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Timestamp: 2019-07-18 00:52:40+00:00
Document Index: 93506325

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Imparzialità del giudice contabile ed interpretazione costituzionalmente conforme delle norme processuali: il caso della revocazione di sentenza per errore di fatto e di calcolo. | AmbienteDiritto.it
Giancarlo A. Ferro*
Imparzialità del giudice contabile ed interpretazione costituzionalmente conforme delle norme processuali: il caso della revocazione di sentenza per errore di fatto e di calcolo
Sommario: 1.Premessa - 2. Sulla competenza a decidere della revocazione nei giudizi contabili e le soluzioni offerte dalla giurisprudenza con riguardo agli altri tipi di processo - 3. Giusto processo ed imparzialità del giudice nella giurisprudenza della Corte costituzionale - 4. Il principio di imparzialità nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo - 5. Imparzialità del giudice e “giustizia” della decisione - 6. Forza della prevenzione e strumenti processuali per porvi rimedio – 7. Per un’interpretazione costituzionalmente (e convenzionalmente) conforme delle disposizioni sulla competenza a decidere sulla revocazione - 8. Principio di imparzialità del giudice della revocazione ed esigenze organizzative degli uffici giudiziari - 9. Imparzialità del giudice, divaricazione dei modelli processuali e giusto processo. Alcune considerazioni di chiosa sul giudice contabile e sul suo processo.
Gli istituti dell’astensione e della ricusazione del giudice, con riferimento ai diversi modelli processuali, hanno costituito l’oggetto di serrati dibattiti dottrinali e di numerosi interventi giurisprudenziali.
Tuttavia, minore attenzione è stata prestata alle concrete applicazioni di tali rimedi, come noto posti a presidio dell’imparzialità del giudice, nei processi contabili.
Una recente pronuncia della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale d’Appello per la Regione siciliana, offre l’occasione per sviluppare alcune riflessioni che, sebbene apparentemente circoscritte alla peculiarità dei giudizi per revocazione, mirano a dimostrare l’esigenza di una lettura unitaria del principio costituzionale del giusto processo.
Con ordinanza n. 28 del 2014, la Corte siciliana ha rigettato numerose istanze di ricusazione presentate dalle parti private nei confronti dei magistrati facenti parte del collegio della revocazione e che già avevano preso parte del collegio che aveva pronunciato la sentenza oggetto del giudizio.
Nella specie, i ricorrenti erano stati condannati in appello, dalla locale sezione della Corte dei Conti, al pagamento di ingenti somme a favore della Regione siciliana.
Lamentando errori di fatto e di calcolo compiuti dal giudice dell’appello, le parti proponevano ricorso per revocazione, ai sensi dell’art. 68, comma primo, lett. a) del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 (T. U. delle leggi sulla Corte dei Conti) e dell’art. 395, comma primo, n. 4 c.p.c.
A tenore dell’articolo 106 del r.d. 1038 del 1933 (Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti) – con disposizione che sembra ricalcare quanto previsto all’art. 398, co. 1, c.p.c. - competente a decidere sulla revocazione nel processo contabile è lo stesso collegio, che ha pronunciato la decisione impugnata.
Nel caso di specie, la partecipazione al collegio investito della revocazione dei medesimi magistrati-persone fisiche, che avevano adottato la sentenza oggetto di revocazione, ha dato luogo all’istanza di ricusazione decisa con l’ordinanza che si annota.
Secondo i ricorrenti, infatti, una lettura costituzionalmente orientata degli artt. 398 c.p.c., 68 del r.d. 1214/34 e 106 del r.d. n. 1038/33 e la comparazione con prassi e principi codificati con riferimento ad altri modelli processuali (civile, penale, amministrativo) avrebbe imposto senz’altro di ritenere sussistente la competenza funzionale dell’ufficio giudicante (sezione d’appello della Corte dei conti), ma non dei singoli magistrati che avevano assunto la decisione oggetto di revocazione.
Ed infatti, secondo le prospettazioni delle parti, non possono essere gli stessi giudici-persone fisiche a decidere sulla revocazione, trattandosi di sindacare eventuali errori dagli stessi commessi.
Una diversa lettura a parere dei ricorrenti, avrebbe determinato una collisione tra le richiamate disposizioni ed il principio di imparzialità del giudice, previsto dall’art. 111 Cost. quale elemento strutturale del giusto processo, con conseguente esigenza di investire la Corte costituzionale della relativa questione di legittimità.
Con l’ordinanza in epigrafe, la Corte dei Conti ha rigettato le predette istanze di ricusazione (e la connessa eccezione di costituzionalità), sulla base di argomentazioni che, formalmente fondate sul principio di imparzialità del giudice, finiscono per intercettare più ampie e complesse questioni sul modello processuale in concreto adottato nei giudizi per responsabilità amministrativa.
2. Sulla competenza a decidere della revocazione nei giudizi contabili e le soluzioni offerte dalla giurisprudenza con riguardo agli altri tipi di processo.
L’istituto della revocazione delle sentenze rese dalla Corte dei conti in sede giurisdizionale è espressamente previsto dall’art. 68 del r. d. n. 1214 del 1934.
Il relativo procedimento è, invece, disciplinato dagli artt. 106 ss. del r.d. n. 1038 del 1933.
Per effetto del rinvio dinamico contenuto nell’art. 26 del Regolamento di procedura[1], le disposizioni sulla revocazione devono essere integrate con le norme giusprocessualistiche, soprattutto con riferimento ai motivi di impugnazione, indubbiamente più estesi nel codice di procedura civile rispetto a quanto previsto nella disciplina sul processo contabile[2].
Più problematica è, invece, la questione relativa al giudice competente a decidere sulla revocazione. Infatti, a norma dell’articolo 106 del Regolamento di procedura «la revocazione delle decisioni deve essere proposta con ricorso allo stesso collegio, che pronunciò la decisione impugnata».
La formulazione di tale disposizione è più laconica rispetto a quanto previsto nel codice di procedura civile del 1865, che costituiva il modello di riferimento del Regolamento di procedura e, quindi, l’oggetto del rinvio di cui all’art. 26.
L’art. 498 del codice Pisanelli, infatti, disponeva che «la domanda di rivocazione si propone davanti l’autorità giudiziaria che ha pronunciato la sentenza impugnata, e possono pronunciare gli stessi giudici». Sembrava, pertanto, non esservi dubbio circa la competenza a giudicare sulla revocazione da parte dei medesimi giudici-persone fisiche che avevano pronunciato l’impugnata sentenza.
Tuttavia, anche se le norme di procedura per i giudizi dinnanzi la Corte dei conti furono in gran parte modellate (ed interpretate) sulle statuizioni del Codice Pisanelli, già allora non poteva sostenersi l’applicabilità delle disposizioni processualcivilistiche in materia di revocazione, data la natura sussidiaria del rinvio contenuto all’art. 26 del Regolamento di procedura.
Come si vedrà, la natura dinamica del rinvio contenuto nell’art. 26 del Regolamento di procedura pone, oggi, come termine di raffronto, l’attuale codice di procedura civile, seppur sempre in chiave sussidiaria.
Ne consegue che, attesa l’esistenza della specifica previsione dell’art. 106 del Regolamento di procedura, neppure nell’attuale contesto può a rigor di logica ritenersi applicabile l’art. 398, comma primo, c.p.c., secondo cui la revocazione deve essere proposta con ricorso davanti allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata.
Tuttavia, la simile formulazione dell’art. 106 del Regolamento di procedura e dell’art. 398, comma primo, c.p.c. pone, in parte, i medesimi interrogativi.
Ben si comprende, infatti, che l’interpretazione delle disposizioni da ultimo richiamate dipende, in massima parte, dal significato da attribuire ai termini “stesso collegio” e “stesso giudice”.
Da un lato, infatti, in applicazione del criterio letterale, potrebbe ritenersi (come di fatto, nell’annotata ordinanza la Corte dei conti ha ritenuto) competente a giudicare sulla revocazione il medesimo giudice (inteso come persona fisica) che ha pronunciato la sentenza impugnata.
Per altro verso, invece, potrebbe sostenersi che il legislatore abbia inteso riferirsi ad una competenza funzionale, in ragione della quale, pertanto, giudice della revocazione sarebbe il medesimo ufficio o la medesima sezione che ha emesso la sentenza impugnata, non già il medesimo (o i medesimi) magistrati-persone fisiche autori del paventato errore.
La questione interpretativa oggetto della vicenda processuale in commento non costituisce un novum nel panorama giurisprudenziale. Ed infatti, sul significato da riconoscere alla locuzione “stesso giudice” di cui all’art. 398 c.p.c. ci si è a lungo interrogati.
Con precipuo riferimento al processo civile, è stato sostenuto dalla Corte di cassazione che il riferimento allo “stesso giudice” contenuto all’art. 398, comma primo, c.p.c. deve essere interpretato in chiave funzionale, nel senso cioè di stesso ufficio giudiziario e non di medesima persona fisica. Tuttavia, solo nell’ipotesi di dolo del giudice deve essere esclusa la partecipazione all’organo giudicante del magistrato che ha emesso la revocanda sentenza, non sussistendo, in astratto, nelle altre ipotesi alcuna ragione di incompatibilità a partecipare al giudizio di revocazione[3].
Non mancano, tuttavia, arresti da cui è possibile trarre soluzioni diverse. Ed infatti, la Corte di Cassazione stessa ha sostenuto, in un caso di revocazione della sentenza per travisamento dei fatti, che le parti avrebbero dovuto ricusare il giudice della revocazione, che aveva già pronunciato la sentenza impugnata. L’inosservanza di un eventuale dovere di astensione non dà luogo, infatti, alla nullità della sentenza per irregolare composizione del collegio giudicante, qualora la parte interessata non abbia proposto istanza di ricusazione[4].
Il problema è stato, inoltre, affrontato dalla giurisprudenza amministrativa.
In particolare, si segnalano la decisione n. 2 del 2009 e le sentenze nn. 4 e 5 del 2014 rese dal Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, su cui si tornerà più diffusamente nel prosieguo di questo scritto.
I giudici amministrativi sono giunti ad esiti affatto diversi.
Nella prima decisione, infatti, è stato affermato il principio per cui il giudice-persona fisica che ha pronunciato la sentenza oggetto di revocazione non può successivamente conoscere della revocazione stessa. Nelle altre due sentenze, invece, la soluzione è stata di segno radicalmente opposto.
È di immediata intuizione che la prospettata questione interpretativa finisce per intercettare il più ampio e complesso problema dell’imparzialità del giudice.
Si tratta, in altri termini, di comprendere se l’attribuzione della competenza a giudicare sulla revocazione al medesimo giudice persona fisica (o ad un Collegio di cui facciano parte magistrati già componenti del collegio giudicante) autore della sentenza impugnata configuri, o meno, una lesione del principio di imparzialità, con conseguente diritto delle parti di richiedere, in sede di revocazione, la ricusazione del giudice, laddove questi non si sia autonomamente astenuto.
3. Giusto processo ed imparzialità del giudice nella giurisprudenza della Corte costituzionale
A tenore dell’art. 111 Cost. «La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge (co. 1). Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata (co. 2)».
Si è, in tal modo, inserito nel testo della Legge fondamentale quanto già previsto in numerose Carte sovranazionali concernenti i diritti.
Basti pensare all’art. 10 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo proclamata dalle Nazioni Unite nel 1948 ed all’art. 14 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici del 1966, in cui si riconosce a ciascun individuo il diritto «ad una equa e pubblica udienza», in condizioni di eguaglianza, davanti un tribunale indipendente ed imparziale, al fine della determinazione dei suoi diritti e dei suoi doveri.
Il principio del due process è, inoltre, sancito dall’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950, che individua il diritto ad un equo processo, statuendone i caratteri strutturali nella pubblicità e nell’equità dell’udienza, nell’imparzialità e nell’indipendenza di un giudice costituito per legge e nella durata ragionevole.
In ambito comunitario, l’art. 47, co. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – che, ai sensi dell’art. 6 del TFUE, ha acquisito la medesima efficacia giuridica dei Trattati istitutivi – statuisce che «ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge».
Le garanzie minime richieste perché un qualsiasi tipo di processo giurisdizionale possa definirsi “giusto” consistono, pertanto: a) nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità; b) nella terzietà e imparzialità del giudice; c) nella ragionevole durata.
Lungi dal voler compiere un’esegesi completa – già mirabilmente svolta dalla dottrina[5] – appare opportuno svolgere qualche riflessione sui profili attinenti al ruolo delle parti (a) e a quello del giudice (b), che più interessano ai nostri fini.
In primo luogo, potrebbe apparire superfluo l’inserimento, nel novellato testo dell’art. 111 Cost., del principio del contraddittorio tra le parti in condizioni di parità, atteso che l’idea secondo cui non può esserci processo senza contraddittorio è assai risalente, e dottrina e giurisprudenza avevano già individuato il contraddittorio quale naturale corollario del diritto inviolabile di difesa, previsto nell’art. 24, comma 2, Cost.[6].
Inoltre, attraverso la lettura sistematica della disposizione da ultimo richiamata e dell’art. 3 Cost. si era annoverato tra i valori di rango costituzionale il principio di “parità” simmetrica e reciproca delle parti dinanzi al giudice[7], intesa come predisposizione di uguali chances per ciascuno dei destinatari del provvedimento giurisdizionale finale di prendere parte al relativo procedimento di formazione, potendo fare «quello che fa l’altra parte per farsi ragione»[8].
Non sorprende, pertanto, che pur dopo la riforma del 1999 le questioni di costituzionalità di discipline ritenute lesive del principio del contraddittorio paritario siano state sollevate, per lo più, non attraverso l’evocazione autonoma del secondo comma dell’art. 111 Cost. ma mediante costanti richiami ad altri parametri, primi tra tutti l’art. 3 e 24 Cost.[9].
Tuttavia, non è di poco momento la scelta di inserire il contraddittorio in una disposizione che detta le regole minime sulla giurisdizione. In tal modo, infatti, oltre a mantenere ferma l’idea che esso costituisca un diritto delle parti, lo si assurge a regola del processo, tale da coinvolgere anche il giudice che del contraddittorio deve farsi garante[10].
Ed è proprio in riferimento al giudice che la novella costituzionale del 1999 ha inserito un espresso richiamo alla terzietà ed imparzialità, non contemplato in precedenza da alcuna disposizione della Legge fondamentale, in quanto la preoccupazione più immediata del Costituente fu anzitutto quella di garantire l’autonomia della magistratura e di tutelare l’indipendenza del singolo magistrato rispetto ai condizionamenti provenienti dagli altri poteri.
Anche in tal caso non può certo parlarsi di un principio processuale nuovo.
Invero, la Corte costituzionale già prima della riforma del 1999 annoverava l’imparzialità tra i valori di rango costituzionale, in relazione a qualunque tipo di processo, pur nella diversità delle rispettive discipline connessa alle peculiarità proprie di ciascun tipo di procedimento, essendo imprescindibile l'esigenza di evitare la preesistenza di valutazioni da parte dello stesso giudice sulla medesima res iudicanda[11].
Tuttavia, dall’analisi della giurisprudenza costituzionale anteriore alla novella dell’art. 111 Cost. emerge un’evidente oscillazione nell’individuazione del fondamento del principio in questione.
Attenta dottrina[12] ha, infatti, posto in evidenza che talvolta l’imparzialità è stata agganciata al complesso delle norme costituzionali relative al potere giudiziario ed al diritto di difesa[13]; altre volte è stata considerata connaturata all’essenza stessa della giurisdizione[14]; in alcune pronunce è stata posta come corollario del principio generale di eguaglianza[15] o del principio del giudice naturale[16].
Il più delle volte, tuttavia, l’imparzialità è stata ricavata dal profilo organizzativo dell’indipendenza del giudice[17], finendo in tal modo per creare una sovrapposizione dei due principi, che andrebbero di contro tenuti distinti, quanto meno dal punto di vista concettuale.
Se, infatti, l’indipendenza è da riferire al rapporto verticale tra il giudice e gli altri poteri, la terzietà–imparzialità investe, al contrario, la dimensione orizzontale del processo, tendendo a salvaguardare la correttezza del percorso formativo del convincimento del giudice.
In particolare, l’imparzialità esprime l’esigenza di equidistanza del giudice dalle parti. La terzietà, invece, implica il distacco del giudicante rispetto ai fatti e agli interessi di causa[18].
Ne consegue che ai fini dell’obiettività del giudicare occorre garantire la necessaria spersonalizzazione del giudice rispetto ai soggetti e all’oggetto del processo. In mancanza dell’imparzialità del giudice, infatti,«le regole e le garanzie processuali si svuoterebbero di significato. L'imparzialità è perciò connaturata all'essenza della giurisdizione e richiede che la funzione del giudicare sia assegnata a un soggetto "terzo", non solo scevro di interessi propri che possano far velo alla rigorosa applicazione del diritto ma anche sgombro da convinzioni precostituite in ordine alla materia da decidere, formatesi in diverse fasi del giudizio in occasione di funzioni decisorie ch'egli sia stato chiamato a svolgere in precedenza»[19].
4. Il principio di imparzialità nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo
A definire il contenuto assiologico del principio di imparzialità contribuisce in modo rilevante la giurisprudenza elaborata dalla Corte di Strasburgo nell’interpretazione dell’art. 6 CEDU, che, per un verso, ha rappresentato il modello per la riscrittura dell’art.111 Cost. e, per altro verso, funge oggi da parametro interposto per la valutazione della conformità costituzionale delle leggi, in relazione all’art. 117, co. I, cost.
Fin dalla sentenza Piersack c. Belgio[20], la Corte EDU ha sottolineato che «è necessario distinguere tra una valutazione a carattere soggettivo (subjective test), in ragione della quale si deve indagare il coinvolgimento personale (personal conviction) di un certo componente in un determinato caso, e una valutazione a carattere oggettivo (objective test), volta a verificare se tale componente fornisca rassicurazioni sufficienti per escludere ogni legittimo sospetto in tal senso».
Se l’imparzialità in senso soggettivo deve essere presunta fino a prova contraria[21], per la valutazione dell’aspetto oggettivo possono assumere rilevanza anche le apparenze (appearances). Pertanto, al fine di escludere la violazione del principio dell'imparzialità del giudice, non solo questo deve essere indipendente e imparziale ma deve anche - secondo il noto adagio justice must not only be done; it must also be seen to be done - apparire tale a chi davanti ad esso viene presentato, sempre che tale dubbio non sia frutto di una impressione soggettiva[22] ma si fondi su elementi obiettivi da valutare in concreto[23].
Seppure i predetti canoni elaborati dai giudici di Strasburgo per la valutazione della sussistenza, o meno, dei requisiti di imparzialità imposti dal principio del giusto processo rappresentano una costante nelle pronunce sull’art. 6, § 1, CEDU, non può non rilevarsi che tali test di giudizio sono stati declinati in modo talvolta divergente.
Ed è proprio sul versante dell’imparzialità in senso oggettivo che emerge la frammentarietà della giurisprudenza convenzionale, dovuta, peraltro, al metro di giudizio “caso per caso” utilizzato nei processi deferiti alla Corte EDU.
In alcune fattispecie, infatti, ai fini della valutazione del grado di apparenza dell’imparzialità, l’esame della Corte si è arrestato al semplice rilievo della partecipazione, nel collegio giudicante, di magistrati-persone fisiche che avevano già conosciuto della causa in altra occasione, ratione officii.
Così, ad esempio, nella sentenza Procola c. Lussemburgo è stata considerata contrastante con il principio di imparzialità oggettivala composizione del collegio chiamato a decidere su una questione già precedentemente conosciuta, in sede consultiva, da quattro dei cinque giudici facenti parte del collegio stesso. Tale circostanza è stata ritenuta di per sé sufficiente per considerare fondato il timore della parte ricorrente di non essere stata giudicata dal Consiglio di Stato lussemburghese con la dovuta imparzialità[24].
Lungo questo crinale si colloca pure la successiva sentenza sul caso McGonnel c. Regno Unito[25], ove con maggior rigore si è affermato che, per l’esigenza di salvaguardare l’oggettiva apparenza di imparzialità, da accertare attraverso l’analisi di tutte le circostanze concrete, deve escludersi che il medesimo giudice-persona fisica possa prima partecipare (in sede consultiva) al procedimento di adozione di un atto ed essere successivamente chiamato a giudicarne la legittimità.
Inoltre, con precipuo riguardo al processo penale, è stata costantemente affermata la violazione del principio di imparzialità, qualora il magistrato che svolga funzioni di giudice del merito abbia in precedenza conosciuto della causa come pubblico ministero o giudice istruttore[26]
In altre fattispecie, invece, la Corte EDU ha valutato l’imparzialità oggettiva, non già avendo riguardo alla sola composizione dell’organo giudicante, ma attraverso un analitico esame sulla sussistenza o meno di un’identità di causa (the same case) o di oggetto del giudizio (the same decision).
Nel caso Kleyn c. Paesi Bassi, [27]ad esempio, il fatto che un magistrato del Consiglio di Stato avesse già conosciuto della causa in sede consultiva e, successivamente, in sede giurisdizionale, non è stato di per sé ritenuto contrario al principio di imparzialità, atteso che, nella specie, attraverso una assai minuziosa ricostruzione della vicenda, oggetto del parere e oggetto del successivo giudizio non potevano considerarsi coincidenti. A contrario, pertanto, l’incompatibilità tra funzione consultiva e funzione giurisdizionale dovrebbe ritenersi sussistente tutte le volte in cui il magistrato sia chiamato a conoscere del same case o della same decision già conosciuti in precedenza.
Tuttavia, la Corte non specifica cosa debba intendersi per “stessa questione” o “stesso oggetto di giudizio”, anche se qualche chiarimento è fornito dalla concurring opinion del giudice Ress, secondo cui può discorrersi di “stesso caso” o di “stessa decisione” laddove vi sia (più o meno) coincidenza di fatti, di questioni giuridiche e di parti[28].
Tuttavia, nemmeno il criterio del same case ha trovato uniforme applicazione come “figura sintomatica” della parzialità (in senso oggettivo) del giudice.
Ed infatti, in altre occasioni, la Corte ha sostenuto che «non si può ricavare dal dovere di imparzialità un principio generale in base al quale un giudice d’appello che annulli una decisione amministrativa o giudiziaria abbia l’obbligo di rinviare la causa ad un’altra autorità giudiziaria o a un organo altrimenti costituito della stessa autorità», sicchè «non si può considerare un motivo di legittimo sospetto la circostanza» che dei giudici che hanno preso parte alla prima decisione partecipino anche alla seconda [29].
Nella sentenza Stow e Gai c. Portogallo, ad esempio, si è affermato che non può esservi vulnus dell’imparzialità nelle ipotesi in cui i giudici che abbiano già conosciuto della causa, siano chiamati, in sede di rinvio a seguito di annullamento della pronuncia già resa in primo grado, a procedere ad un’operazione meramente tecnica (quale la registrazione del dibattimento su supporto magnetico, omessa nel primo dibattimento), in quanto in tale ipotesi – secondo il diritto portoghese – pur dovendo conoscere del same case deciso in precedenza, non si trattava di compiere un giudizionuovo su fatti già conosciuti, ma di sanare in sostanza un vizio procedurale[30].
Di particolare interesse, inoltre, la sentenza Mancel e Branquart c. Francia[31], con cui la Corte EDU ha confermato che, in linea generale, non costituisce violazione del principio d’imparzialità oggettiva, la circostanza che alcuni giudici (sette su nove) del collegio giudicante della Corte di Cassazione abbiano già conosciuto e deciso su una stessa causa, nella medesima funzione, poiché si tratta di un giudizio di legittimità. Tuttavia, laddove i giudici operino, come nel caso di specie, delle valutazioni di merito sui fatti di causa, devono ritenersi fondati i dubbi sulla loro oggettiva imparzialità.
Il riferimento alla dimensione soggettiva ed oggettiva dell’imparzialità, nei termini precisati dalla Corte EDU, è stato, altresì, utilizzato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella propria giurisprudenza.
Invero, ancor prima dell’inserimento della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea tra le fonti del diritto comunitario immediatamente precettive, il diritto ad un equo processo, siccome previsto dall’art. 6 CEDU ed interpretato dalla Corte di Strasburgo, è stato da sempre considerato dal giudice di Lussemburgo un diritto fondamentale riconosciuto e garantito dall’Unione europea quale principio generale ai sensi dell’originaria formulazione dell’art. 6, n. 2, TUE[32].
Nella specie, è stato precisato che le garanzie d'accesso ad un tribunale indipendente e imparziale e, in particolare, quelle tra esse che ne stabiliscono la nozione e la composizione rappresentano la pietra angolare del diritto all'equo processo.
Quest'ultimo implica che «ogni giurisdizione ha l'obbligo di verificare se la sua composizione sia tale da consentirle di costituire effettivamente detto tribunale indipendente e imparziale, laddove sorga al riguardo una contestazione che non appaia a prima vista manifestamente priva di serietà. Tale verifica è necessaria nell'interesse della fiducia che in una società democratica il giudice deve ispirare al singolo parte in giudizio. In tal senso, detto controllo costituisce una formalità di importanza sostanziale il cui rispetto è rilevante sul piano dell'ordine pubblico» [33].
La circostanza che uno stesso giudice sieda in due collegi giudicanti che hanno dovuto conoscere della stessa controversia successivamente l'uno all'altro non può di per sé far nascere dubbi sull'imparzialità del Tribunale a prescindere da tutti gli altri elementi oggettivi.
Non sembra, infatti, secondo la Corte di Lussemburgo, che il rinvio della causa dinanzi ad un collegio giudicante composto in modo totalmente distinto da quello che ha dovuto svolgerne il primo esame debba e possa essere considerato quale obbligo di carattere generale nell'ambito del diritto convenzionale e comunitario.
Così, ad esempio, nella richiamata pronuncia, sulla scorta della giurisprudenza EDU, la Corte di giustizia ha ritenuto infondata l’eccezione sulla violazione del principio di imparzialità, in quanto il fatto che lo stesso giudice, presente in due collegi successivi riguardanti la stessa causa, si sia visto affidare le funzioni di giudice relatore è di per sé priva di rilievo, dato che tali funzioni sono esercitate in un organo collegiale, ove le decisioni sono (o dovrebbero essere) frutto di una ponderazione tra diversi punti di vista.
5. Imparzialità del giudice e “giustizia” della decisione.
Come può desumersi dal quadro ricostruttivo testè delineato, sebbene la cospicua giurisprudenza sovranazionale (soprattutto della Corte EDU) abbia contribuito a gettare luce sul principio di imparzialità, molte sono le ombre da cui (il contenuto di) tale principio rimane avvolto.
Se, infatti, è ormai consolidata l’affermazione secondo cui il giudice non solo deve essere ma anche apparire imparziale, è proprio la categoria dell’”apparenza” ad aver mostrato, in sede di applicazione, qualche profilo di criticità, attesi gli esiti talvolta contrastanti cui è pervenuta la giurisprudenza sopra menzionata.
Se da un lato, infatti, la contestuale partecipazione degli stessi magistrati-persone fisiche a collegi a diverso titolo investiti della decisione sulla medesima causa non è stata in astratto considerata lesiva del diritto ad un giudice imparziale, dall’altro, come già osservato, non sono mancate pronunce di segno opposto, nelle quali tale coincidenza (parziale o totale) dei collegi è stata assurta ad argomento tranchant per affermare la violazione del principio di imparzialità.
Tuttavia, nonostante la mancanza di omogeneità in materia, sembra potersi scorgere, tra le pieghe della giurisprudenza convenzionale, la costante attenzione non solo al profilo del giudizio (allo svolgimento del quale è chiamato il giudice della cui imparzialità si dubita) ma anche agli effetti potenzialmente dannosi che il giudizio già effettuato sulla causa (teoricamente) pregiudicante può produrre sulla decisione da rendere nella causa (teoricamente) pregiudicata[34].
In altri termini, l’esigenza di garantire l’apparenza di imparzialità del soggetto giudicante fa da pendant alla necessaria realizzazione della giustizia del risultato decisorio[35].
Non può, infatti, trascurarsi che il processo può effettivamente ritenersi giusto quando è in concreto idoneo a concludersi con decisioni giuste, percepite come tali non solo da chi nel processo è parte ma dall’intera comunità dei consociati.
La decisione giusta rappresenta, dunque, il punto nevralgico della legittimazione di un giudice e di un processo, come del resto lo sono la correttezza della procedura seguita e la certezza dell’applicazione in giudizio di regole predeterminate[36].
Invero, la fiducia che in una società democratica il giudice deve ispirare al singolo parte in giudizio non potrebbe essere rettamente intesa se non ricollegata alla fiducia nel risultato che chi chiede giustizia intende ottenere, un risultato che potrà dirsi tanto più accettato, quanto più rappresenti il frutto di un giudizio condotto con obiettività ed equilibrio.
L’imparzialità del giudice, pertanto, è funzionale alla giustizia della decisione da rendere.
Se così è, la sussistenza o meno di imparzialità nell’organo decidente andrà valutata anche e soprattutto alla luce dei possibili effetti della decisione da assumere all’esito di uno specifico processo, in quanto è in primo luogo la decisione che dovrà non solo essere ma anche apparire giusta, vale a dire assunta in totale libertà di giudizio.
Al di là, infatti, della coincidenza più o meno intensa tra cases o decisions, l’imparzialità del giudice deve essere con maggior rigore garantita laddove questi sia chiamato ad operare un nuovo giudizio su fatti già conosciuti. In tale ultima ipotesi, invero, potrebbero sorgere timori di pre-giudizi, tali da condizionare gli esiti della decisione che il medesimo giudice sia chiamato successivamente a rendere su fatti oggetto della precedente pronuncia[37].
In altri termini, tanto più una decisione resa su fatti già conosciuti dal giudice in altro giudizio può produrre effetti pregiudizievoli nella sfera di una delle parti, tanto più dovrà essere presidiata l’immagine di un giudice davvero scevro da preconcetti già maturati in altra fase o grado del procedimento.
Ciò spiega, ad esempio, la ragione per cui è nel processo penale che il problema dell’imparzialità si è posto con più vigore ed è stato in modo più stringente affrontato dalla giurisprudenza. I peculiari interessi in gioco giustificano le accentuate esigenze garantistiche e richiedano un rafforzamento della imparzialità (e credibilità) del giudice penale, attesa l’incidenza delle decisioni sulla sfera della libertà personale dell’individuo.
6. Forza della prevenzione e strumenti processuali per porvi rimedio.
Come noto, a presidio e garanzia dell’imparzialità del giudice-persona fisica, l’ordinamento prevede i peculiari istituti dell’astensione e della ricusazione, che in quanto deroga al principio della precostituzione del giudice naturale (art. 25 Cost.)[38], sono, per un verso, considerati di stretta interpretazione[39] e, per altro verso, costituiscono oggetto di discipline (ed interpretazioni) assai differenziate nei diversi modelli processuali.
Così, ad esempio, alla previsione dell’art. 51, n. 4, c.p.c., che dispone l’obbligo di astensione (ed il conseguente diritto delle parti alla ricusazione) del magistrato che abbia conosciuto della causa in altro grado del processo, è stata riconosciuta una portata affatto diversa rispetto all’art. 34 c.p.p., che prevede le cause di incompatibilità del giudice in ragione di atti compiuti nel procedimento e che determinano, comunque, un obbligo di astensione da parte del giudice che si trovi nelle specifiche cause di incompatibilità.
Come chiarito dal giudice delle leggi, infatti, gli istituti dell’astensione e della ricusazione nel processo civile e quello dell’incompatibilità nel processo penale, seppur preordinati alla garanzia dell'imparzialità del giudice, operano su piani diversi: la prima in concreto, caso per caso, la seconda in astratto e in via preventiva[40].
Con precipuo riguardo alle incompatibilità nel processo penale, la Corte costituzionale ha più volte specificato che «le norme sulla incompatibilità del giudice determinata da atti compiuti nel procedimento presidiano i valori costituzionali della terzietà e dell’imparzialità della giurisdizione, risultando finalizzate ad evitare che la decisione sul merito della causa possa essere o apparire condizionata dalla “forza della prevenzione” — ossia dalla naturale tendenza a confermare una decisione già presa o a mantenere un atteggiamento già assunto — scaturente da valutazioni cui il giudice sia stato precedentemente chiamato in ordine alla medesima res iudicanda. Il secondo termine della relazione di incompatibilità costituzionalmente rilevante, espressivo della sede “pregiudicata” dall’accennato effetto di “condizionamento”, è stato identificato nel “giudizio” contenutisticamente inteso, e cioè in ogni sequenza procedimentale — anche diversa dal giudizio dibattimentale — la quale, collocandosi in una fase diversa da quella in cui si è svolta l’attività “pregiudicante”, implichi una valutazione sul merito dell’accusa, e non determinazioni incidenti sul semplice svolgimento del processo, ancorché adottate sulla base di un apprezzamento delle risultanze processuali»[41].
Tali garanzie, per dir così, rinforzate dell’imparzialità del giudicante, che hanno peraltro giustificato numerosi interventi additivi della Corte costituzionale, non sono, secondo il giudice delle leggi, estendibili anche agli altri tipi di processo, attese le peculiarità del modello processuale penale.
In particolare, secondo la Corte, «le situazioni pregiudicanti descritte dall'art. 34 cod. proc. pen. sono tipicamente individuate dal legislatore in base alla presunzione che siano di per sè incompatibili con l'esercizio di ulteriori funzioni giurisdizionali nel medesimo procedimento, a prescindere dalle modalità con cui la funzione é stata svolta, ovvero dal concreto contenuto dell'atto preso in considerazione»[42].
Di contro, la medesima soluzione non é stata adottata, a parere del giudice costituzionale, dal legislatore per il processo civile, «per il quale vige un peculiare sistema procedurale caratterizzato da una diversa posizione delle parti, che si possono avvalere di particolari poteri di difesa, di modo che appare non arbitraria la diversa scelta di garantire la imparzialità-terzietà del giudice nel processo civile solo attraverso gli istituti dell’astensione e ricusazione»[43].
In particolare, il giudice delle leggi, dopo aver chiarito la ratio del regime delle incompatibilità endoprocessuali nel giudizio penale, che ne esclude l’applicabilità sia al processo civile che a quello amministrativo, ha specificato che «la previsione contenuta nell’art. 51, numero 4, cod. proc. civ., secondo il quale il giudice ha l’obbligo di astenersi "se ha conosciuto (della causa) come magistrato in altro grado del processo" trova fondamento nella esigenza stessa di garanzia che sta alla base del concetto di revisio prioris instantiae", che postula l’alterità del giudice dell’impugnazione, il quale si trova - per via del carattere del mezzo di gravame - a dover ripercorrere l’itinerario logico che é stato già seguito onde pervenire al provvedimento impugnato»[44].
Come si evince da questi richiami, secondo la Corte, gli istituti dell’astensione e della ricusazione non possono essere soggetti ad interpretazioni unitarie e monolitiche, quasi a voler sottolineare che maggiori e più evidenti sono le esigenze di imparzialità nel processo penale, piuttosto che nel processo civile (e negli altri tipi di processo).
Per la Corte, dunque, la differenza di regime risiede nelle difformi finalità del processo penale rispetto a quello civile. Nell’uno, l’accertamento del fatto prescinderebbe dall’impulso delle parti, con conseguente rafforzamento delle garanzie per l’imputato. Nell’altro, invece, l’ottica si capovolgerebbe, in conformità al principio dispositivo.
Ed infatti, se nel processo civile l’obbligo di astensione del giudice (ed il conseguente diritto delle parti di ricusarlo) sembra doversi limitare, ai sensi dell’art. 51, n. 4, c.p.c., all’esigenza di garantire l’alterità del giudice dell’impugnazione, nel processo penale, invece, tale obbligo sussisterebbe in tutti i casi in cui il giudice sia chiamato, nel corso del procedimento (e, dunque, pur all’interno del medesimo grado), ad effettuare un nuovo giudizio su fatti per i quali ha già mostrato il proprio convincimento.
Tuttavia, tale approccio ermeneutico, fondato sulla rigida salvaguardia dell’identità e peculiarità dei singoli modelli processuali e sull’asfittica interpretazione, ad opera del giudice delle leggi, dell’art. 51 c.p.c., sembra creare più problemi di quanti, in definitiva, intende risolverne[45].
Non può trascurarsi, infatti, che «il nostro processo penale è improntato al principio accusatorio, che importa (…) che il luogo in cui il giudice si forma il convincimento sui fatti è il dibattimento, ossia la fase del processo dove maggiore è la parità delle armi tra accusa e difesa. Da questo punto di vista, si può forse dire che le differenze tra un processo penale realmente accusatorio e gli altri processi sono minori di quelle che tradizionalmente vengono argomentate»[46].
Nella specie, occorre mettere in rilievo che nelle previsioni sull’astensione del giudice civile nelle ipotesi in cui abbia conosciuto come magistrato in altro grado del processo e del giudice penale in ragione di atti compiuti nel procedimento, nonostante le differenti formulazioni, sembra piuttosto sottesa la medesima ratio.
Invero, in entrambi i casi si tratta di evitare che il giudice, per effetto della precognizione dei fatti di causa, chiamato successivamente a decidere sugli stessi fatti, risulti, per così dire, condizionato dalla precedente valutazione e sia indotto (potrebbe dirsi, per “auto-suggestione”) a confermare un atteggiamento già assunto, scaturente da valutazioni cui il giudice medesimo sia stato precedentemente chiamato in ordine alla stessa res judicanda.
Infatti, sul piano generale, come chiarito dal giudice delle leggi, esigenza imprescindibile, rispetto ad ogni tipo di processo, é solo quella di evitare che lo stesso giudice, nel decidere, abbia a ripercorrere l'identico itinerario logico precedentemente seguito; sicchè, condizione necessaria per dover ritenere una incompatibilità endoprocessuale é la preesistenza di valutazioni che cadano sulla stessa res iudicanda[47].
In altri termini, la linea di discrimine tra “condizionamento” o meno del giudice nella ipotesi in parola è da individuare non già sic et simpliciter nel grado del processo ma nell’attività di giudizio, inteso come itinerario logico attraverso cui giungere ad una decisione su precisi fatti già in precedenza conosciuti dal giudice in ragione del proprio ufficio.
Ed infatti, come chiarito dalla stessa Corte costituzionale, l’espressione “altro grado del processo” deve «intendersi alla luce dei principi che si ricavano dalla Costituzione relativi al giusto processo, come espressione necessaria del diritto ad una tutela giurisdizionale mediante azione (art. 24 della Costituzione) avanti ad un giudice con le garanzie proprie della giurisdizione, cioé con la connaturale imparzialità, senza la quale non avrebbe significato nè la soggezione dei giudici solo alla legge (art. 101 della Costituzione), nè la stessa autonomia ed indipendenza della magistratura (art. 104, primo comma, della Costituzione)».
In altri termini, «l’espressione "altro grado" non può avere un ambito ristretto al solo diverso grado del processo, secondo l’ordine degli uffici giudiziari, come previsto dall’ordinamento giudiziario, ma deve ricomprendere - con una interpretazione conforme a Costituzione - anche la fase che, in un processo civile, si succede con carattere di autonomia, avente contenuto impugnatorio, caratterizzata da pronuncia che attiene al medesimo oggetto e alle stesse valutazioni decisorie sul merito dell’azione proposta nella prima fase, ancorchè avanti allo stesso organo giudiziario»[48].
Ritenere, pertanto, che il rischio della forza della prevenzione possa sussistere nel processo civile solo nelle ipotesi di giudizio stricto sensu impugnatorio e non già in qualunque ipotesi di giudizio che il giudice si trovi, pur nel corso di un medesimo grado, a dover formulare su fatti che, in ragione del proprio ufficio, ha già conosciuto e sui quali ha già espresso il proprio convincimento, è il frutto di un preconcetto dogmatico, assai lontano dall’orizzonte assiologico racchiuso nel principio del giusto processo, di cui l’imparzialità del giudice rappresenta un elemento qualificante.
Inoltre, se si accoglie la tesi sopra prospettata circa lo stretto collegamento tra valutazione dell’imparzialità del giudice ed effetti della decisione da questo pronunciata, ancor meno si comprende la divaricazione concettuale tra incompatibilità endoprocedimentali nel giudizio penale e regime dell’astensione nel processo civile ex art. 51, n. 4, c.p.c.
Invero, le ipotesi di incompatibilità endoprocedimentale nel processo penale sono fondate sull’esigenza di garantire la libertà di giudizio del giudicante, in ragione del fatto che la decisione da questo assunta è destinata a produrre effetti potenzialmente pregiudizievoli nella sfera giuridica dell’imputato. Da qui l’esigenza di eliminare (in via presuntiva) le ragioni di dubbio sull’oggettiva imparzialità del giudice e, di riflesso, sulla giustizia della decisione da questo assunta.
Parimenti, dall’obbligo di astensione prescritto dall’art. 51, n. 4, c.p.c. in capo al giudice che abbia conosciuto in altro grado del giudizio della stessa causa si deduce che il giudice dell’impugnazione non può coincidere con il magistrato-persona fisica che ha emesso il provvedimento impugnato, in quanto si presume che il giudicante possa in questo caso risultare condizionato dalla decisione in precedenza assunta.
La ragione di tale presunzione consiste, per un verso, nel garantire alla parte che ne abbia interesse il diritto di poter essere giudicata da un altro giudice, scevro da pregiudizi e, per altro verso, nell’esigenza che possa essere assunta, all’esito della revisio prioris instantiae, una decisione giusta, frutto di un percorso logico che potrebbe portare ad esiti differenti rispetto alla decisione impugnata[49].
Alla luce del principio del giusto processo, pertanto, così come non possono considerarsi ammissibili differenziazioni del grado di giustizia delle decisioni, parimenti non può sostenersi che l’imparzialità sia da garantire in modo ora più ora meno intenso a seconda del tipo di processo in concreto considerato.
Non merita, dunque, accoglimento e desta qualche perplessità la relativizzazione del principio in parola operata dal giudice costituzionale (seguito a cascata dai giudici comuni), che per un verso mostra particolare attenzione – attraverso plurimi (e condivisibili) interventi additivi – al regime delle incompatibilità nel processo penale e, per altro verso, affida alla demiurgica opera del legislatore (e alla di questo discrezionalità) la forgiatura “processo per processo” del principio di imparzialità, in tal modo rinunciando al ruolo di garante ultimo dei valori costituzionali sottesi all’ideale del due process.
7. Per un’interpretazione costituzionalmente (e convenzionalmente) conforme delle disposizioni sulla competenza a decidere sulla revocazione
Il quadro di riferimento testè tracciato consente di poter meglio valutare gli esiti decisori, cui la Corte dei conti è pervenuta nell’ordinanza citata all’inizio.
Come noto, anche nel processo contabile sono state ritenute applicabili, in virtù del rinvio dinamico di cui all’art. 26 del Regolamento di procedura, le disposizioni del codice di rito civile in materia di astensione e di ricusazione del giudice.
Ne consegue che, nell’ipotesi di revocazione delle sentenze rese dalla Corte dei conti in sede giurisdizionale, la retta interpretazione da dare al riferimento allo “stesso Collegio” di cui all’art. 106 Reg. proc. incide, al contempo, sull’operatività nella specie del motivo di astensione ex art. 51, n. 4, c.p.c.
Si tratta, infatti, di comprendere se l’attribuzione della competenza a giudicare sulla revocazione al medesimo giudice persona fisica (o ad un Collegio di cui facciano parte magistrati già componenti del collegio giudicante) autore della sentenza impugnata configuri, o meno, una lesione del principio di imparzialità, con conseguente diritto delle parti di richiedere, in sede di revocazione, la ricusazione del giudice, laddove questi non si sia autonomamente astenuto.
In altri termini, occorre valutare se la lettura dell’art. 106 del Regolamento di procedura (e all’art. 398 c.p.c.) adottata dalla Corte dei conti nel provvedimento in commento possa ritenersi davvero conforme alla struttura costituzionale (e convenzionale) del giusto processo o se, invece, risulti in qualche modo con questo collidente.
Secondo i giudici della Corte dei Conti, l’interpretazione letterale dell’art. 106 del Regolamento di procedura non determinerebbe alcun vulnus dell’imparzialità, attesa la peculiare natura del giudizio revocatorio per errore di fatto e di calcolo, quale mezzo di impugnazione a motivi limitati, che non si traduce in un ulteriore grado di giudizio.
Nell’ipotesi di revocazione, nella ricostruzione offerta dal giudice contabile, difetterebbe l’identità e coincidenza di oggetto del giudizio e di valutazioni decisorie sul merito rispetto al giudizio che ha dato luogo alla revocanda sentenza.
Il Collegio della revocazione, quindi, non sarebbe chiamato a pronunciarsi sulla medesima res judicanda oggetto del processo d’appello, ma dovrebbe valutare un «errore di percezione delle risultanze del processo, non già un errore di giudizio, la cui imputazione renderebbe inammissibile la revocazione. Un errore involontario e con caratteristiche tali, quindi, da poter ragionevolmente ritenere escluso che, una volta riconosciuto, il Giudice non lo ammetta e non accolga il ricorso. Idem dicasi per l’errore di calcolo». Pertanto, a parere della Corte dei conti siciliana, «proprio il giudice che ha conosciuto del merito della causa è quello più indicato per riconoscere un tale errore e per porvi rimedio, in linea con il principio di concentrazione e l’esigenza di migliore esplicazione dell’attività giurisdizionale».
Il ragionamento dei giudici contabili verte interamente sulla natura del giudizio di revocazione, il quale, per un verso, non costituirebbe un ulteriore grado di giudizio e, per altro verso, non sarebbe caratterizzato dall’identità del thema decidendum rispetto alla sentenza impugnata, con conseguente inapplicabilità del motivo di astensione obbligatoria (e, quindi, di ricusazione) di cui all’art. 51, n. 4, c.p.c.
Per vero, la parte motiva della decisione sembra ricalcare (pur non citandolo direttamente) l’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria nelle già richiamate sentenze nn. 4 e 5 del 2014, su cui corre l’obbligo svolgere qualche riflessione.
Come già anticipato, con le predette sentenze, il Consiglio di Stato ha espresso un cambio di rotta rispetto ad una precedente decisione (n. 2 del 2009) dell’Adunanza Plenaria, facendo in particolar modo leva sul dettato dell’art. 106 c.p.a.
In altri termini, secondo i giudici di Palazzo Spada, l’obiter dictum del 2009 era stato assunto con precipuo riferimento alla formulazione dell’art. 398 c.p.c., ritenuto fino ad allora applicabile al processo amministrativo.
Nel disciplinare organicamente il processo amministrativo e statuendo che «la revocazione è proponibile dinanzi allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata», il legislatore avrebbe inteso sì riferirsi allo stesso ufficio giudiziario – sicchè la causa in sede di revocazione potrà essere affidata alla stessa o ad altra sezione – ma non avrebbe affatto escluso che del collegio giudicante possano far parte anche i medesimi magistrati-persone fisiche, che hanno già contribuito alla pronuncia della sentenza impugnata.
Pertanto, il codice del processo amministrativo avrebbe confermato l’orientamento espresso dalla Corte di cassazione con riferimento all’interpretazione della locuzione “stesso giudice” contenuto nell’art. 398 c.p.c.
Ben si comprende che una siffatta argomentazione offre il fianco ad una prima, evidente censura. Ed infatti, non può tacersi che il codice del processo amministrativo, all’art. 106, co. 1, null’altro compie se non un’opera di trasposizione della lettera dell’art. 398 c.p.c., con conseguente riproposizione dei medesimi dubbi interpretativi sorti con riferimento a tale ultima disposizione.
Semmai, va rilevato il netto distacco di approccio ermeneutico tra l’orientamento del 2009 ed il successivo arresto dell’A.P. del 2014.
L’Adunanza Plenaria del 2009 ha preso le mosse da una ricostruzione del principio di imparzialità del giudice, come valore fondante la garanzia di un processo equo, giungendo all’individuazione del principio di diritto secondo cui, come il giudice del rinvio non può mai coincidere con il giudice che ha pronunciato la sentenza annullata, così neppure il giudice della revocazione potrà coincidere con il giudice-persona fisica che ha emesso il provvedimento impugnato.
Ed infatti «ancorché il ricorso per revocazione possa fondarsi anche solo su errore dei sensi, non di apprezzamento, sussistono le ragioni che inducono ad escludere che di tale giudizio possa conoscerne la stessa persona fisica che ha pronunciato la sentenza impugnata, ben potendo la cd. forza della prevenzione svolgere un ruolo decisivo nella fase rescindente».
Nelle citate sentenze nn. 4 e 5 del 2014, invece, la soluzione alla questione di interpretazione sul giudice competente a decidere della revocazione è stata formalmente elaborata alla luce dei caratteri del giudizio di revocazione.
Sulla scorta della giurisprudenza costituzionale, si è evidenziato in primo luogo la frattura tra regime dell’astensione e ricusazione nei processi civile, contabile ed amministrativo e disciplina dell’incompatibilità endoprocessuale del giudice nel processo penale, attesa la differenza tra i diversi sistemi processuali.
Se, infatti, l’esigenza sottesa alla causa di astensione obbligatoria di cui all’art. 51, n. 4, del c.p.c. è di evitare che il medesimo giudice-persona fisica possa nuovamente conoscere della res judicanda già oggetto di precedente cognizione, deve escludersi, secondo questo orientamento, che nel processo per revocazione sussista la precondizione di operatività dell’incompatibilità, vale a dire la coincidenza del thema decidendum dell’impugnata sentenza.
Soprattutto con riguardo all’errore di fatto (e di calcolo) di cui all’art. 395 n. 4 c.p.c., si precisa che deve trattarsi di un errore involontario del giudice, o talmente grossolano da risolversi in una svista (un abbaglio dei sensi, sic!)[50].
Pertanto, il fatto che non sia possibile imputare al giudice un errore di giudizio comporta che allo stesso non sia addebitabile un pregiudizio tale da impedirgli, allorchè chiamato nuovamente a giudicare della materia controversa, di assumere una decisione senza essere condizionato da quella precedentemente resa.
L’Adunanza plenaria ha ritenuto, pertanto, che, anche alla luce del nuovo codice del processo amministrativo, debba escludersi l’applicabilità della norma di cui all’art. 51 n. 4 c.p.c. - richiamata dalla norma di rinvio di cui all’art. 17 c.p.a.[51] - che prevede l’obbligo del giudice di astenersi quando abbia conosciuto della causa in altro grado del processo, allorquando sia lo “stesso ufficio giudiziario” che ha reso la pronuncia oggetto di revocazione, competente a decidere nuovamente; ne consegue che, ad eccezione dell’ipotesi del dolo del giudice[52] o, comunque, dell’ipotesi in cui il giudice abbia un interesse proprio e diretto nella causa, i magistrati che hanno pronunciato la sentenza impugnata per revocazione possono legittimamente far parte del collegio investito della cognizione del giudizio revocatorio.
In altri termini, secondo i giudici contabili ed amministrativi, la soluzione al problema della competenza a decidere della revocazione deve essere ricercata interamente nei caratteri propri del giudizio per revocazione di sentenze.
Ed infatti, ritenuto dimostrato che in sede revocatoria il giudice non compie una nuova valutazione di fatti già conosciuti e, quindi, non possono ritenersi sussistenti valutazioni ricadenti sulla medesima res iudicanda oggetto della pronuncia impugnata, la causa di astensione ex art. 51, n. 4, c.p.c. non troverebbe applicazione.
Epperò, siffatte ricostruzioni non sembrano tener conto della complessità delle questioni sottese alla garanzia del principio di imparzialità
Innanzitutto, anche alla luce della giurisprudenza convenzionale sopra richiamata, se è vero che la coincidenza di res iudicanda (the same case – the same decision) costituisce una peculiare figura sintomatica per valutare l’eventuale imparzialità del giudice, è pur vero che non sempre tale criterio è stato considerato l’unico indice di cui dover tener conto.
Pur volendo ammettere, pertanto, che il giudizio di revocazione non verte sul medesimo thema decidendum oggetto della sentenza impugnata, non può per ciò solo escludersi che il giudice della revocazione, laddove coincidente con il giudice-persona fisica che ha emesso la revocanda pronuncia sia terzo rispetto alla vicenda processuale.
Il ragionamento della Corte dei conti e del Consiglio di Stato si incentra sulla ricostruzione dei caratteri dell’errore revocatorio, per dimostrare che il giudice non potrebbe non essere imparziale perché è ragionevole che egli riconosca un errore caratterizzato da evidenza.
Ed è proprio sotto questo profilo che la giurisprudenza travisa il sistema e i suoi principi.
Infatti, il giudice della revocazione, nella fase rescindente, dovrà riconoscere tale errore. Qualora questo giudice coincidesse con lo stesso giudice persona fisica che ha pronunciato il provvedimento impugnato, si tratterebbe in prima battuta di riconoscere l’errore da lui stesso compiuto.
Stesso ragionamento vale per l’errore di calcolo, il quale implica non solo un mutamento di operazioni aritmetiche, ma soprattutto con riguardo ai giudizi di responsabilità amministrativa, una ri-valutazione dei presupposti fattuali del calcolo stesso.
Inoltre, non può trascurarsi che il giudice chiamato a rivedere un proprio errore sarà, in fase rescissoria, chiamato a riformulare un giudizio nuovo alla luce della correzione di un errore, che in primo luogo, egli deve appunto riconoscere (ed ammettere). Dovrà, pertanto, conoscere nuovamente di una vicenda per la quale ha già formulato in precedenza un proprio giudizio[53].
Così come non può presuntivamente dubitarsi che egli riconosca la sussistenza dell’errore – attesa, peraltro, la mancanza di standard di valutazione oggettiva del carattere di evidenza da riconoscere all’errore - e corregga il proprio precedente giudizio, parimenti non può escludersi il contrario.
A fronte di questo dubbio, l’ordinamento non può rigidamente presumere, al contrario, che il giudice della revocazione, al di là del caso di dolo, sia sempre e comunque in grado di valutare serenamente se il paventato errore ci sia, o meno, stato.
Ed è proprio tale incertezza che richiederebbe, forse, una rimeditazione degli indirizzi giurisprudenziali sopra richiamati, alla luce del contenuto assiologico del principio di imparzialità oggettiva, che impone l’eliminazione di qualunque dubbio – tanto delle parti, quanto della collettività – circa la terzietà del soggetto giudicante.
A ciò deve aggiungersi il menzionato profilo degli effetti della decisione. Invero, nell’ottica sopra prospettata, per valutare se la coincidenza fisica tra giudice della revocazione e giudice che ha pronunciato la sentenza possa minare l’apparenza di imparzialità, occorrerà non tanto e non solo aver riguardo alla struttura del giudizio di revocazione ma anche ai possibili effetti della decisione da questo conseguente.
Non v’è dubbio, infatti, che chi chiede la revocazione di una sentenza si attenda una pronuncia diversa, sostitutiva di quella assunta. Gli effetti della revocazione, in altri termini, possono radicalmente mutare le sorti della causa e, quindi, del ricorrente. Pertanto, per sbaragliare il campo dal dubbio di dover essere giudicati da un giudice non imparziale, deve riconoscersi il diritto della parte a che quell’errore sia eventualmente riconosciuto ed emendato da un soggetto giudicante realmente terzo.
Alla luce di quanto esposto, il riferimento allo “stesso giudice” ed “allo stesso Collegio”, di cui rispettivamente agli artt. 398 c.p.c., 106 c.p.a. e 106 Reg. Proc. Corte Conti, deve essere interpretato siccome riferito alla competenza funzionale dello stesso ufficio giudiziario, che ha emesso l’impugnata sentenza, escludendo la radicazione della competenza in capo allo stesso giudice-persona fisica che ha adottato la decisione impugnata.
Altra lettura, infatti, renderebbe tali disposizioni, in parte qua, inconciliabili con il tessuto costituzionale e sovranazionale sul giusto processo e, in particolare, con il contenuto assiologico del principio di imparzialità del giudicante.
8. Principio di imparzialità del giudice della revocazione ed esigenze organizzative degli uffici giudiziari.
Seppur formalmente incentrate sui caratteri propri del giudizio revocatorio, le pronunce del giudice contabile e del giudice amministrativo sembrano piuttosto sottendere problemi di organizzazione degli uffici giudiziari
In proposito, è opportuno richiamare brevemente il tenore delle questioni sottoposte all’esame dell’Adunanza Plenaria nei casi risolti con le sentenze nn. 4 e 5 del 2014.
Nella prima, il Presidente della VI sezione aveva fatto presente che il ricorso in revocazione era stato proposto avverso una sentenza d’appello, contro una sentenza del Tribunale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, resa dalla stessa Sezione, con la partecipazione di un consigliere di Stato appartenente al gruppo di lingua tedesca. La sentenza di primo grado era stata a sua volta resa con la partecipazione di un magistrato nel frattempo divenuto consigliere di Stato, quale appartenente al gruppo di lingua tedesca.
Poiché, nel caso di appello avverso la sentenza del medesimo Tribunale regionale, deve fare parte del collegio giudicante un consigliere di Stato appartenente al gruppo di lingua tedesca, e poiché di certo non poteva fare parte del collegio di secondo grado il magistrato che aveva reso la sentenza quale componente del Tribunale, ove si fosse affermata l’attualità del principio affermato dalla sentenza n. 2 del 2009 dell’Adunanza Plenaria, si poneva la questione se – per evitare ritardi o impedimenti alla tutela giurisdizionale – il ricorso per revocazione potesse essere deciso, quanto meno eccezionalmente e ratione ufficii, con la partecipazione del consigliere di Stato che aveva fatto parte del collegio della sentenza impugnata.
Nella sentenza n. 5 del 2014, invece, la questione di massima era stata rimessa all’esame della Adunanza Plenaria dal Presidente del Consiglio di Stato, a seguito della segnalazione del Presidente della Quarta Sezione, il quale aveva segnalato che, esaminando la composizione dei collegi sino a dicembre, riusciva difficile comporre un collegio che, in base a quanto stabilito nell’Adunanza Plenaria n. 2 del 2009, escludesse tutti i precedenti componenti che, sempre in base alla predetta decisione, sarebbero stati da ritenere incompatibili per la decisione del ricorso proposto per la revocazione di una domanda cautelare.
Si comprende, pertanto, che le questioni di massima rimesse all’Adunanza Plenaria sottendevano non già i profili interpretativi dell’art. 106 c.p.a., quanto invece la difficoltà di applicare l’obiter dictum del 2009, a fronte di evidenziate complessità di organizzazione giudiziaria, nella specie, di composizione dei collegi giudicanti sulla revocazione.
Anche alla soluzione in concreto adottata dal giudice contabile siciliano nell’annotata ordinanza sembrano sottese esigenze di carattere organizzativo.
Basti pensare, infatti, che la sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei conti della regione siciliana è composta da un’unica sezione, con organico assai limitato. Ne consegue che, rimettere allo “stesso Collegio” dell’appello la decisione sulla revocazione della sentenza pronunciata dall’unica sezione esistente avrebbe determinato, conseguentemente, l’instaurazione del giudizio non solo dinnanzi alla stessa (unica) sezione ma davanti ad un collegio di cui avrebbero dovuto far parte quattro dei cinque magistrati che avevano assunto la decisione impugnata, attesa la difficoltà di comporre un collegio del tutto diverso.
Si tratta, quindi, in entrambi i casi di un bilanciamento tra valori costituzionali tutti meritevoli di massima tutela: da un lato, le esigenze organizzative degli uffici giudiziari (art. 97 Cost.) e, dall’altro, il diritto ad una tutela apprestata da un giudice terzo e che appaia tale (art. 111 Cost.)[54].
Nell’ottica dei due giudici, le predette esigenze organizzative (pur taciute) sembrano prevalere sul diritto, con evidente violazione del principio di struttura del nostro ordinamento, che vorrebbe l’organizzazione conformata sui diritti e non viceversa[55].
9. Imparzialità del giudice, divaricazione dei modelli processuali e giusto processo. Alcune considerazioni di chiosa sul giudice contabile e sul suo processo
A conclusione di queste riflessioni, sembra opportuno soffermarsi su un inciso contenuto nell’esaminata ordinanza della Corte dei conti.
Ed infatti, nel punto 2 del considerato in diritto, sulla scorta dell’uniforme orientamento del giudice delle leggi, si afferma espressamente che “non costituisce corretto criterio ermeneutico il confronto con principi codificati o con prassi seguite in diversi giudizi (civile, amministrativo, penale), e ciò a causa della particolarità e diversità dei sistemi processuali”.
Il che si traduce in una chiara presa di posizione a tutela dell’identità del modello processuale contabile (nella specie, per responsabilità amministrativa) rispetto agli altri tipi di giudizio.
Si è in altra sede tentato di dimostrare che, nel prisma del principio costituzionale del giusto processo, non risulta del tutto persuasiva la tendenza (dottrinale e giurisprudenziale) alla netta divaricazione tra modelli processuali[56].
Invero, le Costituzioni contemporanee non sono nella maggior parte dei casi indifferenti alle modalità di concreto esercizio della funzione giurisdizionale, tanto da potersi rilevare la costituzionalizzazione del diritto processuale, intesa come definizione da parte della Legge fondamentale dei caratteri strutturali ed imprescindibili di un processo.
Possono così individuarsi in quasi tutte le Costituzioni del secondo dopoguerra alcuni principi informatori di ogni tipo di processo ed il fulcro attorno cui ruotano alcuni temi cruciali della giustizia moderna: rapporto di necessaria strumentalità intercorrente tra diritto sostanziale e processo, inteso quale strumento imprescindibile per la sua piena attuazione; accesso alle corti di giustizia; indipendenza, imparzialità ed autonomia del giudice; esercizio in condizioni paritarie del diritto di azione e di difesa; diritto delle parti ad un processo “giusto”; adeguatezza ed effettività degli strumenti di tutela giurisdizionale e delle garanzie processuali fondamentali[57].
L’esigenza di garantire una tutela giurisdizionale effettiva attraverso la previsione di adeguate disposizioni nelle Costituzioni rigide del secondo dopoguerra risponde, quindi, ad un preciso atteggiamento ideologico, volto «a consacrare stabilmente determinati principi del processo, che sono destinati a condizionare nel tempo la credibilità e l’accettabilità delle forme di tutela giudiziaria e delle strutture processuali»[58].
Ciò ha determinato anche un mutamento di prospettiva nelle riflessioni della dottrina. Invero, gli Autori più sensibili alle tematiche della giurisdizione iniziano ad affrontare in modi del tutto nuovi i problemi relativi all’organizzazione del processo, sganciandoli dalla loro dimensione puramente formale per ancorarli, di contro, ad una serie di principi “strutturali” – universalmente condivisi – quali la terzietà del giudice, il contraddittorio tra le parti e la motivazione delle decisioni[59].
La coesistenza di questi elementi viene così elevata a paradigma di valutazione del processo “ideale”, proteso a garantire il cittadino contro il cattivo funzionamento del sistema di tutela giurisdizionale[60].
In altri termini, il processo diventa giusto non nel momento in cui si limiti a rispettare le regolarità formali espressamente previste dal legislatore, ma soltanto laddove rifletta i parametri fissati dalle norme costituzionali e dai valori di civiltà giuridica condivisi dalla collettività. Ciò non determina un superamento della procedura intesa come serie di atti destinati a confluire nel provvedimento decisorio finale, ma la necessità che le “forme” del processo siano modellate in modo da rispondere ai principi di ordine culturale ritenuti essenziali per l’esistenza stessa del processo [61].
Pertanto, lungi dall’essere una vacua clausola di stile il “giusto” processo finisce per costituire la traduzione immediata di presupposti di ordine culturale, destinati a dettare la fisionomia che nelle moderne democrazie deve assumere il processo.Sotto tale ultimo profilo, può parlarsi di presupposti costituzionali del diritto processuale, che implicano il richiamo al contesto sociale, politico e culturale in cui si inseriscono la Costituzione ed i suoi valori[62].
È questo contesto a rappresentare la ragione giustificatrice delle scelte costituzionali in materia di processo e, più ampiamente, di giurisdizione[63].
Con specifico riguardo all’ordinamento italiano, l’individuazione dei principi costituzionali sul processo (o diritto costituzionale processuale) si fonda sul coordinamento tra più norme della prima e della seconda parte della Costituzione.
Da un lato, sono contemplate garanzie soggettive da cui vengono riconosciuti all’individuo diritti fondamentali della persona (artt. 2 e 3 Cost.) e diritti alla tutela giurisdizionale davanti ad un giudice naturale precostituito per legge (artt. 24 e 25) Cost. Dall’altro, garanzie oggettive (o di sistema) che incidono sulla struttura degli organi giudiziari o sui profili funzionali dell’amministrazione della giustizia e che direttamente si collegano al principio di separazione dei poteri (artt. 101–113 Cost.)[64].
Sebbene già a testo invariato fosse possibile desumere l’“anima” del giusto processo, come già detto, con l. cost. 23 novembre 1999, n. 2 si è inserito all’art. 111 Cost. un espresso richiamo al suddetto principio, prevedendo una riserva di legge circa la regolamentazione del giusto processo come strumento di attuazione della giurisdizione, con ciò demandando alla piena discrezionalità del conditor iuris le scelte relative alla modulazione interna delle dinamiche processuali, pur nel rispetto delle imprescindibili garanzie strutturali di un processo che – riprendendo la terminologia invalsa nei sistemi anglosassoni – risulti nella sua essenza “fair”[65].
La Legge fondamentale, dunque, si limita a stabilire principi comuni[66] che in ciascun processo devono coesistere, pena la sua stessa esistenza.
Ne consegue che il diritto regolativo di ciascun processo giurisdizionale non deve semplicemente riflettere le finalità peculiarmente ed astrattamente a questo riconosciute, ma deve soprattutto conformare istituti e forme processualial nucleo irrinunciabile dell’essere processo, rappresentandone in tal modo la primaria garanzia.
In altri termini, se il processo è in primo luogo sinonimo di coesistenza dei principi di terzietà ed imparzialità del giudice, del contraddittorio in condizione di parità tra le parti, di ragionevole durata, gli istituti previsti dal diritto processuale devono essere modulati in modo da assicurare la concreta attuazione di tali principi.
A tale opera, per così dire, di contestualizzazione costituzionale non possono sfuggire neppure i processi contabili (ed il loro giudice).
Va, infatti, precisato che, per un verso la Costituzione ha attribuito alla Corte dei conti la giurisdizione esclusiva nelle materie di contabilità pubblica e, per altro verso ha demandato al legislatore – si direbbe, con una delega in bianco che, forse, in un’ottica di riforma andrebbe ridimensionata – la specificazione di ulteriori settori d’intervento da affidare alla cognizione del giudice contabile.
Ne consegue che, in capo allo stesso giudice, si concentrano numerose competenze, cui corrispondono altrettanto numerose tipologie di processo, non riconducibili ad un unico modello[67].
Per ragioni di comodità e di attinenza con la vicenda commentata, le riflessioni che seguono saranno svolte con precipuo riferimento al giudizio contenzioso per responsabilità amministrativa, modellato in gran parte sul (e, potrebbe dirsi, strutturalmente condizionato dal) c.d. “giudizio di conto”.
Come noto, la disciplina della giustizia contabile è, per lo più, contenuta nel r.d. 1038 del 1933 (Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti) e nel r.d. 1214 del 1934 (Testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti), atti normativi risalenti all’epoca prerepubblicana e, pertanto, frutto di elaborazioni maturate in un contesto politico (e valoriale) profondamente diverso rispetto a quello instauratosi con la Costituzione del 1948.
Il che pone non pochi problemi di raccordo tra le disposizioni sul processo contabile ed i principi costituzionali in materia processuale, diretta espressione del diverso rapporto tra autorità e libertà accolto dalla Legge fondamentale.
In particolare, il processo contabile sembra rimasto impermeabile all’ingresso, tra le sue maglie, dei corollari del giusto processo: «dagli intensi poteri istruttori riconosciuti al pm, alla violazione del contraddittorio nell’assunzione delle prove da parte di quest’ultimo, ai poteri istruttori del giudice, all’integrità del contraddittorio processuale. Ciò è da dire anche per l’organizzazione giudiziaria: se pubblici ministeri e giudici contabili sono uniti nella medesima organizzazione e possono passare agevolmente da un ruolo ad un altro, rimanendo nella stessa sede; se, ancora, magistrati addetti al controllo esercitato ai sensi dell’art. 100 Cost. possono agevolmente ritenersi del tutto fungibili ai magistrati addetti alle funzioni giurisdizionali, di modo che possano svolgere contemporaneamente l’uno e l’altro compito; ciò procura all’ordinamento giudiziario contabile un problema di compatibilità con la sensibilità sul giusto processo sviluppata a partire dall’art. 6 Cedu e dall’art. 111 Cost. e, di conseguenza, una forte preoccupazione sulla legittimazione di tale sistema»[68].
Il quadro normativo di riferimento si complica ulteriormente per effetto del rinvio, ex art. 26 del Regolamento di procedura, alle norme e ai termini della procedura civile, “in quanto applicabili” e per quanto non espressamente previsto dal r.d. n. 1038 del 1933.
Dalla formulazione della disposizione sembrerebbe, pertanto, che il modello processuale di riferimento dei giudizi contenziosi affidati alla cognizione della Corte dei conti debba individuarsi nel processo civile.
Accedendo ad un criterio meramente letterale di interpretazione del predetto rinvio, dovrebbe desumersi che, per un verso, l’applicabilità della disciplina del processo civile ai processi contabili di natura contenziosa è in astratto ammessa in via sussidiaria, nelle ipotesi di lacune nella normativa del Regolamento di procedura; e per altro verso, che tale integrazione sarebbe possibile solo all’esito di un giudizio di compatibilità tra i due modelli processuali rimesso all’esclusiva valutazione del giudice contabile.
Tale tecnica di rinvio (mobile ma) “condizionato” mira senz’altro a sottolineare l’identità del processo contabile rispetto agli altri modelli comuni di giudizio (civile, penale, amministrativo), evitando in tal modo innesti automatici di principi ed istituti propri di altri giudizi.
Al contempo, tuttavia, una rigida lettura dell’inciso “in quanto applicabili”, contenuto nell’art. 26 del r. d. 1038 del 1933, può favorire (come di fatto ha favorito), per così dire, scivolamenti verso atteggiamenti autoreferenziali, in quanto la valutazione di compatibilità tra modelli processuali rimessa per intero al giudice può tradursi, in ultima analisi, in un potere di comparazione pressochè illimitato ed arbitrario.
Ed infatti, onde poter stimare l’applicabilità della procedura civile nei processi contabili, sarà necessario individuare il quid differentiationis dell’una rispetto agli altri. Tale individuazione dovrà fondarsi, quasi per necessità, sulla considerazione della diversa natura e delle differenti finalità del processo civile e del processo contabile.
Considerazioni, queste, rimesse esclusivamente al giudice contabile, assurto così ad unico protagonista della “manipolazione” delle regole processuali e, non ultimo, della ricostruzione del proprio modello di giudizio[69].
Un esempio immediato dei rischi connessi a tale interpretazione del rinvio alla normativa processualcivilistica può trarsi dalla disciplina sull’istruttoria nei giudizi contabili, oggetto di numerosi rilievi critici sulla compatibilità con i principi costituzionali del giusto processo[70].
Infatti, nell’ambito di un sistema a carattere spiccatamente inquisitorio, l’art. 15, co. 1, del Regolamento di Procedura statuisce che «la corte può inoltre disporre l'assunzione di testimoni ed ammettere gli altri mezzi istruttori che crederà del caso, stabilendo i modi con cui debbono seguire ed applicando, per quanto possibile, le leggi di procedura civile».
Anche in questa ipotesi, la valutazione circa la “possibilità” di applicazione del modello istruttorio civile (dispositivo) al processo contabile è rimessa alla discrezionale valutazione del giudice, che spesso si è trovato ad escludere il ricorso alle norme del codice di procedura civile in punto di prove, facendo leva sul carattere peculiare ed oggettivo del giudizio contabile.
La delineazione pretoria degli assetti e della natura del processo contabile ha, pertanto, contribuito a modellare un giudizio ibrido, ove possono rintracciarsi elementi propri non solo del processo civile ma anche di quello penale (e, talvolta, anche di quello amministrativo), tanto da indurre taluni, con precipuo riferimento al giudizio di responsabilità, a discorrere di un “processo penale che si svolge secondo le forme del processo civile”[71].
Come è stato osservato, «il processo che si svolge dinanzi alla Corte dei conti per danno erariale ha obiettivamente caratteristiche ambigue: si pensi, per un verso, alla disposizione secondo cui «nei procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento» (art. 26, r.d. n. 1038 del 1933), di modo che allora quello contabile sarebbe un processo modellato sul giudizio civile; e, per altro verso, alla circostanza che l’azione è esercitata da un Pubblico ministero che dispone di poteri istruttori assai vasti (art. 5, d.l. n. 453 del 1993); ciò rende il processo contabile vicino al modello penale, ed ha riflessi anche sulla terminologia adoperata, tanto è vero che il convenuto è definito incolpato e la sentenza che in ipotesi lo riconosce esente da responsabilità adotta il termine assolvere, utilizzando il linguaggio tipico del modello penale»[72].
Con precipuo riguardo al giudizio di responsabilità, inoltre, non può trascurarsi che il potere d’azione è attribuito al Procuratore ed ha carattere obbligatorio[73], con conseguente esclusione di qualunque forma di rinunciabilità e transigibilità del diritto al risarcimento. Anche sotto questo profilo deve, dunque, rilevarsi la differenza del processo per responsabilità rispetto al processo civile per risarcimento del danno e la sua stretta assonanza con il giudizio penale[74].
Contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte dei conti nell’annotata ordinanza, pertanto, anche nel giudizio per responsabilità amministrativa dovrebbero essere utilizzati in chiave interpretativa i principi garantistici che presidiano il giudizio penale, ivi compresi quelli in materia di incompatibilità del giudice ex art. 34 c.p.p.
Se, infatti, è pur vero che l’ordito processuale del giudizio contabile assume formalmente a modello il giudizio civile è, altresì, vero che le disposizioni giusprocessualistiche sono sottoposte ad una preliminare (e discrezionale) valutazione di adattabilità ad opera del giudice contabile. Le regole del rito civile, in altri termini, non devono necessariamente essere applicate – come di fatto non sono state applicate – nella loro portata letterale, ma interpretate e, laddove necessario, integrate da principi desumibili da altri sistemi processuali, soprattutto laddove questi siano maggiormente rispondenti alla struttura ed alle finalità del giudizio contabile di responsabilità.
Invero, in un processo, come quello contabile, caratterizzato dall’inquisitorietà e l’ufficialità dell’azione – nonché da forti dubbi circa l’indipendenza del suo giudice[75] - più intense dovranno essere le garanzie a presidio dell’imparzialità del giudicante.
Del resto, se il particolare regime dell’astensione e della ricusazione del giudice nel processo civile è stato giustificato dalla Corte costituzionale in ragione di “un peculiare sistema procedurale caratterizzato da una diversa posizione delle parti, che si possono avvalere di particolari poteri di difesa”, è proprio la peculiare posizione di squilibrio tra le parti nel giudizio contabile a sollevare più di un dubbio sull’automatico trapianto di tali istituti, siccome configurati nel modello processualcivilistico, abbisognando piuttosto di un adattamento ai caratteri propri del processo contabile.
Con la lettura qui proposta sembrerebbe, in apparenza contrastare, la recente sentenza Rigolio c. Italia della Corte europea dei diritti dell’uomo[76], ove è stato negato che il processo contabile per responsabilità da procurato danno all’immagine della P.A. abbia natura penale. Il fatto che il risarcimento del danno sia stato liquidato dal giudice contabile secondo equità non costituisce violazione del principio nulla poena sine lege di cui all’art. 7 CEDU. Ne consegue la non applicabilità delle garanzie del giusto processo dettate dall’art. 6 CEDU con precipuo riferimento al processo penale.
Tale valutazione è stata effettuata alla luce dei parametri, la cui sussistenza è richiesta, in via alternativa e non cumulativa, dalla Corte di Strasburgo per configurare un procedimento siccome penale: qualificazione giuridica sul piano nazionale, natura stessa della misura; natura e grado di severità della pena[77].
Quanto al primo profilo, la Corte rileva che l’ordinamento domestico qualifica di natura amministrativa il processo contabile di responsabilità.
In relazione alla natura della misura in concreto adottata, i giudici convenzionali ritengono che il processo dinanzi alla Corte dei Conti mirava, nella specie, a garantire non già gli interessi generali normalmente protetti dal diritto penale ma lo specifico interesse di una branca dell’amministrazione a salvaguardare la propria buona reputazione agli occhi dei cittadini. Inoltre, il risarcimento imposto al ricorrente non poteva configurarsi come sanzione punitiva, ma meramente risarcitoria, in quanto diretta unicamente a riparare un pregiudizio di natura economica.
Infine, la Corte specifica che il risarcimento non poteva essere sostituito da una misura privativa della libertà personale in caso di mancato pagamento, ma era proporzionale al danno causato e non aveva conseguenze patrimoniali importanti per il ricorrente tali da “conférer une coloration pénale à la procédure en cause”.
Si diceva che l’arresto giurisprudenziale da ultimo richiamato solo apparentemente sembra superare le notazioni sopra svolte circa l’assonanza di alcuni profili del processo contabile per responsabilità con il processo penale.
In primo luogo, infatti, la Corte non interpreta l’intero sistema processuale contabile ma si arresta alla valutazione – come d’uso – del singolo caso sottoposto al suo esame.
Nella specie, si trattava di un giudizio di responsabilità per danno all’immagine di un Comune intentato dalla Corte dei Conti contro un ex assessore condannato per corruzione.
Peraltro, non tenendo conto della complessità delle questioni sottese alla natura del risarcimento del danno per lesione dell’immagine della P.A., i giudici di Strasburgo – con rapida e assai sommaria motivazione - sottolineano che la natura amministrativa e non già penale (da intendere, per dir così, à la Court Europèenne) dello specifico procedimento contabile sarebbe dimostrata dai diversi interessi tutelati. Nel procedimento contabile de quo, infatti, sarebbero tutelati non già interessi generali ma uno specifico interesse del Comune, presso cui il ricorrente era stato assessore.
A parte il rilievo che, così argomentando, viene assottigliata (se non eliminata) l’aurea dell’oggettività da cui il processo contabile (ed il suo giudice) è generaliter ammantato, mal si comprende la ragione del discrimine tra interesse generale (tutelato dal processo penale) ed interesse specifico nell’ipotesi di danno all’immagine della Pubblica Amministrazione. Invero, anche nel caso di lesione della reputazione della Pubblica Amministrazione per fatto dei suoi agenti si intercetta, quasi per definizione, un oggettivo interesse pubblico della comunità dei consociati, peraltro dimostrato dal ruolo propulsivo che, nel giudizio in questione, è assunto dal Procuratore[78].
Inoltre, se è vero che la misura del risarcimento in concreto imposto al ricorrente era da considerare di lieve entità e, quindi, tale da non far assumere alla misura adottata coloritura di sanzione penale, ciò vuol dire, a contrario, che nelle ipotesi in cui la sanzione – come spesso accade nei giudizi per danno erariale – sia di grave entità possa configurarsi un’”accusa in sede penale” ai sensi dell’art. 6 CEDU[79].
Le difficoltà di inquadramento del giudizio contabile sono, del resto, accentuate dai successivi interventi del legislatore italiano che, lungi dal superare i maggiori profili di criticità del sistema ed attuare le opportune opere di restyling della disciplina processuale, hanno solo determinato un’espansione dei confini della giurisdizione della Corte dei conti.
Il conditor iuris si è limitato, per dir così, ad una presa d’atto, proiettando tra le maglie della legislazione l’atipicità di un modello processuale siccome tessuto dal (-l’altrettanto atipico) giudice contabile.
Un giudice, questo, chiamato per un verso - anche a seguito dell’introduzione in Costituzione del c.d. principio del pareggio di bilancio[80] - a rivestire un ruolo sempre più autorevole nell’ordinamento e, per altro verso, a superare un modello piuttosto autoreferenziale, che non si confronta con il giusto processo, i valori sottesi e gli istituti per applicarlo[81].
* Ricercatore di Diritto costituzionale nell’Università degli Studi di Catania.
[1] Su cui, infra.
[2] Contra, C. conti, sez. I, sent. n. 30 del 1964.
[3] Cfr., in particolare, Corte cass., sez. lav., 12 settembre 2006, n. 19498, nonché Cass. Sez. III, 3 marzo 1982, n.2222.
[4] Corte cass., sez. II, 8 giugno 2007, n. 13433. In terminis, Cass., sez. I civ., 14.5.1991, n. 5397, ove a proposito dell'individuazione dello "stesso giudice" ex art. 398 c.p.c. competente per il giudizio di revocazione, di sentenza pronunziata in sede di rinvio, si è stabilito che la designazione, come giudice di rinvio, di una sezione di ufficio collegiale non comporta che la revocazione della sentenza emessa da quella sezione debba proporsi alla medesima: "stesso giudice", ai fini della competenza, è l'ufficio giudiziario cui appartiene la sezione a suo tempo designata dalla Cassazione con rinvio ex art. 383 c.p.c., non necessariamente detta sezione.
[5] Nella sterminata letteratura sull’argomento, cfr., ex plurimis, E. Amodio, Giusto processo, procès équitable e fair trial: la riscoperta del giusnaturalismo processuale in Europa, in Id., Processo penale, diritto europeo e common law. Dal rito inquisitorio al giusto processo, Milano 2003, 131 ss.; M. Cecchetti, Giusto processo (Diritto costituzionale), in Enc. Dir., Appendice, V, Milano, 2001, 595 ss.; . L. P. Comoglio, Le garanzie fondamentali del “giusto processo”, in Jus, 2000, 335 ss.; G. Ferrara, Garanzie processuali dei diritti costituzionali e “giusto processo”, in Rass. Parl., 1999, 539 ss.; N. Trocker, Il valore costituzionale del “giusto processo”, in Il nuovo art. 111 della Costituzione e il giusto processo civile. Atti del Convegno dell’Elba, 9–10 giugno 2000, a cura diM.G. CivininiE C.M. Verardi, Milano 2001, 36 ss; Id., Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il “giusto processo” in materia civile: profili generali, cit., 381 ss.
Sulle ascendenze “culturali” del “giusto processo”, cfr. L. Buffoni, Processo e pluralismo nell’ordinamento costituzionale italiano. Apologia e limiti dell’universalismo procEdurale, Napoli, 2012 passim e G. Sorrenti, Giustizia e processo nell’ordinamento costituzionale, Milano, 2013, passim.
[6] Emblematiche, sul punto, le notazioni di E. Fazzalari, Valori permanenti del processo, in Riv. dir. proc., 1989, 1 ss., in particolare, 10 s.
[7] Valga per tutti il richiamo a L. P. Comoglio, Art. 24 Cost., in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca–A. Pizzorusso, Bologna–Roma, 1981, 28 s., secondo il quale «il principio di eguaglianza rappresenta, indubbiamente, il tessuto connettivo delle garanzie processuali. Infatti la parità formale delle parti presuppone un rapporto di proporzione tra i poteri di azione e di difesa, ossia l’egalitè des armes e l’equivalenza astratta di chances di successo nella lite, sì che ad entrambi i soggetti in giudizio siano riconosciute identiche possibilità tecnico–processuali di far valere i propri diritti».
[8] È la famosa espressione utilizzata da F. Carnelutti, Diritto e processo, Napoli, 1958, 98.
[9] Ex multis, cfr. Corte cost., sentt nn. 1; 24, 305, 393 del 2002; n. 240 del 2003; n. 155, 180 e 232 del 2004; nn. 168 e 341 del 2006; nn. 117 e 320 del 2007.
[10] Cfr. N. Trocker, Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il “giusto processo” in materia civile: profili generali, 395.
[11] Tra le diverse pronunce anteriori alla legge costituzionale di riforma dell’art. 111 Cost., cfr., a titolo esemplificativo, Corte cost., sentt. n. 62 del 1962; n. 17 del 1965; n. 60 del 1969; n. 155 del 1996; nn. 326 e 387 del 1999.
[12] Utili schematizzazioni si trovano in I. Andolina – G. Vignera, I fondamenti costituzionali della giustizia civile. Il modello costituzionale del processo civile italiano, Torino, II ed., 1997, 41 ss.
[13] Cfr. Corte cost., sent. n. 92 del 1962.
[14] Cfr. Corte cost., sent. n. 108 del 1962; n. 432 del 1995; sent. n. 131 del 1996; sent. n. 155 del 1996; sent. n. 177 del 1996.
[15] Cfr. Corte cost., sent. n. 17 del 1965.
[16] Cfr. Corte cost., sent. n. 72 del 1976.
[17] Cfr., Corte cost., sent. n. 61 del 1967; sent. n. 60 del 1969; n. 123 del 1970; n. 128 del 1974; n. 100 del 1981; n. 18 del 1989; n. 390 del 1991. In senso adesivo, cfr. R. Romboli – S. Panizza, voce Ordinamento giudiziario, in Dig. disc. pubbl., X, Torino,1995cit., 380 s.
[18] In relazione al significato da attribuire ai due termini “terzietà” ed “imparzialità”, in dottrina vi sono opinioni differenti. Vi è, infatti, chi ritiene che si tratti di una formula enfatica ed inutilmente ripetitiva (cfr., per tutti, S. Chiarloni, Il nuovo articolo 111 della Costituzione ed il giusto processo civile, in Il nuovo art. 111 della Costituzione e il giusto processo civile. Atti del Convegno dell’Elba, 9–10 giugno 2000, a cura diM.G. Civininie C.M. Verardi, cit., 26) e chi, invece, sostiene la necessità di una distinzione concettuale tra imparzialità e terzietà (così, ad esempio, L . Dittrich, La precognizione del giudice e le incompatibilità nel processo civile, in Riv. dir. proc. civ., 2002, 1152 s,). Sul punto si vedano inoltre le lucide riflessioni di G. Sorrenti, Giustizia e processo, cit.,169 ss.
[19] Corte cost., sent. n. 155 del 1996. In quest’ottica, assumono inoltre particolare pregio le pronunce in cui la Corte nel valutare la sussistenza dei requisiti soggettivi legittimanti a sollevare questioni di costituzionalità (e, quindi, nel precisare la nozione di “giudice”, di cui all’art. 1 della l. cost. n. 1 del 1948 e all’art. 23 della l. n. 87 del 1953), ha fatto – tra gli atri – leva sull’imparzialità dell’organo rimettente, quale elemento caratterizzante la stessa natura giurisdizionale. Cfr., a mero titolo esemplificativo, Corte cost. sent. n. 83 del 1966; sent. n. 226 del 1976; sent. 15 n. 387 del 1996; sent. n. 376 del 2001.
[20] Corte Edu, sent. 1.10.1982, Piersack c. Belgio, cui adde, per specificazioni, sent. 24.02.1993, Fey c. Austria.
[21] Nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo lo scrutinio sulla violazione dell’imparzialità soggettiva del giudice è stato, in realtà, molto raro. In questi casi, infatti, la Corte è chiamata a valutare eventuali atteggiamenti personali del giudice, tali da far seriamente dubitare della di lui imparzialità. Si pensi, ad esempio, ad un’anticipazione del giudizio o ad ostilità manifeste tra il giudice e le parti. Cfr, in proposito, Corte Edu, sent. 16.09.1999, Buscemi c. Italia. Interessanti spunti di riflessione anche in Corte Edu, sent. 27.05.2014, Baka c. Ungheria.
[22] Talvolta, però, la Corte Edu ha utilizzato il punto di vista delle parti come parametro di valutazione della sussistenza, o meno, dell’apparenza di oggettiva imparzialità. Cfr., ad esempio, Corte Edu, sent. 26 ottobre 1984, De Cubber c. Belgio, in Riv. it. dir. proc. pen., 1985, 942 ss., con nota di F. Ruggieri.
[23] Cfr., nella copiosa giurisprudenza, Corte Edu, sentt. 26.02.1993, Padovani c. Italia; 7.8.1996, Ferrantelli e Santangelo c. Italia; 25.02.1997, Findlay c. Royaume-Uni; 16.12.2003, C. e altro c. Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord,; 15.12.2005, Kyprianoù c. Cipro; 10.06.2008, Scoppola c. Italia; 28.04.2009, Savino e altri c. Italia. Per puntuali riferimenti giurisprudenziali e bibliografici sulle pronunce della Corte Edu relative all’art. 6 Cedu, si vedano M. Chiavario, Art. 6, in S. Bartole – B. Conforti – G. Raimondi (a cura di), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Padova 2001, 154 ss.; R. Chenal – F. Gambini – A. Tamietti, Art. 6, in S. Bartole – P. De Sena – V. Zagrebelsky (a cura di), Commentario breve alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Padova 2012, 173 ss..
[24] Corte Edu, sent. 28.09.1995, Procola c.Lussemburgo.
[25] Corte Edu, sent. 08.02.2000, McGonnel c. Regno Unito.
[26] Cfr., per tutte, Corte Edu, De Cubber c. Belgio, cit.
[27] Corte Edu, sent. 06.05.2003, Kleyn c. Paesi Bassi, in Foro it., 2004, IV, 565 ss. , con nota di R. Romboli. Peraltro, mentre le precedenti decisioni Procola e McGonnel , pur vertenti su questioni di medesimo tenore, furono assunte all’unanimità, la sentenza in oggetto è stata adottata a maggioranza dei componenti della Corte. Sul punto, si segnalano, in particolare, le opinioni dissenzienti dei giudici Thomassen e Zagrebelsky, che criticano aspramente l’impianto giuridico della decisione de qua. Ed infatti, laddove si fossero applicati i criteri elaborati dalla Corte nei casi Procola e McGonnel , anche nel caso di specie avrebbe dovuto dichiararsi la violazione dell’art. 6, § 1, CEDU, per lesione del principio di imparzialità oggettiva del giudice.
[28] Il giudice Ress si esprime, infatti, in questi termini “In my view that can only be so where their subject matter is identical – that is, to put it negatively, not different. The subject matter of different sets of proceedings is the same if the facts of the case are (more or less) the same and if the legal questions addressed in the proceedings on the basis of these facts are identical. One could also, as a third element, refer to the parties to the proceedings and ask the question whether they are different or the same”.
[29] Corte Edu sentenze 16.7.1971, Ringeisen c. Austria e 26.9.1995, Diennet c. Francia. Si veda, inoltre, Corte EDU, 22.04.2010, Fatullayev c. Arzebaijan,
[30] Corte Edu, 04.10.2005, Stow e Gai c. Portogallo, ove la Corte ha specificato che il fatto che l'esito del giudizio fosse stato conforme alla prima decisione era la logica conseguenza del fatto che i ricorrenti non avevano presentato alcun elemento nuovo nel giudizio di rinvio.
[31] Corte Edu, 24.06.2010, Mancel e Branquart c. Francia, ove si segnala l’opinione dissenziente dei giudici Berro-Lefevre, Maruste e Villiger sulla pericolosità che si annida nella teoria dell’”apparenza” di imparzialità.
[32] Cfr., per tutte, Corte di giustizia, sentenza 26 giugno 2007, causa C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone e a..
[33] Corte di giustizia, sent. 01.07.2008 C-341/06 P e C-342/06 P, ove si richiama in particolare Corte Edu, sentenza 23 aprile 1996, Remli c. France. Peraltro, il collegamento tra imparzialità ed ordine pubblico non appare affatto trascurabile, sol che si pensi che in ragione di tale carattere, il motivo di impugnazione fondato sull’accertamento dell’imparzialità non è soggetto, nel giudizio in Corte di giustizia, a preclusioni risultando di contro rilevabile d’ufficio in qualsiasi fase del procedimento. In questo senso, si richiamano nella pronuncia in parola, Corte di giustizia sentenza 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink's France; sentenza 20 febbraio 1997, causa C-166/95 P, Commissione/Daffix.
[34] Cfr., in particolare, Corte Edu, sent. De Cubber c. Belgio, cit.
[35] Si tratta di un tema che meriterebbe ben altro approfondimento. Il problema della “giusta decisione” in uno con quello della “qualità della decisione” intercetta, infatti, la stessa idea di giustizia in concreto accolta. Se, ad esempio, secondo le teorie sostanzialistiche della giustizia assume un ruolo centrale la materiale giustizia del risultato in sè a prescindere dal rispetto delle procedure, per i sostenitori della c.d. concezione procedurale di giustizia, invece (per la quale il riferimento d’obbligo è, solo a mero titolo esemplificativo, a J. Rawls, Una teoria della giustizia, trad. it. U. Santini, Milano, 2008), la decisione è giusta nella misura in cui è il frutto di una corretta applicazione di una precisa procedura. Pertanto, la valutazione del risultato non potrà prescindere da una valutazione della procedura adottata.
Su tale tema, cfr., almeno L. Ferrajoli, Principia iuris. Teoria del diritto e della democrazia. 2. Teoria della democrazia, Roma-Bari, 2007, 357 ss.; M Taruffo, Idee per una teoria della decisione giusta, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1997, 315 ss.; Id., Verità negoziata?, ibidem, 2008, 76 ss.
[36] Sul punto, cfr. J. Allison, Ideology, prejudgement and process values, in New England Law Review, 1994, 660 ss. ( in particolare, 676).
[37] Ed infatti, secondo D. J. Galligan, Due process and fair procedures. A study of administrative procEdure, Oxford, 1996, 72, la declinazione del principio di imparzialità dovrà essere tanto più rigorosa quanto più sia evidente il rischio di parzialità.
[38] Sui problemi interpretativi connessi alla individuazione della nozione di giudice naturale, cfr., ex multiis, A. Pizzorusso, Sul significato della espressione «giudice» nell'art. 25 comma 1° della Costituzione, in Giur. cost., 1970, 1067 ss.; R. Romboli, Giudice naturale, in Enc. dir., II agg., Milano, 1998, 375 ss.; F. Zacché, Giudice naturale, in Codice di procedura penale commentato, a cura di A. Giarda-G. Spangher, Milano, 2010, 52 ss.
[39] Così, Cass., SS. UU., sent. 8 ottobre 2001, n. 12345; Cass. civ., sent. 17 febbraio 2006, n. 3570.
[40] La notazione è assai diffusa. Cfr., a titolo d’esempio, Corte cost., ord. n. 123 del 2004.
[41] Corte cost., sent. n. 224 del 2001.
[42] Corte cost. sent. n. 341 del 1998. Cfr., inoltre, Corte cost., sentt. nn. 306, 307, 308 e 351 del 1997.
[43] Corte cost., sent. n. 387 del 1999.
[44] Corte cost., sent. n. 359 del 1998.
[45] Per una lettura critica degli orientamenti della Corte costituzionale sull’interpretazione dell’art. 51 c.p.c., si vedano le lucide riflessioni di C. Consolo, Il giudice “terzo” e “imparziale”, in B. Capponi – G.. Verde (a cura di), Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il ”giusto processo” in materia civile, Napoli, 2002, 73 ss. In terminis, C. Valle, Procedimenti speciali, giusto processo, imparzialità del giudice e problemi degli uffici giudiziari, ibidem,165 ss..
[46] N. Zanon, L’imparzialità del giudice, in N. Zanon – F. Biondi, Diritto costituzionale dell’ordine giudiziario, Milano, 2002, 109.
[47] Corte cost., sent. n. 131 del 1996.
[48] Così, Corte cost., sent. n. 387 del 1999, cit. Nella specie, con una pronuncia interpretativa di rigetto, si ritenne che fosse lesiva del principio di imparzialità l’attribuzione della competenza a decidere le cause di opposizione a decreto ex art. 28 della legge n. 300 del 1970 (repressione della condotta antisindacale) al giudice che aveva emesso il decreto. Ne consegue che, in tale ipotesi, vi è l’obbligo di astensione del giudice dell’opposizione ai sensi e per gli effetti dell’art. 51, n. 4, c.p.c.
[49]Colui che impugna un provvedimento, infatti, lo fa perché ritiene che quel provvedimento sia ingiusto ed è mosso dalla fiducia che, in sede di impugnazione, quell’ingiustizia possa essere rimossa attraverso una diversa pronuncia, assunta da un altro giudice all’esito di un giudizio equilibrato ed obiettivo.
[50]Richiamando la cospicua giurisprudenza in materia, il giudice amministrativo ha specificato che «l’errore di fatto, idoneo a fondare la domanda di revocazione ai sensi delle citate disposizioni normative deve essere caratterizzato: a) dal derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto, facendo cioè ritenere un fatto documentalmente escluso ovvero inesistente un fatto documentalmente provato; b) dall’attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) dall’essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa; l’errore deve inoltre apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche».
Pertanto, «l’errore di fatto revocatorio si sostanzia quindi in una svista o abbaglio dei sensi che ha provocato l’errata percezione del contenuto degli atti del giudizio (ritualmente acquisiti agli atti di causa), determinando un contrasto tra due diverse proiezioni dello stesso oggetto, l’una emergente dalla sentenza e l’altra risultante dagli atti e documenti di causa: esso pertanto non può (e non deve) confondersi con quello che coinvolge l’attività valutativa del giudice, costituendo il peculiare mezzo previsto dal legislatore per eliminare l’ostacolo materiale che si frappone tra la realtà del processo e la percezione che di essa ha avuto il giudicante, proprio a causa della svista o abbaglio dei sensi».
[51] Sugli istituti dell’astensione e revocazione nel processo amministrativo, cfr., per tutti, N. Pignatelli, Profili costituzionali dell’astensione e della ricusazione del giudice amministrativo, in Forum di Quaderni costituzionali, 2013.
[52] Sul primo caso di revocazione per dolo del giudice, cfr. Corte d’appello di Roma, sez. II civ., 7 marzo 2013, n. 1306, in Riv. Dir. Proc., 2014, 393 ss. Vedi, inoltre, C. cass., III sez. civ., 17 settembre 2013, n. 21255, su cui V. Colesanti, La revocazione è diventata un istituto inutile?, ibidem, 26 ss.
[53] Se è pur vero che nella fase rescindente è esclusa ogni ulteriore indagine istruttoria (dato il carattere di “evidenza” dell’errore) è altrettanto vero che una volta accertata la sussistenza dell’errore di fatto, il giudice ben potrebbe disporre un’indagine istruttoria, laddove questa sia necessaria per accertare la fondatezza della domanda di revocazione. Nulla esclude, tuttavia, che pur riconoscendo l’errore ritenga, al contrario, superflua tale indagine ed assuma, alla fine, una decisione di infondatezza mantenendo fermo il proprio originario convincimento. Sulla possibilità di integrazioni istruttorie in sede di giudizio rescissorio, cfr. Cass. civ., sent. 21 gennaio 1968, n. 264.
[54] Ne dà conto, E. Castorina, s. v. Ordinamento giudiziario, in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, vol IV, Milano, 2006, 3959 ss.
[55] Come, del resto, ritenuto da Corte cost., sent. n. 387 del 1999, cit., ove si sottolinea che la considerazione di possibili rischi di lentezze e difficoltà nella gestione degli uffici giudiziari non può indurre a sacrificare l’imparzialità del soggetto giudicante, poichè deve ritenersi assolutamente preminente il principio costituzionale della imparzialità del giudice, da attuarsi nel processo civile per mezzo dell’istituto dell’astensione e ricusazione.
Contra, tra i tanti, da N. Trocker, Il valore costituzionale del “giusto processo”, cit., 47, secondo il quale, pur dovendo garantire l’imparzialità del giudice occorre “evitare un’eccessiva espansione delle incompatibilità soggettive del giudicante e far sì che la garanzia dell’imparzialità quale criterio di organizzazione preventiva dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali non crei difficoltà operative pregiudizievoli per il buon funzionamento dell’amministrazione della giustizia”.
Sul rapporto tra diritti e potere nell’ordinamento costituzionale, cfr., in particolare, A. Cariola, Referendum abrogativo e giudizio costituzionale. Contributo allo studio di potere sovrano nell’ordinamento pluralista, Milano, 1994, 77 ss.,, per il quale già l’art. 1 Cost. rappresenta una «clausola fondativa dello svolgimento delle relazioni sociali, l’espressione normativa di sintesi secondo la quale ogni potere pubblico va ricondotto e trova legittimazione per la sua estrazione sociale, dal basso, e sulla direzione di senso inversa, che il potere sociale va apprezzato pubblicamente per i suoi riflessi e l’influenza esercitata sull’esplicazione delle potestà pubbliche»; nonché G. Pastori, Il pluralismo sociale dalla Costituzione repubblicana ad oggi: attuazione del pluralismo sociale nel trentennio repubblicano, in AA. VV., Il pluralismo sociale nello Stato democratico, Milano, 1980, 104 ss.
[56] Il riferimento è a G. A. Ferro, Modelli processuali ed istruttoria nei giudizi di legittimità costituzionale, Torino, 2012, 73 ss. e 300 ss.
[57] Il richiamo è alla nota teoria di L. P. Comoglio, I modelli di garanzia costituzionale del processo, in Riv. trim. dir. proc. civ, 1991, 692 ss.; Id., Giurisdizione e processo nel quadro delle garanzie costituzionali, ivi, 1994, 1063 ss.
[58] N. Trocker, Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il “giusto processo” in materia civile: profili generali, 381.
[59] Basti qui il richiamo alle lucide riflessioni di V. Crisafulli, Profili costituzionali del diritto processuale, in Stato e diritto, 1941, 41 ss., riferite all’ordinamento prerepubblicano; e poi di P.Calamandrei, Processo e giustizia, in Atti del Congresso Internazionale di diritto processuale civile, Padova, 1953, 16 ss.; Id., Processo e democrazia, Padova, 1954, 122 ss.
[60] Per questa notazione, cfr. Corte europea dei diritti dell’Uomo, sent. 8 dicembre 1999, Pellegrin v. France in Riv. int. dir. uomo, 2000, 525 ss., dissenting opinion dei giudici Tulkens, Fischbach, Casadevall e Thomassen.
[61] Cfr.H. Fix Samudio, Constituciòn y proceso civil en Latinoamerica, Città del Messico, 1974, 106, secondo il quale, il debido proceso oltre ad essere un elemento strutturale del moderno Stato di diritto «no es solo una garantía de aquellas que integran el sector jurídico procesal, es la garantía real consagrada expresa o implícitamente en los preceptos de las Cartas Fundamentales, que se dirigen hacia la realización de una justa y rápida impartición de la justicia en todas las ramas del enjuiciamiento».
[62] Parlava di presupposti costituzionali del diritto processuale con riferimento all’ambiente politico e giuridico, quale prius rispetto a qualsiasi nozione tecnico–processuale già G. A. Micheli, Profili o presupposti costituzionali del diritto processuale?, cit., 447 s. Tuttavia, l’ A. utilizzava questa categoria al solo scopo di separare nettamente l’elemento tecnico dall’elemento politico, ritenendo che il secondo non potesse determinare i concreti assetti delle dinamiche processuali, afferenti a scelte strettamente procedurali. Al contrario, l’uso che se ne fa nel testo punta a mettere in rilievo l’esigenza di non considerare i “presupposti”, come semplice sfondo politico del diritto processuale ma come matrice degli stessi “principi sul processo” da un lato e degli specifici istituti processuali dall’altro. Invero, l’assetto dei rapporti tra i poteri e la sfera di libertà dei soggetti intercetta in modo inequivocabile la costruzione delle tecniche procedurali. Il modo in cui articolare i poteri del giudice ed il ruolo delle parti nel processo non dipende, infatti, da semplici opere di ingegneria processuale ma queste opere sono il frutto di precise scelte apicali, di decisioni politiche attinenti in primo luogo la forma di Stato. Si può già comprendere, pertanto, che sia da rifiutare qualunque dinamica processuale ritagliata sull’oggetto del processo (recte: sulla situazione fatta valere in giudizio) e si debba, al contrario, valutare la compatibilità di principi ed istituti processuali con il quadro dei valori di riferimento dell’ordinamento costituzionale considerato nel suo complesso.
[63] Cfr. I. Andolina, Il ruolo del processo nell’attuazione dell’ordinamento costituzionale e transnazionale, in Panorami, 1996, 7 ss., ora in G. Raiti (a cura di), Il tempo e il processo. Scritti scelti di Italo Andolina, II, Torino, 2010, 739 ss. (in particolare, 744 s.), nonchè I. Andolina – G. Vignera, I fondamenti cosituzionali della giustizia civile. Il modello costituzionale del processo civile italiano, Torino, II, 1997, 5, secondo i quali «nella nuova prospettiva costituzionale il problema del processo non riguarda soltanto il suo essere (id est: la sua concreta organizzazione secondo le leggi ordinarie vigenti), ma anche il suo dover essere (id est: la conformità del suo assetto positivo alla normativa costituzionale sull’esercizio dell’attività giurisdizionale). L’adozione di una Costituzione rigida e la sua collocazione al vertice del sistema delle fonti determina, così, la necessità di stabilire, in primo luogo, se una data sequela procedimentale prevista e disciplinata dalla legge debba essere considerata giurisdizionale (giurisdizionalità originaria). Accertata tale ultima natura, occorrerà verificare se la disciplina positiva del processo considerato sia o meno conforme ai criteri costituzionali relativi all’esercizio della giurisdizione (giurisdizionalità costituzionalmente derivata del processo)».
[64] Cfr. L. P. Comoglio, op. ult. cit., 678 ss., cui adde A. Pace, Problematica delle libertà costituzionali. Lezioni. Parte generale, II ed., Padova, 1990, 84 ss.
Altra dottrina ha distinto i principi strutturali o di equità rispetto ai principi funzionali o di efficienza: i primi assicurano i presupposti utili ad una soluzione corretta della controversi, al fine di realizzare il valore (intimo al processo) della giustizia sotto il profilo decisionale; i secondi considerano invece il processo come strumento efficiente di giustizia, ossia come mezzo per apprestare una piena e tempestiva tutela. Sono riconducibili al canone dell’equità: il principio di precostituzione (art. 25, comma 1, Cost.) indipendenza (art. 108, comma 2), terzietà ed imparzialità (art. 111, comma 2) del giudice, nonché il principio del contraddittorio paritario (art. 111, comma 2), ed il principio della necessaria motivazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali (art. 111, comma 6). Costituiscono invece principi di efficienza: il principio della generalità della tutela giurisdizionale e della inviolabilità del diritto di difesa (art. 24, commi 1, 2 e 3 ed art. 113, comma 1), il principio della pienezza ed adeguatezza della tutela (art. 113, comma 2) ed il principio della tempestività della tutela medesima (art. 111, comma 2). Sul punto, cfr. F. G. Scoca, Giustizia Amministrativa, Torino, 2006, 206 ss.
[65] È stato osservato da N. Trocker, Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il “giusto processo” in materia civile: profili generali, cit., 388, che la riserva di legge contenuta nel primo comma del novellato art. 111 Cost. si porrebbe come «espressione della volontà del legislatore di riprendere la sua funzione di regolazione del processo, senza l’incubo di un’opera demolitrice della Corte costituzionale condotta sotto l’egida di un’asserita ragionevolezza», così come avvenuto con le sentenze – sopra richiamate – attraverso cui si sono “riscritte” alcune disposizioni del codice di procedura penale del 1988. Da qui l’opinione che il Parlamento sia assolutamente libero di operare differenziazioni tra i diversi tipi di giudizio, senza mai poter vulnerare l’intima essenza del principio in questione.
Non possono, tuttavia, non esprimersi riserve in ordine a questo secondo assunto che sembra peraltro accolto dalla dottrina maggioritaria. È pur vero, infatti, che il legislatore abbia piena competenza nelle scelte sull’organizzazione del processo e sulla delineazione dei diversi sistemi, ma è altrettanto vero che se si perviene alla enucleazione dei motivi ispiratori di fondo dell’ordinamento e si ritiene che il processo debba essere di tali motivi l’immagine riflessa, occorre quanto meno attenuare le tendenze alle differenziazioni tra modelli e ricondurli alla loro unitaria matrice ideologico – culturale.
[66] È l’espressione utilizzata da R. Caponi, Autonomia del processo costituzionale: note preliminari, in www. forumcostituzionale.it, 4, secondo cui si può convenire che esistono principi comuni che si rinvengono in tutti i tipi di processo, ma non principi generali nel senso che hanno un contenuto isolabile rispetto al tipo di processo in cui sono inseriti.
[67] Cfr. M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, V, Milano, 2012, 46, che discorre di “eccessiva frammentarietà degli interventi giurisdizionali che sta caratterizzando ormai la Corte”. Con precipuo riferimento all’espansione dei confini della giurisdizione contabile, si vedano B. Caravita di Toritto – E. Jorio, La Corte costituzionale e l’attività della Corte dei Conti (una breve nota sulle sentenze nn. 39 e 40 del 2014), in www.federalismi.it,, nonché I. Cacciavillani, La Corte dei torti. Una giustizia anomala, Padova 2014, passim e A. Lanzafame, L’estensione di competenze del giudice contabile: le anomalie di un giudice che appare alla ricerca di identità e con un processo di serie minore, in Leggioggi.it, 2014, reperibile alla pagine web http://www.leggioggi.it/wp-content/uploads/2014/04/Lanzafame-Corte-conti-27.4.2014.pdf.
[68] A. Lanzafame, op. ult. cit., 1. Sul tema, cfr., in particolare, A. Oddi, Il giusto processo dinnanzi alla Corte dei Conti, Napoli, 2010, passim.
[69] Riflesso di questa onnipotenza “solitaria” del giudice contabile è, del resto, il principio dell’ampia discrezionalità del giudice, “per cui il giudice contabile, a differenza di quello civile, è dotato, in ragione del carattere inquisitorio del processo, di ampi poteri discrezionali nel quantificare la misura del danno conseguente ad illecito contabile, senza essere assolutamente vincolato ad alcun elemento predeterminato dalla legge o dalle parti, salvo il limite della domanda”, così M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit. 814.
Del resto, l’aureo isolamento in cui versano giudice e processo contabile è stato, a più riprese, blindato anche dalle altre supreme magistrature, prima tra tutte la Corte di Cassazione (vd., da ultimo, Cass., SS.UU., 13 novembre 2013, n. 25457).
[70] Basti pensare allo “squilibrio” tra le parti ed alla notevole supremazia dell’organo pubblico, quanto meno in fase di acquisizione probatoria, senza che, come nel processo penale, siano tuttavia previsti poteri di controllo sull’attività del procuratore. Su questi profili, cfr. V. Giomi, Il sistema delle prove nei giudizi davanti alla Corte dei Conti, Torino, 2011, passim, nonché F. Saitta, L’istruttoria nel processo contabile nello spirito del novellato art. 111 Cost., in Lexitalia.it, 2005, n. 6 ., che richiama le tesi già in precedenza enunciate in, Id., L’appello nel processo contabile. I. Profili sistematici, Napoli, 1999, 142 e P. Santoro, Prolegomeni al giusto processo contabile in Riv. Corte conti n. 2/2002, 299. Per alcune notazioni sul sistema istruttorio nel processo contabile, sia consentito il richiamo a G. A. FERRO, Modelli processuali ed istruttoria, cit., 126 ss.
[71] M. Ristuccia, Applicabilità dei principi del giusto processo al giudizio contabile, in Riv. C.conti, 2000, IV, 200.
[72] A. Lanzafame, op. ult. cit., 1, n. 1. In termini simili, M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit. 51 s., secondo il quale «la disciplina del processo contabile appare come una importante deroga al diritto processuale civile» e «presenta evidenti analogie con il processo penale, perseguendo anch’esso lo stesso obiettivo di reprimere le violazioni al diritto oggettivo».
[73] Esperibile financo nei confronti della magistratura ordinaria. Per un esempio, cfr. A. Ciancio, Indipendenza della magistratura e irresponsabilità del giudice per danno all’erario: un binomio scindibile, in Giur. cost., 1997, 519 ss.
[74] Discorre di «dimensione della giurisdizione (…) talora schiacciata su di un inseguimento del giudice penale ovvero su fattispecie di danno ricalcate sulle frontiere più o meno innovative (ma talvolta semplicemente fantasiose) della responsabilità civile, dai contorni non di rado incerti e di difficile quantificazione», B. Caravita di Toritto, Sulla vocazione del nostro tempo per una riforma della Corte dei conti e la ricostruzione unitaria delle sue funzioni, in www.federalismi.it , 2012, 3.
[75] Cfr. M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit., 46 ss. e le stringenti osservazioni di A. Lanzafame, op. ult. cit., passim, ma soprattutto 14 s.
[76] Corte EDU, sent. 14 maggio 2014, Rigolio c. Italia.
[77] Peraltro, nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, il cumulo dei criteri per individuare la natura sostanzialmente penale di un procedimento è ritenuto necessario, laddove il ricorso ad uno solo dei parametri sopra specificati risulti di per sé insufficiente a pervenire con certezza ad una conclusione chiara circa la sussistenza di un’accusa in materia penale. Cfr., ex plurimis, Corte EDU, sent. 8.6.1976, Engels e a. c. Paesi Bassi. Più di recente, il tema ha costituito l’oggetto di Corte EDU, sent. 4.3.2014, Grande Stevens e a. c. Italia, per il cui esame puntuale si veda A. Lanzafame, Il ne bis in idem vale anche per le sanzioni amministrative di natura afflittiva: la Corte di Strasburgo conferma l’approccio sostanzialistico e traccia la strada per il superamento del “doppio binario”, , in www.federalismi.it (2014)..
[78] Il diritto alla “buona reputazione” della P.A. trova il proprio fondamento costituzionale nei primi due commi dell’art. 97 Cost. Si tratta di una figura d’origine pretoria poi trasposta nella più recente legislazione, che ha definitivamente attribuito alla giurisdizione della Corte dei conti la relativa azione di risarcimento. La lesione dell’immagine della P.A. incide, in primo luogo, sul rapporto di fiducia che deve legare i cives al pubblico potere. Al contempo, tuttavia, essa mina la base del buon andamento dell’Amministrazione, configurabile come preminente interesse pubblico. Il danno all'immagine, in relazione al quale è stata definitivamente affermata la giurisdizione della Corte dei conti, è dunque suscettibile di valutazione anche se non comporta diminuzione patrimoniale diretta in quanto esso attiene alla sfera degli interessi pubblici giuridicamente protetti e dei beni meritevoli di tutela la cui lesione sia suscettibile di arrecare un pregiudizio economicamente valutabile, a prescindere, quindi, dalla materialità o meno, dalla patrimonialità o meno, del bene o dell'interesse protetto. In giurisprudenza cfr., ex multis, Cass., SS. UU., n. 17087/2003, ove si specifica che la lesione dell’immagine della p.a. si risolve in un onere finanziario che si ripercuote sull’intera collettività, determinando costi aggiuntivi necessari per correggere gli effetti distorsivi che si riflettono sull’organizzazione della P.A.
[79] Anche se, non si ignora, che nella giurisprudenza convenzionale tale requisito, da solo, potrebbe non giustificare il riconoscimento della natura penale di un procedimento.
[80] Sul tema, cfr., ex multis, T.F. Giupponi, Il principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio e la sua attuazione, in Quad. cost., n.1, 2014, 51 ss.
[81] Sull’esigenza di una riforma strutturale della Corte dei conti, anche al fine di allinearne le attribuzioni al nuovo volto della finanza pubblica nel contesto comunitario, cfr. i condivisibili rilievi di B. Caravita di Toritto, Sulla vocazione del nostro tempo per una riforma della Corte dei conti e la ricostruzione unitaria delle sue funzioni, cit..
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