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Timestamp: 2017-08-19 13:33:56+00:00
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Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 4", "l'article 1", "l'article 4", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

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AUTORISATIONS D'URBANISME ET CONTENTIEUX : les pièges à éviter
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Ève Chevalier
1 AUTORISATIONS D'URBANISME ET CONTENTIEUX : les pièges à éviter I/ INTRODUCTION : LES GRANDES LIGNES DE LA REFORME DE L'URBANISME : C'est la loi du 9 décembre 2004 dite de simplification du droit (JO du 10 décembre 2004) qui a habilité le Gouvernement à légiférer par voie de l'ordonnance sur la réforme du régime du permis de construire et des autorisations d'urbanisme ; parallèlement, le Gouvernement a confié à un groupe de travail présidé par Philippe PELLETIER le soin de faire des propositions pour : - simplifier le droit par le regroupement des différents mécanismes de contrôle des constructions et des aménagements, - améliorer les conditions d'instruction des demandes, - simplifier le contrôle de conformité des travaux. Ce dispositif a abouti à une réforme importante dont les principaux textes sont : 1) l'ordonnance du 8 décembre 2005 qui, notamment, regroupe les 11 autorisations et les 4 déclarations en 3 catégories de permis (de construire, d'aménager et de démolir) et une seule déclaration. b) la loi portant engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006 (JO du 16 juillet 2006) réformant les contentieux tant administratifs que judiciaires portant notamment sur le régime de retrait des autorisations d'urbanisme (article L424-5 nouveau du Code de l'urbanisme), l'intérêt à agir des associations (article L142-1 Nouveau du Code de l'environnement, article L Nouveau du Code de l'urbanisme), le champ d'application de l'action civile en démolition (article L du Code de l'urbanisme), les pouvoirs du juge administratif (article L600-5 du Code de l'urbanisme) c) le décret du 7 janvier 2007 qui précise le champ d'application des différentes autorisations et qui encadre les délais d'instruction Il est à noter que l'ordonnance du 8 décembre 2005 instaure un nouveau régime du certificat d'urbanisme (article L410-1 du Code de l'urbanisme) ; elle instaure également un nouveau régime de contrôle de la conformité des travaux avec la suppression de l'ancien certificat de conformité. La réforme est entrée en vigueur depuis le 1 er octobre 2007.
2 II/ LA RECEVABILITE DES RECOURS : 1 ) Les délais de recours : a) L'affichage sur le terrain : Selon l'article R600-2 du Code de l'urbanisme : "Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R ". Ainsi, dans un souci de simplification, ces dispositions issues du décret du 5 janvier 2007 ne considèrent qu'un seul point de départ, l'affichage sur le terrain et non plus l'affichage en Mairie. Pour faire courir le délai de recours, l'affichage doit être "visible de l'extérieur" au sens de l'article R du Code de l'urbanisme ; il doit être conforme en outre aux prescriptions visées par les articles L et suivants du Code de l'urbanisme issus de l'arrêté du 9 novembre 2007 (sur un panneau rectangulaire dont les dimensions sont supérieures à 80 cm, indication de la superficie de plancher hors œuvre nette, de la hauteur exprimée en mètres par rapport au sol naturel ). La jurisprudence antérieure à ces dispositions devrait être maintenue. Ainsi, le délai de recours n'a pas pu commencer à courir à l'égard des tiers lorsque les renseignements figurant sur le panneau ne sont pas visibles de la voie publique (CE 8 octobre 1993, Req.n ). De même, il a été jugé que la publication ne peut être regardée comme complète et régulière lorsque le panneau "ne comportait pas la mention de la hauteur des constructions prévues ; que cette mention était nécessaire s'agissant de volumes nouveaux" (CE 16 février 1994, Req.n ). Le Conseil d'etat a apporté récemment réponse concernant les conséquences de l'omission de la formalité nouvellement prescrite par l'article R selon laquelle : "Cet affichage mentionne également l'obligation, prévue à peine d'irrecevabilité par l'article R600-1, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable". - 2/35 -
3 Selon un avis du Conseil d'etat en date du 19 novembre 2008, l'absence de cette mention a pour seul effet de rendre inopposable l'irrecevabilité prévue à l'article R600-1 du Code de l'urbanisme et n'empêche pas le déclenchement du délai de recours contentieux mentionné à l'article R600-2 du Code de l'urbanisme (Avis 19 novembre 2008, n , Société SAHELAC, Jurisdata n 2008/074526). b) L'achèvement des constructions : Dans le souci d'assurer la sécurité juridique dans l'hypothèse où le pétitionnaire néglige la formalité de l'affichage de son permis de construire, un délai de recours "supplétif" a été instauré par les nouvelles dispositions de l'article R600-3 du Code de l'urbanisme : "Aucune action en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager ou d'une décision de nonopposition à une déclaration préalable n'est recevable à l'expiration d'un délai d'un an à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement. Sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d'achèvement mentionnée à l'article R ". L'article R462-1 rappelle quant à lui que la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux est signée par le bénéficiaire de l'autorisation de construire ou par l'architecte et qu'elle est adressée par lettre recommandée avec AR au Maire de la Commune ou déposée contre décharge. Le tiers, auteur du recours, peut toutefois apporter la preuve contraire que la construction a été achevée au-delà de cette date. 2 ) L'obligation de notifier dans les 15 jours du recours : Le décret du 5 janvier 2007 a modifié sensiblement le champ d'application de ce texte. Ainsi, à double titre, la jurisprudence précédente a été remise en cause. Se trouvent dorénavant exclus les recours contre les documents d'urbanisme (Avis du Conseil d'etat en date des 3 décembre 2001 et 12 juin 2002 concernant les plans de prévention des risques naturels prévisibles et arrêt de la Cour Administrative d'appel de BORDEAUX du 31 août 2006). Par contre, l'obligation de notification est étendue au certificat d'urbanisme qui, à l'inverse, avait été écarté par la jurisprudence (Avis du Conseil d'etat du 13 octobre 2000, Procarione, CAA NANTES, 23 juillet 1997, Préfet de l'eure, RFDA, 1998, p.1016). - 3/35 -
4 Cette obligation concernent tant les recours administratifs que les recours contentieux. Devra être maintenue la jurisprudence selon laquelle le recours dirigé contre un permis de construire modificatif délivré alors que le permis initial fait lui-même l'objet d'une instance contentieuse doit être notifié en vertu de l'article R600-1 du Code de l'urbanisme (CE, 22 novembre 2006, Demoiselle DROMPT, Req.n , BJDU, 5/2007, p.384 et suivantes). 3 ) Recevabilité de l'action des associations : a) Evolution jurisprudentielle concernant l'habilitation du Président : La jurisprudence considérait précédemment que lorsqu'aucune disposition des statuts ne définissait les conditions d'habilitation du Président, celle-ci devait nécessairement intervenir en assemblée générale, nonobstant le fait que le Président avait le pouvoir de représenter l'association dans les statuts ; il était ainsi fait une distinction entre le pouvoir de représentation et l'habilitation. L'arrêt de Section du Conseil d'etat du 3 avril 1998 a procédé à un revirement en posant le considérant de principe suivant : "En l'absence dans les statuts d'une association ou d'un syndicat, de stipulations réservant expressément à un autre organe la capacité de décider et de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice cette association ou ce syndicat" (Fédération de la plasturgie, Req.n , , ). b) Evolution législative (article L du Code de l'urbanisme issu de la loi du 13 juillet 2006) : Afin d'éviter des recours des associations dites "terroristes", c'est-à-dire créées pour "les besoins de la cause", ce texte précise que : "Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire" (Article 14 de la loi ELN du 13 juillet 2006). Le Conseil d'etat a fait une première application de ce texte par un arrêt du 16 mai 2008 indiquant qu'"est entachée d'une irrecevabilité insusceptible d'être couverte en cours d'instance la requête en annulation d'un permis de construire introduite par l'association de protection de l'environnement qui ne prouve pas avoir déposé ses statuts en préfecture avant l'affichage de la demande du permis en mairie" (Req.n , Ass.Groupe d'ajaccio et de la région pour la défense de l'environnement, Jurisdata n ). - 4/35 -
5 c) Situation particulière des associations agréées (article L141-1 et articles L142 et suivants du Code de l'environnement) : Il résulte des dispositions incluses dans le Code de l'environnement que lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leur activité statutaire, notamment dans le domaine de l'urbanisme, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative. Elles se voient alors reconnaître un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec son objet et ses activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement dès lors que cette décision est intervenue après la date de son agrément (Article L142-1). Elles se voient en outre reconnaître la possibilité d'exercer "les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives notamment à l'urbanisme (Article L142-2). 4 ) Le déféré préfectoral : L'article L du Code Général des Collectivités Territoriales prévoit que le Préfet peut déférer au Tribunal Administratif les actes mentionnés à l'article L qu'il estime contraire à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Parmi ces actes figurent à l'article L : "Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L et L du code de l'urbanisme". En matière d'urbanisme, certaines spécificités du déféré préfectoral doivent être soulignées. a) Sur le point de départ du délai : Une contribution importante a été apportée par l'arrêt du Conseil d'etat du 6 juillet 2007 (Commune de SAINT-PAUL-TROIS-CHATEAUX, Req.n , BJDU 3/2007, p.237 et suivantes). - 5/35 -
6 Celui-ci considère que "le délai de deux mois prévu à l'article L du Code Général des Collectivités Territoriales court à compter de la date à laquelle cet acte a été reçu par le préfet du Département en préfecture ou le sous-préfet d'arrondissement compétent en sous-préfecture, ou, si elle est antérieure, à la date à laquelle le texte intégral de l'acte a été porté à sa connaissance par les services de l'etat placés sous son autorité lorsque la commune concernée a transmis l'acte à ces derniers en application des dispositions rappelées ci-dessus". Ainsi, inversement, la transmission à une autre autorité de l'etat que le Préfet ou le Sous-Préfet (en l'espèce, la DDE s'agissant d'un permis de construire) ne peut être assimilée à une transmission aux autorités préfectorales et si une telle transmission est faite au service Départemental de l'equipement, seule peut être prise en compte la date à laquelle l'acte est arrivé à la Préfecture ou à la Sous-Préfecture à son initiative. b) Obligation de l'article R600-1 du Code de l'urbanisme : L'obligation de notification de l'article R600-1 du Code de l'urbanisme pèse sur le Préfet comme sur tout requérant. En l'absence de cette communication et à défaut de produire la justification sur l'invitation du juge, le déféré sera rejeté comme irrecevable (CE, 9 mai 2005, Cne de VILLARD RECULAS, n ). c) Possibilité de demande de suspension : Instauré par l'ordonnance du 8 décembre 2005, l'article L600-3 du Code de l'urbanisme prévoit que : "L'Etat, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale, lorsqu'ils défèrent à un tribunal administratif une décision relative à un permis de construire ou d'aménager et assortissent leur recours d'une demande de suspension, peuvent demander qu'il soit fait application des dispositions prévues aux 3 et 4 alinéas de l'article L du Code Général des Collectivités Territoriales". Les 3 et 4 alinéas de l'article L du Code Général des Collectivités Territoriales disposent quant à eux : "Le représentant de l'etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. Jusqu'à ce que le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui ait statué, la demande de suspension en matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service public formulée par le représentant de l'etat dans les dix jours à compter de la réception de l'acte entraîne la suspension de celui-ci. Au terme d'un délai d'un mois à compter de la réception, si le juge des référés n'a pas statué, l'acte redevient exécutoire". - 6/35 -
7 Ainsi, le régime de la suspension présente lorsqu'il émane du représentant de l'etat les particularités suivantes : - Le Préfet n'a pas à justifier de l'urgence mais seulement un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. - Lorsque le recours en suspension est engagé dans les 10 jours de la réception de l'acte, celle-ci a automatiquement un effet suspensif pendant un délai d'un mois au maximum. d) Possibilité d'agir en démolition : La loi du 13 juillet 2006 a instauré l'article L600-6 du Code de l'urbanisme selon lequel : "Lorsque la juridiction administrative, saisie d'un déféré préfectoral, a annulé par une décision devenue définitive un permis de construire pour un motif non susceptible de régularisation, le représentant de l'etat dans le département peut engager une action civile en vue de la démolition de la construction dans les conditions et délais définis par le deuxième alinéa de l'article L ". Ainsi, cette action doit être engagée dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative. III/ LES ZONES DE RISQUES DE CONTENTIEUX : 1 ) Sur les moyens de légalité externe : a) La qualité du pétitionnaire : L'article R ancien du Code de l'urbanisme prévoyait que : "La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation dudit terrain pour cause d'utilité publique". Le décret du 5 janvier 2007 a souhaité alléger la charge du service instructeur en substituant à la demande de justification du titre habilitant à construire, une attestation du pétitionnaire selon laquelle il est bien habilité par le ou les propriétaires à exécuter les travaux. Ainsi, le nouvel article R423-1 précise que les demandes sont adressées : "a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; - 7/35 -
8 c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique". - 8/35 -
9 Cette réforme semble condamner la jurisprudence en matière de copropriété faisant obligation à l'administration d'exiger du pétitionnaire dans le cadre d'une copropriété de justifier des autorisations nécessaires (CE 6 avril 1992, SARL Espace 9, Rec. p.1386) ou de refuser le permis de construire à défaut de la production d'une autorisation de l'assemblée Générale des copropriétaires pour faire les travaux affectant les parties communes, sans même à inviter le pétitionnaire à compléter sa déclaration (CE 29 juin 2005, Cne de MONTROUGE, Req.n , BJDU 5/2005). Toutefois, la modification du texte ne met pas fin à tout moyen d'annulation à ce titre. En effet, le service instructeur doit s'assurer d'une déclaration en bonne et due forme et le transfert de responsabilité n'est pas absolu : "il ne peut s'accomplir que si l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation, n'est pas autrement alertée sur l'illégalité de la demande " (Le Moniteur, n 2007/1, février, Pascal Planchet p.11 et 12). Ainsi, "les nouvelles dispositions déportent en réalité le débat sur la contestation sérieuse de l'attestation produite par le pétitionnaire" (Voir note sous-arrêt CAA BORDEAUX 6 mars 2008, Construction urbanisme Jurisclasseur juin 2008, n 94, Olivier Chambord). Ainsi, la jurisprudence du Conseil d'etat du 22 avril 2005 (SCI Les Salicornes, Req.n ) nous semble rester d'actualité (il s'agissait d'une demande de permis de construire présentée par une SCI alors que le Maire ne pouvait ignorer à l'occasion d'une précédente demande de permis de construire, que l'ensemble immobilier était régi par le régime de la copropriété). b) La composition du dossier et la question du volet paysager et architectural : L'article R431-7 du Code de l'urbanisme précise que la demande de permis de construire doit comporter notamment le projet architectural qui définit selon l'article L431-2 : "par des plans et documents écrits, l'implantation des bâtiments, leur composition, leur organisation et l'expression de leur volume ainsi que le choix des matériaux et des couleurs. Il précise par des documents graphiques ou photographies, l'insertion dans l'environnement et l'impact visuel des bâtiments ainsi que le traitement de leurs accès et de leurs abords". Les pièces à joindre sont définies aux articles R431-8 à R du Code de l'urbanisme (des dispositions semblables sont prévues aux articles R et R431-9 pour la déclaration de travaux, les articles R441-3 pour les permis d'aménager et R451-2 pour les permis de démolir). Il appartient au service instructeur de s'assurer que le dossier est complet, ce qui est susceptible d'affecter le délai d'instruction. - 9/35 -
10 Le délai d'instruction de droit commun selon l'article R est d'un mois pour les déclarations préalables, deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle et trois mois pour les autres demandes de permis de construire ou pour les demandes de permis d'aménager. Si, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la Mairie, il est indiqué au pétitionnaire les pièces manquantes par lettre recommandée avec AR, le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception de ces pièces à condition toutefois qu'elles soient adressées dans le délai de trois mois à compter de la demande, à défaut de quoi la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet ; si, par contre la demande de production de pièces manquantes est notifiée au-delà du délai d'un mois, elle n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction (article R à R423-41). C'est souvent le volet paysager et architectural qui donne lieu à des pièces manquantes. Ainsi, la notice paysagère prévue à l'article R431-8 du Code de l'urbanisme ne concerne pas seulement l'impact visuel du projet mais doit préciser les parties retenues pour assurer l'insertion du projet dans l'environnement, la prise en compte des paysages (aménagement du terrain, traitement de la construction, clôtures, matériaux, couleurs ). La jurisprudence a l'occasion de sanctionner en cas de volet paysager insuffisant. Ainsi, le défaut d'indication dans la demande de permis d'un groupe d'habitations à proximité immédiate d'un projet autorisé, constitue une violation des règles relatives au volet paysager du permis de construire de nature à l'entacher d'illégalité (CE, 14 juin 2004, Cne d'ecouflant, Société des Courses d'angers, Req.n et , BJDU, 6/2004). c) Les modalités de signature de l'autorisation : Selon l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration : "Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1 er comporte, outre la signature de son auteur, la mention en caractères lisibles du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci". Le Conseil d'etat considère que la méconnaissance de ces dispositions constitue une illégalité car l'indication de ces mentions constitue une formalité substantielle. Ainsi, un permis de construire qui comporte la signature du Maire, l'indication de sa qualité et le cachet de la Mairie mais ni son nom et ni son prénom est illégal (CE, 29 juin 2005, Lusignet, Req.n voir également CAA BORDEAUX, 6 juin 2006, Req.n 02BX00038). - 10/35 -
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12 Il est à noter qu'un permis de construire modificatif ne pourrait régulariser un permis de construire primitif ne précisant ni le nom ni le prénom de son auteur dès lors que cette méconnaissance de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 constitue une irrégularité qui entache l'édiction du permis primitif (CAA MARSEILLE, 16 mai 2007, Req.n 04MA01336). d) La compétence de l'auteur de l'acte : habilitation et délégation : Il convient de rappeler que selon l'article L422-1 du Code de l'urbanisme, l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir, ou pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable, est : - le maire au nom de la commune lorsque celle-ci est dotée d'un plan local d'urbanisme approuvé ou d'une carte communale approuvée si le Conseil Municipal l'a décidé, - le préfet ou le maire au nom de l'etat dans les autres communes selon les situations visées aux articles R422-1 et R422-2 du Code de l'urbanisme. Toutefois, dans plusieurs hypothèses, une délégation de compétence peut intervenir. 1) Délégation de compétence au profit d'un EPCI : Une commune peut déléguer la compétence du maire agissant au nom de la commune au Président de l'epci dont elle fait partie conformément à l'article L422-3 du Code de l'urbanisme. Elle doit être confirmée après chaque renouvellement du Conseil Municipal ou après chaque élection d'un nouveau Président de l'epci dans les conditions indiquées aux articles R422-3 et R ) La situation du Maire "intéressé au projet" : Si le Maire est intéressé au projet faisant l'objet de la demande de permis de construire ou de la déclaration préalable, soit en son nom personnel soit comme mandataire, le Conseil Municipal désigne un autre de ses membres pour prendre la décision selon l'article L La seule circonstance que le Maire présente une demande de permis de construire pour le compte de la commune (en l'occurrence pour la réalisation de la maison de retraite communale) ne saurait suffire à le faire regarder comme intéressé soit en son nom personnel soit comme mandataire au sens de ce texte ; par suite, le Conseil Municipal a excédé sa compétence en désignant un de ses membres pour délivrer tous les permis de construire présentés au nom de la Commune ; dès lors, le permis de construire délivré par ce Conseiller Municipal n'a pas été signé par une autorité compétente (CAA BORDEAUX, 18 mai 2006, Req.n 03BX01626). - 12/35 -
13 3) La délégation en cas d'empêchement du Maire selon l'article L du Code Général des Collectivités Territoriales : Selon ce texte : "En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau". En ce cas, les pouvoirs de l'adjoint suppléant sont restreints aux actes dont l'accomplissement au moment où ils s'imposent normalement serait empêché par l'absence du maire. Inversement, en l'absence d'un Maire en congé du 14 au 29 août, un premier adjoint ne pouvait signer un permis de construire le 26 août alors que le délai d'instruction de la demande expirait le 15 octobre (CAA PARIS, 5 août 2004, Cne de GAGNY, Req.n 01PA00072). 4) La délégation de compétence au sens de l'article L du Code Général des Collectivités Territoriales : En application de ce texte, le Maire peut déléguer par un arrêté une partie de ses fonctions à un adjoint ou dans certains cas, à un membre du Conseil Municipal ; la délégation doit être précise et circonscrite, elle doit être affichée et publiée au recueil des arrêtés du Maire. Dès lors qu'il n'est pas justifié que l'arrêté ayant donné délégation de signature en matière d'urbanisme ait été publié dans le recueil des actes administratifs, il n'a pu devenir exécutoire et dès lors, l'arrêté de permis de construire contesté a été signé par une autorité incompétente et est entaché d'illégalité (CAA NANTES, 30 juin 2005, Req.n 04NT00789). 2 ) Sur les moyens de légalité interne : a) La notion de construction existante : 1) Le critère retenu (existence matérielle ou existence juridique?) : La question est de savoir si la notion de construction existante s'entend de toute construction autorisée ou non ou des seules constructions légalement autorisées ; en d'autres termes, doit-on s'attacher à l'existence matérielle ou à l'existence juridique de la construction. - 13/35 -
14 La jurisprudence a opté indiscutablement pour la seconde solution. - 14/35 -
15 Ainsi, le Conseil d'etat considère que le Maire ne peut légalement accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie du bâtiment construite sans autorisation et qu'il appartient en conséquence au propriétaire de présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments de construction qui ont eu ou qui auront pour effet de transformer le bâtiment tel qu'il avait été autorisé par le permis primitif (9 juillet 1986, Arrêt Dame THALAMY, Req.n 51172). De même, un Maire ne peut légalement autoriser des travaux déclarés en tant que modifications de façade alors que cette déclaration constitue une tentative de régularisation de la situation résultant d'un changement d'affectation d'un garage en local commercial réalisé sans permis de construire (CE 30 mars 1994, GIROULT, Req.n ). Doivent être regardés comme n'ayant pas été régulièrement édifiés : - les bâtiments construits sans autorisation, - ceux construits en méconnaissance de celle-ci, - ceux édifiés sur le fondement d'une autorisation annulée par le juge administratif ou retirée par l'administration (CE 5 mars 2003, Nicolas LEPOUTRE, Req.n ). 2) Les enjeux : Il s'agit de la détermination du champ d'application du permis de construire et des déclarations de travaux. En effet, l'architecture du système consiste à considérer que : - les constructions nouvelles sont en principe soumises à permis de construire, - les travaux sur constructions existantes sont en principe dispensés de formalités. Parmi les enjeux concernant la notion de constructions existantes, figure la nécessité de recourir à un architecte ; il s'agit notamment des constructions à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors œuvre nette n'excède pas 170 m2 selon les dispositions combinées des articles L431-3 et R431-2 du Code de l'urbanisme. Selon l'arrêt du Conseil d'etat du 30 mai 2007 (M. COPEDE, Req.n ) : - Si l'extension seule nécessite des travaux, seule sa surface doit être prise en compte. - Si elle s'accompagne de travaux de transformation du bâtiment existant, il faut prendre en compte la surface totale. - 15/35 -
16 Il est certain que si la partie existante n'avait pas elle-même été régulièrement autorisée, c'est dans tous les cas la surface totale qui devait être prise en compte. 3) L'apport de l'article L du Code de l'urbanisme issu de la loi du 13 juillet 2006 en cas d'irrégularités de la construction initiale : Selon l'article L du Code de l'urbanisme : "Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme". Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables, notamment lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire. Il s'agit d'une extension de la jurisprudence qui considère que "la circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions" (TA NANTES, Commune de SAINT HILAIRE DE RIEZ, 16 février 2006, Req.n ). 4) La jurisprudence en matière de travaux sur une construction devenue non conforme à une disposition d'urbanisme plus récente : L'arrêt du Conseil d'etat du 27 mai 1988 (Requête n SEKLER, AJDA 1988, p.546, note Jean-Bernard AUBY) a posé le principe que sont susceptibles d'être autorisés sur une construction existante non conforme à une disposition d'urbanisme édictée postérieurement à son édification : - soit les travaux rendant la construction "plus conformes" à cette disposition, - soit les travaux qui lui sont "étrangers" : "La circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé, ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions". En l'espèce, un permis de construire a pu valablement autoriser le remplacement d'une toiture constituée de tuiles et de plaques de polyester par une couverture en zinc sur un immeuble dont l'implantation n'était conforme ni aux règles de distance par rapport à la limite séparative, ni à celles limitant l'emprise du bâtiment par rapport à la superficie du terrain, ni à celles imposant une superficie minimum d'espaces verts. - 16/35 -
17 En effet, les travaux de remplacement de la couverture sont sans effet sur l'application de ces règles. Cette jurisprudence ne semble pas condamnée par l'arrêt du Conseil d'etat du 9 juillet 2008 nonobstant le fait qu'il n'est visé dans ses considérants que les travaux qui doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues (Req.n , Min.Equip. C/ Cne de MONTIGNY LE BRETONNEUX). Cette décision apporte par contre une contribution intéressante sur la méthode utilisée pour apprécier si les travaux rendent la construction "plus conforme". Ainsi, si les travaux doivent être exécutés sur un élément indivisible de l'ensemble de la construction, il convient d'apprécier l'amélioration de la conformité en prenant en compte l'ensemble ; si, au contraire, les travaux concernent un élément divisible, l'amélioration de la conformité s'apprécie au regard de ce seul élément (Voir note Jurisclasseur Construction et Urbanisme, sept.2008, p.14 et 15, Gilles GODFRIN). b) La question de la reconstruction d'un bâtiment sinistré au sens de l'article L111-3 du Code de l'urbanisme : Ici, l'apport résulte tant de la loi SRU du 12 décembre 2000 que de la loi "urbanisme et habitat" du 2 juillet La première a inversé le principe précédemment appliqué en posant la règle que "la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire sauf si la carte communale ou le plan local d'urbanisme en dispose autrement dès lors qu'il a régulièrement été édifié". Ainsi, désormais, la reconstruction est autorisée sauf si elle est interdite expressément par un document d'urbanisme. La notion de "reconstruction à l'identique" a été précisée par la jurisprudence. Ainsi, la Cour Administrative d'appel de MARSEILLE considère qu'est valablement refusée un permis en vue de la reconstruction d'un bâtiment détruit par un incendie de forêt dès lors que la construction projetée, moins importante dans son volume et ses dimensions, diffère par son aspect extérieur et sa configuration architecturale" (7 février 2008, n 05MA00811, Note Patrice CORNILLE, Jurisclasseur sept.2008, n 135). - 17/35 -
18 Toutefois, seront admises des modifications de détail conformément à l'appréciation de la Cour Administrative d'appel de NANCY dans son arrêt du 1 er juin 2006 (Req.n 04NC00320): "Il n'est pas sérieusement contesté que l'état de délabrement était consécutif aux tempêtes survenues en décembre 1999 et janvier 2000 ; que la circonstance qu'il ait été procédé à un réaménagement des espaces intérieurs, sans création de surface supplémentaire, ni modification du volume de la construction et qu'un velux ait été remplacé par un chien assis pour rendre plus harmonieuse la toiture qui en comportait déjà un, ne saurait faire obstacle au droit de Mme X de reconstruire le bâtiment en cause". Le bâtiment doit avoir été détruit par un sinistre, cette notion étant fort large puisqu'elle peut concerner tant un évènement fortuit et accidentel (incendie, éclosion, attentat ) que les conséquences d'un état de catastrophe naturelle (inondation, avalanche, tempête ). Toutefois, l'obtention du permis de construire n'est pas automatique, ce que rappelle le Conseil d'etat dans un avis n du 23 février 2005 : "Le législateur n'a pas entendu donner le droit de reconstruire un bâtiment dont les occupants seraient exposés à un risque certain et prévisible de nature à mettre gravement en danger leur sécurité. Il en va notamment ainsi lorsque c'est la réalisation d'un tel risque qui a été à l'origine de la destruction du bâtiment pour la reconstruction duquel le permis est demandé". Ainsi, l'administration est fondée à opposer les dispositions de l'article R111-2 du Code de l'urbanisme lorsque la construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Enfin, est posée la condition selon laquelle la construction détruite doit soit avoir été régulièrement édifiée, soit au bénéfice d'une autorisation d'urbanisme, soit avoir été édifiée avant l'institution de ces autorisations. Lorsque l'ensemble des conclusions sont remplies, le pétitionnaire n'est pas exonéré de déposer un permis de construire lorsque le projet y est soumis, l'article L111-3 ne portant à ce titre aucune dérogation (CAA MARSEILLE, 30 mars 2006, Req.n 03MA01362). * * * * Le second apport résulte de la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 ayant instauré un second alinéa à l'article L111-3 dans les termes suivants : "Peut également être autorisée, sauf dispositions contraires des documents d'urbanisme et sous réserve des dispositions de l'article L , la restauration d'un bâtiment dont il reste l'essentiel des murs porteurs lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment". - 18/35 -
19 Il est à noter que ce texte a un champ d'application plus large que l'alinéa 1 er puisqu'il ne reprend pas le critère du sinistre et que la restauration peut résulter de la seule vétusté du bâtiment. - 19/35 -
20 c) Les effets d'un précédent certificat d'urbanisme : Le certificat d'urbanisme a subi des évolutions importantes depuis qu'il est apparu dès une circulaire du 13 décembre Depuis la loi du 16 juillet 1971 dont est issu l'article L410-1 du Code de l'urbanisme, il s'agit d'un acte administratif susceptible de faire grief et donc de recours pour excès de pouvoir. Avec la loi SRU du 13 décembre 2000, il a été instauré deux types de certificat d'urbanisme : - le certificat d'urbanisme de simple information (article L ) donnant des informations sur les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété, l'état des équipements - le certificat d'urbanisme pour opération projetée (article L ) précisant notamment, en considération la destination du bâtiment et de la superficie du plancher, si le terrain peut être utilisé pour cette opération. L'ordonnance du 8 décembre 2005 et son décret d'application du 5 janvier 2007, tout en maintenant les deux types de certificat, ont apporté des modifications importantes : * le certificat d'urbanisme de simple information de l'article L410-1-a ne mentionne plus l'équipement et la desserte des terrains par les réseaux, - sa durée de validité est portée de 12 à 18 mois, - le délai d'instruction qui était de deux mois est ramené à un mois et en cas de dépassement de délai, le silence vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite, - il a pour effet de geler les règles applicables pendant 18 mois selon le deuxième alinéa de l'article L * le certificat d'urbanisme dit détaillé pour une opération projetée de l'article L410-1-b indique si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. - il est suffisant d'indiquer la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, sans qu'il soit nécessaire d'indiquer la SHON. - le délai d'instruction est ici maintenu à deux mois. - 20/35 -
M. Dufour Juge des référés
09/12/2010 16:38:37 TRIBUNAL ADMIN page:2/7 TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE GRENOBLE N 1004965 M.etMmeLouisCIPRI M. Dufour Juge des référés Audience du 1er décembre 2010 Ordonnance du 8 décembre 2010 RÉPUBLIQUE