Source: https://www.us-rs.si/odlocitve/?id=111037
Timestamp: 2020-06-03 10:23:27+00:00
Document Index: 4868401

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ']

Sklep Državnega sveta Republike Slovenije z dne 12. 12. 2012, da se ne potrdi mandat izvoljenega člana Državnega sveta Franca Kanglerja, se razveljavi. Mandat člana Državnega sveta Franca Kanglerja, izvoljenega na volitvah članov Državnega sveta – predstavnikov lokalnih interesov 21. 11. 2012 v volilni enoti št. 3 s sedežem v Mariboru, se potrdi.
Volilna pravica za volitve članov Državnega sveta je volilna pravica, ki jo zagotavlja drugi odstavek 43. člena Ustave.
Varstvo volilne pravice za volitve članov Državnega sveta ureja Zakon o Državnem svetu v postopku potrditve mandatov članov Državnega sveta po izvedenih volitvah. V tem postopku se s pritožbo na Državni svet lahko uveljavljajo nepravilnosti iz volilnega postopka in nepravilnosti pri ugotavljanju volilnih izidov, ki lahko vplivajo na potrditev mandatov. To so lahko le volilne nepravilnosti, ki so take, da vplivajo ali bi lahko vplivale na izid volitev, kar v posledici vpliva tudi na potrditev mandatov.
Zavrnitev potrditve mandata izvoljenemu članu Državnega sveta pomeni zavrnitev priznanja uradno ugotovljenega volilnega izida. Taka odločitev je lahko le rezultat obravnave pritožbe, vložene na Državni svet in ugotovitve, da je pri izvedbi volitev prišlo do nepravilnosti, ki so ali bi lahko vplivale na volilni izid. Če se volitve ne izpodbijajo s pritožbo, mandat ne more biti sporen.
Zavrnitev potrditve mandata v primerih, ko ta ni sporen, pomeni odločitev Državnega sveta, ki nima podlage v Ustavi in zakonu. Zato je arbitrarna. Pomeni kršitev pasivne volilne pravice izvoljenega kandidata in aktivne volilne pravice volivcev iz drugega odstavka 43. člena Ustave.
1.5.51.3.14 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Razveljavitev odločitve o potrditvi poslanskega mandata. 1.2.51.10.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Potrditev poslanskih mandatov - Prizadeti kandidat. 4.5.51.3.1 - Ustanove - Zakonodajni organi - Državni Svet - Sestava - Volitve članov. 4.5.51.3.2 - Ustanove - Zakonodajni organi - Državni Svet - Sestava - Mandat. 5.3.38 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Volilne pravice (43). 5.3.38.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Volilne pravice (43) - Pravica voliti. 5.3.38.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Volilne pravice (43) - Pravica biti voljen. 1.5.51.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje. 1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Člen 43, 43.2, 44, 96, Ustava [URS] Člen 50.3, Zakon o Državnem svetu [ZDSve]
mp-1-12-lm-sovdat.pdf
Mp-1/12-13
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pritožbi Franca Kanglerja, Maribor, ki ga zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. o. o., Grosuplje, na seji 21. februarja 2013
1. Sklep Državnega sveta Republike Slovenije z dne 12. 12. 2012, da se ne potrdi mandat izvoljenega člana Državnega sveta Franca Kanglerja, se razveljavi.
2. Mandat člana Državnega sveta Franca Kanglerja, izvoljenega na volitvah članov Državnega sveta – predstavnikov lokalnih interesov 21. 11. 2012 v volilni enoti št. 3 s sedežem v Mariboru, se potrdi.
1. Pritožnik je bil 21. 11. 2012 izvoljen za člana Državnega sveta. O izvolitvi je 27. 11. 2012 prejel potrdilo Državne volilne komisije. Državni svet je na ustanovni seji 12. 12. 2012 posebej glasoval o potrditvi njegovega mandata člana Državnega sveta in ga ni potrdil. Pritožnik tej odločitvi Državnega sveta očita, da je bila sprejeta brez pravne podlage in arbitrarno, zato naj bi kršila njegove pasivno volilno pravico in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, kot sta varovani v 43. in 44. členu Ustave, ter pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
2. Razlogov ali meril, na podlagi katerih bi Državni svet lahko zavrnil potrditev mandata izvoljenega člana, naj ne bi izrecno določala niti Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZDSve) niti Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVDZ), katerega določbe se primerno uporabljajo glede vprašanj, ki z ZDSve niso posebej urejena. Zavrnitev potrditve mandata bi bila po mnenju pritožnika mogoča le v primeru odločanja o pritožbi zoper odločitev volilne komisije, ki bi lahko vplivala na potrditev mandata pritožnika, vloženi na Državni svet na podlagi 49. člena ZDSve. Iz gradiva za ustanovno sejo Državnega sveta in zapisnika te seje je razvidno, da taka pritožba na Državni svet ni bila vložena.
3. Kljub temu, da zakon ne določa razlogov ali meril, na podlagi katerih bi Državni svet izvoljenemu članu lahko zavrnil potrditev mandata, bi po mnenju pritožnika Državni svet ob potrjevanju mandatov izvoljenih članov moral ravnati tudi v skladu z 22. členom Ustave. Odločitev, da mandata ne potrdi, bi moral utemeljiti s pravnimi argumenti, ne pa odločati na podlagah, ki jih pri odločanju ne bi smel upoštevati. Ker naj ne bi bile izpolnjene ne postopkovne, ne vsebinske predpostavke za odločitev, da se mandat pritožnika ne potrdi, naj bi šlo za povsem arbitrarno odločitev Državnega sveta. Takšna odločitev naj bi bila v neskladju z najvišjimi ustavnimi vrednotami iz 2. člena Ustave in naj bi nedopustno posegla v že navedene človekove pravice in temeljne svoboščine pritožnika.
4. V odgovoru na pritožbo je Državni svet pojasnil, da je bila na njegovi ustanovni seji po izvedenih volitvah v skladu z 49. členom ZDSve in Poslovnikom Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08, 73/09 in 101/10 – PoDS-1) najprej izvoljena Mandatno-imunitetna komisija (v nadaljevanju MIK) v sestavi po en član vsake interesne skupine Državnega sveta, da bi pripravila vse potrebno za potrditev mandatov izvoljenih članov. Na 1. seji MIK dne 12. 12. 2012 so bili v razpravi izraženi zadržki glede potrditve mandata Francu Kanglerju. Interesna skupina negospodarskih dejavnosti je sprejela pisno stališče, da se čuti zavezano delovati v skladu z moralnimi in etičnimi standardi ter da z opozarjanjem na njih dviguje kredibilnost Državnega sveta; v skladu s tem je ocenila mandat Franca Kanglerja kot moralno in etično sporen in predlagala tajno odločanje o njegovi potrditvi. Poleg njenega predstavnika sta podobne pomisleke na 1. seji MIK izrazila tudi predstavnika interesne skupine delodajalcev in interesne skupine delojemalcev. Glede na to je MIK sklenila predlagati Državnemu svetu, da o 38 nespornih mandatih odloča skupaj, o dveh spornih, med njima tudi o mandatu Franca Kanglerja, pa o vsakem posebej. Interesna skupina lokalnih interesov je po potrditvi nespornih mandatov sklicala izredno sejo, na kateri je sklenila predlagati Državnemu svetu, naj o obeh spornih mandatih odloča s tajnim glasovanjem. Predlagala je tudi, naj se Državnemu svetu podajo pojasnila v zvezi s spornostjo mandatov. Predstavnik Državne volilne komisije in vodja Službe za pravne in analitične zadeve Državnega sveta sta Državni svet seznanila, da zoper izvolitev Franca Kanglerja ni bila vložena pritožba. Državni svet na tajnem glasovanju ni potrdil mandata Franca Kanglerja, ker je 18 članov Državnega sveta glasovalo za potrditev njegovega mandata, 19 pa jih je glasovalo proti.
5. Državni svet je s tem, ko mandata izvoljenemu članu[1] ni potrdil, sprejel odločitev, ki bi povzročila ponovne volitve.[2] Zoper odločitev, da se mandat ne potrdi, lahko prizadeti na podlagi tretjega odstavka 50. člena ZDSve s pritožbo pred Ustavnim sodiščem uveljavlja varstvo svojih pravic. Gre za varstvo volilne pravice, ki je namenjeno varovanju individualnih pravic volivcev ter tudi varovanju zakonitosti volitev, kar vse naj zagotovi zakonito izvolitev predstavniškega organa. Zaradi posebnosti pri izvrševanju volilne pravice v primerjavi z drugimi pravicami so posebej urejeni postopki za njeno varstvo.[3] Tak postopek je ob potrditvi mandata članov Državnega sveta urejen v 49. in 50. členu ZDSve. Glede vprašanj, ki s tem zakonom niso posebej urejena, 10. člen ZDSve predpisuje primerno uporabo določb ZVDZ. To pomeni, da se tudi v sporu, kot ga urejata 49. in 50. člen ZDSve, uporablja načelo, ki v ZVDZ velja za varstvo volilne pravice po izvedenih volitvah, to je, da se upoštevajo le takšne ugotovljene nepravilnosti pri volitvah, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid.[4] Zato so tudi v primeru pritožbe na Državni svet, s katero je po drugem odstavku 49. člena ZDSve dopustno izpodbijati odločitve volilnih komisij, ki lahko vplivajo na potrditev mandatov, lahko v igri le takšne nepravilnosti pri volitvah, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid, kar seveda posledično vpliva tudi na potrditev mandatov.
6. Zavrnitev potrditve mandata izvoljenemu članu Državnega sveta dejansko pomeni zavrnitev uradno ugotovljenega volilnega izida. Taka odločitev je glede na ZDSve lahko le rezultat obravnave vložene pritožbe na Državni svet, ki je pripeljala do ugotovitve, da je pri izvedbi volitev prišlo do takih nepravilnosti, da ni mogoče priznati sicer ugotovljenega volilnega izida. Državni svet mora zato v primeru odločanja o pritožbi pred potrditvijo mandata preizkusiti utemeljenost zatrjevanih volilnih nepravilnosti. Preizkusiti mora, ali so te takšne narave, da vplivajo ali bi lahko vplivale na zakonitost izvolitve v volilni enoti. Državni svet za ugotavljanje spornosti mandata, kot je določena v drugem odstavku 50. člena ZDSve, nima diskrecijske pravice. Mandat lahko postane sporen samo na podlagi pritožbe upravičenih subjektov in predloženih dokazov o bistvenih nepravilnostih v volilnem postopku ali pri ugotavljanju volilnega izida. Le če Državni svet ugotovi obstoj okoliščin, ki jih za spornost mandata določata ZDSve in ZVDZ, lahko sprejme sklep, da se mandat sicer izvoljenemu članu ne potrdi.
7. Pritožnik je bil izvoljen za člana Državnega sveta, o čemer mu je Državna volilna komisija izdala potrdilo. Pritožnik izpodbijanemu sklepu Državnega sveta očita kršitev 43. (volilna pravica) in 44. člena Ustave (pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev). Iz starejše ustavnosodne presoje sicer izhaja, da je volilna pravica za volitve v Državni svet zaradi posebne volilne pravice članov interesnih skupin varovana v okviru pravice iz 44. člena Ustave.[5] Vendar je Ustavno sodišče že v volilnem sporu ob volitvah članov Državnega sveta leta 2007 dopustilo možnost, da bi bilo treba volilno pravico pri volitvah članov Državnega sveta varovati po drugem odstavku 43. člena Ustave.[6] V sklepu, v katerem je zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ureditve volitev poslancev narodnih skupnosti,[7] pa je Ustavno sodišče izrecno sprejelo stališče, da morata biti načeli splošne in enake volilne pravice spoštovani znotraj skupine volivcev, ki ima posebno volilno pravico za volitve teh poslancev. Takšno stališče logično narekuje ponovno opredelitev Ustavnega sodišča tudi do ustavnega varstva posebne volilne pravice za volitve v Državni svet. Res je, da gre pri teh volitvah za posebno volilno pravico in za posreden način volitev, ki sta vzpostavljena zaradi izvolitve predstavnikov posameznih interesov, ki v skladu s 96. členom Ustave sestavljajo Državni svet. Vendar je Državni svet eden od ustavno opredeljenih državnih organov s pooblastili v zakonodajnem postopku, zato je jasno, da mora varstvo te volilne pravice temeljiti na enakih načelih, kot jih za volilno pravico sicer predvideva Ustava. To pa pomeni, da je treba tudi njeno varstvo zagotavljati v okviru 43. člena Ustave. Volilna pravica za volitve članov Državnega sveta je tako volilna pravica, ki jo zagotavlja drugi odstavek 43. člena Ustave.[8]
8. Glede na podatke, ki izhajajo iz zapisnika 1. seje Državnega sveta, je ta izpodbijani sklep sprejel v postopku potrditve mandatov članov na podlagi ocene, da naj bi bil mandat izvoljenega člana moralno in etično sporen, in ne da bi bila vložena pritožba na podlagi drugega odstavka 49. člena ZDSve. Veljavna ureditev v postopku potrditve mandatov članov Državnega sveta ne predvideva spora brez vložene pritožbe na Državni svet, razloga, na katerem temelji izpodbijani sklep Državnega sveta, pa tudi ne določa kot okoliščino, ki bi na njihovo potrditev lahko vplivala. Zato je očitno, da Državni svet odločanja o potrditvi mandata pritožnika ni utemeljil na zakonu. Takšna odločitev je arbitrarna in pomeni ustavno nedopusten poseg v pasivno volilno pravico pritožnika.[9] Pomeni pa tudi ustavno nedopusten poseg v aktivno volilno pravico volilnih upravičencev, ki so ga izvolili.
9. Pritožnikova pritožba je glede na navedeno utemeljena. Z izpodbijanim sklepom je Državni svet ravnal v neskladju z drugim odstavkom 50. člena ZDSve. Z zavrnitvijo potrditve mandata pritožnika je kršil njegovo pasivno volilno pravico iz drugega odstavka 43. člena Ustave in aktivno volilno pravico volivcev, ki jo Ustava prav tako zagotavlja v navedeni določbi.
10. Ustavno sodišče je glede na povedano pritožbi ugodilo in razveljavilo sklep 1. seje Državnega sveta z dne 12. 12. 2012, da se mandat pritožnika ne potrdi (1. točka izreka). Glede na navedeno je mandat pritožnika Franca Kanglerja potrdilo (2. točka izreka).
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 50. člena ZDSve v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sodnik dr. Ernest Petrič je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnica Sovdat je dala pritrdilno ločeno mnenje.
[1] Glej Poročilo Državne volilne komisije o izidu volitev članov Državnega sveta, Uradni list RS, št. 90/12.
[2] Drugi odstavek 8. člena ZDSve določa, da se ponovne volitve opravijo tudi, če Državni svet oziroma Ustavno sodišče v primeru pritožbe ne potrdi mandata člana Državnega sveta in Državna volilna komisija ugotovi, da je treba opraviti ponovne volitve.
[3] V postopku konstituiranja Državnega sveta sta v zvezi s potrditvijo mandata članov Državnega sveta predvidena obravnava in odločanje o morebitnih pritožbah kandidatov, interesnih organizacij ali lokalnih skupnosti zoper odločitve volilne komisije, ki lahko vplivajo na potrditev mandatov (drugi odstavek 49. člena ZDSve); zoper odločitev Državnega sveta, da se mandat ne potrdi, ima prizadeti pravico do pritožbe na Ustavno sodišče, ki lahko razveljavi odločitev Državnega sveta in potrdi mandat ali pa pritožbo zavrne (tretji odstavek 50. člena ZDSve).
[4] Glej 106. do 109. člen ZVDZ.
[5] Ta presoja je izhajala iz tega, da se člani Državnega sveta volijo na podlagi posebne (aktivne in pasivne) volilne pravice, kot jo določa 2. člen ZDSve. Glej sklep Ustavnega sodišča št. Up-681/02 z dne 24. 11. 2002, Uradni list RS, 105/02, in OdlUS XI, 298, 5. točka obrazložitve.
[6] V odločbi št. Up-3486/07, Up-3503/07, Up-3768/07 z dne 17. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 19/08, in OdlUS XVII, 23) je Ustavno sodišče navedlo: "Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je volilna pravica za volitve v Državni svet varovana v okviru 44. člena Ustave. Ker pa so navedbe pritožnika očitno neutemeljene, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti, ali bi očitana kršitev, če bi bila storjena, pomenila tudi kršitev volilne pravice iz 43. člena Ustave." (13. točka obrazložitve).
[7] Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-225/08 z dne 15. 1. 2009.
[8] Tako tudi J. Sovdat v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 712–713.
[9] "Pasivna volilna pravica vsebuje pravico posameznika, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za izvolitev (torej pravico biti voljen ali pravico nastopati kot kandidat na volitvah). Vsebuje tudi pravico biti izvoljen, kar pomeni v bistvu pravico posameznika, da na podlagi volilnih rezultatov pridobi mandat. Ob pridobljenem mandatu nastopi še tretji vidik pasivne volilne pravice, ki zajema pravico posameznika do izvrševanja tako pridobljenega mandata." Tako J. Sovdat, nav. delo, str. 711–712.
1. Nepotrditev mandata svetnika, ne da bi bile volitve svetnikov izpodbijane s pravnimi sredstvi, ki jih ureja zakon, pomeni politično arbitrarnost. Je nezakonita ter vodi v kršitev pasivne volilne pravice izvoljenega kandidata in aktivne volilne pravice volivcev. To je glavno sporočilo te odločbe in z njim se v celoti strinjam. Mandat bi moral potrditi že Državni svet. Ker ga ni, je na podlagi pritožbe zoper njegovo odločitev poklicano k odločanju Ustavno sodišče. Ne le zato, da se zagotovi sodno varstvo volilne pravice (čeprav predvsem zato), ampak tudi zato, da se prepreči take vrste politična arbitrarnost pri odločanju predstavniškega telesa ali drugega kolektivnega državnega organa, ki se oblikuje z volitvami (v tem primeru Državnega sveta), mora biti končna beseda o veljavnosti volitev pridržana neodvisnemu in nepristranskemu sodniku. V skladu z veljavno zakonsko ureditvijo je lahko pravna odločitev samo taka, kot jo je sprejelo Ustavno sodišče.
2. Soglašam tudi z razlago, s katero je Ustavno sodišče jasno povedalo, da je pasivna (in seveda tudi aktivna) volilna pravica za volitve v Državni svet ustavno varovana z drugim odstavkom 43. člena Ustave. Tako je stališče, ki ga je jasno izrazil sodnik dr. Franc Grad v odklonilnem ločenem mnenju k odločbi Up-3486/07, Up-3503/07, Up-3768/07 z dne 17. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 19/08, in OdlUS XVII, 23), postalo tudi »uradno« stališče Ustavnega sodišča. Ker sem svoje mnenje o ustavnopravnih razlogih, zakaj se mi zdi pravilno to stališče, izrazila že v komentarju k 43. členu Ustave,[1] se v tem pogledu nanj sklicujem in ga ne ponavljam.
3. Čeprav se z vsem navedenim strinjam, pa želim v tem pritrdilnem ločenem mnenju predstaviti tudi nekoliko svoje razloge, ki so me vodili pri odločanju in ki mi ne dovoljujejo dvoma v ustavnost temeljnega stališča, ki veje iz odločbe – tj. da »brez tožnika ni sodnika« in da to velja tudi v volilnem sporu, pa čeprav se njegov prvi del odvija pred političnim organom. Tega ne more spremeniti niti moje sicer trdno stališče, ki sem ga že večkrat zapisala,[2] o številnih protiustavnostih zakonske ureditve volilnega spora pri vseh vrstah državnih volitev, pri evropskih volitvah in pri lokalnih volitvah; pa tudi ne enako trdno stališče (ki sem ga obrazložila tudi v knjigi o volilnem sporu, ki je tik pred izidom) o tem, da bi morali imeti urejeno neizvoljivost, kot jo poznajo tudi tuje ureditve in za kar je dana ustavna podlaga v drugem odstavku 82. člena Ustave, zakonodajalcu pa se vse doslej ni zdelo potrebno, da bi posamezne omejitve pasivne volilne pravice tudi uzakonil. Ustavno ozadje volilnega spora in odsotnost ureditve neizvoljivosti na nek način lepo ilustrirata tudi primer, ki ga imamo pred seboj.
4. V kontinentalnem delu Evrope je dolgo prevladovalo stališče, da je lahko le parlament sam svoj "volilni sodnik".[3] Spremembe na tem področju so se zgodile večinoma v obdobju po drugi svetovni vojni, ko so nekatere države zahodne Evrope vpeljale sodno kontrolo volitev. Vendar so jo tudi tedaj večinoma, zgledujoč se po avstrijski ustavni ureditvi iz leta 1920, zaupale ustavnim sodiščem. Če pogledamo ureditev v evropskih državah, lahko ugotovimo, da so nekatere obdržale nadzor nad veljavnostjo volitev v parlamentu,[4] druge pa so se odločile predvsem za dve mogoči ureditvi, ko gre za državne volitve: ali so vlogo volilnega sodnika namenile neposredno ustavnemu sodišču (Francija, takšna je tudi ureditev v Avstriji) ali so ohranile parlament kot prvega nadzornika volitev, končno besedo pa pridržale ustavnemu sodišču (Zvezna republika Nemčija). Slovenski ustavodajalec se je pri ureditvi volilnega sodnika pri volitvah poslancev (tretji odstavek 82. člena Ustave) zgledoval po nemški ureditvi, ki je prvi nadzor nad volitvami zaupala parlamentu, zoper njegovo odločitev pa dovolila pritožbo na Ustavno sodišče. Takšna ureditev je uveljavljena tudi pri Državnem svetu, vendar ne po volji ustavodajalca, ker Ustava tega ne ureja, ampak po volji zakonodajalca. Ta je v 10. členu Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZDSve) določil primerno uporabo določb Zakona o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVDZ), torej tudi določb 106. do 109. člena ZVDZ, ki urejajo varstvo volilne pravice po volilnem dnevu, v tretjem odstavku 50. člena ZDSve pa je uredil pritožbo na Ustavno sodišče.
5. Ureditev, da je prvi nadzornik volitev politično telo, v sebi skriva posebne pasti, zaradi česar sem ji izrazito nenaklonjena.[5] Narava dela predstavniškega telesa je predvsem politična in ni prilagojena odločanju v posamičnem pravnem postopku. Tako obstaja nevarnost, da tudi pri odločanju v postopku nadzora volitev politični vidiki prevladajo nad pravnimi. Poleg tega je s tem politični organ postavljen v vlogo "sodnika" v svoji lastni zadevi, pri čemer se od njega hkrati zahteva nepristransko pravno odločanje o volilnih nepravilnostih, ki zadevajo izvolitev njegovih članov. To pa ni ustrezno zagotovilo za to, da nad volilnim postopkom ne ostanejo sence dvoma. Volilni izidi morajo namreč verodostojno odražati izraženo voljo volivcev v volilnem postopku, v katerem so se kandidati pod enakimi pogoji in v skladu z vnaprej določenimi volilnimi pravili potegovali za njihove glasove. Ti se na koncu odrazijo v pridobljenih mandatih, ki se porazdelijo v skladu z izbranim volilnim sistemom in v skladu z izraženo voljo volivcev. To prav enako velja tudi v primeru posrednih volitev, le da tokrat kot volivci nastopajo tudi elektorji, ki volijo kandidate, kot to velja pri Državnem svetu. Zato v pogledu varstva volilne pravice posredne volitve z elektorji same po sebi ne pomenijo v temelju nič drugačnih zahtev, kot veljajo za neposredne volitve.
6. Če ureditev pusti prvi nadzor nad volitvami političnemu telesu in šele zoper njegovo odločitev dopusti sodno varstvo pred ustavnim sodiščem, ki je hkrati pritožbeni organ in volilni sodnik, je treba zagotoviti, da imamo že v postopku pred političnim telesom skrbno urejen pravni postopek preverjanja veljavnosti volitev in verodostojnosti volilnih izidov. Če ta postopek ni jasno urejen, če niso urejene podrobnosti o pravnem sredstvu, s katerim se lahko izpodbijajo volitve, če niso znana pooblastila (za razveljavitev volitev ali za drugačno ugotovitev volilnih izidov) političnega telesa ali njegovih delovnih teles pri preverjanju zatrjevanih volilnih nepravilnosti, če postopek ne spoštuje temeljnih ustavnoprocesnih jamstev poštenega pravnega postopka in če odločitev o pravnem sredstvu ni obrazložena, to lahko vpliva celo na vlogo volilnega sodnika. Vpliva tako, da jo lahko bistveno okrni, saj volilni sodnik, ki je hkrati postavljen v vlogo pritožbenega organa in volilnega sodnika na prvi in zadnji sodni stopnji, ne more mimo odločitve, ki jo mora kot pritožbeni organ preizkusiti. Tako se lahko zastavi vprašanje, ali smo volilni pravici res zagotovili sodno varstvo v skladu z danes že splošno mednarodno uveljavljenimi standardi volilnega spora. Medtem ko je v nemški ureditvi, po kateri smo se na ustavni ravni zgledovali, postopek odločanja parlamenta o pritožbi pri volitvah poslancev natančno zakonsko urejen,[6] je naš zakonodajalec to ureditev nedopustno opustil (oziroma si jo je do skrajnosti poenostavil s skopo poslovniško ureditvijo[7]) že pri poslancih. Potem pa je to povsem nedopustno ureditev kopiral še pri volitvah v Državni svet[8] (ter enako pri lokalnih in evropskih volitvah).
7. Če bi bil postopek odločanja o pritožbi pred Državnim svetom zakonsko urejen, tako kot bi moral biti, bi bilo že iz zakonske ureditve jasno razvidno, da so posegi v volitve mogoči samo na podlagi tega, da se volitve izpodbijajo s pravnim sredstvom, ki ga zakon določa in hkrati ureja še vse, kar je v zvezi z njim in z odločanjem o njem treba urediti. Ko je volilni dan za nami in so ugotovljeni volilni izidi, imamo namreč izraženo voljo volivcev – z njo so volivci uresničili svojo aktivno volilno pravico, ki je človekova pravica. Na podlagi ugotovljenih volilnih izidov pripade mandat v skladu z vnaprej določeno volilno formulo kandidatu, ki si je v volilni tekmi mandat pridobil. Njegova pasivna volilna pravica, ki je s potrditvijo kandidature pomenila, da se ima pravico kot kandidat udeležiti političnega boja za oblast, je na podlagi takšnih volilnih izidov – glasov volivcev – prerastla v novo kvaliteto – v pridobljeni mandat. Zato v takšnem primeru njegova pasivna volilna pravica, ki je prav tako človekova pravica, ki jo zagotavlja drugi odstavek 43. člena Ustave, zajema tudi pravico do izvrševanja tako pridobljenega mandata.[9] Če so se zgodile volilne nepravilnosti, zaradi katerih kandidat te pravice ne bi smel pridobiti, mora biti dovoljeno izpodbijati volitve. Zato mora biti zagotovljeno pravno sredstvo, s katerim bo te volilne nepravilnosti mogoče uveljavljati. V postopku odločanja o tem pravnem sredstvu pa morajo biti spoštovana vsa ustavna procesna jamstva, vključno s pravico tega kandidata, da se izjavi o zatrjevanih nepravilnostih.
8. Ker ima volilna pravica posebno pravno naravo in jo lahko, čeprav gre za osebno pravico, volivec uresničuje samo hkrati z vsemi drugimi volivci in v vnaprej organiziranem volilnem postopku[10] – torej gre za kolektivni način uresničevanja volilne pravice, in ker je izjemnega pomena za legitimnost oblasti zaupanje volivcev v poštenost volilnega postopka, mora biti varstvo volilne pravice po volilnem dnevu zagotovljeno v javnem interesu. Zato mora biti pravno sredstvo, s katerim se lahko izpodbijajo volitve, dano tako volivcem kot tudi vsem kandidatom,[11] ki so se udeležili volilne tekme. In zato se volitve lahko uspešno izpodbijejo (kar pomeni, da pride bodisi do njihove razveljavitve bodisi do drugačne ugotovitve volilnih izidov, če je že tako mogoče sanirati volilne nepravilnosti) samo, če imamo opravka s takšnimi volilnimi nepravilnostmi, ki so ali ki bi lahko vplivale na volilni izid, kar poudarja tudi odločba v 5. točki obrazložitve.
9. Če volitev ne izpodbija nihče, pa je treba šteti, da je bil volilni postopek izveden v skladu z volilnimi pravili, izvoljeni kandidati so pridobili mandate, ki so ustavno varovani kot pasivna volilna pravica, zato imajo tudi pravico te mandate izvrševati. Zato je treba njihove mandate v postopku potrjevanja mandatov potrditi. Potrditev mandatov pomeni tudi spoštovanje volje volivcev, ki so jo z uresničevanjem svoje človekove pravice izrazili na najbolj demokratičen način – na tajnih, svobodnih poštenih volitvah. Ureditev, ki bi dopuščala politično odločitev o tem, ali zunaj Ustave in zakona obstajajo razlogi, zaradi katerih bi bilo morda vendarle utemeljeno odreči potrditev mandata, čeprav nihče izmed udeležencev volitev, tj. volivcev ali kandidatov, volitev ne bi izpodbijal, bi zato pomenila nedopusten poseg v pasivno volilno pravico, ki jo je posameznik pridobil na volitvah v skladu z vsemi volilnimi pravili, in v aktivno volilno pravico volivcev. Obe sta varovani z drugim odstavkom 43. člena Ustave kot človekovi pravici.
10. Če dopustimo danes utemeljitev, kot jo ponuja Državni svet – da je treba iz moralno-etičnih razlogov, kljub temu da nihče ni izpodbijal volitev, odreči potrditev mandata pritožnika, potem dopustimo svojevrstno politično izločanje tekmecev po končani volilni tekmi. V postopku, ki je namenjen pravni kontroli ustavnosti in zakonitosti volitev, opustimo pravo v celoti, in dopustimo odločanje zgolj na podlagi tega, kako tisti, ki se znajdejo v položaju odločanja o potrditvi mandata, presodijo moralnost izvoljene osebe, pa čeprav so z vidika etičnega pogleda na položaj do takšne ocene morebiti lahko celo upravičeni. Vrata političnega arbitriranja se tako odprejo na stežaj v postopku, ki mora biti pravni postopek in ki se mora kot tak odvijati po pravnih pravilih, v postopku, ki je prvostopenjsko pravno odločanje o veljavnosti volitev, katerega ustavnost in zakonitost bo na podlagi pritožbe presojalo Ustavno sodišče kot volilni sodnik. To bi pomenilo, da imamo namesto pravnega postopka popolno politično diskrecijo na prvostopenjskem odločanju. In kaj naj potem nadzoruje volilni sodnik – ali so politiki to politično diskrecijo pravilno izvedli? Tako bi tudi volilnega sodnika spremenili v izključno politični organ. Nedopustnosti česa takega ni treba pojasnjevati.
11. Zato seveda ni naključje, da tudi Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah,[12] ki dopušča prvo kontrolo volitev pri političnem telesu kot dejstvo, če takšna ureditev v državi že dalj časa obstaja, v isti sapi opozarja na možnost politične odločitve, zaradi česar takšno možnost označuje kot sprejemljivo le kot prvostopenjsko rešitev, zoper katero mora biti dovoljeno sodno varstvo;[13] sodno varstvo pred volilnim sodnikom, ki je v tem primeru hkrati v vlogi pritožbenega organa in v vlogi sodnika, ki odloča na prvi in zadnji stopnji o varstvu volilne pravice. Slednja vloga narekuje zahtevo po polnem sodnem varstvu, do katerega morajo imeti dostop vsi akterji volitev, to pa so tako volivci kot vsi kandidati, ki so se udeležili volilne tekme. V tem sodnem postopku varujejo volilno pravico, še posebej njen že omenjeni kolektivni vidik, varujejo poštenost volitev, zato njihov dostop do volilnega sodnika ne more biti pogojevan z njihovimi morebitnimi osebnimi interesi in koristmi. Tako volivci kot vsi kandidati lahko torej zahtevajo presojo vseh morebitnih volilnih nepravilnosti. In to tako glede obstoja volilne pravice in z njo povezanimi volilnimi imeniki, glede veljavnosti kandidatur, glede spoštovanja pravil volilne kampanje in njenega financiranja kot glede spoštovanja pravil o glasovanju na voliščih in o ugotavljanju volilnih izidov.[14] Če nihče teh volilnih nepravilnosti ne uveljavlja, pa so volilni izidi končni in tisti, ki potrjujejo mandate, morajo spoštovati na volitvah izraženo voljo volivcev, ki je odraz uresničitve njihove aktivne volilne pravice – tiste človekove pravice, ki se je v stoletjih zaradi svoje vloge in pomena za demokratično državo razvila v temeljno politično pravico svobodnega državljana.
12. Kot sem že poudarila, je za pomen demokratičnih volitev izjemnega pomena, da volivci zaupajo v poštenost volilnega postopka, ker je to temelj njihove legitimnosti in s tem legitimnosti oblasti. Zato je tudi izbira sistema reševanja volilnih sporov, ki bo dovolj učinkovit in močan, da bo zagotovil mirno konsolidacijo demokracije, ena od najpomembnejših odločitev, ki jih mora država sprejeti, kadar ureja volilni sistem.[15] Če se je zakonodajalec po vzoru pri poslanskih volitvah že odločil za to, da je prvi nadzor volitev ohranil pri političnem telesu, pa je toliko pomembneje, da ta poteka po vnaprej predvidenih pravnih pravilih, ne pa na podlagi takšnih ali drugačnih političnih odločitev. In zato je tako pomembno, da je (vsaj končna) odločitev vselej podvržena nadzoru neodvisnega in nepristranskega sodnika – varuha poštenosti volitev. Če v tem primeru Ustavno sodišče ne bi razveljavilo odločitve Državnega sveta in mandata ne bi potrdilo, te svoje vloge volilnega sodnika ne bi opravilo.
13. Za slovensko zakonsko ureditev je značilno, da določa najmanj omejitev pasivne volilne pravice. Če se sprehodimo po tujih ureditvah, pa tudi po številnih odločitvah ESČP, v katerih je presojalo dopustnost omejitev pasivne volilne pravice, pa lahko vidimo, da je drugje položaj bistveno drugačen. Ena od najbolj znanih omejitev pasivne volilne pravice je neizvoljivost. Tudi naš ustavodajalec jo je predvidel, le da je zakonodajalec vse do danes ni uredil. Ustava določa v drugem odstavku 82. člena, da zakon določa, kdo ne sme biti izvoljen za poslanca. Določa torej pooblastilo zakonodajalcu, naj uzakoni omejitve pasivne volilne pravice, da bo dosežen namen te ustavne določbe. Ta pa je v resnici v tem, da se zagotovita integriteta volilnega postopka in izvoljenih predstavnikov ljudstva. S tem, da takšne omejitve pasivne volilne pravice zahteva že sama Ustava, je izpolnjen ustavno dopusten cilj za neizvoljivost (tretji odstavek 15. člena Ustave), zakonodajalcu pa preostane, da omejitve določi z zakonom in pri tem spoštuje splošno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave). Brez zakonske ureditve pasivne volilne pravice torej ni dopustno omejiti, zakonsko določene omejitve pa morajo prestati t. i. strogi test sorazmernosti, na katerega podlagi se presoja dopustnost omejitve človekove pravice.
14. Tudi če so primeri neizvoljivosti določeni z zakonom, pa to še ne pomeni, da na njihovi podlagi lahko pride do političnega arbitriranja o tem, kateremu kandidatu po izvedenih volitvah potrditi mandat in kateremu ne. Neizvoljivost pomeni, da oseba, ki sicer izpolnjuje splošne pogoje (državljanstvo, starost, poslovno sposobnost), na podlagi katerih ima aktivno volilno pravico (razen ko gre za osebe, ki jim je zaradi pomanjkanja poslovne sposobnosti odrečena volilna pravica, tako aktivna kot pasivna), nima pasivne volilne pravice zaradi specifičnih omejitev, ki so povezane s poklicem, z dejavnostmi ali s funkcijami, ki jih opravlja.[16] To pa pomeni, da mora biti takšna oseba izločena že iz kandidiranja. Kandidature neizvoljive osebe ne sme potrditi že volilna komisija. Njene zakonite odločitve ni mogoče izpodbiti v postopkih s pravnimi sredstvi pred pristojnim sodiščem (vključno z ustavno pritožbo) še v času potrjevanja kandidatur. Če bi volilna komisija kandidaturo neizvoljive osebe potrdila, pa bi volitve uspešno lahko izpodbijali volivci in kandidati po izvedenih volitvah, če bi dejstvo, da se je volilne tekme udeležila neizvoljiva oseba, lahko vplivalo na volilni izid. To bi torej lahko bilo predmet spora pred potrditvijo mandata, če bi bila vložena pritožba, vendar o njej tudi v tem primeru ne bi mogli odločiti politično, ampak pravno v skladu z zakonsko vnaprej določenimi pravili.
15. Ker naš zakonodajalec sploh ni določil primerov neizvoljvosti, želim kratko opozoriti na francosko ureditev, ki je neizvoljivost razširila še na primere, ki jih predstavljena opredelitev tega pojma ne zajema. Code électoral,[17] s katerim so urejene volitve v Franciji, določa različne primere neizvoljivosti za različne funkcije, dovolj ilustrativen pa je vpogled v neizvoljivost za poslanca francoske nacionalne skupščine, ki je splošni predstavniški dom. Tako so npr. neizvoljivi za poslanca v kateremkoli okrožju na območju, na katerem izvršujejo ali so izvrševali svojo funkcijo ali delo najmanj pred šestimi meseci sodniki, visoki državni uradniki in nosilci posameznih javnih funkcij na ravni regije, departmaja, varuh človekovih pravic pa v vseh okrožjih. Neizvoljive so osebe, za katere (kazenska) obsodba (pravnomočna seveda) preprečuje njihov vpis v volilni imenik za določeno omejeno časovno obdobje (se pravi, da tudi aktivne volilne pravice zaradi obsodbe nimajo). Posebni primeri neizvoljivosti pa so v bistvu posebne sankcije za nespoštovanje volilnih in z njimi povezanih pravil, predvsem tistih, ki se nanašajo na prijavo premoženjskega stanja izvoljenih funkcionarjev in financiranje volilne kampanje. Tako postane neizvoljiv za čas enega leta poslanec, ki v zakonsko določenem roku ne predloži posebni Komisiji za finančno transparentnost političnega življenja prijave o premoženjskem stanju. Prav tako neizvoljiv postane, kdor ne predloži v zakonsko določenem roku svojega računa volilne kampanje v roku posebni Komisiji za račune volilne kampanje in politično financiranje, čigar račun volilne kampanje je zavrnjen ali kdor preseže zgornji zakonsko določeni znesek za volilno kampanjo. O tem odloča francosko ustavno sodišče (Conseil constitutionnel), enoletni rok pa teče od sodne odločitve o neizvoljvosti dalje. O neizvoljivosti glede financiranja volilne kampanje francosko ustavno sodišče odloča bodisi hkrati v volilnem sporu, v katerem se zahteva razveljavitev volitev zaradi nepravilnosti (tudi) v financiranju volilne kampanje, bodisi na posebno zahtevo navedene komisije, tudi če volitve niso izpodbijane. Tisto, kar je bistveno tako pri nastopu neizvoljivosti, ki jo povzroči pravnomočna kazenska sodba, kot pri nastopu neizvoljivosti, ki je posledica odločitve ustavnega sodišča, pa je izguba trenutnega mandata.[18]
16. V državi, ki je tako majhna kot Slovenija, bi bilo še bolj kot v velikih državah treba določiti neizvoljivost, da se zagotovita tako integriteta izvoljenih predstavnikov ljudstva kot integriteta volilnega postopka. Zaželeno bi bilo, da bi se zakonodajalec urejanja tega področja končno lotil. Vendar še enkrat ponavljam. Tudi če primere neizvoljivosti določi, bo to lahko pomenilo le to, da se bo o njih odločalo v pravnih postopkih na praven način.
17. Pravni nadzor nad volitvami, v katerem ima zadnjo besedo volilni sodnik, in pravno urejena neizvoljivost nista nadomestilo za politično odgovornost in kulturo političnega obnašanja. Slednji soobstajata ob prvih dveh. Ve se, v kakšnem pogledu je politična odgovornost ustavnopravna kategorija, kdo jo lahko uveljavlja in kdaj. Ko gre za volilni postopek, so tisti, ki vzpostavljajo politično odgovornost v demokratični državi ob vsakih volitvah znova: volivci (tj. polnoletni državljani te države) – bodisi neposredno bodisi po (od njih) izvoljenih elektorjih, ki so tako, kot sem že navedla, pri posrednih volitvah tudi sami volivci. Politično odgovornost seveda lahko vzpostavi vsak nosilec funkcije tudi sam, ob spoštovanju politične kulture, tako da odstopi s svoje funkcije. Vendar pa niti politična odgovornost, niti politična kultura ne pomenita zanikanja prava. Nasprotno, spoštujeta ga. Po končanem volilnem postopku je sestavni del tega prava tudi volilni spor, ki je pravni postopek, v katerem se odvija pravni nadzor nad spoštovanjem volilnih pravil v volilnem postopku. To pa, kot sem že poudarila, velja tudi tedaj, ko se ta najprej na zahtevo upravičenih sprožiteljev tega postopka odvija pred političnim telesom in šele nato pred volilnim sodnikom. Zato v njem ni prostora za politično arbitrarno ravnanje, ampak se v volilnem sporu zahteva ravnanje v skladu z Ustavo in zakonom.
[1] Glej J. Sovdat v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 712–713.
[2] Delno tudi v komentarju k tretjemu odstavku 82. člena Ustave; glej J. Sovdat, prav tam, str. 112–1124, in J. Sovdat v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 783–787.
[3] Medtem ko je bilo v Združenem kraljestvu že leta 1868 odločanje o volilnih sporih preneseno s parlamentarnih odborov na sodišče. Glej J. Harvey in L. Bather, The British Constitution, 3. izdaja, MacMillan St Martin's Press, London 1972, str. 60.
[4] Vendar so pri tem zelo podrobno uredile postopek odločanja o pravnem sredstvu, s katerim se izpodbijajo volitve pred parlamentom; glej npr. norveško in švedsko ureditev.
[5] Glej o tem J. Sovdat, Ustavno varstvo volilne pravice, v: I. Kaučič (ur.), Dvajset let Ustave Republike Slovenije, pomen ustavnosti in ustavna demokracija, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 188–192.
[6] Glede volitev poslancev Bundestaga ureja ta vprašanja Zakon o nadzoru volitev (Law on the Scrutiny of Elections, v angleščini dostopen na
<http://www.bundeswahlleiter.de/en/bundestagswahlen/downloads/rechtsgrundlagen/wahlpruefungsgesetz_engl.pdf>.
[7] Glej drugi in peti odstavek 13. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo – PoDZ-1).
[8] Glej drugi do četrti odstavek 6. člena Poslovnika Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08 in nasl. – PoDS-1).
[9] Glej J. Sovdat v: L. Šturm (ur.), nav. delo 2011, str. 711–712.
[10] O tem Grad že leta 1992; Glej F. Grad, Novi volilni sistem z volilno zakonodajo, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 1992, str. 39–40. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up- 304/98 z dne 19. 11. 1998 (OdlUS VII, 240).
[11] Tokrat puščam ob strani svoje resne pomisleke v ustavnost veljavne zakonske ureditve v tem pogledu, ker za odločitev o tej zadevi niso odločilni.
[12] Zakonik (Code of Good Practice in Electoral Matters) je sprejela t. i. Beneška komisija na svoji 51. seji 5. in 6. 7. 2002. Evropsko sodišče za človekove pravice pa se nanj redno sklicuje pri razlagi 3. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP), s čimer njegova formalnopravno sicer neobvezujoča priporočila spreminja v upoštevne zahteve, ko gre za varstvo volilne pravice. Glej npr. sodbo velikega senata v zadevi Scoppola proti Italiji z dne 22. 5. 2012.
[13] Glej Procesna jamstva, Učinkovit sistem pravnih sredstev, točka II. 3. 3. a. Zakonika in točka 94 Explanatory Report k Zakoniku dobre prakse v volilnih zadevah.
[14] Vse to poudarja tudi 92. točka Explanatory Report k Zakoniku dobre prakse v volilnih zadevah.
[15] A. Ayoub, Electoral Dispute Resolution Mechanisms, 4 th European conference of electoral management bodies, "Fighting against electoral fraud – Complaints and appeals procedures", Strasbourg, 20. do 21. 9. 2007, objava European Comission for Democracy through Law, CLD-EL (2008)005, str. 119–127, besedilo dostopno na <http://www.venice.coe.int/docs/2000/CDL-INF(2000)013-e.html>, str. 127.
[16] Primerjaj J.-C. Masclet, Droit électoral, Presses universitaires de France, Paris 1989, str. 71. Primerjaj tudi F. Grad, Volitve in volilni sistem, 2. sprem. in dop. izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2004, str. 41.
[17] Besedilo dostopno na:
<http://legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070239>.
[18] Znan primer, s katerim se je srečalo celo Sodišče Evropske unije (glej sodbo z dne 7. 7. 2005 v zadevi J.-M. Le Pen proti Evropskemu parlamentu, C-208/03), je npr. obsodba znanega francoskega politika, ki je bil s pravnomočno sodbo francoskega kazenskega sodišča obsojen za kaznivo dejanje nasilja in javne razžalitve in mu je bila izrečena tudi enoletna prepoved izvrševanja pasivne volilne pravice, posledica katere je bilo prenehanje mandata poslanca v Evropskem parlamentu.
US30006