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Timestamp: 2016-10-23 01:28:47+00:00
Document Index: 328588154

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art. 85', 'art. 66', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 641', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 26', 'art. 22', 'art. 64', 'art. 66', 'art. 19', 'art. 22', 'art. 64']

112 IA 382
112 Ia 38261. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 16 d�cembre 1986 dans les causes 1) F�d�ration des associations de quartiers et d'habitants (FAQH) et dame Cousin, 2) dame Carrard et consorts contre Grand Conseil du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Art. 85 let. a OJ; initiative populaire visant � inscrire dans la Constitution cantonale le droit au logement; d�claration d'irrecevabilit�. Pour garantir le droit au logement, l'initiative en cause envisage de lutter contre la sp�culation fonci�re et immobili�re, les hausses de loyer, de combattre la p�nurie de logements et de renforcer le pouvoir de d�cision des habitants: en eux-m�mes, ces moyens d'action ne sont pas contraires au droit f�d�ral (consid. 4). En revanche, les mesures concr�tes propos�es, � savoir le gel du prix des terrains et la remise obligatoire sur le march� des logements vides, rev�tent un caract�re de g�n�ralit� qui les rendent incompatibles avec le droit f�d�ral (consid. 5). Ces mesures concr�tes formant la partie essentielle de l'initiative et les autres �l�ments ne constituant que des affirmations de principes, certes conformes � la Constitution, mais de port�e mineure, la sanction d'irrecevabilit� ne viole pas en l'esp�ce le droit d'initiative des citoyens (consid. 6). Faits � partir de page 383
BGE 112 Ia 382 S. 383
Le 11 f�vrier 1982, la F�d�ration des associations de quartiers et d'habitants, � Gen�ve (ci-apr�s: la FAQH), a d�pos� � la chancellerie d'Etat du canton de Gen�ve, munie du nombre de signatures n�cessaires, une initiative populaire pour le droit au logement. Il s'agissait d'une initiative enti�rement r�dig�e, qui tendait � ins�rer dans la Constitution cantonale un nouvel art. 10A ayant la teneur suivante:
"1 Le droit au logement est garanti.
2 L'Etat avec l'aide de la population cr�e et encourage les conditions qui permettent � chacun de disposer d'un logement convenable.
3 A cette fin, il prend, entre autres, des mesures pour:
a) lutter contre la sp�culation fonci�re et immobili�re, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la p�nurie de logements et notamment le ph�nom�ne des logements vides en ordonnant au besoin leur remise sur le march� du logement;
c) garantir le pouvoir de d�cision des habitants sur l'am�nagement, la r�novation et l'entretien de leur quartier, r�gion ou village en donnant notamment aux parlements communaux la comp�tence d'adopter les plans d'am�nagement."
L'�tude de l'initiative fut confi�e � la Commission du logement et MM. Alexandre Berenstein, professeur honoraire de l'Universit� de Gen�ve, et Pierre-Louis Manfrini, avocat au Barreau de Gen�ve, furent charg�s par le Conseil d'Etat d'examiner la constitutionnalit� du texte propos�. Se fondant sur les avis de droit de ces experts, la Commission du logement d�cida, par neuf voix contre quatre, de recommander au Grand Conseil de d�clarer l'initiative irrecevable parce qu'inconstitutionnelle, et proposa de ne pas entrer en mati�re sur la possibilit� de r�diger un contreprojet. La minorit� de la commission sugg�rait de d�clarer l'initiative recevable, mais de refuser d'entrer en mati�re afin de lui opposer un BGE 112 Ia 382 S. 384contreprojet. Dans sa s�ance du 19 avril 1985, le Grand Conseil genevois, suivant l'avis de la majorit� de la commission, d�clara l'initiative irrecevable.
Agissant par la voie du recours de droit public, la FAQH et Charlotte Cousin, �lectrice genevoise, ont demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler cette d�cision. Elles invoquaient une violation des droits politiques des citoyens (art. 85 lettre a OJ), et plus pr�cis�ment du droit d'initiative garanti par la Constitution genevoise. Par un recours de droit public distinct, Anne-Claire Carrard, Jean-Claude Ludi, Denis Matthey et Daniel Marco ont �galement requis le Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Grand Conseil du 19 avril 1985. Ces recourants invoquaient une violation de l'art. 66 Cst. gen.; d'apr�s eux, le Grand Conseil �tait tenu de soumettre l'initiative au vote populaire nonobstant ses doutes sur la constitutionnalit� de certains passages du texte propos�. Le Tribunal f�d�ral a rejet� les recours dans la mesure o� ils �taient recevables.
4. a) Dans une large mesure, les autorit�s cantonales comme les recourants sont d'accord pour reconna�tre qu'en soi l'al. 1 du texte propos� par l'initiative (le droit au logement est garanti) et l'al. 2 (l'Etat avec l'aide de la population cr�e et encourage les conditions qui permettent � chacun de disposer d'un logement convenable) ne sont pas contraires au droit f�d�ral (cf. M�morial des s�ances du Grand Conseil No 19, s�ance du 19 avril 1985 - ci-apr�s: M�morial -, p. 2082-2085, 2098-2100, 2109).
Il r�sulte du texte clair de ces deux alin�as que l'initiative entend affirmer un droit social en lui donnant rang de droit constitutionnel, tout en pr�cisant l'objectif moyennant l'inscription d'une comp�tence et d'une obligation constitutionnelles de l'Etat.
b) Les divergences commencent avec le texte de l'al. 3 du projet, qui impose � l'Etat l'obligation constitutionnelle de prendre certains moyens et mesures pour:
"a) lutter contre la sp�culation fonci�re et immobili�re, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la p�nurie des logements et notamment le ph�nom�ne des logements vides, en ordonnant au besoin leur remise sur le march� du BGE 112 Ia 382 S. 385logement; c) garantir le pouvoir de d�cision des habitants sur l'am�nagement, la r�novation et l'entretien de leur quartier, r�gion ou village, en donnant notamment aux parlements communaux la comp�tence d'adopter les plans d'am�nagement."
aa) Abstraction faite de la mesure concr�te propos�e � la fin de la lettre a (gel du prix des terrains), les moyens d'action envisag�s (lutte contre la sp�culation fonci�re et immobili�re, contre les hausses de loyers) ne sont, selon l'avis de droit de M. Berenstein, "pas en eux-m�mes contraires au droit f�d�ral" (M�morial, p. 2085 ch. 16). Me Manfrini n'est pas du m�me avis en ce qui concerne la hausse des loyers; il estime qu'�tant donn� la l�gislation d�j� en vigueur � Gen�ve en mati�re de contr�le des loyers, la nouvelle disposition propos�e par l'initiative est d�nu�e de toute port�e pratique et heurte au demeurant le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (M�morial, p. 2100-2102). Toutefois, ni le rapport de la Commission du logement (M�morial, p. 2067, 2073 ch. 3) ni les interventions des d�put�s au Grand Conseil (M�morial, p. 2115 ss) ne reprennent la th�se de Me Manfrini. Il faut donc consid�rer que l'argumentation juridique du Grand Conseil, sur ce point, rejoint celle de M. Berenstein. Avec raison d'ailleurs, car a priori il n'est pas au pouvoir du Parlement de s'opposer � l'inscription d'un principe juridique dans la Constitution, pour le motif qu'actuellement le postulat en cause se trouverait d�j� pleinement r�alis� par des moyens d�termin�s pr�vus par la l�gislation cantonale en vigueur.
bb) La lutte contre la p�nurie de logements et notamment le ph�nom�ne des logements vides (al. 3 lettre b) repr�sente, selon M. Berenstein, un postulat qui, comme tel et ind�pendamment de la mesure concr�te pr�vue (remise obligatoire sur le march� des logements vides), "pourrait sans difficult� �tre inscrit dans la Constitution" (M�morial, p. 2089 ch. 26). Me Manfrini ne se prononce pas sur ce point, et limite ici son expos� aux mesures concr�tes de "r�quisition des logements vides" (M�morial, p. 2105-2107); il reconna�t toutefois que "l'objectif de la lutte contre la p�nurie de logements r�pond � un imp�ratif suffisamment fort de solidarit� sociale reconnu par le Tribunal f�d�ral pour justifier des atteintes substantielles aux libert�s constitutionnelles, mais pas au prix de d�rogations sans limite" (p. 2106).
cc) La garantie du pouvoir de d�cision des habitants en mati�re d'am�nagement et l'attribution aux communes de la comp�tence d'adopter les plans d'am�nagement (al. 3 lettre c) ne font l'objet BGE 112 Ia 382 S. 386d'aucune critique quant � leur constitutionnalit� de principe (cf. M�morial, p. 2092/2093, 2107-2109).
5. Reste la question de savoir si les mesures concr�tes propos�es aux al. 3a (gel du prix des terrains) et 3b (remise obligatoire sur le march� des logements vides) sont ou non conformes au droit f�d�ral. Dans cet examen, le texte de l'initiative doit �tre interpr�t� pour lui-m�me et non d'apr�s la volont� subjective des initiants (ATF 105 Ia 154 consid. 3a et 366 consid. 4), �tant rappel� que dans le cas d'une initiative r�dig�e, la marge d'interpr�tation est plus �troite que dans celui d'une initiative non r�dig�e (ATF 105 Ia 366 consid. 4). En outre, c'est en principe l'interpr�tation qui conduit � la conformit� avec le droit sup�rieur qui doit �tre retenue; toutefois, cette interpr�tation conforme ne saurait aboutir � modifier le sens litt�ral d'une norme formul�e de mani�re claire et non �quivoque (ATF 111 Ia 25 et les r�f�rences).
a) Le texte de l'al. 3 a propos� par l'initiative est d�pourvu d'ambigu�t�. Afin de r�aliser le droit de chacun au logement, l'Etat peut et doit prendre des mesures permettant de lutter contre la sp�culation fonci�re et immobili�re et les hausses de loyers, notamment le gel du prix des terrains. Sur ce point, l'initiative ne demande pas que l'Etat g�le sans aucune discrimination le prix de tous les terrains du canton, mais seulement "de cas en cas". Selon les recourantes FAQH et Cousin, cela signifie que le l�gislateur cantonal "peut et doit �valuer ponctuellement l'opportunit� d'une telle mesure lorsque l'int�r�t public l'exige, en respectant au surplus le principe de la proportionnalit� et de l'�galit� de traitement". La limitation du prix du terrain constituerait d'ailleurs un proc�d� d�j� connu, dans certaines hypoth�ses, par le droit genevois, le droit agricole connaissant de son c�t� un r�gime tr�s contraignant de contr�le des prix. Pour les recourants Carrard et consorts, le gel du prix des terrains serait une sorte de succ�dan�, moins incisif, de l'expropriation pour cause d'utilit� publique en vue de r�aliser un projet de construction de logements sociaux.
Une telle interpr�tation, qui n'admettrait le gel du prix des terrains que dans un certain nombre de cas restreint, n'appara�t toutefois pas compatible avec le texte de l'initiative formul�e. Certes, le "gel" n'est envisag� que comme une mesure de lutte contre la sp�culation et la hausse des loyers en vue d'assurer � chacun le droit au logement. L'Etat ne saurait d�cr�ter une telle mesure dans une autre perspective et avec un autre objectif. Mais BGE 112 Ia 382 S. 387le champ d'application est tr�s vaste et rien, dans le texte de l'initiative, ne permet de restreindre la port�e de la mesure dans le sens que l'Etat ne pourrait y recourir que dans des conditions particuli�res bien d�finies, et qui s'harmoniseraient avec toutes les exigences du droit sup�rieur. La comparaison avec les mesures de limitation de prix actuellement en vigueur, voire avec l'institution de l'expropriation, n'est nullement d�terminante, car ces mesures s'inscrivent pr�cis�ment dans des textes l�gaux qui en d�finissent clairement les conditions. Or le libell� de la clause litigieuse � l'al. 3 lettre a - � l'exception de la formule "de cas en cas" qui fait simplement obstacle � une application g�n�ralis�e dans tout le domaine foncier constructible - ne contient ni pr�cisions ni directives permettant d'admettre que la mesure du gel du prix des terrains dans le contexte du droit au logement, ne serait autoris�e que dans des hypoth�ses restreintes et avec des effets limit�s.
Il appartiendra peut-�tre � l'Etat "d'interpr�ter et d'appliquer cette mesure de fa�on conforme � la Constitution"; encore faudrait-il que le texte m�me de l'initiative fournisse les �l�ments n�cessaires � une telle interpr�tation et application conformes. Tel n'est pas le cas en l'esp�ce, et c'est � tort que les recourantes FAQH et Cousin invoquent l'arr�t Comit� contre la loi sur la police du 6 juillet 1983 (ATF 109 Ia 159 consid. 8b); le texte de l'art. 17E al. 4 de la loi genevoise sur la police du 18 septembre 1981, alors en discussion, contenait pr�cis�ment, encore que sommairement, les directives sp�cifiques et restrictives dont l'interpr�tation permettait de dire que la norme en cause n'�tait pas inconstitutionnelle.
N'�tant soumise � aucune condition ni contrepartie quelconque, la mesure du gel du prix des terrains propos�e par l'initiative rev�t un caract�re de g�n�ralit� qui la rend incompatible avec le droit f�d�ral. En effet, dans le syst�me du Code des obligations, le prix de vente est en principe librement fix� par la volont� des parties, exprim�e de mani�re concordante (art. 19 et 184 CO). Les cantons ne peuvent d�roger � cette r�gle, par des dispositions de droit public, qu'aux conditions de l'art. 6 CC, qui exige notamment que de telles dispositions de droit public n'�ludent pas le droit f�d�ral ni n'en contredisent le sens ou l'esprit. Le gel du prix des terrains voulu par l'initiative, avec son caract�re de g�n�ralit�, implique directement une restriction majeure � la libert� contractuelle, sans aucune contrepartie; il est donc contraire au droit f�d�ral (notamment art. 2 Disp. trans. Cst., art. 6 CC). C'est d�s lors avec BGE 112 Ia 382 S. 388raison que le Grand Conseil a d�clar� l'initiative irrecevable sur ce point.
b) L'argumentation qui vient d'�tre d�velopp�e � propos du gel du prix des terrains s'applique aussi, mutatis mutandis, � la mesure concr�te de la remise obligatoire sur le march� des logements vides, pr�conis�e � l'al. 3 lettre b. Ici aussi, le texte est clair et sa port�e g�n�rale n'est limit�e que par la clause vague selon laquelle la remise sur le march� des logements vides ne devrait �tre ordonn�e qu'"au besoin". Aucune indication n'est donn�e sur les conditions et les modalit�s d'exercice de cette mesure. Le Tribunal f�d�ral ne saurait donc, par le biais d'une interpr�tation conforme, en limiter la port�e en l'assortissant de restrictions qui ne trouvent aucun fondement dans le texte.
A l'�vidence, il s'agit d'une location forc�e, impos�e par l'Etat aux propri�taires, contre leur gr�. Une telle mesure indiff�renci�e viderait le droit de propri�t� (art. 641 CC) ainsi que le principe de la libert� contractuelle de leur substance essentielle. Une atteinte aussi grave ne pourrait se justifier que dans les cas, aux conditions et selon les modalit�s d'une expropriation, dont les principes sont d�j� fix�s dans le droit f�d�ral et le droit genevois. Toutefois, rien dans le texte et la structure g�n�rale de l'initiative ne permet de l'interpr�ter en ce sens que l'ordre de remettre sur le march� un logement vide ne pourrait �tre donn� par l'Etat qu'aux conditions et selon les formes de l'expropriation. Le fait que l'objectif vis� pourrait �tre atteint d'une autre fa�on, � savoir pr�cis�ment, sous certaines conditions, par la voie de l'expropriation pour cause d'utilit� publique n'est manifestement pas de nature � justifier la mesure diff�rente et inconditionn�e pr�conis�e par l'initiative (cf. M�morial, p. 2091 No 30).
C'est d�s lors � juste titre que, sur ce point aussi, le Grand Conseil a d�cid� que l'initiative �tait irrecevable.
6. L'initiative en cause �tant partiellement recevable (consid. 4 ci-dessus) et partiellement irrecevable (consid. 5), la question se pose de savoir quelle conclusion le Grand Conseil devait en tirer.
a) En l'absence - comme en l'esp�ce - d'une r�glementation cantonale ad hoc, la jurisprudence constante du Tribunal f�d�ral admet que le Parlement cantonal a la facult�, mais pas l'obligation, de d�clarer irrecevable et donc de refuser de soumettre � la votation populaire une initiative contraire au droit f�d�ral. Il est toutefois difficilement compr�hensible que le l�gislateur cantonal BGE 112 Ia 382 S. 389soit habilit� � soustraire une initiative au vote populaire pour des motifs juridiques, mais que la voie de la nullit� partielle, plus respectueuse de la volont� des auteurs de l'initiative, lui soit interdite. Aussi bien, selon la jurisprudence r�cente, l'autorit� charg�e de l'examen d'une initiative doit-elle s'en tenir � une simple d�claration de nullit� partielle lorsque l'on peut admettre de fa�on raisonnable que les signataires de l'initiative auraient aussi souscrit � la seule partie restante de l'initiative. Dans l'arr�t Cristin du 28 septembre 1979 (ATF 105 Ia 365 consid. 3), le Tribunal f�d�ral a notamment expos� � cet �gard que "la sanction doit demeurer proportionn�e � l'inobservation de la norme juridique; or, si le vice ne frappe qu'une partie mineure de l'initiative sans en atteindre le fondement ou la raison d'�tre, une d�claration d'irrecevabilit� totale pourrait para�tre une sanction excessive, au regard du droit f�d�ral. Il faut observer d'autre part que le respect de la volont� des signataires de l'initiative emp�che qu'on soumette au vote populaire une initiative amput�e d'une partie de son contenu sans leur accord expr�s... ou pr�sum� (lorsqu'on peut raisonnablement admettre que les signataires auraient donn� leur accord � l'initiative, m�me sans sa partie vici�e)." Cette solution, qui sauvegarde aussi bien le respect de la volont� des signataires que le principe de la proportionnalit�, a recueilli l'approbation de la plupart des auteurs (ATF 110 Ia 182 avec les arr�ts et la doctrine cit�s).
b) Les al. 1 et 2 de l'initiative se pr�sentent comme des dispositions-programmes, le premier pr�voyant la garantie d'un droit au logement, le second l'intervention de l'Etat en la mati�re. Cette affirmation de principes r�pond peut-�tre � la tendance r�cente qui veut que l'on inscrive des droits sociaux dans les constitutions modernes (cf. initiative f�d�rale du Mouvement populaire des familles de 1967 concernant l'inscription d'un tel droit dans la Constitution f�d�rale, rejet�e par le peuple et les cantons, mais soutenue par le peuple genevois � 78,4%; art. 26 al. 1 lettre e proj. Cst. CExp. 1977, FF 1985 III 181; art. 22 Cst. jur.; � 25 al. 2 lettre c Cst. arg. du 25 juin 1980). Toutefois, dans le cas particulier, l'objectif des initiants n'a pas �t� de proposer l'inscription de principes qui �taient d�j� appliqu�s, dans le cadre de l'action men�e par les pouvoirs publics en mati�re de politique de logement, mais de faire adopter des moyens nouveaux, plus incisifs, "entre autres" le gel du prix des terrains (al. 3 lettre a), la relocation obligatoire des logements vides (al. 3 lettre b) BGE 112 Ia 382 S. 390et l'attribution aux parlements communaux de la comp�tence d'adopter les plans d'am�nagement (al. 3 lettre c). Dans l'expos� des motifs de l'initiative, les auteurs disaient eux-m�mes que la garantie du droit au logement ... "n'est pas suffisant(e), encore faut-il qu'il y ait des logements bon march�. Pour cela, il est n�cessaire de geler le prix des terrains. Seule cette mesure permettra d'emp�cher de sp�culer sur les terrains, c'est-�-dire que le fait d'�tre propri�taire n'entra�nera pas le droit d'acheter et de revendre des terrains en les faisant chaque fois augmenter de valeur ...". L'objectif �tait donc clair. Il est d'ailleurs significatif que les deux seuls exemples cit�s - hormis celui de la lettre c non critiqu� et � port�e limit�e (simple r�gle attributive de comp�tence) -, alors que le texte en sugg�rerait �ventuellement d'autres par les expressions "entre autres" et "notamment", sont pr�cis�ment les deux mesures jug�es inconstitutionnelles: le gel du prix des terrains et la relocation obligatoire. Comme l'ont relev� de mani�re pertinente et digne de confiance les experts consult�s en l'esp�ce, ces deux moyens d'action concrets forment en r�alit� la partie essentielle de l'initiative, son noyau, les autres �l�ments ne constituant que des affirmations de principes, certes conformes � la Constitution, mais de port�e mineure. D�s lors, �liminer du texte les seules parties jug�es inconstitutionnelles, mais essentielles, c'�tait d'une part trahir la volont� des auteurs de l'initiative, qui voyaient en elles le seul moyen de modifier le droit en vigueur. D'autre part, se borner � inscrire dans la Constitution cantonale des principes d�j� connus et appliqu�s pouvait amener les signataires de l'initiative � consid�rer que leur attente avait �t� tromp�e.
Par cons�quent, en d�clarant l'initiative irrecevable - m�me amput�e des membres de phrase "en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains" (al. 3 lettre a) et "en ordonnant au besoin leur remise sur le march� du logement" (al. 3 lettre b) -, le Grand Conseil genevois n'a pas viol� le droit d'initiative des citoyens garanti par les art. 64 ss Cst. gen.
105 IA 154,
105 IA 366,
109 IA 159 suite... ,
105 IA 365,
110 IA 182
art. 66 Cst.,
art. 19 et 184 CO suite... ,
art. 22 Cst.,
art. 64 ss Cst.