Source: http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2017/np/np16/np16_mono.html
Timestamp: 2020-02-27 12:38:34+00:00
Document Index: 22331387

Matched Legal Cases: ['art. 22', 'art. 18', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 40', "l'article 57", 'in fine', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 57"]

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial
APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION
I. UNE DÉPENSE DYNAMIQUE, D'IMPORTANTS REPORTS DE CHARGES ET DES ANNONCES NON FINANCÉES
A. MALGRÉ LE VOLONTARISME, UN MINISTÈRE SOUS TENSION
1. Une progression dynamique du budget (+ 391 millions d'euros, soit + 4,8 % en 2017)
2. Des charges à payer qui s'accumulent
B. UN EXERCICE 2017 MARQUÉ PAR L'ANNONCE DE LA CONSTRUCTION DE NOUVELLES PLACES DE PRISON
1. Hors dépenses de personnel, des moyens en hausse de 143 millions d'euros (+ 4,6 %)
En 2017, 45 % des moyens supplémentaires sont consacrés à l'administration pénitentiaire
3. Le report du coût des annonces à l'après 2017
C. QUELQUES COMPARAISONS : LA JUSTICE, UNE PRIORITÉ ?
1. Une décision des juridictions administratives coûte 600 euros de plus qu'une décision des juridictions judiciaires
2. En 2017, la France consacre plus de moyens à l'audiovisuel public qu'à la justice judiciaire
II. PLUS DE 2 000 CRÉATIONS DE POSTES ENVISAGÉES EN 2017
I. LA JUSTICE JUDICIAIRE
A. LE DÉFI DU RECRUTEMENT ET DE LA GESTION PRÉVISIONNELLE DES EFFECTIFS
B. LA VOLONTÉ D'AMÉLIORER LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS
1. Des opérations immobilières et des moyens de fonctionnement pour accompagner la hausse des effectifs
2. L'accessibilité du nouveau Palais de justice de Paris en question
C. LES FRAIS DE JUSTICE : LE RETOUR DE LA SOUS-BUDGÉTISATION ?
1. Un « dérapage » des frais de justice en 2016
2. Des économies peu crédibles
3. Peut-on encore sauver la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) ?
a) Pourquoi onze ans après son lancement, la PNIJ n'est-elle toujours pas pleinement opérationnelle ?
b) Créer les conditions favorables à la poursuite de son déploiement
II. L'ACCÈS AU DROIT ET L'INDEMNISATION DES VICTIMES DU TERRORISME
1. Aide juridictionnelle : une réforme en partie financée par des hausses de fiscalité et qui pèsera sur 2018
2. L'indemnisation des victimes du terrorisme : pour une participation de l'État au nom de la solidarité nationale
a) Les compétences du fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI)
b) Le financement du FGTI
c) Un financement à faire évoluer
III. L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
1. Le « malaise carcéral »
2. Un programme immobilier pénitentiaire ambitieux dont le financement est reporté
3. Ressources humaines : l'enjeu de la fidélisation des personnels
4. La sécurité dans les établissements pénitentiaires : supprimer les téléphones portables
5. Remettre de l'ordre dans les extractions judiciaires
6. La prise en charge des détenus « radicalisés »
Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit, pour la mission « Justice », 8,584 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) soit une hausse de 391 millions d'euros (+ 4,8 %) par rapport à 2016, dont 320 millions d'euros de crédits hors compte d'affectation spéciale « Pensions ». En tenant compte des ressources extrabudgétaires bénéficiant au financement de l'aide juridictionnelle et à l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), le budget de la justice atteint 8,667 milliards d'euros.
Entre 2012 et 2015, la part du budget de la justice dans le budget de l'État1(*) a légèrement augmenté, passant de 3,12 % à 3,14 %. Pour les années 2016 et 2017, si l'exécution est conforme à la prévision, l'effort en faveur de la justice devrait être assez significativement renforcé, atteignant 3,21 % du budget de l'État en 2015 et 3,22 % en 2016.
Évolution du budget de la justice
et du budget de l'ensemble des ministères
Depuis le début des années 2000, la mission « Justice » connait une augmentation continue de ses moyens. Plus précisément, entre 2007 et 2012, le budget du ministère de la justice a augmenté de 1,13 milliard d'euros, soit + 18,4 %. Entre 2012 et 2017, il a augmenté de 1,28 milliard d'euros, soit + 17,6 %.
Évolution (2006-2017) des crédits de paiement de la mission « Justice »
Depuis 2012, les dépenses effectives demeurent en-deçà des crédits votés par le Parlement : il s'agit moins d'une maîtrise réelle des dépenses que de tentatives pour respecter la norme de dépenses, comme le montre l'augmentation des charges à payer.
L'exécution 2015 a mis en évidence une gestion tendue, avec un taux d'exécution des crédits de paiement de 99,4 % par rapport aux crédits prévus par la loi de finances initiale et de 99,1 % des crédits ouverts2(*).
Exécution de l'exercice 2015 par programme
Écart exécution-prévision 2015
2 994,67
3 064,76
4 703,14
- 710,53
- 52,36
- 45,19
9 194,56
7 894,23
7 849,61
- 924,41
- 44,62
Source : commission des finances du Sénat à partir du projet annuel de performances
Toutefois, à la fin de l'année 2015, les charges à payer3(*) s'élèvent à 360 millions d'euros, en hausse de 15 millions d'euros par rapport à l'année précédente.
Évolution (2012-2015) des charges à payer
Selon les informations transmises par le ministère de la justice, l'augmentation des charges à payer résulte :
- « d'une part, la fiabilisation progressive du recensement qui, en 2011 et même vraisemblablement en 2012, n'est pas encore exhaustif (...) » ;
- « d'autre part, l'augmentation tendancielle des reports de paiements sur la gestion suivante, au-delà des CAP frictionnelles, dans un contexte de contrainte budgétaire grandissante ».
Par conséquent, si les charges à payer en 2016 sont de la même ampleur qu'en 2015, leur résorption absorbera la quasi-totalité (90 %) de l'augmentation des crédits.
Plus de 60 % des crédits de la mission « Justice » correspondent à des dépenses de personnel.
Entre la loi de finances initiale pour 2016 et le présent projet de loi de finances, les dépenses autres que celles de personnel augmentent de 143 millions d'euros (+ 4,6 %). En particulier, 40 millions d'euros sont prévus pour le programme 166 « Justice judiciaire », afin notamment de renforcer les moyens des juridictions.
Évolution des crédits (hors dépenses de personnel) par programme
2. - 11 -
Évolution (2015-2017) des crédits de la mission « Justice »
Entre 2007 et 2017, 60 % de la hausse des moyens sont consacrés à l'administration pénitentiaire : en dix ans, sur 2,4 milliards d'euros de moyens supplémentaires attribués au ministère de la justice, l'administration pénitentiaire a bénéficié de 1,4 milliard d'euros.
Évolution (2007-2017)
de la mission « Justice » et du programme 107 « Administration pénitentiaire »
En 2017, sur une augmentation totale de 391 millions d'euros des crédits de paiement, 70 % (soit 272 millions d'euros) sont consacrés à l'administration pénitentiaire. S'agissant des autorisations d'engagement, la proportion est même de 90 %, en raison du programme immobilier pénitentiaire annoncé en octobre 2016 par le Gouvernement.
Si l'on analyse plus précisément la budgétisation des crédits de paiement de la mission, il apparaît que les moyens supplémentaires consacrés à l'administration pénitentiaire sont entièrement absorbés par l'évolution tendancielle des dépenses, en particulier l'impact des schémas d'emplois mis en oeuvre dans le cadre des plans de lutte antiterroriste (PLAT).
Plus généralement, pour l'ensemble du ministère de la justice, les mesures nouvelles (125,1 millions d'euros) sont pratiquement compensées par les économies (121,9 millions d'euros).
des mesures nouvelles et des économies proposées en 2017
Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses transmises par le Gouvernement
Au contraire, pour ce qui concerne les autorisations d'engagement, l'administration pénitentiaire et, mais dans une moindre mesure, la justice judiciaire, bénéficient de marges de manoeuvre nouvelles conséquentes : les dépenses réelles afférentes à ces engagements seront réalisées sur les exercices futurs.
Il est possible, à partir de documents budgétaires et de statistiques publiées par le ministère de la justice, de comparer à grands traits l'évolution des moyens consacrés à la justice judiciaire et à la justice administrative.
Entre 2007 et 2015, le budget de la mission « Justice » a augmenté de 27 %. Hors administration pénitentiaire, et protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), les moyens de la justice judiciaire sont passés de 2,87 milliards d'euros à 3,44 milliards d'euros, soit une hausse de 20 %4(*).
Sur la même période, selon le ministère de la justice5(*), le nombre de décisions en matière civile, commerciale et pénale a augmenté de 3,2 %, passant de 3,76 millions à 3,88 millions de décisions.
À titre de comparaison, sur la même période, le budget des juridictions administratives6(*) (hors Cour nationale du droit d'asile et fonction consultative du Conseil d'État) a augmenté de 42 %, passant de 239 millions d'euros à 339 millions d'euros.
L'activité des juridictions administratives, mesurée par le nombre d'affaires réglées7(*), a augmenté de 8,6 % sur la même période : en 2015, les juridictions administratives ont rendu 228 876 décisions, contre 210 656 en 2007.
Évolution (2007-2015) du budget de la justice administrative
et de la justice judiciaire
Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports annuels de performances (RAP) 2007 à 2015
On peut ainsi calculer, de façon sommaire, le « coût » d'une décision rendue par chacun des deux ordres de juridiction : en dix ans, l'écart de coût a été multiplié par 1,6, passant de 370 à près de 600 euros.
Évolution du « coût » d'une décision rendue par les deux ordres de juridiction
Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP et des chiffres-clés de la justice
Si l'on alignait le coût, par décision rendue, des deux ordres de juridiction, le budget de l'autorité judiciaire devrait augmenter de 2 milliards d'euros (soit + 50 %), ou celui des juridictions administratives diminuer d'un tiers (- 118 millions d'euros).
Sur la même période, la juridiction administrative a réduit ses délais de jugement - au contraire des juridictions judiciaires.
S'agissant de la justice judiciaire, sur onze critères relatifs à la durée des procédures et à l'âge du stock des affaires, deux seulement se sont améliorés entre 2007 et 2015, alors que les trois critères d'écoulement du stock d'affaires dans l'ordre administratif présentent une évolution positive entre 2007 et 2015.
Évolution (2007-2015) de critères relatifs à la durée moyenne
et à l'âge du stock des affaires (justice judiciaire)
Source : commission des finances du Sénat à partir des chiffres-clés de la Justice 2008 et 2016
Selon une étude8(*) réalisée pour le compte de l'Ordre des avocats de Paris, 69 % des personnes interrogées estiment que la justice fonctionne globalement mal et 73 % d'entre elles pensent que la justice et les juges ne bénéficient pas de moyens suffisants pour faire correctement leur travail.
En 2017, les moyens de la justice judiciaire, c'est-à-dire ceux consacrés au fonctionnement des juridictions, aux dépenses de personnel (magistrats, greffiers, personnels d'encadrement), à ses développements informatiques, seront de 3,74 milliards d'euros9(*), contre 3,93 milliards d'euros de dépenses publiques en faveur l'audiovisuel public.
Comparaison des projets de budget 2017
Chaque année, la France consacre moins de moyens publics pour la justice que pour l'audiovisuel public. Les niveaux de déficit et de dette publics doivent inciter à faire des choix.
Le présent projet de loi de finances prévoit la création de 2 100 équivalents temps plein (ETP), dont 1 403 au titre de la lutte contre le terrorisme et la radicalisation.
Répartition par programme du projet de création de 2 100 ETP en 2017
Pour 2016, le plafond d'emplois est fixé à 80 988 équivalents temps plein travaillé (ETPT). L'impact des schémas d'emplois conduit à une augmentation du plafond d'emplois de 2 014 ETPT (hors mesures de périmètre et de transfert et corrections techniques), soit + 2%.
Évolution des schémas d'emplois en 2017 par programme
Extension en année pleine des schémas d'emplois 2016
Impact des schémas d'emplois 2017
Les dépenses de personnel (hors contributions au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions »)10(*) augmentent, entre la loi de finances initiale pour 2016 et le projet de loi de finances pour 2017, de 178 millions d'euros, soit + 5,2 %.
Évolution (2016-2017) des dépenses de personnel11(*) par programme
Le coût de la création des 2 100 emplois est évalué à 51 millions d'euros, et l'extension en année pleine des créations d'emplois décidées en 2016 à 44 millions d'euros. Ainsi, le coût des créations de postes prévues en 2016 et 2017 représente la moitié de la hausse des dépenses de personnel ; le reste correspond principalement à des mesures statutaires et indemnitaires et au relèvement de la valeur du point d'indice.
Le coût des mesures statutaires et indemnitaires est ainsi évalué à 41,1 millions d'euros :
- 15,1 millions d'euros correspondent aux mesures relatives aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations (PPCR) ;
- 10,7 millions d'euros correspondent à la mise en oeuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).
Quant au relèvement de la valeur du point d'indice, la dépense supplémentaire est évaluée à 26,6 millions d'euros en 2017.
À titre de comparaison, sur la base du coût moyen « chargé » (hors CAS « Pensions »), cette enveloppe aurait permis le recrutement de 465 nouveaux magistrats (en plus des 238 prévus) ou de 789 greffiers (en plus des 465 prévus) ou encore de 848 surveillants pénitentiaires (en plus des 878 prévus).
Par rapport à 2016, les crédits du programme « Justice judiciaire » augmentent de près de 120 millions d'euros, dont 80 millions d'euros correspondent à des dépenses de personnel.
Détail de l'évolution (2016-2017) des crédits par « brique » de budgétisation
Variation (CP) 2016-2017
DEPENSES DE PERSONNEL (TITRE 2)
AUTRES DEPENSES (HORS TITRE 2)
Fonctionnement courant - hors immobilier
Immobilier - Occupant
Immobilier - Propriétaire
Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice au questionnaire
Sur 80 millions d'euros d'augmentation des dépenses de personnel, 35,5 millions d'euros correspondent à l'impact du schéma d'emplois et 16 millions d'euros sont destinés à financer des mesures statutaires et indemnitaires.
Évolution (2010-2017) de l'écart au plafond d'emplois
(programme 166 « Justice judiciaire »)
Interrogé sur l'écart grandissant entre l'exécution et le plafond d'emplois, le ministère de la justice a indiqué que « cette sous-consommation est liée à différents facteurs :
« - les moindres recrutements qu'attendus (par exemple, recrutement des magistrats latéraux en 2012) ;
« - le report en fin d'année de recrutements prévus en cours d'année ;
« - la sous-évaluation des départs en retraite ».
La gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences devient un véritable défi pour la direction des services judiciaires, en raison d'un nombre important des départs en retraite dans les cinq prochaines années, qu'il s'agisse des magistrats ou surtout des fonctionnaires.
S'agissant des fonctionnaires, le nombre maximum de départ en retraite devrait être atteint en 2020. Selon la direction des services judiciaires, « après les importants recrutements dans le corps des greffiers ces dernières années, le renouvellement des effectifs se poursuivra à un rythme élevé puisque ce sont 32,5 % des effectifs actuels de fonctionnaires qui devraient partir en retraite dans les dix prochaines années ».
Évolution du nombre de départs en retraite (magistrats et fonctionnaires)
(fonctionnaires) (magistrats)
La localisation des fonctionnaires :
un problème d'attractivité de l'Île-de-France
« Les cours d'appel les plus confrontées à des difficultés liées à leur défaut d'attractivité pour les fonctionnaires, toutes catégories confondues, sont les cours d'appel de Paris et de Versailles. Les juridictions de ces cours d'appel connaissent les plus forts taux de départs d'agents en mutation.
« Faute de candidats suffisants par voie de mutation entrantes vers ces juridictions, les vacances de postes entraînées par ces départs importants sont généralement comblées par des sorties d'école de directeurs des services de greffe et de greffiers ainsi que des recrutements de secrétaires administratifs et d'agents de catégorie C. Ces fonctionnaires, issus de recrutements nationaux, obtiennent par la suite leur mutation après environ deux années de présence au sein de ces juridictions de l'Île-de-France, expliquant ainsi les forts taux de départs constatés et entretenant un phénomène de rotation rapide des personnels.
« Un des freins à la « fidélisation » des agents tient, dans certaines juridictions, entre autres, à la difficulté rencontrée par les agents pour trouver un logement proche de leur nouvelle affectation. Ce constat, qui touche en priorité la région parisienne, se vérifie également dans l'ensemble des grandes métropoles.
« Afin de limiter les conséquences de cette situation, le ministère de la justice, sous la coordination du secrétariat général et son bureau d'action sociale (BASCT), mène depuis 2004 une politique active en faveur du logement social en priorité dans les villes où le marché de l'immobilier est le plus tendu.
« En quelques années, le ministère s'est doté de son propre parc de logements sociaux au profit de ses agents. Cette politique volontariste se concrétise notamment par la mise à disposition des personnels de logements construits par des bailleurs sociaux sur des terrains appartenant au ministère et de logements réservés en contrepartie d'un financement (1 922 logements).
« Afin de poursuivre cette politique, le ministère a prévu en 2016 un budget de 2 900 000 €.
« Ce budget doit aussi permettre de procéder, dans les régions enregistrant de fortes arrivées en primo-affectation, à des réservations de logements meublés, type studios ou F1, qui sont particulièrement adaptés à la demande des intéressés, notamment à Paris et en région parisienne.
« Ces réservations viendront compléter les démarches faites directement, sur le plan local, auprès des bailleurs et des SRIAS, par les départements des ressources humaines et de l'action sociale. Ainsi, la section régionale interministérielle d'action sociale (SRIAS) Île-de-France a engagé depuis plusieurs années une action en faveur des agents nouvellement nommés dans la région francilienne qui rencontrent des difficultés pour se loger. Cette action vient en complément des dispositifs ministériels sans s'y substituer et s'élargit en 2016 à une aide pour les agents rencontrant des difficultés temporaires de logement. Cette aide prend la forme d'un carnet de chèques nuitées d'une valeur de 300 ou 600 euros selon les situations. Ces coupons sont utilisables en paiement de nuitées hôtelières auprès d'hôtels adhérant au dispositif ou à défaut, pour le règlement de produits alimentaires.
« L'enjeu est prioritaire pour la direction des services judiciaires qui est confrontée chaque année à une rotation importante dans le corps des greffiers compensée par des sorties d'école de greffiers représentant près d'un tiers des promotions.
« En mars 2016, un groupe de travail sur les juridictions fragilisées a été mis en place à la demande du Garde des sceaux, ministre de la justice, et poursuivra ses travaux au dernier trimestre.
« L'un des objectifs poursuivi est notamment d'identifier les critères de détection des juridictions en voie de fragilisation, tant sur le plan des ressources humaines (manque d'attractivité, effectifs ayant une importante rotation, absentéisme supérieur à la moyenne...) que sur le plan de l'activité, afin d'anticiper les difficultés et identifier les dispositifs d'accompagnement à mobiliser pour permettre l'amélioration de leur situation.»
Malgré les créations de postes, il y a moins de magistrats en juridictions en 2016 qu'en 2012.
Évolution des effectifs théoriques et réels de magistrats affectés en juridictions depuis 2008
N.B. : les effectifs théoriques correspondent aux circulaires de localisation des emplois [Sont comptabilisés dans la circulaire de localisation des emplois (C.L.E.), les postes de magistrats localisés dans les tribunaux et les cours d'appel.]
Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice
Tableau général des recrutements dans le corps judiciaire
3 Concours d'accès à l'ENM (admis)
+n.d**
2 Concours complémentaires
+nd**
(art. 22-23 et 41-9) ***
33 (au 30/06/2016)
+ n.d**
Nominations sur titre en qualité d'auditeurs de justice (art. 18-1)
déc*
Détachement judiciaire (art. 41)
13 (au 30/06/2016)
Magistrats exerçant à titre temporaire (art. 41-10)
4 (au 30/06/2016)
Conseillers et avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire
(art. 40-1)
L'augmentation des dépenses de fonctionnement (+ 15 millions d'euros) s'explique notamment par une enveloppe de 5 millions d'euros destinée à « l'amélioration des conditions de travail par le renouvellement du matériel technique, mobilier ».
Par ailleurs, les dépenses immobilières augmentent au total de 58 millions d'euros, dont 22 millions d'euros au titre de l'immobilier occupant : 7,5 millions d'euros seraient consacrés à la « maintenance et [à] l'entretien des bâtiments judiciaires » et 2,5 millions d'euros au « financement des besoins de fonctionnement liés à la hausse des effectifs en juridiction (hors PLAT) ». Comme l'indiquait Marielle Thuau, directrice des services judiciaires, lors de l'audition conjointe de la commission des finances et de la commission des lois du Sénat12(*), cette enveloppe permet de financer le « « sac à dos », qui correspond au coût de fonctionnement d'un nouvel arrivant : il s'agit de ne pas aggraver le fonctionnement courant des juridictions par l'arrivée importante de personnel ».
Enfin, 4,2 millions d'euros seraient dédiés au « financement du déménagement dans la nouvelle cité judiciaire des Batignolles ».
S'agissant de l'immobilier dont l'État est propriétaire, l'augmentation des crédits de 36 millions d'euros se justifie principalement par le versement des loyers du nouveau Palais de justice de Paris (aux Batignolles), pour un montant total de 19 millions d'euros et la poursuite des projets conduits par l'Agence pour l'immobilier judiciaire (APIJ).
Par ailleurs, le coût (8 millions d'euros) des adaptations résultant de l'adoption de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle (« fusion et intégration des tribunaux des affaires de sécurité sociale et des tribunaux du contentieux de l'incapacité, mise en place des services d'accueil unique du justiciable et transferts des tribunaux de police ») serait compensé par des économies.
En 2004, l'établissement public de Palais de justice de Paris (EPPJP) a été créé13(*) pour concevoir et réaliser le futur palais de justice de Paris qui accueillera le tribunal de grande instance, le tribunal de police et les tribunaux d'instance. Après de longues hésitations14(*), il a été décidé, en 2009, de situer le nouveau Palais de justice dans la zone d'aménagement concerté (ZAC) Clichy-Batignolles.
En 2012, à l'issue d'une procédure de mise en concurrence, l'EPPJP a signé un contrat de partenariat par lequel il confié à Arelia la conception, le financement, la construction, l'équipement, l'entretien, la maintenance et la délivrance de prestations concourant au service public de la justice pendant 27 ans après la date de prise de possession.
En janvier 201315(*), le Président de la République a annoncé la poursuite du projet et les travaux ont commencé en juin 2013.
Toutefois, l'association « Justice dans la cité » ayant introduit plusieurs recours contre le contrat de partenariat en 2012, les travaux ont été interrompus pendant neuf mois car, en raison de l'insécurité juridique résultant des procédures en cours, les banques ont refusé de prêter la société de projet.
À la suite des conclusions du rapporteur public du Conseil d'État de rejet du pourvoi en cassation, la société de projet a décidé de reprendre les travaux au printemps 2014 et le Conseil d'État a effectivement rejeté le pourvoi de l'association en octobre 2014.
Le coût total du projet s'élève à 2,3 milliards d'euros sur 27 ans. Chaque année, l'État versera donc à Arelia 80 millions d'euros, dont 19 millions d'euros prévus à ce titre en 2017.
La livraison est contractuellement fixée au 30 juin 2017. Le ministre la justice a annoncé, le 6 octobre 2016, que le déménagement serait décalé au deuxième trimestre 2018 en raison de la nécessité de renforcer les dispositifs de sécurité.
L'accessibilité du nouveau Palais de justice de Paris, tant pour les personnels que pour les « visiteurs » (prévenus, victimes, avocats, etc.) paraît problématique.
En effet, alors que l'achèvement des travaux de prolongation de la ligne 14 du métro était annoncé fin 2017, il serait désormais programmé pour 2019. Le tramway (T3) qui desservira le tribunal, devrait fonctionner seulement à partir de la fin de l'année 2018.
À partir de juin 2018, les 2 500 personnels et les 9 000 visiteurs quotidiens devront utiliser la ligne 13 (saturée) du métro ou la ligne C du RER. Le recours à un véhicule personnel ne sera pas facilité : les places de stationnement sont rares dans ce quartier actuellement en travaux, et les places de parking prévues pour le personnel sont largement insuffisantes : 180 places de stationnement sont prévues, dont 80 seraient réservées pour nécessités de service.
Selon les informations transmises par la direction des services judiciaires et les responsables de l'EPPJP, des discussions seraient en cours avec la régie autonome des transports parisiens (RATP), pour renforcer la fréquence des bus en provenance de la gare Saint-Lazare ou du Pont Cardinet.
En 2016, le montant prévisionnel des frais de justice était de 509 millions d'euros, soit une augmentation assez significative (+ 33 millions d'euros, soit 7 % par rapport à la dépense effective de l'année précédente). Cette hausse était justifiée par la nécessité de réduire les charges à payer et de prendre en compte le paiement des cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du service public (COSP). Toutefois, la sous-estimation de cette dépense et la surestimation des mesures d'économies a conduit le Gouvernement à augmenter de 40 millions d'euros le montant des frais de justice par le décret d'avance du 3 octobre 2016.
En particulier, selon le ministère de la justice,« le report de l'entrée en vigueur de la réforme de la médecine légale n'a pas permis de réaliser les économies initialement prévues à hauteur de 17 millions d'euros. De même, le décalage du calendrier de déploiement de la plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) limite l'impact des économies à ce titre à 1 million d'euros au lieu des 27,5 millions d'euros prévus initialement en LFI ».
Pourtant, selon le rapport16(*) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le décret d'avance « le Gouvernement indique que ces frais sont en hausse à la suite des attentats, en raison d'un nombre plus élevé d'enquêtes et de réquisitions techniques ». D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, « l'enveloppe complémentaire obtenue en décret d'avance visera à terminer la gestion 2016 des cours d'appel avec en moyenne des charges à payer ramenées à 30 jours de dépense 2016, soit un délai de paiement conforme aux engagements pris auprès des fournisseurs à la mise en place du portail chorus ».
Si l'on peut saluer cette précaution, il n'en demeure pas moins que les dettes ne sont pas résorbées sur le budget opérationnel de programme (BOP) central, qui porte plus d'un tiers des dépenses en 2015 - mais uniquement sur celui des cours d'appel. Selon les informations transmises par le ministère de la justice, « la prévision de charges à payer à la fin de l'année 2016 est de 115,1 millions d'euros dans l'hypothèse de l'absence de tout décret d'avance ou d'ouverture en collectif de fin d'année ». Grâce au décret d'avance, les charges à payer pourraient donc diminuer significativement, à 75 millions d'euros.
évolution de la prévision, de l'exécution et des charges à payer
En 2015, les charges à payer, évaluées à 126,5 millions d'euros, représentent environ 30 % de la dépense totale.
Le présent projet de loi de finances prévoit une diminution des frais de justice de près de 7 % (34 millions d'euros) par rapport aux crédits initialement prévus en 2016 et de 51 millions d'euros, soit - 10 % par rapport à la prévision de dépense actualisée.
Une part prépondérante des économies résulterait de « la mise en oeuvre complète en année pleine de la plate-forme nationale d'interceptions judiciaires17(*) » (35 millions d'euros) qui n'est toujours pas pleinement opérationnelle (cf. infra) et la réorganisation du schéma de médecine légale (7 millions d'euros).
Quant à l'apurement des charges à payer, il est reporté à des jours meilleurs.
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant une diminution de 8,2 millions d'euros des crédits du programme « Justice judiciaire », « permise principalement par un effort supplémentaire d'optimisation des dépenses de frais de justice et d'investissement immobilier ».
Une part importante (environ 25 %) des frais de justice correspond au coût des interceptions judiciaires qui étaient assurées, jusqu'en 2015, par des prestataires privés, payés à l'acte. Il s'agit à la fois des écoutes téléphoniques, des factures détaillées (les « fadettes ») mais aussi, désormais, des données de géolocalisation
Dès 2004, un rapport d'inspection remis au Premier ministre recommandait la création d'une structure nationale pour recevoir puis acheminer vers les officiers de police judiciaires des données des opérateurs de télécommunication dans les meilleures conditions de sécurité et de traçabilité.
Selon la Cour des comptes, à partir des années 2000, le ministère de la justice « a été confronté à une augmentation spectaculaire des charges de gestion, qui a conduit les greffes des tribunaux au bord de l'asphyxie, entrainant des retards de paiement et des contentieux qui se sont soldés par des transactions financières avec ses créanciers ; en outre, les prix payés pour les prestations ont été, depuis des années, très largement supérieurs aux coûts supportés par les prestataires techniques et aussi, pendant certaines périodes, par les opérateurs de communication électronique (OCE). Les différentes réformes engagées par le ministère de la justice, comme la création de tarifs pour les prestations des OCE à partir de 2007 ou la mise en place d'un circuit centralisé et simplifié pour le paiement de cette catégorie de frais de justice à partir de 2012, n'ont été que des remèdes provisoires »18(*).
La décision de création d'une plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), a été prise en 200519(*), afin notamment de contenir l'évolution des frais de justice en matière d'interceptions judiciaires.
La Cour des comptes identifie plusieurs causes : une complexité du projet initialement sous-estimée, la faiblesse de la délégation aux interceptions judiciaires du ministère de la justice, les freins « allant de l'opposition des sociétés privées (...) jusqu'aux difficultés de coopération entre les ministères concernés » et le pilotage interministériel insuffisant.
Alors qu'il était initialement prévu que la PNIJ soit opérationnelle dès 2007, à la fin de l'année 2014, une note de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) destinée aux présidents des tribunaux, indique que « dans l'attente de la mise en service de la PNIJ, les écoutes ne peuvent être réalisées qu'auprès de prestataires privés ».
La mise en service de la PNIJ a débuté en février 2015 dans douze sites pilotes correspondant à trois cours d'appel.
Les syndicats de policiers, rencontrés en mai 2016, ont reconnu que les demandes de factures détaillées et les réquisitions (c'est-à-dire la demande de mise sur écoute) aux opérateurs de téléphonie étaient beaucoup plus rapides grâce à la PNIJ. Ils ont toutefois indiqué ne plus y recourir en matière d'écoutes téléphoniques en raison de problèmes d'ergonomie entraînant une perte de temps considérable, notamment par rapport aux logiciels fournis par les prestataires extérieurs et à cause de l'absence de fiabilité, constatée lors d'une opération de maintenance réalisée par Thalès au mois de mars 2016 et qui a rendu indisponible la plateforme pendant plusieurs heures.
La loi de lutte contre le terrorisme20(*) a prévu que les services enquêteurs doivent obligatoirement recourir à la PNIJ à compter du 1er janvier 2017, « sauf impossibilité technique ».
Selon les informations transmises par le ministère de la justice, « son déploiement sur l'ensemble du territoire national est prévu pour juin 2016 et le recours majoritaire à la PNIJ (80 %) devrait être effectif en décembre 2016 ».
D'après le ministère de la justice, en octobre 2016, environ 5 000 enquêteurs utilisent la plateforme chaque jour, et 70 % des réquisitions de prestations annexes (en particulier les factures détaillées, dites « fadettes ») sont effectuées par son biais. Toutefois, s'agissant des interceptions de communications électroniques, c'est-à-dire les écoutes proprement dites, seules 33 % sont effectuées via la PNIJ.
Dans son référé, la Cour des comptes s'interroge sur le choix initial de faire héberger la PNIJ, non par l'État, mais par un prestataire privé. La Cour des comptes « n'a pas pu déterminer avec certitude les raisons qui ont conduit le ministère de l'Intérieur à refuser d'installer la Plateforme dans l'un de ses sites informatiques sécurisés, alors même que des études conduites préalablement avaient formé des recommandations en ce sens. Face à une décision aussi importante, le ministère de la justice, avant de confier l'hébergement à une société privée, aurait dû solliciter une décision interministérielle afin de trouver une solution plus conforme aux intérêts sécuritaires et financiers à moyen terme de l'État ».
À la suite du référé de la Cour des comptes de février 2016, le Premier ministre a demandé qu'un audit soit réalisé, qui étudierait notamment la possibilité d'une internalisation de la PNIJ au sein de l'État.
Quoi qu'il en soit, le principe de la création d'une plateforme ne doit pas être remis en cause car elle permet un gain d'efficacité et de temps pour les services enquêteurs et la réalisation d'économies, à condition qu'elle fonctionne de façon satisfaisante.
Le coût cumulé de la PNIJ serait de 121,2 millions d'euros21(*), contre un coût initialement évalué (et manifestement sous-estimé) de 20 millions d'euros. À titre de comparaison, en 2015, environ 111 millions d'euros ont été versés à des sociétés privées pour les interceptions judiciaires.
Pour la Cour des comptes, les économies immédiates permises par la PNIJ s'élèveraient à 65 millions d'euros en année pleine.
En 2017, les économies seraient de 35 millions d'euros, dont 32 millions d'euros au titre de la suppression des frais de location de matériel d'interception et de 3 millions d'euros s'agissant de la diminution des frais des opérateurs de communication électronique grâce à la dématérialisation des échanges entre les enquêteurs et les opérateurs. La réduction du recours aux prestataires privés, compte tenu des difficultés de la PNIJ dans un contexte de menace terroriste paraît toutefois peu probable.
S'agissant de la géolocalisation, selon les informations transmises par le ministère de la justice, « le décalage du calendrier de réalisation de la plate-forme reporte à mi-2017 la mise en service des capacités de géolocalisation des terminaux de communications ».
Quelles que soient les conclusions de l'audit, il est indispensable que l'ensemble des ministères concernés (ministères de la justice mais aussi de l'intérieur et Premier ministre) se mobilisent pour que la plateforme soit utilisable dans les meilleures conditions par les services enquêteurs.
D'une part, une coordination interministérielle est nécessaire, au niveau technique ou politique, afin de s'assurer de l'interopérabilité des systèmes (notamment entre la gendarmerie et la police nationale) et du respect des orientations. L'appui de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) et de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), rattachés au Premier ministre, sont également déterminants, pour assurer un haut degré de sécurité de la PNIJ et pour rééquilibrer, au profit de l'État, les relations avec Thalès.
En outre, l'association du ministère de l'intérieur devra être favorisée, notamment dans la perspective des évolutions technologiques futures. À ce titre, la PNIJ devra faire la preuve de sa capacité à s'adapter rapidement aux futures évolutions technologiques. Dans tous les cas, la capacité à recourir à des prestataires privés, de façon ponctuelle, ne devrait pas être exclue, notamment pour les affaires les plus sensibles. En outre, la possibilité de faire évoluer la PNIJ (ou au moins certaines parties), sans dépendre uniquement de Thalès, sera un enjeu financier crucial à moyen terme.
Enfin, si des investissements complémentaires peuvent s'avérer nécessaires pour rendre opérationnelle la PNIJ (5,6 millions d'euros sont prévus en 2017), ils ne doivent pas conduire, année après année, à l'éviction ou au report d'autres projets informatiques contribuant à la modernisation de la justice.
Selon les chiffres-clés 2016 de la justice, en 2015, sur 901 986 admissions à l'aide juridictionnelle, 542 799 concernent des contentieux civils et administratifs. Sur 819 542 admissions à l'aide juridictionnelle totale, 104 860 concernent des divorces et 25 041 les conditions de séjour des étrangers.
Selon l'étude précitée réalisée pour l'Ordre des barreaux de Paris, 24 % des personnes ont renoncé à faire appel à la justice pour des raisons financières - et 11 % y ont même renoncé plusieurs fois. Parallèlement, 59 % des personnes interrogées connaissaient la possibilité de bénéficier de l'aide juridictionnelle.
Depuis le milieu des années 2000, de multiples rapports ont étudié l'aide juridictionnelle et formulé des propositions visant à assurer l'accès au droit au plus grand nombre, tout en maîtrisant les frais afférents.
Depuis 2011, le financement de l'aide juridictionnelle a été fréquemment modifié : créée en 2011, la contribution pour l'aide juridique (CPAJ) qui prenait la forme d'un droit de timbre de 35 euros et représentait une recette de 60 millions d'euros, a été supprimée en 2014.
La loi de finances pour 2015 a alors « diversifié » les modes de financement de l'aide juridictionnelle, en augmentant des taxes existantes (taxe spéciale sur les contrats de protection juridique et taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice). La loi de finances pour 2016 a revalorisé le seuil de revenu à partir duquel il est possible de bénéficier de l'AJ, augmentant le nombre de personnes éligibles.
Évolution du financement de l'aide juridictionnelle
(LFI*)
Dépense sur crédits budgétaires (2011-2015) et crédits (2016)
Produit de la CPAJ et/ou autres recettes affectées
Évolution de la trésorerie des CARPA entre les fins d'année N et N - 1
+ (3) - (4)
* montant de la LFI corrigé de l'annulation de 13 M€ de crédits intervenue en juin 2016.
Au total, pour 2017, la dépense totale d'aide juridictionnelle est évaluée à 454 millions d'euros, y compris les ressources extrabudgétaires, soit une augmentation de 60 millions d'euros par rapport à la dotation prévue par la loi de finances initiale 2016.
Selon le ministère de la justice, « cette augmentation est justifiée par l'extension en année pleine des effets de la réforme de l'aide juridictionnelle décidée en 2016 (tendanciel de + 45,6 millions d'euros sur l'aide juridictionnelle) et par 14,6 millions d'euros de mesures nouvelles dont 14,4 millions d'euros au titre de la mise en oeuvre de l'unité de valeur unique pour le règlement de l'aide juridictionnelle aux avocats à 30 euros (contre 26,5 euros en moyenne auparavant)»22(*).
Plus précisément, le coût du relèvement du plafond d'admission à l'AJ au 1er janvier 2016 s'élève à 21,2 millions d'euros et celui de la revalorisation de l'unité de valeur de référence23(*) à 27,3 millions d'euros. Ces dépenses demeurent proches des évaluations réalisées fin 2015 par le Gouvernement.
Le coût de la mise en oeuvre de l'unité de valeur unique, initialement fixée à 30 euros par l'article 57 du présent projet de loi de finances, est estimé à 14,4 millions d'euros en 2017, et même à 35,3 millions d'euros en 2018.
Le financement de cette mesure pèsera donc principalement sur le budget 2018.
Selon le ministère de la justice, « pour maîtriser les dépenses d'aide juridictionnelle, une attention particulière a été portée sur quatre points :
« - les contrôles sur l'attribution de l'aide juridictionnelle lorsque celle-ci est destinée à rétribuer un avocat commis d'office.
« - le filtrage des demandes d'aide juridictionnelle en fonction du bien-fondé de l'action en justice.
« - la prise en charge de la rétribution de l'avocat intervenant à l'aide juridictionnelle par la partie perdante, rendue plus attractive à compter du 1er janvier 2014.
« - la mise oeuvre du principe de subsidiarité de l'aide juridictionnelle quand les frais de justice peuvent être pris en charge par une assurance de protection juridique, facilitée depuis février 2015 ».
Le relèvement du plafond de l'aide juridictionnelle et une rémunération plus juste des missions effectuées par les avocats au titre de l'AJ sont donc passés par une augmentation « cachée » de la fiscalité.
Un fonds de garantie public des victimes des actes de terrorisme a été créé par la loi du 9 septembre 198624(*). En 1990, a été créé le fonds de garantie de victimes des actes terroristes et autres infractions (FGTI), chargé de l'indemnisation des victimes du terrorisme mais aussi de la prise en charge des victimes d'infractions de droit commun.
Entre 2004 et 2016, les compétences du FGTI ont été progressivement élargies, notamment à l'indemnisation de victimes d'infractions entrainant un dommage corporel grave, de victimes de certaines infractions d'atteintes aux biens (vol, escroquerie, abus de confiance), aux personnes victimes de la destruction par incendie de leur véhicule terrestre à moteur ou encore à l'aide au recouvrement des dommages et intérêts accordés aux victimes par une juridiction pénale.
L'élargissement de ses compétences se justifiait à l'époque par l'abondante trésorerie du fonds.
Aujourd'hui, sa principale mission, en termes d'effectifs et de moyens, concerne l'indemnisation des victimes d'infractions souffrant de préjudices graves et le service d'aide au recouvrement des dommages et intérêts pour les victimes d'infractions (SARVI).
L'article L. 422-1 du code des assurances prévoit que « ce fonds, doté de la personnalité civile, est alimenté par un prélèvement sur les contrats d'assurance de biens ». Depuis 2014, la loi25(*) a prévu que « le montant de la contribution, compris entre 0 euro et 6,50 euros, est fixé par arrêté du ministre chargé des assurances ».
En 2014, le FGTI a versé 290 millions d'euros aux victimes :
- 256 millions d'euros aux victimes d'infractions ;
- 27 millions d'euros au titre du service d'aide au recouvrement des victimes (SARVI) ;
- 6,5 millions d'euros aux victimes de terrorisme, soit 2,2 % du total.
En 2014, les contributions des assurés (285 millions d'euros) sont inférieures à l'indemnisation de l'ensemble victimes (290 millions d'euros). C'est pourquoi, il a été décidé, en 2015, d'augmenter le prélèvement sur les contrats d'assurance.
Le prélèvement s'élève à 4,30 euros depuis janvier 201626(*) (3,30 euros précédemment), soit, à partir de 2016 une recette annuelle de l'ordre de 370 millions d'euros - contre 285 millions d'euros auparavant.
Le 19 octobre 2016, le Gouvernement a annoncé un nouveau relèvement du prélèvement à 5,90 euros. Les ressources supplémentaires sont évaluées à 140 millions d'euros par an.
En un an, le prélèvement a donc augmenté de 79 %, soit 2,60 euros par contrat d'assurance. Les recettes annuelles du fonds de garantie tirés de ce prélèvement sont passées de 285 millions d'euros par an en 2015 à 500 millions d'euros par an à partir de 2017.
Si le prélèvement sur les contrats d'assurance constitue la principale ressource du fonds, le FGTI est également financé par le produit du placement de ces sommes (environ 50 millions d'euros) et des sommes recouvrées auprès d'auteurs d'infractions.
Les placements du FGTI s'élèvent aujourd'hui à 1,3 milliard d'euros.
Aussi, le FGTI n'aura pas de difficulté, à court terme, à indemniser les victimes d'actes de terrorisme : des acomptes sur l'indemnisation ou les frais d'obsèques sont versés dans l'urgence, une semaine après l'événement, puis progressivement, au cours des mois et des années suivants. Aujourd'hui, selon la direction du FGTI, 5,2 millions d'euros de provisions ont déjà été versées à environ 500 victimes ou ayant droit des attentats de janvier 2015, novembre 2015 et juillet 2016.
Toutefois, son modèle de financement déjà fragile en 2014 a été déséquilibré par les attentats.
Quelques chiffres relatifs à l'indemnisation des victimes d'actes terroristes
Entre 1986 et 2014, 4 070 victimes du terrorisme ont été indemnisées pour un montant total de 106 millions d'euros. À ce jour, le même nombre de victimes est à déplorer pour les années 2014 à 2016.
Pour les attentats de Paris en novembre 2015 et de Nice en juillet 2016, le montant total des indemnisations est évalué à environ 700 millions d'euros, avec des décaissements qui s'étaleront sur une période de trois à quatre années.
S'il n'existe pas, à ce jour, de difficulté à indemniser rapidement les victimes du terrorisme, il n'en demeure pas moins que la création d'un fonds national financé par l'État et doté de crédits budgétaires, pourrait s'avérer à la fois utile et nécessaire. Il ne serait mobilisé que dans le cas où l'indemnisation des victimes d'actes terroristes mettrait en difficulté le FGTI, compte tenu de ses ressources.
Un tel financement permettrait d'assurer une indemnisation rapide en cas de nouvel attentat nécessitant la mobilisation de sommes trop importantes pour le fonds de garantie, tout en évitant le risque de créer des réserves en vue d'une dépense par nature volatile et que l'on souhaite nulle.
Farhad Khosrokhavar, sociologue associé à l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS) a récemment publié un ouvrage27(*) sur les prisons françaises, dont l'ambition est de « remettre en cause la dichotomie tranchée entre détenus et surveillants, notamment en soulignant qu'ils peuvent souffrir du même type de maux, certes sous des formes différentes, qu'on pourrait qualifier de malaise carcéral ».
La première manifestation de ce malaise résulte de la surpopulation carcérale, particulièrement dans les maisons d'arrêt.
Selon le ministère de la justice28(*), au 1er octobre 2016, la France comptait 68 513 écroués détenus (+ 4,2 % par rapport au 1er octobre 2015), pour 58 476 places opérationnelles (+ 1,1 % par rapport au 1er octobre 2015), soit une densité carcérale de 117,2 %. Dans les maisons d'arrêt, la surpopulation s'élève à 140 %, avec trois établissements ou quartiers dont le taux d'occupation est supérieur à 200 %.
En un an, le nombre de matelas au sol est passé de 988 à 1 430, soit une augmentation de 4,4 % et entre 2015 et 2016, malgré la création de 720 nouvelles places opérationnelles.
L'encellulement individuel, consacré par la loi pénitentiaire de 200929(*) a introduit une dérogation pour une durée de cinq ans, prolongée par la loi de finances rectificative pour 201430(*).
Les conséquences de la surpopulation carcérale sont multiples : à la fois sur la prise en charge des détenus et la politique de lutte contre la récidive et de réinsertion, sur la violence, la dignité des détenus mais aussi sur les conditions de travail du personnel pénitentiaire.
Le ministre de la justice a annoncé, en octobre 2016, un ambitieux plan de construction d'établissements pénitentiaires. Ce programme immobilier prévoit la création :
- de neuf maisons d'arrêt, soit 4 355 places supplémentaires à horizon 2023 (924 millions d'euros d'autorisation d'engagement, aucun crédit de paiement) ;
- de 16 nouveaux quartiers de préparation à la sortie (QPS) permettant la création de 1 740 places à horizon 2024 (235 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 2,6 millions d'euros de crédits de paiement).
Pour initier ce programme, une enveloppe de 1,2 milliard d'euros d'autorisations d'engagement est prévue dans le présent projet de loi de finances, mais elle n'est assortie de pratiquement aucun crédit de paiement.
Autrement dit, grâce à ce subterfuge, le Gouvernement peut annoncer un programme immobilier ambitieux sans dégrader le déficit public. Il autorise ainsi l'administration pénitentiaire à initier les recherches de terrain et à engager les dépenses afférentes ; charge au prochain Gouvernement de trouver les moyens pour les financer.
Par ailleurs, 977 millions d'euros en autorisations d'engagement (et 9,1 millions d'euros en crédits de paiement) sont prévus pour le renouvellement de plusieurs marchés de gestion déléguée.
Le présent projet de loi de finances prévoit la création de 1 255 emplois (ETP) dans l'administration pénitentiaire, principalement affectés à déployer le plan de lutte antiterrorisme et le plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (526 ETP) et à assurer l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires (477 ETP).
En outre, 100 personnes seraient affectées à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales et 134 ETP permettrait de « combler les postes vacants de personnel de surveillance en établissement ».
Selon le ministère de la justice, les campagnes de communication relatives aux métiers pénitentiaires commenceraient à porter leurs fruits et de nouveaux outils devraient permettre de mieux anticiper l'évolution des besoins.
Hors dépenses de personnel, les crédits de paiement prévus en faveur de l'administration pénitentiaire sont en légère augmentation de 45 millions d'euros (+ 3,6 %).
Une partie de ces moyens supplémentaires vise à renforcer la sécurité dans les établissements pénitentiaires, par le biais de la généralisation de brouilleurs contre les communications illicites, par la création d'un service pénitentiaire de renseignement, la sécurisation des abords des établissements ou la rénovation de la vidéosurveillance.
Selon la direction de l'administration pénitentiaire, ce sont plus de 30 000 téléphones portables qui ont été découverts dans les établissements pénitentiaires depuis le début de l'année. Certains détenus les utilisent même pour contacter leurs victimes, prendre en photo des personnels, voire continuer, depuis leur cellule, leurs exactions. Cette situation n'est pas admissible et il est indispensable que toutes les mesures nécessaires soient prises pour faire cesser ce phénomène, qu'il s'agisse de brouiller les communications ou de renforcer les fouilles notamment lors des parloirs, quitte à ce qu'une réflexion soit clairement engagée sur la possibilité de donner accès aux détenus à des téléphones, notamment le soir, afin de maintenir leurs liens avec l'extérieur, dans des conditions strictement encadrées.
Selon la direction de l'administration pénitentiaire, « alors que la technologie ne cesse de s'améliorer, les dispositifs de brouillage actuellement installés ne sont toutefois pas évolutifs. Les plus anciens dispositifs ne brouillent que la 2G. Or les portables visés émettent en 3G voire en 4G »31(*).
Dans certains établissements anciens, réalisés dans le cadre d'un partenariat public-privé, des contentieux sont en cours concernant l'adaptation nécessaire des dispositifs de brouillage avec l'évolution technologique.
Par ailleurs, « les systèmes de brouillage sont susceptibles de troubler les communications téléphoniques du voisinage immédiat des établissements pénitentiaires, (phénomène dénoncé donnant lieu le cas échéant à des plaintes des opérateurs mobiles). Nonobstant la nécessité de prévenir d'éventuels risques sanitaires des personnels pénitentiaires et des personnes détenues, un signal de brouillage trop puissant perturbe le voisinage tandis que les opérateurs de téléphonie mobile sont conduits à augmenter la puissance d'émission depuis la balise. Le brouillage est rendu in fine moins efficace. Les systèmes de brouillage sont susceptibles d'entrer en interaction avec d'autres systèmes de sécurité, causant ainsi des déclenchements intempestifs d'alarme ».
Le nouveau programme immobilier, qui suggère notamment d'éviter de construire des établissements pénitentiaires dans des zones trop éloignées des centres urbains, ne pourra pas occulter cette question.
En 2010, il a été décidé de confier à l'administration pénitentiaire les missions d'extractions judiciaires jusqu'alors confiées aux forces de sécurité intérieure (police, gendarmerie). En contrepartie, 800 ETP ont été transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice.
Fin 2012, sept régions administratives (Lorraine, Auvergne, Basse-Normandie, Champagne-Ardenne, Picardie, Midi-Pyrénées, Franche-Comté) ainsi que les trois départements franciliens de la cour d'appel de Versailles sont passés sous la compétence du ministère de la justice.
À la suite de difficultés, la poursuite du déploiement a été interrompue durant toute l'année 2013 : le nombre de postes transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice a alors été réévalué (de 800 à 1 200 ETP).
Selon les informations transmises par le ministère de la justice, « au 31 juillet 2016, le processus de transfert concerne 48 % du total des extractions judiciaires (données 2013). Ces missions sont accomplies par 665 personnels de l'administration pénitentiaire (AP), répartis entre les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) qui assurent la mission, et les autorités de régulation des extractions judiciaires (ARPEJ) qui organisent et planifient.
« En cas d'impossibilité pour l'administration pénitentiaire de réunir les moyens humains et matériels nécessaires pour assurer une mission requise par l'autorité judiciaire, les services de l'ARPEJ communiquent au magistrat ou autorité requérante une impossibilité de faire. Le magistrat ou l'autorité requérante a alors la possibilité soit de déplacer la date de la mission (...) ; soit de mettre en oeuvre la mission par voie de visioconférence ; soit, enfin, de saisir les forces de police ou de gendarmerie nationales aux fins d'exécution de la mission. »
Cette situation est source d'insatisfactions, tant pour les forces de police et de gendarmerie que pour les magistrats.
Selon le ministère de la justice, « en raison d'un niveau jugé insatisfaisant d'ETPT transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice pour opérer le transfert sur l'ensemble du territoire (1 200 ETPT), le taux d'impossibilités de faire opposer à l'autorité judiciaire s'est sensiblement accru tout au long de l'année 2015. Ce niveau, de 4,18% des missions requises pour l'année 2014, a atteint 11 % à la fin de l'année 2015, soit une augmentation de près de 7 points. Au 31 juillet 2016, le taux d'impossibilités de faire est de 20 %, soit une augmentation de 9 points. »
En effet, selon le récent rapport d'une mission d'inspection32(*), la circulaire de 2011 relative aux modalités d'organisation de la reprise des missions d'extractions judiciaires33(*), « introduisant le concept d'impossibilité de faire, et les articles D. 57 et D. 315 du code de procédure pénale énonçant que les extractions sont « normalement » réalisées par l'administration pénitentiaire, sont autant de bonnes raisons « de ne pas faire », pour des motifs tenant à l'organisation, aux moyens matériels ou humains, alors que cette mission ressort d'une activité régalienne essentielle au bon fonctionnement de la justice et au respect des exigences de la procédure pénale ».
Outre la sous-estimation initiale des moyens nécessaires à l'accomplissement de cette mission, le rapport d'inspection souligne des dysfonctionnements dans le pilotage et l'organisation de cette nouvelle mission de la part du ministère de la justice.
Le ministre de la justice, Jean-Jacques Urvoas, a indiqué, lors d'une visite au tribunal de grande instance d'Angers, le 17 novembre 2016, que ces dysfonctionnements constituaient « le chantier le plus urgent ». Cette analyse est partagée par votre rapporteur spécial.
Un recours facilité à la visio-conférence pourrait être envisagé, pour des actes de procédure ou des délits mineurs, limitant ainsi le nombre d'extractions judiciaires.
En 2014, à la suite des plaintes de détenus concernant certains détenus « radicalisés », le directeur du centre pénitentiaire de Fresnes a décidé de mettre à l'écart les détenus faisant l'objet d'un mandat de dépôt pour des faits de terrorisme ou d'associations de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste. Il s'agissait de les placer dans des cellules individuelles, de les autoriser à participer avec les autres détenus aux activités encadrées, mais de ne les autoriser à participer aux activités non-encadrées qu'entre eux.
Après les attentats de janvier 2015, le Premier ministre, Manuel Valls a annoncé34(*) la création de cinq unités dédiées à la gestion des personnes
détenues radicalisées ou en voie de radicalisation35(*), en insistant sur deux enjeux particuliers :
- la professionnalisation et la sédentarisation des surveillants pénitentiaires volontaires ;
- la nécessité d'adopter une approche pluridisciplinaire, avec l'Éducation nationale, les services de probation et d'insertion pénitentiaire (SPIP), les médecins.
Outre le placement dans des cellules individuelles et un encadrement accru dans leurs activités, le principe est la mise en place de stages sur la vision du monde des détenus, avec l'intervention d'experts extérieurs, de victimes, de juges anti-terroristes pour confronter la vision du monde des détenus avec celle d'autres personnes.
Les modalités de la prise en charge des détenus radicalisés
« [L'appellation d'unité dédiée ] est désormais modifiée car la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement a cantonné l'affectation en unité dédiée à des personnes détenues condamnées qui troublent le bon ordre des établissements, ce qui ne rassemble pas les caractéristiques du public accueilli dans ces unités. On parle donc désormais d'unités de prévention de la radicalisation (UPRA).
« L'affectation en UPRA est réservée aux hommes détenus majeurs, en raison de l'implantation de ces unités dans des établissements ou des quartiers d'hébergement n'accueillant qu'une population pénale masculine. Cette affectation implique automatiquement un encellulement individuel, de manière notamment à respecter le principe de séparation des prévenus et des condamnés. Tout détenu placé en UPRA est pris en charge dans le respect du régime ordinaire de détention, avec les droits et obligations afférents (maintien des liens familiaux, accès aux activités, accès au culte, etc.).
« Toute personne écrouée pour des faits de terrorisme liés à l'islam radical est en principe incarcérée dans l'un des établissements pénitentiaires comportant une UPRA en vue d'y être évaluée puis, le cas échéant, être prise en charge.
« L'ouverture de ces unités à des détenus radicaux non incarcérés pour des faits de terrorisme liés à l'Islam radical est la seconde voie d'entrée. Grâce au repérage réalisé de façon pluridisciplinaire dans les établissements, des personnes détenues pour des motifs autres que des faits liés au terrorisme, pourront, une fois les outils de détection stabilisés, être admises dans l'une des unités d'évaluation et/ou de prise en charge.
« Parmi ces cinq unités, deux sont consacrées à l'évaluation des personnes détenues radicalisées ou en voie de radicalisation, implantées à la maison d'arrêt de Fresnes depuis le 25 janvier 2016 et à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis depuis le 29 mars 2016.
« À la suite de l'évaluation ainsi réalisée, les personnes détenues sont orientées en fonction de leur profil et de leur réceptivité, dans un programme de prise en charge en détention normale ou dans une autre unité de prévention de la radicalisation. Si elles n'en relèvent manifestement pas et justifient des mesures de sécurité particulières, elles sont placées à l'isolement. Les personnes détenues concernées par la première orientation sont affectées dans l'une des trois autres unités de prise en charge, implantées aux maisons d'arrêt d'Osny (depuis le 25 janvier 2016), de Fleury-Mérogis (depuis le 29 mars 2016) et, pour les personnes les plus résistantes à une prise en charge, au centre pénitentiaire de Lille Annoeullin (depuis le 25 janvier 2016).
« Chaque unité propose des modes de prise en charge différents liés au profil des personnes. Néanmoins, l'encellulement individuel est la norme dans ces unités (d'une vingtaine de places chacune) qui assurent également une relative étanchéité avec le reste de la détention. Par ailleurs, le personnel y est dédié (ce qui est rendu possible par les renforcements permis par le plan de lutte contre le terrorisme) et a bénéficié de formations spécifiques. »
Il existait ainsi environ 120 places dans les cinq unités de prévention en 2016.
Sur le plan budgétaire, au cours de l'année 2015, 15 millions d'euros ont été fléchés au profit de la prise en charge et du suivi des individus radicalisés, permettant notamment, « l'aménagement des unités de prévention de la radicalisation, les aménagements immobiliers pour accroître les activités de travail, éducation et sport en détention et des zones d'hébergement et locaux communs » et, à hauteur 7 millions d'euros, pour le développement des activités en détention.
Dès 2015, le ministère de la justice a souhaité qu'une évaluation soit menée sur ce programme et, à ce titre, il a mis en place une « recherche-action », qui a permis à des chercheurs de travailler avec des professionnels de l'administration pénitentiaire à la fois sur les méthodes d'évaluation et de détection, mais aussi de mettre en place des programmes de prise en charge des détenus radicalisés et de prévention de la radicalisation.
Le rapport36(*), remis en mars 2016 à la suite de la « recherche-action » menée par l'Association française des victimes du terrorisme et Dialogues citoyens, indique que « selon le ministère de la justice, plus de 86 % des personnes incarcérées à ce jour (en mandat de dépôt ou condamnées pour association de malfaiteurs en vue de commettre un acte terroriste) ne se sont pas radicalisés en prison. (...) Cependant, la prison peut être un accélérateur du processus de radicalisation. »
Il soulignait en conclusion que « la radicalisation en prison est une problématique complexe pouvant impliquer des choix rationnels, idéologiques, des ressentiments, de la manipulation exercée ou subie, de la dissimulation, tandis que pour certains, elle relève de troubles psychiques qui doivent être traités comme tels. C'est la raison pour laquelle il ne peut pas y avoir d'évaluation efficace des risques et besoins liés à la radicalisation sans la mobilisation de tous les acteurs susceptibles d'amener des éclairages sur ces questions. (...) Un premier constat est le besoin d'une plus grande présence et réactivité des professionnels sollicités (dont les CPIP et les nouveaux binômes éducateurs/psychologues dédiés) pour répondre aux demandes des détenus sur le terrain. En effet, la présence du SPIP et des psychologues au sein de la détention est peu visible. Une majorité des détenus condamnés déplorent l'absence de réponse à leurs demandes écrites, les prévenus se plaignent du manque d'interlocuteurs et d'activités. Une présence et une réactivité des agents de réinsertion et des personnels s'avéreraient pourtant efficaces pour lutter contre la radicalisation et/ou la violence en détention ».
Les unités de prévention de la radicalisation (UPRA) seront remplacées par six quartiers d'évaluation de la radicalisation, a annoncé le ministre de la justice en octobre 201637(*). Par ailleurs, « les quelque 300 profils identifiés comme les « violents et prosélytes » seront soumis à un régime de détention proche de l'isolement (fouilles régulières, changements de cellule, limitation des effets personnels) ».
Outre le prosélytisme et les tensions qui peuvent résulter de la présence de tels profils au sein de l'établissement, l'isolement de ces détenus peut également se justifier par le souhait de ne pas faire de la prison un lieu de rencontre entre ces détenus et d'autres incarcérés pour des faits liés au grand banditisme ou à la criminalité organisée.
Les directions de l'établissement pénitentiaire de Fresnes ou de la maison d'arrêt d'Osny, rencontrées par votre rapporteur spécial, ont souligné leur volonté de traiter ce phénomène de façon pragmatique, tout en soulignant qu'aucune « recette miracle » n'existait.
En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Justice ».
En seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant de 42 millions d'euros les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) de la mission « Justice ».
D'une part, cet amendement prend en compte de mesures de transfert résultant :
- de la modification de l'organisation de la prise en charge de la paie des élèves en formation à l'école nationale de l'administration pénitentiaires et du transfert ;
- de la création d'une équipe dédiée de l'Agence pour l'immobilier de la justice (APIJ) au programme immobilier de construction d'établissements pénitentiaires.
D'autre part, afin de garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État, il est procédé à une diminution des crédits de 42 millions d'euros (en AE et en CP), qui se répartit de la manière suivante :
- 8,2 millions d'euros sur le programme « Justice judiciaire » ; selon l'objet de l'amendement, « la diminution est permise principalement par un effort supplémentaire d'optimisation des dépenses de frais de justice et d'investissement immobilier » ;
- 16,47 millions d'euros sur le programme « Administration pénitentiaire » ; cette diminution serait permise, selon l'objet de l'amendement, « principalement par l'actualisation des estimations concernant le rythme de réalisation des investissements immobiliers et des dépenses relatives aux aménagements de peines » ;
- 7,2 millions d'euros sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » ;
- 8,7 millions d'euros sur le programme « Accès au droit et à la justice » ;
- 1,4 million d'euros sur le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » ;
- 0,03 million d'euros sur le programme « Conseil supérieur de la magistrature ».
* 1 Il s'agit du budget général de l'État hors engagements financiers de l'État, régimes sociaux de retraite, concours de l'État aux collectivités territoriales et remboursements et dégrèvements d'impôts.
* 2 En 2015, 108 millions d'euros ont été ouverts en cours d'année par décret d'avance au titre du plan de lutte antiterroriste (PLAT).
* 3 Il s'agit des opérations pour lesquelles le service a été fait en 2015 mais n'ont pas été payées au 31 décembre 2015.
* 4 Ce budget comprend donc les programmes 166 « Justice judiciaire », 101 « Accès au droit et à la justice », hors le coût de l'aide juridictionnelle (314 millions d'euros en 2015), 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et 335 « Conseil supérieur de la magistrature ».
* 5 Les chiffres-clés de la Justice, sous-direction de la Statistique et des Études du Secrétariat général du ministère de la Justice, années 2008 à 2016.
* 6 Retracé au programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives ».
* 7 Les chiffres-clés de la Justice, sous-direction de la Statistique et des Études du Secrétariat général du ministère de la Justice, années 2008 à 2016.
* 8 « Le regard des Français sur la Justice et les avocats », Sondage Ifop pour l'Ordre des avocats de Paris, septembre 2016 ; l'enquête a été menée auprès d'un échantillon de 1 004 personnes, représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus ; la représentativité de l'échantillon a été assurée par la méthode des quotas après stratification par région et catégorie d'agglomération ; les interviews ont été réalisées par questionnaire auto-administré en ligne du 5 au 6 septembre 2016.
* 9 Il s'agit de la mission « Justice », à l'exclusion de l'aide juridictionnelle et des programmes 109 « Administration pénitentiaire » et 182 « Protection judiciaire de la jeunesse ».
* 10 Les dépenses de personnel, y compris le CAS « Pensions », augmentent de 248 millions d'euros entre la loi de finances initiale pour 2016 et le présent projet de loi de finances, soit + 4,9 %.
* 11 Hors CAS « Pensions ».
* 12 Compte-rendu de l'audition organisée le 8 juin 2016.
* 13 Décret du 18 février 2004.
* 14 Rapport d'information n° 38 (2009-2010) de Roland du Luart, fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 octobre 2009.
* 15 Le 18 janvier 2013, lors de l'audience de début d'année de la cour de cassation, le Président de la République a indiqué que « les travaux de construction du nouveau tribunal commenceront en 2013 et les locaux, aux Batignolles, devront ouvrir en 2017 ».
* 16 Rapport d'information n° 859 (2015-2016) d'Albéric de Montgolfier sur le décret d'avance relatif au financement des contrats aidés, de l'hébergement d'urgence et des frais de justice.
* 17 Selon le projet annuel de performances.
* 18 Référé de la Cour des comptes, février 2016.
* 19 Panorama des grands projets SI, daté du 16 novembre 2016, mis en ligne par la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC).
* 20 Article 88 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
* 21 Panorama précité de la DINSIC.
* 22 Voir commentaire de l'article 57 rattaché à la mission « Justice ».
* 23 Passant de 22,5 € HT à 26,5 € HT le 1er janvier 2016.
* 24 Article 9 de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État.
* 25 Article 62 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.
* 26 Arrêté du 30 octobre 2015 fixant le montant de la contribution des assurés au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions.
* 27 Farhad Khosrokhavar, « Prisons de France - Violence, radicalisation, déshumanisation : surveillants et détenus parlent », édition Robert Laffont, octobre 2016.
* 28 Statistique mensuelle des personnes écrouées ou détenues en France, situation au 1er octobre 2016, direction de l'administration pénitentiaire, bureau des statistiques et des études.
* 29 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
* 30 Article 106 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2014.
* 31 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 32 Mission sur le transfert de la charge des missions d'extractions judiciaires du ministère de l'intérieur vers le ministère de la justice, Inspection générale des services judiciaires, Inspection des services pénitentiaires, Inspection générale de l'administration, Inspection générale de la Police nationale, Inspection générale de la gendarmerie nationale.
* 33 Circulaire du 2 septembre 2011 relative aux modalités d'organisation de la reprise des missions d'extractions judiciaires par le ministère de la justice et des libertés.
* 34 Plan de lutte contre le terrorisme annoncé par le Premier ministre le 21 janvier 2015.
* 35 Selon la définition de Fahrad Khosrokhavar, la radicalisation est « le processus par lequel un individu ou un groupe adopte une forme violente d'action, directement liée à une idéologie extrémiste à contenu politique, social ou religieux qui conteste l'ordre établi sur le plan politique, social ou culturel » (« Radicalisation », Éditions de la maison des sciences de l'homme, novembre 2014).
* 36 Recherche-action « Détection et prise en charge de la radicalisation religieuse des personnes détenues en milieu carcéral - Janvier 2015-mars2016 », sous la direction de Ouisa Kies.
* 37 Conférence de presse du 25 octobre 2016.