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Timestamp: 2018-09-19 09:43:22
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Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 40', 'artículo 168', 'artículo 254', 'artículo 115', 'artículo 35', 'artículo 254', 'artículo 115', 'artículo 254', 'artículo 254', 'artículo 83', 'artículo 177', 'artículo 30']

﻿ Sentencia 2003-001175 de mayo 26 de 2010
SENTENCIA 2003-001175 DE 26 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:ACCIÓN DE REPETICIÓN. LOS PRESUPUESTOS PARA SU INTERPOSICIÓN Y PROSPERIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPETICIÓN, ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL, CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia 2003-001175 de mayo 26 de 2010
Rad.: 25000-23-26-000-2003-001175-01 (36.085)
Demandado: Eddel Álvarez Ramírez y otro
La Sala confirmará, aunque por motivos diferentes, la sentencia apelada, para lo cual analizará, (i) la competencia para conocer del presente asunto; algunas generalidades de la acción de repetición y los presupuestos para su interposición y prosperidad, (iii) el caso concreto, (iv) conclusión y (v) admonición a la entidad demandada.
1. La competencia para conocer del presente asunto.
La Sala es competente para conocer del presente asunto por tratarse de una demanda adelantada en ejercicio de la acción de repetición en contra del señor Marco Aurelio Zuluaga Giraldo y de la señora Eddel Álvarez Ramírez por el pago de $ 345'658.255 que la Superintendencia de Industria y Comercio tuvo que hacer en virtud de la condena impuesta a favor del señor José Álvaro Castro Muñoz, con ocasión de la renuncia presentada por este el 20 de marzo de 1997 cuando se encontraba en carrera administrativa, hecho que se atribuye a la conducta, dolosa o gravemente culposa en el cumplimiento de las funciones de los demandados, quienes se desempeñaban como superintendente de industria y comercio y superintendente delegada para la protección del consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio, respectivamente.
2.1. Cabe precisar en primer lugar que los hechos por los cuales fue condenada la entidad actora en sentencia que ahora da lugar a este proceso, sucedieron el 20 de marzo de 1997, esto es, en vigencia de la Constitución Política de 1991, y antes de la Ley 678 de 2001, motivo por el cual se estudiarán al amparo de aquella y de los artículos 77 y 78 del Decreto-Ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo. Preceptúa el artículo 90 superior:
“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.
Por su parte los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo (Decreto-Ley 01 de 1984) consagraron la posibilidad de que la entidad pública condenada en un proceso de responsabilidad tanto contractual como extracontractual (actos, hechos o contratos), pudiera repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiera ocasionado su condena y además señalaron que en el evento de la declaratoria de responsabilidad del Estado, la sentencia siempre dispondría que los perjuicios fueren pagados por la entidad, rompiendo con el concepto de la responsabilidad solidaria a que se refería la normativa anterior(1).
“ART. 77.—De los actos y hechos que dan lugar a la responsabilidad. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas o a las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones” (resalta la Sala)(2).
En consonancia con la norma anterior, el articulo 78 ibídem, estableció que:
“ART. 78—Jurisdicción competente para conocer de la responsabilidad conexa. Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”(3).
De acuerdo con la norma transcrita, entre otros eventos, el perjudicado podrá demandar el resarcimiento de perjuicios a la entidad, o a ambos, solo que el agente público incurrirá en responsabilidad en el evento de que prospere la demanda contra la entidad. En estos últimos casos, cuando se demanda a la entidad y al funcionario o se llama a este en garantía, la sentencia declarará tanto la responsabilidad de la entidad pública por el daño antijurídico irrogado a la víctima, como la responsabilidad del funcionario por su conducta dolosa o gravemente culposa que ocasionó el daño, pero dispondrá que los perjuicios sean pagados por aquella y no por este, contra quien la entidad deberá repetir lo pagado. Y en el evento de que en el juicio de responsabilidad administrativa no se demande también al funcionario o no se le llame en garantía, podrá la entidad pública repetir el valor de la condena contra el mismo, si de la sentencia se colige o infiere que la misma se produjo por dolo o culpa grave predicable de la actuación del agente público.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política de 1991 en concordancia con los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo, para que una entidad pública pueda ejercer la acción de repetición, deben concurrir y reunirse los siguientes requisitos: a) que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a un particular; b) que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria y c) que la condena se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas.
2.2. De otra parte, es menester advertir que la Ley 678 de 2001, en desarrollo del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política, reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y el llamamiento en garantía. Empero, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001 y del inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o exfuncionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado, como se dijo, por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales, que aunque dispersas, permitan exigir la responsabilidad del agente del Estado(4).
Estas situaciones pretéritas que son sometidas y susceptibles de conocimiento de la jurisdicción, tal y como ocurre en el presente evento, cuyos hechos, según la demanda, datan del 20 de marzo de 1997, son las que plantean un conflicto de leyes en el tiempo, derivadas del tránsito normativo, tema que resulta de trascendental importancia jurídica dilucidar en el caso concreto para conocer el régimen jurídico aplicable.
Así, de acuerdo con el postulado según el cual la ley rige hacia el futuro y no puede ser retroactiva, los actos o hechos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor público, acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001 continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por su conducta calificada, a título de dolo o culpa grave, de manera que en aras de garantizar el derecho al debido proceso, se impone lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política(5), lo que ha permitido a la Sección efectuar en esta materia las siguientes precisiones(6):
a) Si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público, son posteriores a la vigencia de la Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada estrecha afinidad y el carácter “civil” que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrina y jurisprudencia han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquella y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (C.P., arts. 6º, 121, 122, 124 y 90).
b) Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actúa con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado.
De otra parte, en cuanto a los aspectos procesales, las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001 se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a su vigencia y a los procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua (L. 153/1887, art. 40)(7).
En síntesis, la Ley 678 de 2001 se aplica en lo sustancial para los hechos y actos que hubieren tenido lugar con posterioridad al 4 de agosto de 2001(8), fecha de su entrada en vigencia, pues los ocurridos con antelación a dicha fecha y, por ende, la responsabilidad del agente público se debe analizar conforme a la normativa anterior, excepto las normas sustanciales posteriores favorables; y en lo procesal, con la excepción que permite el efecto ultractivo de las normas antiguas sobre actos procesales iniciados de que trata el aparte segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, es obligado concluir que se aplica para los juicios de repetición en curso y pendientes a dicha fecha, incoados a la luz de la Ley 446 de 1998.
En este contexto, tal y como arriba se manifestó, comoquiera que los hechos que suscitan este proceso son anteriores a la vigencia de la Ley 678 de 2001, aunque en vigencia de la Constitución Política de 1991 (mar. 20/97), la normativa que resulta aplicable es la vigente a la fecha en que ellos ocurrieron y no aquella, que fue expedida con posterioridad a los mismos.
Se discute la responsabilidad del señor Marco Aurelio Zuluaga Giraldo y de la señora Eddel Álvarez Ramírez, por el perjuicio patrimonial que, según afirma la entidad demandante, sufrió con ocasión de la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados, quienes supuestamente provocaron la renuncia del señor José Alberto Castro Muñoz del cargo que ocupaba como jefe de la división 2040-19 de protección al consumidor en la Superintendencia de Industria y Comercio.
En el caso concreto, la Sala estima que no se cumplió con el primero de los requisitos descritos para la procedencia de la acción de repetición, dado que existen serias deficiencias probatorias en relación con la acreditación de la sentencia que impuso la condena según se desprende del acervo probatorio recaudado.
En efecto, con la demanda tan solo se aportó copia simple de unos documentos que dicen contener: (i) una sentencia de 29 de junio de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B; (ii) una sentencia de 24 de mayo de 2001 proferida por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Subsección B, providencias en las que supuestamente se declaró la nulidad de la Resolución 463 de abril 8 de 1997 expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio mediante la cual se aceptó la renuncia al doctor José Álvaro Castro Muñoz, y se impuso una condena a dicha entidad, y (iii) copias simples de una constancia de ejecutoria (fls. 117 a 163, cdno. 2).
Sobre el valor probatorio de las copias, la Sala ha recalcado que(9), por expresa remisión que el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo hace al régimen probatorio previsto en el Código de Procedimiento Civil, en cuanto a la admisibilidad, práctica y valoración de esta prueba documental, es aplicable el artículo 254 de este último de acuerdo con el cual:
“3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curse de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.
Norma esta que, como lo ha puntualizado la jurisprudencia, guarda concordancia con el numeral 7º del artículo 115 del mismo estatuto, a cuyo tenor en materia de copias de actuaciones judiciales, “las copias auténticas requerirán auto que las ordene y la firma del secretario”, puesto que se trata, “(...) de un acto mixto o, si se quiere, de naturaleza compleja, habida cuenta que la autenticación de la copia de un documento que obre en expediente judicial, reclama la participación del juez, en orden a posibilitar —mediante providencia previa— qua la copia sea expedida con tal carácter, así como del secretario del respectivo juzgado, quien cumple la función de ‘extender la diligencia de autenticación directamente o utilizando un sello’, precisando ‘que el contenido del documento corresponde exactamente al que tuvo a la vista’, según lo establece el artículo 35 del Decreto 2148 de 1983, tras lo cual procederá a suscribirla con firma autógrafa, qua es en lo que consiste la autorización propiamente dicha”(10).
En consecuencia, dado que dichas copias no reposan auténticas en el expedientes carecen de valor probatorio, porque, en tratándose de copias de documento público, como lo es una sentencia judicial, para que puedan ser aducidas o apreciadas como prueba dentro de un proceso judicial, deben reunir las exigencias contenidas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, entre las cuales se encuentra la diligencia de autenticación, en concordancia con los requisitos contemplados en el numeral 7º del artículo 115 del mismo estatuto procesal.
Con otras palabras, las copias simples no son medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, antes citado.
Sobre el particular la Corte Constitucional ha explicado que: “(…) la exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle ‘el mismo valor probatorio del original’ es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos (...)”(11).
Por lo tanto, en el sub examine no se cumplió con la demostración del primero de los supuestos generadores de la acción de repetición, cual es que el Estado se haya visto compelido de acuerdo con la ley, a la reparación de un daño antijurídico causado a un particular, a través de una sentencia impuesta por la jurisdicción en la que se vincula su responsabilidad patrimonial por los hechos ocurridos durante el trámite de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados a que hace referencia este proceso.
En este orden de ideas, no existen en el expediente los elementos de juicio con base en los cuales se demuestren los presupuestos y hechos de la demanda, en particular la condena impuesta en una sentencia, de manera que permita comprobar que en el asunto litigioso que fue sometido a la jurisdicción se cumple con los requisitos que constituyen la acción de repetición, lo que conduce, en estricto derecho, a que la decisión que deba dictarse sea adversa a las pretensiones de la parte sobre la que recae la carga de prueba, que en el sub examine es la entidad pública demandante.
Vale decir que el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil establece que “(...) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico quo ellas persiguen” y, en acatamiento del mismo, es menester reiterar la observancia de la carga procesal que le atañe a la entidad demandante, de probar en las acciones de repetición los requisitos que la configuran, como noción procesal que se basa en el principio de autorresponsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable(12).
Por lo tanto, como la entidad no cumplió con la carga probatoria que le era exigible, concluye la Sala que en el sub lite se debe confirmar por esta razón la sentencia apelada.
Bajo las circunstancias antes descritas, es pertinente llamar la atención en cuanto a la carga de la prueba que corresponde a las entidades públicas de demostrar los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición, para lo cual la Sala reitera la admonición que ha hecho en otras sentencias en los siguientes términos:
“Es del caso advertir a la entidad demandante que el derecho - deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y exfuncionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar el Estado las sumas que este canceló dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena (...)”.
“En esta labor, dicho sea de paso, también resulta importante la actuación o intervención del Ministerio Público bien sea promoviendo los procesos judiciales de repetición o interviniendo en los mismos, conforme a las funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política y la ley en defensa del orden jurídico, los derechos y garantías fundamentales y el patrimonio público (C.P., art. 277, num. 7º, L. 678/2001, art. 8º y D. 262/2000)”(13).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República. y por autoridad de la ley,
CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 22 de mayo de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.
(1) Es de anotar que, antes de la consagración a nivel constitucional de esta institución (C.P., art. 90), el ordenamiento jurídico en el nivel legal había regulado la responsabilidad patrimonial del servidor público en relación con los perjudicados y las entidades por los daños causados a estas. En efecto, el Decreto-Ley 150 de 1976, da cuenta de la acción de responsabilidad patrimonial contra los agentes públicos, bajo el título de “responsabilidad civil”, en los artículos 194 y ss., pero circunscrita únicamente al desarrollo de la actividad contractual de la administración, esto es, por los perjuicios que se causaran a los contratistas o terceros por acciones u omisiones de los empleados públicos y trabajadores oficiales a título de culpa grave o dolo a propósito de la celebración, ejecución o inejecución indebidas de los contratos. En ese entonces, el articulo 197 ibídem facultó al contratista o al tercero lesionado, para demandar, a su elección, a la entidad contratante, al funcionario o al exfuncionario responsable o a los dos en forma solidaria, en cuyo caso la sentencia determinaría de manera precisa la responsabilidad de cada uno de los demandados. Cuando el perjuicio se causaba a la entidad contratante se contaba con igual acción, que podía ser ejercida por su representante legal o el Ministerio Público (art. 196, ídem). Luego, se expidió el Decreto–Ley 222 de 1983, estatuto de contratación de la administración, en cuyos artículos 290 y ss., subrogó la anterior normativa, aunque reguló esta acción de responsabilidad patrimonial con similares alcances y también solo en materia de actividad contractual del Estado. Posteriormente, con la expedición de los códigos de régimen departamental y municipal (D. 1222, art. 235 y D. 1333/86, art. 102), se estableció que los departamentos y municipios “(...) repetirán contra las personas que hubieren efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de funcionarios, el valor de las indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa. Las violaciones de la ley, para estos efectos deben haber sido manifiestas y ostensibles conforme a la respectiva decisión de la autoridad judicial (...)”.
(4) A manera de ejemplo los artículos 63 y 2341 del Código Civil; artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo; artículos 6º, 90, 95, 121, 122, 124 de la Constitución Política; artículos 65 a 70 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de administración de justicia”; articulo 54 de la Ley 80 de 1993, derogado expresamente por el artículo 30 de la Ley 678 de 2001; artículos 31 y 44 numeral 9º, 40 y 42 de la Ley 446 de 1998.
(5) Art. 29, Constitución Política: “(...) Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
“En materia penal la ley permisiva o favorable aun cuando sea posterior, se aplicará con preferencia a la restrictiva o desfavorable” (resaltado de la Sala).
(6) En relación con lo anteriormente expuesto por la Sala ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencias de 31 de agosto de 2006, Expediente Rad. 17.482, actor: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, demandado: Manuel Jesús Guerrero Pasichana; y Expediente 28.448, actor: Lotería La Nueva Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(7) Conforme al cual “[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias qua ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
(8) Según Diario Oficial 44.509 de 4 de agosto de 2001.
(9) Este criterio ha sido asumido por la jurisprudencia de esta Sección, al respecto ver sentencias: i). Expediente 24415, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, actor: municipio del Líbano 4 de octubre de 2007; ii) Expediente 31217 M.P. Ruth Stella Correa Palacio, actor: Ministerio de Justicia; iii) Expediente 27.562, M.P. Enrique Gil Botero, actor: Bogotá Distrito Capital; iv) 28.886, M.P. Enrique Gil Botero, actor: Instituto Nacional de Vías.
(10). Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 22 de abril de 2002, Expediente 6636. M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.
(11). Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía.
(12). “La carga de la prueba es una noción procesal que consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados y que, además, le indica al juez cómo debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos (...)”. Parra Quijano, Jairo, Manual de derecho probatorio, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2004, pág. 242. Y, “(...) Frente a las partes, se afirma que la carga de la prueba es una norma de conducta para estas porque indirectamente les señala los hechos que a cada una le interesa probar si quiere sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable (...)” Betancur Jaramillo, Carlos, De la prueba judicial, Ed. Dike.1982, pág. 147.
(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia 31 de Agosto de 2006, Expediente 17482, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.