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Timestamp: 2018-01-18 05:49:47+00:00
Document Index: 9626575

Matched Legal Cases: ['art. 49', 'art. 49', 'art. 238', 'art. 205', 'art. 12', 'art. 23', 'art. 202', 'art. 205']

4. Igiene e decoro urbano - PDF
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1 4. Igiene e decoro urbano 4.1 Evoluzione del quadro normativo e istituzionale Normativa nazionale Le principali novità che hanno interessato la normativa nazionale in materia ambientale sono rappresentate dalle proroghe approvate con L. 27 febbraio 2009, n. 13 1, per il regime di prelievo e per l entrata in vigore della nuova normativa relativa alle discariche. In seguito a reiterate proroghe 2, è stato esteso a tutto il 2009 il periodo di vigenza del regime tariffario istituito dall art. 49 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (decreto Ronchi), attualmente operativo a Roma. Secondo la recente giurisprudenza, le competenze in materia tariffaria rimangono inoltre al Comune (in attesa di passare alle Autorità d Ambito) fino all emanazione dei regolamenti di attuazione del nuovo regime tariffario da parte del Ministero dell ambiente 3. Per quanto riguarda le discariche, il 16 luglio 2009 era il termine ultimo entro il quale i paesi della comunità europea che avevano avuto delle proroghe devono garantire la conformità di tutte le discariche alle normative europee. In Italia, dopo una serie di proroghe approvate con Leggi finanziarie successive, la L. 13/09 ha fissato al 30 giugno 2009 l entrata in vigore delle nuove norme sul trattamento dei rifiuti in discarica (D. Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36: Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti) 4, prevedendo però la possibilità per i presidenti delle regioni di chiedere un ulteriore proroga al 31 dicembre 2009, data entro la quale le discariche dovranno essere finalmente adeguate alla normativa. Oggetto di proroga sono in particolare le disposizioni che prevedevano: 1 Legge di conversione con modifiche del DL 20 dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell ambiente), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 49 del 28 febbraio Nel 2007 i comuni dovevano mantenere il regime di prelievo vigente nel 2006 (Finanziaria 2007), disposizione poi prorogata al 2008 (Finanziaria 2008) ed ulteriormente prorogata al La citata L. 13/09, in sede di conversione ha però modificato il DL 208/08 di origine, prevedendo che in caso di inerzia del Ministero, a partire dal 30 giugno 2009, i comuni possono comunque adottare la Tariffa Integrata Ambientale (Tia) di cui al D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice ambientale). Il regime tariffario delineato dal Codice ambientale non comporta significative novità rispetto a quello vigente a Roma. Si distingue infatti da quello attualmente in vigore (art. 49 del D.Lgs. 22/1997) soprattutto in quanto ridimensiona il ruolo del Comune a favore di un maggiore ruolo della istituenda Autorità d Ambito nell approvazione dei Piani finanziari e nella determinazione della tariffa; questa modifica, però, nel caso romano ha scarsa rilevanza pratica, in quanto l Ambito Territoriale Ottimale (ATO) di Roma coincide sostanzialmente con il Comune stesso (vengono aggiunti i soli Comuni di Fiumicino e Ciampino). Per il resto, la riscossione viene affidata in via esclusiva al soggetto affidatario del servizio, mentre precedentemente era di responsabilità dell ente locale che aveva la facoltà di delegarla all esercente (ma anche in questo caso a Roma è già l esercente a gestire la riscossione). Per quanto riguarda la tariffa, infine, la struttura rimane binomia (parte fissa e parte variabile), ma la proporzionalità della parte variabile alla produzione di rifiuti è espressamente prevista in forma parametrica (secondo la qualità e le quantità medie prodotte dalle varie categorie di utenti; si tratta esattamente del modello adottato a Roma); ciò supera la precedente impostazione che orientava preferibilmente verso una tariffa puntuale (proporzionale alla produzione effettiva dei rifiuti da parte dell utente) come principale strumento per le politiche di prevenzione. 3 Come previsto dall art. 238, comma 6, del Codice ambientale. 4 Le proroghe in oggetto non si applicano alle discariche per rifiuti inerti non nocivi (II categoria, tipo A, ex «2A») ed alle discariche per rifiuti inerti cui sono conferiti materiali di origine cementizia contenenti amianto, per le quali il termine è già scaduto il 31 dicembre
2 Capitolo 4 - il limite pari a 173 kg/abitante/anno per i rifiuti urbani biodegradabili ammessi in discarica a partire dal ; - il divieto di smaltire in discarica i rifiuti con potere calorifico inferiore (PCI) superiore a kj/kg a partire dal 2007 (poi prorogato al 31/12/2008 e infine al 31/12/2009 con la citata L. 13/09); - il termine del regime transitorio di smaltimento delle varie categorie di rifiuti nelle nuove discariche; - il limite originario del 16 luglio 2005 per la ricettività dei rispettivi rifiuti da parte delle discariche autorizzate precedentemente al D.Lgs. 36/03. In sostanza, fino al 30 giugno 2009 (e salvo ulteriori proroghe), resta invariata la disciplina di gestione delle discariche vigente nel Per quanto riguarda la Regione Lazio, tutte le discariche attualmente attive sono state adeguate alle norme dettate dal D.Lgs. 36/03, ma il Presidente non ha richiesto la proroga al 31 dicembre 2009 per l entrata in vigore delle restrizioni quantitative sui rifiuti urbani biodegradabili pro capite ammessi in discarica, che quindi non dovrebbero superare i 173 kg/abitante/anno: per Roma il limite annuo sarebbe quindi complessivamente fissato a circa t. Rimangono invece immutati gli obiettivi fissati per la chiusura del ciclo dei rifiuti a livello di ATO, di differenziazione dei rifiuti e di riciclaggio degli imballaggi (Fig. 4.1). Fig. 4.1 Obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio degli imballaggi 100% 80% 60% 40% 20% 35% 40% 45% 50% 60% 65% 0% Obiettivi raccolta differenziata Rifiuti indifferenziati 100% 80% 60% 40% 20% 60% 60% 50% 35% 26% 0% Vetro Carta Metalli Legno Plastica Obiettivo riciclaggio imballaggi Residuo Fonte: D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice ambientale), art. 205 e Allegato E, e L. 296/06. 5 Il limite previsto doveva essere progressivo e scendere a 115 kg/abitante/anno nel 2011 e a 81 kg/abitante/anno nel
3 Igiene e decoro urbano Vale la pena di osservare che un livello di raccolta differenziata al 65% è praticamente il massimo risultato realizzabile data la composizione dei rifiuti solidi urbani. Secondo uno studio di Legambiente del 2006 sulle principali città europee 6, solo Anversa supera il 60% di raccolta differenziata e le città più virtuose (sopra il 50%) sono tutte di dimensioni medio piccole (Dresda, Hannover, Helsinki, intorno ai abitanti). In Italia, al 2008, Novara e Verbania superano addirittura il 66% e Asti arriva al 62%, confermando evidentemente l efficacia delle modalità organizzative e partecipative del Piemonte; sopra il 50% si trovano Belluno, Lecco, Rovigo e Gorizia, ma la più virtuosa fra le grandi città, Torino, raggiunge solo il 45%, risultato pur apprezzabile per una grande città. La percentuale di raccolta differenziata è indubbiamente un indicatore facilmente comprensibile e calcolabile, ed è per questo considerato come il principale indicatore di sostenibilità legato al ciclo dei rifiuti. Tuttavia, la raccolta differenziata è solo un obiettivo intermedio per garantire il recupero e il riciclo dei materiali separati, che rappresentano viceversa i veri obiettivi finali. In quest ottica ci si dovrà quindi interrogare sull opportunità di fissare un obiettivo nazionale di differenziazione molto vicino al massimo possibile, data la struttura dei consumi e la composizione dei rifiuti. Così come valutare in che misura sia possibile e necessario tener conto delle diversità di contesto che possono condizionarne la realizzabilità, non solo tecnica ma anche in termini di costo-opportunità economica e sociale. Senza contare che l effettivo impiego della produzione differenziata richiede anche una adeguata capacità di assorbimento da parte del mercato che in ultima analisi determina le possibilità di sfruttamento energetico, riciclo e recupero dei materiali separati. L occasione per un approfondimento delle criticità connesse al tema della raccolta differenziata potrebbe essere colta nell ambito della delega per la revisione del Codice ambientale entro il 30 giugno 2010, affidata al governo dall art. 12 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, nonché in materia di processo civile). Nel frattempo, il nuovo accordo Anci-Conai assicura ai comuni sottoscrittori il ritiro dell intero volume di imballaggi correttamente differenziati ai prezzi stabiliti, anche se rimane l interrogativo sulla destinazione finale di queste materie prime seconde, che non sempre il mercato sembra in grado di assorbire. Si tratta peraltro di temi cruciali per il caso romano e dell intera Regione Lazio, visto che il piano per l uscita dall emergenza rifiuti prevede il raggiungimento del 50% di raccolta differenziata, senza tuttavia indagare sull effettiva capacità di riciclaggio (cfr. Par e 4.3.3) Normativa regionale e comunale Proposta di legge regionale per la disciplina della gestione dei rifiuti La Giunta della Regione Lazio con DGR 74 del 6 febbraio 2009 ha approvato la presentazione al Consiglio Regionale di una proposta di legge (proposta n. 454/09) per modificare la Legge Regionale 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione dei rifiuti), coerentemente con il nuovo quadro normativo nazionale come definito dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice ambientale). Fra le altre cose, la proposta di legge prevede l istituzione delle Autorità d Ambito (AA), l attribuzione alle AA dell organizzazione, affidamento e controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti per ciascun ATO, nonché la disciplina dell autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti. Il nuovo contesto implicherebbe un unico gestore per ciascun ATO, da selezionare tramite gara nel rispetto delle norme comunitarie per l affidamento dei servizi pubblici locali aventi rilevanza economica, dell art. 23-bis del DL 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133 (cfr. Cap. 1) e dell art. 202 del Codice ambientale. Rispetto alla normativa regionale precedente, la proposta di legge sottolinea l importanza della chiusura del ciclo dei rifiuti a livello di ATO, limitando lo spostamento dei rifiuti sul territorio attraverso una più equilibrata distribuzione degli impianti. Le competenze regionali assumerebbero una connotazione di indirizzo, pianificazione e coordinamento fra ATO, provvedendo anche a definire i criteri di redazione del Piano d Ambito e schemi tipo per la convenzione, per lo statuto delle AA e per il contratto di servizio fra AA e soggetto gestore; è previsto tuttavia il subentro operativo della Regione in 6 Legambiente, Rapporto Ecosistema Urbano Europa, giugno
4 Capitolo 4 caso di inerzia delle AA. Le province sarebbero invece competenti per l individuazione dei siti per la realizzazione di impianti e i comuni sarebbero responsabili della gestione dei rifiuti nel proprio territorio e del controllo del corretto conferimento degli stessi, nonché delle sanzioni in caso di violazione del regolamento rifiuti. Gli ATO e le AA nella Regione Lazio sarebbero 9. Quelli di Rieti, Viterbo, Frosinone e Latina coprono l intero territorio provinciale 7, mentre la provincia di Roma è suddivisa in 5 ATO: Comune di Roma, Ciampino e Fiumicino; Valle del Tevere e Valle dell Aniene; Colli Albani Orientali; Colli Albani Occidentali e Litorale Sud; Valle del Sacco. Piano regionale per l uscita dall emergenza rifiuti e stanziamento di fondi Per quanto riguarda il piano regionale per l uscita dall emergenza rifiuti, si ricorda che il 24 giugno 2008 è stato approvato un percorso che presuppone la realizzazione di nuovi impianti (7 impianti di trattamento, 3 di compostaggio e 1 termovalorizzatore) ed il raggiungimento entro il 2011 del 50% di raccolta differenziata 8, senza tuttavia valutare l esistenza di sbocchi di mercato per le materie prime seconde che ne derivano. Contemporaneamente è previsto l ampliamento delle discariche esistenti e/o l autorizzazione di nuovi siti, per consentire lo smaltimento di 2,9 milioni di tonnellate di rifiuti regionali nel periodo 2008/11. In questo quadro, la chiusura della discarica di Malagrotta è stata rimandata e il Commissario delegato per l emergenza ne ha prorogato l attività fino alla fine del In merito alla pianificazione delle attività di recupero da parte della Regione Lazio, si è espressa però in opposizione l Autorità garante della concorrenza e del mercato 9, che ha sottolineato il carattere competitivo che la normativa ha riservato alle funzioni del ciclo dei rifiuti che valorizzano i rifiuti stessi, conferendo appunto loro un valore di mercato: si tratta essenzialmente delle attività di recupero energetico (termovalorizzazione, gassificazione) e di quelle di recupero di materie prime seconde (riciclaggio nell industria). In questi termini, la pianificazione del numero e della localizzazione degli impianti, della quantità e della provenienza dei rifiuti che questi impianti devono trattare, nonché l affidamento diretto (senza gara) della realizzazione e della gestione degli impianti stessi da parte della Regione, esulerebbero dalle competenze regionali (anche in regime di emergenza) e configurerebbero una distorsione della concorrenza in un attività liberalizzata (quella del recupero dei rifiuti), con il possibile effetto di un servizio peggiore a costi maggiori. Secondo l AGCM, le competenze regionali dovrebbero quindi limitarsi a riguardare: a) l individuazione delle aree non idonee ad ospitare impianti, b) il censimento della capacità di gestione già esistente (al fine di delimitare correttamente gli ATO e di fornire informazioni certe sull eventuale fabbisogno di investimenti in ulteriori impianti), c) l autorizzazione della realizzazione e dell esercizio dei singoli impianti 10, lasciando al confronto competitivo tra gli operatori liberamente e legittimamente attivi sul mercato del recupero l effettiva definizione dei flussi di rifiuti da trattare. Per conseguire gli obiettivi dichiarati nel Piano, la Regione ha intanto stanziato dei fondi da assegnare alle province e al Comune di Roma come sostegno delle differenziate e del recupero dei materiali. Per il 2008 ha impegnato 40 milioni di euro da destinare al finanziamento di politiche di prevenzione, della raccolta differenziata e del compostaggio. Di questi fondi, oltre 4 milioni erano destinati al Comune di Roma, che ha approvato un piano di finanziamento per due progetti legati allo sviluppo della raccolta differenziata porta a porta e del compostaggio domestico 11 : a) acquisto dei bidoncini e dei sacchi per la sostituzione dei cassonetti nelle zone servite dalla raccolta differenziata porta a porta: per persone servite il costo del progetto è stimato intorno a 2,7 milioni di euro; 7 Anzio e Nettuno rientrano però nell ATO di Latina. 8 Gli obiettivi intermedi sono il 27% al 2009 e il 40% al AS550 dell 1 luglio 2009, inviata il 15 luglio 2009 e pubblicata sul bollettino n. 26/2009: Osservazioni in merito alle determinazioni della Regione Lazio in materia di gestione dei rifiuti solidi urbani e assimilati. 10 In base alla disciplina dell Autorizzazione integrata ambientale (AIA) di cui al D.Lgs. 49/ DGC 25 marzo 2009, n
5 Igiene e decoro urbano b) acquisto delle compostiere e assistenza per il compostaggio domestico, per un costo stimato di circa 1,7 milioni di euro. Per il 2009, oltre allo stanziamento in Finanziaria di 30 milioni di euro da destinare ancora ai progetti di differenziazione, la Giunta Regionale ha approvato la Programmazione delle risorse finanziarie per gli anni 2009/11 destinate al potenziamento della raccolta differenziata 12. Si tratta di 106 milioni di euro, ripartiti fra le varie province e il Comune di Roma. La parte destinata al Comune di Roma ammonta a 21 milioni, da utilizzare per finanziare la raccolta differenziata con obiettivi ambiziosi: per i tre anni dal 2009 al 2011 è previsto un contributo regionale annuo pari a circa 7 milioni di euro, in parte legato al raggiungimento dei target regionali progressivi previsti nel piano per l uscita dall emergenza rifiuti (27% al 2009, 40% al 2010 e 50% al 2011). I fondi vengono assegnati sulla base della presentazione di specifici progetti, possono concorrere a finanziarli fino al 50% e vengono versati in due quote, la prima all approvazione del progetto e il saldo alla presentazione dei rendiconti e dei risultati. Gli Enti locali che utilizzano i finanziamenti dovranno inoltre produrre rapporti semestrali sullo stato di avanzamento dei progetti e sui risultati progressivamente ottenuti. Parere dell Agenzia sulla proposta di linee guida per il contratto di servizio riguardante la gestione dei rifiuti e l igiene urbana In aderenza ai compiti istituzionali che il Consiglio Comunale di Roma ha attribuito a questa Agenzia con la deliberazione n. 212 del 22 ottobre 2007, è stata esaminata la proposta di deliberazione n. 84/2009 avente per oggetto: Indirizzi programmatici e Linee Guida per la predisposizione del Contratto di servizio per la gestione dei rifiuti urbani e servizi di igiene urbana tra Amministrazione Comunale e AMA S.p.A. (Dec. G.C. 4 aprile 2009, n. 44). Il parere, accertando la sostanziale coerenza della proposta con il dettato della DCC 20/07 13, evidenzia tuttavia la necessità di integrare la deliberazione su alcuni punti ritenuti essenziali, fra cui principalmente le misure per attenuare il conflitto di interessi generato dal doppio ruolo del Comune in veste di committente e contemporaneamente azionista unico del gestore del servizio (controparte del Contratto). In questo senso, l Agenzia ha sostenuto l opportunità di prevedere esplicitamente un controllo indipendente per l esecuzione del Contratto di servizio (piuttosto che un organo di controllo paritetico fra le parti) e un sistema di incentivi e sanzioni realmente efficaci, che non finiscano per gravare univocamente sulla collettività. Viene inoltre segnalata la necessità di aumentare la trasparenza tariffaria, imponendo sia la predisposizione da parte dell azienda di proiezioni industriali, finanziarie e tariffarie pluriennali in accordo con gli obiettivi definiti nel Contratto, sia la chiara evidenziazione degli incrementi tariffari in sede di presentazione dei piani finanziari per la determinazione annuale della tariffa rifiuti. L Agenzia ritiene anche che sarebbe opportuno prevedere eventuali interventi economici dell Amministrazione per sostenere la realizzazione dell impiantistica di chiusura del ciclo o progetti particolarmente onerosi, come la raccolta porta a porta. Fra gli altri rilievi, l Agenzia ha caldeggiato una maggiore definizione degli obiettivi di pulizia e di sostenibilità ambientale (che dovrebbero essere vincolanti), la chiara divisione delle competenze fra Ama e il servizio Giardini del X dipartimento per quanto riguarda le aree verdi di decoro stradale, una revisione dei livelli di servizio fra centro e periferie e un diverso trattamento tariffario dei Consorzi privati dove il servizio di pulizia e raccolta non è attivo. 12 DGR 30 aprile 2009, n Linee Guida per la predisposizione dei Contratti di servizio tra Comune di Roma e soggetti erogatori di servizi pubblici. 107
6 Capitolo Analisi della domanda e obiettivi sociali dei servizi Caratteristiche della domanda L attuale organizzazione del servizio di igiene urbana, caratterizzato da una gestione pubblica di tipo monopolistico, non prevede che il cittadino sia chiamato ad esprimere una vera e propria domanda del servizio, neppure nelle fasi a monte del ciclo dei rifiuti che lo riguardano più da vicino. La raccolta dei rifiuti e la pulizia delle strade sono infatti organizzate come risposta a bisogni di tipo collettivo, differenziati a livello territoriale in base all esperienza (necessità di cassonetti e frequenza di svuotamento), oltre che a specifiche scelte strategiche assunte dal decisore pubblico locale (la diversa frequenza di spazzamento per strade principali e secondarie e per zone centrali e periferiche). I criteri su cui basare l erogazione del servizio sono definiti nel Contratto di servizio fra azienda erogatrice e amministrazione locale, che in questo senso si fa interprete dei bisogni e della domanda della collettività. Pur non assumendo a rigore le caratteristiche di bene pubblico in senso stretto, le rilevanti esternalità negative che ricadono sulla collettività dalla produzione privata di rifiuti, configurano i servizi di igiene urbana come servizi collettivi di tipo universalistico: le implicazioni igieniche e sanitarie che la mancanza del servizio comporterebbe, non consentono al cittadino di rinunciare al servizio pubblico, che viene quindi erogato in maniera indipendente da una domanda esplicita. Bisogna tuttavia osservare che, mentre per lo spazzamento non è identificabile una domanda individuale, nel caso della raccolta l offerta è condizionata almeno dal punto di vista dimensionale dalla produzione dei rifiuti (che dipende anche da bisogni e comportamenti individuali e che può essere considerata un espressione implicita della domanda), anche se non è consentita al cittadino la rinuncia al servizio, né la scelta di un esercente diverso da quello incaricato dall amministrazione pubblica. Inoltre, per quanto non sia realizzabile in questo settore un vero e proprio mercato concorrenziale basato sulla domanda individuale, le caratteristiche tecniche ed economiche di produzione dei servizi non richiedono necessariamente la realizzazione di un assetto integralmente monopolistico, lasciando invece spazi per forme intermedie di concorrenza monopolistica, com è evidente ad esempio nel caso dello spazzamento delle strade. Oltre alla raccolta e allo spazzamento, il servizio di igiene urbana comprende la gestione dei rifiuti fino alla chiusura del ciclo. Tutti i rifiuti raccolti in modo differenziato, indifferenziato e tramite spazzamento, devono essere infatti avviati ai vari trattamenti (selezione, riutilizzo, riciclaggio, biostabilizzazione, compostaggio) e/o a smaltimento (recupero energetico o discarica). Come la raccolta, anche le fasi a valle del servizio possono dunque essere messe in relazione alla sommatoria delle domande individuali implicite dei cittadini e del tessuto produttivo e commerciale urbano, in quanto l organizzazione del trasporto e la dimensione e la tipologia dei trattamenti e degli impianti dipendono dalla quantità e dalla qualità della produzione dei rifiuti. Anche se dal punto di vista dimensionale la domanda intesa come produzione di rifiuti della collettività è rilevante nell organizzare l offerta del servizio, tuttavia la relazione tra domanda potenziale e produzione effettiva di rifiuti può essere influenzata da politiche pubbliche volte a modificarne le caratteristiche non solo in termini quantitativi (riduzione all origine della produzione di rifiuti, soprattutto da imballaggio, attuabile mediante campagne informative, apposite politiche tariffarie o introduzione di tasse ambientali), ma anche in termini qualitativi da realizzare dal lato dell offerta: la scelta della tipologia di frazioni da differenziare, delle metodologie di raccolta, del grado di diffusione dei contenitori sul territorio e della frequenza dello svuotamento, sono tutti strumenti in grado di influire sulla produzione dei rifiuti e sulle abitudini di conferimento. La domanda di base la generica produzione totale di rifiuti di una comunità può essere in sostanza gestita attraverso strategie di raccolta e differenziazione coerenti con le scelte impiantistiche operate a valle per la chiusura del ciclo dei rifiuti, sia pure compatibilmente con i vincoli di legge, fra cui gli obiettivi minimi di raccolta differenziata e la minimizzazione del ricorso alla discarica La produzione di rifiuti Il servizio di igiene urbana a Roma serve circa 2,7 milioni di residenti (oltre un milione di utenze domestiche e circa non domestiche) e copre un area di kmq, su cui insistono 23,7 kmq di strade da spazzare. La produzione totale nel 2008 ammonta a tonnellate di rifiuti, in media più di tonnellate al giorno, corrispondente a un contributo 108
7 Igiene e decoro urbano medio pro capite pari a 650 kg/anno (1,78 kg/giorno per residente). La produzione differenziata 2008 ha raggiunto le tonnellate (127 kg/ abitante/anno), pari al 19,5% del totale (+2,7% rispetto al 2007) 14. La Fig. 4.2 mostra l andamento della produzione dal 2003 al 2008, evidenziando la quota di rifiuti avviati al circuito differenziato. Complessivamente, la crescita dei rifiuti urbani è stata sempre più attenuata (dal 6,4% del 2004 allo 0,5% del 2007) e, secondo le stime dell azienda, la chiusura del 2008 sembra registrare addirittura una riduzione del totale (-1,5%). Questa inversione di tendenza, sperando che non sia un fatto episodico, è da considerarsi assolutamente positiva per la sostenibilità del ciclo dei rifiuti a Roma. Fig. 4.2 Produzione di rifiuti solidi urbani a Roma Migliaia di tonnellate Rifiuti indifferenziati Raccolta differenziata Totale Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama S.p.A., Bilanci d esercizio, anni , e La domanda di pulizia e decoro urbano Le condizioni di pulizia e decoro degli spazi pubblici della città dipendono: da un lato dall azienda che svolge il servizio di pulizia e dagli obiettivi di servizio assegnati dall Amministrazione Comunale, dall altro dal comportamento dagli utenti della città (residenti e altra popolazione presente), che contribuisce a determinare il livello e la frequenza con cui la città si sporca. Per quanto riguarda le responsabilità dell azienda e dell amministrazione, sembra lecito affermare che per alcuni aspetti e particolari aree della città l insoddisfazione costantemente denunciata dai cittadini trovi parziale giustificazione. L attuale contratto di servizio, ancora vigente in regime di reiterata proroga 15, stabilisce infatti frequenze di spazzamento (diversificate per strade e per zone) che tendono a penalizzare le aree più periferiche, dove si prevedono in alcuni casi interventi con cadenza mensile. È evidente che la scelta di privile- 14 Il calcolo dei rifiuti differenziati e indifferenziati nel 2008 è stato aggiornato da Ama, per uniformarsi al metodo previsto dalla normativa in vigore dal Ciò significa che i rifiuti inerti non vengono più inclusi nel calcolo dei rifiuti solidi urbani totali e neanche nel calcolo della differenziata. Inoltre, la percentuale di raccolta differenziata viene calcolata rapportando al totale dei rifiuti (e non più al 90% del totale rifiuti, come l azienda ha fatto fino al 2007, unico caso in Italia) le quantità raccolte separatamente. Pertanto, per omogeneità nel confronto delle serie storiche, l Agenzia ha deciso di ricalcolare tutte le quantità e le percentuali degli anni precedenti, uniformandole a quelle dal 2008 in poi, in accordo con la normativa. 15 Contratto di servizio per gli anni approvato con deliberazione della Giunta Comunale 28 gennaio 2004, n. 33, e successivamente prorogato con le seguenti deliberazioni della Giunta Comunale: 5 gennaio 2006, n. 1 (per il primo semestre 2006); 8 febbraio 2006, n. 48 (al 31 dicembre 2006); 13 gennaio 2007, n. 10 (per il 2007); 28 dicembre 2007, n. 629 (per il 2008); 4 febbraio 2009, n. 19 (per il primo semestre 2009); 24 giugno 2009, n. 197 (fino a dicembre 2009). 109
8 Capitolo 4 giare il servizio nelle aree centrali e a maggiore presenza turistica possa anch essa trovare una valida giustificazione, ma trascura inevitabilmente le aspettative della maggior parte dei cittadini che finanziano il servizio attraverso la tariffa. Analogamente, il sovraccarico che si riscontra spesso nei cassonetti e in altri contenitori denuncia una frequenza di svuotamento insufficiente e/o una disposizione dei contenitori non corrispondente alle esigenze dei cittadini. Su questi temi si percepisce un senso di diffusa insoddisfazione spesso registrata sui media da parte di cittadini e associazioni che denunciano il degrado della città, cosa che trova ulteriore conferma nei risultati delle indagini di customer satisfaction condotte dall Agenzia nel Consapevole del problema, Ama ha di recente avviato una serie di iniziative come la riorganizzazione del servizio in unità operative territoriali o come il progetto quartieri (ancora a livello sperimentale in 5 Municipi romani; cfr. Par ) finalizzate a garantire una maggior presenza sul territorio e un intensificazione degli interventi di pulizia nelle strade principali delle zone meno centrali, ispirati a un principio di maggiore flessibilità. Sembra ragionevole aspettarsi che tale politica possa dimostrare una maggiore efficacia nel percepire i bisogni del territorio, anche se i risultati effettivi potranno essere apprezzati solo nel tempo e comunque condizionati dai limiti delle risorse tecniche e umane complessivamente impiegate. Come già ricordato, tuttavia, la pulizia della città dipende anche dal comportamento dei cittadini e l esperienza comune ne segnala lo scarso senso civico: è abitudine gettare in terra carte, plastiche, pacchetti di sigarette o cicche (aumentate in strada in seguito al divieto di fumare negli uffici e nei pubblici esercizi), mentre raramente si assiste alla raccolta degli escrementi da parte dei proprietari degli animali domestici. A questo proposito, bisogna constatare che Roma sembra essere percepita non solo come una città sporca, ma soprattutto come una città dove a tutti è consentito sporcare e compiere atti di vandalismo senza incorrere in sanzioni di alcun tipo e soprattutto senza suscitare neppure il biasimo esplicito da parte degli altri cittadini. Comportamenti che, oltretutto, tendono a demotivare gli stessi addetti alla pulizia e ad alimentare un circolo vizioso. Sia pure sulla base di una valutazione puramente di senso comune, si ritiene importante segnalare l opportunità di rafforzare gli interventi di prevenzione (attraverso campagne di comunicazione e sensibilizzazione, a cominciare dalle scuole) integrati con attività di controllo e sanzione, che grazie ad una felice combinazione di norme su più livelli di governo locale 17 può essere svolta da dipendenti Ama appositamente preparati, oltre che dagli addetti del Nucleo Decoro Urbano del Comune e dalla Polizia Municipale. Le misure messe in campo fino al 2008, non sembrano essersi dimostrate particolarmente incisive, se si pensa che secondo un indagine del Sole24ore dal 1 gennaio al 15 settembre nel complesso erano state elevate sanzioni, pari a poco più di 4 sanzioni al giorno su tutta Roma, tutte relative a comportamenti erronei di differenziazione da parte dei commercianti 18. I verbali redatti dai 240 addetti Ama (progressivamente addestrati e quindi nominati dal Sindaco) fra il novembre 2007 e il novembre 2008 sono stati 256 (meno di uno al giorno; vedi Fig. 4.4); la maggioranza delle violazioni al regolamento rifiuti rilevate riguardano il conferimento scorretto dei rifiuti (41% in generale, 7% per gli indifferenziati e 4% per le frazioni differenziate), il danneggiamento o l uso scorretto dei contenitori (compreso lo spostamento e il parcheggio in modo da impedirne lo svuotamento, 18%), l abbandono di rifiuti e di deiezioni animali (entrambi 14%). Da tenere presente che il 75% delle violazioni è stato contestato nelle zone centrali (Municipi I, II, III, IX e XVII). 16 Indagine sulla qualità della vita e i servizi pubblici locali nella Città di Roma (25 gennaio 2008) e Indagine sul servizio di igiene urbana nella Città di Roma (10 ottobre 2008), pubblicate sul sito dell Agenzia alla pagina: 17 Per approfondimenti, cfr. Cap. 4, Par , p. 120, della Relazione Annuale 2007/08 di questa Agenzia. 18 Fonte: Rifiuti, dalle sanzioni la spinta a differenziare, Il Sole 24 Ore, 29 settembre
9 Igiene e decoro urbano Fig. 4.3 Verbali emessi dagli agenti accertatori Ama dal novembre 2007 al novembre 2008 per violazioni agli articoli del regolamento rifiuti Art Norme generali per il conferimento dei rifiuti Art Norme sul corretto utilizzo dei contenitori 37 3 Art Conferimento rifiuti indifferenziati Artt. 17, 18, 36 - Conferimento rifiuti differenziati Art Conduzione di animali 10 Art Abbandono di rifiuti 17 Artt. 21, 49 - Rifiuti speciali 46 Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama S.p.A.. Da questo punto di vista, è auspicabile un maggiore sforzo in questa direzione da parte di tutte le forze autorizzate (accertatori Ama, Nucleo Decoro Urbano e Polizia Municipale) e l estensione dei controlli anche alle zone meno centrali. L erogazione di sanzioni, anche ai turisti se necessario, non comporta infatti costi aggiuntivi per l azienda e per la finanza locale 19 e aumentarne l efficacia sembra pertanto solo un problema di volontà e priorità nelle politiche aziendali e comunali. In definitiva due sembrano le leve su cui intervenire per invertire l attuale insoddisfazione sistematicamente dimostrata dall utenza: da un lato, una redistribuzione delle risorse, per incrementare il servizio nelle periferie, oggettivamente insufficiente; dall altro, una maggiore attenzione alla prevenzione, da attuare sanzionando seriamente chi sporca la città, sia nelle periferie, sia nelle aree centrali. 19 Infatti i dipendenti deputati a questo servizio sono comunque già nell organico. 111
10 Capitolo Organizzazione del servizio e struttura dell offerta La gestione del servizio di igiene urbana a Roma è affidata alla società Ama S.p.A. 20 e regolata in base al Contratto di servizio 2003/05, approvato nel 2004 e prorogato fino a dicembre Il servizio è articolato fra servizio istituzionale di gestione del ciclo dei rifiuti (finanziato mediante la Ta.Ri.) e servizi a pagamento extra tariffa che l azienda fornisce al Comune o a terzi (Tav. 4.1). Tav. 4.1 Servizi di igiene urbana offerti da Ama Servizi Ama coperti da Ta.Ri. 1) Gestione RSU indifferenziati Rimozione rifiuti abbandonati Ritiro ingombranti a domicilio e derrate alimentari avariate Raccolta, trasporto, trattamento e smaltimento RSU indifferenziati Bonifica discariche abusive e siti inquinati Noleggio contenitori per rifiuti differenziati o indifferenziati Spazzamento e lavaggio strade: Disinfestazione zanzara tigre Noleggio bagni mobili - servizi di base Rimozione scritte vandaliche Smaltimento rifiuti sanitari - servizi periodici (decoro urbano, Gestione gabinetti pubblici Consulenze ambientali foglie, storni) - servizi mirati (banchine Tevere, piste ciclabili, mercati, siringhe) Supporto alla protezione civile Spazzamento aree private, spurgo fosse settiche e servizi per manifestazioni private 2) Gestione raccolta differenziata Servizi ai campi nomadi Bonifica amianto (CTR) 3) Attività di supporto, comunicazione, prevenzione e informazione Servizi Ama a pagamento a carico del Comune di Roma Rimozione impianti pubblicitari abusivi e defissone manifesti 4) Bollettazione e riscossione tariffa Servizi per manifestazioni ed eventi pubblici Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama, Rapporto ambientale, anno Servizi a pagamento (anche da società controllate o partecipate) Raccolta inerti per utenze non domestiche (Centri Raccolta e Isole Ecologiche) Disinfezione, disinfestazione e derattizzazione Di recente, la Giunta ha sottoscritto una convenzione con Ama per la collaborazione dell azienda con il Nucleo Decoro Urbano del X Dipartimento del Comune di Roma (DGC 30 dicembre 2008, n. 446). In virtù della convenzione, valida fino a settembre 2009 e rinnovabile previo nuovo accordo fra le parti, Ama si assume l impegno di fornire le risorse necessarie al pronto intervento sull intero territorio romano e al presidio specifico dei principali luoghi turistici del centro storico e in corrispondenza dei nodi di scambio, coordinando il proprio intervento con quello del Nucleo Decoro Urbano Dimensione dell offerta nelle fasi a monte del ciclo dei rifiuti Una volta individuato il bacino di utenza e la sua domanda, la dimensione dell offerta dipende essenzialmente dalla frequenza degli interventi stabilita nel Contratto di servizio: il Contratto definisce infatti la frequenza degli interventi di spazzamento strada per strada, la frequenza dello svuotamento dei vari tipi di contenitori di raccolta e la frequenza della pulizia dei cassonetti. La frequenza media del servizio di spazzamento è pari a circa un intervento ogni 4 20 Con DCC n. 141 del 2 agosto 2000, il Consiglio Comunale ha approvato la trasformazione dell Azienda Speciale AMA in AMA S.p.A., nonché l affidamento all azienda dei servizi pubblici locali già gestiti dall A.S. Ama e della gestione dell intero ciclo integrato dei rifiuti. 21 Per i dettagli sulle deliberazioni di approvazione e proroga, vedi nota
11 Igiene e decoro urbano giorni, ma quella effettiva varia da due volte al giorno (per le zone centrali e per le strade più importanti) a una volta al mese (strade secondarie e periferiche). In questo quadro, sia le valutazioni svolte che il giudizio dei cittadini 22 sembrano indicare la necessità di una verifica rispetto alle esigenze effettive della città. Per andare incontro alle esigenze del territorio, l Azienda ha avviato una strategia di decentramento riorganizzando la struttura in 5 Aree Operative Territoriali (nord, sud, est, ovest e centro) e la sperimentazione del Progetto Quartieri avviato dal 2007 in cinque Municipi di Roma (III, VII, XII, XV, XVII). Questo progetto, che doveva essere esteso a tutta la città entro il 2008, è rimasto tuttavia a livello sperimentale. L organizzazione della pulizia nei 5 Municipi indicati, secondo il Piano finanziario 2009, è la seguente: presidio quotidiano: pulizia di tutte le aree circostanti i cassonetti dell indifferenziato, rimozione rifiuti lungo l itinerario di raccolta e svuotamento dei cestoni; mantenimento quotidiano: ripasso della pulizia delle aree circostanti i cassonetti dell indifferenziato; spazzamento meccanizzato e lavaggio strade sull intero quartiere; spazzamento manuale (carretto, pala e scopa). Anche la raccolta prevede questa riorganizzazione per moduli elementari. Il servizio indifferenziato è svolto direttamente da Ama su tre turni (mattina, pomeriggio e notte); per il 2009 il Piano finanziario prevede l intensificazione del servizio, estendendo la frequenza di raccolta feriale anche ai giorni festivi e prefestivi. La raccolta differenziata è gestita in parte attraverso la controllata CTR S.p.A. e in parte mediante affidamenti a terzi, ma dal 2008 Ama ha iniziato un processo di internalizzazione dell attività, raccogliendo direttamente carta e multimateriale in 6 Municipi (IV, VII, VIII, X, XVI e XIX), oltre alle pile esauste e ai farmaci scaduti in tutta la città. La Tav. 4.2 raccoglie le principali informazioni sulle dimensioni del servizio offerto da Ama in relazione alle fasi a monte del ciclo dei rifiuti (spazzamento e raccolta). Tav. 4.2 Aspetti dimensionali dell offerta di Ama S.p.A. (2007) Numeri del servizio di igiene urbana a Roma Area servita (kmq) Numero utenze domestiche Numero utenze non domestiche Organico complessivo dipendenti (FTE) Mezzi disponibili per il servizio Fonte: Ama S.p.A Pulizia strade Raccolta e gestione rifiuti Superficie strade spazzate (kmq) Dipendenti raccolta indifferenziata Frequenza media servizio (interv./anno) 97 Dipendenti altri servizi Intervallo medio fra gli interventi (giorni) 4 Mezzi raccolta 772 Ore spazzamento Cassonetti verdi RSU Ore lavaggio Contenitori multimateriale e carta Dipendenti pulizia strade Bidoncini multimateriale es. commercio Mezzi spazzamento Contenitori mercatale 78 Trespoli, cestini, cestoni (ghisa-lamiera) Altri contenitori Per i riferimenti sulle indagini di customer satisfaction riferite ai servizi locali e all igiene urbana a Roma, vedi nota 16; cfr. anche Cap , p. 158, della Relazione Annuale 2007/08 di questa Agenzia. 113
12 Capitolo 4 Il servizio viene svolto da poco meno di dipendenti, con oltre mezzi. Circa il 40% dei dipendenti si dedica alla pulizia delle strade (spazzamento e lavaggio), che vengono pulite in media 97 volte l anno; in base alle ore destinate al servizio e se si ipotizzano in media 220 giorni lavorativi all anno, ogni dipendente incaricato della pulizia delle strade dedicherebbe circa 4 ore al giorno alle attività di spazzamento e lavaggio. Per quanto riguarda la raccolta, gli addetti sono poco meno di e svolgono il servizio utilizzando 772 mezzi di vario tipo e quasi 74 mila contenitori, di cui il 62% per i rifiuti indifferenziati e il 38% per le principali differenziate (bianchi per la carta e blu per la raccolta multimateriale); i bidoncini di raccolta multimateriale per gli esercizi commerciali sono in media uno ogni 22 utenze non domestiche, mentre la raccolta dei cartoni non prevede contenitori appositi. Molto sottodimensionata sembra infine la dotazione di cassoni per la raccolta mercatale, se si pensa che sono solo 78 in tutta Roma, a fronte di 135 mercati rionali. L evoluzione della raccolta (Tav. 4.3) 23 mostra come a fronte di una diminuzione dell indifferenziato del 6%, la raccolta differenziata aumenta del 12% soprattutto grazie al contributo del multimateriale (+27%). Fra le altre frazioni rilevanti, i beni durevoli hanno registrato un +29% e i rifiuti compostabili +22%, mentre fra le frazioni di nicchia sono in forte crescita vernici e le lampade al neon (+181% e +100%). Tav. 4.3 Produzione e raccolta dei rifiuti solidi urbani a Roma (tonnellate) Tipologia Totale Indifferenziata Carta e cartone Multimateriale* Organico e verde Beni durevoli dismessi Legno Ferro Indumenti Rifiuti pericolosi** Consumabili da stampa Rifiuti pericolosi abbandonati Vernici e solventi Lampade al neon Oli vegetali esausti Totale Differenziata Raccolta differenziata (%) 10,7% 13,5% 15,9% 16,2% 16,8% 19,5% Totale RSU Nota: sono esclusi i rifiuti inerti, come da normativa nazionale. (*) Vetro, plastica, alluminio, acciaio. (**) Pile, accumulatori, farmaci, siringhe. Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama da Rapporti ambientali 2003, 2004, 2005, 2006 e da informazioni sito 23 Cfr. anche nota
13 Igiene e decoro urbano Se fra il 2007 e il 2008 si vede finalmente una ripresa della differenziata, l incremento non è ancora tale da segnare una svolta significativa verso il raggiungimento degli obiettivi di legge: il 19,5% è infatti ben lontano dal target nazionale ma soprattutto è al di sotto dello stesso 20% assunto dalla Regione Lazio come punto di partenza per Roma per poi conseguire gli obiettivi regionali progressivi per la chiusura sostenibile del ciclo dei rifiuti (20% al 2008, 27% al 2009, 50% al 2011) 24. Preoccupa in questo quadro anche la decisione di rallentare l estensione prevista del progetto porta a porta, che doveva coprire abitanti entro il 2009 e che invece, secondo le previsioni del Piano finanziario, non andrà oltre i abitanti (cfr. Par ). L osservazione dell andamento nel tempo dell incidenza della raccolta differenziata (Fig. 4.4) lascia molte perplessità sulla possibilità che, senza modificare sostanzialmente il sistema di raccolta, si possa raggiungere in un anno il 27% e in tre anni il 50% (obiettivi regionali), per arrivare al 65% nel 2012 come previsto dal D.Lgs. 152/06. Fig. 4.4 Andamento della raccolta differenziata e indifferenziata a Roma 2000 Migliaia di tonnellate ,7% 13,5% 15,9% 16,2% 16,8% 19,5% indifferenziato raccolta differenziata Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama da Rapporti ambientali 2003, 2004, 2005, 2006 e da informazioni sito Fig. 4.5 Composizione della raccolta dei rifiuti solidi urbani a Roma nel 2008 Organico 2,3% Beni durevoli 1,8% Altro 0,6% Multimateriale 3,5% Carta e cartone 11,3% Indifferenziata 80,5% Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama, Piano finanziario 2009 e, per la differenziata, 24 Decreto del Commissario Delegato per l emergenza rifiuti nella Regione Lazio n. 24 del 24 giugno
14 Capitolo 4 Ad esempio, l organico e la carta che rappresentano le frazioni prevalenti in peso (complessivamente 60%) sulla composizione media dei rifiuti solidi urbani a Roma sono raccolti con il metodo porta a porta solo presso le utenze non domestiche e presso quelle domestiche interessate dalla sperimentazione (pari a circa il 4% della popolazione romana), con la conseguenza che il livello di intercettazione è molto basso, raggiungendo in totale 13,6% (Fig. 4.6) La sperimentazione della raccolta domestica porta a porta a Roma Il progetto porta a porta a Roma al 2008 coinvolgeva circa abitanti fra i residenti del centro storico e quelli dei quartieri di Colli Aniene, Decima e Massimina. Nei primi mesi del 2009 la sperimentazione è stata estesa ad altre 3 zone (Villaggio Olimpico, Trastevere e Torrino Sud) e entro la fine dell anno dovrebbe arrivare ad una copertura di quasi abitanti (Tav. 4.4). Secondo le rilevazioni Ama, nelle zone coperte dal servizio la differenziata raggiungerebbe il 60%. Tav. 4.4 Caratteristiche dell utenza nei quartieri del progetto porta a porta a Roma Quartieri interessati Anno di avvio Abitanti serviti Utenze domestiche Utenze non domestiche Centro storico nd nd Colli Aniene Decima Massimina Villaggio Olimpico Trastevere Torrino Sud Totale nd nd Fonte: elaborazioni Agenzia su informazioni Il progetto originario prevedeva il coinvolgimento di altri quartieri (non solo centrali) 25, fino a raggiungere i abitanti serviti entro la fine del La rilevante dimensione del progetto, con una copertura quasi equivalente alla totalità della popolazione di una grande città come Bari, sarebbe tuttavia ancora modesta in relazione agli obiettivi di raccolta differenziata che riguardano tutto il territorio romano e che solo il metodo di raccolta porta a porta sembra al momento consentire di raggiungere. Non bisogna infatti dimenticare che l ultimo piano regionale per l uscita dall emergenza si basa su una differenziata del 27% per il 2009, con l obiettivo di raggiungere il 40% entro il 2010 e il 50% entro il In questo quadro, la stesso obiettivo originariamente previsto abitanti entro il 2013 risulterebbe insufficiente. Il ridimensionamento degli obiettivi previsti dal Piano Finanziario per il 2009 non può dunque che destare una forte preoccupazione (cfr. Par ). 25 Testaccio, San Saba, Aventino, Cinecittà Est, Magliana-Portuense. 116
15 Igiene e decoro urbano Fig. 4.6 Stime delle percentuali di raccolta differenziata raggiungibili in base al piano Ama di estensione del progetto porta a porta a Roma e stime dell estensione necessaria per il conseguimento a Roma delle percentuali obiettivo stabilite dalla Regione Lazio per l uscita dall emergenza rifiuti Abitanti coinvolti nella raccolta porta a porta RD 50,0% RD 40,0% RD 27,0% RD 26,2% RD 20,0% AMA 2009 AMA 2012 Regione Lazio 2009 Regione Lazio 2010 Regione Lazio 2011 Nota: le percentuali di raccolta differenziata (RD) 2009 e 2012 relative al progetto porta a porta Ama (colonna 1 e 2) sono stimate in base alla media ponderata rispetto alla popolazione fra la percentuale dichiarata da Ama per le zone porta a porta (60%) e una percentuale stimata per differenza per le altre zone (18,3%). Tale valore è calcolato sul 2008, in modo che la media ponderata fra differenziata al 60% nelle zone porta a porta e differenziata al 18,3% per il resto della popolazione dia come risultato la percentuale effettivamente realizzata al 2008 (19,5%). Per quanto riguarda la popolazione coinvolta nel porta a porta che consente di conseguire le percentuali obiettivo stabilite dalla Regione Lazio (colonne 3, 4 e 5), la stima è stata elaborata con il procedimento inverso, mantenendo gli stessi coefficienti percentuali. Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama (piano di estensione del progetto porta a porta a Roma) e su dati tratti dal Decreto del Commissario Delegato per l emergenza rifiuti nella Regione Lazio n. 24 del 24 giugno La Fig. 4.6 mostra la stima delle percentuali di raccolta differenziata complessiva ottenibili in base al nuovo piano di estensione del porta a porta, e le confronta con le percentuali obiettivo fissate dalla Regione Lazio per uscire dall emergenza. La tavola mostra inoltre l estensione del progetto (in termini di popolazione coinvolta) che sarebbe necessaria per il conseguimento degli obiettivi regionali, quest ultimi peraltro al di sotto degli obiettivi nazionali (Fig. 4.7). 117
16 Capitolo 4 Fig. 4.7 Confronto tra gli obiettivi di raccolta differenziata nazionali, regionali e romani 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 60% 65% 50% 50% 50% 50% 27% 40% 26% 20% 22% 24% Obiettivo nazionale Obiettivo Regione Lazio Obiettivo Roma* (*) Le percentuali 2009 e 2012 per Roma sono stimate (in base al progetto Ama di estensione della raccolta porta a porta) come media ponderata rispetto popolazione fra la percentuale di raccolta differenziata dichiarata da Ama per le zone porta a porta (60%) e una percentuale stimata per differenza per le altre zone (18,3%). Tale valore è calcolato sul 2008, in modo che la media ponderata fra differenziata al 60% nelle zone porta a porta e differenziata al 18,3% per il resto della popolazione dia come risultato la percentuale effettivamente realizzata al 2008 (19,5%). Per gli anni 2010 e 2011 si è assunto un andamento costante. Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama (piano di estensione del progetto porta a porta a Roma), su dati tratti dal Decreto del Commissario Delegato per l emergenza rifiuti nella Regione Lazio n. 24 del 24 giugno 2008 e su dati tratti dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Decreto ambientale), art. 205 e Allegato E, e L. 296/06. Pur con le perplessità sulla realizzabilità e sul costo/opportunità di raggiungere tali livelli di differenziazione (cfr. Par ), non si può fare a meno di trarre una duplice conclusione: a) l uscita dall emergenza rifiuti della Regione Lazio è strettamente condizionata al raggiungimento degli obiettivi regionali di raccolta differenziata indicati; b) lo scenario dell andamento della raccolta differenziata a Roma dato l attuale programma di estensione del progetto porta a porta è molto lontano dagli obiettivi regionali, aggravando le prospettive relative all emergenza Sbocchi di mercato per le frazioni differenziate In Italia, la gestione degli sbocchi per le raccolte differenziate urbane avviene soprattutto nell ambito dell Accordo Anci-Conai che prevede il riconoscimento di un corrispettivo economico a favore dei comuni convenzionati in funzione della quantità e della qualità dei rifiuti da imballaggio conferiti 26. Tali rifiuti vengono poi avviati a riciclo dal sistema consortile in appositi centri individuati sul territorio. L Accordo attualmente vigente 27 prevede la rivalutazione annuale dei corrispettivi per le varie frazioni differenziate (66% dell indice nazionale dei prezzi al consumo) e assicura in ogni caso il ritiro dei rifiuti alle condizioni economiche stabilite, purché siano rispettati gli standard qualitativi dei materiali conferiti (in termini di percentuali massime di elementi merceologicamente estranei), indispensabili perché possano effettivamente essere avviati a riciclo. In questo quadro, poiché la differenziazione della raccolta rappresenta solo un obiettivo intermedio rispetto all obiettivo finale dell effettivo trattamento ecologico dei rifiuti (attraverso il riciclaggio e il riutilizzo), si ritiene che una maggiore attenzione debba essere posta sul risultato complessivo in ter- 26 In realtà, il ruolo del sistema consortile si svolge in una logica di sussidiarietà rispetto al mercato, per cui anche i comuni convenzionati hanno la possibilità di trovare sbocchi autonomi, rispettando però i termini che consentono al Conai di mantenere in equilibrio il bilancio domanda/offerta gestito nell ambito dell Accordo. 27 Rinnovato recentemente e valido fino per 5 anni, fino alla fine del
17 Igiene e decoro urbano mini di recupero generale di materia e di energia piuttosto che sugli obiettivi minimi di raccolta, come avviene in molti Paesi europei 28. Considerazione che segnala peraltro come gli standard di riferimento nazionali dovrebbero essere fissati con criteri di maggiore flessibilità, anche tenendo conto delle effettive capacità di assorbimento del mercato, al fine di razionalizzare il sistema di gestione dei rifiuti ed evitare inutili costi a carico dei cittadini. D altro canto, le stesse strategie di recupero di materiale non si basano solo sulla raccolta differenziata, ma sull insieme di interventi pre e post impianto, come prevede anche la nuova direttiva europea sui rifiuti, che definisce un sistema di obiettivi più flessibile, valutando l insieme dei materiali riciclati Impianti e gestione del ciclo integrato dei rifiuti Le fasi a valle del ciclo dei rifiuti riguardano l avvio a riciclaggio, riutilizzo o recupero delle frazioni differenziate e il trattamento, il recupero energetico e lo smaltimento dell indifferenziato. Come si è visto, il riciclaggio delle frazioni differenziate avviene in molti casi attraverso le piattaforme e i consorzi specializzati sui vari materiali. Ama però ha una dotazione impiantistica in parte orientata al trattamento delle raccolte differenziate. Due impianti sono dedicati alla raccolta multimateriale, per la selezione delle varie frazioni secche (vetro, alluminio, plastica, banda stagnata): il polo di Rocca Cencia è composto di un impianto di selezione e un impianto di produzione di CDR per la valorizzazione delle frazioni ad alto potere calorifico; la capacità di selezione arriva fino a 100 tonnellate di multimateriale al giorno ( tonnellate nel 2008) 29 ; l impianto di via Laurentina può selezionare invece 70 t/giorno (che con t nel 2008 sembrerebbe sottoutilizzato) di raccolta multimateriale, che poi invia ai consorzi. La frazione organica selezionata (proveniente dai mercati) viene invece trattata nell impianto di compostaggio Ama a Maccarese per produrre compost di qualità da destinare all agricoltura; l impianto ha trattato tonnellate nel 2008 ed è previsto che ne tratterà nel L indifferenziato viene prevalentemente smaltito in discarica, ma una parte viene trattato e triturato, in modo da selezionare le materie cellulosiche e plastiche (sovvallo) utili per la produzione di CDR, mentre il sottovaglio viene destinato all ossidazione biologica aerobica e trasformato in FOS (frazione organica stabilizzata), utilizzata come ammendante per il recupero di aree degradate. Gli impianti Ama destinati a questi trattamenti sono localizzati a Rocca Cencia e a via Salaria (entrato in esercizio ad aprile 2008, trattando in via sperimentale t e producendo 554 t di CDR). Nel 2008, l impianto Ama di Rocca Cencia ha trattato quasi il 14% dell indifferenziato, pari a t, e ha prodotto t di CDR e t di FOS, utilizzata in via sperimentale come materiale di copertura in discarica 30. L impianto di selezione e trattamento dell indifferenziato di proprietà del Co.La.Ri., localizzato a Malagrotta, ha inoltre trattato t di rifiuti, producendo t di CDR. Il CDR prodotto a partire dai rifiuti di Roma viene valorizzato nell impianto di incenerimento di Colleferro, ma Ama, insieme ad Acea S.p.A., sta progettando un altro termovalorizzazione in grado di chiudere il ciclo dei rifiuti. Infine, fra gli investimenti previsti nel Piano finanziario 2009, rientrano 10 milioni di euro destinati alla realizzazione di una nuova discarica in sostituzione di quella di Malagrotta (di proprietà del Co.La.Ri) in esaurimento. 28 Cfr. CISPEL-Toscana, La gestione dei rifiuti in Europa, Il Piano finanziario 2009, aggiungendo un turno di lavoro, prevede di elevare la potenzialità al massimo autorizzato e cioè t/anno. 30 É nel frattempo allo studio l utilizzo della FOS come sostituto della pozzolana per le opere necessarie alla realizzazione della metropolitana. 119
18 Capitolo 4 Fig. 4.8 Destinazione RSU a Roma nel 2007 secondo i dati Ama e secondo i dati Istat Incenerimento 0,01% Altri impianti 7% Recupero riciclo 16% Compostaggio 1% Recupero 14% Compostaggio 1% Incenerimento 0,01% Fonte Ama Fonte Istat Discarica 75% Discarica 85% Fonte: elaborazioni Agenzia su dati forniti da Ama S.p.A. e ISTAT, Dati ambientali nelle città: Gestione dei rifiuti urbani, L analisi della destinazione dei rifiuti proposta nella Fig. 4.8, mostra come l Istat rilevi un ricorso alla discarica superiore a quello dichiarato da Ama, mentre il recupero e il compostaggio sarebbero inferiori. In ogni caso la discarica è ancora preponderante rispetto alla termovalorizzazione, mentre il recupero non arriva al 20% per Ama (neanche al 15% secondo i dati Istat). Gli altri impianti dichiarati da Ama (7%) si riferiscono soprattutto agli impianti di produzione del CDR. 120
19 Igiene e decoro urbano Tav. 4.5 Dotazione impiantistica di trattamento e smaltimento rifiuti nella Provincia di Roma (2007) Impianti Compostaggio Localizzazione (Comune) Potenzialità di trattamento (t/a) Rifiuto trattato (t/a) Fiumicino Output (t/a) CM scarti Pomezia nd Fonte Nuova CM 200 Roma CV Roma CV Roma BS Biostabilizzazione (impianti di Roma Co.La.Ri trattamento meccanicobiologico aerobico) Termovalorizzazione Discarica Albano Roma Ama Rocca Cencia CDR metalli ferrosi scarti BS+scarti CDR metalli 564 CDR BS scarti Roma Ama Salario in costruzione - Roma Co.La.Ri in costruzione - CL/SP nd Colleferro (CDR) A Colleferro (CDR) B CP/SNP nd RR nd MWhe CL/SP nd CP/SNP nd RR nd MWhe Albano Bracciano Civitavecchia Colleferro Guidonia Roma CDR Compost Totale Provincia di Roma di cui: Metalli trattamenti RR nd discarica OaD Legenda - CM: compost misto; CV: compost verde; BS: biostabilizzato; CDR: combustibile da rifiuti; FS: frazione secca; CL/SP: ceneri leggere/scarti pericolosi; CP/SNP: ceneri pesanti/scarti non pericolosi; RR: rifiuti a recupero; OaD: output a discarica. Nota: gli output degli impianti di trattamento riportati in corsivo nell ultima colonna devono essere smaltiti in discarica o utilizzati come materiali di copertura giornaliera dei conferimenti in discarica. Fonte: elaborazioni su dati APAT, Rapporto Rifiuti Complessivamente il ciclo dei rifiuti va chiuso a livello provinciale. La Provincia di Roma nel 2007 ha prodotto oltre 2,5 milioni di tonnellate di RSU, di cui il 13,2% raccolte in modo differenziato. La Tav. 4.5 descrive la dotazione impiantistica provinciale, evidenziando la potenzialità autorizzata, il rifiuto trattato e l output dei vari impianti. Rispetto al 2005 non si registrano segnali positivi significativi: a fronte di un incremento limitato delle quantità biostabilizzate (+25%) e avviate a compostaggio (+14%), quelle avviate alla discarica sono rimaste praticamente invariate (+0,03%) e quelle termovalorizzate sono diminuite del 29%. Dal punto di vista dei prodotti dei trattamenti, la produzione di CDR è più che raddoppiata, mentre l output a discarica è aumentato solo del 6%; la produzione di compost è aumentata del 19% e il recupero dei metalli di oltre il 50%. 121
20 Capitolo Costi e tariffe Andamento costi e ricavi Ama S.p.A. Gli ultimi bilanci Ama registrano perdite progressivamente crescenti: dai 35,8 milioni di euro del 2007 ai 257 milioni di euro del Tali perdite sono caratterizzate, tra l altro, dai primi risultati operativi negativi dell intero periodo tariffario avviato nel 2003, dopo quattro anni di costante miglioramento. Tuttavia tale risultato appare essenzialmente determinato dal significativo aumento della voce di costo svalutazione crediti, e quindi legato a fattori pregressi riguardanti la riscossione della tariffa e la gestione finanziaria. Il valore della produzione è leggermente aumentato nell ultimo anno (+2%) solo grazie ad una crescita del fatturato da tariffa superiore alla media del quinquennio precedente (+9%), mentre tutte le altre voci risultano in calo. Guardando al complesso del quinquennio, tuttavia, la crescita maggiore resta quella relativa ai ricavi operativi ed agli altri ricavi, vicina in entrambi i casi al 49%, mentre cala sensibilmente il contributo derivante dal Contratto di servizio a carico del Comune di Roma, ridottosi del 44% solo nell ultimo anno. Tav. 4.6 Conto economico da bilanci Ama S.p.A. (euro e variazioni percentuali) Voci di conto economico / /2003 Ricavi da vendite e prestazioni, di cui: ,4% 35,9% da Tariffa Rifiuti Urbani ,2% 39,5% da CdS Comune di Roma ,9% -39,8% Operativi ,4% 48,8% Altri ricavi ,8% 48,7% TOTALE Valore della Produzione ,9% 36,8% Costi per materiali ,0% 5,6% Costi per servizi ,0% 49,6% Costi per il personale ,2% 2,1% Svalutazione crediti ,2% 6937,5% Altri costi ,6% 111,7% TOTALE Costi della Produzione ,2% 82,5% Valore - Costi della Produzione ,1% -3981,8% TOTALE Proventi e oneri finanziari ,0% -4118,5% TOTALE Rettifiche finanziarie ,0% 100,9% TOTALE Partite straordinarie ,4% -74,2% Risultato prima delle imposte ,0% -2695,6% Imposte ,6% -22,7% Utile (perdita) di esercizio ,5% ,0% Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama S.p.A., Bilanci d esercizio, anni E importante osservare, inoltre, come al netto della svalutazione crediti la crescita dei costi sia stata nell ultimo anno relativamente contenuta rispetto alle media del quinquennio (+4% rispetto al +6%), con le voci relative al costo dei servizi e del personale addirittura in calo. In particolare il peso dei servizi esternalizzati, che aveva superato (già dal 2005) quello per il personale, è tornato a diminuire, soprattutto grazie alla riduzione dello smaltimento in discarica: le voci più significative sono comunque ancora quelle relative allo smaltimento (96 milioni di euro nel 2007, 83 milioni nel 2008), alla raccolta differenziata (rispettivamente 30,5 milioni e 32 milioni) e agli interventi su automezzi e attrezzature (28 milioni e 27 milioni). Gli incrementi di queste voci rispetto al 2003 sono rilevanti: per la discarica (+26%) possono considerarsi esogeni nel breve periodo, in quanto dipendono dall aumento delle tariffe di smaltimento e delle ecotasse sopravvenute 31 ; per le altre due voci 31 Anche se un maggior impegno nella riduzione del rifiuto inviato direttamente a smaltimento (in linea con le normative) consentirebbe economie significative. 122