Source: https://www.iusinitinere.it/i-diritti-sindacali-dei-militari-alla-luce-della-giurisprudenza-costituzionale-21348
Timestamp: 2020-03-29 05:31:57+00:00
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di Rossella Giuliano · Pubblicato 18 Giugno 2019 · Aggiornato 22 Giugno 2019
In data 11 aprile 2018 la Corte costituzionale si è pronunciata sul tema, ampiamente dibattuto, del riconoscimento dei diritti sindacali agli appartenenti alle Forze armate, con sentenza da considerare a pieno titolo “storica”[1].
Prima di analizzare la decisione della Consulta, occorre effettuare una disamina retrospettiva del travagliato rapporto tra ordinamento militare (che rinviene il fondamento costituzionale nell’articolo 52, 3° comma: “L’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica”[2]) e libertà sindacale, garantita dall’articolo 39, 1° comma, della Costituzione in termini assoluti ed incondizionati (“L’organizzazione sindacale è libera”) a tutti i lavoratori.
Il d.lgs. n. 66 del 2010[3], recante il codice dell’ordinamento militare, al 2° comma dell’articolo 1475 testualmente vietava la costituzione di associazioni a carattere sindacale e l’adesione ad altre associazioni sindacali, riprendendo senza apprezzabili variazioni di contenuto la prescrizione di cui al 1° comma dell’articolo 8 della legge n. 382 del 1978 (cosiddetta legge di principio sulla disciplina militare).
Il divieto trovava giustificazione nella suprema tutela della disciplina gerarchica, quale presupposto indefettibile per l’efficienza dei corpi militari ed il perseguimento dei fini di difesa della patria e delle istituzioni consacrati nella Carta fondamentale: il dovere di difendere lo Stato era valutato come una specificazione del più generico dovere in capo ai consociati di proteggere le strutture costituzionali, e per l’effetto pervadeva l’organizzazione delle Forze armate rendendole presidio d’indipendenza e libertà[4].
A sostegno della tesi della specialità dello status giuridico del personale militare vi era, tra le più recenti statuizioni legislative, l’articolo 1465, 1° comma, del d.lgs. n. 66 del 2010, ai sensi del quale i membri delle Forze armate, ferma la clausola di salvaguardia circa il godimento degli stessi diritti riconosciuti dalla Costituzione ai civili, potevano essere imposte limitazioni nell’esercizio di alcuni dei diritti de quibus finalizzate a garantire il miglior assolvimento delle funzioni di difesa.
Coerentemente, le disposizioni enunciate dagli articoli 1476-1482 prevedevano un sistema corporativo, istituzionale e verticistico di organismi di rappresentanza, strutturati su tre livelli – nazionale ed interforze, di alto comando e di unità – e con funzioni meramente consultive o petitorie in un ristretto numero di settori: l’articolo 1478 infatti, se per un verso attribuiva all’organo centrale di rappresentanza (e di riflesso a quelli intermedi e di base, come suggeriva il 6° comma) la competenza a formulare pareri, proposte ed istanze in ordine alle condizioni di servizio, al trattamento ed alla tutela (espressamente omnicomprensiva, in quanto significativamente estesa anche alla protezione delle esigenze di natura culturale e morale) dei militari(4° comma), per altro verso escludeva dalla già blanda azione rappresentativa le materie concernenti l’addestramento, le operazioni, il settore logistico-operativo, il rapporto gerarchico-funzionale e l’impiego del personale(7° comma).
La questione di legittimità costituzionale del 2° comma dell’articolo 1475 è stata sollevata con ordinanza del 4 maggio 2017 dal Consiglio di Stato (seguita da analogo atto di promovimento ad opera del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto[5]) in relazione all’articolo 117, 1° comma, della Costituzione: il giudice rimettente invocava quali parametri interposti[6] in primo luogo gli articoli 11 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali(CEDU) del 4 novembre 1950, il cui combinato disposto ammette la possibilità che le Alte parti contraenti stabiliscano restrizioni legittime all’esercizio dei diritti di riunione e di associazione da parte dei militari (accomunati al personale di Polizia e delle Amministrazioni dello Stato) senza che da ciò possano derivarne conseguenze discriminatorie, essendo assicurata la fruizione dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione.
In virtù della riserva d’interpretazione in favore della Corte europea dei diritti dell’uomo contenuta nell’articolo 32, par. 1, della CEDU, il dettato dell’articolo 11 dev’essere inteso secondo il significato attribuitogli dalla Corte EDU nelle sentenze Matelly c. Francia ed ADefDroMil c. Francia del 2 ottobre 2014, le quali, inserendosi nel solco di un orientamento giurisprudenziale consolidato[7], hanno specificato che le eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti sindacali non possono tradursi in una negazione del nucleo essenziale della libertà di organizzazione sindacale: questa rappresenta infatti una forma qualificata di esercizio della generale libertà di associazione, e la preclusione della costituzione ex novo o dell’adesione ad un sindacato pregiudicherebbe la sostanza stessa del diritto di difendere i propri interessi in forma associata garantito dalla CEDU, configurandosi senz’altro arbitraria[8].
Infine, veniva in rilievo quale parametro di costituzionalità l’articolo 5 della Carta sociale europea del 18 ottobre 1961, firmata in versione riveduta il 3 maggio 1996[9]: esso espressamente inibisce agli Stati firmatari di violare la libertà dei lavoratori (e dei datori di lavoro) di costituire organizzazioni locali, nazionali o internazionali per la tutela dei propri interessi economici e sociali e di aderirvi, pur demandando alla legislazione nazionale le condizioni di applicabilità di queste garanzie agli appartenenti alle Forze armate.
La Corte era già stata adita, durante la vigenza della legge n. 382 del 1978, per l’asserito contrasto dell’articolo 8, 1° comma, con gli articoli 3, 39 e 52, 3° comma della Costituzione: la sentenza n. 449 del 17 dicembre 1999 dichiarò non fondata la questione di legittimità costituzionale argomentando dalle esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività che distinguono l’ordinamento militare dagli altri apparati statali; si sostenne che se da un canto la struttura militare non è estranea all’ordinamento statuale ma costituisce una sua articolazione, con la conseguenza che i cittadini militari beneficiano di tutte le garanzie sostanziali e processuali predisposte dalla Repubblica[10], d’altro canto la specialità del servizio militare assume carattere assorbente, al fine di evitare l’insorgenza di collettività organizzate che svolgano attività incompatibili con le guarentigie di neutralità della funzione.
Nella pronuncia di cui si discorre la Consulta ha precisato l’orientamento precedente: se il divieto di aderire ad altri sindacati – finalizzati alla protezione degli interessi sindacali di plurime categorie professionali – prefigura una restrizione ex lege non irragionevole, in quanto la specificità dell’ordinamento militare ed il perseguimento dei relativi fini istituzionali rendono legittima l’esclusione di forme associative ritenute non compatibili con le esigenze di compattezza ed unità delle Forze armate, il divieto incondizionato di costituire associazioni professionali a carattere sindacale confligge con le disposizioni convenzionali dianzi esaminate vincolanti per l’Italia.
Il diritto di costituire associazioni sindacali composte di soli militari è compatibile con la condicio iuris dell’assenso da parte del Ministro della difesa per la fondazione di associazioni o circoli tra militari di cui al 1° comma dell’articolo 1475, trattandosi di condizione di carattere generale: in attesa dell’intervento del legislatore, dall’assetto costituzionale della materia è possibile desumere la necessità che le rappresentanze sindacali siano informate a criteri di democraticità e che siano applicabili nei loro confronti le limitazioni di competenza risultanti dal 7° comma dell’articolo 1478.
La tecnica adoperata dalla Corte costituzionale è stata quella della sentenza cd. sostitutiva, afferente al genus delle sentenze manipolative di accoglimento[11]: l’articolo 1475, 2° comma, è infatti dichiarato costituzionalmente illegittimo in quanto prevede che “I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali” invece di prevedere che “I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali”.
Allo stato attuale si segnala che sono state presentate le proposte di legge C. 875-, 1060- e 1702-A per regolare la costituzione di associazioni professionali a carattere sindacale tra militari in servizio, la cui adesione ad una sola organizzazione sindacale è ritenuta “libera, volontaria ed individuale”, che operino nel rispetto dei principi di democraticità, trasparenza e partecipazione nonché di quelli di coesione interna, neutralità, efficienza e prontezza operativa delle Forze armate e dei corpi di polizia ad ordinamento militare.
[1]Sentenza n. 120 dell’13 giugno 2018.
[2]La norma cardine della disciplina delle funzioni militari è contenuta nel 1° comma del medesimo articolo: “La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino”.
[3]Attuativo dell’articolo 14 della legge n. 246 del 2005, come modificato dall’articolo 4 della legge n. 69 del 2009, con l’intento di attuare una semplificazione della legislazione in materia a partire dal 2 aprile 1885. Cfr. IAFRATE, Il Codice dell’Ordinamento militare e le analogie con tempi del generale Pes di Villamarina, 2010, https://www.grnet.it/news/news-news/19-il-codice-dellordinamento-militare-e-le-analogie-con-tempi-del-generale-pes-di-villamarina/
[4]Cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 16 del 27 giugno 1973, per la quale il conferimento dell’attributo della sacralità esclusivamente al dovere di difesa della patria è indice della volontà del Costituente di qualificare più incisivamente quest’ultimo.
[5]I due giudizi in via incidentale sono stati riuniti per essere decisi con un’unica sentenza, data l’identità dei dubbi di costituzionalità.
[6]Con riguardo alla natura ed all’efficacia giuridica delle cd. “fonti interposte”, ex multis Corte costituzionale, sentenze nn. 348 e 349 del 24 ottobre 2007.
[7]Inaugurato dalla sentenza Demir e Baykara c. Turchia del 12 novembre 2008.
[8]Per approfondimenti, si v. TURAZZA, Dall’Europa l’ennesimo monito per il riconoscimento dei diritti sindacali ai militari, 2017, http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/2016/06/turazza.pdf
[9]La Corte, nella sentenza in epigrafe, propende per il riconoscimento alle disposizioni della Carta sociale europea della qualità di norme interposte: i diritti sociali in essa proclamati integrano il sistema di tutela uniforme dei diritti dell’uomo predisposto dalla CEDU nella prospettiva dell’indivisibilità dei diritti fondamentali, e si presentano come principi ad attuazione progressiva, che conseguentemente importano una verifica circa i tempi ed i modi della loro affermazione.
[10]Cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 278 del 23 luglio 1987.
[11]Le sentenze di accoglimento sono dette “manipolative”, “interpretative” o “normative” quando il dispositivo dichiara l’illegittimità costituzionale di una disposizione di legge “nella parte in cui” quella disposizione significa o non significa qualcosa, ossia per la norma che essa esprime. Sulle species rappresentate dalle sentenze di accoglimento parziale, dalle sentenze additive e dalle sentenze sostitutive si v., per tutti, BIN, PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Giappichelli, Torino, 2018, pp.495 ss.
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