Source: http://kraken.slv.cz/9As92/2007
Timestamp: 2018-06-19 03:15:28+00:00
Document Index: 13754902

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 76', 'soud ', '§ 32', '§ 41', '§ 33', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 76', '§ 103', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 84', '§ 11', '§ 33', '§ 3', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 11', '§ 64', '§ 125', '§ 65', '§ 3', '§ 33', '§ 33', '§ 3', 'soud ', '§ 84', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 60', '§ 120']

9As92/2007
9 As 92/2007-63
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì Mgr. Daniely Zemanové a soudcù JUDr. Barbary Poøízkové a JUDr. Radana Malíka v právní vìci ¾alobcù: a) J. H., b) V. H., proti ¾alovanému: Zastupitelstvo obce Zdiby, se sídlem Prùbì¾ná 11, Zdiby, zastoupené JUDr. Josefem Kadlecem, advokátem se sídlem U Prùhonu 23/1201, Praha 7, proti usnesení ¾alovaného ze dne 20. 3. 2006, ve vìci neudìlení výjimky z naøízení o stavební uzávìøe, o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2007, è. j. 44 Ca 75/2006-27,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se Zastupitelstvo obce Zdiby (dále jen stì¾ovatel ) domáhal zru¹ení v záhlaví oznaèeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Praze (dále jen krajský soud ), kterým byla v souladu s ustanovením § 76 odst. 2 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), vyslovena nicotnost usnesení stì¾ovatele ze zasedání konaného dne 20. 3. 2006, a to v èásti týkající se rozhodování o výjimkách z naøízení obce o stavební uzávìøe.
V napadeném rozsudku krajský soud vy¹el z toho, ¾e stavební uzávìra byla podle zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen stavební zákon ), vyhla¹ována dvìma formami: 1) podle § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona vydával stavební úøad k ochranì území územní rozhodnutí o stavební uzávìøe, pøièem¾ v odùvodnìných pøípadech a po dohodì s dotèenými orgány státní správy mohla být stavebním úøadem dle § 41 odst. 3 stavebního zákona povolena výjimka ze stavebního zákazu nebo z omezení nìkterých èinností v území; 2) podle § 33 odst. 3 stavebního zákona mohla obec nebo kraj vyhlásit stavební uzávìru naøízením obce nebo kraje. Dle názoru krajského soudu pro re¾im stavební uzávìry vyhla¹ované naøízením obce stavební zákon mo¾nost vydávání výjimek explicitnì neupravil. Postup stì¾ovatele, dle kterého zastupitelstvo obce svým usnesením ze dne 20. 3. 2006 nepovolilo výjimku ze stavební uzávìry, pùvodnì vyhlá¹ené naøízením stì¾ovatele pøijatém na jeho zasedání dne 22. 4. 2003, oznaèil proto krajský soud za postup, který nemá oporu v zákonì a je protiústavní. Krajský soud pøi svém posouzení vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, publikovaném pod è. 475/2006 Sb., a dostupném té¾ z http://nalus.usoud.cz, dle kterého lze státní moc uplatòovat toliko na základì zákona a v jeho mezích podle èl. 2 odst. 3 Ústavy a výkon státní správy lze svìøit podle èl. 105 Ústavy orgánùm samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Obec se tak v rámci výkonu pøenesené pùsobnosti musí pohybovat v mezích pøíslu¹ných právních pøedpisù. Krajský soud proto, v souladu s ustanovením § 76 odst. 2 s. ø. s. vyslovil nicotnost napadeného usnesení stì¾ovatele, a to v èásti týkající se rozhodování o výjimkách z naøízení obce o stavební uzávìøe.
V kasaèní stí¾nosti uplatnil stì¾ovatel zákonný dùvod obsa¾ený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s., pøièem¾ zdùraznil, ¾e krajský soud svùj rozsudek opøel v podstatì pouze o shora citovaný nález Ústavního soudu. Tento se v¹ak dle názoru stì¾ovatele týká naprosto odli¹ného pøípadu a na souzenou vìc jej nelze aplikovat, nebo» obecní vyhlá¹ku o stavební uzávìøe vydalo zastupitelstvo obce Zdiby, které také rozhodovalo o udìlení pøíp. výjimek. Z uvedených dùvodù proto stì¾ovatel navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek zru¹il a vìc vrátil k dal¹ímu øízení.
®alobci se k pøedlo¾ené kasaèní stí¾nosti nevyjádøili.
Ze spisového materiálu zjistil zdej¹í soud následující pro vìc podstatné skuteènosti: Naøízením stì¾ovatele ze dne 22. 4. 2003 vyhlásila obec Zdiby na své území podle § 84 odst. 3 a § 11 odst. 1 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o obcích ), a § 33 stavebního zákona stavební uzávìru s výjimkou udr¾ovacích prací (dále jen Naøízení o stavební uzávìøe ). Souèasnì v¹ak v § 3 daného Naøízení o stavební uzávìøe stanovila, ¾e v odùvodnìných pøípadech mù¾e zastupitelstvo obce Zdiby povolit výjimku ze zákazu provádìní ve¹kerých staveb. Ze spisového materiálu dále vyplynulo, ¾e ¾alobci, tj. man¾elé H., nabyli na základì kupní smlouvy ze dne 16. 6. 2004 do svého vlastnictví pozemky par. è. 416/1 o výmìøe 1810 m2, orná pùda, a parc. è. 416/2 o výmìøe 2 183 m 2, trvalý porost, oba v kat. úz. Zdiby, s právními úèinky vkladu ke dni 16. 6. 2004. Ke dni pøedcházejícímu koupi pozemkù bylo vydáno usnesení zastupitelstva obce Zdiby ze zasedání konaného ve spoleèenském domì ve Veltì¾i dne 6. 5. 2004, kterým bylo mimo jiné schváleno udìlení výjimky z Naøízení o stavební uzávìøe, a to pro úèely výstavby rodinných domù vèetnì pøípojek, a to té¾ na pozemcích parcel. è. 416/1 a 416/2. Souhlas s udìlením výjimky k obìma pozemkùm byl k ¾ádosti ¾alobcù potvrzen sdìlením Obecního úøadu Zdiby ze dne 13. 12. 2005, è. j. 2170/05. Tuto ¾ádost ¾alobci podali k výzvì Stavebního úøadu Klecany ze dne 10. 10. 2005, è. j. 1255/Z/St/2005, v rámci øízení o stavební povolení pro výstavbu rodinného domu na pozemku p. è. 416/2. Následnì usnesením zastupitelstva obce Zdiby ze zasedání konaného ve spoleèenském domì ve Veltì¾i dne 20. 3. 2006 bylo pùvodní udìlení výjimky ze stavební uzávìry pro jeden z vý¹e uvedených pozemkù, a sice pro pozemek parc. è. 416/1, odòato, resp. bylo odsouhlaseno nepovolení ji¾ jednou povolené výjimky. ®alobci se ve správním soudnictví domáhali zru¹ení právì tohoto usnesení stì¾ovatele. Krajský soud dospìl k závìru, ¾e stì¾ovatel nebyl vìcnì pøíslu¹ný k udìlování èi odnímání výjimek ze stavební uzávìry vyhlá¹ené formou naøízení obce a usnesení zastupitelstva obce Zdiby vydané pøi zasedání obecního zastupitelstva dne 20. 3. 2006 v èásti týkající se rozhodování o výjimkách z Naøízení obce o stavební uzávìøe prohlásil za nicotné.
Pøedmìtem sporu v souzené vìci je tedy otázka, zda usnesení zastupitelstva obce Zdiby vydané pøi zasedání obecního zastupitelstva dne 20. 3. 2006 v èásti týkající se rozhodování o výjimkách z Naøízení obce o stavební uzávìøe je èi není nicotné. Jinými slovy, zda byl stì¾ovatel vìcnì pøíslu¹ný k rozhodování o výjimkách ze stavební uzávìry vyhlá¹ené formou naøízení obce.
Pro rozhodnutí ve vìci bylo primárnì nutno zkoumat, jaká je povaha ¾alobou napadeného usnesení zastupitelstva obce z hlediska ustanovení § 65 s. ø. s. Podle citovaného ustanovení je ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení úkonem správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti (dále jen rozhodnutí ), se mù¾e ¾alobou domáhat zru¹ení takového rozhodnutí, popøípadì vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvlá¹tní zákon jinak. ®alobu proti rozhodnutí správního orgánu mù¾e podat i úèastník øízení pøed správním orgánem, který není k ¾alobì oprávnìn podle odstavce 1, tvrdí-li, ¾e postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu pøíslu¹ejí, takovým zpùsobem, ¾e to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí Zdej¹í soud se ji¾ opakovanì pøiklonil k závìru, ¾e rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ø. s. je tøeba chápat v materiálním slova smyslu. V tomto smyslu je rozhodnutím jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veøejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Z rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, è. j. 1 Afs 147/2005-107, publikovaného pod è. 923/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, plyne: námitky, ¾e rozhodnutí nemìlo pøíslu¹nou formu a nebylo vydáno v ¾ádném øízení, je nutno odmítnout ji¾ proto, ¾e potøeba soudního pøezkumu faktických správních rozhodnutí je je¹tì intenzivnìj¹í právì tam, kde správní orgán nepostupuje pøedem stanoveným a pøedvídatelným zpùsobem podle pøíslu¹ného procesního pøedpisu. K obdobným závìrùm dospìl zdej¹í soud i v rozsudku ze dne 20. 7. 2005, è. j. 8 As 10/2005-38, publikovaném pod è. 1046/2007 Sb. NSS, www.nssoud.cz. Shodný náhled na vymezení pojmu rozhodnutí má i Ústavní soud, viz napø. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 446/2000, dostupný z http://nalus.usoud.cz.
V daném pøípadì je zøejmé, ¾e ¾alobou napadené usnesení stì¾ovatele navazuje na stavební uzávìru vydanou formou naøízení zastupitelstva obce. Naøízení zastupitelstva obce pøedstavuje z pohledu teorie odvozený normativní akt, jako¾to jeden z pramenù správního práva, který je charakteristický tím, ¾e slou¾í k podrobnìj¹í úpravì otázek v základu upravených zmocòujícími (prvotními) normativními akty; jedná se o tzv. úpravu secundum et intra legem, tj. podzákonnou právní úpravu, jejími¾ dal¹ími charakteristickými znaky jsou abstraktnost, obecnost a jednostrannost.
Ústavní základy pro vydávání tìchto právních pøedpisù nalezneme v Ústavì, a to zejména v èl. 105 a èl. 79 odst. 3. Podle èl. 105 Ústavy lze orgánùm samosprávy svìøit výkon státní správy (tzn. v pøípadì obcí "pøenesenou pùsobnost") jen tehdy, stanoví-li tak zákon. Z èl. 79 odst. 3 Ústavy vyplývá, ¾e naøízení mohou obce vydávat v¾dy jen na základì a v mezích konkrétního zákona upravujícího výkon pøenesené pùsobnosti, který musí navíc je¹tì obsahovat zákonné zmocnìní, je¾ vydání naøízení obce výslovnì pøedpokládá. Zákon o obcích vyhrazuje vydávání naøízení obce radì obce, resp. zastupitelstvu obce tam, kde se rada obce nevolí.
Naøízení obce je tedy (podzákonným) právním pøedpisem vydávaným orgánem územní samosprávy k plnìní úkolù ve vìcech patøících do pøenesené pùsobnosti (èl. 79 odst. 3 Ústavy a § 11 odst. 1 zákona o obcích). Pravomoc pøezkoumat naøízení obce nále¾í Ústavnímu soudu v øízení o zru¹ení zákonù a jiných právních pøedpisù, podá-li takový návrh øeditel krajského úøadu [§ 64 odst. 2 písm. i) zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù], a to po proceduøe pøedvídané v § 125 obecního zøízení. To znamená, ¾e na rozdíl od pøípadù, kdy má stavební uzávìra formu územního rozhodnutí a je pøezkoumatelná ve správním soudnictví, má-li stavební uzávìra formu právního pøedpisu, pak osoby, jejich¾ vlastnická nebo jiná práva k pozemkùm nebo stavbám na nich mohou být stavební uzávìrou pøímo dotèena, mají výraznì ztí¾enou mo¾nost, jak se proti takovému zásahu bránit. Dozorová èinnost krajského úøadu toti¾ primárnì smìøuje k ochranì objektivního veøejného práva, nikoli subjektivního veøejného práva, které se jeví jako obsah objektivního veøejného práva, nemù¾e bez nìj existovat a je jeho konkrétním výrazem.
Z vý¹e uvedeného tedy vcelku jednoznaènì vyplývá nutnost pøezkoumání vìci samé, nebo» v opaèném pøípadì by do¹lo k odmítnutí práva na soudní ochranu a v koneèném dùsledku odepøení spravedlnosti (denegatio iustitiae), co¾ v podmínkách demokratického právního státu nelze aprobovat. Právo na pøístup k soudu je jednou ze základních souèástí práva na spravedlivý proces a soudní pøezkum ka¾dého rozhodnutí správního orgánu (leda¾e by bylo zákonem výslovnì vylouèeno) je jedním z veøejných subjektivních práv explicitnì zaruèených Listinou základních práv a svobod. Dopadá na nìj i pøíkaz ústavodárce obsa¾ený v èl. 4 odst. 4 Listiny, aby pøi pou¾ívání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo ¹etøeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneu¾ívána k jiným úèelùm, ne¾ pro které byla stanovena. Mezemi práva na pøístup k soudu jsou mj. kompetenèní výluky, proto pøi jejich pou¾ívání je nutno klást si v¾dy otázku, proè zákon urèitou kompetenèní výluku obsahuje, a respektovat její smysl. Nepøípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skuteènému smyslu. Z ústavních interpretaèních pravidel zároveò plyne, ¾e v pochybnostech o tom, zda ¾alobci svìdèí právo na pøístup k soudu èi nikoliv, je nezbytné pøiklonit se k výkladu svìdèícímu ve prospìch výkonu tohoto práva (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, publikované pod è. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz.).
K udìlování èi neudìlování výjimky z Naøízení o stavební uzávìøe v souzené vìci docházelo následnými usneseními zastupitelstva obce, která v¾dy parcelními èísly specifikovala pozemky, o jejich¾ vynìtí èi nevynìtí ze stavební uzávìry zastupitelstvo rozhodovalo. Skuteènost, ¾e tato usnesení mají základ v Naøízení obce o stavební uzávìøe, jeho¾ pøezkum spadá do pravomoci Ústavního soudu neznamená, ¾e zákonnost pøípadnì nicotnost tìchto aktù nemù¾e posoudit správní soud. V daném pøípadì se jedná o vrchnostenské rozhodování obce v rámci státem jí svìøené pùsobnosti, kdy výstupy tohoto rozhodování jsou dostateènì adresné, a to prostøednictvím parcelních èísel jednotlivých pozemkù, jejich¾ výèet je uzavøený, urèitý a vymezený kat. úz. Zdiby-a s ohledem na jejich dùsledky, tj. zda urèitý pozemek je èi naopak není dotèen stavební uzávìrou, se nepochybnì dotýkají subjektivních veøejných práv ¾alobcù, resp. jejich právní sféry. Ostatnì to také ¾alobci ve správní ¾alobì podané dle § 65 s. ø. s. tvrdili.
Podle ustálené judikatury Ústavního soudu obecnì platí, ¾e ustanovení naøízení obce o stavební uzávìøe, je¾ umo¾òuje povolit výjimku ze zákazu provádìní ve¹kerých staveb, vyjma udr¾ovacích prací, v území obce, je v rozporu se stavebním zákonem, jako¾ i s Ústavou (srov. napø. nálezy Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 35/04, ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, dostupné na http://nalus.usoud.cz.). Zakotvením § 3 umo¾òujícímu obci rozhodovat o výjimkách z Naøízení o stavební uzávìøe tak stì¾ovatel nepøípustnì roz¹íøil své oprávnìní, nebo» na základì zákonného zmocnìní (§ 33 odst. 3 stavebního zákona) byl oprávnìn vyhlásit naøízením toliko stavební uzávìru, nikoli udìlovat (odnímat) z ní výjimky. Naøízení obce o stavební uzávìøe toti¾ stanoví obecná omezení èi zákazy týkající se urèitého typu pøípadné budoucí stavební èinnosti v území. Pøedmìtné naøízení nestanoví podmínky pro umís»ování jakékoli konkrétní stavby, ale jako obecnì závazný právní pøedpis obce, vydaný na základì zákonného zmocnìní dle § 33 odst. 3 stavebního zákona, vymezuje obecnì závazná pravidla pro pøípad urèitého typu budoucí stavební èinnosti ve vymezeném území. Jak ji¾ bylo shora øeèeno, dle èl. 79 odst. 3 Ústavy obce mohou vydávat naøízení, jen jsou-li k tomu výslovnì zmocnìny zákonem a v mezích takového zákona. Bez konkrétního zmocnìní v zákonì nemù¾e obec vydat naøízení v pøenesené pùsobnosti. Bylo-li tedy ¾alobou napadené usnesení stì¾ovatele vydáno na základì ustanovení § 3 Naøízení o stavební uzávìøe, které je mimo jemu svìøenou pravomoc, jedná se o rozhodnutí nicotné.
Závìrem pova¾uje kasaèní soud za nutné poznamenat, ¾e pomìrnì úspornou argumentaci stì¾ovatele v kasaèní stí¾nosti opírající se zejména o to, ¾e krajským soudem citovaný nález Ústavního soudu se týká naprosto odli¹ného pøípadu, nelze akceptovat, nebo» jeho ratio decidendi postihuje naopak v zásadì stejnou situaci a skuteènost, ¾e Naøízení o stavební uzávìøe v daném pøípadì nevydala rada, ale zastupitelstvo obce (v návaznosti na § 84 odst. 3 obecního zøízení) je pro souzenou vìc zcela irelevantní.
Ve svìtle vý¹e uvedeného nemohl Nejvy¹¹í správní soud kasaèním námitkám stì¾ovatele týkajícím se právního posouzení pøezkoumávané vìci pøisvìdèit. Lze naopak uzavøít, ¾e krajský soud nepochybil a vìc posoudil v souladu s tím, jak na ni nahlí¾í i zdej¹í soud. Nejvy¹¹í správní soud proto kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ø. s. zamítl.
Výrok o nákladech øízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., kdy¾ stì¾ovateli, který ve vìci nemìl úspìch, nevzniklo právo na náhradu nákladù øízení a ¾alobcùm jako druhému úèastníku øízení o kasaèní stí¾nosti ¾ádné náklady nevznikly.