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Timestamp: 2017-08-22 11:16:40
Document Index: 105047615

Matched Legal Cases: ['artículo 227', 'artículo 244', 'artículo 51', 'artículo 45', 'artículo 191', 'artículo 22']

PROPUESTA: enero 2015
Publicado por Ediciones Propuesta en 17:50 No hay comentarios: Enlaces a esta entrada
En algunos casos no cabe suspender el proceso sancionador
Al iniciarse un arbitraje
El miércoles 21 salió en el diario oficial el Acuerdo de Sala Plena N° 8/2014 adoptado por el Tribunal de Contrataciones del Estado en su sesión del pasado 22 de agosto. La publicación ha sido solicitada por el OSCE, mediante oficio N° 014-2015/OA recibido por El Peruano el 19 de enero. El acuerdo aborda el pedido de suspensión del procedimiento administrativo sancionador por haberse instalado un tribunal arbitral en un proceso en el que se cuestiona la declaración de nulidad del contrato.
El documento advierte que estos casos representan un número significativo. Admite que en el artículo 227 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF, modificado por Decreto Supremo N° 138-2012-EF, se establece que la instalación del árbitro único o del tribunal arbitral suspende el procedimiento administrativo sancionador que se haya iniciado sobre la materia controvertida en tanto que el inciso 2 del artículo 244 del mismo Reglamento estipula que, en esas circunstancias, se suspenderá el plazo de prescripción por la tramitación de un proceso judicial o arbitral para determinar la responsabilidad del proveedor, postor, contratista, árbitro o experto independiente. Precisa además que se entenderá iniciado el proceso, en el caso de los arbitrajes, a partir del momento en que se instala el árbitro único o el tribunal arbitral.
El acuerdo cita al Tribunal Constitucional cuando señala que “el arbitraje no puede entenderse como un mecanismo que desplaza al Poder Judicial, ni tampoco como su sustitutorio, sino como una alternativa que complementa el sistema judicial puesta a disposición de la sociedad para la solución pacífica de las controversias. Y que constituye una necesidad, básicamente para la solución de conflictos patrimoniales de libre disposición y, sobre todo para la resolución para las controversias que se generen en la contratación internacional” (STC 6167-2005-PHC/TC, fundamento 10). Desde esta perspectiva, “este Tribunal reconoce la jurisdicción del arbitraje y su plena y absoluta competencia para conocer y resolver las controversias sometidas al fuero arbitral, sobre materias de carácter disponible (…), con independencia jurisdiccional y, por tanto, sin intervención de ninguna autoridad, administrativa o judicial ordinaria” (STC 6167-2005-PHC/TC, fundamento 14).
En atención a ese marco constitucional y de conformidad con lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1071, los asuntos de interés público o los que versan sobre delitos o faltas no son arbitrables, de lo que se desprende que tratándose de hechos que evidencian la comisión de una infracción administrativa que se encuentren bajo el ámbito de la normativa en contratación pública, la competencia es única y exclusiva del Tribunal máxime cuando la norma establece que la imposición de sanciones es independiente de la responsabilidad civil o penal que pueda originarse por las infracciones cometidas.
Debe tenerse presente, de otro lado, que lo dispuesto en los artículos 227 y 244 del Reglamento, en el extremo que obligan al Tribunal de Contrataciones a suspender el procedimiento administrativo sancionador, se aplica sólo cuando para la determinación de la responsabilidad administrativa del proveedor, participante, postor, contratista, experto independiente se requiere la definición previa de ciertas situaciones y/o condiciones, indispensables para la configuración del ilícito administrativo, que serán determinadas en el correspondiente proceso arbitral, tal como ocurre en el caso de una resolución de contrato por causa atribuible al contratista, siempre que no haya quedado consentida la decisión de la entidad, o en el caso de vicios ocultos cuya existencia debe ser declarada en vía judicial o arbitral.
Esto no ocurre en el caso de contratar estando impedido, sin contar con inscripción vigente en el RNP y en caso se presenten documentos falsos o información inexacta, supuestos en los cuales no es requisito, para que se configuren, que la entidad haya declarado la nulidad del contrato. Por ello, los referidos dispositivos en ningún extremo consagran la facultad del árbitro o del tribunal arbitral de determinar responsabilidades administrativas porque ello no constituye una materia arbitrable y porque dicha potestad es exclusiva del Estado, y ha sido atribuida por la Ley al Tribunal de Contrataciones. Cabe reiterar que no puede considerarse materia controvertida en un arbitraje, el pronunciamiento sobre la existencia de responsabilidad administrativa por contratar estando impedido o sin contar con inscripción vigente en el RNP, por la presentación de documentación falsa o información inexacta ante la entidad o respecto de cualquiera de las causales previstas en el artículo 51 de la Ley.
En tales circunstancias, concluye el acuerdo adoptado por mayoría, no corresponde suspender el procedimiento administrativo sancionador que se haya iniciado por contratar estando impedido o sin contar con inscripción vigente en el RNP, o por la presentación de documentos falsos o información inexacta, en los casos que el infractor formule dicha solicitud sustentándose en que ha instalado un proceso arbitral contra la declaración de nulidad del contrato que tuvo como causal cualquiera de tales supuestos.
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El inciso 11 del artículo 45 de la Ley de Contrataciones del Estado N° 30225 dispone que el OSCE “organiza y administra un régimen institucional de arbitraje especializado y subsidiario para la resolución de controversias.” El precepto en sí mismo configura un cambio fundamental en la medida que en el texto actual de la LCE, promulgado mediante Decreto Legislativo N° 1017 y modificado mediante la Ley N° 29873, no aparece por ningún lado la palabra “subsidiario.” Según la definición más aceptada “subsidiario” es toda cuestión “que suple a otra principal.” El término conduce inevitablemente a otro más amplio: “supletorio” o “suplementario” que, a su turno, es lo “que sirve para suplir algo o completarlo.” Si una norma es supletoria respecto de otra, rige en aquellas cuestiones que la principal no regula. Es decir, la complementa. Si la principal regula una determinada cuestión, en el sentido que fuese, ya no rige la supletoria.
Si el arbitraje organizado y administrado por el OSCE será subsidiario tendrá que serlo respecto de los arbitrajes institucionales y ad hoc sobre los que la propia norma legisla. Está claro, por tanto, que pretende constituirse en una alternativa de segundo piso que sólo operará de manera accesoria, lo que representa un viraje importante pues para muchos observadores la tendencia apuntaba a robustecer en esta materia a la Dirección de Arbitraje Administrativo que ahora parece interesada realmente en profundizar estudios e investigaciones y en reorientar los objetivos que la han venido ocupando en los últimos años.
En el régimen todavía vigente, por ejemplo, las partes pueden encomendar la organización y administración del arbitraje a una institución para cuyo efecto deben incorporar el correspondiente convenio o cláusula tipo dentro del contrato. Si en el contrato no se precisa que el arbitraje es institucional la controversia se resolverá mediante arbitraje ad hoc regulado por las Directivas del OSCE.
Si el convenio establece que el arbitraje es institucional pero no se elige una institución determinada, el arbitraje será organizado por el OSCE. Lo mismo sucede si el contrato no tiene ningún convenio arbitral: se entiende incorporada de pleno derecho la cláusula del Sistema Nacional de Arbitraje que administra el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. Diríase que se privilegia el arbitraje ad hoc porque incluso cuando una entidad consigna en sus bases la cláusula de alguna institución y algún postor la cuestiona a menudo se opta por eliminarla con lo que el arbitraje deja de ser institucional y pasa a ser ad hoc o incluso eventualmente a ser administrado por el OSCE, habida cuenta de que queda como institucional pero sin institución designada.
En el régimen futuro es probable que esta tendencia varíe. Para eso es importante que se le asegure a cada entidad que el convenio arbitral que incorpore a sus bases se respetará o que en caso contrario se tratará de llegar a algún acuerdo con el postor al que se le adjudique la buena pro y que previamente haya objetado la elección de la respetiva institución. Si no hay acuerdo, que haya sorteo, pero que no se renuncie al arbitraje institucional elegido por la simple objeción de algún postor.
Lo importante es olvidarse de que las partes pueden encomendar la organización y administración del arbitraje a una institución. Eso no lo deben ni pueden hacer las partes porque no hay forma de que de entrada arriben a ese consenso. Tiene que ser la entidad la que incluya en sus bases y en su proforma de contrato este encargo. Quedará a juicio de los postores, como queda dicho, objetarlo o aceptarlo. Si no dicen nada, lo aceptan. Si se oponen, habrá que ver si ganan. Si ganan puede abrirse un período muy breve para ver si convienen en algo. Si no hay acuerdo, que se defina por sorteo. Entre la institución propuesta por la entidad y la propuesta por el postor adjudicatario de la buena pro.
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El martes 23 de diciembre, en la antesala de la Navidad, se publicó en el diario oficial la Resolución de Contraloría 596-2014-CG que aprueba la Directiva 012-2014-CG/GPROD sobre Control Previo de las Prestaciones Adicionales de Supervisión de Obra que entrará en vigencia a los 30 días hábiles de esa publicación, esto es, el 9 de febrero del 2015.
La Directiva regula el proceso de autorización previa que emite la Contraloría sobre el pago de las prestaciones adicionales de supervisión de obra, cuyo monto excede el porcentaje previsto en la normativa de la materia y sean generadas por casos distintos a los de adicionales de obra, habida cuenta de que éstas no necesitan de este requisito, según lo dispuesto en el artículo 191 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado y en el artículo 22 de la Ley 27785 del Sistema Nacional de Control que muy claramente precisa los casos en los que interviene la CGR.
Según las disposiciones especiales del documento, para calcular el porcentaje de incidencia acumulada del presupuesto adicional se sumarán algebraicamente los montos de todos los presupuestos adicionales de supervisión de obra por casos distintos a los de adicionales de obra, previamente aprobados por la entidad y los autorizados por la CGR, considerando además el presupuesto que se desea aprobar. El resultado será dividido entre el monto del contrato original de supervisión y multiplicado por 100.
La solicitud de autorización de prestaciones adicionales de supervisión de obra será presentada por la entidad ante el Departamento de Gestión Documentaria o ante la unidad orgánica que haga sus veces, en la sede central o en cualquiera de las oficinas regionales de control o en las oficinas de coordinación regional. El plazo es de 20 días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente de la fecha en que queda consentida la resolución de la entidad que se pronuncia respecto a la causal que genera la prestación adicional de supervisión de obra. Ese plazo incluye toda coordinación así como el tiempo necesario para la formulación del respectivo presupuesto adicional por parte de la entidad.
La entidad debe adjuntar a su solicitud la resolución aprobatoria; el certificado de crédito presupuestario que comprende, a su vez, el documento emitido por la oficina de presupuesto o la que haga sus veces en la entidad, la resolución de aprobación y anexos del presupuesto institucional de apertura en la que aparezca el monto asignado así como los reportes de ejecución y el cuadro resumen que muestre los incrementos.
Igualmente el pedido de la supervisión sustentando cada una de las partidas, ítems, servicios y/o recursos involucrados con indicación de su origen, descripción, justificación y sustento técnico así como cuadro comparativo entre las condiciones contractuales y las generadas en la prestación del servicio; informe legal; informe técnico; comunicación al SNIP; bases integradas; contrato; propuesta técnica y estructura de la propuesta económica; programación de la utilización de personal y recursos; monto detallado del contrato actualizado de ejecución de la obra; presupuesto adicional de supervisión de obra; desagregado de los gastos generales fijos y variables del presupuesto adicional de obra; acta de acuerdo de costos de nuevos recursos, de ser el caso; resoluciones de ampliación de plazo con los documentos sustentatorios; ampliaciones de plazo en la ejecución de la obra que originan la prestación adicional de supervisión; calendario de avance de obra valorizado inicial y actualizado, programación PERT-CPM y diagrama de barras que sustentan la prestación adicional; calendario o plan de actividades y resumen de las valorizaciones de obra a nivel de partidas del mes en el que se produce la causal.
La entidad tiene un plazo de dos días hábiles para subsanar las observaciones que se le formulen pues de lo contrario la solicitud será devuelta. La Contraloría contará con 15 días hábiles para emitir un pronunciamiento motivado. El plazo dejará de correr si la CGR requiere información complementaria y se reanudará en cuanto se presente la documentación completa.
La solicitud será declarada improcedente si se funda la prestación adicional de supervisión en un adicional de obra o en casos distintos a los de variaciones en el plazo de la obra o en el ritmo del trabajo de la obra; si la incidencia acumulada no supera el 15 por ciento del monto del contrato original de supervisión o si las prestaciones adicionales de supervisión ya han sido pagadas.
La Contraloría no emitirá pronunciamiento cuando la causal que genere el adicional no esté consentida o se encuentre sometida a conciliación o arbitraje. En cuanto quede consentida la resolución, el laudo o el acta correspondiente podrá reiniciarse el proceso.
El pronunciamiento sobre la autorización previa al pago de las prestaciones adicionales de supervisión de obra se realiza mediante resolución a la que se adjunta el informe técnico que la motiva para su notificación a la entidad.
Si la CGR no emite pronunciamiento dentro del plazo establecido de 15 días hábiles operará el silencio administrativo positivo y en consecuencia la entidad considerará aprobada su solicitud lo que no enerva, sin embargo, la facultad de la Contraloría de realizar el control posterior de documentos, declaraciones e información presentada.
Contra la resolución emitida por la CGR sólo cabe la interposición del recurso de apelación por parte de la entidad que debe presentarse dentro de los 15 días hábiles de notificada. El recurso será resuelto dentro de los 30 días hábiles siguientes con lo que se agota la vía administrativa. Si se vence ese plazo sin emitirse ningún pronunciamiento, operará el silencio administrativo negativo, en este caso.
La Directiva recuerda que no puede someterse a arbitraje la decisión de la entidad de aprobar o denegar las prestaciones adicionales de supervisión; el pronunciamiento de la Contraloría de autorizar o denegar la autorización para el pago del presupuesto adicional de las prestaciones adicionales de supervisión y las controversias referidas a la ejecución de las prestaciones adicionales de supervisión de obra que requieran autorización previa de la CGR. No lo dice, pero deja entrever que las controversias referidas a la ejecución de las prestaciones adicionales de supervisión de obra que no requieran autorización previa de la Contraloría, sí pueden someterse a arbitraje. El caso puede producirse cuando la entidad aprueba, en forma expresa o tácita, la prestación adicional pero después no quiere reconocerla o no quiere autorizar los pagos que acarrea.
El documento finalmente advierte que en las solicitudes de autorización, previa al pago, de las prestaciones adicionales de supervisión de obra correspondientes a procesos convocados con anterioridad a la entrada en vigencia de las modificaciones incorporadas por el Decreto Supremo 138-2012-EF al Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, el cálculo de la incidencia acumulada del presupuesto adicional de supervisión de obra considerará todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas, independientemente del supuesto que las motivó.
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