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Timestamp: 2018-09-24 20:11:05
Document Index: 120758937

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 243', 'artículo 41', 'artículo 56', 'artículo 125', 'artículo 300', 'artículo 41', 'artículo 56', 'artículo 48', 'artículo 39', 'artículo 58', 'artículo 20', 'artículo 39', 'artículo 56', 'artículo 41', 'artículo 56', 'artículo 5']

﻿ SENTENCIA C-370 DE MAYO 27 DE 1999
SENTENCIA C-370 DE 27 DE MAYO DE 1999
CONTENIDO:SUPRESIÓN DE UN CARGO DE CARRERA. ES CONSTITUCIONAL LA OPCIÓN DE INDEMNIZAR AL EMPLEADO. SE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD INSTAURADA EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 5 (PARCIAL), 41, 48-2 Y 56 DE LA LEY 443 DE 1998, "POR LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS SOBRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES".
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, SUPRESIÓN DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, INDEMNIZACIÓN AL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:332 DE AGOSTO DE 1999, PÁG.1523
•Sentencia C-370 de mayo 27 de 1999
SUPRESIÓN DE UN CARGO DE CARRERA
ES CONSTITUCIONAL LA OPCIÓN DE INDEMNIZAR AL EMPLEADO
EXTRACTOS: «El texto de las disposiciones acusadas es el que aparece subrayado:
“ART. 5º—De la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados en la presente ley son de carrera, con excepción de: (...).
a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas y directrices, así: (...).
En la administración central y órganos de control del nivel territorial: secretario general, secretario y subsecretario de despacho, veedor distrital, director y subdirector de departamento administrativo, director y subdirector ejecutivo de asociación de municipios; director y subdirector de área metropolitana, subcontralor, vicecontralor o contralor auxiliar, jefe de control interno, jefe de oficinas asesoras de jurídica, de planeación, de prensa o de comunicaciones, alcalde local, corregidor e inspector de tránsito y transporte o el que haga sus veces, y personero delegado de los municipios de categoría especial y categorías uno, dos y tres (...).
ART. 39.—Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional (...).
ART. 41.—Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de los empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de los cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto.
PAR.—En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las comisiones departamentales del servicio civil y a las comisiones seccionales de contralorías, según el caso.
ART. 48.—Comisiones Departamentales del Servicio Civil y del Distrito Capital. En cada uno de los departamentos y en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá habrá una Comisión del Servicio Civil, la cual estará integrada así: (...).
ART. 56.—Funciones del Departamento Administrativo de la Función Pública. Son funciones del Departamento Administrativo de la Función Pública.
PAR. 3º—Para la modificación de las estructuras, la adopción de los estatutos orgánicos y de las plantas de personal de las entidades públicas nacionales, de la rama ejecutiva, se requerirá del concepto previo y favorable, emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Solicitado el concepto previo, el Departamento Administrativo de la Función Pública deberá pronunciarse dentro de los treinta (30) días siguientes”.
La expresión “e Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga sus veces” contenida en el artículo 5º de la Ley 443 de 1998, que en esta oportunidad se acusa, ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación dentro del proceso acumulado D-2195, el cual culminó con la sentencia C-368 del 27 de mayo de 1999, en la que se declaró inexequible. En consecuencia, respecto de ella ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, según lo prescribe el artículo 243 de la Constitución y, por consiguiente, sólo procede ordenar que se esté a lo resuelto.
3. Reforma de plantas de personal. Concepto previo del Departamento Administrativo de la Función Pública (arts. 41 y 56, par. 3º).
Son dos los reparos que hacen los demandantes al artículo 41 y al parágrafo 3º del artículo 56 de la Ley 443 de 1998. Primero, que dichos preceptos violan el principio de igualdad que debe existir entre los empleados del orden territorial y los del nacional, al no exigírseles a los primeros la aprobación de las modificaciones de la planta de personal por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública. Y segundo que la sola remisión a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil de los estudios de justificación de las reformas que se hagan a las plantas de personal del nivel territorial, para su conocimiento, no garantiza la estabilidad laboral de los empleados territoriales, pues el nominador sería autónomo al definir cuáles cargos se deben suprimir, con lo cual se infringe el artículo 125 de la Constitución.
Pues bien: para la Corte no es una omisión del legislador el no haber consagrado la aprobación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública de las reformas que se efectúen a las plantas de personal de las entidades territoriales sino el estricto cumplimiento de las normas constitucionales, concretamente de los artículos 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7 que le atribuyen a las asambleas y a los concejos la función de fijar la estructura de la administración departamental y municipal, respectivamente, y a los gobernadores y alcaldes, crear, suprimir y fusionar empleos en esos mismos órdenes territoriales; como también los artículos 287 y 298 de la Carta que consagran la autonomía de los entes territoriales para el manejo de tales asuntos. Siendo así no existe violación de la ley suprema sino acatamiento.
En efecto: el artículo 300-7 del estatuto superior le asigna a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas, la función de “Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo” y a los gobernadores (art. 305-7 ibíd.) “crear suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas”. A estos funcionarios se les prohíbe crear, con cargo al tesoro departamental, “obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”.
Y en los artículos 313-6 y 315-7 del mismo ordenamiento, se le atribuyen idénticas funciones a los concejos y a los alcaldes, respectivamente, en cuanto se refiere a las entidades y empleos del orden municipal. En el ejercicio de tales facultades los alcaldes deben respetar también los acuerdos sobre la materia, y no pueden exceder “el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”.
Así las cosas, la conformación de las plantas de personal a nivel territorial es una labor que desarrollan, en cada una de sus jurisdicciones, los respectivos gobernadores y alcaldes, de acuerdo con lo estipulado previamente por las asambleas y los concejos correspondientes. Entonces, si el legislador hubiera exigido la aprobación previa de las reformas que se hagan a esas plantas de personal, por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, estaría interfiriendo indebidamente en un asunto que es de competencia exclusiva de esas autoridades locales, lo cual constituiría una flagrante violación de los cánones constitucionales antes citados y, obviamente, de su autonomía.
Con el fin de controlar los posibles desmanes en que pudiere incurrir la administración tanto del orden nacional como del territorial al efectuar dichas reformas, la misma norma acusada les impone la obligación de presentar estudios de justificación sobre la adopción de tales medidas, para de esta manera vigilar y preservar los derechos de los empleados de carrera. Igualmente, establece que en caso de que tales reformas impliquen supresión de cargos la motivación en este caso debe ser expresa y fundarse en “necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados” (L. 443/98, art. 41), con lo cual se pretende evitar cualquier exceso o arbitrariedad en el ejercicio de esa atribución por parte de las autoridades a quienes se les ha encomendado dicha labor.
En razón de lo anotado, se procederá a declarar exequible el artículo 41 y el parágrafo 3º del artículo 56, pero únicamente por los cargos aquí analizados.
4. Comisiones Departamentales del Servicio Civil y del Distrito Capital - Integración (art. 48-2).
Según el artículo 48, parcialmente demandado, en cada uno de los departamentos y en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, habrá una Comisión del Servicio Civil, la cual estará integrada por un delegado de la Comisión Nacional del Servicio Civil, el gobernador o su delegado, el Director Territorial de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, el Defensor Regional del Pueblo o su delegado, el Procurador Departamental y dos representantes de los empleados de carrera. Uno de los accionantes impugna la presencia del gobernador o de su delegado, por ser dicho funcionario nominador de los empleos de las gobernaciones y presidente de los entes descentralizados del orden departamental, lo cual, en su criterio, no garantiza la imparcialidad necesaria pues “serían juez y parte”.
En primer término, es pertinente señalar que debido al cargo formulado la Corte no se pronunciará sobre la constitucionalidad de las comisiones departamentales y del Distrito Capital del Servicio Civil, asunto que será objeto de análisis dentro del proceso acumulado D-2246, el cual será resuelto en esta misma sesión(*).
(*) Resuelto en la sentencia C-372/99, que se publica en esta misma revista, página 1479 (N. del D.).
La composición de tales comisiones departamentales es heterogénea pues están integradas por personas de diferentes sectores, así: el defensor regional del pueblo o su delegado, el procurador departamental, el gobernador o su delegado, dos representantes de los empleados de carrera, el director territorial de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, o su delegado, y un delegado de la Comisión Nacional del Servicio Civil, personas del más alto rango a nivel departamental y especialistas en asuntos administrativos lo cual se constituye en garantía suficiente de idoneidad, probidad y objetividad.
5. Indemnización para los empleados públicos pertenecientes a carrera administrativa cuyo cargo sea suprimido (art. 39).
En el artículo 39 se establecen algunos de los derechos que pueden ejercer los empleados públicos de carrera administrativa cuyos cargos hayan sido suprimidos como consecuencia de la liquidación o fusión de entidades o dependencias, del traslado de funciones de una entidad a otra, o de la modificación de la planta de personal del organismo al cual prestan sus servicios, que consiste en permitirles optar por una de estas dos alternativas: 1. Ser incorporados a empleos equivalentes, o 2. Recibir una indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional (lo subrayado es lo acusado).
Uno de los demandantes considera que la indemnización que este precepto autoriza es “una verdadera miseria y limosna”, lo cual en su criterio, es injusto, pues desconoce que el funcionario ha tenido que capacitarse para ocupar el empleo y se ha esforzado para cumplir las funciones que le fueron asignadas. Este que parece ser un cargo de inconveniencia mas no de inconstitucionalidad no es predicable de la norma que se demanda puesto que en ella no se señala la cuantía de la indemnización, función que se le delegó al Gobierno Nacional. Entonces, serían los decretos que éste expida con tal fin, los que podrían vulnerar los derechos de los trabajadores en caso de que al fijar el monto de la indemnización aquélla no guarde las características que se adecuen al concepto mismo de justicia, esto es, proporcionalidad, razonabilidad, igualdad, etc.
No hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea inamovible, como si la administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa (...)”(1).
El derecho a la estabilidad, “no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legitimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general”(2).
(2) Sent. C-527/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
La supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, vr.gr por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, abolir la burocracia administrativa, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr la optimización en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los trabajadores.
Dado que la supresión de cargos así sea con los fines anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por parte del Estado, porque “si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque el Estado puede en función de la protección del interés general determinar la cantidad de sus funcionarios (C.P., arts. 150-7 y 189-14), esto no implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas (C.P., art. 13). Los derechos laborales entran a formar parte del patrimonio y no pueden ser desconocidos por leyes posteriores (C.P., art. 58-1). Además, las autoridades de la República están obligadas a protegerlos (C.P., art. 2º). Esto armoniza con una de las finalidades del Estado social de derecho: la vigencia de un orden social justo (preámbulo de la Carta). Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral”(3).
(3) Sent. C-613/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
El deber de indemnizar encuentra fundamento constitucional, en el hecho de que el empleado público de carrera administrativa “es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada, según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al interés público pues el trabajador, como el resto del tríptico económico —del cual forma parte también la propiedad y la empresa— está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo 20 transitorio de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas (C.N., art. 13) en cuanto aquel no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado”(4).
(4) Sent. C-479/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, reiterada en C-104/94, C-527/94, C-96/95, C-522/95, entre otras.
Antes de terminar es preciso aclarar que como el aparte demandado del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, es simplemente la expresión “o a recibir indemnización”, la Corte no se pronuncia sobre la constitucionalidad de la delegación, que en la misma norma se consagra, a favor del Gobierno Nacional para fijar los términos y condiciones de aquélla y sobre la cual los demandantes no hacen reparo alguno.
Teniendo en cuenta que los actores acusaron los artículos 41 y el parágrafo 3º del artículo 56 de la Ley 443 de 1998 por una presunta omisión legislativa, que como se demostró no existe, dichos preceptos serán declarados exequibles únicamente en relación con los cargos aquí analizados, es decir, que la cosa juzgada en estos casos es relativa.
No ocurre lo mismo con los apartes demandados con los artículos 39 y 48-2 de la misma ley, los cuales serán declarados exequibles sin condicionamiento alguno. En consecuencia, la cosa juzgada frente a ellos es de carácter absoluto.
1. Declarar EXEQUIBLES el artículo 41 y el parágrafo 3º del artículo 56 de la Ley 443 de 1998, pero únicamente por los cargos aquí analizados.
2. Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados de los artículos 39 y 48-2 de la misma ley.
3. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-368 del 27 de mayo de 1999, que declaró inexequible la expresión “e inspector de tránsito y transporte o el que haga sus veces” contenida en el artículo 5º de la Ley 443 de 1998.
(Sentencia C-370 de mayo 27 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).