Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US27830
Timestamp: 2019-07-21 13:06:49+00:00
Document Index: 1571872

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2007:U.I.24.07
Členi 8, 11, 14, 23 in 38 Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06) so v neskladju z Ustavo. Členi 12, 13, 21 in 24 Zakona o financiranju občin niso v neskladju z Ustavo. Državni zbor mora ugotovljene neskladnosti iz 1. točke tega izreka odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Prvi stavek 142. člena Ustave, po katerem se občine financirajo iz lastnih virov, pomeni pravilo, ki ga mora zakonodajalec upoštevati pri oblikovanju sistema njihovega financiranja. Občina je za uresničevanje lokalne samouprave najprej odgovorna sama. Zato mora zakonodajalec najprej neposredno in primarno zagotoviti občinam dovolj obsežne lastne vire za pridobivanje sredstev za financiranje njihovih nalog. Odstopljeni viri niso viri, ki jih občina ustvari sama, in jih zato ni mogoče šteti za lastna sredstva občin. Sistem, ki temelji na odstopljenih virih, ustvarja pretežno odvisnost občin od sredstev državnega proračuna, kar je v neskladju z zahtevo po finančni avtonomiji občin, ki izhaja iz 142. člena Ustave, ter zahtevo po funkcionalni samostojnosti občin, ki izhaja iz 140. člena Ustave.
Vsi državljani imajo ne glede na njihov gmotni položaj oziroma prispevek v državni oziroma občinski proračun enake pravice pri uresničevanju lokalne samouprave ter pravico do enakega obsega in kvalitete storitev, ki jih morajo občine nuditi lokalnemu prebivalstvu pri izvrševanju svojih izvirnih nalog (drugi odstavek 14. člena Ustave). Načelo prispevanja posameznika glede na njegov gmotni položaj je vgrajeno že v sistem pobiranja davkov, ki so najpomembnejši viri tudi za financiranje občin; s tem se med prebivalci Slovenije zagotavlja solidarnost, ki izhaja iz načela socialne države (2. člen ustave). Zato zakonsko urejanje prerazporejanja lastnih sredstev med posameznimi občinami v primeru ustvarjenih presežkov lastnih virov nad izračunano primerno porabo ni v neskladju s finančno avtonomijo občin. V neskladju s 142. členom pa je zakonska ureditev, ki določa, da država v primeru ugotovljenega presežka nad izračunano primerno porabo občine neomejeno razpolaga tudi s sredstvi, zbranimi iz naslova tako zmanjšanih lastnih virov občine.
Zakonska ureditev, po kateri uredba Vlade podrobneje določi naloge občin in z njimi povezane stroške, ki se upoštevajo pri ugotavljanju primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe občin, ter metodologijo za izračun povprečnine, ne daje zadostne, jasne in vsebinske podlage za ureditev v izvršilnem predpisu. Zato je v neskladju z načelom legalitete (drugi odstavek 120. člena Ustave).
Zakonska ureditev, ki ne ureja načina sodelovanja občin pri sprejemanju navedene uredbe, lahko privede do izvotlitve pravice občin ali njihovih reprezentativnih združenj do sodelovanja pri reševanju vprašanj, ki se nanašajo na uresničevanje lokalne samouprave. Zato je v neskladju z načelom lokalne samouprave iz 9. člena Ustave ter v neskladju s pravico lokalnih skupnosti do uresničevanja lokalne samouprave iz 138. člena Ustave.
Občine se ne morejo zanašati na to, da se predpisi, ki urejajo področje njihovega financiranja, ne bodo spremenili. Vendar mora zakonodajalec v primerih, ko sistemska sprememba povzroči občini večje zmanjšanje lastnih virov, ki so jih naslovniki upravičeno pričakovali na podlagi prej veljavnega sistema (ter temu prilagodili dolgoročnejše odločitve), pri določitvi prehodnega obdobja spoštovati načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Ureditev, ki ne upošteva izvedbe dolgoročneje načrtovanih projektov, ki so se začeli izvajati pred spremembo zakonodaje, je zato v neskladju z 2. členom Ustave.
1.4.11.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Obravnava - Javnost.
4.8.7.2 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Proračunski in finančni vidiki - Ureditev delitve državnih finančnih sredstev.
4.5.7 - Ustanove - Zakonodajni organi - Razmerja z izvršilnimi organi.
Člen 2, 9, 14.2, 120, 138, 140, 142, Ustava [URS]
U-I-24-07.pdf
U-I-24/07-66
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. n. o., Grosuplje, ter Občine Trzin, Občine Log – Dragomer in Občine Šempeter – Vrtojba, ki jih zastopajo Bojan Makovec, Andrej Doles in Katarina Doles Toš, odvetniki v Domžalah, po opravljeni javni obravnavi 31. maja 2007, na seji 4. oktobra 2007
2. Predlagateljice navajajo, da je občinam na podlagi 23. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 32/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZFO) kot neposredni lastni vir pripadalo 35 % dohodnine, in sicer v razmerju med odmerjeno dohodnino zavezancev, ki imajo stalno prebivališče v občini, in odmerjeno dohodnino v državi. Na podlagi izpodbijane ureditve naj bi predlagateljice prejele občutno manj sredstev kot po prej veljavni ureditvi (kar dokazujejo tudi s predloženimi izračuni), zaradi česar naj ne bi mogle v celoti izvajati zakonskih obveznosti s področja t. i. primerne porabe, torej obveznih nalog, ki jih občinam nalaga zakonodaja. Ker naj bi bilo zaradi zmanjšanja sredstev onemogočeno uresničevanje temeljnih funkcij lokalne samouprave, naj bi bila ureditev v neskladju s 138. členom Ustave. Posledično naj bi bili zaradi oteženega izvajanja že začetih projektov in investicij kršeni tudi načelo ustreznosti lastnih finančnih virov iz prvega odstavka 9. člena MEELS ter načelo stabilnosti in predvidljivosti pravne ureditve, ki izhaja iz 2. člena Ustave. Zaradi zmanjševanja finančne avtonomije naj bi bila okrnjena tudi pravica do lokalne samouprave, ki izhaja iz 9. člena Ustave. Ker naj bi izpodbijana ureditev posegla v sredstva, namenjena razvoju predlagateljic, naj bi to privedlo do znižanja kakovosti življenja njihovih prebivalcev.
3. Predlagateljice izpodbijani ureditvi nadalje očitajo, da dohodnina kot glavarina ne upošteva višine prispevanja dohodnine v državni proračun po posameznih občinah. Navajajo tudi, da dejansko prihaja do dvakratnega prerazporejanja sredstev od razvitejših do manj razvitih občin. Prvič zaradi metode izračuna primerne porabe in glavarine, drugič pa na podlagi tretjega odstavka 14. člena ZFO-1 v primeru več kot 15 % presežka ugotovljenega prihodka občine iz glavarine nad izračunano primerno porabo. Trdijo, da postavlja takšna ureditev predlagateljice in njene prebivalce v primerjavi s prebivalci drugih občin v neenakopraven položaj, ker naj bi se sredstva iz razvitejših občin prelivala v manj razvite občine. S tem naj bi bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave).
17. Ustavni položaj omogoča lokalni samoupravi avtonomnost oziroma neodvisnost tudi v razmerju do države. Konkretni položaj in okviri avtonomije lokalne samouprave so opredeljeni z zakoni. V okviru svoje zakonodajne funkcije država sprejema predpise, ki urejajo področje lokalne samouprave, in v tem okviru predpise, ki urejajo financiranje lokalnih skupnosti. Ustava v drugem stavku 147. člena določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. Lokalne skupnosti so torej pri predpisovanju davkov vedno omejene z zakonskimi okviri, ki jih določi država. Pravice lokalnih skupnosti, ki se nanašajo na njihovo materialno podlago za uresničevanje lokalne samouprave, so vedno izvedene iz sprejetih zakonov oziroma neposredno iz Ustave.[1] Vendar je zakonodajalčeva dolžnost urediti sistem financiranja občin tako, da lahko prebivalci občine uresničujejo lokalno samoupravo. Pri določanju materialne podlage mora zakonodajalec izhajati iz 142. člena Ustave, obseg materialne podlage pa mora ustrezati nalogam, ki naj bi jih občina opravljala v okviru svojega delokroga. Med prihodki posamezne občine ter med ustavnimi in zakonskimi nalogami, ki naj bi jih izvajala občina, mora obstajati ustrezno razmerje, ki ga zahteva tudi načelo sorazmernosti iz 9. člena MELLS. Sistem financiranja občin mora občinam zagotavljati takšen obseg sredstev, za kolikšnega je zakonodajalec opredelil, da lahko občina z njim zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog (tako v odločbi št. U-I-82/96 z dne 17. 4. 1997, Uradni list RS, št. 35/97 in OdlUS VI, 52 in odločbi št. U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VII, 146). Zakonodajalec mora presojo kriterija primernosti določenega sistema financiranja lokalnih skupnosti opreti na značilnosti "abstraktne" občine in ne na posamezno občino, in sicer tako, da bo sistem ustrezal večini občin.[2]
19. V zahtevi predlagateljice izpostavljajo tri ustavnopravna vprašanja. Prvo je vsebovano v trditvi predlagateljic, da nov model financiranja občin po ZFO-1 predlagateljicam jemlje znaten del sredstev, do katerih so bile upravičene po prej veljavnem sistemu (po ZFO), in jih prerazporeja v druge občine. To naj bi zmanjševalo avtonomijo predlagateljic na finančnem področju in posledično tudi na drugih področjih ter protiustavno poseglo v pravico do uresničevanja lokalne samouprave, ki jo zagotavlja 138. člen Ustave. Novi sistem naj bi v nasprotju s 142. členom Ustave ukinjal davčne vire kot samostojen lasten vir financiranja občin. Pri ugotavljanju višine primerne porabe naj ne bi v zadostni meri upošteval lastnosti, potreb in razvojnih programov posameznih občin, na višino izračuna primerne porabe kakor tudi glavarine[3] pa naj občine ne bi imele nobenega vpliva. Drugo vprašanje, ki ga izpostavljajo predlagateljice, se nanaša na prehodno obdobje, ki naj bi v nasprotju z načelom pravne države nesorazmerno oteževalo postopen prehod na novo sistemsko ureditev. Tretje vprašanje pa se nanaša na to, da zakon nima zakonskih kriterijev za sofinanciranje investicij, kar naj bi občine postavljalo v odvisen položaj od izvršilne veje oblasti.
20. Vlada v gradivu k predlogu ZFO-1 uvodoma navaja okoliščine, iz katerih je izhajala pri pripravi novega modela financiranja občin. Navaja, da po prejšnjem sistemu z zakonom določena primerna poraba na prebivalca ni upoštevala primerne višine sredstev, s katerimi lahko občina zagotovi financiranje lokalnih zadev javnega pomena, da je prihajalo do velikega nesorazmerja v strukturi tako lastnih prihodkov kakor tudi stroškov na prebivalca v posameznih občinah in s tem povezane višine izračunane primerne porabe. Zaradi tega nesorazmerja je velika večina občin pred spremembo sistema njihovega financiranja potrebovala finančno izravnavo za financiranje primerne porabe, kar je občine postavljalo v položaj odvisnosti od države; ta je posledično vplival na stopnjo občinske finančne in politične avtonomije, hkrati pa onemogočal izvajanje razvojnih funkcij občin. Občine, ki so prejemale finančno izravnavo, niso uporabljale vseh zakonskih možnosti za uvedbo davkov ali drugih javnih dajatev in so svoj razvoj v celoti financirale s sredstvi, ki so jih prejemale iz državnega proračuna. Občine so si tudi prizadevale zmanjšati delež lastnih prihodkov za financiranje primerne porabe, saj so na ta način povečale delež državne finančne izravnave. Na drugi strani pa občine (med njimi tudi Mestna občina Ljubljana, Občina Trzin in Občina Šempeter – Vrtojba), ki so ustvarile presežke lastnih sredstev za financiranje primerne porabe, teh niso prenašale v državni proračun, temveč so presežki sredstev ostajali njim.
26. Tako iz 142. člena Ustave, ki je jasen in nedvoumen, kot iz ustavnosodne presoje izhaja, da mora imeti občina s svojim aktivnim ravnanjem možnost vplivati na lastne finančne vire. O vidiku aktivnosti občine v razmerju do lastnih finančnih virov priča tudi gradivo za sprejemanje Ustave.[4] V obrazložitvi je bilo navedeno, da je občina finančno samostojna, saj se financira z lastnimi dohodki; slabše gospodarsko razvitim občinam, ki ne morejo ustvarjati zadostnih sredstev, pa bi bila država v skladu z zakonom dolžna zagotavljati dodatna sredstva.
34. Zatrjevanje neskladja 12. in 13. člena ZFO-1 z 2., s 14., s 138. in s 142. členom Ustave predlagateljice opirajo na argument, da način izračuna primerne porabe po formuli iz ZFO-1 ne upošteva v zadostni meri lastnosti in potreb posameznih lokalnih skupnosti. Teh očitkov predlagateljice ne utemeljijo podrobneje, zato jih Ustavno sodišče s tega vidika ni moglo preizkusiti. Ustavno spornost izpodbijane ureditve, ki poleg 8. in 14. člena ZFO-1 izhaja tudi iz 12. in 13. člena ZFO-1, predlagateljice utemeljujejo z zatrjevanim zmanjšanjem višine lastnih sredstev za financiranje primerne porabe v primerjavi s sistemom, ki je veljal pred uveljavitvijo ZFO-1.[5]
36. Sprememba sistema financiranja občin, ki ima poleg pozitivnih učinkov za posamezne občine tudi negativne finančne posledice, ki se glede na prej veljavno ureditev kažejo v znižanju lastnih sredstev za financiranje primerne porabe iz naslova dohodnine, sama po sebi ne pomeni protiustavnega posega v ustavno zagotovljene pravice s področja lokalne samouprave. Zato sama okoliščina, da so nekatere občine (med njimi tudi predlagateljice) na podlagi izpodbijanih določb ZFO-1 upravičene do nižjega zneska sredstev za financiranje primerne porabe kot po prej veljavnem sistemu, sama po sebi še ne pomeni protiustavnega posega v finančno avtonomijo lokalnih skupnosti (142. člen Ustave) ter nezmožnosti za izvrševanje lokalne samouprave (138. člen Ustave).[6] Za občine, ki po prej veljavnem ZFO niso bile odvisne od sredstev finančne izravnave in so celo ustvarjale presežek sredstev nad ugotovljeno primerno porabo, bi bilo z vidika načela sorazmernosti med viri in nalogami občin lahko sporno le zmanjševanje obsega lastnih virov za financiranje primerne porabe v tolikšni meri, da bi morale manjkajoča sredstva za izvajanje ustavnih in zakonskih nalog po novem sistemu financiranja občin nadomestiti s sredstvi finančne izravnave iz državnega proračuna. Eno od načel MEELS je tudi načelo sorazmernosti med viri sredstev in med nalogami lokalnih skupnosti (2. točka 9. člena MEELS). Vendar pa takšno zmanjšanje sredstev za financiranje primerne porabe pri predlagateljicah kakor tudi pri drugih občinah, ki po prej veljavnem sistemu financiranja občin po ZFO niso prejemale sredstev finančne izravnave, ni izkazano.[7]
40. Zapoved jasnosti in določnosti predpisov kot eno od načel pravne države zahteva, da se pravna razmerja med državo in med pravnimi subjekti urejajo s splošnimi pravnimi normami tako, da je zanje delovanje države oziroma njenih organov vnaprej znano, pregledno in predvidljivo (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995, Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS IV,51). Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon (načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave) pa izključuje možnost, da bi izvršilna veja oblasti brez zakonskih okvirov samostojno urejala tudi vprašanja, ki sodijo v polje zakonodajalca.
48. Glede na višino pobranega NUSZ ter drugih davčnih prihodkov po 21. členu ZFO v občinah v letih pred uveljavitvijo ZFO-1[8] je treba ugotoviti, da tudi ta sredstva pomenijo pomemben delež sredstev občinskih proračunov. Zato povzroči upoštevanje teh virov v izračunu sredstev za primerno porabo v prehodnem obdobju za te občine (tudi za predlagateljice) še dodatno znižanje sredstev iz naslova glavarine (dohodnine) in s tem tudi dodatno zmanjšanje lastnih virov za financiranje nalog, ki so jih določile same.
57. Izvršilna oblast (Vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona (drugi odstavek 120. člena Ustave) in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. Tako ureditev terja že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) na zakonodajno, izvršilno in sodno. Izvršilni upravni organi nimajo pravice izdajati splošnih norm brez vsebinske podlage v zakonu. Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon (drugi odstavek 120. člena Ustave) tako izključuje možnost, da bi izvršilna veja oblasti brez zakonskih okvirov samostojno urejala tudi vprašanja, ki se nanašajo na določitev kriterijev za sofinanciranje investicij v občinah. Kriteriji za dodeljevanje sredstev sofinanciranja investicij tako ne morejo biti prepuščeni zgolj izvršilni veji oblasti brez podlage v zakonu. Ker je zakonodajalec opustil določitev zakonske podlage za delo izvršilne oblasti, je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijani 23. člen ZFO-1 v neskladju z načelom legalitete (drugi odstavek 120. člena Ustave).[9] Ker so bili izpolnjeni pogoji iz 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče o tem izdalo ugotovitveno odločbo.
[1]ZLS v drugem odstavku 21. člena primeroma določa izvirne naloge občin. Te so konkretno določene kot občinske naloge oziroma pristojnosti z ZLS in z drugimi zakoni ter s statuti in z drugimi občinskimi splošnimi akti in se financirajo iz virov, določenih v zakonu, ki ureja financiranje občin. Če ti viri ne bi zadoščali za pokritje stroškov financiranja z zakoni določenih nalog posamezne občine (njene primerne porabe), sistem financiranja občin določa, da se razlika pokrije iz državnega proračuna. Poleg navedenih virov pa lahko zakonodajalec s posebnimi zakoni uzakoni še dodatne vire financiranja občin oziroma lahko v skladu s 147. členom Ustave določi pogoje, pod katerimi jih lahko občine kot lokalne skupnosti predpišejo same (glej odločbo št. U-I-40/97 z dne 21. 5. 1998, Uradni list RS, št. 45/98 in OdlUS VII, 89).
[2]Glej tudi odločbo št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96 in OdlUS V, 118).
[3]Glavarina je na prebivalca v državi ugotovljen delež dohodnine oziroma drugih davkov, odstopljen občinam za financiranje skupne primerne porabe občin (5. točka 2. člena ZFO-1). Odstopljeni državni davki so lahko davek na dodano vrednost, dohodnina, davek od dohodkov pravnih oseb, trošarine itd. Glavarina, pomnožena s številom prebivalcev občine in korigirana z indeksom raznolikosti občine, je prihodek občine iz naslova prihodkov državnega proračuna.
[4]Poročevalec DZ, št. 17/90, str. 13 in 23, ter št. 30/91, str. 9 in 18.
[5]To še posebej velja za mestne občine, ki so imele prej poseben (višji) koeficient za izračun primerne porabe.
[6]Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-165/00 z dne 5. 12. 2002 (Uradni list št. 119/02 in OdlUS XI, 247) tudi navedlo, "da nižji obseg sredstev za kritje primerne porabe ne pomeni nezmožnosti uresničevanja lokalne samouprave. Določba 142. člena Ustave ne pomeni podlage za zagotovitev več sredstev, kot jih je potrebnih za obseg primerne porabe, do katerega je občina upravičena."
[7]Glej podatke o izračunih primerne porabe občin za leto 2007 ter izračunih skupnih prihodkov iz glavarine za leto 2007, ki so objavljeni na spletni strani Ministrstva za finance. Ti med drugim kažejo tudi to, da so se skupni prihodki občin predlagateljic sicer zmanjšali, vendar pa tudi za leto 2007 presegajo ugotovljeno višino primerne porabe.
[8]Glej podatke, objavljene na spletni strani Ministrstva za finance.
[9]Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-71/00 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 64/00 in OdlUS IX, 160) tudi navedlo, da 142. člen Ustave ne dopušča, da bi se dodatna sredstva za financiranje občin določala po načelih in merilih, ki ne bi bila določena z zakonom, temveč so prepuščena odločanju izvršilne veje oblasti.
Mestna občina Ljubljana, Ljubljana in drugi
Uradni list RS, št. 101/2007 in OdlUS XVI, 74
US27830