Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-394379470
Timestamp: 2019-02-21 23:38:53
Document Index: 65275932

Matched Legal Cases: ['artículo 106', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 241', 'artículo 65', 'artículo 3', 'artículo 424', 'artículo 1', 'artículo 879', 'artículo 6', 'artículo 93', 'artículo 6', 'artículo 106', 'artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 79', 'artículo 13', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 342', 'artículo 106', 'artículo 330', 'artículo 273', 'artículo 273', 'artículo 276', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 30', 'artículo 6', 'artículo 106', 'artículo 13', 'artículo 93', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 6', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 106', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 106', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 241', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 330', 'artículo 276', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 30', 'artículo 93', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 332', 'artículo 360', 'artículo 360', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 40', 'artículo 330', 'artículo 6', 'artículo 339', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 309', 'artículo 106', 'artículo 276', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 309', 'artículo 273', 'artículo 339', 'artículo 276', 'artículo 241', 'artículo 106', 'artículo 330', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 12', 'artículo 30', 'artículo 276', 'artículo 53', 'artículo 330', 'artículo 94', 'artículo 27']

Sentencia de Constitucionalidad nº 331/12 de Corte Constitucional, 9 de Mayo de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 394379470
Actor: Diana Paola Urrego Trujjillo
Demandado: Ley 1450 de 2011, Articulos 106 y 276 Inciso 3 (Parcial)
Expediente: D-8779
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la ley 1450 de 2011, por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2010-2014. La revisión de la corte se enfoca a determinar si las normas acusadas vulneran la obligación de realizar consulta previa a las comunidades étnicas, así como los derechos a la igualdad y al debido proceso. La corte concluyó que la explotación ilegal de minerales prevista en la ley del plan nacional de desarrollo, no requería de la realización de consulta previa a las comunidades étnicas; sin embargo, la derogatoria de las normas que permitían la realización de la pequeña minería y de la minería tradicional si ha debido ser consultada a dichas comunidades, por afectarlas de manera directa. El artículo 106 acusado se declara exequible, mientras que la expresión “parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la ley 1382 de 2010” contenida en el artículo 276 de la ley 1450 de 2011, se declara inexequible por los cargos analizados.
C-331-12 Referencia: expediente D-8402 Sentencia C-331/12
Referencia: expediente D-8779
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil doce (2012).
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, la ciudadana demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 106 y el 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011:
LEY 1450 DE 2011
Con el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la Ley 812 de 2003 los artículos, 20, 59, 61, 64, 65, 81 y 121; de la Ley 1151 de 2007 los artículos 11, 13, 14, 15, 19, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 31, 39, 49, 50 excepto su tercer inciso, 62, 64, 67, los incisos primero y tercero del 69, 70, 71, 76, 80, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 97, 98, 106, 110, 112, 115, 118, 121, 126, 127, inciso primero del 131, 138, 155 y 156, de la Ley 1151 de 2007. A. hasta el 6 de agosto de 2012, las funciones establecidas en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009.
Del artículo 3o, literal a) numeral 5 de la Ley 1163 de 2007 la expresión y cruces de información no sujeta a reserva legal de las bases de datos de la entidad y del numeral 8 suprímase la expresión Servicios de procesamiento, consulta de datos de identificación.
S. del artículo 424 del Estatuto Tributario los siguientes bienes, partida y subpartida arancelaria: 82.01 L., herramientas de mano agrícola y el inciso primero del parágrafo del artículo 1o de la Ley 1281 de 2009.
Del inciso primero del numeral 14 del artículo 879 del Estatuto Tributario, suprímase la expresión salvo lo correspondiente a las utilidades o rendimientos que hubiere generado la inversión, los cuales son la base gravable para la liquidación del impuesto, el cual será retenido por el comisionista o quien reconozca las utilidades o rendimientos.
(Se resaltan y subrayan las expresiones que se demandan)
La ciudadana considera que los artículos demandados de la Ley 1450 de 2011 son violatorios de los artículos 4, 13, 29, 93, 150 y 151 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
Encuentra que se vulneran estos artículos superiores, en cuanto estas normas contrarían el principio de igualdad y debido proceso al reglamentar la explotación minera sin consideración a los derechos que ostentan las comunidades negras que ejercen dicha explotación, y especialmente por no proceder conforme lo indica el artículo 6 de la Ley 21 de 1991 por medio del cual se aprobó el convenio 169 de la OIT y que dio realce de norma constitucional al derecho a la consulta previa a las comunidades étnicas, disposición que hace parte del bloque de constitucionalidad de que trata el artículo 93 de la Constitución Política.
Afirma que las normas demandadas desconocen el principio de igualdad, al no reconocerse el derecho especial que les asiste a las comunidades negras que, de manera ancestral, han venido adelantando actividades mineras de forma tradicional y como único medio de subsistencia, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 21 de 1991.
De esta manera, considera que tal como está enunciado el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, desconoce de plano el derecho que tienen las personas pertenecientes a una comunidad poblacional especial, como lo son las comunidades negras, y sobre todo aquellas que se encuentran asentadas en las áreas que han sido declaradas y delimitadas por el Ministerio de Minas y Energía como zonas mineras de comunidad negra, desdibujando así el trato especial, que en virtud del artículo 13 de la Carta Política, se les ha concedido legalmente. Lo anterior, al no permitirles continuar la actividad de explotación minera que estas comunidades han venido adelantando de manera tradicional, a pesar de no tener título minero y estar inmersas dentro del proceso de legalización contemplado en la Ley 1382 de 2010, norma que les faculta a adelantar actividad minera hasta tanto no se resuelva la solicitud de legalización de su actividad minera, de conformidad con el parágrafo primero del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010.
Estima que en la forma en que fue regulada la explotación minera mediante las disposiciones legales contenidas en los artículos 106 y 276 de la Ley 1450 de 2011, el control que el Gobierno pretende hacer sobre dicha actividad, constituye una manifiesta violación al derecho fundamental al debido proceso, que se debe surtir frente a la aprobación o denegación del trámite de legalización de la actividad minera, mediante la consecución del respectivo título, en los términos expuestos en la Ley 1382 de 2010. Lo anterior, ya que de forma unilateral se desconoce el procedimiento propio de las actuaciones administrativas debidamente reglamentadas en el código de minas y el código contencioso administrativo, ya que la Ley 1382 de 2010 permite a los explotadores, grupos o asociaciones, que han adelantado la minería de forma tradicional, presentar una solicitud para legalizar su labor, y mientras no se resuelva el trámite de la solicitud, no habrá ningún tipo de acciones en su contra.
Por lo anterior, considera que la Ley 1450 de 2011 en sus normas demandadas, al reglamentar lo concerniente a la minería ilícita, está desconociendo las disposiciones legales y procedimientos citados, además de vulnerar al derecho al debido proceso de las mismas, al interrumpir los procesos de legalización, a pesar de haberse declarado la Ley 1382 de 2010 inexequible por la Corte Constitucional, con efectos diferidos, concediéndole así una vigencia por el término de 2 años.
Adicionalmente, afirma que estos artículos desconocen la tradicionalidad y ancestralidad de las comunidades negras, siendo muchas de estas áreas de explotación minera reconocidas por el Ministerio de Minas y Energía, como zonas mineras de comunidades negras, previo estudio técnico por ésta, lo cual pone de presente la tradicionalidad de tales labores mineras.
Finalmente, sostiene que se configura una violación del ámbito de competencia y extralimitación de las facultades cuando el Ejecutivo pretende derogar, modificar o reformar leyes ordinarias, a través del Plan Nacional de Desarrollo. Menciona que este tema ya ha sido tratado por la Corte Constitucional, en Sentencia C-149 de 2010[1], al decidir sobre la constitucionalidad de la Ley 1151 de 2007 -artículo 79-.
Por tanto, resulta claro para la accionante que, con la expedición de los artículos demandados como norma legal con status de ley orgánica, el Legislador o autor de la ley, está desbordando su esfera de poder y va en contravía de lo expuesto en los artículos 150 y 151 de la Constitución Política, al entrar a regular en materias que no son objeto del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto deben ser asuntos tratados por vía legislativa de carácter ordinario, al tratarse de reformas o derogatorias de leyes ordinarias, como lo son los artículos 12 y 30 de la Ley 1382 de 2010.
El Ministerio de Minas y Energía intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad para defender la exequibilidad de los preceptos demandados de la Ley 1450 de 2011, con base en las siguientes consideraciones:
(i) Afirma que la Ley 1450 de 2011 le otorga los mismos derechos, libertades y oportunidades a todas las personas, sin discriminación por razones definidas en el artículo 13 de la C.P. y que por el contrario, da la oportunidad a quienes se encuentran fuera de la ley para legalizar su situación con los mismos derechos, libertades y oportunidades desde cuando presentan su solicitud hasta cuando se les resuelva de fondo.
(ii) Respecto de los artículos 150 y 360 de la Constitución Política, sostiene la potestad del Legislador para determinar las condiciones respecto de la explotación de los recursos naturales no renovables. Así, afirma que el Legislador se encuentra expresamente facultado por la Carta Política para expedir la normatividad minera y determinar las condiciones para la explotación de recursos naturales, incluyendo los mineros, incluso los requerimientos que tengan como fin la formalización y legalización de las explotaciones ilegales.
Por tanto, a juicio del Ministerio la norma establece una condición de explotación, que no puede considerarse inconstitucional por cuanto tiene fundamento y respaldo en normas constitucionales.
(iii) Indica que la normatividad establecida para grupos étnicos, consagrada en el capítulo XVI de la Ley 685 de 2001 artículos 121 al 131 no otorga a dichas comunidades título minero alguno sobre dichas zonas, sino que simplemente otorga un derecho de prelación para la solicitud de otorgamiento de títulos mineros -art. 124 y 133-.
En este sentido, afirma que estas comunidades no son objeto de procesos de legalización, no tienen que demostrar su tradicionalidad, ni someterse a las reglas de la legalización minera, toda vez que tienen prelación para que la autoridad minera les otorgue la concesión sobre los yacimientos y depósitos mineros en una de dichas zonas declaradas (art. 124 y 133). Así mismo, a en criterio del Ministerio la demanda de inconstitucionalidad no indica a qué grupo étnico específico o comunidad poblacional especial se le infringió su derecho, libertad u oportunidad, de manera concreta.
(iv) Observa que, en el presente caso, la Ley 1450 de 2011 en el artículo 106 prohíbe en todo el territorio nacional la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, y en el artículo 276 deroga las disposiciones que le son contrarias, además del parágrafo 2 del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, disposiciones que en interpretación del Ministerio no atentan contra la diversidad étnica ni cultural de las comunidades indígenas y afrodescendientes, por lo cual, no requerían de trámite de consulta previa.
(v) Adicionalmente, encuentra el Ministerio que la accionante no determina en forma concreta el grado de afectación directa que tienen las normas demandadas sobre las comunidades étnicas y afrodescendientes, y la forma como atentan contra el derecho de dichas comunidades indígenas y afrodescendientes a tener su vida social, económica y cultural.
(vi) Por consiguiente, concluye que las normas demandadas no vulneran ningún precepto constitucional y que en consecuencia, las pretensiones de la demandante no están llamadas a prosperar. De esta manera, solicita negar la prosperidad de los cargos de violación de constitucionalidad de los artículos demandados por el accionante y declarar la exequibilidad de dichas normas, en cuanto fueron expedidas en un todo de conformidad con la Constitución Política.
El Departamento Nacional de Planeación intervino a través de apoderado judicial para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas, por las siguientes razones:
(i) Considera que la premisa, que para la demandante se incumple, que es la ausencia de una ley ordinaria, precisamente se cumple en la Ley 1450 de 2011, que es una ley ordinaria, y por ello el cargo no debe prosperar.
(ii) Encuentra que en el caso de las disposiciones instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo, que hacen parte de una ley ordinaria, es necesario que exista una unidad entre la parte general del Plan y esas normas instrumentales, exigencia que se cumple en el caso de la Ley 1450 de 2011.
(iii) Sostiene que no puede ser obligatoria la consulta previa para conservar una actividad ilegal atentatoria contra el medio ambiente sano y, consiguientemente, no podría hacerse con personas que tratan de preservar su conducta ilegítima. Menciona que lo que se busca con los artículos en discusión, es evitar una práctica ilegal, ya que se trata de garantizar la no explotación en términos industriales, lo que es contrario a la diversidad étnica y cultural, y constituye una medida de protección que ya existía, razones por las cuales no requería del trámite de consulta previa.
Advierte que la consulta previa se realiza en los casos de afectación directa de la medida legislativa sobre los derechos e intereses de la comunidad afectada, que no es un derecho constitucional con contenido absoluto, que no es un proceso automático, ni se aplica a todo trámite normativo, sino que exige del operador un criterio y la realización de unos juicios jurisprudencialmente establecidos que permitan determinar su razonabilidad en cada caso específico.
(iv) Menciona que el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, expedido por la Ley 1450 de 2011, tuvo en cuenta la evolución jurisprudencial en materia de consulta previa, y que por ello, puso a consideración de las minorías el documento que de manera general establece los objetivos y metas de mediano y largo plazo, o las bases de la Ley del Plan. Señala que este proceso de consulta focalizada, abarcó cada uno de los pueblos tribales residentes en el país.
(v) Adicionalmente, anota que la participación de las comunidades negras y afrodescendientes, fue complementada en otros escenarios como son el Consejo Nacional de Planeación y el Congreso de la República. Advierte entonces, que se surtió un proceso de consulta a cada una de las poblaciones que la normatividad afectaba, de forma tal que aún admitiendo el cargo, éste no debe prosperar por ausencia de correspondencia con los hechos.
(vi) En criterio de Planeación, el interés legítimo que le asiste a los explotadores, es a continuar su proceso de legalización, pero no a permanecer desarrollando una actividad ilegal que está haciendo estragos sobre bienes jurídicos superiores de toda la comunidad, como es el medio ambiente que goza de protección constitucional especial. Además, afirma que la norma está dirigida a combatir la ilegalidad y no a discriminar contra la población negra o algún grupo poblacional en particular.
(vii) Finalmente, menciona que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, constituye una ley ordinaria, y no es una ley orgánica, como erradamente lo acota la accionante, ya que la diferencia entre ambas está consagrada en el artículo 342 de la Constitución Política.
Con fundamento en todo lo anterior, solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, o que en subsidio declare la constitucionalidad de las normas demandadas.
(i) Encuentra que los artículos demandados son normas puntuales dirigidas a la protección del medio ambiente y no a su afectación, y que además, la minería sin título minero es una actividad ilegal atentatoria contra el medio ambiente, razón por la cual la consulta previa no podría hacerse con personas que tratan de preservar su conducta ilegítima. Menciona por tanto, que la consulta previa ha sido establecida normativamente, para proteger la eventual afectación de las actividades legales, y no para preservar la ilegalidad con unos daños a bienes superiores y protegidos constitucionalmente.
(ii) Considera que es relevante advertir que la afirmación de la actora sobre la cual sustenta el cargo por violación del debido proceso, no tiene en cuenta que la actividad minera sin título minero es ilegal, por lo que el debido proceso no puede invocarse para perpetuar situaciones ilícitas que operan en perjuicio de la sociedad. No se configura en este caso por lo tanto, una violación al debido proceso, pues la actividad que se pretende perpetuar, como ya se ha especificado, es ilegal y atenta contra el interés público y viola el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano.
(ii) De otra parte, afirma que es necesario tomar en cuenta que el procedimiento que la actora aduce violado, hace parte de una norma que fue declarada inconstitucional en su totalidad por ausencia de consulta previa mediante la Sentencia C-366 de 2011. En criterio del Ministerio, esta situación pone de presente la carencia material de objeto, pues el Legislador solamente derogó una norma que la Corte encontró contraria al ordenamiento, por lo cual considera que la Corte debe declararse inhibida para fallar.
(iii) Finalmente, aduce que dado que, como lo ha manifestado enfáticamente la Corte Constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo es una norma de carácter ordinario, no le asiste la razón a la accionante cuando manifiesta que la disposición acusada reemplaza al Legislador ordinario en la definición de elementos normativos que escapan a una ley orgánica.
Intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervino a través de apoderada judicial para solicitar a la Corte denegar las pretensiones de la demanda y declarar ajustados a la Constitución Política los artículo 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, con fundamento en las siguientes consideraciones:
(i) Afirma que la protección especial que el Estado debe otorgar a las comunidades étnicas no puede consistir en la obligación del Estado de preservar legislativamente un programa transitorio de legalización de minería con minidragas y sus prerrogativas que amenazan valores superiores como lo son la protección contra la explotación ilícita de los bienes del Estado y el derecho colectivo a un ambiente sano. Sostiene que estos procedimientos de legalización de la minería no fueron diseñados en favor de los grupos étnicos, sino de quienes desarrollaban actividades mineras indistintamente, y que su modificación o derogación no puede constituirse en una vulneración a un supuesto derecho a la igualdad, máxime cuando la legislación minera, desde antes de la Ley 1382 de 2010, ya consagraba mecanismos adecuados para que las comunidades indígenas y negras pudiesen acceder preferentemente a los derechos de explorar y explotar los recursos mineros de propiedad del Estado.
(ii) Sostiene que los argumentos esgrimidos por la accionante no son contundentes ni claros al explicar el concepto de la violación, y menos aún suficientes para suscitar dudas acerca de la presunción de constitucionalidad que ampara a las leyes. Además, considera que se debe dar la razón y prueba de la oposición objetiva entre la norma demandada, la Constitución y los Convenios internacionales, lo cual no se evidencia en el presente caso. De esta manera, concluye que si no se cumplen todas las exigencias legales, dentro de las cuales se debe explicar las razones por las cuales la norma acusada desconoce una o varias disposiciones de la Carta, el juez constitucional no puede llenar este vacío oficiosamente, por lo tanto, la demanda no debe prosperar por carecer de suficientes razones y argumentaciones valederas para que la Corte profiera un juicio de inconstitucionalidad sobre los artículos cuestionados.
(iii) Así mismo, el Ministerio considera que no se ha presentado vulneración alguna al derecho constitucional del debido proceso, con motivo de las normas demandadas, ya que la vulneración de este derecho hace referencia a la existencia de irregularidades formales que afectan los procedimientos consagrados en la ley.
(iv) Por lo expuesto, el Ministerio solicita a la Corte Constitucional denegar las pretensiones de la demanda y declarar ajustados a la Constitución Política los artículos 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011.
La Defensoría del Pueblo intervino a través del Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, para analizar la demanda por inconstitucionalidad de los artículos 106 y 276 inciso 3 parcial de la Ley 1450 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
(i) Encuentra que los artículos demandados y las disposiciones de la Ley 1382 de 2010 derogadas, se refieren al desarrollo de la actividad minera en Colombia y, por ende, implican una afectación directa sobre las comunidades indígenas y afrodescendientes en cuyos territorios están ubicados los yacimientos minerales.
(ii) Indica que por disposición expresa del parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política, las decisiones relacionadas con la explotación de recursos naturales, incluidas las actividades de minería, deben ser objeto de consulta previa con las comunidades afectadas.
(iii) Observa que de conformidad con el artículo 273 de la Ley 1450 de 2011, el proceso de consulta previa se llevo a cabo. Sin embargo, a juicio de la Defensoría, la Corte debe determinar en el curso del proceso, si la consulta previa cuyas actas fueron protocolizadas por medio del articulo 273, reseñado, se llevó a cabo con sujeción estricta a los parámetros, criterios y requisitos que han sido consolidados por la jurisprudencia constitucional a partir del Convenio 169 de la OIT y de las disposiciones constitucionales que garantizan y protegen la diversidad étnica y cultural, en particular, si se sujetó a los principios de buena fe y de oportunidad.
En este sentido, pone de relieve la necesidad de evaluar a profundidad el proceso de consulta realizado de conformidad con el artículo 273 de la mencionada Ley 1450 de 2011, lo cual se impone además por la circunstancia de que el cambio en los mecanismos de regulación y control de la actividad minera, enfatizando en la prohibición y sanción de la minería informal o de hecho, supondría, prima facie, una vulneración del derecho a la confianza legítima, buena fé e igualdad de las comunidades afectadas por las normas demandadas que han venido realizando dicha actividad por largos periodos de tiempo.
(iv) Observa que la prohibición a nivel de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo o Ley 1450 de 2011, de la explotación minera por medio de dragas, minidragas, retroexcavadoras y otros artefactos, junto con la subsecuente penalización y otras medidas de carácter sancionatorio de dicha actividad, sin las distinciones y excepciones que pueden resultar necesarias para no afectar las actividades de las comunidades destinatarias de especial protección constitucional, además de la derogatoria de los mecanismos que consagraba la Ley 1382 de 2010 para la regularización y/o legalización de estas actividades, son normas que suponen una modificación sustancial de la legislación minera, que debe hacerse por vía del proceso legislativo ordinario, para no desconocer el principio democrático y la participación de las comunidades afectadas.
(v) Finalmente, en criterio de la Defensoría, es necesario que la Corte precise los alcances y consecuencias que la derogatoria de los artículos 12 y 30 de la Ley 1382 de 2010 -realizada por el artículo 276 (parcial) de la Ley 1450 de 2011-, tiene respecto de la declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos adoptada por medio de la sentencia C-366 de 2011 respecto a las mismas disposiciones.
Intervención de la Universidad Javeriana
La Universidad Javeriana intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad a través de la directora del Centro de Estudios en Derecho Constitucional de esa institución, para solicitar a la Corte que declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas, con base en los siguientes argumentos:
(i) Observa que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es inconstitucional parcialmente, en lo referente a que el Gobierno pueda reglamentar la materia, ya que siendo una Ley Orgánica le corresponde este atributo al Congreso.
(ii) Así mismo, considera que el artículo 276 es igualmente inconstitucional por cuanto la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no tiene la capacidad de ser derogatoria, sino de contemplar propósitos y objetivos nacionales a largo plazo. Encuentra igualmente que este artículo viola el debido proceso de las comunidades afectadas, por cuanto deroga el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, al ordenar rechazar las solicitudes para legalizar la minería con minigragas, y afirma que la Ley derogada tiene efecto por el tiempo que la Corte ha establecido, es decir dos años a partir de su expedición.
(iii) De otra parte, considera que no hubo consulta previa del Congreso o del Gobierno a las comunidades afectadas y se hizo caso omiso al plazo de dos años que la Corte estableció, y por consiguiente se está vulnerando el derecho fundamental al debido proceso, en cuanto nadie será juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, y también se está violando el bloque de constitucionalidad (art 93 CP) al desconocer lo consagrado en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT.
(iv) Afirma que en el artículo demandado 106 de la Ley 1450 de 2011, no se tiene en cuenta el derecho de las personas que pertenecen a una comunidad poblacional especial como las zonas mineras de comunidad negra. Por tanto, sostiene que la contravención de la Ley 1450 de 2011, en su artículo 106, es clara en contra del artículo 13 de la CP, por cuanto hay vulneración de la protección de la que deben gozar las minorías étnicas. A este respecto, aduce que esta vulneración afecta el bloque de constitucionalidad sustentado en el artículo 93 de la CP.
En conclusión, la universidad solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 106 y del inciso 3 del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
Intervención Universidad de Ibagué
La universidad de Ibagué intervino dentro del presente proceso para solicitar a la Corte la declaratoria de inexequibilidad parcial de las normas demandadas, con base en los siguientes argumentos:
(i) Considera que el Estado tiene todas las facultades para regular el aprovechamiento de los minerales, es decir intervenir por vía normativa en el desarrollo de ciertas actividades, sin que ésto signifique una vulneración al contenido esencial de la libertad de empresa o de la libertad de trabajo o de otras libertades y derechos de carácter económico reconocidos en la Constitución. Afirma que lo anterior significa sin duda una restricción al ejercicio irrestricto de dichas actividades, pero en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, la Constitución permite un amplio poder de configuración al Legislador en relación con estas actividades sin que ello signifique que las libertades económicas ligadas a la actividad minera puedan ser abolidas, ni privadas de su función esencial, es decir en su contenido nuclear.
(ii) Por tanto, sostiene que la regulación contenida en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 no es en sí misma inconstitucional, en razón a que no vulnera ninguna de las libertades de carácter económico reconocidas en la Constitución, sino que simplemente regula el uso de equipos mecánicos en actividades mineras que no cuenten con título minero inscrito en el Registro Minero. A este respecto, advierte que si bien este hecho significa que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 106, a partir de la vigencia de la Ley 1450 de 2011, no podrá seguir utilizándose equipo mecánico en la actividad minera, ésto no puede ser aducido de inconstitucional porque si bien la Ley 1832 de 2010 concedió el derecho de seguir realizando actividades mineras a aquellos cuyos trámites de solicitud de licencia minera se encontraban pendientes, este hecho no significa que una nueva ley no pueda prescribir disposiciones contrarias en el futuro.
(iii) Además, advierte que en el caso en concreto que se demanda, no existió la obligación de consulta previa a las comunidades afrodescendientes por parte del Estado, fijada en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, razón por la cual, considera que una consulta previa no era necesaria para aprobar el contenido de los artículos 106 y 276 inciso 3 de la Ley 1450 de 2011, por cuanto ambos artículos regulan ámbitos generales de la actividad minera y en ningún caso legislan sobre aspectos específicos que pudieran afectar directa y exclusivamente a las comunidades afrodescendientes de Colombia.
(iv) De otra parte, encuentra que el inciso tercero del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 sí vulnera el debido proceso de las personas que al amparo de la Ley 1382 de 2010 hayan adelantado procesos de legalización de sus actividades mineras. A juicio de la universidad, se debe respetar el debido proceso a las comunidades que han solicitado el trámite de legalización de la actividad minera, el cual adelantaron bajo el amparo de una norma vigente. Observa que se debe presumir que estos solicitantes cumplieron con los requisitos y por ende presentaron los documentos y las pruebas con el objeto de demostrar lo que la ley establece, pruebas que deben ser valoradas por la autoridad correspondiente, la cual debe averiguar la verdad en torno a la actividad respecto de la cual se solicita su legalización en el marco de un debido proceso.
(v) En conclusión, la universidad solicita declarar la exequibilidad del contenido del articulo 106 de la Ley 1450 de 2011 PND, a excepción del inciso tercero de esta norma que debe ser declarada inexequible por vulnerar el derecho al debido proceso consagrado en la Constitución Política. Así mismo, solicita declarar la exequibilidad del artículo 276 inciso 3 (parcial), debido a que éste no resulta ser contrario a ningún precepto constitucional.
Intervención Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad por los cargos formulados del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en la medida en que el Gobierno demuestre la manera en que realizó la consulta previa con las minorías étnicas. A este respecto, considera que los cargos formulados en contra del artículo 106 adolecen de falta de claridad, ya que la demandante no señala los artículos violados por la disposición demandada, y que el único cargo, claramente delimitado, en contra de este artículo, es la declaratoria de inconstitucionalidad por la violación al deber de consulta previa a las minorías étnicas. Sostiene que en este caso, se debe demostrar la manera en que una norma general y abstracta puede afectar a las comunidades étnicas en concreto, y que los intervinientes, a nombre del Gobierno Nacional, deben mostrar a la Corte la manera en que realizaron la consulta previa al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo.
En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5257 del 23 de noviembre de 2011, solicitó a la Corte declarar exequibles los dos primeros incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, e inexequibles el tercer inciso del artículo 106, y la expresión parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la ley 1382 de 2010, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
El problema jurídico que considera hay que resolver es si el artículo 106 y la expresión demandada del 276 de la Ley 1450 de 2011, vulneran lo dispuesto en los artículos 4, 13, 29, 93, 150-3 y 151 Superiores, y si los mismos, debieron someterse a consulta previa a las comunidades afrodescendientes. Para analizar este problema presenta las siguientes consideraciones:
(i) Menciona que en este tema existe el precedente de la sentencia C-366 de 2011, por medio de la cual la Corte declaró inexequible la Ley 1382 de 2010, por haber omitido la consulta previa a los grupos indígenas y afrodescendientes.
(ii) Considera que tanto la prohibición establecida en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, con ocasión del control a la explotación ilícita de minerales, como la derogatoria expresa del parágrafo 2 del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, hecha por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, guardan una relación directa y explícita con la vigencia de la Ley 1382 de 2010. La Vista Fiscal señala que esta relación hace que el precedente de la sentencia C-366 de 2011 sea relevante para considerar este caso.
(iii) Sostiene que el artículo 106 remite de manera expresa al artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, al cual se refiere también el mencionado artículo 276. El artículo 30 de la Ley 1382 de 2011, al hacer parte de la Ley 1382 de 2010, fue declarado inexequible por la Corte en la sentencia C-366 de 2011, con un efecto diferido, que empieza a partir del día siguiente a cumplirse dos años, contados a partir de la fecha de expedición de esa sentencia. En criterio del Ministerio Público, si bien se trata de una norma inconstitucional, respecto de la cual no sería posible hacer derogatorias, sean expresas o tácitas, ni establecer prohibiciones, es indudable que al haberse diferido los efectos de la inconstitucionalidad, pese a todo la norma se encuentra vigente en este momento.
(iv) Advierte por tanto, que la expresión demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, deroga una norma inconstitucional vigente en el momento, valga decir, van en contra de la modulación que en su momento hizo la Corte en una sentencia con efectos vinculantes erga omnes. Por tal motivo, el Ministerio Público solicitó a la Corte que declarar inexequible esta expresión.
(v) En cuanto a la prohibición contenida en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, observa que no todo su contenido está relacionado con la Ley 1382 de 2010. En efecto, solo el inciso tercero del artículo en comento alude a esa ley. Por lo tanto, el contenido de sus dos primeros incisos y de su parágrafo, en cuanto hacen referencia al uso de equipos mecánicos en actividades sin título minero, a la imposición de sanciones por tal uso, y a las medidas adecuadas para reorganizar los municipios que en realidad explotan oro y para sancionar a los municipios usurpadores en esta materia, así como para indemnizar a los municipios afectados por minería ilegal, no parecen al Ministerio Público que sean contrarios a la Carta. Lo anterior, en razón a que la minería ilegal produce unas graves consecuencias ambientales, de orden público, laborales, fiscales y sociales, lo cual no puede pretender hallar cobijo en el ordenamiento superior. Afirma por tanto, que el que la Corte en la sentencia C-366 de 2011 haya declarado inexequible el Código de Minas, no implica que la minería ilegal se torne per se en una actividad acorde con el ordenamiento jurídico. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitó a la Corte que declare exequibles los dos primeros incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.
(vi) En relación con el inciso tercero del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, el cual dispone el rechazo de plano de solicitudes para legalizar minería con minidragas, a las que alude el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, la Vista Fiscal reitera lo dicho respecto de la expresión demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, en cuanto a que si bien se trata de una norma declarada inexequible, merced a la decisión de diferir los efectos de dicha inexequibilidad por parte de la Sentencia C-366 de 2011, en este momento se encuentra vigente. En consecuencia, sostiene que el establecer el rechazo de plano de una solicitud hecha con fundamento en una ley vigente, aunque sea inexequible, no parece ajustarse al respeto debido a la decisión vinculante de la Corte. Por lo tanto, el Ministerio Público solicitó a la Corte que declarara la inexequibilidad de ese inciso, en razón a que las solicitudes deberán ser estudiadas y resueltas con fundamento en el ordenamiento jurídico vigente, esto es, de manera motivada y no rechazadas de plano.
(vii) Con fundamento en todo lo expuesto, la V.F. solicitó a la Corte que declarara exequibles los dos primeros incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, e inexequibles el tercer inciso de este artículo y la expresión parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la ley 1382 de 2010, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una ley, en este caso, de la Ley 1450 de 2011.
Sin embargo, debe precisarse si la Corte es competente para pronunciarse específicamente en relación con el inciso tercero del artículo 106 y la expresión demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, ya que estas disposiciones versan sobre normas de la Ley 1382 de 2010 artículos 12 y 30 de esa ley- que fueran declaradas inexequibles con efectos diferidos mediante la Sentencia C-366 de 2011. Así, si bien la Ley 1382 de 2010 fue declarada inexequible por la Sentencia C-366 de 2011, expedida el once (11) de mayo de 2011, dicha inconstitucionalidad se declaró con efectos diferidos en el tiempo, por el término de dos años contados a partir de la expedición de la sentencia en mención, de manera que las disposiciones a las que remiten o hacen referencia las normas ahora demandadas de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se encuentran todavía vigentes y produciendo efectos jurídicos, y lo estarán hasta dos años contados a partir del once (11) de mayo del 2011, tiempo durante el cual, el Congreso debe regular de manera integral lo concerniente al Código de Minas.
2.1 El libelo argumenta que los artículos demandados de la Ley 1450 de 2011 son violatorios de los artículos 4, 13, 29, 93, 150 y 151 de la Constitución Política, por cuanto (i) vulneran el principio de igualdad y debido proceso art. 13 y 29 CP- de las comunidades negras, al transgredir los derechos relacionados con las actividades mineras tradicionales de una comunidad poblacional con protección constitucional especial, y al desconocer los procesos y trámites fijados por la Ley 1382 de 2010 para la legalización de la pequeña minería, minería informal y tradicional; (ii) desconocen el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas de conformidad con el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991, y que hace parte del bloque de constitucionalidad; y (iii) violan los artículos 150 y 151 Superiores, al desbordar el ámbito de competencia y extralimitar las facultades del Ejecutivo, al derogar, modificar o reformar leyes ordinarias a través de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que tiene el status de ley orgánica, lo cual no debe ser objeto del Plan Nacional de Desarrollo, sino de la legislación ordinaria.
2.2 Los Ministerios de Minas y Energía, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Departamento Nacional de Planeación, solicitaron a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, y por tanto denegar las pretensiones de la presente demanda y declarar ajustados a la Constitución Política los artículos 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, al considerar que (i) no violan el derecho a la igualdad de las comunidades afrodescendientes, sino que contienen regulaciones generales dirigidas a toda la población, sin contener discriminación alguna por las razones definidas en el artículo 13 CP; (ii) que el Legislador goza de un amplio margen de configuración legislativa en materia minera, de manera que puede determinar las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, de conformidad con los artículos 150 y 360 CP; (iii) que no se está irrespetando la normatividad especial establecida para los grupos étnicos, consagrada en el capítulo XVI de la Ley 685 de 2001 en sus artículos 121 y siguientes; (iv) que lo que hace el artículo 106 es prohibir en todo el territorio nacional la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, y lo que hace el artículo 276 es derogar las disposiciones que le sean contrarias, específicamente el parágrafo 2 del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, lo cual no atenta contra los derechos de las comunidades indígenas y afrodescendientes, grado de afectación que por lo demás no se demuestra en la demanda; (v) que por no afectar directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, estas disposiciones no requerían de consulta previa; (vi) que el cargo por violación de los artículos 150 y 151 no debe prosperar, por cuanto la demandante yerra al considerar que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no es una ley ordinaria; (viii) que no puede existir consulta previa para preservar una actividad ilegal atentatoria contra el medio ambiente sano y para preservar unas conductas ilegítimas, y que lo que buscan los artículos en discusión, es evitar una practica ilegal, garantizar la no explotación en términos industriales, lo cual no afecta la diversidad étnica y cultural; (ix) que en todo caso, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, expedido por la Ley 1450 de 2011, puso a consideración de las minorías el documento que de manera general establece los objetivos y metas de mediano y largo plazo, o bases del Plan, y que este proceso de consulta focalizada, abarcó cada uno de los pueblos tribales residentes en el país; y (x) que no se ha presentado vulneración alguna al derecho constitucional del debido proceso, con motivo de las normas demandadas, ya que la vulneración de este derecho hace referencia a la existencia de irregularidades formales que afectan los procedimientos consagrados por la ley.
La Defensoría del Pueblo intervino para solicitar a la Corte que adelante un juicio de constitucionalidad en el que (i) tenga en cuenta si se cumplió con la consulta previa a las comunidades étnicas, de conformidad con los parámetros, criterios y requisitos fijados por el artículo 330 CP y la jurisprudencia constitucional en la materia, y de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT; (ii) analice la posible afectación de los derechos asociados a la minería tradicional de las comunidades afrodescendientes; y (iii) determine el alcance de las disposiciones derogatorias del artículo 276 de 2011, teniendo en cuenta los efectos de la inexequibilidad diferida de la sentencia C-366 de 2011.
La Universidad Javeriana solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas demandadas, ya que considera que (i) el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es inconstitucional, ya que no tiene en cuenta el derecho que tienen las personas que pertenecen a una comunidad poblacional especial como las zonas mineras de comunidad negra. Así mismo, considera que este artículo es igualmente inconstitucional en lo referente a que el Gobierno pueda reglamentar la materia, ya que siendo una Ley Orgánica le corresponde este atributo al Congreso. (ii) De otra parte, observa que el artículo 276 es inconstitucional por cuanto la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no tiene la capacidad de ser derogatoria, sino de contemplar propósitos y objetivos nacionales a largo plazo. Igualmente, encuentra que este artículo viola el debido proceso de las comunidades afectadas, por cuanto deroga el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, al ordenar rechazar las solicitudes para legalizar la minería con minigragas, y afirma que la Ley derogada tiene efecto por el tiempo que la Corte ha establecido, es decir dos años. (iii) Finalmente, considera que no hubo consulta previa del Congreso o del Gobierno a las comunidades afectadas, lo cual afecta el bloque de constitucionalidad sustentado en el artículo 93 de la CP, y se hizo caso omiso al plazo de dos años que la Corte estableció en la sentencia C-366 de 2011.
La Universidad de Ibagué intervino para solicitar declarar la exequibilidad del contenido del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 PND, a excepción del inciso tercero de esta norma que considera debe ser declarada inexequible por vulnerar el derecho al debido proceso consagrado en la Constitución Política, y declarar la exequibilidad del articulo 276 inciso 3 (parcial), debido a que éste no resulta ser contrario a ningún precepto constitucional.
2.3 El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar exequibles los dos primeros incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, e inexequibles el tercer inciso de ese artículo y la expresión parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la ley 1382 de 2010, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
Jurisprudencia en relación con la propiedad y explotación minera en Colombia
En reciente pronunciamiento[2] la Corte hizo un recuento jurisprudencial en relación con la propiedad y explotación minera en Colombia, reglas jurisprudenciales que se reiteran en esta nueva oportunidad: (i) Los artículos 332, 334, 360 y 80 de la Constitución Política, consagran: (a) la propiedad del Estado del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos de conformidad con las leyes preexistentes; (b) la facultad de intervención del Estado en la explotación de los recursos naturales y uso del suelo, así como la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; (c) el deber del Estado de conservación de los recursos naturales no renovables, y el derecho sobre los recursos económicos o regalías que se deriven de su explotación, así como la facultad para conceder derechos especiales de uso sobre esos recursos, a través de concesiones;[3] (d) el concepto de Estado como propietario de los recursos naturales no renovables, el cual comprende el conjunto de todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a todas las entidades territoriales;[4] (e) la amplia libertad de configuración del Legislador, que es quien debe determinar, por disposición de la Carta, las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos[5].
(ii) De otra parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades en relación con la figura jurídica de la concesión para el uso y explotación de recursos naturales no renovables, como el agua, los metales preciosos o las salinas[6], encontrando que el otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos naturales, de conformidad con el conjunto de las disposiciones constitucionales y legales que le son aplicables, tiene un claro sustento constitucional.[7]
Igualmente, en relación con los contratos de concesión, la Corte ha encontrado que la extinción de los derechos derivados de la concesión procede exclusivamente por la vía judicial o por la vía administrativa.[8] Así mismo, en punto al tema de los procedimientos previstos para los contratos de concesión minera, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en relación con el procedimiento gubernativo para la celebración de estos contratos, y los aspectos procedimentales del mismo.[9] Sobre este asunto, ha analizado igualmente el requisito de registro de estos contratos, contenido en el artículo 332 del código de minas, sosteniendo que se trata de un trámite útil, desde el punto de vista administrativo, y exequible, desde el punto de vista constitucional, el cual garantiza la oponibilidad de los mismos frente a terceros.[10]
(iii) Ahora bien, esta Corporación ha puesto de relieve la amplia libertad de configuración que le compete al Legislador en relación con la determinación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, de conformidad con el inciso 1º del artículo 360 de la Constitución Política. A este respecto, ha sostenido que el artículo 360 superior, en armonía con la cláusula general de competencia legislativa, contenida en el artículo 150, numerales 1 y 2 de la Constitución Política, le confiere al Legislador, una amplia facultad de configuración legislativa con el fin de que determine las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.
Así, en relación con la explotación de recursos naturales no renovables, la Corte se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia sobre la amplia potestad regulativa del Legislador para decidir lo concerniente a éste ámbito, incluyendo las rentas generadas por la explotación de los recursos naturales no renovables y la participación de las entidades territoriales en ellas.[11]
No obstante lo anterior, este Tribunal ha sostenido igualmente que la libertad de configuración del Legislador en esta materia no es absoluta, sino que se encuentra limitada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas. De esta manera, al tratarse de un ámbito en donde le compete al Legislador una amplio margen de regulación, el control de constitucionalidad que adelante la Corte, debe llevarse a cabo atendiendo esta amplia libertad, de manera que solo en aquellos casos en los cuales se evidencie una irrazonabilidad manifiesta en las medidas adoptadas por el Legislador, o que la medida sea desproporcionada, o afecte manifiestamente derechos fundamentales, o vulnere prohibiciones constitucionales específicas, la medida pueda llegar a ser declarada inconstitucional.[12] [13]
En este mismo sentido, ha sostenido esta Corporación que en virtud de los artículos 150 y 360 de la Constitución Nacional, normas superiores contentivas de la cláusula general de competencia legislativa y de la competencia expresa y específica del Legislador para expedir la normatividad que fije las condiciones para la explotación de recursos naturales no renovables, es claro que es el Legislador quien se encuentra expresamente facultado por la Carta para expedir la normatividad minera y las demás reglas que, de una u otra forma, se relacionen con la explotación de dichos recursos. En punto a este tema, la Sala destaca la relevancia que tiene para la regulación sobre las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, la determinación de los trámites, procedimientos, formas y requisitos necesarios para la explotación de dichos recursos, así como de los procesos necesarios con el fin de lograr la formalización y legalización de la explotación tradicional de recursos naturales no renovables o mineros (Resalta la Sala).
Así, de una interpretación sistemática de los artículos 150 y 360 Superiores, la Sala reitera en esta nueva oportunidad, la amplia potestad regulativa del Legislador para determinar las condiciones y requisitos para la explotación de los recursos naturales no renovables, de tal manera, que el control ejercido por el juez constitucional debe ser respetuoso de esta competencia regulatoria, y sólo en casos de manifiesta irrazonabilidad o de afectación desproporcionada del núcleo esencial de otro derecho fundamental, podría el juez constitucional declarar inexequible una medida tomada por el Legislador en este ámbito.
(iv) Finalmente, en relación con la explotación de los recursos naturales no renovables, esta Corporación se ha pronunciado de manera amplia y reiterada en relación con el impacto ambiental de dicha explotación, la protección del medio ambiente y la biodiversidad, las zonas excluidas de la minería y de minería restringida, y la protección constitucional de las comunidades étnicas. Sobre este último tema, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado específicamente en relación con (i) los recursos naturales existentes en sus territorios, de conformidad con los artículos 7, 70 y 330 superiores, (ii) el derecho de estas comunidades de velar por la preservación de los recursos naturales; (iii) las zonas mineras de las comunidades étnicas; (iv) el derecho de participación de estas comunidades en las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios indígenas,[14] mediante el mecanismos de consulta previa, en concordancia con el Convenio 169 de 1989 de la OIT adoptado por la Conferencia General de ese organismo, y aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991; y (v) la importancia del reconocimiento y protección de la minería tradicional así como de los procesos de legalización de la misma.
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con el cual toda clase de actuaciones judiciales y administrativas deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso. De conformidad con el texto constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que aparejen consecuencias para los administrados.
5.1 En primer lugar, esta Corporación ha recabado en que el derecho fundamental al debido proceso se encuentra protegido en normas de derecho internacional y consagrado en instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos  art. 10 y 11-, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre  art. XVIII y XXVI-, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos art.8-, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia que esta Corte ha reconocido constituye un pauta hermenéutica relevante en el proceso de interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos constitucionales[15].
5.2 La jurisprudencia de esta Corporación también se ha pronunciado de manera pacífica y consolidada acerca del contenido, elementos y características del derecho al debido proceso, el cual es considerado uno de los pilares fundamentales del Estado Social y constitucional de Derecho. Entre los elementos más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución judicial; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras garantías.[16]
5.3 En materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados. Todas estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho.[17] Igualmente, esta Corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares.[18]
En lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa. [19]
Finalmente, es de acotar que el principio del debido proceso administrativo cobra una especial relevancia constitucional cuando se trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública. De esta manera, cuando la Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce implícitamente la facultad que corresponde a la Administración para imponer sanciones. En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración persigue: (i) la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al control judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso. [20]
El derecho a la consulta previa de medidas legislativas a las comunidades étnicas. Reiteración de jurisprudencia
Esta Corporación ha desarrollado una amplia, pacifica y consolidada jurisprudencia[21] en torno al tema del derecho a la consulta previa de medidas legislativas o administrativas a las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes. En esta nueva oportunidad, la Sala realizará una síntesis de las reglas jurisprudenciales en esta materia:
(i) La consulta previa se fundamenta en el principio democrático, el derecho a la participación y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación, de conformidad con el artículo 40 Superior,[22] que en el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes cobra un significado distinto y reforzado, en virtud del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, el pluralismo jurídico, el reconocimiento de estas étnias como comunidades diferenciadas y autónomas.[23]
(ii) La garantía y reconocimiento de la diversidad de las comunidades tradicionales tiene sustento constitucional en razón de los expresos mandatos previstos por la Carta, tales como el articulo 7 Superior, que incorpora el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, el artículo 330 de la Constitución Política, que dispone que los territorios indígenas estarán gobernados por sus autoridades tradicionales, conformadas y reglamentadas según sus usos y costumbres.[24] Estas disposiciones se encuentran complementadas con normas imperativas del derecho internacional de los derechos humanos.
(iii) El derecho de consulta previa que le asiste a las comunidades nativas se fundamenta en el derecho de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de su cultura y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación.[25]
Así, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las comunidades indígenas y afrodescendientes deben contar con los espacios suficientes y adecuados de participación en las decisiones que incidan en sus intereses, con el fin de evitar la implementación de políticas públicas que erosionen su identidad. [26]
(iv) Como parte de los instrumentos constitucionales consagrados en la Carta Política para garantizar la participación de las comunidades étnicas en las decisiones que los afectan, se encuentran: (a) la conformación de las entidades territoriales con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (art. 329 C.P.); (b) el carácter colectivo y no enajenable de la propiedad de los resguardos; y (c) el deber consistente en que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se lleve a cabo sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades. Para ello, el Gobierno deberá propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades (art. 330, parágrafo C.P.).
(v) La participación de las comunidades diferenciadas en las decisiones que las afectan, tiene igualmente fundamento en el derecho internacional de los derechos humanos, especialmente en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, incorporado al ordenamiento jurídico interno por la Ley 21 de 1991, que hace parte del bloque de constitucionalidad y tiene carácter vinculante[27]. Con fundamento en este Convenio esta Corporación ha identificado la existencia de un derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas. Ha sostenido que este Convenio se encuentra dirigido a (i) lograr las aspiraciones de los pueblos indígenas y tribales a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven; y (ii) superar esquemas predominantes en muchas partes del mundo, en que dichos pueblos no pueden gozar de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han sufrido a menudo una erosión. [28]
La Corte ha reconocido también que la consulta previa es el instrumento que mayor impacto ha tenido en la jurisprudencia constitucional sobre participación de las minorías étnicas , al punto de ser reconocido por la jurisprudencia examinada en este apartado como un verdadero derecho constitucional de las comunidades tradicionales. El derecho a la consulta previa encuentra sustento en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, precepto que consagra la obligación de los gobiernos de garantizar la participación de las minorías étnicas en los asuntos que los afectan.
(vi) A partir del reconocimiento del derecho a la consulta previa, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado los siguientes ejes temáticos: (a) diferenciación entre la participación general de los representantes de las comunidades étnicas y la participación específica a través de la consulta previa; (b) identificación de las medidas legislativas que deben ser objeto de consulta previa a las comunidades diferenciadas; (c) previsión de los requisitos y etapas que debe cumplir el procedimiento de consulta, a fin que resulte compatible con los parámetros constitucionales; e (d) identificación de las consecuencias del desconocimiento del derecho de consulta previa.[29]
(vii) En cuanto a la diferenciación entre la participación general de los representantes de las comunidades étnicas y la participación específica a través de la consulta previa, la Corte ha precisado que la primera de ellas, se puede llevar a cabo de manera general, sin perjuicio del reconocimiento de la identidad diferenciada de dichas comunidades, lo que exige que esta participación se realice a través de mecanismos concretos y adecuados, que resulten compatibles con las particularidades de esa identidad, a través de medidas tales como la asignación de curules especiales en las corporaciones públicas.[30] La segunda modalidad de participación específica de las comunidades étnicas, hace relación a su participación en la toma de decisiones que afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, a través de un procedimiento particular de consulta previa a dichas comunidades, como requisito necesario para garantizar la preservación de su identidad diferenciada.
(viii) Especial atención le ha merecido a la jurisprudencia constitucional el tema relativo a la identificación de las medidas legislativas y administrativas que deben someterse al procedimiento de consulta previa. A este respecto, la Corte ha explicado que existen varios elementos a tener en cuenta: (a) en primer lugar, la afectación directa de las medidas ha adoptarse para las comunidades étnicas. En este sentido, ha explicado que en armonía con lo consagrado por el Convenio 169 de la OIT, la consulta previa es imperativa respecto de aquellas medidas legislativas y administrativas que afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. En forma contraria, las políticas generales que afecten a toda la población y que no incidan directamente en las comunidades diferenciadas, no están sujetas a consulta; (b) en segundo lugar, ha sostenido que una manera de determinar si afecta de manera directa a las comunidades, es establecer si se trata de temas definidos previamente por el convenio, o de temas que tengan una relación intrínseca con su identidad como comunidad étnica o un vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades indígenas y afrodescendientes[31]; (c) en tercer lugar, la jurisprudencia constitucional ha identificado prima facie, algunos temas que por su propia naturaleza se encuentran en conexión intrínseca con la supervivencia, la identidad y la cultura de las comunidades étnicas, tales como el tema del territorio o de tierras, la explotación de recursos naturales en las zonas donde se ubican o residen estas comunidades, la protección del grado de autonomía que la Constitución les reconoce a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la conformación y delimitación del gobierno de estas comunidades y de su relación con los gobiernos locales y regionales, de conformidad con los artículos 329 y 330 C.P.. Estos temas, por constituir asuntos neurálgicos y ser de vital importancia para estas comunidades, deben someterse a consulta previa.[32]
(x) La jurisprudencia ha señalado entonces tres escenarios en los que procede la consulta previa por afectación directa de las comunidades étnicas: (i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales; (ii) cuando a pesar que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando a pesar de tratarse de una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine. [33]
(xi) En cuanto a las condiciones y etapas de la consulta previa, la Corte ha resaltado que de conformidad con las pautas generales fijadas por el Convenio 169 de la OIT, este proceso (a) debe adelantarse de buena fé; (b) a través de formas y medios de comunicación efectivos con las comunidades étnicas; (c) de una manera idónea, apropiada y adecuada a las circunstancias con el fin de alcanzar un acuerdo respecto de las medidas ha adoptar; (d) debe respetar los parámetros constitucionales relativos a la participación de las comunidades etnicas; (e) no puede consistir en simples trámites administrativos por parte de las autoridades o en meros requisitos formales, sino que debe ser un proceso sustantivo de raigambre constitucional[34]; (f ) debe garantizarse a las comunidades afectadas la información completa, precisa y significativa sobre los proyectos que se pretenden desarrollar en sus territorios o de las medidas legislativas o administrativas del caso; (g) no puede ser extemporáneo a las medidas adoptadas, de manera que por ejemplo, respecto de medidas legislativas, debe llevarse a cabo este procedimiento, antes de radicar el proyecto de ley con el fin de que se garantice una participación efectiva de las comunidades étnicas; (h) no debe entenderse como un escenario de confrontación entre las autoridades gubernamentales y las tradicionales, ni como un proceso adversarial,[35] sino como uno de participación activa de éstas últimas en decisiones que las afectan de manera directa, de forma que tampoco implica un poder de veto de las medidas legislativas y administrativas por parte de las comunidades étnicas; (i) es posible que las comunidades estén acompañadas por la Defensoría del Pueblo o la Procuraduría General de la Nación, si así lo estiman pertinente; (j) debe realizarse sobre la base del reconocimiento del especial valor que para las comunidades tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales ubicados en ellos; (k) debe estar precedido de un trámite preconsultivo, en el cual se defina, de común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y los representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes, las bases del procedimiento participativo; y (l) debe realizarse un ejercicio de ponderación de los intereses en juego de los grupos étnicos afectados.[36]
(xii) Finalmente, en relación con las consecuencias del incumplimiento del procedimiento de consulta previa, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que esto implica (a) la vulneración de un derecho constitucional, y (b) la producción de efectos sustanciales para las medidas de que se trate, tales como (i) la declaratoria de inconstitucionalidad, total o parcial, de la normatividad correspondiente, al oponerse al derecho de consulta previa; o, cuando ello resulte posible (ii) la exequibilidad condicionada del precepto, que privilegie una interpretación que salvaguarde las materias que inciden en la definición de identidad de las comunidades diferenciadas.[37]
Consulta Previa de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
La jurisprudencia de esta Corte, se ha manifestado igualmente en relación con la consulta previa específicamente respecto de las leyes de los Planes Nacionales de Desarrollo.[38] En este sentido, se ha referido a la especial naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de su proceso de formación frente al deber de realización de consulta previa. Así, ha explicado que la Ley contentiva del Plan Nacional de Desarrollo, por mandato del artículo 339 de la Constitución, está conformada por dos partes distintas, una general, y un plan de inversiones de las entidades públicas nacionales. Así mismo, precisó que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo tiene niveles distintos de generalidad, y que específicamente en la parte constitutiva del Plan Nacional de Inversiones Públicas, ha de examinarse cada uno de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que lo conforman, para efectos de establecer si tal programa, proyecto o presupuesto plurianual tendrá una incidencia directa y específica sobre los grupos indígenas o las comunidades afrodescendientes del país, de conformidad con los criterios trazados en la sentencia C-030 de 2008 y reiterados en la presente providencia  es decir, si cada programa, proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado constituye una de las medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos.[39]
En cuanto al proceso de formación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo establecido en los artículos 340 y 341 Superiores, y la existencia del Consejo Nacional de Planeación, en el cual se encuentran representadas las comunidades étnicas del país, la Corte ha explicado que si bien el Consejo Nacional de Planeación cumple una función transcendental dentro del proceso de formulación de este instrumento, más aún, teniendo en cuenta que las comunidades étnicas tienen asiento en dicho Consejo; este mecanismo de participación no suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos concretos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo con los grupos étnicos potencialmente afectados por ellos en forma directa y específica, teniendo en cuenta las importantes diferencias que a nivel constitucional existen entre la representación y la participación, como distintas expresiones del principio democrático.
5.4. Una lectura detenida de las distintas disposiciones contenidas en la Ley 1151 de 2007 revela que éstas prevén varios proyectos susceptibles de incidir de manera directa y específica sobre pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes que residen en las zonas donde estos habrán de ser ejecutados. En efecto, varios proyectos y programas incluidos dentro del Plan Nacional de Inversiones, o resaltados por su importancia dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, incidirán directa y específicamente sobre distintos grupos del país independientemente de si su impacto será benéfico o perjudicial, cuestión cuya determinación atañe a las comunidades étnicas indígenas o afrodescendientes- potencialmente afectadas en ejercicio de su autonomía y sus derechos colectivos. Es claro para la Corte que, respecto de cada uno de estos proyectos individuales, sí existe una obligación estatal específica de realizar consulta previa, en su integridad y con pleno cumplimiento de los requisitos constitucionales precisados por la jurisprudencia constitucional.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha evidenciado que el hecho de que se incluyan proyectos o programas susceptibles de afectar de manera directa y específica a las comunidades étnicas del país, respecto de los cuales se ha omitido la consulta previa, constituye un vicio a la luz de la doctrina constitucional, vicio que impide la declaratoria de constitucionalidad de la ley y apareja distintos efectos asociados a su inconstitucionalidad. En el caso de la sentencia C-461 de 2008, la Corte decidió declarar exequible la Ley 1151 de 2007 siempre y cuando se entienda que se suspenderá la ejecución de los proyectos -y de los respectivos programas o presupuestos plurianuales- incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir de manera directa y específica sobre pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa específica exigida por el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la doctrina constitucional reiterada en la presente providencia (Resalta la Sala), aclarando que debía determinarse en cada caso la procedencia de la consulta respecto de los proyectos o programas incluidos dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
La anterior síntesis de la doctrina y jurisprudencia constitucional permitirá a la Sala entrar a resolver los problemas jurídicos planteados en la presente oportunidad, teniendo en cuenta el requisito de la consulta previa y los requisitos que ésta debe cumplir, la especial naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo frente al deber estatal de realizar la consulta previa a los grupos étnicos, así como el respeto por el debido proceso administrativo.
Análisis constitucional de las normas demandadas
8.1 El artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, contiene disposiciones relativas al control a la explotación ilícita de minerales. Al efecto, esta norma prohíbe, en su inciso primero, que a partir de la vigencia de esa ley y en todo el territorio nacional, se puedan utilizar equipos mecánicos, tales como dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos de esa naturaleza, en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional. En el inciso segundo, esta disposición consagra que el incumplimiento de esta prohibición, dará lugar a una serie de sanciones, tales como el decomiso de dichos bienes, así como la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales vigentes, que impondrá la autoridad policiva, sin perjuicio de la acción penal correspondiente y de otras medidas sancionatorias. Así mismo, este inciso dispone que el Gobierno Nacional reglamentará la materia.
8.2 El artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, ahora demandado parcialmente, contiene las vigencias y derogatorias de la ley, y al efecto consagra que la Ley 1450 de 2011 rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. La parte de este artículo que ahora se demanda, se refiere a la derogatoria del parágrafo 2o del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010.
De otro lado, el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 derogado, determina que en los departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución Nacional, esto es, en los departamentos de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Amazonas, G., Guanía, V. y Vichada, y en el departamento del Chocó, donde existe la pequeña minería, mediante el método de minidragas de motores hasta de 60 caballos de fuerza, el Estado les dará especial protección para la continuidad en el ejercicio de esta tarea y tendrá un plazo de hasta dos (2) años contados a partir de la vigencia de la Ley 1382 de 2010, para legalizar dicha actividad.
8.3 En primer lugar, la Sala se permite precisar nuevamente, que dado que el alcance normativo de los preceptos demandados se refiere parcialmente a los artículos 12 y 30 de la Ley 1382 de 2010, que fuera declarada inexequible con efectos diferidos mediante la Sentencia C-366 de 2011, esta Corporación es plenamente competente para pronunciarse de fondo respecto de las mismas. Lo anterior, en razón a que la declaratoria de inexequibilidad de la normatividad contenida en la Ley 1382 de 2010 se realizó con efectos diferidos en el tiempo, por un lapso de dos años, contados a partir de la fecha de expedición de la Sentencia C-366 de 2011, esto es, a partir del once (11) de mayo de 2011. Por lo anterior, las normas de la Ley 1382 de 2011, a las cuales se refieren parcialmente los artículos 106 y 276 de la Ley 1450 de 2011 ahora demandados, es decir, los artículos 12 y 30 de la Ley 1382 de 2011, no fueron expulsados del ordenamiento jurídico de manera inmediata por la Sentencia C-366 de 2011, sino que el efecto de la inconstitucionalidad para esa normatividad, se extendió en el tiempo por causa de la declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos que se hizo en dicho pronunciamiento, razón por la cual la normatividad de la Ley 1382 de 2011 continúa vigente y produciendo efectos jurídicos, y en consecuencia la Corte tiene plena competencia para pronunciarse de fondo sobre normas que remiten o hacen referencia al contenido normativo de la Ley 1382 de 2011, en este caso, a los artículos 106 y 276 de la Ley 1450 de 2011. Por estas mismas razones, es claro igualmente para la Sala que la Ley 1450 de 2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, podía también válidamente, desde el punto de vista jurídico y constitucional, referirse o remitirse al contenido normativo de la Ley 1382 de 2011, la cual se encontraba todavía vigente al momento de la expedición de la Ley del Plan, y se encuentra todavía vigente hoy y produciendo efectos jurídicos, hasta la expiración del plazo de dos años fijado por la Corte en la sentencia C-366 de 2011 para su expulsión definitiva del ordenamiento jurídico.
8.4 En segundo lugar, la Corte reitera los lineamientos jurisprudenciales que ha trazado en relación con la obligatoriedad de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, de las medidas legislativas y administrativas, en cuanto éstas los afecten directamente. Por tanto, reafirma que el derecho de consulta previa que les asiste a las comunidades étnicas se fundamenta en el principio democrático, el derecho a la participación, el pluralismo y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este proceso debe adelantarse de buena fé, a través de formas y medios de comunicación efectivos con las comunidades étnicas; no puede consistir en simples trámites administrativos por parte de las autoridades o en meros requisitos formales, sino que debe ser un proceso sustantivo de raigambre constitucional. Para tal efecto, debe garantizarse a las comunidades afectadas la información completa, precisa y significativa sobre los proyectos que se pretenden desarrollar en sus territorios o de las medidas legislativas o administrativas del caso, y estar precedido de un trámite preconsultivo en el cual se defina, de común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y los representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes, las bases del procedimiento administrativo. En cuanto al método para la determinación de temas que afecten a las comunidades étnicas, es casuístico, esto es, se debe esclarecer y determinar en cada caso concreto, cuáles son las medidas que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, de manera que en una situación concreta, se evalúe qué tanto incide la medida en la conformación de la identidad diferenciada del pueblo étnico.
8.5 En el presente caso, la Sala constata que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional. A la vez, prevé el decomiso de bienes y la imposición de una multa por infracción a esta prohibición, además de medidas especiales para la reorganización de los municipios explotadores de oro.
Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que esta disposición del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, (i) encuentra sustento constitucional, al encaminarse al control de la minería ilegal, y buscar con ello proteger un bien superior de orden constitucional como es el medio ambiente; y (ii) que no debió ser objeto de consulta previa a las comunidades étnicas, por tratarse de medidas que no afectan directamente a éstas comunidades, sino que consagran una prohibición general de explotación minera con equipos mecánicos que es diferente a las técnicas de minería tradicional y, fijan sanciones por el incumplimiento de dicha prohibición.
8.6 No ocurre lo mismo, en cuanto a la expresión del inciso tercero del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, que deroga el parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, las cuales serán declaradas inexequibles por esta Corte.
Por su parte el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, derogado por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, establece que en los departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución Nacional, esto es, en los departamentos de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Amazonas, G., Guanía, V. y Vichada, y en el departamento del Chocó, donde existe la pequeña minería, mediante el método de minidragas de motores hasta de 60 caballos de fuerza, el Estado les dará especial protección para la continuidad en el ejercicio de esta tarea y tendrá un plazo de hasta dos (2) años contados a partir de la vigencia de la presente ley, para legalizar dicha actividad.
Frente a la derogación de estas disposiciones por parte de la Ley 1450 de 2011, es de reiterar lo precisado con anterioridad por esta S., respecto de la inexequibilidad diferida de la Ley 1382 de 2011 mediante la Sentencia C-366 de 2011, en cuanto a que estas disposiciones continuaban vigentes al momento de la expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y por tanto seguían haciendo parte del ordenamiento jurídico y produciendo efectos jurídicos, de manera que era posible tanto su derogación por parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, como ahora el pronunciamiento de fondo de la Corte respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas que hacen parte de dicha normatividad.
De otra parte, es de precisar que si bien en el artículo 273 de la Ley 1450 de 2011 se dejó constancia de la protocolización de las consultas previas sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 con las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales y palenqueras y pueblos R. y Gitano; el Departamento Nacional de Planeación explicó en su intervención ante esta Corte, que esas consultas se refirieron al documento que puso a consideración de estas minorías, contentivo de los objetivos y metas de mediano y largo plazo, es decir, de las bases del plan, lo que el artículo 339 de la Carta Política denomina como parte general del Plan Nacional de Desarrollo, y se realizó por tanto la consulta en relación con la derogatoria de las normas que autorizaban las actividades de barequeo y minería tradicional, lo cual afecta de manera directa a las comunidades étnicas.
Con base en lo anterior, la Sala arriba a la conclusión respecto de la inconstitucionalidad de estas derogatorias realizadas por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, en razón a la omisión de la obligatoria consulta previa a las comunidades étnicas, por cuanto al tratarse de derogaciones que expulsan del ordenamiento jurídico disposiciones que regulan lo atinente al reconocimiento legal de la pequeña minería y minería tradicional, así como los procesos y trámites de legalización de la pequeña minería y minería tradicional, son temas que afectan de manera directa a las comunidades étnicas, asuntos respecto de los cuales no se surtió la debida consulta previa, y acerca de los cuales, al no haberse regulado en relación con los mismos, su derogación genera un vacío normativo que afecta los derechos constitucionales de las comunidades étnicas, y con ello se afecta especialmente el derecho a la igualdad y el debido proceso administrativo art.13 y 29 Superiores-.
Adicionalmente, en relación con este tema, la Sala reitera las consideraciones expuestas en la sentencia C-149 de 2010, sobre la regulación y derogación de normas de leyes ordinarias mediante la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto a que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser utilizada para vaciar de competencia al legislador ordinario, toda vez que esta ley tiene por objeto adoptar medidas concretas relacionadas con la planeación, es decir, obras o proyectos específicos incluidos en el Plan de Inversiones, de tal suerte que no resulta constitucionalmente admisible incorporar en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, medidas sobre contratación estatal, sistemas de salud o régimen pensional. La inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo de materias ajenas al concepto de planeación, conduce en la práctica a evadir el debate democrático que debe darse al momento de tramitar un proyecto de ley ordinaria., lo cual afecta igualmente el principio de unidad de materia.
Por tanto, una vez determinada la omisión en el procedimiento de consulta previa, debe determinar la Sala la consecuencia jurídica constitucional de la misma, la cual debe conducir prima facie a la inexequibilidad de la norma acusada, por vulnerar el derecho constitucional de participación y de consulta previa de las comunidades étnicas, que constituye un vicio material[40], razón por la cual no le resulta aplicable el procedimiento de subsanación previsto en el parágrafo del artículo 241 C.P., que se aplica exclusivamente para los vicios de procedimiento en la formación de las leyes.
9.1 De conformidad con todo lo expuesto, la Corte encuentra que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es exequible, por (i) ser una norma de carácter general, que afecta a todos los ciudadanos por igual y debe aplicarse en todo el territorio nacional; (ii) por tanto, no debió someterse a la consulta previa de las comunidades étnicas, de conformidad con el artículo 330 de la Constitución Política y el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucional; (iii) no es violatorio del derecho a la igualdad de estas comunidades, pues consagra una prohibición general que no afecta la minería tradicional de estas comunidades; y (iii) tampoco vulnera el debido proceso, por cuanto no se aplica a las actividades de pequeña minería y minería tradicional.
9.2 En segundo lugar, concluye la Sala que la derogatoria del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 es inexequible, por (i) la omisión de la consulta previa obligatoria; (ii) por cuanto al derogar estas disposiciones, se crea un vacío normativo en relación con el reconocimiento, procesos y trámites para la legalización de las actividades de pequeña minería y minería tradicional, lo cual resulta violatorio del derecho a la igualdad art.13 CP- y del debido proceso administrativo art.29 Superior-, respecto del trámite y procedimiento para la legalización de la minería informal y tradicional de que trata el artículo 12 de la Ley 1382 de 2011 y del procedimiento para el reconocimiento de pequeña minería de comunidades negras asentadas en el Chocó, de que trata el artículo 30 de la Ley 1382 de 2011; y (iii) adicionalmente, en razón a que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo debe referirse a objetivos, planes y programas específicos de planeación de mediano y largo plazo, y no contener regulaciones relativas a leyes ordinarias, so pena de suplantar al legislador ordinario y con ello vulnerar el principio democrático.
SEGUNDO.- DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión parágrafo 2o del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.
[1] M.P.D.J.I.P..
[2] Ver la Sentencia C-983 de 2010, M.P.L.E.V.S..
[3] Consultar la Sentencia C-029 de 1997, M.P.A.M.C..
[4] Ver sentencias C-580 de 1999, M.P.E.C.M., C-128 de 1998, M.P.F.M.D., C-402 de 1998, M.P.F.M.D., C-447 de 1998, M.P.C.G.D., C-299 de 1999, M.P.F.M.D., y C-2561 de 2003, M.P.M.J.C.E..
[5] Sobre sentencias de constitucionalidad relacionadas con leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre la materia ambiental se encuentran, entre otras: C-519 de 1994.M.P.V.N.M. (Convenio sobre la Diversidad Biológica), C-200 de 1999.M.P.C.G.D. (Convenio Internacional de Maderas Tropicales), C-671 de 2001. M.P.J.A.R. (Enmienda al Protocolo de Montreal).
[6] Ver, entre otras, las sentencias T-379 de 1995, C-028 de 1997 y C-647 de 1997, y C-126 de 1998.
[7] Ver las Sentencias C-250 de 1996. M.P.H.H.V., C-029 de 1997, M.P.A.M.C., y Sentencia C-126 de 1998, M.P.A.M.C., entre otras.
[8] Sentencia C-029 de 1997, M.P.A.M.C..
[9] Ver sentencia C-891 de 2002, M.P.J.A.R..
[11] Ver sentencias C-691 de 1996 M.P.C.G.D., C-221 de 1997, M.P.A.M.C., C-541 de 1999. M.P.E.C.M., C-845 de 2000, M.P.C.G.D., y sentencia C-2561 de 2003, M.P.M.J.C.E., entre otras.
[12] A este respeto ver sentencias C-1548 de 2000, M.P.A.M.C., y C-2561 de 2003, M.P.M.J.C.E., entre otras.
[13] Sentencia C-2561 de 2003, M.P.M.J.C.E..
[14] Ver al respecto las sentencias T-380 de 1993, SU-039 de 1997, T- 652 y SU-510 de 1998; y las sentencias C-418 de 2002, M.P.A.T.G., C-339 y C-891 de 2002, ambas M.P.J.A.R., C-620 de 2003, M.P.M.G.M.C., entre otras.
[15] A este respecto ver las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de 2003 y C-1189 de 2005, entre otras.
[16] Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005.
[17] Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.
[18] Ver sentencias T-391 de 1997 y T-196 de 2003, entre otras.
[20] Ver sentencia C-506 de 2002, M.P.M.G.M.C..
[21] Ver al respecto la sentencia C-175 de 2009, M.P.L.E.V.S., mediante la cual se declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007  Estatuto de Desarrollo Rural, fundamentada en la vulneración del derecho de consulta previa; la sentencia C-063 de 2010, M.P.H.A.S.P., en la cual se declaró exequible la norma de la Ley 1122 de 2007 que regula la libre elección de los afiliados al régimen subsidiado de salud, frente al cargo de desconocimiento de los derechos diferenciados de las comunidades indígenas y la posibilidad correlativa que accedan a las empresas promotoras administradas por ellas; la sentencia C-030 de 2008, M.P.R.E.G. y C-461 de 2008, M.P.M.J.C.E.. Mediante esta última sentencia, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, en el entendido que se suspenderá la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa específicas exigida en el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello en la jurisprudencia constitucional.
[22] Sentencia C-175 de 2009.
[23] Sentencia C-063 de 2010.
[24] Ver la sentencia C-175 de 2009.
[25] Ver sentencia C-030 de 2008.
[26] Consultar la sentencia C-715 de 2009.
[27] Acerca de la pertenencia del Convenio 169 de la OIT al bloque de constitucionalidad, puede consultarse la sentencia SU-383/03, en la que la Corte estipuló lo siguiente: Resulta de especial importancia para el asunto en estudio, además, reiterar que el Convenio 169 de la OIT , y concretamente el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa conforma con la Carta Política bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 del ordenamiento constitucional, no sólo porque el instrumento que la contiene proviene de la Organización Internacional del Trabajo y estipula los derechos laborales de dichos pueblos -artículo 53 C.P.- sino i) en virtud de que la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de recursos naturales en sus territorios, prevista en el artículo 330 de la Carta, no puede ser entendida como la negación del derecho de éstos pueblos a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como comunidades reconocibles artículo 94 C.P.-, ii) dado que el Convenio en cita es el instrumento de mayor reconocimiento contra las discriminaciones que sufren los pueblos indígenas y tribales, iii) debido a que el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente sobre las decisiones administrativas y legislativas que los afecten directamente es la medida de acción positiva que la comunidad internacional prohíja y recomienda para combatir los orígenes, las causas, las formas y las manifestaciones contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y las formas de intolerancia conexa que afecta a los pueblos indígenas y tribales Declaración y Programa de Acción de Durban- y iv) debido a que el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que no se negará a las minorías étnicas el derecho a su identidad. || Asuntos que no pueden suspenderse ni aún en situaciones excepcionales, i) por estar ligado a la existencia de Colombia como Estado social de derecho, en cuanto representa la protección misma de la nacionalidad colombiana artículos 1° y 7° C.P.-, ii) en razón de que el derecho a la integridad física y moral integra el núcleo duro de los derechos humanos, y iii) dado que la protección contra el etnocidio constituye un mandato imperativo del derecho internacional de los derechos humanos.
[28] Sentencia C-366 de 2011.
[29] Ver sentencia C-030 de 2008 y C-366 de 2011.
[30] Consultar las sentencias C-030 de 2008 y SU-383 de 2003.
[31] Consultar la sentencia C-175 de 2009, reiterado en Sentencias C-030 de 2008 y C-366 de 2011.
[32] Ver Sentencia C-366 de 2011.
[33] Sentencia C-366 de 2011.
[34] sentencia C-175 de 2009.
[35] Ver sentencia C-461 de 2008.
[36] Ver Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009 y C-366 de 2011.
[37] Consultar la Sentencia C-366 de 2011, ver también las sentencias C-461 de 2008 y C-063 de 2010.
[38] Ver Sentencia C-461/08, en donde la Corte conoció de la Ley 1151 de 2007, contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
[40] Ver Sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009.
Sentencia nº 76001-23-31-000-1997-05296-01(22205) de Consejo de Estado - Sección Tercera, de 27 de Enero de 2012
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 19134 de 21 de Mayo de 2002
Tutela de Corte Suprema de Justicia - nº 1001020300020130157700 de 24 de Julio de 2013