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Timestamp: 2018-08-20 16:22:38+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 4', 'artigo 8', 'artigo 10', 'artigo 5', 'artigo 22', 'artigo 155', 'artigo 10', 'artigo 31', 'artigo 31', 'artigo 4', 'artigo 7', 'artigo 7', 'artigo 5', 'artigo 21', 'artigo 27']

Lei de Acesso à Informação: consequências para a Procuradoria Federal especializada junto ao INSS - Jus.com.br | Jus Navigandi
Publicado em 02/2013 . Elaborado em 10/2012 .
Resumo: Trata-se de artigo original de cunho exploratório e explicativo sobre o conteúdo da recente obra legislativa de nº 12.527/2011, a chamada Lei de Acesso à Informação - LAI. O trabalho aborda o contexto histórico e mundial em que foi feita a Lei, explora seus conceitos básicos e busca exemplificar algumas situações de interferência da Lei na rotina específica da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, como órgão público. Citados os exemplos, o estudo visa a expor aspectos jurídicos e práticos para possíveis hipóteses a serem enfrentadas pelos gestores das unidades da PFE-INSS. Desenvolvido através de pesquisa bibliográfica, teórica e qualitativa, o trabalho procura concluir com orientações aos gestores sobre a forma de solução de aparentes conflitos causados pela LAI.
Palavras-chave: Lei de acesso à informação. Sigilo. Conflito de interesses.
A Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, chamada de Lei de Acesso à Informação, regulamentada pelo Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, entrou em vigor como parte da política de redemocratização que vem tomando o país desde a década de oitenta.
Trata-se de legislação muito recente e ainda sem grandes subsídios interpretativos para os operadores do direito. Diante de tal escassez, os órgãos e entidades públicas têm buscado, na prática, entender e aplicar suas normas conforme as situações lhes são apresentadas.
A vigência da Lei trouxe a qualquer interessado a possibilidade de formalizar requerimento de informações relacionado aos atos públicos, sem qualquer necessidade de demonstração de interesse ou justificativa.
A PFE-INSS, assim como a Administração Pública em geral, está tateando o assunto e, diante dos interesses e de seu papel institucional, tem dificuldades em identificar a melhor forma de resguardar e respeitar os direitos envolvidos.
O objetivo geral deste artigo é, através da identificação do contexto histórico em que foi feita à Lei 12.257, definir seus conceitos básicos e seus limites de aplicação.
Por sua vez, o objetivo específico do estudo é apresentar situações que envolvam a rotina gerencial da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS frente à Lei de Acesso à Informação, relacionando-as aos aspectos legais e constitucionais do tema para, de antemão, traçar limites de incidência e formas de atuação no que tange ao chamado direito à informação.
Em relação à metodologia empregada, o presente artigo é trabalho científico original, de pesquisa teórica e objetivo explicativo. Seu desenvolvimento envolve primordialmente pesquisa bibliográfica e qualitativa.
2 Fundamentos e base histórica
A Lei de Acesso à Informação – LAI surge no ordenamento brasileiro para efetivar os direitos previstos pela Constituição da República em seus artigos 5º, XXXIII, c.c. 37, §3º, II, c.c. 216, §2º. Vejamos o conteúdo basilar:
O período histórico brasileiro que precedeu à Assembleia Constituinte de 1988 foi marcado por autoritarismo, restrição de liberdades e sigilo. Sob o manto da legalidade estrita, a sociedade era acometida de constantes e injustificadas atrocidades, sem direito à defesa ou mesmo acesso aos atos determinantes, às cegas.
A Constituição de 1988 foi feita em um ambiente imbuído pelo objetivo de reformular a sociedade com a redemocratização. O acesso à informação pública é essencial para a defesa dos direitos e participação democrática na gestão pública.
A LAI vem, na medida prevista pelo próprio texto constitucional, concretizar o conteúdo através de sua regulação, como já existe em outras democracias.
Quando tratando do assunto, o paradigma sempre está na Freedom of Information Act – FOIA, a Lei de liberdade da informação dos Estados Unidos da América, de 1966. Todavia, mediante orientação da Organização das Nações Unidas – ONU, várias outros países têm normas similares, dentre as quais citamos: Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, do Peru; Ley 20.285, sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública, do Chile; e Ley nº. 18.381, sobre Derecho de Acceso a la Información Pública, do Uruguai.
A LAI implementa a regra da publicidade, mantendo o sigilo para hipóteses excepcionais.
3 Transparência e limitação
A interpretação da LAI depende do entendimento de algumas expressões básicas, a maioria expressamente esmiuçada no artigo 4º a seguir transcrito:
Ocorre que, para o objetivo deste estudo, além das definições terminológicas, é necessário compreender as diferentes hipóteses de acesso à informação, a forma como os dados chegam ao conhecimento dos interessados.
A publicidade dos atos administrativos, base da LAI, tem duas formas de concretização:
3.1 Transparência ativa
Prevista no artigo 8º da LAI, consiste na disponibilização, independente de requerimento, de informações, de interesse geral ou coletivo, que estejam sob a custódia ou tenham sido produzidas pelo órgão público.
3.2 Transparência passiva
Regulada pelo artigo 10 da LAI, é aquela obtida mediante requerimento de um interessado, por qualquer meio legítimo.
3.3 Limitação à transparência
Como já expresso, a LAI traz a publicidade como regra e o sigilo como exceção, com tal previsão constituindo diretriz legal para a atuação da Administração. Vejamos:
A manutenção do sigilo em relação a algumas informações é perfeitamente compreensível, tendo em vista interesses nacionais ou causas que, em ponderação, prevaleçam ao da divulgação. O sigilo excepcional é previsto e resguardado na Constituição, artigo 5º, XXXIII, e constitui a limitação à transparência.
A LAI assegura o sigilo das informações que possam afetar a segurança da sociedade ou do Estado, assim como as resguardadas por outras leis e as que sejam de caráter pessoal, ressalvando de qualquer tipo de classificação ou restrição ao acesso àquelas que sejam necessárias à tutela de direitos fundamentais, neles incluídos os direitos humanos, nos termos dos artigos 21 a 23 c.c. 31:
Embora a LAI seja de 2011, quanto ao sigilo de informações públicas já existia o Decreto nº 4.553/2002 que previa hipóteses e classificações para informações sigilosas. O Decreto foi revogado pela LAI, ao menos no que tange à classificação e tratamento do sigilo.
O sigilo é classificado em graus e tem prazo máximo de duração, coforme a classificação. A informação pode ser ultrassecreta, secreta ou reservada de acordo com o interesse público, a gravidade do risco ou dano provocado pela divulgação e o prazo de máximo para termo do sigilo.
4 LAI e PFE-INSS
A Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS representa a Autarquia Previdenciária judicial e extrajudicialmente, sendo ainda responsável por sua consultoria e assessoramento jurídicos.
A vigência da Lei de Acesso à Informação origina à PFE-INSS algumas situações que merecem mais detida análise.
No que tange aos Processos judiciais, como previsto pelo artigo 22 da LAI, o sigilo é regulado pelo Código de Processo Civil, nos termos do artigo 155:
Considerando os termos legais, portanto, a LAI não trouxe à PFE-INSS nenhum complicador no que tange aos processos judiciais, cabendo ao juiz decidir no caso concreto sobre a necessidade do segredo de justiça, sendo a publicidade a regra. Qualquer interessado pode ter acesso aos autos judiciais e às informações lá contidas, se não houver decisão judicial contrária.
As dúvidas surgem no que tange à transparência passiva, no desempenho das atividades de consultoria e assessoramento jurídicos.
A PFE-INSS recebe, por vezes em consulta da Autarquia, dúvidas quanto à forma e limite das informações a serem prestadas por provocação de terceiros.
Analisemos detidamente algumas hipóteses reais.
4.1 Indeferimento ou concessão de benefício
Desde já, é necessário esclarecer que ao segurado deve ser sempre possibilitado o acesso ao seu processo administrativo. Mais que respeito à LAI, trata-se de respeito à garantia constitucional da ampla defesa e da possibilidade de exercício do contraditório.
A questão diretamente ligada à LAI refere-se ao acesso de terceiros às informações de concessão ou indeferimento de benefícios.
Em primeiro lugar, é preciso esclarecer que a Lei não exige justificativa para o requerimento de acesso e, ao contrário, em seu artigo 10, §3º, obsta qualquer exigência de esclarecimentos quanto aos motivos quando a informação for de interesse público. Diante disso, não há que se perquirir interesse do requerente.
O óbice da questão está na limitação trazida pelo artigo 31 da LAI. Os dados previdenciários do segurado são de caráter íntimo e privado, não cabendo divulgação a terceiros, exceto em caso de autorização expressa, conforme previsto no §1º, II, do artigo 31. O advogado com procuração encontra-se envolto na exceção da autorização expressa, portanto.
Note-se que a LAI prevê hipóteses em que não é possível defender o sigilo em relação às informações de caráter pessoal ou exigir consentimento expresso, são elas:
4.2 Dados cadastrais
Há parecer da PFE-INSS que reconheceu à Defensoria Pública da União, em virtude de sua prerrogativa de requisição de informações, o direito ao acesso a dados cadastrais de servidores públicos. Foi considerado, ainda, o interesse público consistente na efetivação da justiça, uma vez que os dados seriam usados em processo judicial.
Por sua vez, na Nota Técnica nº 269/2009 PFE-INSS/CGMADM, o mesmo direito não foi reconhecido ao Conselho Regional de Economia, que solicitava acesso aos dados de uma segurada do INSS. Foi reconhecimento o caráter sigiloso decorrente do direito à intimidade da segurada, não passível de violação por entidade de classe, de caráter eminentemente fiscalizatório.
Note-se que as decisões têm se inclinado para a publicidade de dados meramente cadastrais, principalmente quando solicitados para fins de atender interesse público de cooperação com a justiça.
4.3 Acesso aos sistemas da Previdência
Em parecer emitido no processo administrativo 00400.022424/2009-69 houve o reconhecimento da legalidade do convênio que franqueou à Polícia Federal o acesso direto aos sistemas da Previdência Social.
No caso em questão, em ponderação de interesses e valores, a Administração reconheceu que existe um interesse público preponderante no correto andamento das investigações criminais. Há, na realidade, interesse da própria Autarquia em ter os dados analisados e as eventuais fraudes apuradas.
Embora tenha sido declarada a necessidade de regulação do acesso através do convênio, ficou atestada que o agente público é responsável pelo acesso e uso das informações, nos mesmos termos posteriormente trazidos pela LAI:
Por sua vez, o pedido de convênio feito pela DPU não parece plausível. Apesar de agentes públicos, os Defensores são advogados que perseguem interesses muitas vezes contrários aos da Autarquia. A concessão irrestrita de acesso aos sistemas, independentemente do patrocínio de interesses pela DPU, seria franquear à instituição a quebra de sigilo de todos os segurados sem que haja interesse público preponderante para tal.
Além disso, é necessário salientar que a DPU atua como advogado contra os interesses do INSS. Deve fazê-lo em igualdade de condições com os demais advogados. Não existe razão para conferir à DPU tratamento não isonômico frente aos demais advogados, seria favorecimento sem justificativa e em detrimento da privacidade dos segurados que não são por ela assistidos.
4.4 Processos administrativos
Na rotina da PFE-INSS tramitam diversos tipos de documentos, cadastrados como processos administrativos. Questiona-se o que seria alcançado pelo sigilo e sob qual justificativa legal.
Em primeiro lugar, é preciso salientar o que a Lei determina que seja público, vejamos:
Note-se que a definição legal de informação consta no artigo 4º, I:
Diante do teor legislativo, portanto, é necessário identificar no processo administrativo que tipo de informação está ali contida. O tratamento legal para a informação que servirá de base para um ato administrativo ou uma decisão é diverso do dispensado às informações de processos formados meramente para cientificar ou divulgar dados.
O fato é que nos processos que tenham por finalidade provocar a prática de algum ato pela Administração, as informações necessariamente precisarão ser resguardadas até a decisão final, nos termos do artigo 7º, §3º da LAI. A Lei nesses casos claramente pondera os interesses em questão: de um lado o interesse particular do interessado em acessar o andamento de um processo administrativo, e do outro o interesse da Administração de analisar, argumentar, discutir e decidir livre de pressões e possíveis interferências causadas por divulgação prematura dos dados.
Cabe, portanto, ao gestor acionado pelo requerimento analisar o conteúdo do processo administrativo para, com fulcro no artigo 7º, §3º da LAI, de acordo com a natureza das informações, decidir fundamentadamente sobre o requerido.
A Lei de Acesso à Informação veio trazer meios de efetivação e salvaguarda da garantia constitucional de acesso às informações públicas, estabelecida primordialmente pelo artigo 5º, XXXIII, da Constituição da República, e replicada em outros pontos da Carta Magna. Trata-se de normativo recente no ordenamento.
Não podemos esquecer que a Constituição tem interpretação principiológica e “os princípios são normas que obrigam que algo seja realizado na maior medida possível, de acordo com as condições fáticas e jurídicas[1]”.
As questões até agora apontadas envolvem, na realidade, o aparente conflito entre princípios constitucionais.
As normas materialmente constitucionais têm características específicas e caracterizadoras dos princípios: abertura conceitual, unidade, supremacia, efeito integrador, máxima efetividade, conformidade funcional e concordância prática.
Ora, quando está perante o gestor um conflito de interesses em que aparentemente se chocam valores como privacidade e informação, interesse público e privado, há o que a doutrina convencionou em chamar de conflito aparente de normas constitucionais.
O conflito é apenas aparente, pois, considerando a unidade constitucional e coexistência harmônica de suas normas, o caso concreto leva o gestor a ponderar os valores e decidir pela preponderância justificada e momentânea de determinado interesse.
A situação é definida pela proporcionalidade, sem aniquilação de nenhum dos direitos em conflito, que, necessariamente, deve obedecer três fases: adequação da medida ao interesse público, a necessidade do emprego da medida sem excessos, de modo a alcançar o resultado menos gravoso ao interesse preterido, e a razoabilidade, ou proporcionalidade em sentido estrito, que consiste na ponderação entre os resultados da medida e os danos causados por ela.
O acesso à informação garantido pela Constituição e efetivado pelos regulamentos da Lei 12.527, nessa seara, é mais um desafio ao gestor. Traz em si elementos subjetivos que instigam e provocam o operador do direito. Excetuando-se as informações tidas como essencialmente públicas pelo artigo 21, a LAI deixa a cargo do gestor, em seu artigo 27, analisar o conteúdo e o grau de comprometimento envolvidos em cada requerimento.
É essencial aguardar o desenvolvimento do assunto na jurisprudência para ter um parecer conclusivo, se é que possível, sobre os diferentes aspectos da matéria. De toda forma, a LAI já demonstra ser um grande avanço na efetivação dos direitos programáticos trazidos pela Constituição da República, mais um importante passo para a real redemocratização do país. Desafiadora, mas muito valorosa.
CONDEIXA, F. de M. S. P. Comentários à lei de acesso à informação. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21436/comentarios-a-lei-de-acesso-a-informacao/1>. Acesso em set. 2012.
FREIRE, A. R. S. Colisão de direitos fundamentais e a regra da proporcionalidade. Disponível em: www.tj.ma.gov.br/site/conteudo/upload/.../20070305_esmam.doc. Acesso em nov. 2010.
KAUSS, L. F. Colisão de direitos fundamentais e ponderação de valores. Repertório de jurisprudência IOB – 2ª quinzena de janeiro, nº 2. P. 69, 2011.
PATRIOTA, C. L. Lei de Acesso à Informação-LAI: aspectos processuais e materiais. Apresentado em set. 2012, Reunião Técnica de Matéria Administrativa da PFE-INSS, Santo Amaro da Imperatriz/SC.
TAMBELLINI, G. L. da S. Lei de acesso a informações: providências para cumprimento no âmbito municipal. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21769/lei-de-acesso-a-informacoes-providencias-para-cumprimento-no-ambito-municipal>. Acesso em set. 2012.
[1] FREIRE, A. R. S. Colisão de direitos fundamentais e a regra da proporcionalidade. Disponível em: www.tj.ma.gov.br/site/conteudo/upload/.../20070305_esmam.doc. Acesso em nov. 2010.
KAUSS, Lais Fraga. Lei de Acesso à Informação: consequências para a Procuradoria Federal especializada junto ao INSS. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3519, 18 fev. 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/23738>. Acesso em: 19 ago. 2018.