Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=19364&strTipM=T
Timestamp: 2020-07-14 03:12:12
Document Index: 257415448

Matched Legal Cases: ['artículo 47', 'Artículo 47', 'Artículo 53', 'artículo 32', 'artículo 44', 'artículo 63', 'artículo 64', 'artículo 103', 'artículo 52', 'Artículo 52', 'Artículo 55', 'artículo 64', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 6', 'Artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 19', 'artículo 12', 'Artículo 1', 'artículo 30', 'artículo 83', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 106', 'ARTÍCULO 106', 'Artículo 221', 'artículo 26', 'artículo 32', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 11', 'artículo 28']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 071 del 12/04/2016
Dictamen : 071 del 12/04/2016
Consultante: Ramos González Welmer
Texto Dictamen 071
C-071-2016
Me refiero a su atento oficio N. DM-706-15 de 11 de noviembre del año pasado, mediante el cual solicita un pronunciamiento sobre:
“La delimitación de funciones de las respectivas Comisiones –Comisión para Promover la Competencia y Comisión Nacional del Consumidor; con relación a las funciones de dirección institucional del Jerarca Supremo.
La facultad del Jerarca Institucional de anular previo criterio vinculante de la PGR, las resoluciones emitidas por dichos órganos desconcentrados.
La facultad del Jerarca de emitir política pública en las materias desconcentradas; así como valorar la organización interna del personal institucional designado en las Direcciones de Apoyo a la Competencia y, Apoyo al Consumidor.
Facultad de los Presidentes de las referidas Comisiones de suscribir acuerdos de cooperación con instancias internacionales o nacional, en donde se asume (sic) obligaciones presupuestarias”.
Adjunta a la consulta el oficio AJ-OF-141-2015 de la Unidad Asesora de Asuntos Jurídicos. En dicho criterio se afirma que el legislador no otorgó a las Comisiones personalidad jurídica instrumental, que esos Órganos carecen de patrimonio propio y están sujetos a una relación de sujeción al órgano originario. El jerarca superior posee las competencias jerárquicas de dirección, gerencia, administración sobre el recurso humano, disponibilidad presupuestaria, política pública. Concluye que las Comisiones tienen delimitadas sus competencias conforme los artículos 27 y 53 de la Ley, sin poder ser interpretadas en forma extensiva. Las competencias jerárquicas de dirección, administración y disciplina corresponden al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. El Ministro bajo su potestad de dirección es el competente para anular los actos de esos órganos en sede administrativa. La organización interna del Ministerio, que satisfaga el servicio público, es competencia exclusiva del Ministro. Compete al Jerarca institucional la firma de los contratos, acuerdos y convenios, por recaer en él la representación exclusiva de la Cartera.
La consulta formulada en relación con la Comisión para Promover la Competencia y la Comisión Nacional del Consumidor concierne:
· la desconcentración administrativa en grado máximo;
· la potestad de anulación de actuaciones administrativas,
· la potestad de organización
· la potestad de dirección y orientación en una relación de desconcentración
· facultad de contratar y suscribir acuerdos.
Procede señalar que la Procuraduría ha emitido criterio en relación con los tres primeros puntos respecto de la Comisión para Promover la Competencia. No obstante, dada la regulación existente, el pronunciamiento es igualmente válido en relación con la Comisión Nacional del Consumidor, según se determina de seguido.
A-. EN CUANTO A LA DESCONCENTRACION
A solicitud de varios señores Diputados, esta Procuraduría emitió la Opinión Jurídica OJ-012-2016 de 23 de febrero de 2016, en la cual se refirió a la desconcentración como potestad de decisión y sus límites. Respecto de la relación entre órgano desconcentrado y su jerarca se manifestó, en lo que interesa:
“La desconcentración está sujeta a los principios que rigen la competencia. Entre ellos, el principio de legalidad. La asignación de competencia que envuelva potestades de imperio corresponde a la ley. En igual forma, el traspaso de esa competencia del superior al inferior debe realizarse por ley. Sólo si las atribuciones no involucran potestades de imperio, podrá desconcentrarse por vía reglamentaria. Si la competencia se desconcentra por ley, corresponde al legislador dejar sin efecto la desconcentración, reconcentrando las materias anteriormente desconcentradas.
Dada la naturaleza legal de Coprocom y la definición de su competencia, no puede existir duda en cuanto a que esta es titular de una potestad de decisión que se le atribuye en nombre propio y no como parte del MEIC. Por consiguiente en el ámbito de la materia desconcentrada la titularidad de la competencia de decisión es propia de Coprocom y como tal debe ser ejercida a nombre propio, no del Ministerio al cual pertenece. Este carece de un recurso jerárquico que le permita conocer, revisar o sustituir lo actuado por la Comisión; por ende, agotar vía administrativa”.
Decimos que lo manifestado es aplicable a la Comisión Nacional del Consumidor porque esta es también un órgano desconcentrado en grado máximo, según resulta del artículo 47 de la Ley 7472:
“Artículo 47°.-Creación de la Comisión nacional del consumidor.
Corresponde a la Comisión ejerce en forma exclusiva y excluyente las siguientes competencias:
“Artículo 53°.- Potestades de la Comisión nacional del consumidor.
a) Conocer y sancionar las infracciones administrativas, los incumplimientos de las obligaciones establecidas en el Capítulo V y, en particular, tutelar los derechos de los consumidores, de acuerdo con el artículo (*)29 de esta Ley.(*)(Actualmente corresponde al artículo 32)
d) Ordenar la suspensión del plan de ventas a plazo o de prestación futura de servicios, cuando se viole lo prescrito en el artículo (*)41 de esta Ley. La parte dispositiva de la resolución debe publicarse para que sea del conocimiento general.(*)(Actualmente corresponde al artículo 44)
f) Trasladar, al conocimiento de la jurisdicción ordinaria, todas las prácticas que configuren los delitos perjudiciales para el consumidor, establecidos en el artículo (*)60 de esta Ley.(*)(Actualmente corresponde al artículo 63)
La Comisión nacional del consumidor no tiene competencia para conocer de la anulación de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión, conforme al artículo (*)39 de esta Ley, ni del resarcimiento de daños y perjuicios. Estos casos deben ser conocidos solo por los órganos jurisdiccionales competentes”.
Bajo el mismo ámbito de la desconcentración se analizó lo referente a la improcedencia de una revisión jerárquica de los actos emanados por COPROCOM. Manifestamos al respecto:
“2-. Recursos contra lo actuado por la Comisión
Si bien el jerarca superior del MEIC carece de una potestad de revisión previa al agotamiento de la vía administrativa, una vez que los actos de la Comisión se encuentren firmes puede conocer, de oficio, de su legalidad por los medios que el ordenamiento impone y, en su caso, proceder a declarar la nulidad de lo actuado”.
Como se deriva de la transcripción del artículo 64 de la Ley 7472, el recurso que procede en contra de lo actuado por la Comisión Nacional del Consumidor es el de reconsideración, que conoce dicho Órgano Colegiado. En consecuencia, no existe recurso jerárquico contra lo actuado por la Comisión del Consumidor, como tampoco lo existe respecto de las conductas de COPROCOM. Lo que se explica porque al desconcentrar determinadas funciones en favor de las Comisiones, el legislador decidió sustraer el poder de decisión de la esfera jurídica del jerarca. Consecuentemente, cada una de las Comisiones tiene la potestad de emitir sus actos en la materia desconcentrada sin que ese poder pueda ser determinado por el jerarca, el que no puede tomar una decisión final en la materia desconcentrada. Afirmación que obliga a una precisión en orden de los supuestos excepcionales previstos en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.
B-. LA POTESTAD DE ANULACIÓN
Se consulta sobre la facultad del jerarca de anular, previo criterio vinculante de la Procuraduría General de la República, los actos emitidos por esos órganos desconcentrados. Sobre este tema, indicamos en la referida Opinión Jurídica:
“La potestad de decisión permite al órgano desconcentrado adoptar una decisión firme y definitiva dentro del procedimiento correspondiente. Una decisión que se adopta sin participación del jerarca. Sin embargo, este puede conocer de lo actuado cuando se esté en presencia de una nulidad. Es el supuesto establecido en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. Dichos numerales reconocen a la Administración que indica la potestad de controlar la legalidad de lo actuado, no en función de un principio jerárquico, sino como manifestación de la autotutela administrativa.
Va de suyo, por demás, que la actuación de Coprocom puede ser revisada y anulada en sede judicial. Fuera de esos supuestos, la actuación del órgano de la competencia no es objeto de revisión por órganos externos”.
Conforme lo cual, el Ministro es competente para declarar la nulidad absoluta de los actos administrativos emitidos por la Comisión Nacional del Consumidor y COPROCOM, según lo dispuesto por los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.
C-. EN CUANTO LA POTESTAD DE ORGANIZACIÓN
Consulta el Ministerio sobre la facultad del jerarca de valorar la organización interna del personal institucional designado en las Direcciones de Apoyo a la Competencia y Apoyo al Consumidor.
En su momento, los señores Diputados consultaron sobre la potestad del MEIC de decidir sobre una reestructuración al interno de la Comisión y si para solicitarla a MIDEPLAN el Ministro requería el criterio de esa Comisión. Además, se consultó sobre los requisitos para que MIDEPLAN aprobara una reestructuración. Ante lo cual, se señaló que la decisión de reestructurar corresponde al Ministro pero dicha potestad se sujeta a la Ley y particularmente a la definición legal de competencias en favor de la Comisión y de la UTA.
En ese sentido, es importante recalcar que la potestad de organización no conlleva la facultad de modificar las normas legales que rigen la organización correspondiente ni sustraer de la esfera competencial de un órgano las competencias otorgadas por normas legales. Sobre lo cual, se manifestó:
“Respecto de la materia de libre concurrencia y competencia, importa resaltar que el legislador no ha sustraído de la esfera propia del Ministro el ejercicio de la potestad reglamentaria. Potestad reglamentaria que incluye la potestad de organización del órgano, consagrada en el artículo 103.-1. de la Ley General de la Administración Pública. Se establece allí que compete al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización. Así, puede organizar su estructura, creando o modificando los órganos internos y la atribución de sus respectivas competencias internas. Por lo que puede considerarse no solo que la potestad de organización es de principio sino también que para que pueda ser transferida a un órgano diferente del jerarca superior supremo debe existir una norma de rango legal que así lo autorice.
En cuanto a los requisitos que debe seguir un proceso de reorganización, la Administración debe estarse a lo dispuesto en los artículos 41 del Reglamento general del Sistema Nacional de Planificación (Decreto Ejecutivo N. 37735 de 6 de mayo de 2013) y el 2 del Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, N. 26893 de 6 de enero de 1998 y las directrices y lineamientos dictados por MIDEPLAN. (….)
Independientemente de que se consulte o no, la reorganización tiene como límite la regulación legal del órgano reorganizado, así como las reglas procedimentales que enmarcan su accionar”.
Potestad de organización que no puede ser ejercida para modificar o vaciar de contenido lo dispuesto por el legislador. Indicamos al efecto:
“2-. La definición de competencias: limite a la reestructuración
En segundo término, como señala el asesor legal de ese Colegio, debe diferenciarse entre los expedientes en trámite y los expedientes concluidos. El derecho de acceso existe en tanto los expedientes se refieran a procedimientos terminados y a condición de que esa publicidad no afecte el derecho de intimidad de las partes, por contener datos que puedan afectar su honor, prestigio, etc. Razones que también justifican la exclusión que diversos ordenamientos establecen respecto del acceso a los expedientes que están en trámite. Aspecto que no es extraño a nuestras leyes administrativas, puesto que la Ley General de la Administración Pública contempla disposiciones que regulan y limitan dicho acceso. Disponen los artículos 272 y 273 de dicho texto normativo:
k. Coordinar con los órganos reguladores e instituciones del Estado los etemas relacionados con la competencia en los mercados”.
Puede inferirse entonces que si al seno del INVU existen competencias exclusivas atribuidas por ley, éstas no pueden ser ejercidas por otro órgano distinto al que el ordenamiento expresamente le atribuyó aquellas potestades públicas. Empero, en los casos en que la Ley no ha indicado que un órgano determinado debe ejercer la potestad que atribuye, bien puede la Junta Directiva encargar su ejercicio a un órgano determinado, lo que debe hacer por vía reglamentaria, pero mantendría aquél colegio el poder de revisión de lo actuado por el inferior (OJ-094-2009 op. cit.)”. Dictamen C-009-2014 de 13 de enero de 2014”.
La potestad de organización propia del Ministro no le autoriza para modificar lo dispuesto por el legislador. Por consiguiente, las tareas que el legislador asigna a la Unidad Técnica no pueden ser encargadas a otro órgano distinto del previsto por la Ley. En consecuencia, la potestad de reorganización tiene como límite la imposibilidad de asignar a un órgano distinto de la Unidad Técnica de Apoyo de la Comisión las funciones técnicas que son propias de esta. Criterio que es válido tanto para COPROCOM como para la Comisión del Consumidor.
En el dictamen legal se hace transcripción de los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, para sostener que el Ministro es el que establece la organización interna del Ministerio. Con lo que se pretende, pareciera, señalar que por vía reglamentaria se puede modificar la organización de las competencias de cada una de las Comisiones y de sus Unidades de Apoyo. Se parte, implícitamente, de que esas Comisiones son órganos internos.
Ante lo cual cabe señalar lo siguiente. La potestad de organización se ejerce esencialmente sobre la organización interna. No obstante, deviene imperativo aclarar que tanto COPROCOM como la Comisión del Consumidor son órganos externos, creados por ley y titulares de competencias propias, de carácter externo e incluso que involucran potestades de imperio. Las unidades técnicas de apoyo encuentran su origen en la Ley y participan al ejercicio de esas potestades, sobre todo la de COPROCOM, lo cual fue ya objeto de pronunciamiento. En cuanto a la Unidad de Apoyo de la Comisión del Consumidor, la necesidad de este órgano y sus competencias deriva de la Ley. Dispone el artículo 52:
“Artículo 52°.- Unidad técnica de apoyo y asesoría externa.
La Comisión nacional del consumidor debe contar con una Unidad técnica de apoyo, integrada por funcionarios de las ramas profesionales y técnicas afines a las materias relacionadas con comercio y el consumidor. También puede contratar a los asesores y los consultores que estime convenientes para el desarrollo efectivo de sus funciones”.
Pero la Ley no se limitó a crear la Unidad, sino que le impuso funciones:
“Artículo 55°.- Conciliación.
En el acta correspondiente, que deben firmar las partes y el funcionario, se debe dejar constancia de todo acuerdo al que lleguen. En el mismo acto, el funcionario debe aprobar el arreglo, salvo cuando sea contrario a la ley. Este arreglo tendrá la misma eficacia de la resolución de la Comisión para promover la competencia en los términos del artículo (*) 61 de esta Ley, pero sin recurso ulterior”.
La conciliación es un trámite previo al inicio formal del procedimiento que es llevada a cabo por un funcionario de la Unidad técnica de Apoyo a la Comisión del Consumidor. Su función no es solo actuar como conciliar sino que le corresponde homologar el arreglo de conciliación, al cual la Ley le da la misma eficacia que una resolución emitida por las Comisiones, en los términos del artículo 64 de la misma Ley 7472. Luego, el numeral 56 le obliga a instruir el procedimiento ante la Comisión del Consumidor: “La Unidad técnica de apoyo debe realizar la instrucción del asunto. Una vez concluida, debe trasladar el expediente a la Comisión nacional del consumidor para que resuelva”. Ese Colegio no tiene facultad para decidir nombrar otro órgano director para que instruya el procedimiento.
La potestad del Ministro según lo indicado tiene como límite la ley y, por ende, lo dispuesto en los artículos 52, 55 y 56; pero, además, no puede aplicarse por extensión lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio tanto porque no se está ante una organización interna como porque dicho artículo 2 tiene como contenido propio la organización del Ministerio en orden a las políticas empresariales y los mecanismos de coordinación entre instituciones del sector público y del sector privado, respecto de políticas y programas de apoyo a las empresas, en especial Pymes. Resulta evidente que ni la Comisión del Consumidor ni la Comisión para Promover la Competencia tienen entre sus competencias la formulación o ejecución de políticas de apoyo a las empresas.
Dado que estamos ante órganos externos, tampoco es aplicable a las mencionadas Comisiones lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley del Ministerio, en cuanto dispone:
“Artículo 6º.- Corresponderá al Poder Ejecutivo determinar la organización interna del Ministerio, que comprende la asignación de funciones de las unidades administrativas y de los mecanismos de coordinación interna y externa”.
La Procuraduría se ha referido a dicho numeral en los siguientes términos:
“Es más, la propia Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, reconoce expresamente la potestad del Poder Ejecutivo de establecer la organización interna de ese Ministerio. Al respecto, señala el artículo 6º, que “Corresponderá al Poder Ejecutivo determinar la organización interna del Ministerio, que comprende la asignación de funciones de las unidades administrativas y de los mecanismos de coordinación interna y externa.”
En todo caso, hay que señalar, aunque sea en términos generales, los límites que tiene dicha atribución.
En primer término, no se podría modificar una estructura en contraposición con lo que señale una ley. Si bien es constitucionalmente discutible que por ley se regule la organización interna de las Dependencias Ministeriales, mediante una norma de inferior rango no se puede desaplicar la ley.
De otra parte, no podría regularse por esta vía situaciones que afecten derechos constitucionales. Es más, el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que tiene su fundamento en el 28 de la Carta Magna, dispone:
“1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.
2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.”
Asimismo, debe recordarse que conforme al artículo 12.2, de esa misma Ley, no pueden crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derechos del particular extraños a la relación de servicio”. Dictamen N. C-383-2003 de 8 de diciembre del 2003.
Precisamente porque el legislador estableció la organización de las Comisiones, la Procuraduría ha considerado que la Ley es un límite para la potestad de reestructuración de esos órganos colegios. Así, se concluyó en la Opinión Jurídica de mérito:
“12-. No forma parte de las competencias desconcentradas en favor de Coprocom la potestad de organización y reestructuración del órgano, así como tampoco la potestad reglamentaria. Potestades que son propias del jerarca, el que puede planificar y preparar una reorganización cumpliendo los requisitos que el ordenamiento establece.
13-. Corresponde, entonces, al Ministro someter a conocimiento y aprobación de MIDEPLAN las reestructuraciones o reorganizaciones que atañen la Comisión. Razones de conveniencia y razonabilidad en orden a los principios que rigen la reorganización pueden aconsejar que la propuesta le sea consultada”.
14-. Dicha potestad tiene como límite la organización y, por ende, la definición de competencias presentes en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor”.
Criterio que, reiteramos, es válido respecto de la Comisión Nacional del Consumidor. La potestad de organización del Poder Ejecutivo no le autoriza para modificar lo dispuesto en la Ley 7472 respecto de la Comisión Nacional del Consumidor y su Unidad Técnica de Apoyo, como tampoco puede hacerlo respecto de COPROCOM.
D-. LA POTESTAD DE DIRECCIÓN
En la consulta se afirma que corresponde al Jerarca Ministerial emitir políticas públicas en las materias desconcentradas así como ejercer la función de dirección institucional sobre la Comisión Nacional del Consumidor y la Comisión para Promover la Competencia.
La potestad de orientación y dirección propias del Poder Ejecutivo y, en su caso, del Ministro del ramo no conllevan un poder de decisión en los asuntos objeto de la competencia desconcentrada.
1-. La potestad de dirección y orientación política
Dictar políticas gubernamentales es manifestación de la orientación política que corresponde a los titulares del poder político. Dicho dictado es una competencia connatural a la existencia misma del Estado, que para ser legítima debe ejercerse a través de los órganos habilitados al efecto por la Constitución Política: los denominados "poderes políticos" –el Legislativo y el Ejecutivo-, que ostentan el “monopolio del poder político reservado por el derecho de la Constitución a dos de esos poderes exclusivamente; el Legislativo y el Ejecutivo, por su orden” (cfr. Nota separada del Magistrado Piza Escalante en el voto N. 1176-91 de las 10:30 hrs. del 21 de junio de 1991). En ese orden de ideas las políticas gubernamentales surgen como manifestación del poder político del Estado. De allí que no es de extrañar que deban ser elaboradas por la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo, a quienes corresponde en el marco de la Constitución la orientación política del Estado.
La Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio señala la competencia de ese órgano para participar en la formulación de la política económica del Gobierno y en la planificación nacional en los campos de su competencia y ser el rector en orden a la actividad empresarial en los sectores de la industria, comercio y servicios. Se dispone:
“Artículo 1º.—Corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio:
b) Ser el ente rector de las políticas públicas de Estado en materia de fomento a la iniciativa privada, desarrollo empresarial y fomento de la cultura empresarial para los sectores de industria, comercio y servicios, así como para el sector de las pequeñas y medianas empresas”.(Así reformado por el inciso a) del artículo 30 de la Ley N° 8262 de 2 de mayo del 2002, Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas”.
La política económica del país puede orientarse a la promoción de la competencia dentro del mercado, así como debe favorecer al consumidor. Políticas públicas que entran en el ámbito de acción del Ministerio. Notamos que en el tanto se trate de una política y no de una instrucción o circular, no sufriría lesión la competencia desconcentrada.
La potestad de dirección permite vincular la actividad de los dirigidos a los planes u objetivos gubernamentales, en el marco de una relación de confianza. De manera que el dirigido conserva la libertad para adoptar discrecionalmente la directriz, por lo que puede negarse a acogerla cuando tenga grave motivo para hacerlo. Preceptúa la Ley General de la Administración Pública:
3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados”.
La dirección tiene como objeto orientar, guiar la acción de los entes y órganos públicos, para lograr la satisfacción del interés general pero también para racionalizar la actuación administrativa, dándole coherencia. Orientación que es antagónica a la coerción. Dirigir es fundamentalmente definir objetivos, metas y determinar los medios para su consecución. En consecuencia, la directriz no es una orden ni permite una regulación exhaustiva de la acción dirigida. Una directriz específica se analiza como una orden. Orden que entraña una desnaturalización de la potestad de dirección y, por ende, de la directriz, tal como se deriva de los artículos 99 y 100 transcritos.
El primero de dichos numerales claramente prohíbe que a través de la potestad de dirección se ordene la actuación del dirigido y, por ende, que el titular de la potestad se sustituya al dirigido ordenando su actuación. Este límite se une a la imposibilidad de emitir instrucciones cuando el dirigido es un órgano desconcentrado.
2-.La potestad de dirección no permite al director decidir en los ámbitos desconcentrados
Como se ha indicado, la Comisión para Promover la Competencia y la Comisión Nacional del Consumidor son órganos desconcentrados en grado máximo.
De ese hecho la potestad de dirección del Poder Ejecutivo y del Ministro del Ramo no solo no conlleva la posibilidad de emitir órdenes a los referidos órganos desconcentrados, sino que también le está prohibida la emisión de instrucciones sobre la competencia desconcentrada. Recuérdese que la desconcentración máxima sustrae al desconcentrado de órdenes, instrucciones o circulares del superior, según lo ordena el artículo 83 de la Ley. Numeral que en su última frase dispone que las normas que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor.
El órgano desconcentrado tiene un poder de decisión, que no puede ser ordenado o instruido por el superior jerárquico. Una dirección que implique regular el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en sus aspectos de oportunidad como legalidad violenta las normas que establecen la desconcentración máxima, lo dispuesto en los artículos 99 y 83 pero también el 102, inciso a) (este último por indebida aplicación) de la Ley General de la Administración Pública.
E-. LA REPRESENTACIÓN DEL MINISTERIO Y DE SUS ORGANOS DESCONCENTRADOS
Consulta el Ministerio si los Presidentes de la Comisión para Promover la Competencia y la Comisión Nacional del Consumidor tienen competencia para suscribir acuerdos de cooperación con instancias internacionales o nacionales, asumiendo obligaciones presupuestarias. El criterio legal señala que el jerarca firma los contratos, acuerdos y convenios porque en él recae la representación exclusiva de la Cartera.
De conformidad con el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde a los Ministros:
“h) Firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de su Ministerio”.
Con base en lo dispuesto en el artículo 28 antes transcrito, los Ministros proceden a suscribir a nombre del Ministerio correspondiente los distintos contratos administrativos, incluidos los contratos de cooperación financiera reembolsable o no reembolsables, los contratos de obra pública, los de servicio público y suministros, entre otros (Cfr. OJ-83-2010 de 3 de noviembre de 2010).
Procede recordar que, en principio, la firma de un contrato administrativo puede ser objeto de delegación en los términos que lo autoriza el artículo 106 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley 8131 de 18 de septiembre de 2001 al disponer:
“ARTÍCULO 106.-
Delegación para suscribir contratos
Los jerarcas de los órganos o entes del sector público podrán delegar la suscripción de los contratos asociados al proceso de contratación, de conformidad con la reglamentación que se establezca para el efecto”.
El Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa dispone sobre esa delegación:
“Artículo 221.-De la posibilidad de delegación. El máximo Jerarca de la Institución, podrá delegar, la decisión final a adoptar en los procedimientos de contratación administrativa, así como la firma del pedido u orden de compra, lo anterior, siguiendo al efecto las disposiciones del reglamento interno que se dicte al efecto; dicha designación deberá recaer en un funcionario u órgano técnico, quien deberá emitir sus actos con estricto apego a la normativa de contratación administrativa, para poder apartarse de dicho criterio, deberán mediar razones técnicas de igual naturaleza. Dicha delegación se llevará a cabo de conformidad con los alcances de la Ley de Contratación Administrativa; Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y lo señalado por la Ley General de la Administración Pública”.
De operar la delegación, el Ministro como jerarca del Ministerio mantiene la responsabilidad por la contratación. Se aplica, en efecto, el régimen propio de la delegación de firma.
No obstante debe tomarse en cuenta lo dispuesto en la Ley 7472 respecto de la contratación de asesores. Tanto el artículo 26 como el 52 de la Ley autorizan a las respectivas Comisiones para contratar asesores externos:
Si se cuenta con partida en el Programa presupuestario de que se trate, la Comisión respectiva puede proceder a ejecutar los créditos correspondientes y en su caso, contratar los asesores o consultores que necesite.
Cabría cuestionar si autorizada para contratar consultorías, la respectiva Comisión puede comparecer a suscribir un contrato, de requerir este una formalización (artículo 32 de la Ley de Contratación Administrativa). La respuesta es negativa: si bien la Comisión de que se trate decide sobre la necesidad de la contratación y la selección del asesor correspondiente, de ser necesario que el contrato sea formalizado, comparece el Ministro. Lo anterior en virtud de que la Ley 7472 no reconoce independencia administrativa a las Comisiones, así como tampoco ha asignado la representación de la Comisión a uno de sus funcionarios. Así, estando concentrada la representación, le corresponde al titular del Ministerio comparecer en el contrato correspondiente.
Se consulta si puede ser parte la Comisión en un convenio de cooperación. Sobre los acuerdos de cooperación internacional suscritos por órganos desconcentrados, hemos indicado en el dictamen N. C305-2009 de 28 de octubre de 2009.
“Como ya se ha indicado, el SINAC no puede ser parte de un convenio internacional. En general, no puede ser parte en un convenio que se rija por el Derecho Internacional. Ello porque carece de la subjetividad internacional necesaria para constituirse como Parte. Desde esa perspectiva, no puede concurrir con un Estado o con un sujeto de Derecho Internacional Público en un convenio de cooperación regido por normas de Derecho Internacional.
No obstante, la ausencia de competencia internacional no significa que un convenio internacional y la cooperación internacional no tengan como destinatario el Sistema de Áreas de Conservación. En este sentido, el Estado puede suscribir convenios de cooperación internacional que prevean la realización de proyectos en el ámbito de competencia del Sistema. Asimismo, un convenio de cooperación internacional suscrito por el Estado puede haber previsto la celebración de convenios de ejecución. Estos convenios, en tanto estén en el marco del convenio internacional, pueden ser suscritos por organismos públicos sea directamente con el organismo cooperante o bien con agencias gubernamentales que brinden la cooperación. En esa medida, se comprende que el SINAC podría ser parte de un convenio de ejecución del convenio de cooperación firmado por el Estado, convenio que fungiría como marco de la negociación en que sería parte el SINAC.
Por otra parte, un Estado puede haber organizado sistemas de cooperación a través de agencias gubernamentales u otro tipo de organismos; cooperación que se enmarca dentro del propio ordenamiento del cooperante y que puede estar destinada a diversos organismos, públicos o privados, de otros países en un ámbito determinado de actividad. En la medida en que ese ámbito pueda enmarcarse dentro de la competencia del SINAC bien podría este recibir la cooperación de que se trate. Para tal efecto, el SINAC tendría que sujetarse a las normas que el Estado costarricense ha dictado en orden a la competencia para negociar cooperación internacional. Es importante tomar en consideración lo dispuesto en la Ley de Planificación Nacional. Sabido es que dicha Ley establece una competencia a favor del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en orden a los programas de asistencia técnica. De lo dispuesto en el artículo 11 de la citada Ley se deriva que todo programa de cooperación debe enmarcarse tanto dentro de la política exterior del país como de lo programado en el Plan Nacional de Desarrollo. Dispone el artículo 11 de la Ley de Planificación Nacional:
Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, formular, negociar, coordinar, aprobar y evaluar los programas de asistencia técnica, teniendo en cuenta los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Las solicitudes de asistencia técnica serán transmitidas por el Ministerio al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual se encargará de establecer su congruencia con la política exterior del país, y las presentará oportunamente a los gobiernos y organismos internacionales correspondientes”.
La última frase de este numeral recuerda que, por definición del artículo 1 de la Ley del Ministerio de Relaciones Exteriores, este es el “medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante Gobiernos e Instituciones extranjeras”. La cooperación internacional otorgada por Gobiernos o instituciones extranjeras debería ser tramitada directamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores sin perjuicio de la competencia propia de MIDEPLAN. Para evitar duplicidades y definir responsabilidades en materia de cooperación internacional, se emitió el Reglamento del artículo 11 de la Ley de Planificación Nacional y política económica, Decreto. A través de los mecanismos que el Decreto 35056 de 12 de noviembre de 2008 prevé se centraliza la recepción de la cooperación internacional hacia el país, pero también se produce una centralización de las solicitudes de cooperación. Se sigue de ello que si un ente u órgano del país tiene interés en dicha cooperación, debe hacer una solicitud o demanda de cooperación a través del Sistema de Enlaces de Cooperación Internacional. Para lo cual deberá adjuntar un programa o proyecto de lo que se pretende con dicha colaboración. En ese sentido, los proyectos deben ser evaluados y aprobados por el Área de Cooperación Internacional, a efecto de determinar su procedencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con la Agenda de Cooperación Internacional. Aprobado el proyecto o programa, este es presentado por el Ministerio de Relaciones Exteriores a la fuente de cooperación internacional que resultare procedente.
La negociación de los acuerdos de cooperación está a cargo de los Ministerios de Planificación y de Relaciones Exteriores y la ejecución específica de estos programas, proyectos beneficiarios de la cooperación es responsabilidad de los organismos técnicos.
Aprobado el acuerdo de cooperación por las instancias correspondientes, un punto que llama la atención es la competencia para suscribirlo. De acuerdo con la Contraloría General debería ser el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. En criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio le toca al SINAC que lo ha delegado en el Director Ejecutivo.
Al respecto, estima la Procuraduría que en la medida en que el acuerdo ampare un proyecto o programa propio del SINAC y ese acuerdo implique una cooperación financiera no reembolsable, el SINAC será la parte del acuerdo. El superior jerárquico del Sistema como órgano persona es el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Dada esa condición, lo normal es que sea el Ministro en su condición de Presidente del Consejo el que comparezca a suscribir los convenios o acuerdos en que sea parte el SINAC”.
A la COPROCOM y la Comisión del Consumidor el legislador no les ha atribuido una personalidad jurídica instrumental. Por lo que se impone con mayor razón la competencia del Ministro para suscribir los respectivos convenios de asistencia.
Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:
1-. Procede reafirmar la Opinión Jurídica N. OJ-012-2016 de 23 de febrero de 2016, en relación con la Comisión para Promover la Competencia. Las consideraciones y conclusiones allí contenidas son aplicables a la Comisión Nacional del Consumidor.
2-. En efecto, la Comisión Nacional del Consumidor constituye un órgano de desconcentración máxima, que cuenta con una Unidad de Apoyo Técnico para el ejercicio de las potestades que le han sido desconcentradas a la Comisión.
3-. Dada la desconcentración en grado máximo, una y otra Comisión son titulares de un poder de decisión sobre la materia desconcentrada, poder de decisión que constituye un límite a los poderes del jerarca, Ministro de Economía, Industria y Comercio.
4-. Si bien la desconcentración es un límite a la posibilidad del Ministro de conocer, revisar o sustituir lo actuado por la respectiva Comisión, sí es competencia del Jerarca conocer y declarar la nulidad absoluta de los actos (firmes) emitidos por dichas Comisiones en los supuestos de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. En su caso, declarar la lesividad de actos de dichas Comisiones, a tenor de los artículos 10 y 34 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, como requisito para poder impugnarlos ante la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.
5-. Tanto la Comisión para Promover la Competencia como la Comisión Nacional del Consumidor son órganos externos, cuya organización y competencia es regulada por la Ley. Por consiguiente, el Poder Ejecutivo no puede ejercer la potestad de organización para modificar dicha estructura y, por ende, las competencias de las Comisiones y sus respectivas Unidad Técnica de Apoyo.
6-. Corresponde al Poder Ejecutivo el dictado de las políticas públicas en el marco de la Constitución Política y las leyes. Políticas que deben ser ejecutadas por las distintas administraciones públicas.
7-. Compete al Ministerio de Economía, Industria y Comercio participar en la formulación de la política económica del Gobierno y en la planificación nacional en los campos de su competencia y ser el rector en orden a la actividad empresarial en los sectores de la industria, comercio y servicios. Potestad que no implica el ejercicio o determinación de las competencias propias de la Comisión para Promover la Competencia ni de la Comisión Nacional del Consumidor.
8-. A través de la potestad de dirección, el Ejecutivo orienta, guía la acción de los distintos organismos públicos para la satisfacción de los fines públicos y del interés general y como medio de racionalizar y dar coherencia a la actuación administrativa.
9-. El ejercicio de esa potestad no permite al Ministro director sustituirse en el ejercicio de la competencia propia del dirigido. De modo que si bien el Poder Ejecutivo puede dictar directrices a un órgano desconcentrado, no puede determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada.
10-. El respeto de la potestad de dirección y del poder de decisión desconcentrado implica que la directriz no puede constituir ni una orden ni una instrucción. Una orden, la determinación del ejercicio de la competencia desconcentrada en sus aspectos de oportunidad como legalidad, desnaturaliza la potestad de dirección y, por ende, de la directriz.
11-. Consecuentemente, a través de la potestad de dirección el Ministro de Economía, Industria y Comercio no puede decidir en los ámbitos desconcentrados en favor de la Comisión para Promover la Competencia y de la Comisión Nacional del Consumidor. Asimismo, la potestad de dirección no le permite determinar el ejercicio de esas competencias desconcentradas.
12-. El Ministro del Ramo suscribe los contratos administrativos que conciernan a su Ministerio, conforme lo dispuesto en el artículo 28, inciso h) de la Ley General de la Administración Pública.
13-. Por consiguiente, los contratos o convenios que requieran la Comisión para Promover la Competencia o la Comisión Nacional del Consumidor para el cumplimiento de su competencia, son suscritos por el Ministro de Economía, Industria y Comercio, o la persona en que este delegue.
C.: Sra. Marcela Gómez Masís, Presidenta, Comisión para Promover la Competencia
Sr. Gabriel Boyd Salas, Presidente, Comisión Nacional del Consumidor