Source: https://www.ambientediritto.it/sentenze/2005/Corte%20Conti%20-%20G.E/C.G.E.%202005%20causa%20176.htm
Timestamp: 2018-10-20 23:04:29+00:00
Document Index: 28247771

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 175', 'art. 3', 'art. 34', 'art. 14', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 175', 'sentenza ', 'art. 175', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 174', 'art. 175', 'art. 251', 'art. 175', 'art. 175', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 175', 'art. 47', 'art. 175', 'art. 47']

CORTE DI GIUSTIZIA - Comunità Europee, Grande Sezione - 13 settembre 2005, causa C-176/03 Protezione dell’ambiente - Sanzioni penali - Competenza della Comunità - Fondamento normativo - Articolo 175 CE
CORTE DI GIUSTIZIA - Comunità Europee, Grande Sezione - 13 settembre 2005, causa C-176/03
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione) 13 settembre 2005
«Ricorso di annullamento - Articoli 29 UE, 31, lett. e), UE, 34 UE e 47 UE - Decisione quadro 2003/80/GAI - Protezione dell’ambiente - Sanzioni penali - Competenza della Comunità - Fondamento normativo - Articolo 175 CE»
Nella causa C 176/03,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. M. Petite, J. F. Pasquier e W Bogensberger, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Parlamento europeo, rappresentato dai sigg. H. Duintjer Tebbens, A. Baas e G. Garzón Clariana, nonché dalla sig.ra M. Gómez Leal, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dai sigg. J. C. Piris e J. Schutte, nonché dalla sig.ra K. Michoel, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dai sigg. W. D. Plessing e A. Dittrich, in qualità di agenti,
Repubblica ellenica, rappresentata dalle sig.re E. M. Mamouna e M. Tassopoulou, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta e dal sig. A. Borg Barthet, presidenti di Sezione, dal sig. R. Schintgen (relatore), dalla sig.ra N. Colneric, dai sigg. S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues, G. Arestis, M. Ilešič e J. Malenovský, giudici,
avvocato generale: sig. D. Ruiz Jarabo Colomer,
1 Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di annullare la decisione quadro del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale (GU L 29, pag. 55, in prosieguo la «decisione quadro»).
5 In tal senso, a norma dell’art. 2 della decisione quadro, intitolato «Reati intenzionali»:
6 L’art. 3 della decisione quadro, intitolato «Reati di negligenza», così dispone:
«Ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari per rendere perseguibili penalmente in virtù del proprio diritto interno, quando sono commessi per negligenza o quanto meno per negligenza grave, i reati di cui all’articolo 2».
8 L’art. 5, n. 1, della decisione quadro prevede che le sanzioni penali così istituite devono essere «effettive, proporzionate e dissuasive» e che devono ricomprendere «per lo meno nei casi più gravi, pene privative della libertà che possono comportare l’estradizione». Il n. 2 del medesimo articolo aggiunge che le dette sanzioni «possono essere corredate di altre sanzioni o misure».
9 L’art. 6 della decisione quadro disciplina la responsabilità, per azione o omissione, delle persone giuridiche mentre l’art. 7 della stessa decisione determina le sanzioni da infliggere loro, «comprendenti sanzioni pecuniarie di natura penale o amministrativa ed eventualmente altre sanzioni».
11 La Commissione si è pronunciata dinanzi ai vari organi del Consiglio contro il fondamento normativo prescelto da quest’ultimo per imporre agli Stati membri l’obbligo di prescrivere sanzioni penali a carico degli autori di reati contro l’ambiente. Essa ritiene infatti che il corretto fondamento normativo in proposito sia l’art. 175, n. 1, CE e aveva d’altronde presentato, il 15 marzo 2001, una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale (GU C 180, pag. 238, in prosieguo: la «proposta di direttiva») fondata sul detto articolo, la quale elencava, in allegato, gli atti di diritto comunitario violati dalle attività costitutive dei reati elencate all’art. 3 di tale proposta.
13 Esso ha condiviso l’approccio auspicato dalla Commissione in merito alla portata delle competenze comunitarie, invitando il Consiglio a fare della decisione quadro uno strumento complementare della direttiva da adottare in materia di protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale per i soli aspetti della cooperazione giudiziaria e ad astenersi dall’emanare la decisione quadro prima dell’adozione della proposta di direttiva [v. testi adottati dal Parlamento il 9 aprile 2002 e recanti i riferimenti A5 0099/2002 (prima lettura) e A5 0080/2002].
(7) Il Consiglio ha esaminato la proposta, ma è giunto alla conclusione che la maggioranza necessaria per l’adozione in sede di Consiglio non può essere raggiunta. La suddetta maggioranza ha ritenuto che la proposta vada oltre le competenze attribuite alla Comunità dal Trattato che istituisce la Comunità europea e che gli obiettivi da essa perseguiti possano essere raggiunti mediante l’adozione di una decisione quadro in base all’articolo VI del Trattato sull’Unione europea. Il Consiglio ha ritenuto inoltre che la presente decisione quadro, basata sull’articolo 34 del Trattato sull’Unione europea, costituisca uno strumento adeguato per imporre agli Stati membri l’obbligo di prevedere sanzioni penali. Tale proposta modificata presentata dalla Commissione non era di natura tale da consentire al Consiglio di modificare la sua posizione al riguardo».
«La Commissione è dell’opinione che la decisione quadro non sia lo strumento giuridico idoneo con cui obbligare gli Stati membri ad introdurre sanzioni di carattere penale a livello nazionale in caso di reati a danno dell’ambiente. La Commissione, come ha sottolineato in numerose occasioni in seno agli organi del Consiglio, ritiene che, nell’ambito delle competenze attribuitele ai fini del raggiungimento degli obiettivi di cui all’articolo 2 del Trattato che istituisce la Comunità europea, la Comunità abbia facoltà di obbligare uno Stato membro ad imporre sanzioni a livello nazionale, - se del caso anche penali - qualora ciò risulti necessario ai fini del raggiungimento di un obiettivo comunitario.
18 La Commissione contesta la scelta, da parte del Consiglio, dell’art. 34 UE, in combinato disposto con gli artt. 29 UE e 31, lett. e), UE, come fondamento normativo per gli artt. 1 7 della decisione quadro. Essa ritiene che la finalità e il contenuto di tale decisione rientrino nelle competenze comunitarie in materia ambientale, quali enunciate agli artt. 3, n. 1, lett. l), CE e 174 CE 176 CE.
20 La Commissione riconosce che non vi sono precedenti in materia. Essa si appella tuttavia, a sostegno della propria tesi, alla giurisprudenza della Corte relativa al dovere di lealtà nonché ai principi di effettività e di equivalenza (v., in particolare, sentenze 2 febbraio 1977, causa 50/76, Amsterdam Bulb, Racc. pag. 137, punto 33, e 8 luglio 1999, causa C 186/98, Nunes e de Matos, Racc. pag. I 4883, punti 12 e 14, nonché ordinanza 13 luglio 1990, causa C 2/88 IMM, Zwartveld e a., Racc. pag. I 3365, punto 17).
21 Peraltro, svariati regolamenti adottati nel settore della politica della pesca o dei trasporti obbligherebbero gli Stati membri ad agire in sede penale o stabilirebbero limiti ai tipi di sanzione che questi ultimi possono comminare. La Commissione menziona, in particolare, due atti comunitari che prevederebbero l’obbligo per gli Stati membri di comminare sanzioni di natura necessariamente penale, ancorché tale qualificazione non sia stata espressamente utilizzata [v. art. 14 della direttiva del Consiglio 10 giugno 1991, 91/308/CEE, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (GU L 166, pag. 77), e artt. 1 3 della direttiva del Consiglio 28 novembre 2002, 2002/90/CE, volta a definire il favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU L 328, pag. 17)].
32 Per altro verso, la prassi legislativa sarebbe conforme a tale impostazione. I diversi atti di diritto derivato riprenderebbero la formula tradizionale secondo la quale occorre prevedere «sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive» (v., ad esempio, art. 3 della direttiva 2002/90), senza peraltro rimettere in discussione la libertà degli Stati membri di scegliere tra la via amministrativa e la via penale. Quando è accaduto al legislatore comunitario, del resto raramente, di precisare che gli Stati membri devono promuovere azioni penali o amministrative, esso si sarebbe limitato ad esplicitare la scelta che in ogni caso era loro attribuita.
36 Quanto al Regno dei Paesi Bassi, esso, pur sostenendo le conclusioni del Consiglio, difende una posizione leggermente sfumata rispetto a quella di quest’ultimo. Esso ritiene che, nell’esercizio delle competenze demandatele dal Trattato CE, la Comunità possa obbligare gli Stati membri a prevedere la possibilità di sanzionare penalmente taluni comportamenti a livello nazionale, purché la sanzione sia inscindibilmente connessa alle disposizioni comunitarie sostanziali e purché possa effettivamente dimostrarsi che una politica repressiva del genere è necessaria al conseguimento degli obiettivi del Trattato nel settore di cui trattasi (v. sentenza 27 ottobre 1992, causa C 240/90, Germania/Commissione, Racc. pag. I 5383). È quanto potrebbe avvenire nel caso in cui l’applicazione di una regola di armonizzazione fondata, ad esempio, sull’art. 175 CE, richiedesse l’adozione di sanzioni penali.
39 La Corte è tenuta a vigilare affinché gli atti che il Consiglio considera rientrare nell’ambito del detto art. VI non sconfinino nelle competenze che le disposizioni del Trattato CE attribuiscono alla Comunità (v. sentenza 12 maggio 1998, causa C 170/96, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I 2763, punto 16).
40 Occorre pertanto verificare se gli artt. 1 7 della decisione quadro non pregiudichino la competenza che la Comunità detiene in forza dell’art. 175 CE, nel senso che avrebbero potuto, come sostiene la Commissione, essere adottati sul fondamento di quest’ultima disposizione.
41 In proposito, è pacifico che la tutela dell’ambiente costituisce uno degli obiettivi essenziali della Comunità (v. sentenze 7 febbraio 1985, causa 240/83, ADBHU, Racc. pag. 531, punto 13; 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca, Racc. pag. 4607, punto 8, e 2 aprile 1998, causa C 213/96, Outokumpu, Racc. pag. I 1777, punto 32). In tal senso, l’art. 2 CE dispone che la Comunità ha il compito di promuovere «un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo» e, a tal fine, l’art. 3, n. 1, lett. l), CE prevede l’attuazione di una «politica nel settore dell’ambiente».
42 Inoltre, ai sensi dell’art. 6 CE, «le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie», disposizione questa che sottolinea il carattere trasversale e fondamentale di tale obiettivo.
43 Gli artt. 174 CE 176 CE costituiscono, in via di principio, la cornice normativa entro la quale deve attuarsi la politica comunitaria in materia ambientale. In particolare, l’art. 174, n. 1, CE elenca gli obiettivi dell’azione ambientale della Comunità e l’art. 175 CE definisce le procedure da seguire al fine di raggiungere tali obiettivi. La competenza della Comunità è, in generale, esercitata secondo la procedura prevista dall’art. 251 CE, previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni. Tuttavia, per quanto riguarda taluni settori di cui all’art. 175, n. 2, CE, il Consiglio delibera da solo, statuendo all’unanimità, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento nonché dei due organi menzionati.
44 Come la Corte ha già avuto modo di dichiarare, le misure cui fanno riferimento i tre trattini dell’art. 175, n. 2, primo comma, CE presuppongono tutte un intervento delle istituzioni comunitarie in materie come la politica fiscale, la politica dell’energia o la politica dell’assetto del territorio, per le quali, ad eccezione della politica ambientale comunitaria, o la Comunità non dispone di competenze legislative, o è richiesta l’unanimità in seno al Consiglio (sentenza 30 gennaio 2001, causa C 36/98, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I 779, punto 54).
45 Occorre peraltro ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, la scelta del fondamento normativo di un atto comunitario deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto (v., in particolare, sentenze 11 giugno 1991, causa C 300/89, Commissione/Consiglio, detta «Biossido di titanio», Racc. pag. I 2867, punto 10, e 19 settembre 2002, causa C 336/00, Huber, Racc. pag. I 7699, punto 30).
46 Per quanto riguarda la finalità della decisione quadro, risulta tanto dal suo titolo quanto dai suoi primi tre ‘considerando’ che essa persegue un obiettivo di protezione dell’ambiente. Preoccupato «per l’aumento dei reati contro l’ambiente e per le loro conseguenze, che sempre più frequentemente si estendono al di là delle frontiere degli Stati ove tali reati vengono commessi», il Consiglio, dopo avere constatato che essi costituiscono «una minaccia per l’ambiente» nonché «un problema cui sono confrontati tutti gli Stati membri», ha ritenuto che sia necessario apportarvi «una risposta severa» e «agire di concerto per proteggere l’ambiente in base al diritto penale».
47 Quanto al contenuto della decisione quadro, essa elenca, all’art. 2, una serie di comportamenti particolarmente gravi a danno dell’ambiente, che gli Stati membri devono sanzionare penalmente. Vero è che gli artt. 2 7 di tale decisione recano una parziale armonizzazione delle legislazioni penali degli Stati membri, in particolare per quanto riguarda gli elementi costitutivi di vari reati contro l’ambiente. Orbene, in via di principio, la legislazione penale, così come le norme di procedura penale, non rientrano nella competenza della Comunità (v., in tal senso, sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati, Racc. pag. 2595, punto 27, e 16 giugno 1998, causa C 226/97, Lemmens, Racc. pag. I 3711, punto 19).
49 Occorre aggiungere che, nella fattispecie, se è vero che gli artt. 1 7 della decisione quadro disciplinano la qualificazione come reati di taluni comportamenti particolarmente gravi contro l’ambiente, essi lasciano tuttavia agli Stati membri la scelta delle sanzioni penali applicabili, le quali devono comunque essere, conformemente all’art. 5, n. 1, della stessa decisione, effettive, proporzionate e dissuasive.
51 Emerge da quanto precede che, in ragione tanto della loro finalità quanto del loro contenuto, gli artt. 1 7 della decisione quadro hanno ad oggetto principale la protezione dell’ambiente e avrebbero potuto validamente essere adottati sul fondamento dell’art. 175 CE.
1) Inquinamento - Protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale - Decisione quadro del Consiglio 2003/80/GAI - Violazione dell’art. 47 UE - Annullamento. La decisione quadro del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale, sconfinando nelle competenze che l’art. 175 CE attribuisce alla Comunità, viola nel suo insieme, data la sua indivisibilità, l’art. 47 UE. Essa è pertanto annullata. Pres. Skouris, Rel. Schintgen - Commissione delle Comunità Europee c. Consiglio dell’unione Europea - Corte di Giustizia delle Comunità Europee, Grande Sezione - 13 settembre 2005 , Causa C-176/03