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Timestamp: 2015-07-06 05:18:25+00:00
Document Index: 69698227

Matched Legal Cases: ['artigo 3', 'artigo 22', 'artigo 23', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 23', 'Artigo 23', 'artigo 23', 'artigo 22', 'artigo 51', 'artigo 32', 'artigo 37', 'artigo 3', 'artigo\n37', 'Artigo 37', 'artigo 45', 'artigo 3', 'artigo 37']

Licita��o na modalidade convite em face ao principio da impessoalidade - Administrativo - �mbito Jur�dico
Administrativo Licita��o na modalidade convite em face ao principio da impessoalidade Hugo Rogerio Grokskreutz
Este artigo tem por finalidade
explicar e demonstrar a aplica��o do instituto da Licita��o na modalidade de
Convite, bem como tra�ar um paralelo com as determina��es do Principio da
Impessoalidade, e indicar ainda um poss�vel conflito entre este princ�pio e a
citada modalidade de Licita��o.
licita��o� princ�pio da
impessoalidade� convite - igualdade.
Introdu��o. 1 � Conceito e
Generalidade das Licita��es. 2 � Modalidade de Convite. 3 � Procedimento do
Convite. 4 � Principio da Impessoalidade. 5 � Poss�vel Conflito entre a
Licita��o na Modalidade Convite e o Principio da Impessoalidade. Conclus�o.
Convite, analisar suas principais caracter�sticas e seu procedimento, bem como
tra�ar um paralelo com as determina��es do Principio da Impessoalidade,
levando-se em considera��o a Constitui��o Federal de 1988, e a Lei 8.666 de 21
de junho de 1993, e indicar ainda um poss�vel conflito entre este princ�pio e a
citada modalidade de Licita��o. 1
� Conceito e generalidade das licita��es. Licita��o � um procedimento
utilizado pela Administra��o P�blica para a busca de uma proposta mais
vantajosa, levando-se em considera��o crit�rios de menor pre�o, de melhor
t�cnica, de t�cnica e pre�o ou de maior lance. Para que ao final seja
confeccionado um contrato entre a Administra��o e um particular vencedor do
certame. Segundo os ensinamentos de Diogenes
Gasparini a Licita��o pode ser conceituada como:
�(...) o procedimento administrativo atrav�s do qual a pessoa a isso
juridicamente obrigada seleciona, em raz�o de crit�rios objetivos previamente
estabelecidos, de interessados que tenham atendido � sua convoca��o, a proposta
mais vantajosa para o contrato ou ato de seu interesse�[1]. Desta forma, pode-se dizer que a
licita��o � um meio da Administra��o encontrar uma proposta mais vantajosa para
contratar, ou seja, contratando com aquele que lhe proporcionar melhor custo
benef�cio. Ou ainda, destina-se a garantir a
observ�ncia do princ�pio Constitucional da Isonomia e a selecionar a proposta
mais vantajosa para a Administra��o, e ser� processada e julgada em estrita
conformidade com os princ�pios b�sicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vincula��o ao instrumento convocat�rio, do julgamento objetivo e dos que lhes
s�o correlatos, conforme artigo 3� da Lei 8.666/93. Atualmente, existem seis modalidades
de Licita��o, consistentes em concorr�ncia, tomada de pre�os, convite,
concurso, leil�o e preg�o, as cinco primeiras modalidades est�o previstas no
artigo 22 da Lei 8.666/93, enquanto que est� ultima foi criada pela Lei
10.520/2002. Para a defini��o da modalidade a ser
utilizada no caso concreto � Administra��o P�blica, dever� ser levado em
considera��o o valor e o servi�o a ser contratado, conforme est� expressamente
prevista no artigo 23 da Lei de Licita��es e Contratos P�blicos (Lei
8.666/1993).
Em geral, as Licita��es devem seguir
as fases de Edital, Habilita��o, Classifica��o, Homologa��o e Adjudica��o, para
finalmente ser celebrado um Contrato Administrativo. Tais fases tamb�m est�o
expressamente estabelecidas na citada Lei de Licita��es e Contratos P�blicos,
conforme se observa respectivamente nos artigos 40, 27, 45, e nos casos da
Homologa��o e Adjudica��o o artigo 43 inciso III. A doutrina de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro explica claramente em que consiste cada uma destas fases: �O edital � o ato pelo qual a Administra��o divulga a abertura da
concorr�ncia, fixa os requisitos para participa��o, define o objeto e as
condi��es b�sicas do contrato e convida todos os interessados para que
apresentem suas propostas. Em s�ntese, o edital � o ato pelo qual a Administra��o
faz uma oferta de contrato a todos os interessados que atendam �s exig�ncias
nele estabelecidas[2].
A segunda fase do procedimento da licita��o � a da habilita��o, em que
h� a abertura dos envelopes �documenta��o� e sua aprecia��o, conforme previsto
no artigo 43, I[3].
Na terceira fase do procedimento, a Administra��o faz o julgamento das
propostas, classificando-as pela ordem de prefer�ncia, segundo crit�rios
objetivos constantes do edital[4]. A homologa��o equivale � aprova��o do procedimento; ela � procedimento
do exame dos atos que o integraram pela autoridade competente (indicada nas
leis de cada unidade da federa��o), a qual, se verificar algum vicio de
ilegalidade, anular� o procedimento ou determinar� seu saneamento, se cab�vel[5]. A adjudica��o � o ato pelo qual a Administra��o, pela mesma autoridade
competente para homologar, atribui ao vencedor o objeto da licita��o. (...)
Trata-se de ato declarat�rio que n�o se confunde com a celebra��o do contrato,
pois, por meio dele, a Administra��o proclama que o objeto da licita��o �
entregue ao vencedor. Depois de praticado esse ato � que a Administra��o vai
convoca-lo para assinar o contrato�[6]. Portanto, ap�s a an�lise de todas as
fases da Licita��o pode-se dizer que estas s�o meios de o Poder P�blico
especificar seus objetivos e requisitos para contrata��o, por meio de um
� tamb�m uma forma de individualizar
os concorrentes utilizando-se da Habilita��o, especificando quais os
concorrentes que melhor se adequaram �s exig�ncias do edital por meio da
classifica��o, em seguida se analisa todos os requisitos legais e formais do
ato, valendo-se da homologa��o, e por ultimo ocorre a adjudica��o, que � uma
forma de entrega simb�lica do objeto do contrato ao vencedor do certame, para
em seguida ser celebrado o respectivo contrato. 3
� Modalidade de convite A Lei de Licita��es e Contratos Administrativos
(8.666/93) trata da Licita��o na modalidade Convite no artigo 22 inciso III.
Tal legisla��o afirma que, Convite �
a modalidade de Licita��o entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou n�o, escolhidos e convidados em n�mero m�nimo de 3 (tr�s) pela
Devendo a Administra��o P�blica
fixar, em local apropriado, c�pia do instrumento convocat�rio e o estender� aos
interesse, com anteced�ncia de at� 24 (vinte e quatro) horas da apresenta��o
das propostas (�3� do artigo 22 da Lei 8.666/93). Tal modalidade pode ser considerada
como a que possui um dos procedimentos mais simples do certame Licitat�rio,
pois, a Administra��o P�blica dever� convidar ao m�nimo tr�s participantes, no
prazo de cinco dias �teis de anteced�ncia, ou seja, o pr�prio administrador ir�
escolher e indicar quem ser�o os participantes do certame. Trata-se de poder discricion�rio do
administrador, tendo em vista sua total autonomia na escolha dos participantes,
n�o sendo necess�rio nem indicar os crit�rios de sua escolha, bastando enviar
os convites para os poss�veis concorrentes, que entendam ser os mais
qualificados, ou que poder�o fazer a proposta mais vantajosa para os mesmos. A modalidade de Convite ser�
determinada em fun��o dos limites do valor estimado da contrata��o, esta
limita��o est� expressa no artigo 23 inciso I al�nea �a�, segundo o dispositivo
supracitado dever� ser utilizado o Convite para obras e servi�os de engenharia
no valor de at� R$ 150.000,00 (cento e cinq�enta mil reais). Sendo assim, a modalidade de Convite
� utilizada para contrata��es consideradas de pequeno vulto. Talvez, por esta raz�o, o legislador
entendeu ser mais ben�fico para a Administra��o P�blica um procedimento mais
simples e c�lere, fazendo com que todo o certame possa ser conclu�do em um
lapso temporal de at� 6 dias, se observados os prazos acima demonstrados. Dentre as poucas restri��es impostas
a esta modalidade, � importante destacar a limita��o do � 5� do Artigo 23 da
�� 5� � vedada � utiliza��o da modalidade "convite" ou
"tomada de pre�os", conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra
ou servi�o, ou ainda para obras e servi�os da mesma natureza e no mesmo local
que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somat�rio
de seus valores caracterizar o caso de "tomada de pre�os" ou
"concorr�ncia", respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para
as parcelas de natureza espec�fica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou servi�o.�
Para evitar determinados abusos, e a poss�vel
ocorr�ncia de fraudes, o � 4� do j� citado artigo 23 afirma que, nos casos em
que couber convite, a Administra��o poder� utilizar a tomada de pre�os e, em
qualquer caso, a concorr�ncia.
A Lei LLC trouxe outra limita��o
nesta modalidade, com o intuito de dificultar a ocorr�ncia de convites
dirigidos, pois o artigo 22 � 6� determina que existindo na pra�a mais de 3
(tr�s) poss�veis interessados, a cada novo convite realizado para objeto
id�ntico ou assemelhado, � obrigat�rio o convite a, no m�nimo, mais um
interessado, enquanto existirem cadastrados n�o convidados nas �ltimas Licita��es.
Tal procedimento do Convite � t�o
simples que nem � obrigat�ria a exist�ncia de uma comiss�o de Licita��o (� 1�
do artigo 51 da LLC), podendo ser realizado por um servidor designado pela autoridade
competente, qual seja o chefe da Administra��o P�blica respectiva. Maria Sylvia Zanella Di Pietro
explica, de maneira clara e sucinta, todo o procedimento da modalidade de
Convite nas Licita��es: �No convite, o procedimento � simplificado: a convoca��o dos licitantes
� feita por escrito, com cinco dias �teis de anteced�ncia, mediante
carta-convite dirigida a pelo menos tr�s interessados, escolhidos pela unidade
administrativa, e mediante afixa��o, em local apropriado, da c�pia do
instrumento convocat�rio, sendo facultada, ainda, a publica��o do di�rio
oficial (...). O procedimento pode ser realizado por servidor designado pela
autoridade competente, n�o sendo obrigat�ria a comiss�o de licita��o (art. 51,
� 1�)� [7]. Di�genes Gasparini tamb�m destacou
de maneira objetiva quais as peculiaridades desta modalidade de Licita��o:
�(...) S�o suas caracter�sticas: a) destinar-se a contratos de pequeno
valor; b) exigir, no m�nimo, tr�s interessados, escolhidos pela Administra��o
P�blica licitante; c) facultar a participa��o de cadastrados que manifestarem
interesse com a anteced�ncia de at� vinte e quatro horas da apresenta��o das
propostas; d) presumir a habilita��o dos interessados escolhidos; e) inexigir
publicidade no jornal oficial�[8]. Dentre as principais caracter�sticas
desta modalidade de Licita��o est� a inexigibilidade de publica��o de edital,
pois todas as exig�ncias e caracter�sticas da contrata��o j� devem estar
expressas na carta convite. E a n�o ocorr�ncia da fase de habilita��o dos
convidados, � outra caracter�stica marcante desta modalidade de Licita��o,
pois, o � 1� do artigo 32 afirma que a documenta��o de que tratam os artigos. 28 a 31 da mesma legisla��o
poder�o ser dispensados, no todo ou em parte, nos casos de convite, concurso,
fornecimento de bens para pronta entrega e leil�o. Sendo esta mais uma das liberalidades
oriundas da LLC. Importante frisar que, qualquer
interessado que tome conhecimento desta licita��o poder� participar do certame,
devendo entregar os envelopes com toda a documenta��o exigida para habilita��o
e envelope com a proposta em at� 24 horas da apresenta��o das propostas.
Desta forma, � correto afirma que a Licita��o
na modalidade Convite � umas das mais c�leres e com a menor incid�ncia de
exig�ncias legais, pois o administrador p�blico utilizando-se de seu poder
discricion�rio, convida os interessados que bem lhe couber, assim presume-se
que j� estejam habilitados ao certame, bastando aos concorrentes fazer a melhor
e mais vantajosa proposta para que sejam vencedores e possam contratar com a Administra��o
P�blica. 4
� Princ�pio da impessoalidade Princ�pios s�o a base de determinado
ramo ou ci�ncia, fixando desta forma determinadas diretrizes que, tanto o poder
p�blico, no caso a Administra��o P�blica devem respeitar, como os administrados
tamb�m. Gasparini afirma que, (...) os
princ�pios cumprem, (...), duas importantes fun��es: determinam a adequada
interpreta��o das regras e permitem a colmata��o de suas lacunas[9].
Di Pietro, utilizando-se da conceitua��o de Jos� Cretella J�nior, afirma que,
�Princ�pios de uma ci�ncia s�o as proposi��es b�sicas, fundamentais, t�picas
que condicionam todas as estrutura��es subseq�entes. Princ�pios, neste sentido
s�o os alicerces da ci�ncia� [10].
De acordo com os ensinamentos da autora
acima citada, o Direito Administrativo est� intimamente ligado aos princ�pios,
pois boa parte de seus fundamentos e determina��es ainda n�o est�o codificados,
ou seja, ainda n�o foram especificados em legisla��o, ressaltando desta forma,
a grande import�ncia dos princ�pios para os atos do poder p�blico, conforme
doutrina de Di Pietro: �Sendo o Direito Administrativo de elabora��o pretoriana e n�o
codificado, os princ�pios representam papel relevante nesse ramo do direito,
permitindo � Administra��o e ao judici�rio estabelecer o necess�rio equil�brio
entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da administra��o�[11].
O Princ�pio da Impessoalidade tem
como objetivo determinar que a Administra��o P�blica atue com igualdade,
aplicando e administrando da mesma forma para todas as pessoas e cidad�os, ou
seja, n�o buscando beneficiar uns e consequentemente prejudicar outros. Segundo tal princ�pio, os atos
p�blicos s�o em tese realizados pelos �rg�os p�blicos, e n�o pelos agentes
p�blicos em si, mas tendo como �nico objetivo a atua��o estatal com igualdade,
tratando todas as pessoas da mesma forma. As doutrinas Constitucionais e de
Direito Administrativo s�o praticamente un�nimes quanto a conceitua��o do Princ�pio
da Impessoalidade, afirmando praticamente o que foi demonstrado anteriormente,
conforme conceito de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
�No primeiro sentido, o principio estaria relacionado com a finalidade
p�blica que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a
administra��o na pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas
determinadas, uma vez que � sempre o interesse p�blico que tem que nortear o
seu comportamento. (...) os atos e provimentos administrativos s�o imput�veis
n�o ao funcion�rio que os pratica, mas ao �rg�o ou entidade administrativa da
Administra��o P�blica, de sorte que ele � o autor institucional do ato�[12]. Neste mesmo sentido se posicionou
Celso Antonio Bandeira de Mello ao tratar do principio da impessoalidade:
Nele se traduz a id�ia de que a Administra��o tem que tratar a todos os
administrados sem discrimina��es, ben�ficas ou detrimentosas. Nem favoritismo
nem persegui��es s�o toler�veis. Simpatias ou animosidades pessoais, pol�ticas
ou ideol�gicas n�o podem interferir na atua��o administrativa e muito menos
interesses sect�rios, de fac��es ou grupos de qualquer esp�cie. O principio em
causa n�o � sen�o o pr�prio princ�pio da igualdade ou isonomia. Est� consagrado
explicitamente no art. 37, caput, da
Constitui��o. Al�m disso, assim como �todos s�o iguais perante a lei� (art. 5�,
caput), a fortiori teriam de s�-lo perante a administra��o[13]. Maria Helena Diniz o conceitua como
sendo �Aquele que consagra o tratamento igual dos
administrados pela Administra��o P�blica, sem quaisquer discrimina��es,
favoritismos, animosidade etc� [14]. Diogenes Gasparini ainda afirma que as atividades
administrativas devem ser feitas sem discrimina��o:
�A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados,
dirigida aos cidad�os em geral, sem determina��o de pessoa ou discrimina��o de
qualquer natureza. � o que imp�e ao Poder P�blico este princ�pio. Com ele
quer-se quebrar o velho costume do atendimento do administrado em raz�o de seu
prestigio ou porque a ele o agente p�blico deve alguma obriga��o�[15]. Alguns autores ainda afirmam que
este princ�pio � importante por garantir a imparcialidade do administrador
p�blico, devendo toda e qualquer conduta do administrador ser favor�vel ao
interesse p�blico, como � o caso da doutrina de Ricardo Cunha Chimenti,
Fernando Capez, Marcio Fernando Elias Rosa e Marisa Ferreira dos Santos: �(...) o principio tamb�m pode ser tido como indicativo de
imparcialidade e da transpar�ncia, porque obriga e condiciona o exerc�cio da
atividade estatal de modo a deferir tratamento igual a todos, e jamais
contr�rio ao interesse p�blico�[16]. O Princ�pio da Impessoalidade � t�o
importante ao ordenamento jur�dico brasileiro, que alguns doutrinadores afirmam
que a impessoalidade � apenas uma modifica��o ou desdobramento dos Princ�pios
da Igualdade e Isonomia, ambos previstos Constitucionalmente, como ensina Celso
Antonio Bandeira de Melo: �O princ�pio em causa n�o � sen�o o pr�prio princ�pio
da igualdade ou isonomia� [17].
A doutrina de Ara�jo e Nunes J�nior
tamb�m afirma que o Princ�pio da Impessoalidade tem praticamente o mesmo
conte�do que o princ�pio da igualdade e isonomia: �O principio da impessoalidade � aquele que embarca tratamento desigual
entre os administrados. Por outro modo, significa que os crit�rios pessoais n�o
podem ser tomados em conta para efeito de concess�o de privil�gios ou para
discrimina��es. Cuida-se, em suma, de desdobramento do pr�prio Princ�pio da
Igualdade, assegurando que o ato administrativo persiga o interesse p�blico e
n�o pessoal�[18].
J� para Hely Lopes Meirelles, tal Princ�pio
est� ligado ao Princ�pio da Finalidade, pois, se o administrador p�blico atuar
de acordo com uma finalidade n�o haver� como agir de forma parcial, para
Meirelles: �O Princ�pio da Impessoalidade, referido na Constitui��o de 1988 (art.
37, caput), nada mais � que o cl�ssico princ�pio da finalidade, o qual imp�e ao
administrador p�blico que s� pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal
� unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como
objetivo do ato, de forma impessoal�[19]. Ao tratar especificamente sobre a
licita��o, Hely Lopes Meireles afirma que, este princ�pio tem por finalidade
vedar clausulas discriminat�rias e julgamentos facciosos:
�O que o princ�pio da igualdade entre os licitantes veda � a clausula
discriminat�ria ou o julgamento faccioso que desiguala os iguais ou iguala os
desiguais, favorecendo a uns e prejudicando a outros, com exig�ncias in�teis
para o servi�o p�blico, mas com destino certo a determinados candidatos. Essa �
a forma mais insidiosa de desvio de poder, com que a administra��o quebra a
isonomia entre os licitantes, raz�o pela qual o Judici�rio tem anulado editais
e julgamentos em que se descobre a persegui��o ou favoritismo administrativo,
desigualando os proponentes por crit�rios subjetivos de predile��o ou repudio
pessoal do administrador, mas sem nenhum motivo de interesse p�blico e sem
qualquer vantagem t�cnica ou econ�mica para a Administra��o�[20].
Segundo Alexandre de Morais, o
Princ�pio da Impessoalidade em muito se aproxima dos princ�pios da Igualdade, Legalidade
e Finalidade:
�Importante inclus�o feita pelo legislador constituinte, o princ�pio da
impessoalidade encontra-se, por vezes, no mesmo campo de incid�ncia dos
princ�pios da igualdade e da legalidade, e n�o raramente � chamado de principio
da finalidade administrativa (...)�[21].
Diante de tais posicionamentos
doutrin�rios, � correto afirmar que o Princ�pio da Impessoalidade � oriundo dos
Princ�pios da Igualdade e Isonomia, pois em muitos casos tais princ�pios se
confundem, tendo em vista seus conte�dos e determina��es, e no que tange ao
Direito Administrativo, tamb�m se confunde com o Princ�pio da Finalidade. Para Daniel Roberto Helter �O
princ�pio da igualdade deve ser din�mico no sentido de promover a igualiza��o
das condi��es entre as partes de acordo com as respectivas necessidades. (...) [22]�.
J� Ruy Samuel Espindola afirma que �O princ�pio da impessoalidade (art. 37,
caput, da CF), desdobra, no plano administrativo, o princ�pio constitucional
geral da igualdade� [23],
o jurista ainda afirma que: �O princ�pio da igualdade (art. 5.�, caput e seu inc. I. da CF) imp�e
que os poderes p�blicos, na edi��o de leis gerais e abstratas, na edi��o de
senten�as ou atos administrativos, trate a todos com igualdade, na medida de
suas for�as econ�micas, culturais e sociais. Pro�be privil�gios, afasta
discrimina��es irrazo�veis, e imp�e tratamento ison�mico para (tentar, tender)
igualar os desiguais, especialmente em pol�ticas p�blicas de car�ter social
(sa�de, educa��o, lazer, etc)�[24]. Ao tratar do certame Licitat�rio
especificamente, Jos� Cretella Junior conceitua o Princ�pio da igualdade da
seguinte maneira: �PRINC�PIO DA IGUALDADE. O princ�pio da igualdade, que os constituintes
insculpiram no Pre�mbulo da Constitui��o de 1988, instituindo no Pa�s um novo
Estado democr�tico, destinado assegurar a igualdade, como um dos valores
supremos da sociedade aplicando-se igualmente ao procedimento licitat�rio,
impedindo o favoritismo, resultante das
discrimina��es�[25].
A doutrina de Celso Bastos vai mais longe,
afirmando que o Princ�pio em testilha � a base das Licita��es e de todo o
ordenamento jur�dico: �O principio da igualdade �, sem duvida nenhuma, basilar ao instituto
licitat�rio. Dir�amos mesmo que, de longe, ultrapassa os limites desse
instituto para altear-se, na verdade, a uma das vigas mestras de todo o nosso
sistema jur�dico. (...). Torna-se portanto, mais do que um princ�pio, uma forma
pela qual todos os demais princ�pios t�m que ser obedecidos. Seu conte�do esta
plasmado por todo o texto constitucional�[26]. Tal princ�pio se mostra fundamental
para a boa atua��o da Administra��o P�blica, tendo em vista que suas decis�es
devem ser totalmente imparciais, n�o podendo haver sequer v�nculo de
afetividade ou qualquer outro envolvimento emocional que possa influenciar uma
decis�o administrativa. Evidenciando desta forma intima
liga��o com a moralidade administrativa, pois um ato parcial tamb�m poder� ser
considerado imoral para o administrador p�blico. Pensando assim, o legislador
determinou que tal princ�pio possu�sse car�ter constitucional pelo fato de que,
tanto a Administra��o P�blica Direta como a Indireta devem respeitar tal
princ�pio, conforme est� expresso no caput
do artigo 37 da Constitui��o Federal: �Art. 37. A
administra��o p�blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios obedecer� aos princ�pios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia e, tamb�m, ao
seguinte�:
Ao tratar das Licita��es
especificamente, o legislador tamb�m teve esta preocupa��o, tendo em vista que
o artigo 3� da Lei 8.666/93 expressamente se refere ao principio da
impessoalidade: �Art. 3� A licita��o destina-se a garantir a observ�ncia do princ�pio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administra��o e ser� processada e julgada em estrita conformidade com os
princ�pios b�sicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vincula��o ao instrumento
convocat�rio, do julgamento objetivo e dos que lhes s�o correlatos�.
Tal intuito do legislador em tratar
a Licita��o com extrema impessoalidade � t�o n�tido, que o inciso XXI do artigo
37 da CF, � expresso ao afirmar que as obras e servi�os devem ser realizados
mediante pr�via Licita��o:
�Artigo 37 inciso XXI - ressalvados os casos especificados na
legisla��o, as obras, servi�os, compras e aliena��es ser�o contratados mediante
processo de licita��o p�blica que assegure igualdade de condi��es a todos os
concorrentes, com cl�usulas que estabele�am obriga��es de pagamento, mantidas
as condi��es efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir�
as exig�ncias de qualifica��o t�cnica e econ�mica indispens�veis � garantia do
cumprimento das obriga��es�.
A Constitui��o � a estrutura da
Legalidade, e consequentemente este princ�pio constitucional da Impessoalidade tamb�m
cont�m fun��o estrutural, em raz�o deste poder, tudo e todos devem respeitar os
princ�pios oriundos da mesma. Mar�al Justen Filho contempla tal entendimento, e
ainda refor�a a id�ia de que todos devem agir de acordo com as determina��es
Constitucionais, e em fun��o disto, respeitar os princ�pios expressos na mesma:
�Sendo a Constitui��o uma inst�ncia normativa superior �s demais, ali
est�o contemplados os princ�pios e as regras de hierarquia superior. Isso
significa que a Constitui��o consagra os princ�pios e as regras reputadas como
fundamentais, que dever�o ser respeitadas pelas institui��es estatais e n�o
estatais, ao longo das atividades de produ��o, aplica��o e interpreta��o do
direito�[27].
Neste mesmo sentido se posiciona a
doutrina de Konrad Hesse, pois, segundo ele, a Constitui��o possui for�a ativa,
devendo estar presente no consciente de todos:
�(...) pode-se afirmar que a Constitui��o converter-se-� em for�a ativa
e fizerem-se presentes, na consci�ncia geral � particularmente, na consci�ncia
dos principais respons�veis pelo ordem constitucional -, n�o s� a vontade de
poder (Wille Zur Macht), mas tamb�m a
vontade de Constitui��o (Wille Zur
Verfassung)�[28].
Alexandre de Morais tamb�m afirma
que, as condutas do administrador p�blico devem estar de acordo com as
determina��es constitucionais:
�Ora, o administrador p�blico deve pautar-se em suas condutas na
Constitui��o e nas leis, para garantir o principio da legalidade e o da
igualdade de possibilidades de contratar com o Poder P�blico, com o fim de
afastar o arb�trio e o favorecimento�[29].
Evidente, desta forma, que todas as
modalidades de Licita��o dever�o estar de acordo com o Princ�pio da Impessoalidade.
Inclusive na modalidade de convite, buscando desta forma uma contrata��o com o
profissional que fez a melhor proposta dentre aqueles convidados, e que
obviamente, o administrador p�blico entende como os mais competentes. Pois, conforme demonstrado, tanto a
legisla��o infraconstitucional como a Carta Magna determinam que a atua��o da
Administra��o P�blica deve estar em conson�ncia com o Princ�pio da Impessoalidade.
� Poss�vel conflito entre a licita��o na modalidade convite e o princ�pio da
impessoalidade. A doutrina majorit�ria e as
determina��es legais entendem que, os julgamentos das Licita��es devem ser
baseados em crit�rios objetivos, agindo com total imparcialidade e
consequentemente com impessoalidade. Neste sentido, Mar�al Justen Filho afirma
que, as decis�es e julgamentos das Licita��es devem ser baseadas em crit�rios
t�cnicos apenas, n�o havendo nenhuma forma de v�nculo psicol�gico nas decis�es,
conforme observado em sua obra:
�A impessoalidade � emanada da isonomia, da vincula��o da lei e ao ato
convocat�rio e da moralidade. Indica veda��o a distin��es fundadas em
caracteres pessoais dos interessados. Ao menos, os caracteres pessoais devem
refletir diferen�as efetivas e concretas (que sejam relevantes para os fins da
licita��o). Exclui o subjetivismo do agente administrativo. A decis�o ser�
impessoal quando derivar racionalmente de fatores alheios � vontade psicol�gica
do julgador. A impessoalidade conduz a que a decis�o independa da identidade do
julgador�[30].
Entretanto, o problema encontra-se
anteriormente a esta fase do procedimento Licitat�rio, pois, nesta etapa de
julgamento a legisla��o a respeito, a Lei 8.666/93 � taxativa ao afirmar no �
1� do artigo 45 que a licita��o poder� ser de quatro tipos: de menor pre�o, de
melhor t�cnica, de melhor t�cnica e pre�o e maior lance ou oferta. Ou seja, o administrador p�blico ir�
se basear apenas nestes aspectos para seu julgamento, n�o havendo possibilidade
para este utilizar-se de outro meio se n�o com base em um destes quatro tipos
de Licita��o acima indicados. A quest�o da impessoalidade pode ser
alvo de fraudes antes mesmo da an�lise dos concorrentes, havendo ou n�o a
citada an�lise documental exigida nos artigos 28 e 31 da mesma legisla��o. Pois, � perfeitamente poss�vel a
ocorr�ncia de empresas de propriedade de pessoas vulgarmente conhecidas por �laranjas�
ou �testas de ferro�, que aparentemente s�o propriet�rias de tais pessoas
jur�dicas, mas que na realidade s�o de propriedade do administrador p�blico ou
de algum dos membros de sua prole. Ou seja, quest�o relevante nesta
modalidade de Licita��o � a possibilidade de fraudes existentes fora do
certame, mas por haver v�cios incorrig�veis macula todo o procedimento Licitat�rio
e o contrato administrativo pactuado posteriormente. Tendo em vista que a Lei 8.666/93
permite que a Licita��o na modalidade convite possa ser realizada com apenas 3
(tr�s) concorrentes, que como anteriormente demonstrado s�o convidados por pura
discricionariedade do administrador. Evidentemente, um ato discricion�rio
como este, acaba sendo parcial, os ensinamentos de Celso Ribeiro Bastos e Ives
Gandra Martins afirmam que a discricionariedade, consequentemente termina, afrontando
o princ�pio em testilha, e podendo inclusive caracterizar um desvio de
finalidade ou abuso de poder, segundo tal doutrina: �O campo da excel�ncia em que medra o atentado � impessoalidade � o da
discricionariedade. Aqui, ao moldar o seu comportamento, cabe a escolha de um
ato que melhor atenda a finalidade legal. Nesta ocasi�o, � que o administrador
pode ser tentado a substituir o interesse coletivo por considera��o de ordem
pessoal (favorecimento ou persegui��o). A introdu��o destes elementos estranhos
� preocupa��o legal macula, sem duvida, o ato do vicio tecnicamente chamado de
desvio de finalidade ou abuso de poder. O ato torna-se arbitr�rio. O princ�pio
da lei cede diante da conveni�ncia do administrador�[31]. Desta forma, havendo uma empresa em
nome de �laranjas� ou outras empresas em conluio, todo o procedimento estar�
contaminado pela fraude realizada pelos mesmos. Sendo assim, tal ato est� obviamente
contrariando as determina��es do Princ�pio da Impessoalidade, pois, fica a
crit�rio do administrador p�blico a escolha dos concorrentes do certame, sendo
que eles mesmos ir�o confeccionar a carta convite. Tal legisla��o permitiu grande
liberdade ao administrador, possibilitando que com meras manobras jur�dicas
este, monopolize a Licita��o na modalidade convite, permitindo-lhe escolher os
poss�veis concorrentes, e fixando todas as peculiaridades do poss�vel contrato
administrativo em um mero modelo de carta convite. Com tais regalias legais, qualquer
administrador que esteja imbu�do da inten��o de obter lucro ou vantagem
indevida com os servi�os ou obras p�blicas a serem desempenhadas, poder�
facilmente fracionar a obra e realizar o convite para todos aqueles que bem
entender. Por tais motivos, � poss�vel que a
Licita��o na modalidade de Convite venha indiretamente ferir o Princ�pio da Impessoalidade,
tal princ�pio como j� afirmado tem como objetivo impossibilitar atua��es
parciais da administra��o p�blica, mas diante das liberalidades desta
legisla��o, � poss�vel o convite de empresas com liame subjetivo com o
administrador (convites direcionados). Pode-se dizer que, esta margem de
liberdade pode propiciar atos que acabam indiretamente contrariando o artigo 3�
da Lei 8.666/93 e o artigo 37 da Constitui��o Federal, que como j� demonstrado
afirmam que na Administra��o P�blica e nas Licita��es devem observar o Princ�pio
da Impessoalidade. O administrador p�blico, no momento
que escolhe os tr�s concorrentes a serem convidados a apresentarem propostas
para participarem da Licita��o, em tese n�o est� atuando com imparcialidade,
tendo em vista a exist�ncia de centenas de empresas por todo o territ�rio
nacional no mesmo ramo de atua��o, e a op��o por apenas tr�s delas, pode n�o ser
considerada como uma conduta pessoal. Desta forma, a administra��o p�blica
em si n�o est� agindo em tese com objetivos ilegais, mas conseq�entemente resta
violada a lei 8.666/93 e o Princ�pio da Impessoalidade, que est� expressamente
prevista nesta legisla��o e na Constitui��o Federal. Evidente que, a LLC prev� em seu
bojo o Princ�pio da Impessoalidade, mas, a partir do momento que a escolha dos
concorrentes torna-se uma op��o, ou seja, um ato subjetivo do administrador,
obviamente surge grandes probabilidades de tal ato confrontar-se com as
determina��es deste princ�pio, mesmo estando tal ato legalmente permitido. Diante destes fatos e da margem de
liberdade dada pela legisla��o � Administra��o P�blica, � perfeitamente
poss�vel a ocorr�ncia da inobserv�ncia do Princ�pio da impessoalidade, oriunda
de ampla margem de liberdade da Lei 8.666/93, conforme j� indicado
anteriormente. Conclus�o
Portanto, ap�s analisar a legisla��o
a respeito, os posicionamentos doutrin�rios e as determina��es do Princ�pio da
Impessoalidade, conclui-se que a Lei 8.666/93 possibilitou ao administrador
p�blico violar o Princ�pio da Igualdade, e assim, infectar todo um procedimento
Licitat�rio com os malef�cios de fraudes, desvios de verbas p�blicas e at�
mesmo jogos de interesses. N�o h� desta forma
inconstitucionalidade na Licita��o na modalidade de Convite, e nem na citada
Lei 8.666/93, h� na realidade uma linha muito t�nue entre esta modalidade de
Licita��o e a ocorr�ncias de condutas ilegais que podem ocasionar v�cios no
certame, e consequentemente ferir o principio da Impessoalidade, que como j�
afirmado � oriundo dos Princ�pios da Igualdade, Isonomia e Finalidade. Cabendo assim ao administrador
p�blico agir com legalidade e moralidade em seus atos, observando a legisla��o
pertinente, os respectivos princ�pios, pois, caso contrario, estar� constatado
que, naquele ato, a Licita��o na modalidade de Convite realmente � um ato
contrario ao princ�pio em tela, e a Constitui��o Federal. Referencias
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[1] GASPARINI, Diogenes, Direito Administrativo, 10�
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[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito
Administrativo, 14� edi��o, S�o Paulo: Editora Atlas, 2002, p. 332. [3] Ob. Cit. P. 333. [4] Ob. Cit. P. 337
[5] Ob. Cit. P. 341
Ob. Cit. P. 341
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[9] GASPARINI, Di�genes, Princ�pios e Normas Gerais
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[10] DI
Editora Atlas, 2002, p. 66
[11] Ob. Cit. P. 67
Editora Atlas, 2002, p 71.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 17� edi��o,
S�o Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 104.
[14] DINIZ, Maria Helena, Dicion�rio Jur�dico, volume 3,
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Saraiva, 2005, p. 9.
CHIMENTI, Ricardo da Cunha, CAPEZ, Fernando, ROSA, Marcio Fernando Elias,
SANTOS, Marisa Ferreira, Curso de Direito Constitucional, 2� edi��o, S�o Paulo,
2005, p. 190. [17]
ARAUJO, Luiz Alberto David, NUNES J�NIOR, Vidal Serrano, Curso de Direito
Constitucional, 9� edi��o, S�o Paulo: Saraiva, 2005, p. 323.
[19] MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo
Brasileiro, 17� edi��o, S�o Paulo: Malheiros Editores, 1992 p.85. [20]
MEIRELLES, Hely Lopes, Licita��o e Contrato Administrativo, 14� edi��o, S�o
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[21] MORAIS,
Alexandre de, Direito Constitucional, 25� edi��o, S�o Paulo: editora Atlas,
2004, p. 315.
[22] HELTEL, Daniel Roberto, Reflexos do Princ�pio da
Isonomia no Direito Processual, Revista de Direito Constitucional e
Internacional, Caderno de Direito Constitucional e Ci�ncia Pol�tica, ano 14, n�.
55, Ed. Revista dos Tribunais, abr./jun. de 2006, p. 209.
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P�blicas, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000, p. 159.
[26] BASTOS,
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Municipal, S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p.147.
JUSTEN FILHO, Mar�al, Curso de Direito Administrativo, S�o Paulo, 2005, p. 54.
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[30] JUSTEN
FILHO, Mar�al, Coment�rios � Lei de Licita��es e Contratos Administrativos, 9�
edi��o, S�o Paulo: Editora Dial�tica, 2002, p. 68.
[31] BASTOS,
Celso Ribeiro, MARTINS, Ives Gandra. Coment�rio � Constitui��o do Brasil, 3�
volume, tomo II, S�o Paulo: Saraiva, 1992, p. 34. Informa��es Sobre o Autor
Advogado graduado em Direito pela Faculdade Integrado de Campo Mour�o � PR
GROKSKREUTZ, Hugo Rogerio. Licita��o na modalidade convite em face ao principio da impessoalidade . In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, XI, n. 51, mar 2008. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=4623>. Acesso em jul 2015.