Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=21865&strTipM=T
Timestamp: 2020-05-31 12:21:23
Document Index: 150862525

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 173', 'artículo 1', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 1', 'artículo 133', 'artículo 132', 'artículo 173']

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Dictamen : 082 del 10/03/2020
Consultante: Chaves Robles Rodrigo
C-082-2020
Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio No. DM-1516-2019, de fecha 16 de setiembre de 2019 –con recibo de 24 del mismo mes y año-, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), su antecesora nos solicita emitir criterio preceptivo y vinculante sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del oficio DGPH-INC-PROH-123-2018, por medio del cual, y a partir del 16 de marzo de 2019, el Departamento de Gestión del Potencial Humano le reconoció al funcionario xxx, cédula de identidad xxx, el rubro del 65% por concepto de Prohibición, con infracción de lo dispuesto por el artículo 1, inciso b), de la Ley No. 5867 [1], denominada Ley de Compensación por Pago de Prohibición, pues sus atestados académicos no se correspondían a tal porcentaje, sino uno menor.
Se adjunta copia certificada del expediente administrativo llevado al efecto, conformado por un total de 69 folios debidamente numerados.
1. Mediante oficio ATSJO-GER-038-2018, de fecha 06 de enero, recibido por el Departamento de Gestión del Potencial Humano el día 09 de febrero, ambos de 2018, el Señor Mario Ramos Martínez, Gerente de la Administración Tributaria de San José Oeste, remitió Propuesta de Nombramiento Interino, a partir del 01 de marzo de 2018, para el señor xxx, cédula de identidad xxx, en el puesto No. 009758, Clase Técnico de Ingresos, Especialidad Gestión Tributaria, Subespecialidad Control Tributario (Folios 32 y 33).
2. Por oficio DGPH-INC-PROH-97-2018, de 26 de febrero de 2018, el señor Wilbert Cordero Fernández, Jefe del Departamento de Gestión del Potencial Humano reconoció al ahora funcionario xxx el rubro del 25% por concepto de Prohibición, con base en la certificación emitida por la Universidad Fidélitas, de fecha 30 de enero de 2018, suscrita por la MSc. Emilia Gazel Leitón, Directora de Procesos Académicos de dicha Universidad, en donde indicó que el interesado contaba con 104 créditos aprobados de la carrera en el Grado de Bachiller de Contaduría. El rige de dicha compensación económica fue el 01 de marzo de 2018 (Folio 27).
3. En fecha 09 de marzo de 2018, el funcionario xxx presentó una nueva certificación de la Universidad Fidélitas, de fecha 06 de marzo de 2018, suscrita por la citada MSc. Gazel Leitón, de calidades anteriormente indicadas, en la que se indicaba que el interesado contaba con 176 créditos aprobados en la carrera de Bachiller y Licenciatura en Administración de Negocios, con énfasis en Finanzas y Banca (Folios del 29 al 31).
4. Mediante oficio DGPH-INC-PROH-123-2018, de fecha 14 de marzo de 2018, el señor Wilbert Cordero Fernández, Jefe del Departamento de Gestión del Potencial Humano reconoció al funcionario xxx el rubro del 65% por concepto de Prohibición, de acuerdo con el artículo 1 inciso a) de la Ley No. 5867, denominada Ley de Compensación por Pago de Prohibición, con rige a partir del 16 de marzo de 2018 (Folio 28).
5. Por correo electrónico de fecha 30 de agosto de 2018, suscrito por el señor Yurney Jiménez Reynoso, Analista de Recursos Humanos de la Unidad de Gestión del Potencial Humano, se comunicó al funcionario xxx acerca del error detectado en las acreditaciones de prohibición, siendo el monto correcto a cancelar por dicho rubro un 45%, y no el 65%. Asimismo, se le requirió que en el plazo de 3 días hábiles, manifestara su conformidad para suspenderle el pago incorrecto de aquel porcentaje, y en su lugar aplicarle el que en Derecho corresponde (Folio 25).
6. Mediante correo electrónico de fecha 30 de agosto de 2018, en respuesta al Analista de Recursos Humanos de la Unidad de Gestión del Potencial Humano, afirma lo siguiente: “(…) estoy a su disposición para cualquier situación que necesiten, mi idea es tener todo en orden ya que como pueden observar lamentablemente fue un error y no mío, esperando que analicen el caso correspondiente como se deben (sic) y teniendo en cuenta el saldo a favor o cualquier beneficio que tenga.” (Folio 26).
7. Por correo electrónico de fecha 04 de octubre de 2018, el funcionario Yurney Jiménez Reynoso, Analista de Recursos Humanos de la Unidad de Gestión del Potencial Humano, notificó al servidor xxx el oficio No. DGPH-GAF-DGT-DGH-581-2018, de 03 de octubre de 2018, el cual indica formalmente el error en la interpretación del porcentaje de prohibición reconocido y aplicado en su caso, advierte que se incoarán los procedimientos de rigor para anular el acto respectivo y solicita su anuencia de devolver las sumas percibidas de más por dicho concepto, a partir de la segunda quincena de marzo a la primera quincena de octubre de 2018, por un monto total de ¢553.500, oo (QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL QUINIENTOS COLONES EXACTOS). (Folios del 19 al 23).
8. Mediante correo electrónico de fecha 08 de octubre de 2018, el funcionario Yurney Jiménez Reynoso, Analista de Recursos Humanos de la Unidad de Gestión del Potencial Humano, remitió a la Dirección Jurídica el oficio No. DGPH-GAF-DGT-DGH-585-2018, de 05 de octubre de 2018, a fin de que se proceda a iniciar procedimiento administrativo correspondiente, al tenor del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, contra el acto declarativo contenido en el oficio DGPH-INC-PROH-123-2018, de fecha 14 de marzo de 2018, el cual contiene un vicio constitutivo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta (Folios del 13 al 18).
9. Por correo electrónico de fecha 06 de marzo de 2019, la Unidad de Gestión de la Compensación del Departamento de Gestión del Potencial Humano, indica: “(…) que el funcionario … xxx, cédula xxx, posee una deuda de ¢595.875, oo. Para la primera quincena de noviembre de 2018, se le registra rebaja por nómina, la cual es de ¢42.562,50 por quincena, sin embargo las respectivas rebajas no se han realizado ya que el sistema tiene una inconsistencia, se puso el incidente, pero no lo han solucionado. La rebaja queda aplicada en el sistema por anuencia del funcionario, y en lo que la DTIC solucione, se inicia con las respectivas rebajas” (Folios del 34 al 36).
10. Mediante Acuerdo No. DM-0042-2019, de fecha 11 de marzo de 2019, la entonces Ministra de Hacienda, Aguilar Montoya, ordena incoar procedimiento ordinario, al tenor del ordinal 173 de la LGAP, a fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del oficio No. DGPH-INC-PROH-123-2018, de fecha 14 de marzo de 2018, en el que se reconoce un 65% por concepto de prohibición al funcionario xxx y designa órgano director unipersonal y su debido suplente (Folios del 37 al 43).
11. Por resolución inicial No. ODP-NUL-001-2019, de las 14:00 hrs. del 11 de junio de 2019 –notificada personalmente el 13 de junio de 2019-, el órgano director del procedimiento administrativo efectuó el correspondiente traslado e imputación de cargos al funcionario xxx y lo convocó a una comparecencia oral y privada (Folios del 44 al 49).
12. En la fecha señalada al efecto -17 de julio de 2019-, se celebró la audiencia oral y privada. A la misma asistió personalmente el funcionario xxx, quien sin patrocinio letrado rindió declaración en la que, entre otras cosas, acepta haber recibido más dinero por concepto de salario del que le habían indicado; admite que le advirtieron del error cometido y que le efectuaron rebajos salariales que desde el primer día estuvo anuente en cancelar (Folios del 52 al 53).
13. Por oficio ODP-NUL-002-2019, de 29 de julio de 2019 -con recibo de 30 de ese mismo mes y año- , el órgano director rinde informe final y recomienda a la entonces Ministra proceder a solicitar a la Procuraduría General de la República el dictamen legal correspondiente, así como incoar procedimiento administrativo sancionatorio contra el funcionario Yurney Jiménez Reynoso, Analista de Recursos Humanos de la Unidad de Gestión del Potencial Humano (Folios del 54 al 66).
14. Al 16 de setiembre de 2019, la deuda contraída por el funcionario xxx reportaba un saldo de ¢42.562,50; último tracto que se rebajaría de su salario en la segunda quincena de setiembre de ese mismo mes (Folios del 67 al 69).
15. Por oficio Nº DM-1516-2019, de 16 de setiembre de 2019 –con recibo de 24 de ese mismo mes y año-, la entonces Ministra de Hacienda, Aguilar Montoya, formaliza el requerimiento de dictamen favorable ante esta Procuraduría General, a fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del oficio No. DGPH-INC-PROH-123-2018, de fecha 14 de marzo de 2018, del Departamento de Gestión del Potencial Humano, por el que se reconoció al funcionario xxx el rubro del 65% por concepto de Prohibición, de acuerdo con el artículo 1 inciso a) de la Ley No. 5867, denominada Ley de Compensación por Pago de Prohibición, con rige a partir del 16 de marzo de 2018.
II.- El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la potestad excepcional para anular o revisar oficiosamente los actos administrativos favorables o declarativos de derechos.
Por lo expuesto, podemos afirmar que el acto declaratorio de derechos es un acto administrativo definitivo; es decir, decisorio e imperativo, y además favorable, porque produce un efecto jurídico positivo en la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un derecho, una facultad o le libera de una limitación, deber o gravamen. Y es casualmente en función de ese administrado, y en aras de asegurarle el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa – que comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa -, que se establece el carácter garantista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas).
Y según concluimos a partir del dictamen C-336-2005 de 7 de setiembre de 2005, si la voluntad de la Administración activa es y ha sido la de anular el reconocimiento de la compensación económica por concepto de prohibición, no así la afectación del cargo al régimen de incompatibilidades, es jurídicamente factible aplicar respecto a ese contenido favorable el procedimiento de autotutela administrativa previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (Criterio reafirmado, entre otros, por los dictámenes C-072-2010, de 19 de abril de 2010, C-322-2011, de 19 de diciembre de 2011 y C-068-2017, de 3 de abril de 2017).
III.- Procedimiento administrativo ordinario, previo y preceptivo.
Y hemos reafirmado que aquel procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado, salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados, en aras de asegurarles el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa −que comprende entre otras cosas, el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa−, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas). Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete, por demás, al ordenamiento jurídico (dictamen C-336-2005).
Ahora bien, teniendo como parámetro lo hasta aquí expuesto, y una vez concluido el análisis exhaustivo de los antecedentes del expediente administrativo en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, el procedimiento incoado por las autoridades competentes del Ministerio de Hacienda, como requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del oficio DGPH-INC-PROH-123-2018 del Departamento de Gestión del Potencial Humano, que generó el reconocimiento a favor del funcionario xxx, cédula de identidad xxx, de un porcentaje mayor (65%) del salario base por encima del (45%) que le resultaba correctamente aplicable según sus atestados académicos, de conformidad a lo dispuesto por el ordinal 1, inciso a) de la Ley No. 5867, por concepto de la compensación económica por concepto de prohibición, cumplió en esencia con todas las garantías propias del debido proceso. Lo anterior en razón de que según se puede constatar en el apartado I de este dictamen (Antecedentes), el Ministro del ramo −como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa institucional−, ordenó la apertura del respectivo procedimiento administrativo y designó –por delegación− el correspondiente órgano director; el que tras dictar el necesario auto de apertura, notificó debidamente al interesado el objeto, carácter y fines del procedimiento, previniéndole no solo de su derecho de recurrir la decisión dictada a tales efectos y hacerse acompañar por el abogado de su elección, sino también el de señalar lugar o medio para atender notificaciones y aportar la prueba de descargo, así como las consecuencias que tendría su eventual inasistencia. A partir de entonces y a lo largo del procedimiento, el interesado tuvo oportunidad de acceder plenamente a la información y antecedentes del expediente administrativo y de estar presente en la audiencia oral y privada llevada a cabo por el órgano director del procedimiento.
Queda entonces por determinar, si el oficio DGPH-INC-PROH-123-2018 del Departamento de Gestión del Potencial Humano, que generó el reconocimiento a favor del funcionario xxx, cédula de identidad xxx, de un porcentaje mayor (65%) del salario base por encima del (45%) que le resultaba correctamente aplicable según sus atestados académicos, resulta ser sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, al grado de que contenga vicios que configuren una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
IV.- La Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta.
En consecuencia, es importante recordar que este tipo de nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible, sin necesidad de acudir a interpretaciones o exégesis intrincadas, pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992). En otras palabras, esta nulidad no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino que es aquella que es patente y notoria, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis (ver entre otros muchos, C-200-83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005).
Conforme a lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley No. 5867 de 15 de diciembre de 1975 y sus reformas, denominada Ley de Compensación por Pago de Prohibición, anterior a la reforma introducida por la Ley No. 9635, de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el porcentaje del 65% sobre el salario base, por concepto de aquella compensación económica, se otorgaba a “profesionales en nivel de licenciatura u otro grado académico superior” -art. 1, inciso a)-
Y según certificación expedida por la Universidad Fidélitas, expedida el día 6 de marzo de 2018, el señor xxx contaba con 176 créditos aprobados en la Carrera de Bachiller y Licenciatura en Administración de Negocios, con énfasis en Finanzas y Banca (Folios 29 y 30). Con lo cual se acreditaba, no el nivel de Licenciatura u otro grado académico superior, como erradamente se interpretó originariamente por la oficina de Recursos Humanos, sino su condición eventual de egresado del programa de licenciatura; lo que conforme a lo prescrito por el ordinal 1, inciso b) de la citada Ley No. 5768, lo hacía acreedor a un 45% de su salario base por concepto de compensación económica por prohibición y no un porcentaje superior, como erradamente se interpretó.
Y véase que aquel error interpretativo o conceptual del alcance real de los atestados académicos del actor, incidió negativamente en el proceso de formación de la voluntad administrativa (art. 130 de la LGAP) y en la concreción de la declaración jurídica contenida en aquel acto administrativo (arts. 131, 132, 133 y 134 de la LGAP): el oficio DGPH-INC-PROH-123-2018 del Departamento de Gestión del Potencial Humano, que generó el reconocimiento a favor del funcionario xxx, cédula de identidad xxx, de un porcentaje mayor (65%) del salario base por encima del (45%) que le resultaba correctamente aplicable según sus atestados académicos. Acto administrativo aquel que resulta inconciliable con el ordenamiento jurídico, pues contiene una evidente inadecuación entre sus elementos configuradores y las disposiciones jurídicas previstas por la norma habilitante para su emisión.
Así las cosas, resulta notorio y de fácil constatación el hecho de que el acto administrativo materializado en el oficio DGPH-INC-PROH-123-2018 del Departamento de Gestión del Potencial Humano, deviene sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, especialmente en cuanto a su contenido favorable o declarativo de derechos, por el que se le concedió al funcionario xxx, cédula de identidad xxx, un porcentaje mayor (65%) del salario base por encima del (45%) que le resultaba correctamente aplicable según sus atestados académicos, conforme al ordinal 1, inciso b) de la citada Ley No. 5768. Por lo que resulta que aquel acto está totalmente desprovisto del motivo, causa, presupuesto antecedente o requisito jurídico (derecho) requerido por la normativa aplicable para su emisión (artículo 133 de la LGAP).
Por último, tenemos que dado que el motivo es inexistente, el contenido resulta imposible, en razón de que éste abarca las mismas cuestiones de hecho y de derecho que surgen del motivo (artículo 132 inciso 1) LGAP).
En suma, las irregularidades del motivo y contenido antes señaladas se traducen en una inadecuación a su fin del acto administrativo en cuestión y comportan, a nuestro juicio, vicios generadores de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta (artículos 131, 132, 133, 158, 166 y 173, todos de la LGAP), respecto de la parte de éste que atañe al reconocimiento y subsecuente pago de un 65% adicional sobre su salario base como compensación económica por concepto de prohibición del ejercicio liberal de la profesión.
En consecuencia, debemos ser claros en advertir que la nulidad de pleno derecho declarada en este caso no comporta una variación del contenido gravamen o limitativo de derechos, en cuanto a la determinación de que el puesto ocupado por el servidor xxx está afecto al régimen de prohibición legalmente instaurado en aquella dependencia pública.
Ahora bien, siendo el oficio DGPH-INC-PROH-123-2018, de fecha 14 de marzo de 2018, es ostensible que al presente caso le resulta aplicable el plazo de caducidad instaurado a partir de enero de 2008 por el Código Procesal Contencioso Administrativo, y contenido en el artículo 173.4 de la LGAP, que permite en cualquier momento anular de pleno derecho actos declaratorios, en el tanto sus efectos perduren. E independientemente que en este caso, por voluntad expresa del actor, se hayan efectuado deducciones salariales por el exceso de pago en el porcentaje de prohibición irregularmente concedido, resulta indiscutible que dicho acto, por su contenido, es de efecto continuo y sus efectos se mantienen a la fecha.
Finalmente, la recomendación 2 contenida en el informe ODP-NUL-002-2019, de 29 de julio de 2019, del órgano director, por la que sugiere incoar procedimiento administrativo disciplinario contra un tercer funcionario, presuntamente implicado en este asunto, rebasa tanto el objeto y fin del procedimiento ordinario del 173 de la LGAP, como las competencias delegadas a favor del órgano director, según el Acuerdo DM-0042-2019, de 11 de marzo de 2019, del órgano decisor –Ministro del ramo-; los cuales giran exclusivamente en torno a la determinación o no del carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.
En todo caso, será luego de declarar la invalidez del acto administrativo acusado, que el jerarca administrativo competente deba proceder de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 200.2 de la LGAP, a fin de deducir y establecer las responsabilidades consiguientes.
De conformidad con lo establecido en los artículos 132.1.2, 164.2, 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, y con base en las consideraciones jurídicas expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que el Ministro de Hacienda proceda a declarar la anulación en vía administrativa del acto declaratorio de derechos materializado en el oficio DGPH-INC-PROH-123-2018 del Departamento de Gestión del Potencial Humano, únicamente en cuanto reconoció a favor del funcionario xxx, cédula de identidad xxx, un porcentaje mayor al 45% de su salario base y por concepto de prohibición que, conforme a sus atestados académicos, le correspondía con base en el ordinal 1 de la Ley No. 5867.
[1] Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley No. 9635, de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dicho ordinal establecía porcentajes de prohibición de la siguiente manera: