Source: http://www.derechos.org/nizkor/espana/doc/procedexpul.html
Timestamp: 2018-07-16 22:10:31
Document Index: 158823752

Matched Legal Cases: ['artículo 60', 'artículo 26', 'artículo 17', 'artículo 58', 'artículo 138', 'artículo 64', 'artículo 5', 'artículo 57', 'artículo 53', 'artículo 54', 'artículo 53', 'artículo 63', 'artículo 19', 'artículo 27', 'e contrario', 'artículo 20', 'artículo 22', 'artículo 20', 'artículo 22', 'artículo 26', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 130', 'artículo 130', 'in dubio', 'artículo 12', 'artículo 31', 'artículo 5', 'artículo 31', 'artículo 5', 'artículo 64', 'artículo 22']

10sep01
Los procedimientos de expulsión en España: análisis crítico y medidas urgentes.
Aprobado por el Comité Ejecutivo de la CEAR
En los últimos años, en diferentes ámbitos del Estado español, la Unión Europea y el Consejo de Europa, está creciendo la preocupación ante la ausencia de transparencia y control en todos los aspectos relacionados con los procedimientos de expulsión de extranjeros, cada vez más frecuentes y numerosos.
La actuación a menudo arbitraria de las fuerzas de seguridad y las autoridades, la detención prolongada de los extranjeros sometidos a repatriación forzosa, en numerosos casos injustificada, el respeto a los derechos reconocidos en las leyes y los tratados internacionales, así como el empleo de la fuerza en su ejecución, ha generado tanto una conciencia crítica como una creciente demanda por lo que se ha denominado una "humanización" de los procedimientos de expulsión.
Hablar de "humanización" de los procedimientos de expulsión puede resultar sorprendente e, incluso, contradictorio, sobre todo si se tiene en cuenta el contexto social que provoca el fenómeno migratorio actual; sin embargo, con este término se quiere hacer referencia a un mínimo que debe respetarse en todos los casos en los que se vaya a expulsar a una persona, sin entrar en una valoración de su oportunidad, de la misma forma que sostener la necesidad del Derecho Internacional Humanitario no conlleva estar de acuerdo con los conflictos bélicos.
De acuerdo con la anterior consideración, en este informe no se pretenden analizar las políticas que delimitan los motivos para la expulsión de los extranjeros, sobre las que la CEAR, en reiteradas ocasiones, ya ha manifestado su opinió, [Cf. Posición de la CEAR ante la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.] sino realizar un balance crítico de la práctica de los procedimientos para su ejecución, la operatividad de los derechos reconocidos a los extranjeros y proponer las medidas urgentes que permitan superar la actual situación.
España atraviesa un periodo crucial en la materia abordada en este informe, que puede suponer una inflexión en las políticas aplicadas hasta el momento. Sin lugar a dudas, la reforma de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que ha conducido a la aprobación de la ley 8/2000 (enadelante Ley de extranjería), refleja una opción del actual gobierno por generalizar la práctica de la expulsión de los extranjeros en situación irregular, así como agilizar el retorno en frontera y las devoluciones.
Lo anterior no supone una novedad absoluta en nuestra legislación, pero, la intensa actividad diplomática para garantizar el éxito de la nueva orientación gubernativa, buscando una colaboración efectiva con los países de origen para asegurar la ejecución de las expulsiones, hace pensar que la previsión normativa se va a intentar llevar a la práctica con todo rigor. En este sentido, las declaraciones del actual Ministro del Interior y Vicepresidente del Gobierno, Mariano Rajoy, en la Comisión de justicia e interior del Congreso de los Diputados, celebrada el pasado 28 de junio de 2001, no dejan lugar a ninguna duda:
"Además, estos convenios [para fomentar la inmigración regular] se completan con compromisos para la readmisión de los nacionales o de nacionales de terceros Estados. Es decir -y ya me he referido a este asunto-, cuando una persona entra ilegal o está ilegal en España, para poder expulsarla se necesita que el país del que esa persona es nacional acepte la expulsión." (Diario de sesiones del Congreso de los diputados, año 2001, núm. 281, p. 4916.)
Acontecimientos recientes han agravado esta tendencia. El violento crimen de la localidad madrileña de Pozuelo, realizado por un extranjero de nacionalidad moldava con numerosos antecedentes y órdenes de expulsión sin ejecutar, se ha utilizado para crear un clima social favorable a medidas aún más restrictivas, como la propuesta del Ministro del Interior de expulsar de forma inmediata a los extranjeros con procedimientos penales abiertos.
Las cifras disponibles de lo que va de año, aparte de demostrar palmariamente la falsedad del argumento empleado por el gobierno sobre el efecto llamada de la LO 4/2000, ya que la interceptación de extranjeros que pretenden entrar ilegalmente en España, lejos de disminuir, se ha incrementado en un 30 %, dan una idea de la magnitud que va tomando este problema. En efecto, hasta el 12 de agosto de 2001, según datos facilitados por la Dirección General de la Policía, se ha aplicado el retorno a 3753 personas una vez rechazadas en frontera, las devoluciones alcanzan la cifra de 11092 y las expulsiones 1175 (lo que hace un total un total 16020 extranjeros repatriados). Por otra parte, el número de polizones detectados ha sido de 421.
Por los anteriores motivos, el debate que actualmente se desarrolla en toda Europa, tiene una especial importancia en nuestro país, ya que una reflexión y una acción sistemática sobre esta materia puede evitar que se repitan los errores constatados hasta el momento, garantizando el cumplimiento de la legislación interna y los compromisos internacionales asumidos por España.
Los problemas relacionados con los procedimientos de expulsión son muy numerosos, abarcando un amplio conjunto de materias, por lo que el presente informe se centrará, de acuerdo con el trabajo desarrollado por la CEAR, en los aspectos más relacionados o en los que se ven directamente involucrados los solicitantes de asilo.
Las modalidades de los procedimientos de expulsión.
En sentido estricto, deberían considerarse como expulsiones sólo las sanciones más graves previstas en la Ley de extranjería; sin embargo, ya que muchos de los problemas que les afectan son comunes, en este informe se hará referencia a todos los procedimientos que supongan la repatriación o devolución de los extranjeros, ya sea al país de su nacionalidad, al punto de partida de su desplazamiento o al Estado competente para el estudio de su solicitud de asilo.
a) Rechazo en frontera y retorno
El artículo 60 de la Ley de extranjería establece que, aquellas personas a quienes en frontera no se las permita el ingreso al país, serán retornadas a su punto de origen en el plazo más breve posible; lo anterior se aplicará tanto a los extranjeros que cuenten con una prohibición de entrada en España, como a los que no cumplan los requisitos establecidos para la entrada (artículo 26).
El reglamento de ejecución de la Ley de extranjería, aprobado por el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio (en adelante Reglamento de extranjería), ha precisado tanto los requisitos de entrada como a qué extranjeros se prohibirá la misma en territorio español: los que hayan sido expulsados previamente (en el plazo impuesto en su momento), aquellas personas que reúnan los supuestos de infracción sancionables con expulsión, los que se encuentren reclamados internacionalmente en causas criminales por delitos comunes graves y los que hayan sido objeto de una prohibición expresa por sus actividades contrarias a los intereses españoles, los derechos humanos o por sus "notorias" conexiones con organizaciones delictivas (artículos 23-26).
En el caso de los solicitantes de asilo, el artículo 17 de la Ley 5/1984, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994 (en adelante Ley de asilo), deja claro que la inadmisión a trámite en el procedimiento en frontera determina el rechazo en la misma, siempre que la persona carezca de los requisitos para entrar en España de acuerdo con la legislación general de extranjería.
A diferencia del anterior procedimiento, la devolución presupone que el extranjero ya ha entrado en territorio español, pero también se aplica a "los que pretendan entrar ilegalmente en el país" (por ejemplo, a los interceptados en el mar); aunque lo anterior parece contener una contradicción, tanto el desarrollo reglamentario de la ley como la práctica de la misma aclaran la finalidad de esta distinción.
Según el artículo 58.2 de la Ley de extranjería, no será preciso expediente de expulsión para la devolución de los extranjeros que, habiendo sido expulsados con anterioridad, contravengan la prohibición de entrada en España, así como los que pretendan entrar ilegalmente en el país; esta medida supone, por lo tanto, la ejecución de una resolución administrativa con carácter automático, que sólo se puede paralizar en el supuesto que se formalice una solicitud de asilo; Tampoco pueden ser devueltas las mujeres embarazadas "cuando la medida pueda suponer un riesgo para la gestación o para la salud de la madre".
El Reglamento de extranjería ha ampliado lo establecido en la ley, considerando incluidos entre los que pretenden entrar (por lo tanto, que no han entrado todavía) a las personas interceptadas en la frontera, en sus inmediaciones o "en el interior del territorio nacional en tránsito o en ruta, sin cumplir con los requisitos de entrada" (artículo 138.1-b). La enumeración del reglamento y la práctica de lo que sucede a diario en la zona del Estrecho o Fuerteventura, dejan de manifiesto que la intención de los legisladores ha sido abordar los desembarcos masivos con un amplio margen de maniobra, agilizando la repatriación de la inmensa mayoría de los interceptados en la costa.
Por otra parte, el artículo 64.4 de la Ley de extranjería ha introducido un supuesto específico para los solicitantes de asilo; según el mismo, no será necesario incoar un expediente de expulsión para proceder al traslado, escoltados por funcionarios, de los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido inadmitida a trámite, en aplicación de la letra e) del artículo 5.6 de la Ley de asilo, al ser responsable otro estado del examen de la misma, de conformidad con los convenios internacionales de los que España sea parte.[Cf.Informe sobre la aplicación del Convenio de Dublín en España (CEAR)]. Esta novedad ha sido duramente criticada por la CEAR y el resto de las organizaciones sociales que prestan su apoyo a los refugiados, ya que supone una privación de libertad en toda regla a personas que pueden llevar residiendo en España varios meses, sin ofrecer la oportunidad de alegar lo que afecte a sus circunstancias personales; hasta el momento este procedimiento no se ha llevado a la práctica, a pesar de que este artículo está en vigor desde enero de este año, pero la administración ya ha anunciado que lo empezará a ejecutar en los próximos meses.
c) Expulsión del territorio español
Según el artículo 57 de la Ley de extranjería, cuando los infractores sean extranjeros y realicen conductas de las tipificadas como muy graves, o conductas graves previstas en los apartados a) (encontrarse irregularmente en territorio español), b) (trabajar sin haber obtenido un permiso de trabajo), d) (incumplimiento de las medidas impuestas por seguridad pública) y f) (participación en actividades contrarias al orden público) del artículo 53, podrá aplicarse en lugar de la sanción de multa la expulsión del territorio español, previa la tramitación del correspondiente expediente administrativo; asimismo, constituye causa de expulsión que el extranjero haya sido condenado por un delito sancionado con pena privativa de libertad superior a un año, salvo que los antecedentes penales hubieran sido cancelados.
El procedimiento preferente de expulsión se aplicará en los supuestos de las letras a) y b) del artículo 54.1, así como en los de las letras a), d) y f) del artículo 53; en estos casos, el plazo de alegaciones del interesado se limita a cuarenta y ocho horas, a partir del traslado de la propuesta motivada por escrito al interesado; este procedimiento conlleva una situación de total indefensión, a pesar de mantener formalmente las garantías previstas en la ley, ya que la celeridad de su tramitación y su ejecución inmediata conducen en la mayoría de las ocasiones ante hechos consumados, en los que el control jurisdiccional se demora años y acaba perdiendo su sentido original. En el supuesto de estancia irregular, cuando el extranjero acredite haber solicitado con anterioridad permiso de residencia temporal por situación de arraigo, el órgano encargado de tramitar la expulsión continuará la misma, si procede, por el procedimiento ordinario (artículo 63).
Es evidente que la anterior regulación no afecta a los refugiados con su estatuto reconocido en España, a los que se aplicará, en su caso, lo establecido en el artículo 19 de la Ley de asilo (que se remite a su vez a la Convención de Ginebra); el problema más grave, desde el punto de vista del colectivo atendido por la CEAR, radica en aquellos extranjeros autorizados a permanecer en España, según lo establecido en las muy deficientes formas de protección complementaria de nuestra legislación, que, debido a las dificultades para renovar su documentación, se encuentren en situación de irregularidad y sin tener garantizada la no-devolución a sus países de origen.
Principales deficiencias detectadas.
Un problema previo, pero que en algunos casos llega a convertirse en auténticas expulsiones encubiertas, sin las garantías establecidas en la legislación, es el generado con los controles efectuados antes de la presentación personal de los extranjeros en los puestos fronterizos. Dejando a un lado las consecuencias del incremento de las sanciones a los transportistas, introducidas en la reciente modificación de la Ley de extranjería, lo que ha conllevado que las compañías aéreas contraten empresas de seguridad privada para cerciorarse de la documentación de sus pasajeros, o de los controles en los puntos de origen de la policía española, la práctica de controles arbitrarios "de escalerilla" en las mismas puertas del avión, supone una grave violación a la legislación vigente; este tipo de actuaciones de la policía española, constatadas personalmente por miembros de la CEAR y reconocida extraoficialmente por representantes de la administración, sólo tiene sentido si se pretende de esta forma "ahorrarse" los procedimientos establecidos en la normativa; a lo anterior habría que añadir su carácter arbitrario, ya que, el color de la piel o la apariencia física, se convierten en los factores determinantes para ser sometido a este tipo de controles.
Cuando el extranjero logra superar los crecientes obstáculos hasta su llegada a los controles fronterizos, o una vez en el interior del territorio español, la administración está sometida a un mayor control, aunque las deficiencias detectadas afectan a la totalidad de los procedimientos. La legislación vigente, aunque todavía está pendiente la actualización de la normativa de desarrollo del reglamento, ha diseñado un completo sistema de derechos y garantías para los extranjeros sometidos a los procedimientos de expulsión en España; un repaso de los mismos permite constatar las deficiencias más importantes y la distancia que existe entre la teoría y la práctica.
a) Asistencia letrada, de intérprete y motivación de las resoluciones
El capítulo III del primer título de la Ley de extranjería contempla un amplio cuadro de garantías jurídicas para los extranjeros, a pesar de lo deficiente de su redactado, tal y como pusieron de manifiesto la mayoría de las organizaciones sociales durante su reciente proceso de reforma. Lo anterior incluye el derecho a la tutela judicial efectiva y las garantías previstas en la legislación general (publicidad de las normas, contradicción, audiencia del interesado y motivación de las resoluciones), [La única salvedad en este aspecto es la introducida en el artículo 27.5, donde sólo se hace referencia a la necesidad de motivar las denegaciones de visado para reagrupación familiar o para trabajo por cuenta ajena.] el derecho al recurso contra los actos administrativos (manteniendo el régimen general de ejecutividad de los actos administrativos, salvo la tramitación de expedientes de expulsión con carácter preferente) y el derecho a la asistencia jurídica gratuita a todos los extranjeros que se hallen en España y carezcan de recursos económicos, que, por lo que aquí afecta, hace referencia expresa a "los procedimientos administrativos o judiciales que puedan llevar a la denegación de su entrada, a su devolución o expulsión del territorio español y en todos los procedimientos en materia de asilo". Por último, la ley declara el derecho a la asistencia de intérprete, en caso de no comprender o hablar la lengua oficial que se utilice.
Aunque la contrareforma de la LO 4/2000 ha supuesto un claro retroceso, no puede dejarse de reconocer los avances que en esta materia se han producido en los últimos años; a pesar de todo, subsisten graves problemas que afectan a la eficacia de estas garantías jurídicas. Vamos a hacer referencia en primer lugar a dos deficiencias de carácter general, para centrarnos a continuación en dos aspectos que la CEAR considera especialmente graves.
Ante los problemas que surgen a menudo con la disponibilidad de intérpretes, ya que en muchas ocasiones es muy difícil localizar los de determinados idiomas, es preciso recordar que la ley lo incluye claramente como un derecho de extranjero, por lo que la administración tiene la obligación de realizar los esfuerzos presupuestarios necesarios, tanto para cubrir esta demanda permanente como para evitar prolongadas demoras. Asimismo, es totalmente contrario a la formulación legal forzar al extranjero a expresarse en una lengua que, aunque sea oficial en su país de origen y tenga algunos rudimentos de la misma, no controle del todo; en este sentido es obligado tener en cuenta que las manifestaciones que realiza el extranjero, sobre el motivo de su viaje o de acogerse a una determinada protección internacional, son determinantes para la respuesta que dé la administración a sus pretensiones.
Por otra parte, hay que insistir en que la obligatoriedad de motivar las resoluciones no debe convertirse en el ejercicio de una labor mecánica, empleando fórmulas de molde que vacían de contenido esta garantía establecida en la legislación; la importancia de este derecho radica en que conlleva la necesidad de atender las circunstancias personales de cada persona sometida a un rechazo en frontera, devolución o expulsión, excluyendo la aplicación de medidas colectivas. Sin embargo, tanto la constatación en la práctica por parte de la CEAR de las devoluciones en la zona del estrecho de Gibraltar y Fuerteventura, como en las más recientes expulsiones de nigerianos, se aprecia un tratamiento como colectivo de todas las personas afectadas, justificado oficialmente por la falta de tiempo y la escasez de recursos de las administraciones encargadas de su ejecución.
En Algeciras, en algunas de las entrevistas realizadas con ciudadanos subsaharianos, una vez concluidas las gestiones en la Oficina de Extranjeros donde se les notifica la resolución de devolución, estos afirman no haber sido conscientes de la presencia de un abogado que les asista o, al menos, nadie se les presentó como tal; todo ello a pesar que, en la propia resolución, aparece la firma del letrado y el intérprete que les ha sido designado. Como en la situación anterior, cuando se aplica el procedimiento en frontera a los solicitantes de asilo, se han presentado casos en los que el abogado debe asistir simultáneamente a varios entrevistados, invitándole posteriormente a firmar una declaración a la que no ha podido prestar la atención necesaria.
Con las anteriores críticas no se pretende eludir las obligaciones propias o hacer recaer toda la responsabilidad en la administración, ya que la labor, tanto de los profesionales como de las organizaciones sociales con un trabajo en el sector, no debe caer en la rutina y el conformismo. En este sentido, es muy preocupante que los abogados designados por los turnos de oficio de los diferentes Colegios de Abogados o por las organizaciones sociales, consientan estas prácticas sin hacer constar su desacuerdo, ya que su deber es asistir puntualmente en cada caso concreto, atendiendo a sus circunstancias particulares. Para todo ello es imprescindible incrementar los esfuerzos de formación y colaboración entre las diferentes instituciones, que permita una optimización de los recursos disponibles y una mejor especialización en materias tan complejas como la extranjería y el refugio.
Asistencia letrada a polizones.
En general, desde un punto de vista formal, no se ha constatado el incumplimiento del derecho a la asistencia letrada; en especial, la entrada en vigor de la LO 4/2000, conllevó una significativa mejora en la atención de los casos de polizonaje planteados en los puertos bajo jurisdicción española. A partir de ese momento, las autoridades gubernativas mantuvieron un criterio unánime y, ante los diferentes casos planteados, se dirigían a los respectivos turnos de oficio de los Colegios de Abogados para concretar la asistencia letrada; de esta forma, la actuación de los abogados permitió verificar la actuación administrativa que pudiera conducir a la denegación de entrada en territorio español, la formalización de las solicitudes de asilo, la repatriación al país de origen de los polizones o la continuidad del viaje rumbo a un tercer país.
La modificación introducida en el artículo 20.1 de la LO 4/2000, que ha pasado a constituir el artículo 22.1 de la Ley de extranjería, al matizar la atribución de este derecho a los extranjeros que "se hallen en España", en opinión de la CEAR, no conlleva ninguna variación en el criterio establecido con anterioridad, a no ser que se pretenda resucitar el periclitado criterio doctrinal de que los buques de bandera extranjera no son territorio español.
Sin embargo, tras la llegada al puerto de Santurce, el pasado 21 de agosto de 2000, del buque de bandera panameña Lucky Transporter, que albergaba en su interior a dos ciudadanos tanzanos, no sólo no se hicieron las gestiones necesarias para proporcionar la asistencia letrada, sino que, ante la petición de la CEAR en este sentido, se rechazó expresamente esta posibilidad. La CEAR puso en conocimiento del Juzgado de Instrucción n� 4 de Baracaldo los anteriores hechos, lo que ha dado pie al procedimiento registrado bajo número de diligencias previas 1786/00, al considerar que la actuación de Subdelegado del Gobierno había podido incurrir en un delito de prevaricación.
A partir de este momento, el nuevo criterio se aplicó de una forma sistemática, sin producirse en este periodo ninguna explicación oficial que aclarara su base legal. Un nuevo caso, planteado el 7 de enero de 2001, con cuatro polizones procedentes de Marruecos a bordo del buque Cheshire, puso de manifiesto las negativas consecuencias de la violación de este derecho reconocido en la ley, ya que se impidió a estos extranjeros formalizar su solicitud de asilo. Estos hechos también han dado pie a un procedimiento penal en curso.
La contestación de la Dirección General de Extranjería, ante el informe remitido por la CEAR, sorprendentemente no hacía referencia a los dos casos concretos mencionados. A raíz de las protestas suscitadas y la repercusión en los medios de comunicación, se volvió a la situación anterior, pero quedan todavía varios aspectos importantes que todavía no han sido abordados.
En la recomendación emitida por el Defensor del Pueblo, el pasado 28 de mayo, dirigida al Director General de Extranjería, se refleja uno de los problemas que se han repetido en varias ocasiones:
"Que se impartan las instrucciones oportunas a fin que el artículo 20.1 [ahora artículo 22.1] sea interpretado del modo más favorable a los afectados, procediéndose a la asistencia letrada de los polizones tan pronto se tenga conocimiento de su existencia, con independencia de que haya manifestado su intención de entrar en España o solicitar asilo."
A pesar de la claridad con la que se expresó el Defensor del Pueblo, en numerosas ocasiones, cuando llega al conocimiento de las organizaciones sociales la presencia de polizones, la policía alega que los mismos, una vez realizada la entrevista incluida en el Anexo de la Instrucción n� 3/1998, de 17 de noviembre, de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre tratamiento a polizones (en adelante Instrucción sobre polizones), no han manifestado su voluntad de solicitar asilo o entrar en territorio español.
En gran medida, el problema radica en el guión de la entrevista, ya que en el mismo ni siquiera se contempla una pregunta directa sobre la voluntad del polizón de entrar en territorio español o acogerse a una protección internacional, limitándose a interrogarle sobre sus datos personales y el trato que recibe, añadiendo al final la coletilla "... y si desea decir algo más ...".
Según la información recopilada por las diferentes delegaciones de la CEAR, en opinión de los policías encargados de realizar las entrevistas, la intención de solicitar la protección de las autoridades españoles debe expresarse mediante la expresión de las palabras "asilo" o "refugio", ya que, aunque del relato de hechos que obligaron al polizón a abandonar su país se extraiga una clara situación de persecución, sólo su alusión expresa permite acceder al procedimiento e iniciar los trámites para la asistencia de abogado.
Teniendo en cuenta la situación extrema de vulnerabilidad que conllevan estos casos, no es descabellado pensar que por desconocimiento, precaución o por inercia de las situaciones anteriormente sufridas, los polizones no se atrevan a manifestar sus auténticas intenciones (o no se den cuenta que es en ese preciso momento cuando deben manifestar su voluntad de solicitar asilo o entrar en territorio español); en este sentido, que la policía sea el único interlocutor en esta situación, por muy correcto que sea el trato que se les dispense, no ayuda a superar estos obstáculos.
En opinión de la CEAR, este es un problema de especial gravedad, aunque es cierto que afecta a un número muy limitado de los extranjeros que pretenden entrar en nuestro país; pero, precisamente por lo anterior, no se entiende la reincidente actitud restrictiva de las autoridades. Las actuales prácticas, pueden suponer que por la vía de los hechos se vacíe de contenido el derecho a la asistencia letrada, cuando además la ley dice que "comenzará en el momento mismo de efectuarse el control en el puesto fronterizo", sin hacer alusión a la necesidad de esperar a las manifestaciones del extranjero (artículo 26.2 de la Ley de extranjería).
Información a los solicitantes de asilo.
Otra deficiencia que hemos detectado desde los diferentes servicios de la CEAR, tanto en el aeropuerto de Barajas como en las distintas dependencias donde se realizan las gestiones administrativas con los extranjeros detenidos en Tarifa y Algeciras, es la inaplicación del contenido del artículo 5.1 del Reglamento de asilo. En el mismo, se establece que la administración, en colaboración con el ACNUR y las organizaciones no gubernamentales que tengan entre sus objetivos la ayuda a refugiados, elaborará un folleto con toda la información útil para los solicitantes de asilo en varios idiomas; este documento, según el propio reglamento, debería estar disponible en la OAR, los puestos fronterizos, las oficinas de extranjeros y demás organismos señalados, "y será entregado a los solicitantes en el momento de formular la solicitud con el fin de que entren en contacto con las organizaciones que estimen oportunas".
El anterior documento fue elaborado en diferentes idiomas, conteniendo una información esencial sobre la institución del refugio, el procedimiento en España, los derechos (con referencia a las organizaciones que prestan esos servicios) y las obligaciones de los solicitantes, los programas sociales disponibles y un completo directorio de direcciones útiles; sin embargo, a pesar de que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales hizo una esmerada edición del mismo, en la mayoría de los casos se reparte una fotocopia con un texto transcrito en unos folios corrientes, que elimina cualquier referencia a las organizaciones que prestan los diferentes servicios.
Pero las deficiencias no se limitan a la inexistencia, a lo inadecuado o a lo incompleto del documento entregado. En el caso del aeropuerto de Barajas, se han detectado varios casos en los que los solicitantes de asilo reclamaron de los servicios jurídicos de la CEAR y que su petición, por razones diversas, no fue atendida. Desde nuestro punto de vista, estos problemas tienen una relación directa con la presión del volumen de trabajo de los organismos responsables de esta materia, que deben abordar un número creciente de solicitudes con muy pocos medios disponibles, ya que de esta forma se evitan el tener que convocar al abogado de una organización no gubernamental, cuando ya está presente el del turno de oficio. Frente a lo anterior es preciso recordar que el derecho a la asistencia letrada no es una mera formalidad, que las entrevistas deben tener un carácter estrictamente individual y que las carencias de la administración, bajo ningún concepto, deben afectar al ejercicio de un derecho fundamental reconocido en la Constitución y las leyes.
En lo referente a los organismos competentes en Tarifa y Algeciras, según la información recogida en una reciente visita efectuada por responsables de la CEAR, así como por el trabajo efectuado sobre el terreno por nuestra delegación, sorprende el desconocimiento de las autoridades sobre la existencia del documento al que hace referencia el artículo 5.1 de Reglamento de asilo; podría argumentarse que el mismo debe entregarse "en el momento de efectuar la solicitud", pero, además teniendo en cuenta que como desarrollaremos más adelante el procedimiento a seguir en estos casos es el de frontera, no deja de resultar sorprendente que en uno de los puntos clave para la entrada de extranjeros a Europa no se haya previsto esta eventualidad.
b) Condiciones y plazos de detención
Los artículos 60, 61, 62 de la Ley de extranjería, regulan de una manera dispersa, atendiendo a los diferentes procedimientos que puedan determinar el retorno o la expulsión, los plazos y las condiciones de detención. La segunda sección del capítulo cuarto del Reglamento de extranjería ha sistematizado esta materia, al regular el funcionamiento de los centros de internamiento.
El Juez de Instrucción del lugar donde se hubiera detenido al extranjero, a petición de la autoridad gubernativa, podrá autorizar su ingreso en centros de internamiento en un plazo de 72 horas a partir de la misma; esta se acordará cuando concurran los supuestos de expulsión previstos en la ley, se hubiera dictado resolución de retorno, acuerdo de devolución o se haya dictado resolución de expulsión y el extranjero no abandone el país en el plazo determinado. La duración máxima del internamiento es de 40 días, aunque el ingreso en estos centros no puede prolongarse más tiempo del imprescindible para la práctica de la expulsión, debiéndose poner en libertad al extranjero cuando conste que la misma no puede ejecutarse.
Dejando de lado la oposición a la existencia de los centros de internamiento y a un plazo tan prolongado de detención, sin que se haya cometido ningún delito, es preciso comprobar la realidad del carácter no penitenciario de los mismos, en el que insisten constantemente la ley y el reglamento. Según el artículo 127 del Reglamento de extranjería, "las personas ingresadas en centros de internamiento de carácter no penitenciario gozarán durante el mismo de los derechos no afectados por la medida judicial de internamiento"; sin embargo, un rápido cotejo con la realidad permite comprobar como esta dista bastante de la previsión normativa.
En primer lugar, en el mismo artículo del reglamento se hace una referencia expresa al derecho a ser informado de las disposiciones administrativas y resoluciones judiciales que les afecten o puedan perjudicarles. Sin embargo, es precisamente en este aspecto donde se detectan las mayores carencias; tanto en los centros de internamiento, los aeropuertos como en las comisarias de policía, la ausencia de una información fidedigna sobre la situación de las personas afectadas aumenta la angustia, desconfianza y desesperación de sus familiares y conocidos; teléfonos que comunican permanentemente, una sucesiva derivación de un organismo a otro y el hecho de lograr por fin una información cuando la persona ya ha sido expulsada, son situaciones que se repiten a diario. Desde nuestro punto de vista, el secretismo con el que se conduce la administración en esta materia, orientada a facilitar las futuras expulsiones, no se corresponde ni con los principios con los que debe actuar una administración democrática ni con lo establecido en la normativa.
El artículo 127.8 prohibe ingresar a los menores extranjeros en los centros de internamiento, salvo que el Juez de Menores lo autorice, previo informe favorable del Ministerio Fiscal, siempre que sus padres y tutores se encuentren ingresados en el mismo centro, manifiesten su deseo de permanecer juntos y existan módulos que garanticen la unidad e intimidad familiar; las precauciones del Reglamento de extranjería están plenamente justificadas, ya que nos enfrentamos a un difícil dilema entre el interés del menor y el derecho a vivir en familia, pero, en nuestra opinión, la clave radica en la existencia de módulos con los requisitos exigidos, lo que, no está disponible en la mayoría de los casos.
El contenido del artículo 130.4 es meridianamente claro, "los internos podrán recibir y enviar correspondencia, así como mantener comunicaciones telefónicas con el exterior, que sólo podrán restringirse por resolución de la autoridad judicial"; sin embargo, lo que tiene una relación directa con ausencia de información a los familiares, a menudo los funcionarios impiden el empleo de teléfonos móviles o hacen extremadamente difícil el acceso a otras líneas fijas.
El artículo 130.6 autoriza a los internos a comunicar con sus abogados y, periódicamente, con familiares, amigos y representantes diplomáticos de su país, debiendo realizarse tales comunicaciones dentro del horario establecido para la adecuada convivencia entre los internos, conforme a las normas de funcionamiento del centro. La falta de una dotación adecuada en algunos centros como el de Barcelona, que se ha denunciado en reiteradas ocasiones, hace muy difícil la aplicación efectiva de este precepto, ya que ni siquiera puede mantenerse la privacidad necesaria en las entrevistas entre los abogados y los internos.
A lo largo del pasado año, los funcionarios responsables del Centro de Internamiento del Puerto del Rosario (Fuerteventura), impedían la comunicación de los familiares con los internos; cuando algún extranjero era especialmente insistente, se realizaba una petición a título individual como un favor especial, ya que este tipo de visitas interfería en el horario de los funcionarios; ante las gestiones realizadas por la CEAR, se normalizó la situación, pero es preciso recordar que este derecho ya estaba expresamente recogido en la Orden de 22 de febrero de 1999, sobre normas de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros. Aunque, tanto en el caso de las visitas de los familiares como de los abogados, deben tener como límite el horario del centro, esto no significa que el mismo pueda ser arbitrario o reducir los horarios de visitas hasta vaciar de contenido este derecho.
Por último, de acuerdo con la actitud de falta de transparencia que reflejan los puntos anteriores, la administración está aplicando un criterio restrictivo en el acceso de las organizaciones no gubernamentales a los diferentes centros; lo anterior carece de sentido si se tiene en cuenta que a la labor democrática de fiscalización de las condiciones de los centros, se debe sumar el trabajo social con unas personas cuya única limitación de derechos, según la propia ley, es la de su libertad de movimientos.
Como un caso específico, que debería respetarse en cualquier situación que se ofrezca, es la presencia de las organizaciones especializadas en asistencia sanitaria de urgencia en los barcos con polizones a bordo; hasta ahora, la comparecencia de la Cruz Roja para reconocimiento médico es totalmente aleatoria, por lo que no es infrecuente que los propios policías manifiesten que el estado médico de los polizones es bueno y que no precisan de ninguna asistencia, a pesar de tener constancia de una prolongada permanencia a bordo, provenir de zonas con una situación sanitaria no controlada y no haber sido visitados por ningún médico.
Situación de los solicitantes de asilo.
Teniendo en cuenta que la aplicación del procedimiento en frontera conlleva la permanencia del solicitante en el puesto fronterizo, con la consecuente privación de su libertad de movimientos, la CEAR ha mostrado su preocupación por la falta de agilidad a la hora de formalizar las solicitudes de asilo, lo que está directamente relacionado con la acumulación de solicitudes, la poca disponibilidad de intérpretes, y la necesidad de poner de acuerdo a los abogados y funcionarios para concretar la hora de la entrevista. Aunque, como es lógico, desde el momento en que el extranjero expresa su intención de acogerse a la protección de las autoridades españolas, puede transcurrir un tiempo razonable, en algunas ocasiones, coincidiendo con días festivos o periodos de vacaciones, los solicitantes de asilo han debido esperar varios días para la realización de su entrevista inicial, a partir de la cual empiezan a correr los plazos previstos legalmente.
Frente a situaciones de este tipo, es preciso insistir en que la falta de recursos de la administración no deben pagarla ni los funcionarios realizando un esfuerzo voluntarista que no se puede sostener en el tiempo, ni mucho menos los solicitantes de asilo, que durante ese tiempo permanecen privados de libertad. La solución a este problema no radica en ampliar el número de funcionarios que puedan realizar las entrevistas, sin que lo anterior vaya acompañado de una formación conveniente, ya que esta tarea exige un alto nivel de especialización y, las carencias en su realización, pueden suponer un grave perjuicio para la viabilidad de las solicitudes de asilo, sino en una planificación a largo plazo y la dotación de recursos suficientes. Asimismo, ya que este es una responsabilidad que afecta a todas las instituciones implicadas, es necesaria una mayor coordinación.
Por otra parte, la CEAR ha manifestado en reiteradas ocasiones, aunque la Oficina de Asilo y Refugio ha negado la mera existencia del problema, que el cómputo de los plazos en el procedimiento en frontera debe realizarse como días naturales, de hora a hora, y no como días hábiles. La raíz de esta interpretación amplia de los compromisos de la administración, que a la hora de fiscalizar las obligaciones y el régimen sancionador de los inmigrantes no es tan flexible, es la misma que venimos reiterando en los anteriores apartados: la falta de recursos para dar una respuesta puntual. Frente a ello, el contenido de un reciente Auto de la Sección Octava de la Audiencia Nacional (Procedimiento Ordinario 8/00996/2001), delimita este tema con toda claridad:
"... resulta evidente que nos encontramos ante una situación limitativa de la libertad, y entonces la interpretación normativa "favor libertatatis" será inexcusable, en virtud del principio "in dubio libertas", tan reiterado en la doctrina constitucional, tal como ocurre en la práctica en el supuesto de los extranjeros que legisla el art. 62 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, en lo atinente al plazo máximo de 40 días, computado en días naturales por analogía de las normas procesales penales, conclusión a la que asimismo se llega desde una exégesis conjunta de los preceptos antes indicados y que permite inferir que en la materia sometida a consideración ha de verificarse un cómputo natural de los plazos legales."
Por último, aunque en la actualidad no son muy numerosas las situaciones de este tipo, consideramos importante realizar una reflexión sobre el procedimiento a aplicar a los solicitantes de asilo que puedan llegar en pateras, ya que tiene una relación directa con la privación de libertad de movimientos que supone su permanencia en los puestos fronterizos.
En la Instrucción de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, sobre entrada ilegal de extranjeros mediante embarcaciones, de 3 de agosto de 2000, se deja claro que corresponde al Cuerpo Nacional de Policía, a tenor de lo establecido en el artículo 12.1 de la Ley Orgánica 2/86, los procesos de identificación y tramitación de las propuestas de retorno relativas a los ocupantes extranjeros de estas embarcaciones que hubieran sido detenidos; aún así, la intención de solicitar asilo, podría manifestarse ante los mismos funcionarios de la Guardia Civil encargados de la vigilancia del litoral.
En este sentido, el artículo 31 de la Convención de Ginebra sobre el estatuto de los refugiados, de 28 de julio de 1951, establece con claridad que los Estados contratantes no impondrán sanciones penales a los refugiados a causa de su entrada o presencia ilegales, siempre que, llegando directamente del territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada, se presenten sin demora a las autoridades; añadiendo que los Estados no aplicarán a tales refugiados otras restricciones de circulación que las necesarias.
Según la mencionada Instrucción, cuando en este tipo de actuaciones se manifieste la intención de solicitar asilo, la petición tendrá la consideración de solicitud presentada en puesto fronterizo y se tramitará de conformidad al procedimiento establecido al efecto, dando traslado inmediato de la misma a la Oficina de Asilo y Refugio. En este caso, el solicitante permanecerá en las dependencias que al efecto se habiliten hasta que se decida sobre la admisión a trámite de su solicitud de asilo; si se carece de dependencias adecuadas al afecto, se le designará residencia obligatoria en dependencias o centros preferentemente de la Cruz Roja del lugar, o cualquier otra organización que entre sus objetivos cuente con la asistencia de los solicitantes de asilo, refugiados y desplazados, "sin que se modifique el tratamiento de petición formulada en puesto fronterizo".
Sin embargo, al menos en el caso de los extranjeros que son detenidos en las playas o en sus inmediaciones, los mismos se encuentran ya en territorio español (recordemos que se les aplica la devolución si no manifiestan su voluntad de solicitar asilo), por lo que no es acorde con la ley y, además, discriminatorio con el resto de solicitantes en su misma situación, que se les aplique el procedimiento en frontera, permanezcan en una dependencias de la policía o se les asigne residencia obligatoria.
Aunque ya hemos reconocido su escasa importancia numérica, desde el punto de vista de la CEAR, con esta medida se utiliza la amenaza de la privación de libertad, al menos en el caso de los extranjeros procedentes del Africa subsahariana, como política disuasoria de las solicitudes de asilo.
Polizones solicitantes de asilo
Por otra parte, la mencionada Instrucción sobre tratamiento a polizones, establece en su apartado séptimo que cuando un polizón manifieste su intención de solicitar asilo, esta petición tendrá la consideración de solicitud formulada en puesto fronterizo y deberá tramitarse conforme a las normas al efecto, dando traslado inmediato de la misma a la Oficina de Asilo y Refugio.
Si la permanencia del buque en el puerto de llegada o de cualquier otro del territorio español fuera superior al tiempo requerido para la tramitación de la solicitud de asilo, incluido su eventual reexamen, el solicitante permanecerá en el buque bajo la responsabilidad del capitán. Cuando los plazos previstos en el procedimiento de asilo excedan del tiempo de permanencia del buque en territorio español, se trasladará al interesado a las dependencias que al efecto se habiliten en el puesto fronterizo en tanto se decide sobre la admisión a trámite de la solicitud. Cuando hubiera de procederse al desembarco del polizón por los motivos señalados en el apartado anterior y se careciese de las dependencias adecuadas habilitadas al efecto en el puesto fronterizo, se le asignará residencia obligatoria de acuerdo a lo dispuesto en la legislación de extranjería en dependencias o centros preferentemente de la Cruz Roja del lugar, o de cualquier otra organización que entre sus objetivos cuente con la asistencia a solicitantes de asilo, refugiados y desplazados, sin que se modifique el tratamiento de petición formulada en puesto fronterizo.
Si se produce la admisión a trámite de la solicitud de asilo, será de aplicación la normativa vigente en materia de asilo, con el consiguiente desembarco, en su caso, del polizón. En caso contrario, al polizón le será de aplicación la legislación de extranjería referente a la entrada, salida y control de extranjeros en el territorio español. Los polizones que hayan sido desembarcados por las condiciones del buque o a los que, habiendo sido desembarcados por su condición de solicitantes de asilo se les haya inadmitido a trámite la petición de asilo, serán repatriados a su país de origen. Hasta aquí el contenido de la Instrucción.
Lo primero que salta a la vista de lo expuesto es su contradicción con el artículo 5.7 de la Ley de asilo, que establece sin más que "durante la tramitación de la admisión a trámite de la solicitud y, en su caso, de la petición de reexamen, el solicitante permanecerá en el puerto fronterizo, habilitándose al efecto unas dependencias adecuadas para ello"; sin embargo, a pesar de las lamentables condiciones, físicas y psíquicas, en las que se encuentran los polizones solicitantes de asilo, la práctica de las autoridades policiales es que, mientras el buque permanece en territorio español, los mismos no son desembarcados hasta el último puerto; siendo constantes los casos en que, sabiendo que va a permanecer por un tiempo inferior, se mantiene a los solicitantes a bordo hasta el último instante.
Además de lo anterior, una vez desembarcados los polizones, los criterios para su permanencia son muy contradictorios, ya que a unos se les traslada a albergues y a otros a comisarias de policía; este último fue el caso del buque de bandera marroquí Oualidia, con cuatro polizones magrebíes a bordo, que fueron conducidos a la comisaría del ferry de Santurce, que no tiene la consideración de dependencia fronteriza. La explicación de muchas de estas actitudes, aparte de la ausencia de directrices claras, es la ausencia de instalaciones adecuadas en los puertos.
c) Ejecución de las expulsiones
Al exponer el planteamiento de este informe, ya hemos adelantado que no se entrará a valorar en el mismo las políticas que determinan en qué casos procede la expulsión de extranjeros, ya que ya se han repetido numerosas veces en el debate de la recién aprobada Ley de extranjería las posiciones de las organizaciones sociales y la administración; pero, una vez establecido lo anterior, lo que sorprende a primera vista en la ejecución de las expulsiones decretadas en los últimos meses, es la arbitrariedad en la selección de sus destinatarios.
En efecto, en medio de un proceso de aplicación "flexible" del artículo 31.4 de la vigente Ley de extranjería, que ha evitado la denominación de regularización pero que de hecho se ha convertido en un procedimiento de carácter general, se ha expulsado a un total de 161 ciudadanos nigerianos, los cuales reunían todos los requisitos de las instrucciones elaboradas por la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración. En la misma medida, en medio del problema creado por la propia administración al enviar a la península grupos de subsaharianos indocumentados y con órdenes de expulsión, sin posibilidad alguna de integración social, sólo a partir de la relevancia de sus protestas en Barcelona, se produce una detención masiva y el inicio de los trámites para su repatriación.
La justificación del gobierno ha sido el cumplimiento estricto de la ley, pero no se ha explicado porqué en la mayoría de los casos esta no se aplica o se realiza una interpretación flexible de la ley; en estos últimos casos, consideraciones de imagen pública o de política exterior, han conllevado una clara discriminación, lo que viola el principio básico de la igualdad de trato de la administración; asimismo, debe tenerse en cuenta el principio general de proporcionalidad establecido en la normativa administrativa española, ya que se debe valorar la infracción administrativa en su contexto y no aplicar de manera sistemática la sanción más grave.
Como se ha comprobado en la comparecencia del Ministro del Interior ante el Congreso de los Diputados, citado en la primera parte de este informe, para la ejecución de las expulsiones es necesaria la colaboración de las autoridades de los diferentes países. Es evidente que los mismos tienen un escaso interés en colaborar en semejantes procedimientos, por lo que muchas veces estas prácticas están relacionadas con el ofrecimiento de contraprestaciones económicas o políticas.
Consecuencia de lo anterior, puede ser la colaboración de las autoridades consulares de estos países para ayudar a la identificación de sus nacionales, aunque no hay forma independiente de comprobar que los mismos no pueden estar sujetos a error o, incluso, actuar de mala fe en algunos casos. Un ejemplo de lo anterior se ofreció en las expulsiones de ciudadanos nigerianos residentes en el Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes de Ceuta, donde se utilizó engañosamente la visita del cónsul de ese país (en principio la visita estaba planteada como un apoyo a su documentación en España), para determinar la nacionalidad de los que posteriormente serían expulsados.
Acuerdos informales como los mencionados con anterioridad, nos consta que existen con Nigeria [El pasado 19 de junio, las autoridades españolas y nigerianas concluyeron un nuevo convenio de readmisión de personas en situación irregular, en este momento pendiente de firma.] y Senegal, aunque el número de países probablemente se incrementará en las próximas fechas. En la actualidad el Estado español ha firmado convenios formales de readmisión con Marruecos, Portugal, Francia, Bélgica, Rumania, Italia, Eslovaquia, Estonia, Letonia y Lituania. De todos ellos el más importante, por el número de readmisiones que se producen a diario, es el Acuerdo con Marruecos del 13 de febrero de 1992 (BOE, 25-4-1992, n� 100, pp. 13969 y ss.); a pesar de su contenido, este convenio se aplica únicamente con los propios ciudadanos marroquíes, ya que las autoridades de este país se niegan a readmitir a los ciudadanos de otros países.
La ejecución de las expulsiones se llevan a cabo bien por barco, por avión o por tierra (desde las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla). La mayoría de las devoluciones a Marruecos se realizan en los diferentes ferrys que unen Algeciras con diversas ciudades del norte de Marruecos. Es preciso recordar que, tras la denuncia efectuada por el capitán de uno de los barcos, que se negó a transportar a los inmigrantes devueltos en las bodegas de los barcos esposados y en el interior de los furgones policiales, lo que contravenía la normativa internacional sobre seguridad marítima, no se han vuelto a repetir este tipo de situaciones.
En los casos de países con abundantes vuelos regulares, en especial de América latina, las repatriaciones se producen en vuelos regulares, lo que provoca numerosas situaciones conflictivas. Sin embargo, fundamentalmente con los países subsaharianos anteriormente mencionados, la administración española opta por el alquiler de aviones para el envío masivo de grupos. Aunque no se ha repetido denuncias como el uso de determinadas sustancias para mantener el control sobre las personas objeto de la repatriación, en este tipo de vuelos chárter no hay presencia de ningún tipo de organismo independiente, por lo que la información disponible sobre los métodos utilizados para el control o inmovilización de los extranjeros es nula.
Por otra parte, como ha ocurrido en la expulsión de los ciudadanos de Nigeria residentes en el CETI de Ceuta, no hay un control por parte de las autoridades ante el riesgo de tratos inhumanos y degradantes en los países a los que son devueltos, ya que se han producido denuncias sobre las extorsiones de las que han sido víctimas de vuelta a su país. Asimismo, debe respetarse en todo momento el principio de no-devolución de los solicitantes de asilo, al menos hasta que no reciban una denegación de la misma; sin embargo, en el caso de uno de los ciudadanos nigerianos expulsados en Valencia, la sanción de expulsión fue ejecutada estando pendiente su solicitud de asilo.
Como se ha podido comprobar a lo largo de este informe, los problemas y deficiencias detectados responden a diferentes causas. Una parte importante tienen su origen en la ausencia de una dotación presupuestaria adecuada; en este sentido deben recordarse los compromisos adquiridos por el gobierno tras la aprobación del Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración (en adelante Programa GRECO), así como los mecanismos de financiación previstos en el mismo. Otros tienen su origen en una deficiente previsión normativa y otros en prácticas claramente restrictivas de la administración.
Para empezar a abordar una solución a largo plazo, ya que, como en varias ocasiones se ha señalado en documentos de la CEAR, el fenómeno migratorio actual tiene un carácter estructural, es preciso un compromiso que vaya más haya de las diferentes administraciones, abarcando a los grupos parlamentarios, los colegios profesionales, los sindicatos, las empresas transportistas y las organizaciones sociales con un trabajo en esta área. Es claro que el actual marco normativo es totalmente inadecuado, ya que ha partido de la ruptura del consenso alcanzado con la LO4/2000, pero creemos que es posible y necesario ir avanzando en torno a determinadas medidas urgentes que no pueden esperar.
Las propuestas que se realizan a continuación, pretenden poner en consonancia las prácticas administrativas con el debate al que se hizo referencia en la introducción sobre la "humanización" de los procedimientos de expulsión en Europa, por ello, se hará referencia en cada una de ellas al resumen efectuado por el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa (que se anexa al presente informe), en su reciente reunión del 20-22 de junio con un conjunto de organizaciones no gubernamentales, entre ellas la CEAR, representantes de gobiernos europeos y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (se citará como Conclusiones comisario derechos humanos y con el numero del resumen).
Desde el punto de vista de la administración central, consideramos que deberían adoptarse con carácter urgente las siguientes medidas:
1.Eliminación de los controles policiales previos a los puestos fronterizos (Conclusiones comisario derechos humanos, n� 1).
2.Aplicación efectiva del artículo 5.1 de la Reglamento de asilo, repartiendo un documento de información completo que debe estar disponible en todos los centros donde puedan realizarse solicitudes de asilo.
3.Asegurar el ejercicio efectivo de todos los derechos reconocidos a los extranjeros sometidos a medidas de expulsión (intérprete, comunicación exterior, así como la presencia para su asistencia de las organizaciones sociales con un trabajo en este ámbito (Conclusiones comisario derechos humanos, n� 2, 3 y 4).
4. Puesta en práctica inmediata del apartado 2.4 d) del Programa GRECO, con la habilitación de un Servicio de Atención a Ciudadanos Extranjeros en los aeropuertos, puertos y en aquellos puntos de mayor flujo de los mismos.
5. Puesta en práctica inmediata del apartado 3.4 c) del Programa GRECO, prestando una especial atención a la vida familiar y la presencia de menores acompañados.
6. Puesta en práctica inmediata del apartado 4.4 a) del Programa GRECO, prestando una especial atención a la situación en los puertos.
7. Asegurar una entrevista en el plazo más breve posible, que en ningún caso debe exceder las 24 horas, a los solicitantes de asilo que permanecen en los puestos fronterizos a la espera de la admisión a trámite de su solicitud, así como un cómputo de sus plazos en días naturales.
8. Suprimir la instrucción de aplicar el procedimiento en frontera a los solicitantes de asilo que desembarquen en embarcaciones.
9. Asegurar el efectivo cumplimiento de los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos cuando se ejecuten las expulsiones de ciudadanos extranjeros (Conclusiones comisario derechos humanos, n� 8).
10. La anterior medida deberá extenderse a los solicitantes de asilo a los que se aplique el artículo 64.4 de la vigente Ley de extranjería.
Si bien las anteriores medidas parten de la actual normativa vigente, ya sea en lo referente a su aplicación, interpretación o desarrollo, los problemas relacionados con los polizones que llegan a nuestros puertos, exigen, en opinión de la CEAR, un paso más que asegure una atención adecuada a todos ellos. En este sentido, queremos realizar un llamamiento a los grupos parlamentarios para la introducción de un apartado 3 en el artículo 22 de la vigente Ley de extranjería; en el mismo, debería recogerse la recomendación efectuada por el Defensor del Pueblo pero con rango de ley, asegurándose la asistencia letrada de los polizones "tan pronto se tenga conocimiento de su existencia, con independencia de que haya manifestado su intención de entrar en España o solicitar asilo"; por otra parte, en este apartado debería incluirse una referencia a la obligatoriedad de proveer de asistencia sanitaria a los polizones.
En lo referente a las empresas transportistas, los sindicatos, colegios profesionales y las organizaciones sociales con un trabajo en esta área, proponemos el comienzo de un diálogo abierto, en el que se aborde la elaboración de un código ético de actuaciones frente a situaciones como las abordadas en este informe.
Este documento ha sido publicado el 11sep01 por el Equipo Nizkor y Derechos Human Rights