Source: http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista/tes1.htm
Timestamp: 2020-07-02 05:00:17+00:00
Document Index: 70568790

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Alaôr Caffé Alves Sumário
Novas Dimensões Constitucionais da Organização do Estado Brasileiro
A atual Constituição Federal de 1988, com a disposição exarada no § 3º de seu artigo 25, localizado no Título III, da Organização do Estado, Capítulo III, dos Estados Federados, inaugura uma nova e significativa dimensão de nosso federalismo de integração. As figuras regionais constituídas pelas regiões metropolitanas, aglomeração urbanas e microrregiões passam a ter um estatuto jurídico-constitucional profundamente diferenciado do tratamento tradicional, permitindo uma reflexão de grande alcance no que respeita à caracterização e distribuição de competências entre o Estado federado e os Municípios integrantes de regiões estabelecidas pelo primeiro, mediante lei complementar.
Por isso, o referido dispositivo constitucional impõe, segundo hermenêutica crítica, uma determinação normativa em que se recorta, a partir das competências estaduais e municipais tradicionais, uma nova modalidade de atribuição de poderes administrativos que reclama uma tomada de posição diversa frente ao nosso federalismo de caráter cooperativo e orgânico. Esse federalismo, naturalmente, responde às novas necessidades institucionais decorrentes da vida moderna.
Diante dessa realidade, mecanismos jurídicos foram elaborados e aprovados para enfrentar os problemas dela emergentes. Estes mecanismos estão embasados diretamente no quadro de competências que estruturam as responsabilidades normativas e executivas dos entes político-administrativos que perfazem nossa República Federativa. A repartição de competências no Estado Federal Brasileiro está referida à amplitude dos interesse públicos a serem atendidos, sem, entretanto, deixar de consignar, atualmente de forma marcante, o relacionamento orgânico-complementar entre esses interesses.
Assim, na atual estrutura institucional básica brasileira, não temos uma distribuição de competências de modo estanque e compartimentado, onde a predominância do interesse impera como princípio maior. Segundo o princípio da predominância do interesse, em muitas ocasiões não se tem clareza de qual é o interesse predominante, gerando situações ambíguas e não raro conflitos de competência. Na verdade, entre nós, exatamente em razão daquele desenvolvimento altamente integrado que caracteriza a dinâmica sócio-econômica contemporânea, triunfa a concepção solidária das instâncias governamentais federativas, onde as competências comuns e concorrentes sobrelevam às exclusivas.
O sistema tornou-se muito menos rígido, permitindo, precisamente em razão de nossa grande extensão territorial e diversidades sócio-econômicas, um partilhamento de competências normativas e administrativas de maior flexibilidade e agilidade para possibilitar a ação mais adequada e racional do Poder Público. Mesmos as competências de responsabilidade específica de cada ente político são tratadas, em grande parte, como competências que permitem a cooperação normativa e administrativa de outros entes políticos federativos, se para tanto forem autorizados pelo ente originário, inaugurando a chamada competência privativa, muito menos severa no seu isolamento do que as competências de caráter exclusivo.
Desse modo, no Brasil, vigora atualmente um quadro de competências constitucionais cuja distribuição caracteriza o federalismo de integração, sucessor do federalismo de cooperação, ambos contrários ao federalismo dualista, de caráter rígido e tradicional, onde dominavam as competências exclusivas. Nesse sentido, como regra, a interpretação sistêmica da Constituição Federal deve sempre levar em conta os objetivos de integração entre os interesses públicos nacionais, estaduais, distritais e municipais, precisamente na forma como foram intencionados pelo legislador constituinte.
Assim, é preciso considerar que a Constituição Federal adotou um sistema de distribuição de competências que não tolera espaços vazios de responsabilidade, de modo que não se pode deixar de atribuir, a qualquer um dos níveis de governo, a responsabilidade pela solução de qualquer matéria de interesse coletivo. Quando essa responsabilidade não for, de alguma forma, imputável à União ou ao Município, ela será remetida ao Estado federado, detentor da chamada competência residual ou remanescente, por força do art. 25, § 1º, da Constituição Federal.
No âmbito específico que nos interessa agora, o das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, postula-se igualmente a exigência de um novo conteúdo organizacional de gestão regional, por força da própria Constituição Federal, onde a cooperação e a coordenação intergovernamental passam a ter uma dimensão institucional própria, representada pela exigência de unidades integradas e personalizadas de ação pública de interesse comum. Isto deverá repercutir profundamente na forma de planejamento, programação, execução e controle de funções estatais e de serviços públicos de caráter urbano-regional, em nosso sistema federativo. Assim, observa-se mais uma vez a concretização da tese de que o desenvolvimento material das condições da vida social e econômica determina a exigência de se adotar novas formas organizacionais das relações humanas, tendo um efeito inafastável no plano das relações jurídicas.
As questões referentes à instituição de sistemas regionais, nos termos do artigo 25, § 3º, da Constituição Federal, no que respeita às competências sobre a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum do Estado e dos Municípios limítrofes que integram regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, conforme lei complementar estadual, são de grande complexidade, pois exprimem situações novas que demandam hermenêutica original no que respeita ao federalismo de integração, à competência comum ou material, ao relacionamento intergovernamental e às autonomias dos entes político-administrativos federados.
A Constituição Federal de 1988 redefine a questão metropolitana, pondo-a ao lado de outras figuras regionais que prenunciam seu aparecimento, como é o caso das aglomerações urbanas ou das microrregiões. Na presente Constituição, o assunto, como foi apontado, passa a ser tratado no Título III, relativo à Organização do Estado, à Organização Político-Administrativa dos Estados Federados, no art. 25, § 3º, pelo qual "os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamento de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum".
O tratamento da questão no âmbito da "Organização do Estado" mostra a profunda mudança de concepção do constituinte a respeito, não mais adstringindo-a ao campo da "Ordem Econômica", como ocorria na Carta anterior. Vê-se, neste caso, a inevitável repercussão da organização regional, agora sob inteira responsabilidade do Estado federado, em relação à autonomia dos entes políticos que integram a região, não só dos entes locais mas do próprio Estado federado. Antes, quem instituía a região metropolitana era a União, agora, é o Estado, mediante lei complementar.
É preciso sublinhar, entretanto, que a disposição constitucional, em que pese ser de natureza organizacional, não tem o condão de autorizar a criação de ente político-administrativo, entre o Estado e os Municípios, com poder de legislar sobre matéria regional. Assim, este ente público regional tem caráter administrativo e não político, não podendo as suas normas (administrativas) impor-se aos entes políticos que integram a região, como, por exemplo, aos Municípios. Sua índole é de caráter intergovernamental, porém, com poderes apenas administrativos. As normas jurídicas que podem ser impositivas aos Municípios, em relação às funções públicas de interesse comum, serão aquelas oriundas da Assembléia Legislativa do Estado, no exercício de suas competências comum e concorrente, ficando ao Município o poder, no que couber, de suplementá-las, conforme a autorização constitucional. Obviamente, dentro de nossa República Federativa e no âmbito da democracia participativa, haveria a possibilidade de outorgar, mediante previsão constitucional do Estado, a iniciativa legislativa aos organismos regionais estabelecidos por lei complementar do Estado. Entretanto, a legitimidade desse procedimento compreende a participação indisponível dos Municípios nos referidos organismos regionais, como iremos ver adiante.
O conceito jurídico de Região Metropolitana
Onde está a região metropolitana? Esta é uma questão que pressupõe a resposta a uma outra: o que é região metropolitana? Esta última indagação implica a abordagem em duas direções: a direção estrutural e a direção funcional. Numa direção, a estrutural, procuramos ver ou entender as condições básicas que determinam, de modo necessário, a existência de uma região metropolitana. Noutra, a funcional, empreendemos um esforço no sentido de caracterizar o aspecto finalístico em razão do qual consideramos que uma determinada realidade é ou deve ser uma região metropolitana. Essas direções não se opõem entre si necessariamente, embora entre elas possam ocorrer eventuais conflitos.
Por esse motivo, qualquer esforço para a busca do que é o metropolitano existente em si, válido para qualquer época e lugar, está fadado ao insucesso. Na verdade existe o metropolitano sob o ponto de vista econômico, urbanístico, jurídico e até mesmo antropológico (o homem metropolitano), mas não existe o metropolitano genericamente detectável. O que é metropolitano para uma ciência pode não sê-lo para outra. É um conceito funcional. A metrópole pode ser considerada sob múltiplos aspectos, segundo critérios diversos, podendo haver desconformidade e até mesmo contradição entre pontos de vista diferentes, das diferentes ciências que tratam do fenômeno. Eis porque a determinação do metropolitano sob o ângulo puramente institucional, compreendido apenas dentro dos limites territoriais do conjunto dos Municípios declarados metropolitanos, traz não raro perplexidades, visto que há muitos problemas metropolitanos, como o da preservação dos mananciais, por exemplo, que não se contêm nos limites daqueles Municípios assim institucionalizados.
Assim, a par das abordagens da realidade metropolitana feitas sob os aspectos econômico, sociológico, urbanístico etc., temos a realizada pelo direito. Tal conceito não tem realidade apenas doutrinária. Ele se caracteriza no plano do direito positivo, consagrado, como já apontamos, em nosso ordenamento jurídico em nível constitucional (Artigo 25, § 3º, da Constituição Federal).
Sob o ponto de vista jurídico, a realidade metropolitana se caracteriza não só pelo seu reconhecimento no mundo do direito, com a aceitação de alguns dos critérios oferecidos por outros campos do saber, mas também, e principalmente, pelo modo peculiar a que atende a abordagem normativa dos fatos. Isso quer dizer que o "ser" metropolitano nem sempre coincide plenamente com o "dever ser" metropolitano, podendo haver uma maior ou menor discrepância entre esses aspectos fundamentais da realidade e do mundo da cultura. O ideal é que haja uma convergência, de tal modo que o dever ser normativo reflita da melhor e mais autêntica forma possível a realidade do ser e dos valores metropolitanos. Ou melhor, que o dever ser metropolitano se contenha dentro das condições de possibilidade do ser metropolitano.
Em nosso ordenamento positivo, a hipótese normativa que prevê tratamento jurídico específico para o fenômeno metropolitano encontra-se, como já enunciado, no plano constitucional, o que por si só já indica a preocupação de um tratamento mais estrutural a respeito. Ao contrário da Constituição anterior, que tratava a matéria metropolitana no artigo 164 da Emenda Constitucional nº 1/69, como disposição da Ordem Econômica, a Constituição de 1988 deslocou esse tratamento para o artigo 25, § 3º, no Título III, referente à Organização do Estado. Neste sentido, tal deslocamento configura claramente o objetivo do legislador constituinte em tratar a questão como de interesse estrutural-organizativo do próprio Estado brasileiro, e não como manifestação de interesse apenas econômico. Assim, a função metropolitana passou a caracterizar um aspecto importante da vida institucional do Estado brasileiro, encaminhando-se para um tratamento muito mais estável e de natureza singular no que respeita, como vamos ver, às relações entre os Estados e os Municípios metropolitanos, bem como no que se refere à forma de enfocar as respectivas autonomias político-administrativas.
O dispositivo constitucional fala em "agrupamento de municípios limítrofes", o que faz entender não ser possível instituir região metropolitana (e também aglomeração urbana ou microrregião) com um só município, não podendo haver também espaços não-regionais entre municípios da mesma região. Isto implica que sua instituição e organização não podem dispensar a essencial presença do Estado, que tem sob sua responsabilidade o poder que lhe foi atribuído constitucionalmente de instituí-la e organizá-la, mediante lei complementar. Nesse sentido, a multiplicidade de entes governamentais de nível local é, em nosso ordenamento, condição necessária para a configuração jurídica da região metropolitana, da aglomeração urbana e da microrregião, embora possa não ser essa a condição para o conceito dessas figuras regionais sob o enfoque urbanístico ou econômico.
Isto também significa que uma grande metrópole que viesse a integrar um só Município não seria, conforme nosso ordenamento, uma região metropolitana, visto que já teria sua administração e seus serviços urbanos unificados, sob o gerenciamento de um único governo. Daí entender-se que a questão metropolitana, em nosso direito, se afigura dentro da necessidade de integrar funções públicas de interesse (comum) de todos os entes autônomos existentes, Municípios e Estado. A região metropolitana, conforme nosso direito positivo, só se qualifica como tal se houver duas ou mais entidades político-administrativas. Assim, ela pressupõe multiplicidade institucional que exige coordenação, planejamento, articulação, integração e execução de funções públicas orientadas de modo unificado, conforme o interesse comum de região.
Pela função da referida lei complementar, deduz-se que tais regiões deverão ter tratamento constitucional a nível do Estado, perfazendo as bases institucionais de sua criação e funcionamento em face da existência de Municípios delas integrantes. Quer dizer também que, uma vez constituídas por lei complementar, a integração dos Municípios será compulsória para o efeito da realização das funções públicas de interesse comum, não podendo o ente local subtrair-se à figura regional, ficando sujeito às condições estabelecidas a nível regional para realizar aquelas funções públicas de interesse comum. Esta peculiaridade, singular em nosso direito, define os limites da autonomia municipal no âmbito urbano-regional metropolitano.
A criação por lei complementar da Constituição do Estado, conforme o dispositivo da Carta Federal, das referidas figuras regionais, induz ao entendimento de que aquelas funções públicas de interesse comum não são de exclusiva competência local. E mais, não são também de competência exclusiva do Estado. Se fossem de competência exclusiva do Estado, reduzidas a sua competência residual (remanescente), este não necessitaria, em tese, de editar lei complementar para a execução de funções ou serviços regionais de que seria normalmente o titular, e sobre o qual já haveria mesmo a gestão unificada supramunicipal. O que não é do Município nem da União, é do Estado em razão da competência residual deste. Se o entendimento fosse de ordem tradicional, unilinear e sem interpretação sistemática, ao Estado simplesmente seria adjudicada a titularidade daqueles serviços cujo controle e execução demandassem ação administrativa supralocal. Neste caso, não haveria a necessidade da participação dos Municípios na gestão e controle de tais funções públicas, uma vez que, sendo de caráter regional, não seria, na forma da perspectiva tradicional, de sua pertinência normativa e executiva. Seria inteira e privativamente de competência do Estado, com exclusão dos Municípios.
Porém, por já não estarmos sob a égide do federalismo dual, estanque e centralizador, a interpretação não pode ser essa, sob pena de se admitir a inutilidade jurídica das referidas figuras regionais, no plano da Constituição. Como essa linha seria um despautério hermenêutico, não há como deixar de interpretar que aquelas funções públicas de interesse comum são da competência conjunta (comum) dos Municípios metropolitanos e do Estado que os integra. Por isso é que são chamadas "funções públicas de interesse comum". Seu exercício, entretanto, é peculiar, visto que os Municípios não poderão exercê-las de modo isolado, senão conjuntamente, numa espécie de co-gestão entre eles e o Estado que tem a responsabilidade de organizá-las originariamente, mediante lei complementar.
Isto significa que a Constituição Federal preconiza a possibilidade de se instituir uma nova forma de administração regional, no âmbito dos Estados, como um corpo jurídico-administrativo territorial (autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncional), sem personalidade política - visto que não poderia ter um corpo legislativo próprio - para o qual se conferem competências administrativas intergovernais, destinadas a integrarem a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (artigo 25, § 3º, da C.F.).
Aqui, o poder originário concedente de serviços ou funções comuns são os Municípios e o Estado, vez que somente estes entes possuem corpos legislativos para regrar sobre os serviços públicos de interesse regional. Entretanto, mediante um condomínio legislativo (obtido mediante o exercício de competências comuns e concorrentes complementares e supletivas), aqueles entes políticos poderão e deverão, por exigência constitucional, criar as condições para a organização intergovernamental administrativa pública (uma espécie de autarquia territorial plurifuncional) para ser o titular (derivado) do exercício de competências relativas às funções públicas de interesse comum. Vale dizer que o Estado cria e organiza tal entidade administrativa pública, mediante lei complementar, mas não pode deixar, sob pena de inconstitucionalidade da medida, de admitir a participação dos Municípios metropolitanos (ou integrantes das aglomerações urbanas ou microrregiões) para decidirem sobre os assuntos regionais que, em última instância, são também de seu interesse (local).
Neste sentido, não poderá o Estado, ao criar a figura regional em apreço, gerenciar solitária e exclusivamente as funções públicas de interesse comum, posto que ofenderia expressamente o texto constitucional. A titularidade do exercício das funções públicas de interesse comum (incluindo os serviços correspondentes) são, pois, da entidade pública administrativa (autarquia) organizada a nível regional, de caráter intergovernamental, onde representantes do Estado e dos Municípios envolvidos deverão, de forma paritária, participar das funções normativas, diretivas e administrativas correspondentes.
Vemos que sob esta interpretação, levando-se em conta a nova realidade urbano-regional e a complexidade de seu gerenciamento, a autonomia dos Municípios metropolitanos se estende para além de seu interesse local, uma vez que este interesse também compreende, e necessariamente, o interesse regional, cujo provimento deve ser feito em conjunto com o Estado. Esta é uma interpretação absolutamente inovadora de nossa organização regional. Esta nova situação estrutural leva à exigência de equacionar as condições de participação dos Municípios metropolitano nas decisões regionais, na normatização, controle e gestão das funções públicas de interesse comum.
Destarte, para o desenvolvimento da análise, urge fazer essas novas distinções, embora não seja possível separar os fatores componentes do conceito jurídico. Se o conceito de região metropolitana, sob o ponto de vista jurídico, inclui o conceito de Município, de natureza igualmente jurídica, convém admitir que é da própria condição estrutural daquele conceito a não exclusão dos Municípios no gerenciamento regional. Vale dizer, é condição básica, em nosso ordenamento jurídico, para que se compreenda a região metropolitana – bem como as demais figuras regionais – a existência de várias entidades político-administrativas do mesmo nível (Municípios) com jurisdição sobre uma única realidade urbano-regional, exercendo em conjunto com o Estado – pois deste último também não se pode excluir os interesses regionais – a gestão das funções públicas de interesse de todos.
Se houver uma só grande cidade, resultante dos efeitos da conurbação, a região metropolitana se mantém não apenas pelo fato de haver uma única realidade físico-espacial representada pela continuidade das construções urbanas, mas também e principalmente pelo fato de que essa realidade abrange mais de uma unidade governamental do mesmo nível (Municípios). Portanto, se houvesse a fusão dos municípios envolvidos, sob o ponto de vista jurídico deixaria de haver região metropolitana, o que mostra que a fragmentação institucional na região é condição necessária para caracterizá-la como metropolitana, segundo a perspectiva do nosso ordenamento jurídico. É óbvio que o mesmo não acontece sob os pontos de vista urbanístico, econômico ou sociológico. Esta questão é de importância radical quando se tem em mente que, apesar daquela fragmentação ser a condição de existência jurídica da região metropolitana e de outras figuras regionais, é precisamente para superar tal fragmentação que se põe a necessidade de instaurar-se uma região metropolitana (e outras figuras regionais).
Nesse mesmo sentido, num esforço de síntese, propusemos, ainda na vigência da Constituição de 1969, um conceito jurídico de região metropolitana que, "mutatis mutandi" em relação à atual Constituição, é ainda perfeitamente aplicável em razão da manutenção dos elementos substanciais do conceito. Assim, com a atualização retificadora da atual conjuntura institucional, temos:
“A região metropolitana é a constituída por mandamento legal que, reconhecendo a existência de uma comunidade sócio-econômica com funções urbanas altamente diversificadas, especializadas e integradas, estabelece o grupamento de Municípios por ela abrangidos, com vistas à realização integrada da organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum exigidos em razão daquela mesma integração urbano-regional” (v. Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, Alaôr Caffé Alves, Bushatsky, São Paulo, 1981, p. 155).
Quanto à forma, o referido conceito qualifica-se a nível jurídico, mediante dois elementos. O primeiro especifica a forma legal – lei complementar da Constituição Estadual – pela qual se reconhece a existência da comunidade sócio-econômica e se determina o agrupamento dos municípios envolvidos; é elemento instrumental. O outro, subordinado ao primeiro, o que exprime o mandamento decorrente do exercício da faculdade conferida ao Estado para aqueles efeitos, isto é, o mandamento que determina, para certas conseqüências jurídicas, o agrupamento daquilo que antes não estava agrupado.
Se os Municípios metropolitanos não perdem a sua identidade básica originária – a própria idéia de "funções públicas de interesse comum" induz a esse entendimento, visto que o que é "comum" deve sê-lo a "vários", isto é, implica sempre a idéia subjacente de multiplicidade – a referência ao seu agrupamento (que de resto deve ser de certo modo compulsório, sob pena de o citado artigo 25, § 3º, da C.F., ser inútil, o que sob o ponto de vista da interpretação jurídica é absolutamente inaceitável) leva também ao entendimento de que aquela identidade é superada por uma nova realidade reconhecida e qualificada pela própria norma legal.
Esse fato jurídico compreende, a um só tempo, a identidade e não identidade do Município tomando-se por base o seu conceito jurídico tradicional. Isso quer dizer que os Municípios integrantes de regiões metropolitanas não deixam de ser Municípios, porém sob uma nova forma e segundo novas exigências jurídicas. Vale afirmar, o ato legal constitutivo da região metropolitana condiciona, em outro nível de compreensão jurídica, o aparecimento de um novo Município, o Município metropolitano, que, sem deixar de ser Município, refoge, ao mesmo tempo, da sua concepção jurídica tradicional. O Município tradicional engole a cidade, mas o Município metropolitano, ao contrário, é engolido pela grande cidade. Obviamente, esse fato concorre inevitavelmente para uma reinterpretação dos conceitos jurídicos de autonomia municipal e de peculiar interesse local.
Compulsoriedade da relação regional
Questão de grande importância a ser abordada no âmbito do conceito jurídico de região metropolitana – sem prejuízo da aplicação das mesmas categorias às demais figuras regionais: aglomerações urbanas e microrregiões – é a da compulsoriedade das relações entre os diferentes entes político-administrativos, objetivando a realização das funções públicas de interesse comum, em nível regional. O interesse regional metropolitano não se autonomizou em relação às unidades governamentais implicadas e, portanto, constitui parcela dos respectivos interesses daquelas unidades, consignando o difícil problema da conjugação das atividades de todos os níveis político-administrativos para a realização das funções públicas de interesse comum. O problema decorre do princípio da legalidade das funções públicas, pois estas não prescindem de lei para regulá-las. Como a região metropolitana não possui corpo legislativo próprio para dar conta, de forma autônoma, da edição de normas jurídicas originárias (leis) disciplinadoras de seus assuntos, não há outra maneira senão a de contar com as casas legislativas do Estado e dos Municípios metropolitanos para esse mister. Contudo, o legislativo dessas unidades governamentais são autônomos, na conformidade com as disposições constitucionais. Daí a dificuldade de se estabelecer um condomínio legislativo para alcançar a unidade necessária objetivando a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse de todos, referidas a problemas urbanos igualmente unitários e complexos. É nesse sentido que se faz indispensável o exercício das competências concorrentes complementares e suplementares entre os entes político-administrativos emergentes das relações regionais metropolitanas.
Nesta mesma linha, tira-se que o referido dispositivo do artigo 25, § 3º, da Constituição Federal, acima mencionado, não compreende a instituição de associações voluntárias, mediante convênios, para a realização do planejamento e execução das funções públicas de interesse comum. Se assim fosse concebido, então a região metropolitana teria base bastante frágil, uma vez que qualquer dos partícipes não estaria constrangido a manter essa relação, podendo sair da mesma quando bem entendesse, o que implicaria na desconstituição da própria região metropolitana. Imagine-se esta ação voluntária em um núcleo urbano-regional, onde o Município rebelde estivesse em seu interior, rompendo-se o princípio segundo o qual os Municípios metropolitanos devem ser limítrofes. Neste caso, haveria vazios dentro da região metropolitana, constituídos por comunidades que não viessem a aderir ao ou que viessem a denunciar o convênio em algum momento de sua existência. Não parece ser esse o pensamento do legislador constituinte, motivo pelo qual transportou o referido dispositivo para o capítulo da organização do Estado brasileiro. Na verdade, o poder constituinte inaugurou uma nova figura em nossa federação, constituída por ente público administrativo regional, de caráter territorial e intergovernamental, sem força legislativa, mas com estrutura suficiente para garantir a integração indispensável ao tratamento das funções públicas de interesse comum.
Por outro lado, não há na Constituição nenhum impedimento para a existência de convênios ou consórcios entre entidades governamentais, especialmente quando se tem em conta o exercício de competências comuns e concorrentes. Porém, se o citado dispositivo do artigo 25, § 3º, da C.F., fosse interpretado apenas como uma previsão do estabelecimento de relações voluntárias entre os Municípios metropolitanos e o Estado, o mesmo dispositivo seria um inútil apêndice, pois não teria nada a acrescentar ao que já seria possível realizar-se juridicamente sem ele, e de forma muito mais ampla, compreendendo situações fora das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões.
Desse modo, não há como deixar de concluir que tal disposição constitucional refere-se à forma de realizar, mediante lei complementar, um agrupamento compulsório de Municípios, em razão do qual estes entes locais não teriam liberdade de isolar-se, inaugurando-se novas relações intergorvernamentais em face de situações objetivas definidas pela necessidade de se proverem as funções públicas de interesse comum. Já nos anos 80, mesmo na vigência da Constituição de 1969, haviamos feito interpretação de modo similar do então artigo 164, cuja substância é a mesma do artigo 25, § 3º, da atual Constituição:
“Assim, não há outra forma plausível de interpretação do referido dispositivo constitucional senão a de considerá-lo como uma expressão jurídica pela qual se adiciona um conteúdo novo ao sistema federativo brasileiro, na medida em que nele se introduz uma modalidade de relacionamento compulsório entre entidades político-administrativas nas regiões metropolitanas, cuja instituição, no entanto, ficou a depender do seu estabelecimento, através de lei complementar.” (Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, Alaôr Caffé Alves, Bushatsky, São Paulo, 1981, p. 163)
Disso decorre que o vínculo regional não pode ser criado pelo Estado ao seu talante, de modo arbitrário, se não houver uma situação objetiva que justifique à necessidade daquele provimento de funções públicas de interesse comum. Se não houver tal situação objetiva, a criação de regiões metropolitanas, de aglomerações urbanas ou de microrregiões seria tida como ato francamente inconstitucional. Essas figuras regionais, portanto, não podem ser criadas arbitrariamente, sem base nas exigências de ação conjunta para atender às necessidade efetivamente comuns a vários entes político-administrativos locais. Se isto ocorrer, deverá ser interpretado como ingerência absolutamente impertinente contra a autonomia municipal, o que obviamente é inconstitucional.
Entretanto, se existir real e efetivamente a situação de exigências regionais de caráter comum, pode o Estado declará-la por lei complementar, criando as condições institucionais para seu provimento, sem que os Municípios envolvidos possam alegar a impertinência do vínculo regional. Em tal situação legalmente reconhecida, os Municípios, se quiserem, em razão de sua autonomia, podem negar-se a participar da gestão das funções ou serviços regionais, mas terão de suportar as intervenções indispensáveis ao seu provimento, em prol do interesse regional. Por outro lado, uma vez criada a região metropolitana, fica vedado ao Estado, como já observamos, impedir a participação dos Municípios metropolitanos na condução normativa e administrativa a respeito da organização, do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum, visto que estas se incluem também na competência local daqueles Municípios, por mandamento constitucional. Portanto, ao interesse local do Município agrega-se o interesse regional cujo exercício deve ser compartilhado com os demais Municípios regionais, em paridade com o Estado, nos plano da normatização, fixação de diretrizes, planejamento e execução das funções comuns regionais.
Assim, considerando a necessidade de se caracterizar o principal responsável pela execução das funções públicas de interesse comum e pelo estabelecimento de diretrizes governamentais a respeito, pode-se antecipar que aos Estados é reservada de modo especial a competência para prover sobre assuntos metropolitanos, das aglomerações urbanas ou microrregionais, sem, contudo, poder-se excluir a participação dos demais entes políticos (Municípios) interessados, não só em termos de realização ou execução daquelas funções públicas, como também em termos de atuação jurídico-normativa de caráter complementar ou suplementar.
É preciso entender que, uma vez criada a região metropolitana, o Município não fica obrigado a participar ativamente no processo decisório regional-metropolitano, bem como ao Estado não é facultado, de modo algum, impedir essa participação. O importante é considerar que, em matéria de função pública de interesse comum, o Município fica adstrito a tolerar sua execução em seu território, vez que, se ela realiza e concretiza de certo modo o interesse local, ela é também de interesse regional, não podendo sofrer solução de continuidade sob pena de prejudicar os outros Municípios limítrofes.
Porque esse interesse comum, dentro de uma compreensão dialética, é também de interesse local, admite-se e garante-se a participação do Município nas decisões sobre a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum. Porém, como também é de interesse regional, não é permitido ao Município opor obstáculos a sua realização, em seu território. Mesmo porque os territórios municipal, estadual ou mesmo federal, são figuras de caráter relativo em um sistema federativo. O território, neste caso, é definido não por um espaço soberano (somente próprio do Estado Nacional), mas sim por um espaço identificado em razão de funções governamentais de diferentes níveis operacionais, incidentes sobre um mesmo território. Vale dizer que o mesmo território compreende vários "espaços" institucionais, o local, o regional, o estadual e o nacional, distinguíveis por razões funcionais superpostas e não por delimitações territoriais exclusivas.
Desse modo, se a função pública a ser realizada é de caráter regional, não pode o Município impedi-la, a pretexto de que será em seu "território", pois o território do Município é também território estadual e nacional. O que orienta a decisão regional ou local não é, pois, a mera localização física da função ou do serviço público, mas sua finalidade, natureza e características que os fazem ser de responsabilidade deste ou daquele ente público governamental ou deles em conjunto, independentemente do local de sua realização. Esta questão é de grande importância para a delimitação das competências privativas ou concorrentes dos Municípios e do Estado federado, na e em face da realização das funções públicas de interesse comum.
É importante notar, finalmente, que a instituição de região metropolitana tem um caráter funcional, ou seja, destina-se a integrar o agrupamento dos Municípios metropolitanos na organização, planejamento e execução das funções públicas de interesse comum. Desse modo, a referida integração pressupõe a inafastável garantia de que os Municípios podem (e devem) participar das decisões e ações regionais, sob diferentes modalidades, em todas as fases de organização, planejamento e execução das funções públicas de interesse comum.
A autonomia municipal em face do
interesse metropolitano
A autonomia municipal não é estratificada, nem incontrastável em seu conteúdo. Ela se refere particularmente ao interesse local, que, abstratamente considerado, permite ser determinado em seu conteúdo, conforme o caso, segundo a significação relativa assumida pelas obras, atividades e serviços públicos a ele relacionados.
Desse modo, conforme a doutrina corrente, a predominância do interesse local, na prestação de certos serviços públicos e na realização de determinadas atividades e obras comunitárias ou de infra-estrutura urbana, é que circunscreve e peculiariza tais serviços, atividades e obras no plano específico do interesse municipal. Exatamente para garantir essa elasticidade, a Constituição brasileira se omitiu em definir previamente o conteúdo desse peculiar interesse, não discriminando as atividades ou serviços abrangidos por esse conceito.
Não há, pois, atividades, serviços ou obras que, por natureza intrínseca, sejam considerados de exclusivo interesse local. Assim, por exemplo, os serviços de captação e tratamento de água para consumo público, tradicionalmente, são de interesse local, inscritos na competência do Município. Entretanto, esses mesmos serviços são inequivocamente de interesse comum numa região metropolitana como a de São Paulo, por exemplo, devendo ser de competência regional e não do Município isolado. O mesmo serviço, conforme o enfoque, o lugar, o modo e as circunstâncias de sua prestação, será objeto de interesse local ou regional, dependendo do caso. Cemitério, outro exemplo, é tradicionalmente assunto de interesse local, mas será de interesse regional, ao menos em parte, se houver comprometimento do lençol freático que alimenta os corpos d’água de uma determinada região ou bacia hidrográfica.
Na verdade, o maior ou menor grau de repercussão do problema para aquém ou além dos limites do Município e o modo de solucioná-lo é que determinam, casuisticamente, a sua qualificação de ser local ou não. E essa repercussão é móvel, em sua extensão e profundidade, em função do desenvolvimento da realidade sócio-econômica-urbana e do aperfeiçoamento tecnológico para o seu conveniente tratamento, como já acima apontamos.
De modo geral, o alto grau de interação das relações humanas de um lado e, de outro, as possibilidades de economias de escala, induzidas ambas pela tecnologia moderna, forçam e forçarão a transferência dos interesses públicos para níveis mais altos. Mais do que as próprias necessidades, são as formas e os meios de sua satisfação que determinam se elas são ou não de caráter local.
A autonomia municipal é descrita e garantida pela Constituição Federal (arts.29, 30 e 31), consignando ao Município o poder de auto-regulação organizacional e auto-governo, legislação no que respeita ao interesse local, administração própria, decretação e arrecadação de tributos de sua competência e aplicação de suas rendas. A autonomia está diretamente relacionada com o campo de competência do Município.
A questão metropolitana, que compreende uma cidade-regional com múltiplos governos autônomos (Municípios, Estado e União), deverá ser tratada dentro de uma relação institucional orgânica onde os interesses regionais e locais se cruzam e se inter-relacionam de modo complementar ou integrado, de sorte que o interesse local pressupõe o regional, tanto quanto este inclui o local.
Neste sentido, fica muito claro que o conceito de autonomia dos entes político-administrativos, em regiões metropolitanas, deve ser ampliado em sua complexidade, o que demanda uma diferenciação singular das categorias tradicionais de distribuição de competências e de autonomia local. A exigência de articulação, coordenação e integração de atividades e ações públicas municipais, estaduais e federais, que recobrem uma mesma área de extrema complexidade como a região metropolitana, conduz à necessidade de equacionar a forma institucional adequada para a eficácia e eficiência dessas atividades e ações, especialmente no que se refere à aplicação do princípio de legalidade.
O princípio de legalidade é reclamado para a organização e operação dos serviços públicos, visto que estes não podem ser criados ou prestados sem as respectivas leis regulamentares ou de organização, estabelecendo-lhes o regime jurídico. Assim, a competência para legislar concorrentemente, onde há dupla mão legislativa suplementando ou complementando a legislação superior, ao mesmo tempo que permite por esta última a determinação de diretrizes e orientações globais, concretiza de modo mais adequado o caráter de nosso federalismo de cooperação e integração, especialmente na prestação de serviços de interesse comum a diversas entidades governamentais. Nessa órbita encontramos também o exercício da competência comum, nos termos do artigo 23 da Constituição.
Essa linha de distribuição de competências e o exercício das competências legislativas concorrentes e comuns permitem estabelecer campos de condomínio legislativo imprescindíveis à prestação de funções públicas de interesse comum no âmbito de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. Em plano mais abrangente a União é competente para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art. 21, XX da C.F.). Exerce também a competência material (comum) sobre condições habitacionais e de saneamento básico (idem, art. 23, IX). Aos Estados e aos Municípios também cabe esta última. Aos Municípios, de forma específica, cabe executar a política de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182 da C.F.).
No plano da mediação urbano-regional, insere-se a competência estadual para legislar concorrentemente com a União sobre direito urbanístico (idem, art. 24, I). Isto permite ao Estado a capacidade para estabelecer normas diretoras visando a implantação e compatibilização de planos urbanísticos regionais em harmonia com os de caráter local, o que permitirá a realização institucional de objetivos e metas propostos para as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, e microrregiões.
Assim, a autonomia dos Municípios metropolitanos, a par da remissão a matérias de competência local, tem sua configuração demarcada também e principalmente pela competência concorrente suplementar da legislação federal e estadual (artigo 30, II, da C.F.), e pela competência comum (idem, artigo 23), perfazendo sua "autonomia relativa", e em razão da qual poderá igualmente produzir normas jurídicas para suprir ou completar matéria ligada às funções públicas de interesse comum. Isso quer dizer que, em matéria urbanística e em relação à prestação de serviços de interesse comum, de caráter regional, o Município metropolitano tem, pela atual Constituição, o poder de regulá-los em nível local, supletivamente, naquilo que couber em relação ao interesse local, obedecidas as diretrizes e parâmetros fixados em nível estadual e federal.
Essa é a estrutura do chamado federalismo de integração, no que respeita aos Municípios metropolitanos em face dos interesses locais e regionais. É, em última instância, a expressão da modernidade das competências exercidas de forma partilhada, por vários entes político-administrativos autônomos, sobre matérias cujas dimensões de planejamento, progração, execução e controle são caracterizadas pela sua inequívoca interdependência. Isto naturalmente é o reflexo do estreitamento e interdependência cada vez maior e mais complexa das próprias atividades econômico-sociais, decorrentes da vida moderna, consistentes da produção, distribuição e consumo de bens e serviços, em escalas cada vez mais crescentes e difusas, determinando movimentos sociais e políticos de grande repercussão para além das fronteiras locais, regionais e nacionais, compreendendo inclusive aquilo que foi denominado de "globalização". É o resultado do movimento extremamente intercorrente dos capitais produtivos e financeiros e do desenvolvimento e crescimento da articulação e organicidade alcançada pelos mercados locais, regionais, nacionais e mundiais. A política do direito deve exprimir, nesse sentido, essas novas dimensões do processo e da organização da vida material e social entre os homens. É precisamente neste contexto que deve ser lido o discurso jurídico referente às atribuições e poderes normativos e administrativos que perfazem as atuais responsabilidades institucionalizadas de entes governamentais federativos, superando as concepções tradicionais que ainda perduram teimosamente em nosso meio jurídico-hermenêutico.
Assim, essa competência comum faz entender que o interesse local e o regional metropolitano devem estar coordenados ou integrados, na medida em que exprimem funções públicas de interesse comum, podendo e devendo o Município participar também de sua administração e regulação normativo-legal, o que pela Constituição anterior lhe era proibido, visto que o interesse metropolitano era apenas tutelado pelo Estado, com total exclusão do Município. Esta interpretação de que o interesse metropolitano é do Estado refoge totalmente ao significado da atual Constituição, visto que se assim fosse seria desnecessária, como já apontamos, a figuração constitucional, no plano da organização estatal federativa, dos modelos regionais metropolitanos, das aglomerações urbanas e microrregiões. Se a Constituição prevê essas figuras regionais é porque quer dar um tratamento diferenciado às mesmas, de especial caráter administrativo intergovernamental que justifica precisamente estar sua pauta disciplinar sob o título "Organização do Estado" brasileiro.
Por consequência, o interesse metropolitano inclui-se no âmbito de todos os interesses das entidades político-administrativas envolvidas, ao mesmo tempo em que se caracteriza como algo específico, para efeito de tratamento unificado. Já nos referimos a esta questão em nossa obra citada acima, do seguinte modo:
“O interesse metropolitano, pelo que foi exposto, não se caracteriza apenas porque se distinga logicamente dos demais interesses em virtude de possuir alguma nota especial que estes não contenham, como, por exemplo, a de ser vinculado especificamente a problema urbano-regional. Ele se caracteriza também, e principalmente, porque exige a atuação coordenada de todos os entes governamentais para satisfazê-lo. Isso equivale a dizer que uma das características desse interesse é exatamente a de incluir, necessariamente, o interesse de todos os entes político-administrativos atuantes na região metropolitana. Não se deve surpreender aí um paradoxo, porque é perfeitamente possível, e até indispensável, admitir-se que o interesse metropolitano se diferencia e, ao mesmo tempo, se identifica com os demais interesses” (Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, op. cit., p. 309/310).
Assim, a autonomia municipal deve ser preservada, por força de mandamento constitucional, ao mesmo tempo que se deve empreender um esforço crítico e consciente para harmonizar as implicações dela decorrentes com as exigências da ação pública a nível regional, com o fito de neutralizar, quando for o caso, as decisões político-administrativas entre si discrepantes ou desconformes com as necessidades emergentes da metrópole e, particularmente, com o objetivo de orientar seu desenvolvimento integrado e sustentável.
A autonomia dos Municípios metropolitanos
A autonomia municipal, dentro de nossa perspectiva jurídico-positiva, se efetiva política, legislativa, administrativa e financeiramente. Esta autonomia, entretanto, pode ser encarada do ponto de vista formal-normativo e do ponto de vista da política do direito, de caráter prospectivo e metajurídico. Sob o primeiro aspecto, do ordenamento positivo, não pode haver mais autonomia do que aquela que resulta da aplicação do próprio texto constitucional. Entre os dispositivos da Constituição, em princípio, não pode haver contradições. Assim, não podendo a Constituição contrapor-se a si mesma, as pautas que demarcam a autonomia dos entes políticos devem ser tomadas em conjunto, em sua totalidade, não podendo haver uma autonomia originariamente muito ampla, definida no texto constitucional, para depois, por força do próprio texto, ser ela restringida a limites menos generosos.
Nesse sentido, a autonomia dos Municípios metropolitanos, ao ser modificada quanto ao conteúdo ou matérias sobre as quais é exercida, não corresponde à idéia de que antes existia uma autonomia ampla e que, depois, com a criação da região metropolitana, da aglomeração urbana ou da microrregião, viesse a ser restringida, diminuindo-lhe o campo de atuação. Não é o que juridicamente ocorre, visto que se os Municípios metropolitanos deixam de ter plena e exclusiva atuação sobre determinadas matérias, porque estas passam, pela exigência e natureza das coisas, a ser tratadas a nível regional, ganham, contudo, nova responsabilidade de caráter regional, pois terão que participar e decidir, em conjunto com outros entes político-administrativos, sobre a mesma matéria, agora em nível regional. Desse modo, a passagem da competência para regular sobre determinadas matérias, do plano local para o plano regional, não se faz por mero arbítrio do legislador estadual, o que seria francamente inconstitucional, mas sim porque tais matérias, pelo desenvolvimento sócio-econômico e natureza mesma das coisas, deixaram de poder ser tratadas com racionalidade e objetividade a nível local, somente reencontrando sua racionalidade a nível regional. Na verdade, não mais são de interesse puramente local, embora devam e precisam merecer atenção das comunidades locais, visto que estas integram a comunidade regional.
Sob o ponto de vista da política jurídica no âmbito de comparação meta-jurídica, a autonomia pode ser julgada como mais ou menos ampla ou restringida, segundo critérios estimativos de caráter ideológico que variam de uma posição municipalista declarada, fragmentadora, até a perspectiva antimunicipalista, autocrática e nitidamente centralizadora. Este ponto de vista vincula-se também à apreciação dos aspectos físicos, sociais e econômicos em razão dos quais são as necessidades da comunidade local estimadas e proporcionadas em relação à maior ou menor adequação de seu tratamento normativo.
Por último, resta considerar até que ponto a autonomia municipal pode ou não ser afetada pelo planejamento metropolitano. Sendo o planejamento metropolitano um processo logicamente necessário à realização das funções públicas de interesse comum, legitimado por força do art. 25, § 3º, da Constituição Federal, não é possível, em nenhum momento, alegar-se a incompatibilidade daquele planejamento com a autonomia municipal. O planejamento é expressamente citado no texto constitucional. Neste sentido, ao conceber-se juridicamente a autonomia municipal, no âmbito de nosso ordenamento positivo, está implícito, de imediato, o dever de o Município acatar as diretrizes e prioridades metropolitanas, aliás fixadas com a sua indispensável participação nas decisões em nível regional-metropolitano. Deste modo, quanto aos Municípios metropolitanos, não há uma autonomia originária eventualmente restringida, mas sim uma autonomia condicionada, desde a origem, ao possível estabelecimento de regiões metropolitanas, nos termos da disposição constitucional, quando houver condições objetivas que justifiquem a medida.
Uma questão de grande interesse prático é a da titularidade jurídica dos serviços comuns metropolitanos, incluído entre aquelas funções públicas de interesse comum exercidas nas metrópoles. Tal questão vincula-se ao que se consagrou chamar "interesse metropolitano" (que é uma espécie de interesse regional). Esse interesse merece uma consideração especial, uma vez que, como já vimos, não pode ser imputado exclusivamente a um único ente político-administrativo. Esta posição é atualmente adotada por José Afonso da Silva, acompanhando nosso pensamento já referido em nossa obra a respeito
“Agora, a Constituição fala em organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum. E como tudo isso é instituído por lei complementar estadual, não tendo a União nada mais a ver com o problema, bem se pode aceitar o entendimento que Alaôr Caffé Alves dava para a titularidade dos serviços comuns. Ou seja, a titularidade não pode ser imputada a nenhuma das entidades em si, mas ao Estado e aos Municípios envolvidos...” (Direito Urbanístico Brasileiro, J. Afonso de Silva, 2ª ed., Malheiros, São Paulo, 1995, p.145).
Como o artigo 25, § 3º, da Constituição não deu ensejo à criação de um quarto nível de poder político, o interesse metropolitano não se autonomizou em relação às unidades governamentais implicadas na solução dos problemas a ele atinentes. Juridicamente, portanto, não se reconhece o interesse metropolitano senão como parcela dos respectivos interesses das unidades político-administrativas envolvidas na promoção e execução dos serviços comuns. Daí a conotação específica incluída na idéia de "função pública de interesse comum", em termos da cooperação mútua entre os níveis de governo, considerados horizontal (entre Municípios da mesma região) e verticalmente (entre Estado e Municípios).
Essa questão foi expressamente prevista na Constituição Federal e desdobrada na Constituição do Estado de São Paulo. Já na Constituição Federal, prevê-se que a execução dessas funções é antecedida da respectiva organização e planejamento, visto que tais atividades são consideradas o próprio objeto da instituição de regiões metropolitanas (e demais regiões) por lei complementar estadual. Na Constituição anterior havia a figura similar dos "serviços comuns de interesse metropolitano", expressão singularizada para ser aplicada tão só ao fenômeno metropolitano. A atual constituição, ao preconizar a possível criação de outras figuras regionais, incluiu o interesse metropolitano entre as "funções públicas de interesse comum", expressão mais abrangente destinada a dar conta das exigências de outras situações regionais.
O ponto de maior relevância quanto a essa figura institucional é, como já foi observado e abordado anteriormente, o da qualificação do titular jurídico dessas funções. Primeiramente, é preciso demarcar que tais funções não são simples. Elas, não raro, comportam diversos aspectos ou parcelas cuja organização, planejamento e execução podem estar sob a responsabilidade de diferentes entes públicos titulares. Daí a primeira dificuldade que é a de se coordenarem atividades parciais de uma mesma função pública sob responsabilidade de entes públicos distintos e autônomos. O exemplo típico já citado é o da captação, tratamento, adução a grosso e distribuição domiciliar da água ou ainda, o da coleta, transporte, tratamento e disposição final de efluentes e de resíduos sólidos. Algumas dessas funções podem ser exercidas pelo poder local, outras devem sê-lo pela administração regional. A questão problemática não se refere somente à coordenação funcional entre aqueles diferentes momentos de execução do mesmo serviço público (no caso, saneamento básico), mas também aos padrões de qualidade e medidas complementares a serem observados e tomadas nas respectivas fases ou etapas, por diferentes entes públicos com potenciais de resposta muito diferentes, ainda que integrantes de uma mesma região.
É preciso considerar, ainda, que as autonomias legislativas do Estado e dos Municípios podem ocasionar múltiplos problemas na gestão e coordenação dessas funções. Especialmente porque tais funções são inexercitáveis sem o aporte legislativo (a Administração se rege estritamente sob o princípio da legalidade), cujos processos de produção têm naturezas, valores, tempos e espaços muito diferentes, dificultando sobremaneira a articulação. Como exemplo, tomem-se os diferentes e diversos planos diretores municipais das localidades autônomas que integram, de forma muito heterogênea, as regiões metropolitanas. Para um único complexo urbano-regional gigantesco, teremos dezenas de planos diretores que fatalmente não se compatibilizarão nem se articularão entre si, se deixados à elaboração espontânea de cada comunidade, sem observância de planos, programas e prioridades estabelecidos a nível regional.
Em segundo lugar, é mister considerar que a administração metropolitana, embora bastante fortalecida no atual quadro jurídico-institucional, não é ente político-administrativo, não tendo, pois, a faculdade de legislar. Assim, a legislação disciplinadora é aquela cuja fonte decorre das atividades da Assembléia Legislativa do Estado e das Câmaras Municipais. Combinar no tempo, no espaço, na temática e nos interesses envolvidos, as diferentes casas legislativas operantes na região metropolitana é tarefa extremamente problemática, não só do ponto de vista técnico, mas também, e principalmente, do ponto de vista político.
Funções públicas de interesse comum
Diante de todo o exposto, podemos consignar a importância da caracterização da função pública de interesse comum, contrastando-a com o interesse local. Esta função não será, como está claro, mera somatória de interesses municipais adjacentes dentro da mesma região. Não há possibilidade de entendê-la mecanicamente, como conjuntos justapostos. A função pública de interesse comum integra, por sua própria natureza, a unidade orgânica de medidas e operações que não suportam a divisão discreta em elementos simples e localizados. Vale dizer, o "interesse comum" dessas funções está expressamente referido à unidade operacional a ser constituída de uma diversidade representada pelos Municípios agregados de uma determinada região, associados ao Estado. Seu reconhecimento jurídico é, assim, uma resposta institucional para problemas urbano-regionais de caráter complexo e de dimensões supralocais. Tais dimensões, entretanto, não estão diretamente referenciadas à ocupação física de espaços supramunicipais, mas sim aos efeitos, impactos ou polarizações que eventualmente esses problemas possam exercer no entorno regional, estadual, nacional e até internacional. Assim, por exemplo, o Metrô tem sua rede atual implantada totalmente dentro do território do Município de São Paulo. No entanto, em razão dos problemas a que está ordenado a resolver, ele é considerado, sem sombra de dúvida, como equipamento metropolitano, exercendo seu raio de ação influente para além dos lindes do Município da Capital, envolvendo toda a região metropolitana de São Paulo. Uma greve, por exemplo, dos trabalhadores daquele Metrô afeta não só o complexo sócio-econômico da Capital, mas todo o entorno metropolitano, com reflexos inequívocos em todo o país. Daí o seu indiscutível caráter de serviço metropolitano.
Considerando-se, por derradeiro, as categorias jurídicas acima abordadas e analisadas, a caracterização da função pública de interesse comum, elemento operacional básico da entidade regional, compreende, do ponto de vista de nosso ordenamento, as seguintes figuras conceituais jurídico-positivas:
1) a "função pública" que não implica apenas a execução de serviços públicos e de utilidade pública e respectivas concessões, mas também a normatização (como a disciplina regulamentar e administrativa do uso e ocupação do solo, a fixação de parâmetros, padrões etc.), o estabelecimento de políticas públicas (diretrizes, planejamento, planos, programas e projetos, bem como políticas de financiamento, operação de fundos etc.) e os controles (medidas operacionais, licenças, autorizações, fiscalização, polícia administrativa etc.). As funções públicas não correspondem apenas às determinações de direito subjetivo público, mas também aos deveres das autoridades para com as comunidades integradas, realizando o binômio "poder-dever";
2) o "interesse comum", que implica o vínculo simultâneo ou sucessivo, efetivo e material de ações ou atividades estáveis de uma multiplicidade determinada de pessoas político-administrativas, agrupadas mediante lei complementar, dentro de certo espaço territorial definido, para o exercício de funções públicas integradas de interesse de todos os envolvidos. Esse vínculo gera a exigência de uma interdependência operacional, conforme certos objetivos comuns, cujos critérios poderão variar em termos de disposições geográficas dos fatores naturais; de bacias hidrográficas; de peculiaridades do sítio urbano; de controle ambiental; de fontes de recursos naturais; de dimensões da infra-estruturas urbanas; de disponibilidade ou capacidade de mobilizar grandes aportes financeiros ou potenciais técnicos; de racionalização administrativa; de operação de sistemas de efeitos ou impactos difusos; de economias de escala; de deseconomias de aglomerações etc..
Vê-se, pois, que tal conceito (função pública de interesse comum) distingue-se de modo singular do conceito de interesse local, o que demanda uma compreensão bem diversa entre a autonomia dos Municípios tradicionais, envolvendo apenas uma cidade, e a autonomia dos Municípios metropolitanos (ou de aglomerações urbanas ou de microrregiões) que estão inseridos em determinados complexos urbano-regionais, em comunhão recíproca, exigindo medidas interdependentes para dar conta de situações para as quais não pode haver resposta de cada Município isoladamente considerado.
O conceito de "função pública de interesse comum" substitui, no direito positivo pátrio, o conceito de "serviço comum de interesse metropolitano", consagrado na Carta de 1969. E substitui com vantagem, visto ser de maior abrangência que o anterior. Uma das razões dessa alteração é o fato de que o dispositivo atual compreende não só as regiões metropolitanas, como também as aglomerações urbanas e as microrregiões. Para estas últimas formas regionais, não cabe a figura do "serviço metropolitano". Neste caso, com o conceito de função pública de interesse comum pretende-se cobrir as hipóteses de atividades, ações e serviços, de diferentes naturezas, realizados em função daquelas distintas figuras regionais. Além disso, o conceito, incluindo a idéia de "função", ficou mais adequado para envolver certas atividades que não se compreendem na noção de "serviço", como por exemplo o planejamento urbano-regional e o controle do uso e ocupação do solo metropolitano ou de outras formas regionais.
As funções públicas de interesse comum são aquelas caracterizadas pelo regime de direito administrativo a que estão sujeitas (regime de direito público), bem como pelo âmbito regional que elas abrangem. Esta abrangência implica não só o seu eventual contraste com os chamados serviços ou funções de interesse local, como também a sua possível articulação ou complementação com estes serviços ou funções. A demarcação não é necessáriamente estática ou fixa, demandando considerações de ordem hermenêutica em razão da aplicação de critérios nem sempre pacíficos em sua aceitação.
Cumpre considerar, repisando algo muito importanto, que a configuração da competência municipal não se obtém apenas por uma descrição normativa ou análise do conceito de peculiar interesse local. Não basta atender ao exame do conteúdo formal da competência, estabelecido na norma jurídica, visto que esta comporta, como já vimos, variação de sentido quando polarizado com os fatos, ou com as características que estes assumem com o tempo, em razão de mudanças nas dimensões dos serviços prestados, de seu caráter técnico, das condições sócio-econômicas e institucionais ou, ainda, em função da alteração do entorno urbano. Isto ocorre porque há sempre uma inter-relação dinâmica entre os conceitos jurídicos e os fatos sócio-econômicos a que eles se referem, exigindo ajustes da concepção normativa com a realidade cambiante.
Nesse sentido, convém reiterar, e isso é ponto de fundamental importância, que as competências, e com elas os respectivos âmbitos de autonomia, nem sempre serão reformuladas ou redistribuídas em termos de sua reconfiguração formal ou textual. Muitas vezes realiza-se uma "certa" redistribuição de competências a partir tão somente da consideração a respeito da alteração dos fatos que concretizam o conteúdo delas, em virtude das mudanças ou transformações objetivas do mundo real. Em conseqüência altera-se o campo da competência, mediante expansão ou restrição de natureza hermenêutica a respeito dos fatos e dos textos dogmáticos, com reflexos inevitáveis no plano jurídico da autonomia.
É possível, assim, caracterizar-se a transposição total ou parcial de certas atividades e serviços, antes considerados de exclusivo interesse do Município, para além de sua própria órbita, tendo em vista seu tratamento em nível regional por razões de ordem dimensional, social, institucional, geográfica, natural, econômica ou técnica, sem que se possa argüir a inconstitucionalidade de tal procedimento, visto não ter havido ofensa à autonomia municipal, restrita tão só ao interesse local. A configuração de competências tem aspectos formais e materiais, e estes últimos, como conteúdos empíricos, dependem da realidade constatada e não apenas da expressão literal de seus respectivos conceitos. Os conceitos jurídicos, não só os teóricos mas também os de natureza normativa, devem ser completados ou saturados com o concurso da experiência sobre o mundo sócio-econômico, realizando-lhes a concreção interpretativa e aplicativa.
Obviamente, o movimento contrário, da escala regional para a local, também pode ocorrer, se as condições objetivas assim o determinarem. Se, por exemplo, determinado serviço prestado a nível regional passa, por razões técnicas ou operacionais, a ser possível de realizar-se em escala local, este perderá sua condição de regional para ser tratado em nível local. Esse é o caso, por exemplo, da adoção de tratamento final de resíduos sólidos mediante a incineração, cujas técnicas estão rapidamente evoluindo e que poderão reduzir a escala de medidas para disposição final daqueles resíduos, reintroduzindo-as no âmbito local.
Portanto, o regime jurídico de prestação do serviços de interesse local ou de interesse regional (funções públicas de interesse comum) pode ser alterado em função do desenvolvimento ou mudança de fatores contextuais objetivos, de ordem físico-geográfica, social, econômica, institucional, técnica, financeira ou administrativa, os quais autorizam novas interpretações normativas, ampliando ou restringindo o campo de atuação local ou regional. O conceito é, por conseguinte, dinâmico e adaptável às circunstâncias da natureza e da conveniência técnica, social ou política, devendo ser, tais circunstâncias e fatores, devidamente ponderados e justificados, podendo até ser deduzidas em possível argüição jurídico-contenciosa.
A identificação dessas funções públicas de interesse comum é, portanto, de grande relevância para sua determinação jurídica concreta, visto que não basta considerá-la formalmente (num texto legal, por exemplo) ou por mera conveniência contingencial para enquadrá-la na figura jurídica de função pública de interesse comum (de caráter constitucional). Ela precisa ter "natureza" regional, identificada por critérios justificadores dessa natureza, argüíveis juridicamente e que possam, como já apontamos, ser deduzidos prudencialmente em caso de contestação judicial. E isso é particularmente importante porque seu tratamento pode resvalar para a questão da autonomia dos entes políticos envolvidos na região metropolitana.
Critério para identificação das funções públicas
Podemos observar que o conceito acima expendido induz à questão da caracterização dos critérios para a identificação das funções públicas de interesse comum, no âmbito das regiões metropolitanas. É preciso, entretanto, sublinhar que esses critérios serão apenas orientadores e de caráter hermenêutico para a referida identificação, não sendo suficientes, por si sós, de recomendar a indicação com a certeza e precisão que seriam desejáveis.
Cumpre inicialmente fazer distinção entre função pública de interesse comum e "função pública de interesse intermunicipal". Esta última deve ser tratada conforme relacionamento direto e espontâneo entre os Municípios vizinhos, interessados na solução de determinados problemas comuns, mas que não interessam ao conjunto urbano-regional. Tal relacionamento geralmente se concretiza através de convênios ou consórcios, tradicionalmente colocados à disposição das unidades políticas para a realização de propósitos comuns e que não exigem tratamento compulsório. Grande parte da matéria relativa a esse tratamento consorcial está definida na competência comum prevista na Constituição Federal, objetivando a cooperação entre os entes governamentais federados (art. 23 da C.F.). Assim, há serviços ou funções comuns de interesse intermunicipal que podem ser objeto de avenças entre duas ou mais municipalidades, mesmo na região metropolitana, sem que sejam, por isso, identificados como funções públicas de interesse comum. Mais uma vez essa questão conduz à necessidade da indicação dos critérios para a identificação daquelas funções públicas que deverão ser tratadas sob regime especificamente regional.
O problema torna-se difícil quando saímos do "lugar comum" na definição de certas atividades ou serviços aceitos como regionais ou locais. Há funções que podem ser identificadas claramente como regionais, como por exemplo a captação e tratamento da água na região metropolitana, os transportes suburbanos ou o tratamento dos esgotos da metrópole. Há também serviços ou funções de caráter nitidamente local, como as creches, os centros comunitários, as vias secundárias, os cemitérios, a limpeza de logradouros, as feiras etc.. Entretanto, existem serviços ou funções que demandam um grande esforço de análise contextual e um exame singular das condições de sua implantação, regulação, operação e controle, para poder classificá-los adequadamente, ou dissociar suas etapas ou parcelas para tratamento diferenciado quanto ao regime local ou regional a que se devem submeter. Nestas zonas por vezes cinzentas, não é de todo dispensável o critério político para decidir-se se a função pública deve ter este ou aquele "locus" institucional, com vistas a caracterizar a entidade política a ser responsabilizada pelo seu exercício tutelar.
Com vistas a definir alguns critérios que podem servir para a identificação das funções públicas de interesse comum, em região metropolitana, convém descrever alguns pontos que devem ficar claros.
1. A região metropolitana, embora situada dentro da estrutura do Estado federado, tem funções públicas (de interesse comum) próprias, distintas das funções de nível estadual ou macro-regional.
2. Estas funções compreendem também, por sua natureza, o interesse local dos Municípios metropolitanos, o que justifica a participação destes nas decisões sobre sua organização, planejamento e execução. Por isso essa questão não pode ser solucionada adequadamente dentro do quadro institucional tradicional. O interesse metropolitano não é especificamente (privativamente) local, estadual ou nacional, mas refere-se a todos eles ao mesmo tempo (reclamando legislação condominial).
3. As funções públicas de interesse comum pressupõem integração entre (níveis de) governos que, além de plenamente autônomos em determinadas matérias (federalismo clássico), são relativamente autônomos em outras (federalismo de integração), cujo quadro legislativo somente pode ser exercido mediante competências comuns e concorrentes (supletivas, complementares e cumulativas).
4. As funções públicas de interesse comum a serem exercidas a nível metropolitano incluem atividades operacionais de normatização, planejamento, programação, coordenação, controle, fiscalização e execução, reclamando a existência de agências públicas intergovernamentais e plurifuncionais que propiciem o tratamento unificado de tais funções.
5. As temáticas (assuntos) referentes às funções públicas de interesse comum podem ser divididas em parcelas ou fases distintas, para efeito de atribuição de competências quanto às atividades operacionais para o nível regional e local (incluindo o poder de outorgar concessões de serviços públicos). Exemplo disso é a captação e o tratamento de água para abastecimento publico, em regiões metropolitanas, que, ao exigirem ação conjunta, devem inequivocamente ser de competência da entidade metropolitana, mas sua distribuição domiciliar pode ser ou não de interesse local. De modo inverso, este raciocínio serve também para a coleta e o tratamento final dos esgotos metropolitanos.
Quanto a esta última questão, há certa dúvida na interpretação e aplicação da disposição constitucional. Com efeito, poder-se-ia considerar a temática ou o assunto por inteiro, sem a sua divisão em etapas ou parcelas, como de competência regional. Nesta hipótese, entende-se que somente as funções ou os serviços públicos realizados como um todo, sem divisão em parcelas ou fases, é que seria possível executá-los adequada e convenientemente para os usuários metropolitanos, do ponto de vista técnico, administrativo, institucional e financeiro. Esta interpretação não ofenderia a autonomia municipal na medida em que os Municípios metropolitanos são inafastáveis das decisões regionais a respeito dos serviços comuns. Os Municípios mantêm sua competência sobre a matéria comum, mas o exercício da mesma deve ser sempre realizado mediante decisão regional conjunta, da qual eles não podem ser excluídos.
Tal questão pode merecer essa interpretação e tratamento, e em muitos casos é conveniente que assim seja, em virtude das condições intensamente orgânicas que as etapas e parcelas mantêm entre si. Isto demanda ou exige tratamento integrado da matéria como um todo e, portanto, não se conforma com um simples ajuste "por fora" entre as ações regionais e as de cada município considerado isoladamente. Exemplo disso está no serviço de distribuição domiciliar da água que pode, e isto ocorre comumente, sofrer graves perdas do produto, por ausência de investimentos ou controles adequados nesta fase, e que em última instância vão repercutir na produção da água, em nível mais abrangente. Outro exemplo, é a coleta dos resíduos líquidos (especialmente o industrial) cuja qualidade e regime de controle devem estar diretamente relacionados com o seu tratamento final, sob pena de comprometer seriamente esta última fase.
De qualquer forma, com referência a determinadas parcelas ou fases das funções públicas de interesse comum, persiste sempre a competência do Município, em termos metropolitanos, havendo a conveniência de, preferencialmente e sempre que possível, mantê-las sob sua responsabilidade executiva, observados, entretanto, certos parâmetros ou diretrizes de caráter regional inafastáveis.
Os critérios para a identificação e positivação jurídica de funções públicas de interesse comum a vários entes gorvernamentais, com atuação numa determinada circunscrição regional, são múltiplos e orientam hermeneuticamente a compor a jurisdição metropolitana. Há dois modos de encarar o problema: a) o do ponto de vista da jurisdição metropolitana definida "a priori", sobre determinadas funções públicas listadas e descritas dogmaticamente na lei complementar que instituir a região (como fez a Complementar Federal nº 14/73); ou b) o da seleção "ad hoc", conforme o exame das características intrínsecas e contextuais pelas quais determinada função pública passa a ser de interesse comum, objetivando, com a aplicação dos critérios disponíveis, identificar-se a organização governamental de âmbito adequado para assumi-lo.
A figuração dogmática tem vantagens práticas, porém não são suficientes para garantir-se o enquadramento de determinada função governamental na função pública de interesse comum, visto que esta pode ser reinterpretada quanto aos seu teor significativo jurídico-constitucional, sujeita até mesmo à desqualificação legal (inconstitucionalidade). De qualquer forma, é sempre um critério relativamente seguro para a identificação das funções regionais.
A figuração substantiva, de caráter seletivo, baseada na natureza das coisas, pressupõe a aplicação de critérios não mutuamente exclusivos, visto que se interpenetram e se reforçam mutuamente. A identificação das funções de interesse comum pressupõe a aplicação concomitante de diferentes critérios, cujo uso pode até resultar em indicações divergentes, exigindo decisão política ou até mesmo jurisdicional para a solução de eventual impasse. Alguns critérios, dependendo do tipo de função pública sob análise, impor-se-ão sobre os demais. A prevalência deste ou daquele critério depende do caso concreto, embora alguns possam ser, antecipadamente, considerados como condição necessária para atribuição de competência a nivel urbano-regional. Cumpre também esclarecer que os critérios são apenas uma bateria de categorias que não exclui a adoção de outras formas de abordar o problema, inclusive de assimilar-se outros critérios mais amplos ou refinados para o mesmo objetivo.
Os critérios mais distinguidos para a identificação das funções públicas de interesse comum metropolitano são: o físico-geográfico, o territorial, o econômico, o financeiro, o técnico, o institucional, e os de caráter estratégicos.
O fenômeno da metropolização impõe instituir entidade pública administrativa para gerenciar o desenvolvimento sustentado da região metropolitana. Nesse sentido, será necessário criar uma forma institucional personalizada que permita a articulação e a coordenação dos planos, programas e projetos urbanísticos e ambientais, das diferentes agências públicas atuantes na região, vinculadas aos entes político-administrativos envolvidos, objetivando coligar, complementar, ajustar, negociar, tomar iniciativas integradas e compatibilizar as múltiplas decisões governamentais segundo referências de planejamento regional, sub-regional e local.
Esse centro de coordenação territorial, através de suas agências setoriais, deverá também se aparelhar para a indispensável captação de recursos financeiro adicionais, com poder de controle e fiscalização sobre as atividades privadas utilizadoras dos recursos naturais na região (solo, água e ar). O modelo institucional para esses objetivos, no Estado de São Paulo, por exemplo, já está delineado em seus grandes princípios e diretrizes na Constituição Paulista (arts. 152 a 158) e na Lei Complementar nº 760/94.
É preciso, entretanto, desde já deixar claro que tal institucionalização não poderá ter efetividade, como aliás já se consagrou na legislação paulista, se não houver a representação participativa das agências e entes governamentais que a constituirem, de forma paritária, visto que a referida articulação planejada não pode de maneira alguma soar como advinda de mecanismos estranhos à vontade institucional daquelas agências e entes governamentais. Essa participação deverá ser ponderada em razão da natureza, do papel institucional, população dos Municípios integrantes e da massa de recursos aportados pelas agências setoriais e entes governamentais envolvidos. Por exemplo, qual o valor do voto da representação do Município polo (a capital), em uma região metropolitana como São Paulo, em face dos demais Municípios metropolitanos (38), cuja população é cerca de 60 % de toda a região? Por outro lado, é também de grande importância considerar com especial atenção a participação, na referida forma institucional, de entidades da sociedade civil, representantes da comunidade. A participação popular, no caso de São Paulo, encontra-se igualmente equacionada, em suas grandes linhas, na Lei Complementar nº 760/94.
O modelo regional metropolitano, já estabelecido positivamente na Constituição Paulista, se efetivamente implementado, passará a gerenciar, de forma globalizada, em termos normativos, de planejamento, organizacionais e executivos, as funções públicas de interesse comum (metropolitano). Assim, as diferentes agências setoriais atualmente existentes guardarão parcela importante de suas funções; porém, a exercerão de conformidade com as políticas metropolitanas estabelecidas por entidade regional pública, plurifuncional, autárquica e intergovernamental, na qual terão, essas mesmas agências setoriais e os Municípios metropolitanos, representação em seu Conselho Normativo e Deliberativo.
Finalizando, vê-se claramente, por esta sucinta análise, que a questão regional metropolitana, bem como das aglomerações urbanas e microrregiões, conforme o disposto no artigo 25, § 3º, da Constituição Federal, induz a considerar uma inovação constitucional de extrema importância do ponto de vista jurídico-institucional, ao configurar uma instância singular e especial na estrutura organizada do Estado brasileiro. E isto especialmente nos dias de hoje, quando cerca de 80% da população brasileira concentram-se nas cidades, reclamando formas novas e corajosas de gerenciar as funções e serviços públicos urbanos-regionais de grande complexidade, conferindo igualmente, por conseqüência, novas e ingentes responsabilidades de articulação, coordenação e integração aos órgãos e entidades públicas de diferentes níveis de governo de nossa república federada, em colaboração e parceria com as entidades e movimentos organizados da sociedade civil.