Source: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5001
Timestamp: 2014-04-23 19:12:50+00:00
Document Index: 69921589

Matched Legal Cases: ['artigo 16', 'artigo 114', 'artigo 25', 'artigo 4', 'artigo 39', 'artigo 150', 'artigo 4', 'artigo 5', 'artigo 37', 'artigo 11', 'artigo 16', 'Artigo 109', 'artigo 188', 'artigo 511', 'artigo 39', 'artigo 127']

Funda��es p�blicas: breves coment�rios - Administrativo - �mbito Jur�dico
Administrativo Funda��es p�blicas: breves coment�rios
Gil Braga de Castro Silva, Daniela Oliveira da Silva
No direito romano, as funda��es eram oneradas com o encargo de que era primordial que se cumprisse a vontade do fundador, realizando os prop�sitos que ele teve em mira.
No baixo imp�rio romano, com a expans�o dos ideais crist�os, da filosofia da caridade, � que surgem as verdadeiras funda��es, todas impulsionadas pela caridade evang�lica, a exemplo das igrejas, mosteiros, estabelecimentos de benefic�ncia como hospitais (nosocomia), orfanatos (orphanotrophia), hosp�cios (xenodochia), asilos para velhos desamparados (gerontocomia), etc. Para a funda��o de igrejas, capelas e mosteiros era suficiente a permiss�o episcopal.
De acordo com a teoria individualista, que se deve a Jhering, o seu pensamento central, os titulares dos direitos s�o os pr�prios homens. Seguindo este entendimento, nas funda��es, os destinat�rios dos direitos s�o aqueles em benef�cio dos quais as mesmas foram institu�das: os pobres, os enfermos, as vi�vas e os �rf�os. As corpora��es e as funda��es s�o como ser humano, entidades reais e providas da mesma subjetividade jur�dica, segundo a teoria realista.
Os romanos n�o se preocuparam em criar uma teoria sobre o fen�meno da pessoa jur�dica. A teoria que mais se adequou ao pensamento romano � o da teoria da realidade ideal.
Desenvolvendo-se nos tempos medievais e sob o patroc�nio da Igreja, as funda��es foram mesmo, de in�cio, p�blicas, como institui��es eclesi�sticas, mas perderam em grande parte este car�ter, com o aparecimento das na��es modernas e a import�ncia cada vez mais consider�vel atribu�da ao direito civil.
As funda��es, no C�digo Civil de 1916, em seu artigo 16, s�o consideradas como pessoas jur�dicas de direito privado, ao lado das sociedades civis, religiosas, pias, morais, cient�ficas ou liter�rias, as associa��es de utilidade p�blica, as sociedades mercantis e os partidos pol�ticos. Correspondem as �universitas bonorum� do antigo direito romano, ou seja, um patrim�nio destinado a uma finalidade, um complexo de bens que se destina a um determinado escopo que, como as pessoas naturais, podem ser sujeitos de direito. Na funda��o prepondera o elemento patrimonial.
Divergem das �universitas personarum� nos quais h� interesses, fins e meios pr�prios, exclusivos dos s�cios, enquanto que nas funda��es os fins e interesses n�o s�o pr�prios, mas do instituidor, que pode ser uma pessoa natural, uma pessoa jur�dica de direito privado ou uma pessoa jur�dica de direito p�blico. Al�m disso, nas funda��es, os objetivos perseguidos s�o perenes e imut�veis, restringindo os administradores a execut�-los simplesmente.
Ainda sob a perspectiva do C�digo Civil de 1916, nas funda��es o patrim�nio � fornecido pelo seu fundador, seja ele um particular ou o Estado, inclusive ele pode determinar qual a estrutura da funda��o, criando uma organiza��o administrativa e sua forma de gerenciamento, e, nas �universitas personarum�, o patrim�nio � constitu�do pela contribui��o dos s�cios haja vista o interesse ser exclusivamente deles e deliberam livremente, determinando quais s�o os �rg�os dirigentes ou dominantes.
Sob a �tica legislativa do C�digo Civil de 1916, a exist�ncia legal das funda��es, come�a com a inscri��o dos seus atos constitutivos no registro peculiar, consoante lei n.� 6.015, de 31 de dezembro de 1973, Lei de Registros P�blicos, que disp�e no artigo 114 que no registro civil de pessoas jur�dicas ser�o inscritos os atos constitutivos e os estatutos das funda��es e associa��es de utilidade p�blica.
Para criar uma funda��o, far-lhe-� o seu instituidor, atrav�s de escritura p�blica ou testamento, dota��o especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administr�-la, na conformidade do C�digo Civil de 1916. Observa-se das regras do antigo C�digo Civil que a constitui��o dessa pessoa jur�dica se desdobra em dois atos distintos: o ato de funda��o e o ato de dota��o.
O ato de funda��o pode ser inter vivos ou mortis causa, ou seja, a funda��o pode ser criada por escritura p�blica ou por testamento. Tanto numa como na outra modalidade, o ato depende de registro no registro civil de pessoas jur�dicas.
O ato de dota��o compreende a reserva de bens livres, a indica��o dos fins a que se destinam e a maneira de administr�-los. Ressalte-se que bens livres s�o aqueles desembara�ados de �nus reais, a exemplo de hipoteca, penhor, anticrese, que possam ser utilizados para o pagamento de d�vidas do instituidor da funda��o.
Duas s�o as modalidades de forma��o: a direta e a fiduci�ria. Na primeira, o pr�prio fundador pessoalmente garante o patrim�nio necess�rio e suficiente � cria��o da funda��o e, se necess�rio, a sua manuten��o nos prim�rdios de seu funcionamento; na fiduci�ria, o instituidor entrega a outrem a organiza��o da obra projetada.
O artigo 25 do C�digo Civil de 1916 abriga dispositivo que prev� a solu��o para a hip�tese do instituidor n�o fornecer o aporte financeiro necess�rio a cria��o da funda��o, pois quando insuficientes os bens doados, estes ser�o convertidos em t�tulos da d�vida p�blica, caso o fundador n�o preveja outra solu��o. J� na parte final do dispositivo em apre�o, o legislador determinava que se o patrim�nio fosse aumentado com os rendimentos ou novas dota��es, que perfa�am o capital bastante, o requisito patrimonial para criar a funda��o estava satisfeito.
Velar� pelas funda��es o Minist�rio P�blico do Estado onde situadas as funda��es, fiscalizando os atos dos administradores lesivos aos objetivos tra�ados para as funda��es e promovendo a anula��o dos praticados sem observ�ncia dos estatutos.
Quanto aos bens das funda��es, esses s�o geralmente inalien�veis, pois sua exist�ncia � imprescind�vel � concretiza��o dos fins visados pelo instituidor. Entretanto, comprovada a necessidade da aliena��o, esta pode ser autorizada pelo juiz ap�s audi�ncia do Minist�rio P�blico. Mesmo que o instituidor tenha imposto a cl�usula de inalienabilidade a autoriza��o pode ser concedida.
Se verificada que uma funda��o � nociva ao interesse p�blico, ou imposs�vel sua manuten��o, ou vencido o prazo de sua exist�ncia, n�o existindo dispositivo em contr�rio no ato constitutivo, ou nos estatutos, o patrim�nio ser� incorporado em outras funda��es, com fins iguais ou semelhantes.
Com o intuito de verificar se os fins s�o iguais ou semelhantes, s� o caso pr�tico pode solucionar tal quest�o, pois acredita-se que a semelhan�a n�o se restrinja somente ao objeto das atividades das funda��es mas tamb�m o fim visado que deve ser sempre o interesse p�blico.
Entre as funda��es criadas pelo Estado na d�cada de 30, as mais importantes s�o os estabelecimentos de instru��o p�blica superior e secund�ria subordinados ao Minist�rio da Justi�a e Neg�cios Interiores.
Desde a primitiva distin��o que se fez e ainda dentro do direito privado, havia de par com as funda��es privadas as funda��es oficiais, ou seja, o reconhecimento do car�ter p�blico de certos patrim�nios, sob esta categoria jur�dica institu�dos. E a primeira conseq��ncia desse entendimento foi a isen��o dessas entidades, notadamente institutos federais de ensino, ao regime de fiscaliza��o pr�prio das funda��es, de compet�ncia do Minist�rio P�blico, para submet�-las, nos termos de seus regulamentos, � fiscaliza��o de �rg�os centrais de administra��o.
O m�todo escolhido pelo Estado para descongestionar a atividade administrativa, sua burocracia, foi a da personaliza��o, que consiste em tornar determinado servi�o em centro pr�prio de direitos e deveres. A Administra��o P�blica ao descentralizar sua atividade o faz, comumente, por duas formas: ou delega servi�os p�blicos a particulares ou outorga servi�os a entidades p�blicas ou privadas, as chamadas paraestatais, que autoriza a cria��o mediante lei.
No decreto-lei n.� 200/67, as funda��es foram equiparadas �s empresas p�blicas e integraram � Administra��o P�blica Indireta.
O Decreto-lei n.� 900, de 26 de setembro de 1969, tinha como regra que as funda��es n�o integravam a Administra��o Indireta, provavelmente, numa tentativa sem sucesso de moldar a funda��o ao C�digo Civil, sem perceber que por mais autonomia que tenham as funda��es, estas est�o sujeitas ao regime jur�dico administrativo, a exemplo da observ�ncia de princ�pios fundamentais como o da indisponibilidade do interesse p�blico, da continuidade do servi�o e o da tutela.
Ademais, mesmo n�o inserindo as funda��es no rol das entidades pertencentes � Administra��o Indireta, sujeitava-as � supervis�o ministerial, desde que recebessem subven��es ou transfer�ncias � conta do or�amento da Uni�o.
Enquanto que o Decreto-lei n.� 2.299, de 16/11/1986, que mudou a reda��o do artigo 4� do Decreto-lei n.� 200, incluindo o par�grafo 2�, inseriu novamente entre as entidades da Administra��o Indireta as funda��es criadas atrav�s de lei federal ou mantidas pela Uni�o, com o escopo de subordin�-las aos mecanismos e normas de fiscaliza��o, controle e gest�o financeira, e inclus�o dos cargos, empregos, fun��es e respectivos titulares no Plano de classifica��o de cargos estabelecidos pela Lei n� 5.645/1970.
De forma gradual, com a volta das funda��es a categoria da Administra��o P�blica Indireta, verificou-se uma tend�ncia de publiciza��o dessas entidades e o maior controle de suas atividades.
Ap�s a edi��o da Lei n.� 7.596/87, as funda��es passaram a ter natureza jur�dica predominantemente p�blica porque a elas n�o se aplicam diversas normas civilistas, como as que regulam a destina��o dos bens doados pelo instituidor se forem insuficientes para iniciar os trabalhos da entidade, no que diz respeito ao controle do Minist�rio P�blico, no que tange a elabora��o e altera��o dos estatutos e sobre a extin��o da entidade.
Nesta lei, as funda��es ficaram subordinadas ao C�digo Civil somente no que tange a forma de constitui��o. O tratamento jur�dico de seu pessoal ficou igual ao das autarquias.
Seja qual for o regime jur�dico da funda��o institu�da pelo Poder P�blico, a finalidade da lei que cria a funda��o � sempre o interesse p�blico. A entidade administrativa criada ir� executar uma atividade tipicamente social que compete ao seu instituidor, inclusive se for necess�rio adaptar, as fun��es da funda��o ao interesse p�blico, por motivo superveniente, o Poder P�blico, atrav�s de lei, pode alterar a lei instituidora da funda��o, independente de consulta da vontade dos administradores da mesma. Por sua vez, as funda��es privadas n�o podem ser fiscalizadas pelo seu instituidor, haja vista que adquirem vida pr�pria e independ�ncia, e sua fiscaliza��o � confiada ao Minist�rio P�blico, diferente das funda��es governamentais que s�o permanentemente acompanhadas pelo Poder P�blico que as criou com o intuito de descobrir se est�o cumprindo seu papel institucional e adequando-se as pol�ticas governamentais que mudam a cada elei��o.
Na reda��o original da Constitui��o Federal de 1988, o texto constitucional fazia distin��o entre funda��es p�blicas e privadas. A reda��o de alguns dispositivos preceituava em administra��o fundacional ou em funda��o institu�da ou mantida pelo Poder P�blico. Exemplificativamente, dois artigos usavam a express�o funda��o p�blica: o artigo 39 e o 19 das Disposi��es Constitucionais Transit�rias.
Com a emenda constitucional n.� 19/98, n�o se adotou mais a express�o funda��o p�blica, o que n�o significa deixaram de existir as funda��es p�blicas, isto �, n�o implica na aboli��o das funda��es com personalidade de direito p�blico. As altera��es demonstram que a Constitui��o n�o diferencia a personalidade jur�dica das funda��es, logo, as normas da Constitui��o abrangem todos os tipos de funda��o.
Na forma do par�grafo 2� do artigo 150 da Constitui��o Federal, o patrim�nio, a renda e os servi�os vinculados �s finalidades essenciais ou as delas decorrentes t�m imunidade tribut�ria, isto �, sobre esse patrim�nio n�o podem incidir impostos. Atente-se para o fato de que a imunidade abrange unicamente os impostos e, n�o, taxas e as contribui��es de melhoria. O benef�cio constitucional alcan�a tanto as funda��es p�blicas como as privadas.
Por for�a da Lei Federal 8.666/93 e da Constitui��o Federal de 1988, que obrigam as entidades da Administra��o direta e indireta a somente celebrar ato ou contrato de seu interesse ap�s o procedimento licitat�rio, as funda��es sejam p�blicas ou privadas n�o escapam desta regra.
Funda��o � um patrim�nio personalizado afetado a um fim. Sua personaliza��o ocorre porque sobre o patrim�nio incide normas jur�dicas que o torna sujeito de direitos e obriga��es. Afetado a uma finalidade implica que seu objetivo � perseguir um interesse, sempre p�blico, pr�-determinado no ato de institui��o.
Carlos Maximiliano assim define a funda��o:
�Denomina-se funda��o um instituto com objetivo religioso, humanit�rio ou cultural, oriundo de liberalidade feita por meio de ato inter vivos ou causa mortis. Diverge da corpora��o ou sociedade; porque estas s�o formadas pela converg�ncia da vontade de diversas pessoas, que administram e dirigem o conjunto; ao passo que adv�m aquela da resolu��o magn�nima ou piedosa de um s� indiv�duo, que destina vultoso patrim�nio para se constituir e manter a institui��o por ele almejada. Em regra, ele mesmo indica o modo de funcionamento e a dire��o geral; n�o raro, incumbe sociedade j� existente, do encargo de organizar e orientar a funda��o� [1]
Segundo as li��es da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, conceituam-se as funda��es institu�da pelo Poder P�blico como sendo:
�... o patrim�nio, total ou parcialmente p�blico, dotado de personalidade jur�dica, de direito p�blico ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de auto-administra��o e mediante controle da Administra��o P�blica, nos termos da lei.�[2]
Neste conceito, surgem os seguintes elementos: dota��o patrimonial; personalidade jur�dica p�blica ou privada, dependendo da lei instituidora; fun��o social da funda��o, isto �, o exerc�cio de uma atividade da Administra��o que de car�ter social; capacidade de gerenciamento pr�prio; e controle da Administra��o Direta, nos limites estabelecidos em lei.
A lei n.� 7.596, de 10 de abril de 1987, que alterou o artigo 4� do Decreto-lei n.� 200, classificou de forma definitiva as �funda��es p�blicas� na mesma categoria das entidades da Administra��o Indireta e, no artigo 5� do Decreto-lei n.� 200, conceituou as funda��es da seguinte forma:
�A entidade dotada de personalidade jur�dica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autoriza��o legislativa, para o desenvolvimento de atividades que n�o exijam execu��o por �rg�os ou entidades de direito p�blico, com autonomia administrativa, patrim�nio pr�prio gerido pelos respectivos �rg�os de dire��o e funcionamento custeado por recursos da Uni�o e de outras fontes�
O Supremo Tribunal Federal, na vig�ncia da Constitui��o anterior, j� decidiu que as funda��es de direito p�blico s�o esp�cie do g�nero autarquia. Prevalecendo este entendimento, que faz das funda��es p�blicas uma esp�cie do g�nero autarquia, portanto, aplicam-se as funda��es p�blicas as mesmas normas, direitos e restri��es referentes �s autarquias. Nossos tribunais v�m entendendo que estas funda��es t�m natureza jur�dica de autarquia. Di�genes Gasparini enumera algumas funda��es nesta situa��o:
�... � verdade que nesses casos s�o verdadeiras autarquias, consoante v�m decidindo nossos pret�rios, e disso � exemplo o STF, que, ao julgar o CJ 6.728-3, considerou a Funda��o Centro de Forma��o do Servidor P�blico (Funcep), funda��o federal, como de natureza aut�rquica. Em raz�o disso, observam seu regime jur�dico. S�o dessa natureza a Funda��o da Casa Popular, a Funda��o Brasil Central, a Funda��o Nacional do �ndio e a Funda��o Mobral, no �mbito da Uni�o; a Funda��o de Amparo � Pesquisa do Estado de S�o Paulo e a Funda��o Padre Anchieta R�dio e TV Educativas, no campo do Estado de S�o Paulo� [3]
A inten��o da Administra��o � sempre superar a rigidez dos m�todos administrativo cl�ssicos para, a partir da descentraliza��o da a��o estatal, usar de processos mais flex�veis e eficientes com o intuito de melhor alcan�ar o interesse p�blico.
A funda��o originariamente nada mais era do que um patrim�nio voltado a realiza��o de uma finalidade definida pelo seu instituidor. Nos prim�rdios da cria��o do esquema te�rico que embasava a funda��o, sem d�vida, regia-se exclusivamente pelo direito privado, ou seja, o regime jur�dico das funda��es era privat�stico. Hoje, entretanto, com o direito p�blico se imiscuindo no direito privado e vice-versa, aceita-se naturalmente as funda��es de natureza privada tanto quanto a p�blica.
A Carta Magna de 1988 refere-se explicitamente, em seu artigo 37, inciso XIX, a funda��o p�blica, in verbis:
�Somente por lei espec�fica poder� ser criada autarquia e autorizada a institui��o de empresa p�blica, de sociedade de economia mista e de funda��o, cabendo a lei complementar, neste �ltimo caso, definir as �reas de sua atua��o�
Observa-se no dispositivo constitucional que a estrutura fundacional foi absorvida pelo direito p�blico, isto �, a destina��o de um patrim�nio ao atendimento de uma finalidade pr�-estabelecida. Partindo deste preceito comum que d� identidade ao g�nero funda��o, do qual s�o esp�cies as p�blicas e as privadas, pois a Administra��o P�blica pode criar ambas.
Como a Administra��o P�blica pode criar os dois tipos de funda��o, a Constitui��o Federal sempre faz refer�ncia a palavra funda��o sem os adjetivos p�blica ou privada, portanto, abrindo espa�o para que o poder p�blico use o tipo de funda��o que mais facilitar a consecu��o de seus objetivos e concretizar o princ�pio da supremacia do interesse p�blico.
Ocorre que nas funda��es governamentais � usual que sua viabilidade financeira seja mantida e garantida atrav�s de dota��es no or�amento da Administra��o P�blica Federal, Estadual, Distrital ou Municipal, isto �, na administra��o centralizada. As funda��es de direito p�blico, portanto, assemelham-se neste item as pr�prias autarquias, inclusive porque ambas s�o regidas pelo direito administrativo.
Existem, portanto, duas correntes sobre a natureza jur�dica das funda��es: uma que defende a funda��o de natureza privada e outra que defende a possibilidade da exist�ncia de funda��es de direito p�blico, que ser� uma modalidade de autarquia.
Na opini�o da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Estado pode instituir funda��es com personalidade jur�dica de direito privado e de direito p�blico. H� viabilidade jur�dica da aplica��o de dispositivos de direito privado as funda��es criadas pelo Poder P�blico, pois:
�Quando o Estado institui pessoa jur�dica sob a forma de funda��o, ele pode atribuir a ela regime jur�dico administrativo, com todas as prerrogativas e sujei��es que lhe s�o pr�prias, ou subordina-la ao C�digo civil, neste �ltimo caso com as derroga��es por normas de direito p�blico. Em um e outro caso se enquadram na no��o categorial do instituto da funda��o, como patrim�nio personalizado para a consecu��o de fins que ultrapassam o �mbito da pr�pria entidade. Em cada caso concreto, a conclus�o sobre a natureza jur�dica da funda��o - p�blica ou privada - tem que ser extra�da do exame da sua lei instituidora e dos respectivos estatutos.�[4]
Para se verificar qual a natureza jur�dica da funda��o, em cada caso concreto, deve-se analisar sua lei instituidora e os respectivos estatutos.
3. Pol�mica sobre a natureza jur�dica das funda��es p�blicas
De todas as entidades da Administra��o Indireta, a funda��o �, sem d�vida, a que tem provocado maiores diverg�ncias doutrin�rias no que diz respeito � sua natureza jur�dica e as conseq��ncias que da� decorrem. A grande discuss�o que se tem travado, h� algum tempo, cria grande confus�o tanto nos tribunais quanto no pr�prio seio da Administra��o.
Formaram-se, basicamente, tr�s correntes:
a) A primeira defende a natureza privat�stica de todas as funda��es institu�das pelo poder p�blico, ou seja, o fato de ser o Estado o instituidor, n�o desmente a caracteriza��o dessa entidade como de direito privado, de acordo com o disposto no C�digo Civil. Essa era a opini�o cl�ssica de Hely Lopes Meirelles, para quem constitu�a uma contradictio in terminis express�es como autarquias fundacionais ou funda��es p�blica, explicando que se a entidade era uma funda��o estaria �nsita sua personalidade privada e que, se era uma autarquia, a personalidade seria de direito p�blico. Advertia o saudoso jurista: �uma entidade n�o pode, ao mesmo tempo, ser funda��o e autarquia; ser pessoa de direito privado e ter personalidade de direito p�blico! E arrematava: o fato de o Estado servir-se de instituto de direito privado para a realiza��o de atividades de interesse p�blico n�o transfigura a institui��o civil em entidade p�blica, nem autarquiza esse meio de a��o particular�. Advogam tamb�m a mesma tese autores como Manoel Oliveira Franco e S�rgio D�Andr�a.
b) Para a segunda corrente, defendida por Cretella J�nior, Miguel Reale, Cl�vis Bevil�qua, Lacerda de Almeida, Geraldo Ataliba, Lafayette Ponde, Celso Ant�nio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella di Pietro, o Poder P�blico, ao instituir funda��es p�blicas, tanto pode dar-lhe personalidade de direito privado quanto de direito p�blico. Por esse entendimento, as funda��es p�blicas de natureza de direito p�blico s�o caracterizadas como verdadeiras autarquias, raz�o porque s�o denominadas, algumas vezes, de funda��es aut�rquicas ou autarquias fundacionais. Esta � a posi��o dominante, a adotada pelo STF e por isso acolhida por n�s para tentar esclarecer t�o debatida quest�o.
c) A terceira corrente, minorit�ria, defende que, ap�s a promulga��o da Carta Magna de 1988, o Poder P�blico somente poderia instituir funda��es de direito p�blico.
Ora, observa-se que o Estado pode criar e instituir tanto funda��o de direito p�blico como de direito privado, para, por interm�dio delas, oferecer aos cidad�os os servi�os que julgar �teis e necess�rios ao bem-estar e ao desenvolvimento da sociedade.
A rigor, o instituto "funda��o" sempre esteve na �rbita do direito privado, consoante o disposto no artigo 11 da Lei de Introdu��o ao C�digo Civil, no artigo 16 do velho C�digo Civil, nos artigos 62 a 69 do novo C�digo Civil e nos artigos 1199 a 1204 do C�digo de Processo Civil. Entretanto, apesar da normatiza��o legal, uma enorme celeuma jur�dica afligiu in�meros respeit�veis doutrinadores, tanto do direito privado como do direito p�blico, quando o Poder P�blico come�ou a utilizar-se de um instituto do direito privado, o ente "fundacional", para realizar as mais variadas a��es institucionais. A� come�ou a discuss�o: s�o p�blicas ou privadas, estatais ou p�blicas?
Esta celeuma refletiu-se tamb�m nas decis�es do nosso judici�rio e por isso � pertinente, neste momento, mostrar uma ementa de decis�o em Recurso Extraordin�rio, onde o STF reformou a decis�o do STJ:
�Funda��o P�blica � Autarquia � Justi�a Federal.
1. A Funda��o Nacional de Sa�de, que � mantida por recursos or�ament�rios oficiais da Uni�o e por ela institu�da, � entidade de direito p�blico.
2. Conflito de compet�ncia entre justi�a Comum e a Federal. Artigo 109, I, da Constitui��o Federal. Compete � Justi�a Federal processar e julgar a��o em que figura como parte a funda��o p�blica, tendo em vista sua natureza jur�dica conceitual assemelhar-se, em sua origem, �s autarquias.
3. Ainda que o art. 109, I da CF n�o se refira expressamente �s funda��es, o entendimento desta Corte � o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei, est�o sujeitas, fazem delas esp�cie do g�nero autarquia.
4. Recurso extraordin�rio conhecido e provido para declarar a compet�ncia da Justi�a Federal�. O Professor Diogo Freitas do Amaral, lecionando, assegurava sobre a figura das funda��es p�blicas, como instituto aut�nomo, ao lado das funda��es de direito privado destacando que: �Damos por conhecido o conceito de funda��o. Acrescentar-se-� apenas que a funda��o p�blica � uma funda��o que se reveste da natureza de pessoa colectiva p�blica. Enquanto a generalidade das funda��es s�o pessoas colectivas privadas, reguladas pelo C�digo Civil, h� umas quantas funda��es, que s�o pessoas colectivas p�blicas, reguladas pelo direito Administrativo. Trata-se, portanto, de patrim�nios que s�o afectados � prossecu��o de fins p�blicos especiais�. (AMARAL, Diogo Freitas.Curso de Direito Administrativo. Coimbra, 1986: Almedina)
No direito brasileiro as funda��es de direito p�blico j� eram mencionadas por cl�ssicos como J. M. de Carvalho Santos que, inclusive, destacava que o Estado "mant�m diferentes organiza��es de dif�cil enquadramento no sistema legal, compreendendo diferentes esp�cies de pessoas jur�dicas de Direito Administrativo.�(CARVALHO SANTOS,J M.Repert�rio Enciclop�dico de Direito Brasileiro, vol.XXIII. Rio de Janeiro, 1947: Borsoi, p.225)
Essas diverg�ncias seriam adensadas, com a entrada em vigor do decreto-lei 200/67 e, sobretudo, com sua altera��o pelo decreto-lei 900/69. Esse �ltimo tido como relevante por boa parcela da doutrina, como evid�ncia da ado��o da tese da inexist�ncia de funda��es de direito p�blico no direito brasileiro.
De um lado, autores como Manoel Oliveira Franco Sobrinho afirmavam que: "Funda��es como p�blicas inexistem. A pessoa jur�dica chamada funda��o n�o h� como for�ar argumentos que se perdem na abstra��o sejam quais sejam os seus fins espec�ficos, somente poder�o ser de direito privado, porque assim est� institucionalizado e consagrado pelo direito positivo."(FRANCO SOBRINHO, Manoel Oliveira. Funda��es e Empresas P�blicas. S�o Paulo, 1972:Revista dos Tribunais, p.11)
Por outro lado, autores como Jos� Cretella Junior procuravam demonstrar a exist�ncia das funda��es de direito p�blico, que: "partindo-se da categoria jur�dica da funda��o-patrim�nio personalizado dirigido a um fim atingem-se as das modalidades paralelas e inconfund�veis, a funda��o de direito privado (patrim�nio privado, personalizado pelo registro, afetado a fins particulares) e a funda��o de direito p�blico (patrim�nio p�blico personalizado pela lei e afetado a fins de interesse p�blico) realidades absolutamente inconfund�veis, o que se verifica pela compreens�o rigorosa entre os respectivos regimes jur�dicos, levando-se em conta uma a uma todas as conota��es ... uma pessoa jur�dica administrativa, de substrato patrimonial estatal, criada por lei, regida pelo direito administrativo, que n�o pode auto-desfazer-se, que edita atos administrativos, sujeitas � tutela da entidade matriz criadora, que n�o pode receber libera��es que importem em desvio de finalidade, cujas contas s�o fiscalizadas pelo Tribunal de Contas, de modo algum pode identificar-se como uma funda��o de direito privado."(CRETELLA JUNIOR, Jos�. Funda��o de Direito P�blico. S�o Paulo, 1976:Forense, p.92)
Admitir apenas a funda��o privada � aceitar o primado do direito civil, promovendo-o por antiguidade, � matriz mesma da ci�ncia jur�dica, ramo-fonte do direito do qual derivam os demais. Err�neo, ainda, seria admitir a funda��o de direito p�blico, filiando-se � funda��o de direito privado, quando entre os dois institutos a rela��o que existe n�o � de matriz para filial, n�o � a de g�nero para a esp�cie, mas sim, a identidade de irm�s paralelas, a funda��o privada mais velha, a funda��o p�blica, irm� ca�ula.
A mat�ria viria a ser, paulatinamente, pacificada a partir da predomin�ncia dessa �ltima posi��o, sendo marcante para tal a argumenta��o de Celso Ant�nio Bandeira de Mello, quando aquele autor, ap�s aprofundado exame da doutrina sobre a mat�ria, ressaltava o equ�voco em rotular-se um instituto pela denomina��o dada e de se supor que a funda��o seria um instituto pr�prio do direito privado e n�o da teoria geral do direito. Admitiu aquele jurista que o Estado participasse da cria��o, institui��o e manuten��o de funda��o de direito privado, n�o se confundindo essa hip�tese com a de cria��o de funda��es para o exerc�cio de atividades t�picas, com titularidade de compet�ncias estatais, sendo essas, evidentemente de direito p�blico, esp�cies do g�nero autarquia. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Natureza e Regime Jur�dico das Autarquias. S�o Paulo, 1968: RT, p.363 e ss.)
A jurisprud�ncia, por sua vez, tamb�m evoluiu no sentido da aceita��o e reconhecimento da publiciza��o desses entes fundacionais, conforme se observa na decis�o da Quarta Turma do TRF da 4� Regi�o:
�Processual Civil. Aus�ncia de duplo grau de Jurisdi��o. Funda��o de Direito P�blico. Nulidade Afastada.
1. As funda��es institu�das pelo poder p�blico, que assumem a gest�o de servi�o estatal e se submetem ao regime administrativo, devem, obrigatoriamente, ser consideradas funda��es de direito p�blico, que integram o g�nero das autarquias.
2. Hip�tese n�o enquadr�vel no Art-475 do CPC, dispensando o duplo grau de jurisdi��o� E ainda:
�Preparo - Funda��o p�blica - Isen��o - CPC, art.
1. As funda��es de direito p�blico, institu�das pelo poder p�blico para a satisfa��o de uma finalidade do Estado, submissa ao regime do Direito Administrativo, equiparam-se �s autarquias, gozando dos privil�gios processuais outorgados � Fazenda P�blica, como dila��o de prazo, na forma do artigo 188, do CPC e isen��o e custas processuais, como disposto no artigo 511, do mesmo estatuto processual.�
Pode-se afirmar que o STF apresentou v�rias fases interpretativas em rela��o a essa quest�o. Primeiramente adotou a tese privatista de Hely Lopes Meirelles e outros. Posteriormente, aquela Corte passou a aceitar a tese da exist�ncia das funda��es de direito p�blico, entendendo que aquelas que assumiam a gest�o de servi�os p�blicos seriam enquadr�veis como esp�cie do g�nero autarquia. Nesse sentido, dentre outros o Recurso Extraordin�rio 101.126, de 24 de outubro de 1984, que teve como relator o Ministro Moreira Alves, com a seguinte Ementa: �Nem toda Funda��o institu�da pelo Poder P�blico � Funda��o de Direito Privado. As Funda��es institu�das pelo Poder P�blico que assumem a gest�o de servi�o estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais, s�o Funda��es de direito p�blico e, portanto, pessoas jur�dicas de direito p�blico. Tais Funda��es s�o esp�cies do g�nero autarquia, aplicando-se a elas a veda��o a que alude o par�grafo 2� , do art. 99, da Constitui��o Federal.�
Tamb�m, no mesmo sentido, o Conflito de Jurisdi��o 6.566 - Relator Aldir Passarinho, no qual esse, em seu voto condutor, destacou: �... as Funda��es institu�das pelo Poder Publico, que assumem a gest�o de servi�o estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos estados membros, por leis estaduais, s�o funda��es de direito p�blico que integram o g�nero autarquia. O mesmo obviamente ocorre em rela��o a funda��es que assumem a gest�o de servi�o estatal e se submetem a regime administrativo no �mbito da Uni�o por leis federais.� Essa tend�ncia jurisprudencial, juntamente com os novos textos legais e com a postura doutrin�ria publicista, influenciou decisivamente a Carta de 1988, que consagrou a figura da funda��o de direito p�blico, v�rias vezes referenciada em seu texto, inclusive, expressamente constando a express�o �administra��o fundacional� no texto original do caput do art.37. � sabido que a reda��o desse dispositivo foi alterada pela EC n�19/98 que suprimiu a referencia fundacional, n�o devendo, entretanto, tal ser entendida como afastamento das funda��es p�blicas do elenco de entes da Administra��o p�blica, mas sim de mera supress�o de um equ�voco, pois ao referir-se o citado caput do art. 37 � administra��o indireta estaria a alcan�ar aquele tipo de pessoa jur�dica.
Com o advento da Constitui��o Federal de 1988 a discuss�o arrefeceu, vez que a funda��o p�blica � uma realidade. Houve uma preocupa��o do constituinte, nos v�rios dispositivos em que se referiu � administra��o indireta, em fazer expressa refer�ncia �s funda��es. Exemplo disso � o que rezava o artigo 39 da CF/88 em seu texto original:
Art. 39: A Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios instituir�o, no �mbito de sua compet�ncia, regime jur�dico �nico e planos de carreira para os servidores da administra��o p�blica direta, das autarquias e das funda��es p�blicas.
Ademais, nota-se que a Constitui��o, em sua reda��o original, fazia distin��o entre funda��es p�blicas e privadas. Em certos dispositivos, falava, genericamente, em administra��o fundacional ou em funda��o institu�da ou mantida pelo poder p�blico (arts. 22, XXVII, 37, caput e inciso XVII, 71, II e III, 150, VI, a, 163, II, 165, �5�, e 169, par�grafo �nico).
Com a Emenda Constitucional n� 19/98, muitos desses dispositivos foram alterados, n�o mencionando mais a express�o funda��o p�blica. Todavia, isto n�o significou que n�o possam ser institu�das funda��es com personalidade de direito p�blico. Pelo contr�rio, a op��o continua a ser do poder p�blico que, ao instituir uma funda��o, poder� outorgar-lhe personalidade de direito p�blico, igual � da autarquia, ou personalidade de direito privado.
De qualquer forma, como a Constitui��o n�o faz distin��o quanto � personalidade jur�dica, tem-se que entender que todos os seus dispositivos que se referem �s funda��es abrangem todas, independentemente da personalidade jur�dica, p�blica ou privada. A nosso ver, com a devida v�nia, a exist�ncia, ap�s a Constitui��o Federal de 1988, de funda��es p�blicas de direito p�blico, � not�ria e n�o h� mais o que discutir a respeito. Contudo, para analisarmos uma funda��o criada pelo Poder P�blico, � necess�rio que tenhamos algumas informa��es adicionais espec�ficas, para desvendarmos sua natureza jur�dica e o seu modelo de gerenciamento. Tudo depende, em regra, de seus atos constitutivos.
N�o basta apenas o Poder P�blico instituir uma funda��o, por mera liberalidade, para que a mesma fa�a parte do ordenamento jur�dico p�blico. A bem da verdade, a Constitui��o Federal de 1988, com a introdu��o da Emenda Constitucional 19/98, apenas deixou claro que podem existir funda��es institu�das pelo Estado. O fato de o Poder P�blico instituir funda��es antes da Carta Magna de 1988, n�o estatiza tais funda��es a ponto de serem consideradas funda��es de direito p�blico. A realidade de o ente instituidor ser "pessoa jur�dica de direito p�blico", n�o significa, necessariamente, que a funda��o ser� regida pelo direito p�blico.
Assim, o poder p�blico (Federal, Estadual e Municipal) pode a qualquer tempo fazer nascer um ente fundacional que ter� natureza p�blica ou privada, criando autarquias fundacionais ou funda��es paraestatais. A lei � que permitir� sua institui��o, suas peculiaridades e, especialmente, o regime jur�dico a elas dispensado, possibilitando identificar a natureza jur�dica dessas pessoas.
� necess�rio enfocar de forma mais pragm�tica, mais aprofundada, tanto a realidade como a legisla��o. Para que tenhamos uma funda��o p�blica de direito p�blico, � mister que o poder p�blico, que a instituiu, assuma de fato a sua manuten��o e que ela dependa de dota��es or�ament�rias para sobreviver, assumindo a gest�o de servi�o estatal sob a dire��o do poder instituidor. Nesse mesmo sentido, em seu artigo �Funda��es P�blicas e a Nova Constitui��o�, o ilustre professor Edmir Neto de Ara�jo enfrentando o tema, esclareceu: � As funda��es de direito p�blico, sujeitas ao regime de direito p�blico, e que tamb�m se denominam autarquias fundacionais, s� podem ser institu�das pelo Poder P�blico, e s�o criadas por lei. As funda��es de direito privado podem ser institu�das pelo particular, por escritura p�blica registrada, ou pelo Poder P�blico, neste caso autorizadas por lei (autoriza��o necess�ria por envolver disponibilidade de patrim�nio e recursos de origem p�blica), mas tamb�m atrav�s do registro de escritura p�blica de institui��o no cart�rio competente. A diferen�a � flagrante: as autarquias ( funda��es p�blicas ou corpora��es) ingressam no mundo jur�dico a partir da promulga��o da lei que as cria, n�o sendo necess�rio qualquer ato notorial ou de registro para que, de imediato, passem a existir, com personalidade jur�dica pr�pria; as funda��es de direito privado, mesmo institu�das pelo Poder P�blico, adentram o mundo jur�dico a partir do registro dos seus atos constitutivos (escritura de institui��o e constitui��o) no cart�rio competente, e n�o a partir da lei que autoriza sua institui��o. S� ent�o adquirem personalidade jur�dica e capacidade obrigacional. (NETO DE ARA�JO, Edmir. As Funda��es P�blicas e a Nova Constitui��o, Revista da Procuradoria Geral do Estado, dezembro de 1989, p�ginas 179/192)
N�o se deve, entretanto, afirmar que o Estado n�o possa participar, devidamente autorizado por lei, da institui��o ou manuten��o de alguma Funda��o de direito privado que exer�a atividade de interesse p�blico.
Logo, a finalidade do ente fundacional institu�do, seu regime jur�dico, a natureza e a forma de dota��o de seu patrim�nio, autoridades p�blicas que intervieram no ato da cria��o, o processo de aquisi��o da personalidade jur�dica, ser ou n�o, ap�s o nascimento, uma longa manus do poder instituidor, � que determinar� a natureza da funda��o, tornando poss�vel afirmar ser ela governamental de direito p�blico ou de direito privado.
A exist�ncia das funda��es p�blicas � aceita pelos principais ordenamentos jur�dicos, normalmente tidos como referenciais para as constru��es jur�dicas brasileiras e por seus doutrinadores.
4. Classifica��o
Procurar estabelecer uma classifica��o para funda��es � de grande import�ncia n�o s� doutrin�ria, como pr�tica. De fato e de direito, funda��o � uma pessoa jur�dica de tipo especial, pois resulta de uma constru��o da t�cnica jur�dica altamente valiosa para a realiza��o de fins socialmente �teis.
As pessoas f�sicas, as pessoas jur�dicas e o pr�prio Estado juridicamente organizado, desde muito, aperceberam-se de que atribuir personalidade a um conjunto de bens destinados � realiza��o de uma finalidade � realmente um recurso t�cnico indispens�vel para que uma obra possa sobreviver ao seu criador, como ter independ�ncia necess�ria para conduzir seus pr�prios destinos.
Atendendo a essas no��es iniciais, e considerando ab initio que as funda��es nasceram sob a inspira��o do direito privado, mas que o Estado, dentro de sua obriga��o maior de oferecer e propiciar aos cidad�os quaisquer servi�os que sejam �teis, tornou poss�vel que existam, hoje, as funda��es p�blicas, ou seja, aquelas institu�das pelo poder p�blico com patrim�nio, total ou parcialmente p�blico, dotado de personalidade jur�dica, de direito p�blico ou privado, e destinadas, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de auto-administra��o e mediante controle da Administra��o P�blica, nos limites da lei.
Logo, diante da conceitua��o do que seja funda��o p�blica j� exposta mais acima e tamb�m de toda an�lise sobre a sua natureza jur�dica, podemos classific�-la em:
� Funda��o p�blica de direito p�blico
� Funda��o p�blica do direito privado
5. Funda��o p�blica de direito p�blico
Vimos, no item anterior, que o poder p�blico pode fazer nascer entidades fundacionais nos dois ramos do direito, poss�veis para a esp�cie ( p�blico ou privado), bastando para isto que n�o se afaste da premissa maior do �patrim�nio personalizado e dirigido a um fim�, vez que n�o � poss�vel funda��o vazia, sem patrim�nio, quer esteja inserido no direito p�blico, quer no direito privado.
O estado passou, cada vez mais, a prestar servi�os aos administrados, ora corretamente, ora com um certo desvio de finalidade embasado no exagero em tentar tudo resolver. Desta forma, tornou-se imperativo que ocorresse a descentraliza��o do poder central, deslocando numerosas atividades para pessoas jur�dicas de direito p�blico ou privado.
Desde a d�cada de sessenta, por necessidade do poder p�blico federal, nasceram v�rias funda��es com o objetivo de auxiliar a administra��o p�blica centralizada.
Inicialmente, os fundamentos para o nascimento da funda��es passavam pela excessiva burocracia do poder p�blico que, com o novo ente, tinha a possibilidade de equiparar-se �s entidades de direito privado e racionalizar todas verbas p�blicas destinadas para a ci�ncia, cultura e assist�ncia social.
Surgiu, ent�o a descentraliza��o com a transfer�ncia de atribui��es do poder p�blico central para diversos entes jur�dicos.
De in�cio, come�aram a nascer as autarquias com pequena autonomia administrativa e financeira, descentralizando a Administra��o P�blica certas atividades que, por serem especiais, mereciam uma maior especializa��o, possibilitando a persecu��o dos objetivos nos moldes da iniciativa privada, sem os empecilhos das verbas vinculadas, funcion�rios p�blicos estatut�rios, etc.
Com o passar dos anos, percebeu-se um erro prim�rio no ente projetado, demonstrando as autarquias os mesmos entraves burocr�ticos da administra��o p�blica, pois, sendo longa manus do poder central, tinham as mesmas restri��es deste, quer com rela��o ao controle, quer quanto � fiscaliza��o de suas a��es.
N�o resolvida a quest�o, e especialmente para a consecu��o de objetivos nas �reas cient�ficas e cultural, onde o Estado se mostrava impotente para a resolu��o dos problemas, pensou-se no modelo funda��o, inserida inteiramente do direito privado, sem os inconvenientes das autarquias at� ent�o criadas.
Assim, a fim de conseguir maior elasticidade, por meio da autonomia administrativa e financeira, visando atingir n�veis de efici�ncia compar�veis ao da iniciativa privada, pensou o poder p�blico na cria��o de funda��es insertas no direito privado: nasceram as funda��es paraestatais.
Como as funda��es governamentais privadas passaram dia a dia a agir por conta pr�pria (era de se supor que o ente privado se desgarraria de vez do p�blico), dando pouca ou nenhuma satisfa��o com rela��o aos gastos e contrata��es ao poder instituidor, pensou-se numa f�rmula que possibilitaria um maior controle sobre o ente fundacional criado e seus dirigentes.
Para se evitarem abusos de gest�o em certas �reas espec�ficas, para se ter maior transpar�ncia administrativa com maior controle do poder central instituidor, foram criadas as funda��es aut�rquicas, obviamente dentro do direito p�blico.
Em rela��o �s funda��es de direito p�blico, predomina na doutrina a tese que essas seriam esp�cie do g�nero autarquia. � express�o dessa corrente Celso Ant�nio Bandeira de Mello, que defende: �Em rigor as chamadas funda��es p�blicas s�o pura e simplesmente autarquias �s quais foi dado a designa��o correspondente � base estrutural que t�m. � que, como se sabe, as pessoas jur�dicas sejam elas de direito p�blico, sejam de direito privado, s�o classific�veis em dois tipos, no que concerne ao "substracto b�sico" sobre que assentam: pessoas de base corporativa (corpora��es, associa��es, sociedades) e pessoas de base fundacional (Funda��es). Enquanto as primeiras tomam como substrato uma associa��o de pessoas, o substrato das segundas �, como habitualmente se diz, um patrim�nio personalizado ou, como mais corretamente dever-se-ia dizer, a personaliza��o de uma finalidade. ...a Constitui��o referiu-se �s Funda��es P�blicas em paralelismo com as Autarquias, portanto, como se fossem realidades distintas porque, simplesmente existem estes nomes diversos, utilizados no direito brasileiro para nominar pessoas estatais. Seus objetivos foram pragm�ticos. Colh�-las seguramente nas dic��es a elas reportadas, prevenindo que, em raz�o de discuss�es doutrin�rias e interpreta��es divergentes pudessem ficar � margem dos dispositivos que as pretendiam alcan�ar." (.BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de Direito administrativo. S�o Paulo: Editora Malheiros, 2002, 14� edi��o, p�g 160-163.)
Jos� Cretella Junior, ao analisar a possibilidade da exist�ncia da funda��o p�blica assim se expressa: �Desse modo, como em outras ocasi�es o fizemos, a funda��o de direito p�blico pode ser definida como pessoa jur�dica de direito p�blico interno, de �ndole exclusivamente administrativa, criada pelo Estado, constitu�da de substrato patrimonial institu�do pela entidade matriz criadora, para que o novo ente persiga os fins espec�ficos que tem em mira, informada por princ�pios public�sticos, derrogativos e exorbitantes do direito comum�. (CRETELLA JUNIOR, Jos�. Funda��o de Direito P�blico. S�o Paulo, 1976:Forense, p.30e 31 e 68/69)
5.1 Caracter�sticas
� v�lido ressaltar, que sendo a funda��o p�blica de direito p�blico uma esp�cie de autarquia, receber�o o influxo das mesmas prerrogativas e especificidades atribu�das �quela categoria de pessoas administrativas.
Diante de todas as an�lises e diferencia��es j� feitas ao longo deste trabalho, algumas caracter�sticas das funda��es governamentais de direito p�blico j� foram apontadas. Todavia, para efeitos did�ticos e para melhor ressaltar cada uma delas, iremos abord�-las em separado.
As funda��es foram inspiradas pela inten��o do instituidor de dotar bens para a forma��o de um patrim�nio destinado a atividades pias, sociais e beneficentes. Desse modo, � de se reconhecer que tal objetivo n�o pode comportar o intuito de obten��o de lucros, pr�prio das sociedades civis e comerciais.
As funda��es s�o entidades sem fins lucrativos e se, em sua atividade, houver valores que ultrapassem os custos de execu��o, tais valores n�o se configurar�o tipicamente como lucro, mas sim como super�vit, necess�rio ao pagamento de novos custos operacionais, sempre com o intuito de melhorar o atendimento dos fins sociais. Nelas, portanto, o aspecto social est� acima do fator econ�mico.
A defini��o legal das funda��es, contida no art. 5�, inc.IV, do Decreto-lei 200/67, indica expressamente a caracter�stica de fins n�o lucrativos. Mesmo o referido artigo mencionar apenas as funda��es p�blicas com personalidade de direito privado, aplica-se tamb�m �s funda��es aut�rquicas, j� que id�nticos os objetivos de ambas as categorias.
5.3 Cria��o e extin��o
Sendo a funda��o p�blica de natureza aut�rquica, ou seja, de direito p�blico, a regra a ser aplicada � a mesma que incide sobre as autarquias, vale dizer, a pr�pria lei d� nascimento � entidade, porque essa � a regra adotada para o nascimento da personalidade jur�dica de pessoas jur�dicas de direito p�blico.
Ao contr�rio da funda��o paraestatal (institu�da por escritura p�blica), onde h� a necessidade do registro no Cart�rio de Registro de Pessoas Jur�dicas, a funda��o aut�rquica dispensa tal formalidade, vez que a pr�pria lei instituidora cria, dar publicidade e confere personalidade jur�dica para o novo ente. Assim, al�m da necessidade de uma primeira lei para lhe dar exist�ncia jur�dica juntamente com dota��o patrimonial, requer ainda a funda��o aut�rquica uma segunda lei que estabelece regra abrangente a ser seguida pelos futuros administradores. Independendo de escritura p�blica, necessitar� de um estatuto tamb�m aprovado por lei, dando o legislativo o rumo adequado que pretende imprimir � nova entidade jur�dica de direito p�blico.
A funda��o aut�rquica, que nasce obrigatoriamente em decorr�ncia de lei, pelo princ�pio do paralelismo das formas, s� pode extinguir-se tamb�m por disposi��o de outra lei que determine os motivos de sua morte jur�dica. Sua personalidade jur�dica nasce da lei que acabar� por lhe dar exist�ncia jur�dica independentemente de qualquer registro no Cart�rio de Registro de Pessoas Jur�dicas. Logo, nascendo a funda��o aut�rquica atrav�s de lei, s� pode desaparecer do mundo jur�dico atrav�s de outra lei.
5.4 Regime jur�dico
As funda��es p�blicas de direito p�blico n�o se distinguem, nesse particular, como j� cometamos anteriormente, das autarquias: sujeitam-se ao regime de direito p�blico. Em conseq��ncia, estar�o descartadas as normas de direito privado reguladoras das funda��es particulares.
Por serem pessoas jur�dicas de direito p�blico e mesmo longa manus do pr�prio Estado, as funda��es aut�rquicas mant�m o tra�o e privil�gios do poder p�blico central. Como exemplo, podemos mencionar a presun��o de veracidade e a executoriedade dos seus atos administrativos.
Vale salientar, que a funda��o aut�rquica sendo pessoa jur�dica de direito p�blico, traz consigo o poder de imp�rio pr�prio do poder p�blico. � de se destacar tamb�m o poder de pol�cia a dar suporte � execu��o de seus atos, em tudo id�nticos aos atos administrativos.
Pode-se concluir que as funda��es aut�rquicas fazem jus �s mesmas prerrogativas que a ordem jur�dica atribui �s autarquias, tanto de direito substantivo, como de direito processual. Ademais, possui privil�gios tribut�rios, n�o incidindo impostos sobre a sua renda, o seu patrim�nio e os seus servi�os, gozam da prescri��o q�inq�enal de suas d�vidas passivas, al�m de sujeitarem-se ao duplo grau as senten�as que lhes forem desfavor�veis.
Em resumo, usufruem dos privil�gios e prerrogativas e sujeitam-se �s mesmas restri��es que, em conjunto, comp�em o regime administrativo aplic�vel �s pessoas jur�dicas p�blicas. 5.5 Patrim�nio
Da mesma forma que as autarquias, os bens do patrim�nio das funda��es p�blicas de direito p�blico s�o caracterizados como bens p�blicos, protegidos por todas as prerrogativas que o ordenamento jur�dico contempla. Como exemplo, podemos citar a impenhorabilidade de seus bens.
Em rela��o �s funda��es aut�rquicas, o regime jur�dico do pessoal, anteriormente, deveria ser o mesmo adotado para os servidores da Administra��o Direta e das pr�prias autarquias, como dispunha o art. 39 da CF, em sua antiga reda��o, o qual previa o chamado regime jur�dico �nico.
Com a extin��o desse regime, ocorrida com o advento da EC n.� 19/98, desapareceu essa exig�ncia, de modo que o regime de pessoal para tais entidades h� de ser o que a pessoa federativa tiver estabelecido atrav�s da respectiva legisla��o. Em conseq��ncia, poder� ser adotado tanto o regime estatut�rio como o trabalhista, a exemplo, ali�s, do que poder� ocorrer com a pr�pria Administra��o direta e suas autarquias.
A funda��o aut�rquica pode sofrer controle do pr�prio poder instituidor, do poder legislativo respectivo, com o aux�lio do Tribunal de Contas e do Minist�rio P�blico (a depender de cada lei org�nica do Minist�rio P�blico em cada Estado), em especial com rela��o � finalidade e ao aspecto formal estatut�rio.
O controle institucional que � feito pela pr�pria Administra��o P�blica pode ser exercido sob tr�s prismas:
I) o controle pol�tico, que decorre da rela��o de confian�a entre os �rg�os de controle e os dirigentes da entidade controlada;
II) o controle administrativo, pelo qual a Administra��o Direta fiscaliza se a funda��o est� desenvolvendo atividade consoante com os fins para os quais foi institu�da; e
III) controle financeiro, exercido pelo Tribunal de Contas, tendo a entidade o encargo de oferecer sua presta��o de contas para aprecia��o por aquele Colegiado.
No caso do controle feito pelo Minist�rio P�blico, muitos autores afirmam ser dispens�vel essa fiscaliza��o, visto que o controle final�stico j� � feito pela Administra��o P�blica, havendo, por conseq��ncia uma duplicidade de controle para os mesmos fins. Todavia, com base no artigo 127 da CF, se estabelece a compet�ncia fiscalizadora do Minist�rio P�blico e a mesma se estende �s funda��es aut�rquicas.
O controle judicial dos atos das funda��es p�blicas de direito p�blico pode se dar tanto nos atos de direito privado, como nos atos administrativos. No primeiro caso, o controle judicial se dar� pelas vias comuns, ao passo que neste �ltimo poder� o controle ser exercido pelas vias espec�ficas, como o mandado de seguran�a e a a��o popular. 5.8 Foro dos lit�gios
No que concerne �s funda��es p�blicas com personalidade de direito p�blico, a compet�ncia de foro para os lit�gios judiciais segue as regras fixadas para as autarquias.
Tratando-se de funda��o de direito p�blico federal, seus lit�gios s�o dirimidos na Justi�a Federal, inclusive aqueles que decorrem da rela��o estatut�ria entre a funda��o e seus servidores. As funda��es estaduais e municipais ter�o seus feitos processados no foro fixado no c�digo de organiza��o judici�rio do Estado.
Como as funda��es de direito p�blico s�o esp�cie do g�nero autarquia, as manifesta��es de vontade de seus agentes se formalizam, normalmente, por atos administrativos, regulados basicamente por regras especiais de direito p�blico.
Poder�o, contudo, ser praticados atos de natureza privada e, nesse caso, se sujeitar�o �s normas do direito civil ou comercial.
Seus contratos tamb�m se caracterizam como administrativos, raz�o pela qual incide a disciplina da Lei n� 8.666/93, inclusive quanto � obrigatoriedade de licita��o pr�via.
A quest�o da responsabilidade civil se aplica �s duas modalidades de funda��o p�blica. De acordo com o art. 37, �6�, da CF, s�o civilmente respons�veis por atos de seus agentes tanto as pessoas jur�dicas de direito p�blico como as pessoas de direito privado prestadoras de servi�os p�blicos. Sujeitam-se, portanto, � responsabilidade objetiva.
A responsabilidade das funda��es � prim�ria, ou seja, elas � que devem, em princ�pio, responder pelos preju�zos que seus agentes causem a terceiros. A pessoa estatal instituidora tem responsabilidade subsidi�ria, vale dizer, s� se torna respons�vel se e quando a funda��o for incapaz de reparar integralmente os preju�zos.
Salientamos, por derradeiro, que ter� que haver o socorro do Estado em casos de pr�-insolv�ncia. Dissemos �pr�, porque funda��o aut�rquica jamais fica insolvente por inteiro, bem como n�o pode ser decretada a sua quebra. 6. Funda��o p�blica de direito privado
Este tipo de funda��o surgiu quando o Poder P�blico buscou na legisla��o civil a figura das funda��es, como alternativa para dotar determinados servi�os seus de uma verdadeira autonomia administrativa e financeira, posto que as autarquias, mesmo ap�s a Constitui��o Federal de 1988, n�o conseguia alcan�ar tal fim.
Como j� visto, para nomes expoentes da doutrina, as funda��es p�blicas t�m sempre personalidade jur�dica de Direito Privado, inerente a este tipo de pessoas jur�dicas. Uma das argumenta��es mais fortemente solicitadas � a da analogia com as sociedades de economia mista e as empresas p�blicas, tamb�m criadas pelo Estado e que, sem d�vidas, t�m personalidade jur�dica de Direito Privado.
�a posi��o da funda��o governamental privada perante o poder p�blico � a mesma das sociedades de economia mista e empresas p�blicas; todas elas s�o entidades p�blicas com personalidade jur�dica de direito privado, pois todas elas s�o instrumentos de a��o do estado para a consecu��o dos seus fins�.
O saudoso HELY LOPES MEIRELLES, conforme j� dito neste trabalho, definia como uma contradictio in terminis express�es como �autarquias fundacionais� ou funda��es p�blicas.
Tamb�m compartilha da premissa o festejado Jos� dos Santos Carvalho Filho para quem �sempre nos pareceu mais l�gico e coerente o pensamento de Hely Lopes�. Nem mesmo o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, na j� citada decis�o referente � Funda��o Nacional de Sa�de, convence o autor. Na obra, s�o combatidas com veem�ncia as distin��es elencadas pelo �rg�o superior entre as funda��es governamentais de Direito P�blico e as funda��es governamentais de Direito Privado, a saber:
1 � desempenho de servi�o estatal � �� fr�gil, pois ambas exercem atividade qualificada como servi�o p�blico;
2 � regime administrativo � �o regime administrativo n�o � causa da distin��o, mas efeito dela;
3 � finalidade � �� rigorosamente a mesma para ambas�; e
4 � origem dos recursos � �admite-se que ser�o funda��es estatais de Direito P�blico aquelas cujos recursos tiverem previs�o pr�pria no or�amento da pessoa federativa e que, por isso mesmo, sejam mantidas por tais verbas, ao passo que de direito privado ser�o aquelas que sobreviverem basicamente com as rendas dos servi�os que prestem e com outras rendas e doa��es de terceiros�.
O Autor Gustavo Saad Diniz, eu seu Direito das Funda��es Privadas � Teoria Geral e Exerc�cio das Atividades Econ�micas, prefere n�o polemizar como os colegas e define, objetivamente, tais funda��es como �para-administrativas�, �paragovernamentais� ou �de coopera��o�:
�Caracterizam tercium genus por apresentarem peculiaridades de participa��o do Poder P�blico em entidade privada. Regem-se pelas disposi��es civis gen�ricas, mas tamb�m t�m complementa��o de normas public�siticas.
Os estudiosos apontam a Lei n.� 7.596/87 como marco na caracteriza��o da funda��o p�blica como entidade de direito privado, ao alterar, quanto as Funda��es, o Decreto Lei n.� 200/67, e revogar dispositivos do Decreto-Lei n.� 900/69.
Com propriedade, o Procurador do Minist�rio P�blico de Minas Gerais, o promotor Tomaz de Aquino Resende, � frente de velar as funda��es no estado em que h� maior profus�o desses institutos no Brasil, adverte em sua obra �Roteiro do Terceiro Setor�, que � �imposs�vel, sem a an�lise do caso espec�fico, determinar se uma funda��o � p�blica ou privada, embora sendo ambas institu�das ou mantidas com recursos p�blicos�.
6.1 Caracter�sticas
Parece melhor aceitar que, embora possam ter maior semelhan�a com as autarquias, as funda��es criadas nas �ltimas d�cadas, s�o como uma nova forma de descentraliza��o por servi�o.
E assim, enfrentamos a quest�o para destacar alguns pontos que melhor definem as funda��es p�blicas de Direito Privado, conforme j� o fizemos com as funda��es p�blicas de Direito P�blico, no item anterior.
N�o h� distin��o quanto aos objetivos a serem alcan�ados pelas funda��es p�blicas, sejam elas de Direito P�blico ou de Direito Privado. Em ambos os casos, a finalidade de prestar servi�os p�blicos, quer de ordem assistencial, moral ou demais que busquem a Paz Social, tendo como caracter�sticas b�sicas a figura do instituidor; o fim social da entidade; e a aus�ncia de fins lucrativos.
6.3 Cria��o e extin��o
As funda��es p�blicas de Direito Privado necessitam apenas de autoriza��o da Lei para a sua cria��o. A personalidade � adquirida com a inscri��o da escritura p�blica de sua constitui��o no Registro Civil de Pessoas Jur�dicas. S�o, pois, atos diversos: a Lei autoriza a cria��o, ao passo que o ato de registro � que d� in�cio a sua personalidade jur�dica.
�Basta uma �nica Lei a autorizar o nascimento, com vincula��o patrimonial que o Executivo se encarregar� de completar a formaliza��o do futuro ente paraestatal regulamento-o por decreto, no qual, inclusive, designar� quem deva, por delega��o governamental, comparecer ao Tabeli�o de Notas para lavrar a escritura p�blica de funda��o privada do Direito Civil, criada pelo Poder P�blico�, ensina Edson Jos� Rafael, em Funda��es e Direito � 3� Setor.
O mesmo racioc�nio deve se aplicar quanto � extin��o. A Lei �apenas� autorizar� a extin��o das funda��es p�blicas de Direito Privado.
6.4 Regime jur�dico
Reside grande conflito nesta quest�o. Ao tempo em que Jos� dos Santos Carvalho Filho entende que o regime jur�dico aplic�vel sobre as funda��es p�blicas de Direito Privado tem car�ter h�brido, isto �, em parte recebem o influxo de normas de Direito Privado e noutra parte incidem normas de Direito P�blico, Tom�z de Aquino Resende dispara:
�(...) cometem alguns a heresia de dizer que tais pessoas t�m uma personalidade jur�dica mista � meio p�blica, meio privada. Tal absurdo provavelmente adv�m da grande confus�o perpetrada por administradores e legisladores das in�meras pessoas jur�dicas que convivem com tais situa��es�.
6.5 Patrim�nio
As funda��es p�blicas de direito privado t�m seus patrim�nios constitu�dos de bens privados, incumbindo sua gest�o aos �rg�os dirigentes da entidade na forma definida no respectivo estatuto. Somente se houver na Lei autorizadora restri��es e impedimentos quanto � gest�o dos bens fundacionais, � que os �rg�os dirigentes dever�o obedecer. Fora dessa hip�tese, o poder de gest�o � da pr�pria funda��o, cabendo, no caso, de desvio de finalidade, a responsabiliza��o civil e criminal dos respons�veis.
Deve sujeitar-se ao regime trabalhista comum, tra�ado na CLT. Sendo de natureza privada tais entidades, n�o teria sentido que seus servidores fossem estatut�rios. Na verdade, haveria incompatibilidade, haja vista que o regime estatut�rio, com seu sistema de cargos e carreiras, � adequado para pessoas de Direito P�blico, como � o caso das autarquias e das funda��es aut�rquicas.
A despeito do regime trabalhista, aplicam-se aos empregados dessas funda��es as restri��es de n�vel constitucional, como, por exemplo, a veda��o � acumula��o de cargos e empregos (art. 37, XVII) e a necessidade de pr�via aprova��o em concurso p�blico de provas ou de provas e t�tulos antes da contrata��o dos empregados (art. 37, II).
Submetem-se a um controle administrativo exercido diretamente pela entidade que a instituiu, controle este que abrange os atos de seu dirigente e sua gest�o financeira. Ou seja: a regra ser� que pratique atos de natureza privada, control�veis pelas vias processuais comuns.
Existe a corrente, entretanto, que defende o controle administrativo, quando praticar ato no exerc�cio de fun��o delegada do Poder P�blico.
�As funda��es paraestatais dever�o ser fiscalizadas pelo Poder Legislativo, com o aux�lio do Tribunal de Contas respectivo, exclusivamente com rela��es a verbas e subven��es p�blicas que ingressarem nelas�, afirma Jos� �dson Rafael, em j� citada obra.
6.8 Foro dos lit�gios
A posi��o do festejado autor Jos� dos Santos Carvalho Filho � de que: �Seja qual for a esfera a que esteja vinculada, a regra de foro � a comum para as pessoas privadas, ou seja, a Justi�a Estadual�. (...) e, �como o pessoal dessas funda��es deve reger-se pela lei trabalhista, ser� competente a Justi�a do Trabalho para dirimir os conflitos dessa natureza�.
Jos� Eduardo Sabo Paes acrescenta: �o ju�zo � privativo na esfera estadual, condicionado � previs�o do C�digo Judici�rio ou Lei de Organiza��o Judic�ria do Estado�. 6.9 Atos e contratos
Conforme se depreende dos estudos at� este ponto do trabalho, seriam considerados atos v�lidos de direito privado os praticados pelas funda��es em tela. S� ser�o considerados atos administrativos aqueles praticados no exerc�cio de fun��o delegada do Poder P�blico. Em rela��o aos contratos, deveriam eles celebrar ajustes regulados pelo direito privado, tal como ocorre com as demais pessoas privadas.
Entretanto, o art. 1�, par�grafo �nico da Lei 8.666/93 determinou sua aplica��o tamb�m �s funda��es p�blicas, sem fazer qualquer distin��o sobre a natureza dessas entidades. Assim sendo, n�o s� se obrigam a realizar licita��o, como tamb�m t�m seus contratos regidos pelas respectivas normas daquele diploma.
H�, ainda, a possibilidade de contrata��o direta com o poder p�blico, sem licita��o, na hip�tese prevista no art. 24, inc. XIII.
A quest�o foi enfrentada no Cap�tulo anterior, quando foi declinado que a responsabilidade civil aplica-se aos dois tipos de funda��o. Assim, s�o civilmente respons�veis por atos de seus agentes tanto as pessoas jur�dicas de direito p�blico como as pessoas de direito privado prestadoras de servi�os p�blicos.
As discuss�es sobre a natureza jur�dica das Funda��es P�blicas revelam uma incompet�ncia estatal no trato com a confec��o de leis concernentes ao tema. Ora, se as autarquias foram criadas com o objetivo de tornar o Poder P�blico mais flex�vel e �gil para a consecu��o dos seus fins, para que, ent�o, a iniciativa de se criar Funda��es, instituto originariamente do Direito Civil?
Acerta Jos� �dson Rafael:
�Muitas vezes, por erro de legislador, h� verdadeira mescla entre as funda��es governamentais, sendo dif�cil, por culpa exclusiva da Administra��o P�blica, distinguir perfeitamente dentre as funda��es governamentais quais delas possuem, clara e transparentemente, natureza p�blica ou privada�.
Depreende-se que as normas criadas pelo legislativo com tal escopo n�o foram perfeitamente integradas ao pr�prio ordenamento jur�dico p�trio, o que impediu estes novos institutos de se liberarem das amarras a que ainda se encontram submetidos.
Um dos bons exemplos s�o as universidades p�blicas, autarquias criadas por Lei, mas que n�o conseguem desenvolver seus objetivos, necessitando para isso, recorrer �s chamadas funda��es de apoio. Mas este � um outro segmento que n�o abordaremos neste trabalho.
Os questionamentos, por�m, n�o se encerram neste ponto. Antes mesmo que haja um consenso sobre a denomina��o recente de Funda��es P�blica e a sua natureza jur�dica, h� ainda um desdobramento desse conceito: tratou o Estado de criar um novo segmento, inovando e trazendo confus�o ao meio jur�dico, aos Tribunais e ao seio da Administra��o P�blica? Afinal, como definir a natureza jur�dica das funda��es p�blicas?
Muitos doutrinadores fazem quest�o de ressaltar que a discuss�o em tela pouco acrescenta ao tecnicismo jur�dico. Ironiza Jos� �dson Rafael:
�Durma-se � caso poss�vel � com o enigm�tico antagonismo�.
Entendemos que o Estado est� perdido. Como est� pressionado pela opini�o p�blica, busca alternativas para melhor atend�-la. O objetivo do legislador nada mais � do que outra tentativa de tornar, objetivamente, o Estado mais �gil, din�mico, na resposta que precisa dar ao cidad�o. E, na pr�tica, o que se observa � que apenas a iniciativa privada est� apta a promover tais sonhadas respostas, sempre acompanhada de qualidade.
A pr�pria revolu��o nos meios de comunica��o e a evolu��o da inform�tica, que d�o um retorno quase que imediato aos seus usu�rios, decididamente n�o foram acompanhadas pela Administra��o P�blica. Esta n�o consegue praticar com efic�cia atos, por mais simples que sejam, a fim de permitir uma solu��o mais r�pida. Sim, este o cerne da quest�o: rapidez e bom atendimento aos usu�rios do servi�o p�blico.
Acreditamos que, aos poucos, est� havendo uma privatiza��o do servi�o p�blico. O Estado estar� presente apenas no controle, na aferi��o dos resultados e da gest�o dos recursos p�blicos por meio dos Tribunais de Contas e dos pr�prios �rg�os instituidores das funda��es.
A quest�o, para n�s, deve ser enfrentada com maturidade e com a percep��o de que estamos vivendo em tempos modernos, no quais n�o h� tempo para elocubra��es que n�o levem a lugar algum.
BARROS JUNIOR, Carlos S. de. Compendio de Direito Administrativo; organiza��o administrativa, descentraliza��o, fiscaliza��o. S�o Paulo: RT, 1969.
BRASIL. Congresso Nacional. Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil (1988). 18 ed. In: Moraes, Alexandre. (organizador). S�o Paulo: Atlas, 2002.
DE MELLO, Celso Ant�nio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2002.
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. S�o Paulo: Atlas, 2002.
DINIZ, Gustavo Saad. Direito das Funda��es Privadas � Teoria Geral e Exerc�cio das Atividades Econ�micas. 2. ed. Porto Alegre: S�ntese, 2003.
GASPARINI, Di�genes. Direito Administrativo. 4. ed. S�o Paulo: Saraiva, 1995.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 5. ed. Revista e Atualizada. S�o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17. ed. atualizada. In: AZEVEDO, Eurico de Andrade; ALEIXO, D�lcio Balestero; BURLE FILHO, Jos� Emmanuela (revisores). S�o Paulo: Malheiros, 1992.
MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 7. ed. Revisada, Ampliada e Atualizada com a emenda constitucional 24/99. S�o Paulo: Atlas, 2000.
__________________. Direito Humanos Fundamentais: Teoria Geral, Coment�rios aos artigos 1� ao 5� da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil; doutrina e jurisprud�ncia. 4. ed. S�o Paulo: Atlas, 2002.
PAES, Jos� Eduardo Sabo. Funda��es e Entidades de Interesse Social � Aspectos Jur�dicos, Administrativos, Cont�beis e Tribut�rios. 4. ed. Revista, Atualizada e Ampliada de acordo com a lei n� 10.406, de 10.01/2002. Bras�lia: Bras�lia Jur�dica, 2003.
RAFAEL, Edson Jos�. Funda��es e Direito 3� Setor. 1. ed. S�o Paulo: Editora Pontif�cia Universidade Cat�lica, 1997.
REZENDE, Tom�z de Aquino. Roteiro do Terceiro Setor. 2. ed. Revista, Atualizada e Ampliada de acordo com o novo C�digo Civil Brasileiro. Belo Horizonte: 2003.
SILVA, Jos� Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. Revista e Atualizada nos termos da Reforma Constitucional at� a emenda constitucional n� 20/98. S�o Paulo: Malheiros, 1999.Notas:
[1] Personalidade das funda��es. Direito: doutrina, legisla��o e jurisprud�ncia. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, set/out. 1941.
[2] Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. P�g. 373.
[3] Di�genes Gasparini. Direito Administrativo. P�g. 257.
[4] Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. P�gs. 372 e 373.
Advogado e p�s-graduado em direito administrativo pela UFBa.
Advogada e p�s-graduada em direito administrativo pela UFBa.
SILVA, Gil Braga de Castro; SILVA, Daniela Oliveira da. Funda��es p�blicas: breves coment�rios. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, VII, n. 19, nov 2004. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5001>. Acesso em abr 2014.