Source: http://leuropedeslibertes.u-strasbg.fr/article.php?id_article=121&id_rubrique=9
Timestamp: 2018-09-18 18:59:08+00:00
Document Index: 74732916

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L’ARRÊT BRONIOWSKI C. POLOGNE, GRANDE CHAMBRE, DU 22 JUIN 2004 :
PEGGY DUCOULOMBIER. ALER à l’Université Robert Schuman de Strasbourg
Les enseignements d’un « arrêt pilote »
L’arrêt Broniowski c. Pologne du 22 juin 2004, pris en Grande chambre, constitue un arrêt important voire fondamental sur plusieurs points. Il se situe dans le droit prolongement de la tendance inaugurée par la Cour à la fin des années 1990 dans les affaires italiennes concernant le délai des procédures. Il constitue également une sorte de préparation des esprits dans le cadre de la future application du Protocole n° 14, réformant notamment les conditions de recevabilité, et qui n’est pas vierge de toute critique. « Arrêt pilote », l’arrêt Broniowski constitue une étape de réflexion, une expérimentation dont on ne peut encore prévoir tous les effets. Il s’inscrit dans le contexte de réforme de la Cour, réforme qui semble constituer depuis le Protocole n° 11 l’ordre du jour permanent du Conseil de l’Europe.
Le requérant est héritier de biens qui, après la fin de la seconde guerre mondiale, ont dû être abandonnés par sa mère lors de son rapatriement en Pologne. Ces biens sont situés dans les « territoires au-delà du Boug ». Dès 1944, L’État polonais s’était engagé à indemniser les personnes privées de leurs biens immobiliers. À ce titre, la mère du requérant obtint un premier bien qui fut estimé à 2 % de l’indemnisation à laquelle elle pouvait prétendre. Suite au décès de sa mère, le requérant réclama le solde de l’indemnisation. Mais sa demande resta lettre morte. En effet, une suite de réformes législatives avait eu pour conséquence de rendre particulièrement difficile l’indemnisation des expropriés.
Pourtant le droit à être indemnisé n’a cessé d’être confirmé depuis 1946 en droit polonais. Cette situation paradoxale fut vivement et sévèrement condamnée par les juridictions nationales. La Cour constitutionnelle rendit un arrêt le 19 décembre 2002 sanctionnant plusieurs dispositions législatives comme contraires aux principes constitutionnels de l’État de droit, de confiance des citoyens en l’État et en ses lois, et comme constitutives d’une restriction disproportionnée aux droits patrimoniaux. La conduite des autorités fut également condamnée pour avoir rendu illusoire le « droit à être crédité »0 en le vidant de sa substance. Cet ensemble de mesures a eu pour conséquence de créer un dysfonctionnement systémique inacceptable dans un État de droit pour la haute juridiction.
Suite à cette prise de position, les autorités chargées d’organiser les ventes aux enchères des biens disponibles pour l’indemnisation cessèrent leur activité dans l’attente des mesures générales étatiques, aboutissant ainsi à priver l’arrêt de tout effet. Une loi de décembre 2003 vint finalement régler la question de l’indemnisation des propriétaires de « biens situés au-delà du Boug ». Elle plafonna l’indemnité à 15 % de la valeur des biens mais, parallèlement, elle éteignit tout droit à être crédité pour les personnes qui, comme le requérant, avaient déjà exercé leur droit et perçu une indemnité, même minime. Sur de nombreux points, l’arrêt ne prête guère à la controverse. Au contraire, il traduit sur le fond une volonté de normalisation de l’article 1 du Protocole 1, même si cette dernière n’est pas toujours totalement convaincante tant cet article demeure particulier (I). Par ailleurs, l’utilisation de l’article 46, dans le but de donner aux États des indications plus précises afin d’éviter les répétitions des violations de la Convention, n’est pas plus critiquable. Ce qui l’est en revanche c’est la motivation de la Cour et plus encore les conséquences qu’elle en tire pour le droit de recours individuel (II).
I. L’arrêt Broniowski ou l’occasion de réaffirmer les principes fondamentaux de la Convention
Sur le fond, la Cour aboutit au constat de violation de l’article 1 du Protocole 1. Tout au long d’un raisonnement marqué par les principes directeurs de sa jurisprudence (subsidiarité et marge d’appréciation, juste équilibre, prééminence du droit...), elle réaffirme comme un dogme la similarité des principes régissant le droit de propriété avec ceux régissant les autres droits de la Convention (A). Son arrêt est aussi l’occasion de confirmer son attachement au dialogue des juridictions, déjà présent à travers la revalorisation du principe de subsidiarité (B).
A. L’article 1 du Protocole 1 : entre particularisme et similarité
En premier lieu, la localisation de l’article dans le premier Protocole additionnel souligne la particularité de ce droit, à coloration nettement économique, parmi les droits civils et politiques que la Convention consacre. Un droit si particulier qu’il était légitime de s’interroger sur sa place dans la jurisprudence de la Cour0. Or, depuis l’arrêt Sporrong et Lönroth c. Suède du 23 septembre 1982, la Cour n’a de cesse de normaliser cet article. Depuis l’arrivée des requêtes en provenance des pays d’Europe centrale et orientale, grand pourvoyeur du contentieux de l’article 1 du Protocole 1, la Cour a de plus en plus l’occasion d’effectuer le rapprochement entre cet article et les autres dispositions conventionnelles, projetant ainsi le droit de propriété sur le devant de la scène conventionnelle. Au regard de l’article 1 du Protocole 1, l’arrêt constitue un approfondissement des principes posés dans les arrêts Beyeler c. Italie du 5 janvier 20000 et Sovtransavto Holding c. Ukraine du 2 juillet 20020, notamment sur la question des obligations positives contenues dans l’article 1 du Protocole 10.
Depuis l’arrêt Sovtransavto, la Cour a en effet reconnu expressément que des obligations positives pouvaient être à la charge de l’État dans le cadre de cet article. On en trouvait déjà les prémices dans l’arrêt Beyeler avec l’obligation pour l’État de réagir de manière rapide, correcte et cohérente. Cette introduction d’obligations positives dans l’article 1 du Protocole 1 participe de la volonté de normalisation du traitement du droit au respect des biens, en y plaçant une technique déjà présente dans d’autres articles fondamentaux de la Convention.
La Cour s’intéressant à la nature de l’ingérence subie dans le « droit à être crédité » constate qu’elle résulte d’une série d’actions et d’omissions étatiques si bien qu’il est difficile de déterminer si elle est le produit d’un manquement à une obligation négative ou positive de l’État ou si elle est une combinaison des deux0. En effet, les mesures prises par l’État peuvent être envisagées sous les deux angles. Les règles successives prises par l’État peuvent être considérées comme des actions entravant l’exercice du droit garanti, donc comme des manquements à l’obligation négative de ne pas porter atteinte au droit de propriété ou comme un échec à la protection adéquate de ce droit, et donc comme un manquement aux obligations positives pesant sur les autorités (§ 146). Ces dernières étant régies par les mêmes principes, la Cour rappelle que, dans les affaires impliquant une obligation positive, il doit y avoir une justification légitime à l’inaction de l’État. Cependant, on peut se demander s’il est aussi aisé d’expliquer pourquoi on a failli dans l’action que d’expliquer pourquoi on a agi, même à tort selon l’opinion de la Cour.
La Cour poursuit dans la normalisation en rappelant que le juste équilibre, élément inhérent à la structure de l’article 1 du Protocole 1 doit être respecté. Cette affirmation qui n’est pas nouvelle0 n’en est pas moins un abus de langage tant l’article 1 du Protocole 1 est a priori loin de cet équilibre revendiqué entre l’intérêt général et les droits des particuliers. Le déséquilibre apparaît à la lecture même de l’article. C’est la jurisprudence qui a réintroduit la condition de proportionnalité de l’ingérence, proportionnalité qui est, de plus, tempérée par l’utilisation du terme « raisonnable »0. Cet article est encore marqué par l’attribution d’une large marge d’appréciation aux États quant à la détermination des causes d’utilité publique et à l’importance des ingérences0. En effet, la Cour ne se fait pas juge des politiques économiques, sociales, urbanistiques de l’État, ni ne remet en cause les choix réalisés par ce dernier dans ces domaines relevant de l’opportunité politique. Cette grande latitude accordée à l’État vaut particulièrement lors d’une réforme d’envergure du système étatique en raison de la transition démocratique0. La seule limite, bien théorique néanmoins, étant l’absence d’une base raisonnable au choix étatique. La liberté des États est donc importante, renforcée encore dans l’arrêt Broniowski par le principe selon lequel le contexte historique0 est un élément faisant varier la marge d’appréciation. Il ne fait pas de doute que cette variation joue en faveur de l’État. On peut d’ailleurs regretter que la Cour ait expressément formulé un nouveau facteur d’extension de la marge, même si elle en avait tenu compte dans d’autres arrêts mais « noyé » parmi d’autres raisons faisant varier l’amplitude de cette marge0. Il n’était pas nécessaire de renforcer expressément la marge d’appréciation des États, particulièrement ample dans le cadre du droit de propriété. Toutefois, on peut saluer la volonté de transparence de la Cour dans un domaine - la doctrine de la marge d’appréciation - souvent critiqué pour sa confusion.
Une autre raison pouvant faire douter de l’inhérence du juste équilibre dans l’article 1 du Protocole 1 est que la Cour autorise des « limites draconiennes » en raison de réforme radicale et de l’état des finances, voire l’absence d’indemnisation dans des circonstances exceptionnelles0. La prise en compte de l’argument financier avait déjà prospéré en matière de nationalisation. La Cour a considéré dans ce cadre qu’il n’est pas déraisonnable pour un État de prendre en compte « ses disponibilités économiques et budgétaires à la suite d’une intervention profonde dont les objectifs de politique économique et sociale ne sauraient être remis en cause » particulièrement dans le cadre du contexte difficile de l’époque des nationalisations.
A contrario, il faut constater qu’en dehors de ce cas particulier, l’argument des difficultés budgétaires étatiques n’est guère reçu par la Cour. Ainsi en est-il de la tentative de justification de violation des articles 6 et 1 du Protocole 1 dans le cadre de non-exécution de décisions de justice allouant des sommes d’argent0. Dans ces arrêts, la Cour réaffirme que l’État ne peut invoquer des difficultés financières pour ne pas exécuter un jugement, et violer ainsi les droits des requérants.
Toutefois, on peut heureusement constater que le principe d’absence d’indemnisation dans des circonstances exceptionnelles est purement théorique et constitue plus « une soupape de sécurité » qu’un « cadeau » fait aux États. Pour l’instant une absence totale d’indemnisation a été à l’origine de condamnations pour rupture du juste équilibre, alors même que des circonstances exceptionnelles étaient expressément reconnues par la Cour0. Par conséquent, ne serait-il pas souhaitable que la Cour harmonise principes et pratique pour que l’identité de traitement entre le droit de propriété et les autres droits, revendiquée par celle-ci, corresponde à la réalité de l’article, dans le sens d’un plus grand respect du juste équilibre et de la similarité entre les dispositions conventionnelles ? Ou ne faut-il pas plutôt accepter le particularisme d’un article qui met en jeu une balance des intérêts particulièrement complexe en raison de l’importance des intérêts étatiques dans ces matières et de la symbolique du droit de propriété, spécialement dans les pays d’Europe centrale et orientale ? On peut en tout cas constater le double décalage du raisonnement de la Cour : décalage entre affirmation de l’inhérence du juste équilibre et succession de principes tendant à prouver le contraire ; puis décalage entre ces principes et la réalité de leur application tendant, par un mouvement inverse, à essayer de garantir le juste équilibre affirmé en premier lieu.
Cependant, il ne faut pas oublier que parallèlement à des condamnations sévères mais attendues, car fondées sur des dysfonctionnements étatiques graves comme en l’espèce, la jurisprudence de la Cour n’est pas forcément aussi favorable à d’autres requérants, que ce soit dans la reconnaissance de l’applicabilité de l’article 1 du Protocole 10 ou dans l’appréciation de l’indemnisation qui relève, sauf arbitraire manifeste, de la volonté étatique.
Ainsi, l’affirmation de la normalisation de l’article 1 du Protocole 1 ne convainc pas tout à fait tant reste grande la marge d’appréciation et limité le test de proportionnalité. Cependant, il ne faut pas nier qu’en pratique les États sont condamnés plus fréquemment que les principes théoriques peuvent le laisser croire. Ainsi, la tolérance de la Cour, si présente en ce qui concerne la détermination du but légitime des ingérences, se réduit heureusement lors du test de proportionnalité, particulièrement lorsque l’indemnisation n’est pas raisonnablement en rapport avec la valeur des biens. L’arrêt Broniowski ne fait pas exception puisque, par un raisonnement particulièrement sévère pour l’État polonais, la Cour aboutira au constat de violation. L’arrêt est également l’occasion pour la Cour de souligner l’importance du dialogue des juridictions à travers l’appropriation que celle-ci réalise du principe communautaire de confiance légitime.
B. Le dialogue des juridictions au bénéfice de la prééminence du droit
L’application de ces différents principes au cas d’espèce amène la Cour au constat de violation de l’article 1 du Protocole 1 mais permet surtout de donner un exemple concret du dialogue existant entre les juridictions0. La Cour, analysant les actions, les pratiques des autorités nationales, constate que le droit reconnu du requérant a été progressivement vidé de sa substance au point de le rendre illusoire, ce qui est contraire au principe d’effectivité des droits garantis par la Cour. Tout au long de l’arrêt, elle se réfère aux décisions prises par les juridictions polonaises, réaffirmant ainsi avec force le principe de subsidiarité et la théorie de la « meilleure position ».
Ces dernières ont qualifié la situation de contraire aux principes d’un État de droit et principalement au principe de confiance légitime. La Cour reprend à son compte cette analyse. Elle souligne que l’attitude des autorités exécutives et législatives, tolérant la non-application de l’arrêt de la Cour constitutionnelle ne peut être justifiée par « aucune cause d’utilité publique » et est « de nature à saper la crédibilité et l’autorité du pouvoir judiciaire ainsi que son effectivité »0, ce qui est fondamental au regard du principe de prééminence du droit, inhérent à toute la Convention.
Si la Cour admet la possibilité d’une réduction des indemnisations, elle souligne que l’État a été dans l’incapacité d’expliquer de manière convaincante pourquoi il a failli à concrétiser le droit du requérant, pour finalement y mettre fin. L’État n’a pas rempli son obligation de réaction rapide, correcte et cohérente alors qu’était en cause une question d’intérêt général. Cette obligation est même étendue aux promesses législatives de l’État, ce qui est une contrainte particulièrement forte et dont il convient d’interroger la réelle efficacité pour l’avenir. Le cas d’espèce était certes marqué par une affirmation constante des autorités polonaises d’apporter une solution au problème des « territoires situés au-delà du Boug ». Dans ce cadre, on peut comprendre que ces promesses avaient fait naître dans le chef des personnes concernées un espoir, une espérance légitime de voir résolu problème de leur indemnisation. Ces promesses concernaient une « cause générale et importante d’intérêt public ».
Or, l’attitude étatique a été tout à fait inverse, aboutissant même à faire disparaître le droit d’indemnisation de certains expropriés. Dans ce cas d’espèce, l’obligation positive des États de respecter leurs promesses peut être considérée comme une partie de l’obligation de réaction correcte. Il est envisageable - et certainement souhaitable - que cette obligation, dont le respect semble difficilement réalisable et contrôlable, ne sorte guère de ce cadre précis. Cette condamnation de l’attitude étatique est motivée par la référence au principe de confiance légitime. L’utilisation de cette expression ne résulte pas simplement de son emploi par les juridictions polonaises0 mais tend à prouver encore une fois le dialogue existant entre la Cour de Justice des Communautés européennes et la Cour européenne des droits de l’homme, car le principe de confiance légitime se retrouve depuis longtemps dans la jurisprudence de Luxembourg.
Ce principe est l’une des composantes du principe de sécurité juridique, que la Cour européenne a également emprunté à la CJCE et qu’elle reprend régulièrement depuis l’arrêt Brumarescu c. Roumanie du 28 octobre 1999. Ce principe de confiance légitime découlant de l’État de droit0, justement rapproché du principe de prééminence du droit, est fondamental dans la jurisprudence luxembourgeoise, qualifié de « principe majeur »0 et de règle supérieure de droit0. Il s’agit de la confiance que les citoyens doivent pouvoir accorder aux textes et notamment à leur maintien par les autorités0. Ce principe a été reconnu par la Cour de Justice dès 1973 dans une affaire Commission contre Conseil0. Il s’applique sous deux conditions : le requérant qui l’invoque doit être vierge de toute critique et les autorités doivent avoir fait naître dans son chef des espérances fondées. L’ensemble des faits analysés par les juridictions polonaises et repris par la Cour amène bien à constater que l’État a failli sur ce point. Or, tout ce qui touche à la prééminence du droit est soumis à un contrôle particulièrement sensible de la Cour, y compris dans le cadre de l’article 1 du Protocole 1, en raison du caractère fondamental, voire fondateur, de ce principe dans le cadre d’une société démocratique.
L’intérêt de l’arrêt Broniowski ne s’arrête pas aux questions de fond concernant le droit de propriété. Qu’il nous soit même permis de considérer que le plus important reste à venir. Cet arrêt est l’occasion pour la Cour de poursuivre une tendance entamée avec les affaires italiennes sur le dépassement du délai raisonnable et consistant à identifier les causes structurelles des violations afin d’aider les États et le Comité des Ministres à les prévenir. Il y aurait peu à redire si la Cour ne se fondait pas sur un argument contingent qui l’amène, de plus, à une conséquence inquiétante pour le droit de recours individuel.
II. L’arrêt Broniowski ou de la volonté de prévenir les violations des droits de l’homme à la suspension de leur examen
L’arrêt aurait gagné en solidité si la Cour n’avait pas attaché à l’application des articles 46 et 41 une motivation contestable et contestée par une minorité (A). Ce problème ne serait d’ailleurs qu’un détail si cette motivation n’amenait pas la Cour à une conséquence beaucoup plus fâcheuse, à savoir l’ajournement des requêtes similaires à celle de M. Broniowski (B).
A. La motivation contestable des directives données aux États au titre de l’article 46
L’arrêt Broniowski poursuit une tendance jurisprudentielle encore assez peu répandue mais qui tend à se développer de manière souhaitable. Au titre des articles 46 et 41 - mais en consacrant un développement spécial et inédit à l’article 46 - la Cour stigmatise comme source de la violation un dysfonctionnement grave du système. Nous sommes donc en présence d’une violation systémique0. Dans ce cadre, la Cour reprend l’orientation posée dans les arrêts italiens constatant la violation de l’article 6 §1 en raison d’un dysfonctionnement structurel0 ; l’arrêt Kudla c. Pologne du 26 octobre 2000 avait également constitué une étape importante dans ce processus0. Au titre de l’obligation pour l’État de se conformer aux arrêts de la Cour, celle-ci énonce des directives à sa charge afin qu’il répare la violation mais surtout qu’il prévienne d’autres violations. L’État doit prendre des mesures générales dont un mécanisme offrant aux personnes lésées une réparation0. Si la Cour estime ne pas pouvoir se prononcer sur le caractère adéquat de la loi de 2003, qui n’a pas encore produit tous ses effets, en revanche elle juge qu’elle n’est pas une mesure propre à mettre un terme à la situation engendrant la violation, puisqu’elle ne concerne pas les personnes qui sont dans une situation similaire à celle de M. Broniowski. Il revient donc à l’État de prendre des mesures générales (légales et administratives) visant soit à supprimer tout obstacle à l’exercice du droit des personnes concernées ou à leur offrir un redressement équivalent. En revanche en ce qui concerne l’article 41, la Cour renonce à utiliser l’arme financière.
Elle tire les conséquences de la constatation de la violation structurelle en réservant la question de la satisfaction équitable, laissant ouverte la possibilité d’un règlement amiable. Surtout, elle suspend son appréciation de l’article 41 à la prise des mesures générales à laquelle elle a fortement invité l’État polonais. D’aucuns pourront regretter le développement de cette ligne jurisprudentielle, en raison de la tradition déclaratoire des arrêts de la Cour et de la liberté de choix classiquement réservée aux États pour se conformer aux arrêts. Cependant, la Cour n’oublie pas de réaffirmer qu’il ne lui appartient pas, en principe, de définir les mesures de redressement appropriées. Toutefois, dans certains cas, la haute juridiction laisse cette règle de côté. De plus, il faut rappeler que cette liberté est déjà limitée puisque les moyens choisis pour se conformer à un arrêt doivent être compatibles avec les conclusions contenues dans la décision de la Cour. Par ailleurs, en ce qui concerne la satisfaction équitable dans le cadre de l’article 1 du Protocole 1, la Cour use systématiquement d’injonction envers les États en jugeant qu’une restitutio in integrum serait réalisée par la restitution du bien dont les requérants ont été privés ou à défaut par le versement d’une somme dans le délai de trois mois, sous peine du versement d’intérêts moratoires.
Ce mouvement, consistant à encadrer plus précisément la réparation d’une violation, s’est même récemment étendu à une violation particulièrement grave mais non structurelle, à savoir une détention arbitraire0. Il n’est pas selon nous critiquable en luimême, au contraire. Il s’agit d’une simple question de logique et d’effectivité du système conventionnel. Si la violation du droit d’un requérant résulte d’un défaut structurel, d’un dysfonctionnement législatif par exemple, quelle autre solution pour l’État, dont on doit présumer qu’il est rationnel, pour se conformer à son obligation de réparation et de prévention que d’éliminer la faille de son système ? De plus, la Cour a été soutenue dans cette tendance par une résolution du Comité des Ministres du 12 mai 2004 (DH Rés. (2004)3) dans laquelle ce dernier invite la Cour à « identifier dans les arrêts où elle constate une violation... ce qui... révèle un problème structurel sousjacent et la source de ce problème, en particulier lorsqu’il est susceptible de donner lieu à de nombreuses requêtes, de façon à aider les États à trouver la solution appropriée et le Comité des Ministres à surveiller l’exécution des arrêts »0. En effet, ce travail d’identification et de conseil doit non seulement aider les États à prendre les mesures les plus adéquates mais également faciliter le travail du Comité des Ministres en évitant de le placer devant des arrêts de violation répétitifs ou non exécutés.
On aurait pu envisager que la Cour utilise l’arme financière pour contraindre l’État polonais à agir. Mais ce n’était pas forcément souhaitable car cela n’impliquerait pas forcément une diligence accrue de l’État dans la résolution des problèmes. Il faut rappeler que le problème de l’affaire Broniowski concerne potentiellement 80 000 personnes et non le seul requérant. Le versement d’une satisfaction équitable, venant réparer la violation du droit du requérant, serait sans conséquence pour les autres victimes de la défaillance structurelle polonaise. Par ailleurs, il est parfois reproché à la Cour de se faire dispensatrice de fonds et cette tendance est d’autant plus mal perçue que les requérants ne sont pas de « pauvres hères ». De plus, par le passé, la condamnation de certains États au versement de sommes importantes s’est traduite par une non-exécution longue et difficilement résoluble d’un point de vue juridique et politique pour le Comité des Ministres.
Il faut également constater l’augmentation en interne de la non-exécution de décisions de justice par manque de fonds. Cette situation est certes condamnée par la Cour mais elle montre les difficultés auxquelles doivent faire face un certain nombre d’États du Conseil de l’Europe. Enfin, si la situation à l’origine de la violation est amenée à perdurer, une compensation financière n’est pas de nature à constituer une réparation satisfaisante car elle ne met pas fin à la violation. En effet, la Cour dans l’arrêt Scozzari et Giunta c. Italie énonçait déjà que l’État, en plus du versement éventuel de sommes au titre de la satisfaction équitable, devait choisir les mesures générales et/ou individuelles à adopter dans son ordre juridique afin de mettre un terme à la violation constatée. Ainsi, la Cour met les États devant leur responsabilité. C’est pour cette raison que l’encadrement plus précis des mesures individuelles ou générales que l’État doit prendre pour mettre fin à une violation est une tendance qu’il faut soutenir, tout en sachant qu’il s’agit d’une tendance limitée à des cas particuliers de violation.
En revanche, la Cour lie les directives qu’elle donne au titre de l’article 46 non à la logique, à l’effectivité du système ou à la justice, mais à une motivation beaucoup plus contingente et malheureuse : la charge de travail. Elle souligne déjà que la résolution 2004(3) est à replacer dans le contexte de l’augmentation de la charge de travail de la Cour. Là encore il ne s’agit pas d’une nouveauté : la position de la Cour dans les arrêts italiens ainsi que dans l’arrêt Kudla était clairement motivée par l’augmentation d’un contentieux répétitif mettant en péril l’effectivité du système. La critique qui lui est adressée prend naissance au même moment. Il faut pourtant constater que cette liaison réalisée également au travers de la recommandation du Comité des Ministres du 12 mai 2004 (Rec. (2004)6) est superflue, les mesures se justifiant nous l’avons dit par la logique du système. Elle est surtout inopportune tant la charge de travail de la Cour semble être le nouveau leitmotiv pour prendre des mesures contestables. On peut évidemment expliquer l’utilisation du problème d’engorgement du rôle comme une volonté de transparence et de réalisme de la Cour mais cette explication pragmatique n’est pas suffisamment solide. Il est tout à fait compréhensible que la Cour veuille limiter l’existence d’un contentieux répétitif et qui pourrait trouver une solution au niveau interne, afin de concentrer ses moyens sur des sujets plus « importants ".
Mais pour ce faire nul besoin d’établir constamment un lien avec l’augmentation du contentieux. Le principe de subsidiarité serait un argument plus opportun pour justifier de telles mesures. Faut-il penser que dans une période où la Cour serait plus libre de son temps, elle considérerait que les directives qu’elle a prises ne se justifieraient plus et que l’État retrouverait une entière liberté pour la mise en conformité de son droit ? Cette idée n’est pas soutenable, particulièrement au regard de l’arrêt Assanidzé dans lequel la Cour exprime bien le lien entre la fin de la violation et la mesure individuelle à prendre, en considérant que « la nature de la violation ...n’offre pas réellement de choix » entre les différents moyens d’y remédier. La même logique prévaut quand la violation résulte d’une cause structurelle touchant un grand nombre de personnes. On le voit, cette motivation est non seulement inutile mais, peut-être estelle même dangereuse en ce qu’elle décrédibilise la jurisprudence élaborée par la Cour.
Ce genre de considérations pourrait n’intéresser que la doctrine qui s’ingénie malicieusement à critiquer, dans un but certes constructif, la jurisprudence de la Cour mais les conséquences que celle-ci attache à l’augmentation de sa charge de travail dépassent largement la querelle de mots pour atteindre le coeur du système conventionnel, sa spécificité : le droit de recours individuel.
B. L’ajournement inquiétant des requêtes similaires
Concernant la question de la satisfaction équitable, la Cour réserve la procédure en raison de toute mesure à caractère individuel ou général que le gouvernement pourrait prendre en exécution du présent arrêt. Toutefois vient une suite beaucoup plus inquiétante : l’ajournement des requêtes résultant de la même cause générale0, y compris les requêtes futures, en attendant l’issue de l’« affaire pilote ».
L’expression d’ « arrêt pilote » se retrouve dans l’annexe attachée à la recommandation (2004)6 du Comité des Ministres et il y est fait également mention dans le § 7 du rapport explicatif au Protocole n° 14, sans que cette procédure ne soit pourtant intégrée au Protocole lui-même. Faut-il alors considérer que cette recommandation constitue le fondement juridique de l’ajournement ? Même si l’idée d’un ajournement des requêtes dans le cadre de l’examen d’affaires répétitives était présente dans le rapport du groupe d’évaluation au Comité des Ministres sur la Cour européenne, on n’en trouve aucune trace évidente dans le texte de la recommandation.
L’idée de « mettre en veille » les requêtes similaires serait alors indirectement présente dans l’annexe de cette recommandation qui énonce les différentes possibilités pour un État de mettre en place de nouveaux recours internes effectifs suite à un « arrêt pilote », permettant à la Cour d’inviter les personnes affectées par le problème à les épuiser et de déclarer, le cas échéant, leurs requêtes irrecevables. Ainsi, il faudrait déduire de cette recommandation sur l’amélioration des recours internes la possibilité pour la Cour de placer les requêtes similaires « en sommeil », le temps que l’État prenne les mesures nécessaires au titre de l’exécution de l’arrêt. N’est-ce pas un peu obscur ? En effet, il n’apparaît pas clairement à la lecture de cette recommandation que la Cour puisse ajourner l’examen de centaines de requêtes. De plus, ce texte s’adresse aux États membres et ne peut venir modifier le texte conventionnel. Il semble donc qu’il n’existe pas de fondement juridique solide à l’ajournement des requêtes. Cette décision relèverait donc plus de la politique jurisprudentielle de la Cour, cette dernière abandonnant sur le plan procédural le self-restraint que l’on peut lui reprocher sur d’autres points.
Il semblerait que la Cour réponde par cette nouvelle procédure à l’invitation faite au § 16 du rapport explicatif au Protocole n° 14 soulignant l’utilité pour la Cour (et le Comité des Ministres) d’adopter « une procédure spéciale afin de traiter de façon prioritaire les arrêts qui démontrent un problème structurel capable de générer un nombre significatif de requêtes répétitives ». Cependant, cette mesure essentielle pour le droit de recours individuel mériterait au minimum d’être inscrite dans le règlement de la Cour, ne serait-ce que pour des questions d’accessibilité et de prévisibilité, points cardinaux de la prééminence du droit. Certes, elle apparaît comme la conséquence logique de l’introduction de la procédure d’ « arrêt pilote ».
Néanmoins, cette mesure est d’une telle importance pour le droit « originel » des requérants qu’est le droit d’accéder au juge européen qu’elle mérite un fondement juridique plus fort et plus certain qu’il ne l’est actuellement. Il ne semble pourtant pas qu’une modification du règlement de la Cour soit à l’ordre du jour. On comprend que, malgré les avantages que cette inscription représenterait pour les requérants en terme de prévisibilité, la Cour n’ait pas envie de se lier trop rapidement les mains alors même que la procédure de l’arrêt pilote et de l’ajournement en est à sa phase expérimentale. Pourtant, elle a déjà fait école puisque le greffe annonçait le 30 septembre 2004 dans le cadre de l’exécution de l’arrêt Kudla que quatre arrêts, des leading cases, s’étaient vus accorder la priorité et que sept cents autres avaient été ajournés dans l’attente de l’évaluation de la nouvelle législation polonaise.
L’ajournement des requêtes est couplé avec la prise de mesures et leur mise en oeuvre dans un « délai raisonnable ». La Cour avait déjà affirmé au § 182 de son arrêt que dans des situations où est en jeu un dispositif législatif ayant de lourdes conséquences et prêtant à controverse, les autorités nationales bénéficient d’un large pouvoir discrétionnaire pour choisir les mesures visant à garantir le respect des droits patrimoniaux mais également pour prendre le temps nécessaire à leur mise en oeuvre. Mais quel sera ce délai ? Nul n’est en mesure de le dire. Si bien que le droit de recours est suspendu à la bonne volonté de l’État polonais et à l’appréciation future de la Cour et du Comité des Ministres. Certes, ce droit de recours ne disparaît pas car les requêtes continuent d’être enregistrées, simplement elles sont mises en état de veille jusqu’à ce que des mesures soient prises et leur efficacité évaluée positivement, ce qui aboutirait certainement à des décisions d’irrecevabilité, ou jusqu’à ce que les autorités compétentes se saisissent du problème de la non-exécution, ce qui ouvrirait alors de nouveau la voie à des constats de violation. N’est-ce pas faire du droit de recours un droit théorique et illusoire dans ce cas ?
Il est évident que l’on comprend les raisons qui motivent la Cour : la volonté de garantir l’efficacité du système, mise en péril par l’afflux de requêtes. On ne peut pas plus affirmer que la Cour ait pour but de revenir sur ce droit fondamental qu’est le droit de recours individuel. Les réformes touchant au droit de recours ont pour objectif à long terme de sauver le système dans sa globalité. Il faudrait donc accepter ces modifications comme autant d’ingérences dans le droit individuel mais néanmoins légitimes car prises dans un but d’intérêt général. Il n’empêche que l’impression globale résultant de cette partie de l’arrêt est plutôt celle d’un « pilotage à vue », tant la Cour semble uniquement focalisée sur sa charge de travail et sur les moyens de « garder la tête hors de l’eau ».
Les critiques émises contre l’arrêt Broniowski n’ont pas pour but de saper le système, au contraire. Elles visent à garantir l’excellence de sa jurisprudence et le respect des parties contractantes pour le Traité dans lequel elles se sont engagées. Or, il ne faut pas oublier que le droit de recours individuel est la spécificité du mécanisme européen0 et ce qui a permis son efficacité par rapport à d’autres systèmes. Toute mesure le concernant doit être assise sur un fondement solide. Aussi légitime que soit la motivation de la Cour, elle doit également porter attention à ne pas entamer la confiance des requérants. A trop vouloir se sauver, il ne faudrait pas que la Cour se perde.
0 Réformes portant sur l’autonomie locale, l’administration des biens agricoles du Trésor public et l’administration de certaines possessions de l’Office des biens militaires. 0 C’est-à-dire le droit à recevoir une compensation pour la perte des « biens situés au-delà du Boug ». 0 Voir parmi beaucoup d’autres, S. MARCUS HELMONS, « Le droit de propriété est-il un droit fondamental au sens de la Convention européenne des droits de l’Homme ? », Les nouveaux droits de l’homme en Europe, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 193-208. 0 Voir P. WACHSMANN « L’arrêt Beyeler c. Italie du 5 janvier 2000 ou de la contribution de Vincent Van Gogh à la protection du droit de propriété », L’Europe des Libertés, n° 2, p. 2-3. 0 Voir cette Revue n° 9, p. 33. 0 Sur la question générale des obligations positives voir F. SUDRE, « Les ‘’obligations positives’’ dans la Jurisprudence européenne des droits de l’homme », RTDH, 1995, p. 363 et s ; D. SPIELMANN, « Obligations positives et ‘’effet horizontal’’ des dispositions de la Convention, in F. SUDRE (dir.), L’interprétation de la CEDH, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 133-174. 0 Voir les observations de C. BÎRSAN sur l’arrêt Broniowski c. Pologne dans la rubrique droit européen des droits de l’homme, Recueil Dalloz, n° 35, 7 octobre 2004, p. 2542-2543. 0 Voir entre autres arrêts Sporrong et Lönroth c. Suède. 0 La Cour considère notamment que la privation de propriété doit en principe s’accompagner d’une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Sur le terme « raisonnable » voir la thèse de O. CORTEN, L’utilisation du « raisonnable » par le juge international : discours juridique, raison et contradictions, Bruxelles, Bruylant, 1997. 0 Voir entre autres arrêts James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, Lithgow et autres c. Royaume-Uni du 8 juillet 1986. 0 § 149 de l’arrêt. 0 La Cour considère qu’ « eu égard au contexte historique et politique... ainsi qu’à l’importance de divers facteurs sociaux, juridiques et économiques » (transition, nombres élevé de personnes à indemniser), l’État a dû affronter une « situation exceptionnellement difficile ». « Ces facteurs doivent être pris en compte pour déterminer l’ampleur de la marge d’appréciation à reconnaître à l’État », § 163 de l’arrêt. 0 Voir, par exemple, les arrêts Ex-Roi de Grèce c. Grèce du 23 novembre 2000, Wittek c. Allemagne du 12 décembre 2002, Forrer-Niedenthal c. Allemagne du 20 février 2003 commentés dans cette Revue, respectivement n° 4, p. 36, n° 10, p. 34, n° 11, p. 44. 0 § 183 de l’arrêt. Pour d’autres exemples, voir l’arrêt Ex-Roi de Grèce et autres c. Grèce, Jahn et autres c. Allemagne du 22 janvier 2004. 0 Voir par exemple l’arrêt Jorge Nina Jorge et autres c. Portugal du 19 février 2004, cette Revue, n° 14, p. 41. 0 Pour des exemples récents, voir cette Revue n° 15, p. six arrêts contre la Moldavie, quatre arrêts contre l’Ukraine. 0 Voir les arrêts Ex-Roi de Grèce et autres c. Grèce et Jahn et autres c. Allemagne. 0 Voir pour un constat de non-violation particulièrement sévère et contestable (fondé sur l’absence de bien au sens de la Convention) le revirement opéré en Grande chambre dans l’arrêt Kopecky c. Slovaquie du 28 septembre 2004, commenté dans cette Revue, n° 15, p... 0 Sur cette notion, voir Le dialogue des juges européens et nationaux : incantation ou réalité ? Actes de la journée d’études organisée le 10 février 2003 à la faculté de droit, économie et administration de l’Université de Metz, LICHERE F., POTVIN-SOLIS L. et RAYNOUARD A. (dir.), coll. Droit et Justice, Nemesis, Bruylant, Bruxelles, 2004. 0 § 175 de l’arrêt. 0 § 184 de l’arrêt. 0 « Les autorités ont fait publiquement la promesse...d’adopter une loi spécifique...régissant la restitution des biens des personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug », § 168 de l’arrêt. 0 Peut-être influencées sur ce point par les juridictions allemandes. 0 « ...la nécessité de maintenir la confiance légitime en l’État et en ses lois, inhérente à l’État de droit, exigeait que les autorités éliminent de l’ordre juridique les dispositions entraînant des dysfonctionnements... ». De plus, le principe de l’État de droit « sous-tend la Convention », § 184 de l’arrêt. 0 CJCE, 5 juin 1973, Commission des Communautés européennes c. Conseil des Communautés européennes, affaire 81-72, Rec. 1973, p. 575. Voir J-F RENUCCI, Droit européen des droits de l’Homme, LGDJ, 2001, p. 443. Les arrêts sont également disponibles sur www.europa.eu.int/ eur-lex/ 0 Voir entre autres CJCE, 14 mai 1975, Comptoir national technique agricole SA c. Commission des Communautés européennes, affaire 74-74, Rec. 1975, p. 533. 0 Dans l’arrêt Vassilis Mavridis c. Parlement européen du 19 mai 1983, affaire 289-81, Rec. 1983, p. 1731, la CJCE affirme que « le droit de réclamer la protection de la confiance légitime ne se limite pas au personnel des institutions communautaires, mais s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration a fait naître dans son chef des espérances fondées ». 0 Voir J-F RENUCCI, Droit européen des droits de l’Homme, LGDJ, 2001, p. 443. 0 Sur la problématique des effets des arrêts de la Cour, voir l’incontournable thèse d’E. LAMBERT, Les effets des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, Contribution à une approche pluraliste du droit européen des droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 1999. 0 « La violation...tire son origine d’un problème à grande échelle résultant d’un dysfonctionnement de la législation polonaise et d’une pratique administrative... », § 189 de l’arrêt. 0 Voir notamment Bottazzi c. Italie, Gde Chr., du 28 juillet 1999 dans lequel la Cour qualifie la situation de violation répétée de l’article 6 §1 de pratique incompatible avec la Convention. 0 La Cour avait opéré un revirement de sa jurisprudence concernant l’article 13 en obligeant l’État à mettre en place un recours interne pour pouvoir se plaindre de la durée excessive des procédures. Ce revirement était fondé en partie sur l’augmentation du nombre de requêtes répétitives concernant les durées excessives de procédure. 0 « ...eu égard à la situation à caractère structurel...la Cour observe que des mesures générales au niveau national s’imposent sans aucun doute dans le cadre de l’exécution du présent arrêt... », § 193 de l’arrêt. 0 § 193 de l’arrêt. 0 Voir Scozzari et Giunta c. Italie, Gde Chr., du 13 juillet 2000, § 249. Cependant, en l’espèce la Cour décide d’allouer une indemnisation financière comme réparation de la violation de l’article 8 et non des directives précises concernant des mesures générales. 0 Voir entre autres Papamichalopoulos et autres c. Grèce du 31 octobre 1995, Brumarescu c. Roumanie du 28 octobre 1999. 0 Voir Assanidzé c. Géorgie, Gde Chr., du 8 avril 2004 dans lequel la Cour, au titre de l’article 41 et en rappelant les obligations de l’État au regard de l’article 46, considère que seule la libération à bref délai du requérant est susceptible de mettre fin aux violations des articles 5 et 6 : « ...eu égard aux circonstances particulières de l’affaire et au besoin urgent de mettre fin à la violation des articles 5 §1 et 6 §1..., la Cour estime qu’il incombe à l’État défendeur d’assurer la remise en liberté du requérant dans les plus brefs délais. », § 203 de l’arrêt. Elle rappelle que malgré le principe de la liberté des États pour se conformer aux arrêts, « la nature même de la violation constatée n’offre pas réellement de choix parmi différentes sortes de mesures susceptibles d’y remédier », § 202 de l’arrêt. 0 Cette résolution fait partie d’un document du Comité directeur des droits de l’homme qui regroupe des recommandations et résolutions du Comité des Ministres, accompagnant le Protocole n° 14. Le problème des arrêts répétitifs de violation ayant une cause structurelle, de la charge de travail et de la réforme de la Cour est donc clairement établi. Voir le recueil de textes CDDH (2004)015 du 3 juin 2004 sur « la réforme du système de protection des droits de l’homme et en particulier du Protocole n° 14 et d’autres textes adoptés lors de la 114e session du Comité des Ministres (12-13 mai 2004) ». Le Protocole n° 14 doit être considéré comme un élément d’un ensemble de mesures interdépendantes permettant de garantir l’efficacité du système conventionnel, comme le rappelle le § 14 de son rapport explicatif. 0 Par ailleurs, il se peut qu’une condamnation financière qui ne vaut que pour l’espèce soit une charge moins importante pour l’État qu’un arrêt invitant à la prise de mesures générales, dont le coût peut se révéler beaucoup plus lourd. Ainsi l’inertie ou l’éventuelle mauvaise foi dans l’action de la part d’un État condamné peut être déjouée. 0 Par exemple le marchand d’art Beyeler ou l’ex Roi de Grèce. 0 Voir le cas de la Grèce dans l’affaire Raffineries Grecques Stran et Stratis Andreadis du 9 décembre 1994 et les résolutions DH(96)251 du 15 mai 1996 et DH(97)184 du 20 mars 1997. Le Comité des Ministres, dans une première résolution, avait dû constater l’absence de paiement de la satisfaction équitable alors que le gouvernement grec invoquait l’importance de la somme et demandait des délais pour se conformer à son obligation. 0 Scozzari et Giunta c. Italie, Gde Ch., 13 juillet 2000, § 249. 0 Selon l’idée émise par le juge ZUPANCIC dans son opinion concordante sous l’arrêt Broniowski. 0 Voir par exemple le § 148 de l’arrêt Kudla dans lequel la Cour estime le temps venu pour un changement de jurisprudence en raison de « l’introduction devant elle d’un nombre toujours plus important de requêtes dans lesquelles se trouve exclusivement ou principalement allégué un manquement à l’obligation d’entendre les causes dans un délai raisonnable... ». 0 Le juge CASADEVALL sous l’arrêt Kudla c. Pologne et le juge ZUPANCIC sous l’arrêt Broniowski c. Pologne critiquent en termes sévères le lien respectivement établi entre le revirement de jurisprudence dans l’arrêt Kudla, les directives prises pour aider à la suppression de la cause structurelle de la violation dans l’arrêt Broniowski et la charge de travail de la Cour. 0 Recommandation sur l’amélioration des recours internes dans laquelle le Comité des Ministres invite les États, suite à des arrêts constatant des défaillances structurelles, à réexaminer l’effectivité des recours existants et à mettre en place des recours effectifs afin d’éviter que des affaires répétitives ne soient portées devant la Cour. § 191 de l’arrêt. 0 Voir notamment le Protocole n° 14 critiquable sur certains points ; notamment sur les risques qu’il fait peser sur le droit de recours individuel, voir F. BENOÎT-ROHMER, « Il faut sauver le recours individuel... », Recueil Dalloz, n° 38, 2003, p. 2584-2590. 0 Par exemple, les moyens financiers et humains pourraient être destinés à des enquêtes in situ lorsque l’établissement des faits se révèle délicat (affaires turques, tchétchènes...). 0 « Dans l’attente de la mise en oeuvre des mesures générales pertinentes, qui devront être adoptées dans une délai raisonnable, la Cour ajourne son examen des requêtes résultant de la même cause générale », § 198 de l’arrêt. 0 Selon l’expression utilisée par le communiqué du greffe du 31 août 2004. 0 L’arrêt pilote est un arrêt qui a révélé des défaillances structurelles ou générales dans le droit ou la pratique d’un État. Suite à un tel arrêt, il revient à l’État de mettre en place des recours internes pour remédier à la situation à l’origine des violations. 0 Voir A. WEBER « La réforme de la Cour européenne des droits de l’homme : progrès ou régression dans la protection des droits de l’homme en Europe ? », cette Revue n° 13, p. 18-22, spécialement p. 19. 0 Rapport du groupe d’évaluation au Comité des Ministres sur la Cour européenne des droits de l’homme, 27 septembre 2001, document EG Court (2001)1, plus particulièrement le § 51 dans lequel est émise l’idée d’un « gel des affaires pendantes » dans le cadre de la surveillance de l’exécution de l’arrêt. Voir sur ce point, E. LAMBERT-ABDELGAWAD, « La Cour européenne au secours du Comité des Ministres pour une meilleure exécution des arrêts « pilote » (en marge de l’arrêt Broniowski) » RTDH, n° 61, 1er janvier 2005, Nemesis, Bruxelles, Bruylant, p. 203- 224, particulièrement p. 219-220. 0 Les paragraphes 13 à 19 de l’annexe à la recommandation (2004)6 n’énoncent pas clairement la possibilité pour la Cour de geler des requêtes similaires à la suite d’un « arrêt pilote ». 0 Même si l’annexe de la recommandation établit le lien entre la mise en place de recours internes effectifs et la réduction de la charge de travail de la Cour, nous ne considérons pas qu’elle lie de manière claire l’amélioration des recours internes et la possibilité d’ajourner des requêtes, ni même qu’elle constituerait un fondement juridique satisfaisant pour une telle mesure. 0 Signalons comme étalon de mesure qu’il a fallu environ quatre ans pour introduire la nouvelle législation sur les recours internes (loi du 17 septembre 2004) en application de l’arrêt Kudla. 0 On peut envisager, en cas de ratification rapide du Protocole n° 14, l’application des nouveaux alinéas 4 et 5 de l’article 46 qui permet au Comité des Ministres de saisir la Cour d’un arrêt non exécuté, sorte d’action en manquement selon les termes du § 16 du rapport explicatif au Protocole n° 14 constituant une pression politique contre l’État récalcitrant. 0 En ce sens on peut souligner le refus de mettre en place une procédure similaire à la procédure américaine du certiorari ou le refus de l’obligation pour le requérant d’être représenté par un avocat ou un autre expert juridique dès l’introduction de la requête. Voir sur ces points le § 34 du rapport explicatif au Protocole n° 14. 0 Qualifié de « système unique de contrôle » dans la déclaration sur l’avenir de la protection des droits de l’homme en Europe, adoptée le 4 novembre 2000 par la conférence ministérielle européenne sur les droits de l’homme.