Source: http://derechos.org/nizkor/colombia/doc/desacato.html
Timestamp: 2018-03-21 16:30:54
Document Index: 297096302

Matched Legal Cases: ['artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 36', 'artículo 3', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 3', 'artículo 52', 'artículo 251', 'artículo 52', 'artículo 52', 'Artículo 330', 'Artículo 33', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 24', 'artículo 135']

Equipo Nizkor - Texto del fallo por desacato en el caso de Claudia Julieta Duque.
Bogotá D.C., Trece (13) de agosto de Dos mil nueve (2009).
Referencia: Exp. No. 25000 2315000-2007-02160
Accionados: Ministerio del Interior y de Justicia- Departamento Administrativo de Seguridad DAS
Decida la Sala el incidente de desacato iniciado según providencia del 09 de julio de 2009 del despacho sustanciador, mediante la cual se ordenó su apertura contra el Director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, el Director del Departamento Administrativo de Seguridad y el Director General de la Policía Nacional ante el incumplimiento objetivo de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela T-1037 de 2008 de la Corte Constitucional.
1. El escrito de tutela
Por medio de apoderado judicial, la señora Claudia Julieta Duque Orrego instauró acción de tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, para obtener la protección a sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal y a la familia, que consideró vulnerados básicamente ante la decisión del Ministerio del Interior y de Justicia de suspender el esquema de seguridad con que venía contando y sustituirlo por una ayuda económica para transporte.
Dicho esquema de seguridad le venía siendo reconocido a la accionante al ser incluida en el Programa de Protección a Periodistas del Ministerio desde diciembre de 2003, siendo catalogada con nivel de riesgo extraordinario, ante su labor como periodista e investigadora en temas de derechos humanos, lo que le había producido desde el año 2001 una serie de amenazas y persecuciones que atribuyó a organismos de seguridad del Estado.
2. Las sentencias que resolvieron la acción de tutela
2.1. En sentencia de primera instancia del 18 de octubre de 2007 de esta Sala |1| se concedió el amparo solicitado para la protección de los derechos a la vida e integridad de la señora Duque Orrego, ordenándose al Ministerio que continuase prestando las medidas especiales de seguridad ya reconocidos a ella, consistentes en la devolución a la actora del vehículo blindado previamente asignado, dos avanteles, la asignación inmediata de una persona de confianza que cumpliera las funciones de conductor del vehículo, y que se realizar una reunión conjunta entre los accionados y la señora Claudia Julieta Duque para identificar el mejor esquema de seguridad aplicable.
2.2. En virtud de la impugnación de la anterior decisión, en sentencia del 06 de diciembre de 2007 el Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia |2|, estableciendo que el Ministerio del Interior y de Justicia tiene la competencia para establecer las medidas de seguridad según las situaciones de riesgo objetivas y particulares de sus beneficiaros, quienes deben cumplir con las recomendaciones necesarias para tal fin.
2.3. El proceso fue revisado por la Corte Constitucional mediante Sentencia T-1037 de 2008 (MP: Jaime Córdoba Triviño), en la que confirmó las anteriores decisiones, ordenando:
Cuarto: ORDENAR al Ministro dei Interior y de Justicia que instruya a sus funcionarios y asesores sobre la importancia de respetar en extremo la situación de personas que sienten, con razones objetivas, que su vida o su integridad se encuentra amenazada, con independencia de su posición frente al gobierno o de la opinión que profesen sobre las distintas agencias del Estado.
Quinto: ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia que restablezca - si no lo ha hecho - e implemente de manera efectiva las medidas de seguridad aprobadas originalmente a la actora, que incluyen el uso de un carro blindado, con nivel alto de seguridad, que cuente con un presupuesto mensual de mantenimiento y gasolina; un conductor de confianza de la actora; Avanteles que permitan la fluida comunicación entre el conductor, la periodista y entre éstos y las autoridades. Deberá adicionalmente realizarse una reunión entre la actora y las autoridades competentes para definir posibles adecuaciones al sistema de protección que le permitan la protección y garantía integral de los derechos fundamentales comprometidos en este caso.
3. La solicitud de desacato y su trámite
El 11 de junto de 2009 el apoderado de la señora Duque Orrego presentó solicitud de que se tramite incidente de desacato para establecer sanción en contra del Director del DAS, el Ministro del Interior y de Justicia y el Director de la Policía Nacional, por el incumplimiento del fallo (fls. 1 -53).
En síntesis, cuestionó la incidentalista las omisiones de las autoridades obligadas, ante la implementación de su esquema de seguridad ordenada al Ministerio; la entrega de información no reservada que debió cumplir el DAS; la prohibición de que se desarrollen actividades ilegales de inteligencia a la accionante, y el deber del Director de la Policía Nacional de instruir a sus agentes sobre dicha prohibición.
Para el trámite de la anterior solicitud, dispuso la Magistrada sustanciadora mediante providencia del 16 de junio de 2009 que en forma previa al incidente de desacato, se solicitara a los accionados los informes sobre el cumplimiento de las sentencias de tutela (fl. 54), por lo que una vez allegados los informes del DAS y de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia |3| el despacho resolvió (fls. 15 a 22 C. 2):
PRIMERO: Declarar el incumplimiento objetivo de las órdenes contenidas en los numerales 5 a 7 de la parte resolutiva de la Sentencia T- 1037 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, en los siguientes aspectos:
B. Por la Dirección del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), en el sentido de permitir a la actora el acceso a la información que sobre ella repose en la entidad, con la única excepción de aquella que haga parte de una investigación sometida a la reserva del sumario, por tratarse de una investigación judicial a la que la actora no tenga legalmente derecho de acceso.
C. Por el Director de la Policía Nacional, en cuanto a instruir por escrito a sus agentes en el sentido que las labores de protección no son labores de inteligencia, y sobre la prohibición de llevar a cabo actividades de inteligencia respecto de las actuaciones de las personas protegidas.
Del mismo modo, en aplicación del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, en los numerales segundo a cuarto de la decisión, se requirió a los superiores de las autoridades responsables del cumplimiento del fallo para que lo hiciesen cumplir y se ordenase el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquéllos.
En relación con el desacato, dispuso:
SEXTO: Conceder el término de diez (10) días a las autoridades contra las cuales se dirige el desacato, contados o partir de su notificación personal de la presente providencia, para que ejerzan su defensa, manifiesten sus argumentos respecto de la justificación al incumplimiento objetivo de las órdenes de la sentencia T- 1037 de 2008 y soliciten la práctica de pruebas para el efecto.
SÉPTIMO: Notifíquese personalmente la presente providencia al señora Claudia Julieta Duque Orrego o a su apoderado, así como a las autoridades contra las cuales se dirige el incidente de desacato y a sus superiores.
Las autoridades contra las cuales se dirigió el incidente de desacato rindieron sus correspondientes explicaciones, las cuales serán objeto de análisis de la sala a continuación.
1. En ejercicio de la competencia prevista en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1993, la Sala debe establecer si las autoridades contra quienes se dirigió el presente incidente, incurrieron en desacato a las órdenes de la sentencia T 1037 de 2008 de la Corte Constitucional, por medio de la cual fueron confirmadas las sentencias de primera y segunda instancia proferidas respectivamente por esta Corporación y la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Para precisar el alcance de la presente decisión, la Sala verificará las condiciones de las órdenes del fallo, en el marco de la responsabilidad subjetiva de las autoridades obligadas a su cumplimiento.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido |4|:
(...) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato "(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)" |5|. De existir el incumplimiento "debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada" |6|.
En igual sentido, el Consejo de Estado ha distinguido que para la imposición de una sanción por desacato, es imperativo que se reúnan dos requisitos: uno objetivo, que se refiere al incumplimiento de la orden, y otro subjetivo, referente a la culpabilidad de dicho servidor en la omisión |7|, distinguiendo para el requisito subjetivo, el deber de determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de los obligados a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia |8|.
Procederá la Sala a establecer para cada una de las autoridades vinculadas al presente incidente, las conductas sobre las cuales se atribuyó el incumplimiento, verificando en cada evento si sus explicaciones, así como la delimitación y circunstancias de los hechos, conducen o no a considerarlas incursas en desacato.
2.1. Del Director de la Policía Nacional:
2.1.1 Al verificar el cumplimiento del numeral séptimo de la parte resolutiva de la Sentencia T-1037 de 2008 |9| el despacho encontró que en ausencia de pronunciamiento de la autoridad, no existía prueba de dicho cumplimiento, del cual la accionante afirmó no tener conocimiento alguno.
2.1.2 Al efecto, el Secretario General de la Policía Nacional presentó las siguientes argumentaciones (fls. 36 a 49 C.2):
Indicó que la sentencia T-1037 de 2008 no le fue notificada a la Policía Nacional en los términos dispuestos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, máxime cuando dicha autoridad no fue vinculada como accionada dentro del trámite de la tutela, por lo que sólo vino a enterarse de la decisión cuando la accionante entregó a la Intendente Teresita Tobares un ejemplar sin firmas de la sentencia, en reunión realizada el 21 de enero de 2009.
Adujo que la anterior circunstancia constituye una nulidad del incidente de desacato ante la afectación a los derechos a la defensa y al debido proceso.
Además, explicó que a partir del conocimiento informal de la sentencia de tutela que tuvo la institución, se realizaron diversas actuaciones con miras a dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, entre ellas la expedición de los instructivos del 09 de febrero de 2009 y del 23 de junio de 2009 dirigidas a los uniformados de la institución, cuya copia aportó con las demás comunicaciones internas sobre el tema concreto, y las actas de socialización del segundo instructivo.
Señaló que lo dispuesto por la Corte Constitucional respecto del Director de la Policía Nacional no fue una orden precisa o perentoria, puesto que lo dispuesto fue exhortar, que implica incitar o estimular para el efecto.
2.1.3 La Sala no encuentra configurada la causal de nulidad invocada para el presente incidente, porque la notificación de la sentencia de revisión de tutela se surtió por conducta concluyente |10|, tal como lo manifestó el apoderado de la accionante al pronunciarse sobre las explicaciones de la Policía Nacional (fls. 66 a 70 C. 2).
En efecto, según se indicó por la Policía Nacional en este trámite, la institución fue enterada del texto de la sentencia T-T037 de 2005 por la información brindada por la accionante en reunión del 21 de enero de 2009, y desde entonces realizó diversas actuaciones encaminadas a su cumplimiento.
Dichas actuaciones conducen a establecer el conocimiento de la Policía Nacional sobre el contenido de la sentencia y a determinarse que su notificación se hizo efectiva por conducta concluyente, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional en eventos similares, al presentarse situaciones en las que no es posible establecer el momento en el que fueron notificadas las autoridades obligadas mediante un fallo de revisión |11|, de cuya muestra se cita: |12|
Incluso aun en el evento en que dicha notificación no se realice por parte del juez, pero la persona llamada a cumplir el fallo se acerque al despacho y se notifique por conducto concluyente -lo cual constituye una forma de notificación subsidiaria-, lo cierto es que ese propósito de la notificación, cual es hacerle conocer a las partes sobre el contenido de lo decidido y darles la posibilidad de defensa y de controvertir, se ha satisfecho. En ese caso el derecho a la contradicción no se ha vulnerado en cuanto los términos sólo empezarían a contar a partir del día siguiente a la fecha en que se tuvo conocimiento de la providencia.
Con base en lo anterior, se advierte que si en grado de discusión la comunicación enviada por el Tribunal a la dirección antes anotada no le llegó en realidad a la peticionaria, lo cierto es que ésta se notificó por conducta concluyente al haber presentado el escrito informando el supuesto cumplimiento a la orden proferida. Así las cosas, no se advierte vulneración alguna toda vez que ese tipo de notificación es válida dentro del trámite de la acción de tutela.
Tampoco se advierte nulidad alguna del presente trámite, porque el señor Director de la Policía Nacional sí fue notificado personalmente desde que se dispuso el inicio del incidente de desacato (fl. 29 C. 2), obteniéndose así las explicaciones que ahora se analizan.
En consecuencia, la Sala negará la solicitud del Secretario General de la Policía Nacional en el sentido de que se declare la nulidad de lo actuado y por lo mismo, resolverá de fondo el presente incidente.
2.1.4 En cuanto a la responsabilidad subjetiva del señor Director de la Policía Nacional, encuentra la Sala que su conducta no es constitutiva de desacato, porque como se comprobó dentro de esta actuación, dio oportuno y estricto cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en el numeral séptimo de la parte resolutiva de la Sentencia T-1037 de 2008.
Así, consta que en instructivo del 09 de febrero de 2009 suscrito por el Director de Protección y Servidos Especiales de la institución, con fundamento explícito en la sentencia T-1037 de 2008, se indicó a los integrantes de dicha Dirección sobre las distinciones entre los conceptos de seguridad y protección que aporta la referida Sentencia (fls. 44 y 45 C. 2).
Así mismo, el 11 de febrero de 2006 el Coordinador del Grupo de Derechos Humanos de la Policía Nacional y el Director de Inteligencia Policial se dieron a la tarea de analizar dicha información para el correspondiente instructivo, en orden a la socialización de la decisión de revisión de la Corte (fls. 41 -42 C.2),
También para el 23 de junio de 2009 el señor Subdirector General de la Policía Nacional reiteró la temática, para clarificar las labores de protección en general, instruyendo a los comandantes de metropolitanas, departamentos de policía y comandos de seguridad ciudadano, según las órdenes ya efectuadas desde el 31 de agosto de 2007 (fl. 46 C. 2), cuya socialización incluyó a 2.468 miembros de la institución según informe ejecutivo del 13 de julio de 2009 (fls. 47 a 49 C.2).
Las anteriores pruebas demuestran que la Policía Nacional, una vez notificada por conducta concluyente de la sentencia T- 1037 de 2008, dio cumplimiento a las disposiciones de la Corte Constitucional sobre las instrucciones en materia de protección a los ciudadanos y la prohibición de efectuar labores de inteligencia, por lo que la Sala declarará el cumplimiento de las obligaciones a cargo del Director de la Policía Nacional a la citada sentencia, y por lo mismo, se abstendrá de imponer sanción por desacato.
2.1.5 Finalmente, en cuanto a la consideración del Secretario General de la Policía Nacional en el sentido de que la decisión de la Corte de EXHORTAR no implica una orden precisa y perentoria, sino una incitación a la autoridad, responde la Sala que tal consideración implicaría que la decisión así dispuesta para la protección de los derechos fundamentales de la actora, sería una conducta discrecional de la autoridad exhortada y por lo mismo, dicha protección podría ser ineficaz, desconociéndose así la finalidad de la tutela como mecanismo expedito para proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos, garantizado conforme a las reglas para la protección del derecho tutelado; el cumplimento y los alcances del fallo y los efectos de la revisión, previstos en los artículos 23, 27, 28 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.2. Del Director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia:
2.2.1 El hecho que motivó el presente incidente de desacato en su contra, consistió en el incumplimiento de la orden de la sentencia de revisión contenida en el numeral quinto de su parte resolutiva en cuanto al deber del Ministerio del Interior y de Justicia de incluir a un conductor de confianza de la señora Duque Orrego, en las medidas de seguridad implementadas a su favor |13|:
El deber se individualizó en el Director de la Dirección de Derechos Humanos -en adelante DDH-del Ministerio, por ser la autoridad competente para liderar el desarrollo del Programa de Protección de Derechos Humanos |14|.
2.2.2 El Director de la DDH del Ministerio adujo los siguientes argumentos en su defensa:
Luego de contextualizar el Programa de Protección desde su creación normativa en 1997 y su regulación en el Decreto 2816 de 2006, explicó que desde la creación del programa, las normas han establecido que la asignación de esquemas duros de protección, entre ellos los vehículos y escoltas, deben ser administrados por el DAS o por la Policía Nacional, según lo estableció el parágrafo 1 del artículo 3 ídem y la Resolución 2138 de 2006 que adopta el manual de las medidas de dicho Programa, estableciendo además que al DAS y a la Policía Nacional les corresponde realizar el estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza.
Detalló las medidas otorgadas a la señora Claudia Julieta Duque desde el año 2003 en el marco de dicho Programa, explicando cronológicamente las actuaciones que el accionado ha cumplido desde que se profirió el fallo de primera instancia, consistentes en las varias reuniones realizadas con la participación de la accionante o su apoderado |15|. Además, indicó las siguientes actuaciones:
El 15 de diciembre de 2008 el DAS informó al Director de la DDH sobre su disposición para "continuar prestando el servicio de protección a la periodista (...)" (fl 128 C. 2), y que contratarían al conductor indicado por ella hasta el 31 de diciembre de 2008, porque éste había manifestado que no renovaría el contrato para el 2009, debiendo la periodista presentar otras hojas de vida.
El 12 de diciembre de 2008 el Director de la DDH autorizó los medios de comunicación -que fueron entregados el 10 de diciembre de 2008 a la periodista - y el vehículo blindado |16| a cargo del Ministerio (fl.149), conforme al trámite de emergencia contemplado en el artículo 24 del decreto 2816 de 2006.
El 22 de diciembre de 2008 el Director de la DDH remitió comunicación al Coronel Francisco Patino Fonseca para solicitar su colaboración en la reevaluación del estudio de nivel de riesgo de la periodista, al cual el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional le informó el 02 de enero de 2009, que la accionante manifestó telefónicamente no estar dispuesta a adelantarlo, por estar amparada por la sentencia de tutela.
El 21 de enero de 2009 el Director de la DDH citó a la accionante, su apoderada y demás autoridades pertinentes, para definir las adecuaciones y la readaptación del esquema de protección. La accionante indicó no tener hojas de vida para proponer el conductor, por lo que se determinó que ella las presentaría luego.
Además, insistió en que desde el comienzo de las medidas de protección, el esquema fue administrado por el DAS, que coordinaba directamente con la accionante la contratación del escolta |17|.
También el 11 de diciembre de 2008 la accionante remitió petición al Director del DAS con copia a la DDH para el cumplimiento de la sentencia, reiterando entre otros, que no acepta la seguridad brindada por personal privado por razones de ética y lógica de los derechos humanos, ni de personal de la Policía Nacional por su rechazo al uso de las armas, entre otros.
Luego de que el Ministerio expidió las comunicaciones relativas al cumplimiento de las otras órdenes de la sentencia de revisión de la tutela, recibió varios oficios del DAS dirigidos a la accionante, expresando que estaban a la espera de las hojas de vida que ella debía presentar, lo cual se cumplió por la periodista hasta el 2 de marzo de 2009, en comunicación que luego fue remitida por el Ministerio al correo electrónico institucional del DAS. El Director de la DDH respondió a la accionante el 09 de marzo de 2009 que no podía contratar directamente al conductor porque ello no es parte del objeto y misión de la institución.
Advirtió que tenía el convencimiento de que el DAS estaba realizando la contratación del escolta porque a pesar de que en reunión del 21 de enero de 2009 el personal del DAS se refirió al tema del desmonte de esquemas, no había expresado que no asumiría dicha contratación.
Sólo para el 18 de junio de 2009, cuando ya se había presentado la solicitud del desacato por la accionante, se recibió una comunicación del Jefe de la Oficina de Protección Especial del DAS que informaba que no podía designar el conductor por no contar con cupos disponibles para personal de escoltas ni vehículos, esquema de protección que está en desmonte gradual por su traslado a la empresa privada, según lo dispuso el Decreto 4785 de 2008, sin tener en cuenta que dicha reducción es gradual y finaliza el 30 de diciembre de 2009, teniendo recursos girados por el Programa de Protección. Sorprendido con lo anterior, el 23 de junio de 2009 lo requirió para cumplir con el fallo, contratando al conductor de confianza, por lo que desde el 26 de junio de 2009 el DAS solicitó la contratación de la persona sugerida por la accionante, lo cual se verificó el 08 de julio de 2009.
Señaló que en la decisión del despacho sustanciador del presente trámite que ordenó la apertura del incidente de desacato, no se tuvo en cuenta todas las manifestaciones previamente allegadas para la verificación del cumplimiento objetivo, omitiendo considerar las expresiones del DAS durante la reunión del 21 de enero de 2009, particularmente en cuanto a que sus delegados "dejaron claro su posición en el sentido de acatar a cabalidad la sentencia de la Corte y que en ningún momento quieren 'safarse (sic) de la responsabilidad' al brindar la protección a la periodista".
Solicitó tener en cuenta que la contratación del conductor se surtió antes de la declaratoria del incumplimiento, lo que implica que su cumplimiento no obedeció a dicha declaración del despacho sustanciador, sino ante el requerimiento del Director de la DDH.
Insistió en que no fue por capricho que el Ministerio no ordenó la contratación, sino por falta de autorización legal, porque éste no dispone de cargo de escolta conductor para prestarle servicios a un particular |18|, y no tiene facultad legal para brindar esquemas de protección por sí mismo, o por entidades diferentes a la Policía Nacional, el DAS o la empresa privada VISE LTDA.
Dijo que a pesar de que la orden de tutela va dirigida al Ministerio, ninguno de los fallos detalló sobre la entidad que debía efectivizar las medidas de protección, "seguramente porque el DAS no se había negado a prestar sus servicios de seguridad". Que "se dio por sentado que la obligación de protección recaía en el Ministerio del Interior y de Justicia, lo cual en parte es cierto ya que el Programa de Protección es dirigido por la Dirección de Derechos Humanos", la que "no puede realizar todas las acciones requeridas para brindar protección a las personas". Que dicha labor se realiza en conjunto con las autoridades que constitucional y legalmente tienen la obligación de brindar seguridad, sin que la Dirección tenga poder coercitivo para requerir el cumplimiento de las competencias a otra autoridad. En tal sentido, citó jurisprudencia constitucional referida al deber de que exista negligencia comprobada de la persona para el cumplimiento del fallo, sin que pueda presumirse la responsabilidad subjetiva por el sólo incumplimiento (Sentencia T-763 de 1998, MP: Jaime Araújo Rentería).
2.2.3 Con fundamento en las manifestaciones del Director de la DDH del Ministerio del Interior y de Justicia, y conforme a las pruebas allegadas al presente trámite, la Sala encuentra que la determinación de la autoridad responsable de restablecer el esquema de protección reconocido a la accionante fue expresa, concreta y bajo precisos límites que no generan dudas sobre la distribución de las competencias.
En efecto, desde la sentencia de primera instancia en el numeral primero de la parte resolutiva del fallo, se ordenó al Ministerio del Interior y de Justicia y al DAS brindar el esquema de seguridad que requería la actora.
Dicha decisión fue confirmada en la segunda instancia, y cuando la Corte Constitucional se pronunció en la revisión, al efecto consideró:
La Corte coincide con el fallador de instancia. Es cierto que lo óptimo en casos como el presente es que a la persona protegida la asista un escolta y que sea éste quien conduzca el carro blindado que le ha sido asignado. También lo es que la persona tiene la obligación de cuidar su propia seguridad e intentar en consecuencia ajustarse a las disposiciones de autoprotección que le han sido impartidas. Sin embargo, no es menos cierto que si la persona no tiene 24 horas de protección y por alguna razón debe salir de su casa cuando el escolta no se encuentra presente, pueda sostenerse que es indebido que utilice el carro asignado. Tampoco puede sostenerse que si la persona rechaza de manera categórica y con razones objetivas que no han sido desvirtuadas por el Estado, la asistencia de escoltas asociados a una determinada entidad y los órganos de protección no le asignan con prontitud un escolta de su confianza, pueda el Ministerio retirarle el vehículo blindado con el argumento de que siendo un bien del Estado sólo puede ser usado por agentes del Estado. Como se sabe bien, en muchos casos en el pasado, el Ministerio ha legalizado el uso de vehículos blindados cuando se trata de la única medida de protección aceptada por la Persona Protegida. Naturalmente, esto exigiría adoptar medidas adicionales que no impidan el acceso a la protección y que aseguren, por ejemplo, que de producirse un daño en el bien que se adjudica, este sera adecuadamente restaurado. Lo que en todo caso resulta desproporcionado, es que en estas circunstancias excepcionales el Ministerio prefiera que la persona protegida se desplace en un trasporte público sin protección, a que conduzca ella misma el vehículo blindado asignado.
21. Pero en el presente caso procede una reflexión adicional. En ciertos casos, los periodistas amenazados y protegidos que se han resistido a ceder a las amenazas y han podido continuar en el ejercicio de su profesión, pueden necesitar, para mantener la garantía constitucional de la reserva de la fuente, hacer uso de dicho vehículo sin la compañía de persona alguna. (...) En particular, es obvio que los comunicadores pueden requerir cierta privacidad para poder entrevistarse con una fuerte reservada o hacer ciertas indagaciones. En estos casos es entonces necesario que puedan contar con esquemas especialmente diseñados para garantizar tanto su seguridad como su trabajo y los importantes derechos asociados a la libertad de expresión. En particular no pasa desapercibido a la Corte que en estos casos, no sólo está de por medio el derecho de todas las personas al libre desarrollo de su personalidad, sino el derecho a la libertad de expresión y a la reserva de la fuente.
En virtud de lo anterior, lo que procede en el presente caso es que el Ministerio y, en particular, el Comité, con la participación de la actora, estudien la situación específica y las medidas que es necesario adoptar y adaptar para poder satisfacer, de la meior manera posible, la mayoría de los derechos fundamentales que se encuentran comprometidos en el presente caso. Al respecto no sobra reiterar que medidas como el uso personal del vehículo, cuando la persona conoce en detalle las circunstancias de su caso y los riesgos que esto apareja, no debe ser una medida descartada de plano por la entidad encargada tanto de la protección de la seguridad como de la defensa del resto de los derechos fundamentales comprometidos, tal y como se lo ordena la Constitución.
En el presente caso, la suspensión de las medidas de seguridad adoptadas sin que la actora hubiere podido controvertir las razones pertinentes, o fundada en un hecho que no tiene en consideración las necesidades, garantías y derechos de la persona protegida, vulnera el mandato constitucional que se desprende de la doctrina anterior según el cual al Ministerio le corresponde la obligación de adoptar las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice y de implementar dichas medidas, también de manera, oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz. (subrayas adicionales)
En estos términos, considera la Sala que las razones del Director de Derechos Humanos del Ministerio, referidas a su falta de competencia para autorizar la contratación del conductor de confianza que se ordenó bajo su cargo por parte de la Corte Constitucional, no justifican su omisión en garantizar el cumplimiento de dicha orden.
Lo anterior porque en primer lugar, se trata de una decisión del máximo órgano de protección constitucional que fue proferida de manera clara, precisa, perentoria y con expresa motivación, que indicaba el porqué el Ministerio estaba en condiciones de brindar a la accionante las medidas de protección concretamente ordenadas.
Son precisamente estos límites entre otros, los que debe considerar el juez del desacato al verificar el cumplimiento de la sentencia |19|, debiéndose establecer en cada caso si realmente se presentaron circunstancias insuperables que impidiesen dar una correcta ejecución al fallo |20|.
No encuentra la Sala que en este estado de la actuación, resulte válido que el accionado deslinde sus competencias respecto de la contratación del conductor de confianza, con aquéllas relativas al esquema de seguridad de la accionante, tales como el suministro de dos avanteles y el reintegro del vehículo blindado que al efecto autorizó, según consta en la orden del 16 de diciembre de 2008 aprobada por el CRER el 12 del mismo mes (fls. 149 a 152 C. 2).
Este hecho resulta contradictorio con la propia afirmación del Director de la DDH del Ministerio al explicar que "desde la creación del programa de protección, toda la normatividad que ha regido al programa, ha contemplado que la asignación de esquemas duros de protección (vehículos corriente, blindados, escoltas, etc), deben ser administrados por el Departamento Administrativo de Seguridad DAS o por la Policía Nacional, como efectivamente se estableció en el Decreto 2816 de 2006" (fl. 123 C. 2).
La anterior contradicción se presenta porque si el Ministerio no tiene competencia para asignar directamente los esquemas de seguridad, entre cuyos ítems se incluye el suministro de vehículos blindados, se pregunta la Sala cómo es que su Director de la DDH sí pudo "por trámite de emergencia contemplado en el artículo 24 del decreto 2816 de 2006" |21|, aprobar las otras medidas (fl. 128), máxime cuando la unidad de escolta del DAS" fue autorizada por el CRER en la misma acta del 12 de diciembre de 2008.
Considera la Sala que la interpretación sobre las competencias contenidas en el artículo 3 del referido Decreto, sí incluye en este caso la posibilidad jurídica de cumplir la sentencia de tutela, en tanto la norma establece que la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia lidera el desarrollo del Programa de Protección de Derechos Humanos, siendo posible adoptar medidas provisionales de protección sin la autorización del CRER en los casos de emergencia, tal como se hizo para entregar a la accionante el vehículo blindado y los dos avanteles.
Además, la competencia para autorizar la medida se ha sustentado también en la inexistencia de cargos de la planta de personal del Ministerio, pero el Programa de Protección que lidera el Director de la DDH, es el que cubrió el pago de la contratación del conductor de confianza realizada por el DAS, mediante la transferencia general de recursos destinados por dicho Programa al DAS, según relación obrante a folio 159.
Ambas situaciones (es decir, la entrega del vehículo blindado y los dos avanteles por cuenta del Ministerio con cargo al Programa de Protección Especial; así como la destinación del presupuesto de dicho Programa transferido al DAS, con el cual éste realizó finalmente la contratación del conductor de confianza), son indicativas de que el Director de la DDH sí tenía la competencia y la posibilidad material de cumplir la sentencia de tutela en este aspecto.
En segundo lugar, advierte la Sala que la autoridad obligada desde el fallo de primera instancia no manifestó en las instancias que resolvieron la situación, su imposibilidad jurídica de darle cumplimiento a dicha orden. Este aspecto fue materia de discusión entre el DAS y el Ministerio desde la decisión de primera instancia, sin que tal imposibilidad se hubiese precisado claramente y en forma oportuna por el Director de la DDH, pues sólo hasta la reunión del 10 de diciembre de 2008 él manifestó que el Ministerio no podía realizar directamente la contratación, sino que era competencia del Gobierno Nacional (fl. 127 C. 2).
Señaló el accionado que la aceptación del DAS en cumplir la orden, se deduce de las manifestaciones de sus autoridades durante las reuniones realizadas para convenir los términos del cumplimiento de la sentencia de tutela, así como de la correspondencia sostenida entre el personal del DAS y la accionante.
No obstante, aún aceptando que el DAS hubiese asumido la obligación, la Sala no encuentra que dichas manifestaciones hayan sido eficaces para que se obtuviera su debido cumplimiento, siendo exigible en este caso una mayor y oportuna intervención del Director de la DDH para liberar los procesos y actuaciones de sus participantes. Además, se advierte que aún desde cuando se conoció la sentencia de primera instancia, ya el personal del DAS venía manifestando que no era de su competencia el suministrar el conductor de confianza, situación que en ausencia de pronunciamiento claro del Director de la DDH, para incluirla en las medidas de protección de emergencia, vino a afectar la oportunidad en el cumplimiento de la orden.
Lo anterior se establece con fundamento en las siguientes pruebas:
Desde la comunicación del 17 de diciembre de 2007 dirigida por el Coordinador de Seguridad a Instalaciones y Avanzadas del DAS a la accionante, se le informó que la persona sugerida por ella no podría contratarse, por estar realizando los servicios para otra persona protegida, y que tampoco podía aceptarse por dos meses al otro conductor sugerido, por lo que se le solicitó estudiar la posibilidad de continuar con el actual escolta brindado (fl 135 Cl. 2).
Sin embargo, el reunión del 14 de enero de 2008, la accionante cuestionó razonadamente la confianza que tenía en el conductor así asignado, decidiendo retirarlo desde el 31 de diciembre de 2007, para lo cual le fue asignado otro conductor provisional, mientras ella estudiaba otros candidatos de su confianza.
Desde febrero de 2008, la señora Duque Orrego propuso un nuevo candidato, pero sólo hasta el 09 de abril del mismo año, éste fue llamado para las primeras pruebas de conducción, según ella lo manifestó al Director de la DDH y al Subdirector del DAS (fl. 138 C. 2). Dicha situación, sumada al desacuerdo de la accionante con las actividades ilegales de inteligencia que atribuyó al DAS y a las manifestaciones en contra de su buen nombre atribuidas a algunos servidores del Ministerio, motivaron su renuncia a los dos avanteles y el vehículo que se le había entregado.
En el acta del CRER extraordinario calendada el 11 de abril de 2008 la accionada detalló sus razones para renunciar al esquema de seguridad, y solicitó las correspondientes investigaciones disciplinarias por las labores de inteligencia que en su criterio seguían desarrollándose en su contra (fls. 133 a 1432 C. 3).
En comunicación del 13 de abril de 2008 dirigida por el Subdirector del DAS a la accionante, se indicó "con relación a la labor de las personas contratadas para la prestación del servicio de protección", que no se había autorizado que éstos realizaren labores de inteligencia, y que "los escoltas han sido contratados siguiendo sus recomendaciones y de acuerdo con las políticas del CRER" (fl, 144 C. 2).
La respuesta del Director de la DDH dirigida el 25 de abril de 2008 a la accionada, sobre las denuncias que motivaron su renuncia al esquema de seguridad, la invitó a concertar "una salida razonable a las diferencias que se han presentado", buscando alternativas conjuntas de solución (fls. 146 y 147 C. 2).
Encontrándose la periodista fuera del país, indicando como causa de ello las amenazas que denunció, se realizó el 10 de diciembre de 2008 una reunión entre su apoderado y distintas autoridades, entre ellos el Director de la DDH del Ministerio y el Jefe de Programa de Protección Especial del DAS [fls. 76 a 84 C.1), en la que se trató el tema del conductor del vehículo blindado. Al efecto se consignó:
...el doctor Bustamante manifestó la preocupación de la periodista por la asignación de la unidad de escolta del DAS, ya que según lo expresado por ella, no confía en ese organismo de seguridad y, por lo tanto, propuso al señor (...), contratista del DAS, para que sea él quien le preste el acompañamiento en su esquema.
Por lo anterior, el doctor Bustamante, solicitó al Colectivo de Abogados postular un escolta de confianza para que sea contratado por la empresa privada que asumirá la contratación de los escoltas para los esquemas de seguridad del programa.
Posteriormente, intervino el doctor Reinaldo Villalba, presidente de la Corporación Colectivo de Abogados, quien corroboró la información suministrada por el doctor Rafael Bustamante, acerca de la existencia del fallo de tutela decidido a favor de la periodista y afirmó que por parte de la Corporación existen algunas prevenciones sobre el tema de la privatización o la nueva compañía de vigilancia, ya que les preocupa que estas estén bajo la orientación de personal militar retirado, que algunas de ellas se hayan visto implicadas en el paramilitarismo. Así mismo, afirmó que la periodista ya ha vivido experiencias negativas con estas empresas porque fueron ellas las que sirvieron como informantes en su contra, desde su casa durante varios años. Y que por ello propuso que temporalmente sea el señor (...), contratista del das, quien preste el acompañamiento al esquema de seguridad de la periodista.
Los delegados del DAS, dejaron clara su posición en el sentido de acatar a cabalidad la sentencia de la Corte y que en ningún momento quieren "safarse (sic) de la responsabilidad" al brindar la protección para la periodista. Así mismo, recordaron que desde hace mucho tiempo al DAS se le había informado sobre el desmonte de los esquemas, y que por lo tanto, lo más conveniente en este caso es facilitar el proceso en los mejores términos para la periodistas y que el DAS tome distancia de caso y más cuando ahora existen dos alternativas: la Policía Nacional o la empresa vise. La sentencia no dice que el DAS debe darle la protección a la periodista, dice que es el Ministerio del Interior" (fl. 76 vto).
En la misma reunión el apoderado de la accionante expresó que "no están exigiendo que sea el DAS quien asuma esa protección, sino que puede ser el Ministerio del Interior desde otras instancias", y solicitó la entrega del vehículo y que mientras se le asigna uno de confianza, la Corporación Colectivo de Abogados asignaría uno de los escoltas de sus esquemas de seguridad (fl. 77 C. 3).
El Director de la DDH del Ministerio expresó que "la segunda opción sería que la Policía Nacional asumiera la protección de la periodista y que el Ministerio asignara el vehículo". Además, se indicó que el mismo Director:
deja claro ante los delegados de las entidades presentes, que el programa de Protección no es del Ministerio del Interior ni de Justicia, sino del Gobierno Nacional y que por lo tanto, debe haber una coordinación armónica entre todas las instituciones con responsabilidades en materia de protección.
Insistió en que el Ministerio no puede contratar escoltas porque no tiene el monopolio de las armas y que así mismo considera que no es conveniente entregar el vehículo para que lo conduzca la periodista, ya que esto no generaría ninguna seguridad ni protección.
Sin embargo, ante la solicitud del apoderado de la periodista CLAUDIA JULIETA DUQE, informó que está dispuesto a entregar el vehículo para ella, aunque deja claro que para el Ministerio del Interior y de Justicia, esto no es una medida de protección.
Ante las anteriores manifestaciones, la periodista en comunicación electrónica dirigida al Director del DAS el mismo 10 de diciembre de 2008, le cuestionó si era cierto que había decidido incurrir en desacato al fallo de tutela "en lo concerniente a la prestación del servicio de seguridad tal y como yo lo tenía en agosto de 2007, cuando me fue retirado el esquema injustamente", entre otros (fl. 153 C. 2).
Desde el 02 de marzo de 2009 lo periodista propuso una persona como su conductor de confianza, quien finalmente fue contratado según contrato de prestación de servicios No. 016 de 2009 suscrito el 08 de julio de 2009.
Las anteriores situaciones y manifestaciones, demuestran la vacilación del DAS en adoptar las decisiones relativas a la contratación del conductor de confianza, pues en sentido contrario a lo afirmado por el Director de la DDH, no puede interpretarse que las expresiones del delegado del DAS en las reunión del 10 de diciembre de 2008 fuesen determinantes en cuanto a la aceptación del deber a su cargo, de cumplir la orden de suministrar el conductor de confianza.
Por el contrario, el DAS y el Director de la DDH insistieron en que debía autorizarse a una persona armada bajo posibilidades que ya desde la sentencia de primera instancia se habían descartado, y era claro que el conductor DE CONFIANZA, debía ser seleccionado por iniciativa de la accionada, sin que ello se hiciese efectivo, bien por imposibilidad material de las dos primeras personas propuestas, y luego, a partir del 02 de marzo de 2009, por una serie de omisiones injustificadas, que afectaron aún más el incumplimiento ante la omisión del deber del Director de la DDH de liderar tales actividades, corno coordinador del Programo de Protección Especial.
Tampoco se encuentra justificación al incumplimiento del Director de la DDH por la negativa de la accionante de aceptar escoltas de la Policía Nacional o de la empresa privada VISE LTDA., puesto que la orden de la sentencia de tutela no se dirigió en tal sentido y por el contrario, lo que motivó a la actora a acudir a la acción de tutela fue precisamente la insistencia del Ministerio en negarse a continuar con su esquema de seguridad por las solicitudes de la accionante de que se le permitiera un conductor de confianza.
Por lo tanto, concluye la Sala que la orden contenida en el numeral quinto del fallo de tutela en cuanto a la implementación del conductor de confianza como parte de las medidas de seguridad ordenadas para la protección de la actora no fue satisfecha oportunamente por el accionado, y que el responsable de dicha omisión fue el Director de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, doctor Rafael Bustamante Pérez.
La responsabilidad personal del accionado es constitutiva de un comportamiento negligente al deber que fue radicado por la Corte Constitucional en cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia, al no encontrarse justificadas las razones que para tal fin argumentó en el presente incidente de desacato, por lo que la Sala impondrá la correspondiente sanción legal.
En este sentido, atendiendo el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 |22| y a efectos de establecer la sanción a imponerse, se consideran como criterios de razonabilidad |23| -necesidad de imponer la sanción- y proporcionalidad -adecuación a los fines perseguidos, sin excederse en su contenido- para el presente caso, el hecho de que la omisión del sancionado en la debida coordinación de las diversas autoridades que en su criterio debían auxiliar el tema, no se realizó de manera explícita cuando tuvo conocimiento de la negativa del DAS a asumir el deber; así como que contaba con la posibilidad legal -artículos 3 y 24 del decreto 2816 de 2006 - y la tardía autorización del CRER para incluir dicha actividad entre las medidas de protección de emergencia.
Igualmente, para establecer la razonabilidad de la sanción, encuentra la Sala que el cumplimiento de la orden de la tutela vino a darse por el DAS, sólo con ocasión de la solicitud de la accionante para que se tramitara el incidente de desacato, y luego del expreso requerimiento que -ya en forma tardía- formuló el Director de la DDH al DAS.
Por lo tanto, siendo que las sanciones de multa y arresto no necesariamente deben ser concurrentes |24|, la Sala considera que en el presente caso procede la imposición de la sanción pecuniaria, consistente en multa de cinco (05) salarios mínimos legales mensuales, que deberá ser pagada por el doctor Rafael Bustamante Pérez, Director de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a partir de la ejecutoria de la presente providencia, a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura.
2.3. El Director del Departamento Administrativo de Seguridad:
2.3.1 Con fundamento en los documentos allegados por el apoderado de la actora con su solicitud de trámite del desacato, y valoradas las circunstancias expuestas por el señor Director del DAS respecto del cumplimiento de la orden de la sentencia T-1037 de 2008, consideró el despacho sustanciador que no se había entregado la información completa que obraba en los archivos del DAS sobre la actora contenida en los registros entregados a la Fiscalía General de la Nación durante la inspección judicial practicada por solicitud del Director del DAS en la institución, para que se revisaran 104 AZ hallados en el Archivo de la Subdirección de Análisis.
Además, se consideró que también desconocía el DAS la orden de la sentencia de tutela, por las razones de reserva legal aducidas por la Subdirección de Contrainteligencia del DAS en su comunicación del 20 de febrero de 2009 dirigida al Jefe de la Oficina de Protección Especial, respecto a la actividad de "verificación de lealtad con misión de trabajo debidamente expedida, a raíz de la información suministrada ante la Dirección (...) por parte de la señora CLAUDIA JULIETA DUQUE ORREGO".
2.3.2 En sus explicaciones durante el presente trámite, el Director del DAS aclaró en primer lugar, que la comunicación del 20 de febrero de 2009 suscrita por el Subdirector de Contrainteligencia del DAS, se refería a las estudios de lealtad realizados a los funcionarios de la entidad, para verificar las denuncias de la accionante presentadas en contra de dicho personal, sin que fueran relativos a investigaciones contra la periodista. Allegó comunicación del referido Subdirector calendada el 22 de julio de 2009 informando que el resultado de dichos estudios no se dio o conocer al Director porque fue negativo, recomendándose su archivo.
Se refirió además al informe de campo del 3 de abril de 2009 de la policía judicial dirigido al Fiscal Octavo Delegado ante la Corte Suprema de Justicia, quien realizó la inspección judicial a los documentos hallados en 104 AZ encontrados en la Subdirección de Análisis del DAS. Al efecto, indicó que según dicho informe, los documentos originales obran en el almacén general bajo cadena de custodia, tal como se certificó por el Jefe de la División de Investigaciones del CTI en documento remitido al despacho sustanciador (fls. 33 y 34), y que la revisión de esos registros fue solicitada al Cuerpo Técnico de Investigación el 19 de marzo de 2009 por el señor Director del DAS.
Insistió en que dicha información se encuentra en cadena de custodia, por lo que conforme a los artículos 254, 255, y 273 de la ley 906 de 2004, los documentos no podían ser manipulados por la entidad.
Para el caso del documento intitulado "Cartagena de Indias", obrante en los anteriores registros y referido por la accionante como prueba del incumplimiento de la tutela, explicó que él no lo conocía, teniendo constancias de diferentes servidores públicos del DAS que certifican sobre la inexistencia de información de inteligencia relativa a la señora Duque Orrego, los cuales son documentos públicos al tenor del artículo 251 del Código de Procedimiento Civil.
Allegó certificaciones actualizadas del Subdirector de Contrainteligencia y del Director General de Inteligencia del DAS sobre la ausencia de registros relacionados con la accionante, que son la forma de lograr la responsabilidad de cada funcionario por las actividades de su dependencia, pues razonablemente le resulta imposible verificar todos y cada uno de los archivos de la entidad. En sustento de lo anterior, citó apartes de la Sentencia C-530 de 1993 referidas a la razonabilidad y racionalidad de la ley en cuanto a sus efectos.
Agregó que no ha sido vinculado al proceso penal que cursa sobre los anteriores registros pues su administración es posterior a dichos hechos, y que él es el primer interesado en determinar las responsabilidades sobre tales, según lo ha denunciado en cumplimiento de sus deberes legales. Al explicar las funciones constitucionales y legales de la institución, refirió el deber de que éstas se ejecuten con apego a las normas.
Expresó su interés en reiterar al despacho, a la accionante y a la ciudadanía en general, que la Dirección del DAS no está protegiendo a quienes presuntamente realizaron seguimientos u ocultaron información, sino que al contrario, su deber es denunciarlos.
Informó que en cumplimiento de lo ordenado por el despacho instructor, remitió a la accionante y a su apoderado los antecedentes que se conocían, los cuales no fueron aceptados por sus destinatarios porque eran los mismos que ya ellos tenían.
Dijo que ha estado presto a acatar lo ordenado por la Corte Constitucional, para lo cual ha realizado directivas, circulares y memorandos instruyendo a su personal sobre el deber de colaboración.
Aportó el informe de gestión del Director anterior de la entidad en el que no se informa sobre seguimientos o interceptaciones a la accionante ni a terceros.
Además informó sobre sus gestiones cumplidas con ocasión de los escándalos publicados en los medios de comunicación, tales como: la reasignación de funciones de las dependencias de la entidad; la fijación de parámetros para formular requerimientos ante la UIAF del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para prevenir el uso inadecuado de lo información reservada, y la expedición de una Directiva del 13 de mayo de 2009 que fijó políticas respecto del manejo de las Salas Técnicas a cargo de la Dirección General Operativa.
También desvinculó a 54 servidores de la entidad de quienes se verificó su no confiabilidad; ordenó investigaciones disciplinarias, y expuso ante el Congreso de la República y las Altas Cortes del Poder Judicial las diligencias emprendidas para el mejoramiento de la entidad.
Finalizó refiriéndose al proceso actual de restructuración de la entidad para su mejoramiento institucional.
2.3.3 Una vez analizados los argumentos del accionado con el material probatorio obrante en el expediente, la Sala establece lo siguiente:
Los documentos y explicaciones allegadas por el Director del DAS acreditan sus importantes esfuerzos en la reestructuración de la entidad para el mejoramiento de sus procedimientos internos y sus aspectos misionales.
Además, aclara la Sala que resultan satisfactorias las explicaciones brindadas en cuanto al sentido de la comunicación del 20 de febrero de 2009 del Subdirector de Contrainteligencia del DAS, en la que se refiere a los estudios de confiabilidad realizados para responder las quejas de la señora Claudia Julieta Duque O. Ahora se sabe que dichas prácticas, conforme al marco jurídico que las regula, estaban dirigidas al personal de la institución y no contra la accionante, como inicialmente se consideró.
No obstante, y al margen de la respuesta a la situación institucional que viene presentando el DAS, considera la Sala que para el caso de la señora Claudia Julieta Duque Orrego, no se advierte la debida diligencia en la conducta del señor director del DAS, exigible a las circunstancias del caso.
En efecto. A pesar del desconocimiento del Director del DAS sobre documentos puntuales relativos a las labores de inteligencia atribuidas a la entidad contra la accionante, cuya existencia sólo habría sido conocida por éste con ocasión de la inspección judicial practicada a tal institución, la Sala establece que antes de la realización de dicha diligencia - iniciada el 22 de febrero de 2009 y concluida el 25 de marzo de 2009-, el accionado fue advertido por la señora Duque Orrego sobre las precisas condiciones y detalles de registros que ella conocía, los que se habrían producido al inferior de la entidad.
Tal es el caso de las advertencias realizadas por la accionante y su apoderado, en reunión celebrada el 06 de febrero de 2009 en la oficina de Protección Especial del DAS con la participación de la Delegada Preventiva de Derechos Humanos de la Procuraduría General de la Nación (fls. 17 a 22 C. 1), en la que se insistió sobre la omisión en la entrega de documentos que incluso habían sido allegados por la accionante con su escrito de tutela, relativos a las actividades de inteligencia que antes se habían desarrollado, y a comunicaciones remitidas antes por el Colectivo de Abogados al entonces Director del DAS desde octubre de 2003, por los seguimientos realizados a ella. También se hizo referencia a los informes de otras investigaciones disciplinarias de las que se indicó por el personal del DAS su resultado, sin que constaren en los registros hasta ese momento entregados.
Desde entonces se advirtió sobre la existencia de un informe de inteligencia que se refería en una misión del 27 de julio de 2006 ordenada por el Coordinador de Seguridad instruyendo al Jefe de la Oficina de Protección Especial con fundamento a un "oficio de inteligencia" (fl. 23).
La accionante insistió sobre la existencia de dicho informe en comunicación del 27 de febrero de 2009, sin que obre respuesta concreta a dicha solicitud, ni conste cuáles fueron las instrucciones o medidas adoptadas para establecer los hechos relacionados con esta situación.
Así mismo, la Sala advierte que la conducta del Director del DAS no fue diligente desde cuando se enteró sobre la existencia de la sentencia de tutela, puesto que a pesar de que el personal del DAS había afirmado en reunió del CRER del 21 de enero de 2009, que no exisfia información diferente a la que estaba en las áreas de Protección y Transportes, debió mediar el delegado de la Procuraduría General de la Nación para que se aceptara confirmar esta afirmación.
Y fue así como el 06 de febrero de 2009 se entregaron 408 folios de información, afirmándose nuevamente que se había cumplido la sentencia de tutela (fl. 45). Pero en esta oportunidad nuevamente insistió la accionante, solicitando la expedición de instructivos precisos a todas las dependencias del DAS para que se verificara su solicitud, lo cual tuvo como respuesta una circular del 13 de febrero de 2009 (fl. 47), con el posterior informe del Subdirector de Contrainteligencia indicando que no existía información.
Luego el 27 de febrero de 2009 se hizo entrega de 600 folios, incluyendo las circulares sugeridas (fl. 48), advirtiéndose por la accionante nuevamente que habían otros documentos pendientes de entregar (fl. 17).
Y ya para el 2 de marzo de 2009, la accionante nuevamente advirtió al DAS sobre la existencia de "una orden de trabajo que indica enviar oficio a inteligencia" sobre su caso (fl. 96). sin obtener respuesta a esta manifestación.
Como puede evidenciarse, las decisiones del señor Director del DAS encaminadas a ordenar a sus subalternos la búsqueda de registros que hubiesen sobre la accionante, obedecieron a la insistencia de ella y de su apoderado, o a las recomendaciones de la Procuraduría General de la Nación, para que se determinara con claridad el cumplimiento de la orden.
Pero dichas instrucciones además, fueron genéricas, sin que se advierta un mínimo esfuerzo por establecer los eventos que la periodista y su apoderado denunciaron, incluso respecto de documentos que fueron aportados por ella en su escrito de tutela, y que sirvieron de base a la Corte Constitucional para fundar su decisión.
De lo anterior resulta que, en reiteradas respuestas, el accionado insistió en que no había información adicional relativa a la periodista, cuando él mismo había sido advertido por la señora Duque Orrego de la existencia de documentos en sentido contrario, limitándose a referir las certificaciones de sus subalternos, pero sin realizar investigación administrativa alguna para establecer las denuncias puntuales de la afectada.
Aún aceptando el argumento sobre la razonabilidad de que obrase información de tal naturaleza en algunas dependencias del DAS, sin que su Director estuviere en posibilidad de conocerla, lo cierto es que el señor Director sí fue advertido sobre información específica y hechos puntuales, indicándose por la accionada su paradero o funcionario responsable.
Sin embargo, a pesar de dichas advertencias, la respuesta del accionado continuó siendo negativa, fundado en certificaciones que negaban en términos absolutos la existencia de dicha información, lo cual le resultó suficiente, sin indagar más allá ante tan precisas evidencias; sin ordenar la correspondiente investigación para establecer al interior de la entidad sobre las causas y circunstancias de dichos registros.
Finalmente, encuentra la Sala que los registros sobre las labores de inteligencia, cuya existencia denunciaba constantemente la accionada al requerir la entrega de la información completa, sí obraban en los archivos del DAS, tal como consta en el informe de policía judicial del 03 de abril de 2009 (fls. 32 a 36), y que la justificación en el desconocimiento que de ellos anuncia haber tenido el director del DAS no corresponde a la debida diligencia que debió realizar en una búsqueda pormenorizada que antecediera su solicitud dirigida a la Directora Nacional CTI de la Fiscalía General de la Nación (fl. 1 C. 3).
En los anteriores términos se concluye el incumplimiento subjetivo atribuible al actual Director del DAS, de la orden dispuesta en el numeral sexto del fallo de tutela, conducta que es constitutiva de desacato.
Para determinar la procedencia de la sanción, bajo los límites dispuestos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene en cuenta que la omisión injustificada en la entrega de la información de la accionante, ha traído como consecuencia la continuidad en la vulneración de su derecho fundamental de acceso a los datos personales que reposen en los archivos del Estado, en los términos expresados por la Corte Constitucional en la Sentencia T-1037 de 2008.
Para evitar la actual situación de permanencia del derecho vulnerado, la Sala se pronunciará en el siguiente punto de esta decisión, pero en lo que guarda relación con la responsabilidad subjetiva del señor Director del DAS, resulta un aspecto determinante para la imposición de la sanción por desacato, la circunstancia de que su conducta haya producido la continuidad de la vulneración de los derechos fundamentales de la accionada.
En consecuencia, la Sala impondrá al doctor Felipe Muñoz Gómez como sanción por su desacato, una multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, que deberá pagar el servidor, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ejecutoria de esta providencia, a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura.
2.4. No se incluirá en las sanciones por desacato aquí dispuestas, el arresto solicitado por el apoderado de la accionante, en consideración a que la Sala estima proporcionadas las multas decretadas, sin perjuicio de que a futuro pueda iniciarse un nuevo desacato por hechos sucesivos que no se hubieren establecido en el presente trámite, en cuyo caso corresponderá analizar la respectiva sanción a que hubiere lugar.
2.5. Medidas para el cumplimiento efectivo de la sentencia de tutela
Como lo advirtió la Sala en el punto anterior, en la actualidad persiste la vulneración de los derechos a la intimidad y al hábeas data que fueron protegidos por la Corte Constitucional ordenando al DAS la entrega de la información de la señora Duque Orrego que no estuviese sometida a reserva.
Tal como lo afirmaron las autoridades del DAS y de la Fiscalía General de la Nación, la información original que tenía el DAS en sus archivos sobre actividades relacionadas con la accionante, reposa en el almacén general de evidencias de la Fiscalía General de la Nación a órdenes del Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia que tramita la correspondiente investigación penal (fls. 33 y 34 C. 2, Oficio 473867 del Jefe División de Investigación del CTI dirigido el 14 de julio de 2009 a la Magistrada sustanciadora).
Por su parte, el apoderado de la accionante solicitó que se ordene al Fiscal General de la Nación que se entregue a su poderdante toda la información relacionada con ella que fue obtenida en los allanamientos e inspecciones realizadas al DAS entre febrero y marzo de 2009, porque dicha información fue recopilada por el DAS en forma ilegal y no dentro de una investigación penal amparada bajo la reserva sumarial, como lo afirmó la Corte Constitucional.
Considera la Sala que la petición no puede ser atendida en los anteriores términos, porque en las actuales circunstancias, cuando los registros han sido incorporados a una investigación penal, la decisión sobre la información que obre particularmente en dichos registros, depende del carácter reservado de la investigación, aspecto sobre el cual precisamente recayó la excepción de la Corte Constitucional en la Sentencia T-1037 de 2008, máxime cuando la Fiscalía General de la Nación no fue la accionada dentro de la sentencia cuyo cumplimiento se busca obtener, ni hubo orden alguna de la Corte Constitucional respecto de este órgano.
Para el efecto, se citan las consideraciones de la Corte en la tutela T-1037 de 2008:
(...) En efecto, una persona que ha solicitado y obtenido la protección del Estado por encontrarse en una circunstancia de riesgo extraordinario tiene derecho constitucional fundamental a conocer integralmente toda la información que sobre ella repose en los archivos de inteligencia y todos los reportes elaborados por las personas encargadas de protegerla, con excepción de aquella que haga parte de una investigación judicial esté sometida a la reserva del sumario. En fin, por las razones mencionadas, la elaboración y recepción de este informe y su administración reservada, al margen del conocimiento de la actora, vulnera los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad y circulación restringida, explicados en el Fundamento anterior de esta decisión.
En atención a lo anterior, la Sala encuentra que en certificación expedida a solicitud de la magistrada sustanciadora el 10 de agosto de 2009 por el Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia (fl. 160), en cuyo despacho cursa la investigación contra algunos de los ex directores del DAS, se indicó que en ella aparece como posible vctima la señora Claudia Julieta Duque Orrego, quien próximamente será escuchada en declaración.
Según lo establecido por los artículos 132 a 137 de la Ley 906 de 2004 que regulan los derechos de las víctimas en el proceso penal y tal como lo interpretó la Corte Constitucional |25|, la anterior circunstancia posibilita que la actora, si así lo solicita ante la autoridad penal y una vez reconocida su condición de víctima dentro de la investigación penal, tenga acceso a los registros que se refieran a su situación y que obren en dicha investigación |26|.
Por lo tanto, la Sala remitirá copia de la presente decisión al señor Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia en cuyo despacho cursa la actuación penal certificada a folio 106 C. 2, para que conozca de las circunstancias expuestas en el presente numeral, ante la declaración a realizarse a la señora Duque Orrego, y si ella lo solícita directamente para constituirse en la actuación como víctima o parte civil -según la norma que proceda- se le indique sobre las condiciones que debe cumplir para acceder a dicha información.
2.6. Finalmente, la Sala remitirá copia de esta providencia a la Fiscalía General de la Nación para que en el ámbito de su competencia, establezca el mérito de iniciar la correspondiente investigación por los hechos aquí establecidos.
En atención a lo expuesto, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
PRIMERO: NEGAR la solicitud del Secretario General de la Policía Nacional de que se declare la nulidad de lo actuado.
SEGUNDO: Declarar que la Policía Nacional dio cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia T- 1037 de 2008 en cuanto al exhorto dirigido al señor Director de la Policía Nacional para que instruyera por escrito a sus agentes en el sentido que las labores de protección no son labores de inteligencia, y sobre la prohibición de llevar a cabo actividades de inteligencia respecto de las actuaciones de las personas protegidas.
En consecuencia, disponer que no hay lugar a imponer al Director de la Policía Nacional sanción alguna por desacato.
TERCERO: Declarar que la conducta del doctor Rafael Bustamante Pérez, como Director de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, es constitutiva de incumplimiento y de desacato a lo ordenado al Ministerio del Interior y de Justicia en cuanto a la implementación efectiva de la medida de seguridad del conductor de confianza de la actora, según lo dispuesto en el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia de acción de tutela de la Corte Constitucional T- 1037 de 2008.
CUARTO: Declarar que la conducta del doctor Felipe Muñoz Gómez, Director del Departamento Administrativo de Seguridad, es constitutiva de incumplimiento y de desacato a lo ordenado por la Corte Constitucional en el numeral sexto de la parte resolutiva de la Sentencia T- 1037 de 2008.
QUINTO: Sancionar al doctor Rafael Bustamante Pérez como Director de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, con multa equivalente a cinco (05) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
SEXTO: Sancionar al doctor Felipe Muñoz Gómez como Director del Departamento Administrativo de Seguridad, con multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
SÉPTIMO: La anterior multa deberá pagarla cada uno de los sancionados dentro de las 48 horas siguientes a la ejecutoria de esta providencia, a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura en la cuenta del Banco Agrario No. 30070-000030-04 DTM MULTAS Y CAUCIONES CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.
OCTAVO: Remitir copia de la presente decisión al señor Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia en cuyo despacho cursa la actuación penal certificada a folio 160 C. 2, para los fines legales que se estimen pertinentes tanto por la autoridad penal como por la incidentalista.
NOVENO: Remitir copia de esta providencia a los superiores de las autoridades contra las cuales se adelantó el presente incidente de desacato quienes también fueron notificados de su apertura.
DÉCIMO: Remitir copia de esta providencia a la Fiscalía General de la Nación para que en el ámbito de su competencia, establezca el mérito de iniciar la correspondiente investigación por los hechos aquí establecidos.
DÉCIMO PRIMERO: Negar los solicitudes contenidas en los numerales 4 y 5 del escrito del incidentalista (folios 7 y 8) por las razones expresadas en la presente decisión.
DÉCIMO SEGUNDO: La presente decisión es susceptible del grado jurisdiccional de consulta, para lo cual la Secretaria deberá remitir el expediente incidental al H. Consejo de Estado, en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
1. MP: Myriam Guerrero de Escobar. [Volver]
2. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, MP: Juan Ángel Palacio Hincapié. [Volver]
3. El Director de la Policía Nacional no rindió informe. [Volver]
4. Sentencia T-631 de 2008, MP: Manuel Cepeda Espinosa. [Volver]
5. Sentencias T-553/02 y T-368/05 [Volver]
6. Sentencia T-l 113 de 2005 MP: Jaime Córdoba Triviño [Volver]
7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 25 de marzo de 2004. Rad. 15001-23-33-000-2000-0494-0. MP: Darío Quiñones Pinilla. [Volver]
8. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 22 de enero de 2009, Rad, 11001-03-15-000-2008-00647-01, MP: Susana Buitrago Valencia. [Volver]
9. "Séptimo: EXHORTAR a la Directora del DAS y al Director de la Policía Nacional para que instruyan por escrito a sus agentes en el sentido que las labores de protección no son labores de inteligencia, y sobre la prohibición de llevar a cabo actividades de inteligencia respecto de las actuaciones de las personas protegidas." [Volver]
10. Artículo 330. Notificación por conducta concluyente. Modificado. Ley 794 de 2003. [Volver]
Artículo 33. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o lo mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia.
11. Ver: Auto 353 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto; Auto 061 de 2006, MP: Rodrigo Escobar Gil; Auto 053 de 2006, MP: Clara Inés Vargas Hernández; Auto 147 de 2004, MP: Jaime Araújo Rentería; Auto 235 de 2002, MP: Alfredo Beltrán Sierra. [Volver]
12. Sentencia T-459 de 2003, MP: Jaime Córdoba Treviño. [Volver]
13. La Sentencia T-1037 de 2008 resolvió sobre el particular:
"Quinto: ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia que restablezca - si no la hecho - e implemente de manera efectiva las medidas de seguridad aprobadas originalmente a la actora, que incluyen el uso de un carro blindado, con nivel alto de seguridad, que cuente con un presupuesto mensual de mantenimiento y gasolina; un conductor de confianza de la actora; Avanteles que permitan la fluida comunicación entre el conductor, la periodista y entre éstos y las autoridades. Deberá adicionalmente realizarse una reunión entre la actora y las autoridades competentes para definir posibles adecuaciones al sistema de protección que le permitan la protección y garantía integral de los derechos fundamentales comprometidos en el caso." [Volver]
14. Decreto 2816 de 2006, por el cual se diseña y reglamenta el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y se adoptan otras disposiciones:
Artículo 3�. Competencia. Son órganos competentes para el desarrollo del Programa de Protección de Derechos Humanos, los siguientes:
Parágrafo 1�. El Programa de Protección llevará a cabo sus responsabilidades en materia de protección y seguridad personal de manera conjunta con la Policía Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, así como con los demás organismos del orden nacional y territorial que se consideren pertinentes, de conformidad con lo establecido en el presente decreto.
Parágrafo 2�. Modificado. Decreto 4785 de 2008. Art. 1. Las responsabilidades frnete al Programa de Protección a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, se irán reduciendo gradualmente en la medida en que se vayan cumpliendo las distintas etapas del proceso de traslado del mismo hasta su finalización, el 30 de diciembre de 2009. Igualmente, se irá disminuyendo en forma gradual el cupo de escoltas contratados por el Departamento Administrativo de Seguridad hasta la finalización de dicho proceso.
Parágrafo 3�. El proceso de traslado del Programa de Protección, se llevará a cabo de acuerdo con el cronograma que el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, presente al Ministerio del Interior y Justicia, dentro de los quince días siguientes a la expedición del presente decreto.
Artículo 4�. Coordinación Operativa del Programa de Protección. La función operativa del Programa de Protección a Derechos Humanos estará a cargo de un coordinador designado para estos efectos, quien tendrá asiento en la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y Justicia, servirá de enlace con los organismos de seguridad y las entidades competentes, y actuará bajo la dirección del Director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia. [Volver]
15. Reuniones del 24 de octubre de 2007, del 11 de abril de 2008 y del 10 de diciembre de 2008, en las cuales se trató el tema, para concluir en la última que se reasignaría el esquema a la accionante. Sobre el escolta, se concluyó que mientras se definía quién la acompañaría, la Corporación Colectivo de Abogados asignaría temporalmente a uno de los de su esquema de protección. [Volver]
16. Vehículo de propiedad del Ministerio del Interior y de Justicia entregado en comodato N� 007-2008 al DAS para administrar su funcionamiento. [Volver]
17. Así consta por ejemplo, en la comunicación del 17 de diciembre de 2007 del Coordinador de Seguridad e Instalaciones y Avanzadas del DAS dirigida a la accionante, actuaciones que el DAS informaba al Director de la DDH. [Volver]
18. Al efecto, aportó certificación del Grupo de Gestión Humana en tal sentido. [Volver]
19. Sentencias T-553 de 2002 y T-368 de 2005 [Volver]
20. Consejo de Estado, Salo de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda -Subsección B. providencia del 07 de febrero de 2008. Rad. 11001-03-15-000-2007-01192-01 (AC), MP: Bertha Lucía Ramírez de Páez. [Volver]
21. Artículo 24. Medidas de protección de emergencia. En casos de riesgo inminente, el Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia podrá adoptar y/o solicitar, sin necesidad de estudia de nivel de riesgo y grado de amenaza y recomendación previa por parto del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER, medidas provisionales de protección para los destinatarios del Programa e informará de las mismas ol CRER. en la siguiente sesión, con el fin de que esto los conozca y recomiende las medidas definitivas.
Con el propósito de adoptar estas medidas de protección de emergencia, el Programa hará una valoración inicial del riesgo al que está expuesto el peticionario, a través de verificación realizada con los autoridades ae lo zona y con los representantes de la población objeto ante el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER. [Volver]
22. "La persona que incumpliere una orden de una juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción". [Volver]
23. Sentencia C-243 de 1996, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. [Volver]
24. En este sentido, expresó la Corte en la Sentencia C-243 de 1996:
"Estas sanciones impuestas por el juez de tutela cuando comprueba el desacato, son manifestación del poder disciplinario y coercitivo del juez y pueden consistir, como sa ha dicho, en la limitación de la libertad personal del sancionado o en una multa". [Volver]
25. Sentencia C-454 de 2006, MP: Jaime Córdoba Triviño, en la que se expresó:
"Sobre la efectividad del derecho de las víctimas a un recurso judicial efectivo (CP, artículos 29 y 229), ha establecido la jurisprudencia que su garantía depende de que éstas puedan intervenir en cualquier momento del proceso penal, aún en la fase de indagación preliminar. Su intervención no sólo está orientada a garantizar la reparación patrimonial del daño inferido con el delito, sino también a la satisfacción de sus derechos a la justicia y a la verdad. En ocasiones, incluso la representación de las víctimas en el proceso penal tiene unos cometidos exclusivamente vinculados al goce efectivo de los derechos a la justicia y la reparación. Bajo estas consideraciones la Corte constitucional estableció una doctrina en la que explícitamente abandonó una concepción reductora de los derechos de las víctimas, fundada únicamente en el resarcimiento económico, para destacar que las víctimas, o los perjudicados con el delito, tienen un derecho efectivo al proceso y a participar en él, con el fin de reivindicar no solamente intereses pecuniarios, sino también, y de manera prevalente, para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la justicia.
Como consecuencia de esta constatación la Corte declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 135 de la Ley 906 de 2004, en el entendido que la garantía de comunicación a la víctima de sus derechos, se realizará desde el momento mismo en que ésta entre en contacto con las autoridades de investigación penal, y que la misma debe referirse a los derechos a la verdad, a la Justicia y a la reparación de que es titular". [Volver]
26. Sentencias C-536 de 2008, MP: Jaime Araújo Rentería: C 516 de 2007, MP: Jaime Córdoba Triviño; C-1177 de 2005 y C-228 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. [Volver]
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