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Timestamp: 2016-10-23 06:29:07+00:00
Document Index: 121977569

Matched Legal Cases: ["l'article 4", 'art. 6', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 4', 'art. 82', 'art. 34', 'art. 178', 'art. 82', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 82', 'art. 82', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 82', 'art. 82', 'ATF ', 'art. 87', 'art. 101', 'ATF ', 'art. 89', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 178', 'ATF ', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 116', 'ATF ', 'art. 95', 'art. 84', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 178', 'art. 178', 'ATF ', 'art. 95', 'ATF ', 'art. 95', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 49', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 130', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 95', 'art. 178', 'art. 178', 'art. 178', 'ATF ', 'art. 178', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 4', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 178']

1C_491/2009 (02.06.2010)
1C_491/2009
1. Association Oxyromandie,
2. Pascal Diethelm,
3. Michel Starobinski,
repr�sent�s par Me St�phane Grodecki, avocat,
l�gislation genevoise sur l'interdiction de fumer dans les lieux publics,
recours contre l'article 4 alin�a 1 lettre a de la loi sur l'interdiction de fumer dans les lieux publics adopt�e le 22 janvier 2009 par le Grand Conseil du canton de Gen�ve.
La LIF d�finit encore le r�le des exploitants (art. 6), les proc�dures de contr�le (art. 7) et les sanctions (art. 8). Une demande de r�f�rendum ayant abouti, la loi a �t� soumise au vote populaire. Elle a �t� accept�e, le 29 septembre 2009, par 81,7% des votants. Elle est entr�e en vigueur le 31 octobre 2009, le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d'avis officielle.
Par acte du 30 octobre 2009, l'association genevoise Oxyromandie, Pascal Diethelm et Michel Starobinksi forment un recours en mati�re de droit public par lequel ils demandent l'annulation de l'art. 4 al. 1 let. a LIF.
Le Grand Conseil conclut � l'irrecevabilit� du recours en tant qu'il est form� par Pascal Diethelm et l'Association Oxyromandie, et � son rejet en tant qu'il est form� par Michel Starobinski, subsidiairement au rejet de l'ensemble du recours.
Selon l'art. 82 let. b et c LTF, le Tribunal f�d�ral conna�t des recours dirig�s directement contre les actes normatifs cantonaux, ainsi que des recours concernant le droit de vote des citoyens. Les recourants s'appuient sur l'une et l'autre de ces dispositions.
1.1 Ils se plaignent d'une violation des dispositions sur le droit d'initiative (art. 34 Cst.), en reprochant au Grand Conseil de s'�tre �cart� du texte de l'art. 178B Cst./GE, et d'avoir ainsi viol� la volont� des auteurs de l'initiative populaire IN 129.
1.1.1 Le recours pr�vu � l'art. 82 let. c LTF permet � l'�lecteur de se plaindre d'une violation des dispositions cantonales l�gales et constitutionnelles qui d�finissent le contenu et l'�tendue des droits politiques des citoyens (ATF 129 I 392 consid. 2.1 p. 394 et les r�f�rences). La violation du droit de vote doit toutefois r�sulter directement de l'acte attaqu� (ATF 130 I 226 consid. 1.2 p. 228; 123 I 41 consid. 6b p. 46 et les r�f�rences; STEINMANN, Basler Kommentar BGG, n� 87 ad art. 82).
1.1.2 Les moyens soulev�s dans le recours reviennent tous � affirmer que la loi ne respecterait pas la disposition constitutionnelle cantonale relative � l'interdiction de fumer dans les lieux publics. Un tel grief ne rel�ve pas du recours pour violation des droits politiques. En effet, lorsqu'il est pr�tendu qu'une loi viole la constitution cantonale, il est toujours possible de reprocher au l�gislateur d'avoir viol� la volont� du constituant ou celle des auteurs du projet d'article constitutionnel. On peut �galement lui faire le reproche, dans certains cas, d'avoir fait l'�conomie d'une r�vision constitutionnelle soumise au r�f�rendum obligatoire. Cela ne saurait toutefois suffire pour permettre aux recourants d'agir par la voie de l'art. 82 let. c LTF, sans quoi la voie du recours pour violation du droit de vote serait ouverte chaque fois qu'un acte normatif en viole un autre, soumis � un r�gime diff�rent du point de vue des droits politiques (ATF 131 I 386 consid. 2.2-2.3 et les arr�ts cit�s). Dans la mesure o� la norme attaqu�e n'a mat�riellement aucun rapport direct avec les votations ou les �lections cantonales (cf. ATF 131 I 291 consid. 1.1; 130 I 226 consid. 1.2 p. 228; 123 I 41 consid. 6b p. 46 et les r�f�rences), le recours fond� sur l'art. 82 let. c LTF est irrecevable. Les moyens soulev�s rel�vent exclusivement de l'art. 82 let. b LTF (ATF 131 I 386 consid. 2.3 p. 390).
1.2 Selon cette disposition, le recours en mati�re de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux. La loi attaqu�e ne peut, en droit genevois, faire l'objet d'aucun recours cantonal, de sorte que le recours est directement recevable (art. 87 al. 1 LTF).
1.2.1 Selon l'art. 101 LTF, le recours contre un acte normatif doit �tre interjet� dans un d�lai de 30 jours � compter de sa publication selon le droit cantonal. Lorsque la loi est soumise, comme en l'esp�ce, au r�f�rendum facultatif, ce d�lai commence � courir non pas avec sa publication en vue de l'exercice du droit de r�f�rendum, mais avec la publication de la d�cision de promulgation (ATF 133 I 286 consid. 1 p. 288 et les arr�ts cit�s). En l'occurrence, les recourants ont agi en temps utile.
1.2.2 L'art. 89 al. 1 LTF conf�re la qualit� pour former un recours en mati�re de droit public � quiconque est particuli�rement atteint par la d�cision ou l'acte normatif attaqu� (let. b) et a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (let. c). Lorsque l'acte attaqu� est un acte normatif, l'int�r�t personnel requis peut �tre simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse se voir un jour appliquer les dispositions contest�es. Un int�r�t de fait est suffisant (ATF 134 I 269 consid. 2.1 non publi�; 133 I 286 consid. 2.2 p. 290).
En l'occurrence, l'un des recourants au moins est domicili� dans le canton de Gen�ve. Il est ainsi susceptible d'�tre touch� par les effets de la r�glementation attaqu�e, ce qui suffit pour admettre sa qualit� pour agir (arr�t 1C_155/2008 du 5 septembre 2008, consid. 1.3 non publi� in ATF 134 I 322). Il y a lieu d'entrer en mati�re, sans s'interroger sur la qualit� pour agir des autres recourants (soit un citoyen suisse domicili� en France voisine et une association de pr�vention du tabagisme).
Les recourants s'en prennent uniquement � l'art. 4 al. 1 let. a LIF, en tant qu'il pr�voit l'introduction de fumoirs en particulier dans les restaurants. Cette disposition, ajout�e lors des d�bats parlementaires, irait � l'encontre de l'art. 178B Cst./GE, dont le but est l'interdiction compl�te de la fum�e dans les lieux publics. Dans son arr�t concernant l'IN 129 (ATF 133 I 110), le Tribunal f�d�ral avait relev� que des exceptions devaient �tre am�nag�es afin de respecter le principe de la proportionnalit�, mais uniquement pour les lieux � caract�re privatif. L'objectif de sant� publique poursuivi par la disposition constitutionnelle serait ainsi compromis. Les recourants invoquent, sur ce point �galement, le principe de la l�galit� (hi�rarchie des normes), le cas �ch�ant en relation avec celui de la s�paration des pouvoirs, ainsi que l'interdiction de l'arbitraire.
2.1 Selon l'art. 95 LTF, le recours peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral - y compris le droit constitutionnel (let. a).
2.2 S'agissant du droit cantonal, le recours peut �tre form� pour violation "de droits constitutionnels cantonaux" (art. 95 let. c LTF), de dispositions sur le droit de vote et sur les �lections et votations (let. d) ainsi que du droit intercantonal (let. e). Le l�gislateur a entendu maintenir le principe selon lequel, afin de pr�server l'autonomie cantonale, il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral de contr�ler l'interpr�tation ou l'application de l'ensemble du droit constitutionnel cantonal, mais seulement des droits fondamentaux (Message LTF, FF 2001 4133). La notion de droits constitutionnels cantonaux, au sens de l'art. 95 let. c LTF (ou de l'art. 116 LTF, concernant le recours constitutionnel subsidiaire) ne s'�tend donc pas � n'importe quelle disposition constitutionnelle cantonale, mais seulement � celles qui garantissent des droits individuels aux citoyens et sont, � ce titre, directement applicables (ATF 131 I 366; H�FELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 2008, p. 592; SCHOTT, Kommentar BGG, n� 56 ad art. 95). Tel �tait le cas sous l'empire de la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (art. 84 al. 1 let. a OJ; ATF 121 I 267 consid. 3a p. 269 et les r�f�rences cit�es; ATF 104 Ia 284 consid. 2b p. 286), et le l�gislateur n'a pas voulu changer la pratique suivie jusque-l�.
2.3 Les recourants estiment que l'art. 178B Cst./GE consacrerait un droit fondamental puisqu'il garantit aux citoyens le droit de ne pas �tre expos�s � la fum�e du tabac. Cette opinion ne peut �tre suivie.
L'art. 178B Cst./GE constitue une norme g�n�rale de protection de la sant� qui tend � pr�server le public dans son ensemble des effets de la fum�e passive (ATF 133 I 110 consid. 4.5 p. 117). Comme l'a d�j� relev� le Tribunal f�d�ral, il ne s'agit pas d'une norme d'application imm�diate. Celle-ci doit �tre concr�tis�e par une loi au sens formel, telle la loi attaqu�e, pr�voyant notamment les mesures de contr�le, les sanctions et les d�rogations (m�me arr�t consid. 6.2 p. 122). On ne saurait par cons�quent y voir un droit dont les particuliers pourraient directement se pr�valoir, le cas �ch�ant devant un juge, mais une norme de type programmatique dans la concr�tisation de laquelle, on le verra, le l�gislateur dispose d'une certaine libert�. Au demeurant, m�me la loi attaqu�e, qui vient concr�tiser la disposition constitutionnelle, s'analyse davantage comme une norme d'interdiction (assortie de contr�le et de sanctions) que comme un droit que l'individu pourrait faire valoir � l'encontre de l'Etat.
2.4 En dehors des griefs mentionn�s � l'art. 95 let. c et d LTF, la violation du droit cantonal ne constitue pas un motif de recours (ATF 134 III 379 consid. 1.2). Le recourant peut donc uniquement se plaindre de ce que la violation du droit cantonal par l'autorit� pr�c�dente consacrerait simultan�ment une violation du droit f�d�ral au sens de l'art. 95 let. a LTF (ATF 133 III 462 consid. 2.3; 133 II 249 consid. 1.2.1).
2.5 A ce titre, les recourants invoquent �galement le principe de la l�galit�, consacr� � l'art. 5 al. 1 Cst., selon lequel le droit est la base et la limite de l'activit� de l'Etat. Ils estiment que le principe de hi�rarchie des normes en serait le corollaire, et qu'il constituerait un droit constitutionnel distinct. Tel n'est toutefois pas le cas. Au contraire du principe de la supr�matie du droit f�d�ral (art. 49 al. 1 Cst.), le principe de la l�galit� et de la hi�rarchie des normes ne constitue pas (hormis en mati�re p�nale et fiscale; ATF 132 I 117 consid. 4.1; 118 Ia 137 consid. 1c) un droit constitutionnel distinct: il s'agit d'un principe constitutionnel dont la violation ne peut pas �tre invoqu�e s�par�ment, mais uniquement en relation avec, notamment, le principe de la s�paration des pouvoirs, d'un droit fondamental particulier ou de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 134 I 322 consid. 2.1 p. 326).
2.5.1 Le principe de la s�paration des pouvoirs est garanti par l'art. 130 Cst./GE et, plus g�n�ralement, par toutes les constitutions cantonales implicitement ou explicitement; il repr�sente un droit constitutionnel dont peut se pr�valoir le citoyen (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5 et la jurisprudence cit�e). Il interdit � un organe de l'Etat d'empi�ter sur les comp�tences d'un autre organe (ATF 106 Ia 389 consid. 3a p. 394). Ce principe garantit le respect des comp�tences �tablies par la Constitution. Il appartient en premier lieu au droit public cantonal de fixer les comp�tences des autorit�s (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5, 128 I 113 consid. 2c p. 116 et les nombreuses r�f�rences cit�es).
Le principe de la s�paration des pouvoirs r�git la r�partition des comp�tences entre les trois pouvoirs, l�gislatif, ex�cutif et judiciaire. Pour l'essentiel, il s'applique au rapport entre la loi et l'ordonnance, en interdisant au pouvoir ex�cutif d'�dicter des r�gles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une d�l�gation valablement conf�r�e par le l�gislateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326). L'arr�t cit� par les recourants (ATF 106 Ia 389 consid. 3a p. 394) n'�tend pas la port�e de ce principe puisqu'il sanctionne l'attribution par le parlement cantonal de comp�tences appartenant au gouvernement.
En l'occurrence, il n'est pas contest� que l'adoption de la LIF rel�ve bien de la comp�tence du parlement cantonal; la n�cessit� d'une telle l�gislation d'ex�cution a �t� plusieurs fois confirm�e dans le cadre des pr�c�dentes proc�dures. Cela �tant, la question de savoir si la loi est mat�riellement conforme � la disposition constitutionnelle ne rel�ve pas de la s�paration des pouvoirs proprement dite, principe qui ne s'applique pas au demeurant � l'organe �lectoral (MOOR, Droit administratif, Berne 1994, vol. 1 p. 201) et, par voie de cons�quence, au constituant.
2.5.2 Cela signifie qu'en dehors des dispositions constitutionnelles cantonales conf�rant directement des droits aux particuliers au sens de l'art. 95 let. c LTF, et � d�faut d'un droit constitutionnel particulier valablement invoqu� par les recourants, le Tribunal f�d�ral n'examine que sous l'angle de l'interdiction de l'arbitraire la mani�re dont le l�gislateur cantonal s'est acquitt� du mandat qui lui est attribu� par l'art. 178B Cst./GE.
Les recourants soul�vent le grief d'arbitraire. L'art. 178B al. 2 Cst./GE pr�voirait une interdiction stricte de fumer et les caf�s et restaurants seraient express�ment vis�s � l'alin�a 3 de la disposition. L'avis de droit r�alis� lors de l'examen de constitutionnalit� de l'IN 129 ferait clairement ressortir que les exceptions n�cessaires, du point de vue de la proportionnalit�, seraient limit�es aux lieux � caract�re privatif (�tablissements m�dicaux ou de d�tention, chambres d'h�tels). L'introduction de fumoirs dans tous les lieux publics serait d�s lors clairement contraire au texte constitutionnel. Il serait arbitraire de consid�rer des fumoirs comme des lieux privatifs. La possibilit� d'installer des fumoirs irait � l'encontre du but de sant� publique poursuivi, puisque seule une interdiction totale de la fum�e offrirait une protection suffisante.
3.2 La r�daction de l'art. 178B Cst./GE a �t� l�g�rement modifi�e par le Grand Conseil, dans sa d�cision d'invalidation partielle de l'IN 129, afin pr�cis�ment de tenir compte des r�serves d'interpr�tation qui avaient �t� formul�es, sur la base d'un avis de droit demand� par le Grand Conseil au Professeur Martenet. Le Tribunal f�d�ral a confirm� la position du Grand Conseil genevois en consid�rant que, pour �tre conforme au principe de la proportionnalit�, l'interdiction de fumer devait �tre assortie de d�rogations et d'exceptions afin de tenir compte des situations particuli�res dans lesquelles la personne d�sireuse de fumer est appel�e � rester durant un certain temps dans un espace ferm� dont elle ne peut sortir, notamment les d�tenus ou pensionnaires d'�tablissements m�dicaux; le cas des lieux publics � usage privatif (chambres d'h�tel) devait aussi �tre r�serv� (ATF 133 I 110 consid. 6.2 p. 122 et 7.3 p. 125). Ces consid�rations n'excluent nullement que d'autres exceptions ou am�nagements puissent �tre pr�vus, pour des raisons diff�rentes, par le l�gislateur cantonal.
3.3 L'art. 178B Cst./GE pose certes le principe de l'interdiction de fumer. Toutefois, en tant que principe g�n�ral assorti d'un mandat l�gislatif, il ne pr�sente pas un caract�re normatif absolu (AUBERT, Notion et fonctions de la Constitution, in: Th�rer/Aubert/M�ller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001 p. 12). Il autorise au contraire des exceptions, que le l�gislateur peut pr�voir afin de m�nager au mieux les int�r�ts en pr�sence. Seule appara�trait arbitraire, dans un tel contexte, une loi qui, par le nombre d'exceptions pr�vues, viderait pratiquement de son sens le principe pos� par la disposition constitutionnelle, ou en compromettrait la r�alisation (cf. concernant l'institution du r�f�rendum financier, ATF 121 I 291 consid. 2c p. 295).
3.3.1 L'art. 4 LIF traite des exceptions � l'interdiction de fumer. Les alin�as 1 et 2 de cette disposition sont consacr�s aux lieux privatifs dont font partie (let. a) les fumoirs clos et correctement ventil�s install�s dans les �tablissements et lieux publics. Contrairement � ce que soutient le Grand Conseil, de tels fumoirs ne sauraient �tre consid�r�s comme des lieux privatifs, dans la mesure o� ils se situent par d�finition dans des lieux publics et sont librement accessibles � n'importe quelle personne fr�quentant ces lieux. Le fait qu'il s'agit d'endroits ferm�s n'y change �videmment rien. Cette simple erreur de d�nomination ne saurait toutefois �tre qualifi�e d'arbitraire: la disposition demeure, dans son ensemble et dans chacune de ses parties, parfaitement compr�hensible.
3.3.2 Les recourants ne peuvent non plus �tre suivis lorsqu'ils pr�tendent que l'exception en faveur des fumoirs dans les �tablissements publics d�naturerait totalement l'interdiction de fumer. En effet, la cr�ation de fumoirs ne peut �tre autoris�e � n'importe quelle condition. La loi impose en effet des locaux ferm�s, correctement ventil�s et sans aucun service. L'exploitant doit par ailleurs soumettre sa demande d'exception au D�partement cantonal de la sant�, pour approbation (art. 4 al. 2 LIF).
Appel� � s'interroger sur la constitutionnalit� d'une norme de droit cantonal, le Tribunal f�d�ral doit aussi tenir compte de la mani�re dont le texte sera vraisemblablement appliqu�, le cas �ch�ant sur le vu des travaux pr�paratoires de l'acte litigieux (ATF 133 I 110 consid. 2.5 non publi�; SJ 2001 241; ATF 121 I 334 consid. 2c p. 338). En l'occurrence, la LIF a fait l'objet d'un r�glement d'application (RIF), adopt� le 7 octobre 2009 et entr� en vigueur en m�me temps que la loi. Le RIF d�finit de mani�re tr�s stricte la proc�dure d'autorisation et les conditions mat�rielles auxquelles sont soumis les fumoirs. Ainsi, les locaux doivent �tre dot�s de portes � fermetures automatiques, �tre s�par�s herm�tiquement des pi�ces contigu�s et ne pas constituer un lieu de passage (art. 3 al. 1 let. a RIF). Le syst�me de ventilation doit �tre s�par� de celui du reste du b�timent et permettre un renouvellement d'air minimal conforme � la norme SIA 382/1; il doit �tre entretenu r�guli�rement (art. 3 al. 1 let. b RIF). Le local doit �tre maintenu en d�pression d'au moins 5 pascals par rapport aux pi�ces communicantes pendant les heures d'ouverture de l'�tablissement (art. 3 al. 1 let. c RIF). Selon l'art. 2 RIF, l'exploitant doit produire, � l'appui de sa demande, les plans d'am�nagement, le descriptif du syst�me de ventilation et toutes les pi�ces permettant de v�rifier le respect des conditions l�gales et r�glementaires. D�s la mise en service, l'exploitant doit pouvoir produire une attestation d'un sp�cialiste certifiant la conformit� de l'installation (art. 3 al. 2 RIF).
Sur le vu de l'ensemble de ces conditions, il appara�t d'embl�e que les autorisations d'am�nager un fumoir dans les �tablissements publics ne seront pas d�livr�es � la l�g�re. Les exigences applicables aux locaux, en particulier celles qui concernent la ventilation et celles qui sont destin�es � emp�cher la fum�e de s'�chapper du local paraissent suffisamment contraignantes, d'un point de vue technique et �conomique, pour qu'il n'y ait pas � redouter une multiplication incontr�l�e des �tablissements dot�s de fumoirs.
3.3.3 Les recourants rel�vent qu'il n'existe pas de seuil au-dessous duquel l'exposition � la fum�e du tabac serait sans danger. Ils invoquent diverses publications selon lesquelles les fumoirs ventil�s et isol�s ne permettraient pas une �limination � 100% de la fum�e. Ces critiques d'ordre g�n�ral ne tiennent pas comptes des mesures suppl�mentaires exig�es dans le r�glement, notamment les portes automatiques et le maintien du local en d�pression. Quoi qu'il en soit, la situation s'est radicalement modifi�e depuis l'entr�e en vigueur de l'interdiction de principe de fumer dans les lieux publics: les personnes qui craignent d'�tre incommod�es dans un �tablissement public disposant d'un fumoir ont en effet d�sormais le choix d'en fr�quenter d'autres, puisque la grande majorit� des �tablissements sera enti�rement non-fumeur.
3.3.4 La LIF proc�de ainsi d'une pes�e des int�r�ts en pr�sence et de choix d'opportunit�, afin de permettre aux fumeurs de ne pas se trouver syst�matiquement exclus des �tablissements publics, sans pour autant compromettre le but de sant� publique qui est � la base de l'art. 178B Cst./GE. Elle ne saurait �tre qualifi�e d'arbitraire.