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Timestamp: 2020-01-21 01:49:03
Document Index: 245869883

Matched Legal Cases: ['Artículo 4', 'Artículo 5', 'artículo 154', 'artículo 173', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 174', 'artículo 58']

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Dictamen : 115 del 23/07/1990
Consultante: Ortiz Rodríguez Lorena
Cargo: Jefe Departamento de Pensionados Rentistas
Institución: Instituto Costarricense de Turismo
C - 115 - 90
23 de julio de 1990
Lorena Ortiz Rodríguez
Jefe Departamento de Pensionados Rentistas
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio recibido el 10 de mayo del año en curso denominado "Consulta sobre poner a derecho casos en que la Jefatura dispensó la renta a los usuarios de la Ley 4812". Por nota de fecha 22 de mayo se solicitó se aclararan los términos de la consulta. Es por oficio DP-934-90 de 2 de julio del año en curso que se responde a nuestra solicitud.
Existen dos acuerdos de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo que dice:
"Artículo 4º-... Elevar a conocimiento de la Procuraduría General de la República, la solicitud del I.C.T. para que se pronuncie sobre el recurso de revocatoria que presentó el residente rentista Sra. xxx. Pedir a ese organismo un pronunciamiento de carácter genérico para tal tipo de consultas".
"Artículo 5º-... Elevar a conocimiento de la Procuraduría General de la República la solicitud del I.C.T. para que se pronuncie sobre el recurso de revocatoria que presentó el residente rentista Sr. xxx".
Se adjuntan los expedientes respectivos de los residentes rentistas mencionados.
La Procuraduría no puede pronunciarse sobre casos concretos, porque al ser sus dictámenes vinculantes para el consultante, se estaría sustituyendo la voluntad del órgano activo, lo cual no debe ocurrir.
Es por ello, que se hará abstracción de los casos concretos que se indican para emitir un pronunciamiento genérico, con el cual se pretende indicarle a la Junta Directiva la forma en qué puede actuar cuando se le prestan recursos de revocatoria o cómo revocar de oficio sus propios actos. Lo anterior salvo lo dispuesto en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.
CLASES DE REVISION
"La más importante de la manifestación de la autotutela, es la potestad revocatoria de la Administración, es decir, la potestad de extinción de sus actos administrativos en vía administrativa". (Allan Brewer Carías, El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Caracas, 1982, pág. 223).
La revocatoria de los actos puede surgir a petición de parte o de oficio. Se analizarán por separado ambas posibilidades por ser diferentes sus requisitos.
Ya está Procuraduría ha dicho que:
"La revisión "ex-oficio" se produce, cuando la Administración reforma o suprime sus propias declaraciones de voluntad, sin que exista de por medio recurso administrativo interpuesto por el interesado. Esta forma de revisión ha sido producto de la evolución experimentada por la llamada "revocabilidad" del acto administrativo, que tradicionalmente constituía uno de sus caracteres. En un inicio, la Administración no reconoce límites a la potestad de revisión oficiosa. Por consiguiente, en virtud de aquella revocabilidad, el órgano administrativo puede, motu proprio, modificar o extinguir sus manifestaciones de voluntad con absoluta prescindencia de un procedimiento formal. Esta circunstancia encontraba su justificación en el deber, ineludible para la Administración, de adaptar sus actos a la realidad siempre en constante evolución.
Luego, aquella revisión reconoce un límite inquebrantable: el derecho adquirido. En efecto, cuando la Administración creaba, reconocía o declaraba un derecho al administrado, se hallaba vedada para anularlo o revocarlo de oficio, en sede administrativa. Sólo podía sobre este acto, a través del contencioso de lesividad.
Actualmente, y en esto es conteste la doctrina que informa nuestro sistema de revisión, se le reconocen poderes a la Administración para que, en vía administrativa, revise oficiosamente sus actos, a condición de que utilice para ello las formas y procedimientos que el propio orden normativo establece para ese fin". (Dictamen C-200-88 suscrito por el Lic. Román Solís Zelaya).
En este mismo orden de ideas, se debe distinguir entre la revocación por razones de oportunidad y la revocación por razones de legalidad.
1.- MOTIVOS DE OPORTUNIDAD
Siguiendo el dictamen apuntado anteriormente.
"Este control oficioso se encuentra regulado en los artículos 152 y siguientes de la Ley Administrativa de repetida cita. Supone éste una potestad, un poder que tiene la Administración Pública para retirar aquellos actos discrecionales que, aunque válidos, deben extinguirse del mundo de lo jurídico por razones de mérito, conveniencia u oportunidad. Trátese en consecuencia, de una actividad administrativa que elimina un acto cuando no cumple eficazmente sus fines; una potestad inherente a la Administración que se origina en el principio de autotutela administrativa.
La revocación supone, por otro lado, una incongruencia del acto con el interés público. Así lo regula expresamente el numeral 152.2 de la Ley:
2. La revocación deberá tener lugar únicamente cuando hay divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público, pese al tiempo transcurrido, a los derechos creados o a la naturaleza y demás circunstancias de la relación jurídica a que se intenta poner fin".
Ello nos obliga a admitir que la revocación se funda en razones de oportunidad, conveniencia o mérito, claramente precisadas en el numeral 153 de esa Ley:
a) aparición de nuevas circunstancias de hecho, no existentes o no conocidas al momento de dictarse el acto originario.
b) distinta valoración de las mismas circunstancias de hecho que dieron origen al acto.
c) distinta valoración del interés público afectado.
En ese mismo dictamen se distinguen las diferentes clases de revocación que existen.
"De conformidad con los artículos 154, 155 y 156.3 de la Ley, la renovación de los actos administrativos puede agruparse en dos categorías, según que el acto cuya eliminación se pretende sea declaratoria de derechos para la administración o simplemente perjudicial para éste. No se admite la revocación de actos reglados.
a) Acto declaratorio de derechos:
La Administración podrá revisar oficiosamente un acto administrativo discrecional y revocarlo, siempre que se ajuste a los requisitos y formas que el propio orden normativo le impone.
Cuando aquel acto ha declarado derechos subjetivos en favor del particular, la extinción del mismo queda condicionada a lo siguiente:
1) Si el acto reconoce derechos a título precario, la Administración debe proceder de conformidad con los artículos 308 y siguientes de la Ley General para poder decretar aquella revocación. Tal es el alcance del artículo 154 infine de esa Ley. En todo caso, esta revisión genera dos consecuencias importantes, a saber: Por una parte, que la Administración otorga un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación; por la otra, que la extinción del acto no produce responsabilidad para la Administración.
2) Si el acto reconoce derechos firmes y estables, debe la Administración cumplir con estas exigencias:
a) Que la revocación la declare el jerarca del en respectivo.
b) Debe haber dictamen previo y vinculante de la Contraloría General de la República.
c) Debe también reconocer los daños y perjuicios ocasionados por la revocación, so pena de nulidad absoluta. Si es posible también debe darse el cálculo de la indemnización completa.
Ch) Esos daños y perjuicios deben liquidarse dentro del mes posterior a la solicitud o recurso del administrativo, en que se contenga la liquidación pretendida por éste.
d) Cumplimiento del procedimiento ordinario.
b) Acto desfavorable:
Las declaraciones de voluntad que sean perjudiciales para el gobernado, pueden ser revocadas por la Administración, aunque aquél haya dejado caducar los recursos y acciones procedentes. Para ello se requiere:
1) Dictamen previo y obligatorio de la Contraloría General de la República.
2) Que se revoque dentro de los cuatro años siguientes a su emisión."
2.- MOTIVOS DE LEGALIDAD
Existen otros motivos de revisión de los actos administrativos; cuando el fundamento de la revisión sean razones de legalidad.
Dentro de este supuesto, a su vez es necesario distinguir entre los actos absolutamente nulos, los actos que contengan una nulidad absoluta, evidente y manifiesta y los actos relativamente nulos. El primero se define como aquel acto que le falte totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos (artículos 166 de la L.G.A.P.) y los actos relativamente nulos son aquellos en que el “…acto sea imperfecto en uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta". (Artículos 167 L.G.A.P.).Estamos en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuando el acto, en forma -valga la redundancia- evidente y manifiesta, le falten uno o varios de sus elementos constitutivos.
Analizaremos los requisitos esenciales que deben cumplir cuando se pretende revisar estos actos.
Frente a una nulidad absoluta, evidente y manifiesta (artículo 173 de la L.G.A.P.) se requiere: que se observe el procedimiento ordinario que regulan los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, que el acto cuya nulidad se pretende sea declaratoria de derecho para el administrado, que exista dictamen previo y vinculante de la Procuraduría General de la República, y que la declaración de nulidad la realice el jerarca respectivo de la entidad, sea, la Junta Directiva de esa Institución. Esta potestad de revisión oficiosa caducará en cuatro años.
Sobre este tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta existe una consulta suscrita por el Lic. Farid Beirute Brenes (C- 140-87 de 14 de julio de 1987) en la que se analiza en su primera parte, en términos generales, cuando existe este tipo de nulidad en un acto administrativo, que les podría servir de orientación si les interesa profundizar el tema.
Cuando el acto es absolutamente nulo, declaratorio de derecho en favor del administrado, y no es evidente y manifiesta su voluntad, la Administración no puede anular de oficio esos actos, sino que debe recurrir al contencioso de lesividad previstos en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 183.3 de la L.G.A.P.).
Cuando el acto es absolutamente nulo, siempre que la revisión se dé en beneficio del administrado y sus derechos, la Administración conserva su potestad de revisar ese acto dentro de un plazo de cuatro años a partir de su adopción. bajo pena de caducidad (artículo 183.1 y 183.2 de la L.G.A.P.), previo dictamen de la Procuraduría General de la República. En este caso no exige el seguir un procedimiento ordinario, ya que la Administración no se encuentra ejerciendo una potestad de corte negativo para el administrado. Es más, existe obligación de la Administración de anular el acto absolutamente nulo dentro de las limitaciones de la Ley General (artículo 174 L.G.A.P.).
De acuerdo con lo expuesto, tenemos entonces que es necesario distinguir entre los actos declaratorios de derechos y los actos no declaratorios de derechos, sino que su revisión beneficia al administrativo, partiendo de tal distinción, y de conformidad con lo expuesto anteriormente, se hará un resumen del procedimiento a seguir en cada caso:
a) Actos declaratorios de derechos:
1)- Nulidad Absoluta, evidente y manifiesta:
Se debe seguir un procedimiento ordinario, se requiere dictamen previo de la Procuraduría General de la República, la dicta el jerarca de la Institución y caduca en cuatro años.
2)- Nulidad Absoluta:
No es declarable por la propia administración, se debe recurrir al contencioso de lesividad.
3)- Nulidad Relativa:
b) Actos no declaratorios de derechos -la revisión beneficia al administrado-:
1.- Nulidad absoluta, evidente y manifiesta:
Dicha nulidad se encuentra prevista únicamente para actos declaratorios de derechos, por lo que no procede en este caso.
2.- Nulidad Absoluta:
Debe ser declarada por la propia Administración, sin seguir el procedimiento ordinario, previo dictamen de la Procuraduría General de la República y está sujeta a un plazo de caducidad de cuatro años a partir de la adopción del acto.
3.- Nulidad relativa:
Es declarable por la propia administración sin seguir el procedimiento ordinario, previo dictamen de la Procuraduría General de la República y está sujeta a un plazo de caducidad de cuatro años a partir de la adopción del acto.
b) A petición de parte:
El artículo 58.1 de la Ley General de la Administración Pública establece que cabe el recurso de revocatoria contra los acuerdos de los órganos colegiados. Partiendo de esto y siendo la Junta Directiva del I.C.T. un órgano colegiado, contra sus acuerdos se puede interponer el recurso de revocatoria.
Sobre los recursos comenta Brewer Carías:
"Los recursos administrativos, constituyen una reclamación que se formula ante la Administración, contra un acto, para que la Administración, lo revise. Por tanto, la Administración, cuando revise el acto, dicta otro acto que es de carácter administrativo y de efectos particulares. Mediante ese acto administrativo por el cual se revisa otro anterior, con motivo de un recurso administrativo, la administración puede confirmar el acto anterior, revocarlo, modificarlo o sustituirlo por otro...
Por tanto, la Administración tiene los más amplios poderes de revisión de sus actos administrativos cuando se ha intentado un recurso contra el mismo, y además, la Administración puede revocar el acto o modificarlo, no sólo conforme a lo pedido sino también alegando sus propias razones e inclusive empeorándole la situación al recurrente que intentó el recurso." (Allan Brewer Carías, El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Caracas, 1982, págs. 337- 338).
Tenemos así, que frente a un recurso de revocatoria planteado correctamente, la Administración puede revocar su propio acto, sin necesidad de seguir ningún procedimiento en especial.
Le corresponde a la Administración activa, en este caso, I.C.T., analizar la documentación presentada y determinar si es procedente o no el recurso que les interpone, careciendo, como ya se indicó, esta Procuraduría de competencia para ello.
ALBE/ago
Anexo: Expedientes Nº 2766 y Nº 4113