Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2011/03/01/lhecatombe-des-circulaires-et-instructions-ministerielles-du-1er-mai-2009-ce-23-fevrier-2011-la-cimade-fnars-et-gisti/
Timestamp: 2016-08-29 05:32:26+00:00
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Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'in fine']

Publié le 1 mars 2011 par CPDH	Abrogation de toutes les circulaires ministérielles non reprises au 1er mai 2009 sur circulaire.gouv.fr et impossibilité de les remettre en vigueur par une publication ultérieure
par Serge Slama La St Barthélemy des circulaires et instructions ministérielles, c’est de cette manière que peut être qualifié le 1er mai 2009 à la lecture de l’arrêt du Conseil d’Etat du 23 février 2011 qui confirme qu’à cette date toute circulaire ou instruction ministérielle qui n’a pas été reprise sur le site circulaires.gouv.fr est réputée abrogée (à l’exception de celles dont la loi permet à un administré de se prévaloir), en application du décret n°2008-1281 du 8 décembre 2008. Or, une consultation de ce site à la date fatidique montrait que de nombreux ministères n’avaient pas complémentent alimenté ce site. Le Conseil d’Etat n’avait, jusqu’ici, pas clairement tranché la question de savoir si toutes les circulaires et instructions signées avant le 1er mai 2009 non mises en ligne à cette date étaient abrogées purement et simplement ou si une mise en ligne ultérieure pouvait leur redonner vigueur. Il avait uniquement précisé, à propos d’une circulaire contenant des dispositions réglementaires, qu’elle devait être « regardée » comme abrogée en cas de non reprise au 1er mai 2009 sur circulaire.gouv.fr. (CE, 16 avril 2010, M. Azelvandre, n° 279817), au tables – ADL du 29 avril 2010).
Ce contenu a été publié dans ADL / CREDOF, Conseil d'Etat, Droit d'asile, Ministère chargé de l'Immigration, Sécurité juridique, Slama Serge, avec comme mot(s)-clé(s) Circulaires. Vous pouvez le mettre en favoris avec ce permalien.	← Dissimulation du visage lors des manifestations : Dark Vador peut manifester si son intention n’est pas d’empêcher son identification par les forces de l’ordre (CE 23 février 2011, SNES, FSU et SAF)
18 réponses à L’hécatombe des circulaires et instructions ministérielles signée avant le 1er mai 2009 (CE, 23 février 2011, La Cimade, Fnars et Gisti)
Gk dit :	1 mars 2011 à 11 h 04 min	Ce serait bien trop beau ! Et faudrait-il penser que la publication d’une circulaire sur le site du Premier ministre serait plus importante que la publication de la même circulaire au Journal officiel de la République ou dans un bulletin officiel d’un ministère ? A mon humble avis, ce serait une hérésie que de le croire… Tant que le Journal reste « officiel’, tant que ces bulletins, même électroniques, sont ‘officiels’, en dépit de ce décret, il apparaît que les circulaires qui y sont publiées, tout en n’étant pas postées sur le site, ont tout autant de force que celles qui sont directement portées dans « circulaires.gouv.fr ». Ceci est fondamental.
De plus, c’est au prix de la publication officielle qu’une « historique » des interprétations administratives est envisageable. Sur un site internet, fut-il du Premier ministre, l’effacement d’une circulaire est toujours possible… Comme vous le savez, bien des liens ont été cassés alors même que les circulaires en cause sont demeurées appliquées au sein des services correspondants.
Et il y aurait tant à dire encore !
Répondre	combatsdroitshomme dit :	1 mars 2011 à 11 h 20 min	DU point de vue de la logique juridique c’est en effet une hérésie. Mais c’est ce qu’a décidé le gouvernement en signant ce décret du 8 décembre 2008: pas de « reprise » sur circulaire.gouv.fr au 1er mai 2009 = abrogation pure et simple Et le CE a confirmé ce principe et avec l’arrêt Cimade ajoute qu’une reprise ultérieure ne peut redonner vigueur à la circulaire.
Comme exemple de circulaire publiée au JORF mais pas sur circulaire.gouv.fr il y a le très bel exemple de la circulaire sur les Harkis qui a donné lieu au REP puis à la QPC
http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2011/02/13/reconnaissance-des-harkis-moghaznis-et-autre-suppletifs-le-conseil-constitutionnel-abat-la-condition-de-nationalite-mais-pas-de-residence-cons-constit-decision-n%C2%B0-2010-93-qpc-du-04-fevrier-2011-c/
La difficulté avec ce site c’est qu’en violation du décret circulaire.gouv.fr est un site pas du tout pratique dans son indexation et son moteur de recherche et surtout les dates de mise en ligne n’y figurent pas.
Seul le webmaster peut le savoir (dans le cadre des contentieux « Cimade-Gisti » le ministère a produit des copies de page d’écran)
Répondre	Gk dit :	1 mars 2011 à 12 h 50 min	Cette argumentation ne me convaincs guère. Ce site est pensé surtout pour obliger un tri parmi les circulaires antérieures au 1er mai 2009. En sont donc exclues les circulaires dont les administrés pourraient se prévaloir « à leur bénéfice » (?). Comme vous le remarquez, ce ne serait que du point de vue de la « loi » que cette qualité pourrait être conférée. Or, justement, la publication au Journal officiel d’une circulaire entrerait dans ce cadre… Votre exemple est ainsi contré.
Je suis d’accord avec vous pour dire que le site « circulaires.gouv.fr » n’est pas de consultation aisée, ne croyez-vous pas que c’est ‘volontaire’ ? Et vus les différents textes qui y sont parfois intégrés, ne pensez-vous pas que l’un des objectifs est de brouiller la qualification de circulaire, d’instruction…. La catégorie des circulaires est embarrassante pour tous les ministères. Les télégrammes et télécopies qui en relevaient risquent maintenant de sortir de ce schéma et proliférer. A mon avis, mais je peux me tromper, en dépit de la formulation, le Conseil d’Etat n’a pas donné de « règle générale » en l’espèce…
Répondre	combatsdroitshomme dit :	1 mars 2011 à 13 h 08 min	Certes il n’y a pas de considérant de principe dans l’arrêt Cimade (ce n’est qu’une décision d’irrecevabilité) mais elle est tout de même mentionnée au Lebon et rendue en toute connaissance de cause (l’avocat du ministère peu avant l’audience a compris là où on voulait en venir et a fait une défense de barrage [fin de non recevoir]).
Je n’abonde par, chère collègue et amie, dans votre sens s’agissant de l’idée publication au JORF = circulaire dont les administrés peuvent se prévaloir en vertu de la loi
Sur l’illisibilité de ce site je pense que c’est davantage dû à de l’incompétence (déjà démontrée avec Légifrance ou france.fr) qu’une réelle volonté
Répondre	Gk dit :	1 mars 2011 à 13 h 22 min	En retenant votre remarque sur le fait que la publication au JORF ferait que l’on puisse se prévaloir d’une circulaire, ne serait-ce pas utile de rappeler que l’article 1er du Code civil dispose : « Les lois et, lorsqu’ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l’entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l’exécution nécessite des mesures d’application est reportée à la date d’entrée en vigueur de ces mesures. » Si les circulaires peuvent détenir un caractère réglementaire ou disposer de normes à caractère impératif, elles ne peuvent être exclues du champ d’application de cette disposition…
Répondre	combatsdroitshomme dit :	1 mars 2011 à 13 h 44 min	L’idée est intéressante. En cas de publication au JORF on reviendrait à la logique de « Notre Dame du Kreisker ».
Mais je ne pense pas que cela soit une bonne solution en terme de sécurité juridique car cela suppose de réetablir de nouvelles distinctions/ subtilités.
C’est tellement plus simple de dire absence de publication au 1er mai 2009 = abrogation
Si le ministère tient à une instruction il lui suffit de la reprendre avec une nouvelle date et de la mettre en ligne….
Répondre	Scif dit :	2 mars 2011 à 0 h 07 min	Je ne suis pas sûr que votre enthousiasme soit pleinement justifié (hormis le point positif de l’abrogation des circulaires concernant les étrangers qui étaient en débat) :
Les ministres pondent des circulaires. Les administrés sont recevables à contester les circulaires (Kreisker – Duvignères). Les agents appliquent les circulaires APRES :
Les ministres pondent des circulaires. Les administrés ne sont plus recevables à contester les circulaires (qui n’existent pas). Les agents appliquent les circulaires mais chut ! il ne faut pas le dire. Conclusion : Duvignères est mort, vive Cimade ! Le ministre qui envoie ses circulaires à circulaires.gouv.fr est un crétin (autant pouvoir donner tranquillement des consignes illégales sans risque contentieux).
Répondre	combatsdroitshomme dit :	2 mars 2011 à 8 h 57 min	Non absolument pas. NDK et Duvignères sont toujours bien applicables. Les circulaires impératives, et a fortiori réglementaires, font toujours griefs et sont susceptibles de recours. Il ne faut pas confondre recevabilité et légalité.
Avant le 1er mai 2009 : les circulaires min non reprises sont abrogées. Elles ne sont donc plus utilisables, ni applicables ni opposables aux administrés.
Il faudrait d’ailleurs faire reconnaitre que le fait pour une administration de se prévaloir d’une circ min abrogée est illégal (dans l’arrêt Gisti sur les circ sur les délinquants de la solidarité le CE ne l’a malheureusement pas reconnu). Pour moi c’est un comportement fautif.
Après le 1er mai 2009 les CIM non reprises sont ni applicables, ni opposables aux administrés MAIS elles existent et sont susceptibles de recours si dispos impératives/réglementaires (v Azelvandre).
Répondre	Ping : L’hécatombe des circulaires et instructions ministérielles signée avant le 1er mai 2009 (CE, 23 février 2011, La Cimade, Fnars et Gisti) – Combats pour les droits de l’homme – Blog LeMonde.fr « Smanyach's Bl
Braillard dit :	4 mars 2011 à 16 h 15 min	« Il faudrait d’ailleurs faire reconnaitre que le fait pour une administration de se prévaloir d’une circ min abrogée est illégal (dans l’arrêt Gisti sur les circ sur les délinquants de la solidarité le CE ne l’a malheureusement pas reconnu) »
J’avoue que je ne comprends pas. Si une circulaire est abrogée, elle disparaît de l’ordonnancement juridique pour l’avenir non? Donc si l’Administration s’en prévaut postérieurement à cette date, elle prive sa décision de base légale et partant commet une illégalité, c’est implicite mais nécessaire ou je raisonne à l’envers?
(Bon j’avoue, je suis en M2, j’ai un grand écrit d’administratif dans un mois et demi, je teste mes connaissances sur vous, mais le régime juridique des circulaires me laisse un peu perplexe)
Répondre	combatsdroitshomme dit :	4 mars 2011 à 18 h 49 min	@ Braillard
Une circulaire n’est pas censée ajouter à l’ordonnancement juridique mais simplement l’interpréter à destination de l’administration.
Dès lors, si une administration applique la « bonne » règle de droit (cad l’interprétation qu’en donnera le juge) peu importe que l’administration se fonde sur une circulaire abrogée. Cela n’a pas d’incidence sur la légalité de la décision
C’est le cas dans l’arrêt CE, 19 juillet 2010, Gisti, N° 334878 au Lebon :
l’administration se prévaut de deux circulaires antérieures au 1er mai 2009 non publiées et donc abrogées et le juge répond
« Considérant, d’une part, que ces dispositions n’interdisent pas à l’auteur d’une circulaire de réitérer des circulaires antérieures, comme le fait la circulaire du ministre d’Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés du 24 novembre 2009 en ce qui concerne ses circulaires en date du 21 février 2006 et du 4 décembre 2006 ; que, d’autre part, la circonstance que les circulaires du 21 février 2006 et du 4 décembre 2006 n’aient pas été mises en ligne sur le site mentionné par ce décret est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de la circulaire attaquée ; »
http://arianeinternet.conseil-etat.fr/arianeinternet/getdoc.asp?id=93658&fonds=DCE&item=2
En revanche, si l’administration se prévaut d’une disposition impérative d’une circulaire et que cette disposition contient une interprétation contraire au droit en vigueur voire même qui ajoute au droit en vigueur (disposition réglementaire) et bien dans ce cas la décision sera sanctionnée pour erreur de droit.
Répondre	CCCP dit :	11 mars 2011 à 10 h 48 min	J’avoue avoir du mal à comprendre la portée de la sanction de non publication prévue à l’article 1er du décret de 2008 pour les circulaires postérieures au 1er mai 2009. Que signifie qu’une circulaire « n’est pas applicable » et que « les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés » ?
Sauf à en faire une interprétation très constructive, il est difficile de soutenir qu’une circulaire non publiée sur le site internet dédié ne doit pas être respectée par les agents chargés de son exécution. Ce serait sinon remettre en cause assez profondément le principe d’obéissance posé par l’arrêt Langneur (CE, 10 novembre 1944) et repris à l’article 28 du statut des fonctionnaires, ce qui ne me semble pas être la volonté de l’auteur du décret.
Il est également difficile d’y voir une condition de légalité de la circulaire et d’admettre alors que, lorsque le recours est recevable, celle-ci doit être annulée quand elle n’est pas insérée sur circulaires.gouv.fr. Le juge administratif estime d’ailleurs avec constance que « les conditions de publication d’un acte sont en principe sans influence sur sa légalité » (CE 24 février 1999, Meyet, n° 188154 ; pour une application à une circulaire : CAA Marseille 28 janvier 2008, Joël X., n° 06MA03032).
Reste alors la possibilité que la circulaire non électroniquement publiée soit inopposable par l’Administration à l’administré. C’est l’interprétation défendue par certains (P. Combeau et S. Formery, « Le décret du 8 décembre 2008: un nouvel éclairage sur le droit souterrain », AJDA 2009, spéc. p. 810 et 812 ; D. Vergely, Accessibilité du droit: instructions et circulaires portées à la connaissance du citoyen, JCPA 13 avril 2009). Cependant, il me semblait que, par principe, les circulaires et instructions ne sont pas opposables (v. ainsi G. Koubi, Les circulaires administratives, 2003, p. 339 et s.), même d’ailleurs lorsqu’elles sont, par exception, invocables par l’administré à l’encontre de l’Administration (v. ainsi M. Guyomar et P. Collin, Consécration du principe d’étanchéité entre la loi fiscale et la doctrine édictée par l’administration des impôts, AJDA 2000, p. 993 : « En matière fiscale comme ailleurs, une circulaire ne saurait constituer la base légale d’une décision administrative »). On peut alors rester dubitatif sur l’idée d’une inopposabilité sanctionnant la non publication d’un acte qui, même publié, ne serait pas opposable.
Reste alors le cas des circulaires et instructions qui dissimulent, en réalité, un règlement. Là, l’absence de publication sur internet pourrait jouer à plein, privant les dispositions réglementaires d’effet à l’égard des administrés. Au final, je me demande si cet alinea 2 de l’article 1er du décret de 2008 a été bien pesé par son auteur tant ses conséquences sont inintelligibles. Sauf à ce que vous puissiez éclairer ce régime ou que j’ai mal compris certains aspects, je reste pour ma part dans un abime de perplexité.
Répondre	combatsdroitshomme dit :	11 mars 2011 à 13 h 08 min	@ CCCP
Quelques éléments de réponse (ou plutôt de prospective):
– sur l’argument du respect de la hiérarchie: il n’est pas valable. Avant d’obéir aux instructions ministérielles, un fonctionnaire doit appliquer la loi. Or en l’espèce un décret lui dit de ne pas appliquer les circulaires et instructions non publiées.
Il doit en revanche appliquer la loi et les règlements. Je rappelle qu’une circulaire n’a pas vocation à créer du droit mais à l’interpréter. Mais sans circulaires le droit reste applicable et au demeurant même si l’interprétation de l’administration est importante; in fine le seul et vrai interprète c’est le juge.
– clairement l’absence de reprise sur circulaire.gouv n’est pas un motif d’illégalité mais d’inopposabilité de la circulaire aux administrés et d’inapplicabilité par l’administration.
Si la circulaire contient des dispositions impératives ou réglementaires il est toujours possible de la contester devant le juge même si elle est inapplicable et inopposable (plusieurs décisions Anafé, Cimade et Gisti l’ont confirmé car systématiquement depuis le 1er mai 2009 cela a été développé par ces associations)
Je partage votre conclusion. Comme je l’ai déjà écrit ici : ce texte censé renforcer la sécurité juridique est source d’insécurité et d’incertitudes
On attend avec impatience les commentaires Rolin et Koubi!
Répondre	CCCP dit :	11 mars 2011 à 15 h 29 min	D’accord avec vous sur presque tout, sauf sur l’idée qu’ « avant d’obéir aux instructions ministérielles, un fonctionnaire doit appliquer la loi ». Cette idée très duguiste n’est pas le droit positif.
Le fonctionnaire a un devoir de désobéissance aux prescriptions de son supérieur uniquement « si ces ordres sont manifestement illégaux et de nature, en outre, à compromettre gravement un intérêt public ». Ces conditions cumulatives font que, même si l’acte est manifestement illégal, le subordonné doit l’exécuter (v. par ex. CE Sect. 4 janvier 1964, Charlet et Limonier, Rec. p. 1), sous peine de sanction disciplinaire et, le cas échéant, de sanction pénale pour les militaires.
Il y là une sorte de reconfiguration de la hiérarchie des normes au sein de l’Administration. Elle n’atteint certes pas le juge et l’acte exécuté conformément à un ordre illégal sera susceptible d’annulation.
Il n’en reste pas moins que je vois mal en quoi ce décret de 2008 peut venir contrarier l’obligation d’obéissance hiérarchique qui a une valeur législative. Par ailleurs, vous indiquez que les circulaires n’ont en principe vocation qu’à interpréter le droit. Il me semble que le décret de 2008 a un champ matériel d’application plus large que celui des circulaires interprétatives (qui est celui de la loi de 1978). Il concerne toutes les circulaires et instructions ministérielles, quel que soit leur contenu. Si l’on s’en tient à une lecture littérale, et bien que la pratique du site circulaires.gouv.fr en diffère, sont donc concernées les circulaires interprétatives (« vraies circulaire » selon R. Chapus), mais aussi les circulaires réglementaires et les instructions techniques (v. l’ouvrage de G. Koubi, p. 22). Il me semble alors que l’article 1er est applicable à ces actes, nonobstant leur absence d’objet interprétatif. Je reste perplexe et un peu dubitatif sur la portée exacte de ce dispositif de 2008.
Répondre	combatsdroitshomme dit :	11 mars 2011 à 16 h 33 min	Une circulaire ministérielle n’est pas assimilable à un ordre d’un supérieur hiérarchique à ses subordonnés! A-t-on déjà vu un fonctionnaire poursuivi disciplinairement pour ne pas avoir appliqué une circulaire????
Je le redis : la fonction principale d’une circulaire ministérielle est d’interpréter la « loi » (au sens état de droit existant) afin d’assurer son application uniforme par tous les services de l’Etat. Certes, parfois, une circulaire ministérielle peut contenir des dispositions réglementaires destinées aux services (CE 1936 Jamart) et est alors une expression de pouvoir hiérarchique.
Je n’ai jamais dit que le champ du décret de 2008 se limitait aux circ reglem ou interprétatives. Au contraire le décret concerne TOUTES les circulaires et instructions ministérielles sans aucune exception.
J’ai juste dit que même non publiées de telles circulaires restaient contestables en REP dès lors qu’elles font grief cad qu’elles contiennent des dispos impératives ou réglementaires
Répondre	CCCP dit :	16 mars 2011 à 16 h 53 min	Sur le second point, je ne conteste pas ce que vous dites. Nous nous sommes sans doute mal compris.
Sur le premier en revanche, il me semble qu’à partir du moment où l’on admet qu’existent des circulaires interprétatives impératives, elles rentrent bien dans la logique du pouvoir d’instruction hiérarchique. P. Combeau (RFDA 2004, p. 1074), parmi d’autres, écrit d’ailleurs que « le pouvoir d’interprétation n’est en effet qu’une forme du pouvoir d’instruction qui s’impose à l’agent à travers l’obligation d’obéissance hiérarchique » et que « l’obligation d’obéissance hiérarchique explique que l’interprétation s’impose à l’agent ».
S’agissant de votre objection tenant à l’inexistence de procédures disciplinaires fondées sur la méconnaissance d’une circulaire, je n’ai en effet pas d’exemple contraire véritablement probant en tête (avec un petit doute cependant s’agissant d’une sanction disciplinaire pour un maire agent de l’Etat désobéissant à une circulaire, mais je ne sais si celle-ci est réglementaire ou pas). Sans doute est-ce du au fait qu’en pratique, avant d’engager une procédure disciplinaire pour méconnaissance d’une circulaire impérative interprétative, l’autorité hiérarchique enjoint, par un ordre particulier, au subordonné de la respecter. C’est alors la désobéissance éventuelle à cet ordre qui fonde les poursuites.
Affirmer l’inverse et dire qu’une circulaire ministérielle n’est pas assimilable à un ordre hiérarchique revient à considérer que le contenu interprétatif d’une circulaire a, vis à vis des agents, la même force et la même valeur qu’un commentaire de la doctrine universitaire interprétant un texte.
Répondre	combatsdroitshomme dit :	16 mars 2011 à 17 h 54 min	Pas d’accord. L’impérativité est une notion forgée par rapport à l’administré. Pas par rapport au fonctionnaire destinataire de la circulaire ou chargé de l’appliquer. Elle vise à savoir si l’interprétation donnée dans la circulaire fait grief et par suite est conforme à la légalité (ou plutôt à l’interprétation du droit donnée par le juge).
Quant au caractère réglementaire, en effet dans certains cas c’est bien l’expression du pouvoir hiérarchique (Jamart) et dans ce cas c’est un règlement et c’est bien normal qu’un fonctionnaire doive s’y plier (à condition évidemment que l’autorité qui a pris ce règlement est compétente)
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