Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=56353
Timestamp: 2018-06-25 12:01:21
Document Index: 286253770

Matched Legal Cases: ['artículo 209', 'artículo 57', 'artículo 162', 'artículo 177', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 31', 'artículo 57', 'artículo 48', 'artículo 176', 'artículo 23', 'artículo 28', 'artículo 1', 'artículo 80', 'Artículo 150']

SENTENCIA C-401 DE 2013
PRACTICA DE PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DISCIPLINARIO VERBAL, BIEN SEA DE OFICIO O COMO CONSECUENCIA DE LA REVOCACIÓN DEL AUTO QUE LAS NIEGA-Configura una limitación razonable y proporcionada que no vulnera los derechos de defensa y de contradicción
MEDIDA DE RESOLVER RECURSO DE APELACIÓN DEL AUTO QUE NIEGA LA PRACTICA DE PRUEBAS, UNA VEZ PROFERIDO FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DEL PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Materialización de principios en concordancia con el artículo 209 de la Constitución Política
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN-Naturaleza
REGÍMENES SANCIONADORES-Tratamientos diferenciales de características específicas de cada uno
LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DE FORMAS Y TERMINOS PROCESALES-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Autonomía no es absoluta
Es por ello que se deberá modificar los términos de investigación disciplinaria; de prescripción de la acción pública disciplinaria; actualizar el Código Disciplinario Único con decisiones de la Honorable Corte Constitucional sobre los institutos de la revocatoria directa, el traslado de alegatos de conclusión, incorporación de medios materiales de prueba y formas de notificación de las decisiones de cierre de investigación y alegatos previos al fallo, que se erigen en baluartes y garantismo para los intervinientes en el proceso disciplinario[1].
4.2. El proceso verbal disciplinario[2].
4.2.1. La Ley 1474 de 2011 introduce modificaciones al Libro Cuarto, Título XI, Procedimientos Especiales, específicamente, a la regulación del procedimiento verbal que se establece en los artículos 175 a 181 del Código Disciplinario Único -CDU-[3] (Ley 734 de 2002), previsto como un trámite abreviado, para aquellos asuntos cuya naturaleza permite un procedimiento más expedito. De acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, son tres las hipótesis bajo las cuales se acude al proceso verbal disciplinario[4]: (i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de la falta y de la responsabilidad del sujeto disciplinable, independientemente de su gravedad o de la calidad del sujeto disciplinable, porque se trata de una situación de flagrancia o porque existe una confesión; (ii) frente a faltas leves; y (iii) frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el curso del proceso ordinario esté demostrada objetivamente la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del disciplinado.
4.2.2. El proceso verbal disciplinario desarrollado en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), modificado por la Ley 1474 de 2011[5], cuenta con sus etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso.
i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el funcionario competente[6], mediante auto motivado, ordena adelantar el proceso verbal y citar a audiencia al posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 del CDU, es decir, cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. El contenido de este auto deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento.
5.1.1. A través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas[7].
La Corte ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la organización estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas[8].
En virtud de lo anterior, resulta indiscutible que la finalidad del derecho disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos[9]. Es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[10][11].
Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término "derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos”[12]. (Subrayado por fuera del texto original).
Específicamente, la Corte ha sostenido que el derecho administrativo sancionador como expresión punitiva del Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, que comparte con el proceso penal[13].
Este principio comprende una doble garantía. La primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración[14].
5.1.2.2. El principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y reserva de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: “Se da satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios del derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden referirse a una ley (...), aunque ellas estén contenidas en otra fuente jurídica (...). Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica sublegal, pero conforme a la ley”[15].
Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material[16].
5.1.2.3. El principio de tipicidad, es una garantía del debido proceso disciplinario, porque exige que la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad “se desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria”[17].
5.1.3. Sin embargo, en la Sentencia C-244 de 1996 esta Corporación admitido la existencia de una singularidad en cada uno de sus procedimientos (penal, correccional, contravencional o disciplinario), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico[18]. Entonces, si bien es cierto el derecho disciplinario y el penal son especies del derecho punitivo, también lo es que tales disciplinas presentan claras diferencias.
La jurisprudencia de la Corte[19], ha reconocido que entre los regímenes sancionatorios administrativos y el derecho penal delictivo existen características específicas que exigen tratamientos diferenciales, tales como:
5.1.3.2. En el derecho disciplinario y en el derecho penal delictivo se protegen intereses distintos[20]. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.
Estas diferencias radican, principalmente, en que: (i) el fallador es el juez disciplinario en un caso y el juez penal en otro; (ii) el sujeto es considerado de diferente manera: en un caso por su condición de servidor público, en el otro como posible agente de un hecho punitivo; (iii) la finalidad del proceso es parcialmente disímil: la buena marcha y el buen nombre de un lado y el bien jurídico de tutela contra el peligro del daño social en el otro; (iv) el rigor procesal es diferente: en el primero por tratarse de un proceso administrativo que no afecta la libertad del investigado y que tiene control contencioso administrativo, en el segundo por tratarse de un proceso judicial; (v) el tipo de sanción es diferente: en el primero inhabilidad, desvinculación, destitución, remoción, suspensión, multa, amonestación, todo en razón de la función pública, en el segundo pena privativa de la libertad, multas o penas accesorias[21].
Se trata de una garantía posterior, que brinda la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de la decisión administrativa, mediante la jurisdicción contenciosa administrativa[22], la cual si bien no cumple la función de tercera instancia, sirve para verificar que la prueba recaudada en el tramite disciplinario, se haya ajustado a las garantías constitucionales y legales, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba producida con violación al debido proceso, o sea, para aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios básicos rectores de esa actividad fundamental para el ejercicio del derecho de defensa.
La Corporación ha sostenido en diversos pronunciamientos que en materia disciplinaria[23], la revisión de legalidad de estas decisiones dadas las prerrogativas procesales propias de ese procedimiento, no debe repetir el debate agotado ante la autoridad administrativa competente. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad y restablecimiento, no es una simple extensión del trámite disciplinario, sino que es funcionalmente distinto. El control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, implica una especialidad y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia.
Corresponde entonces a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el trámite disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales básicas, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba, a condición de que dicha prueba sea manifiestamente ilícita o producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o sea, aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios rectores de esa actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa[24].
5.3. La potestad de configuración del Legislador en materia de procedimientos en el régimen disciplinario y los límites constitucionales para su ejercicio[25].
5.3.2. Mientras el Legislador no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la Ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas” [26]. Así, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que, conforme con lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador para fijar tales formalidades procesales. En desarrollo de esta potestad, el legislador puede fijar nuevos procedimientos[27], determinar la naturaleza de actuaciones judiciales[28], eliminar etapas procesales[29], requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales[30], imponer cargas procesales[31] o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia[32]. De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos judiciales o disciplinarios, hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales, con el fin de hacer efectivos los derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos[33].
5.3.3. Como se mencionó en el numeral 5.1., el derecho disciplinario regula el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, esto es, “la facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones correspondientes”[34]. El sustento de la imputación disciplinaria radica en la necesidad de hacer efectivos tanto los principios de la función administrativa, señalados en el artículo 209 constitucional: moralidad, eficiencia, celeridad, igualdad, economía, imparcialidad y publicidad, como los fines estatales a que apuntan aquellos, los cuales, a su vez, determinan el ejercicio de la función pública.
La potestad disciplinaria se encuentra regida por los principios que regulan el poder sancionatorio del Estado, y su aplicación supone la estricta observancia de las bases que regulan el derecho sancionador, tales como el principio de legalidad, reserva de ley y tipicidad, “con las matizaciones impuestas por su específica naturaleza”[35]. Siendo el derecho disciplinario una de las manifestaciones del ius puniendi, como derecho administrativo sancionatorio, el ejercicio del poder sancionador del Estado exige la garantía del debido proceso en tales actuaciones administrativas, tal como lo ordena el artículo 29 superior.
5.3.5. A pesar del amplio margen de configuración otorgado al legislador en materia de procedimientos, la jurisprudencia constitucional también ha destacado que tal facultad no es absoluta en la medida en que existen limitaciones que surgen de la propia Constitución. Al respecto, la Corte ha determinado que el Legislador, al diseñar los procedimientos judiciales y administrativos, no puede desconocer las garantías fundamentales y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, con el propósito de asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia[36]. Concretamente, el Legislador debe garantizar en todos los procesos judiciales los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo sustancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso[37].
5.3.6. En la sentencia C-310 de 1997[38], se señaló que uno de los límites más importantes a la libertad de configuración del Legislador radica en el respeto al debido proceso en materia disciplinaria. En este sentido, como elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”[39] .
b) Es parte importante del debido proceso administrativo el establecimiento de recursos contra las decisiones de la administración e igualmente lo relativo al trámite y a los efectos en que se conceden dichos recursos; por consiguiente, esta materia no tiene rango constitucional, su regulación le corresponde al legislador, aun cuando su competencia debe ser ejercida con arreglo a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y finalidad.”[40]
“a. La potestad conferida al legislador para establecer los diversos regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los fines constitucionales del estado y limitada por el respeto a los derechos fundamentales de la persona[41].
b. Si bien ha admitido la Corte que el control de constitucionalidad en materia disciplinaria resulta de una intensidad menor que en materia penal[42], al determinar la gravedad de las faltas[43] y la intensidad de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de proporcionalidad y razonabilidad y, especialmente por los principios de lesividad y necesidad.
c. Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra facultado para: “(i) tipificar (…) las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones asignadas.”[44], así como (iii) establecer las causales de extinción de la acción o de la sanción penal o disciplinaria”[45].
La sentencia C-183 de 2007, manifestó que esta potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos “(…) debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,[46] y los principios de razonabilidad,[47] proporcionalidad[48] y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias” [49]
“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[50]. Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
En atención a referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”[51].
5.4.1. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el test leve, en principio, corresponde aplicar cuando se enjuician medidas que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve; 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión[52].
5.4.2. El test intermedio ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia y 3) cuando la medida prime facie genera serias dudas respecto de la afectación del goce de un derecho fundamental[53].
Específicamente en relación con la doble instancia, esta Corporación[54] ha señalado que esta garantía es aplicable por regla general en el derecho sancionador, especialmente en el derecho disciplinario:
“En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario”[55].
La doble instancia es una garantía que se desprende del derecho de defensa[56], el cual, a su vez, hace parte del debido proceso[57]. En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales, sino también en el derecho sancionatorio[58].
“Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta”[59].
La doble instancia tiene múltiples finalidades relacionadas con el derecho de defensa, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales[60]:
5.3.6. Una de las principales garantías del debido proceso, es el derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la Ley otorga”[61]. Esta Corporación ha destacado la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías procesales, señalando que con su ejercicio se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado.” Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que “constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico”[62].
Con fundamento en estas disposiciones, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la finalidad de la potestad disciplinaria es “asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209)”[63], que por tanto la responsabilidad disciplinaria tiene un claro fundamento constitucional, el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo e independiente[64], y que constituye una modalidad del derecho administrativo sancionador en el ejercicio del ius puniendi del Estado. [65]
El derecho disciplinario encuentra su justificación constitucional en el logro de los objetivos constitucionales y legales de la función pública, en razón a que “todos los servidores públicos deben propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122). De donde resulta que cualquier funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y 123)[66]” [67]
Con todo, el fin buscado por la medida (admitir que se profiera sentencia de primera instancia, sin antes resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó el decreto y práctica de pruebas), propugna por el desarrollo de los principios rectores de concentración del proceso, cumplida justicia, celeridad eficiencia, propios del proceso verbal disciplinario, el cual como se dijo tiene fundamento constitucional. En la sentencia C-315 de 2012 donde se analizó una demanda contra la ley 1474 de 2011, la Corte Constitucional consideró que “agilizar el proceso disciplinario e impedir dilaciones injustificadas a lo largo de este tipo de procesos, se enmarca dentro de la finalidad legítima de buscar la eficiencia en materia disciplinaria”, basándose en “la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 142 de 2010 Senado, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública””[68].
El principio de pertinencia y conducencia e idoneidad de la prueba, constituye una limitación a la libertad de la presentación de la prueba y están relacionados con los denominados requisitos intrínsecos del acto probatorio, pues de no se así, al proceso concurrirían toda suerte de pruebas que al final no sería mucho lo que aporten para el esclarecimiento de los hechos, atentando con ello, con la economía procesal[69].
Al respecto, la Corte Constitucional reconoce un amplio margen de autonomía de los funcionarios judiciales, para decidir sobre el decreto de las pruebas que estime pertinentes, conducentes y relevantes para determinar los hechos que son objeto de juzgamiento[70]. El juez esta revestido de competencia para definir si esas pruebas solicitadas son pertinentes, conducentes y procedentes, y si en realidad, considerados, evaluados y ponderados los elementos de juicio de los que dispone, ellos contribuyen al esclarecimiento de los hechos y a la definición acerca de la responsabilidad disciplinaria del procesado. Por ello, es posible que niegue alguna o algunas de tales pruebas, si estima fundadamente que los requisitos legales no se cumplen o que en el proceso respectivo no tienen lugar.
Esto porque a pesar de no obtener el pronunciamiento del juez de segunda instancia, respecto de las pruebas negadas, él tiene a su alcance con otros mecanismos de defensa. En el proceso verbal los sujetos procesales cuentan con las siguientes garantías: i) conocer previamente a la audiencia, la acusación para con ellos preparar su defensa; ii) un término para presentar descargos; iii) solicitar pruebas y controvertir las existentes; iv) están habilitados para interponer recursos (artículos 175 a 180 de la Ley 734 de 2002, modificados por artículos 57 a 59 de la Ley 1474 de 2011)[71]; v) pueden presentar alegatos de conclusión; vi) pueden recurrir la sentencia de primera instancia; vii) pueden controvertir las pruebas que el juez de segunda instancia decrete; y viii) finalmente, puede presentar, nuevamente, alegatos de conclusión.
Los artículos 229 y 230 de la Carta garantizan el derecho de todas las personas para acceder a la administración de justicia y obtener una sentencia de acuerdo con la ley y la Constitución. Con esto, la Carta encomendó la función de administrar justicia fundamentalmente a los jueces y, excepcionalmente, a ciertas autoridades públicas y a los particulares. Para la Corte, la búsqueda y realización de la justicia es una función primordial para el Estado de Derecho y estructural en el Estado Social y Democrático[72].
Según Devis Echandía “para que triunfe la verdad, para que obtenga el fin de interés público del proceso y no sea éste una aventura incierta cuyo resultado dependa de la habilidad de los abogados litigantes, es indispensable que, además de la libre apreciación de las pruebas, el juez siempre disponga de facultades inquisitivas para allegar las que, conforme su leal saber y entender, considere conveniente al esclarecimiento de los hechos que las partes alegan (afirman o niegan). Solo así se obtendrá la igualdad de las partes en el proceso y la verdadera democracia en la justicia.[73]”
6.2. La no vulneración del artículo 31 de la Constitución[74].
Para preservar el debido proceso y, en especial, el principio de la doble instancia, resulta exigible, como condición esencial, la imparcialidad del superior jerárquico. En efecto, es indispensable que el criterio del fallador que revisa la decisión adoptada en primera instancia, se encuentre libre de cualquier prejuicio, atadura o prevención que le impida juzgar o proceder autónomamente y, por lo tanto, evaluar si la determinación sujeta a control, real y efectivamente se fundamentó en consideraciones fácticas y jurídicas pertinentes, suficientes y adecuadas al caso en concreto[75]. Acorde con Jairo Parra Quijano, “la imparcialidad se logra si se establece con objetividad la verdad y la justicia. Luego es fácil entender que en determinados casos el juez podrá decretar prueba de oficio para cumplir con este principio que en el mejor de los sentidos contamina toda interpretación.[76]”
A juicio de la Corte, en el caso concreto, el decretar pruebas de oficio no solo no desvirtúa el principio de imparcialidad del juez, sino que aboga por una defensa en igualdad de condiciones de las partes. Para Devis Echandía “esa facultad inquisitiva probatoria se otorga principalmente como una defensa indispensable a las partes pobres y débiles del proceso, cuyos abogados puedan incurrir en olvidos, inactividades y hasta connivencias dolosas; pero también para los casos en que tales situaciones se presenten en los abogados de la parte rica o poderosa. Es una facultad fundamentalmente orientada a suplir los errores, olvidos, inactividades y dolos de los apoderados, en razón del interés público que existe en que la sentencia sea verdaderamente justa de acuerdo con la realidad de los hechos y no con la simple apariencia que presenta una prueba incompleta.[77]”
Esta ha sido la posición que incluso, ha sostenido la Sala Plena de la Corte, precisamente respecto de las reglas que contiene el Código mencionado para el procedimiento disciplinario verbal. A ese respecto, se ha puesto de presente que en “… relación con la tensión que puede presentarse entre las distintas garantías que conforman la noción del debido proceso, concretamente, respecto del principio de celeridad que puede entrar en conflicto con la garantía de contradicción probatoria, o con el derecho de defensa, en la medida en que un término breve recorta las posibilidades de controversia probatoria o argumentativa, la jurisprudencia constitucional ha señalado que algunas de las garantías procesales son prevalentes, pero también ha aceptado que otras, como el derecho de defensa y de contradicción, pueden verse limitadas a fin de dar un mayor alcance a intereses públicos legítimos o a otros derechos fundamentales implicados.”[78]
Esta corporación ha señalado que uno de los fines por los cuales fue promulgada la Constitución de 1991 es el de garantizar un orden social justo, que implica la materialización de los derechos de todas las personas que habitan en el territorio colombiano. Precisamente, una de las formas de garantizar el orden social justo es a través del cumplimiento del deber de los jueces, en el desarrollo de los procesos judiciales o administrativos, de encontrar la verdad procesal independientemente del resultado o la decisión definitiva -ya sea la sentencia favorable o una condenatoria-.
[1] Gaceta 128 de 30 marzo de 2011.
[2] Recopilación de la sentencia C-315 de 2012.
[3] En adelante cada vez que se haga referencia al Código Disciplinario Único, se empleará la sigla CDU.
[4] El artículo 57 de la Ley 1474 de 2011 prevé la aplicación del procedimiento verbal contra los servidores públicos en los siguientes casos: (i) flagrancia, es decir, cuando el sujeto disciplinable es sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta; (ii) confesión; (iii) falta leve; (iv) faltas gravísimas contempladas en el artículo 48, numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62, de la Ley 734 de 2002; y finalmente, cuando quiera que dentro del proceso ordinario, al momento de valorarse lo relativo a la apertura de la investigación, se presentan los requisitos sustanciales que permiten proferir pliegos de cargos, esto es, que esté objetivamente demostrada la falta y que exista prueba que comprometa la responsabilidad de la persona disciplinada.
[5] La Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, modificó los artículos 48, 53, 55, 105, 122, 123, 124, 130, 135, 156, 168, 169, 175, 177, 180 y 182.de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).
[6] La competencia para la aplicación del procedimiento verbal, de acuerdo con el artículo 176 del CDU (Ley 734 de 2002), recae en la oficina de control interno disciplinario de la dependencia en que labore el servidor público autor de la falta disciplinaria, en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías municipales y distritales.
[7] A manera de ilustración, el profesor REYES ECHANDIA, expresa que el derecho penal administrativo es “el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre la Administración pública y los sujetos subordinados y cuya violación trae como consecuencia una pena. // La sanción prevista en el derecho penal administrativo se distingue de la del derecho penal ordinario o común por el órgano que la aplica; aquella es generalmente impuesta por funcionarios de la rama ejecutiva del poder público y esta, por funcionarios de la rama jurisdiccional”. (REYES ECHANDIA. Alfonso. Derecho Penal. Parte General. 5ª Reimpresión de la Undécima Edición. Temis. 1996. Pág. 6). En idéntico sentido, se puede consultar a OSSA ARBELÁEZ. Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. 1° Edición. Legis. 2000. Págs. 167-170.
[8] Al respecto, dispone el artículo 23 de la Ley 734 de 2002: “Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparados por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento”.
[9] Véase, al respecto, las sentencias C-341 de 1996 y T-1093 de 2004.
[10] Sobre la responsabilidad disciplinaria de los particulares que ejercen funciones públicas se pueden consultar los artículos 52 y subsiguientes de la Ley 734 de 2002.
[11] Sentencia C-181 de 2002. (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), reiterada en las sentencias C-948 de 2002 y T-1093 de 2004. Sobre la materia, la doctrina ha establecido que: “(...) La potestad disciplinaria está concebida como la facultad concreta que tiene el Estado, para vigilar y velar porque la conducta oficial de sus servidores se ciña a la Constitución, la ley, los reglamentos y al buen desempeño de la función pública, cuya omisión o extralimitación conlleva al ejercicio del poder disciplinario mediante la imposición de sanciones, siendo éste el carácter que lo integra como parte del ius puniendi del Estado que como su titular, éste ejerce a través de las respectivas ramas y órganos. // Así mismo, es titular el Estado, de la acción disciplinaria o instrumento jurídico a través del cual se pone en movimiento el aparato judicial o la administración, a efectos de investigar las conductas violatorias del régimen disciplinario y su eventual sanción, previos los procedimientos de rigor”. (MUÑOZ MARTÍNEZ. Nancy. En: La doble naturaleza del poder disciplinario. Colección Derecho Disciplinario. No. 1. Procuraduría General de la Nación. Instituto de Estudios. Bogotá. 2002. Págs. 55-56).
[12] Sentencia T-438 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en la sentencia C-181 de 2002.
[13] Ver sentencia C-030 de 2012.
[14] Así, por ejemplo, lo reconoció el Tribunal Supremo de España, en sentencia del 26 de septiembre de 1973, en cuanto señaló: “el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa presupone la existencia de una infracción para lo cual es indispensable que los hechos imputados se encuentren precisamente calificados como faltas en la legislación aplicable, porque en materia administrativa, como en la penal, rige el principio de la legalidad, según el cual sólo cabe castigar un hecho cuando esté concretamente definido el sancionado y tenga marcada a la vez la penalidad”. NIETO. Alejandro. Op.Cit. Pág. 252.
[15]MERKL. Adolfo. Op.Cit. Pág. 356. El Tribunal Constitucional Español, en sentencia 42 del 7 de abril de 1987, recogió la anterior doctrina, en los siguientes términos: “la reserva de ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (STC 83/1984, de 24 de julio), pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva legal entraña, como forma de asegurar que la regulación en los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes”.
[16] Véase, entre otras, las sentencias T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002, C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004.
[17] Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18] Recuérdese que a partir del desarrollo de las teorías humanistas y garantistas en el Derecho Penal, éste se entiende como una medida de “última ratio” para el mantenimiento del orden jurídico en un Estado democrático. De suerte que, la doctrina actual considera que se traba una relación inversamente proporcional entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador como manifestaciones del ius puniendi, según la cual, la disminución de la intervención penal conlleva correlativamente al aumento de la intervención administrativa (NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos. Págs 81 y ss).
[19] Sentencia C-948 de 2002.
[20] sentencia C-244 de 1996.
[21] José Rory Forero Salcedo, “Vicisitudes del proceso disciplinario”, Imprenta Distrital, Bogotá 2009.
[22] Sentencias C-1189 de 2005 y C-983 de 2010.
[23] Entre otros, Rad # 2274-08; 0032-2010 M.P. Gustavo E. Gómez A; 0083-2010, 2429-08 M.P. Víctor Hernando Alvarado.
[24] Rad No. 1384-06 M.P. Víctor Hernando Alvarado.
[25] Titulo desarrollado recientemente en las sentencias C.315 de 2012 y C-370 del mismo año.
[26] (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) .
[27] Por ejemplo, la sentencia C-510 de 2004, declaró la exequibilidad de la norma que establecía un nuevo procedimiento y términos para los cobros o las reclamaciones ante el FOSYGA, por cuanto consideró, entre otras cosas, que el legislador es libre para establecer condiciones previas al acceso a la justicia.
[28] Por ejemplo, en sentencia C-163 de 2000, la Corte consideró ajustada a la Constitución la consagración de la figura de la parte civil en el proceso penal, a pesar de que la naturaleza de sus pretensiones podrían ser únicamente pecuniarias. De igual manera, en sentencia C-1149 de 2001, la Corte dijo que, dentro de la libertad de configuración normativa, era válido que la Ley autorice la intervención de la parte civil en el proceso penal militar.
[29] La sentencia C-180 de 2006 declaró la exequibilidad de la eliminación del recurso extraordinario de súplica en los procesos contencioso administrativos, por cuanto la Constitución confiere al legislador “libertad de configuración amplia en materia de procedimientos judiciales”.
[30] Por ejemplo, en la sentencia C-1264 de 2005, la Corte se refirió a la libertad de configuración normativa del legislador para regular la forma cómo debe adelantarse la notificación personal en el procedimiento civil.
[31] En este asunto, entre otros casos, se recuerdan las sentencias C-316 de 2002, respecto de la caución en el proceso penal; C-043 de 2004 que declaró la exequibilidad del pago de condena en costas y C-641 de 2002, en cuanto consideró ajustado a la Carta el término de ejecutoria de las sentencias como carga procesal a las partes.
[32] En sentencia C-1232 de 2005, la Corte Constitucional dijo que el legislador goza de amplio margen de configuración normativa para consagrar el término de prescripción de las acciones derivadas del fuero sindical.
[33] Sentencia C-210 de 2007.
[34] Sentencias C-306 de 2012 y C-242 de 2010.
[35] Sentencia C-242 de 2010.
[36] En aplicación de esta limitación, por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2001, la Corte concluyó que la expresión “se comunicará” contenida en el inciso 2 del artículo 80 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”, es exequible bajo el entendido que se refiere a la notificación personal y en subsidio a la notificación por edicto, cuando a pesar de las diligencias pertinentes, de las cuales se dejará constancia secretarial en el expediente, no se haya podido notificar personalmente. El aparte demandado está inserto en el texto que consagra el derecho de contradicción, que dice: “[…] iniciada la investigación preliminar o la investigación disciplinaria se comunicará al interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y de defensa.” Ver también, las sentencias C-763 de 2009 y C-371 de 2011.
[37] Sentencias C-489 de 1997; C-742 de 1999; C-892 de 1999; C-1512 de 2000; C-551 de 2001; C-763 de 2009, entre otras.
[38] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional: C-555 de 2001, C-181 de 2002, C-982 de 2002, C-124 de 2003, C-328 de 2003, C-818 de 2005, T-1102 de 2005, C-340 de 2006, T-1034 de 2006, T-330 de 2007, T-1034 de 2006, C-310 de 1997, C-555 de 2001, T-1102 de 2005, T-330 de 2007, entre otras.
[39] Sentencia de la Corte Constitucional: T-1034 de 2006, C-310 de 1997, C-555 de 2001, T-1102 de 2005 y T-330 de 2007, entre otras.
[40] Sentencia C - 489 de 1997 de la Corte Constitucional.
[41] Sentencias C-038 de 1995 y C-013 de 1997.
[42] Sentencia C-653 de 2001.
[43] Sobre la potestad del legislador para determinar la gravedad de las faltas disciplinarias, sentencia C-708 de 1999.
[44] Sentencia C-819 de 2006, tomando a su vez referencias de las sentencias C-341 de 1996, C-430 de 1997, C-095 de 1998 y C-014 de 2004.
[45] Sentencias C-301 de 1999 y C-1490 de 2000.
[46] Sentencia C-728 de 2000.
[47] Sentencias C-886 de 2004 y C-555 de 2001.
[49] Sentencias C-927 de 2000, C-555 de 2001, C-640 de 2002, C-642 de 2002, C-736 de 2002, C-740 de 2002, C-788 de 2002, C-561 de 2004, C-340 de 2006, T-738 de 2006 y C-692 de 2008.
[50] Artículo 150 numerales 1 y 2 de la Constitución Política y Sentencias de la Corte Constitucional: C-680 de 1998 y C-1512 de 2000.
[51] Sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000 y C-925 de 1999.
[52] Sentencias C-673 de 2001 y C-720 de 2007.
[53] En la sentencia C-470 de 2011, la Cote analizó la constitucionalidad de una ley procesal aplicando un juicio de proporcionalidad intermedio. “Así las cosas, con el fin de no estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo, resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino uno intermedio, o incluso de leve intensidad. (…) De otra parte es necesario considerar que, según se afirma en la demanda, la norma acusada sería inexequible al afectar el ejercicio de varios importantes derechos fundamentales, la igualdad, el debido proceso y el acceso a la justicia. Esta razón conduce entonces en dirección contraria a la anterior, pues esa posibilidad de afectación justifica un mayor rigor en el análisis de la proporcionalidad de esta norma. Entonces, al apreciar conjuntamente esas dos reflexiones, concluye la Corte que lo adecuado es aplicar en este caso un test de intensidad intermedia.”
[54] Sentencia C-254A de 2012.
[55] Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 200.
[56] Al respecto, se puede consultar la Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 2002, que desarrolla un acápite en torno a las relaciones entre los derechos al debido proceso, a la defensa y el principio de la doble instancia.
[57] Sentencias de la Corte Constitucional C-540 de 2011, C-213 de 2007, C-555 de 2001, C-998 de 2004.
[58] Sentencias de la Corte Constitucional C-017 y C-102 de 1996, C-384 de 2000.
[59] Sentencia de la Corte Constitucional C-384 de 2000.
[60] Sentencia de la Corte Constitucional C-540 de 2011, C-384 de 2000 y C-650 de 2001.
[61] Sentencia C-617 de 1996.
[62] Sentencia C-799 de 2005.
[63] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[64] Al respecto consultar la sentencia C-028 de 2006 y sentencia C-504 de 2007.
[65] Véanse las sentencias C-818 de 2005 y C-504 de 2007, entre otras.
[66] Véase, al respecto, las sentencias T-146 de 1993 y C-948 de 2002.
[67] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[68] El Gobierno sostuvo que el propósito del proyecto de ley consistía en introducir nuevas disposiciones que se ajustaran a las necesidades que la lucha contra la corrupción, subsanando e integrando aquellos aspectos en los cuales se requiere una acción contundente. En materia disciplinaria, se señaló expresamente que las medidas propuestas tenían como finalidad eliminar una serie de obstáculos que impedían el desarrollo eficiente y oportuno de esta función, principalmente porque el inicio de las actuaciones disciplinarias, en muchos casos, no era coetáneo con la comisión de los hechos respectivos.
[69] Ramón Antonio Peláez Hernández, “Manual para el manejo de la prueba con énfasis en el proceso disciplinario”, ediciones Doctrina y Ley, Bogotá 2009.
[70] Ver sentencias SU-087 de 1999 y SU-159 de 2002.
[71] Sentencia C-763 de 2009.
[72] Ver sentencia C-396 de 2007.
[73] DEVIS ECHANDÍA, Hernando. “COMPENDIO DE DERECHO PROCESAL – PRUEBAS JUDICIALES”. Colombia, Editorial ABC, 1988, Tomo II, p. 39.
[74] Tema desarrollado en las sentencias C-159 de 2007 y C-1270 de 2000.
[75] Esta Corporación ha expuesto que: “El principio de la doble instancia, garantizado constitucionalmente (Art. 31 C.P.), se constituye en una piedra angular dentro del Estado de derecho, pues a través de él se garantiza en forma plena y eficaz el ejercicio del derecho fundamental de defensa y de contradicción, ambos integrantes del denominado debido proceso. Así, en materia penal, resulta de singular importancia que el superior jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia, pueda libremente estudiar y evaluar las argumentaciones expuestas y llegar, por tanto, al convencimiento de que la determinación adoptada se fundamentó en suficientes bases fácticas y legales o que, por el contrario, desconoció pruebas, hechos o consideraciones jurídicas que ameritaban un razonamiento y un juicio diferente (...)”.
[76] PARRA QUINJANO, Jairo. “MANUAL DE DERECHO PROBATORIO”, Colombia, Editorial ABC, 2009, pag. 679.
[77] DEVIS ECHANDÍA, Hernando. “COMPENDIO DE DERECHO PROCESAL – PRUEBAS JUDICIALES”. Colombia, Editorial ABC, 1988, Tomo II, p. 32 Y 33.
[78] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.