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Timestamp: 2018-01-19 11:21:31
Document Index: 87845721

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Aumento de las importaciones - WT/DS248/AB/R, wt/DS249/AB/R, wt/DS251/AB/R, wt/DS252/AB/R
Como indicamos al comienzo, en virtud del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, las medidas de salvaguardia pueden justificarse "sólo" cuando, como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y del efecto de las obligaciones contraídas, incluidas las concesiones arancelarias, las importaciones de un producto han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores. Es "sólo" cuando se demuestra la existencia de estos requisitos previos enunciados en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias que surge el derecho de aplicar una medida de salvaguardia. El cumplimiento de cada uno de esos requisitos previos es una cuestión pertinente "de hecho y de derecho" respecto de la cual deben incluirse en el informe publicado por las autoridades competentes las "constataciones y conclusiones fundamentadas" a que hayan llegado, conforme a lo que exige el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Teniendo presente lo anterior, examinaremos a continuación las constataciones del Grupo Especial relativas a uno de esos requisitos previos, a saber, la existencia de un "aumento de las importaciones".257
Los Estados Unidos apelan la constatación del Grupo Especial según la cual la USITC no proporcionó una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos corroboran sus constataciones de que las importaciones de CPLPAC, varillas de acero inoxidable, barras laminadas en caliente, productos de acero fundido con estaño y alambre de acero inoxidable habían "aumentado" en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.258
Con respecto a las tres primeras categorías de productos -CPLPAC, barras laminadas en caliente y varillas de acero inoxidable- los Estados Unidos impugnan dos aspectos de las constataciones del Grupo Especial. En primer lugar, los Estados Unidos impugnan la interpretación general del Grupo Especial sobre el requisito relativo al aumento de las importaciones que contiene el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. En segundo lugar, los Estados Unidos aducen que el Grupo Especial "incurrió en error en su análisis de los datos sobre las importaciones" respecto de esas tres categorías de productos.259
Con respecto a las otras dos categorías de productos -productos de acero fundido con estaño y alambre de acero inoxidable- los Estados Unidos objetan la constatación del Grupo Especial según la cual la USITC no proporcionó una explicación razonada y adecuada porque basó sus determinaciones en dos conjuntos de explicaciones que, según el Grupo Especial, no podían conciliarse.260
Nos ocuparemos sucesivamente de estas distintas alegaciones, y nos referiremos en primer lugar a las constataciones del Grupo Especial respecto de CPLPAC, barras laminadas en caliente y varillas de acero inoxidable.
CPLPAC, barras laminadas en caliente y varillas de acero inoxidable
Como ya hemos explicado, en lo que respecta a CPLPAC, barras laminadas en caliente y varillas de acero inoxidable los Estados Unidos impugnan dos aspectos de las constataciones del Grupo Especial. Examinaremos en primer término el argumento de los Estados Unidos que se refiere a la norma jurídica aplicable para determinar si se ha cumplido la prescripción del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias relativa al "aumento de las importaciones".
Norma jurídica que debe aplicarse para determinar si existe un "aumento de las importaciones"
El párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias dicen así:
Medidas de urgencia sobre la importación de productos determinados
1. a) Si, como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contraídas por un Miembro en virtud del presente Acuerdo, las importaciones de un producto en el territorio de este Miembro han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores en ese territorio, dicho Miembro podrá, en la medida y durante el tiempo que sean necesarios para prevenir o reparar ese daño, suspender total o parcialmente la obligación contraída con respecto a dicho producto o retirar o modificar la concesión. (sin subrayar en el original)
1. Un Miembro sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia a un producto si dicho Miembro ha determinado, con arreglo a las disposiciones enunciadas infra, que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores. (sin subrayar en el original; no se reproduce la nota de pie de página)
El Grupo Especial constató que el uso del presente en la locución en inglés "is being imported" ("han aumentado") tanto en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 como en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias "indica que es preciso que las autoridades competentes examinen importaciones recientes, y que el aumento de las importaciones sea 'reciente'".261 El Grupo Especial también constató que "el aumento de las importaciones debe ser 'súbito'"262 debido al "carácter imprevisto e inesperado de las circunstancias que ocasiona el aumento de las importaciones, así como el carácter de urgencia de las medidas de salvaguardia".263
El Grupo Especial estuvo de acuerdo con la constatación de un grupo especial anterior de que, como el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se refiere a un producto cuyas "importaciones … han aumentado en tal cantidad"264, se deduce que no es preciso que las importaciones estén aumentando en el momento de formularse la determinación. Lo que se requiere es solamente que "las importaciones hayan aumentado, si los productos 'se siguen importando' en (esa) cantidad mayor".265 El Grupo Especial consideró seguidamente si una disminución de las importaciones al final del período objeto de investigación podía impedir, en un caso concreto, que se hiciera una constatación de que las importaciones han aumentado en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. El Grupo Especial observó que ello "dependerá … de si, a pesar de esta disminución posterior, el aumento anterior significa que el producto se sigue 'importando en mayor cantidad'".266 En esa evaluación, según el Grupo Especial, "los factores que han de tenerse en cuenta son la duración y el nivel de la disminución al final del período de investigación pertinente, así como las características, por ejemplo la agudeza y el alcance, del aumento que tuvo lugar antes".267
El Grupo Especial se refirió también a nuestras constataciones en Argentina - Calzado (CE), de que "las autoridades competentes … están obligadas a tener en cuenta las tendencias de las importaciones a lo largo del período de investigación"268, y que "el aumento de las importaciones [debe haber] sido lo bastante reciente, lo bastante súbito, lo bastante agudo y lo bastante importante … para causar o amenazar con causar un 'daño grave'".269 El Grupo Especial llegó entonces a la conclusión de que "una constatación de que las importaciones han aumentado a tenor del párrafo 1 del artículo 2 puede hacerse cuando es evidente que el aumento ha sido hasta cierto punto reciente, súbito, agudo e importante".270 Al indicar esto, el Grupo Especial hizo hincapié en que "no hay criterios absolutos por lo que respecta a cuán súbito, reciente e importante el aumento debe ser para que se pueda considerar como un 'aumento' en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias"271, pero añadió que no podía llegarse a la conclusión de que "cualquier aumento entre dos puntos temporales identificados satisface lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias".272
Los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial incurrió en error al establecer que "la constatación de que las importaciones han aumentado a tenor del párrafo 1 del artículo 2 sólo puede hacerse cuando es evidente que el aumento ha sido hasta cierto punto reciente, súbito, agudo e importante".273 Según los Estados Unidos, este criterio no tiene fundamento en el párrafo 1 del artículo 2 ni en ningún otro lugar del texto del Acuerdo sobre Salvaguardias. Los Estados Unidos plantean que nuestra afirmación en Argentina - Calzado (CE), de que "el aumento de las importaciones [debe haber] sido lo bastante reciente, lo bastante súbito, lo bastante agudo y lo bastante importante … para causar o amenazar con causar un daño grave"274, era una declaración referente "a la responsabilidad total en materia de investigación de las autoridades competentes conforme al Acuerdo sobre Salvaguardias"275, y que "las cuestiones de si un aumento de las importaciones ha sido lo bastante reciente, súbito, agudo e importante para amenazar causar un daño grave son cuestiones a las que se responde cuando las autoridades competentes … llevan adelante el resto de su análisis (es decir, su examen de la existencia o amenaza de daño grave y la relación causal)".276 El análisis de esas cuestiones, por lo tanto, según los Estados Unidos no necesita formar parte de la evaluación de la cuestión de si las importaciones "han aumentado". Por el contrario, los Estados Unidos sostienen que "la expresión 'han aumentado en tal cantidad' se limita a establecer la prescripción de que, en general, es preciso que el nivel de las importaciones a finales del período de investigación (o en un momento razonablemente próximo) sea mayor que en algún momento anterior no especificado".277
Por el contrario, China, las Comunidades Europeas, Corea, Nueva Zelandia y Noruega, en sus respuestas, alegan que los Estados Unidos nos están pidiendo, en realidad, que constatemos que "cualquier aumento basta" para cumplir la prescripción del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.278 Las Comunidades Europeas citan, a este respecto, un pasaje del informe de la USITC en que se dice que, a los efectos internos de los Estados Unidos, "no existe ninguna cantidad mínima de aumento de las importaciones" y "basta un simple aumento".279
Los reclamantes alegan también que, para que constituyan "un aumento de las importaciones" en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, tiene que tratarse de aumentos "recientes" y "súbitos"280; las Comunidades Europeas y Noruega alegan también que el aumento de las importaciones tiene que ser "extraordinario" y "anormal".281
En consecuencia, debemos examinar si existe algún umbral -cualitativo o cuantitativo- para que la autoridad competente pueda constatar la existencia de un aumento "en tal cantidad", en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2, o bien si, como aducen los Estados Unidos, la prescripción consiste en que "en general, es preciso que el nivel de las importaciones a finales del período de investigación (o en un momento razonablemente próximo) sea mayor que en algún momento anterior no especificado".282
En Argentina - Calzado (CE) hemos examinado una cuestión que era la misma, en lo esencial, y constatamos allí que:
… la determinación de si se ha cumplido el requisito de las importaciones que "han aumentado en tal cantidad" no es una determinación puramente matemática o técnica. En otras palabras, no es suficiente que una investigación demuestre simplemente que las importaciones de este año han sido mayores que las del año pasado -o las de hace cinco años. Repetimos, y se justifica insistir en ello, que no basta cualquier aumento en la cantidad de las importaciones. Para que se cumpla el requisito en la aplicación de una medida de salvaguardia, las importaciones deben haber aumentado "en tal cantidad" que causen o amenacen causar un daño grave a la rama de producción nacional. A nuestro juicio, esta redacción, utilizada tanto en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias como en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, requiere que el aumento de las importaciones haya sido lo bastante reciente, lo bastante súbito, lo bastante agudo y lo bastante importante, tanto cuantitativa como cualitativamente, para causar o amenazar con causar un "daño grave".283 (sin subrayar en el original; cursivas en el original; se ha omitido la nota de pie de página)
Reafirmamos esta constatación. En esa apelación destacamos la importancia de interpretar el requisito del "aumento en tal cantidad" en el contexto en que figura, tanto en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 como en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Ese contexto incluye las palabras "causan o amenazan causar un daño grave". Interpretado en su contexto, es evidente que "para que se cumpla el requisito en la aplicación de una medida de salvaguardia, las importaciones deben haber aumentado 'en tal cantidad' que causen o amenacen causar un daño grave a la rama de producción nacional".284 En efecto, a nuestro juicio, el término "tal", que figura en la frase "aumentado en tal cantidad" del párrafo 1 a) del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2, vincula con toda claridad el aumento de las importaciones con su aptitud para causar daño grave o amenaza de daño grave. Por consiguiente, estamos de acuerdo con los Estados Unidos en que nuestra afirmación en Argentina - Calzado (CE), de que "el aumento de las importaciones [debe haber] sido lo bastante reciente, lo bastante súbito, lo bastante agudo y lo bastante importante … para causar o amenazar con causar un daño grave"285, era una declaración referente "a la responsabilidad total en materia de investigación de las autoridades competentes conforme al Acuerdo sobre Salvaguardias"286, y que "las cuestiones de si un aumento de las importaciones ha sido lo bastante reciente, súbito, agudo e importante para amenazar causar un daño grave son cuestiones a las que se responde cuando las autoridades competentes … llevan adelante el resto de su análisis (es decir, su examen de la existencia o amenaza de daño grave y la relación causal)".287
Ya hemos observado antes que "el título del artículo XIX es: 'Medidas de urgencia sobre la importación de productos determinados'288, y que "las palabras 'medidas de urgencia' aparecen también en el párrafo 1 a) del artículo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias".289 Como las medidas de salvaguardia son "medidas de urgencia", hemos observado también que "su carácter extraordinario debe tenerse en cuenta cuando se interpretan los requisitos para la adopción de tales medidas".290 El requisito referente al "aumento de las importaciones, del párrafo 1 a) del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2 debe interpretarse, por lo tanto, en el contexto del "carácter extraordinario" de la "medida de urgencia" que autoriza el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. Aún así, el hecho de que las medidas de salvaguardia sean "medidas de urgencia", y que los requisitos previos para la adopción de tales medidas deban, por lo tanto, interpretarse teniendo en cuenta el "carácter extraordinario" de las medidas de salvaguardia no significa que los requisitos previos para la adopción de esas medidas, en sí y de por sí, tengan que ser necesariamente "anormales" o "extraordinarios". La cuestión se refiere a las "condiciones" en que se produce el aumento de las importaciones en "tal" cantidad.
Señalamos a este respecto que, contrariamente a lo que afirman las Comunidades Europeas y Noruega291, en el único asunto tratado en el marco del GATT de 1947 que se refería al artículo XIX ‑el asunto Estados Unidos - Sombreros de fieltro- el Grupo de Trabajo no constató que el aumento de las importaciones tuviese que ser "anormal" en sí y de por sí, para que constituyera un "aumento de las importaciones" a los efectos del artículo XIX. Lo que constató el Grupo de Trabajo en ese caso fue que era preciso:
Que las importaciones del producto de que se tratara hubiesen evolucionado de una manera anormal, es decir:
i) que hubiesen aumentado las cantidades importadas;
ii) que el aumento de las importaciones fuese consecuencia de una evolución imprevista de las circunstancias y se hubiese producido por efecto de la concesión arancelaria;
iii) que las importaciones entraran en cantidades y en condiciones tales que causaran o amenazaran causar un perjuicio grave. (sin cursivas en el original)
Ese Grupo de Trabajo de 1951, por lo tanto, empleó la palabra "anormal" para calificar las condiciones generales en que debe producirse el aumento de las cantidades importadas. El Grupo de Trabajo constató que la respectiva "evolución de las importaciones" debe ser anormal precisamente porque la mayor cantidad de las importaciones, conforme a los propios términos del párrafo 1 a) del artículo XIX, es "consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y ... efecto de las ... concesiones arancelarias" y "han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave".
En términos análogos dijimos en Argentina - Calzado (CE) que "el aumento de las importaciones [debe] haber sido 'imprevisto' o 'inesperado'".292 Nos referíamos entonces al hecho de que el aumento de las importaciones, conforme al párrafo 1 a) del artículo XIX, tiene que ser consecuencia de una "evolución imprevista de las circunstancias" para que pueda justificar la aplicación de una medida de salvaguardia. Como el "aumento de las importaciones" tiene que ser "consecuencia" de un acontecimiento "imprevisto" o "inesperado", se deduce que el aumento de las importaciones también tiene que haber sido "imprevisto" o "inesperado". De este modo, el "carácter extraordinario" de la respuesta nacional ante el aumento de las importaciones no depende de las cantidades del producto que se importan, en términos absolutos o relativos. Depende del hecho de que el aumento de las importaciones haya sido imprevisto o inesperado.
Observamos, además, que el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias exigen que las importaciones del producto de que se trata hayan "aumentado en tal cantidad y se reali[cen] en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave". La cuestión de si el aumento de las importaciones "en tal cantidad" basta como "aumento de las importaciones", para justificar la aplicación de una medida de salvaguardia es una cuestión que sólo puede resolverse a la luz de las "condiciones [tales]" en que se realizan esas importaciones. La importancia relativa de estos elementos varía de un caso a otro.
Pasaremos a examinar seguidamente el argumento de los Estados Unidos de que, como "las palabras reciente, súbito, agudo o importante"293 no figuran en el párrafo 1 del artículo 2, "la expresión 'han aumentado en tal cantidad' se limita a establecer la prescripción de que, en general, es preciso que el nivel de las importaciones a finales del período de investigación (o en un momento razonablemente próximo) sea mayor que en algún momento anterior no especificado".294
El párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias precisa los requisitos previos para la aplicación de una medida de salvaguardia que se estipulan en el párrafo 1 del artículo 2.295 El párrafo 2 a) del artículo 4 proporciona un contexto para la interpretación del sentido de la prescripción relativa al aumento de las importaciones que figura en el párrafo 1 del artículo 2. En la parte pertinente, el párrafo 2 a) del artículo 4 dispone lo siguiente:
En la investigación para determinar si el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un daño grave a una rama de producción nacional a tenor del presente Acuerdo, las autoridades competentes evaluarán … el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del producto de que se trate en términos absolutos y relativos … (sin subrayar en el original)
En Argentina - Calzado (CE) llegamos a la conclusión de que, "con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4, las autoridades competentes deben examinar las tendencias de las importaciones durante el período de investigación (en lugar de comparar únicamente las puntas del período)".296 Por lo tanto, la determinación sobre la existencia de un aumento de las importaciones no puede efectuarse simplemente comparando las puntas del período objeto de la investigación. En efecto, en los casos en que el examen no demuestra, por ejemplo, una tendencia ascendente clara e ininterrumpida de los volúmenes de importación, un simple análisis entre extremos podría manipularse fácilmente para que diera resultados diversos, según la elección de esos extremos. La comparación podría dar respaldo tanto a una constatación de aumento de los volúmenes de importación como a una constatación de su disminución, escogiendo simplemente diferentes momentos iniciales y finales.
Por ejemplo, si el momento inicial del período objeto de investigación se fijara cuando los niveles de importación son particularmente bajos, sería más probable que pudiera demostrarse un aumento de esos volúmenes. Pero el empleo de la frase "han aumentado en tal cantidad", en el párrafo 1 a) del artículo XIX y en el párrafo 1 del artículo 2, y la prescripción del párrafo 2 del artículo 4 de evaluar "el ritmo y la cuantía" del aumento, hacen sobradamente claro que tal comparación entre extremos no basta para demostrar que "las importaciones [de un producto] ... han aumentado en tal cantidad" en el sentido del párrafo 1 del artículo 2. Por lo tanto, una demostración de "cualquier aumento" de las importaciones entre dos momentos no basta para demostrar un "aumento de las importaciones" a los efectos del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2. Por el contrario, como hemos dicho, las autoridades competentes están obligadas a examinar las tendencias de las importaciones durante todo el período objeto de investigación.297
En consecuencia, rechazamos la afirmación de los Estados Unidos según la cual "la expresión 'han aumentado en tal cantidad' se limita a establecer la prescripción de que, en general, es preciso que el nivel de las importaciones a finales del período de investigación (o en un momento razonablemente próximo) sea mayor que en algún momento anterior no especificado".298 Observamos, sin embargo, que los Estados Unidos aclararon en la audiencia que están de acuerdo en la necesidad de un examen de las tendencias a los efectos de determinar si existe un aumento de las importaciones con arreglo al artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2, con lo cual estamos de acuerdo.299
Como ya hemos explicado300, los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurrió en error al exigir que "una constatación de que las importaciones han aumentado … sólo pueda hacerse cuando es evidente que el aumento ha sido hasta cierto punto reciente, súbito, agudo e importante".301 Entendemos que los Estados Unidos, en lo esencial, sostienen que el Grupo Especial, con esta constatación, estableció en abstracto una norma de validez absoluta, aplicable con independencia de las circunstancias del caso.302
Al examinar si el Grupo Especial efectivamente estableció tal norma absoluta, observamos303 que la palabra "sólo", a pesar de que los Estados Unidos la emplean al impugnar lo resuelto por el Grupo Especial en este punto, no figura en la respectiva constatación del Grupo Especial. Además, sobre la base de nuestro examen del razonamiento del Grupo Especial, no interpretamos que éste haya formulado ninguna norma absoluta, en abstracto, para determinar si existe un aumento de las importaciones en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2. Por el contrario, el Grupo Especial expresamente e inequívocamente, convino "con los Estados Unidos en que no hay criterios absolutos por lo que respecta a cuán súbito, reciente e importante el aumento debe ser para que se pueda considerar como un 'aumento' en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias".304 El Grupo Especial observó, sin embargo, que "la falta de criterios absolutos no puede llevar a la conclusión de que no hay ningún criterio, y de que cualquier aumento entre dos puntos temporales identificados satisface lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias".305 El Grupo Especial añadió que "[convenía] con los Estados Unidos en que lo que hay que preguntarse no es si las importaciones han aumentado 'reciente y súbitamente' en abstracto".306 Según el Grupo Especial, "es necesaria una evaluación concreta"307 y, por lo tanto, "una autoridad competente deberá realizar un análisis teniendo en cuenta todas las características de la evolución de las cuantías de importación y el hecho de que el aumento de las importaciones sea hasta cierto punto reciente y súbito".308 Nos parece, en consecuencia, que el Grupo Especial no constató que el grado en que el aumento fue "reciente, súbito, agudo e importante" tuviera que evaluarse mediante una norma absoluta que, sólo en caso de que se cumpliera, justificaría una constatación de "aumento de las importaciones".
Es más: el Grupo Especial explicó también lo siguiente:
… [las] constataciones de una autoridad competente sobre el aumento de las importaciones, distintas de sus constataciones sobre el daño y la relación de causalidad, pueden basarse en los resultados de toda su investigación. Las constataciones de la autoridad competente sobre el primer requisito -el aumento de las importaciones- pueden tener efectos en las constataciones concernientes al daño o a la relación de causalidad, como prescribe el párrafo 2 a) del artículo 4. Cuando una autoridad competente examina las demás condiciones necesarias para la imposición de una medida de salvaguardia, determina, como requirió el Órgano de Apelación en Argentina - Calzado (CE), si el aumento de las importaciones fue lo bastante reciente, lo bastante súbito y lo bastante importante para causar o amenazar con causar daños graves a los productores nacionales pertinentes.309 (sin cursivas en el original)
Esta afirmación nos parece una prueba más de que el Grupo Especial estimaba que la evaluación acerca de si el aumento era "lo bastante reciente, lo bastante súbito y lo bastante importante para causar o amenazar con causar un daño grave" debía efectuarse caso por caso por la autoridad nacional competente; y no es, por lo tanto, una determinación hecha en abstracto. Estamos de acuerdo.
Por estos fundamentos llegamos a la conclusión de que el Grupo Especial no exigió, en abstracto, que "una constatación de que las importaciones han aumentado … [sólo] pueda hacerse cuando es evidente que el aumento ha sido hasta cierto punto reciente, súbito, agudo e importante".310 Por el contrario, a nuestro parecer el Grupo Especial se basó correctamente en las constataciones que formulamos en Argentina - Calzado (CE).
Pasaremos a examinar a continuación las constataciones del Grupo Especial sobre el aumento de las importaciones de CPLPAC, barras laminadas en caliente y varillas de acero inoxidable.311
Constataciones del Grupo Especial respecto de CPLPAC, las barras laminadas en caliente y las varillas de acero inoxidable
Como ya hemos señalado, los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial "incurrió en error en su análisis de los datos sobre importaciones de CPLPAC, barras laminadas en caliente y varillas de acero inoxidable".312 Según el punto de vista de los Estados Unidos, la constatación del Grupo Especial de que no hubo "aumento de las importaciones" de esos productos a los efectos del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias resultó de la aplicación por el Grupo Especial de un criterio que no tiene fundamento en el párrafo 1 del artículo 2 ni en ninguna otra parte del texto del Acuerdo sobre Salvaguardias, es decir, que tiene que ser evidente que el aumento ha sido "hasta cierto punto reciente, súbito, agudo e importante".313
Hemos examinado la interpretación del Grupo Especial de la prescripción general relativa al "aumento de las importaciones" que contiene el párrafo 1 del artículo 2, y hemos llegado a la conclusión de que estamos de acuerdo con la interpretación del Grupo Especial. Pasaremos ahora al examen de la apelación de los Estados Unidos en lo que respecta concretamente al "aumento de las importaciones" de CPLPAC, barras laminadas en caliente y varillas de acero inoxidable a la luz de esa interpretación. Nos referiremos en primer lugar a los argumentos de los Estados Unidos relativos a CPLPAC.
a) CPLPAC
Con respecto al "aumento de las importaciones" de CPLPAC, el Grupo Especial constató lo siguiente:
… la determinación de la USITC sobre el aumento de las importaciones de CCFRS, tal como se publicó en su informe, no contiene una explicación adecuada y razonada de la manera en que los elementos de hecho respaldan la determinación. La USITC reconoció que el aumento más acusado tuvo lugar en el período que finalizó en 1998, y que a partir de ese año las importaciones disminuyeron, en 1999 y 2000, hasta llegar a niveles casi tan bajos como el de 1996. La USITC también observó la disminución importante entre el período intermedio de 2000 y el de 2001 (de 11,5 a 6,9 millones de toneladas cortas), pero aparentemente no se centró en esta tendencia más reciente, o por lo menos no la tomó en cuenta, al concluir que las importaciones "siguen siendo significativamente más altas … que al comienzo del período". Dada la agudeza e importancia de esta disminución más reciente, el Grupo Especial no cree que la determinación publicada en el Informe de la USITC contenga una explicación razonada y adecuada de la manera en que los elementos de hecho respaldan la determinación de que "las importaciones de CCFRS están aumentando".314 (sin subrayar en el original; no se reproducen las notas de pie de página)
Los Estados Unidos alegan que la conclusión del Grupo Especial según la cual la USITC no proporcionó una explicación razonada y adecuada de la manera en que los elementos de hecho respaldan su constatación de que "las importaciones" de CPLPAC han "aumentado en tal cantidad" en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2 se apoya en gran medida en la determinación del Grupo Especial de que la USITC 'aparentemente no se centró en el hecho, o al menos no lo tuvo en cuenta', de que había una disminución de las importaciones, tanto en términos absolutos como en términos relativos, entre el período intermedio de 2000 y el de 2001".315 Según los Estados Unidos, el Grupo Especial atribuyó "un peso determinante" al cambio registrado entre los dos períodos intermedios316, a pesar de que la verdadera prescripción del párrafo 1 a) del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2 -como reconoció el Grupo Especial- es que "las importaciones de [cualquier producto ... hayan] aumentado en tal cantidad" y que, en consecuencia, "no es preciso que las importaciones estén aumentando en el momento de formularse la determinación; lo que es necesario es que las importaciones hayan aumentado, si continúa 'la importación' de los productos que han aumentado en tal cantidad mayor".317
Estamos de acuerdo con los Estados Unidos en que el párrafo 1 del artículo 2 no exige que las importaciones estén aumentando en el momento de formularse la determinación. El sentido claro de la frase "las importaciones ... han aumentado en tal cantidad" sólo sugiere que las importaciones tienen que haber aumentado, y que continúa "la importación" de los productos de que se trata que ha aumentado en (tal) cantidad. Tampoco creemos que una disminución de las importaciones al final del período objeto de investigación impida necesariamente que la autoridad investigadora constate que, a pesar de eso, el aumento de las importaciones de los productos continúa "en tal cantidad".318
En cambio, no estamos de acuerdo con la afirmación de los Estados Unidos según la cual la conclusión del Grupo Especial de que no hubo "aumento de las importaciones" de CPLPAC, a los efectos del párrafo 1 del artículo 2, es una consecuencia de que el Grupo Especial atribuyó "un peso determinante" a la disminución de las importaciones que se registró entre el período intermedio de 2000 y el de 2001. Según la interpretamos, la conclusión del Grupo Especial se basó en su constatación de que la USITC no había dado una explicación razonada y adecuada de la manera en que los elementos de hecho respaldaban su determinación de que las importaciones de CPLPAC habían "aumentado en tal cantidad". La razón por la que el Grupo Especial constató que la explicación de la USITC no era "razonada y adecuada" fue la magnitud de la disminución que se produjo entre el período intermedio de 2000 y el de 2001 (de 11,5 a 6,9 millones de toneladas cortas). En términos del Grupo Especial, la USITC "aparentemente no se centró en [esa disminución], o al menos no la tuvo en cuenta, … al concluir que las importaciones "siguen siendo significativamente más altas … que al comienzo del período".319 Ante la falta de una explicación razonada y adecuada, en el informe de la USITC, respecto de la disminución de las importaciones que se produjo al final del período objeto de investigación, no puede afirmarse que la USITC explicó adecuadamente la existencia de un aumento de las importaciones en "tal cantidad", en el sentido del párrafo 1 del artículo 2.
También recordamos, una vez más, que "las autoridades competentes están obligadas a examinar tendencias"320 de las importaciones. Como las importaciones de CPLPAC disminuyeron desde 1999, y no se recuperaron, el Grupo Especial constató que la USITC debió haberse centrado en esa tendencia más reciente, o por lo menos debió haberla tenido en cuenta. El Grupo Especial constató que la USITC no lo hizo y llegó, por lo tanto, a la conclusión de que la USITC no había dado una explicación de que las importaciones de CPLPAC hubieran "aumentado en tal cantidad". No vemos ningún error jurídico en esta constatación del Grupo Especial.
Nos parece que la falta de una explicación razonada y adecuada referente a la disminución que se produjo inmediatamente antes de la determinación de la USITC es aún más significativa, a nuestro juicio, porque cabe sostener que las pruebas de esa disminución son el más pertinente de todos los datos reunidos durante la investigación, a los efectos de evaluar si "las importaciones" de un producto "han aumentado en tal cantidad". Hicimos hincapié, en Estados Unidos - Cordero, en "la importancia relativa, dentro del período de investigación, de los datos correspondientes al final del período, en comparación con los correspondientes al comienzo del mismo".321 Lo hacemos aquí una vez más.
Con respecto al momento del "aumento de las importaciones" de CPLPAC, el Grupo Especial constató lo siguiente:
Es muy probable que el aumento que tuvo lugar hasta 1998 pudiera considerarse entonces como un aumento que satisfacía los criterios establecidos en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, pero el Grupo Especial no tiene necesidad de pronunciarse sobre ese punto porque ese aumento, en sí mismo, ya no era lo bastante reciente en el momento de formularse la determinación. En otras palabras, el aumento que tuvo lugar hasta 1998, considerado en sí mismo y a la luz de la posterior disminución, no ofrece una base fáctica suficiente para respaldar una determinación de que "las importaciones de CCFRS están aumentando" formulada en octubre de 2001.322 (sin subrayar en el original)
Los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial incurrió en error al establecer la conclusión de que el aumento de las importaciones ocurrido en 1998 "ya no era lo bastante reciente en la fecha de la determinación para respaldar una determinación de aumento de las importaciones"323, aunque "el propio Grupo Especial reconoció que no hay criterios absolutos por lo que respecta a cuán súbito, reciente e importante debe ser el aumento para que se pueda considerar que es un 'aumento' en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias".324
Sobre la base de nuestro examen del razonamiento del Grupo Especial -en particular, las conclusiones del Grupo Especial que figuran en los párrafos 10.167 a 10.171 de sus informes, en que el Grupo Especial indica que "[e]s necesaria una evaluación concreta"325 y que "lo que hay que preguntarse no es si las importaciones han aumentado 'reciente y súbitamente' en abstracto"326- no entendemos que el Grupo Especial haya querido decir, como parecen sugerir los Estados Unidos, que un aumento producido en 1998 en ninguna circunstancia habría sido lo bastante reciente para respaldar una constatación de aumento de las importaciones. Por el contrario, el Grupo Especial explica a continuación que "[e]n otras palabras, el aumento que tuvo lugar hasta 1998, considerado en sí mismo y a la luz de la posterior disminución, no ofrece una base fáctica suficiente para respaldar una determinación de que "las importaciones … están aumentando" formulada en octubre de 2001".327
A nuestro juicio, lo que hace falta en todos los casos es una explicación del modo en que la tendencia de las importaciones corrobora la constatación de la autoridad competente de que se ha cumplido el requisito de un "aument[o] en tal cantidad", en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2. Es esta explicación relativa a la tendencia de las importaciones -durante todo el período objeto de investigación- lo que permite a la autoridad competente demostrar que "las importaciones de un producto han aumentado en tal cantidad".
Por último, observamos que los Estados Unidos también alegan que la USITC llevó a cabo una "evaluación concreta" del modo en que se cumplió el requisito referente al "aumento de las importaciones", y que esa "evaluación" explica, según los Estados Unidos, "cómo el aumento súbito de las importaciones en 1998 tuvo efectos de largo plazo que aún se manifestaban en el momento de la determinación de la USITC".328 Es incuestionable que la evaluación de los efectos del aumento de las importaciones tiene que apreciarse debidamente cuando una autoridad competente examina la relación causal y el daño grave. Pero no advertimos la pertinencia de tal análisis a los efectos de determinar si "las importaciones de un producto han aumentado en tal cantidad".
En consecuencia, confirmamos la conclusión del Grupo Especial, que figura en el párrafo 10.186 y la parte pertinente del párrafo 11.2 de sus informes, de que la aplicación de la medida de salvaguardia sobre CPLPAC es incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque los Estados Unidos no dieron una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos confirman su determinación respecto del "aumento de las importaciones" de ese producto.
Pasaremos a examinar a continuación las constataciones de la USITC sobre las varillas de acero inoxidable.
b) Varillas de acero inoxidable
El Grupo Especial constató lo siguiente:
… la determinación de la USITC sobre el aumento de las importaciones de varillas de acero inoxidable, tal como se publicó en su informe, no contiene una explicación adecuada y razonada de la manera en que los elementos de hecho respaldan la determinación. La USITC se apoyó en el aumento que tuvo lugar entre 1996 y 2000, que alcanzó su nivel máximo de 1999 a 2000 (25 por ciento). Se reconoció la disminución entre el período intermedio de 2000 y el de 2001, pero la USITC no ofreció una explicación de por qué a pesar de ello constató que las importaciones habían aumentado en términos absolutos. Esto es especialmente grave, dado que esa disminución (un 31,3 por ciento) fue más aguda que el aumento anterior y, como proporción, contrarrestó el aumento de los dos años anteriores.
El único aspecto adicional aducido por la USITC en respuesta a la disminución en el período intermedio de 2001 fue que la participación en el mercado de las importaciones se mantuvo prácticamente estable. Sin embargo, la participación en el mercado es un concepto que concierne a la relación entre las importaciones y las ventas nacionales, y no guarda relación con el volumen absoluto de importación. Dadas la disminución en el período más reciente y la evolución global entre 1996 y el período intermedio de 2001, que podría describirse perfectamente como un doble movimiento ascendente y descendente (que al final retorna al punto más bajo), el Grupo Especial no cree que los elementos de hecho respalden una constatación de que en el momento de formularse la determinación las importaciones de varillas de acero inoxidable "estaban aumentando en (tal) cantidad".
Es muy posible que los aumentos que tuvieron lugar de 1996 a 1997, o de 1998 a 2000, considerados en sí mismos, pudieran considerarse como un aumento que satisface los criterios establecidos en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Sin embargo, en el momento de formularse la determinación las tendencias de las importaciones revelaban una disminución reciente y significativa, por lo que ese aumento en el pasado no puede servir de base para determinar que las importaciones de varillas de acero inoxidable "han aumentado en (tal) cantidad".329 (sin subrayar en el original; no se reproduce la nota de pie de página)
Con respecto a las varillas de acero inoxidable, los Estados Unidos plantean en lo esencial los mismos argumentos que respecto de las constataciones del Grupo Especial sobre el aumento de las importaciones de CPLPAC. En particular, los Estados Unidos alegan que el Grupo Especial "decidió arbitrariamente que la disminución registrada en el primer semestre de 2001 era más significativa que el aumento de los dos años anteriores, sin considerar la distinta duración y magnitud de los aumentos y la disminución".330 Según los Estados Unidos, el Grupo Especial "omitió de este modo situar los datos correspondientes al final del período objeto de investigación en el contexto de los datos correspondientes a un período anterior".331
Tampoco en este caso, sobre la base de nuestro examen y el razonamiento del Grupo Especial, estimamos que el Grupo Especial haya concluido que la USITC no dio una explicación razonada y adecuada porque "decidió arbitrariamente que la disminución registrada en el primer semestre de 2001 era más significativa que el aumento de los dos años anteriores".332 Entendemos que el Grupo Especial constató que "la USITC no ofreció una explicación de por qué a pesar de ello constató que las importaciones habían aumentado en términos absolutos"333 a pesar de la disminución ocurrida entre los períodos intermedios de 2000 y de 2001. El Grupo Especial, a nuestro entender, no se apoyó indebidamente en esa disminución, sino que exigió con acierto que los Estados Unidos la explicaran, sobre todo porque se produjo al final del período objeto de la investigación y, en los términos del Grupo Especial, fue "más aguda que el aumento anterior y, como proporción, contrarrestó el aumento de los dos años anteriores".334
En lo que respecta a las varillas de acero inoxidable, los Estados Unidos alegan también que el Grupo Especial incurrió en error al rechazar "el razonamiento de la USITC sobre los motivos por los que la disminución de las importaciones en términos absolutos en el período intermedio de 2001, no era mayor que los aumentos de los dos años anteriores".335 Según los Estados Unidos, "había buenas razones para desestimar la significación de [esa] disminución de las importaciones en términos absolutos ... porque los efectos en la rama de producción estadounidense, desde el punto de vista de su participación en el mercado, se mantenían en lo esencial sin cambios en el nivel alcanzado a raíz del aumento en 1999-2000".336 Sobre esta cuestión, el Grupo Especial constató que "la participación en el mercado es un concepto que concierne a la relación entre las importaciones y las ventas nacionales, y no guarda relación con el volumen absoluto de importación".337 En la apelación, los Estados Unidos alegan que la USITC no estaba "equiparando la participación en el mercado con los niveles de importación en términos absolutos", sino que "estaba evaluando la significación de la disminución de las importaciones en términos absolutos en el período intermedio de 2001 en comparación con el aumento que habían registrado en los dos años anteriores".338
No vemos la pertinencia de este argumento de los Estados Unidos a los efectos de una determinación de si "la importación de un producto ha aumentado en tal cantidad" en términos absolutos o en relación con la producción nacional. Es obvio que la "producción nacional" y la "participación en el mercado" interno de la rama de producción de los Estados Unidos no son conceptos idénticos.339 A nuestro juicio, "la parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento" es un factor pertinente con arreglo al párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias a los efectos de examinar si el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un daño grave.
En consecuencia, confirmamos la conclusión del Grupo Especial, que figura en el párrafo 10.277 y la parte pertinente del párrafo 11.2 de sus informes, de que la aplicación de la medida de salvaguardia sobre las varillas de acero inoxidable es incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, porque los Estados Unidos no dieron una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos corroboran su determinación respecto del "aumento de las importaciones" de ese producto.
c) Barras laminadas en caliente
Con respecto a las barras laminadas en caliente, el Grupo Especial constató lo que sigue:
… la determinación de la USITC sobre el aumento de las importaciones de barras laminadas en caliente, tal como figura en su informe, no contiene una explicación adecuada y razonada de la manera en que los elementos de hecho respaldan la determinación. La USITC se basó en que las importaciones en 2000 fueron mayores que en ningún año anterior del período examinado, así como en el "aumento rápido y espectacular" de 1999 a 2000. Se reconoció la disminución entre el período intermedio de 2000 y el de 2001, pero la USITC no explicó por qué, a pesar de ella, constató que las importaciones habían aumentado en términos absolutos. Lo hizo únicamente con respecto a la relación entre las importaciones y la producción nacional, una constatación que el Grupo Especial tratará por separado.
El hecho de que no se tuvieran en cuenta los datos más recientes sobre el período intermedio de 2001 por lo que respecta a las importaciones en términos absolutos, es, a juicio del Grupo Especial, grave. La disminución que tuvo lugar del período intermedio de 2000 (1,34 millones de toneladas) al período intermedio de 2001 (952.392 toneladas) fue una disminución del 28,9 por ciento, mientras que el aumento en el período interanual anterior (1999 a 2000), que se caracterizó como "rápido y espectacular" no pasó del 11,9 por ciento. A la luz de esa disminución en el período más reciente, el Grupo Especial no cree que la tendencia de las importaciones de 1996 a 2000 (un aumento del 52,5 por ciento) sea suficiente como base de una constatación de que, en el momento de formularse la determinación, las importaciones de barras laminadas en caliente "están aumentado en tal cantidad".
A juicio del Grupo Especial, la mejor forma de describir la tendencia de las importaciones en términos absolutos entre 1997 y el período intermedio de 2001 es como una sucesión de aumentos y disminuciones de año a año. Dado este movimiento de sube y baja, que finalizó con una disminución del 28,9 por ciento (en el período intermedio de 2001), el Grupo Especial no cree que los hechos respalden una conclusión de aumento de las importaciones, y la USITC tampoco ha dado una explicación en ese sentido. El Grupo Especial reconoce que hasta 2000 hubo una tendencia al aumento neta; en otras palabras, los dos aumentos en 1998 y 2000 fueron mayores que la disminución en 1999. Sin embargo, las cosas cambian de nuevo significativamente cuando se incluye la disminución (28,9 por ciento) en el período intermedio de 2001, circunstancia que la USITC reconoció pero no evaluó. Tomando en cuenta todas las características cualitativas y cuantitativas de las tendencias de las importaciones a lo largo del período de examen, el Grupo Especial constata, por tanto, que la determinación de la USITC sobre el aumento de las importaciones de barras laminadas en caliente, tal como se publicó en su informe, no contiene una explicación razonada y adecuada de la manera en que los elementos de hecho respaldan una conclusión de que las importaciones de barras laminadas en caliente "están aumentando en tal cantidad".340 (sin subrayar en el original)
Los Estados Unidos apelan contra las constataciones del Grupo Especial respecto del aumento de las importaciones de barras de acero laminado en caliente tanto en términos absolutos como en relación con la producción nacional.
i) Las importaciones en términos absolutos
En cuanto a las importaciones en términos absolutos, los Estados Unidos alegan, en lo esencial, que al examinar el nivel absoluto de las importaciones de barras laminadas en caliente el Grupo Especial "se apoyó demasiado"341 en la disminución registrada entre el período intermedio de 2000 y el de 2001, y "pasó por alto indebidamente el carácter y la magnitud de los cambios anteriores registrados por las importaciones".342 El argumento esgrimido aquí por los Estados Unidos es similar al que formularon acerca del aumento de las importaciones de CPLPAC y de varillas de acero inoxidable.
No estamos de acuerdo con los Estados Unidos en que el Grupo Especial "se apoyó demasiado" en las cifras referentes a la última parte del período objeto de investigación. Sobre la base de nuestro examen del razonamiento del Grupo Especial, entendemos, en cambio, que éste llegó a la conclusión de que la USITC no dio una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos corroboraban su constatación sobre un "aumento de las importaciones" porque la USITC no se ocupó en modo alguno, en su informe, a la pertinencia de la disminución ocurrida al final del período objeto de investigación. El Grupo Especial constató, en particular, que "[s]e reconoció la disminución entre el período intermedio de 2000 y el de 2001, pero la USITC no explicó por qué, a pesar de ella, constató que las importaciones habían aumentado en términos absolutos."343
Como señalamos en el contexto del examen de la alegación de los Estados Unidos referente a las importaciones de CPLPAC, observamos también aquí que la USITC, al no explicar la "disminución más reciente" de las importaciones en términos absolutos, a nuestro juicio no proporcionó una explicación sobre la tendencia general de las importaciones que se registró durante el período objeto de investigación. Recordamos nuevamente que, en Argentina - Calzado (CE), al aclarar el Acuerdo sobre Salvaguardias, dijimos que "las autoridades están obligadas a examinar tendencias".344 A nuestro juicio, al no ocuparse de la disminución de las importaciones que tuvo lugar entre el período intermedio de 2000 y el de 2001, los Estados Unidos no dieron -y no podían dar- una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos corroboraban su constatación de un "aumento" de las importaciones de barras laminadas en caliente conforme a lo que requiere el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Esta omisión de tener en cuenta la disminución de las importaciones en términos absolutos es tanto más grave si se tiene en cuenta el hecho de que la tendencia de que la USITC no se ocupó se produjo al final mismo del período objeto de investigación. En Estados Unidos - Cordero constatamos que las autoridades competentes "deben evaluar" los datos relativos al pasado más reciente "en el contexto de los correspondientes a la totalidad del período objeto de investigación".345 Como constató el Grupo Especial, son precisamente esos datos más recientes los que la USITC no tuvo en cuenta respecto de las importaciones en términos absolutos.
Habiendo examinado las constataciones del Grupo Especial en lo relativo a las importaciones en números absolutos, pasaremos a examinar seguidamente sus constataciones acerca de las importaciones de barras laminadas en caliente en relación con la producción nacional.
ii) Las importaciones en términos relativos
En cuanto a las importaciones en relación con la producción nacional, recordamos una vez más que el párrafo 1 del artículo 2 dispone que un Miembro podrá aplicar una medida de salvaguardia después de una determinación de que las importaciones del producto pertinente "han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional ... que causan o amenazan causar un daño grave". (sin cursivas en el original) Por lo tanto, basta una determinación, de un aumento, ya sea en términos absolutos o en términos relativos, que causa daño grave, para autorizar a un Miembro a aplicar medidas de salvaguardia. En consecuencia, el requisito del aumento de las importaciones puede cumplirse, no sólo cuando existe un aumento de las importaciones en términos absolutos, sino también cuando hay un aumento en relación con la producción nacional.
Tras haber examinado las constataciones de la USITC sobre las importaciones en términos absolutos, el Grupo Especial examinó la explicación dada por la USITC acerca de las importaciones en relación con la producción nacional.346 Al evaluar si esa explicación era o no razonada y adecuada, el Grupo Especial constató lo siguiente:
La disminución de las importaciones en el período intermedio de 2001 se reconoció, pero según la USITC "la relación entre las importaciones y la producción estadounidense en el período intermedio de 2001 fue más alta que la de los tres primeros años del período examinado, y sólo tres décimas de un punto porcentual inferior al nivel de 1999".
Esta declaración no convence al Grupo Especial, que no considera que constituye una explicación razonada y adecuada que respalde la determinación de aumento de las importaciones, dado que la relación entre las importaciones y la producción nacional en el período más reciente, el intermedio de 2001 (24,6 por ciento) no sólo disminuyó en comparación con la del año 2000 completo o el período intermedio de 2000 (27,5 por ciento y 27 por ciento, respectivamente), sino que también fue inferior a la de 1999 (24,9 por ciento) y casi tan baja como la de 1998 (23,8 por ciento). Por tanto, los datos no apoyan una conclusión de que las importaciones de barras laminadas en caliente "están aumentando en tal cantidad … en relación con la producción nacional".347
También aquí los Estados Unidos impugnan la interpretación del Grupo Especial y plantean, en lo esencial, los mismos argumentos que respecto de las constataciones del Grupo Especial sobre el aumento de las importaciones de barras laminadas en caliente en términos absolutos. En particular, los Estados Unidos alegan que "[t]al como ocurre con las importaciones en términos absolutos, el Grupo Especial pasó por alto indebidamente la naturaleza y la magnitud de los cambios registrados por las importaciones en términos relativos antes del primer semestre de 2001"348, y "se centró casi exclusivamente en una disminución de las importaciones en el primer semestre de 2001 en comparación con el primer semestre de 2000".349
El Grupo Especial reconoció que la USITC había proporcionado una explicación en su informe acerca de las importaciones en relación con la producción nacional.350 En consecuencia, aquí no se trata de si la USITC dio o no una "explicación" sobre la disminución registrada al final del período objeto de investigación. Se trata de si esa "explicación" es suficiente. El Grupo Especial constató que la explicación de la USITC no era razonada y adecuada porque los hechos no "apoya[ban] una conclusión de que las importaciones de barras laminadas en caliente están aumentando en tal cantidad".351
Al llegar a esta conclusión, el Grupo Especial indicó que no consideraba que la determinación de la USITC según la cual "la relación entre las importaciones y la producción estadounidense en el período intermedio de 2001 fue más alta que la de los tres primeros años del período examinado, y sólo tres décimas de un punto porcentual inferior al nivel de 1999"352 constituyera una explicación razonada y adecuada que respaldase la determinación de aumento de las importaciones. El Grupo Especial explicó que esto se debía a que "la relación entre las importaciones y la producción nacional en el período más reciente, el intermedio de 2001, … no sólo disminuyó en comparación con la del año 2000 completo o el período intermedio de 2000 …, sino que también fue inferior a la de 1999 … y casi tan baja como la de 1998".353 Por estas razones, el Grupo Especial llegó a la conclusión de que "los datos no apoyan una conclusión de que las importaciones de barras laminadas en caliente 'están aumentando en tal cantidad … en relación con la producción nacional'".354
Sobre la base de los hechos constatados por el Grupo Especial y los que se encuentran en su expediente, tenemos algunas reservas sobre la evaluación hecha por el Grupo Especial. Como él mismo señaló, el porcentaje de las importaciones respecto de la producción nacional fue del 18,4 por ciento en 1997355 y del 27,5 por ciento en 2000, último año completo incluido en el período objeto de investigación. Esto representa un aumento de 9,1 puntos porcentuales. Entre el período intermedio de 2000 y el de 2001 hubo una disminución de ese porcentaje (2,4 puntos porcentuales, diferencia entre el 27 por ciento correspondiente al período intermedio de 2000 y el 24,6 por ciento correspondiente al período intermedio de 2001). Sin embargo, la proporción del período intermedio de 2001 se situaba todavía 6,2 puntos porcentuales por encima de la de 1997.
Además, como indicamos en Estados Unidos - Cordero, "los datos correspondientes al pasado más reciente … [deben evaluarse] a la luz de las tendencias … de los datos correspondientes a todo el período objeto de investigación".356 En su comunicación del apelante, los Estados Unidos señalan que el porcentaje de las importaciones en relación con la producción nacional de barras laminadas en caliente aumentó el 43,23 por ciento entre 1996 y 2000, y "aumentó en tres de las cuatro comparaciones anuales, incluyendo un aumento considerable de 1999 a 2000".357 Nos parece que la merma de las importaciones entre el período intermedio de 2000 y el de 2001 -del 27 al 24,6 por ciento de la producción nacional- es relativamente modesta si se la evalúa en el contexto del citado aumento del 43,23 por ciento, y no contradice necesariamente la determinación general de la USITC según la cual las importaciones del producto "han aumentado en tal cantidad".
No estamos sugiriendo que un aumento del 43,23 por ciento ocurrido entre 1996 y 2000 sería, en sí mismo, suficiente para demostrar un "aumento de las importaciones". El hecho de este aumento, en sí mismo, no prueba que las importaciones de un producto hayan aumentado en "tal" cantidad, en el sentido del párrafo 1 a) del artículo XIX y el párrafo 1 del artículo 2. Como observó el propio Grupo Especial, "no hay criterios absolutos por lo que respecta a cuán súbito, reciente e importante el aumento debe ser para que se pueda considerar como un 'aumento' en el sentido del párrafo 1 del artículo 2".358
Nuestro examen de los hechos nos indica que bien pueden respaldar la conclusión de la USITC acerca del aumento de las importaciones. En consecuencia, no compartimos necesariamente la conclusión del Grupo Especial acerca de esos hechos. Sin embargo, no es ésta la cuestión que nos está sometida. La cuestión que se nos ha sometido es si la USITC, en su informe, dio una explicación de si las importaciones aumentaron en relación con la producción nacional. Sobre ese punto estamos de acuerdo con el Grupo Especial en que la USITC no explicó por qué, a pesar de la disminución que tuvo lugar al final del período objeto de investigación, los elementos de hecho confirman una determinación de "aumento de las importaciones" en el sentido del párrafo 1 del artículo 2.359 Por lo tanto, estamos de acuerdo con el Grupo Especial, aunque por distintos motivos, en que la USITC no dio una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos corroboraban su determinación.
En consecuencia, confirmamos la constatación del Grupo Especial, que figura en el párrafo 10.210 y la parte pertinente del párrafo 11.2 de sus informes, de que la aplicación de la medida de salvaguardia a las barras laminadas en caliente es incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias porque los Estados Unidos no dieron una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos confirman su determinación respecto del "aumento de las importaciones" de ese producto.
Pasamos ahora a la apelación de los Estados Unidos contra las constataciones del Grupo Especial respecto de los productos de acero fundido con estaño.