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Timestamp: 2017-11-18 18:10:02+00:00
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Prerrogativas ou privilégios processuais da Fazenda Pública (Processo Civil) - Artigo jurídico - DireitoNet
Por Wagner Tinô de Carvalho
Processo Civil | 27/jan/2015
Percebe-se que os entes públicos (União, Estados, DF e Municípios), incluídas, aqui, as Autarquias e Fundações Públicas de direito público, têm uma estrutura administrativa complexa. As informações entre as repartições públicas, a comunicação dos atos, tudo isso é naturalmente lento.
Como os atos administrativos demandam forma própria, todo esse procedimento leva certo tempo para se efetivar, ou seja, o advogado público terá que aguardar essas informações para poder promover a defesa judicial de forma esclarecedora e eficiente.
Em contrapartida está o particular (pessoa física ou jurídica) que pode escolher seu próprio advogado e, geralmente, já tem todos os documentos necessários, além de todas as informações para encaminhar para o profissional de sua confiança.
Deste modo, faz-se necessário fazer um paralelo entre os princípios da isonomia, da supremacia do interesse público sobre o privado com as prerrogativas processuais da Fazenda Pública, para, só assim, poder-se concluir se os benefícios processuais da Fazenda são prerrogativas ou privilégios.
2. Dos Princípios da Isonomia e da Supremacia do Interesse Público Sobre o Privado
Em relação ao princípio da isonomia/igualdade, o art. 5, caput, da Constituição Federal consagra que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, estabelecendo, aqui, a igualdade formal, ou seja, se fossemos seguir a letra fria da Lei Suprema, não seria possível criar qualquer tipo de diferenciação entre as partes ou indivíduos.
Todavia, Lenza ensina que:
Deve-se, contudo, buscar não somente esta aparente igualdade formal (consagrada no liberalismo clássico), mas, Principalmente, a igualdade material, na medida em que a lei deverá tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades.[1]
No mesmo sentido está PAULO e ALEXANDRINO, vejamos:
O princípio constitucional da igualdade não veda que a lei estabeleça tratamento diferenciado entre pessoas que guardem distinções de grupo social, de sexo, de profissão, de condição econômica ou de idade, entre outras; o que não se admite é que o parâmetro diferenciador seja arbitrário, desprovido de razoabilidade, ou deixe de atender a alguma relevante razão de interesse público. Em suma, o princípio da igualdade não veda o tratamento discriminatório entre indivíduos, quando há razoabilidade para a discriminação.[2]
Deste modo, não se pode analisar o princípio da isonomia de forma restritiva, somente analisando o texto constitucional, deve-se buscar a igualdade material, tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual.
Seria surpreendente imaginar a igualdade plena entre os indivíduos, impor o mesmo ônus ou lhes conferir os mesmos direitos sem fazer qualquer ponderação entre eles.
Entretanto, não se poderia imaginar que fosse permitido criar distinções ofendendo o princípio da igualdade de forma irresponsável, por isso BANDEIRA DE MELLO (1998), citado por OLIVEIRA (2014) nos ensina que, para que uma diferenciação não viole o princípio da igualdade ou da isonomia, é indispensável que exista uma justificativa objetiva e racional, uma conexão lógica entre o fator escolhido e o tratamento jurídico discriminatório.
Como se vê, segundo os doutrinadores citados, o princípio da isonomia/igualdade previsto na Carta Magna não veda tratamento diferenciado, desde que sejam estabelecidos critérios razoáveis para essa diferenciação.
Partindo dessa linha de raciocínio, adentrando no campo do direito processual, a isonomia deve ser entendida sob o aspecto da igualdade material, buscando promover o equilíbrio processual entre as partes, não podendo, dessa forma, ser analisada sob o prisma formal.
Seguindo essa conceituação de isonomia processual, criaram-se mudanças na interpretação de alguns dispositivos processuais, no sentido de que a solução de uma lide deve guardar proximidade com o significado de justiça.
Com esse raciocínio, foram criadas algumas prerrogativas processuais à Fazenda Pública, tais como: prazos processuais em dobro, prescrição em favor da Fazenda Pública, reexame necessário, execução contra a Fazenda Pública, honorários advocatícios, regime de precatórios, foro privilegiado, preparo nos recursos, algumas destas que serão delineadas no decorrer do presente estudo, criadas como forma de atender ao interesse público, não violando o princípio da isonomia, pois protegem o interesse público sobre o particular.
Nesse sentido, está o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, princípio este que segundo PAULO e ALEXANDRINO:
Por força do regime democrático e do sistema representativo, presume-se que toda atuação do Estado seja pautada pelo interesse público, cuja determinação deve ser extraída da Constituição e das leis, manifestações da “vontade geral”. Assim sendo, lógico é que a atuação do Estado subordine os interesses privados.[3]
Os autores vão além e relatam que:
Referido princípio seria um dos pilares do denominado regime jurídico-administrativo, fundamentando todas as prerrogativas especiais de que dispõe a administração como instrumentos para a consecução dos fins que a constituição e as leis lhe impõe.[4]
Nesse ponto, faz-se necessário trazer à baila as palavras de BARROS:
É preciso observar a complexidade da estrutura administrativa dos entes públicos. O trânsito de informações entre as repartições públicas, a comunicação dos atos, as manifestações administrativas são naturalmente lentas. Para a elaboração da defesa do Estado, o advogado público encaminha pedidos de informações a outros órgãos e repartições públicas e, naturalmente, há certa demora para a resposta.[5]
Pelo que se viu acima, a Fazenda Pública detém prerrogativas especiais, dentre elas as processuais já citadas anteriormente, isso como forma de proteger o interesse da coletividade frente o interesse individual, pois não se pode admitir que, referidas prerrogativas, sejam tratadas como privilégios, uma vez que, se assim fosse, estar-se-ia afirmando que os benefícios seriam uma afronta à isonomia, quando, na verdade não o é.
Para que possamos entender que prerrogativa não é a mesma coisa que privilégio, importante trazer a posição da professora (GRINOVER, 1975. p.31 apud MEDEIROS, 2009): "privilégio é instituído visando à proteção de interesses pessoais, enquanto a prerrogativa decorre do interesse público".
Em razão disso, não cabe, aqui, falar em afeição ao formalismo, nem tão pouco imaginar uma tolerância com a burocracia pública, mas, sim, proteger toda a sociedade frente os interesses individuais, além do fato de que as prerrogativas decorrem do interesse público, ao contrário de privilégios que protegem direitos individuais como visto acima.
O Código de Processo Civil estabelece em seu art. 125, inciso I, que “o juiz dirigirá o processo conforme as disposições deste Código, competindo-lhe: I - assegurar às partes igualdade de tratamento”.
Como já relatado no atual artigo, é notório que a Fazenda Pública detém algumas prerrogativas processuais que os particulares não tem, estas que se faz necessário um detalhamento para uma melhor compreensão do tema.
Deste modo, seguem-se, abaixo, alguns dos benefícios processuais pertencentes à Fazenda Pública:
4. Dilação de Prazo
Como regra geral, segundo o artigo 297 do CPC, “o réu poderá oferecer, no prazo de 15 (quinze) dias, em petição escrita, dirigida ao juiz da causa, contestação, exceção e reconvenção”. Todavia, para a Fazenda Pública, aqui entendida a Administração Direta - União, Estados, Distrito Federal e Municípios - bem como suas Autarquias e Fundações Públicas de natureza de direito público, além da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, o artigo 188 do mesmo diploma legal relata que “computar-se-ão em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública ou o Ministério Público”.
Interessante ser mensurado que este prazo em quádruplo para contestar, estende-se a qualquer forma de defesa prevista no artigo 297 do CPC: contestação, exceção e reconvenção. Em relação aos recursos, o prazo diferenciado é aplicado de forma ampla, abrange todas as modalidades recursais. Sobre isso, o STJ já se manifestou em sua Súmula 116: “A Fazenda Pública e o Ministério Público têm prazo em dobro para interpor agravo regimental no Superior Tribunal de Justiça”.
Ainda sobre os recursos, BARROS (2014. p. 24) informa que “o prazo de resposta aos recursos é sempre simples (exemplo: contrarrazões de apelação, 15 dias; contrarrazões de agravo, 10 dias)”.
Como visto, a Fazenda tem um prazo diferenciado para responder no processo e mesmo com essa prerrogativa diferenciada em relação ao particular, vê-se que ela não afronta o princípio da isonomia. Segundo GONÇALVES (2012, p.67) “Não há ofensa ao princípio da isonomia pela mesma razão anterior: as entidades públicas atuam em quantidade maior de processos que o litigante comum”.
Como diz o brocardo jurídico “o direito não socorre aqueles que dormem”. O que se busca, na verdade, é a segurança jurídica, a estabilidade social.
Como regra geral, o Código Civil de 1916 previa um prazo prescricional de 20 (vinte) anos, no entanto, com o advento do atual código (2002), esse prazo foi diminuído para 10 (dez) anos. Mas em relação aos sujeitos do direito processual público, estes estão regulados pelo Decreto 20.910/32 que prevê em seu artigo 1ᵒ que:
“As Dividas Passivas Da União, Dos Estados E Dos Municípios, Bem Assim Todo E Qualquer Direito Ou Ação Contra A Fazenda Federal, Estadual Ou Municipal, Seja Qual For A Sua Natureza, Prescrevem Em Cinco Anos Contados Da Data Do Ato Ou Fato Do Qual Se Originarem”
O diploma citado se refere aos entes políticos (União, Estados, e Municípios), todavia, inclui-se, também, o Distrito Federal nesse rol. Além desses entes da administração direta, as Autarquias e Fundações Públicas de direito público, componentes da Administração Indireta, são beneficiárias dessa prerrogativa em função do Decreto-Lei 4.597/42.
Vale lembrar que as Sociedades de Economia Mista e as Empresas Públicas, também componentes da Administração Indireta, não possuem tal prerrogativa de prazo diferenciado para a prescrição.
6. Reexame Necessário
A prerrogativa do reexame necessário é conhecida, também, como duplo grau de jurisdição obrigatório ou remessa ex officio. Segundo BARROS (2014. p.119): “é um instituto típico e exclusivo do regime jurídico de direito processual público”.
O mesmo autor (2014. p. 122) ensina que “o reexame necessário se destina a levar ao Tribunal a sentença proferida pelo magistrado em desfavor do ente público”. Além disso, o autor relata que “a doutrina, de forma quase unânime, atribui-lhe a natureza jurídica de condição de eficácia da sentença. Enquanto não houver o reexame necessário, a sentença não transita em julgado”.
Essa prerrogativa tem a função de proteger o ente público. Caso o Estado seja vencido nas situações descritas no artigo 475 do CPC, a sentença tem que ser revista pelo Tribunal respectivo, sob pena de não ser eficaz. GONÇALVES (2012, p.67) relata que “como os bens da Fazenda são públicos, conviria que as sentenças que lhe impõem sucumbência fossem examinadas por juízes mais experientes, que compõem os tribunais”.
O reexame necessário está insculpido no artigo 475 do CPC, todavia existe 2 (duas) ressalvas nos parágrafos 2ᵒ e 3ᵒ do mesmo diploma legal: quando a condenação não for superior a 60 salários mínimos e quando a decisão a quo estiver em consonância com jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do tribunal superior competente. Fora essas 2 (duas) exceções elencadas acima, não há que se falar em trânsito em julgado da sentença contra a Fazenda Pública, sendo obrigatória a remessa ao segundo grau.
7. Execução Contra a Fazenda Pública
Quando se tem um crédito em um processo de execução contra devedor solvente, o credor busca, por meio da execução, expropriar bens para satisfação desse crédito.
Com a entrada em vigor da Lei 11.232/05, o processo de execução sofreu algumas mudanças. A execução quando se fundar em título executivo judicial, não precisará mais de processo autônomo de execução, o cumprimento da decisão final do processo de conhecimento será apenas uma fase.
No entanto, em relação à Fazenda Pública, quando existir uma decisão final em um processo, para a busca desses créditos – execução de pecúnia será necessário, ainda, processo autônomo, tendo por base o pagamento por meio de precatórios.
Desta feita, vê-se que a Fazenda Pública recebe um tratamento diferenciado em relação aos particulares, justificado no fato de se estar lidando com o erário público.
Como falado, a Fazenda Pública para pagar seus débitos, o faz por meio de dois sistemas: precatório e requisição de pequeno valor. Sobre precatórios, importante dizer que este é formado a partir do momento em que um particular tem um crédito a receber em decorrência de uma decisão judicial transitada em julgado, a partir desse instante é formado o precatório para satisfação do crédito, conforme disposto no artigo 100 da CF, vejamos:
“Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”.
Interessante ser mensurado é que o §2 do artigo citado prevê que os primeiros a receberem os créditos em forma de precatórios serão créditos de natureza alimentícia de idosos e dos portadores de doença grave, em seguida seriam os créditos alimentares de outras pessoas que não essas e os créditos ordinários.
Outras peculiaridades existem em relação ao sistema dos precatórios, mas para o presente artigo, o importante é saber que esse sistema existe e é utilizado como uma forma de prerrogativa da Fazenda em face do particular.
Outro modo de recebimento e satisfação do crédito contra a Fazenda Pública seria a requisição de pequeno valor, mas para fins de pagamento por esse sistema, é preciso saber o que seria “pequeno valor”. Para BARROS (2014. p. 157):
“O montante varia conforme o ente público. Para a União, as obrigações de pequeno valor são aquelas não excedentes a 60 salários mínimos, nos termos da Lei 10.259/2001, a Lei dos Juizados Especiais Federais (art.3ᵒ c/c art. 17,§1ᵒ). Havendo pagamento até esse montante – incluídos os honorários advocatícios -, o pagamento dispensa o precatório e é feito por requisição de pequeno valor. No âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, o valor deve ser fixado em lei própria, tendo como patamar mínimo o valor do maior benefício do regime geral da previdência social”.
Desta feita, quando uma condenação ultrapassa esses valores mencionados pelo autor, deve ser pago por meio de precatórios, este que, como visto, é um sistema diferenciado em relação aos particulares, ou seja, mais uma prerrogativa atribuída à Fazenda Pública.
Por fim, interessante a observação de que existem outras prerrogativas processuais, todavia, para a presente pesquisa, estas são as principais.
As prerrogativas processuais não contrariam o princípio da isonomia, pelo contrário, elas fazem com que o Estado possa defender de forma equitativa o interesse de toda a coletividade, pois em razão de sua complexa estrutura e por defender toda uma sociedade, não seria justo ter as mesmas condições dos particulares, estes que defendem seu próprio mérito.
Pode-se elencar o exemplo que foi dado anteriormente, onde a Fazenda Pública tem prazo em quádruplo para contestar, uma vez que não teria como contrapor no mesmo tempo em que o particular, haja vista sua complexa estrutura, onde se demoram dias para responder um simples ofício de requisição de informações.
BARROS, Guilherme Freire de Melo. Poder Público em Juízo para Concursos. 4. ed. Bahia:Juspodivm. 2014.
GONÇALVES, Marcos Vinícius Rios. Direito Processual Civil Esquematizado. 2ᵃ edição. São Paulo: Saraiva, 2012.
GRINOVER, Ada Pellegrini. Os princípios Constitucionais e o Código de Processo Civil. São Paulo: José Bushatsky, 1975.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 11. ed. São Paulo. Método, 2007.
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 10. ed. São Paulo: Método, 2013.
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 18. ed. São Paulo: Método, 2010.
MEDEIROS, Ana Louise Holanda de. O tratamento diferenciado conferido à Fazenda Pública quando de sua atuação em juízo. Disponível em http://www.lfg.com.br. 17 de abril de 2009. Acesso em out de 2014.
OLIVEIRA, Othoniel Alves de. As prerrogativas processuais da fazenda pública em face do princípio constitucional da igualdade. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XII, n. 63, abr 2009.http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6098. Acesso em abr 2014.
[1] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 11 ed. São Paulo: Método, 2007. p.701.
[2] PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 10. ed. São Paulo: Método, 2013. p.122.
[3] PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 18. ed. São Paulo: Método, 2010. p.188
[4] PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 18. ed. São Paulo: Método, 2010. p.188
[5]BARROS, Guilherme Freire de Melo. Poder Público em Juízo para Concursos. 4. ed. Bahia: Juspodivm, 2014. p.41