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Timestamp: 2019-04-22 13:59:17+00:00
Document Index: 44683011

Matched Legal Cases: ['art. 44', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 5', 'art. 6']

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Richiedenti asilo: disoccupati solo con la residenza. Il caso della circolare ritirata
Tra i moltissimi problemi logistici, tecnici ed operativi che debbono affrontare i centri per l’impiego, quello relativo alla questione della residenza per i richiedenti asilo poteva e doveva essere risparmiata.
Da mesi si trascina il problema della possibilità di inserimento dei rifugiati nelle banche dati dei disoccupati, anche se privi della residenza.
Come si vedrà di seguito, l’ordinamento giuridico nel suo complesso è molto chiaro nell’imporre questo requisito.
Tuttavia, l’Anpal, prima con la nota 23 maggio 2018, n. 6202, poi con la circolare congiunta col Ministero del lavoro 27 agosto 2018, n. 3, ha sostenuto la possibilità per i centri per l’impiego di inserire nelle banche dati i richiedenti asilo anche privi della residenza, sulla base di considerazioni di tipo tecnico-giuridico relative alla residenza, però, non condivisibili perché erronee.
La partecipazione al tirocinio di richiedenti asilo
I soggetti che a qualsiasi titolo sono incaricati dell’accoglienza dei richiedenti asilo (Cie, Sprar e cooperative convenzionate) ritengono, condivisibilmente, di avvalersi del tirocinio di inserimento lavorativo come buona prassi per l’integrazione degli stranieri.
Al di là dei noti problemi relativi all’ottenimento ed al rinnovo del permesso di soggiorno, comunque risolti quando vi è il riconoscimento dello status di rifugiato, particolarmente pressante appare la questione dell’acquisizione del requisito della residenza.
Esso, ai sensi dell’articolo 11, comma 1, lettera c), del d.lgs 150/2015 è necessario allo scopo di ricevere le azioni di politica attiva del lavoro spettanti ai disoccupati. La norma, infatti, pone tra i principi che regolano l’attività dei servizi pubblici per il lavoro la “disponibilità di servizi e misure di politica attiva del lavoro a tutti i residenti sul territorio italiano, a prescindere dalla regione o provincia autonoma di residenza”.
Tuttavia, molto di frequente i richiedenti asilo incontrano difficoltà di non poco conto nell’ottenimento della residenza, per una serie di ragioni di fatto.
In primo luogo, può verificarsi la circostanza che il Comune presso il quale il richiedente asilo abbia ottenuto alloggio in strutture collettive non rilasci la residenza per problemi di natura igienico-sanitaria (prevalentemente a causa di sovraffollamenti).
Laddove i richiedenti asilo siano alloggiati dai gestori degli Sprar presso famiglie, sono le famiglie stesse a non volere che i richiedenti asilo acquisiscano presso di loro la residenza, per il timore che in futuro qualcuno possa accampare diritti nei loro confronti.
Non infrequente, quindi, è l’ipotesi di cooperative sociali gestori dei progetti Sprar che chiedono ai Centri per l’impiego di inserire i richiedenti asilo nelle liste dei lavoratori disoccupati, presentando i loro assistiti però privi del requisito della residenza.
Sul tema si è creata, come rilevato prima, una notevole confusione a causa degli interventi di prassi di Anpal e Ministero del Lavoro.
Erroneamente ritiene l’Anpal nella nota del maggio 2018 e nella successiva circolare 3/2018, che la mancata iscrizione nelle banche dati dei disoccupati leda il diritto al lavoro.
Tale affermazione non risulta conforme alle previsioni dell’ordinamento, perché il lavoratore straniero può lavorare sulla base del permesso di soggiorno e, come noto, l’inserimento nelle liste dei disoccupati non è un presupposto per l’assunzione.
Né l’inserimento nelle liste dei disoccupati è presupposto necessario per lo svolgimento delle attività formative di cui si occupa l’articolo 22, comma 3[1], del d.lgs 142/2015, le quali sono una misura di accoglienza nell’ambito dei progetti posti a carico dei comuni, che attivano le attività formative (in particolare per la lingua, la mediazione culturale e le cognizioni di base di educazione civica) direttamente e semplicemente sulla base della norma citata.
Il tema di possibili problemi operativi che i Centri per l’impiego sono chiamati a gestire nel fornire servizi ai soggetti che curano l’accoglienza ed il soggiorno degli immigrati, pertanto, riguarda la questione se i richiedenti asilo abbiano o meno il diritto ad essere inseriti nelle liste dei disoccupati in assenza della residenza.
La nota dell’Anpal 23 maggio 2018, n. 6202, confermata dalla successiva circolare, ha interpretato la normativa nel senso che i richiedenti asilo possano sostituire alla residenza una non meglio precisata “dichiarazione di dimora abituale” rivolta ai Cpi, sulla base della quale detti uffici potrebbero/dovrebbero effettuare l’iscrizione.
Il primo punto da sciogliere è, comunque, se la residenza sia da considerare come requisito ai fini dell’inserimento nelle liste dei disoccupati. Se così non fosse, è evidente che i richiedenti asilo potrebbero essere iscritti senza nessun problema e, come loro, anche qualsiasi altro cittadino italiano, comunitario e non comunitario (fermi restando per questi ultimi i requisiti connessi al permesso di soggiorno).
Che la residenza sia, però, un “requisito” soggettivo, necessario e prodromico all’iscrizione nelle liste lo specifica in modo inequivocabile il già richiamato articolo 11, comma 1, lettera c), del d.lgs 150/2015, che fissa il principio della “disponibilità di servizi e misure di politica attiva del lavoro a tutti i residenti sul territorio italiano, a prescindere dalla regione o provincia autonoma di residenza”.
La norma non può essere intesa che i servizi possano essere resi prescindendo dalla residenza, sulla base della lettura limitata all’ultima parte della previsione, ove si legge “a prescindere dalla regione o provincia autonoma di residenza”. A parte che quest’ultima frase conferma che la residenza occorre, essa ha lo scopo di completare il precetto, composto delle seguenti parti:
1) i servizi dei Cpi sono disponibili a tutti i residenti;
2) per la fruizione di detti servizi, i residenti possono rivolgersi anche a Cpi la cui sede con coincida con la propria residenza.
In ogni caso, al di là della chiarezza estrema della disposizione, persino la citata nota dell’Anpal è dirimente. Infatti, l’Agenzia ha diramato la propria nota del 23 maggio 2018 allo scopo di fornire una lettura estensiva della questione, ma parte da quanto espressamente affermato e cioè che “Il requisito della residenza, previsto dall’articolo 11 del D.Lgs. 150/2015” è “necessario al fine di accedere ai servizi e alle misure di politica attiva”.
Limitatamente a questo aspetto, quanto indicato dall’Anpal avrebbe dovuto chiudere definitivamente ogni questione: la residenza è assolutamente necessaria e quindi imprescindibile per l’accesso ai servizi ed alle misure di politica attiva. Invece, l’Agenzia, col Ministero, ha insistito per una soluzione diametralmente opposta alla premessa logica, ingenerando la confusione nella quale i centri per l’impiego si trovano adesso.
Altre norme inducono a considerare che il requisito della residenza è necessario, al di là di quanto espressamente prevede la normativa sul funzionamento dei servizi per il lavoro.
Infatti, l’ordinamento non consente mai a chi è presente nel territorio italiano di starvi senza acquisire la residenza: e ciò vale anche per gli stranieri che chiedono protezione internazionale.
È bene specificare da subito che sebbene l’articolo 16[2] della Costituzione qualifichi la residenza come un diritto soggettivo inalienabile, simmetricamente l’ordinamento dispone nei confronti di chi sta nel territorio della Repubblica l’obbligo di acquisire la residenza, posto dall’articolo 2, comma 1, della legge 1228/1954: “È fatto obbligo ad ognuno di chiedere per sé e per le persone sulle quali esercita la patria podestà o la tutela, la iscrizione nell’anagrafe del comune di dimora abituale e di dichiarare alla stessa i fatti determinanti mutazione di posizioni anagrafiche, a norma del regolamento, fermo restando, agli effetti dell’art. 44 del Codice civile, l’obbligo di denuncia del trasferimento anche all’anagrafe del comune di precedente residenza”.
Né è data la possibilità di non chiedere la residenza ai chi risulti senza fissa dimora. Allo scopo di garantire il diritto/dovere alla residenza, l’articolo 2, comma 3, della legge 1228/1954 dispone che “Ai fini dell’obbligo di cui al primo comma, la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, è tenuta a fornire all’ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio, si considera residente nel comune di nascita”.
Dunque, l’ordinamento appresta rimedi specifici, per far sì che ciascuno acquisisca la residenza, anche se non abbia la possibilità di soggiornare in abitazioni o strutture.
Questo, perché l’iscrizione all’anagrafe assolve a imprescindibili fini statistici e di ordine pubblico: lo Stato deve sapere, a fini fiscali, giudiziari e per avere presente chi sono i destinatari di proprie eventuali prestazioni socio-sanitarie, chi ’iscrizione anagrafica, oltre che diritto, costituisce anche un dovere a cui sia il cittadino che lo straniero sono chiamati ad ottemperare. L’art. 2 della Legge anagrafica (legge n. 1228/1954) ne fa esplicita prescrizione, anche nei confronti delle persone sulle quali si esercita potestà genitoriale o tutela. La funzione amministrativa concernente le anagrafi è esercitata dal comune, ma è disciplinata con leggi e regolamenti dello Stato e risponde a esigenze nazionali statistiche, di controllo e amministrazione della popolazione (art. 117 Cost.; art. 14 Testo Unico Enti Locali), al punto che, in alcuni casi, l’Ufficiale d’anagrafe ha poteri di iniziativa propri, se il cittadino non ottempera (art. 15 Regolamento anagrafico approvato con d.p.r. 223/1989), e ha obblighi di iscrizione d’ufficio alle anagrafi (art. 5 legge n. 1228/1954) .
Anche i richiedenti asilo, sia in attesa di audizione presso la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, sia in fase dell’eventuale ricorso giurisdizionale, hanno diritto all’iscrizione anagrafica in quanto titolari di un permesso di soggiorno.
Ai sensi dell’art. 6, co. 7 del TU immigrazione la permanenza superiore a 3 mesi in un centro d’accoglienza costituisce dimora abituale e pertanto legittima la richiesta di iscrizione anagrafica, il che peraltro non impedisce di ottenere l’iscrizione anagrafica anche prima di tale periodo.
I titolari di protezione internazionale o umanitaria, nonché i richiedenti asilo in attesa della decisione della Commissione territoriale in fase di ricorso giurisdizionale avverso il provvedimento di diniego, accedono al diritto alla residenza alle stesse condizioni degli italiani e degli altri stranieri regolarmente soggiornanti”. L’obbligo di residenza anagrafica è universale e vale per tutti i coloro che soggiornino in Italia, ivi compresi immigrati e richiedenti protezione internazionale.
Sul punto, sono chiarissime le indicazioni fornite dalle Linee Guida sul diritto alla residenza dei richiedenti e beneficiari di protezione internazionale (a cura del Ministero dell’interno, Servizio Centrale dello SPRAR; UNHCR; ASGI – Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione; ANUSCA).
Dette Linee Guida, approntata dall’ente competente in tema di questioni legate alla residenza, che è il Ministero dell’interno, non l’Anpal né il Ministero del lavoro, tra l’altro dispongono: “L’iscrizione anagrafica, oltre che diritto, costituisce anche un dovere a cui sia il cittadino che lo straniero sono chiamati ad ottemperare. L’art. 2 della Legge anagrafica (legge n. 1228/1954) ne fa esplicita prescrizione, anche nei confronti delle persone sulle quali si esercita potestà genitoriale o tutela. La funzione amministrativa concernente le anagrafi è esercitata dal comune, ma è disciplinata con leggi e regolamenti dello Stato e risponde a esigenze nazionali statistiche, di controllo e amministrazione della popolazione (art. 117 Cost.; art. 14 Testo Unico Enti Locali), al punto che, in alcuni casi, l’Ufficiale d’anagrafe ha poteri di iniziativa propri, se il cittadino non ottempera (art. 15 Regolamento anagrafico approvato con d.p.r. 223/1989), e ha obblighi di iscrizione d’uffi cio alle anagrafi (art. 5 legge n. 1228/1954) …
… Anche i richiedenti asilo, sia in attesa di audizione presso la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, sia in fase dell’eventuale ricorso giurisdizionale, hanno diritto all’iscrizione anagrafica in quanto titolari di un permesso di soggiorno…
… Ai sensi dell’art. 6, co. 7 del TU immigrazione la permanenza superiore a 3 mesi in un centro d’accoglienza costituisce dimora abituale e pertanto legittima la richiesta di iscrizione anagrafica, il che peraltro non impedisce di ottenere l’iscrizione anagrafica anche prima di tale periodo…
… I titolari di protezione internazionale o umanitaria, nonché i richiedenti asilo in attesa della decisione della Commissione territoriale in fase di ricorso giurisdizionale avverso il provvedimento di diniego, accedono al diritto alla residenza alle stesse condizioni degli italiani e degli altri stranieri regolarmente soggiornanti“.
Come si nota, le Linee Guida correttamente configurano la residenza come un diritto/dovere. Anche il richiedente asilo ha il dovere di iscriversi, viste le imprescindibili finalità pubbliche dei servizi anagrafici, e ne ha anche contestualmente il diritto, sulla base del permesso di soggiorno, potendo contare sulla permanenza nel centro di accoglienza come dimora abituale, presupposto per ottenere la residenza.
Il diritto/obbligo all’acquisizione della residenza è, come visto, disciplinato, in via indiretta, dagli articoli 5, comma 3, del d.lgs 142/2015 e 6, comma 7, del d.lgs 286/1998. Si riportano le due norme nella seguente tabella:
Art. 5, c. 3, d.lgs 142/2015
Art. 6, c. 7, d.lgs 286/1998
Per il richiedente accolto nei centri o strutture di cui agli articoli 9, 11 e 14, a cui è stato rilasciato il permesso di soggiorno di cui all’articolo 4, comma 1, ovvero la ricevuta di cui all’articolo 4, comma 3, il centro o la struttura rappresenta luogo di dimora abituale ai fini della iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell’articolo 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
L’articolo 6, comma 7, del d.lgs 286/1998 ha, dunque, lo scopo di favorire l’iscrizione anagrafica, alla luce della considerazione di fatto che il richiedente asilo ha ovvie difficoltà a reperire una casa o una struttura ricettiva da poter qualificare come dimora abituale ai fini dell’iscrizione anagrafica. Per questa ragione, la norma dispone che per presunzione iuris et de iure la permanenza documentata in un centro di accoglienza costituisca ipso facto dimora abituale e, quindi, titolo per l’iscrizione anagrafica.
Allo stesso modo, l’articolo 5, comma 3, del d.lgs 142/2015 ha lo scopo di estendere le tutele per i richiedenti asilo e dispone una norma speciale: considera, cioè, che in ogni caso, anche prescindendo dalla documentata presenza per tre mesi, il centro di accoglienza costituisca, sempre per presunzione iuris et de iure, dimora abituale.
L’Anpal, nella nota del 23 maggio, in particolare dalla norma citata poco sopra, trae, invece, la conclusione – opposta ed erronea – secondo la quale la residenza, ai fini dell’inserimento nelle liste dei disoccupati, possa essere soddisfatta (leggasi, sostituita) alla dimora abituale, ritenendo che la norma sia “speciale” nel senso di esentare i richiedenti asilo dall’acquisizione della residenza demografica, bastando allo scopo la dimora abituale riconosciuta per presunzione dalla legge.
1) ai sensi dell’articolo 43, comma 2, del codice civile “La residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale”;
2) la residenza, quindi, necessariamente coincide con la dimora abituale; essa, anzi, è il presupposto per assolvere al dovere di acquisire la residenza;
3) l’obbligo della residenza può essere adempiuto esclusivamente con la dichiarazione di dimora abituale rivolta al Comune, unico ente competente a riceverla e a completare l’iter (che si conclude o con silenzio-assenso trascorsi 45 giorni dalla dichiarazione, o con provvedimento espresso a seguito dei controlli che può compiere sempre esclusivamente il Comune).
La conferma definitiva della sussistenza di obbligo della residenza, non derogato da nessuna normativa speciale, è data da un’ulteriore fonte normativa: il Manuale operativo per l’attivazione e la gestione di servizi di accoglienza integrata in favore di richiedenti e titolari di protezione internazionale e umanitaria, redatto dal Ministero dell’interno.
Di seguito alcune indicazioni estratte dal manuale:
1) a pagina 43, la nota 13 ricorda come il requisito della residenza sia assolutamente necessario ai fini della dichiarazione Isee, a sua volta indispensabile per accedere ad una serie di prestazioni sociali;
2) a pagina 44 espressamente si legge: “L’iscrizione nelle liste anagrafiche della popolazione residente in un comune è un requisito essenziale per esercitare i diritti fondamentali della persona e accedere ai servizi del territorio. In virtù di questo è un presupposto necessario per avviare e proseguire qualsiasi percorso di inclusione sociale sul territorio italiano. Pertanto, conformemente a quanto disposto dall’ordinamento italiano, tutti i beneficiari dello SPRAR devono essere iscritti nelle liste anagrafiche”;
3) a pagina 75, a proposito dell’iscrizione al servizio sanitario, si legge: “Si può procedere all’iscrizione in qualsiasi momento, presso l’azienda sanitaria locale (ASL) del luogo in cui il beneficiario/a ha la residenza anagrafica o l’effettiva dimora (il domicilio indicato sul permesso di soggiorno). La ASL consegna un modulo che l’interessato/a deve compilare. Poiché questo è uno dei primi passaggi richiesti sul territorio alla persona, è importante l’accompagnamento della/del beneficiario da parte degli operatori. Per perfezionare l’iscrizione è necessario presentare alcuni documenti:
– permesso di soggiorno valido (o richiesta di rinnovo dello stesso);
– autocertificazione di residenza (in mancanza di iscrizione anagrafica, per luogo di effettiva dimora si intende quello indicato nel permesso di soggiorno, fermo restando il disposto dell’articolo 6, commi 7 e 8, del testo unico sull’immigrazione);
– codice fiscale (anche temporaneo).
Non si può che concludere, dunque, se non nel senso che, contrariamente ai documenti di prassi emanati da Anpal e Ministero del lavoro, anche per i richiedenti asilo l’acquisizione della residenza è un obbligo, non derogato da nessuna legge speciale.
Gli obblighi dei CPI
I Centri per l’impiego sono ovviamente obbligati ad adempiere alle disposizioni normative che regolano il proprio operato.
Non possono in alcun modo fare a meno di verificare la sussistenza del requisito della residenza (come visto sopra, qualificato come obbligatorio ed indispensabile non solo dalla normativa, ma anche dalle stesse regole di prassi volte a disciplinare il funzionamento degli Sprar), per inserire i richiedenti asilo nelle liste dei disoccupati, presupposto per la successiva attivazione sia di tirocini, sia di altre politiche del lavoro eventualmente fruibili.
La soluzione proposta dall’Anpal con la nota del 23 maggio 2018, quella di effettuare l’iscrizione nelle liste dei disoccupati sulla base non dell’accertamento della residenza anagrafica, ma di una dichiarazione di domicilio abituale è evidentemente impercorribile.
Concludere che il “requisito della residenza” considerato necessario, come visto prima, “è soddisfatto, per i titolari/richiedenti protezione internazionale, dal luogo di dimora abituale”, comporta quanto segue:
a) compimento di un atto nullo, per incompetenza assoluta: il Cpi, in sostanza, finirebbe, senza averne alcuna titolarità, per accettare una dichiarazione di dimora abituale, per altro resa in modo informale, al posto del Comune, unico ente competente;
b) violazione di legge, per plateale violazione dell’articolo 11, comma 1, lettera c), del d.lgs 150/2015;
c) lesione all’ordine pubblico, perché indirettamente finisce per indurre nel richiedente la presunzione di poter non adempiere all’obbligo di residenza, sostituito di fatto dalla dichiarazione spuria di dimora abituale rivolta al Cpi;
d) rendere impossibile l’eventuale attivazione delle regole sulla condizionalità per le prestazioni rese dai Cpi; la stessa Anpal impone, come è ovvio, nella modulistica a chi intenda ricorrere avverso i provvedimenti del Cpi di decurtazione, di indicare la propria residenza; d’altra parte, i Cpi per convocare ai fini della proposizione delle misure il cui rifiuto ingiustificato comporti l’applicazione delle sanzioni, non possono che riferirsi all’indirizzo di residenza, che, se inesistente, blocca sul nascere qualsiasi procedura.
Il ritiro della circolare
I manifesti contrasti della nota del 23 maggio 2018 e della circolare congiunta 3/2018 con la legge avevano messo in forte imbarazzo i centri per l’impiego.
Che, comunque, qualcosa nell’iter complessivo di elaborazione dei documenti di prassi elaborati dall’Anpal non funzionasse, non solo sul piano del merito, ma anche su quello del metodo e del rispetto delle norme sulla competenza per materia, ne dà conferma la circostanza che la circolare 27 agosto 2018, n. 4, è stata ritirata, come indicato da diverse fonti di informazione giornalistica.
Risulta che la circolare di agosto non è stata condivisa né col gabinetto del Ministro del lavoro, né, soprattutto, con l’ente competente, cioè il Ministero dell’interno.
Per questa ragione, la circolare è “congelata”, anzi realmente “ritirata”: essa non è più reperibile sui portali “ufficiali” dell’Anpal e del Ministero del lavoro.
C’è da osservare che l’Anpal, l’indomani della pubblicazione della circolare, aveva diffuso una mail rivolta a tutti i servizi per il lavoro regionali, dando notizia dell’approvazione ed emanazione della circolare stessa, con espresso invito alla sua diffusione nei centri per l’impiego. Singolarmente, del ritiro della circolare ne hanno dato informazione solo i media: in questo caso nessuna notizia è stata ancora diramata dall’Anpal a beneficio dei servizi pubblici per il lavoro.
Naturalmente, adesso ci si trova in un bel garbuglio operativo, esattamente ciò di cui i centri per l’impiego sicuramente non hanno bisogno.
Per un verso, sia i gestori dei centri di accoglienza, sia gli stessi rifugiati faranno comunque appello alla circolare ritirata; la poca diffusione della notizia del suo ritiro e soprattutto l’assenza di un esplicito atto quanto meno divulgativo del suo congelamento da parte dell’Anpal potrebbe creare aspettative, pretese e potenziali situazioni di contrasto con i centri per l’impiego.
Questi ultimi, d’altra parte, non possono che attenersi alle disposizioni normative molto chiare ed ancor più chiaramente interpretate dal Ministero dell’interno, soggetto – ricordiamo ancora – specificamente competente sulla questione a differenza di Anpal e Ministero per il lavoro.
Di certo, i centri per l’impiego non possono surrogarsi ai comuni nell’accettare una sorta di dichiarazione di residenza implicita.
L’unico sistema per creare una norma speciale per i richiedenti asilo è approvarne una che davvero lo sia, con la precisa ed indiscutibile deroga alla previsione contenuta nell’articolo 11, comma 1, lettera c), del d.lgs 150/2015, tale da slegare quindi l’inserimento nelle banche dati dei disoccupati dal requisito della residenza.
@rilievoaiace1
1] Se ne riporta il testo: “I richiedenti, che usufruiscono delle misure di accoglienza erogate ai sensi dell’articolo 14, possono frequentare corsi di formazione professionale, eventualmente previsti dal programma dell’ente locale dedicato all’accoglienza del richiedente”.
[2] Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche.
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