Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv068319.html
Timestamp: 2020-01-18 03:09:03
Document Index: 329743786

Matched Legal Cases: ['§ 11', 'Art. 74', 'Art. 74', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', 'Art. 74', '§ 11', 'Art. 74', '§ 11', '§ 11', '§ 10', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 5', '§ 7', '§ 12', '§ 4', '§ 14', 'Art. 12', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 14', '§ 14', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', '§ 11', '§ 11', 'Art. 80', 'Art. 12', '§ 11', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 80', '§ 11', '§ 93', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', 'Art. 80', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 80', 'Art. 74', 'Art. 74', '§ 11', 'Art. 70', 'Art. 74', 'Art. 70', '§ 11', '§ 80', 'Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 7', '§ 80', '§ 15', '§ 11', 'Art. 74', '§ 2', '§ 11', 'Art. 74', 'Art. 74', '§ 11', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', '§ 11', 'Art. 80', '§ 11', '§ 11', 'Art. 80', '§ 11']

DFR - BVerfGE 68, 319 - Bundesärzteordnung
Rang: 22 (320)
BVerfGE 93, 85 - Universitätsgesetz NRW
BVerfGE 60, 360 - Beitragsfreie Krankenversicherung
BVerfGE 8, 143 - Beschußgesetz
1. Mit der Bundesärzteordnung vom 2. Oktober 1961 (BGBl. I S ...
2. Die Gebührenordnung von 1965 wurde durch die am 1. Januar ...
1. Ein Grundrechtsverstoß liege vor allem darin, daß ...
2. Die Ermächtigung in § 11 BÄO sei auch nicht hin ...
3. Schließlich sei die neue Verordnung zumindest teilweise ...
1. Es kann daher nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts sein ...
2. Die Verfassungsbeschwerden sind hingegen zulässig, soweit ...
1. Abgrenzung und Inhalt der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes und ...
2. Bei Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich die Zust ...
3. Wenn die Beschwerdeführer demgegenüber aus Art. 74 N ...
1. Unmittelbar gegen die Gebührenordnung für Ärzte vom 12. November 1982 erhobene Verfassungsbeschwerden sind mit Rücksicht auf den Grundsatz der Subsidiarität unzulässig. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Rechtsverordnung erst dann auf Grundrechtsverstöße zu überprüfen, wenn die Gerichte zuvor über deren Gültigkeit entschieden und den Norminhalt sowie seine Bedeutung für einen vom Beschwerdeführer unterbreiteten Sachverhalt geklärt haben.
2. Der Bundesgesetzgeber war nach Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) zum Erlaß ärztlicher Gebührenvorschriften (hier: Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenordnungen in § 11 Bundesärzteordnung) befugt.
des Ersten Senats vom 12. Dezember 1984
-- 1 BvR 1249, 1745, 1746, 1752, 1753, 1757, 1769, 1719, 1720/83 --
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn Dr. O... - 1 BvR 1249/83 -, 2. des Herrn Dr. G..., 3. des Herrn Prof. Dr. E...- 1 BvR 1745/83 -, 4. des Herrn Dr. M... - 1 BvR 1746/83 -, 5. des Herrn Dr. H..., 6. des Herrn Prof. Dr. M... - 1 BvR 1752/83 -, 7. des Herrn Dr. K..., 8. des Herrn Prof. Dr. B..., 9. des Herrn Prof. Dr. S..., 10. des Herrn Prof. Dr. T... - 1 BvR 1753/83 -, 11, des Herrn Prof. Dr. H. W. P..., 12. des Herrn Prof. Dr. F. W... - 1 BvR 1757/83 - Bevollmächtigte zu 1) bis 12): Rechtsanwälte Dr. Franz Weinberger, Dr. Rudolf Sottung, Prof. Dr. Dr. Klaus Ulsenheimer, Dr. Hans-J. Kubisch, Dr. Uwe Schlüter, Michael H. Böcker und Dr. Alfred Braun, Maximiliansplatz 12/IV, München 2 -; 13. des Herrn Prof. Dr. C..., 14. des Herrn Dr. B..., 15. des Herrn Prof. Dr. P...- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Ulrich Baur, Tersteegenstraße 9, Düsseldorf 30 - 1 BvR 1769/83 -; 16. des Herrn Dr. H... - 1 BvR 1719/83 -, 17. des Herrn Dr. R...- 1 BvR 1720/83 - Bevollmächtigter zu 16) und 17): Prof. Dr. Peter Krause, Weinbergstraße 12, Korlingen - gegen die Gebührenordnung für Ärzte vom 12. November 1982 (BGBl. I S. 1522) in der Fassung der Verordnung vom 20. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1500) und § 11 Bundesärzteordnung vom 2. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1857) und Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
1. § 11 der Bundesärzteordnung vom 2. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1857), neu bekannt gemacht am 14. Oktober 1977 (BGBl. I S. 1885), ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
3. Damit erledigen sich zugleich die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
Die Beschwerdeführer wenden sich unmittelbar gegen § 11 der Bundesärzteordnung sowie gegen die durch Verordnung vom 20. Dezember 1983 geänderte Gebührenordnung für Ärzte vom 12. November 1982.
1. Mit der Bundesärzteordnung vom 2. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1857) -- BÄO -- hat der Bundesgesetzgeber die Zulassungsvoraussetzungen zum ärztlichen Beruf geregelt. Daneben enthält sie folgende Ermächtigung, auf deren Grundlage auch die Gebührenordnung für Ärzte 1982 erlassen wurde:
Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Entgelte für ärztliche Tätigkeit in einer Gebührenordnung zu regeln. In dieser Gebührenord nung sind Mindest- und Höchstsätze für die ärztlichen Leistungen festzusetzen. Dabei ist den berechtigten Interessen der Ärzte und der zur Zahlung der Entgelte Verpflichteten Rechnung zu tragen.
In der Begründung des Regierungsentwurfs war ausgeführt, die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß dieses Gesetzes ergebe sich aus Art. 74 Nr. 19 GG (Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe). Im Hinblick auf Bedenken des Bundesrates gegen eine Kompetenz des Bundes zum Erlaß des § 11 BÄO berief sich die Bundesregierung später insoweit zusätzlich auf Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft). Nachdem der Bundesrat seine Bedenken gegen § 11 BÄO nicht mehr aufrechterhalten hatte, wurde das Gesetz mit seiner Zustimmung verabschiedet. Von der Ermächtigung des § 11 BÄO machte die Bundesregierung erstmals mit dem Erlaß der Gebührenordnung für Ärzte vom 18. März 1965 (BGBl. I S. 89) Gebrauch. Diese löste alte Preisvorschriften für ärztliche Entgelte ab (vgl. § 10 Abs. 2), behielt aber das bis dahin gültige System der Abdingbarkeit der Vergütungsregelung aufgrund einer Vereinbarung bei (vgl. § 1 Satz 2). In einem als Anlage beigefügten Gebührenverzeichnis wurden rund 1050 Positionen verschiedener ärztlicher Leistungen ausgewiesen; der zu jeder Position angegebene Bewertungssatz konnte vom Arzt unter den Voraussetzungen des § 2 bis zum Sechsfachen angehoben werden.
2. Die Gebührenordnung von 1965 wurde durch die am 1. Januar 1983 in Kraft getretene Gebührenordnung für Ärzte -- GOÄ -- vom 12. November 1982 (BGBl. I S. 1522) ersetzt. Mit der Neuregelung verfolgte die Bundesregierung das Ziel, die Vergütung privatärztlicher Leistungen den zwischenzeitlich eingetretenen medizinischen, technischen und wirtschaftlichen Entwicklungen anzupassen und den Schutz der Zahlungspflichtigen zu verbessern (vgl. BRDrucks. 295/82). Die neue Gebührenordnung, welche nunmehr in ihrem Gebührenverzeichnis etwa 2400 Positionen ärztlicher Leistungen beschreibt und bewertet, läßt Abweichungen nur noch hinsichtlich der Höhe der Vergütung zu und verlangt hierfür den Abschluß einer schriftlichen Vereinbarung zwischen Arzt und Patient (§ 2). Die Vergütung wird ohne Abschluß einer solchen Vereinbarung auf höchstens das Dreieinhalbfache der im Gebührenverzeichnis erfaßten Sätze beschränkt, wobei für bestimmte Leistungen Regelsätze in Höhe des 1,8-fachen und 2,3-fachen vorgeschrieben sind (vgl. § 5). Die §§ 7 ff. GOÄ enthalten Bestimmungen über Reiseentschädigung, Wegegeld und Auslagen. Außerdem schreibt § 12 GOÄ vor, daß jeder Anspruch auf die Vergütung ärztlicher Leistungen erst fällig wird, wenn der Arzt eine der Gebührenordnung entsprechende Rechnung erstellt hat. Soweit ferner mit den Gebühren auch Leistungen des Arztes abgegolten werden, die er unter Inanspruchnahme Dritter, namentlich von Krankenhäusern, erbracht hat (vgl. dazu § 4), trifft § 14 Abs. 2 Satz 2 GOÄ (in der durch Verordnung vom 20. Dezember 1983 [BGBl. I S. 1500] geänderten Fassung) eine Übergangsregelung. Danach ist der Arzt bei stationär privater Behandlung von Patienten verpflichtet, bis zum 1. Januar 1985 Kosten, welche die Krankenhäuser unmittelbar erheben, in seiner Rechnung auszuweisen und von seinem Honorar unter Angabe des Umfangs der Minderung abzuziehen.
Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die beschwerdeführenden Ärzte in erster Linie eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG. Ein Teil von ihnen macht ferner geltend, Art. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 GG seien ebenfalls verletzt.
Zwölf der Beschwerdeführer, die auch Patienten in Krankenhäusern stationär behandeln, beantragen außerdem, § 14 Abs. 2 Satz 2 GOÄ durch einstweilige Anordnung außer Vollzug zu setzen.
Zur Begründung der Verfassungsbeschwerden tragen die Beschwerdeführer im wesentlichen vor:
1. Ein Grundrechtsverstoß liege vor allem darin, daß die angegriffene Gebührenordnung ohne eine den formellen Anforderungen des Grundgesetzes entsprechende Ermächtigung erlassen worden sei. Der Bund habe eine Regelungskompetenz gemäß Art. 74 Nr. 19 GG ausschließlich für die Zulassung zum ärztlichen Heilberuf. Dabei handele es sich um eine abschließende Regelung. Für eine ärztliche Gebührenordnung lasse sich deshalb eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes weder aus Art. 74 Nr. 11 GG noch aus Art. 74 Nr. 1 GG (bürgerliches Recht) ableiten. Sowohl § 11 BÄO als auch die hierauf beruhende Verordnung seien daher nichtig.
2. Die Ermächtigung in § 11 BÄO sei auch nicht hinreichend konkretisiert und verstoße deshalb zusätzlich gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Das in dieser Vorschrift zum Ausdruck gekommene "Programm" beschränke sich auf die Bezeichnung des Regelungsgegenstands (Entgelte für ärztliche Tätigkeit), die Ausgestaltung als Rahmengebühr und die Verpflichtung, dem berechtigten Interesse beider beteiligter Seiten Rechnung zu tragen. Offen blieben das Spannungsverhältnis zwischen Mindest- und Höchstsätzen sowie die Kriterien für die Bemessung des Honorars innerhalb des Rahmens. Die Ermächtigung sei so weit gefaßt, daß sie es ermögliche, die unterschiedlichsten Regelungen -- wie in den Gebührenordnungen von 1965 und 1982 -- zu erlassen. Auch gestatte sie es, durch die Ausgestaltung der Verordnung steuernd in die Freiheit der Berufswahl einzugreifen.
3. Schließlich sei die neue Verordnung zumindest teilweise nicht von der Ermächtigungsnorm gedeckt und jedenfalls unvereinbar mit Art. 12 Abs. 1 GG. Sie sei gesundheitspolitisch orientiert und übernehme nicht nur einzelne Bestimmungen aus dem Kassenarztrecht, sondern auch Bewertungsmaßstäbe aus der Reichsversicherungsordnung. Damit werde vernachlässigt, daß sich das Leistungsspektrum für die Behandlung von Privatpatienten grundlegend von demjenigen der Kassenärzte unterscheide. Ein angemessener Ausgleich zwischen den Interessen von Arzt und Patient sei nicht erreicht worden. Die Mindestsätze des Gebührenverzeichnisses stellten kein ausreichendes Entgelt für die ärztliche Leistung dar; insoweit werde ein Rahmencharakter nur vorgetäuscht. In -- beispielhaft aufgeführten -- Einzelfällen seien die Leistungen so unterbewertet, daß noch nicht einmal die entstehenden Kosten gedeckt würden.
Für die Bundesregierung hat der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Stellung genommen; er hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Erlaß des § 11 BÄO ergebe sich zwar nicht aus Art. 74 Nr. 19 GG, aber aus Art. 74 Nr. 1 und Nr. 11 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung entsprächen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, insbesondere sei die Ermächtigung hinreichend bestimmt. Die Gebührenordnung von 1982 überschreite auch nicht den ihr gesteckten Ermächtigungsrahmen und regele in zulässiger Weise die ärztliche Berufsausübung.
Die Verfassungsbeschwerden sind nur zulässig, soweit sich die Beschwerdeführer gegen § 11 BÄO wenden; im übrigen sind sie unzulässig.
Die unmittelbar gegen Rechtsnormen gerichteten Verfassungsbeschwerden sind rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG eingelegt worden. Zwar ist § 11 BÄO, auf dem die angegriffenen Bestimmungen der Gebührenordnung für Ärzte beruhen, bereits am 1. Januar 1962 in Kraft getreten. Die Beschwerdeführer waren jedoch nicht gehalten, Verfassungsbeschwerde gegen diese Bestimmung einzulegen, bevor die Bundesregierung von der Ermächtigung Gebrauch gemacht und damit für die Ärzte anwendbares Recht geschaffen hatte. Das ist zwar bereits mit der am 1. April 1965 in Kraft getretenen Gebührenordnung vom 18. März 1965 geschehen. Die von den Beschwerdeführern geltend gemachten Grundrechtsverstöße ergeben sich aber erst aus der Gebührenordnung vom 12. November 1982. Dies gilt insbesondere für die Abweichungen von der bis dahin uneingeschränkt zulässigen Abdingbarkeit. Unter diesen Umständen kann die Rüge der Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsnorm, jedenfalls wenn sie -- wie hier -- innerhalb eines Jahres nach dem Inkrafttreten der neuen Verordnung erhoben wurde, nicht verspätet sein (vgl. BVerfGE 34, 165 [178 f.]).
Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften auch selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.
Das Erfordernis des unmittelbaren Betroffenseins ist erfüllt, wenn die angegriffene Norm direkt in grundrechtlich geschützte Positionen eingreift, ohne daß es noch einer Umsetzung des "Gesetzesbefehls" durch Gesetz (BVerfGE 30, 1 [17]; 43, 291 [386]), durch Verordnung (vgl. BVerfGE 53, 366 [389]), durch Satzung (vgl. BVerfGE 61, 260 [274]) oder insbesondere durch einen Vollzugsakt der Exekutive (vgl. BVerfGE 58, 81 [104 ff.]; 65, 1 [36]) bedarf. Die in der Gebührenordnung von 1982 angeordneten neuartigen Beschränkungen der Vertragsfreiheit bei Vereinbarungen über die Vergütung privatärztlicher Leistungen treffen die Beschwerdeführer in diesem Sinne unmittelbar; ein besonderer hoheitlicher Vollziehungsakt ist nicht mehr erforderlich.
Soweit die Beschwerdeführer begehren, die Gebührenordnung insgesamt wegen Überschreitung der Ermächtigung und einzelne ihrer Vorschriften wegen Grundrechtswidrigkeit für nichtig zu erklären, steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden der Grundsatz der Subsidiarität entgegen (vgl. BVerfGE 49, 1 [7 f.]; 55, 244 [247]; 60, 360 [369 f.]; 64, 301 [319]). Können bereits die Fachgerichte bei Normen, die nicht dem Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts unterliegen, einer Grund rechtsverletzung abhelfen, besteht kein Anlaß zu seiner sofortigen Inanspruchnahme.
1. Es kann daher nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts sein, die Angemessenheit einzelner Gebührensätze zu klären, allgemeine Ermittlungen zu nachteiligen finanziellen Auswirkungen einzelner Vorschriften und Gebührenziffern anzustellen und etwa zu prüfen, ob in den vom Beschwerdeführer zu 2) angeführten Beispielen bei Abrechnung nach der Gebührenordnung von 1982 tatsächlich nicht einmal eine Kostendeckung zu erzielen ist. Die von den Beschwerdeführern erstrebte Kontrolle einzelner Vorschriften würde das Bundesverfassungsgericht dazu zwingen, deren Gültigkeit unabhängig von konkreten Anwendungsfällen und ohne Anhaltspunkte für Auswirkungen auf die einzelnen Beschwerdeführer zu untersuchen. Das ist aber nicht Sinn und Funktion der Verfassungsbeschwerde, sondern muß einer Prüfung durch die Fachgerichte im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten über Gebührenforderungen vorbehalten bleiben.
Auch soweit die Beschwerdeführer rügen, die Gebührenordnung für Ärzte sei nicht mehr von der Ermächtigungsnorm des § 11 BÄO gedeckt, sind sie nicht gehindert, mit diesem Vortrag im Einzelfall vor den zuständigen Fachgerichten um Rechtsschutz nachzusuchen. Denn das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich nur auf nachkonstitutionelle Gesetze im formellen Sinne, nicht aber auf Verordnungen (vgl. BVerfGE 1, 184 [189 ff., 201]; st.Rspr.).
2. Die Verfassungsbeschwerden sind hingegen zulässig, soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die angegriffene Gebührenordnung beschränke das Grundrecht der Berufsfreiheit deshalb in verfassungswidriger Weise, weil sie auf einer entgegen den Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes erlassenen und inhaltlich nicht hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage beruhe. Der Zulässigkeit dieser Rügen steht der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen, weil keiner der Gründe vorliegt, die nach diesem Grundsatz zur Anrufung der Fachgerichte nötigen. Die Verfassungswidrigkeit des § 11 BÄO kann nur das Bundesverfassungsgericht feststellen. Die Entscheidung darüber setzt weder nähere Sachverhaltsermittlungen noch die Auslegung und Anwendung von Vorschriften des einfachen Rechts voraus, sondern hängt allein von der Beurteilung verfassungsrechtlicher Fragen ab.
Soweit die Verfassungsbeschwerden zulässig sind, erweisen sie sich jedoch als unbegründet. Dem Bundesgesetzgeber hat die Kompetenz zum Erlaß des § 11 BÄO zugestanden; die Vorschrift wird auch den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht.
Als Prüfungsmaßstab kommt allein Art. 12 Abs. 1 GG in Betracht. Die angegriffenen Normen regeln die Frage, für welche Leistungen und in welcher Höhe Ärzte von Privatpatienten Honorare fordern können; damit betreffen sie ein zentrales Element der ärztlichen Berufsausübung. Regelungen der Berufsausübung sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig. Ein solches Gesetz muß mit der Verfassung in Einklang stehen, also auch kompetenzgemäß sein. Wird die Berufsausübung durch eine Rechtsverordnung des Bundes geregelt, so muß diese auf einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügenden Ermächtigung beruhen.
Der Bundesgesetzgeber war nach Art. 74 Nr. 11 GG, nicht hingegen nach Art. 74 Nr. 19 GG, befugt, die Bundesregierung in § 11 BÄO zu ermächtigen, die Entgelte für ärztliche Tätigkeit durch Rechtsverordnung zu regeln.
1. Abgrenzung und Inhalt der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes und der Länder werden ausschließlich durch die Vorschriften des Grundgesetzes (Art. 70 ff. GG) bestimmt (BVerfGE 45, 297 [341]), wobei es auf den Gegenstand des Gesetzes und nicht auf dessen Anknüpfungspunkt ankommt (vgl. BVerfGE 4, 60 [67, 69 f.]). Die einzelnen, in Art. 74 und 75 GG aufgezählten Materien der Gesetzgebung sind nicht jeweils für sich in abstrakter Deutung zu bestimmen; ihre gegenseitige Abgrenzung ergibt sich vielmehr aus dem Gesamtgefüge der grundgesetzlichen Kompetenzvorschriften (vgl. BVerfGE 7, 29 [44]). Bei der Auslegung der Art. 70 ff. GG kommt ferner dem geschichtlichen Zusammenhang der deutschen Gesetzgebung besondere Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 48, 367 [373]; 67, 299 [315]). Daneben gewinnen Entstehung und Staatspraxis für die Auslegung besonderes Gewicht (BVerfGE 61, 149 [175]).
2. Bei Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers für die Ermächtigung in § 11 BÄO aus der Kompetenz für das Recht der Wirtschaft.
a) Hierfür spricht vor allem der historische Zusammenhang. Bereits die Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund vom 21. Juni 1869 (BGBl. S. 245) traf nicht nur für die ärztliche Approbation eine einheitliche Regelung, sondern in § 80 Abs. 2 auch hinsichtlich des ärztlichen Honorars; dort heißt es: "Die Bezahlung der approbierten Aerzte u.s.w. (§. 29 Absatz 1.) bleibt der Vereinbarung überlassen. Als Norm für streitige Fälle im Mangel einer Vereinbarung können jedoch für dieselben Taxen von den Centralbehörden festgesetzt werden."
Diese Regelung wurde später Reichsgesetz (vgl. zu den Einzelheiten Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, 10. Aufl., 1952, Einl. S. 3 f.). Ärztliche Gebührenordnungen waren danach also reichsrechtlich zugelassen. Die ärztliche Tätigkeit wurde dem Gewerbewesen zugerechnet, für welches das Reich gemäß Art. 4 Nr. 1 der Reichsverfassung vom 16. April 1871 die Gesetzgebungszuständigkeit hatte.
Unter der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 galt diese Rechtslage fort. Das Reich besaß nun allerdings neben der Gesetzgebungszuständigkeit für das Gewerbe (Art. 7 Nr. 16 WRV) auch die Kompetenz für das Gesundheitswesen (Art. 7 Nr. 8 WRV). Die Bundesstaaten -- später die Länder -- haben stets unter Bezugnahme auf die Ermächtigung des § 80 Abs. 2 GewO Gebührenordnungen erlassen (vgl. etwa schon für Preußen die Gebühren-Ordnung für approbierte Aerzte und Zahnärzte vom 15. Mai 1896, MBl. 1896, S. 105 und vom 1. September 1924, Volkswohlfahrt S. 371 -- die sog. Preugo -). Die Reichsärzteordnung vom 13. Dezember 1935 (RBGl. I S. 1433) setzte zwar die Vorschriften der Reichsgewerbeordnung außer Kraft, weil der ärztliche Beruf nicht mehr dem Gewerbe zugeordnet wurde. Mit ihrem § 15 Abs. 1 enthielt sie aber eine dem früheren Recht entsprechende Ermächtigung, nunmehr ausschließlich an den Reichsminister des Innern. Auch wenn in der Folgezeit von dieser Ermächtigung kein Gebrauch gemacht wurde, spricht der historische Zusammenhang gegen eine Zuständigkeit der Länder zur Regelung des ärztlichen Gebührenwesens.
b) Daß die Regelung der ärztlichen Gebühren unter dem Grundgesetz weiterhin als eine Materie der Bundesgesetzgebung angesehen und dem Recht der Wirtschaft zugeordnet worden ist, zeigt auch die Staatspraxis. Die Bundesregierung hatte die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zum Erlaß von § 11 BÄO auf Art. 74 Nr. 11 GG gestützt (vgl. oben A I). Dabei berief sie sich nicht nur auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einer weiten Auslegung des Begriffs Recht der Wirtschaft, sondern auch darauf, daß das geltende ärztliche Gebührenrecht auf das Preisrecht gestützt worden sei (vgl. BTDrucks. III/2745 S. 10). So hatte der Bundesminister für Wirtschaft die Gebührensätze der Preugo zur Angleichung an das gestiegene Lohn-Preis-Gefüge durch Verordnungen PR Nr. 74/ 52 vom 11. Dezember 1952 (BAnz. 1952, Nr. 243) und PR Nr. 10/57 vom 8. Juli 1957 (BAnz. 1957 Nr. 130) unter Berufung auf § 2 des Preisgesetzes (vom 10. April 1948 [WiGBl. S. 27]) erhöht. Auch der Bundesrat hat mit seiner Zustimmung zu § 11 BÄO und zu den Gebührenordnungen von 1965 und 1982 die Bundeskompetenz zum Erlaß dieser Vorschriften anerkannt.
c) Ist damit die Regelung der ärztlichen Gebühren auch unter dem Grundgesetz als eine Materie der Bundesgesetzgebung angesehen und dem Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG) zugeordnet worden, so steht dies nicht nur mit der geschichtlichen Entwicklung, sondern auch mit dem Sinn dieser Kompetenzvorschrift in Einklang.
Der Begriff "Recht der Wirtschaft" im Sinne des Art. 74 Nr. 11 GG ist nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weit zu verstehen (BVerfGE 5, 25 [28 f.]; 28, 119 [146]; 29, 402 [409]; 41, 344 [352]). Zu ihm gehören nicht nur diejenigen Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen (vgl. BVerfGE 8, 143 [148]; 26, 246 [254]; 28, 119 [146]), sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen (BVerfGE 29, 402 [409]; 55, 274 [308]). Hierzu zählen Gesetze mit wirtschaftsregulierendem oder wirtschaftslenkendem Inhalt (vgl. BVerfGE 4, 7 [13]; 29, 402 [409]; 67, 256 [275]).
Soweit § 11 BÄO zur Festlegung von Mindest- und Höchstsätzen für ärztliche Leistungen ermächtigt, hat er wirtschaftslenkende und wirtschaftsregulierende, nämlich preisrechtliche Regelungen zum Gegenstand. Zu derartigen Eingriffen steht dem Bund aber unter dem Gesichtspunkt des Art. 74 Nr. 11 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zu. Darüber hinaus kann auch nicht zweifelhaft sein, daß ärztliche Gebührenordnungen nicht nur einen entscheidenden Teil der wirtschaftlichen Betätigung der Ärzte als solche regeln, sondern auch gesamtwirtschaftlich von einiger Bedeutung sind. Von der Festsetzung der Entgelte für privatärztliche Leistungen sind rund 8,4 Millionen Personen oder 13,6% der Bevölkerung (vgl. die Begründung des Entwurfs der Gebührenordnung für Ärzte [BRDrucks. 295/82]) betroffen; auch erreichen die Honorare, wie die Bundesregierung dargelegt hat, mit jährlich rund 5 Milliarden DM für 1982 und 1983 eine keinesfalls geringfügige Höhe.
d) Dem dargelegten Ergebnis steht die Entstehungsgeschichte des Art. 74 Nr. 11 GG nicht entgegen. Ihr lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, daß ärztliche Gebührenordnungen nicht unter das Recht der Wirtschaft fallen könnten. Bei der Aufzählung einzelner Wirtschaftszweige in dieser Vorschrift (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) fehlt zwar der ärztliche Heilberuf. Auf die Frage, ob diese Aufstellung abschließend den Inhalt der Materie "Recht der Wirtschaft" wiedergibt (vgl. die Äußerungen des Abgeordneten Dr. Strauß, CDU, in der 3. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses vom 23. September 1948, Sten. Prot. S. 73, und des Abgeordneten Dr. Hoch, SPD, in der 15. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses vom 17. November 1948, Sten. Prot. S. 54 sowie in der ersten Lesung des Hauptausschusses, 7. Sitzung vom 23. November 1948, Sten. Prot. S. 89), kann es jedoch nicht entscheidend ankommen. Der Parlamentarische Rat wollte in Angelegenheiten der Wirtschaft eine weite Zuständigkeit des Bundes begründen (vgl. die 3. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses, Sten. Prot. S. 3 ff.). Selbst wenn jene Aufzählung aber als abschließend anzusehen wäre, würde sie nicht dagegen sprechen, daß die Zuständigkeit für das ärztliche Gebührenwesen unter dem gleichen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt des "Gewerbes" ebenso wie in den Reichsverfassungen von 1871 und 1919 Sache des Bundes geblieben ist.
3. Wenn die Beschwerdeführer demgegenüber aus Art. 74 Nr. 19 GG einen Ausschluß jeglicher Bundeskompetenz auf dem Gebiete des ärztlichen Gebührenwesens herleiten, kann dem nicht gefolgt werden.
Diese Verfassungsnorm verleiht dem Bund nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur die Kompetenz, die Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe zu regeln. Das schließt zwar eine Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers zur Regelung anderer Bereiche der ärztlichen Berufsausübung grundsätzlich aus (vgl. BVerfGE 4, 74 [83]; 17, 287 [292]). Jedoch kann das nur für Regelungen aufgrund dieser Kompetenzbestimmung gelten; der Bundesgesetzgeber ist nicht gehindert, das ärztliche Gebührenwesen zu regeln, wenn sich seine Zuständigkeit aus einer anderen Kompetenznorm ergibt. Dies ist, wie gezeigt, der Fall.
Die Entstehungsgeschichte des Art. 74 Nr. 19 GG läßt keinen Schluß darauf zu, daß der Grundgesetzgeber an der früheren reichseinheitlichen Zuständigkeit für das ärztliche Gebührenwesen etwas ändern wollte. Im Entwurf des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee wurde zwar darauf hingewiesen, daß das Gesundheitswesen zu einem erheblichen Teil Sache der Länder sei, die Zulassung zu ärztlichen Berufen jedoch einer bundeseinheitlichen Regelung bedürfe (vgl. Kommentierender Teil HChE, S. 86). Daraus läßt sich indessen nicht ableiten, daß dem Bund in Art. 74 Nr. 19 GG ausschließlich und abschließend die Zulassung zum ärztlichen Beruf als Teil der früheren Regelungsmaterie Gesundheitswesen zugewiesen werden sollte.
§ 11 BÄO verstößt auch nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung müssen im Gesetz bestimmt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedeutet dies nicht, daß die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich formuliert und gefaßt sein muß; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dabei können zur Klärung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im einzelnen -- wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift -- der Sinn zusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel der gesetzlichen Regelung sowie auch ihre Entstehungsgeschichte herangezogen werden (st.Rspr.; vgl. BVerfGE 58, 257 [277 f.]; 62, 203 [209 f.] m.w.N.).
Diesen Anforderungen wird § 11 BÄO gerecht. Bereits der Wortlaut des § 11 Satz 1 BÄO ergibt, daß aufgrund der Ermächtigung die Festsetzung der Entgelte für ärztliche Tätigkeit in einer Gebührenordnung geregelt werden soll. Damit ist der Inhalt der zu erlassenden Verordnung ausreichend bestimmt. Mit der für Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügenden Deutlichkeit lassen sich aus der Ermächtigungsnorm auch "Tendenz" und "Programm" umreißen, die durch die zu erlassende Rechtsverordnung nach dem Willen des Gesetzgebers verwirklicht werden sollen, so daß sich feststellen läßt, welchem Zweck die Verordnung zu dienen bestimmt ist (BVerfGE 20, 296 [305]; 38, 61 [84]). Wenn der Verordnungsgeber verpflichtet wird, den berechtigten Interessen von Ärzten und Patienten Rechnung bei der Bestimmung der Gebührensätze zu tragen, so wird damit der Zweck hervorgehoben, nämlich einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen von Ärzten und Patienten herbeizuführen, weder ein zu hohes Entgelt entrichten zu müssen noch ein zu geringes Honorar fordern zu dürfen. Zugleich wird durch die Begrenzung auf Mindest- und Höchstsätze unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen von Ärzten und Patienten auch das Ausmaß der zu treffenden Regelung bestimmt. Hieraus läßt sich der mögliche Inhalt der zu erlassenden Verordnung voraussehen; dem Verordnungsgeber sind die Grenzen aufgezeigt, die er einzuhalten hat (vgl. BVerfGE 20, 257 [269 f.]), soll die Verordnung von der Ermächtigung gedeckt sein. Wenn die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang bemängeln, das in § 11 BÄO zum Ausdruck gekommene Programm sei nicht hinreichend konkretisiert, und sich zur Stützung dieser Auffassung des näheren mit dem Inhalt der Gebührenordnung auseinandersetzen, so übersehen sie, daß es dabei um die Frage geht, ob die Gebührenordnung für Ärzte noch von der Ermächtigung gedeckt ist. Das ist hier indessen aus den oben aufgezeigten Gründen nicht zu entscheiden.
Mit der Entscheidung über die Verfassungsbeschwerden erledigen sich die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
Herzog Simon Hesse Katzenstein Niemeyer Heußner Henschel