Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2009-00281-de-marzo-22-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_2e4c163dbd384d50b0df0db9e73c1f2f&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-17 00:50:07
Document Index: 192166390

Matched Legal Cases: ['artículo 129', 'artículo 503', 'artículo 531', 'artículo 503', 'artículo 3', 'artículo 478', 'artículo 502', 'artículo 503', 'artículo 503', 'artículo 519', 'Artículo 478', 'artículo 478', 'artículo 503', 'artículo 478', 'artículo 3', 'artículo 10', 'artículo 14', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 26', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 26', 'artículo 87', 'artículo 1', 'artículo 121', 'Artículo 503', 'artículo 503', 'artículo 503', 'artículo 503', 'artículo 503', 'Artículo 485', 'artículo 503', 'artículo 3', 'artículo 503', 'artículo 503', 'artículo 1081', 'artículo 29', 'artículo 44', 'artículo 84', 'artículo 492', 'artículo 1072', 'Artículo 1081', 'Artículo 13']

﻿ SENTENCIA 2009-00281 DE MARZO 22 DE 2018
SENTENCIA 2009-00281 DE 22 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:OBLIGACIONES DE LAS SOCIEDADES DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA, -S.I.A.- EN LA OPERACIÓN DE IMPORTACIÓN DE MERCANCÍAS. SE PRECISA QUE LA INTERMEDIACIÓN ADUANERA ES UNA ACTIVIDAD DE ESPECIAL ATENCIÓN POR EL LEGISLADOR, AL SER UNA LABOR AUXILIAR DE LA FUNCIÓN PÚBLICA ADUANERA. EN DONDE SU RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA COMPRENDE EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE DIFERENTE NATURALEZA QUE SE ENCUENTRAN EN LAS NORMAS QUE REGULAN SU ACTIVIDAD, Y EN TAL CONDICIÓN LAS SOCIEDADES INTERMEDIARIAS RESPONDEN POR LA INFORMACIÓN QUE SE IMPRIME EN UNA DECLARACIÓN DE IMPORTACIÓN, ESTO ES: A) POR LA VERACIDAD Y EXACTITUD DE LOS DATOS ALLÍ CONSIGNADOS, B) LA LIQUIDACIÓN Y CANCELACIÓN DE LOS TRIBUTOS ADUANEROS Y C) ASUMIR LAS SANCIONES A QUE HUBIERE LUGAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA, DIAN, INTERMEDIACIÓN ADUANERA, TRIBUTO ADUANERO, DECLARACIÓN DE IMPORTACIÓN, IMPORTACIÓN DE MERCANCÍA, OBLIGACIONES DE LA SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA, RESPONSABILIDAD DE LA SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA
Sentencia 2009-00281 de marzo 22 de 2018
Rad.: 25000-23-24-000-2009-00281-01 (Acumulado)
Actoras: Seguros del Estado S.A. y Aduanas Ovic S en C SIA
Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer los recursos de apelación interpuestos por las actoras contra la Sentencia dictada el 21 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.
El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las Resoluciones 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008 y 1-00-223-0000660 de 23 de enero de 2009, por medio de las cuales, la Jefe de la División de Liquidación de la Administración Especial de Bogotá de la DIAN, impuso sanción por valor de $557.584.430,00 a Aduanas OVIC S. en C. SIA y ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimento 11-43-101000067 expedida por Seguros del Estado S.A., y se confirmó en todas sus partes, en sede de reconsideración, por la Subdirectora de Gestión de Recursos Jurídicos de la DIAN, respectivamente, y como consecuencia de ello, a que se le restablezcan los derechos a la parte actora, de ser ello procedente.
“(...) Resolución 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de Octubre de 2008
Por Medio de la Cual se Impone una Sanción a la Sociedad Aduanas OVIC S. en C. SIA
“ART. 1º.—Sancionar al declarante autorizado Aduanas Ovic S. en C. SIA con Nit 860.075.384-5, de acuerdo con lo establecido en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, con multa a favor de la Nación-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por la suma de quinientos cincuenta y siete millones quinientos ochenta y cuatro mil cuatrocientos treinta pesos m/cte ($557.584.430), suma esta equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía no puesta a disposición de esta Administración para su aprehensión, según lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
“ART. 2º.—Ordenar la Efectividad de la póliza de cumplimiento de disposiciones legales número 11-43-101000067, expedida por la Compañía Seguros del Estado con Nit 860.075.384-5 por un valor Total de cuatrocientos treinta y ocho millones ciento noventa mil pesos m/cte ($438.190.000), a favor de la Nación-Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, conforme el artículo 531 de la Resolución 4240 de 2000, que reglamenta el Decreto 2685 de 1999, en caso de no acreditarse el pago dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, valor este que no cubre la totalidad de la sanción por lo que el excedente deberá ser cancelado por el declarante (...)”.
No se transcribe la decisión adoptada en la Resolución 1-00-223-0000660 de 23 de enero de 2009, “Por medio de la cual se resuelven dos recursos de reconsideración”, expedida por la Subdirectora de Gestión de Recursos Jurídicos, toda vez que, al resolver los recursos de reconsideración interpuestos, compartió los mismos argumentos esgrimidos por la División de Liquidación, al confirmar en su integridad, la Resolución 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008.
Conforme a lo expuesto, corresponde a la Sala resolver los reproches de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual deberá analizarse si, como insisten las compañías apelantes, los actos demandados fueron expedidos violando la normatividad invocada en sendos recursos de apelación interpuestos por las actoras, Seguros del Estado S.A. y Aduanas Ovic S. en C. SIA.
Corresponde a la Sala examinar, específicamente, los fundamentos fácticos y jurídicos esgrimidos por los apoderados de las sociedades actoras en los recursos de apelación interpuestos, para determinar si es dable o no revocar la Sentencia proferida el 21 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, que denegó las pretensiones de la demanda.
Para abordarlas, tales argumentaciones se agruparán en dos categorías: La primera está conformada por todos los cargos presentados por Aduanas Ovic S. en C. SIA y Seguros del Estado S.A. que guarden estrecha relación entre sí, esto es, los atinentes a demostrar la presunta irregularidad de la sanción impuesta al agente aduanero, vertida en el “artículo primero” y concordantes de la Resolución 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008, consistente en la referida multa por valor de $557.584.430.00.
En la segunda categoría, serán analizados los restantes cargos argüidos por Seguros del Estado S.A., que apuntan a evidenciar la supuesta ilegalidad de la orden de hacer efectiva la Póliza de Cumplimiento de Disposiciones Legales 11-43-101000067, expedida por dicha aseguradora, contenida en el “artículo segundo” y concordantes del citado acto sancionatorio.
4.1. Primera categoría. Cargos que controvierten la imposición de la sanción por parte de la DIAN.
En este grupo están comprendidos los cargos de Aduanas Ovic S. en C. SIA, denominados: (i) violación del principio de legalidad por indebidas interpretación y aplicación del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, por parte de la DIAN y del Tribunal. La obligación aduanera es personal; (ii) violación del principio de buena fe e indebida interpretación del artículo 3º del Decreto 2685 de 1999. Falta de valoración de las pruebas obrantes en el proceso; (iii) la resolución de decomiso de la mercancía ocurrió porque el mandato era falso, no por incumplimiento de la agencia de aduanas en sus obligaciones. La responsabilidad de la agencia de aduanas en la falsedad del mandato que dio origen al decomiso de la mercancía; y (iv) violación del principio constitucional de igualdad.
Asimismo, se observarán los cargos de Seguros del Estado S.A., relativos a: (i) violación del artículo 478 del Estatuto Aduanero; (ii) violación de los artículos 503 del Decreto 2685 de 1999 y 84 del Código Contencioso Administrativo por falsa motivación de los actos; y (iii) caducidad del término que tenía la administración para proferir la resolución sanción y la configuración del silencio administrativo positivo por violación de los términos previstos en los artículos 509 y 512 del Decreto 2685 de 1999.
A partir del derrotero advertido en la sustentación de las citadas acusaciones en los recursos de apelación, la Sala se permite observar que la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, conoció que la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., cuya intermediación aduanera fue realizada por la actora, Aduanas Ovic S. en C. SIA, se había constituido con la utilización fraudulenta de los nombres de los señores Pedro Fabián Hurtado Munar y Édgar Caballero Gómez, por lo que medió orden de suspensión inmediata de las 2789 declaraciones de importación realizadas por dicha sociedad, impartida por el Juez Veinte Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, D.C., a través de Oficio 147 de 9 de marzo de 2006.
Por esta razón, mediante las Resoluciones 001103 y 001105 de 19 de mayo de 2006 (fls. 6 a 17 y 28 a 29, Cdno. Ant., tomo 1), la DIAN canceló y dejó sin efectos las autorizaciones de levante de dichas mercancías y, posteriormente, le ordenó a Aduanas Ovic S. en C. SIA, a través de Requerimiento Ordinario 03.070.210.403-004363 de 17 de septiembre de 2007 (fls. 364 a 370, Cdno. Ant., tomo 3), poner a su disposición la mercancía amparada en las declaraciones de importación afectadas, para efectos de aprehenderla de acuerdo con lo establecido en el numeral 1.25 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.
Con respuesta de 5 de octubre de 2007 (fl. 371 a 372, Cdno. Ant., tomo 3), Aduanas Ovic S. en C. SIA manifestó que no estaba en posibilidad de poner a disposición de la DIAN, en forma real y material, la mercancía solicitada mediante el referido Requerimiento Ordinario, por no tenerlas a su cargo bajo ningún título, desconocer su paradero, no ser responsable de las mismas y porque la importadora ya había adquirido su libre disposición; que en ese sentido, no era sujeto responsable de dar cumplimiento a lo ordenado ni susceptible de cometer infracción alguna por no acatar, en sus términos, dicha orden arbitraria.
En virtud de lo anterior, la Jefe División Fiscalización Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, D.C., con Requerimiento Especial Aduanero 03.070.210.450-003247 de 31 de julio de 2008 (fls. 504 a 510, Cdno. Ant., tomo 6), propuso sancionar al declarante Aduanas Ovic S. en C. SIA, por la presunta comisión de la infracción establecida en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, en la suma $557.584.430,00, cuantía equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía relacionada en las declaraciones de importación, cuyas autorizaciones de levante fueron canceladas.
Finalmente la DIAN, expidió las censuradas Resoluciones 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008 y 1-00-223-0000660 de 23 de enero de 2009, por las cuales, en efecto, le impuso a la actora una multa equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía no puesta a su disposición para su aprehensión, es decir, de $557.584.430.00, de conformidad con el artículo 503 del Estatuto Aduanero y por considerar que Aduanas OVIC S. en C. SIA, en los términos del Requerimiento Especial Aduanero, actuó en forma negligente al pasar por alto su obligaciones legales así como las directrices contenidas en la Circular 170 de 2002, pues de haber dado cumplimiento a las mismas, habría establecido que existía algún tipo de irregularidad con el importador.
En este orden, a partir de los planteamientos que atañen a la actual categoría de cargos, los que fueron detallados en la presente providencia en su acápite “(...) 5. Fundamentos de los recursos de apelación (...)”, deberán resolverse, entonces, los siguientes aspectos:
a) De los términos dispuestos en los artículos 509 y 512 del Decreto 2685 de 1999. Elementos para la configuración del silencio administrativo positivo previsto en el artículo 519 ibídem.
De conformidad con lo establecido en los artículos 509 y 512 del Decreto 2685 de 1999, la Sala resolverá la siguiente pregunta: ¿se incumplieron los términos dispuestos para la formulación del Requerimiento Especial Aduanero, así como para la expedición de la resolución que decidiera de fondo la situación jurídica de la mercancía aprehendida? De ser afirmativa la respuesta, ¿tiene, dicha inobservancia, la entidad necesaria para configurar un silencio administrativo positivo a favor de Aduanas Ovic S. en C. SIA?.
Los artículos 509, 512 y 519 del Estatuto Aduanero, establecen:
“(...) ART. 509.—Término para la formulación del requerimiento especial aduanero y contenido del mismo.
Establecida la presunta comisión de una infracción administrativa aduanera o identificadas las causales que dan lugar a la expedición de Liquidaciones Oficiales, la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para formular Requerimiento Especial Aduanero, el cual deberá contener como mínimo: la identificación del destinatario del requerimiento, relación detallada de los hechos u omisiones constitutivos de la infracción aduanera o propuesta de Liquidación Oficial, las normas presuntamente infringidas, las objeciones del interesado y la relación de las pruebas allegadas en desarrollo de la facultad de fiscalización e investigación o en cumplimiento del deber de información conforme a las normas legales, en las cuales se funda el requerimiento (...)” (Negrillas por fuera de texto).
“(...) ART. 512.—Acto administrativo que decide de fondo.
Cuando se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero y no se hubieren decretado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, la autoridad aduanera dispondrá de cuarenta y cinco (45) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida y para expedir el acto administrativo que decide de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, contados a partir del día siguiente al cual se radicó la objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero (...)” (Negrillas por fuera de texto).
“(...) ART. 519.—Incumplimiento de Términos.
Los términos para decidir de fondo, previstos en el presente Capítulo, son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado. Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una liquidación oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración. En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de rescate (...)” (Negrillas por fuera de texto).
La norma sobre el incumplimiento de términos, lo que dará lugar al silencio administrativo positivo a favor, en este caso, de la SIA, está circunscrita a aquellos que se emplean, únicamente, para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, la imposición de la sanción, la formulación de la Liquidación Oficial o el archivo del expediente, lo que fuere correspondiente. Por lo tanto, la imprecisión en los términos para expedir el Requerimiento Especial Aduanero, no son causa válida que permita configurar el silencio administrativo positivo alegado por la parte actora, menos aún para invalidar los actos acusados.
Por su parte, en cuanto a la decisión de fondo, consistente en la imposición de la pluricitada sanción, la norma prevé las siguientes condiciones: (i) cuando se hubiere presentado la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero y (ii) no se hubieren decretado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, la autoridad aduanera dispondrá de cuarenta y cinco (45) días para expedir el acto administrativo que decide de fondo sobre la imposición de la sanción, contados a partir del día siguiente al cual se radicó dicha respuesta.
En el caso concreto, la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero se presentó el día 28 de agosto de 2008 (fls. 814 a 831, Cdno. Ant., tomo 6), y fueron denegadas las pruebas solicitadas por Aduanas Ovic S. en C. SIA a través de Auto de Pruebas 03-070-004420 (fls. 853 a 855, Cdno. Ant., tomo 6); por lo tanto, los cuarenta y cinco (45) días para expedir el acto sancionatorio, al vencerse el día 31 de octubre de 2008, fueron oportunamente suspendidos con la notificación de la Resolución 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008, el día 20 de octubre de 2008 (fl. 872, Cdno. Ant., tomo 6), sin que se hubiese configurado el silencio administrativo positivo alegado por la parte actora.
b) De la caducidad de la acción administrativa sancionatoria en poder de la DIAN. Artículo 478 del Decreto 2685 de 1999.
El artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, indicado como violado por la parte actora, prevé lo siguiente:
“(...) ART. 478.—Caducidad de la acción administrativa sancionatoria.
La acción administrativa sancionatoria prevista en este Decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión (...)” (Negrillas por fuera de texto).
La atribución sancionatoria que recae en cabeza de la Administración, se circunscribe a la imposición de aquellas cuando medie una infracción de las obligaciones aduaneras taxativamente establecidas en el Estatuto Aduanero, cometida por quien funge como el responsable de acatarla. Tales sanciones, podrán consistir en multas, suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta. De acuerdo con lo anterior, las faltas se califican como leves, graves y gravísimas, respectivamente(1).
Tal como se explicó en el acápite anterior, literal a), la sanción impuesta a la agencia Aduanas Ovic S. en C. SIA por parte de la DIAN, fue la establecida en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, esto es, por no haberse podido aprehender la referida mercancía importada por la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., en tanto que esta no se puso a disposición de la autoridad aduanera cuando así lo requirió. El hecho objeto de sanción aduanera, lo constituyó la imposibilidad de aprehender la mercancía involucrada en la irregularidad, lo cual tuvo ocurrencia cierta y objetivamente demostrada, en el momento en que habiéndose ordenado tal aprehensión, no pudo materializarse.
El Requerimiento Ordinario 03.070.210.403-004363 de 17 de septiembre de 2007, se insiste, fue entregado el día 20 de septiembre de 2007 en las instalaciones de la agencia aduanera (fl. 369, Cdno. Ant., tomo 3), otorgando quince (15) días calendario para poner a disposición la mercancía relacionada en las declaraciones de importación canceladas, por lo tanto, Aduanas Ovic S. en C. SIA contó con la oportunidad de ejecutar dicha obligación hasta el día 5 de octubre de 2007, fecha límite después de la cual, al no hacerlo, quedó configurado el incumplimiento de la misma y la respectiva infracción aduanera.
Está comprobado en el proceso que con respuesta radicada el mismo 5 de octubre de 2007 (fls. 371 a 372, Cdno. Ant., tomo 3), la agencia manifestó que no estaba en posibilidad de poner a disposición de la DIAN, en forma real y material, la mercancía solicitada mediante el referido Requerimiento Ordinario, por no tenerlas a su cargo bajo ningún título, desconocer su paradero, no ser responsable de las mismas y porque la importadora ya había adquirido su libre disposición.
Bajo la perspectiva impuesta por el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, (i) la comisión de la omisión que generó la infracción administrativa aduanera sancionada, sucedió el día 5 de octubre de 2007, (ii) la DIAN tenía tres (3) años a partir de esa fecha para imponer la respectiva sanción antes que operara el fenómeno de la caducidad, los cuales vencían el día 5 de octubre de 2010, (iii) por lo que, en el sub lite, fueron oportunamente interrumpidos con la notificación de la Resolución 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008, el día 20 de octubre de 2008 (fl. 872, Cdno. Ant., tomo 6).
c) De las obligaciones de las Sociedades de Intermediación Aduanera, —SIA— en la operación de importación de mercancías
El artículo 3º del Decreto 2685 de 1999, define como responsables de la obligación aduanera:
“(...) ART. 3.—Responsables de la obligación aduanera.
Para efectos aduaneros la Nación estará representada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...)” (Negrillas por fuera de texto)
En los términos del artículo 10 ibídem, son declarantes ante la autoridad aduanera, con el objeto de adelantar los procedimientos y trámites de importación, exportación o tránsito aduanero, las sociedades de intermediación aduanera, quienes actúan en nombre y por encargo de los importadores y exportadores. El artículo 14 considera estas SIA, como las personas jurídicas autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejercer la Intermediación Aduanera y cuyo objeto social principal es el ejercicio de dicha actividad.
Así pues, los artículos 12 y 13 del Decreto 2685 de 1999, son claros en establecer, que la intermediación aduanera constituye una actividad auxiliar de la función pública, pues tienen el deber de colaborar con las autoridades en la “(...) recta y cumplida aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior, para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás procedimientos y actividades derivados de los mismos (...)”(2) (Negrillas por fuera de texto).
Acerca de sus obligaciones, el artículo 22 del mismo compendio, vigente para la época de la formulación del Requerimiento Especial Aduanero que propuso la sanción, establece que, tales sociedades, son responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriban ante la DIAN; así mismo, consagra, que las SIA deben, entre otras, responder directamente por las multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.
En el mismo sentido, su artículo 23 prevé, en cuanto a la certificación de la información contenida en las declaraciones y formularios, que la presentación y suscripción de las declaraciones a través del sistema informático aduanero, o de formularios oficiales aprobados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o de cualquier otra actuación que se surta ante las autoridades aduaneras, por parte de los representantes acreditados por las Sociedades de Intermediación Aduanera, conlleva la atestación por parte de éstas acerca de la veracidad de la información en ellos contenidas.
Sin dejar de advertir que, el artículo 26 ibídem, con relación a las obligaciones de las SIA, les ordenó a estas, en su literal c), “(...) responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, tránsito aduanero y demás documentos transmitidos electrónicamente o suscritos en desarrollo de su actividad, en los términos establecidos en el artículo 22 del presente decreto (...)” (Negrillas por fuera de texto).
En Sentencia de 27 de septiembre de 2007, radicado 11001-03-24-000-2004-00336-01 (15557), Sección Cuarta, Consejera ponente Dra. María Inés Ortiz Barbosa, se determinó que el intermediario aduanero es responsable por la exactitud y la veracidad de la información que consignen en las respectivas declaraciones de importación, responsabilidad que no se opone a las reglas del mandato regulado en la legislación comercial, dado que se trata de una actividad de carácter público que encuentra regulación específica en las normas aduaneras(3).
Posición que explica como sigue:
“(...) 1. De la Responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera
De conformidad con el texto original del artículo 22 del Decreto 2685 de 1999, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos, “Las Sociedades de Intermediación Aduanera que actúen ante las autoridades aduaneras, serán responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriban sus representantes acreditados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como por la declaración de tratamientos preferenciales, exenciones o franquicias y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías.” y además, “responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.” (Resaltado de la Sala).
Además el artículo 26 literal c) ibídem señala como una de las obligaciones de estas intermediarias “Liquidar y cancelar los tributos aduaneros y sanciones a que hubiere lugar de acuerdo con lo previsto en este decreto”.
Finalmente, el concepto precisó que la responsabilidad que surge entre la Sociedad de Intermediación Aduanera frente al Estado se sujeta a la legislación aduanera y la responsabilidad que se deriva de la intermediación entre el mandante y el mandatario, se rige por las reglas generales de la legislación civil y comercial que además, estipulan que el mandatario responde hasta de culpa leve en el cumplimiento de su cargo, teniendo en cuenta que en desarrollo del contrato de mandato, el mandatario debe aprovecharse de las circunstancias para realizar su encargo con mayor beneficio o menor gravamen que los designados para el mandante. Por lo tanto son coherentes la legislación aduanera y la civil sobre la responsabilidad (...)” (Negrillas por fuera de texto).
Infiere esta Corporación de lo aquí expuesto, que la intermediación aduanera es una actividad de especial atención por el legislador, al ser una labor auxiliar de la función pública aduanera. En donde su responsabilidad administrativa comprende el cumplimiento de las obligaciones de diferente naturaleza que se encuentran en las normas que regulan su actividad, y en tal condición las sociedades intermediarias responden por la información que se imprime en una declaración de importación, esto es: a) por la veracidad y exactitud de los datos allí consignados, b) la liquidación y cancelación de los tributos aduaneros y c) asumir las sanciones a que hubiere lugar.
En cuanto a la obligación aduanera originada en la operación de importación, el artículo 87 de dicho Estatuto establece:
“(...) ART. 87.—Obligación aduanera en la importación
La obligación aduanera comprende la presentación de la Declaración de Importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de obtener y conservar los documentos que soportan la operación, presentarlos cuando los requieran las autoridades aduaneras, atender las solicitudes de información y pruebas y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes (...)” (Negrillas por fuera de texto).
Para que una sociedad de intermediación aduanera pueda actuar a nombre de un tercero, además, debe contar con el denominado endoso aduanero, que según el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999, vigente para la época de los hechos “(...) es aquel que realiza el último consignatario del documento de transporte a nombre de un intermediario aduanero para efectuar trámites ante la autoridad aduanera (...)”. Este, sin dudarlo, constituye una obligación de la SIA al momento de la presentación y aceptación de la declaración de importación, lo que interpretado en concordancia con lo señalado por el artículo 121 ibídem, puede remplazarse por un mandato:
“(...) ART. 121.—Documentos soporte de la declaración de importación.
g) Mandato, cuando no exista endoso aduanero y la Declaración de Importación se presente a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera o apoderado (...)” (Negrillas por fuera de texto original).
Otras obligaciones, especialmente trascendentales en las resultas del asunto sub judice, son las establecidas en la Circular Externa 0170 de 10 de octubre de 2002, suscrita por el Director General de la DIAN, publicada en el Diario Oficial 44.962 de 12 de octubre de 2002, cuyo asunto es la “(...) Prevención y control al lavado de activos (...)”. En esta, como mecanismos a emplear para tales efectos, se imponen en su numeral 5.2, los relativos al “(...) Conocimiento del cliente (...)”, que también deben verificarse en los procesos de importación intermediados por las SIA:
“(...) 5.2. Conocimiento del cliente. Las personas o empresas que presten servicios inherentes o relacionados con operaciones de comercio exterior o cambiarias tienen el deber de establecer mecanismos de control orientados a seleccionar y conocer a sus clientes, ya sean estos habituales u ocasionales, identificarlos y tener conocimiento de sus actividades económicas en aras de establecer la coherencia entre éstas y las operaciones de comercio exterior que realizan. Lo anterior considerando las características de los diferentes servicios o productos que ofrezcan.
Por lo expuesto, es necesario indagar acerca de datos personales, comerciales y financieros relevantes que permitan establecer quién es, qué hace y a qué se dedica en realidad. Todos estos datos deben verificarse, estar documentados y actualizarse
5.2.1. Para tal efecto, los auxiliares de la función aduanera deberán diseñar y mantener actualizado dentro de sus archivos e información comercial un “formato de identificación del cliente”, que contendrá como mínimo la siguiente información:
• Nombres y apellidos o razón social del cliente;
• Número del documento de identificación o NIT;
• Domicilio y residencia;
• Nombres, apellidos, identificación de los socios y representantes legales;
• Cuando se trate de sociedades anónimas, nombre, identificación y dirección de representantes legales;
• Actividad económica;
• Capital social registrado;
• Número de declaración de Importación y Exportación tramitada al cliente, descripción resumida de las mercancías objeto de trámite;
• El origen de los recursos y forma de pago de las operaciones de comercio exterior identificando el medio e individualizando el instrumento de pago, entidad financiera emisora o pagadora, ciudad donde está localizada;
• Nombre, identificación y dirección de las personas o empresas beneficiarias de las operaciones de comercio exterior
Importaciones por valores superiores frente al capital con el cual fue constituida la empresa, especialmente si se trata de empresas con poco tiempo de creación (...)” (Negrillas por fuera de texto).
Encuentra la Sala, entonces, que de conformidad con lo establecido en el Decreto 2685 de 1999 y la Circular externa 0170 de 2002, las funciones y obligaciones de las SIA no se circunscriben únicamente a establecer, superficialmente, la identidad de su cliente, descripción de la mercancía, clasificación arancelaría y liquidación y pago de tributos, sino que por el contrario, se dirige a efectuar una labor de control complementario de la autoridad aduanera, en el entendido de garantizar que el desarrollo de las operaciones de comercio exterior se realicen en forma lícita por personas en situación de legalidad.
d) De la responsabilidad de Aduanas Ovic S. en C. SIA como intermediario aduanero. Artículo 503 del Decreto 2685 de 1999
Se precisa examinar, en ese mismo sentido, el artículo 503 del Estatuto Aduanero, que determina:
La imposición de la sanción prevista en este artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la autoridad aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso (...)” (Negrillas fuera del texto).
En virtud de lo anterior, encuentra la Sala que, en primera medida, la norma no le impone a la Administración la carga de determinar la responsabilidad de cada uno de los sujetos que participan en el trámite aduanero en aras de graduar la pena o sancionar únicamente al “culpable”; por el contrario, consagra la posibilidad de aplicar la misma sanción a cada uno de los individuos intervinientes en la operación por la cual se requirieron las mercancías que no fueron puestas a su disposición dentro del término otorgado.
Lo anterior, por cuanto el espíritu de la norma no es otro que el de sancionar, en forma contundente, operaciones de contrabando, lavado de activos y evasión de impuestos, entre otros, que afectan en gran medida el patrimonio del Estado, sin que puedan emplearse maniobras evasivas de tal responsabilidad, luego de haberse beneficiado, intervenido, obtenido o participado, de alguna manera, de la importación irregular cuya mercancía es motivo de aprehensión y carente de disposición física.
Así lo señaló esta Corporación, en Sentencia de 20 de junio de 2012, expediente 25000-23-24-000-2008-00171-01(4), en la que se precisó, lo siguiente:
“(...) Sobre la aplicación de la sanción objeto de la controversia, la Jurisprudencia de la Sala ha señalado que:
“(...) Resulta oportuno destacar que cuando el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, dispone que cuando no sea posible la aprehensión o decomiso de la mercancía la sanción a imponer será la de una multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la mercancía, no se está hablando propiamente de ‘obligaciones aduaneras’, sino de las ‘sanciones aduaneras’ derivadas del incumplimiento de tales obligaciones.
Por lo anterior, se impone la reiteración de los criterios consignados en la Sentencia proferida el 13 de diciembre 2005, Rad. 1998-06303, M.P. doctor Camilo Arciniegas Andrade, en donde el Consejo de Estado expresó:
“(...) Acertó el a quo en sostener que el transportador no puede exonerarse alegando que el propietario de la mercancía no ha sido vinculado a la actuación. En reiterada jurisprudencia esta Sala ha sostenido que las responsabilidades de los sujetos de obligaciones aduaneras son personales e independientes (...)” (...)”.
Así las cosas, la Sala encuentra acertada la sanción aplicada por la DIAN ante la imposibilidad de aprehender la mercancía que se encontraba en situación de ilegalidad en el territorio aduanero, por lo que no puede alegar la demandante, a su favor, el hecho de que la mercancía haya obtenido su levante y ésta a su vez haya quedado a libre disposición del importador, pues la norma no contempla ningún eximente de responsabilidad y, por el contrario, incluye dentro de los eventos de imposibilidad de aprehensión haber sido la mercancía “consumida, destruida o transformada” (...)”(5) (Negrillas por fuera del texto).
Al analizar los antecedentes administrativos que dieron origen a las Resoluciones 03-064-191-668-2131-00-2155 de 10 de octubre de 2008 y 0000666 de 23 de enero de 2009, expedidas por la DIAN, se reitera que esta impuso la sanción en cuestión, por cuanto una vez cancelada la orden de levante de las mercancías traídas al país por la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., se le solicitó a la actora, en su calidad de SIA, poner a disposición de la DIAN dicha carga, dado que se había determinado que la citada sociedad importadora era ilegal, ante su comprobada constitución fraudulenta.
Como quiera que Aduanas Ovic S. en C. SIA no pudo dar cumplimiento al citado Requerimiento, la entidad demandada la sancionó a través de los actos acusados, al haber participado en calidad de Sociedad de Intermediación Aduanera, es decir, porque la actora intervino en la importación de la mercancía de la sociedad que resultó ilegal, para lo cual recibió, además, la respectiva contraprestación económica por su labor como auxiliar aduanero y facilitador del referido trámite, es decir, que también se benefició de la operación aduanera, de cuya ilegalidad, germinó la causa de su retribución.
En este caso, resulta palmario que la actora, Aduanas Ovic S. en C. SIA, además de haber sido la declarante de la mercancía, intervino como agente aduanero y beneficiaria de la operación, calidades estas que en ningún momento se pusieron en duda y que han sido corroboradas en los antecedentes administrativos allegados al expediente, haciéndola sujeto pasivo de la sanción consagrada en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, de forma directa según su primer inciso, e indirecta según el segundo inciso, sin que, por lo mismo, se halle una indebida interpretación o una errada aplicación del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999.
Observa la Sala que en el caso bajo examen, y de acuerdo con las obligaciones legales mencionadas en párrafos precedentes, es evidente la responsabilidad que tuvo Aduanas Ovic S. en C. SIA, ante la nacionalización ilegal de las mercancías traídas al país por parte de la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., pues no desplegó una revisión exhaustiva para determinar la veracidad de la información allegada por la importadora y no mostró preocupación alguna por obtener un conocimiento cualificado y suficiente de la existencia material y probidad de su cliente.
Al respecto, esta Corporación, en Sentencia de 3 de julio de 2014(6), en la que se resolvió una controversia entre las mismas partes y por causas similares, señaló:
“(...) iii) En relación con la obligación que se resalta (arts. 22 y 26, literal c) del Decreto 2685 de 1999), es pertinente anotar que la información de la declaración de importación a que ella se refiere involucra la que tiene que ver con la identificación del importador, esto es, de la persona a cuya cuenta se hace la declaración.
En tal sentido, la responsabilidad por la veracidad y exactitud sobre los datos del importador consignados en la declaración de importación no se debe limitar a la indicación del nombre de aquel en dicho documento sino que debe comprender la verificación de la existencia legal de dicha persona, a partir del conocimiento que la agencia de adunas tenga de él.
Precisamente, con el fin de prevenir y controlar el lavado de activos, la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales, en uso de sus facultades legales, expidió la Circular 170 de 2002, en la cual estableció como mecanismo para alcanzar tales objetivos el que denominó “Conocimiento del Cliente”. En el numeral 5.2. de este acto se consagra dicho mecanismo en los siguientes términos:
“5.2 Conocimiento del cliente. Las personas o empresas que presten servicios inherentes o relacionados con operaciones de comercio exterior o cambiarias tienen el deber de establecer mecanismos de control orientados a seleccionar y conocer a sus clientes, ya sean estos habituales u ocasionales, identificarlos y tener conocimiento de sus actividades económicas en aras de establecer la coherencia entre éstas y las operaciones de comercio exterior que realizan. Lo anterior considerando las características de los diferentes servicios o productos que ofrezcan.
Agrega esta disposición en su numeral 5.2.1. que los auxiliares de la función aduanera (entre quienes se encuentran las sociedades de intermediación aduanera) deberán diseñar y mantener actualizado dentro de sus archivos e información comercial un “formato de identificación del cliente”, que contendrá como mínimo la siguiente información:
En este acto con el objeto de dotar a los auxiliares de la función pública aduanera y demás usuarios a quienes se dirigió la Circular 170 del 2002 de herramientas para poder cumplir con la obligación antes transcrita, se establecieron en su Anexo número 1 unas “señales de alerta aduaneras” que deben llamar la atención al usuario por constituir un indicio que permite detectar la realización de una operación inusual o sospechosa de estar vinculadas a operaciones de lavado de activos, entre las que se destacan las siguientes:
Importaciones por valores superiores frente al capital con el cual fue constituida la empresa, especialmente si se trata de empresas con poco tiempo de creación” (...)” (Negrillas por fuera de texto).
Resulta evidente que Aduanas Ovic S. en C. SIA, no solo pasó por alto las obligaciones establecidas en las normas explicadas en el acápite del literal c) de esta providencia, sino que no adelantó las averiguaciones exhaustivas para verificar la información allegada por la importadora, no se preocupó por obtener un conocimiento cualificado y suficiente de la existencia material y probidad de su cliente, y tampoco tuvo en cuenta ni los mecanismos ni las señales de alerta previstas en la mencionada Circular 170 de 2002, pues de haberlo hecho, habría observado que existían graves y protuberantes irregularidades con la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., lo que demuestra la falta de control que debió ejercer en su calidad de auxiliar de la actividad aduanera.
La vinculación de Aduanas Ovic S. en C. SIA como declarante y auxiliar de la función pública aduanera, adquiere mayor relevancia, así como su responsabilidad en el proceso de importación, puesto que la razón de la cancelación de la autorización de levante fue la defraudación en la constitución de la sociedad importadora, es decir, la persona jurídica que en principio tenía la responsabilidad sobre la obligación aduanera pero que materialmente no se puede vincular a investigación alguna por parte del organismo de control en tanto no existe.
La Circular Externa 170 de 2002, indica el procedimiento que deben seguir los usuarios del servicio aduanero y cambiario con el objeto de detectar, controlar y reportar operaciones sospechosas que puedan estar vinculadas con el lavado de activos. Esa Circular establece las pautas para el conocimiento de su cliente; asimismo, consagró el deber para las SIA de adoptar mecanismos para seleccionar e identificar a los mismos, resultando necesario indagar acerca de datos personales, comerciales y financieros que permitieran determinar quién era realmente el cliente, datos que debiéndose verificar y actualizar permanentemente, no lo fueron.
A partir de lo advertido por el Anexo de la referida Circular, la Sala observa probado en el proceso, dos aspectos adicionales: (i) lo primero es que dicha importadora fue constituida mediante Escritura Pública 2724 de 26 de agosto de 2004, registrada en la Cámara de Comercio de Pereira (Risaralda), según Certificado de Existencia y Representación Legal de la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda. (fls. 834 a 836, Cdno. Ant., tomo 6), por lo que para la fecha de las declaraciones de importación que intermedió y que luego fueron canceladas a través de las Resoluciones 001103 y 001105 de 19 de mayo de 2006, esto es las que gestionó desde el 8 de febrero de 2005 (fls. 6 a 17 y 28 a 29, Cdno. Ant., tomo 1), había transcurrido escasamente un poco más de cuatro meses, término dentro del cual no puede afirmarse que una empresa cuenta con la trayectoria necesaria en la actividad comercial de los productos importados, lo que sin duda era una señal de alerta que no podía obviarse.
(ii) Lo segundo es que pudo constatarse que, el monto de las mercancías importadas por la sociedad ficticia, al menos las 822 discriminadas en las distintas Resoluciones mediante las cuales la DIAN sancionó a Aduanas Ovic S. en C. SIA por los hechos relatados que involucran a la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda. (fls. 3 a 109, Cdno. Ant., respuesta a oficio EM-10-0465), asciende a la suma de más de mil setecientos siete millones, quinientos setenta y siete mil, ciento dieciocho pesos m/cte. ($1.707.577.118,00), cifra que desborda notoriamente la capacidad financiera que se podía derivar del monto del capital de la importadora, apenas de veinte millones de pesos m/cte. ($20.000.000.00), y que debió levantar serias y fundadas sospechas por parte de la agencia.
Aduanas Ovic S. en C. SIA debió ejecutar mayores y necesarios controles en la actividad que estaba adelantando, dado el carácter altamente indudable de los signos y hechos de alerta manifiestos que comportaban tales circunstancias, sobre todo, en un contexto social como el nacional, en el que las actividades comerciales de importación y exportación de bienes y servicios, son especialmente abusadas por actores ilegales en medio de la comisión de actividades ilícitas, exigiéndose un mayor nivel de diligencia, atención y precaución por parte de las empresas que se dedican a facilitar e intermediar esos trámites.
La sociedad de intermediación aduanera, como uno de los diversos sujetos que intervienen en las actuaciones aduaneras, tiene, in genere, la obligación de mantener la pulcritud en las negociaciones que le son confiadas, debido al impacto de esas transacciones con carácter internacional en la economía nacional, motivo por el cual su actuación no se limita simplemente a la verificación abstracta de las exigencias implícitas generadoras de faltas, previstas en el Artículo 485 del Estatuto Aduanero, sino también a la cautela en la determinación del origen del cliente a quien se le realizará la frágil gestión encomendada, precisamente por las consecuencias que se deriva de la actuación.
(i) No desplegó una revisión exhaustiva para determinar la veracidad de la información allegada por la importadora y no mostró preocupación alguna por obtener un conocimiento cualificado y suficiente de la existencia material y probidad de su cliente.
(ii) No adelantó oportunas y eficaces labores, con mayor diligencia y cuidado, tendientes a aclarar puntos oscuros en la procedencia y trámite final de las operaciones de importación, luego de surgir las señales de alerta mencionadas que apuntaban a la presencia de una empresa fachada o de papel, tal como lo confirmó la justicia penal.
(iii) Y, a partir de dicha omisión, obstruyó o no posibilitó la aprehensión efectiva de la mercancía referida, habiendo estado en una posición inmejorable y privilegiada dentro del proceso de la importación para distinguir las respectivas señales de alertas y actuar de inmediato.
Debido a la prestación de su servicio de índole personal, su cercanía permanente con el cliente, el manejo de su información exclusiva y todo aquello que la cotidianeidad comercial con la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda. le otorgó antes, durante y después de la realización de 150 declaraciones de importación objeto de sanción, es palpable que Aduanas Ovic S. en C. SIA sí estuvo en capacidad de advertir las señales de alerta definidas en la Circular Externa 170 de 2002 sobre prevención y control de lavado de activos, que le hubieran permitido percibir que se trataba de una empresa de papel, cuyos supuestos socios fueron fraudulentamente involucrados en la constitución de la misma, sin dejar de mencionar que responde por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos diligenciados ante la DIAN y por las multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realizó como declarantes.
Aduanas Ovic S. en C. SIA tenía el deber de establecer mecanismos de control orientados a seleccionar y conocer a sus clientes, ya fueren estos habituales u ocasionales, identificarlos y tener conocimiento de sus actividades económicas en aras de establecer la coherencia entre éstas y las operaciones de comercio exterior que realizan. Era necesario que indagara acerca de datos personales, comerciales y financieros relevantes que le permitieran establecer quién era, qué hacía y a qué se dedicaba en realidad. Todos estos datos debía verificarlos, tenerlos documentados y actualizarlos permanentemente.
De manera adecuada y razonable, se le endilgó a la actora una responsabilidad administrativa, y no por la comisión de una infracción penal, sino única y, exclusivamente, por la imposibilidad de aprehender unas mercancías que habían quedado en el país en situación de ilegalidad ante la cancelación de sus autorizaciones de levante, respecto de las cuales para su internación en el país, la actora asumió la intermediación aduanera.
Por lo cual la discusión planteada sobre el incumplimiento de la identificación del importador, a partir del mero cotejo formal exigido en las normas, no tiene la potencialidad de desvirtuar los fundamentos de la decisión tomada por la DIAN, pues es necesario tener presente que, si bien la cancelación posterior de las autorizaciones de levante tuvo por causa el fraude evidenciado en la constitución de la sociedad importadora y en la suplantación de personas, el fin perseguido por la Entidad, de aprehender las mercancías en situación de ilegalidad, no se pudo llevar a cabo debido a las circunstancias atrás advertidas, achacables a Aduanas Ovic S. en C. SIA.
Si bien es cierto que, prima facie, quien debe responder por las sanciones administrativas a raíz de los actos ilícitos es el importador, en este caso la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., también lo es que la hermenéutica del artículo 503 del Estatuto Aduanero, busca reprimir conductas como las que ocupa la atención de la Sala, en la que se involucra y responsabiliza a todos los sujetos que tercian en la actuación aduanera, previsto en el artículo 3º ibídem —el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía, de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante—, quienes forman parte inescindible del engranaje legal y jurisprudencial que se ha construido para mantener ese sector de la economía, ajeno precisamente a la comisión de conductas contravencionales y/o delictuales en los mercados internacionales y operaciones de comercio exterior del país(7).
Para la Sala, no está de más reiterar que, aunque durante el proceso de nacionalización, las mercancías nunca entran al dominio de la SIA y, lo que ellas realizan es el control y revisión para efectos de presentar las Declaraciones de Importación ante la autoridad aduanera hasta que se produzca la autorización del levante, se debe advertir que éste no es un presupuesto fundamental para la aplicación del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, debido a que, como el proceso de nacionalización es complejo y en éste participan diferentes agentes que pueden ser incluso objeto de control posterior, como lo fue este caso, se puede requerir a los diferentes individuos responsables de la obligación aduanera, con independencia de que estos tengan o no la calidad de propietarios, dependiendo de si estaban en capacidad o no de distinguir las señales de alertas antes explicadas.
e) Del principio de igualdad. Caso Interpuertos & Cia. Ltda. SIA
Finalmente, la parte actora solicita que se dé aplicación al principio de igualdad con relación a lo decidido por la DIAN en el caso similar de Interpuertos & Cia. Ltda. SIA, en donde se concluyó que la agencia de aduanas no fue la culpable de la constitución ficticia de la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda. y que por ello, no podía poner a disposición la mercancía solicitada, argumentos expuestos en la Resolución 001126 de septiembre 12 de 2007.
La Sala vislumbra que, más allá que fuese negada la prueba solicitada por Aduanas Ovic S. en C. SIA, de oficiar para que fuese remitido con destino a este proceso, el expediente administrativo completo de la agencia de intermediación Interpuertos & Cia. Ltda. SIA (fls. 230 a 232, proceso 2010-001381), no es procedente que, en el marco del litigio de la referencia, se entren a examinar los fundamentos fácticos y jurídicos que la DIAN aplicó en un procedimiento administrativo sancionatorio surtido a un tercero distinto a la parte actora que integra el sub lite, con una sanción que si bien pudo tener similitudes en sus normas fundacionales, así como en los hechos y circunstancias que la rodearon, lo cierto es que la función del Juez dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se circunscribe a verificar la legalidad de los actos administrativos acusados, que no a comparar que su fundamentación sea igual o similar a la de otros expedidos por la misma autoridad administrativa; pero además, como quedó demostrado, en el presente caso tales actos surgieron conforme a derecho, sin que sea dable oponérsele otro tipo de decisiones administrativas.
En el evento de que la Administración hubiera cometido un yerro en el análisis de otra actuación administrativa, ello no implica que deba persistir en el error en las restantes actuaciones que adelante, ni mucho menos que ello, per se, implique exonerar de responsabilidad a quien en determinado proceso se le haya demostrado haber incurrido en las conductas que dieron lugar a la sanción impuesta.
No se puede precisar que en el presente caso se haya violado el derecho a la igualdad por la razón adicional de que las decisiones expedidas por la Administración no tienen el carácter de precedente que trata la actora de otorgarles, así las circunstancias de modo, tiempo y lugar resulten similares o no, pero más aún porque la interpretación y aplicación dadas por la entidad demandada al artículo 503 del Estatuto Aduanero se ajustan al contenido del mismo y a los principios que rigen los procedimientos aduaneros.
4.2. Segunda categoría. Cargos que controvierten la orden de hacer efectiva la Póliza de Cumplimiento de Disposiciones Legales 11-43-101000067 de 18 de octubre de 2007, expedida por Seguros del Estado S.A.
En esta segunda categoría, serán analizados los restantes cargos expuestos por Seguros del Estado S.A., que pretenden demostrar la presunta ilegalidad de la orden de hacer efectiva la Póliza de Cumplimiento de Disposiciones Legales 11-43-101000067, expedida por dicha aseguradora, contenida en el “artículo segundo” y concordantes de la Resolución 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008.
Están comprendidos, en este capítulo, los cargos de Seguros del Estado S.A. relativos a: (i) violación de los artículos 1054, 1057, 1072 y 1073 del Código de Comercio; (ii) violación del artículo 1081 del Código de Comercio; y (iii) violación del artículo 29 de la Constitución Política, falta de reconocimiento del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y violación del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo por falsa motivación de los actos.
A partir de los planteamientos que atañen a esta categoría de cargos, los que también fuesen relatados en el acápite “(...) 5. Fundamentos de los recursos de apelación (...)” de la presente providencia, deberán abordarse los siguientes asuntos:
a) De la definición de riesgo, término desde el cual se asumen, definición de siniestro y responsabilidad del asegurador. Artículos 1054, 1057, 1072 y 1073 del Código de Comercio.
Para Seguros del Estado S.A., el siniestro del riesgo amparado por la póliza de cumplimiento de disposiciones legales cuya efectividad se ordenó en las resoluciones demandadas, tuvo ocurrencia antes de la vigencia de la misma, mientras que para la DIAN, el acaecimiento del siniestro tuvo lugar con la decisión administrativa que así lo reconoció.
La póliza motivo de disenso es la 11-43-101000067 de Cumplimiento Disposiciones Legales, expedida por Seguros del Estado S.A., el tomador es Aduanas Ovic S. en C. SIA, el asegurado/beneficiario es la Nación —Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales— Administración Especial de Aduanas de Bogotá, y su vigencia empezó desde las 00:00 horas del 8 de enero de 2008 hasta las 24:00 horas del 8 de abril de 2009. Su amparo es el relativo a las disposiciones legales, y el objeto del seguro se transcribe así:
“(...) Con sujeción a las condiciones generales de la póliza que se anexan, que forman parte integrante de la misma y que el asegurado y el tomador declaran haber recibido, Seguros del Estado S.A., garantiza:
garantizar el pago de los tributos aduaneros y las sanciones que haya lugar por el incumplimiento de las obligaciones y responsabilidades en el ejercicio de la actividad de intermediación aduanera, contenidas en el Decreto 2685 de 1999 en especial los artículos 26. (sic) 354 y 356 del Decreto 1232 de 2001, Decreto 3600 de 2005, la resolución 4240 de 2000, resolución 7002 de 2001 y demás normas vigentes que la modifiquen o adicionen, igualmente responder por el pago de los tributos aduaneros y de las demás sanciones que (sic) haya lugar en cumplimiento de sus obligaciones como declarante en modalidad de tránsito aduanero nacional
*NOTA* la compañía de seguros renuncia expresamente al beneficio de excusión, de conformidad con el parágrafo del artículo 492 de la resolución 4240 de junio 2 de 2000 (...)” (Negrillas por fuera de texto).
Las normas que se citan infringidas del Código de Comercio, consagran lo siguiente:
“(...) ART. 1054.—‘Definición de Riesgo’. Denominase riesgo el suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador. Los hechos ciertos, salvo la muerte, y los físicamente imposibles, no constituyen riesgos y son, por lo tanto, extraños al contrato de seguro. Tampoco constituye riesgo la incertidumbre subjetiva respecto de determinado hecho que haya tenido o no cumplimiento (...)” (Negrillas por fuera de texto).
“(...) ART. 1057.—‘Término desde el cual se asumen los riesgos’. En defecto de estipulación o de norma legal, los riesgos principiarán a correr por cuenta del asegurador a la hora veinticuatro del día en que se perfeccione el contrato (...)”.
“(...) ART. 1072.—‘Definición de Siniestro’. Se denomina siniestro la realización del riesgo asegurado (...)”.
“(...) ART. 1073.—‘Responsabilidad del asegurador según el inicio del siniestro’. Si el siniestro, iniciado antes y continuado después de vencido el término del seguro, consuma la pérdida o deterioro de la cosa asegurada, el asegurador responde del valor de la indemnización en los términos del contrato.
Pero si se inicia antes y continúa después que los riesgos hayan principiado a correr por cuenta del asegurador, éste no será responsable por el siniestro (...)”
La Sala advierte que la Sección Primera, en Sentencia de 6 de junio de 2013, proferida dentro de otro proceso incoado por Seguros del Estado S.A. con radicado 25000-23-24-000-2009-00245-01(8), decretó la nulidad parcial de la Resolución 03-064-191-668-2131-002155 de 10 de octubre de 2008, en lo relacionado con la orden de hacer efectiva la misma Póliza de Cumplimiento de Disposiciones Legales 11-43-101000067, acto por medio de la cual la DIAN también le impuso sanción a Aduanas Ovic S. en C. SIA por valor de $1.224.630.142.00. Sus consideraciones, al revisar este aspecto, fueron las siguientes:
“(...) Así las cosas, resulta evidente que el siniestro ocurrió con anterioridad a la vigencia de la Póliza de Cumplimiento de Disposiciones Legales afectada, por lo que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— no podía ordenar su efectividad, razón por la cual se impone para la Sala confirmar el fallo apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Como quedó visto, la referida Póliza de Cumplimiento de Disposiciones Legales núm. 11-43-101000067, expedida por la Compañía de Seguros del Estado S.A., estuvo vigente desde el 8 de enero de 2008 a las 00:00 horas, hasta el 8 de abril de 2009 a las 00:00 horas. Por su parte, el siniestro, que se configuró al vencimiento de los 15 días calendario, otorgados por la demandada en el Requerimiento Ordinario núm. 03-070-210-403-004369 de 17 de septiembre de 2007, acaeció el 5 de octubre de 2007.
En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que en el presente caso, el siniestro se configuró con el incumplimiento de la obligación aduanera, el cual tuvo ocurrencia al vencimiento del término otorgado en el Requerimiento Ordinario núm. 03-070-210-403-004369 de 17 de septiembre de 2007 (...)” (Negrillas por fuera de texto).
No obstante, el objeto de dicha póliza está claramente circunscrito, entre otros, al pago de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de las obligaciones y responsabilidades en el ejercicio de la actividad de intermediación aduanera de la tomadora, contenidas en el Estatuto Aduanero; o lo que es igual, en la forma como fue pactado el mismo, no basta con la evidente comisión de una infracción aduanera, sino que se requiere su declaración a través del ejercicio de las potestades punitivas del Estado, previo trámite administrativo en el que se garantice el derecho fundamental al debido proceso del presunto infractor(9), así como la imposición efectiva de la sanción aduanera por la autoridad competente y su consecuente orden de pagarla, exclusivamente, en aquellos casos en que esta consista en multa pecuniaria.
Surge como incuestionable que, en este caso, las partes contratantes de la garantía de marras, Seguros del Estado S.A. y Aduanas Ovic S. en C. SIA, asociaron inescindiblemente el alcance y contenido de la responsabilidad de la compañía aseguradora, a un estrago económico del asegurado, causado por y con ocasión de la acción sancionatoria prevista en materia aduanera, quedando claramente establecida la asunción libre y manifiesta del pago de las sanciones consistentes específicamente en multas, únicas tasables en dinero (a diferencia de las demás de suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades)(10), sin la estipulación de eventos exceptuados o condicionamientos que impidan la afectación de dicha póliza.
Si como se vio, el legislador comercial en su artículo 1072 definió el siniestro como la realización del riesgo asegurado, y lo que se aseguró fue el pago de sanciones por infracciones de intermediación aduanera, para la Sección existe suficiente certeza de que el siniestro del riesgo amparado en la póliza 11-43-101000067, ocurrió cuando efectivamente se impuso la sanción administrativa aduanera de multa a Aduanas Ovic S. en C. SIA, lo que en el caso concreto se materializó a través de la Resolución 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008, recibida los días 17 y 20 de octubre de 2008 por la aseguradora y agencia de intermediación, respectivamente (fls. 872 a 894, Cdno. Ant., tomo 6), es decir, en plena vigencia de la garantía en debate (8 de enero de 2008 a 8 de abril de 2009).
A partir de lo alegado por Seguros del Estado S.A., para la Sala es incorrecto señalar que el siniestro del riesgo se configuró con el incumplimiento de la obligación aduanera, que tuvo ocurrencia al vencimiento del término otorgado en el Requerimiento Ordinario 03-070-210-403-004369 de 17 de septiembre de 2007, para poner a disposición la mercancía cuyas declaraciones habían sido canceladas, esto es, el 5 de octubre de 2007, pues como se explica, una cosa es la comisión de la conducta reprochada y constitutiva de infracción aduanera, y otra muy distinta es la decisión de sancionarla a través de multa a favor de la Nación.
Suponer lo propuesto por la parte actora, implica, de forma errada, que el lapso involucrado permanezca por fuera del inicio del término de vigencia de la respectiva póliza, siendo que para tal época no se contaba aún con la veracidad de la sanción exigida en el objeto asegurado y contratado por Aduanas Ovic S. en C. SIA, así como tampoco con su adecuación típica, naturaleza (multa, suspensión o cancelación de actividades), tasación y demás aspectos esenciales para viabilizar o no la afectación de la póliza 11-43-101000067.
Tanto es así, que si el incumplimiento de la obligación aduanera por parte de la agencia de intermediación, no hubiera dado lugar a una sanción consistente en multa sino de otro tipo, ello hubiese impedido la efectividad de tal garantía. Esto, por demás, es consonante con lo estipulado por el Estatuto Aduanero para la efectividad de las garantías:
“(...) ART. 480.—Efectividad de las garantías. Siempre que se haya otorgado garantía para respaldar el pago de tributos aduaneros y sanciones por el incumplimiento de obligaciones, si se configura una infracción, se hará efectiva la garantía otorgada por el monto que corresponda, salvo que el garante efectúe el pago correspondiente antes de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento de una obligación o imponga una sanción. En estos casos no procederá la imposición de sanción pecuniaria adicional.
Las sanciones de suspensión o de cancelación se podrán imponer sin perjuicio de la efectividad de la garantía de que trata el inciso anterior (...)” (Negrillas por fuera de texto).
Por lo tanto, al confirmarse las conclusiones que sobre este cargo explicó el Tribunal, y bajo las razones que, de forma consecuencial, llevan a la Sala a apartarse del criterio empleado por la Sección Primera en un caso similar, se tiene que este cargo no está llamado a prosperar.
b) De la prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro. Artículo 1081 del Código de Comercio.
“(...) ART. 1081.—‘Prescripción de Acciones’. La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.
Estos términos no pueden ser modificados por las partes (...)” (Negrillas por fuera de texto)
Para la Sala, tal y como fue considerado en el anterior literal a), en el presente caso, el riesgo asegurado se siniestró con la expedición y notificación del acto administrativo que impuso efectivamente la sanción garantizada con la Póliza de Cumplimiento Disposiciones Legales 11-43-101000067 de 18 de octubre de 2007, esto es, con la Resolución 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008.
En ese sentido, no pueden alegarse las prescripciones ordinaria ni extraordinaria previstas en la norma, en tanto que en el mismo acto que se declara el respectivo siniestro del riesgo asegurado, se ordena cobrar y hacer efectiva la respectiva garantía. Por lo tanto, este cargo tampoco está llamado a prosperar.
c) De la violación al debido proceso por ausencia de notificación a Seguros del Estado S.A. del Requerimiento Especial Aduanero.
Resta por examinar el cargo correspondiente a la violación del debido proceso por la ausencia de notificación a la aseguradora, del auto de Requerimiento Especial Aduanero 03.070.210.450-003247 de 31 de julio de 2008 (fls. 504 a 510, Cdno. Ant., tomo 6).
“(...) Art. 510.—Notificación y respuesta al requerimiento especial aduanero.
La respuesta al Requerimiento Especial Aduanero se deberá presentar por el presunto infractor dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación y en ella deberá formular por escrito sus objeciones y solicitar las pruebas que pretenda hacer valer (...)” (Negrillas por fuera de texto).
Puede advertirse que la norma contempla la notificación al presunto infractor bajo el entendido que en ese momento, es el único habilitado para desvirtuar los cargos que se le han formulado, los cuales son generados por su actuar como sociedad intermediadora aduanera, en la que no concurre su asegurador, por lo que no se encuentra configurado el quebrantamiento del debido proceso de Seguros del Estado S.A., a quien se le notificó el acto principal sancionatorio que ordena hacer efectiva la póliza, pudiendo presentar recurso de reconsideración para hacer valer sus argumentos defensivos, los cuales fueron atendidos por la DIAN, en garantía a su derecho fundamental del debido proceso. Este cargo tampoco está llamado a prosperar.
En vista de que en los presentes recursos de apelación, los apoderados de la parte actora no lograron desvirtuar las razones de inconformidad frente a las consideraciones esgrimidas por el Tribunal, la Sala confirmará el fallo apelado en la parte resolutiva de esta providencia.
Por último, se reconocerá personería jurídica al Doctor Yumer Yoel Aguilar Vargas, como apoderado de la DIAN, en los términos y para los fines establecidos en el poder judicial y sus anexos, que obran a folios 48 a 65 del cuaderno de apelación.
2. TENER al Doctor Yumer Yoel Aguilar Vargas, como apoderado de la DIAN, en los términos y para los fines establecidos en el poder judicial y sus anexos, que obran a folios 21 a 37 del cuaderno de apelación.
1. Ver artículos 476 y 477 del Decreto 2685 de 1999.
2. Artículo 13 del Estatuto Aduanero.
3. Entre otras, pueden consultarse las siguientes sentencias, que han acogido la misma posición: de 11 de diciembre de 2008, expediente 15877, CP. Héctor J. Romero Díaz; del 29 de octubre de 2009, expediente 16482, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y, del 15 de abril de 2010, expediente 17319, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia.
4. Sección Primera, actora: Aducoin S.I.A. Ltda., demandada: DIAN, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González.
5. Sección Primera, Sentencia de 16 de septiembre de 2010, radicado 11001-03-27-000-2004-00081-00, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
6. Sección Primera, radicado Nro. 25000-23-24-000-2009-00253-01, Actora: Aduanas Ovic S. en C. S.I.A., Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala.
7. Ver Sección Primera, Sentencia de 8 de febrero de 2018, radicado 25000-23-24-000-2010-00054-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González. Sección Quinta, Sentencias de 15 de marzo de 2018, radicado 25000-23-24-000-2009-00387-01, Consejera ponente doctora Rocío Araújo Oñate y de 15 de marzo de 2018, radicado 25000-23-24-000-2011-00383-01, Consejero ponente doctor Alberto Yepes Barreiro.
8. Consejera ponente doctora María Elizabeth García González.
9. Ver Capítulo XIV del Decreto 2685 de 1999, que contiene el “(...) Procedimiento administrativo para la imposición de sanciones por infracciones aduaneras, la definición de la situación jurídica de la mercancía y la expedición de liquidaciones oficiales (...)”.
10. Decreto 2685 de 1999, “(...) ART. 477.—Clases de Sanciones. Las infracciones administrativas aduaneras de que trata el presente Título serán sancionadas con multas, suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta. De acuerdo con lo anterior, las faltas se califican como leves, graves y gravísimas, respectivamente (...)”.