Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00045-de-febrero-6-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f2da08e3deba0254e0430a0101510254&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-17 06:53:48
Document Index: 198246990

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 365', 'artículo 3', 'artículo 39', 'artículo 353', 'artículo 39', 'artículo 366', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 366', 'artículo 150', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 366', 'artículo 39', 'artículo 366', 'artículo 2', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 366', 'artículo 2']

﻿ Sentencia 2008-00045 de febrero 6 de 2014
SENTENCIA 2008-00045 DE 06 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO SINDICAL. EL GOBIERNO NACIONAL EN CABEZA DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, NO SE ENCUENTRA FACULTADO PARA CREAR NUEVAS CAUSALES PARA NEGAR LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO SINDICAL, YA QUE, EXISTE UNA RESERVA CONSTITUCIONAL Y LEGAL REFERENTE A LA EXPEDICIÓN DE CÓDIGOS, LA CUAL FUE ASIGNADA AL CONGRESO. ENTONCES, SOLAMENTE LAS CAUSALES ESTABLECIDAS POR EL CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO, RESPECTO A LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO SINDICAL SON LAS QUE SE DEBEN EXIGIR. POR TANTO LOS NUMERALES 3°, 4° Y 5° DEL ARTÍCULO 2° DE LA RESOLUCIÓN 1651 DEL 2007, EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, QUE CONSAGRÓ NUEVAS CAUSALES PARA NEGAR LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO SINDICAL SON DECLARADOS NULOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, DERECHO DE SINDICALIZACIÓN, MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, GOBIERNO, SINDICATO, DERECHO LABORAL COLECTIVO, CÓDIGO SUSTANTIVO LABORAL, CONSTITUCIÓN DEL SINDICATO, REGISTRO DEL SINDICATO, ACTA DE CONSTITUCIÓN DEL SINDICATO
Sentencia 2008-00045 de febrero 6 de 2014
Ref.: Expediente 11001032400020080004500
Actor: Guillermo Bonilla Ortegón
El accionante solicita la declaratoria de nulidad de los numerales 3º, 4º y 5º del artículo 2º de la Resolución 1651 de 24 de mayo de 2007 “Por la cual se modifican los artículos 2º, 3º y 5º de la Resolución 1875 de 2002”, expedida por el Ministerio de Protección Social.
El acto acusado parcialmente como violatorio de las normas constitucionales y legales es del siguiente tenor:
Por la cual se modifican los artículos 2º, 3º y 5º de la Resolución 1875 de 2002
en ejercicio de sus funciones legales, en especial de las que le confiere el Decreto 205 de 2003 y
ART. 1º—Modificar el artículo 2º de la Resolución 1875 de 2002 el cual quedará así:
Recibida la solicitud de inscripción en el registro sindical, acompañada de los documentos establecidos en el artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo y con sujeción a lo previsto en el presente artículo, el funcionario competente dispone de cinco (5) días hábiles para realizar la inscripción, mediante acto administrativo susceptible de los recursos de la vía gubernativa.
ART. 2º—Modificar el artículo 3º de la Resolución 1875 de 2002; el cual quedará así: (...) (resaltado fuera de texto).
4.1. Excepción de carencia actual de objeto
Previo al análisis de fondo corresponde a la Sala el estudio de la excepción propuesta por la demandada relativa a la carencia actual de objeto fundada en el hecho de que la resolución parcialmente demandada fue derogada por la Resolución 626 de 22 de febrero de 2008.
Para la Sala la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad ya que la Resolución 1651 de 24 de mayo de 2007 gozó de presunción de legalidad hasta su derogatoria con la expedición y entrada en vigencia de la Resolución 626 de 22 de febrero de 2008 “Por medio del cual se deroga la Resolución 1651 de 2007 y se modifican los artículos 2º, 3º y 5º de la Resolución 1975 de 2002”, por lo que la resolución parcialmente demandada produjo efectos mientras estuvo vigente.
El juez debe pronunciarse así se haya producido la derogatoria de los actos acusados, en razón a los efectos que las citadas disposiciones pudieron producir durante su vigencia y en aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado(1), según el cual “se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que, apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, que solo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente”.
El problema planteado consiste en determinar si el entonces Ministerio de la Protección Social excedió su potestad reglamentaria al establecer, por medio de la Resolución 1651 de 2007, las causales indicadas en los numerales 3º, 4º y 5º del artículo segundo, por las cuales el funcionario competente puede negar la inscripción en el registro sindical.
El actor plantea el desconocimiento, por parte del entonces Ministerio de Protección Social, del derecho de asociación sindical, al indicar nuevas causales para negar la inscripción en el registro sindical, abrogándose competencias propias y exclusivas del legislador.
Al respecto, tanto la jurisprudencia de esta corporación como la de la Corte Constitucional han señalado el imperativo necesario de protección al ejercicio libre de la creación de organizaciones sindicales reafirmando en esencia el contenido del Convenio 87 de la OIT, norma perteneciente al bloque de constitucionalidad, que constituye un parámetro para el juicio de constitucionalidad. Así el Consejo de Estado(2) se pronuncia acerca del tema, citando importante jurisprudencia de la Corte Constitucional:
1. Ejercicio de la libertad sindical en la conformación y reforma de estatutos
La constitución de sindicatos constituye un derecho constitucional autónomo que opera “sin intervención del Estado”, tal y como lo señala de manera expresa el artículo 39 de la Carta Política. Se trata del principio de autonomía sindical, de profundo arraigo democrático, cuyo desarrollo legal se contempla en el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones que introdujeron las leyes 50 de 1990 y 584 de 2000, en los siguientes términos:
“ ... Derecho de asociación.
En la Sentencia C-385 de 2000(3) la Corte Constitucional precisó la relación entre el derecho de asociación, considerado como derecho fundamental, y la libertad sindical de la siguiente manera:
Considera la Corte, en consecuencia, que la libertad sindical comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, sus estatutos, las condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador conforme al inciso 2º del artículo 39 (...)(4). Este inciso hace referencia a que la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos.
Ya con anterioridad los convenios 87 y 98 de la OIT aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976, así como el Convenio 154 ratificado por la Ley 524 de 1999, establecieron en su primera parte una serie de normas sobre la libertad sindical. Entre ellas se encuentran los artículos 2º y 3º del primero de los convenios citados, que rezan:
ART. 3. 1.—Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.
De acuerdo con el marco legal anterior, las normas integrantes de la Constitución Política como los convenios internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad y la ley consagran, de manera expresa el libre ejercicio de la actividad sindical, pero sin que dicha libertad sea absoluta, pues si bien este derecho fundamental de carácter social goza de la especial protección del Estado e incluso su vulneración es sancionada bajo las normas penales, tiene un límite respecto a su estructura interna y funcionamiento, los cuales deben estar sujetos “al orden legal y a los principios democráticos” (resaltado fuera de texto).
Es así que el legislador prevé en el numeral 4º del artículo 366 del Código Sustantivo de Trabajo el límite a una libertad omnímoda estableciendo tres causales por las cuales se puede negar la inscripción en el registro sindical, una de las cuales fue declarada inexequible por la Corte Constitucional(5):
1. Recibida la solicitud de inscripción, el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, dispone de un término máximo e improrrogable de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación, para admitir, formular objeciones o negar la inscripción en el registro sindical.
3. Vencidos los términos de que tratan los numerales anteriores, sin que el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social se pronuncie sobre la solicitud formulada, la organización sindical quedará automáticamente inscrita en el registro correspondiente.
c) Inexequible.
La norma demandada añade tres causales por las cuales se puede negar la inscripción en el registro sindical que, a diferencia de lo manifestado por la parte demandada, no son derivaciones de las razones ya establecidas en el Código Sustantivo de Trabajo ni hacen parte de desarrollos jurisprudenciales, estas son:
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido prolífica al tratar la reserva legal que le confiere la Constitución Política al Congreso para la expedición o reforma de códigos, aquí, algunos apartes:
La reserva de ley para la expedición de códigos. Delimitación del concepto de código.
3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución, numeral 2º, corresponde al Congreso de la República “hacer las leyes”, y por medio de ellas “Expedir códigos en todas las ramas de la legislación y reformar sus disposiciones”.
Este precepto debe ser complementado por el numeral 10 del mismo artículo, en cuyo inciso final prohíbe de manera explícita conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos(6). De donde deviene que la Constitución de 1991, en desarrollo de los principios democrático y de separación de poderes, contempla una genuina reserva legislativa en materias relacionadas con la expedición de códigos en todos los ramos de la legislación y la reforma de sus disposiciones.
4. Con el propósito de delimitar la mencionada regla de competencia legislativa, la jurisprudencia de esta corporación ha expresado que por código debe entenderse “la unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total(7)”, o todo cuerpo normativo único revestido de fuerza obligatoria “que regula de forma metódica sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho(8)”. También ha precisado que todo código es una sistematización, pero no todo orden sistemático es un código(9).
En este sentido, la regla constitucional de competencia establecida en el numeral 2º del artículo 150 de la Constitución y complementada por la prohibición del numeral 10 del artículo 150 superior, conduce a que el legislador no pueda habilitar al ejecutivo para que adopte un único conjunto normativo en el cual se sistematicen, integren, incorporen y armonicen las normas vigentes sobre una determinada rama del derecho. Para estos efectos, ha señalado la jurisprudencia(10), es intrascendente la denominación que la norma habilitante le dé a ese cuerpo legal, pues de todas formas una autorización conferida en los referidos términos estaría desconociendo el mencionado precepto superior(11).
En efecto, la reserva de ley para la expedición de los códigos contenida en el artículo 150 de la Constitución, prohíbe de manera explícita conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir o reformar códigos. Y si ni siquiera está al alcance del Presidente de la República el modificar normas contenidas en los códigos vía facultades extraordinarias, mucho menos podría el ministerio mediante un decreto de naturaleza administrativa entrar a modificarlos. Las funciones del Ministerio de Protección Social contenidas en el Decreto 205 de 2003 se limitan a determinar, en materia de asociaciones sindicales, en el numeral 7º del artículo 29, que la dirección general de inspección, vigilancia y control de trabajo, desempeñará y dirigirá las acciones relativas al registro sindical y al depósito de estatutos y de elección de juntas directivas de las organizaciones sindicales, así como las acciones relativas a la cancelación del registro sindical y a organizar y administrar el archivo sindical de las organizaciones sindicales en todo el territorio nacional, sin que, de ninguna manera se le confiera la posibilidad de adicionar o reformar el Código Sustantivo de Trabajo y mucho menos sobre una materia de esta envergadura que como ya se expuso, corresponde al Congreso estudiar y debatir de conformidad a la Constitución Política y el Convenio 87 de la OIT, en aras de proteger el derecho a la libertad sindical.
Para abundar en razones, es importante precisar que, el mismo Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 366 prevé, al establecer las causales para negar la inscripción en el registro sindical, que únicamente se dan por las siguientes causales:
En efecto, con el vocablo únicamente, el legislador elimina la posibilidad de adicionar causales para negar la inscripción del registro sindical, ya sea por vía de interpretación o por vía de traspaso de otras normas del mismo código, como lo alega la parte demandada, o por aplicación de desarrollos jurisprudenciales.
Por todo lo anterior, concluye la Sala que, en este caso, el entonces Ministerio de Protección Social no tenía facultades para adicionar, por medio de la norma parcialmente acusada, causales para negar la inscripción en el registro sindical, violando específicamente la norma constitucional contenida en el artículo 150-2, dado que la reserva constitucional y legal para la expedición de códigos fue asignada al Congreso de la República.
Prohíja, igualmente, la Sala los argumentos, que en el mismo sentido, expone la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia que resuelve la demanda interpuesta en acción de nulidad contra la Resolución 626 de 22 de febrero de 2008, por la cual se deroga la Resolución 1651 de 2007 (aquí demandada parcialmente) y se modifican los artículos 2º, 3º y 5º de la Resolución 1875 de 2002. En aquella sentencia se expusieron los siguientes argumentos(12):
“El accionante solicita en la demanda la declaratoria de nulidad parcial del artículo 2º de la Resolución 626 de 22 de febrero de 2008, que modificó el artículo 2º de la Resolución 1875 de 2002 en los numerales 3º, 4º y 5º expedido por el Ministro de la Protección Social.
La resolución demandada hace referencia a la inscripción en el registro sindical, conteniendo disposiciones sobre su trámite, causales de no inscripción, objeción, desistimiento y un silencio positivo.
El artículo establece lo siguiente y lo que se demanda es lo resaltado:
3. Que la organización sindical se haya constituido para obtener fines diferentes a los derivados del derecho fundamental de asociación.
Indica el actor que la resolución cuestionada creó tres nuevas causales para negar la inscripción en el registro sindical, habida cuenta que el numeral 4º del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, dispone lo siguiente:
a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la ley;
c) <LiteraI inexequible> —resaltado de la Sala—
De manera que es pertinente hacer referencia al Convenio 87 de la OIT – “Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación”, aprobado por la Ley 26 de 1976, que establece una serie de normas sobre la libertad sindical, por ejemplo:
En ese contexto se entiende que “la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autorregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2º del artículo 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos(13)”.
En el orden legal colombiano, el Código Sustantivo del Trabajo en sus artículos 365 a 367, señaló el procedimiento para la inscripción del registro sindical y las causales que impiden dicho acto.
El artículo 366 ídem, fue objeto de análisis constitucional por intermedio de la Sentencia C-567 de 17 de mayo de 2000, que declaró inconstitucional el literal c), que limitaba la inscripción de un nuevo sindicato de empresa en donde ya existiere una organización de esta misma clase; de manera que las causales se circunscribieron a las contempladas en los literales a) y b), que hacen referencia a cuando las estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, o la ley, y a cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley.
Señala la norma que se podrá negar la inscripción únicamente por las causales allí contenidas. La expresión únicamente es excluyente, sin otras de su especie, es decir, no admite otras opciones a las allí consignadas, de manera que al incluir la Resolución 626 de 2008 nuevas causales, como indefectiblemente lo fue, el ejecutivo legisló limitando la libertad sindical más allá de lo dispuesto por el legislador, vale decir, invadió la órbita del Congreso de la República excediendo su potestad reglamentaria, lo que conduce a declarar la nulidad del artículo 2º numerales 3º, 4º y 5º de la Resolución 626 de 2008.
La potestad reglamentaria como se ha reiterado jurisprudencialmente corresponde al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa, en orden a hacer ejecutable la ley dentro de los límites de su competencia, sin sobrepasar, ni restringir los extremos señalados en ella. Ello no obsta, “como se ha señalado, para que otros órganos administrativos, en este caso los ministros del despacho, expidan reglamentos, pero tales reglamentos, no tienen, en el sistema de fuentes, la misma jerarquía de aquellos que expide el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que se encuentran subordinados a ellos. Así, por ejemplo, no pdría un ministro, obrando dentro de su ámbito competencial, expedir un reglamento o una regulación técnica que sea contraria a lo dispuesto en un Decreto Reglamentario del Presidente de la República”(14).
Los preceptos demandados se encuentran contenidos dentro de la Resolución 626 de 2008, expedida por el Ministro de la Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial de las conferidas por el Decreto 205 de 2003.
El Decreto 205 de 2003 “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones”, fue expedido por el Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en la Ley 790 de 2002 que fusionó el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud, conformando el Ministerio de la Protección Social; y en el literal b) del artículo 16 de la misma ley, facultó al Presidente de la República para determinar los objetivos y la estructura orgánica de los ministerios.
En el artículo 16 del citado decreto, se le confirió al ministro la facultad de reglamentar en el marco de sus competencias, las normas que regulan el empleo, el trabajo, la protección y desarrollo de la familia y la sociedad, la previsión y la seguridad social integral en el sector público y privado y, velar por su cumplimiento.
Con base en esa facultad el Ministro de la Protección Social, expidió la resolución que contiene los numerales demandados incluyendo como ya se expuso, tres nuevas causales para la improcedencia de la inscripción en el registro sindical de las contempladas en el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo; desbordando así la facultad subordinada, de contera que se constituye en una causal de nulidad que conduce a dejar por fuera del ordenamiento jurídico los numerales 3º, 4º y 5º de la Resolución 626 de 22 de febrero de 2008” (resaltado fuera de texto).
DECLÁRASE LA NULIDAD de los numerales 3°, 4º y 5º del artículo 2°(sic) de la Resolución 1651 de 24 de mayo de 2007, expedida por el entonces Ministerio de la Protección Social, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo.
(2) Sentencia de 25 de marzo de 2010, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, número de radicación: 11001-03-25-000-2002-00279-01 (5983-02).
(3) Sentencia del 5 de abril de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(4) Sentencia C-797 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(5) Sentencia C-567 del 17 de mayo del año 2000.
(6) En la Sentencia C-970 de 2004, la Corte Constitucional, ratifica esta regla destacando que la Constitución, de manera expresa, excluye la posibilidad de la legislación delegada para la expedición de códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco y para decretar impuestos. Sin embargo, señaló también “que nada permite suponer que se trate de una regla intangible. Como expresión de los principios, democrático y de separación de poderes, la Constitución colombiana de 1991 ha establecido una reserva de ley para esas materias. Pero una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que en su formulación del principio de separación de poderes, es posible que en circunstancias extraordinarias o excepcionales tales materias puedan regularse por el ejecutivo mediante delegación legislativa”.
(7) Sentencia C-252 de 1994.
(8) Sentencia C-129 de 1995.
(9) Sentencia C-252 de 1994. Criterio reiterado en la Sentencia C-186 de 2003.
(10) Cfr. Sentencia C-186 de 2003.
(11) Sentencia C-340 de 3 de mayo de 2006.
(12) Sentencia de 20 de mayo de 2010, radicación número: 11001-03-24-000-2008-0019200(222908), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
(13) C-385 de 2000.
(14) C-805 de 2001. M.P.(sic).