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Timestamp: 2019-01-23 12:19:28+00:00
Document Index: 104149179

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 21', 'art. 2946', 'art. 133', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1431', 'art. 16', 'art. 16', 'sentenza ', '§4', 'art. 21', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 16', 'sentenza ', 'art. 16', 'art. 21', 'art. 99']

La soluzione dell’Adunanza plenaria in tema di rideterminazione del contributo di costruzione e di tutela del privato con l’azione di accertamento – Iurisprudentia
La soluzione dell’Adunanza plenaria in tema di rideterminazione del contributo di costruzi...
Cons. Stato, Ad. plen., 30 agosto 2018, n. 12, Pres. Pajno - Est. Noccelli
(1) Gli atti con i quali la Pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio.
(2) La Pubblica amministrazione, nel corso del rapporto concessorio, può sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo del contributo di concessione, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento.
[Il Massimo Consesso di Giustizia Amministrativa - adito per la riforma sia della sentenza n. 185 del 21 gennaio 2014 del T.a.r. per la Sicilia, sez. III, concernente la rideterminazione degli oneri concessori in relazione a titoli edilizi rilasciati, sia della sentenza n. 188 del 21 gennaio 2014 del T.a.r. per la Sicilia - Palermo, sez. III, concernente la rideterminazione degli oneri concessori in relazione ai titoli edilizi rilasciati – per un verso ha precisato che l’amministrazione comunale, nel rideterminare l’importo del contributo di concessione con atti non aventi natura autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, l. n. 241 del 1990, senza che sia applicabile la disciplina dell’errore riconoscibile di cui all’art. 1431 c.c., in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica; per altro verso, ha chiarito che la tutela dell’affidamento e il principio della buona fede, che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione dell’attuazione del rapporto obbligatorio, possono trovare applicazione in caso di rideterminazione del contributo di costruzione nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l’ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell’ottica di una leale collaborazione volta all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio vantato dal Comune].
Le due vicende oggetto del presente giudizio originano dalle determinazioni con le quali il Comune di Cinisi (PA) ha ricalcolato e richiesto nel 2007, a distanza di quattro anni dal rilascio delle originarie concessioni edilizie e in misura circa quattro volte superiore a quella iniziale, il pagamento del contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, agli odierni appellanti incidentali, Santo Faro s.n.c. (oggi Diesse s.r.l.) e Michele Palazzolo, titolare dell’omonima ditta, nella misura, rispettivamente, di € 181.590,54 e di € 167.223,47.
Santo Faro s.n.c. e Michele Palazzolo hanno impugnato gli atti di rideterminazione degli oneri concessori, adottati dal Comune di Cinisi, avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Palermo, e in seguito hanno proposto ricorso per motivi aggiunti anche contro la richiesta di pagamento rivolta dal Comune di Cinisi al fideiussore.
Avverso tale sentenza il Comune di Cinisi ha proposto appello principale avanti al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, lamentando l’erroneo accoglimento del terzo motivo di ricorso, e ne ha chiesto la riforma, con la conseguente integrale reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in primo grado.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con l’ordinanza n. 175 del 27 marzo 2018, ha riunito i due giudizi e, nel rilevare un contrasto di giurisprudenza in ordine alla rideterminazione degli oneri concessori, ha rimesso l’esame delle controversie e ha posto a questa Adunanza plenaria i seguenti quesiti:
L’Adunanza plenaria ritiene che ai tre quesiti posti dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con l’ordinanza n. 175 del 17 marzo 2018 debbano darsi le risposte che seguono.
Con il primo quesito, come si è accennato nell’esposizione del fatto (v., supra, §4), il Consiglio chiede all’Adunanza se la rideterminazione degli oneri concessori sia estrinsecazione di un potere autoritativo, da parte della pubblica amministrazione, nell’ambito dell’autotutela pubblicistica soggetta ai presupposti e ai requisiti dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 o sia espressione di una sua legittima facoltà, nell’ambito del rapporto paritetico di natura creditizia, conseguente al rilascio del titolo edilizio a carattere oneroso, sottoposto nelle sue forme di esercizio al termine prescrizionale ordinario.
Occorre qui richiamare in premessa, salvo poi soffermarsi su di essi con maggiore attenzione nel prosieguo della trattazione, i principî affermati di recente da questa Adunanza plenaria nella sentenza n. 24 del 7 dicembre 2016 riguardo alla natura del contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria.
Occorre adesso esaminare, proprio alla luce di questi fondamentali principî, il primo quesito posto dall’ordinanza di rimessione.
L’ordinanza di rimessione individua, tuttavia, una posizione diversa e innovativa rispetto ai riferiti orientamenti giurisprudenziali, quantomeno in ordine alla impostazione teorica delle questioni, in un’altra sentenza della quarta sezione del Consiglio di Stato (cfr. Cons. St., sez. IV, 21 dicembre 2016, n. 5402).
Le conclusioni raggiunte dall’Adunanza plenaria, secondo l’ordinanza di rimessione, meriterebbero condivisione, quantomeno se restano ferme le conclusioni sulla natura di prestazione patrimoniale imposta del contributo di cui si controverte e sul suo carattere non sinallagmatico rispetto agli interventi di urbanizzazione che mettono capo all’ente pubblico, secondo un livello di programmazione temporale e qualitativo sul quale il privato non avrebbe titolo per interferire.
L’Adunanza plenaria osserva che al quesito inerente alla natura, privatistica o pubblicistica, degli atti con i quali l’amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, debba rispondersi con la riaffermazione della loro natura privatistica, sin qui ribadita dalla giurisprudenza di questo Consiglio.
E del resto, anche in riferimento alla contigua fattispecie del recupero delle somme indebitamente percepite dal pubblico dipendente, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha ritenuto non accettabile il richiamo alla teoria, secondo la quale il recupero di una somma da parte della pubblica amministrazione presupporrebbe l’annullamento, in sede di autotutela, del provvedimento recante la determinazione dell’emolumento in misura maggiore di quella dovuta.
L’Adunanza plenaria ritiene che, peraltro, al nuovo indirizzo interpretativo, che sembrerebbe delinearsi nella sentenza n. 5402 del 21 dicembre 2016 della IV sezione di questo Consiglio di Stato e nella stessa pronuncia n. 24 del 2016 di questa Adunanza, non possa attribuirsi il significato sistematico, con tutte le conseguenti ricadute applicative in termini di disciplina applicabile, che l’ordinanza di rimessione loro annette.
L’affermazione secondo cui il contributo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale imposta e rientra a tale titolo nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico in quanto necessariamente legata al rilascio del titolo edilizio, tuttavia, non comporta ex se che i relativi atti di determinazione abbiano necessariamente carattere autoritativo, si colorino, per così dire, di imperatività e siano espressione di potestà pubblicistica.
Discende da quanto detto che gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio.
Quanto al secondo quesito, posto dall’ordinanza di rimessione n. 175 del 27 marzo 2018, la qui riaffermata natura non autoritativa degli atti con i quali l’autorità comunale provvede alla determinazione degli oneri, atti non riconducibili – come detto – all’espressione di una potestà pubblicistica, comporta che nell’ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dal rilascio del titolo edilizio, essa sia sempre possibile, e anzi doverosa, da parte della pubblica amministrazione, nell’esercizio delle facoltà connesse alla propria posizione creditoria, la rideterminazione del contributo, quante volte la pubblica amministrazione si accorga che l’originaria liquidazione di questo sia dipesa dall’applicazione inesatta o incoerente di parametri e coefficienti determinativi, vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato, o da un semplice errore di calcolo, con l’ovvia esclusione della possibilità di applicare retroattivamente coefficienti successivamente introdotti, non vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato.
L’ordinanza di rimessione pone, infine, un terzo quesito e intende conoscere se in alternativa, e a prescindere dall’inquadramento giuridico della fattispecie, secondo le categorie sopra richiamate, e quale che sia la categoria giuridica da riconnettere al provvedimento determinativo degli oneri concessori, se vi sia spazio, e in quali limiti, perché possa trovare applicazione nella fattispecie in esame il principio del legittimo affidamento del privato, da ricostruire vuoi sulla base della disciplina pubblicistica dell’autotutela, vuoi su quella privatistica della lealtà e della buona fede nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, ovvero sulla base dei principî desumibili dai limiti posti dall’ordinamento civile per l’annullamento del contratto per errore o per altra causa.
In conclusione, e riassumendo quindi i principî di diritto sin qui diffusamente enunciati, si può quindi affermare che:
L’Adunanza plenaria, affermati tali principî di diritto, ritiene di dover rimettere, ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a., la risoluzione delle due cause connesse, anche per quanto concerne la determinazione delle spese del giudizio, al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.