Source: https://www.tecnolabingegneria.it/miniblog/retroscena-ed-anomalie-nella-disciplina-delle-opere-strutturali
Timestamp: 2019-12-11 14:13:44+00:00
Document Index: 28706563

Matched Legal Cases: ['art. 67', '§2', 'art. 2', 'art. 94', 'art. 3', 'art. 90', 'art. 10', 'art. 103', 'art. 14']

Tecnolab Ingegneria ○○●○○ - Retroscena ed anomalie nella disciplina delle opere strutturali
I RETROSCENA E LE ANOMALIE
NELL’APPLICAZIONE DELLE NORME PER LE OPERE STRUTTURALI
Di seguito, si pubblica un vecchio documento del 10 luglio 2013. Soltanto alcune parti sono ancora di attualità.
(A cura: ing. Gianluigi Maccabiani – Ordine ingegneri provincia di Brescia – 10/07/2013 – REV.02)
Il presente documento nasce dall’esigenza di individuare i retroscena e le anomalie nell’applicazione delle leggi che disciplinano la realizzazione delle opere strutturali; in particolare, si vuole stabilire per quali motivi sia possibile ricadere in una cattiva applicazione delle Norme Tecniche per le Costruzioni in merito alla progettazione, alla direzione lavori e al collaudo statico. Contestualmente, si intende stabilire la correlazione tra gli importi delle tariffe applicate dai professionisti e le anomalie nell’applicazione delle procedure in vigore. L’obiettivo del presente documento è quello di individuare i possibili rimedi in grado di contrastare le carenze nell’applicazione delle leggi vigenti in merito alla progettazione, alla direzione lavori e al collaudo statico senza tuttavia invocare modifiche all’assetto legislativo nazionale attualmente esistente.
2. Le procedure attuali
L’esecuzione di opere strutturali nelle zona a più elevato rischio sismico (zone 1 e 2) è regolata sul territorio nazionale mediante la presentazione della documentazione di progetto presso gli organi regionali competenti, che ne devono autorizzare preventivamente l’esecuzione. Nelle diverse regioni sono stabiliti diversi criteri di accettazione e controllo delle pratiche, anche in deroga al procedimento nazionale; ad esempio, in Lombardia è previsto il controllo a campione a cura degli organi regionali attraverso il sorteggio delle pratiche strutturali secondo determinate tipologie. Nelle zona a bassa e bassissima sismicità (zone 3 e 4) invece, vige l’obbligo del deposito della pratica e non sono previsti procedimenti di autorizzazione o controllo. In tutti i casi, contestualmente alla denuncia dei lavori strutturali, il committente nomina il collaudatore statico, ai sensi dall’art. 67 del DPR 380/2001, ingegnere o architetto iscritto all’albo professionale da almeno dieci anni; quando non esiste il committente ed il costruttore esegue in proprio, è fatto obbligo al costruttore di chiedere, anteriormente alla presentazione della denuncia di inizio dei lavori, all'ordine provinciale degli ingegneri o a quello degli architetti, la designazione di una terna di nominativi fra i quali sceglie il collaudatore.
3. I ruoli centrali del progettista e del direttore dei lavori
Per la parte strutturale delle costruzioni il progettista e il direttore lavori hanno ruoli ben definiti nei compiti e nelle precise responsabilità: il progettista ha il compito di redigere il progetto strutturale esecutivo il cui contenuto è espressamente definito al paragrafo 10.1 delle NTC 2008 (relazione di calcolo strutturale, relazione sui materiali, elaborati grafici, particolari costruttivi, piano di manutenzione della parte strutturale, relazione sui risultati delle indagini specialistiche). In particolare, ciascuno dei contenuti specificati nel progetto e nelle varianti deve essere conforme alle NTC 2008 in base alle prescrizioni contenute nei diversi paragrafi oppure in base ai prescritti livelli di prestazionalità, laddove indicato; il progettista deve inoltre (paragrafo 10.2) controllare l’affidabilità dei codici di calcolo utilizzati e verificarne l’attendibilità dei risultati. Il direttore dei lavori deve operare nel pieno rispetto delle indicazioni contenute nel progetto e nelle sue varianti e deve attuare tutte le prescrizioni del capitolo 11 relative ai controlli di accettazione dei materiali mediante acquisizione e verifica della documentazione di qualificazione, nonché mediante prove sperimentali di accettazione; egli è responsabile anche per la produzione e il montaggio di eventuali elementi strutturali prefabbricati e deve infine garantire la necessaria assistenza alla fase di collaudo.
Il progettista e il direttore lavori svolgono in generale un ruolo con obbligazione di risultato; tuttavia, sul piano pratico e concreto, e anche sul piano giuridico, eventuali responsabilità del progettista o del direttore lavori devono generalmente essere riconducibili direttamente alla mancanza di diligenza nella prestazione e quindi tali eventuali responsabilità devono essere individuate dall’accertamento di errori nella formazione dell’elaborato tecnico (per il progettista) o di negligenza nelle disposizioni di cantiere (per il direttore lavori): le responsabilità ricadono così nell’ambito dell’obbligazione di mezzi, cioè nella valutazione della diligenza posta nell'esercizio della propria attività dal professionista di preparazione professionale e di attenzione medie.
4. Il ruolo del collaudatore statico
Il collaudatore assume i precisi compiti e responsabilità indicati nel capitolo 9 delle NTC 2008: deve attuare ispezioni e controlli (normalmente in corso d’opera) per garantire il rispetto delle procedure previste dalla leggi e il rispetto delle prescrizioni e dei livelli di prestazione previsti dalle norme tecniche; egli deve inoltre confrontare il progetto depositato con quanto costruito in cantiere. In particolare il collaudatore deve esaminare il progetto dell’opera, l’impostazione generale della progettazione nei suoi aspetti strutturale, geotecnico e di durabilità, gli schemi di calcolo e le azioni considerate; egli deve accertare la presenza della documentazione prevista dalla legge in merito al deposito delle pratiche strutturali; inoltre il collaudatore deve verificare che il direttore dei lavori metta in atto (con sua firma) tutti i controlli di accettazione dei materiali previsti al capitolo 11 e ne raccolga tutte le certificazioni.
Il collaudatore svolge principalmente un ruolo con obbligazione di mezzi; anche la responsabilità del collaudatore è quindi legata direttamente alla diligenza nel condurre il suo operato: egli deve necessariamente utilizzare tutti i mezzi a sua disposizione per individuare errori od omissioni nella formazione dell’elaborato progettuale e per prevenire in corso d’opera le carenze nelle disposizioni impartite dal direttore lavori se tali carenze sono direttamente riscontrabili in cantiere o attraverso la mancanza di adeguate certificazioni sui materiali e sui prodotti che si impiegano nel cantiere stesso.
5. Le conseguenze reali derivanti dal mancato rispetto delle norme tecniche
Non sempre la realizzazione delle opere strutturali in modo non conforme alle norme tecniche è il segnale di possibili rischi per la sicurezza delle persone. Tuttavia, in alcuni casi le conseguenze concrete del sistema di progettazione e direzione lavori basato sul mancato rispetto delle norme sono rilevanti; si pensi ad esempio ai già richiamati interventi sul patrimonio esistente: è del tutto evidente che nei casi di ristrutturazione, se nel progetto e nell’esecuzione non si rispettano le norme tecniche il rischio di incorrere in problemi concreti è davvero reale, per qualsiasi grado di sismicità. Inoltre, esistono aspetti meno gravi, ma dannosi per la produzione edilizia in generale per l’attività professionale ad essa legata: sono gli aspetti riguardanti la concorrenza sleale (tariffe troppo basse), lo svilimento della professione e le conseguenze negative sul mercato provocate dalla scarsa qualità dell’attività edilizia che ne deriva in determinati casi.
6. Le carenze dei professionisti nell’applicazione delle norme tecniche
Recentemente l’ordine degli ingegneri della provincia di Milano ha denunciato in un documento l’inadeguatezza delle attuali norme tecniche per le costruzioni. Si riportano di seguito due passaggi tratti dalla citata relazione.
“Per poter emanare una norma realmente di tipo prestazionale, occorre potersi fidare della buona fede e della competenza professionale di tutti i professionisti chiamati ad applicare la norma stessa, e far leva sulla responsabilità civile e penale del progettista. Se ciò non è possibile in un certo contesto tecnico, perché vi sono ragioni per credere che comportamenti deontologicamente scorretti, o semplice ignoranza, possano portare a progettazioni errate, che non si è in grado di perseguire con certezza, allora è necessario emanare norme di tipo prescrittivo che siano chiare ed applicabili” […]
“L'Ordine degli Ingegneri di Milano ritiene che le norme NTC 2008 e la relativa Circolare non siano né compiutamente prestazionali, perché abbondano di prescrizioni, né compiutamente prescrittive, poiché spesso non danno alcuna indicazione su come procedere rimandando a "norme di comprovata validità” […]
Quanto riportato, in sostanza, può essere riassunto in termini più diretti come segue:
1. Una parte dei professionisti potrebbe essere potenzialmente in malafede e potrebbe comportarsi in modo deontologicamente scorretto;
2. Una parte dei professionisti potrebbe non avere la necessaria competenza, e perciò essere indotta a progettazioni (e direzioni lavori) errate dovute all’ignoranza delle norme o alla superficialità.
La soluzione prospettata dal legislatore per il nostro Paese è stata quella di emanare norme che nella maggior parte dei casi sono volutamente prescrittive, e che nei casi in cui rimandano a principi di prestazionalità sono quasi sempre (è facile da dimostrare) integrate dalle “prescrizioni” contenute nella Circolare applicativa 617/2009, oppure integrate dal richiamo diretto ed esplicito a norme o linee guida dai contenuti certi (UNI, ecc.) o di necessaria comprovata validità.
Ebbene, a quanto pare, l’unico modo di superare i due diversi problemi legati ai professionisti di cui ai punti 1. e 2. suindicati è stato, a giudizio del legislatore, proprio quello di riempire circa 900 pagine (norme tecniche e circolare) di prescrizioni estese e dettagliate. Manca nelle norme la definizione dei controlli in merito alla reale applicazione delle suddette prescrizioni; effettivamente, a parte il capitolo relativo ai compiti del collaudatore statico, le norme tecniche non sono la sede opportuna per definire le procedure di controllo sui progetti e sulla direzione lavori; procedure che sono viceversa ricomprese in leggi di rango superiore, quali il DPR 380/2001 (contenente quest’ultimo la riformulazione delle Leggi 64/1974 e 1086/1971) inerente gli adempimenti e le procedure per le denunce dei lavori strutturali. In tali disposizioni è previsto, a livello nazionale, che gli organi regionali debbano esaminare i progetti (ad eccezione di quelli per le zone a bassa sismicità) e rendere l’autorizzazione preventiva all’esecuzione. In alcune regioni tuttavia tale sistema di controllo è stato sostituito da regolamenti di snellimento delle procedure, attraverso la definizione di controlli a campione nelle zone con sismicità più elevata; regolamenti già bocciati nel 2006 dalla Corte Costituzionale che richiama le Regioni al rispetto della procedura di rilascio dell’autorizzazione preventiva.
In ogni caso, è facile verificare che i controlli previsti nella regione Lombardia rispetto al totale degli interventi edilizi raggiungono soltanto un risultato parziale; sia perché nelle zone con più forte sismicità (in zona 2) i controlli sulle opere private rispondono a criteri di sorteggio a campione, con percentuali molto contenute, e spesso avvengono a lavori ormai ultimati, e sia perché nelle zone 3 e 4 tali controlli non sono affatto previsti e tutto è lasciato nelle mani di figure professionali (progettisti, direttori lavori, collaudatori) che potrebbero ricadere nelle tipologie 1. e 2. sopra descritte. La conseguenza più ovvia, e facilmente riscontrabile, è quella per cui il contenuto della maggior parte della progettazione e della esecuzione delle opere strutturali degli edifici non è affatto conforme a quanto previsto nelle norme tecniche. La non conformità risulta di certo evidente in particolare quando si abbia a che fare con le certificazioni sui materiali da impiegare e con gli interventi su edifici esistenti (interventi molto diffusi nel nostro Paese) per i quali le norme prevedono prescrizioni particolarmente severe, che raramente vengono rispettate.
7. I retroscena del comportamento professionale e le relative conseguenze
Le ragioni che spingono i professionisti del tipo 1. a comportamenti scorretti, non deontologicamente accettabili, fino al punto talvolta di evitare anche deliberatamente l’applicazione di molte prescrizioni normative, sono banalmente ragioni di tipo economico: si intende cioè che tali professionisti, pur se competenti, vanno incontro in modo sconsiderato alle richieste dei committenti, procurando loro vantaggi economici talvolta notevoli (nessun controllo sui materiali e prescrizioni totalmente trascurate o liberamente reinterpretate nella progettazione, nell’esecuzione e nel collaudo), con relativamente poco impegno professionale e con l’applicazione di parcelle molto al di sotto di quelle previste dalla tariffa di riferimento; in cambio ottengono la garanzia di continuità di incarichi professionali. I vantaggi economici procurati al cliente (sull’esecuzione e sui bassi compensi professionali) assicurano ai professionisti il loro lavoro, a scapito di colleghi che viceversa ricercano teoricamente il rispetto pieno delle norme e un compenso adeguato. I professionisti scorretti riescono a mantenere basse le parcelle sia perché i clienti, comunque soddisfatti, tornano ad affidare loro successivi incarichi, sia perché la bassa qualità delle prestazioni non richiede loro particolari approfondimenti e impegno, sia nella progettazione che nella direzione lavori (si pensi soltanto per il direttore lavori alle severe incombenze derivanti dai controlli di qualificazione e accettazione dei materiali e, per il progettista, a quelle di obbligatoria elencazione e valutazione di accettabilità dei risultati ottenuti mediante codici di calcolo, ecc.).
Il caso della scarsa competenza e ignoranza delle norme riguardante i professionisti del tipo 2., pur muovendo da ragioni in parte differenti conduce agli stessi effetti del caso precedente, uniti inoltre all’inconsapevolezza dei rischi e delle conseguenze.
In entrambi i casi, per tali professionisti i rischi di incorrere in sanzioni o richieste di risarcimento danni per la mancata applicazione delle norme sono trascurabili visto che è trascurabile la probabilità di incorrere in controlli o in possibili eventi critici (danni strutturali) e di certo il sistema della giustizia italiana non costituisce un valido deterrente.
Le conseguenze principali del comportamento dei professionisti scorretti o incompetenti sono quelle di condizionare l’attività edilizia e persino quelle di condizionare il comportamento di altri professionisti, che si trovano costretti in ultima analisi per motivi di concorrenza a comportarsi tendenzialmente in modo analogo e allontanarsi dal loro teorico orientamento.
8. La soluzione al problema: il ruolo chiave del collaudo statico
Nell’ambito della situazione descritta, l’unica possibile soluzione “teorica” al problema sarebbe quella di garantire il rispetto delle norme tecniche attraverso il controllo sistematico di tutte le pratiche strutturali, indistintamente. La soluzione “reale” al problema consiste invece nel capire che il controllo di cui trattasi è in verità già previsto dalle leggi vigenti e dalle stesse norme tecniche per le costruzioni ed è proprio rappresentato dalla procedura di collaudo statico. Il punto debole dell’attuale metodologia di collaudo, tuttavia è evidente: il collaudatore può facilmente ricadere all’interno delle stesse tipologie di professionisti già individuate e quindi egli stesso può anzi alimentare il sistema di violazioni della deontologia e delle norme e attraverso scorrettezze, ignoranza o superficialità.
La soluzione “vera” del problema quindi può attuarsi soltanto se si riesce a garantire al collaudatore l’assoluta indipendenza e il necessario supporto tecnico; l’indipendenza deve essere necessariamente relativa sia alla fase dell’attribuzione dell’incarico di collaudo statico (la nomina) che alla modalità di svolgimento delle operazioni di collaudo.
In sostanza, per quanto riguarda l’attribuzione dell’incarico, la nomina del collaudatore dovrebbe poter avvenire in tutti i casi attraverso la procedura della terna di nominativi a cura degli Ordini provinciali. Per quanto riguarda la modalità di svolgimento delle operazioni di collaudo, questa dovrebbe essere regolata da una procedura di “validazione” a cura degli Ordini provinciali (sia nell’aspetto della designazione delle terne di nominativi, sia nel merito della procedura di collaudo).
Applicando le modalità sopra descritte, il collaudatore sarebbe assolutamente indipendente e potrebbe garantire il rispetto pieno delle norme tecniche senza alcun conflitto di interesse; egli avrebbe la possibilità di attuare i compiti che gli sono già attribuiti dalla legge e dalle norme tecniche e di assumere le responsabilità chiare che la legge già gli attribuisce concordemente al principio giuridico dell’obbligazione di mezzi.
La rotazione degli incarichi provenienti da nomina dovrebbe essere fortemente regolata attraverso procedure automatiche trasparenti, stabilite dagli ordini professionali in funzione dell’anzianità lavorativa dei collaudatori, degli importi e del numero degli incarichi complessivi delle prestazioni che vanno a buon fine (incassi), della disponibilità concreta dei singoli professionisti in termini di mobilità, tempo, settori di interesse. Una rotazione studiata in modo adeguato consentirebbe di garantire l’autonomia di giudizio del professionista collaudatore, il quale ad esempio potrebbe facilmente “rifiutare" la chiusura di un collaudo per un’opera non pienamente collaudabile laddove la committenza si “rifiutasse” di porre in essere determinate prescrizioni normative.
9. L’infallibilità del nuovo sistema di nomina e di svolgimento dell’incarico
Il nuovo sistema si fonda sull’assoluta indipendenza del collaudatore statico: sottraendo il professionista collaudatore dalla dipendenza dalla nomina e dall’incasso, il primo rischio di fallimento, cioè quello legato a mancanze deliberate del rispetto delle norme è completamente eliminato, venendo meno le motivazioni che danno origine ai comportamenti scorretti come sopra descritti.
Risulta evidente che pur eliminando l’incidenza di professionisti collaudatori di tipo 1. non si potrebbe escludere la presenza di collaudatori con comportamento di tipo 2. e cioè privi di competenza o superficiali (e cioè il secondo rischio di fallimento). Per scongiurare tali casi (dopo aver sottolineato che la legge attribuisce al collaudatore precise e inevitabili responsabilità di cui egli deve essere a conoscenza nel momento di accettazione dell’incarico) si deve fare in modo che il collaudatore meno preparato o meno attento alle responsabilità cui è chiamato, sia in qualche modo fortemente “supportato” nel suo lavoro attraverso il ruolo chiave degli Ordini professionali, che come si dirà più oltre, potranno fornire ausilio tecnico chiaro e semplice di immediata applicazione pratica a sostegno della capacità professionale dei singoli tecnici.
10. L’accettazione della veste prescrittiva delle norme tecniche
Come già evidenziato e come riscontrabile, le norme tecniche oggi in vigore contengono per la maggior parte indicazioni di tipo fortemente prescrittivo. Anche laddove in determinate parti la norma appaia di tipo prestazionale è facile riscontrare che al fine di raggiungere i livelli di prestazionalità indicati la stessa norma rimanda in modo sostanzanzialmente “obbligatorio” o a documenti di comprovata validità o direttamente ad altri documenti all’interno dei quali è riscontrabile quasi sempre il carattere “certo” dei contenuti (UNI EN, Circolare, ecc.).
In effetti, potrebbe essere valido il tentativo proposto da più parti di modificare le norme tecniche in senso prestazionale; tuttavia, rebus sic stantibus, conviene oggi accettarne il carattere prescrittivo e agire nel frattempo di conseguenza, approfittando quindi dei “pro” che questo garantisce: nell’ambito degli obiettivi di questo documento risulta infatti “comodo” sfruttare il carattere prescrittivo della normativa per evidenziare che il rispetto di certe prescrizioni e regole non è opinabile e non è affidabile semplicemente alla personale capacità tecnica professionale, arma invincibile degli ingegneri di qualche tempo fa; il carattere fortemente prescrittivo richiede per tutti (progettisti, direttori lavori, collaudatori) maggior impegno professionale concreto e diventa univocamente verificabile soltanto se si trova il modo pratico di collocare le prescrizioni nella giusta evidenza. In certi casi, addirittura, l’unico modo per essere certi di aver rispettato per una certa tipologia di costruzione tutte le prescrizioni imposte dalla normativa tecnica è quello di trovare un modo rapido e certo, come una personale check-list, che assicuri di non tralasciare aspetti principali e secondari della progettazione e della direzione lavori. Risulta evidente peraltro che il criterio descritto può risultare utile non solo ai professionisti che rientrano nella tipologia 2. già individuata, ma anche a quelli più preparati.
Il carattere prescrittivo delle norme tecniche può sembrare scontrarsi con la forza di chi può basarsi sulle proprie buone (o ottime) capacità tecniche professionali: è noto il detto “i regolamenti servono per chi non sa regolarsi”; tuttavia, se è vero che appare condivisibile applicare questo concetto alle figure professionali del progettista e del direttore lavori, più arduo risulta estenderlo a chi è responsabile del collaudo: infatti, a differenza del progettista e del direttore dei lavori, che nell’assumere le responsabilità professionali che la legge obbligatoriamente attribuisce loro (mentre preparano un progetto e dirigono i lavori) sono supportati dalla loro personale convinzione in merito alla bontà della loro capacità e alla forza della loro esperienza, il collaudatore è viceversa obbligato dalla legge ad assumersi responsabilità che in certe circostanze e per certe parti poggiano sulla base dell’ipotetica buona capacità e dell’ipotetica esperienza di “altri” professionisti. Ecco che allora le operazioni di collaudo assumono un significato particolare, e paradossalmente possono essere concretamente facilitate dal carattere prescrittivo delle regole su cui si è chiamati a collaudare.
Nella maggior parte dei casi, se il collaudo statico viene svolto in modo preciso e puntuale, attraverso il controllo formale di tutta la documentazione, e attraverso la richiesta delle prescritte documentazioni, esso garantisce la assoluta bontà della costruzione e la qualità professionale del progettista e del direttore dei lavori, anche con pochi sopralluoghi e poche ore lavorative da parte del collaudatore; questo è ancor più vero se si accetta che le nuove norme tecniche, quasi assurgendo a legge di rango superiore, al capitolo 9 obbligano i professionisti a collaudi in corso d’opera e come detto, all’esame preventivo del progetto.
Ma c’è di più: in primo luogo, la formazione del convincimento sulla bontà delle opere (da intendersi quale definizione delle operazioni di collaudo, ai sensi del cap. 9 delle NTC) non può essere relativa soltanto alla sicurezza strutturale delle stesse ma deve ricondursi obbligatoriamente alla “sicurezza e durabilità” delle opere; in secondo luogo il convincimento del collaudatore non può derivare soltanto dalle sue personali capacità ed esperienze, ma deve risultare espressamente dalla maggiore o minore aderenza del progetto e dell’esecuzione a quelli che sono i diversi aspetti strutturali indicati ampiamente nelle Norme Tecniche.
11. Sì alla semplificazione. No a nuove regole e nuovi controlli
Nell’ambito delle attuali disposizioni legislative e delle vigenti norme tecniche per le costruzioni sono previsti compiti e responsabilità ben precisi. La messa in atto di tutti gli adempimenti formali e sostanziali richiede notevole impegno a tutti i professionisti interessati sia nella fase progettuale che nella direzione lavori e nel collaudo. L’attuale complessità del lavoro da svolgere non consente l’introduzione di nuove regole e di nuovi controlli. Non può essere assolutamente condivisibile il continuo proliferare a livello nazionale di circolari regionali esplicative sui temi strutturali, che pur nascendo con l’obiettivo di chiarire e facilitare l’applicazione della norma, di fatto assurgono a disposizioni “interpretative” di quelle nazionali e quasi sempre “integrative” di argomenti già contenuti nelle norme tecniche.
In merito alla funzione di controllo degli organi regionali, essa non può sostituirsi al ruolo centrale dei liberi professionisti (progettisti, direttori lavori, collaudatori) ma deve rimanere confinata nell’ambito di controlli e verifiche per prevenire abusi e illeciti nella produzione edilizia e a garanzia ultima della sicurezza, non quale procedura principale di riferimento per i normali controlli.
Resta dunque evidente che l’obiettivo da perseguire è la semplificazione del lavoro dei professionisti, grazie a procedure di facile applicazione che però contengano la garanzia di adempimento a tutte le prescrizioni vigenti in tema di sicurezza strutturale, funzionalità e durabilità delle costruzioni. In particolare, un elenco di 50 o anche 100 punti da controllare non può essere visto come un aggravio delle operazioni professionali; anzi, deve essere inteso quale utile strumento per coloro che, consapevoli della complessità delle disposizioni normative, cerchino un modo più rapido e sicuro per essere certi di non tralasciare aspetti primari e secondari nella esecuzione di un’opera.
12. La “check-list” aiuta a mettere in pratica la soluzione
Gli Ordini professionali provinciali devono garantire il sostegno ai professionisti collaudatori attraverso un supporto tecnico chiaro e semplice di immediata applicazione pratica. Sostanzialmente, le procedure di collaudo possono essere assai semplici e allo stesso tempo condurre a risultati eccellenti, soprattutto se rapportati alla situazione attuale. Gli aspetti tecnici da affrontare nelle operazioni di collaudo, per le diverse tipologie di opere e di strutture, possono essere riassunti e schematizzati in tutti i casi con estrema facilità, e per ciascuno di essi è possibile stabilire modalità di giudizio (di accettazione, o di rifiuto) nonché modalità di richiesta di integrazioni documentali a sostegno di riscontrate carenze del progetto o dell’esecuzione, nell’ambito delle competenze e delle responsabilità di ciascuno. Il pieno rispetto del ruolo centrale di responsabilità del progettista e del direttore dei lavori deve essere alla base del criterio con cui il collaudatore statico procede nella verifica di sua competenza: progettista e direttore lavori possono garantire il loro obbligo di risultato in diversi modi (purché dimostrando diligenza), ma questo è vero soltanto laddove i modi utilizzati non siano in pieno contrasto con le parti prescrittive delle vigenti norme tecniche.
Così, ad esempio, laddove le norme tecniche consentano spazi di interpretazione e giustificazione, il collaudatore potrà semplicemente richiedere, ove lo ritenesse necessario, giustificazioni “integrative” a sostegno di certe scelte; laddove invece le interpretazioni del progettista e del direttore lavori si scontrassero con prescrizioni chiare ed inequivocabili della lettera normativa, ecco che il collaudatore sarà obbligato a richiedere correzioni a cura dei suddetti professionisti.
13. La possibile procedura di supporto al collaudatore
Si descrive di seguito una possibile procedura di collaudo. All’atto della nomina e della accettazione il collaudatore riceve copia della documentazione depositata ai sensi del DPR 380/2001. Tale deposito costituisce inizio dei lavori strutturali. Immediatamente il collaudatore in corso d’opera (previsto espressamente nei casi indicati al capitolo 9 delle NTC 2008) ha l’obbligo di esaminare il progetto in tutti suoi aspetti con attenzione alla sicurezza e alla durabilità delle opere. L’esame della documentazione è fondamentale, in quanto per legge eventuali carenze progettuali si ripercuotono anche sulla responsabilità del collaudatore, nell’ambito dell’obbligatorietà di mezzi cui è tenuto. L’esame della pratica può essere effettuato attraverso una check-list prevista per quella tipologia di opera e di struttura; tale documento può contenere un elenco di aspetti da esaminare (già previsti dalle norme) e un modo organico per farlo, ma non deve contenere aspetti “integrativi”, “esplicativi” o “interpretativi” delle norme, ma soltanto quanto già previsto nelle norme stesse e in particolare, proprio quelle parti fortemente prescrittive sopra richiamate.
Ad esame terminato, il collaudatore mette a disposizione delle parti il documento così ottenuto, in cui per ciascun aspetto analizzato sono in evidenza l’oggetto esaminato, il tipo di carenza riscontrata, la possibile soluzione, le possibili conseguenze sull’esito del collaudo. Già in questa fase iniziale, la check-list comprenderà l’elenco di alcuni adempimenti che, in riferimento alla tipologia di opera, dovranno necessariamente essere compiuti nelle successive fasi di realizzazione dell’opera dal direttore dei lavori. Con il procedere della costruzione il collaudatore emette a sua discrezione e cura ulteriori check-list per gli adempimenti che ritenesse necessari. Al termine dei lavori il collaudatore emette la check-list definitiva, che allega al collaudo finale.
L’obiettivo di correggere le anomalie largamente presenti nella disciplina delle opere strutturali può essere raggiunto se si riesce a garantire l’assoluta indipendenza del collaudatore. Tale indipendenza può essere ottenuta rivedendo le procedure di attribuzione dell’incarico e quelle di svolgimento del collaudo stesso. Nella soluzione proposta, la nomina del collaudatore dovrebbe avvenire per tutti i cantieri su proposta di terna di nominativi a cura degli ordini provinciali, e lo svolgimento della prestazione dovrebbe seguire la procedura validata dagli stessi ordini provinciali, sia nel merito del regolamento per la designazione delle terne, sia nella definizione del supporto tecnico al collaudatore.
La designazione delle terne deve avvenire attraverso procedure automatiche, stabilite dagli ordini professionali in funzione dell’anzianità lavorativa dei collaudatori e del numero delle prestazioni e degli incassi che vanno a buon fine: una rotazione studiata in modo adeguato consentirebbe di garantire l’autonomia di giudizio del professionista collaudatore, il quale ad esempio potrebbe facilmente “rifiutare" la chiusura di un collaudo per un’opera non pienamente collaudabile laddove la committenza si rendesse indisponibile a porre in essere determinate prescrizioni normative.
Il supporto tecnico al collaudatore deve essere garantito dagli Ordini professionali attraverso strumenti che consentano facilmente e rapidamente di ottenere un livello minimo di quanto è previsto dagli obblighi di legge.
Si raggiungerebbe così l’obiettivo di conseguire alti livelli di autonomia e indipendenza del collaudatore statico, ovvero la libertà per quest’ultimo di agire secondo il proprio giudizio e la propria volontà senza alcuna soggezione al dominio altrui, durante lo svolgimento dei compiti che la legge gli attribuisce.
PROPOSTA DI MODIFICA DELLE PROCEDURE
NELLA DISCIPLINA DELLE OPERE STRUTTURALI
L’applicazione delle procedure relative alla disciplina delle opere strutturali presenta anomalie e retroscena tali da provocare importanti carenze nel rispetto delle leggi in merito alla progettazione, alla direzione lavori e al collaudo statico, in relazione alle Norme Tecniche per le Costruzioni; tali carenze hanno conseguenze negative sia sulla durabilità e sulla sicurezza delle opere (si pensi in particolare agli interventi di ristrutturazione del patrimonio esistente) e sia per la produzione edilizia in generale e per l’attività professionale ad essa legata (concorrenza sleale, svilimento della professione).
La soluzione del problema, nei suoi diversi aspetti, si raggiunge con il rafforzamento della terzietà del Collaudatore, mediante l’attuazione dei seguenti tre punti.
1. Nomina del Collaudatore su segnalazione di terna per tutti i cantieri.
Si tratta di estendere a tutti i cantieri la regola che stabilisce la designazione di una terna di nominativi a cura degli Ordini provinciali, già prevista nel caso di costruttore che esegue in proprio. Attraverso questo meccanismo si rafforza evidentemente la terzietà del collaudatore e si innesca la procedura per cui ogni collaudatore si deve rapportare al proprio Ordine provinciale di appartenenza.
2. Procedura di designazione delle terne a cura degli Ordini provinciali
L’Ordine provinciale definisce il regolamento per la designazione delle terne di nominativi e per la procedura di collaudo. Il metodo di designazione, studiato ad arte, consente la rotazione degli incarichi tra i professionisti in funzione anche dell’esito delle operazioni di collaudo: questo aspetto permette la libera determinazione del professionista incaricato, di procedere o meno al collaudo favorevole delle opere mantenendo la piena autonomia di giudizio, senza cioè assoggettamento nei confronti del pagamento della prestazione o dell’attribuzione dell’incarico successivo.
3. Documentazione tecnica di supporto al Collaudatore
L’Ordine provinciale predispone la documentazione di controllo (check-list) che consente al collaudatore un supporto tecnico immediato per un approccio rapido nell’evidenziare le carenze strutturali di progetto e di esecuzione. In generale, la compilazione della documentazione di controllo consente di semplificare le operazioni di collaudo e perfezionare i criteri di collaudabilità fino ad ottenere un determinato livello minimo dei controlli previsti dalle norme.
Si rimanda agli allegati:
DOC-01A, DOC-01B, DOC-02, DOC-03, DOC-04, DOC-05, DOC-06
PRESENTAZIONE DEL DOCUMENTO “DOC-01A”
“BOZZA DI CONTENUTI SUL TEMA DELLA VALORIZZAZIONE DEL COLLAUDO STATICO”
In previsione del nuovo provvedimento legislativo della Regione Lombardia, nel documento “DOC-01A” ho inserito la bozza di contenuti riguardanti aspetti di esclusiva competenza regionale, quali le procedure amministrative per la disciplina delle opere strutturali.
Nel ricordare le già note esigenze giuridiche di modifica dell’assetto regionale ho contestualmente evidenziato nel documento l’importanza della procedura del collaudo statico, anche alla luce dei recenti comunicati ministeriali. Lo spunto per l’argomentazione principale è tratto da un documento approvato dalla Conferenza delle Regioni nel 2006, nel quale sono espresse le reali necessità di controllo del processo edilizio, anche attraverso il coinvolgimento dei professionisti, e comprendenti non solo la fase progettuale ma l’intera esecuzione delle opere.
L’obiettivo principale del documento è quello di ottenere dalla Regione la prima parte del potenziamento dell’autonomia del collaudatore, cioè l’obbligo di nomina indiretta del collaudatore attraverso terna di nominativi designati dall’Ordine provinciale, per tutte le opere.
Come sta accadendo in altre Regioni , anche in Lombardia sarà obbligatorio non soltanto aggiornare la classificazione sismica dei territori sulla base dell’Ord. 3519/2006 (che stabilisce le accelerazioni al suolo, prese come riferimento anche dalle NTC 2008), ma anche introdurre (purtroppo, a mio avviso) il procedimento di “autorizzazione preventiva” come sentenziato dalla Corte Costituzionale (n. 182/2006); questo provvedimento regionale potrebbe avvicinarsi ai testi normativi già emanati in altre Regioni e le novità riguarderanno non solo i territori a media sismicità (zona 2) ma anche quelli in zona 3 e 4, e condurranno tra l’altro alla burocratizzazione del processo edilizio. Ho preparato inoltre una sintesi commentata di alcuni provvedimenti di altre Regioni nel “DOC-06”.
Il possibile rimedio agli aspetti negativi dei provvedimenti delle altre Regioni , e in generale ai retroscena e alle anomalie che si riscontrano già oggi nell’applicazione delle norme sulle opere strutturali, è rappresentato dal potenziamento della procedura del collaudo: nel documento si argomenta sull’opportunità di valorizzare la procedura di collaudo, sia nella funzione di controllo dei lavori (in corso d’opera e finale) sia nella funzione di “certificazione” preventiva costituita dall’esame in corso d’opera della conformità del progetto alle norme tecniche, al fine di ottenere, in primo luogo, dalla Regione la prima parte dell’obiettivo di potenziamento dell’autonomia del collaudatore, cioè l’obbligatorietà della nomina indiretta del collaudatore, cioè da terna per tutte le opere.
La valorizzazione della procedura di collaudo si completerebbe in secondo luogo grazie alla validazione della procedura stessa a cura degli Ordini provinciali (pur nella conservazione e nel pieno rispetto dell’autonomia e delle prerogative dei professionisti collaudatori, progettisti e direttori dei lavori); validazione che riguarderebbe sia il merito dei contenuti delle operazioni di collaudo, mediante documentazione tecnica (“DOC-05”) opportunamente predisposta a cura degli Ordini stessi, sia il sistema di procedure costituenti l’iter di presentazione, deposito e chiusura delle pratiche, attraverso la predisposizione di opportuni regolamenti e modelli, che sono oggetto di altri documenti (“DOC-03” e “DOC-04”).
In aggiunta a quanto sopra, quale obiettivo ultimo, in merito alla prescritta autorizzazione all’inizio dei lavori prevista nelle zone 1 e 2, una volta concretizzata la terzietà e l’indipendenza del collaudatore come sopra specificato, si dovrebbe consentire al dirigente dell’ufficio preposto di emettere l’autorizzazione preventiva anche solo dopo aver verificato la “completezza” di una “relazione tecnica asseverata” del collaudatore in corso d’opera (come attuato in Campania, ad esempio).
PRESENTAZIONE DEL DOCUMENTO “DOC-01B”
“BOZZA DI CONTENUTI SUL TEMA DELLA RICLASSIFICAZIONE SIMICA DEI TERRITORI”
In previsione del nuovo provvedimento legislativo della Regione Lombardia, nel documento “DOC-01B” ho inserito la bozza di contenuti riguardanti aspetti di esclusiva competenza regionale, quali la classificazione sismica dei territori.
Come sta accadendo in altre Regioni, anche in Lombardia sarà obbligatorio non soltanto aggiornare la classificazione sismica dei territori sulla base dell’Ord. 3519/2006 (che stabilisce le accelerazioni al suolo, prese come riferimento anche dalle NTC 2008), ma anche introdurre (purtroppo, a mio avviso) il procedimento di “autorizzazione preventiva” come sentenziato dalla Corte Costituzionale; questo provvedimento regionale potrebbe avvicinarsi ai testi normativi già emanati in altre Regioni e le novità riguarderanno non solo i territori a media sismicità ma anche quelli in zona 3 e 4, e condurranno tra l’altro alla burocratizzazione del processo edilizio.
Sul tema della classificazione sismica dei territori, risulta evidente dall’analisi di alcune norme regionali (riportata in “DOC-06”) che il legislatore regionale non è in grado di cogliere il significato della classificazione in rapporto alla progettazione antisismica, tema trascurato anche dai professionisti. Così, ad esempio, a partire dall’Ordinanza del 2006 (o anche dal 2004, anno di pubblicazione della nuova mappa di pericolosità) la città dell’Aquila avrebbe dovuto essere classificata in zona 1 (e non in zona 2); ma i casi significativi (come spiegato più avanti) riguardano il passaggio dei comuni dalla zona 3 alla zona 2, quali ad esempio (sempre in Abruzzo) i comuni di Bellante 0,176g, Castellalto 0,178g, ecc., che eccedono la zona 3 persino conteggiando la tolleranza di legge pari a 0,025g.
Anche per la Lombardia l’aspetto della classificazione sismica è importante, sia per il passaggio di comuni dalla zona 3 alla zona 2, ma soprattutto quello di comuni dalla zona 4 alla zona 3.
In particolare, nel passaggio di un Comune dalla zona 3 alla zona 2, cambiano alcune regole di calcolo e il procedimento amministrativo: per quanto riguarda le regole, in zona 3, a differenza di quanto è previsto in zona 2, è consentito non considerare la componente verticale del sisma anche per membrature con luce superiore a 20 m, precompressi, strutture spingenti, pilastri in falso, edifici con piani sospesi, ponti, costruzioni con isolamento, e sono consentiti spessori ridotti per le pareti in muratura realizzate con elementi in pietra squadrata (24 cm anziché 30) e maggiori snellezze (12 anziché 10); per quanto riguarda il profilo amministrativo in zona 2 sono fin da sempre previste in tutte le Regioni le autorizzazioni preventive o i controlli a campione, mentre in zona 3 soltanto il deposito, e questo implica un processo di progetto, direzione lavori e collaudo assai diverso tra le due zone per via dell’effetto del potere “deterrente” che ciò comporta.
Per quanto riguarda il passaggio di un Comune dalla zona 4 alla zona 3 cambiano alcune regole di calcolo e il profilo amministrativo: per le regole in zona 4, a differenza di quanto è previsto in zona 3, è consentito l’impiego di due metodi di calcolo alternativi, semplificati nel calcolo e meno severi nel contenuto (all’inizio del cap. 7 e al §2.7), è consentito omettere i collegamenti tra le strutture di fondazione, è consentito utilizzare la muratura di pietra non squadrata o la muratura listata, e sono consentiti spessori ridotti e snellezze notevolmente maggiori per le murature realizzate con elementi artificiali pieni e semipieni ; sotto il profilo amministrativo, in zona 4 dovrebbe (sebbene non correttamente recepito nelle attuali Norme Tecniche) potersi attuare quanto già previsto all’art. 2, comma 1 dell’Ord. 3274/2003, e cioè di lasciare alle Regioni la facoltà di introdurre o meno l’obbligo di progettazione antisismica, in perfetta sintonia con quanto già previsto nell’importante decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 all’art. 94, comma 2, lettera u), recante l'attribuzione esclusiva di funzioni alle Regioni in materia di individuazione delle zone sismiche, e peraltro già oggetto di deliberazione in Lombardia (Giunta 7/11/2003 n. 14964).
PRESENTAZIONE DEL DOCUMENTO “DOC-02”
“BOZZA DI CONTENUTI SULLE PROCEDURE REGIONALI”
Nel documento “DOC-02” ho sintetizzato le procedure operative, di esclusiva competenza regionale, che potrebbero essere utilizzate quali regole del provvedimento legislativo di prossima emanazione. In particolare, oltre al deposito sismico per le opere ricadenti nelle zone a bassa e bassissima sismicità, è prevista obbligatoriamente l’autorizzazione preventiva per le opere in zona 2, ai sensi della normativa nazionale.
L’obiettivo del documento è quello di ottenere dalla regione l’inserimento nel provvedimento del minor numero di imposizioni di tipo burocratico (limitandosi quindi ad attenersi alle prescrizioni stabilite dalle leggi nazionali) e l’inserimento della fondamentale possibilità di accedere alla “procedura semplificata” per il rilascio dell’autorizzazione preventiva, in virtù della potenziata procedura di collaudo.
La procedura di collaudo è stata rafforzata a livello nazionale da due recenti provvedimenti. Il primo è rappresentato dalle norme tecniche in vigore, che prescrivono che a partire dal 30/06/2009 il collaudo debba essere eseguito “in corso d’opera” nella quasi totalità dei casi. È evidente che il prescritto “esame del progetto” a cura del collaudatore deve essere eseguito all’inizio dei lavori, e che le risultanze dell’esame devono essere comunicate tempestivamente alle parti interessate (basti pensare che la maggior parte delle opere di fondazione scompare dalla vista dopo poche settimane: che senso avrebbe presentarsi ai sopralluoghi di ispezione durante il corso dei lavori e soltanto al termine della costruzione comunicare al direttore lavori e al progettista che “dopo aver esaminato il progetto è stato riscontrato che alcune parti strutturali non sono conformi all’impianto delle norme tecniche”…).
Il secondo provvedimento è rappresentato dal “Parere” del 14/12/2010 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, nel quale si conferma, tra l’altro, che il collaudo statico è sempre fondamentale “indipendentemente dal sistema costruttivo adottato e dal materiale impiegato, per garantire la sicurezza dell’opera e conseguentemente la pubblica incolumità”; l’intero Parere conferisce molto chiaramente la forza di una legge con rango superiore al capitolo 9 delle Norme Tecniche, nell’attesa di una revisione delle norme che disciplinano le opere strutturali (D.P.R: 380/01) e sottolinea che la procedura di collaudo deve essere estesa a tutte le parti dell’opera che svolgono funzione portante.
Se la procedura di collaudo fosse potenziata, attraverso quanto già illustrato del documento “DOC-01A”, garantendo cioè la terzietà assoluta del collaudatore e la qualità validata del contenuto e delle procedure attraverso gli Ordini provinciali, allora la “relazione tecnica” del collaudatore diventerebbe certamente il documento di riferimento non solo per il rilascio dell’autorizzazione preventiva, ma anche per la garanzia di qualità del processo edilizio in fase realizzativa, sia nella forma (con l’assunzione di precise responsabilità nel “giudizio di accettazione” del collaudatore) che nella sostanza (grazie ai controlli previsti sui materiali impiegati).
Così, ad esempio, a causa delle inevitabili quanto inutili lungaggini burocratiche provocate dai procedimenti di autorizzazione preventiva e dei conseguenti lunghissimi ritardi nel rilascio dei provvedimenti, nel mese di febbraio del 2011 la Giunta Regionale della Campania ha deliberato urgentemente un’integrazione al regolamento n. 4/2010, introducendo la “procedura in deroga”: il Genio Civile verifica soltanto la completezza di una “relazione tecnica asseverata” del collaudatore e rilascia immediatamente l’autorizzazione preventiva.
Nel documento in esame, si deve cogliere anche l’importanza di tutti quei contenuti che volutamente ho omesso dal testo proposto per il regolamento delle procedure operative… In sostanza, la maggior parte dell’effetto di incredulità che ci coglie leggendo i dispositivi di altre regioni (si veda il documento “DOC-06” che ho preparato per illustrare tali dispositivi) è proprio la presenza di prescrizioni che si sovrappongono illegittimamente alle norme nazionali (di rango superiore) che già regolano la materia.
Per il caso delle opere oggetto di deposito, ad esempio, la Circolare ministeriale 11951/1974 (esplicativa della 1086/1971 di cui il D.P.R. 380/01 è una riformulazione), potrebbe fare molti meno “danni” di una deliberazione regionale fondata su strani e “infondati” criteri. Allo stesso modo, per il caso del contenuto minimo del progetto, la più scarsa tra le sensibilità di un progettista (convalidata in ogni caso dal collaudatore), potrebbe fare, per il progetto di un garage o di una tettoia, molti meno “danni” della compilazione della relazione obbligatoria prevista dalla regione Emilia Romagna o dalle obbligatorie quanto interminabili (e inutili esercizi di ricopiatura) asseverazioni del collaudatore campano, e, perché no, dalla simpatica relazione “sintetica” obbligatoria del progettista abruzzese. Per non parlare delle deliberazioni regionali (come quella dell’Emilia Romagna) che tentano invano di rappresentare con lo stesso insieme le procedure valide per le pratiche edilizie con quelle necessarie ai fini strutturali, modificando gli iter e la documentazione richiesta delle une o delle altre, secondo strane idee del tecnicissimo legislatore e attraverso boriose dichiarazioni asseverative (solo il “vademecum” è di 34 pagine!).
PRESENTAZIONE DEL DOCUMENTO “DOC-03”
“REGOLAMENTO COLLAUDI E DESIGNAZIONE TERNE”
Il documento “DOC-03” contiene la proposta di contenuti per la procedura di collaudo e la modalità di designazione delle terne di nominativi, a cura degli Ordini provinciali. L’obiettivo primario è il raggiungimento dell’autonomia di giudizio del collaudatore. Per tale scopo è necessario garantire la semplicità della procedura nonché la trasparenza e la rotazione delle designazioni. La semplicità si ottiene introducendo il minor numero di incombenze e passaggi burocratici e affidando alla modulistica il compito di autoregolare la procedura; la trasparenza e la rotazione sono garantite da regole ottimali di designazione. La modulistica è invece presentata in dettaglio nel successivo “DOC-04”.
La procedura di collaudo è semplice e regolata dalla modulistica, nel senso che ciascun modello contiene in modo chiaro le indicazioni da seguire per gestire l’intero iter delle pratiche strutturali. La modalità di designazione delle terne di nominativi suggerita nel documento consente la reale indipendenza del collaudatore incaricato e garantisce la piena autonomia di giudizio.
Il collaudatore è libero nella sua scelta eventuale (sebbene motivata) di non procedere al collaudo nel caso in cui rilevasse difformità che a sua esclusiva discrezione ritiene pregiudizievoli alla durabilità o alla sicurezza dell’opera, sulla base delle Norme Tecniche vigenti; la libertà deriva dal fatto che l’interruzione prematura del rapporto con il committente conduce a successive designazioni che prima o poi lo porteranno a incassare i compensi del suo lavoro.
Con tale procedura, tutte le operazioni del processo edilizio vengono regolate “da valle”, grazie all’autonomia reale di giudizio del collaudatore.
Pregio aggiuntivo della indicata modalità di designazione delle terne è il rispetto dell’unica vera forma di concorrenza possibile tra professionisti, cioè quella che senza invocare il minimo inderogabile (in accordo con l’attuale orientamento legislativo nazionale) postula la parità teorica degli incarichi con esito positivo e la parità della qualità delle prestazioni, lasciando libera e concorrenziale la scelta del maggiore o del minore impegno professionale.
PRESENTAZIONE DEL DOCUMENTO “DOC-04”
Il documento “DOC-04” contiene la modulistica per la corretta applicazione della procedura di collaudo. L’obiettivo è quello di facilitare la procedura attraverso modelli che guidano e vincolano le figure in gioco per fare in modo che le incombenze e i passaggi burocratici siano nel minor numero possibile.
Modello “MOD-01”: contiene la richiesta di designazione della terna di nominativi, a cura del committente; è richiesta necessariamente la volumetria delle opere per individuare la categoria; è richiesta anche l’indicazione dell’importo dei lavori, che risulterà utile per i controlli a campione a cura dell’Ordine provinciale.
Modello “MOD-02”: contiene la segnalazione della terna di nominativi; in alto sono assegnati il Num. Cantiere e il Prot. della comunicazione, dati identificativi utili nelle fasi successive; in questa comunicazione sono indicate anche le fasi successive della procedura.
Modello “MOD-03”: contiene nomina e accettazione del collaudatore; sono inseriti il richiamo al Num. Cantiere e Prot. e il riferimento all’eventuale subentro ad altro collaudatore; sono presenti note informative importanti a piè di pagina.
Modello “MOD-04”: contiene il disciplinare di incarico del collaudatore (decreto 13/08/2011 n. 138, art. 3, c. 5d. e ss.mm.ii.); contiene utili riferimenti per la procedura e lo spazio per riconcordare il compenso secondo il reale andamento delle operazioni.
Modello “MOD-05”: contiene la lettera per il termine delle operazioni, nei due casi previsti di collaudo avvenuto oppure no; la nota a piè pagina ricorda all’Ordine (che riceve la documentazione) la procedura da seguire.
Modello “MOD-06”: contiene la lettera con cui il professionista chiede all’Ordine provinciale di attivare la procedura per il sollecito di pagamento attraverso un legale.
Modello “MOD-07”: contiene la domanda di iscrizione dei professionisti agli elenchi dei collaudatori.
La procedura è regolata direttamente dalla modulistica.
PRESENTAZIONE DEL DOCUMENTO “DOC-05”
“RELAZIONE TECNICA DEL COLLAUDATORE”
Il documento “DOC-05” contiene la relazione tecnica del collaudatore: le prime tre pagine contengono i dati del cantiere e delle figure coinvolte, nonché le formulazioni già pronte per essere sottoscritte o completate nei casi particolari (per rendere coerente l’intera procedura); le pagine successive sono costituite dalla documentazione di controllo (check-list) relativa alla tipologia di opera in esame.
Il modello di relazione tecnica consente la facile verifica di tutti gli aspetti che devono essere esaminati nella procedura di collaudo, ai sensi di legge. Il documento è impostato in modo da non richiedere inutili perdite di tempo nella “riproduzione” di contenuti già formulati dal progettista; viceversa, nei casi più complicati, la documentazione di controllo consente di individuare gli aspetti da approfondire per il rispetto delle complesse norme vigenti. È da sottolineare che la lista di controllo non contiene gli aspetti progettuali più o meno “generali” o “specifici” che i tecnici sono chiamati ad affrontare applicando la scienza e la tecnica delle costruzioni, ma soltanto l’elenco delle condizioni di tipo prescrittivo, presenti in modo chiaro e diretto con carattere di cogenza all’interno delle norme vigenti.
È importante ricordare che la “formazione del convincimento” sulla bontà delle opere (da intendersi quale definizione delle operazioni di collaudo, ai sensi del cap. 9 delle NTC) non può essere relativa soltanto alla sicurezza strutturale delle stesse ma deve ricondursi obbligatoriamente alla “sicurezza e durabilità” delle opere, così come previsto dalle Norme; inoltre, il convincimento del collaudatore non può derivare soltanto dalle sue personali capacità ed esperienze, ma deve risultare espressamente dalla valutazione della maggiore o minore aderenza del progetto e dell’esecuzione a quelli che sono i diversi aspetti strutturali indicati ampiamente nelle Norme Tecniche.
La compilazione prevede di individuare con una crocetta il caso in cui la prescrizione sia non applicabile, oppure soddisfatta (“SÌ”) o non soddisfatta (“NO”). Nel caso in cui la determinata condizione non sia soddisfatta, il collaudatore annota il suo giudizio di accettabilità nell’ambito della sua piena discrezionalità professionale.
Nella fase iniziale (esame del progetto) il rispetto delle condizioni nella colonna "condizioni da soddisfare" può essere garantito (opzione “SÌ”): con la chiara evidenza del progetto, con la dimostrazione del progettista nella relazione di calcolo, con una dichiarazione aggiuntiva del progettista.
Nella fase dell’esecuzione dell’opera il rispetto delle condizioni nella colonna "condizioni da soddisfare" può essere garantito (opzione “SÌ”): con la chiara evidenza dell’esecuzione, con la presenza delle previste certificazioni, con una dichiarazione aggiuntiva del direttore dei lavori.
un approccio rapido per tutte le figure professionali, al controllo della progettazione, dell’esecuzione e della collaudabilità, nel difficile rispetto di una legge che contiene (a torto o ragione) molte parti fortemente prescrittive;
al collaudatore di evidenziare una eventuale carenza e sottrarsi così dalla complicità con il progettista, con il direttore dei lavori e con l’esecutore, nei confronti del committente (pur rimanendo come sempre responsabile penalmente nei casi previsti dalla legge); è vero infatti che l’insieme delle carenze non manifestate comporterebbe in ogni caso il giudizio di “negligenza” del collaudatore e il venir meno da parte del collaudatore del rispetto giuridico dell’obbligatorietà di mezzi;
al progettista e al direttore dei lavori di non incorrere a monte in carenze progettuali o esecutive per sole ragioni di superficialità o di non conoscenza delle norme (dal momento che la check-list è messa nelle mani di tutti i tecnici);
a tutte le figure professionali la giustificazione precisa di decisioni che possono in alcuni casi risultare “scomode” per il committente (es. prove sui materiali, modifiche architettoniche, ecc.);
al collaudatore di richiedere al progettista o al direttore lavori per iscritto la giustificazione di determinate scelte non altrimenti esplicitate;
al collaudatore di evidenziare e correggere, in ultima analisi, mancanze volontarie del rispetto delle norme da parte di tutte le figure coinvolte e di evitare quindi i soliti danni alla produzione edilizia e all’attività professionale ad essa legata;
al collaudatore di lasciare la sua giustificazione scritta del motivo per cui una determinata prescrizione normativa può in un certo caso essere non rispettata (adducendo magari un determinato rapporto di proporzionalità causa/effetto, o considerazioni di tipo logico o sperimentale) nella sua piena discrezionalità.
Nella prima fase, cioè quella del primo esame del progetto, le caselle di controllo a partire dalle “ispezioni in corso d’opera” saranno barrate come “non applicabile” dal momento che i lavori non sono ancora iniziati, oppure tracciando una linea diagonale sul foglio a indicare che il controllo sarà eseguito successivamente.
Nella veste allegata, si presenta la documentazione di controllo relativa a costruzioni in calcestruzzo; la check-list è rappresentata con l’esempio di compilazione del giudizio di accettabilità, corrispondente alle condizioni “non” soddisfatte. Nella versione da utilizzare saranno lasciate vuote le caselle corrispondenti alle parti da compilare. Il modello può essere utilizzato in forma digitale oppure cartacea.
Le formulazioni inserite a pagina 3 della “relazione tecnica”, costituiscono le “procedure in deroga”: esse rendono coerente l’applicazione della documentazione di controllo. Il collaudatore, infatti, nel pieno della sua autonomia, può spingere il suo giudizio di accettabilità soltanto fino a certi limiti, oltre i quali le previsioni del progettista e del direttore dei lavori non sono più in alcun modo giustificabili dal collaudatore, nemmeno invocando sproporzioni tra la causa e l’effetto o considerazioni di tipo logico o sperimentale; al di fuori di tali limiti è quindi necessario invocare formalmente le procedure in deroga indicate, proprio per evitare nel migliore dei modi che in presenza di fattori che rendono a prima vista non-collaudabili le opere ci possa essere un differente approccio fra collaudatori diversi non basato su circostanze oggettive, che conduca a malfunzionamenti della procedura di collaudo e designazione delle terne.
Le check-list perdono significato se non sono associate all'autonomia del collaudatore, raggiungibile soltanto attraverso le procedure proposte o altre di uguale efficacia.
Vedi la prima check-list alla seguente pagina del miniblog: check-list per il controllo delle prescrizioni delle NTC in fase di collaudo
PRESENTAZIONE DEL DOCUMENTO “DOC-06”
“LA SITUAZIONE IN ALTRE REGIONI”
Nel documento “DOC-06” ho riportato e commentato alcune disposizioni legislative regionali (in particolare delle regioni Abruzzo, Campania ed Emilia Romagna). L’obiettivo è quello di provare ad evitare che gli aspetti negativi dei provvedimenti delle altre regioni possano interessare anche la Lombardia.
I commenti relativi alle varie imposizioni, lungaggini e burocratizzazioni che scaturiscono dalle diverse leggi regionali sono riportati in corsivo nel documento stesso. Si può notare che, quantomeno, le disposizioni scaturiscono da ambienti che non sono collegati a quanto avviene nel reale processo edilizio; oppure, che le buone intenzioni (come quelle espresse dalla Conferenza delle Regioni nel documento del 12/07/2006) non riescono comunque a trovare la giusta regolamentazione pratica.
In particolare, nell’insieme dei diversi commenti riportati è possibile riscontrare limitazioni ai diritti del committente, restrizioni all’autonomia di progettista, direttore dei lavori e collaudatore, sovrapposizione illegittima delle norme regionali alle norme di calcolo nazionali e alle norme procedurali nazionali di rango superiore, inutile burocratizzazione del processo edilizio; al contempo vi è la sensazione che viceversa siano trascurati aspetti importanti, quali la mancanza di aggiornamento della classificazione sismica (che può portare in alcuni casi a differenza di applicazione delle norme di calcolo e di controlli) e i controlli reali in cantiere e sui materiali, i soli in grado di prevenire abusi e mancanze nell’applicazione delle leggi.
Di seguito, si pubblica un vecchio documento datato aprile 2015. Soltanto alcune parti sono ancora di attualità.
DISCIPLINA DELLE OPERE STRUTTURALI: LA NUOVA LEGGE REGIONALE
Siamo chiamati a dare il nostro contributo nell’occasione di un importante cambiamento nella regolamentazione delle opere strutturali. La Lombardia è arrivata molto tardi rispetto alle altre regioni: per un certo punto di vista, questo ci consente di imparare dagli errori delle altre regolamentazioni. È giusto quindi prendere spunto soltanto da chi ha agito bene, ma non è detto che non possiamo aggiungere qualcosa di più prezioso, che valga cioè molto sia per la prevenzione del rischio sismico e la qualità del costruito, sia per l’intera categoria degli ingegneri strutturisti.
La mia sensazione è che in questo passaggio rischiamo di “perderci” qualcosa: mi riferisco a noi ingegneri, sia a quella massa di ingegneri (la maggior parte) che si lamenta per lo svilimento della professione, per il continuo ridursi dell’importo delle parcelle e per il ruolo sempre più marginale dell’ingegnere strutturista a fronte viceversa dell’incremento di regole e responsabilità; sia a quegli ingegneri (come chi legge) che oltre a confermare la situazione appena descritta è anche desideroso di capire quale sia la reale causa di questo degrado e quindi di ipotizzare le possibili soluzioni al problema.
La causa del decadimento è rappresentata senza dubbio dall’abbassamento della qualità delle prestazioni, che consentono a tanti di abbattere i costi e quindi di ridurre le parcelle; a sua volta l’abbassamento della qualità delle prestazioni deriva dal fatto che gli strutturisti sono soggetti teoricamente a molte incombenze ma a nessun reale controllo. Appare chiaro che se tutti i professionisti svolgessero tutte le prestazioni seguendo le imposizioni minime previste dalle leggi vigenti le parcelle medie delle prestazioni dovrebbero aumentare di almeno 2 o 3 volte. Sono convinto che alcuni professionisti non si preoccupano di studiare e di seguire le prescrizioni normative; altri se ne preoccupano solo in minima parte; quelli migliori per stare sul mercato sono convinti che rispettare un buon 50% delle prescrizioni porti comunque a un risultato accettabile, soltanto un piccolo gruppo è in grado di rispettare una percentuale maggiore. Ciascuno pertanto stabilisce un proprio personale livello di aderenza alle norme della sua prestazione di progetto e di direzione lavori.
Paradossalmente, più regole sono imposte agli ingegneri (obbligo di modelli di calcolo tridimensionali, incombenze pesantissime sul controllo dei materiali, ecc.) più gli ingegneri si lamentano e più cercano di evitarne l’applicazione per rimanere sul mercato, instaurando un pesante circolo vizioso, rispetto al quale nessuno può chiamarsi fuori. Incredibilmente, gli ingegneri non capiscono che le regole valgono per tutti, e che lo svantaggio per qualcuno può derivare soltanto dal mancato rispetto delle regole da parte di qualcun altro...
Ora le cose stanno cambiando: in Lombardia la nuova legge provocherà un ulteriore incremento del carico di lavoro e inevitabilmente ancora più burocrazia. Noi ingegneri abbiamo due possibilità: subire la nuova burocrazia remando in senso contrario, oppure sfruttare questa occasione “perfezionando” e adattando gli aspetti burocratici in modo tale da avvantaggiare l’intera categoria degli strutturisti che credono nel proprio lavoro e al contempo aiutare la regione a realizzare concretamente gli obiettivi della prevenzione e della riduzione del rischio sismico, ai fini della tutela della pubblica incolumità.
Tempo fa, avevo anticipato quale fosse il punto debole delle procedure che disciplinano le opere strutturali: non sto a riassumere tutto, ma sostenevo in conclusione che una possibile soluzione fosse quella di rafforzare in modo deciso e preciso la terzietà del collaudatore statico, grazie alla nomina attraverso terna per tutti i cantieri, ma non solo.
Oggi, il concetto della terzietà delle operazioni di collaudo si incrocia con le funzioni di “autorizzazione” e “controllo a campione” che la nuova legge sta per introdurre. Ma è necessario che noi, ingegneri strutturisti, decidiamo quale sia (secondo noi) il modo migliore per far eseguire i controlli. Si presentano quindi due possibili strade: la prima è quella per cui ci convinciamo che le procedure autorizzative e di controllo a campione potranno essere pienamente efficaci e sufficienti ai fini dei nostri obiettivi; la seconda è quella per cui potremmo richiedere il potenziamento della terzietà del collaudatore, attraverso la nomina da terna stabilita fin dal regolamento regionale (tale seconda strada dovrebbe prevedere in aggiunta una regolamentazione precisa e puntuale a cura degli ordini, per uniformare l’attività di collaudo e per evitare che il cittadino si rivolga con preferenza a collaudatori dell’albo degli architetti).
La nomina da terna aprirebbe naturalmente la strada a notevoli vantaggi sia per la nostra professione, sia per gli obiettivi regionali di prevenzione e della riduzione del rischio sismico, ai fini della tutela della pubblica incolumità, dal momento che il collaudatore statico è l’unica figura che (a costo zero per la pubblica amministrazione) può realmente intervenire sia sul progetto che sull’esecuzione per migliorare la situazione del settore: ricordo che tempo fa (12/07/2006 “Protezione Civile: costruzioni in zone sismiche”) un documento approvato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, sottolineava l’esigenza per le Regioni “di poter attuare forme di controllo alternative a quella dell’autorizzazione preventiva”; esigenza che trova fondamento, secondo il documento, nel fatto che “l’esperienza del passato ci insegna che un controllo meramente cartaceo, quant’anche generalizzato, spinge verso una deresponsabilizzazione dei progettisti e verso una burocratizzazione delle verifiche, lasciando priva di ogni controllo la fase più delicata dei processi edilizi e cioè quella di effettiva realizzazione delle opere”; e che nello stesso documento appare chiara la necessità del “coinvolgimento dei professionisti nei controlli di conformità degli interventi”; l’opzione del collaudatore terzo alle parti, pertanto, se ritenuta da noi ingegneri particolarmente interessante ai fini degli obiettivi, potrebbe trovare pieno accoglimento anche dall’organo regionale, ed essere quindi utilizzata come forma parallela o alternativa nelle funzioni autorizzative (vedi regione Campania) e/o di controllo.
La proposta di nomina da terna per tutti i cantieri potrebbe incontrare due ostacoli. Il primo è di tipo giuridico: si tratterebbe di applicare una restrizione a quanto previsto dalla norma nazionale che prevede che la nomina del collaudatore avvenga a cura del committente; in ogni caso, l’incarico attraverso terna di nominativi non modificherebbe tale principio: infatti sarebbe pur sempre il committente che nomina il suo collaudatore, sebbene all’interno di una selezione di nominativi: dal punto di vista giuridico, una volta sentito l’ufficio legale della regione, non dovrebbero esserci problemi. Il secondo ostacolo è rappresentato dal fatto che, probabilmente, gli amministratori regionali non hanno alcun interesse ad applicare “meccanismi” che possano essere considerati quali “ulteriori incombenze” rispetto a quanto già previsto dalla legge nazionale; tuttavia, appare evidente che il beneficio descritto (di poter attuare forme di controllo “alternative” a quella del controllo a campione a cura della pubblica amministrazione ed eventualmente “ausiliarie” dell’autorizzazione preventiva, a costo zero per la pubblica amministrazione) risulta disarmante rispetto a qualsiasi posizione precostituita.
Tornando invece all’ipotesi in cui non sia possibile (o non sia condivisibile) procedere con il potenziamento della terzietà del collaudatore attraverso la nomina da terna per tutti i cantieri, non rimane che accertarci che oltre alla procedura di autorizzazione preventiva per le zone 2, venga attuata “assolutamente” la procedura di controllo a campione in tutte le zone; il controllo, per rappresentare un efficace deterrente deve attivarsi sul 100% delle opere strategiche e/o rilevanti (classi d’uso IV e III) e almeno il 20% delle altre opere nelle zone 2 e 3 e il 10% in zona 4. Naturalmente, il controllo a campione nelle zone 2 riguarderà soltanto l’esecuzione delle opere (certificazioni dei materiali, ecc.), mentre nelle zone 3 e 4 riguarderà sia il progetto che l’esecuzione. L’ostacolo più grande che l’istituzione di tale controllo può incontrare (o meglio la sua “conferma” all’interno del regolamento attuativo, dal momento che la regola del controllo a campione è già presente nella proposta di legge e nella relazione tecnica ad essa allegata), è rappresentato dal “costo” delle operazioni per la pubblica amministrazione. In particolare, l’organo deputato al controllo a campione dovrebbe essere rappresentato dalla stesse “commissioni” che svolgono le operazioni di autorizzazione per le zone 2.
Tuttavia, le procedure di controllo potrebbero essere utilmente favorite, e portate a costo “quasi zero” nel caso in cui i controllori facessero riferimento ad una relazione tecnica asseverata a firma del collaudatore in corso d’opera, in relazione alla fase di esame del progetto e alla verifica documentale nella fase esecutiva.
(Sul collaudo in corso d’opera vedi: http://www.ingegneri.info/norme-tecniche-per-le-costruzioni-collaudo-statico-finale-o-in-corso-d-opera-_news_x_25653.html)
Tra i possibili strumenti che abbiamo a disposizione, per migliorare la situazione generale degli ingegneri strutturisti e della qualità del costruito, ritengo che i più importanti siano i seguenti:
– lo strumento autorizzativo assume un peso importantissimo: deve essere ovviamente esteso per le “soprelevazioni” a tutte le zone sismiche (2, 3, 4), come attualmente previsto all’art. 90 DPR 380/2001 (per errore, la proposta di legge regionale non lo considera); ma soprattutto noi ingegneri dovremmo proporre ogni possibile soluzione adatta a garantire non solo l’uniformità del procedimento, ma anche l’assoluta “severità” del controllo. Ritengo sbagliato lasciare ai legislatori regionali o tantomeno ai singoli commissari con funzioni autorizzative, la libertà di scelta del livello minimo o massimo dei controlli;
– l’obbligo di effettuare controlli a campione deve essere assolutamente mantenuto, per l’importantissimo effetto deterrente che questo comporta, concorrendo agli obiettivi sopra richiamati; peraltro, l’attuale scrittura della proposta di legge prevede all’art. 10 che tali controlli “devono” essere eseguiti (in “aggiunta” alle funzioni di vigilanza di cui all’art. 103 del DPR 380/2001) e all’art. 14, comma h, che i termini e le modalità di tali controlli devono essere stabiliti nel regolamento regionale; anche i controlli a campione dovrebbero seguire regole precise riguardanti il livello minimo o massimo dei controlli, allo stesso modo che si prevede per i procedimenti autorizzativi
– è importante che i controlli vengano estesi anche alle fasi realizzative degli interventi, in tutte le zone;
– è fondamentale che le procedure di autorizzazione e di controllo vengano attuate da “commissioni” dotate di piena “autorevolezza”, per prevenire il verificarsi di particolari situazioni legate alle singolarità dovute alla formazione tecnico-culturale di uno specifico commissario, e per tenere sotto controllo a priori i casi di ricorsi e contenziosi, dannosi per la collettività, per i professionisti, e per i commissari. Per garantire autorevolezza, potrebbe essere necessario specificare nel regolamento regionale i requisiti minimi per i commissari (es. 10 anni di iscrizione ad albo, …), la numerosità minima delle commissioni (es. 6 tecnici), il numero minimo di sedute per anno che ciascuna commissione deve garantire;
– il ruolo della modulistica è di fondamentale importanza: è opportuno non soltanto che la presentazione delle pratiche avvenga in modo obbligato secondo i contenuti della modulistica, ma anche che gli stessi procedimenti autorizzativi e di controllo possano ricondursi in qualche modo a specifiche modalità (quantomeno generali) definite da modulistica (es. check-list); Quest’ultima modulistica dovrebbe essere stabilita all’interno del regolamento regionale, ed eventualmente aggiornata periodicamente attraverso “direttive” della struttura tecnica regionale.
– Il potenziamento della terzietà del collaudatore può avvenire attraverso la nomina da terna per tutti i cantieri.
– Indipendentemente dall’ottenimento della nomina da terna per tutti i cantieri, la relazione tecnica del collaudatore in corso d’opera, in relazione alla fase di esame del progetto e alla verifica documentale nella fase esecutiva, può trovare utile impiego nella facilitazione (costo zero) delle operazioni di controllo a campione nelle zone 3 e 4 (sul progetto e sull’esecuzione) e in zona 2 (sull’esecuzione).
– Non dovrebbero essere distinti i cosiddetti “interventi minori” dagli altri; intanto è bene ricordare che per quanto riguarda gli obblighi di deposito dei progetti la norma nazionale non distingue gli interventi minori dagli altri; pertanto l’unico significato di introdurre tali tipologie influirebbe soltanto sulle procedure autorizzative e di controllo a campione. Naturalmente, nel caso di opere minori in zona 2, il cittadino potrebbe lamentare un inutile aggravio dei tempi (60 gg.) per ottenere l’autorizzazione; mentre nel caso di opere minori in tutte le zone, la pubblica amministrazione potrebbe lamentare oneri eccessivi per i sopralluoghi potenzialmente inutili derivanti dai controlli a campione. Pertanto, a mio avviso, nel caso in cui necessariamente si volessero introdurre “facilitazioni” riguardanti gli “interventi minori” si dovrebbe fare in modo che: 1) gli interventi minori siano autorizzati (in zona 2) prioritariamente rispetto agli altri (ad es. in 30 gg.); 2) gli interventi minori sorteggiati a campione (in zona 2, 3, 4) non siano oggetto di sopralluogo.