Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/stavebni-rizeni-namitky-pravo-nahlizet-do-spisu-prezkum-zavazneho-stanoviska.p2971.html
Timestamp: 2020-05-26 09:20:43+00:00
Document Index: 8834380

Matched Legal Cases: ['§ 168', 'zákona č. 183', '§ 38', '§ 149', '§ 168', '§ 38', '§ 149', '§ 168', '§ 168', 'čl. 36', '§ 168', '§ 44', '§ 45', '§ 36', 'Soud ', '§ 168', '§ 168', '§ 168', '§ 38', '§ 38', '§ 168', '§ 192', '§ 168', '§ 168', '§ 168', '§ 38', 'soud ', '§ 23', 'zákona č. 325', 'Soud ', '§ 168', '§ 23', '§ 23', '§ 133', '§ 168', '§ 23', '§ 133', '§ 23', '§ 168', '§ 12', 'zákona č. 121', '§ 168', '§ 168', 'Soud ', '§ 168', 'soud ', '§ 168', '§ 38', '§ 149', '§ 36', 'Soud ', '§ 36', '§ 36', '§ 149', '§ 149', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Stavební řízení: námitky; právo nahlížet do spisu; přezkum ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Stavební řízení: námitky; právo nahlížet do spisu; přezkum závazného stanoviska
k § 168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 38 odst. 4 a § 149 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které opravňuje stavební úřad poskytnout žadateli kopii dokumentace stavby pouze se souhlasem toho, kdo dokumentaci pořídil, nebo se souhlasem vlastníka stavby, které se dokumentace týká, nedopadá na účastníka běžícího stavebního (případně územního) řízení. Tomuto účastníku je stavební úřad povinen pořídit kopii dokumentace v souladu s § 38 odst. 4 správního řádu z roku 2004.
II. Nevypořádá-li se nadřízený orgán, jemuž bylo podle § 149 odst. 4 správního řádu z roku 2004 předloženo odvolání směřující proti obsahu závazného stanoviska, s námitkami odvolatele, nemůže odvolací správní orgán nahradit jeho chybějící odbornou skutkovou úvahu svou úvahou vlastní: k tomu totiž není odborně způsobilý. Odvolací správní orgán by však měl ověřit, zda nadřízený orgán řádně reagoval na odvolací námitky, a není-li tomu tak, měl by od něj žádat nápravu. Jinak se vystavuje riziku, že pro nepřezkoumatelnost bude zrušeno jeho vlastní rozhodnutí, ačkoli on sám při zdůvodňování svých hmotněprávních úvah nepochybil.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2013, čj. 5 A 241/2011-69)
č. 501/2005 Sb. NSS, č. 1611/2008 Sb. NSS a č. 1786/2009 Sb. NSS.
Milena V. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti společnosti s ručením omezeným Ervilia, o stavební povolení.
Rozhodnutím ze dne 13. 10. 2010 povolil Úřad městské části Praha 4 k žádosti osoby zúčastněné na řízení jakožto stavebníka stavbu bytového domu při ulici Višňová, Praha 4 – Krč, včetně přípojky vody a kanalizace. Ve vztahu k námitkám, které žalobkyně (soused zamýšlené stavby) podala ve stavebním řízení, setrval na tom, že žalobkyně neměla právo na pořízení kopie „
Posouzení hluku ze stavební činnosti
“ (které jsou součástí dokumentace stavby) podle § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, neboť nepředložila souhlas stavebníka. Ohledně věcných námitek týkajících se obou dokumentů pak stavební úřad upozornil na to, že o nich rozhodl ve výroku. Pokud měla žalobkyně za to, že vyjádření Hygienické stanice hlavního města Prahy (dále jen „HS HMP“) ze dne 1. 4. 2009 je v rozporu se zákonem, mohla podat podnět k přezkumnému řízení.
Stavební úřad částečně vyhověl námitkám dalších účastníků, kteří stejně jako žalobkyně ve svých námitkách poukazovali na to, že hluková studie neobsahuje konkrétní hodnoty předpokládaného imisního příspěvku jednotlivých druhů stavební činnosti, a požadovali rozšíření referenčních bodů, pro něž jsou vypočítávány hlukové
ze stavební činnosti. Na základě této námitky stavebník předložil „
“, v nichž jsou hodnoceny čtyři výpočtové kritické body na fasádách sousedících obytných domů. Dokument také reaguje na zásady organizace výstavby, které jsou součástí projektové dokumentace, tzn. hladiny akustického tlaku byly vypočteny pro stavební stroje, které budou na stavbě využity. Stavební úřad nevyhověl námitkám dalších účastníků, kteří stejně jako žalobkyně žádali, aby stavebník předložil posouzení nejen hluku vznikajícího při výstavbě, ale také jeho kumulace s hlukovým pozadím tvořeným dopravou na místních komunikacích; žádný právní předpis totiž nestanoví takový požadavek.
Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný dne 7. 6. 2011 a napadené rozhodnutí potvrdil. K otázce přezkumu závazného stanoviska žalovaný uvedl, že stavební úřad není oprávněn do závazného stanoviska zasahovat; může dát pouze podnět k jeho přezkumu, zjistí-li, že bylo učiněno nezákonně. Proti obsahu závazného stanoviska HS HMP směřovalo i odvolání, a žalovaný proto vyžádal jeho potvrzení nebo změnu. Ministerstvo zdravotnictví svým sdělením ze dne 10. 3. 2011 potvrdilo závazné stanovisko HS HMP ze dne 1. 4. 2009. Vyjádřilo se také ke sdělení HS HMP ze dne 27. 8. 2010 a konstatovalo, že hluková studie splňuje požadavky.
Žalobkyně v žalobě proti uvedenému rozhodnutí namítla, že jí stavební úřad s odvoláním na § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 neposkytl hlukovou studii ze správního spisu, ani jí neumožnil pořídit si kopii digitálním fotoaparátem. Tímto postupem stavební úřad porušil její právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jehož esenciální součástí je právo nahlížet do správního spisu a pořizovat si z něj kopie. Význam tohoto práva je zřejmý právě v případě odborných studií předkládaných v rámci územního a stavebního řízení. K těmto rozsáhlým dokumentům se zpravidla nelze kvalifikovaně vyjádřit jinak než přibráním znalce, kterému je však nutné předložit kopii studie. Žalobkyni tak bylo fakticky znemožněno, aby se kvalifikovaně vyjádřila k podkladům rozhodnutí a aby mohla využít svého práva na odvolání jak proti stavebnímu povolení, tak proti obsahu závazného stanoviska, které mělo hlukovou studii za svůj podklad. Právo pořizovat si kopie je třeba vykládat se zřetelem ke smyslu účastenství vlastníků sousedních staveb ve stavebním řízení. Zákon předpokládá, že tito vlastníci se budou zasazovat o ochranu svých práv vlastní procesní aktivitou nezávislou na činnosti správních orgánů; mohou tak i přispívat ke kontrole výkonu veřejné správy. Krom toho hluková studie nenaplňuje znaky autorského díla – jde pouze o výsledek aplikování obvyklých měřicích a výpočetních postupů. Poskytnutí kopie této studie účastníku řízení tedy nemůže porušit žádné výlučné právo osoby, která studii připravila, ani právo stavebníka, který předložil studii stavebnímu úřadu právě proto, aby jeho záměr byl podroben veřejné kontrole. Žalobkyně nabídla ústavně konformní výklad § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, který se podle ní vztahuje jen na situace, kdy mají být kopie dokumentace stavby poskytnuty v rámci správního řízení zahájeného na základě žádosti o poskytnutí kopií dokumentace stavby. (Osoba požadující poskytnutí kopií dokumentace je zde označena jako „
“; ve stavebním řízení je však žadatelem pouze stavebník. „
“ podle § 44 a § 45 správního řádu z roku 2004 je pak úkonem, jímž se zahajuje řízení, nikoliv dílčím procesním úkonem účastníka již běžícího řízení.)
Žalovaný konečně podle žalobkyně pochybil i v souvislosti s přezkoumáním závazného stanoviska orgánu ochrany veřejného zdraví v odvolacím řízení. Pokud byly podklady pro rozhodnutí skutečně doplněny o sdělení Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 3. 2011, měli účastníci řízení dostat možnost se k němu vyjádřit ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Při nahlížení do správního spisu dne 27. 6. 2011 však žalobkyně zjistila (a stavební úřad to vzápětí potvrdil), že toto sdělení ve spisu obsaženo není. Zůstává tedy otázkou, zda bylo vůbec vydáno. I pokud se tak ale stalo, žalovaný se na podkladě tohoto sdělení vypořádal s odvolacími námitkami žalobkyně nedostatečným a nepřezkoumatelným způsobem. Zatímco žalobkyně studii vytýkala, že nepřihlíží k stávajícímu hlukovému pozadí v lokalitě, žalovaný pouze citoval Ministerstvo zdravotnictví, podle něhož „
hluková studie splňuje požadavky, když
jejím smyslem je odhad důsledků realizace záměru v území
“. Z toho není ani zřejmé, zda studie splňuje požadavky nařízení vlády č. 148/2006 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibracíxxx), natožpak zda má studie přihlížet k hlukovému pozadí posuzované lokality, či nikoli. Vypořádat se s odvolacími námitkami je úkolem žalovaného; neobstojí pouhé konstatování, že jiný orgán vydal sdělení, kterým závazné stanovisko potvrdil.
Soud souhlasí se žalobkyní v její první námitce, podle níž jí měl stavební úřad umožnit, aby si pořídila kopii hlukové studie. Samotný stavební úřad svůj postup v řízení blíže nezdůvodnil; v úředním záznamu vyhotoveném v souvislosti s nahlížením žalobkyně do spisu pouze uvedl, že postupuje v souladu s § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Podle tohoto ustanovení se „[v]
edení spisové služby a nahlížení do spisu řídí ustanoveními správního řádu a zvláštního právního předpisu. Kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká. V odůvodněných případech lze usnesením odepřít nahlížení do vybraných částí dokumentace u staveb důležitých pro obranu státu, staveb civilní ochrany a bezpečnosti, popřípadě z důvodů ochrany osob a jejich majetku
Na žalobkyni v její procesní situaci toto ustanovení nedopadá, a to z více důvodů.
Jednak je tu argument systematický. Ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je zařazeno v části páté hlavě druhé uvedeného zákona, nazvané
. Další ustanovení této hlavy například upravují, co je předmětem evidence územně plánovací činnosti, kdo tuto evidenci vede, kdo ji ukládá a jak ji zveřejňuje, jaké akty a podklady eviduje a ukládá stavební úřad. Z celého předmětu úpravy části páté, hlavy druhé stavebního zákona z roku 2006 je zřejmé, že tu jde o pravidla pro to, jak naložit s písemnostmi vzešlými z územního plánování a z územního a stavebního řízení
, co tato řízení nebo územně plánovací postupy již skončily – nikoli v okamžiku, kdy probíhají.
To lze ostatně dovodit i z věty první § 168 odst. 2, podle níž se „
nahlížení do spisu řídí ustanoveními správního řádu
“. Samotný správní řád z roku 2004 upravuje nahlížení do spisu ve svém § 38 tak, že „[ú]
častníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci
S právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části
“ (odst. 4). Ustanovení § 38 je přitom zařazeno v části druhé hlavě třetí správního řádu z roku 2004; celá část druhá je nazvána
Věta první § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 by byla zbytečná, pokud by se toto ustanovení týkalo obecně „
“ a zjišťování obsahu spisu v souvislosti s řízením: jestliže totiž mezi stavebním zákonem z roku 2006 a správním řádem z roku 2004 existuje vztah subsidiarity (§ 192 stavebního zákona z roku 2006: „
Na postupy a řízení se použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak
.“), bylo by i bez první věty § 168 odst. 2 jasné, že při nahlížení se postupuje podle správního řádu z roku 2004 (sám stavební zákon z roku 2006 totiž nemá vlastní úpravu nahlížení). To, že § 168 odst. 2 se výslovně dovolává úpravy správního řádu z roku 2004, ale naznačuje, že tu nejde o nahlížení v rámci řízení, ale primárně o postup, jakým se mohou zájemci seznamovat s informacemi obsaženými v uložených písemnostech mimo běžící řízení.
Komentářová literatura (Vedral, J.
. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 435) uvádí, že poskytování kopií dokumentace ze strany stavebního úřadu jen se souhlasem pořizovatele dokumentace nebo vlastníka stavby podle § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je pravidlem speciálním, a vylučuje tedy obecné pravidlo § 38 odst. 4 správního řádu z roku 2004, podle něhož má účastník právo, aby správní orgán pořídil kopie spisu. To prý ale neznamená, že by si účastník nemohl pořídit kopie vlastním digitálním fotoaparátem či mobilním telefonem – jak už to vyložil Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 26. 3. 2008, čj. 7 Azs 3/2008-64, č. 1611/2008 Sb. NSS, při výkladu § 23a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (
Ministerstvo nepořizuje kopie spisu ani jeho části
). Soud nepovažuje tento výklad § 168 odst. 2 za přiléhavý. Jak bylo výše vyloženo, toto ustanovení nedopadá (na rozdíl od § 23a zákona o azylu) na účastníky v běžícím řízení; krom toho se tu (na rozdíl od § 23a zákona o azylu) úřadu paušálně nezakazuje, aby poskytoval součinnost při kopírování spisu, pouze se jeho součinnost podmiňuje souhlasem třetí osoby (a tato třetí osoba poskytne či neposkytne souhlas se zřetelem ke svým vlastním zájmům, nikoli s ohledem na rozsah povinností úřadu či na jeho zákonná omezení). I ve vztahu k dokumentaci stavby tak platí, že účastník má právo, aby mu správní orgán pořídil kopie požadovaných listin.
Druhým důvodem, pro který by účastníku běžícího řízení – sousedovi zamýšlené stavby – nemělo být omezováno právo získat kopii dokumentace stavby, je smysl vykládaného ustanovení, resp. důvod jeho vzniku. Obdobou tohoto ustanovení byl § 133 ve stavebním zákoně z roku 1976. Ten stanovil, že „[o]
rgány územního plánování a stavební úřady, které evidují, ukládají územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb, jsou povinny umožnit organizacím a osobám, které prokáží odůvodněnost svého požadavku
[pozn.: slovo ,
‘ bylo později nahrazeno, s ohledem na navazující část věty nepříliš vhodně, výrazem ,
právnickým osobám nebo fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů
nahlížet do této dokumentace a pořizovat z ní výpisy; přitom jsou povinny učinit opatření, aby nahlédnutím do dokumentace nebylo porušeno státní, hospodářské či služební tajemství, jakož i zákonem uložená či uznaná povinnost mlčenlivosti
“. Část věty před středníkem tak upravovala otázku nahlížení do dokumentace a pořizování výpisů z ní, část věty za středníkem se pak týkala otázky řešené nyní v poslední větě § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 – tj. ochrany zvláště chráněných informací a respektování povinnosti mlčenlivosti. Celkově toto ustanovení nepřinášelo nic navíc oproti tehdejší úpravě správního řádu z roku 1967 v jeho § 23:
(3) Správní orgán je povinen učinit opatření, aby nahlédnutím do spisů nebylo porušeno státní, hospodářské nebo služební tajemství, nebo zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti
Územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb (rozuměj dokumentaci evidovanou a uloženou – takto ji chápe důvodová zpráva) tak byla podle § 133 stavebního zákona z roku 1976 zájemcům k dispozici ve stejné míře jako jakékoli jiné spisy vedené v (běžícím) správním řízení: mohl do ní nahlížet a výpisy si z ní mohl pořizovat kdokoli, kdo prokázal odůvodněnost svého požadavku.
K tomu se ještě sluší podotknout, že i když správní řád z roku 1967 a stavební zákon z roku 1976 hovořily pouze o „
dovodila, že se tím míní i právo pořizovat si opisy (kopie), případně to požadovat od správního orgánu.
Účastník správního řízení má právo pořizovat si opisy ze správního spisu, případně požadovat pořízení takových opisů, ač to není v textu § 23 správního řádu výslovně zakotveno; vyplývá to nejen implicitně z tohoto ustanovení, ale i ze zásady součinnosti a ze srovnání s úpravou obsaženou v jiných procesních řádech.
(rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2004, čj. 6 A 143/2001-151, č. 501/2005 Sb. NSS). Ustanovení starších právních předpisů odpovídají podle citovaného rozhodnutí tehdejšímu malému rozšíření kopírovací kancelářské techniky po správních úřadech; v současnosti však není důvod upírat účastníkům právo pořídit si opisy (kopie), popřípadě o takové opisy požádat (vydávání opisů a fotokopií je ostatně zpoplatněno, viz sazebník správních poplatků).
To vede k závěru, že pokud byla zachována ochrana zvláště chráněných informací a povinnost mlčenlivosti, nic jinak podle dřívější právní úpravy nebránilo oprávněným zájemcům o již uloženou územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb, aby si pořizovali její kopie nebo aby o to požádali stavební úřad (zcela rovnocenně s účastníky v běžícím správním řízení)
Nová úprava § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 se v tomto ohledu jeví přísnější. Důvodová zpráva k tomu neposkytuje bližší vysvětlení („
Pro účely poskytování kopií dokumentace staveb je upraven zvláštní postup vyžadující souhlas stavebníka, popř. vlastníka stavby. Jinak platí správní řád
.“). Podle soudu míří toto ustanovení k ochraně autorského práva pořizovatele dokumentace (přesněji řečeno jeho majetkové složky), respektive k ochraně odvozeného práva vlastníka „[v]
ěci, jejímž prostřednictvím je dílo vyjádřeno
“ (§ 12 odst. 3 zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon); v tomto případě je onou „
“ stavba). Projekt konkrétní stavby, v němž je jak graficky, tak textově vyjádřen přesný vzhled stavby, navrhované materiály, konkrétní pracovní postupy, použité technologie apod., je bezesporu autorským dílem, za jehož užití musel stavebník vynaložit značnou protihodnotu. Podmiňuje-li tedy § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 pořizování kopií dokumentace stavby (a to stavby již postavené, respektive stavby, ohledně níž již bylo ukončeno stavební řízení – viz první argument výše) souhlasem osoby, která buď dílo vytvořila, nebo za jeho vytvoření zaplatila, činí tak proto, aby tyto osoby samy mohly zvážit riziko zásahu do svých autorských či majetkových práv a podle toho povolit či nepovolit kopírování dokumentace či její části.
Potenciální „
“ souseda jako účastníka stavebního řízení, který žádá o kopii dokumentace, je z tohoto pohledu takřka nulová. Soused tak činí proto, aby mohl polemizovat s provedením stavby jako takové nebo s podmínkami, za nichž je povolována; cílem sousedů je zpravidla stavbě zabránit, dosáhnout jejího „
“, zpřísnit podmínky jejího provozu apod. Nelze rozumně předpokládat, že sousedovi jde ve skutečnosti o to, dostat se „
“ k dokumentaci a podle ní si postavit vlastní stavbu.
Do třetice lze ve prospěch žalobkyně a její první žalobní námitky uvést, že stavební úřad také měl vzít v úvahu, o jakou konkrétní součást dokumentace má žalobkyně zájem a zda by poskytnutím právě této části mohlo být zasaženo do práv pořizovatele dokumentace, která jsou chráněna § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Soud tu vychází z toho, že požadavek na pořízení kopie dokumentace bude zpravidla směřovat nikoli na dokumentaci jako celek, ale spíš jen na některé její části. Obsah projektové dokumentace pro stavební povolení stanoví příloha 5 vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb (A Průvodní zpráva, B Souhrnná technická zpráva, C Situační výkresy, D Dokumentace objektů a technických a technologických zařízení, E Dokladová část); jde o souhrn dokumentů grafických i textových s různým podílem autorského vkladu. Hluková studie, o niž je spor v této věci, patrně odpovídá položce B.6 přílohy 5 (nazvané
), která žádá, aby byl v dokumentaci popsán i vliv hluku. Stavebník nechal vypracovat hlukovou studii proto, aby ve smyslu položky E.1 (
Závazná stanoviska, stanoviska, rozhodnutí, vyjádření dotčených orgánů
) získal souhlas orgánu ochrany veřejného zdraví se stavbou. Samotná hluková studie však už vůbec nemůže být předmětem nějakého neoprávněného nakládání, jemuž se snaží předcházet § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 (na rozdíl například od podrobných výkresů stavby či popisu specifického technologického řešení). Hluková studie hodnotí konkrétní a jedinečnou situaci v daném místě; z povahy věci je vyloučeno, aby někdo poškodil práva pořizovatele dokumentace, vlastníka stavby či autora studie tím, že by si studii okopíroval pod pláštíkem svých procesních práv ve stavebním řízení, a pak ji použil sám. Použít hlukovou studii jinde a jindy není možné, protože hlukové poměry se liší místo od místa.
Městskému soudu je znám rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, ze dne 21. 7. 2011, čj. 59 A 97/2010-27 (rozsudek zhodnotil jako nedůvodnou žalobní námitku, podle níž stavební úřad pochybil, když neumožnil účastníku – sousedovi – v běžícím územním řízení pořídit si kopie projektové dokumentace stavby); nepovažuje jej však za přesvědčivě zdůvodněný. Krajský soud vycházel bez dalšího z toho, že § 168 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je ustanovením speciálním k § 38 odst. 4 správního řádu z roku 2004, ale neprovedl úvahu, zda se toto ustanovení vůbec uplatní v průběhu správního řízení, v němž je dokumentace teprve předmětem hodnocení ze strany stavebního úřadu.
Stavební úřad v nyní projednávané věci tedy měl žalobkyni umožnit pořídit si kopii hlukové studie; pokud tak neučinil, zatížil řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, protože žalobkyně nemohla tento dokument, který byl výlučným podkladem pro souhlasné stanovisko orgánu ochrany zdraví, předložit k odbornému posouzení; výsledek tohoto oponentního posouzení přitom nelze předvídat. Tato vada je o to závažnější, že žalobkyně se ani v odvolacím řízení nedomohla
a argumentačně podložené reakce na východiska a závěry hlukové studie a na stanovisko HS HMP, která se studií vyslovila bez dalšího souhlas – k tomu viz třetí žalobní námitku. (...)
Důvodná je ovšem námitka třetí, v níž žalobkyně nesouhlasila se způsobem, jakým žalovaný obstaral potvrzení nebo změnu závazného stanoviska HS HMP od Ministerstva zdravotnictví, a s obsahem potvrzujícího aktu Ministerstva zdravotnictví.
Ze správního spisu je zřejmé, že žalovaný požádal Ministerstvo zdravotnictví, aby ve smyslu § 149 odst. 4 správního řádu z roku 2004 potvrdilo nebo změnilo závazné stanovisko HS HMP ze dne 1. 4. 2009 a stanovisko HS HMP ze dne 27. 8. 2010 (viz žádost ze dne 25. 1. 2011); ministerstvo na to reagovalo svým aktem ze dne 10. 3. 2011. Z obsahu písemností vyměněných mezi žalovaným a stavebním úřadem v prvním stupni je rovněž patrné, že podle přesvědčení žalovaného byl tento akt Ministerstva zdravotnictví založen do spisu žalovaného a zároveň byla pořízena jeho kopie pro spis stavebního úřadu prvního stupně; žalovaný tedy neumí vysvětlit, jak je možné, že žalobkyně při nahlížení tento akt nenašla. Naproti tomu žalobkyně v žalobě tvrdila, že se jí při nahlížení do spisu nepodařilo tento akt nalézt; stavební úřad ve svém dopisu ze dne 29. 6. 2011, který je rovněž součástí správního spisu, potvrdil, že v jeho vlastním spisu tento akt není založen.
Pro závěr o tom, zda odvolací orgán shromáždil dostatečné podklady pro své rozhodnutí, je ovšem podstatné, zda byl tento akt Ministerstva zdravotnictví zařazen do správního spisu žalovaného (který si jej ostatně vyžádal). Ve správním spisu, který byl předložen soudu, již tento akt nechybí a není v možnostech soudu zjistit, kdy se stal součástí správního spisu a zda v době nahlížení žalobkyně skutečně ve spisu nebyl, nebo jej žalobkyně pouze přehlédla. Samotná žalobní námitka však míří dále: jednak tvrdí, že žalobkyně nebyla seznámena se všemi podklady pro rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu z roku 2004, jednak usuzuje na obsah aktu Ministerstva zdravotnictví z odůvodnění rozhodnutí žalovaného a vytýká mu chybějící argumenty.
Soud souhlasí s tím, že ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu z roku 2004 měla být žalobkyně seznámena s aktem ze dne 10. 3. 2011, jímž Ministerstvo zdravotnictví potvrdilo souhlasné závazné stanovisko HS HMP ze dne 1. 4. 2009. Tato vada ovšem neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Obsah aktu ministerstva je velice stručný (o tom ještě bude řeč níže), jediná konkrétní zmínka se týká způsobu používání ručního nářadí při stavbě. Tento akt jinak jen potvrdil dosavadní závěry HS HMP; z toho je zřejmé, že nemohl mít vliv na zjištění, k jakým dospěl stavební úřad v prvním stupni, a nemohl mít tedy ani vliv na závěry žalovaného v napadeném rozhodnutí. Ačkoli tedy byl porušen § 36 odst. 3 správního řádu z roku 2004, nemůže to vést ke zrušení napadeného rozhodnutí (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 15. 6. 2011, čj. 2 As 60/2011-101).
Jinou otázkou je ale samotný obsah probíraného aktu Ministerstva zdravotnictví. Ačkoli § 149 správního řádu z roku 2004 nijak neupravuje obsah tohoto typu aktu (nestanoví ani jeho formu; proto nelze hovořit o „
“), je s ohledem na základní zásady činnosti správních orgánů a na smysl postupu podle § 149 jasné, že akt, jímž nadřízený orgán potvrzuje nebo mění závazné stanovisko dotčeného orgánu, by měl reagovat právě na ty konkrétní námitky v odvolání účastníka, které se vztahují k jeho působnosti, a měl by obsahovat argumenty, které tyto námitky vyvracejí, nebo jim naopak přisvědčují. Akt Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 3. 2011 je ale v tomto ohledu nedostatečný.
Žalobkyně ve svém odvolání upozorňovala na to, že lokalita je zatížena nadlimitním hlukem z dopravy; ten je potřeba vzít v úvahu při výpočtech, které mají prokázat dodržení zákonných limitů pro hluk ze stavební činnosti, což se ale v této věci nestalo (hluková studie s hlukovým pozadím nepočítá). Žalobkyně zdůraznila, že pokud se oba zdroje hluku kumulují, je nutno je posuzovat společně; poukázala na to, že jí v minulosti byla povolena stavba protihlukové zdi, takže vysoké hodnoty hlukového pozadí jsou stavebnímu úřadu známy. Kromě toho uvedla, že pokud se výsledné hodnoty předpokládaného hluku emitovaného stavební činností pohybují na hranici závazných limitů, měla by hluková studie a stanovisko HS HMP brát v úvahu i hluk emitovaný pracemi s ručním nářadím.
Ministerstvo zdravotnictví na tyto námitky reagovalo způsobem, který neumožňuje zjistit, jaké úvahy jej vedly k potvrzení závazného stanoviska HS HMP. (Na okraj soud podotýká, že žalovaný od ministerstva žádal, aby potvrdilo nebo změnilo obě stanoviska vydaná HS HMP ve dnech 1. 4. 2009 a 27. 8. 2010. Ministerstvo však ve „
“ svého aktu výslovně potvrdilo pouze souhlasné závazné stanovisko HS HMP ze dne 1. 4. 2009, a o stanovisku ze dne 27. 8. 2010 se nezmínilo, aniž vysvětlilo proč.) Ministerstvo pouze rekapitulovalo shora uvedené odvolací námitky žalobkyně, které se týkaly hluku, a vlastní názor zaujalo jen k otázce ručního nářadí (uvedlo, že ve výčtu předpokládaných nástrojů je v hlukové studii zahrnuta i vrtačka a elektrická pila, které patří mezi hlučnější ruční nářadí; dále podotklo, že ruční nářadí se používá především při práci uvnitř stavby, kde je již vliv hluku omezen vlastní konstrukcí stavby). Nijak se však nevyjádřilo k metodice výpočtu a k tomu, zda je při výpočtech třeba brát v úvahu i vysoký hluk v pozadí (a pokud ne, proč).
Závěr ministerstva, podle nějž HS HMP postupovala v souladu se zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a s příslušným nařízením vlády, tedy neobstojí, protože nevyvrací všechny námitky žalobkyně, a není tedy řádně zdůvodněn. Pokud akt nadřízeného orgánu nereaguje na konkrétní námitky účastníka, nemůže být dostatečným odborným podkladem pro rozhodnutí žalovaného o těchto námitkách (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS). Soudu rovněž není zřejmý původ formulace žalovaného z napadeného rozhodnutí, podle níž se Ministerstvo zdravotnictví „[v]
yjádřilo také ke sdělení HS HMP ze dne 27. 8. 2010
a konstatovalo, že hluková studie splňuje požadavky, když jejím smyslem je odhad důsledků realizace záměru v území
“; v aktu ministerstva ze dne 10. 3. 2011 se totiž nic takového neříká, a jiný dokument od ministerstva soud ve spisu nenalezl.
Žalovaný sám se nemůže odborně vyjadřovat k námitkám týkající se hluku a ochrany veřejného zdraví; právě proto je ve správním řádu z roku 2004 upraven postup přezkumu závazných stanovisek tak, aby se k dílčím odborným závěrům mohly vyslovit k tomu příslušné nadřízené odborné orgány. Zároveň platí, že správní soud přezkoumává závazná stanoviska dotčených orgánů a k nim vydané potvrzující nebo měnící akty nadřízených orgánů až v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí (zde proti stavebnímu povolení). Zjistí-li soud podstatnou vadu závazného stanoviska či aktu nadřízeného orgánu, nemůže udělat nic jiného než zrušit napadené rozhodnutí – ačkoli si je zároveň vědom toho, že žalovaný sám nemohl doplnit vadný či nedostatečný akt odborného orgánu „
“. Úkolem žalovaného však je, aby v řízení byly řádně vypořádány i odborné otázky, k jejichž řešení on sám není příslušný; musí tedy dbát na to, aby se nadřízený orgán vyjádřil ke všem konkrétním odvolacím námitkám, které se týkají jeho působnosti, a pokud to předložený akt nesplňuje, musí žádat o doplnění.
) S účinností od 1. 11. 2011 zrušeno nařízením vlády č. 272/2011 Sb.