Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1999-02841-de-abril-5-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e2c21388137b0142e0430a0101510142&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-17 18:11:00
Document Index: 180258636

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 32', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 85', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 85', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 305', 'artículo 164', 'artículo 65']

﻿ Sentencia 1999-02841 de abril 5 de 2013
SENTENCIA 1999-02841 DE 05 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:FACULTADES DEL INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO. EL INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO- ICA- TIENE COMO OBJETIVO CONTRIBUIR AL DESARROLLO SOSTENIDO DEL SECTOR AGROPECUARIO MEDIANTE LA INVESTIGACIÓN, LA TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA Y LA PREVENCIÓN DE RIESGOS SANITARIO, BIOLÓGICOS Y QUÍMICOS PARA LAS ESPECIES ANIMALES Y VEGETALES. POR LO TANTO AL ICA LE CORRESPONDE COORDINAR LAS ACCIONES RELACIONADAS CON LAS CAMPAÑAS DE PREVENCIÓN, CONTROL, ERRADICACIÓN Y MANEJO DE PLAGAS Y ENFERMEDADES DE IMPORTANCIA CUARENTENARIA O DE INTERÉS ECONÓMICO NACIONAL O LOCAL. LAS ACCIONES PREVENTIVAS SE CONSTITUYEN EN MEDIDAS QUE PUEDE TOMAR LA ENTIDAD, EN CASOS EN LOS QUE SE REQUIERA REALIZAR LA SUPERVISIÓN TÉCNICA DE LOS PRODUCTOS QUE EXIGE LA LEY.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ICA, IMPORTACIÓN DE MERCANCÍA
PONENTE:CONTO DIAZ DEL CASTILLO,STELLA
Sentencia 1999-02841 de abril 5 de 2013
SUBSECCIÓN B
Proceso: 250002326000199902841-01 (25378)
Consejera Ponente:
Dra. Stella Conto Díaz del Castillo
Actor: Sociedad Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda.
Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario —ICA—.
Acción: Reparación directa.
Bogotá, D.C., cinco de abril de dos mil trece.
EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala
2.1. Competencia.
Esta corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia que negó las pretensiones, dado que la cuantía alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(1), para que esta Sala conozca de la acción de reparación directa en segunda instancia.
2.2. Asunto que la Sala debe resolver.
En atención al recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 22 de enero de 2003, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debe la Sala establecer si el Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— es responsable del daño alegado en la demanda, consistente en la pérdida de un producto vegetal importado de Canadá, en razón del sellamiento preventivo ordenado por la entidad. Para tal efecto, se analizará la competencia del demandado, en el marco normativo que regula la materia y su actuación en el caso particular.
2.2.1. Hechos probados.
En el caso concreto serán tenidos en cuenta los documentos aportados en debida forma por las partes en las oportunidades legales, esto es por la actora con la demanda y los remitidos por la entidad pública demandada con la contestación al libelo.
De conformidad con el acervo probatorio que reposa en la actuación, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:
2.2.1.1. La Sociedad Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda. fue constituida por escritura pública 0000991 de 26 de marzo de 1997, con vigencia hasta el 25 de marzo de 2007. De ello da cuenta el certificado de existencia y representación expedido por la cámara de comercio, en el que se registra su objeto social:
La sociedad tendrá como objeto principal las siguientes actividades: 1. La compraventa al por mayor y al detal de toda clase de productos agropecuarios, especialmente la comercialización nacional e internacional de toda clase y variedad de papa. 2. Compra y venta de toda clase de bienes muebles e inmuebles. 3. La compraventa, importación, exportación y distribución de toda clase de productos agropecuarios. 4. La agencia y representación de firmas productoras o distribuidoras de productos e insumos agropecuarios. 5. Representar firmas nacionales y extranjeras dentro y fuera del país que se dediquen a comercializar cualquier producto lícito. 6. La inversión y aportación de bienes en toda clase de sociedades o empresas mercantiles de orden nacional o multinacional, sociedades anónimas, colectivas o asimiladas a estas. 7. Y en fin la sociedad aquí constituida podrá realizar cualquier acto lícito de comercio (original, fls. 91-92 cdno. 1 y 3-4, cdno. 2).
2.2.1.2. Las pruebas indican que la sociedad demandante solicitó permiso fitosanitario para la importación de papa procedente de Canadá, destinada al uso industrial en Colombia, el cual fue concedido por el Instituto Colombiano Agropecuario —ICA—. La mercancía llegó al puerto de Cartagena, en donde funcionarios del ICA realizaron una inspección previa y encontraron que la mercancía cumplía con todos los requerimientos. La misma fue depositada en las bodegas de Congelagro S.A. y Almagrario S.A., en donde la entidad pública realizó supervisión y seguimiento técnico.
Sobre el particular, en el plenario reposan las siguientes actuaciones:
a) El 29 de agosto de 1997, la Sociedad Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda. solicitó al Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— el permiso fitosanitario para la importación de 5.000 toneladas de papa para consumo industrial, en sacos de 50 kg, estimados en U$ 1.450.000, provenientes de Canadá (copia auténtica allegada por la entidad con la contestación de la demanda, fl. 63, cdno. 2).
b) El 1º de septiembre del mismo año, el ICA, en respuesta a la solicitud presentada por la sociedad, relacionada con los requisitos fitosanitarios para importar papa, dio cuenta de los siguientes:
1. Solicitar permiso de importación previo a la negociación y al trámite ante Incomex.
2. Enviar copia de ese permiso al país exportador para que la autoridad sanitaria cumpla lo exigido por Colombia.
3. Para nacionalizar, solicitar la inspección del ICA en puerto, presentando los originales del permiso de importación y el certificado fitosanitario del país de origen.
4. Obtener el certificado para nacionalización (concepto técnico) que se presentará ante la DIAN (documento allegado por la entidad en la contestación de la demanda, fl. 8, cdno. 2).
c) El 4 del mismo mes, la oficina de Agriculture et Agroalimentaire de Canadá expidió a favor de la sociedad demandante, el certificado fitosanitario BB-97-0028 de 15.000 kg “Tablestock Potatoes”, provenientes del estado de Prince Edward Island del mencionado país (original, fl. 9, cdno. 2).
d) El 9 de septiembre de 1997, la sección de inspección y cuarentena de la división de sanidad vegetal de la subgerencia de productos agropecuarios del Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— concedió a la sociedad Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda. el permiso fitosanitario para importación ON-2309-97 de 5.000 toneladas de papa para consumo industrial provenientes de Canadá que, por transporte marítimo, podrían llegar a la ciudad de Cartagena o Buenaventura. En el documento consta que el importador debía cumplir con los siguientes requisitos: “1) certificado fitosanitario del país de origen, 2) el material debe venir libre de tierra/suelo y 3) inspección fitosanitaria en el lugar de llegada” (copia auténtica allegada por la entidad con la contestación de la demanda, fl. 64, cdno. 2).
e) Según las declaraciones de importación 548 y 20252 de 27 y 30 de octubre de 1997 respectivamente, la mercancía llegó al puerto de Cartagena, en cantidades registradas de 547.500 kg, valorados en U$ 114.975 y 2.500.000 kg estimados en U$ 525.000, para ser distribuida en “todo el país” (copias auténticas, fls. 6 y 7, cdno. 2).
f) El 4 de noviembre de 1997, mediante memorando 5.5.3-2223, la coordinación de inspección y cuarentena vegetal puso de presente a la dirección seccional del ICA Cundinamarca la llegada al puerto de Cartagena de 3.047 toneladas, transportadas vía terrestre hacia la ciudad de Bogotá, a fin de realizar la correspondiente supervisión “(...) a las fábricas con el fin de constatar que el material está siendo utilizado en su totalidad en los procesos industriales y los desechos de procesamiento luego de lavado y pelado el producto, sean eliminados convenientemente para evitar la posible diseminación de problemas fitosanitarios” (copia auténtica allegada por la entidad con la contestación de la demanda, fl. 65, cdno. 2).
g) El 6 del mismo mes y año, la Sociedad Súper Papa entregó en calidad de depósito a la empresa Congelagro S.A. “160.760 kilos de papa tipo Shepody y 10.774 kg de Superior”, con la anotación de que allí permanecerían en reposo por un término aproximado de catorce días, fecha en la cual, según la actora, haría una nueva prueba sobre el estado del producto, haciéndose cargo de su mantenimiento y conservación (copia auténtica allegada por la entidad con la contestación de la demanda, fl. 66, cdno. 2).
h) El 11 de noviembre de 1997, la Empresa Congelagro S.A. dio cuenta al ICA sobre el almacenamiento del producto, en las cantidades establecidas en el acta de entrega, con la anotación de que se limitaba a prestar el servicio de bodegaje, sin garantizar “la total inocuidad de su estado sanitario” (copia auténtica allegada por la entidad con la contestación de la demanda, fl. 67, cdno. 2).
2.2.1.3. La entidad pública demandada practicó diligencia de inspección fitosanitaria al producto almacenado y encontró que el mismo presentaba inicios de degradación o tallado, razón por la cual dispuso el sellamiento preventivo de la mercancía, aunado al hecho de que el material importado procedía de un país que presenta una alta incidencia del hongo “Phytosthora Infestans, Raza A2”.
En efecto, el 3 de diciembre de 1997, el entomólogo del ICA Miguel Benavides Rosero realizó visita fitosanitaria al material de papa importada del Canadá por la Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda., depositada en las bodegas de Congelagro S.A. En desarrollo de la diligencia, el funcionario dejó las siguientes anotaciones:
— Existen dos variedades: La Shepody, identificada con el lote 07 SHLDV con un porcentaje de materia seca del 90%, todo el volumen tiene la característica de tipo cero y la variedad superior, sin identificación, de tipo pareja.
— La variedad Shepody tiene un volumen de 160.760 kg dispuesta en empaques de Yute de 50 kg, cada uno y la variedad Superior en cantidad de 10.777 kg, con el mismo empaque. Ambas variedades son blancas, la primera tipo alargado y la segunda redonda.
— Los resultados de muestreo, indican que a la fecha el material no presenta daños de agentes causales patológicos o incidencia de artrópodos y otros organismos que constituyan riesgos fitosanitarios.
— Es necesario resaltar que el material presenta inicios de “tallado” porcentaje que no supera el 2% y que a medida que se va incrementando este porcentaje por efectos de almacenamiento, esta papa no cumpliría los requisitos para industria.
— El material en bodega será destinado única y exclusivamente al proceso industrial y los residuos que se generen de dicha acción, serán destruidos convenientemente con el fin de dar cumplimiento a lo estipulado en el memorando 5.5.3.2223 del 4 de noviembre de 1997, emanado de la coordinación de inspección y cuarentena vegetal del ICA (negrillas fuera de texto).
De igual forma, el técnico del ICA puso de presente la falta de colaboración de la empresa demandante, particularmente del gerente administrativo, señor Alberto Villar (copia auténtica allegada por la entidad con la contestación de la demanda, fls. 69-70, cdno. 2).
Al día siguiente, el director seccional de Cundinamarca informó al coordinador de la unidad de inspección y cuarentena del ICA, que “(...) el producto a la fecha presenta aproximadamente un 2% de tallado, razón por la cual es necesario oficiar por su conducto a los interesados con el fin de obtener el cumplimiento de lo estipulado en el respectivo permiso de importación” (copia auténtica allegada por la entidad con la contestación de la demanda, fl. 68, cdno. 2).
En consecuencia, el día 13 del mes y año en mención, mediante Acta 108LC, el ICA selló el material importado que se encontraba en las bodegas de Congelagro S.A. en la ciudad de Bogotá. Del contenido del acta se observan las siguientes anotaciones:
Nombre Cantidad Observaciones
Material importado de papa Variedad Shepody 160.760 kilos Aspectos fitosanitarios
Material importado de papa Variedad superior 10.777 kilos Aspectos fitosanitarios
Estos materiales serán destinados únicamente a procesos industriales. Nota: La papa está empacada en costales de yute de 50 kg c/u.
Otras observaciones: El (sic) causal de sellamiento son aspectos fitosanitarios, ya que Canadá, país de origen de la papa, presenta una alta incidencia del hongo Phytosthora infestans, Raza A2, la cual no se tiene en el país. El dueño de la papa es el señor Luis Armando Velandia.
Otra observación: la papa sellada presenta inicios de tallado, aproximadamente del 2% (copia auténtica allegada por la entidad, fl. 75, cdno. 2).
El mismo día, el director seccional del ICA Cundinamarca remitió copia del acta al señor Luis Armando Velandia(2), representante de la sociedad actora, a la vez que dio cuenta de las siguientes medidas:
Le informo que esta inmovilización preventiva queda condicionada al cumplimiento de lo estipulado en el certificado fitosanitario de importación, así mismo será requisito único para autorizar el levantamiento de estos sellos, el que usted informe con suficiente anticipación a esta dirección, la fecha y el lugar en el cual se realizará el procesamiento industrial de esta papa para que funcionarios del ICA realicen el seguimiento y supervisión a dicho proceso y constaten la adecuada eliminación de los desechos que resulten del lavado y pelado del proceso industrial.
También debo informarle que si este material sellado presenta alguna anomalía fisiológica o de otra índole en el momento de la inspección sanitaria que lo inhabilite para el procesamiento industrial, este será decomisado y se procederá a su esterilización y eliminación total y sus socios correrán a su cargo.
No sobra advertirle que bajo ninguna circunstancia se permitirá la liberación de este material para uso agrícola (siembra, conversión en abono orgánico, alimento para animales, etc.).
Las anteriores medidas se están extremando en vista de que el origen del material importado es Canadá, país donde se presenta una alta incidencia del hongo Phytopthora Infestans, Raza A2, la cual no se tiene en nuestro país y es factor de alto riesgo fitosanitario.
Por último le solicito que a medida que vayan llegando a Santafé de Bogotá procedente de Cartagena, otros envíos de este mismo material importado, Usted debe informar a este despacho a la mayor brevedad posible para iniciar el proceso de verificación de lo anteriormente expuesto (negrillas fuera de texto, original, fls. 11-12 y en copia auténtica allegada por la entidad con la contestación de la demanda, visible a fls. 73-74, cdno. 2).
2.2.1.4. En respuesta, la sociedad actora solicitó el levantamiento de las medidas, fundada en que el producto sería procesado en la planta de Congelagro S.A., debido a que “la causal de retención era su color/azúcares reductores) los cuales han ido disminuyendo notoriamente”, por lo que, según su versión, “el material que presentó germinación leve aproximadamente 2% puede ser procesado, según concepto técnico de aseguramiento de calidad” (original, fl. 13, cdno. 2).
No obstante, mediante oficio 8088 de 14 de noviembre de 1997, el ICA insistió en las razones del sellamiento preventivo, al tiempo que solicitó a la sociedad “(...) explicar en forma detallada y por escrito, el destino final y la localización exacta de las 2.877 toneladas restantes de papa fresca, que ingresaron por el puerto de Cartagena, discriminando cantidades por variedades, para lo cual se le conceden 2 días de plazo contados a partir del recibo de la presente comunicación”. Así mismo, advirtió a la Comercializadora Súper Papa Ltda. que “por ninguna circunstancia se permitiría la liberación de este material para uso agrícola (siembra, conversión en abono orgánico) o como alimento para animales, etc.”. Por último, informó a la importadora de la suspensión del permiso fitosanitario ON-2309-97 para la importación de las 1.953 toneladas restantes (negrilla fuera de texto, original aportado por la actora, fls. 14-15, cdno. 2 y en copia auténtica aportada por la entidad a fls. 79-80).
2.2.1.5. El 18 del mes de noviembre de 1997, practicada inspección en las bodegas de Almagrario en Bosa Cundinamarca a 1.030.525 toneladas, el ICA procedió al sellamiento preventivo por aspectos fitosanitarios, según Acta 0109LC (copia auténtica allegada por la entidad, fl. 76, cdno. 2).
Al día siguiente, la sociedad actora solicitó el levantamiento de la medida “en vista de que aún no hemos podido determinar las razones de carácter técnico que habrían podido servir como sustento para dichas medidas” y “dado lo perecible del producto y porque podría pasarse el tiempo de reposo para normalizar su estado de azúcares reductores” (original aportado por la parte actora, fl. 19, cdno. 2). El mismo día requirió al ICA respuesta a su petición de levantar el sellamiento, “a fin de procesar dicho lote en vista que el producto se encontraba en su punto de utilización”. Así mismo, puso de presente que “(...) la administración Congelagro necesita con el carácter de urgente que dicho lote de papa sea evacuado de sus instalaciones, puesto que tiene almacenado un producto con limitaciones para su procesamiento debido a su sellamiento” (original aportado por la parte actora, fl. 20, cdno. 2).
La comercializadora también solicitó a la entidad decidir de manera urgente la situación del producto sellado, en razón de su carácter perecedero, al tiempo que solicitó explicación sobre las razones que dieron lugar a la suspensión del permiso fitosanitario de importación, que “actualmente nos tiene inmovilizado 1.201 toneladas de papa que representan más de 800 millones de pesos”. De igual forma, en el escrito el representante de la parte actora anotó que allegaba copia del informe solicitado en relación con la importación de la papa proveniente de Canadá (original aportado por la parte actora, fls. 22-23, cdno. 2 y en copia auténtica por la entidad con la contestación a fls. 84-90, cdno. 2).
El informe presentado por la accionante dio cuenta, entre otros aspectos, de que i) “la papa que importamos estuvo lista a ser desembarcada el 28 de octubre, sin embargo en dicha semana hubo paro armado y paro de transporte. Esta situación dio lugar a que el 30 de octubre se inicie el descargue del buque y la subsecuente movilización”; ii) una vez nacionalizado el producto “y al no haber recibido instrucción alguna en el puerto de entrada por autoridades competentes, procedimos a desarrollar en detalle nuestro comercio doméstico”; iii) “el día lunes 10 de noviembre, un funcionario del ICA llamó a nuestra oficina manifestando que debía hacer un seguimiento sobre la papa importada (...) el señor Albertino Villar, asesor de nuestra empresa manifestó que la papa ya la estaban consumiendo los compradores, que en todo caso podría verse un lote en proceso en la Empresa Congelagro” (negrillas fuera de texto) y iv) “el lote en negociación (hace referencia a 2.559 toneladas) a la fecha de este informe ya deben haberse entregado al comprador 1.554 toneladas. La empresa compradora es una Corporación de Comercio Internacional Frutmar C.A. con sede en Caracas Venezuela. Las otras 1.025 toneladas se encuentran en Almagrario, en período de reposo y en específica negociación con un potencial comprador” (negrillas fuera de texto, copia auténtica allegada por la demandada, fls. 85-90, cdno. 2).
2.2.1.6. No obstante los inconvenientes presentados con la mercancía, el Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— estuvo dispuesto a prestar la colaboración que en sendas comunicaciones requería la Comercializadora Súper Papa Ltda., al punto de admitir el levantamiento de los sellos, el cambio de uso del producto y la utilización de un químico inhibidor para rescatar el material vegetal, aunado a la declaración de emergencia fitosanitaria que ampliaba su competencia para tomar las medidas que la situación exigía.
Al respecto, en el proceso reposan las siguientes actuaciones:
a) El 20 de noviembre de 1997, en las instalaciones del ICA, el gerente de la entidad y el representante legal de la Sociedad Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda. suscribieron un acta de compromiso, con el fin de establecer los parámetros para la utilización del cargamento de papa procedente de Canadá, cuya importación fue autorizada con el permiso fitosanitario ON-2309-97 de 8 de septiembre de 1997, para consumo industrial, cargamento del cual se practicaron sellados parciales preventivos mediante las actas 108LC de noviembre 13 de 1997, correspondientes a 171.537 toneladas(3) y 109LC de 18 del mismo mes y año de 1.030.525 toneladas, depositadas en las bodegas de la Empresa Congelagro y Almagrario, respectivamente.
Las partes acordaron, previa la realización de la diligencia de levantamiento de los sellos, lo siguiente:
1. El importador informará por escrito y con la debida anticipación a la dirección seccional de Cundinamarca ICA un plan detallado de procesamiento de todo el cargamento intervenido, indicando empresa procesadora, cantidad a procesar, día y hora en que cada uno de los procesos se llevará a cabo.
2. Cada proceso será supervisado por funcionarios de sanidad vegetal designados por la dirección seccional de Cundinamarca, bajo la coordinación de la división de sanidad vegetal.
3. El material de desecho resultante del proceso de selección y clasificación de papa intervenida, será destruido mediante incineración por cuenta y riesgo del interesado, bajo la supervisión del ICA.
4. El importador se compromete igualmente a presentar un informe detallado y soportado con documentos sobre la destinación final y/o localización exacta de las mil ochocientas cuarenta y cuatro toneladas, novecientos treinta y ocho kilos (1.844.938), que hacen parte de las 3.047 toneladas introducidas al país hasta la fecha, según permiso fitosanitario para importación antes aludido, habida consideración de que en las comunicaciones de noviembre 14 y 19 de 1997 el importador no ha dado respuesta satisfactoria a lo requerido en el oficio 8088 de noviembre 14 de 1997, suscrito por la gerencia general del ICA.
5. Una vez se dé estricto cumplimiento por parte del importador a lo dispuesto en el numeral 1º de la presente acta, el ICA, a través de los funcionarios designados por la dirección seccional Cundinamarca, procederá a practicar las respectivas visitas de supervisión y seguimiento y a elaborar las respectivas actas de levantamiento de sellos que cada caso amerite (negrillas fuera de texto, copia auténtica aportada por el demandado con la contestación de la demanda, fls. 91-93, cdno. 2).
b) El mismo día, funcionarios del Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— practicaron levantamiento de sellos de la mercancía en las bodegas de Almagrario S.A. y Congelagro S.A., en presencia del representante legal de la Sociedad Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda. —actas 110 LC y 111 LC— (documentos aportados por la parte actora, fls. 28-29, cdno. 2 y en copia auténtica por el demandado con la contestación de la demanda, fls. 77-78, cdno. 2).
c) Al día siguiente la sociedad demandante solicitó a la entidad el cambio de uso del lote del producto ubicado en las bodegas de Almagrario S.A., a efectos de su comercialización, “excepto de la distribución para uso agrícola (siembra, conversión en abono orgánico o como alimento para animales, etc.), según su nota 08088 de 14 nov./97” (original aportado por la parte actora a fls. 30-31, cdno. 2 y en copia auténtica por la entidad con la contestación de la demanda a fls. 97-98, cdno. 2).
d) El 24 de noviembre de 1997, ante el jefe de la división de sanidad vegetal del ICA y el coordinador de la unidad de cuarentena vegetal de la misma entidad, el gerente general de la Comercializadora Súper Papa Ltda. y su asesor comercial ampliaron su propuesta de cambio de uso de la mercancía, “por no reunir especificaciones técnicas para uso industrial y en su defecto destinarla a consumo humano directo, previo el sometimiento del material a tratamiento con productos inhibidores de brotación bajo supervisión técnica de funcionarios del ICA designados para tal fin”.
Según el documento, los productos a utilizar serían: Chlorpropham, proporcionado por Canadá, a través de la oficina comercial de la Embajada de ese país en Colombia e Hidrazina Maleica, regulador fisiológico formulado en Colombia por la Empresa Proficol El Carmen S.A. A renglón seguido, la actora informó a la entidad pública que el primer producto en mención ya había sido solicitado y “estará en el país el día martes 25 de noviembre de 1997”.
Acorde con el acta que da cuenta de la reunión, la sociedad demandante solicitó el tratamiento de 1.030 toneladas de papa, depositadas en las bodegas de Almagrario en Bogotá, al tiempo que puso de presente la existencia de parte del producto en la ciudad de Sincelejo e hizo extensiva su solicitud a 700 toneladas depositadas en dicha municipalidad, sin descartar la opción de venta en el mercado de exportación (original aportado por la parte actor a fls. 33-34, cdno. 2 y en copia auténtica por la entidad con la contestación de la demanda a fls. 100-101, cdno. 2).
e) El 26 de noviembre del año en cita, mediante la Resolución 3345, el gerente general del Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— declaró la emergencia fitosanitaria para evitar que el producto de la comercializadora demandante pudiera ser utilizado como semilla, esto es 1.030 toneladas selladas preventivamente por la entidad en las bodegas de Almagrario en Bogotá y 700 toneladas más que, según el importador Súper Papa, se encontraban en Sincelejo, departamento de Sucre, al tiempo que concedió permiso provisional a la actora para “la importación y uso del ingrediente activo Chlorpropham, producto no registrado en Colombia, pero utilizado y registrado su uso en otros países en situaciones similares a esta emergencia”. Así mismo, el ICA anotó que “(...) con el fin de normalizar la situación, adoptará y coordinará acciones y definirá las áreas objeto de atención de aspersión con el producto aprobado para tal fin, a través de las direcciones seccionales del ICA en Cundinamarca y Sucre”.
La entidad pública fundamentó así su decisión:
Que corresponde al Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— velar por la sanidad agropecuaria del país, a fin de prevenir la introducción y propagación de enfermedades y plagas que afecten la agricultura y a la ganadería.
Que a solicitud de la Empresa Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda. el ICA expidió el permiso fitosanitario ON-2309-97 para la importación de 5.000 toneladas de papa procedentes del Canadá con destino a uso industrial, las cuales ingresaron al país por el Puerto Marítimo de Cartagena.
Que el instituto impartió instrucciones claras y precisas a la seccional Cundinamarca, para verificar que realmente se cumpla con el uso y destino de la mercancía objeto de importación.
Que el ICA en cumplimiento de las instrucciones anteriormente citadas, detectó que parte de la mercancía se encontraba almacenada en lugares diferentes a los sitios de proceso, en alto estado de brotación, condición que inhabilita para ser utilizada con fines industriales, por lo cual se procedió a realizar el sellado y el levantamiento del acta correspondiente.
Que teniendo en cuenta que la papa no cumple con los requisitos técnicos establecidos para el procesamiento industrial y que no puede ser habilitada como semilla para siembra, toda vez que no fue importada para tal fin, es procedente tomar las acciones tendientes a minimizar la posibilidad de que esta papa sea utilizada como semilla y consecuentemente ser agente diseminador de problemas fitosanitarios de naturaleza exótica o endémica (copia auténtica, fls. 36-38, cdno. 2).
f) Como consecuencia de lo anterior, el 27 de noviembre de 1997, el ICA, mediante oficio 8410, autorizó “el cambio de uso de la papa que aún no ha sido sometida a proceso industrial”, correspondiente a las 1.030 toneladas intervenidas por el ICA y almacenadas en las bodegas de Almagrario y las 700 que se encuentran en Sincelejo. La entidad precisó a la sociedad actora que “la mencionada papa podrá ser destinada al consumo, previo tratamiento con un inhibidor de germinación y solamente en los términos que lo contempla la Resolución 3345 de 26 de noviembre de 1997”. Así mismo, puso de presente que la aplicación del producto Chlorpropham sería supervisada por funcionarios del ICA de las seccionales Cundinamarca y Sucre, donde se encontraba la mercancía y, los costos del producto y su aplicación correrían a cargo de la actora, con el condicionamiento de que la empresa tenía que informar “por escrito el sitio exacto donde se encuentra la papa de Sincelejo y coordinar con la debida anticipación la práctica de la mencionada diligencia” (original aportado por la parte actora a fls. 39-40, cdno. 2 y en copia auténtica por la entidad a fls. 102-103, cdno. 2).
g) El 3 de diciembre siguiente, la sociedad accionante informó al Ministerio del Medio Ambiente y de Salud la llegada de seis galones de Chlorpropham, disponibles para su utilización, a fin de que autorizara su aplicación “lo antes posible y poder cumplir con las medidas preventivas dictadas por el ICA” (original, fls. 45-46, cdno. 2).
h) El 4 del mismo mes y año, la actora solicitó al ICA autorización para reclasificar, reempacar, conservar y mantener la mercancía que se encuentra depositada en las bodegas de Almagrario —1.030 toneladas—, mientras se obtenía la autorización de los ministerios en mención para utilizar el Chlorpropham y, de esta forma, “poder destinar el producto a la comercialización doméstica” (original, fl. 49, cdno. 2).
La petición fue acogida por el ICA “como medida excepcional mientras se obtiene la autorización de los ministerios de Salud y del Medio Ambiente para la utilización del Chlorpropham”, con la prevención de que “por ningún motivo podrá salir papa de la bodega, mientras se ejecutan estas actividades” (original, fl. 50, cdno. 2). Y, la seccional de Cundinamarca puso de presente a la actora que la diligencia debía ser supervisada por sus funcionarios de la entidad, previa indicación del manejo que se le daría a los desechos obtenidos después del proceso de reclasificación y reempaque, pues “cabe anotar que la operación realizada con los desechos que resultaron con Congelagro fue muy deficiente e inoportuna, lo mismo que el apoyo logístico por parte de ustedes (refiriéndose a la accionante)” (original aportado por la parte actora a fl. 51, cdno. 2).
i) Mediante oficio 5050 de 15 de diciembre de 1997, el Ministerio de Salud-Subdirección de ambiente autorizó la aplicación de seis galones de Chlorpropham, con la obligación de adoptarse las medidas necesarias para la protección de la salud, “considerando el plaguicida como categoría 1 extremadamente tóxico”, al tiempo que le exigió a la demandante realizar un muestreo de residualidad del plaguicida en el producto, antes de ser autorizado su consumo (original aportado por la parte actora a fl. 53, cdno. 2).
j) Por solicitud de la demandante, el gerente general del ICA, mediante oficio 9185 de 19 del mismo mes, autorizó el levantamiento de sello del producto no utilizable o material de desecho, para su inmediata conducción al relleno más cercano, con la anotación de que “la operación debe ser dirigida y costeada totalmente por la empresa, para evitar impases que sobre el particular se presentaron con la papa de desecho de Congelagro”. En el mismo escrito, la entidad advirtió a la actora que el levantamiento de los sellos obedecía a que el Ministerio del Medio Ambiente debía autorizar la aplicación del Chlorpropham, para el resto del producto (original aportado por la actora, fl. 57, cdno. 2).
k) Los días 20, 26, 29 y 30 de diciembre se levantaron los sellos de la mercancía depositada en las bodegas de Almagrario, diligencias en las cuales el funcionario del ICA anotó que i) 20 toneladas de papa fueron reclasificadas, destalladas y reempacadas, “esta papa va con destino al mercado y puede ser retirada de las bodegas de Almagrario”; ii) 3 705 kilos de desecho serían llevadas al relleno sanitario de Mondoñedo; iii) 700 bultos por 50 kg fueron reclasificados, destallados y reempacados con destino al mercado, señalando que era necesario “sacar el agua que se encuentra en la mitad de la bodega y alrededor para evitar foco de contaminación de bacterias y hongos” y iv) 775 bultos por 50 kg también fueron reclasificados con destino al mercado (copias auténticas aportadas por la actora, fls. 58-61, cdno. 2).
2.2.1.7. No obstante las medidas de prevención, control y seguimiento tomadas por el Instituto Colombiano Agropecuario —ICA—, la mercancía continuaba en su proceso de degradación, en el cual jugó un papel importante las condiciones de almacenamiento del producto, por la humedad presentada en las bodegas y la forma como fueron organizados los arrumbes del material.
En efecto, el 25 de noviembre de 1997, la Sociedad Almagrario S.A. puso de presente a la actora “que algunos bultos presentan daño por humedad con producto deteriorado, además iniciación de rebrotes o entallamiento”, por lo que solicitó con “urgencia efectuar clasificación de dicho producto e iniciar la evacuación del mismo” (original, fl. 35, cdno. 2).
Lo anterior se evidenció en el informe técnico presentado el 3 de diciembre de 1997 por el entomólogo Miguel Benavides Rosero, en asocio con dos auxiliares técnicos y con la colaboración de los obreros de la empresa de almacenaje. Para verificar el estado del producto en las bodegas de Almagrario, los funcionarios practicaron la inspección por arrumbes así:
Arrumes (sic) 1, 2, 3, 4
Los resultados de muestreo dicen que el 90% de la papa está tallada, de este porcentaje el 20% corresponde al grado 1, el 15% al grado 2 y el 65% al grado 3.
El porcentaje de pudrición en tubérculos corresponde a un 10%.
En este arrume (sic) como en los demás se observa que en la conformación de ellos no se tuvo en cuenta patrones técnicos tales como altura del arrume (sic), número de capas por arrume (sic) y separación de arrumes (sic), factores que son importantes para el buen almacenamiento y conservación del producto. Como consecuencia de esto se observa claramente que las capas inferiores de los arrumes (sic) están completamente comprimidas, además se observa la filtración de la humedad, producto de la pudrición (foto 4), estos procesos físicos están dañando paulatinamente el perfil del arrume (sic) (foto 5).
Arrume (sic) 5
De este arrume (sic) se autorizó la movilización de 400 bultos de papa, a fin de destinarlos para pruebas de laboratorio en la Empresa Comestibles Rico Ltda., por tal razón el porcentaje de tallado es de un 14% (ver foto 6) donde el 40% corresponde al grado 1, el 30% al grado 2 y un 30% al grado 3.
Arrume (sic) 6 y 7
El promedio de tallado en los tubérculos de estos arrumes (sic) está alrededor del 70%, donde el 10% corresponde al grado 1, el 20% al grado 2 y el 70% al grado 3 (ver foto 7).
La pudrición de tubérculos en estos arrumes (sic) se valoró en un 2%, observándose que en el perfil de los arrumes (sic) existe filtración de humedad (ver foto 8).
Precisado lo anterior, en el informe se concluyó —se destaca—:
En consecuencia, recopilando la información de todos los arrumes (sic), podemos conceptuar que el porcentaje de tallado de la papa almacenada en las instalaciones de Almagrario presenta brotación por encima del 60%.
— A medida que se vaya incrementando el tiempo de almacenamiento, el porcentaje de pudrición de tubérculos será progresivo.
— Debido a los altos volúmenes de almacenamiento de papa y a la no existencia de patrones técnicos de conformación de arrumes (sic), ventilación, aireación y luminosidad el producto a través del tiempo sufrirá deterioro.
— Debido a la humedad presente en los arrumes (sic), los empaques se están deteriorando, factor que es desfavorable para el manejo manual en cualquier operación (negrillas fuera de texto, copia auténtica aportada por el demandado a fls. 105-113, cdno. 2).
2.2.1.8. Las pruebas indican que la parte actora, en su afán por evitar pérdidas, exportó ilegalmente mercancía a Venezuela, con base en un certificado fitosanitario inválido, por lo que su representante legal fue denunciado penalmente por falsedad en documento público. Así mismo, la documentación que obra en el plenario permite establecer que la comercializadora demandante negoció el producto con varios municipios de Cundinamarca para siembras, pasando por alto la prevención que la entidad le había hecho al respecto.
En efecto, el 12 de diciembre de 1997, la jefe de división de sanidad vegetal puso de presente al servicio de inspección y cuarentena vegetal del ICA con sede en la ciudad de Cúcuta, “(...) la insistencia de los señores Luis Velandia y Albertino Villa de exportar papa para uso industrial con destino a Venezuela sin el certificado de calidad expedido por la Corporación Colombia Internacional”. Al respecto, el funcionario precisó que no era posible realizar dicha operación sin el mencionado certificado, “tal y como se ha venido haciendo con todas las exportaciones de papa, efectuadas a Venezuela” (copia auténtica aportada por la entidad a fl. 161, cdno. 2).
Y, mediante oficio 146 de 21 de noviembre de 1997, el director seccional del ICA de Norte de Santander, con sede en la ciudad de Cúcuta, informó a la Guardia Nacional que el certificado fitosanitario 179988 de 18 de noviembre de 1997, “por medio del cual se ampara la exportación de 6.000 bultos (300.000 kilos) de papa para uso industrial a nombre del señor Luis Andelfo Velandia”, con destino a Venezuela, no fue expedido por el Instituto Colombiano Agropecuario, por lo que no presenta ninguna validez.
El funcionario aclaró que “(...) el certificado fitosanitario 179988 en su original ampara la exportación de 1.600 bultos (100.000 kilos) de papa para uso industrial de la variedad Diacol Capiro (R-12), fue expedido el 13 de noviembre de 1997 por esta oficina a nombre de papa selecta y/o Óscar Giraldo, con certificado de calidad 0308 de la Corporación Colombia Internacional CCI y solicitud del certificado” (copia auténtica aportada por la entidad, fl. 115, cdno. 2).
Por tal razón, el 26 de noviembre del mismo año, el jefe de la oficina jurídica del ICA formuló denuncia penal ante la Fiscalía Seccional de Cúcuta en contra de los señores Óscar Giraldo, Luis Armando Velandia y/o Luis Andelfo Velandia, en su condición de representante legal de la Sociedad Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda., como presuntos responsables de los delitos de concierto para delinquir y falsedad en documento público (copia auténtica aportada por el demandado, fls. 120-123, cdno. 2).
Así mismo, mediante oficio de 6 de febrero de 19989, el alcalde del municipio de Subachoque informó al director del ICA que en la vereda La Piñuela en predios del señor Juan Diego Jaramillo se sembró papa procedente de Canadá, la cual, según funcionarios del Umata, “presenta un grado avanzado de tallado, aproximadamente se cultivó un área de 4 Ha”, a fin de que “se nos comunique lo más pronto posible si este material tiene la autorización para ser cultivado” y se tomen las medidas que correspondan. Cultivos que luego fueron erradicados, según información del director seccional del ICA Cundinamarca (copias auténticas aportadas por la entidad, fls. 128-131, cdno. 2).
Siembras con papa procedente de Canadá también fueron reportadas en cercanías al municipio de Tibaitata (copia auténtica aportada por la entidad, fl. 133, cdno. 2).
El periódico La Nación dio a conocer los hechos bajo los titulares “Contrabando de papa decomisado es una burla para la república”, “Deslealtad de Colombia traer papa canadiense a Venezuela”, “Papa canadiense exporta Colombia a Venezuela”, “La papa de la discordia”, “Denuncian a Colombia por triangulación” (copias auténticas aportadas por el demandado, fls. 124-127, cdno. 2).
2.2.3. Juicio de responsabilidad.
En los términos de la demanda, la Sala encuentra que las pretensiones de la parte actora están encaminadas a que se declare la responsabilidad de la entidad pública, con ocasión de i) las decisiones de sellamiento preventivo dispuestas por el Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— y ii) falla del servicio por la intervención ejecutada por la accionada en forma “indefinida”, que causó perjuicios a la sociedad actora, en la medida en que “el producto se degradó totalmente, también causó grave pánico entre sus consumidores, quienes creyendo en las gestiones del establecimiento público se abstuvieron de negociarlo”.
Bajo estos parámetros, la Sala abordará el estudio del presente asunto.
2.2.3.1. Decisiones de sellamiento. Indebida escogencia de la acción y caducidad.
El 12 de noviembre de 1999, la Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda. presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del Instituto Colombiano Agropecuario —ICA—, con el objeto de que se declare su responsabilidad por los perjuicios causados por “el sellamiento puesto (sic) a la papa importada de Canadá que se encontraba en las instalaciones de Congelagro S.A. y Almagrario de Santafé de Bogotá y las medidas que se tomaron para impedir la comercialización de dicho material importado”. Señaló que, a pesar de contar con el permiso sanitario 23-09-07, el 13 y el 18 de noviembre de 1997 el ICA procedió al sellamiento preventivo y, además, “aduce que, por estas razones, el procedimiento a seguir no era el sellamiento preventivo, sino la declaratoria de emergencia sanitaria, en los términos del Decreto 1840 de 1994...”.
Como se observa, la parte actora invocó expresamente la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, para enjuiciar las decisiones de sellamiento preventivo, a su juicio, falsamente motivadas y constitutivas de vías de hecho, de lo que se colige que controvierte, en realidad, la legalidad de dichos actos administrativos.
En efecto, las pruebas dan cuenta que, una vez realizada la visita fitosanitaria por parte del ICA, el día 13 de noviembre de 1997, mediante Acta 108LC, la entidad selló el material importado que se encontraba en las bodegas de Congelagro S.A. en la ciudad de Bogotá, medida esta que, mediante comunicación del mismo día, el director seccional del ICA Cundinamarca puso en conocimiento al señor Luis Armando Velandia, representante de la sociedad actora, quien, para esa fecha, solicitó su levantamiento. Así mismo, a través del oficio 8088 de 14 del mes y año en mención, la demandada suspendió el permiso fitosanitario ON-2309-97 e insistió en las razones del sellamiento, al tiempo en que le prohibió el uso agrícola del producto intervenido (fls. 11-12, fls. 73-75, 79-80, cdno. 2).
De igual forma, el 18 del mismo mes, practicada inspección en las bodegas de Almagrario en Bosa Cundinamarca a 1.030.525 toneladas, el ICA procedió al sellamiento preventivo por aspectos fitosanitarios, según Acta 0109LC y, al día siguiente, la comercializadora puso de presente el conocimiento de la medida al solicitar el levantamiento de la misma (fls. 19-20, y 76, cdno. 2).
Como se observa, estas decisiones son actos administrativos de carácter particular y, como tal, manifestaciones o declaraciones unilaterales de la voluntad de la administración, en cumplimiento de sus funciones, con el fin de producir efectos jurídicos. Al respecto, la doctrina lo ha definido como “un acto de autoridad que emana de la administración y que determina frente al súbdito lo que para él debe ser derecho en el caso individual”(4).
En este orden de ideas, debe la Sala establecer si, en atención a la naturaleza de los actos, la acción interpuesta por la parte actora fue la adecuada y, en esta medida, determinar la oportunidad legal en que fue interpuesta.
Cabe precisar que, aunque el fallo de primera instancia solo fue apelado por la parte demandante, la Sala está obligada en esta instancia a verificar en forma previa la procedencia de las pretensiones ventiladas bajo la vía judicial elegida y la oportunidad de su presentación (CPC, arts. 85, 96, 97, 304, 305, 306 y CCA, 164 y 170)(5).
Para la época de la presentación de la demanda, el texto del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, era del siguiente tenor:
La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Y, el numeral 8º del artículo 136 ibídem, relativo a la caducidad de la acción de reparación directa, dispone:
La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
Mientras que en relación con la acción de nulidad y restablecimiento la norma pertinente preceptúa:
ART. 85.—Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente.
Y, en cuanto a la caducidad de esta vía judicial, el numeral 2º del artículo 136 de dicha normativa prevé:
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
En atención a lo expuesto, la Sala encuentra que la Sociedad Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda., en cuanto hace derivar el daño de las decisiones de sellamiento preventivo mediante los actos administrativos que así lo decidieron, debió presentar contra dichas decisiones la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la cual, en los términos de la norma, pretende restaurar el ordenamiento jurídico trasgredido con ocasión de la expedición de los actos y obtener la reparación de un derecho de orden subjetivo vulnerado por las decisiones.
En este orden de ideas, aunque la parte actora definió que la acción impetrada en el caso concreto correspondía a la de reparación directa, del contenido de la demanda se desprende que lo alegado por la demandante está encaminado a controvertir la voluntad de la administración, contenida en diversos actos y a solicitar la reparación de los daños producidos con la ilegalidad que se alega, aspecto que no corresponde al objeto de la acción consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, sino que se trata de una reclamación propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, si el supuesto daño devenía de la expedición de las decisiones de sellamiento, resulta necesario enjuiciar su validez y, consecuencialmente y solo si la pretensión prospera, solicitar el restablecimiento del derecho, a efectos de reparar los supuestos perjuicios producidos con su viciada expedición.
Ahora, como si bien se confronta los actos, pero no se utilizó la vía apropiada, significa que nada podría decirse sobre la legalidad de los mismos y, permaneciendo esta incólume, no puede atribuirse a la administración responsabilidad por su adopción.
En relación con la acción que procede interponer con miras a la reclamación de los perjuicios sufridos por alguna causa imputable al Estado, bien sea por un hecho, un acto, una operación administrativa, un contrato estatal o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles, la Sala ha reiterado en múltiples ocasiones que no depende de la liberalidad del actor sino de lo previsto al respecto por el legislador, dependiendo de las pretensiones que se aduzcan en el libelo, las cuales, a su vez, están sujetas al origen del daño por el cual se pretende reclamar.
En este orden de ideas, la Sala ha señalado que en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración tiene que ver con el origen de los mismos, de manera tal que, si el perjuicio se deriva de un acto administrativo ilegal, como en el sub examine, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Criterio que tiene por fundamento, además del texto del art. 85 del Código Contencioso Administrativo, la condición de que si el daño fue generado por una decisión contraria al ordenamiento jurídico, para que la reparación sea posible será necesario dejarla sin efectos, dada la presunción de legalidad que la acompaña —se destaca—:
La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño. En efecto, la primera solo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso, por un acto administrativo legal; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad.
Debe recordarse que, la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del demandado, de ahí que no puede entenderse la indebida escogencia de la acción como un simple defecto formal de la demanda(6).
Cabe recordar que, en esta materia, el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante, en la medida en que la litis se limita a lo expresado en la demanda, por lo que no es posible realizar un control abstracto de legalidad. Así lo ha sostenido esta corporación:
Debe recordarse, igualmente, que el juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa(7).
En conclusión, si la acción idónea para enjuiciar las decisiones de sellamiento de que trata el presente asunto era la consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la demanda debió haberse instaurado dentro de los cuatro (4) meses siguientes al conocimiento que tuvo la sociedad actora de las mismas al solicitar el levantamiento de las medidas de sellamiento preventivo dispuestas por el Instituto Colombiano Agropecuario —ICA—, esto es desde el 13 y 19 de noviembre de 1997 y como el libelo se presentó el 12 del mismo mes de 1999, se excedió el término legal (CCA, art. 136, num. 2º) y, por ende, operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
En este orden de ideas, la Sala deberá inhibirse por ineptitud sustancial de la demanda, en relación con el estudio de legalidad de las decisiones de sellamiento, dada la indebida escogencia de la acción que hace improcedente un pronunciamiento de fondo, comoquiera que la demanda en forma constituye presupuesto de una sentencia de mérito(8).
2.2.3.2. Falla del servicio. Intervención del ICA en cumplimiento de su deber legal. El daño no es atribuible a la administración.
De conformidad con el acervo probatorio que reposa en el plenario, la Sala encuentra que la actuación del Instituto Colombiano Agropecuario —ICA— se sujetó a las normas que rigen la materia, pues la entidad actuó en ejercicio de las facultades que le son propias, como autoridad del orden nacional, competente en materia de sanidad vegetal, dando estricto cumplimiento a las previsiones sobre producción, importación, comercialización, distribución y uso de semillas en todo el territorio nacional.
El Decreto 2645 de 1993, por medio del cual se aprueba el Acuerdo 35 de 6 de diciembre del mismo año, en el que se adoptan los estatutos internos de la entidad, establece que el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, fue creado y organizado conforme a los decretos 1562 de 1962, 3116 de 1963, 2420 y 3120 de 1968, 133 de 1976 y 2141 de 1992, como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente adscrito al Ministerio de Agricultura y perteneciente al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
En los términos del artículo 5º de la norma en cita, el ICA tiene como objetivo contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario mediante la investigación, la transferencia de tecnología y la prevención de riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales y, según el artículo 6º ibídem, tiene a su cargo las siguientes funciones —se destaca—:
1. Asesorar al Ministerio de Agricultura en la formulación de la política y los planes de investigación agropecuaria, transferencia de tecnología y prevención de riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales.
2. Financiar la asesoría a los departamentos para la debida coordinación, seguimiento y evaluación de los servicios de asistencia técnica agropecuaria para pequeños productores que establezcan los municipios.
3. Realizar, financiar o contratar la ejecución de los programas de investigación y transferencia de tecnología que sean aprobados por la junta directiva del ICA para cumplir el Plan Nacional de Investigación y Transferencia de Tecnología Agropecuarias adoptado por el Consejo del Programa Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuarias, o asociarse para el mismo fin.
4. Apoyar y financiar los programas de capacitación de los asistentes técnicos y los extensionistas, tanto particulares como oficiales de las unidades municipales de asistencia técnica agropecuaria (Umatas).
5. Promover y utilizar estrategias de información científica y tecnológica, comunicación, capacitación y asesoría, planeación y prospectiva y regionalización y desarrollo institucional, que tengan como fin impulsar el desarrollo tecnológico del sector agropecuario.
6. Procurar la preservación y el correcto aprovechamiento de los recursos genéticos vegetales y animales del país, dentro de las actividades de ciencia y tecnología que desarrolle.
7. Propiciar los convenios de cooperación técnica nacional e internacional en las áreas de investigación y transferencia de tecnología y de protección a la producción agropecuaria.
8. Promover y financiar la capacitación de personal para su propio servicio o del de las entidades con las cuales se asocie o celebre convenios.
9. Planificar y ejecutar acciones para proteger la producción agropecuaria de plagas y enfermedades que afecten o puedan afectar las especies agrícolas o pecuarias del país o asociarse para los mismos fines.
10. Ejercer el control técnico sobre las importaciones de insumos destinados a la actividad agropecuaria, así como de animales, vegetales y productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la ganadería del país y certificar la calidad sanitaria de las exportaciones, cuando así lo exija el país importador.
11. Ejercer el control técnico de la producción y comercialización de los insumos agropecuarios que constituyan un riesgo para la producción y la sanidad agropecuarias.
12. Adoptar, de acuerdo con la ley, las medidas que sean necesarias para hacer efectivo el control de la sanidad animal y vegetal y la prevención de riesgos biológicos y químicos.
13. Administrar el Fondo Nacional de Emergencia Sanitaria.
14. Señalar las tarifas por los servicios que preste, de conformidad con los procedimientos que fije la ley.
15. Disponer las medidas necesarias para el cumplimiento, seguimiento y evaluación de la política, estrategias, planes y gestión del Instituto.
PAR. 1º—Las decisiones administrativas y las medidas de prevención sanitaria o de control de insumos que el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, expida o adopte se dirigirán exclusivamente a velar por la seguridad colectiva de la producción agrícola y pecuaria, sin atender a situaciones particulares o subjetivas.
PAR. 2º—El ICA podrá asesorar a las entidades del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, pero no asumirá funciones de vigilancia ni supervisión dentro del mismo. Tampoco le corresponde inscribir asistentes técnicos ni áreas sembradas para los efectos de dicho sistema (negrillas fuera de texto).
El Decreto 1840 de 1994(9), por su parte, prevé que entre las funciones del ICA se encuentra la interceptación, inspección, decomiso, destrucción, cuarentena y aplicación de cualquier otra medida zoosanitaria o fitosanitaria, ante la presencia o sospecha de plagas y enfermedades o cualquier organismo dañino.
En efecto, el artículo 4º de esta disposición establece que corresponde al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, coordinar las acciones relacionadas con las campañas de prevención, control, erradicación y manejo de plagas y enfermedades de importancia cuarentenaria o de interés económico nacional o local. Para el efecto, tendrá las siguientes atribuciones:
a) Establecer las acciones que sean necesarias para la prevención, el control, la erradicación o el manejo técnico y económico de plagas y enfermedades de los vegetales, de los animales y de sus productos;
b) Elaborar o contratar los estudios técnicos y económicos que sean necesarios para el financiamiento de las mismas;
c) Coordinar la realización de acciones conjuntas con los productores, exportadores, autoridades civiles y militares y público en general.
Y, en materia de cuarentena agropecuaria, el ICA ejerce las siguientes funciones —se destaca—:
a) Expedir y aplicar normas y procedimientos para el control técnico de la importación, transporte, tránsito, producción, almacenamiento y exportación de vegetales, animales y sus productos;
b) Interceptar, inspeccionar, decomisar, reexportar, tratar, destruir, cuarentenar y aplicar cualquier otra medida zoosanitaria o fitosanitaria, ante la presencia o sospecha de plagas, enfermedades o cualquier otro organismo dañino de importancia cuarentenaria, o que excedan los niveles de residuos tóxicos aceptados nacional o internacionalmente, en los materiales vegetales, animales y sus productos, con destino a la exportación, en proceso de introducción al país o movimiento en el territorio nacional; (negrillas fuera de texto).
c) Ejercer el control fitosanitario y zoosanitario de los medios de transporte que lleguen o ingresen al país, por vía marítima, fluvial aérea o terrestre, y aplicar las medidas de prevención o control que se consideren necesarias;
d) Determinar épocas de siembra, plazos límites para la finalización de cultivos, destrucción de residuos y socas de cultivos destrucción de plantaciones y otros relacionados con la materia cuando estas medidas sean necesarias para prevenir; erradicar controlar plagas, enfermedades u otros organismos dañinos de importancia cuarentenaria;
e) Establecer los mecanismos adecuados para la declaratoria de áreas libres, áreas de baja prevalencia o áreas vigiladas, de plagas y enfermedades;
f) Realizar la inspección de vegetales, animales y sus productos de importación o exportación cuando las circunstancias de seguridad sanitaria del país lo ameriten o constituyan requisitos de los países importadores;
g) Realizar o contratar la investigación básica o aplicada tendiente a resolver los problemas que afecten la comercialización de vegetales, animales y sus productos;
h) Declarar el establecimiento o erradicación de plagas, enfermedades u otros organismos dañinos a los vegetales, a los animales y sus productos, siguiendo parámetros internacionalmente reconocidos;
i) Declarar zonas en cuarentena, cuando circunstancias de índole fitosanitaria o zoosanitaria lo ameriten;
j) Fijar los sitios por los cuales se permitirá la importación o exportación de vegetales, animales o sus productos.
En el marco de las normas referidas, las acciones preventivas se constituyen en medidas que puede tomar la entidad, en casos en los que se requiera realizar la supervisión técnica de los productos que exige la ley. Por tanto, la Sala considera que las actuaciones del Instituto Colombiano Agropecuario, en cuanto le permitieron ejercer un adecuado control sobre el producto importado de Canadá, en razón del riesgo que el mismo presentaba a causa de su lugar de origen, de los hallazgos encontrados por el cambio de temperatura y del paso del tiempo, los que hicieron que la papa perdiera sus características para ser utilizada en el consumo industrial.
No obstante lo anterior, ante las dificultades presentadas por el importador, relacionadas con el cumplimiento de las exigencias fitosanitarias, el instituto permitió el cambio de uso de la papa, aún no sometida a proceso industrial, correspondiente a 1.030 toneladas, intervenidas y almacenadas en las bodegas de Almagrario y 700 que se encontraban en Sincelejo y, autorizó, desde el 27 de noviembre de 1997, la comercialización para el consumo directo “previo tratamiento con un inhibidor de germinación y solamente en los términos que lo contempla la Resolución 3345 de 26 de noviembre de 1997”.
Contrario a lo afirmado por la parte actora, la demandada sí declaró la emergencia fitosanitaria, a través de la Resolución 3345 de 26 de noviembre, con miras a tomar las acciones tendientes a minimizar la posibilidad de que el producto fuera utilizado como semilla, dando lugar a que se constituyera en un agente diseminador de problemas fitosanitarios (fls. 36-38, cdno. 2). Así mismo, el instituto demandado puso de presente a la importadora que la aplicación del producto Chlorpropham sería supervisada por funcionarios del ICA (fls. 39-40 y 102-103, cdno. 2).
Cabe anotar que según el acta de 6 de noviembre de 1997, la actora entregó en calidad de depósito a la empresa Congelagro S.A., 160.760 kg de papa Shepody y 10.774 kg de variedad Superior, las cuales debían permanecer en reposo por un término aproximado de catorce días, fecha en la cual se haría una nueva prueba a cargo de la comercializadora. Y, pasados solo cinco días de su llegada a las bodegas de almacenamiento, esto es el 11 del mes y año en mención, el entomólogo Miguel Benavides Rosero encontró que el producto presentaba inicios de “tallado” en un porcentaje que no superaba el 2%, pero que podría incrementar con el paso del tiempo “y que a medida que se va incrementando este porcentaje por efectos de almacenamiento, esta papa no cumpliría los requisitos para industria”.
Lo anterior significa que, transcurridos solo cinco días de reposo, de los catorce recomendados por los depositantes, la mercancía ya presentaba un 2% de tallado, es decir, deshidratación y rugosidad, que impedía darle el uso específico autorizado por el ICA, en el permiso fitosanitario de importación, es decir, para el consumo industrial, pues no alcanzó a estandarizar los niveles de azúcares recomendados.
Y, el 3 de diciembre de 1997, el entomólogo Miguel Benavides Rosero encontró que i) el porcentaje de tallado de la papa almacenada en las instalaciones de Almagrario presentaba una brotación por encima del 60%; ii) a medida que transcurría el tiempo de almacenamiento, aumentaba el porcentaje de pudrición de tubérculos; iii) debido a los altos volúmenes de almacenamiento de papa y a la no existencia de patrones técnicos de conformación de arrumbes, ventilación, aireación y luminosidad, el producto sufriría más deterioro y iv) dada la humedad presente en los arrumbes, al punto que los empaques presentaban deterioro, factor desfavorable para el manejo manual en cualquier operación (fls. 105-113, cdno. 2).
Lo anterior evidencia, no solo el grado de degradación del material importado, sino la incidencia de las condiciones de almacenamiento en dicho proceso, a raíz de técnicas inapropiadas de arrumbe y presencia de humedad en el bodegaje, situación que, desde el 25 de noviembre de 1997, la Sociedad Almagrario S.A. puso de presente a la actora, con el argumento de “que algunos bultos presentan daño por humedad con producto deteriorado, además iniciación de rebrotes o entallamiento”, por lo que solicitó con “urgencia efectuar clasificación de dicho producto e iniciar la evacuación del mismo” (fl. 35, cdno. 2).
En este orden de ideas, el Instituto Colombiano Agropecuario estaba en el deber de intervenir, como efectivamente ocurrió, ejerciendo una vigilancia técnica para evitar que al producto importado por la actora se le diera una destinación diferente a la establecida en el permiso. Se tiene además, que la entidad atendió y se pronunció sobre todos y cada uno de los requerimientos elevados por la comercializadora, sin que haya lugar a predicar violación alguna a sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa, como se alega en la demanda. Si algún retardo se presentó, dentro de los trámites que debía cumplir el producto importado, para su comercialización industrial, el mismo resulta imputable a la actora, esto es a la Comercializadora Internacional Súper Papa Ltda., dada la demora en responder las solicitudes formuladas por el ICA, acerca de la ubicación concreta de las 2.877 toneladas de papa, de las cuales hacían parte las 700 toneladas que luego la sociedad informó que se encontraban en la ciudad de Sincelejo.
Por último, cabe precisar que i) si bien la entidad pública concedió a la sociedad actora el permiso fitosanitario de importación, la concesión, por sí sola, no compromete la responsabilidad de la entidad, pues, para esa fecha la mercancía cumplía con todos los requerimientos, en la medida en que no se evidenció ninguna causal que impidiera su ingreso y ii) si bien la accionada no demostró la existencia del hongo “Phytosthora Infestans Raza A2”, este hecho, por sí solo, tampoco la hace responsable, pues esto fue advertido como un riesgo, dado el origen del producto, asociado a la evidente degradación del mismo y su inhabilidad para el consumo industrial, por lo que, en el marco de su competencia, la demandada actúo de inmediato y determinó el sellamiento preventivo, para luego decretar la emergencia fitosanitaria, como era su deber.
En consecuencia, la Sala encuentra que la parte actora no demostró la falla del servicio alegada en la demanda, tampoco que el daño por ella sufrido resultara imputable a la administración, por lo que se impone confirmar la sentencia que negó las súplicas de la demanda.
Sin condena en costas por no aparecer causadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,
MODIFICAR la sentencia de 22 de enero de 2003, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar, disponer:
1. INHIBIRSE por ineptitud sustancial del libelo, en relación con el estudio de legalidad de las decisiones de sellamiento, dada la indebida escogencia de la acción y su caducidad.
2. NEGAR las pretensiones de la demanda, en lo atinente a la falla del servicio esgrimida por la parte actora.
En firme esta providencia, REMÍTASE la actuación al tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
(1) El 12 de noviembre de 1999, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $ 18.850.000 —artículos 129 y 132 del Código Contencioso Administrativo subrogados por el Decreto 597 de 1988— y las pretensiones de la demanda fueron estimadas por el actor en 4.000 millones de pesos, por concepto de perjuicios materiales.
(2) Según el certificado de existencia y representación de la sociedad actora, el señor Luis Armando Velandia Pachón figura como suplente de la gerente María Cristina Rubiano Correa (fl. 3 vto. cdno. 2).
(3) El Acta 108LC da cuenta de 160.760 kilos de papa variedad Shepody y 10.777 kilos de papa variedad superior, arrojando un total de mercancía de 171.537.
(4) Mayer, Otto. Derecho administrativo alemán. Tomo I, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, pág. 126.
(5) Es menester señalar que el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil indica que en la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, no solo ocurrido después de haberse propuesto la demanda, sino también cualquiera otro que encuentre probado el juzgador siempre que le esté autorizado; y el artículo 164 —inc. segundo— del Código Contencioso Administrativo preceptúa que “en la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada...”, imperativos procesales estos de orden público y, por tanto, de obligatorio cumplimiento (CPC, art. 6º) para el juez. Es decir, el juzgador está en la obligación de decidir y proveer sobre cada uno de los extremos del litigio bajo su conocimiento y que surgen de las pretensiones y hechos de la demanda, como de las excepciones del demandado y aquellas declarables de oficio, para que el fallo garantice la debida correspondencia con lo que se pide en la demanda, los hechos en que se fundan esas pretensiones y las excepciones que aparecen probadas o circunstancias extintivas demostradas en el proceso, aun cuando estas no hayan sido alegadas o motivo de impugnación, si por disposición legal son declarables inquisitivamente. Al respecto, se puede consultar la sentencia de 3 de febrero de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Exp. 18413.
(6) Al respecto pueden consultarse: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de diciembre de 2001, Exp. 20678 y de 28 de abril de 2010, M.P. Enrique Gil Botero, Exp. 18530.
(7) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de noviembre 17 de 1995, Exp. 1468. C.P. Miren de la Lombana de Magyaroff.
(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Exp. 17811.
(9) Por el cual se reglamenta el artículo 65 de la Ley 101 de 1993, Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero.