Source: https://www.blja.bayern.de/service/bibliothek/fachbeitraege/Jugendhilfezuteuer.php
Timestamp: 2020-01-19 16:25:33
Document Index: 39908025

Matched Legal Cases: ['§ 77', '§ 77', '§ 1', '§ 223', '§ 223', '§ 34', '§ 33', '§ 32', '§ 35', '§ 77', '§ 24', '§ 35', '§ 35', '§ 10', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 32', '§ 35', '§ 35', '§ 10', '§ 35', '§ 27', '§ 32', '§ 34', '§ 29', '§ 28', '§ 35', '§ 35', '§ 32', '§ 77', '§ 77', '§ 13', '§ 77', '§ 92', '§ 93', '§ 28', '§ 35', 'Art. 39', 'Art.3', 'Art.5', 'Art. 39', '§ 34', '§ 13', '§ 34', '§ 36', '§ 80']

Die Jugendhilfe ist zu teuer! Ist die Jugendhilfe zu teuer?
Analysen und Anmerkungen zu einem sperrigen Dauer­thema
Auch im Jahre 8 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (KJHG) reißen die Bestrebungen nicht ab, durch Eingriffe in das Leistungsrecht den Kostenanstieg in den Jugendhilfehaushalten der Landkreise, kreisfreien Städte und Gemeinden zu begrenzen. Konkret fassbar sind hierbei vor allem die Vorschläge des Deutschen Städte- und Gemeindebunds und des Deutschen Landkreistags von 1996 und 1998 oder des Bayerischen Landkreistags von 1998. In diesen Zusammenhang gehört, dass bereits 1996 der Gesetzgeber eine Deckelung der Pflegesätze eingeführt hatte (§ 77, Abs.2 und 3 SGB VIII) und diese Regelung nunmehr durch eine ausführliche Kostenregelung in den §§ 77 sowie 78 a bis g ersetzt wurde. Nun wird man nicht bestreiten können, dass der Kostenanstieg in der Jugendhilfe tatsächlich ungewöhnlich ist. Hier soll der Versuch unternommen werden, Umfang und Ursachen des Kostenanstiegs näher zu beleuchten und auf Lösungsansätze jenseits einer politisch-plakativen Abbau-Mentalität zu suchen.
Auch in Zeiten enger Haushalte muss betont werden dürfen, dass Jugendhilfeleistungen Teil des sozialen Netzes sind, das gerade dann halten muss, wenn es ernst wird. In der Kinder- und Jugendhilfe geht es um den selbstverständlichen Anspruch junger Menschen "auf Förderung ihrer Entwicklung und auf Erziehung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit" (§ 1 SGB VIII). Die Jugendhilfeleistungen knüpfen unmittelbar an der Erziehungs- und Sozialkompetenz der Familien an. Je weniger sich diese im Einzelfall als tragfähig erweist, desto mehr muss diese Kompetenz gefördert, gestützt und notfalls kompensiert werden, muss für das Kind die sozialstaatliche und verfassungsrechtlich verbürgten Chancengleichheit gewährleistet werden.
Dies kann jedoch nicht bedeuten, innerhalb der Jugendhilfe sozusagen auf einem unverändert hohen und für weiter steigerungsbedürftig gehaltenen Anspruchsniveau zu verharren und jede öffentliche Mitverantwortung gegenüber dem Verbrauch öffentlicher Mittel als sachfremd zurückzuweisen. Selbstverständlich muss die Art und Weise, wie die notwendigen Jugendhilfeleistungen erbracht werden, auch unter Kostengesichtspunkten immer wieder auf den kritischen Prüfstand. Voraussetzung hierzu ist die Bereitschaft der Jugendhilfe (und im übrigen auch der Sozialpolitik), sich von der dogmatischen Gleichung "Mehr Geld = mehr Input = mehr Output" zu befreien, die Kostenentwicklung differenziert zu betrachten und insbesondere jene Positionen zu untersuchen, in denen die Kostensteigerungen besonders gravierend ausfallen. Erst dann wird die jugendhilfefachliche Betrachtungsweise nicht immer mit der gleichen Zwangsläufigkeit den Eindruck verstärken, dass sie stets zu mehr Ausgaben und kaum zu Einsparungen führt.
liche Steige-
Bevölkerung (Minderjährige)
2.298.457
2.322.013
2.372.199
Fälle (*)
Veränderung in % 170 140
– 17,65 185
32,14 258
39,46 247
– 4,26 191
– 22,67 316
65,45 15,41
42,06 451
– 6,63 932
106,65 1.070
14,81 1.300
21,50 1.194
– 8,16 28,37
43.03 454
– 1,73 609
34,14 775
27,26 734
7,61 916
24,80 22,51
1.141 1,362
19,37 1.423
4,48 1.594
12,02 1.596
12,02 1.822
14,16 2.025
11,14 12,19
4.642 5.172
11,42 5.308
2,63 5.365
1.07 4.766
– 11,16 5.249
10,13 5.729
9,14 3,87
5.874 5.916
0,72 5.954
0,64 6.163
3,51 6.484
5,21 6.606
5,21 7.725
16,93 5,37
– 12,50 31
47,62 42
35,48 67
59,52 128
91,04 37,58
12.513 13.559
8,36 13.796
1,75 14.952
8,38 14.980
0,19 16.069
7,27 18.033
12,22 6,36
11.657 12.450
6,80 12.685
1,89 13.122
3,45 12.846
– 2,10 13.677
6,47 15.479
13,17 4,94
(*) Fälle jeweils zum Stichtag 31.12.; Minderjährige
In Tabelle 1* wird dargestellt, in welcher Weise sich die Fallzahlen bei ausgewählten Leistungen der Jugendhilfe, insbesondere bei den Hilfen zur Erziehung, entwickeln. Das Ergebnis ist eindeutig: In den vergangenen Jahren sind die Fallzahlen gegenüber der Entwicklung des Anteils der betroffenen jungen Menschen an der Gesamtbevölkerung überdurchschnittlich gestiegen. Die Steigerung der Fallzahlen für sich (also ohne die Betrachtung der Kosten) spiegelt die Verschärfung der sozialen Problemlagen wieder. So ist inzwischen nachgewiesen, dass die Zahl der sogenannten Fremdunterbringung mit andern sozialen Indikatoren wie Arbeitslosigkeit oder Sozialhilfebezug korreliert. Vereinfacht ausgedrückt: Wo die soziale Lage die Lebenssituation von Kindern bzw. deren Familien deutlich beeinträchtigt, besteht ein höherer Bedarf an kompensierender erzieherischer Leistung für die betroffenen Kinder und Jugendlichen. Das darf indes niemand überraschen, denn genau dies ist ja der Zweck der Jugendhilfe.
Eine parallele Entwicklung zu diesen Fallzahlen besteht im übrigen auch bei der sogenannten Opferstatistik: Danach stieg die Zahl der Kinder als Opfer von Misshandlung (§ 223 b StGB) im Zeitraum von 1992 bis 1997 um rund 58 % (vgl. Polizeiliche Tatverdächtigenstatistik). Und ebenfalls parallel verläuft der Anstieg des Anteils junger Menschen als Sozialhilfeempfänger (Hilfe zum Lebensunterhalt nach BSHG), wie dies zuletzt der 10. Jugendbericht der Bundesregierung ausweist. Nicht zufällig korreliert die Steigerung der Fallzahlen auch mit Entwicklungen, die mit dieser sozialen Problemlage wahrscheinlich nur in einem eher mittelbaren Zusammenhang stehen, in denen sich vielmehr allgemeine gesellschaftliche Entwicklungen widerspiegeln (siehe Tabelle 2). Immerhin stieg die Zahl der Vaterschaftsfeststellungen danach von 1991 auf 1997 um rund 20 %, die Zahl der Sorgerechtsübertragungen auf das Jugendamt im gleichen Zeitraum um rund 8 % und die Zahl der gerichtlichen Maßnahmen zum Entzug der elterlichen Sorge um rund 21 %. Die Zahl der Minderjährigen aus geschiedenen Ehen erhöhte sich von 1992 auf 1997 um rund 58 %.
1991 : 1997
15.274 15.266 16.099 16.526 15.890 16.630 18.276
Sorgerechts-übertragungen auf das Jugendamt
737 792 858 815
Gerichtliche Maßnahmen zum Entzug der elterlichen Sorge
949 1038 1018 959 1044 1204 1145
Minderjährige aus geschiedenen Ehen
15.588 17.724 18.442 19.257 20.469 22.051
1992 : 1997
Kindesmißhandlungen
(Fälle gemäß § 223b StGB; polizeiliche Kriminalstatistik)
182 220 214 226
Betrachtet man nun die Fallzahlsteigerungen von 1991 bis 1997 im Detail, so lassen sich erhebliche Differenzierungen vornehmen. Die "teuere" Leistung Heimerziehung (§ 34 SGB VIII) verzeichnet eine durchschnittliche Steigerung von 5,37 %, die Vollzeitpflege (§ 33 SGB VIII) von durchschnittlich 3,87 % - ein Ergebnis, das angesichts der Entwicklung der sozialen Indikatoren höher erwartet werden konnte. Die Erziehung in einer Tagesgruppe (HPT) (§ 32 SGB VIII) weist eine Steigerung von jahresdurchschnittlich 12,19 % auf - ein erster Hinweis auf die Verlagerung von Leistungen vom stationären auf den teilstationären oder ambulanten Bereich. Die Entwicklung der Fallzahlen bei der Intensiven sozialenpädagogischen Einzelbetreuung (§ 35 SGB VIII) erklärt sich im wesentlichen damit, dass diese Form der Hilfe verhältnismäßig neu ist und natürlich auch in einem Zusammenhang mit der steigenden Kinder- und Jugendkriminalität bzw. den steigenden Auffälligkeiten etwa im Bereich der Drogen gesehen werden muss. Insgesamt steigen die Fallzahlen von 1991 auf 1997 bei den Hilfen zur Erziehung jahresdurchschnittlich um 6,36 %, die Hilfen zur Erziehung außerhalb des Elternhauses jahresdurchschnittlich um 4,94 %.
Die Steigerung der Fallzahlen gibt also durchaus zur Sorge Anlass, zur Sorge aber über offensichtlich zunehmende Schwierigkeiten im gedeihlichen Aufwachsen von Kindern und Jugendlichen. Leistungsbegrenzungen bedeuten im Hinblick auf die Fallzahlen, dass weniger Kinder und Jugendliche die nötige Hilfe für ihre Erziehung erhalten. Sollte dies gewünscht sein, so muss dies politisch verantwortet werden, denn die Jugendhilfe selbst schafft nicht die Fälle, sondern sie wird mit den Fällen konfrontiert.
Anders sieht die Situation aus, wenn parallel zu den Fallzahlen die Kostenentwicklung betrachtet wird (Tabelle 3). Die Kostensteigerungen liegen weit über der Steigerung der Fallzahlen und betragen jahresdurchschnittlich 12,04 % bei den Hilfen insgesamt, 11,34 % bei den Hilfen zur Erziehung außerhalb des Elternhauses. Es fällt auf, dass die Kostenanstiege bei den ambulanten Hilfen stärker als bei den stationären Hilfen ausfallen. Erstere haben in der Summe der Hilfen zur Erziehung aber nur einen geringen Anteil. Deutlich wird, dass die Deckelung der Pflegesätze nach § 77 SGB VIII (alt) ihr Ziel nicht verfehlt hat. Leider aber wurde dieser "Erfolg" durch einen fiskalischen Gewaltakt, nicht durch Einsicht der Einrichtungsträger erreicht.
liche Stei-
gerung in %
Bevölkerung (Minder-
Veränderung in % 2.207.676 2.258.060
1,11 2.372.199
1,04 2.387.298
338.000 594.000
75,74 1.145.000
92,76 1.149.000
0,35 1.467.000
27,68 1.867.000
27,27 2.201.000
17,89 40,28
Veränderung in % 1.188.000 2.244.000
88,89 2.656.000
18,36 3.149.000
18,56 3.402.000
8,03 4.673.000
37,36 8.185.000
75,16 41,06
Veränderung in % 6.590.000 9.585.000
45,45 23.016.000
140,12 12.309.000
– 46,52 16.799.000
36,48 20.163.000
20,03 19.052.000
5,51 33,51
Veränderung in % 11.803.000 19.270.000
63,26 24.661.000
27,98 27.118.000
9,96 30.691.000
13,18 37.149.000
21,04 45.205.000
21,69 26,18
49.562.000 62.053.000
25,20 72.340.000
16,58 78.519.000
8,54 86.373.000
10,00 90.077.000
4,29 95.780.000
6,33 11,82
240.871.000 276.239.000
14,68 311.757.000
12,86 335.098.000
7,49 407.528.000
21,61 424.209.000
4,09 429.431.000
1,23 10,32
67,54 1.091
42,80 1.371
25,66 4.284
212,47 5.715
33,40 7.882.000
37,92 69,96
310.808.000 370.749.000
19,29 436.666.000
17,78 458.713.000
5,05 550.544.000
20,02 583.853.000
6,05 607.736.000
4,09 12,04
302.236 357.562
18,31 408.758
14,32 440.735
7,82 524.592
5,12 570.416.000
3,44 11,34
Es kann kein Zweifel darin bestehen, dass eine über die Steigerung der Fallzahlen hinausreichende überdurchschnittliche Kostensteigerung für die Erbringung der Leistungen der Jugendhilfe (nicht also für das Vorliegen des Leistungsfalls) notwendige kritische Fragen provoziert. Dieser Kritik muss sich Jugendhilfe stellen und darf sie nicht vorschnell als sachfremd, unsozial oder unzumutbar zurückweisen. Im Gegenteil muss aus sozialpolitischer Verantwortung zunächst die Kostensituation in den Griff genommen werden, nicht die Fallsituation. Einige Aspekte dieser Problematik werden unten nochmals aufgegriffen.
Entwicklung in der Kindertagesbetreuung und in der Jugendarbeit
Eine Sonderentwicklung stellt die Kindertagesbetreuung dar (Tabelle 4). Mit der Einführung eines Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz (§§ 24, 24 a SGB VIII) bzw. der politischen Zusicherung, dass für jedes Kind bedarfsgerecht ein Kindergartenplatz zur Verfügung gestellt wird, hat sich die Zahl der Plätze kontinuierlich jahresdurchschnittlich um rund 5 % gesteigert. Auch hier sind die Aufwendungen insgesamt stärker gestiegen als die Platzzahlen, was möglicherweise u.a. auf die Verlängerung der Betreuungszeiten zurückzuführen ist. Bemerkenswert ist, dass die hohen staatlichen Kostenbeteiligungen kontinuierlich nach oben gehen, die reinen Ausgaben der kommunalen Gebietskörperschaften in den vergangenen zwei Jahren geringfügig zurückgingen. Soweit erkennbar, ist dieser Rückgang im wesentlichen auf eine Beruhigung der Investitionstätigkeit zurückzuführen.
4,90 291.494
5,87 310.969
6,68 326.904
5,12 342.027
Staatliche Personalkosten-zuschüsse
<in 1.000 DM>
24,62 544.000
8,58 627.000
15,25 627.000
0 680.000
8,45 710.000
4,41 10,21
Staatliche Investitionskosten-zuschüsse
Veränderung in % 40.000 100.000
150,00 100.000
0 jeweils 100.000
<1995-1999: zuzüglich 75.000 aus Privatisierungserlösen>
Steigerung 1995 : 15 % 27,50
(Jugendämter und kreisangehörige Gemeinden)
<reine Ausgaben in 1.000 DM>
Ausgaben für Einrichtungen freier Träger
129.534 837.864
57,40 1.031.791
30,94 1.023.19
./. 8,83 1.039.451
9,63 1.004.926
./. 3,32
2,88 956.884
./. 4,78
0,81 13,58
In Tabelle 5 sind die Kostenentwicklungen bei den Einrichtungen der Jugendarbeit dargestellt (es handelt sich hierbei ebenfalls um die reinen Ausgabepositionen, also die Nettobelastung der Kommunen). Die durchschnittlichen Steigerungen für die Einrichtungen der Jugendarbeit betragen im Zeitraum von 1991 bis 1997 rund 6 %, aber auch hier flachen nach 1992 die Zuwächse erheblich ab, 1997 weist gegenüber dem Vorjahr eine Minderung von 2,62 % aus. Auch hier dürfte sich vor allem der Rückgang der Investitionen auswirken. Vergleicht man allein dieses Jahr quer durch alle Aufgabenbereiche der Jugendhilfe, so wird deutlich, was aus der Praxis häufig berichtet wird: Die überdurchschnittliche Kostensteigerung bei den Hilfen zur Erziehung geht tendenziell zu Lasten der wichtigen primärpräventiven Aufgaben der Jugendarbeit.
Veränderung in % 156.316 186.146
+ 19,07 194.348
+ 4,40 206.392
+ 6,19 215.870
+ 4,59 212.554
+ 1,53 206.981
./. 2,62 5,52
Sonderentwicklung bei den Eingliederungshilfen für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche nach § 35a SGB VIII
Mit der Gesetzesnovellierung zum 1. 4. 1993 wurde die Eingliederungshilfe für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche als § 35 a in das Sozialgesetzbuch Achtes Buch eingefügt, unter anderem auch mit der Zielsetzung, damit einen ersten Schritt zur Einbeziehung aller behinderten Kinder und Jugendlichen in die Jugendhilfe zu tun. Gleichzeitig fiel die nur schwer handhabbare Einschränkung "wesentlich" (§ 10 Abs.2 SGB VIII <alt>) weg, so dass nun tatsächlich alle Kinder und Jugendlichen, die seelisch behindert oder von einer solchen Behinderung bedroht sind, in den Zuständigkeitsbereich der Jugendhilfe fallen. (Maßnahmen der Frühförderung fallen in Bayern weiterhin in die Zuständigkeit der Sozialhilfe.)
Um den mit der Einführung des § 35 a SGB VIII angeblich verbundenen enormen Kostenanstieg tatsächlich einschätzen zu können, wäre es notwendig gewesen, vor Inkrafttreten dieser Bestimmung zum 1.1.1995 (Bayern) die bis dahin bei der Sozialhilfe angesiedelten Aufwendungen exakt herauszurechnen und die entsprechenden Mittel auf die Jugendhilfehaushalte umzuschichten bzw. im Falle der Bezirke die Kostenentlastung aufgrund der Einbeziehung dieser Behinderungen in die Zuständigkeit der örtlichen Träger mit einer entsprechenden Senkung der Bezirksumlage zu "vergüten". Auf der Grundlage solchermaßen umgestellter Haushaltstitel könnte dann heute seriös berechnet werden, in welchem Umfang tatsächlich - und wenn ja, wo - durch den § 35 a SGB VIII erhebliche Kostensteigerungen entstanden sind. Diese titelmäßige Umstellung in den kommunalen Haushalten ist jedoch überwiegend nicht erfolgt.
Ferner wurde im Zusammenhang mit der Umstellung von ehemals Sozialhilfeleistungen auf Jugendhilfeleistungen nach § 35 a SGB VIII im Bereich einiger großer Kostenträger auch deutlich, dass Leistungen, die eigentlich nach § 32 SGB VIII angefallen wären, als Leistungen im Rahmen der Hilfen für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche verbeschieden wurden, mithin also bis zum 31.12.1994 nicht als Jugendhilfeleistungen, sondern als Sozialhilfeleistungen in Erscheinung traten. Auch diese Aufwendungen wurden soweit bekannt nie herausgerechnet. Summa summarum: Es ist bis heute nicht gelungen festzustellen, in welchem Umfang vor 1995 Leistungen für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche aus der Sozialhilfe bezahlt wurden, und in welchem Umfang darauf bezogen die Jugendhilfeleistungen nach § 35 a SGB VIII nunmehr gestiegen sind. Diese mangelnde Transparenz und Kostenklarheit ist jedoch ein Problem innerhalb der kommunalen Familie, nicht des staatlichen Gesetzgebers.
Die Verwaltung des Landesjugendamts hat wiederholt vorgeschlagen, § 35 a SGB VIII aus systematischen Gründen und wegen einer falschen Grundorientierung ersatzlos zu streichen und statt dessen in § 10 SGB VIII eine Auffangbestimmung für die Fälle aufzunehmen, bei denen die seelische Behinderung die Persönlichkeitsentwicklung tatsächlich in erzieherischer Hinsicht bedroht ist, seelische Behinderungen mit Krankheitswert oder als schulisches Leistungsversagen jedoch aus dem Leistungskatalog der Jugendhilfe (und der Sozialhilfe) zu streichen. § 35 a SGB VIII stellt nämlich in verschiedener Hinsicht einen Fremdkörper dar: Zum einen steht er zwar im Abschnitt Hilfen zur Erziehung, stellt aber nicht hinreichend klar auf den erzieherischen Bedarf ab. Zum andern wechselt er völlig unsystematisch die Leistungsberechtigten. Sind es bei den übrigen Hilfen zur Erziehung die Personensorgeberechtigten, so treten bei den Eingliederungshilfen nunmehr die Kinder und Jugendlichen selbst als Leistungsberechtigte auf. Zum dritten schließlich weist die Hervorhebung der Maßnahmen für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche in einer eigenen Bestimmung in die falsche Richtung, da suggeriert wird, hier würde es sich um andere Maßnahmen als jene handeln, die für Kinder mit gefährdender Erziehungssituation oder besonderen Verhaltensauffälligkeiten ohnehin als Jugendhilfeleistungen vorgesehen sind. Tatsächlich aber kann für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche im Rahmen der Jugendhilfe immer nur der erzieherische Bedarf im Vordergrund stehen, wie dies auch in § 27 SGB VIII ausgeführt wird, nicht jedoch eine spezielle Förderung zum Beispiel zur Bewältigung des schulischen Lernens, wie dies in der Regel im Rahmen der Legasthenie oder Dyskalkulie der Fall ist. Die Aufgabe dieser Sonderbestimmung würde ermöglichen, die notwendigen erzieherischen Maßnahmen für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche deutlicher im Kontext der erzieherischen Hilfen zu sehen, wie dies etwa im Falle suchtgefährdeter Jugendlicher ganz selbstverständlich ist. Es ist im übrigen völlig unverständlich, welche Maßnahmen für verhaltensauffällige Kinder oder Jugendliche neben der Erziehung in einer Tagesgruppe (§ 32 SGB VIII), der Erziehung in einem Heim (§ 34 SGB VIII) denn eigentlich noch vorzusehen wären (sieht man einmal von dem Legasthenieproblem ab), das gleiche gilt für Abgrenzungsfragen zu § 29 SGB VIII (soziale Gruppenarbeit) oder für die Erziehungsberatung (§ 28 SGB VIII). In all diesen Fällen geht es auch um Verhaltensauffälligkeiten, die einen entsprechenden erzieherischen Bedarf signalisieren. Die ursprüngliche Vorstellung, dass mit dem § 35 a SGB VIII für die seelisch behinderten Kinder und Jugendlichen sozusagen ein Brückenkopf geschlagen würde im Hinblick auf die spätere Einbeziehung aller behinderten Kinder und Jugendlichen in die Jugendhilfe, ist derzeit wenigstens politisch obsolet. Solange jedoch dieser Fremdkörper des § 35 a SGB VIII unverbunden unter den Leistungen der Hilfe zur Erziehung steht, darf sich niemand wundern, wenn auf diesen nur schwierig eingrenzbaren und von zahllosen Gutachtern belagerten Leistungstatbestand heftig zugegriffen wird.
Im übrigen kann hier nicht unerwähnt bleiben, dass die Problematik der Legasthenie nur deshalb jetzt so häufig als ein anstößiges Problem in Erscheinung tritt, weil zu Zeiten der Zuständigkeit der Sozialhilfe nach BSHG ohne weitere Prüfung nach Gutachten finanziert wurde, weithin unkritisch und unkritisiert, während die selbe Automatik der Gutachten-Finanzierung im Bereich der Jugendhilfe als anstößig empfunden wird und dort auch tatsächlich und mit Recht nicht so bedenkenlos praktiziert wird.
Wo müssen Konsequenzen gezogen bzw. Lösungen gefunden werden?
Es wurde bereits betont, dass die Fallzahlen für sich aus der Jugendhilfe heraus nicht steuerbar sind, da sie zunächst nur die Bedarfslage abbilden. Die Reduzierung der Fallzahlen insgesamt kann nur über den langen Weg der verbesserten Prävention und der Verbesserung der sozialen Indikatoren (z.B. Arbeitslosigkeit) realisiert werden. Eingriffe in die gesetzlichen Leistungen zur Verminderung der Fallzahlen bedeuten konkret, dass gefährdete Kinder nicht die notwendige Unterstützung erhalten. Anders verhält es sich im Hinblick auf die Kosten; sie geben Aufschluss über den Aufwand, der zur Erfüllung einer Leistung betrieben wird. Hierzu sollen einige Aspekte näher beleuchtet werden.
Kostendämpfung durch die neuen Entgeltregelungen?
Aus der Betrachtung zur Kostenentwicklung ist hier nochmals herauszugreifen, dass jene Leistungen, die in der Regel pflegesatzfinanziert sind, also die teilstationären und stationären Leistungen (§§ 32 und 34 SGB VIII), den größten Anteil an den Jugendhilfehaushalten haben (rund 80 %). Es ist nicht auszuschließen, dass wegen der inneren Dynamik tagespflegesatzfinanzierter Leistungen diese Entwicklung auch nach Änderung der §§ 77 und 78a ff. SGB VIII anhalten wird.
Bereits seit längerer Zeit kann beobachtet werden, dass es im Rahmen der Heimerziehung praktisch keine "normalen" erzieherischen Fälle mehr gibt, sondern mindestens ein heilpädagogisch orientierte oder ein heilpädagogische Unterbringung erforderlich ist. Einmal davon abgesehen, ob es tatsächlich richtig ist, dass die Kinder immer schwieriger werden (und bei den "leichteren Fällen" mehr als früher die Heimunterbringung vermieden wird), ist derzeit eigentlich nicht mehr klar, was im Rahmen der Heimerziehung zur pädagogischen Grundversorgung zählt und was darüber hinaus an pädagogischen/therapeutischen Leistungen erforderlich ist. Möglicherweise wird dieser grundlegende Mangel auch in den neuen Rahmenvereinbarungen bzw. Kostenvereinbarungen nach den §§ 77 und 78a ff. SGB VIII reproduziert. Wenn aber unklar ist, was eine pädagogische Grundversorgung leistet (und das muss mehr sein wie die hotelmäßige Unterkunft und die Wahrnehmung der Aufsichtspflicht), dann läßt sich natürlich der darüber hinausgehende pädagogische Bedarf nur sehr willkürlich feststellen. Man kann dies auch sehr banal ausdrücken: Wo eine Weihnachtsfeier nicht Teil der pädagogischen Grundversorgung (im Sinne eines erzieherisch gestalteten kulturellen Jahresablaufs) ist, sondern eine Sonderleistung, stellt sich die Frage, was an der "Grundversorgung" überhaupt noch "erzieherisch" ist. Man darf gespannt sein, in welcher Weise die von den Spitzenverbänden angestrebten Leistungs- und Entgeltvereinbarungen eine kostendämpfende Beschreibung dieser Grundversorgung hervorbringen.
Ausweitung der Pflegesatzfinanzierung?
Bedauerlicherweise ist in den vergangenen Jahren auch ein Trend zur Professionalisierung und Verinstitutionalisierung in Leistungsbereichen der Jugendhilfe festzustellen, die nicht zwangsläufig professionalisiert werden müssen. Diese Problematik hat nicht nur eine gesellschaftspolitische, sondern auch eine finanzielle Dimension, denn sie kann sich als wahrer Kostentreiber erweisen. Unter diesem Gesichtspunkt müssen die Bestrebungen einzelner Träger der Heimerziehung, im Vorfeld eine der Vollzeitpflege ähnliche Betreuungsform zu schaffen, diese als Teil der Betreuungsleistung der Einrichtung aber nach Pflegesätzen (Tagespflegesätzen) abzurechnen, kritisch hinterfragt werden. Es wird dann nur eine Frage der Zeit sein, bis "normale" Pflegefamilien zu den bisherigen Preisen keine Kinder mehr aufnehmen oder Pflegeeltern als angestellte Mitarbeiter eines Pflege-Trägers (mit sozialer Absicherung und allen Zwängen eines Arbeitsverhältnisses) in Erscheinung treten. Die unnötige Neigung zur Professionalisierung insbesondere auch in den ausdifferenzierten Formen Sonderpflegestellen verhindert durch die Bindung von Haushaltsmitteln unter Umständen gerade die notwendige Stärkung der Potentiale im Bereich der "normalen" Familienpflege, etwa auch durch geeignete Formen der Unterstützung von Selbsthilfe. Das Landesjugendamt fördert diese Entwicklung nicht, die Inanspruchnahme solcher Einrichtungen durch die örtlichen Träger trägt aber natürlich auch nicht zu einer Eindämmung dieser möglichen Fehlentwicklung bei. Nach aller Erfahrung ist es jedoch im Zweifel einfacher, als Jugendamt die notwendigen Finanzmittel für eine "teurere" institutionalisierte Lösung zu erhalten (vor allem wenn ein potenter Träger dahinter steht) als für die zugegebener Maßen unsichere Pflege des Selbsthilfepotentials, die sich zunächst im Personalkostenbereich auswirkt (erhöhter Bedarf an Begleitung und Betreuung) und nicht im einfacher darzustellenden Verwaltungskostenbereich. Der fast vollständige Mangel einer seriösen fallbezogenen Kostenrechnung führt hier zu erheblichen Verzerrungen.
Ähnliches ließe sich für den Komplex der Vater/Mutter-Kind-Einrichtungen oder für die Unterbringung in sozialpädagogisch begleiteten Wohnformen nach § 13 SGB VIII formulieren. Auch hier neigen die Träger aus verständlichen wirtschaftlichen Gründen dazu, eine Pflegesatzfinanzierung nach Tagessätzen zugrunde zu legen, die natürlich für den gesamten Zeitraum des Aufenthalts gelten. Eine ganz andere Rechnung ergibt sich, wenn man die Leistung "Wohnen" bzw. Unterbringung von den pädagogischen Leistungen trennt. Die Leistung des Unterbringens/Wohnens lässt sich nämlich auch auf der Basis eines Mietverhältnisses gestalten, und die notwendige pädagogische Betreuung über entsprechend notwendige Fachleistungsstunden, im Falle der Kinderbetreuung über eine ganz normale Kindertagesstätte. Es gibt aus der Jugendhilfeleistung heraus keinen Grund, diese verschiedenen Bestandteile der Leistungen in eine einrichtungsbezogene Gesamtleistung zusammenzufassen und sie nach einem Tagespflegesatz zu berechnen. Fachliche Gesichtspunkte zwingen jedenfalls nicht dazu. Das Landesjugendamt wird hierzu in Kürze einen Bericht veröffentlichen, der deutlich macht, in welche Richtung eine alternative Kombination von Wohnen und pädagogischer Betreuung ausgestaltet werden kann.
Zahlreiche erzieherische Bedarfe sind glattwegs armutsbedingt. Es ist jedoch bis heute nicht gelungen, die materielle Verarmung auch im Sinne einer Jugendhilfeleistung zu kompensieren, damit erzieherische Verwahrlosung erst gar nicht eintritt. Aus (berechtigter) Angst vor maßlosem Missbrauch wird im Grunde genommen verhindert, kreative Lösungen unter Zusammenführung der verschiedenen Sozialleistungsbereiche zu finden. Damit würde man möglicherweise jene Fälle der teueren Jugendhilfefinanzierung (Heimunterbringung) vermeiden, in denen der erzieherische Bedarf vor allem deswegen entsteht, weil Wohnraum und Wohnumfeld für die betroffenen Kinder lebensfeindlich sind.
Schließlich stellt sich grundsätzlich die Frage, in welchem Umfang in der Jugendhilfe, und zwar auch bei der Erbringung ihrer rechtlich einklagbaren Leistungen, noch das bürgerschaftliche Engagement eine Rolle spielt oder spielen soll. Wer den beschleunigten Übergang aller Leistungen der Jugendhilfe zur vollprofessionalisierten Leistung verhindern will (nicht nur aus gesellschaftspolitischen, sondern auch aus Kostengründen), der muss in die Pflege und Unterstützung der nichtprofessionalisierten bzw. nichtinstitutionalisierten Strukturen investieren: Eine ausreichende, nein großzügige Betreuung der Pflegeeltern, eine intensive Förderung von Selbsthilfegruppen, die Erschließung bürgerschaftlichen Engagements etwa für die Erziehungsbeistandschaft, die Gewinnung von Bürgerinnen und Bürgern als Einzelvormünder usw. Was nicht geht, ist der umgekehrte Weg: Die notwendigen personellen Unterstützungsstrukturen streichen und dann erwarten, dass diese Aufgaben von Ehrenamtlichen übernommen werden.
Fehlen von fallbezogenen Kostenrechnungen
Richtig ist, dass bisher kaum schlüssig und kausal nachgewiesen werden konnte, dass oder in welchem Umfang der Ausbau ambulanter bzw. präventiver Leistungen zu einer Reduzierung der Leistungen im stationären oder teilstationären Bereich führt. Steigen zum Beispiel mit dem Ausbau ambulanter Leistungen die belastenden Sozialindikatoren, werden sich im stationären Bereich keine Entlastungen einstellen. Niedrigschwelligere Beratungsangebote werden eine höhere Nachfrage nach sich ziehen (das ist ihr Sinn!). Es ist bis heute nicht untersucht, ob damit einige Jahre später tatsächlich zum Beispiel eine stationäre Unterbringung vermieden wird, wenngleich die allgemeine Lebenserfahrung dafür spricht und die kostenentlastende Funktion der Prävention etwa in der Medizin durchaus nachgewiesen ist. Das Problem liegt darin, dass in der Jugendhilfe meistens nur einrichtungsbezogene, selten leistungsbezogene Kostenrechnungen vorliegen, aber keine fallbezogenen Kostenrechungen aufgestellt werden können. Am Beispiel des Täter-Opfer-Ausgleichs als eine mögliche Maßnahme der Jugendgerichtshilfe kann dies verdeutlicht werden. Die Einführung des Täter-Opfer-Ausgleichs führt zunächst nicht zu Einsparungen, sondern zu Mehrausgaben. Er "rechnet sich" aber nach allen Erfahrungen in einer längerfristigen Perspektive wenigstens durch die Vermeidung von Heimerziehung oder Gefängnisunterbringung. Wegen unterschiedlicher Kostenträger und in Ermangelung einer Gesamtrechnung kommt dieser Effekt unter Umständen aber auf der kommunalen Ebene kostenmäßig nicht zum Tragen. Denn der Mehraufwand für die Vermeidung (späterer) Gefängnisunterbringung entsteht bei der Kommune (Jugendhilfehaushalt), während die Einsparung auf staatlicher Seite erfolgt (im Haushalt der Justiz). Durch diese unterschiedlichen Kostenträgerschaften ist es also nahezu unmöglich, eine fallbezogene Gesamtkostenrechnung aufzumachen, die den ökonomischen Nutzen bestimmter Jugendhilfeleistungen zum Ausdruck bringen kann. (Aus Gründen der Ausgewogenheit sei nur erwähnt, dass es natürlich auch Beispiele in der umgekehrten Richtung gibt.)
Kostentransparenz und Kostenverschiebung
Alle Werkzeuge, auch die neu vom Gesetzgeber erfundenen der §§ 77, 78a ff. SGB VIII werden daran nichts ändern, dass der dynamische Kostenanstieg auch in der inneren Logik des Pflegesatzfinanzierung liegt. Zum Beispiel "verdampft" eine neue Kostenposition von 100.000 DM bei einem Heim mit 20 Plätzen, die an dreihundert Tagen im Jahr belegt sind, auf rechnerisch rund 17 DM Pflegesatzsteigerung, bei einem Ausgangstagessatz von 250 DM also "nur" eine Steigerung um 6,8 %, eine Größenordnung, die der öffentliche Kostenträger zwar mürrisch aber immerhin noch wegsteckt. Völlig unmöglich erscheint es hingegen derzeit, eine solche Kostenposition in Form einer zusätzlichen Planstelle im Jugendamt durch die Haushaltsaufstellung hindurchzubringen, da sie als "schon wieder eine Stelle mehr" ein ständiges Ärgernis darstellt, wohingegen ja die "schlanke Verwaltung" mit weniger Personal auszukommen hat. Da die Kosten der Jugendhilfe zu überwiegenden Teilen Personalkosten sind, der Personalstand in den Jugendämtern sich aber praktisch nicht erhöht, wird erkennbar, wo die überdurchschnittlichen Kostensteigerungen der vergangenen Jahre ihren Niederschlag gefunden haben: Nämlich in mehr Personal bei freien Trägern bzw. deren Einrichtungen. Diese Art des Personaltransfers aus den Jugendhilfebehörden in die freien Träger wird aber in den kommunalen Haushalten nicht sichtbar, weil dort das Personal stabil bleibt oder reduziert werden kann, und die Mehraufwendungen für Personal bei den freien Trägern in den öffentlichen Haushalten als Sachkosten (Pflegesätze) erscheinen. Im Hinblick auf diese verschleiernde Systematik, in deren Gefolge Haushaltstransparenz und Kostentransparenz praktisch nicht stattfinden, wäre es interessant, erneut zu berechnen, mit welchem Aufwand welche (freien und öffentlichen) Träger Leistungen der Jugendhilfe erbringen (können).
Die heimlichen Nebenleistungen
Nicht zuletzt muss hier angesprochen werden, was seitens der Verwaltung des Landesjugendamts immer wieder kritisiert worden ist, dass sich nämlich die kommunalen Gebietskörperschaften mit langen Listen von Sonderleistungen für Pflegefamilien gegenseitig die Pflegefamilien abjagen. Diese "Sonderleistungen", die es bekanntlich in hohem Maße auch in der Sozialhilfe gibt, vereinbart von der kommunalen Familie, haben zwischenzeitlich fast schon den Charakter eines zweiten Pflegegelds angenommen und werden im übrigen in Höhen definiert, vor der jede Normalfamilie vor Neid erblassen könnte.
Es ist wohl richtig, dass die Heranziehung bzw. Nichtheranziehung zu den Kosten insgesamt zu großzügig gehandhabt wird. Verantwortung für Kinder bedeutet auf Seiten der Eltern auch Verantwortung in finanzieller Hinsicht. Soziale Aspekte können bei einer deutlicheren Heranziehung zu den Kosten durch einkommensabhängige Staffelungen berücksichtigt werden. Es ist allerdings bisher nicht dargetan, in welchem Umfang die kommunalen Gebietskörperschaften bzw. die zuständigen Fachkräfte und Leitungen in den Jugendämtern von dem in § 92 Abs.2 bzw. § 93 Abs.6 SGB VIII vorgegebenen Ermessensspielraum Gebrauch machen. Es scheint, nicht zuletzt in der Meinungsbildung der sogenannten Fachbasis, eine gewisse Übereinkunft dahingehend zu bestehen, dass die nicht zwingend notwendige bzw. vorgeschriebene Heranziehung zu den Kosten ganz allgemein geeignet ist, den Erfolg einer Hilfe zu gefährden, und deshalb von Kostenbeteiligungen weithin abgesehen wird. Richtig ist, dass hier in Hinblick auf die Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit nicht von Jugendamtsbezirk zu Jugendamtsbezirk unterschiedliche Regelungen getroffen werden dürfen. Deshalb stellt sich ganz prinzipiell die Frage, ob hier nicht vereinheitlichende Einschränkungen erfolgen sollen. Es muss nicht auf Dauer als unveränderbar betrachtet werden, etwa die Erziehungsberatung nach § 28 SGB VIII (längerfristige Erziehungsberatung) auch bei hohen Einkommen der Erziehungsberechtigten kostenfrei anzubieten. Von § 35 a SGB VIII abgesehen liegen andererseits bisher von den kommunalen Gebietskörperschaften keine präzisierten Hinweise vor, wo die Heranziehung zu den Kosten verstärkt werden soll.
Uneinheitliche Einkommensberechnungen
Im gesamten Bereich der sozialen Transferleistungen liegen keine einheitlichen Verfahren zur Einkommensberechnung bzw. -berücksichtigung vor. Es ist bemerkenswert, dass bisher nie der ernsthafte Versuch unternommen wurde, gerade von der Betroffenheit der kommunalen Gebietskörperschaften her, für alle Einkommensberechnungen im sozialen Leistungsbereich von einer einheitlichen Berechnungsgrundlage auszugehen. Zwar sind die Einkommensberechnungen meistens dem Grunde nach sehr ähnlich, variieren im Detail dann aber doch, so dass bei jeder Sozialleistung die Einkommensberechnung neu vorgenommen bzw. überprüft werden muss. Einkommensberechnungen werden durchgeführt von/für
Leistungen nach dem UVG bzw. Leistungen des Unterhaltsverpflichteten,
Leistungen als Hilfe zum Lebensunterhalt nach BSHG bzw. im Rahmen der Jugendhilfe,
zur Festsetzung des Wohngeldzuschusses,
zur Festsetzung der verschiedenen Ausbildungsförderungen,
zur Heranziehung zu den Kosten (wenn überhaupt),
zur Festsetzung des Kindesgelds (in den Fällen, in denen die steuerliche Regelung nicht zur Anwendung kommt),
zur Festsetzung eines sozialgestaffelten Kindergartenbeitrags,
zur Festsetzung kommunaler Familienzuschüsse,
im übrigen natürlich zur Festsetzung der Steuerschuld.
Hier gäbe es ein Eldorado für Verwaltungsvereinfachung, etwa in der Weise, dass grundsätzlich für die Einkommensberechnung ein Steuerbescheid verlangt wird bzw. die Berechnung nach den steuerrechtlichen VorSchriften Service verläuft und im Zweifel auf die Kompetenz der Finanzbehörden zurückgegriffen wird. (So hatte auch das Landesjugendamt seinerzeit durchgesetzt, dass bei der Beurteilung der Bedürftigkeit im Rahmen der Kinder- und Jugenderholung ein Sozialbescheid gleich welcher Art anerkannt wird und eine eigene Berechnung vermieden wird.)
Das Landesjugendamt (Verwaltung) hat wiederholt vorgeschlagen, Art. 39 BayKJHG zu streichen und statt dessen die dort vorgesehenen Mittel in den kommunalen Finanzausgleich einzustellen, wobei dann natürlich ausdrücklich eine eigene Schlüsselzuweisung für Jugendhilfe erfolgen muss, ähnlich der Schlüsselzuweisung für die Sozialhilfebelastung (vgl. Art.3, Art.5 FAG). Mit dieser Regelung würde zum einen erreicht, dass die fachlich überholte Privilegierung der teuersten Hilfe zur Erziehung, nämlich der Heimerziehung, unterbleibt und faktisch nicht jene Jugendämter bestraft werden, die mit eigenen, kommunalen Mitteln sich um Alternativen zur teuren Heimerziehung bemühen. Zum zweiten würde die Einstellung in den kommunalen Finanzausgleich ganz generell dem Solidaritätsgesichtspunkt des finanziellen Ausgleichs unterschiedlicher sozial belasteter Strukturen entsprechen, eine Grundidee des kommunalen Finanzausgleichs, zum dritten schließlich würde der Aufwand für die Berechnung der Zuweisungen nach Art. 39 BayKJHG entfallen.
Stabilisierung und Vereinheitlichung der behördlichen Jugendhilfestrukturen
Wertvolle Ressourcen der Jugendhilfe gehen schlicht und einfach dadurch verloren, dass es im Hinblick auf die behördliche Struktur der Jugendämter zunehmend eher mehr als weniger Gemeinsamkeiten gibt. Jede Gebietskörperschaft schafft ihre eigenen Strukturen, deren Gestalt nur sehr bedingt von den Anforderungen der Jugendhilfe bestimmt ist, schafft eigene Verfahren, Formulare, Verwaltungsabläufe, Schwerpunktsetzungen usw. Dieser Zustand wird schon für die betroffenen Leistungsberechtigten, also die Bürgerinnen und Bürger zum Ärgernis, da sie davon ausgehen müssen, bei einem Zuständigkeitswechsel immer wieder von vorne anfangen zu müssen. Es gibt nach allen dem Landesjugendamt zur Verfügung stehenden Beobachtungen keine Fallübernahme, ohne dass diagnostische Grundlagen, Zuständigkeiten, Kooperationsbeziehungen, bisherige Leistungsentscheidungen usw. neu überprüft werden würden. Das Fehlen einer halbwegs einheitlichen Ämterstruktur und das Fehlen halbwegs einheitlicher Verfahren verhindert bessere Synergieeffekte unter den öffentlichen Trägern der Jugendhilfe bzw. deren Jugendämter. Die Vernetzung bzw. die Bemühungen um Vernetzung erfolgen zwangsläufig vorrangig jugendhilfeintern, um das Chaos der divergierenden Strukturen zu vermindern.
Steuerung durch den Hilfeplan?
Das Landesjugendamt hat im Vorschlag zum Hilfeplan (München 1994) ausgeführt, längerfristige Hilfen zur Erziehung auf der Grundlage einer sauberen psycho-sozialen Diagnose zu organisieren, die Hilfepläne halbjährlich zu überprüfen, dabei konsequent den erzieherischen Bedarf herauszuarbeiten und die erzieherische Leistung in einer eng geführten Hilfeplanung zu steuern. Dies gelingt vielfach nicht, nicht zuletzt deshalb, weil hierfür angesichts des täglichen Problemdrucks in den sozialen Diensten die personelle Kapazität fehlt und die realistische Möglichkeit der Umsteuerung fehlt. Beispiel: Ein 17jähriger Jugendlicher befindet sich in Heimerziehung nach § 34 SGB VIII. Als Grund für die fortbestehende Heimerziehung wird der Abschluss der beruflichen Ausbildung genannt. Diese begründet aber keinen erzieherischen Bedarf, allenfalls eine Unterbringung nach § 13 Abs.3 SGB VIII. Es handelt sich also um keine andere Leistung als diejenige, die ein Auszubildender, der bisher in seiner Herkunftsfamilie lebte, bei Unterbringung an einem wohnortfernen Ausbildungsplatz erhielte. Trotzdem wird die Unterbringung weiterhin als pflegesatzfinanzierte Leistung nach § 34 SGB VIII aufrechterhalten, weil alternative Möglichkeiten nicht vorhanden sind bzw. der Träger an einer "billigeren" Unterbringung in der eigenen Einrichtung gar kein Interesse haben kann. Auch hier wird Handlungsbedarf sichtbar, wenn es um die Gestaltung gerade auch der längerfristigen Hilfen zur Erziehung geht.
Die Jugendhilfe verfügt also tatsächlich über eigene Steuerungsinstrumente: über den Hilfeplan nach § 36 SGB VIII für den konkreten Einzelfall, über die Jugendhilfeplanung nach § 80 SGB VIII für die zweckmäßige Planung der gesamten Leistungsstruktur. Wer es als Landrat oder Oberbürgermeister hinnimmt, dass in der eigenen Verwaltung diese Steuerungsinstrumente vernachlässigt werden, darf sich nicht wundern, wenn die Kosten trotz (vordergründiger) Deckelungen aus dem Ruder laufen. Der Ruf nach dem einschneidenden Gesetzgeber nutzt nichts, wenn im konkreten Vollzug die notwendige Steuerung unterbleibt.
* Anmerkung: Alle Zahlen beziehen sich auf Bayern und sind - soweit nichts anderes angegeben ist - den Berichten des Bayerischen Landesamts für Statistik und Datenverarbeitung entnommen. Die Daten aus der Jugendhilfe stützen sich auf die sog. Jugendhilfestatistik, die in ihren einzelnen Werten erhebliche Fehlerquellen aufweisen und deswegen hier nur in ihrer generellen Tendenz bewertet werden.
Bayerisches Landesjugendamt Mitteilungsblatt 6/1998