Source: http://echogeo.revues.org/14758
Timestamp: 2017-04-30 03:10:32+00:00
Document Index: 225877882

Matched Legal Cases: ['§163', '§122', '§26', '§121', '§131', '§130', '§30', '§130']

Français English Depuis 2003, après une longue phase de libéralisation dans le secteur minier, au moins une douzaine de pays africains ont adopté de nouveaux codes miniers. Cette nouvelle « génération » de codes se distingue visiblement du caractère libéral des précédents. À partir de l’exemple de la Guinée avant et après le boom minier des années 2000, l’article retrace les étapes de la mise en œuvre d’un tel code minier depuis son adoption en 2011 jusqu’aux nouvelles pratiques et leur suivi sur place, en passant par la modification du code minier en 2013 et par l’adoption des textes d’application et l’adaptation des conventions minières existantes.
Mots-clés :Guinée, bauxite, code minier, indemnisation
Keyword :Guinea, mining code, compensation, bauxiteHaut de page
Deuxièmement, une fois un code minier établi, il nécessite encore des textes d’application longs à mettre en place ; de plus, le code doit être intégré aux conventions minières, qui sont souvent protégées contre les changements législatifs par des clauses de stabilité. Troisièmement, après ces procédures, les nouvelles lois doivent être réellement appliquées et contrôlées, ce qui n’est souvent pas le cas. À cela s’ajoutent des pratiques comme l’indemnisation, qui ne font pas encore partie intégrante des législations nationales mais qui sont elles aussi devenues de plus en plus importantes et fréquentes avec la hausse des prix des matières premières. 2L’article retrace ce chemin, depuis les prises de décisions nationales et internationales jusqu’à leur mise en pratique à l’échelle locale. Le cas de la Guinée s’est révélé particulièrement approprié pour illustrer cette problématique car elle possède les plus grandes réserves de bauxite au monde et constitue le cinquième producteur mondial de ce minerai (United States Geological Survey, 2016). Dans la conclusion, l’auteur compare la situation dans ce pays avec d’autres pays africains, aborde les discussions théoriques et évalue des potentiels d’amélioration.
4Dans son analyse des mines en RDC, Jana Hönke (2009, p. 12-16) se base sur les idées de Béatrice Hibou (1999a; 1999b) afin de montrer que l’État de la RDC est effectivement devenu plus puissant pendant la récente phase de dérégulation et de privatisation en utilisant ces dernières comme des instruments d’une « politique de décharge », terme emprunté à Max Weber. Martin Williams (2010, p. 128) fait un constat similaire dans le cas des mines d’or au Sénégal. Pour la Guinée, ce constat semble trop éloigné de la réalité. Les exemples présentés dans cet article suggèrent plutôt une situation de fragmentation de l’espace politique qui s’amplifie avec la multiplication des décideurs externes. 5L’analyse se base sur cinq années de recherches menées sur les mines de bauxite en Guinée dans le cadre d’une thèse, dont six mois de recherches (février 2012 et janvier-mai 2014) sur place dans quatre villes minières (Fria, Sangaredi, Kamsar et Débélé/Kindia) où l’auteur a vécu avec des familles d’employés des mines et effectué plus de 150 interviews semi-structurées avec les acteurs impliqués. Avant et après le boom : les codes miniers guinéens de 2011 et 2013
6Des mouvements sociaux et des grèves partout dans le pays en raison de la hausse mondiale des prix des ressources conduisent à un mouvement de renouveau en Guinée à partir de 2007, mais en 2008 le pays connait un putsch de l’armée (initialement soutenu par les syndicats mais rapidement répressif) et des grèves prolongées dans la ville minière de Fria. Ces grèves ont abouti à un lock-out2 de la part de l’entreprise Rusal, lequel n’est toujours pas levé et a eu des conséquences graves pour la population de cette ville (Knierzinger, 2016a). Combinés à la chute de la demande mondiale de matières premières, ces développements nationaux ont contribué à un changement de cap du gouvernement d’Alpha Condé. En 2011, le gouvernement Condé, élu en novembre 2010, a adopté un nouveau code minier, qui peut être considéré comme une concrétisation des mouvements sociaux qui ont touché la Guinée depuis 2007. Il est de ce fait comparable à de nombreux codes adoptés en même temps dans d’autres pays à faibles revenus. De la même façon, son amendement en 2013 reflète la fin du boom en lien avec le ralentissement économique mondial qui a suivi la crise financière mondiale de 2007. 3 En vertu de ce paragraphe, les compagnies sont forcées de lancer réellement l’exploration six mois (...)
7Comparé avec son prédécesseur de 1995, le code de 2013 a tout de même apporté un grand nombre d’améliorations pour la population riveraine des mines comme pour les Guinéens en général. Les nouveautés concernent, entre autres, un nouveau système de calcul des taxes d’exportation moins facilement contournable par les entreprises minières, le calcul se faisant désormais sur la base des indicateurs internationaux (comme par exemple du London Metal Exchange) et non plus sur la base du chiffre d’affaires (République de Guinée, 2013, §163) ; l’ancrage de l’initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) dans la loi (§122) ; une réduction de la spéculation sur les titres miniers (§26&34)3 ; la nationalisation des infrastructures construites par les entreprises « à l’exception de l’outil de production » après 20 ans de production (§121) ; l’obligation d’annoncer les plans sociaux six mois avant la fermeture d’une mine (§131) ; l’ouverture d’un fonds de développement local (§130)4 et la mise en place d’études d’impact (§30). Conformément au paragraphe 30, les entreprises minières ont d’ailleurs effectivement lancé depuis quelques années les premières études d’impact environnemental et social dignes de ce nom5. 6 Le cas de l’Indonésie est un exemple particulièrement parlant : en juin 2012, suite à une politique (...)
11Sans le ralentissement économique mondial après la crise des surprimes, les Guinéens auraient pu profiter de l’importante augmentation des taxes minières prévue par le code de 2011 et même pousser les entreprises à réaliser une promesse faite dès les années 1950, à savoir le lancement d’une production intégrée de l’aluminium. Ceci ne s’étant pas produit, on peut considérer que la « fenêtre des possibilités » des années 2000 a été trop courte pour sortir du régime extractiviste libéral qui profite avant tout aux acteurs externes. Illustration 1 - La production de bauxite en GuinéeAgrandir Original (jpeg, 80k)
13En mars 2014, un expert guinéen constatait qu’il manquait encore 39 de ces textes en lien avec le nouveau code minier. Seuls cinq avaient déjà été rédigés, et aucun n’était encore adopté (interview à Kindia, le 13.03.2014 ; Knierzinger, 2015, p. 136). Du fait de la lenteur des procédures, les textes d’application risquent toujours de se heurter au même obstacle que le code minier, à savoir les changements du contexte politique et économique (inter)national. Avec la baisse tendancielle du prix de l’aluminium depuis 2008 (hormis une courte phase de rebondissement en 2009 et 2010 ; United States Geological Survey, 2016) qui découle de l’énorme surcapacité des usines mondiales9, ces textes pourraient devenir des éléments de discorde et n’être dès lors jamais appliqués. 10 Le paragraphe 217 du nouveau code minier guinéen différencie trois « ordres » d’amendements. Les pr (...)
16Pour ces trois raisons, il est probable que le nouveau code reste fortement déconnecté des conventions avec les entreprises et donc des pratiques sur place. C’est d’ailleurs ce qui se passait déjà avec le code minier de 1995. Un rapport de la GIZ, l’agence allemande pour le développement, dénonce une « cacophonie dans la gestion des ressources locales provenant de l’exploitation minière et des carrières » (Diallo et al., 2011, p. 56), « cacophonie » liée à l’existence de textes d’application contradictoires du code minier guinéen de 1995, un code typiquement libéral qui est resté en vigueur jusqu’à 2011 (et dans la pratique jusqu’à la remise de cet article en octobre 2016). D’après cette étude, « dans chaque région ou préfecture, l’autorité administrative applique les textes qui correspondent à ses intérêts particuliers » (ibid.). Dans ce contexte, les collectivités locales n’arrivent à faire valoir leurs droits que lorsque les présidents des communautés rurales de développement (CRD) ou les maires maîtrisent les textes (ce qui suppose déjà qu’ils sachent lire, ce qui n’est pas toujours le cas) et disposent d’une forte influence politique (Diallo et al., 2011, p. 56). La responsabilité sociale des entreprises (RSE) remplace les taxes locales
17Ainsi, sur la question du développement local notamment, ce sont finalement les entreprises qui établissent leurs propres règles : la CBG (Sangaredi et Kamsar) a par exemple fixé sa contribution à 500 000 USD par an ; de son côté, la Guinea Alumina Corporation (GAC), une compagnie junior d’abord américaine puis rachetée par des investisseurs arabes et qui s’est établie à Sangaredi, investit 500 000 à 1 000 000 USD par an (dans les deux cas ces sommes sont gérées par les sociétés elles-mêmes) et la CBK (Débélé/Kindia) a accepté de payer 100 000 USD par an à partir de 2001. Dans tous ces cas, il est très difficile de savoir si ces payements ont effectivement eu lieu car la distinction entre ce qui relève des taxes locales et ce qui relève des mesures de responsabilité sociale des entreprises (RSE) est très floue. Rusal, qui a officiellement repris la mine de Débélé en 2001 ne semble pas avoir payé de taxes locales ni déclaré de mesures RSE jusqu’à la prise du pouvoir d’Alpha Condé en 2010. Après ce tournant politique, elle a pris des mesures allant dans les deux sens (Knierzinger 2015, p. 206). 18La CBG paye très peu des taxes locales et décide en même temps comment la commune doit les utiliser. Dans le code minier de 2013 qui n’est pas encore appliqué, la contribution au développement de la communauté locale est fixée à 0,5 % du chiffre d’affaire pour la bauxite et le fer et à 1 % pour l’or et les diamants (République de Guinée, 2013, §130). Dans certaines villes minières guinéennes comme Siguiri, Dinguiraye (les deux possèdent des mines industrielles d’or) et Kindia (Rusal), ces taxes parviennent déjà aux collectivités, même si la nouvelle loi ne précise pas si cette « contribution » doit être payée en investissement direct ou versée sous forme de taxes locales (Knierzinger, 2016, p. 236). 19Afin de clarifier la relation entre les investissements « publics » et « privés » dans les villes minières, l’auteur a examiné les budgets de 2011-2013 de la commune urbaine de Kamsar, qui s’est construite autour d’une usine de transformation de la bauxite de la CBG venant de Sangaredi. Cette étude a montré que près de 99 % des infrastructures d’usage public dans cette ville de plus de 100 000 habitants avaient été construites et entretenues par des entreprises étrangères. Ce pouvoir infrastructurel privé rend les élections locales presque absurdes et représente un moyen de pression important, par exemple dans les négociations avec les syndicats (Knierzinger, 2015, p. 237-241). 20Ce remplacement des taxes locales par des initiatives privées volontaires crée donc un obstacle supplémentaire entre le nouveau code minier et sa mise en pratique.
25À Sangaredi l’auteur a eu l’occasion de suivre de près un cas de contestation après la destruction d’une plantation de 40 anacardiers (arbres à noix de cajou) par des agents de la CBG. L’administrateur de la sous-préfecture concernée possédait une liste d’indemnisations correspondant aux différents types de plantations qui datait de 1987 et prévoyait une indemnisation de 3 000 GNF ou 0,33 USD par arbre. En prenant en compte une inflation de 5 % par année sans prêter attention à l’effet d’intérêt composé, l’administrateur chargé des indemnisations en arrivait à un prix actuel de 7 000 GNF (ou environ 1 USD) par arbre. 26Pourtant, l’inflation de 1987 à 2013 était plutôt de 15 %. Si l’administrateur avait pris en compte le taux d’inflation exact et effectué un calcul correct, le paysan aurait eu droit à 60 000 GNF par arbre, soit 343 USD et non 40 USD pour les 40 arbres. Pendant les « négociations » entre l’administrateur, le paysan et l’auteur, le premier a également montré les grilles d’indemnisation de la GAC qui s’orientent sur les recommandations de la Banque Mondiale. Dans le périmètre du permis d’exploitation de la GAC, le même paysan aurait reçu une indemnisation de 460 USD (Knierzinger 2015, p. 258). Ces chiffres montrent bien l’arbitraire et le manque de transparence des schémas d’indemnisation existants. Le paysan concerné ne savait ni calculer l’intérêt composé, ni parler suffisamment français pour suivre les détails de la négociation. C’est ainsi qu’une procédure censée aboutir à de simples payements selon des critères compréhensibles et publics se transforme en négociation opaque laissant beaucoup de marge de manœuvre à la corruption au niveau local. 27Dans notre exemple, le cultivateur expliquait qu’il avait d’abord eu affaire à des « collègues » de l’administrateur responsable et à des employés de la CBG qui lui avaient proposé 5 000 GNF par arbre, soit moins de 30 USD pour l’ensemble de la plantation détruite. Lorsqu’il a menacé de bloquer la route, les mêmes personnes ont doublé leur proposition. Après un deuxième échec des négociations, il s’est vu proposer un « petit contrat » de travail de deux mois par la CBG. Le cultivateur refusa de nouveau et, à ce point des négociations, avait déjà tout son village derrière lui, prêt à bloquer les travaux. Face à ces menaces, l’administrateur a finalement annoncé au cultivateur qu’il n’avait droit à aucune compensation, arguant du fait qu’il aurait dû enregistrer au préalable son terrain, au prix de 150 000 GNF, et qu’il aurait également dû payer 200 000 GNF supplémentaires pour une analyse des dégâts, par ailleurs non-remboursables en cas de constat négatif. Cela faisait déjà 50 USD, soit presque le double de la première proposition. Et comme si cela ne suffisait pas, l’administrateur annonça également que l’enregistrement de la plantation d’anacardiers n’était de toute façon pas possible parce que le paysan ne possédait que deux hectares de culture au lieu des cinq nécessaires pour pouvoir faire accréditer une plantation. 28Le cultivateur ne possédait donc finalement une base de droit ni « dur » (les indemnisations étant seulement réglées au niveau des entreprises) ni « souple » pour ses demandes. Il pouvait dès lors soit faire le choix de croire en la bonne foi des négociateurs, soit continuer à bloquer les travaux. On ne connaît malheureusement pas la fin de cette histoire, mais il est très probable que les « négociateurs » aient finalement trouvé une solution « acceptable ». Pendant ses recherches, l’auteur a rencontré un grand nombre de cas semblables qui avaient tous en commun que seule une partie des acteurs de la négociation connaissait les règles du jeu (ou prétendait les connaître) et avait suffisamment de connaissances (parler, écrire, calculer, etc.) pour y jouer. Conclusion
29L’apparition simultanée de la nouvelle vague des codes miniers et la montée de la « responsabilité sociale des entreprises » dans le secteur minier à partir des années 2000 n’est ni un hasard, ni l’expression d’un nouvel angélisme soudain du côté des investisseurs. Comme les autres conséquences de la nouvelle course aux matières premières (militarisation, politique agressive des accords de libre-échange, investissements accrus dans le recyclage), ce double phénomène illustre l’évolution des rapports de force à l’échelle mondiale, entre États producteurs et acheteurs, patrons et travailleurs, gouvernements et populations etc. En Guinée, comme dans de nombreux autres pays, ces développements ont suscité de nouveaux espoirs au sein de la population qui a cru qu’elle pourrait réellement tirer profit des richesses de ses sous-sols. Pourtant, les cas présentés dans cet article montrent à quel point la mise en application de ces innovations a été complexe et lente depuis l’ouverture de cette « fenêtre des possibilités ». Le fait que l’ouverture de cette fenêtre ait été particulièrement courte a réduit la chance de voir ce code se traduire dans des textes d’application et dans les conventions minières établies entre l’État et les entreprises. Les pratiques de contrôle et d’indemnisation montrent quant à elles qu’une « véritable » application locale du code nécessiterait encore beaucoup plus de temps et de ressources. Ces constats suggèrent que même dans une phase de hausse des prix des matières premières, les effets du paradoxe de l’abondance semblent peser trop lourd dans un pays doté d’institutions politiques aussi faibles. Cette notion de faiblesse nous ramène aux réflexions théoriques esquissées dans l’introduction de cet article. 30Dans son analyse des activités minières dans la RDC, Jana Hönke (2009) critique la simple victimisation de l’État en constatant que la dérégulation et la privatisation viennent, au moins en partie, d’une « politique de décharge » menée par les élites étatiques elles-mêmes (Hibou 1999a, 1999b ; Williams, 2010) et que l’État de la RDC est effectivement devenu plus puissant pendant la récente phase de dérégulation. Les exemples présentés concernant la Guinée suggèrent des relations de pouvoir assez différentes. Même après la montée des nouveaux investisseurs des pays BRICS qui auraient pu théoriquement agrandir la marge de manœuvre des responsables politiques, le gouvernement guinéen ne peut guère être comparé à un marionnettiste qui tirerait les ficelles dans l’ombre de la scène. Si l’on tient à cette métaphore, il ressemblerait plutôt à une marionnette qui semble s’être emmêlée dans les ficelles des nombreux marionnettistes la manipulant selon des intérêts divergents. En ce sens, l’idée développée par Michael Shafer d’un « État entonnoir » – dans lequel les « dirigeants doivent adopter des tactiques de survie qui limitent leur autonomie, détournent les ressources initialement destinées au développement et à la diversification et réduisent leur capacité de mener les transformations sociales nécessaires » (Shafer, 1986, p. 946–947, traduction : Knierzinger) semble plus adaptée à la situation guinéenne. 31Au niveau local, la nouvelle vague de codes miniers africains pose également la question des effets secondaires non planifiés de l’application de ces règles. L’exemple des quatre villes minières présentées dans cet article souligne à cet égard à la fois la nécessité d’une harmonisation des régulations locales (notamment en termes d’indemnisations et de taxes) et amène à s’interroger sur la faisabilité d’une telle harmonisation. Une façon de réduire le fossé entre la loi et la pratique pourrait consister en un recours accru aux Agents de Développement Communautaire. Ces agents sont jusqu’à maintenant avant tout chargés d’écrire les budgets et les programmes de développement local, mais ils pourraient également servir à promouvoir et renforcer la transparence et l’équilibre des négociations au niveau national et local. 32Sans un véritable renforcement des capacités de contrôle et de pouvoir des administrateurs et élus locaux, il est très probable que la tendance actuelle consistant à verser une partie importante des taxes directement aux collectivités locales soit à nouveau remise en question. Etant responsables surtout envers leurs investisseurs et leurs acheteurs, les entreprises minières risquent fort de faire pression pour le remplacement de leurs taxes par les mesures RSE si les administrateurs locaux ne peuvent leur garantir que ces taxes parviennent bel et bien à la population. Au lieu de payer leurs taxes, les entreprises multinationales pourraient ainsi remplacer encore davantage les institutions publiques qu’elles ne le font déjà – même contre le gré de leurs dirigeants. Contrairement à d’autres pays (comme par exemple au Burkina Faso), un tel recul démocratique serait aisément envisageable en Guinée car le code minier ne prescrit pas clairement la forme (en taxes locales ou sous la forme de mesures de RSE) qu’est censée prendre la contribution au développement local. Haut de page
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9 Les investissements dans le secteur de l’aluminium se font sur le long terme, soit sur une période allant de 10 à 15 ans, et produisent ainsi des « cycles de porc » (Kleijn, 2012, p. 31) énormes, surtout dans des marchés de plus en plus dépendants de la valeur actionnariale à court terme. 10 Le paragraphe 217 du nouveau code minier guinéen différencie trois « ordres » d’amendements. Les premiers doivent être appliqués immédiatement et incluent entres autres la protection de l’environnement et les relations avec les communautés locales. Les amendements de deuxième ordre doivent être appliqués « sur une période de durée négociée mais ne pouvant excéder huit ans » et concernent la formation, l’emploi et la préférence donnée aux entreprises guinéennes. Le troisième ordre concerne entre autre le régime fiscal et n’a pas de date butoir. Comme évoqué précédemment, les « clauses de stabilité » peuvent exclure des changements de premier et deuxième ordre.
11 Cf. Intervention de G. Magrin dans le cadre du workshop “Activités minières en Afrique subsaharienne : quels impacts sociaux et quelles compensations ? Enjeux, perspectives et controverses” qui s’est tenu à Ouagadougou du 23 au 25 mars 2016.Haut de page
http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14758/img-1.jpg
Johannes Knierzinger, « Après le boom : la laborieuse mise en œuvre de nouvelles régulations dans le secteur minier guinéen », EchoGéo [En ligne], 38 | 2016, mis en ligne le 13 décembre 2016, consulté le 30 avril 2017. URL : http://echogeo.revues.org/14758 ; DOI : 10.4000/echogeo.14758 Haut de page
Johannes Knierzinger, johannes.knierzinger@univie.ac.at, est chercheur postdoctoral à l’Institut de recherche pour le développement (IRD) et membre de l’UMR Prodig. Il a publié récemment:- Knierzinger J., 2014. The socio-political implications of bauxite mining in Guinea: A commodity chain perspective. The Extractive Industries and Society, 1 (1), p. 20-27.- Knierzinger J., 2016. Fria in Guinea: A dismissed bauxite town. Stichproben, Vienna Journal of African Studies, Vol. 16, n° 30, p. 137-160.- Knierzinger, J., à paraître (printemps 2017). Bauxite mining in Africa. Transnational Corporate Governance and Development. International Political Economy Series. London, Palgrave.Haut de page
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