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Timestamp: 2019-08-20 06:20:40+00:00
Document Index: 164923741

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 53', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 43', 'art. 53', 'art. 51', 'art. 7', 'art. 824', 'art. 94', 'art. 93', 'art. 44', 'art. 53', 'sentenza ', 'art. 48', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 53', 'art. 44', 'art. 1418', 'art. 53', 'art. 44', 'art. 953', 'art. 51', 'sentenza ', 'art. 44', 'art. 51', 'art. 53', 'art. 51', 'sentenza ', 'art. 7']

Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5355 – funerali.org
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Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5366 →
sul ricorso numero di registro generale 1013 del 2014, proposto dalla signora Maria Rosaria De Vita, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Nardone, Luca Rubinacci e Giovanni Rubinacci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Margherita Rafaniello, in Roma, via Oriolo Romano, n. 58;
il Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Bruno Crimaldi, Anna Pulcini e Fabio Maria Ferrari, con domicilio eletto presso lo studio soc. Grez ed Associati, in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli, Sezione VII, n. 04024/2013, resa tra le parti, di reiezione del ricorso proposto per l’annullamento della disposizione dirigenziale n.1/2012 del Comune di Napoli, con cui è stata disposta la “revoca decadenziale” della concessione di suolo cimiteriale di cui alla D.G.M. n. 106 del 4 marzo 1979; nonché dell’art. 53 del Regolamento di Polizia Mortuaria e dei Servizi funebri e cimiteriali del Comune di Napoli, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 11 del 21 febbraio 2006, laddove interpretato nel senso di vietare la cessione tra privati della proprietà superficiaria dei suoli oggetto di concessione cimiteriale.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2014 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti l’avvocato Orefice, per delega dell’avvocato Nardone, e l’avvocato Crimaldi;
1.- Il Comune di Napoli ha concesso con delibera della G.M. n. 106 del 14 marzo 1979, al signor Giuseppe Colaleo un’area di estensione di mq. 4,08 di suolo e di mq. 2,82 di gaveta, nel Cimitero di Napoli, Poggioreale, fondo Perretti, giardinetto 9, dove successivamente è stata realizzata una cappella funeraria in virtù di licenza edilizia n. 145 del 16 maggio 1979, che, con atto per Notar Iazzetti del 21 settembre 1979, rep. N. 74614, è stata alienata alla signora Giuseppina D’Orso, i cui eredi hanno ceduto la stessa con atto per Notar Improta del 2 luglio 2010, rep. n. 96381 alla signora Maria Rosaria De Vita.
Detta signora De Vita ha impugnato i provvedimenti in epigrafe indicati presso il T.A.R. Campania, Napoli, che ha respinto il ricorso con la sentenza in epigrafe indicata.
2.- Con il ricorso in appello in esame la suddetta interessata ha chiesto l’annullamento di detta sentenza deducendo i seguenti motivi:
Contrariamente a quanto ritenuto dai primi giudici nessuna norma di rango primario ha stabilito un divieto assoluto di cessione dei diritti superficiari funebri; inoltre il riferimento alle indagini penali, che avrebbero indotto l’Amministrazione ad adottare gli impugnati provvedimenti, e alla circostanza riportata in sentenza, che il rogito notarile era stato preceduto da una procura speciale a favore dell’acquirente, è stato effettuato per la prima volta in giudizio dal Comune, con integrazione postuma di detti provvedimenti. La sentenza non si è pronunciata sulla circostanza che l’interesse pubblico dichiarato sussistente non è quello assunto nell’ambito del procedimento.
La violazione dell’art. 43 del Regolamento non poteva comportare la nullità dell’atto di compravendita.
Il T.A.R. ha svalutato il contenuto delle censure mosse in concreto al provvedimento impugnato, le quali cui era stato dedotto che non sussistevano i presupposti per la sua adozione sulla base dell’autolimite che il Comune si era imposto con il Regolamento.
Il T.A.R. ha errato nel non riconoscere che il Comune ha adottato l’impugnato provvedimento in violazione delle norme attributrici del relativo potere e l’improprio ricorso all’istituto della c.d. “revoca decadenziale” dimostra lo sviamento da cui esso sarebbe affetto.
L’interpretazione sistematica del primo comma dell’art. 53 del Regolamento (in relazione a quanto disposto dal precedente art. 51) dimostra che è vietata la cessione di diritti superficiari solo di aree su cui al momento di rilascio della concessione insistevano già manufatti funebri.
Erroneamente il T.A.R. ha ritenuto che il comportamento del Comune non abbia inciso sull’affidamento dei privati.
e) Error in iudicando. Violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990.
Le censure svolte in primo grado di violazione delle garanzie procedimentali di cui all’epigrafato articolo sono state violate dal Comune, che ha dato comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca ma non del procedimento di decadenza poi dichiarata.
f) Error in iudicando. Sulla condanna alle spese processuali.
4.- Con atto depositato il 15 maggio 2014 il costituito Comune ha dedotto in primo luogo che la circostanza che l’impugnato provvedimento ha disposto solo l’acquisizione parziale del lato ipogeo del manufatto oggetto di compravendita, e non la revoca decadenziale della concessione di cui alla delibera di G.M. n. 105 del 1970, comporta l’inammissibilità delle censure attinenti al potere di revoca decadenza e la carenza di interesse alla loro proposizione. In secondo luogo ha dedotto l’infondatezza dell’appello.
6.- L’appello è infondato, potendo pertanto prescindersi dall’esame dell’eccezione di inammissibilità e carenza di interesse formulata dalla difesa dell’appellata amministrazione comunale.
In definitiva nel nostro ordinamento il diritto sul sepolcro già costituito nasce da una concessione da parte dell’autorità amministrativa di un’area di terreno o di porzione di edificio in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.) e tale concessione, di natura traslativa, crea a sua volta nel privato concessionario un diritto soggettivo perfetto di natura reale (suscettibile di trasmissione per atti inter vivos o mortis causa) e perciò opponibile iure privatorum agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che dà luogo a posizioni di interesse legittimo, nei confronti degli atti della pubblica amministrazione nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongono o consigliano alla pubblica amministrazione il potere di esercitare la revoca della concessione (Cassazione civile, sez. II, 30 maggio 2003, n. 8804; 7 ottobre 1994, n. 8197; 25 maggio 1983, n. 3607; Consiglio di Stato, sez. V, 7 ottobre 2002, n. 5294).
8.- Con il primo motivo d’appello è stato dedotto che, contrariamente a quanto ritenuto dai primi giudici, nessuna norma di rango primario ha stabilito un divieto assoluto di cessione dei diritti superficiari funebri, atteso che sia l’art. 94 del d.P.R. n. 803/1975, che l’art. 93 del d.P.R. n. 285/1990, richiamati in sentenza, menzionano solo la possibilità di utilizzo delle sepolture riservate in capo al concessionario e a quei soggetti che abbiano mostrato particolari benemerenze nei suoi confronti e non vi è traccia della volontà di sancire il divieto di cessione dei diritti superficiari insistenti su aree demaniali date in concessione a privati.
Il riferimento alle indagini penali, che avrebbero indotto l’Amministrazione ad adottare gli impugnati provvedimenti, sarebbe stato effettuato per la prima volta in giudizio dal Comune, con integrazione postuma degli stessi.
La circostanza riportata in sentenza, che il rogito notarile era stato preceduto da una procura speciale a favore dell’acquirente, non è riportata nel provvedimento impugnato ma sarebbe stata dedotta dalle difese del Comune per la prima volta in giudizio.
Il T.A.R. non si è pronunciato in merito alla richiesta, formulata con memoria in primo grado, di acquisizione di copia dell’autorizzazione alla tumulazione di salme di congiunti all’interno della cappella di cui si controverte.
Al riguardo è poi sufficiente osservare che la revoca in questione è espressamente prevista dal Regolamento di Polizia Mortuaria approvato con la delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, che non è stato oggetto di apposita impugnazione, per quanto essa non ha neppure natura sanzionatoria in senso stretto, conseguendo piuttosto all’inadempimento degli obblighi discendenti dall’esatta osservanza della concessione, non limitati, secondo il comma 9, lett. b), dell’art. 44 del Regolamento alla sola inosservanza dei termini fissati per l’esecuzione delle opere, ma estesi altresì alla fase della costruzione dei manufatti e loro mantenimento, proprio a quest’ultimo profilo avendo fatto sostanziale riferimento l’amministrazione comunale nel richiamare la violazione dell’art. 53 del Regolamento che vieta la cessione diretta tra privati, che comporta la violazione dell’obbligo di mantenimento della concessione, conseguita alla stipula dell’atto notarile del 2 luglio 2010.
Quanto all’interesse pubblico va rilevato che in sentenza è fatto ad esso condivisibile riferimento solo laddove afferma che andava disattesa, per tutte le motivazioni già esplicitate, anche la censura con la quale la ricorrente aveva dedotto la violazione dell’art. 48 del Regolamento locale di polizia mortuaria, non essendo state esplicitate le ragioni di interesse pubblico per le quali era stata disposta la revoca e non sussistendone i presupposti.
Identiche considerazioni possono essere effettuate con riferimento alla censura che la circostanza che il rogito notarile era stato preceduto da una procura speciale a favore dell’acquirente non era riportata nel provvedimento impugnato ma è stata dedotta dalle difese del Comune, essendo essa stata richiamata in sentenza in seguito all’affermazione che non sussisteva nel caso di specie alcun affidamento incolpevole da tutelare, comunque da escludere a prescindere dalle considerazioni relative a detta procura.
Quanto al dedotto mancato pronunciamento in sentenza con riguardo alla richiesta formulata in primo grado di emanazione di ordine al Comune di esibizione in giudizio della autorizzazione rilasciata alla tumulazione delle salme di congiunti nella cappella di cui trattasi, osserva il Collegio che, a seguito dell’entrata in vigore del c.p.a., il tema probatorio nel giudizio amministrativo è essenzialmente assegnato alle parti, sicché il giudice non deve supplire con propri poteri istruttori ad incombenti cui la parte può diligentemente provvedere anche apprestando tutti i rimedi ordinamentali che la legge predispone e comunque solo se i documenti siano utili ai fini del decidere.
Nel caso che occupa ritiene la Sezione che sia condivisibile la sostanziale decisione del primo giudice di non aderire alla richiesta istruttoria, non apparendo indispensabile l’acquisizione della autorizzazione in questione ai fini del decidere, stante la sua irrilevanza, per le considerazioni complessivamente svolte in sentenza, con riguardo alla legittimità della impugnata determinazione.
9.- Con il secondo motivo di gravame è stato evidenziato che era stato dedotto in primo grado che l’art. 53, comma 1, vietava qualunque cessione diretta tra privati e, a prescindere dalla sua violazione, non poteva essere irrogata la sanzione della “revoca decadenziale”, non prevista dall’art. 44 comma 9 del Regolamento (che prevede la revoca per esigenze di pubblico interesse, con assegnazione fino alla scadenza di altra area e la decadenza per inosservanza dei termini per l’esecuzione delle opere e per inadempienza ad obblighi in fase di costruzione dei manufatti e di mantenimento). Poteva quindi essere irrogata o l’una o l’altra delle sanzioni e comunque non ne ricorrevano i presupposti.
La revoca avrebbe dovuto essere sorretta da ragioni di pubblico interesse, indicato dal Comune nell’intento di riassegnare l’area (che è affetto da sviamento), e comunque non sarebbe stata rispettata la prescrizione di assegnare un’altra area all’interessata.
Il contratto, ex art. 1418 del c.c., è nullo solo in presenza di violazione di norme imperative, che non è rappresentata dalla violazione dell’art. 53 del Regolamento.
Il T.A.R. avrebbe svalutato il contenuto delle censure mosse in concreto al provvedimento impugnato, non essendo stato censurato l’esercizio del potere di decadenza e non quello di revoca, ma affermato che non ne sussistevano i presupposti sulla base dell’autolimite che il Comune si era imposto con i Regolamento.
Il provvedimento impugnato è stato legittimamente adottato nel rispetto degli artt. 44 e 53 del Regolamento e, una volta dichiarata la decadenza dalla concessione del suolo cimiteriale, del tutto coerentemente e correttamente, ed in ogni caso in puntuale applicazione del comma 1 dell’art. 44 del Regolamento stesso, sono state acquisiste alla proprietà dell’amministrazione comunale le opere realizzate sul suolo demaniale ai sensi dell’art. 953 c.c. e non può quindi ritenersi che costituisse sintomo di sviamento l’aver inteso riassegnare dette aree per la loro destinazione all’uso previsto, come del resto previsto dall’art. 51 del Regolamento.
Le censure in esame non possono essere quindi positivamente apprezzate.
La sentenza afferma al riguardo che la rassegnazione è un posterius rispetto alla sanzione della alienazione sanzionata, in sostanza affermando che potrebbe espungersi lo sviamento dalle figure sintomatiche di eccesso di potere. Ma ogni qualvolta sussiste sviamento l’obiettivo mediato rappresenta un posterius rispetto alle conseguenze derivanti dall’attuazione del provvedimento viziato.
Quanto al dedotto sviamento di potere, si ribadisce che il provvedimento impugnato è stato legittimamente adottato nel rispetto degli artt. 44 e 53 del Regolamento e non può quindi ritenersi che costituisse sintomo di sviamento l’aver inteso riassegnare le aree acquisite in puntuale applicazione del comma 1 dell’art. 44 del Regolamento comunale per la loro destinazione all’uso previsto, come stabilito dall’art. 51 del Regolamento.
Vanno pertanto respinte e censure sopra riportate.
11.- Con il quarto motivo di gravame è stato dedotto che l’interpretazione sistematica del primo comma dell’art. 53 del Regolamento (in relazione a quanto disposto dal precedente art. 51) dimostrerebbe che è vietata la cessione di diritti superficiari di aree su cui al momento di rilascio della concessione insistevano già manufatti funebri, che non ricorrerebbe nel caso in cui le sepolture siano state realizzate dal concessionario in forza di permesso di costruire, allorquando l’area non sia stata retrocessa a causa di rinuncia, revoca o decadenza, perché, in assenza di tali ultime vicende il Comune non acquisisce mai la disponibilità piena dei manufatti funebri.
Il secondo comma di detto articolo si riferirebbe esclusivamente alla retrocessione della concessione di un manufatto funebre, che è stato invece realizzato dal concessionario e non concesso dal Comune.
Diversamente opinando sarebbe evidente la illegittimità dell’articolo 53 del Regolamento per aver introdotto retroattivamente una disposizione sfavorevole.
Con la sentenza impugnata sono state respinte dette censure nell’assunto che non si discuteva della alienabilità ex se del suolo o del manufatto, ma di ipotesi in cui si è alienato senza che l’Amministrazione ne fosse resa edotta, dovendosi applicare la nuova regola prevista da detta disposizione nei confronti di qualsiasi concessione mortuaria, senza rilevanza del momento temporale in cui la stessa è stata rilasciata.
La giurisprudenza in materia ha affermato che il diritto sul sepolcro nei confronti della P.A. comporta posizioni di interesse legittimo nel caso in cui esigenze di pubblico interesse impongano all’Amministrazione di esercitare il potere di revoca.
Dunque la proprietà superificiaria è trasmissibile inter vivos e anche se sussistono posizioni di interesse legittimo ciò non integrerebbe ex se una violazione del meccanismo; perché la P.A. possa esercitare il proprio potere di revoca sarebbe quindi necessario un quid pluris che giustifichi il provvedimento, considerato che il precedente Regolamento consentiva la cessione libera delle aree concesse.
Non sarebbe quindi chiesto un preventivo assenso alla cessione perché l’interesse pubblico è tutelato dal potere di revoca, che poteva essere esercitato solo nel rispetto delle modalità e presupposti per l’esercizio del relativo potere predeterminati con il Regolamento. Nel caso di specie dette modalità non sarebbero state rispettate, non essendo la cessione della proprietà superficiaria di per sé attività rilevante in vista della applicazione della sanzione della revoca, avendo il Comune inteso colpire la cessione di manufatti funebri, salvo poi “inammissibilmente correggere il tiro” in sede di giudizio.
11.- Le esaminate censure non sono condivise dal Collegio, sostanzialmente in quanto il principio di irretroattività postula l’inapplicabilità di una disposizione di legge ad un fatto avvenuto nel passato, prima della sua emanazione, fattispecie che tuttavia non si riscontra nel caso di specie, in cui, stante la natura di durata del provvedimento concessorio, è ben possibile che i relativi rapporti, nel loro concreto ed effettivo dipanarsi nel tempo, possano essere sottoposti anche ad una disciplina diversa da quella esistente al momento del provvedimento concessorio, riguardante vicende e situazioni non ancora verificatesi o i cui effetti non si siano ancora definitivamente consolidati (salva la tutela del legittimo affidamento, che tuttavia non viene minimamente in rilievo nel caso in esame).
12.- Con il quinto motivo d’appello è stato dedotto che le censure svolte in primo grado, di violazione delle garanzie procedimentali di cui all’art. 7 della l. n. 241 del 1990, sarebbero state violate dal Comune, che ha dato comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca, ma non del procedimento di decadenza poi dichiarata.
Il T.A.R. ha respinto la censura nell’assunto che, al di là della formula, le parti avevano dato luogo ad un articolato contraddittorio, ma non avrebbe considerato adeguatamente che l’appellante non era mai stata messa a conoscenza della possibilità di perdere la concessione.
12.1.- Osserva il Collegio che vanno in proposito condivise le considerazioni effettuate dal primo giudice, tenuto conto che la norma è finalizzata a consentire all’interessato di partecipare al procedimento stesso e svolgere, in quella sede, le proprie difese e che sia la decadenza che la revoca avrebbero comunque comportato la revoca ella concessione di cui trattasi.
13.- Con il sesto motivo di gravame, è stata criticata la condanna alle spese processuali inflitta alla ricorrente, sia perché immotivata e sia perché la parte che ha effettuato l’acquisto avrebbe fatto affidamento sul fatto che il Notaio aveva reputato tecnicamente e giuridicamente possibile la cessione.
14.- L’appello deve essere conclusivamente respinto.
Pone a carico dell’appellante Maria Rosaria De Vita le spese del presente grado di giudizio, che sono liquidate a favore del Comune di Napoli nella misura di € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre ai dovuti accessori di legge.