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Timestamp: 2017-02-23 00:17:49+00:00
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Demande d'abrogation de la norme contenue dans la décision du Conseil d’Etat rendue le 13 juillet 2016 - Le blog Droit administratif
Demande d'abrogation de la norme contenue dans la décision du Conseil d’Etat rendue le 13 juillet 2016
La rédaction	Monsieur le Président de la République,
Parmi celles-ci figurait une disposition prévoyant que « les délais de recours contre une décision déférée au tribunal ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Il s’agissait ici d’un nouveau droit particulièrement important pour les usagers, et spécialement pour les usagers dépourvus de compétences administratives, en imposant à l’administration de leur donner une information claire sur la manière dont les décisions qu’elle prend sont susceptibles de contestation. La sanction du non-respect de cette règle, le fait que le délai de recours ne court pas s’inscrivait parfaitement dans cette logique.
« on connaît d'ores et déjà certaines administrations qui, peu désireuses de susciter des recours juridictionnels, préfèrent offrir aux administrés la possibilité d'attaquer sans limitation de durée leurs décisions, plutôt que d'indiquer, lors des notifications, les voies et délais de recours. Il s'agit là d'une véritable question de stratégie administrative. Ainsi la mention des voies et délais de recours, destinée à renforcer les droits des administrés, est-elle bien souvent purement et simplement passée par pertes et profits » (V. Pecresse, concl. sur CE 27 octobre 1197 Mme de Laubier, RFDA 1998, p. 527).
« si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable ; qu'en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance ».
« la règle générale de procédure n'a pas, contrairement aux principes généraux du droit, de valeur supra-réglementaire ; elle peut alors être librement écartée par un acte administratif de nature réglementaire. C'est par exemple à bon droit que le pouvoir réglementaire a pu déroger à la règle générale de procédure selon laquelle c'est aux demandeurs qu'il appartient d'avancer les frais des mesures d'instruction réclamées par eux ou ordonnées d'office par le juge » (J. Sirinelli, Les règles générales de procédure, RFDA 2015, p. 358).
délai de recours , Frédéric ROLIN , jurisprudence Partager ce billet sur Facebook
Comme vous, j'ai pris connaissance de cette étonnante décision du Conseil d'Etat, rendue en Assemblée du contentieux, ce qui lui donne une portée extrêmement forte.
Cependant, bien que j'approuve la totalité du contenu de votre lettre, je doute de l'aboutissement de votre démarche.
Or, je vois mal l'administration compléter la partie réglementaire du CJA par l'adoption d'un décret qui serait nécessairement soumis à l'examen de sections administratives du Conseil d'Etat. Cette jurisprudence permet d'ailleurs de poser à nouveau la question de l'étanchéité entre sections administratives et contentieuse, puisqu'un tel décret serait probablement soumis à l'examen d'une section administrative puis de l'Assemblée générale, présidées respectivement par deux membres du CE ayant participé au délibéré de l'arrêt du 13 juillet.
Par ailleurs, je vois mal le législateur adopter une loi (ou un article au sein d'une loi) combattant cette jurisprudence, alors que l'agenda du Parlement paraît surchargé et que la volonté politique semble focalisée vers d'autres échéances. 2.
Je ne comprends pas l'argument tiré de la règle générale de procédure. Que celle-ci ne soit pas un pgd n'empêche nullement, selon les termes même de l'arrêt, qu'elle découle d'un pgd. Le CE dit clairement (à tort ou à raison) que l'inopposabilité perpétuelle est contraire au PGD de la sécurité juridique. Par conséquent un (hypothétique) décret en CM (et en CE!) qui viendrait l'inscrire dans le CJA serait annulable sur ce fondement. Bon, il est vrai que l'application du principe de SJ à des actes individuels aboutit à une dilution certaine la notion même de SJ...
Je précise que je suis, sur le fond, en parfait accord avec le Pr Rolin. 3.
@ Marc : j'en doute également mais c'est une démarche qui vise avant tout à questionner le statut de la norme d'origine juridictionnelle. Le succès serait d'arriver à faire dire que c'est une norme comme une autre (et donc contestable).
@ Mathieu : l'arrêt dit principe, puis sur la base de ce principe tire une "règle", rédaction laxiste dont il y a des précédents cités dans l'article de J. Sirinelli. Je ne pense pas que l'on soit en présence d'une invalidation par un PGD sans quoi il n'y aurait pas besoin de passer par cette notion de règle. 4.
Désolé d'aller à l'encontre de l'opinion dominante ici, et de défendre la décision du Conseil d'État, mais celle-ci, eu égard au cas d'espèce, ne me scandalise nullement.
Je note d'ailleurs que la décision ne mentionne aucune note en délibéré produite pour le requérant...
Perso, quand les conclusions du rapporteur public ne vont pas dans mon sens à l'audience d'Assemblée du vendredi, il y a une note en délibéré avec une QPC faxée dès le lundi matin.
Si j'ai bien compris, il s'agit d'une personne qui a contesté, 22 ans après, la constatation de sa pension de retraite, laquelle mentionnait un délai de recours de 2 mois, mais n'indiquait pas devant qui.
Une seule chose me paraît vraiment contestable dans cet arrêt, c'est la dernière phrase du considérant 5 : "qu'en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance".
D'où diable sort ce délai d'un an ?
Il me semble que les sommes trop perçues (ou non-réclamées) à des fonctionnaires font par exemple l'objet d'une prescription quadriennale. Pourquoi l'État aurait-il 4 ans pour réclamer, mais le fonctionnaire seulement un an pour contester ?
Il est opportun de se poser la question du rôle du Conseil d'État dans notre démocratie, surtout du fait de ses 3 fonctions. Mais je crains qu'ici, on ne dépense inutilement de l'énergie.
La question de l'application des règles de prescription du code civil est délicate. Rappelons qu'avant 2008, l'ancien article 2227 du code civil mentionnait que "L'Etat, les établissements publics et les communes sont soumis aux mêmes prescriptions que les particuliers, et peuvent également les opposer.". Cette disposition a été supprimée par la loi n°2008-561 du 17 juin 2008, sans être remplacée. Le Conseil d'Etat pourrait opter pour sa technique des "principes dont s'inspire le Code civil" pour appliquer la substance des articles du code civil sans être lié par la jurisprudence de la Cour de cassation, mais la question du délai de prescription applicable hors prescription quadriennale est délicate (une chronique du CRDJ a récemment traité de ce sujet, et les membres du CE ne masquent pas leur embarras).
Ce qui est contestable, dans l'affaire qui nous intéresse ici, c'est que le CE pose un délai général de forclusion d'un an, sorti de nul part, à l'occasion d'une affaire relativement "extrême", puisque le requérant contestait un acte administratif plus de 20 ans après son édiction. La motivation choisie par la haute juridiction administrative est assez légère, à mon sens. Voir une haute juridiction parler de "délai raisonnable" puis évoquer une "règle générale" démontre le flou du fondement de la règle posée (droit comparé ?). Le fichage de la décision sera intéressant à cet égard.
Il me semble également qu'il n'y a pas de PGD dégagé par le Conseil d'Etat. Le CE utilise une formulation assez standard lorsqu'il dégage un tel principe, pour qu'il n'y ait pas d'équivoque : "considérant qu'il résulte d'un principe général du droit" (voir le récent PGD d'obligation de reclassement pesant sur l'employeur en cas d'impossibilité pour un agent public d'occuper un poste pour une raison médicalement constatée : CE, 3-8 CCR, 13 juin 2016, n°387373). 6.
@ Pr Rolin: Merci pour votre réponse! En l'espèce, il me semble que la rédaction est très claire. Il y a, concernant l'opposabilité des délais de recours lorsque ceux-ci ne sont pas mentionnés dans l'acte, diverses règles générales de procédure possibles: forclusion de 4 mois, 1 an, 2 ans, que sais-je encore.... et puis pas de forclusion du tout. Le CE en a choisi une un peu arbitrairement: ce sera 1 an. Il aurait pu choisir 18 mois ou 9 mois. En revanche toutes les RGP possibles ne sont pas légales. L'une d'entre elles en particulier, celle de l'inopposabilité perpétuelle, qui résulte de l'interprétation antérieure, et maintenant abandonnée, de l'article R421-5 CJA, est contraire au PGD de la SJ. Selon le CE bien sûr. Bien entendu ni la règle des 1 an, ni celle de la perpétuité, ne sont des PGD. Le CE ne dégage nul PGD Dans l'arrêt contesté, mais il applique un PGD reconnu antérieurement (dans KPMG et même avant). Par conséquent, si le PR prend en CM le décret que vous appelez de vos voeux, cet acte pourrait être annulé* non pas sur le fondement de ce que la règle des 1 ans est un PGD, mais de ce que la SJ est un PGD, et que "le principe de sécurité juridique (...) fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle". Sur le fond, il me semble que la principale critique que l'on puisse adresser au CE, outre celles très pertinentes que vous soulevez, est la suivante. Le principe de l'inopposabilité des délais de recours en cas d'absence de mention dans l'acte repose sur l'idée que les administrés ne sont pas censés connaître le CJA ou le CRPA. C'est pourquoi on considère que, s'agissant d'actes individuels, il n'est pas aberrant, et il est même justifié, que les délais de recours ne soient pas opposables s'ils ne sont pas mentionnés dans l'acte. Or si on suit le conseil d'Etat, les administrés ne sont certes toujours pas censés connaître le CJA ou le CRPA – faute de quoi on ne comprendrait pas pourquoi les délais de droit commun leur resteraient inopposables –, mais en revanche ils sont censés connaître un obscur arrêt d'assemblée du CE rendu au coeur de l'été! En l'absence de cette connaissance, comment pourraient-ils savoir qu'ils n'ont qu'un an pour effectuer un recours?
D'autre part, je maintiens qu'appliquer le PGD de la SJ à une règle concernant des actes individuels DEFAVORABLES (!!) est plus que contestable – mis à part, certes, les éventuels droits des tiers que l'annulation de l'acte pourrait léser. * A supposer bien sûr que quelqu'un ait intérêt à agir contre un acte réglementaire plus favorable aux administrés... 7.
Je vois que nous sommes plusieurs à considérer que le problème de cet arrêt est dans la durée non justifiée d'un an qu'il a prévue.
Pour ce qui est du principe de sécurité juridique, j'ai compris il y a quelques 5 ans qu'il n'est pas unique, mais qu'il y en a 2.
Tout simplement parce qu'une affaire devant la juridiction administrative oppose en général un administré à l'administration.
-Il y a la sécurité juridique de l'administré : que les règles ne changent pas trop souvent et qu'il puisse adopter une attitude cohérente à moyen terme : c'est en gros KPMG et l'étude du Conseil d'État ;
-Mais il y a aussi la sécurité juridique de l'administration : que ses décisions ne soient pas trop contestées et dans des conditions n'induisant pas trop de conséquences : c'est l'arrêt AC!, celui qui porte mon nom ou celui ici discuté.
Il est clair pour moi (et rien dans les décisions du Conseil d'État ne dit le contraire) que seul le premier constitue un "principe général du droit" (qui doit être favorable aux droits du justiciable, pas à ceux de l'administration). 8.
@ Danthony: C'est en effet beaucoup plus clair comme cela. (v. aussi l'AJDA de ce jour). Le pb est que ni AC, ni Danthony, ni Béziers I, ni Tarn et Garonne (sauf en ce qui concerne la modulation du revirement de jurisprudence) n'emploient expressis verbis l'expression "sécurité juridique". L'arrêt discuté ici, oui. Reste à savoir s'il s'agit de 2 facettes d'un même PGD, ou bien, comme vous l'affirmez, de deux principes distincts quoique homonymes, et quel est le rang normatif de ce second "principe". 9.
Article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 10.
voici que disparait un Grand Homme de Justice et d'Etat qui aurait pu nous aiguiller vers de bonnes réflexions à ce sujet
www.conseil-etat.fr/Actua...
j'imagine que le présent site/blog lui rendra hommage
Mais il est vrai que je prépare depuis quelques années un site Internet où figurerait la face cachée (i.e. du point de vue du justiciable, avec les mémoires échangés) de certaines décisions que pour ma part j’estime discutables. Cela prendra un certain temps (par exemple une décision est en délibéré depuis jeudi).
Je ne sais pas si ces remarques ont été lues par le Conseil d'État, mais en tout cas celui qui lit comprendra qu’au vu de ce qui figurait dans le rapport public, les décisions du 23 décembre 2011 pouvaient quand même difficilement invoquer le principe de sécurité juridique pour justifie du « principe ayant inspiré l’article 70 de la loi 2011-525.
I–	Principe de légalité et droit des justiciables à un recours effectif
II–	Principes généraux du droit
III–	Sécurité juridique
IV–	Quelle règle ? (arrêt Alitalia)
➢	Par sa généralité même (tous les vices de procédure, même dans des domaines où les décisions ne sont que très rarement contestées) elle constituerait une atteinte substantielle au principe de légalité : pourquoi donc rendre impossibles des recours contre des décisions qui ne sont que très rarement attaquées pour vice de procédure (par exemple parce que l’autorité qui les rend dispose de tous les moyens nécessaires pour éviter les vices de procédure !).
➢	Certaines décisions, pourtant manifestement illégales, ne pourraient plus être annulées, fût-ce après une demande d’abrogation. Et cela même si l’annulation était sans conséquences, ou l’annulation pouvait être différée pour pallier les conséquences excessives. Comment concilier cela avec le principe constitutionnel de légalité (c’est évidemment pour cela que votre rapport public 2011 préconise un délai !) ?
➢	La détermination de ce qui est ou pas un vice de procédure substantiel dépendrait désormais du juge intervenant en « arbitre subjectif des intentions plutôt qu’en marqueur objectif des irrégularités ». Quelle insécurité juridique ! Et combien d’appels et pourvois en cassation sur ce motif ?
V–	Découverte de la règle
VI–	Statut législatif et QPC
VII–	L’arrêt Association AC ! et l’arrêt Société Tropic
Nous sommes plus de 6 mois après cet arrêt, je viens d'aller voir sur ArianeWeb : il n'y a toujours pas les conclusions du rapporteur public dont j'espérais qu'elles me permettraient de comprendre ce "délai raisonnable" fixé à 1 an.
Déjà que cet arrêt d'Assemblée n'avait pas fait, sauf erreur de ma part, l'objet d'un communiqué de presse lorsqu'il a été rendu ... Ajouter un commentaire