Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r2261.asp
Timestamp: 2017-07-24 22:41:49+00:00
Document Index: 178421542

Matched Legal Cases: ["l'article 12", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 12", "l'article 1", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 5", "l'article 8", "l'article 2", "l'article 11", "l'article 4", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 9"]

N° 2261 - Rapport de Mme Monique Collange sur le projet de loi autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages(1929)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages,
Sénat : 339, 473 (1998-1999) et T.A. 27 (1999-2000)
Assemblée nationale : 1929
I - LA PRISE D'OTAGES : UNE MENACE PERSISTANTE MOBILISANT LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE 7
A - PRISE D'OTAGES ET TERRORISME 7
1) Un contexte international mouvant 7
2) Le risque de prise d'otages : un danger permanent et multiforme 8
B - L'ACTION DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE 10
1) Le renforcement du dispositif juridique international 10
2) Le renforcement de la coopération internationale et l'action de la France 11
II - LA CONVENTION CONTRE LA PRISE D'OTAGES : UN MOYEN DE RÉPRESSION ET DE PRÉVENTION UTILE ET EFFICACE 15
A - UN CHAMP D'APPLICATION LARGE MAIS LIMITÉ PAR UNE DISPOSITION ARCHAÏQUE 15
1) Une définition couvrant la diversité des situations 15
2) Une limitation contestable du champ d'application de la Convention
par l'existence de l'article 12. 17
B - UNE COMPÉTENCE VASTE DES ETATS DANS LA RÉPRESSION ET LA PRÉVENTION DES PRISES D'OTAGES 17
1) Assurer une répression efficace par des règles de compétences
et des mesures nationales 17
2) Faciliter le jugement des auteurs d'actes de terrorisme par l'application
du principe juger ou extrader 18
3) Assurer les droits de la défense 19
4) Faciliter le règlement des différends entre les parties 20
Le projet de loi soumis à votre examen autorise l'adhésion de la France à la convention internationale sur la prise d'otages. Signé à New York le 17 décembre 1979, ouvert à signature du 18 décembre au 31 décembre 1980, cet accord est entré en vigueur le 3 juin 1983. Il s'insère dans un ensemble de conventions internationales générales ou spécifiques qui visent à lutter contre, prévenir et réprimer toutes les formes de terrorisme. Cet instrument s'inscrit donc dans la lignée de la convention internationale sur la répression des attentats terroristes à l'explosif signée le 12 janvier 1998 et ratifiée le 29 avril 1999 par la France.
La convention internationale sur la prise d'otages lie les 83 Etats qui l'ont signée et ratifiée ou y ont adhéré. Parmi eux on compte tous les membres de l'Union européenne sauf l'Irlande et tous ceux du G8. La France qui faisait figure d'exception souhaite adhérer à cet instrument (voir liste des Etats qui l'ont ratifiée en annexe 1) pour marquer sa volonté de lutter avec efficacité contre le terrorisme et l'une de ses manifestations fréquentes : la prise d'otages.
Face à cette menace persistante qui mobilise la communauté internationale, l'instrument soumis à votre examen constitue une réponse utile et efficace.
I - LA PRISE D'OTAGES : UNE MENACE PERSISTANTE MOBILISANT LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE
La prise d'otages constitue l'un des nombreux modes d'action des terroristes qui, par ce biais, exercent sur les Etats des pressions et obtiennent une médiatisation importante de leurs actes, voire une reconnaissance de facto de la cause qu'ils défendent et parfois même le paiement de rançons.
A - Prise d'otages et terrorisme
Selon M. Gérard Chaliand, directeur du Centre d'Etudes des conflits, le terrorisme en Occident aujourd'hui "évoque surtout une agression extérieure destinée par le truchement d'une violence souvent aveugle à influer sur la politique d'un Etat en provoquant des victimes civiles." D'après lui, le terrorisme contemporain a bientôt trois décennies d'existence ; il est habituel de situer sa double naissance en 1968. Sa matrice proche-orientale voit le jour lorsque le Front populaire de libération de la Palestine détourne deux avions de la compagnie El Al en 1968, sa matrice latino-américaine après la mort de Che Guevara en Bolivie préconise la guérilla urbaine.
Si le terrorisme proche-oriental inaugurait la vague contemporaine du terrorisme transnational frappant ailleurs que sur le théâtre du conflit, les mouvements latino-américains ont opéré chez eux. Ils ont été imités en Occident par des groupes (Weatherman and Symbionese Liberation Army aux Etats-Unis, Rote Armee Fraktion en Allemagne, Brigades rouges en Italie, Action directe en France) qui espéraient peser sur la situation des pays démocratiques. Les mouvements européens n'eurent jamais de base large et aucun d'eux ne représenta une menace en termes de poids politique. En Europe occidentale, leur réussite majeure fut de provoquer d'une part une série de mesures législatives en matière de garde à vue, de perquisitions et d'autre part un développement de la coopération policière entre Etats. Ces mouvements dépérirent au milieu des années quatre-vingts.
1) Un contexte international mouvant
Depuis la fin de la guerre froide, la nature et l'origine des actes terroristes évolue. Actuellement l'essentiel du terrorisme transnational est d'origine moyen-orientale et s'est essentiellement manifesté, avec plus ou moins d'intensité, en Europe occidentale et aux Etats-Unis, notamment par l'attentat contre le World Trade Center en 1993.
Longtemps, le terrorisme a techniquement usé des mêmes méthodes : attentats à l'explosif et à la voiture piégée, détournements d'avions, prises d'otages, investissements d'ambassades, assassinats de personnalités ou de personnages symboliques (chefs d'Etat, hommes d'affaires, ambassadeurs, militaires, etc.). Mais une escalade a eu lieu dans ses moyens lorsqu'en mars 1995 la secte japonaise Aum a utilisé du gaz sarin dans le métro de Tokyo.
Selon M. Gérard Chaliand, si l'on veut s'en tenir à une typologie sommaire, on peut diviser le terrorisme contemporain en quelques catégories : mouvements nationalistes, mouvements ou groupes idéologiques extrémistes, mouvements ou groupes d'inspiration religieuse avec un projet politique, sectes ou groupes millénaristes ou préoccupés par un problème spécifique, groupes parrainés ou manipulés par des Etats. Actuellement, d'après différents analystes, le terrorisme international bénéficie d'un soutien plus dispersé. Les terroristes se trouvent dans un pays, les commanditaires dans un autre, l'argent et les armes ailleurs encore, on assiste ainsi à une nouvelle forme d'internationalisation.
Les mouvements terroristes sont fractionnés entre pragmatiques et jusqu'au-boutistes, les acteurs ne sont plus des professionnels mais appartiennent à des groupuscules fanatisés mobiles et donc imprévisibles et dangereux. La criminalité organisée est davantage impliquée dans les actes terroristes notamment en Europe centrale et orientale et dans les Etats de l'ex-URSS. Néanmoins les modes opératoires traditionnels du terrorisme persistent, attentat à la voiture piégée comme à Nairobi et Dar es-Salaam en août 1998 et Beyrouth en 1983, prise d'otages à Munich en 1972, à l'Ambassade du Japon à Lima en 1996 et dans l'avion d'Indian Airlines en décembre 1999.
2) Le risque de prise d'otages : un danger permanent et multiforme
La prise d'otages reste un mode d'action favori des terroristes, qui génère le climat de peur diffus qu'ils recherchent. Cet acte très fréquemment médiatisé a un impact immédiat sur l'Etat dont les otages sont ressortissants. Son caractère émotionnel conduit à une dramatisation ; il convient de se souvenir des effets de la prise d'otages d'athlètes israéliens à Munich lors des Jeux Olympiques de 1972, de celle de Français dans les années quatre-vingts au Liban et de celle du personnel de l'Ambassade des Etats-Unis en Iran en 1979-1980. Cette prise d'otages avait d'ailleurs contribué à conférer une acuité particulière à ce problème, d'autant que le personnel diplomatique paya un lourd tribut dans les années soixante-dix et quatre-vingts. Les Tupamaros en Amérique du Sud avaient enlevé les ambassadeurs d'Allemagne au Guatemala et au Brésil et celui de Suisse au Brésil.
Les prises d'otages de cette période avaient des objectifs essentiellement politiques et étaient liés à un conflit national ou à un mouvement révolutionnaire armé voulant s'emparer du pouvoir. Le retentissement politique de ces prises d'otages fut considérable et a conduit à l'adoption de la présente Convention.
Ces dernières années, malgré la coopération internationale, des prises d'otages à caractère politique se sont produites. Ainsi à Lima, en 1996, pendant 126 jours, les invités d'une réception et notamment de nombreux ambassadeurs furent retenus en otages à l'ambassade du Japon par les membres d'un commando exigeant la libération de prisonniers politiques. Plus récemment, en décembre 1999, un avion de la compagnie Indian Airlines a été détourné en Afghanistan par des terroristes qui exigeaient la libération de prisonniers détenus par l'Inde. Les preneurs d'otages ont assassiné un passager et le gouvernement indien dut céder à leurs exigences. L'avion transportait des ressortissants de plusieurs Etats dont deux Français. Cette affaire démontre combien il est difficile pour un Etat visé de résister au chantage des preneurs d'otages, quand ceux-ci détiennent des ressortissants de pays qui ne sont pas impliqués directement dans le conflit qui l'oppose aux preneurs d'otages. Cette prise d'otages a souligné la nécessité d'une coopération internationale dans la lutte anti-terroriste. En février dernier, l'Inde et les Etats-Unis ont décidé la mise en _uvre d'un groupe de travail bilatéral pour lutter contre ce fléau.
Cependant depuis une dizaine d'années, la nature des prises d'otages a évolué et s'est même transformée car le contexte international a changé. Les conflits de l'après-guerre froide sont caractérisés par des luttes claniques ou inter-ethniques à l'intérieur d'Etats déstabilisés. Les principales victimes des prises d'otages de la décennie sont le personnel des organisations non gouvernementales (ONG) et les salariés des grandes entreprises car ils sont susceptibles d'être libérés après paiement de rançons élevées. En outre, les ravisseurs peuvent, en les détenant, exercer des pressions sur les ONG et les entreprises concernées. Les motivations des ravisseurs ont également changé, ceux-ci font en général partie d'organisations criminelles et mafieuses qui cherchent à obtenir le paiement de rançons. Parfois, et notamment en Amérique latine, les mouvements terroristes opèrent en liaison avec des organisations criminelles, dans le but d'obtenir une rançon. Il en va de même dans le Caucase. Selon le Département d'Etat, la menace de prise d'otages s'est accrue, elle représenterait 15 % des actes de terrorisme international. Un véritable commerce des otages occidentaux s'est d'ailleurs développé dans certaines régions du monde : l'Amérique du Sud, l'Afrique subsaharienne et les républiques de l'ex-URSS du Caucase et d'Asie centrale. Les ressortissants français n'ont pas été épargnés.
Les prises d'otages à l'étranger ont touché 26 Français en 1999 : 1 au Mexique, 5 au Nigeria, 3 au Brésil, 2 en Angola, 6 au Yemen, 1 en Ethiopie, 1 en Colombie, 3 en Thaïlande, 1 en Russie (Tchétchénie), 3 lors du détournement du vol d'Indian Airlines. Un seul n'a pas été libéré à ce jour : M. Brice Fleutiaux, encore retenu en otage. En 1998, 18 Français avaient été enlevés à l'étranger : 10 au Tchad, 3 en Somalie, 2 en Colombie, 1 au Niger, 1 en Sierra Leone et 1 en Russie (Caucase). 17 d'entre eux ont été libérés ; un de nos compatriotes est mort en captivité (de mort naturelle). 15 Français avaient été retenus en otage en 1997 : 5 au Yémen, 5 en Russie (Daghestan et Tchétchénie), 3 au Niger et 2 au Tadjikistan.
Ces développements ont conduit la communauté internationale à prendre d'autres mesures anti-terroristes.
B - L'action de la communauté internationale
La communauté internationale consciente du danger représenté par les actes terroristes et notamment les prises d'otages a pris des mesures pour les juguler en renforçant le dispositif juridique et la coopération internationale.
1) Le renforcement du dispositif juridique international
La convention internationale sur les prises d'otages s'insère dans un dispositif conventionnel anti-terroriste important dont le premier accord remonte à 1937. Dès le début des années soixante la communauté internationale a tenté de lutter contre ce type de menace en élaborant dans un premier temps des conventions de type sectoriel comme le présent instrument puis des accords plus généraux facilitant la répression ont été négociés.
La première génération de conventions vise de manière segmentée, les actes de terrorisme survenus à bord d'aéronefs, de navires, de plates-formes pétrolières, dans les aéroports... Une forte proportion de ces textes a été inspirée par un événement ayant suscité une émotion forte dans l'opinion internationale. La convention de La Haye (16 décembre 1970) a été adoptée pour répliquer aux actes de piraterie aérienne qui s'étaient multipliés depuis la fin des années soixante, celle de Montréal (23 septembre 1971) a été inspirée par la multiplication des attentats à la bombe contre des avions de ligne.
Le détournement de l'Achille Lauro a été à l'origine de celle pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de la navigation maritime signée à Rome le 10 mars 1988. Les attentats perpétrés en décembre 1985 dans les aéroports de Vienne et de Rome ont inspiré un protocole à la convention de Montréal de 1971 consacré à la répression des actes de violence dans les aéroports.
La Convention internationale sur le prise d'otages s'insère dans ce dispositif et résulte de plusieurs initiatives : dans le cadre de l'organisation des Etats d'Amérique (OEA) un premier instrument a été adopté à Washington : la Convention pour la prévention et la répression des actes de terrorisme prenant la forme de crimes contre les personnes ou d'actes d'extorsion connexes qui ont une portée internationale.
Après l'attentat commis au cours des Jeux Olympiques de Munich en 1972, les Etats ont été préoccupés tout particulièrement par la prise d'otages. Dès le 10 novembre 1976, le Conseil de l'Europe a adopté la Convention européenne pour la répression du terrorisme, signée le 7 janvier 1977 et appliquée au sein des Communautés européennes par la convention de Dublin du 4 décembre 1979. Les travaux ont avancé plus lentement aux Nations Unies où l'Assemblée générale a créé un Comité spécial du terrorisme international. Le 17 décembre 1979, la Convention internationale contre la prise d'otages a été adoptée.
A partir des années 1990, sous la pression des grandes puissances, il a paru opportun de reprendre la question dans une perspective plus ouverte et plus générale qui a suscité l'adoption par l'Assemblée générale des Nations Unies, le 15 décembre 1997, de la convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif. Ouverte à la signature le 12 janvier 1998 et ratifiée par la France le 19 août 1999, elle n'est pas encore en vigueur. Récemment, une convention internationale pour la répression du financement du terrorisme a été ouverte à signature le 10 janvier 2000 à New York. La France a joué un rôle pilote dans la négociation de cet accord dont elle est l'un des premiers signataires. Au total une douzaine de conventions concernant le terrorisme ont été signées. Leur liste figure en annexe 2 du rapport.
2) Le renforcement de la coopération internationale et l'action de la France
La lutte contre le terrorisme et les prises d'otages s'exerce à l'échelon régional et à l'échelon international.
Ainsi, au niveau régional, des conventions ont été signées visant à accroître la coopération entre les pays d'une même zone. On peut citer dans le cadre du Conseil de l'Europe la convention européenne pour la répression du terrorisme, conclue à Strasbourg le 27 janvier 1977 (entrée en vigueur le 4 août 1978), la convention pour la prévention et la répression des actes de terrorisme prenant la forme de crimes contre les personnes ou d'actes d'extorsion connexes qui ont une portée internationale, signée à Washington le 2 février 1971 (entrée en vigueur le 16 octobre 1973), la convention arabe contre le terrorisme (signée par les Ministres de l'Intérieur et de la Justice des 22 membres de la Ligue Arabe au Caire le 22 avril 1998, non encore en vigueur).
La coopération se développe en Europe, dans le cadre du groupe de TREVI (terrorisme, radicalisme et violence internationale) qui a été créé en 1975 lors d'une réunion du Conseil de l'Europe. Il réunit à haut niveau des responsables de chaque pays dans le cadre de groupes de travail sur le terrorisme, la formation des forces de police, le trafic de drogues et le crime organisé, et la coopération policière dans tous les domaines de la criminalité.
Au sein de l'Union européenne, la coopération s'approfondit dans le cadre du "troisième pilier" c'est-à-dire dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, qui intègre les acquis des accords de Schengen. Plusieurs projets concrets sont menés dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Au niveau international nombre d'initiatives ont souligné une volonté renouvelée d'accroître la coopération entre Etats pour lutter contre le terrorisme. Il s'agit de la Déclaration ministérielle du G7 sur la lutte contre le terrorisme (Ottawa, 26 novembre 1995) et de la résolution 49/60 du 17 février 1995 des Nations Unies, des mesures visant à éliminer le terrorisme international adoptées par l'Assemblée générale des Nations Unies les 17 décembre 1996 qui encourageaient notamment les échanges d'information. Le Sommet de Charm El Cheikh en mars 1996 a également été une étape importante.
La France s'efforce de mener avec opiniâtreté une action internationale contre le terrorisme. A de nombreuses reprises, elle a réaffirmé sa détermination à le combattre sous toutes ses formes, quels qu'en soient les auteurs. Elle cherche à renforcer la coopération, diplomatique, judiciaire, policière, dans le cadre de l'ONU, au sein du G8 et de l'Union européenne.
Aux Nations Unies, la France tente d'obtenir un renforcement des normes juridiques internationales. C'est elle qui a déposé en décembre 1996, au nom de la présidence du G8, le projet de convention internationale précitée pour la répression des attentats terroristes à l'explosif. Elle travaille à une conclusion rapide de la négociation de la convention contre les actes de terrorisme nucléaire, qui est en cours d'examen aux Nations Unies. Elle a très largement participé à l'élaboration de la convention pour la répression du financement du terrorisme, adoptée par les Nations Unies, signée le 10 janvier 2000.
C'est d'ailleurs sous la présidence française de 1996 du G8 qu'ont été élaborées les "vingt-cinq recommandations de Paris pour lutter contre le terrorisme". Ces recommandations sont relatives à l'amélioration de la coopération et des capacités anti-terroristes, à la dissuasion, les poursuites et les sanctions à l'encontre des terroristes, à l'asile, aux frontières et aux documents de voyage, à l'élargissement du champ des traités et autres accords internationaux, au financement du terrorisme, à l'amélioration des échanges d'information. Elles constituent un cadre de référence pour la lutte diplomatique contre le terrorisme.
Dans un tel contexte, la France, qui a ratifié presque toutes les conventions spécifiques ou générales concernant la lutte contre le terrorisme, se devait de ratifier la convention internationale sur la prise d'otages, dont certaines dispositions sont désormais classiques.
II - LA CONVENTION CONTRE LA PRISE D'OTAGES : UN MOYEN DE REPRÉSSION ET DE PRÉVENTION UTILE ET EFFICACE
La Convention se fonde dans son préambule sur la Charte des Nations Unies , la Déclaration universelle des droits de l'Homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Elle se réfère plus particulièrement aux droits à la vie, à la liberté et à la sécurité des personnes.
Elle demande aux Etats Parties d'ériger en infraction pénale la prise d'otages et de juger ou d'extrader les auteurs de tels crimes selon un dispositif juridique de coopération internationale classique. Le champ d'application de la Convention est large et fait appel à la compétence des Etats.
A - Un champ d'application large mais limité par une disposition archaïque
La Convention dans son article 1er donne une définition large de la prise d'otages couvrant la diversité des situations afin de lutter contre l'impunité. Toutefois son article 12 en restreint la portée.
1) Une définition couvrant la diversité des situations Aux termes du paragraphe 1 de l'article 1er de la Convention, l'incrimination pour prise d'otages implique l'existence de trois conditions cumulatives : s'emparer d'une personne ou la détenir et menacer de la tuer ou de la blesser ou de continuer à la détenir ; pour contraindre un tiers, (Etat, organisation internationale, personne physique ou morale) à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir en tant que condition explicite ou implicite de la prise d'otages.
Cette définition claire, précise et universelle de la prise d'otages recouvre la diversité des situations et répond aux évolutions décrites concernant ce crime. Politique ou mafieuse, la prise d'otages est incriminée et le phénomène est pris en compte dans sa globalité.
Les personnes physiques et morales, les Etats sont donc protégés contre les agissements des groupes terroristes. Cette protection est renforcée par le fait que le paragraphe 2 de l'article 1er réprime la tentative et complicité de prise d'otages.
Ainsi, la Convention est applicable, hormis les cas où le droit humanitaire est applicable comme "lex specialis", à tous les types et toutes les situations de prise d'otages. Elle permet donc de couvrir les cas d'enlèvements se situant dans des "zones grises", à mi-chemin entre le crime mafieux et la guerre civile.
D'après le ministère des Affaires étrangères, la Convention ne nécessitera pas de modification de la législation française l'enlèvement comme la séquestration arbitraire étant un crime en droit français. En outre la France est dotée d'une législation anti terroriste spécifique dont la loi du 9 septembre 1986 constitue la pièce maîtresse. Cette loi, complétée en 1994 et 1996, appréhende les activités terroristes par la combinaison de deux critères : d'une part, l'existence d'un crime ou d'un délit limitativement énuméré (les atteintes volontaires à la vie, les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, l'enlèvement et la séquestration ainsi que le détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport, les vols, les extorsions, les destructions, les dégradations et détériorations, ainsi que certaines infractions informatiques, les infractions en matière de groupes de combats et de mouvements dissous, la fabrication ou la détention de machines, engins meurtriers ou explosifs, le recel du produit des infractions précédemment mentionnées) et, d'autre part, la relation de ces crimes ou délits avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur.
Les infractions ainsi définies sont qualifiées actes de terrorisme et érigées en infractions autonomes punies plus sévèrement et obéissent à un régime procédural particulier (centralisation des poursuites, de l'instruction et du jugement au Tribunal de Grande instance de Paris, allongement à quatre jours de la durée maximale de garde à vue, possibilité d'effectuer des perquisitions de nuit, sous un régime particulier; intervention de l'avocat reportée à la soixante-douzième heure de garde à vue, jugement des crimes terroristes par une cour d'assises spécialement composée de magistrats professionnels, dispositif pour les "repentis").
Par ailleurs sont incriminés spécifiquement depuis 1994, l'acte de terrorisme écologique (introduction dans l'atmosphère, sur le sol, dans le sous-sol, ou dans les eaux, y compris celles de la mer territoriale, d'une substance de nature à mettre en péril la santé de l'homme ou des animaux ou le milieu naturel) et depuis 1996, l'association de malfaiteur terroriste (participation à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme précédemment mentionnés).
Cependant, la Convention à la fin des années soixante dix introduit une limitation regrettable au caractère général et universel de l'incrimination.
2) Une limitation contestable du champ d'application de la Convention par l'existence de l'article 12
L'article 12 dispose que la Convention ne s'applique pas à un acte de prise d'otages commis au cours de conflits armés au sens des Conventions de Genève de 1949 et des Protocoles additionnels y compris les conflits armés visés au paragraphe 4 de l'article 1er du Protocole additionnel de 1977, dans lesquels les peuples luttent contre la domination coloniale et l'occupation étrangère et contre les régimes racistes. Les dispositions de l'article 12 sont la marque d'une époque. A la fin des années soixante dix les pays du Sud ont souhaité légitimer un certain type de violence internationale dans le cadre de luttes de libération nationale. Le retard mis par la France à ratifier cette Convention s'explique en partie par l'existence de cette disposition dont la rédaction ambiguë laisse à penser que dans certaines circonstances un acte de prise d'otages dans ce type de conflits serait moins injustifiable qu'un acte identique commis au cours d'un conflit armé "classique". Selon le Ministère des Affaires étrangères cette formulation présente aujourd'hui un aspect largement historique, lié au mouvement de décolonisation ; elle ne figure plus dans les conventions anti-terroristes récentes, et ne devrait plus être invoquée. Pour prévenir toute interprétation réduisant le champ d'application de la Convention, la France assortira son adhésion d'une déclaration interprétative selon laquelle "elle considère que l'acte de prise d'otages est interdit en toutes circonstances". Le Chili, la Dominique et Israël ont fait des déclarations en ce sens ; aucun Etat Partie n'a objecté à ces déclarations.
Par ailleurs la référence dans cette disposition au Protocole I additionnel de 1977 de la Convention de Genève posait un problème dans la mesure où la France n'était pas Partie à cet instrument mais cette question est résolue dans la mesure où la France devrait adhérer très prochainement à ce texte.
Nonobstant l'article 12 tout Etat partie à la Convention s'engage à réprimer la prise d'otages et à prendre les mesures nécessaires pour asseoir sa compétence pénale en la matière.
B - Une compétence vaste des Etats dans la répression et la prévention des prises d'otages
1) Assurer une répression efficace par des règles de compétence et des mesures nationales
La Convention vise à conférer aux Etats concernés par une prise d'otages la possibilité de la réprimer eux mêmes. Selon l'article 5 tout Etat Partie prend des mesures pour assurer sa compétence quand la prise d'otages est commise sur son territoire ou à bord d'un navire ou aéronef immatriculé chez lui, quand l'un de ses ressortissants voire un apatride résident habituellement sur son territoire en est l'auteur, quand l'un des otages en est ressortissant.
En outre, l'accord n'exclut pas la compétence pénale exercée en vertu de la législation interne en raison notamment du principe de territorialité. L'article 5 assure une compétence quasi universelle des Etats Parties ; après ratification les juridictions françaises disposeront d'une telle compétence en matière de prises d'otages. Le présent instrument aura un impact en matière de procédure pénale. L'article 689 du nouveau code de procédure pénale prévoit d'ores et déjà que hors du territoire de la République la compétence des juridictions françaises repose sur un double fondement, d'une part, le droit interne : la loi française est applicable en vertu d'un texte législatif français et, d'autre part, le droit international : une convention internationale confère explicitement compétence aux juridictions françaises pour connaître l'infraction, ce qui est clairement le cas de la convention internationale sur les prises d'otages. Il est prévu d'ajouter la présente convention à la liste des conventions mentionnées aux articles 689-1 et suivants du code de procédure pénale. Cette modification est à l'étude au ministère de la Justice.
2) Faciliter le jugement des auteurs d'actes de terrorisme par l'application du principe juger ou extrader
La Convention encourage la répression des prises d'otages par la mise en _uvre du principe "juger ou extrader", classique dans les conventions de lutte anti-terroriste. Les Etats qui ont ratifié ou adhéré à cet accord comme le prévoit le paragraphe 1 de l'article 8 doivent poursuivre et réprimer la commission, la tentative ou la complicité de prise d'otages. Cette disposition crée une véritable obligation à leur charge puisqu'elle stipule que l'Etat Partie sur le territoire duquel l'auteur présumé de l'infraction est découvert, s'il n'extrade pas ce dernier, soumet l'affaire , sans aucune exception à ses autorités compétentes pour l'exercice de l'action pénale selon une procédure conforme à la législation de cet Etat, que l'infraction ait été ou non commise sur son territoire. Aucune exception n'est admise d'autant que l'article 2 demande aux Etats d'adapter leur législation en y introduisant les peines appropriées à la répression des prises d'otages.
En outre, cet instrument vise à rendre les procédures d'extradition plus efficaces et plus rapides. Son article 10 implique que chaque partie considère la prise d'otages, la tentative ou la complicité comme un cas d'extradition. Il confère à chacune d'entre elles la faculté de considérer la Convention comme base légale à l'extradition ; ainsi, en l'absence de traité d'extradition, elle s'y substitue pour les infractions qu'elle vise et exclut dans son article 9 paragraphe 2 que des accords antérieurs incompatibles avec ses dispositions en matière d'extradition puissent s'appliquer. Il existe à l'échelon européen deux conventions d'extradition, l'une signée le 13 décembre 1957 et entrée en vigueur le 11 mai 1986 et l'autre signée le 27 septembre 1996 qui n'est pas encore en vigueur. Ces deux accords renforcent la coopération entre les pays européens.
La Convention facilite l'entraide judiciaire ; d'après l'article 11 les Etats Parties doivent s'accorder l'entraide judiciaire la plus large et se communiquer tout élément de preuve dont ils disposent et qui sont nécessaires. Elle prévoit dans son article 3 une intervention active de l'Etat sur le territoire duquel un otage est détenu pour améliorer son sort, assurer sa libération, faciliter son départ et la restitution de la rançon. Pendant toute la procédure judiciaire les Etats intéressés au jugement de l'infraction doivent être tenus informés directement ou par l'intermédiaire du Secrétaire Général des Nations Unies. Il en est de même du résultat définitif de la procédure. Ce mécanisme d'informations organisé par les articles 6 et 7 offre aux parties intéressées la possibilité de suivre les actions entreprises et de contrôler la réalité des poursuites comme de l'engagement de l'Etat Partie à la Convention.
Cet instrument vise à instaurer une coopération entre les Etats Parties pour lutter contre le terrorisme. Son article 4 pose le principe de l'action préventive pour prévenir les prises d'otages à partir des territoires des Etats Parties. Cette action doit entraîner une coopération policière et administrative pour échanger des informations et coordonner les mesures administratives afin de prévenir les prises d'otages. Toutefois l'article 4 paraît vague et limité et ne peut constituer qu'un point de départ à la mise en place d'actions de coopération préventives.
3) Assurer les droits de la défense La Convention garantit les droits des personnes poursuivies durant la procédure et en cas d'extradition. L'article 6 leur donne un droit de communication avec le représentant du pays dont ils ont la nationalité et de visite d'un représentant de cet Etat et prévoit à titre de simple possibilité que le Comité international de la Croix Rouge puisse communiquer ou rendre visite à l'auteur présumé de l'infraction. L'article 8 dispose que l'auteur présumé doit bénéficier d'un traitement équitable dans la procédure et de tous les droits reconnus par les lois locales. Par ailleurs, la Convention tente de limiter l'usage de l'extradition aux seules fins de réprimer les prises d'otages pour éviter tout abus. Il est ainsi précisé à l'article 9-1 qu'il ne sera pas fait droit à une demande d'extradition si l'Etat Partie requis a des raisons substantielles de croire que la demande d'extradition a pour but de poursuivre cette personne pour des motifs illicites (race, religion, nationalité, origine ethnique, opinion politique, etc...).
Toutefois, ces garanties accordées à l'auteur présumé de l'infraction bien qu'elles imposent le respect des droits de la défense, paraissent assez imprécises. Ainsi la France a-t-elle choisi de déposer une déclaration interprétative sur les article 6 paragraphe 1 et 9 paragraphe 1. L'article 6 paragraphe 1 permet à l'Etat sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé de l'infraction de décider sa détention ou de prendre toutes les mesures nécessaires pour s'assurer de sa personne pendant le délai nécessaire à l'engagement de poursuites pénales ou d'une procédure d'extradition. Cette disposition pouvant entraîner des abus de détention préventive la France fera la déclaration interprétative suivante : "Conformément aux principes de sa procédure pénale la France n'entend pas procéder à la détention d'un auteur présumé ou à toute autre mesure coercitive préalablement à l'engagement de poursuites pénales hors les cas de demande d'arrestation provisoire." Les garanties accordées par l'article 9 en matière d'extradition semblent insuffisantes, ce qui conduira la France à faire une déclaration interprétative pour exclure l'extradition d'un de ses nationaux ou d'une personne de nationalité étrangère lorsque l'infraction est punie de la peine de mort par la législation de l'Etat requérant. 4) Faciliter le règlement des différends entre les parties
Aux termes du paragraphe 1 article 16, tout différend à propos de l'application ou de l'interprétation de la présente Convention, qui n'est pas réglé par la négociation, est soumis à l'arbitrage à la demande de l'une des parties. Si au bout de six mois, les parties ne sont pas parvenues à se mettre d'accord sur l'organisation de l'arbitrage, l'une des parties peut soumettre le différend à la Cour internationale de justice (CIJ). Le paragraphe 2 de cet article permet à chaque Etat partie de déposer une réserve donc de décliner la compétence de la CIJ.
Depuis 1974, la France n'accepte plus la compétence obligatoire de la CIJ qu'elle décline presque systématiquement. Cette position a été largement critiquée au sein de la Commission des Affaires étrangères. Or il semble qu'un retour prudent vers la CIJ s'amorce bien que pour l'instant la question de principe qui nécessite un arbitrage conjoint du Président de la République et du Premier Ministre n'ait pas été clairement tranchée. En effet la question de l'acceptation de la compétence de la CIJ a été posée à l'occasion de la procédure de ratification de la convention contre les attentats terroristes à l'explosif et d'adhésion au présent instrument. On a considéré en l'espèce que le principe d'une acceptation de la compétence de la CIJ pouvait présenter des avantages, l'engagement de la France contre le terrorisme et les risques pesant sur les ressortissants français la placent dans une situation de demandeur et non de défendeur. Cette attitude résulte d'une approche pragmatique consistant à examiner l'opportunité d'une reconnaissance de la CIJ traité par traité. Une position similaire ait été prise lors de la ratification de certaines conventions internationales concernant l'environnement. S'agissant des conventions anti-terroristes, qui présentent un certain nombre de caractéristiques communes tant dans leur objet que dans leurs dispositions, cette position devrait devenir la règle.
La France qui tient à jouer un rôle moteur dans l'élaboration de normes internationales utiles et efficaces se doit de clarifier sa positon sur la CIJ.
La Convention internationale sur la prise d'otages, malgré ses imperfections est utile car elle organise la répression et la prévention de ce fléau. Elle encourage en outre les Etats à se doter de normes juridiques leur permettant de poursuivre les auteurs de telles infractions et jette les bases d'une coopération internationale en la matière.
Il convient de promouvoir la lutte contre les prises d'otages car nombre de Français en ont été victimes ou sont particulièrement exposés à l'heure où le terrorisme est plus criminel que politique. La Commission se doit de ratifier cette Convention pour manifester sa volonté de prévenir et de lutter contre l'impunité dont jouissent les preneurs d'otages.
Après l'exposé du Rapporteur, M. Paul Dhaille s'est étonné de la formulation sibylline de la déclaration interprétative que la France s'apprête à déposer sur l'article 9 et notamment de l'emploi du mot "infligée" s'agissant de la peine de mort.
M. Pierre Brana a fait observer que l'on ne pouvait pas empêcher la justice de pays où la peine de mort n'a pas été abolie de prononcer cette sentence. En revanche, il appartient à l'exécutif de ces pays de prendre l'engagement que cette peine ne sera pas exécutée.
M. Jean-Bernard Raimond, président, a expliqué que les termes "infliger" et "exécuter" n'avaient pas le même sens.
Mme Monique Collange a précisé que la déclaration interprétative que la France s'apprêtait à déposer était classique et visait à ce que la peine capitale prononcée par une juridiction étrangère à l'encontre d'une personne extradée par la France soit commuée en peine de prison à perpétuité.
Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1929).
NB : Le texte de la convention figure en annexe au projet de loi (n° 2261).
Liste des Etats ayant ratifié et de leurs réserves
Pour des raisons techniques, cette annexe, publiée dans le document imprimé, ne figure pas dans le rapport mis en ligne.
Conventions des Nations Unies relatives au terrorisme international
Etat des ratifications par la France
1. Convention relative aux infractions et à certains actes survenus à bord des aéronefs, adoptée à Tokyo le 14 septembre 1963
2. Convention pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, signée à La Haye le 16 décembre 1970
3. Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, adoptée à Montréal le 23 septembre 1971
4. Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, adoptée par l'AGNU le 14 décembre 1973
non ratifiée
5. Convention internationale contre la prise d'otages, adoptée par l'AGNU le 17 décembre 1979
6. Convention sur la protection physique des matières nucléaires, adoptée à Vienne le 3 mars 1980
7. Protocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l'aviation civile internationale, complémentaire à la convention pour la répression des actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, adopté à Montréal le 24 février 1988
8. Convention pour la répression des actes illicites dirigés contre la sécurité de la navigation maritime, adoptée à Rome le 10 mars 1988
9. Protocole pour la répression d'actes illicites contre la sécurité des plates formes fixes situées sur le plateau continental, adopté à Rome le 10 mars 1988
10. Convention sur le marquage des explosifs plastiques aux fins de détection, adoptée à Montréal le 1er mars 1991
11. Convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 15 décembre 1997
12. Convention internationale pour la répression et le financement du terrorisme adoptée le 10 janvier 2000 à New York
N° 2260.- Rapport de Mme Monique Collange ,au nom de la commission des affaires étrangères, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages.