Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/voto-particular-segunda-contradiccion-303076470
Timestamp: 2019-10-15 08:53:59
Document Index: 293977951

Matched Legal Cases: ['artículo 197', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 26', 'artículo 81', 'artículo 32', 'artículo 73', 'artículo 73', 'Artículo 73', 'Artículo 9', 'artículo 15', 'artículo 9', 'artículo 73', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 46', 'Artículo 47', 'Artículo 88', 'Artículo 89', 'Artículo 91', 'Artículo 92', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 20', 'artículo 74', 'artículo 73', 'artículo 113', 'Artículo 113', 'artículo 113', 'artículo 77', 'artículo 113', 'artículo 1927', 'artículo 1913', 'artículo 1927', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 1927', 'artículo 77', 'artículo 1927', 'artículo 1927', 'artículo 113', 'artículo 113', 'artículo 113', 'artículo 113', 'ARTÍCULO 113', 'artículo 113', 'artículo 113', 'artículo 113', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 20', 'Artículo 21', 'Artículo 22', 'artículo 27', 'Artículo 23', 'artículo 28', 'Artículo 24', 'Artículo 26', 'Artículo 27', 'artículo 6', 'Artículo 28', 'Artículo 29', 'Artículo 30', 'Artículo 12', 'artículo 3', 'artículo 9', 'Artículo 9', 'artículo 6', 'Artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 9', 'Artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 73', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 73', 'artículo 9', 'artículo 73', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 73', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 113', 'Artículo 48', 'Artículo 50', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 113', 'artículo 1927', 'Artículo 9']

Ejecutoria num. 2a./J. 143/2010 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 303076470
Número de Resolución: 2a./J. 143/2010
CONTRADICCIÓN DE TESIS 27/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS DEL NOVENO CIRCUITO.RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE CONDENA A LAS PERSONAS MORALES OFICIALES DEMANDADAS EN EL JUICIO CORRESPONDIENTE, AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN POR SU ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR, NO ES SUSCEPTIBLE DE IMPUGNARSE EN AMPARO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ).
CONTRADICCIÓN DE TESIS 27/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS DEL NOVENO CIRCUITO.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, pues el asunto pertenece a la materia administrativa, especialidad de esta Sala.
La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo previsto en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, ya que la formuló el Magistrado presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí, autoridad señalada como responsable en los juicios de amparo directo cuyas ejecutorias se estiman opuestas.
Para determinar si existe la contradicción de tesis, es preciso conocer los criterios que emitieron los órganos colegiados en cuestión.
El Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito al resolver el veinte de agosto de dos mil nueve el amparo directo **********, determinó, en la parte que interesa, lo siguiente:
QUINTO. Por razón de técnica jurídica del juicio de amparo, se procede a examinar la causal de improcedencia que hace valer al Magistrado presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo responsable en el informe justificado, por ser esa cuestión de orden público que merece estudio preferente, atento a lo previsto por el último párrafo del artículo 73 de la ley de la materia. Al efecto se alega que la autoridad quejosa carece de legitimación para promover el juicio de amparo, porque fue parte demandada en el juicio administrativo de responsabilidad patrimonial expediente número **********, que promovió en su contra **********, apoderado de **********, parte tercero perjudicada; que la sentencia reclamada que se dictó en ese juicio no afecta sus intereses patrimoniales, y por ello se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracciones V y XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 9o. de la misma ley. En la especie, no se actualiza la citada causal de improcedencia hecha valer, porque si bien, por una parte, según se anotó en los antecedentes del asunto (considerando segundo), la autoridad quejosa es parte demandada en el juicio administrativo expediente número **********, y este Primer Tribunal Colegiado ha sustentado que con las resoluciones que nulifican actos en un juicio administrativo no se actualiza la hipótesis contenida en el artículo 9o. de la Ley de A., que permite a las personas morales oficiales ocurrir en demanda de amparo cuando el acto reclamado afecte sus intereses patrimoniales; sin embargo, es de hacer notar que, en el caso, la sentencia reclamada no se dictó en un juicio administrativo de nulidad de actos de autoridad, sino en un diverso, o sea, en un procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, en el que las autoridades demandadas no actúan provistas de jus imperium, sino en el mismo plano de un particular en defensa de sus intereses y toda vez que en dicho juicio se determinó responsabilidad a cargo de la autoridad quejosa, estableciéndose a favor de la tercero perjudicada, **********, una indemnización por la cantidad de $**********, por concepto del daño material, es por lo que resulta evidente que el acto reclamado afecta el interés patrimonial de la autoridad quejosa y, por ende, en la especie, se está en el caso de excepción contenido en el artículo 9o. de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, que permite a las personas morales oficiales ocurrir en demanda de amparo, cuando, como en el caso, el acto reclamado afecte su interés patrimonial. Por otra parte, cabe agregar que en la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí se establece el derecho del Estado de repetir (sic) contra los servidores públicos, y por ello, el arquitecto **********, director de Administración y Desarrollo Urbano del Municipio de San Luis Potosí, igualmente promueve la demanda de amparo en su propio derecho. En este orden de ideas, no operando la causal de improcedencia del juicio de amparo aducida por la autoridad responsable y toda vez que este Primer Tribunal Colegiado tampoco advierte alguna que hacer valer de oficio, se procede al análisis de los conceptos de violación transcritos. SEXTO. Son esencialmente fundados los conceptos de violación. En efecto, el apoderado de la tercero perjudicada **********, demandó al Ayuntamiento del Municipio de San Luis Potosí y al titular de la Dirección de Administración y Desarrollo Urbano del propio Ayuntamiento, por la reparación del daño patrimonial que dijo se originó por retardar la expedición de la autorización para iniciar los trabajos de construcción del condominio denominado ‘**********’, señalando que el doce de enero de dos mil cuatro, encomendó al ingeniero **********, que realizara trámites ante la dirección demandada, para la construcción de dicho complejo habitacional bajo el régimen de condominio horizontal. Que el proyecto relativo se aceptó desde el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, otorgándole constancia municipal de compatibilidad urbanística y la licencia de uso de suelo; que conforme a dicha licencia y las recomendaciones del titular de la dirección, redujo la densidad habitacional que originalmente se había autorizado, mejorando áreas verdes y vialidades interiores, por lo que en el mes de diciembre del año dos mil tres, resolvió reanudar el desarrollo del proyecto habitacional denominado ‘**********’ que ya se había autorizado. Que la autoridad municipal se conduce irregularmente, por exigir la realización de trámites y requisitos que había satisfecho, propiciando un retraso injustificado de cincuenta y un meses en la ejecución del proyecto habitacional, con lo que le han ocasionado daños y perjuicios económicos, porque los profesionistas encargados de desarrollarlo fueron contratados para ese fin, conviniendo en pagarles honorarios en forma mensual y en efectivo, los que ha cubierto, y ello constituye el daño patrimonial que se actualiza mes con mes (f. 1 a 16). El arquitecto **********, director de Administración y Desarrollo Urbano controvirtió los hechos de la demanda, expresando, entre otras cosas: ‘... los multicitados documentos referentes a la licencia de uso de suelo y constancia de compatibilidad urbanística emitidos en el año 1994, solamente constituyen dos de los requisitos a cumplir de acuerdo con la Ley de Desarrollo Urbano y el Reglamento de Construcciones del Municipio, y de ninguna manera representan una autorización de un fraccionamiento, ya que las mismas le fueron reconocidas como válidas al demandante, a petición de él mismo y para no transgredir sus derechos, pero como él mismo lo ha manifestado, la solicitud de reiniciar con los trabajos de construcción del fraccionamiento, o más bien iniciarlos, porque nunca se comenzaron en años anteriores, lo realizaron en el año 2004, para lo cual es aplicable y vigente la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de San Luis Potosí y el Reglamento de Construcciones del Municipio de San Luis Potosí, que constituyen disposiciones normativas de la materia, luego entonces es totalmente falso que el hoy actor hubiere satisfecho los requisitos en el año 1994, dándonos como resultado que si el proyecto habitacional propuesto por **********, no ha sido autorizado a la fecha, no ha tenido otro motivo que el propietario y sus gestores no han querido, toda vez que no entregan la documentación completa para posteriormente sea aprobado por el Cabildo del Ayuntamiento de esta capital, con lo anterior queda plenamente demostrado que en ningún momento y bajo ninguna circunstancia se ha retrasado injustificadamente su aprobación u obstaculizado la misma, no configurándose bajo ese tenor una actividad administrativa irregular y, en consecuencia, no existe el retraso injustificado ni obstáculo al trámite solicitado, más bien, es de reiterar que el aquí actor no ha cumplido a la fecha con los requisitos a que se refiere la legislación vigente para la integración del expediente respectivo, no existiendo entonces por consecuencia los daños y perjuicios económicos que según ha convenido con diversos profesionales por pagos de honorarios, los cuales fueron celebrados por su libre arbitrio, toda vez que en ningún momento acredita que para llevar a cabo la celebración de los mismos haya tenido previamente la autorización referida, ya que si bien es cierto de su anexo identificado con el número 5, se contiene la fecha en que inicia los trámites para la autorización de que aquí se duele, la cual es, por mucho, posterior al contrato que señala celebró el día 12 del mes de enero del año 2004, y que acompaña en su anexo 11, dejando entrever únicamente que ha actuado de forma dolosa, pretendiendo atribuir una obligación a esta dirección municipal que únicamente le corresponde responder al aquí actor por la misma, puesto que el contrato de prestación de servicios que celebró fue realizado premeditadamente y con pleno conocimiento de que no existía una autorización por parte de este Ayuntamiento para la prestación de los servicios contenidos en el mismo. ... hago míos los anexos marcados con el número 5 únicamente por lo que hace a la fecha de presentación de diversa documentación tendente a la autorización del desarrollo habitacional pretendido, la cual es de 17 de marzo de 2004 y, asimismo, hago mío el anexo 11 el cual consiste en contrato privado de urbanización únicamente por lo que hace a la fecha de celebración del mismo, es decir, 12 (doce) de enero del año 2004, documentos con los cuales se pretende acreditar que la celebración del citado convenio es anterior a la solicitud de iniciación de la gestión relativa al citado desarrollo habitacional, acreditándose de igual manera que la relación contractual entre el apoderado de la quejosa y sus gestores no se originó con motivo del trámite del fraccionamiento denominado ********** ...’ (f. 213, 214 y 222). Como lo alega la parte quejosa, el artículo 26 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí previene que la lesión patrimonial que sea consecuencia de la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración, entre otras cosas, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la patrimonial, debiendo acreditarse a través de la identificación precisa de los hechos relevantes para la producción del resultado final. Sin embargo, de la lectura de la sentencia reclamada no se advierte que el tribunal responsable hubiera tomado en cuenta la defensa opuesta por la autoridad quejosa al contestar la demanda natural, en el sentido de que los daños o perjuicios que, en su caso, se hubieran ocasionado a la actora, fue por causas imputables a ella misma, por una parte, porque no había cumplido con los requisitos legales para obtener la licencia y, por otra, porque contrató con profesionistas el pago de honorarios para la realización del proyecto, sin contar con la licencia que para ese efecto se requiere legalmente, e inclusive, previamente a la fecha en que reanudó los trámites para obtener la autorización respectiva. Ahora bien, la omisión de un pronunciamiento por el tribunal responsable respecto de las defensas opuestas por la quejosa en el juicio natural, transgrede los principios de congruencia y exhaustividad que toda sentencia debe contener, previsto en el artículo 81 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de San Luis Potosí, de aplicación supletoria al procedimiento administrativo, según lo dispone el artículo 32 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luis Potosí y, por ende, resulta violatoria de las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, razón suficiente para conceder el amparo a la parte quejosa. En este orden de ideas, procede conceder a la parte quejosa el amparo y la protección de la Justicia Federal que solicita, para el efecto de que el tribunal responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, dicte una nueva, en la que con plenitud de jurisdicción estudie todas las pruebas de autos, determinando su alcance demostrativo, su trascendencia en relación con los hechos que fundan la demanda, las contestaciones y las demás pretensiones deducidas oportunamente por las partes en el juicio natural, haciendo el pronunciamiento correspondiente a cada uno de ellos, resolviendo lo que en derecho proceda.
El Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito al resolver el veintinueve de octubre de dos mil ocho el amparo directo **********, en la parte que interesa, determinó:
QUINTO. En principio, se procede analizar las causales de improcedencia del juicio de garantías por ser de orden público y, por ende, su estudio es preferente conforme a lo dispuesto en el artículo 73, última parte, de la Ley de Amparo. En el caso concreto se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el 9o. de la Ley de A., en razón de que el acto que se reclama no afecta intereses patrimoniales de la persona moral oficial quejosa, según lo que a continuación se expone. Las disposiciones legales citadas, por su orden, literalmente disponen lo siguiente: ‘Artículo 73.’ (se transcribe). ‘Artículo 9o.’ (se transcribe). De los citados numerales se obtiene que el juicio de amparo es improcedente cuando quien promueve el amparo es una persona moral oficial y no defiende intereses patrimoniales y, a contrario sensu, el juicio de amparo será procedente cuando la persona moral oficial quejosa defienda intereses patrimoniales, es decir, actúe como ente de derecho privado. Por otro lado, en el juicio génesis, la parte actora **********, por conducto de su apoderado, promovió el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, en el que señaló como autoridades demandadas y pretensiones, las siguientes: Autoridades demandadas: 1. Presidente municipal del Ayuntamiento de la capital. 2. Director de Infraestructura y Fortalecimiento Municipal del Estado. 3. Coordinadora administrativa del Centro de Operaciones en la Dirección de Infraestructura y Fortalecimiento Municipal del Estado. 4. Director del Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro y Soledad de G.S., San Luis Potosí. 5. Subdirector operativo del Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro y Soledad de G.S., San Luis Potosí. Las pretensiones deducidas en el juicio consisten en lo siguiente: ‘A) La declaración por parte de ese Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado que reconozca el derecho a la indemnización de mi representada **********, ya que ha sufrido lesión en sus bienes, posesiones o derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Municipio de la capital del Estado y sus entidades, específicamente el organismo público descentralizado denominado Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro, San Luis Potosí y S. de G.S. (Interapas), ya que no existe fundamento legal alguno o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trata. B) Como consecuencia de la prestación anterior, se condene a mis demandadas para que cubran a mi representada los daños y perjuicios que le han causado por concepto de indemnización, ya que su responsabilidad patrimonial es objetiva y directa, y los daños y perjuicios son reales, cuantificables en dinero y directamente relacionados con una o varias personas. C) Como consecuencia de las dos prestaciones anteriores y ya que no es posible la restitución de las cosas propiedad de mi representada, ya que las mismas han sido cubiertas por esta última por la urgente necesidad de seguir operando la unidad dañada, el pago de la indemnización por daños materiales, que se deberá calcular en los términos del artículo 15 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí, y que a las facturas y documentos que acompaño, alcanzan la cantidad de $**********. D) Por el pago de la cantidad que resulte por concepto de perjuicios que se han causado a mi representada.’. En resumen, la parte actora señala como acto génesis del procedimiento de responsabilidad, el consistente en los daños que sufrió su vehículo, tipo **********, al circular sobre la avenida **********, en virtud de que sin existir algún aviso o señalamiento precautorio al dar vuelta por la calle **********, sintió un impacto en el vehículo y al bajarse se dio cuenta que era una alcantarilla que tenía un enrejado roto. Pretensión que resultó procedente. Ahora bien, es de explorado derecho que el principal objetivo del juicio de garantías es dirimir cualquier controversia que se suscite por leyes o actos del orden público que violen las garantías individuales, y que éstas, como derechos subjetivos públicos, sólo se otorgan a las personas físicas o morales y no a las entidades públicas. La anterior regla admite como excepción el supuesto contenido en el reproducido artículo 9o. de la Ley de amparo, que faculta a las personas morales oficiales a ocurrir en demanda de amparo; pese a ello, esa reserva está condicionada a que la afectación que resienta el organismo oficial comprenda única y exclusivamente los intereses patrimoniales del Estado o Municipio, lo que se actualiza únicamente cuando actúa como persona de derecho privado, excluyéndose el acceso al juicio constitucional cuando el organismo ya sea estatal o municipal, pretenda, a través de éste, defender actos que emitió en su carácter de persona moral de derecho público, en razón de que en ese supuesto actúa como autoridad, dado que su actuar se produjo de manera unilateral e imperativa, o bien, como en el caso sucede que pretende defender un interés patrimonial, pero generado por su actuar omisivo al no atender eficientemente la alcantarilla rota, lo que se traduce en la actividad administrativa irregular. Luego, resulta jurídicamente inaceptable que las oficinas públicas o dependencias del Gobierno Federal, Estatal o municipal, o bien, los organismos públicos descentralizados, a quienes se les encomienda la prestación de servicios públicos, invoquen violación de garantías individuales cuando los actos que se defienden derivan de su actuar como autoridad, lo que conduce a estimar que, en el caso, el organismo público descentralizado intermunicipal denominado Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro y Soledad de G.S., San Luis Potosí, carece de legitimación para impugnar a través del juicio de amparo la resolución emitida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, que declaró procedentes las pretensiones del actor, porque los actos que le dieron origen (actividad administrativa irregular) tienen su génesis en el propio actuar del promovente pero como autoridad y no como particular, pues no es posible conceder a tal órgano la protección de la Justicia Federal por los actos del mismo Estado, dado que el Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo, a quien se señaló como responsable, actúa como órgano también del Estado y, por consiguiente, no puede llegarse al extremo de establecerse una contienda entre los mismos sujetos de poder, lo cual va en contra de la naturaleza del juicio de garantías, supuesto que, como se dijo, el quejoso ocurre como persona moral oficial de derecho público y no como persona moral de derecho privado, circunstancias éstas por las que opera la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con los artículos 103, fracción I, de la Constitución Federal, y 1o., 4o. y 9o. de la citada ley reglamentaria del juicio de garantías. En efecto, el acto que dio origen a la formulación de la demanda de nulidad, consistente en los daños causados al vehículo propiedad de la parte actora, a consecuencia del actuar omisivo (actividad administrativa irregular) de aquél en su carácter de autoridad, es decir, las acciones u omisiones que generaron los daños nacen de la actuación de la parte demandada en su carácter de autoridad y, por ello, no puede considerarse que ahora pretenda defender intereses patrimoniales como persona de derecho privado. Se dice que el acto impugnado fue causado por el ente moral oficial, como autoridad, porque esa es una función propia del organismo público descentralizado, según se advierte de los siguientes numerales del Decreto 642 de fecha doce de agosto de mil novecientos noventa y seis, por el cual se crea el Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro y Soledad de G.S., San Luis Potosí y de la Ley de Aguas para el Estado de San Luis Potosí: ‘Artículo 1o.’ (se transcribe). ‘Artículo 2o.’ (se transcribe). ‘Artículo 3o.’ (se transcribe). ‘Artículo 46.’ (se transcribe). ‘Artículo 47.’ (se transcribe). ‘Artículo 88.’ (se transcribe). ‘Artículo 89.’ (se transcribe). ‘Artículo 91.’ (se transcribe). ‘Artículo 92.’ (se transcribe). Del contenido de los referidos numerales se obtiene que estos preceptos legales facultan al Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro, San Luis Potosí y S. de G.S. (Interapas), para efectuar toda actividad tendente al ejercicio de la actividad sustancial que es la prestación de servicios de agua potable, alcantarillado y asentamientos humanos de las zonas urbanas de sus jurisdicciones. En consecuencia, al ser el alcantarillado un servicio que legalmente debe prestar el organismo quejoso, por ende, los actos u omisiones ocasionados por la prestación de ese servicio son en carácter de autoridad y no de particular. De ahí que no pueda considerarse que ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo defienda intereses particulares so pretexto de que se trata del patrimonio del referido organismo público descentralizado intermunicipal, pues, como ya se dijo, los daños del vehículo del actor surgen como consecuencia de su actitud omisiva como autoridad y no como particular. En consecuencia, al ser el acto impugnado una consecuencia inmediata de la actuación del ente moral oficial como autoridad, entonces, carece de legitimación para promover el juicio de amparo porque no actuó como persona moral de derecho privado. Es aplicable, por las razones que la sustentan, la jurisprudencia 2a./J. 45/2003, publicada en la página doscientos cincuenta y cuatro del Tomo XVII, junio de 2003, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO ACTÚAN COMO AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR ACTOS RELACIONADOS CON SERVIDORES PÚBLICOS MIEMBROS DE CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA.’ (se transcribe). La jurisprudencia de referencia hace alusión a las personas morales oficiales como parte demandada, quienes carecen de legitimación para instaurar el juicio constitucional cuando hayan actuado como autoridad. Esto es así, porque de la ejecutoria se desprenden los siguientes elementos esenciales: 1) La autoridad demandada en el juicio ordinario no puede promover juicio de amparo porque no lo hace en defensa de sus intereses patrimoniales, única hipótesis en que ello es posible, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 9o. de la Ley de Amparo. 2) Si en dichas controversias la actuación de la autoridad es como tal, entonces no tiene legitimación para promover juicio de amparo, pues el hecho de que acuda al juicio ordinario no le da legitimación para promover amparo, al no concretarse la hipótesis del artículo 9o. de la Ley de A., ya que el objeto del procedimiento constitucional es resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales establecidas para proteger los derechos de las personas físicas o morales, las que no pueden hacerse extensivas a las personas de derecho público, máxime cuando no opera la excepción a esta regla, esto es, la defensa de los derechos patrimoniales, ya que no actúa como persona moral de derecho privado, sino como ente público. 3) De acuerdo con los artículos 107, fracción I, constitucional y 4o. de la Ley de Amparo, el juicio de garantías sólo puede promoverse por la parte a quien el acto o la ley que se reclama le ocasione un agravio personal y directo, pues es lo que le otorga legitimación necesaria por carecer de interés suficiente para acudir al juicio de amparo directo, porque no lo hace defendiendo derechos patrimoniales. Como se ve, tratándose de personas morales oficiales que fueron parte demandada en un juicio ordinario, la única posibilidad de que puedan promover juicio de amparo directo es cuando lo hagan en defensa de sus intereses patrimoniales, habida cuenta que lo que les otorga legitimación en el procedimiento constitucional es el perjuicio que le ocasione el acto o la ley que reclamen. Por otro lado, también sirve de sustento a lo expuesto en esta ejecutoria la jurisprudencia de este Tribunal Colegiado que literalmente señala: ‘AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DEMANDADAS EN EL JUICIO DE NULIDAD. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO EN CONTRA DE LA SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Respecto de este tema existen varios criterios vinculados, establecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, en síntesis, pueden reseñarse en la forma siguiente: a) Las garantías individuales son propias de los individuos y no de la sociedad, y que ésta, en su conjunto, no puede tener derechos particulares heridos y, por lo mismo, garantías individuales; b) Que de lo dispuesto por los artículos 103, fracción I, de la Constitución Federal, y 1o., fracción I, de la Ley de amparo, se advierte que para la procedencia del juicio de garantías es necesario, que quien lo promueva sea capaz de gozar de tales garantías; c) Que el amparo es una contienda entre la persona que se queja de una violación de garantías y la autoridad que la cometió, sin que sea factible que tal contienda quepa entre autoridad y autoridad, pues para esos casos las leyes previenen la vía correspondiente; d) Que la autoridad, para defender un acto que emitió con ese carácter, no puede constitucionalmente entablar el juicio de amparo; e) Que el simple significado de la palabra amparo, que es favor, protección, abrigo, defensa, está indicando que se concede al débil contra el fuerte, contra el que puede otorgar; por ello, cuando la potestad pública en un acto clásico y típico del ejercicio de su soberanía ocurre en demanda de amparo por conducto de uno de sus órganos, en demanda de protección y amparo de la Justicia Federal, contra actos de una autoridad que dicta sus fallos en representación del mismo poder, no procede el respectivo juicio de garantías; f) Que el fisco, cuando ejercita su facultad soberana de cobrar impuestos, obra ejercitando una prerrogativa inherente a su soberanía, por lo cual no puede concebirse que el poder pida amparo en defensa de un acto del propio poder. Con base en estos principios se puede considerar que si una autoridad administrativa con motivo del quehacer legítimo de sus facultades emite determinado acto, contra el cual el particular promueve ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado juicio de nulidad que culmina con una sentencia adversa a la indicada autoridad, debe concluirse que ésta no pierde tal carácter a pesar de que tal resolución no haya favorecido a sus intereses, puesto que no existe razón jurídica alguna que permita considerar que por el dictado de esa clase de resolución dicha autoridad hubiere perdido la mencionada calidad para adquirir automáticamente la de particular y, por tanto, de titular de garantías individuales; consecuentemente, al no tener el carácter de agraviada, a la luz de lo dispuesto por los artículos 107, fracción I, de la Constitución Federal y 1o. fracción I, de la Ley de Amparo, carece de legitimación para promover juicio de amparo.’ (Novena Época. Instancia: Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2002, tesis IX.2o. J/7, página 1013). De igual forma, sirve de sustento la siguiente jurisprudencia del Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, cuya literalidad es la siguiente: ‘AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO, ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DE SAN L.P., S.L.P. ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El Organismo Público Descentralizado Municipal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, así como su consejo de administración, sí son autoridades para los efectos del juicio de amparo, pues aun cuando se trate de una persona moral, en términos de lo dispuesto por el artículo 20 fracción II, del Código Civil para esta entidad federativa; sin embargo, la Ley de Hacienda para los Municipios considera como créditos fiscales los derechos provenientes de la prestación de servicios, y el reglamento interno del propio organismo le otorga la facultad de decisión para determinarlos, le autoriza a imponer sanciones y hasta de ejecutarlas, a fin de llevar a cabo, mediante la tesorería municipal, el procedimiento administrativo para el cobro de liquidaciones que no son oportunamente cubiertas, por lo que tales actos reúnen las características de actos de autoridad, como son: unilateralidad, imperatividad y coercitividad. No es obstáculo a lo anterior, la circunstancia consistente en que el referido organismo no procura de manera directa el cobro de las sanciones o tarifas a que se hace alusión, al través del procedimiento económico coactivo que la ley fiscal establece; pues ello lo hace de manera indirecta, por medio de las autoridades correspondientes.’ (Octava Época. Instancia: Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 74 (sic) febrero de 1994, tesis IX.1o. J/12, página 73). Así las cosas, al operar la citada causal de improcedencia, lo procedente es sobreseer en el presente juicio, de conformidad con lo expuesto en el artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo. No es óbice a la anterior conclusión, el hecho de que por auto de presidencia de veinticuatro de septiembre de dos mil ocho se haya admitido la demanda de amparo, puesto que los autos de presidencia no causan estado y, por ende, no vinculan al Pleno de este órgano jurisdiccional, de conformidad con la tesis de jurisprudencia número 668, sustentada por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1917 a 1995, T.V., página 449, correspondiente a la Octava Época, cuya literalidad es la siguiente: ‘AUTOS DE PRESIDENCIA. NO CAUSAN ESTADO.’ (se transcribe).
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución General de la República y 197 y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias, el Pleno de este Alto Tribunal o sus Salas, según corresponda, deben decidir cuál tesis ha de prevalecer.
En la especie, se considera que existe la contradicción denunciada, pues los órganos colegiados analizaron el mismo problema jurídico y adoptaron criterios discrepantes, decisión que encuentra apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P./J. 72/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7, de rubro y texto siguientes:
Para demostrar tal aserto, debe atenderse a los antecedentes de los asuntos en oposición, a saber:
• El catorce de abril de dos mil ocho, ********** demandó ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí, al Ayuntamiento del Municipio de San Luis Potosí y al titular de la Dirección de Administración y Desarrollo Urbano del propio Ayuntamiento, la reparación del daño patrimonial que dijo sufrir al retardar injustificadamente, la segunda de las demandadas, la expedición de la autorización para iniciar los trabajos de construcción de un condominio.
• El juicio administrativo de responsabilidad patrimonial fue registrado con el número **********.
• El siete de mayo de dos mil nueve, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado condenó a la Dirección de Administración y Desarrollo Urbano del Municipio de San Luis Potosí al pago de la indemnización a favor de la parte actora, por la responsabilidad patrimonial con motivo de su actuación administrativa irregular.
• El diez de junio de dos mil nueve, el director de Administración y Desarrollo Urbano del Municipio de San Luis Potosí, por su propio derecho, promovió juicio de amparo contra dicha resolución, asunto que correspondió, por razón de turno, al Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, en el cual determinó:
La parte quejosa tiene legitimación para promover el juicio de garantías, ya que fue parte demandada en el juicio administrativo de responsabilidad patrimonial, en el cual actuó en el mismo plano de un particular en defensa de sus intereses, y porque la sentencia reclamada afecta su interés patrimonial.
Son fundados los conceptos de violación expresados por el director de Administración y Desarrollo Urbano del Municipio de San Luis Potosí, toda vez que el tribunal responsable no tomó en cuenta que los daños y perjuicios que en su caso se hubiesen ocasionado, fueron por causas imputables a la actora del juicio de responsabilidad patrimonial, porque no cumplió con los requisitos legales para obtener la licencia de uso de suelo; y por otra, porque contrató con profesionistas el pago de honorarios para la realización del proyecto, sin contar con la licencia que para ese efecto se requería legalmente, e inclusive, previamente a la fecha en que reanudó los trámites para obtener la autorización respectiva.
El tribunal responsable transgredió los principios de congruencia y exhaustividad al omitir pronunciarse en relación con las defensas opuestas por la demandada en el juicio de origen; lo cual resulta violatorio de las garantías de legalidad y seguridad jurídicas.
Por esos motivos se concede el amparo a la parte quejosa, para el efecto de que el tribunal responsable deje sin efecto la sentencia reclamada y dicte otra en la que con plenitud de jurisdicción, estudie todas las pruebas, determinando su alcance demostrativo; su trascendencia en relación con los hechos que fundan la demanda, las contestaciones; y las demás pretensiones deducidas por las partes en el juicio natural.
• **********, promovió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí juicio de responsabilidad patrimonial contra el presidente municipal del Ayuntamiento de la capital; el director de Infraestructura y Fortalecimiento Municipal del Estado; la coordinadora administrativa del Centro de Operaciones en la Dirección de Infraestructura y Fortalecimiento Municipal del Estado; el director del Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado,Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro y Soledad de G.S., S.L.P.; y el subdirector operativo del Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios, por virtud de atribuir a la citada en penúltimo lugar, la responsabilidad por el daño causado en su vehículo al caer en una alcantarilla rota.
• El tres de julio de dos mil ocho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí dictó sentencia, condenando al Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro y Soledad de G.S., San Luis Potosí, al pago de indemnización por la responsabilidad patrimonial con motivo de su actuación administrativa irregular.
• Contra dicho fallo, el director general del Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro y Soledad de G.S., San Luis Potosí, promovió juicio de amparo, cuyo conocimiento correspondió al Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, el cual dictó sentencia el veintinueve de octubre de dos mil ocho, determinando:
• Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el numeral 9o., ambos de la Ley de Amparo, pues el acto que se reclama no afecta los intereses patrimoniales de la persona moral oficial quejosa.
• Resulta jurídicamente inaceptable que las oficinas públicas o dependencias del Gobierno Federal, Estatal o Municipal, o bien, los organismos públicos descentralizados a quienes se les encomienda la prestación de servicios públicos, invoquen violación de garantías individuales cuando los actos que se defiendan derivan de su actuar como autoridad; por tanto, la quejosa carece de legitimación para impugnar a través del juicio de amparo la resolución emitida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, que declaró procedentes las pretensiones del actor, porque los actos que le dieron origen tienen su génesis en el propio actuar del promovente, pero como autoridad, no como particular.
• Los daños causados al vehículo propiedad de la actora en el juicio de origen, a consecuencia del actuar omisivo o actividad irregular de la autoridad demandada, que generaron daños, nace de su actuación en carácter de autoridad, por ello no puede pretender defender intereses patrimoniales como persona de derecho privado.
• Al ser el alcantarillado un servicio que legalmente debe prestar el organismo quejoso; luego, los actos u omisiones ocasionados por o en la prestación de ese servicio son en carácter de autoridad y no de particular; de ahí que no pueda considerarse que ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, defienda intereses particulares so pretexto de que se trata del patrimonio del referido organismo público descentralizado intermunicipal.
En efecto, los Tribunales Colegiados analizaron el mismo problema jurídico: un juicio de amparo promovido contra una sentencia dictada en un juicio de responsabilidad patrimonial del Estado (San Luis Potosí), en la cual se ordenó a la autoridad demandada en el juicio contencioso (quejosa en el juicio de garantías) el pago de una indemnización a favor de un particular, como consecuencia de su actividad administrativa irregular.
El Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito resolvió que la parte quejosa tenía legitimación para promover juicio de amparo, pues la sentencia que determinó la responsabilidad patrimonial del Estado, con la consecuente obligación de pagar una indemnización, implicaba que acudía en defensa de sus intereses patrimoniales; mientras que el Segundo Tribunal Colegiado de la misma jurisdicción sostuvo que la promovente del juicio de garantías carecía de legitimación, en virtud de que la sentencia reclamada no afectaba sus intereses patrimoniales, ya que los actos que defendía derivaban de su actuar como autoridad, y no como particular.
Esas precisiones demuestran la existencia de la contradicción de tesis, pues a pesar de que los antecedentes de donde derivan las ejecutorias son diferentes, ya que en un caso se determinó la responsabilidad patrimonial de la Dirección de Administración y Desarrollo Urbano del Ayuntamiento del Municipio de San Luis Potosí, por virtud de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado consideró que dicha dirección había retardado injustificadamente la expedición de la autorización para iniciar trabajos de construcción de un condominio; y en el otro asunto se demandó por la vía contenciosa al Organismo Intermunicipal Metropolitano de Agua Potable, Alcantarillado, Saneamiento y Servicios Conexos de los Municipios de Cerro de San Pedro, San Luis Potosí y S. de G.S., en virtud del daño causado a un vehículo que cayó en una alcantarilla abierta y con un enrejado roto, condenando a ese organismo al pago de una indemnización; lo cierto es que la problemática que se plantea es la misma, toda vez que implica determinar si el juicio de amparo promovido por la autoridad demandada en un juicio seguido ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí, a quien se atribuye una responsabilidad patrimonial y se condena al pago de una indemnización por concepto de daños y perjuicios, es procedente.
El tópico a resolver, por tanto, estriba en determinar si las sentencias que pronuncia el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí, que declaran la existencia de una responsabilidad patrimonial del Estado, condenando a una persona moral oficial al pago de una indemnización a favor del particular por su actividad administrativa irregular, son susceptibles de impugnarse a través del juicio de amparo, o si la quejosa carece de legitimación para intentar dicho medio de impugnación.
Para hacer un pronunciamiento sobre el particular, resulta indispensable hacer las siguientes precisiones:
La Constitución Federal prevé que los particulares tienen derecho a que el Estado los indemnice, cuando por virtud de la actividad administrativa irregular de éste, se provoquen daños a los bienes o derechos de aquéllos, según se aprecia del texto del artículo 113 de la Ley Suprema que, en la parte conducente, dispone:
"Artículo 113. ... La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."
La reparación del daño causado a los particulares tiene su fuente principal en el derecho civil y se conoce como responsabilidad civil. Este tipo de responsabilidad se divide en:
Responsabilidad subjetiva, la cual está basada en el hecho ilícito y se compone de tres elementos:
• La culpa.
• La antijuridicidad.
• El resultado dañoso.
Responsabilidad objetiva, la que se basa en la teoría del riesgo creado, considerando el uso y aprovechamiento de objetos peligrosos a pesar de que la conducta sea lícita.
Antes de la reforma al citado artículo 113 de la Constitución Federal, la obligación por parte del Estado de responder por los daños causados con su actuar, era subjetiva y subsidiaria, apoyándose en la teoría de la culpa, y consistía en el deber de la víctima de probar que la conducta del servidor público era ilegal, culpable y dañosa, evidenciando con ello que a la autoridad no se le consideraba como directamente responsable de los daños ocasionados a un particular, sino que ésta se atribuía al funcionario causante de dichos daños y sólo en el supuesto de que no tuviera medios para la reparación, se demandaba al Estado como parte subsidiaria.
Sin embargo, esa manera de resarcir al gobernado por la conducta del Estado se modificó a partir de la reforma a dicha disposición constitucional y para comprenderla en su justo alcance, resulta indispensable atender a la exposición de motivos del decreto de reformas a la Constitución Federal del catorce de junio de dos mil dos, que contiene dos iniciativas de las que destaca lo siguiente:
"El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 postula, entre sus objetivos esenciales, la consolidación de un régimen de convivencia social regido plenamente por el derecho, en el que la ley sea aplicada a todos por igual y la justicia sea la vía para la solución de los conflictos.
"Los mexicanos hemos incorporado nuevos derechos fundamentales a la Constitución de 1917 y contamos con leyes que integran un amplio sistema jurídico. Sin embargo, tenemos que reconocer que nuestro marco normativo e institucional aún debe responder de mejor manera a las expectativas y a las condiciones de nuestro tiempo.
"Se ha considerado que para hablar propiamente de un Estado de derecho, es necesario el cumplimiento de los siguientes requerimientos:
"a) La existencia de un orden jurídico estructurado, al que se encuentren sometidas las actuaciones del Estado;
"b) El reconocimiento de los derechos públicos subjetivos -o garantías individuales- de los gobernados;
"c) El establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos derechos; y
"d) Un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.
"A ochenta y un años de la promulgación de la Constitución Política de 1917, no hemos logrado consolidar un mecanismo que permita resolver satisfactoriamente el problema que se presenta cuando, a consecuencia de la actividad que realiza el Estado -sea ésta regular o irregular, lícita o ilícita- se ocasionan daños y perjuicios a un particular o gobernado, sin que éste tenga la obligación jurídica de soportarlos; es decir, no se ha edificado un auténtico sistema de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo y directo, que colme tal deficiencia.
"Las acciones que más se han acercado hacia la consecución de un régimen de responsabilidad del Estado con las características señaladas, datan del año de 1941, cuando de una manera plausible pero insuficiente, se expidió la Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal, misma que fue abrogada en 1988 por falta de operatividad técnica, en lugar de haberse actualizado y perfeccionado.
"También existen diversos ordenamientos legales que, sin responder a una misma base jurídica sistemática y bien justificada, prevén algunos supuestos de responsabilidad objetiva o por riesgo creado, como la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares; la Ley Federal del Trabajo, en lo relativo a riesgos de trabajo; la Ley Aduanera, con relación al extravío de bienes depositados en recintos fiscales, y el propio Código Civil, en lo que se refiere a riesgos profesionales y utilización de objetos peligrosos; y finalmente, la Ley de Vías Generales de Comunicación que previó una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva originada por daños causados por la operación de una aeronave, si bien la parte conducente de dicho ordenamiento legal fue derogada por la Ley de Aviación Civil de 1995, aunque esta última recogió las disposiciones contenidas en la Ley de Vías Generales de Comunicación, en materia de responsabilidad objetiva.
"La insuficiencia legislativa actual y general en materia de responsabilidad patrimonial del Estado es manifiesta, pues para estar en posibilidades de iniciar una acción de responsabilidad extracontractual contra el Estado -que es el supuesto de la responsabilidad como aquí es entendida-, es menester que previamente se logre la identificación del servidor público causante del daño reclamado, la demostración de su culpabilidad directa, así como la acreditación en juicio de la insolvencia del servidor público respectivo. Sólo agotados todos estos requisitos podría iniciarse una acción de responsabilidad subsidiaria contra el Estado, exclusivamente por hechos o actos ilícitos; en la inteligencia de que a partir de las reformas de 1994 al Código Civil del Distrito Federal, se prevé adicionalmente el supuesto de la responsabilidad solidaria del Estado, cuando ante el hecho o acto ilícito haya habido dolo.
"Cabe apuntar que dicha reforma no resuelve completamente el problema, toda vez que son posiciones hoy superadas por la doctrina más actualizada sobre tan importante y trascendente tema para el derecho administrativo, ya que la responsabilidad ‘solidaria’ postula que el perjudicado pueda acudir indistintamente en contra del servidor público o del Estado para presentar su reclamo; mientras que bajo un régimen de responsabilidad ‘directa’, es el Estado el único responsable frente al particular para efectuar el pago de la indemnización correspondiente, sin perjuicio de que posteriormente el Estado pueda exigir en vía de regreso el pago hecho al particular lesionado, en contra del servidor público que sea declarado responsable por falta grave.
"En la actualidad, las disposiciones jurídicas que abordan aspectos relacionados con la responsabilidad patrimonial del Estado, tienen como criterio rector un enfoque de responsabilidad civil subsidiaria y solidaria -previsto en los códigos civiles-, así como un sistema de responsabilidad administrativa de los servidores públicos -previsto en las leyes de responsabilidades de los servidores públicos-, que en ciertos casos facilita el resarcimiento de los daños y perjuicios causados a un particular, mas no constituye un auténtico sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, sino de los servidores públicos. Estos sistemas de responsabilidad no satisfacen las expectativas de una sociedad cada día más exigente y participativa, ya que la naturaleza indirecta y subjetiva de la responsabilidad del Estado como la regula el derecho privado, ha demostrado su incapacidad para resolver adecuadamente los problemas de indemnización a que tienen derecho los particulares cuando el Estado les infiere daños y perjuicios, a través de sus órganos representativos, es decir, los servidores públicos.
"En efecto, entre las dificultades que la teoría de la culpa ha encontrado respecto de su pretendida aplicación a las acciones u omisiones ilícitas de la administración pública y más precisamente dicho de sus servidores públicos, son las siguientes:
"1) La imposibilidad de identificar a los autores materiales tratándose de ‘daños impersonales o anónimos’ -casos cada vez más frecuentes en una administración compleja y tecnificada- ha dado lugar a que dichas acciones u omisiones queden impunes;
"2) La dificultad para los particulares lesionados, de probar el actuar ilícito de los servidores públicos del Estado, es decir, su culpabilidad, así como acreditar la insolvencia de éstos, lo cual propicia que a los particulares no les quede más remedio que sufrir injustas consecuencias, en lugar de promover las acciones jurídicas correspondientes, que por otra parte son largas y difíciles, o bien ejercer presiones en vía de hecho;
"3) La teoría de la culpa no comprende la responsabilidad por la producción de daños como consecuencia del actuar lícito o normal de la administración pública, a diferencia de la teoría de la lesión antijurídica que funda la responsabilidad sobre el concepto de patrimonio dañado y pone el acento sobre este término de la relación, y no sobre la conducta dañosa del servidor público, como en la construcción tradicional; de tal suerte que esta nueva concepción permite imputar responsabilidad al Estado, incluso por el funcionamiento normal de la actividad administrativa, habida cuenta de que tal daño ha afectado negativamente el patrimonio del particular, y
"4) La teoría de la culpa sólo puede predicarse de personas físicas con voluntad propia y no del Estado.
"Por otra parte, el sistema de responsabilidad de los servidores públicos, a partir de las reformas de 1994 a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no establece más que un aparente sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en el orden jurídico administrativo. En realidad se mejora el sistema de responsabilidad patrimonial de los servidores públicos, aunque no resuelve con suficiencia el problema, ya que la responsabilidad administrativa del servidor público, aunque se relaciona para efectos de la repetición (sic) del Estado en contra del servidor público que haya resultado responsable, es distinta a la responsabilidad patrimonial del Estado propiamente dicha.
"En efecto, el sistema establecido en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, únicamente se refiere a la actuación anormal o ilícita de los servidores públicos -no a los daños derivados de actuación lícita-; además, no se establece un verdadero régimen de responsabilidad ‘directa’ del Estado, ya que aun cuando en el artículo 77-Bis se establezca la posibilidad de acudir a las dependencias, entidades o a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo para que ellas ‘directamente’ reconozcan la responsabilidad de indemnizar, no se trata de responsabilidad ‘directa’ del Estado, toda vez que para demandar a éste es indispensable que los particulares hayan denunciado los hechos y se haya seguido el procedimiento respectivo en contra del servidor público y que a este último se le haya declarado responsable.
"Desde luego, la incertidumbre procedente de un régimen insuficiente, así como la dualidad de sistemas de responsabilidad: uno civil y otro administrativo, constituye un problema de seguridad jurídica que implícitamente ha sido reconocido en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, al considerar que si bien en los últimos años se han logrado importantes avances en la modernización del marco jurídico, aún se observan rezagos que imposibilitan la plena seguridad jurídica.
"En tal virtud, señores secretarios de la Cámara de Diputados, es necesario remontar el grave e injustificado retraso que México tiene en relación con otros países, en cuanto al grado de desarrollo en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. Por ello, resulta impostergable incorporar a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, una garantía de integridad patrimonial en favor de los particulares contra la actividad lesiva que sea consecuencia del funcionamiento regular o irregular del Estado, toda vez que esta incorporación constituiría la base para establecer el deber del Estado de indemnizar al particular que haya sufrido una lesión en su patrimonio, lo cual sería a su vez el fundamento expreso para que en los ordenamientos legales secundarios se desarrollen y pormenoricen los mecanismos a partir de los cuales los particulares podrán reclamar la indemnización correspondiente, en contra de aquellas lesiones patrimoniales causadas por la autoridad estatal que no tengan la obligación jurídica de soportar.
"Derivado de lo anterior, la iniciativa que sometemos a la consideración del honorable Congreso de la Unión, propone modificar la denominación del título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y adicionar un segundo párrafo al artículo 113 de la propia Carta Magna, a fin de incorporar en el Texto Constitucional dos aspectos fundamentales:
"1. El establecimiento expreso de una nueva garantía que proteja la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad del Estado, y
"2. La obligación correlativa del Estado a la reparación de las lesiones antijurídicas que con su actividad irrogue en el patrimonio de todo individuo que goce de dicha garantía.
"Estas modificaciones constitucionales permitirían desarrollar más adelante, a través de una ley reglamentaria de la materia, un sistema de responsabilidaddirecta y objetiva del Estado, en mérito del cual se reconocería la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto.
"En relación a la indemnización a que tienen derecho los particulares por los daños causados por el Estado, es importante subrayar que la presente iniciativa se ha basado en un principio de ponderación al indicar que ‘todo aquel que sufra una lesión en sus bienes y derechos, con motivo de la actividad del Estado, tendrá derecho a ser indemnizado en forma proporcional y equitativa’, con lo cual se busca equilibrar o cuando menos favorecer el equilibrio respecto del pago de indemnizaciones a los particulares que hayan sido afectados en su patrimonio.
"En efecto, difícilmente podemos reflexionar en los principios de equidad o solidaridad social que informan a la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, sin que nos induzcan a pensar en la posibilidad de otorgarle a la misma una participación en la tarea redistributiva del Estado, en razón de que no es igual el impacto negativo a un patrimonio personal abundante que a uno exiguo, si pensamos que la afectación proporcional en el primer caso es menor que en el segundo.
"Lo anterior, no significaría en forma alguna que la existencia de un patrimonio mediano o alto no deba ser objeto de restitución integral como consecuencia de su afectación antijurídica imputable al Estado. Significa más bien que habiendo restricciones presupuestales generales, es preferible concentrar las indemnizaciones más completas para quienes menores ingresos tienen; en la inteligencia de que en el supuesto de que los ingresos públicos lo permitiesen, lo más deseable sería otorgar una indemnización integral para todos.
"A primera vista pudiera pensarse que esta propuesta conculca el principio de igualdad. Sin embargo, para que opere realmente esta garantía y se pueda invocar su violación por una disposición legal que conceda un tratamiento más favorable a quienes menos tienen, tendría que acreditar el quejoso respectivo que él está situado exactamente en idéntica circunstancia respecto de aquél o aquellos que reciben una indemnización mayor. Es decir, bajo la garantía de igualdad se debe ‘dar igual trato a los iguales y desigual trato a los que son desiguales’. Con base en lo anterior, la propuesta que en esta iniciativa se incluye, resulta conforme con el principio de igualdad, en cuanto a que se estaría dando igual tratamiento a quienes se encuentren en idénticas circunstancias.
"Lo importante es que, más allá del significado de la igualdad ya comentado, ha sido preciso identificar un parámetro conforme al cual pueda establecerse la categorización de las personas, atendiendo a un criterio de justicia. Sabemos que los criterios de justicia varían de una época a otra y de un país a otro. Por ello se ha considerado pertinente referir o adoptar como criterios de ponderación de las indemnizaciones los de la proporcionalidad y equidad que, en última instancia, forman parte del significado de indemnización justa.
"Esta iniciativa respeta las órbitas de competencia de la Federación y de las entidades federativas, ya que todo aquel que sufra una lesión patrimonial, con motivo de la actividad del Estado, tendrá derecho a ser indemnizado en la forma y términos que lo dispongan las leyes que al efecto expidan el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales. Es decir, la reforma permitiría que tanto a nivel federal como estatal, se adopten medidas legales que contemplen los lineamientos y requisitos que regularían las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad del Estado, así como el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado, entre otras.
"Asimismo, la iniciativa prevé que los Tribunales Contencioso-Administrativos sean los órganos jurisdiccionales a quienes se les otorgaría la facultad de dirimir las controversias o reclamaciones que se presenten con motivo de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ámbito administrativo. Lo anterior, precisamente con la finalidad de que el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado -por lo que hace a su actividad administrativa- se establezca bajo una jurisdicción única -la contencioso-administrativa-, con lo cual se evitaría que el discernimiento de competencias se convierta en un ‘peregrinaje de jurisdicciones’ entre la vía civil y la administrativa, para reclamar la indemnización correspondiente en contra del servidor público que haya inferido daños y perjuicios a un particular.
"A fin de propiciar la efectividad de las reformas constitucionales que se proponen, se propone señalar en el artículo segundo transitorio del decreto correspondiente, que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro del año siguiente a la entrada en vigor de dichas reformas, deberán expedir las correspondientes leyes de responsabilidad patrimonial del Estado, así como realizar las modificaciones legales que sean necesarias para proveer a su debido cumplimiento. Lo anterior, en razón de que se estima pertinente conceder un tiempo razonable para integrar de mejor manera los estándares de calidad de los servicios públicos, tal y como ha sido reconocido por el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, así como para que la misma administración pública tenga oportunidad de revisar y corregir, en su caso, las deficiencias más pronunciadas que pudiesen identificarse en la prestación de los servicios públicos, en forma previa a la entrada en vigor del instrumento legal respectivo.
"La reforma constitucional que se propone, evidentemente, no busca convertir al patrimonio público en una especie de ‘aseguradora universal’, ni menos aún, entorpecer la actividad de las funciones públicas. Se trata más bien de un mecanismo de distribución de las cargas públicas que busca terminar con la impunidad de las actividades lesivas del Estado que causan daños a particulares que no tengan la obligación jurídica de soportarlos. Además, el objetivo fundamental de las adiciones al Texto Constitucional que se someten a consideración de esa soberanía, consiste en avanzar en la consolidación de un Estado responsable, pues un Estado que asume en forma directa las consecuencias de su actuar, es un Estado que merece confianza.
"En suma, la incorporación de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, como un instrumento solidario y resarcitorio de las lesiones que se causen a los particulares, tiene las siguientes finalidades: por una parte, la reparación del daño, que tendría un doble efecto: contribuir a robustecer la majestad, respetabilidad y confianza en el derecho y, al mismo tiempo, en el Estado, lo cual se traduce en la genuina expresión del Estado de derecho; y por otra parte, la incorporación de este instituto sin duda propiciaría la elevación en la calidad de los servicios públicos."
"Debemos descartar por completo la tesis que considera que cuando el funcionario público ejerce abusivamente su función, no es el Estado el que actúa sino el servidor público y, por lo tanto, el Estado no debe responder de los daños causados por aquél, ya que el citado precepto sólo obliga al Estado, sostienen los defensores de dicha tesis, a responder de los daños causados por sus funcionarios ‘en el ejercicio de las funciones que les estén encomendadas’, y si el funcionario actúa ilícitamente ya no estaría ejerciendo sus funciones, ya que el Estado ‘sólo puede actuar dentro de los límites legales’. Nada más falso. De aceptarse esta tesis, sólo se podría exigir al Estado el resarcimiento de los daños cuando los funcionarios actuasen lícitamente y conforme a las facultades que la ley les concede y es que el ejercicio de la función puede ser apegado a la ley o contravenirla. Véase que el precepto habla del ejercicio de las atribuciones y no de cumplimiento. Por tanto, las atribuciones del Estado pueden ejercerse con apego a la normatividad jurídica o violentando el orden legal.
"De pensar que cuando el funcionario actúa sin apegarse a derecho, es él quien personalmente está obrando por cuenta propia, y no el Estado, se rompería con todo el sistema de defensa que la ley otorga a los particulares, por los actos ilícitos de los titulares de los órganos, porque entonces los actos de autoridad que fuesen violatorios de las garantías individuales, no sería el Estado quien estaría transgrediendo tales derechos, sino el funcionario en lo personal, siendo en consecuencia improcedente el amparo, ya que tal medio de defensa no procede contra actos de particulares. Lo mismo sucedería con los demás medios de defensa que concede el orden jurídico a los individuos.
"De lo expuesto se llega a las siguientes conclusiones:
"1. El artículo 1927 del Código Civil establece un sistema de responsabilidad obsoleto, en cuanto que no contempla la responsabilidad directa del Estado por los daños que ocasionen los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, además exige que haya culpa en los actos y omisiones de los funcionarios, pues se encuentra comprendido en el capítulo denominado ‘De las obligaciones que nacen de los actos ilícitos’. A partir de la reforma de 1994, hubo un avance aunque no sustancial, al establecer la responsabilidad solidaria del Estado cuando sus servidores públicos incurran en actos ilícitos dolosos y causen daños y perjuicios. Subsistiendo el régimen de responsabilidad subsidiaria del Estado en todos los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva dicha responsabilidad una vez que se haya demostrado la insolvencia del servidor público causante de los daños y perjuicios.
"2. En cambio, cuando el Estado incurra en responsabilidad objetiva por riesgo creado, debe responder directamente de los daños y perjuicios que ocasione. Esta responsabilidad tiene fundamento en el artículo 1913 del Código Civil Federal, en la que los servidores no ejercen ninguna función pública, por lo que no es aplicable el artículo 1927 que prevé como presupuesto esencial que los daños se causen en el desempeño de la función pública que tienen encomendada.
"3. El Estado responde directamente por los daños que ocasionen sus funcionarios siempre que haya culpa en los actos u omisiones en que incurran, conforme a lo establecido por el artículo 10 de la Ley de Depuración de Créditos de 1941. Pero esta ley ya fue abrogada (D.O.F. 14 de enero de 1988), en cuyo artículo 10, párrafo segundo establecía: ‘Cuando la reclamación se funde en actos u omisiones de los que conforme a derecho dan origen a la responsabilidad civil del Estado, no será preciso demandar previamente al funcionario o funcionarios responsables, siempre que tales actos u omisiones impliquen una culpa en el funcionamiento de los servicios públicos’.
"4. Tanto el artículo 1927 del Código Civil, como el artículo 77 Bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se sustentan en la teoría de la culpa, la cual debe ser ya desplazada de los textos legales para dar cabida a la teoría del perjuicio o del daño objetivo, la que ya no toma en cuenta la conducta subjetiva del agente. Por tanto, el Estado debe responder de los daños que cause al patrimonio de las personas aun cuando sus funcionarios, en el ejercicio del poder público, incurran en actos u omisiones sin culpa alguna, en virtud de que el Estado moderno ha invadido todos los campos de la vida social, creando con su actuación una multiplicidad de riesgos.
"Además de que la persona no tiene el deber jurídico de soportar un quebranto en su patrimonio, aunque el funcionario obre lícitamente. De lo contrario se rompería el principio de igualdad de los individuos frente a las cargas públicas.
"5. La teoría de la culpa no debe ser el fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado, sino la lesión antijurídica en sí misma, con independencia de cualquier elemento subjetivo. Lo que importa para dar fundamento a la responsabilidad del Estado es el daño en sí mismo, por ser antijurídico, pues quebranta los principios de equidad, de igualdad y el bien común, por no tener el particular la obligación de soportar los daños que se le ocasionan en sus bienes. De no ser así, sería contrario a la justicia y a la igualdad el que los particulares tuvieran que soportar los daños que se les ocasionaran en su patrimonio, quedando en situación de injusta desventaja respecto de los demás miembros de la sociedad.
"Por todo ello no se justifica el régimen de responsabilidad subsidiaria que aún subsiste en el artículo 1927 del Código Civil Federal, ni tampoco el régimen contemplado por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos por ser un sistema de responsabilidad subjetiva e indirecta.
"6. Sea cual fuere la conducta del servidor público, normal o anormal, con culpa o sin culpa, lícita o ilícita, el Estado debe responder por los daños que ocasionen sus agentes, pues sólo debe tomarse en cuenta para ello el daño objetivo que lesione los derechos de los particulares, con motivo de la actividad del Estado. La responsabilidad estatal debe ser directa, no subsidiaria, superando así el sistema en vigor que obliga a los particulares a demandar primeramente a los funcionarios públicos, de los daños que les ocasionen con su actuación, y hasta que acrediten su insolvencia, pueden los afectados demandar al Estado el pago de esos daños. Esta responsabilidad subsidiaria no se justifica ya. Y si bien se dio un avance importante con la reforma de 1994 al artículo 1927 del Código Civil Federal, al establecer la responsabilidad solidaria del Estado y sus servidores públicos, pero sólo tratándose de actos ilícitos dolosos, subsistiendo la responsabilidad subsidiaria del Estado en todos los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado, cuando el servidor público directamente responsable, no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios que ocasionen.
"En la gaceta parlamentaria de fecha 22 de abril de 1999, aparece publicada la iniciativa de algunos diputados del Partido Revolucionario Institucional, para modificar la denominación del título cuarto y adicionar un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Tal iniciativa, sin citar ninguna fuente doctrinal, se fundamenta primordialmente en las tesis defendidas por el jurista Á.C.E. en su obra Responsabilidad Patrimonial del Estado, E.P., primera edición, 1997, y la propuesta de los legisladores de adicionar un segundo párrafo al artículo 113 de nuestra Ley Suprema, es exactamente la misma que hace el prenombrado jurista.
"Nuestra propuesta es a favor, desde luego, de establecer un régimen de responsabilidad patrimonial del Estado para que éste indemnice a toda persona que se vea afectada en sus bienes y derechos con motivo de la actividad del Estado, sin importar que ésta sea lícita o ilícita, regular o irregular (excepto cuando exista causa de fuerza mayor), y que tal responsabilidad sea directa en todos los casos.
"Sin embargo, el derecho a que se reparen los daños y perjuicios que el Estado cause en el patrimonio de los particulares, debe estar consagrado como garantía individual, sin perjuicio de que la obligación del Estado para resarcir los daños esté también contemplada en la parte orgánica de la Constitución General de la República. Como las garantías individuales valen ante todo tipo de autoridades, ya sean federales, estatales o municipales, la correlativa obligación de pagar los daños la tendrán la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios.
Por todo lo anterior, proponemos establecer como garantía individual y como obligación del Estado, un sistema de responsabilidad directa para que el Estado responda de los daños y perjuicios que con su actividad, ocasione en el patrimonio de los particulares.
A partir de la referida modificación se establece que el Estado es responsable del actuar de sus servidores públicos y se aprecia el señalamiento de la responsabilidad objetiva y la responsabilidad directa.
La responsabilidad directa es cuando el particular demanda directamente los daños causados por el Estado en sus bienes o derechos, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño, sino sólo la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la responsabilidad objetiva es aquella que derivada de una actividad irregular del Estado, por una conducta ilegal o anormal, el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales.
Asimismo, la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos distinguió entre la responsabilidad objetiva y responsabilidad subjetiva. La primera, como se dijo, se apoya en la teoría del riesgo y hay ausencia de intención dolosa; y la subjetiva, implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño.
Como puede advertirse, de las exposiciones de motivos reproducidas, con la finalidad de resarcir al particular por los daños que el Estado pudiera provocarle con motivo de su actuación, se estableció un sistema de responsabilidad patrimonial directa y objetiva, en mérito del cual se reconoce la obligación de resarcir los daños y perjuicios que se causen, cuando los gobernados no tengan la obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, se buscó impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto.
Del proceso legislativo referido se advierte que si bien se pensó en implantar un sistema de responsabilidad objetiva amplia, que implicaba que la existencia del daño en los bienes o derechos del particular era suficiente para que procediera la indemnización correspondiente; lo cierto es que finalmente se sostuvo la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, entendida ésta como algo desvinculado de negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta regulada, como ya se dijo, por el derecho civil.
De esta forma, cuando el artículo 113 analizado alude a que la responsabilidad patrimonial del Estado surge si se provoca un daño al gobernado con motivo de una actividad administrativa irregular, se abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público.
En este sentido se pronunció el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al fallar el siete de febrero de dos mil ocho, por unanimidad de diez votos, la acción de inconstitucionalidad 4/2004, dando origen a los siguientes criterios:
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, se advierte que la ‘responsabilidad directa’ significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la ‘responsabilidad objetiva’ es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."(1)
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular ‘con motivo de su actividad administrativa irregular’, abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."(2)
Por otro lado, del proceso legislativo destaca que en relación a la indemnización a que tienen derecho los particulares por los daños causados por el Estado, se determinó que aquélla debía basarse en un principio de ponderación, indicando que "todo aquel que sufra una lesión en sus bienes y derechos, con motivo de la actividad irregular del Estado, tendría derecho a ser indemnizado en forma proporcional y equitativa", con lo cual se buscó favorecer el equilibrio respecto del pago de indemnizaciones a los particulares que hubieren sido afectados en su patrimonio.
Para esos efectos, fue preciso disponer que los Tribunales Contencioso-Administrativos fueran los órganos jurisdiccionales facultados para dirimir las controversias o reclamaciones presentadas con motivo de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ámbito administrativo, con la finalidad de que el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado -por lo que hace a su actividad administrativa-, se fijara bajo una jurisdicción única -la contencioso administrativa- para reclamar la indemnización correspondiente.
Importa destacar que la reforma constitucional resaltó que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro del año siguiente a su entrada en vigor, debían expedir las correspondientes leyes de responsabilidad patrimonial del Estado, así como realizar las modificaciones legales necesarias para proveer a su debido cumplimiento.
Se aclara este aspecto, pues a partir de esa reforma constitucional se emitieron, con sus particularidades, las respectivas leyes estatales que prevén el procedimiento a través del cual puede obtenerse una indemnización por concepto de daños y perjuicios causados en los bienes o derechos de un particular, con motivo de una actividad administrativa irregular, de las que pueden apreciarse diferencias.
En el caso particular que se somete a análisis, la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí establece, en relación a los procedimientos de responsabilidad patrimonial del Estado, lo siguiente:
"Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto fijar las bases, límites y procedimientos para hacer determinar la responsabilidad patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí, así como reconocer el derecho a la indemnización de las personas que sufran una lesión en cualquiera de sus bienes, posesiones o derechos, como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
"Se considerará actividad administrativa irregular aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares, que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal alguno o causa jurídica de justificación, para legitimar el daño de que se trate."
"Artículo 3o. Las disposiciones de ésta serán aplicables a la actividad administrativa irregular del Estado que desarrollan los Poderes del Estado, sus dependencias, organismos descentralizados, fideicomisos públicos y empresas de participación estatal mayoritaria; tribunales administrativos; organismos públicos autónomos; Municipios, sus dependencias, organismos descentralizados, fideicomisos públicos y empresas de participación mayoritaria municipal."
"Artículo 4o. La obligación de indemnizar los daños que sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, se extiende a las funciones y actos materialmente administrativos que realicen los Poderes Estatales Legislativo y Judicial. Igualmente, la obligación indemnizatoria del Estado comprende los daños derivados de la actividad administrativa irregular, que se realice en el ámbito de los tribunales administrativos."
"Artículo 20. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial del Estado sólo se podrán iniciar a petición de parte interesada, o de quien legítimamente lo represente."
"Artículo 21. La parte interesada podrá presentar su reclamación ante la entidad presuntamente responsable; o bien ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, cuando se trate de las dependencias y organismos del Poder Ejecutivo y de los Municipios del Estado."
"Artículo 22. Cuando la solicitud se presente en la vía administrativa, deberá contener como mínimo los siguientes requisitos:
"I.N. del reclamante;
"II. Domicilio para oír notificaciones;
"III. La narración sucinta de los hechos que dan origen a la reclamación, así como la relación de causalidad a que se refiere el artículo 27 de esta ley;
"IV. Los hechos y circunstancias en que se generó el daño causado;
"V. El cálculo estimado del daño causado;
"VI. Las pruebas ofrecidas, y
"VII. La firma o huella digital.
"El escrito de reclamación no requerirá de ratificación."
"Artículo 23. Recibida la reclamación, el titular de la entidad involucrada emplazará al servidor público a quien se le atribuya la lesión, a efecto de que en un plazo no mayor de cinco días hábiles dé contestación y ofrezca las pruebas que a sus intereses convengan.
"Acto continuo se abrirá un periodo a prueba por un término de diez días hábiles, durante el cual se desahogarán las pruebas ofrecidas que así lo ameriten.
"Dentro del procedimiento no serán admisibles las pruebas de posiciones, ni aquellas que contravengan la moral, las buenas costumbres o el orden público.
"Concluido el periodo probatorio el titular de la entidad pondrá el expediente a la vista de las partes, por tres días hábiles para que formulen alegatos. Vencido este plazo, el titular de la entidad emitirá resolución debidamente fundada y motivada, en un plazo no mayor de diez días hábiles.
"La resolución que emita la entidad deberá contener por lo menos los elementos a que se refiere el artículo 28 de la presente ley."
"Artículo 24. El procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado por la vía contenciosa, se sustanciará de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luis Potosí."
"Artículo 26. La lesión patrimonial que sea consecuencia de la actividad administrativa irregular deberá acreditarse ante las instancias competentes, tomando en consideración los siguientes criterios:
"I. Cuando la causa del daño sea claramente identificable, la relación causa-efecto entre la acción administrativa de la entidad y la lesión patrimonial deberá acreditarse de manera plena, y
"II. En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión patrimonial, deberá acreditarse a través de la identificación precisa de los hechos relevantes para la producción del resultado final."
"Artículo 27. La responsabilidad patrimonial deberá probarla el reclamante que considere lesionados sus bienes, derechos o posesiones. Por su parte, la entidad deberá acreditar la participación de terceros o del mismo reclamante, en la producción de la lesión patrimonial irrogada al mismo y, en su caso, los supuestos de excepción que establece el artículo 6o. de esta ley.
"En los casos de que la lesión patrimonial derive de omisiones imputables a las autoridades, la carga de la prueba corresponderá a éstas."
"Artículo 28. Las resoluciones administrativas que se dicten con motivo de los reclamos que prevé la presente ley, deberán contener, entre otros elementos, el relativo a la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público o actividad administrativa de la entidad y la lesión producida. De igual manera, deberá contener, en su caso, la valoración del daño ocasionado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización; explicando los criterios o medios de prueba utilizados para su cuantificación."
"Artículo 29. Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que no satisfagan al interesado, podrán impugnarse ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, en los términos de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luis Potosí."
"Artículo 30. Las resoluciones dictadas por la autoridad administrativa causarán estado, y serán ejecutables siguiendo las reglas que se establecen en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de San Luis Potosí."
Artículo 12. A falta de disposición expresa en esta ley, se aplicarán de manera supletoria las disposiciones de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado y Municipios de San Luis Potosí, las del Código Fiscal del Estado de San Luis Potosí y, en lo que no contravenga su naturaleza, las de los Códigos Civil y de Procedimientos Civiles del Estado.
Los preceptos legales reproducidos establecen el trámite de los procedimientos de responsabilidad patrimonial del Estado de San Luis Potosí que se prevén para que el particular sea indemnizado por conceptos de daños y perjuicios que en sus bienes o derechos provoque una actividad administrativa irregular; procedimientos que deben sustanciarse ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de dicha entidad, el cual en términos de lo dispuesto en el artículo 3o. de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luis Potosí, dirime las controversias de carácter administrativo y fiscal que se suscitan entre los particulares y las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado y de los Municipios, así como de los organismos públicos descentralizados, estatales y municipales, cuando dichos organismos actúan como autoridades, y conoce además, de las impugnaciones que se promuevan en contra de las resoluciones definitivas que dicten las autoridades mencionadas, en aplicación de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de San Luis Potosí, y demás ordenamientos aplicables en materia de responsabilidad de los servidores públicos.
La Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luis Potosí establece en los artículos 118, 119 y 123, que en los juicios que se tramiten ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no se admiten más recursos que los de queja y reclamación; empero, su procedencia está condicionada, en caso del primero (queja), a que se trate de:
Actos de las autoridades demandadas, por exceso o defecto en la ejecución del auto en que se haya concedido a la parte actora la suspensión del acto reclamado;
Actos de las mismas autoridades, por exceso o defecto en la ejecución de la sentencia dictada por las Salas; y,
Actos de las mencionadas autoridades, por repetición del acto o resolución anulada.
Y en el caso del recurso de reclamación, a que:
Se admita o deseche la demanda, su contestación o ampliación;
Se desechen pruebas;
Se rechace la intervención del tercero;
Se conceda o niegue la suspensión, se fije fianzas o contrafianzas; y,
Se decrete o niegue el sobreseimiento del juicio antes de la audiencia.
Supuestos en los que evidentemente no encuadra el supuesto que se analiza, que es el relativo a la declaratoria de existencia de una responsabilidad patrimonial del Estado, condenando a una persona moral oficial al pago de una indemnización a favor del particular por su actividad administrativa irregular.
Con base, precisamente, en la sustanciación de los juicios sobre responsabilidad patrimonial del Estado, y en atención a que la ley de la materia no establece la vía para recurrir las sentencias relativas pronunciadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí, es preciso determinar si el órgano estatal a quien se atribuyó dicha responsabilidad, y se le condenó al pago de una indemnización por su actividad administrativa irregular, está legitimado para promover juicio de amparo contra tal decisión.
Para poner de manifiesto si tiene esa posibilidad, en principio, se estima pertinente realizar algunas reflexiones en torno a la figura jurídica de la legitimación, por lo que con tal propósito es menester destacar que ese presupuesto procesal, en general, consiste en la situación en que se encuentra una persona con respecto a determinado acto o situación jurídica para el efecto de ejecutar legalmente aquél o de intervenir en ésta.
En efecto, la legitimación es la idoneidad de la persona para actuar en el juicio, inferida no de sus cualidades personales, sino de su posición respecto del litigio.
La legitimación procesal es la posibilidad legal en que se encuentra una persona para ser parte en un proceso, en relación con un caso concreto, como demandante, como demandado o como tercerista.
De tal modo, las normas relativas a la legitimación están destinadas a establecer qué sujetos pueden pretender una decisión por parte de los órganos jurisdiccionales y frente a qué sujetos puede formularse la pretensión. En consecuencia, la legitimación puede ser activa o pasiva, la primera se refiere al actor, y la segunda al demandado.
Cabe destacar que la legitimación procesal es una institución que puede dividirse en legitimación en el proceso (ad processum) y legitimación en la causa (ad causam). La primera es un presupuesto procesal que se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del juicio.
Bajo esa óptica, la legitimación en el proceso se identifica con la capacidad para realizar actos jurídicos de carácter procesal en un juicio determinado, es decir, es la capacidad de actuar en juicio tanto por quien tiene el derecho sustantivo invocado, como por su legítimo representante o por quien puede hacerlo como sustituto procesal.
A su vez, la legitimación en la causa es la identidad de la persona del actor con la persona a cuyo favor está la ley (legitimación activa), así como la coincidencia de la persona del demandado con la persona contra quien se dirige la voluntad de la ley (legitimación pasiva). En otros términos, está legitimado quien ejercita un derecho que realmente es suyo o, en su caso, a quien se le exige el cumplimiento de una obligación que también está a cargo de él.
La legitimación en la causa se identifica con la vinculación de quien invoca un derecho sustantivo que la ley establece a su favor que hace valer mediante la intervención de los órganos jurisdiccionales, cuando ese derecho es violado o desconocido; es decir, la legitimación en la causa es la afirmación que hace el actor, el demandado o el tercerista de la existencia de un derecho sustantivo cuya aplicación y respeto pide al órgano jurisdiccional por encontrarse frente a un estado lesivo a ese derecho, acreditando su interés actual y serio.
Al respecto, los artículos 4o. y 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo prevén que el juicio de amparo sólo puede promoverse por la parte a quien perjudique la ley, el tratado internacional, el reglamento o cualquier otro acto que se reclame, pudiendo hacerlo por sí, por su representante, por su defensor si se trata de un acto que corresponda a una causa criminal, por medio de algún pariente o persona extraña en los casos que la ley lo permita expresamente.
De lo anterior se advierte que el ejercicio de la acción constitucional está reservado únicamente a quien resiente un perjuicio con motivo de un acto de autoridad, entendiéndose por perjuicio la preexistencia de un derecho legítimamente tutelado por la ley, que cuando se transgrede por la actuación de una autoridad, su titular esté facultado para acudir ante el órgano jurisdiccional de amparo para demandar el cese de esa violación. Por tanto, el juicio de garantías sólo puede promoverse por la parte a quien el acto reclamado ocasione un agravio personal y directo, pues es lo que le otorga legitimación para accionar la instancia constitucional.
Importa mencionar que el juicio de amparo fue concebido como un medio de defensa constitucional para proteger a los particulares contra la acción del Estado que sea perjudicial a sus garantías individuales, las cuales constituyen auténticas restricciones al poder público para salvaguardar los derechos fundamentales de aquéllos.
En esas condiciones, resulta patente que los órganos del Estado, por regla general, no se encuentran legitimados para promover juicio de garantías, en virtud de que no gozan de ese tipo de prerrogativas, es decir, no son titulares de garantías individuales susceptibles de ser afectadas por la actuación de alguna autoridad.
No obstante, el Poder Constituyente estableció que las personas morales de derecho público pueden ejercitar excepcionalmente la acción de amparo en los casos en que la ley o el acto que reclamen afecten sus intereses patrimoniales.
El artículo 9o. de la Ley de Amparo consagra la excepción de que se trata, y señala:
"Artículo 9o. Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecten los intereses patrimoniales de aquéllas.
Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que enesta ley se exige a las partes.
A efecto de establecer el debido alcance del precepto transcrito, es importante señalar que la voluntad del legislador en el sentido de permitir que las personas morales oficiales accedan al juicio de garantías, se expresó por primera vez en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 104 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de octubre de mil novecientos diecinueve, la cual constituye el antecedente inmediato de la ley en vigor.
La legislación en comento derogó las disposiciones del capítulo VI del título II del Código Federal de Procedimientos Civiles del veintiséis de diciembre de mil novecientos ocho, en las que se regulaba la sustanciación del juicio de garantías, y en el artículo primero transitorio se estableció que todos los amparos que se hubieran solicitado desde el uno de mayo de mil novecientos diecisiete debían sujetarse a la sustanciación establecida en aquélla.
Ahora bien, el artículo 6o. de la citada Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 104 de la Constitución Federal, es del tenor siguiente:
"Artículo 6o. Las personas morales privadas tales como las sociedades civiles y mercantiles, las instituciones o fundaciones de beneficencia particular y otras semejantes, podrán pedir amparo por medio de sus representantes legítimos o de sus mandatarios debidamente constituidos. Las personas morales oficiales podrán pedirlo, cuando actúen en su carácter de entidades jurídicas, por medio de los funcionarios que designen las leyes respectivas."
Como es fácil advertir, en el numeral reproducido el creador de la norma estableció por primera vez la posibilidad de que las personas morales oficiales solicitaran la protección de la Justicia Federal.
En esa tesitura, debe destacarse que desde ese primer ensayo legislativo, se externó la voluntad de que el juicio de amparo no fuera procedente en todos los casos en que lo solicitara una persona moral oficial, habida cuenta que condicionó expresamente la posibilidad de ejercitar la acción constitucional, al hecho de que las citadas personas morales oficiales actuaran en su calidad de "entidades jurídicas".
No obstante, con las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el veintisiete de diciembre de mil novecientos treinta y cinco dio inicio el proceso de discusión del proyecto de la "Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal".
Seguido en sus etapas el proceso legislativo correspondiente, el diez de enero de mil novecientos treinta y seis se publicó en el Diario Oficial de la Federación la "Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", que derogó la legislación anterior del veintidós de octubre de mil novecientos diecinueve.
De tal modo, la regulación en cuanto a la procedencia del juicio de amparo tratándose de personas morales oficiales evolucionó y se consagró en el artículo 9o. de la citada legislación, cuyo texto se encuentra en vigor actualmente.
Por su importancia, es oportuno reproducir el texto original del artículo 9o. de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:
"Artículo 9o. Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte los intereses patrimoniales de aquéllas."
La lectura del texto transcrito revela que la disposición esencial respecto del supuesto en que las personas morales oficiales pueden solicitar amparo, a saber, que reclamen una afectación presupuestal, no ha sido modificada desde la entrada en vigor de la ley de que se trata; en contraste, sólo se adicionó en mil novecientos ochenta y ocho lo relativo a que los citados entes están exentos de prestar las garantías que la ley de la materia exige a las partes, por lo que es indudable que por disposición expresa del legislador, la procedencia de la acción constitucional ejercitada por personas morales oficiales está condicionada a que el perjuicio que resientan sea de carácter patrimonial, esto es, perteneciente o relativo al presupuesto.
En este sentido, conviene tener presente que la doctrina coincide en señalar que el patrimonio es el conjunto de derechos subjetivos de una persona susceptibles de valoración pecuniaria que constituyen una universalidad jurídica.
Sobre el particular, resulta ilustrativo destacar que el patrimonio, como institución jurídica, es definido en la Enciclopedia Jurídica Mexicana editada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, como "el conjunto de poderes y deberes apreciables en dinero que tiene una persona".
Al respecto, el tratadista C.T. sostiene que el patrimonio es el conjunto de relaciones jurídicas activas y pasivas que pertenecen a una persona y que son susceptibles de estimación pecuniaria, es decir, la unidad abstracta de bienes que crea un ámbito de poder económico independiente al que se le imputan como propias obligaciones y deudas.
Así, agrega el autor, el patrimonio no se conforma con todos los derechos y obligaciones, pues no integran aquél los que no tienen valor económico, como los derechos políticos o los que son personalísimos, entre éstos, la fama o el prestigio de una persona.
Por tal motivo, se insiste, la única excepción que contempla la Ley de Amparo a fin de que las personas morales de derecho público estén legitimadas para ejercitar la acción constitucional, radica en que la ley o acto autoritario que reclamen, menoscabe su presupuesto, esto es, que afecte los derechos susceptibles de valoración pecuniaria de los que son titulares, como son los bienes muebles o inmuebles que les sirven directamente para llevar a cabo sus funciones administrativas.
Sobre el tema estudiado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado en diversas oportunidades los casos en que las personas morales oficiales carecen de legitimación para promover el juicio de amparo, al tenor de los criterios sustentados cuyos rubro, texto y datos de publicación se citan enseguida:
"AMPARO INTERPUESTO POR DEPENDENCIAS DEL GOBIERNO. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad, que viole las garantías individuales, las que como su nombre lo indica, sólo se otorgan a la persona física o moral, sea privada u oficial, y siempre que éstas actúen en defensa de derechos privados, frente a los abusos del poder público y no a las oficinas públicas o departamentos de Estado, para protegerse contra otros departamentos."(3)
"PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO ACTÚAN COMO AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR ACTOS RELACIONADOS CON SERVIDORES PÚBLICOS MIEMBROS DE CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA. Las personas morales oficiales pueden actuar con un doble carácter: como entes dotados de poder público y, esencialmente como personas morales de derecho privado. En el primer caso, su acción proviene del ejercicio de facultades de que se hallan investidos; en la segunda situación, obran en condiciones similares que los particulares, esto es, contraen obligaciones y adquieren derechos de la misma naturaleza y en la misma forma que los individuos. En consecuencia, si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley de Amparo, las personas morales oficiales pueden ocurrir en demanda de amparo a través de los funcionarios o representantes que designen las leyes respectivas cuando el acto o la ley que se reclame afecten sus intereses patrimoniales, ello no ocurre cuando actúan como autoridades demandadas en el procedimiento contencioso administrativo con motivo de actos o resoluciones que conciernen a servidores públicos miembros de cuerpos de seguridad pública, dado que lo único que les otorga legitimación para acudir a la vía de amparo es que defiendan sus derechos patrimoniales, supuesto en el que no actúan en funciones de autoridad, sino como personas morales de derecho privado."(4)
"IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SE ACTUALIZA CUANDO LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD, RECLAMA DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN LA DETERMINACIÓN DE NO EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL. El juicio de amparo es el medio de defensa a través del cual los gobernados pueden impugnar los actos arbitrarios del poder público; excepcionalmente las personas morales oficiales pueden hacer uso de dicho medio, siempre y cuando el acto reclamado afecte sus intereses patrimoniales, en términos del artículo 9o. de la ley de la materia. En ese tenor, si la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su función recaudadora, advierte que algún contribuyente presuntamente incurrió en la comisión de un delito en perjuicio del fisco federal y formula la querella correspondiente ante el agente del Ministerio Público de la Federación y éste determina el no ejercicio de la acción penal, no se surte la hipótesis prevista en el citado precepto y, por ende, se actualiza la causal de improcedencia a que se refiere el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, por lo que deberá sobreseerse en el juicio de garantías, conforme al numeral 74, fracción III, de la ley mencionada. Lo anterior es así en virtud de que la determinación de la representación social no afecta el patrimonio del Estado, toda vez que las contribuciones que supuestamente dejaron de enterarse al fisco no forman parte del patrimonio de la citada secretaría, pues éstas no se prevén en el catálogo de derechos y bienes que conforman el patrimonio nacional contenido en la Ley General de Bienes Nacionales. Además, la comparecencia de dicha secretaría ante el Ministerio Público y posteriormente ante los órganos jurisdiccionales a solicitar el amparo y protección de la Justicia Federal, no la llevaría a cabo como particular, sino en su carácter de autoridad fiscal y al amparo del imperio y facultades concedidas por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el reglamento interior de la aludida secretaría."(5)
"PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DE UN JUICIO DE NULIDAD QUE DECLARA LA VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN TENDENTES A HACER EFECTIVA UNA MULTA IMPUESTA A UN FUNCIONARIO PÚBLICO. Las garantías individuales, en esencia, constituyen restricciones al poder público que salvaguardan los derechos fundamentales del individuo, de ahí que el Estado -que actúa a través de las autoridades correspondientes- no goza de aquéllas y, por lo mismo, por regla general no puede promover juicio de garantías, siendo la única excepción la establecida en el artículo 9o. de la Ley de amparo, conforme a la cual las personas morales oficiales pueden promover juicio de garantías cuando el acto o ley reclamado afecte sus intereses patrimoniales. En congruencia con lo anterior, si una persona moral oficial promueve amparo directo contra la sentencia de un juicio de nulidad que declara la validez de los actos administrativos de ejecución tendentes a hacer efectiva una multa impuesta a un funcionario público, es claro que carece de legitimación al no actualizarse el referido supuesto de excepción, porque el importe de la multa deberá cubrirlo la persona física a quien se le impuso, es decir, ésta deberá pagarlo con su propio peculio y no con el presupuesto asignado a la dependencia de gobierno de que se trate, por lo que no se afecta el patrimonio de ésta y, por ende, el juicio de amparo promovido en su nombre es improcedente."(6)
"DIRECCIÓN DE PENSIONES DEL ESTADO DE JALISCO. CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER AMPARO EN SU CARÁCTER DE PARTE DEMANDADA EN UN JUICIO SEGUIDO ANTE EL TRIBUNAL DE LO ADMINISTRATIVO DE LA ENTIDAD, EN EL QUE SE RECLAMA LA NEGATIVA DE AQUÉLLA DE OTORGAR UNA PENSIÓN JUBILATORIA. Conforme a los artículos 2o., 3o., 6o., 25, 26, 77, fracción I, 78 y 81 de la Ley de Pensiones del Estado de Jalisco, la Dirección de Pensiones se encarga de los servicios de seguridad social para los servidores públicos de la propia entidad federativa, teniendo como funciones administrar, reglamentar y otorgar prestaciones y servicios, entre otros, las pensiones por jubilación y, en su caso, resolver sobre las solicitudes para el otorgamiento de éstas, contando con un consejo directivo, facultado para cumplir y hacer cumplir las disposiciones contenidas en la propia ley. De ahí que la resolución dictada por la indicada dirección, en el sentido de negar la solicitud de pensión jubilatoria, es emitida en el ámbito de sus atribuciones de forma unilateral, en ejercicio de su potestad administrativa; modificando una situación jurídica ajena a la relación laboral entre el servidor público y la dependencia relativa; y que dada la resolución de negarla, afectando la esfera jurídica del trabajador afiliado a la misma. Por tanto, la citada dirección carece de legitimación para promover juicio de amparo por haber actuado en los términos que precisa la Ley de Pensiones, esto es, como ente de derecho público y, por ende, no se actualiza el supuesto previsto en el artículo 9o. de la Ley de A., en cuanto a que las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo cuando la ley o el acto que se reclame afecte sus intereses patrimoniales, es decir, cuando actúen como personas morales de derecho privado."(7)
"AMPARO DIRECTO. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLO LAS PERSONAS MORALES OFICIALES DEL ESTADO DE JALISCO Y SUS MUNICIPIOS, CUANDO ACTÚAN COMO AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO POR ACTOS RELACIONADOS CON EL FINCAMIENTO DE RESPONSABILIDADES A SUS SERVIDORES PÚBLICOS. Conforme al artículo 9o. de la Ley de Amparo, las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de garantías cuando el acto o ley que reclamen afecte sus intereses patrimoniales; sin embargo, tal disposición debe interpretarse en el sentido de que dicha afectación sólo ocurre cuando aquéllas realizan actividades con el carácter de personas de derecho privado, mas no cuando lo hacen en ejercicio de sus atribuciones propias investidas de imperio. Así, no existe la afectación a intereses patrimoniales de las personas morales oficiales del Estado de Jalisco y sus Municipios y, en consecuencia, carecen de legitimación para promover el juicio de amparo directo, si el acto que reclaman deriva de un procedimiento contencioso administrativo sustanciado ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado, en el que tuvieron el carácter de autoridades demandadas con motivo de las sanciones que impusieron a sus servidores públicos por incurrir en responsabilidad administrativa, pues tal actuación proviene del ejercicio de las facultades que la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco les otorga, convirtiéndolas en autoridades encargadas de vigilar que sus servidores públicos cumplan con los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia y, en caso de inobservancia, instaurar el procedimiento disciplinario respectivo e imponer la sanción que corresponda; actividad ésta que no puede equipararse a la que realiza el mismo órgano del Estado en su calidad de patrón en las relaciones laborales con sus trabajadores, en las que actúa despojado de imperio, pues la destitución de un servidor público en aquel procedimiento no tiene la misma naturaleza jurídica que el despido del trabajador en materia laboral."(8)
"ÓRGANO DEL ESTADO QUE PROMUEVE AMPARO. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE GARANTÍAS CUANDO LOS ACTOS RECLAMADOS AFECTAN SOLAMENTE EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES PÚBLICAS. El Estado puede solicitar el amparo y protección de la Justicia Federal, por conducto de los funcionarios o representantes designados en las leyes, únicamente cuando se ven afectados los intereses patrimoniales de las personas morales oficiales, conforme al artículo 9o. de la Ley de Amparo. Sin embargo, cuando la potestad pública ocurre en demanda de garantías a través de uno de sus órganos, por considerar lesionado el ejercicio de sus funciones por un acto del mismo poder, sin que su esfera patrimonial sufra alguna alteración, de acuerdo con el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con los diversos 4o. y 9o. del mismo ordenamiento, resulta improcedente el respectivo juicio de garantías porque en tal supuesto los actos reclamados sólo afectan el ejercicio de la función pública, pero no atañen a la esfera jurídica de derechos que como gobernado tiene un funcionario público, pues aun cuando los actos reclamados no hayan favorecido sus intereses, no pierde su calidad de autoridad para adquirir automáticamente la de particular, ya que no existe precepto constitucional o legal que autorice una ficción en ese sentido por el solo hecho de que pudiera ocasionársele algún perjuicio."(9)
"FUNCIÓN PÚBLICA. ES IMPROCEDENTE EL AMPARO CUANDO LOS ACTOS RECLAMADOS AFECTAN SOLAMENTE SU EJERCICIO. El Estado puede solicitar el amparo y protección de la Justicia Federal, por conducto de los funcionarios o representantes designados en las leyes únicamente cuando se ven afectados los intereses patrimoniales de las personas morales oficiales conforme al artículo 9o. de la Ley de Amparo. Pero cuando la potestad pública ocurre en demanda de amparo a través de uno de sus órganos, por considerar lesionado el ejercicio de sus funciones por un acto del mismo poder, sin que su esfera patrimonial sufra alguna alteración, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con los diversos 4o. y 9o. del mismo ordenamiento, resulta improcedente el respectivo juicio de garantías porque en tal supuesto los actos reclamados sólo afectan el ejercicio de la función pública, pero no atañen a la esfera jurídica de derechos que como gobernado tiene un funcionario público, pues aun cuando los actos que se reclamen no hayan favorecido sus intereses, no pierde su calidad de autoridad para adquirir automáticamente la de particular, ya que no existe precepto constitucional o legal que autorice una ficción en ese sentido por el solo hecho de que pudiera ocasionársele algún perjuicio."(10)
"REGISTRO AGRARIO NACIONAL. CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO, CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción I de la Constitución Federal y 4o. de la Ley de Amparo, el juicio de garantías sólo puede promoverse por la parte a quien perjudique el acto o la ley que se reclame y por esta razón, únicamente puede promoverse por el agraviado, por su representante o por su defensor. Por su parte, el artículo 9o. de la propia Ley de Amparo establece que también las personas morales oficiales pueden ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte sus intereses patrimoniales, lo que no ocurre cuando en un juicio ordinario se demanda del Registro Agrario Nacional la nulidad o cancelación de actos registrales. Por ende, en esta hipótesis carece de legitimación para promover amparo, aun cuando haya sido parte en aquel juicio ordinario."(11)
"AYUNTAMIENTO. ES IMPROCEDENTE EL AMPARO SI LO PROMUEVE EN CONTRA DE UNA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE ANULÓ SUS DETERMINACIONES FISCALES, PORQUE EN TAL HIPÓTESIS COMPARECE COMO AUTORIDAD. Los Ayuntamientos pueden actuar como entes dotados de poder público o defendiendo sus intereses patrimoniales o privados, caso en el cual cuentan con la facultad de promover amparo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9o. de la ley de la materia,pero cuando un Ayuntamiento requiere coactivamente el pago de contribuciones, actúa como ente de derecho público en ejercicio del poder autoritario que es inherente al imperio del cual está investido, siendo inaceptable que en este caso pueda solicitar amparo, pues el juicio de garantías sólo es procedente contra actos de autoridades para tutelar los derechos públicos subjetivos de los gobernados. En consecuencia, si un Ayuntamiento solicita amparo en contra de una sentencia dictada por un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que declara la nulidad de un requerimiento de pago emitido por aquél, procede decretar el sobreseimiento con apoyo en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el artículo 1o., fracción I, interpretado en sentido contrario, de la Ley de Amparo y 103, fracción I, de la Constitución, porque los derechos que pretende defender no están salvaguardados por las garantías individuales."(12)
Los criterios transcritos muestran que de la interpretación que se ha efectuado al referido artículo 9o. de la Ley de amparo, se advierte que las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de garantías sólo si el acto o la ley que reclamen afecta sus intereses presupuestales, pero también se ha determinado de manera reiterada, que es improcedente el juicio de amparo promovido por personas morales oficiales cuando actúan como autoridades demandadas en un juicio contencioso local.
Precisamente con base en esos criterios, y partiendo de que el artículo 113 de la Constitución Federal establece la responsabilidad patrimonial del Estado como una figura instituida para indemnizar a los particulares cuando aquél actúa administrativamente de forma irregular, con la limitante de que el derecho a obtener la indemnización debe surgir a partir de una actuación pública del Estado, o bien, en sus relaciones de derecho público;(13) resulta indudable que en el caso, esto es, tratándose de las autoridades que fueron demandadas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de San Luis Potosí, y condenadas al pago de una indemnización a favor de un particular, no procede el juicio de amparo, pues la demandada que cometió el daño patrimonial no deja de actuar como autoridad, según se aprecia de los siguientes artículos de la Ley de Justicia Administrativa de San Luis Potosí:
"Artículo 48. Son partes en el juicio contencioso administrativo:
"II. El demandado, teniendo este carácter:
"a) Tanto la autoridad ordenadora como la ejecutora de los actos impugnados y, en su caso, aquellas que las sustituyan, así como los organismos públicos descentralizados de la administración pública estatal o municipal; ..."
"Artículo 50. ...
"Cuando sean las autoridades las que impugnen una resolución administrativa o fiscal favorable a los particulares, por considerar que lesiona a la administración pública o al interés público, el término para presentar la demanda será de un año, contado a partir de la fecha de la resolución impugnada."
En los juicios en que se reclame la indemnización en los términos de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí, en la sentencia se determinará, en su caso, la existencia de responsabilidad patrimonial a cargo de la entidad demandada, y el derecho del reclamante a la indemnización, fijándose el monto que ha de pagarse, conforme a los lineamientos de esta ley.
Además, de las razones expuestas conviene destacar que, en la especie, no puede afirmarse que la condena al pago de una indemnización por un daño patrimonial causado por dicha autoridad demandada en el juicio de responsabilidad, afecte sus intereses presupuestales para hacer procedente el juicio de amparo que ésta promueve contra tal decisión, pues lo cierto es que la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en su artículo 9o.(14) dispone que en el presupuesto de egresos de San Luis Potosí se incluirá una partida para hacer frente a los pagos que deban hacerse por responsabilidad patrimonial del Estado; de ahí que la dependencia demandada no se encuentra ante una genuina defensa de sus intereses presupuestales, pues no obstante el resultado, no deberá distraer recursos de su haber presupuestal para hacer frente al pago de esos juicios, pues éstos derivan directamente del presupuesto de egresos.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE CONDENA A LAS PERSONAS MORALES OFICIALES DEMANDADAS EN EL JUICIO CORRESPONDIENTE, AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN POR SU ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR, NO ES SUSCEPTIBLE DE IMPUGNARSE EN AMPARO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ).-Los órganos del Estado, por regla general, no están legitimados para promover amparo al no ser titulares de garantías individuales susceptibles de afectarse por la actuación de alguna autoridad, y si bien es cierto que el Poder Constituyente estableció que las personas morales de derecho público pueden ejercitar excepcionalmente, en términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo, la acción referida, en los casos en que la ley o el acto que reclamen afecte sus intereses patrimoniales, también lo es que el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la responsabilidad patrimonial del Estado como una institución prevista para indemnizar a los particulares cuando aquél actúa administrativamente de forma irregular, con la limitante de que el derecho a obtener la indemnización debe surgir a partir de una actuación pública del Estado, o bien, en sus relaciones de derecho público. En ese sentido, el juicio de garantías promovido por personas morales oficiales cuando actúan como autoridades demandadas en un juicio contencioso local es improcedente, pues la demandada que cometió el daño no deja de actuar como autoridad; y, además, porque su legitimación está condicionada a que la ley o acto autoritario que reclame menoscabe su presupuesto, esto es, afecte derechos susceptibles de valoración pecuniaria de los que es titular, que le sirven directamente para llevar a cabo sus funciones administrativas; máxime cuando la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí prevé que en el presupuesto de egresos de la entidad federativa se incluirá una partida para hacer frente a los pagos que deban hacerse por responsabilidad patrimonial del Estado, supuesto en el que la dependencia demandada no se encuentra ante una genuina defensa de sus intereses presupuestales, porque no debe distraer recursos de su haber presupuestal para hacer frente al pago de ese tipo de indemnizaciones, ya que aquéllos derivan precisamente del Presupuesto de Egresos.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: M.B.L.R., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y Ministro presidente S.S.A.A.. El señor M.S.A.V.H. votó en contra.
No. Registro IUS: 169424. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, tesis P./J. 42/2008, página 722.
No. Registro IUS: 169428. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, tesis P./J. 43/2008, página 719.
No. Registro IUS: 332549. Tesis aislada. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LIII, página 464.
No. Registro IUS: 184063. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2003, tesis 2a./J. 45/2003, página 254.
No. Registro IUS: 176988. Jurisprudencia. Materia(s): Penal. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2005, tesis 1a./J. 109/2005, página 307.
No. Registro IUS: 164276. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2010, tesis 2a./J. 92/2010, página 292.
No. Registro IUS: 169310. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2008, tesis 2a./J. 110/2008, página 515.
No. Registro IUS: 171242. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2007, tesis 2a./J. 203/2007, página 210.
No. Registro IUS: 176216. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2006, tesis 1a./J. 171/2005, página 467.
No. Registro IUS: 181553. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2004, tesis 1a. XLVIII/2004, página 512.
No. Registro IUS: 911138. Jurisprudencia. Materia(s): Agraria (ADM). Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Apéndice 2000. Tomo III, Administrativa, Jurisprudencia SCJN. Tesis 205. Página 219. Genealogía: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, enero de 2000, página 42, Segunda Sala, tesis 2a./J. 4/2000.
No. Registro IUS: 911579. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Apéndice 2000. Tomo III, Administrativa, P.R. SCJN. Tesis 14. Página 16. Genealogía: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, mayo de 1997, página 331, Segunda Sala, tesis 2a. XLVI/97.
Esta consideración se corrobora con el dictamen de la Cámara de Diputados en donde se afirmó:
"6. Sea cual fuere la conducta del servidor público, normal o anormal, con culpa o sin culpa, lícita o ilícita, el Estado debe responder por los daños que ocasionen sus agentes, pues sólo debe tomarse en cuenta para ello el daño objetivo que lesione los derechos de los particulares, con motivo de la actividad del Estado. La responsabilidad estatal debe ser directa, no subsidiaria, superando así el sistema en vigor que obliga a los particulares a demandar primeramente a los funcionarios públicos, de los daños que les ocasionen con su actuación, y hasta que acrediten su insolvencia, pueden los afectados demandar al Estado el pago de esos daños. Esta responsabilidad subsidiaria no se justifica ya. Y si bien se dio un avance importante con la reforma de 1994 al artículo 1927 del Código Civil Federal, al establecer la responsabilidad solidaria del Estado y sus servidores públicos, pero sólo tratándose de actos ilícitos dolosos, subsistiendo la responsabilidad subsidiaria del Estado en todos los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado, cuando el servidor público directamente responsable, no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios que ocasionen."
"Artículo 9o. El presupuesto de egresos del Gobierno del Estado incluirá el monto de las partidas que, en términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Estatal, deberá destinarse para cubrir las responsabilidades patrimoniales. ..."