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Timestamp: 2020-01-21 08:14:11
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Matched Legal Cases: ['artículo 50', 'artículo 120', 'artículo 50', 'artículo 47', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 228', 'artículo 229', 'artículo 230', 'artículo 29', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 29']

﻿ SENTENCIA T-718 DE JULIO 5 DE 2001
SENTENCIA T-718 DE 05 DE JULIO DE 2001
CONTENIDO:EL DEBIDO PROCESO. OBJETO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL TRATÁNDOSE DE LA ACCIÓN DE TUTELA. SE AMPARA CON LA TUTELA ESTÁ LIGADO A LAS NORMAS BÁSICAS CONSTITUCIONALES TENDIENTES AL ORDEN JUSTOELLO IMPLICA ASEGURAR QUE LOS PODERES PÚBLICOS CONSTITUIDOS SUJETEN SUS ACTOS NO SOLAMENTE A LAS NORMAS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES SINO A LOS VALORES, PRINCIPIO Y DERECHOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, AUTORIDAD PÚBLICA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, JUEZ ADMINISTRATIVO, JURISDICCIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
REVISTA TUTELA N°:21 DE SEPTIEMBRE DE 2001, PÁG.1736
Sentencia T-718 de julio 5 de 2001
SENTENCIA T-718/2001
Ref.: Expediente T-432991.
Acción de tutela instaurada por Eunice Santos Acevedo contra la Superintendencia Bancaria.
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá y por la Sala Civil del Tribunal Superior de esta misma ciudad, al resolver sobre la acción de tutela promovida por Eunice Santos Acevedo contra la Superintendencia Bancaria.
1. Mediante Resolución 1570 de octubre 14 de 1999, el superintendente delegado para intermediación financiera dos, impuso a la actora una sanción pecuniaria de ocho millones ($ 8.000.000) de pesos. En la parte resolutiva de dicha resolución, y en particular en su numeral tercero señaló lo siguiente:
"ART. 3º—Notificar personalmente a la doctora Eunice Santos Acevedo presidente y representante legal de la sociedad Fiduciaria Industrial, Fiduifi S.A., el contenido de la presente resolución, entregándole copia de la misma y advirtiéndole que contra ella procede el recurso de reposición y el de apelación ante el superintendente delegado para intermediación financiera dos y ante el Superintendente Bancario, respectivamente, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su notificación".
2. De la anterior resolución fue notificada personalmente la accionante el día 21 de octubre de 1999, notificación en la cual sólo se hacía mención al recurso de reposición y al de apelación. El siguiente es el texto de la notificación:
"Notificación. En Santafé de Bogotá, D.C., a los veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999), se notificó personalmente de la anterior resolución a la doctora Eunice Santos Acevedo, identificada con la cédula de ciudadanía número 28.494.766 de Zapatoca (Santander), advirtiéndole que procede ante el superintendente delegado para intermediación financiera dos, el recurso de reposición de que trata el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la presente notificación. Así mismo se le hace entrega de una copia de la providencia objeto de esta diligencia".
3. Mediante Resolución 350 de febrero 29 de 2000, el superintendente delegado para entidades administradoras de pensiones y cesantías, resolvió negativamente el recurso de reposición. En cuanto al recurso de apelación lo rechazó "por improcedente". En el numeral cuarto de las consideraciones expuestas por el superintendente delegado en dicha resolución, señaló lo siguiente:
"4. Que la Honorable Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 de 1999 declaró exequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, con fundamento en la cual había expedido el Decreto 1154 del 29 de junio de 1999, donde se contemplaba la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra los actos expedidos por los superintendentes delegados.
"Así lo sostuvo la Corte en su Sentencia C-702 de 1999 cuando señaló que: "Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación, y por tanto, no puede producir efecto alguno.
"Por tanto como quiera que el decreto citado quedó sin efecto, cobró vigencia la disposición contenida en el inciso segundo, numeral 2º del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, según el cual: "No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes, (...)".
"Cuando en consecuencia, esta superintendencia en la diligencia de notificación de la Resolución 1570 del 14 de octubre de 1999, en acatamiento a lo previsto en el artículo 47 del código citado, advirtió a la Dra. Santos Acevedo, que "(...) procede ante el superintendente delegado para intermediación financiera dos, fue designado por el Presidente de la República, no es procedente admitir el recurso de apelación interpuesto en subsidio del recurso de reposición que por este acto se resuelve".
5. En vista de lo señalado por dicha resolución, la demandante mediante escrito del 15 de marzo de 2000, presentó personalmente el recurso de queja contra la Resolución 0350 de 2000 proferida por el superintendente delegado para entidades administradoras de pensiones y de cesantías y solicitó la admisión y decisión del recurso de apelación, el cual procedió a sustentar.
6. En Resolución 1215 del 31 de julio de 2000, el Superintendente Bancario negó el recurso de queja en cuestión, y negó la admisión, estudio y resolución del recurso de apelación.
7. De esta manera, la precitada resolución por la cual se negó el recurso de queja, se constituye en un acto violatorio del derecho fundamental al debido proceso al negársele el trámite del recurso inicialmente concedido por la Resolución 1570 de 1999.
Por lo anterior, la demandante pide, se tutele su derecho fundamental al debido proceso violado por las resoluciones 350 de 2000 proferida por el superintendente delegado para entidades administradoras de pensiones y cesantías, por la cual se rechazó el recurso de apelación, y la 1215 de 2000, proferida por la Superintendente Bancaria, que negó el recurso de queja y no concedió el recurso de apelación. Para ello, pide igualmente se declare la nulidad del artículo tercero de la Resolución 350 de 2000 y la totalidad de la Resolución 1215 de ese mismo año. Finalmente, pide se ordene a la Superintendencia Bancaria estudiar y resolver el recurso de apelación por ella elevado contra la Resolución 1570 de 2000.
En Sentencia del 11 de enero de 2001, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá, negó la tutela en cuestión. Para ello, consideró el juez de instancia que en ningún momento, se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la demandante, pues siempre pudo controvertir las decisiones emitidas por el ente administrativo, agotando de esta forma la vía contencioso administrativa y quedando en plena libertad para acudir ante la respectiva jurisdicción, pues ante ésta dispone de otros mecanismos judiciales de defensa para reclamar sus derechos. Finalmente, anota el a quo que la acción de tutela no puede ser empleada para convertirse en una tercera instancia para atentar contra determinaciones ya ejecutoriadas.
Impugnada la anterior decisión, conoció la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, la cual en Sentencia del 12 de febrero de 2001, confirmó la decisión del a quo con base en similares consideraciones. Señala adicionalmente el ad quem, que la actora dispone de otro mecanismo judicial de defensa idóneo y eficaz, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el Código Contencioso Administrativo, y del cual ya hizo uso, como se corrobora a folios 184 a 263 del expediente, con lo cual pretende obtener la nulidad de los actos cuestionados y el consecuente restablecimiento de su derecho. Por lo tanto, el que el juez constitucional se pronuncie sobre la legalidad de la acción atacada por la accionante, constituiría un fallo anticipado del asunto sometido a pronunciamiento de la justicia contencioso administrativa.
2. Derecho fundamental al debido proceso. Primacía de este derecho en el trámite de cualquier actuación de autoridad pública.
Nuestra Constitución Política señala dentro del contenido mismo del artículo 2º que:
"ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: ... garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; ...".
"Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, ..." (negrillas fuera del texto original).
En lo que respecta a los lineamientos a seguir en la administración de justicia, los artículos 228 a 230 de nuestra Carta, concretan aquellos que deben servir como punto de referencia al momento de tomarse cualquier decisión.
Este derecho fundamental al debido proceso, no sólo se encuentra concentrado como concepto y como derecho dentro de la Carta Política, en el reconocido artículo 29 siendo que se encuentra presente en muchas otras normas de la Constitución. Sin embargo es importante recordar el concepto esencial del debido proceso y que se encuentra contenido en la normatividad superior:
"ART. 29.—El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
"(...)" (Negrilla fuera del texto original).
La anterior norma es muy clara al señalar que en cualquier clase de proceso que adelante la administración en desarrollo de su actividad y en la cual involucre a un particular, deberá acatar plenamente todos los procedimientos propios a cada tipo de proceso, y siendo además, obligatorio su pleno agotamiento, lo que permitirá la toma de una decisión sea ésta judicial o administrativa. De esta manera, el derecho fundamental involucrado en la decisión que la administración vaya a tomar, es necesario que se vea protegido de forma permanente, y que se encuentre respaldado por un procedimiento y unas formalidades preexistentes que permitan su vigencia. Los beneficios que trae consigo el sometimiento a los procedimientos previamente establecidos, son inmensos para las partes involucradas, pues ello agiliza el proceso, da transparencia al proceso de administrar justicia y permite la búsqueda del orden justo.
Esta misma corporación en Sentencia C-214 de 1994 (1) , señaló lo siguiente:
"Del contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias".
De igual forma esta misma corporación fue más amplia en los criterios por ella expuestos en la Sentencia T-280 de 1998 (2) , que al respecto señaló:
"El debido proceso es todo un conjunto de derechos de las personas expresado en los artículos 28 (libertad de movimiento y otras cortapisas que se le imponen al Estado), 29 (el propio debido proceso y el derecho de defensa), 30 (recurso de habeas corpus), 31 (doble instancia), 33 (inmunidad penal), 34 (prohibición de destierro, confiscación y prisión perpetua), 36 (derechos de asilo). La importancia del debido proceso se liga a la búsqueda del orden justo, por consiguiente, en la Constitución de 1991 el debido proceso es algo más profundo que tipificar conductas, fijar competencias, establecer reglas de sustanciación y ritualismos, indicar formalidades y diligencias, como se deducía de los términos empleados por la Ley 153 de 1887.
"El debido proceso no es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento y así lo insinuó Ihering. Con este método se estaría dentro del proceso legal pero lo protegible mediante tutela es más que eso, es el proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba, y, lo más importante: el derecho mismo. 2. Reglas y principios en el debido proceso. En el título "De los principios fundamentales" de la Constitución está incluido el artículo 2º que señala como fin esencial del Estado la efectividad de los principios. En el artículo 228 se establece la prevalencia del derecho sustancial, en el artículo 229 de la Constitución Política se consagra el acceso a la administración de justicia, en el artículo 230 se habla del imperio de la ley y en el artículo 29 se desarrolla el debido proceso. Respecto a esta última norma, la enumeración allí contenida no puede ser una camisa de fuerza, sino que se trata de las llamadas normas abiertas. Entonces, la discrecionalidad del .juez (característica de la escuela antiformalista del realismo jurídico norteamericano) permite que la cláusula abierta sea un instrumento fundamental para lograr la finalidad constitucional del debido proceso. Sobre este tópico de las normas abiertas, Ernest Fuchs, a principios del siglo, dijo: "en los estudios, la ciencia y la praxis, las reglamentaciones procesales no tienen por qué jugar un papel mayor que el que en la medicina tiene la reglamentación hospitalaria".
"Pero esta posición lleva a un planteamiento más de fondo: el debido proceso que se ampara con la tutela está ligado a las normas básicas constitucionales tendientes al orden justo (para ello nada más necesario que el respeto a los derechos fundamentales); ello implica asegurar que los poderes públicos constituidos sujeten sus actos (sentencias, actos administrativos) no solamente a las normas orgánicas constitucionales sino a los valores, principios y derechos y éste sería el objeto de la jurisdicción constitucional en tratándose de la tutela" (negrilla fuera del texto original).
De esta manera, debemos entender que el debido proceso consagrado en nuestra Carta Política de 1991, como derecho fundamental, y que puede ser, por ello, objeto de protección por vía de tutela, no ha de entenderse como el simple agotamiento de un conjunto organizado de trámites y procedimientos de orden legal, sino que su eficacia ha de entenderse desde una perspectiva constitucional.
Si bien, como ya lo hemos dicho antes, el debido proceso es objeto de respeto a nivel constitucional y legal, su campo de aplicación debe entenderse igualmente presente en todas aquellas decisiones judiciales o administrativas que el Estado deba asumir frente a sus administrados. Por ello mismo, el Código Contencioso Administrativo en su artículo 3º relativo a los principios orientadores de las actuaciones administrativas, hace clara referencia a la importancia del debido proceso en el agotamiento de trámites preestablecidos, actuaciones estas que obviamente deben ser puestas en conocimiento de los particulares, para que así éstas puedan ser controvertidas (3) .
(3) Al respecto el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo dice:
ART. 3º—Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.
"En virtud de la imparcialidad las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos.
"En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este código y la ley.
"En virtud del principio de contradicción, los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir esas decisiones por los medios legales.
"Estos principios servirán para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento.
Esta corporación en varios de sus fallos, también ha señalado los alcances e interpretación del derecho al debido proceso, para lo cual vale recordar lo señalado en una de ellas:
"3. La eficacia de las formas propias de cada juicio como garantía de la realización del debido proceso y del derecho de defensa.
"El derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 29 de la Carta Política, comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido proceso constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales (4) .
(4) Sentencia T-416/98, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
"De conformidad con pronunciamiento anterior de esta corporación (5) , el debido proceso es "el conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso, que le aseguran a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho”. Además, "el debido proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del Estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem. Como las demás funciones del [E]stado, la de administrar justicia está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Éstos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia". Y se concluye que "Es debido aquel proceso que satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho material".
(5) Sentencia T-001/93, M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
"Del contenido expuesto del referido derecho, debe destacarse que el debido proceso configura una garantía de otros principios y derechos, toda vez que salvaguarda la primacía del principio de legalidad e igualdad, así como realiza efectivamente el derecho de acceso a la administración de justicia, sustento básico y esencial de una sociedad democrática.
"La transgresión que pueda ocurrir de aquellas normas mínimas que la Constitución o la ley establecen para las actuaciones procesales, como formas propias de cada juicio (C.P., art. 29), atenta contra el debido proceso y desconoce la garantía de los derechos e intereses de las personas que intervienen en el mismo. De esta manera, logra ignorar el fin esencial del Estado social de derecho que pretende brindar a todas las personas la efectividad de los principios y derechos constitucionalmente consagrados, con el fin de alcanzar la convivencia pacífica ciudadana y la vigencia de un orden justo (C.P., art. 2º).
"Con ello no se quiere significar que las reglas de procedimiento, legalmente establecidas, puedan resultar inobservadas sin discriminación por los funcionarios encargados de conducir el respectivo proceso; por el contrario, éstas deben aplicarse con estricto rigor en la medida de su eficacia para realizar los derechos e intereses de las personas, so pena de convertir en ilegítimos los actos efectuados sin su reconocimiento.
"Efectivamente, las reglas procesales se explican en función del fin estatal que persigue la administración de justicia; el deber de su observancia radica en que configuran instrumentos para realizar objetiva y oportunamente el derecho material (6) .
(6) Ver la Sentencia T-323/99, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
"En este orden de ideas, desconocería el ordenamiento superior, con vulneración de las garantías propias de los derechos de las personas, la forma procesal que impidiera ejercer la defensa dentro de una causa, como sucedería cuando la misma impidiera a los interesados conocer idóneamente de la realización de una determinada actuación o de la adopción de una decisión que los afecta. En ese caso correspondería al juez del conocimiento, en uso de sus facultades constitucionales y legales, desplegar la actividad necesaria para remover el obstáculo y volver procedente dicha forma procesal, en concordancia con el fin que debe cumplir dentro del respectivo proceso o actuación". (Sent. C-383/2000 (7) , negrillas fuera del texto original).
De esta manera, vemos que la administración y los particulares son partícipes de unos procedimientos necesarios para dar agilidad y transparencia en el proceso de administrar justicia, aplicable a todas las actuaciones judiciales o administrativas asumidas por el Estado.
En el caso objeto de revisión, no encuentra la Sala que las actuaciones desarrolladas por la Superintendencia Bancaria, ya sea aquellas adelantadas por el superintendente delegado o por la misma Superintendente Bancaria, atenten contra el derecho fundamental al debido proceso.
En el trámite de los procesos administrativos, existen varios mecanismos preestablecidos, mediante los cuales el administrado puede controvertir las actuaciones del Estado, pudiendo para ello, hacer uso de los recursos que la misma ley consagra. Pero si agotadas estas herramientas propias de la vía administrativa, la decisión no satisface los intereses del particular, éste puede de todas maneras acudir a la vía judicial, en este caso al proceso contencioso administrativo, dando de esta manera, una mayor garantía al particular y permitiéndole nuevamente, pero ante una autoridad judicial controvertir la decisión respecto de la cual aún se siente inconforme.
En el presente caso, la demandante interpuso el recurso de reposición contra la Resolución 1570 de 1999, y simultáneamente presentó el recurso de apelación. Desatado el recurso de reposición, es decir, agotado este mecanismo en ejercicio del derecho al debido proceso y obviamente a la legítima defensa, se le negó el trámite al recurso de apelación. Contra esta decisión, la misma actora interpuso el recurso de queja, que le permitió controvertir la determinación adoptada por la Superintendencia Bancaria, en cuanto consideró que este último recurso no era viable. Si bien la interpretación dada por la Superintendencia Bancaria a la sentencia de la Corte Constitucional, y la que da la misma accionante difieren, esta discusión escapa al ámbito del juez de tutela por lo que su discusión no es de interés en esta instancia.
De esta manera, la actora agotó los recursos que en sede de la vía administrativa le permitía controvertir las decisiones proferidas por la mencionada superintendencia. Agotada esta etapa, y en ejercicio de su legítimo derecho al debido proceso y de defensa, la señora Santos Acevedo, inició el proceso judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante la interposición de la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho (8) .
(8) Ver folios 229 y siguientes del expediente objeto de revisión.
Visto lo anterior, esta Sala de Revisión encuentra que efectivamente, la otra vía judicial ordinaria a que hizo mención el juez de primera instancia, fue empleada por la accionante, lo que permite prever que su viabilidad y efectividad como medio de defensa judicial no estaba en entredicho. Ello permite concluir que el empleo de la acción de tutela en procura de la protección de los derechos de la actora, surgía en el presente caso como un mecanismo judicial poco adecuado y carente de razón, dada la existencia de las otras vías judiciales ordinarias, que la misma demandante está empleando en la actualidad. Además, debe recordarse que la acción de tutela no se constituyó como un mecanismo judicial, supletivo, alternativo, o como una tercera instancia dentro de los diferentes procesos, y mucho menos como una herramienta judicial encaminada a suplantar todas aquellas vías judiciales previstas por el legislador y que según el caso, se erigen como la vía ordinaria y adecuada para solucionar las controversias que se susciten.
Finalmente, considera la Corte que aun cuando la actora no hubiere hecho uso de las vías judiciales señaladas en la jurisdicción contencioso administrativa, no se vislumbraba violación alguna de su derecho al debido proceso, y mucho menos se puede vislumbrar el desconocimiento de las formalidades propias de cada proceso, lo que de haber sido así hubiera implicado una violación efectiva al debido proceso.
Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión confirmará las decisiones de instancia, con base en las consideraciones aquí expuestas.
1. CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá y por la Sala Civil del Tribunal Superior de esta misma ciudad.