Source: https://issuu.com/vero2bourg/docs/mpo2013-017
Timestamp: 2017-09-21 20:09:09+00:00
Document Index: 199313175

Matched Legal Cases: ['in fine', 'art 2011', 'arrêt ', 'in fine', 'art. 4', 'arrêt ', 'art. 6']

Mpo2013 017 by haudebourg veronique - issuu
TOULOUSE, le 6 mai 2013 Le Président N/Réf. : DO13 094 01
Monsieur le Président, Conformément à l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie le rapport d'observations définitives sur la communauté d’agglomération du SICOVAL. La chambre a constaté qu'aucune réponse écrite ne lui a été transmise dans le délai prévu. Il vous appartient de communiquer ce document à l'assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Conformément à la loi, cette communication doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la prochaine réunion de l'assemblée. Le rapport doit être joint à la convocation adressée à ses membres. Il donnera lieu à un débat lors de sa présentation. Vous voudrez bien me tenir informé des conditions de cette communication par tout moyen à votre convenance, par exemple en m'adressant copie d'un extrait du procès-verbal des débats ou du relevé des délibérations. Je vous rappelle que ces observations ne sont, selon les dispositions de l'article R. 241-18 du code précité, communicables aux tiers qu’à l’issue de la première réunion de l'assemblée délibérante suivant leur réception. Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération très distinguée.
Jean MOTTES
Monsieur François-Régis VALETTE Président de la communauté d’agglomération du SICOVAL 65 rue du chêne vert BP 38200 31682 LABEGE CEDEX 31 allées Jules Guesde – BP 38512 – 31685 TOULOUSE CEDEX 6 - Tél : 05 34 31 34 34 – Fax : 05 34 31 34 43 -e-mail : crcmp@mip.ccomptes.fr www.ccomptes.fr/midi-pyrenees
N/Réf. : DO13 051 01
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU SICOVAL DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE Exercices 2004 et suivants
Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
SYNTHESE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU SICOVAL Situé dans le sud-est toulousain, la communauté d’agglomération du SICOVAL regroupe actuellement 36 communes pour une population totale de 70 000 habitants. Créé, en 1975, sous la forme d’un syndicat intercommunal d’aménagement, le SICOVAL est devenu, en 1990, un syndicat mixte puis, en 1996, une communauté de villes et enfin, en 2001, une communauté d’agglomération. A ce titre, il exerce aujourd’hui plusieurs compétences transférées qui ont pour principal effet de modifier sensiblement sa vocation initiale et, par voie de conséquence, sa structure financière. Celle-ci tend ainsi à se rigidifier sous l’effet de l’augmentation des charges de fonctionnement et, par-là même, à limiter ses marges de manœuvre. 1 - La situation financière Les grands équilibres Les masses financières consolidées du SICOVAL représentaient, en 2011, 65 M€ en fonctionnement et 13 M€ en investissement. Elles étaient à peu près également réparties entre le budget principal et l’ensemble des neuf budgets annexes. Le SICOVAL bénéficie d’une situation financière satisfaisante. Le résultat de fonctionnement est élevé et stable. Il en est de même de l’épargne nette dégagée, mais celle-ci a diminué depuis 2008 en raison d’une stagnation des produits face à l’augmentation régulière des charges de gestion. L’épargne (4,6 M€ en 2011) représente 15 % des produits de gestion (31,4 M€). Les charges de gestion ont ainsi augmenté de 54 % entre 2006 et 2011, cette progression étant surtout due à celle des charges de personnel, le premier poste de dépenses. La croissance de l’effectif, qui est passé de 238 agents en 2006 à 340 fin 2011, s’est faite sans modification du périmètre des compétences. Cet effectif devrait encore croître de 500 agents, entre 2012 et 2013, avec le transfert de la compétence « services à la personne », pour atteindre un total de 840 agents. Les ressources Jusqu’en 2009 la taxe professionnelle (TPU) constituait la principale ressource, dont l’évolution était très dynamique, avec une progression de 38 % en cinq ans, essentiellement due à celle des bases fiscales. Le taux d’imposition est resté modéré, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal se situant à 86 % en 2010. La communauté reverse cependant aux communes membres une part importante de sa fiscalité, environ 14 M€ chaque année, le pourcentage redistribué diminuant cependant, passant de 57 % en 2006 à 47 % en 2011. En 2010, la communauté a perçu la « compensation relais » mise en place dans le cadre de la suppression de la taxe professionnelle. Ce mécanisme n’a pas pénalisé le SICOVAL, dont le produit fiscal 2010 a été supérieur de 1,6 % à celui de 2009. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
A partir de 2011, entrée en vigueur de la réforme de la fiscalité locale, le SICOVAL est contributeur au fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR), à hauteur de 2,9 M€. Cette situation semble préférable à la situation contraire, dans la mesure où le montant du FNGIR étant figé, la collectivité bénéficie alors du produit généré par la progression de ses bases fiscales. Les produits fiscaux de 2011, de l’ordre de 22 M€, devraient être supérieurs de 5,8 % aux produits définitifs de 2010. Après reversement aux communes, le produit fiscal disponible (15,6 M€) est en augmentation de 1,73 M€, soit de 12,4 %. La contribution foncière des entreprises (CFE) représente désormais la ressource la plus importante (37 % des produits fiscaux), suivie de la taxe d’habitation (34 %), et de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (21 %). Le produit fiscal net (sous réserve du résultat définitif de la CVAE pour 2011), s’accroît de 2,4 M€ entre 2009 et 2011, soit + 12 %. La réforme fiscale n’a donc pas véritablement pénalisé le SICOVAL. Avant la réforme, la communauté fixait le taux de la TPU, unique impôt alimentant son budget. Après la réforme, son pouvoir fiscal a certes diminué, puisqu’elle ne vote le taux que de trois des sept ressources perçues. Néanmoins son pouvoir fiscal reste important puisqu’il s’exerce sur 72 % des recettes fiscales (données 2011). Les budgets annexes En ce qui concerne les budgets annexes, les budgets des services publics industriels et commerciaux (eau, assainissement, déchets) se maintiennent à l’équilibre sans aide du budget principal. Globalement leur endettement est contenu. Quant aux services publics à caractère administratif, certains appellent une attention particulière. Chaque année une subvention du budget principal est nécessaire pour équilibrer les budgets de la formation et des pépinières d’entreprises, ce dernier connaissant notamment un déficit croissant. Le budget des zones d’activité ne reçoit pas d’aide du budget principal. Toutefois, son endettement est en forte croissance, son encours (20,3 M€ en 2011) représentant désormais plus de trois fois celui du budget principal (5,94 M€). 2 - La compétence zones d’aménagement Comptabilisation des opérations Le suivi comptable et budgétaire des zones, dans le budget annexe dédié, ne répond pas totalement aux prescriptions de la circulaire M 14. Ainsi, la constatation de l’achèvement des lots ne se fait qu’au moment de la vente de ceux-ci, simultanément à la sortie de ces mêmes lots des stocks. Dès lors, les comptes font apparaître des montants identiques pour le passage en stocks des lots achevés, et la sortie de ceux-ci en tant que lots vendus. Or, la collectivité doit, par l’écriture appropriée, faire ressortir dans ses documents budgétaires et comptables, le coût des lots achevés dans l’exercice et donc offerts à la vente. Par ailleurs, les écritures de constatation de la valeur totale des encours de production en fin d’exercice, complétées de l’annulation du stock d’entrée ne sont pas passées.
Au-delà du problème comptable, c’est l’information de l’assemblée qui n’est pas correctement faite, celle-ci n’ayant pas une vision du coût des stocks, stocks de terrains aménagés ou encours de production de terrains. Il appartient au SICOVAL de mettre en place les schémas comptables et budgétaires adéquats. La chambre prend acte des engagements de la collectivité d’appliquer correctement le cadre comptable. Bilan des opérations Quant au bilan des opérations, les données comptables tirées des comptes 2005 à 2010 montrent, en moyenne annuelle, des coûts de 9 M€ (achats de terrains, études, travaux, frais financiers) et des produits de 6 M€. En comptabilité, la perte moyenne annuelle ressortait donc à 3 M€ (perte cumulée de 18,7 M€ en six ans). Ce résultat est surtout imputable au maintien d’un niveau élevé de dépenses d’aménagement sur ces dernières années, face à un ralentissement des ventes, les prix moyens de vente au m² paraissant en revanche suffisants pour couvrir les coûts engagés. Dès lors le volume des stocks a sensiblement augmenté, pour représenter 900 000 m² fin 2010, pour un coût de 23 M€ (6,5 M€ en 2005). Cet accroissement des stocks a rendu nécessaire un recours accru à l’emprunt, la dette passant de 9 M€ fin 2005 à 24,8 M€ fin 2010, et les frais financiers passant de 0,16 M€ à 0,7 M€. La durée moyenne des emprunts (12,5 années en 2010) est trop éloignée des délais moyens de commercialisation des zones. Dès lors, le SICOVAL doit faire face à un portage financier de plus en plus lourd de ses opérations d’aménagement faute de dynamique commerciale suffisante. 3 - La compétence eau Organisation Le SICOVAL, depuis 2005, s’est substitué à cinq syndicats intercommunaux. Il ne bénéficie que d’une information encore incomplète sur l’état du réseau d’eau. Au vu des taux de perte observés, on peut noter que le réseau transféré par l’ancien syndicat SIEBSSET est le plus dégradé, avec un ratio de commercialisation de 68 % seulement. L’attention de la collectivité est appelée sur la parution du décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012 qui est venu renforcer les obligations en matière de suivi et de rénovation des réseaux d’eau et d’assainissement. Cette gestion patrimoniale devient désormais une obligation et devra être complétée, d’ici fin 2013, d’un plan de rénovation pour les réseaux détériorés. Cette procédure de recensement est en cours au SICOVAL. Les tarifs Les tarifs de l’eau sont totalement harmonisés au sein de l’EPCI depuis 2011. Le prix de l’eau potable du SICOVAL se situe à 20 % au-dessus de la moyenne départementale (1,63 TTC / m³), 25,75 % au-dessus du prix moyen de la ville de Toulouse (1,4994 €) et 15,2 % audessus de celui du SIEMN (1,7057 €). En incluant le prix de l’assainissement collectif, le SICOVAL se situe cependant à un niveau plus proche de ces collectivités.
La gestion du réseau Cette gestion repose sur une organisation complexe, non unifiée sur le territoire, et qui résulte pour l’essentiel de l’organisation existant antérieurement au transfert de compétence. Le schéma général semble surtout répondre au souci de maintenir à chaque intervenant antérieur sa part de gestion. L’effet mutualisateur du passage de la gestion de cinq syndicats à une seule structure est ici en grande partie neutralisé. Bien que ce transfert ait été réalisé le 1er janvier 2005, fin 2011 les cadres de cette gestion n’étaient pas encore complètement finalisés. Le département de la Haute-Garonne, puis le syndicat mixte départemental de l’eau et de l’assainissement (SMEA) occupent une place importante dans cette gestion. Jusqu’en 2009, le SICOVAL achetait au département une part importante de l’eau distribuée, sur la base d’une convention très ancienne, jamais renégociée, la communauté n’ayant aucune maîtrise sur les prix appliqués. Au 1er janvier 2010, elle a transféré au SMEA les compétences production et transport d’eau potable. Le SICOVAL a conservé la compétence « distribution », mais l’exploitation du réseau et la conduite des investissements peuvent être confiées au SMEA par conventions de prestation de services. Le SICOVAL ne conserve donc en direct que le relevé des compteurs, la facturation, la relation avec les usagers et le pilotage général. L’intérêt de ce montage, dans lequel l’EPCI ne conserve qu’une partie très marginale de la compétence, apparaît limité. Enfin, début 2012, les conditions financières du transfert de compétence n’étaient toujours pas finalisées. Le projet en cours prévoit de laisser au SMEA la libre fixation de la partie du tarif relative à sa part de compétence. Dans cette hypothèse, le SICOVAL perdrait la maîtrise d’une part importante du prix de l’eau et par conséquent de son évolution. Ce retard dans la fixation du cadre financier n’est cependant pas spécifique au SICOVAL, mais concerne l’ensemble des collectivités ayant adhéré au SMEA. Le syndicat intercommunal des eaux de la Montagne Noire (SIEMN) constitue l’autre acteur important. Le SICOVAL lui a confié la gestion du réseau de dix communes qui étaient, avant le transfert, membre du SIEMN. Ce choix spécifique de gestion pour quelques communes, ne favorise pas la transparence des coûts et donc celle de la participation demandée à l’usager. Les deux intercommunalités ont conclu une convention « d’entente sur les objets d’utilité communale et intercommunale » dont le cadre est défini par l’article L. 5221-1 du CGCT. Ce cadre ne relève pas de la délégation de service public, à condition, comme l’a rappelé récemment le Conseil d’Etat, du respect d’un strict équilibre entre les recettes et les dépenses du service mutualisé. La convention ne définit pas exactement ce que sont les « ouvrages ou institutions d’utilité commune » devant être conservés ou réalisés « à frais commun », cette absence de définition laissant trop d’imprécisions sur les participations qui pourront être demandées au SICOVAL. Ainsi, la communauté a été conduite à participer, pour plus de 1 M€, à la construction du nouveau siège du SIEMN, ce type d’investissement n’ayant pas d’effet direct sur la qualité du service. En ce qui concerne le fonctionnement, la base de répartition des coûts conduit à faire participer le SICOVAL à certaines dépenses qui vont au-delà de la couverture des coûts d’exploitation du service mutualisé. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Enfin, par ce mécanisme, l’intercommunalité perd toute maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement mise à sa charge, et donc des éléments qui conditionnent le niveau des tarifs. A défaut de remise à plat de l’ensemble de la gestion du service de l’eau, la chambre recommande donc de renégocier cette convention qui lui paraît déséquilibrée. 4 - La compétence développement économique Un axe important d’action Le SICOVAL chiffre à près de 6 M€ le coût de son action en matière d’aide à l’économie et à l’emploi. Les dysfonctionnements qu’a connus la direction jusqu’en 2010, ainsi que l’absence de véritables comptes-rendus d’activité, n’ont pas permis de cerner avec précision le périmètre exact des missions du service. La gestion des pépinières d’entreprises constitue un axe majeur d’intervention du SICOVAL. Cette gestion concerne quatre structures d’accueil d’entreprises en création ou en développement. Elles connaissent un succès certain avec un bon taux de remplissage et une rotation suffisante des occupants. Depuis 2009, le SICOVAL a repris l’intégralité de la gestion des quatre structures qui étaient en partie jusque-là gérées par la SEM Valcosem. La gestion ne peut cependant s’équilibrer que par une aide du budget principal, de plus de 600 000 € en 2011. Des objectifs et des résultats à davantage formaliser L’aide à l’accueil des entreprises mobilise les moyens les plus importants (3,45 M€ en 2010). Cette action vise surtout à développer certains secteurs d’activité, en relation avec le campus scientifique de Rangueil et le complexe agro-scientifique d’Auzeville, comme le domaine du spatial, les bio-technologies, les télécommunications et l’agro-alimentaire. L’absence d’affichage d’objectifs précis, et l’absence de comptes-rendus, au moins jusqu’en 2010, ne permettent pas de cibler précisément l’action du SICOVAL et de mesurer l’efficience des moyens engagés. L’offre immobilière des ZAC reste cependant l’axe principal d’intervention, et le meilleur indicateur de l’installation d’entreprises. Il apparaît cependant que sur les trois dernières années les ventes de terrains, hors les ventes à des collectivités publiques, ont connu un ralentissement, l’action du service en la matière n’ayant pas connu un succès notable. Pour l’accompagnement à l’emploi, l’EPCI intervient concomitamment avec les services de l’Etat dédiés à l’emploi. La chambre réitère son observation selon laquelle la non définition d’objectifs et l’insuffisance des comptes-rendus ne permettent pas de cerner la valeur ajoutée apportée par le SICOVAL en ce domaine. Une coordination de la communauté avec celle des autres acteurs est par ailleurs nécessaire. 5 – Les perspectives financières Si le nouveau cadre fiscal paraît plutôt relativement favorable au SICOVAL, son budget pourrait voir, en revanche, certains postes de dépenses connaître une forte évolution sur les prochains exercices et ainsi limiter significativement ses marges de manœuvre financières.
Le renouvellement et l’extension du réseau d’eau potable Une partie du réseau d’eau potable, notamment celui transféré par les syndicats SIEBSSET et SIECC, présente un degré de vétusté élevé. De plus, le SICOVAL est confronté à une forte pression foncière, les demandes de permis de construire et la densification de l’habitat étant en fort développement. Or, le réseau d’eau potable, ancien, n’est plus dimensionné par rapport à cette demande. Dès lors, l’EPCI devra, dans les années à venir, vraisemblablement faire face à d’importantes dépenses d’investissement sur son réseau d’eau potable. La compétence « services à la personne » Cette compétence a été transférée par les communes depuis le 1er janvier 2012. Les transferts de charges s’étaleront sur 2012 et 2013. La charge de ces services se caractérise par des coûts de gestion élevés, en raison surtout du transfert d’un effectif salarié important. Au 1er janvier 2012, 180 salariés ont ainsi été transférés au SICOVAL. Au 1er janvier 2013, 300 autres salariés seront intégrés. Sur deux ans, se sont environ 500 salariés qui seront ainsi concernés. Cette nouvelle compétence va donc plus que doubler l’effectif du SICOVAL (de 340 à 840). L’équilibre financier du service nécessitera une contribution du budget principal, d’environ 6 M€. Afin de financer ce service, le SICOVAL a fait le choix d’instaurer la taxe foncière sur les propriétés bâties additionnelle à la taxe communale, au taux de 8,48 %. Cette fiscalité supplémentaire devrait être compensée par une baisse à due concurrence de la taxe d’habitation communale. Le projet de prolongement de la ligne B du métro jusqu’à Labège Ce projet, dont la maîtrise d’ouvrage revient au syndicat mixte des transports en commun de l’agglomération toulousaine (SMTC), auquel appartient le SICOVAL, est évalué, en valeur 2011, entre 341 M€ et 370 M€. Le SMTC apporterait un financement de 133 M€ à 143 M€ et le SICOVAL un montant identique. Par délibération du 9 janvier 2012, l’EPCI s’est engagé à apporter une « contribution supplémentaire » de 75 M€ à 84 M€, qui porterait ses engagements globaux à hauteur de 208 M€ à 227 M€. Ce financement serait cependant réduit du montant « de toutes les subventions complémentaires dont pourra bénéficier le projet » et du « produit supplémentaire du versement transport généré par l’évolution des bases d’imposition sur le territoire du SICOVAL ». L’effort financier que devrait ainsi fournir l’EPCI, correspondant à trois fois son budget annuel, est sans commune mesure avec ses engagements passés et actuels en matière d’investissements, et sans rapport avec le niveau de ses ressources propres. Il est rappelé que la contribution du SICOVAL au budget du SMTC est actuellement de 2 M€ par an. Les répercutions sur les budgets futurs seront donc très importantes. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Mais la promesse de cofinancement faite par la communauté est de nature à conditionner la réalisation de ce projet, pour lequel les obligations juridiques et financières à l’égard des tiers reposeront in fine sur le SMTC. Toute défaillance financière de l’EPCI rejaillirait donc directement sur le budget de l’autorité organisatrice des transports. La chambre considère, au terme de son contrôle, que le plan de financement du prolongement du métro est marqué par trop d’incertitudes. Dans ses hypothèses de travail, le SICOVAL table sur plusieurs ressources spécifiques qui viendraient suppléer ses propres recettes : le supplément de versement transport qui pourrait lui revenir, des subventions spécifiques du département de la Haute-Garonne ou de l’Etat, et surtout la cession des réserves foncières qu’il détient à Labège à proximité du futur terminus de la ligne B. La chambre note que ces trois axes sont encore insuffisamment définis et nécessiteront des éclaircissements avant la finalisation du projet : - Le supplément de versement transport Une telle affectation au bénéfice du SICOVAL, au sein même du budget du SMTC, va à l’encontre de la règle de l’universalité budgétaire, ce qui fait peser un doute sur la légalité de ce montage. Un fois ce point résolu, des précisions devront être par ailleurs apportées sur les éventuelles conditions de mise en œuvre (modalités de calcul du reversement, durée du mécanisme…). Une étude sur la faisabilité juridique et financière de ce montage est donc nécessaire. - Les subventions complémentaires attendues Le département de la Haute-Garonne s’est déjà engagé dans une démarche contractuelle avec le SMTC, la délibération susvisée du 9 janvier 2012 précisant que la participation financière du SMTC au projet prenait en compte la subvention déjà accordée par le département. Dès lors un nouvel engagement de cette collectivité, qui n’est pas actuellement certain, devrait être acté par voie conventionnelle. Il en est de même pour l’aide attendue de l’Etat, l’engagement de celui-ci, encore très général et non chiffré, restant à finaliser par convention. Cette dernière aide reste au demeurant plus qu’aléatoire. - Les cessions de terrains Les montants attendus de la cession des 35 ha de terrains en cause, sont sans commune mesure avec les gains tirés jusque-là par le SICOVAL de la cession de ses zones. La réalisation de produits (marge d’environ 400 € du m²) en rapport avec le niveau de l’engagement du SICOVAL à l’égard du SMTC supposerait, pour le moins, une forte densification des sols, sensiblement supérieure à celle pratiquée jusque-là dans le secteur, impliquant notamment la construction d’immeubles de grande hauteur. La densification nécessaire serait ainsi 2 à 3 fois supérieure à celles d’opérations d’aménagement comparable actuellement en cours (ZAC de Balma-Gramont, Cartoucherie ou Borderouge-Nord). Par ailleurs il est rappelé que le SICOVAL détient déjà sur son territoire 900 000 m² de terrains à la vente. Il lui appartient donc de faire procéder à une expertise des terrains en cause, afin de déterminer d’une part leur potentiel en terme de constructibilité, d’autre part leur valeur au regard du marché immobilier de l’agglomération toulousaine. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Enfin, la réalisation de ce projet va profondément modifier l’urbanisme du secteur de Labège et nécessiter l’adaptation des équipements publics existant (voirie, stationnement, services à la population…) à l’arrivée de nouveaux habitants et de nouvelles activités économiques. Il convient donc que soit réalisée une étude d’impact globale de ce projet en termes d’aménagement de l’ensemble de la zone. Ce n’est que lorsque ces conditions préalables auront été remplies que le SICOVAL pourra bâtir un plan de financement réaliste, et déterminer s’il est à même de faire face aux engagements souscrits. En l’état, la chambre considère que le SICOVAL ne dispose pas de la capacité financière pour participer au prolongement de la ligne B du métro, les différentes ressources envisagées étant affectées d’un fort aléa. Le plan de financement définitif devra être arrêté avant la déclaration d’utilité publique, sauf à laisser au SMTC, seul engagé juridiquement, un risque financier supplémentaire. En conclusion, la chambre estime que le SICOVAL doit veiller à bien mesurer les effets que l’évolution de ses compétences pourra avoir à l’avenir sur sa structure comme sur sa politique financière. Le développement des transferts de compétence est en effet de nature à rigidifier son budget et, par voie de conséquence, à limiter ses capacités de restitution aux communes membres de ses ressources autant qu’à réduire ses marges de manœuvre en matière d’aménagement et de développement.
1 - PRESENTATION DU SICOVAL ............................................................................................ 13 1.1 - Rappel historique ................................................................................................................... 13 1.2 - Les compétences du SICOVAL ............................................................................................. 13 1.2.1 Compétences exercées en lieu et place des communes ............................................ 13 1.2.2 Compétences supplémentaires ................................................................................. 14 1.2.3 L’exercice effectif des compétences ........................................................................ 14 2 - LA SITUATION FINANCIERE DU SICOVAL .................................................................... 17 2.1 - La présentation budgétaire ..................................................................................................... 17 2.2 - Les résultats, l’autofinancement du budget principal ............................................................ 18 2.3 - Les charges de fonctionnement .............................................................................................. 19 2.4 - Les produits de fonctionnement ............................................................................................. 20 2.5 - Les produits fiscaux ............................................................................................................... 21 2.5.1 L’évolution jusqu’en 2010 ....................................................................................... 21 2.5.2 La fiscalité redistribuée ............................................................................................ 22 2.5.3 Les conséquences de la réforme fiscale de 2011 ...................................................... 23 2.5.4 Produits fiscaux : perspectives d’avenir ................................................................... 26 2.6 - L’effort d’investissement et son financement ........................................................................ 27 2.6.1 Les emplois, les ressources ...................................................................................... 27 2.6.2 La dette du SICOVAL .............................................................................................. 29 2.7 - La situation des budgets annexes ........................................................................................... 29 2.7.1 Les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux .................... 29 2.7.2 Les budgets des services publics administratifs ....................................................... 30 2.7.3 Conclusion sur les budgets annexes ......................................................................... 31 2.8 - Perspectives financières du SICOVAL .................................................................................. 32 2.8.1 Le renouvellement et l’extension du réseau d’eau potable ...................................... 32 2.8.2 La compétence « services à la personne »................................................................ 33 2.8.3 Le prolongement de la ligne B du métro .................................................................. 35 3 - LA COMPETENCE ZONES D’AMENAGEMENT .............................................................. 41 3.1 - La comptabilisation des opérations ........................................................................................ 41 3.2 - L’exercice de la compétence .................................................................................................. 42 3.2.1 Présentation de la compétence ................................................................................. 42 3.2.2 Bilan des opérations ................................................................................................. 43 4 - LA COMPETENCE EAU ET ASSAINISSEMENT .............................................................. 47 4.1 - La compétence eau ................................................................................................................. 47 4.1.1 Organisation générale ............................................................................................... 47 4.1.2 L’état du réseau ........................................................................................................ 48 4.1.3 Les tarifs ................................................................................................................... 49 4.1.4 La gestion du réseau : une organisation complexe ................................................... 50 4.2 - La compétence assainissement............................................................................................... 55
5 - LA COMPETENCE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ............................................... 56 5.1 - L’organisation du service ....................................................................................................... 56 5.2 - La gestion des pépinières et hôtels d’entreprises ................................................................... 57 5.3 - L’action économique et l’accompagnement à l’emploi ......................................................... 58 5.3.1 L’action économique, l’aide à l’accueil des entreprises........................................... 58 5.3.2 L’accompagnement à l’emploi ................................................................................. 60 5.4 - La situation de la SEM Valcosem .......................................................................................... 61 6 - RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE........................................................................ 62
1 - PRESENTATION DU SICOVAL 1.1 - Rappel historique Le SICOVAL, créé en 1975 par six communes du sud-est de l’agglomération toulousaine, regroupe en 2012 36 communes. Son territoire s’étend des limites de la ville de Toulouse, quatre de ses communes étant limitrophes de la capitale régionale, jusqu’à la plaine du Lauragais. Ce positionnement géographique donne au SICOVAL un caractère contrasté : très urbain au nord, avec les secteurs de Labège et Ramonville, semi-urbain sur la deuxième couronne, mais en voie de forte densification, le caractère rural restant encore dominant dans la partie lauragaise. Le SICOVAL d’abord syndicat de communes en 1975, est devenu un syndicat mixte en 1990, puis en 1996 communauté de villes et enfin en 2001, communauté d’agglomération. Sa population était d’environ 70 000 habitants fin 2011. Seules deux communes comprennent plus de 10 000 h (Ramonville avec 12 000 h et Castanet-Tolosan avec 10 500 h). Même si Labège et ses zones d’activités constituent le cœur économique du SICOVAL, aucune commune ne remplit la fonction de ville-centre autour de laquelle se serait bâtie cette intercommunalité. La priorité de l’EPCI a toujours été de mettre en place une maîtrise du territoire et de son développement. Dès la fin des années 70, 300 ha de terrains ont été achetés et « ZADES » sur la commune de Labège, dans sa partie limitrophe de la ville de Toulouse. Depuis une trentaine d’années, le développement repose en grande partie sur cette zone initiale de Labège-Innopole, et les nombreuses entreprises qui s’y sont installées (700 entreprises et 15 000 salariés). En effet, dès 1983 le choix avait été fait de mettre en commun la taxe professionnelle levée sur le territoire de la communauté. La ressource fiscale du SICOVAL reposait toujours jusqu’en 2010, avec la TPU, essentiellement sur les entreprises des zones d’activité de Labège, cette dernière commune, avec 5,5 % de la population du SICOVAL, apportant, en 2009, 53,5 % des ressources fiscales de la collectivité. 1.2 - Les compétences du SICOVAL Aux termes des statuts, le SICOVAL exerce un ensemble de compétences, ci-après résumées. 1.2.1 - Compétences exercées en lieu et place des communes Compétences obligatoires : développement économique (création et gestion de zones d’activités économiques, gestion de bâtiments destinés à accueillir des activités économiques, actions de soutien aux entreprises…) ; aménagement de l’espace communautaire (chartes de développement, schémas directeurs de secteur, réalisation d’opérations d’habitat, aménagements hydrauliques, organisation des transports, constitution de réserves foncières) ; équilibre social de l’habitat ; politique de la ville. Compétences optionnelles : voirie et stationnement communautaire ; protection et mise en valeur de l’environnement (lutte contre la pollution, élimination des déchets, préservation de l’environnement…) ; eau et assainissement ; construction et entretien d’équipements culturels et sportifs. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Autres compétences : développement rural (entretien des espaces naturels, plan de chemins de grande randonnée…) ; emploi (animer un réseau d’accueil des demandeurs d’emplois..) ; réseaux télécom (création d’infrastructures).
1.2.2 - Compétences supplémentaires Ces compétences ne constituent pas des transferts de compétence, mais des missions d’assistance aux collectivités. Les principales missions sont : en matière d’animation et de coordination de la vie locale : favoriser une intercommunalité d’idées et de projet dans les domaines culturel, social sportif et de loisirs…. services aux communes et services mutualisés, déterminés par convention : toutes études, travaux ou missions d’assistance technique, réalisation de publications, mise à disposition de matériel, études d’urbanisme, instruction des documents d’urbanisme et des différentes autorisations des droits des sols, assistance aux appels d’offre.
1.2.3 - L’exercice effectif des compétences Parmi les très nombreuses compétences portées dans les statuts, la communauté n’en exerce que certaines, les communes ne transférant que progressivement les compétences statutaires. L’essentiel de l’activité du SICOVAL est concentré sur quelques secteurs : l’économie et l’emploi, l’aménagement de l’espace, les transports et l’habitat, la solidarité et la cohésion sociale, l’environnement et le cadre de vie. Dans la pratique, les domaines prédominants sont les suivants : 1.2.3.1 - L’aménagement du foncier et la politique de logement Ce secteur d’intervention est historique, le SICOVAL s’étant construit autour d’une politique de l’espace communautaire, en créant notamment des zones d’activité économique sur Labège. Ont été déclarées d’intérêt communautaire toutes les zones d’une surface supérieure à 1,5 ha. Ce seuil d’intervention très bas est donc la concrétisation de cette volonté de maîtrise du territoire. L’action de la communauté a ensuite été axée sur l’accueil des entreprises et cette politique, durant ces 30 dernières années a été marquée par le succès. Cette action est toujours d’actualité, le SICOVAL continuant à aménager et à commercialiser des zones. Cependant le volume des zones aménagées a baissé, le total des opérations lancées sur l’ensemble du territoire hors Labège, représentant environ 40 % des seules zones de cette commune. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Cette activité s’est transformée avec la création, à partir du milieu des années 2000, de zones dédiées à l’habitat et de zones mixtes. Les zones d’habitat prennent aujourd’hui une place de premier plan. 1.2.3.2 - Un bloc « prestations de services » L’eau et l’assainissement : La compétence assainissement a été transmise le 1er janvier 2004, par l’ensemble des communes. La compétence eau est exercée depuis le 1er janvier 2005. Les déchets : La compétence déchets est exercée depuis 2001 pour l’ensemble des communes. Elle inclut la collecte qui est effectuée par marché de services, le traitement effectué par le syndicat DECOSET dont le SICOVAL est membre, et les déchetteries qui sont gérées en partie en direct (surveillance, gestion), partie par marchés de services (récupération et recyclage). Le service est financé par la redevance. Dans le cadre de cette compétence a par ailleurs été mise en place une politique de sensibilisation de la population, et en particulier de la jeunesse, sur la nécessité de réduire la production de déchets, et sur le développement du tri sélectif. L’action de la communauté dans ce domaine est très volontariste. Elle semble porter ses fruits puisque la production de déchets ménagers diminue régulièrement chaque année, passant de 289 kg/hab en 2004, à 238 kg/hab en 2010 (- 18 %). La voirie : Cette compétence statutaire n’était pas vraiment exercée jusqu’à la fin 2010, puisque seule la voirie des zones d’activité avait été initialement déclarée d’intérêt communautaire. Cependant, depuis 2005, le SICOVAL effectuait déjà des travaux sur la voirie communale, dans le cadre de délégation de maîtrise d’ouvrage, les communes remboursant le coût des travaux réalisés. En octobre 2011 a été voté le transfert de l’intégralité de la voirie communale qui devient d’intérêt communautaire, avec effet au 1er janvier 2012. Fin 2011, ce sont seulement cinq agents qui devraient être transférés des communes au titre de cette compétence, l’impact de ce transfert sur le budget sera donc limité. La gestion de l’environnement et de l’espace : mise en place et gestion d’aires de loisirs, constitution de réserves naturelles, gestion des sentiers de randonnées, entretien des rivières. Cette compétence mobilise des moyens humains importants (environ 25 agents) au sein de la direction de l’environnement et du patrimoine : équipes techniques ayant en charge l’entretien des rivières, chemins de randonnées et autres espaces paysagers. Le SICOVAL a en effet choisi de conduire ces missions en direct.
Les autres services au bénéfice des communes : Divers services sont conduits au bénéfice des communes, dans le cadre de transfert de compétences ou dans le cadre des « compétences supplémentaires, services aux communes, services mutualisés », prévues dans les statuts : études diverses susceptibles de préserver l’environnement, toutes études, travaux ou missions d’assistance technique au bénéfice des communes, instruction des différentes autorisations des droits des sols. Dans le cadre de cette dernière compétence, le SICOVAL assure notamment, pour le compte de toutes les communes, l’instruction des dossiers de permis de construire. Cette mission était jusque là assurée, pour les petites communes, par l’Etat. Elle est conduite gratuitement par le personnel de l’établissement public, en dehors de tout transfert de compétence. Il dispose d’un service de l’urbanisme doté d’une quinzaine d’agents. 1.2.3.3 - L’action économique et l’accompagnement de l’emploi La direction de l’économie et de l’emploi constitue un pôle important, avec une quarantaine d’agents dédiés à ce secteur. La définition de la compétence action économique est très large, tant dans les statuts que dans la délibération définissant l’intérêt communautaire : « mettre en œuvre, dans le cadre juridique des interventions économiques des collectivités locales, l’ensemble des actions de développement économique d’intérêt communautaire » (statuts), étant déclarés d’intérêt communautaire « toutes actions telles la gestion de pépinière d’entreprises, l’établissement et la mise en œuvre d’une charte de développement économique territoriale, l’appui aux entreprises, toute action individuelle ou collective auprès des entreprises de tous ordres, sauf pour les entreprises implantées hors des zones d’activités d’intérêt communautaire… ». Les statuts prévoient par ailleurs l’intervention de la communauté en matière d’emploi. 1.2.3.4 - Les services à la personne Fin 2011, le SICOVAL préparait d’importants transferts de compétences dans ce domaine. Doivent être transférés en 2012 : les services « petite enfance » (18 crèches, 6 RAM, 19 CLAE et 15 CLSH), accompagnement des jeunes de 18-25 ans, les services d’aide au maintien à domicile (soins infirmiers, aides ménagères, portage des repas…).
Ces transferts doivent s’étaler jusqu’en 2013. Ils constituent une évolution importante : dans la philosophie générale de l’action du SICOVAL : Progressivement, celui-ci est en train de passer d’une intercommunalité de projet, autour de l’idée directrice de maîtrise du territoire et d’accueil des entreprises, à une intercommunalité de services, avec le passage en intercommunalité des services de l’eau et assainissement, la préservation de l’environnement, et ensuite les services d’aide aux personnes. Les besoins de services devraient croître avec l’avenir, avec l’arrivée de populations actives jeunes (estimées à 40 000 habitants d’ici 2030) et le vieillissement d’une autre partie de la population. dans les moyens mis en œuvre : Le transfert des services à la personne en 2012 et 2013 va entraîner un important transfert de charges, notamment de personnel, qui aura un fort impact sur les finances du SICOVAL. Ainsi 180 salariés ont été transférés en 2012, et il est envisagé d’en transférer environ 300 autres en 2013. A partir d’un effectif d’environ 300 personnes en 2011, ces transferts vont donc conduire à plus que doubler les personnels de l’EPCI.
2 - LA SITUATION FINANCIERE DU SICOVAL En 2010, les masses financières du SICOVAL, consolidées, représentaient 53,5 M€ en fonctionnement et 12 M€ en investissement. En 2011, ces montants étaient respectivement de 65 M€ et 13 M€. 2.1 - La présentation budgétaire Le SICOVAL présente, en sus de son budget principal, neuf budgets annexes. Ces budgets annexes sont d’un poids significatif, la masse financière de ces derniers représentant à peu près l’équivalent de celle du budget principal. Ainsi, le total des produits de gestion des neuf budgets annexes, ressortait en 2010, à 32 M€, contre 27,6 M€ pour le budget principal. Parmi ces neuf budgets, quatre d’entre eux se distinguent avec un total de 28,7 M€ sur 32 M€ : ZAC : 7,7 M€ Eau : 6,8 M€ Assainissement : 5,6 M€ Déchets : 8,6 M€. Leur incidence sur le budget principal peut être chiffrée à la prise en charge, par ce dernier, des déficits des budgets annexes des services à caractère administratif. Sur ces dernières années, le budget principal a subventionné deux budgets annexes, pour environ 1 M€ :
tableau n° 1 : Déficit des budgets annexes « Formation » et « Pépinières » 2009
BA Formation 375 418 342 682 BA Pépinières 460 917 614 203 déficit total pris en charge 836 335 956 885 Source : CRC d’après comptes administratifs (en €)
2011 (CA provisoire) 358 553 622 411 980 964
Le coût de ces déficits est croissant pour le budget principal, cette augmentation étant uniquement celle du budget annexe des pépinières, dont la situation sera examinée ci-après. 2.2 - Les résultats, l’autofinancement du budget principal Sur la période, les soldes intermédiaires de gestion et la capacité d’autofinancement ont ainsi évolué : tableau n° 2 : Evolution de la capacité d’autofinancement (2006-2011) 2006
Contributions directes (C7311)
16 842 080
17 066 711
17 983 344
20 015 394
20 910 937
25 034 417
Autres impôts et taxes (C73-C7311-D739)
-13 951 741
-13 951 740
-14 538 101
-14 451 741
-16 850 737
DGF (C741-D7419)
3 655 658
3 935 376
3 923 113
3 598 110
12 156 435
12 782 874
15 126 337
9 864 367
8 852 702
9 585 431
2 039 383
2 546 348
3 193 028
8 811 031
8 489 564
9 232 240
Autres recettes (C603+C713+C72+C75+C7911)
1 128 765
1 239 019
1 184 882
770 506
888 992
21 870 581
23 618 587
27 841 215
28 171 472
28 281 362
31 488 453
9 308 914
10 502 659
11 214 777
12 271 913
14 022 970
15 092 728
5 446 706
5 942 153
7 359 076
7 017 193
7 446 792
685 451
740 335
1 031 279
1 140 479
1 303 076
1 653 627
1 857 526
2 119 039
3 398 088
2 543 828
19 042 673
21 157 039
22 890 508
25 741 327
26 372 712
4 775 883
4 575 914
6 684 176
5 280 964
2 540 034
5 115 741
Charges financières (D66-D6611)
Intérêts des emprunts (D6611-C6611)
239 496 160 821
Autres dotations, subv. et participations
Subventions (D657) Autres charges (D65-D657) Charges de gestion Excédent brut de fonctionnement Produits financiers (C76-D762)
Produits exceptionnels (C77) Charges exceptionnelles (D67) Dotat° aux Amortts et aux Prov Reprises sur Amortts et Prov Résultat de fonctionnement Quote-part des subvent° d'inv. transférée au cr
1 466 393
1 011 885
2 759 621
5 253 536
3 852 722
1 110 803 29 292
4 679 970
2 014 370
4 628 225
3 645 661
2 890 595
3 556 285
6 058 545
Amort. du capital de la dette
1 499 640
1 675 158
824 314
1 390 956
1 881 127
5 234 231
3 822 234
1 121 829
3 690 239
Capacité d'autofinancement disponible
Source : CRC d’après Delphi (en €)
L’excédent brut de fonctionnement reste à un niveau à peu près constant de 2006 à 2009, à environ 5 à 6 M€. Il diminue sensiblement en 2010 (2,5 M€), et reviendrait en 2011, selon les résultats provisoires, au niveau des années précédentes. La CAF brute se maintient à un niveau proche de celui de l’EBE, et suit la même courbe que ce dernier, avec une baisse sensible en 2010. tableau n° 3 : Evolution des ratio CAF/Produits de gestion
produits de gestion CAF Rapport
21 870 581 2 890 595 13,2%
23 618 587 3 556 285 15,1%
27 841 215 6 058 545 21,8%
28 171 472 4 679 970 16,6%
27 609 874 3 014 370 10,9%
31 488 453 4 628 225 14,7%
Source : CRC d’après Delphi (€)
L’épargne brute qui a dépassé 20 % des produits de gestion en 2008, diminue jusqu’en 2010, avec 11 % des produits de gestion. En 2011, elle revient au niveau de 2007 (environ 15 %). L’épargne nette reste positive en raison d’une annuité de dette peu élevée, à un peu plus de 1 M€ en 2010 et 3,7 M€ en 2011. Cette dégradation de l’épargne depuis 2008 est due à une stagnation des produits face à un accroissement régulier des charges de gestion. Le niveau d’épargne du SICOVAL reste modéré. 2.3 - Les charges de fonctionnement Les charges de fonctionnement ont augmenté de 41 % entre 2006 et 2011, Mais cette évolution est imputable uniquement à celle des charges de gestion qui ont cru de 54 % de 2006 à 2011 : tableau n° 4 : Evolution des charges de fonctionnement (2006-2011)
Charges de personnel Charges à caractère gal Autres charges Charges de gestion Frais financiers Charges exceptionnelles Dotations Charges de fonctionnt
9 308 914 5 446 706 2 339 078 17 094 698 466 275 1 466 393 793 023 19 820 388
10 502 659 5 942 153 2 597 861 19 042 673 527 406 618 220 822 275 21 010 574
11 214 777 6 785 589 3 156 673 21 157 039 521 746 255 223 857 642 22 791 650
12 271 913 7 359 076 3 259 518 22 890 508 381 647 368 365 850 604 24 491 124
13 351 483 7 017 193 4 701 164 25 069 840 370 052 314 314 965 311 26 719 518
15 092 728 7 446 792 3 833 192 26 372 712 295 177 323 839 1 011 885 28 003 613
variation 06 à 11 62,1% 36,7% 63,9% 54,3% -36,7% -77,9% 27,6% 41,3%
L’augmentation a été de 62 % pour les charges de personnel de 37 % pour les charges à caractère général et de 64 % pour les autres charges. Avec une progression de 5,8 M€, les charges de personnel concentre 62 % de la hausse des charges de gestion. Il faut noter que le budget principal supporte presque l’intégralité des charges de personnel des différents budgets (2010 : 12,27 M€ sur 13,74 M€ tous budgets confondus), celui-ci facturant à chaque budget annexe le personnel éventuellement mis à sa disposition. Chaque année, ce sont environ 4 M€ qui sont ainsi répercutés sur les budgets annexes, soit environ 1/3 des charges de personnel. Dès lors, la croissance des charges de personnel est tout autant imputable aux budgets annexes qu’au budget principal. Cependant, le budget principal, et donc les fonctions support, concentrent plus des 2/3 des charges de personnel (69 % en 2010), l’ensemble des budgets annexes seulement 1/3. L’augmentation des charges est essentiellement due à celle des effectifs, ceux-ci passant de 238 agents au 1er janvier 2006 à 340 agents fin 2011. Cependant, aucun transfert de compétence n’ayant affecté le SICOVAL entre 2005 et 2010, une telle croissance des charges en général et des effectifs en particulier ne peut s’expliquer par l’expansion du périmètre des compétences. Le SICOVAL a en fait choisi de renforcer certains de ses services, et d’apporter aux communes davantage de services hors transferts de compétence, renforçant notamment son encadrement (+ 15 attachés et + 12 ingénieurs). 2.4 - Les produits de fonctionnement Les différents produits de gestion ont progressé de 44% entre les années 2006 et 2011. tableau n° 5 : Evolution des produits de gestion (2006-2011) 2006 Contributions directes Reversements de fiscalité DGF Autres dotat°, subv. et particip° Produits des services Autres recettes Produits de gestion
16 842 080 -13 951 741 3 655 658 12 156 435 2 039 383 1 128 765 21 870 581
2007 17 066 711 -13 951 740 3 935 376 12 782 874 2 546 348 1 239 019 23 618 587
2008 17 983 344 -13 951 740 4 305 364 15 126 337 3 193 028 1 184 882 27 841 215
2009 20 015 394 -14 538 101 3 923 113 9 864 367 8 811 031 95 669 28 171 472
2010 20 910 937 -14 451 741 3 709 393 8 852 702 8 489 564 770 506 28 281 362
2011 25 034 417 -16 850 737 3 598 110 9 585 431 9 232 240 888 992 31 488 453
évolution 05 à 10 48,6% 20,8% -1,6% -21,1% 352,7% -21,2% 44,0%
L’évolution la plus importante s’observe pour les produits fiscaux (+ 48,6 %). En valeur absolue, avec un supplément de produit brut de 8,2 M€, celle-ci représente 85 % de la progression totale des produits (+ 9,6 M€). Le dynamisme des produits fiscaux du SICOVAL s’observe sur toute la période. En revanche les dotations de l’Etat n’augmentent que jusqu’en 2008, leur montant étant en décroissance régulière depuis. Cette baisse, notamment de la DGF, doit être intégrée par la communauté dans ses prospectives. La croissance des « produits des services », à compter de 2009, s’explique par la comptabilisation, sur cette ligne, des remboursements de charges de personnel par les budgets annexes (5,2 M€ en 2010). Jusqu’en 2008 ces mêmes remboursements étaient en effet comptabilisés en «produits divers de gestion courante ». Ils ont cependant sensiblement progressé (2,9 M€ en 2005), du fait d’un meilleur suivi analytique de ces coûts. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
2.5 - Les produits fiscaux 2.5.1 - L’évolution jusqu’en 2010 La taxe professionnelle unique constituait, jusqu’en 2009, la totalité de la fiscalité. En 2010, année transitoire de la réforme de la fiscalité locale, la communauté d’agglomération a perçu de l’Etat une « compensation-relais ». tableau n° 6 : Bases, taux et produit de la taxe professionnelle 2005 Bases Taxe professionnelle Taux (en %) Taxe professionnelle Produit Taxe professionnelle Evolution du produit Variat° du produit fiscal Effet base
2010 évolution (compensation 2005 à 2010 relais)
79 303 088
87 219 472
87 791 723
92 317 008
102 275 902
102 606 000
15 154 820
En cinq ans, le produit de la TPU a augmenté de 38 %. Cette hausse est essentiellement due à l’évolution des bases de TP, qui ont crû de 29,4 %, avec des taux de croissance dépassant les 10 % pour chacun des exercices 2006 et 2009. Les taux dans le même temps ont été majorés de 2,4 %. Le développement économique du territoire du SICOVAL, et plus particulièrement des zones d’activités économiques de Labège est à l’origine de cette croissance des ressources fiscales de l’EPCI. Ainsi, en 2007, les entreprises situées sur la commune de Labège apportaient davantage de TP (53 %) que l’ensemble des 35 autres communes de la communauté (source : étude KPMG commandée par SICOVAL). tableau n° 7 : Potentiel fiscal et coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
Potentiel fiscal CMPF
19 327 393
20 824 327
21 671 583
22 597 425
2010 24 132 552 86,65%
Source : CRC d’après Delphi et CA pour 2010 (en €)
Les taux de TP votés sont restés, jusqu’en 2009, inférieurs aux taux moyens nationaux, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal restant toujours inférieur à 1 (0,8665 en 2010).
Pour 2010, année transitoire de la réforme, les collectivités ont perçu une « compensation relais » leur garantissant un minimum de ressource fiscale équivalent à celui de 2009. La collectivité a choisi la première option offerte par l’article 1640 B du code général des impôts : application aux bases 2010 de l’ancienne TP (102,6 M€), du taux 2009, celui-ci restant dans la limite du taux 2008 majoré de 1 %. Elle a pu ainsi bénéficier de la progression de + 5,6 % des bases de l’ancienne TP observée entre 2009 et 2010. Par ailleurs, la collectivité a voté, comme le prévoit la loi, son premier taux de « CFE », qu’elle a fixé à 20,74 %, taux maximum autorisé. Compte tenu notamment de rôles supplémentaires émis en fin d’année, le montant définitif de la compensation-relais s’établit à 20 910 937 €. Comparé au produit définitif de la TP 2009 (20 015 394 €), l’année 2010 fait donc apparaître un gain de produit de 895 543 € par rapport à l’exercice précédent, soit + 1,6 %. Le mécanisme de la compensation-relais n’a donc pas pénalisé le SICOVAL, celui-ci ne perdant pas de produit. Ensuite l’option qu’il a retenue de choisir le mécanisme des bases 2010 avec le taux 2009, lui a été favorable. Enfin, en l’absence de réforme de la TP, et si le taux de celle-ci n’avait pas été augmenté, le produit fiscal aurait été diminué du montant du supplément de CFE (259 527 €). Pour obtenir un produit équivalent à celui attendu avec la compensation-relais, la communauté aurait dû voter un taux de TPU de 19,82 %, soit faire évoluer ce taux de 1,3 %. 2.5.2 - La fiscalité redistribuée Le SICOVAL reverse aux communes membres une part de la fiscalité perçue, sous forme d’attribution de compensation et de dotation de solidarité communautaire : tableau n° 8 : Fiscalité disponible, après reversement aux communes membres
2006 fiscalité directe allocations compensatrices TP produit fiscal total attribut° de compensat° dotation de solidarité total reversé fiscalité disponible % reversé
16 842 080 7 461 515 24 303 595
17 066 711 7 323 232 24 389 943
17 983 344 7 359 109 25 342 453
20 015 394 7 376 508 27 391 902
13 951 741 10 351 854 57,4%
13 951 740 10 438 203 57,2%
13 951 740 11 390 713 55,1%
14 538 101 12 853 801 53,1%
2010 20 910 937 7 420 151 28 331 088 9 943 218 4 508 523 14 451 741 13 879 347 51,0%
2011 (CA provisoire) 22 135 420 7 424 940 29 560 360 9 943 218 4 008 523 13 951 741 15 608 619 47,2%
En l’absence de nouveaux transferts de compétences, le montant des reversements de fiscalité est resté stable à environ 14 M€. La croissance des produits fiscaux observée jusqu’en 2009 a donc permis de faire baisser le pourcentage de fiscalité (produits fiscaux plus allocations compensatrices) reversé aux communes, celui-ci passant de 57,4 % en 2006 à 51 % en 2010. Pour 2011, une diminution de la dotation de solidarité communautaire de 0,5 M€, couplée avec une augmentation sensible des produits fiscaux, devraient ramener le pourcentage de fiscalité reversée en dessous de 50 %.
Dès lors, la ressource fiscale nette dont dispose effectivement le SICOVAL a fortement crû, passant de 10,3 M€ en 2006 à 15,6 M€ en 2011 (+ 51 %), accroissant d’autant les marges de manœuvre de la collectivité. 2.5.3 - Les conséquences de la réforme fiscale de 2011 2.5.3.1 - La contribution au fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) L’article 78 de la loi de finances pour 2010 a instauré la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les fonds nationaux de garantie individuelle de ressources (FNGIR). Ces deux mécanismes, mis en œuvre à compter de 2011, concrétisent le principe de compensation intégrale du manque à gagner pour les collectivités résultant de la suppression de la taxe professionnelle. Alors que le DCRTP est financé par un prélèvement sur les recettes de l’Etat, le FNGIR quant à lui, fonctionne selon une logique de péréquation par niveau de collectivités, les « gagnantes » alimentant le fonds qui servira à doter les « perdantes ». Ces dernières ne sont attributaires du fonds que s’il subsiste toujours, une fois versé le DCRTP, un manque à gagner. Une collectivité peut donc se trouver dans l’une des trois situations suivantes : attributaire du seul DCRTP, attributaire du DCRTP et du FNGIR, contributrice au FNGIR. A compter de 2011 le nouveau mécanisme fiscal va jouer à plein. Le SICOVAL se situe parmi les collectivités « gagnantes », devant recevoir un produit fiscal plus important que dans l’ancien système, et devenant donc contributeur au fonds de garantie. Cette situation semble préférable à la situation contraire, dans la mesure où le montant du FNGIR étant figé, la collectivité bénéficie alors du produit généré par la progression de ses bases fiscales. Compte tenu des résultats définitifs des produits fiscaux pour 2010, la contribution du SICOVAL au FNGIR devant s’appliquer à compter de 2011, a été arrêtée à 2 898 997 €, écart apparaissant entre, d’une part les produits fiscaux constatés pour 2010 (compensation-relais de 20 016 810), d’autre part ce que la collectivité aurait reçu si la réforme s’était directement appliquée à cet exercice (22 915 807 €). 2.5.3.2 - Les produits fiscaux de 2011 Selon les données arrêtées à la fin de l’année 2011, les produits fiscaux de cet exercice devraient s’élever, après prélèvement au bénéfice du FNGIR, à 22 135 420 €, soit une hausse de 5,8 % (+ 1,22 M€) par rapport au produit définitif de 2010. Après reversements aux communes membres, le produit fiscal disponible pour le SICOVAL est en sensible augmentation, de 1,73 M€, soit de 12,4 %. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
tableau n° 9 : Evolution de la structure des produits fiscaux produit 2010 après réforme 8 619 964 5 338 972 213 630 total impôts professionnels
14 172 566
produit 2011 (fin 2011) 9 421 946 5 338 972 204 844 1 093 189 16 058 951
TH TFNB taxe additionnelle FNB total impôts ménages
8 222 596 35 980 123 226 8 381 802
8 596 050 35 972 121 904 8 753 926
294 474 66 965 361 439
304 563 154 389 49 269 508 221
373 454 8 1 322 372 124 10 089 87 424 49 269 146 782
22 915 807 23 809 934 2 898 997 20 910 937 7 420 151 14 451 741 13 879 347
25 321 098 25 034 417 2 898 997 22 135 420 7 424 940 13 951 741 15 608 619
2 405 291 1 224 483 1 224 483 4 789 500 000 1 729 272
CFE CVAE IFER TASCOM
allocations compensatrices: TH dotation spécifique TP réduction de bases total allocations produit brut attendu: produit brut final (CA) reversement au FNGIR produit net : allocations compensatrices TP reversement aux communes produit net disponible
écart 2011-2010 801 982 8 786 1 093 189 1 886 385
Source : CRC d’après tableau 1259FPU et projet de CA (en €)
L’essentiel de l’écart constaté fin 2011 provient du produit de la TASCOM (1,09 M€), non prise en compte en 2010. Cet impôt est dû par les exploitants de surfaces de commerces de détail supérieures à 400 m². Les entreprises de ce type étant très présentes sur les zones commerciales du SICOVAL, ce dernier dispose désormais d’une TASCOM d’un rendement non négligeable, qui représente ainsi environ 20 % de la CVAE. Les résultats détaillés des autres produits fiscaux n’étant pas connus à la fin de l’examen de la gestion par la chambre, les écarts entre 2010 et 2011 ne pouvaient être cernés avec précision. Il apparaît cependant que le produit de la CVAE s’avère difficile à prévoir. Il était ainsi estimé à 4,3 M€ lors du vote du budget pour être révisé à 5,3 M€ en fin d’exercice. Cet écart témoigne de la difficulté à établir des projections sur cet impôt, mais aussi de sa volatilité. En effet, la valeur ajoutée est un agrégat comptable (excédent de la production sur les consommations de biens et services en provenance de tiers) qui, au sein d’une même entreprise, peut varier de façon plus importante que ne le faisaient les anciennes bases de la TP (valeur locative des immobilisations). Par ailleurs, les règles de territorialisation de la CVAE, en cas de multiplicités des établissements d’une même société, ne permettent d’avoir connaissance du produit affecté à chacune des collectivités bénéficiaire qu’une fois déclarés et exploités les éléments servant de base à la territorialisation de l’impôt de chaque entreprise contributrice. Le SICOVAL ayant sur son territoire plusieurs établissements de groupes nationaux et internationaux, la problématique de la répartition de la CVAE est particulièrement présente, et explique pour une bonne part l’écart entre l’estimation de la recette et le produit final perçu.
2.5.3.3 - Le nouveau paysage fiscal Avant la réforme, la fiscalité du SICOVAL reposait intégralement sur les entreprises. Désormais, ces dernières apportent environ 2/3 des ressources, et les ménages 1/3. La CFE représente la ressource la plus importante (37 % des produits), suivie de la taxe d’habitation (34 %), et de la CVAE (21 %). L’ensemble des autres ressources, avec moins de 8 % des produits fiscaux, reste d’un poids relativement faible. Seule la TASCOM constitue une ressource significative, la taxe foncière et les IFER représentant une ressource marginale. L’année 2010 étant une année de transition, la comparaison entre les exercices 2009 (ancienne TPU) et 2011 (CET et autres impôts), permet de mieux mesurer l’impact de la réforme. Le produit fiscal net (sous réserve du résultat définitif de la CVAE pour 2011), augmente de 2,4 M€ entre 2009 et 2011, soit + 12 %. La réforme, comme il a été dit précédemment, n’a donc pas pénalisé le SICOVAL. Son dynamisme, tant en ce qui concerne l’installation d’entreprises que l’arrivée de nouveaux habitants, se traduit dans le rendement de la CET et de la TH. tableau n° 10 : Evolution des marges de manœuvre fiscale 2011
part dans les ressources fiscales
Ressources fiscales après réforme : dont la collectivité fixe le taux CFE TFPNB TH
18 175 872 9 421 946 157 876 8 596 050
71,8% 37,2% 0,6% 33,9%
dont la collectivité ne fixe pas le taux 7 145 226 TASCOM 1 093 189 IFER 204 844 CVAE 5 338 972 allocations compensatrices 508 221 total 25 321 098 Source : CRC d’après états SICOVAL (en €)
28,2% 4,3% 0,8% 21,1% 2,0%
Avant la réforme, la collectivité fixait le taux de la TPU, unique impôt alimentant son budget. Depuis, son pouvoir fiscal a diminué, puisque elle ne vote le taux que de trois des sept ressources ci-dessus. Néanmoins son pouvoir fiscal reste important puisqu’il s’exerce sur 72 % des recettes fiscales (données 2011). Pour 2012, elle a voté la mise en place d’une fiscalité additionnelle, avec un taux de taxe foncière sur les propriétés bâties. Avec un produit attendu de 5 à 6 M€, la part des ressources dont la collectivité vote le taux (à produit 2012 identique à celui de 2011 pour les autres impôts), se situerait alors entre 75 et 80 %.
2.5.4 - Produits fiscaux : perspectives d’avenir La réforme fiscale comporte, pour les finances du SICOVAL, plusieurs aspects positifs : En répartissant la charge fiscale entre entreprises et ménages, le risque de pertes de bases fiscales est plus limité. En effet, les bases de la TH ne peuvent être affectées de phénomène de baisse comme peuvent l’être certaines activités économiques, et notamment les bases de la CVAE. Les différents taux (CFE et TH) sont, pour l’instant, à un niveau raisonnable. Ainsi, le taux de CFE 2011 (32,96 %) est proche de ceux des intercommunalités voisines : la CUGT avec 32,90 % et la communauté d’agglomération de Muret avec 31,49 %. La demande de foncier pour les entreprises comme pour les logements, est constante sur le secteur, et la communauté dispose encore de réserves foncières importantes. Les bases de la CFE et de la TH peuvent donc continuer leur progression à l’avenir. Les bases de la fiscalité professionnelle (CFE et CVAE) ne sont pas concentrées sur un nombre réduit d’entreprises ou d’activités (pas de mono-industrie), celles-ci se répartissant entre les activités de services (53 %), le commerce (28 %), l’industrie (14 %) et le BTP (5 %). Cette diversité peut notamment limiter les conséquences fiscales d’une éventuelle baisse de valeur ajoutée que connaîtrait un secteur particulier de l’économie. (Source : SICOVAL). La TASCOM devrait connaître une bonne dynamique, l’activité de commerce de détail étant importante sur les zones du SICOVAL concernées. Cependant, l’évolution de l’assiette fiscale dépendra autant de celle des bases des entreprises, la valeur locative des immeubles d’une part, la valeur ajoutée produite d’autre part, cette dernière étant sujette à plus de « volatilité », que de celle des ménages (valeur locative des logements). L’implantation d’entreprises nouvelles, bien entendu souhaitable pour le développement économique de l’agglomération, aura un impact, en termes de ressources fiscales moins important que par le passé. L’orientation prise ces dernières années de développer les zones d’habitat, et donc de favoriser l’accueil de populations nouvelles compensera cependant cette moindre progression de la fiscalité professionnelle, la TH représentant le tiers des ressources fiscales. Les bases fiscales prévisionnelles notifiées par les services de l’Etat pour 2012 font cependant apparaître, pour la CFE, une baisse de 5,5 % des bases estimées de 2012 par rapport aux bases définitives de 2011, et pour la TH, une augmentation de 3,9 %. L’application à ces bases prévisionnelles des taux de 2011, conduit à un produit fiscal des deux impôts en baisse de 200 000 € par rapport à celui de 2011. Cette évolution serait très marginale, néanmoins elle peut être le révélateur d’une nouvelle tendance, marquée par la crise économique, et inciter la collectivité à la prudence dans ses choix. Par ailleurs, le SICOVAL sera contributeur au « fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales » (FPIC) créé par l’article 125 de la loi de finances pour 2011, et dont le contour a été remodelé par l’article 144 de la loi de finances pour 2012 (désormais codifié à l’article 2336-1 et suivants du CGCT). Le mécanisme va entrer progressivement en vigueur à compter de 2012. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Pour 2012 L’EPCI devra verser environ 130 000 €. Cela représente un peu moins de 0,5 % des recettes fiscales brutes (y compris allocations compensatrices), ou 1 % des recettes fiscales nettes (après reversement au FNGIR et aux communes). L’impact de cette péréquation est donc pour l’instant assez faible. Cependant, avec la montée en puissance du fonds de péréquation, sa contribution va connaître une progression sensible. Si celle-ci suit celle de l’enveloppe globale fixée par la loi, la charge sera, par rapport à 2012, à plus du double en 2013, et presque au quadruple en 2014 (soit 4 à 5 % des recettes fiscales disponibles actuellement). Cette charge restera supportable pour le SICOVAL, notamment si les recettes fiscales continuent leur progression. Néanmoins la collectivité doit intégrer cette donnée dans sa stratégie financière. Enfin, si le SICOVAL n’a pas rencontré de difficultés particulières pour mobiliser les emprunts dont il avait besoin en 2011, en revanche il lui a été plus difficile, fin 2011-début 2012, de mettre en place les lignes de trésoreries nécessaires à son fonctionnement. En effet, chaque année l’établissement public sollicite une ligne de trésorerie de 15 M€, afin de faire face notamment au décalage de trésorerie apparaissant pour les services de l’eau, de l’assainissement et des déchets, entre l’engagement des dépenses et l’encaissement des produits. Habituellement, ce contrat est négocié avec une seule banque. A la fin de l’année 2011, les différentes banques contactées n’ont pas souhaité s’engager sur un tel montant. Pour atteindre les 15 M€ souhaités, la collectivité a donc dû faire appel à trois banques différentes pour des montants unitaires moins élevés (respectivement 10 M€, 3 M€ et 2 M€). Cette difficulté d’accès au crédit doit désormais être prise en compte par la collectivité. 2.6 - L’effort d’investissement et son financement 2.6.1 - Les emplois, les ressources tableau n° 11 : Emplois et ressources d’investissement (budget principal) 2006 Emplois : subventions d'équipement dépenses d'équipement travaux pour tiers - mandats annuité de la dette en K immos financières transferts de charges autres emplois Ressources : FCTVA subventions d'équipement produits des cessions travaux pour tiers - recettes emprunts de l'exercice autres ressources CAF brute Variat°du fonds de roult : Fonds de roulemt au 31/12 :
7 928 367
11 431 721
14 343 845
1 443 680 4 985 048 1 499 640
4 690 901 5 061 622 1 675 158 4 040
9 390 140 207 008 286 244 500 4 596 862 1 400 000 8 932 2 890 595 1 461 773 3 592 088
2010 10 433 980
8 824 033 4 695 085 824 314 413
15 020 082 1 417 999 8 388 207 4 076 140 857 736 280 000
11 437 634 307 734 2 143 699 94 255 5 357 885
14 895 522 1 038 174 4 169 379 998 3 639 887
13 844 941 1 314 898 2 060 523 26 348 5 776 047
12 009 845 603 282 4 125 541 131 933 5 151 015
-22 224 3 556 285 5 913 3 598 001
-11 461 6 058 545 551 677 4 149 679
-12 844 4 679 970 -1 175 141 183 086
-16 295 2 014 370 1 575 865 1 758 951
4 276 298 5 223 901 892 541 41 240
9 493 421 1 549 037 2 611 221 4 395 177 928 786 9 200
68 651 416 2 967 036 30 234 340 28 436 974 6 678 174 334 893
11 441 903 494 506 5 039 057 4 739 496 1 113 029 55 816
14 093 073 2 626 569 2 771 964
75 671 156 6 097 665 15 557 350 254 033 28 290 800 1 400 000 91 647 23 979 661 7 019 739
12 611 859 1 016 277 2 592 892 50 807 4 715 133 280 000 15 275 3 996 610 1 169 957 1 934 499
3 769 104 145 540 4 779 896 4 599 652
Source : CRC d’après Delphi et comptes administratifs (en €)
Sur les années 2006 à 2011, la communauté a investi (sur son budget principal) en moyenne 11 M€ par an. Une part importante des travaux d’équipement réalisés ont cependant été conduits pour compte de tiers (41 % en moyenne sur la période). Ces travaux réalisés pour le compte des communes membres concernent essentiellement la voirie. Le transfert de la compétence, à compter du 1er janvier 2012, va transformer ces travaux de voirie pour compte de tiers en travaux propres au SICOVAL. Les dépenses d’équipement réalisées en propre ont été assurées, en moyenne par : le FCTVA et des subventions : 55 % l’emprunt : 5 % l’autofinancement (CAF ou réserves) : 40 %. Pour financer l’investissement de son budget principal, le SICOVAL n’a pas eu recours à l’emprunt depuis 2007. La part d’autofinancement est importante, à 40 % en moyenne sur six ans, cette part étant plus importante sur les dernières années. La chambre a examiné la dernière opération d’investissement importante, la construction du centre technique de l’Astel. Ce bâtiment est destiné à accueillir divers services, et plus globalement à répondre à la nécessité de loger un effectif croissant : relations avec les usagers des divers services, gestion des services déchets, eau, assainissement, droit des sols, voirie… En effet, malgré les transferts de compétence effectués par les communes dans ces différents domaines, celles-ci n’ont pas mis à disposition du SICOVAL les moyens immobiliers qu’ellesmêmes affectaient antérieurement à ces compétences. Il en résulte une économie d’échelle manquée. Le bâtiment de 8 847 m² de surface utile (y compris les circulations) a été construit sur une parcelle de 44 500 m² mise à disposition par le SICOVAL. Il a été mis en service en janvier 2010. Les travaux se sont déroulés de juillet 2007 à octobre 2009. Le coût total de l’opération s’est élevé à 17 M€, dont 1,47 M€ pour le terrain et 15 M€ pour les travaux. Cette opération a donc représenté presque 80 % de la totalité des dépenses d’équipement conduites par le SICOVAL pour son propre compte sur les trois exercices 2007, 2008 et 2009. Elle a été financée par : le remboursement du FCTVA : 2 383 508 € (14 % du coût total), les subventions (essentiellement le département de la Haute-Garonne) : 4 892 672 € (29 %), l’autofinancement pour le surplus : 9 797 983 € (57 %).
Le SICOVAL a voulu réaliser un bâtiment avec des prestations de qualité, en suivant notamment une démarche « H.Q.E. » (haute qualité environnementale). Le coût de cette opération ressort à 1 921 € du m² en coût total, et 1700 € pour les seuls travaux. Le niveau de qualité retenue peut expliquer ce coût, qui reste néanmoins élevé s’agissant d’un projet dont presque la moitié des surfaces est occupée par des ateliers, des garages ou autres locaux techniques (4 184 m² sur 8 847 m², soit 47 %), le reste l’étant par des bureaux (4 663m² soit 53 %). A titre de comparaison, la chambre avait examiné les conditions de construction de casernes de pompiers en Haute-Garonne (contrôle du SDIS 31), ces bâtiments comprenant à la fois des locaux techniques (garages) et des bureaux. Pour trois de ces structures de surface utile allant de 1 100 m² à 6 500 m², le coût (hors foncier) s’échelonnait de 1103 €/m² à 1246 €/m². Le coût du centre de l’Astel est donc à 36 % au-dessus du plus élevé de ces termes de comparaison. Ces comparaisons doivent cependant être prises avec une certaine prudence, les bâtiments n’étant bien évidemment pas identiques. 2.6.2 - La dette du SICOVAL tableau n° 12 : Les ratios d’endettement (budget principal) 2006
8 448 578
6 773 421
8 619 588
7 761 852
6 869 312
5 940 526
1 846 784
1 147 084
1 223 963
annuité sur recettes réelle de fctt
4,34% 4,97%
L’encours de dette du budget principal du SICOVAL (5,9 M€ en 2011) est en décroissance sur la période. Il en est de même de l’annuité (1,22 M€ en 2011), celle-ci passant de 20 % des recettes de fonctionnement à moins de 5 % en 2011. Le poids de la dette est en 2011 marginal pour le budget principal. 2.7 - La situation des budgets annexes Parmi les neufs budgets annexes mis en place, deux présentent des masses financières réduites et ne nécessitent pas une aide du budget principal : budget annexe transport avec 50 000 € de charges, budget annexe réseau de chaleur avec 200 000 € de charges. Un troisième (équipements intercommunaux) présente des masses un plus importantes (1,2 M€), mais il s’équilibre, et ne présente pas de risques particuliers pour le budget principal. De plus, aucun de ces trois budgets n’a de dette propre. Leur situation n’appelle donc pas d’observation. 2.7.1 - Les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux Les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux (eau, assainissement, déchets) se maintiennent à l’équilibre sans aide du budget principal.
Le budget de l’eau dégage une épargne disponible régulière, en croissance en 2010 et en 2011. L’encours de la dette, de 5,1 M€ fin 2011, représente 2,6 années d’épargne brute et moins d’une année de vente d’eau, ces ratios se situant à un bon niveau. Le budget de l’assainissement voit son autofinancement croître, avec la progression régulière du produit de la redevance, elle-même liée à l’accroissement du nombre d’usagers, face à une quasi stabilité des charges de gestion. La constance de l’annuité en capital a conduit à une augmentation de l’autofinancement net. L’encours de la dette a été divisé par deux entre 2006 et 2011 et représente environ une année d’autofinancement. Quant au budget annexe des déchets, jusqu’en 2007, sa situation était tendue, avec une épargne négative en 2006 et 2007. A partir de 2008, elle se redresse, la CAF progressant régulièrement jusqu’en 2011. Sur ce dernier exercice, la CAF brute représente 9 % du produit de la redevance. Le service est peu endetté. Comme indiqué ci-avant la production de déchets ménagers par habitant a baissé régulièrement sur la période. Ceci est donc plutôt un indicateur de qualité du service. Dans le même temps, le coût du service, par habitant, est passé de 139 € (9 M€ / 65 000) à 125 € (8,74 M€ / 70 000), soit une réduction de 10 %, qui appelle une appréciation positive. 2.7.2 - Les budgets des services publics administratifs 2.7.2.1 - Les zones d’activités et d’habitat La section d’investissement de ce budget centralise les résultats globalisés des différentes opérations, cette section pouvant cependant être équilibrée par l’emprunt. Fin 2010, le résultat global était faiblement positif, mais ce résultat n’a été obtenu que par un recours plus important à l’endettement. En effet, sur ces dernières années, la production de terrains aménagés s’est poursuivie à un rythme soutenu jusqu’en 2008 (13 M€ sur cet exercice). Les coûts engagés ont décru en 2009 et 2010 (environ 6 M€). Mais ces coûts sont restés toujours supérieurs aux recettes réelles (en premier lieu les ventes réalisés). En effet, sur la période 2005 - 2010 on observe une moyenne annuelle de 9 M€ de coûts, contre 6 M€ de produits (dont 5,26 M€ de vente). Dès lors, l’écart constaté a été financé par un recours accru à l’emprunt. La dette du budget annexe ZAC a donc augmenté chaque année. Elle constituait 1/3 de la dette totale du SICOVAL et plus de la moitié en 2011. L’encours de ce budget a augmenté de 90 % en quatre ans, alors que le reste de la dette du SICOVAL se réduisait de 2,9 M€ : tableau n° 13 : Evolution de la dette du budget annexe ZAC
encours dette budget ZAC encours dette total encours hors ZAC rapport ZAC / total
11 695 916 33 912 937 22 217 021 34,5%
12 807 184 38 119 442 25 312 258 33,6%
15 892 072 36 849 565 20 957 493 43,1%
22 199 426 41 494 237 19 294 811 53,5%
20 290 224 40 066 794 19 776 570 50,6%
Source : rapport d’activité SICOVAL et CA (en €) Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
L’endettement croissant de ce service témoigne d’un déséquilibre, qui peut n’être que passager (ralentissement des ventes), mais qui fait cependant peser un risque sur le budget principal. Dans sa réponse aux observations provisoires, le président du SICOVAL indique que l’écart constaté entre la progression des coûts et celle des ventes est imputable à l’augmentation du volume des opérations traitées, notamment en matière d’habitat, et au nécessaire portage financier qui en résulte. La chambre prend acte de cette explication. Cette augmentation est une réalité, mais le ralentissement des ventes l’est également. 2.7.2.2 - Les pépinières d’entreprises Ce budget fait ressortir un résultat positif, à l’exception de 2010. La CAF brute est également positive, la CAF disponible ne devenant positive qu’à compter de 2007. Cependant, cet équilibre apparent des comptes n’est obtenu qu’avec une subvention du budget principal : en 2009 de 460 917 €, en 2010 de 614 203 € et enfin, en 2011 de 622 411 €. Les produits des locations (783 686 € en 2010) sont en effet loin de couvrir les charges de gestion (amortissement, frais financiers, charges de gestion diverses…). La situation de ce budget doit donc être prise en compte pour l’équilibre du budget principal. La charge correspondante se retrouvera sur les exercices futurs, mais le risque d’une forte augmentation de celle-ci devrait être limité (décroissance à venir des frais financiers et du remboursement de la dette). 2.7.2.3 - La formation Les masses financières de ce budget sont peu significatives à l’échelle du SICOVAL, les résultats positifs de 2009 et 2010 n’étant dus qu’à l’apport du budget principal : 2009 : subvention d’équilibre de 375 418 €, face à 108 990 € de recettes propres ; 2010 : subvention d’équilibre de 342 682 €, face à 93 909 € de recettes propres. Ce budget annexe pèse donc sur le budget principal, cette situation devrait perdurer sur les années à venir. Cette situation est notamment imputable au désengagement de l’Etat dans la gestion des Maisons Communes Emploi-Formation. 2.7.3 - Conclusion sur les budgets annexes Les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux (eau, assainissement, déchets) se maintiennent à l’équilibre, sans aide du budget principal. Leur endettement est décroissant. Leur situation n’appelle donc pas d’observation particulière. Certains services à caractère administratif (pépinières et formation) méritent en revanche une attention plus marquée, le budget principal devant contribuer à leur équilibre.
Le budget annexe des pépinières connaît cependant une dégradation conjoncturelle. La situation aurait dû s’améliorer en 2011 (montée en puissance d’une nouvelle pépinière), mais la mise en redressement judiciaire d’un locataire important, et l’arrêt du versement des loyers par ce dernier, a à nouveau dégradé la situation. L’encours de dette est cependant décroissant. Le budget formation représente des enjeux financiers plus limités. En revanche le budget annexe zones d’activités ne reçoit pas d’aide directe du budget principal, mais il fait apparaître un endettement en forte croissance sur la période. L’encours (22 M€ en 2010), a en effet doublé en quatre ans, représentant désormais plus de trois fois celui du budget principal. Cette progression, qui traduit une insuffisance des ventes de terrains, doit être contenue à l’avenir. 2.8 - Perspectives financières du SICOVAL Concernant les produits fiscaux déjà évoqués, même si des incertitudes demeurent sur le niveau des futures rentrées fiscales, le nouveau cadre fiscal paraît plutôt favorable au SICOVAL. Certains postes de dépenses en revanche peuvent connaître une forte croissance sur les exercices futurs. 2.8.1 - Le renouvellement et l’extension du réseau d’eau potable Une partie du réseau d’eau potable, notamment celui transféré par les syndicats SIEBSSET et SIECC, présente un degré de vétusté élevé. Ce besoin de renouvellement avait d’ailleurs constitué l’une des justifications de ce transfert de compétence. De plus, le SICOVAL dans son ensemble est confronté à une forte pression foncière, les demandes de délivrance de permis de construire et la densification de l’habitat en général étant en fort développement. Or, le réseau d’eau potable, ancien, n’est plus dimensionné à cette demande, et le SICOVAL doit donc répondre à ce besoin d’adaptation du réseau au développement de la construction. Dès lors, face à un réseau vieillissant et insuffisant, il sera nécessaire dans les années à venir de consacrer d’importants investissements pour le service de l’eau potable. Il est rappelé que dans l’organisation, très complexe, de la gestion du service, la charge d’investissement repose sur le SICOVAL. Le budget annexe de l’eau potable, service industriel et commercial, doit s’équilibrer sans subvention du budget principal. Par ailleurs, le niveau du prix de l’eau étant plutôt dans la moyenne haute départementale, les marges de manœuvre semblent limitées à ce niveau. La dette représentait, fin 2011, environ une année de vente d’eau, et 2,6 années de CAF. Début 2012, l’endettement n’est donc pas trop élevé. La demande d’investissements pourrait en partie être couverte par l’emprunt. Cependant, une tension trop forte sur le budget de l’eau, en raison de dépenses d’équipement importantes, se répercuterait sur le budget principal.
La chambre appelle donc l’attention du SICOVAL sur ce besoin d’investissement du service de l’eau, et l’invite à réfléchir aux modes de financement à mettre en place, indépendamment des besoins de réorganisation du service, évoqués ci-après. Depuis l’achèvement du contrôle, le SICOVAL a cependant présenté à son assemblée délibérante le 2 juillet 2012 une étude diagnostic, qui devrait être suivi d’un schéma directeur des travaux. Une réflexion est par ailleurs engagée sur l’utilisation, pour le service de l’eau, de la nouvelle taxe d’aménagement. La chambre en prend acte. 2.8.2 - La compétence « services à la personne » C’est par délibération du 4 juillet 2011 que le SICOVAL a décidé de prendre la compétence « action sociale d’intérêt communautaire », avec la création d’une nouvelle entité constituée par le « centre intercommunal d’action sociale » (CIAS). Cette compétence a fait l’objet de premiers transferts au 1er janvier 2012, une deuxième vague devant s’opérer début 2013. Les compétences transférées sont : accueil de la petite enfance (0 à 4 ans) : 18 crèches, halte-garderie, 6 relais assistantes maternelles ; enfance : accueil extra-scolaire des 3-11 ans (15 CLSH, 19 CLAE) ; jeunesse : accueil extra-scolaire et accompagnement des 12-17 ans ; adultes : accompagnement des jeunes de 18-25 ans ; dépendance avec portage des repas à domicile ; services de soins infirmiers à domicile ; service d’aide-ménagère. Jusqu’en 2011, ces services étaient gérés par les communes ou par des syndicats intercommunaux. La mise en place de ce service était très hétérogène suivant les communes, la densification du service étant notamment fonction du niveau de richesse des communes. C’est la volonté de « construire un territoire solidaire », avec une mutualisation des moyens, qui a conduit à ce transfert de compétence. La charge de ces services se caractérise par des coûts de gestion élevés et susceptibles d’augmentation régulière, en raison surtout du transfert d’un effectif salarié important. Au 1er janvier 2012, 180 salariés ont ainsi été transférés au SICOVAL, 300 autres salariés seront intégrés au 1er janvier 2013. Sur deux ans, se sont environ 500 salariés qui seront ainsi concernés par les transferts. Cette nouvelle compétence va donc plus que doubler l’effectif du SICOVAL (de 340 à 840). Ces charges vont accentuer la rigidité des dépenses de la structure. Enfin, ce type de service ne peut s’équilibrer avec ses ressources propres, et nécessite une intervention du budget principal. C’est en ce sens que cette nouvelle compétence constitue un facteur d’accroissement des charges de la collectivité.
Le premier budget du CIAS voté le 4 janvier 2012 se résume ainsi : tableau n° 14 : Budget 2012 du CIAS
11 12 65 66 67
dépenses de fonctionnement charges à caractère gal charges de personnel autres charges charges financières charges except charges réelles recettes de fonctionnement recettes diverses dotations subventions recettes réelles dépenses d'investissement immobilisations emprunts dépenses réelles recettes d'investissement subventions emprunts dotations total recettes réelles virement
1 374 810 4 393 437 3 068 724 30 900 1 500 8 869 371
1 337 900 7 618 888 8 956 788 1 404 174 60 300 1 464 474 810 701 348 593 217 763 1 377 057 87 417
Source : SICOVAL (en €)
Pour le premier exercice, les charges totales de fonctionnement sont estimées à 8,87 M€, dont 4,39 M€ de charges de personnel, le SICOVAL les réévaluant à 9,46 M€ en fin de contrôle. L’évaluation des charges apparaît à ce stade particulièrement approximative. La commission d’évaluation des charges transférées n’avait pas encore réalisé sa mission. Pour couvrir ces charges, le budget prévoit deux types de produits : les produits du service (contributions des usagers) pour 1,37 M€, soit 15,4 % des charges ; des subventions à hauteur de 7,62 M€, soit 84,6 %. Ces dernières proviendraient de la caisse d’allocations familiales pour 2,1 M€ et du budget principal du SICOVAL pour 5,5 M€ (réévalué à 6,5 M€ en fin de contrôle).
Afin de financer cette participation, l’EPCI a fait le choix de ne pas modifier l’attribution de compensation des communes transférant la compétence, ce qui lui aurait permis de dégager les marges budgétaires nécessaires, mais plutôt d’avoir recours à la fiscalité additionnelle. Par délibération du 5 mars 2012, la communauté a créé une taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), additionnelle à la TFPB communale, au taux de 8,48 %. Cette ressource fiscale permettrait, selon les informations communiquées de répartir le financement du service sur l’ensemble du territoire, d’y faire participer les entreprises (qui supportent à ce jour environ 35 % de la TFPB communale), et de mobiliser une ressource dont le dynamisme est susceptible d’évoluer comme le coût du service transféré. A l’achèvement du contrôle fin 2011, des négociations étaient en cours, entre le SICOVAL et les communes membres afin de faire accepter à ces dernières l’idée de diminuer le taux de leur taxe d’habitation, afin de limiter pour les ménages l’effet de la création d’une TFPB intercommunale. Il ressort des éléments communiqués en réponse aux observations provisoires, que, lors des votes des taux de la fiscalité 2012, 16 communes représentant 65 % de la population ont neutralisé la création de cette fiscalité additionnelle par une baisse de leur propre taux, généralement de la taxe d’habitation. Par ailleurs, 19 communes représentant 33,34 % de la population n’ont neutralisé que partiellement cette mesure, la baisse de leurs propres taux étant inférieure aux propositions du SICOVAL. Ce dernier estime, cependant, que globalement la répercussion a été faite à 90 %. Une seule commune (987 habitants) n’a absolument pas répercuté la création de cette fiscalité sur ses propres taux, elle envisagerait de le faire en 2013. Cet allègement de taxe d’habitation ne concernerait cependant pas les entreprises. Le SICOVAL considère que les entreprises ont bénéficié, avec la dernière réforme fiscale, d’un allègement de leur charge d’impôts locaux (qu’il évalue à 6 M€), sensiblement supérieur au poids de la nouvelle TFPB (estimé à 2 M€). 2.8.3 - Le prolongement de la ligne B du métro 2.8.3.1 - Historique du projet La ligne B du métro, en service depuis le 1er juillet 2007, se termine actuellement à Ramonville. Le projet de son éventuel prolongement jusqu’à Labège est défendu depuis plusieurs années par le SICOVAL. Ce prolongement était inscrit au plan de déplacements urbains (PDU) adopté en 2001. Par une délibération du 4 juillet 2006 le SMTC, autorité organisatrice des transports et maître d’ouvrage de l’opération, a approuvé le programme de l’opération. Le projet initial, chiffré à 350 M€ (valeur 2004), comportait un tracé de 4 900 mètres et quatre stations en sus de celle de Ramonville. Le projet a été suspendu en septembre 2008 par la nouvelle présidence du SMTC en raison de son coût. Un projet de substitution a été présenté en 2010, consistant en la réalisation d’une infrastructure destinée à accueillir un bus en site propre (dit à haut niveau de service), mais celle-ci étant déjà calibrée de manière à accueillir à terme le métro. Ce projet permettait d’améliorer la desserte du secteur de Labège, tout en laissant ouverte la réalisation d’un métro à terme. Ce projet
de « transport en commun en site propre évolutif métro » a été acté dans la délibération du SMTC du 24 janvier 2011 arrêtant le nouveau PDU. Le SICOVAL a rejeté cette option, maintenant la demande d’un prolongement du métro. La communauté, étant l’une des trois structures intercommunales constituant le SMTC, a notamment exprimé son opposition en donnant un avis négatif sur le PDU en cours de discussion. Dans une délibération du 11 juillet 2011, le SMTC a admis la possibilité de revenir à l’option métro « …si l’apport d’un financement complémentaire par le SICOVAL était confirmé, le projet de bus pourrait être abandonné au profit du projet Val directement, auquel cas ce dernier serait susceptible d’être mis en service avant 2020… ». Le SICOVAL a donc proposé de participer de façon conséquente au financement de ce projet. Un accord a en définitive été trouvé entre le SICOVAL et le SMTC sur le lancement de l’opération « prolongement ligne B », et le financement de sa construction. Cet accord s’est exprimé dans deux délibérations concordantes, du SMTC d’abord du 12 décembre 2011, du SICOVAL ensuite du 9 janvier 2012. Enfin une convention a été signée entre les présidents des deux structures, celle-ci reprenant les éléments des délibérations. Cet accord, qualifié d’accord politique, doit être suivi d’un accord financier devant préciser les relations financières entre les deux collectivités. Ce dernier devrait intervenir avant la déclaration d’utilité publique du projet, soit d’ici 2015. Aux termes de cet accord : Le projet est évalué dans une fourchette de 341 à 370 M€ (conditions économiques de janvier 2011), hors matériel roulant « déjà financé » et hors maîtrise d’ouvrage restant à la charge de Tisséo SMTC ; Le tracé est porté à 5,2 kilomètres et le nombre de stations à cinq ; Le financement étant ainsi réparti : de 133 M€ à 143 M€ pour Tisséo-SMTC, montant prenant en compte la subvention déjà accordée par le département de la Haute-Garonne ; de 133 à 143 M€ pour le SICOVAL ; le SICOVAL apportera en outre une contribution complémentaire de 75 M€ à 84 M€, soit le solde entre le coût prévisionnel et les financements ci-dessus. Seront cependant imputées sur cette contribution complémentaire toutes les subventions complémentaires dont pourra bénéficier le projet, ainsi que le « produit supplémentaire du versement transport généré par l’évolution des bases d’imposition sur le territoire du SICOVAL… ». Ainsi début 2012, le SICOVAL se trouverait donc engagé pour un total de financement allant de 208 M€ à 227 M€, sous déduction des éventuelles subventions qui seront accordées au projet, et des retours de versement transport dans son budget.
Si les appels de fonds du SMTC sont étalés sur la durée du projet (six à sept ans), cela représenterait une participation annuelle de 30 à 33 M€ sur cette durée, participation correspondant annuellement à près de la moitié du budget actuel du SICOVAL, fonctionnement et investissement confondus. Or, la participation annuelle du SICOVAL au budget du SMTC est actuellement d’environ 2 M€, pour les dépenses d’équipement du budget principal varient de 4 à 7 M€ suivant les années. Il est à noter que depuis sa création en 1975, l’EPCI a réalisé (source : bilan du compte de gestion 2010) environ 80 M€ de dépenses d’équipement (hors ZAC, commercialisées). L’effort financier que devra fournir la communauté pour remplir cet engagement est donc sans commune mesure avec ses engagements financiers passés et actuels. 2.8.3.2 - La soutenabilité de ces engagements financiers La promesse de cofinancement faite par la communauté va conditionner la réalisation de ce projet, pour lequel les engagements juridiques et financiers à l’égard des tiers reposeront in fine sur le SMTC. Toute défaillance du SICOVAL rejaillirait donc directement sur les finances de l’autorité organisatrice des transports. La soutenabilité de cet engagement mérite donc un examen particulier. La délibération du 9 janvier 2012 n’évoque pas la question du financement de la participation du SICOVAL. Diverses précisions ont été apportées lors de l’entretien préalable avec le magistrat-rapporteur, dont certaines avaient été évoquées dans la presse. La chambre régionale des comptes relève, qu’à l’achèvement de son contrôle, aucun acte formalisé du SICOVAL ne retraçait cependant les différents cadres de financement envisagés. 2.8.3.2.1 - Au regard des ressources externes attendues Selon les délibérations susvisées, la participation du SICOVAL est susceptible d’être réduite des subventions à recevoir et du supplément de versement transport qui sera collecté sur le territoire concerné. En ce qui concerne les subventions, elles seraient notamment attendues du département de la Haute-Garonne et de l’Etat. La chambre observe, en ce qui concerne le département, que celui-ci s’est engagé à apporter divers financements aux investissements en matière de transports urbains, dans le cadre d’une convention conclue avec le SMTC en avril 2011. Ces financements sont actés jusqu’en 2014, à raison d’une enveloppe annuelle globale de 32 M€ portant sur sept projets, le taux de subventionnement de la liaison Ramonville-Labège étant fixé à 50 %, sur la base du projet de bus à haut niveau de service qui était alors envisagé. Le taux de 50% est un taux maximum pouvant être limité afin de rentrer dans l’enveloppe globale annuelle de 32 M€.
Or, les délibérations fixant la répartition des financements du projet de prolongement de la ligne B stipulent que la participation du SMTC fixée entre 133 M€ et 143 M€, prend déjà en compte la subvention départementale évoquée ci-avant.
Dès lors, toute subvention supplémentaire de cette collectivité au projet, qui viendrait donc diminuer la charge du SICOVAL et qui se situerait hors de l’engagement signé par le département en avril 2011, est à ce stade loin d’être certaine. A cet égard, la chambre n’a pas connaissance d’engagements spécifiques et supplémentaires, émanant de délibération expresse du conseil général de la Haute-Garonne. Ainsi, le chiffrage d’une aide espérée de 85 à 92 M€, évoquée dans la réponse aux observations provisoires, reste hypothétique. Dès lors, si pour le SICOVAL, cette aide supplémentaire semble possible, il appartient aux deux collectivités d’en fixer rapidement le contour par voie conventionnelle, au besoin lors du renouvellement de la convention précitée, les parties devant se revoir à cet effet en 2014. De même, le SICOVAL table sur l’aide que l’Etat s’est engagé à apporter, dans le cadre du « Grenelle de l’environnement », à divers projets de transports en commun en sites propres. Les engagements de l’Etat sont encore très généraux et non chiffrés ; il est donc impossible d’attester qu’une aide sera effectivement accordée, et pour quel montant, d’autant que la situation générale des finances publiques pourrait conduire l’Etat à reporter certains financements. En l’absence d’engagements contractuels des différentes collectivités publiques susceptibles d’apporter des subventions, le SICOVAL doit prendre en compte l’hypothèse du financement de la totalité de sa participation sur ses ressources propres. Par ailleurs, l’accord conclu entre le SMTC et le SICOVAL introduit un principe nouveau : l’affectation des ressources fiscales supplémentaires issues du territoire de la collectivité bénéficiaire du nouvel équipement, au financement de la ligne de métro. Or, cette ressource fiscale revient, en droit, à l’autorité organisatrice des transports, à savoir le SMTC. Le mécanisme visant à affecter au financement du projet le supplément de versement transport dégagé sur l’ensemble du territoire du SICOVAL, peut toutefois poser des difficultés, ou pour le moins nécessitera que des précisions soient apportées quant aux conditions de mise en œuvre : sur la légalité du montage d’abord : une telle affectation est contraire à la règle de l’universalité budgétaire, et de son principe dérivé : la non affectation des recettes fiscales à une dépense déterminée. Elle va également à l’encontre du principe de mutualisation des ressources qui sous-tend la mise en place d’une intercommunalité pour gérer les transports urbains ; sur la démarche même : pour quelles raisons faudrait-il affecter la totalité du supplément de recette fiscale à ce projet, alors que l’attractivité du territoire pour les entreprises est effective, et que toutes les installations ou extensions à venir d’entreprises sur le territoire du SICOVAL ne seront pas à relier à l’arrivée d’un TCSP à Labège ? sur la mise en œuvre : comment seront imputés ces suppléments de versement transport : annuellement, par reversement au SICOVAL sur une durée déterminée ? sans limitation dans le temps ?
Enfin, à supposer que les difficultés non négligeables évoquées ci-avant soient aplanies, aucune projection ne semble avoir été faite sur les perspectives de rendement, pour le SICOVAL, de cet éventuel transfert du produit du versement transport.
2.8.3.2.2 - Au regard des ressources propres susceptibles d’être dégagées Le SICOVAL dispose de réserves foncières, et notamment sur Labège, d’une zone de 35 hectares au centre de laquelle il est prévu d’implanter la gare terminale de la ligne B prolongée. L’arrivée de cet équipement devrait fortement valoriser les terrains avoisinants. La communauté compte donc, par la vente de ce patrimoine, trouver tout ou partie des financements nécessaires à l’opération métro. Il serait envisagé d’implanter sur ce site un véritable « centre d’affaires » (déclaration du président du SICOVAL dans la plaquette distribuée par le SMTC début mars 2012). La réalisation de recettes et de produits en rapport avec le niveau d’engagement du SICOVAL à l’égard du SMTC, supposerait, pour le moins, une forte densification des sols, sensiblement supérieure à celle pratiquée actuellement dans le secteur, impliquant notamment la construction d’immeubles de grande hauteur. Selon la réponse aux observations provisoires, les « 35 hectares mixant locaux d’activité, commerces et logements, devraient permettre la construction de 900 000 m2 de SHON ». Ce niveau de construction conduirait à une densité moyenne (900 000 m2 construits / 35 ha de terrains) de 2,57. Cette densification apparaît deux à trois fois supérieure à celle observée sur trois autres opérations de l’agglomération toulousaine actuellement en cours. Ces sites sont également desservis par un transport en commun en site propre, mixent activité et habitat, l’un étant en première couronne, les deux autres sur le territoire de la ville de Toulouse : la ZAC Balma-Gramont (densité moyenne de 0,7), ZAC de la cartoucherie (densité de 1) et Zac de Borderouge-nord (densité de 1 également)1. Au demeurant, si l’on souhaite obtenir une ressource de 140 M€ (un ordre de grandeur compatible avec le fait que le SICOVAL est engagé pour plus de 200 M€, hors déduction des financements extérieurs à recevoir), les 350 000 m² de terrains en réserve devraient être vendus en brut, toutes surfaces incluses y compris les voiries et autres aménagements communs, au prix de 400 € le m². Un tel prix, de surcroît pour des terrains non aménagés, est sensiblement supérieur aux prix maxima observés dans le secteur pour des terrains aménagés : 75 € pour les prix les plus élevés en ce qui concerne les zones d’activité (Labège Innopole), 126 € pour des zones d’habitation (lotissement En-Turet à Ayguesvive). En outre, les ventes observées jusque-là n’ont générté qu’un bénéfice marginal par rapport aux prix de cession, une fois couverts les frais d’aménagement. Dès lors, la réalisation d’un niveau de marge d’environ 400 € du m², par le SICOVAL s’il conduit lui-même l’aménagement (comme il le fait pour d’autres zones), ou par des opérateurs privés en cas de ventes des terrains en l’état, semble dans le contexte actuel difficilement atteignable. En tout état de cause, le SICOVAL doit conduire un travail d’expertise afin de recenser et de valoriser les terrains qu’il détient sur la zone en question. 1
Source : compte-rendu d’Oppidéa, Sem d’aménagement. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Cette évaluation devra tenir compte des différentes hypothèses de densification envisageables, mais aussi de l’état du marché immobilier de l’ensemble de l’agglomération toulousaine, immobilier de bureau et d’habitation. Or l’offre de terrains reste encore d’un bon niveau dans la première couronne de l’agglomération, le seul SICOVAL détenant 900 000 m² de terrains à la vente (situation fin 2010), évalués par la collectivité à un prix moyen de 80 € du m². 2.8.3.3 - Une perspective qui dépasse le seul projet du métro La réalisation de cet équipement devrait profondément modifier l’urbanisme du secteur de Labège. Dès lors, le SICOVAL doit prendre en compte cette perspective en faisant réaliser une étude d’impact globale, incluant la nécessité d’adapter les équipements publics à l’arrivée de nouveaux habitants et de nouvelles activités économiques. Devront notamment être repensés certains équipements de voirie, de stationnement, et de déplacements en général, ainsi que les divers équipements de services à la population. En conséquence, la faisabilité de ce projet doit être analysée en intégrant, au-delà du financement du métro, la nécessité de la mise en place de nouveaux équipements publics. 2.8.3.4 - Conclusion Les engagements pris par le SICOVAL, soit directement envers le SMTC, soit indirectement envers lui-même par la nécessaire adaptation des équipements publics à l’arrivée du métro, ne sont pas, à ce jour, à la dimension du budget actuel de la communauté. Les voies et moyens envisagés pour mobiliser des ressources spécifiques restent affectés d’un fort aléa, d’une part dans leur principe même pour certaines (récupération du versement transport, attribution de subventions), d’autre part sur les montants attendus. Si un accord politique a été trouvé, un plan de financement réaliste reste à bâtir. Tant que ce plan n’aura pas été arrêté, le projet conservera un caractère provisoire. La chambre prend acte de conventions signées, depuis l’envoi du rapport d’observations provisoires, avec trois cabinets sur diverses missions (trésorerie du projet, qualité urbanistique, sécurité juridique de la relation avec les opérateurs immobiliers), ceux-ci n’étant cependant pas mandatés sur des problématiques essentielles : évaluation des actifs vendables, faisabilité du transfert de supplément de fiscalité… Il appartient donc au SICOVAL, dans la phase transitoire qui s’ouvre avant la déclaration d’utilité publique, de réaliser une véritable étude financière de faisabilité, celle-ci devant notamment intégrer : une étude d’impact de l’arrivée de cet équipement sur l’accueil de nouvelles populations et activités économiques (investissements publics devant être réalisés, financement de ces derniers) ; les engagements formalisés des organismes tiers susceptibles d’apporter des subventions ; une étude juridique et financière sur la faisabilité de la récupération du supplément de versement transport, ainsi que sur l’incidence de cet équipement sur les produits fiscaux de la communauté ;
une expertise des stocks de terrains détenus, précisant, d’une part, leur potentiel en terme de constructibilité au regard du droit de l’urbanisme, d’autre part, leur valeur marchande au regard du marché immobilier de l’agglomération toulousaine. Ce n’est que lorsque ces conditions préalables ont été remplies que le SICOVAL pourra bâtir un plan de financement réaliste, et déterminer s’il est à même de faire face aux engagements souscrits. En l’état, la chambre considère que le SICOVAL ne dispose pas de la capacité financière pour participer au prolongement de la ligne B du métro. 3 - LA COMPETENCE ZONES D’AMENAGEMENT 3.1 - La comptabilisation des opérations Les opérations de lotissement conduites par les collectivités locales n’étant pas destinées à entrer dans le patrimoine de celles-ci, elles doivent être suivies dans une comptabilité de stock, dont le fonctionnement est précisé par la circulaire M 14. Par conséquent, les dépenses afférentes à ces opérations donnent lieu, en cours d’exercice, à des mandatements aux comptes de charges de fonctionnement (classe 6), par nature, concernés. En fin d’exercice, diverses écritures d’ordre budgétaire doivent être passées afin notamment d’intégrer les opérations dans les stocks : les éléments constitutifs du coût de production de l’exercice sont portés aux comptes de stocks appropriés (constatation des en-cours de production ou intégration de la totalité du coût des opérations en cours d’aménagement dans les stocks) par un débit du c/335 « travaux en cours » (dépenses d’investissement) et un crédit du c/7133 « variation des en-cours de production » (recettes de fonctionnement) ; le c/335 est crédité par le débit du c/7133 du montant du stock initial (annulation du stock initial) et est débité par le crédit du c/7133 du montant du stock final (intégration du stock final), cette dernière écriture d’ordre (dépenses d’investissement et recette de fonctionnement) permettant de constater le coût de la totalité des stocks ; à l’achèvement des travaux, le c/335 est crédité par le débit du c/7133 (annulation du montant des en-cours) et le c/3555 « terrains aménagés » est débité par le crédit du c/71355 « variation des stocks de terrains aménagés » (constatation des lots achevés), le coût de production des terrains vendus dans l’exercice est sorti des stocks par le crédit du c/3555 « terrains aménagés » (recettes d’investissement) et par le débit du c/71355 « variation des stocks de terrains aménagés » (dépenses de fonctionnement). En résumé, au compte administratif : la recette de fonctionnement au compte 7015 « vente de terrains » retrace les ventes de terrains de l’année ;
la recette de fonctionnement au compte 7133 « variation des en cours de production de biens » et la dépenses d’investissement au compte 335 « travaux en cours » donnent le montant des travaux réalisés au cours de l’exercice ; la recette de fonctionnement au compte 71355 « variation de stocks de terrains aménagés » et la dépense d’investissement au compte 3555 « stocks – terrains aménagés » permet de déterminer le montant des lots achevés dans l’année ;
la dépense de fonctionnement au compte 71355 « variation de stocks de terrains aménagés » et la recette d’investissement au compte 3555 « stocks – terrains aménagés » retrace la sortie des lots vendus (au coût de production) dans l’exercice ; la recette de fonctionnement au compte 7133 « variation des en-cours de production de biens » et la dépenses d’investissement au compte 335 « travaux en cours » permet de connaître le coût de production de la totalité des stocks de lots. Le suivi comptable et budgétaire des zones d’aménagement, dans le budget annexe dédié à ce secteur, ne respecte pas totalement les prescriptions ci-dessus. Ainsi, la constatation de l’achèvement des lots ne se fait qu’au moment de la vente de ceuxci (débit du compte 3555 par crédit du compte 71355), simultanément à la sortie de ces mêmes lots des stocks. Dès lors, les comptes font apparaître des montants identiques pour le passage en stocks des lots achevés, et la sortie de ceux-ci en tant que lots vendus. Or, il appartient à la collectivité, par l’écriture appropriée décrite ci-avant, de faire ressortir dans ses documents budgétaires et comptables, le coût des lots achevés dans l’exercice et donc offerts à la vente. Par ailleurs, les écritures de constatation de la valeur totale des en-cours de production en fin d’exercice (crédit 335 par débit 7133), complétées de l’annulation du stock d’entrée (écriture inverse) ne sont pas passées. Au-delà du problème comptable, c’est l’information de l’assemblée qui n’est pas correctement faite, celle-ci n’ayant pas une vision du coût des stocks, stocks de terrains aménagés ou en-cours de production de terrains. Il appartient à l’EPCI de mettre en place les schémas comptables et budgétaires adéquats. La chambre prend acte de l’engagement formulé, en réponse aux observations provisoires, de : -
mettre en place un suivi extra-comptable des zones, afin de déterminer pour chacune d’elles le coût de revient au mètre carré ; constater la sortie des encours au prix de revient moyen ; déterminer la valeur des stocks à partir d’un coût moyen au mètre carré.
3.2 - L’exercice de la compétence 3.2.1 - Présentation de la compétence Le SICOVAL conduit la réalisation de 28 zones, à différents stades d’avancement : 14 zones d’activité économique, 14 zones d’habitat. Sur ces 28 opérations, 11 étaient en cours d’aménagement fin 2010 : Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
six zones d’activités pour une surface totale brute de 1 301 971 m² (130 ha). Certaines sont très anciennes, les stocks de terrains ayant été constitués au début des années 90, voire avant (Labège). cinq zones d’habitat pour une surface totale nettement plus restreinte : 258 817 m² (25 ha), ces opérations étant beaucoup plus récentes que les précédentes, et assez peu avancées dans leur commercialisation.
Etaient par ailleurs à l’étude : cinq zones d’activité et neuf zones d’habitat, les acquisitions foncières étant en cours. Le SICOVAL réalise en direct ses zones (études, maîtrise d’œuvre), les travaux étant confiés par marchés à des entreprises. Un budget annexe retrace les opérations budgétaires de l’ensemble des zones. 3.2.2 - Bilan des opérations 3.2.2.1 - Données comptables Depuis 2005, les dépenses et recettes annuelles des zones ressortent ainsi de la comptabilité communale. tableau n° 15 : Suivi comptable de l’aménagement des zones 2005 coûts de production dont : achats de terrains études travaux frais financiers frais de personnel recettes totales dont : ventes de lots subvention Sicoval autres recettes marge brute marge nette remboursement dette emprunts nouveaux encours dette stock final
6 481 508 3 203 638 224 707 2 649 003 159 663 4 322 244 4 320 349 1 895 2 161 159 2 159 264 828 210 1 080 000 9 041 811 6 446 043
9 915 019 4 550 487 184 820 4 375 499 200 096 6 506 795 5 269 063 928 055 309 677 4 645 955 3 408 224 872 610 3 905 000 12 074 201 9 844 392
12 274 635 3 900 593 151 448 5 989 667 416 785 537 645 11 056 798 10 627 591
13 227 458 2 008 049 57 409 6 540 413 445 780 646 129 10 640 475 9 158 737 103 504 1 378 235 4 068 722 2 586 983 1 041 581 2 145 644 15 455 433 13 649 212
5 956 334 374 334 41 081 3 581 651 262 635 687 061 2 953 521 1 786 602
6 793 262 1 436 423 32 376 3 313 819 493 664 771 744 485 150 406 699
9 108 036 2 578 921 115 307 4 408 342 329 770 440 430 5 994 164 5 261 507 515 780 560 731 3 846 529 3 113 872
429 207 1 647 044 1 217 837 831 202 3 108 371 14 351 369 11 062 229
1 166 919 4 169 733 3 002 813 1 072 688 4 152 950 18 535 695 16 652 026
78 450 6 386 562 6 308 112 1 438 606 7 749 500 24 876 589 22 960 138
Source : CRC d’après comptes administratifs et comptes de gestion (en €)
Le niveau moyen de coûts engagés pour la production de l’ensemble des zones, a été de 9 M€ par an entre 2005 et 2010, avec des pics en 2007 et 2008 (12 et 13 M€). Pour les autres années, le volume des dépenses s’établit en environ 6 M€. Les postes de charges les plus importants sont constitués par les travaux (48 % des coûts) et les achats de terrains (28 %). Les produits se sont élevés en moyenne à 6 M€, faisant donc apparaître une perte moyenne de 3 M€ par an. Ce résultat ne signifie cependant pas que les ventes se font avec une perte de 30 % Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
pour chaque zone, mais provient surtout du fait que sur ces six années le SICOVAL a maintenu un rythme d’acquisition de terrains et d’aménagement élevé, sensiblement plus soutenu que celui des ventes. Les stocks de terrains aménagés ont d’ailleurs augmenté sensiblement, de 6,45 M€ fin 2005 à 23 M€ fin 2010 (multipliés par 3,5). La situation s’est particulièrement dégradée en 2009 et 2010, où, sous notamment l’effet de la crise, les ventes de terrains en zones d’activité se sont fortement ralenties. Les ventes ont cependant redémarré en 2011, les données provisoires faisant état d’un total de ventes de 4,12 M€. Fin 2010, le stock physique de terrains aménagés restant à la vente serait de 900 000 m² (source : compte-rendu du SICOVAL). En six ans, l’EPCI a donc vendu pour 31,6 M€ de terrains, ventes ayant généré une perte cumulée nette de 18,7 M€. En ne retenant que la marge brute, hors financements extérieurs reçus, la perte cumulée s’élève à 23 M€. Ces pertes peuvent s’expliquer par les décalages existant entre l’engagement des coûts (achats de terrains, travaux) et la réalisation des ventes. L’absence d’isolement, dans la comptabilité, du coût des lots achevés, évoquée ci-avant, ne permet cependant pas de déterminer des coûts moyens de production, et donc une marge moyenne au m², celle-ci pouvant être positive ou négative. Ces résultats diffèrent cependant des données cumulées présentées par le SICOVAL dans ses comptes rendus (« état récapitulatif des zones », au 31 décembre 2010, joint en annexe). Ce compte-rendu retrace en effet le cumul des opérations, en principe depuis l’origine de celles-ci. Toutefois, l’exhaustivité de ces données n’est certaine que depuis 2006, l’historique des dépenses et recettes ne l’étant pas pour les années antérieures, dans la mesure où pour ces dernières, la collectivité n’est pas en mesure de retracer la totalité des coûts de réalisation et des surfaces aménagées. Ce bilan met en évidence une perte cumulée de 10,19 M€ pour les zones économiques et de 11,56 M€ pour les zones d’habitat, et une perte globale de 21,99 M€. 3.2.2.2 - Examen des opérations en cours L’activité aménagement est, actuellement, largement dominée par l’aménagement des zones d’activités économiques. En effet, pour les opérations en cours fin 2010, 88 % des terrains aménagés (1 417 351 m²) sont destinés aux activités économiques, et 12 % (191 292 m²) à l’habitat. Pour les ventes réalisées, celles-ci ont porté à 98 % sur le secteur économique. Les bilans font apparaître les résultats suivants : tableau n° 16 : Zones d’activités
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées opération commune surfaces : commercialisables commercialisées commercialisées restant à commercialiser dépenses: prévisionnelles réalisées recettes: prévisionnelles réalisées résultat prévis résultat réalisé % commercialisé % de dépenses réalisées % de recettes réalisées prix moyen de vente recettes nécessaire à l'équilibre au m² restant recette à prix constant
La Balme Belbéraud
ZA Les Monges Deyme
lott de Vic Castanet
La Masquère Escalquens
Innopole Labège
Pont de bois Auzeville
115 140 109 731
111 425 -
77 163 68 378
319 665 76 979
418 806 155 195
297 357 208 652
1 339 556 618 935
4 580 676 4 158 884
4 909 564 1 186 324
3 236 595 3 185 080
12 700 185 6 715 786
23 590 376 11 790 579
17 589 737 14 271 970
66 607 133 41 308 623
4 165 576 3 971 736 415 100 187 149 95,3% 110,1% 104,9% 36,20
4 944 945 3 581 118 634 0,0% 413,8% 0,0%
2 759 365 2 363 985 477 230 821 095 88,6% 101,6% 116,7% 34,57
12 712 215 2 587 525 12 030 4 128 261 24,1% 189,1% 491,3% 33,61
31 702 325 12 358 579 8 111 950 568 304 37,1% 200,1% 256,5% 79,63
19 786 545 13 344 502 2 196 809 927 468 70,2% 123,2% 148,3% 63,96
76 070 971 34 626 327 9 432 040 - 5 614 303 46,2% 161,2% 219,7% 55,95
10 112 660 41,7 8 157 499
11 231 797 42,6 20 992 025
4 245 235 47,9 5 673 198
31 980 806 44,4 39 222 094
608 940 112,6 195 780
4 909 564 44,1 3 899 875
872 610 99,3 303 718
Source : CRC d’après bilans SICOVAL
Les six zones en question (1 339 556 m², soit 134 ha commercialisables) devraient dégager, d’après les bilans prévisionnels, un bénéfice global de 9,4 M€. Fin 2010, alors que 46 % des surfaces ont été commercialisées, elles faisaient apparaître une perte globale de 5,6 M€. Le prix moyen de vente constaté s’élève à 56 € du m². Afin de couvrir les coûts prévisionnels totaux excédant les ventes jusque là réalisées (soit 31,98 M€), il conviendrait de vendre les surfaces restantes au prix de 44,40 € du m² (31,98 M€ / 720 621 m²). Compte tenu des prix jusque là pratiqués (55,95 € en moyenne), cet objectif semble atteignable. Il ne pourrait en revanche en être de même si les prix de vente étaient comparables à ceux de ces dernières années. En effet ces prix ont sensiblement baissé, en raison notamment de cessions gratuites à des collectivités : 45,1 €/m² en 2008, 25,2 € en 2009, 20,5 € en 2011 (pas de cessions à titre onéreux en 2010). Les cessions gratuites aux collectivités ont été fortes ces dernières années. Ainsi, sur la ZAC de Labège, les ventes depuis 2006 se sont faites à un prix moyen de 56,50 €, mais à une moyenne de 64,38 € en excluant les cessions gratuites. A priori, les zones en question devraient donc s’équilibrer sur la durée. L’inconnue demeure cependant le degré de fiabilité des prévisions de coûts, et également celle des prix unitaires de vente. Pour les zones d’habitat, celles-ci ne sont commercialisées qu’à hauteur de 6,3 %, les opérations étant récentes. Les surfaces en jeu (19 ha au total) sont sans commune mesure avec celles d’activités économiques (134 ha en cours). Un diagnostic sur ces opérations semble prématuré. Pour l’ensemble des zones, la durée de réalisation et de commercialisation conditionne le portage financier de ces opérations, et donc le montant des frais financiers. En effet, des durées de commercialisation assez longues, et surtout le décalage croissant observé entre l’engagement des coûts et la réalisation des ventes rendent nécessaires le recours plus intense à l’emprunt. C’est pourquoi, l’encours de la dette de ce budget annexe augmente Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
régulièrement, passant de 9 M€ fin 2005, à 24,8 M€2 fin 2010. Les frais financiers augmentent de la même façon, passant de 159 663 € en 2005 à 493 664 € en 2010, et à plus de 700 000 € en 2011. De plus en 2010, le montant des emprunts souscrits (7,7 M€) s’est avéré supérieur à la totalité des coûts de production des lots engagés (6,79 M€), ces coûts intégrant les achats de terrains, les études, les travaux, mais aussi les frais financiers et le personnel. Les nouveaux emprunts ont donc servi en partie à rembourser la dette. D’ailleurs, l’encours de la dette fin 2010 (24,8 M€) s’avérait supérieur à la valeur des stocks (22,96 M€).
Encours 2010 tel qu’il résulte des données concordantes du compte administratif et du compte de gestion. Selon le rapport d’activité du SICOVAL (cf tableau 13 ci-avant) cet encours ne s’élèverait qu’à 22,2 M€. Cette différence n’a pas pu être justifiée. Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Au 31 décembre 2010, la durée résiduelle moyenne des emprunts des ZAC était de 12,5 années. Ces durées sont peu compatibles avec la durée normale de réalisation d’une opération de création de zone. En effet, même si certaines ZAC sont ouvertes depuis de nombreuses années, le délai de réalisation effectif d’une tranche (du lancement des travaux à la vente) n’atteint pas la durée des emprunts. Le fait d’avoir en permanence un important volume de zones en cours peut justifier, pour le SICOVAL, un financement à long terme. Il le serait si ce financement avait été mobilisé en début de période afin de constituer un fonds de roulement. Ce n’est pas le cas, car au contraire le volume d’emprunt augmente avec le temps. Il appartient donc au SICOVAL de veiller à mieux ajuster le désendettement de ce budget au rythme des ventes. 3.2.2.3 - Les prix de vente des terrains Chaque cession de terrain donne lieu à une délibération fixant le prix de la transaction. Il est de la compétence de l’assemblée de déterminer les conditions de vente. Cependant, les prix peuvent varier sensiblement d’une zone à l’autre, ainsi que parfois à l’intérieur d’une même zone. Les prix sont donc fixés au cas par cas, l’assemblée n’ayant pas arrêté un cadre général définissant les conditions de commercialisation des zones. Quelques transactions ont été faites à l’euro symbolique : cession au département 31 pour la construction de la médiathèque départementale (10 001 m²), au centre départemental de la fonction publique (31) pour la construction de son siège (8 503 m²), au centre hospitalier spécialisé (CHS) Marchand. 4 - LA COMPETENCE EAU ET ASSAINISSEMENT Le SICOVAL, EPCI de plus de 50 000 habitants a l’obligation de créer une commission consultative des services publics locaux pour l’ensemble des services publics locaux qu’il confie à un tiers par convention de délégation de service public ou qu’il exploite en régie (article L. 1413-1 du CGCT). Cette commission existait jusqu’aux élections locales de 2008, la fin des mandats des élus locaux y a automatiquement mis fin, elle n’avait pas été renouvelée après les élections de 2008. La chambre prend acte de la mise en place de la nouvelle commission lors du conseil de communauté du 10 septembre 2012. 4.1 - La compétence eau 4.1.1 - Organisation générale Le SICOVAL exerce la compétence eau depuis le 1 er janvier 2005. A cette date il s’est substitué à cinq syndicats intercommunaux : le SIEBSSET (42 000 habitants), avec 22 communes, le SIECC (3 500 habitants) avec 7 communes, le SPAG (1 000 habitants) avec les communes de Clermont-Le-Fort et une partie de Lacroix-Falgarde, le SIEMN (16 000 habitants) pour 12 communes, Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
le SIECHA (2 000 habitants) pour Ayguevives et Montgiscard….
Deux syndicats (SIECC et SIEBSSET) ont été totalement absorbés et ont disparu, les trois autres voyant leur périmètre amputé des communes du SICOVAL. La communauté exerce donc la compétence eau (mais aussi assainissement) sur l’ensemble de son territoire. Cette gestion est effectuée, en partie directement par le SICOVAL, en partie par d’autre structures intercommunales. Aucune délégation de service public n’a été conclue. Le réseau est organisé tel qu’il l’était avant 2005, il n’est donc pour l’instant pas interconnecté. Cette organisation technique est bâtie à partir du système d’approvisionnement hérité des anciens syndicats, qui tenaient leur ressource en eau de : la Garonne avec l’usine de la périphérie sud-est de Toulouse (PSE) gérée par le département de la Haute-Garonne, la Montagne Noire, avec l’usine de l’Institution Interdépartementale l’aménagement hydraulique de la Montagne Noire (IIAHMN) à Picotalen,
l’Ariège avec l’usine de Calmont gérée par le syndicat PAG. Le territoire du SICOVAL ne dispose pas en effet de ressources en eau potable, toute la production venant de structures extérieures. 4.1.2 - L’état du réseau Le réseau hérité du syndicat de la Montagne Noire, desservant 7 100 abonnés, montre un bon ratio de commercialisation moyen : 80,7 % en 2010. Ce niveau témoigne d’un bon état général satisfaisant du réseau. Il n’en serait pas de même du réseau des anciens syndicats relevant de l’usine PSE, surtout le réseau du SIEBSSET (42 000 habitants). Celui-ci faisant en effet apparaître un faible ratio de commercialisation moyen : 68 % en 2010, et nécessiterait des travaux de rénovation importants. Le SICOVAL fait état cependant d’un manque d’informations sur l’état du réseau, (âge des canalisations, les interventions qui ont été faites…), cette connaissance du réseau étant surtout empirique (remontée d’informations par les communes, fréquence des incidents, taux de fuite). Un texte récent (décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012), pris à la suite du « Grenelle de l’environnement », modifiant certaines dispositions du CGCT et du code de l’environnement est venu renforcer les obligations des collectivités en matière de suivi et de rénovation de leurs réseaux d’eau et d’assainissement. La gestion patrimoniale de ces actifs devient désormais une obligation, en vue notamment de limiter les pertes d’eau. Ce texte rend obligatoire la mise en place, d’ici le 31 décembre 2013, d’un descriptif détaillé des réseaux avec d’une part, le plan de ceux-ci, mentionnant la localisation des dispositifs généraux de mesure, d’autre part, un inventaire des réseaux comprenant la mention des linéaires de canalisations, la catégorie de l’ouvrage, des informations cartographiques ainsi que les informations disponibles sur les matériaux utilisés et les diamètres des canalisations. Ce descriptif doit être régulièrement mis à jour. Lorsque le rendement des réseaux de distribution n’atteint pas les seuils fixés par le décret (85 % en milieu urbain et 70 % en milieu rural), un plan d’actions et de travaux doit être engagé. A défaut, une majoration de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau est appliquée.
La communauté doit donc compléter ses documents d’inventaire afin de les rendre compatibles avec les obligations prévues par ce décret. L’attention est par ailleurs appelée sur le fait que le rendement du réseau n’atteignait pas, en 2010, les seuils minimum prévus au décret, et qu’il lui appartient donc, si ces indicateurs ne s’améliorent pas, de prévoir un plan d’action d’amélioration du réseau. Selon la réponse aux observations provisoires, les premières études de recensement ont été lancées, un premier diagnostic de l’état du réseau étant présenté au conseil de la communauté le 2 juillet 2012. Par ailleurs, des débimètres ont été installés afin de mieux connaître le rendement du réseau. La chambre en prend acte. 4.1.3 - Les tarifs Les tarifs de l’eau potable ont été progressivement harmonisés jusqu’à la mise en place d’une grille unique en 2011. Cette harmonisation s’est cependant faite au moyen de hausses parfois importantes, en raison de notables écarts de prix qui existaient entre les anciens syndicats : tableau n° 17 : Comparaison des tarifs en vigueur en 2005 et en 2011 (hors TVA et hors redevances) anciens syndicats éléments de prix au m³ SIECC abonnement (3 500 h) compteur 15/20 au m³ SIEBSSET abonnement (42 000 h) compteur 15/20 au m³ SIEMN abonnement (16 000 h) compteur 15/20 au m³ SIECHA abonnement (2 000 h) compteur 15/20 au m³ SPAG abonnement (1 000 h) compteur 15/20 Source : CRC d’après délibérations
prix 2005 unitaire 0,80 83,00 0,72 25,00 4,70 0,78 49,80 1,15 80,64 0,51 48,10 4,80
variation pour 120 m³ pour 120 m3 199,05 11,20%
pour 120 m3 179,00
unitaire 1,3671 27,00 8,00 1,3671 27,00 8,00 1,3671 27,00 8,00 1,3671 27,00 8,00 1,3671 27,00 8,00
Entre 2005 et 2011 la hausse pour le SIEBSSET, qui regroupe plus de la moitié de la population du SICOVAL, a été de 71 % (pour une facture de 120 m³, hors taxes et redevances). Les tarifs de ce syndicat étaient donc particulièrement bas au moment de son absorption par le SICOVAL. C’est aussi celui sur lequel les travaux de rénovation du réseau nécessaires s’avèrent les plus importants, cette politique de bas tarif expliquant certainement l’absence d’investissements sur les années antérieures à 2005. Le prix moyen toutes taxes et redevances incluses (coût final supporté par l’usager), pour une facture de 120 m³, avec un compteur de 15/20 mm (modèle le plus répandu) ressort à 2,019 €/m³ pour l’eau seule. Selon les dernières études de l’agence de bassin, le prix moyen de l’eau potable (hors assainissement) était de 1,63 TTC/m³ en Haute-Garonne en 2010. Quant à la ville de Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Toulouse, le tarif de l’eau potable se situe à 1,4994 € (abonnement : 9,40 €, tarif au m³ : 1,0279 €) et celui du SIEMN à 1,7057 € (abonnement : 56,73 €, tarif au m³ : 0,889 €). Le prix de l’eau potable du SICOVAL se situe donc à 20 % au-dessus de la moyenne départementale et 25,75 % au-dessus du prix moyen de la ville de Toulouse (cette collectivité avait obtenu de son délégataire une baisse des tarifs en 2011), et 15,2 % au-dessus de celui du SIEMN (qui gère une partie du réseau du SICOVAL). Hors redevances et TVA, le prix de l’eau de la communauté (1,6588 €) est à 50 % au-dessus du prix de Toulouse, et à 16,55 % du prix du SIEMN. En incluant le prix de l’assainissement collectif, le SICOVAL se situe à un niveau plus proche de ces collectivités (environ 3,32 €, contre 3,28 € pour la moyenne départementale, 3,25 € pour la ville de Toulouse). 4.1.4 - La gestion du réseau : une organisation complexe Lors de la prise de compétence, le SICOVAL a maintenu en grande partie l’organisation antérieure au transfert de la compétence, celle-ci n’étant pas unifiée sur l’ensemble du territoire : Exercice d’une partie des prestations par le département de la Haute-Garonne, puis par le syndicat mixte départemental de l’eau et de l’assainissement (SMEA), pour 25 communes dans le cadre de conventions de prestations de services ; Transfert d’une partie de la compétence au même syndicat mixte en 2009 ; Convention de coopération avec deux anciens syndicats (SIEMN et SIECHA) qui subsistent et qui continuent à assurer une partie de la gestion pour onze communes ; Exercice direct d’une partie de la gestion par le SICOVAL. Après quelques années de « flottement » dans l’organisation, celle-ci s’est stabilisée en 2011, tout en restant complexe. Début 2012, les dernières conventions restaient à finaliser. Le schéma général semble surtout répondre au souci de maintenir à chaque intervenant antérieur à la prise de compétence par le SICOVAL, sa part de gestion. L’effet mutualisateur du passage de la gestion de cinq syndicats à une seule structure est ici en grande partie neutralisé. L’intérêt principal de ce changement se trouve notamment pour les deux syndicats qui auraient dû engager d’importants travaux sur leurs réseaux, le coût de ceux-ci étant désormais mutualisé. Seront examinées ci-après les relations avec la collectivité départementale, d’une part, avec le SIEMN et le SIECHA, d’autre part. 4.1.4.1 - La place du département de la Haute-Garonne, puis du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne (SMEA) 4.1.4.1.1 - La relation avec le département 31 Le département, au travers de son « service départemental de l’eau et de l’assainissement », intervenait pour les différents syndicats ayant transféré leur compétence au SICOVAL, en matière Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
d’exploitation et d’investissements, dans le cadre de conventions de prestations de services. Le périmètre des prestations pouvait varier d’un syndicat l’autre. Ce système a été maintenu jusqu’en 2010. Ces syndicats, et par la suite le SICOVAL, achetaient au département l’eau nécessaire à l’alimentation des 25 communes concernées. Ces achats d’eau se sont faits jusqu’en 2010 sous couvert d’une convention conclue le 17 novembre 1978. Certes, celle-ci était prévue pour une durée illimitée, mais elle n’a jamais été renégociée par les anciens syndicats, ni par le SICOVAL. Quant au prix, elle prévoit : « le prix de base de la fourniture est fixé à 0,62 F par m³ au 1er janvier 1978. Ce tarif valable pour l’année 1978 est fixé annuellement par décision de la commission départementale… ». De fait les nouveaux tarifs n’étaient jamais communiqués au SICOVAL, ceux-ci étant fixés unilatéralement par la collectivité départementale, la communauté en prenant connaissance à la réception de la facture du conseil général. Aucune formule fixant un mode contractuel de calcul n’a été retenue, la collectivité n’ayant aucune prise sur le prix qui lui était appliqué. Le conseil général faisait en fait évoluer ce prix en fonction de différents paramètres de coût arrêtés par ses services. En 2009, le prix était de 0,4502 € le m³, en 2010 il a été porté 0,4823 €. Cette augmentation de 7 % sur une seule année n’a ainsi fait l’objet d’aucune négociation. Or, comme cela est indiqué ci-avant, les tarifs ont sensiblement augmenté pour les usagers, celle du prix d’achat explique en partie la hausse des tarifs publics. 4.1.4.1.2 - La création du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne Le SMEA est un syndicat à la carte auquel les collectivités membre peuvent transférer une ou plusieurs des compétences suivantes : production d’eau potable, transport et stockage d’eau potable, distribution d’eau potable. Le transfert d’au moins une compétence permet aux collectivités adhérentes de bénéficier de « prestations intégrées » pour l’exercice de l’ensemble des autres compétences (prestations de services). Le SICOVAL a transféré au SMEA au 1er janvier 2010, pour l’ensemble de son territoire, les compétences « production d’eau potable » et « transport d’eau potable ». La compétence « production » recouvre la production de l’usine PSE, passée du département au syndicat mixte, et l’achat d’eau aux autres fournisseurs (essentielement l’IIAHMN). Le « transport » comprend la gestion du réseau des lieux de production jusqu’aux réservoirs (soit 107,29 kms de canalisations équivalent à 11,38 % du réseau), et la gestion de ces réservoirs. Le SICOVAL a conservé la compétence « distribution », mais l’exploitation du réseau et la conduite des investissements peuvent être confiées au SMEA par conventions de prestation de services. L’établissement public ne conserve donc en direct que le relevé des compteurs, la facturation, la relation avec les usagers et le pilotage général. L’intérêt de ce montage, dans lequel il Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
ne conserve qu’une partie très marginale de la compétence, au regard notamment d’un transfert total, apparaît limité.
Par ailleurs, à l’achèvement du contrôle de la chambre, début 2012, soit plus de deux ans après le transfert, les conditions financières de celui-ci n’étaient pas complètement arrêtées. N’étaient notamment pas fixées les conditions de reprise de la compétence « production » jusque-là exercée par le SIEMN pour onze communes. Certes, la commission d’évaluation des transferts de compétences avait produit et soumis à l’assemblée délibérante son rapport. Celui-ci fait le point sur les actifs transférés, leur valeur comptable, les contrats en cours ; en revanche, aucune proposition n’est faite, ni délibérée par le conseil sur les transferts de ressources au SMEA. Rien n’est explicité sur le mode de financement du service, cette question étant pourtant essentielle. Ces retards seraient notamment dus aux difficultés de gestion du SMEA, celui-ci ayant dû faire face à une arrivée importante et simultanée de nouvelles collectivités adhérentes. Les retards en cause ne seraient donc pas spécifiques au SICOVAL. Au vu de la délibération du 29 novembre 2011, et du projet de convention transmis en cours de contrôle, il semblerait que le tarif appliqué aux usagers comprendra une partie « SICOVAL » et une partie « SMEA », ce dernier en fixant librement le montant. Selon l’article 30.1 des statuts du SMEA, « la part de redevance revenant au syndicat mixte est arrêtée par le bureau. Elle est arrêtée au prorata du coût réel de la compétence transférée ». La facturation qui sera réclamée par le SMEA comporte donc des inconnues : sur le mode de détermination des coûts, sur l’évolution de ceux-ci, sur le calcul de prorata, sur la péréquation entre collectivités… Il semblerait que ces différents éléments, qui vont déterminer une part importante du prix supporté par l’usager, échapperont totalement à la maîtrise du SICOVAL. 4.1.4.2 - Les relations avec le syndicat intercommunal des eaux de la Montagne Noire (SIEMN) 4.1.4.2.1 - Le montage retenu Avant le 1er janvier 2005, dix communes du SICOVAL avaient transféré la compétence eau au SIEMN. Lors de cette prise de compétence par la communauté d’agglomération, ces dix communes ont repris leur compétence eau pour la retransférer au SICOVAL, comme le prévoit le CGCT. Ce transfert n’a cependant porté que sur le réseau, l’intégralité du personnel et du matériel demeurant au SIEMN. Par convention du 17 mai 2005, les deux intercommunalités ont en effet convenu que seraient confiés au SIEMN l’exploitation du réseau, les investissements sur le réseau et la gestion de la relation avec les usagers, le SICOVAL ne conservant que la facturation. On relève également que malgré la mise en place d’un nouveau périmètre de gestion du service de l’eau à l’échelle du SICOVAL, le souci a été de maintenir l’organisation antérieure. Le choix d’un mode de gestion spécifique pour ces dix communes, alors que rien n’interdisait de retenir un seul mode de gestion pour l’ensemble du SICOVAL, ne favorise pas la transparence des coûts et donc celle de la participation demandée à l’usager.
Le cadre juridique choisi a été celui de la convention « d’entente sur les objets d’utilité communale et intercommunale », tel que ce cadre est défini par l’article L. 5221-1 du CGCT.
Dans un arrêt récent (3 février 2012, commune de Veyrier le lac), le Conseil d’Etat est revenu sur les conditions de validité d’une « convention d’entente intercommunale ». Dans cette affaire, dont les conditions étaient assez proches de celles du SICOVAL, la haute juridiction a rappelé que, pour ne pas être considérée comme une délégation de service public, une telle convention devait répondre à deux conditions : l’entente doit avoir pour objet un « même service public en continuité géographique » ; elle peut être conclue entre deux collectivités afin de conduire des mêmes missions « notamment par la mutualisation de moyens dédiés à l’exploitation d’un service public, à la condition que cette mesure ne permette pas une intervention à des fins lucratives de l’une de ces personnes publiques, agissant tel un opérateur sur un marché concurrentiel… ». Le tarif de la prestation applicable à l’usager doit se rapporter au montant des investissements mutualisés à réaliser et au coût de production, à savoir la recherche d’un strict équilibre des recettes et des dépenses. Le juge administratif précise en outre que la convention ne doit pas provoquer « …de transferts financiers indirects entre collectivités autres que ceux résultant strictement de la compensation des charges d’investissement et d’exploitation du service mutualisé… ». La première condition posée par le Conseil d’Etat (continuité géographique) ne pose pas de difficulté au SICOVAL. En revanche, le respect de la seconde est plus difficile à cerner. Il apparaît déjà, à la lecture de la convention, que celle-ci ne définit pas ce que sont les « ouvrages ou institutions d’utilité commune » devant être conservés ou réalisés « à frais commun ». Cette absence de définition laisse trop d’imprécisions sur les participations qui pourront être demandées au SICOVAL. 4.1.4.2.2 - Le volet financier de la convention En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement : La convention prévoit que le SICOVAL reversera au SIEMN une part des dépenses réelles de fonctionnement de ce dernier, hors frais financiers (traités avec la dette) et achats d’eau (facturés au réel). La répartition est faite proportionnellement, soit à la population desservie, soit au nombre de compteurs sur le territoire du SICOVAL, étant retenue la solution la plus favorable à ce dernier. Il est par ailleurs mis à la charge de l’EPCI des charges de personnel spécifiques : « il sera en outre versé en fin d’année une indemnité équivalente au coût d’un temps plein correspondant à la moyenne des emplois administratifs permanents à temps complet, pour compenser les pertes d’efficacité liées à l’accomplissement de la présente convention de coopération.. ». Dans sa réponse à l’extrait d’observation provisoire qui lui a été adressé, le président du SIEMN indique cependant qu’il est prêt à abandonner l’indemnité en cause.
La chambre observe que la base de répartition des coûts de fonctionnement retenue conduit à inclure dans celle-ci les coûts de la facturation par ailleurs directement supportés par le SICOVAL. Avec cet élément, et celui de la mise à la charge du coût d’un salarié supplémentaire, la convention s’éloigne du principe de stricte compensation des charges d’exploitation mutualisées énoncé par le Conseil d’Etat. Enfin par ce mécanisme, la communauté perd toute maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement mises à sa charge, celle-ci étant notamment fonction de décisions de gestion du SIEMN, et donc des éléments qui conditionnent le niveau des tarifs. Ainsi, de 2005 à 2010 sa participation aux frais de fonctionnement du SIEMN a augmenté de 18 % (de 571 574 € à 673 276 €). En ce qui concerne les dépenses d’investissement : Pour les investissements antérieurs au 1er janvier 2005, le SICOVAL prend à sa charge une fraction de la dette ancienne (annuité en intérêts et capital) du SIEMN sur la base de la clé de répartition des dépenses de fonctionnement. Cette charge est aujourd’hui résiduelle. Les investissements, postérieurs au 1er janvier 2005, réalisés sur la partie du territoire du SICOVAL, seront totalement financés par ce dernier. Cela signifie donc que ces investissements ne sont pas considérés comme étant mutualisés au sens de l’article L. 5221-1 du CGCT précité. Pour les investissements autres que ces derniers, ils « peuvent concerner des biens communs au sens de l’article L. 5221.1 du CGCT. Il peut s’agir soit de biens meubles, soit de biens immeubles dont on distingue encore deux catégories : le bien immobilier en tant qu’infrastructure du réseau, tout bien immobilier à l’exclusion des infrastructures du réseau, le SICOVAL participera à la charge de ces investissements, hors TVA et subvention, sur la base de la clé de répartition des charges de fonctionnement… Pour ce qui concerne les biens immeubles en tant qu’infrastructures du réseau, le SICOVAL participera à la charge de ces investissements, hors TVA et hors subvention proportionnellement à ses besoins… ». (extrait de la convention). La convention sur ce point, manque de précisions, incluant dans l’assiette de la participation demandée « tout bien immobilier à l’exclusion des infrastructures du réseau », et en laissant pour les biens autres que ces derniers, une participation « proportionnellement à ses besoins ». En effet, la participation demandée au SICOVAL au titre des autres investissements du SIEMN n’est justifiée que dans la mesure où ceux-ci sont bien des équipements « mutualisés », présentant une utilité pour les deux intercommunalités. L’absence de définition de ceux-ci dans la convention constitue un risque juridique et financier pour la communauté, qui peut être conduite à financer des biens d’une utilité marginale voire nulle pour elle-même.
Le SICOVAL a ainsi été appelé à participer, à hauteur de 1,1 M€, au financement de la construction d’un nouveau siège décidée par le SIEMN, et non par les deux collectivités comme cela devrait l’être s’agissant d’un bien commun. La participation a été calculée selon la clé de répartition des dépenses de fonctionnement (28 %). Cette participation qui a nécessité la mise en place d’un emprunt spécifique, fût l’une des raisons qui a conduit à la révision des tarifs de l’eau de 2011. Le SICOVAL a donc été tenu de financer un équipement sur le lancement et la définition duquel il n’a eu aucune maîtrise. La décision de construction du nouveau siège avait cependant été prise par le SIEMN avant que les 12 communes en cause ne transfèrent leur compétence pour l’eau au SICOVAL. Enfin, l’apport de cet équipement sur la qualité du service est difficilement mesurable, alors que, comme cela a été rappelé précédemment, qu’il existe des besoins d’investissement sur son propre réseau. Dès lors au vu de ces éléments, la chambre ne peut recommander au SICOVAL, à défaut de remise à plat de l’ensemble de la gestion du service de l’eau, d’engager la renégociation de cette convention qui en l’état n’est pas suffisamment équilibrée entre les parties. Afin de respecter les critères énoncés par le Conseil d’Etat, et ne pas courir le risque d’être requalifiée en délégation de service public, elle devra notamment définir clairement les biens mutualisés au financement desquels l’usager du SICOVAL peut être appelé et s’en tenir à une stricte couverture des coûts de distribution de l’eau supportés par le SIEMN. La modification de la convention rendue nécessaire par le transfert au SMEA de la compétence « production » peut être l’occasion de cette refonte plus globale des dispositions contractuelles. 4.1.4.3 - Les relations avec le syndicat intercommunal des eaux des coteaux Hers-Ariège (SIECHA) Le SICOVAL a mis en place, avec le SIECHA, le même type de convention qu’avec le SIEMN, dans le cadre de l’article L. 5221-1 du CGCT. Cependant, l’incidence financière est beaucoup plus limitée dans la mesure où cette gestion ne concerne que la commune d’Ayguevives pour 867 branchements et la commune de Montgiscard pour 17 branchements, soit 884 branchements sur le total de 32 000 que compte le SICOVAL. Ainsi, en 2010, les versements du SICOVAL au SIECHA se sont élevés à 139 727 €. Cependant, comme le SIEMN, le SIECHA a lancé en 2010 la construction d’un nouveau siège, au coût duquel le SICOVAL doit participer à hauteur de 337 076 €. La chambre formule donc, sur cette coopération, les mêmes réserves et recommandations que sur la précédente. 4.2 - La compétence assainissement Cette compétence est exercée depuis le 1er janvier 2004. Contrairement au service de l’eau, le mode de gestion retenu est unique pour l’ensemble des 36 communes. Jusqu’en 2010, la gestion était faite en direct par le SICOVAL, certaines prestations étant confiées au service départemental de l’eau et de l’assainissement par convention de prestations de services.
En 2010, une partie de la compétence a été transférée au SMEA : exploitation et investissement des canalisations de « transport » des eaux usées, c'est-à-dire les canalisations principales (11,62 kms sur un total de 465 kms de canalisations) qui desservent les stations d’épuration. Le SICOVAL continue de gérer directement l’exploitation et l’investissement du réseau de collecte et des stations d’épuration. Certaines prestations techniques sont confiées au SMEA par convention de prestations de services, ce que permet le transfert de la compétence « transport ». Concernant les relations financières avec le SMEA, leurs conditions ne sont toujours pas arrêtées, un projet de « convention de reversement » étant en cours. La chambre ne peut qu’appeler à la finalisation rapide cet accord. Quant aux tarifs, ceux-ci ne sont pas encore harmonisés, mais fixés par groupes de communes. Le rapprochement des tarifs se fait progressivement, il devrait être achevé en 2013. En 2011, l’échelle tarifaire était cependant très resserrée, allant de 1,004 €/m³, à 1,089 €. 5 - LA COMPETENCE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE Le SICOVAL place cette compétence parmi l’une de ses quatre priorités. Il a chiffré le coût de son action en matière d’économie et d’emploi à 5,95 M€ en 2010 (source : présentation analytique du compte administratif 2010), les coûts étant ventilés entre : l’emploi : 0,821 M€, l’économie : 3,455 M€, pépinières : 1,671 M€. L’absence de comptabilité analytique dans ce secteur n’a cependant pas permis de vérifier ces montants. 5.1 - L’organisation du service Cette compétence se concrétise dans les trois domaines d’intervention rappelés ci-dessus. Le SICOVAL gère par ailleurs, en tant que propriétaire, une « maison commune emploi formation » (MCEF) située à Labège, dans laquelle sont rassemblés divers partenaires intervenant dans le domaine de l’emploi et de la formation. Il a par ailleurs confié la gestion du centre des congrès Diagora de Labège à la SEM Valcosem, dont il est actionnaire majoritaire, par convention de délégation de service public. Cet ensemble d’actions est regroupé dans la direction de l’économie et de l’emploi qui comprend une quarantaine d’agents autour de trois pôles : « stratégie et promotion », « action économique » et « accompagnement à l’emploi ».
Cette organisation est récente avec la mise en place d’une nouvelle direction. En effet, en 2010, le SICOVAL a dû se séparer du directeur de ce service, constatant des carences graves dans le pilotage de cette politique, pourtant prioritaire pour le SICOVAL. Si à compter de 2011, une nouvelle dynamique paraît avoir été impulsée à ce service, il n’en a pas été de même dans les années antérieures. Il a en effet été difficile, lors du contrôle de la chambre, de cerner l’étendue et le périmètre exact des missions exercées par ces services, l’absence de compte-rendu d’activité par les responsables du service ne facilitant pas au surplus cette lisibilité. Au vu du montant du budget engagé chaque année, la chambre ne peut que recommander la mise en place de tels comptes-rendus annuels. La chambre prend acte du projet de mettre en place, en 2013, un schéma directeur de développement économique du territoire du SICOVAL. 5.2 - La gestion des pépinières et hôtels d’entreprises Cette gestion concerne quatre structures d’accueil d’entreprises en création ou en développement. Elles connaissent un succès certain avec un bon taux de remplissage mais également une rotation suffisante des occupants. Au 31 décembre 2011, la pépinière généraliste Prologue (40 lots) affichait cinq lots vacants pour 221 m², soit 8 % des surfaces offertes à la location, ce qui est peu, les trois autres structures étant complètes. Ces pépinières sont surtout dédiées aux entreprises des secteurs des nouvelles technologies de la communication et de la biotechnologie. Pour cette action l’EPCI intervient directement ou au moyen de la SEM VALCOSEM dont il est actionnaire majoritaire, et à laquelle il avait externalisé la construction de ces bâtiments. Le SICOVAL est propriétaire de la pépinière bio-technologie Prologue, dont il assure la gestion en direct, la SEM étant propriétaire des trois autres bâtiments. Pour ces trois structures, le mode de gestion a changé. Jusqu’à fin 2009, la communauté était l’unique locataire de la pépinière Prologue qu’il sous-louait ensuite à des entreprises en phase de création. Pour les hôtels d’entreprises Télécom et Biostep, Valcosem gérait en direct la relation avec les entreprises, dans une simple relation propriétaire / locataire : perception des loyers, travaux…, le SICOVAL apportant aux entreprises divers services. Des difficultés étant apparues dans la gestion, par délibération du 7 septembre 2009, après accord de la SEM, la communauté a décidé de reprendre la gestion des bâtiments Télécom et Biostep (relation avec les locataires), tel qu’il le faisait jusque-là pour la pépinière Prologue. Aux termes de deux baux civils conclus entre la SEM et le SICOVAL, celui-ci encaisse donc les loyers auprès des locataires, assure toute la gestion, et reverse à la SEM un loyer correspondant aux annuités d’emprunt qu’elle supporte, augmentées de la taxe foncière. C’est donc le SICOVAL qui assure désormais le risque de l’exploitation des pépinières, la SEM se voyant garanti un produit suffisant à la couverture de ses charges fixes. Cette phase devrait être provisoire, le rachat des bâtiments par la structure intercommunale étant en projet.
Depuis 2009, le budget annexe « pépinières » enregistre donc : en produits : les loyers versés par les entreprises, en charges : le loyer versé à Valcosem par le SICOVAL pour les trois structures appartenant à la SEM, et les charges de gestion (personnel, charges diverses…) pour les quatre structures : tableau n° 18 : Budget annexe « Pépinières » 2009 2010 produits de gestion 1 267 956 1 674 798 dont subvention du budget principal 460 917 614 203 charges de gestion 1 160 304 1 429 024 annuité de la dette 99 628 157 716 total charges à couvrir 1 259 931 1 586 741 excédent brut de fonctionnement 107 652 245 774 Source : comptes de gestion, projet de compte administratif 2011 (en €)
2011 1 654 598 622 411 1 597 129 148 635 1 745 764 57 469
La couverture des charges de gestion et de l’annuité de la dette est à peu près assurée sur ces dernières années, mais avec un apport du budget principal. Cet apport croissant chaque année représente plus du tiers des recettes réelles de fonctionnement. Selon les informations communiquées à la fin du contrôle, cette situation serait conjoncturelle, liée à la réalisation en 2009 de l’hôtel Télécom. Ce bâtiment a en effet généré d’emblée des frais de gestion (dont un loyer à Valcosem), alors que la mise en location auprès des entreprises ne s’est faite que progressivement. La location de toutes les surfaces n’est intervenue qu’en 2011. Cet exercice n’atteint toutefois pas l’équilibre, nécessitant toujours une subvention de plus de 600 000 €. L’équilibre pourrait en principe être atteint en 2012. 5.3 - L’action économique et l’accompagnement à l’emploi 5.3.1 - L’action économique, l’aide à l’accueil des entreprises C’est l’action qui mobilise les moyens financiers les plus importants (3,45 M€ en 2010 selon SICOVAL). Le contour de cette action a cependant été difficile à cerner. Quelques lignes directrices peuvent être dégagées. le SICOVAL ne verse aux entreprises aucune aide directe, que ce soit sous son unique autorité, ou en complément d’autres aides (Région, Etat…) ; l’action de la communauté vise en premier lieu à attirer des entreprises à partir de l’offre de terrains qu’elle propose ; l’offre immobilière des ZAC reste l’axe principal d’intervention.
L’EPCI s’est donné comme objectif de conquérir certains secteurs d’activité (spatial, biotechnologies dans le domaine médical, télécom, agro-alimentaire) et d’attirer des entreprises ciblées, à fort potentiel de développement. Profitant de la proximité du campus scientifique de Rangueil et du complexe agro-scientifique d’Auzeville, il entend se positionner en interface entre la recherche et le développement industriel, en offrant à des néo-entrepreneurs, d’abord un hébergement en pépinières ou hôtels d’entreprises, ensuite des terrains pour une installation définitive. L’intercommunalité veut jouer un rôle de « faciliteur », offrant aux entreprises un réseau d’informations et d’accès à l’information « guichet unique » pour certaines formalités. Certains services spécifiques sont par ailleurs offerts aux entreprises : aide au fonctionnement d’une crèche associative implantée dans la zone d’activité, services du centre des congrès, etc… Il est certain que les secteurs de l’économie évoqués ci-avant sont aujourd’hui bien implantés sur la zone d’activité, avec un nombre d’emplois significatif. Cependant, l’absence sur les dernières années, d’une part d’affichage d’objectifs clairs par la collectivité, d’autre part de comptes-rendus des actions menées, ne permet pas de déterminer l’effet de l’action spécifique du SICOVAL dans l’installation de ces entreprises. Ainsi, le dernier compte-rendu des différentes actions (« SICOVAL info » n° 63) reste généraliste : « la communauté d’agglomération du SICOVAL développe sa technopole. Elle aménage, commercialise et entretient les parcs d’activités. Elle mène une action volontariste en faveur de la création d’entreprises dans les technologies de pointe, l’artisanat, le commerce, l’économie solidaire, et soutient le développement de l’agriculture. Elle favorise ainsi l’emploi et la création de richesses réparties entre ses 36 communes… ». Il est par ailleurs fait état d’actions plus précises quant à l’accueil des entreprises : création (en partenariat avec la chambre des métiers) d’un « Club des entrepreneurs responsables du SICOVAL » (engagement pour le développement durable), lancement d’une étude afin de développer les activités de bioproduction et d’innovations en biotechnologies, soutien aux entreprises qui lancent un projet de « TIC Valley » dans le domaine des technologies de l’information… Cependant, les résultats de ces différentes actions ne sont aujourd’hui pas mesurables, ni reliables aux moyens financiers engagés. Quant au domaine spécifique des ventes de terrains, meilleur indicateur de l’arrivée de nouveaux acteurs économiques, celles-ci ont sensiblement baissé sur ces dernières années : environ 100 000 m² en moyenne jusqu’en 2008, 2009 : 21 825 m² (2 ha), pour 14 transactions (dont trois à des collectivités locales), 2010 : 10 001 m²: une seule cession (gratuite), au département 31 pour la construction de la médiathèque départementale, 2011 : 82 500 m², pour quatre transactions, dont une portant sur 55 000 m² au bénéfice également du département 31 (1 €).
La recherche d’entreprises afin de leur proposer des terrains pour leur installation constituant l’axe principal de l’action du SICOVAL, les données chiffrées ci-dessus ne font pas ressortir une efficacité notable, sur ce point, pour les trois dernières années. 5.3.2 - L’accompagnement à l’emploi A Labège, les services du SICOVAL cohabitent dans la « Maison commune emploi formation » (MCEF) avec divers services œuvrant dans le domaine de l’emploi : « bureau territorial de la région Midi-Pyrénées » : structure qui « facilite l’information et l’accès aux offres de formation professionnelle » ; « centre inter-institutionnel de bilan de compétences » (CIBC) : il « propose des prestations de bilan de compétences » ; la Mission locale pour l’emploi. Quant aux services de la direction économique du SICOVAL, ils se décomposent entre : la « base d’accueil interactive pour l’emploi » (BAIE) : elle « accompagne dans leurs démarches d’orientation, de recherche d’emploi ou de formation, les personnes domiciliées sur le SICOVAL » ; le « service emploi entreprises du SICOVAL » : il aide les entreprises pour le recrutement ; le « plan local pour l’insertion et l’emploi » (PLIE) : celui-ci facilite l’insertion professionnelle des personnes les plus éloignées de l’emploi. Le SICOVAL dispose par ailleurs sur son territoire de deux importantes agences de Pôle Emploi (Labège innopole et Parc du canal à Ramonville). Il paraît dès lors difficile de dégager le rôle spécifique du SICOVAL dans le domaine de l’emploi, en plus de celui des services déjà dédiés à l’emploi que ce soit au sein de la MCEF, ou hors de celle-ci (Mission-locale et Pôle-emploi notamment). En se fixant notamment pour objectif (article III, C), 2) des statuts) de « recueillir les offres d’emploi auprès de entreprises, mettre en relation des demandeurs d’emplois et des entreprises…étudier et mener des actions spécifiques destinés à favoriser l’insertion professionnelle des publics en difficultés… », la collectivité se positionne sur un secteur relevant de la Mission locale ou des services de l’Etat. En assurant « toutes actions d’information et de soutien en ingénierie des ressources humaines en direction des entreprises… », elle se place sur un secteur de nature « commerciale » sur lequel l’initiative privée n’est certainement pas défaillante.
On constate à nouveau que l’absence d’un vrai compte-rendu des actions menées, de même que l’insuffisance d’objectifs précis, ne permettent pas de cerner la valeur ajoutée par le SICOVAL dans le domaine de l’accès à l’emploi. Le rapport d’activité annuel, dans sa partie relative à l’économie et l’emploi, évoque certaines actions : la MCEF a reçu 3 265 demandeurs d’emplois, salariés chefs d’entreprises et porteurs de projets. Ont donc été reçus en moyenne 16 usagers par jour : ce nombre semble particulièrement faible au regard de la dizaine de salariés du SICOVAL en poste, dans l’hypothèse où les 3 265 usagers ont été reçus à la MCEF uniquement par les services du SICOVAL ; 759 personnes ont été suivies par la BAIE, dont « 395 nouvelles personnes en 2010 ». Cela représente en moyenne 80 dossiers (dont la moitié depuis plus d’un an) pour la dizaine de salariés employés par la BAIE. accompagnement des PME souhaitant recruter : développement du dispositif ARDAN (action régionale pour le développement d’activités nouvelles), dispositif national qui permet aux PME de moins de 50 salariés d’embaucher pour six mois un demandeur d’emploi tout en bénéficiant d’une prise en charge financière… « en 2010, sept dossiers ont abouti, avec le création de deux CDD et trois CDI » : c’est insuffisant sur une année, surtout pour un dispositif qui est également suivi par l’Etat. Dans le domaine de l’emploi, il appartient donc au SICOVAL, de la même façon que pour l’accueil des entreprises, de fixer des objectifs aux différents services ayant en charge l’accompagnement à l’emploi. Il convient également de retracer son action dans un rapport d’activité, afin notamment d’apprécier l’efficience des mesures engagées, notamment par rapport aux politiques déjà conduites par d’autres acteurs dans le secteur de l’emploi. Les quelques données chiffrées avancées ne démontrent pas une efficience notable des moyens humains engagés par l’intercommunalité. Le SICOVAL doit davantage coordonner son action avec les différents acteurs publics agissant dans le domaine de l’emploi. 5.4 - La situation de la SEM Valcosem Cette société d’économie mixte, dans laquelle le SICOVAL est actionnaire majoritaire, constitue l’un de ses leviers dans l’action économique (gestion de pépinières et du centre Diagora). L’examen des bilans et comptes de résultats de la société, communiqués en cours de contrôle, appelle certaines remarques que la chambre a souhaité porter à la connaissance de l’actionnaire majoritaire. La SEM a connu des difficultés financières ces dernières années, en raison notamment de pertes antérieures importantes, elles-mêmes liées à des impayés de loyers sur les pépinières. C’est en particulier pour cette raison que le SICOVAL a repris cette gestion. Il a dès lors dû verser à la société, en 2009, une avance en compte courant d’associé de 280 000 €. Cette avance est renouvelée chaque année, cette dernière n’étant pas à même de la rembourser. Il serait cependant envisagé de la transformer en apport en capital.
L’examen des bilans de la SEM montre des pertes importantes qui ont placé celle-ci dans la situation prévue à l’article L. 225-248 du code du commerce : « Si, du fait de pertes constatées dans les documents comptables, les capitaux propres de la société deviennent inférieurs à la moitié du capital social, le conseil d'administration ou le directoire, selon le cas, est tenu dans les quatre mois qui suivent l'approbation des comptes ayant fait apparaître cette perte, de convoquer l'assemblée générale extraordinaire à l'effet de décider s'il y a lieu à dissolution anticipée de la société… A défaut de réunion de l'assemblée générale, comme dans le cas où cette assemblée n'a pas pu délibérer valablement sur dernière convocation, tout intéressé peut demander en justice la dissolution de la société… ». tableau n° 19 : Résultats de la SEM VALCOSEM 2006 capital social 228 675 résultat de l'exercice 601 capitaux propres 602 607 K propres / K social 263,5% Source : CRC d’après bilans SEM (en €)
2007 408 044 58 877 899 723 220,5%
2008 408 044 153 556 650 453 159,4%
2009 408 044 321 545 225 452 55,3%
2010 408 044 15 313 133 706 32,8%
En 2009, les capitaux propres (225 452 €) représentaient encore 55 % du capital social, la procédure susvisée ne s’appliquait donc pas. En revanche, en 2010, ces mêmes capitaux (133 706 €) ne constituaient plus que 33 % du capital social. Une assemblée générale extraordinaire a donc été convoquée à l’effet de décider s’il y avait lieu à dissolution anticipée de la société, elle s’est réunie le 20 octobre 2011, soit dans les quatre mois de l’assemblée ayant approuvé les comptes. Les actionnaires ont décidé de ne pas dissoudre la société. Les comptes de la société pour 2011, font cependant apparaître une nouvelle dégradation de ceux-ci, avec des capitaux propres qui ne représentent plus que 6,7 % du capital social, contre 32,8% en 2010. La procédure de l’article L. 225-248 du code du commerce devra donc être à nouveau initiée. La chambre prend acte des projets avancés afin de rétablir la situation de la SEM : recapitalisation d’une part, rachat d’actifs d’autre part. 6 - RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE Au terme de ces analyses, la chambre recommande au SICOVAL de : Prolongement de la ligne B du métro : 1234-
Faire réaliser une étude d’impact du projet sur l’aménagement de la zone ; Conforter par une étude juridique et financière incontestable l’éventuelle faisabilité de la récupération d’une partie du versement transport ; Faire expertiser les terrains en stock et leur évolution future ; Etablir un plan de financement exhaustif, reposant sur des bases certaines, de la participation du SICOVAL ; Rapport d’observations définitives – Communauté d’agglomération du SICOVAL (Haute-Garonne)
Ne pas laisser engager les études et les travaux préliminaires sans avoir au préalable clarifié, par des conventions conclues avec l’ensemble des partenaires publics, Etat, collectivités territoriales et autorité organisatrice, le plan de financement à court, moyen et long termes ;
Compétence aménagement : 6-
Mettre en place les schémas comptables applicables aux lotissements ;
Compétence eau et assainissement : 789-
Rendre les documents d’inventaire des réseaux d’eau et d’assainissement compatibles avec les prescriptions du décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012 ; Finaliser les conditions financières des transferts de compétence eau et assainissement au SMEA ; Renégocier les conventions conclues avec le SIEMN et le SIECHA.
Compétence développement économique : 10 11 12 -
Définir des objectifs précis pour la politique d’aide à l’accueil des entreprises et d’accompagnement à l’emploi, et établir des rapports d’activité circonstanciés ; Assurer la coordination avec les autres acteurs intervenant dans le domaine de l’emploi ; Convoquer l’assemblée générale des actionnaires de la SEM VALCOSEM.
Telles sont les observations définitives que la chambre a décidé de formuler sur la gestion de la communauté d’agglomération du SICOVAL.
Mpo2013 017
Rapport de la cour des compte sur la Communauté d'agglomération du Sicoval