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Timestamp: 2019-04-24 04:28:53+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 61', 'art. 80', 'art. 61', 'sentenza ', 'art. 108', 'art. 80', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 110', 'art. 30']

La continuità del possesso dei requisiti nella procedura ristretta. di Stefano Taddeucci
La continuità del possesso dei requisiti nella procedura ristretta.
Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 2018, n. 1543.
29 Mar 2018 di Stefano Taddeucci
1. Il principio di continuità nel possesso dei requisiti postula in via necessaria che i requisiti di partecipazione – ivi compreso il necessario possesso delle richieste qualificazioni – siano posseduti senza tendenziale soluzione di continuità sia nelle fasi preliminari, che per tutto il seguito della procedura.
1) Error in iudicando – Difetto di istruttoria – Illogicità – Violazione dei punti III.2.1., III.2.2, III.II.2 e VI.2.1 n. 4 del Bando di gara – Violazione degli artt. 49, 55, 62 e 67 del decreto legislativo n. 163 del 2006 e dell’articolo 88 dled.P.R. 207 del 2010;
3.1. Si osserva in primo luogo al riguardo che, ai sensi della disciplina rationetemporis applicabile alla vicenda per cui è causa, anche nelle procedure articolate in una doppia fase (prequalifica e procedura selettiva in senso proprio) risultava comunque necessario che i concorrenti fossero in possesso dei necessari requisiti di ordine oggettivo e di qualificazione sin dalla preliminare fase della prequalifica, non potendo ritenersi che il possesso di tali requisiti potesse essere – per così dire – ‘postergatò alla fase della procedura ristretta, con sostanziale irrilevanza della carenza in fase di prequalifica.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza in commento è il seguente: anche quando la procedura di affidamento dell’appalto è strutturata in due fasi (ossia nel caso della “procedura ristretta” disciplinata dall’art. 61 del D.lgs. 50/2016) , di cui la prima consiste nell’individuazione dei soggetti da invitare (c.d. “fase di prequalifica”) e la seconda si concreta nella valutazione delle offerte presentate dagli operatori selezionati, il possesso dei requisiti di partecipazione di cui all’art. 80 del D.lgs. 50/2016, nonché dei requisiti speciali eventualmente richiesti, deve sussistere fin dalla fase iniziale della procedura, ossia appunto fin dalla c.d. “fase di prequalifica”.
Nel caso di specie, il requisito consisteva nella produzione del contratto di avvalimento:
la Società appellante lamentava la mancata esclusione dalla gara del R.T.I. aggiudicatario, nonostante il fatto che alcuni fra i contratti di avvalimento da questo prodotti ai fini della prequalifica non rispondessero ai necessari requisiti di legge.
Il TAR aveva respinto il ricorso affermando che il deficit in parola riguardava la sola fase della prequalifica, mentre i contratti di avvalimento erano stati ritualmente prodotti nell’ambito della procedura ristretta (ovvero al momento dell’invio dell’offerta ex art. 61 comma 3 del D.lgs. 50/2016, quindi nella seconda fase della procedura).
Il Consiglio di Stato ribalta l’orientamento del TAR ed evidenza come“il principio di continuità nel possesso dei requisiti (sancito in via generale dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria 20 luglio 2015, n. 8) postuli in via necessaria che i requisiti di partecipazione – ivi compreso il necessario possesso delle richieste qualificazioni – siano posseduti senza tendenziale soluzione di continuità sia nelle fasi preliminari, che per tutto il seguito della procedura. L’adunanza plenaria ha infatti sancito il principio secondo cui nelle gare di appalto per l’aggiudicazione di contratti pubblici i requisiti generali e speciali devono essere posseduti dai candidati non solo alla data di scadenza del termine per la presentazione della richiesta di partecipazione alla procedura di affidamento, ma anche per tutta la durata della procedura stessa fino all’aggiudicazione definitiva ed alla stipula del contratto, nonché per tutto il periodo dell’esecuzione dello stesso, senza soluzione di continuità”.
La ratio iuris del “principio di continuità nel possesso dei requisiti”, applicato al contratto di avvalimento, risiede nel fatto che, se tale contratto non venisse prodotto già nella c.d. “fase di prequalifica”, la stazione appaltante non acquisirebbe mai la certezza in ordine alla concreta possibilità del partecipante di eseguire, mediante appunto l’avvalimento di un’impresa ausiliaria, le prestazioni oggetto del contratto (nel caso in cui egli divenisse aggiudicatario).
Potrebbe, infatti, accadere che, nella fase di prequalifica, il partecipante produca non già il contratto di avvalimento bensì la sola dichiarazione di impegno dell’impresa ausiliaria (oppure depositi un contratto di avvalimento il quale però non specifica nel dettaglio i requisiti prestati), garantendo comunque che produrrà lo stesso contratto in sede di invio dell’offerta (nel caso in cui dovesse essere a tal fine selezionato), e poi la stazione appaltante scopra, al momento in cui lo stesso partecipante viene invitato a formulare l’offerta, che egli in realtà non può più fare ricorso all’avvalimento (p.es. perché nel frattempo l’ausiliaria si è resa indisponibile oppure non ha specificato analiticamente i requisiti messi a disposizione).
In casi simili verrebbe vanificata tutta quanta la procedura, in quanto la stazione appaltante ha invitato un soggetto che poi si scopre – causa sopravvenuta impossibilità di ricorrere all’avvalimento – non essere in grado di eseguire la prestazione.
Sostanzialmente, quindi, l’affermata necessità che il partecipante ad una procedura ristretta depositi, già fin dalla fase iniziale (“prequalifica”), il contratto di avvalimento, è funzionale a garantire il rispetto del principio di economicità del procedimento, ed anche di efficacia del medesimo intesa come necessità di avere certezza circa l’effettiva idoneità ad eseguire il contratto.
Tuttavia, la decisione del Consiglio di Stato suscita le seguenti perplessità.
La violazione del principio di economicità del procedimento deve essere valutata anche alla stregua di un criterio di proporzionalità, e quindi va esaminata tenendo conto dello stato a cui si trova il procedimento stesso.
Una lesione sostanziale, considerevole, del suddetto principio si verifica senza dubbio quando la stazione appaltante dapprima adotta il provvedimento di aggiudicazione, e, dopo l’aggiudicazione, scopre che l’aggiudicatario non era in possesso dei requisiti previsti: è il caso di cui all’art. 108 comma 1 lett. c) del D.lgs. 50/2016, il quale prevede la risoluzione del contratto nel caso in cui si accerti che l’affidatario, già al tempo dell’aggiudicazione, non era in possesso dei requisiti di cui all’art. 80 comma 1.
Diverso però è il discorso per la procedura ristretta: anche nel caso in cui il partecipante non abbia prodotto il contratto di avvalimento né nella fase inziale (“prequalifica”) né nella fase finale (invio dell’offerta), comunque l’accertamento dell’assenza del requisito avviene prima ancora della determina di aggiudicazione, ossia dell’atto terminativo del procedimento.
In tale ipotesi, quindi, una lesione del principio di economicità del procedimento potrà tutt’al più consistere nel fatto che è stato invitato a formulare l’offerta un soggetto che già in fase di “prequalifica” non aveva il suddetto requisito. Ma si tratterà di una lesione assai minore rispetto a quella che si verifica quando (art. 108 comma 1 lett. c) l’aggiudicazione è già stata formalizzata e soltanto dopo la stazione appaltante si accorge che il soggetto non avrebbe potuto divenire aggiudicatario in quanto, già al tempo dell’affidamento, era sprovvisto dei requisiti: nel caso della procedura ristretta, la stazione appaltante, accertato che il soggetto non risulta possedere il requisito neanche al momento dell’invito ad offrire, proseguirà la negoziazione con gli altri offerenti ma almeno sarà certa di aggiudicare l’appalto ad un soggetto in regola con il requisito stesso ; nel caso dell’art. 108 comma 1 lett. c), l’accertamento (post – aggiudicazione) della mancanza del requisito comporterà la risoluzione del contratto, peraltro con probabili problemi legati all’impossibilità di reperire in tempi brevi un altro affidatario (non è detto, infatti, che gli altri concorrenti che seguono in graduatoria siano disponibili, ex art. 110 comma 1 del D.lgs. 50/2016, a subentrare nell’appalto, e quindi magari la stazione appaltante si troverà a dover attivare una procedura ex novo!).
Distinguere tra i due casi sopra citati appare essenziale in quanto, nella procedura ristretta,può accadere che un requisito – che il partecipante,nella fase di “prequalifica”, ancora non possiede o possiede in modo non conforme a quanto richiesto (vedi contratto di avvalimento) – potrebbe comunque essere posseduto pienamente nella fase dell’invio dell’offerta, ovvero nella seconda fase.
Pertanto, escludere dalla procedura un soggetto soltanto perché questi, nella fase di “prequalifica”, non aveva un requisito, significa precludergli la possibilità di entrare in possesso del requisito stesso al momento in cui verrà invitato a formulare l’offerta (l’impresa ausiliaria potrebbe, nella fase di “prequalifica”, rilasciare una dichiarazione di impegno generica od incompleta, e poi, nella fase dell’invito ad offrire, stipulare con il partecipante un contratto di avvalimento dettagliato e quindi pienamente rispondente alle esigenze dell’appalto).
Una simile esclusione, quindi, non soltanto appare contraria al principio di proporzionalità sancito dall’art. 30 comma 1 del D.lgs. 50/2016, ma sembra anche lesiva del principio di concorrenza: l’essenziale, infatti, è che l’operatore economico dimostri di essere in possesso dei requisiti al momento dell’invio dell’offerta, in quanto è sostanzialmente questa, nella procedura ristretta, la fase nella quale la stazione appaltante valuta l’effettiva idoneità del soggetto a diventare affidatario; ritenere che il soggetto debba essere escluso già nella fase iniziale (“prequalifica”) perché, in tale momento,non era in possesso del requisito, conduce ad una violazione dei principi di concorrenza e massima partecipazione nella loro dimensione sostanziale.