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Timestamp: 2016-09-26 03:38:32+00:00
Document Index: 93575767

Matched Legal Cases: ['art. 52', 'art. 82', 'art. 83', 'art. 89', 'art. 48', 'art. 8', 'art. 15', 'art. 38', 'art. 52', 'art. 38', 'art. 26', 'art. 52', 'ATF ', 'art. 52', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 27', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 30']

1C_562/2015 � � Arr�t du 26 mai 2016
Conseil communal d'Orbe, 1350 Orbe, repr�sent� par Me Jean-Daniel Th�raulaz, avocat,
D�partement du territoire et de l'environnement du canton de Vaud, place du Ch�teau 1, 1014 Lausanne, repr�sent� par le Service du d�veloppement territorial du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne.
plan d'affectation; extension de la zone � b�tir; droit transitoire,
En �t� 2013, la Commune d'Orbe a mis une r�vision du plan partiel d'affectation (PPA) "Taborneires-Ducats-Passon" � l'enqu�te. Ce plan couvre 23 parcelles pour une surface de 252'839 m2. Par rapport au pr�c�dent PPA de 1986 r�gissant le m�me secteur, la zone d'activit�s artisanales et industrielles comporte une extension sur la zone agricole de 42'000 m2 (35'000 m2 d'activit�s artisanales et industrielles proprement dites, le solde comprenant une zone de verdure inconstructible et du domaine public). Plusieurs entreprises actives dans le domaine agro-alimentaire sont d�j� implant�es dans le p�rim�tre de l'ancien PPA, dont la soci�t� Hilcona Gourmet SA. Le PPA jouxte deux autres plans sp�ciaux pr�voyant des zones d'activit�s. L'ensemble de ces zones industrielles constitue le site strat�gique Orbe-Sud d�fini dans le cadre de la politique cantonale des p�les de d�veloppement. Selon les informations rendues disponibles par le Canton de Vaud sur son site internet, 49 sites strat�giques d'int�r�t cantonal ont �t� d�finis ou sont en voie de l'�tre.
Le 12 d�cembre 2013 et, respectivement, le 21 ao�t 2014, le Conseil communal d'Orbe puis le D�partement cantonal du territoire et de l'environnement ont approuv� l'extension du PPA. Le d�partement a exempt� totalement la commune de son obligation de compensation des surfaces d'assolement, celle-ci �tant assur�e par la marge de manoeuvre d�coulant du quota cantonal. Il a �galement exempt� enti�rement la commune de son obligation de d�classer des zones � b�tir en compensation de l'extension pr�vue. La d�cision pr�cise sur ce point que le PPA r�pond � l'art. 52a al. 2 let. c de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'am�nagement du territoire (OAT; RS 700.1).
L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial (ARE) a recouru contre ces d�cisions aupr�s de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Celle-ci a rejet� le recours par arr�t du 25 septembre 2015.
L'ARE recourt contre cet arr�t aupr�s du Tribunal f�d�ral. Il conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et de la d�cision du D�partement cantonal ainsi qu'au refus de la r�vision du PPA.
La cour cantonale se r�f�re aux consid�rants de son arr�t. Le Service du d�veloppement territorial et la Commune d'Orbe concluent � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet. L'ARE se d�termine une nouvelle fois et persiste dans ses conclusions.
Le Tribunal f�d�ral a d�lib�r� sur le pr�sent recours en s�ance publique le 26 mai 2016.
Le recours est dirig� contre un arr�t rendu en derni�re instance cantonale confirmant l'approbation d'un plan partiel d'affectation. Le recours est d�s lors en principe recevable comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF et 34 al. 1 LAT, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial a la qualit� pour recourir (art. 89 al. 2 LTF en relation avec l'art. 48 al. 4 OAT). Les autres conditions de recevabilit� sont r�unies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur le recours.
2.1.�Les nouvelles dispositions de la LAT, entr�es en vigueur le 1er mai 2014, red�finissent le contenu des plans directeurs cantonaux (art. 8 et 8a LAT) et pr�cisent les crit�res que doit remplir un terrain pour pouvoir �tre class� en zone � b�tir (art. 15 LAT). A titre transitoire, l'art. 38a LAT pr�voit que les cantons adaptent leurs plans directeurs dans les cinq ans � compter de la r�vision de la loi (al. 1); jusqu'� l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil f�d�ral, la surface totale des zones � b�tir l�galis�es ne doit pas augmenter dans le canton concern� (al. 2). La loi ne pr�voit aucune exception � cette r�gle.
S'exprimant sur cette disposition dans le message accompagnant le projet de r�vision, le Conseil f�d�ral pr�cisait que, durant cette p�riode transitoire, "seuls les classements compens�s par des d�classements de m�me surface sont autoris�s" (Message du 20 janvier 2010 relatif � une r�vision partielle de la loi sur l'am�nagement du territoire, FF 2010 966 ch. 1.3.1). Cette formulation (en allemand, "�
sollen Neueinzonungen nur noch bei fl�chengleichen R�ckzonungen zul�ssig sein�"; en italien, "�
saranno ammessi nuovi azzonamenti nelle zone edificabili soltanto se possono essere compensati da dezonamenti di superfici equivalenti�") laisse entendre une id�e de simultan�it� entre les op�rations de classement et de d�classement. Aussi, si cette simultan�it� ne ressort pas de la lettre de la loi, elle ressort bien des intentions du l�gislateur. Le contexte dans lequel cette disposition a �t� adopt�e le confirme: pr�sent�e comme un contre-projet indirect � l'initiative populaire "De l'espace pour l'homme et la nature (initiative pour le paysage) " qui entendait imposer un moratoire de 20 ans sur la surface totale des zones � b�tir en Suisse, la r�vision l�gislative devait mettre l'accent sur ce point (FF 2010 987 ch. 2.6). L'id�e �tait donc bien de pr�voir un moratoire dans l'attente de l'adaptation des plans directeurs cantonaux (�
2.2.�Selon l'art. 52a al. 2 OAT, durant la p�riode transitoire pr�vue � l'art. 38a al. 2 LAT, un classement en zone � b�tir ne peut �tre approuv� qu'aux conditions suivantes: "une surface au moins �quivalente a �t� d�class�e dans le canton depuis l'entr�e en vigueur de cette disposition ou est d�class�e par la m�me d�cision" (let. a), "des zones affect�es � des besoins publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont d'une tr�s grande importance et pr�sentent un caract�re urgent sont cr��es" (let. b) ou "d'autres zones d'importance cantonale sont cr��es pour r�pondre � une n�cessit� urgente et, au moment de l'approbation au sens de l'art. 26 LAT, des mesures de planification d�terminent et s�curisent la surface qui doit �tre d�class�e; l'obligation de d�classement tombe si le plan directeur approuv� le rend superflu" (let. c).
La cour cantonale a appliqu� en l'esp�ce l'art. 52a al. 2 let. c OAT. L'ARE conteste le bien fond� de l'application de cette norme, ce qui d�finit l'objet du pr�sent litige.
Le Tribunal f�d�ral, qui peut examiner � titre pr�judiciel la l�galit� et la constitutionnalit� d'ordonnances du Conseil f�d�ral (ATF 141 II 169 consid. 3.4 p. 172; 139 II 460 consid. 2.3 p. 463; 136 I 197 consid. 4.2 p. 201), interpr�te celles-ci de fa�on conforme � la loi.
2.2.1.�L'art. 52a al. 2 let. b et c OAT introduit deux exceptions au mode op�ratoire auquel a song� le l�gislateur en adoptant l'art. 38a al. 2 LAT, � savoir une compensation directe entre surfaces nouvellement class�es et surfaces � d�classer. Ces dispositions sont toutes deux destin�es � la r�alisation de projets urgents. Vu les obstacles pouvant �tre rencontr�s dans le cadre d'une proc�dure de d�classement, il est conforme au principe de proportionnalit� qu'une exception s'impose en cas d'urgence av�r�e pour un projet d'importance (cf. PERREGAUX DUPASQUIER, LAT, dispositions transitoires - ce qu'il faut savoir lors d'une mise en zone, Inforum VLP-ASPAN 1/2015 p. 7). On pourrait imaginer la situation d'une entreprise qui, en raison d'un cas de force majeure (incendie, contamination du sol, etc.), se trouverait dans l'impossibilit� de poursuivre son activit� �conomique sur son site d'implantation.
2.2.2.�Comme pour toute d�rogation � une r�gle l�gale, la port�e de ces exceptions doit toutefois �tre r�duite au minimum n�cessaire. Il y a en effet lieu de consid�rer que, m�me si un classement est op�r� sans compensation directe en vertu d'une exception, l'essence de l'art. 38a al. 2 LAT doit �tre respect�e: � la lumi�re de la disposition de la loi et en conformit� avec celle-ci, la surface totale des zones � b�tir du canton ne pourrait augmenter durant les cinq ans de p�riode transitoire. On ne voit en effet pas ce qui justifierait que d'�ventuels d�classements ult�rieurs puissent permettre la cr�ation de nouvelles zones � b�tir alors m�me qu'un premier classement, autoris� pour des motifs d'urgence, n'a pas �t� compens�. En d'autres termes, quelle que soit l'urgence du projet, il faut dans tous les cas d�classer des surfaces �quivalentes au classement, cas �ch�ant de fa�on quelque peu diff�r�e. Un tel d�calage soul�ve cependant la question des possibilit�s de contr�le, voire des moyens de contrainte, � l'�gard des d�classements diff�r�s mais n�anmoins imp�ratifs. Les exceptions � une compensation simultan�e doivent par cons�quent �tre admises de fa�on restrictive.
Pour les exceptions de l'art. 52a al. 2 let. c OAT - que les autorit�s cantonales ont appliqu� en l'esp�ce -, il est propos� une variante au simple d�classement (diff�r�) de terrains constructibles: il est propos� que "des mesures de planification d�terminent et s�curisent la surface qui doit �tre d�class�e", "l'obligation de d�classement tomb[ant] si le plan directeur approuv� le rend superflu". Selon les explications donn�es par le Conseil f�d�ral en r�ponse � l'interpellation 13.4043 du Conseiller national Olivier Feller, La "d�termination" et la "s�curisation" des surfaces � d�classer au sens de l'art. 52a al. 2 let. c OAT se concr�tisent par la d�limitation d'une zone r�serv�e au sens de l'art. 27 LAT. L'office f�d�ral reprend cette solution dans son rapport explicatif de l'ordonnance (ARE, Rapport explicatif relatif � la r�vision partielle du 2 avril 2014 de l'ordonnance sur l'am�nagement du territoire, p. 30). Si cette solution pr�sente l'avantage de la simultan�it�, elle entra�ne toutefois des incertitudes au vu notamment de la dur�e limit�e d'une affectation en zone r�serv�e. Cette solution n'ayant pas �t� retenue par les autorit�s cantonales, son bien-fond� n'a quoi qu'il en soit pas � �tre examin� en l'esp�ce.
Il demeure en revanche constant que, si l'exception pour les projets pr�sentant un caract�re urgent est justifi�e, cela n'�te toutefois rien � la n�cessit� de compenser les surfaces class�es, conform�ment � la lettre de la loi, mais cas �ch�ant de mani�re diff�r�e ainsi qu'on l'a indiqu� pr�c�demment.
2.2.3.�S'agissant du type de projet pouvant donner lieu � exception, la lettre c r�gle celle destin�e � la cr�ation d' "autres zones d'importance cantonale". Pour d�terminer le sens de cette notion, il y a donc lieu de se r�f�rer � la lettre b,�
a contrario. Celle-ci r�git l'exception des zones affect�es � des besoins publics pour des infrastructures planifi�es par le canton, de tr�s grande importance. Dans le cadre de l'adoption de ces dispositions, l'ARE donnait pour exemple la cr�ation d'un h�pital cantonal (ARE,�
op. cit., p. 30). On peut �galement penser � d'autres constructions ou installations publiques, telles qu'une prison notamment (cf. PERREGAUX DUPASQUIER,�
op. cit., p. 7).
Pour la lettre c, le rapport explicatif expose qu'il s'agit notamment des p�les de d�veloppement d�sign�s comme ayant une importance cantonale dans le plan directeur approuv� par le Conseil f�d�ral. Aucun exemple concret n'est toutefois donn�. A suivre le texte de l'ordonnance, les projets qui pourraient �tre concern�s par la clause d'urgence seraient simplement les projets situ�s dans un p�le de d�veloppement, mais non planifi�s par le canton et affect�s � des besoins publics (lettre b�
a contrario). On peut cependant s'interroger sur l'absence de crit�re li� � la nature du projet, notamment son importance et l'int�r�t - priv� ou public - qu'il repr�sente, les exceptions ne devant �tre admises que restrictivement. On ne saurait ainsi qualifier de zone d'importance cantonale toute nouvelle zone situ�e dans un p�le de d�veloppement cantonal sans un examen concret. Les constructions et installations pr�vues dans une nouvelle zone � b�tir doivent en effet r�pondre � des int�r�ts d'importance particuli�re pour que tel soit le cas.
La cour cantonale a estim� que l'extension de la zone constructible �tait admissible, les conditions pr�vues par l'art. 52a al. 2 let. c OAT, �tant selon elle satisfaites. L'arr�t attaqu� retient en effet que le secteur dans lequel s'implante le PPA fait partie des p�les de d�veloppement du Canton de Vaud et permet, par l'extension d'une importante entreprise agro-alimentaire, la cr�ation de 450 emplois. La condition de l'existence d'une zone d'importance cantonale serait par cons�quent r�alis�e. Le caract�re urgent serait en outre donn� du fait des besoins d'extension de l'entreprise concern�e, ces besoins s'inscrivant dans un contexte de p�nurie de terrains pour ce type d'activit�. Enfin, vu les importants d�classements de zones � b�tir dans d'autres communes dans le cadre de planifications "r�cemment approuv�[e]s ou en voie d'approbation", la s�curisation de terrains � d�classer serait assur�e.
A l'instar de ce qui a �t� relev� au consid�rant pr�c�dent, la cour cantonale n'a � juste titre pas limit� le crit�re de la zone d'importance cantonale � sa seule situation dans un p�le de d�veloppement cantonal. Elle a ainsi consid�r� qu'il fallait que le projet pr�sente un int�r�t cantonal. Ce serait le cas selon elle, s'agissant du d�veloppement d'une importante entreprise d�j� active dans les environs et de la cr�ation subs�quente de 450 emplois en un lieu sujet � p�nurie de terrains. Cette appr�ciation est douteuse dans le contexte de l'admission restrictive d'exceptions � une r�gle l�gale stricte. Cette question n'a toutefois pas � �tre tranch�e en l'esp�ce.
En effet, l'appr�ciation de la cour cantonale n'est en tout cas pas soutenable quant � la condition de l'urgence, en particulier � l'�chelle d'un moratoire de cinq ans. La commune et les autorit�s cantonales semblent en l'esp�ce confondre n�cessit� et urgence. Le but poursuivi par la nouvelle affectation, � savoir la cr�ation d'emplois et le d�veloppement d'une entreprise, est certes l�gitime. Mais il ne pr�sente pas une urgence telle qu'il se justifierait de diff�rer la condition du d�classement compensatoire. Il ne s'agit en effet pas en l'esp�ce d'examiner le seul bien-fond� du classement selon la proc�dure pr�valant d'ordinaire. Il s'agit de d�terminer si les crit�res permettant d'admettre une exception � l'interdiction d'augmenter les zones constructibles du canton sont remplis. La condition de l'urgence suppose que l'affectation en zone � b�tir soit n�cessaire � la r�alisation de projets ne souffrant aucun d�lai. Or, le d�veloppement de l'entreprise en question s'inscrit de toute �vidence dans le cadre de son �volution ordinaire. Quant � la cr�ation d'emplois, elle r�pond � un int�r�t g�n�ral, mais ne d�coule pas de circonstances particuli�res qui expliqueraient qu'il y ait urgence, dans le cas pr�cis, � rendre constructibles ces terrains. Au surplus, une part importante de la nouvelle zone constructible ne fait l'objet d'aucun projet particulier, de sorte que le crit�re de l'urgence en est d'autant moins satisfait.
En d�finitive, il est contraire au droit f�d�ral d'admettre en l'esp�ce de nouveaux classements en zone � b�tir sans que soient simultan�ment d�class�es des surfaces �quivalentes. Faute d'urgence, une exception au sens de l'art. 52a al. 2 let. c OAT ne saurait �tre admise. Selon les constatations des premiers juges, d'importants d�classements seraient en cours dans d'autres communes du Canton de Vaud. En l'absence d'autres obstacles au classement des parcelles litigieuses, l'approbation du plan contest� ne serait ainsi pas n�cessairement report�e d'une tr�s longue �ch�ance. Dans le cas particulier, il y a toutefois lieu d'�mettre une r�serve � l'�gard de la compatibilit� du projet avec les r�gles relatives aux surfaces d'assolement. Vu l'issue du recours pour les motifs qui pr�c�dent, il ne se justifie pas d'examiner ici ce grief, a priori pourtant non d�nu� de pertinence, tant du point de vue de la condition de l'importance du projet (cf. consid. 2.2.3 ci-dessus), de celle de l'absence d'alternative, que de celle de l'utilisation optimale des surfaces sollicit�es (art. 30 al. 1bis OAT; cf. �galement l'extrait du plan directeur vaudois cit� dans l'arr�t 1C_852/2013 du 4 d�cembre 2014 consid. 4.2�
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent � l'admission du recours ainsi qu'� l'annulation de l'arr�t attaqu� et des d�cisions d'approbation du plan.
Le recours est admis. L'arr�t attaqu� est annul�, de m�me que les d�cisions rendues le 12 d�cembre 2013 par le Conseil communal d'Orbe et le 21 ao�t 2014 par le D�partement du territoire et de l'environnement du canton de Vaud.
Le pr�sent arr�t est communiqu� � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial, au mandataire du Conseil communal d'Orbe, au D�partement du territoire et de l'environnement du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.