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Timestamp: 2018-11-17 09:04:18
Document Index: 132807052

Matched Legal Cases: ['artículo 32', 'artículo 78', 'artículo 32', 'artículo 210', 'artículo 8', 'artículo 2149', 'artículo 2168', 'artículo 2158', 'artículo 1505', 'artículo 882', 'artículo 1', 'artículo 1640', 'artículo 17', 'artículo 882', 'artículo 1636', 'artículo 1747']

EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, CONSEJEROS PONENTES: ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA PERDOMO, GUSTAVO APONTE SANTOS, BOGOTÁ, D. C., CUATRO (4) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL CUATRO (2004), RADICACIÓN NÚMERO: 1592.- El contrato de prestación de Servicios. La celebración de un contrato de prestación de servicios por parte de la entidad estatal con un abogado, consistente en el estudio de títulos y documentos de propiedad raíz, para que con base en ellos, se elaboren las minutas de escrituras públicas de compraventa o hipoteca o la rendición de conceptos sobre los mismos y los problemas jurídicos que plantean, así como su posible solución, no constituye un ejercicio de funciones administrativas por particulares. Es un claro contrato de prestación de servicios regido por la ley 80 de 1993 en su artículo 32.3, definido así: (…)
Como puede advertirse, el legislador se ocupó, en este caso, de definir los elementos esenciales del contrato caracterizado por su bilateralidad, independencia y autonomía del contratista, excepcionalidad y temporalidad y, particularmente su contenido prestacional, consistente en una obligación de hacer mediante la cual la entidad estatal obtiene la colaboración de terceros para el cumplimiento de tareas “relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad", pero no para el cumplimiento propiamente dicho de funciones administrativas por particulares. La Sala hace notar que la prestación en especie a cargo del contratista particular, es recibida directamente por la administración; utilizando el lenguaje del contrato de suministro, la administración es el consumidor del servicio.
Esta Sala ha advertido la posibilidad de celebrar el contrato de prestación de servicios para brindar colaboración a la administración, distinguiendo su objeto del cumplimiento de funciones administrativas, en materia de adjudicación de baldíos rurales (Rad. No 921 de 1997), en los siguientes términos:
“En síntesis, la disposición contenida en el artículo 78 de la ley 160 de 1994 debe interpretarse armónicamente con el numeral 3º del artículo 32 de la ley 80 de 1993, y por tanto, debe entenderse en el sentido de que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria debe adelantar los procedimientos administrativos de adjudicación de baldíos con funcionarios de su planta de personal, pero para realizar otras actividades distintas del procedimiento en si de adjudicación, pero relacionadas con éste, podrá contratar personas bajo la modalidad de prestación de servicios, y con arreglo a la ley de contratación."
En el caso objeto de esta consulta, se observa que los contratos no tienen por objeto el cumplimiento de funciones públicas o administrativas, pues no se deriva de ellos el ejercicio de poderes inherentes al Estado o prerrogativas propias de la autoridad, como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional:
“Esta distinción es muy importante en cuanto determina el alcance de la prohibición contenida en la regla de derecho demandada pues, como lo precisó la Corte en la Sentencia C-037-03, 'ha de tenerse en cuenta el caso de aquellas personas que contratan con el Estado pero sin asumir el ejercicio de funciones públicas, dado que solamente en determinados casos la ejecución de un contrato implica su ejercicio en cuanto se asuman prerrogativas propias del poder público'. Esto por cuanto 'El servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares', en tanto que 'La función pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan en general ejercicio de la autoridad inherente del Estado'. De ahí que 'Solamente en el caso de que la prestación haga necesario el ejercicio por parte de ese particular de potestades inherentes al Estado, como por ejemplo, señalamiento de conductas, ejercicio de coerción, expedición de actos unilaterales, podrá considerarse que éste cumple en lo que se refiere a dichas potestades una función pública'.
En conclusión, los contratos de prestación de servicios objeto de consulta, y respondiendo según la información entregada, no constituyen ejercicio de funciones públicas por un particular, pues la entidad no se desprende de sus funciones ni se las confiere a aquel sino que se trata de una asesoría profesional para ayudarle en el desempeño de tales funciones.
La realización de un contrato de mandato u otorgamiento de poder a un abogado, para que suscriba en nombre de la entidad estatal, documentos privados (títulos valores, por ejemplo) o escrituras públicas, o sea su apoderado en actuaciones extrajudiciales o procesos judiciales es diferente también del ejercicio de funciones administrativas por particulares.
El mandato se sujeta a las normas de los artículos 2142 y siguientes del Código Civil, 65 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo dispuesto por los artículos 13, 32 primer inciso y 40 primer inciso, de la ley 80 de 1993, y no constituye tampoco, ejercicio de funciones administrativas por un particular, pues el mandatario actúa siempre en nombre y representación de la entidad mandante, la cual conserva sus funciones. Si bien el mandatario se puede relacionar con terceras personas, lo hace en calidad de representante, pero no en ejercicio de funciones de la entidad.
El ejercicio de funciones administrativas por particulares.
El ejercicio de funciones administrativas por un particular hace parte de la llamada descentralización por colaboración, de acuerdo con lo establecido por el inciso primero del artículo 210 de la Constitución y los artículos 110 a 114 de la ley 489 de 1998, e implica el ejercicio de potestades públicas a favor de terceros (usuarios de los servicios).
Utilizando nuevamente la terminología del contrato de suministro, el consumidor de tales servicios son terceros al contrato, llámense usuarios del servicio, administrados, etc. Este contrato (que a juicio de la Sala es un tipo especial de concesión) se caracteriza porque tiene efectos hacia terceros, que son los destinatarios de la función pública atribuida al contratista particular.
El procedimiento que se debe segur está regulado por la ley 489 de 1998, para lo cual se debe expedir por parte de la entidad, un acto administrativo que determine las funciones específicas, las condiciones y término de su ejercicio, las calidades, requisitos y garantías que deben presentar las personas naturales o jurídicas privadas que aspiren a desarrollarlas, su remuneración, y celebrar luego un convenio con el particular, seleccionado mediante un procedimiento de convocatoria pública.
La entidad pública transfiere algunas de sus funciones por un tiempo determinado, al particular, el cual asume la responsabilidad consiguiente y las debe desarrollar autónomamente, de acuerdo con la normatividad aplicable a la actividad de que se trate, y con sujeción a los controles de ésta ejercidos por parte de los organismos competentes, y los de la entidad otorgante.
Análisis de la información existente sobre los contratos objeto de la consulta.
Conceptúa la Sala de manera abstracta y limitada, haciendo referencia de manera general a los contratos reseñados en la consulta, con base en la información suministrada, dado que a pesar de que fueron solicitados para analizar su texto exacto, no fueron enviados a la Corporación.
Se observa que, con base en la información anexa a la consulta, no se podría concluir que las actividades que integran el objeto de los contratos, constituyeran funciones administrativas asignadas a particulares, pues la mayor parte de ellas se referiría a labores de asesoría legal que se inscribirían en la órbita de los contratos de prestación de servicios, como de hecho, se llaman, y las de suscripción de documentos y atención de demandas judiciales se enmarcarían dentro de los postulados del contrato de mandato.
Cabe anotar, con apoyo en la misma información, que las funciones referentes a actuaciones urbanísticas mencionadas en el artículo 8o. de la ley 388 de 1997 y las señaladas en los artículos 541 y 546 del decreto distrital 977 de 2001, continuarían asignadas a las respectivas autoridades distritales de Cartagena, las cuales no las habrían transferido ni cedido en virtud de los aludidos contratos.
Finalmente, en torno a la pregunta sobre los requisitos y procedimientos establecidos en los artículos 110 y 111 de la ley 489 de 1998, para conferir funciones administrativas a los particulares, consistentes básicamente en la expedición de un acto administrativo con un determinado contenido y la celebración de un convenio, previa elaboración de un pliego o términos de referencia y la realización de convocatoria pública, hay que decir que son de imperativo cumplimiento, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de tales funciones y la transparencia en la contratación.
{§-0002} JURISPRUDENCIA
PAGO AL MANDATARIO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil nueve (2009), Radicación número: 19001-23-31-000-1995-07002-01(16705).-
El apelante afirmó que el pago que realizó la entidad carece de eficacia y, por tanto, no permite deducir el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de compraventa. Al efecto, como se explicó, adujo que los bonos de deuda pública debieron expedirse a su nombre y no al de su mandataria, toda vez que ésta sólo tenía poder para recibir los títulos emitidos a su favor.
Al respecto la Sala encuentra que el 12 de marzo de 1993 el señor Luis Jorge Villota Ruales, previa presentación personal ante la Notaria Segunda de Popayán, confirió poder especial a la señora Rosa Lía Medina de Cerón para que en su nombre y representación continuara hasta su terminación el trámite de la oferta voluntaria de venta al INCORA del predio denominado LA MARTA.
En el texto del mismo consta lo siguiente:
“Mi apoderada queda ampliamente facultada para recibir, desistir, transigir, sustituir, reasumir, interponer recursos, aceptar o rechazar la oferta de compra, firmar la promesa de venta y su correspondiente escritura, y hacer entrega material del inmueble en caso de aceptar la negociación.” (137 c. ppal)
Con fundamento en lo anterior la señora Medina de Cerón suscribió la escritura de compraventa, como también reclamó el cheque y los bonos por medio de los cuales el INCORA realizó el pago del valor convenido.
La Sala considera, en primer lugar, que el documento contentivo del poder es prueba eficaz de la celebración del contrato de mandato, que es generalmente consensual[1], toda vez que el mismo puede “hacerse por escritura pública o privada, por cartas, verbalmente o de cualquier otro modo inteligible, y aun por la aquiescencia tácita de una persona a la gestión de sus negocios por otra” conforme lo dispone el artículo 2149 del Código Civil.
Advierte además que, por virtud de dicho mandato, el señor Luis Jorge Villota Ruales encargó a la señora Rosa Lía Medina de Cerón la realización de todos los actos y procedimientos necesarios para celebrar y ejecutar el contrato de compraventa del inmueble con el INCORA. De esta manera la señora Medina de Cerón no sólo podía sino que debía realizar, por cuenta y riesgo del señor Villota Ruales, la ejecución de dichos actos jurídicos.
Encuentra también que a la luz de lo previsto en la ley respecto de las facultades de quien es autorizado para vender,[2] resulta indiscutible concluir que la señora Medina de Cerón, gozaba de plena facultad para recibir el precio del inmueble, pues recuérdese que el artículo 2168 del CC prevé: “El poder especial para vender comprende la facultad de recibir el precio.” Norma esta que resulta concordante con lo previsto en el artículo 2158[3] del mismo Código que consagra, dentro de las facultades connaturales al mandato y los llamados actos de administración, el de “cobrar los créditos del mandante”.
Por tanto, no es dable considerar que la apoderada del vendedor carecía de facultad para recibir el dinero o los títulos constitutivos del pago, porque como se demostró, estaba expresamente autorizada por el vendedor y por la ley para realizar todas las gestiones que comprendían la venta y la tradición del inmueble
Y como quiera que, conforme lo prevé el artículo 1505 del Código Civil, “lo que una persona ejecuta a nombre de otra, estando facultada por ella o por la ley para representarla, produce respecto del representado iguales efectos que si hubiese contratado él mismo”, para la Sala es claro que la emisión de los bonos de deuda pública a nombre de la mandataria del señor Villota Ruales y su posterior entrega a ella, producen el efecto liberatorio propio del pago, porque dichos actos se entienden realizados con el mandatario Villota Ruales.
No es por tanto de recibo para la Sala el argumento del apelante indicativo de que el pago no es eficaz porque los bonos no fueron emitidos a nombre del señor Villota Ruales, pues la facultad de recibir que le otorgó a la señora Medina de Cerón, hacían procedente su expedición a nombre de ella, porque el mandato no restringió esta facultad de manera alguna. Máxime cuando la cláusula quinta del contrato, que contiene el acuerdo respecto del pago con bonos de deuda pública, no prevé una expedición de los mismos a nombre del poderdante.
En efecto, para arribar a otra conclusión era necesario que el señor Villota Ruales hubiese manifestado a la entidad, en forma previa, su decisión de que los bonos fuesen expedidos a su nombre, lo cual permitiría a la entidad saber que la facultad de recibir que él había otorgado a su mandataria, era limitada.
En el caso concreto quedó probado que los bonos[4] fueron expedidos por el Banco de la República en la forma y por la suma ordenada por el INCORA[5]; y como quiera que el señor Villota Ruales informó al INCORA que la señora Medina de Cerón era su mandataria para todos los actos y procedimientos relacionados con el trámite de la venta del predio Jigual o La Marta, la entidad obró conforme a su expresión de voluntad y en acatamiento de lo dispuesto en el contrato de mandato, que se anexó a la correspondiente escritura de compraventa.
Al respecto cabe tener en cuenta que los Bonos Agrarios[6] se expiden a la orden, se denominan en moneda legal Colombiana y son libremente negociables. Hasta el 31 de diciembre de 2003[7], podían ser expedidos por el INCORA o el INCODER según el caso, a través del Banco de la República, cuya actuación en la expedición está subordinada a las instrucciones que para el efecto le impartan tales entidades.[8]
Precisa igualmente la Sala que, por tratarse de verdaderos títulos valores de contenido crediticio, el pago que se realice con ellos se entiende surtido con la entrega del respectivo título.[9]
En efecto, la ley regula el cumplimiento de la prestación debida, mediante la entrega de dinero o de títulos valores, sin condicionar el pago que se realice con éstos a que sólo se puedan expedir a nombre del acreedor y no de su representante o mandatario. Así el artículo 882 del Código de Comercio prevé en su inciso primero:
“La entrega de letras, cheques, pagarés y demás títulos valores de contenido crediticio, por una obligación anterior, valdrá como pago de ésta si no se estipula otra cosa; pero llevará implícita la condición resolutoria del pago, en caso de que el instrumento sea rechazado o no sea descargado de cualquier manera.”
Respecto de esta última previsión la jurisprudencia ha entendido lo siguiente:
“El acreedor asume la obligación de hacer lo conducente para obtener la realización corriente del título por él recibido, de procurar de buena fe su ‘buen fin’, de suerte que si esto tiene lugar y el desplazamiento patrimonial previsto en un comienzo se consuma, el pago adquiere plena firmeza y se extingue la acreencia original por virtud de haberse hecho efectiva la incorporada en el instrumento, mientras que si las cosas no suceden así y éste es rechazado por los suscriptores responsables de honrarlo o no es descargado de cualquiera otra manera susceptible de desinteresar definitivamente al acreedor, la eficacia predicable de aquello que por mandato de la ley se tuvo por "pago bajo condición resolutoria" desaparece, cesa por añadidura la situación de suspensión existente respecto de las acciones emergentes de la relación primitiva y, con todas las consecuencias que eso supone, el deudor queda colocado en posición de incumplimiento.”[10]
Ha señalado igualmente la jurisprudencia que el deudor no puede exigirle al acreedor que reciba títulos cuando se obligó a entregar dinero[11], evento que no se presenta en el caso concreto porque, como se vio, el contrato claramente contempló el pago del terreno mediante bonos de deuda pública.
La Sala deduce entonces que la entrega del título al sujeto autorizado por el acreedor configura el pago, cuando medie un contrato de mandato en el que conste la facultad expresa del apoderado para recibir, como en el presente caso,
Así lo prevé el artículo 1.634 del Código Civil, cuando dispone: “Para que el pago sea válido, debe hacerse o al acreedor mismo (bajo cuyo nombre se entienden todos los que le hayan sucedido en el crédito aun a título singular), o a la persona que la ley o el juez autoricen a recibir por él, o a la persona diputada por el acreedor para el cobro.” (Subraya la sala). Entendida la persona diputada por el acreedor para el cobro, como aquella autorizada por él.
Precisa además que, a diferencia de lo afirmado por el actor apelante, no se demostró que él hubiese revocado o limitado el poder conferido a la señora Medina de Cerón. Como tampoco que el señor Harold de Jesús Bravo Solano hubiese declarado en ese sentido, pues éste sólo se limitó a explicar que acompañó al señor Villota a realizar reclamaciones verbalmente ante el Incora
Advierte finalmente que los escritos y peticiones[12] que formuló el aquí actor ante el INCORA, cuando ya el pago se había surtido, no tienen la virtud de invalidarlo porque esta situación no está enmarcada dentro de los supuestos que, al efecto, prevé la ley[13].
Por todo lo anterior la Sala concluye, como lo hizo el Tribunal, que el INCORA realizó el pago de conformidad con lo acordado en el contrato de compraventa del predio. Por tanto habrá de confirmarse la sentencia apelada.
[1] Sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia el 4 de septiembre de 1958, LXXXIX, 2202, 29 de mayo de 1959, 2211 y 2212, 585 y ss.; 10 de marzo de 1960, XCII, 2223 y 2224, 384.
[2] Téngase en cuenta además que las restricciones para recibir están dadas legalmente respecto del mandatario judicial, conforme lo establece el artículo 1640 del CC, según el cual “El poder conferido por el acreedor a una persona para demandar en juicio al deudor, no le faculta por sí solo para recibir el pago de la deuda.”
[3] ART. 2158. “El mandato no confiere naturalmente al mandatario más que el poder de efectuar los actos de administración, como son pagar las deudas y cobrar los créditos del mandante, perteneciendo unos y otros al giro administrativo ordinario; perseguir en juicio a los deudores, intentar las acciones posesorias e interrumpir las prescripciones, en lo tocante a dicho giro; contratar las reparaciones de las cosas que administra y comprar los materiales necesarios para el cultivo o beneficio de las tierras, minas, fábricas u otros objetos de industria que se le hayan encomendado.Para todos los actos que salgan de estos límites, necesitará de poder especial.”
[4] Fueron creados por la Ley 160 de 1994, con el propósito de efectuar el pago de los predios adquiridos de conformidad con lo dispuesto por la misma ley. Según lo dispone la Ley 160 de 1994 en los artículos 34, 35 y 36, la adquisición de las tierras, de acuerdo con la modalidad de negociación, se pagará con los títulos de deuda pública interna denominados Bonos Agrarios.
[5] Fol. 29 c. ppal.
[6] Regulados por la Ley 160 de 1994, tienen las características y condiciones señaladas en esta normativa como también en la Ley 185 de 1995, artículo 17, en el Decreto 1827 del 26 de octubre de 1995 y demás autorizaciones que expida el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para nuevas emisiones, así como las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
[7] A partir del 1 de enero de 2004, solamente el INCODER podrá ordenar al Banco de la República la expedición y entrega de los títulos.
[8] Circular reglamentaria - externa - dfv - 115
[9] Al respecto cabe consultar la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 1 de septiembre de 2000; expediente 9842.
[10] CSJ, Cas. Civil, Sent. jul. 30/92. Exp. 2528. M.P. Carlos Esteban Jaramillo Schloss
[11] Dijo la Corte Suprema de Justicia al respecto: “En el anterior orden de ideas, si, como ha sido dicho, la prestación a cargo del deudor es dineraria, lo debido será dinero. De modo que sólo entregando la cantidad de signos monetarios que, con referencia a determinada unidad de cuenta, constituyan el objeto de la prestación, el deudor quedará liberado de la obligación. O, para expresarlo con una fórmula propia del derecho de obligaciones, el dinero se encontrará no sólo in solutione, sino también in obligatione.
El criterio precedente rige sin restricciones en el ámbito propio de las obligaciones en general. Por ende, no puede el acreedor ser constreñido a recibir un cheque u otro título valor de naturaleza crediticia para el pago de la suma de dinero que se le adeude.
La conclusión precedente no se ve enturbiada por lo prescrito en el artículo 882 del Código de Comercio por cuanto la hipótesis normativa allí considerada, si bien concierne a la posibilidad de pagar con títulos valores, sujeta a ciertos condicionamientos, ella no está edificada sobre una posición de preeminencia del deudor respecto del acreedor en la escogencia del medio con que aquél debe satisfacer el interés de éste.
De modo, pues, que el criterio expuesto por el Tribunal sólo resulta admisible en la medida en que se respete la voluntad del acreedor, o lo que éste y su deudor hubieren acordado". (CSJ, Cas. Civil, Sent. nov. 18/91. M.P. Héctor Marín Naranjo).
[12] Fols. 34 ss. c. ppal
[13] El artículo 1636 del Código Civil regula la nulidad del pago asi: “El pago hecho al acreedor es nulo en los casos siguientes: 1. Si el acreedor no tiene la administración de sus bienes; salvo en cuanto se probare que la cosa pagada se ha empleado en provecho del acreedor, y en cuanto este provecho se justifique con arreglo al artículo 1747. 2. Si por el juez se ha embargado la deuda o mandado retener el pago. 3. Si se paga al deudor insolvente en fraude de los acreedores a cuyo favor se ha abierto concurso.”