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Timestamp: 2019-03-19 16:52:21+00:00
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PROCEDURA D’INFRAZIONE: IMMINENTE L’ESPOSTO ALLA COMMISSIONE ED ALLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEE ‹ Unagipa – Unione Nazionale Giudici di Pace
Top News / 1 novembre 2015
PROCEDURA D’INFRAZIONE: IMMINENTE L’ESPOSTO ALLA COMMISSIONE ED ALLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEE
OGGETTO: Istanza di avvio di una procedura di infrazione contro lo Stato Italiano ai sensi degli articoli 258, 259 e 260 TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea)
La scrivente organizzazione, rappresentativa della magistratura di pace in Italia, espone alle Preg.me autorità comunitarie in epigrafe quanto segue:
1) In Italia l’accesso alla funzione giurisdizionale ordinaria è regolato dall’articolo 106 della Costituzione, il quale, al comma 1, prevede, quale modalità normale di accesso, il superamento di un concorso pubblico, lasciando al Legislatore, nei successivi commi 2 e 3, la facoltà residuale di nominare magistrati onorari “per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli”, ovvero in qualità di “consiglieri di cassazione”.
2) La legge istitutiva del Giudice di Pace in Italia (Legge 21 novembre 1991, n. 374) prevede una procedura concorsuale per l’accesso alla funzione, regolata dagli articoli 4, 4-bis e 5, che si svolge in tre fasi: a) predisposizione di una provvisoria graduatoria per titoli ai fini dell’ammissione al tirocinio; b) svolgimento del tirocinio per una durata di 6 mesi; c) predisposizione della graduatoria definitiva e nomina quale giudice di pace a seguito dei giudizi di idoneità dei consigli giudiziari e del Consiglio Superiore della Magistratura. Malgrado tale assetto normativo, che parrebbe conforme al dettato di cui al comma 1 dell’articolo 106 della Costituzione, la legge definisce i giudici di pace quali magistrati onorari (articolo 1, comma 2).
3) I giudici di pace sono assoggettati a rigorose incompatibilità (articolo 5, comma 1, lettera g) ed articolo 8, legge 374/1991), potendo, in astratto, solo esercitare la professione di avvocato al di fuori del circondario di Tribunale ove svolgono le funzioni di giudice di pace.
4) Di preciso le funzioni del giudice di pace si connotano, a livello di normazione primaria e secondaria, nel modo che segue:
I) Il giudice di pace è un giudice ordinario (articolo 1 dell’ordinamento giudiziario) ed appartiene all’ordine giudiziario (articolo 1, comma 2, legge n. 374 del 21 novembre 1991), “il quale esercita la giurisdizione in materia civile e penale e la funzione conciliativa in materia civile” (articolo 1, comma 1, l. 374/1991), al pari del magistrato di carriera.
II) Il giudice di pace è immesso in un ruolo organico ed assegnato agli uffici territoriali secondo piante organiche predeterminate per legge (art. 3, l. 374/1991), al pari del magistrato di carriera
III) “Il giudice di pace è tenuto all’osservanza dei doveri previsti per i magistrati ordinari” (articolo 10, comma 1, legge n. 374 del 21 novembre 1991).
IV) Il giudice di pace è tenuto all’osservanza delle tabelle di composizione dell’ufficio di appartenenza, al pari del magistrato di carriera, con applicabilità diretta dell’articolo 7-bis dell’ordinamento giudiziario (da ultimo, circolare del C.S.M. P. 9510 del 26 maggio 2014 “relativa alla formazione delle tabelle di composizione degli uffici del giudice di pace per il triennio 2015/2017”).
V) Il giudice di pace è tenuto all’osservanza degli ordini di servizio del Capo dell’Ufficio (il giudice di pace coordinatore ai sensi dell’articolo 15, comma 2, legge n. 374 del 21 novembre 1991 – vedasi anche delibere del C.S.M. del 10 aprile 1996 e del 23 aprile 1997 in risposta a quesiti, e circolare del C.S.M. n. P/15880/2002 del 1° agosto 2002 e successive modifiche – “il ruolo dei coordinatori, soprattutto negli uffici di medie e grandi dimensioni, presenta caratteristiche analoghe a quelle dei dirigenti degli uffici”, capo XIV, paragrafo 1, quarto capoverso; “Il giudice di pace nominato coordinatore assume, a tutti gli effetti, le funzioni di capo dell’ufficio”, capo XIV, paragrafo 1, primo capoverso), al pari del magistrato di carriera.
VI) Il giudice di pace è assoggettato alla sorveglianza del Presidente del Tribunale (articolo 16, legge n. 374 del 21 novembre 1991 , circolare del C.S.M. n. 8029 del 27 maggio 1995), il quale, di fatto, ha poteri di direzione e controllo su tutti giudici ordinari, di pace e di carriera, del suo circondario (“(omissis) l’individuazione del Presidente di Tribunale come punto di riferimento di una sorveglianza estesa anche alla organizzazione degli uffici di giudice di pace del circondario”; delibera del C.S.M. del 16 luglio 2009).
VII) Il giudice di pace è tenuto all’osservanza dei provvedimenti organizzativi speciali e generali del Consiglio Superiore della Magistratura, su parere del Consiglio Giudiziario (articoli 10, comma 1 e 15, comma 1, lett. e), decreto legislativo n. 25 del 27 gennaio 2006 e successive modifiche), al pari dei magistrati di carriera.
VIII) Senza trascurare i penetranti poteri organizzativi previsti dalla legge in capo al Ministero della Giustizia, con effetti immediati sul lavoro dei giudici di pace (potere di accorpamento di sedi e di istituzione di sedi distaccate – articolo 2 della legge n. 374 del 21 novembre 1991 -; potere di revisione delle piante organiche degli uffici – articoli 3 e 10-ter, comma 2, della legge n. 374 del 21 novembre 1991), oltre alle più generali potestà ispettive ed organizzative del Ministero in relazione alla corretta funzionalità degli uffici con poteri di segnalazione di irregolarità agli organi disciplinari, nonchè potestà interpretative ed applicative in materia di prestazioni economiche, unilateralmente suscettibili di incidere immediatamente sul reddito del giudice di pace a mezzo di circolari o anche di semplici note.
IX) Il giudice di pace è tenuto a garantire la propria costante reperibilità (rapporto di servizio a tempo pieno), al pari del magistrato di carriera. “I giudici di pace sono infatti in servizio non soltanto quando svolgono le attività da ultimo descritte, ma in ogni momento, dovendo essi, al pari dei magistrati ordinari, assicurare la loro immediata reperibilità anche quando non si trovano presso i locali dell’ufficio” (Circolare 15 marzo 2006 del Dipartimento per gli Affari di giustizia in materia di “Razionalizzazione e contenimento delle spese di giustizia”, paragrafo 4.3).
X) Il giudice di pace è sottoposto, in caso di inosservanza dei suoi doveri deontologici e d’ufficio, al pari dei magistrati di carriera, al potere disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura, seppur con modalità diverse, di certo meno garantiste (procedimento amministrativo e non giurisdizionale). Con delibera del 14 settembre 2011 il C.S.M., alfine, ha esteso ai giudici di pace l’applicabilità dell’articolo 1 del decreto legislativo 23 febbraio 2006 n. 109, inerente la responsabilità disciplinare del magistrato di carriera.
XI) Il Giudice di Pace è tenuto, prima della nomina, al superamento positivo di un tirocinio della durata di 6 mesi, nonchè, successivamente, alla formazione obbligatoria continua (dapprima articolo 4-bis e 6, l. 374/1991 ed ora le disposizioni sulla formazione previste dal d.lgs. n. 26/2006). In particolare, con delibera del 24 luglio 2013 denominata “Risoluzione sui rapporti fra Consiglio Superiore della Magistratura e Scuola superiore della magistratura nel settore della formazione decentrata della magistratura onoraria“, il C.S.M., nel prendere atto che “quanto invece al più generale rapporto delle norme sul tirocinio e sulla formazione professionale contenute nella Legge n. 374/1991 rispetto al dettato di cui al D.Lgs. n. 26/2006, va osservato come l’attribuzione “esclusiva” alla Scuola superiore della magistratura delle competenze in materia di formazione alla magistratura onoraria, determini una sostanziale incompatibilità delle nuove disposizioni con l’assetto normativo preesistente“, conclude deliberando quanto segue: “con riferimento all’assetto organizzativo decentrato per la formazione della magistratura onoraria, la prosecuzione dell’esperienza di formazione della magistratura onoraria realizzata in ambito decentrato deve necessariamente misurarsi con la competenza esclusiva della Scuola in materia di formazione, che comporta la concentrazione, in capo a quest’ultima, dell’attività di formazione ed aggiornamento professionale di tutti i magistrati ordinari, il tutto evidentemente proposte dal Consiglio superiore della magistratura e dal Ministero della giustizia, ai sensi dell’art. 5, D.Lgs. n. 26/2006. Nel rispetto di tali capisaldi normativi, la conseguente necessità di coordinamento tra Consiglio superiore della magistratura e Scuola può trovare opportuna regolamentazione secondo i condivisibili criteri adottati con la “delibera quadro” adottata da questo Consiglio in data 22 maggio 2013, che ha disciplinato – secondo uno spirito di sinergia collaborativa – i rapporti tra le due istituzioni con riferimento all’ attività di formazione decentrata per la magistratura professionale, ed a cui pertanto può farsi rinvio, in quanto pienamente compatibile per l’analogia di materia“. In conclusione, in materia di formazione professionale continua vigono le stesse regole per la magistratura professionale e onoraria.
XII) INCOMPATIBILITA’. La nomina e l’esercizio della funzione di giudice di pace è incompatibile, in via assoluta, con lo svolgimento di qualsiasi altra attività lavorativa subordinata o parasubordinata, pubblica o privata (articolo 5, comma 1, lettera g), l. 374/1991), nonchè con qualsiasi incarico di natura politica (articolo 8, l. 374/1991), non essendo per loro ammessa la facoltà consentita dall’ordinamento giudiziario ai magistrati di carriera di essere provvisoriamente posti fuori ruolo per incarichi dirigenziali extragiudiziari (prevalentemente presso Ministeri ed Enti Territoriali) o politici (parlamentari, consiglieri ed assessori presso Enti Territoriali, uffici politici di stretta collaborazione con il Potere Esecutivo, etc..), con la conseguenza che, al di là della facoltà concessa ai giudici di pace di esercitare la professione di avvocato fuori dal circondario di Tribunale di appartenenza, e nei limiti previsti dall’articolo 8, commi 1-bis e 1-ter, l. 374/1991, può affermarsi che il regime delle incompatibilità sia addirittura più rigoroso per i giudici di pace rispetto a quello dei magistrati di carriera, anche alla luce dell’articolo 5, comma 3, l. 374/1991 (divieto implicito di esercizio di qualsiasi attività lavorativa autonoma che possa ledere l’indipendenza, l’equilibrio ed il prestigio della funzione giudiziaria, quale, in via esemplificativa, potrebbe essere l’esercizio di attività di commercio, di spettacolo, etc., restando, come sopra già evidenziato, a loro concesso, in astratto, solo l’esercizio della professione di avvocato nei rigorosi limiti stabiliti dai commi 1-bis ed 1-ter dell’articolo 8).
XIII) VALUTAZIONI PERIODICHE DI IDONEITA’. Ai sensi dell’articolo 7, l. 374/1991, i giudici di pace sono assoggettati, ogni 4 anni, a valutazioni di idoneità dei consigli giudiziari e del Consiglio Superiore della Magistratura, che costituiscono veri e propri giudizi di merito sulla qualità e quantità del lavoro svolto (comma 2-bis).
XIV) RESPONSABILITA’ CIVILE ED ERARIALE DEL GIUDICE DI PACE. Del pari, in materia di responsabilità civile ed erariale del giudice di pace, eventualmente con funzioni direttive (i coordinatori), si applicano le stesse identiche norme previste dalla legge con riguardo ai magistrati di carriera (legge del 13 aprile 1988, n. 117, come di recente modificata dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18, sulla responsabilità civile del giudice; legge 24 marzo 2001, n. 89 e successive modifiche, cd. legge Pinto sulla responsabilità del giudice per irragionevole durata del processo; articolo 2043 ss. cod. civ. sulla responsabilità extracontrattuale; articolo 28 della Costituzione sulla responsabilità civile dei funzionari dello Stato; legge 81/2008 e successive modifiche sulla responsabilità contabile ed erariale del capo dell’ufficio, legge 20 dicembre 1996, n. 639 e leggi correlate, sulla responsabilità erariale dei funzionari pubblici), come, peraltro, comprovato dalla circostanza che le polizze collettive della scrivente organizzazione (Unione Nazionale dei Giudici di Pace) e dell’organizzazione rappresentativa della magistratura di carriera (Associazione Nazionale Magistrati) sono assolutamente identiche, sia quanto alle coperture assicurative dei rischi, sia quanto al broker ed alla compagnia assicuratrice.
XV) Il giudice di pace è retribuito con lo stesso sistema previsto per i magistrati di carriera (ruoli di spesa fissa, tramite il sistema informatizzato GiudiciNet; vedasi nota del 12 febbraio 2007 a firma congiunta del Direttore generale della giustizia civile e del Direttore generale del bilancio e della contabilità). Del pari, le certificazioni reddituali del giudice di pace sono rilasciate con le stesse modalità previste per gli altri pubblici impiegati (previa obbligatoria iscrizione ed accesso al sito istituzionale Internet “Stipendi Pubblica Amministrazione”, gestito dal Dipartimento dell’Amministrazione Generale del personale e dei servizi, che “si occupa degli approvvigionamenti per le pubbliche amministrazioni e dell’elaborazione ed erogazione degli stipendi dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato”, come esplicato nella home page del servizio in oggetto).
XVI) Fiscalmente il reddito del giudice di pace è assimilato al reddito da lavoro dipendente (articolo 50, comma 1, lett. f) del TUIR – D.P.R. n° 917/1986 -, sub Capo IV, “Redditi di lavoro dipendente”), con applicazione delle stesse trattenute del pubblico impiegato (escluse ovviamente quelle previdenziali, in assenza di tutela).
5) In conclusione “E’ indubbio che l’attività del Giudice di Pace, in quanto espletata nell’ambito di un rapporto di servizio, sia pur onorario, prevede obblighi di prestazione disciplinati dalla legge, dalle disposizioni di circolari e ministeriali e dagli ordini di servizio che promanano dai coordinatori degli uffici del Giudice di Pace con la previsioni di turni, udienze, adempimenti procedurali, senza che vi sia la possibilità effettiva di organizzare in modo autonomo il proprio lavoro” (delibera del 27.07.2006 del Consiglio Superiore della Magistratura in risposta a quesiti), ossia è indubbio, a prescindere dal nomen iuris utilizzato dal Legislatore (magistrato onorario), che l’attività di giudice di pace integra un rapporto di lavoro pubblico subordinato, ossia un rapporto di pubblico impiego, al pari del magistrato di carriera.
6) Viepiù, l’attività del giudice di pace è caratterizzata dalla sostanziale natura di rapporto di lavoro a tempo pieno, anche solo considerandosi i carichi di lavoro degli Uffici, in comparazione con il numero dei giudici di pace in effettivo servizio (1.770 unità al 2 novembre 2015). Di preciso i dati ufficiali del Ministero della Giustizia, divulgati dal DOG fra la fine dell’anno passato e quest’anno, in sede di censimento della Giustizia civile e penale, evidenziano che i giudici di pace in sede civile, nel periodo di un anno preso in esame (30.06.2013-30.06.2014), hanno definito 1.344.081 procedimenti, mentre, in sede penale, nell’anno solare 2013 (30.01.2013-31.12.2013), hanno definito 172.439 procedimenti. Se si computa il numero complessivo di processi definiti (1.516.520) e lo si divide per il numero di giudici di pace in servizio (1770), si perviene alla conclusione che ogni anno i giudici di pace trattano e definiscono 857 procedimenti civili e penali ciascuno, carico di lavoro che esclude, secondo elementari nozioni di logica, che il giudice di pace possa di fatto espletare altre attività lavorative.
7) per ciò che attiene alla durata del rapporto, originariamente l’articolo 7, l. 374/1991, prevedeva esclusivamente un rapporto quadriennale, con possibilità di conferma solo per un ulteriore periodo di 4 anni. Una prima proroga annuale (ipso iure) dei giudici di pace entrati in servizio nel maggio 1995 è stata disposta nel 1999, in considerazione del fatto che il CSM non sarebbe riuscito a completare le procedure di conferma per il secondo mandato entro la data di scadenza del 1° mandato, ossia entro il maggio 1999. Una seconda proroga biennale previa conferma (ossia valutazione di idoneità), per i giudici di pace in servizio, è stata prevista dell’articolo 20 della legge 13 febbraio 2001, n. 48 (con decorrenza dalla scadenza del mandato che, per i giudici entrati nel maggio 1995, considerati gli 8 anni e la già rilevata prima proroga annuale, coincideva con il maggio 2004). Nella sostanza tale disposizione ha consentito di confermare i giudici di pace in servizio dal 1995 sino al 2006 (complessivamente già 11 anni). Successivamente, con l’articolo 9 del decreto legge n. 115 del 30 giugno 2005, convertito con modificazioni dalla legge n. 168 del 17 Agosto 2005, è stato modificato l’articolo 7 della legge n. 374/1991, con la previsione di un terzo mandato quadriennale per tutti alla scadenza del secondo (che si assommava, quanto ai giudici in servizio dal 1995, alle due proroghe già loro conferite). Sono quindi cominciate le proroghe annuali o biennali (ipso iure, senza valutazioni di idoneità), puntualmente inserite nei decreti leggi cd. milleproroghe (solo nel 2013 direttamente nella legge di stabilità, ex finanziaria), ciò a partire dal 2010 (anno di scadenza dei 15 anni di servizio dei giudici di pace entrati nel 1995); l’ultima proroga concessa è stata biennale (dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2015) ed ha riguardato praticamente tutti i giudici di pace in servizio (entrati dal 1995 al 2003), cessati e prossimi alla cessazione del terzo mandato quadriennale. Di preciso, questi sono i riferimenti normativi:
– articolo 1, comma 1, del decreto legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito con modificazioni dalla legge n. 24 del 22 febbraio 2009 (proroga annuale sino al 31 dicembre 2010 dei giudici di pace entrati nel 1995);
– articolo 1, comma 2-ter, del decreto legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito con modificazioni dalla legge n. 10 del 26 febbraio 2011 (proroga annuale sino al 31 dicembre 2011 dei giudici di pace entrati nel 1995 e, per la prima volta, dei giudici di pace entrati nel 1999 ed in scadenza nel 2011);
– articolo 15, comma 1, del decreto legge 22 dicembre 2011, n. 212, convertito con modificazioni dalla legge n. 10 del 17 febbraio 2012 (proroga annuale sino al 31 dicembre 2012 dei giudici di pace in servizio dal 1995 e dal 1999);
– articolo 1, comma 395 della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (proroga annuale sino al 31 dicembre 2013 dei giudici di pace in servizio dal 1995 e dal 1999, nonchè per la prima volta dei giudici entrati nel 2001 ed in scadenza nel 2013);
– articolo 2-bis del decreto legge n. 150 del 30 dicembre 2013, convertito con modificazioni dalla legge n. 15 del 27 febbraio 2014 (proroga biennale sino al 31 dicembre 2015 praticamente di tutti i giudici di pace in servizio dal 1995 al 2003 – ne sono rimasti fuori solo i pochissimi giudici di pace entrati nel 2004 ed in scadenza dei 3 mandati quadriennali nel 2016).
Complessivamente, al 31 dicembre 2015, tutti i giudici rimasti in servizio stanno esercitando CONTINUATIVAMENTE le funzioni giudiziarie in periodi variabili da più di 20 anni (i giudici di pace nominati nel 1995), da più di 16 anni (i giudici di pace nominati nel 1999), da 13-15 anni circa (i giudici di pace nominati fra il 2001, il 2002 ed il 2003, a seguito del superamento di un bando di concorso generale indetto nel 1998, di gran lunga i più numerosi in termini numerici, essendo prevalentemente giovani, con un’aspettativa lavorativa per il futuro anche di 20 anni e passa) ed alfine da quasi 12 anni (i pochi giudici di pace nominati nel 2004 a seguito di concorsi indetti nel 2003 a livello distrettuale).
8) In ragione delle considerazioni sopra articolate, la prima questione che si pone in rilievo è se i giudici di pace possano legittimamente essere qualificati, anche solo considerando il diritto interno, dei “magistrati onorari”, essendo stati nominati a seguito di una procedura concorsuale complessa per titoli, tirocinio e giudizi di idoneità nel merito, valutazioni di merito successivamente reiterate almeno due volte in sede di conferma ex articolo 7, l. 374/1991, ed esercitando la funzione giudiziaria in via continuativa ed a tempo pieno, in regime di diritto pubblico, di subordinazione, di rigidissime incompatibilità, di equiparazione formale e sostanziale, quanto ai doveri d’ufficio (costante reperibilità, obblighi di produttività, efficienza, professionalità e formazione permanente, doveri deontologici, etc…), ai magistrati di carriera e se possano legittimamente essere loro denegati, come avviene in effetti, tutti i più elementari diritti e le tutele in materia di previdenza, maternità, salute, continuità del rapporto, nonchè le guarentigie apportate in favore degli altri magistrati ordinari, in materia di aspettative, carriera, incarichi direttivi e politici, etc.., diritti tutti denegati dalla costante giurisprudenza delle più alte Corti dello Stato Italiano (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato, Corte dei Conti, Corte Costituzionale), giurisprudenza che, laddove debba ritenersi non conforme al diritto comunitario ed alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, costituirebbe essa stessa (la giurisprudenza delle Corti italiane) fonte di responsabilità per lo Stato Italiano.
9) La consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (vedasi, fra le tante, le sentenze del 28 aprile 2011, El Dridi, C-61/11, del 13 settembre 2007, Del Cerro Alonso, C-307/05, del 22 dicembre 2010, Gavieiro e Iglesias Torres, C-444/09 e C-456/09, del 23 ottobre 2003, Schönheit e Becker, C-4/02 e C-5/02, del 22 aprile 2010, Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, C-486/08, del 4 luglio 2006, Adeneler, C-212/04, del 3 luglio 2014, Fiamingo e altri, C-362/13, C-363/13 e C-407/13, del 26 gennaio 2012, Kücük, C-586/10, del 24 ottobre 2013, Thiele Meneses, C-220/12, del 26 novembre 2014, Mascolo ed altri, C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13), con particolare riferimento al principio di non discriminazione ed al divieto di reiterazione abusiva di rapporti di lavoro a tempo determinato di cui alle direttive 1999/70/CE e 1997/81/CE (pacificamente applicabili anche in materia di lavoro pubblico integralmente regolato dalla legge), esclude che le “ragioni obiettive”, che giustificano una deroga a tali principi, possano essere rinvenute in una semplice norma generale ed astratta di diritto interno la quale non consenta di determinare i criteri oggettivi e trasparenti sottesi ad un’esigenza reale di discriminazione e di valutare se tali criteri, mediante l’individuazione di elementi precisi e concreti, che contraddistinguono il rapporto di impiego di cui trattasi, nel particolare contesto in cui s’inscrive, siano idonei a conseguire l’obiettivo perseguito e siano necessari a tale effetto, ribadendosi costantemente che giammai mere esigenze o considerazioni di bilancio possono giustificare discriminazioni.
10) D’altra parte, proprio in materia di esercizio di funzioni giudiziarie a titolo onorario (sempre, si ribadisce, che tale qualifica possa ragionevolmente essere utilizzata per definire il rapporto di servizio dei giudici di pace alla luce delle considerazioni evidenziate ai punti 1-2-3-4-5-6-7-8), la Corte di Giustizia Europea, con sentenza del 1 marzo 2012, O’Brien, C-393/10 si è occupata della vicenda di un magistrato onorario inglese che lamentava l’indebito rifiuto da parte del Ministro della Giustizia britannico di corrispondergli la pensione di vecchiaia calcolata pro rata temporis sulla base della pensione di vecchiaia spettante ad un giudice a tempo pieno che raggiunge il collocamento a riposo all’età di 65 anni e che ha svolto il medesimo lavoro. L’oggetto della pregiudiziale riguardava l’interpretazione di alcune clausole contenute nell’ «accordo quadro sul lavoro a tempo parziale», concluso il 6 giugno 1997 tra le organizzazioni intercategoriali a carattere generale (UNICE, CEEP e CES), fatto proprio dalla direttiva comunitaria 97/81/CE, come modificata dalla direttiva 98/23/CE, attuata in Italia con il decreto legislativo n. 61 del 25 febbraio 2000 e successive modifiche (d. lgs. 100/2001, d.lgs. 276/2003, legge 247/2007), corpo normativo di recente abrogato (articolo 55, comma 1, lettera a) e riformulato dal d.lgs. n. 81/2015 (contenente la Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni, a norma dell’articolo 1, comma 7, della legge 10 dicembre 2014, n. 183), senza, ovviamente, che qualsiasi disposizione ivi contenuta possa pregiudicare l’efficacia e vincolatività della normativa comunitaria (ivi compreso quella di seguito segnalata), fonte sovraordinata di diritto ex articolo 11 della Costituzione Italiana. Di preciso il sig. O’Brien era un avvocato britannico nominato, ai sensi dell’articolo 21 del Corts Act 1971, da Sua Maestà, su raccomandazione del Lord Chancellor, al di fuori di un concorso per esami ed esclusivamente sulla base dei titoli conseguiti (“acquisito da almeno dieci anni il titolo di barrister o quello di solicitor“), giudice penale a tempo parziale (cd. “converter“) presso la Crown Court; il comma 3 precisa che “la nomina a giudice penale specifica il periodo per il quale è conferita, nonché, nell’ambito di tale periodo, la frequenza e la durata della reperibilità ai fini dell’esercizio delle funzioni di giudice penale“; il converter viene retribuito a tariffe giornaliere, pari a 1/20° dello stipendio di un Circuit Judge a tempo pieno. Il sig. O’Brian, per tutto il periodo predeterminato di svolgimento delle funzioni di converter, ha continuato ad esercitare la professione di avvocato. Trattasi, in tutta evidenza, di una figura tipica di magistrato onorario, nominato sulla base dei titoli conseguiti ed al di fuori di un concorso per esami, che esercita il potere giurisdizionale a tempo parziale ed a tempo determinato. In Gran Bretagna, come in Italia, “i giudici sono storicamente descritti come «soggetti detentori di una carica ufficiale» che prestino attività non disciplinata contrattualmente“.
In tale contesto, la Corte di Giustizia Europea ha osservato e deliberato
A) Quanto alla prima questione pregiudiziale sollevata dalla Supreme Court of the United Kingdom (“Se spetti al diritto nazionale determinare se i giudici nel loro complesso siano o meno “lavoratori che hanno un contratto o un rapporto di lavoro” ai sensi della clausola 2, [punto] 1, dell’accordo quadro [sul lavoro a tempo parziale], o se vi sia una norma comunitaria che debba determinare tale status“):
– L’ambito di applicazione ratione personae dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale è definito alla clausola 2, punto 1, di tale accordo. Ai sensi di questa disposizione, detto accordo si applica «ai lavoratori a tempo parziale che hanno un contratto o un rapporto di lavoro definito per legge, contratto collettivo o in base alle prassi in vigore in ogni Stato membro».
– La nozione di lavoratore nel diritto dell’Unione non è univoca, ma varia a seconda del settore di applicazione considerato (sentenze del 12 maggio 1998, Martínez Sala, C-85/96, Racc. pag. I-2691, punto 31, e del 13 gennaio 2004, Allonby, C-256/01, Racc. pag. I-873, punto 63).
– Tuttavia, il potere discrezionale concesso agli Stati membri dalla direttiva 97/81 per definire le nozioni utilizzate nell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale non è illimitato. Come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 36 e 37 delle sue conclusioni, taluni termini impiegati in tale accordo quadro possono essere definiti in conformità con il diritto e/o le prassi nazionali a condizione di rispettare l’effetto utile di tale direttiva e i principi generali del diritto dell’Unione. Infatti, agli Stati membri non è consentito applicare una normativa che possa pregiudicare la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e, conseguentemente, privare la direttiva medesima del proprio effetto utile (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2011, El Dridi, C-61/11 PPU, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 55). In particolare, uno Stato membro non può escludere, a sua discrezione, in violazione dell’effetto utile della direttiva 97/81, talune categorie di persone dal beneficio della tutela voluta da questa direttiva e dall’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale [v., per analogia con la direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato (GU L 175, pag. 43; in prosieguo: l’«accordo quadro sul lavoro a tempo determinato»), sentenza del 13 settembre 2007, Del Cerro Alonso, C-307/05, Racc. pag. I-7109, punto 29]
– Tale interpretazione è avvalorata dalle disposizioni dei due atti precedenti, che non contengono alcuna indicazione che consenta di dedurre che determinate categorie di impieghi sarebbero escluse dal loro ambito di applicazione. Al contrario, come emerge dal tenore stesso della clausola 2, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, l’ambito di applicazione di quest’ultimo è concepito estensivamente, riguardando in modo generico i lavoratori a tempo parziale aventi un contratto o un rapporto di lavoro definito per legge, contratto collettivo o in base alle prassi vigenti in ciascuno Stato membro.
– La definizione della nozione di «lavoratore a tempo parziale» ai sensi di tale accordo quadro, enunciata nella clausola 3, punto 1, di quest’ultimo, include tutti i lavoratori, senza operare alcuna distinzione basata sulla natura pubblica o privata del loro datore di lavoro (v., per analogia con l’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, sentenza del 22 dicembre 2010, Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, C-444/09 e C-456/09, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 39 e 40 nonché la giurisprudenza ivi citata).
– La sola circostanza che i giudici siano qualificati come titolari di una carica giudiziaria non è sufficiente, di per sé, a sottrarre questi ultimi dal beneficio dei diritti previsti da detto accordo quadro. Spetta al giudice del rinvio esaminare, in definitiva, in qual misura la relazione esistente tra i giudici ed il Ministry of Justice sia, di per sé, sostanzialmente differente dal rapporto di lavoro esistente tra un datore di lavoro ed un lavoratore. La Corte può tuttavia fornire al giudice del rinvio taluni principi e criteri di cui quest’ultimo dovrà tener conto nell’ambito del suo esame.
– il giudice del rinvio dovrà prendere in considerazione, conformemente alla ratio e alla finalità dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, la distinzione tra questa categoria e quella delle professioni autonome. In tale prospettiva, occorre tener conto delle modalità di designazione e di revoca dei giudici, ma anche di quelle di organizzazione del loro lavoro. Al riguardo, dalla decisione di rinvio emerge che si ritiene che i giudici lavorino secondo orari e periodi ben definiti, benché essi possano organizzare il loro lavoro in modo più flessibile rispetto a coloro che esercitano altre professioni.
– Si deve rilevare che la circostanza che i giudici siano soggetti a condizioni di servizio e possano essere considerati lavoratori ai sensi della clausola 2, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale non pregiudica minimamente il principio di indipendenza del potere giudiziario e la facoltà degli Stati membri di prevedere l’esistenza di uno statuto particolare che disciplini l’ordine della magistratura. (Omissis) Infatti, si deve rilevare che l’applicazione, nei confronti dei giudici a tempo parziale retribuiti in base a tariffe giornaliere, della direttiva 97/81 e dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale non può incidere sull’identità nazionale, ma sarebbe intesa unicamente a farli beneficiare del principio generale di parità di trattamento che costituisce uno degli obiettivi di detti testi, e, pertanto, a tutelarli contro le discriminazioni nei confronti dei lavoratori a tempo parziale
– Ciò premesso, occorre rispondere alla prima questione sollevata dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che spetta agli Stati membri definire la nozione di «lavoratori (…) che hanno un contratto o un rapporto di lavoro», contenuta nella clausola 2, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, e, segnatamente, determinare se i giudici rientrino in tale nozione, a condizione che ciò non porti ad escludere arbitrariamente detta categoria di persone dal beneficio della tutela offerta dalla direttiva 97/81 e da detto accordo quadro. L’esclusione dal beneficio di tale tutela può essere ammessa solo qualora il rapporto che lega i giudici al Ministry of Justice sia, per sua propria natura, sostanzialmente diverso da quello che vincola ai loro datori di lavori i dipendenti rientranti, secondo il diritto nazionale, nella categoria dei lavoratori.
B) Quanto alla seconda questione pregiudiziale sollevata dalla Supreme Court of the United Kingdom (“Nel caso in cui i giudici nel loro complesso siano lavoratori che hanno un contratto o un rapporto di lavoro ai sensi della clausola 2, [punto] 1, dell’accordo quadro [sul lavoro a tempo parziale], se una norma nazionale possa operare, ai fini dell’attribuzione di pensioni di vecchiaia, una discriminazione a) tra giudici a tempo pieno e a tempo parziale, ovvero b) tra diverse categorie di giudici a tempo parziale“):
– Ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, per quanto attiene alle condizioni di impiego, è vietato trattare i lavoratori a tempo parziale in modo meno favorevole rispetto ai lavoratori a tempo pieno comparabili per il solo motivo che lavorano a tempo parziale, a meno che un trattamento differente sia giustificato da ragioni obiettive.
– Va rilevato che la nozione di «condizioni di impiego», di cui alla clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, comprende le pensioni di vecchiaia che dipendono da un rapporto di lavoro tra lavoratore e datore di lavoro.
– A tal proposito, occorre constatare che, come rilevato in udienza dallo stesso governo del Regno Unito, quando è stato adottato il regolamento sui lavoratori a tempo parziale, i giudici a tempo parziale, salvo poche eccezioni, erano tutti retribuiti in base a tariffe giornaliere. È dunque in tale contesto che va intesa la situazione dei giudici a tempo parziale retribuiti su tale base. Pertanto, il fatto che le disposizioni nazionali attribuiscano ai soli giudici stipendiati il diritto di iscriversi al regime pensionistico delle professioni giudiziarie equivale ad attribuire tale diritto ai giudici a tempo pieno e, in tal modo, ad escludere i giudici a tempo parziale.
– Va pertanto verificato se la mancata concessione di una pensione di vecchiaia ai giudici a tempo parziale retribuiti in base a tariffe giornaliere si risolva in un loro trattamento meno favorevole rispetto ai lavoratori a tempo pieno che si trovino in una situazione comparabile. Al riguardo, la clausola 3 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale fornisce i criteri di definizione del «lavoratore a tempo pieno comparabile», definito, al punto 2, primo comma, di tale clausola, come «un lavoratore a tempo pieno dello stesso stabilimento, che ha lo stesso tipo di contratto o di rapporto di lavoro e un
lavoro/occupazione identico o simile, tenendo conto di altre considerazioni che possono includere l’anzianità e le qualifiche/competenze».
– Non si può quindi sostenere che i giudici a tempo pieno e i recorder non si trovino in una situazione comparabile a causa delle divergenze tra le loro carriere, dato che i secondi hanno sempre la possibilità di esercitare la professione forense. Decisiva è piuttosto la questione se essi svolgano sostanzialmente la stessa attività. A tal proposito, le parti interessate, compreso il governo del Regno Unito, hanno chiarito in udienza che i recorder e i giudici a tempo pieno esercitavano le stesse funzioni. Si è precisato, infatti, che il loro lavoro è identico, che si svolge nelle medesime giurisdizioni e nel corso delle stesse udienze.
– In base alla clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale e al principio di non discriminazione, il diverso trattamento di un lavoratore a tempo parziale rispetto ad un lavoratore a tempo pieno comparabile può giustificarsi solo con ragioni oggettive. Orbene, la nozione di «ragioni oggettive» ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale dev’essere intesa nel senso che essa non autorizza a giustificare una differenza di trattamento tra i lavoratori a tempo parziale e i lavoratori a tempo pieno per il fatto che tale differenza di trattamento sia prevista da una norma generale ed astratta. Tale nozione richiede, al contrario, che la disparità di trattamento in causa risponda ad una reale necessità, sia idonea a conseguire l’obiettivo perseguito e risulti a tal fine necessaria [v., per analogia con la clausola 5, punto 1, lettera a), dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, sentenza Del Cerro Alonso, cit., punti 57 e 58].
– Va ricordato che considerazioni di bilancio non possono giustificare una discriminazione (v., in tal senso, sentenze del 23 ottobre 2003, Schönheit e Becker, C-4/02 e C-5/02, Racc. pag. I-12575, punto 85, nonché del 22 aprile 2010, Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, C-486/08, Racc. pag. I-3527, punto 46).
– Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve rispondere alla seconda questione dichiarando che l’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale va interpretato nel senso che osta a che, ai fini dell’accesso al regime della pensione di vecchiaia, il diritto nazionale operi una distinzione tra i giudici a tempo pieno e i giudici a tempo parziale retribuiti in base a tariffe giornaliere, a meno che tale differenza di trattamento sia giustificata da ragioni obiettive, che spetta al giudice del rinvio valutare.
11) Come puntualmente precisato dalla richiamata sentenza della Corte di Giustizia Europea sui magistrati onorari britannici (sentenza O’Brien C-393/10 del 1 marzo 2012) in materia di accordo quadro sul rapporto di lavoro a tempo parziale (direttiva 97/81/CE) e dalle altre segnalate sentenze in materia di accordo quadro sul rapporto di lavoro a tempo determinato (direttiva 1999/70/CE):
– Le “ragioni obiettive” che giustificano una discriminazione fra lavoratori a tempo parziale (sempre, si ribadisce, che tale terminologia possa legittimamente essere utilizzata per definire il rapporto di servizio di giudice di pace alla luce delle considerazioni sub punti 3-4-5-6) e/o determinato ed i lavoratori a tempo pieno e/o indeterminato non può mai trovare implicita giustificazione in una disposizione legislativa interna di un Paese appartenente all’Unione Europea; in particolare, la mera qualificazione legislativa di un rapporto di pubblico servizio come rapporto onorario non vale da sola ad escludere nè la sussistenza, di fatto e diritto, di un rapporto di lavoro subordinato, nè ingiustificate discriminazioni a danno dei lavoratori pubblici a tempo parziale e/o determinato in assenza della determinazione di criteri oggettivi e trasparenti sottesi ad un’esigenza reale di discriminazione, stante l’assenza nella legge 374/1991 istitutiva del Giudice di pace (e nella normativa secondaria attuativa) di elementi precisi e concreti che contraddistinguano il rapporto di impiego del giudice di pace nell’esercizio della funzione giudiziaria in maniera oggettivamente diversa dal magistrato di carriera, anche nel particolare contesto in cui s’inscrive, e la correlata assenza di idoneità e di necessità della normativa discriminatoria richiamata (vedasi in particolare punti 4-5-6-7) a conseguire un obiettivo che sia diverso da quello di sfruttare in modo intensivo, continuativo ed a tempo pieno una forza lavoro, a costi infimi, senza approntare alcuna garanzia o tutela a fini previdenziali ed assistenziali, senza garantire la continuità del servizio, ma sopperendo ad essa con indebite, ingiustificate reiterazioni di rapporti di lavoro a tempo determinato. D’altra parte, se dovesse ritenersi sufficiente la mera qualifica di “magistrato onorario” del giudice di pace, come ragione obiettiva che giustifichi la negazione di qualsiasi tutela o diritto previsti dalla normativa interna e comunitaria, si perverrebbe all’aberrante conclusione che, al fine di discriminare una qualsiasi categoria di lavoratori pubblici, sarebbe sufficiente qualificarlo legislativamente come “onorario” (qualificazione astrattamente consentita dall’articolo 97, comma 3, della Costituzione).
– Nè tali “ragioni obiettive” possono rinvenirsi, come sembrerebbe operare parte della giurisprudenza interna costituzionale e di legittimità, nel diverso regime delle incompatibilità e delle carriere, ed in particolare nella possibilità astratta del giudice di pace di esercitare l’attività di avvocato al di fuori del circondario, in quanto, come specificamente affermato dalla Corte di Giustizia Europea con riguardo ai magistrati onorari britannici, “non si può quindi sostenere che i giudici a tempo pieno e i recorder non si trovino in una situazione comparabile a causa delle divergenze tra le loro carriere, dato che i secondi hanno sempre la possibilità di esercitare la professione forense. Decisiva è piuttosto la questione se essi svolgano sostanzialmente la stessa attività. A tal proposito, le parti interessate, compreso il governo del Regno Unito, hanno chiarito in udienza che i recorder e i giudici a tempo pieno esercitavano le stesse funzioni. Si è precisato, infatti, che il loro lavoro è identico, che si svolge nelle medesime giurisdizioni e nel corso delle stesse udienze”; ebbene: i giudici di carriera ed i giudici di pace svolgono, pur all’interno di diversi uffici, le medesime funzioni (poteri giurisdizionali pieni dei giudici di pace, con applicabilità delle norme costituzionali ed ordinamentali che ne disciplinano l’esercizio); il loro lavoro è identico, sostanziandosi nella tenuta delle udienze, nella deliberazione di decreti, ordinanze e sentenze, nella costante reperibilità, nell’aggiornamento professionale e nella formazione continua, etc.. (vedasi quanto sopra ampiamente articolato) e, alfine, appartengono entrambi alla stessa giurisdizione, ossia alla giurisdizione ordinaria regolata, in via principale, dagli articoli 101 ss. della Costituzione.
– Del pari, non possono certo costituire “ragioni obiettive” di discriminazione le diverse modalità di selezione, da una parte, direttamente tramite concorso per esami relativamente ai magistrati di carriera, d’altra parte, tramite concorso per titoli e successivi giudizi di idoneità nel merito (reiterati ben tre volte!) relativamente ai giudici di pace; in primo luogo, perchè i successivi percorsi formativi e lavorativi sono identici, come sopra ampiamente argomentato, in secondo luogo perchè si perverrebbe all’ingiustificata conclusione di dare esclusivo rilievo al momento di accesso alla pubblica funzione, senza prendere in alcuna considerazione le concrete modalità, sostanzialmente identiche e specificamente regolamentate dal diritto pubblico interno, a mezzo delle quali il rapporto di lavoro si estrinseca nel tempo, come ampiamente sopra argomentato.
– Nè tanto meno tali “ragioni obiettive” potrebbero rinvenirsi nella facoltà dei magistrati di carriera di essere collocati fuori ruolo per esercitare funzioni istituzionali estranee alla funzione giudiziaria (funzioni politiche, funzioni dirigenziali presso Ministeri ed altri Enti Pubblici, etc…), facoltà, come sopra già rilevato, non concessa ai giudici di pace (per i quali, al contrario, vige un più stringente regime di incompatibilità), per l’elementare ragione che tali attività si appalesano come estranee all’esercizio della funzione giurisdizionale ed inerenti distinti poteri (potere esecutivo ed amministrativo; potere legislativo); ed infatti i magistrati di carriera, allorquando sono investiti di incarichi amministrativi o politici extragiudiziari, vengono collocati provvisoriamente al di fuori dei ruoli della magistratura.
12) D’altra parte, se anche volesse conferirsi a tali differenze ordinamentali la valenza di “ragioni obiettive” che giustifichino una discriminazione fra giudici di carriera e giudici di pace, tale differenziazione potrebbe solo consentire di escludere il diritto alla piena assimilazione e quindi l’applicabilità ai giudici di pace dello stesso trattamento economico e previdenziale dei giudici di carriera, ma non certo legittimare la negazione di qualsiasi diritto in presenza di un’acclarata attività continuativa ed a tempo pieno in regime di subordinazione, addirittura la negazione della stessa sussistenza di un rapporto di lavoro (nello specifico di pubblico impiego, non essendo ipotizzabile una fattispecie di lavoro subordinato presso una pubblica amministrazione al di fuori del pubblico impiego) e di tutti i diritti ad esso correlati, sia alla luce della normativa costituzionale e legislativa interna, sia alla luce della richiamata normativa e giurisprudenza comunitaria: diritto ad un’equa retribuzione , diritto alla pensione, alla tutela della salute e della maternità, alla continuità del rapporto in presenza di abusiva reiterazione del rapporto a tempo determinato.
13) Ne discende, alla luce della richiamata giurisprudenza comunitaria, che l’attuale status giuridico del giudice di pace viola apertamente le direttive comunitarie in materia di lavoro subordinato a tempo parziale e/o determinato.
14) Aggiungasi che la Raccomandazione del 17 novembre 2010 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa CM/Rec/2010/12, “sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità“, nell’individuare in elementari garanzie giuslavoristiche, quali la continuità del rapporto, il diritto ad una retribuzione congrua, il riconoscimento di adeguate tutele previdenziali ed assistenziali, etc., dei requisiti fondamentali ed imprescindibili preordinati ad assicurare l’indipendenza, imparzialità e professionalità del giudice, al punto 2 così dispone: “Le disposizioni di cui alla presente raccomandazione si applicano anche ai giudici onorari, tranne che sia chiaro dal contesto che esse si applicano solo ai giudici professionali“.
15) In conclusione, anche laddove non si riconosca il diritto del giudice di pace ad entrare, a pieno titolo, nei ruoli della magistratura di carriera, non si potrà certo disconoscere al giudice di pace, nella sua qualità di lavoratore subordinato impiegato a tempo pieno (costante reperibilità) nell’esercizio di una delle più alte funzioni dello Stato (la potestà giurisdizionale), il diritto alla conversione del suo rapporto da tempo determinato a tempo indeterminato ed al riconoscimento della tutela previdenziale ed assistenziale prevista dalla vigente legislazione in favore dei dipendenti dello Stato.
Per tali motivi si chiede alla Commissione Europea ed alla Corte di Giustizia Europea di avviare, nei confronti dello Stato Italiano, la procedura di infrazione prevista dagli articoli 258, 259 e 260 TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), al fine di accertare se nella legislazione italiana, ovvero nella giurisprudenza delle Alte Corti Italiane, siano ravvisabili gli estremi della violazione delle richiamate norme comunitarie e delle sentenze interpretative vincolanti della Corte di Giustizia Europea.
Si resta a disposizione per qualsiasi chiarimento o richiesta di integrazione documentale o di qualsiasi altra informazione che le adite Autorità Comunitarie ritengano utili o necessarie al fine di espletare ogni necessario accertamento e correlata valutazione.