Source: https://www.rpo.gov.pl/raport_1/866
Timestamp: 2019-12-08 21:26:37+00:00
Document Index: 67738907

Matched Legal Cases: ['Art. 26', 'art. 60', 'art. 77', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 77', 'art. 6', 'art. 45', 'art. 77', 'art. 6', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 45', 'art. 32', 'art. 19', 'art. 155', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 51', 'art. 61', 'art. 51', 'art. 2', 'art. 60', 'art. 51', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 165', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 165', 'art. 174', 'art. 58', 'art. 45', 'art. 60', 'art. 77', 'art. 184', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 60', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 29', 'art. 33', 'art. 37', 'art. 44', 'art. 44', 'art. 45', 'art. 186', 'art. 187', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 180', 'art. 179', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 173', 'art. 183', 'art. 185', 'art. 194', 'art. 161', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 55', 'art. 179', 'art. 10', 'art. 175', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 5', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 187', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 184', 'art. 45', 'art. 77', 'art. 45', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 31', 'art. 77', 'art. 60', 'art. 77', 'art. 60', 'art. 45', 'art. 77', 'art. 60', 'art. 184', 'art. 2', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 60', 'art. 156', 'art. 145', 'art. 145', 'art. 144', 'art. 179', 'art. 45', 'art. 184', 'art. 58', 'art. 45', 'art. 60', 'art. 77', 'art. 184']

Prawo to przysługuje jedynie obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych. Nie dotyczy osób prawnych i innych podmiotów zbiorowych.
Regulacja ta tworzy prawo równego dostępu do służby cywilnej. Posługuje się wyrażeniem „dostęp na jednakowych zasadach”. Jednakowe zasady mają zapewnić równość szans wszystkich spełniających określone warunki osób, które ubiegają się o objęcie służby publicznej Szczególnie ważne jest w tym kontekście równe traktowanie kobiet i mężczyzn.
Prawo do „dostępu” nie oznacza automatycznego przyjęcia do służby publicznej, a jedynie możliwość ubiegania się. Państwo ma obowiązek stworzenia formalnych gwarancji zapobiegających nieuzasadnionej i bezprawnej dyskryminacji.
Kobiety stanowią połowę społeczeństwa, są dobrze wykształcone, a wciąż nie są dostatecznie reprezentowane na stanowiskach decyzyjnych wszystkich szczebli
Dane wskazują, że konstytucyjna zasada równości kobiet i mężczyzn w zakresie zatrudnienia i awansów, do zajmowania stanowisk i pełnienia funkcji nie jest w praktyce właściwie realizowana
Niezbędne jest zatem wdrożenie odpowiednich działań pozytywnych
Brak równowagi w obsadzaniu wyższych stanowisk w przedsiębiorstwach ze względu na płeć jest obecnie wielkim wyzwaniem we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej. Kobiety w dalszym ciągu muszą – wbrew stereotypom i praktykom życia społecznego i gospodarczego – udowadniać, że są dynamiczne, kompetentne, i że sprawdzają się w pracy na stanowiskach zarządzających. Z badań wynika, że kobiety w Polsce mają 15,2% udziału w radach nadzorczych i stoją na czele 6,3% zarządów firm spośród ponad 480 spółek giełdowych z rynku głównego[1]. Niski odsetek kobiet w zarządach i radach nadzorczych to nie tylko problem socjologiczno-społeczny, ale też wymierna strata dla spółek. Inne badania wskazują, że jeśli udział kobiet w organach zarządzających wynosi co najmniej 30%, to takie przedsiębiorstwa osiągają lepsze o 6% wyniki finansowe[2].
Zmiany mające na celu zapewnienie faktycznej równości płci w sferze działalności gospodarczej powinny być wprowadzane stopniowo, w szczególności poprzez promowanie dobrych praktyk, jednak w tempie, które możliwie szybko pozwoli osiągnąć oczekiwane efekty. Jednym z przykładów dobrych praktyk w Polsce była inicjatywa Karty Różnorodności oraz ogłaszanie przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie informacji o tym, ile kobiet zasiada w radach nadzorczych (jako jeden z nielicznych krajów UE). Jednak, jak się okazało, samoregulacje przedsiębiorstw nie są wystarczająco skuteczne - liczba kobiet we władzach spółek giełdowych w Polsce rosła, ale od 2013 r. sytuacja się nie zmienia[3].
Tzw. „szklany sufit” stanowi barierę nie do przekroczenia dla wielu polskich kobiet i hamuje je przed dążeniem do realizacji ambitnej ścieżki kariery zawodowej. Wydaje się, że wdrożenie z inicjatywy władz miejskich odpowiednich „miękkich” działań w odniesieniu do podległych jednostek gminnych mogłoby przełożyć się na ewolucję w sposobie postrzegania kobiety jako pracownika i szefa. Należą do nich w szczególności: sprawozdawczość połączona ze statystyką publiczną, która może wskazać, jak różnorodność wpływa na wyniki spółek komunalnych, stworzenie bądź promowanie programów szkoleniowych i mentoringowych dla kobiet, promocja elastycznych form zatrudnienia i pracy zdalnej, która pozwala na lepsze łączenie obowiązków prywatnych i zawodowych, zarówno kobiet jak i mężczyzn.
Trzeba jednak podkreślić, że tam, gdzie „miękkie” rozwiązania nie przynoszą oczekiwanego rezultatu, konieczne jest wprowadzenie środków prawnych.
XI.801.2.2019
[1] Piąta edycja raportu Deloitte Women in the boardroom: a global perspective, 2016.
[2] Peterson Institute for International Economics, przy wsparciu EY – badanie zrealizowane w 2014 r. obejmujące 22 tysiące firm w 91 krajach.
[3] Kobiety we władzach spółek giełdowych w Polsce 2016. Czas na zmiany, Warszawa 2016, Fundacja Liderek Biznesu.
Jak zwiększyć udział kobiet we władzach - propozycja RPO dla ministra Adama Lipińskiego
Wciąż niewiele kobiet pełni funkcje w organach władzy pochodzących z wyborów. W Sejmie jest ich 27 proc., w Senacie – 13 proc., a wśród wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast – tylko 12 proc.
By zwiększyć ten odsetek, niezbędna jest odpowiednia edukacja i promocja, ale także i zmiany prawne gwarantujące rzeczywistą zasadę równości płci w procesie wyborczym – wskazuje RPO
Należy w tym celu wprowadzić zasadę „suwaka” – tak by na listach wyborczych na przemian umieszczać kobiety i mężczyzn
Ludzie często głosują na kandydujących z początkowych miejsc listy. Kobiety rzadko się na nich znajdują, choć zgodnie z mechanizmem kwotowym na samej liście musi być ich co najmniej 35 proc.
W wystąpieniu do pełnomocnika ds. równego traktowania Adama Lipińskiego z 8 marca 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał, że w 2019 r. w Polsce odbędą się wybory do Parlamentu Europejskiego oraz do Sejmu i Senatu RP. Choć proponowane zmiany nie objęłyby tegorocznych wyborów, prace nad zmianami prawnymi należałoby rozpocząć wkrótce.
Niedawno obchodziliśmy setną rocznicę wyborów do Sejmu Ustawodawczego w 1919 r. po odzyskaniu niepodległości. W wyborach tych obowiązywała ordynacja wyborcza, na mocy której Polki - jako jedne z pierwszych kobiet na świecie - uzyskały pełnię praw wyborczych – przypomniał Adam Bodnar. Rocznica ta skłania do głębszej refleksji nad uczestnictwem kobiet w wyborach, zwłaszcza korzystania z biernego prawa wyborczego.
Na podstawie licznych badań i analiz (w tym przygotowywanych przez Biuro RPO) można sformułować wniosek o wciąż niewielkim udziale kobiet w składzie organów publicznych pochodzących z wyboru. W tym kontekście Adam Bodnar zwrócił uwagę na ustalenia wspólnego projektu badawczego Uniwersytetu SWPS i Biura RP. Wyniki badań przedstawiono w raporcie A. Kwiatkowska, Kobiety w wyborach a mechanizmy antydyskryminacyjne – stan aktualny i prognozy na przyszłość, który RPO przekazał Adamowi Lipińskiemu. Omówiono je też na konferencji zorganizowanej na Uniwersytecie SWPS w listopadzie 2018 r.
Wskazywano m.in., że odsetek kobiet kandydujących w wyborach do rad gmin, miast, powiatów, sejmików rośnie sukcesywnie w odniesieniu do wyborów z 2010 i 2014 r. Podobną tendencję można zauważyć, analizując dane dotyczące odsetka kandydatek, które zostały wybrane i uzyskały mandaty w wyborach 2018 r. (średnio 30 %). Jednak tempo tego wzrostu nadal nie jest satysfakcjonujące.
Ważną kwestią są miejsca na listach wyborczych, jakie zajmują kobiety (w wyborach proporcjonalnych). Bardzo niepokojący jest, utrzymujący się od wielu lat na podobnym poziomie, niewielki odsetek kobiet wśród wybranych wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast (w 2018 r. było to tylko 12 %). Wciąż niski jest odsetek kobiet zasiadających w Sejmie i w Senacie. W porównaniu z parlamentami innych państw Polska plasuje się w tym względzie na bardzo odległej pozycji.
W ocenie RPO aby przeciwdziałać niedoreprezentowaniu kobiet w życiu publicznym, konieczne jest podjęcie równolegle różnorodnych, skoordynowanych działań. Zasadne jest przygotowywanie i wdrażanie rozbudowanych inicjatyw w zakresie edukacji i promocji.
- W moim przekonaniu należy rozważyć zmiany prawne mające na celu wpłynięcie na skuteczniejsze, rzeczywiste zagwarantowanie zasady równości płci i zwiększenie zaangażowania kobiet w proces wyborczy – napisał Adam Bodnar. Na mocy ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w wyborach proporcjonalnych, na liście każdego komitetu wyborczego nie może być mniej niż 35 % przedstawicieli każdej z płci. Już w toku prac legislacyjnych podkreślano jednak mankamenty wprowadzanego mechanizmu kwotowego, powodujące jego ograniczoną skuteczność. Wskazywano bowiem na brak równoczesnej regulacji co do kolejności umieszczania kandydatek oraz kandydatów na listach. Rozwiązanie stosowane w wielu państwach obejmuje np. obowiązek naprzemiennego umieszczania na liście kandydatek i kandydatów („zamek błyskawiczny” lub „suwak”). Takie uzupełnienie jest szczególnie istotne w Polsce, gdzie częstym zachowaniem wyborców jest głosowanie na osoby kandydujące z początkowych miejsc listy.
O ile mechanizm kwotowy w ubiegłych latach znacząco zwiększył liczbę kandydatek na posłanki, które zostały zgłoszone na listach komitetów wyborczych (co stanowiło warunek ich rejestracji), o tyle były one umieszczane na dalszych miejscach list. Wśród ogółu osób z pierwszych miejsc w wyborach z 2015 r. tylko niespełna 25 % to kobiety. Wzrost liczby kobiet wybranych do Sejmu trudno uznać za satysfakcjonujący. Od 2015 r. w Sejmie kobiety stanowią jedynie 27 %, podczas gdy w wyborach 2011 r. – gdy po raz pierwszy zastosowano mechanizm kwotowy – było to 24 %.
RPO zwraca też uwagę na wyjątkowo niski odsetek kobiet w wyborach do Senatu RP. W wyborach z 2015 r. wśród ogółu kandydatów stanowiły one niespełna 14 %. Mandaty uzyskało zaś 13 kobiet i 87 mężczyzn. Tendencja ta utrzymuje się już od wielu kadencji. Według Rzecznika należy podjąć analizy w celu zidentyfikowania barier w kandydowaniu kobiet w wyborach w systemie większościowym i wskazania skutecznych metod ich likwidowania.
W tym kontekście RPO przywołał opinie i rekomendacje Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). W raporcie OBWE, oceniającym przebieg wyborów parlamentarnych w Polsce w 2011 r., podkreślono, że „reprezentacja kobiet uległa tylko skromnej poprawie w stosunku do stanu z 2007 r., co nasuwa wątpliwości co do obecnego sposobu wprowadzania w życie parytetu”. Raport Misji Oceny Wyborów OBWE, która obserwowała wybory w 2015 r., głosił, że należy rozważyć możliwość wsparcia systemu kwotowego poprzez mechanizmy odnoszące się do kolejności kandydatek i kandydatów na liście.
Również w Uwagach końcowych Komitetu CEDAW z 7 listopada 2014 r., dotyczących siódmego i ósmego sprawozdania okresowego Polski z realizacji Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (CEDAW/C/POL/CO/7-8), wyrażono zalecenie zmiany Kodeksu wyborczego pod kątem naprzemiennego umieszczania kobiet i mężczyzn na listach wyborczych.
Z badań opinii społecznej zrealizowanych w 2018 roku w ramach wspólnego projektu Uniwersytetu SWPS i Biura RPO wynika generalne poparcie Polaków wobec stosowania różnorodnych mechanizmów antydyskryminacyjnych – w tym mechanizmów prawnych dotyczących bezpośrednio prawa wyborczego. Jedynie 27-28 % (w zależności od rodzaju wyborów) ankietowanych jest zdania, że prawo nie powinno regulować minimalnego odsetka dla każdej z płci na listach wyborczych.
Rzecznik poprosił Adama Lipińskiego o stanowisko w sprawie.
VII.602.20.2015
Żołnierze skarżą się, że coroczna ocena służbowa obejmuje też okres długoterminowego zwolnienia lekarskiego
Ocenę niedostateczną może np. dostać żołnierz na takim zwolnieniu po wypadku na poligonie
Taka ocena jest obligatoryjną podstawą zwolnienia z zawodowej służby wojskowej; opinii nie można zaskarżyć do sądu
Według RPO ingeruje to w konstytucyjne prawa dostępu do służby publicznej i do drogi odwoławczej
- Przebywając na długoterminowym zwolnieniu lekarskim, żołnierz z natury rzeczy nie wywiązuje się z obowiązków służbowych. Nie sposób dokonać oceny poziomu i rzetelności wykonywania obowiązków służbowych osoby nieobecnej – podkreśla Rzecznik Praw Obywatelskich, który wystąpił w tej sprawie do ministra obrony narodowej Mariusza Błaszczaka.
Art. 26 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 11 września 2003 r. przewiduje coroczną indywidualną ocenę służbową żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten dotyczy również żołnierzy przebywających na długoterminowych zwolnieniach lekarskich w okresie objętym opiniowaniem. Zgodnie z rozporządzenia MON z 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych, opiniowaniem obejmuje się żołnierza, który do 15 sierpnia danego roku przez okres co najmniej sześciu miesięcy wykonywał obowiązki na stanowisku służbowym. Przełożeni, kierując się m.in. wytycznymi dyrektora Departamentu Kadr MON z 12 sierpnia 2014 r., do okresu wykonywania obowiązków uwzględnianego w opiniowaniu, zaliczają łączny czas przebywania żołnierza na zwolnieniu lekarskim.
W ocenie Rzecznika praktyka taka jest sprzeczna z ustawą. Rodzi bowiem konieczność wystawiania opinii mimo braku podstaw do jej wydania, bowiem żołnierz, przebywając na długoterminowym zwolnieniu lekarskim, nie wywiązuje się z obowiązków służbowych.
Adam Bodnar uznaje za nieuprawnioną ocenę wobec żołnierza, który jest nieobecny, takich kryteriów, jak:
jakość i terminowość wykonywania obowiązków i zadań,
dyspozycyjność, samodzielność i inicjatywa,
Naczelny Sąd Administracyjny uznał w 2016 r., że opinię należy wydać niezależnie od czasu faktycznego pełnienia służby. Pełnienie służby jest bowiem równoznaczne z zajmowaniem stanowiska, ale nie zawsze z faktycznym wykonywaniem zadań. NSA ocenił, że nie mają znaczenia prawnego argumenty skarżącego, iż z uwagi na zwolnienie lekarskie nie wykonywał on obowiązków. NSA podkreślił, że fakt korzystania ze zwolnień lekarskich nie powoduje wygaśnięcia czy zawieszenia stosunku służbowego; nie uchyla też obowiązku opiniowania.
Rzecznik nie podziela takiej interpretacji. Obowiązek opiniowania służbowego nie dotyczy bowiem wszystkich żołnierzy zawodowych, a zwłaszcza:
pozostających w rezerwie kadrowej i nie wykonujących zadań służbowych;
pozostających w dyspozycji;
przebywających na urlopach związanych z rodzicielstwem, w tym urlopie wychowawczym;
skierowanych do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa.
W takich przypadkach organ kadrowy wypełnia część arkusza opinii służbowej dotyczącą danych osobowych opiniowanego, a w pozycji „adnotacje dodatkowe” wpisuje przyczynę niesporządzenia opinii.
Zwalniani za opinię bez prawa do sądu
Nie sposób dokonać oceny poziomu i rzetelności wykonywania obowiązków służbowych lub zadań czy planowania i organizacji pracy osoby nieobecnej. Taki sposób opiniowania jest nieuprawniony i może wywoływać dalsze następstwa w zakresie planowania kariery zawodowej żołnierzy. - W mojej ocenie realizacja opiniowania żołnierzy zgodnie z wytycznymi Departamentu Kadr MON ingeruje w dostęp do służby publicznej, w tym prawo do rzetelnej oraz sprawiedliwej oceny ich służby i może skutkować wobec nich negatywnymi konsekwencjami służbowymi, włącznie ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej - napisał Adam Bodnar.
Zgodnie bowiem z ustawą, żołnierza zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Żołnierza można zaś zwolnić ze służby wskutek otrzymania oceny dostatecznej.
Przyjmując interpretację Departamentu Kadr MON i stanowisko NSA, może się zdarzyć, że ocenę niedostateczną otrzyma żołnierz przebywający na długotrwałym zwolnieniu lekarskim ze względu na wypadek mający związek ze służbą, np. w trakcie ćwiczeń na poligonie. Odwołanie do wyższego przełożonego i ewentualny wniosek o weryfikację do dowódcy jednostki mogą okazać się nieskuteczne.
Konsekwencją takiej oceny jest zastosowanie przepisu ustawy o obligatoryjnym zwolnieniu ze służby wojskowej. A organ zwalniający jest związany opinią i nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu jej weryfikacji. Opinia nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Taka interpretacja pozbawia prawa do sądu żołnierza przeniesionego do rezerwy, w związku z otrzymaniem oceny niedostatecznej służbowej.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 maja 2000 r. stwierdził, że wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. Uznał również, że prawa określone w art. 60 Konstytucji (dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach) należą do kategorii praw konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Każda osoba będąca obywatelem polskim i korzystająca z pełni praw publicznych ma być traktowana na jednakowych zasadach - co zakłada weryfikowalność kryteriów naboru i zwalniania ze służby.
W ocenie Rzecznika obecny sposób oceniania żołnierzy zawodowych przebywających na długotrwałych, usprawiedliwionych zwolnieniach lekarskich, nie zapewnia odpowiednich gwarancji praworządności decyzji o zwolnieniu ze służby, z uwagi na niedostateczną ocenę ogólną w opinii służbowej.
Ponadto problemem wymagającym zbadania jest też wysoki stopień skomplikowania pytań zawartych w formularzu, na którego podstawie sporządza się opinię. Wielu dowódców twierdzi, że formularz jest nieczytelny i mało precyzyjny; daje też zbyt szeroki margines dowolności w formułowaniu wymaganych w nim ocen.
Adam Bodnar zwrócił się do ministra Mariusza Błaszczaka o podjęcie działań w celu rozwiązania przedstawionych problemów.
WZF.7040.15.2018
Konsolidacja służb celno-skarbowych w świetle skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich
9 listopada 2018 r. przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wziął udział w posiedzeniu Sejmowej Komisji Finansów Publicznych. W zainteresowaniu Rzecznika pozostawała część posiedzenia poświęcona ocenie działań Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz podległych dyrektorów izb administracji skarbowej w zakresie przestrzegania prawa, transparentności i sprawiedliwości przy przedkładaniu propozycji pracy lub służby pracownikom lub funkcjonariuszom KAS. Członkom Komisji udostępniony został, pozostający w bezpośrednim związku z problematyką spotkania, raport na temat „Konsolidacji służb celno-skarbowych w świetle skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich”.
Może ona też prowadzić do manipulacji przez prezydenta i premiera przy wyłanianiu kandydatów na I prezesa Sądu Najwyższego oraz do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach
Swe krytyczne uwagi do uchwalonej 20 lipca 2018 r. przez Sejm nowelizacji ustaw m.in. o SN, KRS i o sądach powszechnych Adam Bodnar przesłał marszałkowi Senatu Stanisławowi Karczewskiemu, z prośbą o uwzględnienie ich w toku procesu legislacyjnego. Senacka komisja wniosła już, by nowelizację przyjąć bez poprawek.
W związku z nowelizacją rzecznik zwrócił uwagę na problemy, które wiążą się z zapewnieniem każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Tryb prac nad projektem rzecznik uznał za wyjątkowo pośpieszny. Zgłoszony przez posłów PiS projekt wpłynął do Sejmu 11 lipca 2018 r. 20 lipca uchwalił go Sejm. Według RPO wprowadzanie istotnych zmian przez projekty poselskie - co umożliwia ominięcie uzgodnień i konsultacji społecznych - także musi być ocenione negatywnie. Ponadto Adam Bodnar krytycznie ocenił brak niezbędnego okresu vacatio legis.
Ustawa obniża do 2/3 ogólną liczbę sędziów SN, która musi być obsadzona, aby Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN mogło wybrać i przedstawić Prezydentowi RP kandydatów na I Prezesa SN. Dotychczas ustawa o SN stanowi, że Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Kolegium SN, określa regulamin SN, w którym ustali liczbę stanowisk w SN nie mniejszą niż 120. Połączenie obu przepisów wyraźnie pokazuje zagrożenia, na które zarówno RPO, jak i inne podmioty, wskazywały w opiniach do ustawy o SN z 8 grudnia 2017 r. Poprzednia ustawa zakładała uchwalanie regulaminu SN przez Zgromadzenie Ogólne SN, co stanowiło gwarancję niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a także gwarancję prawa do sądu. Określenie regulaminu SN przez Prezydenta RP wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, który w ten sposób uzyska przemożny wpływ na treść regulaminu - wskazał RPO.
- Zestawienie wydarzeń ostatnich dni i moment przedłożenia ustawy wyraźnie potwierdza, że propozycja zmian nie wynika z potrzeby zapewnienia sprawnego funkcjonowania SN, lecz jest odpowiedzią na wydarzenia, jakie miały miejsce w ostatnich dniach i uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN z 28 czerwca 2018 r., w której sędziowie uznali, że I prezesem SN do 30 kwietnia 2020 r. pozostaje prof. dr hab. Małgorzata Gersdorf – napisał Adam Bodnar.
Dziś do podjęcia uchwały Zgromadzenia Ogólnego w sprawie wyboru kandydatów na stanowisko I Prezesa SN wymagana jest obecność co najmniej 2/3 liczby sędziów każdej z izb. Jeżeli uchwały nie podjęto ze względu na brak wymaganego kworum, do podjęcia uchwały na kolejnym posiedzeniu wymagana jest obecność co najmniej 3/5 liczby sędziów SN, a zatem – przy uwzględnieniu, że do wyboru miało dojść, gdy obsadzonych będzie 110 stanowisk – wymagane kworum to 66 sędziów. Po zmianach to Prezydent RP i Prezes Rady Ministrów w istocie ustalą, ile będzie musiało być obsadzonych stanowisk, by Zgromadzenie Ogólne musiało przedstawić kandydatury i będą mogli tą liczbą manipulować dla osiągnięcia doraźnych celów politycznych, nie kierując się przy tym prawem obywateli do niezależnego sądu – ocenił RPO.
Ustawa wprowadza też zmiany ws. wprowadzonego ustawą o SN z 8 grudnia 2017 r. wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego przez sędziów i asesorów. Zapisano w niej, że KRS będzie mogła wyrazić zgodę na łączenie tych obywatelstw, mając na względzie okoliczności związane z nabyciem obywatelstwa i konsekwencje wynikające ze zrzeczenia się go. Zdaniem RPO brak możliwości odwołania się od takiej decyzji KRS, przy niedookreśleniu zasad jej podejmowania, może prowadzić do nierówności w sytuacji sędziów, którzy obecnie mają nie tylko polskie obywatelstwo. Wcześniej RPO wskazywał na niekonstytucyjność tego zapisu, bo pozwala odsunąć od orzekania sędziów posiadających inne obywatelstwo.
Zmiany oznaczają pozbawienie kandydatów do SN prawa do odwołania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego - co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ustawa przewiduje bowiem odejście od obowiązującej dotychczas zasady, zgodnie z którą wniesienie odwołania wstrzymywało procedurę obsadzania danego miejsca w SN. Jeżeli uchwały KRS nie zaskarżą wszyscy uczestnicy postępowania, wówczas staje się ona prawomocna m.in. w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN. Tym samym, w istocie odwołanie staje się instytucją iluzoryczną, bowiem nawet w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia NSA dla osoby odwołującej się, a niepowołanej przez KRS do SN, miejsce to będzie już mogło być obsadzone przez inną osobę wskazaną przez KRS.
W uzasadnieniu napisano, że zmiany „gwarantują wyłączenie możliwości obstrukcji postępowań nominacyjnych” w SN. Może to prowadzić do wniosku, że projekt jest odpowiedzią na możliwość zgłoszenia kandydatury na sędziego SN przez dużą liczbę osób spełniających wymagane kryteria. Według RPO częste nowelizowanie prawa, w celu odpowiadania na zapowiedzi działań obywateli, poprzez uruchamianie działań wszystkich uczestniczących w procesie legislacyjnym podmiotów władzy publicznej, nosi cechę sytuacyjności właściwej dla procesu stosowania, nie zaś stanowienia prawa. Ustawodawca, inicjując w krótkich odstępach czasu proces legislacyjny, nie pozwala na sprawdzenie się w praktyce dopiero co uchwalonych norm prawnych, przyznając się jednocześnie, że uchwalone przed chwilą przepisy nie były przemyślane i nie były obliczone na długie trwanie - podkreślił Adam Bodnar.
Jego zastrzeżenia budzi również przepis, że KRS odrzuci odwołanie niespełniające wymogów formalnych lub z innych przyczyn niedopuszczalne. Może to pozbawić osobę ubiegającą się o stanowisko prawa do odwołania, bez żadnego uzasadnienia. Ustawa nie przewiduje bowiem obowiązku uzasadnienia odrzucenia. Nie będzie to kontrolowane przez żaden organ, zwłaszcza przez sąd, co narusza art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 EKPC. Narusza to zasadę równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).
Według ustawy w uzasadnionych przypadkach przewodniczący KRS będzie mógł wyznaczyć zespół składający się nie z trzech, lecz z większej liczby członków Rady. Zespół taki mógłby opracować listę rekomendowanych kandydatów do SN nawet wówczas, gdy nie dostarczą oni wymaganych ustawą dokumentów. Przygotowując rekomendację, zespół nie będzie zatem musiał uwzględniać „doświadczenia zawodowego, w tym doświadczenia w stosowaniu przepisów prawa, dorobku naukowego, opinii przełożonych, rekomendacji, publikacji i innych dokumentów dołączonych do karty zgłoszenia” ani „opinii kolegium właściwego sądu oraz oceny właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów”. Budzi to istotne zastrzeżenia RPO co do prawidłowości procedury wyboru kandydatów i może prowadzić do naruszenia podstawowych zasad transparentności procedur powoływania sędziów - art. 60 Konstytucji RP, ale także art. 45 Konstytucji RP i prawa obywateli do niezależnego sądu.
Wątpliwości rzecznika budzi zapis prowadzący do zniesienia dotychczasowej zasady kworum wymaganej do wiążącego podjęcia uchwał przez organy samorządu sędziowskiego. Dla ważności uchwały przedstawicieli środowiska sędziowskiego w postaci zgromadzeń sędziów wymagana jest obecność co najmniej połowy wszystkich członków. Ustawa znosi ten wymóg, wprowadzając zasadę „bezwzględnej większości głosów” dla podjęcia wiążącej uchwały przez organy samorządu sędziowskiego, jakimi są zgromadzenie ogólne sędziów apelacji; zgromadzenie ogólne sędziów okręgu oraz zebranie sędziów danego sądu.
RPO uznaje za bardzo niepokojący brak zasady kworum przy podejmowaniu uchwał przez organy kolegialne sądów, których skutki dotyczą wszystkich członków środowiska. W uzasadnieniu nie podano motywów takiego zapisu. Według RPO jednym z możliwych scenariuszy jest ewentualność zwoływania posiedzeń zgromadzeń lub zebrania sędziów - bez informowania o tym wszystkich uprawnionych do udziału, lecz jedynie tych „przychylnych” władzom sądu, a następnie podejmowania w tak ograniczonym składzie wiążących środowisko sędziowskie uchwał bezwzględną większością głosów. W ocenie Adama Bodnara może to prowadzić do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach powszechnych.
Ustawa przekazuje KRS kompetencję rozpatrywania odwołań sędziego lub asesora sądowego, któremu zmieniono podział czynności zmieniający zakres jego obowiązków, w szczególności co do przeniesienia do innego wydziału sądu. Dziś kompetencja ta należy do kolegium sądu apelacyjnego. W ocenie rzecznika brak uzasadnienia zmiany skłania do przyjęcia tezy, iż jest to wynik podporządkowania nowej KRS czynnikom politycznym - co umożliwia przedstawicielom władzy ustawodawczej i wykonawczej pośredni wpływ na decyzje odnoszące się do spraw związanych z wewnętrznym funkcjonowaniem sądownictwa. RPO negatywnie ocenia zmianę jako prowadzącą do ograniczenia uprawnień przedstawicieli kolegium wybranych przez samorząd sędziowski na rzecz organu wybranego przez polityków, jakim jest obecna KRS.
W ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wprowadzono górne ograniczenie wiekowe dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz aplikację sędziowską uzupełniającą i prokuratorską uzupełniającą. Ma to być 35 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz 40 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską uzupełniającą i aplikację prokuratorską uzupełniającą. Rzecznik ma poważne wątpliwości, czy te ograniczenie wiekowe nie stanowią naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, wyrażonych m.in. w art. 32 Konstytucji RP.
RPO wskazał, że zgodnie z Regulaminem Sejmu projekt ustawy musi zawierać uzasadnienie, w którym powinny znaleźć się m.in. przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne. Taka analiza w uzasadnieniu nie została przeprowadzona prawidłowo, co jednak nie skłoniło Marszałka Sejmu do zwrócenia projektu wnioskodawcy. Autorzy projektu podają, że wywołuje on pozytywne skutki społeczne, nie wskazują jednak, na czym opierają takie stwierdzenie.
Zdaniem Adama Bodnara uchwalenie ustawy w tym kształcie wyłącznie pogłębi istniejący kryzys w przestrzeganiu zasady niezależności sądów i trójpodziału władzy. Tym samym trudno jest mówić o pozytywnych skutkach.
Rzecznik ma też wątpliwości co do zgodności ustawy z prawem europejskim. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że - co wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas - art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii również sądom krajowym (czyli zarówno sądom powszechnym, jak i SN). Sądy te pełnią więc we współpracy z Trybunałem Sprawiedliwości wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Państwa członkowskie UE są zobowiązane ustanowić środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Tak więc zadaniem państw członkowskich jest ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach. Każde państwo członkowskie musi zatem zapewnić, by organy należące do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej, a zatem były organami niezależnymi od władzy wykonawczej czy ustawodawczej – wskazał RPO.
Rzecznik Praw Obywatelskich z satysfakcją przyjął zmianę przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych odnoszących się do zasad i wymogów, jakie muszą spełnić kandydaci na stanowisko starszego asystenta sędziego. Z tą kwestią związany był problem braku podstawy prawnej odpowiedzialności dyscyplinarnej asystenta sędziego. Obecne brzmienie art. 155 § 3b pkt 1 ustawy przewiduje, że: „na stanowisku starszego asystenta sędziego może być zatrudniony asystent, który zajmował stanowisko asystenta sędziego przez co najmniej dziesięć lat i uzyskiwał pozytywne okresowe oceny”. Wymóg polegający na niekaralności dyscyplinarnej w procedurze kwalifikacyjnej na stanowisko starszego asystenta sędziego, zgodnie z postulatem Rzecznika, został zatem skutecznie wyeliminowany z porządku prawnego.
Jednocześnie analogiczny problem występuje w przypadku art. 27a § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, który przewiduje, że: „na stanowisku starszego asystenta sędziego może być zatrudniony asystent sędziego, który zajmował stanowisko asystenta sędziego przez co najmniej pięć lat, nie był karany za przewinienia dyscyplinarne, a także uzyskiwał pozytywne okresowe oceny kwalifikacyjne”.
Wobec powyższego Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie oraz rozważenie zainicjowania stosownej zmiany art. 27a § 2 P.u.s.a. poprzez usunięcie z tego przepisu wymogu „braku karalności za przewinienie dyscyplinarne”.
VII.561.5.2016
Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na ograniczanie praw kandydatów na biegłych rewidentów w przypadku, gdy podczas wglądu do niezaliczonej pracy w postępowaniu kwalifikacyjnym chcieliby skopiować oceniony arkusz. Problem stanowi również kwestia dostępu do informacji zawierających wzory poprawnych rozwiązań i odpowiedzi z tych egzaminów.
W ocenie Rzecznika kandydat na biegłego rewidenta powinien mieć prawo do utrwalenia treści własnej pracy egzaminacyjnej w dowolny dostępny mu sposób oraz powinien zostać poinformowany o wzorach prawidłowych odpowiedzi z przeprowadzonych egzaminów.
Zgodnie z art. 51 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych oraz prawo do weryfikacji zgodności z prawdą informacji zbieranych na jego temat. Z kolei art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji gwarantuje obywatelowi dostęp do informacji publicznej, a za taką należy uznać treść poprawnych odpowiedzi i rozwiązań z przeprowadzonego egzaminu na biegłego rewidenta.
Tymczasem z przepisów ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (dalej: ustawa o biegłych rewidentach) wynika, że ustawodawca zobowiązał Komisję Egzaminacyjną do publikowania jedynie przykładowych pytań i zadań. Ponadto, kandydatowi na biegłego rewidenta przysługuje prawo wglądu do pracy egzaminacyjnej oraz prawo sporządzania notatek dotyczących treści pracy egzaminacyjnej na potrzeby odwołania. Notatki można jednak sporządzać odnośnie do tych pytań testowych lub zadań sytuacyjnych, za które kandydat nie uzyskał maksymalnej liczby punktów.
Zdaniem Rzecznika w przypadku wprowadzenia do porządku prawnego powyższych przepisów ustawodawca nie wskazał, jakie wartości konstytucyjne przemawiają za wprowadzeniem opisanego ograniczenia wobec kandydatów na biegłego rewidenta. W konsekwencji uznać należy, że wskazane rozwiązanie legislacyjne nie spełnia wymogów określonych w Konstytucji.
Ponadto, ograniczenia w postaci publikacji jedynie przykładowych pytań testowych i zadań sytuacyjnych wraz z wykazem prawidłowych odpowiedzi przez Komisję nie da się uzasadnić potrzebą ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, a tylko w tym zakresie można zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa dostępu do informacji publicznej. Nie sposób również uznać, że ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie i nie naruszają istoty wolności i praw. W przekonaniu Rzecznika fakt, że pytania egzaminacyjne wykorzystywane są w kolejnych egzaminach nie jest dostatecznym uzasadnieniem dla ograniczenia praw zdającego w tym zakresie.
Rzecznik zwrócił się do Minister z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie oraz o podjęcie odpowiednich działań legislacyjnych mających na celu zapewnienie skutecznej ochrony praw człowieka w trakcie procedury odwoławczej w postępowaniu kwalifikacyjnym na biegłego rewidenta.
Rzecznik ponownie pisze w sprawie praw pracowników Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych
Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymuje swoje krytyczne stanowisko wobec regulacji zawartej w art. 51 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, ponieważ stwarza ona podstawę do podejmowania arbitralnych decyzji o przedstawieniu propozycji nowych warunków pracy tylko niektórym pracownikom likwidowanych agencji. W powołanej ustawie nie ustalono żadnych kryteriów, którymi należałoby się kierować przy podejmowaniu decyzji o zaproponowaniu albo niezaproponowaniu nowych warunków pracy i płacy, zaś pracownikom przysługuje bardzo ograniczona możliwość kontroli sądowej mechanizmów wygaśnięcia stosunku pracy.
Zakwestionowane rozwiązania są dla pracowników likwidowanych instytucji mniej korzystne, niż zasady obowiązujące w sektorze prywatnym. W rzeczywistości umożliwiają bowiem „grupowe” zwolnienia bez zobiektywizowanej oceny przydatności poszczególnych pracowników dla urzędu będącego następcą prawnym likwidowanej jednostki i dużą dowolność w wyborze pracowników, którzy otrzymają szansę kontynuacji zatrudnienia.
Arbitralność zakwestionowanej regulacji jest szczególnie rażąca dlatego, że w roli pracodawcy występuje w tym wypadku państwo. Ponadto, trudno uznać, że powołana w uzasadnieniu projektu ustawy potrzeba uniknięcia zagrożenia ciągłości realizacji zadań wymagała zastosowania konstrukcji wygaszania stosunków pracy. Przy przenoszeniu zadań i funkcji zlikwidowanych Agencji: Rynku Rolnego oraz Agencji Nieruchomości Rolnych, możliwe było, zdaniem Rzecznika, zastosowanie regulacji kodeksowych.
Rzecznik nie podzielił także stanowiska Ministra, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zastosowanie mechanizmu selektywnego wygaszania stosunków pracy nie nasuwa konstytucyjnych zastrzeżeń. W przekonaniu Rzecznika mechanizm ten wymaga krytycznej oceny, w szczególności na tle wzorców wynikających z art. 2 oraz art. 60 Konstytucji.
Do Rzecznika Praw Obywatelskich docierają sygnały od pracowników Agencji Rynku Rolnego oraz pracowników Agencji Nieruchomości Rolnych, którzy obawiają się utraty zatrudnienia w związku ze zniesieniem tych Agencji i utworzeniem, z dniem 1 września 2017 r., Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.
Zgodnie z art. 51 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa w terminie do 31 maja 2017 r. Pełnomocnik Krajowego Ośrodka albo Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaproponuje pracownikom, na piśmie, zatrudnienie w Krajowym Ośrodku albo w Agencji. W terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji, pracownicy zostali zobowiązani do złożenia oświadczenia o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków zatrudnienia. Pracownicy, którzy złożyli oświadczenie o przyjęciu zaproponowanych warunków zatrudnienia, staną się z dniem 1 września 2017 r. odpowiednio pracownikami Krajowego Ośrodka albo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Pracownikom, którym w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie zostanie zaproponowane zatrudnienie, stosunek pracy wygaśnie w dniu 31 sierpnia 2017 r. Taki sam skutek nastąpi w stosunku do pracowników, którzy odmówią przyjęcia zaproponowanych warunków zatrudnienia oraz w stosunku do pracowników, którzy nie złożą oświadczenia o przyjęciu zaproponowanych warunków zatrudnienia w terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji.
Zdaniem Rzecznika przyjęta w ustawie konstrukcja normatywna wygaśnięcia stosunku pracy nasuwa poważne wątpliwości konstytucyjne. Zakwestionowane przepisy nie zawierają bowiem jakichkolwiek przesłanek merytorycznych, którymi powinien kierować się pracodawca, decydując się na to, że stosunek pracy z pracownikami Agencji ustanie poprzez jego wygaśnięcie. Ustawodawca odstąpił zatem od konstytucyjnego obowiązku stworzenia gwarancji prawnych ochrony osoby pracownika przed nieuzasadnionymi działaniami pracodawcy. Wygaśnięcie stosunku pracy z mocy samego prawa pozbawia tych pracowników w szczególności ochrony sądowej.
Agencja Rynku Rolnego i Agencja Nieruchomości Rolnych są państwowymi osobami prawnymi, powołanymi na podstawie odrębnych ustaw do realizacji zadań państwa. Mają status agencji wykonawczych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, zaś zatrudnieni w nich pracownicy pełnią służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Konstytucji, gwarantującego obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W przekonaniu Rzecznika zakwestionowane przepisy mogą być narażone na zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji.
Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o przedstawienie stanowiska wobec wątpliwości konstytucyjnych podniesionych w wystąpieniu.
Wystąpienie do Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie „ucywilnienia” funkcjonariuszy celnych
1 marca 2017 r. wejdą w życie ustawy: z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS) oraz Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa wprowadzająca KAS). W związku z powyższym do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich zwracają się funkcjonariusze celni, którzy obawiają się o przebieg procesu przekształcania stosunków służbowych funkcjonariuszy w stosunki pracy. Zdaniem wnioskodawców lepszym rozwiązaniem byłoby ich stopniowe ucywilnienie, polegające na zastępowaniu funkcjonariuszy, pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z ustawowymi zadaniami formacji pracownikami cywilnymi.
Przejęta w treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS norma prawna umożliwia przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy a odmowa przyjęcia przez niego nowych warunków zatrudnienia skutkować będzie wygaśnięciem stosunku służby (zwolnieniem ze służby –art. 170 ust. 3). Zgodnie z art. 165 ust. 7 właściwy organ w terminie do 31 maja 2017 r. złoży funkcjonariuszowi pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Pisemna propozycja powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Niestety, złożenie propozycji uwarunkowane zostanie także wysokością posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturą organizacyjną Krajowej Administracji Skarbowej.
W ocenie Rzecznika stopniowe obsadzanie etatów funkcjonariuszy pracownikami cywilnymi pozwoliłoby na zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy interesem jednostki a interesem Krajowej Administracji Skarbowej. Prawa i wolności obywatelskie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej byłyby lepiej chronione, gdyby mógł on utrzymać swój dotychczasowy status funkcjonariusza realizując zadania służbowe na cywilnym stanowisku. Jednocześnie szerokie możliwości kształtowania stosunku służbowego polegające na przenoszeniu, delegowaniu czy kierowaniu funkcjonariusza do wykonywania zadań służbowych, a także w razie konieczności przekształcenia w stosunek pracy – umożliwiają zabezpieczenie interesu Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym jeden z celów reformy polegający na ucywilnieniu określonych struktur (np. wykonujących zadania pomocnicze czy urzędnicze) dotychczasowej Służby Celnej zostanie osiągnięty.
Wystąpienie w sprawie dostepu do zawodu sędziego
Do Rzecznika Praw Obywatelskich napływają skargi indywidualne, a także doniesienia prasowe o planowanych przez Ministra Sprawiedliwości zmianach legislacyjnych, zmierzających do zamknięcia dostępu do zawodu sędziego dla osób, które ukończyły aplikację sądową prowadzoną przez sądy apelacyjne oraz zdały egzamin sędziowski lub zdały ten egzamin po przepracowaniu odpowiedniego stażu na stanowisku asystenta sędziego lub referendarza sądowego.
Działania Krajowej Rady Sądownictwa w związku z niepowołaniem przez prezydenta na sędziów dziesięciu osób
W związku z wystąpieniem Pana Rzecznika z dnia 27 stycznia 2017 r. przewodniczący KRS przedstawił 2 lutego informację na temat działań podjętych przez Krajową Radę Sądownictwa w następstwie podjętego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej postanowienia z dnia 22 czerwca 2016 r.:
28 czerwca 2016 r. do Biura KRS wpłynęło wystąpienie Andrzeja Dery, sekretarza stanu w Kancelarii Prezydenta RP przesyłające kopię wyżej wymienionego postanowienia;
6 lipca 2016 r. na posiedzeniu plenarnym Rada zajęła stanowisko w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa z wnioskiem o powołanie na stanowiska sędziowskie. Ponadto, Rada powołała zespół do opracowania stanowiska dotyczącego sposobu powołania przez Prezydenta RP kandydatów na stanowiska sędziowskie, a także postanowiła zasięgnąć opinii profesorów: Ryszarda Piotrowskiego oraz Marka Chmaja;
w trakcie posiedzenia KRS w dniu 29 lipca 2016 r. wiceprzewodniczący Rady sędzia Piotr Raczkowski poinformował członków Rady o wynikach rozmowy z Małgorzatą Sadurską Szefem Kancelarii Prezydenta RP oraz, że wpłynęły do Biura Rady opinie sporządzone przez profesorów: Ryszarda Piotrowskiego oraz Marka Chmaja;
w związku ze stanowiskiem Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 6 lipca 2016 r. w dniu 2 września 2016 r. Prezydent RP spotkał się z Prezydium Rady, na którym przedstawione zostało stanowisko KRS co do braku jawnych okoliczności stanowiących podstawę podjęcia postanowienia o odmowie powołania osób do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego;
w dniu 3 września 2016 r. odbył się zorganizowany przy współudziale Krajowej Rady Sądownictwa Nadzwyczajny Kongres Sędziów, na którym m.in. były omawiane następstwa odmowy powołania 10 osób przez Prezydenta RP;
w dniu 15 września 2016 r. podczas obrad plenarnych Rada podjęła stanowisko w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa z wnioskiem o powołanie na stanowiska sędziowskie.
Jednocześnie załączam niżej podane odpisy, wyciągi oraz informacje dokumentujące działania podjęte przez Krajową Radę Sądownictwa (patrz załącznik):
wyciąg z protokołu posiedzenia Rady z dnia 6 lipca 2016 r. w części dotyczącej kwestii odmowy powołania sędziów przez Prezydenta RP;
odpis stanowiska KRS z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa z wnioskiem o powołanie na stanowiska sędziowskie;
wyciąg z protokołu posiedzenia Rady w dniach 26-29 lipca 2016 r. w części dotyczącej informacji przedstawionej przez Wiceprzewodniczącego Rady sędziego Piotra Raczkowskiego;
wyciąg z protokołu posiedzenia Rady z dnia 31 sierpnia 2016 r. w części dotyczącej dyskusji na temat spotkania Prezydium Rady z Prezydentem RP;
odpis stanowiska KRS z dnia 15 września 2016 r. w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa z wnioskiem o powołanie na stanowiska sędziowskie;
wyciąg z protokołu posiedzenia Rady w dniach 13-16 września 2016 r. w części dotyczącej przygotowania stanowiska KRS z dnia 15 września 2016 r.;
książkę przygotowaną pod redakcją SSR Grzegorza Borkowskiego - Szefa Biura KRS - zawierającą materiały z Nadzwyczajnego Kongresu Sędziów, który odbył się w dniu 3 września 2016 r.;
komunikat Rzecznika Prasowego Krajowej Rady Sądownictwa SSO Waldemara Żurka zawierający informację o wpływie do Rady postanowienia Prezydenta RP o odmowie powołania 10 kandydatów wskazany cli przez KRS do pełnienia urzędu sędziego;
informację ze strony Kancelarii Prezydenta RP o spotkaniu Prezydenta RP z Prezydium Rady;
komunikat Rzecznika Prasowego Krajowej Rady Sądownictwa SSO Waldemara Żurka po zakończeniu Nadzwyczajnego Kongresu Sędziów
Skarga kasacyjna RPO na odrzucenie skargi obywatela, któremu Prezydent RP odmówił powołania na stanowisko sędziego
Zaskarżonemu postanowieniu Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji także art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego wnosi o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Równocześnie RPO wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Dotyczy ona fundamentalnych zagadnień, a mianowicie: dopuszczalnych konstytucyjnie granic ingerencji władzy wykonawczej w sferę funkcjonowania odrębnej i niezależnej od władzy wykonawczej władzy sądowniczej, rzeczywistego, a nie deklarowanego jedynie, zapewnienia podziału i równowagi tych władz. Sprawa ta dotyczy również konstytucyjnych gwarancji dostępu na jednakowych zasadach obywateli polskich do służby publicznej (w tym przypadku do stanowisk sędziowskich).
WSA w Warszawie uznał, że skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie sądu postanowienie Prezydenta RP o odmowie powołania skarżącego nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w przepisach (art. 3 § 2 pkt 1-7 P. p. s. a.), nie podlega ono również kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych (art. 3 § 3 P. p. s. a.). Ponadto, według sądu, Prezydent RP co prawda zalicza się do organów władzy wykonawczej, lecz nie zalicza się do administracji publicznej. Posiłkując się zaś dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 30 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3129/12; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1785/12 i I OSK 1786/12; z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1887/12 i I OSK 1889/12; z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1883/12) WSA w Warszawie stwierdził, że kompetencja Prezydenta RP w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest jego specjalną prerogatywą i jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby więc do ingerencji sądu w zagwarantowane konstytucyjnie wyłączne uprawnienie Prezydenta RP. Sąd zwrócił także uwagę, że brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, jakkolwiek pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziowskie znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie, nie sposób go podzielić.
Pogląd ten prowadzi bowiem wprost do pozbawienia obywatela polskiego ubiegającego się o stanowisko w służbie publicznej (w tym przypadku stanowisko sędziowskie) prawa wynikającego z art. 60 Konstytucji RP, tj. prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Prawo to przybiera postać pozbawioną treści (ius nudum), skoro, - tak jak tego chce WSA - istnieją żadne gwarancje proceduralne, zapewniające weryfikowalność decyzji w sprawie odmowy dostępu do służby publicznej.
To z tego powodu RPO decyduje się na złożenie w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej
Uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa
W myśl ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 976, art. 3 ust. 1 pkt 1) do kompetencji KRS należy rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych. Ponadto KRS przedstawia Prezydentowi RP wnioski o powołanie sędziów w Sądzie Najwyższym, sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz o powołanie asesorów sądowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).
W sprawach indywidualnych, a więc także w sprawach powołania na stanowisko sędziowskie, osoba, której praw lub obowiązków dotyczyć ma uchwała KRS, jest uczestnikiem postępowania przed Radą (art. 29 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). W sprawach tych KRS podejmuje uchwały po wszechstronnym rozważeniu sprawy, na podstawie udostępnionej dokumentacji oraz wyjaśnień uczestników postępowania lub innych osób, jeżeli zostały złożone (art. 33 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Jeżeli na stanowisko sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, KRS rozpatruje i ocenia wszystkie zgłoszone kandydatury łącznie. W takim przypadku KRS podejmuje uchwałę obejmującą rozstrzygnięcie w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów (art. 37 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały KRS z prawem (art. 44 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa), zaś do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).
Co jest natomiast istotne w kontekście niniejszej sprawy, w przypadku ujawnienia nowych okoliczności dotyczących osoby wskazanej we wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego, przedstawionym Prezydentowi RP, z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy może wystąpić Prezydent (art. 45 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).
Z powołanych przepisów wynika, że
po pierwsze postępowanie w sprawie powołania na stanowisko sędziowskie toczy się przed konstytucyjnym organem jakim jest KRS, do której zadań należy stanie na straży niezależności i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP);
po drugie kandydaci na stanowisko sędziowskie są uczestnikami tego postępowania;
po trzecie, rozstrzygnięcie w tej sprawie podlega kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia zgodności z prawem;
po czwarte Prezydent RP uczestniczy w tym procesie decyzyjnym poprzez powołaną przez niego osobę do składu KRS (art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP), Prezydent RP może też spowodować ponowne rozpatrzenie sprawy powołania do pełnienia urzędu sędziego, jeśli po złożeniu do niego wniosku ujawnią się nowe okoliczności dotyczące osoby wskazanej we wniosku.
Konstytucja i prawo o ustroju sądów powszechnych
Ten stan prawny dopełniają przepisy Konstytucji (art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179) Konstytucji RP. Na mocy tych przepisów, sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek KRS, na czas nieoznaczony. Również Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm., art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.) stanowi, że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent RP, na wniosek KRS.
Ponadto art. 55 § 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych nakłada na Prezydenta RP obowiązek wyznaczenia sędziemu miejsca służbowego, nawiązując w ten sposób do konstytucyjnej zasady nieprzenoszalności sędziego (art. 180 ust. 2 Konstytucji RP).
Ma rację WSA w Warszawie stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dotychczas kompetencja opisana w art. 179 Konstytucji RP w orzecznictwie sądów administracyjnych była postrzegana jako wyłączna prerogatywa Prezydenta RP, a więc czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Orzecznictwo to jednak w sposób dość oczywisty nie uwzględnia gramatycznego brzmienia art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP.
Wskazane normy konstytucyjne mówią o „powoływaniu sędziów”, a nie o kompetencji do odmowy ich powołania.
Gdyby przyjąć, że w relacji z władzą sądowniczą (a ta jest odrębna i niezależna od innych władz – art. 173 Konstytucji RP) konstytucyjne określenie „powołuje” obejmuje także odmowę powołania, to należałoby przypisać Prezydentowi RP także kompetencję do:
odmowy powołania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 183 ust. 3 Konstytucji RP),
odmowy powołania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 185 Konstytucji RP), czy też odmowy powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego (art. 194 ust. 2 Konstytucji RP).
Co więcej, oznaczałoby to także dopuszczalność odmowy przez Prezydenta RP dokonania zmian w składzie Rady Ministrów pomimo wniosku Prezesa Rady Ministrów (art. 161 Konstytucji RP).
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich materia aktu podejmowanego przez Prezydenta RP, która wprost wkracza w sferę konstytucyjnej odrębności i niezależności władzy sądowniczej, wyklucza w tym przypadku możliwość odejścia od gramatycznego brzmienia art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP i przyjęcie, że określenie „powołanie sędziego” może obejmować również odmowę jego powołania.
W tym przypadku bowiem właśnie ze względu na to, że akt Prezydenta RP wkracza na pole objęte konstytucyjnymi gwarancjami odrębności i niezależności władzy sądowniczej, normy konstytucyjne powinny podlegać ścisłej, a nie rozszerzającej wykładni.
Nie ma przecież owej konstytucyjnej odrębności i niezależności władzy sądowniczej wówczas, gdy organ władzy wykonawczej za pomocą dyskrecjonalnych i nie podlegających jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej aktów, decyduje o obsadzie kadrowej wymiaru sprawiedliwości.
W literaturze (por. S. Dąbrowski, A. Łazarska, „Komentarz do ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych” pod red. A. Górskiego, LEX 2013, komentarz do art. 55) zwraca się w tym kontekście uwagę, że „kompetencja Prezydenta ma jedynie pozytywny charakter, tj. Prezydent może jedynie powołać sędziów, nie ma zaś kompetencji do tego, aby odmówić powołania sędziów.
Przemawia za tym literalna wykładnia art. 179 Konstytucji RP, który stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej powołuje sędziów, jak również wykładnia funkcjonalna i celowościowa. Prezydent jest bowiem dysponentem władzy sądowniczej. Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Prezydent jest zatem jedynie dysponentem władzy wykonawczej. W odniesieniu do władzy sądowniczej ma jedynie kompetencję do powołania sędziów. Celem tego unormowania jest zapewnienie niezależności władzy sądowniczej od władzy wykonawczej. Prezydent nie może więc odmówić powołania do pełnienia urzędu sędziego osoby przedstawionej przez Krajową Radę Sądownictwa. Prezydent może jedynie zwrócić wniosek i umożliwić Radzie ponowne rozpatrzenie sprawy.”
W tym miejscu zwrócić także trzeba uwagę, że odmowa powołania na stanowisko sędziego przez Prezydenta RP w sytuacji, gdy uchwała KRS podlegała uprzednio kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia jej zgodności z prawem, godziłaby też w sądową zasadę wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP).
Za ścisłą wykładnią art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP przemawia także zasada ustrojowa, według której Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela (art. 5 Konstytucji RP). Oznacza to prawny obowiązek zapewnienia ochrony prawa obywatelskiego wynikającego z art. 60 Konstytucji RP. Kompetencja organu władzy wykonawczej do wkroczenia w sferę chronionego konstytucyjnie prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, nie może w związku z tym być oparta na domniemaniu czy też rozszerzającej wykładni uprawnień organu w tym zakresie.
W wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt III KRS 4/10, LEX nr 611831) Sąd Najwyższy wskazał, że „ustawodawca jest uprawniony do sformułowania szczegółowych warunków, uzależniając od ich spełnienia ubieganie się o określone stanowiska w służbie publicznej, z uwzględnieniem rodzaju stanowiska oraz jego charakteru. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa.
W tym kontekście celem art. 60 Konstytucji jest zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej; realizacja art. 60 Konstytucji z jednej strony wymaga od ustawodawcy ustanowienia reguł materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej strony nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby (…)”.
W związku z tym, gdyby przyjąć, że Prezydent RP na mocy aktu dyskrecjonalnego i nie podlegającego żadnej kontroli, może pozbawić obywatela dostępu do służby publicznej, to konsekwentnie należałoby także uznać, że art. 60 Konstytucji RP jest wyłącznie pustą deklaracją wydrążoną z jakiejkolwiek treści.
Tylko ścisła wykładnia art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP eliminuje to zagrożenie.
W związku z powyższym w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich należy przyjąć, że kompetencje Prezydenta RP w procedurze powoływania sędziów nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej ani też nie mogą opierać się na domniemaniach.
Prezydent RP poprzez swojego przedstawiciela w KRS (art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP) ma możliwość aktywnego uczestniczenia w procesie wyłonienia kandydata na sędziego, ma też możliwość, w przypadku ujawnienia nowych okoliczności dotyczących osoby wskazanej we wniosku o powołanie, zwrócić się do KRS o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Nie może natomiast odmówić powołania sędziego, gdyż akt taki nie mieści się w granicach wyznaczonych gramatycznym brzmieniem art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP, zaś inna niż gramatyczna wykładnia tych norm konstytucyjnych nie jest możliwa z powodów wskazanych powyżej.
Oznacza to, że odmowa powołania sędziego nie mieści się w granicach konstytucyjnej prerogatywy Prezydenta RP, a skoro tak, to działania Prezydenta RP wykraczające poza konstytucyjne uprawnienia powinny być oceniane na zupełnie innej płaszczyźnie.
Ponadto, tezie o wykonywaniu w omawianym przypadku prerogatywy i korzystaniu z dyskrecjonalnej i niezawisłej władzy przez Prezydenta RP przeczy fakt, iż w sprawie Skarżącego - osoby przedstawionej Prezydentowi RP uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa, która miała zostać powołana na stanowisko sędziowskie - prowadzone było w Kancelarii Prezydenta RP postępowanie, w trakcie którego doszło do opiniowania kandydatury m.in. przez Podsekretarza Stanu w Kancelarii Prezydenta RP.
Z powyższego wynika, że w ramach Kancelarii Prezydenta RP zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które nie jest uregulowane przepisami prawa.
W rzeczywistości więc, to Podsekretarz Stanu w Kancelarii, a nie Prezydent RP, był osobą decyzyjną w kwestii odmowy powołania skarżącego na stanowisko w sądzie wyższego rzędu (por. m.in. uwagi zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 5 grudnia 2016 r.).
Przedstawiona tu argumentacja w sposób oczywisty, nawet jeśli zyska akceptację, nie przesądza sama w sobie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Prezydenta RP o odmowie powołania na stanowisko sędziego, w szczególności w kontekście tego, iż według zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie „nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej”.
Poglądu tego nie można jednak podzielić, zwłaszcza w sytuacji, gdy w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt K 43/06, OTK z 2007 r. Nr 10/A, poz. 130; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06, OTK z 2008 r. Nr 4, poz. 63) konstytucyjne pojęcie „organu administracji publicznej” było rozumiane w sposób autonomiczny.
Trybunał Konstytucyjny uznawał więc za organ administracji publicznej każdy podmiot, niezależnie od tego, czy formalnie należy do struktury administracji, w którego kompetencjach leży wydawanie władczych rozstrzygnięć, kształtujących sytuację prawną (prawa i obowiązki) konkretnych osób.
W świetle tych poglądów nie ma więc znaczenia pozycja ustrojowa organu, lecz wyłącznie aspekt funkcjonalny przejawiający się w podejmowaniu w sposób władczy czynności jurysdykcyjnych.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich akt odmowy powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga o prawie dostępu do służby publicznej indywidualnie określonego obywatela polskiego.
Niewątpliwie jest to też akt podjęty w sferze stosunków zewnętrznych.
Kształtuje on zatem w sposób wiążący sytuację prawną jednostki, pozbawiając ją prawa dostępu do służby publicznej. W świetle zaś art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.
Nie istnieją żadne konstytucyjne powody, aby owa działalność Prezydenta RP, będąca przejawem przypisania sobie władczych uprawnień właściwych organowi administracji publicznej i niewysłowionych w Konstytucji RP (a więc pozostających poza zakresem prerogatywy obejmującym jedynie powoływanie sędziów, a nie odmowę ich powołania), nie podlegała kontroli sądowej.
Wskazać w tym zakresie trzeba w ślad za Z. Kmieciakiem (por. „O pojęciu rządów prawa”, PiP z 2016 r., z. 9, s. 30), że „o statusie podmiotów zaangażowanych w wypełnienie zadań publicznych decyduje nie tyle ich pozycja ustrojowa, co realizowana w konkretnym przypadku funkcja.
Kierując się tym założeniem, czeski Najwyższy Sąd Administracyjny uznał, że w pewnych sprawach prezydent republiki i izba parlamentu powinny być traktowane jako organ administracyjny w znaczeniu materialnym (funkcjonalnym) (…) ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym dopuszczeniem sądowej kontroli ich aktów. Stanowisko to uzasadniono koniecznością ochrony publicznych praw podmiotowych w sprawach należących do kompetencji tych organów (powołań sędziów i wykonywania nadzoru nad samorządem terytorialnym).”
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w tekście Konstytucji RP. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sądu. W myśl natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może zamykać nikomu drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. „Jeśli więc art. 45 ust. 1 konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż konstytucja), to art. 77 ust. 2 konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego ujęcia z art. 45 ust. 1, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 konstytucji.
Płynie stąd istotny wniosek co do zakresu dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu.
Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, stosownie do art. 31 ust. 3 konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw; ergo wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 109).
W powołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny w sposób jednoznaczny stwierdził również, że prawa określone art. 60 Konstytucji RP należą do kategorii praw konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Istotą prawa wynikającego z art. 60 Konstytucji RP jest bowiem to, że ma ono charakter gwarancji formalnej. Każda osoba będąca obywatelem polskim i korzystająca z pełni praw publicznych, ma być traktowana na jednakowych zasadach, co zakłada weryfikowalność kryteriów naboru do służby.
W zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie nie wskazał z oczywistych względów przepisu rangi konstytucyjnej, który wyłączałby prawo do sądu obywateli polskich, którym Prezydent RP odmówił powołania na stanowiska sędziowskie.
Sąd nie uczynił tego, gdyż przepisu takiego nie ma w Konstytucji RP.
Oznacza to jednak, że sąd w świetle art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 60 i art. 184 Konstytucji RP był zobowiązany udzielić ochrony sądowej skarżącemu usiłującemu zweryfikować postanowienie Prezydenta RP realizującego w tym zakresie funkcję właściwą dla organu administracji publicznej. Odmawiając realizacji swojego konstytucyjnego obowiązku, WSA w Warszawie naruszył wymienione normy konstytucyjne.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1885/12) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „dopuszczalność działania w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy prawa materialnego. W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa prawnej formy władczej konkretyzacji przyjmuje się, w oparciu o konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wprowadzenie domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.”
Rzecznik Praw Obywatelskich w istotnej części podziela przedstawiony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może jednak podzielić konkluzji, że brak normy prawa materialnego skutkuje brakiem drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się, i dał temu wyraz powyżej, że Prezydent RP w ramach konstytucyjnej prerogatywy (art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP) powołuje sędziów. Żaden przepis prawa (w tym wskazany art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP) nie powierza mu natomiast uprawnienia do odmowy powołania sędziego.
W tym zakresie Prezydent RP działa nie tylko poza granicami prerogatywy, lecz także działa bez podstawy prawnej, przypisując sobie władcze uprawnienie do wiążącego rozstrzygania o konstytucyjnym prawie dostępu obywatela polskiego do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).
Jest to dość klasyczna sytuacji opisana w prawie administracyjnym, sprowadzająca się do wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.), a więc gdy nie ma przepisu, który umocowuje organ do takiego działania. Nie ulega jednak wątpliwości, że również decyzje i postanowienia administracyjne wydane bez podstawy prawnej podlegają kontroli sądu administracyjnego, zarówno te wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 2 P. p. s. a.), jak i te wydane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego (art. 145 § 2 P. p. s. a.). Taki właśnie charakter mają postanowienia zaskarżone w niniejszej sprawie, które zostały wydane poza granicami zakreślonymi art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP, a więc zostały wydane bez podstawy prawnej. Takiej podstawy prawnej nie zawiera też art. 45 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, z tego przepisu wynika bowiem jedynie uprawnienie Prezydenta RP do wystąpienia do KRS z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wówczas, gdy ujawniły się nowe okoliczności dotyczące osoby wskazanej we wniosku o powołanie. Zawsze więc organem rozstrzygającym o dostępie do służby publicznej na stanowisku sędziowskim pozostaje konstytucyjny organ jakim jest KRS. To ten organ, również na wniosek Prezydenta RP o ponowne rozpoznanie sprawy, wydaje ostateczne rozstrzygnięcie.
W świetle powyższego, sprawa skarżącego mieści się w konstytucyjnym znaczeniu sprawy z zakresu „działalności administracji publicznej” (art. 184 Konstytucji RP) i należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego odrzucenie jego skargi nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 P. p. s. a., a w konsekwencji także z naruszeniem art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP. Uzasadnia to wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania. Naruszenie to miało charakter istotny, bo w jego wyniku sąd administracyjny w ogóle nie rozpoznał sprawy skarżącego. Uzasadnia to także wniosek o przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Prezydenta RP.