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Timestamp: 2016-10-27 22:44:12
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Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 4', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'de lege lata', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 31', 'Art. 3']

102 Ia 43863. Auszug aus dem Urteil vom 17. November 1976 i.S. A. Meier-Engler, W. Meier, Gosteli und F. Meier gegen Stadtrat von Z�rich, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich
Art. 4 et 31 Cst.; autorisations d�livr�es aux entreprises de taxis. 1. Il n'est pas contraire aux art. 4 et 31 Cst. de r�partir les places de stationnement de taxis en ville en appliquant strictement la r�gle de l'anciennet�, le d�tenteur de taxi ne recevant en principe qu'une autorisation (consid. 3-6). 2. Un traitement diff�rent r�serv� aux exploitants qui disposaient de plusieurs autorisations avant que ne soit �dict�e la r�glementation applicable ne viole pas le principe de l'�galit� de traitement (consid. 8). 3. Protection de la confiance en cas de renouvellement d'une autorisation de dur�e limit�e (consid. 7). Faits � partir de page 439
Die Taxiverordnung der Stadt Z�rich vom 18. November 1959/6. September 1961 (TaV) regelt in den Art. 1-11 die Bewilligungspflicht f�r Taxibetriebe. Es werden zwei Bewilligungsarten unterschieden: Die Betriebsbewilligung A gibt dem Inhaber das Recht zur Ben�tzung der st�dtischen Taxistandpl�tze, die Betriebsbewilligung B erlaubt den Taxibetrieb ohne Ben�tzung der st�dtischen Standpl�tze (Art. 1 TaV).
�ber die Zuteilung der verf�gbaren Betriebsbewilligungen A unter den die besonderen Voraussetzungen (Art. 4 TaV) erf�llenden Gesuchstellern enth�lt die Taxiverordnung lediglich in Art. 6 folgende Vorschrift:
"Bei einer Erh�hung der Anzahl der Betriebsbewilligungen A sind Taxichauffeure, die sich in diesem Beruf besonders bew�hrt haben, angemessen zu ber�cksichtigen."
Gem�ss Art. 7 TaV ist die Betriebsbewilligung pers�nlich und un�bertragbar.
Durch Stadtratsbeschl�sse wurden in Erg�nzung der TaV zur Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis bestimmte Zuteilungsgrunds�tze festgelegt. W�hrend der Stadtrat 1953 die Vergebung der A-Bewilligungen durch Losentscheid beschlossen hatte, wurde am 5. August 1960 in zustimmendem Sinne davon Kenntnis genommen, dass die Verteilung der im Zusammenhang mit der Taxiverordnung vom 18. November 1959 zu schaffenden A-Bewilligungen nach dem Grundsatz der Anciennit�t erfolgt sei. Danach war bei alten bew�hrten Taxichauffeuren die Zahl der Berufsjahre massgebend, bei B-Taxihaltern die Zahl der Jahre des ununterbrochenen Besitzes einer B-Betriebsbewilligung. Am 16. M�rz 1962 beschloss der Stadtrat den Grundsatz der Anciennit�t etwas zu lockern; in Ausnahmef�llen k�nne auf besonders geartete Verh�ltnisse R�cksicht genommen werden.
"Bis zum Inkrafttreten der neuen Taxiverordnung werden nur noch �bertragungen von A-Betriebsbewilligungen mit h�chstens einem zugeteilten A-Taxi an den Ehegatten oder an Nachkommen eines Bewilligungsinhabers vorgenommen, sofern diese die Voraussetzungen f�r die Erteilung der BGE 102 Ia 438 S. 440Bewilligung erf�llen." Andere freiwerdende A-Betriebsbewilligungen sollten bis zum Inkrafttreten der neuen TaV vom Polizeiamt nicht mehr erteilt werden.
Nachdem die Vorlage einer neuen Taxiverordnung in der Volksabstimmung vom 17. M�rz 1974 verworfen worden war und die vom Stadtrat im Hinblick auf diese Neuregelung vorbereiteten Richtlinien f�r die Zuteilung von A-Taxibetriebsbewilligungen nicht in Kraft treten konnten, wurden am 17. Juli 1974 neue Richtlinien beschlossen und die bisherigen Beschl�sse mit sofortiger Wirkung aufgehoben. In diesen neuen Richtlinien wird am Auswahlkriterium der Anciennit�t grunds�tzlich festgehalten.
Arnold Meier-Engler und Werner Meier sind Komplement�re der Firma A. u. W. Meier & Co. Arnold Meier-Engler, der seit dem 7. Mai 1968 bereits Inhaber der A-Bewilligung 202 (sp�ter gegen Nr. 147 ausgetauscht) ist, erhielt am 8. November 1968 zus�tzlich die bisher von Johann Furer ausge�bte Bewilligung A Nr. 208. Der Polizeivorstand erneuerte diese Bewilligung A Nr. 208 am 19. November 1970 letztmals bis 31. M�rz 1971. Werner Meier, der keine A-Taxibetriebsbewilligung besitzt, stellte am 25. Juni 1970 das Gesuch, es sei ihm die bisher von Ernst Fleckenstein ausge�bte Bewilligung A Nr. 243 zuzuteilen. Der Polizeivorstand lehnte das Gesuch am 28. Mai 1973 ab. Edgar Gosteli ist seit dem Jahre 1960 Inhaber der Bewilligung A Nr. 151. Der Polizeivorstand der Stadt Z�rich erteilte ihm am 5. Februar 1969 zus�tzlich die Bewilligung A Nr. 129, die fr�her von seinem 1964 verstorbenen Vater und hernach von seiner Mutter genutzt worden war. Die Bewilligung A Nr. 129 erhielt Gosteli zuerst f�r die Jahre 1968/69; dann wurde sie ihm f�r 1970/71 und f�r 1972/73 erneuert. Zur Zeit �bt Edgar Gosteli die A-Taxibetriebsbewilligungen Nr. 129 und Nr. 151 in der Firma Taxameter AG aus, deren Aktion�r er ist. Am 9. August 1973 verf�gte der Polizeivorstand, dass die zus�tzliche Bewilligung A Nr. 129 f�r die Zeit nach dem 31. Dezember 1973 nicht erneuert werde.
Ferdinand Meier ist seit dem Jahre 1945 Inhaber der A-Taxibetriebsbewilligung Nr. 92 und seit dem Jahre 1952 der B-Taxibetriebsbewilligung Nr. 744. Am 16. Mai 1968 erteilte ihm der Polizeivorstand f�r die Jahre 1968 und 1969 zus�tzlich BGE 102 Ia 438 S. 441die A-Betriebsbewilligung Nr. 85. Ferdinand Meier trat am 1. August 1973 als Kommandit�r in die Firma A. u. W. Meier & Co. ein, deren Komplement�re seine beiden Neffen sind. Zur Zeit �bt er die beiden A-Taxibetriebsbewilligungen Nr. 85 und 92 innerhalb dieser Firma aus. Durch Verf�gung vom 7. Oktober 1970 stellte der Polizeivorstand fest, dass die Bewilligung Nr. 85 nur noch bis 31. M�rz 1971 letztmals erneuert werde.
Die von Arnold Meier-Engler, Werner Meier, Edgar Gosteli und Ferdinand Meier erhobenen Einsprachen und Beschwerden gegen die Nichterteilung bzw. Nichterneuerung der in Frage stehenden A-Bewilligungen wurden vom Z�rcher Stadtrat, Statthalter, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich allesamt abgewiesen.
3. Dass die Zahl der A-Taxibewilligungen aus sachlichen Gr�nden, weil die �ffentlichen Standpl�tze nicht beliebig vermehrt werden k�nnen, begrenzt sein muss, wird von den Beschwerdef�hrern nicht in Frage gestellt. Bei einer derartigen Begrenzung der m�glichen Bewilligungen hat die zust�ndige Beh�rde unter den geeigneten Interessenten eine gewisse Auswahl zu treffen. In der TaV wird nicht gesagt, nach welchen Kriterien die Zuteilung zu erfolgen hat, wenn mehr Gesuchsteller, welche die in Art. 2 und 4 TaV umschriebenen Voraussetzungen erf�llen, vorhanden sind, als freie A-Bewilligungen zur Verf�gung stehen. Aus den Bestimmungen ergibt sich lediglich, dass Betriebsbewilligungen nicht �bertragbar sind, also nicht Gegenstand von Kauf, Tausch oder Schenkung bilden k�nnen (Art. 7 TaV) und dass bei einer Erh�hung der Zahl der A-Bewilligungen bew�hrte Taxichauffeure angemessen ber�cksichtigt werden sollen (Art. 6 TaV). Eine Regel �ber die Zuteilung der aus irgendeinem Grunde frei werdenden A-Bewilligungen enth�lt die TaV nicht.
Wie sich aus den verschiedenen Stadtratsbeschl�ssen ergibt, wurde diese Regelungsl�cke im Interesse einer einheitlichen BGE 102 Ia 438 S. 442Praxis durch gewisse Richtlinien ausgef�llt. Dabei haben sich zwei Grunds�tze klar herausgesch�lt:
a) Massgebend f�r die Erteilung von A-Bewilligungen soll die Anciennit�t sein, d.h. die Dauer der T�tigkeit im Z�rcher Taxigewerbe. Dieses Prinzip findet sich in allen einschl�gigen Stadtratsbeschl�ssen.
b) Das Anciennit�tsprinzip wird erg�nzt durch die Regel, dass pro Person grunds�tzlich nur eine A-Bewilligung zu erteilen ist.
Von den beiden Regeln wurden immer wieder gewisse Abweichungen zugelassen, wobei die Praxis in bezug auf die Ausnahmen offenbar ziemlich stark schwankte von der Beschr�nkung auf die "�bertragung" an n�chste Angeh�rige (Ehegatte, Nachkommen) bis zur entscheidenden Ber�cksichtigung irgendwelcher freundschaftlicher Verbindungen zwischen bisherigem Inhaber und Gesuchsteller.
Die Beschwerdef�hrer beanstanden die Zuteilungsgrunds�tze und vertreten vor allem die Auffassung, das Auswahlkriterium der Anciennit�t verbunden mit der Regel, dass nur eine A-Bewilligung pro Person erteilt werde, lasse sich vor Art. 4 und Art. 31 BV nur halten, wenn im Sinne der in den Jahren 1968-69 ge�bten Praxis in grossz�giger Weise Ausnahmen von der starren Anwendung gemacht w�rden. Im folgenden ist zun�chst die Verfassungsm�ssigkeit der grunds�tzlichen Zuteilungskriterien zu pr�fen und anschliessend abzukl�ren, ob sich aus der Bundesverfassung allenfalls ein Anspruch auf gewisse Ausnahmen von der gew�hlten Zuteilungsordnung ableiten l�sst.
4. Wenn wegen der beschr�nkten Zahl von A-Bewilligungen eine Auswahl unter den an sich geeigneten Bewerbern notwendig ist, dann darf dabei auch auf Kriterien abgestellt werden, die nicht polizeilicher Natur sind, doch muss es sich um sachgerechte, nicht willk�rliche Gesichtspunkte handeln, die eine rechtsgleiche Bewilligungspraxis gew�hrleisten (BGE 99 Ia 399, vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 20. November 1973, publiziert im ZBl 75/1974 S. 270; GRISEL, Droit administratif Suisse, S. 300 f.). Die Dauer der beruflichen T�tigkeit im Z�rcher Taxigewerbe ist ein naheliegendes, objektives Kriterium. Dass freie A-Bewilligungen in erster Linie an langj�hrige Taxichauffeure, die sich selbst�ndig machen wollen, oder an langj�hrige Taxihalter mit B-Bewilligung BGE 102 Ia 438 S. 443zuzuteilen seien, ist eine sachlich vertretbare Richtlinie, die zwar �ber Art. 6 TaV hinausgeht, aber den dort zum Ausdruck kommenden Gedanken folgerichtig auf die nicht geregelte Frage der Zuteilung frei werdender Bewilligungen anwendet. Das Anciennit�tsprinzip ist keineswegs willk�rlich und gew�hrleistet in hohem Mass eine rechtsgleiche Bewilligungspraxis.
Dass einer Person in der Regel nicht mehr als eine A-Bewilligung erteilt werden soll, wurde in den Stadtratsbeschl�ssen nicht immer ausdr�cklich gesagt, dr�ngt sich aber als Erg�nzung des Anciennit�tsprinzips auf. Nur auf diesem Wege l�sst sich die der Zuteilungsordnung zugrunde liegende, sachlich mit guten Gr�nden vertretbare Idee, die privilegierenden A-Bewilligungen sollten unter m�glichst viele im Taxigewerbe hauptberuflich T�tige verteilt werden, einigermassen durchsetzen. Im �brigen ist nicht erkennbar, wie die zust�ndige Beh�rde in befriedigender Weise �ber die Zul�ssigkeit der Konzentration mehrerer A-Bewilligungen in einer Hand entscheiden k�nnte.
Unter dem Aspekt von Art. 4 BV sind die in Z�rich angewandten Zuteilungskriterien somit nicht zu beanstanden. Wohl mag es zutreffen, dass die Bildung gr�sserer Taxiunternehmen, die durch die neuere Zuteilungspraxis erschwert wird, f�r die Organisation eines leistungsf�higen und rentablen Taxidienstes gewisse Vorteile bietet. Durch gemeinsame organisatorische Massnahmen kann aber auch eine Mehrzahl kleiner Taxihalter einen einwandfreien 24-Stunden-Betrieb sicherstellen. Auf jeden Fall l�sst sich nicht behaupten, durch die geschilderte Zuteilungsordnung sei ein leistungsf�higes Taxiwesen nicht gew�hrleistet, die Taxiverordnung sei damit sinnwidrig und willk�rlich ausgelegt und die gew�hlten Kriterien erwiesen sich als nicht sachgerecht. Trotz gewissen Vorteilen des gr�sseren Betriebes ist es dem Gemeinwesen nicht von Verfassungs wegen verwehrt, bei der nur beschr�nkt m�glichen Bewilligung gesteigerten Gemeingebrauchs eine die Schaffung von grossen Unternehmen eher erschwerende, eine breite Streuung der Bewilligungen f�rdernde Praxis zu befolgen.
Eine solche Bewilligungspraxis verst�sst auch nicht gegen Art. 31 BV. Wird im Sinne der neueren Doktrin und Praxis - abweichend von der langj�hrigen Rechtsprechung - bei der BGE 102 Ia 438 S. 444Bewilligung gesteigerten Gemeingebrauchs eine Ber�cksichtigung der Handels- und Gewerbefreiheit bejaht (BGE 101 Ia 479 ff. E. 5, insbesondere 481; vgl. IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Bd. II, Nr. 118, S. 829 f., Ziff. III a), so l�sst sich aus diesem Freiheitsrecht nicht ableiten, die Gemeinde d�rfe nicht durch die Regel, dass pro Person nur eine A-Bewilligung erteilt werde, die Konzentration von A-Bewilligungen in einem gr�sseren Taxiunternehmen erschweren. Eine breite Streuung der A-Bewilligungen nach einem objektiven Kriterium entspricht dem Gehalt von Art. 31 BV besser als eine schwer in rechtlich befriedigender Weise zu regelnde H�ufung von privilegierenden Bewilligungen in einer Hand.
5. Auch die Beschwerdef�hrer anerkennen im Grunde, dass die Zuteilung nach Anciennit�t als Grundregel durchaus sachgerecht ist; aber sie postulieren eine grossz�gigere Ausnahmepraxis: Beim Bestehen gesch�ftlicher oder freundschaftlicher Beziehungen zwischen bisherigem Bewilligungsinhaber und Gesuchsteller sollte eine "�bertragung" der Bewilligung ausserhalb der Anciennit�tsreihe m�glich sein. Auch der "Erwerb" einer zweiten Bewilligung w�re nach Auffassung der Beschwerdef�hrer je nach den Verh�ltnissen zu erm�glichen.
Die bisherige Erfahrung der Z�rcher Beh�rden zeigt, dass ein Abweichen von der klaren Zuteilungsordnung nach Anciennit�t die Gefahr rechtsungleicher Behandlung mit sich bringt und Kritik hervorruft. Taxif�hrer, die nach der Anciennit�t zum Zuge k�men, m�ssen warten. Sobald mit einer "�bertragung" auf einen befreundeten Berufskollegen ausserhalb der Anciennit�tsordnung gerechnet werden kann, besteht ein grosser Anreiz zum Handel mit Bewilligungen; Art. 7 TaV wird damit umgangen. Der Stadtrat hat in seinem Beschluss vom 16. M�rz 1962 deutlich auf diese Gefahr hingewiesen.
Eine restriktive, m�glichst auf objektivierbare Elemente (Verwandtschaft) abstellende Praxis bez�glich der Ausnahmen vom Anciennit�tsprinzip ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Aus den angerufenen Bestimmungen der Bundesverfassung ergibt sich demnach kein Anspruch auf eine Abweichung von der gew�hlten Zuteilungsordnung.
6. Verletzt somit die strikte Anwendung des Anciennit�tsprinzips verbunden mit der grunds�tzlichen Beschr�nkung auf eine A-Bewilligung pro Taxihalter die Bundesverfassung BGE 102 Ia 438 S. 445nicht, so f�hrt dies hinsichtlich der einzelnen hier zu beurteilenden staatsrechtlichen Beschwerden zu folgenden Ergebnissen:
a) Werner Meier kann nach der Anciennit�t keine A-Bewilligung beanspruchen. Die Abweisung seines Gesuches verst�sst gegen keine Verfassungsnorm. Dass die kantonalen Instanzen in den Jahren vor Einreichung dieses Gesuchs zum Teil solche Bewilligungs�bertragungen unter befreundeten Partnern genehmigten, macht die angefochtene Bewilligungsverweigerung nicht verfassungswidrig. Der Polizeivorstand konnte 1973 aufgrund der gegen die vorher ge�bte grossz�gigere Bewilligungspraxis vorgebrachten Kritik die Anforderungen versch�rfen, und die Abweichungen vom Anciennit�tsprinzip eng begrenzen, um eine klarere, die Rechtsgleichheit besser gew�hrleistende Ordnung zu erreichen. Einer solchen sachlich begr�ndeten Praxis�nderung steht keine Verfassungsnorm entgegen (BGE 96 I 201 E. 2 und 376 E. 6b, 98 Ia 636 E. 5). Dass die zust�ndigen Instanzen nicht nur im konkreten Einzelfall willk�rlich einen strengen Massstab anlegten, sondern zu einer grunds�tzlichen Korrektur der Zuteilungspraxis entschlossen waren, ergibt sich deutlich aus dem Stadtratsbeschluss vom 11. Dezember 1970, durch welchen eine eigentliche Bewilligungssperre (bis zum Inkrafttreten der neuen TaV) angeordnet wurde. In den Beschwerden wird auch nicht behauptet, noch zur Zeit der Behandlung des Gesuches von W. Meier sei in vergleichbaren F�llen eine Ausnahme vom Anciennit�tsprinzip gemacht worden.
Die Verwerfung der neuen TaV in der Gemeindeabstimmung hat die sachlich begr�ndete �nderung der Bewilligungspraxis nicht aufgehoben. Gest�tzt auf das geltende Recht - die TaV von 1959/61 - konnten die Abweichungen vom Anciennit�tsprinzip auf wirkliche Ausnahmesituationen beschr�nkt werden. Ob die im Dezember 1970 angeordnete "Sperre" bis zum Erlass der neuen Richtlinien (Juli 1974) aufrecht blieb, ist hier nicht zu pr�fen; denn weder dem Gesuchsteller W. Meier noch den andern Beschwerdef�hrern ist nur wegen dieses vorl�ufigen Ausschlusses jeder Bewilligungserteilung (ausser an Ehegatten und Nachkommen) die verlangte Bewilligung verweigert worden; auch bei Wegfall BGE 102 Ia 438 S. 446der eigentlichen Sperre kam wegen der Aufgabe der vorherigen Praxis einer grossz�gigen Anerkennung von Ausnahmesituationen eine Gutheissung der umstrittenen Gesuche nicht mehr in Frage. Ohne bei der Anwendung der TaV in Willk�r zu verfallen und ohne in anderer Weise eine Verfassungsnorm zu verletzen, konnte aber der Polizeivorstand 1973 zu einer strikteren Einhaltung des Anciennit�tsprinzips zur�ckkehren, "Bewilligungs�bertragungen" auch bei Bestehen eines freundschaftlichen Verh�ltnisses unter den Beteiligten ablehnen und Konzentrationen von A-Bewilligungen in einer Hand vermeiden.
Die staatsrechtliche Beschwerde des Werner Meier ist daher abzuweisen. Bei strikter Einhaltung der als massgebend betrachteten, nicht verfassungswidrigen Zuteilungsregeln durfte ihm die verlangte, von E. Fleckenstein "�bernommene" A-Bewilligung nicht ausserhalb der Anciennit�tsreihe zugeteilt werden.
b) Auch Arnold Meier-Engler, Edgar Gosteli und Ferdinand Meier k�nnen nicht die Erneuerung ihrer umstrittenen zus�tzlichen A-Bewilligungen mit der Begr�ndung beanspruchen, die �nderung der Bewilligungspraxis verstosse gegen die Bundesverfassung. Vorweg ist hervorzuheben, dass die Stadtratsbeschl�sse �ber Zuteilungsrichtlinien nicht Erlasse mit Rechtssatzcharakter sind, sondern Weisungen des obersten kommunalen Vollzugsorgans �ber die Anwendung der TaV. Gewisse Wandlungen der Praxis w�hrend der Geltungsdauer eines solchen Stadtratsbeschlusses, sogar Abweichungen vom Wortlaut des Beschlusses sind also nicht unzul�ssig, soweit sie im Rahmen einer vertretbaren, sinngem�ssen Anwendung der TaV bleiben. Aber selbst wenn man den Stadtratsbeschl�ssen in gewissem Sinne die Wirkung von Erlassen beimessen k�nnte (vgl. BGE 98 Ia 510 f. E. I 1), so w�rde dies zur Begr�ndung der Beschwerdebegehren nichts beitragen; denn in keinem Stadtratsbeschluss ist eine derart weitgehende Lockerung des Anciennit�tsprinzips festgelegt, wie sie dann in der Praxis der Jahre 1968/69 offenbar vorgenommen wurde und von den Beschwerdef�hrern als richtig betrachtet wird. Insbesondere kann der Stadtratsbeschluss 1962, der gewisse Ausnahmen erm�glichen wollte, nicht in dem Sinne verstanden werden, dass durch pers�nliche Beziehungen zwischen bisherigem Bewilligungsinhaber und Gesuchsteller bereits eine Ausnahme BGE 102 Ia 438 S. 447vom Anciennit�tsprinzip gerechtfertigt werde. Die Erteilung einer zus�tzlichen A-Bewilligung an einen Taxihalter, der bereits eine A-Bewilligung besitzt, wurde damals vom Stadtrat gar nicht in Erw�gung gezogen. - Aus den Stadtratsbeschl�ssen l�sst sich somit nicht ableiten, in den hier in Frage stehenden F�llen bestehe ein Anspruch auf eine von der grunds�tzlichen Zuteilungsordnung abweichende Behandlung. Auch zum Stadtratsbeschluss 1962 steht die sachlich begr�ndete Versch�rfung der Bewilligungspraxis, die verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, nicht im Widerspruch. Die Beschwerdef�hrer k�nnen mit keinem stichhaltigen Argument geltend machen, die grossz�gige Bewilligungspraxis der Vorjahre m�sse auf jeden Fall weitergef�hrt werden.
c) Im Fall des Beschwerdef�hrers Edgar Gosteli handelt es sich um eine A-Bewilligung, die vorher vom Vater und dann von der Mutter des Gesuchstellers ausge�bt wurde. Diese enge verwandtschaftliche Beziehung verm�chte an sich wohl auch bei einer restriktiven Ausnahmepraxis eine Bewilligungs�bertragung ausserhalb der Anciennit�tsreihe zu rechtfertigen. Es ist aber keine willk�rliche Auslegung der TaV und der einschl�gigen Stadtratsbeschl�sse, wenn der Polizeivorstand davon ausgeht, dass auch die "�bertragung" auf einen fachlich geeigneten Nachkommen des bisherigen Bewilligungsinhabers grunds�tzlich nur zu bewilligen sei, sofern der Gesuchsteller selber nicht bereits eine A-Bewilligung besitze. Auch durch "�bertragung innerhalb der Familie" soll eine Konzentration von A-Bewilligungen nicht m�glich sein. Aus der bestehenden verwandtschaftlichen Beziehung kann daher Edgar Gosteli, der bereits eine A-Bewilligung besitzt, keinen Anspruch auf eine Sonderbehandlung ableiten. Dass die umstrittene zweite A-Bewilligung im Zuge der �bernahme des von seiner Mutter gef�hrten Gesch�ftes auf Edgar Gosteli "�berging", ist f�r die verfassungsrechtliche Beurteilung des angefochtenen Entscheides ohne Belang. Auch eine Gesch�fts�bernahme verschafft nicht von Verfassungs wegen einen Anspruch auf �bertragung der im �bernommenen Gesch�ft ausge�bten A-Bewilligung, vor allem wenn einer solchen �bertragung die Regel entgegensteht, dass einem Taxihalter, der schon eine A-Bewilligung hat, keine zweite solche Bewilligung erteilt werden soll, solange geeignete Interessenten ohne A-Bewilligung vorhanden sind.
7. Zu pr�fen bleibt, ob die Beschwerdef�hrer Arnold Meier-Engler, Edgar Gosteli und Ferdinand Meier unter irgendeinem Aspekt einen besonderen rechtlichen Schutz geniessen, weil ihnen die in Frage stehenden A-Bewilligungen fr�her ohne Vorbehalt erteilt und in der Folge bis zur angefochtenen Verweigerung auch regelm�ssig erneuert wurden.
a) Die Taxibetriebsbewilligungen werden gem�ss Art. 8 TaV nur auf die Dauer von zwei Jahren erteilt. Wird nach Ablauf der Bewilligungsdauer die Bewilligung nicht erneuert, so handelt es sich formell weder um einen Bewilligungsentzug (Art. 9 TaV) noch um den Widerruf einer erteilten Bewilligung (vgl. hiezu IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Bd. I, S. 272 f., Ziff. II). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend feststellt, schafft die Erteilung einer Taxibetriebsbewilligung kein wohlerworbenes Recht; auch die mehrfache Erneuerung gibt dem Bewilligungsinhaber grunds�tzlich keinen Anspruch auf unver�nderte Fortsetzung des Bewilligungsverh�ltnisses bei Ablauf der Bewilligungsdauer.
b) Obschon also ein "ehehaftes" oder wohlerworbenes Recht fehlt und auch die Regeln �ber den Widerruf von Verwaltungsakten nicht direkt anwendbar sein k�nnen (vgl. FORSTHOFF, Verwaltungsrecht, Bd. I, 10. Aufl., S. 272), fragt sich, ob die Auffassung des Z�rcher Verwaltungsgerichtes, wonach die Bewilligungsbeh�rde bei der Erneuerung einer Taxibetriebsbewilligung in gleicher Weise wie bei deren erstmaliger Erteilung die Voraussetzungen frei zu pr�fen und auf die Tatsache der bisher bestehenden und vom Gesuchsteller ausge�bten Bewilligung keine R�cksicht zu nehmen habe (in diesem Sinne auch: IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Bd. I, S. 272, Ziff. II. b. 1), der effektiven Interessenlage gerecht wird.
Ein Taxibetrieb erfordert Investitionen und organisatorische Massnahmen, die sich nicht lohnen, wenn nicht zu erwarten ist, dass - bei gleichbleibenden Verh�ltnissen - die Bewilligung immer wieder erneuert wird. Vern�nftigerweise l�sst sich nicht die Regel aufstellen, der Taxihalter habe mit der Nichterneuerung jeweilen nach Ablauf von zwei Jahren zu rechnen und m�sse seine gesch�ftlichen Dispositionen entsprechend treffen. Auf der andern Seite wird mit der zeitlichen Beschr�nkung der Bewilligung gerade bezweckt, der Bewilligungsbeh�rde nach Ablauf der Frist eine neue, n�tigenfalls abweichende W�rdigung des Sachverhaltes zu erm�glichen, BGE 102 Ia 438 S. 449sei es in Anpassung an ver�nderte Verh�ltnisse, sei es aufgrund einer nach den Umst�nden gebotenen Praxis�nderung, die dem Sinn und Zweck der zugrundeliegenden Vorschriften besser entspricht. Im vorliegenden Fall erlaubt die Begrenzung der Bewilligungsdauer auf zwei Jahre (Art. 8 TaV) eine periodische �berpr�fung und die Erhebung einer Geb�hr. Es kann aber vern�nftigerweise nicht Sinn dieser Bestimmung sein, der Bewilligungsbeh�rde nach Ablauf der Frist ein von jeder Interessenabw�gung freies Ermessen einzur�umen. Trotz der zeitlichen Beschr�nkung der Bewilligung darf somit der Bewilligungsempf�nger ein gewisses berechtigtes Vertrauen haben, dass die Erneuerung der Bewilligung nur dann verweigert wird, wenn das �ffentliche Interesse an einer von der bisherigen Praxis abweichenden Nichterneuerung das private an der Weiterf�hrung der bisherigen Bewilligungspraxis �berwiegt. Damit wird die Abgrenzung zwischen der Erneuerung einer befristeten und dem Widerruf einer unbefristeten Bewilligung (BGE 97 I 752 E. 4b) nicht in Frage gestellt, andererseits aber auch zwischen der Erneuerung und der erstmaligen Erteilung einer Bewilligung sachgem�ss unterschieden (vgl. f�r den Rechtsschutz des Bundesbeamten analog: Art. 3 lit. b VwVG). Die im Vertrauen auf die regelm�ssige Erneuerung der Bewilligung in angemessener Weise getroffenen Dispositionen k�nnen allerdings im Einzelfall im Laufe der Zeit ein derartiges Gewicht erhalten, dass die Rechtsstellung des Bewilligungsinhabers faktisch die gleiche ist, wie wenn ihm die Bewilligung unbefristet auf Dauer erteilt worden w�re (vgl. KLOEPFER, Kettenverwaltungsakte und Widerrufsvorbehalt, DVBl. 1972 S. 371 ff.).
Mit der TaV von 1959/61 wollte man keine Strukturver�nderung im Taxigewerbe herbeif�hren. Es l�sst sich diesem Erlass nicht entnehmen, die Konzentrationen von A-Bewilligungen seien durch Nichterneuerung aufzul�sen. Die zur�ckhaltende Formulierung von Art. 6 TaV zeigt im Gegenteil, dass man unter Wahrung der bestehenden Verh�ltnisse lediglich im Falle der Erh�hung der Zahl der A-Bewilligungen eine angemessene Ber�cksichtigung bew�hrter Taxichauffeure anstrebte. Es ist, wie oben dargelegt wurde, nicht willk�rlich, den Gedanken einer Ber�cksichtigung bew�hrter Taxichauffeure in der Form des Anciennit�tsprinzips durchzuf�hren und auch bei der in der TaV nicht geregelten Neuerteilung frei BGE 102 Ia 438 S. 450werdender A-Bewilligungen zu beachten. Mit der TaV nicht vereinbar w�re aber - entgegen der Auffassung des Z�rcher Verwaltungsgerichts - eine pl�tzliche �nderung der Struktur des Z�rcher Taxigewerbes durch Nichterneuerung der zus�tzlichen A-Betriebsbewilligungen in allen F�llen, in denen der Tr�ger mehr als eine solche Bewilligung hat, und Neuverteilung der auf diese Weise frei werdenden Bewilligungen nach dem Anciennit�tsprinzip. F�r eine solche Massnahme bildet die TaV keine gen�gende gesetzliche Grundlage. Ob ein derartiger Eingriff im �brigen vor Art. 4 und 31 BV bei ausdr�cklicher gesetzlicher Regelung standhielte, ist hier nicht zu pr�fen.
c) In den hier zu beurteilenden F�llen der Nichterneuerung geht es nicht um eine nachtr�gliche �nderung der schon beim Inkrafttreten der TaV bestehenden Verh�ltnisse, sondern um die Korrektur der in den Sechzigerjahren vorgenommenen, nach einer konsequenten, restriktiven Ausnahmepraxis unbegr�ndeten Abweichungen von dem seit 1960 als Grundregel anerkannten Anciennit�tsprinzip. Diese nachtr�gliche Korrektur einzelner unbegr�ndeter Abweichungen von der sachgerechten Zuteilungsordnung liegt im �ffentlichen Interesse; auf jeden Fall ist es nicht willk�rlich, dies anzunehmen. Das entgegenstehende private Interesse ergibt sich aus der M�glichkeit, die gest�tzt auf die erteilten Bewilligungen in guten Treuen get�tigten Investitionen w�hrend einer angemessenen Zeit nutzen und amortisieren zu k�nnen. Die Beschwerdef�hrer A. Meier-Engler, Edgar Gosteli und Ferdinand Meier, die sich im Sinne der vorstehenden Erw�gung auf einen gewissen Vertrauensschutz berufen k�nnen, waren alle vor Erteilung der hier in Frage stehenden Bewilligung bereits im Taxigewerbe t�tig, die zus�tzliche A-Bewilligung gab ihnen eine weitere Verdienstm�glichkeit und veranlasste sie vermutlich zu gewissen Investitionen. Hingegen war die umstrittene, jetzt nicht mehr erneuerte A-Bewilligung nicht die Grundlage einer eigentlichen beruflichen Umstellung. Die drei umstrittenen zus�tzlichen A-Bewilligungen wurden 1968 (16. Mai: F. Meier, 8. Nov.: A. Meier) und 1969 (5. Februar: E. Gosteli) erstmals erteilt. Die Verf�gungen �ber die Nichterneuerung datieren vom 7. Oktober 1970 (F. Meier), 19. November 1970 (A. Meier) und 9. August 1973 (E. Gosteli). Aus den Akten ist zu entnehmen, dass die Bewilligungen w�hrend der ganzen Dauer des Verfahrens bis heute genutzt werden konnten, d.h. BGE 102 Ia 438 S. 451gesamthaft rund 7 bis 8 Jahre und nach Mitteilung der Nichterneuerung noch 6 bzw. 3 Jahre.
Es ist anzunehmen, dass die vern�nftigerweise im Hinblick auf die zus�tzliche A-Bewilligung gemachten Investitionen jetzt amortisiert sind. Vorhandene Fahrzeuge lassen sich im �brigen wohl in den Taxiunternehmen der Beschwerdef�hrer zweckm�ssig verwenden, auch wenn die zus�tzliche A-Bewilligung nicht erneuert wird. Aus den Akten ergibt sich kein konkreter Anhaltspunkt f�r einen drohenden Schaden, der ernstlich als Grund f�r eine weitere Erneuerung dieser A-Bewilligungen in Frage k�me. Das Verwaltungsgericht konnte auf jeden Fall ohne Willk�r davon ausgehen, dass der "Korrektur" einer vom Anciennit�tsprinzip abweichenden Bewilligungserteilung durch Nichterneuerung kein �berwiegendes privates Interesse der seinerzeitigen Bewilligungsempf�nger entgegensteht. Auch unter dem Aspekt der Rechtssicherheit bzw. des Vertrauensschutzes wurde Art. 4 BV nicht verletzt.
8. Es ist unbestritten, dass einigen Taxihaltern, die schon lange eine Mehrzahl von A-Bewilligungen besitzen, diese Bewilligungen auch in den letzten Jahren immer erneuert worden sind. Der Polizeivorstand hat also in diesen F�llen nicht versucht, auf dem Wege der Verweigerung der Erneuerung eine Reduktion auf eine A-Bewilligung pro Taxihalter zu erreichen. Dass den Beschwerdef�hrern A. Meier, E. Gosteli und F. Meier die zus�tzliche A-Bewilligung nicht mehr erneuert wurde, w�hrend man andern Taxihaltern, die schon seit l�ngerer Zeit mehrere A-Bewilligungen besitzen, deren Erneuerung nicht verweigerte, stellt nach der Begr�ndung des Urteils des Verwaltungsgerichtes an sich eine rechtsungleiche Behandlung dar. Das Verwaltungsgericht nimmt jedoch an, der Stadtrat werde als oberstes Exekutivorgan die vom Polizeivorstand vorgenommene Differenzierung nicht decken, was bedeuten w�rde, dass insk�nftig alle Taxihalter durch Nichterneuerung zus�tzlicher Bewilligungen auf eine A-Bewilligung zu beschr�nken w�ren. Ob der Stadtrat eine solche Struktur�nderung bestehender Betriebe vorzunehmen gedenkt, ergibt sich aus den Akten nicht. F�r einen solchen Eingriff w�rde wohl de lege lata die gesetzliche Grundlage fehlen (s. oben E. 7b).
Die R�ge rechtsungleicher Behandlung ist aber von vornherein unbegr�ndet, weil zwischen einem Taxiunternehmer, der schon vor Erlass der TaV von 1959/61 mit mehreren A-Bewilligungen BGE 102 Ia 438 S. 452arbeitete und dieses Gesch�ft seither in guten Treuen weiterf�hrte und einem Taxihalter, der 1968/69 in unbegr�ndeter Abweichung vom damals bereits geltenden Anciennit�tsprinzip eine zus�tzliche A-Bewilligung erhielt, ein rechtserheblicher Unterschied besteht. Wie bereits oben dargelegt wurde, bildet die TaV von 1959/61 keine Grundlage f�r eine Umverteilung der vorhandenen A-Bewilligungen; die damals bestehenden Verh�ltnisse sollten nicht ge�ndert werden. Die Unterscheidung zwischen Taxihaltern, die 1968/69 in ungen�gender Beachtung der geltenden Zuteilungsordnung eine zweite A-Bewilligung erhielten und Taxihaltern, die schon vor 1959 Tr�ger von zwei oder mehreren A-Bewilligungen waren, ist durchaus vertretbar. Ohne Willk�r kann die TaV von 1959/61 im Sinne einer gewissen "Besitzstandsgarantie" f�r die damals vorhandenen Taxiunternehmer interpretiert werden. Die Nichterneuerung sp�ter erteilter, zus�tzlicher A-Bewilligungen verst�sst wegen der Verschiedenheit der Rechtslage nicht gegen Art. 4 BV, auch wenn dem herk�mmlichen Tr�ger mehrerer A-Bewilligungen die Bewilligungserneuerung nicht verweigert wird.
97 I 752
Art. 4 und Art. 31 BV,
Art. 3 lit. b VwVG