Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US25677
Timestamp: 2019-10-22 11:15:13+00:00
Document Index: 5859667

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2006:U.I.213.03
Zakon o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99, 86/04 in 26/05 – ur.p.b.) (ZTVP), 314., 315., 324., 329., 353., 4. odst. 354. čl. ter tč. 1 2. odst. 325. čl.
Tarifa o taksah in nadomestilih (Uradni list RS, št. 48/2000, 82/01 in 81/05) , 3. odst. 4. čl., 1. al. 1. odst. tarifne št. 52, 1. al. 1. odst. tarifne št. 20 in tarifna št. 7
Členi 314, 315, 324, 329, 353, četrti odstavek 354. člena ter točka 1 drugega odstavka 325. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99, 86/04 in 26/05 – ur.p.b.) niso v neskladju z Ustavo. Tretji odstavek 4. člena, prva alineja prvega odstavka tarifne številke 52, prva alineja prvega odstavka tarifne številke 20 in tarifna številka 7 Tarife o taksah in nadomestilih (Uradni list RS, št. 48/2000, 82/01 in 81/05) niso v neskladju z Ustavo.
Da ukrepi nadzora, ki jih izvaja Agencija na podlagi ZTVP-1, niso kaznovalne narave, je Ustavno sodišče poudarilo že v odločbi št. U-I-220/03. Zato tudi postopkovne določbe, ki jih pobudnica izpodbija, niso takšne narave, da bi se morala z njimi zagotavljati procesna jamstva, ki se zahtevajo za obravnavo kaznivih ravnanj.
Iz vsebine 314. člena ZTVP-1 izhaja, da se stranka lahko izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev. Zato izpodbijana določba ne posega v pobudničino pravico iz 22. člena Ustave in zato z njo tudi ni v neskladju.
Ureditev, po kateri Agencija v postopku praviloma odloča brez obravnave, sama po sebi ne vpliva na strankino pravico, da se izjavi, in zato ni v neskladju s pravico do enakega varstva pravic.
Ureditev, ki pravico stranke do izjave omejuje samo na določen čas med postopkom, je ustavno dopusten poseg v pravico do enakega varstva pravic, saj se z njim lahko doseže zasledovani cilj pospešitve in koncentracije postopka, poleg tega pa je teža posledic sorazmerna teži vrednosti zasledovanega cilja, saj ima stranka zadostno možnost, da se opredeli do vseh relevantnih vidikov zadeve.
Ureditev iz 1. točke drugega odstavka 325. člena ZTVP-1, ki pridrži sodno uveljavljanje pravic za postopek iz tretjega odstavka 325. člena ZTVP-1, ne posega v pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in z njo tudi ni v neskladju.
Namen taks in nadomestil je plačilo za opravljeno storitev, zato so neutemeljeni očitki, da imajo takse in nadomestila naravo kazenske sankcije. Med višino takse in storitvijo, za katero se taksa zaračunava, morata obstajati neposredna zveza in razumno sorazmerje. Taksa, ki ne bi bila odmerjena v takem sorazmerju s storitvijo, bi lahko pravnim subjektom omejila dostop do pravic, s tem pa bi bilo prekršeno načelo pravne države iz 2. člena Ustave.
Določanje višine takse za vložitev ugovora je odločitev Agencije, ki sodi v polje njene proste presoje. Za poseg v 25. člen Ustave bi lahko šlo samo v primeru, če bi Agencija nerazumno prekoračila meje polja lastne presoje.
Člen 2, 22, 23, 25, Ustava [URS]
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 8. 12. 2005 pridružena zadeva št. U-I-191/03 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
U-I-213-03.pdf
U-I-213-03-LM.pdf
U-I-213/03-26
1. Členi 314, 315, 324, 329, 353, četrti odstavek 354. člena ter točka 1 drugega odstavka 325. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99, 86/04 in 26/05 – ur.p.b.) niso v neskladju z Ustavo.
9. Agencija na pobudo prve pobudnice v odgovoru glede izpodbijanih določb Tarife navaja, da so v strukturi prihodkov glavni vir teh prihodkov letna nadomestila za opravljeni nadzor in takse, ki morajo ob čim manjši obremenitvi zavezancev zagotavljati nemoteno, dolgoročno in razvojno naravnano delo Agencije. Letno nadomestilo se na podlagi prvega odstavka tarifne številke 46 Tarife izračuna kot seštevek prometa BPD na organiziranih trgih v preteklem letu. V zadnji alineji petega odstavka tarifne številke 46 Tarife naj bi bil določen tudi maksimalni znesek nadomestila. Ta naj bi znašal 7.800.000 SIT, če je obseg prometa BPD večji od 18 mrd tolarjev, kar naj bi pomenilo, da znaša strošek le 0,043 % obsega prometa posamezne BPD. Agencija navaja številčne podatke prihodkov in odhodkov za leta 2000, 2001 in 2002, strukturo teh stroškov in številčne podatke o presežku prihodkov nad odhodki v posameznih letih. Navaja, da mora Agencija zaradi stabilnosti lastnega financiranja ter spreminjanja (povečevanja) nalog in pristojnosti Agencije, kar je povezano z oceno stroškov, v skladu s finančnim načrtom del presežka prihodkov nad odhodki izločiti v rezerve Agencije in da mora morebiten preostanek presežka v skladu z drugim odstavkom 305. člena ZTVP-1 odvesti v proračun Republike Slovenije. Navaja še, da je v primeru, ko bi odhodki presegali prihodke, dolžna primanjkljaj kriti iz oblikovanih rezerv in da se v primeru, če rezerve ne bi zadostovale za opravljanje nalog Agencije, primanjkljaj v skladu z določbo 306. člena ZTVP-1 pokrije iz proračuna Republike Slovenije, vendar le, če bi bilo opravljanje nalog Agencije resno ogroženo.
13. ZTVP-1 v členih od 194 do 208 (Poglavje 11. Nadzor nad borzno posredniškimi družbami) ureja nadzor nad BDP. Po prvem odstavku 194. člena Agencija izvaja nadzor s preverjanjem, ali BPD spoštujejo pravila o obvladovanju tveganj, pravila o varnem in skrbnem poslovanju in druga pravila, določena s tem zakonom, z Zakonom o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 6/94 in nasl. – ZISDU), Zakonom o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – ZISDU-1), Zakonom o prevzemih (Uradni list RS, št. 47/97 in nasl. – ZPre ), Zakonom o nematerializiranih vrednostnih papirjih (Uradni list RS, št. 23/99 in nasl. – ZNVP) in z drugimi zakoni, ki urejajo storitve v zvezi z vrednostnimi papirji oziroma ki se nanašajo na razpolaganje z vrednostnimi papirji, ter pravili, določeni s podzakonskimi predpisi, izdanimi na zakonski podlagi. V skladu s 195. členom ZTVP-1 opravlja Agencija nadzor nad BPD s spremljanjem in preverjanjem poročil in obvestil, ki jih Agenciji posredujejo BPD oziroma druge osebe, z opravljanjem pregledov poslovanja BPD in z izrekanjem ukrepov po tem zakonu.
16. Prva pobudnica zatrjuje, da določba prvega odstavka 314. člena ZTVP-1, po kateri mora Agencija stranko pred izdajo odločbe pozvati, naj se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, če zoper odločbo, ki jo izda po uradni dolžnosti, ni ugovora, subjektu nadzora jemlje pravico do izjave. S tem zatrjuje neskladnost z 22. členom Ustave. Ta trditev ne drži, ker je v takšnem primeru stranki pravica, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločitev, dana z možnostjo, da zoper odločitev ugovarja. Na podlagi ugovora mora namreč Agencija preizkusiti svojo odločitev in o njem odločiti.[1] V primerih, ko zoper odločbo ni mogoč ugovor, pa 314. člen najprej v drugem odstavku opredeljuje poziv Agencije in njegovo vsebino, v tretjem odstavku pa opredeljuje, o čem se stranka lahko izjavi. Iz vsebine navedene določbe je razvidno, da se stranka lahko izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev. Zato določbe 314. člena ne posegajo v njeno pravico iz 22. člena Ustave in zato z njo tudi niso v neskladju. Če pride v posamičnem primeru do napačne uporabe navedenih zakonskih določb in zaradi tega do kršitve strankine pravice iz 22. člena Ustave, pa je to predmet konkretnega postopka, ne pa predmet ustavnosodne presoje predpisa.
29. Prva pobudnica zatrjuje tudi, da je določba prve alineje prvega odstavka tarifne številke 20 Tarife zaradi višine takse v neskladju s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Iz pravice do pravnega sredstva, ki jo zagotavlja 25. člen Ustave, ne izhaja, da mora država zagotoviti brezplačno vlaganje pravnih sredstev v postopkih,[2] v katerih se odloča o pravicah ali obveznostih. Določanje višine takse za vložitev ugovora je zato odločitev, ki sodi v polje njene proste presoje. Za poseg v 25. člen Ustave bi lahko šlo samo v primeru, če bi Agencija nerazumno prekoračila meje polja lastne presoje, česar prva pobudnica ni izkazala. Zato tudi očitka o neskladju Tarife s 25. členom Ustave ni bilo mogoče preizkusiti.
[1]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-232/99 z dne 17. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 24/2000), iz katere je razvidno, da je v določenih primerih, zlasti ko je treba zaradi preprečitve nastanka škodljivih posledic odločiti hitro, možnost ugovora tisto sredstvo, ki stranki zagotavlja pravico do izjave iz 22. člena Ustave. Tako ima Zakon v primeru, ko Agencija izda odločbo o začasni prepovedi (358. člen), v določbah 359. do 362. člena izdelan postopek odločanja Agencije na podlagi vloženega ugovora. [2]Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-112/98 z dne 17. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 133).
1. Glasoval sem za 1. točko izreka odločbe v zadevi št. U-I-213/03, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijane določbe Zakona o trgu vrednostnih papirjev niso v neskladju z Ustavo. Nisem pa se mogel strinjati in sem glasoval proti 2. točki izreka o tem, da izpodbijane določbe Tarife o taksah in nadomestilih (Uradni list RS, št. 48/2000, 82/01 in 81/05, v nadaljevanju Tarifa) niso v neskladju z Ustavo. Po mojem mnenju bi moralo Ustavno sodišče izpodbijane določbe navedene Tarife razveljaviti, ker so v neskladju z Ustavo.
2. Ustavno sodišče ocenjuje, da pobudnici nista izkazali, da bi bile izpodbijane določbe Tarife v neskladju z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave in tudi ne, da bi predstavljale poseg v 25. člen Ustave, ker je Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) z njimi nerazumno prekoračila meje polja lastne presoje. Pobudnici navajata, da sta dolžni plačevati izredno visoke zneske nadomestil, ki presegajo stroške, ki jih ima Agencija z izvajanjem nadzora. V primeru borzno posredniške hiše znašajo tovrstni stroški nadzora v letu 2003 skoraj 7% bruto posredniških provizij, zaračunanih na domačem trgu. Poleg tega velja upoštevati, da je borzno posredniška hiša dolžna plačevati tudi nadomestila stroškov konkretnih postopkov nadzora in sicer po 100 točk za vsako kršitev, ki jo ugotovi Agencija. Po mnenju borzno posredniške hiše je plačevanje nadomestil v takšni višini nesorazmerno s storitvami, ki jih nudi Agencija oziroma s stroški konkretnega nadzora, ki ga izvaja. Pobudnicama se zdi posebej sporno plačevanje dodatne takse, določene za primer, če ugovarjata odredbi agencije. Po mnenju borzno posredniške hiše je višina nadomestil nesorazmerna s storitvami Agencije in predstavlja dejansko mandatno kazen kot stransko kazensko sankcijo. Po mnenju borzno posredniške hiše je zato s Tarifo kršeno ustavno načelo sorazmernosti iz 2. člena Ustave in ustavna pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Ne morem se strinjati z oceno Ustavnega sodišča, da pobudnici nista izkazali posega v načelo pravne države iz 2. člena, in v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
3. Tudi iz odgovora Agencije na pobudo borzno posredniške hiše izhaja, da razpolaga s precejšnimi presežki prihodkov nad odhodki, ki jih je dolžna izločiti v rezerve oziroma se prenesejo v proračun Republike Slovenije. Po mnenju Agencije je sicer višina takse za ugovor po Tarifi primerljiva s podobnimi drugimi taksami in ni nesorazmerno visoka.
4. Načelo sorazmernosti, ki neposredno izhaja iz varstva človekovih pravic[1], je obenem vsebinska podlaga in metodološko sredstvo pri presoji in tehtanju posegov v človekove pravice, pa naj gre za Ustavno sodišče[2], Evropsko sodišče za človekove pravice v Strasbourgu[3] ali Sodišče Evropskih skupnosti v Luxemburgu[4].
5. Ko gre za takse (in nadomestila), po moji oceni ne more biti sporno, da gre za primeren in nujen ukrep o financiranju nadzora nad delovanjem takšnih institucij, kot so borzno posredniške hiše. Njegovo financiranje iz državnega proračuna bi neupravičeno obremenil vse davkoplačevalce. Ni torej ustavnopravno sporno, da morata pobudnici plačevati takse in nadomestila, ker ta obveznost izhaja iz ustavno varovanega javnega interesa, saj je cilj, ki ga zasleduje zakon, legitimen, sredstva, ki jih za dosego cilja uporablja, pa so pravno dopustna. Sporna je lahko samo višina taks in nadomestil, kar se nanaša na sorazmernost v ožjem smislu.
6. Ustavno sodišče je že večkrat presojalo ustavnost sodnih in drugih taks. Pri tem je temeljno izhodišče njegove ustaljene ustavnosodne presoje, da taksa ni in ne sme biti davek, temveč se z njo financirajo konkretne aktivnosti, neposredno povezane z zavezanci za plačilo takse. Tako je Ustavno sodišče v Odločbi v zadevi št. U-I-75/05 ugotovilo neustavnost ureditve, po kateri se šteje napoved pritožbe v postopku za izdajo plačilnega naloga (105.a člen Zakona o pravdnem postopku) za umaknjeno, če ni bila (kljub opominu) plačana predpisana taksa. Ustavno sodišče je navedeno zakonsko določbo presojalo po koneksiteti, ker se je pri preizkusu ustavne pritožbe v zadevi št. Up-258/03 zastavilo vprašanje, ali je skladna z Ustavo, njenim 25. členom, ureditev, ki pogojuje dopustnost pravnega sredstva s plačilom sodne takse. Po stališču Ustavnega sodišča predstavlja taka ureditev poseg v pravico do pravnega sredstva, zato je presojalo ustavno dopustnost takšnega posega. Glede na to, da zakonodajalec niti v zakonodajnem postopku niti v postopku pred Ustavnim sodiščem ni navedel razlogov za takšno pogojevanje pritožbe s plačilom sodne takse, Ustavno sodišče ni moglo "ugotoviti, da je zakonodajalec zasledoval kakšen dopusten cilj, ki bi opravičeval poseg v pravico do pravnega sredstva". Zato po mnenju Ustavnega sodišča ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odstavek 15. člena) in je izpodbijana ureditev v neskladju s 25. členom Ustave. Ustavno sodišče je torej presojalo dopustnost posega po t. i. strogem testu sorazmernosti in pri tem ugotovilo, da že prvi pogoj (primernost posega) ni podan, zato se ni spuščalo v analizo, ali sta izpolnjena druga dva (nujnost, sorazmernost v ožjem smislu).
7. Če se prejšnji primer razlikuje od naslovnega, pri katerem je po moji oceni sporna le sorazmernost v ožjem smislu, mu je Odločba v zadevi št. U-I-112/98 bližje, saj je (na zahtevo Državnega sveta) privedla do razveljavitve nekaterih določb Zakona o sodnih taksah zaradi nesorazmerne višine oz. nesorazmernega dviga višine sodnih taks. Po stališču Ustavnega sodišča država ni dolžna zagotoviti sodnega varstva brezplačno, v neskladju z Ustavo pa je (tako Ustavno sodišče tudi v zadevi št. U-I-255/99), če pomeni taksa oviro pri dostopu do sodnega varstva. Ustavno sodišče je ocenilo, da je z občutnim povečanjem sodnih taks (od dvakrat do devetkrat) zakonodajalec nedopustno posegel v pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave), ker je "prekoračil skrajne meje polja lastne presoje. Te pa so pri sodnih taksah prekoračene zlasti tedaj, ko je sodna taksa določena v višini, ki odvrača od sodnega varstva pravic…" Pri tem je Ustavno sodišče opozorilo, da so se občutno povečale zlasti takse v sporih, v katerih je nasprotna stranka država oziroma njeni organi.
8. Po mojem mnenju so nadomestila in takse, določene z izpodbijanimi določbami Tarife, v neskladju z Ustavo. V odločbi Ustavnega sodišča v naslovni zadevi je lepo pojasnjeno, da se takse razlikujejo od davkov v tem, da njihov plačnik z njimi plačuje za konkretne storitve oziroma v konkretnem primeru pokriva stroške, ki nastanejo z nadzorom, ki ga opravlja Agencija. Po mojem mnenju nadomestila in takse, ki jih določa, niso v skladu z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. O sorazmernosti bi lahko govorili, če bi bila višina nadomestil in takse sorazmerna s stroški, ki jih ima Agencija pri opravljanju nadzora. V konkretnem primeru takšno sorazmerje ne obstoji, zato je Agencija s sprejemom Tarife (h kateri daje soglasje Vlada) prekomerno posegla v ustavne pravice pobudnic. To še posebej velja za takso za vložitev ugovora, ki predstavlja prekomeren poseg v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Franc Testen opozarja, da je treba možnosti omejitev z Ustavo zagotovljenega varstva pravic razlagati ozko, pri čemer velja izvedbo strogega testa sorazmernosti šteti za ozko razlago dopustnosti omejevanja človekovih pravic.[5] V naslovni zadevi se ta test po mojem mnenju ne izide zaradi njegovega tretjega elementa (sorazmernost v ožjem smislu). Tehtanje negativnih posledic zaradi previsokih taks in nadomestil in njihova primerjava s pozitivnim učinkom, ki jih imajo pri financiranju delovanja Agencije, namreč pokažeta, da ureditev ni sorazmerna in pomeni prekomeren in nedovoljen, protiustaven poseg v pravice pobudnic. Upoštevati velja tudi, da bi tovrstne omejitve morali predpisovati z zakonom in samo izjemoma s predzakonskim pravnim aktom[6], medtem, ko so v konkretnem primeru določene s Tarifo, ki jo sprejema Agencija, soglasje k njej pa daje Vlada.
9. Pretirana višina takse, ki v konkretnem primeru vodi do presežkov prihodkov Agencije, je ustavno pravno nesprejemljiva, ker odvrača prizadete od ugovora zoper odločitve Agencije. Zato bi moralo Ustavno sodišče izpodbijane določbe ali celotno Tarifo razveljaviti (z odložnim rokom, v katerem bi Agencija sprejela novo Tarifo). Očitno je namreč, da pomeni sporna ureditev nadomestil in taks prekomeren poseg v ustavne pravice pobudnic in pravzaprav prikriti način obdavčevanja. Agencija bi morala nadomestila in takse urediti tako, da bi bila njihova višina v sorazmerju s stroški nadzora in stroški konkretnih postopkov, zaradi česar bi izgubile naravo kaznovanja, omejevanja pravice do pravnega sredstva in prikritega obdavčevanja. Dokler tega ne stori, je tehtnica sorazmernosti do takšne mere nagnjena v škodo pobudnic, da je to ustavnopravno nesprejemljivo.
[1]Širše o tem: Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press, 2002, str. 66 in nasl.
[2]Dr. Lovro Šturm poudarja, da je Ustavno sodišče s svojimi odločitvami povzdignilo načelo sorazmernosti na ustavno raven. (L. Šturm, Pravna država, Komentar Ustave RS, FDŠ, Ljubljana, 2002, str. 55 in nasl.).
[3]O testu, ki ga uporablja Evropsko sodišče za človekove pravice, ko presoja, ali gre za posege, ki so nujni in dopustni v demokratični družbi, glej: Clare Ovey in Robin White, The European Convention on Human Rights, Oxford University Press, 2002, str. 209, 210.
[4]Širše o tem: Paul Craig, EU Law, Oxford University Press, 2003, s. 372.
[5]Franc Testen, Uresničevanje in omejevanje pravic, Komentar Ustave RS, FDŠ, Ljubljana, 2002, s. 199.
[6]Isto, str. 199. 200.
Družba Medvešek Pušnik, borzno posredniška hiša, d. d., Ljubljana
Uradni list RS, št. 13/2006 in OdlUS XV, 2