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Timestamp: 2017-09-24 10:28:00+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 119', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 10']

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IL LABIRINTO FISCALE CHIAMATO FEDERALISMO. PIÙ ICI, MENO IRPEF
di Franco Osculati, Alessandro Santoro
Il federalismo fiscale non necessariamente richiede una riforma tributaria completa. Tuttavia, per rendere praticabile l’art. 119 della Costituzione bisogna apportare al sistema attuale alcune significative modifiche. Le ipotesi contenute nel disegno di legge governativo del 3 ottobre non superano il test di federalismo nelle materie trasparenza e responsabilizzazione e minacciano la coerenza dell’intero sistema di prelievo tributario. Il caso Irpef. Data la congiuntura in atto, la miglior condivisione tra Comuni e Stato del tributo è rappresentata dalla reintroduzione dell’Ici vecchia maniera e passaggio dei tre miliardi di gettito aggiuntivi a sgravi per i redditi più bassi.
1. Se si trascurano le Città metropolitane, prossime e venture, i livelli di governo italiani sono le Regioni, le Province e i Comuni. A ciascuno il ddl promette la sua dose più o meno congrua di Irpef. Riguardo alle Regioni, l’art. 6 prevede una "riserva d’aliquota" (oggetto un po’ misterioso da intendersi comunque diverso dalla compartecipazione) e un’addizionale. L’una e l’altra – unitamente a tributi da individuare in base al principio di correlazione, alla compartecipazione Iva e, transitoriamente, all’Irap, nonché alla perequazione – sono chiamate a finanziare sanità, assistenza e istruzione. E’ un folto gruppo di entrate ma queste funzioni, insieme, rappresentano almeno l’80% della spesa regionale. Aliquota riservata e addizionale, quindi, non possono coinvolgere un gettito puramente dimostrativo.
La riserva d’aliquota: di che si tratta? Potrebbe essere l’aliquota applicata al primo scaglione dell’Irpef, dato che i redditi che rientrano in un possibile primo scaglione (oltre la no tax area, per esempio tra 10.000 e 20.000 euro) sono distribuiti sul territorio nazionale in modo meno diseguale dei redditi rientranti negli altri e in particolare nell’ultimo scaglione. Se non che, caso degli incapienti a parte, le manovre di equità sociale che quasi ogni anno, a livello centrale, si sente il bisogno di attuare (per carichi di famiglia, spese inevitabili, ecc.) riguardano il primo scaglione. Non sembra quindi agevole che la riserva d’aliquota, così interpretata, sia in grado di generare stabilmente il gettito richiesto.
Per converso, secondo quanto scritto all’art. 5, le Regioni relativamente ai propri tributi, compresi quelli ad aliquota riservata (sull’Irpef inclusa), possono non solo modificare l’aliquota, ma anche disporre esenzioni, detrazioni, deduzioni e speciali agevolazioni. Con le deduzioni si correggono le basi imponibili: il che pone il quesito se l’addizionale regionale si applica all’imponibile come definito dallo Stato o come definito dalla Regione.
Inoltre, all’addizionale spetta non solo di collaborare al finanziamento di sanità, assistenza e scuola, ma anche di raccogliere (all’aliquota media) il gettito "sufficiente ad assicurare al complesso delle Regioni un ammontare di risorse tali da pareggiare esattamente l’importo complessivo dei trasferimenti soppressi" (art. 6, lett. h). Ci si riferisce quindi ai trasferimenti dallo Stato che oggi finanziano tutto ciò che non è assistenza e sanità, compresa quindi la spesa, di importo non insignificante (circa il 7% dei bilanci delle Regioni ordinarie), dedicata ai trasporti. L’art. 7, peraltro, non manca di specificare che una quota del gettito dell’addizionale varrà a finanziare il fondo perequativo, dedicato alle funzioni diverse da assistenza, sanità e scuola. Con questo aggancio la manovra dello Stato sull’imponibile Irpef non solo si ripercuote sull’autonomia tributaria ma anche sulla perequazione delle Regioni.
2. In merito alle Province il grado di sofisticazione è marcatamente minore. Ad esse è assegnata una banale compartecipazione, peraltro riservata al finanziamento delle funzioni fondamentali (art. 10, lett. c).
Con i Comuni si torna ad un livello di creatività superiore. Con riferimento anche in questo caso alle funzioni fondamentali, è prevista una compartecipazione doppiata da un’addizionale. Inoltre, l’addizionale comunale ha una "manovrabilità" (non solo sull’aliquota ma anche su aspetti dell’imponibile?) "stabilita tenendo conto della dimensione demografica dei Comuni per fasce" (art. 10, lett. b). Con questa disposizione si tiene conto del fatto che i Comuni, a misura che crescono di dimensioni, sperimentano maggiori necessità di spesa. E’ però difficile comprendere come questo si concili con il fatto che non necessariamente i contribuenti residenti nei Comuni più grandi hanno redditi imponibili Irpef più elevati. Inoltre, se è vero che le città maggiori (non necessariamente le Città metropolitane) affrontano spese maggiori in rapporto ai paesi e ai paesini al loro contorno, è anche certo che una parte di questo maggiore fabbisogno è dovuta a chi abita nel contado. Con l’addizionale Irpef maggiorata per dimensione si va a caricare soltanto sui residenti nella città centrale.
Complessivamente la condivisione dell’Irpef che emerge dal progetto governativo di federalismo prospetta una situazione vicina a Babele. E’ il trionfo dell’opacità fiscale. Se simile meccanismo fosse messo in pratica, chi potrà mai capire quanta Irpef sta pagando a Stato, Regioni, Province e Comuni? Il cuore della prospettiva federalista – trasparenza e responsabilità – sarebbe mancato. Comunque è necessaria una quantificazione preventiva, perché non si può non chiedersi quanta Irpef (quanto gettito) rimarrebbe allo Stato, essendo comunque chiaro che la libertà di manovra – in senso congiunturale e distributivo – sarebbe fortemente intaccato.
3. Già oggi, a seguito delle riforme effettuate negli ultimi dieci anni, l’Irpef erariale riesce ad assolvere solo in parte alla sua funzione distributiva. Al riguardo, basta citare qualche cifra per comprendere il ruolo svolto dal tributo in funzione di redistribuzione tra i territori. Utilizzando i dati disponibili si Internet (www.finanze.it) per il 2004 si verifica che, prima dell’Irpef, la distribuzione del reddito complessivo pro capite è estremamente sperequata, dato che si passa dai 12 – 13 mila euro delle Regioni meridionali ai 17 – 18 mila delle Regioni più ricche (quelle del Nord e il Lazio). Il reddito complessivo pro capite regionale più elevato (i quasi 19 mila euro della Lombardia) è pari a circa 1,7 volte quello più ridotto (gli 11,9 mila euro della Calabria). Dopo l’imposta, tale rapporto diminuisce di poco attestandosi su un valore leggermente superiore a 1,5 (15, 8 mila euro della Lombardia/10,2 mila euro della Calabria).
Dunque, l’Irpef, da un lato, non ridistribuisce granché tra le persone e, dall’altro, offre un gettito territorialmente sperequato. E’ difficile concentrare su questa imposta troppi obiettivi. In particolare è azzardato affidarle il finanziamento di ben quattro livelli di governo: Stato, Regioni, Province e Comuni. In altri paesi la tassazione del reddito individuale è condivisa ma di solito tra non più di due livelli; da noi sarebbe preferibile tra Stato e Regioni.
4. Intanto, aspettando che le nebbie del federalismo futuro si diradino, c’è una difficile contingenza da affrontare. E qui il federalismo presente può proporre un suo contributo: ritorno dal 1° gennaio 2009 all’Ici modello 2007 e passaggio dei tre miliardi di gettito così recuperati a sgravi sull’Irpef dei redditi più modesti.
E’ infatti un errore abbandonare o ridurre l’imposizione patrimoniale soprattutto in momenti di difficoltà strutturale a crescere e di crisi della domanda. Anche un recente studio dell’Ocse, dal significativo titolo "Tax and Economic Growth", ricorda come in paesi come Canada, Corea, Gran Bretagna e Stati Uniti le imposte patrimoniali rappresentino almeno il 10% del gettito totale e come, specificamente, le imposte su terreni e immobili siano tra i tributi meno imputabili di alterare l’allocazione efficiente delle risorse1. I dati che raccogliamo in tabb. 1 e 2 confermano (per un paese come il nostro che ha un indice di Gini di distribuzione della ricchezza superiore a 0,6) come l’abolizione dell’Ici prima casa sia andata soprattutto a vantaggio dei quinti di reddito più affluenti e, quindi, di soggetti a propensione al consumo relativamente bassa.
Dunque, tornare all’Ici completa e finanziare sgravi Irpef sarebbe una manovra ininfluente sul saldo di finanza pubblica (riferito all’intera Pubblica amministrazione), equa e a sostegno dello sviluppo e della domanda aggregata. Keynes approverebbe.
Tab. 1. Famiglie indebitate e immobili posseduti per quinti di ricchezza netta familiare. 2006.
Quinti di ricchezza netta familiare
Famiglie indebitate per acquisto immobili %
Abitazione dove abita la famiglia %
Fonte: Banca d’Italia, I bilanci delle famiglie italiane nell’anno 2006, Supplementi al Bollettino Statistico, 28 gennaio 2008.
Tab. 2. Valori mediani della ricchezza familiare, titolo di godimento dell’abitazione di residenza, valore e affitto imputato delle abitazioni occupate dal proprietario per quinti di reddito familiare. 2006.
Quinti di reddito familiare
Valori mediani della ricchezza familiare: immobili (euro)
Titolo di godimento dell’abitazione di residenza: proprietà %
Valore dell’abitazione occupata dal proprietario (euro)
Affitto imputato dell’abitazione occupata dal proprietario (euro)
1) "Recurrent taxes on land and buildings have a small adverse effect on economic performance … these taxes do not affect the decisions of economic agents to supply labour, to invest in human capital, to produce, invest and innovate to the same extent as some other taxes". Johansson Ä. et al., 2008, Tax and Economic Growth, Ocse, ECO/WKP(2008)28.