Source: https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=387
Timestamp: 2020-02-17 04:51:57+00:00
Document Index: 133942514

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art.16', 'art.21', 'art.21', 'art.71', 'art.21', 'art. 33', 'art.21', 'art.1460', 'art.26', 'art.1']

Deliberazione n. 235 del 06/06/01
Scheda n.R/390/2001
OGGETTO: Bando di gara per l’aggiudicazione, mediante licitazione privata, dei lavori del 1ï¿½ e 2ï¿½ lotto della Scuola marescialli carabinieri di Firenze Castello.
Importo complessivo a base d’asta: ï¿½.328.004.306.242 (1ï¿½ lotto);
ï¿½.. 40.745.693.758 (2ï¿½ lotto).
STAZIONE APPALTANTE: Ministero dei Lavori Pubblici.
RIFERIMENTO NORMATIVO: Artt. 16 e 21 della legge n.109/94.
VISTA la legge quadro sui lavori pubblici 11 febbraio 1994 n.109 e successive modificazioni ed in particolare gli art. 4 e 5;
VISTO il regolamento generale sui lavori pubblici approvato con D.P.R. 21 dicembre 1999 n.554;
VISTA la relazione del Servizio Ispettivo;
che in data 15.3 u.s. l’AGI ha segnalato le “irregolaritï¿½ procedurali ed incompletezza degli atti a base di gara” relativamente ai lavori indicati in oggetto, i cui bandi sono stati pubblicati sulla G.U.R.I. del 25.7.00. A parere dell’esponente, le doglianze pervenute da alcune imprese associate “concorrono nel senso di escludere la sussistenza dei presupposti tecnici e normativi indispensabili per la corretta messa in gara dell’appalto, la serietï¿½ e la trasparenza delle offerte e alla possibilitï¿½ di una corretta verifica delle giustificazioni dei prezzi in sede di valutazione di eventuali anomalie”. Le doglianze possono cosï¿½ riassumersi:
L’Amministrazione appaltante avrebbe opposto un “inusuale” rifiuto - in ragione del decreto di segretazione delle opere - alla richiesta delle imprese invitate alla licitazione di acquisire copia degli elaborati progettuali e della documentazione a corredo, nonostante il fatto che l’ammissione alla gara fosse subordinata al possesso dell’abilitazione di sicurezza NOS (fino al grado di ‘Riservato’) previsto nel bando.
La consultazione degli atti presso il Ministero sarebbe stata resa difficoltosa dalle “limitazioni dell’orario di apertura al pubblico degli uffici e… conseguente turnazione imposta… per soddisfare le richieste di presa visione avanzate da tutte le imprese ammesse alla gara” . Ciï¿½ avrebbe impedito “l’accurato esame cui deve necessariamente improntarsi l’offerta”.
Pur nelle limitate occasioni di accesso ai documenti di gara, sarebbero state rilevate “lacune ed incongruenze sotto diversi profili del progetto”, poi segnalate in occasione della Conferenza preliminare indetta dall’Amm.ne appaltante prima del termine di presentazione delle offerte, cui avrebbe fatto seguito la rettifica degli elaborati e lo slittamento del suddetto termine dal 10.1.2001 al 21.3.2001.
A fronte della lamentata mancanza (tra gli atti visionabili) del computo metrico estimativo, il responsabile del procedimento avrebbe opposto l’irrilevanza di tale elaborato, trattandosi di un appalto ‘a corpo’. A dire dell’esponente, la mancata esibizione del computo sarebbe in contrasto con l’art.16 della legge n.109/94 e con la determinazione dell’Autoritï¿½ n.4/2001.
A compromettere ulteriormente la legittimitï¿½ della procedura vi sarebbe la “mancata indicazione, nel bando e nella lettera di invito, di quali siano le voci di prezzo, pari nel loro complesso ad almeno il 75% dell’importo a base d’asta, sulle quali ciascun concorrente ï¿½ tenuto a presentare, fin dall’offerta, le proprie giustificazioni”. In ordine a questa circostanza - segnalata da alcuni concorrenti e di cui l’AGI rileva il contrasto con l’art.21 della legge predetta e con la determinazione dell’Autoritï¿½ in data 26.10.99 - l’Amministrazione appaltante, in sede di conferenza preliminare, si sarebbe espressa invitando le imprese partecipanti ad “individuare una delle possibili combinazioni tra le 5 categorie indicate nel bando (prevalente piï¿½ scorporabili), il cui valore complessivo raggiunga il 75% dell’importo dell’appalto, per poi giustificare tutte le voci di prezzo che compongono le categorie di lavoro scelte”. In tale ipotesi l’esponente ritiene che “le giustificazioni saranno riferite a prezzi complessivi riguardanti lavorazioni diverse, quindi di per sï¿½ non comparabili tra concorrente e concorrente”; inoltre, poichï¿½ per alcune categorie di lavoro il prezzo complessivamente offerto ï¿½ funzione delle quantitï¿½ - non conosciute - ad un prezzo complessivo piï¿½ basso potrebbe corrispondere un prezzo unitario piï¿½ elevato.
Da ultimo, la circostanza che l’opera sia finanziata dal Ministero dell’Interno “con assunzione dell’impegno di spesa per l’intero appalto in rate costanti per 15 anni a partire dal 2000”, “comporta l’assunzione da parte dell’aggiudicatario degli oneri finanziari connessi al pagamento dei SAL per i quali non siano ancora maturate le relative rate di finanziamento e che verranno liquidati, nei limiti della capienza della singola rata, al 30 aprile dell’esercizio finanziario successivo alla data della rilevazione contabile”. Assume quindi un valore essenziale, secondo l’esponente, la completa e precisa conoscenza degli elaborati progettuali, dall’esame dei quali il concorrente puï¿½ trarre gli elementi necessari per una valutazione realmente consapevole ed “evitare che l’offerta di ribasso lasci scoperti gli ingenti oneri finanziari connessi ai differiti pagamenti”;
che il Responsabile del Procedimento – Arch. Vittoria Castagna – ha risposto con nota n.140 del 2.4.01, fornendo le precisazioni di seguito indicate:
All’attualitï¿½, “La commissione di gara sta verificando la documentazione relativa alle gare sia del Lotto A che del Lotto B, prima di procedere all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche”;
Il Lotto A ï¿½ costituito da n.83 “elaborati a carattere descrittivo e prescrittivi” , e da n.91 album e n.637 tavole (elaborati grafici). Il Lotto B ï¿½ costituito da n.26 “elaborati a carattere descrittivo e prescrittivi” , e da n.42 album e n.161 tavole (elaborati grafici);
Tranne i “Capitolati Speciali d’Appalto con i relativi allegati e le Descrizioni Qualitative di ogni singola lavorazione”, tutti gli elaborati sono segretati;
Gli atti sono stati a disposizione dei concorrenti dal 27.11.2000 al 20.3.2001;
L’orario di visione degli elaborati ï¿½ stato articolato in 45 ore settimanali, dalle ore 9 alle ore 18 dei giorni lavorativi da lunedï¿½ a venerdï¿½;
Hanno richiesto la consultazione degli atti 11 ditte su 12 ammesse per il Lotto A e 12 su 40 ammesse per il Lotto B;
Per il Lotto A ï¿½ stato consentito l’accesso agli atti “in base agli appuntamenti richiesti settimanalmente”, incrementando il numero delle copie poste in visione “fino a raggiungere il numero di cinque copie complete. Col passare del tempo… il numero delle imprese ï¿½ risultato pari al numero delle copie a disposizione”. In sintesi, 1 Ditta ha effettuato un’unica visione, altre 4 hanno effettuato 4 visioni ed 1 addirittura 10 volte; “le restanti 5 Ditte hanno potuto usufruire del tempo non utilizzato da altre Ditte”. Per il Lotto B “ï¿½ stato possibile consentire alle Ditte richiedenti di accedere agli atti ad ogni richiesta”;
“Si puï¿½ dire a titolo di esempio che ognuna delle 5 Ditte interessate al Lotto A e di cui al punto precedente hanno preso visione del progetto per circa 400 ore”.
Si premette che dall’esame dei bandi pubblicati sul foglio inserzioni n.172 della G.U.R.I. del 25.7.2000 puï¿½ desumersi il seguente quadro sintetico:
1ï¿½ lotto
2ï¿½ lotto
Importo lavori (a corpo)
ï¿½.328 miliardi circa (100%)
ï¿½.40,7 miliardi circa (100%)
Ribasso sull’importo a base d’asta (art.21c.1-lett.b)
1825 gg. (5 anni)
1095 gg. (3 anni)
15 rate costanti annue
Esercizio fin. 1999
Esercizio fin. 2000
Termine pagamenti
Esercizio fin. 2013
Esercizio fin. 2014
Passando alla trattazione delle singole doglianze, si ritiene che:
La segretazione di tutti gli elaborati costituenti il progetto delle opere, stabilita con Decreto del Ministro della Difesa del 26.3.98 (che ha definito l’opera “Segreta nell’interesse della sicurezza dello Stato”), comporta particolari limitazioni nell’accesso ai medesimi elaborati, limitazioni che si estendono – oltre che ai concorrenti interessati - agli stessi progettisti incaricati (anche se funzionari dell’Amministrazione), alla custodia degli atti progettuali, nonchï¿½ al loro invio ad altre pubbliche amministrazioni per la richiesta del parere di competenza.
Non sembra quindi censurabile, di per sï¿½, il rifiuto opposto dalla stazione appaltante alla richiesta – avanzata da alcuni concorrenti - di acquisizione in copia dell’intera documentazione progettuale.
In ordine alla congruitï¿½ dei tempi complessivi durante i quali l’Amministrazione ha consentito l’accesso agli atti, la risposta fornita Ministero dei LL.PP. evidenzia che gli elaborati sono rimasti a disposizione degli interessati per circa 4 mesi e che, tranne una iniziale prevalenza delle richieste di visione rispetto alle copie disponibili (limitatamente al Lotto A), ogni concorrente ha avuto la possibilitï¿½ di esaminare gli atti per il tempo ritenuto necessario.
Circa le “lacune ed incongruenze sotto diversi profili del progetto”, giï¿½ segnalate in occasione della Conferenza preliminare, deve premettersi – per stessa ammissione dell’esponente – che l’Amministrazione ha operato la rettifica degli elaborati, facendo conseguentemente slittare il termine di presentazione delle offerte dal 10.1.2001 al 21.3.2001. Pertanto, la doglianza ha giï¿½ trovato accoglimento nella prevista sede della Conferenza preliminare, convocata ai sensi del punto 8 della Circolare Min.LL.PP. n.4488UL del 7.10.1996. Tale circostanza ha trovato conferma dall’esame dei 3 verbali della citata Conferenza preliminare, dai quali si evince che l’Amministrazione dei LL.PP. ha anche fornito risposta scritta a circa 180 quesiti formulati per il Lotto A ed a circa 40 per il Lotto B).
La mancanza del computo metrico estimativo fra gli atti posti in visione, ha costituito per molto tempo l’oggetto di una controversia, risolta con l’entrata in vigore del D.P.R. n.554/99 (che all’art.71 comma 2 chiarisce che, in sede di offerta per l’affidamento di un appalto, il concorrente dichiara “di avere esaminato gli elaborati progettuali, compreso il computo metrico”). Nel caso in esame l’obbligo di applicazione di tale normativa non sussisteva, in quanto il bando ï¿½ stato pubblicato il 25.7.2000 e cioï¿½ 3 giorni prima della vigenza del nuovo Regolamento; tuttavia ciï¿½ non esclude che sarebbe stato piï¿½ corretto e piï¿½ opportuno a tutela degli interessi della stazione appaltante, fornire ai partecipanti alla gara anche il computo metrico estimativo.
E’ stata effettivamente riscontrata nella lettera di invito la mancata indicazione delle voci di prezzo piï¿½ significative (pari ad almeno il 75% dell’importo a base d’asta), sulle quali ciascun concorrente ï¿½ tenuto a presentare, fin dall’offerta, le proprie giustificazioni. In proposito, rispondendo ad un quesito durante la Conferenza preliminare, l’Amministrazione appaltante ha chiarito che non veniva fornito alcun elenco di voci da giustificare, in quanto “Vi ï¿½ una percentuale di spesa che il soggetto puï¿½ determinare, l’importante ï¿½ il raggiungimento del 75% dell’importo per aggregati di voci (categorie di lavoro). Quali individuare ï¿½ una scelta dell’Impresa”. Si deduce pertanto la difformitï¿½ tra quanto posto in essere dalla stazione appaltante e quanto stabilito dall’art.21 comma 1bis della legge n.109/94.
Il segnalato problema della disponibilitï¿½ finanziaria ripartita in quindici rate costanti annue, precisamente dal 1999 al 2013 per il 1ï¿½ lotto (328 miliardi da eseguire in 5 anni) e dal 2000 al 2014 per il 2ï¿½ lotto (40,7 miliardi da eseguire in 3 anni), solleva perplessitï¿½ di natura differente rispetto a quelle manifestate dall’AGI.
Infatti, ipotizzando per semplicitï¿½ una progressione lineare nella realizzazione del 1ï¿½ lotto, si deve constatare che dopo circa due anni dall’inizio dei lavori l’aggiudicatario inizierebbe a maturare un credito non esigibile nei termini previsti dalla legge e per di piï¿½ crescente con il trascorrere del tempo. Se i lavori si concludessero nei tempi previsti (considerando – prudenzialmente - l’avvio dei lavori alla fine del 2001), l’esecutore si troverebbe ad aver anticipato alla fine del 2006 circa 150 miliardi, sapendo di dover attendere sette anni per ottenere il pagamento integrale di detta cifra.
A fronte di ciï¿½ il bando specifica che “gli eventuali oneri finanziari collegati alla presente modalitï¿½ di pagamento saranno a carico dell’impresa aggiudicataria in quanto si intendono ricompresi e remunerati nei singoli prezzi unitari”.
In merito ï¿½ difficile immaginare l’entitï¿½ del ribasso (o del rialzo?) che un imprenditore - seriamente intenzionato ad eseguire le opere - dovrebbe determinare per garantirsi un legittimo utile.
Sussiste invece un elevatissimo rischio che lo sviluppo dei lavori seguirï¿½, realisticamente, la disponibilitï¿½ dei finanziamenti, o che si giunga a risoluzioni contrattuali e/o a contenziosi.
In definitiva, questa particolare modalitï¿½ di finanziamento, che si pone in contrasto con altre norme (artt. 29 e 30 del D.M.LL.PP. n.145/2000 e, ancor prima, art. 33 e 35 del D.P.R. n.1063/62), costituisce un significativo ostacolo al raggiungimento di quegli obiettivi di tempestivitï¿½ ed efficacia indicati dalla legge n.109.
In base a quanto sopra considerato, il Consiglio, nell’adunanza del 06/06/01
- ritiene non censurabile il rifiuto opposto dalla stazione appaltante alla richiesta, avanzata da alcuni concorrenti, di acquisizione in copia dell’intera documentazione progettuale, in quanto tali atti erano stati dichiarati segreti nell’interesse della sicurezza dello Stato;
- rileva che, in base alle responsabili dichiarazioni rese dal funzionario preposto, ad ogni concorrente ï¿½ stato consentito l’accesso agli atti - presso gli uffici della stazione appaltante - per un tempo complessivo giudicato congruo;
- rileva che le lamentate lacune ed incongruenze del progetto sono state oggetto di esame da parte della stazione appaltante, che ha comunicato di aver operato le rettifiche ed integrazioni del caso ed ha prorogato il termine di scadenza per la presentazione delle offerte, senza perï¿½ specificare se il progetto ha – dopo le integrazioni – i contenuti previsti dalla legge n.109/94 e successive modificazioni, dal D.P.R. n.554/99 e dalla determinazione dell’Autoritï¿½ n.4 del 31.1.2001;;
- ritiene che l’avvenuta pubblicazione del bando prima dell’entrata in vigore del D.P.R. n.554/99 non esclude che sarebbe stato piï¿½ corretto (alla luce della giurisprudenza) e certamente piï¿½ opportuno a tutela degli interessi della stazione appaltante (per l’effetto positivo di evitare possibile contenzioso) fornire ai partecipanti alla gara anche il computo metrico estimativo e procedere all’aggiudicazione sulla base dell’offerta a prezzi unitari come suggerito dall’Autoritï¿½ nella determinazione n.4 del 26.10.99;
- accerta che la mancata indicazione, da parte della stazione appaltante, delle voci di prezzo da giustificare fina dall’offerta costituisce sicuramente una rilevante anomalia del procedimento, per l’inosservanza dell’art.21 comma 1bis della legge n.109/94;
- osserva che il descritto problema della copertura finanziaria appare particolarmente rilevante, perchï¿½ introduce nell’appalto una variabile assolutamente non prevista dalle disposizioni vigenti (ancorchï¿½ eufemisticamente definita “eventuali oneri finanziari”), e puï¿½ essere causa di contenzioso in sede di esecuzione, al punto da legittimare l’eccezione di inadempimento, ex art.1460 cod. civ., richiamato espressamente dall’art.26 della legge quadro;
- osserva altresï¿½ che la particolare modalitï¿½ di finanziamento, oltre a porsi in contrasto anche con gli artt. 29 e 30 del D.M.LL.PP. n.145/2000, costituirï¿½ un grave ostacolo a che l’attivitï¿½ amministrativa relativa al procedimento in questione possa uniformarsi a quei criteri indicati nell’art.1 comma 1 della citata legge n.109/94;
- manda al Servizio per le comunicazioni di rito.