Source: https://www.passiamo.it/wp-content/uploads/2019/06/TAR-Lazio-Sentenza-n.6818-del-30.5.19-Somministrazione-non-assistita.htm
Timestamp: 2020-05-25 12:13:19+00:00
Document Index: 53126127

Matched Legal Cases: ['art. 74', 'art.7', 'art. 3', 'art.1', 'art.6', 'art.6', 'art.10', 'art.31', 'art.22', 'art.64', 'art. 1', 'art.5', 'art.71', 'art.20', 'art.11', 'art.25', 'art.6', 'art.4', 'art. 3', 'art.5', 'art.5', 'art.4', 'art. 3', 'art.3', 'art. 6', 'art.15', 'art.5', 'art.5', 'art.86', 'art. 3']

N. 06818/2019 REG.PROV.COLL.
N. 14852/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 14852 del 2018, proposto da
Le Levain S.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosalda Rocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via del Tempio di Giove 21;
Ministero dello sviluppo economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-della determinazione dirigenziale CA/3075/2018 del 12/10/2018 notificata in data 19/09/18 recante "Ordine di Cessazione attività di somministrazione abusivamente intrapresa....in Via Luigi Santini 22/23" entro 15 giorni dalla notificazione del provvedimento;
-ove occorrer possa, del rapporto amministrativo prot. VA/18/87296 del 14/06/2018, menzionato e non comunicato; della nota prot. CA/128793 del 05/07/18, recante comunicazione di avvio del procedimento;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e del Ministero dello Sviluppo Economico;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2019 il dott. Fabio Mattei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 74 cod. proc. amm. in ordine alla regolarità ed alla completezza del contraddittorio e dell’istruttoria ai fini della decisione del ricorso nel merito, previa conversione del rito in pubblica udienza con rinuncia delle parti ai relativi termini a difesa;
I)- La LEVAIN s.r.l. ha adito questo Tribunale per l’annullamento della determinazione dirigenziale del 12 ottobre 2018 recante "ordine di cessazione dell'attività di somministrazione abusivamente intrapresa in Via Luigi Santini.....", del rapporto amministrativo del 14 giugno 2018, delle risoluzioni del Ministero dello sviluppo economico, specificamente indicata nell'atto introduttivo del presente giudizio.
Parte ricorrente riferisce di essere titolare di un esercizio di gastronomia calda e vicinato e di essere stata ritenuta esercente di attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande all'esito di un unico accertamento seguito dai funzionari dell'amministrazione comunale i quali hanno rinvenuto nei locali commerciali la presenza di punti di appoggio con sedute abbinabili, nonostante non fosse offerto ai clienti alcun servizio ai tavoli.
Avverso i provvedimenti, in epigrafe indicati, la società ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
a) violazione falsa applicazione dell'articolo 3, comma 1 lettera f-bis del decreto legge 223 del 2006, nonché dell'articolo 7, comma 3, del decreto legislativo 114 del 1998, eccesso di potere sotto differenti profili, in ragione della insussistenza di qualsiasi previsione normativa che imponga il divieto di punti di appoggio e sedute abbinabili nei locali commerciali, con conseguente violazione delle norme in materia di tutela della concorrenza e della libera circolazione delle merci e dei servizi, non rinvenendosi, in particolare, nelle succitato locale alcuna apparecchiatura sui tavoli con stoviglie, ne' la presenza di servizio assistito ai tavoli.
b) Violazione falsa applicazione dell'articolo 1 del decreto-legge n. 1/2012, eccesso di potere sotto differenti profili, per violazione dell'obbligo di stretta interpretazione imposto nei casi di applicazione di divieti o limitazioni in ambito commerciale.
c) Violazione dell'articolo 117, comma 4 della Costituzione, eccesso di potere sotto differenti profili, essendo la materia del commercio di competenza regionale e, dunque, non disciplinabile dalle amministrazioni comunali.
d) Violazione del principio del legittimo affidamento; eccesso di potere, non avendo l'amministrazione comunale nella pregressa circolare interpretativa del 3 agosto 2011 affermato alcunché in ordine alla asserita impossibilità di avvalersi di tavoli sedute abbinabili all'interno degli esercizi di vicinato e gastronomia.
e) Violazione falsa applicazione della deliberazione dell'assemblea comunale n. 47 del 2018, pubblicata in data 3 marzo 2018, recante il regolamento per l'esercizio delle attività commerciali e artigianali nel territorio della città storica, entrato in vigore il 18 maggio 2018, secondo cui i titolari "dovranno destinare per il consumo sul posto una superficie interna calpestabile non superiore al 25% della superficie totale dell'esercizio e comunque nel limite massimo di 50 m²", con utilizzo di arredi minimali, nel caso di specie presenti e rinvenibili in tavoli alti, piani di appoggio e sedute, non assimilabili agli arredi propri dei ristoranti.
f) violazione degli articoli 7 e seguenti della legge 241 del 1990.
Si è costituita in giudizio Roma Capitale ma senza produrre memoria difensiva e limitandosi ad allegare documenti d’Ufficio dai quali risulta che il provvedimento dirigenziale, oggetto della presente impugnativa, è stato adottato in ragione del prodromico rapporto informativo del 14 giugno 2018, descrittivo del sopralluogo effettuato, in data 17 maggio 2018, presso il locale della ricorrente all’esito del quale è stata accertata la attivazione di un esercizio di somministrazione privo di ulteriore autorizzazione amministrativa o scia, essendo risultato detto locale "ingombro di arredi e relative modalità di utilizzo, nello specifico piani di appoggio tavoli alti in entrambi con sedute abbinabili che consentono la consumazione come seduti al tavolo con caratteristiche di richiamo quantitativo e qualitativo per la clientela di permanenza nel luogo di consumo......" avendo "di fatto attrezzato un servizio di somministrazione.......". Nel rapporto informativo sopra citato e richiamato nel corpo dell’atto avversato, si menziona ulteriormente che la vendita dei prodotti consumati in loco avviene per prezzi che non sono indicati per unità di misura;
II)- Il contenzioso in esame riapre una problematica il cui punto nodale si incentra sulla difficoltà di definire le attrezzature utilizzabili affinchè si rimanga nell’ambito della legittimità del consumo del posto senza che ciò configuri l’esercizio abusivo dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande: problematica scaturente da nuove tendenze ed abitudini alimentari dei consumatori, che i comuni si sono trovati a fronteggiare pur senza avere a disposizione – come di seguito verrà meglio chiarito - strumenti giuridici chiari ed incontrovertibili con conseguente proliferare di un contenzioso che ha impegnato le energie degli enti locali e dei Tribunali; equivocità che potrebbero essere alla base dell’affidamento che, nel IV mezzo di gravame, si assume ingenerato dalla circolare capitolina ivi citata ma non allegata al ricorso, a tanto accedendo l’infondatezza di tale motivo di diritto;
La Sezione, consapevole di tali criticità, con proprie decisioni (sent. n. 11516/2018 e 11897/2018) non ha mancato di operare una – sia pur sintetica - ricostruzione dell’evoluzione del quadro normativo di riferimento, anche avvalendosi di precedenti decisioni della Sezione (sentenze nr. 100/2016 e n. 4695/2017) e considerando altresì le indicazioni offerte dalla prassi amministrativa, incluse in particolare le circolari del MISE che possiede specifiche competenze di coordinamento inerenti la tutela della concorrenza (anche con riguardo alle interrelazioni con la materia del commercio) alle quali risulta essersi attenuto nell’enucleare criteri applicativi della disciplina: competenze che non consentono, di ritenere che le espressioni del relativo esercizio (quali circolari interpretative ovvero risposte ad appositi quesiti) detengano una dignità giuridica di livello inferiore ovvero (come ancora una volta si richiama in gravame) gerarchicamente sotto-ordinata alle Risoluzioni dell’Agcom.
2) che il d.lgs n.114 del 1998 consente (ex art.7 c.3), per la prima volta, ad alcuni esercenti alimentari il consumo immediato sul posto dei medesimi prodotti venduti, subordinandolo alla condizione che “siano esclusi il servizio di somministrazione e le attrezzature ad esso direttamente finalizzati". Viene, dunque, indirettamente ma inequivocamente, introdotta una distinzione tra arredi ed allestimenti funzionali alla somministrazione sub 1) e quelli utilizzabili nel caso di consumo sul posto;
3) che con il decreto Bersani appare superarsi il limite relativo agli allestimenti dei locali, prevedendosi dall’art. 3, comma 1, lett. f-bis), d.l. n.223 del 2006, che “le attività commerciali, come individuate dal d.lgs n.114 del 1998…… sono svolte senza: f-bis: il divieto o l'ottenimento di autorizzazioni preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l'esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dell'azienda con l'esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l'osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie”. La norma si riferisce alla facoltà accordata ai soli esercizi di vicinato alimentare (id est: detentori di Scia alimentare) di consumare sul posto - con esclusione del servizio assistito di somministrazione - i prodotti di gastronomia ( e non quelli di, eventuale, propria produzione artigianale: a tale facoltà si riferiscono altre norme estranee alla disciplina sul commercio e sulle quali appresso si tornerà);
4) che l’innovazione apportata dal decreto Bersani - che ha introdotto il richiamo espresso all'utilizzo dei locali e degli arredi dell'azienda, eliminando il riferimento alle attrezzature finalizzate alla somministrazione (che compariva nel decreto n.114/1998) lasciando invariata l'esclusione del servizio assistito di somministrazione – ha posto il problema di individuare in cosa potessero consistere questi arredi. Visto che tale locuzione non era presente nel testo normativo che disciplinava la materia prima dell'avvento del decreto Bersani, si è ipotizzato che gli arredi potessero coincidere con quelli in uso presso i locali della somministrazione, nella specie, tavoli e sedie. Il MISE si è fatto carico di dare indicazioni in proposito, pervenendo ad escludere "la possibilità di contemporanea presenza di tavoli e sedie associati o associabili, fatta salva solo la necessità di un'interpretazione ragionevole di tale vincolo, che non consente di escludere, ad esempio, la presenza di un limitato numero di panchine o altre sedute non abbinabili ad eventuali piani di appoggio"; tesi questa a più riprese contrastata dall’Agcm che soffermandosi sul punto centrale della questione, e cioè l'individuazione del criterio-guida per distinguere la somministrazione di alimenti e bevande dalla vendita con consumo sul posto, anziché identificarlo, come fa il MISE, nelle dotazioni strutturali (arredi), lo circoscrive alla presenza o meno del servizio assistito, sulla falsariga di quanto definito nel testo della legge Bersani. Secondo l'Autorità, non sussistono ragioni oggettive per mantenere una discriminazione anticoncorrenziale di tale portata tra operatori, peraltro in contrasto con il quadro normativo in tema di liberalizzazioni delle attività economiche e in grado di limitare ingiustificatamente le possibilità di scelta del consumatore, anche alla luce delle più recenti evoluzioni delle abitudini di acquisto;
6)- che, a ben vedere, nella lingua italiana si definisce “arredo”: “ogni mobile o suppellettile complementare all’uso di una casa o di un pubblico locale, secondo criteri di funzionalità o di gusto”. Un locale dunque, pur avendo i medesimi arredi (divani, mobili, quadri, lampadari ecc), può essere utilizzato sia per l’attività di somministrazione che per il consumo sul posto. Ciò su cui va messo l’accento è il rapporto di complementarietà e non di necessarietà che consente di qualificare un dato mobile quale componente dell’arredo di una casa o di un locale pubblico. Ben diversi dagli elementi di arredo sono però i mobili necessari, insostituibili e non complementari, per svolgere una data attività professionale: mobili che nel caso di specie sono le attrezzature necessarie (e non solo funzionali) all’attività di ristorazione. A tale constatazione segue che il locale “all’uopo attrezzato” (come dice l’art.1 della l.n.287/1991) è un locale in cui sono presenti i mobili tipici della somministrazione. Sostenere che il servizio senza cameriere non è mai assistito si traduce in una asserzione che appare smentita da una valutazione equilibrata dei fatti riscontrabili non potendosi dubitare che rinvenire in un ambiente tavoli da quattro o da sei con sedie abbinate, coperti da tovaglie in stoffa, e con piatti, stoviglie, bicchieri, acqua e vino sistemati sul tavolo sia indice serio e concreto per sostenere che in quell’ambiente si svolge (anche se il cliente deve recarsi al banco per prendersi la pietanza) un’attività di somministrazione e non il mero consumo sul posto dei prodotti venduti. E d’altro canto, il decreto Bersani:
-III)- Deve comunque darsi conto del fatto che, nelle more della stesura della presente sentenza, la giurisprudenza del Consiglio di Stato (ai cui precedenti cautelari la difesa dei ricorrenti si richiama), ha espresso una opzione ermeneutica diversa, sostanzialmente adesiva alla posizione dell’AGCM (di contrario avviso alle circolari e note del MISE richiamate da Roma Capitale ed anche nelle sentenze di questa Sezione) e favorevole alla parte ricorrente (si veda la segnalazione AGCM S2605 del 27 ottobre 2016), ritenendo che il tratto distintivo del servizio assistito vada ricondotto alla semplice esistenza di “un vero e proprio servizio al tavolo – ulteriore e distinto rispetto alla vendita al banco dei prodotti alimentari – offerto dal gestore dell’attività” (Consiglio di Stato, V, 8 aprile 2019, nr. 2280, pubblicata nelle more della redazione della presente sentenza). Si tratta di una decisione della quale va dato conto (e che ha richiesto una duplice riconvocazione della camera di consiglio) ma che non ha indotto il Collegio a mutare indirizzo per le ragioni che, per mera comodità espositiva, verranno rassegnate nei paragrafi, da V.) a V.3), della presente decisione.
IV)- Va ora esaminato il III mezzo di gravame con cui parte ricorrente contesta il potere regolamentare dei comuni di porre dei limiti all’attività commerciale.
Al riguardo va ricordato che il d.lgs n.114 del 1998 fonda il presupposto per il raggiungimento dei propri obiettivi nel trasferimento a pieno titolo agli enti territoriali delle funzioni di gestione del settore commerciale, non solo in termini operativi ma, e soprattutto, rinviando alla piena autonomia dei medesimi le scelte per uno sviluppo armonico ed efficace del tessuto distributivo. Il decreto dunque in sede di riassetto istituzionale, ha dettato i principi e le norme quadro affidando alle regioni e ai comuni l’emanazione della disciplina di dettaglio e consentendo dunque a questi gli interventi ritenuti più adatte al settore in relazione alle caratteristiche del territorio e dell’impresa ivi presente e della realtà socio economica che lo caratterizza. E in tale contesto le novità più importanti hanno riguardato la programmazione, da parte delle Regioni, della rete distributiva di VENDITA (art.6) e in particolare, nell’ambito della stessa, la salvaguardia e riqualificazione dei centri storici (art.6 c.1, lett. “d”; c.2 lett.”b”; c. 3 lett. “c”):
- “anche attraverso il mantenimento delle caratteristiche morfologiche degli insediamenti ed il rispetto dei vincoli relativi alla tutela del patrimonio artistico ed ambientale”;
- tramite criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale, affinché gli strumenti urbanistici comunali individuino: “i limiti ai quali sono sottoposti gli insediamenti commerciali in relazione alla tutela dei beni artistici, culturali e ambientali, nonché dell'arredo urbano, ai quali sono sottoposte le imprese commerciali nei centri storici e nelle località di particolare interesse artistico e naturale”;
- tramite indirizzi generali che tengano conto dell’ambito territoriale dei “centri storici, al fine di salvaguardare e qualificare la presenza delle attività commerciali e artigianali in grado di svolgere un servizio di vicinato, di tutelare gli esercizi aventi valore storico e artistico ed evitare il processo di espulsione delle attività commerciali e artigianali”;
- tramite, ex art.10 c.1 lett. b), disposizioni “per riqualificare la rete distributiva e rivitalizzare il tessuto economico sociale e culturale nei centri storici”, prevedendo in particolare sia per i centri storico che “per aree o edifici aventi valore storico, archeologico, artistico e ambientale, l'attribuzione di maggiori poteri ai comuni relativamente alla localizzazione e alla apertura degli esercizi di VENDITA, in particolare al fine di rendere compatibili i servizi commerciali con le funzioni territoriali in ordine alla viabilità, alla mobilità dei consumatori e all'arredo urbano, utilizzando anche specifiche misure di agevolazione tributaria e di sostegno finanziario”.
Sempre a livello statale, nella materia, vanno segnalati:
-l’art.31 del d.l. n. 201 del 2011 : – esercizi commerciali - 2. Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, liberta' di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012, potendo prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attivita' produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessita' di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali; (l’ultima parte virgolettata è stata aggiunta dall’art.22 ter del d.l. n.91 del 24.6.2014);
- l’art.64 (Somministrazione di alimenti e bevande) del d.l. 13.8.2011 n. 138 che al c.3 ha previsto: “3. Al fine di assicurare un corretto sviluppo del settore, i comuni, limitatamente alle zone del territorio da sottoporre a tutela, adottano provvedimenti di programmazione delle aperture degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico di cui al comma 1, ferma restando l'esigenza di garantire sia l'interesse della collettività inteso come fruizione di un servizio adeguato sia quello dell'imprenditore al libero esercizio dell'attività. Tale programmazione può prevedere, sulla base di parametri oggettivi e indici di qualità del servizio, divieti o limitazioni all'apertura di nuove strutture limitatamente ai casi in cui ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità rendano impossibile consentire ulteriori flussi di pubblico nella zona senza incidere in modo gravemente negativo sui meccanismi di controllo in particolare per il CONSUMO di alcolici, e senza ledere il diritto dei residenti alla vivibilità del territorio e alla normale mobilità. In ogni caso, resta ferma la finalità di tutela e salvaguardia delle zone di pregio artistico, storico, architettonico e ambientale e sono vietati criteri legati alla verifica di natura economica o fondati sulla prova dell'esistenza di un bisogno economico o sulla prova di una domanda di mercato, quali entità delle vendite di alimenti e bevande e presenza di altri esercizi di somministrazione;
- il d.l. 24.1.2012, n.1 il cui art. 1 (Liberalizzazione delle attività economiche e riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese), dopo aver elencato i noti principi di liberalizzazione, ha precisato ai commi 2 e 4 quanto segue: <<2. Le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all'accesso ed all'esercizio delle attività economiche sono in ogni caso interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale, alla stregua dei principi costituzionali per i quali l'iniziativa economica privata è libera secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti, i programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute, all'ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l'utilità sociale, con l'ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della Repubblica. 4. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni si adeguano ai principi e alle regole di cui ai commi 1, 2 e 3 entro il 31 dicembre 2012>>; (ndr: la C. C.le con sent. n.8/2013 ha dichiarato non fondate le qq.l.c. relative a detto comma);
Nell’ambito regionale vale il richiamo alla L.R. n.14 del 1999, recante disposizioni sul decentramento amministrativo con cui si è disposto:
art.5: “Il Comune esercita, altresì, in relazione alle funzioni e ai compiti amministrativi di cui al comma 1, oltre alla funzione organizzativa e regolamentare di sua competenza, funzioni di programmazione e pianificazione concorrendo, secondo le procedure previste dall'apposita legge regionale e dalle specifiche leggi regionali di settore, alla determinazione degli obiettivi della programmazione economico - sociale e territoriale regionale e provinciale ed adottando, in coerenza con tali obiettivi, propri strumenti di programmazione e pianificazione rapportati alle esigenze della collettività e del territorio comunale”;
art.71 : i comuni esercitano le funzioni ed i compiti attribuiti dallo Stato e dalla presente legge concernenti:
lett. a) l'individuazione, nell'àmbito degli strumenti urbanistici comunali, nel rispetto di quanto previsto negli articoli 69 e 70, comma 1, lettera a):
1) delle aree da destinare agli insediamenti commerciali e, in particolare, quelle nelle quali consentire gli insediamenti di medie e grandi strutture di vendita al dettaglio;
2) dei limiti ai quali sono sottoposti gli insediamenti commerciali, in relazione alla tutela dei beni artistici, culturali e ambientali, nonché dell'arredo urbano, ai quali sono sottoposte le imprese commerciali nei centri storici e nelle località di particolare interesse artistico e naturale;
lett. l) la determinazione, nel rispetto degli indirizzi definiti dalla Regione, dei criteri per lo sviluppo degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, del relativo orario minimo e massimo di apertura e chiusura e dell'orario di apertura degli esercizi che svolgono attività di intrattenimento musicale e danzante congiuntamente alla somministrazione di alimenti e bevande, nonché il rilascio dei provvedimenti autorizzatori per l'apertura e il trasferimento di sede degli esercizi stessi
q) la vigilanza sull'attività commerciale e la relativa attività sanzionatoria.
Di seguito, la L.R. n.33 del 1999 (Disciplina relativa al settore commercio) ha previsto, all’art.20, fra l’altro, che: << I comuni, nei propri strumenti urbanistici, possono prevedere specifiche normative atte a regolamentare la localizzazione delle strutture di vendita nell'ambito dei centri storici, attraverso appositi programmi d'intervento, al fine di riqualificare e salvaguardare il tessuto urbano di antica origine, eliminando fenomeni di degrado e di abbandono, ed individuando i limiti per le zone sottoposte ad obbligo di strumento attuativo. 2. “I programmi di cui al comma 1 possono interessare tutta o parte dell'area del centro storico, nonché edifici di interesse storico, archeologico o ambientale, e prevedono la razionalizzazione dei sistemi di fruizione dell'area interessata mediante: e) determinazione delle tipologie di attività e delle strutture di VENDITA qualitativamente rapportabili ai caratteri storici, architettonici ed urbanistici del centro storico, nell'ambito delle tipologie previste come compatibili dal documento programmatico di cui all'articolo 11”. Quest’ultimo art.11 prevede che la Regione adotta il Documento programmatico per l'insediamento delle attività commerciali, il quale definisce gli indirizzi generali per l'insediamento delle attività commerciali, tenendo conto, ai sensi dell'articolo 6 c. 3 d.lgs n.114/1998, delle caratteristiche degli ambiti territoriali così come individuati dall'articolo 13 della presente legge (sono ambiti territoriali omogenei: a) area metropolitana omogenea coincidente con il comune di Roma;). Detto Documento, di validità triennale, è stato adottato con Delib.C.R. 6-11-2002 n. 131 che per quanto riguarda i Centri Storici così dispone: <<8. CENTRI STORICI - Nei piani di intervento per la riqualificazione e la salvaguardia del tessuto urbano dei centri storici, i Comuni possono escludere l'insediamento di attività che non siano tradizionali e/o qualitativamente rapportabili ai caratteri storici, architettonici ed urbanistici dei centri medesimi, ferme restando le facoltà di cui all'articolo 20, comma 3, della legge>>.
Dunque, è possibile concludere che il potere concretamente esercitato con il Reg. n.47/2018 trova manifesto fondamento sia nella legge dello Stato (che consente alle Regioni e agli enti locali la possibilità di prevedere «anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali», purché ciò avvenga «senza discriminazioni tra gli operatori» e a tutela di specifici interessi di adeguato rilievo costituzionale, quali la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali) sia nelle citate Leggi regionali laziali. L’intervento regolamentare di Roma capitale, dunque, costituisce attuazione dei principi introdotti dal legislatore regionale a tutela del territorio senza che lo stesso possa ritenersi aprioristicamente idoneo a pregiudicare l’iniziativa economica, perseguendo in realtà una generale finalità di rigenerazione del tessuto urbano attraverso la valorizzazione del commercio all’interno dei centri storici e urbani al fine della loro riqualificazione.
Ed ancora deve aggiungersi:
-	che le misure introdotte appaiono anche meno gravose di quelle già previste dal precedente regolamento n.36 del 2006 la cui conformità ai principi costituzionali, euro unitari, nazionali era stata già, come sopra rilevato, ripetutamente ammessa dal Consiglio di Stato;
-	che la coerenza tra il regolamento commerciale e la normativa pianificatoria urbanistica è assicurata dalle vigenti N.T.A. del locale P.r.g. le quali nell’art.25: al c.14, specificano le destinazioni d’uso consentite nei Tessuti della Città Storica facendo in ogni caso salve << le ulteriori limitazioni contenute nella specifica disciplina di tessuto>>; mentre al comma 17 prevedono che: << con successivo provvedimento da emanare anche ai sensi della L.R. n.33 del 1999, il Comune potrà limitare, per motivi di salvaguardia dei caratteri socio economici, culturali e ambientali di particolari zone della città storica e della città consolidata, i cambiamenti di destinazione d’uso o l’insediamento di specifiche attività interne alle destinazioni d’uso di cui all’art.6, con particolare riguardo agli esercizi commerciali, all’artigianato produttivo, all’artigianato di servizio, ai pubblici esercizi; con lo stesso provvedimento, il Comune potrà individuare le destinazioni d’uso esistenti di cui incentivare la delocalizzazione o le destinazioni d’uso qualificanti da promuovere…>>.
V)- Ed a questo punto, sciogliendo la riserva sopra fatta, ci si può trattenere sull’indirizzo seguito dal Consiglio di Stato ed al precedente cautelare che la ditta ricorrente evoca a sostegno della tesi patrocinata in gravame.
Anche tali decisioni non hanno ricevuto miglior sorte. Con le ordd. nn. 578 e 1297 del 2019, il Giudice di appello le ha sospese, nell’un caso traendo argomento anche “dal pregiudizio grave ed irreparabile, conseguente all’ingiunta cessazione dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande” (?), e, nell’altro caso, sensibile esclusivamente al “grave pregiudizio discendente dall’atto gravato per l’attività di gastronomia calda e vicinato esercitata dall’impresa”; entrambe dette pronunce nessun accenno contengono in ordine all’iscrizione, o meno, all’Albo dell’imprenditore ricorrente e cioè a quel requisito fondamentale sul quale, volutamente, nella presente decisione, ci si soffermerà sul successivo par. V.1).
La lettura di detta decisione suscita due notazioni (che tengono anche conto dell’orientamento cautelare del medesimo Giudice).
V.1)- La prima origina dal riscontro che la fattispecie su cui il Giudice di ultima istanza si è determinato aveva riguardo, al pari di altre cautelarmente affrontate, ad un soggetto giuridico titolare di licenza di vicinato e di distinto titolo di laboratorio di gastronomia calda e fredda, e dunque abilitato dalla relativa Scia alla “preparazione di pietanze tramite processi di cottura. Le materie prime utilizzate sono prodotti da forno, salumi, formaggi, prodotti ittici, carne, ortaggi, salse gastronomiche”; (id est: abilitato alla sola vendita per asporto, e non anche al consumo sul posto, anche di prodotti totalmente diversi da quelli propri della gastronomia fredda).. Dunque quello che appare potersi scorgere è che l’Alto Consesso (preoccupandosi, e ripetutamente in sede cautelare, che non venga arrecato danno per l’attività di gastronomia calda e vicinato esercitata dall’impresa”) non apprezzi puntualmente la distinzione tra la vendita ed il consumo sul posto dei prodotti di propria produzione (che il Legislatore ha riservato agli artigiani alimentari iscritti all’Albo statale ovvero a quello regionale; nonché ai panificatori di cui dell’art.4 c.2 bis dello stesso decreto Bersani) e la vendita ed il consumo sul posto dei prodotti di gastronomia che è consentito agli esercenti di vicinato alimentare dall’art. 3, comma 1, lett. f-bis), d.l. n.223 del 2006 (Bersani), convertito con modificazioni dalla L.n. 248 del 2006. Al riguardo, e scendendo ulteriormente nel dettaglio occorre rammentare che l’attività delle imprese artigiane è esclusa dalla disciplina che regola il commercio sia a livello statale che a livello regionale. E difatti:
-	Nella normativa statale l’artigiano è colui che (“esercita personalmente, professionalmente e in qualità di titolare, l'impresa artigiana, assumendone la piena responsabilità con tutti gli oneri ed i rischi inerenti alla sua direzione e gestione e svolgendo in misura prevalente il proprio lavoro, anche manuale, nel processo produttivo” e che) è iscritto all’Albo previsto dall’art.5 della Legge n.443 del 1985 e nei cui confronti (ex art.5 c.7) “Per la VENDITA nei locali di produzione, o ad essi contigui, dei beni di produzione PROPRIA, ovvero per la fornitura al committente di quanto strettamente occorrente all'esecuzione dell'opera o alla prestazione del servizio commessi, non si applicano alle imprese artigiane iscritte all'Albo di cui al primo comma le disposizioni relative all'iscrizione al registro degli esercenti il commercio o all'autorizzazione amministrativa di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426 , fatte salve quelle previste dalle specifiche normative statali”. L’esclusione nei confronti di detta categoria di operatori professionali della disciplina commerciale trova puntuale riferimento del d.lgs n.114 del 1998 ex art.4 c.2 lett.”f” (“Il presente decreto non si applica: f) agli artigiani iscritti nell'Albo di cui all'articolo 5, primo comma, della legge 8 agosto 1985, n. 443, per la VENDITA nei locali di produzione o nei locali a questi adiacenti dei beni di produzione PROPRIA, ovvero per la fornitura al committente dei beni accessori all'esecuzione delle opere o alla prestazione del servizio”). Il decreto Bersani, poi, dispone all’art. 3, comma 1, lett. f-bis), d.l. n.223 del 2006, che “le attività commerciali, come individuate dal d.lgs n.114 del 1998…… sono svolte senza …….” ; e dunque non ha riguardato le attività artigianali ma le sole attività commerciali già individuate dal d.lgs n.114 del 1998 che, come appena riscontrato, non si applica alle imprese artigianali;
-	Nella normativa regionale in materia (L.R. n.33 del 1999) l’attività dell’artigiano iscritto all’Albo citato è esclusa dalla disciplina delle attività commerciali dall’art.3 c.2 lett. “f”. Analoghe previsioni si riscontrano nella L.R. Lazio n.3 del 2015 (“Disposizioni per la tutela, la valorizzazione e lo sviluppo dell'artigianato nel Lazio”) che prevede, all’art. 6, l’esclusione nei confronti delle imprese artigiane delle disposizioni vigenti in materia di esercizio di attività commerciali, e cioè delle disposizioni relative alla VENDITA sul posto (comma 5. “Per la VENDITA nei locali di lavorazione, o in quelli adiacenti, dei beni di produzione PROPRIA, ovvero per la fornitura al committente dei beni strumentali o complementari all'esecuzione delle opere o alla prestazione dei servizi, non si applicano alle imprese artigiane le disposizioni vigenti in materia di esercizio di attività commerciali), aggiungendo però la seguente previsione al c. 6 “Le imprese artigiane del settore alimentare possono effettuare l'attività di VENDITA dei prodotti di PROPRIA produzione per il CONSUMO immediato, utilizzando i locali e gli arredi dell'azienda con l'esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l'osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie, in materia di inquinamento acustico e di sicurezza alimentare”. Tali imprese artigiane facoltizzate al CONSUMO sul posto devono essere iscritte all’Albo di cui all’art.15 della stessa novella regionale (“1. È istituito l'Albo regionale delle imprese artigiane articolato, su base territoriale provinciale e metropolitana, in due sezioni: a) nella prima sono tenute ad iscriversi tutte le imprese in possesso dei requisiti di cui agli articoli 6 e 7….”).
c) l’esercente attività di laboratorio NON iscritto all’Albo, ma detentore di una licenza di vicinato alimentare è soggetto, giuridicamente, equiparato a detto esercente di vicinato e la cui attività, conseguentemente, è sottoposta alla disciplina commerciale. Può vendere prodotti alimentari (compresi, ai soli fini di asporto, quelli prodotti e trasformati in sede) ma il decreto Bersani gli permette di far consumare sul posto i soli prodotti di GASTRONOMIA. Non può far consumare sul posto i prodotti alimentari di PROPRIA produzione. Nessuna norma lo abilita a tanto e la violazione di detto precetto – utilizzando i locali e gli arredi dell'azienda e pur con l'esclusione del servizio assistito di somministrazione - – si traduce in una attività di somministrazione non consentita in quanto non detentore di una licenza di cui alla lett.a) dell’art.5 della L. n.287 del 1991;
d) l’esercente di vicinato alimentare, oltre a poter vendere tutti i prodotti alimentari che vuole, può far consumare sul posto solo i prodotti di GASTRONOMIA. Non è a lui consentito, in alcun modo, il CONSUMO sul posto dei prodotti che eventualmente produce a livello artigianale avvalendosi della Scia di laboratorio; ed anche qui la violazione del precetto - utilizzando i locali e gli arredi dell'azienda e pur con l'esclusione del servizio assistito– genera un servizio di somministrazione che, in assenza della relativa abilitazione ( e dunque di luna licenza di tipo a) sopra richiamata) , deve ritenersi abusivamente condotto..
V.2)- La seconda notazione si incentra esclusivamente sul postulato esegetico, ormai affermato dal Giudice di appello, secondo il quale l’assenza “di un vero e proprio servizio al tavolo” circoscrive, in ogni caso ( e cioè qualunque sia la modalità praticata) l’attività di cui trattasi al “consumo sul posto” impedendole di classificarla quale servizio di somministrazione.
Ed è questo il tratto che (per le considerazione sopra descritte) lascia più perplessi ; e tanto perché l’approdo a tale convincimento non è mediato – come forse sarebbe stato il caso – da un’interpretazione sistematica della normativa che distingue chi offre un servizio di somministrazione dall’artigiano alimentare, dal mero esercente un laboratorio di gastronomia e dall’esercente un vicinato alimentare. Per essere più chiari basta porre l’accento sui requisiti, soggettivi ed oggettivi, richiesti per aprire un esercizio di vicinato e per avviare un’attività di somministrazione.
V.3)- Il disegno concepito dal Legislatore, che ha avuto la luce nel decreto Bersani, ha, se ci si pensa bene, una sua logica e razionalità. Poiché l’alimentarista può incentivare la sua clientela se non si limita solamente a cedere agli avventori prodotti da banco, ma se offre loro anche un minimo di arredi per consumarli in loco, il Legislatore, bene ha pensato, di consentirgli detta modalità di esercizio; e tale facoltà non veniva assolutamente a generare disparità con l’altra categoria (formata da operatori svolgenti un’attività completamente diversa) dei ristoratori. E difatti, mentre i primi potevano al massimo fornire prodotti, da consumare in sede, di gastronomia, per converso gli altri, venendo a somministrare pietanze da loro preparate, cotte, e servite, nessuna sostanziale discriminazione di trattamento subivano dall’ingresso sul mercato degli esercenti di vicinato alimentare i quali potevano somministrare (e cioè consentire il consumo) solo di una stretta e angusta tipologia di prodotti. In tale contesto - poiché in ogni caso la somministrazione dei prodotti di gastronomia era (ed è) prevista dall’art.5 lett. b) della l.n.287 del 1991 (che richiede una licenza di somministrazione, oltre all’autorizzazione di cui all’art.86 Tulps) - ha imposto che la somministrazione di prodotti di gastronomia avvenisse senza un “servizio assistito”; e tanto sostanzialmente bastava. In fondo, pur se venivano utilizzati gli arredi presenti nel locale, i due servizi rimanevano completamente diversi: nell’un caso si trattava di consumare prodotti di gastronomia senza potersi avvalere di quelle altre modalità del servizio praticate nel caso della somministrazione (la spillatrice della birra alla spina, il caffè fornito dalla macchina professionale, il consumo di vini e altre bevande alcoliche o non; ecc.).
VI) – E possiamo a questo punto indirizzarci verso la conclusione della presente decisione.
Si è già detto nei paragrafi precedenti che la presenza di personale di sala che serve gli utenti ai tavoli, costituisce prova concreta ma non unica di un servizio di ristorazione assistito e che l’indirizzo giurisprudenziale che la Sezione segue – e che intende mantenere, per le ragioni in precedenza diffusamente argomentate – richiede un accertamento caso per caso da condurre su un complesso di elementi di fatto (che sono quelli emergenti dalle verifiche condotte dalla p.a. e dagli atti di causa) che esigono apprezzamento unitario da svolgersi secondo la comune esperienza. Più puntualmente questo Tribunale, in ripetute occasioni, ha affermato che ai fini della qualificazione dell’attività (se di somministrazione o consumo sul posto), deve procedersi ad “una valutazione caso per caso delle singole fattispecie anche sulla base dell’art. 3, comma 1, lett. f bis) d.l. n. 223/06 secondo cui il consumo immediato di prodotti da asporto all’interno di esercizi abilitati si distingue dalla ristorazione (e dunque non è soggetto ai relativi presupposti e requisiti abilitanti) secondo un criterio sostanziale di accessorietà rispetto alla vendita da asporto, che deve mantenere un carattere prevalente e funzionale. In questo senso, l’assenza di servizio assistito, che la norma prefigura quale parametro di riferimento per la identificazione della fattispecie, va intesa come criterio “funzionale”, che non si esaurisce nella semplice presenza o meno di camerieri ma che rinvia ad un concreto assetto dell’organizzazione dell’offerta, da accertarsi caso per caso, rivolto a mantenere il consumo sul posto come una semplice facoltà della clientela (TAR Lazio n. 1641/19; nello stesso senso anche TAR Lazio – Roma n. 11897/18, n. 11516/18, n. 4695/17). In tale contesto, certamente, assume valenza indiziaria la circostanza che l’esercente di vicinato alimentare sia anche abilitato alla produzione e trasformazione alimentare (id est: detenga anche una licenza, oggi Scia, di laboratorio di gastronomia). Ma tanto non consente di dare per scontato, sic et simpliciter, che il solo riscontro di tavoli e sedie abbinati da parte di un titolare di Scia di laboratorio e di vicinato alimentare (e tanto è accaduto nel caso di specie) sia indice inequivoco della presenza di un servizio di somministrazione. Nulla, difatti, autorizza a ritenere che i prodotti di laboratorio vengono, oltre che legittimamente venduti per asporto, anche (illegittimamente) consumati sul posto; e, si aggiunge, nulla esclude che, per ventura, detto titolare sia anche un artigiano iscritto all’Albo. Dunque la sola presenza di “tavoli e sedie abbinabili” costituenti “arredi e modalità di utilizzo che consentono le consumazioni seduti al tavolo con caratteristiche di richiamo quantitativo della clientela e permanenza nel luogo di consumo” (come riportato nel provvedimento avversato) non concretizza, in maniera univoca, (anche se il titolare dell’esercizio sia un esercente di laboratorio di gastronomia), quel contesto organizzativo comprovante, secondo la giurisprudenza in precedenza indicata, lo svolgimento dell’attività di somministrazione specie se si considera che gli organi accertatori non hanno specificato il numero di tavoli e sedie utilizzati per il consumo sul posto, la tipologia degli stessi, l’entità della superficie destinata al consumo sul posto rispetto a quella complessiva, la presenza o meno di avventori, la presenza di un menù di tipo ristorativo (che è quello, ovviamente, che indica anche le pietanze preparate e cotte sul posto prima di essere consumate) e la presenza di altri elementi ( ad es. vino ed alcolici di varia gradazione messi disposizione per il consumo) comprovanti un contesto organizzativo funzionale ad una vera e propria somministrazione più che ad un consumo sul posto. E solo con riguardo a detta doglianza di eccesso di potere il ricorso va condiviso, rivelandosi tutte le altre censure chiaramente infondate alla luce delle considerazioni in precedenza diffusamente rassegnate. Il ricorso va dunque accolto nei limiti di quanto detto e con ovvia salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione che rimangono adottabili in esito anche a successiva verifica nel corso della quale potrà tenersi conto delle normae agendi (e/o parametri guida) sopra descritte.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei limiti di cui alla parte motiva,
e, per l’effetto, annulla il provvedimento di cui alla d.d. del 12.10.2018
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 22.1., 16.4. e 21.5. 2019 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Mattei,	Consigliere, Estensore
Maria Laura Maddalena,	Consigliere