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Timestamp: 2020-08-03 17:54:56
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Sobre los bienes del Estado y la posibilidad de transferir por Ley un bien de Propiedad Municipal: Comentarios de sentencia del Tribunal Constitucional | Enfoque Derecho | El Portal de Actualidad Jurídica de THEMIS
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El autor realiza un análisis de la naturaleza jurídica de los bienes del Estado, a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional que declara inaplicable la ley N° 29674, que transfiere un inmueble propiedad de la Municipalidad de Villa El Salvador.
La transferencia gratuita a favor de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN del terreno de propiedad de la Municipalidad de Villa El Salvador, ubicado en el Lote 1, Mz. K-3, Parcela II, urbanización Parque Industrial del Cono Sur, Villa El Salvador e inscrito en la Partida N° 12332049 del Registro del Registro de Predios de Lima.
A su vez, Apemives señaló que fue el Congreso de la República, el que emitió la Ley 29674 y que la finalidad de la transferencia del referido terreno es la de desarrollar el denominado «Parque Industrial de Villa El Salvador. Que se emitió la Ley ante el incumplimiento del municipio demandante de fomentar el desarrollo de dicho Parque Industrial.
La Primera Sala Civil de la Corte Superior de Lima, con fecha 16 de marzo del 2015, revocó la sentencia apelada y declaró infundada la demanda por estimar que la cláusula de garantía constitucional de la propiedad, consagrada en el artículo 70 de la Constitución, no aplica al dominio estatal, toda vez que la propiedad estatal pretende el logro de fines colectivos o generales, mientras que la propiedad privada busca asegurar un espacio de disfrute individual. Asimismo, concluyó que no se afectó el debido proceso.
2. SOBRE LOS BIENES DEL ESTADO Y LA FUNCIÓN DE LA SBN
De acuerdo al Decreto Legislativo N° 1439 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 217-2019-EF todos los terrenos con construcciones y edificios pasarán a estar bajo la administración de la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía quien a su vez cumple la función de ente rector del sistema nacional de abastecimiento. Por lo tanto, a la fecha y de acuerdo a la legislación vigente en lo que respecta a bienes inmuebles de propiedad del Estado tenemos un sistema dual[1]: i) los terrenos sin construcción que se encuentran bajo la rectoría de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales; y, ii) los terrenos con construcciones y edificios bajo la rectoría de la Dirección de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas.
2.2 Clasificación de los bienes por su alcance o envergadura
Bienes que se encuentran bajo la administración de la SBN, Ministerios u entidades adscritas al gobierno Nacional. De acuerdo al artículo 4, literal a) de la Ley N° 29151: “Son aquellos bienes comprendidos en los incisos c), d), e), f), g) y h) del numeral 3 del artículo 2 del Decreto Supremo N° 023-2004- PCM[2]”.
2.2.3 Municipal
Cabe tener en cuenta que, de acuerdo a cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática, existirían 196 municipalidades provinciales y 1,655 municipalidades distritales, por lo que en este nivel de gobierno existe una gran dispersión y muchas veces falta de capacitación en la gestión de los predios de su propiedad y en la ejecución de proyectos sobre los mismos. Sin perjuicio de ello, la Constitución reconoce la titularidad de los bienes municipales.
3. Sobre la posibilidad de transferir propiedad del Estado
La norma privilegia la subasta como mecanismo de transferencia. Ello, al ser un procedimiento que incentiva la participación de la mayor cantidad de postores y con ello genera incentivos para la transparencia y para el aumento el precio del bien.
Los artículos 62 y 63[5] del Reglamento de la Ley N° 29151 reconocen la transferencia predial a título gratuito u oneroso entre entidades públicas.
4. Sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional
El Tribunal, mediante sentencia de fecha 11 de diciembre del 2018 en el expediente No. 03631-2015-PA/TC, declaró fundada la demanda de amparo por considerar acreditada la violación al derecho de propiedad. Los principales argumentos son:
4.1.- Sobre la Vulneración del Derecho de Propiedad
Un derecho pleno, en el sentido de que le confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; y
Un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende de la propia voluntad del titular y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero; salvo las excepciones que prevé expresamente la Constitución Política.
Por ello, la sentencia considera que la norma impugnada, transgrede el bloque constitucional en materia de transferencia de bienes municipales (conformado por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades). Tales normas constituyen el parámetro de control que sirve para determinar si se han cumplido con las exigencias normativas para que opere la trasferencia de un bien municipal. Así tenemos que, según los artículos 195 y 196 de la Constitución, se constituye como propiedad de las Municipalidades: sus rentas y bienes. Estos últimos pueden ser muebles e inmuebles, y su administración corresponde exclusivamente a la entidad edil. A su vez, según los artículos 59 y 64 de la Ley Orgánica de Municipalidades, ninguna de las modalidades allí expresadas para disponer del bien (Disposición a título oneroso y donación de bienes inmuebles), han sido utilizadas en la transferencia del bien sub litis.
5. ALGUNOS COMENTARIOS FINALES A LA SENTENCIA
Conforme a lo antes indicado, consideramos que, de manera excepcional, por Ley se podría establecer un procedimiento distinto a lo establecido en la Ley N° 29151, pero siempre y cuando la excepción sea razonable y legítima, y de preferencia se mantenga la transferencia onerosa y a valor comercial. Ello constituye una garantía fundamental del sistema de transferencia de bienes estatales y que no debería ser alterada.
En el presente caso, un elemento adicional en el análisis es que el bien materia de transferencia es de propiedad municipal. Al respecto, conforme se indica en la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, la LOM establece que para transferir un bien municipal se debe considerar los siguientes supuestos: i) Subasta pública, ii) excepcionalmente, por donación, siempre que sea a favor de otro organismo público, y iii) por permuta a otra entidad pública.[6]
«(…) Para el derecho constitucional la propiedad no queda enclaustrada en el marco del dominio y de los derechos reales, sino que abarca y se extiende a la pluralidad in totum de los bienes materiales e inmateriales que integran el patrimonio de una persona y que, por ende, son susceptibles de apreciación económica.»
Es decir, se reconoce el alcance del derecho de propiedad al patrimonio en su conjunto de una persona (natural o jurídica) tanto de bienes materiales o inmateriales, así como sus activos y pasivos y que por lo tanto sean susceptibles de valoración económica. Consideramos que el contenido del derecho de propiedad (entendido como el patrimonio de una persona y que, por lo tanto, cualquier afectación al patrimonio vulnera el derecho) es perfectamente aplicable a la propiedad estatal[7] y municipal en particular.
En caso se requiera de un predio de propiedad estatal para la ejecución de un proyecto de infraestructura, no se requiere de Ley expropiatoria (al no ser propiedad privada). El procedimiento se establece en el artículo 41[8] del TUO de la Ley de Expropiación. Por ello, no corresponde analizar la figura de la expropiación en el caso de afectación de bienes de propiedad estatal.
Por lo tanto, estamos de acuerdo con la sentencia que declara fundada la demanda de amparo interpuesta por la Municipalidad de Villa El Salvador para que se le declare inaplicable la Ley N° 29674, pero no compartimos varios de los argumentos que sustentan dicho fallo.
[1] La nueva definición deberá ser tomada en cuenta por ejemplo para: i) La prescripción adquisitiva de dominio contra bienes del Estado, en los casos que corresponda. ii) Para la transferencia de propiedad estatal para proyectos de infraestructura (regulado por el TUO del Decreto Legislativo N° 1192). iii) En la transferencia de bienes del Estado para el proceso de reconstrucción con cambios (regulado por Ley N° 30556). iv) Para las transferencias de propiedad estatal por la Ley N° 29151. v) En la desafectación de bienes de dominio público. Entre otros.
[2] El inciso c), d), e), f), g) y h) del numeral 3 del artículo 2 del Decreto Supremo N° 023-2004-PCM señala lo siguiente: “c) Los bienes muebles e inmuebles del Estado no registrados como activos de los Gobiernos Regionales, ni de los Gobiernos Locales, excepto los considerados en el punto 2.b del presente artículo; d) La infraestructura pública a cargo de la administración de Entidades públicas conformantes del Gobierno Nacional, excepto las Empresas Estatales que deberán ser jerarquizadas mediante norma específica; e) La infraestructura y equipos de la Defensa y Seguridad Nacional, Orden Interno, Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional; f) Los bienes muebles e inmuebles reservados para la administración de una entidad pública, conforme a norma legal expresa; g) Los bienes muebles e inmuebles del Gobierno Nacional ubicados en el extranjero, en calidad de sedes diplomáticas, militares, policiales, incluyendo aquellos reconocidos como tales por las leyes y tratados internacionales; h) Los bienes que adquiera conforme a ley.”
[3] De acuerdo al artículo 62, literal b), de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales se tiene que: “Realizar los actos de inmatriculación saneamiento, adquisición, enajenación, administración y adjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal.
[4] El artículo 56 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece lo siguiente: “Son bienes de las municipalidades: 1. Los bienes inmuebles y muebles de uso público destinados a servicios públicos locales. 2. Los edificios municipales y sus instalaciones y, en general, todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad. 3. Las acciones y participaciones de las empresas municipales. 4. Los caudales, acciones, bonos, participaciones sociales, derechos o cualquier otro bien que represente valores cuantificables económicamente. 5. Los terrenos eriazos, abandonados y ribereños que le transfiera el Gobierno Nacional. 6. Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas. 7. Los legados o donaciones que se instituyan en su favor. 8. Todos los demás que adquiera cada municipio. Las vías y áreas públicas, con subsuelo y aires son bienes de dominio y uso público.”
[5] El artículo 62 del Reglamento de la Ley N° 29151 establece lo siguiente:
“La transferencia de predios estatales es la traslación de dominio a título gratuito u oneroso de predios del dominio privado estatal, que se realiza entre las entidades conformantes del Sistema.
La distribución de los ingresos producto de las transferencias a título oneroso se rigen por las reglas de la compra venta.”
Por su parte, el artículo 63 dispone lo siguiente:
“La transferencia de predios a título gratuito puede efectuarse siempre y cuando el bien sea destinado para programas o proyectos de desarrollo o inversión de conformidad con sus respectivas competencias, fijándose en la resolución aprobatoria dicha finalidad y el plazo de ejecución de la misma, bajo sanción de reversión en caso de incumplimiento.”
[6] Con lo cual los Municipios no podrían efectuar ventas directas.
[7] Nuevamente teniendo en cuenta las diferencias entre bienes de dominio público y privado y las distintas finalidades de cada uno.
[8] El artículo 41.1 del TUO de la Ley de Expropiación estable lo siguiente: “Para la aplicación del presente Decreto Legislativo, los predios y/o edificaciones de propiedad estatal de dominio público o de dominio privado, y de las empresas del Estado, de derecho público y de derecho privado, requeridos para la ejecución de Obras de Infraestructura declaradas de necesidad pública, interés nacional, seguridad nacional y/o de gran envergadura, son transferidos en propiedad u otorgados a través de otro derecho real, a título gratuito y automáticamente al sector, gobierno regional o gobierno local o titular del proyecto al cual pertenece el proyecto, en la oportunidad que estos lo señalan y por el solo mérito de la resolución administrativa que emita la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), en un plazo máximo de cuarenta y cinco días hábiles contados desde la fecha de presentación de la solicitud. Esta resolución es irrecurrible en vía administrativa o judicial.”
Fuente de imagen: Stereo Villa Informa
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