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Timestamp: 2018-02-18 04:02:13
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Los radiodifusores ante el dividendo digital: el nuevo protagonismo de los operadores de telecomunicación - PDF
Los radiodifusores ante el dividendo digital: el nuevo protagonismo de los operadores de telecomunicación
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Daniel Juan Francisco Barbero Vargas
1 Los radiodifusores ante el dividendo digital: el nuevo protagonismo de los operadores de telecomunicación Cristina Cullell March Universidad Jaume I Resumen: Finalizado el proceso de transición a la TDT emerge el dividendo digital un nuevo espacio en el espectro radioeléctrico destinado a la prestación de diferentes tipos de servicios de comunicación electrónica. Con la liberación del dividendo digital los radiodifusores dejan de gozar de privilegios sobre este espacio el cual se ha adjudicado a los operadores de telecomunicación, después de haber concurrido a una subasta pública. La comunicación que se presenta quiere analizar el nuevo entorno en que se encuentran los operadores de televisión, los cuales ven amenazada su presencia en el espacio radioeléctrico a causa de los procesos de liberalización que esta red experimenta. Ello conlleva la aparición de nuevos y poderosos actores los operadores de telecomunicación- en un espacio que históricamente había estado atribuido a la radiodifusión terrestre de contenidos audiovisuales. Este nuevo entorno origina nuevas dinámicas que, a su vez, pueden condicionar las estrategias de concentración así como las fórmulas de defensa del pluralismo en el mercado mediático. Palabras clave: dividendo digital, espacio radioeléctrico, radiodifusión, liberalización 1. Introducción Lejos de ser un fenómeno tecnológico, la televisión digital terrestre (TDT) tiene un profundo impacto en la totalidad del sistema televisivo abarcando tanto el tipo de oferta como las formas de consumo, el modelo de negocio y las estructuras productivas. Mucho se ha escrito sobre la TDT. En positivo: mejora la calidad de imagen y de sonido; amplía la oferta de canales y favorece la creación de canales temáticos; hace posible la emisión de contenidos interactivos, etc. Y también, en negativo: altos costes del cambio tecnológico; adjudicaciones de las nuevas licencias de TDT según criterios en ocasiones tildados de partidistas e interesados; dificultades de financiación por parte de los operadores y consiguiente aparición de un modelo de negocio casi insostenible, y un largo etcétera. Sin embargo, una vez finalizado el apagón analógico en nuestro país existen todavía algunas cuestiones que cabe plantear e intentar resolver. A qué necesidades reales obedece la ISBN-13: / D.L.: TF Página 1
2 introducción de la TDT?, Quiénes son los principales beneficiados por este fenómeno?, Qué consecuencias tiene la aparición del dividendo digital para el sector de la radiodifusión? De entre las diferentes tecnologías, la telefonía móvil es la que ha experimentado una mayor evolución en las últimas décadas, y la introducción de los teléfonos inteligentes es un buen ejemplo de ello al superar la mera prestación de servicios telefónicos de voz para convertirse en dispositivos móviles inteligentes capaces de ofrecer múltiples servicios (radio, televisión, consulta de correo electrónico, conexiones a internet, GPS, etc.). En este contexto de gran presión tecnológica sobre el espectro aparece la TDT, cuya introducción permite, entre otras cosas, una mayor eficiencia en el uso de este recurso y da lugar a la liberación de una parte de éste, el dividendo digital. La introducción de la tecnología digital en la banda UHF, atribuida a la radiodifusión, no sólo mejora la calidad de la imagen y el sonido, incrementa la oferta de canales o permite la prestación de servicios interactivos, sino que, sobre todo, optimiza el uso de la red radioeléctrica dedicada a la radiodifusión. Por todo ello, la aparición del dividendo digital representa una oportunidad única para satisfacer la creciente demanda del espectro, y sus óptimas características técnicas hace que tenga un gran potencial para la prestación de diferentes tipos de servicios de comunicaciones electrónicas inalámbricas (radiodifusión digital móvil, banda ancha inalámbrica, etc.) a la vez que abre un campo para la introducción de nuevas formas de regulación del espectro más abiertas, flexibles y descentralizadas. Paralelamente a la introducción de nuevas formas de gestión de la red radioeléctrica y la emergencia del dividendo digital en Europa. Las instituciones europeas han ido impulsando la introducción de nuevas formas de gestión de la red radioeléctrica más abiertas, flexibles y orientadas al mercado. Un buen ejemplo de ello es la aprobación de la reciente reforma del marco legal de las comunicaciones electrónicas a finales de 2009 que instaura un mercado del espectro en Europa 1. El primer dividendo digital, comprendido entre los MHz, se ha abierto a todo tipo de comunicaciones electrónicas distintas a la radiodifusión a partir de la introducción de nuevas formas de gestión más flexibles y abiertas al mercado. Además a partir de 2015 se ha planificado un segundo dividendo digital comprendido entre los 694MHz y los 790MHz.Las los cambios normativos que está experimentando la gestión del espacio radioeléctrico poco a poco van extendiéndose en la banda UHF y prevén un horizonte poco esperanzador para el sector de la radiodifusión ya que poco a poco ve como el marco legal no favorece su presencia en el espacio radioeléctrico. 2. Radiodifusores y espacio radioeléctrico Nuestra vida cotidiana está llena de actividades para las cuales se requiere de espacio radioeléctrico, desde hablar por teléfono móvil a conectarnos a internet 1 Directiva 2009/140/CE por la que se modifica la Directiva marco 2002/21/CE, la Directiva de acceso 2002/19/CE y la Directiva de autorización 2002/20/CE. ISBN-13: / D.L.: TF Página 2
3 a través de la red WiFi, hasta encender la radio del coche o utilizar el mando a distancia del televisor. Y esto sin tener en cuenta las comunicaciones imprescindibles por el transporte aéreo, marítimo o las de emergencias y seguridad. El espacio radioeléctrico es un espacio a través del cual circulan infinidad de comunicaciones y servicios básicos para el actual sistema socio-económico. A medida que la sociedad ha evolucionado, se han creado nuevas necesidades comunicativas que requieren de espacio radioeléctrico como la radio o la televisión, pero han sido, sobre todo, la telefonía móvil y los servicios de datos en movilidad los que han convertido este espacio en un recurso estratégico por el desarrollo de la sociedad digital. Desde un punto de vista técnico, la definición material de espacio radioeléctrico la podemos encontrar a textos jurídicos de ámbito internacional, regional y estatal. Por un lado, el Reglamento de Radiocomunicaciones -anejo al Convenio de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones -, el artículo 2 del la Decisión 676/2002/CE del espectro de la UE y el artículo 3 del Real decreto 863/2008 que desarrolla la Ley 32/2003 de General de Telecomunicaciones. Basándonos en las tres normativas podemos considerar que el espectro radioeléctrico es el espacio a través del cual se propagan ondas radioeléctricas, la frecuencia de las cuales se fija por debajo de los 3000GHz; dichas ondas se propagan por el espacio sin necesidad de guía artificial. También, se incluye dentro del concepto de espacio radioeléctrico las ondas electromagnéticas de frecuencia superior a los 3.000GHz que se propagan por el espacio sin guía artificial. Es precisamente esta última propiedad de las ondas la propagación por el espacio sin guía artificial el elemento clave para determinar si éstas se incluyen en el marco jurídico del espectro. Atendiendo a esta premisa, el espectro radioeléctrico no existe en sí sino que es en función de las ondas electromagnéticas sin guía artificial que circulan a través de él; de ellas depende su magnitud y extensión. Se trata pues, de un espacio virtual, una realidad física utilizada para la prestación de servicios de telecomunicaciones, radiodifusión sonora y televisiva, defensa, emergencias, transporte o investigación científica. Desde una perspectiva tecnológica-objetiva, el espectro es una creación intelectual de una realidad física que comprende el continuo electromagnético (Fernando, 2004:706). En este sentido, las ondas electromagnéticas son energía radiada, impulsos eléctricos que irradian energía en forma de partículas de luz denominados, fotones; esta cantidad de energía que irradian viene determinada por la frecuencia, y por lo tanto, a mayor energía habrá mayor frecuencia. Según los rasgos distintivos de cada onda, estas se agrupan en rangos de frecuencia formando las llamadas bandas del espectro radioeléctrico, cada una de las cuales agrupa un conjunto de frecuencias consecutivas que comparten propiedades. El año 1961 a la Conferencia europea de radiodifusión se acordó que las bandas atribuidas a la radiodifusión serían la Very High Frecuency (VHF) y las Ultra High Frecuency (UHF). ISBN-13: / D.L.: TF Página 3
4 Tabla 1: Frecuencias atribuidas a la radiodifusión. Frecuencia Banda Rango de frecuencia Canal Banda I MHz VHF Banda II MHz 2-4 Banda III MHz 5-12 UHF Banda IV MHz Banda V MHz Fuente: UIT Del mismo modo que entre la infinidad de ondas electromagnéticas que circulan por el espacio tan sólo una parte de ellas (las olas radioeléctricas) son idóneas para las comunicaciones; de entre el rango de frecuencias inferior a los 3.000GHz también hay bandas especialmente indicadas para la prestación de servicios de voz, audio, datos o vídeo. En este sentido, las bandas VHF y UHF, atribuidas a la radiodifusión, destacan por sus propiedades de cobertura y propagación, de forma que reúnen las calidades óptimas para transportar cualquier tipo de señal. Este es el principal motivo por el cual las frecuencias de radiodifusión se denominan, también, frecuencias de oro. Vistas las propiedades técnicas del espacio radioeléctrico es conveniente abordar su ámbito subjetivo en lo referente a su titularidad. Históricamente, el espectro se ha considerado un espacio público perteneciente en los estados a pesar de que estos podían transmitir una pequeña parte de su soberanía a organismos supranacionales como la Unión Internacional de las Telecomunicaciones (UIT). Y es que el espectro representa un elemento más de la soberanía territorial de un país que comprende tierra, mar y aire, se trata de un bien demanial, de propiedad pública, del estado como lo puede ser una calle o una playa. El espectro es pues un bien de dominio público la titularidad del cual pertenece a la administración del estado de manera cumple la función de satisfacer finalidades públicas. La demanialidad del espectro radioeléctrico, o calidad de dominio público radioeléctrico, no tan sólo supone que la propiedad de este espacio corresponde al estado sino que también su gestión, planificación y control de las actividades que se llevan a cabo. El dominio público radioeléctrico puede tener diferentes usos: uso común general, uso común especial y uso privativo. Los diferentes tipos de usos del dominio público radioeléctrico venden fijados por el Cuadro Nacional de Asignación de Frecuencias (CNAF), donde se planifica la utilización del dominio público radioeléctrico y se determina el tipo de uso que se le da a una banda o subbanda. El poder de los poderes públicos sobre el espectro radioeléctrico ha ido más allá de la simple titularidad y ha jugado un papel clave en la gestión y planificación de las actividades que se llevan a cabo. No obstante, si en los últimos años la calificación del espectro como bien demanial ha sido aceptada atendiendo a la necesidad de coordinación internacional, su escasez y la prestación de servicios universales a través de él, últimamente se está cuestionando su ubicación dentro de la categoría jurídica de dominio público. ISBN-13: / D.L.: TF Página 4
5 Ante la rápida evolución tecnológica y la convergencia de redes (Marsden, 2000: 19; Michalis, 2007: 290) se está produciendo un cambio de modelo regulatorio en este espacio que, como veremos, está pasando de un ámbito de titularidad pública a otro de titularidad privada, cuando se instaura un mercado de espectro. Este nuevo escenario dominado por las fuerzas del mercado, perjudica enormemente el espacio reservado a la prestación de servicios de radiodifusión. En este nuevo marco normativo, el sector de la radiodifusión experimenta serias dificultades para mantener su espacio (bandas de frecuencia) en un entorno dominado por el mercado de espectro Las nuevas necesidades de espectro y la emergencia del dividendo digital Una de las causas principales que motivan el tránsito a la televisión digital hace referencia a las limitaciones del espectro radioeléctrico puestas en evidencia con la llegada de nuevos servicios de telefonía móvil. La escasez de la red radioeléctrica llegó al límite de sus posibilidades con la evolución de la industria de las telecomunicaciones o comunicaciones electrónicas 2, por ejemplo, los avances tecnológicos en la telefonía móvil 3G, que ofrecía nuevos servicios telefónicos e internet, tuvo un efecto directo sobre la demanda y en la consecuente disponibilidad del espectro. Conviene subrayar que de la misma manera que ocurrió con la televisión de alta definición (TVAD) una década antes, la nueva generación de telefonía móvil se percibía como un punto estratégico en el crecimiento global del sector de la tecnología avanzada y era clave para extender el concepto de la sociedad de la información (Galperin, 2004:46). Sin embargo, el principal inconveniente para desarrollar los servicios que la nueva generación de telefonía móvil ofrecía, era la falta de frecuencias suficientes en el espectro 3. Para superar esta escasez y el interés público para desarrollar los servicios de telefonía móvil de 3G en el marco de la sociedad de la información, los gobiernos centraron sus actividades a maximizar el uso del espectro. Esto suponía fijar la atención a aquellos usuarios que ocupaban más espacio, por un lado, el mismo gobierno a través de los servicios de telecomunicación militar y defensa 4 ; y por otro, el sector de la radiodifusión. Los dos principales usuarios que llevan a cabo actividades sobre el espectro, eran de naturaleza muy distinta; el gobierno presta servicios de defensa nacional, seguridad pública o investigación científica a través de este recurso, y poco a poco se fue poniendo en evidencia la imposibilidad de limitar este tipo 2 Resulta interesante apuntar la apreciación que Peter Humphreys hace en relación a estos dos conceptos. Para el autor inglés el sector de las telecomunicaciones ha llevado a cabo un proceso de redefinición a consecuencia de la convergencia digital dando lugar al sector de las comunicaciones electrónicas (Humphreys y Simpson, 2005). 3 La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) calculó que se necesitaba un mínimo de 230MHZ de espectro para desarrollar los servicios de móviles 3G. En el caso de los EEUU disponer de este espacio suponía doblar la parte del espectro que hasta ahora se había utilizado para la telefonía móvil. 4 Los servicios de defensa y el ejército son los que ocupan más espectro y utilizan frecuencias más valiosas. ISBN-13: / D.L.: TF Página 5
6 de actividades para liberar parte del espectro. En definitiva, pronto quedó claro que el incremento de demanda del espectro no se solucionaba transfiriendo frecuencias del gobierno al sector comercial (Galperin, 2004:47). Ante esta evidencia, los gobiernos centraron su atención en el otro agente que ocupaba más espectro para llevar a cabo sus actividades: los operadores de televisión 5. Ya entonces, los avances tecnológicos en la compresión y el procesamiento de la señal televisiva permitían utilizar el espectro más eficazmente de manera que en un mismo canal de espectro se podían transmitir más canales de televisión. Así, la digitalización de las transmisiones televisivas fue la solución a los problemas de escasez del recurso, de manera que una vez digitalizada la señal televisiva, que transita a través del espectro radioeléctrico, se libera una parte de éste, dando lugar al dividendo digital. La implantación de la TDT permite una mayor eficiencia en el espectro que las analógicas. Por ello, una vez se ha completado el apagón analógico se libera una cantidad del espectro dando lugar a lo que conocemos como dividendo digital, éste es resultado de una mayor eficiencia de la banda de radiodifusión gracias a la tecnología digital. La emergencia del dividendo digital se constituye como una oportunidad para dar respuesta a la creciente demanda de servicios de comunicación inalámbricas a la vez que supone la posibilidad de introducir nuevas aplicaciones de banda ancha inalámbrica que permitirían reducir la brecha digital en muchos países. La liberación de una parte de la banda UHF permite la introducción de nuevas formas y mecanismos de gestión que favorecen la entrada de nuevos agentes, es decir, se da lugar a una reocupación de éste mediante una nueva atribución de frecuencias. Sin embargo, para llevar a cabo este proceso, los gobiernos tienen que realizar una planificación minuciosa del espectro de acuerdo a una coordinación internacional 6. Así, a lo largo del proceso establecido para otorgar nuevas licencias, las autoridades competentes pueden optar por dar continuidad a las formas clásicas de gestión del espectro como hasta ahora o flexibilizar sus usos mediante la introducción de nuevos mecanismos, como pueden ser la implantación de formas del mercado que permiten un cambio de titulares mediante la comercialización de licencia 7. De este modo, desde el momento en que hay más operadores potenciales para hacer uso sobre este espacio, el interés público sobre las actividades llevadas a cabo en él incrementa. A partir de entonces, los gobiernos tienen una nueva vía de ingresos, los dividendos del espectro y ya no hay una necesidad de subir los impuestos para hacer frente al déficit público (Cave y Nakamura, 2006:12) 8. El conjunto de cambios que se están produciendo en las 5 Las emisiones de cada canal de televisión ocupa 6MHz en Estados Unidos mientras que en Europa 8MHz. 6 La radiodifusión analógica estaba regulada en los acuerdos de Estocolmo del año La radiodifusión digital se planificó en la Conferencia Regional de Radiocomunicaciones (CRR06) celebrada año 2006 en Ginebra. 7 En la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones (CMR07) se acordó la reserva de la banda 790MHz-862MHz para servicios de comunicaciones electrónicas inalámbricas.. 8 A finales de los años noventa el erario público de los EEUU recibió más de 35 billones de dólares con el otorgo de licencias de telefonía móvil de 3G. ISBN-13: / D.L.: TF Página 6
7 modalidades de gestión del espacio radioeléctrico serán objeto de atención a continuación. 3. Nuevas formas de gestión en la banda UHF: un nuevo escenario para los radiodifusores Los avances tecnológicos han dado lugar a formas de regulación del espectro más flexibles y abiertas que facilitan la introducción de nuevos sistemas y tecnologías (Noam, 2006; Cave, Webb et.al., 2007; Cave y Webb, 2012), y en el ámbito de la UE estas reformas se plasman en la Directiva 2009/136/CE y la Directiva 2009/140/CE. La banda UHF atribuida históricamente a la radiodifusión- y el dividendo digital no serán una excepción y experimentarán un cambio en su marco normativo que potenciará la prestación de nuevos servicios favoreciendo especialmente las comunicaciones electrónicas móviles, en perjuicio de las formas de radiodifusión tradicional. Los aires de renovación de las antiguas formas de gestión del espectro dominan diferentes ámbitos nacionales e internacionales 9. Particularmente, la revisión de los modelos de gestión del espectro en la UE es una parte central de la reforma del marco regulador de las comunicaciones electrónicas aprobada en Sin embargo, de manera informal, la Comisión ya había empezado a avanzar en una gestión del espectro más flexible mediante la introducción de una política más efectiva y abierta como lo demuestra la Comunicación sobre un acceso rápido al espectro para servicios de comunicaciones electrónicas inalámbricas a través de una mayor flexibilidad, también denominada política de los WAPECS, por sus siglas en inglés Wireless Acces Policy for Electronic Communications Services 10. Los WAPECS son una política informal específica de acceso inalámbrico para servicios de comunicaciones electrónicas a partir de formas más abiertas y flexibles con el objetivo de desarrollar un ambiente favorable a la innovación, que facilite el acceso de las nuevas tecnologías al espectro, a la vez que sea consecuente con los objetivos fijados en la Agenda Digital Europea sobre la competitividad y el crecimiento económico (Akalu, 2006). Desde un punto de vista formal, los principios de los WAPECS se recogen en la reforma del marco jurídico de las comunicaciones electrónicas de 2009, más concretamente en la Directiva 2009/140/CE. La aprobación de esta norma supone un paso definitivo en la consolidación de una política y una regulación del espacio radioeléctrico propia de la Unión Europea, una vez se ha puesto en evidencia que las fronteras nacionales resultan poco adecuadas para asegurar su uso óptimo; por consiguiente, una actuación a escala europea resulta imprescindible para conseguir este objetivo. La flexibilidad y apertura a todo tipo de servicios es una de las características principales de las nuevas formas 9 Estados Unidos y Australia son, entre otros, países que también han comenzado a introducir mecanismos de mercado en la gestión del espacio radioeléctrico. 10 Este nuevo enfoque de la gestión del espectro se prevé en unas bandas muy concretas como las atribuidas a la radiodifusión, la os servicios GSM o a los de telefonía móvil de tercera generación UMTS, entre otros. ISBN-13: / D.L.: TF Página 7
8 de gestión del espacio radioeléctrico que se están imponiendo en Europa (Cave y Webb, 2012). En este sentido, las principales aportaciones de la reforma de 2009 relativas al espectro radioeléctrico hacen referencia al establecimiento de un nuevo régimen de gestión a partir de la instauración de un mercado del espectro y la flexibilización en el acceso a este recurso con la introducción de los principios de neutralidad tecnológica y de servicios 11. La reforma introducida en 2009 parte de la base que el modelo tradicional de gestión del espacio radioeléctrico centralista y con un alto control administrativo no es suficientemente flexible para hacer frente a la evolución de la tecnología y la economía digital, caracterizada por un rápido desarrollo de la tecnología inalámbrica y una demanda creciente espectro (Valetti, 2001; Hazlett, 2003). En este contexto, la introducción de formas de regulación más flexibles será un aspecto esencial para dar una respuesta adecuada a este nuevo entorno; un ejemplo de ello es la creación de un mercado del espectro que permita la transferencia o el arrendamiento de derechos individuales de uso de radiofrecuencias. Así lo prevé el artículo 9ter.1 de la Directiva 2009/140/CE cuyo articulado establece que los estados miembros garantizarán que las empresas puedan transferir o arrendar sus derechos individuales de uso de radiofrecuencias a otras empresas, con arreglo a las condiciones relativas a los derechos de uso de radiofrecuencias y con arreglo a los procedimientos nacionales. En base a este precepto, la gestión de las radiofrecuencias para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas deberá preservar y favorecer la competencia de mercado. En este mercado se intercambian derechos de propiedad sobre determinadas frecuencias del espectro radioeléctrico, dichos derechos son creados y previstos en una licencia (Hazlett, op.cit); o bien, definidos en función del grado de interferencia que un determinado operador está obligado a soportar en una determinada banda de frecuencia (Webb, 2009) como sucede en el Reino Unido. A pesar de las dudas que en algunos sectores genera la instauración de un mercado de espectro respecto la protección de determinados intereses generales (Falch y Tadayoni, 2004; Akalu, 2010), la correcta competencia en el mercado del espectro será un valor a perseguir por la regulación europea. Mantener y desarrollar la competencia en los servicios móviles de comunicación es uno de los objetivos estratégicos previstos en el programa plurianual de política del espectro radioeléctrico aprobado por la Decisión 243/2012/UE, que debe guiar la actividad reguladora de los países europeos en los próximos años 12. Con este objetivo, las autoridades nacionales de regulación deberán aplicar principios reguladores objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados para preservar la competencia en beneficio de los consumidores y, a la vez, fomentar una inversión eficiente, orientada al mercado, así como a la innovación en infraestructuras limitando las 11 Otro aspecto a destacar de la reforma introducida por la Directiva 2009/140/CE hace referencia a la creación de mecanismos para coordinar las actuaciones sobre la red radioeléctrica que llevan a cabo los diferentes países europeos. 12 Según se prevé en el artículo 3. i) de la citada Decisión. ISBN-13: / D.L.: TF Página 8
9 obligaciones reglamentarias ex ante 13. La vía que contempla la regulación europea para introducir el mercado de espectro la encontramos en la introducción de los principios de neutralidad tecnológica y de servicios que se erigen como principios básicos de regulación. En base a estos principios, a fin de facilitar a los agentes de mercado el acceso a radiofrecuencias se eliminan las barreras de entrada a partir de la introducción de autorizaciones neutrales sobre la tecnología a utilizar y el servicio a prestar. Una regulación que especifique la tecnología a implantar puede tener un efecto negativo para la eficiencia del mercado (Van der Haar, 2008) y por ello la intervención reguladora sobre aspectos tecnológicos debe ser mínima y subsidiaria (Koops, 2006). Al tenor de la Directiva 2009/140/CE, la regulación del espacio radioeléctrico deberá aplicar los principios de regulación basados en la neutralidad tecnológica y de servicios, de este modo, los países europeos tendrán que velar porque se pueda utilizar cualquier tipo de tecnología y prestar cualquier tipo de servicio de comunicaciones electrónicas en las bandas de radiofrecuencia disponibles, en base a los principios de neutralidad tecnológica y de servicios previstos a los artículos 9.3 y 9.4. de la mencionada Directiva. Asimismo, la reciente aprobación del programa plurianual de política del espectro radioeléctrico en la Unión Europea fija ambos principios, de neutralidad tecnológica y de servicios, como principios de regulación general 14. Su concreción implica que la regulación no puede favorecer unos servicios ante otros (por ejemplo la radiodifusión) sino que se deben tratar todos los servicios por igual. Consecuentemente, todos aquellos servicios que potencialmente puedan ser prestados a través del espacio radioeléctrico tendrán que competir entre ellos, si quieren obtener alguna banda de frecuencia en este espacio tan demandado (Cullell-March, 2010). Tanto el principio de neutralidad tecnológica como el de servicios, tienen un efecto directo sobre el marco jurídico de la banda UHF atribuida a los servicios de radiodifusión- basado en un modelo centralizado y estrictamente regulado que evoluciona hacia un modelo más abierto y flexible sobre las tecnologías a utilizar y servicios a prestar. La emergencia del dividendo digital constituye un hecho paradigmático puesto que supone una revolución en el modelo de gestión de la parte alta de la banda UHF; a partir de ahora, esta banda estará regulada por nuevas formas de gestión del espectro, que facilitan el acceso al recurso y están destinadas a satisfacer las necesidades del 13 Así lo prevé el artículo 8.5 de la Directiva marco modificada por la Directiva 2009/140/CE. La regulación ex ante se contrapone a la regulación ex post. En el primer caso, las autoridades de regulación fijan a priori unas condiciones a partir de las cuales determinados agentes pueden operar en el mercado. Un ejemplo sería el concurso público a partir del cual los poderes públicos fijan unas prioridades como pueden ser una determinada calidad de servicio, tecnología, impacto ambiental, etc. 14 Artículo 2.2. de la Decisión 243/2012/UE por la que se establece un programa plurianual de política del espectro radioeléctrico en la Unión Europea. ISBN-13: / D.L.: TF Página 9
10 mercado de las comunicaciones electrónicas móviles 15. Sin embargo, debemos precisar que la regulación europea fija unos límites a la neutralidad de servicios. Así se podrán imponer medidas que exijan que un servicio de comunicación electrónica se preste en una banda de espectro específica a fin de garantizar objetivos de interés general tales como la seguridad de la vida, la promoción de la diversidad cultural, lingüística o el pluralismo de los medios de comunicación, por ejemplo, mediante la prestación de servicios de radiodifusión 16. De este modo, la singularidad de la banda UHF da lugar a ciertas limitaciones en la introducción de medidas liberalizadoras sobre esta banda, como pueden ser las asignaciones a servicios de radiodifusión 17. No obstante, la misma norma prevé que estas restricciones deberán revisarse periódicamente de manera que la protección a los servicios de radiodifusión no es ni mucho menos absoluta y permanente. 4. La liberalización del dividendo digital: la expulsión de los radiodifusores Llegados a este punto, es oportuno trasladar nuestra atención al impacto de los cambios en la regulación del espectro sobre las bandas atribuidas a la radiodifusión y en, concreto, al dividendo digital. La reforma de las comunicaciones electrónicas de 2009 prevé un régimen flexible básicamente desregulador y neutral del espectro radioeléctrico en la UE, que incluye también la banda atribuida a la radiodifusión y al dividendo digital. La introducción de formas más flexibles y abiertas en el dividendo digital ilustra a la perfección el cambio de régimen jurídico que está experimentando el espectro radioeléctrico en la UE, que requiere de fórmulas más flexibles e innovadoras bajo los principios de neutralidad tecnológica y de servicios, recogidos en la reforma de finales de Este cambio permitirá a nuevos operadores prestar servicios en una banda que, hasta el momento, había estado sujeta a una regulación muy estricta y reservada exclusivamente a la radiodifusión. La radiodifusión deja de ser una prioridad y la transmisión audiovisual del futuro se centra en internet 18 y la telefonía móvil (Nyre, 2011) A finales de 2007 durante la celebración de la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones (CMR07) quedo claro que se debía aprovechar al 15 En la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones (CMR07) se acordó reservar la banda 800MHz, comprendida entre los 790MHz-862MHz, a servicios de comunicaciones electrónicas móviles. 16 El principio de neutralidad de servicios deberá garantizar la seguridad de la vida, la promoción de la cohesión social, regional o territorial, el uso eficiente del espectro y la promoción de la diversidad cultural, lingüística y del pluralismo de los medios de comunicación, por ejemplo mediante la prestación de servicios de radiodifusión (art. 9.4 de la Directiva 2002/21/CE modificada por la Directiva 2009/140/CE). 17 Esta restricción pretende evitar excesos que limiten la aplicación de estos principios de regulación básicos y vertebradores de la reforma en la gestión del espacio radioeléctrico en la UE. 18 Se debe destacar el éxito que se prevé en el lanzamiento de Google TV en Europa. Después de llegar a un acuerdo con Sony para su comercialización prevista para otoño ISBN-13: / D.L.: TF Página 10
11 máximo el potencial económico y social del dividendo digital de manera que el uso de la banda UHF no debería quedar predeterminado por las atribuciones actuales del espectro y se acordó la reserva de la banda 800MHz, comprendida entre los MHz para servicios de comunicación electrónicas de banda ancha móvil. En un ámbito más europeo, y a partir de lo acordado en la CMR07, la Comisión aprobó la Decisión 2010/267/UE sobre las condiciones técnicas armonizadas relativas al uso de la banda de frecuencias de MHz para los sistemas terrenales capaces de prestar servicios de comunicaciones electrónicas en la se afirma textualmente que la banda 800MHz se destinará a servicios distintos a la radiodifusión 19. En esta tendencia de progresiva expulsión del sector de la radiodifusión del espacio radioeléctrico lo encontramos en los acuerdos tomados en la reciente conferencia mundial de radiocomunicaciones de 2012 (CMR12) en que se ha planificado el denominado segundo dividendo digital comprendido entre las frecuencias MHz, esta banda quedará asignada a comunicaciones móviles de banda ancha a partir de 2015 a la zona geográfica de Europa, África y Oriente Próximo que integran la denominada región 1 de la UIT. Tabla 2: Rango de frecuencias del primer y segundo dividendo digital Banda UHF Segundo Dividendo Digital Banda 700MHz Primer Dividendo Digital Banda 800MHz 470MHz 694MHz 790MHz 862MHz Observamos como el marco jurídico de la banda UHF, que durante décadas había estado basado en un modelo centralista y de alto control estatal, está evolucionando hacia un modelo más abierto y flexible sobre las tecnologías y servicios a prestar. La emergencia del primer y segundo dividendo digital supone también una revolución en el modelo de gestión de la parte alta de la banda UHF y, a partir de ahora, estará sometida a nuevas formas de gestión, que facilitan el acceso al espectro y están destinadas a satisfacer las necesidades del mercado de las comunicaciones electrónicas. En suma, con la entrada en vigor de la referida reforma, España así como el resto de estados europeos deberá abrir el espectro radioeléctrico al mercado y por ende a la libre competencia. En este nuevo entorno, los servicios de radiodifusión ya no tienen asegurada una porción de espacio radioeléctrico y deberán competir con otros servicios para conseguirla; se abre pues, un futuro poco esperanzador 19 Artículo 2 de la Decisión 2010/267/UE. ISBN-13: / D.L.: TF Página 11
12 para los servicios de radiodifusión prestados a través del espectro La subasta de la banda 800MHz: una victoria anunciada para los operadores de telecomunicación Se ha podido comprobar que a nivel europeo la gestión del espectro radioeléctrico está experimentando un proceso de desregulación en búsqueda de formas más abiertas y flexibles que permitan la instauración de un mercado de espectro. La liberalización y la instauración de mercados impulsada por la reforma europea de las comunicaciones electrónicas se ha incorporado al ordenamiento jurídico español en 2011 con la aprobación de la Ley 2/2011 de la Economía Sostenible y, sobre todo, con la publicación del Real Decreto 458/2011 sobre actuaciones en materia de espectro radioeléctrico para el desarrollo de la sociedad digital. La Ley 2/2011 de Economía Sostenible con la que se pretende renovar el modelo de crecimiento de la economía española y cambiar el modelo productivo orientado a una economía más competitiva e innovadora, incorpora, en algunas de sus disposiciones, cuestiones relativas a la gestión del espacio radioeléctrico. En concreto, dedica el capítulo cuarto al impulso de la sociedad de la información, regula la utilización de las nuevas tecnologías en este espacio, en base al principio de neutralidad, y se amplían las bandas de frecuencia en las que se puede efectuar la transferencia de títulos habilitantes o cesión de derechos de dominio público, impulsando así un mercado secundario del espectro en España 20. El desarrollo reglamentario de esta previsión legal tiene lugar con la aprobación del Real Decreto 458/2011 sobre actuaciones materia de espectro radioeléctrico para el desarrollo de la sociedad digital. Con la publicación de este Decreto se liberaliza el espacio radioeléctrico en España, se crea un mercado del espectro regido por lógicas de la competencia en que los principios de neutralidad tecnológica y de servicios serán centrales en cualquier actividad que tenga lugar en él. Esta norma también prevé, por primera vez en España, la subasta económica pública como forma de asignación primaria de espectro. Se establecen fórmulas de asignación primaria de espectro diferentes en cada banda de frecuencia: la asignación de las bandas 900 y 1800MHz adquirirá un modelo mixto combinando subasta y concurso mientras que las bandas de frecuencia de 800MHz y 2 6GHz se asignarán íntegramente mediante subasta. Durante el segundo semestre de 2011, se han subastado un total de 270MHz de espectro radioeléctrico, comprendidos entre las frecuencias 800MHz, 900MHz y 2 6GHz y gracias a esta forma de asignación el Tesoro Público español ha recaudado millones La Ley 2/2011 de Economía Sostenible en su artículo 47 autoriza el refarming de las bandas 900MHz y 1800MHz al incorporar al ordenamiento jurídico español la Directiva 2009/114/CE. Por otra parte, el artículo 51 de la Ley 2/2011 reorganiza la banda MHz posibilitando así la emergencia del dividendo digital en España. 21 El gobierno reconoce que a pesar de no tener ánimo recaudatorio estos ingresos tienen una repercusión muy positiva en el cumplimiento del compromiso de reducción del déficit y la deuda pública. Nota de prensa del Ministerio de Industria, Ciencia y Tecnología. 1/08/2011 ISBN-13: / D.L.: TF Página 12
13 La nueva regulación española ya no garantiza espacio radioeléctrico a los radiodifusores y estos deberán competir con otros operadores de naturaleza diferente por este espacio. El primer toque de atención para el sector de radiodifusión ya ha llegado con la subasta del dividendo digital que ha sido finalmente atribuido a los principales operadores de telefonía móvil del país. A pesar de que la subasta estaba abierta a todos los operadores del mundo, el establecimiento de este mecanismo de asignación primaria de espectro -cuya finalidad es recrear las condiciones del mercado- ha excluido a algunos actores de este proceso debido a los altos precios de salida 22 y ha impedido a determinados operadores, como los radiodifusores, competir en condiciones de igualdad por la asignación de esta banda. La Orden ITC/2508/2011, de 15 de septiembre, por la que se resuelve la subasta económica pública convocada por Orden ITC/1074/2011, de 28 de abril, otorga las concesiones de uso privativo de dominio público radioeléctrico en la banda de 800 MHz a los operadores de telefonía móvil Movistar, Vodafone y Orange. Estos tres operadores disponen de cuatro bandas de 5MHz cada una de ellas. Finalmente, otro aspecto que acentúa esta tendencia relativa a la progresiva expulsión de los radiodifusores del espacio radioeléctrico, es el anuncio de los planes del gobierno español orientados a reducir el número de múltiplex de TDT y destinar este espacio a las telecomunicaciones y al tráfico de datos, como el despliegue de las redes de cuarta generación (4G), prevista para el La implantación de la telefonía 4G requiriere un ancho de banda mayor en el espectro radioeléctrico y, todo parece indicar, que el desarrollo de esta tecnología irá en perjuicio de la prestación de servicios de radiodifusión en el espacio radioeléctrico como se prevé con la emergencia del segundo dividendo digital. 5. Conclusiones Fruto de la transición a la televisión digital terrestre ha aparecido un espacio nuevo y libre de cargas: el dividendo digital ubicado en la banda UHF también llamada banda de frecuencias de oro. No obstante, la emergencia de este espacio ha acabado beneficiando a un sector diferente al de la radiodifusión; sus nuevos adjudicatarios ya no son radiodifusors y este espacio se utilizará para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas tal y cómo ES/GabinetePrensa/NotasPrensa/2011/Paginas/npfinaizacionsubasta aspx 22 El precio de salida de los 58 bloques de espectro radioeléctrico era de millones de euros 23 Noticia publicada en Vertele el 23/03/2012 [http://www.vertele.com/noticias/el-gobiernoplanea-quitar-canales-a-las-tv-para-dar-espacio-a-las-telecos-las-claves-del-futuro-del-sector/] * Esta comunicación se incluye dentro de las actividades del proyecto de investigación La producción periodística de la información política: fuentes, agendas y enfoque (P1-1B ), dirigido, como Investigador Principal, por Dr. Andreu Casero Ripollés (Universitat Jaume I) y financiado por la Fundació Bancaja Universitat Jaume I (Plan de Promoción de la Investigación, ). ISBN-13: / D.L.: TF Página 13
14 prevé la normativa europea y española. Este resultado se puede extrapolar, en un futuro no muy lejano, al segundo dividendo digital planificado durante la reciente conferencia mundial de radiocomunicaciones y comprendido entre las bandas MHz. En este sentido, la aparición del dividendo digital abre la puerta a una tendencia imparable: la progresiva expulsión de los radiodifusors del espacio radioeléctrico, un recurso cada vez más estratégico para el desarrollo de la sociedad digital. Así, tomando como punto de partida los operadores y servicios finalmente atribuidos al dividendo digital, es oportuno cuestionarnos sobre la presencia de estos mismos servicios de comunicaciones electrónicas en las bandas más demandadas de espacio radioeléctrico a largo plazo. La modificación en las formas de gestión y en las condiciones de acceso a la red terrestre a partir de procedimientos de subasta pública comportará, por un lado, que los radiodifusors serán incapaces de acceder al espacio radioeléctrico por la incapacidad de hacer frente a los elevados precios de salida de las subastas y, de la otra, un progresivo desplazamiento de los servicios de radiodifusión a bandas de espectro superiores, incrementándose los costes de transmisión televisiva, que, además, podrían ser insostenibles por los operadores públicos cada vez más carecidos de recursos. Todo ello comportaría una lenta expulsión de los radiodifusors del espacio radioeléctrico y obligaría al sector de la radiodifusión, en general, y la radiodifusión pública, en particular, a buscar plataformas alternativas para ofrecer sus servicios. Cada vez son más los radiodifusors que no son propietarios ni gestionan sus redes de transmisión, una tendencia que incrementará en los próximos años. La aparición de las televisiones conectadas inicia una tendencia que consiste en la desaparición progresiva de los servicios de radiodifusión gratuitos prestados a través del espacio radioeléctrico. Internet se está convirtiendo en la gran puerta de entrada de los contenidos audiovisuales y estamos obligados a seguir de cerca su regulación: fijar unas condiciones equitativas, nodiscriminatorias y transparentes de acceso a internet será fundamental. En esta nueva fase de la regulación de los medios cuestiones como la neutralidad de la red o, incluso, la tipificación del derecho universal de acceso a internet adquirirán una importancia capital. Bibliografía Akalu, R. (2006), "EU spectrum reform and the Wireless Access Policy for Electronic Communications Services (WAPECS) concept", INFO, 8 (6), Cave, M. y Nakamura,K. (2006), Digital Broadcasting. Policy and Practice in the Americas, Europe and Japan, Northampton: Edward Elgar. Cave, M; Webb, W; Doyle, C. (2007), Essentials of Moderns Spectrum Management, Cambridge: Cambridge University Press. Cullell March, C. (2011) La regulación del espacio radioeléctrico. Los servicios de comunicaciones electrónicas en la Unión Europea, Barcelona: Bosch. Falch,M. y Tadayoni, R. (2004), "Economic versus technical approaches to ISBN-13: / D.L.: TF Página 14
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El fin de la radiodifusión televisiva: la creación de mercados de espectro radioeléctrico en la Unión Europea y España
Observatorio (OBS*) Journal, vol.6 - nº3 (2012), 067-088 1646-5954/ERC123483/2012 067 El fin de la radiodifusión televisiva: la creación de mercados de espectro radioeléctrico en la Unión Europea y España
21.3.2012 Diario Oficial de la Unión Europea L 81/7 DECISIONES DECISIÓN N o 243/2012/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 14 de marzo de 2012 por la que se establece un programa plurianual de política
Palabras clave Dividendo digital, TDT, comunicaciones electrónicas, radiodifusión, liberalización, regulación, espectro radioeléctrico
recibido: 01.10.10 / aceptado: 01.02.11 Los servicios candidatos a beneficiarse del dividendo digital: audiovisual vs. comunicaciones electrónicas Cristina Cullell March Universitat Internacional de Catalunya
CONSULTA PUBLICA SOBRE ACTUACIONES EN MATERIA DE ESPECTRO RADIOELECTRICO: REFARMING EN BANDAS 900 MHz Y 1.800 MHz, DIVIDENDO DIGITAL Y BANDA 2,6 GHz ÍNDICE 1. Antecedentes y entorno... 4 1.1. Operadores