Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/24022
Timestamp: 2020-06-03 23:03:32
Document Index: 402246026

Matched Legal Cases: ['Artículo 9', 'in fine', 'artículo 8', 'artículo 58', 'Artículo 38', 'Artículo 149', 'Artículo 1', 'Artículo 154', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 8', 'Artículo 8', 'Artículo 8', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 10', 'Artículo 11', 'Artículo 13', 'Artículo 13', 'Artículo 58', 'Artículo 60', 'Artículo 5']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 108/2014
SENTENCIA 108/2014, de 26 de junio
(BOE nº 177, de 22 de juillet de 2014)
ECLI:ES:TC:2014:108
Para la institución autonómica recurrente la inconstitucionalidad de ambos preceptos deriva de que reservan al Estado todas las competencias ejecutivas en materia de control de concentraciones económicas, desconociendo así las competencias que tiene la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de defensa de la competencia, asumidas a través del título competencial “comercio interior” (art. 31.3 de su Estatuto de Autonomía), del cual aquella materia forma parte, al menos parcialmente.
En apoyo de su posición expone que de la doctrina contenida en la STC 208/1999, de 11 de noviembre, se deduce que la Comunidad Autónoma es competente para llevar a cabo todas las actuaciones de ejecución de la legislación de defensa de la competencia que hayan de realizarse en su territorio y que no afecten al mercado supracomunitario. Sostiene que la afección exclusivamente intracomunitaria de las operaciones de concentración económica es posible y, en tales casos, no puede negarse la titularidad de las competencias ejecutivas autonómicas. En este sentido, señala que la posibilidad de que una concentración económica tenga una incidencia limitada a una parte del mercado nacional está expresamente reconocida en el art. 8.1 a) de la Ley 15/2007, ya que la expresión “mercado geográfico definido dentro del mismo” es una fórmula equivalente a aquella otra (“en todo o en parte del mercado nacional”) en la que el Tribunal Constitucional fijó su atención con ocasión de su declaración de inconstitucionalidad, llevada a cabo por la mencionada STC 208/1999.
Continúa señalando que la cuestión de cuándo una concentración empresarial afecta a un mercado geográficamente relevante dentro del mercado nacional deberá analizarse en cada caso concreto, sin que pueda negarse a priori dicha posibilidad; pero, en todo caso, lo que considera indiscutible es que la Comunidad Autónoma de Canarias ostenta esa condición de mercado geográficamente relevante, sin necesidad de esfuerzos interpretativos. A su entender, las Islas Canarias, tanto por su condición de “mercado pequeño”, como por su condición de región ultraperiférica, presentan condiciones de competencia distintas a las que encuentran las empresas que desarrollan actividades similares en el ámbito continental de referencia, en este caso la España peninsular.
Entiende también que la mejor prueba sobre la posibilidad de identificar mercados geográficamente relevantes dentro del mercado nacional la proporciona la propia práctica antitrust española, donde se encuentran importantes ejemplos en los que el Tribunal de Defensa de la Competencia ha definido como mercados relevantes a partes perfectamente localizadas del territorio del Estado. Tras citar varios ejemplos en los que dicho órgano reconoció expresamente las singularidades del mercado canario, concluye que cuando una operación de concentración económica se realice en el territorio de una Comunidad Autónoma y, siguiendo los umbrales establecidos en la propia Ley, la cuota de mercado que como consecuencia de esa operación se adquiera o se incremente sea igual o superior al 30 por 100 del mercado relevante de productos o servicios en un “mercado geográfico definido” que no exceda del ámbito de esa Comunidad Autónoma, las competencias ejecutivas previstas en la Ley 15/2007 corresponden a la Comunidad Autónoma respectiva.
2. Mediante providencia del Pleno de 6 de mayo de 2008, a propuesta de la Sección Cuarta se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad y se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Por último, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido formulado por el Gobierno de Canarias contra los arts. 9 y 13 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia (en adelante, LDC). La institución autonómica recurrente sostiene que ambos preceptos resultan inconstitucionales al reservar al Estado todas las competencias ejecutivas en materia de control de concentraciones económicas, desconociendo así las competencias de tal índole que pueden ostentar las Comunidades Autónomas a través del título competencial “comercio interior” (en el caso de Canarias, en virtud del art. 31.3 de su Estatuto de Autonomía), del cual aquella materia forma parte, al menos parcialmente.
“Artículo 9. Obligación de notificación y suspensión de la ejecución
El levantamiento de la suspensión de la ejecución podrá estar subordinado al cumplimiento de condiciones y obligaciones que garanticen la eficacia de la decisión que finalmente se adopte.”
“1. Los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación de esta Ley ejercerán en su territorio las competencias ejecutivas correspondientes en los procedimientos que tengan por objeto las conductas previstas en los arts. 1, 2 y 3 de esta Ley de acuerdo con lo dispuesto en la misma y en la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia.
2. Sin perjuicio de las competencias de la Comisión Nacional de la Competencia, los órganos competentes de las Comunidades Autónomas están legitimados para impugnar ante la jurisdicción competente actos de las Administraciones Públicas autonómicas o locales de su territorio sujetos al Derecho Administrativo y disposiciones generales de rango inferior a la ley de los que se deriven obstáculos al mantenimiento de una competencia efectiva en los mercados”.
La objeción expuesta no puede ser acogida. Como hemos señalado en las SSTC 146/1994, de 12 de mayo, FJ 4, y 214/1994, de 14 de julio, FJ 4 A), “el hecho de que una norma reproduzca otra norma anterior no recurrida, no impide la impugnación de la primera”. Además, como recuerda la STC 17/2013, de 31 de enero, FJ 8, “es doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional que el recurso de inconstitucionalidad es un recurso abstracto dirigido a la depuración del ordenamiento de forma que con el mismo no se defiende un interés propio de los recurrentes sino el interés general y la supremacía de la Constitución”. En consecuencia, la circunstancia de que el art. 13 de la Ley 15/2007 reproduzca lo que ya estaba dispuesto en la Ley 1/2002 y que no se hubiera impugnado en su día el art. 1.5 de esta última, que atribuye al Estado las competencias ejecutivas en la materia, no impide la impugnación planteada en el presente recurso de inconstitucionalidad.
b) En segundo lugar, debemos delimitar el objeto del presente proceso constitucional. Aunque formalmente en el suplico de la demanda la Letrada del servicio jurídico del Gobierno de Canarias solicita la declaración de inconstitucionalidad del art. 13 de la Ley 15/2007, sus alegaciones van dirigidas única y exclusivamente a su apartado 1. Por tanto, habremos de atenernos a la doctrina que hemos mantenido en supuestos similares, según la cual “no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda (STC 98/1989, FJ 5) o incluso, como sucede en este caso, la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, para que este Tribunal deba pronunciarse sobre todos y cada uno de ellos, sino que es preciso, además, que en el cuerpo del recurso se contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental [SSTC 146/1994, FJ 7 B); 214/1994, FJ 3; 195/1998, FJ 1]. Efectivamente, hemos de recordar aquí una vez más que la impugnación de las normas debe ir acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que permitan al Abogado del Estado, al que asiste, como parte recurrida, el derecho de defensa, así como a este Tribunal, que ha de pronunciar la Sentencia, conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, FJ 2; y 118/1998, FJ 4). Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan” (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2).
d) Igualmente debe advertirse que la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, asigna a este nuevo organismo público las competencias que la legislación vigente atribuye a la Comisión Nacional de la Competencia, cuya desaparición establece (disposición adicional segunda). En lo que aquí importa, se asigna expresamente a la nueva institución la función de “aplicar los dispuesto en la Ley 15/2007, de 3 de julio, en materia de control de concentraciones económicas” [art. 5.1 d)] sin que, por lo demás, la reforma afecte a la subsistencia de la impugnación formulada.
f) Por último, debe significarse que en el presente proceso constitucional subyace una controversia competencial —aunque se articule como recurso de inconstitucionalidad en atención al rango legal de los preceptos impugnados— pues aun cuando el Gobierno de Canarias admite sin reservas que corresponde al Estado la potestad normativa en materia de defensa de la competencia, rechaza que sea la Administración estatal la única competente para su ejecución o aplicación singular, pues ello supondría desconocer las competencias que pueden ostentar las Comunidades Autónomas a través del título competencial “comercio interior” (en el caso de Canarias, en virtud del art. 31.3 de su Estatuto de Autonomía), del cual aquella materia forma parte, al menos parcialmente.
3. Una vez efectuadas las anteriores precisiones, procede comenzar destacando que la libertad de empresa reconocida en nuestra Constitución (art. 38) tiene como una de sus manifestaciones la libre organización de la actividad empresarial, lo cual no excluye que puedan establecerse limitaciones derivadas de las reglas que disciplinen proporcionada y razonablemente el mercado [STC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 6 d)], como acontece con la legislación de defensa de la competencia, entendida ésta como “toda la legislación ordenada a la defensa de la libertad de competencia, mediante la prevención y, en su caso, la represión de las situaciones que constituyen obstáculos creados por decisiones empresariales para el desarrollo de la competencia en el mercado” (STC 71/1982, de 30 noviembre, FJ 15).
Así, prohíbe determinadas actuaciones u omisiones cuya realización se reputa lesiva de esa libre competencia; en particular se prohíben las conductas colusorias (art. 1), el abuso de posición dominante (art. 2) y el falseamiento de la libre competencia por actos desleales (art. 3), detallándose en los propios preceptos las concretas conductas que se subsumen en tales nociones. En relación con estas prácticas prohibidas, la Ley regula un régimen sancionador (arts. 61 a 70) y el procedimiento para la imposición de las sanciones previstas (arts. 49 a 54). La delimitación de las competencias ejecutivas relativas a este primer tipo de control fue abordada por la STC 208/1999, de 11 de noviembre —en la que se resolvieron sendos recursos de inconstitucionalidad promovidos contra la Ley 16/1989, de 17 de julio, de defensa de la competencia—, en los términos que más adelante se expondrán.
Junto a este control reactivo, la Ley regula otros dos: el control sobre las ayudas públicas a las empresas y el sometimiento a un régimen de autorización previa a determinadas operaciones de concentración económica, entendiendo por tales las que conlleven “un cambio estable del control de la totalidad o parte de una o varias empresas como consecuencia de: la fusión de dos o más empresas anteriormente independientes, o la adquisición por una empresa del control sobre la totalidad o parte de una o varias empresas, o la creación de una empresa en participación y, en general, la adquisición del control conjunto sobre una o varias empresas cuando éstas desempeñen de forma permanente las funciones de una entidad económica autónoma” (art. 7.1 LDC).
Siendo indudable que las concentraciones económicas constituyen una manifestación de la libertad de empresa (art. 38 CE) —de manera que, en principio, la adquisición de empresas competidoras o la fusión entre empresas competidoras debe entenderse libre—, no obstante, la necesidad de ordenar las condiciones de competencia en el mercado ha hecho que desde la Ley 16/1989, de 17 de julio, de defensa de la competencia, se establezca un sistema de control de las fusiones empresariales que puedan tener un impacto negativo en la libre competencia. El propio art. 38 CE sienta el fundamento último del sistema de control de estas concentraciones al encargar a los poderes públicos el mantenimiento y la garantía del funcionamiento del sistema de economía de mercado.
“a) Que como consecuencia de la concentración se adquiera o se incremente una cuota igual o superior al 30 por 100 del mercado relevante de producto o servicio en el ámbito nacional o en un mercado geográfico definido dentro del mismo … salvo que el volumen de negocios global en España de la sociedad adquirida o de los activos adquiridos en el último ejercicio contable no supere la cantidad de 10 millones de euros, siempre y cuando las partícipes no tengan una cuota individual o conjunta igual o superior al 50 por 100 en cualquiera de los mercados afectados, en el ámbito nacional o en un mercado geográfico definido dentro del mismo.
b) Que el volumen de negocios global en España del conjunto de los partícipes supere en el último ejercicio contable la cantidad de 240 millones de euros, siempre que al menos dos de los partícipes realicen individualmente en España un volumen de negocios superior a 60 millones de euros.”
4. Lo que el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias reputa inconstitucional —si bien ciñe su impugnación a los arts. 9 y 13 LDC— es que sea la Administración estatal la que tenga atribuida la aplicación del procedimiento de control, incluso en aquellos supuestos en los que “el mercado geográfico definido” afectado por la concentración económica no supere el ámbito autonómico. En particular, considera aplicable en esta materia la doctrina fijada en la STC 208/1999, de 11 de noviembre, en cuyo fundamento jurídico 6 se afirmó que “la competencia ejecutiva que, en materia de defensa de la competencia, cabe atribuir a las Comunidades Autónomas, en virtud de la asunción de comercio interior se halla, pues, limitada a aquellas actuaciones ejecutivas que hayan de realizarse en su territorio y que no afecten al mercado supracomunitario”.
Sin embargo, es preciso resaltar que la materia sobre la que se pronunció la indicada STC 208/1999, fue la del control sobre las prácticas restrictivas de la competencia, por lo que no resulta directamente trasladable a las concentraciones económicas el criterio de reparto competencial allí fijado. Debe tenerse en cuenta que, como ya se ha señalado, la Ley 15/2007, de 3 de julio, regula en su título I tres tipos de instrumentos de política de defensa de la competencia: el régimen aplicable a las conductas restrictivas de la competencia (capítulo I), el control de las concentraciones económicas (capítulo II) y el sistema de seguimiento y propuesta en materia de ayudas públicas (capítulo III). Sin perjuicio de que todos ellos están orientados a la defensa de la libre competencia, cada uno de estos instrumentos presenta características propias. Consiguientemente, dado que se trata de ámbitos que dan lugar a actuaciones administrativas distintas en función de su diferente trascendencia para los mercados, la circunstancia de que determinado ámbito de la Ley —así, el referido a la represión de prácticas prohibidas— pueda ser ejecutado por las Administraciones autonómicas no predetermina que la ejecución de otros contenidos de la misma Ley no pueda quedar reservada al Estado —cuando ello resulte necesario para alcanzar su efectividad— y a la inversa.
Así las cosas, la STC 31/2010, de 28 de junio, al enjuiciar la constitucionalidad del art. 154.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, señaló que “limitada territorialmente al ámbito autonómico, así como a las actuaciones restrictivas de la competencia en el mismo y de acuerdo, en todo caso, con la legislación estatal, no existe en principio razón alguna, como señala el Abogado del Estado, para que la Comunidad Autónoma no pueda asumir competencias estrictamente ejecutivas en relación con aquellas concentraciones siempre que resulten incluidas en el ámbito de la competencia autonómica y carezcan de trascendencia supracomunitaria” (FJ 96).
Del tenor de este escueto razonamiento se infiere que, ciertamente, la Constitución no impide que las Comunidades Autónomas puedan asumir estatutariamente competencias de ejecución de la legislación estatal sobre concentraciones económicas, siempre que se trate de concentraciones económicas que “carezcan de trascendencia supracomunitaria” y “de acuerdo, en todo caso, con la legislación estatal”, de donde resulta claramente que queda a salvo la potestad normativa que al Estado le corresponde en este campo y, en consecuencia, la posibilidad de que en su ejercicio y en consideración a los intereses económicos en presencia, decida someter únicamente a control administrativo las concentraciones económicas cuyos efectos trascienden el ámbito geográfico de una Comunidad Autónoma.
En efecto, debe partirse de que los preceptos impugnados de la Ley 15/2007, de 3 de julio, han sido dictados al amparo del título competencial del art. 149.1.13 CE (disposición final primera de la Ley), que confiere al Estado competencia exclusiva sobre “las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. Es claro que dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como también las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (STC 95/1986, de 10 de julio FJ 4), esto es, cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases.
Por ello, repetidamente hemos admitido que cuando el Estado tiene atribuida la competencia para dictar la legislación básica sobre una materia, bajo determinados presupuestos puede reservarse competencias ejecutivas para su aplicación singular. Concretamente y por lo que al presente caso importa, se dijo en la STC 208/1999: “Parece, pues, innecesario destacar el carácter básico que, desde la competencia estatal ex art. 149.1.13, reviste cuanto a la defensa de la competencia se refiere, pues nos hallamos ante un elemento definitorio del mercado. De modo que no sólo la normación, sino todas las actividades ejecutivas que determinen la configuración real del mercado único de ámbito nacional habrán de atribuirse al Estado, al que corresponderán, por lo tanto, las actuaciones ejecutivas en relación con aquellas prácticas que puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario o en el conjunto del mercado nacional, aunque tales actos ejecutivos hayan de realizarse en el territorio de cualquiera de las Comunidades Autónomas recurrentes” (FJ 6).
Tempranamente afirmó la STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, que la denominada constitución económica “implica la existencia de unos principios básicos del orden económico que han de aplicarse con carácter unitario, unicidad que está reiteradamente exigida por la Constitución, cuyo Preámbulo garantiza la existencia de ‘un orden económico y social justo’, y cuyo art. 2 establece un principio de unidad que se proyecta en la esfera económica por medio de diversos preceptos constitucionales. Esta exigencia de que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del Estado es más imperiosa en aquéllos, como el nuestro, que tienen una estructura interna no uniforme, sino plural o compuesta desde el punto de vista de su organización territorial (Tít. VIII de la CE). La unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores.”
En la misma línea, la STC 186/1988, de 17 de octubre, señaló que “la competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos. La necesaria coherencia de la política económica exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la estrecha interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores” (FJ 2).
Indudablemente, la defensa de la competencia a través del control sobre las concentraciones económicas empresariales constituye, a la vez, un presupuesto y un límite necesario de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, reconocida en el art. 38 CE. Como dijimos en la STC 88/1986, de 1 de julio, “el reconocimiento de la economía de mercado por la Constitución, como marco obligado de la libertad de empresa, y el compromiso de proteger el ejercicio de ésta —art. 38, inciso segundo— por parte de los poderes públicos supone la necesidad de una actuación específicamente encaminada a defender tales objetivos constitucionales. Y una de las actuaciones que pueden resultar necesarias es la consistente en evitar aquellas prácticas que puedan afectar o dañar seriamente a un elemento tan decisivo en la economía de mercado como es la concurrencia entre empresas, apareciendo así la defensa de la competencia como una necesaria defensa, y no como una restricción, de la libertad de empresa y de la economía de mercado, que se verían amenazadas por el juego incontrolado de las tendencia naturales de éste” (FJ 4).
b) En relación con la entidad o relevancia de las operaciones económicas que la Ley 15/2007, de 3 de julio, somete al régimen de autorización administrativa, es necesario comenzar poniendo de manifiesto que existen concentraciones económicas de dimensión comunitaria —en los términos fijados en el Reglamento (CE) 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004— cuyo control corresponde a la Comisión Europea.
Las concentraciones a las que se refiere el apartado b) del art. 8.1 LDC son aquellas en las que el volumen de negocios global “en España” del conjunto de los partícipes supere en el último ejercicio contable la cantidad de 240 millones de euros, siempre que al menos dos de los partícipes realicen individualmente “en España” un volumen de negocios superior a 60 millones de euros. Por tanto, el marco de referencia que debe examinar la Administración es supracomunitario, lo que excluye la actuación de la Administración autonómica.
Las concentraciones previstas en el apartado a) del art. 8.1 LDC son las que dan lugar a que se adquiera o se incremente una cuota igual o superior al 30 por 100 del mercado relevante de producto o servicio “en el ámbito nacional o en un mercado geográfico definido dentro del mismo”. Aun cuando se contempla la posibilidad de tomar en consideración un mercado geográfico inferior al nacional, inmediatamente añade el precepto que quedan exentas del procedimiento de control todas aquellas concentraciones en las que el volumen de negocios global “en España” de la sociedad adquirida o de los activos adquiridos en el último ejercicio contable no supere la cantidad de 10 millones de euros, por lo que la Administración viene obligada a tomar en consideración la actividad “en España” de las empresas objeto de concentración. Nuevamente el marco de referencia que debe examinar la Administración es supracomunitario, lo que excluye la actuación de la Administración autonómica. Solo en el caso de la contra-excepción prevista en el párrafo segundo in fine, esto es, cuando las partícipes tengan una cuota individual o conjunta igual o superior al 50 por 100 en cualquiera de los mercados afectados, puede prescindirse de cuál sea el volumen de negocios global “en España” de la sociedad adquirida o de los activos adquiridos.
Es cierto que el art. 8.1 LDC contempla concentraciones económicas susceptibles de afectar al “ámbito nacional” o a “un mercado geográfico definido dentro del mismo”, lo que lleva al Gobierno canario a defender la competencia autonómica en relación con las concentraciones empresariales que afecten a “mercados geográficos definidos” que no superen el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. Pero a ello debe objetarse que la dimensión territorialmente limitada de un mercado no es condición suficiente para atraer la competencia autonómica, siendo necesario, además, que la concentración económica “carezca de trascendencia supracomunitaria”. Es esta última cualidad la que atrae la competencia autonómica.
Pues bien, no solo el mercado de “ámbito nacional” sino también los eventuales “mercados geográficos definidos” —superen o no el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma— forman parte del mercado único español, término éste que equivale al espacio económico unitario reconocido implícitamente como tal por el art. 139.2 CE (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; y 87/1985, de 16 de julio, FJ 6) y cuya exigencia se configura como un límite de las competencias autonómicas (STC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 2).
Para dar respuesta a esta concreta cuestión ha de considerarse que, en materia de control de concentraciones económicas, para determinar la Administración a la que se encomienda su ejecución, uno de los criterios en los que se asientan tanto la regulación comunitaria europea como la española, es la noción de “autoridad mejor situada”. Como señala el preámbulo del Reglamento comunitario de concentraciones (Reglamento CE núm. 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, considerando 12) “la notificación múltiple de una misma operación incrementa la inseguridad jurídica, el esfuerzo y los costes para las empresas y puede conducir a evaluaciones contradictorias”.
En este sentido, el art. 9 LDC atribuye a la Comisión Nacional de la Competencia la potestad de recibir la comunicación y, en su caso, levantar la suspensión inicial de las concentraciones económicas previstas en el art. 8.1 LDC, lo cual resulta constitucionalmente justificado en consideración a que cuando la Administración toma conocimiento de una operación de concentración económica susceptible de control, sólo se conocen, inicialmente, dos datos -la cuota de mercado y el volumen de negocios actuales de las empresas cuya concentración se pretende-, que si superan los umbrales fijados en el art. 8.1 LDC se constituyen en indicios de la capacidad potencial de la concentración para alterar la libre competencia, naciendo la obligación de notificar la operación a la Comisión Nacional de la Competencia (art. 9.4 LDC).
A partir de tal comunicación la Administración deberá atender necesariamente a los elementos enumerados, sin carácter taxativo, en el art. 10.1 de la Ley: “la estructura de todos los mercados relevantes, la posición en los mercados de las empresas afectadas, su fortaleza económica y financiera, la competencia real o potencial de empresas situadas dentro o fuera del territorio nacional, las posibilidades de elección de proveedores y consumidores, su acceso a las fuentes de suministro o a los mercados, la existencia de barreras para el acceso a dichos mercados, la evolución de la oferta y de la demanda de los productos y servicios de que se trate, el poder de negociación de la demanda o de la oferta y su capacidad para compensar la posición en el mercado de las empresas afectadas, y las eficiencias económicas derivadas de la operación de concentración y, en particular, la contribución que la concentración pueda aportar a la mejora de los sistemas de producción o comercialización así como a la competitividad empresarial, y la medida en que dichas eficiencias sean trasladadas a los consumidores intermedios y finales, en concreto, en la forma de una mayor o mejor oferta y de menores precios”.
Esta multiplicidad de elementos que la Administración debe tomar en consideración para valorar la incidencia de la concentración económica sólo puede ser abordada desde una perspectiva general que permita no sólo delimitar el ámbito geográfico del mercado afectado sino también la incidencia de la concentración en las condiciones de libre competencia. De ahí que resulte constitucionalmente justificado que el art. 9 LDC disponga que sea la Comisión Nacional de la Competencia el órgano receptor de la notificación de las concentraciones económicas que superen los umbrales fijados en el art. 8.1 LDC y, en su caso, el que acuerde el levantamiento de su suspensión, en atención a su indudable cualidad de “autoridad mejor situada”.
d) Por último, con carácter complementario, debe significarse que en nuestro ordenamiento el control sobre las concentraciones económicas que superen los umbrales fijados en el art. 8.1 LDC puede obedecer también a fines distintos de los vistos hasta ahora, y que se ponen de manifiesto en los arts. 10.4 y 60 LDC, en los que se regula la intervención de un órgano estatal —el Consejo de Ministros— valorando las concentraciones económicas en atención a “criterios de interés general distintos de la defensa de la competencia”, cuando las autoridades de competencia hayan prohibido o condicionado la concentración empresarial.
Tales criterios de interés general son la “defensa y seguridad nacional, protección de la seguridad o salud públicas, libre circulación de bienes y servicios dentro del territorio nacional, protección del medio ambiente, promoción de la investigación y desarrollo tecnológicos, y garantía de un adecuado mantenimiento de los objetivos de la regulación sectorial” (art. 10.4 LDC).
El propio Reglamento comunitario de concentraciones (Reglamento CE núm. 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, art. 21.4) posibilita que en el control de las concentraciones empresariales los Estados tomen en consideración intereses legítimos distintos de la competencia, sin que corresponda a este Tribunal pronunciarse sobre la introducción por el legislador español de este control de oportunidad sino exclusivamente valorar si resulta constitucionalmente admisible que la realización del mismo quede reservada al Estado —a través del Consejo de Ministros— o si en determinados casos pudiera ser llevado a cabo por las Comunidades Autónomas a través de los órganos que su correspondiente legislación determinase.
Las consideraciones anteriores llevan necesariamente a descartar también la inconstitucionalidad del art. 13.1 LDC, limitado a regular la reacción sancionadora ex post facto ante acciones u omisiones ya acaecidas, cuya investigación y sanción corresponderá a la Administración competente, sea estatal o autonómica. En efecto, el impugnado art. 13.1 de la Ley dispone que “los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación de esta Ley ejercerán en su territorio las competencias ejecutivas correspondientes en los procedimientos que tengan por objeto las conductas previstas en los artículos 1, 2 y 3 de esta Ley de acuerdo con lo dispuesto en la misma y en la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia”.
El reproche del Gobierno canario contra el precepto no se dirige contra lo que en el mismo se establece sino por lo que omite, esto es, en la medida en que no contempla competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en relación con el control de concentraciones económicas empresariales. Pero puesto que en los fundamentos jurídicos precedentes hemos rechazado la pretensión de inconstitucionalidad formulada al respecto, debemos ahora concluir que de la redacción del art. 13.1 LDC no se deriva ninguna merma de las competencias ejecutivas autonómicas, las cuales no difieren de las que en su respectivo ámbito corresponden al Estado, pues, tal y como establece la disposición adicional octava de la propia Ley 15/2007, “las referencias contenidas en esta Ley a la Comisión Nacional de la Competencia y a sus órganos de dirección relativas a funciones, potestades administrativas y procedimientos, se entenderán también realizadas a los órganos de instrucción y resolución correspondientes de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia cuando las mismas se refieran a las competencias correspondientes previstas en el art. 13 de esta Ley”.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2610-2008, al que se adhieren las Magistradas doña Adela Asua Batarrita y doña Encarnación Roca Trías y el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré.
A mi juicio, el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, tal como ha sido interpretado hasta ahora de forma inequívoca por el Tribunal Constitucional, no permite el vaciamiento de ese espacio competencial autonómico que la Sentencia lleva a cabo. Muy al contrario, la Constitución impone el reconocimiento de la competencia autonómica para decidir sobre las concentraciones de empresas en los casos en los que, (i) habiendo sido asumida la competencia en materia de comercio interior por el correspondiente estatuto de autonomía, (ii) el mercado geográfico definido a que aquéllas afectan no excede del territorio de la Comunidad Autónoma y la operación mercantil carece de trascendencia supracomunitaria.
Creo que no es necesario un gran esfuerzo para argumentar esta conclusión, pues el Tribunal la sienta con una claridad poco común en las SSTC 208/1999, de 11 de noviembre (según la cual —resumo— las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias para llevar a cabo aquellas actuaciones de ejecución de la legislación de defensa de la competencia que hayan de realizarse en su territorio siempre que no afecten al mercado supracomunitario), y 31/2010, de 28 de junio, FJ 96 (“no existe en principio razón alguna, como señala el abogado del Estado, para que la Comunidad Autónoma no pueda asumir competencias estrictamente ejecutivas en relación con aquellas concentraciones siempre que resulten incluidas en el ámbito de la competencia autonómica y carezcan de trascendencia supracomunitaria”).
b) Segunda tesis: La atribución de la competencia al Estado para aplicar la normativa sobre control de las concentraciones económicas que incidan en los mercados geográficos que no superen el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma y carezcan de relevancia supracomunitaria viene exigida por el hecho de que tales mercados son parte del “mercado único español”.
A mi juicio, esta tesis es inaceptable. Incurre en una metonimia que parece tener su fundamento en una creencia errónea por parte de la opinión mayoritaria en que se basa la Sentencia consistente en que toda concentración económica incluida en los umbrales que el legislador estatal establece para su control tiene como mercado relevante el mercado nacional. No creo que sea necesario recordar que la doctrina especializada acepta de manera prácticamente unánime que el concepto de mercado relevante, que es el que debe tenerse en cuenta para delimitar el ámbito geográfico a que se refiere una concentración de empresas, puede ser un mercado de ámbito infraautonómico, incluso local, y que la Ley de defensa de la competencia lo prevé así expresamente, pues se refiere de manera directa a “un mercado geográfico definido” dentro del ámbito nacional (artículo 8.1.a, párrafo primero) y al supuesto de que “la concentración incida de forma significativa en el territorio de una Comunidad Autónoma” (artículo 58.1, párrafo segundo).
En la deliberación, sin contraargumentación alguna, pareció ponerse en duda mi afirmación de que, con arreglo al sistema que establece la Ley de defensa de la competencia (LDC), concentraciones de esta naturaleza, es decir, de ámbito infraautonómico, son en la actualidad examinadas y autorizadas por la comisión nacional. Para despejar esta duda, si es que la hay, quizás sea pertinente descender a la realidad y observar cómo la Comisión Nacional de la Competencia (hoy Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) autoriza concentraciones de empresas en las que el ámbito geográfico del mercado al que afectan es incluso de carácter local (por ejemplo, resolución recaída en el expediente C-0063/08, Dinosol/Supermercados Herdisa [Activos], de 6 de mayo de 2008, que autorizó la concentración de dos empresas de distribución minorista de bienes de consumo diario —supermercados—). Por otra parte, creo que casi nadie dudará de que si alguna Comunidad Autónoma o alguna circunstancia comportan características geográficas aptas para dar lugar a este tipo de situaciones estas son la Comunidad Canaria y el principio de la insularidad.
c) Tercera tesis: El Estado es “la autoridad mejor situada” para valorar los efectos en el mercado que pueda producir la concentración de empresas.
A mi juicio, esta tesis es inaceptable. El principio europeo relacionado con la “autoridad mejor situada” no solo no se opone a la distribución territorial de competencias en los estados miembros, sino que en nuestro sistema autonómico debe entenderse, en virtud de los principios que inspiran la Constitución, que la “autoridad mejor situada” para valorar las concentraciones es la autoridad autonómica cuando el ámbito geográfico del mercado al que afectan no tiene relevancia fuera del territorio de la Comunidad Autónoma.
e) Quinta tesis: La STC 31/2010 admite que el Estatuto de Autonomía de Cataluña establece que la competencia ejecutiva en materia de concentraciones de empresas debe ejercerse por la Comunidad Autónoma “de acuerdo, en todo caso, con la legislación estatal”, y esto significa que el legislador estatal puede privar a las Comunidades Autónomas de sus competencias en esta materia.
A mi juicio, esta tesis es inaceptable. Incurre en una falacia —ya familiar: véase mi Voto particular a la STC 165/2013, de 26 de septiembre— consistente en extender la conclusión más allá del alcance de las premisas. Si es constitucional, según la Sentencia, que mediante el estatuto de autonomía la Comunidad Autónoma asuma las competencias ejecutivas en relación con las concentraciones “siempre que resulten incluidas en el ámbito de la competencia autonómica y carezcan de trascendencia comunitaria”, las consecuencias de la remisión hecha por el propio estatuto a la ley estatal, a la que debe subordinarse el ejercicio de esta competencia, no pueden extenderse hasta dejar sin efecto lo que la Constitución dispone sobre el reconocimiento de la competencia misma.
A mi juicio, esta tesis es inaceptable. Soy consciente de que el Tribunal en las últimas resoluciones viene aceptando con visos de cierta “normalidad” el ejercicio por parte del Estado de su competencia básica mediante disposiciones de rango reglamentario y mediante la autoatribución de competencias ejecutivas. El Tribunal está olvidando casi completamente que “es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y actos de ejecución del Estado”, pero que la fijación por el Estado de las bases “en normas con rango de ley” es, conforme a la jurisprudencia constitucional, “la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada” (STC 31/2010, de 28 junio, FJ 60).
Numéro et date BOE [Nº, 177 ] 22/07/2014
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 2610-2008
Fecha de resolución 26/06/2014
Interpuesto por el Gobierno de Canarias respecto de los artículos 9 y 13 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia.
Competencias sobre comercio interior, defensa de la competencia y ordenación general de la economía: constitucionalidad de los preceptos legales que reservan a la Administración estatal el ejercicio de funciones ejecutivas en el control de concentraciones económicas. Voto particular.
Se examina la constitucionalidad de dos preceptos de la Ley de defensa de la competencia que establecen una reserva en favor del Estado para el control de las concentraciones económicas. Los preceptos impugnados atribuyen a la Comisión Nacional de la Competencia la potestad en materia de notificación y suspensión de las operaciones de concentración económica, de modo que limitan las competencias ejecutivas autonómicas a las conductas colusorias, a las de abuso de posición dominante y las de falseamiento de la competencia por actos desleales.
Se desestima el recurso. De acuerdo con la doctrina fijada en la STC 208/1999, de 11 de noviembre, en la medida en que el Estado tiene atribuida la competencia para dictar la legislación básica en materia de planificación de la actividad económica, puede reservarse competencias ejecutivas sobre aquellas prácticas que potencialmente alteren la libre competencia en un ámbito supracomunitario. Sin embargo, la Sentencia declara que la doctrina citada no es aplicable a las competencias ejecutivas que pueden asumir las Comunidades Autónomas en materia de defensa de la competencia, pues la cuestión entonces abordada se limitó al control sobre las prácticas restrictivas de la competencia, no siendo trasladable al control de las concentraciones económicas. Se estima constitucionalmente justificada la reserva realizada por el legislador en favor de la Comisión Nacional de la Competencia, en la medida en que las concentraciones de empresas que alcanzan los umbrales establecidos en la legislación estatal –por ello sometidas al régimen de notificación y autorización previa- conllevan siempre un riesgo para la libre competencia en el conjunto del mercado único nacional. Además, la Administración estatal ostenta la cualidad de “autoridad mejor situada” para la ejecución de las medidas de control sobre las concentraciones económicas, pues la multiplicidad de elementos a considerar para valorar la incidencia de las operaciones en las condiciones de libre competencia exigen una perspectiva general, más allá de la mera delimitación del ámbito geográfico del mercado afectado.
La finalidad del régimen de control de las concentraciones económicas, la repercusión de las que el legislador ha sometido al régimen de autorización previa, el contenido de las competencias ejecutivas y la incidencia del control adicional de oportunidad, son razones que conducen a estimar constitucionalmente justificada la reserva en favor del Estado de las competencias para la ejecución o aplicación singular de la normativa reguladora del procedimiento de autorización de concentraciones económicas empresariales [FJ 6].
Resulta constitucionalmente justificado que sea la Comisión Nacional de la Competencia el órgano receptor de la notificación de las concentraciones económicas que superen los umbrales fijados por el legislador estatal y, en su caso, el que acuerde el levantamiento de su suspensión inicial, en atención a su cualidad de ‘autoridad mejor situada’ y a la multiplicidad de elementos que la Administración debe tomar en consideración para valorar la incidencia de la concentración económica, que sólo puede ser abordada desde una perspectiva general [FJ 5 c)].
La defensa de la competencia mediante el control de las concentraciones económicas es una de las materias vinculadas a la existencia del mercado único español, lo que justifica que el legislador residencie en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la aplicación de la normativa reguladora, sin perjuicio de que, en el supuesto de que la concentración incida de forma significativa en el territorio de una Comunidad Autónoma, se recabe de la misma informe preceptivo, no vinculante [FJ 5 b)].
La Constitución no impide que las Comunidades Autónomas puedan asumir estatutariamente competencias de ejecución de la legislación estatal sobre concentraciones económicas, siempre que se trate de concentraciones económicas que carezcan de trascendencia supracomunitaria y de acuerdo, en todo caso, con la legislación estatal [FFJJ 4, 5 b)].
En la medida en que en la vigente legislación no existen concentraciones económicas sujetas a autorización en las que los parámetros que debe valorar la Administración sean de alcance exclusivamente intraautonómico, resulta coherente que sólo el Estado pueda privar de eficacia a las decisiones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que prohíban o condicionen una determinada concentración económica, a través de un órgano especialmente idóneo para valorar intereses generales de tal naturaleza, cual es el Consejo de Ministros [FJ 5 d)].
Las Comunidades Autónomas no pueden decidir el control de concentraciones económicas que no superen los umbrales fijados por el legislador estatal, ya que el legislador autonómico carece de competencia al efecto y, en consecuencia, las concentraciones que no superen dichos umbrales son operaciones empresariales libres, no sujetas a autorización administrativa [FJ 5 b)].
Debemos descartar la inconstitucionalidad del precepto que regula la reacción sancionadora ex post facto ante acciones u omisiones en materia de defensa de la competencia, cuya investigación y sanción corresponderá a la Administración competente, sea estatal o autonómica, pues de su redacción no se deriva ninguna merma de las competencias ejecutivas autonómicas, las cuales no difieren de las que en su respectivo ámbito corresponden al Estado [FJ 6].
La competencia ejecutiva que, en materia de defensa de la competencia, cabe atribuir a las Comunidades Autónomas, en virtud de la asunción de comercio interior, se halla limitada a aquellas actuaciones ejecutivas que hayan de realizarse en su territorio y que no afecten al mercado supracomunitario (STC 208/1999) [FJ 4].
No solo el mercado de ‘ámbito nacional’ sino también los eventuales ‘mercados geográficos definidos’ —superen o no el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma— forman parte del mercado único español, término éste que equivale al espacio económico unitario reconocido implícitamente como tal por el art. 139.2 CE y cuya exigencia se configura como un límite de las competencias autonómicas (SSTC 1/1982, 87/1985) [FJ 5 b)].
Doctrina sobre el alcance de las competencias del Estado en materia de defensa de la competencia, en el marco de la competencia exclusiva estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, ex art. 149.1.13 CE (SSTC 1/1982, 95/1986, 208/1999) [FFJJ 4, 5 a)].
La libertad de empresa, ex art. 38 CE, tiene como una de sus manifestaciones la libre organización de la actividad empresarial, lo cual no excluye que puedan establecerse limitaciones derivadas de las reglas que disciplinen proporcionada y razonablemente el mercado, como acontece con la legislación de defensa de la competencia (SSTC 71/1982, 127/1994) [FJ 3].
Ley 15/2007, de 3 de julio. Defensa de la competencia
Artículo 38, ff. 3, 5
Artículo 149.1.13, ff. 4, 5, VP
Artículo 1.5 a), f. 4
Reglamento (CE) 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004. Control de las concentraciones entre empresas
Considerando 12, f. 5
Considerando decimosegundo, f. 5
Artículo 154.2, f. 4
Artículo 1, ff. 1, 3, 6
Artículo 2, ff. 1, 3, 6
Artículo 3, ff. 1, 3, 6
Artículo 8.1 (redactado por la Ley 2/2011, de 4 de marzo), f. 2
Artículo 8.1 a), f. 5
Artículo 8.1 a) párrafo 1, VP
Artículo 9, ff. 1, 2, 4 a 6
Artículo 9.4, ff. 3, 5
Artículo 10.4, ff. 5, 6, VP
Artículo 11.2 (redactado por la Ley 22/2013, de 23 de diciembre), f. 2
Artículo 13, ff. 1, 2, 4, 6
Artículo 13.1, ff. 2, 6
Artículos 49 a 54, f. 3
Artículos 55 a 60, f. 3
Artículo 58.1.2, f. 5, VP
Artículo 60, ff. 5, 6, VP
Artículos 61 a 70, ff. 1, 3
Artículo 5.1 d), f. 2
Disposición final vigésima, f. 2
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 4, 5 b), 6
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 4, 5 b), 6
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 2 a), 4, 6
Competencias en materia de comercio interiorCompetencias en materia de comercio interior, ff. 2, 4
Competencias en materia de defensa de la competenciaCompetencias en materia de defensa de la competencia, ff. 2, 4 a 6
Libertad de empresaLibertad de empresa, ff. 3, 5 a), VP
Libre competenciaLibre competencia, ff. 3 a 5
Ordenación general de la economíaOrdenación general de la economía, ff. 4, 5 a)
Potestades ejecutivasPotestades ejecutivas, ff. 2, 4, 6
Reserva estatal de competenciasReserva estatal de competencias, ff. 4 a 6
Unidad de mercadoUnidad de mercado, ff. 4, 5 b)
Autorizaciones administrativasAutorizaciones administrativas, f. 6
Concentraciones empresarialesConcentraciones empresariales, ff. 3 a 6, VP
Defensa de la competenciaDefensa de la competencia, ff. 2 a 6, VP
Prácticas restrictivas de la competenciaPrácticas restrictivas de la competencia, f. 4