Source: https://pt.scribd.com/document/44830853/Relatorio-final-da-CPI-dos-Bingos
Timestamp: 2020-07-15 10:38:11+00:00
Document Index: 154553648

Matched Legal Cases: ['artigo 57', 'artigo 40', 'artigo 74', 'artigo 59', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 50', 'artigo 57', 'artigo 50']

Relatório final da CPI dos Bingos | Estatuto | Mandamus
Relatório final da CPI dos Bingos em que se investigou tudo a respeito do PT: morte de Celso Daniel, morte do Toninho do PT de Campinas, Administração Paloucci em RP, ou seja, tudo menos so Bingos e nem assim a oposição venceu.
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Apresentação Residencial Montes Verdes
Promo Regulamento
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1. 1. BREVE HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DA CPI
O PROBLEMA DO MARCO LEGAL DOS JOGOS NO BRASIL
LEGISLAÇÃO BRASILEIRA SOBRE JOGOS DE AZAR E LOTERIAS
2.1.1. DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS
2.1.2. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE JOGO DE AZAR E LOTERIAS
2.1.2.1. LEGISLAÇÃO PENAL
2.1.2.2. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE LOTERIAS
2.1.2.3. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE O JOGO DE AZAR
2.1.2.3.1. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE O JOGO DE BINGO 2.1.2.3.1.1. A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 168, DE 2004
2.1.3. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE O JOGO DE AZAR E AS LOTERIAS .31
2.1.3.1. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE LOTERIAS
2.1.3.2. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE O JOGO DE BINGO
O PODER JUDICIÁRIO E A EXPLORAÇÃO DE JOGOS DE BINGO
2.2.1. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
2.2.2. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
2.2.3. JUSTIÇA ESTADUAL
2.2.4. JUSTIÇA FEDERAL
2.2.4.1. TESE DA NÃO-REPRISTINAÇÃO DA NORMA PENAL
2.2.4.2. TESE DO DIREITO ADQUIRIDO
2.2.4.3. TESE DA COMPETÊNCIA ESTADUAL PARA LEGISLAR SOBRE
3.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INTERNACIONAL SOBRE JOGOS DE AZAR48
3.1.1. ASPECTOS INSTITUCIONAIS
3.1.2. CONDIÇÕES E LIMITES À CONCESSÃO
3.1.3. OBRIGAÇÕES FINANCEIRAS
3.1.3.1. OBRIGAÇÕES FISCAIS
3.1.3.2. OBRIGAÇÕES EXTRAFISCAIS
O MERCADO DE JOGOS NA AMÉRICA LATINA
LOTERIAS FEDERAIS E ESTADUAIS
5.1.1. LOTERIAS EXPLORADAS PELA UNIÃO
5.1.2. LOTERIAS ESTADUAIS
5.1.3. BINGOS E CAÇA-NÍQUEIS
5.2. PERFIL DAS CASAS DE BINGO NO BRASIL
5.3. PESQUISA DE OPINIÃO SOBRE BINGOS
O JOGO E O CRIME ORGANIZADO
A MÁFIA E O JOGO NO BRASIL
6.2. O JOGO E A LAVAGEM DE DINHEIRO
O JOGO E O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS POLÍTICAS
ANÁLISE DE CASOS ENVOLVENDO LOTERIAS ESTADUAIS
7.1. CASO LOTERJ: O ESQUEMA DE PROPINAS ENVOLVENDO O MERCADO
DE JOGOS NO RIO DE JANEIRO
7.1.1. DEPOIMENTOS COLHIDOS PELA “CPI DA LOTERJ” E ANÁLISE
7.1.2. DEPOIMENTOS COLHIDOS PELA CPI DO SENADO FEDERAL E
ELEMENTOS COLHIDOS PELA POLÍCIA CIVIL DO RIO DE JANEIRO
OUTROS CASOS ESTADUAIS
7.2.1. MINAS GERAIS
7.2.2. RIO GRANDE DO SUL
7.2.3. ESPÍRITO SANTO
7.2.4. MATO GROSSO
8.2. OS ENVOLVIDOS
8.3. ESQUEMA DE FRAUDE EM LICITAÇÕES E SUPERFATURAMENTO EM
INQUÉRITO POLICIAL Nº 050/2004
DEPOIMENTOS CORRELATOS NA CPI DOS BINGOS
DEPOIMENTOS NA DELEGACIA SECCIONAL DE POLÍCIA DE
8.3.2.1 FERNANDO FISCHER
8.3.2.2 LUIZ CLÁUDIO FERREIRA LEÃO
PLANILHAS – BALANÇO DESPESAS DIVERSAS
PLANILHAS – RELATÓRIO DE DESPESAS
SUPERFATURAMENTO EM RIBEIRÃO PRETO
8.4.1. O CONTRATO DE VARRIÇÃO
8.4.2. O ESQUEMA FRAUDULENTO
DEPOIMENTOS NA CPI DOS BINGOS
8.5.1. DO SR. ROGÉRIO BURATTI
8.5.2. DO ENTÃO MINISTRO ANTÔNIO PALOCCI FILHO
8.5.3. DA SRª. MARILENE DO NASCIMENTO FALSARELLA
8.5.4. DOS SENHORES MAURO PEREIRA JÚNIOR E PAULO ANTÔNIO
HENRIQUES NEGRI
8.5.5. DO DELEGADO BENEDITO ANTONIO VALENCISE
8.5.6. DA SRª. ISABEL BORDINI
8.5.7. DO SR. FRANCISCO DAS CHAGAS COSTA
8.5.8. DO SR. FRANCENILDO DOS SANTOS COSTA
8.6. DEPOIMENTOS NA DELEGACIA SECCIONAL DE POLÍCIA DE RIBEIRÃO
8.6.1. ROGÉRIO TADEU BURATTI
8.6.2. LUCIANA MUSCELLI ALECRIM
8.6.3. MAURO PEREIRA JÚNIOR
8.6.4. MARILENE DO NASCIMENTO FALSARELLA
8.6.5. PAULO ANTÔNIO HENRIQUES NEGRI
8.6.6. ACAREAÇÃO MARILENE DO NASCIMENTO FALSARELLA, PAULO
ANTÔNIO HENRIQUES NEGRI E LUCIANA MUSCELLI ALECRIM
8.6.7. SÉRGIO ANTÔNIO DE FREITAS
8.6.8. GILBERTO SIDNEI MAGGIONI
8.6.9. NELSON COLELA FILHO
8.6.10. ANTÔNIO PALOCCI FILHO
8.6.11. SEVERINO SABINO FERREIRA
8.6.12. FORTUNATO SPINELLI NETO
8.6.13. CACILDO ALVES DE SOUZA
8.6.14. APARECIDO MIRANDA DA SILVA
8.6.15. ADEMIR GUIDONI
8.6.16. ANTÔNIO OSVALDO GREGÓRIO
8.6.17. DARVIN JOSÉ ALVES
8.6.18. WILNEY MÁRCIO BARQUETE
8.6.19. MARCELO FRANZINE
8.6.20. FERNANDO FISCHER
8.6.21. EUCLYDES RENATO GARBUIO
8.6.22. CÉLIO AMARAL
8.6.23. GERALDO TREVISANUTO
8.6.24. PAULO DOS SANTOS ROSA
8.6.25. LUIZ CLÁUDIO FERREIRA LEÃO
8.7.1. PLANILHAS QUE INDICAM CONTRIBUIÇÕES A PREFEITURAS
8.7.2. ORDENS DE SERVIÇO E BOLETINS DE MEDIÇÃO
8.7.2.1. ANÁLISE DOS DADOS
8.7.2.1.1.
LIMPEZA, LAVAGEM E DESINFECÇÃO DE FERIAS
8.7.2.1.2. LAVAGEM E DESINFECÇÃO DE PRAÇAS E LOGRADOUROS PÚBLICOS
8.7.2.1.3. VARRIÇÃO DE AVENIDAS SEM CALÇADAS
8.7.2.1.4. VARRIÇÃO DE VIAS E LOGRADOUROS PÚBLICOS
8.7.2.1.5. VARRIÇÃO DO BOSQUE MUNICIPAL
8.7.2.1.6. VARRIÇÃO EXTRA – CALÇADÃO CENTRAL
8.7.2.1.7. VARRIÇÃO EXTRA(SETOR 1A)
8.7.2.1.8. VARRIÇÃO DE AVENIDAS COM CALÇADAS
8.7.2.1.9. VARRIÇÃO VOLANTE COM CALÇADAS
8.7.2.1.10. PREÇOS UNITÁRIOS X FATURAMENTO
8.7.3. AUTO DE CONSTATAÇÃO
8.7.4. NOTAS FISCAIS FRIAS
8.7.5. SIGILO BANCÁRIO DA EMPRESA LEÃO&LEÃO
8.7.6. INTERCEPTAÇÕES TELEFÔNICAS
8.7.6.1. REFERÊNCIA À PARTE DO COLELA - CONVERSA Nº 03671
8.7.6.2. REFERÊNCIA A UM COMPLEMENTO - CONVERSA Nº 03934
8.7.6.3. REFERÊNCIA A REMESSA DE ENVELOPE - CONVERSA Nº 04143
8.7.6.4. REFERÊNCIA A QUINHENTÃO E O DOBRO ATÉ O FIM DO MÊS -
CONVERSA Nº 04183
REFERÊNCIA A ACERTOS PENDENTES - CONVERSA Nº 04169
8.7.6.6.
REFERÊNCIA A WISKY PARA O COLELA - CONVERSA Nº 03838
8.7.6.7.
REFERÊNCIA A UM PRESENTE PARA ISABEL BORDINI - CONVERSA Nº
9. CASO TONINHO DE CAMPINAS
9.2. ANTECEDENTES
9.3. O CRIME E A INVESTIGAÇÃO
9.4. TESTEMUNHA-CHAVE
10. CASO CELSO DANIEL
10.2. HISTÓRICO
10.3. O CRIME DE MANDO
A PARTICIPAÇÃO DE SERGIO GOMES DA SILVA
10.3.1.1. A DENÚNCIA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO
10.3.1.2. O DEPOIMENTO DE SERGIO GOMES DA SILVA À CPI
10.3.2. A COMPROVAÇÃO DO CRIME DE MANDO
10.3.3. CRUZAMENTO PARCIAL DE LIGAÇÕES E ROTEIROS
O ESQUEMA DE CORRUPÇÃO EM SANTO ANDRÉ
A CONEXÃO DO ESQUEMA DE SANTO ANDRÉ COM O
“COMENDADOR” ARCANJO
10.5. A EXTENSÃO DO ESQUEMA DE CORRUPÇÃO PARA A ARRECADAÇÃO
DE RECURSOS PARA O PARTIDO DOS
10.5.1. A CONEXÃO SANTO ANDRÉ
10.5.2. O ACOBERTAMENTO DAS INVESTIGAÇÕES
10.5.3.DENÚNCIAS SOBRE OUTRAS ADMINISTRAÇÕES
OUTROS FATOS DA INVESTIGAÇÃO
11.1. TRÁFICO DE INFLUÊNCIA (SERPRO, COFIEX, BANCO PROSPER)
11.2. DÓLARES DE CUBA
11.3. CORRUPÇÃO NAS PREFEITURAS DO INTERIOR (CEPEM, PAULO
OKAMOTTO, ROBERTO TEIXEIRA)
COMPLEMENTO AO CASO GTECH
12.1. O RELATÓRIO PARCIAL
12.2. ADENDO AO RELATÓRIO PARCIAL
POSICIONAMENTO DA CPI ACERCA DO JOGO DE BINGO E DAS
DO JOGO DE BINGO
DAS LOTERIAS ESTADUAIS
OUTRAS PROPOSTAS LEGISLATIVAS
QUALIFICAÇÃO DE CONDUTAS
CASO MÁFIA DO LIXO:
ADENDO AO CASO GTECH:
FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS POLÍTICAS:
15. ENCAMINHAMENTOS
16. PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS
17. PROPOSTA DE ESTUDO
RELATÓRIO FINAL – “CPI DOS BINGOS”
Em fevereiro de 2004, a divulgação pela imprensa de uma fita gravada nos idos de 2002 por um empresário do setor de jogos, Carlos Augusto Ramos, conhecido como “Carlinhos Cachoeira”, expôs o assesssor parlamentar da Casa Civil, Waldomiro Diniz, na época presidente da Loteria do Rio de Janeiro (Loterj) – que aparecia pedindo propina para campanhas de candidatos do Partido dos Trabalhadores (PT) e para si próprio –, e deu início a uma crise no governo federal, que afetou diretamente um dos ministros mais influentes da administração Lula, José Dirceu, da Casa Civil. Requerimento de criação de comissão parlamentar de inquérito foi prontamente protocolado em março no Senado Federal, por iniciativa do Senador Magno Malta, acompanhado por outros Senadores, redigido nos seguintes termos:
REQUERIMENTO Nº 245, DE 2004
Requeremos em conformidade com o art. nº 145, do Regimento Interno, conjugado com o art. 58, § 3º, da Constituição Federal, a criação de uma comissão parlamentar de inquérito, composta de 15 membros e igual número de suplentes, com o objetivo de investigar e apurar a utilização das casas de
bingo para a prática de crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores, bem como a relação dessas casas e das empresas concessionárias de apostas com o crime organizado, com a duração de cento e vinte dias, estimando-se em R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) os recursos necessários ao desempenho de suas atividades.
Crime organizado e jogos de azar são irmãos siameses. No mundo inteiro, existem fortes evidências de que cassinos e similares funcionam como um biombo para ocultar os verdadeiros negócios – muitas vezes ilícitos – de quem os controla.
Por força do Decreto-Lei nº 9.215, de 30 de abril de 1946, não é permitida a prática e exploração de jogos de azar no território nacional. Desde então, algumas exceções à regra têm sido abertas, como os concursos de prognósticos explorados pela Caixa Econômica Federal e, mais recentemente, os bingos.
Desde o início de suas atividades, em 1993, as casas de bingos têm prestado um desserviço à Nação. Além de incentivar o terrível vício do jogo, sob o falso manto de contribuir para o financiamento de clubes desportistas, algumas dessas entidades vêm sendo utilizadas para dar ares de legalidades a recursos oriundos de atividades criminosas.
Importante observar que os bingos têm por sócios, por vezes ocultos, pessoas notoriamente relacionadas ao crime e a contravenção, as quais não raro, representam os interesses de organizações mafiosas com raízes no exterior.
Nossa firme convicção de que os bingos devem ser extintos está expressa no documento que cria a Frente Parlamentar contra a legalização da exploração dos jogos de azar no Brasil.
Ressaltamos, contudo, que na Frente Parlamentar possui caráter eminentemente preventivo. Para investigar e apurar os abusos que vêm sendo observados, julgamos que somente uma comissão parlamentar de inquérito, com poderes de investigação próprios de autoridades judiciais, terá força para desbaratar as quadrilhas que se valem da exploração das casas de bingo para lavar dinheiro proveniente das atividades criminosas.
Em face de todo o exposto, conclamamos os ilustres Senadores e Senadoras a assinarem o presente requerimento, com a finalidade de ver instalada uma comissão parlamentar de inquérito para investigar e apurar a utilização das casas de bingo para a prática de crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores, bem como a relação dessas casas e das empresas concessionárias de apostas com o crime organizado.
Sala das Sessões, 5 de março de 2004.
O requerimento apresentado à Mesa do Senado, em março de 2004, cumpria todos os requisitos constitucionais para a instalação da Comissão: contou com mais de um terço de assinaturas dos integrantes do Senado, apontou fato objetivo e prazo determinado para a realização das investigações.
Todavia, a Comissão não foi instituída por falta de indicação dos membros por parte dos líderes dos partidos que compõem a base governista, em manobra para impedir a investigação, não tendo o então Presidente do Senado, o Senador José Sarney, suprido essa indicação. Dos 15 integrantes que deveriam compor a Comissão, apenas seis foram indicados: os representantes do PDT , PFL e PSDB. As lideranças dos partidos aliados ao governo se recusaram a apresentar os nomes de suas bancadas.
Diante desse quadro, os Senadores Jefferson Péres (PDT-AM) e Pedro Simon (PMDB-RS) impetraram, pessoalmente, no dia 17 de março de 2004, Mandado de Segurança (MS nº 24831) no Supremo Tribunal Federal (STF), para instalar a CPI dos Bingos.
Na ação, pediam que o Supremo determinasse que o Presidente do Senado, José Sarney, em respeito ao direito da minoria, indicasse os membros da CPI, já que os líderes partidários da base governista não o fizeram, assegurando, assim, a instalação da CPI.
Vários outros Mandados de Segurança foram impetrados junto ao STF com a mesma finalidade (MS nº s 24845, 24846, 24847, 24848 e 24849), ou seja, contra a Mesa Diretora do Senado Federal, que teria deixado de indicar os integrantes da CPI dos Bingos, para suprir a não-indicação dos mesmos por parte dos líderes dos partidos políticos.
Em decisão prolatada em 22 de junho de 2005, mais de um ano depois, o STF, por 9 votos a 1, determinou que os senadores fossem indicados pelo Presidente do Senado Federal, Renan Calheiros, para compor a CPI. O STF reconheceu que a controvérsia defrontava-se com tema constitucional, uma vez que a nossa Lei Maior garante às minorias o direito de fazer oposição, e o princípio da separação dos poderes não pode ser invocado por uma pessoa, um grupo ou uma instituição para impor as suas determinações.
A decisão, conforme consta na tramitação do processo divulgada na página eletrônica do STF, se deu nos seguintes termos:
nos termos do voto do Relator, para assegurar, à parte impetrante, o direito à
por votação majoritária, o Tribunal concedeu o mandado de segurança,
Requerimento nº 245/2004, devendo, o Senhor Presidente do Senado, mediante aplicação analógica do art. 28, § 1º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, c/c o art. 85, caput, do Regimento Interno do Senado Federal, proceder, ele próprio, à designação dos nomes faltantes dos senadores que irão compor esse órgão de investigação legislativa, observado,
ainda, o disposto no § 1º do art. 58 da Constituição da República, vencido o Senhor Ministro Eros Grau. Votou o presidente, Ministro Nelson Jobim. Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário,
No dia seguinte, em 23 de junho de 2005, o Presidente do Senado
designou os membros da Comissão indicados pelas lideranças.
A CPI foi finalmente instalada no dia 29 de junho 2005, quando foram eleitos o Presidente da Comissão, Senador Efraim Morais (PFL-PB) e o Vice-Presidente, Senador Mozarildo Cavalcanti (PTB-RR). Na reunião seguinte, realizada no dia 30 de junho de 2005, foi indicado o relator da CPI, Senador Garibaldi Alves Filho (PMDB-RN)
1.2. APRESENTAÇÃO
A presente CPI, popularmente conhecida como “CPI dos
Bingos”, foi criada pelo Requerimento n.º 245, de 2004, de autoria do Senador Magno Malta, para investigar e apurar a utilização das casas de bingo para a prática de crimes de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores, bem como a relação dessas casas e das empresas concessionárias de apostas com o crime organizado.
Esta CPI iniciou seus trabalhos no dia 29 de junho de 2005, tendo como foco inicial as relações do mercado de jogos com a administração pública, notadamente as atividades suspeitas de Waldomiro Diniz no Rio de Janeiro/RJ, quando presidente da Loterj, e em Brasília/DF, quando assessor parlamentar da Casa Civil do governo federal. No primeiro caso, envolvendo denúnicas de existência de um esquema de corrupção entre agentes públicos e
empresários de jogos de azar e de financiamento de campanhas eleitorais com
o dinheiro proveniente desse mercado de jogos, e, no segundo caso,
envolvendo denúnicas de corrupção no processo de renovação de contrato milionário entre a empresa multinacional de processamento de loterias Gtech Corporation, concessionária de serviço público, e a Caixa Econômica Federal
Durante as investigações, novos temas foram sendo colocados
para a CPI, como o caso da morte do prefeito de Santo André/SP Celso Daniel, em janeiro de 2002. A pertinência do enquadramento desse caso deu-
se em razão da similaridade do modus operandi identificado na prefeitura de
Santo André em relação à prática da propina na administração pública petista
associada a esquemas de jogos ilegais ou a empresas de serviços públicos, tratados nos itens 7.1, 7.2.2, 8 e 9 deste Relatório.
A principal linha que vem sendo investigada é a de que o homicídio do prefeito decorreu de ligações com esquemas de arrecadação de propinas de empresas prestadoras de serviços públicos ao município de Santo André que seriam encaminhadas para a direção nacional do PT. Esses esquemas funcionariam junto a empresas de transportes urbanos e de coleta de lixo, a exemplo de outras cidades administradas pelo PT, como Campinas e Ribeirão Preto. Eventualmente, haveria ligação entre os esquemas de
corrupção praticados em Santo André e outros relacionado a jogos ilegais, como se pôde observar no caso de “Toninho do PT” (item 9 deste Relatório).
Além disso, o Ministério Público de São Paulo encontrou elos entre o que seria o esquema de corrupção na prefeitura de Santo André e João Arcanjo Ribeiro, o “Comendador” – chefe do crime organizado em Mato Grosso, preso em Cuiabá depois de ter sido extraditado do Uruguai. O “Comendador” explorava máquinas caça-níqueis e manteria ligações com empresários do jogo do bicho no Distrito Federal, em Minas Gerais e na Paraíba. Esta CPI também colheu elementos nesse sentido com os depoimentos de Zildete Leite dos Reis e de Joacir das Neves.
No dia 18 de janeiro de 2006, a Relatoria desta CPI apresentou Relatório Parcial sobre a relação contratual entre a Gtech e a CEF (Anexo I), momento em que propôs o indiciamento de 34 pessoas físicas e jurídicas, o qual foi aprovado pela Comissão no dia 31 do mesmo mês.
Durante as investigações desta CPI em relação ao caso Gtech, os mesmos nomes de investigados foram sendo ligados a outro caso, o de corrupção na prefeitura de Ribeirão Preto/SP, principalmente durante a gestão do então prefeito Antônio Palocci Filho, depois ministro da Fazenda no período em que foi feita a renovação contratual da CEF com a multinacional Gtech, em 2003.
Nos depoimentos colhidos nesta CPI e na Polícia Civil, nomes e fatos começaram a se cruzar, principalmente envolvendo os personagens Rogério Buratti, Ralf Barquete, Antonio Palocci e a empresa Leão & Leão. Por essa razão, esta CPI iniciou investigação sobre o que julgou ser um caso conexo ao caso Gtech, e que poderia trazer novas luzes em relação a ele.
O presente Relatório Final trata desses outros temas investigados
por esta CPI, assim como do problema jurídico que envolve o marco legal dos
jogos no Brasil e da relação do mercado de jogos com o crime organizado e com a lavagem de dinheiro.
2. O PROBLEMA DO MARCO LEGAL DOS JOGOS NO BRASIL
A regra, no ordenamento jurídico brasileiro, é a proibição do jogo
de azar. O Decreto-Lei nº 3.688, de 3 de outubro de 1941 (Lei das Contravenções Penais – LCP), estabelece, no caput do art. 50, que é contravenção penal estabelecer ou explorar jogo de azar em lugar público ou acessível ao público. O § 3º, alínea a, do referido artigo define como jogo de azar aquele em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte, como é o caso do jogo de bingo.
Uma exceção a essa regra geral é a loteria. A própria lei penal permite a promoção de loterias, desde que autorizadas legalmente. Assim, o art. 51 da LCP prescreve que é ilícito penal “Promover ou fazer extrair loteria, sem autorização legal”. Nesse sentido, o preâmbulo do Decreto-Lei nº 204, de 27 de fevereiro de 1967, trouxe o seguinte esclarecimento: “Considerando que a exploração de loteria constitui uma exceção às normas de direito penal, só
sendo admitida com o sentido de redistribuir os seus lucros com finalidade social em termos nacionais”.
Excetuando-se as autorizações do Decreto-Lei nº 6.259, de 1944 (sorteio para resgate de ações ou debêntures, de apólices da dívida pública e os demais citados no art. 41), do Decreto-Lei nº 204, de 1967 (loterias federais e alguns produtos administrados por loterias estaduais), da Lei nº 5.768, de 1971 (sorteios filantrópicos) e da Lei nº 7.291, de 1984 (apostas turfísticas), a exploração de todos os demais jogos, que apresentem como característica o fato de o ganho e a perda dependerem exclusiva ou principalmente da sorte, caem no campo de ilicitude determinado pelo direito penal.
Não obstante, outras excecões à norma penal viriam a partir de 1993, com a Lei Zico, a Lei Pelé, entre outros atos normativos, conforme veremos a seguir.
Nos termos dos incisos I e XX do art. 22 da Constituição Federal (CF), compete privativamente à União legislar sobre direito penal e sobre sistemas de consórcios e sorteios.
Como se verá ao longo deste Relatório, o Supremo Tribunal Federal (STF), julgando Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) de leis estaduais que criavam loterias, decidiu pela inconstitucionalidade dessas leis, tendo em vista a competência legislativa privativa da União para legislar sobre “sorteios” estatuída no referido inciso XX do art. 22 da CF, que abrange, no entender daquela Corte de Justiça, “loterias” e “bingos”.
O Decreto-Lei nº 3.688, de 3 de outubro de 1941 (LCP), estabelece, no caput do art. 50, que é contravenção estabelecer ou explorar jogo de azar em lugar público ou acessível ao público. O § 3º, alínea a, do referido artigo define como jogo de azar aquele em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte.
A LCP também trata, nos arts. 51 a 57, de vários ilícitos penais
relativos à exploração de loterias sem autorização legal.
A Lei tipifica em seu art. 51 a conduta de promover ou fazer
extrair loteria, sem autorização legal, sujeita à pena de prisão simples, de seis
meses a dois anos, e multa, estendendo-se os efeitos da condenação à perda dos móveis existentes no local. Nos termos do referido dispositivo, incorre na mesma pena quem guarda, vende ou expõe à venda, tem sob sua guarda para o fim de venda, introduz ou tenta introduzir na circulação bilhete de loteria não autorizada.
A LCP estabelece, ainda, que considera-se loteria toda operação
que, mediante a distribuição de bilhete, listas, cupões, vales, sinais, símbolos ou meios análogos, faz depender de sorteio a obtenção de prêmio em dinheiro ou bens de outra natureza.
Em 1944 foi publicada lei especial em relação a essa lei penal – Decreto-Lei nº 6.259, de 10 de fevereiro de 1944, que dispõe sobre o serviço de loterias, e dá outras providências. Seu art. 45 caracteriza como contravenção penal a extração de loteria sem concessão regular do poder competente, e sujeita à pena de um a quatro anos de prisão simples, e multa, além da perda para a Fazenda Nacional de todos os aparelhos de extração, mobiliário, utensílios e valores pertencentes à loteria. Os arts. 46 a 56 tipificam outras contravenções relacionadas às loterias, e o parágrafo único do art. 40 estabelece que considera-se loteria toda operação, jogo ou aposta para a obtenção de um prêmio em dinheiro ou em bens de outra natureza, mediante colocação de bilhetes, listas, cupões, vales, papéis, manuscritos, sinais, símbolos, ou qualquer outro meio de distribuição dos números e designação dos jogadores ou apostadores, bem próxima da definição da LCP.
Esse Decreto-Lei permitia a exploração de loterias tanto pela União quanto pelos Estados 1 .
Já o Decreto-Lei nº 204, de 27 de fevereiro de 1967, determina, em seu art. 1º, que a exploração de loteria constitui serviço público exclusivo da União não suscetível de concessão, vedando a criação de loterias estaduais e autorizando, apenas, a manutenção das loterias estaduais existentes à época da entrada em vigor daquele diploma legal, limitadas as emissões às quantidades de bilhetes e séries em vigor naquela oportunidade (art. 32).
1 Art. 2º Os Governos da União e dos Estados poderão atribuir a exploração do serviço de loteria a concessionários de comprovada idoneidade moral e financeira.
Tanto a LCP, em seu art. 58, quanto o Decreto-Lei nº 6.259, de 1944, também em seu art. 58, caracterizam a realização do “jogo do bicho” como contravenção penal.
Existem posições divergentes em relação à tipologia penal de loterias ilegais: os tipos penais trazidos pelo Decreto-Lei nº 6.259, de 1944 (arts. 45 a 57) são normas especiais em relação ao art. 51 da LCP ou derrogaram esse dispositivo da lei penal? Não consideramos que houve derrogação parcial da LCP. O Decreto-Lei nº 6.259, de 1944, é apenas lei especial em relação à LCP, lei geral. Esta se tornou, na verdade, uma norma subsidiária no que se refere à exploração ilegal de loteria: quando a conduta não puder ser subsumida nos dispositivos do Decreto-Lei nº 6.259, de 1944, poderá ser no tipo genérico do art. 51 da LCP.
Há, contudo, os que preferem falar em “derrogação parcial” das normas penais da LCP. Não obstante, qualquer que seja o entendimento – ou seja, coexistindo os ilícitos penais relacionados às loterias e ao jogo do bicho estabelecidos na LCP e aqueles estabelecidos no Decreto-Lei nº 6.259, de 1944, ou estando em vigor apenas os ilícitos penais previstos neste último diploma legal –, o fato é que a exploração de loterias e do jogo de bicho sem autorização legal constitui contravenção penal.
Cabe ressaltar que, a despeito de as loterias e o jogo do bicho constituírem jogos de azar, tendo em vista a abrangência da definição contida no já mencionado § 3º, alínea a, do art. 50 da LCP, o qual define como jogo de azar aquele em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte, a Lei Penal deu-lhes tratamento específico, tipificando,
separadamente da exploração de jogos de azar, as contravenções relativas à exploração de loterias e à exploração do jogo do bicho.
O Decreto-Lei nº 204, de 27 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a exploração de loterias e dá outras providências, determina, em seu art. 1º, que “a exploração de loteria, como derrogação excepcional das normas de Direito Penal, constitui serviço público exclusivo da União não suscetível de concessão” (grifo nosso).
Tal Decreto-Lei proibiu, ainda, em seu art. 32, a criação de novas loterias estaduais, ficando as loterias estaduais existentes à época proibidas de aumentar as suas emissões, que estariam limitadas às quantidades de bilhetes e séries em vigor na data da publicação daquele diploma legal.
Cabe destacar os seguintes trechos do preâmbulo do Decreto-lei nº 204, de 1967:
Considerando que é dever do Estado, para salvaguarda da integridade da vida social, impedir o surgimento e proliferação de jogos proibidos que são suscetíveis de atingir a segurança nacional;
Considerando que a exploração de loteria constitui uma exceção às normas de Direito Penal, só sendo admitida com o sentido de redistribuir os seus lucros com finalidade social em termos nacionais.
A destinação dos recursos arrecadados com as loterias para finalidades sociais é condizente com a legislação de vários países do mundo, como demonstrado nos quadros a seguir, constantes de documento encaminhado a esta CPI pela CEF.
Destinação Social – Mundo
BENEFICIÁRIOS LEGAIS DAS LOTERIAS NO MUNDO
Esporte, Ciências e Artes
Canadá - Ontário
Hospitais e Ações Sociais
Artes, Esporte, Ações Sociais e Saúde
Esporte, Cultura e Pesquisas
Deficientes Físicos e Cultura
Cultura, Ações Sociais, Esporte e Educação
Saúde e Bem Estar de Crianças
Fonte: www.lotteryinsider.com - Jan/05
Destinação Social – EUA
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funcionamento da Loteria Federal.
disciplinou
Em 1969, foi editado o Decreto-Lei nº 594, instituindo a Loteria Esportiva Federal, para a exploração, em qualquer parte do território nacional, de todas as formas de concursos de prognósticos esportivos (art. 1º).
O art. 1º do Decreto nº 66.118, de 26 de janeiro de 1970, que
regulamenta o referido Decreto-Lei nº 594, estabelece que “os concursos de
prognósticos sobre os resultados de competições esportivas, nacionais ou internacionais, constituem serviço público exclusivo da União.”
A Lei nº 6.717, de 12 de novembro de 1979, autoriza a CEF a
realizar, como modalidade de Loteria Federal regida pelo Decreto-Lei nº 204,
de 1967, concurso de prognósticos sobre o resultado de sorteios de números.
Por fim, o Decreto nº 99.268, de 31 Loteria Federal sob a modalidade instantânea.
1990, cria a
Portanto, a legislação federal determina que a União tem competência privativa para a exploração de loterias, que constitui serviço público exclusivo seu, ressalvadas as loterias estaduais existentes quando da edição do referido Decreto-Lei nº 204, de 1967.
O órgão incumbido da exploração desses serviços é a Caixa
Econômica Federal, conforme dispõe o Decreto-Lei nº 759, de 12 de agosto de 1969, que autoriza o Poder Executivo a constituir a empresa pública Caixa Econômica Federal e dá outras providências, cujo art. 2º, alínea d, estabelece que a CEF “terá por finalidade [entre outras] explorar, com exclusividade, os serviços da Loteria Federal do Brasil e da Loteria Esportiva Federal, nos termos da legislação vigente”.
Essa competência é confirmada pelo Estatuto da CEF, aprovado pelo Decreto nº 4.371, de 11 de setembro de 2002, cujo art. 5º, inciso III, estabelece que “a CEF tem por objetivo administrar, com exclusividade, os serviços das loterias federais, nos termos da legislação vigente”.
seguintes modalidades lotéricas:
– Loteria Federal (Decreto-Lei nº 204, de 1967);
– Loteria Instantânea (Decreto nº 99.268, de 1990);
– Loteria Esportiva e Lotogol (Decreto-Lei nº 594, de 1969);
– Lotomania, Mega-Sena, Quina, Dupla Sena e Lotofácil (Lei nº 6.717, de 1979).
Além dessa legislação, existem várias outras normas legais que dispõem sobre a destinação dos recursos arrecadados com cada uma das modalidades lotéricas exploradas pela CEF, prevendo a sua distribuição a órgãos e entidades cuja atividade prepoderante tem finalidade social 2 .
A exploração de quaisquer modalidades lotéricas, sem amparo na legislação federal mencionada, constitui contravenção penal, nos termos dos arts. 51 a 57 da LCP (Decreto-Lei nº 3.688, de 1941) e dos arts. 45 a 57 do Decreto-Lei nº 6.259, de 1944.
2 A distribuição da arrecadação das loterias federais será tratada em tópico específico deste Relatório (item 5.1.1).
Como já mencionado, a exploração de jogo de azar em lugar público ou acessível ao público é contravenção penal, nos termos do art. 50 da LCP.
Algumas leis excepcionam essa norma, como é o caso da Lei nº 5.768, de 20 de dezembro de 1971, que trata, entre outros assuntos, da distribuição gratuita de prêmios a título de propaganda quando efetuada mediante sorteio, vale-brinde, concurso ou operação assemelhada, e dos sorteios organizados por instituições declaradas de utilidade pública em virtude de lei e que se dediquem exclusivamente a atividades filantrópicas, com o fim de obter recursos adicionais necessários à manutenção ou custeio de obra social a que se dedicam.
Do mesmo modo, a Lei nº 7.291, de 19 de dezembro de 1984, que dispõe sobre as atividades da eqüideocultura no País e dá outras providências, permite a realização de corridas de cavalo, com exploração de apostas, com a finalidade de suprir os recursos necessários à coordenação e fiscalização da eqüideocultura nacional.
Os sorteios também são permitidos nos consórcios para aquisição de bens e serviços e para fins de distribuição de prêmios aos adquirentes de títulos de capitalização, atividades sujeitas à regulamentação e fiscalização do Banco Central do Brasil e da Superintendência de Seguros Privados.
Como já frisado, não havendo lei excepcionadora da ilicitude da atividade, toda exploração de jogo de azar constitui contravenção penal.
2.1.2.3.1. LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE O JOGO DE BINGO
A lei federal, durante algum tempo, excepcionou a ilicitude da
exploração do jogo de bingo.
Excepcionando a norma penal, a Lei nº 8.672, de 6 de julho de 1993 (Lei Zico), em seu artigo 57 3 , autorizou as entidades de direção e de prática desportiva a explorar o jogo de bingo ou similar, obedecidas as condições nela previstas.
Determinou, ainda, que o credenciamento se faria junto às Secretarias da Fazenda das diversas Unidades da Federação e que o órgão competente de cada Estado e do Distrito Federal normatizaria e fiscalizaria a realização do jogo de bingo.
A Lei Zico foi regulamentada pelo Decreto nº 981, de 11 de
novembro de 1993, cujos arts. 40 a 48 tratavam dos jogos de bingo. O art. 45 da referida norma autorizou a exploração das seguintes modalidades lotéricas:
bingo, sorteio numérico, bingo permanente e similares, que seriam outras
3 Art. 57. As entidades de direção e de prática desportiva filiadas a entidades de administração em, no mínimo, três modalidades olímpicas, e que comprovem, na forma da regulamentação desta lei, atividade e a participação em competições oficiais organizadas pela mesma, credenciar-se-ão na Secretaria da Fazenda da respectiva Unidade da Federação para promover reuniões destinadas a angariar recursos para o fomento do desporto, mediante sorteios de modalidade denominada Bingo, ou similar. § 1º O órgão competente de cada Estado e do Distrito Federal normatizará e fiscalizará a realização dos eventos de que trata este artigo.
modalidades previamente aprovadas pelas Secretarias da Fazenda das Unidades da Federação 4 . A autorização para exploração de jogo similar ao bingo, como consta na Lei Zico, e de modalidades lotéricas similares ao bingo, como consta no Decreto nº 981, de 1993, deram ensejo à autorização para exploração de videoloterias (caça-níqueis) pelas casas de bingo.
A Lei nº 9.615, de 24 de março de 1998 (Lei Pelé), revogou a Lei Zico e, conforme previsto em seus arts. 59 a 81, passou a permitir a exploração de jogos de bingo, em todo o território nacional, por entidades de administração e prática desportiva, diretamente ou através de empresa comercial, nas modalidades permanente ou eventual, mediante credenciamento junto à União e obedecidas as condições que fixava.
Os arts. 73 e 74 da Lei Pelé proibiam a instalação de qualquer tipo de máquinas de jogo de azar ou de diversões eletrônicas nas salas de bingo e estabeleciam que nenhuma outra modalidade de jogo ou similar, que não seja o bingo permanente ou eventual, poderia ser autorizada.
§ 2º Quando se tratar de entidade de direção, a comprovação de que trata o caput deste artigo limitar-se-á à filiação na entidade de direção nacional ou internacional.
4 Art. 45. Os sorteios mencionados no artigo 40 deste Decreto ficam restritos à utilização das seguintes modalidades lotéricas:
I - Bingo: loteria em que se sorteiam ao acaso números de 1 a 90 , mediante sucessivas extrações, até que um ou mais concorrentes atinjam o objetivo previamente determinado, utilizando processo isento de contato humano que assegure integral lisura aos resultados; II - Sorteio Numérico: sorteio de números tendo por base os resultados da Loteria Federal; III - Bingo Permanente: a mesma modalidade prevista no inciso I, com autorização para ser aplicada nas condições específicas neste Decreto; IV - Similares: outras modalidades previamente aprovadas pelas Secretarias da fazenda das Unidades da Federação, com aplicação restrita na área de atuação da autoridade que as aprovou.
A Lei Pelé foi regulamentada pelo Decreto nº 2.574, de 29 de
abril de 1998, que atribuiu ao Instituto Nacional do Desenvolvimento do
Desporto (INDESP) competência para expedir normas regulamentares de credenciamento, autorização e fiscalização dos jogos de bingo.
O referido decreto determinou que o credenciamento para a exploração dos jogos de bingo, a autorização e a fiscalização da atividade seriam feitos pelo INDESP ou mediante convênio com as Loterias Estaduais
ou com as Secretarias de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal.
Além disso, a despeito da incompatibilidade com os citados
artigos 73 e 74 da Lei Pelé, o § 2º do artigo 74 daquele diploma legal permitia
a instalação e operação, em salas próprias, de máquinas eletrônicas programadas para a exploração do jogo do bingo (videobingo).
O referido dispositivo foi posteriormente revogado pelo Decreto
nº 3.214, de 21 de outubro de 1999, que, portanto, proibiu a exploração de
jogo em máquinas eletrônicas programadas (videobingo).
A Lei nº 9.981, de 14 de julho de 2000 (Lei Maguito), revogou, a
partir de 31 de dezembro de 2001, os referidos artigos 59 a 81 da Lei Pelé, que permitiam a exploração do bingo, determinando, porém, que fossem respeitadas as autorizações que estivessem em vigor até a data de sua expiração.
Essa Lei transferiu, ainda, para a CEF, a competência para autorizar e fiscalizar os jogos de bingo, mantendo o credenciamento das entidades como atribuição do INDESP.
Posteriormente, a Medida Provisória (MPV) nº 2.049-24, de 26 de outubro de 2000 (que em sua última reedição tem o nº 2.216-37 5 , de 31 de agosto de 2001), alterou o artigo 59 da Lei Pelé, dando-lhe a seguinte redação:
Art. 59. A exploração de jogos de bingo, serviço público de competência da
União, será executada, direta ou indiretamente, pela Caixa Econômica
Federal em todo o território nacional, nos termos desta Lei e do respectivo
A referida MPV extinguiu o INDESP, transferindo para a CEF
suas atribuições relativas aos jogos de bingo.
O Decreto nº 3.659, de 14 de novembro de 2000, regulamentou a
autorização e a fiscalização dos jogos de bingo, em consonância com as reformas promovidas na legislação, e revogou o Decreto nº 2.574, de 1998.
Portanto, a partir de 31 de dezembro de 2001, ressalvadas as autorizações que estavam em vigor nessa data 6 , a exploração de jogos de bingo voltou a caracterizar contravenção penal, tendo em vista não existir mais a legislação especial que a autorizava, voltando a incidir a lei geral – o art. 50 da LCP, que tipifica como contravenção a exploração de jogos de azar.
5 Medida Provisória ainda não votada pelo Congresso Nacional (art. 2º da Emenda Constitucional nº 32, de 2001).
6 As últimas autorizações tiveram seu prazo expirado no final de 2002.
2.1.2.3.1.1. A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 168, DE 2004
A despeito desse quadro legal, em 20 de fevereiro de 2004, foi
editada a MPV nº 168, que proibia a exploração de todas as modalidades de jogos de bingo e jogos em máquinas eletrônicas denominadas “caça-níqueis”.
O seu art. 1º proibia a exploração de todas as modalidades de
jogos de bingo e os jogos em máquinas eletrônicas “caça-níqueis” em todo
território nacional. O jogo de bingo deixava de ser considerado serviço público.
O art. 2º estabelecia que ficariam declaradas nulas todas as
licenças, permissões, concessões ou autorizações para exploração dos jogos de
bingo e “caça-níqueis”, direta ou indiretamente expedidas pela CEF, por autoridades estaduais, do Distrito Federal, ou municipais.
O art. 3º determinava que a CEF e as autoridades estaduais, do
Distrito Federal, ou municipais deveriam proceder à rescisão unilateral imediata dos contratos vigentes ou revogar os atos autorizadores do funcionamento dos respectivos estabelecimentos, sem nenhum tipo de indenização.
Os arts. 4º e 5º estabeleciam que a exploração de jogos de bingo
e “caça-níqueis” sujeitaria o infrator à multa diária no valor de R$ 50.000,00
(cinqüenta mil reais), a ser aplicada pelo Ministério da Fazenda, que deveria remeter cópia do auto de infração ao Departamento de Polícia Federal, para investigação quanto a delitos de natureza penal.
O art. 6º determinava que o servidor público federal ou empregado da CEF que se omitisse na aplicação das disposições da MPV
ficaria sujeito às penalidades de demissão do serviço público ou, conforme o caso, de despedida por justa causa, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.
O art. 7º estabelecia que a MPV entraria em vigor na data de sua publicação e o art. 8º revogava os arts. 2º, 3º e 4º da Lei nº 9.981, de 14 de julho de 2000, o art. 59 da Lei nº 9.615, de 24 de março de 1998, e o art. 17 da Medida Provisória nº 2.216-37, de 31 de agosto de 2001.
Como é de conhecimento geral, a referida MPV foi rejeitada pelo Congresso Nacional, por falta de atendimento aos pressupostos de relevância e urgência.
Ocorre que a MPV nº 168, de 2004, trazia poucas inovações em relação ao sistema legal então vigente. A novidade consistia, basicamente, na caracterização da exploração de jogos de bingo e máquinas “caça-níqueis” como ilícito administrativo, sujeitando o infrator à multa diária no valor de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais).
Quanto à proibição de exploração da atividade (objeto do art. 1º), o jogo de bingo, antes da edição da MPV, já caracterizava contravenção penal, como já observamos. A própria Exposição de Motivos da MPV nº 168 fazia referência a esse fato.
Com relação às licenças, permissões, concessões ou autorizações para exploração dos jogos de bingo e “caça-níqueis” referidas nos arts. 2º e 3º, como já mencionamos, desde 31 de dezembro de 2001 a CEF não mais podia autorizar o funcionamento de bingos. Além disso, em 2004, já se haviam expirado todas as autorizações concedidas pela CEF durante a vigência dos artigos da Lei Pelé que regulamentavam a exploração dos jogos de bingo. Os
Estados, por sua vez, não detinham competência para autorizar a exploração de jogos de bingo, tendo em vista a competência privativa da União para legislar sobre sorteios e sobre direito penal, nos termos do art. 22, incisos I e XX da CF. Esse registro também é feito na Exposição de Motivos da MPV, em cujo texto consta o seguinte trecho:
Não é demais salientar que se proliferam pelo Brasil estabelecimentos destinados à exploração desses jogos sem nenhuma autorização legal ou com base em normas locais de clara inconstitucionalidade formal.
O único prejuízo, portanto, do ponto de vista da repressão ao jogo de bingo, com a rejeição da MPV nº 168, de 2004, consistiu em se deixar de caracterizar a sua exploração como ilícito administrativo.
Aliás, a aprovação da MPV poderia até ensejar uma interpretação desfavorável à repressão do jogo de bingo. A edição de uma normal legal pressupõe a inovação do direito. Não se deve interpretar um dispositivo legal de forma a que resulte inútil. Trata-se de vício de antijuridicidade, que ofende o art. 7º, IV, da Lei Complementar nº 95, de 1998, que dispõe sobre a elaboração das leis, segundo o qual “o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa”.
Portanto, quando a MPV proíbe a exploração dos jogos de bingo e das máquinas “caça-níqueis”, supõe-se que até então essa exploração era autorizada, o que é juridicamente falso. Essa interpretação poderia, inclusive, dar ensejo a que as empresas que exploram essa atividade se utilizassem desse argumento para legitimar a sua atividade anterior à edição da MPV.
O fato é que a rejeição da MPV nº 168, de 2004, não afastou a
ilicitude da exploração do jogo de bingo e das máquinas “caça-níqueis”, como
querem alguns, prevalecendo a norma penal que estabelece que a exploração dessas atividades constitui contravenção penal.
2.1.3. LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE O JOGO DE AZAR E AS LOTERIAS
A maior parte dos Estados da Federação legisla e explora loterias
estaduais. Quanto aos jogos de azar, normalmente tais Estados também legislam sobre a matéria, enquadrando a exploração desses jogos como modalidade lotérica.
A despeito da legislação federal que estabelece que a exploração
de loteria constitui serviço público exclusivo da União, não suscetível de concessão, e que veda a criação de loterias estaduais – autorizando, apenas, a manutenção das loterias estaduais existentes em 1967, limitadas as emissões às quantidades de bilhetes e séries em vigor naquela oportunidade –, bem como da lei penal que tipifica a exploração de loterias sem autorização legal como contravenção penal, a maior parte dos Estados da Federação criaram loterias estaduais e regulamentaram a sua exploração.
Para respaldar essa exploração, baseavam-se em pareceres de renomados juristas, cujo entendimento é de que a loteria é um serviço público
comum à União e aos Estados. A tese por eles defendida é de que a CF não atribui à União competência privativa para legislar nem para explorar esse serviço público, o que implica, tendo em vista a competência residual estabelecida pelo § 1º do art. 25 da CF, que os Estados podem legislar livremente a respeito.
Vários desses autores argumentam que a competência privativa da União para legislar sobre “sistemas de sorteios” ou “sorteios” a que se refere o inciso XX do art. 22 da CF há de ser entendida em sentido estrito, a partir de uma análise de sua localização no texto constitucional, que ensejaria a interpretação de que diz respeito apenas aos sorteios relacionados com as atividades consorciais ou assemelhadas.
Ocorre que no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2.847-2 – Distrito Federal, ocorrido em 5 de agosto de 2004, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu: “A legislação sobre loterias é da competência da União, conforme artigo 22, incisos I e XX”. Entendeu aquela Corte de Justiça que a palavra “sorteio”, contida no inciso XX do art. 22 da CF, abrange loterias e bingos. No julgamento da ADI nº 2.948, o STF também declarou a inconstitucionalidade de leis editadas pelo Mato Grosso, por ofensa aos mesmos dispositivos constitucionais.
Considerando a decisão do STF e a legislação federal sobre a matéria (Decreto-Lei nº 204, de 1967, e Decreto-Lei nº 6.259, de 1944), a exploração de loteria constitui serviço público exclusivo da União. Quanto às loterias estaduais, foram mantidas apenas aquelas existentes em 1967 – limitadas as emissões às quantidades de bilhetes e séries em vigor naquela época –, sendo vedada, desde então, a criação de novas loterias estaduais. A exploração de loteria sem a observância dessas normas constitui contravenção penal.
Portanto, a criação de loterias pelos Estados Federados não encontra respaldo na Constituição, que atribui competência privativa à União para legislar sobre a matéria, nem na legislação editada pela União, que determina que a exploração de loterias é serviço público privativo da União e proíbe a criação de loterias estaduais.
Assim como ocorre em relação a outros jogos de azar, vários Estados da Federação têm autorizado a exploração dos jogos de bingo como modalidade de loteria estadual.
Como já referido no item anterior, no julgamento da ADI nº 2.847-2 – Distrito Federal, ocorrido em 5 de agosto de 2004, o Supremo Tribunal Federal decidiu: “A legislação sobre loterias é da competência da União, conforme artigo 22, incisos I e XX”. Além disso, a legislação federal em vigor, como já explanado, veda a criação de loterias estaduais.
Portanto, a autorização dos Estados Federados para exploração do bingo como modalidade de loteria estadual não encontra respaldo na legislação editada pela União, a quem a CF atribui competência privativa para legislar sobre a matéria.
2.2. O PODER JUDICIÁRIO E A EXPLORAÇÃO DE JOGOS DE BINGO
O STF, no segundo semestre de 2004, julgou as ADIs nº s 2847 e
2948, nas quais decidiu pela inconstitucionalidade de leis do Distrito Federal e do Estado de Mato Grosso que criavam loterias no âmbito daquelas unidades
O STF entendeu que, em vista do disposto no art. 22, inciso XX,
da CF, o qual estabelece a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcio e sorteios, somente a União pode dispor sobre loterias e bingos que, no entender daquela Corte de Justiça, estão contemplados na palavra “sorteios”, ou seja, “sorteios” seria gênero, do qual loterias e bingos são espécies.
Como já antecipado, há, ainda, cerca de 14 outras ADIs pendentes de julgamento pelo STF, nas quais se argúi a inconstitucionalidade de leis editadas pelos Estados de Alagoas, Goiás, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Tocantins, envolvendo competência legislativa em matéria de loterias e jogos.
1) a competência privativa da União para legislar sobre a matéria, confirmada pelo STF;
2) que a legislação federal estabelece que a exploração de loterias constitui serviço público exclusivo da União; e
3) que a exploração de jogos de azar e do jogo de bicho constitui contravenção penal;
Pode-se concluir que os Estados federados estão impedidos de criar loterias e de autorizar a exploração de quaisquer modalidades de jogos de azar.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em várias oportunidades, já se manifestou pela ilicitude da exploração de jogos de bingo e da exploração de máquinas de jogos eletrônicos.
importantes e mais recentes do STJ:
AgRg na MC 10784 / RS ; AGRAVO REGIMENTAL NA MEDIDA CAUTELAR
2005/0183973-4
DJ 06.02.2006 p. 231
MEDIDA CAUTELAR. AGRAVO REGIMENTAL NA MEDIDA CAUTELAR. RECURSO ESPECIAL. DESTRANCAMENTO E EFEITO SUSPENSIVO. BINGO. ENQUADRAMENTO COMO JOGO DE AZAR. REVISÃO DO JULGADO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. EXPLORAÇÃO COMERCIAL DE MÁQUINAS DE JOGOS ELETRÔNICOS. ILICITUDE.
O Tribunal a quo concluiu que a atividade efetivamente desenvolvida pela agravante,
ainda que sob a nomenclatura de bingo eletrônico, consistia, em verdade, na exploração
de jogo de azar, prática vedada pelo art. 50 do Decreto-Lei n.° 3.688/41 (Lei das Contravenções Penais).
Conclusão distinta da perfilhada na origem demandaria, necessariamente, o reexame
do suporte fático dos autos, proibido pelo teor da Súmula n.º 7/STJ, de seguinte conteúdo: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial".
3. Ainda que não incidisse o óbice da súmula referenciada, a pretensão da agravante esbarraria na jurisprudência pacífica deste Sodalício que se firmou pela ilicitude da exploração e funcionamento das máquinas de jogos eletrônicos. Precedentes.
RMS 18915 / PR ; RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA
2004/0125964-8
19.12.2005 p. 209
CONSTITUCIONAL. SISTEMAS DE CONSÓRCIO E DE SORTEIO. MATÉRIA CUJA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA É PRIVATIVA DA UNIÃO. ART. 22, INC. XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MANIFESTA INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO N. 27/2002 DO ESTADO DO PARANÁ, BEM COMO DA LEI PARANAENSE N. 11035/95.
I - A autorização concedida pelo Estado do Paraná, através da Resolução n. 27/2002, a qual foi revogada pelo Decreto n. 1046/2003 era inconstitucional, na medida em que falece aos Estados competência para legislar sobre sistemas de consórcio e de sorteio, em que se insere o concurso de prognóstico na modalidade lotérica (bingo). É que, a despeito do art. 22, parágrafo único, da Constituição Federal dispor que lei
complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas atinentes
tema, tal lei não foi editada.
- Consoante a hodierna jurisprudência do Supremo Tribunal Federal "A
Constituição do Brasil determina expressamente que compete à União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (art. 22, inciso XX)". E, "nos termos do disposto no art. 22, inciso I, da Constituição, lei que opera a migração dessa atividade do campo da ilicitude para o campo da licitude é de competência privativa da União" (ADI n.2948/MT, in DJ de 13/05/2005).
- Recurso ordinário desprovido, ausente de direito certo e
líquido a ser amparado.
REsp 703156 / SP ; RECURSO ESPECIAL
2004/0163092-4
- QUINTA TURMA
16.05.2005 p. 402
BUSCA E APREENSÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. ORDEM CONCEDIDA PARA LIBERAR O MATERIAL APREENDIDO E AUTORIZAR A CONTINUAÇÃO DA ATIVIDADE. REVOGAÇÃO DO ART. 50 DA LCP. INOCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO.
I. Hipótese em que foram apreendidos diversos materiais correlacionados à exploração comercial de jogos de bingos.
II. O art. 50 da LCP não restou revogado pela Lei Pelé (Lei 9.651/98), que veio apenas permitir o funcionamento provisório de "bingos", desde que autorizados por entidades de direito público.
Com o advento da Lei 9.981/2000 (Lei Maguito Vilela) foram revogados, a partir de
31/12/2001, os artigos 59 a 81 da Lei 9.651/98 (Lei Pelé), respeitando as autorizações
estivessem em vigor até a data de sua expiração, autorização esta, com validade de
12 meses, conforme a legislação específica.
A partir de 31/12/2002, ninguém mais poderia explorar o jogo do bingo por
violação expressa ao art. 50 da Lei 3.688/41 (Lei de Contravenções Penais).
Se o ato impugnado ocorreu em 2003, quando as referidas empresas já não mais
poderiam estar explorando a atividade, tem-se a correção da medida de busca e
8315 / PR ; MEDIDA CAUTELAR
2004/0074623-7
DJ 28.02.2005 p. 185
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. JOGO DE BINGO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR. PLAUSIBILIDADE JURÍDICA.
I - O artigo 22, XX, da Constituição Federal determina ser de competência privativa da
União legislar sobre sorteios, tendo sido, por isso, editadas as Leis federais nº
9.615/1998 e 9.981/2000, bem como o Decreto nº 3.659/2000, que estabelece ser o bingo
um serviço público de competência da União, executado, direta ou indiretamente pela CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, em todo o território nacional.
II - Nesse panorama, as leis estaduais criadas para regular a atividade estariam a invadir a competência constitucionalmente deferida à UNIÃO.
III - Recentemente a matéria sofreu apreciação do Supremo Tribunal Federal
através da ADIN nº 2.847/DF, onde ficou assentado que a Legislação sobre loterias é da competência da União.
IV - Medida cautelar improcedente.
AgRg na STA 69 / ES ; AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA
2004/0019097-0
Ministro EDSON VIDIGAL (1074)
06.12.2004 p. 172
SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. CABIMENTO. MÁQUINAS ELETRÔNICAS PROGRAMADAS. EXPLORAÇÃO. PROIBIÇÃO. CONTRAVENÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL.
À tutela antecipada aplicam-se as disposições da Lei nº 8.437/92, art. 4º, quando a
magnitude da decisão atacada implicar em grave lesão aos valores sociais nela tutelados (ordem, saúde, segurança e economia públicas).
Tratando, a hipótese, de matéria afeta à ordem administrativa e jurídico-penal, deve
prevalecer o interesse público sobre o particular.
O tipo contravencional proibitivo dos jogos de azar inclui a exploração do jogo
de bingo, do que resulta inadmissível a concessão de tutela antecipada a permitir a adoção de conduta penalmente tipificada, ou determinar, à autoridade competente, que se abstenha de tomar as medidas necessárias a coibi-la.
AgRg no AgRg na STA 69 / ES ; AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA
DJ 06.12.2004 p. 180
AGRAVO REGIMENTAL. PEDIDO DE EXTENSÃO DOS EFEITOS DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. IDENTIDADE FÁTICA E JURÍDICA. LESÃO AOS VALORES TUTELADOS PELA LEI Nº 8.437/92 DEMONSTRADA. EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE CAÇA-NÍQUEIS. ATIVIDADE ILÍCITA. PEDIDO DEFERIDO.
A extensão dos efeitos de qualquer decisão judicial pressupõe, obrigatoriamente, a
existência de perfeita identidade fática e jurídica entre as hipóteses sob exame, situação constatada no caso dos autos.
A suspensão de liminar, como medida de natureza excepcionalíssima, somente deve
ser deferida quando demonstrada a possibilidade real de que a decisão questionada cause conseqüências graves e desastrosas a pelo menos um dos bens tutelados pela Lei nº 8.437/92, art. 4º: ordem, saúde, segurança e economia públicas.
Evidencia-se o risco de grave lesão à ordem social e à ordem jurídica conquanto a
exploração de jogo de azar mediante máquinas de “caça-níqueis”, definida no art. 50 da Lei de Contravenções Penais já foi reconhecida como atividade ilícita por inúmeras decisões desta Corte, dentre as quais destaca-se o RESP 474365/SP, 5ª Turma, Rel. Min. Gilson Dipp, DJ de 25/08/2003; ROMS-15593/MG, 1ª Turma, DJ de 02/06/03 e ROMS-13965/MG, 1ª Turma, DJ de 09/09/2002, ambos tendo como Relator o Min. José Delgado.
RMS 17480 / RS ; RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANÇA
2003/0209558-0
DJ 08.11.2004 p. 164
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EXPLORAÇÃO COMERCIAL DE MÁQUINAS DE JOGOS ELETRÔNICOS. ILEGALIDADE.
Cuidam os autos de mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar,
impetrado por GSGAMES DIVERSÕES ELETÔNICAS LTDA. em face do SECRETÁRIO DE JUSTIÇA E SEGURANÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, almejando a liberação de máquinas de jogos eletrônicos que porventura viessem a ser apreendidas sob o argumento de que as mesmas estão legalizadas de acordo com os arts. 195, III, e 217 da Constituição Federal, Leis Federais n°s 8212/91 e 9615/98, Decreto n° 2574/98, Lei Estadual n° 11561/00 e Decreto Estadual n° 40593/01, sendo denegada a ordem pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul sob o fundamento de não haver direito líquido e certo assegurado. Neste momento, a empresa interpõe recurso ordinário defendendo a exploração da atividade lícita de acordo com a Lei Previdenciária e lei de incentivo ao esporte, opinando o representante do Ministério Público pelo improvimento do recurso.
Somente cabe à União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (art. 22,
XX, CF/88).
Revogados os artigos que dispunham sobre a autorização dos bingos pela Lei n°
9.981/00 regulamentada pelo Decreto n° 3.659/00.
É de natureza ilícita a exploração e funcionamento das máquinas de jogos
eletrônicos (bingo e similares).
Como se pode observar, a questão está bem assentada em nossos tribunais superiores, que têm firmado posição no sentido de que:
1) a União tem competência privativa para legislar sobre a
2) na expressão “sistemas de consórcios e sorteios”, constante do art. 22, XX, da CF, inclui-se qualquer concurso de prognóstico na modalidade lotérica, como o bingo;
3) a legislação federal estabelece que a exploração de loterias constitui serviço público exclusivo da União;
4) a exploração de jogos de azar e do jogo de bicho constitui contravenção penal;
5) o tipo contravencional proibitivo dos jogos de azar (art. 50 da LCP) inclui a exploração de jogo do bingo;
6) a exploração e o funcionamento de máquinas de jogos eletrônicos (caça-níqueis e videobingo) constitui contravenção penal, punida nos termos do art. 50 da LCP.
Esta CPI solicitou aos Tribunais de Justiça dos Estados que lhe fossem encaminhadas as decisões judiciais proferidas no âmbito de sua jurisdição autorizando o funcionamento de casas de bingo.
Atenderam à solicitação da CPI os Tribunais dos seguintes Estados: Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paraíba, Maranhão, Rondônia, Mato Grosso do Sul, Alagoas, Santa Catarina, Piauí, São Paulo e Espírito Santo.
De modo geral, à exceção do Estado de Mato Grosso do Sul 7 , as decisões judiciais têm sido no sentido de não autorizar o funcionamento das casas de bingo, tendo em vista a competência privativa da União para legislar sobre a matéria, conforme decisões do STF proferidas em ADIs contra leis estaduais que disciplinavam a exploração de loterias estaduais.
Muitas vezes, os tribunais estaduais têm alegado a competência da Justiça Federal para apreciar a matéria, tendo em vista o disposto no art. 109, inciso I, da CF, segundo o qual “compete aos juízes federais processar e julgar as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes”.
Em Minas Gerais, a exploração de máquinas caça-níqueis tem sido enquadrada não apenas como contravenção penal, prevista no art. 50 da LCP, mas também como crime contra a economia popular, previsto no art. 2º, inciso IX da Lei nº 1.521, de 1951, que altera dispositivos da legislação vigente sobre crimes contra a economia popular, segundo o qual é crime
7 Em Mato Grosso do Sul, logo após a entrada em vigor da MPV nº 168, de 2004, foi editado um decreto revogando as autorizações de funcionamento das casas de bingo e prevendo novas autorizações, mediante licitação. As decisões judiciais são no sentido de manter a autorização para funcionamento dos bingos sob o argumento de que a revogação de autorização para atividade de bingo permanente, através de decreto estadual fundado em medida provisória, é ato vinculado, e não discricionário do Poder Público; logo, não convalidada a medida provisória, a manutenção da revogação ofende direito líquido e certo, reparável pelo writ.
contra a economia popular “obter ou tentar obter ganhos ilícitos em detrimento do povo ou de número indeterminado de pessoas mediante especulações ou processos fraudulentos ("bola de neve", "cadeias", "pichardismo" e quaisquer outros equivalentes)”.
Os tribunais estaduais, em regra, também não têm acatado os argumentos de muitos interessados, que alegam, baseados inclusive em perícias, que as máquinas caça-níqueis não são jogos de azar, mas apenas diversão eletrônica.
Há decisões em Minas Gerais nas quais se afirma que as máquinas caça-níqueis constituem espécie de sorteio, com premiações pré- fixadas, não podendo ser confundidas com diversão eletrônica, onde o usuário apenas paga pela utilização do aparelho 8 . E, ainda, que qualquer jogo baseado na sorte, na álea e na premiação, em dinheiro ou em bens, é sorteio, matéria inserida na competência legislativa privativa da União.
Os interessados alegam, ainda, que, com a revogação da norma que autorizava a exploração dos bingos, não ocorreu a repristinação da norma que enquadra essa atividade como contravenção penal. Alegam que haveria, para tanto, necessidade de repristinação expressa.
Os tribunais também não têm acatado o argumento 9 , como bem demonstra o seguinte trecho de uma decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:
8 Ver item 7.2.1 deste Relatório.
9 Em 2003, o TJRS proferiu algumas decisões no sentido de que a revogação das leis que autorizavam a exploração de bingo não implicava a repristinação da norma do art. 50 da
O artigo 50 da Lei de Contravenções Penais não foi revogado tacitamente
pela autorização da exploração da atividade de bingo contida
originariamente no artigo 57 da Lei nº 8.672/93, pois aquele tipo penal
estende-se a todos os jogos de azar em geral. Dessa forma, deixando o bingo
ser atividade lícita pelo disposto na Lei nº 9.981/00, volta a se enquadrar
hipótese prevista no § 3º, alínea 'a', do artigo 50 da Lei de Contravenções
Penais, o qual, nunca tendo sido revogado, prescinde de disposição
repristinatória expressa.
As decisões do Tribunal de Justiça do Maranhão remetidas a esta CPI, todas proferidas em 2001, foram no sentido de que as máquinas eletrônicas programadas (MEPs) seriam legais, por não caracterizar jogo, além do fato de que a importação dos equipamentos era autorizada pelo Governo e a atividade era autorizada na Lei Pelé.
O Tribunal de Justiça de Santa Catarina, em algumas oportunidades, decidiu no sentido de permitir o funcionamento das máquinas caça-níqueis até a decisão do STF sobre a ADI que questiona a legislação estadual sobre loterias.
O Tribunal de Justiça de São Paulo não tem acolhido mandados de segurança impetrados pelas casas de bingo com vistas a manter seus estabelecimentos em funcionamento.
No Estado do Espírito Santo, a LOTERES foi extinta, não havendo nenhuma decisão autorizando o funcionamento de bingos 10 .
LCP, no que diz respeito especificamente aos bingos. Para tanto, de acordo com essas decisões, haveria necessidade de repristinação expressa. 10 Ver item 7.2.3 deste Relatório.
Muitas empresas que exploram o jogo de bingo têm conseguido junto à Justiça Federal se manter em funcionamento, à base de liminares, invocando diversos argumentos, entre os quais, os seguintes:
Um dos argumentos sustentados pelas empresas é o de que a revogação das normas que autorizavam a exploração do bingo não implica a revigoração das normas de direito penal que a caracterizam como contravenção. Isso porque o § 3º do art. 2º da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei nº 4.657, de 04 de setembro de 1942) estabelece que, salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência.
Não tendo havido restauração das normas de direito penal que caracterizam a exploração do jogo de bingo como contravenção e não mais havendo qualquer outra disciplina legal no tocante à matéria, prevaleceria, em relação a essa atividade, o princípio da livre iniciativa, podendo quaisquer interessados explorá-la.
Como já esclarecemos, esta CPI não concorda com essa tese, dado que as normas que autorizam a exploração de jogos de azar não revogam normas penais; são normas especiais em relação à norma geral da LCP. Uma vez revogada a norma especial de exceção, a norma geral passa a enquadrar os casos antes enquadrados naquela.
Outras empresas alegam direito adquirido de permanecer em funcionamento, tendo em vista os altos investimentos realizados para instalação dos empreendimentos.
Esta CPI também discorda dessa tese, dado que não se pode invocar o direito adquirido contra normas constitucionais. Sobre isso, o STF já se manifestou:
A supremacia jurídica das normas inscritas na Carta Federal não permite, ressalvadas eventuais exceções proclamadas no próprio texto constitucional, que contra elas seja invocado o direito adquirido. (ADI nº 248, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 08/04/1994).
2.2.4.3. TESE DA COMPETÊNCIA ESTADUAL PARA LEGISLAR SOBRE DESPORTO
Invoca-se, ainda, o inciso IX do art. 24 da CF, segundo o qual compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre desporto, sob o argumento de que a legislação sobre jogos de bingo, quando prevê a destinação de recursos para entidades desportivas, diz respeito a desporto, o que legitima a legislação estadual que autoriza a exploração dos jogos de bingo.
Como já referido no item 2.2.1, o STF já decidiu que o tema se insere no art. 22, inciso XX, da CF, e que, portanto, é competência privativa
da União dispor legislativamente sobre loterias e bingos, expressões
contempladas na palavra “sorteios” (ADIs nº s 2.847 e 2.948).
3. A LEGISLAÇÃO INTERNACIONAL
3.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INTERNACIONAL SOBRE JOGOS
O “Parecer sobre Jogos de Azar - Regulamentação dos Cassinos e Bingos em Direito Comparado”, datado de 17 de fevereiro de 2005, elaborado por Castro&Lee Advogados e Consultores Associados, por solicitação da Federação Brasileira de Bingos (FEBRABAN) – que teve por objetivo comparar o modo pelo qual a legislação de diversos países que autorizam a exploração comercial e não caritativa dos jogos de azar (cassinos e bingos) regulamenta, estrutura, limita e condiciona esta atividade econômica – analisou as legislações em vigor dos seguintes países:
1. África do Sul – National Gambling Act, 2004;
2. Argentina – Ley de Juegos con Apuestas da cidade de Buenos
3. Austrália – Australian Capital Territory Casino Control Act, 1988, conforme consolidado em abril 2004;
4. Bélgica – Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux
de hasard et la protection des joueurs, 07/05/1999;
Canadá – Casino Regulations, regulamentando o Nova Scotia
Gaming Control Act, 1994, conforme consolidado em abril 2004;
6. Chile – Ley nº 19.995, 4/1/2005;
7. Espanha – Real Decreto-Ley nº 16, 25/02/1977, Real Decreto
nº 444, 11/03/1977, Orden por la que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego, 09/01/1979, Orden por la que se aprueba el Reglamento del juego del Bingo, 09/01/1979;
8. França – Loi du 15 juin 1907, Décret nº 1489, 22/12/1959;
9. Luxemburgo – Loi relative à I' exploitation des jeux de hasard
et des paris relatift aux épreuves sportives, 20/04/1977;
10. Malta – Gaming Act 1998, conforme consolidado em 2004;
– modificado pelo Decreto Lei nº 10, 02/01/1995;
12. Reino-Unido – Gaming Act, 1968;
02/12/89,
13. Suíça – Loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de
jeu, 18/12/1998, Ordonnance sur lesjeux de hasard et les maisons dejeu,
24/09/2004;
14. Uruguai – Ley n° 1392/,1970; e
15. Venezuela – Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, 1997.
Para uma melhor clareza metodológica, os temas propostos pelo Parecer são estudados não sob a ótica de cada legislação nacional considerada individualmente, mas sim sob a perspectiva de grupos de legislações que adotem uma postura comum face a uma mesma questão.
Assim, são enfatizadas as diversas soluções consagradas no plano de direito comparado, este enfoque permitindo não somente uma visão panorâmica das diferentes políticas legislativas existentes na matéria, mas também proporcionando uma compreensão das diferentes funções e importância atribuídas aos jogos de azar nas sociedades e economias nacionais.
Os países que possuem uma legislação em matéria de exploração comercial dos jogos de azar – cassinos e bingos –, concentraram parte significativa de seus esforços na regulamentação dos procedimentos de concessão da licença necessária ao exercício destas atividades no âmbito de seus respectivos territórios.
A análise realizada pela Castro&Lee Advogados e Consultores Associados permite identificar e classificar os diferentes sistemas legislativos conforme a natureza das regras que eles consagram, da seguinte forma:
1) Enfoque sobre os aspectos institucionais que precedem a concessão da licença, notadamente aqueles aspectos relativos à legislação e à autoridade competente para decidir da concessão.
2) Análise dos aspectos materiais do procedimento administrativo, isto é, o estudo das diversas condições e limites impostos pelas legislações para que a licença de exploração comercial de estabelecimento de jogos de azar – cassinos e bingos – seja concedida.
3) Abordagem de como as diversas legislações tratam dos aspectos financeiros atinentes à atividade de jogos de azar, tendo o procedimento de licenciamento sido aprovado pela autoridade competente. O trabalho não exaure as questões puramente fiscais, que merecem tratamento específico, mas enfatiza os mecanismos que prevêem a participação da comunidade civil nos lucros dos estabelecimentos, as possíveis limitações dos movimentos financeiros e o pagamento de eventuais royalties à administração pública.
No que diz respeito a aspectos institucionais, o trabalho classifica os sistemas legislativos estudados da seguinte forma:
1) quanto ao modo pelo qual o reconhecimento da legitimidade da exploração econômica dos jogos de azar é implementado: sistemas liberais e sistemas tradicionais.
São classificados como liberais os sistemas jurídicos que explicitamente autorizam a exploração econômica, comercial e profissional dos jogos de azar, reconhecendo sua licitude, quando respeitada a exigência do licenciamento. Estando esta autorização inscrita de modo categórico em lei ou mesmo em diploma de natureza constitucional, ela caracteriza um
direito econômico que complementa aquele da livre iniciativa, merecendo, deste modo, larga proteção dos tribunais.
Suíça, Venezuela, África do Sul, Portugal e Austrália, segundo o Parecer, são países que adotam sistemas liberais.
Os sistemas tradicionais, por sua vez, são aqueles que estabelecem uma interdição de princípio da atividade de jogos de azar, principalmente, porém não exclusivamente, por intermédio da legislação penal, mas que facultam ao legislador excepcionar a interdição via uma derrogação que não confere ao jurisdicionado (candidato à licença de jogo) nenhum direito oponível à administração pública.
Luxemburgo, França, Espanha, Bélgica e Chile.
A posição do Chile é destacada no trabalho:
Deve-se ainda ressaltar a posição do direito do Chile, uma vez que este traduz de modo bastante claro o estado de espírito do sistema tradicional. De fato, segundo a lei chilena na matéria, o Estado determina, nos termos previstos pela lei, os requisitos e condições sob os quais os jogos de azar “podem” ser autorizados, respeitado o “caráter excepcional de sua exploração comercial”, em razão das considerações de “ordem pública” e de “segurança nacional” que sua autorização implicam. Todavia, o fato do jurisdicionado preencher os requisitos previstos em lei para a obtenção do licenciamento, ainda assim pode o Estado lhe negar a licença em razão do seu Poder discricionário. Destarte, não tem o jurisdicionado nenhum direito de natureza econômica adquirido em matéria de jogo.
Destaca-se, ainda, o fato de haver uma tendência, nos últimos quarenta anos, à reformulação dos sistemas que proíbem toda e qualquer atividade de jogos de azar, que têm passado a consider lícita a exploração dessa atividade, tendência essa identificada no item 4 deste Relatório:
Atualmente, um grande número de países, por razões que tocam à saúde de seus cidadãos e à estabilidade social, razões estas que não cumpre aqui verificar o fundamento, proíbe toda e qualquer atividade de jogos de azar cuja finalidade seja outra que o financiamento de obras caritativas ou religiosas.
Mesmo se historicamente a concepção negativa dos jogos de azar foi predominante, este conceito tem evoluído e sido minimizado nos últimos quarenta anos, tendo em vista os inúmeros aspectos economicamente relevantes que esta atividade apresenta, tais quais uma propensão à criação de empregos e ao desenvolvimento de regiões desprovidas de atrativos naturais passíveis de serem capitalizados.
Mediante considerações desta ordem, um número significativo de legislações passou recentemente a reconhecer a licitude da exploração econômica, comercial e profissional dos cassinos e bingos, inda que o alcance deste reconhecimento tenha sido extremamente heterogênio entre os diversos países.
Seguem um modelo de organização centralizada os países nos quais os governos regionais, territoriais ou comunais são excluídos da competência tanto da regulamentação da matéria de jogos, quanto da estrutura dos órgãos que intervêm no procedimento de licenciamento. Assim, tanto a regulamentação quanto a estrutura tendem a reger a matéria indistintamente em todo o território nacional, ainda que discriminações positivas em favor de uma ou outra região sejam possíveis.
Adotam sistemas centralizados Brasil, Malta, Luxemburgo, Chile
De acordo com a análise feita, essa organização da legislação e das instituições sob forma centralizada propicia um melhor controle da concessão de licenças e facilita a defesa da “ordem pública”, razão pela qual este modelo de organização é o mais adaptado aos países de sistema tradicional, embora haja países de sistema liberal que também adotam organização centralizada.
O modelo de organização descentralizada, por sua vez, é aquele que atribui às regiões ou Estados a competência regulamentar e institucional dos jogos de azar, independentemente da existência ou não de uma lei nacional ou federal que estabeleça parâmetros mínimos na matéria.
Este modelo, adotado pela África do Sul, Espanha, Austrália, Estados Unidos e Reino-Unido, permite que a legislação regional crie
autoridades competentes para a concessão de licença, segundo critérios e procedimentos específicos em cada região. Um inconveniente de sua adoção é
a dificuldade de aplicação de uma política coerente e harmoniosa em âmbito nacional.
3) quanto ao modo pelo qual a atividade deve ser exercida:
predominantemente privada.
Em um modelo de exploração pública dos jogos de azar, esta atividade constitui monopólio estatal e é reservada a pessoas jurídicas de direito privado controladas pelo Estado, mais conhecidas como empresas públicas.
O estudo alerta que esse modelo de exploração – adotado pela Argentina e pelo Uruguai – é típico dos sistemas tradicionais radicais e corresponde à transposição aos cassinos e bingos do modelo freqüentemente destinado às loterias.
Os sistemas de exploração privada são aqueles que, ainda que estabeleçam a regra do monopólio estatal, permitem a exploração predominantemente privada dos jogos de azar por intermédio de concessões, impondo, para este fim, inúmeros limites, condições e encargos.
Adotam-nos a Espanha, a Suíça e o Brasil.
A maioria dos países, segundo o estudo, sejam eles de sistema de reconhecimento liberal ou tradicional, tais quais a África do Sul, a Bélgica, o Chile, o Reino-Unido, o Portugal e a Venezuela, adota ou um modelo de exploração exclusivamente privada, ou um modelo de exploração misto público e privado.
4) quanto à autonomia das autoridades competentes encarregadas de conceder ou não as licenças necessárias ao exercício da atividade de jogos de azar: autoridade não especializada e autoridade especializada.
Essa classificação permite compreender as razões pelas quais alguns países optam pela criação de um organismo autônomo, especializado para a concessão de licenças de exploração de bingos e cassinos, enquanto que outros remetem esta função a uma autoridade política.