Source: http://www.osservatorioaiutidistato.it/ricerca-scientifica/dottrina.html
Timestamp: 2020-07-13 23:36:30+00:00
Document Index: 49201368

Matched Legal Cases: ['art. 107', 'art. 10', 'art 10', 'art. 13', 'sentenza ', 'art. 108', 'art. 107', 'sentenza ', 'sentenza ', '§ 2', 'art. 1', 'art. 41', 'art. 107', 'art. 107', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 107', 'art. 149', 'art. 149', 'art. 108', 'art. 149', 'art. 107', 'art. 149', 'art. 263', 'art. 107', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 263', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 263', 'art. 263', 'sentenza ', 'art. 263', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 267', 'art. 149', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 108', 'art. 7', 'art. 7']

revisione Orientamenti aiuti ETS - position paper OEAS_DiPIC e Centro Levi Cases
Written by Bernardo Cortese. Posted in DOTTRINA
si riproduce qui di seguito il position paper UNIPD presentato il 3 marzo 2020 alla Commissione europea, DG COMP per conto di OEAS-DiPIC e Centro Levi cases
La versione originale è depositata presso la open access repository Zenodo - D.O.I. 10.5281/zenodo.3706127
Consultazione sulla revisione delle linee guida sugli aiuti per il sistema ETS (sistema di scambio delle quote di emissioni di gas a effetto serra)
Position paper Università degli studi di Padova, DiPIC – Osservatorio europeo sugli aiuti di Stato - Centro studi di economia e tecnica dell'energia Giorgio Levi Cases
Il Contributo UNIPD
La Commissione europea, Direzione generale per la Concorrenza, ha pubblicato un invito agli interessati a contribuire alla riflessione in corso sulla modifica degli “Orientamenti relativi a determinati aiuti di Stato nell’ambito del sistema per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra dopo il 2021”.
Il presente documento rappresenta il contributo al processo di consultazione presentato dal Prof. Bernardo Cortese nel quadro delle attività svolte, da un lato, nell’ambito del Progetto Osservatorio Europeo sugli Aiuti di Stato[1] in seno al Dipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario dell’Università di Padova[2], nonché, dall’altro lato nell’ambito del Centro studi di economia e tecnica dell'energia Giorgio Levi Cases - Centro interdipartimentale di ricerca dell’Università di Padova [3].
Inquadramento del tema: il rischio di carbon leakage
In modo estremamente sintetico, riprendendo la presentazione del Factsheet prodotto dalla DG COMP[4], si può affermare che il sistema ETS ha creato due tipi di costi per le imprese europee.
Da un lato il costo delle autorizzazioni corrispondenti alle loro emissioni (costi diretti).
Dall’altro lato, il passing on degli aumentati costi elettrici da parte dei produttori di elettricità (costi indiretti).
In tale contesto, il fenomeno del carbon leakage si manifesta quando, per evitare questi costi, le imprese muovono la loro produzione verso ambiti territoriali in cui non si impongono tali costi aggiuntivi, o quando comunque il mercato sostituisce a prodotti in cui è presente il sovrapprezzo ETS dei prodotti provenienti da Paesi terzi che non contemplano un sistema (e dei costi) analoghi.
Le strade per il contrasto al rischio di carbon leakage (diritto UE)
La strada per contrastare un tale rischio può essere triplice: un intervento sul bilancio dell’Unione (che presuppone una base giuridica di autorizzazione della spesa per il momento assente); interventi sui bilanci statali obbligatori per il diritto UE ed armonizzati da questo (via che presuppone, anch’essa, un intervento legislativo appoggiato da una maggioranza di Stati membri sufficiente per determinarne l’approvazione in Consiglio, oltre che l’appoggio, di per sé scontato, della maggioranza in Parlamento); infine, l’intervento minimo è quello di prendere atto che gli Stati agiranno in ordine sparso, ma sotto il controllo della Commissione, in quanto misure di sostegno in tale ambito saranno, in linea di principio, aiuti di Stato ex art. 107 TFUE.
Quest’ultima, in mancanza di più significativa ambizione nella maggioranza degli Stati membri, è la strada che si è adottata con le modifiche introdotte nel 2018 alla direttiva n. 87 del 2003 che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità.
Al considerando 13 della direttiva 2018/410, si legge che
“Sarebbe auspicabile che gli Stati membri indennizzassero parzialmente, in conformità delle norme sugli aiuti di Stato, alcuni impianti che operano in settori o sottosettori considerati esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio a causa dei costi connessi alle emissioni di gas a effetto serra trasferiti sui prezzi dell'energia elettrica, compresi, tra l'altro, quelli relativi al consumo degli impianti stessi di energia elettrica prodotta attraverso la combustione dei gas di scarico. Cercando di utilizzare non più del 25 % dei proventi della vendita all'asta delle quote per la compensazione dei costi indiretti, è probabile che gli Stati membri agevolino il conseguimento degli obiettivi dell'EU ETS e preservino l'integrità del mercato interno e delle condizioni di concorrenza.”
Di conseguenza è modificato l’art. 10bis, par. 6 della direttiva 2003/87/CE. Vi si prevede, per quanto qui più interessa, che
“Gli Stati membri dovrebbero adottare misure finanziarie conformemente al secondo e quarto comma a favore dei settori o dei sottosettori esposti a un rischio concreto di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio a causa di costi indiretti significativi effettivamente sostenuti in relazione ai costi delle emissioni di gas a effetto serra trasferiti sui prezzi dell'energia elettrica, a condizione che tali misure finanziarie siano conformi alle norme sugli aiuti di Stato e, in particolare, non causino indebite distorsioni della concorrenza sul mercato interno. Qualora l'ammontare dedicato a misure finanziarie superi il 25 % dei proventi della vendita all'asta di quote, lo Stato membro interessato espone i motivi che giustificano il superamento di tale ammontare.”
Ove superino quella quota, gli SM sono tenuti unicamente a pubblicare una relazione. La stessa Commissione è tenuta a presentare una relazione in materia.
La strada degli aiuti di Stato è dunque apertamente presa in considerazione dalla direttiva.
Ciò non significa che la Commissione non abbia margine nella valutazione della compatibilità di quegli aiuti con il mercato interno. A questa rimane infatti la valutazione del se le “misure finanziarie” contemplate dall’art 10 bis della direttiva, “siano conformi alle norme sugli aiuti di Stato”.
Gli Orientamenti sugli aiuti ETS e la loro revisione – obiettivi della consultazione
E’ in quest’ambito che si inseriscono le linee guida, alla cui revisione lavora ora la Commissione, i cui risultati provvisori sono sottoposti al pubblico dei cittadini, organizzazioni ed interessati nell’ambito di questa consultazione.
Sempre seguendo le sintetiche indicazioni della DG COMP, la consultazione ha essenzialmente l’obiettivo di stabilire
“whether the draft Guidelines are well designed to address the risk of carbon leakage due to indirect emission costs (notably as regards the eligible sectors for compensation), while preserving the incentive of the ETS for a cost-effective decarbonisation of the economy and minimising competition distortions in the internal market”[5].
Essenzialmente, si tratta di trovare un equilibrio tra una serie di esigenze potenzialmente contrastanti, come
Contrasto al carbon leakage
Evitare il rischio di sovracompensazione
Necessità di indurre una decarbonizzazione efficiente
Sullo sfondo, tuttavia, resta il problema più grosso: la distorsione del mercato interno.
Infatti, nonostante l’auspicio della direttiva ETS, solo un numero limitato di Stati membri ha messo in atto misure di sostegno come quelle di cui si tratta.
Tra questi Stati membri non rientra l’Italia. E non è un caso, se si considerano le limitazioni di bilancio complessive cui la Repubblica Italiana, come altri Stati membri, deve fare fronte, e la necessità di operare delle scelte di priorità nella gestione delle entrate determinate dal sistema di aste ETS.
Detto questo, le modifiche principali che i nuovi Orientamenti introdurrebbero rispetto agli Orientamenti del 2012 sono
Riduzione dei settori riconosciuti a rischio di delocalizzazione (da quattordici a otto):
Non più considerati:
fabbricazione di prodotti chimici di base organici;
fabbricazione di fibre sintetiche e artificiali;
fabbricazione di concimi;
estrazione di minerali di ferro;
estrazione di minerali per l’industria chimica;
produzione di rame.
Riduzione della proporzione della compensazione ammissibile, che passa dall'85% al 75% dei costi sostenuti per le emissioni indirette. Tuttavia, gli Stati membri possono fissare dei tetti diversi (non ancora definiti nel limite massimo dalla bozza dei nuovi Orientamenti) costruiti in relazione al valore aggiunto dell’impresa.
Inoltre, la Commissione intende escludere la compensazione per le tecnologie non efficienti, attraverso la previsione di un parametro di riferimento per l'efficienza del consumo di energia elettrica (punti 26 e 27 della bozza dei nuovi Orientamenti)
Valutazione della bozza di Orientamenti da parte di OEAS-DiPIC/Centro Levi Cases
Una prima metodologia di valutazione della bozza di Orientamenti impone di mettere in luce l’inadeguatezza in concreto della riforma delle linee guida.
Infatti, nonostante la Direttiva ETS si riduca, per mancanza di ambizione nell’ambito del processo decisionale, a ipotizzare un approccio minimalista, la Commissione dovrebbe adottare un approccio fortemente restrittivo nella valutazione dell’ammissibilità degli aiuti.
Il ragionamento giuridico alla base di tale constatazione si fonda sulla inaccettabilità della distorsione del mercato interno che consegue a linee guida troppo generose, come quelle contenute negli attuali Orientamenti[6] o come quelle ipotizzate nella bozza di Orientamenti sottoposti a consultazione.
Il quadro determinato dagli impegni in materia di equilibrio di bilancio, compreso attraverso il Trattato sul c.d. Fiscal Compact, aggravato dalle conseguenze dell’attuale crisi determinata dalla pandemia COVID-19, rendono infatti impossibile per Stati membri come l’Italia, dotati di importanti settori manifatturieri interessati dai rischi di carbon leakage e posti in concorrenza con i corrispondenti settori manifatturieri di altri Stati membri, predisporre efficaci misure di aiuto, contrariamente a quanto risulta possibile a Stati membri nei quali le condizioni di bilancio pubblico consentono interventi incisivi in quest’ambito, in primis la Germania.
Anche il fondo recentemente previsto dall’art. 13 del decreto-legge 3 settembre 2019, n. 101 come modificato dalla legge di conversione 2 novembre 2019, n. 128, appare destinato a non trovare concreta attuazione, per mancanza di copertura finanziaria[7].
Contestualmente, a valle di tale distorsione del mercato interno, si tratta di manifestare il rischio che il carbon leakage avvenga comunque, da tutti i Paesi in cui non sono disponibili abbastanza risorse per contrastarlo. Con il risultato che gli aiuti, nei singoli Stati membri in cui sono adottati, sono comunque inadeguati a raggiungere il risultato, che va valutato complessivamente in relazione all’Unione, e non invece in relazione al singolo Stato.
In tale contesto economico e normativo, è responsabilità della Commissione segnalare con forza al legislatore e, in particolare, al Consiglio, nonché all’Autorità di bilancio e agli Stati membri, impegnati nella negoziazione del quadro finanziario pluriennale, l’inadeguatezza dell’approccio minimalista ipotizzato dall’attuale disciplina di Direttiva.
L’unico modo per farlo, e cercare di piegare la resistenza degli Stati che si oppongono in Consiglio e nella discussione sulle risorse, ad una strada più ambiziosa che veda l’adozione di un meccanismo europeo di contrasto al carbon leakage, è intraprendere una strada di radicale revisione degli Orientamenti in senso restrittivo.
Una seconda metodologia possibile di risposta alla consultazione lanciata dalla Commissione, che non si esplora però in questa presa di posizione, consiste nel valutare in relazione ai diversi settori ammissibili / non più ammissibili, l’adeguatezza anche solo ipotetica delle linee guida, in relazione alle caratteristiche dell’industria italiana nei settori considerati, nello scenario in cui il governo italiano dovesse trovare risorse sufficienti per attivare misure di aiuto in materia. OEAS-DiPIC e Centro Levi Cases si riservano di produrre in seguito un’integrazione alla presente presa di posizione, basata su tale approccio metodologico e a partire da dati empirici.
Prof. Dr. Bernardo Cortese
Professore di Diritto dell’Unione europea nella Scuola di Giurisprudenza dell’Università di Padova
Responsabile del Progetto Osservatorio Europeo sugli Aiuti di Stato presso il Dipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario – DiPIC
Centro studi di economia e tecnica dell'energia Giorgio Levi Cases - Centro interdipartimentale di ricerca
[1] http://www.osservatorioaiutidistato.eu/
[2] https://www.dirpubblico.unipd.it/node/3214
[3] http://levicases.unipd.it/
[4] Factsheet” dei documenti di consultazione (https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_ets_stateaid_guidelines/factsheet_ets_state_aid_en.pdf)
[5] https://ec.europa.eu/competition/consultations/2020_ets_stateaid_guidelines/index_en.html.
[6] Come segnalato, con specifico riferimento al settore siderurgico, dall’Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato nell’Attività di segnalazione e consultiva - AS1165 -Attuazione della disciplina relativa al sistema ETS, sistema per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra nell'Unione europea, da parte dello Stato italiano, in Bollettino AGCM n. 52 del 19 gennaio 2015, p. 6-8.
[7] https://www.ilsole24ore.com/art/costi-dell-energia-e-occupazione-due-fondi-green-senza-coperture-ACDU2dm.
Il sistema tedesco di sostegno alle energie rinnovabili, abbreviato di seguito in EEG, si caratterizza da un lato, per aver notevolmente aumentato, a partire dalla prima legislazione risalente agli anni novanta, la quota di elettricità prodotta da fonti rinnovabili e dall’altro, per essersi assestata, in maniera piuttosto equilibrata, a metà strada tra la disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato e il sostegno agli impianti nazionali di produzione di energia, dal momento che fu la stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea nell’anno 2000 con la celebre sentenza PreussenElektraad aver dichiarato compatibile con il mercato interno un siffatto sistema. Le varie novelle che si sono susseguite nel corso degli ultimi venti anni, oltre a riaffermare lo scopo precipuo quale la promozione di uno sviluppo sostenibile mediante la progressiva riduzione del ricorso alle fonti fossili contestualmente ad una graduale diminuzione dei costi di approvvigionamento dell’energia, ha mantenuto pressoché invariato il sistema di finanziamento, composto da quattro livelli. Primariamente i gestori di rete a tensione medio-bassa sono tenuti ad allacciarsi in via prioritaria agli impianti di produzione di energia verde e ad acquistare e trasferire l’energia così prodotta, corrispondendo agli stessi una retribuzione che corrisponde ad una tariffa determinata a livello statale (cd. Einspeisevergütung); in alternativa è prevista la possibilità per i produttori stessi di vendere direttamente a terzi l’energia prodotta senza l’acquisto intermedio dei gestori delle reti, i quali quindi non esercitano alcun potere sull’energia che comunque transita pe le loro reti, così promuovendo una maggiore concorrenza nel mercato elettrico, ricevendo in cambio un premio di mercato il cui valore corrisponde pur sempre alla Einspeisevergütung. Al secondo livello emerge il meccanismo di compensazione, infatti i gestori di rete trasferiscono l’energia acquistata e retribuita, tramite Einspeisevergütungo premio di mercato, ai gestori delle reti di trasmissione, i quali sono tenuti a compensare i primi dei costi sostenuti (tramite i suddetti pagamenti). Al terzo livello invece il meccanismo di compensazione muta da verticale a orizzontale, dal momento che la compensazione avviene tra gli stessi gestori delle reti di trasmissione: coloro che hanno immesso e perciò retribuito una quantità di energia verde superiore alla media nella zona corrispondente, rispetto a quella fornita poi effettivamente distribuita ai consumatori finali, hanno diritto ad una compensazione da parte degli altri gestori; rectiusi gestori delle reti di trasmissione meno onerati sono tenuti ad acquistare da quelli maggiormente gravati la quantità di energia in eccedenza e a versare la somma corrispondente, fino a quando non venga raggiunto a livello federale tra siffatti gestori un livello pari tanto di energia verde acquistata quanto di finanziamento versato ai produttori. Al quarto livello il meccanismo di compensazione diventa nuovamente verticale, andando a ricomprendere le imprese di fornitura di energia: quest’ultime, deputate alla consegna dell’energia ai consumatori finali, sono tenute altresì tenute a compensare i gestori delle reti di trasmissione per i costi sostenuti al livello precedente, dal momento che le somme ricavate dalla vendita dell’energia sul mercato a pronti non è in grado di equilibrare l’ammontare dei più alti finanziamenti pagati agli attori del secondo livello e indirettamente ai produttori di energia rinnovabile. Questo rapporto obbligatorio che la legge istituisce tra gli attori del terzo e del quarto livello (EEG-Umlage)genera quasi ineluttabilmente un quinto livello, non previsto dal EEG ma che poggia comunque su una fondamento giuridico: i fornitori di energia, che devono compensare i costi suddetti sulla base dell’energia consegnata, nell’ambito dei contratti di fornitura stipulati con i consumatori finali, potranno inserire nelle clausole di definizione del prezzo della somministrazione per kilowattora anche l’importo del EEG-Umlage, al fine di riversare sul consumatore finale stesso quel supplemento che è stato pagato ai gestori delle reti di trasmissione. Il fatto che il legislatore non vieti né espressamente ammetta la possibilità di rivalersi sui consumatori è una manifestazione del principio “chi inquina paga”: infatti chi consuma elettricità come ultimo anello della catena deve necessariamente partecipare ai costi di produzione, ancorché si tratti di energia rinnovabile, visto che il EEG stesso mira a far partecipare alla cd. “svolta energetica” (Energiewende) ogni livello della società, riconoscendo tra l’altro proprio ai consumatori finali un ruolo centrale non solo come soggetti onerati ma anche come colonna portante della varietà di attori attivamente coinvolti.
L’influsso del diritto europeo sul EEG: profili di incompatibilità e recente legislazione
Per approfondire gli effetti dell’influsso del diritto europeo e in particolare del ruolo della Commissione giova soffermarsi sul EEG 2012, il quale ricalca certamente la struttura quadripartita appena delineata ma presenta alcune novità; nel caso in cui i produttori di energie rinnovabili avessero propeso per un vendita diretta a terzi dell’energia senza l’intermediazione degli attori dei livelli successivi si sarebbero potute aprire due diverse alternative: da un lato questi avrebbero potuto richiedere, come normalmente previsto, il premio di mercato, dato dalla somma tra il ricavato del prezzo di vendita e il valore necessario per il raggiungimento della tariffa stabilita a livello legislativo; dall’altro la vendita diretta avrebbe permesso una diminuzione del valore della EEG-Umlage a carico dei fornitori finali di elettricità, laddove questi avessero dimostrato che l’elettricità somministrata ai consumatori finali fosse composta per il 50% di energia rinnovabile, di cui almeno il venti solare o eolica. Quest’ultimo meccanismo, definito privilegio dell’elettricità verde, implicante naturalmente la rinuncia al premio di mercato, instaurava in compenso una stretta correlazione tra fornitori di elettricità e produttori di energia verde con degli indubbi vantaggi in tema di aumento della concorrenzialità del mercato elettrico in Germania e della quota di energie rinnovabili: infatti in primo luogo i produttori assumerebbero un rischio maggiore inserendosi nel mercato a pronti e contestualmente rinunciando alla sicurezza che un sistema di contribuzione obbligatoria quale l’Einspeisevergütungdarebbe loro, accrescendo d’altra parte la competitività dell’intero sistema; in secondo luogo i fornitori di elettricità sono stimolati ad acquistare una quota sempre maggiore di energia verde, andando così anche a favore degli stessi produttori e facendo incrementare la quota di approvvigionamento, dal momento che l’Einspeisevergütungal contrario non assicurerebbe una porzione consistente di elettricità da fonti rinnovabili consegnata ai consumatori, perché a seguito dei quattro livelli alla fine si giungerebbe ad un mix energetico che contemplerebbe una presenza di elettricità da fonti fossili in maggioranza. L’EEG conteneva un’ulteriore previsione: come già descritto nel quinto livello, i fornitori di elettricità hanno la facoltà di trasferire i costi derivanti dal pagamento del supplemento (EEG-Umlage) a carico dei consumatori, tra i quali si annoverano anche le imprese ad alto consumo di energia; dati gli alti costi che le stesse di conseguenza si sarebbero trovate ad affrontare, col rischio di essere penalizzate nelle loro capacità concorrenziali a livello internazionale, il legislatore decise di limitare il trasferimento del supplemento entro certi limiti secondo criteri oggettivi. E’ stata in definitiva proprio quest’ultima previsione ad aver destato l’interesse della Commissione, la quale ha ritenuto opportuno aprire un procedimento di controllo di compatibilità con la disciplina sugli aiuti di Stato, culminato nella decisione 2015/1585 secondo la quale, nonostante il fatto che gli aiuti ai produttori e quelli integranti il cd. privilegio dell’elettricità verde fossero stati concessi illegalmente senza una previa notifica ex art. 108 par. 3 TFUE, i medesimi dovevano ritenersi compatibili con il mercato interno ex art. 107 par. 3 lett. c TFUE; limitatamente invece al parziale esonero dal pagamento del supplemento a favore delle imprese a forte consumo di energia, la Commissione ha deciso di applicare le Linee Guida in tema di energia e ambiente 2014-2020 sulla base del fatto che, pur essendo la fattispecie in esame più risalente rispetto all’entrata in vigore delle stesse, non solo queste ultime concernono situazioni che continuano a produrre i loro effetti, com’è appunto la concessione dell’aiuto mediante la diminuzione dell’ammontare del supplemento, ma anche non può parlarsi di legittimo affidamento laddove la verifica della Commissione non sia mai iniziata o comunque non sia stata ancora conclusa. Su questi presupposti, l’incompatibilità di una simile disposizione è stata dichiarata solo in minima parte, dal momento che le Linee Guida già prevedono, entro certe soglie, la possibilità di ammettere una riduzione dell’onere finanziario per le attività che provino un notevole consumo di elettricità, proprio alla luce dello stesso obiettivo che il legislatore tedesco ha indicato, ovvero evitare una diminuzione della competitività internazionale delle stesse e rafforzando allo stesso tempo il favore, tra l’opinione pubblica, per il raggiungimento di ambiziosi obiettivi in tema di energia rinnovabile, cosa che risulterebbe più difficile, laddove soggetti economicamente rilevanti fossero attinti negativamente da una simile transizione e dovessero soccombere a causa di costi eccessivi, mentre un onere in termini di tasse energetico-ambientali più equamente distribuito potrebbe addirittura ottenere un livello di tutela più alto di quello che si genererebbe da un’imposizione più alta, come peraltro affermano le stesse Linee Guida al par. 168. Ritornando alla decisione della Commissione, nonostante questa fosse stata comunque favorevole per la Repubblica Federale di Germania, visto che il volume di aiuti da recuperare sarebbe stato minimo, la medesima ha comunque deciso di impugnarla dinanzi al Tribunale UE, il quale ha tuttavia confermato le conclusioni della Commissione, tanto evidenziando le differenze sussistenti tra il EEG 2012 e il sistema che stava alla base della sentenza PreussenElektraquanto non allontanandosi dal percorso che lo stesso così come la Corte hanno intrapreso nell’ambito degli aiuti di Stato in tema di energia rinnovabile. In particolare si statuisce che i gestori delle reti di trasmissione attivi al secondo e terzo livello si occupano della gestione del supplemento (EEG-Umlage) su incarico determinato dalla stessa legislazione: ciò implica che tali attori, pur rimanendo privati, agiscono per conto dello Stato, con la conseguenza che le risorse derivanti dal supplemento che essi gestiscono non entrano a far parte dei loro bilanci bensì sono parte di una gestione separata; pertanto debbono essere considerate a tutti gli effetti “risorse statali”, in quanto, pur non appartenendo al patrimonio dell’Erario, rimangono sotto il costante controllo del medesimo, che peraltro ne definisce anche la destinazione, tant’è che le eventuali eccedenze dovranno essere conservate da tali soggetti per essere poi ripartite nell’anno solare successivo. Una simile posizione del Tribunale e della Corte UE sul tema delle risorse statali, affermata in numerose sentenze, non solo non trova riscontro nella giurisprudenza tedesca ma si collega ad una questione solo apparentemente diversa, quella del prelievo speciale a carico dei consumatori di energia, come, a detta di alcuni autori, l’Umlagesarebbe. In particolare, pur non sussistendo una definizione precisa di prelievo eccezionale, lo stesso sarebbe caratterizzato sia dall’onere in capo ad un ben definito gruppo di soggetti sia dalla sua origine pubblica (Aufkommenswirkung). Ebbene, secondo la Corte Costituzionale tedesca così come anche le magistrature ordinarie, una tale origine non può essere integrata dal semplice fatto che lo Stato piloti un certo flusso di denaro e ne definisca gli scopi, dal momento che è necessario altresì che lo Stato possa esercitare su tale flusso il proprio potere di disposizione e quindi che gli sia innanzitutto riconosciuta la possibilità di accesso al medesimo; al contrario si avrebbe un concetto troppo ampio di origine statale delle risorse, andando a comprendere quelle fattispecie in cui certamente il legislatore impone una prestazione in denaro, come l’Umlage, ma manca una partecipazione del bilancio pubblico. Sembra allora che le corti tedesche siano ancora ferme sui principi della sentenza PreussenElektra, che aveva individuato un meccanismo di finanziamento esclusivamente tra privati, evidentemente diverso però dall’EEG 2012. Giova precisare che, nell’ambito della questione se l’Umlagesia o meno un prelievo eccezionale, non solo la direzione del flusso di denaro è opposta a quella che concerne gli aiuti di Stato che appunto promanano direttamente o indirettamente dall’autorità pubblica per essere diretti a operatori o attività privati ma anche la ratio legis diverge perché la disciplina comunitaria tutela la concorrenza del mercato mentre quella tedesca mira a garantire un sistema impositivo unitario, nonostante tutto ciò gli elementi che le Corti europee e tedesche utilizzano, le une per affermare l’origine statale, le altre per smentirla, sono identici e si basano sull’imposizione per legge di un obiettivo di natura pubblica e sulla gestione, seppur indiretta, delle risorse. Per quanto riguarda infine la riduzione dell’onere a carico delle imprese ad alto consumo di energia, il Tribunale ha individuato anche in questo caso un aiuto incompatibile, escludendo sia la possibile compensazione in quanto servizio di interesse economico generale sia la valutazione alla luce del criterio dell’investitore privato in un’economia di mercato.
Le novelle del 2014 e del 2017 e le sfide per gli attori di piccole dimensioni
La prima novità introdotta nell’EEG 2014 e confermata nell’EEG 2017 riguarda l’obbligatorietà, per gli impianti con una capacità superiore a 100 kW, della vendita diretta a terzi dell’energia verde da parte degli stessi produttori, a seguito della quale questi riceveranno un premio di mercato che comprende il valore minimo di contribuzione stabilito per legge e il ricavo derivante dalla vendita presso la borsa dell’energia, così rendendo i soggetti percettori del finanziamento all’energia rinnovabile in grado di operare in un mercato concorrenziale. La seconda novità, che come la prima poggia direttamente sulle previsioni delle Linee Guida della Commissione, concerne l’introduzione di una procedura di gara competitiva e per l’individuazione dei produttori aventi diritto al finanziamento e per l’ammontare dello stesso; si tratta di un sistema di aste nelle quali i produttori offrono un determinato prezzo di acquisto, che non può superare un limite massimo stabilito a livello statale, corrispondente al cd. valore da investire, il quale rappresenta la somma fissa del premio di mercato, che i produttori indicano nell’offerta, e del ricavato della vendita dell’energia nel mercato a pronti. Una volta che l’offerta è stata presentata e quelle prive dei requisiti previsti sono state escluse, si procede all’assegnazione del finanziamento, che rispecchia il valore dell’offerta stessa, partendo da quella con il valore più basso e proseguendo in ordine crescente fino al completo raggiungimento del valore della potenza da installare che è stata messa all’asta dall’agenzia federale per l’energia, finanziamento che avrà una durata ventennale e che si manterrà fisso anche in presenza di oscillazioni dei prezzi dell’energia. Come si può notare, l’intero sistema si basa sul principio per cui chi chiede il finanziamento più basso per la produzione di energia verde viene conseguentemente finanziato, favorendo pertanto una diminuzione dei prezzi della fornitura di energia nonché un aumento della concorrenza tra diversi attori, al fine di escludere dal mercato coloro che non sono in grado di garantire un esercizio economicamente efficiente di un impianto di produzione. La procedura di gara competitiva si applica solo agli impianti che abbiano una potenza da installare superiore a 750 kW, sotto questa soglia vi sarà comunque l’obbligo di vendita diretta ma il premio di mercato viene stabilito a livello legislativo.
Sin dall’EEG 2014 il legislatore appare consapevole che un sistema altamente concorrenziale, i cui pilastri sono rappresentati da una vendita diretta obbligatoria e dalla definizione del finanziamento per mezzo di aste, minaccia la partecipazione degli attori più piccoli, il cui contributo è ritenuto fondamentale nell’ambito della svolta energetica a tal punto che al § 2 dell’EEG si pone come obiettivo principale la tutela della varietà degli attori in gioco. I soggetti più piccoli, che, s’intende, si trovano comunque al di sopra delle soglie sopra indicate, non solo nell’ambito della vendita diretta obbligatoria potrebbero riscontrare delle difficoltà per quanto riguarda l’accesso al mercato a pronti e quindi le condizioni di partecipazione, ma anche e soprattutto nell’ambito delle aste si individuano gli ostacoli maggiori per siffatti attori, dal momento che una procedura di gara richiede una non comune conoscenza del funzionamento delle stesse e una capacità di azione che solo i soggetti più sviluppati e economicamente rilevanti posseggono, tenendo poi conto del fatto che questi ultimi nella maggior parte presentano numerosi progetti di impianti rinnovabili, con la conseguenza che, laddove in una o più aste non dovessero risultare vincitori, potrebbero tranquillamente spalmare e così assorbire il danno subito altrove, mentre i piccoli attori solitamente presentano un unico progetto, pertanto, nel caso in cui non dovessero aggiudicarsi il finanziamento, quanto fino ad allora era stato investito andrebbe definitivamente perso. Bisogna peraltro aggiungere che, oltre ad un simile ostacolo derivante dal maggiore rischio sopportato, i soggetti minori hanno più difficoltà ad accedere al finanziamento da parte di istituti di credito o investitori privati per la prima parte del progetto, comprendente anche la prestazione di una garanzia e l’autorizzazione urbanistica, proprio per il fatto che si tratta solitamente di impianti unici e di piccole dimensioni, cosicché si palesa la possibilità per gli stessi di presentare un’offerta di vendita piuttosto alta, dati gli ingenti costi di investimento, e la spesso ineluttabile minaccia di soccombere dinanzi ad offerte molto basse. Da un lato le stesse Linee Guida della Commissione predispongono delle soglie al di sotto delle quali gli impianti ricevono un finanziamento sganciato da una logica concorrenziale e basato su una tariffa legislativamente definita, dall’altro è stato lo stesso legislatore tedesco a creare una fattispecie, la cd. società dell’energia dei cittadini (Bürgerenergiegesellschaft), a cui applicare determinate norme di favore come il dimezzamento della garanzia prestata all’inizio della presentazione dell’offerta, l’esonero dalla presentazione dall’autorizzazione urbanistica, l’allungamento dei tempi per l’entrata in funzione dell’impianto e soprattutto la definizione dell’ammontare del finanziamento non sulla base dell’offerta proposta ma di quella più alta in quella gara, di modo che tali soggetti possano presentare un’offerta anche minima, consapevoli del fatto che riusciranno in ogni caso a coprire i costi sostenuti, essendo il valore della retribuzione corrispondente a quello dell’offerta più ingente. La disciplina delle Bürgerenergiegesellschaftensi caratterizza per essere piuttosto stringente, dal momento che si richiede la partecipazione di almeno dieci persone fisiche, delle quali almeno la metà residenti nella zona in cui l’impianto deve sorgere, in modo da aumentare il favore della popolazione locale e ampliare il perimetro della partecipazione a simili progetti. Bisogna però precisare che, non richiedendosi prima della presentazione dell’offerta l’autorizzazione urbanistica, nei primi due anni di sperimentazione delle aste, si è notato che tutti i premi sono stati assegnati sulla base di offerte prive appunto di autorizzazione e quindi con una probabilità di realizzazione molto inferiore, il che ha costretto il legislatore a sospendere l’applicazione di questo come degli altri vantaggi in favore di tali fattispecie almeno per l’anno 2019, con il rischio però di creare una lesione alla tutela della varietà degli attori, tutela che, ricordiamo, rappresenta solo un principio informatore della legge, sulla cui base non si può esercitare alcun diritto.
Vi sono ulteriori soggetti attivi deboli, oltre alla realtà appena analizzata, spesso definiti come piccoli o piccolissimi attori, i quali costituiscono comunque una parte rilevante tra coloro che partecipano alla cd. svolta energetica tedesca: si tratta di abitazioni private, fattorie o comunità dell’energia, la cui tutela legislativa è affidata tanto a livello nazionale che europeo al parametro della potenza dell’impianto, 100 kW per l’esenzione dalla vendita diretta obbligatoria e 750 kW per l’esenzione dalle aste. Se ad un’analisi superficiale potrebbe risultare un simile criterio efficace, in realtà non è in grado di tutelare gli attori finanziariamente meno rilevanti, poiché da un lato va a comprendere necessariamente anche i piccoli impianti di medie e grandi imprese, dall’altro lo stesso sembra soddisfare piuttosto il principio di proporzionalità, in base al quale non sarebbe efficiente, per via degli alti costi che ne deriverebbero anche per il sistema, far partecipare tali soggetti e alla vendita diretta obbligatoria e alle aste; diverso sarebbe stato procedere ad un miglioramento del funzionamento delle offerte, al rimborso dei costi di pre-esercizio andati persi o alla previsione di una quota minima di premio. Inoltre anche la norma per cui si parte per l’assegnazione dei premi dalle offerte con il valore più basso, in realtà non offre alcuna tutela effettiva, in quanto non indica alcuna soglia minima, tale da accordare precedenza ai piccoli attori, ma può benissimo riferirsi ad un’offerta per una potenza di media grandezza che si confronta con un’altra parametrata ad una potenza maggiore; non solo, una simile previsione può essere aggirata da parte di quelle imprese medie e grandi che potrebbero proporre un’offerta insignificante, magari anche non corrispondente ai costi sostenuti e da sostenere, al solo fine di aggiudicarsi il premio ed escludere simili piccoli attori che, al contrario, non avrebbero alcun interesse a presentare un’offerta creata ad hocbensì una calcolata sulla base del progetto reale. Se è vero che le disposizioni delle Linee Guida della Commissione così come il Regolamento GBER non aiutano in tal senso, predisponendo per esempio dei vantaggi ancorati al luogo di installazione dell’impianto se corrispondente a quello di residenza degli attori coinvolti o alla forma partecipativa prescelta, pena un’incompatibilità con il diritto primario, è altrettanto vero che sono le medesime a poter fornire una soluzione, a partire dalla definizione di piccola e media impresa (PMI), ex art. 1 Allegato 1 Reg. 2014/651 GBER. Questa comprende “ogni unità che esercita un’attività economica” indipendentemente dalla forma assunta, pertanto anche attori piccolissimi come le suddette fattorie o abitazioni private fino ad attori appena più rilevanti e organizzati quali le comunità di energia; sulla base di tali presupposti il legislatore potrebbe avvalersi degli artt. 17 parr. 1 e 2 lett. a e 18 GBER, in combinato disposto con l’art. 41, i quali affermano la compatibilità con l’art. 107 par. 3 TFUE di quegli aiuti che finanziano l’acquisto di valori patrimoniali materiali o il ricorso a servizi di consulenza, entrambi necessari, seppur in misura inferiore rispetto all’ammontare dei costi, gli uni per l’avvio del progetto e il ripianamento dei costi che insorgono in una procedura di gara prima dell’assegnazione del premio, gli altri per rafforzare la posizione di quei soggetti deboli e avvicinarla alle capacità di azione delle imprese più grandi, mediante, per esempio studi di fattibilità o consulenza tecnico-legale. Ulteriori soluzioni si possono ricavare sempre dalla disciplina del regolamento GBER; è stato in precedenza affermato che per i piccoli attori le difficoltà sorgono già al momento della raccolta del capitale necessario per avviare il progetto, dal momento che gli istituti di credito e gli investitori privati, sulla base del fatto che si tratta di singoli progetti in cui la dispersione del rischio di una mancata assegnazione del premio non è contemplata e di attività la cui solvibilità è piuttosto debole, tendono a richiedere garanzie di adempimento delle obbligazioni difficilmente sopportabili da siffatte realtà. Inoltre, per gli stessi motivi, ulteriori ostacoli si presentano al momento della vendita diretta obbligatoria, trattandosi di trovare una controparte nel mercato a pronti disposta ad assumersi il rischio di stipulare un contratto di compravendita con piccoli produttori non dotati di elevate potenzialità commerciali. Una prima soluzione per ovviare al problema del finanziamento iniziale la si può rinvenire agli artt. 21 e 22 del reg. GBER, i quali considerano compatibili con l’art. 107 par. 3 TFUE, quegli aiuti che supportano in parte rispettivamente l’accesso al capitale di rischio e la fase di avvio della piccola media impresa. Una seconda soluzione, limitata però al profilo degli investitori nei progetti di energia rinnovabile di cittadinanza, promana direttamente dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE: nel caso (C- 197/11 e 203/11) concernente una misura del governo danese che imponeva una soglia minima del 20% di partecipazione di cittadini a siffatti impianti, in modo da aumentare le possibilità di partecipazione della popolazione locale e accrescerne il favore verso i progetti da realizzare, la Corte ha affermato che ciò poteva costituire una giustificazione alla limitazione della libertà di stabilimento, purché il provvedimento prediligesse esclusivamente la popolazione locale più svantaggiata. Questo primo passo della Corte non solo riconosce validità al concetto di bene comune ma può servire anche al legislatore nazionale, per rafforzare la varietà di attori nella direzione di coinvolgere anche quei cittadini meno abbienti, che altrimenti difficilmente potrebbero prestare il loro contributo per lo sviluppo della comunità locale.
(Raffaele Palermo)
Legittimazione dei concorrenti dei beneficiari di un regime di aiuti e impossibilità di invocare mere “difficoltà interne” per aggirare l’obbligo di recupero - la sentenza Montessori
Written by Alessandro Maria Galizia. Posted in DOTTRINA
L'ICI non versato dalla Chiesa Cattolica, dagli altri enti ecclesiastici e associazioni sportive dovrà essere recuperato dallo Stato italiano. Questo è quanto stabilito dalla Corte di giustizia dell'Unione europea nella sentenza del 6 novembre 2018, con cui ha annullato la decisione della Commissione 2013/284/UE e riformato la sentenza del 15 settembre 2016 del Tribunale (causa T-220/13).
In particolare, la Corte ha respinto l'argomento della Commissione e fatto proprio dal giudice di primo grado, incardinato sull’impossibilità di procedere al recupero dell’aiuto nonostante la sua illegittimità, a motivo delle “difficoltà oggettive” riscontrate in sede di sua quantificazione e identificazione dei singoli destinatari. Il ricorso che aveva ad oggetto il c.d. “regime IMU” è stato invece respinto, confermando sul punto la decisione del Tribunale.
L’ Associazione Nazionale Comuni Italiani (“ANCI”) ha stimato che la cifra totale da recuperare si aggirerebbe tra i 4 e i 5 miliardi di euro.[1] Gli effetti della sentenza graveranno su tutti gli enti non commerciali che nel recente passato hanno beneficiato di indebiti privilegi fiscali in violazione dell’art. 107, paragrafo 1, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (di seguito “TFUE”), tanto quelli appartenenti alle confessioni religiose riconosciute, quanto quelli del terzo settore.
1. Ricostruzione del contesto fattuale e antecedenti giudiziali
La vicenda in esame ha tratto origine dalle denunce presentate alla Commissione europea dalla Scuola Elementare Maria Montessori e dal Signor Pietro Ferracci nel periodo 2006-2007.
Tali denunce riguardavano l’asserita violazione da parte della Repubblica Italiana della disciplina sugli aiuti di Stato dettata dal TFUE. Per i denuncianti, difatti, dovevano qualificarsi come aiuti incompatibili con il mercato interno:
la modifica dell’esenzione dall’applicazione dell’imposta comunale sugli immobili (“ICI”). Fino al 1992, tale esenzione riguardava solamente la totalità degli enti non commerciali. Tuttavia, a seguito dell’introduzione di un emendamento nel 2006, l’esenzione doveva applicarsi ad enti ecclesiastici e associazioni sportive dilettantistiche “a prescindere dalla loro natura eventualmente commerciale”.[2]
il regime previsto dall’art. 149, comma IV, del Testo Unico delle Impose sui Redditi (DPR 917/86 – “TUIR”), rubricato “perdita della qualifica di ente non commerciale”. La perdita della qualifica, ai sensi della disciplina richiamata, risulta difatti legata all’esercizio prevalente di attività commerciale da parte dell’ente per un intero periodo d’imposta. I criteri alla luce dei quali verificare tale circostanza sono indicati dal secondo comma della norma, e sono legati a parametri specifici quali le immobilizzazioni, i ricavi, i redditi e le attività negative che afferiscono ad un’attività, appunto, commerciale. Si statuisce, tuttavia, allo stesso art. 149, comma IV, che le disposizioni riguardanti la perdita della qualifica (e, conseguentemente, del favorevole regime fiscale che si accompagna per legge agli enti non commerciali) non trovano applicazione nei riguardi di enti ecclesiastici riconosciuti come persone giuridiche e associazioni sportive dilettantistiche.
La situazione illustrata, veniva a mutare nel febbraio 2012, quando le autorità italiane comunicavano la volontà di sostituire la vecchia ICI con il nuovo regime dell’Imposta Municipale Unica (“IMU”), introdotto con il d.l. 201/2011 (c.d. “decreto salva-Italia”), ma già preannunciato dal decreto legislativo 23/2011.
Anche nel nuovo regime IMU era presente un’esenzione dall’imposta sugli immobili per gli enti privi di natura commerciale, limitata però alle attività specifiche di enti non commerciali esercitate con modalità non commerciali. Venivano inoltre all’uopo previste specifiche ipotesi di calcolo d’imposta in caso di uso promiscuo (commerciale/non commerciale).
Alla luce delle modifiche nel frattempo intervenute, nel dicembre 2012, la Commissione europea concludeva la procedura di indagine formale e adottava la decisione 2013/284/UE (di seguito la “Decisione”), contenente due prescrizioni precise. In primo luogo, la stessa dichiarava che l’esenzione ICI costituiva aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno in violazione dell’art. 108 TFUE ma, date le specificità del caso in esame, ometteva di ordinarne il recupero. In particolare, la Commissione giustificava tale ultima statuizione invocando il lungo tempo trascorso dai periodi d’imposta rilevanti ai fini del calcolo dell’onere tributario, e la conseguente impossibilità di stabilire retroattivamente il dovuto a causa della mancanza di dati fiscali e catastali adeguati. La decisione, in secondo luogo, dichiarava che il regime recato dall’art. 149, comma IV, TUIR, così come la nuova esenzione predisposta dal nuovo regime IMU, non costituivano aiuto di Stato ai sensi dell’art. 107 par. 1, TFUE.
Avverso la richiamata Decisone, nel 2013 proponevano impugnazione dinanzi al Tribunale dell’Unione europea sia il Signor Ferracci sia la Scuola Elementare Maria Montessori, con i ricorsi iscritti a ruolo sotto i numeri T-219/13 e T-220/13, successivamente riuniti con ordinanza del novembre 2015.
Oggetto dell’impugnazione erano due parti distinte della Decisione. Nella prima veniva censurata l’argomentazione che aveva condotto a non ordinare il recupero dell’aiuto (cioè il regime ICI) dichiarato illegittimo. Nella seconda era invece contestato che le discipline di cui all’art. 149, comma IV, TUIR e alla nuova legge IMU fossero state dichiarate non costitutive di aiuti di Stato.
Per parte sua, la Commissione fondava il proprio controricorso innanzitutto sull’inammissibilità delle impugnazioni avversarie, asserendo la carenza della legittimazione ad impugnare (argomento procedurale) e in subordine affermando la loro infondatezza (argomento sostanziale). La trattazione della questione procedurale veniva comunque riunita dal Tribunale al merito.
Quanto al primo aspetto, la Commissione affermava in particolare che la Decisione impugnata non riguardava né individualmente né direttamente i ricorrenti; allo stesso modo, essa argomentava che la Decisione non poteva essere considerata né un atto regolamentare (essendo indirizzata solo allo Stato membro erogante l’aiuto), né un atto non comportante misure di esecuzione ai sensi dell’art. 263, par. IV, TFUE.
Le censure di ricevibilità della Commissione venivano tuttavia rigettate dal Tribunale, il quale pur risolvendo positivamente la questione della legittimazione ad impugnare dei ricorrenti, nondimeno respingeva nel merito le loro doglianze.
In primo luogo, difatti, il Tribunale dichiarava che, per quanto illegittimo, non era comunque possibile procedere al recupero dell’aiuto identificato dalla Decisione, stante l’oggettiva impossibilità di determinare retroattivamente l’importo dell’aiuto stesso, frammentato per i numerosissimi beneficiari nel corso degli anni. Il giudice di primo grado confermava dunque la correttezza dell’approccio adottato dalla Commissione nella Decisione impugnata.
Allo stesso modo, il Tribunale confermava la conclusione della Commissione per cui non poteva ravvisarsi aiuto di Stato nel regime IMU delle esenzioni per enti non commerciali, invocando a sostegno di ciò la consolidata giurisprudenza in materia di nozione di impresa (Pavlov, C-180/98) e retribuzione del servizio scolastico (Wirth, C-109/92), letta in uno con la normativa “incriminata” in materia di IMU (decreto e regolamento di attuazione). In base a tale analisi, difatti, risultava che l’esenzione avrebbe potuto in effetti applicarsi solamente ad enti privi della natura di impresa, in quanto non operanti attività economiche ai sensi dell’art. 107, par. 1, TFUE.
2. Analisi della sentenza di appello della Corte di Giustizia dell’Unione Europea
La sentenza del Tribunale è stata impugnata innanzitutto dalla Scuola Elementare Maria Montessori, con ricorso avente ad oggetto le parti della pronuncia riguardanti i regimi ICI (mancato recupero) e IMU (erroneamente non fatto rientrare nell’ambito di applicazione del 107 TFUE). Tale ricorso ha dato origine alla causa C-622/16. La Commissione, sostenuta dalla Repubblica Italiana, si ha assunto qui le vesti di resistente ed ha chiesto il rigetto dell’impugnazione.
Inoltre, dal canto suo, la Commissione ha impugnato la sentenza del Tribunale nella parte in cui ha dichiarato ricevibili i ricorsi di primo grado dei denuncianti, ai sensi dell’art. 263, par. IV, 3° frase TFUE. Tale oggetto hanno le cause C-623/16 e C-624/16.
Tutte le cause sono state riunite dalla Corte – con decisione del Presidente - ai fini della fase orale e della sentenza nell’aprile 2017, e sono state definite con la sentenza dello scorso 6 novembre, oggetto del presente contributo.
2.1 La questione della legittimazione ad agire
La trattazione operata dalla Corte di giustizia ha preso le mosse dalle censure in punto di ricevibilità spiegate dalla Commissione, la quale ha imputato al Tribunale di aver disatteso e male interpretato ciascuno dei tre requisiti cumulativi dell’art. 263, par. IV, 3° frase, TFUE, e, più precisamente:
(a) di aver qualificato erroneamente la Decisione controversa in termini di atto regolamentare;
(b) di aver riscontrato erroneamente un’incidenza diretta della Decisione impugnata in capo ai ricorrenti;
(c) di aver erroneamente ritenuto la mancata necessità di misure di esecuzione della Decisione impugnata.
2.1.a Atto di portata generale e suo carattere regolamentare
Con il primo capo di impugnazione, la Commissione ha dedotto tre principali profili.
In primo luogo, essa ha sostenuto che risulta erroneo classificare qualunque atto “di portata generale” e non legislativo (ie non introdotto tramite procedura legislativa) come dotato di natura regolamentare ai sensi dell’art. 263, par. IV, TFUE.
In secondo luogo, essa ha argomentato che è errato desumere la natura regolamentare dell’atto comunitario da impugnare dalla (mera) portata generale della misura nazionale che ne ha costituito l’oggetto.
Infine, la Commissione ha anche sostenuto che, a proprio avviso, il Tribunale aveva commesso un errore di diritto nel riconoscere portata generale a ciascuna delle tre parti della decisione contestata, dal momento che quantomeno la prima riguardava solo una cerchia ristretta di soggetti.
In ordine al primo profilo contestato, nella sentenza di appello, la Corte di giustizia ha richiamato innanzitutto la ratio espansiva della 3° frase all’art. 263, par. IV, TFUE, introdotta alla norma dal Trattato di Lisbona. Tale ratio, difatti, deve desumersi inequivocabilmente dai lavori preparatori del Trattato, rispondendo la nuova norma all’esplicito obiettivo di restringere quanto più possibile la categoria degli atti sprovvisti di tutela giurisdizionale comunitaria, da ridursi essenzialmente a quelli aventi natura legislativa.
Tanto premesso, la Corte ha precisato che ai fini della classificazione di un atto come “regolamentare”, la giurisprudenza Inuit (C-583/11, pp. 58-61) ravvisa tale qualificazione in qualunque atto avente portata generale e carattere non legislativo (pp. 22-28).
Tale concetto è stato successivamente sviluppato dalla Corte ai pp. 29-33 della pronuncia, tramite il richiamo alla giurisprudenza Zuckerfabrick, secondo la quale deve definirsi atto “avente portata generale” quell’atto che “si applica a situazioni determinate obiettivamente e [che] produce effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in maniera generale e astratta” (sentenza dell’11 luglio 1968, causa 6/68, pag. 542). La portata della massima è stata poi messa in relazione dalla Corte con un’altra definizione, quella cioè di “regime di aiuti”, prevista dall’art. 1, lettera (d), del Reg. 659/99/CE (ora sostituito dal Reg. UE 1589/2015) nei termini seguenti: “atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell'atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l'aiuto, che non è legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito”.
Dunque, i giudici di Lussemburgo hanno concluso nel senso che le decisioni volte ad autorizzare o vietare un regime di aiuti nazionale hanno portata generale in quanto conformi alla “regola Zuckerfabrik”.
In ultimo, la Corte ha toccato la problematica della potenziale incidenza (soltanto) individuale della decisione di recupero sui beneficiari del regime di aiuti. Tali beneficiari si troverebbero esposti al rischio di veder recuperati i vantaggi percepiti. Da questo solo fatto, argomenta la Corte, non può tuttavia desumersi la mancanza di portata generale e dunque del carattere regolamentare della Decisione impugnata, carattere che invece ricorre in ossequio alla già citata “regola Zuckerfabrick”. La Corte, più precisamente, ha ritenuto che nel caso di specie la regola doveva ritenersi soddisfatta, dal momento che la decisione di mancato recupero aveva determinato la persistenza degli effetti anticoncorrenziali dell’aiuto erogato, circostanza che pertanto aveva determinato la produzione di effetti giuridici “nei confronti di categorie di persone considerate in maniera generale e astratta” (pp. 34-39).
2.1.b Incidenza diretta e rapporto di concorrenza
Come anticipato, con il secondo capo di impugnazione la Commissione ha sostenuto che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nel desumere l’incidenza diretta della Decisione impugnata dalla semplice ricorrenza di un rapporto di concorrenza meramente potenziale dei ricorrenti con i beneficiari del regime di aiuti. Secondo la Commissione, al contrario, ciò che avrebbe dovuto essere provato dalle sue controparti era la presenza di un’incidenza sufficientemente concreta degli effetti della misura nei loro confronti.
Al riguardo, la soluzione data dalla Corte di giustizia ha argomentato a partire dalla definizione giurisprudenziale di “incidenza diretta”. Difatti, sin dalla causa Glencore Grain/Commissione (C-404/96), la verifica di tale requisito ha richiesto la compresenza di due criteri cumulativi, ossia, da un lato, della produzione di effetti diretti sulla sfera giuridica del singolo da parte della misura e, dall’altro, della mancanza di qualunque discrezionalità in capo alle autorità cui è demandata l’attuazione della stessa (attuazione che, di conseguenza, deve avere carattere meramente automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione).
Tanto precisato, la Corte ha posto l’accento sull’obiettivo delle disposizioni del Trattato in materia di aiuti di Stato, cioè quello di preservare la concorrenza tra gli operatori economici operanti nel mercato interno. Di tale obiettivo è riflesso il diritto dei singoli operatori a non subire (e dunque a reagire a) una situazione concorrenziale falsata. Giocoforza, la decisione che lascia impregiudicato il regime di aiuti può a buon diritto dirsi incidere direttamente sulla situazione giuridica dei ricorrenti, dal momento che la stessa li pone in una situazione di oggettivo svantaggio economico.
Quanto alla concreta dimostrazione della ricorrenza di una incidenza diretta nel caso di specie, la Corte ha tuttavia chiarito in maniera netta che tale requisito non può essere desunto da una mera possibilità di rapporto concorrenziale.
A questo fine, difatti, i giudici comunitari hanno precisato che occorre una pertinente illustrazione delle ragioni per cui la misura sarebbe idonea a porre il ricorrente in una situazione di svantaggio. Il Tribunale aveva invece desunto l’incidenza diretta tout court dalla potenziale sussistenza di un rapporto concorrenziale tra i ricorrenti e le imprese beneficiarie, senza dare alcun peso alle circostanze concretamente caratterizzanti il caso di specie.
Ebbene, in un tale automatismo la Corte ha ravvisato un errore, ma ha ammesso (sempre alla luce della sua giurisprudenza, vd. Consiglio/LTTE, C-599/14, pp.75 ss.) la sostituzione della motivazione, ritenendo comunque fondata – benché su altri motivi di diritto – la decisione di primo grado. Ulteriormente specificando, la Corte ha inoltre precisato di considerare rispettato il c.d. “principio della pertinente illustrazione” nel caso di specie, dal momento che i ricorrenti avevano infatti addotto non solo la immediata vicinanza geografica delle aziende, rispettivamente, loro e degli enti ecclesiastici/religiosi avvantaggiati dalle misure contestate, oltre ad aver anche dimostrato la coincidenza sostanziale e territoriale dei mercati coinvolti. Provata dunque la situazione di oggettivo svantaggio, la Corte ha ritenuto dimostrata anche l’incidenza diretta della Decisione impugnata.
2.1.c Le misure di esecuzione
Infine, con riferimento alla terza parte della censura di ricevibilità sollevata dalla Commissione, la stessa ha sostenuto che il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto laddove aveva affermato che gli atti nazionali di attuazione del regime di aiuto non costituivano misure di esecuzione nei confronti del sig. Ferracci e della Scuola Elementare Maria Montessori. In particolare, ad avviso della Commissione, il Tribunale aveva erroneamente respinto il suo argomento per cui i ricorrenti avrebbero potuto chiedere di beneficiare del trattamento fiscale favorevole riservato ai loro concorrenti e promuovere un’azione dinanzi al giudice nazionale contro il diniego dell’amministrazione, contestando la validità della decisione controversa in quella occasione. In questo senso, è stato pertanto censurato che l’approccio adottato dal Tribunale nella sentenza impugnata non risultava conforme alla pronuncia Telefónica c. Commissione (C‑274/12 P, EU:C:2013:852), costituente giurisprudenza consolidata. Nel giudicare la questione, la Corte di giustizia ha pertanto seguito e ampliato l’iter argomentativo seguito nel contesto di tale pronuncia.
È indubbio che la giurisprudenza Telefonica rechi in sé alcune massime di indiscutibile e fondamentale importanza.
i) Su tutte - e in primo luogo – vi è il principio per cui deve evitarsi per quanto possibile che i singoli siano costretti a violare la legge (ie il diritto comunitario) per poter accedere alla tutela giurisdizionale. In proposito, la Corte ha ricordato che: “qualora un atto regolamentare produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di una persona fisica o giuridica senza richiedere misure di esecuzione, quest’ultima rischierebbe di essere privata di tutela giurisdizionale effettiva se non disponesse di un rimedio dinanzi al giudice dell’Unione al fine di contestare la legittimità di detto atto regolamentare. Infatti, in mancanza di misure di esecuzione, una persona fisica o giuridica, ancorché direttamente interessata dall’atto in questione, non sarebbe in grado di ottenere un controllo giurisdizionale dell’atto se non dopo aver violato le disposizioni dell’atto medesimo facendone valere l’illegittimità nell’ambito dei procedimenti avviati nei suoi confronti dinanzi ai giudici nazionali” (punto 27).
Tale la situazione di un atto che non comporta misure di esecuzione, quando per contro delle m.d.e. si diano, sono queste stesse a dover essere impugnate. In questo caso il sindacato circa il rispetto delle norme UE è garantito indipendentemente dalla provenienza di dette misure (punto 28).
ii) L’attenzione va poi posta sul soggetto deputato all’attuazione dell’atto in questione: una distinzione necessaria corre tra la messa in atto ad opera di istituzioni, organi e organismi dell’Unione, e tra quella ad opera degli Stati Membri. Tale fondamentale distinzione si riflette, come esplicitato al punto 29 di Telefonica, in relazione all’atto impugnabile per far valere l’illegittimità dell’atto stesso. Nel primo caso il ricorso è da proporsi avanti la Corte di giustizia, deducendo l’illegittimità dell’atto di base. Nel secondo caso, invece, va sollecitato l’organo giurisdizionale nazionale avanti al quale si impugna l’atto di base a proporre rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ex art. 267 TFUE.
iii) Infine, onde valutare se effettivamente l’atto considerato comporti m.d.e. deve aversi riguardo alla specifica posizione della persona che invoca il diritto impugnare. Bisogna avere, in sostanza, esclusivo riguardo all’oggetto del ricorso (pp. 30-31).
Con approccio sistematico, la Corte di giustizia ha pertanto ragionato sull’applicazione dei “parametri Telefonica” al caso di specie.
La decisone di non ordinare il recupero non comportava alcuna m.d.e. Poteva infatti essere impugnata sia avanti i giudici nazionali sia avanti la Corte di Giustizia.
Al contrario, l’aver dichiarato non costitutivi di aiuti di Stato i regimi delle esenzioni previste dall’art. 149, comma IV, TUIR e dal decreto IMU, comportava delle m.d.e. Il richiamo è, ancora una volta, ai punti 35-36 di Telefonica, secondo cui: “per i beneficiari di un regime di aiuti, le disposizioni nazionali che istituiscono tale regime e gli atti di attuazione di dette disposizioni, come un avviso di accertamento, costituiscono misure di esecuzione che una decisione, la quale dichiari tale regime incompatibile con il mercato interno o lo dichiari compatibile con il mercato a patto che vengano rispettati gli impegni assunti dallo Stato membro interessato, comporta”.
La Corte ha richiamato puntualmente anche la ragione giustificativa di tale giurisprudenza, che trova compiuta esposizione ai punti 36 e 59 di Telefonica.
Il problema di fondo consiste sempre nel garantire la possibilità di accesso alla tutela giurisdizionale ai beneficiari di un regime di aiuti. Per fare questo, la Corte delinea un procedimento giuridico ipotetico. In primo luogo, laddove dotato del diritto e dei requisiti necessari, il beneficiario avrebbe l’onere di richiedere all’autorità nazionale di riconoscergli l’aiuto, facendone formale richiesta. Sarebbe vigente, sostiene la Corte, una sorta di fictio iuris: in pratica, la questione andrebbe trattata come se ci fosse una decisione incondizionata della Commissione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno. Così argomentando e in forza di tale espediente, se astrattamente la sua richiesta venisse rigettata, il beneficiario potrebbe allora censurare l’invalidità della decisione che dichiara l’aiuto incompatibile (o condizionatamente compatibile) con il mercato interno in sede di impugnazione del rigetto da parte dell’amministrazione, “al fine di indurre l’organo giurisdizionale nazionale a interrogare la Corte in merito alla validità della decisione della Commissione relativa alla suddetta misura” (punto 66).
Tanto precisato, la Corte ha profilato nettamente la distinzione tra il caso di specie e la logica sottostante la giurisprudenza Telefonica, che pertanto è risultata insuscettibile di applicazione. In particolare, la Corte ha evidenziato che la Scuola Elementare Maria Montessori non era uno dei potenziali beneficiari del regime di aiuti, ma una concorrente di questi ultimi, in quanto tale indebitamente svantaggiata dal regime. La ricorrente, in quanto ente diverso da enti ecclesiastici e associazioni sportive dilettantistiche, non aveva dunque i requisiti per poter beneficiare – nemmeno astrattamente – dell’aiuto. In tali circostanze, ha sostenuto la Corte, sarebbe allora “artificioso” (comportando allora un’indebita forzatura) costringere il ricorrente a richiedere (e successivamente ad impugnare) un beneficio cui non ha, fin dall’inizio, diritto.
2.2 La questione della correttezza della dichiarazione di mancato recupero
Risolta positivamente la questione di ricevibilità, la Corte di giustizia è passata ad esaminare il merito del giudizio di impugnazione, avente ad oggetto le censure dedotte dalla Scuola Elementare Maria Montessori. Questa, in particolare, aveva avanzato dinanzi alla Corte deduce due motivi, il primo riguardante il mancato ordine di recupero contenuto nella decisone controversa, il secondo relativo all’esenzione nel nuovo regime IMU.
2.2.a Il primo motivo, relativo al mancato ordine di recupero
Per quanto qui interessa, nella prima parte (di quattro) del primo motivo, la Scuola Maria Montessori ha sindacato la correttezza della Decisione controversa nella parte in cui, pur avendo appurato che l’esenzione ICI integrava illegittimo aiuto di Stato, aveva omesso di ordinarne il recupero, reputato “assolutamente impossibile”.
In particolare, la ricorrente ha contestato in primo luogo la stessa esistenza di un potere della Commissione di constatare l’impossibilità assoluta di procedere al recupero di aiuti illegali sin dalla fase del procedimento di indagine formale – come avvenuto nel caso di specie -, e non solamente nella fase esecutiva, ossia a seguito dell’ingiunzione dell’ordine di recupero.
La ricorrente, inoltre, ha messo in discussione la nozione di “impossibilità assoluta” accolta dalla Commissione e confermata dal Tribunale, trattandosi invero nel caso di specie di impossibilità di eseguire integralmente l’ordine di recupero dovuta a difficoltà e circostanze “puramente interne”. Infine, ad avviso della Scuola elementare Maria Montessori, il Tribunale avrebbe violato la corretta ripartizione dell’onere della prova circa l’esistenza di modalità alternative che avrebbero consentito il recupero (anche parziale) degli aiuti in questione, nonché sarebbe incorso nel travisamento di alcuni elementi di prova, in relazione alla possibilità di ottenere le informazioni necessarie al recupero avvalendosi delle banche dati fiscali e catastali italiane.
Avverso tali censure, la Commissione e la Repubblica Italiana hanno resistito adducendo la conformità del mancato ordine di recupero al Reg. 659/99 e si sono richiamate al principio “ad impossibilia nemo tenetur”, asserendo che l’impossibilità in questione può derivare anche dalla stessa normativa nazionale. Infine, le stesse hanno sostenuto che gravava sulla parte ricorrente l’onere della prova circa l’esistenza di modalità alternative di recupero, anche parziale, dell’aiuto.
Nel pronunciarsi al riguardo, la Corte di giustizia ha innanzitutto ricordato che la conseguenza normale di una decisione negativa in materia di aiuti di Stato è l’obbligo per lo Stato membro erogante di adottare tutte le misure necessarie al recupero degli aiuti concessi. E ciò sempre alla luce dell’obiettivo sottostante all’intera disciplina degli aiuti di Stato, e cioè la necessità di eliminare l’effetto distorsivo della concorrenza determinato dagli aiuti illegali e incompatibili con il mercato interno.
Cionondimeno, come esplicitato dall’art. 14, par. 1, seconda frase del Reg.659/99, la Corte ha ricordato che il recupero può non essere ordinato laddove si ponga in contrasto con un principio generale del diritto dell’Unione europea. Il principio “ad impossibilia nemo tenetur” - lo ricorda la corte richiamandosi alla sentenza Daimler (C-179/15) - è parte di tali principi generali.
Tanto premesso, e sempre alla luce del testo dell’art. 14, par. 1, seconda frase, del Reg. 659/99, la Corte ha inoltre confermato la pronuncia del Tribunale, nella misura in cui aveva riconosciuto che sin dalla fase delle indagini la Commissione può constatare l’impossibilità assoluta di procedere al recupero degli aiuti illegali. Già da dalla causa Belgio c. Commissione (C-75/95) i giudici comunitari hanno infatti riconosciuto che la Commissione è priva non solo del potere di implementare, ma anche di quello adottare un ordine di recupero la cui esecuzione apparisse fin da subito impossibile da realizzare.
Al riguardo, la Corte ha inoltre ricordato che il principio di leale cooperazione, invocato in questo frangente dalla ricorrente, non obbliga a che ad ogni decisone negativa segua inevitabilmente un ordine di recupero. Obbliga invece a prendere in seria considerazione gli argomenti presentati dallo Stato membro interessato che adduce un’impossibilità assoluta di procedere al recupero (punto 84).
Quanto al lamentato snaturamento degli elementi di prova, dedotto nel quarto capo del primo motivo, la Corte si è limitata ricordare che un vizio siffatto, alla luce delle disposizioni del Trattato, del suo regolamento di procedura e della sua stessa giurisprudenza (Comitato “Venezia vuole vivere” e a. c. Commissione, cause C-71,73,76/09), deve emergere manifestamente dagli atti di causa, circostanza che non risultava soddisfatta nel caso di specie, non essendo stati addotti sul punto elementi di prova da parte della ricorrente (punti 86 e 88).
Tuttavia, con riferimento al cuore della censura delle ricorrenti, ossia alla questione della concreta ricorrenza, nel caso di specie, di una effettiva “impossibilità assoluta” di procedere al recupero degli aiuti, la Corte ha superato il ragionamento del Tribunale, affermando in modo deciso che una mera impossibilità interna di esecuzione della Decisione della Commissione, sia essa di natura “giuridica, politica o pratica, imputabile alle azioni o alle omissioni delle autorità nazionali”, non costituisce impossibilità assoluta alla luce della consolidata giurisprudenza della Corte (Commissione/Francia, C-214/07, Commissione/Francia, C-37/14, citata al punto 91 della pronuncia).
La Corte, in particolare, ha fortemente valorizzato il fatto che, nel caso di specie, lo Stato italiano aveva omesso qualsiasi iniziativa concretamente volta al recupero (anche parziale) dell’aiuto presso le imprese beneficiarie o all’adozione di misure alternative per procedervi.
L’Italia, inoltre, in tali circostanze aveva omesso di esporre le difficoltà riscontrate alla Commissione europea. Come sottolineato dalla Corte, una tale informativa risultava invece doverosa, stante l’obbligo degli Stati membri, in presenza di peculiari difficoltà nell’attuazione di una decisione recupero, di “cooperare lealmente al fine di sormontarle, in particolare proponendo modalità alternative che consentano il recupero, anche solo parziale, di detti aiuti” (punto 92). Tanto premesso, la Corte ha inoltre precisato che, a fronte di una tale informativa, è obbligo della Commissione esaminare minuziosamente le difficoltà e le eventuali modalità alternative di messa in atto prospettate, con la conseguenza che solamente ove la stessa concluda che non esistono modalità alternative che consentano il recupero (quantunque parziale) degli aiuti concessi, questo potrà essere considerato impossibile obiettivamente e oggettivamente.
Nel caso di specie, dal momento che tale iter logico e procedimentale non era stato seguito dalle autorità italiane e dalla Commissione, i giudici di Lussemburgo hanno ravvisato un errore di diritto nella valutazione del Tribunale. La Commissione, infatti, “si [era] limitata (…) a dedurre l’impossibilità assoluta di recuperare gli aiuti illegali in questione dal solo fatto che era impossibile ottenere le informazioni necessarie per il recupero di tali aiuti avvalendosi delle banche dati catastali e fiscali italiane, e si è al contempo astenuta dall’esaminare l’eventuale esistenza di modalità alternative che consentissero il recupero, anche solo parziale, di tali aiuti” (punto 93).
Al contrario, ad avviso della Corte, il problema relativo alla mancanza di informazioni attendibili provenienti dalla banche dati fiscali e catastali nazionali costituisce una mera difficoltà interna, non rispondente cioè alla definizione di “impossibilità assoluta” esposta più sopra, e come tale non idonea a giustificare l’omessa adozione dell’ordine di recupero (punti 96 e 97).
Infine, la Corte ha precisato che tale ragionamento, letto in uno col dispositivo dell’art. 14, par. 1, seconda frase, del Reg. 659/99, comporta come corollario che l’onere della prova circa l’impossibilità di procedere al recupero degli aiuti gravava sulla Commissione europea; al contrario, la Scuola Elementare Maria Montessori non aveva alcun onere di dimostrare l’esistenza di soluzioni alternative per il recupero.
2.2.b Il secondo motivo, relativo all’esenzione nel regime IMU
Nella seconda parte del ricorso, la Scuola Elementare Maria Montessori aveva lamentato che il Tribunale era incappato in un errore di diritto per aver dichiarato non costitutiva di aiuto di Stato ex 107 TFUE l’esenzione dall’IMU prevista dal d.l. 201/2011.
Come già fatto in primo grado dal Tribunale, la Corte ha in proposito fatto richiamo dei precedenti relativi alla qualificazione come “impresa” di un soggetto economico alla luce del diritto comunitario (Cassa di risparmio di Firenze e a., C-222/04), inteso come qualunque soggetto che eserciti un’attività economica a prescindere dal suo status giuridico e dall’entità e modalità di finanziamento. Attività economica, a sua volta, significa offrire beni e servizi su un determinato mercato, vale a dire offrire prestazioni a fronte di una remunerazione. Come la Corte ha avuto modo di ribadire più volte nei suoi precedenti, per quanto attiene alle attività didattiche, esse costituiscono servizi laddove offerti a fronte e in vista di una remunerazione. Il Tribunale, come sopra ricordato, arguiva che l’esenzione IMU si applicava “solo alle attività didattiche fornite a titolo gratuito o dietro pagamento di un importo simbolico che coprisse soltanto una frazione del costo effettivo del servizio, frazione che non doveva essere collegata a tali costi”.
Tanto premesso, ricordato che l’interpretazione di una norma di diritto nazionale da parte del Tribunale è censurabile avanti alla Corte di giustizia solamente in ragione di uno snaturamento di tale diritto, e posto che nel caso di specie una simile doglianza non era stata dedotta, la Corte ha rilevato che il secondo motivo avanzato dalla ricorrente non poteva essere accolto.
2.3 Le prospettive aperte dalla decisione della Corte
La sentenza analizzata reca con sé alcune prese di posizione davvero fondamentali nel campo del diritto degli aiuti di Stato. Su tutte, sono due i principi cruciali che paiono trasparire dal dettato della pronuncia.
In primo luogo, è riconosciuta per la prima volta la legittimazione all’impugnazione in sede comunitaria di un regime di aiuti di Stato ai competitors dei beneficiari di tale regime. La particolarità della situazione in esame, che vedeva una decisione negativa della Commissione che tuttavia ometteva di ordinare il recupero dell’aiuto illegittimo, ha, per così dire, “elevato” il ruolo dei concorrenti da meri intervenienti a veri e propri promotori del giudizio. Prima di questo caso, l’unico potere degli operatori in concorrenza con i beneficiari dell’aiuto era infatti quello di sottoporre una denuncia alla Commissione stessa, onde stimolare quest’ultima a occuparsi delle misure in questione e aprire, se del caso, un procedimento di indagine formale a carico dello Stato membro erogante.
In secondo luogo, e soprattutto, la Corte ha confermato in maniera decisa e netta che non ogni asserita impossibilità interna di procedere al recupero integri la nozione di impossibilità assoluta fatta propria dal giudice comunitario. Ragioni, per quanto gravi, di carattere politico, economico o legale non sono, potremmo dire, “esimenti”. Implicitamente, questo si traduce nella considerazione che uno Stato membro non può in alcun modo avvantaggiarsi di un inadempimento a un preciso obbligo di legge (cioè la disciplina sugli aiuti di Stato contenuta nei Trattati dell’Unione Europea), paradossalmente per eludere le conseguenze dell’inadempimento stesso (l’ordine di recupero). Il terreno, data la sua novità ed eccezionalità, va mantenuto scevro da ogni automatismo: la Commissione, infatti, è ammessa a constatare che le impossibilità interne prospettate assurgono al livello di impossibilità solo all’esito di un complesso e continuo dialogo con lo Stato membro, tese alla minimizzazione degli effetti distorsivi e sempre e comunque al recupero, quantunque parziale, della misura illegittima.
A questo punto, il recepimento della pronuncia dovrà avvenire da parte della Commissione, che sarà tenuta all’emanazione di un nuovo atto conforme al dispositivo sentenza. La Direzione Generale della Concorrenza sarà pertanto chiamata, in prospettiva, a valutare in uno con l’Italia una strategia di recupero dei tributi sugli immobili non riscossi nel periodo 2006-2012, cioè dall’introduzione dell’esenzione ICI al momento di sostituzione della stessa con l’IMU. Fondamentale in questo ambito sarà il ruolo dei Comuni, ora come in passato sono deputati alla riscossione dei tributi sulle proprietà immobiliari. Proprio tali enti locali avranno il compito di stabilire l’entità degli importi da recuperare.
Non va dimenticato che in caso di mancata ottemperanza agli obblighi imposti dalla sentenza, la Commissione potrebbe decidere di attivare una procedura di infrazione (accelerata) nei confronti dello Stato italiano avanti alla Corte di giustizia.
[1] Corte Ue: Italia recuperi Ici non versata da Chiesa ed enti non profit. Sono almeno 4 miliardi, ne Il Sole 24Ore, 6.11.2018, consultabile presso: https://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2018-11-06/corte-ue-italia-recuperi-ici-non-versata-chiesa--094301.shtml?uuid=AELecebG [ultimo accesso 30.11.2018].
[2] In particolare, come precisato ai punti da 20 a 23 della decisione della Commissione di avvio del procedimento di indagine ex art. 108, par. 2, TFUE, il sistema normativo relativo all'ICI era stato introdotto col Decreto legislativo n. 504/92. In quel contesto, soggetti passivi dell'imposta erano tutte le persone fisiche e giuridiche in possesso di immobili, sia residenti che non, ed indipendentemente dall'uso fatto dell'immobile. L’unica eccezione, al riguardo, era prevista dall’art. 7, primo comma, lettera i), della medesima normativa, ai sensi del quale risultavano totalmente esenti dall'imposta gli immobili utilizzati da enti non commerciali, destinati esclusivamente allo svolgimento di attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive, nonché di attività di religione e di culto.
Nel quadro illustrato, tuttavia, erano intervenuti in un secondo momento l'art. 7, comma 2-bis del Decreto legge n. 203/2005, convertito con legge 2 dicembre 2005 n. 248, e l’articolo 39 del Decreto legge n. 223/2006, in base ai quali l'esenzione pocanzi richiamata doveva intendersi applicabile alle attività indicate anche se aventi natura commerciale, purché non si trattasse di attività dotate di natura esclusivamente commerciale (cfr. Decisione della Commissione del 12.10.2010, C(2010) 6960 definitivo, Aiuto di Stato C 26/2010 (ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006)) – Italia Regime riguardante l'esenzione dall'ICI per gli immobili utilizzati da enti non commerciali per fini specifici, in GU C 348, 21 dicembre 2010, pag. 17 e ss.).
Raccolta di giurisprudenza italiana in materia di aiuti di Stato
Written by Marco Casagrande. Posted in DOTTRINA
Raccolta di giurisprudenza ordinaria e amministrativa in materia di aiuti di Stato relativa al periodo 2010-2015 pubblicata su Eurojus.it.
A cura della Dott.ssa Francesca Capotorti dell'Università degli Studi di Milano e della Dott.ssa Ginevra Greco dell'Università degli Studi di Padova nell'ambito della Cattedra Jean Monnet ricoperta dal Prof. Bruno Nascimbene dell'Università degli Studi di Milano dal 2013 al 2015.
Scarica la raccolta.
La proroga delle concessioni nella giurisprudenza della Corte di giustizia
Di Davide Maresca di Maresca & Partners.
Leggi l'intervento riportato da The Medi Telegraph.
Giudici nazionali e nozione di aiuto di Stato
Caso: Reddito di comunità – Circuito Sardex – Regione Sardegna