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Timestamp: 2020-07-02 16:24:28+00:00
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Conteúdo Jurídico | Federação e regime de competências municipais
17 abr 2020, 04:40
Resumo: O artigo busca analisar o federalismo brasileiro e sua repartição de competências, com um olhar atento as competências municipais.
Palavras chave: Federalismo – Divisão de competências – Entes federados – Competências municipais
1 – Introdução do conceito de Estado.
Um dos conceitos de Estado é a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território. A partir desse conceito podemos identificar os elementos integrantes do Estado, são eles: 1) soberania, 2) finalidade, 3) povo e 4) território.
Uma distinção importante que precisa ser feita é entre soberania e autonomia. A soberania é um atributo do Estado federal como um todo. No caso brasileiro, não é o município que é soberano, quem detém soberania é a República Federativa do Brasil.
O conceito de autonomia traz uma ideia de descentralização do poder, uma ideia de autogoverno, autoadministração e auto-organização.
Pela auto-organização o ente federado tem a capacidade de elaborar suas próprias constituições ou, no caso dos municípios, suas leis orgânicas.
De um lado, parte da doutrina entende que o poder de auto-organização só é dado a União, ao Distrito Federal e aos Estados membros. Para essa corrente, o poder constituinte derivado decorrente deve buscar sua legitimidade diretamente na Constituição Federal, ao passo que as leis orgânicas buscam sua legitimidade tanto na Constituição Federal quanto na Constituição do Estado membro do qual faz parte.
Dito isso, as leis orgânicas seriam uma manifestação do poder constituinte derivado de terceiro grau, o que não encontraria agasalho na doutrina.
Por outro lado, a tese municipalista entende que o município, à luz da CF de 1988, detém o poder de auto-organização. Por esse entendimento, o federalismo brasileiro seria trino, de modo que os municípios, por serem partes da federação, detém competência para elaborarem suas leis orgânicas e estas seriam uma “constituição municipal”.
Em avanço, o autogoverno significa a prerrogativa de eleger, sem interferência dos outros entes federativos, seus próprios titulares dos poderes legislativo e executivo.
Já o poder de autoadministração significa que as entidades federativas são autônomas para se auto estruturarem, criando seus próprios órgãos e entidades administrativas.
Ainda nessas noções preliminares do conceito de Estado é importante destacarmos a organização e estruturação do Estado. Elas podem ser analisadas sobre três perspectivas:
1) Quanto a forma de governo podemos ter a Monarquia ou a República. De acordo com o artigo 1º da Constituição de 1988, a forma de governo do nosso país é a república.
2)Quanto ao sistema de governo podemos ter o presidencialismo ou o parlamentarismo, sendo aquele o nosso sistema de governo.
3) Quanto a forma de estado podemos ter um estado unitário ou uma federação. Pelo mesmo artigo 1º da CF de 1988 o nosso país é uma federação.
2 – Da Federação.
Passaremos agora a analisar as características de uma federação, mas primeiro é necessário se fazer um apanhado histórico.
O federalismo surgiu nos Estados Unidos da América como uma resposta à necessidade do governo de melhor administrar o vasto território então recém independente.
Com a proclamação da independência americana em 1776, as trezes colônias britânicas passaram a se intitular, cada uma, como um novo Estado, com soberania, liberdade e independência.
Então, em um primeiro momento, as 13 colônias elaboraram um tratado internacional que recebeu a alcunha de Artigos da Confederação. Tal tratado teve o objetivo de promover uma cooperação entre as antigas colônias frente ao poder da antiga metrópole. Esse documento, que ainda não era um pacto federativo, permitia o direito de secessão, ou seja, o Estado soberano poderia se retirar do pacto confederativo.
Essa confederação não logrou o êxito esperado, de modo que os Estados soberanos se reuniram na Convenção de Filadélfia de 1787 onde estabeleceram as bases para a criação da federação americana. Cada Estado soberano cedeu parcela de sua soberania para um órgão central, responsável pela centralização e unificação, formando então os Estados Unidos da América. Nesse momento os entes federados passaram a ser autônomos entre si, dentro do pacto federativo então elaborado.
Uma pergunta que pode surgir a partir dessa perspectiva é o porquê de se criar uma federação, porque os Estados soberanos aceitam perder sua soberania para a criação de uma federação?
Paulo Gustavo Gonet Branco escreve que os Estados tendem a assumir uma forma federal por razões geográficas e de formação cultural. O federalismo tende a conseguir agrupar e permitir a convivência com grupos étnicos heterogêneos.
Após essa breve apresentação histórica do federalismo, entraremos no federalismo brasileiro.
A federação no Brasil surge com o Decreto n. 1 de 15 de novembro de 1889. Ao contrário do modelo dos Estados Unidos em que os Estados soberanos cederam sua soberania para o entre central, fazendo um movimento centrípeto, ou seja, de aglutinação ao poder central, no caso brasileiro houve o inverso.
No caso brasileiro o ente central, que até então detinha todos os poderes cede parcela de seus poderes aos entes federados, fazendo um movimento centrífugo.
3- Tipologias do federalismo.
Um ponto importante nessa parte teórica do estudo do federalismo é conseguir sistematizar as diferentes tipologias de federalismo existentes.
Uma primeira tipologia que a doutrina nos mostra é o federalismo por agregação ou por desagregação. No federalismo por agregação os entes soberanos abrem mão dessa soberania para juntarem-se e formar um novo Estado, um Estado federativo. Como exemplo podemos citar o caso dos Estados Unidos.
O federalismo por desagregação é justamente o contrário. Nele a federação surge a partir do momento em que o ente central renuncia a parcela de seu poder, o ente central resolve descentralizar-se, como exemplo desse tipo temos o caso brasileiro.
Uma segunda tipologia divide o federalismo em dual ou cooperativo. No dual a separação de atribuições dos entes federativos é rígida, não se falando em interpenetração entre eles.
Já no federalismo cooperativo, que teve seu surgimento no Estado de Bem-Estar Social, existem atribuições comuns ou concorrentes entre os entes federativos, de modo que eles se aproximam, devendo atuar em conjunto. O Brasil adota esse tipo de federalismo por cooperação já que nossa Constituição elenca atribuições comuns e concorrentes aos entes federados.
Um terceiro tipo de tipologia divide o federalismo em simétrico ou assimétrico. No simétrico é possível enxergar uma homogeneidade de cultura e desenvolvimento. No assimétrico há uma diversidade de língua e cultura, como no caso do Canadá.
Por fim, Manoel Gonçalves Ferreira Filho nos ensina que a estrutura do Estado brasileiro seria tríplice, de modo que existiria, ao contrario de outras federações, a existência de três ordens, quais sejam, a União, os Estados membros e os municípios.
4- Características da Federação.
Abordaremos as principais características que uma federação deve possuir.
A primeira característica da federação é a existência de uma nacionalidade única, sendo essa uma das grandes diferenças entre federação e confederação.
A segunda característica é a existência de autonomia das unidades territoriais que compõem a federação. Autonomia aqui é entendida no sentido técnico-jurídico, de auto-organização (capacidade de estruturar os poderes mediante sua própria Constituição local), autogoverno (capacidade de escolha do Chefe do Executivo e dos membros do Legislativo, sem nenhuma relação com os outros entes federativos) e autoadministração (existência de um elenco de competências próprias para cada entidade, que são legislativas, administrativas e tributárias).
A terceira característica é a existência de uma repartição constitucional de competências, tema que abordaremos com maior profundidade mais adiante.
Existem vários modelos possíveis de repartição de competências. Uma federação se caracteriza pela incorporação ao texto constitucional central de um sistema pelo qual ela entrega a cada uma das entidades federativas um certo rol de competências. Isso é muito importante para diferenciar a federação de um Estado unitário.
Nestes tipos de Estado existem uma descentralização administrativa, mas essa descentralização se funda na absoluta supremacia do poder central. O instrumento pelo qual a descentralização administrativa acontece é a delegação. Na delegação, o poder central pode tomar a competência de volta.
Por outro lado, na federação, todas as unidades autônomas estão em pé de igualdade e retiram suas atribuições diretamente da mesma fonte, que é a Constituição Federal.
A quarta característica da federação é a existência de uma renda própria, titularizada por cada entidade federativa, renda própria esta prevista pela Constituição central, de modo que a vida financeira das entidades federativas menores não fica entregue ao bel prazer das entidades maiores.
Assim, é preciso que os Estados e Municípios tenham uma renda que à eles pertença de direito. O princípio da subsidiariedade, além de conferir aos entes maiores uma atuação subsidiária, confere aos entes menores o dever de atuação primária.
A quinta característica essencial da federação é a existência de previsão constitucional da possibilidade de intervenção federal nos Estados. A intervenção federal é uma hipótese extrema, que vai ser colocada em funcionamento para preservar a existência da federação.
A intervenção federal é usada em casos excepcionalíssimos, somente tendo sido utilizada uma vez – no recente caso do Estado do Rio de Janeiro. A previsão da intervenção federal está na Constituição, e foi prevista pelo Poder Constituinte Originário.
O Poder Constituinte Originário traz no ato inaugural do Estado o seu paradoxo: o Estado federal é a pluralidade dentro de uma unidade lógico-sistemática. A federação deve ter essa unidade, sob pena de fragmentação do próprio Estado como um todo. O grau de unidade será definido pelo constituinte originário.
A sexta característica da federação é a existência de um órgão de cúpula do Poder Judiciário para a preservação da Constituição Federal, no caso brasileiro o STF.
É preciso que haja uma palavra final decisiva sobre o que é a Constituição, entendimento este que vai valer para todo o Estado federal. A Constituição deve ser a mesma em todo o país e sua interpretação final deve ser unificada por um único órgão supremo do Poder Judiciário, no caso brasileiro o Supremo Tribunal Federal.
Outro atributo é a soberania. Relembramos que soberano é o Estado federal, no caso brasileiro é a República Federativa do Brasil. A autonomia, por sua vez, é atributo dos estados membros.
Por fim, outra característica é a existência de uma Constituição rígida em que o princípio federalista seja uma cláusula pétrea. O fato de os entes da federação estarem unidos por uma Constituição e não por um tratado é o que diferencia a federação da confederação.
Uma consequência do atributo acima citado é a inexistência do direito de secessão. Desse modo não se permite o direito de retirada por parte dos entes federados.
5- Da Repartição de Competências
Então, como visto acima, uma das características da federação é a existência de uma repartição de competências entre os entes federados.
O federalismo trazido por nossa Constituição de 1988 busca um federalismo de equilíbrio. Diante disso, não existe hierarquia entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios.
A ideia de hierarquia traz consigo a noção de que uma norma superior é base de validade para uma norma inferior. O que existe entre os entes federados é uma repartição constitucional de competências.
Desse modo, os entes menores, como os municípios, não retiram a validade de suas leis do ordenamento jurídico dos outros entes menores, mas sim da própria Constituição Federal.
Assim, uma lei municipal que pretenda regular uma matéria que seja de competência da União será fadada à inconstitucionalidade, pois a Constituição atribuiu à União a competência para legislar sobre a matéria.
Do mesmo modo se a União pretender legislar sobre alguma matéria que a Constituição diga se tratar de competência dos municípios, tal lei também estará destinada a ser inconstitucional.
A partir desses exemplos é possível entender que o que há entre os entes é uma divisão de atribuições, cada um fará o que a Constituição determinou para si.
Entender que a União teria uma primazia por ser um ente maior é violar o princípio federalista presente em nossa Carta Magna.
5.1- Da Competência dos Municípios.
Passaremos agora mais enfaticamente a enfrentar o tema da competência dos municípios.
A primeira competência trazida pela nossa Constituição é uma competência não legislativa, ou seja, administrativa. Trata-se de uma competência comum aos quatro entes federados, quais sejam, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Tal competência vem prevista no artigo 23 da Constituição e trata das competências administrativas. Vejamos o artigo em sua literalidade:
Em caso de normas para a cooperação entre os entes federados deve ser editada lei complementar.
Outras competências administrativas, dessa vez privativa, do município vêm estabelecidas no incisos III a IX do artigo 30 da Constituição, vejamos:
É possível verificar que essas competências administrativas nada mais são do que consequências dos poderes de auto-organização, autoadministração e autogoverno aplicadas no âmbito municipal.
5.1.2- Da competência concorrente do Município.
O artigo 24 de nossa Constituição traz a competência concorrente entre a União, os Estados Membros e o Distrito Federal para determinadas matérias elencadas em seus incisos.
A competência concorrente determina que cabe a União estabelecer normas gerais de modo que cabe aos Estados ou ao Distrito Federal suplementarem tais normas gerais ditadas pela União.
Inexistindo norma geral editada pela União a competência dos Estados e do Distrito Federal será plena para atender a suas peculiaridades. No caso de superveniência de lei federal sobre normas gerais, será suspensa a eficácia da lei estadual no que for contrária a lei federal.
Quanto aos entes municipais, eles podem legislar sobre esses temas com base no artigo 30 do texto Constitucional, ou seja, quando houver interesse local na medida.
5.1.3- Da Competência Legislativa do Município.
A primeira competência legislativa municipal que abordaremos é a competência expressa prevista no artigo 29, caput, da Constituição que determina, a partir da ideia de auto-organização, que o Município reger-se-á por Lei Orgânica.
Logo, a Câmara Municipal votará, em dois turnos, com quórum de aprovação de dois terços dos votos a Lei Orgânica municipal.
A competência legislativa mais comentada recai sobre o artigo 30, I e II, da Constituição que trata das competências legislativas atribuídas aos Municípios brasileiros. Vejamos o artigo:
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
Desse modo aos Municípios cabem legislar sobre assuntos de interesse local bem como suplementar a legislação federal e estadual no que lhe couber. O interesse local diz respeito as peculiaridades inerentes a localidade do Município. Quanto ao inciso II a expressão “no que couber” determina que a atuação legislativa municipal deve ser balizada dentro de seu interesse local.
Apesar dessa explanação doutrinaria quanto ao que seria interesse local é de reconhecimento geral que se trata de um conceito jurídico indeterminado, de modo que é difícil a sua caracterização em abstrato.
Diante disso traremos alguns posicionamentos já adotados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) sobre o que seria esse interesse local a ensejar a competência legislativa municipal.
O Supremo entendeu que o Município é competente para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial. Trata-se do enunciado de Súmula Vinculante n. 38 editado pelo STF no ano passado:
“É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.”
Outra decisão do STF foi no sentido de que o Município é competente para legislar sobre matéria de segurança em estabelecimentos financeiros, vejamos:
“Competência do município para legislar em matéria de segurança em estabelecimentos financeiros. Terminais de autoatendimento.” (ARE 784.981-AgR, rel. min. Rosa Weber, julgamento em 17-3-2015, Primeira Turma, DJE de 7-4-2015.)
A Ministra Rosa Weber negou seguimento ao Recurso Extraordinário que pretendia combater a decisão do Tribunal a quo nos seguintes termos:
“"EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. COMPETÊNCIA do MUNICÍPIO para legislar em matéria de SEGURANÇA EM ESTABELECIMENTOS FINANCEIROS. TERMINAIS DE AUTOATENDIMENTO. VERBA HONORÁRIA.
- O município tem competência para editar normas suplementares relativas à segurança dos estabelecimentos bancários, como a instalação de sistema de monitoração e gravação eletrônica de imagens, nos termos dos artigos 30, I e II e 182 da Constituição Federal.
- A exigência legal de instalação de porta eletrônica de segurança, com detector de metais, não se estende aos meros terminais de auto-atendimento, também conhecidos como 'caixa 24 horas'. Cancelamento da multa objeto da CDA e extinta a execução fiscal.
- Majoração da condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 20, §§ 3º e 4º, do CPC."”
No mesmo sentido do julgado acima temos:
"O Município pode editar legislação própria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), com o objetivo de determinar, às instituições financeiras, que instalem, em suas agências, em favor dos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança (tais como portas eletrônicas e câmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalações sanitárias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou, ainda, colocação de bebedouros. Precedentes." (AI 347.717-AgR, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 31-5-2005, Segunda Turma, DJ de 5-8-2005.) No mesmo sentido: RE 266.536-AgR, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 17-4-2012, Primeira Turma, DJE de 11-5-2012.
Um caso emblemático analisado pelo Supremo tratou da Lei do Município de Paulínia (SP) que proibiu, sem qualquer exceção, a queima da palha da cana de açúcar.
A questão era emblemática, pois o Município tem competência administrativa para proteger o meio ambiente, de acordo com o artigo 23, VI, da Constituição.
Do mesmo modo, o artigo 24, VI, da Constituição, trata da competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição.
No caso, o Relator Ministro Luiz Fux entendeu que “o Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB).” (RE 586.224, rel. min. Luiz Fux, julgamento em 5-3-2015, Plenário, DJE de 8-5-2015, com repercussão geral.)”
Outro caso importante julgado pelo STF tratou da Lei do Município de São Paulo que editou normas quanto a proibição de outdoors na cidade. A ação foi proposta contra o Município sob a alegação de usurpação de competência, já que segundo o artigo 22, XXIX, da Constituição, competiria privativamente à União legislar sobre propaganda comercial.
Apesar dessa argumentação o Supremo entendeu que se tratava de competência municipal para legislar sobre assuntos de seu interesse local, vejamos:
“Interpretação da Lei municipal paulista 14.223/2006. Competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local. (...) O acórdão recorrido assentou que a Lei municipal 14.223/2006 – denominada Lei Cidade Limpa – trata de assuntos de interesse local, entre os quais, a ordenação dos elementos que compõem a paisagem urbana, com vistas a evitar a poluição visual e bem cuidar do meio ambiente e do patrimônio da cidade.” (AI 799.690-AgR, rel. min. Rosa Weber, julgamento em 10-12-2013, Primeira Turma, DJE de 3-2-2014.)
Um julgado de Relatoria do Ministro Celso de Mello entendeu que é de competência do Município legislar sobre a politica de extensão da gratuidade do transporte público urbano as pessoas compreendidas na faixa etária entre 60 e 65 anos de acordo com o artigo 39, § 3º, da Lei nº 10.741/2003 (Estatuto do Idoso):
"Não vislumbro, no texto da Carta Política, a existência de obstáculo constitucional que possa inibir o exercício, pelo Município, da típica atribuição institucional que lhe pertence, fundada em título jurídico específico (CF, art. 30, I), para legislar, por autoridade própria, sobre a extensão da gratuidade do transporte público coletivo urbano às pessoas compreendidas na faixa etária entre sessenta e sessenta e cinco anos. Na realidade, o Município, ao assim legislar, apoia-se em competência material -- que lhe reservou a própria CR -- cuja prática autoriza essa mesma pessoa política a dispor, em sede legal, sobre tema que reflete assunto de interesse eminentemente local. Cabe assinalar, neste ponto, que a autonomia municipal erige-se à condição de princípio estruturante da organização institucional do Estado brasileiro, qualificando-se como prerrogativa política, que, outorgada ao Município pela própria CR, somente por esta pode ser validamente limitada." (RE 702.848, rel. min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 29-4-2013, DJE de 14-5-2013.)
Um último julgado do STF diz respeito a competência do Município para legislar sobre questões atinentes ao respeito as edificações ou construções realizadas em seu território:
"Os Municípios são competentes para legislar sobre questões que respeitem a edificações ou construções realizadas no seu território, assim como sobre assuntos relacionados à exigência de equipamentos de segurança, em imóveis destinados a atendimento ao público." (AI 491.420-AgR, rel. min. Cezar Peluso, julgamento em 21-2-2006, Primeira Turma, DJ de 24-3-2006.) No mesmo sentido: RE 795.804-AgR, rel. min. Gilmar Mendes, julgamento em 29-4-2014, Segunda Turma, DJE de 16-5-2014.
Por fim, deve ser citado o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que ao Município não é permitido impedir a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área.
Muitos entes municipais proibiam que fossem abertas farmácias muito perto uma das outras e editavam lei que determinada que não poderia ser aberta farmácias com menos de 500 metros uma das outras por exemplo.
O STF entendeu que tais leis violavam o princípio constitucional da livre concorrência. Foram tantos casos que nosso Tribunal Constitucional editou o enunciado de Súmula 49, in verbis:
Por todo o exposto no presente artigo, vemos que a federação brasileira se divide em três eixos com autonomia – União, Estados e Municípios. Todos os entes têm competências estabelecidas no corpo constitucional.
As competências municipais estão intimamente ligadas ao artigo 30 da Constituição, que traz um conceito indeterminado de interesse local. O Supremo Tribunal Federal reconhece essa autonomia municipal, reconhecendo sua competência em diversos ramos.
Por isso, é necessário fortalecer a autonomia municipal para reforçar suas competências constitucionalmente asseguradas, dando prevalência ao princípio da subsidiariedade e a atuação municipal.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 784.981-AgR, rel. min. Rosa Weber, julgamento em 17-3-2015, Primeira Turma, DJE de 7-4-2015.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 266.536-AgR, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 17-4-2012, Primeira Turma, DJE de 11-5-2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 586.224, rel. min. Luiz Fux, julgamento em 5-3-2015, Plenário, DJE de 8-5-2015, com repercussão geral.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 799.690-AgR, rel. min. Rosa Weber, julgamento em 10-12-2013, Primeira Turma, DJE de 3-2-2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 702.848, rel. min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 29-4-2013, DJE de 14-5-2013.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 795.804-AgR, rel. min. Gilmar Mendes, julgamento em 29-4-2014, Segunda Turma, DJE de 16-5-2014
FILHO, Manoel Gonçalves Filho. Curso de direito constitucional. – 40 edição – São Paulo: Saraiva, 2014.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional – 9 ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2014.
Fábio Costelha de Carvalho, o autor
Advogado formado na Universidade Federal Fluminense, com atuação na área de Direito Público.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: CARVALHO, Fábio Costelha de. Federação e regime de competências municipais Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 02 jul 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Monografias-TCC-Teses-E-Book/54421/federao-e-regime-de-competncias-municipais. Acesso em: 02 jul 2020.
A concessão de medicamentos não padronizados pelo sistema único de saúde à luz da jurisprudência dos tribunais superiores
O direito de licitar como um poder jurídico e suas particularidades
A reparação do dano decorrente das atividades notariais e de registro
Por: Hélio Lúcio Dantas da Silva