Source: https://www.slideshare.net/delegacionisceem/principio-de-proporcionalidd-sapag
Timestamp: 2018-01-17 19:27:11
Document Index: 158093578

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Principio de proporcionalidd, sapag
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1. Redalyc Sistema de Información Científica Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Sapag, Mariano A. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y DE RAZONABILIDAD COMO LÍMITE CONSTITUCIONAL AL PODER DEL ESTADO: UN ESTUDIO COMPARADO Díkaion, Vol. 22, Núm. 17, diciembre-sin mes, 2008, pp. 157-198 Universidad de La Sabana Colombia Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=72011607008 Díkaion ISSN (Versión impresa): 0120-8942 revista.dikaion@unisabana.edu.co Universidad de La Sabana Colombia ¿Cómo citar? Número completo Más información del artículo Página de la revista www.redalyc.org Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
2. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… mariano a. sapag DoctoranDo en Derecho. especialista en Derecho tributario. profesor De Derecho constitucional y De Derecho tributario, facultaD De Derecho, universiDaD austral. buenos aires, argentina. msapag@austral.edu.ar El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional al podEr dEl Estado: un Estudio comparado 157 Recibido octubre 23 de 2008, Aprobado diciembre 9 de 2008 Díkaion, - Núm.0120-8942, Año 22 --Núm. 17 - 157-198 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008 Año 22 iSSN 17 - ChíA, ColombiA DiCiembre 2008
3. Díkaion - iSSN 0120-8942 rEsumEn el análisis de la validez constitucional de una norma no puede limitarse a un mero control formal o adjetivo; es necesario un control constitucional de razonabilidad y proporcionalidad sobre el contenido mismo de la norma: los medios arbitrados y sus fines, y su respeto por los derechos fundamen- tales. el trabajo pretende exponer las cualidades principales del principio de razonabilidad –o de proporcionalidad, tal como se lo reconoce en el de- recho continental–, y esbozar las pautas y reglas para una correcta aplica- ción. la máxima de razonabilidad se analiza en este trabajo a partir de un estudio comparado de su funcionamiento en el derecho estadounidense, el derecho continental y el derecho argentino. el principio en cuestión no puede ser analizado sin referencia a la problemática de la interpretación de los derechos fundamentales, por lo que se realiza una aproximación a este tema, también a partir de la visión jurisprudencial, doctrinaria y cons- titucional en las distintas tradiciones jurídicas. PALABRAS CLAVE control de constitucionalidad, principio de proporcionalidad, razonabilidad, de- bido proceso sustantivo, ley de ponderación, interpretación de derechos funda- mentales. 158
4. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… abstract the analysis of the constitutional validity of a rule cannot be limited to a mere compliance of the adjective or procedural due process requirements; it is also necessary a substantive due process analysis of reasonableness on the actual content of the rule: its means and purposes, and its respect for the constitutional and fundamental rights and freedoms. this work aims to outline the main aspects of the reasonableness principle, which is known as well as the principle of proportionality or as the substantive due process, and the guidelines and rules for a proper implementation. the principle is approached in this work by a comparative study of its perfor- mance in the united states legal system, europe and argentina. moreover, the reasonableness maxim cannot be analyzed without reference to the question of the interpretation of fundamental rights. for this reason, this topic is reviewed, also, from the perspective of the jurisprudence and the constitutional doctrine in the different legal systems. kEy woRdS constitutional oversight, principle of proportionality, reasonableness, due process of substantive law, laws of ponderation, interpretation of fundamental rights. 159 Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
5. Díkaion - iSSN 0120-8942 Sumario: Introducción. 1. Surgimiento y desarrollo del principio de razonabilidad en el derecho estadounidense. 1.1 El debido proceso legal y la búsqueda de una herramienta de control sustantivo. 1.2 El debido proceso legal sus- tantivo y su glorificación. La “era Lochner”. 1.3 La caída de Lochner. 1.4 La exigencia de razonabilidad y el sistema de escrutinios. 1.5 Balance: alcances actuales del principio de razonabilidad en el derecho estadounidense. 2. La versión europea: el principio de proporcionalidad. 2.1 El surgimiento del principio de proporcionalidad en el derecho alemán. 2.2 España: la aplicación al derecho constitucional y la adopción del sistema de los subprincipios. 2.3 Balance: el encauzamiento del principio. 3. El desarrollo del principio de razonabilidad en el derecho argentino. 3.1 El surgimiento del principio de razonabilidad y su vinculación a la doctrina del poder de policía. 3.2 De “Ercolano” a la situación actual en la jurisprudencia de la Corte Suprema argentina. 3.3 Fundamento constitucional del principio de razonabilidad en el derecho argentino. 3.4 Balance: la garantía de razonabilidad de las leyes y su reconocimiento constitucional. 4. Razonabilidad y proporcionalidad. 5. Del principio de razonabilidad o proporcionalidad al control constitucional de razonabilidad. 5.1 La razonabilidad como principio. 5.2 El principio de ra- zonabilidad como control de constitucionalidad: el “control constitucional de razonabilidad”. 5.3 El control constitucional de razonabilidad como cri- terio para determinar la afectación al contenido esencial de los derechos fundamentales. 5.4 Balance: puntos de partida para un completo control de razonabilidad. 6. El control de razonabilidad en la práctica. Los cinco juicios. 6.1 Tres subprincipios, siete preguntas, cinco juicios. 6.2 Control de razonabilidad de la norma en su letra y en su aplicación. 6.3 Los cinco juicios del control de razonabilidad. Conclusiones. Introducción la pregunta por la razonabilidad de una ley, de una sentencia, de un acto admi- nistrativo o de cualquier acto normativo tiene implicancias que se vinculan con la noción misma del derecho y de la justicia1. ¿tiene algo de “razón” el derecho?2 para la comprensión de la noción de razonabilidad se debe partir de dos premisas básicas: la primera es que el derecho es una herramienta fundamental de los hom- bres para la ordenación de la vida social. la segunda premisa es que el derecho busca cumplir un fin que, bien puede decirse, es lograr relaciones justas entre los hombres: el logro de la justicia y el bien común. Desde que el derecho es un orden 1 como sostiene cianciardo: “el problema del fundamento de la exigencia de la razonabilidad es reconducible (…) a la pregunta por el fundamento del Derecho”. Juan cianciardo, “los fundamentos de la exigencia de razona- bilidad”, en aa.vv., Juan cianciardo (coord.), La interpretación en la era del neoconstitucionalismo. Una aproxi- mación interdisciplinaria, buenos aires, Ábaco de rodolfo Depalma, 2006, p. 30 2 cfr. andrés ollero tassara, ¿Tiene razón el derecho? Entre método científico y voluntad política, publicaciones del congreso de Diputados, madrid, 1996, passim. señala el autor: “[l]a peculiaridad de la tarea jurídica consiste 160 en que lleva consigo un ejercicio de razón práctica con efectos vinculantes. intentar separar tajantemente lo que tiene de opción política y de contenido ético llevaría a hacer ininteligibles el derecho y la razón”, ibíd., p. 434.
6. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… humano requiere el recurso a la razón; de aquí se deriva la idea de que el derecho es un orden racional y será orden humano en la medida que sea razonable 3. la idea de razonabilidad, en un sentido lato, implica un examen de las “razones” del derecho. en una primera aproximación vale decir que, ya que lo propio de la razón –como explica santo tomás de aquino– es ordenar hacia el fin4, por el análisis de la razonabilidad se examina la racionalidad de los medios y fines del derecho. se vislumbra así una íntima conexión entre razón, verdad y justicia5. la razonabilidad actúa como un factor justificador del ordenamiento jurídico. cuando el legislador sanciona una norma, cuando el juez dicta una sentencia, o el administrador emite un acto administrativo, se busca en todos los casos ge- nerar los medios necesarios para lograr una finalidad querida. en este proceso de creación normativa o de interpretación jurídica aparece generalmente más de una alternativa frente a una misma finalidad6. cuando la norma sea razonable, no sólo en sí misma, sino frente a todo el ordenamiento jurídico, sólo así podrá considerarse que es “derecho” y así, justa. el logro de los objetivos constitucionales y los fines del estado en función de las exigencias del bien común es sólo posible mediante el ejercicio de las facultades que la misma carta constitucional otorga a los órganos creados a tales efectos. Dentro de las más importantes se halla la potestad de establecer disposiciones le- gislativas con eficacia normativa. claro está que el ejercicio de estos poderes debe, en todo supuesto, conformarse a la constitución. en este marco, los derechos constitucionales o fundamentales fueron, desde los inicios del constitucionalismo, límites al poder del estado. empero, esto no significa que sean límites absolutos –conforme los cuales el poder legislativo no puede interferir de ningún modo– sino que es necesaria la reglamentación por vía legislativa para la delimitación de la esfera de ejercicio regular, o razonable, del derecho fundamental tutelado, y para la efectiva promoción de los bienes jurídicos protegidos7. 3 cfr. Juan cianciardo, el principio de razonabilidad. Del debido proceso sustantivo al moderno juicio de propor- cionalidad, buenos aires, Ábaco de rodolfo Depalma, 2004, p. 115. 4 tomás de aquino, Suma Teológica, i-ii, q. 90, a. 1. 5 esta vinculación lleva a linares a identificar los conceptos: “[e]n ciencia del derecho la razonabilidad se presen- ta cuando se busca la razón suficiente de una conducta compartida. (…) por razonabilidad en sentido estricto sólo se entiende el fundamento de verdad o justicia”. Juan f. linares, Razonabilidad de las leyes. El “debido proceso” como garantía innominada en la Constitución Argentina, 2 ed., buenos aires, astrea, 2002, p. 108. 6 cfr. lawrence h. tribe, Constitutional Choices, harvard university press, cambridge, 1985, passim. 7 De acuerdo con toller: “los derechos tienen (…) un fin al que tienden, que les da su valor y dignidad en el or- denamiento, ya que han sido reconocidos con un sentido determinado: ser el medio técnico-jurídico para que la persona y la comunidad logren determinado bien fundamental. en consecuencia, los derechos son en realidad delimitables o determinables: a través de la interpretación y decisión constitucionales es posible trazarles con- tornos precisos, un ámbito donde es justo ejercerlos –el cual debe ser razonablemente establecido por la ley, la jurisprudencia y la doctrina–, de manera que trasponer esa esfera de actuación regular devendrá un ejercicio abusivo”. fernando m. toller, “la resolución de los conflictos entre derechos fundamentales. una metodología de interpretación constitucional alternativa a la jerarquización y el balancing test”, en eduardo ferrer mac-gregor 161 (coord.), Interpretación constitucional, méxico, porrúa, 2005, ii, pp. 1258-1259. Díkaion, - Núm.0120-8942, Año 22 -- Núm. 17 - 157-198 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008 Año 22 iSSN 17 - ChíA, ColombiA DiCiembre 2008
7. Díkaion - iSSN 0120-8942 frente a la dicotomía entre los derechos y la potestad del estado de regularlos8, surge la necesidad de encontrar técnicas que permitan descubrir una verdadera conformidad de la ley “reglamentadora” con la constitución, y realizar una deli- mitación correcta de los derechos. en primer lugar, es menester que la norma se sancione conforme a los procedimientos constitucionales y por el órgano compe- tente; es lo que se conoce como el debido proceso legal o principio de legalidad. en este sentido, el control de constitucionalidad9, en su sentido primordial, es una herramienta que permite a los tribunales10 ejercer un examen de validez de la norma en cuanto al cumplimiento de los requisitos formales, el procedimiento para su sanción y la competencia del órgano que la pronunció11. el análisis de la validez constitucional de una norma no puede limitarse a un mero control de conformidad con las reglas formales o adjetivas, es necesario que tam- bién la materia que efectivamente se regula sea conforme a la constitución. es por ello que, en segundo lugar, es necesario un control de constitucionalidad con un sesgo sustantivo. el control sobre el contenido o la sustancia de una norma se hace teniendo en consideración la finalidad o finalidades de ésta, y los medios empleados, y analizando la relación entre unos y otros, y su conformidad con la constitución12. este control se conoce como la exigencia de la razonabilidad o proporcionalidad de las leyes. Dado que es una máxima del Derecho –el que las leyes deban guardar cierto grado de razonabilidad o proporcionalidad para ser conformes a la constitución–, se ha elevado esta exigencia a nivel de principio constitucional; así, en los distintos países, se suele hablar del principio de razonabilidad o principio de proporcionalidad13. 8 se parte de la idea de que el estado regula, reglamenta o delimita los derechos fundamentales, no los restringe ni los limita. se puede decir que el estado delimita los derechos a efectos de encontrar los contornos del con- tenido esencial del derecho y la esfera de actuación regular de la conducta contemplada por el ámbito material del derecho en cuestión. cfr. pedro serna y fernando m. toller, La interpretación constitucional de los derechos fundamentales. Una alternativa a los conflictos de derechos, buenos aires, la ley, 2001, pp. 64-74. cfr. toller, “resolución de los conflictos…”, ob. cit., pp. 1260-1262. 9 para un desarrollo completo del control de constitucionalidad en su faz formal, véase alberto b. bianchi, Control de constitucionalidad, buenos aires, Ábaco de rodolfo Depalma, 2002, passim. 10 el control de constitucionalidad puede ser jurisdiccionalmente difuso o concentrado. el control difuso significa que todos los jueces pueden controlar la constitucionalidad de las normas. en cambio, en el sistema concen- trado, sólo un órgano, generalmente el máximo tribunal de cada país, o el tribunal “constitucional”, será el en- cargado de realizar este control. por tanto, la posibilidad de control de razonabilidad de las leyes dependerá de cómo está organizado el sistema político y jurisdiccional de cada estado. 11 si bien este control constitucional es hoy indiscutible, ya que no se concibe la validez de una norma en el orde- namiento jurídico sancionada en forma contraria a la constitución, la posibilidad de su empleo fue fruto del hito jurisprudencial que marcó el fallo Marbury v. Madison, 5 u.s. 137 (1803), de la suprema corte estadounidense, con la corte marshall, a partir del cual se entendió propio de los tribunales realizar un control de constitucio- nalidad sobre las normas con un sesgo meramente formal. en argentina, los primeros fallos que realizaron este control fueron “sojo”, fallos 32:120 (1887) y “municipalidad de la capital c/ elortondo”, fallos 33:162 (1888). 12 como se verá más adelante, se trata de un control sobre la eficacia (adecuación o idoneidad), la eficiencia (ne- cesidad o indispensabilidad) y la proporcionalidad (en sentido estricto) de los medios con respecto a los fines de la norma o el acto. 162 13 como se verá más adelante, se suele hablar de razonabilidad en los estados unidos y otros países latinoameri- canos, como en argentina; y de proporcionalidad en europa continental.
8. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… la preocupación de la doctrina y la jurisprudencia en torno al principio de razo- nabilidad se puede resumir en dos objeciones externas. la primera cuestión se refiere a la legitimación para realizar este tipo de control: ¿qué es lo que habilita que un juez o un tribunal pueda realizar un examen de razonabilidad sobre las normas?14 la segunda objeción radica sobre los alcances de este control y el pe- ligro del subjetivismo judicial: ¿es posible un control objetivo de razonabilidad de las normas? ¿existen criterios o juicios concretos para ejercer este tipo de control? internamente, es decir, desde una aproximación teórica que admite las bondades del principio de razonabilidad y proporcionalidad, se pueden plantear otras inquie- tudes: ¿sirve este principio como criterio delimitador del contenido esencial de los derechos fundamentales? ¿De qué modo es compatible con una postura que no ve a los derechos fundamentales y a los principios jurídicos en conflicto? en este trabajo se abordará y desarrollará el principio de razonabilidad como una garantía constitucional frente al poder legislativo del estado. en primer lugar, se realizará un estudio de su desarrollo y funcionamiento en el derecho estado- unidense, en el derecho europeo-continental y en el derecho argentino. luego se buscará traducir el principio de razonabilidad en un legítimo y efectivo control constitucional de razonabilidad. finalmente, se desglosará el principio en una serie de juicios o tests que permitirán un empleo correcto y objetivo de esta he- rramienta que permita a los magistrados arribar a soluciones justas y correcta- mente fundamentadas. 1. Surgimiento y desarrollo del principio de razonabilidad en el derecho estadounidense el principio de razonabilidad hunde sus raíces tanto en el derecho anglosajón como en el europeo continental; su nacimiento y desarrollo se ha dado en forma simultánea, pero con alcances similares en ambas tradiciones. el punto de parti- da consiste en analizar cómo en los distintos ordenamientos jurídicos se han em- pleado criterios de control sobre el contenido de las leyes y su conformidad con el ordenamiento constitucional. en el derecho anglosajón, y en los países en los que ha influenciado de modo preponderante, se suele hablar de “principio de razonabi- lidad” para referirse a este tipo de control o, según la terminología estadounidense, el estándar del substantive due process of law. 1.1 El debido proceso legal y la búsqueda de una herramienta de control sustantivo la evolución jurisprudencial acaecida en el siglo XX en torno a la cláusula del debido proceso legal, contenida en las enmiendas v y Xiv a la constitución de 14 el planteo se vincula a la problemática de la división de poderes: ¿hasta qué punto pueden los jueces interferir y controlar la actividad legislativa? un control de razonabilidad implica inmiscuirse en los fundamentos de la norma, en la finalidad perseguida por el legislador, en los medios arbitrados a tales efectos, etc. ¿es tarea de los 163 jueces examinar la validez de las normas en cuanto a su contenido? Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
9. Díkaion - iSSN 0120-8942 los estados unidos, dio luz al análisis y control de la razonabilidad de las leyes federales y estaduales por parte de los jueces15. esta garantía de razonabilidad es reconocida como la cláusula del debido proceso legal sustantivo (substantive due process of law). la expresión “debido proceso legal” no es un concepto originario del derecho nor- teamericano; se trata de una antigua noción que surgió de la carta magna de Juan sin tierra de 1215 en la que se estableció que “ningún hombre libre podrá ser detenido o encarcelado o privado de sus derechos o de sus bienes, ni pues- to fuera de la ley ni desterrado o privado de su rango de cualquier otra forma, ni usaremos de la fuerza contra él ni enviaremos a otros que lo hagan, sino en virtud de sentencia judicial de sus pares y con arreglo a la ley del reino”16. a mediados del siglo Xiv se comenzó a emplear la expresión “due process of law” en los esta- tutos del reino17. se trataba de una garantía procesal: era necesario cumplir de- terminadas reglas y procedimientos para que los actos estatales pudieran gozar de validez. era también una garantía contra la arbitrariedad del monarca y de los jueces, pero no del parlamento18. con estos alcances llegó la figura a la v enmienda del Bill of Rights estadounidense de 1791 conforme a la cual “nadie estará obligado (…) a declarar contra sí mismo en juicio criminal; ni se le privará de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni se ocupará la propiedad privada para uso público sin una justa indemnización”. la suprema corte estadounidense utilizó por primera vez esta enmienda en 185519, y en muy pocas ocasiones hasta después de la guerra civil. si bien la constitución de filadelfia ofrecía poco margen a la suprema corte para asumir el control de la actividad legislativa, luego de Marbury v. Madison20 el tribu- nal ha ido desarrollando ciertas herramientas que le permitieron el control sobre el contenido de la legislación del poder de policía. la suprema corte estadouniden- se utilizó la cláusula contractual (contract clause) a partir de 1810 para invalidar legislación que afectaba los derechos de propiedad de particulares que surgían de contratos con el estado21. así mismo, se valió de la teoría de los derechos ad- quiridos (doctrine of vested rights) para declarar la inconstitucionalidad de leyes de policía que afectaban derechos ya existentes sobre la propiedad22. antes de la llegada del debido proceso sustantivo, la corte ya había hecho uso también de la cláusula de comercio23 (commerce clause), y la supremacía del derecho federal (supremacy clause). De todos modos, en este periodo anterior a la guerra civil, la suprema corte carecía de reglas férreas de carácter general que la habilitaran 15 este desarrollo constitucional es resumido por el profesor tribe en siete modelos históricos. cfr. laurence h. tribe, American Constitutional Law, 2 ed., new york, foundation press, 1988, pp. 769-1435. 16 artículo 39 de la carta magna del 15 de junio de 1215. 17 cfr. edward s. corwin, The Constitution and what it means today, 14 ed., princeton, princeton university press, 1978, p. 386. 18 linares, ob. cit., p. 16. 19 cfr. Murray v. Hoboken Land & Imp. Co., 59 u.s. 272 (1855). 20 5 u.s. 137 (1803). 21 cfr. fletcher v. peck, 10 u.s. 87, 135 (1810); trustees of Dartmouth college v. Woodward, 17 u.s. 518 (1819). 164 22 cfr. proprietors of charles river bridge v. proprietors of Warren bridge, 36 u.s. 420 (1837). 23 por ejemplo, Brown v. Maryland, 25 u.s. 419 (1827).
10. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… para limitar el ejercicio arbitrario del poder de policía; la garantía del due process of law no sería, hasta el año 1886, una garantía sustantiva sino meramente ad- jetiva, formal o procesal24. en 1868 se incorporó la enmienda Xiv a la constitución norteamericana que es- tablece: “ningún estado podrá (…) privar a una persona de su vida, de su libertad o de su propiedad sin un debido proceso legal, ni denegar a cualquier persona la protección igualitaria de la ley”. el triunfo de los estados del norte y el impacto del movimiento en contra de la esclavitud marcó el inicio de una línea jurispru- dencial hacia el debido proceso legal con un sesgo sustantivo25; la suprema corte encontraría una nueva herramienta para controlar el contenido de la legislación federal y estadual a la luz de criterios de razonabilidad y justicia. 1.2 El debido proceso legal sustantivo y su glorificación. La “era Lochner” en un primer momento la corte sostuvo que la enmienda Xiv no garantizaba la justicia de la normas sancionadas por el congreso. así lo entendió en la decisión de los Slaughterhouse Cases26 de 1872, en un voto de 5 a 4, en donde se afirmó que la creación de un monopolio por parte del estado de luisiana no violaba las enmien- das Xiii y Xiv. esta postura se vio repetida en veintiséis casos posteriores27. en 1886, en los Railroad Commission Cases28, la corte adoptó la postura disidente de los Slaughterhouse Cases, y marcó el paso hacia la sustantividad de la garantía del debido proceso. la corte expresó: [d]e lo que se lleva dicho no debe inferirse que este poder de limitación o regulación es ilimitado en sí mismo. el poder de regular no es el poder de destruir, y “limitación” no equivale a “confiscación”. bajo la pretensión de regular tarifas y fletes, el estado no puede exigir a un ferrocarril transportar personas o cosas sin remuneración; ni puede ese poder hacer aquello que en derecho implica tomar la propiedad privada para un uso público, sin justa compensación o sin el debido proceso legal. (…) [p] uede demostrarse por la defensa que dicha tarifa fijada es injusta29. 24 cfr. John e. nowak y ronald D. rotunda, Constitutional Law, minnesota, West group, 2000, pp. 398-402 25 Dos fallos anteriores a la guerra civil fueron premonitores de esta garantía, que no sería aplicada por la corte sino recién a fines del siglo XiX. el primero de ellos fue un fallo de la corte de apelaciones de nueva york de 1856: Wy- nehamer v. People, 13 n.y. 378 (1856). la corte estatal entendió que la norma en cuestión afectaba los derechos adquiridos de los que habían adquirido el licor en forma previa a la sanción del estatuto; se violaba, por tanto, la garantía del debido proceso sustantivo. cfr. nowak y rotunda, ob. cit., p. 403. la primera aparición en la suprema corte del substantive due process of law se da en el caso Dred Scott. la corte opinó en el sentido de que un esclavo, al no ser ciudadano estadounidense, no puede beneficiarse de la garantía del debido proceso cuando una ley del congreso lo ha privado de su libertad y propiedad. cfr. Dred Scott v. Sandford, 60 u.s. 393, 450-451 (1857). cfr. Kathleen m. sullivan y gerald gunther, Constitutional Law, 14 ed., new york, foundation press, 2001, p. 455. 26 83 u.s. 36 (1872). 27 un fallo relevante fue Munn v. Illinois, 94 u.s. 113 (1876). si bien la corte rechazó el argumento del debido pro- ceso, manifestó que esta garantía contiene algún tipo de limitaciones implícitas al poder de los estados. cfr. 94 u.s. 113, 142-143 (1876). 28 116 u.s. 307 (1886); conocidos también como stone v. farmers’ loan & trust co. y stone v. illinois cent. r. co. 165 29 Railroad Comm’n Cases, 116 u.s. 307, 331 (1886). cfr. linares, ob. cit., p. 21. Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
11. Díkaion - iSSN 0120-8942 al año siguiente, la corte decidió el caso Mugler v. Kansas30. si bien sostuvo la cons- titucionalidad de un estatuto que prohibía la venta de bebidas alcohólicas, aclaró que estaría preparada para analizar la razonabilidad de la legislación estatal para determinar su conformidad o no con la constitución31. se dijo entonces que “si la norma dictada para la protección de la salud, la moralidad pública o la seguridad pública, no tiene ninguna relación sustancial con estos objetivos, o invade de un modo palpable los derechos fundamentales, es el deber de los tribunales juzgarlas y dar plena vigencia a la constitución”32. la garantía adquiere carta de ciudadanía en el año 1890 con el fallo Chicago Mi- lwaukee & St. Paul v. State of Minnesota33 donde la corte declaró la inconstitucio- nalidad e irrazonabilidad de una tarifa que no brindaba una ganancia “prudente” a una empresa de transporte. el proceso jurisprudencial se completa en 1897 con el caso Allgeyer v. Louisiana34 en el que la corte manifestó que utilizaría el debido proceso sustantivo para invalidar cualquier tipo de legislación económi- ca o social considerada por la corte como irrazonable o violatoria de la cláusula contractual35. la doctrina del debido proceso sustantivo obtuvo su máximo esplendor entre los años 1900 y 1937. el test podía ser fácilmente invocado: la ley regulatoria de la propiedad se presumía inconstitucional y el estado, para preservarla, debía probar que los medios empleados (legislación) mantenían algún tipo de relación razonable con un fin legítimo36. este periodo es conocido como la “era Lochner” a raíz del fallo Lochner v. New York37 de 1905 en el que la corte declaró la inconstitucionalidad de una ley laboral al considerar que era una irrazonable, innecesaria y arbitraria38 interferencia a la libertad de contratación, y entendió que el gobierno no tiene un propósito legítimo para regular las condiciones y prácticas de trabajo39. 1.3 La caída de Lochner luego del fallo Lochner se sucedieron varios fallos relativos a regulaciones so- bre el comercio y la industria, consideradas irrazonables interferencias sobre la economía. los jueces holmes y harlan, en posición siempre disidente, opinaban que la corte no debía invalidar legislación simplemente porque los jueces no la creían apropiada ya que la constitución fue fundada por personas con visiones 30 123 u.s. 623 (1887). 31 cfr. sullivan y gunther, 457. 32 Mugler v. Kansas, 123 u.s. 623, 661 (1887). 33 134 u.s. 418 (1890). 34 165 u.s. 578 (1897). 35 cfr. Allgeyer v. Louisiana, 165 u.s. 578, 591 (1897). 36 cfr. nowak y rotunda, ob. cit., p. 408. 37 198 u.s. 45 (1905). 38 cfr. 198 u.s. 45, 62 (1905). la corte fundamenta su decisión en la necesidad de controlar el “ejercicio razonable y apropiado del poder de policía”, 198 u.s. 45, 65 (1905). 166 39 cfr. 198 u.s. 45, 54-55 (1905).
12. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… fundamentales diferentes40. el subjetivismo judicial que reinó en esta época es lo que llevó al debilitamiento del debido proceso sustantivo en los años posteriores, y hasta el día de hoy, al menos en lo que respecta a legislación que afecta los in- tereses económicos de los individuos. el primer caso que marcó el principio del fin del debido proceso sustantivo –con los alcances sentados en Lochner– fue Nebbia v. New York41 de 1934, fallado en una época de grandes cambios y crisis económicas y sociales. la corte sostuvo la constitucionalidad de una legislación de precios mínimos para la leche: “un estado es libre de adoptar cualquier tipo de política económica que considere razonable para promover el bien común y para promover dicha política con normas dirigidas a tales fines”42. la aplicación del test del substantive due process of law a leyes que protegían el bienestar económico estaba llegando a su fin. aún así, la corte siguió aplicando este principio a normas que intervenían sobre la economía. la “era Lochner” termina en el año 1937 con el fallo West Coast Hotel Co. v. Parrish43 con el cual se abandonó definitivamente el control estricto al estilo Lochner de le- gislación económica bajo el debido proceso legal de la enmienda Xiv. a partir de 1937, se puede decir que el control judicial sobre el contenido de la legislación de policía bajo la enmienda Xiv se subdividió en dos aspectos o juicios generales: el debido proceso (due process clause) y la protección de la igualdad (equal protection clause). prácticamente todo el análisis constitucional sobre el contenido de la norma parte de esta distinción: cuando una ley regula un dere- cho o una libertad que afecta a todos los hombres por igual, se la somete al test del debido proceso sustantivo; pero cuando una norma establece clasificaciones mediante las cuales se regula el ejercicio de un determinado derecho o libertad de un modo distinto a diversos grupos o personas, la corte analiza el caso a la luz de la protección de la igualdad. en definitiva, el debido proceso sustantivo juzga la justicia general de la norma; el principio de igualdad (equal protection) juzga la justicia respecto de la clasificación establecida. muchas veces la distinción entre ambos aspectos no es del todo clara ya que los juicios y criterios de análisis son similares; en efecto, si una ley establece distintas categorías de aplicación, la corte deberá determinar si la clasificación responde a criterios de razonabilidad. lo que interesa en ambos casos es que la ley mantenga una relación razonable frente a un interés legítimo del estado. 40 en Lochner, el juez holmes dijo: “(…) una constitución no pretende acoger determinada teoría económica, ya sea el paternalismo y la relación orgánica del ciudadano al estado, o el laissez faire. está hecha por personas con visiones fundamentales diferentes (…)”. Lochner v. New York, 198 u.s. 45, 75-76 (1905). cfr. nowak y rotunda, ob. cit., p. 409. 41 291 u.s. 502 (1934). 42 Nebbia v. New York, 291 u.s. 502, 547 (1934). 43 300 u.s. 379 (1937). en este fallo, la corte aplicó la doctrina jurisprudencial sentada en Nebbia y señaló que: “[si] [l]as regulaciones a la propiedad privada guardan una relación razonable con un legítimo fin legislativo, y no son discriminatorias o arbitrarias, los requerimientos del debido proceso se encuentran satisfechos; los tribunales son incompetentes para controlarlas si resulta adecuada y practicable; (…) no puede ser invalidada salvo que el exceso legislativo sea palpable”, 300 u.s. 379, 398 (1937). 167 Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
13. Díkaion - iSSN 0120-8942 1.4 La exigencia de razonabilidad y el sistema de escrutinios con el objetivo de mantener el orden económico, la seguridad jurídica, y evitar el subjetivismo judicial, la corte norteamericana diseñó tres tipos de tests o están- dares de revisión legal, denominados “escrutinios” (scrutiny), que se utilizan a la hora de aplicar las dos cláusulas de la enmienda Xiv: el debido proceso sustanti- vo y la protección de la igualdad, pero fundamentalmente para esta última. estos escrutinios se tratan, en definitiva, de distintos niveles de intensidad en el control de razonabilidad de las leyes44. el primer escrutinio, y el más exigente, es el “escrutinio estricto” (strict scrutiny)45 según el cual una norma o clasificación que regula un derecho fundamental, o aquellas “libertades preferidas”46, se presume inconstitucional. para superar el test, el estado debe probar que el acto se dictó con la finalidad de promover un interés estatal “imperioso” (compelling state interest) y, además, que es necesario y se encuentra “confeccionado a la medida” (narrowly tailored)47. el segundo test se conoce como el “escrutinio intermedio” (intermediate scrutiny), mediante el cual se controlan las regulaciones estatales al ejercicio de derechos en aras de intereses estatales legítimos, no ya imperiosos, sino “importantes”. la norma se presume inconstitucional: el estado debe probar que existe una relación sustancial frente a una finalidad gubernamental, no ya imperiosa, sino importante. en el examen de los medios, la corte exige que sean sustancialmente efectivos para alcanzar la finalidad, es decir, demanda una precisa adecuación de los medios a sus fines48. no se requiere que la norma se encuentre confeccionada a la medida, pero no significa esto que el tribunal no pueda realizar un juicio de necesidad, o eficiencia, sobre los medios adoptados tomando en consideración, hipotéticamente, otras medidas “menos discriminatorias”. lo cierto es que la distinción entre este 44 cfr. lucas giardelli, fernando toller y Juan cianciardo, “los estándares para juzgar normas que realizan dis- tinciones. paralelismo entre la doctrina de la corte suprema estadounidense y del sistema interamericano sobre el derecho a la igualdad”, en eduardo ferrer mac-gregor y arturo Zaldívar lelo de larrea (coords.), La ciencia del Derecho Procesal Constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como in- vestigador del derecho, t. iv, Derechos fundamentales y tutela constitucional, méxico, marcial pons, 2008, pp. 301-343. 45 el escrutinio estricto tiene su antecedente en la nota 4 del voto del juez stone en el fallo United States v. Ca- rolene Products Co., 304 u.s. 144, 152 (1938), en donde se señaló que determinadas normas discriminatorias “podían demandar un análisis judicial más intenso”. más adelante, en el fallo Toyosaburo Korematsu v. United States, 323 u.s. 214 (1944), la corte aplicaría por primera vez este test. 46 se trata de “un conjunto de derechos que no sólo exigen la más alta protección estatal, sino que también resisten la más mínima de las intromisiones de regulación. son derechos de los llamados ‘personalísimos’, que carecen de contenido económico, como el derecho de información, la libertad religiosa, el derecho a la privacidad, los derechos de participación política, etcétera”, cianciardo, El principio…, ob. cit., p. 37. cfr. tribe, American…, ob. cit., pp. 769-1435. 47 este aspecto del escrutinio estricto significa que la norma debe ser la menos discriminatoria o la menos res- trictiva de la libertad entre todas las alternativas posibles para conseguir el mismo fin. De este modo, la cor- te realiza un juicio de necesidad o conveniencia, comparando otros posibles e hipotéticos medios que podrían haberse empleado. cfr. nowak y rotunda, ob. cit., p. 639. el juicio de necesidad es un aspecto del control de razonabilidad que será analizado en el apartado § 7 de este trabajo. 48 esta adecuación de los medios hacia los fines “tiende a adoptar un carácter técnico, tal como podrá apreciarse, por ejemplo en Craig v. Boren, en donde la corte echa mano de estadísticas para resolver la cuestión”, giardelli, 168 toller y cianciardo, “los estándares…”, ob. cit., nota al pie n. 36 en p. 316-317.cfr. Craig v. Boren, 429 u.s. 190 (1976).
14. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… estándar y el anterior es una cuestión de grados: se aplicará uno u otro de acuer- do con el carácter de la medida y el derecho regulado. siempre se debe tratar de derechos constitucionales aunque, a diferencia de este test, el escrutinio estricto se aplica generalmente a aquellas “libertades preferidas”. el tercer escrutinio es el rational basis review, o control de relación razonable. se trata de un examen residual sobre normas que no caen dentro de los supues- tos de aplicación de los dos escrutinios anteriores. este test exige que la medida, que en este caso se presume constitucional, mantenga una relación razonable o racional con la finalidad perseguida49, que debe ser legítima, y que los medios re- sulten adecuados a la misma. el rational basis review es el examen por excelencia de leyes que regulan la propiedad50. la realidad es que la mayor parte de ellas lo logran atravesar51. estos tres niveles de control de razonabilidad son aplicados con frecuencia por la corte suprema estadounidense, particularmente en el análisis de la razonabilidad de las leyes que establecen clasificaciones y pueden resultar violatorias del dere- cho a la igualdad. en cuanto al debido proceso legal, en general, la corte ha veni- do aplicando el escrutinio menos riguroso: el rational basis review, lo que implica que resulta muy dificultoso franquear la fuerte presunción de constitucionalidad de la que gozan las normas. 1.5 Balance: alcances actuales del principio de razonabilidad en el derecho estadounidense a partir de 1937, el debido proceso sustantivo se inclinó hacia la protección firme de los derechos fundamentales que se ven afectados por legislación o clasifica- ciones irrazonables. empero, el análisis de razonabilidad de la legislación econó- mica bajo las enmiendas v y Xiv se basó, en general, en un mínimo control de razonabilidad. Únicamente podrá aplicarse el escrutinio estricto e intermedio en los casos en que esta legislación económica o de bienestar social prive o afecte el ejercicio de derechos fundamentales. De lo contrario, quedan sujetas al rational basis review; las leyes de contenido económico se presumen constitucionales y sólo pueden declararse inconstitucionales en los casos en que se pruebe la exis- 49 la suprema corte modera la exigencia de la adecuación a la finalidad al decir que debe guardar una relación razonable con “alguna finalidad legítima”: mientras la ley tenga alguna finalidad legítima, será declarada cons- titucional. cfr. Romer v. Evans, 517 u.s. 620, 631 (1996). 50 cfr. FCC v. Beach, 508 u.s. 307, 313 (1993); Sullivan v. Stroop, 496 u.s. 478, 485 (1990); Bowen v. Gilliard, 483 u.s. 587, 600-603 (1987); United States Railroad Retirement Bd. v. Fritz, 449 u.s. 166, 174-179 (1980); Dandridge v. Williams, 397 u.s. 471, 484-485 (1970). en Hodel v. Indiana, la corte ratificó su doctrina al decir que “la legislación económica y social como ‘ley de superficie minera’ no emplea clasificaciones sospechosas ni infringe derechos fundamentales (…). esta legislación carga con una presunción de racionalidad que sólo pue- de traspasarse mediante una clara demostración de su arbitrariedad e irracionalidad”, 452 u.s. 314, 331-332 (1981). 51 han sido pocos los fallos en los que la corte declaró la inconstitucionalidad de una ley con base en este es- crutinio. entre ellos se puede señalar el caso United States Dept. of Agriculture v. Moreno en el que el máximo tribunal estadounidense declaró la inconstitucionalidad de una ley que establecía una exención mediante una clasificación “claramente irrelevante” y que “racionalmente no perseguía ningún legítimo interés estatal”, 413 169 u.s. 528, 534 (1973). Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
15. Díkaion - iSSN 0120-8942 tencia de un fin ilegítimo o que los medios no guardan una relación razonable con la finalidad legítima52. una ley de este tipo solamente violará el debido proceso legal sustantivo cuando en forma total prive arbitrariamente a una persona del ejercicio de una libertad53. De este desarrollo de la evolución jurisprudencial de la cláusula del debido pro- ceso legal (enmiendas v y Xiv) en los estados unidos se puede afirmar la vigen- cia del control de razonabilidad de las normas –que se conoce como la exigencia del substantive due process of law– incluso de aquellas que afectan el ejercicio de derechos meramente económicos o de propiedad. aun en su aplicación más débil, el debido proceso legal sustantivo se ha afianzado como una garantía cons- titucional contra la irrazonabilidad de los actos estatales y la arbitrariedad en el ejercicio del poder. 2. La versión europea: el principio de proporcionalidad el control de constitucionalidad de las normas, en cuanto a su contenido, ha transitado en el derecho continental una evolución de modo independiente del derecho estadounidense. el control de razonabilidad de los actos estatales tra- sunta sobre la exigencia de la “proporcionalidad” cuya génesis se puede ubicar en el derecho alemán. 2.1 El surgimiento del principio de proporcionalidad en el derecho alemán la idea de proporcionalidad se remonta a un criterio tradicional del derecho pe- nal: la exigencia, por un lado, de que las penas deben ser graduadas en forma proporcional al delito; por el otro, de que se establezcan con algún grado de pro- porcionalidad sobre la base de la importancia social del hecho y el bien jurídico protegido54. esta exigencia de proporcionalidad surge de un concepto clásico del derecho penal conocido como la “prohibición de exceso”55, que se remonta a la jurisprudencia del tribunal superior de lo contencioso-administrativo de prusia (1875-1941)56. a lo largo del siglo XiX, el principio de proporcionalidad transitó del derecho pe- nal al derecho administrativo y fue acuñado como un criterio de control sobre los poderes discrecionales de la administración y como límite al ejercicio del poder de 52 en un fallo de fines de siglo XX, la corte sostuvo este criterio respecto de una legislación de inmigración. la corte consideró que la norma debía mantenerse hasta tanto no se probara que no guardaba una relación razonable entre “alguna” finalidad gubernamental y los medios escogidos. cfr. Reno v. Flores, 507 u.s. 292, 306 (1993). 53 nowak y rotunda, ob. cit., p. 422. 54 cfr. José i. lópez gonzález, El principio general de proporcionalidad en derecho administrativo, sevilla, instituto garcía oviedo, 1988, pp. 16-17. 55 cfr. hans h. Jescheck, Tratado de Derecho Penal. Parte general, 4 ed., trad. de José l. manzanares samaniego, comares, granada, 1993, p. 22 170 56 cfr. martin ibler, “pasado y presente de la relación entre el Derecho constitucional y el derecho administrativo en alemania”, Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, valencia, núm. 50/51, p. 17.
16. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… policía57. en efecto, otto mayer explica que la medida del poder de policía exige que sea proporcionada, que deriva del derecho natural y la propia naturaleza del ejercicio de esta potestad: se trata de una medida natural que “adquiere la impor- tancia de un límite jurídico serio”58. el tribunal federal alemán rápidamente consideró que los principios tradicio- nales del derecho administrativo eran principios constitucionales,59 y así llevó la máxima de la proporcionalidad al control de los actos estatales que regulan o intervienen sobre los derechos fundamentales60. tanto la jurisprudencia como la doctrina constitucional alemana entienden a este principio como el máximo cri- terio delimitador del contenido esencial de los derechos61, y es considerado una institución primordial del derecho constitucional alemán62. el principio de proporcionalidad ha sido definido como: [e]l principio constitucional en virtud del cual la intervención pública ha de ser “susceptible” de alcanzar la finalidad perseguida, “necesaria” o imprescindible al no haber otra medida menos restrictiva de la esfera de libertad de los ciudadanos (es decir, por ser el medio más suave y moderado de entre todos los posibles —ley del mínimo intervencionismo—) y “proporcional” en sentido estricto, es decir, “pon- derada” o equilibrada por derivarse de aquélla más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes, valores o bienes en conflicto, en particular sobre los derechos y libertades63. De este modo, son tres subprincipios los que se derivan de la máxima de propor- cionalidad: el subprincipio de idoneidad o adecuación, el subprincipio de necesidad o indispensabilidad, y el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto. se trata de tres aspectos conforme a los cuales se compara la proporción existente entre el principio protegido por el medio arbitrado y el principio protegido por la 57 el factor desencadenante de este desarrollo ha sido la “preponderancia que durante esta época adquirió la rei- vindicación de los derechos individuales frente al estado”, carlos bernal pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, madrid, centro de estudios políticos y constitucionales, 2003, p. 42. 58 otto mayer, Derecho administrativo alemán, trad. de h. heredia y e. Krotoschin, 2 ed., buenos aires, Depalma, 1982, ii, p. 31. 59 cfr. ibler, ob. cit., p. 17. 60 cfr. Donald p. Kommers, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 2 ed., Durham and london, Duke university press, 1997, p. 46. el fallo que marcó la tendencia de la aplicación del principio de proporcionalidad a las regulaciones de derechos fundamentales ha sido la “sentencia sobre las farmacias”, del 11 de junio de 1958, en el cual el tribunal constitucional federal consideró que se afectaba el derecho a la libertad de elección de profesión. el tribunal elaboró una doctrina de escalones, fundamental para comprender la aplicación en el derecho alemán del principio de proporcionalidad. en efecto, su aplicación adquiere diversos grados de acuerdo con el grado de afectación de la norma sobre los derechos fundamentales y el interés público comprometido. bverfge 7, 377. cfr. bernal pulido, ob. cit., pp. 47-48; cianciardo, El principio…, ob. cit., pp. 47-48. 61 cfr. robert alexy, Teoría de los derechos fundamentales, madrid, centro de estudios constitucionales, 1993, p. 291. bernal pulido simplifica la cuestión y afirma que “lo que es desproporcionado, vulnera el contenido esencial”. bernal pulido, ob. cit., p. 595. 62 el tribunal constitucional alemán ha dicho que la máxima de proporcionalidad resulta “en el fondo ya de la propia esencia de los derechos fundamentales”. bverfge 19, 342. cfr. alexy, ob. cit., p. 112. 63 Javier barnes, “introducción al principio de proporcionalidad en el derecho comparado y comunitario”, Revista 171 de Administración Pública, núm. 135, septiembre-diciembre 1994, p. 500. Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
17. Díkaion - iSSN 0120-8942 finalidad querida. en definitiva, se controla la constitucionalidad de los actos de gobierno sobre la base de un análisis entre la medida y los fines pretendidos o, dicho de otro modo, entre los costos y los beneficios de una medida. el primer subprincipio exige una adecuación de los medios a los fines, es decir, que los medios empleados resulten aptos para lograr la finalidad legítima perseguida. el subprincipio de necesidad examina que el medio empleado sea el menos “restric- tivo” sobre el derecho fundamental en juego64. por último, mediante el juicio de proporcionalidad en sentido estricto se suele realizar una ponderación entre los principios jurídicos, aunque esto se traduce en un examen entre las ventajas y los sacrificios de la medida65. estos subprincipios se aplican de una manera su- cesiva y escalonada, de modo que si no se logra atravesar uno de ellos, la norma debe ser declarada inconstitucional. 2.2 España: la aplicación al derecho constitucional y la adopción del sistema de los subprincipios en el derecho español, el principio de proporcionalidad comienza a manifestarse a mediados del siglo XX como una herramienta de control de la discrecionalidad administrativa; empero, el principio se aplicaba de un modo impreciso y asiste- mático: no será sino hacia fines de siglo cuando el tribunal constitucional adop- taría la estructura de los tres subprincipios proveniente del derecho alemán. en la sentencia del tribunal supremo del 20 de febrero de 1959, se anuló una orden del ministerio de educación al entender que la finalidad podría haberse consegui- do por “otros medios más adecuados”66. posteriormente, el principio de proporcionalidad sería llevado al ámbito del derecho constitucional. el tribunal constitucional ha llegado a decir que “[e]l ámbito en el que normalmente y de forma muy particular resulta aplicable el principio de proporcionalidad es el de los derechos fundamentales”67. el tribunal señaló que el principio de proporcionalidad no es un principio autónomo del derecho cons- titucional: [e]l principio de proporcionalidad no constituye en nuestro ordenamiento consti- tucional un canon de constitucionalidad autónomo cuya alegación pueda produ- cirse de forma aislada respecto de otros preceptos constitucionales. es, si quiere decirse así, un principio que cabe inferir de determinados preceptos constituciona- les –y en particular de los aquí invocados– y, como tal, opera esencialmente como 64 esta aproximación al subprincipio de necesidad es parcialmente correcta. si bien este punto será cuestión de análisis más adelante en este trabajo, preliminarmente se puede decir que por el subprincipio o juicio de necesi- dad se examina y compara la medida adoptada con otros medios para evaluar cuál es el más proporcionado. De existir medios más proporcionados a la finalidad que pretende, la norma no superaría este juicio y debería ser declarada inconstitucional. no es lo mismo a decir que se examina la “restricción” de los medios alternativos posibles con el medio normado ya que se parte de la idea de que toda restricción a un derecho es inconstitucio- nal per se. una restricción legal a un derecho implica una contradicción. si una conducta está protegida por el derecho, no podrá ser restringida. 65 cfr. bernal pulido, ob. cit., pp. 686-798. los subprincipios serán objeto de estudio en el apartado § 7. 172 66 sts, 20 de febrero de 1959. cfr. bernal pulido, ob. cit., p. 52. 67 stc, 55/1996, 28 de marzo de 1996, fJ 3º.
18. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones de concretas normas constitucionales. Dicho con otras palabras, desde la perspectiva del control de constitucionalidad que nos es propio, no puede invocarse de forma autónoma y aislada el principio de proporcionalidad, ni cabe analizar en abstracto si una actuación de un poder público resulta desproporcionada o no. si se aduce la existencia de desproporción, debe alegarse primero y enjuiciarse después en qué medida ésta afecta al contenido de los preceptos constitucionales invocados: sólo cuando la desproporción suponga vulneración de estos preceptos cabrá declarar la inconstitucionalidad (…)68 el tribunal llega al principio, por un lado, partiendo de la prohibición de arbi- trariedad, que tiene rango constitucional según el artículo 9.3 de la constitución española que establece: “la constitución garantiza (…) la interdicción de la arbi- trariedad de los poderes públicos”. cabe destacar que arbitrariedad e irrazonabi- lidad son asimilables; “más precisamente, el principio de razonabilidad garantiza el cumplimiento efectivo de la prohibición de arbitrariedad”69. por el otro lado, también se lo ha hecho derivar del valor justicia70, del principio del estado de de- recho71, y de la dignidad de la persona72. 2.3 Balance: el encauzamiento del principio con todo, el principio de proporcionalidad, en su versión europea, ha sido enten- dido como una herramienta para dilucidar el contenido esencial de los derechos fundamentales frente a una norma que los reglamenta o restrinja, y constituye, a su vez, un criterio para la fundamentación de las decisiones judiciales que ver- san sobre los mismos. De este modo, opera como un verdadero test mediante el cual se realiza un control sobre los actos normativos a fin de dilucidar si son o no conformes a la constitución, y como una herramienta para brindar razones de lo decidido. el principio de proporcionalidad se subdivide en tres subprincipios o juicios. una norma será proporcional cuando exista: adecuación o idoneidad del medio con respecto a su finalidad, necesidad del medio, y proporcionalidad (en sentido es- tricto) entre unos y otros. De este modo, en el derecho continental se ha logrado encauzar y sistematizar el principio de razonabilidad en tres juicios que posibilitan la seguridad jurídica y favorecen la objetividad en el proceder de los tribunales encargados de aplicar la constitución. sin embargo, como se verá más adelante, el sistema no es perfecto ya que los derechos aún pueden resultar afectados en su contenido esencial frente a una finalidad “importante” o mediante la realización 68 idem. 69 cianciardo, El principio…, ob. cit., p. 57. algunos fallos en los que se ha hecho referencia al principio de inter- dicción de la arbitrariedad son: stc, 6/1988, 21 de enero de 1988, y stc, 50/1995. 70 stc, 160/1987. cfr. stc, 55/1996. 71 ibíd. el tribunal ha aludido a este principio “en el contexto de la incidencia de la actuación de los poderes públicos en el ámbito de concretos y determinados derecho constitucionales de los ciudadanos”. cfr. stc, 55/1996. 173 72 stc, 160/1987. Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
19. Díkaion - iSSN 0120-8942 de un “balance” o jerarquización entre derechos fundamentales (regla de ponde- ración o balancing test). 3. El desarrollo del principio de razonabilidad en el derecho argentino en el derecho argentino el principio de razonabilidad ha transitado un desarrollo similar al acontecido en los estados unidos73, del cual ha obtenido su máxima influencia. como ocurre en el derecho norteamericano, en argentina el principio carece de una concreción o definición precisa; la corte suprema de Justicia de la nación –si bien ha sido la responsable de su consagración en el derecho argenti- no– ha aplicado la exigencia de razonabilidad con gran flexibilidad. 3.1 El surgimiento del principio de razonabilidad y su vinculación a la doctrina del poder de policía el principio de razonabilidad se desarrolló, desde un primer momento, de la mano del concepto de poder de policía y su paso desde su concepción restringida a la amplia, y la aplicación novedosa del artículo 28 de la constitución nacional. el primer paso consistió en la admisión –por parte de la corte suprema– de la po- sibilidad de que los derechos fundamentales puedan ser regulados o delimitados en aras del interés público74; con este proceder el tribunal supremo divisaba la distribución de competencias entre el gobierno federal y los provinciales. la cor- te empezó así a abrir camino hacia un control de constitucionalidad, no ya sobre aspectos formales del acto únicamente, sino también sobre su contenido. uno de los primeros fallos en los que se declaró la inconstitucionalidad de una nor- ma utilizando un control constitucional de razonabilidad fue en el caso “hileret”75. la norma impugnada pretendía gravar con un impuesto al excedente de la pro- ducción de azúcar que por cuota establecía la propia ley de la provincia de tucu- mán. el máximo tribunal sostuvo la inconstitucionalidad de la norma –haciendo aplicación de los artículos 14 y 28 de la constitución nacional– al entender que se alteraban los derechos de trabajar, ejercer industria lícita, igualdad ante la ley 73 según bianchi, los siete modelos históricos de tribe, señalados en nota al pie en el apartado anterior, que ex- plican el desarrollo constitucional de los estados unidos, podrían ser también trasladados al derecho argentino para explicar su propio desarrollo constitucional. cfr. alberto b. bianchi, “las llamadas ‘libertades preferidas’ en el derecho constitucional norteamericano y su aplicación en la jurisprudencia de la corte suprema argenti- na”, Rev. Régimen de la administración pública, año 13, noviembre 1990, núm. 146, pp. 7-49. 74 algunos fallos relevantes ya habían reflejado la voluntad de la corte suprema de Justicia de la nación argentina de comenzar a controlar la sustancia de las leyes. por ejemplo, en el caso “plaza de toros”, la corte convalidó una ley que prohibía las corridas de toros. cfr. csJn, “plaza de toros c/ prov. de buenos aires”, fallos 7:152 (1870). el caso “saladeristas de barracas” fue otro de los primeros fallos en donde el máximo tribunal, al hacer uso de la teoría del poder de policía, abrió paso al control de razonabilidad. cfr. csJn, “saladeristas santiago, José y Jerónimo podestá y otros c/ pcia. de buenos aires”, fallos 51:274 (1887). 75 csJn, “hileret c/ pcia. de tucumán”, fallos 98:20 (1903). no fue el primer fallo en el que la corte declaró la inconstitucionalidad de una ley; ya había implementado un control de constitucionalidad en el fallo ya citado 174 “municipalidad de la capital c/ elortondo”, fallos 33:162 (1888). en “hileret”, la corte suprema por primera vez declaró la inconstitucionalidad de una ley basada en un control sustantivo de la norma.
20. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… e igualdad como base del impuesto (art. 16 cn). la corte suprema dejó sentada su postura inflexible a la hora de controlar legislación en materia de regulación de la propiedad: dio a entender que recae sobre estas normas una fuerte presunción de inconstitucionalidad que el estado debe sortear mediante una prueba contun- dente que permita acreditar que la finalidad es de orden público, que justifica los medios empleados y que los derechos y las garantías constitucionales no se ven alterados (conforme al art. 28 de la constitución)76. Junto con “hileret”, otra serie de fallos marcaron esta línea jurisprudencial; entre ellos se encuentra el caso “canale”77, en el que la corte manifestó que, de acuer- do con los artículos 14, 17, 19, 20 y 28 de la constitución nacional, debe existir una relación entre la medida legislativa y sus fines, y conformidad con el orde- namiento constitucional, aunque –según la postura del máximo tribunal, que se sostuvo en el tiempo– los jueces no están llamados a examinar la oportunidad y conveniencia de la medida legislativa. si bien en el año 1922 el fallo “ercolano c/ lanteri de renshaw”78 marcó un quiebre en este periodo jurisprudencial de fuerte protección a la propiedad, en este mismo año y en 1925 dos fallos confirmaron la postura de la corte sentada en “hileret”: “horta c/ harguindeguy”79 y “mango c/ traba”80 respectivamente. 3.2 De “Ercolano” a la situación actual en la jurisprudencia de la Corte Suprema argentina el fallo “ercolano” de 1922 pronosticó la declinación de este periodo jurispru- dencial. la corte se pronunció en favor de la constitucionalidad de una ley que congelaba los precios de los alquileres. en este caso la corte por primera vez hace uso de la locución “razonabilidad” al expresar que la ley en cuestión satisfa- cía las “condiciones necesarias de razonabilidad”. si bien no detalló cuáles eran estas condiciones, sostuvo que quien alega la inconstitucionalidad de la norma debe probar su irrazonabilidad81. la exigencia de la razonabilidad de las leyes se convierte, a partir de este fallo, en una garantía constitucional que el interesado puede invocar y probar para obtener una declaración de inconstitucionalidad82. 76 se puede entrever una similitud entre este fallo y la época que marcó, en los estados unidos, el caso Lochner, a punto tal que en la doctrina se ha llegado a llamar a esta etapa jurisprudencial la “era hileret”, en paralelismo con la “era lochner”. cfr. bianchi, “las llamadas ‘libertades…”, ob. cit., p. 12-17. 77 csJn, “canale c/ pcia. de mendoza”, fallos 118:278 (1913). 78 csJn, “ercolano c/ lanteri de renshaw”, fallos 136:161 (1922). 79 csJn, “horta c/ harguindeguy”, fallos 137:47 (1922). 80 csJn, “mango c/ traba”, fallos 144:219 (1925). la corte entendió, en este fallo, que la ley impugnada impedía que el locador pudiera disponer de la cosa arrendada por un plazo de cuatro años y resultaba inconstitucional ya que consistía en una irrazonable restricción a la propiedad. 81 se invierte así la carga de la prueba con respecto a lo sentado en “hileret”, quien alega que la inconstituciona- lidad debe probar su irrazonabilidad. en “ercolano” la corte manifestó que: “[n]o habiéndose (…) acreditado en el juicio que el alquiler devengado el 1° de enero de 1920 por la habitación de que se trata, no fuese razonable en el momento de la promulgación de la ley y dado el corto tiempo transcurrido entre esas dos fechas, cabe presumir que el límite fijado por la ley 11.157 satisface en el caso las condiciones necesarias de razonabilidad y que, por consiguiente, no ha sido vulnerada la garantía del art. 17 de la constitución”. csJn, “ercolano c/ lanteri de renshaw”, fallos 136:161 (1922). 175 82 esta postura se ve confirmada en los fallos posteriores en los que la corte exige que las normas sean razonables. Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
21. Díkaion - iSSN 0120-8942 la carga de la prueba siempre, y sin distinción de supuestos, recae sobre quien alega la inconstitucionalidad. la postura de la corte en “ercolano” quedó confirmada con “avico c/ de la pesa”83 fallado en el año 1934. en “avico” se discutía la constitucionalidad de una ley que establecía una prórroga de tres años a los contratos de mutuo con garantía hipote- caria y una reducción de la tasa de interés al 6% durante este periodo. el máximo tribunal, con una extensa fundamentación, tomó como modelo la jurisprudencia de la suprema corte estadounidense en torno a la noción de poder de policía y el principio de razonabilidad como su límite (el debido proceso legal sustantivo)84. realizó una vinculación entre tres cuestiones de derecho constitucional: la noción y justificación del poder de policía en sentido amplio y sus límites, los alcances del control de la legislación de emergencia, y la garantía de razonabilidad como criterio de control y límite al ejercicio del poder de policía. luego de justificar la aplicación de un poder de policía en sentido amplio, la corte penetró en el análi- sis de la norma en cuestión y sostuvo que la misma debe guardar un fin legítimo, y que las disposiciones deben ser justas y razonables85. más adelante, en “inchauspe c/ Junta nacional de carnes”86 de 1944, la cor- te confirmó estos alcances del principio de razonabilidad sentados en “avico”, y sostuvo que la agremiación obligatoria –que establecía la ley que creaba la Junta nacional de carnes– no aparecía como una imposición “arbitraria o caprichosa del legislador, sino como el medio de salvaguardar sus intereses y también los de todos los habitantes del país, y la economía nacional, afectados por la crisis de la ganadería”87. se pueden entrever, en la argumentación del tribunal, dos datos de interés: en primer lugar, hace referencia a la arbitrariedad como concepto an- tinómico de razonabilidad; en segundo lugar, realiza un análisis entre los medios y la finalidad de la norma para legitimar su contenido razonable y no arbitrario o caprichoso. en el fallo “cine callao”88 (1960) la corte realizó un examen más sistemático de los medios y fines de la norma a efectos de comprobar su razonabilidad. analizó la constitucionalidad del fin de la norma para luego comprobar si los medios eran o no adecuados y proporcionados a dicha finalidad. sin embargo, aclara que no en el ya citado fallo “mango c/ traba” el máximo tribunal, entendió que “no es posible considerar razonable la restricción extraordinaria al derecho de usar y disponer de la propiedad” que establecía la prórroga de la ley que impedía disponer de la propiedad arrendada. 83 csJn, “avico c/ De la pesa”, fallos 172:21 (1934). 84 la corte destacó, citando la postura estadounidense en torno a las enmiendas 5ª y 14ª, que “la garantía del debido proceso legal (…) sólo requiere que la ley no sea irrazonable, arbitraria o caprichosa, y que los medios elegidos tengan una relación real y sustancial con el objeto o finalidad que se procura alcanzar”. csJn, “avico c/ De la pesa”, fallos 172:21 (1934), §. 8. 85 csJn, “avico c/ De la pesa”, fallos 172:21 (1934), §. 12. 86 csJn, “inchauspe hnos. c/ Junta nac. de carnes”, fallos 199:483 (1944). 176 87 ibíd., §. 9. 88 csJn, “cine callao”, fallos 247:121 (1960).
22. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… corresponde juzgar acerca del “mérito” o “eficacia” de la misma, tal como lo había hecho en el caso “inchauspe” 89. un fallo relevante en materia de razonabilidad es el caso “irízar”. en éste, la corte suprema se ocupó de sistematizar un poco más las condiciones de razonabilidad e hizo una aplicación implícita de los subprincipios del principio de proporcio- nalidad tal como se venía haciendo en el derecho continental90. la corte primero analizó si los medios empleados por la norma se corresponden con la finalidad perseguida y, para esto, se ocupó de examinar la finalidad. luego examinó la re- lación entre los medios y los fines, su proporcionalidad y su compatibilidad con el ordenamiento constitucional de modo que no se impidiera el ejercicio de un derecho fundamental91. otros fallos más actuales, como “peralta”92, “san luis”93 y “bustos”94, entre otros, confirman esta línea jurisprudencial sentada en “avico”95. en definitiva, la corte exige que las leyes sean razonables, y esto significa varias cosas: 1) que la norma debe perseguir una finalidad constitucional; 2) que los medios deben ser adecuados (exigencia de eficacia) con respecto a los fines; 3) que los medios deben guardar algún grado de proporcionalidad con respecto a los fines; 4) que no es función de los jueces juzgar acerca de la oportunidad, mérito o conveniencia de la medida –lo que excluye la posibilidad de realizar un juicio de necesidad–; y 5) que no se deben alterar los derechos fundamentales, conforme al artículo 28 de la constitución nacional. Quien debe probar la irrazonabilidad, en todos los casos, es aquel que alega la inconstitucionalidad96. 89 se verá más adelante que “eficacia” y “eficiencia” no son conceptos equivalentes. la corte, en este punto, se re- fiere en realidad a la eficiencia de la medida con respecto a sus fines. el concepto de “eficacia” hace referencia a la exigencia de que los medios logren, de alguna medida, la finalidad propuesta. 90 la aplicación de estos subprincipios se puede observar con mayor claridad en el voto en disidencia del juez bo- ggiano. empero, se encarga de aclarar que el juicio de necesidad, o conveniencia, mérito y oportunidad de la medida, es tarea ajena a la labor de los jueces. cfr. csJn, “irízar c/ pcia. de misiones”, fallos 319:1934 (1996), voto en disidencia de boggiano. 91 este último punto resulta de gran importancia ya que la corte incluye en el análisis de razonabilidad el juicio de inalterabilidad de los derechos fundamentales, de modo que, para que una ley sea razonable, debe, además de ser adecuada y proporcionada, no restringir un derecho fundamental. 92 cfr. csJn, “peralta c/ estado nacional”, fallos 313:1513 (1990). 93 cfr. csJn, “san luis c/ estado nacional”, fallos 326:417 (2003). 94 cfr. csJn, “bustos c/ estado nacional”, fallos 327:4495 (2005). 95 una excepción se da con el caso “smith”, fallos 325:28 (2002), en el que la corte declaró la inconstitucionalidad de las leyes que instauraron la indisponibilidad de los depósitos prohibiéndose así el retiro en efectivo de las cuentas en una entidad financiera de montos superiores a los doscientos cincuenta pesos argentinos o dólares estadounidenses. la corte sostuvo que la normativa era violatoria del principio de razonabilidad. según el voto mayoritario: “la restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no advierte la proporcionalidad entre el medio elegido y el fin propuesto con su implementación para conjurar la crisis, ya que no significa una simple limitación a la propiedad sino que, agregada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento”, “smith”, §. 15. la corte vinculó, nuevamente, razonabilidad e inalterabilidad de los derechos y las garantías constitucionales conforme al artículo 28 de la constitución nacional. la corte aplica el principio de razonabilidad con toda su fuerza, tal como lo hacía en la “era hileret”, aunque sin una argumentación firme. en otras palabras, utiliza este principio como “caballo de troya” a efectos de imponer una solución más bien política que jurídica. cfr. cianciardo, El principio…, ob. cit., p. 102-110. 96 sin embargo, en materia de derechos de índole no económica, como por ejemplo, el derecho de igualdad, la cor- te aplicó, en algunos fallos recientes, unos criterios de control más estrictos y trasladó la carga de la prueba al 177 propio estado quien debió probar la constitucionalidad de la norma regulatoria y presumiblemente violatoria Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
23. Díkaion - iSSN 0120-8942 3.3 Fundamento constitucional del principio de razonabilidad en el derecho argentino el principio de razonabilidad en el derecho argentino se fundamenta en los ar- tículos 28 y 33 de la constitución nacional97. según el primero: “los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser altera- dos por las leyes que reglamenten su ejercicio”. este artículo consagra la garantía de inalterabilidad del contenido esencial de los derechos fundamentales. si bien una ley no puede alterar un derecho en su esencia98, puede delimitarlo o regular su contenido, o su ejercicio razonable. por vía indirecta, a partir del artículo 28 de la constitución nacional, se llega al principio de razonabilidad99. la ley reglamentadora, a efectos de no alterar el dere- cho reglamentado, debe delimitarlo de un modo razonable sin afectar ni restringir su “contenido esencial”100. el artículo 33 también permite el reconocimiento de la garantía de razonabilidad de las leyes, en cuanto establece: “las declaraciones, derechos y garantías que enumera la constitución, no serán entendidos como ne- gación de otros derechos y garantías no enumerados, pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”. del derecho a la igualdad. cfr. csJn, “mantecón valdés c/ estado nacional”, del 12-viii-2008, rev. La Ley 10- iX-2008, p. 11; “hooft c/ pcia. de buenos aires”, fallos 327:5118 (2004); y “gottschau c/ consejo de la magis- tratura de la ciudad autónoma de buenos aires”, fallos 329:2986 (2006). en esta reciente línea jurisprudencial la corte ha señalado que sobre ciertas leyes, que manifiestamente hacen discriminaciones difíciles de conjugar con la constitución, pesa una presunción de inconstitucionalidad. al estado se le exige una fuerte prueba de razonabilidad de estas medidas para poder mantenerlas en pie. De este modo, la corte argentina se aproxima, una vez más, a la suprema corte de los estados unidos. aunque vale hacer una aclaración: en el derecho argen- tino la cláusula de igualdad no constituye un examen diferenciado del principio de razonabilidad; en el control sustantivo de las normas, el principio de igualdad se subordina al principio de razonabilidad. el último opera como garantía de inalterabilidad de todos los derechos constitucionales, incluido el derecho a la igualdad. 97 también en el preámbulo de la constitución argentina se puede encontrar el fundamento del principio de ra- zonabilidad en cuanto menciona a Dios como “fuente de toda razón y justicia”, y se señala como objetivo cons- titucional el de “afianzar la justicia”. cfr. catalina garcía vizcaíno, “razonabilidad de la tributación”, La Ley, 1992-D-1009. 98 según la redacción de alberdi, fuente de este artículo: “las leyes reglan el uso de estas garantías de derecho público; pero el congreso no podrá dar ley que con ocasión de reglamentar u organizar su ejercicio, las dismi- nuya, restrinja o adultere en su esencia” (art. 20), Juan b. alberdi, Proyecto de Constitución, julio de 1852. una noción de “contenido esencial” de los derechos fundamentales estaba presente en las fuentes de la constitución. la evolución europea sobre el contenido esencial de los derechos fundamentales empieza a partir del artículo 19 de la ley fundamental de bonn de 1949 que establece que “en ningún caso un derecho fundamental podrá ser afectado en su contenido esencial”. la constitución española también establece que se deberá respetar el contenido esencial de los derechos fundamentales. para alexy el contenido esencial se determina a través de la aplicación del principio de proporcionalidad: “la garantía de contenido esencial del artículo 19 párrafo 2 lf [ley fundamental de bonn] no formula frente al principio de proporcionalidad ninguna restricción adicional de la restringibilidad de derechos fundamentales”, alexy, Teoría…, ob. cit., p. 291. 99 esto ha llevado a linares a consagrar la razonabilidad como una garantía innominada en la constitución na- cional. cfr. linares, ob. cit., pp. 159-166. 100 señala bidart campos que “[l]a ‘alteración’ supone arbitrariedad o irrazonabilidad, y como la ley no puede incurrir en tal alteración –ni tampoco, por supuesto, los otros órganos del poder en el ejercicio de sus funciones– toda actividad estatal, para ser conforme a la constitución, debe ser razonable”, germán J. bidart campos, Tratado elemental de derecho constitucional argentino, buenos aires, ediar, 2000, ii-a, p. 806. según el mismo autor, afectar el contenido esencial de un derecho (tal como se entiende en el derecho alemán, español y colombia- no), es ir contra la regla de razonabilidad. germán J. bidart campos, El derecho de la Constitución y su fuerza normativa, buenos aires, ediar, 1995, p. 221; bidart campos, Tratado elemental…, ob. cit., p. 730. para una 178 definición y delimitación de la noción de contenido esencial, véase serna y toller, La interpretación…, ob. cit., pp. 44-49.
24. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… frecuentemente, la doctrina ha visto en el instituto del debido proceso legal sus- tantivo del derecho estadounidense el modelo del principio de razonabilidad en su versión argentina101. 3.4 Balance: la garantía de razonabilidad de las leyes y su reconocimiento constitucional la corte suprema de Justicia de la nación y los tribunales inferiores hacen uso de este principio a la hora de examinar la validez constitucional del contenido de las normas. si bien se lo suele aplicar con gran flexibilidad, se puede decir que conduce siempre al análisis de la relación entre los medios y los fines de una norma y su compatibilidad con el ordenamiento constitucional. el ejercicio del poder del estado de regular los derechos fundamentales –el ejercicio del poder de policía– encuentra una valla infranqueable: para ser razonable, los medios de- ben guardar una relación adecuada y proporcionada102 con los fines y, además, la medida no debe alterar el “contenido esencial” de los derechos y las garantías constitucionales. la historia de la jurisprudencia de la corte demuestra que el principio de ra- zonabilidad ha sido aplicado con menor vehemencia en casos de regulación de la propiedad, o de derechos de contenido económico; aunque los últimos fallos, “smith”103 y “san luis”104, en gran medida demuestran lo contrario. es dable pre- sumir que la corte se seguirá aferrando a su criterio tradicional en materia de derechos económicos: el principio de razonabilidad es un límite débil y flexible por el cual quien alega la irrazonabilidad debe destruir la fuerte presunción de constitucionalidad. en suma, en el derecho argentino el principio de razonabilidad es una garantía constitucional que surge del artículo 28 de la constitución nacional, y goza de re- conocimiento jurisprudencial aunque su aplicación dista de tener un grado de con- creción tal como lo tiene el principio de proporcionalidad en el derecho alemán. 101 una aplicación muy difundida en el país de esta garantía, que surgió de una formulación de linares, consiste en dividirla en dos aspectos: la razonabilidad en la ponderación y la razonabilidad en la selección. según el primer aspecto, el jurista deberá realizar una comparación entre el antecedente de la norma y su consecuente, sanción o consecuencia jurídica. la razonabilidad en la selección compara el hecho de que el legislador a escogido para funcionar como antecedente de la norma, con otros hechos que podría haber elegido. la razonabilidad en la selección no sería otra cosa que una aplicación del principio de igualdad, según el cual la norma que establece criterios de distinción, para ser válida, debe haberse realizado con algún grado de razonabilidad. la razonabilidad en la ponderación exige una proporcionalidad entre el antecedente y el consecuente para resultar razonable. lo cierto es que estas pautas no aportan luz a la cuestión de analizar la razonabilidad de una norma bajo ciertos criterios objetivos. cfr. linares, ob. cit., pp. 114-125. 102 De acuerdo con la doctrina de la corte, ya sentada en “inchauspe”, los jueces no pueden juzgar acerca del mérito, conveniencia u oportunidad de una medida legislativa, lo que significa que se excluye el nivel de análisis de la “necesidad” del medio empleado, lo que en el derecho continental se conoce como subprincipio de necesidad. 103 csJn, “smith c/ estado nacional”, fallos 325:28 (2002). 104 csJn, “san luis c/ estado nacional”, fallos 326:417 (2003). en ambos casos la corte declaró la inconstitucio- nalidad de las medidas adoptadas a raíz de la crisis económica producida en el año 2001, en este último la lla- mada “pesificación” de los depósitos a plazo fijo en dólares, y en el caso “smith” el llamado “corralito” financiero por el cual se impedía la extracción de cuentas bancarias de montos superiores a los $250 (en pesos argentinos 179 o dólares estadounidenses) en forma semanal. Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
25. Díkaion - iSSN 0120-8942 4. Razonabilidad y proporcionalidad son muchas las semejanzas entre el principio de proporcionalidad del derecho continental europeo y el principio de razonabilidad (substantive due process o reasonableness) de cuna anglosajona, pero lo que une fundamentalmente a uno y otro es la posibilidad, por parte del órgano encargado de realizar el control de constitucionalidad –sea un sistema difuso o concentrado–, de hacerlo sobre la sustancia o el contenido de los actos estatales. en el derecho continental, la locución “razonabilidad” se reserva en general a la “constitucionalidad o legalidad de los motivos o las razones que se alegan para justificar una desigualdad o trato diferenciado”105; lo que vendría a significar que se relaciona con la interpretación y aplicación del principio de igualdad106. por el contrario, la proporcionalidad se refiere al examen de la relación entre los medios y los fines del acto normativo. usualmente se entiende que el test de proporcio- nalidad es un examen de ponderación entre dos principios jurídicos: se dice que cuando una norma “restringe” (reglamenta) un derecho fundamental, sólo es ad- misible si el estado tiene razones suficientes para su implementación, con lo que el principio perseguido por la norma debe ser “proporcionado” al principio que protege el derecho fundamental restringido (regulado). teóricamente, se denomi- na principio de proporcionalidad al criterio de análisis estructurado por medio del examen de los tres subprincipios, que permite poner de relieve la proporcio- nalidad entre los principios en conflicto a los efectos de saber si una norma es legítima (constitucional). el principio de proporcionalidad, tal como es aplicado en diversos países de eu- ropa, tiene tres juicios internos por los cuales se encauza el control de constitu- cionalidad de la norma. se examina tanto la eficacia (subprincipio de idoneidad o adecuación) como la eficiencia de la norma (subprincipio de necesidad), y la pro- porcionalidad entre los medios y los fines (subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto). el análisis de proporcionalidad es un criterio de fundamentación de las decisiones que implica un control riguroso que se aplica, sobre todo, a las normas que regulan derechos fundamentales. una norma que no atraviesa algu- no de estos juicios que se aplican escalonadamente será aquella que interfiera en el contenido esencial del derecho fundamental. cabe advertir que este sistema de análisis de proporcionalidad no es perfecto ya que, aun habiendo atravesado una ley los tres juicios, indirectamente se puede llegar al sacrificio de un derecho fundamental cuando, ante una finalidad im- portante, se arbitran medios adecuados, necesarios y proporcionados, pero que avasallan el contenido esencial de un derecho impidiendo su ejercicio justo y ra- 105 José ignacio lópez gonzález, El principio de proporcionalidad en el derecho administrativo, instituto garcía ovie- do, sevilla, 1988, p. 117. 106 el principio de razonabilidad (principio di ragionevolezza) es utilizado con frecuencia en italia como una herra- mienta para evaluar los criterios diferenciadores contenidos en las leyes. cfr. gustavo Zagrebelsky, “su tre aspetti 180 della ragionevolezza”, en Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza della Corte costituzionale. Riferimenti comparatistici, milano, 1994, pp. 179-185.
26. El principio dE proporcionalidad y dE razonabilidad como límitE constitucional… zonable. es por ello necesario perfeccionar, tal como se intentará en los próximos epígrafes, el modo de funcionamiento del principio de proporcionalidad a través de la aplicación de un juicio de afectación o alteración al contenido esencial del derecho fundamental regulado. el principio de razonabilidad, o el debido proceso legal sustantivo que es aplica- do en el derecho estadounidense, es un control riguroso de aquellas normas que versan sobre determinadas materias sensibles, sobre todo cuando se regulan las llamadas “libertades preferidas”, o en ciertas materias del derecho a la igualdad como sexo, raza, religión, etc. sin embargo, el debido proceso legal sustantivo es muy débil a la hora de controlar leyes de contenido económico ya que se recurre al escrutinio más laxo: el rational basis review. Después de la “era Lochner”, la suprema corte estadounidense invalidó, sobre la base de este test, muy pocas leyes que perseguían fines económicos. De todos modos, se sigue admitiendo la posibilidad de un control de constitucionalidad sobre estas normas a partir de un examen de la relación y ponderación entre los medios y los fines. en el derecho argentino se ha tomado, sobre todo, el modelo norteamericano de control de razonabilidad; su evolución histórica ha sido similar en ambos orde- namientos. el principio, tal como es aplicado por los jueces argentinos, carece de parámetros que permitan un grado de predicción sobre su modo de aplicación. aun cuando pueda realizarse alguna diferencia conceptual entre la noción de razo- nabilidad y el principio de proporcionalidad del derecho continental, suele admitirse un concepto más general y polivalente del “juicio de razonabilidad” que abarcaría, más allá de las fórmulas que se utilizan, todo control respecto del contenido del acto107. a los efectos de este trabajo, se identifican los dos conceptos. 5. del principio de razonabilidad o proporcionalidad al control constitucional de razonabilidad 5.1 La razonabilidad como principio ya se ha dicho que el derecho exige una base racional ya que en sí mismo se trata de un juego entre medios y fines: los fines últimos del derecho (justicia, bien co- mún), los fines intermedios o mediatos, y los mismos medios que se emplean para lograr la finalidad. al ser el derecho un orden humano, es imprescindible recurrir a las “razones” del derecho para otorgarle justificación108. la razonabilidad opera como un criterio que permite arribar a una solución justa dentro del derecho, ya sea una solución normativa, una solución en un proceso contencioso, etc. esta solución justa exige que sea humana, no violenta, no arbitraria: de algún modo, conforme a ciertas razones. 107 cfr. lópez gonzález, ob. cit., p. 117. 108 según sostiene bidart campos, “la razonabilidad consiste en una valoración axiológica de justicia, que nos muestra lo que se ajusta o es conforme a la justicia, lo que tiene razón suficiente”. bidart campos, Tratado ele- 181 mental…, ob. cit., p. ii-a, p. 805. Año 22 - Núm. 17 - ChíA, ColombiA - DiCiembre 2008
27. Díkaion - iSSN 0120-8942 De este modo, desde un primer plano, la razonabilidad es un factor que legitima el derecho. ahora bien, ¿de qué modo se articula esta exigencia en el ordenamien- to jurídico? a lo largo de este trabajo se ha hecho referencia a varios conceptos vinculados con la razonabilidad: se ha hablado de “exigencia” de razonabilidad, “principio”, “máxima”, “estándar”, “test”, “criterios”, “juicios”, “control” de razonabilidad, etc. ahora bien, esta exigencia de razonabilidad o proporcionalidad es, en primer lugar, un principio; así es reconocida en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos, como por ejemplo en alemania y españa. el hecho de que sea considerada como principio significa que –a diferencia de las reglas que son normas que no admiten grados– un principio admite su aplicación en grados pero exige su máximo cumpli- miento posible; son “mandatos de optimización”, según la definición de alexy109. esta diferencia entre principios y reglas resulta esencial para comprender la pro- blemática de los derechos fundamentales. en efecto, cuando coexisten dos reglas contrapuestas, una excluye a la otra y se aplica en toda su extensión. frente a dos principios, ninguno debe ser excluido, sino que debe procurarse una armonización entre ellos procurando optimizarlos, es decir, el logro en su mayor grado posible. al exigir la razonabilidad del ordenamiento jurídico, se busca el mayor grado de concreción de razonabilidad, minimizando la arbitrariedad y procurando una ar- monización con otros principios como pueden ser otros derechos fundamentales (que operan como principios). el principio de razonabilidad es un principio general del derecho. esto significa, en primer lugar, que goza de juridicidad: es obligatorio en la aplicación del derecho en general. en otras palabras, el operador jurídico debe buscar la maximización de la razonabilidad ya sea en la sanción de cualquier acto normativo, en la in- terpretación, en su aplicación y control110. en segundo lugar, significa que forma parte del ordenamiento jurídico independientemente de que sea o no declarado en forma expresa. el principio de razonabilidad, o proporcionalidad, así entendido, es un principio general del derecho, opera como un límite constitucional al poder del estado, y como un criterio de control de las normas de modo que su contenido sea confor- me a derecho y que los derechos fundamentales no se vean afectados o alterados en su contenido esencial. 109 alexy, ob. cit., pp. 86-87. aún así, alexy sostiene que la máxima de proporcionalidad no es tanto un principio sino más bien un concepto que regula la aplicación de todos los principios en el ordenamiento jurídico cuando entran en conflicto, y que engloba tres reglas: adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. cfr. alexy, ob. cit., p. 86. 110 si bien el autor pérez luño considera a los principios generales del derecho “mitos jurídicos”, acepta que estos operan como “reglas orientadoras para el conocimiento, para la interpretación y para la aplicación de las restan- 182 tes normas jurídicas”, antonio e. pérez luño, “los principios generales del derecho: ¿un mito jurídico?”, Revista de Estudios Políticos, núm. 98, 1997, p. 17.
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