Source: http://docplayer.org/304282-Gutachten-zur-frage-der-gueltigkeit-der-kantonalen-volksinitiative-nur-eine-fremdsprache-in-der-primarschule.html
Timestamp: 2016-10-28 16:23:56
Document Index: 350022213

Matched Legal Cases: ['Art. 12', 'Art. 30', 'Art. 61', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 68', 'Art. 14', 'Art. 13', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 13', 'Art. 139', 'Art. 99', 'Art. 15', 'Art. 69', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 139', 'Art. 13', 'Art. 139', 'Art. 55', 'Art. 13', 'Art. 139', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 139', 'Art. 13', 'Art. 15', 'Art. 70', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 139', 'Art. 25', 'Art. 139', 'Art. 25', 'Art. 139', 'Art. 139', 'Art. 25', 'Art. 13', 'Art. 14', 'Art. 139', 'Art. 13', 'Art. 139', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 139', 'Art. 14', 'Art. 34', 'Art. 139', 'Art. 194', 'Art. 75', 'Art. 14', 'Art. 139', 'Art. 139', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 54', 'Art. 139', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 139', 'Art. 139', 'BGE', 'BGE', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 139', 'Art. 14', 'Art. 48', 'Art. 49', 'Art. 5', 'Art. 28', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 5', 'Art. 121', 'Art. 34', 'Art. 14', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 14', 'Art. 14', 'BGE', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 139', 'Art. 5', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 13', 'Art. 20', 'Art. 20']

⭐Gutachten zur Frage der Gültigkeit der kantonalen Volksinitiative Nur eine Fremdsprache in der Primarschule
1 IRP-HSG Bodanstrasse 4 CH-9000 St.Gallen Telefon +41 (0) Telefax +41 (0) Gutachten zur Frage der Gültigkeit der kantonalen Volksinitiative Nur eine Fremdsprache in der Primarschule zu Handen des Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartements des Kantons Graubünden vorgelegt von Prof. Dr. iur. Bernhard Ehrenzeller Ordinarius für öffentliches Recht Institut für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis an der Universität St. Gallen (IRP-HSG) unter Mitarbeit von Marina Walther, B.A. HSG (International Affairs) Assistentin St.Gallen, im September 20142 Seite 2 Inhalt 1. Auftrag Allgemeine Gültigkeitskriterien Einheit der Form Ausgearbeiteter Entwurf Allgemeine Anregung Relativierte Bedeutung des Grundsatzes Undurchführbarkeit Einheit der Materie Verhältnis zu übergeordnetem Recht Rückwirkungsverbot Teilungültigkeit Beurteilung der Gesetzesinitiative Einheit der Form Einheit der Materie Widerspruch zu übergeordnetem Recht Internationale Abkommen Vereinbarkeit mit Bundesrecht Vereinbarkeit mit kantonalem Recht Undurchführbarkeit Rückwirkungsverbot Teilungültigkeit Gesamtbeurteilung Literaturverzeichnis Materialienverzeichnis Spezielles Rechtsquellenverzeichnis Abkürzungsverzeichnis... 443 Seite 3 1. Auftrag Mit Schreiben vom 20. Februar 2014 bin ich vom Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement des Kantons Graubünden beauftragt worden, das vorliegende Gutachten zur Frage der Gültigkeit der kantonalen Volksinitiative Nur eine Fremdsprache in der Primarschule (Fremdspracheninitiative) zu erstellen. Das Initiativkomitee reichte die Gesetzesinitiative am 27. November 2013 mit folgendem Wortlaut bei der Standeskanzlei des Kantons Graubünden ein. 1 Die unterzeichnenden Stimmberechtigten stellen gemäss Art. 12 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV) folgendes Initiativbegehren in Form der allgemeinen Anregung: Das Gesetz für die Volksschulen des Kantons Graubünden ist so abzuändern und auszugestalten, dass in der Primarschule für den Fremdsprachenunterricht im ganzen Kanton folgende Regel gilt: In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache obligatorisch, je nach Sprachregion ist dies Deutsch oder Englisch. 2 Das geltende Schulgesetz verlangt, dass auf der Primarstufe mindestens eine Kantonssprache sowie Englisch als Fremdsprachen zu unterrichten sind. Die erste Fremdsprache in rätoromanisch- und italienischsprachigen Primarschulen ist Deutsch und die erste Fremdsprache in deutschsprachigen Primarschulen ist Italienisch oder in Ausnahmefällen Rätoromanisch. 3 Folglich ist Englisch bisher im ganzen Kanton zweite Fremdsprache. Die Initianten begründen ihre Forderung damit, dass viele Schülerinnen und Schüler durch die geltende Regelung überfordert und benachteiligt seien. Deshalb sollen die Muttersprache und Mathematik stärker gefördert werden. Weiter erwähnen sie, dass in der Ostschweiz durchwegs Englisch als erste Fremdsprache gelehrt werde. 4 Am 10. Dezember 2013 stellte die Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss fest, dass die Volksinitiative mit gültigen Unterschriften zustande gekommen sei. 5 Danach wurde die Initiative dem Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement zur weiteren Bearbeitung im Rahmen der grundsätzlichen Beschlüsse der Regierung und unter Beachtung der gesetzlichen Fristen überwiesen. 6 1 Protokoll Regierungsrat, S Amtsblatt Nr. 19, S f. 3 Art. 30 Abs. 1 und 2 Schulgesetz. 4 Argumentarium Fremdspracheninitiative Graubünden. 5 Amtsblatt Nr. 50, S f.; Gemäss Art. 61 Abs. 5 GPR entscheidet die Regierung, ob eine Initiative zustande gekommen ist. Der Beschluss ist im Kantonsamtsblatt zu veröffentlichen. 6 Protokoll Regierungsrat, S. 3.4 Seite 4 Die Gültigkeitsprüfung, um die es im vorliegenden Gutachten geht, erfolgt nach den Kriterien von Art. 14 der Verfassung des Kantons Graubünden, darin eingeschlossen die Vereinbarkeit mit Bundesrecht. Demgemäss werden in Kapitel 2 die generellen Anforderungen an die Gültigkeit einer Initiative dargelegt. In Kapitel 3 wird geprüft, inwiefern die vorliegende Gesetzesinitiative diesen Gültigkeitskriterien entspricht. In Kapitel 4 wird eine rechtliche Gesamtbeurteilung vorgenommen.5 Seite 5 2. Allgemeine Gültigkeitskriterien Der Kanton Graubünden verankerte aus Gründen der Klarheit und Legitimation die Ungültigkeitsgründe und das Verfahren einer Initiative in der neuen Kantonsverfassung. 7 Nach Art. 14 KV ist 1 Eine Initiative ganz oder teilweise ungültig, wenn sie: 1. die Einheit der Form oder der Materie nicht wahrt; 2. in offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht; 3. undurchführbar ist; 4. eine Rückwirkung vorsieht, die mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar ist. 2 Sie kann teilweise für ungültig erklärt werden, falls dadurch der Wille der Initiantinnen und Initianten nicht verfälscht wird und die Vorlage ein sinnvolles Gesetz ergibt. Diese Ungültigkeitskriterien gelten für alle Arten von kantonalen Initiativen 8, somit auch für die Gesetzesinitiative. 9 Aus Art. 14 Abs. 1 KV lässt sich ein kantonalrechtlicher Anspruch der Stimmberechtigten ableiten, dass nur rechtmässige Initiativen zur Abstimmung gelangen. 10 Gemäss Art. 68 GPR unterbreitet die Regierung zustande gekommene Initiativen mit ihrer Botschaft innert eines Jahres seit der Einreichung dem Grossen Rat. Dieser entscheidet gemäss Art. 14 Abs. 3 KV über die Gültigkeit einer Initiative. Er wird nicht nur ermächtigt, sondern verpflichtet, Initiativen auf ihre Rechtmässigkeit hin zu prüfen und diese gegebenenfalls für ungültig zu erklären. Auf die einzelnen Gültigkeitskriterien wird deshalb nachfolgend, soweit einschlägig, näher eingegangen Einheit der Form Wahrt eine Initiative die Einheit der Form nicht, ist sie ganz oder teilweise ungültig. 11 Nach Art. 13 Abs. 1 KV kann eine Initiative als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht werden, wobei die beiden Formen nicht näher umschrieben sind. 12. Das Gebot der Einheit der Form gilt auch für die Unterscheidung von Verfassungs- und Gesetzesinitiativen. Ein Volksbegehren hat sich an eine dieser beiden Arten zu halten; Mischformen sind unzulässig. Die Form der Initiative ist insbesondere für das weitere Verfahren wichtig, weshalb jede 7 SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz. 2 m.w.h. 8 Vgl. dazu Art. 12 KV. 9 SCHULER, Komm. KV zu Art. 12, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz Art. 14 Abs. 1 Ziff. 1 KV. 12 SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz. 10 und 22.6 Seite 6 Volksinitiative einer bestimmten Form zugeordnet werden muss. 13 Grundsätzlich kann das Initiativkomitee die Form der Initiative frei wählen. 14 Eine analoge Regelung gilt auf Bundesebene (Art. 139 Abs. 2 BV). Generell kann man festhalten, dass das Gebot der Einheit der Form auf kantonaler Ebene selten zu Problemen geführt hat. So auch auf Bundesebene, wo bisher lediglich eine Initiative u.a. wegen fehlender Einheit der Form für ungültig erklärt worden ist, wobei dieser Entscheid umstritten war Ausgearbeiteter Entwurf Das kantonale Recht kennt keine eigene Umschreibung des ausgearbeiteten Entwurfs, schränkt die Initiantinnen und Initianten bei den Anforderungen an die Normdichte und Normstruktur damit auch kaum ein. 16 Es ist davon auszugehen, dass die bundesrechtlichen Kriterien sinngemäss auch auf Gesetzesinitiativen Anwendung finden. Danach liegt ein ausgearbeiteter Entwurf insbesondere vor, wenn der Initiativtext ohne ergänzende oder korrigierende Eingriffe des Parlamentes so wie er lautet (Art. 99 ParlG) in die Rechtsordnung eingefügt und in Kraft gesetzt werden kann. 17 Dabei ist es nicht ausgeschlossen, dass die Initiative auf nachgeordneter Stufe der weiteren Rechtsetzung bedarf. 18 Obschon also die neue Kantonsverfassung keine Bestimmung mehr zur Abänderbarkeit einer Initiative enthält, 19 gilt in Graubünden bei Initiativen in Form des ausgearbeiteten Entwurfs nach wie vor der Grundsatz der Unabänderbarkeit. 20 Einzig zulässig sind eine formale Bereinigung wie bspw. das Zuordnen von Artikel- und Absatzziffern oder das Beheben von Orthographie- und Grammatikfehlern. 21 Das Verfahren richtet sich nach Art. 15 Abs. 1 KV und Art. 69 GPR Allgemeine Anregung Das kantonale Recht enthält wie beim ausgearbeiteten Entwurf auch bei der allgemeinen Anregung keine nähere Umschreibung der Form. Die Lehrmeinungen über den höchstzulässigen Konkretisierungsgrad von Initiativen in Form der allgemeinen Anregung gehen auseinan- 13 SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz Vgl. EHRENZELLER/GERTSCH, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz. 11 m.w.h. 17 TSCHANNEN, Formen, Rz. 9; EHRENZELLER/NOBS, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz TSCHANNEN, Formen, Rz Vgl. CAVIEZEL, S. 94 zur früheren Bestimmung in Art. 55 Abs. 1 agpr. 20 Vgl. Botschaft Mittelschule, S TSCHANNEN, Formen, Rz. 11.7 Seite 7 der. Gemäss der strengeren Auffassung darf der Initiativtext nicht zu genau ausfallen. 22 Er muss eine gewisse Abstraktionshöhe wahren und dem Parlament einen ausreichenden Gestaltungsspielraum bei der Ausarbeitung der Initiative lassen. Die Initiative darf bloss Grundgedanken, Leitlinien oder rechtspolitische Postulate enthalten. 23 Die Gegenmeinung verzichtet auf das Kriterium des Konkretisierungsgrades im Sinne einer begrifflichen Schranke und akzeptiert präzise und detaillierte Normelemente als zulässige Bestandteile einer allgemeinen Anregung. Demnach ist das Parlament wohl an Ziel und Inhalt des Begehrens gebunden, nicht aber an die Formulierung der Initiative im Einzelnen. 24 Initiativen in Form der allgemeinen Anregung müssen allerdings eine minimale Bestimmtheit aufweisen, damit die Behörden Gewissheit über Gegenstand und Ziel des Begehrens haben und die Stimmberechtigten wissen, worüber sie abzustimmen haben. 25 Die erforderliche Bestimmtheit hängt jeweils von der Rechtsetzungsstufe und der Form der beabsichtigten Revision ab. Die Initiative muss die (Erlass-) Stufe nennen. 26 An die Perfektion der Formulierung stellen Lehre und Praxis keine hohen Anforderungen und, soweit es mit dem Inhalt der Initiative vereinbar ist, können rechtliche Mängel, Unklarheiten und sogar Widersprüche in untergeordneten Punkten behoben werden. 27 Die Initiantinnen und Initianten bestimmen Ziel, Inhalt und Umfang der Regelung, die redaktionelle Ausgestaltung in Bezug auf die Formulierung und Systematik obliegt jedoch dem Parlament. Dieses ist in die Verantwortung für die Gestaltung des Normtextes einbezogen. 28 Die strikte Verbindlichkeit und Unabänderbarkeit, die einem ausgearbeiteten Entwurf eigen ist, fehlt der allgemeinen Anregung. 29 In Graubünden war der zulässige Konkretisierungsgrad einer allgemeinen Anregung für die Behörden bisher kaum ein Thema. In ihrer Praxis folgten die Regierung und der Grosse Rat jedoch der offenen Auslegung. 30 Die Form der allgemeinen Anregung i.s.v. Art. 13 KV lässt sich gemäss bisheriger kantonaler Praxis und neuerer Lehre als Begehren umschreiben, das vom Parlament noch als Rechtsatz zu formulieren ist, wobei die inhaltlichen Vorgaben ziemlich 22 Vgl. GRISEL, Rz. 515 ff., 559 ff.; CAVIEZEL, S. 85, 95 f. 23 Hinweise dazu bei: TSCHANNEN, Formen, Rz. 14 und EHRENZELLER/NOBS, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 32 ff. 24 Vgl. TSCHANNEN, Formen, Rz. 14 m.w.h. 25 TSCHANNEN, Formen, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz. 29 f. 27 CAVIEZEL, S. 85f.; TSCHANNEN, Formen Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz EHRENZELLER/NOBS, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 17 m.w.h. 30 SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz. 26.8 Seite 8 bestimmt sein dürfen. 31 Die frühere kantonale Lehrmeinung 32 erscheint heute als zu strikt und nicht mehr zutreffend. 33 Das Verfahren richtet sich nach Art. 15 Abs. 1 KV und Art. 70 f. GPR. Die Bundesbehörden und das Bundesgericht geben zwar vor, der restriktiveren Lehrmeinung zu folgen; in der Praxis lässt sich dies jedoch kaum bestätigen. Bis heute hat die Bundesversammlung keine allgemeine Anregung aus Gründen zu weit gehender Konkretisierung für ungültig erklärt oder als ausgearbeiteten Entwurf behandelt. Dies liegt jedoch auch an der Tatsache, dass wenige eidgenössische Volksinitiativen auf Teilrevision der Bundesverfassung als allgemeine Anregung eingereicht wurden und sich im Übrigen das Problem bei Gesetzesinitiativen gar nicht stellen konnte Relativierte Bedeutung des Grundsatzes Aufgrund dessen, dass eine allgemeine Anregung detaillierte Vorgaben machen kann und eine ausformulierte Initiative programmatisch-leitlinienhafte Normen und weitreichende Delegationen enthalten darf, relativiert sich die Bedeutung des Gebotes der Einheit der Form erheblich. 35 So stellt der materielle Konkretisierungsgrad kein Abgrenzungskriterium der beiden Initiativformen dar. 36 Letztlich ist für die Beurteilung, um welche Form es sich bei einer Initiative handelt, auf den massgeblichen Willen der Initianten abzustellen, welcher insbesondere in der von ihnen gewählten Bezeichnung zum Ausdruck kommt. Das Konstrukt einer Falschbezeichnung 37 wird als unnötig angesehen, weshalb es kaum erforderlich ist, eine als allgemeine Anregung eingereichte Volksinitiative, welche in Wirklichkeit einen ausformulierten Entwurf beinhaltet, oder umgekehrt 38 umzuwandeln. 39 Das Risiko, dass eine allgemeine Anregung bei der Ausarbeitung eines Verfassungstextes durch das Parlament verwässert wird oder eine ausformulierte Initiative allfällige Mängel aufweist, tragen die Initianten selber. 40 Im Kern verbietet das Gebot der Einheit der Form die formelle Formenvermischung. Die ausdrückliche Vermischung einer allgemeinen Anregung mit einem ausformulierten Entwurf im 31 SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz Vgl. dazu CAVIEZEL, S SCHULER, Komm. KV zu Art. 13, Rz TSCHANNEN, Formen, Rz. 15, EHRENZELLER/GERTSCH, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 36; HANGARTNER/KLEY, Rz SCHUHMACHER, Komm. KV/ZH zu Art. 25, Rz EHRENZELLER/GERTSCH, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 38; TSCHANNEN, Formen, Rz. 37b; für den Fall einer offensichtlich dem Willen der Initianten widersprechenden Fehlbezeichnung siehe SCHUHMACHER, Komm. KV/ZH zu Art. 25, Rz So auch TSCHANNEN, Formen, Rz. 37a. 39 EHRENZELLER/GERTSCH, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 38; HANGARTNER/KLEY, Rz. 839; diesbezüglich a.m. TSCHANNEN, Formen, Rz. 37b. 40 EHRENZELLER/NOBS, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 28.9 Seite 9 gleichen Initiativtext ist unzulässig und führt zur Ungültigkeit der Initiative. 41 Dieses Problem kann sich auf kantonaler Ebene bei Initiativen auf Teilrevision der KV sowie bei Gesetzesinitiativen stellen, auf Bundesebene lediglich bei Partialrevisionsinitiativen der BV. 42 Auf kantonaler Ebene führte diese Voraussetzung jedoch höchst selten zu Problemen und auch auf Bundesebene ist noch nie eine Initiative daran gescheitert, dass die Formen vermischt worden sind. 43 Einzelne Kantone gehen inzwischen alternative Wege, um mit Initiativen umzugehen, die uneinheitlich formuliert sind. So hat bspw. der Kanton Basel-Stadt die Einheit der Form als Gültigkeitskriterium abgeschafft und der Kanton Zürich betrachtet Mischformen gar als zulässig. 44 Gemäss Art. 25 Abs. 3 KV/ZH ist eine Initiative, die in der Form nicht einheitlich ist demnach sowohl ausformulierte als auch nicht ausformulierte Teile enthält als allgemeine Anregung zu behandeln. Im Zürcher Recht kommt daher im Gegensatz zu früherem kantonalen Recht, Bundesrecht und dem Recht anderer Kantone 45 dem Gebot der Einheit der Form keine rechtliche Bedeutung mehr zu. 46 Der Grundsatz der Einheit der Form verbietet im Übrigen auch die Vermischung einer Verfassungs- mit einer Gesetzes- oder Verwaltungsinitiative. Eine Volksinitiative muss sich im Rahmen einer dieser drei Arten halten, weshalb eine Initiative, die sowohl eine Verfassungs- als auch eine Gesetzesänderung anstrebt, für ungültig zu erklären wäre. 47 Die Vermischung einer Verfassungsinitiative mit einer Gesetzes- oder Verordnungsinitiative ist daher unzulässig. Schliesslich darf keine Vermengung des Verfahrens der Partial- mit demjenigen der Totalrevision stattfinden. 48 Eine Initiative auf Totalrevision der Kantonsverfassung kann gemäss Art. 13 Abs. 2 KV nur als allgemeine Anregung eingereicht werden. Es bleibt somit keine Anwendungsmöglichkeit für die Form des ausgearbeiteten Entwurfs und die Vermischung einer Initiative auf Total- mit einer solchen auf Teilrevision ist unzulässig Undurchführbarkeit Anders als auf Bundesebene hält der Kanton Graubünden die Undurchführbarkeit einer Initiative explizit als Ungültigkeitsgrund fest: Eine Initiative ist ganz oder teilweise ungültig, wenn sie undurchführbar ist (Art. 14 Abs. 1 Ziff. 3 KV). Dieses Kriterium erfasst aber lediglich die 41 TSCHANNEN, Formen, Rz Vgl. Art. 139 BV und Art. 13 Abs. 1 KV. 43 GÄCHTER, in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER, 23, Rz EHRENZELLER/NOBS, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 39; SCHUHMACHER, Komm. KV/ZH zu Art. 25, Rz So handelt es sich z.b. gemäss Luzerner Recht weiterhin um eine unzulässige Mischform, wenn der Initiativtext offensichtlich aus zwei Teilen besteht von denen der eine offen formuliert und der andere eine ausgearbeitete Vorlage ist. Vgl. KOCH, 22, Rz SCHUHMACHER, Komm. KV/ZH zu Art. 25, Rz CAVIEZEL, S EHRENZELLER/NOBS, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 55.10 Seite 10 faktische Undurchführbarkeit, die rechtliche Undurchführbarkeit wird durch Ziff. 2 abgedeckt. 49 Das Initiativrecht kann nicht dazu dienen, praktisch Unmögliches oder Unvollziehbares zu verlangen und die Stimmbürger darüber abzustimmen zu lassen. Die Undurchführbarkeit darf jedoch nicht leichthin angenommen werden, sondern muss offensichtlich sein. 50 Kann der Initiativtext so ausgelegt werden, dass die umstrittene Verwirklichung nicht zweifelsfrei ausgeschlossen werden kann, muss die Initiative dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden. 51 Es besteht keine Undurchführbarkeit, wenn die Umsetzung der Initiative mit Schwierigkeiten verbunden ist oder nicht zweckmässig erscheint. 52 Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung der Durchführbarkeit ist der Entscheid des Grossen Rates über die Gültigkeit der Initiative oder der nächstmögliche Zeitpunkt für die Volksabstimmung. 53 In der kantonalen Praxis spielte dieser Ungültigkeitsgrund bisher keine Rolle Einheit der Materie Auch das Kriterium der Einheit der Materie in Art. 14 Abs. 1 Ziff. 1 KV ist weder auf Verfassungs- noch auf Gesetzesstufe weiter konkretisiert. 55 Kennt der Kanton keine eigene Regelung zur Einheit der Materie, leitet das Bundesgericht diesen Grundsatz dennoch kraft Bundesrechts, aus dem Anspruch der Stimmberechtigten auf die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV), ab. Die Stimmberechtigten sollen nicht in das Dilemma versetzt werden, über eine Vorlage mit nicht zusammengehörenden Regelungsbereichen entscheiden zu müssen. 56 Auf Bundesebene ist das Gebot der Einheit der Materie durch Art. 139 Abs. 3 und Art. 194 Abs. 2 BV vorgegeben. Dieses will verhindern, dass in einer einzigen Vorlage über unterschiedliche Themen ohne inneren Zusammenhang abgestimmt wird. 57 Das Gebot wird gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht (Art. 75 Abs. 2 BPR). Im Einzelnen gestaltet sich die Auslegung u.u. schwierig und es gibt un- 49 SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz. 54; zur Undurchführbarkeit auf Bundesebene: EHRENZELLER/NOBS, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 54; BIAGGINI, BV-Komm. zu Art. 139 BV, Rz HANGARTNER/KLEY, Rz CAVIEZEL, S SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz. 58 m.w.h. 54 SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz. 16; vgl. Art. 54 ff. GPR. 56 HÄFELIN/HALLER/KELLER, Rz. 1388; EHRENZELLER/GERTSCH, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 40; HANGARTNER/KLEY, Rz. 2481; vgl. BGE 130 I 185 E. 3; BGE 129 I 366 E. 2.1; oder auch BGE 123 I 63 E. 4b. 57 HÄFELIN/HALLER/KELLER, Rz. 1388; vgl. auch BGE 129 I 366 E. 2.2.11 Seite 11 terschiedliche Auffassungen, wann ein solcher sachlicher Zusammenhang gegeben ist resp. fehlt. 58 Das Kriterium darf jedoch nicht zu eng gesehen werden, da sonst die Gefahr besteht, dass Parlament und Initianten jede politische Gestaltungsfreiheit verlieren. 59 Ein logisch zwingender Zusammenhang ist nicht erforderlich und es genügt, wenn sachliche Überlegungen die Zusammenfassung in einer einzigen Vorlage rechtfertigen. 60 Die Einheit der Materie wird bejaht, wenn die einzelnen Elemente der Vorlage in einer Zweck-Mittel-Relation zueinander stehen, ein und dasselbe Ziel verfolgen oder eine einheitliche Thematik betreffen. 61 Lehre und Praxis haben unterschiedliche Fallgruppen gebildet, anhand derer sich die Zulässigkeit einer Initiative näher prüfen lässt: Beschränkung auf ein einziges Thema; Beschränkung auf einen Zweck, verbunden mit der hierfür vorgeschlagenen Finanzierung; Verknüpfung eines Themas mit einer Übergangsbestimmung; Verknüpfung einer generell-abstrakten Regelung mit der Ordnung eines Anwendungsfalls; Verbindung eines Ziels mit den sachlich dazugehörigen Mitteln oder mit sich daraus ergebenden Konkretisierungen; Verknüpfung mehrerer Aspekte, die teleologisch, historisch oder pragmatisch noch einer einheitlichen Thematik zugerechnet werden können. 62 Die Tragweite des Grundsatzes der Einheit der Materie wird jeweils je nach Urheber oder Objekt der Vorlage verschieden gewichtet: Beispielsweise werden ausgearbeitete Initiativen strenger beurteilt als allgemeine Anregungen, 63 weil der Gesetzgeber in der Umsetzung einen gewissen Spielraum hat. 64 In der Praxis des Kantons Graubünden spielte die Einheit der Materie als Ungültigkeitsgrund bisher keine Rolle; es wurde aus diesem Grund bisher noch keine Volksinitiative für ungültig erklärt. 65 Auch auf Bundesebene war die Praxis zur Einheit der Materie bisher überwiegend initiativenfreundlich und die Bundesversammlung nutzte ihren gewichtigen Ermessensspielraum bei der Beurteilung des inneren Zusammenhangs der einzelnen Anliegen einer Initiative in volksrechtsfreundlichem Sinne. Primäres Beurteilungskriterium bei der Ermessensausübung durch das Parlament muss die freie Willensbildung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sein. Diese darf nicht beeinträchtigt werden (Art. 10 Abs. 2 KV). Eine 58 Vgl. KLEY, S. 4 f. 59 TSCHANNEN, Staatsrecht, 6, Rz EHRENZELLER/GERTSCH, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz TSCHANNEN, Staatsrecht, 52, Rz EHRENZELLER/GERTSCH, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 41.; WILDHABER, Komm. abv, Rz. 104 ff.; BGE 129 I 366 E Vgl. BGE 129 I 366 E. 2.2 ff. 64 HÄFELIN/HALLER/KELLER, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz. 30.12 Seite 12 Initiative darf somit nicht unvereinbare entscheidungsrelevante Punkte oder politische Ziele miteinander verknüpfen oder den Stimmberechtigten unterschiedliche, nicht zusammenhängende Wertentscheidungen abverlangen Verhältnis zu übergeordnetem Recht Eine Initiative ist ganz oder teilweise ungültig, wenn sie in offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht (Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV). 67 Übergeordnetes Recht ist für eine kantonale Verfassungsinitiative das interkantonale Recht 68 und das gesamte Bundesrecht 69 unter Einschluss des Völkerrechts 70, für eine kantonale Gesetzesinitiative zusätzlich die Kantonsverfassung 71. Der je nach Gegenstand der Initiative zu berücksichtigende Vorrang von kantonalem Recht ergibt sich aus dem Prinzip der Normenhierarchie. 72 Nach diesem Prinzip steht die Verfassung im Rang über dem Gesetz und das Gesetz steht über der Verordnung. Konsequenterweise muss sich der Gesetzgeber beim Erlass von Gesetzen an den verfassungsrechtlich vorgegebenen Rahmen halten und der Verordnungsgeber sowohl an die Gesetze als auch an die Verfassung. 73 Wird eine Initiative nicht in der verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Form eingereicht oder werden die Bestimmungen über die Erlassformen nicht eingehalten, liegt eine Verletzung von übergeordnetem kantonalem Recht vor. 74 Dem übergeordneten Recht kommt somit eine zweifache Dimension zu: Einerseits umfasst es die Abstufung von Völkerrecht, Bundesrecht, interkantonalem und kantonalem Recht. Andererseits bezieht es sich auf die Normenhierarchie innerhalb des kantonalen Rechts: Kantonsverfassung, Gesetz, Verordnung. 75 Der Begriff offensichtlich stellt auf die Erkennbarkeit bzw. Wahrscheinlichkeit eines Verstosses gegen übergeordnetes Recht und nicht auf die Schwere des Verstosses ab. Dazu bedarf es der vorgängigen Auslegung des Initiativtextes. 76 Eine Initiative ist nur dann offensichtlich ungültig, wenn der Initiativtext nach den anerkannten Auslegungsregeln nicht in Einklang ge- 66 EHRENZELLER/GERTSCH, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz Vgl. Art. 48 Abs. 5 BV. 69 Vgl. Art. 49 Abs. 1 BV. 70 Vgl. Art. 5 Abs. 4 und 190 BV. 71 SCHUHMACHER, Komm. KV/ZH zu Art. 28, Rz. 19; KOCH, Komm. KV/LU zu 21, Rz. 4; NUSPLIGER/MÄDER, S. 123; HAN- GARTNER/KLEY, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz Vgl. BIAGGINI, in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER, 9, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz Dazu SCHINDLER, St. Galler Komm. zu Art. 5 BV, Rz Zur Auslegung von (angenommenen) Volksinitiativen: EHRENZELLER, St. Galler Komm. zu Art. 121a BV, Rz. 15 ff., 59 f.13 Seite 13 bracht werden kann mit dem übergeordneten Recht und demnach kein Zweifel an dessen Widerrechtlichkeit besteht. 77 Der aus dem Stimmrecht fliessende Anspruch der Stimmberechtigten (Art. 34 BV), dass ihnen keine inhaltlich bundesrechtswidrige Initiative zur Abstimmung unterbreitet werde, besteht nur, wenn ihn das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht vorsieht. 78 Aus Art. 14 Abs. 1 KV ergibt sich nun, dass nur rechtmässige Initiativen zur Abstimmung gelangen sollen; somit dürfen bundesrechtswidrige Initiativen nicht zur Abstimmung vorgelegt werden. Dies verdeutlicht, dass das in Art. 5 BV und Art. 5 KV verankerte Rechtsstaatsprinzip auch für Initiativen gilt. 79 Initiativbegehren dürfen nicht zu einem rechtswidrigen Beschluss der Stimmberechtigten führen. 80 Das übergeordnete Recht als Ungültigkeitskriterium spielt auf Kantonsebene eine relativ bedeutende Rolle. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung wie auch die kantonale bündnerische Praxis bestätigen, dass die Ungültigkeit von Initiativen meist wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht zum Tragen kommt. Allerdings sollen nach bündnerischem Recht nur offensichtliche Verstösse gegen übergeordnetes Recht zur Ungültigkeit der Initiative führen Rückwirkungsverbot Im Kanton Graubünden ist eine Initiative ganz oder teilweise ungültig, wenn diese eine Rückwirkung vorsieht, die mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar ist (Art. 14 Abs. 1 Ziff. 4 KV). In der Formulierung kommt zum Ausdruck, dass eine Rückwirkung bei Initiativen nicht generell ausgeschlossen ist. 82 Das Rückwirkungsverbot für Volksinitiativen ist zumindest auf Bundesebene umstritten. 83 Der aus dem Rechtsstaatsprinzip fliessende Grundsatz der Rechtssicherheit, das Gebot der Rechtsgleichheit und das Vertrauensschutzprinzip verbieten jedoch, dass neues Recht auf bereits abgeschlossene Sachverhalte angewendet wird. 84 Dies gilt in besonderem Masse für die Gesetzgebung unterhalb der Verfassungsstufe. In der kantonalen Praxis spielte dieser Ungültigkeitsgrund aber bisher eine untergeordnete Rolle SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz. 50 m.w.h.; HANGARTNER/KLEY, Rz ff. 78 HÄFELIN/HALLER/KELLER, Rz. 1401; BGE 114 Ia 267 E SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz HANGARTNER/KLEY, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz Vgl. EHRENZELLER/NOBS, St. Galler Komm. zu Art. 139 BV, Rz. 19 m.w.h. 84 Dazu: SCHINDLER, St. Galler Komm. zu Art. 5 BV, Rz. 26 m.w.h. 85 SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz. 62.14 Seite Teilungültigkeit Eine Initiative kann teilweise für ungültig erklärt werden, falls dadurch der Wille der Initiantinnen und Initianten nicht verfälscht wird und die Vorlage ein sinnvolles Ganzes ergibt. 86 Die Teilungültigkeit ist in jedem Fall zulässig, wenn der ungültige Teil nur einen Nebenpunkt der Initiative betrifft. 87 Die Ungültigkeit darf sich auch auf einen Hauptpunkt beziehen, wenn den verbleibenden Teilen eigenständige Bedeutung zukommt und diese Teile einen wesentlichen Beitrag zur Erfüllung der mit der Initiative angestrebten Ziele zu leisten vermögen Art. 14 Abs. 2 KV. 87 CAVIEZEL, S: 178 ff.; HANGARTNER/KLEY, Rz SCHULER, Komm. KV zu Art. 14, Rz. 65 m.w.h.15 Seite Beurteilung der Gesetzesinitiative Die vorliegende Gesetzesinitiative soll nachfolgend im Lichte der erläuterten Gültigkeitskriterien von Art. 14 KV beurteilt werden Einheit der Form Die Initianten bezeichnen ihre Fremdspracheninitiative zur Änderung des kantonalen Schulgesetzes, in Abstützung auf Art. 12 Abs. 2 i.v.m. Art. 13 Kantonsverfassung, ausdrücklich als Begehren in Form der allgemeinen Anregung. Der Hauptteil der Initiative besteht aus einem Satz: In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache obligatorisch, je nach Sprachregion ist dies Deutsch oder Englisch. Der Initiativtext ist somit kurz und prägnant: Er weist einen hohen Bestimmtheitsgrad auf, weshalb sich die Frage stellen könnte, ob es sich bei diesem Begehren nicht eher um einen ausgearbeiteten Entwurf als um eine allgemeine Anregung handelt. Über den zulässigen Konkretisierungsgrad gibt es, wie dargetan, unterschiedliche Lehrmeinungen. In Graubünden war der zulässige Konkretisierungsgrad einer allgemeinen Anregung für die Behörden bisher kein Diskussionsthema. In ihrer Praxis folgten die Regierung und der Grosse Rat der offenen Auslegung, welche in Übereinstimmung mit der jüngeren Lehre und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der allgemeinen Anregung einen hohen Konkretisierungsgrad zulässt. Folgt man weiterhin dieser Praxis, so kommt man zum Schluss, dass die vorliegende Gesetzesinitiative nicht gegen die Einheit der Form verstösst. Der Wille der Initianten ist klar zum Ausdruck gebracht: Eingereicht worden ist sie als allgemeine Anregung. Eine Vermengung der Initiativformen liegt nicht vor. Wohl belässt die Initiative dem Gesetzgeber nur einen beschränkten Gestaltungsspielraum. Doch wird eindeutig dem Gesetzgeber aufgetragen, das Volksschulgesetz im Sinne der Initiative so abzuändern und auszugestalten, dass in der Primarschule für den Fremdsprachenunterricht im ganzen Kanton folgende Regel gilt. Der Initiativtext wäre denn auch in der vorliegenden Form und Version gar nicht direkt ins Schulgesetz einfügbar. Die Initiative sagt nicht, wo der entsprechende Satz eingefügt und welcher resp. welche Artikel des Schulgesetzes gleichzeitig aufgehoben oder geändert werden müssten. Um Widersprüche auf Gesetzesebene zu vermeiden, ist es auch denkbar, dass weitere Gesetze angepasst werden müssten, beispielsweise das Sprachengesetz. Somit ergibt sich als Zwischenfazit, dass es sich bei dieser Gesetzesinitiative um eine allgemeine Anregung handelt und dass das Gebot der Einheit der Form gewahrt ist Einheit der Materie Das Gebot der Einheit der Materie verbietet die Abstimmung einer einzigen Vorlage über mehrere zusammenhangslose Fragen und setzt einen sachlichen Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen der Initiative voraus. Die vorliegende Initiative verfolgt ein klares Ziel und verbindet nicht mehrere selbständige politische Ziele miteinander. Sie beschränkt sich auf ein einziges Thema, nämlich auf die Gestaltung des Fremdsprachenunterrichts in der Primarschule. Mehr anzeigen
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