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Timestamp: 2020-02-18 10:02:54+00:00
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Les cas de responsabilité pour faute lourde de l’administration – Cours
L’illégalité fautive est toujours une faute simple, jamais une faute lourde, même si l’administration s’est lourdement trompée sur l’application des textes. L’illégalité fautive est toujours imputée aux Service Public et jamais au fonctionnaire qui a signé l’acte illégal. On va voir de façon logique les domaines traditionnels d’application de la faute lourde, puis l’abandon partiel de la faute lourde dans certains Service Public, et enfin l’abandon total de la faute lourde dans le Service Public hospitalier.
L’origine doctrinale de l’application de la faute lourde vient de Romieu sur l’arrêt du 10 février 1905 Tobasco Greco qui accepte l’engagement de la responsabilité de l’administration pour le Service Public de la police. Le juge ne pouvait pas engager la responsabilité des Service Public pour une simple faute mais qu’il fallait une faute caractérisée du Service Public sinon l’administration ne pouvait plus fonctionner.
Arrêt du 13 mars 1925 Clef : c’est le point de départ de l’exigence de la faute lourde en matière de police. Rendu sous les conclusions du commissaire du gouvernement Rivet qui donne les justifications de l’exigence de la faute lourde en matière de police. Il explique qu’il ne faut pas « énerver » les Service Public de police par des applications contentieuses constantes. Enerver ca veut dire enlever les nerfs. C’est la première justification de la faute lourde.
Ensuite il y a la justification de laisser une certaine franchise de responsabilité aux Service Public de police car ce sont des Service Public de souveraineté, ils ont le droit d’agir de façon dommageable dans une certaine mesure. On ne fait pas d’omelette sans casser des œufs et donc il faut ménager une certaine franchise aux Service Public de police. Dès l’origine 1905 le Conseil d’Etat a voulu donner un contenu concret à la règle posé par Blanco : la responsabilité de l’Etat n’est ni générale ni absolue. Et donc il doit y avoir des Service Public où la faute ne pouvait pas être reconnue aussi facilement, de façon aussi générale et absolue. Il était normal que ce soit les Service Public de souveraineté qui bénéficient de cette formule. Quatrième justification : la difficulté des opérations de police sur le terrain. C’est la difficulté qui justifie que l’on n’engage la responsabilité que pour faute lourde.
Après la police, la faute lourde est apparue dans d’autres Service Public, on peut en citer 4 :
A l’origine la faute lourde a été exigée pour engager la responsabilité du Service Public hospitalier pour les dommages causés par les actes médicaux, les interventions chirurgicales. Arrêt du 8 novembre 1935 Veuve Loiseau et Dame Philipponneau.
Ensuite les Service Public de contrôle et de tutelle. Arrêt du 29 mars 1946 Caisse départementale d’assurance sociale de Meurthe et Moselle. C’est l’affaire Stavisky où l’Etat a été reconnu avoir commis une faute lourde dans l’exercice de son contrôle dans les caisses de crédit départemental.
Puis, le fisc, le Service Public de recouvrement des impôts ne peut voir sa responsabilité engagée que pour faute lourde et c’était pour lui qu’existait la « faute d’une exceptionnelle gravité ». Mais cette faute a été abandonnée en 1962 par le Conseil d’Etat : arrêt du 21 décembre 1962 Dame Husson Chiffre.
Enfin, le Service Public de la justice en cas de dysfonctionnement. L’exigence de la faute lourde a été posée dans ce Service Public dans une loi du 5 juillet 1972, il y a eu un « régime législatif de responsabilité ». Cette loi de 1972 exige une faute lourde dans le fonctionnement défectueux de la justice ou un déni de justice, mais c’est spécifique à la justice judiciaire. Et le Conseil d’Etat a décidé que cette loi n’était pas applicable aux juridictions administratives mais le Conseil d’Etat a rendu un arrêt de principe où il reprend la faute lourde pour engager la responsabilité de l’Etat : Arrêt du 29 décembre 1978 Darmont. C’est le premier arrêt à faire expressément référence à la catégorie des principes généraux régissant la responsabilité des personnes publiques. La responsabilité de l’Etat du fait de dysfonctionnement de la justice administrative ne peut être engagée que par une faute lourde.
Sauf si ca résulte du contenu même de la décision juridictionnelle, il y a l’autorité de la chose jugée qui fait obstacle à la reconnaissance d’une faute lourde. Il y a d’autres exceptions qui sont apparues avec le temps. Arrêt Magiera : le juge en 2002 a accepté d’engager la responsabilité de l’Etat par une faute simple (dépassement du délai raisonnable).
Et puis la faute lourde est réapparue sous une autre forme lorsque la faute reprochée à la juridiction administrative s’analyse comme une violation des obligations communautaires de l’Etat, lorsque le juge administratif dans son jugement viole une directive ou un règlement communautaire. Le juge va exiger une « violation caractérisée du droit communautaire » : arrêt du 18 juin 2008 Gestas.
Sous l’expression Darmont ou sous l’expression de Gestas, la faute lourde a une place importante pour l’engagement de la responsabilité de l’Etat du fait du dysfonctionnement.
Dans trois Service Public l’exigence de la faute lourde a été partiellement abandonnée, ca dépend des circonstances. L’appréciation du juge tient compte des circonstances et de la difficulté pour le Service Public à exécuter ses missions. L’idée générale est que ce ne sont plus des Service Public dans leur ensemble qui vont être soumis au régime de la faute lourde, ce sont des activités particulières au sein de ces Service Public. Donc appréciation organique du Service Public qui découlait de l’arrêt Blanco, s’est substitué une appréciation matérielle par opération. Et cette appréciation va se faire en fonction de la difficulté de l’opération. Les trois Service Public sont :
le contrôle et la tutelle.
L’histoire début en 1905 Tomasco Greco et dans l’arrêt Clef. Le juge administratif a considéré qu’il était excessif d’exiger tout le temps la faute lourde. A partir de 1972 dans un arrêt Ville de Paris contre marabout a fait évoluer sa jurisprudence.
Arrêt du 20 octobre 1972 Ville de Paris contre Marabout : le Conseil d’Etat a fait évoluer sa jurisprudence. Avant le juge avait distingué la règlementation dans les bureaux de la police où la faute simple suffit, et l’action de maintien de l’ordre sur le terrain où il faut une faute lourde. C’est apparu en 1936 dans la phase d’indemnisation de l’affaire du 3 avril 1936 Benjamin. En 1972 cette distinction n’est plus suffisamment concrète parce qu’il y a des règlementations de police qu’il est difficile de faire respecter. A propos de l’impossibilité de faire respecter les stationnements à Paris, le Conseil d’Etat a considéré que pour exiger la faute lourde il faut s’en tenir à la difficulté de l’opération. C’est donc la difficulté de l’opération qui compte, que ce soit une opération de règlementation ou de maintien de l’ordre sur le terrain. Ca a été confirmé dans les conclusions du commissaire du gouvernement de l’arrêt du 10 mars 1978 Société le Profil.
Arrêt du 29 avril 1987 : lorsqu’une vague d’attentat a frappé la France dans les années 1984 le Conseil d’Etat a retenu que la prévention des attentats était particulière et qu’il fallait une faute lourde.
Comme le juge administratif avait exigé la preuve d’une faute lourde des Service Public de police dans la prévoyance des attentats, le législateur a voté une loi prévoyant un régime législatif de responsabilité au profit des victimes d’attentat, fondé sur le principe de la responsabilité nationale, loi du 9 septembre 1986.
Ensuite on s’est aperçu que toutes les activités de police, dès lors qu’elles ne présentaient pas de difficulté particulière, étaient régies par le régime de la faute lourde. La faute lourde a été abandonnée pour les services d’intervention d’urgence comme le SAMU, pour le service de sauvetage en mer et enfin pour engager la responsabilité des services de lutte contre les incendies, la faute simple suffit.
Certains auteurs se sont interrogés sur l’abandon de la faute lourde. Ils ont reconnu que peut être l’abandon de la faute lourde était plus symbolique que réel. Le juge va être guidée par l’idée de Romieu : il faut quand même une faute suffisamment caractérisée pour pouvoir engager la responsabilité du Service Public de police.
Le deuxième Service Public où la faute lourde a été abandonnée partiellement : le fisc. Ca remonte à un arrêt de 1990.
Arrêt du 27 juillet 1990 Bourgeois : étaient en cause des erreurs dans la saisie et le traitement informatisé des déclarations de Monsieur Bourgeois. Les prélèvements mensuels ont été augmentés. le Conseil d’Etat a considéré que les procédures de recouvrement et de collecte de l’impôt ne présentaient pas de responsabilité particulière et donc cette faute simple suffisait à engager la responsabilité. Mais la formulation de l’arrêt laissait supposer que s’il y avait des difficultés particulières dans le traitement d’un dossier ou dans le calcule des prélèvements obligatoires, la faute lourde retrouverai son empire.
Arrêt de 1993 Commune Garges les Gonesse : était en cause la nouvelle procédure d’évaluation des propriétés bâties. Les services fonciers évaluent les immeubles. le Conseil d’Etat a considéré que la procédure de révision générale des propriétés bâtis présentaient des difficultés et donc il fallait une faute lourde de la part des victimes de l’administration fiscale.
Arrêt du 29 décembre 1997 Commune d’Arcueil : les erreurs commises par l’administration fiscale lors de l’exécution d’opérations qui se rattachent aux procédures d’établissement ou de recouvrement de l’impôt ne sont en principe susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat que pour faute lourde, en raison de la difficulté que présente la mise en œuvre de ces procédures. Sauf exception : lorsque l’appréciation de la situation du contribuable ne présente pas de difficulté particulières. Donc principe faute lourde, exception faute simple. C’est la difficulté qui fait la différence.
Troisième catégorie de Service Public : les Service Public de contrôle et de tutelle. On a cru qu’à partir des années 1990 le juge abandonnait la faute lourde en matière de contrôle. Il a rendu un arrêt du 9 avril 1993 : le Conseil d’Etat a reconnu la responsabilité de l’Etat pour faute simple pour avoir manqué à son contrôle sur les établissements de transfusion sanguine. Par rapport à l’affaire Stavisky la faute lourde a été abandonnée.
On a eu dans d’autres affaires : le contrôle que l’ONF exerce sur les forêts communales. Ce rôle a donné lieu à l’engagement de la responsabilité pour faute simple : arrêt du 25 juin 1994 Commune de Kintzheim. L’ONF est un EPIC selon la loi. Toutes les actions en responsabilité contre les SPIC relèvent du juge judiciaire. Donc pourquoi la responsabilité du juge administratif ? C’est un EPIC à double visage : on a un SPIC et SPA (conservation des forêts communales).
Même chose dans l’activité de contrôle qu’exerce l’Etat sur les navires, avions de guerre, le Conseil d’Etat en 1998 a décidé que cette activité de contrôle engageait la responsabilité de l’Etat pour faute simple et non plus pour faute lourde : arrêt du 13 mars 1998 Améon.
En 2000 le Conseil d’Etat a exigé la faute lourde dans une opération de contrôle de tutelle effectué par le préfet sur les actes des collectivités territoriale, contrôle de légalité qu’il ne peut plus faire lui-même, mais il défère l’acte au tribunal administratif grâce au déféré préfectoral pour que le TA examine la légalité de l’acte. Lorsque le préfet n’exerce pas son contrôle de légalité, le juge estime que la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée pour défaillance du préfet que pour faute lourde : arrêt du 6 octobre 2000 ministre de l’intérieur contre commune de Saint Florent. La faute lourde ressurgie pour engager la responsabilité de l’Etat du fait des défaillances d’un préfet dans l’exercice du contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales.
Arrêt du 10 avril 1992 Ep. V.: le Conseil d’Etat a opéré un revirement de jurisprudence total par rapport à l’arrêt Loiseau et Piliponeau de 1945 . Arrêt rendu à propos d’une césarienne qui s’est mal terminée. Pour la première fois le Conseil d’Etat se contente d’une faute simple des médecins pour engager la responsabilité de l’hôpital. Quelque soit la gravité de la faute que l’on peut appliquer à un médecin dans un hôpital, les fautes sont toujours appliquées au Service Public de façon collective et anonyme. Il n’y a pas de poursuite personnelle, sauf si la faute se détache de l’exercice des fonctions. Par exemple le feu qui prend dans la salle d’opération. Abandon total de la faute lourde sur les conclusions du commissaire du gouvernement Legal qui a invoqué 3 raisons en faveur de l’abandon de la faute lourde.
Premièrement la faute lourde est trop difficile à prouver quand on est victime car il y a toujours des experts qui sont désignés pour qualifier les faits et les experts sont des anciens médecins et donc il y a une co-fraternité professionnelle.
Deuxièmement, le commissaire du gouvernement a dénoncé un « certain encombrement conceptuel » : en matière de Service Public hospitalier il y avait un régime de faute lourde pour les actes médicaux, un régime de faute simple pour les soins courants, un régime de présomption de faute en matière d’infection nosocomiale, dommages inexplicables. Le commissaire du gouvernement a demandé à ce qu’on enlève un niveau, la faute lourde.
Troisièmement en matière hospitalière il y a des dommages tellement choquants que la gravité des dommages suppose la commission d’une faute. Et donc exiger une faute lourde c’est ne pas reconnaitre la position pitoyable de certaines victimes qui rentrent à l’hôpital pour faire soigner une infection précise et qui en ressorte beaucoup plus malades, voir pas du tout.
Aujourd’hui pour les actes médicaux et chirurgicaux, le juge se contente d’une faute de nature à engager la responsabilité du Service Public hospitalier : le mauvais choix d’un traitement thérapeutique, la non observation des pratiques de l’article dans une intervention chirurgicale, les erreurs dans les opérations de radiographie, échographie, diagnostics prénatales etc.
Arrêt du 14 février 1997 CHR de Nice contre Epoux Quarez : le Conseil d’Etat reconnait que l’erreur de diagnostic prénatal constitue une faute de nature à engager la responsabilité. Les parents ont prolongés la grossesse jusqu’à son terme et ont eu un enfant handicapé à la naissance.
Arrêts du 5 janvier 2000 Epoux Telle, et APHP : depuis 2000 il y a une autre faute imputable au Service Public hospitalisé commise par les médecins et presque systématiquement invoqué par les victimes : le défaut d’information sur les risques de décès ou d’invalidité que présente la thérapeutique proposée. L’information doit porter sur les risques connus de décès ou d’invalidité même s’ils n’interviennent qu’exceptionnellement. Ces deux arrêts consacrent ce devoir d’information des médecins. Il peut y avoir une faute médicale de nature à engager la responsabilité du Service Public hospitalier. C’est une faute simple. le Conseil d’Etat a suivi la CC.
Arrêt du 7 octobre 1998 de la 1ère chambre civile : la CC avait reconnu ce même devoir d’information des médecins sur les risques graves que présente un traitement.
4 remarques sur cette jurisprudence :
Premièrement le devoir d’information du médecin est finalisé dans l’esprit du juge. Ce devoir d’information s’impose afin que le patient donne son consentement éclairé à l’acte médical. On est dans le domaine des libertés fondamentales. le Conseil d’Etat a reconnu le caractère de liberté fondamentale du consentement à l’acte médical car ca porte atteinte à son intégrité physique. Or l’individu a droit à la liberté de son corps.
Deuxièmement, le juge a envisagé 3 hypothèses dans les arrêts Epoux Telle et APHP de dispense de l’information des médecins :
L’impossibilité d’informer le patient
Troisièmement, ce n’est pas au malade de prouver qu’il a été bien informé, mais à l’hôpital de prouver que l’information a bien été donnée. D’où la multiplication des écrits qu’on doit signer. Lorsque le défaut d’information ou l’insuffisance d’information est avérée, le juge administratif va réparer le préjudice consécutif à cette faute. Et le préjudice causé est simplement la perte de chance du malade de se soustraire au risque qui s’est réalisé finalement. La perte de chance est égale à une fraction, variable, du préjudice physique effectivement supporté. Il y a une loi qui est venue prévoir un cas de faute qui n’est pas appelée lourde mais « caractérisée ». C’est la loi Kouchner du 4 mars 2002 : consacre l’aléa thérapeutique et prévoit la responsabilité automatique sur la solidarité nationale des accidents médicaux qui n’ont pas été causés par une faute mais qui le fruit du hasard de l’aléa thérapeutique.
Le récit commence avec l’affaire Perruche du 17 novembre 2000 qui a accepté l’indemnisation d’un enfant né handicapé après erreur du diagnostique prénatal. La cour de cassation a accepté d’indemniser les parents mais aussi l’enfant. le Conseil d’Etat lui n’avait jamais voulu entrer dans cette brèche. Dans l’affaire Quarez le Conseil d’Etat avait accepté d’indemniser les préjudices matériels et moraux des parents mais le Conseil d’Etat avait formellement refusé d’indemniser l’enfant car nul ne peut se prévaloir d’un préjudice consécutif à sa naissance. Il n’y a pas de lien de causalité entre l’handicape de l‘enfant et le diagnostic prénatal. Le diagnostic aurait du déceler la faiblesse. La loi a prévu que nul ne peut se prévaloir d’un préjudice consécutif à sa naissance et aussi que les parents ne pouvaient recevoir des indemnités sur le fondement de leur préjudice moral et matériel que sur le fondement de la solidarité nationale. Par ailleurs, la loi réserve l’hypothèse où les parents pourraient obtenir réparation de leur propre préjudice personnel (moral) en cas de faute caractérisée de l’équipe médicale. On est face à un cas de faute lourde introduite par le législateur pour permettre l’indemnisation des parents.
Exemple de faute caractérisée : l’interversion des résultats d’analyse. Une mère va faire un diagnostic prénatal et il y a interversion des résultats.