Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Samowola_budowlana_w_polskim_prawie_budowlanym-ebook/p0204163i020
Timestamp: 2019-05-26 23:32:23+00:00
Document Index: 79497501

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 3', 'art. 30', 'art. 29', 'art. 30', 'art. 48', 'art. 49', 'art. 50', 'art. 51', 'art780', 'art. 21', 'art. 64', 'art. 31', 'art. 21', 'art. 64', 'art. 4', 'art. 48', 'art. 140', 'art. 83', 'art. 48', 'art. 50', 'art. 30']

Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym [Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym - ebook/pdf
Autor: Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki Liczba stron: 247
ISBN: 978-83-264-5507-0 Data wydania: 2013-04-23
Książka jest pierwszym w polskiej literaturze prawniczej opracowaniem, w którym kompleksowo omówiono tematykę samowoli budowlanej, pokazując złożoność badanej materii i problemy stosowania przepisów.
W publikacji przeanalizowano różne przypadki powstawania samowoli budowlanej, takie jak:
budowa bez wymaganego pozwolenia,
budowa bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu,
przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź pomimo wniesienia sprzeciwu,
budowa obiektu z nieprawidłowościami w zakresie ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Omówiono także konsekwencje prawnoadministracyjne i karne samowoli budowlanej oraz sposoby jej legalizacji. Szerokiej analizie poddano również nakaz rozbiórki.
Dodatkowym atutem opracowania jest bogaty przegląd aktualnego orzecznictwa sadów administracyjnych.
Publikacja przeznaczona jest dla inwestorów i ich profesjonalnych pełnomocników oraz pracowników administracji publicznej (zwłaszcza pracowników organów nadzoru budowlanego). Zainteresuje również projektantów, pracowników naukowych oraz studentów.
SAMOWOLA BUDOWLANA W POLSKIM PRAWIE BUDOWLANYM Maksymilian Cherka Wojciech Grecki Warszawa 2013 Stan prawny na 1 lutego 2013 r. Recenzent Prof. dr hab. Zbigniew Cieślak Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Marzena Molatta Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograﬁ czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSI(cid:141)(cid:257)KI © Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN 978-83-264-4235-3 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 13 Rozdział I Istota samowoli budowlanej / 19 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. Samowola budowlana jako zjawisko społeczne / 19 Samowola budowlana a ochrona własności i wolność budowlana / 22 Samowola budowlana – próba określenia istoty instytucji / 32 Przedmiotowe aspekty samowoli budowlanej / 40 Podmiotowe aspekty samowoli budowlanej / 50 Rozdział II Samowola budowlana w ujęciu historycznym / 65 2.1. 2.2. 2.3. Okres dwudziestolecia międzywojennego / 65 Okres PRL / 69 Okres III RP / 75 Rozdział III Powstanie samowoli budowlanej i prawne konsekwencje jej stwierdzenia / 84 3.1. 3.2. 3.3. Zróżnicowanie typów samowoli budowlanych w prawie budowlanym / 84 Budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę / 85 Budowa bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu / 91 5 Spis treści 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. Prowadzenie robót budowlanych, niebędących budowami w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr. bud. oraz inne szczególne przypadki samowoli budowlanej / 95 Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź pomimo wniesienia sprzeciwu / 104 Budowa obiektu budowlanego z nieprawidłowościami w zakresie ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę / 114 Podstawowe prawnoadministracyjne konsekwencje powstania samowoli budowlanej / 118 Odpowiedzialność karna za samowolę budowlaną / 123 Rozdział IV Legalizacja samowoli budowlanej / 128 Zróżnicowanie postępowań legalizacyjnych w prawie budowlanym / 128 Legalizacja samowoli budowlanej dokonanej bez pozwolenia na budowę / 131 Legalizacja samowoli budowlanej dokonanej bez zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu / 153 Legalizacja samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, niebędących budowami w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr. bud. lub w innych szczególnych przypadkach / 157 Legalizacja samowoli budowlanej polegającej na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź pomimo wniesienia sprzeciwu / 172 Legalizacja samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego z nieprawidłowościami w zakresie ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę / 176 Legalizacja samowoli budowlanej na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. / 179 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7. 6 Spis treści Rozdział V Nakaz rozbiórki samowoli budowlanej jako konsekwencja braku jej legalizacji / 191 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. Zagadnienia wstępne – próba klasyfikacji / 191 Charakter i treść decyzji o nakazie rozbiórki / 193 Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w części / 198 Wykonanie nakazu rozbiórki w drodze postępowania egzekucyjnego / 201 Zakończenie / 213 Bibliografia / 221 Wykaz orzecznictwa / 227 Wykaz aktów prawnych / 241 Indeks rzeczowy / 243 7 k.c. Konstytucja RP k.p.a. nowel. pr. bud. 2004 nowel. pr. bud. 2003 o.p. p.p.s.a. pr. bud. Wykaz skrótów Akty prawne ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordyna- cja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budow- lane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) 9 Wykaz skrótów pr. bud. 1974 pr. bud. 1961 r.p.b.z.o. u.g.n. u.o.z. u.p.e.a. u.p.z.p. u.s.m. u.w.l. ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowla- nym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn.: Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodar- ce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępo- waniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdziel- niach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) Czasopisma, publikatory i inne CBOSA GSP Legalis Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administra- cyjnych (http: // orzeczenia. nsa. gov. pl ) Gdańskie Studia Prawnicze System Informacji Prawnej Wydawnictwa C.H. Beck 10 LEX LexPolonica OMT ONSA ONSAiWSA OSNC OSNKW OSNP OSP OTK OTK-A PiP PPP Prok. i Pr. Rzeczposp. ST ZNSA Wykaz skrótów System Informacji Prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer Serwis Prawniczy LexisNexis Organizacja – Metody – Technika Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra- cyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra- cyjnego i wojewódzkich sądów administra- cyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywil- na Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicz- nych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Prokuratura i Prawo Rzeczpospolita Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administra- cyjnego Organy orzekające i instytucje GUNB NSA OZ Główny Urząd Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy 11 Wykaz skrótów SN TK WSA PINB WINB Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlane- go Artykuły przywoływane bez oznaczenia oznaczają artykuły ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, chyba że co innego wynika z kontekstu. Jeśli w orzeczeniu NSA wydanym do dnia 31 grudnia 2002 r. (przed reformą sądownictwa administracyjnego) nie pojawia się informacja o Ośrodku Zamiejscowym, oznacza to, że orzeczenie wydane zostało przez NSA w Warszawie. 12 Wstęp Kwestie związane z zapewnieniem sobie siedziby, wybudowaniem domu, posiadaniem miejsca zamieszkania są jednymi z najdonioślej- szych społecznie problemów, zarówno w wymiarze ogólnym, jak i jed- nostkowym. Towarzyszą one człowiekowi w zasadzie od zarania cywi- lizacji. Jak każda niemal dziedzina ludzkiej aktywności, również dążenie do posiadania siedziby stało się przedmiotem regulacji prawnych, wy- znaczających zorganizowane ramy dla takiej działalności. Regulacje te nazwać można generalnie „prawem budowlanym”, jednak termin ten nie jest jednoznaczny. Można przez niego rozumieć pewien zbiór aktów prawnych nor- mujących problematykę procesu inwestycyjno-budowlanego, czyli pewnego ciągu działań zmierzających do realizacji oraz oddania do użytku danego zamierzenia budowlanego. W tym znaczeniu mamy do czynienia z prawem budowlanym sensu largo. Powyższe pojęcie rozpatrywane może być też wyłącznie w odnie- sieniu do tekstu ustawy o tym samym tytule, jako podstawowego aktu normatywnego w dziedzinie budownictwa. Ustawa – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) reguluje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wraz z szeregiem aktów wykonawczych ustawa ta należy do prawa budowlanego sensu stricto i właśnie taki sposób ujęcia stanowić będzie podstawę dla rozważań zawartych w niniejszej pracy. Prawo budowlane stanowi przy tym przykład prawa o charakterze reglamentacyjnym. W literaturze przedmiotu pojęcie reglamentacji było naświetlane z różnych punktów widzenia, choć najczęściej katego- 13 Wstęp rię tę odnoszono do stosunków społeczno-gospodarczych1. Unikając mnożenia stanowisk doktrynalnych, można przyjąć za J. Grabowskim, że „istota działalności reglamentacyjnej państwa polega, najogólniej rzecz biorąc, na ustalaniu norm prawnych i warunków wykonywania praw podmiotowych, przyznawanych różnym kategoriom podmiotów (...) na podstawie generalnych norm ustawowych, oraz że wyraża się ona w możliwości podjęcia w konkretnych, prawem określonych przypadkach, doraźnej ingerencji w sferę prawnie zastrzeżonej samo- dzielności jednostek (...), a więc poza istniejącymi układami prawnej zależności o charakterze organizacyjnym lub funkcjonalnym”2. W możliwie szerokim znaczeniu pojęcie „reglamentacji” będzie zatem oznaczać ograniczenie na podstawie przepisów prawa pewnej działal- ności poprzez ustalenie zasad i warunków (wymogów, obowiązków) jej prowadzenia, w tym w drodze wydawania przez organy administracji nakazów lub zakazów określonego zachowania. Powyższe oznacza, że przepisy prawa budowlanego umożliwiają władczą ingerencję organów administracji publicznej w sferę statusu prawnego jednostki, a więc w jej prawa, wolności czy obowiązki w za- kresie procesu inwestycyjno-budowlanego. Takie działanie państwa usprawiedliwiane jest koniecznością ochrony interesu publicznego oraz zapewnienia ładu i porządku w budownictwie (w tym ochrony takich podstawowych wartości, jak życie i zdrowie). Jak podnosi T.B. Babiel, 1 Przykładowo A. Chełmoński definiował reglamentację jako „różnorodną sferę działalności administracji, której istotą jest ograniczenie swobody działalności gospodar- czej w imię szeroko pojętego interesu społecznego (...) podstawowymi formami działal- ności reglamentacyjnej jest system zakazów i nakazów” – zob. A. Chełmoński, Instytucje administracyjnoprawne w zarządzaniu gospodarką narodową (w:) System prawa admini- stracyjnego, t. IV, T. Rabska (red.), Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1980, s. 462. Podobnie M. Jełowicki podkreślał, iż reglamentacja niektórych stosunków społeczno-go- spodarczych oraz wprowadzanie innych ograniczeń, a także ograniczanie swobody działania określonych podmiotów polega na ustaleniu niezbędnych nakazów i zakazów. Tak rozumianej reglamentacji dokonuje państwo w drodze prawa, upoważniając jedno- cześnie różne organy państwowe do dokonywania regulacji szczegółowych i egzekwowania podlegających reglamentacji zachowań różnych podmiotów – zob. M. Jełowicki, Admi- nistracja socjalna w PRL – charakterystyka ogólna, OMT 1989, nr 10, s. 21. M.A. Wali- górski przyjmuje z kolei, że „w aktualnym stanie badań można przyjąć, iż w znaczeniu prawnym istotą reglamentacji administracyjnej jest ograniczenie wolności gospodarczej za pomocą instrumentów formalnych (zezwoleń, koncesji i podobnych form) – por. M.A. Waligórski, Administracyjna regulacja działalności gospodarczej. Problemy prawnej reglamentacji, Poznań 1998, s. 75. 2 Por. J. Grabowski, Ochrona interesów przedsiębiorstwa państwowego wobec decyzji administracji gospodarczej, Katowice 1980, s. 31 i n. 14 Wstęp „tak jak całość prawa pozytywnego, prawo budowlane statuuje przecież – w dającej się wyodrębnić sferze stosunków społecznych – określony system wartości oraz ustanawia regulujący tę dziedzinę zbiór zachowań powinnych. Państwo, poprzez swoje organy stanowiące permanentnie kształtuje ten system i stawiając na jego straży odpowiednie sankcje tworzy prawo adekwatne do aktualnych potrzeb. Tak pojmowane, osadzone w całym systemie, prawo budowlane jest więc ważną składową umowy społecznej tworzącej państwo; umowy, której naruszenie musi wiązać się z określoną reakcją jej stron”3. Daleko idący zakres regulacji prawa budowlanego (przede wszyst- kim „głębokość” ingerencji prawnej w sferę praw podmiotowych inwe- storów) z jednej strony, a z drugiej ich przekonanie, mające swe źródło w prawie własności, że mogą zabudować nieruchomość, do której przysługuje im tytuł prawny, wedle swojej woli (bez ingerencji podmio- tów zewnętrznych) sprawia, że bardzo często inwestycje budowlane realizowane są z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z obowiązujących przepisów, a więc w warunkach tzw. samowoli bu- dowlanej. Zjawisko to niewątpliwie jest oceniane przez ustawodawcę jako zagrożenie dla interesu publicznego i złamanie tej „niepisanej umowy”, gdyż samowola w swojej istocie zawsze narusza normy prawa budowlanego. Z tego powodu, jako działanie naganne, wymagające podjęcia środków prawnych mających na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem, jest ona zwalczana. Z powyższych względów celem niniejszego opracowania jest kompleksowe przedstawienie instytucji samowoli budowlanej, unormo- wanej przepisami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Problematyka ta jest niezwykle interesująca, gdyż dotyka nie tylko zagadnień stricte prawniczych, ale trzeba ją również pokazać w szerszym kontekście. Przegląd metod walki z samowolą na przestrzeni lat pokazuje, że cha- rakter środków walki z samowolą znajduje się w silnej korelacji z syste- mem polityczno-społecznym państwa, a jednocześnie bardzo silnie oddziałuje na praktykę procesu inwestycyjno-budowlanego. Podjęcie jakichkolwiek szczegółowych rozważań rodzi potrzebę przyjrzenia się istocie samowoli budowlanej. Wymaga to przedstawienia jej jako pewnego zjawiska społecznego oraz prezentacji zagadnienia na tle i w zestawieniu z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz wy- 3 T.B. Babiel, Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, Monitor Prawniczy 2002, nr 8, s. 382. 15 Wstęp nikającą z niej zasadą wolności budowlanej. Konieczna jest również analiza poszczególnych elementów składających się na analizowane pojęcie – w ujęciu przedmiotowym oraz podmiotowym, a także pochy- lenie się nad problemami definicyjnymi związanymi z terminem „sa- mowola budowlana”. Wszystkie powyższe kwestie są przedmiotem rozważań w Rozdziale I. Rozdział II poświęcony jest przeglądowi dotychczasowych rozwią- zań prawnych, przede wszystkim na poziomie ustawowym, w sferze prawa budowlanego, przeprowadzonemu pod kątem unormowań do- tyczących bezpośrednio problemu samowoli budowlanej. W celu zacho- wania jasności wywodu dokonano przy tym podziału analizowanego zakresu czasowego na trzy podokresy. Zastosowanym kryterium zróż- nicowania były przeobrażenia uwarunkowań historycznych oraz zmiany ustroju społeczno-gospodarczego. W Rozdziale III skupiono się na problematyce powstawania samo- woli budowlanej, co pozwoliło na wyodrębnienie poszczególnych jej rodzajów. Zasygnalizowano również istotę konsekwencji prawnych spowodowanych takim sposobem naruszenia przepisów prawa budow- lanego. Rozdział IV oparty jest na klasyfikacji przedstawionej w rozdziale poprzednim i zawiera charakterystykę postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do każdego z przypadków samowoli. Wypunktowane zostały podobieństwa i różnice proceduralne, jak również kolejne, na- stępujące po sobie elementy procedury. Ostatnia część pracy, Rozdział V, koncentruje się na problematyce nakazu rozbiórki, orzekanym jako skutek braku legalizacji samowoli budowlanej. Opisano w nim charakter i treść decyzji o nakazie rozbiórki. Dodatkowo ukazane zostały kwestie związane z nakazem rozbiórki w części oraz z wykonaniem rozbiórki w drodze administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Ścisła współzależność norm prawa materialnego oraz prawa proce- sowego w analizowanej dziedzinie spowodowała, że konieczne okazało się omówienie w niektórych sytuacjach również tych ostatnich aspektów, zwłaszcza że stanowią one regulacje szczególne w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, np. poprzez przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot administrowany4. Jednakże z uwagi na rygory 4 Zob. szerzej L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia proceduralne, Warszawa 2007, s. 22–24. 16 Wstęp dotyczące spójności publikacji oraz niewykraczania poza jej ramy, przedstawienie tych kwestii ma raczej charakter ogólny. Literatura poświęcona zagadnieniu samowoli budowlanej jest nie- stety w Polsce dość uboga. Do momentu ukończenia niniejszej pracy nie ukazała się na rynku żadna pozycja o charakterze monograficznym, która obszernie i kompleksowo analizowałaby tę tematykę. W tej sytua- cji cenne w trakcie pisania pracy okazały się pozycje o bardziej przekro- jowym charakterze, których treść poruszała również i zjawisko samo- woli. Bardzo przydatne okazywały się uwagi zawarte w poszczególnych komentarzach do ustawy – Prawo budowlane. Korzystano także z arty- kułów z czasopism fachowych oraz z prasy. Ogromnie pomocne było orzecznictwo Trybunału Konstytucyjne- go, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, których roli w wyjaśnianiu i interpretowaniu czę- stokroć niejasnych przepisów prawa nie da się przecenić. W tym miejscu należy zaznaczyć, że choć wiele wyroków przytaczanych w tej pracy zapadło pod rządami przepisów w brzmieniu poprzednio obowiązują- cym, to jednak dobierane były one z zastosowaniem kryterium aktual- ności również w obecnym stanie prawnym. 17 Rozdział I Istota samowoli budowlanej 1.1. Samowola budowlana jako zjawisko społeczne Fakt oddziaływania prawa na życie społeczne nie budzi wątpliwości. Jednakże wydaje się, że często nie docenia się procesu przeciwnego, a mianowicie wpływu czynnika społecznego na tworzenie i funkcjono- wanie norm prawnych. Problematyka samowoli budowlanej jest dobrym przykładem na to, że regulacje wprowadzane przez ustawodawcę są w sposób istotny zależne od społecznego przyzwolenia i woli ich prze- strzegania. Praktyka pokazuje, że zwłaszcza w tak newralgicznej dziedzinie jaką jest prawo budowlane, stosowane przez władze instrumenty prawne, w założeniu mające dopomóc w skutecznym zabezpieczeniu interesu publicznego, często nie są wcale akceptowane przez ich adre- satów. Nie jest jeszcze źle, jeśli jednostka co prawda nie akceptuje prawa w sferze wewnętrznej (psychicznej), ale mimo wszystko przestrzega go, chociażby z obawy przed sankcjami. Z punktu widzenia ustawodawcy najmniej pożądana jest bowiem taka postawa odrzucenia przepisów, która przejawia się w zachowaniach contra legem. Doświadczenie życiowe pokazuje, że najczęściej mamy do czynienia z dwoma podstawowymi przypadkami popełnienia samowoli budow- lanej. Pierwszym z nich jest naruszenie prawa spowodowane nieznajo- mością obowiązujących przepisów prawa budowlanego po stronie sprawcy samowoli. O ile zazwyczaj jednostka zdaje sobie sprawę, że na budowę od podstaw domu jednorodzinnego potrzebne będzie pozwo- lenie administracyjne, o tyle nie zawsze będzie ona świadoma koniecz- ności uzyskania takiego pozwolenia (lub przynajmniej obowiązku 19 Rozdział I. Istota samowoli budowlanej zgłoszenia) w niektórych mniej „oczywistych” sytuacjach, np. przebudowa. jak Drugi przypadek obejmuje celowe realizowanie robót budowlanych w warunkach samowoli, a więc świadome łamanie prawa przez obywa- tela. Otóż w pewnych sytuacjach może on uznać, że bardziej opłacalna będzie budowa nielegalna niż poświęcanie czasu i środków na przejście całej drogi administracyjnej, sądząc przy tym, że pozostanie bezkarny – przykładowo ze względu na nieduży zakres planowanych robót. Wydaje się jednak, że najczęstszą przyczyną takiego podejścia inwestora będzie zdawanie sobie sprawy z tego, że nie miałby on szans na uzyska- nie zgody organu (ewentualnie już mu jej odmówiono) na realizację robót budowlanych w zaplanowanym przez niego kształcie z powodu ich niezgodności z przepisami. Czynnikiem mogącym mieć znaczenie jest również swego rodzaju niekonsekwencja ustawodawcy, przejawia- jąca się w tworzeniu niejasnych i niezrozumiałych dla inwestora prze- pisów. Tytułem przykładu, w myśl pr. bud. budowa ogrodzeń nieusy- tuowanych od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz o wysokości poniżej 2,20 m nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23). Jednakże zgłoszenie będzie konieczne w każdym przypad- ku wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie już istniejącego ogrodzenia, także o ww. cechach (art. 30 ust. 1 pkt 2), co jest całkowicie sprzeczne z wnioskowaniem a maiori ad minus. Taki sposób konstrukcji przez ustawodawcę przepisów o charakterze regla- mentacyjnym nie sprzyja z pewnością ich przestrzeganiu. Jak pokazują dane statystyczne, problem samowoli budowlanych w Polsce jest wciąż poważny. W 2012 roku wydano ogółem 365 decyzji legalizujących samowole budowlane – jest to liczba o 27,7 (o 101 de- cyzji) mniejsza niż w 2011 r., w którym wydano 466 decyzji, o 56,4 mniejsza niż w roku 2010, w którym wydano ich 571, i aż o 86,6 mniejsza niż w 2009 r. (681 decyzji legalizacyjnych)5. Ogółem w latach 2006–2012 wydano 5198 decyzji legalizujących samowole budowlane, z których zdecydowanie najwięcej dotyczyło budynków jednorodzin- nych – 42,2 (2191 decyzji) oraz budynków gospodarczo-inwentarskich – 28,9 (1501 decyzji)6. 5 Ruch budowlany w 2012 roku, GUNB, Warszawa 2013, http: // www. gunb. gov. pl/ pliki/ ruch_ bud_ 2012_ rs. pdf, s. 8. 6 Ibidem. 20 1.1. Samowola budowlana jako zjawisko społeczne Jeśli chodzi o nakazy rozbiórki, to w 2012 r. wydano ich ogółem 4829, przy czym liczba nakazów spowodowanych budową bez pozwo- lenia7 (2666 decyzji; 55,2 ogólnej liczby wydanych nakazów) zmalała o 2,3 w stosunku do 2011 r. (2728 decyzji), o 20,8 w stosunku do 2010 r. (3220 decyzji) i o 21,5 w stosunku do 2009 r. (3239 decyzji), zaś liczba nakazów spowodowanych prowadzeniem budów niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę8 (681 nakazów; 14,1 ogólnej liczby wydanych nakazów) zmalała o 33,2 w stosunku do 2011 r. (907 decyzji), o 27,9 w stosunku do 2010 r. (871 decyzji) i o 36 w stosunku do 2009 r. (962 decyzje)9. Statystyka prowadzona przez GUNB pokazuje utrzymującą się tendencję spadkową, zarówno jeśli chodzi o liczbę decyzji legalizujących, jak i nakazów rozbiórki. Trudno jednoznacznie przesądzić, co jest przyczyną takiego stanu rzeczy. Można zaryzykować stwierdzenie, że w stosunku do najbardziej „jaskrawych” przypadków samowoli budow- lanych zostały już, w przeważającej części, wydane odpowiednie roz- strzygnięcia, a pozostałe naruszenia przepisów pr. bud. są trudniejsze do wykrycia. Być może nastąpił również wzrost świadomości prawnej inwestorów, którzy nie chcą ryzykować starcia z nadzorem budowla- nym. Niezależnie jednak od powodów, skala zjawiska jest wciąż niepo- kojąca. Jak wynika z powyższych danych, zjawisko samowoli budowlanej cały czas pozostaje dużym problemem. Oczywiście zazwyczaj dotyczy on budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale zdarzają się przypadki bardziej spektakularne, jak budowa Hotelu Gołębiewski w Karpaczu, którego zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym została zakwestionowana przez organy nadzoru10. Często zdarza się też, że in- westor uzyskuje pozwolenie na przebudowę budynku, a następnie do- konuje jego rozbiórki, kiedy na skuteczną interwencję organów nadzoru budowlanego jest już za późno – tak działo się w głośnych jakiś czas 7 Chodzi tu o samowolę budowlaną z art. 48 pr. bud.; statystyka GUNB nie obejmuje niestety samowoli budowlanych z art. 49b pr. bud. 8 Chodzi tu o art. 50a oraz art. 51 pr. bud. 9 Ruch budowlany..., s. 9. Pozostałe nakazy rozbiórki w 2012 r., w liczbie 1482, wy- dane zostały z powodu naruszenia przepisów pr. bud. dotyczących utrzymywania obiektów budowlanych. 10 Zob. szerzej J. Kałucki, Gigant z Karpacza do rozbiórki?, Rzeczposp. z 3 listopada 2010 r., http: // www. rp. pl/ artykul/ 558910. html; J. Kałucki, Gigant w Karpaczu do rozbiórki, Rzeczposp. z 7 stycznia 2011 r., http: // www. rp. pl/ artykul/ 10, 590523. html 21 Rozdział I. Istota samowoli budowlanej temu przypadkach samowoli budowlanej na Saskiej Kępie w Warsza- wie11. Od lat znany jest problem samowoli budowlanych na Podhalu, zwłaszcza w Zakopanem12. Omawiane przypadki zostały upublicznione, gdyż dotyczyły budynku o bardzo dużych gabarytach, a także obiektów zabytkowych, o dużych walorach architektonicznych. Można się tylko domyślać ile spraw „mniejszego kalibru” nigdy nie ujrzy światła dziennego. Warto zwrócić uwagę, że samowola budowlana nie jest oczywiście jakąś polską osobliwością i występuje na całym świecie, choć jej specy- fika jest w każdym przypadku inna i zależna od lokalnych uwarunko- wań13. Nie ogranicza się ona przy tym tylko do krajów biedniejszych czy też z niską kulturą prawną, choć z pewnością skala problemu jest w takich państwach znacznie większa14. 1.2. Samowola budowlana a ochrona własności i wolność budowlana We wcześniejszych rozważaniach, jako jedno ze źródeł samowoli budowlanej, wskazany został brak akceptacji ze strony adresatów prawa budowlanego dla niejednokrotnie uciążliwych wymogów w nim zawar- tych. Pośrednią przyczyną tego stanu rzeczy może być fakt, że człowiek 11 Zob. szerzej T. Urzykowski, Na Saskiej Kępie pod pozorem przebudowy burzone są wille, Gazeta Wyborcza z 21 października 2010 r., http: // warszawa. gazeta. pl/ warszawa/ 1, 34889, 8543539, Na_Saskiej_Kepie_pod_ pozorem_rozbudowy_burzone_sa.html; tenże, Warszawski serial: przebudowa czyli rozbiórka, Gazeta Wyborcza z 27 stycznia 2011 r., http: // warszawa. gazeta. pl/ warszawa/ 1, 34889, 9009209, Warszawski_ serial__ Przebudowa_ czyli_ rozbiorka. html 12 Zob. np. D. Hajok, Samowolka po góralsku, hej!, Gazeta Wyborcza z 3 listopada 2011 r., http: // wyborcza. pl/ 1, 76842, 10579715, Samowolka_ po_ goralsku__ hej_ . html; E. Kopcik, Samowola po góralsku. Z widokiem na Giewont, Dziennik Polski z 13 paździer- nika 2012 r., http: // www. dziennikpolski24. pl/ pl/ aktualnosci/ malopolska/ 1244508- samowola- po- goralsku- z- widokiem- na- giewont 13 Zob. np. Illegal construction in Jerusalem, http: // www. jcpa. org/ jlmbldg. htm; N. Iliev, Authorities to demolish illegal construction along the Bulgarian Black Sea, http: // sofiaecho. com/ 2010/ 10/ 11/ 974726_ authorities- to- demolish- illegal- construction- along- the- bulgarian- black- sea; W. Radziwinowicz, Samowola budowlana rosyjskich dy- gnitarzy, Gazeta Wyborcza z 30 stycznia 2010 r., http: // wyborcza. pl/ 1, 76842, 7509641, Samowola_ budowlana_ rosyjskich_dygnitarzy.html 14 Zob. np. Entscheidung über Schwarzbau-Villa, MAIN-POST, http: // www. mainpost. de/ regional/ wuerzburg/ Entscheidung-ueber-Schwarzbau-Villa; art780,5613872 22 1.2. Samowola budowlana a ochrona własności... prowadził działalność budowlaną na długo zanim państwo zdecydowało się uregulować tę dziedzinę życia i – pomimo wzrostu zagrożeń zwią- zanych z wciąż rosnącą skalą skomplikowania procesów budowlanych15 – cały czas skłonny jest traktować pewne nakazy i zakazy prawa budow- lanego jako niczym nieuzasadnioną ingerencję w sferę praw i wolności. Częste jest bowiem (o czym autorzy mogli się przekonać w swej prak- tyce zawodowej) przekonanie, że właściciel może w zasadzie bez ogra- niczeń zabudować własną nieruchomość, a regulacje prawne obowią- zujące w tym zakresie są przez niego uznawane w skrajnym przypadku wręcz za irracjonalne i w konsekwencji odrzucane. W związku z powyż- szym, w celu zrozumienia istoty samowoli budowlanej konieczne jest skonfrontowanie tej instytucji z uprawnieniami inwestora, wynikającymi z prawa własności oraz zasady wolności budowlanej. Ochrona własności w Polsce zagwarantowana jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Do tego pojęcia odnoszą się dwa artykuły ustawy zasadniczej16. Z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie zaś z art. 64 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności (ust. 1), która podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Prawo własności nie ma jednak charakteru absolutnego, a jego granice wyznacza Konstytucja, określając dopuszczalny zakres ingerencji ustawodawcy w to prawo17. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP18, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i wyłącznie w sytuacji, gdy są 15 Proces budowlany w tym szerokim znaczeniu obejmuje sprawy ustalenia miejsca budowy, projektowania, wykonywania robót budowlanych, przystąpienia do użytkowania, utrzymania oraz rozbiórki obiektów budowlanych – K. Małysa, Proces inwestycyjno-bu- dowlany, Kraków 2002, s. 25. 16 Pominięto przy tym problematykę wzajemnych relacji między art. 21 ust. 1 i art. 64 w zakresie terminu „własność”. Na ten temat zob. R. Illinicz, Formy własności w Konsty- tucji RP z 1997 r. (w:) K. Skotnicki (red.), Własność – zagadnienia ustrojowo-prawne. Porównanie rozwiązań w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Łódź 2006. 17 Jak stwierdził TK, „ustalenie przez prawo ograniczeń wyznaczających treść i zakres ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowaniu prawa własności jako prawa absolutnego (...). Chociaż zatem prawo własności jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami – jako prawo najsil- niejsze w stosunku do rzeczy, to zarazem nie jest rozumiane jako prawo niczym nie ograniczone”. Zob. wyrok TK z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, OTK 1991, nr 1, poz. 4. 18 Przepis ten zawiera przesłanki odnoszące się ogólnie do wszystkich wolności i praw. 23 Rozdział I. Istota samowoli budowlanej one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, bądź wolności i praw innych osób. Dodatkowo ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (tzw. zasada proporcjonalności). Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji RP potwierdza nato- miast dopuszczalność ograniczeń w stosunku do własności, podkreślając że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W konsekwencji treść i zakres ochrony prawa własności są zazwy- czaj określone szczegółowo na poziomie ustawowym19. Tak jest również w przypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Usta- wodawca w art. 4 pr. bud. ustanowił zasadę tzw. wolności budowlanej, będącej emanacją prawa własności, na mocy której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dyspono- wania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami20. Oznacza to, że uprawniony będzie miał zagwarantowaną możliwość podjęcia budowy pod warunkiem zacho- wania odpowiednich przepisów. Niezwykle przydatne w kwestii dopuszczalnej ingerencji w prawo własności w kontekście prawa budowlanego są rozważania zawarte w wyroku TK, w którym organ ten zajmował się zgodnością art. 48 pr. bud. w dawnym brzmieniu (zgodnie z którym sankcją za popełnienie samowoli budowlanej był bezwzględny nakaz rozbiórki) z Konstytucją RP21. Orzeczenie to zostanie szerzej omówione w Rozdziale II, natomiast w tym miejscu nacisk położony zostanie na przedstawienie, sformuło- wanego w poprzednim zdaniu, problemu. Otóż, zdaniem TK, w przy- padku samowoli budowlanej dopuszczalna jest władcza ingerencja państwa w sferę praw majątkowych jednostki, gdyż jest ona skutkiem 19 Fundamentalne znaczenie ma tu przede wszystkim art. 140 k.c., zgodnie z którym właściciel może, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może również rozporządzać rzeczą. Na temat treści i wykonywania prawa własności, w tym wykonywania własności nieruchomości, zob. szerzej A. Stelmachowski, Treść i wykonywanie prawa własności (w:) T. Dybowski (red.), System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, Warszawa 2007, s. 213–314. 20 Szerzej o zasadzie wolności budowlanej i poszczególnych jej elementach zob. T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 88–115. 21 Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2. 24 1.2. Samowola budowlana a ochrona własności... niezgodnego z prawem zachowania danej jednostki. Metoda zapobie- gania i likwidowania samowoli budowlanej przyjęta przez ustawodawcę oceniona została jako niewątpliwie surowa i nacechowana automaty- zmem, lecz jednak niewykraczająca poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Tym bardziej nie narusza więc prawa własności aktualnie przyjęte w prawie budowlanym rozwiązanie, które jest zdecy- dowanie łagodniejsze, gdyż dopuszcza legalizację samowoli. Trybunał podkreślił również, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadzi do kon- kluzji, iż w granicach zakreślonych przez ustawę zasadniczą ustawodaw- ca dysponuje swobodą określenia sankcji związanych z niedopełnieniem tego obowiązku. Z punktu widzenia omawianej materii istotne znaczenie ma również wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r.22, którym została uznana – w trybie kontroli prewencyjnej – za niezgodną z Konstytucją nowelizacja pr. bud. z dnia 23 kwietnia 2009 r.23 Trybunał podkreślił konieczność zagwaran- towania na etapie przed rozpoczęciem budowy publicznoprawnej ochrony praw właścicieli. Zdaniem TK, „nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego (...) nieru- chomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie 22 Wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, nr 3, poz. 26. 23 Przepisy nowelizacji wprowadzały fundamentalne zmiany w systemie prawa bu- dowlanego ze względu na likwidację wielu decyzji – w większości sytuacji pozwolenia na budowę oraz na użytkowanie zastąpione zostałyby zgłoszeniami do starosty. Nowela silnie wpływała na materię dotyczącą samowoli budowlanej, co było konsekwencją gene- ralnego uproszczenia procesu budowlanego. Zdecydowano m.in. o dopuszczalności za- skarżania w drodze zażalenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 48 oraz 49b). Uproszczono art. 50 ust. 1 poprzez zlikwidowanie wymogu wstrzymywania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oraz na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Zamiast tego wstrzymaniu podlegałyby jedynie roboty budowlane wykony- wane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź też w sposób istotnie odbiegający od ostemplowanego projektu budowlanego, decyzji o rejestracji budowy, jeżeli jest ona wymagana, lub nie- zgodnie z przepisami. Ustawa likwidowała także wymóg uzyskiwania pozwolenia na zmianę użytkowania i w konsekwencji legalizację zmiany użytkowania niezgodnej z przepisami. Doniosłą w skutkach konstrukcją, proponowaną przez nowe prawo, była legalizacja z mocy prawa samowoli budowlanych popełnionych przed 1 stycznia 1995 r., jeżeli w odpowiednim terminie zostałby złożony wniosek o potwierdzenie legalności obiektu budowlanego w organie nadzoru budowlanego. 25
Autor: Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Samowola_budowlana_w_polskim_prawie_budowlanym-ebookRO/p0204163i020" target="_blank" title="Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym [Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym [Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>