Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/C-257-11.htm
Timestamp: 2018-12-13 08:30:36
Document Index: 38212809

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'artículo 1', 'ARTÍCULO 2', 'artículo 2', 'ARTÍCULO 3', 'artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 83', 'artículo 1', 'artículo 83', 'artículo 1', 'artículo 215', 'artículo 150']

C-257-11
Sentencia C-257/11
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA/FACULTAD DE LAS CAR Y LAS ENTIDADES PUBLICAS Y TERRITORIALES PARA ADQUIRIR, POR NEGOCIACION DIRECTA O EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA, INMUEBLES POR OLA INVERNAL
Referencia: expediente RE - 206
Avocado el conocimiento el magistrado ponente ordenó mediante auto de primero (1) de febrero de dos mil once (2011) oficiar a la Secretaria General de la Presidencia de la República con el fin de que dentro de los tres (3) días siguientes justificara la exequibilidad del Decreto 143 de 2011 Dentro del término de ejecutoria se recibió escrito de la Presidencia de la República y del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el numeral 4 al artículo 1o del Decreto 4628 de 2010 así:
ARTÍCULO 2o. El artículo 2o del Decreto 4628 de 2010 quedará así:
ARTÍCULO 3o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”
Dentro del término legal y, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la Presidencia de la República mediante escrito radicado el 24 de febrero de 2011, expuso las razones que justifican la constitucionalidad del Decreto 143 del 13 de diciembre de 2011, sometido al procedimiento de revisión. Sus consideraciones se resumen de la siguiente manera:
1.1 El Gobierno Nacional mediante el Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de treinta (30) días, en razón a la ola invernal ocurrida en todo el territorio nacional que tuvo su génesis en el “Fenómeno de la Niña”.
1.2 Sin embargo, aunque el Gobierno expidió una serie de medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se presentaron una serie de hechos sobrevinientes e imprevisibles cuya magnitud desbordó las facultades ordinarias del Estado. Estas nuevas tragedias son: i) grandes desplazamientos de tierra en masa. ii) aumento de las precipitaciones de lluvias. iii) aumentos y desbordamientos en los caudales de ríos.
1.3 Así mediante Decreto 020 de 7 de enero de 2011, el Gobierno declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, hasta enero 28 de 2011, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos.
1.4 En desarrollo de estas facultades se expide el Decreto 143 de 2011 por el cual: i. Se adicionó el numeral 1º del Decreto 4628 de 2010, con el fin de crear un mecanismo expedito que autorice la adquisición de los terrenos necesarios para la preservación, conservación, mantenimiento y ampliación de las zonas de ronda o fajas paralelas de protección de fuentes hídricas y cuerpos de agua como ríos, quebradas, arroyos, manantiales, lagunas, lagos meandros, humedales, ciénagas, etc. ii. Se modificó el artículo 2 del Decreto 4628, con la finalidad de dotar a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, de la competencia para adelantar negociación directa y expropiación administrativa en zonas de desastre, riesgo e influencia a causa de la ola invernal para que puedan ejercer de manera oportuna las funciones que les fueron asignadas mediante el decreto, también de emergencia, 141 de 2011 para la recuperación, ampliación y, preservación de fajas contiguas a los cuerpos de agua.
1.5 El Decreto 143 de 2011, fue proferido observando los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico: i. Fue expedido por el Presidente de la República en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; ii.) cuenta con la firma de todos los Ministros. iii) está debidamente motivado; iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el Decreto 020 de 2011 y, v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión.
1.6 El Decreto en estudio está destinado a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos mediante la determinación de competencias específicas para la recuperación, preservación y ampliación de fajas contiguas de protección de los cuerpos de agua lo cual guarda relación directa y específica con las causas de la emergencia, también persigue la rehabilitación de las zonas damnificadas.
1.7 El decreto supera el análisis de “i) suficiencia, pues los mecanismos ordinarios no cumplen con la celeridad que requieren las medidas a adoptar para conjurar la emergencia; ii) necesidad, al resultar imperativo para alcanzar los fines perseguidos y iii) proporcionalidad como quiera que las medidas adoptadas corresponden a la gravedad de los hechos.”. Además, se mantiene incólume la prevalencia de los tratados internacionales y se conserva la intangibilidad y el núcleo esencial de los derechos y libertades.
1.8 El Decreto legislativo 141 de 2011, modificó los artículos 24, 26, 27, 28, 29, 31, 33, 37, 41, 44, 45, 65, y 66 de la Ley 99 de 1993. El artículo 9º le otorgó competencias específicas a las Corporaciones Autónomas Regionales sobre protección y conservación de las zonas inundables, fajas y rondas de protección, así como sobre playones de las fuentes hídricas, con el fin de adelantar acciones indispensables para recuperar las dinámicas fluviales alteradas por la ola invernal. Esta nueva función se materializa en la realización de obras de contención y control de flujos, protección de orillas y regulación hídrica y requiere de la recuperación de las áreas costeras ilegalmente ocupadas y de la adquisición de predios ubicados en zonas ribereñas que superan el margen de propiedad pública, lo cual demuestra la necesidad de extender las facultades de negociación directa y expropiación administrativa a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Por todo lo anterior, la Presidencia de la República expresa la plena conformidad de la medida de excepción con el texto de la Carta y solicita se declare su exequibilidad por la Corte Constitucional.
2.1 Mediante Oficio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de siete (7) de febrero de 2011, indica que el Decreto 143 de 2011, reúne los requisitos formales en la medida que fue expedido por el Presidente de la República y suscrito por todos sus Ministros, se expidió el 21 de enero de 2011, esto es, catorce (14) días después de la declaratoria de emergencia declarada por el Decreto 020 del 07 de enero de 2011. Indica, además que el decreto contiene una parte considerativa que consta de 17 párrafos, no limita ni restringe el ejercicio de derechos constitucionales y, no suspende en su totalidad leyes vigentes.
2.2 Señala el Ministerio que existe conexidad externa de las medidas adoptadas por el Decreto 143 de 2011 con el Decreto 020 del mismo año y conexidad interna con las motivaciones que se expusieron en la parte considerativa del decreto de expropiación. Explica que la expropiación a que se hace referencia, se refiere a aquellas áreas que con anterioridad al Decreto 2811 de 1974, constituyen derechos adquiridos de los propietarios riberanos a los cuerpos de aguas a que refiere el artículo 83 ibídem y el artículo 1º del Decreto legislativo 4628 de 2010, pues es claro que con la entrada en vigencia del Decreto 2811 de 1974, las zonas de ronda son bienes de uso público y por lo tanto inembargables, imprescriptibles e inalienables.
2.3 La medida adoptada busca blindar áreas de especial protección ecológica como son las cuencas hídricas de los ríos y demás cuerpos de agua que debieron ser reguladas por las Corporaciones Autónomas Regionales conforme a los Decretos 1604 y 1729 de 2002.
2.4 La necesidad de las medidas radica en que con anterioridad al decreto 2811 de 1974, artículo 83, no era viable la expropiación por vía administrativa de los terrenos adquiridos por propietarios riberanos. Indica el Ministerio que los cuerpos de agua, como las áreas de especial protección ecológica son de interés público y la medida establece la posibilidad de reversión de las mismas a favor del Estado para restablecer el orden ecosistémico que a ellas sirve y que fue afectado por la ola invernal. De otra parte, la medida es proporcional porque el interés general supera el interés particular.
Por lo expuesto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicita declarar la exequibilidad del Decreto 143 de 2011.
3.1 El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través del doctor Alfredo Beltrán Sierra, plantea que examinado el Decreto No.143 de 21 de enero de 2011, no se encuentran vicios formales que permitan declararlo inexequible.
3.2 Desde el punto de vista material, para el Instituto resulta de dudosa exequibilidad la segunda declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, en cuanto no se presentan hechos nuevos, de carácter sobreviniente, esto es, súbitos o no previsibles, sino que, como el propio decreto lo afirma se trata de hechos que hacen parte de las consecuencias del fenómeno climático La Niña.
3.3 No obstante, de declararse exequible la segunda emergencia se observa que el numeral 4 que se adiciona al artículo 1º del Decreto 4628 para la preservación, conservación, mantenimiento y ampliación de las zonas de ronda de protección o fajas paralelas de protección de fuentes hídricas y cuerpos de agua como ríos, quebradas, arroyos, manantiales, lagunas, meandros, humedales, ciénagas y demás, al igual que para la preservación, conservación, mantenimiento y ampliación de sus zonas de manejo, zonas de protección ambiental y rondas hídricas, de cuya lectura se deduce que la facultad de adelantar un proceso especial de negociación directa y expropiación administrativa, no es una medida destinada a conjurar la crisis ni a impedir la extensión de sus efectos, como lo ordena de manera perentoria el artículo 215 de la Carta, pues las medidas que dan origen a la expropiación no persiguen remover los hechos que perturban o amenazan perturbar en forma grave e inminente el orden social, económico y ecológico ni una grave calamidad pública, máxime si se tiene en cuenta que en el Decreto bajo examen no aparece definida con absoluta claridad la relación entre causa y efecto.
No se discute la bondad intrínseca de la finalidad que se persigue con este decreto, pero no se puede despojar al Congreso de la República de su potestad legislativa conforme lo dispone el artículo 150 de la Constitución Política, con mayor razón si se tiene en cuenta que existe un Código de Recursos Naturales y varios tratados internacionales protectores del medio ambiente y biodiversidad.
3.4 Finalmente, considera que incluir a las autoridades territoriales y las Corporaciones Autónomas Regionales, como entidades con competencia para adelantar negociación directa y expropiación administrativa, no es una atribución indispensable para dar solución a la crisis en la medida que no guarda ninguna relación con los motivos que se adujeron para la segunda declaración de ese estado.
En consecuencia, solicita la inexequibilidad del Decreto 143 de 21 de enero de 2011, por resultar contrario a la Constitución Política.
a. ¿Cuáles son las razones para adicionar bajo el Decreto 020 de 7 de enero de 2011 -declaratoria de emergencia Económica, Social y Ecológica-, el Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010 expedido con ocasión de la Emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010? ¿Por qué razón no se hizo dicha adición bajo el amparo del Decreto 4580 de 2010? ¿Qué hechos nuevos acaecidos con posterioridad a la primera declaratoria de emergencia soportan el contenido de esta adición?
b. ¿Qué proyectos deben desarrollar, en concreto, las Corporaciones Autónomas Regionales frente a la emergencia declarada que requieran facultarlas para adelantar procesos administrativos de expropiación?
c. ¿Qué mecanismos se han previsto, a efectos de vigilar que dicha facultad no genere en eventuales abusos o desviación de poder?
“No obstante lo dispuesto en el Decreto 141 de 2011, a través del cual se establecieron a las CAR una serie de funciones relacionadas con la emergencia que vive el país, algunas de las cuales se relacionan con la recuperación de las zonas de protección humedales, rondas y playones ocupados o intervenidos ilegalmente con el propósito de recuperar el normal funcionamiento hídrico de las dinámicas de estas zonas, que antes estaba radicada en cabeza del INCODER, es claro que esta actividad debe realizarse de manera previa, a la nueva facultad establecida a través del Decreto 143 de 2011, que las faculta par adquirir, por motivos de utilidad pública e interés social, mediante negociación directa o expropiación por vía administrativa, previa indemnización, los inmuebles que se requieran para el cumplimiento de los fines a que se refiere el presente decreto.
Es importante recordar que los humedales, las rondas y playones son bienes de uso público y que previamente a cualquier proceso de enajenación sobre los inmuebles que allí se encuentre[n], debe partir de un proceso previo de clarificación de la propiedad, para no incurrir en eventuales inconsistencias, por ejemplo, pretender adquirir predios sobre los cuales los particulares no pueden ejercer derecho de dominio, como ocurre con los bienes de uso público antes citados, salvo excepciones legales.
A fin de evitar situaciones que vayan en contravía con la necesidad de recuperar y conservar los humedales , rondas y playones ocupados o intervenidos ilegalmente con el propósito de recuperar el normal funcionamiento hídrico de las dinámicas de estas zonas para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es importante que se adelanten las acciones de prevención y planificación previstas en el Decreto 141 de 2011, de manera previa a lo ordenado por el Decreto 143 de 2011.”
En cuanto a la segunda parte de la pregunta se transcriben las motivaciones del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010 y las previstas en el Decreto 020 de 2011, para concluir que se presentaron hechos nuevos que incrementaron las afectaciones y los riesgos en zonas de sensibilidad ambiental que requieren un manejo especial para su conservación y preservación que a la vez son bienes de uso público.
A la pregunta a que hace relación el literal b), indicó el Ministerio:
“1) Proyectos de Contención y Control de Flujo: Tienen como propósito principal contener el flujo dentro del cause o cuerpo de agua evitando que se desborde y genere inundaciones. Constituyen la primera línea de acción a la hora de atender la emergencia, pues de ello depende que una inundación no se produzca, no se agrande o no continúe. Dentro de estos proyectos se realizan obras que pueden requerir el uso inmediato o muy rápido de predios privados y por lo tanto su compra o expropiación.
Rectificación de causes y obras de encauzamiento. Estas obras son necesarias para direccionar el flujo de agua, evitando que pase por zonas vulnerables o habitadas y en algunos casos se requieren terrenos para su ejecución
2) Proyectos de protección de orillas… cubrir las orillas de los ríos , lagunas etc., con materiales que garanticen que no se presenten fallas en las estructuras naturales de contención de agua…
3) Proyectos de Regulación Hídrica:
Dragados de relimpia o de mantenimiento: Para estas obras igualmente se requiere en algunos casos terrenos para la disposición final de lodos, sedimentos o basuras…
Obras para almacenamiento de pulsos de agua: Estas obras en ocasiones requieren de la adquisición de predios privados para alcanzar los volúmenes de almacenamiento de agua requeridos para flujos derivados de precipitaciones que corresponden a periodos de retorno cada vez mayores como los que ha generado el reciente fenómeno de La Niña.”
Respecto de la pregunta a que hace mención la letra c), se responde:
“El Decreto 141 de 2011, en sus artículos 4 a 9 introduce modificaciones importantes a la estructura y funciones de los organismos de dirección y administración de las Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones de Desarrollo Sostenible; es decir a los Consejos Directivos y al Director General, que le permiten al Gobierno Nacional y especialmente, al Ministerio, a través de estos organismos tener una mejor vigilancia y control de sus actividades.”
El señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia, por el cual invocó la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 143 de 2011, en consideración a que mediante el concepto 5093 se solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del Decreto 020 del 7 de enero de 2011.
Correspondería a esta Corporación pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 143 de 2011. No obstante, ante la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 020 de 2011 mediante la sentencia C-216 de 2011, con fundamento en el cual se expidió la norma en examen, procede la Corte a realizar su estudio a partir de esta circunstancia.
3. Inconstitucionalidad por consecuencia del Decreto Legislativo 143 de 21 de enero de 2011
“La Corte de manera general ha señalado que se configura una “inconstitucionalidad consecuencial” cuando en los casos de decretos con fuerza de ley, derivados ya sea de la declaratoria del estado de emergencia o del ejercicio de facultades extraordinarias, ha recaído un pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el decreto que declara el estado de emergencia o sobre la norma legal de autorizaciones extraordinarias.[…]” [1]
[1] Sentencias C-448 de 1995, se reitera en la sentencia C-127 de 1997.