Source: http://www.assemblee-nationale.fr/15/budget/plf2020/a2292-tV.asp
Timestamp: 2019-11-22 21:13:56+00:00
Document Index: 278008960

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N° 2292 tome V - Avis de M. Christophe Arend sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272).
PAR M. Christophe AREND
Voir les numéros : 2272, 2301 (Tome III, annexe 18).
PREMIÈRE PARTIE : UNE EXTENSION DU PROGRAMME 174 POUR MIEUX ACCOMPAGNER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE 7
I. UNE ÉVOLUTION SOLIDAIRE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 8
A. L’ACCOMPAGNEMENT DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE 8
1. Le chèque énergie 8
2. La prime de transition énergétique 9
B. LES AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 11
C. LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA GESTION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DE L’APRÈS-MINES 12
II. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE ET DE LA LUTTE CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE 14
A. POLITIQUE DE L’ÉNERGIE 14
B. LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE ET POUR LA QUALITÉ DE L’AIR 15
C. SOUTIEN 16
III. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » 16
A. UN SOUTIEN AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES S’INSCRIVANT DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE L’ÉNERGIE 2019-2028 17
B. LES ACTIONS COMPLÉMENTAIRES DU PROGRAMME 764 18
C. FIN DU REMBOURSEMENT DE LA DETTE DE CSPE À EDF 19
IV. LA CONTRIBUTION DES DÉPENSES FISCALES À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE 19
DEUXIÈME PARTIE : LES DÉFIS DE L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE 21
I. ANGDM : LES DÉFIS DU VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION DES MINEURS DANS UN ENVIRONNEMENT BUDGÉTAIRE CONTRAINT 21
A. LES MISSIONS HISTORIQUES DE L’ANGDM (PROGRAMME 174) 21
1. Prestations servies par l’ANGDM et missions connexes 21
2. Un budget insuffisant pour couvrir les dépenses de l’agence 22
B. L’ACTION SANITAIRE ET SOCIALE : UNE GESTION BUDGÉTAIRE COMPLEXE 23
1. Difficultés résultant d’une double gestion des crédits 23
2. Un budget insuffisant au regard des enjeux du vieillissement 24
II. L’ACCOMPAGNEMENT DE LA FERMETURE DES CENTRALES À CHARBON 25
A. LA MISE EN PLACE DES PROJETS DE TERRITOIRE 26
1. Le délégué interministériel pour les territoires des centrales à charbon 26
2. Le choix de projets de territoire ad hoc 26
3. Le précédent de Fessenheim : une première expérience d’installation de projet 26
B. L’ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE DES CENTRALES 27
1. EDF et Gazel Énergie : des capacités de reconversion différentes 28
2. État des lieux industriel des quatre centrales 29
3. Les emplois induits et les familles hors du champ de l’accompagnement social 30
C. LES MESURES D’ACCOMPAGNEMENT 31
1. L’accompagnement social des salariés 31
2. Les mesures d’accompagnement économique 33
L’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050, inscrit dans la loi relative à l’énergie et au climat voté par le Parlement en septembre 2019, nous impose de prendre dès à présent les mesures permettant de réduire rapidement nos émissions de gaz à effet de serre.
Les crédits pour 2020 du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » et le compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » ont pour objet d’initier ou d’accompagner les transformations nécessaires dans les domaines de l’habitat, des transports, de la production et de la consommation d’énergie.
Permettre à nos concitoyens à faibles revenus d’amorcer la rénovation énergétique de leur logement en leur consacrant un effort budgétaire renforcé et ciblé grâce à la réforme du crédit d’impôt à pour la transition énergétique (CITE), c’est lutter contre les « passoires thermiques » qui sont à l’origine d’une énorme dépense énergétique. Réduire leur facture de gaz ou d’électricité avec le chèque énergie, surtout lorsqu’ils ne peuvent maîtriser leur consommation à cause de leur logement, c’est faire preuve de solidarité. Aider les ménages modestes à acquérir un véhicule neuf moins énergivore, c’est lutter contre les émissions de gaz à effet de serre issues des énergies fossiles. Contribuer à la production d’énergies renouvelables sur notre territoire, c’est renforcer notre indépendance énergétique et nous donner les moyens de réduire notre parc nucléaire. Ce sont autant de gestes concrets qui touchent nos concitoyens dans leur quotidien et qu’il faut reproduire massivement pour faire la différence, aussitôt que possible, dans l’action contre le changement climatique.
Mais le programme 174 n’est pas seulement tourné vers l’avenir. Il porte également la responsabilité sociale de l’État vis-à-vis des anciens mineurs qui ont subi de plein fouet les effets de la transition énergétique avec l’abandon de l’exploitation du charbon. Avec l’arrêt des quatre dernières centrales thermiques à charbon en 2022, c’est bien la fin de cette première étape de la transition énergétique qui se concrétise. Mais l’impact de cette décision sur les territoires qui ont accueilli les centrales appelle, de la part de l’État, une attention particulière et un effort concret. C’est pourquoi le projet de loi de finances pour 2020 a prévu d’accompagner financièrement ces territoires dans leurs projets de reconversion économique.
Investissements pour un avenir climatique meilleur, solidarité avec nos concitoyens touchés par les effets de la transition énergétique : tels sont les angles d’analyse que votre rapporteur pour avis a souhaité mettre en œuvre dans son rapport pour apprécier les crédits conséquents affectés au programme 174 et au compte d’affectation spéciale « Transition énergétique ».
UNE EXTENSION DU PROGRAMME 174 POUR MIEUX ACCOMPAGNER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » a pour finalité les objectifs suivants :
– mettre en œuvre une politique énergétique qui satisfasse à la fois aux impératifs de coûts, de sécurité d’approvisionnement et d’utilisation rationnelle de l’énergie ;
– lutter contre le réchauffement climatique, ce qui passe par la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’amélioration de la qualité de l’air ;
Ces trois objectifs doivent être appréciés à l’aune de l’évolution de la maquette budgétaire du programme. Deux nouvelles actions ont en effet été créées dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 :
– Action 2 – Accompagnement de la transition énergétique : elle rassemble le nouveau dispositif de la prime de transition énergétique, qui doit remplacer à terme le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), et le dispositif du chèque énergie, qui relevait auparavant du programme 345 « Service public de l’énergie » ;
– Action 3 – Aides à l'acquisition de véhicules propres : elle remplace l’ancien compte d’affectation spéciale du même nom qui incluait les crédits dévolus au bonus automobile et à la prime à la conversion des véhicules polluants. Cette dernière avait déjà intégré le programme 174 à l’occasion de la loi de finances initiale pour 2019.
Ces modifications ont clairement recentré le programme sur les objectifs relatifs à la transition énergétique et à la lutte contre le changement climatique. Elles expliquent également l’augmentation très conséquente des crédits du programme 174, qui s’élèvent à près de 2,5 milliards d’euros.
CRÉDITS DU PROGRAMME 174 POUR 2020
AE PLF2020
CP PLF2020
% crédits
01 Politique de l'énergie
14 585 409
02 Accompagnement transition énergétique
1 212 127 043
03 Aides à l'acquisition de véhicules propres
04 Gestion économique et sociale de l'après-mines
05 Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l'air
2 402 350 752
Il est par ailleurs rappelé que les dépenses de personnel du programme relèvent de l’action 23 du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables ». 58,9 millions d’euros sont demandés en 2020, contre 57,5 millions ouverts en loi de finances initiale pour 2019.
I. UNE ÉVOLUTION SOLIDAIRE DES CRÉDITS DU PROGRAMME
La création des deux nouvelles actions du programme participe aux objectifs d’une transition énergétique soucieuse d’accompagner la population, notamment les ménages les plus modestes, dans une démarche qui passe autant par une restructuration des filières industrielles productrices ou consommatrices d’énergie que par une transformation vertueuse de la consommation énergétique au quotidien. Elles rejoignent le volet solidaire du programme qui était constitué jusqu’ici par les crédits dédiés à la gestion économique et sociale de l’après-mines.
A. L’ACCOMPAGNEMENT DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
La nouvelle action 2 du programme 174 a pour objectif d’accompagner les ménages modestes et très modestes dans la gestion de leur consommation énergétique quotidienne. Elle inclut les crédits relatifs au chèque énergie et au nouveau dispositif de la prime de transition énergétique, qui représentent 51 % des crédits du programme.
1. Le chèque énergie
Créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), le chèque énergie a remplacé les tarifs sociaux de l’énergie qui présentaient plusieurs défauts : le nombre de bénéficiaires était nettement inférieur à celui des ayants droits, le niveau d’aide procuré variait fortement pour une même situation familiale selon l’énergie utilisée et certaines d’entre elles n’étaient pas couvertes par ces tarifs (bois et fioul notamment). Après une phase d’expérimentation dans quatre départements en 2016 et 2017, qui a montré un meilleur taux d’utilisation que les tarifs sociaux, le chèque énergie a été étendu à l’ensemble du territoire en janvier 2018.
Distribué automatiquement aux bénéficiaires à jour de leurs obligations fiscales, le chèque énergie peut être utilisé directement pour payer un fournisseur d’énergie (95 % sont utilisés pour l’électricité et le gaz). Il peut également être utilisé pour financer des travaux de rénovation énergétique. Il donne enfin accès à des droits sociaux associés, comme la gratuité de la mise en service ou l’interdiction de réduction de puissance pendant la trêve hivernale.
Bénéficiant à 3,7 millions de ménages en 2018, le chèque énergie a été étendu en 2019 aux ménages des deux premiers déciles. En 2020, il est envisagé une hypothèse de 5,8 millions de bénéficiaires, dont 70 000 en résidences sociales, et un taux d’usage global de 93 % (83 % consommés en 2020 et 10 % en 2021). Le montant moyen du chèque est de 148 euros et varie selon la composition et les revenus du ménage.
881,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 822,1 millions d’euros de crédits de paiement sont prévus pour la campagne 2020, soit une légère baisse de 3 % par rapport à 2019, en raison d’une meilleure estimation du taux d’utilisation par les bénéficiaires.
2. La prime de transition énergétique
Annoncée lors de la déclaration de politique générale du Premier ministre le 12 juin 2019, la transformation du CITE en prime de transition énergétique est l’un des grands enjeux du projet de loi de finances pour 2020.
Le CITE a permis la rénovation d’environ 16 millions de logements entre 2005 et 2019, contribuant ainsi à la lutte contre le réchauffement climatique. Les travaux réalisés entre 2008 et 2013 devraient par exemple permettre d’éviter l’émission de plus de 6 millions de tonnes de gaz à effet de serre.
Cependant, le recours à cet avantage fiscal au sein de la population n’est pas homogène. Comme l’a souligné M. Joël Giraud, rapporteur général, dans un précédent rapport, les bénéficiaires du CITE appartenant aux 9e et 10e déciles représentaient en 2017 près de 44,7 % des bénéficiaires totaux et 49,75 % du montant total du crédit d’impôt (1), soit près de 837 millions d’euros. En comparaison, les bénéficiaires appartenant aux quatre premiers déciles représentaient 10,4 % des bénéficiaires totaux et 9 % du montant total de la réduction d’impôt, soit 151 millions d’euros.
Les crédits ouverts pour le financement de la prime de transition énergétique s’élèvent à 390 millions d’euros, soit un montant nettement supérieur au volume du CITE dont bénéficiaient jusqu’ici les publics ciblés par le nouveau dispositif.
La prime sera fusionnée avec les aides distribuées par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) et son versement pourra être contemporain des travaux. L’agence recevra 60 millions d’euros, portés par le programme 135, pour bonifier les aides des programmes « Habiter Mieux Sérénité », « Habiter Mieux Bailleurs » et « Habiter Mieux Copropriétés » en raison du complément de financement que représentait le CITE, désormais en voie d’extinction. L’effort budgétaire pour accompagner la transformation du dispositif s’élève donc à 450 millions d’euros pour 2020.
Par ailleurs, le Gouvernement continuera de soutenir les ménages intermédiaires (du 5e au 8e décile) en prorogeant le CITE d’une année. À cette occasion, le dispositif est modifié afin de forfaitiser les montants versés en fonction de l’efficience énergétique des travaux accomplis. La dépense fiscale devrait avoisiner les 350 millions d’euros pour 2021 pour les travaux réalisés en 2020. Enfin, il est prévu d’intégrer les ménages intermédiaires dans le dispositif de la prime unifiée en 2021.
Les projections d’utilisation des dispositifs pour 2020 fournies par la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) lors de son audition sont les suivantes : 136 000 ménages très modestes et 73 000 ménages modestes pour la prime ; 324 000 ménages intermédiaires et 4 000 ménages aisés (bornes de recharge pour véhicules électriques) pour le CITE.
Renforcer l’accompagnement des ménages et mieux les informer
La réussite de la prime unifiée de transition énergétique dépend des moyens mobilisables par l’ANAH. Le PLF 2020 prévoit en conséquence d’augmenter les effectifs de l’agence de 32 emplois équivalent temps plein (ETP), qui seront chargés de superviser le traitement des dossiers des demandes assuré par des prestataires. Par ailleurs, l’ANAH a prévu que le portail dédié au dépôt des demandes serait fonctionnel à partir d’avril 2021. L’agence a donc prévu des modalités spécifiques d’accompagnement de ses publics pour le 1er trimestre 2021 et anticipé la gestion d’un stock éventuel de dossiers en attente de traitement dans le cadre des marchés publics passés avec les prestataires.
Par ailleurs, l’amélioration de la communication à destination des particuliers et des professionnels est l’autre condition de la réussite du dispositif. À ce titre, le lancement en septembre 2019 du Service d’accompagnement pour la rénovation énergétique (SARE) doit permettre de conforter les réseaux d’information existants, comme le programme FAIRE, mais aussi d’améliorer le maillage territorial des points d’information. Le financement du SARE sera notamment assuré à hauteur de 200 millions d’euros d’ici le 31 décembre 2024 grâce au dispositif des certificats d’économies d’énergie.
Votre rapporteur pour avis salue l’effort budgétaire destiné à soutenir les ménages les plus modestes pour l’amélioration énergétique de leur cadre de vie. L’effet de levier attendu pour lutter contre les passoires thermiques, souvent habitées par ces ménages, peut être massif et ciblé. Toutefois, il s’agira d’être attentif à la mise en œuvre rapide des dispositions réglementaires et des capacités d’accompagnement nécessaires au succès du dispositif. De plus, l’exclusion des 9e et 10e déciles du bénéfice de la prime et du CITE (2) pourrait avoir des effets contre-productifs sur le volume et la qualité des travaux de rénovation énergétique. Sans présumer que les ménages les plus aisés se désengageront massivement de la rénovation énergétique des bâtiments, il semble indispensable de contrôler dès janvier 2020 le volume des travaux de ce type dans le parc résidentiel, afin d’adapter la politique de soutien en cas de ralentissement de l’activité du secteur. Compte tenu de l’enjeu que représente la réduction de la consommation énergétique des logements dans les objectifs de transition énergétique, les pouvoirs publics doivent disposer de bons indicateurs pour réagir rapidement en cas de décrochage de la rénovation.
B. LES AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES
La nouvelle action 3 « Aides à l’acquisition de véhicules propres » du programme résulte de l’intégration du compte d’affectation spéciale (CAS) du même nom au sein du programme 174. Elle représente 32,1 % des crédits du programme. Ces derniers doivent permettre d’atteindre le nouvel objectif annoncé par la ministre de la transition écologique et solidaire lors de son audition du 9 octobre 2019, à savoir la sortie de 1 million de véhicules polluants du parc automobile d’ici à la fin du quinquennat. 690 000 dossiers de demandes d’aide devraient être comptabilisés à la fin de l’année 2019.
Le CAS avait déjà été partiellement intégré avec la loi de finances initiale pour 2019, qui avait procédé au transfert du programme 792 « Contribution au financement de l’attribution d’aides au retrait de véhicules polluants », communément appelée prime à la conversion, doté de 596 millions d’euros. Ce transfert avait été justifié par les difficultés de gestion budgétaire du programme en 2018, en raison d’un nombre de demandes de primes largement supérieur à ce qui avait été envisagé. C’est désormais le bonus automobile qui intègre le programme 174. La maquette budgétaire acte donc la rupture du lien entre aides à l’achat de véhicules propres et malus automobile (3) au profit d’une meilleure lisibilité de la politique générale de transition énergétique et d’une gestion budgétaire plus flexible pour s’adapter aux évolutions du marché.
Le PLF 2020 consacre 395 millions d’euros au versement des bonus automobiles en 2020 (+49,6 % par rapport à 2019), afin d’accompagner le verdissement du parc automobile en ciblant les véhicules électriques, dont les achats devraient sensiblement augmenter. 405 millions d’euros seront consacrés à la prime à la conversion, soit une diminution d’environ 32 % des crédits qui anticipe une demande moindre en raison du renforcement des critères environnementaux des barèmes d’attribution, modifiés par décret en juillet 2019. Il est à noter que le doublement des primes pour les ménages les plus modestes est maintenu.
Votre rapporteur pour avis prend acte de cette intégration, mais appelle à une vigilance accrue dans la gestion budgétaire de la future action 3, afin d’éviter d’éventuelles incidences budgétaires négatives sur les autres actions du programme. En effet, la très forte demande de primes à la conversion en 2018 avait conduit à de nombreuses adaptations budgétaires en cours d’année pour honorer les paiements. Le niveau de consommation de cette même prime pour 2019 est également très élevé (250 000 demandes de prime ont été enregistrées au 1er août et les crédits de paiement dédiés sont presque entièrement consommés au 1er septembre).
Votre rapporteur émet également le souhait qu’une réflexion soit engagée sur la possibilité d’une aide financière pour l’achat de véhicules utilitaires légers propres à destination des artisans, alors que le développement des plans de protection de l’atmosphère (PPA) pour les agglomérations françaises risque de rendre leur accès de plus en plus difficile pour ces professionnels.
Mesurer l’efficacité environnementale des aides à l’achat des véhicules propres
Si le succès des aides versées aux automobilistes est indéniable, notamment pour la prime à la conversion, leur efficacité environnementale doit être mieux évaluée.
Lors de l’audition de la DGEC, votre rapporteur pour avis a été informé que le Commissariat général au développement durable (CGDD) a réalisé une étude, à paraître prochainement, évaluant la baisse des émissions de gaz à effet de serre due au retrait des véhicules polluants et au remplacement d’une partie du parc par des véhicules moins émetteurs grâce aux données récoltées lors de la campagne 2018.
La réduction des émissions serait de l’ordre de 440 000 tonnes pour le CO2 et de l’ordre de 2 700 tonnes pour l’oxyde d’azote (NOx). Ces chiffres sont très encourageants ; ils devront toutefois être vérifiés et appréciés sur toute la durée du dispositif.
C. LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA GESTION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DE L’APRÈS-MINES
Les crédits de l’action 4 servent à financer les dispositifs sociaux mis en place dans le secteur minier avec l’arrêt de l’exploitation du fer et du charbon.
Près de 340 millions d’euros sont demandés en 2020 pour financer cette action, soit une diminution de 4,6 % des crédits due à la diminution structurelle de la population des bénéficiaires des prestations servies.
L’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) est la principale bénéficiaire de ces crédits, à hauteur de près de 299 millions d’euros. Ces derniers sont structurellement en baisse. Les missions de l’agence font l’objet d’une présentation spécifique dans le présent rapport (voir en deuxième partie).
Les autres crédits de l’action se répartissent ainsi pour 2020 :
– 1,82 million d’euros pour les prestations servies par la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), contre 3,07 millions d’euros prévus en 2019. Il s’agit du financement des plans de retraite ou de cessation d’activité anticipée liés à la fermeture des Charbonnages de France, des Mines de potasse d’Alsace et des mines de Salsigne. Le nombre de bénéficiaires est en continuelle diminution (553 en 2019, 388 en 2020) ;
– 6,9 millions d’euros pour les prestations servies par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) pour le compte de l’État, contre 7,6 millions d’euros en 2019. Il s’agit du règlement des pensions fondées sur les services accomplis par les agents français des établissements publics et offices d’électricité et du gaz d’Afrique du Nord (1 660 bénéficiaires en 2019, 1 533 en 2020) ;
– 4,25 millions d’euros consacrés aux contentieux « sociaux » de Charbonnages de France, dont les droits et obligations ont été transférés à l’État à la suite de sa liquidation au 31 décembre 2017. Le montant correspond au coût estimé des contentieux dits « sociaux » (essentiellement liés à la reconnaissance de maladies professionnelles) ;
– 28,2 millions d’euros consacrés au financement de la structure de liquidation de la société des Mines de potasse d’Alsace (MDPA). Cette ligne budgétaire couvre, d’une part, les dépenses de fonctionnement et de personnel de la structure ; elle assure, d’autre part, le financement des travaux nécessaires à la fermeture du site de stockage souterrain de déchets Stocamine. L’augmentation de 23,6 % des crédits ouverts pour 2020 correspond notamment au besoin de financement des travaux de confinement du site (18 millions d’euros en 2020).
Stocamine : le choix du confinement du site
Les travaux de confinement de Stocamine avaient été suspendus en 2018 dans l’attente d’un rapport demandé par le Gouvernement au Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) pour déterminer la faisabilité et le coût d’un déstockage total des déchets restant sur le site. À la lecture des conclusions du rapport rendu fin 2018, les autorités ont conclu qu’un tel déstockage présentait des risques plus importants et plus graves pour l’environnement, la population et les personnels travaillant sur le site que la solution du confinement du site. Le coût estimé par le BRGM d’un déstockage total (hors bloc 15) va de 379 à 440 millions d’euros selon l’hypothèse choisie. La solution du confinement, évaluée par les MDPA, coûterait environ 87 millions d’euros.
À la suite de ce choix, et compte tenu des inquiétudes de la population locale, il a été décidé de lancer une étude technique et financière de la faisabilité de la poursuite d’un déstockage partiel, dont les résultats sont attendus au cours du premier semestre 2020.
Pour mémoire, le coût total du site de Stocamine sur la période 2009-2019, travaux de déstockage partiel inclus, est estimé à 146 millions d’euros.
II. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE ET DE LA LUTTE CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE
Compte tenu de la nouvelle maquette budgétaire, les crédits des actions 1, 5 et 6 ne représentent plus que 3,3 % des crédits du programme, soit 80 301 000 euros. Ils ont toutefois quasiment doublé par rapport à 2019, essentiellement en raison de la création d’un fonds de revitalisation à destination des territoires de la centrale de Fessenheim et des quatre centrales à charbon devant être fermées en 2022.
A. POLITIQUE DE L’ÉNERGIE
L’action 1 « Politique de l’énergie », qui regroupe les activités de l’État concourant à satisfaire les besoins des consommateurs, particuliers et entreprises, en énergie, sous la conduite de la DGEC, est la principale bénéficiaire de l’augmentation des crédits constatée pour les trois actions.
En effet, une nouvelle ligne budgétaire « Revitalisation des territoires » a été créée pour financer les projets de redynamisation économique des territoires d’implantation de la centrale nucléaire de Fessenheim et des quatre centrales thermiques à charbon qui fermeront en 2022. Cette ligne est dotée de 40 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 10 millions d’euros de crédits de paiement. Votre rapporteur pour avis se félicite de ce premier effort budgétaire qui traduit clairement la volonté d’accompagner les territoires directement touchés par les incidences économiques de la politique de lutte contre le changement climatique.
Outre cet important geste budgétaire, l’action 1 dispose de 2,73 millions d’euros (+11 % par rapport à 2019) dédiés au financement de deux missions de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) : la réalisation de l’inventaire national des déchets radioactifs et l’intervention de l’agence dans le cadre de l’assainissement de sites ou de reprises de déchets orphelins.
Enfin, l’action 1 finance les missions suivantes à hauteur de 1,9 million d’euros : le contrôle de la qualité des carburants exigé au titre des engagements européens et internationaux de la France ; la subvention de l’État au comité local d’information et de suivi du laboratoire souterrain de recherche de Meuse/Haute-Marne (CLIS de Bure) ; les frais de fonctionnement du Conseil supérieur de l’énergie (CSE) ; la réalisation de diverses études dans le domaine de l’énergie et des actions de coopération internationale ; enfin, les opérations de sécurisation des barrages revenant à l’État lorsque leur concession est échue.
Le programme EXTRAPLAC (délimitation de l’extension du plateau continental), jusqu’ici financé par l’action 1, est désormais financé par le budget de l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER).
B. LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE ET POUR LA QUALITÉ DE L’AIR
L’action 5 du programme est dotée de 34,2 millions d’euros, ce qui constitue une légère augmentation de 1,3 % par rapport au budget 2019. Ces crédits servent notamment à financer des actions concernant la diminution des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, la compréhension des mécanismes et des effets du réchauffement climatique et de la pollution atmosphérique ou encore la préparation du passage à une société décarbonée grâce au développement de technologies de pointe.
Sont ainsi financés : le réseau des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA), à hauteur de 18 millions d’euros ; le Laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air (LCSQA), chargé de la coordination du réseau national de surveillance, à hauteur de 4,2 millions d’euros ; le Centre interprofessionnel d’étude de la pollution atmosphérique (CITEPA), opérateur de l’État chargé des inventaires annuels de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre, à hauteur de 1,6 million d’euros en 2020 (dont 190 000 euros versés par le programme 181 « Prévention des risques »).
L’action 5 finance également les travaux et les études contribuant à la mise en œuvre des mesures décidées pour la prévention et la réduction de la pollution atmosphérique : les plans de protection de l’atmosphère (PPA), mais également les dispositions en lien avec le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA). Enfin, elle finance les missions de contrôle des véhicules terrestres à moteur.
Améliorer l’information du Parlement sur l’ESTE
L’enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE) a été créée par la LTECV pour accompagner de nombreux territoires dans le développement de projets énergétiques durables. Les 750 millions d’euros d’autorisations d’engagement ouverts à ce titre ont été ramenés à 729,8 millions d’euros à la suite de désengagements sur des projets. 665 millions d’euros de crédits de paiement ont été versés à la Caisse des dépôts et consignations, qui assure les paiements pour les projets au fur et à mesure des demandes. 330 millions d’euros ont déjà été décaissés. La plupart des projets commençant à arriver à leur terme ou à leur phase de réalisation, les paiements devraient s’accélérer et il est prévu d’abonder les crédits de paiement manquants au fur et à mesure des besoins constatés.
Votre rapporteur pour avis prend note de ces informations qui permettent d’avoir une visibilité sur les crédits qui devront encore être mobilisés pour clôturer l’exercice de l’ESTE. La publication d’un bilan intermédiaire des actions engagées grâce à l’ESTE serait bienvenue pour compléter l’information du Parlement.
C. SOUTIEN
L’action 6 du programme est dotée de 1,45 million d’euros pour 2020, soit une diminution de 20 % par rapport à 2019. Ces crédits servent à des dépenses de fonctionnement de la DGEC (communication, frais de mission et de représentation, formation métier, informatique métier, contentieux).
III. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE »
Le compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » (CAS TE) finance des actions contribuant à la transformation du mix énergétique afin de lutter contre le dérèglement climatique et de réduire la facture énergétique. Il est constitué par le programme 764 « Soutien de la transition énergétique », qui finance le développement des énergies renouvelables et des effacements de consommation, et par le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » qui finance le remboursement du principal de la dette de contribution au service public de l’électricité (CSPE) à EDF.
Les crédits ouverts dans le CAS TE sont la transcription dans le budget des montants des charges de service public pour 2020 résultant de la délibération de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) prise le 11 juillet 2019. Ils s’élèvent à 6,3 milliards d’euros, soit une baisse de 13,3 % qui s’explique par le montant réduit de la dernière échéance du remboursement de la dette de l’État vis-à-vis d’EDF.
Les recettes du CAS TE pour 2020 sont principalement alimentées par une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), pour un montant de 6,27 milliards d’euros. Deux autres ressources sont également affectées au CAS : une fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes, pour un montant estimé en 2019 à 1 million d’euros, et les revenus tirés de la mise aux enchères des garanties d’origine, pour un montant estimé à 32 millions d’euros.
A. UN SOUTIEN AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES S’INSCRIVANT DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE L’ÉNERGIE 2019-2028
Le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) pour la période 2019-2028 vise à réduire la consommation finale d’énergie de 7 % en 2023 et de 14 % en 2028 par rapport à 2012, tout en développant la part des énergies renouvelables (EnR) au sein du mix énergétique (électricité, gaz, chaleur).
Le programme 764 assure le financement du dispositif de soutien aux producteurs d’électricité et de gaz renouvelables. Les fournisseurs historiques d’énergie sont en effet tenus d’acheter l’électricité et le gaz produits par ces producteurs à des tarifs établis selon différentes procédures (contrats d’obligation d’achat, compléments de rémunération, appels d’offre). Le différentiel entre le prix d’achat et le prix du marché est ensuite compensé par l’État au titre des charges de service public de l’énergie.
Pour 2020, les crédits du programme 764 se répartissent ainsi :
– Le budget de l’action 1 « Soutien aux énergies renouvelables électriques » est de 5,1 milliards d’euros. Il est en légère baisse de 3 %, compte tenu de l’adaptation des compensations à l’évolution des prix du marché ;
– Le budget de l’action 3 « Soutien à l’injection de biométhane » est de 248,5 millions d’euros, soit une augmentation considérable de plus de 88 %, qui reflète les ambitions de développement de la filière afin de respecter les objectifs de la future PPE (7 % du gaz consommé en 2030 doit être d’origine renouvelable, avec une production de 14 TWh en 2023 et de 24 à 32 TWh en 2028). Ces montants n’intègrent pas encore le dispositif de soutien au biogaz non injecté créé par la loi d’orientation des mobilités. Lors de son audition, la DGEC a indiqué que le décret d’application pourrait être publié au premier trimestre 2020 et les premiers appels d’offre être lancés au début de 2021.
La stabilité des crédits dédiés au soutien des EnR (5,35 milliards d’euros en 2020 contre 5,39 milliards d’euros en 2019) s’effectue donc au profit d’un rééquilibrage sur le gaz renouvelable. Votre rapporteur pour avis se félicite de cet effort pour le gaz renouvelable, qui devra toutefois être renforcé dans les prochains exercices budgétaires afin de faire baisser de manière substantielle les coûts de production, condition essentielle pour atteindre les objectifs de la future PPE.
Par ailleurs, votre rapporteur pour avis rappelle que le coût du financement des EnR pour les engagements existants devrait atteindre son pic en 2024 (plus de 7 milliards d’euros de charges annuelles), avant d’amorcer une décrue, en raison tout d’abord de la baisse du soutien à l’éolien terrestre et à la cogénération au gaz naturel, puis, à partir de 2029, en raison de la baisse du soutien à l’électricité photovoltaïque contractualisé avant le moratoire de 2010.
ÉVOLUTION PROSPECTIVE DES CSPE À PAYER À HORIZON 2043
Source : rapport du Comité de gestion des charges de service public de l’énergie (CGCSPE) 2019
B. LES ACTIONS COMPLÉMENTAIRES DU PROGRAMME 764
Outre le soutien aux énergies renouvelables, le programme 764 contient deux autres actions qui concourent à la politique de transition énergétique.
L’action 2 « Soutien à l’effacement de la consommation électrique », dotée de 40 millions d’euros pour 2020 (-11 %), est destinée à financer des appels d’offre pour développer des capacités d’effacement de la consommation, qui peuvent être sollicitées lors des périodes de pointe ou en cas de difficulté de production. Une trajectoire d’objectifs a été établie pour la période 2018-2023. Les résultats des appels d’offre de 2018 (733 MW d’effacement) et de 2019 (600 MW) sont cependant très en deçà des capacités d’effacement espérées (respectivement 2 200 et 2 500 MW). Ces résultats sont préoccupants au regard de la capacité de production globale d’électricité actuelle et de l’arrêt futur des centrales thermiques à charbon, habituellement sollicitées pour gérer les périodes de pointe de consommation. De meilleurs résultats sont néanmoins attendus en 2020 en raison de la simplification des conditions de participation.
L’action 4 « Fonds d’interconnexion » correspond au financement du projet « Celtic » d’interconnexion entre la France et l’Irlande, qui a pour objectif l’établissement d’une ligne en courant continu de 700 MW entre le Finistère et le sud de l’Irlande. Ce projet n’est pas encore en phase de travaux, le tracé de la ligne n’étant pas encore décidé, mais la mise en service est néanmoins envisagée en 2026. Les crédits consacrés à l’action 4 passent toutefois de 1,4 million d’euros en 2019 à 20,3 millions d’euros en 2020. Une subvention européenne de 530 millions d’euros a par ailleurs été annoncée par la Commission européenne le 2 octobre dernier. Votre rapporteur pour avis souligne l’importance de ce projet pour sécuriser l’approvisionnement électrique de la Bretagne en période de pointe, notamment dans le contexte de la fermeture de la centrale à charbon de Cordemais à brève échéance.
C. FIN DU REMBOURSEMENT DE LA DETTE DE CSPE À EDF
Les crédits du programme 765 sont destinés au remboursement de la dette de l’État vis-à-vis d’EDF issue du déficit de compensation des charges de service public supporté par l’énergéticien entre 2009 et 2015. Le montant inscrit dans le PLF 2020 s’élève à 896,8 millions d’euros. Il s’agit du principal de la dette de l’État. Les intérêts, inscrits dans le programme « Service public de l’énergie » s’élèvent pour leur part à 40,6 millions d’euros, auxquels s’ajoutent 124 800 euros de frais de service de la Caisse des dépôts et consignations.
Ces 937,4 millions d’euros correspondent au dernier versement prévu par l’échéancier mis en place par l’arrêté modifié du 13 mai 2016, qui a été scrupuleusement suivi par l’État. La dette de 5,78 milliards d’euros, intérêts inclus, sera donc soldée en 2020.
IV. LA CONTRIBUTION DES DÉPENSES FISCALES À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Les dépenses fiscales constituent l’autre volet de la politique de soutien à la transition écologique. Celles rattachées au programme 174 représentent un montant estimé 3,75 milliards d’euros pour 2020.
Plus précisément, dix-huit de ces dépenses portent de manière principale sur des impôts d’État, pour un montant estimé à 2,4 milliards d’euros en 2020. Huit ne sont pas chiffrées ou sont d’un montant inférieur à 1 million d’euros. Parmi les dix autres, il convient de distinguer
– un ensemble d’exonérations et de réductions de tarifs et de taux de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) dans les cas prévus par l’article 265 du code des douanes pour un montant estimé à 1,25 milliard d’euros (4) ;
– le CITE, dont le coût est estimé à 1,1 milliard d’euros (travaux réalisés en 2019) ;
– le taux réduit de TVA pour la fourniture par réseau d’énergie d’origine renouvelable, dont le montant devrait atteindre 67 millions d’euros.
S’ajoutent trois autres dépenses notables :
– le taux de 5,5 % de TVA pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation, bénéficiant à 315 000 entreprises, qui pèse de manière subsidiaire sur la fiscalité de l’État pour un montant estimé à 1,25 milliard d’euros ;
– le tarif de TICPE (remboursement) pour les carburants utilisés par les taxis, estimé à 58 millions d’euros ;
– un dégrèvement de la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) et les sociétés d’économie mixte (SEM) au titre de leurs travaux d’économie d’énergie, pour lequel aucun chiffrage n’a été fourni pour 2020 (la dernière estimation fournie était de 92 millions d’euros en 2018).
DEUXIÈME PARTIE : LES DÉFIS DE L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
Les choix politiques pour lutter contre le réchauffement climatique obligent à repenser l’utilisation des énergies disponibles pour trouver l’équilibre le plus juste entre sauvegarde de notre environnement et besoins énergétiques à satisfaire. La fermeture des centrales à charbon est le résultat de cette recherche d’équilibre. Mais pour rendre acceptable un tel changement, il appartient à l’État d’accompagner les personnes et les territoires qui sont les premiers touchés par cette importante décision politique. Tel est le but des projets de territoire en cours d’élaboration.
Cette obligation de solidarité n’a pas attendu l’urgence climatique pour se manifester. Si l’arrêt de l’exploitation du charbon relevait d’un choix économique, il s’agissait également d’une transition énergétique nécessitant l’accompagnement social des mineurs et de leurs familles ainsi que la garantie de leurs droits. Les missions de l’Agence nationale de garantie des droits des mineurs (ANGDM) financées par le programme 174 sont l’héritage de cette solidarité qu’il nous appartient de préserver.
I. ANGDM : LES DÉFIS DU VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION DES MINEURS DANS UN ENVIRONNEMENT BUDGÉTAIRE CONTRAINT
L’ANGDM est un établissement public administratif créé en 2004 dont l’objet est de verser aux anciens mineurs et à leurs ayants droit les prestations sociales prévues par le statut du mineur ou par les protocoles et règlements applicables dans les entreprises minières disparues.
À cette mission « historique » s’est ajoutée en 2012 la gestion de l’action sanitaire et sociale (ASS) à destination des anciens mineurs. Ce volet ne fait pas l’objet d’un financement inscrit dans le PLF, mais d’un transfert de crédits venant de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), précédemment compétente en la matière. ASS et missions « historiques » sont cependant fortement imbriquées, ce qui n’est pas sans incidence sur le fonctionnement de l’agence.
A. LES MISSIONS HISTORIQUES DE L’ANGDM (PROGRAMME 174)
1. Prestations servies par l’ANGDM et missions connexes
Les prestations de logement et de chauffage représentent l’essentiel des dépenses d’intervention de l’ANGDM. Majoritairement servies sous forme d’indemnités, elles peuvent être aussi capitalisées pour les ayants droit des anciens mineurs. Enfin, la particularité du logement en nature, héritage historique des droits sociaux des mineurs, explique que l’ANGDM travaille avec 169 bailleurs sur l’ensemble du territoire. À ces avantages en nature s’ajoutent les prestations des pré-retraités et les salaires versés aux ex-employés de Charbonnages de France encore en activité.
RÉPARTITION DES PRESTATIONS « HISTORIQUES » DE L’ANGDM
Actifs et pré-retraite
Total cumulé des prestations
Évolution globale en %
Source : réponse de l’ANGDM au questionnaire budgétaire
Outre la gestion de ces prestations, l’ANGDM a deux autres missions :
– la gestion pour le compte de tiers de prestations versées à leurs ressortissants, pour laquelle l’agence peut percevoir des frais de gestion (200 000 euros environ par an) ;
– la gestion des contentieux sociaux relevant de l’agence ou hérités de Charbonnages de France. Ces derniers, qui correspondent notamment à la reconnaissance de maladies professionnelles ou de la faute inexcusable de l’employeur, sont depuis quelques années en constante augmentation.
2. Un budget insuffisant pour couvrir les dépenses de l’agence
Le PLF pour 2020 prévoit d’ouvrir 298,7 millions d’euros pour le financement de l’ANGDM (12,6 millions d’euros de subvention pour charges de service public et 286,1 millions pour le service des prestations), soit une diminution de 4,5 % par rapport au budget voté en loi de finances initiale pour 2019. La baisse de dotation s’explique par la réduction naturelle du nombre des bénéficiaires (-5,6 % par an en moyenne sur la période 2015-2019). Toutefois, les crédits effectivement alloués sont insuffisants pour couvrir les besoins de l’agence.
L’ANGDM a ainsi accusé un déficit d’exécution budgétaire de 2 millions d’euros en 2018 qui a été comblé par les ressources propres de l’agence et qui trouve son explication dans une insuffisance des crédits d’intervention servant au paiement des prestations. L’année 2019 devrait également se terminer par un déficit en raison d’un « coup de rabot » de 6,8 millions d’euros sur ces mêmes crédits. Si l’agence devrait encore être en mesure d’honorer ses prestations jusqu’à la fin de l’année grâce à un nouveau prélèvement sur sa trésorerie, cet expédient budgétaire ne peut être reconduit indéfiniment. L’année 2020 pourrait débuter avec seulement l’équivalence de 30 jours de prestations couverts par la trésorerie. Votre rapporteur pour avis alerte donc le Gouvernement sur la nécessité de préserver un fond de trésorerie raisonnable afin de ne pas mettre en danger le service des prestations.
Il est à noter que l’ANGDM a entamé une politique de réduction de ses dépenses de fonctionnement depuis plusieurs années (réduction du nombre de ses implantations, des déplacements professionnels, transfert de son siège, etc.). Mais ces efforts ne peuvent compenser la réduction du budget des prestations. De plus, l’agence ne dispose plus de budget d’investissement depuis 2012. Le budget de fonctionnement et le fonds de roulement sont donc sollicités, alors que l’investissement s’avère indispensable pour adapter les moyens matériels de l’agence à une population vieillissante. Enfin, la gestion des contentieux sociaux hérités de Charbonnages de France, en augmentation constante, sollicite également les finances de l’agence.
B. L’ACTION SANITAIRE ET SOCIALE : UNE GESTION BUDGÉTAIRE COMPLEXE
1. Difficultés résultant d’une double gestion des crédits
Le transfert de compétences pour l’action sanitaire et sociale (ASS) a créé une situation complexe en raison de la tenue d’un budget distinct pour cette mission, les crédits venant de la CANSSM n’étant pas fongibles avec ceux du programme 174. Par ailleurs, les règles comptables de l’ASS ne sont pas compatibles avec celles prévues par la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) qui s’impose à l’ANGDM. Cette double gestion pose des problèmes de répartition analytique de la dépense lors de tout achat de biens ou de prestations. Elle multiplie également par deux les opérations de suivi financier et budgétaire afin de pouvoir rendre compte à la tutelle de l’agence et à la CANSSM.
Ce système complexe gagnerait à être simplifié. Il serait opportun d’étudier les possibilités d’intégrer les crédits de l’ASS dans un transfert budgétaire afin d’unifier la gestion de l’ANGDM et de réduire ainsi les difficultés comptables et financières. L’intégration de ces crédits n’empêcherait pas de rendre compte à la CANSSM des prestations effectuées grâce au fléchage analytique de la dépense. Une telle solution serait enfin pertinente compte tenu de la mutualisation effective de moyens, de locaux et de personnels sur le terrain qui sont destinés à l’accompagnement d’une seule et même population de bénéficiaires. Le transfert budgétaire de l’ASS permettrait de finaliser le transfert des compétences.
2. Un budget insuffisant au regard des enjeux du vieillissement
L’ANGDM gère une vingtaine de prestations au titre de l’action sanitaire et sociale, réparties selon les branches de risque, au profit de 26 755 bénéficiaires uniques (2018). Elle gère également la politique de vacances qui lui a été transférée en 2014. Ses prestations sont majoritairement consacrées à la branche vieillesse de l’ASS, et plus particulièrement aux prestations relatives à l’aide à domicile.
RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE L’ACTION SANITAIRE ET SOCIALE
Prestation 2.2B (transports et cures)
TOTAL (prestations uniques)
Le budget de l’ASS est déterminé par la convention d’objectifs et de gestion (COG) signée entre la CANSSM et l’État, à l’élaboration de laquelle l’ANGDM n’est pas associée. La COG 2018-2021 a établi une trajectoire budgétaire pluriannuelle fondée sur une baisse de 5 % par an. Or, les montants annuels établis sur la période s’avéreront insuffisants au regard d’une population qui, bien que numériquement en déclin, va demander un nombre de soins et de prestations grandissant en raison de son vieillissement.
Le premier exercice 2018 avait prévu un budget pour les prestations d’ASS s’élevant à 24 millions d’euros (hors politique de vacances). Or, les dépenses afférentes se sont élevées à 23,94 millions d’euros. Compte tenu de la baisse de 5 % du budget et de la persistance des besoins, l’ANGDM a réduit le nombre de ses prestations pour tenir les dépenses dans le budget qui lui était imparti pour 2019 (22,8 millions d’euros, hors politique de vacances). Il est pourtant douteux que cet effort de réduction des dépenses suffise pour ne pas terminer l’exercice en cours sur un déficit. De plus, le choix des prestations supprimées ou allégées (comme la suppression de l'aide d'entrée dans un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, la diminution du nombre d’heures d'aide à domicile ou la suppression de l'indemnité funéraire) a été particulièrement mal vécu par les anciens mineurs et leurs familles.
Votre rapporteur pour avis émet donc le souhait que soit reconsidérée la trajectoire budgétaire de l’action sanitaire et sociale dédiée aux anciens mineurs. Compte tenu du vieillissement de cette population, une diminution structurelle de la dépense a déjà lieu. Il ne semble donc pas opportun d’aller au-delà de cette tendance naturelle et de mettre à mal des dispositifs d’accompagnement précieux pour des personnes âgées dont la vie professionnelle a été particulièrement rude.
II. L’ACCOMPAGNEMENT DE LA FERMETURE DES CENTRALES À CHARBON
Le Parlement a définitivement adopté, le 26 septembre 2019, le projet de loi relatif à l’énergie et au climat qui prévoit la fermeture des centrales thermiques à charbon en 2022. Cette décision politique s’inscrit pleinement dans les objectifs de la future PPE, qui prévoit une diminution de 80 % de la consommation primaire de charbon à l’horizon 2028, condition essentielle pour atteindre l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050. Les centrales à charbon produisent en effet 1,8 % de la production d’électricité nationale mais représentent 35 % des émissions de gaz à effet de serre du secteur énergétique.
Si la décision de fermeture était impérieuse au regard de la lutte contre le réchauffement climatique, elle n’a pas été prise en mettant de côté le soutien qui doit être apporté, à de multiples niveaux, aux territoires d’implantation des centrales. La transition énergétique en cours ne peut être acceptée par la population si les conséquences négatives des décisions politiques qui la portent ne sont pas corrigées. Il importe également que les autorités politiques donnent une ligne directrice claire et constante. La décision ferme d’arrêter la centrale nucléaire de Fessenheim est un exemple de ce pilotage au long cours nécessaire pour fiabiliser l’accompagnement des salariés et des territoires touchés par les transformations du modèle énergétique français.
La responsabilité de l’État s’est manifestée par la création d’une nouvelle ligne budgétaire pour accompagner la revitalisation économique des territoires en question. Son utilisation dépendra de la concrétisation des projets de territoire au niveau économique et industriel. Cet effort mérite d’être salué et c’est pourquoi votre rapporteur pour avis a souhaité présenter un point d’étape sur les projets de territoire des centrales de Cordemais, de Gardanne, du Havre et de Saint-Avold.
A. LA MISE EN PLACE DES PROJETS DE TERRITOIRE
1. Le délégué interministériel pour les territoires des centrales à charbon
La volonté gouvernementale d’accompagner la reconversion économique des territoires d’implantation des centrales à charbon s’est manifestée en parallèle de l’élaboration du projet de loi relatif à l’énergie et au climat. Par décret en date du 1er février 2019, il a ainsi été procédé à l’extension des missions du délégué interministériel à l’avenir du territoire de Fessenheim (DIATFCC) aux territoires d’implantation des centrales à charbon.
Ses missions consistent, d’une part, à préparer et coordonner les opérations nécessaires à l’arrêt des centrales et, d’autre part, à animer les travaux d’élaboration d’une stratégie de reconversion du bassin de vie et d’emploi des sites, en prenant en compte les impacts de l’arrêt sur les emplois directs et indirects, mais aussi sur les ressources fiscales des collectivités territoriales.
L’inscription des centrales à charbon dans le cadre de travail ayant servi à l’élaboration du projet de territoire de Fessenheim permet de capitaliser sur l’expérience acquise pour accompagner les quatre territoires concernés. Ce choix est bienvenu, car les délais pour trouver des solutions de reconversion sont particulièrement courts d’un point de vue industriel, comme l’ont souligné en audition tous les interlocuteurs de votre rapporteur pour avis.
2. Le choix de projets de territoire ad hoc
Afin de disposer d’un cadre de travail adapté aux circonstances, il a été décidé de créer pour chaque site un projet de territoire ad hoc.
Ces projets se démarquent des contrats de transition écologique (CTE) qui formalisent des projets initialement portés par des territoires et répondant à des appels à initiatives du ministère. Ces contrats ne correspondaient donc pas à la situation des territoires concernés par la fermeture des centrales à charbon, qui doivent faire face aux répercussions économiques d’une décision de l’État. Il importait donc que l’implication de ce dernier soit assurée par un autre véhicule collaboratif.
3. Le précédent de Fessenheim : une première expérience d’installation de projet
La confirmation de la décision de la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim en janvier 2018 a conduit les différents acteurs institutionnels et économiques de la région à avancer sur l’élaboration du projet de territoire. Ce travail collaboratif a permis d’aboutir à la signature de la déclaration d’intention du projet de territoire, le 1er février 2019, qui définit les axes majeurs de développement et établit les modalités de gouvernance du projet.
Le suivi et les orientations du projet de territoire sont partagés entre un comité de pilotage qui discute des orientations et un bureau exécutif qui assure la coordination stratégique. La collégialité dans la prise de décision doit se manifester dans des groupes de travail et de suivi thématiques. Ces derniers associent les différents partenaires et préparent les projets économiques pour leur validation par le bureau exécutif, avant approbation formelle des financeurs.
Cette organisation pourrait globalement être reprise pour les quatre projets de territoire :
– un comité de pilotage « plénier », chargé des orientations du projet, pourrait réunir parlementaires, collectivités territoriales (dont les EPCI), représentants du monde économique, organisations syndicales, associations, ainsi que l’entreprise exploitant la centrale, les services de l’État et ses opérateurs (Banque des Territoires, Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie…) ;
– un comité restreint aux acteurs les plus directement concernés assurerait la gouvernance. Il serait assisté par un comité technique opérationnel assurant la préparation des décisions et des travaux ;
– des groupes de travail thématiques participeraient à l’élaboration des projets, tandis que des groupes de suivi permettraient de partager les informations auprès des organisations syndicales et des associations qui ne seraient pas directement associées à la gouvernance.
Les leçons tirées de l’expérience de Fessenheim permettent donc de gagner un temps précieux dans la phase de mise en place des quatre projets, même si certains éléments ne sont pas adaptables, à commencer par la participation financière et décisionnelle allemande (5). Il faut également noter que l’inéluctabilité de la fermeture de la centrale nucléaire, assumée par l’État, a joué un rôle déterminant pour l’élaboration du projet de territoire. Cette dimension ne doit pas être ignorée pour les quatre projets en cours : une remise en cause ou un report de la fermeture des centrales à charbon aurait in fine des effets contre-productifs sur la reconversion des territoires concernés.
B. L’ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE DES CENTRALES
Chaque élaboration de projet de territoire est confrontée à des spécificités locales résultant de l’implantation des centrales, du tissu économique dans lequel elles s’insèrent et des spécificités des énergéticiens auxquelles elles appartiennent. Ces différences conduisent donc à adapter chaque projet pour garantir son efficacité. Il semble en tout état de cause utile de rappeler quelques éléments relatifs aux deux énergéticiens et aux quatre centrales.
1. EDF et Gazel Énergie : des capacités de reconversion différentes
Les centrales à charbon de Cordemais et du Havre appartiennent à EDF tandis que Gazel Énergie (ex-UNIPER) possède les centrales de Gardanne et de Saint-Avold. Les deux groupes ne disposent pas des mêmes capacités économiques et industrielles pour accompagner la fermeture des centrales, ce qui pose des problèmes spécifiques pour chacun des territoires.
De par sa taille et la variété de ses métiers, EDF dispose de capacités de reclassement et d’accompagnement importantes pour les salariés de ses deux centrales à charbon. Elle dispose également d’un savoir-faire dans le domaine en raison des précédentes fermetures de centrales thermiques. Lors de leur audition, les représentants de l’entreprise ont indiqué plusieurs pistes pour accompagner leurs employés :
– le redéploiement sur des métiers identiques ou très proches ou sur de nouveaux métiers du groupe avec un processus de formation et de reconversion ;
– un accompagnement personnalisé en cas de perte de revenus du fait d’un changement de site ;
– des accompagnements de fin de carrière pour les salariés les plus âgés ;
– un appui à la recherche d’emploi sur place hors du groupe.
L’entreprise dialogue également avec ses prestataires et sous-traitants pour les orienter vers d’autres marchés afin de réduire l’impact des fermetures sur leurs personnels.
Gazel Énergie fait face à une situation très différente, car les effectifs des deux centrales à charbon correspondent environ à la moitié de ses effectifs totaux. Les possibilités de reclassement sont donc extrêmement réduites au sein de l’entreprise. De plus, il s’ajoute à cette difficulté la gestion de la cession de la tranche gaz de Saint-Avold à Total en 2020, qui doit conduire à un transfert négocié d’une partie du personnel. Enfin, Gazel Énergie aura des difficultés pour reclasser ses salariés au sein d’autres entreprises de la branche des industries électriques et gazières (IEG). Les représentants CFDT auditionnés par votre rapporteur pour avis ont par exemple indiqué qu’il était très improbable que les salariés de la centrale de Saint-Avold puissent intégrer les effectifs de la centrale nucléaire de Cattenom, pourtant proche, car EDF privilégie les salariés touchés par la fermeture de la centrale de Fessenheim.
La principale piste de sortie par le haut envisagée par Gazel Énergie est donc le développement de nouvelles solutions industrielles sur les sites, ce qui pose deux problèmes : la maturité des projets industriels envisagés et la continuité de l’emploi le temps que ces solutions prennent vie.
NOMBRE D’EMPLOIS TOUCHÉS PAR LA FERMETURE DES CENTRALES À CHARBON
Gardanne (Gazel)
Saint-Avold (Gazel)
Cordemais (EDF)
Le Havre (EDF)
Source : EDF, Gazel Énergie, Insee
2. État des lieux industriel des quatre centrales
EDF a confirmé que la centrale du Havre devrait fermer au printemps 2021. Le bassin économique et industriel important dans lequel est implantée la centrale peut offrir des possibilités de reconversion pour les salariés. EDF envisage par ailleurs le reclassement des personnels sur d’autres sites de production d’énergie proches du Havre. Le développement du procédé Ecocombust sur le site est abandonné, ce que regrettent les représentants syndicaux CFDT auditionnés, estimant qu’un réel potentiel existait pour ce projet industriel, notamment pour la production de chaleur urbaine.
La centrale de Gardanne est constituée de deux tranches, l’une fonctionnant au charbon, l’autre à la biomasse. Cette dernière devrait continuer de fonctionner au-delà de 2022, permettant ainsi à une partie du personnel de conserver son emploi. Toutefois, lors de leur audition, les représentants de Gazel Énergie ont indiqué que les difficultés du dialogue social sur le site pourraient avoir des incidences sur le maintien de l’effort d’investissement de son actionnaire principal, EPH. Le conflit social sur le site a ainsi conduit à plusieurs arrêts de la tranche biomasse en 2019, empêchant de continuer le calibrage de l’installation. Les représentants de Gazel Énergie ont indiqué que l’entreprise avait pour objectif d’utiliser la tranche charbon du site jusqu’au bout des possibilités ouvertes par la loi. L’entreprise a également repris l’examen des projets industriels reçus à la suite d’un appel à initiatives précédemment lancé par UNIPER. Gazel Énergie a pour mission de sélectionner les projets qui semblent les plus pertinents au regard des critères d’investissement de son actionnaire principal (viabilité garantie des technologies proposées et/ou engagements fermes d’autres industriels pour les technologies encore en développement). Pour le site de Gardanne, Gazel Énergie étudie des projets axés sur la valorisation des cendres et sur la filière des combustibles solides de récupération (CSR).
Si la tranche charbon doit également fermer en 2022, la centrale EDF de Cordemais est dans une situation particulière par rapport aux trois autres centrales. Elle pourrait produire de l’électricité au cas par cas si la sécurité d’approvisionnement du quart nord-ouest du pays, et plus particulièrement de la Bretagne, ne pouvait être assurée par d’autres moyens de production ou par de nouvelles interconnexions. L’avis de RTE a en effet conditionné la fermeture à la mise en fonctionnement de nouveaux moyens de production régionaux, comme la centrale EPR de Flamanville ou la centrale à gaz de Landivisiau. La centrale de Cordemais pourrait donc rester un recours de production occasionnel, ce qui pose la question du maintien des capacités de production et des savoir-faire sur place. Parallèlement à cette question, l’expérimentation du projet Ecocombust pour remplacer le charbon continue sur le site. Le développement du procédé basé sur l’utilisation de biomasse, notamment du bois de récupération (6), permettrait de conserver une partie du personnel et de continuer à produire de l’électricité jusqu’en 2026. Plutôt que le maintien d’une activité énergétique, EDF privilégie en effet le développement d’une filière de production de pellets, qui seraient d’abord utilisés pour Ecocombust avant d’être proposés pour d’autres usages industriels.
Comme pour celle de Gardanne, Gazel Énergie a prévu d’exploiter jusqu’en 2022 la tranche charbon de la centrale Émile Huchet de Saint-Avold. La tranche gaz du site devrait quant à elle être vendue à Total en 2020, avec un transfert de personnel. Gazel Énergie doit donc travailler sur les affectations de ses personnels entre les deux tranches de production au regard de ces deux éléments de calendrier. Le développement de nouvelles activités dans le cadre de l’appel à initiatives est également étudié pour le site. Un projet de chaudière pour la production de vapeur industrielle et fonctionnant aux CSR est ainsi examiné. Cela représenterait un investissement de 50 millions d’euros et pourrait sauvegarder à terme plusieurs dizaines d’emplois. Ce projet est néanmoins conditionné par la rentabilité du projet, qui pourrait dépendre d’aides financières, et par l’implantation d’industries consommatrices de vapeur sur la plateforme de Carling. Les autres axes industriels étudiés par Gazel Énergie reposent sur le développement d’énergies renouvelables, la biomasse et l’hydrogène (le site disposant notamment de ressources en eau considérables).
3. Les emplois induits et les familles hors du champ de l’accompagnement social
Outre les emplois directs et indirects, la fermeture des centrales aura une incidence sur les entreprises dont une partie de l’activité dépend de la consommation des salariés et de leurs familles. Des emplois induits par cette consommation pourraient donc se trouver menacés par répercussion. Ce « troisième niveau d’impact » ne peut entrer dans le dispositif d’accompagnement social prévu par la loi relative à l’énergie et au climat, et dépend donc de la revitalisation économique des territoires pour que le nombre de personnes touchées par la perte d’emploi d’un proche ou d’un client soit le plus limité possible.
À ce jour, votre rapporteur pour avis ne dispose pas d’informations sur le nombre de personnes concernées par ce troisième niveau d’impact. Des études ont été demandées à l’INSEE pour évaluer les conséquences des fermetures pour les trois niveaux d’emploi (directs, indirects et induits) ainsi que leur répartition au niveau géographique. Leur communication permettrait d’informer en toute transparence les différents acteurs des territoires afin de disposer d’une base commune de discussion.
C. LES MESURES D’ACCOMPAGNEMENT
1. L’accompagnement social des salariés
La loi relative à l’énergie et au climat habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi permettant la mise en place par l’État, ses opérateurs et les régions, pour ce qui relève de leurs compétences, d’un accompagnement spécifique pour les salariés d’EDF et de Gazel Énergie (centrales et siège), les salariés des entreprises sous-traitantes et les personnels portuaires qui perdraient leur emploi du fait des fermetures. L’ordonnance devra être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.
Par ailleurs, les parlementaires ont précisé le champ de ces mesures :
– elles doivent tenir compte du statut des salariés, ce qui vise par exemple le statut IEG dont bénéficie un grand nombre de salariés des quatre sites ;
– elles favorisent le reclassement sur un emploi durable en priorité dans le bassin concerné ;
– elles prévoient des dispositifs de formation adéquats facilitant la mise en œuvre des projets professionnels des salariés et prévoient les modalités de financement des dispositifs d’accompagnement.
Le principe de ces mesures est de compléter les dispositions de droit commun et les dispositifs mis en place par les employeurs. Il s’agit donc d’établir un panel d’actions susceptible de remplir les conditions prévues tout en assurant une équité de traitement pour les salariés selon leur localisation et leur entreprise.
Les premières pistes de réflexion pour la rédaction des ordonnances ont été communiquées par le délégué interministériel à votre rapporteur pour avis. Elles serviront de base à la concertation avec les entreprises et les organisations syndicales qui doit s’organiser dans les mois prochains. Les grandes lignes sont les suivantes :
Pour les salariés des centrales :
– Objectif de sécurisation financière : création d’un congé de conversion et de mobilité, qui viendrait compléter le congé de reclassement que doit verser l’entreprise, pour porter le niveau de l’allocation à un montant proportionnel à la rémunération mensuelle brute antérieure. La durée de ce congé serait calée sur celle du congé de reclassement fixé par l’entreprise. Cette durée pourrait être allongée pour certains publics ;
– Objectif d’accompagnement : mise en œuvre d’une cellule d’accompagnement des démarches de recherche d’emploi. Le congé et la cellule sont pris en charge conjointement par l’État et l’entreprise, selon des modalités fixées par convention ;
– Développement des compétences et des actions de formation : l’accès à la formation sera facilité, en mobilisant notamment les crédits de l’opérateur de compétence (OPCO) pour permettre aux salariés de bénéficier d’actions d’adaptation ou de reconversion en fonction de leurs besoins.
Pour les personnels portuaires, notamment les ouvriers dockers :
– Dispositions ad hoc qui devront comporter des spécificités compte tenu de leur statut.
Pour les sous-traitants de premier rang opérant sur site :
– Mise en œuvre d’une cellule de reclassement par anticipation, sur le modèle de ce qui a été mis en place à Fessenheim.
À l’évidence, l’adaptation des mesures sociales d’accompagnement nécessite une participation active des employeurs, mais aussi des syndicats. Sur ce dernier point, votre rapporteur pour avis émet le souhait que les syndicats représentatifs au niveau national puissent être associés aux différents projets en cours, même lorsqu’ils ne sont pas représentatifs au niveau local. Une telle démarche permettrait d’associer le plus largement possible les acteurs de terrain, dans un souci de transparence utile pour instaurer la confiance, mais aussi de pouvoir échanger sur les retours d’expérience positifs entre les sites.
L’association des employeurs à la mise en place des dispositifs d’accompagnement peut également faciliter le dialogue social au sein de leurs sites respectifs. Elle devrait également permettre de lever des difficultés organisationnelles auxquelles ils peuvent être confrontés. C’est particulièrement vrai pour Gazel Énergie qui doit organiser son activité industrielle en fonction de la double activité de ses sites (charbon/gaz, charbon/biomasse). Une visibilité sur les mesures d’accompagnement lui permettrait de mieux assumer sa responsabilité sociale au regard des transformations structurelles à conduire.
2. Les mesures d’accompagnement économique
Si la mission de l’État est de permettre aux projets de territoire de prendre forme, son rôle sera également d’ordre économique. Grâce aux garanties financières qu’il pourra apporter, il dispose d’un effet de levier important pour faciliter le développement de nouvelles activités industrielles et économiques. Il ne s’agit pas de prendre à sa charge l’ensemble des dépenses d’investissement, mais bien d’accompagner et de sécuriser des projets lorsqu’ils nécessitent un soutien, qu’il soit d’ailleurs d’ordre financier ou d’ordre réglementaire (7).
Pour permettre à l’État de jouer ce rôle de facilitateur, le PLF pour 2020 ouvre 40 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 10 millions d’euros de crédits de paiement à destination des quatre territoires concernés par les fermetures des centrales à charbon et de celui de Fessenheim.
Dans un premier temps, es crédits de paiement serviront essentiellement à honorer les engagements de l’État pour les différents projets sélectionnés par les instances du projet de territoire de Fessenheim, qui entre dans sa phase de réalisation. Quant aux 40 millions d’euros d’autorisations d’engagement, ils sont destinés à lancer ou soutenir les projets qui seront sélectionnés dans le cadre des projets de territoire des territoires concernés par les fermetures des centrales à charbon. Ils devront toutefois être complétés par la mobilisation financière et technique des acteurs publics aux différents niveaux du maillage territorial. Les EPCI, les départements et les régions disposent en effet de compétences en matière d’aménagement et d’économie qui doivent être mobilisés de façon concertée pour faciliter de nouvelles implantations d’entreprises. Votre rapporteur pour avis souhaite donc que tous les intervenants publics s’engagent résolument dans les concertations en cours afin de porter la réussite des quatre projets dont leurs administrés ont besoin.
Après l’audition de Mme Élisabeth Borne, ministre de la transition écologique et solidaire et de M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d’État chargé des transports, au cours de sa réunion du mercredi 9 octobre 2019 après-midi (8), la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné, le mercredi 16 octobre 2019 matin, pour avis, sur le rapport de M. Christophe Arend, les crédits du programme « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et les crédits du compte d’affectation spéciale « Transition énergétique ».
Lors de sa réunion du mercredi 30 octobre 2019 matin, suivant l’avis favorable des rapporteurs pour avis Mme Bérangère Abba, M. Christophe Arend, Mme Danielle Brulebois, MM. Jean-François Cesarini, Adrien Morenas et Jimmy Pahun, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », M. David Lorion, rapporteur pour avis, exprimant un avis défavorable, ainsi qu’à l’adoption des crédits du compte d’affectation spéciale « Transition énergétique ».
M. Hervé Vanlaer, directeur régional
Délégation interministérielle à l’avenir du territoire de Fessenheim et des territoires d’implantation des centrales de production d’électricité à partir du charbon (DIATFCC)
M. David Coste, délégué interministériel
M. Hervé Leost, sous-directeur des mutations économiques et de la sécurisation de l'emploi au ministère du travail
M. Stanislas Reizine, sous-directeur à la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC)
Fédération des mineurs CFDT
Mme Pascale Fouilly, secrétaire générale du syndicat national CFDT des mineurs, assimilés et du personnel du régime minier
Mme Brigitte Clément, secrétaire régionale Lorraine du syndicat national CFDT des mineurs, assimilés et du personnel du régime minier
M. Salvatore Di Rosa, administrateur de la CANSSM, conseiller territorial de la caisse régionale de la sécurité sociale dans les mines de l'Est et membre du bureau national du syndicat national CFDT des mineurs, assimilés et du personnel du régime minier
M. Nicolas Trouvé, associé cofondateur de CiLab
Mme Olivia Levasseur, présidente
Mme Emmanuelle Carpentier, directrice de la réglementation et des affaires publiques
Mme Sivane Soumagnac, responsable affaires publiques
M. Patrice Bruel, directeur des régulations
Fédération Chimie énergie CFDT (FCE-CFDT)
M. Erwan Le Quellec, animateur métier production thermique EDF
M. Sylvain Badinier, délégué fédéral
Fédération nationale de l’énergie et des mines – Force ouvrière (FNEM-FO)
M. Jean-Pierre Damm, secrétaire général FO Mines et secrétaire du comité d’entreprise de la centrale Émile Huchet
M. Pascal Bernardi, élu du comité d’entreprise de la centrale Émile Huchet et du comité central d’entreprise de Gazel Énergie
M. Philippe Perrochon, délégué syndical FO à la centrale de Cordemais
M. Michel Fenard, administrateur à l'Agence nationale de la garantie des droits des mineurs (ANDGM)
M. Michel Pascal, directeur général
M. François Baudet, directeur général adjoint
1 () Rapport d’information n° 2169 du 17 juillet 2019 sur l’application des mesures fiscales
2 () À l’exception du crédit ouvert pour l’installation d’un système de recharge pour véhicule électrique.
3 () Le PLF 2020 suit en cela les suggestions de la Cour des comptes, qui doutait de la pertinence du maintien du CAS dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2018 qui lui était dédiée.
4 () Réductions nos 800210, 800216, 800212, 800203, 800211, 800114, 800115.
5 () Cette participation allemande pourrait toutefois être envisagée pour le territoire frontalier de Saint-Avold, selon des modalités différentes de celles établies pour le projet de territoire de Fessenheim.
6 () Il s’agit notamment des bois de classe B, soit des bois faiblement traités qui rassemblent les panneaux, les bois d'ameublement, les bois de démolition exempts de gravats ou des résidus d'exploitation forestière.
7 () Les combustibles solides de récupération (CSR) sont un exemple concret de ce type de soutien : en effet, des adaptations réglementaires sont nécessaires pour sortir du statut de déchet les bois de classe B et ainsi les utiliser pour la production des pellets.
8 () http://assnat.fr/wyU7XO