Source: https://www.prawo.pl/samorzad/naduzycie-wladztwa-planistycznego-gminy,98383.html
Timestamp: 2020-04-09 20:52:35+00:00
Document Index: 46634776

Matched Legal Cases: ['art. 166', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 31', 'SA/Po ', 'art. 1', 'art. 28', 'SA/Łd ', 'art. 6', 'SA/Gd ', 'SA/Kr ', 'SA/Po ', 'SA/Wr ', 'SA/Gl ', 'SA/Gd ', 'SA/Lu ', 'SA/Wa ', 'SA/Wr ', 'SA/Gd ', 'SA/Wr ', 'SA/Gl ', 'SA/Po ', 'SA/Wr ', 'SA/Bk ', 'SA/Gd ', 'SA/Gd ', 'SA/Kr ', 'SA/Kr ', 'SA/Lu ', 'SA/Łd ', 'SA/Po ', 'SA/Po ', 'SA/Wa ', 'SA/Wa ', 'SA/Wr ', 'SA/Wr ', 'SA/Go ', 'SA/Bk ', 'SA/Gd ', 'SA/Kr ', 'SA/Po ', 'SA/Wa ', 'SA/Wr ', 'SA/Bd ', 'SA/Wa ', 'SA/Bd ', 'SA/Lu ', 'SA/Bk ', 'SA/Lu ', 'SA/Wa ', 'SA/Lu ', 'SA/Po ', 'SA/Wa ', 'SA/Wr ', 'SA/Wa ', 'SA/Gd ', 'SA/Po ', 'SA/Wa ', 'SA/Wa ', 'SA/Wa ', 'SA/Sz ', 'SA/Wa ', 'SA/Gd ', 'SA/Gd ', 'SA/Po ', 'SA/Gd ', 'SA/Kr ', 'SA/Po ', 'SA/Sz ', 'art. 17', 'SA/Bk ', 'SA/Po ', 'SA/Po ', 'SA/Po ', 'SA/Lu ', 'SA/Wa ', 'art. 101', 'SA/Wr ', 'SA/Po ', 'art. 85', 'SA/Gl ', 'SA/Op ', 'SA/Sz ', 'SA/Gl ']

Jerzy Parchomiuk analizuje koncepcję nadużycia władztwa planistycznego gminy jako instrumentu oceny zgodności z prawem korzystania przez organy gminy z władczych kompetencji w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego.Artykuł pochodzi zmiesięcznika Samorząd Terytorialny.
Realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz zrównoważenia wartości interesu publicznego (optymalne wykorzystanie przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju) oraz interesu jednostki (ochrona własności jako materialnego fundamentu wolności jednostki). Nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w nieracjonalności przyjętych rozwiązań, nadmiernie ingerujących w sferę praw jednostki, w braku należytego uzasadnienia dla władczej ingerencji, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego.
Ograniczony charakter przestrzeni wymaga władczej reglamentacji w celu optymalnego jej wykorzystania, zgodnego z wymogami zasady zrównoważonego rozwoju[1]. Współcześnie reglamentacja przyjmuje z reguły postać zdecentralizowaną, w której zasadniczy zrąb kompetencji planistycznych jest powierzony organom administracji samorządowej. Zdecentralizowany model planowania i zagospodarowania przestrzennego, niewyłączający aktów planowania na wyższym szczeblu, w lepszym stopniu pozwala uwzględnić w tym procesie specyfikę uwarunkowań lokalnych. Konsekwencją tego rozwiązania jest wyposażenie organów samorządowych (w Polsce – gmin) w uprawnienia do władczego zarządzania wykorzystaniem przestrzeni, nie tylko publicznej, co określa się mianem władztwa planistycznego.
1. Pojęcie i istota władztwa planistycznego gminy
Doktrynalne definicje władztwa planistycznego akcentują trzy główne elementy: źródło władztwa (upoważnienie ustawowe), jego treść (ustalanie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonego terenu) oraz wynikający z samego pojęcia element imperium – możliwości władczego, jednostronnego oddziaływania na sferę prawną jednostek będących adresatami aktów gminy. W ujęciu Zygmunta Niewiadomskiego władztwo planistyczne gminy oznacza przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawnego wiążącego (aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)[2]. Podobnie Marek Szewczyk definiuje władztwo jako ustawowe upoważnienie organów gminy do określania w sposób jednoznaczny i władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określenia zasad ich zagospodarowania, niezależnie od tego, do kogo te grunty należą, i niezależnie od woli władających tymi gruntami[3].
W podobny sposób istotę władztwa planistycznego określa orzecznictwo, akcentując elementy ustawowego upoważnienia, jego granic i podlegającej ochronie samodzielności realizacji władztwa. W jednej z pierwszych wypowiedzi określających istotę analizowanego pojęcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym NSA, nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić”[4].
W kontekście źródeł władztwa planistycznego trzeba zwrócić uwagę na pojawiające się w doktrynie obcej pojęcie suwerenności planistycznej gmin[5]. W polskich warunkach ustrojowo-prawnych posługiwanie się tym terminem nie wydaje się prawidłowe, gdyż nie uwzględnia modelu ustrojowego samorządu opartego na założeniu, że władztwo samorządowe jest pochodne w stosunku do władztwa państwowego[6], w związku z czym atrybut suwerenności można przypisywać wyłącznie państwu[7]. Zdecydowanie trafniejsze jest określenie: „samodzielność planistyczna gminy” jako element ogólniejszej samodzielności gminy, stanowiącej fundament ustrojowy samorządu terytorialnego w Polsce. Samodzielność planistyczna gminy nie może być jednak utożsamiana z autonomią, doznaje bowiem wielu ograniczeń[8]. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina, wykonując je, ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności[9].
2. Granice władztwa planistycznego gminy
Realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz ważenia określonych wartości. Z jednej strony występuje chroniona wartość interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z drugiej strony – z uwagi na możliwość bardzo daleko idących ingerencji w sferę jednostki – pojawia się konieczność ochrony interesu indywidualnego.
Trafnie ujął to NSA w następującym wywodzie: „Gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina jest zobowiązana zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem”[10].
Konieczność ważenia kolidujących wartości i interesów każe limitować zakres władztwa. Granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami:
normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne,
normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa,
publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności.
W zakresie pierwszej determinanty – normy kompetencyjnej – istnieją pewne stałe założenia: jej źródłem mogą być wyłącznie akty rangi ustawowej, interpretowane w sposób ścisły, wyłączający jakiekolwiek domniemanie kompetencji. Źródłem kompetencji nie mogą być normy zadaniowe, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań. Władztwa planistycznego nie można zatem opierać wyłącznie na zadaniach publicznych powierzonych do wykonania gminie[11].
Konstrukcja upoważnienia organów gminy w ramach władztwa planistycznego budzi istotne kontrowersje natury konstytucyjnej. Jest to szeroko dyskutowany i powszechnie znany problem rozumienia nakazu ustawowej formy wprowadzania ograniczeń praw i wolności gwarantowanych Konstytucją RP. Nie wchodząc w szersze rozważania i jednocześnie odsyłając w tym zakresie do literatury[12], trzeba wskazać, że jako rozwiązanie tego dylematu proponuje się koncepcję, nie wolną od kontrowersji, która traktuje akty prawa miejscowego wydane na podstawie upoważnienia ustawowego w ścisłej łączności z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jako swego rodzaju „ustawy w znaczeniu materialnym”. Na podstawie upoważnienia ustawowego rada gminy może niejako w zastępstwie ustawodawcy wprowadzać powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym określające granice swobody wykonywania uprawnień właścicielskich do określonego terenu[13]. W podobnym kierunku zmierza argumentacja judykatury, zdaniem której już samo ustawowe upoważnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ograniczają sposób wykonywania prawa własności, jest wystarczające dla spełnienia konstytucyjnego wymogu ustawowej formy ograniczeń[14].
Charakterystyczną cechą kompetencji planistycznych gminy jest elastyczność i swoboda w zakresie ich realizowania. Swoboda ta wynika z pewnego zakresu fakultatywności działań planistycznych, obejmującej zarówno samo podejmowanie aktów planowania przestrzennego (brak obowiązku uchwalania planu miejscowego, z wyjątkiem obszarów wskazanych w ustawie), jak i kształtowanie ich treści (art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[15] wskazuje na obowiązkową treść planu, art. 15 ust. 3 upoważnia do kształtowania treści w zależności od potrzeb)[16]. Swoboda realizacji kompetencji planistycznych jest ograniczona w sytuacjach, gdy miejsce fakultatywności ustawodawca zastępuje obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.)[17].
Zakres władztwa planistycznego gminy ograniczają kompetencje planistyczne innych podmiotów. Plan miejscowy jest jednym z kilku aktów tworzących system planowania (obejmujący także szczebel krajowy i wojewódzki). Ponadto poza sferą kompetencji planistycznych gminy pozostają pewne obszary (np. tereny zamknięte, wewnętrzne wody terytorialne, strefy ekonomiczne)[18].
Drugą determinantą wyznaczającą sposób korzystania z władztwa planistycznego są normy zadaniowe, adresowane do organów gminy, wyznaczające zadania, jakie gmina powinna realizować w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego. Główne znaczenie odgrywa art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wskazujący elementy, które powinny być uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konstrukcja norm zadaniowych w tej sferze daje organom gminy pewien zakres swobody, wynikający z jednej strony ze stosowania pojęć nieoznaczonych, z drugiej – z samej istoty samodzielności planistycznej, które determinuje pewien luz decyzyjny w zakresie celowości podejmowanych działań planistycznych. Podstawową dyrektywą interpretacyjną norm zadaniowych jest kryterium lokalnego interesu publicznego (interesu wspólnoty)[19].
W orzecznictwie podkreśla się, że ustawodawca pozostawia szeroki zakres swobody korzystania z władztwa planistycznego, a w szczególności nie formułuje precyzyjnych kryteriów podejmowania rozstrzygnięć planistycznych, poprzestając w tej kwestii na ogólnych wskazaniach zawartych w art. 1 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę fakt, że realizacja władztwa planistycznego wiąże się z ingerencją w sferę prawa własności jednostek, brak precyzyjnych kryteriów możliwej ingerencji nie może jednak powodować dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych[20].
W aspekcie normy zadaniowej czynnikiem ograniczającym władztwo gminy jest również kilkuszczeblowy system planowania przestrzennego, który zobowiązuje organy gminy do uwzględnienia treści aktów planistycznych opracowywanych na szczeblu krajowym i regionalnym[21] (w szczególności planu zagospodarowania przestrzennego województwa, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, programów zawierających zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym).
Ponadto swoboda realizacji władztwa planistycznego gminy jest ograniczana w przypadkach, gdy normy zadaniowe są precyzowane poprzez przepisy ustaw szczególnych, determinujących sposób wprowadzania ograniczeń w sferze prawnej jednostek (m.in. w zakresie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, prawa geologicznego i górniczego)[22].
Trzecią determinantą wyznaczającą granice władztwa planistycznego są publiczne prawa podmiotowe adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy. Szczególną rolę odgrywa w tym zakresie prawo zabudowy, rozumiane jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, wyrażające się w roszczeniu o zaniechanie ingerencji w sferę przysługującej jednostce wolności korzystania z nieruchomości[23].
Jak wskazuje się w literaturze, granice ingerencji w sferę praw jednostki opartej na władztwie planistycznym kształtują się w zróżnicowany sposób, w zależności od tego, czy ingerencja narusza istotę prawa, czy też jej nie narusza. Ingerencja w samą istotę wolności zabudowy poprzez całkowite pozbawienie możliwości jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości musi być traktowana jako forma wywłaszczenia (w szerokim rozumieniu tego pojęcia), dopuszczalna wyłącznie dla realizacji konkretnego, normatywnie uzasadnionego celu publicznego[24]. Z kolei kształtowanie korzystania z prawa własności w sposób nienaruszający istoty tego prawa może opierać się na ogólniejszej kategorii interesu publicznego, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Granice władztwa planistycznego mogą być w większym zakresie (niż w przypadku celu publicznego) wyznaczane działaniem samego organu wyposażonego w kompetencje planistyczne, co ma zapewnić niezbędną elastyczność działań[25].
3. Nadużycie władztwa planistycznego w świetle doktryny i orzecznictwa
Jak każda sfera możności władczego oddziaływania, władztwo planistyczne może być wykorzystywane nieprawidłowo, w sposób sprzeniewierzający się jego zasadniczemu celowi, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sferze gospodarowania przestrzenią, a więc nadużywane.
Koncepcja nadużycia władztwa planistycznego powstała na bazie orzecznictwa, niezwykle zresztą bogatego. Pierwsze orzeczenia, w których odwoływano się do tego pojęcia, pojawiły się wkrótce po wprowadzeniu nowego, zdecentralizowanego modelu planowania i zagospodarowania przestrzennego[26].
Wypowiedzi doktrynalne, nawiązujące wprost do pojęcia nadużycia władztwa planistycznego, są znacznie skromniejsze. Zdaniem Wojciecha Jakimowicza nadużycie władztwa planistycznego może polegać na uzurpowaniu kompetencji planistycznych, co raczej w praktyce nie występuje, lub wadliwym odkodowaniu i realizowaniu norm planistycznych i zadaniowych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego[27]. Z kolei Agnieszka Królczyk, nawiązując do poglądów orzecznictwa, upatruje nadużycia władztwa planistycznego w nieuzasadnionej, naruszającej zasadę proporcjonalności, dowolnej i nieopartej na wszechstronnym wyważeniu interesu indywidualnego i publicznego ingerencji w prawa właścicielskie[28].
3.1. Założenie wyjściowe – względna samodzielność gminy w sferze planistycznej
Na podstawie analizy bogatego orzecznictwa, w których sądy wprost odwoływały się do omawianej terminologii, można dokonać opisu mechanizmu kontroli zachowania przez gminę granic kompetencji planistycznych, z zastosowaniem koncepcji nadużycia władztwa.
Punktem wyjścia jest zaakcentowanie względnej, limitowanej samodzielności gminy w sferze planistycznej. Jak wskazuje NSA w wyroku z 31.05.2010 r. (II OSK 575/10), „W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym[29] (...). Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem (...). Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. (...) Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywania tego władztwa”[30]. A zatem władztwo planistyczne nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień[31].
W konkluzji tych wstępnych stwierdzeń pojawia się wniosek, że prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień[32].
Sformułowanie to nie wydaje się najszczęśliwsze, mogłoby bowiem sugerować, że nadużycie władztwa planistycznego stanowi innego rodzaju uchybienie niż „naruszenie przepisów prawa”. Taka konkluzja stałaby w dość oczywistej sprzeczności z fundamentalnym założeniem sądowej kontroli administracji, której kryterium jest przecież właśnie legalność. W licznych orzeczeniach na tle analizowanej problematyki sądy bardzo wyraźnie podkreślają, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, gdyż prowadziłaby do wkroczenia w kompetencje organów gminy, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał[33].
Sens przytoczonego wyżej wyrażenia tkwi w dostrzeżeniu, że obok wad planu, które są wynikiem naruszenia procedury jego uchwalania bądź sprzeczności z przepisami odrębnymi wyznaczającymi treść jego postanowień, istnieją także takie, które naruszają inne kryteria oceny legalności uchwały rady gminy, w szczególności kryterium proporcjonalności ingerencji. Jak wskazuje NSA, sądowa kontrola aktów planistycznych sprowadza się zasadniczo do oceny, czy gmina, uchwalając zaskarżony akt, uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła[34].
3.2. Podstawowe kryteria dopuszczalności władczej ingerencji – ochrona własności i proporcjonalność
Kluczowe elementy konstrukcji nadużycia władztwa planistycznego gminy można opisać następującym schematem: ponieważ realizacja kompetencji planistycznych gminy wiąże się niejednokrotnie z ingerencją w sferę chronionych praw jednostki (na czele z prawem własności) podstawowym kryterium dopuszczalności jest zachowanie wymogów płynących z konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz nakazu proporcjonalności ingerencji. Akty planistyczne gminy mogą niewątpliwie ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne – uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Niedopuszczalne jest również nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa.
Orzecznictwo obrazujące powyższy kierunek argumentacji jest bardzo bogate. Tylko przykładowo można przytoczyć kilka fragmentów uzasadnień.
W wyroku z 22.11.2012 r. (II OSK 840/12) NSA wskazał: „Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. (...) Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie”.
W kilku orzeczeniach wyrażono stanowisko, zgodnie z którym „brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. (...) organy planistyczne winne mieć na uwadze, że kreowanie poprzez plan – na szczeblu gminy – polityki przestrzennej niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczenie jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga natomiast każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia”[35].
W wyroku z 21.08.2012 r. (II OSK 1339/12) NSA stwierdził: „Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co (...) stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości”.
W wyroku z 12.04.2012 r. (IV SA/Po 1021/11) WSA w Poznaniu zaakcentował, że ingerencja nawet w postaci zakazu zabudowy nie oznacza nadużycia władztwa planistycznego, jeżeli stanowi wynik rzetelnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego znaczenie dla interesu publicznego ochrony takich dóbr, jak: walory widokowe, przyrodnicze oraz kulturowe i związane z ochroną zabytków.
W orzecznictwie zwrócono również uwagę na konieczność wyważenia pomiędzy wartościami dynamiki (uwzględniającej zmieniające się potrzeby społeczne) i stabilności w planowaniu przestrzennym: „Choć plan miejscowy jest instrumentem polityki przestrzennej, to założenia planistyczne nie zawsze zyskują prymat pierwszeństwa w stosunku do stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie. W aspekcie zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych obowiązkiem organów gminy jest rozważenie, czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu”[36].
W konkluzji można stwierdzić, że z bogactwa dorobku judykatury stosującej różne formuły argumentacyjne wyłania się podstawowa teza, w myśl której nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego[37].
Za nadużycie władztwa planistycznego gminy uznawano również naruszanie przez organy gminy zasady równości wobec prawa poprzez przyjmowanie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, nadmierne obciążanie jednych kosztem drugich, przyjmowanie różnych rozwiązań bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji[38].
Analizując zgodność aktów planistycznych z prawem pod kątem zachowania proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń i nadużycia władztwa planistycznego gminy, odwoływano się także do zasady sprawiedliwości społecznej, wskazując, że władztwo planistyczne nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych[39].
Konieczność wyważenia kolidujących wartości oznacza, że skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego gminy tylko na tej podstawie, iż przyjęte rozwiązania planistyczne są niezgodne z jego interesem: „Nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego z uregulowaniem w planie zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu”[40]. „Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, iż rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie”[41]. Orzecznictwo to wydaje się potwierdzać stawianą w doktrynie tezę, że ochroną prawa własności jest objęte zagospodarowanie istniejące, a nie potencjalne[42].
Zróżnicowany charakter wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.), sprawia, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, takich jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze[43].
3.3. Racjonalność i optymalność przyjętych rozwiązań planistycznych jako element oceny proporcjonalności ingerencji
Orzecznictwo konstytucyjne i literatura wskazują na trzy składowe elementy zasady proporcjonalności ingerencji – przydatność, konieczność (niezbędność) i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność nakazuje wybór środków pozwalających na skuteczną realizację celu. Z konieczności płynie nakaz, aby spośród środków równie skutecznych wybrać ten, który jest najmniej uciążliwy dla jednostki. Wreszcie proporcjonalność w sensie ścisłym nakazuje, aby zastosowane środki pozostawały w proporcji do założonego celu[44]. Nawiązanie do tych poglądów widać w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentujących racjonalność i optymalność przyjętych rozwiązań planistycznych ingerujących w sferę chronionych dóbr i wolności jednostki.
W wyroku z 19.06.2006 r. (II OSK 1404/05) NSA podkreślił, że władztwo planistyczne powinno być wykonywane racjonalnie poprzez wybieranie optymalnych w danej sytuacji rozwiązań i respektowanie uzasadnionych interesów prawnych obywateli. W licznych orzeczeniach wskazywano, że wynikająca z władztwa planistycznego gminy swoboda decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie zaprzecza jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych[45]. Z kolei w wyroku z 9.02.2010 r. (II OSK 1959/09) NSA, nawiązując do wymogu konieczności ingerencji, wskazał, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tej reguły może prowadzić do nadużycia władztwa planistycznego.
W związku z powyższym orzecznictwo wskazuje, że nie można stawiać organom gminy zarzutu nadużycia władztwa, gdy przyjęte rozwiązania są racjonalne i optymalne w danych okolicznościach[46], lub na odwrót – brak rozważenia wszystkich dostępnych wariantów rozwiązania planistycznego pod kątem wyboru najlepszego z nich, tzn. pozwalającego w pełni zaspokoić interes publiczny i w jak najmniejszym stopniu ograniczającym własność jednostek, jest uznawane za nadużycie władztwa planistycznego[47].
W orzecznictwie pojawiają się również stwierdzenia uznające za nadużycie władztwa planistycznego rozwiązania „zamrażające” możliwość wykorzystania działki w określony sposób (na cele publiczne) na czas nieokreślony. Przykładowo, w wyroku NSA z 28.07.1998 r.[48] za nadużycie władztwa uznano ustalenia planu miejscowego przewidujące trzy warianty przebiegu spornej drogi publicznej. Sąd wskazał, że w ten sposób w rezultacie ogranicza się sposób korzystania z wielu działek i to na czas bliżej nieokreślony, mimo iż korekta trasy będzie mogła być realizowana według jednego wariantu, a nie trzech. Takie określenie sposobu przeznaczenia terenu nie może być uznane za działanie zgodne z prawem.
Podobnie traktowano rozwiązania „warunkowo” rezerwujące pewne tereny pod realizację celów publicznych. Wskazywano, że przyjęte sformułowania o fakultatywnej realizacji celu publicznego uniemożliwiają zarówno zagospodarowanie nieruchomości przez właściciela, jak i żądanie jej wykupu na cele publiczne[49].
Zarzut nadużycia władztwa planistycznego wskutek nieproporcjonalnej ingerencji, naruszającej równowagę pomiędzy koniecznością zapewnienia ochrony interesu ogółu oraz jednostki, pojawił się również w kontekście rozwiązań przeznaczających określony teren pod drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy ze względu na liczbę użytkowników droga ta w istocie będzie pełniła funkcje drogi publicznej. Tego rodzaju ingerencja ograniczająca własność jest zbyt daleko idąca i nieuzasadniona i w istocie zmierza do wyręczenia gminy, kosztem właścicieli nieruchomości, w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania drogi publicznej i jej utrzymania[50].
Za nadużycie władztwa planistycznego gminy uznano również wprowadzanie rozwiązań zakazujących (wyłączających możliwość) podziału nieruchomości. W ocenie sądów, przyjmując takie rozwiązania, rada gminy wykracza poza zakres delegacji ustawowej, który ustawodawca przekazał jej w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wkracza w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy[51].
Stosowanie kryteriów racjonalności i optymalności rozwiązań planistycznych nie oznacza sięgania przez sąd do kryterium celowości zaskarżonego aktu, są to elementy oceny proporcjonalności ingerencji, pozostające w sferze badania legalności zaskarżonego aktu, z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Nie jest zatem poprawne odwoływanie się przez sądy do kryteriów celowości i słuszności przyjętych rozstrzygnięć[52], sugeruje bowiem, że kontrola sądu została dokonana na podstawie innych kryteriów niż legalność aktu.
3.4. Uzasadnienie władczej ingerencji
W licznych orzeczeniach sądy podkreślają rolę należytego uzasadnienia aktów planistycznych – wykazującego zachowanie właściwych proporcji i rozważenia wszystkich kolidujących racji. Brak należytego uzasadnienia wprowadzanych w planie miejscowym ograniczeń jest traktowany jako nadużycie władztwa planistycznego gminy[53].
Sądy wskazują, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, iż gmina, stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina się kierowała, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach[54].
Wymóg uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego wywodzi się z jednej strony z treści § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[55], z drugiej z zasad „dobrej legislacji” wyprowadzanych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Wprowadzanie ograniczeń prawa własności w planie miejscowym wymaga od rady gminy szczególnej rozwagi i uzasadnienia. Nie wystarczy przy tym ani uzasadnienie dokonane na sesji przed podjęciem uchwały, ani też zorganizowanie spotkania informacyjnego. Brak uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności, uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, ale także utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji gdy ograniczają one w poważnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości (zakaz zabudowy)[56].
W orzecznictwie wskazuje się również na związek obowiązku uzasadniania aktów planistycznych z zasadami ochrony zaufania jednostki, jawności działań władzy publicznej i funkcjami sądowej kontroli administracji publicznej. „Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek rzetelnego uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Prawny obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wynika także z konstytucyjnej funkcji sądownictwa administracyjnego. (...) takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny”[57]. Tylko wówczas można bowiem ocenić, czy przy uchwalaniu planu nie doszło do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego i czy dostatecznie zostały wyważone interesy jednostek i interes publiczny[58].
3.5. Nadużycie władztwa planistycznego a zaniechanie prawodawcze
W orzecznictwie pojawiło się również zagadnienie, czy o nadużyciu władztwa planistycznego można mówić w przypadku zaniechań organów gminy, w sytuacji gdy nie korzystają one z przysługujących im kompetencji i nie podejmują prac planistycznych na określonych obszarach (z założeniem, że nie chodzi o przypadki, w których istnieje obowiązek uchwalenia planu dla danego obszaru[59]). Podnoszono w tym zakresie argumentację, że nieobjęcie planem miejscowym określonego obszaru może być uznane za ograniczenie własności, gdyż uniemożliwia dysponentom tych nieruchomości zagospodarowanie ich w ten sam sposób, jak dysponent nieruchomości objętych planem.
Sądy konsekwentnie wskazują, że ani przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o samorządzie gminnym, wskazujące zadania i obowiązki gminy w tym zakresie, nie dają podstaw do formułowania prawa do żądania przez właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy do podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy o skardze na bezczynność organów gminy mogą znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy istnieje norma prawna nakładająca obowiązek uchwałodawczy na organy gminy. Poza przypadkami wskazanymi w przepisach szczególnych, uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu ma charakter fakultatywny. Właściciel (dysponent) nieruchomości nie ma również prawa do skarżenia bezczynności planistycznej gminy w sytuacji, gdy – co prawda – gmina przystępuje do sporządzania planu miejscowego, jednak jego zakres terytorialny nie obejmuje całego obszaru gminy, w tym nieruchomości osoby zainteresowanej. Jest to bowiem naturalna konsekwencja możliwości uchwalenia planu miejscowego dla części obszaru gminy. Kontrolując zgodność z prawem działań administracji, sąd administracyjny nie ma żadnych instrumentów prawnych, aby oceniać powody, dla których gmina uznała, że plan będzie obejmować tylko określony obszar gminy[60].
Trzeba jednak odnotować stanowisko judykatury, zgodnie z którym rezygnacja rady gminy z podjętych już prac planistycznych powinna mieć racjonalne uzasadnienie, aby nie narazić się na zarzut nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego[61].
3.6. Nadużycie władztwa a uchwała w sprawie studium
W kilkunastu orzeczeniach termin nadużycia władztwa planistycznego gminy pojawia się w kontekście uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyrażana jest tam teza, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić jedynie w sytuacji, gdy przy jego uchwalaniu zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie[62]. Teza ta nawiązuje do problemu wykazania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie studium, skoro nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego, to nie kształtuje zatem bezpośrednio sposobu korzystania z własności. Zwraca się jednak uwagę, że wiążąc radę gminy, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Stąd też skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne, to także wyznaczenie w studium, a zwłaszcza w planie miejscowym, dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione[63]. Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., oznaczają wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, zatem również w odniesieniu do uchwał w sprawie studium możliwe jest stosowanie koncepcji nadużycia władztwa planistycznego gminy, w szczególności w kontekście ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności[64]. Skuteczność takiego zarzutu będzie jednak ograniczać fakt, że ze względu na charakter prawny studium można w jego przypadku mówić jedynie o pośrednim charakterze władczej ingerencji.
3.7. Kompetencje planistyczne gminy a obejście prawa
Godny zauważenia jest również wyrok WSA w Łodzi z 30.11.2005 r. (II SA/Łd 528/05), w którym w kontekście kompetencji planistycznych gminy użyto pojęcia obejścia ustawy. Sąd uznał, że dążenie organów gminy, poprzez wprowadzenie odpowiednich zakazów w planie miejscowym, do uzyskania określonego efektu prawnego (zaprzestanie wykorzystywania w procesie produkcji określonej technologii negatywnie oddziałującej na środowisko) identycznego z tym, jaki powinien wynikać z decyzji administracyjnej właściwego organu administracji, jest obejściem przepisów ustaw o charakterze szczególnym regulujących kwestie oddziaływania na środowisko i jednocześnie narusza wyrażoną w art. 6 u.s.g. zasadę, zgodnie z którą do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów[65]. Tok argumentacji sądu przypomina znaną szerzej w prawie francuskim koncepcję nadużycia procedury. Uznaje się, że do nadużycia procedury dochodzi wówczas, gdy organ wybiera jedną z potencjalnie mających zastosowanie procedur w miejsce innej, pomimo iż nie zostały spełnione jej przesłanki, niemniej jednak zastosowanie wybranej procedury daje organowi określone korzyści[66].
Podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. Będąca dziełem orzecznictwa i doktryny koncepcja nadużycia władztwa planistycznego, wychodząc od uznania ograniczonej samodzielności gminy planowania i zagospodarowania przestrzennego, akcentuje materialne kryteria oceny przyjętych rozwiązań planistycznych. Niezależnie od wymogów zachowania właściwej procedury władztwo planistyczne gminy ograniczają także fundamentalne, umocowane konstytucyjnie, determinanty władczej ingerencji w sferę praw jednostki. Nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego.
[1] Por. M. Kotulski, Problemy w kształtowaniu przestrzeni w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, Warszawa 2012, s. 38.
[2] Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, Warszawa 2003, s. 90; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 28.
[3] M. Szewczyk w: Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz 2002, s. 20.
[4] Wyrok NSA z 9.06.1995 r. (IV SA 346/93), ONSA 1995/3, poz. 125. Podobnie wyroki NSA z 19.06.2012 r. (II OSK 814/12) i z 22.06.2012 r. (II OSK 878/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[5] Por. Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 86–87, przedstawiający poglądy doktryny niemieckiej.
[6] I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 311.
[7] Podobnie Wojciech Jakimowicz podkreślający niedopuszczalność utożsamiania samodzielności gminy z suwerennością, która nie jest i nie może być w świetle Konstytucji RP przypisywana jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż państwo, zob. W. Jakimowicz, Władztwo planistyczne gminy – kompetencje, zadania, wolności, „Administracja. Teoria–Dydaktyka–Praktyka” 2012/1, s. 17.
[8] W wyroku z 18.01.1992 r. (III RN 192/00), OSNAPiUS 2002/15, poz. 346, Sąd Najwyższy stwierdził, że chociaż ustalenie zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, to z prawnej kwalifikacji tego zadania własnego gminy nie wynika, iż gmina – ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego – ma graniczącą z autonomią planistyczną swobodę w kształtowaniu tych zasad.
[9] Wyrok NSA z 25.09.2012 r. (II OSK 1377/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[10] Wyrok NSA z 9.02.2010 r. (II OSK 1959/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[11] W. Jakimowicz, O normatywnych podstawach władztwa planistycznego gminy, w: I. Zachariasz (red.), Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 77; W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 409–414.
[12] Poglądy restrykcyjnie interpretujące wymóg ustawowej formy ograniczeń prawa własności konsekwentnie prezentuje: Z. Czarnik, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawa wykonywania własności nieruchomości, „Zeszyty Naczelnego Sądu Administracyjnego” 2006/2, s. 42 i n.; Z. Czarnik, Istota i zakres władztwa planistycznego gminy, „Administracja. Teoria–Dydaktyka–Praktyka” 2010/3, s. 13–16, 18–19. Z kolei wśród głosów opowiadających się za drugą koncepcją można wskazać m.in.: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007; T. Dybowski, Ochrona prawa własności na tle konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w: F. Rymarz (red.), Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 118–119; S. Jarosz-Żukowska, Konstytucyjna zasada ochrony własności, Kraków 2003, s. 181; K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 110.
[13] W. Jakimowicz, Władztwo..., s. 20–26; W. Jakimowicz, Wolność zabudowy..., s. 412; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 61.
[14] Por. m.in. wyroki NSA: z 5.07.2005 r. (OSK 1449/04); z 19.05.2006 r. (II OSK 207/06); z 18.10.2007 r. (II OSK 1191/07); z 8.11.2007 r. (II OSK 909/07); z 15.05.2008 r. (II OSK 1716/07); z 4.06.2008 r. (II OSK 1883/07); z 1.06.2012 r. (II OSK 844/12); wyrok WSA w Gdańsku z 29.09.2011 r. (II SA/Gd 978/10); wyrok WSA w Krakowie z 8.09.2009 r. (II SA/Kr 1062/08); wyrok WSA w Poznaniu z 13.05.2009 r. (IV SA/Po 156/09); wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04.2013 r. (II SA/Wr 134/13) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[15] Ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p.
[16] W. Jakimowicz, O normatywnych..., s. 87–88; W. Jakimowicz, Władztwo..., s. 19, 52–53.
[17] Podobnie T. Bąkowski, Wpływ przemian ustrojowych w Polsce na prawo zagospodarowania przestrzennego (podstawowe problemy), „Samorząd Terytorialny” 2000/1–2, s. 148.
[18] Z. Czarnik, Istota i zakres..., s. 10.
[19] W. Jakimowicz, Władztwo..., s. 31, 35; W. Jakimowicz, Wolność zabudowy..., s. 419. Podobnie I. Chojnacka, która jako determinantę realizacji zadań w zakresie władztwa planistycznego gminy wskazuje dobro wspólnoty samorządowej – Władztwo planistyczne gminy w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2009/1–2, s. 88.
[20] Por. wyrok WSA w Gliwicach z 17.06.2013 r. (II SA/Gl 12/13), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[21] Por.: Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 84, 87; T. Bąkowski, Wpływ przemian..., s. 148; M. Szewczyk w: Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa..., s. 79–80.
[22] Podobnie: T. Bąkowski, Wpływ przemian..., s. 149; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 42–43.
[23] Por.: T. Asman w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 9–91; W. Jakimowicz, Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, „Samorząd Terytorialny” 2005/6, s. 50, 56; W. Jakimowicz, Wolność zabudowy..., s. 66; A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 26–27.
[24] W. Jakimowicz, Władztwo..., s. 41–49; W. Jakimowicz, Wolność zabudowy..., s. 421–422.
[25] W. Jakimowicz, Władztwo..., s. 43, 49–52. Szerzej na temat wyodrębnienia pojęciowego kategorii celu publicznego i interesu publicznego zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 93–94.
[26] Ustawa z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
[27] W. Jakimowicz, Władztwo..., s. 52.
[28] A. Królczyk, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.07.2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, „Casus” 2011/1, s. 27.
[29] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g.
[30] Podobnie NSA w wyrokach: z 5.07.2005 r. (OSK 1449/04); z 10.05.2006 r. (II OSK 170/06); z 6.07.2007 r. (II OSK 604/07): „To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Mając kompetencje do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach prawa i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu, jeżeli władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa w tym sądy administracyjne nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić”.
[31] Wyroki NSA: z 6.07.2007 r. (II OSK 604/07); z 18.10.2007 r. (II OSK 1191/07); z 8.11.2007 r. (II OSK 909/07), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[32] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 43; wyroki NSA: z 5.07.2005 r. (OSK 1449/04); z 6.07.2007 r. (II OSK 604/07); z 15.05.2008 r. (II OSK 1716/07); z 9.11.2011 r. (II OSK 1725/11); z 26.06.2012 r. (II OSK 944/12); wyrok WSA w Gdańsku z 15.05.2013 r. (II SA/Gd 730/12); wyrok WSA w Lublinie z 9.11.2009 r. (II SA/Lu 454/09); wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2011 r. (IV SA/Wa 178/11). Podobnie następujące sformułowania: „nie zostało ujawnione, ażeby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, a równocześnie nie można postawić uzasadnionego zarzutu, iż Rada Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego” [wyroki NSA: z 14.12.1998 r. (IV SA 798/98), LEX nr 43699; z 25.06.1999 r. (IV SA 1088/98), LEX nr 48232]; „nie można uznać, aby ustalenia projektu planu naruszały obiektywnie istniejący porządek prawny czy też aby stanowiły nadużycie władztwa planistycznego ze strony gminy” [wyrok WSA we Wrocławiu z 31.07.2007 r. (II SA/Wr 226/07)] – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[33] Por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 9.02.2010 r. (II SA/Gd 531/09): „Rozstrzygając sprawę dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd ma kompetencje jedynie do oceny zgodności podjętej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd zatem nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy, w sytuacji, gdy zachowane zostały wszystkie przepisy związane z procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd administracyjny nie kontroluje celowości konkretnych zamierzeń planistycznych, gdyż wkraczałoby w takim przypadku w kompetencje rady gminy. Jego funkcją jest natomiast badanie, czy podczas tworzenia planu nie naruszono przewidzianej w ustawie procedery planistycznej oraz czy nie nadużyto władztwa planistycznego”.
[34] Wyroki NSA z 22.11.2012 r. (II OSK 840/12, 841/12). Podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 12.11.2009 r. (II SA/Wr 678/08): „Kontrolując legalność planu miejscowego, sąd w szczególności bada, czy gmina tego władztwa nie nadużyła”.
[35] Por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 16.07.2008 r. (II SA/Gl 178/08); wyrok WSA w Poznaniu z 25.04.2013 r. (II SA/Po 985/12); wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04.2013 r. (II SA/Wr 134/13). Podobnie wyroki NSA: z 31.05.2010 r. (II OSK 575/10); z 7.12.2010 r. (II OSK 1174/10); z 14.12.2010 r. (II OSK 2073/10); z 28.07.2011 r. (II OSK 1001/11); z 27.10.2011 r. (II OSK 1679/11); z 12.09.2012 r. (II OSK 1271/12) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[36] Wyrok NSA z 22.06.2012 r. (II OSK 878/12). Podobnie NSA w wyroku z 12.09.2012 r. (II OSK 1271/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[37] Por. m.in. wyroki NSA: z 5.07.2005 r. (OSK 1449/04); z 16.11.2006 r. (II OSK 1425/05); z 8.01.2010 r. (II OSK 1777/09); z 9.02.2010 r. (II OSK 1959/09); z 30.03.2011 r. (II OSK 13/11); z 9.11.2011 r. (II OSK 1725/11); z 25.09.2012 r. (II OSK 1377/12); z 23.10.2012 r. (II OSK 1715/12); z 4.12.2012 r. (II OSK 2249/12); z 23.01.2013 r. (II OSK 2348/12); wyrok WSA w Białymstoku z 9.10.2009 r. (II SA/Bk 667/08); wyroki WSA w Gdańsku: z 22.03.2006 r. (II SA/Gd 399/04); z 6.11.2012 r. (II SA/Gd 485/12); wyroki WSA w Krakowie: z 15.07.2007 r. (II SA/Kr 128/07); z 4.02.2013 r. (II SA/Kr 1599/12); wyrok WSA w Lublinie z 19.11.2009 r. (II SA/Lu 454/09); wyrok WSA w Łodzi z 17.02.2006 r. (II SA/Łd 1184/05); wyroki WSA w Poznaniu: z 18.07.2012 r. (II SA/Po 368/12); z 19.02.2013 r. (II SA/Po 810/12); wyroki WSA w Warszawie: z 21.03.2012 r. (IV SA/Wa 33/12); z 16.04.2013 r. (IV SA/Wa 573/13); wyroki WSA we Wrocławiu: z 16.11.2009 r. (II SA/Wr 143/09); z 16.12.2010 r. (II SA/Wr 446/10) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[38] Por. wyrok NSA z 31.01.2013 r. (II OSK 2391/12); wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2.03.2011 r. (II SA/Go 16/11). Podobnie m.in. wyroki NSA: z 29.07.2010 r. (II OSK 1070/10); z 15.01.2013 r. (II OSK 1976/12); wyrok WSA w Białymstoku z 22.03.2013 r. (II SA/Bk 36/13); wyrok WSA w Gdańsku z 29.04.2009 r. (II SA/Gd 563/08); wyrok WSA w Krakowie z 5.11.2009 r. (II SA/Kr 1388/09); wyrok WSA w Poznaniu z 30.11.2012 r. (II SA/Po 548/12); wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2011 r. (IV SA/Wa 178/11); wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04.2013 r. (II SA/Wr 134/13), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[39] Por. wyrok NSA z 1.12.1999 r. (IV SA 1387/99), LEX nr 48258; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.11.2004 r. (II SA/Bd 774/04); wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2009 r. (IV SA/Wa 539/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[40] Wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.02.2009 r. (II SA/Bd 1011/07). Podobnie: „Podjęcie uchwały mimo sprzeciwu części właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planu lub w pobliżu planowanych rozwiązań planistycznych, mogących negatywnie oddziaływać na sferę prawną tych podmiotów nie jest nadużyciem władztwa planistycznego” – wyrok WSA w Lublinie z 11.04.2006 r. (II SA/Lu 215/06), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[41] Por. wyrok NSA z 26.02.2008 r. (II OSK 1765/07); wyrok WSA w Białymstoku z 9.05.2013 r. (II SA/Bk 87/13); wyrok WSA w Lublinie z 2.10.2008 r. (II SA/Lu 342/08); wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2004 r. (IV SA/Wa 3473/01). Podobnie NSA w wyroku z 4.11.2010 r. (II OSK 1804/10): „Przyjęcie, że gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego”.
[42] H. Izdebski, Prawo własności w planowaniu zagospodarowania przestrzeni, w: I. Zachariasz (red.), Kierunki..., s. 35; H. Izdebski w: H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 82–83, 85.
[43] Wyrok NSA z 16.06.2011 r. (II OSK 595/11). W podobnym kierunku: „Wprowadzone ograniczenia są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć w sposób znaczący utrudniają skarżącej wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy” – wyrok NSA z 15.02.2010 r. (II OSK 1920/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[44] Por. wyrok TK z 11.05.1999 r. (K 13/98), OTK 1999/4, poz. 74; K. Wojtyczek, Granice..., s. 139 i n.
[45] Por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 10.05.2012 r. (II SA/Lu 132/12); wyrok WSA w Poznaniu z 12.04.2012 r. (IV SA/Po 1021/11); wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2011 r. (IV SA/Wa 1227/11); wyrok WSA we Wrocławiu z 12.05.2010 r. (II SA/Wr 144/10) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[46] Por. m.in. wyrok NSA z 14.12.1998 r. (IV SA 743/98), LEX nr 43700: „W ocenie sądu w niniejszej sprawie do takiego nadużycia władztwa nie doszło, o czym świadczy w szczególności uzasadnienie dla przyjętego wariantu projektowanej trasy komunikacyjnej jako «najkrótszego z możliwych i prawidłowego pod względem funkcjonalnym i technicznym»”; wyrok WSA w Warszawie z 28.12.2008 r. (IV SA/Wa 891/07): „Dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy małogabarytowej, budynków trzykondygnacyjnych oraz budynków usługowych jest, zdaniem Sądu, rozwiązaniem racjonalnym i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego”.
[47] „Uzasadnienie uchwały przekonywać winno, że przyjęte w projekcie planu rozwiązanie jest konieczne i nie wprowadza ingerencji w prawo własności ponad bezwzględną potrzebę. Przy wielu natomiast wariantach rozwiązań wykazywać zaś musi, iż zaproponowane w projekcie planu jest najlepsze” [wyrok WSA w Warszawie z 5.03.2004 r. (IV SA 4677/03)]. „(...) zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek, jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zostanie wykazane przez gminę, że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu drogi. Ze znajdujących się w aktach dokumentów zdaje się zaś wynikać, że drogę tę można by poprowadzić przez tereny niezabudowane. Bez wyjaśnienia tej kwestii postępowanie organów gminy, mające swój wyraz w poprowadzeniu drogi przez budynek, może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego [wyrok NSA z 5.06.2012 r. (II OSK 706/12). Podobnie m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z 14.11.2012 r. (II SA/Gd 257/12); wyrok WSA w Poznaniu z 20.08.2010 r. (II SA/Po 184/10); wyrok WSA w Warszawie z 16.02.2011 r. (IV SA/Wa 2084/10) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl].
[48] Wyrok NSA z 28.07.1998 r. (IV SA 1542/96), LEX nr 45728.
[49] Wyrok WSA w Warszawie z 29.07.2008 r. (IV SA/Wa 764/08). Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 16.07.2009 r. (IV SA/Wa 539/09), w którym podkreślił, że ustalenie przeznaczenia terenu pod realizację inwestycji celu publicznego powinno mieć charakter precyzyjny, konkretny i jednoznaczny.
[50] Wyrok NSA z 13.02.2013 r. (II OSK 2518/12) oraz wyrok WSA w Szczecinie z 24.05.2013 r. (II SA/Sz 262/13). Uzasadnienia wyroków odwołują się do orzeczenia ETPCz w sprawie Bugajny i in. v. Polska z 6.11.2007 r. (skarga nr 22531/05), w którym również zakwestionowano przeznaczenie prywatnych nieruchomości pod drogę wewnętrzną (w decyzji o podziale nieruchomości), w istocie pełniącą funkcję drogi publicznej, jako nieproporcjonalne obciążenie właścicieli nieruchomości, sprzeczne z konwencyjnymi standardami ochrony własności.
[51] Wyrok NSA z 6.10.2011 r. (II OSK 1335/11). Podobnie NSA w wyroku z 14.10.1999 r. (IV SA 1311/98); WSA w Warszawie w wyroku z 19.05.2011 r. (IV SA/Wa 283/11), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[52] Por. wyrok WSA w Gdańsku z 1.09.2011 r. (II SA/Gd 283/11): „(...) organ, ustalając zasady zagospodarowania i przeznaczenia przedmiotowych działek i korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego, nie wykluczył zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, polegającego na tym, że w sposób dowolny ustalił przeznaczenie nieruchomości w uchwalonym planie miejscowym, skoro nie przedstawił przekonującej argumentacji dotyczącej przyjętego rozwiązania z uzasadnieniem jego celowości i słuszności, po uwzględnieniu sprzecznych interesów członków społeczności lokalnej”.
[53] Por. wyrok NSA z 23.11.1998 r. (IV SA 617/98), LEX nr 43722; wyrok WSA w Gdańsku z 14.11.2012 r. (II SA/Gd 257/12); wyrok WSA w Poznaniu z 31.05.2006 r. (II SA/Po 209/06), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[54] Por. wyroki NSA: z 19.06.2006 r. (II OSK 1404/05); z 1.12.2010 r. (II OSK 1922/10); z 7.12.2010 r. (II OSK 1174/10); z 27.10.2011 r. (II OSK 1679/11); z 22.06.2012 r. (II OSK 878/12); wyrok WSA w Gdańsku z 29.04.2009 r. (II SA/Gd 563/08); wyrok WSA w Krakowie z 31.05.2011 r. (II SA/Kr 85/11); wyrok WSA w Poznaniu z 25.04.2013 r. (II SA/Po 985/12); wyrok WSA w Szczecinie z 24.05.2013 r. (II SA/Sz 262/13) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[55] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy [tryb czynności wójta, burmistrza, prezydenta miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego], dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in. z uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego, wraz z załącznikami i uzasadnieniem.
[56] Wyrok NSA z 1.12.2009 r. (II OSK 1431/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[57] Por. wyrok NSA z 8.04.2009 r. (II OSK 1468/08); wyrok WSA w Białymstoku z 13.04.2006 r. (II SA/Bk 83/06); wyroki WSA w Poznaniu: z 19.01.2012 r. (II SA/Po 564/11); z 12.02.2013 r. (II SA/Po 1029/12); z 19.02.2013 r. (II SA/Po 810/12) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[58] Wyrok WSA w Lublinie z 10.06.2010 r. (II SA/Lu 86/10). Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 25.01.2005 r. (IV SA/Wa 294/04), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[59] W literaturze przedmiotu z jednej strony wskazuje się, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega również bezczynność rady gminy w kwestii uchwalenia planu miejscowego, jeżeli uchwalenie tego planu jest wymagane przepisami prawa. Pogląd ten opiera się na argumencie, że w sformułowaniu czynności nakazane prawem (art. 101a u.s.g.) mieści się również działalność uchwałodawcza organów samorządowych – Z. Niewiadomski (red.), Panowanie..., s. 211–212. Jednak z drugiej strony wskazuje się na praktyczne trudności wiążące się z uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność prawodawczą organu samorządowego. Sąd musiałby zobowiązać organ gminy do wydania określonego aktu normatywnego, to zaś narażałoby się na zarzut niedopuszczalnej ingerencji w sferę samodzielnych uprawnień do stanowienia prawa – szerzej na ten temat: D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 246; M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego. Wybrane zagadnienia, „Administracja. Teoria–Dydaktyka–Praktyka” 2006/1, s. 13 i n.
[60] Por. wyroki NSA: z 27.08.1996 r. (II SA/Wr 280/96); z 8.04.2009 r. (II OSK 1468/08); z 14.12.2009 r. (II OSK 1675/09); z 18.05.2010 r. (II OSK 562/10); z 5.07.2011 r. (II OSK 754/11); z 20.09.2011 r. (II OSK 1382/11) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[61] Wyroki NSA: z 1.10.2008 r. (II OSK 313/08); z 16.06.2011 r. (II OSK 582/11); wyrok WSA w Poznaniu z 15.12.2010 r. (II SA/Po 751/10). W sprawach tych pojawiał się zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 u.p.z.p. poprzez zaniechanie prac planistycznych podjętych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Zgodnie z tym przepisem do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sądy uznały, że przepis ten ma charakter intertemporalny, nie ustanawia obowiązku kontynuacji sporządzania (zmiany) planu miejscowego, rozstrzygając jedynie o podstawie prawnej procedury planistycznej wówczas, kiedy się ona toczy.
[62] Por. wyroki NSA: z 19.04.2012 r. (II OSK 302/12); z 18.05.2012 r. (II OSK 618/12); wyrok WSA w Gliwicach z 23.05.2012 r. (II SA/Gl 227/12); wyrok WSA w Opolu 8.12.2011 r. (II SA/Op 335/11); wyrok WSA w Szczecinie z 23.11.2011 r. (II SA/Sz 942/11) – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[63] Wyrok NSA z 22.03.2012 r. (II OSK 22/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[64] Por. wyrok WSA w Gliwicach z 18.03.2013 r. (II SA/Gl 1004/12): „(...) uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje tym właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy”.
[65] Stanowisko WSA poparł NSA w wyroku z 27.06.2006 r. (II OSK 459/06), oddalającym skargę kasacyjną od omawianego orzeczenia, wskazując, że zastosowana w zaskarżonej uchwale forma odpowiada istocie decyzji administracyjnej, którym to aktem prawnym właściwy organ administracji publicznej rozstrzyga konkretną sprawę (określa zakaz) konkretnego podmiotu. Rada gminy nie jest organem kompetentnym do tego, aby w akcie prawnym (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) zawierać zakaz adresowany do konkretnego podmiotu w kwestii dokonywania określonych czynności i stosowania wskazanej technologii produkcji.
[66] Szerzej na ten temat : J. Parchomiuk, Koncepcja nadużycia procedury w prawie administracyjnym, w: E. Wójcicka (red.), Jednostka wobec władczej ingerencji administracji publicznej, t. 2, Częstochowa 2013, s. 42 i n. oraz przytaczana tam literatura.