Source: https://www.fichier-pdf.fr/2013/10/20/finances-publiques-chikhaoui-leila-tape-ena/
Timestamp: 2019-12-05 19:15:22+00:00
Document Index: 134554662

Matched Legal Cases: ['art. 34', '§1', '§2', '§3', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§1', '§2', '§3', '§ 1', "l'article 28", '§ 2', "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", '§ 3', "l'article 3", "l'article 91", "l'article 92", "l'article 29", '§1', '§2', '§3', '§ 1', '§ 2', "l'article 1", "l'article 28", '§ 3', '§1', '§2', '§3', '§ 1', '§ 3', 'art. 24', 'art. 46', "l'article 19", 'art. 22', 'art.\n24', 'art. 24', 'art. 29', 'art. 47', 'art. 24', 'art. 20', 'art. 70', 'art. 69', 'art. 72', "l'article 20", 'art. 21', '§ 6', 'art. 21', 'art. 34', '§ 2', "l'article 31", 'art. 31']

REPUBLIQUE TUNISIENNE - finances publiques-chikhaoui leila-tapé-ENA pdf - Fichier PDF
finances publiques chikhaoui leila tapé ENA .pdf
Nom original: finances publiques-chikhaoui leila-tapé-ENA.pdf
Titre: REPUBLIQUE TUNISIENNE
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Supports destinés à la préparation de l’épreuve écrite de
spécialité par les titulaires du diplôme national
Axe 3 : Finances publiques
par Mme CHIKHAOUI Leïla
CHAPITRE I : LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE.................... 8
Section I : Identification du principe de l’annualité budgétaire ......................... 8
Section II : Mise en œuvre du principe de l’annualité budgétaire ................... 12
CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE............................ 29
Section I : Identification du principe de l’unité budgétaire.............................. 30
Section II : Mise en œuvre du principe de l’unité budgétaire .......................... 34
CHAPITRE III : LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE BUDGETAIRE ........ 57
Section I : Identification du principe de l’universalité budgétaire ................... 57
Section II : Mise en œuvre du principe de l’universalité budgétaire ............... 61
CHAPITRE IV : LE PRINCIPE DE LA SPECIALITE BUDGETAIRE ............ 63
Section I : Identification du principe de la spécialité budgétaire ..................... 64
Section II : Mise en œuvre du principe du principe de la spécialité budgétaire
CHAPITRE V : LE PRINCIPE DE L’EQUILIBRE BUDGETAIRE.................. 86
Section I : Identification du principe de l’équilibre budgétaire ....................... 86
Section II : Mise en œuvre du principe de l’équilibre budgétaire.................... 91
CONCLUSION......................................................................................................... 105
INTRODUCTION.................................................................................................... 106
CHAPITRE I : LA LOI DE FINANCES ............................................................... 106
Section I : Loi de finances et budget de l'Etat ................................................ 107
Section II : Les différents types de lois de finances....................................... 111
CHAPITRE II : LE BUDGET ................................................................................ 119
Section I : Les fondements du budget ............................................................ 119
Section II : La structure du budget de l’Etat .................................................. 122
3.3. L’ELABORATION ET LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES ET DU
BUDGET .......................................................................................................... 126
INTRODUCTION.................................................................................................... 126
CHAPITRE I - LA PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES ET
DE BUDGET ............................................................................................................ 127
Section I - Fixation des objectifs de la politique budgétaire .......................... 129
Section II : Tractations budgétaires................................................................ 138
Section III : Etablissement de la loi de finances et du budget de l'Etat.......... 140
CHAPITRE II : LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES ET DU BUDGET ..... 141
Section I : L’examen des projets de lois de finances ..................................... 142
Section II : L'exercice du droit d'amendement ............................................... 144
Section III : Le vote de la loi de finances et du budget.................................. 148
CONCLUSION......................................................................................................... 157
BIBLIOGRAPHIE :........................................................................................ 158
3.1. LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT BUDGETAIRE
Le présent module a pour objet de présenter les principes généraux du droit budgétaire qui
commandent l’élaboration et la présentation du budget de l’Etat, à savoir :
le principe de l’annualité, qui limite à une année (limitation temporelle) l’autorisation de
perception des ressources et de réalisation des dépenses ;
le principe de l’unité, qui consiste à présenter dans un document unique l’ensemble des
recettes et des dépenses ;
le principe de l’universalité, qui vise à inscrire pour leur montant global et sans aucune
compensation entre elles, ni affectation des unes aux autres, l’ensemble des recettes et
l’ensemble des dépenses de l’Etat;
le principe de la spécialité, qui se traduit par un vote détaillé et séparé des recettes et des
dépenses, afin de faciliter le contrôle parlementaire en le fractionnant ;
et le principe de l’équilibre, qui signifie que les charges et les ressources publiques
doivent être équivalentes (sur un plan macro-économique).
L’origine historique de ces principes est liée à l’un des fondements les plus importants du
droit financier public, à savoir le principe du consentement du peuple à l’impôt, proclamé
pour la 1ère fois en 1215 en Grande-Bretagne dans un document appelé «Magna Carta» (ou
«Grande Charte»), puis en France en 1789 au sein de la Déclaration des Droits de l’Homme
et du Citoyen ; et inscrit à l’article 34 de la Constitution tunisienne du 1er juin 1959.
En fait, le principe du consentement du peuple à l’impôt, qui se manifeste notamment à
travers la compétence reconnue par la Constitution au législateur - en tant que représentant du
peuple - de voter les textes relatifs «à l’assiette, aux taux et aux procédures de recouvrement
des impôts» (art. 34, al. 7) ; constitue lui-même l’une des manifestations concrètes d’un autre
principe fondamental, à savoir : le principe de la sécurité des deniers publics, qui ne sera pas
évoqué dans le cadre du présent module, sauf à titre de référence.
Il suffit de dire de manière simple que le principe de la sécurité des deniers publics tient
surtout à l’idée d’une nécessaire honnêteté dans toutes les opérations liées aux deniers
publics, qui doivent s’effectuer dans le respect des règles établies à cet effet par le droit
budgétaire, le droit fiscal et la comptabilité publique, dans toute la mesure où ces deniers
proviennent en majeure partie des sommes obligatoirement prélevées sur les contribuables.
En réalité, tous les principes budgétaires sont une conséquence de ce premier principe et ont
pour objet d’organiser le meilleur usage possible des deniers publics – surtout en termes de
légalité, mais de plus en plus en termes d’opportunité et de rentabilité – ainsi qu’une bonne
Depuis leur consécration dans les textes de droit positif ; ils n’ont pas cessé d’orienter les
étapes de l’élaboration, du vote et de l’exécution du budget et de la loi de finances.
Certains de ces principes ont pour fondement la Constitution elle-même (notamment
l’annualité et la légalité) mais la plupart d’entre eux sont inscrits dans la loi Organique du
Budget (LOB), texte lui-même prévu par l’article 36, al.2 de la Constitution, selon lequel :
«La loi autorise les recettes et les dépenses de l’Etat dans les conditions prévues par la loi
organique du budget».
En Tunisie, l’apparition des finances publiques date de la fin du XIXème siècle environ car elle
a été introduite en même temps que le Protectorat.
En effet, avant cette date, aucun budget régulier n’était établi, et les fonds provenant de la
collecte des impôts étaient utilisés sur le champ pour répondre à des besoins ponctuels et à des
En outre, le but de certains notables dirigeants n’était pas de percevoir des recettes en vue de
couvrir des dépenses d’intérêt général, mais de s’enrichir à travers les caisses de l’Etat.
D’ailleurs, la fuite du trésorier de la régence avec le produit de l’ensemble des recettes fiscales
d’une année entière (Mustapha Khaznadar), illustre le désordre qui régnait à ce moment-là dans
les finances de l’Etat tunisien.
Certaines tentatives de rationalisation des finances de l’Etat ont toutefois été entreprises avant
le Protectorat, notamment par le ministre réformateur Khereddine, en vue d’assainir et
d’améliorer la situation, mais sans grand succès.
Par exemple la 1ère constitution tunisienne, datant de 1861, avait prévu que les dépenses et les
recettes seraient soumises à l’approbation du Conseil Suprême, introduisant timidement le
principe du consentement à l’impôt, en ces termes : «L'augmentation et la diminution des
impôts font partie des affaires qui ne peuvent être décidées qu'après avoir été proposées au
Conseil Suprême, discutées par lui, examinées si elles sont conformes aux lois, avantageuses
pour le pays et les habitants, et approuvées par la majorité de ses membres». Ce document
prévoyait aussi que le gouvernement devait préparer annuellement un budget. Cependant, la
vie de cette Constitution a été trop courte pour donner des résultats, car son application a été
suspendue en 1864, suite au soulèvement de Ali Ben Ghadahem, provoqué par un doublement
de la Mejba [impôt de capitation, càd sur les individus] de 36 à 72 piastres.
En outre, les recettes fiscales ne suffisaient plus à financer les dépenses des dirigeants qui se
sont mis à gaspiller l’argent provenant des impôts, à détourner des fonds, puis à emprunter sur
le marché international afin de combler les trous des caisses de l’Etat, qui se confondaient
avec la caisse privée du Bey.
Dans un contexte international d’expansion coloniale européenne, le recours excessif par le
Bey à l’emprunt externe, a conduit à la banqueroute de l'Etat tunisien et à la perte de son
autonomie interne. Cela a conduit à la mise sous tutelle des finances tunisiennes, puis à
l’ingérence politique des puissances étrangères (créancières), et finalement à la mise en place du
Dès les premières années du Protectorat, les autorités françaises ont progressivement introduit
leurs règles et principes budgétaires, notamment à travers les décrets beylicaux du 12 mars 1883
et du 19 décembre 1883, qui ont organisé le régime d’établissement et de règlement du budget.
En outre, le décret beylical du 12 mai 1906 portant règlement de la comptabilité publique, a
repris le contenu des deux textes précédents, puis a harmonisé leurs dispositions avec celles
de la loi française du 22 avril 1905, qui avait prévu la soumission du budget tunisien au
contrôle de la cour des comptes française. En fait, pendant le Protectorat, les finances
publiques tunisiennes sont assainies et les dettes antérieures remboursées.
De ce fait, les autorités tunisiennes indépendantes ont hérité d’une situation financière
relativement saine, ainsi que d’une administration publique, et d’un corps de règles
budgétaires, fiscales et comptables calquées sur le modèle français.
Ces règles ont été maintenues et même consolidées, non seulement à travers l’adoption de la
Constitution du 1er juin 1959 qui contient une série de principes financiers de base, mais
encore avec la promulgation :
D’une part de la première loi organique du budget (LOB) n° 60-1 du 12 mars 1960,
remplacée par la seconde et toujours actuelle LOB, n° 67-53 du 8 décembre 1967, telle
que modifiée ultérieurement à diverses reprises - et notamment de manière
substantielle par les lois organiques n° 96-103 du 25 novembre 1996 et n° 2004-42 du
13 mai 2004 - qui détermine les règles d’élaboration, de présentation et d’exécution du
budget de l’Etat 1 ;
et d’autre part de la loi n° 73-81 du 31 décembre 1973 portant code de la comptabilité
publique (CCP), lui aussi modifié plusieurs fois, notamment par les lois de finances
successives, ainsi que par diverses lois particulières, telles que la loi n° 96-86 du 6
11.1996 amendant 30 articles ; la loi n° 99-29 du 5 avril 1999 introduisant une
préférence nationale provisoire en matière de marchés publics ; ou encore la loi n°
2003-43 du 9 juin 2003, harmonisant les dispositions du CCP avec la nouvelle
réglementation sur les marchés publics adoptée quelques mois auparavant par le décret
n° ° 2002-3158 du 17 décembre 2002 (JORT n° 103 du 20 décembre 2002, p 3036 à
3056) 2.
Les principes budgétaires figurant dans ces textes – et plus particulièrement dans la LOB sont détaillés dans les développements qui suivent.
La loi organique n° 96-103 du 25.11.1996 a modifié la LOB de 1967 dans le sens d’une tentative de simplification
globale de la présentation du document budgétaire de l’Etat (JORT n° 96, 29.11.1996, p 2391), tandis que la loi
organique n° 2004-42 du 13 mai 2004, a abrogé et remplacé 19 articles, supprimé le chapitre relatif aux budgets
annexes (chap. II du Titre I comportant les articles 17, 18 et 19) ainsi que l’article 28 relatif aux services votés,
renommé le Titre II et ses deux chapitres, reclassé les chapitres 3, 4 et 5 du Titre I, ainsi que 33 articles de la
LOB en fonction des modifications apportées, transformant de manière fondamentale non seulement la lettre
mais l’esprit même du texte (JORT n° 40 du 18 mai 2004 ; p 1292 à 1295).
Etant précisé que ce texte, qui est paru au (JORT n° 103 du 20 décembre 2002, p 3036 à 3056) a été complété par
le décret n° 2003-1638 du 4 août 2003 (JORT n° 63 du 8 août 2003, p. 2429 à 2433) ainsi que par le décret n° 20042551 du 2 novembre 2004 (JORT n° 90 du 9 novembre 2004, p 3227) et par le décret n° 2006-2167 du 10 août
2006 (JORT n° 65 du 15 août 2006, p 2110) (JORT n° 43 du 17 juin 2003, p 1976).
Le principe de l’annualité signifie que l’autorisation de percevoir les ressources et de réaliser les
dépenses, donnée par la loi de finances, n’est valable que pour une année.
L’article 1er de la loi n° 67-53 du 8.12.1967 portant LOB dispose que :
«La loi de finances prévoit et autorise pour chaque année l’ensemble des charges et des
ressources de l’Etat».
Et l’article 2 du même texte ajoute que :
«L’année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre».
Cette limitation temporelle est classique en droit budgétaire, et on la retrouve dans la plupart
des législations contemporaines.
Il convient de présenter brièvement ce principe en indiquant l’ensemble des raisons qui le
justifient (Section I) ; avant de passer à l’analyse de sa mise en œuvre (Section II)
Section I : Identification du principe de l’annualité budgétaire
Le principe de l’annualité veut dire que les autorisations contenues dans la loi de finances aussi bien au niveau des recettes que des dépenses - sont valables pour une année, mais
seulement pour une année (fondement et limite).
En effet, passé ce délai, et si aucune nouvelle loi de finances n’est adoptée, l’Etat ne peut ni
percevoir des recettes, ni engager de nouvelles dépenses.
C’est d’ailleurs pour cette raison que le budget doit être voté avant le début de chaque année
budgétaire, qu’il n’est valable que pour une année, et qu’il doit être exécuté au cours de cette
Dans certains pays, cependant, l’autorisation budgétaire a parfois été donnée pour une période
plus longue qu’une année, mais il s’agit de cas exceptionnels, qui n’ont pas duré 3..
En effet, dans la plupart des Etats, l’année budgétaire coïncide avec l’année civile, mais il
existe certaines exceptions : ainsi, en Grande-Bretagne, l’année budgétaire débute le 1er avril,
aux Etats-Unis, elle commence le 1er octobre, tandis qu’en Suède elle était fixée au 1er juillet
jusqu’à l’exercice 1996.
Dans la plupart des autres Etats, le point de départ de l’année budgétaire est fixé au 1er
janvier, et son échéance au 31 décembre, comme c’est le cas en Tunisie.
La règle de l’annualité a été choisie pour des motifs politiques liés à l’évolution historique des
démocraties occidentales (§1) ; et elle s’est maintenue à la fois pour des raisons techniques de
commodité du contrôle parlementaire (§2), et des arguments économiques relatifs à la
coïncidence entre le cycle économique des activités privées et le cycle budgétaire (§3).
§ 1 : Justification politique
La règle de l’annualité budgétaire est considérée comme bien adaptée au contrôle politique
exercé par le pouvoir législatif sur l’exécutif dans toute la mesure où le cadre annuel est à la fois
suffisamment court pour permettre un contrôle précis, et suffisamment long pour ne pas
paralyser l’action gouvernementale.
Ceci signifie que chaque année, les représentants du peuple vont contrôler, évaluer et discuter
les prévisions budgétaires du gouvernement en matière de recettes et de dépenses ; avec la
possibilité éventuelle de peser sur la prise de décision finale.
Par exemple, la loi fondamentale allemande (article 110, et article 12 du règlement fédéral budgétaire du 19
août 1969) autorisait l’établissement du «plan budgétaire» pour une période de 2 ans, mais «séparément par
année», ce qui impliquait l’élaboration distincte d’un budget pour chaque exercice, et par conséquent
simplement l’approbation par une même loi de deux budgets annuels consécutifs. En Uruguay, la constitution de
1952 prévoyait des budgets quadriennaux en vue de faire correspondre la période budgétaire avec la durée des
mandats parlementaire et présidentiel, mais ceci fut ensuite abandonné car, d’une part, une période aussi longue
ne permettait pas des prévisions suffisamment exactes, tant au niveau des recettes que des dépenses ; et d’autre
part, une autorisation donnée pour une période aussi longue au gouvernement ne permettait pas un contrôle
politique efficace.
D’ailleurs, à l’origine, l’annualité a été choisie pour des raisons politiques, car l’efficacité du
contrôle parlementaire sur la gestion financière du gouvernement ne pouvait être réelle qu’à la
condition que les autorisations de recettes et de dépenses ne soient pas données pour une
période trop longue.
En Tunisie, cette règle a été prévue pour la 1ère fois dans la constitution de 1861, mais n’a
connu une application effective que sous le Protectorat.
Des raisons techniques s’ajoutent également aux motifs politiques justifiant le choix de la
règle de l’annualité.
§ 2 : Justification technique
La règle de l’annualité budgétaire s’est maintenue et perfectionnée pour des raisons de
technique financière, car il n’est pas possible de faire des prévisions exactes sur une période
beaucoup plus longue (ou à l’inverse trop courte).
En effet, si le budget était établi pour une période supérieure à une année, cela rendrait les
prévisions de recettes et de dépenses plus vagues et moins précises.
Il est en effet difficile de prévoir ce que l’Etat va percevoir comme recettes ou réaliser comme
dépenses 2 ou 3 ans à l’avance.
De plus, l’évolution de la situation économique est parfois si rapide qu’un budget établi pour
une période supérieure à une année aurait toutes les chances d’être rectifié en cours
D’ailleurs, même en cours d’année budgétaire, il arrive que les prévisions inscrites dans la loi
de finances initiale, soient révisées en cours d’année par une ou plusieurs lois de finances
On peut alors se demander pourquoi ne pas établir un budget tous les semestres, voire tous les
trimestres, afin de tenir compte de l’évolution rapide de la conjoncture économique ?
Mais il faut savoir que la préparation d’un budget est un travail long et minutieux, qui fait
intervenir tous les ministères, donnant lieu à des réunions fréquentes, des discussions au sein
de chaque département, puis entre les représentants de chaque ministère et le ministre des
finances ou le premier ministre en cas de conflit.
Ensuite, le projet de budget est soumis à l’organe législatif, qui effectue des rapports au sein de
commissions spécialisées, pose des questions au gouvernement, et discute l’ensemble du projet
avant le vote proprement dit.
Si l’on devait établir un budget tous les semestres ou tous les trimestres, on aurait certes des
prévisions plus précises, mais cela risquerait de paralyser à la fois le gouvernement (chargé de
la préparation du projet) et le parlement (chargé de l’examen et du vote du projet de budget).
C’est pourquoi le cadre annuel du budget apparaît approprié, convenable et juste, car il combine
l’efficacité technique à la régularité du contrôle politique.
Des arguments d’ordre économique le justifient également.
§ 3 : Justification économique
La période d’une année permet de faire correspondre le cycle du budget de l’Etat avec le
circuit des activités économiques.
Par exemple, pour ce qui est de l’agriculture, il y a en principe une récolte par an.
Sur le plan commercial, les entreprises établissent leur bilan comptable une fois par an, c’est à
dire leurs résultats et leurs revenus.
Or, ce bilan des activités privées a une influence sur le budget. En effet, c’est du résultat des
revenus privés que dépendront les recettes fiscales de l’Etat au titre de l’impôt sur les revenus
des personnes physiques et de l’impôt sur les sociétés.
C’est pourquoi il est important de faire coïncider le cycle du budget de l’Etat avec le cycle
économique des activités privées, car cela permet d’établir une prévision et une évaluation
plus précise des recettes.
Cet ensemble de raisons justifie donc le maintien de la règle de l'annualité budgétaire.
Toutefois, il existe un certain nombre de limites à l'application stricte de ce principe, ce qui a
conduit à certaines adaptations contemporaines de la règle, notamment au niveau de sa mise en
Section II : Mise en œuvre du principe de l’annualité budgétaire
Dans la pratique, la mise en œuvre du principe de l’annualité budgétaire se manifeste par un
ensemble de conséquences logiques. Ainsi, l’annualité budgétaire signifie tout d’abord qu'il
doit y avoir, chaque année, un vote parlementaire autorisant le gouvernement à percevoir les
recettes et à réaliser les dépenses prévues (§1).
Par ailleurs, l’annualité budgétaire signifie aussi que l'autorisation parlementaire en matière de
recettes et de dépenses est en principe valable pour une seule année (§2).
Enfin, l’exécution du budget doit s'effectuer, en principe, dans le cadre d'une année. (§3).
Ce sont ces trois conséquences pratiques de la règle de l'annualité budgétaire qu'il va s'agir
d'analyser, et nous verrons qu'elles comportent toutes une série d'aménagements et
d'assouplissements, destinées à en adapter la rigueur aux besoins des finances publiques
contemporaines 4.
§ 1 : Le vote annuel du budget
Conformément au principe de l'annualité, il est nécessaire que le Législatif renouvelle chaque
année son autorisation au gouvernement, en ce qui concerne la perception des recettes et la
réalisation des dépenses.
Cette autorisation prend impérativement la forme d’une loi, en vertu de l’article 36, alinéa 2,
de la Constitution, selon lequel :
«La loi autorise les recettes et les dépenses de l’Etat dans les conditions prévues par la LOB»
En effet, une annualité budgétaire trop stricte a été considérée comme ne permettant pas une action publique
réellement efficace de nos jours, non seulement en Tunisie, mais dans bien d’autres Etats. Par exemple au
Maroc, sans remise en cause du cadre budgétaire annuel, une nouvelle approche budgétaire a été mise en place,
impliquant la pluri-annualité (3 ans) du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) en tant que un cadre de
programmation indicatif ayant pour vocation de donner un meilleur éclairage sur le budget afin de faciliter la
programmation et les arbitrages budgétaires lors de la préparation de la Loi de Finances.
Parmi ces conditions figure notamment l’annualité budgétaire, c’est-à-dire le renouvellement
annuel de l’autorisation législative ; à défaut, le gouvernement se trouverait bloqué au matin
Pour éviter une telle situation (souvent purement théorique), la plupart des législations
prévoient des solutions de remplacement, afin d’assurer la continuité de l’Etat.
En effet, prévoyant une telle attitude, qui ne s'est pourtant jamais réalisée dans la pratique, la
Constitution autorise le Président de la République - en cas d'absence de vote du Législatif au
31 décembre - à mettre en œuvre le budget par décret, par tranches trimestrielles.
L'autorisation présidentielle est envisagée par trimestre, dans l'espoir que le Législatif se
prononce quand même dans l'intervalle, et que le principe du consentement du peuple à
l'impôt soit respecté.
Dans certains cas exceptionnels, le budget de l'Etat peut ainsi se passer du vote des députés et
devenir exécutoire par décret, par tranches trimestrielles.
Cette possibilité était déjà prévue par l'article 28 alinéa 9 (ancien) de la Constitution du 1er
juin 1959, qui disposait que :
"Le budget doit être voté au plus tard le 31 décembre. Si passé ce délai, la chambre
des députés ne s'est pas prononcée, les dispositions des projets de loi de finances
peuvent être mises en vigueur par décret, par tranches trimestrielles renouvelables".
Une telle éventualité a pour objectif d'assurer la continuité de l'Etat et du fonctionnement des
services publics en cas d'inertie et de blocage volontaire des élus, mais elle n'a, pour l'instant,
jamais été appliquée.
De manière plus précise, le délai dans la limite duquel doit intervenir le vote de la loi de
finances est réglé par la 2ème phrase de l'alinéa 10 de l’article 28 (nouveau) de la Constitution,
et par l’alinéa 11 du même article, selon lesquels :
[La Chambre des Députés et la Chambre des Conseillers adoptent les projets de lois de
finances et de règlement du budget, dans les conditions prévues par la loi organique du
budget.] Si à la date du 31 décembre, la chambre des conseillers n’adopte pas les projets
de lois de finances, tandis que la Chambre des Députés les a adoptés, ils sont soumis au
Le budget doit être adopté au plus tard le 31 décembre. Si passé ce délai, les deux
Chambres ne se sont pas prononcées, les dispositions des projets de lois de finances
peuvent être mises en œuvre par décret, par tranches trimestrielles renouvelables».
Il s’agissait en effet de tirer les conséquences du bicaméralisme de l’organe législatif introduit
à la suite de la révision de la constitution par le référendum du 26 mai 2002, tel qu’entériné
par la loi constitutionnelle n° 51-2002 du 1er juin 2002.
§ 2 : Le cadre annuel des autorisations de recettes et de dépenses
La loi de finances est un acte d'autorisation, mais il s'agit d'une autorisation limitée dans le
temps, puisque sa validité ne dépasse pas le cadre annuel.
Cela signifie en principe que les autorisations sont données pour une seule année, et que si
l’administration n’encaisse pas les recettes et ne réalise pas les dépenses autorisées par le
Législatif à la fin de l’année, ces autorisations se trouvent annulées, conformément à l’article
45 de la LOB.
Or, si la mise en œuvre de la règle apparaît relativement simple, son application s'avère un
peu plus délicate et plusieurs problèmes apparaissent :
En effet, la validité seulement annuelle de la perception des recettes et de la réalisation des
dépenses se heurte à un autre principe tout aussi fondamental, celui de la continuité des
services publics ; et il convient de savoir comment il est possible de résoudre cette équation
Par ailleurs, la validité seulement annuelle de l’autorisation parlementaire est particulièrement
problématique en matière de dépenses de développement pour lesquelles il a fallu aménager
l’annualité afin de l’adapter à la nature spécifique de ces dépenses (B).
A - Annualité et continuité des services publics
Exécuter un budget signifie encaisser des recettes et réaliser des dépenses. Or, en matière de
deniers publics, ces opérations d’apparence simple sont parfois longues parce que de
nombreuses précautions entourent leur manipulation, retardant ainsi l’accomplissement des
différentes opérations dans le temps.
En effet, la perception des recettes et la réalisation des dépenses passent par une série de phases
avant d’être accomplies (on parle de circuit de la recette publique et de circuit de la dépenses
publique) et sont matériellement exécutées par deux catégories différentes d’agents publics
financiers : les ordonnateurs et les comptables publics qui obéissent à un principe de séparation
organique et fonctionnel, motivé par le souci de la sécurité des deniers publics.
Ces deux catégories d’agents publics interviennent dans les différentes étapes des opérations
de recettes et de dépenses, qui sont chacune au nombre de quatre.
En effet, avant d’entrer dans les caisses du Trésor :
- (1) les recettes doivent d’abord être établies [établissement ou constatation de la créance] ;
- (2) ensuite liquidées [c’est à dire calculées : liquidation de l’impôt] ;
- (3) puis mises en recouvrement [l’ordre de recouvrement est donné par l’ordonnateur] ;
- (4) et enfin encaissées [l’encaissement est de la compétence du comptable public].
Quant aux dépenses, elles doivent être successivement (1) engagées, (2) liquidées, (3)
ordonnancées par l’ordonnateur, puis payées par le comptable public (4).
Il y a par conséquent 4 phases pour chaque cas, et si parfois ces phases sont rapides (certains
impôts dont la constatation, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement interviennent en
même temps, comme par ex les droits de douane) dans d’autres cas, elles peuvent être assez
lentes (paiement dans les 90 jours, vérification du service fait, etc.).
Il peut donc arriver que, dans le cadre de l’activité administrative courante, cette lenteur
perturbe le fonctionnement des services de l’Etat : ainsi, par exemple, un service peut engager
une dépense au cours de l’année budgétaire, mais à cause de la lenteur du circuit de la
dépense publique, celle-ci n’est réellement payée que l’année suivante.
Normalement, si l’on respectait strictement le principe de l’annualité budgétaire, cette
dépense devrait être annulée.
Mais une telle sévérité, une telle rigueur, mettent en danger l’application d’un autre principe
fondamental de l’action publique, celui de la continuité de l’Etat, et plus précisément celui de
la continuité des services publics - selon lequel les services publics doivent fonctionner sans
interruption et de façon continue - avec lequel il se met en contradiction évidente.
Par exemple, un dispensaire doit continuer à fournir le même service médical d’une année sur
l’autre sans aucune interruption ; et il doit pour cela pouvoir disposer de fournitures de
première nécessité toute l’année. Or, il peut se trouver en fin d’année dans l’obligation de
commander des médicaments qui ne seront livrés et payés qu’au début de l’année suivante :
Dans ce cas, la dépense sera réalisée sur deux années et non sur une seule comme l’exige le
principe de l’annualité.
La question qui se pose alors est de savoir à quel budget rattacher une telle dépense :
• à celui de l’année au cours de laquelle la commande a été lancée ?
• ou à celui au cours de laquelle la commande a été effectivement payée ?
La réponse à cette question varie selon les différents systèmes d’exécution du budget et des
solutions pratiques sont trouvées, afin de réaliser un compromis entre le respect du principe de
l’annualité budgétaire et la nécessité de poursuivre continuellement l’action de l’Etat (voir le
paragraphe suivant : l’exécution annuelle du budget).
Le problème de la conciliation entre le principe de l’annualité budgétaire et la nécessaire
continuité de l’action publique se pose également au niveau des dépenses de développement.
B – Annualité et dépenses de développement
Les dépenses de développement sont, contrairement aux dépenses de gestion des dépenses qui
ne présentent pas un caractère de régularité et de répétition, et qui sont réalisées une fois de
temps en temps, dans le cadre de la mise en œuvre d’un projet ou d’un programme.
Il s’agit donc de dépenses d’investissement qu’il est difficile d’enfermer de manière stricte
dans le cadre de l’annualité budgétaire.
C’est la raison pour laquelle la LOB distingue parmi les dépenses de développement
autorisées par la loi de finances trois catégories différentes, dont deux [les crédits de paiement
et les crédits de programme] respectent entièrement la règle de l'annualité, tandis que la
troisième catégorie [les crédits d'engagement] est pluriannuelle.
Il s'agit des catégories suivantes prévues par l'article 13 de la LOB, qui opère au niveau des
dépenses de développement une distinction entre :
• les crédits de paiement (1°) qui représentent l’unique catégorie de crédits sortant
effectivement des caisses de l’Etat au cours de l’année budgétaire où ils sont prévus;
• les crédits d'engagement (2°); et (les crédits) de programme (3°), qui ne sortent pas
physiquement des caisses de l'Etat, mais donnent une vision globale des dépenses de
L’existence de ces 3 catégories de crédits au niveau des dépenses de développement illustre
en fait un aménagement de la règle de l’annualité, justifié par la nécessité d’une
programmation échelonnée (et par conséquent pluriannuelle) des dépenses de développement
ainsi que par l’exigence d’une bonne articulation entre le Plan de développement économique
et social (en général quinquennal) et le budget qui devient ainsi un instrument de réalisation
des objectifs précédemment planifiés .
1°/ - Les crédits de paiement
Les CP correspondent aux sommes qui sortent effectivement des caisses de l’Etat au cours
d’un exercice budgétaire, au titre d’une dépense de développement globale fixée dans le cadre
d’une autre catégorie de crédits, à savoir les crédits d’engagement, qui constituent eux-mêmes
la concrétisation d’un ou de plusieurs projets d’investissement dont le financement a été
auparavant autorisé grâce au vote d’un ou de plusieurs crédits de programme inscrits dans la
LF de l’année ou dans une loi de finances précédente (antérieure).
Ainsi, selon l'article 13 de la LOB, les crédits de paiement :
"sont destinés à l'ordonnancement des sommes mises à la charge de l'Etat dans le cadre
des crédits d'engagement correspondants"
Dans certains cas (ex : construction d'une école), il convient de préciser qu’il peut y avoir une
adéquation parfaite entre les 3 types de crédits de développement, par exemple lorsque le
lancement d'un programme de 100 millions de dinars est autorisé pour l'année X au titre des
crédits de programme, que le montant des crédits d'engagement au titre de cette même année
et pour ce même programme est de 100 MD, et que le plafond des crédits de paiement
toujours au titre de la même année X et pour le même programme, est de 100 MD.
En fait, l'annualité s'applique de manière stricte aux crédits de paiement en matière de
dépenses de développement, ce qui signifie qu’en cas de non utilisation à la clôture de
l'exercice, les crédits de paiement obéissent à la règle de l'annulation, avec la possibilité de
donner lieu à une nouvelle ouverture de crédits au titre de l'année suivante (article 14 LOB).
En réalité, les crédits sans emploi ne disparaissent pas, mais (dans le cadre du projet de LRB)
sont transférés au compte permanent des découverts du Trésor (après déduction des sommes
restées disponibles sur les ressources à affectation spéciale) conformément à l’article 45 de la
LOB relatif au contenu du projet de LRB qui a pour objet de constater le montant définitif des
encaissements de recettes et des ordonnancements de recettes effectués au cours d’une même
En revanche, les CE échappent à l’application stricte de l’annualité,
2°/ - Les crédits d'engagement
Les crédits d'engagement représentent des sommes qui permettent d'engager l'Etat à
concurrence des montants autorisés, mais sans sortir réellement des caisses de l'Etat au cours
de l’année budgétaire au cours de laquelle ils sont prévus.
En effet, les crédits d’engagement représentent, selon l'article 13 de la LOB :
«les sommes mises à la disposition d'un ordonnateur pour lui permettre d'engager les
dépenses nécessaires à l'exécution des investissements prévus par la LF»
Il n’y a pas de paiement effectif en matière de CE, car ces sommes ne sortent pas physiquement
des caisses de l’Etat, et il s’agit simplement d’une possibilité pour l’Etat de s’engager à payer
ces sommes au cours de l’année budgétaire X.
En fait, les CP prévus au titre d’une année X peuvent très bien être équivalents aux CE
inscrits dans le même budget et cela signifie alors que l’ensemble des CE sera épuisé au cours
de l’année X.
Cependant, de manière générale, les montants inscrits au titre des CE d’une année X sont
souvent supérieurs aux montants prévus au titre des CP, ce qui signifie que seule une partie
des CE sera payée au cours de la même année sous forme de CP, le reliquat (le reste)
demeurant dû au titre des années X+1, X+2 et suivantes, jusqu'à ce que toutes les sommes
soient payées.
En effet, les CE sont une catégorie particulière de dépenses de développement qui présentent
des spécificités importantes :
• d’une part, ils sont valables sans limitation de durée, puisqu’ils sont reportables d'année en
année jusqu'à épuisement ; ce qui constitue un aménagement, voire une remise en cause pure
et simple de la règle de l'annualité budgétaire [d’où une limitation des pouvoirs budgétaires
de l'organe législatif en ce qui concerne la prévision et l'exécution budgétaire du fait du
report automatique de certaines sommes sans discussion possible à partir du moment où un
projet est mis à exécution (mais cette remise en cause est justifiée par des arguments d’ordre
technique et économique d’articulation Plan-Budget, et de plus le contrôle politique
s’effectue a priori au moment du choix initial du projet, et donc de la programmation au
niveau du Plan puis au niveau du budget dans le cadre des crédits de programme)];
• et d’autre part, ils constituent la base ou le fondement des 2 autres catégories de crédits qui
existent en matière de dépenses de développement càd les CP comme nous l’avons vu plus
haut qui représentent le paiement effectif au cours d’un exercice budgétaire d’une partie des
crédits d’engagement ; mais aussi les crédits de programme qui correspondent aux montants
prévus pour la réalisation de l’ensemble d’un projet, lancé au cours d’une année X et
nécessitant pour sa réalisation la prévision de crédits sous forme de CE sur les années X,
X+1, X+2, etc. Ce sont les CE qui confèrent une effectivité réelle aux crédits de programme,
car ces derniers n’ont pas d’effectivité propre et ne pourraient pas se concrétiser autrement
Les CE sont donc une catégorie de crédits qui échappent entièrement à la règle de l'annualité,
ce qui les rapproche d'une technique du droit budgétaire français, celle des autorisations de
programme, qui s'appelaient d'ailleurs à l'origine crédits d'engagement.
Les crédits d'engagement tunisiens empruntent en effet aux autorisations de programme
françaises 2 caractéristiques essentielles : la pluriannualité et l'effectivité, caractéristiques qui
font notamment défaut aux crédits de programme.
3°/ - Les crédits de programme
Les crédits de programmes sont des sommes globales prévues pour la réalisation d’un projet
déterminé lancé au cours d’une année budgétaire.
Ils ne sont pas effectifs par eux-mêmes et ne correspondent pas à une sortie d’argent des
caisses de l’Etat, ni même à un engagement de l’Etat.
Ils ont besoin des CE puis des CP pour se concrétiser.
Du fait de leur insertion dans la LF, les crédits de programme se trouvent soumis à la règle de
l'annualité.
En effet, l'article 13 de la LOB dispose que les crédits de programme déterminent :
• "les programmes ou projets que l'Etat peut lancer au cours d'une année et en fixent le coût
global" ;
• par ailleurs, les crédits de programme ne peuvent engager l'Etat "que dans les limites des
crédits d'engagement ouverts par la LF" ;
• enfin, les crédits de programme doivent permettre d'engager les dépenses relatives "à
l'exécution intégrale d'un projet ou d'une partie cohérente d'un projet de nature à être mise
en service sans adjonction".
En fait, cette obligation de cohérence est parfois difficile à respecter, voire détournée de son
objectif lorsqu'un programme est artificiellement découpé en tranches annuelles pour pouvoir
justifier l'attribution de crédits.
Or, un tel découpage est relativement inutile, puisque grâce à l’existence des CE, ainsi que des
CP, il est possible de prévoir des sommes différentes au titre de chaque catégorie, et que l’on
peut ainsi aboutir à une programmation pluriannuelle justifiée d’un point de vue aussi bien
technique qu’économique.
Les crédits de programme présentent en fait la double particularité de constituer des dotations
budgétaires dont la pluriannualité et l'effectivité dépendent de l'ouverture par la LF d'une autre
catégorie de crédits, celle des crédits d'engagement, unique catégorie de crédits pluriannuels
prévue par la LOB. En effet, la pluriannualité instituée par la LOB en matière de dépenses de
développement ne se situe pas au niveau des crédits de programme qui, conformément à
l'article 13, ont trait aux "programmes ou projets que l'Etat peut lancer au cours d'une
année", ce qui signifie en principe et sauf disposition contraire de la LOB prévoyant un report
automatique des crédits de programme, que les projets n'ayant pas fait l'objet d'un lancement
en cours d'année doivent, pour bénéficier d'un report sur une nouvelle année, faire l'objet d'un
nouveau vote ; mais elle (la pluriannualité) se situe uniquement au niveau des CE chargés de
mettre à exécution lesdits programmes.
C’est pourquoi la valeur juridique des crédits de programmes a fait l’objet de débats quant à
l’intérêt de son maintien.
En fait, après avoir dénié toute valeur juridique aux crédits de programme, ou les avoir
considérés comme des actes "sui generis", la doctrine tunisienne s'accorde aujourd'hui pour leur
reconnaître une fonction juridique d'un type particulier, celle d'intégrer dans l'ordonnancement
juridique une fraction du plan par l'intermédiaire d'une "décision législative financièrement
En effet, en revenant aux dispositions de l'article 13 de la LOB, une série d'éléments militent
en faveur du de la force juridique particulière des crédits de programme, dans la mesure où :
• d'une part, le Législatif ne peut pas voter directement les crédits d'engagement afférents à
un programme donné sans avoir au préalable voté les crédits de programme y relatifs ; ce
qui résulte expressément de la formulation de l'article 13 selon laquelle les crédits de
programme constituent l'une des 3 catégories des dépenses en capital ; c’est à dire que la
décision de lancer un programme (éventuellement pluriannuel) ne peut être prise qu'en la
forme d'un "crédit de programme" qui seul justifie le vote des crédits d'engagement
ultérieurs ;
• d'autre part, le Législatif ne peut pas voter un crédit de programme sans le faire suivre
d'effet budgétaire, dans la mesure où ce crédit de programme doit justement permettre
d'engager les dépenses y afférentes, conformément à l'article 13 de la LOB ; ce qui
implique même, en cas de besoin, la réévaluation à la hausse (ou à la baisse) du
De ce fait, le crédit de programme n'apparaît plus comme une simple déclaration d'intention,
mais devient "une véritable décision exécutoire du Parlement"qui consiste à faire passer la
prévision pluriannuelle indicative du Plan à la prévision impérative du budget dont le
Législatif assure lui-même l'effectivité à travers le vote des crédits d'engagement
correspondants, qui constitue en tout état de cause une obligation, à partir du moment où un
crédit de programme a été préalablement voté, et quelles que soient les réévaluations
éventuelles dont il peut faire l'objet.
Cette interprétation permet de considérer les crédits de programme comme une sorte
d'adaptation de la notion de services votés aux dépenses en capital, dans la mesure où le vote
par le Législatif d'un crédit de programme ouvre au profit du gouvernement le droit de se faire
voter les crédits d'engagement correspondants, tout comme le vote par le Législatif des services
votés en matière de dépenses de gestion (ou de fonctionnement), ouvre au profit du
gouvernement un droit de reconduction de ces crédits au titre de l'année suivante.
La temporalité budgétaire, qui est ainsi variable au niveau de la prévision, l’est également à
celui de l'exécution du budget.
§ 3 : L’exécution annuelle du budget
Les crédits mis à la disposition du gouvernement par la LF doivent normalement être gérés dans
le temps conformément à la règle de l'annualité, qui est valable non seulement pour ce qui est de
la prévision budgétaire, mais également en ce qui concerne l'exécution du budget d’un point de
vue comptable. Ainsi, conformément au principe de l'annualité, le budget doit en principe être
exécuté au cours de l'année civile, mais cette exécution est souvent aménagée de manière à
tenir compte de certaines exigences d'ordre pratique, et notamment de la nécessité de
combiner l’annualité budgétaire avec le principe de la continuité des services publics.
Il existe sur le plan vue théorique deux systèmes permettant de rattacher l'exécution du budget
à l'année civile (système de l'exercice ou de la gestion) ; mais le droit budgétaire positif adopte
un système intermédiaire, dit de «gestion aménagée» qui tente de cumuler les avantages des
deux systèmes en évitant leurs inconvénients ; toujours en s’insérant dans le cadre annuel 5.
En effet, comme en France, le système de la gestion a été adopté avec certains
assouplissements et aménagements qui permettent de tenir compte de ses défauts pour en
améliorer l’application contemporaine.
Ainsi, l’article 44 de la LOB (anc. 43) dispose que :
«L’exécution des opérations financières de l’Etat ... (des budgets annexes, des établissements
publics dotés d’un budget rattaché pour ordre au budget général et des fonds du trésor) ...
s’effectue dans le cadre du système de la gestion.»
Dans le même sens, l'article 3 du code de la comptabilité publique apporte des explications
quant au fonctionnement du système de la gestion, puisqu’il précise que :
Le système de l'exercice consiste à rattacher les opérations de recettes et de dépenses à la LF qui les a
initialement prévues et autorisées, et ce, quelle que soit la date de leur recouvrement ou de leur décaissement
effectif. Toutefois, en dépit de sa simplicité et de son caractère cohérent, ce système n'est plus appliqué car il
présente le grave défaut d'empêcher une reddition rapide des comptes. En revanche, le système de la gestion
(aussi appelé système «de caisse») est un système d'imputation des opérations financières de l'Etat dans lequel
on considère comme recettes et dépenses d'une année les recettes réellement encaissées par un comptable public
et les dépenses effectivement payées, c'est à dire celles dont les ordonnances ou les mandats ont été visés par les
comptables assignataires au cours de cette année sans considération de la date d'origine des créances et des
dettes. En effet, dans le cadre du système de la gestion, le critère de rattachement des opérations de recettes et de
dépenses, est - contrairement au système de l'exercice - constitué par la date de l'encaissement ou du
décaissement effectif, indépendamment de l'acte ayant donné naissance à la créance ou à la dette. A la différence
du système de l'exercice, quand survient le dernier jour de l'année, aucune opération ne peut plus être imputée à
ladite année. Le système de la gestion ne permet pas d'avoir une vue d'ensemble de l'exécution d'un budget par
rapport à l'autorisation initialement donnée par le Législatif, puisqu’il faut parfois lire plusieurs budgets pour
suivre le déroulement d’une seule opération. Le défaut de ce système réside dans le fait que les ordonnateurs
risquent de différer le règlement de certaines dépenses pour qu'elles s'imputent sur le budget ultérieur afin de
dissimuler un déficit, ce qui nécessite généralement la mise en place d’une période complémentaire.
«Les opérations financières de l’Etat ... (des établissements publics, des collectivités publiques
locales et organismes assimilés) ... sont exécutées dans le cadre du système de la gestion. Sont
seules considérées comme appartenant à la gestion et au budget correspondant, les recettes
encaissées et les dépenses ordonnancées dans les douze (12) mois de l’année budgétaire ….»
L’article 89 du CCP confirme ce choix, puisqu’il précise que :
«Les engagements de dépenses s’imputent sur les crédits du budget de l’année en cours .... et
que ... l’exécution des dépenses courantes doit se faire au plus tard le 31 décembre de la
même année»
Enfin, l’article 92 du CCP prévoit que :
«Les engagements dont l’exécution prévue pour le 31 décembre au plus tard n’a pu intervenir
à cette date, ou dont l’ordonnancement n’a pu être effectué avant la clôture de la gestion,
sont annulés. Les dépenses correspondantes peuvent faire l’objet d’un nouvel engagement sur
les crédits ouverts pour les mêmes services au budget de l’année suivante.»
D’après toutes ces dispositions, il résulte que le système applicable est celui de la gestion, qui
• les opérations financières de l’Etat doivent être réalisées entre le 1er janvier et le 31
• les crédits non utilisés sont annulés le 31 décembre. ;
• les dépenses déjà engagées mais non achevées au 31 décembre, ne peuvent pas être
réalisées et sont annulées (à charge du vote de nouveaux crédits pour l’année suivante).
En réalité, ce système n’est pas appliqué dans toute sa rigueur, et les textes eux-mêmes [c’est
à dire ceux-là mêmes qui consacrent le système de la gestion] prévoient des adaptations et des
En matière d’adaptation du système de la gestion aux nécessités de l’action administrative au
quotidien, l’assouplissement est nettement plus marqué en ce qui concerne les dépenses de
développement encore qualifies de dépenses d'investissement ou en capital - ou encore pour
certaines dépenses spéciales - que pour ce qui est des dépenses courantes, dites de
fonctionnement ou de gestion.
Cependant, même pour cette catégorie de dépenses ordinaires, des assouplissements existent.
Ainsi, en ce qui concerne les dépenses de gestion l’article 3 alinéa 3 du CCP, prévoit que :
«L’ordonnancement ou le mandatement des dépenses se rapportant aux droits constatés
au cours d’une gestion, peut avoir lieu jusqu’au 20 janvier de l’année suivante. Les
ordonnances ou mandats émis durant cette période complémentaire, sont pris en compte
au titre de cette même gestion».
De ce fait, des opérations de dépenses peuvent être réglées jusqu'au 20 janvier de l'année
suivante, tout en étant matériellement rattachées à la gestion précédente, à condition
cependant qu'il s'agisse de "l'ordonnancement ou ... mandatement des dépenses se rapportant
aux droits constatés" au cours de cette gestion précédente.
Cela signifie que le législateur donne un délai supplémentaire à l’administration pour que des
opérations puissent être terminées.
De cette manière, l’année budgétaire se trouve rallongée de 20 jours pour certaines dépenses,
et les opérations engagées avant le 31 décembre [ou plus précisément avant le 15 décembre,
voir Infra] mais réalisées jusqu’au 20 janvier de l’année suivante, sont rattachés à la gestion
Le principe de l’annualité est ainsi respecté, car, jusqu'à cette date du 20 janvier, on estime
qu’il s’agit toujours du prolongement de l’année budgétaire précédente ; et d’un autre côté,
l’administration n’est pas gênée dans son fonctionnement, puisqu’elle dispose de 20 jours
supplémentaires pour régulariser ses opérations financières.
En contrepartie de cet assouplissement, cependant, le législateur exige que les ordonnateurs
cessent d’engager des dépenses nouvelles à compter du 15 décembre.
C’est en effet ce qui ressort de la lecture de l’article 90, alinéa 1er du CCP, qui dispose que :
«Sauf le cas de nécessités dûment justifiées, la période d’engagement des dépenses
courantes est close le 15 décembre».
Un autre aménagement est également accordé aux administrateurs en matière de dépenses
courantes, mais cette fois-ci non pas par rattachement au budget de l’année précédente, mais
par anticipation sur le budget de l’année suivante.
En effet, l'article 91 du CCP dispose que :
«A partir du 1er novembre de chaque année, et dans la limite du quart des crédits alloués
au titre de l’année en cours, des engagements de dépenses courantes autres que les
dépenses de personnel, peuvent être pris au titre du budget de l’année suivante. Ces
engagements stipulent que l’exécution du service ne pourra intervenir avant le 1er janvier
Ceci veut dire que les ordonnateurs peuvent engager des dépenses courantes sur la base du
budget de l’année suivante, à partir du 1er novembre de chaque année, à la triple condition :
• qu'il ne s'agisse pas de dépenses de personnel ;
• que les montants engagés ne dépassent pas 25% des crédits qui leur sont accordés au titre
• et que l'exécution du service [c'est à dire le paiement effectif de ces dépenses] n'intervienne
qu'à partir du 1er janvier de l'année suivante.
De cette manière, le législateur permet à l’administration de ne pas se trouver en panne de
crédits, et donc d’assurer de manière optimale la continuité des services publics.
Mais en même temps, le principe de l’annualité se trouve respecté quand même, au prix de
quelques petits étirements.
Ainsi, si l’on combine la lecture des articles 3 alinéa 3 et 91 du CCP, il est possible d’en
conclure qu’ils ont pour conséquence d'étendre - pour les dépenses de gestion - le cadre
annuel de 12 mois à 14 mois et 20 jours en tout, soit du 1er novembre de l'année précédente au
20 janvier de l'année suivante [avec les précisions qui s’imposent].
Jusqu’au 15 décembre de l’année N = possibilité d’engager les dépenses courantes de toute
nature au titre de l’année N.
Du 1er au 20 janvier de l’année N+1 = paiement des dépenses courantes de toute nature
engagées au titre de l’année N avant le 15 décembre.
Du 1er novembre au 31 décembre de l’année N = possibilité d’engager des dépenses courantes
- sauf les dépenses de personnel - au titre de l’année N+1, dans la limite de 25% des crédits
alloués au cours de l’année N.
A partir du 1er janvier et tout au long de l’année N+1 = paiement des dépenses engagées entre
le 1er novembre et le 31 décembre de l’année N en matière de dépenses courantes - sauf les
dépenses de personnel - et dans le cadre du quart des crédits alloués au titre de l’année N.
TABLEAU : Résumé du système de la gestion aménagée
des Engagement des Paiement
dépenses courantes dépenses
de toute nature au courantes autres courantes
titre de l’année N.
que de personnel toute
nature que de personnel
de engagées
au engagées au cours
N+1 cours de l’année de l’année N au
dans la limite de N au titre de titre
25% des crédits l’année N avant N+1 dans la limite
alloués au titre le 15 décembre.
de 25% des crédits
alloués au titre de
15 Du 1er novembre Du 1er au 20 A partir du 1er
de au 31 décembre janvier
l’année N+1.
de janvier de l’année
Toutefois, il ne s’agit pas d’une remise en cause ou d’une violation de la règle de l’annualité,
car on raisonne toujours dans un cadre annuel.
Les véritables exceptions concernent l’exécution des opérations financières dans le cadre
d’une période supérieure à une année.
Ainsi, les dépenses des fonds du trésor (FC + FST) sont reportables d'année en année, même
si elles n'ont pas été réalisées au 31 décembre de l'année où elles ont été autorisées, alors que
les dépenses de gestion doivent être annulées si elles n'ont pas été engagées au plus tard au 15
décembre, quitte à être de nouveau autorisées par la suite.
Enfin l'article 92, alinéa 3 du CCP rappelle l'aménagement important en ce qui concerne les
dépenses en capital (actuelles dépenses de développement), pour lesquels "les engagements
restent valables jusqu'à épuisement", confirmant ainsi la nature pluriannuelle des crédits
Ainsi, au niveau pratique, l’annualité apparaît globalement respectée, mais connaît également
un ensemble d’aménagements et d’adaptations destinés à la rendre capable de répondre aux
besoins de l’action administrative quotidienne, ce qui lui confère une certaine élasticité.
La même logique commande la mise en œuvre des autres principes budgétaires.
En résumé, le principe de l’annualité permet d’assurer un contrôle régulier des recettes et des
dépenses de l’Etat, et c’est la raison pour laquelle il se maintient au fil du temps, avec des
aménagements permettant de l’adapter à certaines exigences contemporaines.
Cependant, la régularité du contrôle politique quant à l’usage des deniers publics, ne suffit pas
à elle seule à assurer la sécurité de ces deniers. En effet, il convient encore que ce contrôle
soit efficace, et il faut pour cela que les députés aient la possibilité de comprendre réellement
le budget qui est soumis à leur examen afin de donner une autorisation fondée et justifiée.
C’est pourquoi les prévisions de recettes et de dépenses de l’Etat doivent être présentées de la
manière la plus claire possible, afin que les députés puissent comprendre dans le détail et la
globalité les recettes et les dépenses qui vont être réalisées. Le principe de l’unité budgétaire a
justement pour but de garantir un établissement et une présentation claire des prévisions de
recettes et de dépenses de l’Etat.
Le principe de l’unité budgétaire découle du principe de l'unité de l'Etat et se prolonge sur le
plan comptable par le principe de l'unité de la trésorerie publique ou unité de caisse.
Sur le plan budgétaire, la règle de l'unité signifie que l’autorisation de percevoir les recettes et
de réaliser les dépenses, doit être donnée au gouvernement par le Parlement dans un document
unique, regroupant l’ensemble des charges et des ressources de l’Etat.
Le principe de l’unité est consacré par l’article 1er de la loi organique n° 67-53 du 8 décembre
1967 portant LOB, selon lequel :
«La loi de finances prévoit et autorise l’ensemble des charges et des ressources de
Il se manifeste concrètement par une exigence fondamentale, qui est de faire figurer dans un
document budgétaire unique la totalité des charges et des ressources de l’Etat afin de faciliter
sa lecture, et par conséquent simplifier le contrôle parlementaire.
C'est par ailleurs un principe qui a une double signification formelle et matérielle.
Sur le plan formel, la règle de l'unité signifie que toutes les charges et les ressources de l'Etat
doivent figurer dans un document unique. Sur le plan matériel, la règle de l'unité implique que
la loi contenant le budget de l'Etat, à savoir la loi de finances ne contienne pas des
dispositions autres que celles relatives aux flux financiers de l'Etat, et que l'ensemble de ces
flux figure dans la loi de finances annuelle, ce qui suppose l'absence de "cavaliers
budgétaires" 6.
La pratique de la cavalerie budgétaire consiste à glisser dans la loi de finances annuelle certaines dispositions
qui n'ont rien à voir avec l'équilibre économique et financier des comptes de l'Etat en profitant du battage
médiatique qui entoure le vote de ce texte particulier, car elles ont ainsi davantage de chances d'être acceptées et
de ne pas susciter de réactions négatives de la part des citoyens auxquelles elles s'adressent. Par exemple, en
Tunisie, pendant longtemps, des articles relatifs aux rapports entre locataires et propriétaires, et notamment au
maintien des locataires dans les lieux, figuraient souvent dans la loi de finances annuelles. Mais cette pratique a
quasiment disparu, surtout depuis la révision de la LOB de 1967 par la loi organique du 25 novembre 1996, qui a
modifié l'article 29 relatif au contenu obligatoire des lois de finances et de ce qu'elles peuvent (et a contrario, ce
qu'elles ne peuvent pas) contenir. A ce propos, la révision de la LOB par la loi organique n° 2004-42 du 13 mai
2004 n’a pas apporté de modification substantielle à l’article 29 ; sauf en ce qui concerne sa numérotation qui
change - il devient l’article 26 - car son contenu ne s’étoffe que d’un seul alinéa 4 (nouveau) relatif à la création /
suppression des nouveaux «fonds spéciaux» - réservée au législateur financier - en plus de la création /
suppression des fonds spéciaux du trésor qui était déjà de sa compétence auparavant.
Les deux significations - formelle et matérielle - du principe de l'unité budgétaire se
complètent, même si l'aspect formel semble parfois l'emporter, car il est apparemment plus
simple à saisir ; et il va d’abord s'agir de s’intéresser à la signification et à la justification du
principe de l’unité budgétaire (Section I) puis de se pencher sur sa mise en œuvre (Section II).
Section I : Identification du principe de l’unité budgétaire
La règle de l'unité budgétaire permet de donner une vue d'ensemble immédiate de la situation
financière globale de l'Etat, ce qui présente un grand avantage de simplicité. Elle se manifeste
par deux exigences fondamentales :
• d'une part l'intégration de l'ensemble de toutes les prévisions de recettes et de dépenses
dans le document présenté au contrôle parlementaire, qui correspond à l'exigence de la
totalité (§1) ;
• et d'autre part l'intégration de toutes les recettes et de toutes les dépenses dans un document
unique, qui constitue l'exigence du document unique (§2).
Des raisons diverses permettent de justifier ces deux exigences (§3).
§ 1 : Intégration dans le budget de la totalité des prévisions budgétaires
D’après la règle de l'unité, le budget doit contenir la totalité des dépenses et la totalité des
recettes que le gouvernement prévoit de réaliser au cours d'une année. Ceci veut dire que le
gouvernement ne peut pas recouvrer une recette, ni engager une dépense, si elles ne figurent
pas dans le document budgétaire. C'est d'ailleurs pourquoi on trouve normalement dans le
budget toutes les recettes et toutes les dépenses, même les plus minimes.
Cette exigence de totalité - liée à l'unité - qui oblige le gouvernement à faire apparaître dans le
budget toutes les recettes et toutes les dépenses, peut sembler sévère, mais elle obéit à la
logique de la sécurité des deniers publics.
En effet, la loi de finances étant un acte de prévision et d'autorisation, il est important
qu'aucune ressource ni aucune charge envisagées par le gouvernement, n'échappent au
contrôle politique de l’organe législatif, puisque ce contrôle exprime le consentement du
peuple à l'impôt, et par conséquent l'accord des citoyens en ce qui concerne les recettes qui
seront prélevées auprès d'eux au cours de l'année, ainsi que l'usage qui en sera fait.
La règle de l'unité permet ainsi d'assurer la transparence financière, en évitant l'existence de
ressources ou de dépenses occultes.
La règle de l'unité budgétaire concerne les recettes et dépenses de l'Etat personne publique,
qui doivent en principe figurer en totalité dans un document budgétaire unique.
§ 2 : Intégration des prévisions budgétaires dans un document unique
La règle du document unique est simple : il convient que toutes les recettes et toutes les
dépenses apparaissent dans un seul document.
Cette exigence de document unique se retrouve dans l'article 1er de la loi organique du budget
ainsi que dans l'article 28 de la constitution, qui évoque le budget de l'Etat au singulier.
Il faut cependant savoir que de nos jours, la multiplicité des missions publiques, et la
technicité des opérations financières, rendent difficile de regrouper tous les comptes de l'Etat
L'exigence du document unique n'a donc plus une signification absolue, mais demeure
toujours un idéal vers lequel tend la présentation budgétaire.
C'est d'ailleurs dans ce sens qu'a été adoptée en Tunisie la réforme de la loi organique n° 6753 du 8 décembre 1967 portant Loi Organique du Budget par la loi organique n° 96-103 du 25
En effet, la loi du 25 novembre 1996 a intégré au compte du budget "général" de l'Etat (càd
celui des administrations publiques non individualisées, étant précisé que l'expression
"général" n'est plus utilisée actuellement) deux séries d'opérations qui faisaient auparavant
l'objet d'une présentation distincte : les opérations en capital sur emprunts extérieurs affectés
et les opérations des fonds spéciaux du trésor ; réduisant désormais à 3 au lieu de 5 le nombre
des comptes budgétaires figurant dans la LF, c'est à dire :
• les comptes de l'Etat personne publique, accompagnés des comptes des fonds du trésor 7;
• les comptes des éventuels budgets annexes qui ont subsisté jusqu’en 1998 dans le
document budgétaire et jusqu’en 2004 dans la LOB ,
• et enfin les comptes des établissements publics dont les budgets sont rattachés pour ordre à
celui de l'Etat.
En fait, si cette règle de l'unité budgétaire se maintient et se perpétue avec autant de force,
c'est parce qu'elle se justifie par un ensemble de raisons, et présente de nombreux avantages
qu'il convient d'examiner.
§ 3 : Justification du principe de l’unité budgétaire
La justification de l'unité budgétaire en tant que règle technique est d'ordre politique : elle
tend à assurer l'effectivité du contrôle parlementaire sur les opérations financières que le
gouvernement va réaliser.
En effet, le principe de l'unité budgétaire est censé permettre à l’organe législatif de s'assurer
de la situation exacte des finances publiques par la comparaison de l'ensemble des opérations
de recettes et de dépenses présentées dans un document budgétaire unique.
Ainsi, les principaux avantages du principe de l’unité budgétaire sont les suivants :
Auparavant déjà les fonds spéciaux du trésor (FST) faisaient l'objet d'une présentation individualisée ; mais
depuis 2004, les FST font partie - avec les fonds de concours (FC) - de la catégorie appelée "fonds du trésor"
réglementée par les articles 9 (nouveau) - qui conserve la même numérotation - et 22 à 24 nouveaux de la LOB désormais articles 19 à 21 - alors qu'ils dérogent par principe aux règles qui président à l'élaboration et à
l'exécution du budget de l'Etat, à travers l'affectation des ressources et le report illimité des crédits qu'ils
permettent (sauf dispositions contraires de la LF ou de la LRB). De plus, les comptes des FST sont toujours
présentés dans un tableau séparé du reste du document budgétaire. Par ailleurs, les opérations des FC ne sont
généralement pas prévues à l’avance, dans la mesure où, au moment du vote de la LF et de l’approbation du
budget il n’existe pas encore d’état prévisionnel les concernant. En revanche, ils apparaissent toujours d’un point
de vue rétrospectif, dans le cadre des LRB.
• il permet en premier lieu de voir facilement si le budget est en équilibre. En effet, grâce à
la présentation de toutes les recettes et de toutes les dépenses dans un document unique, il
n'est pas nécessaire d'examiner des documents multiples pour procéder à une telle
vérification, et il suffit de comparer le total des recettes et le total des dépenses inscrites
dans un seul document. Il est vrai que de nos jours, la vérification de l'équilibre est plutôt
formelle, car ce qui compte, c'est l'équilibre macro-économique global et pas uniquement
l'équivalence entre les recettes et les dépenses publiques [théorie de Keynes] ; mais la règle
de l'unité a toujours pour objectif de faciliter le contrôle parlementaire.
• En second lieu, la règle de l'unité permet d'éviter ou de réduire l'existence de comptes horsbudget, qui, souvent, ne sont pas publiés, et qui parfois échappent à l'autorisation du
Parlement, comme c'était le cas pendant longtemps en France des comptes spéciaux du
• En troisième lieu, la règle de l'unité budgétaire évite des économies apparentes par simple
jeu d'écritures et transfert de dépenses du budget de l'Etat au budget d'une ou de plusieurs
autres personnes juridiques par le biais d'opérations de débudgétisation ; et donne ainsi
plus de clarté et de sincérité aux documents budgétaires. La règle de l'unité budgétaire tend
par conséquent à combattre les équilibres artificiels réalisés par la technique de la
débudgétisation.
• En quatrième lieu, la règle de l'unité budgétaire met en valeur le volume des dépenses de
l'Etat, ce qui est important lorsqu'on veut les comparer par rapport au montant du PIB
(produit intérieur brut) ou par rapport aux dépenses publiques des Etats étrangers, ce qui
facilite les recherches financières et les comparaisons internationales.
• Enfin, la règle de l'unité budgétaire permet à l'autorité législative d'apprécier l'utilité et
l'urgence relatives des différentes dépenses, et d'effectuer ainsi de manière rationnelle les
choix en la matière.
Ce sont donc toutes ces raisons réunies qui justifient le maintien de la règle de l'unité
budgétaire, mais sa mise en œuvre concrète n'est pas toujours évidente
En effet, malgré ses multiples avantages, la règle de l’unité budgétaire a parfois du mal à
s'imposer dans les situations de crise économique ou de difficultés socio-politiques.
Ainsi, on a pu constater dans la pratique que l'application du principe de l'unité budgétaire
était souvent plus simple dans les périodes de calme et de prospérité, que dans les périodes de
crise économique ou de difficultés politiques.
En effet, dans les périodes de croissance économique et de paix - comme par exemple au
milieu du XIXème siècle, qui a constitué l'époque du grand boom économique occidental - il
est relativement aisé d'obtenir des ressources suffisantes pour couvrir les charges de l'Etat, et
de faire figurer dans un document unique l'ensemble de ces comptes de manière équilibrée.
Mais dès qu'un trouble surgit en cours d'année, de type politique (ex : une guerre) économique
(ex : inflation, mauvaise récolte, catastrophes naturelles de type incendies ou inondations,
flambée du prix de l'énergie, etc.) ou social (grèves, chômage) les prévisions établies à l'origine
pour une année ne correspondent plus à la situation nouvelle. Pour y faire face, il est alors
nécessaire d'élaborer un ou plusieurs budgets supplémentaires, qui sont certes soumis à
l'approbation du Législatif, mais de manière fractionnée et non plus dans un document unique,
ce qui porte atteinte à la règle de l'unité budgétaire.
C'est d'ailleurs pour y faire face qu'a été institué à l'intérieur du budget le chapitre des dépenses
imprévues, destiné à les couvrir lorsqu'elles se présentent.
La règle de l'unité demeure cependant toujours un idéal vers lequel tend la pratique financière
des Etats, dans le cadre de l'enjeu fondamental des finances publiques, à savoir le principe de
la sécurité des deniers publics, afin de ne pas faire échapper au contrôle de l’organe législatif
une partie des opérations financières de l'Etat.
Les nécessités de l'action publique moderne ont toutefois conduit à son aménagement, dans le
cadre de la mise en œuvre actuelle de ce principe.
Section II : Mise en œuvre du principe de l’unité budgétaire
Dans la pratique, la mise en œuvre de l’unité budgétaire signifie le regroupement de la
majeure partie des comptes de l’Etat (et quelquefois d’autres personnes publiques8) dans un
Par exemple, au XIXème siècle en France, entre 1862 et 1892, les recettes et les dépenses des collectivités
décentralisées étaient intégrées dans les budgets annuels et soumises au vote des assemblées parlementaires. En
Tunisie, les établissements publics à caractère administratif (EPA) ont un budget rattaché pour ordre (BRPO) à
Toutefois, une telle présentation budgétaire constitue davantage un idéal vers lequel il faut
tendre qu’une règle absolue, et ce qu’il faut surtout retenir, c'est que le principe de l’unité
budgétaire interdit sur le plan formel (présentation et structure du budget) aux personnes
publiques une trop grande dispersion de leurs comptes, tout en s’accommodant, dans le cadre du
même document budgétaire (et notamment dans le cadre du budget de l’Etat), d’une multiplicité
de tableaux et autres documents chiffrés.
Par ailleurs, en ce qui concerne le contenu du budget c'est à dire son aspect matériel, il est rare
que l'ensemble des actes relatifs à la gestion financière de l'Etat au cours d'une année, figure
En effet, le principe de l’unité budgétaire - au sens strict - avait un sens à une époque où la vie
financière de l’Etat se déployait dans des proportions modestes. Il a ensuite subi de sérieuses
altérations, notamment avec les multiples opérations de débudgétisations faisant sortir du
budget de l'Etat la plupart des opérations financières des entreprises publiques et sa portée est
désormais relative : il signifie que le budget de l’Etat doit englober toutes les activités
financières que l’Etat ne choisit pas d’effectuer par le biais de gestions autonome
On constate donc dans les faits un aménagement de l'unité formelle au niveau de la
présentation des comptes de l'Etat (§1), ainsi qu'une adaptation de l'unité matérielle en ce qui
concerne le contenu du budget qui s'accompagne d'une pluralité d'actes budgétaires autres que
la loi de finances initiale (§2).
En outre, l’unité budgétaire ne signifie pas non plus que tous les flux financiers publics
figurent dans le document soumis annuellement au contrôle politique du Législatif, car de
nombreux comptes appartenant pourtant à des personnes publiques en tant que
démembrements de l’Etat, ne figurent pas dans le budget, ce qui illustre la multiplicité des
flux financiers publics et la remise en cause de l’exigence de totalité (§3).
§ 1 : La structure pluraliste du budget de l’Etat
La structure désigne la manière dont les différentes parties d'un ensemble sont disposées entre
elles et sont solidaires, ne prenant un sens que par rapport à l'ensemble qu'elles composent.
Dans cette perspective, la structure actuelle du budget de l'Etat représente un effort vers une
telle vision d'ensemble, surtout depuis la réforme de la LOB de 1967 par la loi organique du
25 novembre 1996.
De ce fait, la mise en œuvre de l’unité budgétaire implique toujours le regroupement de la
plupart des comptes de l’Etat dans un document unique, mais également l’aménagement de
cette unité formelle à travers certaines techniques permettant de concilier sur le plan formel
les exigences de l’unité au sens strict avec les besoins des finances publiques modernes.
C'est ainsi que le budget de l’Etat a pu comporter à un moment donné cinq parties différentes,
avant de prendre à partir de 1996 une forme tripartite contenant, à côté des comptes de l'Etat,
ceux des services de l'Etat gérés en régie et dotés dans ce but d'un budget annexe dont les
comptes étaient individualisés, ainsi que ceux des établissements publics dont le budget était
rattaché pour ordre à celui de l'Etat 9.
Toutefois, la catégorie des budgets annexes a physiquement disparu dès la loi de finances
pour 1999 qui a supprimé le dernier budget annexe, et la loi organique n° 2004-42 du 13 mai
2004 modifiant la LOB du 8 décembre 1967 a confirmé cette disparition en abrogeant les
articles les concernant au sein de la LOB, ainsi que toute référence qui y était faite.
Par conséquent, on se retrouve avec une présentation budgétaire bipartite retraçant d’une part
l’ensemble des comptes de l’Etat (A) et d’autre part les comptes des établissements publics
dont le budget est rattaché pour ordre à celui de l’Etat (B).
A) - Les comptes de l'Etat
Le budget de l'Etat comporte obligatoirement les comptes de l'Etat personne publique.
Or, ces comptes de l’Etat personne publique se composent de plusieurs éléments : en effet, les
comptes de l’Etat ne se limitent pas aux comptes des différents ministères non dotés d’une
personnalité juridique distincte de celle de l’Etat, et qui représentent le budget de l'Etat
proprement dit (encore parfois appelé Budget Général de l'Etat) ; mais comportent également
des comptes dans lesquels sont retracées certaines opérations particulières réalisées par les
services non individualisés de l’Etat, à l’aide de ressources affectées.
Auparavant c'était une présentation en 5 parties : budget général, budgets annexes, BRPO, FST, et opérations
en capital sur emprunts extérieurs affectés.
C’est le cas des opérations inscrites dans la rubrique des Fonds du Trésor (fonds de concours
ou FC et fonds spéciaux du trésor ou FST), des opérations prévues au titre des fonds spéciaux
(nouvelle catégorie apparue en 2004) ; et des opérations en capital sur emprunts extérieurs
Ces opérations sont retracées dans des tableaux séparés, mais toujours dans le cadre du
document soumis annuellement au vote des députés, parce qu’il s’agit d’opérations réalisées
par l’Etat lui-même.
Il s'agit par conséquent d'examiner en détail les fonds du trésor (1°), les fonds spéciaux (2°),
et les opérations en capital sur emprunts extérieurs affectés (3°).
1°) - Les Fonds du Trésor
Les FT sont une catégorie budgétaire régie par les articles 19 à 21 de la LOB du 8 décembre
1967 (anciens articles 22 à 24) qui regroupe les fonds spéciaux du trésor ou FST (a) et les
fonds de concours ou FC (b).
a ) - Les Fonds Spéciaux du Trésor (FST)
L'intégration des FST dans les comptes de l'Etat date de 1996, car ils figuraient auparavant
dans le document budgétaire global, mais en marge des opérations financières des ministères
en tant qu'administrations non individualisées.
En effet, les FST constituent une exception à la plupart des principes budgétaires, puisque
contrairement au principe de non affectation des recettes aux dépenses - l'un des deux
éléments du principe d'universalité - ils permettent l'affectation de recettes particulières à
certaines dépenses spécifiques ; et contrairement au principe de l'annualité, les crédits non
consommés au terme de l'année budgétaire par les FST ne sont pas annulés et sont reportables
de manière illimitée «sauf disposition contraire de la LF ou de la LRB», conformément à
l’article 21, § 3 de la LOB (anc. art. 24).
La possibilité de remettre en cause le report des crédits des FST est logique dans le cadre d’un
contrôle parlementaire a priori. En revanche, la possibilité de remettre en cause le report des
crédits des FST par la LRB a été rajoutée en 2004, et semble moins pertinente, dans la mesure
où elle implique une sorte de «validation» a posteriori de modifications apportés au cours
d’un exercice budgétaire déjà achevé.
Par ailleurs, contrairement à la règle générale qui prévaut pour les crédits alloués aux
départements ministériels et qui présentent, sauf exception, un caractère limitatif
[conformément au principe de spécialité] ceux des FST - au même titre que ceux des EP dont
les budgets sont rattachés pour ordre à celui de l'Etat - peuvent être majorés en cours d'année
par simple arrêté ministériel, mais uniquement (comme pour les EP dont les budgets sont
rattachés pour ordre à celui de l'Etat) dans la limite de l'excédent de recettes éventuellement
Même si ce procédé remet en cause la plupart des principes budgétaires, ceci est conforme à
la nature de ces fonds, justement prévus dans le but d'affecter des ressources précises à un
objectif particulier ; et il est donc logique de réserver ces fonds à la réalisation de cet objectif
particulier en cas d'excédent enregistré en fin de période.
Désormais, les FST ont été intégrés dans les comptes de l'Etat peut-être parce que chaque FST
est géré par un ministre, mais continuent à figurer dans des tableaux séparés, ce qui facilite
quand même la lecture des tableaux les concernant.
Les FST sont créés et supprimés par la LF annuelle, c'est à dire que le nombre et la nature des
fonds qui figurent chaque année dans les tableaux budgétaires, peuvent varier au gré de la
conjoncture et des priorités publiques.
b ) - les fonds de concours
Les fonds de concours constituent "des sommes versées par des personnes morales ou
physiques (tunisiennes ou étrangères) pour contribuer (avec l'Etat) au financement de
certaines dépenses d'intérêt public".
Ils sont créés et supprimés par simple arrêté du ministre des finances et la loi de finances
comporte en ce qui les concerne une autorisation globale, qui est ensuite régularisée au niveau
de la LRB.
Préalablement à la révision de la LOB en 2004, cette régularisation qui avait lieu dans la
pratique, n’était cependant pas légalisée puisque l’article 46 (ancien) de la LOB relatif aux
opérations détaillées dans le cadre du projet de loi de règlement du budget de l’Etat n’y faisait
pas une référence explicite.
En revanche, la nouvelle formulation de l’article 47 de la LOB (anc. art. 46) comporte deux
paragraphes supplémentaires qui imposent d’une part la présentation des opérations de
recettes et de dépenses des fonds de concours, et d’autre part la présentation des réalisations
en recettes et dépenses des nouveaux «fonds spéciaux» institués en 2004 ; dans le cadre des
tableaux développant les opérations réalisées grâce au budget et accompagnant le projet de loi
de règlement du budget de l’Etat.
En fait, existe de nombreuses similitudes entre la technique des FC et celle des FST, car les
deux procédés permettent une affectation de ressources à certaines opérations précises, sans
Mais il y a aussi de grandes différences entre les deux catégories de fonds du trésor.
La plus importante de ces différences consiste en la création et la suppression des FST par la
LF de l'année, tandis que les FC sont ouverts et supprimés par arrêté du ministre des finances
conformément à l'article 19 de la LOB (anc. art. 22).
De ce fait, le véritable contrôle sur ces comptes a lieu a posteriori, c’est-à-dire au moment du
vote de la loi de règlement du budget de l’Etat.
Par ailleurs, les FST sont en général financés par des ressources à caractère obligatoire, tandis
que les FC font surtout appel aux dons provenant du public ou de l'étranger, et leur création
dépend donc de la bonne volonté des donateurs 10.
A côté de la formule des FT en ses deux éléments (FST + FC) qui a été maintenue avec peu
de modifications (notamment possibilité de remise en cause du report illimité des crédits non
seulement par la LF annuelle mais encore par la LRB) ; une nouvelle technique budgétaire
d’affectation de recettes spécifiques à des dépenses particulières a été mise en place en 2004,
à savoir la formule des «fonds spéciaux» prévus au nouvel article 22 de la LOB.
Par exemple, il existe un fonds de concours pour les bâtiments civils au sein du ministère de l'équipement, qui
permet de faire participer la population à la construction d'un bâtiment civil (ex : une école).
2 ° ) - Les fonds spéciaux (FS)
La modification apportée à la LOB du 8 décembre 1967 par la loi organique n° 2004-42 du 13
mai 2004 a supprimé les budgets annexes du droit budgétaire tunisien, mais a ajouté une
nouvelle catégorie appelée «fonds spéciaux» figurant dans le cadre d’un article 22 (anc. art.
24 bis) à l’intérieur d’un chapitre IV.
L’article 16 (nouveau) - qui conserve la même numérotation en 2004 - y fait également
référence, puisque tout en posant le principe de l’universalité - non compensation entre les
recettes et les dépenses, et non affectation des recettes aux dépenses - il autorise une
exception à cette règle aussi bien au titre des fonds du trésor précédemment examinés en leurs
deux modalités (FC + FST) que des nouveaux «fonds spéciaux».
A l’instar des FST (et contrairement aux FC) il s’agit de fonds créés et supprimés par la loi de
finances annuelle, conformément à l’article 22 (anc. art. 24 bis) et au nouvel alinéa 4 de
l’article 26 de la LOB (anc. art. 29) qui fait référence à la création des fonds spéciaux du
trésor (FST) et des «fonds spéciaux», ainsi qu’à leur modification ou à leur suppression, parmi
les dispositions figurant obligatoirement dans le projet de loi de finances.
Dans le même ordre d’idées, l’article 46 de la LOB (anc. art. 47) impose la présentation des
«réalisations des FS au niveau des recettes et des dépenses» parmi les opérations soumises au
vote des députés dans le cadre du projet de loi de règlement du budget de l’Etat.
Concrètement, il s’agit selon le nouvel article 22 de la LOB (art. 24 bis ancien) de fonds qui
peuvent être créés par la loi de finances annuelle pour «financer des interventions dans
certains secteurs» ; et qui peuvent être gérés «par des établissements ou autres organismes
moyennant des conventions signées avec le ministre des finances».
En ce qui concerne leur financement, les FS peuvent bénéficier de subventions provenant du
budget de l’Etat, mais également d’autres montants «qui peuvent être recouverts» (lire
recouvrés) ou encore de «montants qui leur seront affectés».
Enfin, les montants inscrits au titre des fonds spéciaux servent à la mise en oeuvre
d’opérations d’intérêt général réalisées «selon des programmes établis conformément à la
législation et à la réglementation en vigueur».
3 °) - Les opérations en capital sur emprunts extérieurs affectés
Les opérations en capital sur emprunts extérieurs affectés représentent, comme leur nom
l'indique, des opérations réalisées par l'Etat à l'aide de ressources provenant d'emprunts
externes, affectées à des projets bien précis, dans le cadre d'une aide conditionnelle.
Avant 1990, ces opérations ne figuraient pas du tout dans le budget de l'Etat, et c'est une
révision de la LOB de 1967 par la loi organique n° 89-112 du 26 décembre 1989, qui les a
introduites dans le document budgétaire global, mais en marge des comptes de l'Etat.
Leur intégration à ces comptes résulte de la révision de la LOB de 1967 par la loi organique
Elles représentent une exception à la règle de non-affectation.
Ces ressources tirées de l’emprunt extérieur sont en effet affectées à un objectif précis.
Depuis l’indépendance, la Tunisie a fait appel à l’emprunt extérieur pour financer son
développement économique ; et la politique des bailleurs de fonds depuis la fin des années 1970
s’est orientée vers le financement de projets précis plutôt que vers le financement indifférencié
et global du développement.
L’affectation des emprunts - même si elle est en apparente contradiction avec l’orthodoxie
financière classique – constitue à ce niveau un point positif, car elle rassure en même temps
les créanciers qui sont certains que leurs fonds ne vont pas servir à n’importe quel objectif, et
les députés qui vont savoir à quoi cet argent va servir, ce qui évite les risques de gaspillage.
Concrètement, la répartition des crédits d’engagement correspondant à des ressources issues
d’emprunts extérieurs destinés à une affectation précise s’effectue - suite à leur vote par la loi
de finances annuelle - par un décret de répartition qui en détermine la destination exacte
conformément aux dispositions précédentes de la loi de finances.
Il faut d’ailleurs préciser que les députés sont amenés à avoir connaissance des crédits
provenant d’emprunts externes à deux moments différents :
• une première fois au moment du vote des lois de ratification des conventions
internationales relatives à ces crédits ;
• et une seconde fois dans le cadre de l’examen du budget et de la loi de finances.
On peut estimer à ce propos que l’intégration des opérations en capital sur emprunts
extérieurs affectés dans le document budgétaire, représente un progrès dans le sens de la
transparence et de la sécurité des deniers publics.
B ) - Les Budgets Rattachés pour Ordre au budget de l’Etat
Une philosophie particulière commande la technique budgétaire du rattachement pour ordre
qui s'applique à certains établissements publics dont les budgets sont présentés au contrôle
politique annuel du Législatif en même temps que les comptes de l'Etat, en dépit de l'écran de
la personnalité morale de droit public.
En fait, la technique du budget rattaché pour ordre est assez spécifique, mais va globalement
dans le sens de l'unité budgétaire, grâce au rattachement d’une série de comptes publics autres
que ceux de l’Etat lui-même au document soumis au contrôle politique annuel du Législatif 11.
Le rattachement pour ordre du budget des EP au budget de l'Etat, est consacré par les articles
17 et 18 (anc. art. 20 et 21) de la LOB de 1967.
Avant 1996, le rattachement pour ordre concernait uniquement les EP qualifiés EPA, alors
qu’à présent il concerne en principe tous les EP, sauf dispositions précises contraires 12.
Trois exceptions existent cependant, dans la mesure où 3 instances constitutionnelles qui ne sont pas dotées
d’une personnalité morale distincte de celle de l’Etat, ont un BRPO, à savoir le Conseil Economique et Social
(art. 70 Const.), le Conseil d’Etat (qui se compose du Tribunal Administratif et de la Cour des Comptes ; art. 69
Const.) et le Conseil Constitutionnel (art. 72-75 Const.) ; ce qui facilite la lecture de leurs comptes tout en les
individualisant, mais ne correspond pas tout à fait à la technique budgétaire du rattachement pour ordre. En effet,
chacune de ces instances est une émanation directe de l'Etat lui-même ; par conséquent leurs budgets devraient
figurer au même titre que les budgets des différents ministères, comme des chapitres du budget de l'Etat luimême.
En effet, la réforme de la loi organique du budget - n° 67-53 - du 8 décembre 1967 par la loi organique n° 96103 du 25 novembre 1996, en modifiant les articles 20 et 21 relatifs aux budgets des établissements publics, a
simplifié la terminologie juridique en précisant que : "Les budgets des établissements publics sont rattachés pour
ordre au budget de l'Etat" ; alors que dans l'ancien texte, c’est le terme «établissement public à caractère
administratif» qui était utilisé. De plus, à la même période, la loi n° 96-86 du 6 novembre 1996, est venue
modifier le code de la comptabilité publique [promulgué par la loi n° 73-81 du 31décembre 1973] en précisant
que : "La dénomination "établissement public administratif" citée dans les dispositions du CCP, est remplacée
par la dénomination "établissement public".
La formulation des articles 17 et 18 de la LOB signifie qu'en l'absence de dispositions
législatives contraires, les budgets de tous les établissements publics, [quelle que soit leur
dénomination ou leur nature] sont rattachés pour ordre au budget de l'Etat, ce qui rejoint la
logique de l'unité budgétaire, et plus encore, celle de l'unité de l'Etat, au-delà des
démembrements de type technique.
Par conséquent, on peut distinguer deux grandes catégories d'EP :
• les EP dont le budget est rattaché pour ordre au budget de l'Etat, qui exercent en
principe une mission de service public administratif (SPA) et sont généralement
qualifiés d'EPA par les textes les concernant, mais sans que cela soit systématique,
puisqu'ils peuvent aussi être qualifiés autrement, ou non qualifiés du tout, par les
textes constitutifs qui décident le rattachement pour ordre de leurs budgets à celui de
• et les EP dont le budget n'est pas rattaché pour ordre au budget de l'Etat dont les
missions, ainsi que les appellations et le régime juridique sont d'une extrême variété,
puisqu'ils font partie d’une catégorie très hétéroclite, celle des EPNA dans laquelle
on trouve aussi bien des entreprises publiques qualifiées ou non d'EPIC, ainsi que des
EPIC non portés sur la liste des entreprises publiques et ainsi qualifiés par les textes
les concernant, ou encore des EP non qualifiés du tout, mais réputés commerçants
dans leurs relations avec les tiers, d'où l'absence de rattachement pour ordre au
budget de l'Etat et la non soumission au régime de la comptabilité publique.
On peut donc émettre l’hypothèse suivante, selon laquelle : en ce qui concerne les EP, le
rattachement pour ordre au budget de l'Etat constitue la règle de base, en l'absence
de disposition législative contraire, et le non rattachement l'exception, qui doit être
précisée par:
"les lois afférentes à ces établissements"
conformément à ce que prévoit l'article 20 (nouveau) de la loi organique du budget, qui n’a
pas subi de modification en 2004, à part son changement de numérotation en article 17.
Ceci veut dire qu’en-dehors du cas des EP dont le budget est rattaché pour ordre à celui de
l'Etat, les recettes et dépenses des autres établissements publics ne figurent pas dans le
budget de l'Etat et sont par conséquent débudgétisées.
Or, en dépit des critiques que l'on peut adresser à la technique du RPO en ce qui concerne
l’autonomie des EP, elle ne semble pas incompatible avec le bon fonctionnement des
établissements concernés, dans toute la mesure où cette autonomie est de toute façon déjà
fortement limitée par le principe de spécialité qui s'applique à tous les EP.
De plus, que leur budget soit ou non rattaché pour ordre au budget de l'Etat, ces
établissements obéissent en tout état de cause aux règles et principes du droit budgétaire
public et à la comptabilité publique.
Par conséquent, le rattachement pour ordre n'est pas une entrave au bon fonctionnement des
EP, et permet au contraire un contrôle politique de ces établissements, souvent financés sur le
budget de l'Etat à travers de nombreuses subventions.
D’ailleurs, la technique budgétaire du rattachement pour ordre présente suffisamment de
spécificités par rapport aux règles qui commandent les autres comptes figurant dans le budget
de l’Etat, pour permettre une relative souplesse de fonctionnement aux EP et ne pas entraver
En effet, par rapport aux comptes des ministères, ceux des EP dont les budgets sont rattachés
pour ordre au budget de l'Etat bénéficient d'une certaine souplesse.
Ainsi, alors que les dépenses de l'Etat sont en principe à caractère limitatif, celles des BRPO
ont un caractère évaluatif, c'est à dire qu'elles peuvent être modifiées en cours d'année par
simple arrêté ministériel, mais uniquement dans la limite des recettes effectivement
recouvrées au profit de chaque établissement public, et ce, conformément aux dispositions de
l’article 18 de la LOB (anc. art. 21) 13.
Par ailleurs, les excédents constatés à la clôture de la gestion des EP dont les budgets sont
rattachés pour ordre, sont reportés au budget de l'année suivante, conformément à l’article 18,
§ 6 de la LOB (anc. art. 21) tandis que les crédits de l'Etat non utilisés à la fin de l'exercice
sont en principe annulés et doivent faire l'objet d'une nouvelle autorisation parlementaire.
La révision de cet article opérée en 2004 a modifié le paragraphe 5, dans le sens d’une plus grande précision.
En effet, alors que dans la formule précédente, il n’était pas fait référence aux subventions servies aux EP, la
nouvelle rédaction en tient compte expressément puisque ce paragraphe est désormais rédigé comme suit : «Le
budget d’un EP a un caractère évaluatif. Toutefois, les dépenses ordonnancées doivent être limitées au montant
des recettes effectivement recouvrées au profit de chaque EP. Le budget de l’EP, bénéficiant d’une subvention
du budget de l’Etat, peut être modifié à l’intérieur de chaque titre au cours de l’année en recettes et en dépenses
par arrêté de l’autorité de tutelle».
Les excédents en question doivent être «utilisés» - non plus «selon une répartition fixée par
arrêté du ministre de tutelle», comme précédemment (avant 2004) mais - «selon les mêmes
procédures relatives à la répartition du budget de l’établissement», qui maintiennent les
compétences précédentes du MF et des autorités de tutelle en matière de dépenses de gestion
et de développement des EP, tout en reconnaissant de nouvelles compétences aux directeurs
d’EP. Tous ces points sont précisés dans le cadre d’un article 33 de la LOB (anc. art. 34).
Ainsi, la répartition des crédits ouverts par la LF au titre des dépenses de gestion des EP
demeure de la compétence des autorités de tutelle qui l’effectuent «selon le cas, au niveau des
articles ou au niveau des articles et paragraphes», et surtout compte tenu du «taux de
couverture des dépenses de gestion par les recettes propres de l’établissement» - c’est
notamment à ce stade que réside la nouveauté.
Ce taux ainsi que les modalités de calcul sont arrêtés par décret en tenant compte des lois
relatives à certains établissements (article 33 LOB, alinéa 2).
Par la suite, les chefs d’établissements publics se voient reconnaître une nouvelle compétence
par la LOB, puisqu’après l’intervention des autorités de tutelle, les dépenses de gestion sont
réparties par décision du directeur de l’établissement au niveau des paragraphes et des sousparagraphes ou au niveau des sous-paragraphes, selon le cas (article 33, alinéa 3).
En revanche, la répartition par paragraphes et sous-paragraphes des dépenses de
développement ouvertes par la LF au profit des EP s’effectue - comme avant 2004 - d’abord
par arrêté du ministre des finances, et ce n’est qu’ensuite que l’autorité de tutelle répartit par
arrêté les crédits de paiement de chaque article par paragraphes et sous-paragraphes, les
directeurs d’établissement n’intervenant pas à ce stade, tout comme précédemment.
La compétence des directeurs d’établissements publics se manifeste toutefois à nouveau - et
ceci constitue également une innovation de 2004 - au niveau des ressources des EP.
En effet, il est précisé à l’article 33, alinéa 5 de la LOB que les recettes des EP sont réparties
au niveau des articles par l’autorité de tutelle - c’était déjà le cas précédemment - et que leur
répartition par paragraphes est effectuée par le directeur de l’établissement, ce qui confère
davantage de souplesse au système du rattachement pour ordre.
En tout état de cause, la répartition des recettes et des dépenses des EP est établie selon une
nomenclature établie par le ministre des finances, conformément aux dispositions de l’article
33, alinéa 6 de la LOB ; qui semble ainsi étendre à l’intégralité des recettes et dépenses des
EP la classification auparavant prévue uniquement pour les recettes et dépenses de gestion
(dans le cadre de l’article 34, alinéa 1er ancien de la LOB).
Ainsi, la formule du rattachement pour ordre se conjugue avec le principe d’autonomie
financière des EP, sans porter atteinte au principe de l’unité budgétaire.
En effet, grâce à la formule du rattachement pour ordre, les budgets des EP sont suffisamment
individualisés, puisqu’ils comportent :
• un Titre 1 retraçant leurs dépenses de gestion et leurs ressources ordinaires (recettes
propres + subventions d’exploitation allouées, le cas échéant, sur le budget de l’Etat) ;
• et un Titre II dans lequel figurent leurs dépenses de développement et leurs ressources en
capital (dont, éventuellement les subventions d’équipement qui leur sont attribuées, le cas
échéant, sur le budget de l’Etat).
Par conséquent, une telle présentation respecte l’autonomie financière des EP, tout en se
combinant avec le principe de l’unité budgétaire, puisque l’ensemble de ces comptes constitue
des tableaux qui font partie du document budgétaire global.
§ 2 : Le pluralisme des actes budgétaires
Le pluralisme des actes budgétaires ne remet pas en cause de manière absolue le principe de
l'unité budgétaire, mais permet d'aménager cette unité dans le cadre d'une diversité de fait
rendue nécessaire par les impératifs des finances publiques modernes.
Ce pluralisme se manifeste d'une part au niveau des actes législatifs d'autorisation et de
prévision des charges et des ressources de l'Etat (A), et d'autre part au niveau des actes du
pouvoir réglementaire en matière d'exécution du budget (B).
A ) - Les différents actes législatifs de prévision et d’autorisation
La loi de finances annuelle, qui vote le budget de l'Etat, est loin de contenir toutes les recettes
et toutes les dépenses de l'Etat et de ses démembrements réels et fictifs.
De plus, même si l'on ne s'intéresse qu'au budget de l'Etat proprement dit, la loi de finances
annuelle n'est pas toujours l'unique document qui le concerne.
Par exemple, il arrive souvent qu'en cours d'année budgétaires les prévisions initiales s'avèrent
fausses, et il est alors nécessaire d'élaborer et de faire voter une ou plusieurs lois de finances
complémentaires ou rectificatives, qui viendront autoriser des fractions supplémentaires de
ressources et de charges.
Pour avoir une vue d'ensemble de la situation financière de l'Etat, et exercer un contrôle
efficace, les parlementaires devront alors examiner la loi de finances initiale et la ou les
éventuelles lois de finances supplémentaires.
Toutefois, cette pluralité d'actes ne remet pas en cause de manière absolue le principe de
l'unité budgétaire, dans la mesure où elle est rendue nécessaire par les besoins des ajustements
budgétaires dans le temps, et que les documents complémentaires sont adoptés dans les
mêmes formes et selon les mêmes procédures que la loi de finances initiale.
Il s'agit d'une unité dans la diversité.
Mais il existe une autre catégorie d'actes relatifs au budget de l'Etat qui dérogent davantage au
principe de l'unité budgétaire, à savoir les actes budgétaires réglementaires.
B ) - Les actes budgétaires réglementaires
Pour exécuter le budget, le pouvoir réglementaire adopte généralement une série de décrets
dits de répartition des crédits, qui mettent en œuvre le budget de l'Etat, l'ensemble étant
complété par des arrêtés ministériels, et enfin par les décisions de chaque ordonnateur de
Normalement, ces actes se contentent de mettre en application les autorisations de recettes et
de dépenses votées par le législateur.
En effet, l'article 31 (anc. art. 31) de la LOB dispose que :
"La répartition par partie et par article des crédits votés des dépenses du titre premier et
du titre deux du budget de l'Etat est effectuée par décret",
et ajoute dans son alinéa 2nd que :
" Ce décret ne peut apporter aucune modification aux crédits votés ".
Mais la LOB elle-même prévoit certains cas exceptionnels où le pouvoir exécutif peut
modifier ce qui a été voté par le Législatif.
C'est le cas des interversions de crédits (1°) et de l'ouverture de crédits supplémentaires (2°).
1°) - Les interversions de crédit
Les interversions de crédits sont des opérations effectuées à l'intérieur du budget de l'Etat,
sans modification de l'enveloppe budgétaire globale.
Elles se subdivisent en trois types de modifications :
• changement de nature d'une dépense (a) ;
• modification du service chargé de réaliser une dépense (b) ;
• ou couverture de dépenses imprévues (c).
a ) - Modification de la nature de la dépense : virement de crédits
L'article 37 (ancien) de la LOB disposait que :
"Des virements de crédits d'article à article peuvent être opérés par décret, sous réserve
d'intervenir à l'intérieur de la même partie du même chapitre".
Il s'agit d'un changement total de l'affectation initiale de la dépense, autorisé par la LOB sous
réserve d’intervenir à l’intérieur de la même partie d’un même chapitre.
Une telle possibilité a été maintenue en 2004, et s’est enrichie de nouvelles dérogations, grâce
à une reformulation de l’article 37 de la LOB, devenu l’article 36, qui est désormais rédigé
«Des virements de crédits peuvent être opérés de partie à partie à l’intérieur de chacune
des sections une et trois de chaque chapitre, et ce, dans une limite de 2% des crédits
ouverts pour chacune de ces parties. Toutefois, aucun virement de crédits ne peut être
opéré au profit de la partie des rémunérations publiques».
Alinéa 2 : «Des virements de crédits peuvent être effectués entre articles à l’intérieur
d’une même partie du même chapitre».
Alinéa 3 : «Les opérations sus-indiquées sont effectuées par décret».
Par conséquent, il est désormais possible d’opérer des modifications non plus seulement à
l’intérieur de la même partie d’un même chapitre - possibilité maintenue à l’alinéa 2nd du
même article - mais encore de réaliser des changements à l’intérieur de la section I - dépenses
de gestion - et III - dépenses de développement - de chaque chapitre, sous réserve du respect
de deux conditions 14.
En effet, les nouvelles possibilités de modification de l’affectation initiale de la dépense
autorisée par la LF, qui ont principalement pour but d’assouplir l’exécution du budget en
cours d’année, ont été strictement encadrées d’un point de vue à la fois juridique et financier
puisque les modifications ne peuvent en aucun cas concerner la partie relative aux
«rémunérations publiques» - c’est-à-dire la 1ère partie de la Section I - qui concerne
essentiellement les traitements et salaires des hauts fonctionnaires de l’Etat, ni excéder 2%
des crédits ouverts dans chacune des parties objet des changements éventuels.
Ainsi, en interdisant toute modification de l’affectation initiale de la dépense au niveau de la
partie «rémunérations publiques», le législateur essaie d’éviter le risque d’un recours abusif à
ces procédures, comme par exemple pour «récompenser» de hauts fonctionnaires en-dehors
de la grille salariale ordinaire.
Par ailleurs, la limitation des nouvelles possibilités de modification à seulement 2% des
crédits ouverts dans chacune des parties objet des changements éventuels, s’explique par le
souci du maintien d’une certaine cohérence des choix initiaux.
De ce fait, la marge de manœuvre de l’exécutif en ce qui concerne la répartition ultérieure des
crédits votés se trouve élargie, mais non pas de manière illimitée ni anarchique.
En réalité, la possibilité de modifier l’affectation initiale des crédits concerne non seulement
les opérations inscrites au budget de l’Etat proprement dit, mais également d’autres opérations
retracées à l’intérieur du document budgétaire global et présentées au vote des parlementaires
en même temps que les premières.
Etant rappelé qu’il existe 12 parties réparties entre 5 sections pour ce qui est des dépenses de l’Etat.
En effet, les virements de crédits sont autorisés par la LOB dans le cadre des articles 36 à 40
de la LOB - articles 37 à 39 ter anciens - et peuvent être opérés par décret ou par arrêté, selon
qu'il s'agit de ministères, d'EP ou de FST.
En ce qui concerne les virements de crédits opérés conformément à l’article 36 de la LOB c’est-à-dire de partie à partie au sein des section I et/ou III de chaque chapitre ; ou à l’intérieur
des parties d’un même chapitre - ils ne peuvent être opérés que par décret.
En revanche, les virements de crédits de dépenses de gestion de paragraphe à paragraphe à
l’intérieur d’un même article, peuvent être effectués par arrêté du MF - possibilité qui existait
déjà - tandis que les virements de sous-paragraphe à sous-paragraphe au sein d’un même
paragraphe peuvent désormais être réalisés par arrêté du «chef de l’administration» c’est-àdire en principe le ministre concerné, conformément à la nouvelle rédaction de l’article 37,
alinéa 1er de la LOB - ancien article 38 - ce qui constitue une innovation introduite par la
révision de la LOB n° 67-53 du 8 décembre 1967 par la loi organique n° 2004-42 du 13 mai
La même compétence a été prévue au profit des «chefs d’administration» par l’alinéa 2nd du
même article en ce qui concerne les virements de crédits de dépenses de développement de
paragraphe à sous-paragraphe, et de sous-paragraphes à sous-paragraphes à l’intérieur d’un
même article, mais uniquement pour les crédits de paiement ; car le MF demeure le seul
compétent pour effectuer tout virement de crédits d’engagement en la matière entre
paragraphes et sous-paragraphes à l’intérieur d’un même article.
L’innovation la plus importante consiste par conséquent en la reconnaissance légale de
nouvelles compétences financières à tous ces «chefs d’administration», à côté des
compétences traditionnellement reconnues et exercées par le MF.
En fait, un tel choix semble également avoir été motivé par la volonté de décharger quelque
D’ailleurs, la consécration des nouvelles compétences financières reconnues aux directeurs
d’établissements publics paraît s’inspirer de la même logique.
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