Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=7513
Timestamp: 2020-07-11 03:52:48+00:00
Document Index: 136195191

Matched Legal Cases: ['art. 211', 'art. 65', 'art. 48', 'art.7', 'art. 48', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 13', 'art. 167', 'art. 167']

DELIBERA N. 556 DEL 12 giugno 2019
OGGETTO: Istanza singola di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentate da Consorzio di Cooperative Sociali O.P.U.S. - Procedura aperta per la concessione amministrativa dell’immobile di proprietà comunale ubicato in Viale Paduli snc in Roseto Valfortore destinato ad attività socio-assistenziale “Casa di riposo per anziani Cav. Cascioli” come disciplinata dall’art. 65 del regolamento regionale n. 4 del 2007 e s.m.i. - Importo a base di gara: 22.149,00 euro - Criterio di aggiudicazione: prezzo più alto - S.A.: Comune di Roseto Valfortore (FG)
PREC 30/19/S
Con istanza singola acquisita al prot. n. 22244 del 13 marzo 2018, il Consorzio di Cooperative Sociali O.P.U.S. ha chiesto all’Autorità di esprimere il proprio avviso in merito all’aggiudicazione della procedura in epigrafe al costituendo RTI Cooperativa sociale C.S.S. Cooperativa Servizi Sanitari Onlus – Control Fire S.r.l.. La censura dell’istante si appunta sull’avvenuta partecipazione dell’aggiudicataria nella forma di RTI verticale, nonostante la mancata individuazione, nella lex specialis di gara, della prestazione principale e di quella secondaria. Ad avviso dell’istante, la ripartizione delle attività asseritamente principali (servizi socio-sanitari) e asseritamente secondarie (manutenzione dell’immobile) tra le due componenti del RTI violerebbe l’art. 48 del d.lgs. n. 50/2016, con ripercussioni sul regime di responsabilità (giacché il soggetto mandante sarebbe responsabile solo delle prestazioni secondarie di rispettiva competenza) e sul regime del possesso dei requisiti di partecipazione (giacché la mandante, in questo caso, è priva di qualsiasi requisito inerente la “gestione di case di riposo”).
A seguito della conferma dell’interesse al parere espressa dall’istante nella nota acquisita dall’Autorità al prot. n. 14244 del 20 febbraio 2019, è stato avviato il procedimento con nota prot. n. 29026 del 9 aprile 2019.
L’aggiudicataria, con nota acquisita al prot. n. 30742 del 15 aprile 2019, ha preliminarmente contestato l’ammissibilità dell’istanza sotto il profilo della tardività ai sensi dell’art.7, comma 1, lett. c), del Regolamento di Precontenzioso e la sua improcedibilità per mancata verifica del permanere dell’interesse concreto e attuale al rilascio del parere. Nel merito, l’aggiudicataria ha sostenuto che l’art. 48 del d.lgs. n. 50/2016 non si applicherebbe al caso di specie, trattandosi di affidamento, in regime di concessione, di servizi esclusi dall’applicazione del Codice degli appalti, e che, comunque, l’avviso chiarisce che, oltre all’attività socio-assistenziale, al concessionario sono richieste ulteriori prestazioni secondarie consistenti in attività manutentive dell’immobile e che tale rappresentata distinzione tra prestazioni principali e prestazioni secondarie varrebbe a consentire la partecipazione in raggruppamento verticale.
La stazione appaltante, con nota acquisita al prot. n. 30694 del 15 aprile 2019, ha ripercorso le fasi della procedura evidenziando che il contratto è stato stipulato in data 2 maggio 2018 e che quindi la struttura è in esercizio da oltre un anno.
Preliminarmente, si rileva l’ammissibilità e la procedibilità dell’istanza di precontenzioso in esame. L’istanza è stata presentata (in data 13 marzo 2018) quando il termine per impugnare in giudizio l’aggiudicazione definitiva (deliberata in data 16 febbraio 2018) non era ancora decorso e dunque non incorre nella causa di inammissibilità di cui all’art. 7, comma 1, lett. c), del Regolamento di Precontenzioso approvato con delibera n. 10 del 9 gennaio 2019. L’istanza è altresì procedibile sotto il profilo della persistenza dell’interesse al parere avendo l’istante confermato, in esito a specifica richiesta dell’Autorità, il permanere del proprio interesse alla pronuncia, in qualità di secondo classificato, stante la durata della concessione di anni 15, con possibilità di rinnovo con apposito atto alla scadenza per uguale o diverso periodo.
Venendo al merito, si ritiene che il vizio di fondo della gara, da cui probabilmente discende anche la non lineare identificazione delle prestazioni oggetto del contratto (per cui appare come se la prestazione principale a cui è tenuto il concessionario sia la manutenzione dell’immobile), risieda nell’erroneo inquadramento della procedura, che la stazione appaltante ha qualificato come concessione amministrativa di immobile di proprietà comunale destinato ad attività socio-assistenziale.
Al riguardo, occorre infatti considerare che, in uno con la concessione in uso di un bene pubblico di proprietà comunale (per il quale il concessionario dovrà garantire l’ordinaria e la straordinaria manutenzione), il Comune ha affidato tramite la procedura in esame anche lo svolgimento di un servizio (gestione della Casa di risposo) ascrivibile ai servizi alla persona (art. 4 dell’Avviso pubblico). Tali servizi rientrano, ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 267/2000, tra le funzioni spettanti ai Comuni, la cui disciplina è rinvenibile, per quanto concerne la Regione Puglia, nel Regolamento Regionale n. 4/2007, citato nell’avviso di indizione della procedura, dove il sistema integrato dei servizi sociali è definito come servizio avente carattere di universalità, essendo destinato alla generalità dei soggetti, con attribuzione ai Comuni del compito di assicurare adeguate modalità di accesso ai servizi ed alle prestazioni erogate, con carattere di omogeneità delle condizioni di accesso e delle caratteristiche del servizio su tutto il territorio dell’ambito (art. 2, comma 1).
L’Autorità ha già avuto modo di osservare (nel Parere sulla normativa del 15 febbraio 2013 con riferimento alle concessioni demaniali marittime) che le concessioni amministrative aventi ad oggetto beni demaniali o del patrimonio indisponibile possono essere serventi alla prestazione di un servizio alla collettività, e quindi configurare una concessione di servizi, quando l’utilizzo del bene si estrinseca nell’esercizio di un servizio pubblico, ciò in quanto dette concessioni si atteggino a fattispecie complesse, in cui assumono rilievo non solo la messa a disposizione del bene pubblico, dietro corresponsione di un canone, ma anche gli aspetti convenzionali relativi all’attività di gestione e alla durata in funzione dell’equilibrio economico-finanziario dell’investimento. Più precisamente, la concessione di beni cela una concessione di servizi quando il bene pubblico avente una vocazione naturale ad essere impiegato in favore della collettività per attività di interesse generale e avente una struttura e una destinazione idonee a generare flusso di cassa è affidato in gestione al concessionario sul quale è traslato il rischio operativo in quanto da tale gestione trae la propria remunerazione, a fronte del pagamento di un canone da versare al concedente stabilito in funzione della previsione del consolidamento dei guadagni nell’arco temporale di riferimento (TAR Lombardia, 1° dicembre 2017, n. 2306 e anche TAR Lazio, 13 giugno 2017, n. 6985).
Nel caso in esame, l’immobile oggetto della concessione è destinato ad essere utilizzato a favore della collettività quale struttura socio-assistenziale, nella specie come Casa di riposo, la cui gestione è affidata al concessionario, il quale si presume tragga la propria remunerazione, in assenza della previsione di corrispettivo a carico della stazione appaltante, dalle rette pagate dagli utenti, con rischio operativo a proprio carico (cfr. punto 4 dell’art. 13 dell’Avviso che richiede, a pena di esclusione, la produzione di una diligence dalla quale sia possibile evincere la sostenibilità economico-finanziaria della gestione dell’immobile adibito a Casa di riposo per la durata della concessione).
La configurabilità della fattispecie quale concessione di servizi sociali determina l’applicabilità del Codice degli appalti. Come infatti evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere n. 2052 del 20 agosto 2018, mentre la previgente disciplina (d.lgs. n. 163/2006) dedicava agli affidamenti dei servizi sociali solo le disposizioni afferenti alle specifiche tecniche ed agli avvisi circa l’esito della procedura di aggiudicazione, «l’attuale Codice, viceversa, non solo non reca alcuna esplicita esclusione dei servizi sociali dal proprio ambito di applicazione, ma detta in proposito plurime disposizioni, che rendono evidente la sottoposizione anche di tali servizi alla normativa codicistica», passando da un «regime di esclusione a quello di inclusione, con tutte le conseguenze del caso» (cfr. anche bozza di Linee Guida n….. recanti «Indicazioni in materia di affidamenti di servizi sociali» attualmente in consultazione).
La prima di tali conseguenze è che il valore stimato del contratto ai fini della scelta della procedura di selezione del contraente e del corrispondente regime di pubblicità è costituito dal fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto quale corrispettivo dei servizi oggetto della concessione (art. 167, comma 1, d.lgs. n. 50/2016) e va calcolato secondo le modalità indicate dai commi 2 e seguenti dell’art. 167 (tenendo conto, tra le altre cose, del valore di eventuali forme di opzione ovvero di altre forme comunque denominate di protrazione nel tempo dei relativi effetti).
Alla luce di quanto considerato, si ritiene che la doglianza sollevata dall’istante sia assorbita e superata dal rilievo circa la censurabile qualificazione della procedura da parte della stazione appaltante.
il contratto oggetto di affidamento è qualificabile quale concessione di servizi sociali;
di conseguenza, le modalità di affidamento seguite dalla stazione appaltante non sono conformi alla vigente normativa di settore.
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 19 giugno 2019
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