Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2016/05/rk20160518_1bvr089516.html?nn=5399840
Timestamp: 2018-01-23 11:35:16
Document Index: 183892297

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 6', '§ 18', '§ 12', '§ 6', '§ 12', '§ 5', '§ 18', 'Art. 7', 'Art. 13', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 29', 'Art. 30', 'Art. 7', 'Art. 9', 'Art. 10', '§ 5', '§ 47', '§ 18', '§ 18', '§ 6', '§ 6', '§ 10', '§ 15', '§ 47', 'Art. 12', 'Art. 11', 'Art. 23', 'Art. 288', 'Art. 288', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Erfolgloser Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen einzelne Regelungen des Tabakerzeugnisgesetzes
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 18. Mai 2016 - 1 BvR 895/16
der A.,
vertreten durch B.,
§ 5 Absatz 1 Nummer 1, § 6 Absatz 1, Absatz 2 Nummer 1,
§ 18 Absatz 2 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 Nummer 3
des Gesetzes über Tabakerzeugnisse und verwandte
Erzeugnisse (Tabakerzeugnisgesetz - TabakerzG)
vom 4. April 2016 (Bundesgesetzblatt Seite 569 ff.),
§§ 12 bis 16 der Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie
über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse
(Tabakerzeugnisverordnung - TabakerzV) vom 27. April 2016
(Bundesgesetzblatt Seite 980 ff.)
am 18. Mai 2016 einstimmig beschlossen:
Die Beschwerdeführerin, die verschiedene Tabakerzeugnisse herstellt, wendet sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen einzelne Regelungen des Gesetzes über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (Tabakerzeugnisgesetz - TabakerzG) vom 4. April 2016 (BGBl I S. 569) und der Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (Tabakerzeugnisverordnung - TabakerzV) vom 27. April 2016 (BGBl I S. 980). Sie beanstandet unter anderem die Vorschriften zur verpflichtenden Gestaltung von Verpackungen und Außenverpackungen mit erweiterten gesundheitsbezogenen Warnhinweisen („Schockfotos“; § 6 Abs. 1 TabakerzG, §§ 12 bis 16 TabakerzV), zum Verbot des Inverkehrbringens von Zigaretten und Tabaken zum Selbstdrehen mit charakteristischen Aromen (§ 5 Abs. 1 TabakerzG), soweit es sich auf mentholisierten Tabak zum Selbstdrehen erstreckt, sowie zum Verbot irreführender werblicher Informationen auf Packungen, Außenverpackungen oder Tabakerzeugnissen, die sich auf Geschmack, Geruch, Aromastoffe und sonstige Zusatzstoffe oder deren Fehlen beziehen (§ 18 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 TabakerzG). Zugleich beantragt sie, im Wege der einstweiligen Anordnung das Inkrafttreten dieser Bestimmungen zum 20. Mai 2016 für einen näher bezeichneten Zeitraum auszusetzen.
1. Die Beschwerdeführerin ist ihrem Vortrag zufolge ein […]unternehmen mit […] Mitarbeitern. Sie bezieht Tabake aus der ganzen Welt, die sie hauptsächlich an ihrem deutschen Produktionsstandort verarbeitet. Vornehmlich produziert sie für den deutschen Markt. Rund […] % ihrer Produkte exportiert sie in insgesamt […] Länder innerhalb und außerhalb Europas. Der Schwerpunkt der Produktion liegt in der Herstellung sogenannter Feinschnitttabake (Tabak zum Selbstdrehen) und von Pfeifentabaken. Daneben produziert die Beschwerdeführerin Wasserpfeifentabak mit unterschiedlichen Geschmacksrichtungen und in geringem Umfang auch Zigarillos und Raucherzubehör. Zu ihren Produkten gehört ferner eine kleine Serie verschiedener aromatisierter Zigaretten.
Zu den erfolgreichen Pfeifentabakmischungen der Beschwerdeführerin gehören aromatisierte Tabake, die seit den 1960er Jahren am deutschen Markt etabliert sind. Die Beschwerdeführerin und ihre verbundenen Unternehmen haben im Bereich der Pfeifentabake in Deutschland derzeit einen Marktanteil von rund […] % und sind Inhaber von rund […] geschützten Marken. In den letzten Jahrzehnten hat daneben die Produktion von Feinschnitttabaken an Bedeutung gewonnen, mit deren Handel die Beschwerdeführerin mittlerweile rund […] % ihres Umsatzes erzielt. Mit ihrem Feinschnittangebot konkurriert die Beschwerdeführerin mit den vollständig industriell gefertigten Zigaretten von Großanbietern. Während jene den internationalen und nationalen Zigarettenmarkt klar dominieren, behaupten sich auch mittelständische Unternehmen wie sie bei den Alternativprodukten zur Zigarette wie dem Tabak zum Selbstdrehen. Eine besondere Spezialität der Beschwerdeführerin ist der Menthol-Feinschnitt, also mentholisierter Tabak zum Selbstdrehen von Zigaretten. Anders als bei anderen Wettbewerbern hat er für sie eine besonders große wirtschaftliche Bedeutung. Er macht rund […] % des Umsatzes des von ihr vertriebenen Feinschnitts aus.
2. Mit dem Tabakerzeugnisgesetz und der Tabakerzeugnisverordnung setzt der Bundesgesetzgeber die Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG (im Folgenden: EU-Tabakproduktrichtlinie II - EUTPD II, ABl Nr. L 127 vom 29. April 2014, S. 1) in deutsches Recht um. Die Richtlinie sieht unter anderem Verbote vor, die das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit einem charakteristischen Aroma sowie von solchen Produkten betreffen, deren Bestandteile Aromastoffe enthalten, mit denen sich Geruch, Geschmack oder Rauchintensität verändern lassen (Art. 7 Abs. 1, Abs. 7 EUTPD II). Weiter beinhaltet sie Verbote von Elementen oder Merkmalen auf der Packung, der Außenverpackung oder dem Tabakerzeugnis selbst, die sich auf Geschmack, Geruch, eventuelle Aromastoffe oder sonstige Zusatzstoffe oder deren Fehlen beziehen (Art. 13 Abs. 1 Buchst. c EUTPD II). Sie enthält außerdem die Vorgabe, dass Packungen und Außenverpackungen von Rauchtabakerzeugnissen allgemeine und kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise tragen müssen (Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 9 und 10 EUTPD II). Die Richtlinie schreibt eine Umsetzungsfrist bis zum 20. Mai 2016 vor (Art. 29 Abs. 1 EUTPD II). Übergangsweise dürfen die Mitgliedstaaten unter anderem das Inverkehrbringen von nach Maßgabe der bisherigen Vorschriften hergestellten Tabakerzeugnissen bis zum 20. Mai 2017 zulassen (sog. Abverkaufsregelung, Art. 30 Buchst. a EUTPD II). Darüber hinaus gilt das Verbot des Inverkehrbringens für Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma, deren unionsweite Verkaufsmengen 3 % oder mehr einer bestimmten Erzeugniskategorie darstellen, erst ab dem 20. Mai 2020 (Art. 7 Abs. 14 EUTPD II). Die Festlegung der genauen Anordnung des allgemeinen Warnhinweises (Art. 9 Abs. 6 EUTPD II) sowie der technischen Spezifikationen für Layout, Gestaltung und Form der kombinierten Warnhinweise (Art. 10 Abs. 4 EUTPD II) sind der Kommission vorbehalten. Die entsprechenden Durchführungsbeschlüsse der Kommission datieren vom 24. September 2015 und vom 9. Oktober 2015. Sie wurden am 29. September 2015 (ABl Nr. L 252, S. 49) und am 14. Oktober 2015 (ABl Nr. L 267, S. 5) veröffentlicht.
Mit dem Tabakerzeugnisgesetz werden die grundlegenden Vorgaben der EU-Tabakproduktrichtlinie II auf Gesetzesebene umgesetzt, während die Tabakerzeugnisverordnung eher technische Detailregelungen enthält, die sowohl auf vom jeweils aktuellen Stand wissenschaftlicher Entwicklung abhängigen Parametern als auch auf den konkretisierenden Rechtsakten der Kommission basieren (Gesetzesbegründung, BRDrucks 630/15 vom 18. Dezember 2015, S. 36). Die Bundesregierung hat dem Bundesrat den Entwurf des Tabakerzeugnisgesetzes am 18. Dezember 2015 unter Hinweis auf die besondere Eilbedürftigkeit zugeleitet (BRDrucks 630/15). Die Übermittlung der Tabakerzeugnisverordnung erfolgte am 12. Januar 2016 (BRDrucks 17/16). Nach Stellungnahme des Bundesrates wurde der Gesetzentwurf am 11. Januar 2016 dem Deutschen Bundestag übermittelt (BTDrucks 18/7218). Der Deutsche Bundestag hat das Tabakerzeugnisgesetz am 25. Februar 2016 verabschiedet (BRDrucks 95/16). Der Bundesrat hat dem Tabakerzeugnisgesetz und der Tabakerzeugnisverordnung am 18. März 2016 zugestimmt und seine Zustimmung mit der Aufforderung an die Bundesregierung verbunden, sich gegenüber der Kommission für angemessene Übergangsvorschriften für die im Zusammenhang mit der Anbringung der neuen Warnhinweise notwendigen Produktionsumstellungen einzusetzen (BRDrucks 95/16 [B]; BRDrucks 17/16 [B]).
Die angegriffenen Vorschriften setzen die Vorgaben der Richtlinie der Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates zufolge „eins zu eins“ um (BRDrucks 630/15 vom 18. Dezember 2015, Anlage S. 1 und 6). § 5 Abs. 1 Nr. 1 TabakerzG verbietet das Inverkehrbringen von Zigaretten und Tabaken zum Selbstdrehen, die ein charakteristisches Aroma haben oder Aromastoffe in ihren Bestandteilen enthalten oder sonstige technische Merkmale aufweisen, mit denen sich der Geruch oder Geschmack oder die Rauchintensität verändern lassen. Für Zigaretten und Tabake zum Selbstdrehen mit einem charakteristischen Aroma, deren unionsweite Verkaufsmengen 3 % oder mehr einer bestimmten Erzeugniskategorie ausmachen, gilt das Verbot des Inverkehrbringens erst ab dem 20. Mai 2020 (§ 47 Abs. 4 TabakerzG). Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 TabakerzG ist es verboten, Tabakerzeugnisse unter Verwendung irreführender werblicher Informationen auf Packungen, Außenverpackungen oder auf dem Tabakerzeugnis selbst in den Verkehr zu bringen. Eine Irreführung liegt gemäß § 18 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 TabakerzG unter anderem dann vor, wenn sich die werblichen Informationen auf Geschmack, Geruch, Aromastoffe oder sonstige Zusatzstoffe oder auf deren Fehlen beziehen. § 6 Abs. 1 TabakerzG regelt, dass Tabakerzeugnisse nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn die Packungen und Außenverpackungen mit den gesundheitsbezogenen Warnhinweisen versehen sind, die eine vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft nach Maßgabe der in § 6 Abs. 2 Nr. 1 TabakerzG enthaltenen Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung für das jeweilige Erzeugnis vorschreibt. Entsprechende Vorgaben ergeben sich für Zigaretten und Tabake zum Selbstdrehen aus den §§ 10 bis 14 TabakerzV und für Pfeifentabake aus den §§ 15 und 16 TabakerzV. Vor Inkrafttreten des Gesetzes hergestellte oder in Verkehr gebrachte Tabakprodukte, die den bisherigen Vorschriften entsprechen, dürfen gemäß § 47 Abs. 1 TabakerzG bis zum 20. Mai 2017, das heißt für eine einjährige Abverkaufszeit, in den Verkehr gebracht werden beziehungsweise im Verkehr verbleiben.
b) Das Verbot charakteristischer Aromen, das durch das Verbot werbender Informationen faktisch bewirkte Markenverbot und die Warnhinweise in Form von „Schockfotos“ seien zudem offensichtlich unverhältnismäßig und daher grundgesetzwidrig. Das übergangslose Verbot des Inverkehrbringens von Mentholtabak zum Selbstdrehen sei mit Blick auf die eingeschränkte, für vorgefertigte Mentholzigaretten greifende Übergangsvorschrift auch gleichheitswidrig. Die angegriffenen Regelungen beruhten zwar auf unmittelbaren Vorgaben des Unionsgesetzgebers. Diese verstießen jedoch gegen Primärrecht und die Charta der europäischen Grundrechte.
aa) Dem Gesetzgeber sei es bei zeitigerem Gesetzeserlass ohne Missachtung der in der EU-Tabakproduktrichtlinie II vorgesehenen Umsetzungsfrist möglich gewesen, den ihr nach Art. 12 und 14 GG zustehenden Vertrauensschutz im Hinblick auf den notwendigen Umstellungszeitraum zu gewähren. So habe es aufgrund der Nutzung der Ausnahmevorschrift des Art. 11 Abs. 1 EUTPD II zur Regelung der Warnhinweise bezogen auf Pfeifentabake schon keines Abwartens der konkretisierenden Rechtsakte der Kommission bedurft. Die Umsetzung in nationales Recht habe daher bereits nach Erlass der Richtlinie im Jahr 2014 erfolgen können, wodurch die notwendige Umstellungsfrist geschaffen worden wäre. Im Übrigen hätten die Kommissionsbeschlüsse schon im Oktober 2015 vorgelegen.
bb) Die von Gesetz und Rechtsverordnung vorgeschriebene Umsetzung der angegriffenen Ge- und Verbote zum 20. Mai 2016 sei unmöglich. Ihr, der Beschwerdeführerin, könne nicht entgegengehalten werden, sie habe es versäumt, sich rechtzeitig und angemessen auf das Inkrafttreten der neuen Rechtslage einzustellen. Vor dem Hintergrund der erwarteten, wenn auch nicht im Detail bekannten neuen Rechtslage habe sie alles ihr Mögliche getan, um bereits feststehende Inhalte erwarteter Regelungen schon vor dem Zeitpunkt der Rechtssicherheit (dem Abschluss des nationalen Gesetzgebungsverfahrens) umzusetzen oder zumindest entsprechende Vorbereitungen zu treffen. So habe sie Umbauarbeiten in Auftrag gegeben, deren finanzielles Risiko im Falle einer späteren Änderung von Bestimmungen des Tabakerzeugnisgesetzes oder der Tabakerzeugnisverordnung einigermaßen überschaubar geblieben seien. Schon allein wegen dieses von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht abverlangten Risikos könne ihr der Vorwurf der Untätigkeit nicht gemacht werden. Für weitere Umbauten habe sie bereits Angebote eingeholt. Dass noch nicht konkret absehbar sei, ob und vor allem wann sie realisiert werden könnten, liege insbesondere daran, dass die wenigen Spezialfirmen, die den Umbau der Maschinen durchführen könnten, mit der europaweit einsetzenden hohen Nachfrage mit Ablauf der Umsetzungsfrist der EU-Tabakproduktrichtlinie II überfordert seien.
Selbst wenn man den Gesundheitsschutz als primäres Regelungsziel ansehe, würde dieses durch eine Übergangsproduktion nicht schwerwiegend verletzt. Das Tabakerzeugnisgesetz enthalte in Übereinstimmung mit den einschlägigen Regelungen der EU-Tabakproduktrichtlinie II in Form der Abverkaufsregelung bereits einen Übergangszeitraum. Der Verbraucher werde also nicht davor verschont, nach dem 20. Mai 2016 noch Tabakerzeugnissen ohne die neuen Warnungen zu begegnen. Die begehrte einstweilige Anordnung würde diesen legalen Erzeugnissen eine - im Marktvergleich unbedeutende - Charge weiterer identischer Produkte mit den alten Bezeichnungen hinzufügen. Lediglich die Quantität würde sich um die im Übergangszeitraum der einstweiligen Anordnung produzierten Waren erhöhen, was nicht sonderlich stark ins Gewicht falle. Das gelte auch für den beantragten einstweiligen Rechtsschutz im Hinblick auf die Verbote aromatisierter Tabakprodukte sowie der werbenden Bezugnahme auf Aroma, Geschmack und Geruch, zumal Waren in anderen Ländern wie in Polen aufgrund der dort geltenden, wenn auch unionsrechtswidrigen Übergangsvorschrift noch länger nach den alten Vorschriften auf den Markt kämen.
(1) Über die Anwendbarkeit von Unionsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, das als Rechtsgrundlage von deutschen Gerichten und Behörden in Anspruch genommen wird, übt das Bundesverfassungsgericht - jenseits der Ultra-vires- und Verfassungsidentitätskontrolle (vgl. dazu BVerfGE 123, 267 <353 f.>; 126, 286 <302 f.>; 133, 277 <316 Rn. 91>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvR 2735/14 -, NJW 2016, S. 1149 <1150 ff. Rn. 40 ff.>) - seine Gerichtsbarkeit nicht mehr aus und überprüft dieses Recht mithin nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Europäische Union einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Union generell gewährleistet, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; 102, 147 <162 ff.>; 118, 79 <95>). Dies gilt auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 GG nicht nur für Verordnungen, sondern zudem für Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV und an die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Beschlüsse der Kommission nach Art. 288 Abs. 4 AEUV. Auch eine innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie oder einen Beschluss in deutsches Recht umsetzt, wird insoweit nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das Unionsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern zwingende Vorgaben macht (vgl. BVerfGE 118, 79 <95 f.>; 125, 260 <306 f.>; 129, 186 <199>).
(2) Der Europäische Gerichtshof hat mittlerweile - nach Eingang der Verfassungsbeschwerde und des Antrages auf einstweiligen Rechtsschutz - über grundlegende primärrechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit den zwingenden Regelungen der EU-Tabakproduktrichtlinie II bereits entschieden. Er hat diese insoweit für primärrechtsgemäß und insbesondere für verhältnismäßig befunden (vgl. EuGH, Urteile vom 4. Mai 2016 - C-358/14 - Polen gegen Parlament und Rat; - C-477/14 - Pillbox 38; - C-547/14 - Philip Morris Brands u.a., www.curia. europa.eu).
Des Weiteren spricht die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur einstweiligen Aussetzung des Vollzugs unionaler Rechtsakte durch mitgliedstaatliche Gerichte dafür, den Vollzug eines Gesetzes, soweit es zwingende unionsrechtliche Vorgaben umsetzt, allenfalls in besonderen Ausnahmefällen auszusetzen. Nach dieser Rechtsprechung kann ein nationales Gericht einstweiligen Rechtsschutz, durch den im Einzelfall der Vollzug unionsrechtlicher Vorgaben ausgesetzt wird, nur unter strengen Voraussetzungen gewähren. Insbesondere ist das Interesse der Gemeinschaft am Vollzug des Unionsrechts angemessen zu berücksichtigen (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Februar 1991 - C-143/88, C-92/89 - Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest, Slg. 1991, I-415, Rn. 22 ff.; Urteil vom 9. November 1995 - C-465/93 - Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH u.a., Slg. 1995, I-3761, Rn. 31 ff.; Urteil vom 17. Juli 1997 - C-334/95 - Krüger GmbH & Co. KG, Slg. 1997, I-4517, Rn. 43 ff.; Urteil vom 6. Dezember 2005 - C-461/03 - Gaston Schul, Slg. 2005, I-10513, Rn. 17 ff.).
Dabei ist hier jedoch zu berücksichtigen, dass der Europäische Gerichtshof über die Verhältnismäßigkeit zentraler Vorgaben der EU-Tabakproduktrichtlinie II, auf denen die angegriffenen Vorschriften des Tabakerzeugnisgesetzes und der Tabakerzeugnisverordnung beruhen, nach Maßgabe des Unionsprimärrechts bereits entschieden und diese Vorgaben nicht beanstandet hat (vgl. EuGH, Urteile vom 4. Mai 2016 - C-358/14 - Polen gegen Parlament und Rat, Rn. 71 ff.; - C-547/14 - Philip Morris Brands u.a., Rn. 146 ff., 164 ff., www.curia.europa.eu). Da sich im vorliegenden Zusammenhang auch keine Fragen der Ultra-vires- oder der Verfassungsidentitätskontrolle stellen, besteht insoweit weder Spielraum für eine Überprüfung am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes noch für eine erneute Vorlage an den Europäischen Gerichtshof (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - 283/81 - C.I.L.F.I.T., Slg. 1982, S. 3415, Rn. 16; BVerfGE 129, 78 <107>; 135, 155 <233 Rn. 184>). Damit sind aber die sich aus der Richtlinie beziehungsweise dem nationalen Umsetzungsakt ergebenden Nachteile grundsätzlich hinzunehmen und können für den Antrag auf Aussetzung der beanstandeten Vorschriften nicht mehr von durchgreifendem Gewicht sein. Dies betrifft insbesondere die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Nachteile, welche aus der Umstellung der Maschinen und Verpackungen sowie aus etwaigen Ertragseinbußen aufgrund des Werbeverbots sowie des Verbots des Inverkehrbringens von Mentholfeinschnitt resultieren, die ohnehin - auch mit der von ihr begehrten Übergangsfrist - einträten.
ECLI:DE:BVerfG:2016:rk20160518.1bvr089516
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 18. Mai 2016
- 1 BvR 895/16 - Rn. (1-47),
http://www.bverfg.de/e/rk20160518_1bvr089516.html
Nr. 26/2016 vom 20. Mai 2016