Source: https://biuletyn.piszcz.pl/wygaszenie-mandatu-radnego-z-uwagi-na-prowadzenie-dzialalnosci-z-wykorzystaniem-mienia-komunalnego/
Timestamp: 2017-08-19 09:15:52+00:00
Document Index: 112900791

Matched Legal Cases: ['art. 383', 'art. 383', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 27', 'art. 24', 'SA/Ol ', 'art. 43', 'SA/Go ', 'art. 24', 'SA/Wa ']

Wygaszenie mandatu radnego z uwagi na prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego | Radar Prawny
Radar Prawny > sektor publiczny > Wygaszenie mandatu radnego z uwagi na prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego
aplikant radcowski robert.wechman@piszcz.pl
Wygaszenie mandatu radnego z uwagi na prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego
Radni reprezentują społeczeństwo na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego. Wykonywany przez nich mandat charakteryzuje się trzema cechami:
generalnością, która polega na tym, że radny reprezentuje nie tylko wyborców, którzy oddali na niego głos, ale całą społeczność lokalną;
niezależnością, która wiąże się z tym, że radny nie jest związany instrukcjami wyborców;
nieodwołalnością, która oznacza brak możliwości odwołania radnego z pełnionej przez niego funkcji przez okres czteroletniej kadencji rady.
Kiedy wygasa mandat radnego?
Pomimo, że zasadą jest brak możliwości odwołania radnego, to jednak ustawodawca pozwala w wyjątkowych sytuacjach na wygaszenia mandatu radnego. Zgodnie z art. 383 ustawy z 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy, radny może utracić swój mandat w przypadku:
odmowy złożenia ślubowania,
pisemnego zrzeczenia się mandatu,
naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności,
wyboru na wójta,
niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.
Jak słusznie wskazuje B. Banaszak (B. Banaszak. Kodeks wyborczy. Komentarz., s. 563-564), katalog określony w art. 383 ust. 5 Kodeksu wyborczego nie ma charakteru wyczerpującego. Wygaśnięcie mandatu radnego możliwe jest również w przypadku:
rozwiązania rady gminy przez Sejm,
rozwiązania rady gminy w wyniku referendum,
rozwiązania rady gminy w następstwie zmian dokonanych w podziale terytorialnym.
Utrata mandatu z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym
Spośród wszystkich sytuacji umożliwiających wygaszenie mandatu radnego określonych w Kodeksie wyborczym, najwięcej wątpliwości budzi kwestia wygaszenia mandatu z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przepisem szczególnym, który uzasadnia wygaszenie mandatu radnego z uwagi na powyższe naruszenie jest między innymi ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej:, u.s.g.).
Z sytuacjami uzasadniającymi wygaszenie mandatu będziemy mieli do czynienia w przypadku:
powierzenia przez wójta radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 24d u.s.g.),
podejmowania dodatkowych zajęć oraz przyjmowania darowizn, które mogą podważać zaufanie wyborców (art. 24e u.s.g.),
prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami przy wykorzystaniu mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat (art. 24f ust. 1 u.s.g.),
wykonywania funkcji w spółkach z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców (art. 24f ust. 2 u.s.g.),
posiadania pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców (art. 24f ust. 5 u.s.g.),
członkostwa w ogranie jednostki samorządu terytorialnego, w gminie w której radny uzyskał mandat (art. 27 pkt 2 u.s.g.).
Warto wspomnieć, że o ile naruszenia wskazane w pkt 2-5 nie budzą większych kontrowersji, to jednak w doktrynie panuje spór, czy powierzenie przez wójta radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej stanowi podstawę do wygaszenia mandatu.
Między innymi WSA w Olsztynie uznał, że naruszenie art. 24d u.s.g. nie skutkuje wygaśnięciem mandatu (wyrok WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Ol 1027/07, LEX nr 462655). Pogląd ten jednak wydaje się być kontrowersyjny, ponieważ jak trafnie zwrócił uwagę NSA, sankcja wygaśnięcia mandatu jest na tyle poważna, że nie można jej domniemywać (wyrok NSA z 2 września 2014 roku, sygn. akt II OSK 1654/14, Legalis nr 1187663). W związku z czym całkowicie zasadnym byłoby podjęcie działań legislacyjnych, które jednoznacznie rozwiążą tę kwestię.
Zakaz wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia obejmuje nie tylko prowadzenie tej działalności, ale również zarządzanie taką działalnością, bycie jej przedstawicielem oraz pełnomocnikiem. Takie rozwiązanie ma służyć przede wszystkim prewencji antykorupcyjnej. Należy przy tym podkreślić, że ograniczenie dotyczy nie tylko działalności, którą radny rozpoczyna po uzyskaniu mandatu, ale również tej działalnością, którą radny prowadził przed uzyskaniem mandatu. W takim wypadku, jeżeli radny nie chce, aby jego mandat został wygaszony, zobowiązany jest do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
W tym miejscu warto zwrócić na pewną niekonsekwencję ustawodawcy. Z jednej strony zakazuje on radnym i ich małżonkom pełnienia funkcji w spółkach z udziałem gminnych osób prawnych, a z drugiej strony przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonka radnego w ogóle nie dostrzega nieprawidłowości i dopuszcza taką możliwość.
Co zalicza się do mienia komunalnego?
Mówiąc o zakazie prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, należy wyjaśnić, czym jest mienie komunalne. Zgodnie z art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność oraz inne prawa majątkowe, które należą do gminy, a także mienie, które należy do innych gminnych osób prawnych. Ponadto, do majątku komunalnego zalicza się również majątek spółki, w której gmina ma 100 proc. udziałów (wyrok NSA z 18 lipca 2013 roku, sygn. akt II OSK 1401/13, LEX nr 1504911).
Jeżeli chodzi o wykorzystanie mienia komunalnego to nie jest nim sam fakt władania składnikiem majątkowym (np. nieruchomością) gminy, ale jego rzeczywiste wykorzystywanie, bądź też realna możliwość takiego wykorzystania do prowadzonej działalności gospodarczej (WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 691/07, Legalis nr 165102).
Działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego w praktyce
Na ogół sądy administracyjne podchodzą bardzo rygorystycznie do kwestii wykorzystywania mienia komunalnego gminy, w której radny sprawuje mandat.
Są one skłonne przychylać się stanowiska, że dochodzi do naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego, nawet wtedy, gdy dana osoba jest zatrudniona w firmie współpracującej z jednostką samorządu terytorialnego. Przykładem może być sprawa, w której sąd badał, czy łączenie mandatu radnego z pełnieniem funkcji dyrektora banku zajmującego się obsługą finansową jednostki samorządu terytorialnego stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd przychylił się do stanowiska, że w takim przypadku należy mówić o prowadzeniu działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, a tym samym radny celem zachowania mandatu powinien zrezygnować z funkcji dyrektora banku (wyrok NSA z 6 lipca 2010 roku, sygn. akt II OSK 877/10, LEX nr 597926). W innej sprawie, gdzie przedmiotem analizy była kwestia przyjęcia pełnomocnictwa procesowego od spółki komunalnej przez radnego, który jest adwokatem, skład orzekający doszedł do podobnych wniosków co NSA we wspomnianej wcześniej sprawie. Sąd uznał, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z pełnomocnikiem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystywaniem mienia komunalnego i naruszeniem zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek przy wykorzystaniu mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2013 roku, sygn. akt II OSK 2896/13, LEX nr 1254207).
Z drugiej strony, orzecznictwo pokazuje również, że każda sprawa musi być analizowana indywidualnie. Dobrym tego przykładem jest rozstrzygnięcie WSA w Warszawie. Sąd ten analizował czy jednorazowa sprzedaż alkoholu przez Stowarzyszenie Ochotniczej Straży Pożarnej w budynku remizy należącym do gminy, podczas imprezy nocnej, z której dochód przeznaczono na cele charytatywne kościoła, mieści się w zakresie prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. WSA uznał, że w takim wypadku nie może być mowy o naruszeniu, gdyż incydentalnej sprzedaży nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności gospodarczej (wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SA/Wa 2089/12, Legalis nr 637170).
Procedura wygaszenia mandatu
Rada gminy w drodze uchwały może stwierdzić wygaśnięcie mandatu w przypadku wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Uchwała powinna zostać podjęta przez gminę w ciągu jednego miesiąca od dnia, w którym wystąpiła przyczyna wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały, radny ma prawo do złożenia wyjaśnień. Uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu należy doręczyć komisarzowi wyborczemu, wojewodzie oraz zainteresowanemu radnemu. Radnemu przysługuje prawo zaskarżenia uchwały o wygaśnięciu mandatu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Ustawa z 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy (Dz.U nr 21, poz. 112 ze zm.)
Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2016, poz. 446 ze zm.)
mandat radnegorada gminysamorząd
Procedura odwrócona w praktyce
Problemy z wynagrodzeniami w kontekście nowej ustawy kominowej
Gospodarka odpadami komunalnymi a powierzenie usług użyteczności publicznej
radca prawny piotr.liberski@piszcz.pl