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Timestamp: 2017-03-25 00:09:43+00:00
Document Index: 267267254

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 9', 'arrêt ', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 44', 'art. 56', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'in fine', 'ATF ', 'art. 60', 'art. 9', 'art. 103', 'ATF ', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 3', 'art. 11', 'ATF ', 'art. 18', 'art. 156', 'art. 159', 'arrêt ']

1A.97/2002 (24.04.2003)
1A.97/2002 - 1A.99/2002/ col
et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, Reeb, Féraud et Fonjallaz.
les époux O.________, représentés par Me Jean-Claude Perroud, avocat, Grand-Chêne 4 et 8, case postale 3648,
Association d'opposition à la Collectrice Sud, recourante, représentée par Me Anne-Christine Favre, avocate, avenue Paul-Cérésole 3, case postale, 1800 Vevey 1,
Commune d'Yverdon-les-Bains, 1400 Yverdon-les-Bains, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat, rue du Grand-Chêne 5, case postale 3633, 1002 Lausanne,
Département des infrastructures du canton de Vaud,
Service de justice, de l'intérieur, et des cultes,
plan partiel d'affectation fixant les limites des constructions de la Collectrice Sud à Yverdon-les-Bains,
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 21 mars 2002.
Le 17 novembre 1995, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a mis à l'enquête un plan partiel d'affectation fixant les limites de constructions de la route dite "Collectrice Sud". Cet axe de 3800 m, parallèle à l'autoroute N5, relie, en bordure sud-ouest de la ville, la route de Lausanne (sortie "Yverdon-sud") et le secteur de Chamard (sortie "Yverdon-ouest"). Le plan définit à titre indicatif l'emprise du projet de route et fixe les nouvelles limites des constructions, au delà desquelles les bâtiments existants ne peuvent être qu'entretenus et les transformations effectuées à titre précaire, avec mention au registre foncier. Le tracé suit l'Avenue Kiener et, à partir du croisement avec la Chaussée de Treycovagnes, traverse un quartier d'habitation sur une centaine de mètres, en parallèle avec l'avenue du Couchant, avant de rejoindre cette dernière.
Le plan mis à l'enquête est accompagné d'une étude d'impact établie en juin 1995 par les bureaux Transitec et Ecoscan. Le profil-type de la route est constitué d'une chaussée à deux voies de 3,5 m, d'une bande arborisée de 2 m et d'une bande mixte piétons-deux roues de 3,5 m. Le trafic devrait s'écouler "en peigne" à partir de huit giratoires. Le principe de fonctionnement distingue trois types d'axes: le réseau principal d'alimentation composé de cinq pénétrantes, le réseau secondaire destiné à alimenter des secteurs déterminés, et les accès locaux. Une augmentation importante du trafic sur ce nouvel axe (13'000 véhicules par jour), ainsi que sur les principaux axes d'alimentation, devrait permettre un délestage significatif du trafic au centre-ville, alors qu'actuellement les valeurs limites d'immission de bruit sont atteintes ou dépassées le long de la majorité des principaux axes. Les valeurs limites d'immission seraient respectées le long des axes de pénétration, à l'exception de l'axe Graveline-Valentin-Sud. En revanche, des mesures de protection contre le bruit devraient être envisagées sur le tracé de la collectrice. La pose d'un revêtement antibruit permettrait le respect des valeurs limites d'exposition pour la majorité des bâtiments, mais des murs antibruit étaient envisagés pour une dizaine de constructions, dont sept devraient certainement être munies de fenêtres isolantes pour les locaux les plus exposés. Ces mesures devraient être étudiées dans le détail lors de la réalisation; compte tenu des délais d'exécution, les progrès de la lutte contre le bruit (véhicules et revêtements) permettraient peut-être d'en réduire l'importance. Les effets bénéfiques de la Collectrice Sud dépendraient largement des mesures d'accompagnement, notamment de modération du trafic et d'adaptation de la régulation lumineuse sur l'axe dit de la "petite ceinture", afin de favoriser les mouvements transversaux.
Ce plan d'alignement a fait l'objet d'une opposition des époux O.________, propriétaires des parcelles n° 696, sur laquelle est bâtie une villa en bordure de la rue du Couchant, et 697. Les nouvelles limites passent à l'intérieur des parcelles du côté de la rue du Couchant, à la limite de la villa actuelle. A l'opposé, la Collectrice Sud prolonge l'avenue Kiener; la limite passe à l'angle de la parcelle 697, et environ dix mètres à l'intérieur de la parcelle 696, le tracé de la route empiétant d'environ trois mètres sur cette dernière parcelle. Les époux O.________ estimaient que le trafic de transit pouvait être supporté par l'autoroute, et que la Collectrice Sud était inutile en tant que route de desserte, les quartiers ouest d'Yverdon étant suffisamment desservis. Les normes de protection contre le bruit ne pouvaient pas être respectées, et il s'imposait d'examiner les variantes possibles afin d'épargner les lieux d'habitation sensibles, tel le quartier du Couchant.
Le projet a également suscité l'opposition de l'Association d'opposition à la Collectrice Sud (ci-après: l'association), alors en formation. Actuellement, cette association comprend 26 membres, habitants et pour l'essentiel propriétaires voisins du tracé de la Collectrice Sud, ainsi qu'une association d'habitants de quartier.
Par décision du 12 janvier 1999, le Département des infrastructures du canton de Vaud a rejeté les recours formés, notamment, par les époux O.________ et l'association. Le projet pouvait être réalisé par étapes, de même que l'étude d'impact. La Collectrice Sud paraissait justifiée dans son principe. Son tracé correspondait aux fonctions de liaison et, accessoirement, de desserte qu'elle devait remplir. Selon une expertise réalisée le 31 mars 1998 par le bureau de Aragao (rapport 1998), les deux variantes de tracé, plus proches de l'autoroute, étaient globalement moins favorables. En dépit des nuisances pour les riverains, la collectrice permettait une réduction des immissions sonores et polluantes pour les habitants du centre-ville. Au stade du plan d'alignement, l'attribution des degrés de sensibilité au bruit pouvait se faire au cas par cas, dans l'attente d'une planification générale. Selon l'expert, l'effet réducteur du revêtement antibruit avait peut-être été surestimé, mais certains autres facteurs de calcul des immissions avaient aussi été surévalués. L'aménagement de la route et les problèmes de sécurité et d'accès pouvaient être traités au stade de la réalisation du projet.
Par arrêt du 21 mars 2002, le Tribunal administratif vaudois a confirmé cette décision pour l'essentiel, après avoir procédé à une inspection locale et ordonné une nouvelle expertise confiée aux architecte et ingénieur Bonanomi et Monay. Leur rapport du 28 avril 2000 (rapport 2000) revenait sur les conclusions de l'étude d'impact à propos de l'utilité de la Collectrice Sud. Les experts préconisaient une nouvelle enquête de trafic et de nouveaux pronostics, dans le cadre de l'examen d'une variante "statu quo +" valorisant le rôle de transit et de distribution de la N5 et favorisant le transfert modal. Le Tribunal administratif a considéré que les réserves émises dans ce dernier rapport impliquaient une réorientation des objectifs d'aménagement communal, question qui échappait à sa propre cognition. Le dossier contenait de nombreux éléments quant à la justification du projet, mais il n'était pas exclu de tenir compte des nouvelles options d'aménagement, voire de compléter les études lors de la procédure d'adoption du projet de route. Les griefs relatifs aux nuisances étaient prématurés au stade du plan d'alignement, lequel n'était pas contraignant pour le projet de construction. La décision du département a toutefois été modifiée au sujet des frais d'expertise, entièrement mis à la charge de la commune.
Les époux O.________ forment un recours de droit administratif, concluant à l'annulation de ce dernier arrêt et, si nécessaire, des décisions précédentes. Les recourants demandent une inspection locale, l'audition des auteurs du rapport 2000, ainsi que la production des dossiers relatifs à la révision du plan général d'affectation et à la construction du premier tronçon de la Collectrice Sud, actuellement en cours.
L'Association d'opposition à la Collectrice Sud forme un recours de droit administratif, subsidiairement de droit public, comportant les mêmes conclusions et sollicitant les mêmes mesures d'instruction. Elle demande en outre l'effet suspensif, qui a été refusé par ordonnance présidentielle du 6 juin 2002.
Le Tribunal administratif a formulé des observations relatives à la nature du plan d'alignement. La commune d'Yverdon-les-Bains conclut au rejet du recours des époux O.________ et à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours de l'association. Le Département des infrastructures a produit les déterminations des services concernés, qui vont dans le sens du rejet du recours. Sans prendre de conclusions formelles, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) relève que selon l'art. 9 al. 1 LPE (RS 814.01), l'appréciation des nuisances ne devrait pas être renvoyée à une procédure ultérieure. A ce stade du projet, on pourrait toutefois admettre que les valeurs de planification et les allégements prévus sont admissibles, tant pour les tronçons entièrement nouveaux que pour les sections déjà parcourues d'une route.
Les deux recours sont dirigés contre un même arrêt, le Tribunal administratif ayant lui-même ordonné la jonction des causes. La décision de base, portant sur le plan contesté, est également la même, et, mis à part quelques nuances rédactionnelles, les recours sont pratiquement identiques. Il se justifie par conséquent de joindre les causes et de statuer par un même arrêt.
Les époux O.________ forment un recours de droit administratif en relevant que l'arrêt attaqué se rapporte à la mise en oeuvre du droit fédéral de la protection de l'environnement, et que le projet de Collectrice Sud serait soumis à une étude d'impact intégrant les critères de l'aménagement du territoire. Au cas où l'un ou l'autre des griefs soulevés relèverait uniquement du recours de droit public, les recourants proposent qu'il soit converti et traité comme tel. L'association forme elle aussi un recours de droit administratif, assorti d'un recours subsidiaire de droit public motivé par une atteinte au droit de propriété et un déni de justice formel.
2.1 Les plans d'alignement communaux, au sens de l'art. 9 de la loi vaudoise sur les routes (LR/VD), peuvent être établis pour les routes ou fractions de routes existantes ou à créer. Ils peuvent comporter un gabarit d'espace libre, ainsi qu'une limite secondaire pour les constructions souterraines et dépendances de peu d'importance (art. 9 al. 1 LR/VD). Il s'agit de plans partiels d'affectation, au sens de l'art. 44 let. b de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), dont la procédure d'adoption est définie aux art. 56 à 63 LATC. En vertu de l'art. 34 al. 3 LAT (RS 700), c'est en principe par la voie du recours de droit public qu'il convient d'attaquer les décisions de dernière instance cantonale prises à ce propos. La voie du recours de droit administratif est toutefois ouverte contre l'approbation d'un plan d'affectation, lorsque l'application du droit fédéral de la protection de la nature ou de l'environnement, ou d'autres prescriptions fédérales spéciales sont en jeu, notamment lorsque le plan se rapporte à un projet concret (ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). Il en va ainsi en particulier lorsque le recourant conteste la fixation des degrés de sensibilité au bruit dans le plan d'affectation (ATF 123 II 231 consid. 2 p. 233-234).
En l'occurrence, les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir méconnu l'art. 9 LPE, disposition qui imposerait d'évaluer et de limiter les nuisances au stade du plan d'alignement déjà. L'opportunité de la Collectrice Sud n'aurait pas pu être démontrée, et l'étude d'impact serait lacunaire, en particulier quant au respect des valeurs limites de planification. L'attribution des degrés de sensibilité au bruit - et le passage, pour certains secteurs, du degré II au degré III - aurait dû se faire dans le cadre de l'élaboration du plan général d'affectation. Les recourants mettent aussi en doute l'utilité de la Collectrice Sud au regard des projets d'équipements. Dès lors qu'ils portent essentiellement sur l'application de la LPE, les griefs soulevés relèvent du recours de droit administratif. Par ce biais, les recourants peuvent aussi se plaindre - comme le fait l'association à l'appui de son recours de droit public - de ce que la cour cantonale aurait indûment limité son pouvoir d'examen, ce qui l'aurait empêchée d'appliquer le droit fédéral pertinent. Le recours de droit public doit ainsi être traité comme recours de droit administratif (cf. ATF 123 II 231 consid. 2 in fine p. 234). Les griefs ayant spécifiquement trait aux questions d'aménagement, en particulier la démonstration d'un besoin, sont en étroite connexité avec les questions de protection de l'environnement et peuvent, par conséquent, également être soulevées dans un recours de droit administratif (ATF 121 II 72 consid. 1f p. 77).
A l'appui de son recours de droit public, l'association recourante se plaint aussi d'une atteinte au droit de propriété subie par la majorité de ses membres en raison des restrictions imposées au droit de construire et de l'augmentation importante des nuisances sonores. Cette atteinte serait disproportionnée dès lors que la Collectrice Sud ne correspondrait pas à un besoin démontré, et que ses effets positifs seraient douteux. L'association se contente toutefois, à ce propos, de reprendre les considérations relatives à la justification du besoin, sans tenter une réelle pesée entre les intérêts publics invoqués pour la réalisation de la Collectrice Sud et les intérêts des propriétaires voisins du tracé. Les arguments relatifs à la garantie de la propriété n'ont donc pas à faire l'objet d'un examen distinct.
Les recours sont par conséquent recevables, et doivent être traités entièrement comme recours de droit administratif.
2.2 Appliquant l'art. 60a al. 1 LATC, le département a reconnu la qualité pour agir de l'association, considérant que ses buts statutaires comprenaient notamment l'amélioration de la qualité de vie de ses membres et la protection face aux atteintes de la circulation. Sur ses 35 membres, 18 étaient domiciliés dans le voisinage immédiat du tracé de la Collectrice Sud. En outre, la Municipalité avait traité l'opposition comme une opposition collective et ne pouvait de bonne foi dénier la qualité pour agir de l'association. Le Tribunal administratif a émis des considérations similaires, ajoutant que si l'association était en formation lors de la mise à l'enquête, elle pouvait agir comme société simple. Certes, la société simple n'a, en tant que telle, pas de personnalité juridique, et ne peut agir que par ses membres, consorts matériels nécessaires. On peut toutefois considérer que l'association s'est substituée à l'ensemble de ses membres qui ont formé initialement opposition à titre personnel. Admettre à agir une association en formation, comme l'a fait la municipalité dans un premier temps, pour ensuite arguer de son inexistence, ne serait assurément pas conforme aux règles de la bonne foi (art. 9 Cst.). Comme le relève le Tribunal administratif, le procédé n'a d'ailleurs pas eu pour effet une augmentation indue du nombre des personnes habilitées à recourir. L'association doit par conséquent se voir reconnaître la qualité pour recourir.
Les époux O.________ sont propriétaires de parcelles sur lesquelles empiètent, de part et d'autre, les nouvelles limites de constructions fixées par le plan d'alignement. Même s'ils ne prétendent pas subir un préjudice concret en raison des restrictions au droit de bâtir, ils disposent d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de ce plan. Les nuisances qu'ils évoquent en relation avec la création de la Collectrice Sud sont également susceptibles de les affecter, de sorte qu'ils ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ (ATF 126 II 300 consid. 1c p. 302; 124 II 293 consid. 3a p. 303; 121 II 171 consid. 2b p. 174 et les arrêts cités).
2.3 Les recourants demandent qu'il soit procédé à une inspection locale, à des apports de dossiers et à des auditions d'experts. Il n'y a pas lieu de donner suite à ces requêtes: comme cela est relevé ci-dessous, la solution du cas d'espèce dépend essentiellement de la portée juridique qu'il convient de donner au plan d'alignement, et non d'une connaissance particulière des circonstances locales.
Les recourants invoquent l'art. 9 LPE, disposition qui commande d'apprécier le plus tôt possible la compatibilité des installations avec les exigences de la protection de l'environnement. Lorsque l'étude d'impact a lieu par étapes, elle devrait résoudre définitivement, pour chaque phase, toutes les questions qui doivent permettre une application correcte du droit. Les recourants contestent en particulier la justification du projet, qui devrait être démontrée au stade du plan d'alignement déjà. La cour cantonale n'aurait pas tenu compte des critiques sévères des experts mis en oeuvre, et de la nécessité de compléter l'instruction afin d'évaluer la variante intitulée "statu quo +", préconisée par les auteurs du rapport 2000. C'est seulement au niveau du plan d'alignement qu'une évaluation d'ensemble du projet pourrait avoir lieu, la réalisation de la route étant prévue par étapes. La référence au plan directeur communal de 1972 serait insuffisante, ce plan étant fondé sur des pronostics démographiques erronés, et contenant des incohérences. Le nouveau plan, de 1997, ne ferait qu'avaliser les options précédentes, clairement contraires aux principes d'aménagement selon lesquels chaque zone à bâtir doit supporter son propre bruit. La pesée des intérêts exigée par les art. 1-3 LAT commanderait d'éviter les reports de trafic sur les zones de tranquillité telles que celles traversées par le projet.
3.1 Dans ses déterminations, l'OFEFP relève - appuyant en cela la thèse des recourants - que le plan se rapporterait à un projet concret, ce qui justifierait une appréciation des nuisances à ce stade déjà. L'office estime cependant que, tant pour les nouvelles installations (tronçons entièrement nouveaux de la route) que pour les modifications notables (tronçons existants), le rapport d'impact serait fondé sur les données disponibles de l'époque, les calculs de trafic étant fondés sur les capacités maximales de la route. Les allégements accordés permettraient de respecter les valeurs de planification.
Selon l'art. 16 LR/VD, les études d'impact sont régies par l'OEIE et par le règlement cantonal d'application de l'OEIE du 25 avril 1990 (ci-après: ROEIE). Selon le ch. 11.3 de l'annexe à ce règlement, la procédure décisive pour les routes à grand débit et autres routes principales est celle "d'approbation des projets de construction" au sens des art. 3 et 4 du règlement d'application du 24 décembre 1965 de l'ancienne loi sur les routes. Ces dispositions ont été remplacées par les art. 11 à 13 LR/VD; elles se rapportent aux plans d'affectation portant sur le projet concret d'ouvrage routier.
Du point de vue de l'intérêt public, un plan d'alignement doit reposer sur une idée concrète, au moins sous la forme de projet général (ATF 118 Ia 372 consid. 4a p. 374). Il s'agit ainsi de démontrer l'existence d'un besoin actuel, ce dernier devant être admis lorsque la construction de la route apparaît nécessaire à plus ou moins long terme (Brandt/Moor, Commentaire de la loi fédérale de l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 155 ad art. 18 LAT). Il ne peut être question d'assurer à ce stade la coordination, et de vérifier si les exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement sont satisfaites (idem), que dans la mesure où le plan contient en lui-même suffisamment de données à ce sujet. Envisagé comme une simple mesure de réserve, en vue d'une réalisation qui présente un certain degré de probabilité, mais qui peut être relativement éloignée dans le temps, le plan d'alignement ne permet que difficilement des pronostics fiables quant au respect des dispositions du droit de l'environnement. Cela ne signifie pas que ces dispositions doivent être ignorées à ce stade: un plan d'alignement n'est pas admissible s'il apparaît d'emblée que la réalisation du projet est exclue au regard de ces exigences.
Ces considérations conduisent déjà au rejet de l'essentiel des griefs soulevés par les recourants.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, les questions - générales et concrètes - relatives au respect de l'OPB ne peuvent pas non plus être définitivement réglées au stade du plan d'alignement. Ce dernier n'apparaîtrait contestable que s'il était d'emblée établi que le respect des normes applicables ne pourra être assuré. Or, tel n'est pas le cas.
5.1 Selon le rapport d'impact, la création de la Collectrice Sud devrait contribuer à l'assainissement nécessaire en ville d'Yverdon, en soulageant quelques zones très touchées du centre. Le rapport prévoit le respect des valeurs limites d'immissions sur les axes de pénétration, hormis l'axe Gravelines-Valentin sud, où la pose d'un revêtement antibruit devrait être prévue, de même que des mesures de protection de l'unique maison d'habitation concernée. En revanche, le rapport prévoit un dépassement des valeurs limites d'exposition sur la majorité des tronçons de la collectrice, notamment dans les secteurs Couchant - Kiener et Kiener - Moulins, où les valeurs limites d'immissions sont actuellement respectées. Des mesures de protection apparaîtraient indispensables dans le premier secteur, et seraient également à prévoir pour une dizaine de bâtiments dans le second. Le rapport d'impact prévoit des mesures de protection (mur antibruit, revêtement drainant) avec une estimation de leurs effets, tout en relevant (p. 59) que les ouvrages de protection ont été dimensionnés en tenant compte de la charge maximale à long terme de la route, et en soulignant que ces mesures devront être affinées lors des demandes de permis de construire de chaque tronçon. La décision finale relève elle aussi que, compte tenu des termes de réalisation, les progrès techniques permettront peut-être de réduire l'importance de ces mesures.
Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal administratif pouvait, sans violer le droit fédéral, arriver à la conclusion qu'en dépit des critiques formulées, le plan d'alignement correspondait à un projet de route concret et disposant d'une justification suffisante. Compte tenu des critères spécifiques à l'adoption d'un tel plan, on peut certes s'interroger sur la nécessité de procéder à deux expertises successives, dès lors qu'à ce stade, comme l'a d'ailleurs justement rappelé la cour cantonale, seul est déterminant un certain degré de vraisemblance dans la réalisation de l'ouvrage.
Les recours, traités comme recours de droit administratif, doivent par conséquent être entièrement rejetés. Conformément à l'art. 156 al. 1 OJ, un émolument judiciaire est mis à la charge des recourants. Conformément à l'art. 159 al. 2 OJ, il n'est pas alloué de dépens aux autorités qui obtiennent gain de cause.
Un émolument judiciaire est mis à la charge des recourants, à raison de 2000 fr. pour chacun des recours.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des recourants et de la Commune d'Yverdon-les-Bains, au Département des infrastructures et au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.