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Timestamp: 2019-05-25 11:55:33+00:00
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O índice de produtividade do INCRA e a função social da propriedade rural | eGov UFSC
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Os índices utilizados como referenciais para quantificar a produtividade da terra pelo INCRA, em processos de investigação sobre o cumprimento da função social, são baseados em dados de produção de 1975. Sua desatualização é um entrave para a reforma agrária.
A propriedade rural é objeto de intensos conflitos agrários, pois é dela que inúmeros trabalhadores retiram seu sustento. A luta visa a melhor distribuição, extinção dos latifúndios e melhores condições de trabalho, para que o processo histórico como lavradores, agricultores e camponeses continue.
A formação da propriedade rural deu-se com a colonização portuguesa, que dividiu o território em capitanias hereditárias extensas. Como consequência, os latifúndios foram formados.
COULANGES já trazia a ligação do homem com a terra:
e a família, destarte, ficando, por dever e por religião, agrupada ao redor do seu altar, fixa-se ao solo tanto como o próprio altar. A ideia de domicílio surge naturalmente. A família está vinculada ao altar e este, por sua vez, encontra-se fortemente ligado ao solo; estreita relação se estabeleceu, portanto, entre o solo e a família. [01]
Atualmente, inúmeros trabalhadores tem o acesso à terra negado, em razão da política desenvolvida ao longo dos anos.
Além dos trabalhadores do campo, existem várias pessoas que não têm título de propriedade, contudo, seus ancestrais sempre exerceram a posse coletiva sobre o bem e dali tiraram o sustento, como é o caso dos quilombolas e das quebradeiras de coco na Bahia que, atualmente, estão a mercê da legislação.
Para MARÉS a função social não é da propriedade, mas da terra:
quando, ao contrário, se diz que a função social é da terra (objeto do direito) e não da propriedade (o próprio direito) ou do proprietário (titular do direito), se está afirmando que a terra tem uma função a cumprir independente do titulo de propriedade que possam lhe outorgar os seres humanos em sociedade. [02]
O fundamento da propriedade é o trabalho e a terra é que produz. A mera detenção da terra por um proprietário ausente não tem guarida na lei.
A função social da propriedade rural não se resume ao quesito produtividade. Vai mais além. A Constituição Federal, no artigo 186 [03] estabelece que, além da produtividade, a exploração da propriedade deve atender as normas ambientais, trabalhistas e de forma adequada.
Quanto às sanções para o proprietário que não cumpre sua função social, o texto constitucional foi mais brando do que com a propriedade urbana, estabelecendo apenas a desapropriação, nos moldes do artigo 184 da Constituição Federal [04] e em seu § 1º permite que as benfeitorias úteis e necessárias sejam indenizadas e os efeitos tributários gravosos (artigos 153, § 4º e 156, § 1º da Constituição Federal [05]). Não impôs parcelamento do solo ou imposto territorial progressivo como na propriedade urbana.
Proibiu a desapropriação na pequena e média propriedade e na propriedade produtiva.
Críticas existem quanto aos dispositivos constitucionais, já que, conforme exposto acima, a função social da propriedade não se resume a produtividade.
Nas palavras de VARELLA:
A Constituição Federal exige a desapropriação das terras que não cumpram sua função social, mas apenas das improdutivas, pois o artigo 185, II, criaria uma exceção a regra, uma vez que anularia os outros três incisos do artigo seguinte. Não seria importante a análise dos outros quesitos, pois se a propriedade for improdutiva, poderia ser desapropriada, se produtiva não e, na prática, esta seria a única regra a ser observada. Logo, ao se considerar como principio a insuficiência apenas do primeiro requisito para o cumprimento da função social como excludentes dos demais, conclui-se que os outros três incisos (art. 186, II, III e IV) não teriam qualquer utilidade, embora presentes no texto constitucional, não poderiam servir de critério para averiguação do cumprimento da função social da propriedade e por consequência da realização da desapropriação com fins de reforma agrária. [06]
Outro autor que critica fortemente o tema é MARÉS, que chama os dispositivos constitucionais de "vírus de ineficiência" [07]. Quanto ao artigo 184, estabelece que compete apenas a União desapropriar imóveis rurais que não cumprem sua função social. Ocorre que as razões para desapropriar são abertas e o artigo limita a causa. A Constituição Federal já estabelece no artigo 5º, inciso XXIV [08] que haverá desapropriação por interesse social. Então, o artigo 184 visa restringir as hipóteses, já que compete apenas a União desapropriar para reforma agrária, enquanto o artigo 5º estabelece que qualquer ente público assim pode proceder, por motivos abertos.
O artigo 185 da Constituição Federal considera propriedade produtiva no sentido econômico, aquela que produz e proporciona lucro. Ou seja, neste diapasão, seria possível uma fazenda produtiva, com trabalho escravo. Em face da sua produtividade, não sofreria desapropriação, colidindo com todo o sistema restante da Constituição.
VARELLA [09] também critica o artigo 186 da Constituição Federal, vez que as expressões "uso racional e adequado", "exploração adequada do dos recursos naturais", "exploração que favoreça o bem-estar geral" são altamente subjetivas e refuta o tratamento constitucional dado a matéria. Considera que "como os conceitos evoluem, não seria correto seu tratamento em uma lei fundamental, como a Constituição Federal, que tende a permanecer frente aos tempos e Às transformações sociais".
A Lei nº 8.629/93, em seu artigo 6º, define a propriedade produtiva, como sendo a que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.
Ocorre que os índices de produtividade utilizados como referenciais para quantificar a produtividade da terra pelo INCRA em processos de investigação para avaliar se as propriedades cumprem a função social são baseados em dados de produção de 1975.
Tal fato foi destacado pela Organização das Nações Unidas como óbice a reforma agrária:
A reforma agrária ainda encontra obstáculos importantes. Primeiramente, o índice de produtividade segundo o qual a terra pode ser considerada improdutiva, e, portanto desapropriada, não foi atualizado desde 1975, apesar dos importantes avanços feitos para melhorar o rendimento desde aquele tempo. Por exemplo, o rendimento médio da cana-de-açúcar aumentou 65% desde 1975, e o aumento do rendimento da soja foi de 53%. Ainda quando a terra é considerada improdutiva, os proprietários podem ser tentados a especular com a duração do litígio, sendo recompensados com altos juros compensatórios por usarem táticas para retardar o processo judicial. Esta situação poderia exigir limites de tempo para o transcurso dos processos judiciais, de forma a acelerá-los, e os incentivos para que os donos da terra abusem do processo judicial deveriam ser eliminados. [10]
Como o parâmetro está desatualizado em mais de 30 anos, muitas terras que não cumprem a função social deixam de ser desapropriadas, o que se torna um entrave para a reforma agrária.
Impossível pretender equiparar a produção agrícola atual com a de 1975, em razão dos grandes avanços tecnológicos ocorridos no campo.
O Ministério Público ingressou com ação civil pública visando corrigir os índices de produtividade e que sejam atualizados a cada cinco anos. [11]
Cabe ao operador do direito modificar este quadro e interpretar os dispositivos constitucionais, visando alcançar os objetivos fundamentais da República.
A função da terra, acima de tudo, é dar frutos para todas as gerações:
O seu esgotamento pode dar lucro imediato, mas liquida sua produtividade, quer dizer a rentabilidade de um ano, o lucro de hoje, pode ser o prejuízo do ano seguinte. E prejuízo não apenas financeiro, mas social, público, porque se traduz em desertificação, que quer dizer fome, miséria desabastecimento e, em consequência, o não cumprimento dos objetivos da República. É demasiado egoísmo imaginar que a produtividade como conceito constitucional queira dizer lucro individual e imediato. Ao contrário, produtividade quer dizer capacidade de produção reiterada, o que significa, pelo menos, a conservação do solo e a proteção da natureza, isto é, o respeito ao que a Constituição chamou de meio-ambiente ecologicamente equilibrado garantindo-o para as presentes e futuras gerações (artigo 225). [12]
Algumas situações na prática podem ser citadas a exemplo de modificação dos operadores de direito: o caso da Usina Central do Paraná que foi condenada a pagar R$ 1.000.000,00 de danos morais coletivos a seus empregados, por não terem condições adequadas e higiene, moradia e trabalho digno. [13]
Infelizmente, esta situação prática não é um caso isolado. A questão da escravidão no Brasil moderno caracteriza-se de duas formas: pelas más condições de trabalho, sem qualquer higiene ou segurança, sem registros e pagamentos dos direitos trabalhistas, a tal ponto que os direitos do trabalhador sejam tão ofendidos que a situação se assemelhe ao período da escravidão. [14]
Outro exemplo é o da Fazenda Campo do Paiol, no município de Taió, no Vale do Itajaí, em Santa Catarina. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região declarou a legalidade do ato administrativo de desapropriação da Fazenda e autorizou seu uso para a reforma agrária, em razão de danos ambientais com a prática de corte raso da mata nativa, uso de fogo e instalação e funcionamento de atividade poluidora sem licença do órgão ambiental competente. [15]
Os casos de desapropriação de imóvel para reforma agrária são poucos, porque:
Embora pareça absurdo, o poder político, na defesa da propriedade rural, criou tantos e tão complicados trâmites e exigências legais para a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária que, hoje no Brasil, é mais fácil desapropriar para qualquer outro fim do que para corrigir as injustiças no campo, o que é no mínimo absurdo, já que a primeira é considerada uma exceção ao sistema proprietário, enquanto a segunda é um objetivo da República. Isto tem impedido o governo de realizar a reforma agrária, limitando-se a propostas de colonização, de expansão de fronteiras agrícola e de repartição de terras devolutas, além de incentivos fiscais e de financiamento. Políticas que estão muito longe de gerar distribuição de renda e incentivo à manutenção dos camponeses sem suas terras. O Estado brasileiro não desenvolveu incentivos à propriedade produtiva, no sentido que está sendo exposto aqui. [16]
A falta de uma política efetiva na distribuição da propriedade acarretou, nos últimos anos, no crescimento na concentração de propriedade, consoante quadro do INCRA, abaixo:
A Organização das Nações Unidas, em relatório sobre o direito à alimentação, de outubro de 2009, destaca a questão da propriedade e do uso da terra:
No Brasil, o esclarecimento dos registros fundiários em áreas rurais tem sido fonte de preocupação há muito tempo, e apesar do progresso havido no período em revista, grandes desafios continuam a existir. A "Grilagem", já mencionada acima, afeta estimados 100 milhões de hectares no Brasil, cerca de 12% do território nacional, segundo estimativa do governo.19 No ano 2000, por exemplo, o INCRA cancelou o registro de 1.899 grandes propriedades que reivindicavam 62 milhões de hectares. A grilagem é particularmente frequente na região Amazônica, uma vez que 45% de sua superfície não foi oficialmente titulada, e a baixa densidade populacional é um convite à ocupação informal. O processo acelerado atual de regularização da terra na região Amazônica, o Programa Terra Legal, visa tratar desta questão, garantindo título a lotes de até 1500ha para colonos que tenham ocupado a terra de maneira pacífica desde 2004, quando não haja reivindicações concorrentes pela mesma propriedade. A titulação será gratuita para propriedades de até 100ha, abaixo do preço de mercado até 400ha, e a preço de mercado para propriedades de até 1500ha. Tal iniciativa gerou, entre as comunidades indígenas e a sociedade civil, a preocupação de que as reivindicações das comunidades tradicionais não sejam suficientemente levadas em consideração, aumentando as tensões e por fim tornando mais lento o passo da demarcação de terras indígenas. Além disso, há o receio de que grandes proprietários de terras usem intermediários para legalizar propriedades e a seguir as consolidem com as suas já existentes através de aquisições fictícias. [17]
Atrelado a todos estes problemas, têm-se os casos em que a propriedade, diferentemente do que o sistema estabelece, é ocupada de forma coletiva, como decorrência do processo histórico brasileiro e da concentração fundiária.
São os quilombolas, as quebradeiras de coco, os faxinais de terra, as populações ribeirinhas, dentre outros.
Consoante ALVES DE SÁ:
Estas comunidades caracterizam-se por inúmeras semelhanças e outras tantas diferenças, mas, têm em comum a índole de compatibilizar a produção de alimentos e a preservação do meio ambiente, porque são capazes de projetar-se vivos por gerações ao longo de um tempo infinito, tão longo quanto o que herdaram de seus ancestrais. Para isso necessitam de algumas coisas sagradas, e a principal delas é a manutenção de seu território, não apenas reduzido a um pedaço de chão qualquer, riscado em linhas perfeitamente delimitadas, mas o território cuja dimensão simbólica se encontra fora das linhas convencionais balizadoras do direito de propriedade. [18]
Há dificuldade na efetividade da lei nas situações práticas destas comunidades, vez que a propriedade é coletiva, diferindo da propriedade individual.
A proteção à propriedade tem vinculação com os aspectos históricos, sendo certo que seu aspecto absoluto é incompatível com a regência jurídica decorrente do Estado Democrático de Direito da Constituição Federal de 1988, baseada em vetores fundamentais: a solidariedade social e a dignidade da pessoa humana. A funcionalização da propriedade imobiliária rural é meio para a concretização e consagração do acesso à terra e efetivação de diversos direitos fundamentais, tais como o meio ambiente, os direitos sociais ao trabalho e moradia, dentre vários outros.
Da interpretação da função social da propriedade no conjunto constitucional, constata-se que não deve ser vista apenas como um poder-dever do proprietário, mas também meio de acesso a propriedade.
Para a concretização deste direito fundamental é essencial postura ativa do Estado, tanto na realização dos direitos como na fiscalização dos particulares, em especial, a modificação do índice de produtividade utilizado pelo INCRA, que se encontra distante da realidade do campo.
Contudo, o Brasil tem concentração de propriedade imensa, o que acarreta em prejuízo de toda a sociedade, vez que muitos outros direitos acabam oprimidos por falta de uma propriedade.
No meio rural, a infeliz realidade de distribuição da terra, decorrente do processo de ocupação perverso e injusto, clama por modificação, onde o direito adota papel fundamental, como instrumento de transformação social, de forma serena e pacífica.
ALVES DE SÁ, Andrea. Territórios de uso comum das comunidades tradicionais: uma visão jus socioambiental do criar, fazer e viver dos fundos de pastos da Bahia/Brasil. Disponível em: <http://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/handle/1884/24096/Andrea%20TESE_DE_DEFESA%5B1%5D.pdf?sequence=1>. Acesso em 29/11/2011
COULANGES, Fustel de. A Cidade Antiga. Tradução de Jonas Camarco Leite e Eduardo Fonseca. São Paulo, HEMUS, 1975. p. 53.
MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. . Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2003,p. 113.
ONU. Relatório da Organização das Nações Unidas, do Relator Especial sobre o direito à alimentação, Olivier De Schutter, MISSÃO AO BRASIL (12 a 18 de Outubro de 2009).
VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao Direito à Reforma Agrária. Leme/SP: Editora de Direito, 1998.
I – aproveitamento racional e adequado
IV – exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigências estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
Art. 153. Compete à União:
VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao Direito à Reforma Agrária. Leme/SP: Editora de Direito, 1998, p. 251.
Que inútil seria essa Constituição que, bela como um poema, não lhe tem a mesma eficácia porque não serve sequer para comover corações? Que mistérios esconde o texto da esperança cidadã? A primeira providencia dos latifúndios, chamados ruralistas, foi introduzir um vírus de ineficácia em cada afirmação. Assim, onde a Constituição diz como se cumpre a função social, se lhe acrescenta que haverá de ter uma lei (outra lei, inferior) que estabeleça "graus e exigências", com isso, dizem os Tribunais, já não se pode aplicar a Constituição sem uma lei menor que comande a sua execução (MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. p. 118).
VARELLA, Marcelo Dias. Op. cit. p. 220-221.
ONU. Relatório da Organização das Nações Unidas, do Relator Especial sobre o direito à alimentação, Olivier De Schutter, MISSÃO AO BRASIL (12 a 18 de Outubro de 2009). p. 14.
Disponível em: <http://www.prdf.mpf.gov.br/imprensa/arquivos_noticias/acp-indices-produtividade .pdf>. Acesso em: 07 de dezembro de 2011.
MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. p. 121.
Tribunal Superior do Trabalho, Processo nº TST-RR-52800-16.2008.5.09.056.
VARELLA, Marcelo Dias. Op. Cit. p. 222.
Tribunal Regional Federal da 4a Região, Apelação Cível nº 2007.72.11.001000-1/SC.
MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. p. 123.
ONU. Relatório da Organização das Nações Unidas, do Relator Especial sobre o direito à alimentação, Olivier De Schutter, MISSÃO AO BRASIL (12 a 18 de Outubro de 2009). p. 10.
ALVES DE SÁ, Andrea. Territórios de uso comum das comunidades tradicionais: uma visão jus socioambiental do criar, fazer e viver dos fundos de pastos da Bahia/Brasil. Disponível em: <http://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/handle/1884/24096/Andrea%20TESE_DE_DEFESA%5B1%5D.pdf?sequence=1>. Acesso em 29/11/2011, p. 128.
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