Source: https://carlosrossi.webnode.com.br/publicacoes/emenda-constitucional-n-39-2002-contribuicao-para-custeio-do-servico-de-iluminacao-publica-burla-ao-disposto-no-art-145-ii-da-constituicao-federal/
Timestamp: 2019-10-24 04:17:39+00:00
Document Index: 13536245

Matched Legal Cases: ['artigo 149', 'artigo 4', 'artigo 149', 'artigo 145', 'artigo 145', 'artigo 145', 'artigo 149', 'artigo 149', 'artigo 145', 'artigo 145', 'artigo 145', 'artigo 149', 'artigo 145', 'artigo 149', 'artigo 145', 'artigo 145', 'artigo 60', 'artigo 145', 'artigo 145', 'artigo 149', 'artigo 145', 'artigo 145']

Emenda Consitucional nº 39/2002 - Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública - Burla ao disposto no art. 145, II, da Constituição Federal :: Carlos Alberto Del Papa Rossi
Página inicial | Publicações / Artigos | Emenda Consitucional nº 39/2002 - Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública - Burla ao disposto no art. 145, II, da Constituição Federal
Emenda Consitucional nº 39/2002 - Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública - Burla ao disposto no art. 145, II, da Constituição Federal
Emenda Constitucional nº 39/2002 - Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública
Burla ao disposto no art. 145, II, da Constituição Federal
SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Natureza jurídica do tributo – 3. Da competência para instituição de taxa de serviço público – 4. Da intenção de driblar a incompetência tributária e a jurisprudência pacificada – 5. Conclusões – Bibliografia.
Muito antes da edição da Emenda Constitucional n° 39/2002, os Municípios já tentavam remunerar os serviços de iluminação pública através de taxa. Os tribunais não vacilaram e declararam, sem titubeios, a inconstitucionalidade do tributo, já que exigido em decorrência da prestação de serviço público inespecífico e indivisível.
Já cientes da impossibilidade de haver alteração jurisprudencial quanto a esse entendimento, e desejando abocanhar tão considerável parcela do bolso dos munícipes, os prefeitos passaram então a pressionar o Poder Constituinte Derivado para que se alterasse o Texto Magno viabilizando a almejada tributação.
Os próprios parlamentares destacaram que não estavam suportando a pressão dos prefeitos. A título de ilustração, como publicado no Diário do Senado Federal, em 19 de dezembro de 2001, o Senador Sebastião Rocha, quando da votação do da PEC nº 53/2001 (nº 222/2000 na Câmara dos Deputados – também referente à criação de taxa para a iluminação pública), destacou:
“Este é o tipo de projeto que nos deixa em uma camisa de força, porque nos vemos compelidos a aprová-lo em função dos prefeitos, ou melhor, da administração municipal, que necessita desses recursos”.
“Os Prefeitos municipais vieram ao Senado e pressionaram os Parlamentares de todos os Partidos. Até o Partido dos Trabalhadores, que sempre foi contra o aumento da carga tributária, comporta-se nesta Casa como o fez na Câmara dos Deputados, aprovando a matéria que não estabelece critérios nem da distribuição da contribuição em termos da localidade em que se encontra o morador”.
Desta sorte, fraco, o então Poder Constituinte Derivado, através da Emenda Constitucional nº 39/2002, procedeu à inserção do inusitado artigo 149-A com o malfadado objetivo de autorizar a cobrança do tributo que recebeu, maliciosamente, o nome de Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública, cuja natureza jurídica revela uma taxa de serviço público inespecífico e indivisível.
2. Natureza jurídica do tributo
Analisando os tributos constitucionalmente previstos, nota-se que sua natureza será de taxa sempre que se tratar de prestação de serviço público. A constitucionalidade do tributo dependerá, dentre outros fatores, de a exigência decorrer da prestação de serviços públicos específicos e divisíveis. Assim, é a hipótese tributária (fato gerador)[1] que define a natureza jurídica do tributo.
Em harmonia com o Texto Magno, o artigo 4° do Código Tributário Nacional estabelece que a natureza jurídica do tributo decorre de seu fato gerador – no sentido de hipótese tributária –, nunca da denominação que o legislador tenha lhe atribuído, verbis:
“Art. 4° - A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:
II – a destinação legal do produto da sua arrecadação”.
Tendo em vista que o fato gerador da exação em análise está vinculado a uma atuação estatal e esta se caracteriza como prestação de um serviço público, sua natureza jurídica é, inequivocamente, de taxa de serviço público, pouco importando o fato de o legislador constituinte derivado ter lhe atribuído, propositalmente, a denominação de contribuição.
“Para sabermos se um tributo é imposto, ou taxa, ou contribuição de melhoria, não importa o nome, nem a destinação do produto de sua arrecadação, mas o fato gerador respectivo. Qual o fato cujo acontecimento fará nascer a obrigação de pagar o tributo. Esse fato é que determinará se estamos diante de um imposto, de uma taxa, ou de uma contribuição de melhoria, ou de uma espécie de tributo”.[2]
Nos parece indene de dúvida, portanto, que a denominada contribuição para custeio de serviço de iluminação pública, tal como se observa do artigo 149-A, está vinculada ao serviço de iluminação pública e, como no caso das taxas do artigo 145, II, é regida pelo princípio da retributividade. Ou seja, sua finalidade não guarda nenhuma relação com as das contribuições interventivas, cooperativas ou de seguridade social. Embora ardilosamente o legislador constituinte derivado tenha lhe atribuído o nome de contribuição, sua natureza é de taxa remuneratória do serviço de iluminação pública prestado pelo Distrito Federal e Municípios. No entanto, apesar de público, o serviço não se reveste dos atributos da especificidade e da divisibilidade.
Fixada a natureza jurídica do tributo em estudo, passaremos a analisar a competência tributária para a instituição de taxa de serviço público para que adiante entendamos a razão pela qual o Poder Constituinte Derivado se utilizou, intencionalmente, da alcunha contribuição.
3. Da competência para instituição de taxa de serviço público
“Os serviços públicos são genéricos, quando prestados à coletividade, e específicos, quando prestados a pessoa ou grupo determinados. No primeiro caso, o serviço público é dirigido a todos os cidadãos (uti universi), ou seja, beneficia indeterminado número de pessoas; no segundo, em que a prestação é direcionada a determinada pessoa ou grupo (uti singuli), existe a possibilidade de se identificar quem se utiliza desse serviço público, o que é impraticável em se tratando de serviço genérico, como por exemplo, no caso do serviço de iluminação pública, que tem como usuários e beneficiados tanto as pessoas que no local residam, quanto as que por lá eventualmente venham a passar.
Além de específico, o serviço público, para autorizar a cobrança de taxa, deve ser divisível, passível de repartição na proporção em que foi utilizado pelo usuário. Noutras palavras, o serviço deve ser mensurável, ou seja, tem que haver a possibilidade de se aferir qual proporção do serviço público foi utilizada pelo particular”.[3]
Em suma, caso o ente tributante pretenda inovar o ordenamento para instituir uma taxa de serviço público, só poderá fazê-lo dentro dos limites da competência que lhe foi deferida, ou seja, quando se tratar de serviço passível de repartição proporcional ao uso, e se o beneficiário ou grupo for identificável. Não há como se extrapolar tais limites, pois não se pode legislar além da competência tributária outorgada pelo Poder Constituinte Originário.
Neste momento, para que possamos prosseguir em nosso estudo, mister se faz ter em mente que o artigo 145, II, da Lei Suprema é expresso ao vedar a instituição de taxa de serviço público que não seja específico e divisível, valendo a transcrição de algumas decisões sobre o tema:
“TRIBUTÁRIO - TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA - TAXA DE COLETA DE LIXO - IPTU - ILEGALIDADE.
...”[4]
“TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE NITERÓI. TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. ARTS. 176 E 179 DA LEI MUNICIPAL Nº 480, DE 24.11.83, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 1.244, DE 20.12.93. Tributo de exação inviável, posto ter por fato gerador serviço inespecífico, não mensurável, indivisível e insuscetível de ser referido a determinado contribuinte, a ser custeado por meio do produto da arrecadação dos impostos gerais. Recurso não conhecido, com declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos sob epígrafe, que instituíram a taxa no município”.[5]
“É evidente, pois, que tendo todos, indistinta ou indivisivelmente como ‘povo’ o direito ao uso comum das ruas e praças, sejam iluminadas ou não, a manutenção do serviço público de iluminação pública não é um serviço específico nem tão pouco divisível, destacável em unidades autônomas de sua utilidade ou utilização, se é, por sua natureza (ontologia) comum (iluminação pública ou do povo) e por sua finalidade (teleologia) a todos, indistintamente (iluminação pública ou para o povo), de acordo com a própria qualificação jurídico-normativa constitucional e da legislação nacional ou complementar sobre o factum, isto é, ‘do serviço público’ suscetível de ser pressuposto fático da taxa (relação fática), vê-se que esta é insuscetível de ser ‘fato gerador’ de taxa porque não é um serviço ou prestação de serviço específico, nem destacável em unidades autônomas de utilidade, nem prestado individualmente ao contribuinte (mas a todos), nem individualmente por ele usufruído (mas indistintamente por todos). Em resumo é serviço de uso comum, uti universi”.[6]
“Os serviços públicos gerais, ditos também universais, são os prestados uti universi, isto é, indistintamente a todos os cidadãos. Eles alcançam a comunidade, como um todo considerada, beneficiando número indeterminado (ou, pelo menos, indeterminável) de pessoas. É o caso dos serviços de iluminação pública, de segurança pública, de diplomacia, de defesa externa do País etc. Todos eles não podem ser custeados, no Brasil, por meio de taxas, mas, sim, das receitas gerais do Estado, representadas, basicamente, pelos impostos”.[7]
4. Da intenção de driblar a incompetência tributária e a jurisprudência pacificada
Como vimos, o artigo 145, II, da CRFB/1988 garante expressamente aos legislados o direito de não serem tributados via taxa de serviço público quando este não for específico e divisível, como é o caso da iluminação pública.
II – taxas, pela utilização do serviço de iluminação pública, bem como em razão do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de demais serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
§ 2º - As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos, à exceção da taxa de iluminação pública”.
Ante a rejeição de tal proposta pelo Senado Federal, o deputado apresentou a Proposta de Emenda à Constituição nº 504, de 2002, criando, pelo artigo 149-A, a contribuição para custeio de serviço de iluminação pública. O Senado também apresentou uma proposta (PEC nº 559/2002) criando o mesmo artigo 149-A – mesma redação –, cuja aprovação prejudicou aquel’outra (PEC nº 504/2002).
Isto evidencia que a criação da “contribuição” para custeio de serviço de iluminação pública se deu para, agradando os prefeitos, driblar a jurisprudência, bem como tentar autorizar a cobrança de taxa de serviço de iluminação pública – serviço nem específico nem divisível –, porém sob a descarada denominação de “contribuição”.
A aceitação de tamanha sandice do Poder Constituinte Derivado nos parece implicar concordância com futuras emendas constitucionais isoladas para, cedendo a novas pressões dos ávidos entes tributantes e atendendo interesses isolados, criar outras contribuições para custear serviços públicos inespecíficos e indivisíveis, como por exemplo, uma contribuição para o custeio de serviços de varrição de ruas e logradouros públicos. A seqüência continuada de emendas para tanto acabaria por esvaziar a garantia do artigo 145, II, da Constituição Federal.
Esse tipo de emenda constitucional avaliza o comportamento perdulário dos administradores públicos municipais que não se desincumbem, com o produto da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU, do Imposto Sobre Serviços – ISS e do Imposto sobre Transmissão intervivos, de suas responsabilidades administrativas, dentre as quais, prestar serviço de iluminação pública.
Lastimavelmente, o legislador constitucional derivado recorreu à referida emenda constitucional por ter pleno conhecimento de que o serviço de iluminação pública, inespecífico e indivisível, não pode ser tributado pela taxa do artigo 145, II. Porém, apesar de conhecedor da vedação estabelecida pelo Poder Constituinte Originário, mostrou-se desconhecedor dos limites que foram impostos às suas atividades (reformadoras), pois do contrário saberia que, além de a denominação não ser suficiente para mascarar a natureza do tributo, é impossível alterar a Constituição Federal para distribuir competência tributária violando garantias estabelecidas pelo Poder Constituinte Originário.
“É de todos sabido que muitos Municípios brasileiros vinham instituindo e cobrando a taxa de iluminação pública para fazer face aos custos da implantação e manutenção desse serviço indispensável para as comunidades urbanas.
A figura jurídica da contribuição de iluminação pública, a ser instituída por leis ordinárias municipais e do Distrito Federal, estará constitucionalmente garantida, através do acréscimo do art. 149–A, aqui proposto. Ao lado das contribuições sociais, das de intervenção no domínio econômico e das corporativas, previstas no art. 149, está-se criando, no art. 149-A, uma contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, a ser cobrada pelos Municípios e pelo Distrito Federal.
Dada a relevância da matéria, já amplamente discutida e aprovada pelo Plenário da Câmara, no ano passado, espero contar com o apoio dos nobres Pares do Congresso Nacional para esta Proposta de Emenda Constitucional.”
Já que não se conseguiu alterar o artigo 145 para permitir a instituição de taxa de serviço público indivisível e inespecífico, o que se fez foi elaborar um novo artigo – 149-A – para criar um novo tributo, que apesar de ter recebido o nome de contribuição é, na verdade, uma taxa de serviço público.
Deveras, o Poder Legislativo, subestimando o Poder Judiciário, apostou que este não perceberia o ardil empregado. Contudo, não houve vacilo. Analisando a questão, o Eg. Primeiro Tribunal de Alçada Civil de São Paulo reconheceu a natureza jurídica de taxa da nominada “contribuição”. Em seu voto, o Exmo. Juiz Relator Waldir de Souza José ressaltou, in verbis:
“A iluminação pública não é um serviço específico, porque se destina a uma generalidade de pessoas, dado que dela se serve não só o morador do logradouro respectivo, senão que também todos os que por ali, por qualquer razão que seja, venham a transitar.
E não é um serviço divisível, porque a ciência ainda não alvitrou uma fórmula física que permita seu destaque em unidades autônomas, de tal arte a que se possa efetivamente medir a quantidade que a cada contribuinte toca.
Dado que – justamente por tal razão – não se pode apontar o quinhão individual de cada contribuinte, para que responda ele pelo efetivo consumo que fez do serviço público (porque o consumo individual é a base da repartição), não se dá por achada a característica da divisibilidade.
Assim, tendo-se em conta que estamos diante de um tributo que apesar do nome com que batizado, apesar da vestimenta com que agasalhado, tem a natureza de taxa, tem a cor de taxa, tem o matiz de taxa, tem o cheiro de taxa, tem o contorno de taxa, tem o gosto de taxa, tem a consistência de taxa, tem a origem de taxa, tem o conteúdo de taxa, e EFETIVAMENTE CONFIGURADO COMO TAXA ESTÁ, e considerando-se, de outro turno, que lhe faltam requisitos indispensáveis a tal caracterização, força é convir que não há como se sustentar a cobrança que a municipalidade tentou perpretar.”[8]
Portanto, a Emenda Constitucional nº 39/2002, ao inserir o novo artigo 149-A, violou disposição originária da Lex Suprema, sujeitando-se, portanto à declaração de inconstitucionalidade, tal como já decidiu o Eg. Supremo Tribunal Federal, verbis:
Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação a Constituição originaria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua e de guarda da Constituição (art. 102, I, "a", da C.F.).
...”[9]
É exatamente o que ocorre com a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública, vez que ao criá-la da forma como foi feita o Poder Constituinte Derivado afrontou o disposto no artigo 145, II, da CRFB/1988.
Ao disciplinar o Sistema Tributário Nacional o Poder Constituinte Originário assegurou aos cidadãos o direito de só serem tributados por uma taxa de serviço público se este for, ao mesmo tempo, específico e divisível. Assim, no exato momento em que o Poder Constituinte Derivado, a pretexto de criar nova espécie tributária, inseriu o artigo 149-A habilitando os Municípios e o Distrito Federal para a instituição da chamada Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública, tentou fazer com que esta, que tem natureza jurídica de taxa de serviço público – inespecífico e indivisível – convivesse harmoniosamente com aquela do inciso II do artigo 145, o que é inadmissível já que a nova taxa (Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública) inobserva a garantia prevista pelo Constituinte Originário. De fato, não se criou uma nova espécie tributária, mas procurou-se inserir uma válvula de escape para atender a sanha arrecadatória dos Municípios, em violação expressa ao disposto no artigo 145, II.
Deveras, o fato de se introduzir um dispositivo no corpo do Diploma Magno não implica automaticamente a sua constitucionalidade, pois para tanto é necessário verificar se o Poder Constituinte Derivado estava autorizado pelo Poder Constituinte Originário, já que um e outro não se confundem.
O Direito Positivo pode ser conceituado como o conjunto de normas jurídicas válidas que tem por fim regular as relações entre os homens, bem como o comportamento destes enquanto legisladores. Como sistema, seus elementos – normas jurídicas – devem estar relacionados por um princípio unificador, que é a norma fundamental, também chamada de norma pressuposta, designação esta decorrente do fato de não ser construída a partir de nenhum diploma normativo, mas originária da vontade política de se ter um Estado juridicamente organizado. Trata-se, assim, de um postulado.
“uma ordem jurídica é um sistema de normas gerais e individuais que estão ligadas entre si pelo fato de a criação de toda e qualquer norma que pertence a este sistema ser determinada por uma outra norma do sistema e, em última linha, pela sua norma fundamental. Uma norma somente pertence a uma ordem jurídica porque é estabelecida de conformidade com uma outra norma desta ordem jurídica. Por esta via, somos reconduzidos finalmente à norma fundamental, que já não é estabelecida de conformidade com uma outra norma e que, portanto, tem de ser pressuposta”.[10]
A autorização para que o Poder Constituinte Originário editasse a Constituição Federal decorreu, portanto, da norma pressuposta, cujo mandamento é que se obedeçam as normas por ele postas. É exatamente por isso que a doutrina não se equivoca ao dizer que o Poder Constituinte Originário tudo pode, enquanto o Poder Derivado fica adstrito aos limites que o primeiro lhe impôs.
Não se imagine que o Poder Constituinte Derivado só está impedido de emendar a Constituição Federal no que se refere às matérias previstas expressamente no seu artigo 60, § 4°. Essa conclusão implicaria outra no sentido de que o constituinte derivado poderia, por exemplo, propor emenda para alterar o próprio processo legislativo previsto para emendas à Constituição Federal, já que tal vedação não está expressamente prevista no referido § 4º.
Desta forma, pensamos que a EC nº 39/2002 ao criar o art. 149-A padece de inconstitucionalidade, vez que não criou nova contribuição, mas sim inseriu uma forma de se contornar os limites fixados pelo Poder Constituinte Originário ao elaborar o inciso II do artigo 145.
O legislador constituinte derivado, determinado a criar a nova taxa de iluminação pública, não tendo conseguido alterar o artigo 145, II da Constituição Federal, editou a EC n° 39/2002 para inserir o artigo 149-A, demonstrando que sempre pretendeu contornar a proibição do artigo 145, II, que garante aos legislados o direito de não serem tributados por taxa de serviço público quando este não for concomitantemente específico e divisível.
A EC nº 39/2002 padece de inconstitucionalidade por criar taxa de serviço público inespecífico e indivisível, violando a garantia do artigo 145, II da CRFB/1988.
ROSSI, Carlos Alberto Del Papa. Introdução ao estudo das taxas. 2. ed. São Paulo: Pilares, 2005.
[1] Expressão equivocadamente empregada pelo art. 4º do CTN.
[2] Comentários ao ctn, vol. I. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 32.
[3] ROSSI, Carlos Alberto Del Papa. Introdução ao estudo das taxas. São Paulo: Pilares, 2005. p. 91.
[4] Cf. STJ – 2ªT., REsp nº 255.278/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 08.04.2002, p. 171.
[5] Cf. STF – Tribunal Pleno, RE nº 233.332/RJ, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 14.05.1999, p. 2.617.
[6] Revista da Procuradoria Geral do Estado do Rio Grande do Sul. n. 33/39. Trecho extraído do voto do Des. Eder Graf, na Apelação nº 98.017672-7/Florianópolis, julgada em 16.03.1999.
[7] Curso de direito constitucional tributário. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1998. p. 327.
[8] 1º TAC/SP – 7ª C., Apel. nº 1.272.389-5 - São Paulo, Rel. Juiz Waldir de Souza José, Julg. 16.11.2004.
[9] STF – Tribunal Pleno, ADIn nº 939/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, Julg.15.12.1993.
[10] Teoria pura do direito. 6. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1999. p. 260.