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Timestamp: 2020-01-28 11:54:56+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 24', 'artigo 24', 'artigo 24', 'artigo 24', 'artigo 24', 'Artigo 1', 'Artigo 2']

Educação Básica, nos níveis fundamental e médio
Crecheaté 3 anos de idadePré-escola4 e 5 anos de idade
ENSINO FUNDAMENTAL DE NOVE ANOS –
DA INAPLICABILIDADE DO PARECER 07/2007 DO CNE
Grupo temático: Direito à Educação.
Autor: Lélio Ferraz de Siqueira Neto
Cargo: 5º Promotor de Justiça de São Caetano do Sul
Endereço eletrônico: lelio@mp.sp.gov.br
ENSINO FUNDAMENTAL DE NOVE ANOS – DA INAPLICABILIDADE DO PARECER 07/2007 DO CNE
A presente tese se propõe a avaliar a implementação do ensino fundamental de nove anos, que tem passado por uma tormenta de divergentes interpretações, contestando especificamente a decisão do parecer nº. 7/2007 (alterando o nº 5/2007) do Conselho Nacional de Educação e da Câmara de Educação Básica. Este parecer restringe, indevidamente, o acesso ao ensino fundamental – agora de nove anos- a crianças fora de determinadas condições ali estabelecidas, ou seja: - quem cursou o ensino infantil deve, necessariamente, entrar no primeiro ano do ensino de nove anos e, ainda, - o ingresso no primeiro ano do ensino de nove anos somente pode ser para quem já tenha idade mínima de seis anos, tomando como limite o começo do ano letivo. Tal entendimento demanda a atenção para o resguardo dos direitos das crianças sujeitas a tais oscilações, para garantia do direito à educação das mesmas.
1)_ DO ENSINO FUNDAMENTAL DE NOVE ANOS – FUNDAMENTOS PEDAGÓGICOS
2)_ DO DIREITO VIOLADO NA IMPLEMENTAÇÃO / EQUÍVOCOS DOS PARECERES DO CNE
3)_ O ENSINO COMO DIREITO SUBJETIVO
4)_ DAS VIOLAÇÕES DE FATO
6)_ VIOLAÇÃO – O RETROCESSO
6)_ VIOLAÇÃO – LIMITE DE CONCLUSÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL (14 ANOS)
7)_ VIOLAÇÃO – DO DIREITO À AVALIAÇÃO (APLICABILIDADE DO ART. 24 DA LDB)
8)_ VIOLAÇÃO – DO DIREITO À AVALIAÇÃO (APLICABILIDADE DO ART. 24 DA LDB)
9)_ DA VIOLAÇÃO – DA REGRA DE INGRESSO COM SEIS ANOS COMPLETOS
10)_ DA AFRONTA AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E CONSTITUCIONAIS
11)_ VIOLAÇÃO – DA QUEBRA DO PRINCÍPIO FEDERATIVO E DA AUTONOMIA
12)_ DAS CONSEQÜÊNCIAS DANOSAS
13)_ PROPOSIÇÃO
DO ENSINO FUNDAMENTAL DE NOVE ANOS – FUNDAMENTOS PEDAGÓGICOS
A extensão do ensino fundamental para nove anos foi determinada pela alteração da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (lei 9394/96) – LDB nos termos da determinação da lei 11.274/061. Tal mudança é fruto da avaliação da educação como qualidade social, procurando desenvolver a eficácia do aprendizado, a fim de garantir uma permanência qualitativa das crianças na escola. A perspectiva da mudança do ensino fundamental para nove anos se faz pela busca de uma escola que seja “um espaço e um tempo de aprendizados de socialização, de vivências culturais, de investimento na autonomia, de desafios, de prazer e de alegria, enfim, do desenvolvimento do ser humano em todas as suas dimensões”2.
A mudança da lei para a inserção dos nove anos no ensino fundamental foi trabalhada a partir de aspectos significativos para a construção de uma Escola com Qualidade Social, considerando a escola como pólo irradiador de cultura e conhecimento. Nesse sentido, considerando o desenvolvimento do aluno, este deve ser a principal referência na organização do tempo e do espaço da escola, uma vez que a LDB concebe a educação como um processo amplo, estabelecendo que o processo educacional deve visar o pleno desenvolvimento do educando (art. 2º).
A ampliação para nove anos leva em conta o fundamento de que “A cada idade corresponde uma forma de vida que tem valor, equilíbrio, coerência que merece ser respeitada e levada a sério; a cada idade correspondem problemas e conflitos reais (....) pois o tempo todo, ela (a criança) teve de enfrentar situações novas (....) Temos de incentivá-la a gostar da sua idade, a desfrutar do seu presente.”3
A implantação do ensino fundamental para nove anos, como obrigatório, está num dos pilares para o efetivo desenvolvimento da educação, em paralelo à adaptação dos textos legais que já vinham impondo a obrigatoriedade do aumento dos anos de ensino4, cabendo ressaltar que a alteração para nove anos é um movimento mundial5.
O fundamento, nos termos do Plano Nacional de Educação6, é de implantar progressivamente o ensino fundamental de nove anos, pela inclusão das crianças de seis anos de idade e se pauta em duas premissas que são “oferecer maiores oportunidades de aprendizagem no período da escolarização obrigatória e assegurar que, ingressando mais cedo no sistema de ensino, as crianças prossigam nos estudos, alcançando maior nível de escolaridade”.
Dois outros fundamentos são encontrados na própria LDB: a criatividade (art.23), uma vez que permite a flexibilização da organização da educação básica e a formação básica do cidadão (art.32) visto como objetivo do ensino fundamental. Ambos justificam a extensão para nove anos.
As alterações têm o escopo de dar exeqüibilidade e atender o que determina o PNE7, que delimita objetivos e metas do ensino fundamental obrigatório ao prever o acréscimo de um ano à sua duração, com início aos seis anos de idade, à medida que o atendimento à faixa etária de 7 a 14 anos for atingindo a universalização (item 2.3 - 2). Também as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil fornecem elementos importantes para a revisão da Proposta Pedagógica do Ensino Fundamental que incorporará as crianças de seis anos, até então pertencentes ao segmento da Educação Infantil8. O ensino fundamental de nove anos, então, fará um processo de efetiva política de inclusão, mediante a antecipação do acesso, contextualizada nas políticas educacionais focadas no Ensino Fundamental9.
DO DIREITO VIOLADO NA IMPLEMENTAÇÃO/ EQUÍVOCOS DO PARECER DO CNE
A implementação do ensino fundamental de nove anos tem passado por uma tormenta de divergentes interpretações tanto judiciais, como administrativas, havendo orientações dissonantes tanto em nível federal, quanto estadual e mesmo municipal, bem como divergências entre órgãos administrativos e deliberativos, demandando a atenção para o resguardo dos direitos das crianças sujeitas a tais oscilações.
A questão em debate na presente tese se refere à garantia dos direitos das crianças: a)_ que estejam aptas para ingresso na primeira série do ensino fundamental de oito anos, mas que pretendam o ingresso para o ensino fundamental de nove anos; b)_ que tenham idade adequada para ingresso no segundo ano do ensino fundamental de nove anos; c)_ que tenham freqüentado educação infantil no sistema de ensino de oito anos.
Nessas situações, muitos entes federativos, na tentativa de normatizar o acesso ao ensino fundamental de nove anos, têm interpretado que o ingresso dessas crianças deve ser, necessariamente, no primeiro ano do ensino fundamental de nove anos ou então estabelecem data arbitrária para a idade mínima de ingresso, tomando como limite o início do ano letivo.
As situações de restrição acima indicadas vêm apresentando como fundamento, além da opção administrativa e aspectos pedagógicos, a decisão do parecer nº. 7/2007 (alterando o nº 5/2007) do Conselho Nacional de Educação e da Câmara de Educação Básica, que determinou restrição de acesso de crianças ao ensino fundamental de nove anos, exigindo que quem tenha cursado o ensino infantil deva necessariamente entrar no primeiro ano do ensino de nove anos10, e ainda que o ingresso no primeiro ano do ensino de nove anos somente pode ser para quem já tenha idade mínima de seis anos no começo do ano letivo11.
Neste debate quanto à implantação, não se trata de focar somente um prejuízo objetivo, mas de avaliar toda uma gama de circunstâncias para evitar que direitos sejam violados, impondo-se, de maneira unilateral: o retrocesso educacional, obrigação de passar por conteúdo semelhante, não ter oportunidade de ser avaliado, ter que cursar mesmo ensino novamente, quebra da isonomia. Ou seja, ofensa a direitos e a princípios administrativos e constitucionais que assistem tais crianças, pelo que devem ser garantidos.
O que se procura nesta tese é demonstrar que quem tenha cursado o ensino infantil, ou tenha idade adequada, tem direito de entrar, ou ser avaliado, para ingresso no segundo ano do ensino fundamental de nove anos, sendo ilegal qualquer restrição peremptória, seja para ingresso obrigatório no primeiro ano, seja por limite de idade, sendo inaplicáveis as decisões administrativas do CNE, as quais podem ser questionadas judicialmente.
O ENSINO COMO DIREITO SUBJETIVO
O ensino fundamental obrigatório é direito público subjetivo (art. 5º da LDB), pelo que a ausência ou irregularidade de sua oferta pelo Poder Público pode gerar responsabilidade das autoridades. Na avaliação dessa oferta, a partir da mudança para nove anos do ensino fundamental, o que se tem é a alteração da legislação educacional, com redução da idade para ingresso, gerando para os sistemas de ensino a obrigação de se adaptar e dar integral atendimento a essa demanda.
A responsabilidade de atendimento, pois, é do poder público, uma vez que a obrigação dos pais ou responsáveis em matricular as crianças somente pode ser exigida a partir da implementação das vagas, considerando que o não atendimento ou a oferta irregular do Ensino Fundamental é de responsabilidade da autoridade competente, sendo direito dos interessados (art. 5 º da LDB) acionar o Poder Público para exigi-lo. Essa implementação “exige um novo olhar para o Ensino Fundamental por parte de todos os interessados, de forma a garantir a ampliação dessa etapa escolar, e com qualidade, para atender o preceito constitucional de atendimento à criança como prioridade absoluta (CF, artº. 227)”12.
DAS VIOLAÇÕES DE FATO
A violação que ora se avalia decorre da postura restritiva de alguns sistemas de ensino quanto à possibilidade de as crianças ingressarem no segundo ano do ensino fundamental de nove anos quando tenham cursado o ensino infantil ou tenham idade adequada para ingresso, especialmente nos processos de mudança do ensino de oito anos para o sistema de ensino de nove anos. Outro é o impedimento para ingresso no primeiro ano de quem não tenha seis anos completos.
Nessas hipóteses, entende-se haja direitos violados. Primeiro porque, caso não tenham acesso ao segundo ano, deverão cursar novamente um período escolar (1º ano) que tem o quadro curricular equivalente ou semelhante à educação infantil, a que tiveram acesso ou direito. O primeiro ano do ensino de nove anos tem grade curricular que mescla os conteúdos da primeira série do ensino de oito anos e o último ano da educação infantil, como se avaliará. Outra é a situação da criança que não pode ter acesso ao primeiro ano, por ter a idade limite indicada, devendo retroceder ao mesmo ensino que já freqüentou ou ficar fora da escola.
Dessa forma, a restrição implica efeitos de potencial prejuízo às crianças cujos direitos se vêem violados, em especial nos seguintes pontos: a) de não estar no 2º ano, o que equivale à 1ª série do ensino de 8 anos; b) ter que passar novamente, no todo ou em parte, pelo mesmo conteúdo que já abordaram no ensino infantil, em evidente retrocesso; c) terminar o ensino fundamental com 15 anos, ao contrário de outras crianças da mesma idade que estão no ensino fundamental de oito anos; d) não ter acesso a benefícios sociais decorrentes do término do ensino fundamental com mais de 14 anos, como os cursos profissionalizantes de diversas instituições do sistema S que têm essa exigência; e) negativa do direito de serem avaliados na sua potencialidade.
VIOLAÇÃO - O RETROCESSO
A violação ocorre com a imposição de retrocesso educacional às crianças que tenham que freqüentar o primeiro ano de ensino de nove anos. Isso ocorrerá, pois conforme consta do fundamento da estruturação do novo ensino fundamental, o primeiro ano terá conteúdos semelhantes aos da última fase da educação infantil. Tanto é assim, que as administrações que assumiram adequadamente o ensino de nove anos, o último ano do ensino infantil foi suprimido, e o conteúdo será ministrado no primeiro ano do ensino de nove anos.
Dessa forma, não faz sentido que aquele aluno que já concluiu o ensino infantil passe novamente por conteúdo semelhante. Essa circunstância violaria o princípio que norteia as diretrizes e bases da educação, qual seja, o da educação avaliada em um continuun pedagógico, ou o direito daquele que, tendo a idade necessária para acesso ao segundo ano, sete anos, tenha que retroceder e não possa sequer ser avaliado no seu conhecimento para acesso ao ano adequado (art. 24 da LDB).
Nesses termos, a disposição estadual paulista a respeito da matéria (Indicação CEE 52/2005, item 2.2) previu que a matrícula com seis anos incompletos teria que se basear em uma proposta pedagógica diferenciada e um regimento escolar próprio. Também prevê que o 1º ano do ensino fundamental “deverá manter identidade pedagógica e de instalações, muito mais próximas dos dois últimos anos de educação infantil” (item 2.4), permitindo, inclusive, que escolas de educação infantil ofereçam serviços educacionais do 1º ano do fundamental. Resta claro que o primeiro ano do ensino de nove anos não faz sentido para as crianças que estão matriculadas no ensino fundamental e superaram a educação infantil13.
VIOLAÇÃO – LIMITE DE CONCLUSÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL (14 ANOS)
A interpretação do parecer também viola a Resolução 3/0514 do próprio CNE que, ao se referir à mudança da educação fundamental para nove anos, é claríssima ao exigir que a adequação seja feita sem interferir na idade de conclusão – 14 anos. A LDB, no art. 87, § 2º, define o ensino fundamental com atenção aos educandos entre 6 (seis) e 14 (quatorze) anos de idade. Ora, se o parecer veda o ingresso das crianças que ainda não tenham a idade no começo do ano letivo, como pode compatibilizar as regras. A incoerência é matemática. Todos que fizerem seis anos após o início do ano letivo, acabarão o ensino fundamental com 15 anos.
Ao definir o conteúdo e alcance de uma resolução, ensina a doutrina que resoluções são atos de administração com o fim de disciplinar matéria de sua atribuição, admitida sua edição por órgãos colegiados 15 e não podem ser contrariados por um parecer.
Nessa esteira, se os pareceres não podem contrariar sequer as resoluções, menos ainda podem contrariar a LDB, ECA ou CF. Qualquer parecer que viole esses textos deve ser declarado nulo, inaplicável ou, no mínimo, questionável, uma vez que avança sobre direitos e princípios consagrados, notadamente quando se avalia a continuidade do ensino fundamental, devendo ser vedado qualquer tratamento discriminatório quando se estabeleçam restrições.
VIOLAÇÃO – DO DIREITO À AVALIAÇÃO (APLICABILIDADE DO ART. 24 DA LDB)
Dispõe o artigo 24 da LDB, em seu inciso II, alínea ´c´ que, independentemente de escolarização anterior, mediante avaliação feita pela escola, pode se definir o grau de desenvolvimento e experiência do candidato e permitir sua inscrição na série ou etapa adequada, conforme regulamentação do respectivo sistema de ensino, exceto para a primeira série do ensino fundamental.
Não obstante a alegada restrição de acesso à primeira série, não é atribuição do Conselho Nacional vedar eventual avaliação para ingresso ou estabelecer restrição absoluta. Observe que numa interpretação sistemática, a permissão legal para avaliação existe e a restrição do parecer, estabelecendo proibição, sugere estar o Conselho “legislando”. Ou seja, a interpretação adequada do art. 24 da LDB parece ter sido violada pelo parecer 07/2007.
Quando se refere ao art. 24, o parecer já incorre em equívoco, uma vez que esse artigo, no inc. II, excetua a classificação na primeira série/ano, mas não na segunda série/ano, que é o objeto da discussão. A questão não é classificação para o primeiro, mas para o segundo ano
Por outro lado, o art.24 foi estabelecido quando a educação fundamental era de oito anos, no ingresso com sete anos de idade, não podendo ser utilizada de forma absoluta para a base de seis anos de idade atuais. Ademais, o nono ano não é acrescido no final, e sim no começo, conforme alteração da legislação, o que muda completamente o sentido de interpretação da lei. Ainda, a “classificação”, referida no artigo 24 da LDB, significa que a inserção no sistema de ensino pode ser diferenciada.
O artigo não restringe, mas amplia. A legislação, nos exatos termos do que pretende a educação, é focada na potencialidade do aluno, sendo clara que deve se levar em conta o seu conhecimento. Classificação, promoção ou transferência, independente de escolarização, são circunstâncias a serem lidadas individualmente e não admitem restrição genérica, como fez o parecer. Quando ingressa na escola, o aluno que tem idade de seis anos é classificado no primeiro ano. Fora dessa situação, a classificação pode ser de outra maneira, com outros critérios que estão no artigo 24, atentos à idade e à capacidade do aluno.
Ao se avaliar o direito subjetivo da criança, diante do permissivo inscrito no art. 24, inc. II, letra “c” da LDB, ao contrário do estabelecido no parecer, o direito do aluno ser avaliado passa a ser uma exigência, visando eventual classificação, se o caso, para o 2º ano. Nem mesmo a entrada no 1º ano veda sua possível reclassificação durante o curso. Daí o direito para o administrado, com o correspondente dever do administrador16.
A violação trazida no parecer pode ser considerada como negativa do acesso ao ensino fundamental. Não há como se considerar que houve oferta de ensino. A interpretação do CNE foi restritiva e viola o art. 208, I e V, da CF (art. 54, incisos I e V do ECA), referente ao direito de “acesso a níveis mais elevados do ensino... segundo a capacidade de cada um”.
VIOLAÇÃO – DA EXIGÊNCIA DE INGRESSO COM SEIS ANOS COMPLETOS
A LDB já tinha sido alterada pela lei 11.140/05 (arts. 6º, 32 e 87), justamente no sentido de tornar obrigatório o início do ensino fundamental aos seis anos de idade, sem restrição. Assim, delimitando que somente as crianças que já tenham completado seis anos no começo do ano letivo é que terão direito à matricula, o parecer escancara violação dos direitos de crianças que completarão a idade no ano em curso, criando uma discriminação desnecessária e abusiva. Nada justifica o discrimen, sem olvidar que esse critério diferenciador será quebra do princípio constitucional da isonomia (art. 5º, caput da CF).
O administrador está adstrito ao princípio da estrita legalidade, ou seja, somente pode fazer o que a lei autoriza. Tecnicamente, “só pode fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza”17. Se não há previsão, não pode sequer agir. A interpretação do parecer viola não somente princípios administrativos, como a simples regra de hermenêutica que veda interpretação extensiva para restringir direitos18.
A situação é intuitiva e a interpretação teleológica. Se os pais ou responsável têm uma criança que faça seis anos em determinado ano, estão obrigados a matricular a criança no ensino adequado àquele ano, não importa a data do nascimento. Restringir direito pelo mês de nascimento é medida absurda e ilegal, pois negaria à criança o direito à escolarização.
A Constituição Federal (art. 205 e s.) traçou um rigoroso conjunto normativo em defesa da educação. Foram dispostas diversas regras como a fixação de finalidade da educação, princípios norteadores, plano nacional, dentre outros. O direito à educação foi ainda consagrado como direito social (art. 6º), acessível a todos, dever do Estado e da família. Assim, delimitado como direito social, vale-lhe a regra de aplicação imediata a teor do art. 5º, § 1º, da CF, que afirma ser tal atributo inerente a toda norma definidora de direitos e garantias fundamentais - e os direitos sociais são espécies de direitos fundamentais (Título II da CF).
Destacando novamente a Constituição, foi estabelecido pela emenda constitucional 53/2006 que a educação infantil em creche e pré-escola é para crianças de até 5 (cinco) anos de idade (art. 208, inc. IV).
Ora, ao considerar que as leis não indicam qualquer possibilidade de diferenciação e se a educação infantil é para crianças de até cinco anos de idade, não importa em qual mês a criança faça tal idade, é um direito a ser garantido. Como consectário singelo, e lógico, deverão estar no primeiro ano do ensino fundamental de nove anos no ano seguinte, pelo que também não importa completem seis anos no começo ou no último dia do ano, o que é garantido também nos termos do ECA, ao assegurar a prioridade absoluta19.
DA AFRONTA AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
A avaliação que se faz na presente tese se refere a um parecer do CNE. Ocorre que, a doutrina é unânime em não considerar o poder vinculativo dos pareceres de órgãos administrativos, uma vez que em relação aos atos administrativos existem os que geram e o que não geram efeitos. Dentre estes, “os atos de opinião, como os pareceres e laudos20.”
Ainda que os pareceres possam assumir algumas características, como facultativo, obrigatório ou vinculante21, o parecer 07/2007 não é obrigatório, uma vez que a lei não o exige como pressuposto para a prática do ato final e, tampouco vincula decisões, pois a Administração não é obrigada a solicitá-los e acatar suas decisões.
Em matéria de educação, o dever do Poder Público é assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação desses direitos, cuja garantia compreende a preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas (art. 4º do ECA). A lei prevê, inclusive, responsabilidade de quem, por ação ou omissão, ofenda tais direitos fundamentais nos casos de negligência no oferecimento de ensino obrigatório. Assim, o âmbito discricionário de atuação da administração quanto à educação é reduzidíssimo.
Equiparando o Conselho Nacional a órgão de administração22, de se observar que a administração tem liberdade para decidir o que convém e o que não convém ao interesse coletivo, mas o fato de ter certa margem de discrição somente significa que o administrador deve adotar a providência mais adequada à espécie, podendo examinar o momento e a forma de fazê-lo, pois os comandos legais não se subordinam à vontade do administrador23.
Nessa situação, Fleiner destaca que, no exercício de um poder discricionário, a autoridade administrativa está autorizada a escolher "entre as várias possibilidades de solução, aquela que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo da lei"24. Não há presunção de legalidade, ou de legitimidade, pois essa legitimidade somente pode ser admissível e só permanece enquanto não contendida em juízo25. O dever jurídico é de escolher o “que atenda com absoluta perfeição à finalidade da lei", de maneira "adequada à fisionomia própria de cada situação"26. A liberdade se restringe a decidir entre duas ou mais soluções igualmente aptas a atender a finalidade legal, na sua plenitude 27.
O conselheiro do CNE exerce função de interesse público relevante (art. 6º, § 2º da lei 9131/95), devendo se submeter às mesmas regras do que é exigido ao administrador. Dessa forma, caso extrapole sua função ou aja em desacordo com as determinações ou princípios legais deve ter sua posição revista.
No caso, extrapolou suas funções ao deixar de avaliar peculiaridades locais e estaduais, chegando a invadir seara judicial e ainda definir o que seria autonomia dos demais entes da federação. Não trabalhou em colaboração, como exige a Constituição, e quebrou princípios legais/constitucionais.
O Conselho viola mais, o interesse público. O conteúdo em análise nesta tese terá repercussão não só jurídica, mas também social e administrativa do interesse de toda a comunidade. O parecer sugere, com a regra genérica e restritiva, querer facilitar o processo de adaptação, o que é inaceitável, violando os interesses em pauta. A definição a respeito do que seja interesse público está na avaliação do binômio das prerrogativas da administração em relação aos direitos dos administrados, conforme trazido por Garrido Falla.
A postura é tão restritiva e unilateral, que indica a violação do princípio da gestão democrática do ensino (art. 3º, inc. VIII da LDB), pois conforme a postura que se tome, “irá variar de um para outro sistema jurídico positivo, retratando uma feição mais autoritária ou, opostamente, um caráter mais obsequioso aos valores democráticos”28.
Não podia exercer sua discricionariedade de forma a invadir e violar esses princípios e mesmo a lei, daí porque o Judiciário tem o direito e também “o indeclinável dever de se debruçar sobre o ato administrativo, praticado sob título de exercício discricionário, a fim de verificar se se manteve ou não fiel aos desiderata da lei29” .
VIOLAÇÃO – DA QUEBRA DO PRINCÍPIO FEDERATIVO E DA AUTONOMIA
A educação, apesar das regras gerais, tem sua regulamentação de forma autônoma, tanto que foi realizada de maneira distinta pela União, Estados e municípios. Não se pode acatar o parecer que vincule toda a política educacional de um país tão regionalizado e peculiar. A decisão do Conselho de que a “autonomia do ente federativo não pode deixar que o mesmo descumpra a CF ou a LDB”, não quer dizer que o próprio Conselho possa fazê-lo.
A própria Constituição é quem define que “A União, Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino” (art. 211) (destacou-se). Ainda, determina que “Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração...” (§ 4º) (destacou-se). Também prevê que a competência para legislar em matéria de educação é concorrente (art. 24, inc. IX). A LDB, em nenhum momento, permitiu que se restringisse a competência ou autonomia, mesmo porque a competência para reger as diretrizes e bases da educação (art. 22, inc. XXIV da CF) é genérica30. O sistema é de cooperação e não de imposição31.
A lei que regulamenta o Conselho Nacional de Educação (lei 9131/95) não estabelece regras vinculativas. Ao tratar da educação básica, o texto dispõe sobre atribuições (art. 9º) e, ao delimitar a competência do CNE, refere expressões como examinar, oferecer sugestões, acompanhar, deliberar, colaborar, assessorar, manter intercâmbio, analisar.
O parecer se complica mais quando tenta definir o que seria o âmbito de autonomia dos demais, pois não tem atribuição para tanto e eventual discussão a respeito de autonomia cabe ao Judiciário decidir. Ademais, o Conselho indica de forma pueril que a autonomia se restringe: melhoria da auto-estima do aluno; respeito às diversidades; medidas que evitem o retrocesso; bom senso e razoabilidade. Os argumentos são intangíveis32.
DAS CONSEQÜÊNCIAS DANOSAS
A situação é prejudicial pois a questão debatida nesta tese assume uma prática que remete as crianças a uma condição de negativa de direitos. Ainda que se considere a opção “pedagógica” do parecer, contestada por outros órgãos com a mesma atribuição, tal postura ignora direito, expectativa e uma programação pessoal e familiar das crianças.
Não se tratar de “achar” que haverá ou não prejuízo. O direito à escolarização, com diversas conseqüências e violações, é que está em pauta. Ainda que o sistema de nove anos deva apresentar aspectos de adaptação curricular, isso não se confunde com reclassificação para o primeiro ano ou proibição de acesso por falta de idade, dentre outras conseqüências.
A se acatar a postura do parecer, as violações serão inevitáveis para as crianças que, embora já tenham atingido a idade escolar (seis anos a completar em qualquer dia do ano letivo), deverão se resignar a permanecer freqüentando a educação infantil que já freqüentaram, sem qualquer estímulo educacional, sujeitas à repetição de informações já recebidas, ou serão excluídas de qualquer processo de escolarização
Não faz qualquer sentido, pedagógico-educacional, obrigar o aluno a rever ou reestudar o que já domina ou aprendeu. O desestímulo pode gerar desinteresse em aprender e até conseqüências como evasão ou indisciplina, prejudicando aprendizado e desenvolvimento. Há pouca perspectiva de o aluno progredir, criar, se não forem passadas coisas novas e variadas. “A variedade alimenta o olhar, o pensar e o sentir. É o que possibilita o fazer criador”... “Criar é potencialidade de qualquer ser humano. É a criação que possibilita ao Homem e à Humanidade resolverem seus problemas. É o criar que viabiliza a liberdade, a autonomia. Porém, criar não surge do vazio. É necessário, para criar, conhecer sempre coisas novas, ler escutar, conversar e trabalhar com persistência. É assim que cientistas e artistas criam. A curiosidade que toda criança traz consigo - e que nós, adultos, quase sempre calamos, autoritariamente - é o sinal mais importante da potencialidade humana de criar”33.
A matéria, assim, merece ser tratada com o devido respeito e o direito das crianças ser garantido por todos os operadores do direito e da educação.
1)_ O parecer 07/2007 do Conselho Nacional de Educação não deve ser acatado sem questionamentos;
2)_ Deve ser respeitado o direito das crianças que já tenham concluído o ensino infantil no sistema de oito anos para acesso ao segundo ano do ensino fundamental de nove anos;
3)_ Deve ser respeitado o direito de ingresso no segundo ano do ensino fundamental de nove anos das crianças aptas ao ingresso na primeira série do ensino fundamental de oito anos;
4)_ Deve ser respeitada a idade de seis anos em qualquer época do ano letivo para ingresso no primeiro ano do ensino fundamental de nove anos.
Delgado, José Augusto, “Princípio da Moralidade Administrativa e a Constituição Federal de 1988”, em Revista Trimestral de Direito Público, vol. 1/214-215
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 19ª edição, editora Atlas, SP, 2006
Fagundes, Seabra “Responsabilidade do Estado - Indenização por Retardada Decisão Administrativa”, em Revista de Direito Público, 57-58/14
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Maximiliano, Carlos, - Hermenêutica e Aplicação do Direito, ed. Forense, 11ª ed.
Meirelles, Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro, 18ª edição, Malheiros, 1990
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Serra, Elizabeth D’Angelo, in Estatuto da Criança e do Adolescente Comentado - Comentários Jurídicos e Sociais, Coordenadores Munir Cury e outros
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Zancaner, Weida Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos, 2ª ed., Malheiros, São Paulo, 1993
1 A mudança da nova lei já veio na esteira da previsão da lei nº. 11.114/05
2 Orientações Gerais - Ensino Fundamental de Nove Anos, Ministério da Educação, Secretaria de Educação Básica Departamento de Políticas de Educação Infantil e Ensino Fundamental - Coordenação Geral do Ensino Fundamental
3 SNYDERS, George. Alunos Felizes. Reflexão sobre a alegria na escola a partir de textos literários. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993.
4 Desde a Lei nº 4.024, de 1961, que estabelecia quatro anos; pelo Acordo de Punta Del Este e Santiago, o governo brasileiro assumiu a obrigação de estabelecer a duração de seis anos de ensino primário para todos os brasileiros, prevendo cumpri-la até 19706. Em 1971, a Lei nº 5.692 estendeu a obrigatoriedade para oito anos. Já em 1996, a LDB sinalizou para um ensino obrigatório de nove anos, a iniciar-se aos seis anos de idade. Este se tornou meta da educação nacional pela Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o PNE.
5 Mesmo na América do Sul, vários os países o adotam.
6 Como determinação legal (Lei nº 10.172/2001), meta 2 do Ensino Fundamental.
7 Aprovado pela Lei nº. 10.172/01.
8 Manual Orientações Gerais, op. cit.. Entre eles, destacam-se:
• As propostas pedagógicas (....) devem promover em suas práticas de educação e cuidados a integração entre os aspectos físicos, emocionais, afetivos, cognitivolingüísticos e sociais da criança, CNE/CEB. Parecer nº 22/98.
• As crianças são seres íntegros que aprendem a ser e a conviver consigo mesmas... as propostas pedagógicas (....) devem buscar a interação entre as diversas áreas de conhecimento e aspectos da vida cidadã...
• (....)As múltiplas formas de diálogo e interação são o eixo de todo o trabalho pedagógico (...)
•.(...)o papel dos educadores é legitimar os compromissos assumidos...
9 Nos termos do que se tem pesquisado, 81,7% das crianças de seis anos estão na escola, sendo que 38,9% freqüentam a Educação Infantil, 13,6% as classes de alfabetização e 29,6% já estão no Ensino Fundamental (IBGE, Censo Demográfico 2000). Assim, a ampliação do Ensino Fundamental para nove anos deverá aumentar o número de crianças no sistema educacional, sendo que os setores mais populares devem ser os que mais se beneficiarão, vez que crianças de seis anos da classe média e alta já se encontram dentro do sistema de ensino.
10 Parecer 07/2007 da CNE - In Verbis: “Apreciação - A consulta formulada, objeto do presente parecer, é importante. Algumas questões levantadas, entretanto, já estão respondidas em seu próprio contexto e outras incidem em interpretações indevidas. Vejamos:
1 – O artigo 24 da LDBEN é explícito quando diz que a Educação Básica, nos níveis fundamental e médio, será organizada de acordo com determinadas regras comuns. Portanto, o texto refere-se claramente aos níveis fundamental e médio, não se aplicando à etapa da Educação Básica que é a Educação Infantil. Aliás, o inciso II afirma textualmente: a classificação em qualquer série ou etapa é admitida com a exceção explícita à primeira série do Ensino Fundamental. Como, portanto, o aluno que está ingressando no Ensino Fundamental aos sete anos de idade pode ser matriculado no segundo ano por promoção e independentemente de escolarização anterior? Acrescente-se que quando se trata da educação infantil temos a sua divisão em creche e pré-escola, essa segunda agora destinada a alunos de 3 quatro e cinco anos de idade (ver Voto do Relator), organizada em períodos, e não séries ou anos de estudo. A referência é clara ao falar de pré-escola e não de escola. Não há, portanto, como falar de escolarização anterior.
2 – Evidencia-se, assim, que nenhuma criança que está ingressando no Ensino Fundamental pode ser matriculada no segundo ano letivo, tenha ou não tenha freqüentado a pré-escola (ver Voto do Relator).
3 – O inciso II do artigo 24 da LDBEN, tendo em vista as alterações introduzidas nessa Lei pelas Leis nº 11.114/2005 e nº 11.274/2006, não se aplica às crianças ingressantes no Ensino Fundamental, tenham seis ou sete anos de idade.”
11 Parecer 07/2007 do CNE - In Verbis: “De fato não deve restar dúvida sobre a idade cronológica para o ingresso no Ensino Fundamental com a duração de nove anos: a criança necessita ter seis anos completos ou a completar até o início do ano letivo. Pode-se admitir outra interpretação diante de um texto tão claro? Será que alguém pode alimentar alguma dúvida sobre o que significam seis anos completos ou a completar até o início do ano letivo? Será que a tolerância até o início do ano letivo pode ter dupla interpretação?”
12 Ferreira, Luiz Antônio Miguel – Ensino Fundamental de Nove Anos - Site do Ministério Público do Estado de São Paulo (CAO Promotorias de Justiça da Infância e Juventude).
13 Nem mesmo o MEC ou o CNE são claros em definir os conteúdos do primeiro ano do ensino de nove. Referem somente “tem objetivos próprios que devem ser alcançados na perspectiva do desenvolvimento infantil respeitando, cuidando e educando crianças no tempo singular da primeira infância” in Ensino Fundamental de Nove Anos: Perguntas Mais Freqüentes e Respostas - Secretaria de Educação Básica (SEB/MEC), questão 21.
14 Resolução 03/2005 do CNE, Câmara de Educação Básica:
Artigo 1º A antecipação da obrigatoriedade de matrícula no Ensino Fundamental aos seis anos de idade implica na ampliação da duração do Ensino Fundamental para nove anos.
Artigo 2º A organização do Ensino Fundamental de 9 (nove) anos e da Educação Infantil adotará a seguinte nomenclatura:
Etapa de ensinoFaixa etária previstaDuraçãoEducação Infantilaté 5 anos de idadeCrecheaté 3 anos de idadePré-escola4 e 5 anos de idadeEnsino Fundamentalaté 14 anos de idade9 anosAnos iniciaisde 6 a 10 anos de idade5 anosAnos finaisde 11 a 14 anos de idade4 anos
15 Meirelles, Hely Lopes Direito Administrativo brasileiro, 18ª edição, atual., editora Malheiros, São Paulo, 1990, à página 165
16 Nesse sentido, e por entender a adequada interpretação do que constou na alteração do ensino fundamental para nove anos é que a legislação estadual, de São Paulo e mesmo do Rio Grande do Sul (parecer 05/2007 do CNE), são claras em permitir essa reclassificação.
17 Gasparini, Diógenes, Direito Administrativo, ed. Saraiva, 2001, 6ª ed. P. 7.
18 Maximiliano, Carlos, - Hermenêutica e Aplicação do Direito, ed. Forense, 11ª ed. , p. 204
19 Assegurar absoluta prioridade significa a efetivação de direitos referentes à educação (art. 4º), assegurando a igualdade de condições para o acesso e a permanência na escola (art. 53, I), a partir de medidas que visem o pleno desenvolvimento das crianças, por sua condição peculiar de pessoa em formação (arts. 3º e 6º)
20Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 19ª edição, editora Atlas, São Paulo, 2006, p. 206/207
21 Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, op, cit. p.240.
22 A equiparação se dá por exercer a função de colaboração aos Ministérios da Educação e Desporto (art. 6º, § 1º da lei 9131/95).
23 Fagundes, Seabra “Responsabilidade do Estado - Indenização por Retardada Decisão Administrativa”, em Revista de Direito Público, 57-58/14
24 Instituciones de Derecho Administrativo, 1ª ed., Madrid, p. 117, citado por Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 152
25 Mello, Celso Antônio Bandeira, Curso de Direito Administrativo, ed. Malheiros, 24ª ed. p. 67
26 Mello, Celso Antônio Bandeira, Discricionariedade, pp. 32-33 e 36; no mesmo sentido, WEIDA ZANCANER, Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos, 2ª ed., Malheiros, São Paulo, 1993, p. 54; JOSÉ AUGUSTO DELGADO, “Princípio da Moralidade Administrativa e a Constituição Federal de 1988”, em Revista Trimestral de Direito Público, vol. 1/214-215
27Mello, Celso Antônio Bandeira, Discricionariedade, ed. cit., p. 38
28 Apud Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, ed. Malheiros, 24ª ed., p. 54.
29 Mello, Celso Antônio Bandeira, considera ainda a respeito que a interpretação quanto ao sentido da lei, “para pronúncia judicial, não agrava a discricionariedade, apenas lhe reconhece os confins; não penetra na esfera da liberdade administrativa, tão só lhe declara os contornos, não invade o mérito do ato nem se interna em avaliações inobjetiváveis, mas recolhe a significação possível em função do texto, do contexto e da ordenação normativa como um todo” Curso, op. cit., p. 948/949.
30 Mesmo o município tem competência para “manter, com cooperação técnica e financeira da União, e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental” (art. 30, inc. VI da CF)
31 O fundamento da própria educação é indicado pela resolução nº. 3/2005, no parecer 06/2005 (em reexame do parecer CNE/CEB 24/2004), quando aborda um projeto global, estabelecendo regras de cooperação.
32 A incoerência é clara pois se o parecer diz que a autonomia está em evitar o retrocesso (negrito do parecer), não pode o próprio Conselho fazê-lo. O próprio MEC, em cartilha sobre o ensino de nove anos, indica que crianças que tenham direito a estar matriculadas na primeira série do ensino de oito anos, tem a correspondência no 2º ano do ensino de nove anos.
33 Elizabeth D’angelo Serra, in Estatuto da Criança e do Adolescente Comentado - Comentários Jurídicos e Sociais, Coordenadores Munir Cury e outros, conforme as lições da Fundação Nacional do Livro Infanto-Juvenil. Malheiros Editores, 1992, pág. 180, em comentário ao art. 58