Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1997-08732-de-julio-16-de-2002?documento=jurcol&contexto=jurcol_dc3e0fe3d7060056e0430a0101510056&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-22 16:33:59
Document Index: 301283849

Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 24', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 28', 'artículo 74', 'artículo 1', 'artículo 73', 'artículo 136', 'artículo 73', 'artículo 136', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 69', 'artículo 74', 'artículo 73', 'artículo 230', 'artículo 73', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 72', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 28', 'artículo 73', 'artículo 1', 'artículo 29', 'artículo 74', 'artículo 28', 'artículo 15', 'artículo 14', 'artículo 35', 'artículo 73', 'artículo 69', 'artículo 74', 'artículo 28', 'artículo 35']

SENTENCIA 1997-08732 DE 16 DE JULIO DE 2002
CONTENIDO:REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR. REQUISITOS Y PROCEDIMIENTO PARA LA REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO SIN CONSENTIMIENTO DEL PARTICULAR AFECTADO. EVENTOS EN LOS QUE HECHOS QUE DEBEN SER PROBADOS DOCUMENTALMENTE, PUEDEN POR EXCEPCIÓN, SER PROBADOS EN FORMA SUPLETORIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:REVOCACIÓN DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, TARIFA LEGAL DE LA PRUEBA, PROCEDENCIA DE LA REVOCACIÓN DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO FRAUDULENTO
Sentencia 1997-08732 de julio 16 de 2002
Rad.: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029)
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso instaurado por el señor Jose Miguel Acuña Cogollo contra el departamento de Córdoba.
Por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Jose Miguel Acuña Cogollo demanda la nulidad de las resoluciones 1638 del 14 de abril de 1997 y 3399 del 11 de julio de ese mismo año, expedidas por el gobernador del departamento de Córdoba, mediante las cuales, en su orden, se revoca la Resolución 2225 del 11 de agosto de 1995 expedida por el director de la Caja de Previsión Social del departamento de Córdoba que le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación, a partir del 30 de mayo de 1991 y no se accede a resolver el recurso de reposición interpuesto contra la citada resolución, por extemporáneo.
La entidad demandada contestó la demanda en la oportunidad procesal, oponiéndose a las pretensiones. Manifiesta que en cumplimiento al deber impuesto por la Constitución Política, los Gobernadores tienen la obligación de velar porque la función administrativa se cumpla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad y eficacia; que una vez la administración departamental tuvo conocimiento de las irregularidades y anomalías que se venían presentando en la Caja Departamental de Previsión Social, el gobernador del departamento expidió los decretos 1107 del 30 de septiembre de 1996 y 001364 del 16 de diciembre del mismo año, mediante los cuales conformó una comisión de abogados de la secretaría jurídica, para revisar las pensiones otorgadas a partir del año de 1993, estudio que detectó inconsistencias respecto del tiempo de servicio acreditado por algunos beneficiarios.
Alega el departamento demandado que el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo permite revocar los actos administrativos por los mismos funcionarios que los profirieron, o por sus superiores, de oficio o a solicitud de parte; que al respecto el Consejo de Estado, en providencia del 6 de noviembre de 1992, señaló que si para lograr la expedición de un acto administrativo que reconoce un derecho individual se ha hecho uso de medios ilegales, el derecho no es digno de protección y en ese caso opera el mandato contenido en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, porque indudablemente se da la primera de las causales que dan lugar a la revocatoria directa.
Inconforme con el fallo del tribunal, el demandado lo apela en la oportunidad procesal. Alega que el procedimiento administrativo de la revocatoria de la correspondiente pensión no cumplió con los requisitos legales, es decir violó el debido proceso. Fue arbitraria e ilegal. Manifiesta que la sola certificación del jefe de personal a folio 62 no demuestra el fraude de que habla el tribunal, pues éste debe estar plenamente demostrado, a tal punto, según dice, que los elementos fácticos como el siniestro o el incendio, obligan a pensar en la licitud del derecho a la pensión; que, en su caso, la Fiscalía General de la Nación no lo ha condenado por el delito de falsedad, por lo que con base en la presunción de inocencia tendrá que otorgársele la pretensión que reclama.
Expresa que el fallo no le dio el valor probatorio necesario y objetivo al hecho del incendio; que no señala, por qué razón no se encuentran sus actas de posesión; que en ese sentido se deberá dar por cierto el hecho de la destrucción, pérdida de libros o actas de posesión que explica la ausencia de estas en este proceso y que obligan a desvirtuar procesalmente el hecho del fraude que ligeramente, según dice, el tribunal afirma sin tener el pleno convencimiento de ello, pues no ha sido condenado por ese delito, que incluso aún no se le ha escuchado en indagatoria.
1. La revocación directa de los actos administrativos
“A diferencia del Decreto 2733 de 1959, el Decreto 1 de 1984 contempló dos excepciones a la prohibición de revocar los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas o reconocedores de derechos de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular:
Hechas las anteriores precisiones, se puede afirmar que es verdad incontrovertible que si se reúnen los presupuestos legales para la revocación del acto, la administración debe solicitar a su respectivo titular el consentimiento expreso y escrito; si no lo obtiene, no estando autorizada para revocarlo, debe demandar su anulación ante la autoridad judicial competente. Es la filosofía que orienta el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, una de las normas garantes de la seguridad jurídica, del respeto y vigencia de los derechos de los asociados dentro del Estado social de derecho. Este criterio se ha mantenido uniforme, no solo en distintos pronunciamientos de la Sala Plena de la corporación, sino también en sus secciones(1).
Como se puede observar del razonamiento anterior, la interpretación que hizo la Sala del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo sólo contempló la posibilidad que tienen las autoridades de revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular, cuando se deriven del silencio administrativo positivo, planteamiento que revisa la Sala en esta oportunidad, pues una nueva lectura del citado artículo 73 del Decreto 1 de 1984 permite ampliar el alcance que otrora señaló esta Corporación y llegar a una conclusión diferente, como se analizará en el capítulo siguiente.
Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo
Esa es la solución que desde finales del siglo XIX ha dado la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado en Francia, como se lee en la obra del profesor Michel Stassinopoulus(3) ,que por ser pertinente al caso, la Sala transcribe en alguno de los apartes del capítulo que versa sobre “los actos administrativos fraudulentamente provocados”. Dice así el tratadista:
Es bien sabido que uno de los elementos definidores de la relación entre la administración y los administrados es el de la confianza, por parte de éstos últimos, en que ella despliega su actuar dentro de un marco respetuoso de la seguridad jurídica. Y ello debe ser así como que ésta es un valor fundante del Estado de derecho, al punto que llega a confundirse con este, como que se constituye en el esfuerzo más acabado de los hombres por racionalizar el ejercicio del poder a través del imperio de la ley.
En el caso que se revisa, la Sala encuentra que la peticionaria obtuvo el reconocimiento a la pensión respectiva con apoyo en el aserto del señor Pedro Luis Ruiz Restrepo quien ante un notario afirmó que aquella vivía con el asegurado al momento de su fallecimiento. Sin embargo, al adelantarse la respectiva investigación administrativa aquel se retractó y afirmó que “ Yo sinceramente por hacerle un favor a la señora Yolanda Henao, fui y rendí esa declaración, pero ellos Yolanda y Miguel Ángel no vivían juntos…”.Se advierte de esta suerte, la evidencia de un medio ilegal, para la obtención del beneficio pensional, tal y como lo afirmaron las dos instancias. De manera que, habrá de reiterarse lo expresado por la jurisprudencia constitucional(6)”.
“Es decir que para esta corporación, atendiendo el principio de buena fe y la presunción de legalidad que ostentan los actos de la administración(7), amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme(8), salvo una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular.
Al respecto la Corte constata que de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, ésta está sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo” (9).
Es procedente también retomar el examen que hizo la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 24 del Decreto Ley 2733 de 1959, mediante sentencia del 5 de mayo de 1981(10), pues tal criterio fue recogido por el Decreto 1 de 1984. Dijo la citada sentencia:
Los criterios jurisprudenciales anteriores son perfectamente aplicables para interpretar el inciso segundo del artículo 73, ya que se requiere que se den unas condiciones especialísimas para que la administración enmiende la situación aberrante y antijurídica que se presenta en su acto ilícito. Y en esta intelección de la norma es necesario hacer énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrados tal situación. Es por ello, que debe seguirse el procedimiento del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, el que a su vez remite a la actuación del artículo 28 (comunicación a los interesados de la actuación administrativa y citación) con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y contradicción.
Y en este punto, debe ser enfática la Sala en señalar, que es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera que debe darse una evidencia de ello. En esa medida, en la motivación del acto revocatorio la administración está obligada a dejar constancia expresa acerca de los elementos de juicio que la llevaron a tal conclusión, previo, se repite, la comunicación y citación del particular afectado, con el fin de que pueda defenderse de tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Resulta pertinente resaltar que además de la defensa en sede gubernativa, el administrado puede controvertir la decisión en sede contenciosa, si considera que la actuación de la administración lo ha lesionado en su derecho. (Destaca la Sala).
Se requiere pues para revocar el acto administrativo de carácter particular, sin autorización escrita del administrado, como ya lo ha señalado la Sección Tercera de esta corporación “que se trate de una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada....”(11). Entendida tal actuación ilícita, como se dijo en párrafos antecedentes, como un vicio en la formación de la voluntad de la administración, que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo.
Según la Resolución 2225 del 11 de agosto de 1995, el actor Jose Miguel Acuña Cogollo prestó sus servicios al municipio de Ciénaga de Oro en diferentes cargos, por un tiempo de 14 años 8 meses diecinueve días, tiempo con el cual, según la citada resolución, completaba más de veinte años al servicio oficial.
Sin embargo, a folios 16 y 17 aparece el informe del 20 de marzo de 1997 del jefe de Personal del municipio de Ciénaga de Oro en que le comunica al Alcalde Municipal que:
“...revisados los archivos del municipio, no se encontró acta de posesión alguna del señor Jose Miguel Acuña Cogollo, identificado con la Cédula de Ciudadanía 6.577.578 expedida en Montería...”.
Así mismo, da cuenta el folio 54 el Decreto 1107 del 30 de septiembre de 1996, proferido por el señor gobernador del departamento, mediante el cual conforma una comisión para examinar los documentos correspondientes al otorgamiento de las pensiones de la Caja de Previsión Social de Córdoba, en liquidación, a partir del año de 1993 inclusive y hasta la fecha.
Da cuenta el folio 120 de la diligencia de inspección judicial que decretó el Tribunal Administrativo de Córdoba, la cual fue practicada por el Juez Promiscuo Municipal de Ciénaga de Oro, en la cual se revisaron los libros de actas de posesión de los años de 1954 a 1974, encontrándose algunos de estos en regular estado de conservación.
“No, porque la que recuerdo fue la de Álvaro Burgos y sí existía, después vivieron de la procuraduría se corrige una vez vino una visita de la oficina de la gobernación a solicitar sobre unas actas de posesión y éstas fueron encontradas en el archivo general, hasta donde tengo conocimiento de las que llegaron al alcalde se corrige al despacho del alcalde nunca hubo problemas porque no se hallan encontrado...” (sic).
Otro de los declarantes en el proceso, el señor Carlos Saez Santana, jefe de personal del municipio de Ciénaga de Oro, relató lo siguiente sobre el incendio ocurrido en el referido municipio:
“Si recuerdo un suceso en el cual se incendió se corrige se incendiaron varias oficinas de la Alcaldía Municipal por consecuencia de una asonada o por consecuencia de una alteración en el orden público en el año de 1988, yo trabajaba en el municipio en ese entonces, trabajaba como Secretario de Industria y Comercio... En ese momento no se llevaba un archivo organizado y no puedo decir si se quemó parte de ese archivo o no...”.
Ahora bien, según se lee en la parte motiva de la Resolución 1638, acusada en esta litis, el motivo de la revocatoria de la pensión de jubilación al demandado fue, precisamente, el resultado de la investigación ordenada por el entonces gobernador del departamento, en la cual se descubrió que el demandante no había sido funcionario del municipio de Ciénaga de Oro, y por ello no tenía vínculo laboral alguno con el municipio, pues nunca fue designado para laborar en dicha entidad.
En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al municipio. En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda, toda vez que el único testimonio que se recibió en el proceso (fl. 101) en nada le favorece, pues su dicho, además de que resulta poco creíble nada aporta a la defensa del demandante, pues en él nada se precisa sobre el tiempo de servicios que alega haber prestado el encartado beneficiario de la pensión, en el Municipio de Ciénaga de Oro, y porque el mismo testigo en respuesta a otra de las preguntas del interrogatorio que le fue formulado, respondió que no recordaba cuánto tiempo había trabajado el demandante para el Municipio de Ciénaga.
Además, el único declarante manifiesta haber oído del mismo demandante, que laboraba en dicho municipio, convirtiéndose así su declaración en un testimonio de oídas lo cual, por obvias razones, y por provenir el relato de quien en este proceso funge como demandante, le resta credibilidad a lo allí manifestado.
Resulta eso sí curioso que en las innumerables demandas que ha examinado la Sección Segunda de esta corporación sobre casos similares al que ocupa a la Sala en este proceso(12), en los cuales se alegó el mismo siniestro del incendio y la destrucción de las actas de posesión, tanto en el Municipio de Cereté como en el de Ciénaga de Oro, los demandantes dicen haber desempeñado empleos como el de Inspector de Tránsito, de Vías y de Policía, resultando poco creíble la gran demanda de tales cargos en esos municipios de escasa población.
También resulta diciente para la Sala que a raíz de la investigación que adelantó el departamento de Córdoba respecto de las anomalías de reconocimiento de pensiones de jubilación, algunos de los encartados (fl. 60 y 61) renunciaron a la prestación; en todos esos casos, la constante que se presenta como velo para demostrar los tiempos de servicio, es el siniestro del incendio, alegando la destrucción de los respectivos libros de actas de posesión, los cuales a la postre no desaparecieron, como da cuenta la inspección judicial que se practicó en la sede de la alcaldía del Municipio Ciénaga de Oro.
En efecto, prescriben los artículos 7º, 8 º y 9º de la citada Ley 50 de 1886, lo siguiente:
ART. 8º— En el caso de que se pruebe que los archivos donde han debido reposar las pruebas preestablecidas de los hechos que deben comprobarse con arreglo a esta ley o al código militar, han desaparecido, el interesado debe recurrir a aquellos documentos que puedan reemplazar los perdidos o hacer verosímil la existencia de éstos, ocurriendo para ello a las otras oficinas o archivos donde pueden hallarse estas pruebas. La prueba testimonial no es admisible sino en caso de falta absoluta, bien justificada, de pruebas preestablecidas y escritas; dicha prueba testimonial debe llenar, además de las condiciones generales, las que se especifican en el artículo siguiente. La prueba supletoria es también admisible cuando se acredite de un modo satisfactorio que no se pudo establecer oportunamente prueba escrita y las razones por las cuales esto sucedió”.
1ª Que el testigo de razón clara y precisa de su dicho o sea que exprese de qué modo tuvo conocimiento de los hechos sobre que declara; y que de esta expresión resulte que el testigo declara de sus propias y directas percepciones, de forma que lo que él afirma sea lo que vio, oyó o en general percibió directamente;
2ª Respecto de los hechos crónicos que el testigo afirme, debe asimismo expresar si estuvo presente a todos los hechos que racionalmente dejan establecida la cualidad de crónicos de los hechos sobre que declara;
3ª Que el funcionario que recibe la declaración haga constar que él mismo la recibió personalmente oyéndola del testigo y haciendo a éste todas las preguntas conducentes a establecer el convencimiento de su veracidad y de su pleno conocimiento de los hechos que declara y distintamente afirma.
b) Los funcionarios que en cualquier caso deban apreciar pruebas testimoniales en los asuntos de que trata la ley ó el Código Militar, para el efecto de conceder pensiones ó recompensas a cargo de la Nación, tienen el deber de examinar por sí mismos los testigos cuantas veces sea útil ó necesario, cuando éstos se hallen en el mismo lugar que aquellos funcionarios, ó, en caso contrario, comisionar á la más alta autoridad judicial ó política del lugar de la residencia de los testigos. El examen en este y en todo caso, no debe limitarse a las preguntas que hagan los interesados, sino que debe extenderse a todos los hechos y circunstancias que hagan conocer toda la verdad en la materia de que se trata, y respecto de las condiciones intelectuales y morales del testigo.
En este orden se negarán las súplicas de la demanda en cuanto pretenden la nulidad de la revocatoria de la Resolución 2225 de agosto 11 de 1995, expedida por la Caja Departamental de Previsión Social de Córdoba, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación al señor Jose Miguel Acuña Cogollo.
CONFÍRMASE la sentencia del 14 de diciembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba en el proceso instaurado por el señor Jose Miguel Acuña Cogollo contra el Departamento de Córdoba, en cuanto negó la súplica de declaratoria de nulidad del artículo 1º de la Resolución 1638 del 14 de abril de 1997 que revocó la pensión vitalicia de jubilación del señor José Miguel Acuña Cogollos.
Magistrados: Jesús Maria Carrillo Ballesteros—Mario Alario Méndez, salvo voto—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade, salvo voto—Germán Ayala Mantilla—Tarsicio Cáceres Toro—Reinaldo Chavarro Buriticá—María Elena Giraldo Gómez— Alier E. Hernández Enríquez, salvo voto—Ricardo Hoyos Duque—Jesús María Lemos Bustamante—Ligia Lopez Díaz—Roberto Medina López—Gabriel E. Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordoñez Maldonado—María Inés Ortiz Barbosa—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié—Darío Quiñones Pinilla, salvo voto— Germán Rodríguez Villamizar—Manuel Santiago Urueta Ayola.
“ART. 73.—Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sino con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
....” (He resaltado).
Una primera interpretación gramatical así lo demuestra. La norma se sitúa en el supuesto de que el acto “ocurrió” por el silencio de la Administración. El adverbio “cuando” utilizado en la expresión “cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo” limita el supuesto normativo a esta clase de actos; y podría ser reemplazado por sus equivalentes “si” o “en caso de”, o por otro cualquiera. Sentado este supuesto de hecho, la norma, pasa enseguida a contemplar los dos eventos en que tales actos pueden ser revocados, y así lo demuestra la disyunción “si se dan las causales... o si fuere evidente”, que forzosamente se refieren a un objeto único, ya enunciado antes, cual es el acto administrativo resultante del silencio administrativo positivo.
Una segunda interpretación, sistemática, resulta de relacionar el inciso segundo del artículo 73, con el artículo 136, numeral 2º del Código Contencioso Administrativo. Pues, según la mayoría de la Sala, el inciso segundo del artículo 73 facultaría a la administración para revocar el acto expreso, que fue el reconocimiento de una pensión; pero, en contraste, el artículo 136, numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, prevé que estos actos administrativos “podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración...” A mi entender, cuando la ley regula la acción contra esta clase de actos, está disponiendo que la administración no puede revocarlos.
La interpretación del inciso 2º del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.
La tesis central del fallo, en cuanto atañe al tema, está consignada en la página 15, al decir que “...tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: una tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y
otra, relativa a que el acto hubiese ocurrido por medios ilegales”(subrayo).
En cambio, los actos presuntos que surgen del silencio administrativo positivo son revocables —sin necesidad de dicho consentimiento—, si se configura una de las tres causales del artículo 69 del mismo código o si fuere evidente que el silencio (o el acto, que es lo mismo) “ocurrió por medios ilegales”.
No se puede olvidar que las “actuaciones administrativas”, entendidas como aquella parte del procedimiento administrativo que precede la expedición del acto administrativo, solo se reglamentan en 1984 con el Decreto 1 de ese año (CCA, arts. 2º – 48), al menos como procedimiento general (art. 1º ibídem); en ese nuevo contexto surge —repito, en tanto regla general—, la significación jurídica del silencio de la administración que es, ordinariamente, negativo (art. 40) y, excepcionalmente, positivo (art. 41).
Lo primero lo reconoce el fallo cuando, en la página 14, precisa que “... la comisión asesora del Código Contencioso Administrativo, de manera casi unánime estimó que la revocación de los actos administrativos de contenido particular y concreto, sin consentimiento del particular afectado, sólo era procedente en los casos derivados del silencio administrativo positivo”.
Lo segundo, porque así se deduce del texto normativo, cuya lectura atenta permite concluir que el inciso primero, que impide la revocación de los actos particulares sin el consentimiento expreso y escrito del afectado, se está refiriendo a los actos expresos; mientras que el inciso segundo, que exonera de tal exigencia, se refiere únicamente a los actos que surgen del silencio positivo; ¿por qué, si no, la parte final del inciso primero del artículo 74 dispone la iniciación de las acciones disciplinarias y penales, sólo para la revocación de los actos presuntos ? Por qué no hace lo mismo con la revocatoria de los actos expresos ? No se está refiriendo a la causal de revocación consistente en que se haya logrado el acto por medios ilegales ? y, si ello fuera así, por qué se excluye la revocatoria de los actos expresos?.
La respuesta es una sola: porque la disposición (inc. 2º del art. 73) se refiere a los actos presuntos positivos y sólo a ellos.
Y, desde otro ángulo; por qué la posibilidad de pedir la reparación del daño, cuando el beneficiario hubiese obrado de buena fé, se limita a la revocatoria del acto presunto? Si la no necesidad del consentimiento se aplica de modo general —como lo predica el fallo— por qué no se hizo una previsión igual para la revocatoria de los actos expresos?
Sencillamente porque la disposición comentada no se aplica a ellos y la ley partió de la premisa de que, entratándose de un acto expreso, de contenido particular, su revocatoria sólo era jurídicamente posible si la precedía el consentimiento expreso y escrito del afectado.
Por lo dicho, la expresión legal describe perfectamente el fenómeno que trata de reglamentar; repárese como el artículo 73 utiliza el vocablo “ocurrió” para referirse a un acto administrativo: “ o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”; los actos expresos no ocurren; se expiden; lo que si puede “ocurrir” es que, frente a una petición, la administración guarde silencio y que, al mismo, la ley le haya otorgado significación positiva.
Esta interpretación, por lo demás, guarda correspondencia con una ponderación de principios que, hecha por el legislador, está vedada al juez; en casos como estos entran en conflicto el principio de legalidad y el de la seguridad jurídica; por el primero, un acto administrativo contrario a la ley debe ser expulsado del ordenamiento; por el segundo, las situaciones jurídicas particulares merecen, una vez consolidadas, gozar de inmutabilidad frente a la misma administración que las produjo. El legislador privilegió éste último sin dejar desprotegido el primero; por eso condicionó la revocatoria del acto a la obtención del consentimiento del titular del derecho o de la situación jurídica y, de no ser ello posible, dejó a disposición de la administración las acciones judiciales para que demandara su propio acto y fuera el juez quien, previo el examen de legalidad, tomase la decisión final.
Tal ha sido nuestra regulación en esta materia y, hasta hoy, la legislación no ha variado este procedimiento que, por lo mismo, y en acatamiento del artículo 230 de la Constitución Política, es obligatorio para el juez.
“Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley” (negrillas del texto).
Por lo tanto, cuando el numeral 1º del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo está imponiendo, a los funcionarios públicos, el deber de revocar los actos administrativos en los casos en que “....sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley”, se está refiriendo a los actos “abiertamente ilegales” a que alude la sentencia, o , lo que es lo mismo, a los actos ilícitos.
La tesis expuesta en el fallo daría lugar a preguntarse qué pasa, entonces, con los actos legales que se obtienen por medios ilegales; ¿ Son ilícitos y, por lo tanto, revocables, por el mandato del artículo 73?
De otra parte, y siempre con el propósito de demostrar que, en relación con los actos expresos, en las condiciones descritas en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es menester — para su revocatoria— obtener, en todos los casos, el consentimiento del afectado, vale la pena señalar que, cuando la ley ha estimado procedente levantar la exigencia, lo ha hecho de manera expresa; mírese, solo a título de ejemplo, el artículo 72 de la Ley 160 de 1964, incisos 6º y 7º:
“Sin perjuicio de los dispuesto en los incisos anteriores, el Incora podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
“En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo”. (subrayo).
“ART. 39—Procedencia. El Incora podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas desde la vigencia de la Ley 30 de 1988, y las que se expidan a partir de la Ley 160 de 1964, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.
“Las resoluciones que se hubieren dictado con anterioridad al 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la Ley 30 de 1988, sólo podrán ser objeto del recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo”. (subrayo).
“ART. 5º—En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo o la celebración del contrato se procederá a solicitar su revocación o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción”.
“ Cuando se advierta que se ocultó información o se aportó documentación falsa para sustentar la información suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el responsable quedará inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años.” (subrayo).
Es en relación con esta excepción legal que se pronunció la Corte Constitucional, en la Sentencia C- 672 de 2001, algunos de cuyos apartes transcribe el fallo en las páginas 19 y 20.
Lo que dedujo la Corte es totalmente lógico; la disposición de la Ley 190 no es inconstitucional; por lo tanto es exequible; como seguramente lo serán otras normas de excepción en esta materia; es que el debate no versa la sobre la constitucionalidad del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, sino sobre su interpretación, y las razones que he venido exponiendo me conducen a pensar que la Sala Plena, en la sentencia del 1º de septiembre de 1998, también transcrita en lo pertinente n las páginas 11, 12 y 13 del fallo, tenía razón y la mantiene.
De acuerdo con el fallo, “.... la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrada tal situación. Es por ello, que debe seguirse el procedimiento del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, el que a su vez remite a la actuación del artículo 28 (comunicación a los interesados de la actuación administrativa y citación) con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y contradicción.
“Y en este punto, debe ser enfática la Sala en señalar, que es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera que debe darse una evidencia de ello.” (negrillas del original).
Tales exigencias, incluso si compartiese la interpretación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, creo que no se cumplieron en este caso, puesto que no se probaron los medios fraudulentos de los que se dice se valió el señor José Acuña Cogollo para obtener su pensión de jubilación
En efecto, todo lo que ocurrió fue que el 20 de marzo de 1997, el jefe de personal del municipio de Ciénaga de Oro informó que, luego de revisar los archivos, no se encontró el acta de posesión de Acuña Cogollo (pág. 24 del fallo), circunstancia que se confirmó con la inspección judicial que practicó el Tribunal Administrativo de Córdoba; también se probó que en 1988 se presentó un incenció cuyas consecuencias, en relación con el archivo municipal se desconocen.
Sobre esa base fáctica se extraen conclusiones como estas:
“Para la Sala del anterior recuento probatorio no existe la menor duda de que las certificaciones que obran a folios 16 y 17 expedidas con ocasión de la investigación adelantada, son veraces, no así la prueba que supuestamente allegó el demandado para obtener de manera sinuosa la pensión de jubilación. Y a esta conclusión se llega, pues el beneficiario de la pensión en esta litis no pudo desvirtuar tal constancia ni demostró por otros medios que prestó sus servicios al citado municipio desde el 3 de enero de 1954 a 6 de diciembre de 1971.
“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al municipio. En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda,...”.
“Por manera que al desestimarse el tiempo de servicio en que se fundamentó la caja de Previsión Social del Departamento para reconocerle la pensión de jubilación al señor José Miguel Acuña Cogollo, por no corresponder a la realidad, forzoso es concluir que la decisión de la entidad de previsión que se acusa en esta litis se ajusta a derecho, pues bien podía el ente demandado derogar su propio acto ilícito, sin requerir consentimiento expreso del beneficiario de la prestación, al constatar su manifiesta ilegalidad y la forma sinuosa como quiso el demandante hacerse acreedor a la prestación a la cual no tenía derecho, pues esta fue reconocida sin completar el beneficiario 20 años al servicio oficial, como lo prescribe el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, norma que gobernaba su situación”.
Como no se preguntó el fallo si, en los cargos que dijo haber ocupado, el demandante (celador, mensajero, inspector de vías....) requería de posesión, se tuvo como suficiente que no se encontraran las actas respectivas para concluir que la pensión se había obtenido de manera “sinuosa” y, por consiguiente, por medios ilegales.
Solo me resta decir que cada ordenamiento jurídico aboca el problema del enfrentamiento entre legalidad y seguridad jurídica, en relación con la revocación del acto administrativo de manera diversa; los hay que distinguen abrogación y revocatoria; otros prefieren diferenciar anulación y revocatoria; en algunos casos privilegian la seguridad jurídica; los menos prefieren la legalidad y, de acuerdo con estas y otras consideraciones, establecen las competencias de las autoridades administrativas para revocar sus actos. De allí que se debe tener cuidado a la hora de las citas doctrinarias que corresponden a otros ordenamientos.
Considero que, en lugar de confirmarla, dicha providencia se ha debido revocar, pues, como lo plantea el demandante, las Resoluciones números 1638 del 14 de abril de 1997 y 3399 del 11 de julio del mismo año, expedidas por el Gobernador del Departamento de Córdoba, actos demandados, fueron expedidas con violación del debido proceso y del derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
Mediante la primera resolución el Gobernador del Departamento de Córdoba revocó la Resolución 2225 del 11 de agosto de 1995, expedida por la Caja de Previsión Social de Córdoba, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación al Señor José Miguel Acuna Cogollo. Y mediante la Resolución 3999 del 11 de julio de 1997, no se accedió a tramitar y resolver el recurso de reposición interpuesto por José Miguel Acuña Cogollo contra la Resolución 1638.
Con los actos demandados se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa, en cuanto los actos demandados se expidieron para revocar un acto administrativo ejecutoriado particular y concreto que le había reconocido al demandante el derecho a la pensión de jubilación, sin seguir el procedimiento que para la revocación de actos de esa naturaleza establece el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo
Dicho norma establece, en lo pertinente, lo siguiente:
“ Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código. ...”.
El artículo 28 constituye el capítulo VII “De las actuaciones administrativas iniciadas de oficio” del Título I “Actuaciones administrativas” del Libro Primero “Los procedimientos Administrativos” del Código Contencioso Administrativo. Es del siguiente contenido:
“ Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprende que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.
“ En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14 34 y 35”.
“ ART. 14.—Cuando de la misma petición o de los requisitos que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
Es decir que cuando se inicie de oficio una actuación administrativa, la respectiva entidad debe comunicar a los particulares que pueden resultar afectados con la decisión la existencia y el objeto de la misma. Esa comunicación debe hacerse por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz. Y si la citación no fuere posible o pudiere resultar demasiado costosa o demorada se debe hacer la publicación de que trata el artículo 15 del Código Contencioso Administrativo, esto es del texto o de un extracto de aquella que permita identificar el objeto de la actuación en la publicación que para el efecto tenga la entidad o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso.
No obstante lo anterior, el expediente muestra que la administración departamental de Córdoba no comunicó al Señor Acuña Cogollo la iniciación de la actuación administrativa iniciada de oficio y que culminó con la revocación de la resolución de la Caja de Previsión Social de ese departamento que le había reconocido la pensión de jubilación, como debía hacerlo, pues el aviso que fue colocado en la tesorería general del departamento no tiene el alcance de la comunicación prevista en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo. Ese aviso no es un medio de comunicación más eficaz que la citación hecha por correo a la dirección que del interesado debía tener la administración, o que la publicación a que alude el artículo 35 ibídem, pues, además, de un lado, el mismo estaba dirigido a un gran número de personas y, de otro, el objeto de la actuación no estaba claramente determinado, en cuanto solo aludía a la revisión de las pensiones de jubilación. Ahora, en definitiva, la actuación administrativa que culminó con el acto demandado que le revocó la resolución de reconocimiento de la pensión de jubilación del demandante se adelantó sin la intervención de éste. La administración sí le notificó personalmente al Señor Acuña Cogollo la resolución con la cual culminó la actuación administrativa cuando, como ya se anotó, también se encontraba obligada a comunicarle en debida forma la iniciación de la misma con la finalidad de que, si así lo estimaba, interviniera para hacer valer su derecho de defensa. La resolución de reconocimiento de la pensión de jubilación fue revocada sin que el interesado hubiera tenido la oportunidad de controvertir las pruebas que la administración allegó y que le sirvieron de fundamento para adoptar la mencionada decisión.
1. Mediante la resolución 2.225 de 11 de agosto de 1.995 expedida por el Director de la Caja de Previsión Social del Departamento de Córdoba, se reconoció al señor José Miguel Acuña Cogollo una pensión mensual vitalicia de jubilación, bajo el supuesto de que trabajó más de 20 años al servicio oficial, de los cuales 14 años, 8 meses y 19 días estuvo laboralmente vinculado al municipio de Ciénaga de Oro.
Esa resolución fue revocada mediante la Resolución 1638 de 14 de abril de 1997 proferida por el Gobernador del Departamento, con base en un informe rendido el 20 de marzo del mismo por el Jefe de Personal de Ciénaga de Oro, según el cual “revisados los archivos del municipio, no se encontró acta de posesión alguna del señor José Miguel Acuña Cogollo”.
2. La resolución 1638 de 14 de abril de 1997 es nula, porque según el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo los actos administrativos mediante los cuales hubiesen sido creadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o reconocido derechos de igual categoría, como la Resolución 2225 de 11 de agosto de 1.995, no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito de sus titulares.
Pero se entendió, erróneamente, que los actos de efectos particulares pueden ser revocados sin el consentimiento de los titulares de los derechos o situaciones concretas reconocidos o creadas, en dos casos: (a) si, tratándose de actos resultantes del silencio administrativo, se dan las causales establecidas en el artículo 69 del mismo Código, y (b) si hubieran “ocurrido” –los actos– por medios ilegales, ya se trate de actos formalmente expedidos, ya resulten del silencio administrativo.
3. Aun aceptando que la Resolución 2225 de 11 de agosto de 1995 podía ser revocada, debió surtirse el trámite establecido en el artículo 74 del código, según el cual para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto debe adelantarse la actuación administrativa en la forma señalada en el artículo 28, en que está dispuesto que cuando de la actuación iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que puedan resultar afectados en forma directa, debe comunicárseles la existencia de la actuación y el objeto de la misma, para que, conforme al artículo 35, se tome la decisión que corresponda solo después de haberles dado oportunidad de expresar sus opiniones y con base en las pruebas disponibles.
Pero así no se hizo y, en su lugar, se fijó aviso “en lugar visible de la Tesorería General del Departamento para conocimiento de los interesados”, con el propósito de informar, entre otros al señor José Miguel Acuña Cogollo, que “se ordenó de oficio actuación administrativa para la revisión de las pensiones de jubilación concedidas por intermedio de la Caja Departamental de Previsión Social de Córdoba, a partir del año 1993 inclusive y hasta la fecha”. Pero ese aviso no es la comunicación que ordena la ley, y no asegura el conocimiento que ha de darse de la actuación a los interesados.
4. Finalmente, el informe según el cual “revisados los archivos del municipio, no se encontró acta de posesión alguna del señor José Miguel Acuña Cogollo”, no es bastante para concluir que el demandante no estuvo laboralmente vinculado al municipio.
(1) Sentencia del 1º de septiembre de 1998. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Dr: Javier Díaz Bueno. Exp: S-405. Actor: Eliseo Gordillo Torres.
(2) Antecedentes del Código Contencioso Administrativo. Colección Bibliográfica Banco de la República. T I-II-III-y IV. 1985.
(3) El Acto Administrativo. Michel Stassinopoulus. Traducción jurídica del Dr: Francisco Sierra Jaramillo. Publicaciones Jesca. Bogota D.E. 1981. Pag. 240
(4) Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de mayo 6 de 1992
(5) En varios pronunciamientos la Corte Constitucional. ha salido en defensa del principio de inmutabilidad e intangibilidad de los derechos subjetivos por virtud del principio general de la “Conservación de los actos administrativos”. Ver entre otras providencias: Sentencias T 584 de 1992 MP Alejandro Martínez Caballero, T 347 de 1994 MP Antonio Barrera Carbonell, T 246 de 1996 MP José Gregorio Hernández Galindo, T 315 de 1996 MP Jorge Arango Mejía, T 557 de 1996 MP Antonio Barrera Carbonell, T 701 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, T 352 de 1996 MP José Gregorio Hernández Galindo, T 611 de 1997 MP Hernando Herrera Vergara.
(6) Sentencia T-436 del 20 de agosto de 1998. Exp. T-162 170. M.P: Dr : Fabio Morón Díaz.
(7) Sentencia T-276/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(8) Sentencia T-347/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(9) Sentencia C-672 del 28 de junio de 2001. M.P: Dr: Alvaro Tafur Galvis.
(10) Sentencia del 5 de mayo de 1981. Corte Suprema de Justicia, M.P: Dr: Jorge Vélez García.
(11) Sentencia del 16 de febrero de 2001. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Exp. 12907. Actor: Adonai Guevara Torres
(12) Sentencias de 25 de abril de 2002, Exps. 1783 y 3282. Sección Segunda, Subsección A.