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Timestamp: 2018-07-17 05:26:24
Document Index: 354952808

Matched Legal Cases: ['Art. 97', 'Art. 5', 'Art. 98', 'Art. 99', 'BGE', 'Art. 14', 'Art. 34', 'Art. 5', 'Art. 99', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 1', 'Art. 55', 'Art. 55', 'Art. 3', 'Art. 17', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 11', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 18', 'Art. 2', 'Art. 18', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 7', 'Art. 11', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 16', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 44', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 156', 'Art. 159']

1A.144/2003 04.01.2005
1A.144/2003 /gij
Bundesrichter Féraud, Präsident, Bundesrichter Aemisegger, Nay, Fonjallaz, Ersatzrichter Loretan,
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Beschwerdeführer, vertreten durch den Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Zürich, und dieser vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Pestalozzi,
- Genossenschaft Migros Zürich,
- Seedamm Immobilien AG,
Beschwerdegegnerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Schelbert,
Gemeinderat Freienbach, 8808 Pfäffikon,
Gestaltungsplan Seedamm-Center Pfäffikon,
Die Genossenschaft Migros Zürich und die Seedamm Immobilien AG beabsichtigen, das Einkaufszentrum Seedamm-Center Pfäffikon zu erweitern. Das Vorhaben umfasst unter anderem die Aufstockung des bestehenden Verkaufsgebäudes sowie die Errichtung eines neuen Gebäudes mit Migros-Fachmarkt und Gartencenter, einer neuen Tankstelle und eines neuen Parkhauses. Gleichzeitig soll durch einen Direktanschluss an die Autobahn und eine Erweiterung der Zufahrt zur kantonseigenen Churerstrasse die Verbindung mit dem Strassennetz verbessert werden. Die Nutzfläche des Einkaufszentrums soll gemäss Richtprojekt von 37'202 m2 auf 53'367 m2 und die Verkaufsfläche von 22'372 m2 um 10'697 m2 auf 33'069 m2 erhöht werden.
Der VCS hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes am 3. Juli 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils, soweit seine Beschwerde damit abgewiesen wurde, und die Rückweisung der Angelegenheit zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz.
Das Verwaltungsgericht, der Regierungsrat, der Gemeinderat Freienbach und sowie die Genossenschaft Migros Zürich und die Seedamm Immobilien AG beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat sich am 11. Dezember 2003 zu den umweltschutzrechtlichen Rügen des Beschwerdeführers vernehmen lassen, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen.
Die Parteien erhielten Gelegenheit, sich zur Stellungnahme des BUWAL zu äussern; zudem wurde der Beschwerdeführer zur Replik eingeladen. Da sowohl der Beschwerdeführer wie die Beschwerdegegnerinnen auf die fehlende Beurteilung der raumplanerischen Aspekte durch das BUWAL hinwiesen, lud das Bundesgericht auch das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) zur Vernehmlassung ein. Das ARE beantragt mit Eingabe vom 17. Mai 2004 die Gutheissung der Beschwerde.
Die Beteiligten wurden eingeladen, sich auch hierzu zu äussern; gleichzeitig erhielten die Vorinstanzen und die Beschwerdegegnerinnen Gelegenheit zur Duplik. Der zweite Schriftenwechsel brachte keine Annäherung der Standpunkte.
Mit Eingabe vom 29. November 2004 teilen die Genossenschaft Migros Zürich und die Seedamm Immobilien AG mit, dass der Bundesrat die Gesamtüberarbeitung des Richtplans des Kantons Schwyz ohne Vorbehalt bezüglich des Ausbaus des Seedammcenters genehmigt habe (BBl 2004 5884). Zudem hätten die Stimmbürger der Gemeinde Freienbach am 28. November 2004 die Erschliessungsplanung der Gemeinde mit der Erweiterung der Strassenerschliessung des Einkaufszentrums angenommen.
Mit Verfügung vom 3. September 2003 hat der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung beigelegt.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG), sofern diese von einer in Art. 98 OG genannten Vorinstanz erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe greift. Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch) auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 128 I 46 E. 1b/aa S. 49, 128 II 259 E. 1.2 S. 262, je mit Hinweisen).
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der die Festsetzung eines Gestaltungsplans - mithin eines Sondernutzungsplans - bestätigt. Formell handelt es sich um einen Entscheid über einen Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700), der gemäss Art. 34 Abs. 3 RPG der staatsrechtlichen Beschwerde unterliegt. Indessen ist gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Nutzungspläne dann zulässig, wenn der Nutzungsplan auf Bundesverwaltungsrecht abgestützte Anordnungen enthält, welche Merkmale einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG aufweisen, soweit kein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 OG gegeben ist (BGE 123 II 88 E. 1a S. 91, 289 E. 1b S. 291, je mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt.
Das angefochtene Urteil stützt sich in erster Linie auf das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01), die Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011) und die Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV, SR 814.318.142.1), darüber hinaus auf kantonales und kommunales Recht. Die planungsrechtlichen bzw. die das kantonale oder kommunale Recht betreffenden Rügen des Beschwerdeführers hängen sachlich eng mit den der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegenden Fragen des Bundesverwaltungsrechts zusammen und sind deshalb ebenfalls im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu überprüfen.
1.2 Die umstrittene Gestaltungsplanänderung für das Ausbauvorhaben untersteht der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) nach Art. 9 USG (vgl. Art. 1 und 2 Abs. 1 UVPV i.V.m. Ziffer 80.5 Anhang UVPV). Der VCS ist gemäss Art. 55 USG zur Beschwerde berechtigt (Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen; VBO; SR 814.076). Er hat sich bereits am gesamten kantonalen Verfahren beteiligt und kann daher gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen (Art. 55 Abs. 5 USG).
Umstritten ist insbesondere, ob der geänderte Gestaltungsplan mit den bundesrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Umwelt, insbesondere zur Luftreinhaltung, übereinstimmt.
2.1 Die Luftreinhalte-Verordnung unterscheidet Emissionsbegrenzungen bei neuen und bei bestehenden stationären Anlagen (siehe Art. 3 ff. und 7 ff. LRV) von jenen bei Fahrzeugen und Verkehrsanlagen (Art. 17-19 LRV). Das Einkaufszentrum ist eine stationäre Anlage; fraglich ist, ob sie als neu zu gelten hat. Gemäss Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV gelten als neu auch Anlagen, die umgebaut, erweitert oder in Stand gestellt werden, wenn dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind. Das Verwaltungsgericht hat das Erweiterungsvorhaben in diesem Sinn als neue Anlage qualifiziert (E. 6d/aa S. 17 f.). Die Beschwerdegegnerinnen bestreiten diese Beurteilung.
Schon gemäss den Angaben im UVB, die wie erwähnt auf einer Verkehrszunahme von nur 6 % basieren, nehmen die NOx-Emissionen des Einkaufszentrums um 5.7 % zu (s. UVB S. 34, angefochtenes Urteil S. 29). Bei höherer Verkehrszunahme steigen die zusätzlichen Emissionen entsprechend an. Das Vorhaben erzeugt daher auch ausgehend von den Angaben des UVB höhere Emissionen.
2.1.2 Demnach handelt es sich beim vergrösserten Einkaufszentrum - und nicht etwa nur beim Erweiterungsteil - um eine neue Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV, die Einwirkungen unter anderem in Form von Luftverunreinigungen erzeugen wird. Diese sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesamthaft zu beurteilen, d.h. es sind alle Emissionen zu berücksichtigen, die durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden, einschliesslich der von den Beschäftigten, Besuchern und Kunden verursachten Verkehrsemissionen in der Umgebung der Anlage (BGE 125 II 129 E. 4 S. 132; 124 II 272 E. 2a S. 275, je mit Hinweisen).
Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass die Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 USG sowohl für neue wie auch für bestehende Anlagen gelten (BGE 120 Ib 89 E. 4a S. 94, 436 E. 2a/aa S. 441). Gemäss Art. 16 Abs. 1 USG müssen Anlagen, die den Vorschriften dieses Gesetzes oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht genügen, saniert werden. Insbesondere darf gemäss Art. 18 Abs. 1 USG eine sanierungsbedürftige Anlage nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Art. 2 Abs. 4 LRV, der zu einer Anwendung der für neue Anlagen vorgesehenen Emissionsbegrenzungen auf umgebaute bestehende Anlagen führt, kann daher auch als Ausführungsvorschrift zu Art. 18 USG aufgefasst werden (vgl. BGE 115 Ib 456 E. 6d S. 470; André Schrade/ Heidi Wiestner, Kommentar USG, Art. 18 N. 21).
In Art. 16 Abs. 1 USG ist der Grundsatz der Gleichbehandlung von neuen und alten Anlagen normiert. Die Umsetzung dieses Grundsatzes ergibt sich allerdings erst aus dem Ausführungsrecht. So hat der Bundesrat Vorschriften über die (zu sanierenden) Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren zu erlassen (Art. 16 Abs. 2 USG; vgl. Schrade/Wiestner, a.a.O., Art. 16 N. 2 f.) Soweit der Bundesrat in der Luftreinhalte-Verordnung Emissionsbegrenzungen vorgesehen hat, gelten diese auch für Altanlagen. Vorbehalten bleiben Erleichterungen im Einzelfall und Fristerstreckungen für Sanierungen (vgl. Art. 7 - 11 und 18 f. LRV). Parkplatzbeschränkungen sind in der LRV nicht geregelt, sondern finden sich im kantonalen oder kommunalen Raumplanungs- und Baurecht. Sie lassen sich als Emissionsbegrenzung auch unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 und 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG stützen (BGE 120 Ib 436 E. 3a S. 453). Die Anordnung von Parkplatzbeschränkungen für bestehende Einkaufszentren oder andere Anlagen mit grossem Verkehrserzeugungspotential erscheint daher im Lichte von Art. 16 Abs. 1 USG keineswegs von vornherein unzulässig. Ob Parkplatzbeschränkungen in lufthygienischen Sanierungsgebieten auch auf bestehende Anlagen ausgedehnt werden sollen, lässt sich dem Umweltschutzgesetz und der Luftreinhalte-Verordnung allerdings nicht direkt entnehmen, sondern ist durch die kantonale Massnahmenplanung zu bestimmen und bedarf der Umsetzung im kantonalen Recht (vgl. Schrade/Wiestner, a.a.O., Art. 16 N. 54; Pierre Tschannen, Bau- und Nutzungsbeschränkungen aufgrund von umweltrechtlichen Vorschriften: Zusammenspiel von Umweltrecht und Raumplanung, in: URP 1998 S. 486 ff., 506 ff.; siehe auch hinten E. 2.5 und 3.1).
2.4.1 Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der Gestaltungsplan Randbedingungen fest, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren verbindlich sind, da eine akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen ist (BGE 123 II 337 E. 3a S. 342; 119 Ib 480 E. 5c S. 486, je mit Hinweisen; Robert Wolf, Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, in: URP 1992 S. 133 ff., 135 f. und 149). Dies gilt hier umso mehr, als das Gestaltungsplanverfahren sowohl gemäss Art. 5 Abs. 3 UVPV als auch nach dem kantonalen Recht das für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit massgebliche Verfahren ist. Im Baubewilligungsverfahren findet daher keine entsprechende Prüfung mehr statt. Von Interesse ist im vorliegenden Zusammenhang, inwiefern der Gestaltungsplan Festlegungen trifft, die lufthygienisch von Bedeutung sind. Dabei geht es vor allem um die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (öV), die zulässige Parkplatzzahl und die Parkplatzbewirtschaftung sowie die Anbindung des Langsamverkehrs.
Der Beschwerdeführer rügt, die für das Erweiterungsvorhaben durchgeführte Prüfung der Umweltverträglichkeit sei ungenügend. Materiell beanstandet er die öV-Erschliessung; die Anzahl bewilligter Parkplätze sei zu hoch und die Rahmenbedingungen für die Parkplatzbewirtschaftung seien zu unpräzise. Vorab zu prüfen ist der Vorwurf, der Gestaltungsplan Seedammcenter und die Massnahmenplanung Lufthygiene seien formell und materiell ungenügend koordiniert.
3.1 Aufgabe des Massnahmenplans Lufthygiene ist es, als Koordinationsinstrument in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen. Der Massnahmenplan hat dafür zu sorgen, dass sowohl bestehende wie neue Emissionsquellen ihren sachgerecht ermittelten Beitrag zur Verringerung der Luftbelastung und zur Vermeidung übermässiger Immissionen leisten (BGE 118 Ib 26 E. 5d S. 34; 119 Ib 480 E. 5a und b S. 484 f.; 124 II 272 E. 4a S. 279; 125 II 129 E. 7b S. 139 f. und E. 10b S. 149 ff.; Theo Loretan, Kommentar USG, Art. 44a N. 13 und 16 ff.). Sind von einer einzelnen Anlage so erhebliche Emissionen zu erwarten, dass dadurch eine erforderliche Ergänzung der Massnahmenplanung präjudiziert würde, darf die neue Anlage erst bewilligt werden, wenn die im Massnahmenplan für das umstrittene Projekt vorgesehenen Massnahmen erlassen und soweit nötig umgesetzt worden sind (BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 f. mit Hinweisen).
3.2.3 Diesem Ergebnis lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entgegenhalten, im Unterschied zu früher vom Bundesgericht in diesem Sinn entschiedenen Fällen (Urteil vom 20. Januar 1993, URP 1993 S. 169 [Fribourg]; BGE 120 Ib 436 [Crissier]; Urteil vom 1. Dezember 1995, URP 1996 S. 206 [Solothurn]) liege hier ein Massnahmenplan vor. Es trifft zwar zu, dass in den erwähnten Fällen anders als vorliegend ein Massnahmenplan noch ausstand oder erst als Entwurf vorlag. Die hier zu beurteilende Situation ist insofern klarer, als ein Massnahmenplan vorhanden ist, der eine Aussage über die bei publikumsintensiven Einrichtungen zu erreichende Emissionsminderung enthält und auch vorgibt, welcher Art die zu treffenden Massnahmen zu sein haben. Vergleichbar mit den früher beurteilten Fällen ist die Lage jedoch insofern, als der Gestaltungsplan auf die emissionsmindernden Massnahmen gemäss Massnahmenplan nicht abgestimmt ist und diese zu unterlaufen droht.
Weil der Gestaltungsplan im Baubewilligungsverfahren nicht mehr akzessorisch überprüft werden kann (siehe vorne E. 2.4.1), aber auch, weil sich das Planungsverfahren ganz allgemein besser für eine koordinierte Festsetzung von raumplanerischen und anderen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung eignet, sind in Fällen wie dem vorliegenden, d.h. bei einem der UVP unterstehenden, projektbezogenen Sondernutzungsplan, die zur Emissionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen grundsätzlich bereits bei der Planfestsetzung verbindlich zu bestimmen (120 Ib 436 E. 2d/bb S. 451 f. mit Hinweisen; zum entsprechenden Abklärungsbedarf siehe Heribert Rausch/Peter Keller, Kommentar USG, Art. 9 N. 37 und 57). Im Übrigen ist zu beachten, dass die verschiedenen in Frage stehenden Massnahmen sich gegenseitig beeinflussen und voneinander abhängen. So wird eine wirksame Parkplatzbewirtschaftung dazu beitragen, dass die Anzahl der zu errichtenden Parkplätze gesenkt werden kann. Parkplatzbewirtschaftung und die Begrenzung der Parkplatzzahl setzen aber auch voraus, dass der Kundschaft eine Alternative - am ehesten in Form einer attraktiven Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr - zur Verfügung steht, um das Einkaufszentrum zu erreichen (120 Ib 436 E. 3c S. 454 ff.; Urteil des Bundesgerichts in URP 1995 S. 498, E. 4d).
4.2 Die Gerichtskosten sind den Beschwerdegegnerinnen unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 2 und 7 OG). Diese haben überdies den Beschwerdeführer für seinen prozessualen Aufwand vor Bundesgericht angemessen und unter solidarischer Haftbarkeit zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 und 5 OG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz vom 28. Mai 2003 aufgehoben.
Die Angelegenheit wird an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 7'000.-- wird den Beschwerdegegnerinnen unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
Die Beschwerdegegnerinnen haben, bei solidarischer Haftbarkeit, den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Freienbach, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.