Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc467_09.html
Timestamp: 2019-08-26 02:39:58
Document Index: 248728982

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Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-467_2009]
Sentencia C-467/09
Referencia: expediente D-7460
Actor: Diego Alberto Zuleta García.
Demanda de inconstitucionalidad: contra el numeral 9º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Bogota D. C., quince (15) de julio de dos mil nueve 2009
1. Demanda y disposición demandada.
El ciudadano Diego Alberto Zuleta García demandó la inconstitucionalidad del numeral 9º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, por considerar que la disposición acusada es ajeno al principio de tipicidad en materia disciplinaria y por ende contrario al artículo 29 de la Carta. El texto demandado (subrayado) es el siguiente:
CAPITULO TERCERO. Prohibiciones.
11. Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o admitidas en diligencia de conciliación. (Nota: Las expresiones resaltadas en este numeral, fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-949 de 2002, la cual declaró exequible el resto del numeral.).
22. Prestar, a título particular, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, hasta por un término de un año después de la dejación del cargo o permitir que ello ocurra. (Nota: Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-893 de 2003.).
26. Distinguir, excluir, restringir o preferir, con base en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra de la vida pública.
35. Las demás prohibiciones consagradas en la ley y reglamentos. (Nota: La expresión resaltada en el numeral anterior, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-328 de 2003)”.
2.1. Vulneración de los artículos 6 y 29 de la CP: principio de legalidad.
El inciso acusado otorga al operador disciplinario una amplia discrecionalidad para decidir si determinado comportamiento constituye un acto inmoral o no, lesionando el principio de legalidad, reconocido en los artículos 6º y 29 de la Carta y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, en prevención de la arbitrariedad. Dicho principio es una garantía de la seguridad jurídica en tanto que permite a las personas determinar hasta donde va la protección jurídica relacionada con sus actos. Por lo tanto, “si bien la dogmática del derecho disciplinario permite la existencia de “números apertus” en las faltas disciplinarias, dicha tipicidad no puede desconocer el principio de “nullun crimen, nulla poena sine lege”, que se erige como una garantía de la persona frente al poder punitivo del Estado”. La indeterminación de la norma es tan ostensible, que no permite precisar la clase de actos que atentan contra la moral y las buenas costumbres, con desconocimiento el principio de legalidad. Para sustentar esta afirmación cita la sentencia C-653 de 2001 en lo referente a la taxatividad de las conductas reprochables y la sentencia C-431 de 2004 que declaró inexequible el numeral 1º del artículo 59 de la Ley 836 de 2003 que consagraba como falta grave “ejecutar actos contra la moral o las buenas costumbres dentro de cualquier establecimiento militar”.
2.2. Vulneración del artículo 29 de la CP: principio de proporcionalidad y los límites a la potestad disciplinaria.
Por último, afirma que la Corte Constitucional ha señalado que los regímenes disciplinarios no pueden elevar a la categoría de falta disciplinaria cualquier clase de comportamiento, sino exclusivamente aquellos que afectan la función pública que compete a los servidores del Estado, ya que otra interpretación conduciría a desconocer la cláusula general de libertad por la que opta la Carta. Por lo tanto, debe observarse mutatis mutandi en la definición de los tipos, los principios de legalidad, tipicidad, antijuricidad, culpabilidad, responsabilidad y proporcionalidad que son límites a la función disciplinaria de acuerdo al artículo 29 superior.
El precepto acusado es perfectamente compatible con la Carta Política, por lo siguente:
-. La Corte ha precisado que el derecho disciplinario pretende garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo” (Sentencia C-341 de 1996), obligación que se vincula de modo inseparable al artículo 209 superior, porque sin un sistema punitivo dirigido a castigar la conducta se los servidores públicos, sería inadmisible que el Estado pudiese evaluar el cumplimiento de los principios de “igualdad, moralidad eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que se refiere la norma constitucional enunciada. Así, el inciso 9º acusado no puede ser inconstitucional, por cuanto la moral es un concepto reconocido en la Carta, que debe entenderse sobre la base de los deberes mínimos impuestos al ciudadano por el solo hecho de vivir en comunidad.
-. Si bien el artículo 29 superior incorpora los principios de legalidad y tipicidad en la protección constitucional, no es menos cierto que en materia disciplinaria el legislador estableció un proceso especial para sancionar a los servidores del Estado, que tiene como principal característica que las faltas disciplinarias son de tipo abierto, precisamente por el grado de dificultad que tiene el legislador de agrupar todas aquellas conductas que se consideren prohibidas, en los términos de la sentencia C-155 de 2002. Bajo tales consideraciones, ello implica que el numeral 9º acusado es un tipo penal abierto, lo que no lo hace ajeno al artículo 29 de la Carta Política, ni a los principios de legalidad y tipicidad invocados por el ciudadano.
3.2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, obrando en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, solicitó la inexequibilidad del numeral 9º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 por las razones que se presentan a continuación:
-. El artículo 29 de la Constitución Política exige que todos los procesos administrativos sancionatorios estén sujetos al principio de legalidad, según el cual, corresponde al Legislador determinar con precisión cuáles son las conductas reprochables que pueden ser castigadas por la Administración y así mismo cuáles son las sanciones que pueden ser impuestas en ejercicio de la potestad sancionadora. Para que este fin pueda alcanzarse, la ley debe señalar objetivamente cuáles conductas pueden ser objeto de reproche, sin que sea permitido que dicha determinación obedezca a conceptos jurídicos indeterminados de naturaleza subjetiva como “la moral o las buenas costumbres”, que pueden variar de acuerdo con el criterio de cada operador jurídico, lo que atenta contra los principios de la legalidad y el derecho a la igualdad.
-. Existen varios antecedentes en los cuáles la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de normas jurídicas por ser violatorias del principio de legalidad, así: (i) en la sentencia C-431 de 2004 se declaró la inexequibilidad del numeral 1º del artículo 59 de la Ley 836 de 2003, reglamento disciplinario para las Fuerzas Militares, que consagraba como falta gravísima el “ejecutar actos contra la moral o las buenas costumbres dentro de cualquier establecimiento militar”, por las razones de indeterminación expuestas; (ii) en la sentencia C-570 de 2004 se declaró la inexequibilidad del literal e) del artículo 32 de la Ley 842 de 2003, que consagraba como prohibición general para los profesionales de la ingeniería el “ejecutar en el lugar donde ejerzan su profesión, actos que atenten contra la moral y las buenas costumbres…”, bajo las mismas consideraciones.
El ciudadano Edgar Alfredo Garzón, actuando en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita a esta Corporación, declarar inexequible el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002:
-. El principio de legalidad, que forma parte del debido proceso, se halla consagrado en varias normas constitucionales, principalmente en los artículos 6 y 29 que establecen que los servidores públicos no pueden ser juzgados “sino conforme a las leyes preexistentes” y que “sólo son responsables por infringir la constitución y la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Así mismo, acerca de la regulación de las atribuciones de los funcionarios públicos, los artículos 122 y 123, inciso 2, determinan que estos “ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” y que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”. Por último, en cuanto a la responsabilidad de los empleados públicos, el artículo 124 superior establece que la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos.
-. Conforme a las sentencias C-769 de 1998 y la C-280 de 1995 de la Corte Constitucional, la tipicidad forma parte del principio enunciado y es esencial al derecho sancionatorio. Así, es dable afirmar que se deben proscribir las definiciones que por su generalidad, vaguedad e indeterminación no ofrezcan la necesaria certeza para hacer exigibles las consecuencias sancionatorias que se derivan de la conducta descrita y que otorgan un enorme poder discrecional a la autoridad encargada de aplicar la norma.
-. Se requiere una directa conexidad entre la falta y las obligaciones funcionales de los funcionarios al servicio del Estado, la cual se echa de menos en este caso, dada la ambigüedad del comportamiento descrito en el numeral 9 del artículo 35 de la ley 734 de 2002, situación que atenta contra la cláusula general de libertad que protege la Carta.
El Procurador General de la Nación, Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, en su intervención de rigor, solicita a esta Corporación se declare inexequible el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, por lo siguiente:
-. Criterios como la moral y las buenas costumbres son expresiones amplias e indeterminadas que no pueden hacer parte de las conductas que son objeto de la potestad disciplinaria del Estado, porque como en el caso objeto de estudio, pueden conducir a que el investigador disciplinario vaya más allá de indagar lo pertinente al incumplimiento de los deberes funcionales y se entrometa en situaciones alejadas del derecho disciplinario y que corresponden exclusivamente al preceder personal del sujeto investigado. La indeterminación de la conducta en el ámbito del derecho disciplinario constituye una violación al debido proceso, pues en el presente evento, cuando no se tiene claro el campo de aplicación de conducta reprochable por su misma amplitud conceptual, necesariamente se desconoce la esencia del derecho disciplinario.
-. La imprecisión de las expresiones acusadas, además, puede trascender fácilmente la esfera de lo público y perturbar así el vínculo necesario entre la conducta sancionable y los deberes asignados en cuanto a las sanciones disciplinarias.
-. Alternativamente, se puede optar por estarse a lo que la Corte resuelva en el expediente D-7394 relacionado con una demanda previa anterior, en la que el Ministerio Público presentó unas consideraciones similares en contra del inciso 9º del artículo 35 del Código Disciplinario Único, previamente demandado
La Corte Constitucional es competente para decidir la presente demanda, según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991.
Se plantea si el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002- Código Disciplinario Único-, que establece como causal de sanción disciplinaria el que se ejecuten por parte de los servidores públicos, en el lugar de trabajo, “actos que atenten contra la moral y buenas costumbres”, desconoce los principios de legalidad y tipicidad que forman parte del debido proceso administrativo (CP 6 y 29) al imponer un tipo disciplinario ambiguo e indeterminado, que facilita la arbitrariedad, desconoce la taxatividad que es exigible a la acción punitiva del Estado y controvierte la necesaria conexión funcional entre las actividades que realiza el servidor público y las facultades o funciones que le son asignadas.
3. De la existencia de cosa juzgada constitucional frente al inciso 9 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.
3.1. El artículo 243 de la Carta dispone que los fallos que la Corte Constitucional dicte en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[2], esto es, “adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo”[3]. Así, la cosa juzgada constitucional tiene como propósito, (i) salvaguardar la supremacía normativa de la Carta y (ii) garantizar a su vez, la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues “obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez constitucional en oportunidad diferente y de manera distinta"[4].
3.2. Como regla general, la Corte ha establecido que sus sentencias hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta[5], salvo que en la providencia correspondiente se haya limitado el alcance del control abstracto[6] de constitucionalidad. La cosa juzgada absoluta[7], indica, en los mismos términos descritos por el artículo 243 superior, que la norma estudiada en su momento no puede ser objeto de un nuevo pronunciamiento constitucional por considerarse “exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto de la Carta”[8]. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido excepciones al valor absoluto de la cosa juzgada constitucional, con base en lo expresado en la sentencia C-337 de 2007[9]: “La Corte Constitucional (…) puede determinar claramente los efectos de sus propios fallos[10] para asegurar la efectividad de los derechos constitucionales. La Corte, en consecuencia, puede limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional de sus providencias, con el propósito de promover tanto el acceso efectivo de los ciudadanos a la administración de justicia (Art. 229 C.P) y la interposición de las acciones públicas en defensa de la Constitución (Art. 40-6 C.P), como la seguridad jurídica, que exige decisiones judiciales definitivas y ciertas[11]. De este modo, si la Corte Constitucional no ha delimitado el alcance de la cosa juzgada en una sentencia de control de constitucionalidad, debe entenderse que ésta fue absoluta de acuerdo con el mandato consagrado en el artículo 243 de la Carta[12].
3.3. La demanda presentada por el señor Diego Alberto Zuleta García contra el inciso 9 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, fue admitida sobre la base de la inexistencia de cosa juzgada constitucional sobre la norma acusada, al momento de la admisión. No obstante, en el transcurso del proceso constitucional, esta Corporación profirió la sentencia C-350 de 2009 (M.P. María Victoria Calle Correa) dirigida igualmente contra el inciso 9 del artículo 35 del Código Disciplinario Único, en la que debió definir si el legislador desconoció la garantía de la tipicidad de las normas sancionatorias, la autonomía personal, el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, al establecer un tipo sancionatorio de carácter indeterminado, concretamente, al prescribir como prohibición para todo servidor público, “ejecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres”. En esta sentencia reciente, la Corte recordó que, si bien es cierto que en el sistema jurídico existen un sinnúmero de disposiciones normativas que contemplan conceptos jurídicos indeterminados, en ocasiones con un alto grado de vaguedad y ambigüedad, no siempre este tipo de expresiones son aceptadas constitucionalmente. La jurisprudencia ha determinado algunos de los casos en que el legislador debe abstenerse de emplear palabras y conceptos que por su grado de indeterminación pueden comprometer el ejercicio o el goce de derechos constitucionales. Tal es el caso de limitaciones que afecten las libertades de expresión, sindical o de ejercer una profesión u oficio, comprometiendo a la vez, la autonomía personal y el libre desarrollo de las personas.
3.4. De manera específica, en relación con el uso de conceptos indeterminados en normas que tipifiquen actos que se someten a sanciones disciplinarias, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las normas del derecho disciplinario entran frecuentemente en conflicto con derechos fundamentales como la intimidad y la autonomía personal, colisiones que deben ser resultas a través de la ponderación de los bienes jurídicos en conflicto. En este sentido, resultan inconstitucionales aquellas normas que tipifican como faltas disciplinarias, conductas que no tengan relación con el desempeño de la función pública o no correspondan a ninguno de los deberes de los servidores públicos. De esta forma, aunque se admite la validez constitucional de tipos abiertos en las conductas constitutivas de faltas disciplinarias, ante la imposibilidad de contar con un catálogo de conductas donde se subsuman todas aquellas que se alejen de los propósitos de la función pública y por ende resulten sancionables, esto no significa que en la tipificación de tales faltas se pueda utilizar expresiones ambiguas, vagas e indeterminadas que quebranten el principio de legalidad y tipicidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución, fundamental en el derecho sancionatorio. La Corte recordó que en materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas, pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones.
3.5. En consecuencia, el numeral 9 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 fue excluido del ordenamiento jurídico por la Corte en sentencia C-350 de 2009, por vulnerar los principios de legalidad y tipicidad establecidos en el artículo 29 de la Constitución, tras decidir: declarar INEXEQUIBLE el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, “por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único”. En suma, ha operado en este caso el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta, por lo que esta Corporación se estará a lo resuelto en la referida sentencia C-350 de 2009.
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-350 de 2009 que declaró inexequible el numeral 9º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA
C-467 DE 2009
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Inexequibilidad de disposición (Aclaración de voto)
Expediente: D-7460
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, “Por el cual se expide el Código Disciplinario Unico”.
El motivo por el cual hemos suscrito con aclaración de voto la decisión consistente en “Estarse a lo Resuelto en la sentencia C-350 de 2009, que declaró inexequible el numeral 9º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002” no es otro que el de dejar expresamente sentado que, en su oportunidad, no compartimos la decisión adoptada en la sentencia C-350 de 2009 que excluyó del ordenamiento jurídico disciplinario (Ley 734 de 2002) como conducta prohibida a los servidores públicos, la ejecución en el lugar de trabajo de actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres, en el entendido de que estos conceptos bien pueden referirse a comportamientos altamente reprochables, bajo criterios claramente identificables, que, objetivamente justifican su desaprobación, según quedó explicado en el salvamento de voto respectivo.
[1] Diario Oficial No. 44.708 del 13 de febrero de 2002.
[2] El artículo 243 de la C.P. reza lo siguiente: "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. //Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución".
[3] Ver entre otras las siguientes providencias: Sentencias C-397/95 y C-774/2000; los Autos A-174 y A-289ª de 2001.
[4] Sentencia C-310 de 2002,. M.P. Rodrigo Escobar Gil
[5] Sentencia C-382 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Sentencia C-382 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Sobre el tema de la Cosa juzgada absoluta, pueden consultarse las siguientes sentencias: C-004/93, C-170/93, C-569/93, C-548/94, A. 013/95, C-456/98, C-522/98, C-700/99.
[8] Sentencia C- 774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía.
[11] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[12] Sobre el tema de la Cosa juzgada absoluta, pueden consultarse las siguientes sentencias: C-004/93, C-170/93, C-569/93, C-548/94, A. 013/95, C-456/98, C-522/98, C-700/99.