Source: https://www.tuttoambiente.it/sentenze-premium/bonifiche/?s_item=fdf1bc5669e8ff5ba45d02fded729feb
Timestamp: 2019-02-19 11:45:07+00:00
Document Index: 97759768

Matched Legal Cases: ['art. 242', 'art. 242', 'art. 242', 'sentenza ', '§ 14', '§ 14', '§ 9', 'art. 2697', '§ 54']

Consiglio di Stato, Sez, IV 08/10/2018 n. 5761 - Contaminazioni storiche: quale valore al principio del “più probabile che non”? - Tuttoambiente.it
Contaminazioni storiche: quale valore al principio del “più probabile che non”?
n. 5761
In tema di bonifiche, l’ordinanza disciplinata dall’art. 242 del D.L.vo 152/2006, che l’Amministrazione può emanare a carico del soggetto che sia riconosciuto responsabile della contaminazione, ha natura riparatoria e ripristinatoria in relazione ad un evento di ancora attuale inquinamento, ma non ha finalità sanzionatoria di una condotta pregressa. Di conseguenza, la dimostrazione del nesso di causalità tra la contaminazione e la condotta si fonda sul criterio del “più probabile che non”, e le disposizioni legislative dettate dal medesimo decreto 152/2006 in tema di bonifiche si applicano anche a fatti avvenuti prima dell’entrata in vigore dello stesso. Gli istituti in esso previsti, infatti, non sanzionano ora per allora la risalente condotta di inquinamento, ma pongono rimedio attuale alla perdurante condizione di contaminazione dei luoghi, per cui l’epoca di verificazione della contaminazione è del tutto indifferente. Del resto, l’art. 242 menziona espressamente i casi di contaminazioni cosiddette “storiche”.
1. Con ordinanza prot. n. 1356 del 9 maggio 2016 l’Agenzia regionale per la prevenzione, l’ambiente e l’energia dell’Emilia-Romagna – A.R.P.A.E. (di seguito Agenzia) ha ordinato a S. s.a., quale assunto responsabile della contaminazione dell’area denominata “Quadrante Est” in Comune di Ferrara, di porre in essere le attività di cui all’art. 242 d.lgs. n. 152 del 2006, proseguendo le iniziative previste nel Piano di caratterizzazione già approvato ovvero presentandone uno nuovo.
1.1. Nell’ordinanza, in particolare, si sostiene che nell’area del “Quadrante Est”, in passato utilizzata come cava di argilla, insistono due siti che, nel corso degli anni cinquanta e sessanta del secolo scorso, sarebbero stati impiegati come discarica per rifiuti urbani; nel corso della relativa bonifica, tuttavia, i siti e le sottostanti falde sarebbero risultati contaminati da composti organoclorurati che si ritiene derivare da percolati di scarti di lavorazione (cosiddette “peci clorurate”) del vicino impianto S. ivi abusivamente rilasciati.
1.2. Le osservazioni procedimentali svolte da S. s.a., secondo cui lo sversamento sarebbe avvenuto previo accordo con il Comune, non sono state ritenute comprovate; parimenti, è stata stimata infondata l’ulteriore osservazione di S. , ad avviso della quale all’epoca non vigeva una disciplina per lo smaltimento dei rifiuti delle lavorazioni industriali, sì che da un lato il conferimento in loco degli scarti di produzione industriale sarebbe stato legittimo, dall’altro sarebbe comunque inapplicabile la disciplina del d.lgs. n 152 del 2006, che disporrebbe solo pro futuro.
1.3. Infine, la base istruttoria del provvedimento, costituita da un’indagine isotopica eseguita dall’Università di Ferrara, è stata giudicata, contrariamente ai rilievi di S. , idonea a sostenere il provvedimento da un punto di vista tecnico-scientifico.
2. S. ha radicato ricorso avanti il T.a.r. per l’Emilia-Romagna, che lo ha rigettato con la sentenza in epigrafe indicata.
3. S. ha, quindi, interposto appello, affidato alle seguenti censure:
- l’inquinamento deriverebbe, in realtà, non dal conferimento di rifiuti industriali operato da parte di S. nel corso degli anni sessanta del secolo scorso, ma dalla carente gestione della discarica da parte del proprietario, ossia il Comune di Ferrara, che non avrebbe impedito i percolamenti e le infiltrazioni causati dai rifiuti ivi versati; peraltro, non solo le leggi all’epoca vigenti non conoscevano la distinzione fra rifiuto urbano e rifiuto industriale, ma, per di più, la discarica de qua “era destinata a ricevere rifiuti di qualsiasi specie”;
- competeva all’Amministrazione dimostrare che il versamento di rifiuti da parte di S. fosse stato furtivo, abusivo o, comunque, improprio; peraltro, il conferimento sarebbe stato operato con la piena conoscenza dell’Ente locale, che lo avrebbe addirittura incentivato per finalità di disinfestazione; del resto, l’accesso alla discarica dalla strada pubblica sarebbe stato chiuso da un cancello e lo sversamento dei rifiuti sarebbe stato controllato;
4.1.2. Inoltre, la richiesta rivolta a suo tempo dal Comune alla S. di fornire prodotti per la disinfestazione della discarica atterrebbe a materiali ben diversi dalle peci clorurate.
4.1.3. Oltretutto, il vicino sito ove all’epoca sorgeva lo stabilimento S. sarebbe risultato contaminato da sostanze con composizione isotopica impoverita analoga a quella che connota i composti reperiti nella discarica.
4.1.5. Sulla base di tali argomentazioni il Comune ritiene legittima l’individuazione in S. del soggetto responsabile dell’inquinamento.
4.2. L’Agenzia, dal canto suo, ha sostenuto in punto di fatto: che la discarica sarebbe stata destinata esclusivamente allo scarico di “rifiuti urbani, inerti ed immondizie”; che ivi sarebbero state reperite sostanze contaminanti con composizione isotopica impoverita riconducibili esclusivamente ai processi produttivi posti in essere nel vicino impianto chimico di S. ; che, di converso, S. non avrebbe fornito alcuna prova circa l’assunto consenso comunale allo sversamento in loco degli scarti di lavorazione del proprio stabilimento; che l’accesso alla discarica ed il conseguente sversamento dei rifiuti non sarebbe stato controllato; che i prodotti chimici che il Comune aveva previsto venissero utilizzati nella discarica per finalità insetticide sarebbero stati ben diversi dagli scarti di lavorazione.
9.2. Del resto, con missiva del 18 settembre 1950 la Società E.F. si era dichiarata “disposta a che Codesta Civica Amministrazione effettui scarico di rottami, calcinacci, terra ed altro, nella cava esistente nella ns. fornace”.
11.6. Non ha fondamento, dunque, l’ipotesi esegetica coltivata da S. , che trae da tale espressione un implicito ampliamento dell’ambito dei rifiuti conferibili: oltretutto, per estendersi sino a ricomprendere anche gli scarti di lavorazioni industriali, la locuzione in parola dovrebbe essere letta come una sostanziale licenza di conferimento di ogni tipologia di rifiuto, ciò che la porrebbe in netto contrasto con la chiara delimitazione tipologica recata dall’espressione che la precede (“materiali provenienti da lavori stradali o edifici”) e, più in generale, con gli univoci, ripetuti riferimenti a “rifiuti dovuti alla rilevante ripresa edilizia”, a “macerie”, a “rottami”, a “materiali di rifiuto dovuti alle costruzioni edilizie”, a “materiali inorganici provenienti da imprese di costruzione”: in definitiva, tale esegesi confliggerebbe frontalmente con il complessivo quadro desumibile dall’unitaria ed organica considerazione dei vari atti comunali propedeutici all’individuazione delle cave di argilla de quibus come sede della nuova discarica.
13. Difetta, altresì, una speciale autorizzazione in tal senso a favore di S. .
13.1. Il Collegio premette che, quale eccezione al generale divieto di conferimento di rifiuti industriali, l’onere della prova del relativo assenso comunale grava su S. , assunto beneficiario di tale speciale autorizzazione.
13.2. Inoltre, si aggiunge, la prova deve fondarsi su elementi di natura documentale, certo più idonei a dare contezza dei fatti amministrativi che si intendono dimostrare: invero, l’oggettiva importanza di tale autorizzazione, implicante la facoltà speciale (recte, eccezionale) di conferire in discarica rifiuti diversi da quelli ivi di regola ammessi, avrebbe imposto un onere di attenta custodia, tanto più per un operatore specializzato come S. , certo in condizione di attendere ad un’efficace conservazione di siffatta documentazione, relativa ad una fase (lo smaltimento degli scarti di lavorazione) propria, ineliminabile e caratterizzante del processo produttivo da essa curato.
13.3. Del resto, S. ha debitamente conservato e prodotto in giudizio risalente documentazione afferente allo smaltimento all’estero di scarti di lavorazione.
13.4. Non può, dunque, richiamarsi in proposito il noto metodo acquisitivo, che, di regola, connota la fase istruttoria del processo amministrativo: nella specie, infatti, si verte in tema di documentazione ampliativa della sfera giuridica che sarebbe stata rilasciata dal Comune a S. e che, dunque, essa aveva l’onere di conservare e nei cui confronti, oltretutto, era pure più “prossima” della stessa Amministrazione.
14. Orbene, la documentazione versata in atti da S. non soddisfa i richiamati requisiti.
14.5. Inoltre, nel documento in esame non vi è alcun riferimento alla provenienza del “disinfettante” dalla S. (allora denominata società Chimica dell’Aniene); analoghe considerazioni, per vero, possono farsi con riguardo al non meglio precisato “trattamento chimico” delle discariche menzionato in un’apposita “appendice al progetto” di trattamento dei rifiuti approvato con delibera del Consiglio comunale di Ferrara in data 6 maggio 1955 (su cui infra, sub § 14.16).
14.11. A sua volta, l’atto risultante dal protocollo n. 6801 è costituito, a quanto si evince dall’oggetto ivi indicato, da una “proposta esaminare la possibilità di impiegare come disinfettanti una serie di prodotti derivati dal metano della Soc. Aniene Chimica”, precedente denominazione dell’attuale S. .
15. L’assenza di alcuna dimostrazione documentale circa l’utilizzo, a fini di disinfestazione, di peci clorurate o, comunque, di residui industriali e, di converso, la presenza di plurimi elementi in senso contrario – come il riferimento ad un “disinfettante”, a “prodotti”, ad un “trattamento chimico” in essere già prima degli anni sessanta – impediscono, dunque, di collegare l’espressione “cloroderivato da idrocarburi leggeri” (cfr. supra, sub § 14.2) a scarti di lavorazioni industriali: le prospettazioni defensionali di S. , pertanto, risultano prive della necessaria adeguata base documentale e ciò rende, conseguentemente, non rilevante la prova testimoniale dedotta dalla ricorrente.
15.1. Peraltro, il dichiarante consta essere un ex dipendente di S. che, all’epoca dei fatti, svolgeva le mansioni di “Responsabile della fabbricazione clorometani a Ferrara” e, per di più, è chiamato a riferire circa le affermazioni che l’allora Capo Servizio dello stabilimento ferrarese di S. , oggi non più in vita, avrebbe fatto in ordine all’assenso comunale allo sversamento in discarica delle peci.
16.4. Di converso, il “sistema c.d. scarico controllato” citato nel verbale della seduta del Consiglio comunale di Ferrara del 7 luglio 1964 (di cui supra, sub §§ 9.8 e 11.8) consisteva, in realtà, nell’effettuazione di una specifica procedura igienica all’esito del conferimento dei rifiuti e non ad una qualche vigilanza “a monte” sul sito specificamente volta a prevenire conferimenti abusivi: viene, infatti, esplicitamente precisato nel citato verbale che “i rifiuti solidi” (termine, si osserva incidentalmente, che anche qui esclude ogni possibile riferimento a rifiuti industriali) “si portavano in una determinata località – fino a questo momento abbiamo trovato delle cave già pronte – si coprivano giorno per giorno le immondizie e si provvedeva alla disinfestazione […]”.
17. In definitiva, in base al materiale in atti si deve concludere che la discarica non fosse destinata in via generale a rifiuti industriali; di converso, non è provato né che il Comune abbia rilasciato una speciale autorizzazione in tal senso a S. , né che lo sversamento dei rifiuti fosse controllato, sì da rendere de facto impossibile il conferimento di materiali vietati, quali gli scarti di lavorazione.
18. La ponderazione del materiale probatorio, traguardato secondo gli stilemi di cui all’art. 2697 c.c., conduce quindi a concludere nel senso che il conferimento in discarica delle peci clorurate da parte di S. fu effettuato senza alcuna autorizzazione e, evidentemente, senza alcuna comunicazione all’Amministrazione comunale (della quale, del resto, non vi è traccia in atti).
19. Questa deduzione disarticola ab interno l’apparato argomentativo defensionale di S. : il conferimento in discarica, infatti, spezza il nesso di causalità fra conferimento medesimo e successivi esiti inquinanti solo e nei limiti in cui il materiale sversato sia pienamente conforme – per tipologia, quantità e modalità di conferimento – a quello ammesso in discarica.
20. Siffatte argomentazioni rendono sterile l’ulteriore eccezione di S. , secondo cui con l’entrata in vigore del d.p.r. n. 915 del 1982 e della l.r. n. 6 del 1986 erano stati imposti ai Comuni specifici doveri in punto di prevenzione dell’inquinamento anche in relazione alle discariche.
20.2. Inoltre, quand’anche si possa muovere al Comune l’addebito di non essersi comunque attivato per verificare che nella discarica fossero stati effettivamente conferiti solo inerti e rifiuti solidi urbani, questa condotta ha una valenza causale del tutto secondaria e marginale nell’ambito della verificazione dell’inquinamento in discorso, ascrivibile in misura assolutamente preponderante alla colpevole ed abusiva immissione nella discarica di materiale contaminante da parte di S. .
21. Non convincono, inoltre, le prospettazioni svolte da S. in ordine all’asserita insufficienza probatoria delle analisi isotopiche poste a base del provvedimento impugnato a dimostrare l’effettiva riconducibilità alla stessa S. del conferimento in discarica del materiale inquinante.
22.1. In primo luogo, tali analisi, sviluppate secondo stilemi metodologici a quanto consta accolti come validi dalla comunità scientifica, stabiliscono un nesso causale diretto fra produzione di clorometani (che all’epoca, per quanto in atti, veniva effettuata a Ferrara dalla sola S. ) e contaminanti organoclorurati con composizione isotopica fortemente impoverita in carbonio 13, quali quelli reperiti nella discarica (v., in ordine alla necessità del puntuale accertamento del nesso eziologico, Corte di Giustizia UE, Terza Sezione, 4 marzo 2015, causa C-534/2013, §§ 54 e ss.).
22.2. In secondo luogo, S. non ha specificamente ed individualmente indicato quali altri stabilimenti nella zona di Ferrara utilizzassero, all’epoca dei fatti, procedimenti di lavorazione a base di metano produttivi di materiale di scarto connotato da forte impoverimento isotopico in carbonio 13.
22.3. In terzo luogo, la firma isotopica fortemente impoverita in carbonio 13 è presente anche nel sito ove un tempo sorgeva l’impianto S. di Ferrara ma, a quanto consta, non in altri dell’area industriale ferrarese.
22.4. In quarto luogo, S. non ha dimostrato quali altre tipologie di rifiuto diverse dalle peci clorurate possano rilasciare percolati così fortemente impoveriti in carbonio 13.
25. Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza quanto a S. , mentre possono compensarsi con riferimento a Federchimica, in considerazione sia della natura e dello scopo dell’intervento da questa svolto, sia del relativo effetto nell’ambito del complessivo andamento del presente giudizio.