Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-25-000-2011-00368-00(1381-11).html
Timestamp: 2019-10-16 09:09:56
Document Index: 4128824

Matched Legal Cases: ['artículo 165', 'artículo 133', 'artículo 150', 'artículo 85', 'artículo 143', 'artículo 133', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 34', 'artículo 35', 'artículo 23', 'artículo 84', 'artículo 47', 'artículo 54', 'artículo 27', 'artículo 144', 'artículo 54', 'Artículo 133', 'artículo 133', 'artículo 27', 'artículo 34', 'artículo 35', 'artículo 5', 'Artículo 5', 'artículo 22', 'artículo 5', 'artículo 29', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 122', 'artículo 169', 'artículo 92', 'artículo 165', 'Artículo 143', 'artículo 21', 'artículo 27', 'artículo 7', 'artículo 27', 'Artículo 170', 'artículo 163', 'artículo 165', 'artículo 169', 'Artículo 228', 'Artículo 84', 'artículo 103', 'artículo 84', 'artículo 84', 'artículo 150', 'artículo 34', 'Artículo 54', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 113', 'artículo 34', 'artículo 39', 'artículo 28', 'Artículo 32', 'Artículo 52', 'Artículo 69', 'artículo 141']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2011-00368-00(1381-11)]
PROCESO DISCIPLINARIO - Policía Nacional / REGIMEN DISCIPLINARIO PARA LA POLICIA NACIONAL - Procedimiento / PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO - Aplicación del Código Disciplinario Unico / NULIDAD PROCESAL - No toda irregularidad da lugar a la nulidad / PRINCIPIO DE CONVALIDACION - Al no ser alegada la nulidad en el momento procesal queda saneada
Se debe advertir que en el trámite disciplinario sólo se alegaron nulidades con posterioridad a la presentación de los alegatos de conclusión presentados en primera instancia, mediante memorial radicado ante la Inspectora Delegada Especial el 7 de octubre de 2010, por lo que en principio, y en caso de que se hubieran presentado con anterioridad a dicha etapa ya habría operado el principio de convalidación, por lo que no resultaría posible alegarlas ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en especial si se tiene en cuenta que la parte actora realizó conductas que permiten inferir que estuvo de acuerdo con el trámite del proceso y que por lo tanto convalidó las supuestas nulidades, como por ejemplo, su participación en la recepción de las pruebas testimoniales, respecto de las cuales no hizo ningún reproche sino hasta la fecha a la que se aludió anteriormente.
PLIEGO DE CARLOS - Puede ser variado luego de concluida la etapa probatoria / DEBIDO PROCESO - La variación de la falta debe ser notificada en la misma forma del pliego de cargos
El inciso final del artículo 165 ibídem estableció que el pliego de cargos puede ser variado luego de concluida la etapa probatoria y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente, variación que debe igualmente ser notificada en la misma forma del pliego de cargos con el fin de garantizar el derecho al debido proceso. Por lo tanto, al existir en el trámite procesal una etapa específica dentro de la cual el investigado procede a ejercer su defensa con pleno conocimiento de la falta cuestionada, no es dable alegar que la misma se realice en una fase apenas naciente del proceso disciplinario como lo es el auto de apertura de la investigación disciplinaria.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 154 / LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 165
COMISION DE PRUEBAS - No tiene limitación alguna / PRUEBAS - Se comisiona a un funcionario de la misma categoría
Es preciso indicar que en materia disciplinaria es posible comisionar dentro de la entidad sin más limitante que la categoría del comisionado, reflejándose con ello un manejo flexible en materia de otorgamiento de comisiones para la práctica de pruebas y que tiene que ver precisamente con la estructura misma de las entidades que adelantan esas investigaciones por el control interno. (...) De acuerdo con lo expuesto, la comisión otorgada mediante auto de 24 de agosto de 2007 se hizo atendiendo los parámetros consagrados en el artículo 133 de la Ley 734 de 2002 y en la Jurisprudencia citada, por lo que no hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos con base en el presunto defecto.
PROCESO DISCIPLINARIO - Adecuación típica de la conducta / ILICITUD SUSTANCIAL - Afectación de deberes funcionales sin justificación / AFECTACION DE LA FUNCION PUBLICA - Analiza el conjunto de derechos, deberes y prohibiciones y el régimen de inhabilidad e incompatibilidad
La ilicitud sustancial consiste precisamente en la afectación de los deberes funcionales sin ninguna justificación. En consecuencia, dado que debe ser entendida como la capacidad de afectación de la función pública, para determinar si se estructuró la falta desde el punto de vista de la ilicitud sustancial, deben analizarse dos componentes dentro de los deberes funcionales del servidor público, esto es, el conjunto de derechos, deberes y prohibiciones y, el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses. (...) En los actos administrativos demandados se hizo referencia a la ilicitud sustancial de la conducta del actor y se estableció que la misma es antijurídica por violación de las normas legales y por afectar la buena marcha de la administración, máxime en una entidad de tan importantes funciones como la Policía Nacional. Por lo tanto, no hay lugar a señalar que el ilícito disciplinario no se estructuró de manera adecuada. (...) El cargo no prospera como quiera que la falta es antijurídica cuando afecta el deber funcional sin justificación alguna, como sucedió en este asunto, toda vez que explícita e implícitamente se mencionaron las conductas desplegadas y la repercusión de la mismas, sin que se hubiese demostrado la configuración de alguna justificación en el obrar del disciplinado encaminado a excluir la responsabilidad. Además, como se constata a partir del fallo de primera instancia, el actor obró con pleno conocimiento de que su conducta era contraria a la ley y actuó de manera voluntaria.
IMPEDIMENTO - Taxatividad / CAUSALES DE IMPEDIMENTO - Proceso disciplinario
En estricto sentido y de acuerdo con las causales que se encuentran en el Código Disciplinario Único, tampoco habría lugar a señalar que el mencionado oficial se debió haber declarado impedido con fundamento en las mismas dado que su situación no encuadra directamente en ninguna de las anteriores, pues si bien es cierto que conoció el proceso en una etapa anterior, no fue quien profirió la decisión que se impugna. En atención a lo anterior, es preciso indicar que respecto de las disposiciones del Código Disciplinario Único y aquellas que se encontraban en el Código de Procedimiento Civil y hoy se encuentran en el Código General del Proceso hay diferencias, pues en el numeral segundo del artículo 150 del Decreto 1400 de 1970 se señaló como causal de recusación el «Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente». Teniendo en cuenta que las causales de impedimento o recusación son taxativas, no habría lugar a que el mencionado oficial se hubiera declarado impedido, motivo por el cual tampoco hay lugar a declarar la nulidad con base en el cargo propuesto.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 84
SENTENCIA EN PROCESO PENAL - No incide en el proceso disciplinario
La sentencia proferida por el Juez Octavo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá en nada altera el resultado de la presente controversia, y por lo tanto se considera que no es conducente ni pertinente, porque lo que se debate en el presente proceso es la legalidad de un acto administrativo que tiene origen en un proceso disciplinario, que no depende de la resultas de un proceso penal, tal como lo ha manifestado anteriormente esta Corporación.
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00368-00(1381-11)
Actor: CARLOS ALBERTO ALVAREZ MORA
Conoce la Sala de la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado en única instancia de la acción instaurada por Carlos Alberto Alvarez Mora contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional.
El señor Carlos Alberto Alvarez Mora mediante apoderada judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos[1]:
Auto No. 199 de 20 de octubre de 2010, emitido dentro de la investigación disciplinaria radicada con el número RESBO-2007-153, suscrito por la Teniente Coronel Leida Elena Ortiz Fernández en su calidad de Inspectora Delegada Especial MEBOG, por medio del cual se sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos al actor por el término de once (11) años.
Auto de 17 de noviembre de 2010, emitido dentro de la investigación disciplinaria radicada con el número RESBO-2007-153, suscrito por el coronel Marco Antonio González Lizarazo, en su calidad de Inspector General encargado, por medio del cual se confirmó la decisión anterior.
En tanto para el momento de interposición de la acción no se había expedido acto de ejecución que materializara la sanción disciplinaria en comento, se solicitó la nulidad del acto de ejecución que eventualmente llegara a expedirse como consecuencia de los anteriores.
En cuanto al restablecimiento del derecho no se hizo ninguna solicitud en la demanda. Sin embargo, la Sala advierte que en caso de que se llegara a acceder a las pretensiones de la misma habría lugar de manera automática a éste, motivo por el cual, en caso de que ello se llegue a presentar, se harán las consideraciones pertinentes al respecto.
Como argumentos fácticos, la señora apoderada de la parte actora hizo referencia a que las decisiones cuya nulidad se demanda se adoptaron con ocasión del informativo disciplinario radicado bajo número RESBO-2007-153, a partir de la inmovilización de un vehículo particular que al parecer había participado en fleteo (hurto de dinero con retención de la víctima); automóvil que al parecer no fue dejado a disposición de la autoridad de manera inmediata por parte de las Unidades de la SIJIN, y que posteriormente fue remplazado por otro en el parqueadero de la Seccional de Policía Judicial.
Como se puede observar, en el escrito de demanda no se hace referencia a los hechos que propiamente darían lugar a la nulidad de los actos administrativos, sino a los que fundamentaron el inicio de la investigación disciplinaria. En consecuencia, para efectos de la resolución de la controversia tendrán que deducirse a partir del concepto de la violación.
Constitución Política: artículos, 2, 6, 25, 29 y 125.
Artículos 6, 23, 62, 84, 133, 142, 143 de la Ley 734 de 2002.
Artículos 5, 6, 7, 12, 15, 17, 18, 19, 27 y 41 de la Ley 1015 de 2006.
Artículos 60 de la ley 1015 de 2006, en concordancia con los artículos 62 y 142 del Código Disciplinario Único.
Respecto del concepto de la violación, dada la falta de orden y claridad de la demanda, esta Sala se permite señalar que los reproches que se hacen respecto de los actos demandados, apuntan a señalar que en la expedición de los mismos se vulneró el derecho fundamental del actor al debido proceso y que consisten en lo siguiente:
Desconocimiento del debido proceso por cuanto en el auto por medio del cual se ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra del actor no se realizó la imputación provisional de la falta disciplinaria:
De acuerdo con el confuso texto de la demanda, el auto de 24 de agosto de 2007 que dio apertura a la investigación disciplinaria, contravino lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 143 de la Ley 734 de 2002[2] al no hacer mención provisional de la presunta falta cometida, con lo cual se vulneró el derecho al debido proceso, pues ello le impidió ejercer de manera adecuada la defensa. Lo anterior, toda vez que desde la apertura de la investigación se debió indicar la falta en que pudo incurrir el investigado, pues ello le permitía exponer las causales que daban lugar a la exclusión de la responsabilidad.
Desconocimiento del debido proceso dado que las pruebas fueron practicadas por funcionario comisionado cuando ello está prohibido dentro de la misma sede.
La señora apoderada del demandante adujo que nada justifica que la coronel que instruyó la causa y cada uno de los Inspectores Delegados de la Policía Metropolitana de Bogotá no hayan practicado las pruebas por sí mismos, pues con ello se vulneró el principio de inmediación de la prueba, situación que a su juicio conlleva la nulidad del material probatorio existente en la investigación por haber sido recaudado mediante comisionado al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 734 de 2002.
Así las cosas, como quiera que las pruebas que sustentaron el pliego de cargos fueron las recaudadas por funcionario comisionado, la declaración de nulidad de aquellas igualmente daría lugar a que se declaren nulos los actos administrativos demandados.
Violación al debido proceso por inobservancia del artículo 27 de la Ley 1015 de 2006 que establece como requisito de procedibilidad para el inicio formal de la investigación disciplinaria la queja o informe.
En relación con el cargo, señaló que en virtud de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 1015 de 2006 para trabar la litis disciplinaria, se requería que la queja o informe pasara por el comité de evaluación de quejas y que en el caso concreto ello no ocurrió.
Desconocimiento del derecho al debido proceso por la indebida adecuación típica de la conducta.
Sobre la indebida adecuación típica de la conducta, manifestó el actor que la responsabilidad disciplinaria sólo se puede declarar en los eventos en los que se encuentre que la conducta es típica, que hubo ilicitud sustancial y que se haya probado la culpabilidad.
En el caso concreto, expresó que si bien se imputó una falta disciplinaria debidamente tipificada, no se probaron los elementos de ilicitud sustancial y de culpabilidad. Así, indicó que en la investigación adelantada, se elevó pliego de cargos en contra del señor capitán Carlos Alberto Alvarez Mora, por la comisión de las faltas que están descritas en los numerales 9 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, esto es, el haber realizado una «conducta descrita en la ley como delito, a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo» y 15 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, esto es, «dejar de informar, o hacerlo con retardo, los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por razón del cargo o servicio».
Indicó que se calificaron las faltas a título de dolo, sin que en los fallos disciplinarios se haya realizado la necesaria concatenación con la violación del deber funcional, y por lo tanto, sin que se haya completado la estructura de la falta disciplinaria conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 734 de 2002[3], dado que no se mencionó si esa conducta típicamente culpable realmente implicó el incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, generando con ello nulidad por la existencia de irregularidades en el proceso de adecuación típica que afectan las decisiones y por las cuales se debe acceder a las pretensiones.
Supuesta violación del debido proceso y derecho de defensa por fijar término de 5 días para alegatos de conclusión.
El cargo se fundamentó en que la Inspección Delegada Especial de la Policía Metropolitana de Bogotá únicamente otorgó un término de cinco (5) días para presentar los alegatos de conclusión, cuando de conformidad con la directiva N° 010 de 2010 de la Procuraduría General de la Nación, se estableció uno de diez (10) para agotar dicha etapa en la investigación disciplinaria. Adicionalmente, se sostuvo que este es el que se ha concedido en otros despachos de la inspección de Bogotá, con lo cual se desconoció flagrantemente el derecho fundamental de igualdad ante la ley del actor.
Supuesto desconocimiento del derecho al debido proceso por la negativa de la entidad demandada a analizar las nulidades manifestadas en segunda instancia.
Al respecto indicó que la Inspección General de la Policía Nacional con funciones de segunda instancia se negó a conocer de las nulidades impetradas con el argumento de que tal manifestación debió efectuarse antes del fallo de primera o única instancia, y al amparo de una errada interpretación de la doctrina expuesta por el jurista Carlos Arturo Gómez Pavajeau, quien considera que las nulidades invocadas después de proferido el fallo de primera o única instancia deben canalizarse mediante los recursos de apelación y/o reposición, situación que la defensa cumplió a cabalidad al exponer dentro de los fundamentos del recurso las nulidades observadas en el trámite de la investigación disciplinaria.
Presunta violación al derecho fundamental al debido proceso debido a que el funcionario que conoció del recurso de apelación debió haberse declarado impedido por haber emitido concepto previo cuando fungía como funcionario de conocimiento de primera instancia.
En relación con el cargo, se afirmó que el coronel Marco Antonio Gómez Lizarazo tuvo conocimiento del proceso en primera instancia (pese a que sus actuaciones en esa etapa fueron declaradas nulas) y posteriormente fue quien resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión inicial, de manera que, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, debió declararse impedido para fallar la decisión en segunda instancia, ya que su imparcialidad estaba comprometida, pues había dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia de la actuación.
Violación del derecho fundamental al debido proceso por falta de competencia del funcionario de primera instancia para proferir la sanción disciplinaria.
Consideró que es nulo el fallo de primera instancia proferido por la Inspectora Delegada Especial MEBOG, dadas las condiciones especiales del actor, quien para para la fecha de los hechos se encontraba adscrito a la Seccional de Policía Judicial de la Policía Metropolitana de Bogotá, que dependía orgánicamente de la Dirección de Investigación Criminal de la Policía Nacional de Colombia, por lo que de acuerdo con la estructura de la Entidad y las normas que rigen la competencia, quien debió fallar en primera instancia la investigación era el Inspector Delegado Especial de la Dirección General de la Policía Nacional y no la Inspectora Delegada Especial de la Policía Metropolitana de Bogotá. Resaltó que de conformidad con el artículo 47 de la Ley 1015 de 2006, en los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último.
Adicionalmente sostuvo que a pesar que ese aspecto no fue debatido en la litis disciplinaria, no puede ser desconocido o desprovisto de protección legal cuando con ello se está violando el debido proceso y el derecho de defensa del investigado, máxime cuando se incurrió en un defecto absoluto sustantivo que no tiene forma de ser subsanado más que con la nulidad absoluta del procedimiento adelantado.
La entidad demandada, por intermedio de apoderada judicial se opuso[4] a la prosperidad de las pretensiones de acuerdo con los siguientes argumentos:
Propuso como excepción la ineptitud sustantiva de la demanda en razón a que no se demandó el acto de ejecución de la sanción impuesta.
Respecto del fondo de la controversia, indicó que el actor pretende nuevamente realizar un debate probatorio cuando ya se dio en sede administrativa. En efecto, sostuvo que dentro del proceso N° RESBO - 2007- 153, el Capitán Carlos Alberto Álvarez Mora pudo ejercer ampliamente su derecho de defensa y contradicción, por lo que no puede utilizarse la Jurisdicción Contencioso Administrativa como tercera instancia para obtener un fallo favorable cuando ya sustentó e interpuso el recurso de apelación en sede administrativa.
En cuanto a la falta de imputación provisional de la falta disciplinaria investigada, señaló que la indagación preliminar y la investigación disciplinaria tienen distintas finalidades como determinar en cuanto a la primera si procede o no la investigación, verificar la ocurrencia de la conducta, establecer si es constitutiva de falta disciplinaria, entre otros, por lo que no sería viable realizar una imputación provisional como lo plantea la defensa del actor. En tal sentido, sostuvo que no se vulneró el derecho de defensa del accionante habida cuenta que una vez determinado el mérito para formular el pliego de cargos, se efectuó la imputación respectiva a fin de garantizar los derechos del disciplinado, actuación que le fue debidamente notificada.
Sobre la práctica de las pruebas por comisionado, manifestó que todo el personal que adelanta las diferentes actuaciones disciplinarias está asignado a la Inspección General a través de los diferentes despachos, según la competencia otorgada en el artículo 54 de la Ley 1015 de 2006, por ello, no se trata de que quien tiene la competencia funcional esté comisionando la práctica de pruebas a otro funcionario de otra entidad o dentro de la misma jurisdicción, sino que en tal caso, se está designando al personal bajo su cargo y mando para que adelante tales actuaciones según lo permite el régimen disciplinario.
Afirmó que no hubo violación del debido proceso por la inobservancia del artículo 27 de la Ley 1015 de 2006, toda vez que esa disposición no constituye un requisito de procedibilidad para iniciar el proceso disciplinario, pues como reza su mismo enunciado se trata de medios para encausar la disciplina, situación que difiere de lo planteado por el actor.
En cuanto a la indebida adecuación típica de la conducta, manifestó que el accionante infringió el deber funcional, y actuó con dolo.
En relación con la presunta vulneración del derecho al debido proceso por cuanto se otorgó un término de apenas cinco días para alegar de conclusión, adujo que en la Ley 734 de 2002 no se fijó, por lo que en la sentencia C - 107 de 2004 se precisó que era de cinco (5) días, y que esa era la posición vigente en el momento en que ocurrieron los hechos investigados.
Por otra parte, manifestó que en caso de que el fallador de primera hubiese observado alguna nulidad, atendiendo lo dispuesto en el artículo 144 de la Ley 734 de 2002, la habría declarado de oficio y que ello no sucedió en el caso concreto pues el funcionario no encontró que se hubiera configurado alguna.
Respecto de la presunta existencia de una causal de impedimento, sostuvo que la abogada defensora incurrió en un error de apreciación puesto que el fallo disciplinario en primera instancia lo profirió la teniente coronel Leida Elena Ortiz Fernández y que el de segunda instancia fue proferido por el coronel Marco Antonio Gómez Lizarazo, motivo por el cual no se configuró la misma. Adicionalmente, argumentó que si bien es cierto que el mencionado Coronel profirió un fallo condenatorio el 18 de enero de 2011, éste fue declarado nulo por lo que quedó sin efectos.
Indicó que no se presentó una falta de competencia del funcionario de primera instancia para fallar, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1015 de 2006, la SIJIN MEBOG depende funcionalmente de la Policía Metropolitana de Bogotá, por lo que los funcionarios adscritos a esas unidades son investigados por el Inspector Delegado Especial MEBOG, como efectivamente sucedió en este asunto.
Luego de explicar cada una de las etapas surtidas en el proceso disciplinario, adujo que se dio estricto cumplimiento a los requisitos establecidos en la Ley 734 de 2002 para proferir la decisión y que la misma fue respetuosa de las garantías de los sujetos procesales. Adicionalmente, que las pruebas obrantes en el expediente demostraron la responsabilidad del capitán Álvarez Mora, y que al encuadrarse como una falta gravísima en el régimen disciplinario de la Policía Nacional, se impuso el correctivo de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos y funciones públicas.
Argumentó que en el derecho disciplinario no existe un bien jurídico protegido en estricto sentido que tenga que verse afectado con la conducta desplegada por el servidor público pues se trata de una infracción a deberes, por cuanto la relación especial de sujeción con el Estado requiere de controles que operan a manera de reglas de conducta, sin que la ilicitud sustancial comprenda el resultado material, pues la falta de éste no impide la estructuración de la falta disciplinaria.
Además, precisó que en el proceso disciplinario no se requiere tener como fundamento pruebas del proceso penal o que exista sentencia condenatoria como soporte de la decisión, por ser procesos disimiles.
Por último, indicó que las normas aplicadas, esto es, la Ley 1015 de 2006 y la Ley 734 de 2002, se encontraban vigentes al momento de la ocurrencia de la conducta por la que fue investigado y sancionado el actor; que se le garantizó el debido proceso siendo juzgado por las leyes preexistentes, por juez disciplinario competente y con observancia a plenitud de las formas propias del juicio.
Concluida la etapa probatoria con la incorporación de las pruebas allegadas por cada una de las partes[5], se ordenó correr traslado para presentar alegatos de conclusión.
En dicha oportunidad, la apoderada de la entidad demandada[6] reiteró los argumentos de defensa expuestos en la contestación, e indicó que los actos administrativos impugnados se encuentran ajustados a la Constitución y la Ley.
A su vez la parte actora[7] reiteró los cargos expuestos en la demanda, e hizo énfasis en que dentro de la investigación se presentaron flagrantes violaciones a los derechos fundamentales y que los cargos no fueron desvirtuados por la parte demandada.
La Procuradora Tercera Delegada ante esta Corporación emitió concepto adverso a las pretensiones incoadas[8] en el que presentó los argumentos que a continuación se resumen:
Argumentó que ese despacho no entiende cómo es posible que la señora apoderada de la parte demandante cuestione la afectación al deber funcional y la ilicitud sustancial de la conducta endilgada en los fallos cuya nulidad se pretende, luego de que el capitán Álvarez Mora realizara una serie de actos que evidenciaron su intención de quebrantar disposiciones protegidas por el ordenamiento penal e incorporadas como faltas disciplinarias, en las que se evidenció el desconocimiento de las funciones asignadas a un agente del orden al servicio de la Policía Nacional. En consecuencia, señaló que resulta desafortunado que se argumente una presunta falta de precisión de los cargos y una presunta falta de prueba de la afectación del deber funcional, cuando la conducta del actor fue un ejemplo de todo lo que no debe hacerse.
Advirtió que en asuntos disciplinarios es procedente comisionar a personal de la misma entidad de igual o inferior jerarquía, como lo ha reconocido esta Corporación[9] y que por lo tanto se debe desestimar dicho cargo.
Adujo que el cargo relacionado con la «indebida imputación de la conducta» no tiene vocación de prosperidad toda vez que en el mismo no se explicó por qué la conducta del actor no encaja en los presupuestos de hecho de las normas que fundamentaron los fallos y se limitó a señalar que en las decisiones que aquí se cuestionan se debió determinar si se trataba de un incumplimiento de deberes o incursión en prohibiciones, lo cual no resulta relevante, pues en la imputación se le indicó al actor que incurrió en una falta gravísima y dolosa, prevista en la ley especial aplicable a los miembros de la Policía Nacional.
Sobre los argumentos puramente formales como la inexistencia de una calificación provisional de las faltas en el auto de apertura de la investigación disciplinaria, indicó que tampoco resultaban procedentes, pues en éste se individualizó a los presuntos sujetos activos de los ilícitos disciplinarios sin vulnerar su derecho de defensa, ya que se describió con claridad cuáles eran los hechos con base en los que se estaba abriendo la investigación y los mismos fueron respaldados con el suficiente soporte probatorio.
Respecto de los términos para presentar alegatos señaló que en el régimen disciplinario de los agentes de la Policía Nacional no se estableció un término para ello y que una Circular de la Procuraduría General de la Nación no los puede crear; por otra parte, sostuvo que el fallador de segunda instancia no observó ninguna nulidad que invalidara lo actuado por lo que estimó que la apreciación en extremo extensiva de la parte demandante no tiene vocación de prosperidad.
Por último, señaló que la legislación disciplinaria no estableció requisito alguno de procedibilidad de la acción disciplinaria en la forma descrita por la parte actora, motivo por el cual el mencionado cargo, a su vez, debe ser desestimado.
MEMORIAL PRESENTADO POR LA PARTE ACTORA CON POSTERIORIDAD AL TRASLADO PARA ALEGAR DE CONCLUSIÓN
La parte actora, mediante memorial radicado el 2 de septiembre de 2015, allegó la copia auténtica de la sentencia de 5 de agosto de 2015, proferida por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, por medio de la cual se decretó la preclusión de la investigación penal en contra del Capitán Álvarez Mora, por prescripción de la acción penal.
El problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en establecer la legalidad de los actos sancionatorios de primera y segunda instancia proferidos por la Inspectora Delegada Especial MEBOG y el Inspector General (E) de la Policía Nacional[10], respectivamente, mediante los cuales se impuso al capitán Carlos Alberto Álvarez Mora la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de once (11) años, por encontrarlo responsable de falta disciplinaria gravísima cometida a título de dolo en el desempeño de sus funciones públicas.
Estudio del argumento de defensa relacionado con la inepta demanda propuesto por la entidad demandada:
Al respecto, esta Sala se permite manifestar que la excepción no tiene vocación de prosperar, toda vez que los actos de ejecución no son susceptibles de ser enjuiciados en sede jurisdiccional pues no contienen una decisión definitiva, sino que exclusivamente se limitan a ejecutar un acto administrativo previo.
«Sobre el punto la Sala reitera que los actos de ejecución de la sanción disciplinaria no son susceptibles de control jurisdiccional, pues solamente lo son aquellas decisiones administrativas que tienen como causa un procedimiento de la misma naturaleza y los denominados actos de trámite que impiden continuar el respectivo procedimiento y si tan solo las decisiones referidas pueden demandarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ello significa que los actos de ejecución de los pronunciamientos administrativos, o judiciales, están excluidos del aludido control, en la medida en que no contienen decisión definitiva de ninguna índole, toda vez que se profieren con el propósito de materializar o hacer efectivas las respectivas decisiones y solo cobran importancia cuando de contabilizar los términos de caducidad se trata[11]».
Estudio de la presunta violación del derecho al debido proceso.
Esta Sala se permite recordar que el régimen disciplinario de la Policía Nacional se encuentra en la Ley 1015 de 2006, marco sustancial que fija los parámetros que rigen la disciplina de los miembros de esa institución, remitiendo en aspectos particulares como las causales de extinción de la acción disciplinaria, la prescripción de la acción y de la sanción[12] y en diferentes aspectos procedimentales[13] a las disposiciones del Código Disciplinario Único - Ley 734 de 2002.
«Determina la ley que "los actos irregulares pueden convalidarse por el consentimiento del perjudicado siempre que se observen las garantías constitucionales". Conforme con este principio el consentimiento expreso, tácito o presunto del perjudicado con el acto, tiene la contundencia para convalidar el acto irregular, es decir, tiene la idoneidad para restaurar lo anómalo y convertirlo en un acto normal y admisible para el proceso.
El principio de la convalidación admite excepciones, pues no se puede convalidar un acto cuando se ha vulnerado una garantía constitucional fundamental, por ejemplo se acepta de forma expresa que el fallo de primera instancia fue proferido por un funcionario incompetente, tal aceptación no convalida la decisión. Si se omitió el traslado para alegar y se apela del (sic) fallo sancionatorio, el acto de apelación no convalida la irregularidad que afectó el derecho de defensa en etapa posterior»[14].
En el caso concreto, se debe advertir que en el trámite disciplinario sólo se alegaron nulidades con posterioridad a la presentación de los alegatos de conclusión presentados en primera instancia, mediante memorial radicado ante la Inspectora Delegada Especial el 7 de octubre de 2010[15], por lo que en principio, y en caso de que se hubieran presentado con anterioridad a dicha etapa ya habría operado el principio de convalidación, por lo que no resultaría posible alegarlas ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en especial si se tiene en cuenta que la parte actora realizó conductas que permiten inferir que estuvo de acuerdo con el trámite del proceso y que por lo tanto convalidó las supuestas nulidades, como por ejemplo, su participación en la recepción de las pruebas testimoniales, respecto de las cuales no hizo ningún reproche sino hasta la fecha a la que se aludió anteriormente.
Estudio del cargo de nulidad por el presunto desconocimiento del debido proceso por cuanto en el auto por medio del cual se ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra del actor no se realizó la imputación provisional de la falta disciplinaria:
«1. La identidad del posible autor o autores.
4. La orden de informar y de comunicar esta decisión, de conformidad con lo señalado en este código».
Estudio del cargo de nulidad por el supuesto desconocimiento del derecho al debido proceso dado que las pruebas fueron practicadas por funcionario comisionado cuando ello está prohibido dentro de la misma sede.
«Artículo 133. Práctica de pruebas por comisionado. El funcionario competente podrá comisionar para la práctica de pruebas a otro servidor público de igual o inferior categoría de la misma entidad o de las personerías distritales o municipales».
«En materia disciplinaria, la comisión se autoriza realizar dentro de la entidad, y por tanto "El funcionario competente podrá comisionar para la práctica de pruebas a otro servidor público de igual o inferior categoría de la misma entidad", lo que denota un manejo flexible en materia de otorgamiento de comisiones para la práctica de pruebas y que tiene que ver precisamente con la estructura misma de la entidad que por esencia es titular de la potestad disciplinaria de manera preferente que para el caso lo es la Procuraduría General de la Nación, cuya estructura interna difiere de la que ostenta la Rama Judicial en el ejercicio de los principios de independencia y autonomía que le son propios, y de los cuales no goza aquel ente de control.
De suerte que las pruebas practicadas por comisionado en este caso, son válidas al interior del proceso disciplinario, el argumento presentado carece de sustento jurídico, por tanto el cargo no prospera»[16].
De acuerdo con lo expuesto, la comisión otorgada mediante auto de 24 de agosto de 2007[17] se hizo atendiendo los parámetros consagrados en el artículo 133 de la Ley 734 de 2002 y en la Jurisprudencia citada, por lo que no hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos con base en el presunto defecto.
Estudio de la presunta violación al debido proceso por inobservancia del artículo 27 de la Ley 1015 de 2006 que establece como requisito de procedibilidad para el inicio formal de la investigación disciplinaria la queja o informe.
Conforme al Código Disciplinario Único[18] la investigación se debe adelantar de oficio por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona. Siendo ello así, las entidades competentes para ejercer dichas funciones, se encuentran estrictamente sometidas al procedimiento previamente establecido en la ley, es decir, sin más requisitos que los consagrados en las normas aplicables al asunto investigado, más aún cuando la conducta irregular de los funcionarios estatales afecta el interés general de los ciudadanos, los fines esenciales del Estado y la misión de las autoridades de servicio y protección a la comunidad, razón por la que se desestimará el cargo alegado.
Al respecto, debe agregarse que la causal de nulidad fue estudiada en el trámite del proceso disciplinario[19] dentro del cual se señaló que en la disposición citada no se estableció ningún requisito de procedibilidad de la acción disciplinaria, aspecto sobre el que se retornará con posterioridad en la presente sentencia.
Estudio del presunto desconocimiento del derecho al debido proceso por la indebida adecuación típica de la conducta.
Tal como se señaló en los antecedentes de la presente controversia, la señora apoderada de la parte actora indicó que dentro de la investigación se elevó pliego de cargos en contra del capitán Carlos Alberto Álvarez Mora, con fundamento en lo dispuesto en los numerales 9 del artículo 34 y 15 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, que al respecto establecen:
15. Dejar de informar, o hacerlo con retardo, los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por razón del cargo o servicio».
Respecto del cargo, es importante indicar que la ilicitud sustancial de acuerdo con el artículo 5 del Código Disciplinario Único, consiste en lo siguiente:
«Artículo 5°. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna».
«A diferencia del derecho penal, el derecho disciplinario no protege bienes jurídicos en estricto sentido. Lo que sanciona el derecho disciplinario es la infracción de deberes, que la conducta indebida haya afectado las funciones que impone el Estado Social de Derecho, pues se debe velar por la garantía de la función pública, y salvaguardar principios constitucionales como lo son la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 734 de 2002.
En relación con la ilicitud sustancial, el Código Disciplinario Único, en su artículo 5o. dispone:
"Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna."
De lo anterior se desprende que la ilicitud sustancial debe ser entendida como la afectación sustancial de los deberes funcionales sin ninguna justificación y en consecuencia, el incumplimiento de dichos deberes es el que orienta la determinación de la antijuricidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria.
En relación con la culpabilidad, el artículo 29 de la Constitución Política indica que "Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable". Posteriormente la Ley 734 de 2002, en su artículo 13, estableció que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y que las faltas sólo se sancionaban si eran cometidas a título de dolo o culpa.
Sin embargo, es importante resaltar que en materia disciplinaria, no es necesario que la conducta desplegada por el funcionario produzca algún resultado, toda vez que la naturaleza del derecho disciplinario es encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas. En consecuencia, la ausencia de un resultado material no impide que se estructure la falta disciplinaria»[21].
Respecto del reproche disciplinario, esta Corporación[22] ha indicado que las conductas que son objeto de sanción son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público.
En cuanto al contenido del deber funcional, la Corte Constitucional[23] ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde con la Constitución y a la ley; (iii) la obligación de garantizar una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales.
«El ilícito disciplinario comporta un quebrantamiento a un deber funcional, el deber del investigado era no solo (sic) el de abstenerse de realizar conductas que están descritas en la ley como delito a título de dolo sino también informar oportunamente los hechos que debían ser llevados a conocimiento del superior por razón del cargo; pues vistas las diligencias se tiene que el disciplinado Capitán Carlos Alberto Álvarez Mora, realizó unas conductas tipificadas en la Ley como delito a título de dolo, cometidas con ocasión de la función; entre ellas la de falsedad ideológica en documento público; pues el disciplinado efectuó una serie de actividades en asocio de otro policial, destinadas a extender un documento en ejercicio de sus funciones, que podía servir de prueba, en donde consignó una falsedad; ya que registró el nombre de dos policiales que habían suscrito el documento mediante el cual dejaban a disposición un vehículo y otros elementos, cuando en realidad no lo habían hecho y menos conocido el caso policial; lo cual constituye conducta que están (sic) tipificada en la ley como delito que admite en todo momento el dolo como título de culpabilidad, lo cual desarrolló el disciplinado con ocasión de su función como funcionario (sic) de Policía Judicial»[24].
«Con la conducta desplegada por la (sic) sancionado, se afectó la buena marcha de la administración, y sus fines, lo que se encuentra (sic) el origen de la antijuridicidad de la conducta del sancionado, afectó de manera sustancial sus deberes, que le impone tanto la constitución, la ley, Decretos y Reglamentos, como se dijo en párrafos precedentes y que juró cumplir cuando fue dado de alta como oficial.
De otro lado es preciso manifestar frente a la antijuridicidad del actuar del oficial que al asumir el cargo de oficial de la Policía Nacional, asumió deberes de corte constitucional previstos en la Carta Política (Art.2; Inc. 2º, 218) que al no cumplirlos como se evidencia, hacen y producen un daño a la sociedad que esperaban de ella (sic) una respuesta al deber impuesto, asumido y jurado por él cuando se posesionó»[25].
«La culpabilidad desde la órbita disciplinaria se predica en la Ley 734 de 2002, en su artículo 13, la cual debe ser calificada a título de dolo o culpa, lo que implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso, con las garantías propias del derecho disciplinario y en general del debido proceso y que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado.
Es así que el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que: "el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio", por lo cual los principios del derecho penal se aplican mutatis mutandis en este campo, pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del ser humano y para controlar la potestad sancionadora del Estado.
En cuanto a su culpabilidad, merece un juicio de reproche debido a que las faltas se produjeron a título de dolo, por cuanto el régimen disciplinario pretende asegurar la eficiencia en los servicios a cargo del Estado, la moralidad, la responsabilidad y la conducta de los servidores públicos, de manera que cumplan sus funciones previstas en la Constitución, en la Ley y los reglamentos, de ahí que la Corte Constitucional sostenga que el derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, como quiera que cuando el ciudadano del común se vincula a la administración lo hace en los términos del inciso 2º del artículo 122 constitucional, que le obliga, desde el mismo momento en que presta el juramento de cumplir y defender la constitución y desempeñar los deberes que le incumben, a conocer, saber, y determinarse frente al conocimiento del contenido del deber funcional que le asiste; desde ya se encuentra estipulado (sic) que el Capitán CARLOS ALBERTO ÁLVAREZ MORA en primera medida realizó conductas que están descritas en la ley como delito que admite en todo momento el dolo...».
Estudio de la presunta violación al debido proceso y al derecho de defensa por fijar término de 5 días para alegatos de conclusión.
Precisamente ante la ausencia en el artículo 169 de la Ley 734 de 2002 de un término para agotar esa etapa procesal, la Corte Constitucional[26] al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 92 de dicho cuerpo normativo, definió el asunto ordenando que se diera aplicación al artículo 165 del Código de Procedimiento Penal conforme al cual se establece que el término de traslado para alegar de conclusión es de cinco (5) días, contados a partir de la ejecutoria de la notificación del auto pertinente.
Desconocimiento del derecho al debido proceso por la negativa de la entidad demandada a analizar las nulidades manifestadas en segunda instancia.
«Artículo 143. Causales de nulidad. Son causales de nulidad las siguientes:
Parágrafo. Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento».
En el caso concreto, las presuntas nulidades a que se hace referencia en el escrito de demanda, tienen que ver con la violación del derecho de defensa del investigado. Al respecto, es necesario indicar que las mismas fueron propuestas por la defensa del Capitán Álvarez Mora en el memorial presentado ante la autoridad disciplinaria el 7 de octubre de 2010[27], y fueron resueltas en el auto de 11 de octubre de 2010[28] en el cual se señaló:
«En atención a lo indicado por el disciplinado en el numeral uno, se debe indicar que dentro de la presente investigación no existen irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso, más si se tiene en cuenta que no toda irregularidad en el trámite del proceso disciplinario genera nulidad; pues se requiere, que ella sea sustancial, vale decir que afecte de manera protuberante el debido proceso lo que se traduce en que al investigado se le desconozcan los derechos que le asistan conforme a la Constitución Política y la ley.
Lo anterior significa que en materia disciplinaria, en lo que se refiere a la práctica de pruebas por comisión, le está permitido a quien ostenta la potestad disciplinaria, comisionar a otro servidor público de igual o inferior categoría de la misma entidad, en atención a la autonomía e independencia del Derecho Disciplinario, como se viene diciendo en este proveído, lo que le permite al mismo desatender los postulados en lo que se refiere a la comisión para la práctica de pruebas de las demás ramas del derecho y para el caso que nos ocupa el Código de Procedimiento Civil... El no atender en este evento, los postulados de este procedimiento, no significa que se esté desconociendo la remisión que permite el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, el cual es procedente siempre y cuando no afecte la naturaleza del Derecho Disciplinario y en lo que sea necesario para llenar los vacíos del mismo, como ya se ha dicho en apartes anteriores de la ley disciplinaria tiene establecido y regulado el tema que nos ocupa.
...es claro para el Despacho que con fundamento en el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1015 del 7 de febrero de 2006, el Director de la Policía Nacional mediante Resolución No. 04647 del 27-10-08 reglamentó el Comité de Recepción, Atención, Evaluación y Trámite de Quejas e Informes en la Policía Nacional; y en el Parágrafo 1º, del artículo 7º dijo: "Los funcionarios con atribuciones disciplinarias iniciarán inmediatamente la acción disciplinaria, sin necesidad de dar trámite previo ante los Comités de Recepción, Atención, Evaluación y Trámite de Quejas e Informes (CRAET), cuando se trate de hechos de público y notorio conocimiento que afecten gravemente la disciplina de la Policía Nacional"; es decir, no es necesario que todas las quejas o informes pasen por el mencionado comité, mucho menos el artículo 27 de la Ley 1015 y la Resolución No. 04647 del 27-10-08, señaló que es un requisito de procedibilidad para dar inicio a la investigación disciplinaria, el análisis de la queja y/o informe por parte del comité; ya que la finalidad de este es contribuir al mantenimiento de la disciplina, mediante el análisis de los comportamientos que dan lugar a quejas o informes, para determinar las acciones a seguir tanto en el ámbito preventivo como en el correctivo, tramitando el asunto ante la autoridad competente en cada caso y proponiendo estrategias de mejoramiento en el servicio policial.
En relación a su inquietud del numeral sexto del presente auto, sea primero advertir que una vez agotada la etapa de alegatos de conclusión, luego del Pliego de Cargos, no se ha emitido hasta el momento fallo que finiquite la actuación de primera instancia, sede en la cual está destinada a determinar el incumplimiento de los deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses; ya que de hacerlo con anterioridad se estaría frente a un prejuzgamiento, y en este caso se estaría vulnerando principios constitucionales, ya que el espíritu del pliego de cargos corresponde a indicarle al disciplinado su probable responsabilidad por una conducta realizada, caso contrario sucede en el contenido del fallo de primer instancia, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 170 de la Ley 734/02, que señala en su numeral 6. El análisis de la culpabilidad; situación distinta que trae el numeral 7 del artículo 163 de la norma ídem, el cual exige como requisito: La forma de culpabilidad; momento procesal que se entraría a estudiar concretamente el caso objeto de discusión.
NUMERAL 7: Indicó el disciplinado sobre la vulneración al debido proceso y derecho de defensa, como quiera que tan sólo se otorgó cinco días para presentar los alegatos de conclusión en la presente investigación... la Corte Constitucional, en estudio jurisprudencial indicó que: "En desarrollo de esta norma de reenvío, la solución al caso se consigue mediante la aplicación del artículo 165 del Código de Procedimiento Penal, esto es, entendiendo que el término de traslado para alegar es de cinco (5) días contados a partir de la ejecutoria de la notificación del auto pertinente. Auto que deberá expedirse en concordancia con el artículo 169 de la ley 734 de 2002, a saber: (i) si no hubiere pruebas que practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el auto el día siguiente al de la fecha de vencimiento del término para presentar descargos; (ii) si se decretaron y practicaron pruebas, dicho funcionario expedirá el auto el día siguiente al de la fecha de vencimiento del término probatorio. Quedando así claramente definido el término dentro del cual el investigado puede presentar sus alegatos de conclusión...».
«El apelante insiste en los argumentos expuestos en el libelo y más exactamente en lo concerniente a la práctica de pruebas por el funcionario comisionado, no haberse tramitado al informe al CRAEC, no haberse concedido 10 días para alegar de conclusión, en que no se demostró la ilicitud sustancial en la conducta del oficial y la ausencia de la adecuación típica de la conducta del capitán, para lo cual solicitó la nulidad de lo actuado. Argumentos que fueron debidamente debatidos por el a-quo y que este Despacho hace suyo dichos argumentos por no existir violación alguna del derecho de defensa ni al debido proceso, además hay que decir que este no es el momento procesal para alegar de las nulidades, pues estas se deben presentar hasta antes del fallo definitivo siendo este el de primera o única instancia»[29].
Estudio relacionado con la supuesta violación al derecho fundamental al debido proceso debido a que el funcionario que conoció del recurso de apelación debió haberse declarado impedido por haber emitido concepto previo cuando fungía como funcionario de conocimiento de primera instancia.
«5.2. No obstante, la jurisprudencia colombiana ha destacado el carácter excepcional de los impedimentos y las recusaciones y por ende el carácter taxativo de las causales en que se originan, lo cual exige una interpretación restrictiva de las mismas:
"Técnicamente, el impedimento es una facultad excepcional otorgada al juez para declinar su competencia en un asunto específico, separándose de su conocimiento, cuando considere que existen motivos fundados para que su imparcialidad se encuentre seriamente comprometida. Sin embargo, con el fin de evitar que el impedimento se convierta en una forma de evadir el ejercicio de la tarea esencial del juez, y en una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (Artículo 228, C.P.), jurisprudencia coincidente y consolidada de los órganos de cierre de cada jurisdicción, ha determinado que los impedimentos tienen un carácter taxativo y que su interpretación debe efectuarse de forma restringida»[30].
«Artículo 84. Causales de impedimento y recusación. Son causales de impedimento y recusación, para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria, las siguientes:
4. Haber sido apoderado o defensor de alguno de los sujetos procesales o contraparte de cualquiera de ellos, o haber dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia de la actuación».
«El numeral 4 del artículo 103 de la Ley 600 de 2000 erige en motivo de impedimento que el funcionario judicial "haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso". La Sala de manera reiterada y pacífica es aquella que hace el funcionario judicial por fuera del proceso, sin que quepa en ella la expresada en el ejercicio de sus funciones o en cumplimiento de su deber, con excepción del evento en que sea él mismo quien "haya dictado la providencia cuya revisión se trata". De antaño se ha precisado también que no es cualquier opinión por ligera y superficial la que da lugar a la separación del juez del conocimiento de un asunto, sino preponderantemente la que por su naturaleza y entidad llega a comprometer la imparcialidad y su ponderación por constituir un acto de prejuzgamiento sobre el hecho que le corresponde decidir. En tanto que las opiniones surgidas del ejercicio funcional y de los deberes emanados de la actividad funcional no se erigen en motivo de impedimento tampoco lo serán aquellas que guardan relación con asuntos sometidos con posterioridad a su conocimiento bajo los supuestos de que ellos ofrecerían una visión anticipada de los mismos y afectarían su independencia de análisis, cuando no están referidas a sus aspectos sustanciales. La afinidad - se ha dicho- de la opinión emitida por el juez con el tema o la materia sometida a su consideración no compromete la imparcialidad ni amerita su separación del proceso[31]».
«El actor hace referencia a la causal de impedimento y recusación del numeral 4° del artículo 84 del Código Disciplinario Único "(...) haber dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia de la actuación (...)", para indicar que ésta da lugar a la nulidad de los actos administrativos enjuiciados, porque el Procurador General de la Nación en el pliego de cargos expresó su opinión sobre el objeto de la investigación.
Esto ocurre en el caso del pliego de cargos cuando por disposición legal el operador está obligado a "realizar la descripción y determinación de la conducta investigada, la indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó", así como a emitir su criterio en relación con la tipicidad de la falta expresando las razones tenidas en cuenta para determinar su gravedad o levedad, y la culpabilidad de la conducta del investigado.
En ese orden es válido concluir que, el investigador disciplinario no vulneró el numeral 4° del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, y que tal situación tampoco constituye causal de anulación de los actos demandados[32]».
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en el caso concreto se presentó una situación particular, dado que el mencionado oficial profirió el acto administrativo de 18 de enero de 2010[33], que fue declarado nulo mediante auto de 4 de junio de 2010[34]. Se aclara que el fallo definitivo de primera instancia lo expidió la teniente coronel Leida Elena Ortiz Fernández y a la postre el citado oficial solamente promulgó el fallo en segunda instancia el 17 de noviembre de 2010.
En atención a lo anterior, es preciso indicar que respecto de las disposiciones del Código Disciplinario Único y aquellas que se encontraban en el Código de Procedimiento Civil y hoy se encuentran en el Código General del Proceso[35] hay diferencias, pues en el numeral segundo del artículo 150 del Decreto 1400 de 1970 se señaló como causal de recusación el «Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente».
Además de lo expuesto, debe tenerse en cuenta que el acto sancionatorio de primera instancia fue declarado nulo y además se fundamentó en una falta diferente a las que acá se analizan, como lo es la descrita en el literal d) del numeral 21 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006[36], motivo por el cual tampoco se podría afirmar que se afectó la imparcialidad del funcionario.
Estudio del cargo relacionado con la hipotética violación del derecho fundamental al debido proceso por falta de competencia del funcionario de primera instancia para proferir la sanción disciplinaria.
«Artículo 54. Autoridades con atribuciones disciplinarias. Para ejercer la atribución disciplinaria se requiere ostentar grado de Oficial en servicio directivo. Son autoridades con atribuciones disciplinarias para conocer e imponer sus sanciones previstas en esta ley, las siguientes:
b) En Primera Instancia de las faltas cometidas por los Oficiales Subalternos en su jurisdicción».
Ahora bien, mediante la Resolución N° 02973 de 2006, al implementar el Control Disciplinario Interno en la Policía Nacional el director general de la Policía Nacional designó en el literal b) del artículo 1° las competencias en materia disciplinaria de la siguiente forma:
«INSPECCIÓN DELEGADA ESPECIAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL: CON SEDE EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ:
Ejerce la Segunda Instancia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Comando de Policía Metropolitana de Bogotá y de las Oficinas de Control Disciplinario Interno de los Comandos Operativos 1, 2 y 3».
Conforme a la exposición realizada en el pliego de cargos, el demandante para la fecha de la ocurrencia de los hechos investigados se encontraba vinculado como Jefe de la Unidad Investigativa Proceso Contra Atracos SIJIN MEBOG[37]. Al respecto, debe indicarse que el hecho de que dicha dependencia perteneciera a la Dirección de Investigación Criminal Dipol no significa una variación de la competencia disciplinaria asignada, pues cuando la norma indica personal de oficiales subalternos de las direcciones, únicamente es para el personal que labora directamente en esas áreas, pues lo contrario implicaría extender, como lo asume el actor, esa competencia a las oficinas dependientes de cada Dirección, situación que haría inane la competencia otorgada a las Inspecciones Delegadas Especiales de la Policía Metropolitana de Bogotá.
DE LAS PRUEBAS SOBREVINIENTES Y SU INCIDENCIA EN LA PRESENTE CONTROVERSIA.
«En relación con el segundo cargo, que indica que la actuación disciplinaria carece de fundamento por cuanto está basada en la comisión de una conducta punible que fue precluida por la Fiscalía General de la Nación, esta Sala efectúa las siguientes consideraciones:
La sanción impuesta resulta de la aplicación del artículo 48, numeral 1°, de la Ley 734 de 2002, que literalmente señala:
"A juicio del Consejo de Estado, el bien jurídico protegido por la acción disciplinaria es distinto del que es propio del proceso penal. En efecto, aunque la investidura oficial es relevante, los tipos penal y disciplinario son distintos en su estructura básica, y por lo mismo la absolución penal no implica necesariamente la exoneración en el proceso correccional. El bien jurídico protegido por la norma penal es más amplio y genérico, pues se hallan involucrados los valores e intereses de toda la sociedad. Por el contrario, el interés protegido por la acción disciplinaria es institucional, es decir más reducido en su ámbito, pues en el caso de la Policía Nacional, priman las exigencias de transparencia, confiabilidad propias del manejo interno de la institución para responder a lo que la sociedad espera de ella. Además, el reconocimiento de que el legislador puede consagrar tipos disciplinarios y tipos penales para sancionar la conducta de los funcionarios público, muestra por sí solo la distinta naturaleza y la independencia de las actividades penal y correccional»[38].
«2.- En lo que atañe a la independencia de las acciones disciplinaria (sic) y penal.
"Separación entre las ramas del poder público. [Proceso disciplinario - Diferencias con el proceso penal] 5. Para explicar la presunta violación del artículo 113 de la Carta Política, la demandante manifiesta que la norma impugnada permite que la administración -disciplinaria- incurra en contradicciones en relación con las determinaciones judiciales tomadas en el curso de un proceso penal, en el que también se evalúa si se realizó objetivamente la descripción típica consagrada en la ley.
Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales".
"Los anteriores razonamientos explican suficientemente que el ente sancionador, independientemente del fallo de la justicia penal, pudiera enjuiciar la conducta del actor frente a las normas disciplinarias que gobernaban su situación, sin que ello implique violación del principio "non bis in idem"; por ello, no es de recibo la manifestación del recurrente de que dicho cargo desapareció de plano con el fallo de la justicia penal militar.".
Y en el mismo sentido, el Consejo de Estado dejo sentado "Las pruebas que manifiesta el actor determinaron su inocencia en el proceso penal y que a juicio del Fiscal permitieron exonerarlo de responsabilidad por los delitos imputados, no implicaban necesariamente la exoneración de la falta disciplinaria pues en cada caso, tal como se desprende de lo antes señalado, se examinan las incidencias de la conducta asumida por el empleado, desde ópticas distintas. El disciplinario también contó con su acervo probatorio y con fundamento en él se consideró, a diferencia, que había mérito para aplicar la sanción. Las pruebas aportadas al proceso penal no pueden entenderse en el mismo contexto que las allegadas al disciplinario".
Puestas en esta dimensión las cosas, la presunción de legalidad de los actos de la administración no ha sido desvirtuada lo que conduce al fracaso de las pretensiones de la demanda»[39].
Por último, es necesario advertir que por los mismos hechos y con base en los mismos cargos ya se había pronunciado esta Corporación, en sentencia de 19 de febrero de 2015[40], en la que se decidió negar las pretensiones de los otros implicados en los citados hechos.
De lo expuesto se concluye que las actuaciones desplegadas por la Policía Nacional en los hechos que dieron origen a la investigación RESBO - 2007- 153, fueron acordes con los parámetros constitucionales y legales que rigen el proceso disciplinario para el personal de esa entidad; que la sanción impuesta fue proporcionada y acorde con las faltas imputadas que corresponden a las previstas como gravísimas en el numeral 9 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, por realizar una conducta tipificada en la ley como delito a título de dolo, cuando se cometa con ocasión de la función, falta que conforme al artículo 39 ibídem, amerita como sanción la destitución e Inhabilidad General por un término entre diez (10) y veinte (20) años, razón por la que la medida impuesta fue ajustada a derecho.
PRIMERO. DECLÁRAR no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada.
SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por el señor Carlos Alberto Álvarez Mora, en contra de la Nación - Ministerio De Defensa - Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO. En firme esta decisión, archívese el expediente y remítanse los antecedentes disciplinarios a la Inspección General de la Policía Nacional, de acuerdo con la solicitud visible a folio 379 del cuaderno principal.
[1] Folios 255 a 282 del cuaderno principal.
[2] El mencionado artículo no hace referencia a los requisitos del auto de apertura de la investigación disciplinaria, sino que enuncia las causales de nulidad en el trámite del proceso disciplinario. Concretamente el numeral que enuncia señala lo siguiente: "La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso".
[3] La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento.
[4] Escrito de contestación de la demanda que obra a folios 316 a 332 del cuaderno principal.
[5] Auto de apertura a pruebas de fecha 19 de noviembre de 2012, visible a folios 334 y 335 del cuaderno principal.
[6] Folios 336 a 339 del cuaderno principal.
[7] Folios 340 a 350 del cuaderno principal.
[8] Escrito visible a folios 352 a 359 del cuaderno principal.
[9] Al respecto se cita la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 22 de marzo de 2012, Expediente n.º 0029-2011, Magistrado ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[10] Esta Corporación es competente para conocer del litigio, en razón a que el trámite procesal se surte con arreglo a las reglas de competencia previstas por el Dto. 1/84, dada la época de presentación de la demanda, la naturaleza de la controversia y corresponder a una sanción disciplinaria que implica la separación definitiva del ejercicio de una función pública.
[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Sentencia de 5 de junio de 2014, Expediente n.º 0044-2011, Magistrado Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez.
[12] Artículo 32.
[13] Artículo 52.
[14] Esiquio Manuel Sánchez Herrera, "Dogmática Practicable del Derecho Disciplinario, Preguntas y Respuestas", Tercera Edición, Bogotá, Ediciones Nueva Jurídica, 2012, Páginas 235 y 236.
[15] Folios 1619 a 1637 del expediente administrativo.
[16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 19 de febrero de 2015, Expediente No. 1340 – 2012, Magistrado Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
[17] Folio 2 a 6 del cuaderno principal.
[18] Artículo 69.
[19] Folios 1646 a 1656 del expediente administrativo.
[20] Infra, numeral 3.6.
[21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 2 de mayo de 2013, Expediente n.º 0976 – 2010, Magistrado ponente: Alfonso Vargas Rincón.
[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 12 de mayo de 2014, Expediente n.º 0947-2011, Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C- 712 de 5 de julio de 2001, Magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño; Corte Constitucional, Sentencia C- 252 de 25 de marzo de 2003, Magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño; Corte Constitucional, Sentencia C- 431 de 6 de mayo de 2004, Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[24] Folio 202 del cuaderno principal.
[25] Folio 268 cuaderno principal.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-107 de10 de febrero de 2004, Magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería.
[27] Folios 1619 a 1645 del expediente administrativo.
[28] Folios 1646 a 1656 del expediente administrativo.
[29] Folio 256 cuaderno principal.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C – 881 de 23 de noviembre de 2011, Magistrado ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, auto del 18 de octubre de 2005. Proceso n.º 24.346, Magistrado ponente: Alfredo Gómez Quintero.
[32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 27 de noviembre de 2014, Expediente n.º 1486-2010, Magistrado ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
[33] Folios 1227 a 1280 del expediente administrativo.
[34] Folios 1334 a 1342 del expediente administrativo.
[35] Hoy la disposición se encuentra en el artículo 141 de la Ley 1564 de 2012.
[36] Ver fallo de 18 de enero de 2010 visible a Folios 1227 a 1280 del expediente administrativo.
[37] Folios 1348 a 1410 del expediente administrativo.
[38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 17 de abril de 2013, Expediente n.º 0592-2011, Magistrado ponente: Alfonso Vargas Rincón.
[39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 4 de noviembre de 2010, Expediente n.º 0639-2010, Magistrado ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 19 de febrero de 2015, Expediente n.º 1340-2012, Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.