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Timestamp: 2019-09-19 07:00:41
Document Index: 330204821

Matched Legal Cases: ['artículo 43', 'artículo 44', 'artículo 48', 'artículo 50', 'artículo 51', 'artículo 55', 'artículo 61', 'artículo 43', 'artículo 48', 'artículo 241', 'artículo 14', 'artículo 55', 'artículo 61', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 51', 'artículo 29', 'artículo 43', 'artículo 29', 'artículo 14', 'artículo 51', 'artículo 14', 'artículo 51']

﻿ SENTENCIA C-124 DE FEBRERO 18 DE 2003
SENTENCIA C-124 DE 18 DE FEBRERO DE 2003
CONTENIDO:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 43, NUMERAL 944, NUMERALES 1 Y 248, NUMERALES 1 Y 50, INCISO 3 DE LA LEY 734 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, LEY DISCIPLINARIA, FUNCIÓN PÚBLICA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia C-124 de febrero 18 de 2003
Sentencia C-124 de 2003
Ref.: Expediente D-4075
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43, numeral 9º; artículo 44, numerales 1º y 2º; artículo 48, numeral 1º; artículo 50, inciso 3º; artículo 51, incisos 1º y 3º; artículo 55, parágrafo 1º; artículo 61, parágrafo, de la Ley 734 de 2002.
Demandante: Jaime Mejía Ossman
Bogotá, D.C., dieciocho de febrero de dos mil tres.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 44699 de 5 de febrero de 2002, y se resaltan los apartes acusados:
“9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave”.
“ART. 50.—Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
“La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de este código.
“Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima”.
“ART. 51.—Preservación del orden interno. Cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno.
“Este llamado de atención se anotará en la hoja de vida y no generará antecedente disciplinario.
“En el evento de que el servidor público respectivo incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar a formal actuación disciplinaria”.
“PAR. 1º—Las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa.
“ART. 61.—Faltas gravísimas de los notarios. Constituyen faltas imputables a los notarios, además de las contempladas en el artículo 48 en que puedan incurrir en el ejercicio de su función:
“PAR.—Las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa”.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, corresponde a esta corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra unas disposiciones que forman parte de una ley de la República.
2.1. Demanda en forma.
En el concepto del Ministerio Público se plantea que la demanda “es inepta por cuanto los cargos que expone el ciudadano Mejía Ossman del concepto de la violación de las normas constitucionales no es clara ni suficiente, pues no precisa la razón por la cual las normas legales se oponen al principio del debido proceso, simplemente argumenta el actor que todas las normas que acusa permiten al operador jurídico calificar de diversas formas los comportamientos sometidos a investigación disciplinaria y que eso viola el principio antes mencionado, sin dar más razones para ello”.
2.2. Cosa juzgada material.
i) Como lo anota el citado concepto, mediante la Sentencia C-155 de 2002 (1) esta corporación resolvió “[d]eclarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único””, disposición aquella según la cual “en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa“.
Por su parte, la disposición demandada contenida en el parágrafo 1º del artículo 55 de la Ley 734 de 2002 preceptúa que “las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa” y la norma también acusada contenida en el parágrafo del artículo 61 ibídem establece que “las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa”.
Por consiguiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 superior, existe cosa juzgada respecto de las mencionadas disposiciones de la Ley 734 de 2002, de acuerdo con el criterio expresado por la Corte, así:
“En efecto: hay lugar a declarar la cosa juzgada formal “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio”, y la cosa juzgada material “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos” (2) . En este último caso tal fenómeno “tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política” (3) .
(2) Sentencia C-427 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(3) Sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
ii) Así mismo, en virtud de la Sentencia C-1076 de 2002 (4) la Corte declaró exequible el inciso 1º del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “por escrito”, que declaró inexequible, y, también, declaró inexequible el inciso 3º del mismo artículo.
iii) Los citados fallos tienen el valor de cosa juzgada constitucional absoluta, con fundamento en la norma constitucional citada y lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, este último declarado exequible en forma condicionada mediante la Sentencia C-037 dictada el 5 de febrero de 1996 por esta corporación (5) “bajo el entendido de que mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”.
4.1.Potestad sancionatoria disciplinaria del Estado.
“La Carta Política de 1991 establece que los funcionarios públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El establecimiento de un régimen disciplinario corresponde al desarrollo del principio de legalidad propio de un Estado de derecho en el que las autoridades deben respeto y observancia al ordenamiento jurídico y responden por las acciones con las que infrinjan las normas o por las omisiones al debido desempeño de sus obligaciones.
“El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. (...)” (6) .
(6) Sentencia C-712 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V. de Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Álvaro Tafur Galvis y Eduardo Montealegre Lynett.
“El derecho disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. Por consiguiente, el sistema normativo que configura dicho derecho regula:
“a) Las conductas —hechos positivos o negativos— que pueden configurar falta juzgable disciplinariamente. Es así, como la violación de los deberes, de las prohibiciones o de las inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos los funcionarios y empleados públicos, es considerado por el respectivo estatuto disciplinario como falta disciplinaria;
“c) El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria” (7) .
(7) Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell. A.V. de José Gregorio Hernández Galindo y S.V. de Hernando Herrera Vergara y Julio César Ortiz Gutiérrez.
“Así las cosas, cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.
“Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales” (8) .
(8) Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. S.V. de Eduardo Cifuentes Muñoz y Julio César Ortiz Gutiérrez. I
4.2. Principio de legalidad en materia disciplinaria.
De conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (...)”.
Esta disposición consagra el principio de legalidad en materia sancionatoria, expresado en la doctrina jurídica con el aforismo latino “nullum crimen mulla poena sine lege”, que constituye parte integrante del principio del debido proceso y en virtud del cual tanto las conductas ilícitas como las sanciones correspondientes deben estar determinadas en ley anterior a la ocurrencia de los hechos respectivos.
“Esta corporación ha afirmado que el principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que los tratados de derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (art. 29) (9) . Esta Corte también ha señalado que el debido proceso comprende el principio constitucional de la legalidad de la conducta sancionada y de la pena a imponer” (10) .
(9) Ver, entre otras, las sentencias C-127 de 1993, C-344 de 1996 y C-559 de 1999.
(10) Sentencia C-653 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. de Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis.
“Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan (11) :
(11) Sentencia C-427 de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
“Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron” (12) .
(12) Sentencia C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
“Ahora bien, teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de incriminación que ha sido denominado “numerus apertus“, en virtud del cual no se señalan específicamente cuáles comportamientos requieren para su tipificación ser cometidos con culpa —como sí lo hace la ley penal—, de modo que en principio a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como “a sabiendas”, “de mala fe”, “con la intención de”, etc. Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cuáles tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición.
“Lo anterior en razón a que el legislador en desarrollo de su facultad de configuración adoptó un sistema genérico de incriminación denominado numerus apertus, por considerar que el cumplimiento de los fines y funciones del Estado —que es por lo que propende la ley disciplinaria (CDU, art. 17)—, puede verse afectado tanto por conductas dolosas como culposas, lo cual significa que las descripciones típicas admiten en principio ambas modalidades de culpabilidad, salvo en los casos en que no sea posible estructurar la modalidad culposa. De ahí que corresponda al intérprete, a partir del sentido general de la prohibición y del valor que busca ser protegido, deducir qué tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con cualquiera de los factores generadores de la culpa” (13) .
(13) Sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Por consiguiente, el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, con base en los criterios señalados en el artículo 43 de la misma ley, lo cual obviamente no significa que aquel cree normas y que asuma por consiguiente el papel de legislador, ya que sólo aplica, en el sentido propio del término, las creadas por este último con las mencionadas características.
4.3. Las normas acusadas no vulneran el principio de legalidad en materia disciplinaria.
i) Que es falta gravísima realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo (L. 734/2002, art. 48, num. 1º).
ii) Que constituye falta disciplinaria grave o leve el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley” y que “[l]os comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima” (art. 50, ibíd.).
iii) Que uno de los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta será la realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, caso en el cual será considerada falta grave (art. 43, num. 9º, ibíd.).
iv) Que cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno, lo cual se anotará en la hoja de vida pero no generará antecedente disciplinario, y en el evento de que el servidor público incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar a formal actuación disciplinaria (art. 51 ibíd.).
v) Que el servidor público está sometido a las sanciones de destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima, y de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas (art. 44, nums. 1º y 2º, ibíd.).
Esta técnica legislativa, como se indicó, es propia del campo del derecho disciplinario, por la imposibilidad práctica de encuadrar en forma detallada y exhaustiva las posibles faltas de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones constitucionales y legales, por lo cual el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración y con fundamento en particular en lo dispuesto en los artículos 124 y 150, numeral 23, de la Constitución, en virtud de los cuales corresponde al Congreso de la República determinar “la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva“ y “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas”, obró con un criterio razonable y no quebrantó el principio de legalidad que forma parte integrante del principio del debido proceso, de conformidad con lo estatuido en el artículo 29 superior.
“(...) mientras en el cumplimiento de la función legislativa no resulten contrariados los preceptos fundamentales, y sin perjuicio de lo que más adelante se expone sobre los límites de la norma positiva, bien puede el legislador crear o suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado.
“Quien expide la ley debe gozar de atribuciones suficientes —que a la vez comprometen su responsabilidad— para adecuar razonablemente las penas, según los diversos elementos que inciden en las conductas proscritas. La norma absoluta, que no establece distinciones, que otorga el mismo trato jurídico a situaciones diferentes, podría ser objeto de glosa, con mayor propiedad, por romper la igualdad y por desvirtuar el concepto de justicia, que aquélla orientada a la gradación y distinción fundada en hipótesis diversas” (14) .
(14) Sentencia C-103 de 1997.
“De las consideraciones anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados (15) permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la administración pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas” (16) .
(15) Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso. Ver, entre otras, la Sentencia C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(16) Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. S.V. Jaime Araújo Rentería.
i) Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-155 de 2002, que declaró la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 200 de 1995, en relación con los artículos 55, parágrafo 1º, y 61, parágrafo, de la Ley 734 de 2002.
ii) Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1076 de 2002, que declaró exequible el inciso 1º del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “por escrito”, que declaró inexequible, y que, también, declaró inexequible el inciso 3º del mismo artículo.
iii) Declarar la exequibilidad de los artículos 43, numeral 9º; 44, numerales 1º y 2º; 48, numeral 1º, y 50, inciso 3º, de la Ley 734 de 2002, por el cargo aquí examinado.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-155 de 2002, que declaró la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 200 de 1995, en relación con los artículos 55, parágrafo 1º, y 61, parágrafo, de la Ley 734 de 2002.
2. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1076 de 2002, que declaró EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “por escrito”, que declaró INEXEQUIBLE, y que, también, declaró INEXEQUIBLE el inciso 3º del mismo artículo.
3. DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD de los artículos 43, numeral 9º; 44, numerales 1º y 2º; 48, numeral 1º, y 50, inciso 3º, de la Ley 734 de 2002, por el cargo aquí examinado.