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Timestamp: 2019-06-24 16:29:10
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MPR. Partidos Políticos · Ministerio de la Presidencia. Servicio Central de Publicaciones
VI. REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN FRANCIA
1. Ley general de asociaciones aplicable a los partidos políticos
En Francia, país en donde se promulgó la Ley Chapelier, estuvo el derecho de asociación limitado rigurosamente durante todo el siglo XIX, mediante una legislación que en buena parte databa de épocas anteriores. Sin embargo, esta situación desapareció con la ley sobre el contrato de asociación de 1 de julio de 1901, que en su artículo 21 derogaba toda la legislación anterior en la materia. Esta ley de 1901, todavía vigente e incardinada en el articulado del Código civil, rige para toda clase de asociaciones, sin distinción alguna entre partidos políticos y las demás asociaciones.
La Constitución francesa de 1958 hacía reconocimiento expreso en su artículo 4.° de los partidos políticos, pero este reconocimiento no ha tenido el efecto de abordarse la tarea de una regulación específica del asociacionismo político.
El artículo 1.° de la ley de 1901 nos ofrece una definición de asociación, desde una concepción contractualista, en los siguientes términos: «la asociación es la convención por la cual dos o varias personas ponen en común, de forma permanente, sus conocimientos o su actividad, con un objetivo distinto al de compartir beneficios. La asociación está regida, en cuanto a su validez, por los principios generales del derecho aplicables a contratos y obligaciones.» Los elementos, pues, que integran el concepto de asociación son tres: acuerdo contractual, una cierta permanencia (lo que la distingue de la reunión y de la coalición) y la finalidad no lucrativa (lo que la distingue de la sociedad, definida en el artículo 1.832 del Código civil francés).
En Francia, al igual que en España, el número de asociaciones ha ido creciendo paulatinamente en los últimos años. Las asociaciones existentes en 1930 no excedían de varios cientos, y de varios miles en 1950; a finales de 1960 ya eran 10.000, y en 1978 se calculaba que había más de 35.000. De todas formas, es imposible conocer, ni siquiera aproximadamente, el número total de asociaciones «declaradas» —esto es, las dotadas de personalidad jurídica— que funcionan realmente, ya que en Fran-cía no puede disolverse una asociación en base a que no tenga actividad alguna. Aunque esto aparezca como una laguna para parte de la doctrina, sin embargo, la imposición de una obligación en tal sentido (comunicar al Prefecto las actividades de la asociación y relación de dirigentes) ha sido considerada como atentatoria a la libertad de asociación garantizada por la Constitución, según una decisión del Consejo Constitucional, de 18 de julio de 1971, publicada en el Journal Officiel. Es de presumir, pues, que en los archivos de las Prefecturas existen un gran número de asociaciones que no existen de hecho, no habiéndose molestado los responsables en comunicar su desaparición.
2. Constitución de un partido político o asociación
El artículo 4.° de la Constitución francesa señala que los partidos se forman y ejercen su actividad libremente. Por su parte, el artículo 2.° de la ley de 1901 dispone que «las asociaciones de personas podrán formarse libremente sin autorización ni declaración previa, pero no disfrutarán de capacidad jurídica si no aceptan las disposiciones del artículo 5.° de la ley».
Vemos, pues, que se distinguen dos tipos de asociaciones: las «no declaradas», que no necesitan para formarse absolutamente ninguna formalidad, pero que, en su contra, tienen el aspecto negativo de que no gozan de personalidad jurídica, no pudiendo poseer, reclamar o interponer acción judicial. Sus bienes son tenidos «en mano común», pertenecientes a los asociados y no a la asociación como tal. Estas «associations non déclarées» de que habla la doctrina francesa se corresponden con las que la italiana denomina «asociaciones no reconocidas», con la diferencia de que mientras en Italia los partidos políticos son considerados como asociaciones no reconocidas, en Francia aquéllos pertenecen a la categoría de las asociaciones declaradas, esto es, las que gozan de personalidad jurídica.
El segundo tipo de asociaciones son las declaradas, que tienen personalidad jurídica, lo que implica el cumplimiento de las formalidades a que se refiere el artículo 5.° de la ley: «Toda asociación que desee obtener la capacidad jurídica prevista por el artículo 6.° deberá hacerse pública por solicitud de sus fundadores.» «La declaración previa será hecha en la Prefectura del departamento o en la Subprefectura del distrito donde la asociación tenga su sede social. Esta hará conocer el título y el objeto de la asociación, la sede de sus establecimientos y los nombres, profesiones y domicilios de aquellos que, bajo cualquier supuesto, estén encargados de su administración o de su dirección. Le será dado de ello acuse de recibo.»
«Se adjuntarán a la declaración dos ejemplares de los estatutos.
Las asociaciones se cuidarán de hacer conocer, en un plazo de tres meses, todos los cambios ocurridos en su administración o dirección, así como todas las modificaciones aportadas a sus estatutos.
Estas modificaciones y cambios no son oponibles a terceros, sino a partir del día en que aquéllos hayan sido declarados.
Las modificaciones y cambios serán además inscritos en un registro especial que deberá ser presentado a las autoridades administrativas o judiciales cada vez que éstas lo demanden.»
Las asociaciones declaradas, como es el caso de los partidos políticos, pueden actuar en juicio, adquirir a título oneroso, percibir las cotizaciones de los afiliados, ocupar los locales que le sean necesarios, pero tienen absolutamente prohibido el adquirir a título gratuito, por donación o testamento, prohibición que es precisamente lo que distingue a estas asociaciones de las asociaciones reconocidas de interés público, que sí pueden adquirir a título gratuito.
Por tanto, para constituir un partido político en Francia, configurándole —claro está— como asociación declarada, es preciso presentar una declaración en tal sentido ante el Prefecto o Subprefecto, acompañando los estatutos en los que se hará constar la denominación, sede y fines de la asociación, relación de dirigentes y sus domicilios. Cumplidos estos requisitos por los interesados, el Prefecto se limita a acusar recibo, constatando el cumplimiento material de tales formalidades, sin entrar en apreciaciones relativas a la licitud de la asociación o legalidad de los estatutos.
El Consejo de Estado francés tiene declarado que se trata de algo reglado: El Prefecto sólo puede rehusar la entrega del «recibí» cuando falta alguno de los documentos o extremos exigidos por la ley, o bien porque territorialmente se considera incompetente. En Francia se dio en 1971 un famoso caso, el de la «asociación de los amigos de la causa del pueblo»: El Prefecto, por orden del Ministerio del Interior, no aceptó la documentación —no entregó el «recibí»— por entender que era deber del gobierno evitar que se formasen asociaciones ilegales, pues se estaba ante fines considerados como ilícitos por el artículo 3.° de la ley de 1901. La decisión del Prefecto fue recurrida y el Tribunal Administrativo de París estimó que «la Administración se encuentra ante un caso de actuación reglada» y que resultaba de los propios términos del artículo 5.° de la ley el que la autoridad administrativa no tenía otra atribución legal que la de constatar «el cumplimiento material de los requisitos mediante la entrega del "recibí" previsto, no debiendo entrar a considerar ni sobre la licitud de la asociación ni sobre la legalidad de los estatutos».
En el caso de que los promotores de una asociación no cumplimenten lo señalado en el artículo 5.° de la ley (no comunican su existencia ante la Prefectura), la asociación en cuestión no tendrá personalidad jurídica, siguiendo la suerte de las conocidas en Derecho civil como «asociaciones de hecho no reconocidas». La fórmula de la asociación no declarada sirve perfectamente a los fines de los clubs y demás fenómenos asociativos de tipo informal que proliferan no sólo en Gran Bretaña —país en donde su número e importancia se han desarrollado extraordinariamente—, sino también en Francia y, en general, en el continente.
El sistema aludido consistente en que el Prefecto debía entregar el «recibí» (acusar recibo) automáticamente, una vez que se le había presentado la documentación pertinente, con el efecto de que, a partir de ese momento, el partido o asociación adquiría la personalidad jurídica, fue alterado por la ley de 30 de junio de 1971, en unos momentos en que se pretendía luchar contra grupos extremistas existentes en Francia. La referida ley autorizaba a la administración, en caso de que la asociación pareciera estar incursa en alguno de los supuestos de nulidad del artículo 3.° de la ley de 1901, para diferir la entrega del acuse de recibo el tiempo suficiente para que la autoridad judicial pudiera ordenar, en caso de necesidad, determinadas sanciones legales de tipo cautelar (cerrar los locales de la asociación, prohibición de toda reunión de los miembros), antes de pronunciarse sobre el fondo de la cuestión. Sin embargo, el Tribunal Constitucional declaró que el procedimiento establecido en la ley de 1971 era anticonstitucional, por cuanto que la adquisición de la personalidad jurídica de las asociaciones no podía «subordinarse a un control previo de la autoridad judicial sobre la adecuación a la ley». La decisión del Tribunal Constitucional sirvió para consolidar todavía más el principio de libertad de asociación consagrado de modo amplio en la vieja ley de 1901.
La ley de 1971 está plenamente vigente en dos puntos: El «recibí» debe entregarse necesariamente en el plazo de cinco días desde la presentación de la documentación; la asociación se hace pública mediante la inserción en el Journal Officiel, cosa que ya venía siendo indicado por la jurisprudencia.
3. Partidos políticos y asociaciones prohibidos por la ley
La Constitución francesa señala en su artículo 4.° que los partidos deben respetar los principios de la soberanía nacional y de la democracia. Por su parte, el artículo 3.° de la ley de 1901, con una concepción y lenguaje civilístico, considera «nulo y de efecto nulo» todo partido o asociación «fundado sobre una causa o con vistas a un objeto ilícito, contrario a las leyes o a las buenas costumbres, o que tuviera por objetivo atentar a la integridad del territorio nacional y a la forma republicana de gobierno».
La ley de 10 de enero de 1936, saliendo al paso de las actuaciones violentas de las llamadas «ligas» que proliferaron en Francia en la década de los años treinta, tipificó como delictivas a las siguientes organizaciones: organizaciones que provocan manifestaciones armadas en la calle, grupos de combate o milicias privadas y organizaciones cuya finalidad sea atentar por la fuerza a la forma republicana de gobierno o atentar contra la integridad del territorio nacional. A lo anterior hay que añadir la prohibición de las asociaciones con fines racistas, de acuerdo con la ley de 1 de julio de 1972.
Las causas de ilicitud de una asociación o partido político en Francia son, pues, las siguientes: no respetar los principios de la democracia; tener una causa u objeto ilícito, contrario a las leyes o a las buenas costumbres; tener como objetivo atentar por la fuerza contra la forma republicana de gobierno; tener como objetivo atentar contra la integridad del territorio nacional; provocar manifestaciones armadas en la calle; ser grupo de combate o milicia privada; tener fines racistas.
Respecto a las asociaciones o partidos entre cuyos fines se incluya el atentar contra la integridad del territorio nacional, se debe hacer la observación de que, en el vecino país se ha venido entendiendo que mientras una asociación que persiguiera la instauración de la monarquía o un régimen dictatorial no podría ser prohibido, si para ello no emplea la fuerza; en cambio en el caso relativo a la integridad del territorio nacional, la ilicitud no requiere actos de ejecución, de fuerza, bastando que el aludido objetivo se pretenda expresamente de palabra o por escrito (así lo entendió el Parlamento francés cuando se discutió la ley de 10 de enero de 1936, y así lo ha entendido también el Consejo de Estado francés en varios de sus dictámenes).
4. Disolución de partidos políticos y asociaciones
En Francia se distingue entre la disolución acordada por la autoridad judicial, que es, en su caso, el procedimiento normal, y la disolución decretada por la administración, que tiene carácter excepcional. Veamos por separado una y otra.
La disolución acordada por la autoridad judicial, procede, según el artículo 7.° de la ley de 1901, en los supuestos de nulidad previstos en el artículo 3.° de la ley, esto es, en caso de que el partido o la asociación «se funden en causa o con vistas a un objeto ilícito, contrario a las leyes o a las buenas costumbres, o que tuviera por objetivo atentar a la integridad del territorio nacional y a la forma republicana de gobierno». La autoridad judicial competente —que lo es el Tribunal civil de primera instancia— actúa a requerimiento del Ministerio Público o a instancia de cualquier interesado.
La disolución judicial también puede ser decidida, según el mismo citado artículo 7.°, en los «casos de infracción a las disposiciones del artículo 5.°» (obligación de comunicar al Prefecto los cambios estatutarios, los cambios de dirigentes...). Respecto a esta singular causa de disolución hay que hacer la observación de que ha perdido toda su virtualidad, no sólo porque tiene carácter facultativo para el Ministerio Fiscal, sino también porque el Tribunal Constitucional declaró en una decisión adoptada el 18 de julio de 1971, anteriormente aludida, que tal obligación debía ser considerada como atentatoria a la libertad de asociación garantizada por la Constitución.
Se debe reparar en el hecho de que en Francia son innumerables las asociaciones que han sido declaradas «nulas» por los tribunales civiles, en base a muy diversas causas, lo que demuestra que cuando la legislación es clara al respecto, es aplicada por los jueces siempre que ello es necesario, evitándose el que la Administración, como a veces ocurre en España, niegue por la vía de hecho el reconocimiento de asociaciones cuya legalidad puede ponerse en duda, sin pronunciamiento expreso de ilegalidad, que por otra parte, no podría adoptar, a raíz de la promulgación de la Constitución de 1978.
La disolución decretada por la Administración procede exclusivamente en los casos previstos en la ley de 10 de enero de 1936, todavía vigente: organizaciones que provocan manifestaciones armadas en la calle, grupos de combate o milicias privadas, y organizaciones cuya finalidad sea atentar por la fuerza contra la forma republicana de gobierno o atentar contra la integridad del territorio nacional. La disolución debe hacerse por Decreto de la Presidencia de la República, adoptado en Consejo de Ministros. La decisión de la disolución queda sometida a un doble control: el control político efectuado eventualmente por el mismo Parlamento, y además, como acto administrativo que es, el control jurisdiccional llevado a cabo por el Consejo de Estado.
Decisiones al respecto han sido tomadas por el Presidente de la República en determinado número de casos: Derecha Proletaria (1971), Nueva Resistencia Popular (1972), Partido Nacionalista (1963), Acción Francesa (1936), etc. Por otra parte, en varias ocasiones, el Consejo de Estado ha anulado, por abuso de poder, el decreto de disolución (Organización Comunista Internacional, Federación de Estudiantes Revolucionarios, ambos en 1968).
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