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Timestamp: 2016-07-02 09:37:58
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EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 215 ISSN:1692-8156 EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA –UNA VISIÓN INTERNA Y DESDE LA DECISIÓN 584, INSTRUMENTO ANDINO DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO–* ALMA CLARA GARCÍA** RESUMEN A pesar de que el tema socio-laboral no ha dejado de ser considerado trascendente dentro de la Comunidad Andina de Naciones en sus 4 décadas de existencia, ha tenido muy pocosFecha de recepción: 18 de septiembre de 2008 avances en migración laboral y en seguridad social. SinFecha de aceptación: 3 de octubre de 2008 embargo la Decisión 584 sobre Seguridad y Salud en el trabajo se encuentra vigente y éste “work in progress”, efectuará una primera aproximación a la Decisión, comparándola con la regulación de nuestro Sistema General de Riesgos Profesionales y ofreciendo paralelamente una radiografía del desarrollo que ha tenido el sistema, durante sus 14 años de funcionamiento. Palabras clave: Comunidad Andina, sistema, riesgos profesionales, prevención, decisión, norma supranacional. * Este artículo hace parte de la línea en Globalización, desarrollo del derecho internacional del grupo de investigación en derecho internacional y derecho global "Francisco Suarez, S.J.", Categoría A. ** Abogada especializada en derecho laboral. Profesora investigadora de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana. Asesora y consultora. Miembro de García & García Abogados. Contacto: almmagarcia@hotmail.com Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
216 ALMA CLARA GARCÍA GENERAL SYSTEM OF PROFESSIONAL RISKS REGULATION CURRENTLY IN FORCE IN COLOMBIAN INTERNAL AND EXTERNAL PERSPECTIVE FROM THE 584 RULING ON SECURITY AND HEALTH IN THE WORKPLACE OF THE ANDEAN COMMUNITY ABSTRACT Even though the subject of socio-labour integration has not ceased being important within The Andean Community of Nations in its 4 decades of existence, the progress achieved in labour migration and social security has been minimal. Nevertheless the 584 Ruling on Security and Health in the Workplace is currently in force, and this ¨work in progress¨ will attempt an inicial approach on the aforementioned Ruling, comparing it with our General System of Professional Risks Regulation and shedding insight into its fourteen year long development. Key words: Socio-labour, integration, Andean Community, professional risks, General System, ruling. Sumario: I. Introducción.- II. Antecedentes normativos de seguridad y salud en el trabajo en Colombia.- III. La Comunidad Andina de Naciones y el ámbito socio laboral.- IV. La Decisión 584 norma supranacional de la CAN sobre Seguridad y Salud en el Trabajo.- V. Resumen de los considerandos de la D.584 y adecuación de la normatividad colombiana.- VI. Primera conclusión comparativa.- VII. La realidad del Sistema General de Riesgos Profesionales más allá del derecho positivo.- VIII. Bibliografía.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 217 I. INTRODUCCIÓNEl tema de la seguridad y la salud en el trabajo, se enmarca dentro delos denominados derechos sociales, cuyo nivel de satisfacción marcade una u otra forma, el nivel de bienestar de que goza la poblaciónde un país. Por tal razón, no es extraño que la OrganizaciónInternacional del Trabajo, en desarrollo de su compromiso constitutivode promocionar la justicia social mediante el mejoramiento de lascondiciones de trabajo de la población mundial, se haya ocupado delambiente laboral, en sus primeros convenios (Convs. No. 1, 5,10,12,13,14,15 y 16)1. Algunos países iberoamericanos por su parte y Colombia entreellos, han venido regulando la responsabilidad indemnizatoria delos empleadores en razón de los accidentes y enfermedades laboralesde sus trabajadores2, aún antes de la creación de la OIT en 19193.Desafortunadamente, hoy en día y después de casi 100 años depromulgación de la primera norma sobre el tema en esta parte delcontinente, la expansión de los sistemas implantados no ha llegadoa tener la cobertura asistencial y económica esperada, ni tampocoha podido controlar significativamente, la ocurrencia y frecuenciade accidentes y enfermedades de origen profesional.1 Siguen Conv. 17 de 1925; Conv. 18 de 1925; Conv. 24 de 1927; Conv. 25 de 1927; Conv. 62 de 1937; Conv. 136 de 1971; Conv. 159 de 1983; Conv. 121 de 1987, entre otros.2 Perú y El Salvador 1911; Uruguay 1914; Argentina 1915; Chile, Colombia y Panamá 1916; Ecuador 1921; Venezuela 1923; Bolivia, Costa Rica 1924; Paraguay 1927; Nicaragua 1930; Méjico 1931; República Dominicana 1932; Guatemala 1946 y Honduras 1952. ¨La coordinación de las acciones preventivas de ámbito nacional en diferentes países de América.¨ Pablo L. Iturralde Viñas, en Riesgo y Trabajo- Normativa y organización de la seguridad en Europa y América. Fundación MAPFRE y Universidad de Salamanca, editorial MAPFRE S.A., 1994, pags. 35 a 45.3 …Among developing regions, Latin America has a relatively long tradition of formally institutionalized social security…en Keeping the Promise of Social Security in Latin America, por Indermit S. Gill a copublication of Stanford Economics and Finance, an Imprint of Stanford University press, and The World Bank Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
218 ALMA CLARA GARCÍA Este artículo es el último eslabón de un proyecto piloto deinvestigación, en el que se analizaron las legislaciones laborales delos países de habla hispana del sur del continente, pertenecientes ala Comunidad Andina de Naciones-CAN y al Mercado Común delSur-MERCOSUR. El proyecto se inició en septiembre de 2005 y alo largo de dos años y medio, congregó siete estudiantes de lafacultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia UniversidadJaveriana4, quienes compararon temáticamente, las instituciones dederecho laboral y de seguridad social de cada uno de los países;estudiaron la normativa socio-laboral supranacional de la CAN yde MERCOSUR y los convenios sobre los derechos fundamentales,declarados por la Organización Internacional del Trabajo. De la misma forma, es también, un work in progress de otroproyecto de investigación, que parte de la premisa de que losintegrantes directos e indirectos del Sistema General de RiesgosProfesionales implantado en Colombia en 19945, han venidocumpliendo muy lenta e inadecuadamente los fines del sistema ypor esa razón, a pesar de la amplia regulación positiva con quecuenta, no existe un manejo uniforme entre los partícipes, enprevención de riesgos laborales; no utilizan los mismos parámetrospara determinar el origen de accidentes de trabajo, de enfermedadesprofesionales o de enfermedades agravadas por el trabajo o lo hacena su acomodo y parecen no tener claridad entre ellos, acerca delos derechos que se deben privilegiar dentro de un Sistema deSeguridad Social Integral, cuando los siniestros afectan la salud y lacapacidad de trabajo de los seres humanos.4 ¨La viabilidad de una legislación laboral armónica entre los países de la CAN y de MERCOSUR¨ dirigido por la autora y con la participación de los estudiantes, Laura Marcela Tami Leal, Alejandro Baena Jaramillo, Claudia Velásquez Serrato, Rafael Barrera Monterrosa, María Paula Rengifo Montoya, Juan Camilo Rubio Peña y Diana Carolina Velandia Vargas.5 Directos: Los empleadores, los trabajadores, las Administradoras de Riesgos Profesionales- ARPs, el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Financiera. Indirectos: Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de SaludInt. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 219 En las últimas décadas, la normativa sobre riesgos laborales ysus consecuencias en la salud de las personas que prestan serviciospersonales en forma dependiente o independiente, ha venidoimplementándose casi que paralelamente tanto a nivel internacionalcomo interno, mediante la ratificación de convenios de laOrganización Internacional del Trabajo-OIT; la aplicación inmediatade algunos de ellos, como parte del bloque de constitucionalidad yde otros, como leyes de la República y finalmente, con la aprobacióny reglamentación, de instrumentos socio-laborales de la CAN deobligatorio cumplimiento para Colombia. En lo que hace a la definición de políticas laborales de protecciónde los trabajadores y de prevención de los riesgos del trabajo, enColombia como en la mayoría de los países de Iberoamérica, haprevalecido el esquema de subordinación y remuneración formal,excluyente del trabajo informal. En este punto, pareciera como siel trabajo humano solo pudiese ser mirado a través del prisma delformalismo jurídico, es decir bajo el modelo de actores que prestanservicios personales subordinados a otros y no desde la perspectivadel trabajo como medio de subsistencia social, que implica unanálisis socio-jurídico de ese conjunto de “relaciones socialesoriginadas, desarrolladas y vividas en un contexto de una situaciónde trabajo”6. II. ANTECEDENTES NORMATIVOS DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN COLOMBIAEl recuento normativo de las disposiciones existentes desde antiguoen Colombia hasta llegar al Sistema General de Riesgos Profesionales,muestra el desarrollo que ha tenido el tema en el país, en dondeprevaleció el monopolio estatal en el pasado vs. el sistema actual,cuya administración está reservada prácticamente al sector privado.6 Desafíos de modernización de las relaciones laborales: Hacia una nueva cultura y concertación empresarial, Patricio Frías Fernández, LOM ediciones, noviembre de 2001. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
220 ALMA CLARA GARCÍA La Ley 96 de 1938 crea el Ministerio de Trabajo, Higiene y Prevención Social, que desarrolla programas orientados hacia los trabajadores, como los “Centros Mixtos de Salud”, financiados en forma tripartita por entidades privadas, los departamentos y la Nación. La Ley 27 de 1946, crea el Ministerio de Higiene, cuya estructura orgánica cuenta con una dependencia de salud ocupacional, conformada bajo las orientaciones del Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pública. Esta entidad se convierte en el año 1952 en el Ministerio de la Salud Pública, mediante Decreto 984 de 1953. El Instituto Colombiano de Seguros Sociales, ICSS, creado por la Ley 90 de 19467, reglamentado por los Decretos 3169 8 y 3170 9 de 1964, asumió a partir del 1° de julio de 1965 el riesgo de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, de la población trabajadora del sector privado, en zonas urbanas del7 República de Colombia Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ley 40 de 1946, por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”. En: República de Colombia, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Instituto de Seguros Sociales, Seccional Antioquia, CÓDIGO DE SALUD OCUPACIONAL APLICABLE AL RÉGIMEN DEL SEGURO SOCIAL. Imprenta Nacional de Colombia, Santa Fe de Bogotá, 1990. Pp. 319 - 38.8 República de Colombia, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Decreto 3169 de 1964, “por el cual se aprueba el reglamento de inscripciones, clasificación de empleadores y aportes para el seguro social obligatorio de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales”. En: República de Colombia, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Instituto de Seguros Sociales, Seccional Antioquia, CÓDIGO DE SALUD OCUPACIONAL APLICABLE AL RÉGIMEN DEL SEGURO SOCIAL. Imprenta Nacional de Colombia, Santa Fe de Bogotá, 1990. Pp. 338 -80.9 República de Colombia, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Decreto 3170 de 1964, “por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales”. En: República de Colombia, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Instituto de Seguros Sociales, Seccional Antioquia, CÓDIGO DE SALUD OCUPACIONAL APLICABLE AL RÉGIMEN DEL SEGURO SOCIAL. Imprenta Nacional de Colombia, Santa Fe de Bogotá, 1990. Pp. 381 -413.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 221 país. El ICSS tuvo cierta autonomía en la regulación de dicho seguro, ya que emitía sus propios reglamentos, sin perjuicio de que ellos fueran aprobados posteriormente, mediante decretos, por el Gobierno Nacional. Las normas del sector laboral consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo (Decretos 2663 y 3743 de 1950) evidencian que desde el siglo anterior, se ha venido reglamentando el derecho al trabajo en condiciones adecuadas. Este desarrollo legislativo correspondiente al modelo proteccionista del Estado, se consolidó y codificó en esa época, en la mayoría de los países de América Latina10. La legislación laboral se ha reformado en Colombia, en aras de la flexibilización y el aumento del empleo, en 1990 y en 2002, respectivamente 11. En la década de los años 60 se desarrollo la legislación en salud ocupacional del sector público y se expidieron los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, que reglamentaron el régimen laboral y prestacional de los empleados públicos. A partir de esa fecha, la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, asumió la protección de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales de los servidores del sector público. En enero de 1979 el Ministerio de Salud gestionó ante el Congreso de la República la expedición de la Ley 9° de ese año, sobre salud ocupacional12. En mayo siguiente, el Ministerio de10 Bronstein, A. Pasado y presente de la legislación laboral en América Latina. Organización Internacional del Trabajo, OIT. Junio, 1998.11 República de Colombia. Congreso de la República. Ley 789 de 2002. Diario Oficial N° 45.046, de 27 de diciembre de 2002: por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo.12 República de Colombia, Ministerio de la Salud, Ley 9° de 1979, “por la cual se dictan medidas sanitarias”. Titulo III Salud Ocupacional. En: ACODAL. Compendio de Legislación Sanitaria.. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
222 ALMA CLARA GARCÍA Trabajo expidió el Reglamento de Higiene y Seguridad Industrial (Resolución 2400) y los Reglamentos de Seguridad de los sectores minero y de la construcción (Resoluciones 2406 y 2413), haciendo evidente la duplicidad de competencias, entre los sectores de salud y trabajo. Con la finalidad de coordinar e integrar acciones y programas, focalizar recursos, aunar esfuerzos y establecer un plan para evitar la colisión de competencias de las entidades públicas y privadas, se constituye el Comité Nacional de Salud Ocupacional, mediante el Decreto 586 de 1983. La primera tarea del Comité fue elaborar el primer Plan Nacional de Salud Ocupacional, con el objeto de implementar una política de salud de los trabajadores en el territorio nacional, involucrando a todas las instituciones con responsabilidades en el tema13. Un año más tarde, se expide el Decreto 614 de 198414, que fija los parámetros para la organización de la salud ocupacional en el país, estableciendo que los empleadores tienen la obligación de estructurar, desarrollar y evaluar programas integrales de salud ocupacional en las empresas. En ese entonces, el Gobierno Nacional y el Comité Nacional de Salud Ocupacional formularon un llamado a la academia para desarrollar programas de formación, con el objeto de satisfacer la demanda de especialistas que generaba la nueva normativa. A partir de la expedición del decreto anterior, se modifica la composición del Comité Nacional de Salud Ocupacional, dando cabida a actores sociales no gubernamentales. De igual forma, se13 República de Colombia, Ministerio de Salud. Comité Nacional de Salud Ocupacional. “Plan Nacional de Salud Ocupacional”, Bogotá mayo de 1984.14 República de Colombia, Ministerio de Salud y de Trabajo y Seguridad Social, Decreto 614 de 1986, “por el cual se determinan las bases para la organización y administración de Salud Ocupacional en el país”. En: Compendio de normas legales de Salud Ocupacional . ARSEG, Santa Fe de Bogotá, 1996. P.p. 146-63.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 223 conforman los comités seccionales, abriendo un espacio democrático que permitió la participación activa de todos los actores responsables de la salud ocupacional en el país. La aplicación de estas normas generales llevó a reglamentar la organización y funcionamiento de los Comités Paritarios de Salud Ocupacional, así como el Programa de Salud Ocupacional, mediante las Resoluciones 2013 de 1986 y 1016 de 1989. Estas directivas exigían a los empleadores, la contratación de recursos humanos idóneos que garantizaran el desarrollo y cabal cumplimiento del programa. A partir de allí, el Ministerio de Salud expidió la Resolución 18575 de 1989 que reglamentó la expedición de licencias de prestación de servicios en salud ocupacional. En 1990 y dentro del Primer Congreso Nacional de Entidades Gubernamentales de Salud Ocupacional, se formuló el Segundo Plan Nacional de Salud Ocupacional 1990-1995, en el que se definieron estrategias, planes de acción, compromisos y metas para todas las entidades involucradas en forma tripartita: gobierno, trabajadores y empleadores. El propósito inicial era la reducción de accidentes de trabajo y la aparición de enfermedades profesionales. Durante el desarrollo del Segundo Plan Nacional, se gestó la reforma a la Constitución Política y al Sistema de Seguridad Social15 . La Constitución Política de 1991- como Constitución de Derechos que es, consagra la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y garantiza a todos los habitantes, el derecho irrenunciable a la seguridad social.15 República de Colombia, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, Instituto de Seguros Sociales, Comité Nacional de Salud Ocupacional. “Plan Nacional de Salud Ocupacional 1990- 1995”, Bogotá, 1990. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
224 ALMA CLARA GARCÍA Con base en el mandato constitucional, se expiden la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1295 de 1994, normas que definen el Sistema de Seguridad Social Integral y su sub-sistema General de Riesgos Profesionales, respectivamente. La reforma pretendió resolver las limitaciones que había en materia de alcance y cobertura y mejorar o mantener las prestaciones asistenciales y económicas que reconocía el sistema anterior, al trabajador enfermo o accidentado. Las leyes, reglamentos y normas de seguridad social, establecidos y regulados en el modelo actual, desarrollan un sistema de pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios, con participación de entidades públicas y privadas. El D. L. No. 1295 de 1994, acogió todas las normas vigentes en materia de salud ocupacional, en las que se establecen las previsiones universalmente aceptadas sobre el tema, circunstancia que constituye una importante herramienta para garantizar los derechos a la salud, al trabajo y a un ambiente de trabajo saludable de la población trabajadora. Importante resaltar que esta norma se ha venido reglamentando mediante el D. No. 1772 de 1994, sobre afiliación y cotizaciones al Sistema General de Riesgos Profesionales; por el D. No. 1832 de 1994, que adopta la Tabla de Enfermedades Profesionales; por el D. No.1530 de 1996, sobre afiliación, clasificación y cotizaciones, al Sistema General de Riesgos Profesionales; por el D. No. 917 de 1999, que constituye el Manual Único para la calificación de invalidez y entre otros, por el D. No. 2463 de 2001, sobre integración, financiación y funcionamiento de las juntas de Calificación de invalidez. De otro lado, varias normas se refieren al registro y notificación obligatoria de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales a cargo de los empleadores, hacia las instituciones que intervienen en dicho proceso.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 225 La tabla de enfermedades profesionales, corresponde a un listado mixto de grupos de enfermedades que consigna 42 patologías, algunas de manera taxativa, las primeras 23, y otras, como grupo de enfermedades ligadas en forma genérica al agente de riesgo ocupacional, como el caso de asma, cáncer o infecciones ocupacionales. En cuanto a la calificación del origen de los riesgos profesionales, la legislación actual prevé que toda enfermedad o patología, accidente o muerte, que no haya sido calificado como de origen profesional, se considera de origen común. La afiliación de los trabajadores independientes al Sistema General de Riesgos Profesionales, se inició con la expedición del D. No. 2800 de 2003, cubriendo a quienes realizan contratos de carácter civil, comercial o administrativo, con personas naturales o jurídicas. En síntesis, a partir de la consagración constitucional del derechoa la seguridad social, el legislador ha planteado un sistema de normas,procedimientos e instituciones, destinados a otorgar condicionesfavorables de vida a los colombianos, a través de la cobertura dedistintos riesgos y contingencias, “…especialmente las quemenoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantesdel territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual yla integración de la comunidad…”16. El artículo 1º del Decreto 1295 de 1994, define el Sistema Generalde Riesgos Profesionales, como “…el conjunto de entidadespúblicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir,proteger y atender a los trabajadores de los efectos de lasenfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasióno como consecuencia del trabajo que desarrollan...”16 Cfr. Preámbulo Ley 100 de 1993. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
226 ALMA CLARA GARCÍA El SGRP debe responder a la necesidad de asegurar la eficaciadel derecho a la seguridad social de los trabajadores, que en ejerciciode su labor, sufren accidentes de trabajo o enfermedadesprofesionales que los inhabilitan para el empleo, mediante la adopciónde un modelo previsional fundado en la teoría del riesgo creado, enel que “…no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que seestablece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resultaobligado a reparar los perjuicios que sufre el trabajador aldesarrollar su labor en actividades de las que el empresario obtieneun beneficio…”17. El modelo está dirigido a salvaguardar distintas prerrogativas deraigambre constitucional de que es titular el trabajador, entre ellas,los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a laintegridad física y al mínimo vital, que pueden resultarcomprometidas por las contingencias propias de la actividadlaboral18. A su vez, el carácter irrenunciable del derecho a la seguridadsocial y por tanto, de la protección frente a los riesgos profesionales,llevan a que el legislador prevea mecanismos supletivos deresponsabilidad en la asunción de tales riesgos. De este modo, elartículo 4-e del D. No. 1295 de 1994 establece que el empleadorque incumpla la obligación de afiliar a sus trabajadores al sistema,además de las sanciones legales aplicables, deberá asumir lasprestaciones propias de ese sistema. III. LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES Y EL ÁMBITO SOCIO LABORALLa estructura de la CAN se ha sacudido con la salida de Venezuela,el deterioro de las relaciones políticas entre Colombia, Venezuela y17 En relación con la evolución de la legislación en este campo y la consagración de la teoría del riesgo creado Ver C.S.J. Sala de Casación Laboral, Sección Segunda, Sentencia del 13 de julio de 1993, Acta n. .37. M.P. Hugo Suescún Pujol.18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-453/02, M.P. Álvaro Tafur Galvis.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 227Ecuador. De otro lado, la crisis interna de Bolivia y su interés depertenecer como miembro de número a MERCOSUR y a laAlternativa Bolivariana-ALBA, han resquebrajado aún más, unproyecto de integración regional al que le ha faltado voluntad políticapor parte de los países miembros para ceder soberanía o lo que es lomismo, para internalizar una identidad andina19. En la misma línea del Embajador de Perú en Colombia, seexpresan los autores del grupo de integración en su Policy PaperNo. 28 cuando indican que: “…se observa una peligrosa tendencia de los estados andinos a hacer un manejo intergubernamental de la integración, abandonando lentamente la supranacionalidad de sus normas e instituciones… y en mi criterio con una carga institucional… que se niega a cerrar sus instalaciones pero que no avanza en la construcción de una integración integral y multidimensional como la que requiere la región…”20. Ahora bien, los variados procedimientos existentes en el seno dela CAN, sus múltiples instancias y la obligatoria coordinación deéstas con los diferentes consejos, secretarías, comités, comisionessimples o comisiones asesoras, integrados por un sinnúmero defuncionarios públicos cambiantes y dependientes del vaivén políticode cada país, unido a la falta de poder decisorio de la mayoría delos órganos21, nos lleva a concluir que la CAN por obra y gracia dela mentalidad altamente burocrática de los países que la integran,no ha podido hacer avances integracionistas, en aspectos más alláde los comerciales.19 Opiniones del Embajador de la República del Perú en Colombia, 2006 - 2008. Entrevista de la autora a José Antonio Meier, Embajada del Perú en Bogotá, septiembre 10 de 2008.20 Proyecto ¨La inserción de Colombia en el Sistema Internacional Cambiante-Colombia en la presidencia de la Comunidad Andina ¿ Statu Quo o redefinición de la CAN? Grupo Integración. Policy Paper No. 2821 A manera de ejemplo, véase en este documento, pag. 8ª trámite de las recomendaciones del Convenio Simón Rodríguez y pag. 11, la integración e instancias del Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo- cap. 7º de la Decisión 584 sobre Seguridad y Salud en el Trabajo. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
228 ALMA CLARA GARCÍA Lo anterior, pese a la re-ratificación que los primeros mandatariosefectuaron en el XI Consejo Presidencial Andino celebrado enCartagena, el 27 de mayo de 1999 22 “… de profundizar el proyectocomunitario andino e impulsarlo hacia etapas superiores deintegración política, económica, social y cultural…” y a la laborencomendada a los Ministros del Trabajo en la misma reunión, paraque coordinaran las “…políticas referentes al fomento del empleo,la formación y capacitación laboral, la salud y seguridad en eltrabajo, la seguridad social, las migraciones laborales y lapresentación de un proyecto modificatorio del convenio SimónRodríguez…”. Como fruto del XI Consejo, contamos con el ProtocoloSustitutorio del Convenio Simón Rodríguez23, dos Decisionesinaplicables a los países miembros (545 y 583) y una vigente (584). El Protocolo Sustitutorio establece que el Convenio SimónRodríguez constituye el foro de debate, participación y coordinaciónde los temas sociolaborales de la CAN y tiene como objetivos,proponer y debatir iniciativas en los temas vinculados al ámbitosociolaboral que aporten a la agenda social de la sub-región; asícomo definir y coordinar las políticas comunitarias referentes alfomento del empleo, la formación y capacitación laboral, la salud yseguridad en el trabajo, la seguridad social, las migraciones laboralesy diseñar acciones de cooperación y coordinación entre los paísesmiembros, en la temática sociolaboral andina. El órgano máximo del Convenio será la Conferencia y lasrecomendaciones que ésta solicite sean incorporadas a la legislacióncomunitaria andina, se remitirán al Consejo Andino de Ministros deRelaciones Exteriores, por intermedio de la Secretaria General de22 Asistieron los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, el Representante Personal del Presidente del Perú, en calidad de observador, el presidente de Panamá y como invitado especial, el presidente de Paraguay.23 El Protocolo Sustitutorio fue suscrito por los Ministros de Relaciones Exteriores de los países de la CAN, en Valencia, República Bolivariana de Venezuela el 23 de julio de 2001 con el objeto de sustituir el texto del Convenio Simón Rodríguez firmado en 1973, así como el texto de su protocolo firmado en 1976.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 229la CAN, a fin de que se evalúe la adopción de las correspondientesdecisiones. La Conferencia constituirá unas ComisionesEspecializadas de Trabajo que darán asesoría al Convenio y estaránintegradas en forma tripartita, por representantes de los Ministeriosde Trabajo y por los Consejos Consultivos Empresarial y LaboralAndinos. Cada Comisión Especializada de Trabajo designará unCoordinador. Como parte integrante del Sistema Andino de Integración, elConvenio Simón Rodríguez, regirá indefinidamente; no podrá serdenunciado independientemente del Acuerdo de Cartagena, nisuscribirse ni ratificarse con reservas. El Convenio aún no ha entrado en vigencia, por cuanto conformea su ordenamiento, sólo lo hará cuando todos los países miembroshayan efectuado el depósito del instrumento de ratificación yColombia está pendiente de completar dicho trámite24. La D.545 sobre migración laboral y la D.583 sobre seguridadsocial aún se encuentran en proceso de reglamentación y por lotanto no están vigentes. Colombia es el único país que no ha aprobadola reglamentación de la D.583, por cuanto considera que existendemasiadas diferencias entre las legislaciones de los países miembros,para acceder a pensiones periódicas y al cubrimiento de prestacionessanitarias. Es de resaltar la posición poco integradora de Colombia frente ados temas sociolaborales de tanta importancia como la D 583 sobreseguridad social y el Convenio Simón Rodríguez, cuando en otrosfrentes ha suscrito sendos convenios de seguridad social, con Chileel 9 de diciembre de 200325 y con el Reino de España, el 6 de24 A pesar de que Perú ratificó el protocolo el 5 de diciembre de 2001, Ecuador el 14 de abril de 2003, Bolivia el 2 de diciembre de 2004 y Venezuela el 2 de mayo de 2005, Colombia sin razón aparente aún no lo hecho.25 Chile es miembro asociado de la CAN desde septiembre de 2006. El convenio fue ratificado por Colombia mediante la L 1139 de 25 de junio de 2007 declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 291 de 2 de abril de 2008. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
230 ALMA CLARA GARCÍAseptiembre de 200526. En efecto, los convenios anteriores al igualque la D.583 de la CAN sobre seguridad social, tienen por objetofacilitar a los nacionales de los países de la CAN y de Colombia -España y de Colombia- Chile y a quienes residan o trabajen en susterritorios, que acumulen las cotizaciones realizadas en cualquierade los países, para efectos de acceder a las prestaciones económicaspensionales y a las prestaciones de salud, cuando puedan acreditarel cumplimiento de los requisitos exigidos por una u otra legislación. El argumento de Colombia frente a la D.583, consiste en quepodría generar una migración masiva hacia los países que ofrecencomparativamente, mayores garantías monetarias y asistenciales,entre ellos nuestro país, en la medida en que el sub-sistema generalde pensiones, establece una pensión mínima de vejez o de jubilación,de un salario mínimo legal vigente en el momento del reconocimientode la prestación y ofrece un amplio espectro de prestacionessanitarias, dentro del sub-sistema general de salud, que aunque enla práctica es ineficiente, puede ser de atractivo para los ciudadanosde los otros países que carecen de él. Me pregunto, ¿esasdesigualdades no podrían haber sido el argumento de Chile y Españapara no suscribir un convenio de seguridad social con Colombia?La suscripción de estos convenios, demuestra que la diferenciaprestacional, no es razón suficiente si se tiene la voluntad políticapara hacerlo. De otra parte, ese mismo tipo de voluntad tambiénbrilla por su ausencia, en torno al Convenio Simón Rodríguez delque dice es inconveniente para Colombia y frente al cual, a lo largode 7 años ha asumido una suerte de operación tortuga diplomática,para el cumplimiento de los requisitos de ratificación. Abrigo la esperanza de que en cualquier caso, los autores delgrupo de integración en su Policy Paper No. 26, no tengan razón aldecir que Colombia “… después de haber sido en el pasado uno delos líderes y conductores del proceso subregional de integración, el26 El convenio con España fue aprobado en Colombia por la L 1112 de 27 de diciembre de 2006 y cuenta además con un acuerdo de administración para su aplicación, suscrito por los dos países.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 231cual privilegió en su relacionamiento internacional…no parece quese esté dando cuenta de la magnitud y gravedad de lo que puedeperder con la desaparición de casi cuatro décadas de esfuerzos deintegración andina…”27 en este preciso momento en que elcompromiso del país, tendría que ir mucho más allá, con un espaciointegrado en lo político, social, cultural, económico, financiero,ambiental y en infraestructura, mediante la Unión de NacionesSuramericanas que incluirá a su vez todos los logros de la CAN yMERCOSUR, así como la experiencia de Chile, Guyana ySuriname28. Este work in progress efectuará un primer ejercicio deaproximación a la D584 o Instrumento Socio –Laboral Andino deSeguridad y Salud en el Trabajo, que es la única hija del XI Consejo,que concluyó el proceso de reglamentación y se encuentra vigenteen la actualidad, con miras a establecer en análisis futuros, el gradode implementación de la norma supranacional en Colombia, a travésde nuestra legislación laboral y en especial de nuestro SistemaGeneral de Riesgos Profesionales. IV. LA DECISIÓN 584 NORMA SUPRANACIONAL DE LA CAN SOBRE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJOUna radiografía sintética de la D.584 nos ayudará a conocer sucontenido.27 Proyecto ¨La inserción de Colombia en el Sistema Internacional Cambiante-La participación de Colombia en los actuales escenarios de integración Grupo Integración. Policy Paper No.2628 La potencialidad de UNASUR se puede deducir de (i) Un PIB de 973. 613 millones de dólares, 5ª potencia mundial.(ii) Una población de 361 millones de habitantes, 4ª a nivel mundial. (iii) Ocupa una superficie superior a 17 millones de kms2 . (iv) Sus exportaciones ascienden a 181. 856 millones. (v) Posee el 27% del agua dulce del mundo. (vi) Dispone de 8 millones de km2 de bosques y 2 océanos. (vii) Es la región que más alimentos produce y exporta en el mundo. (viii) Tiene hidrocarburos para 100 años. (xi) sus habitantes hablan 2 lenguas mutuamente inteligibles. http: // www.comunidadandina.org/sudamerica.htm Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
232 ALMA CLARA GARCÍA 1er capítulo de disposiciones generales que incluye definicionescomo la de accidente de trabajo, cuyo texto se aplica actualmenteen Colombia, en la medida en que el Sistema General de RiesgosProfesionales adolece en la actualidad de concepto de accidente detrabajo y de enfermedad profesional. Dichos conceptos fuerondeclarados inexequibles por la Corte Constitucional, mediantesentencia C-858/06 de 18 de octubre de 2006, por extralimitaciónde facultades extraordinarias al ejecutivo, por lo que la mismasentencia otorgó la fecha límite del 20 de julio de 2007, para que elCongreso expidiera la ley que definiera los aspectos declaradosinexequibles, lo que hasta ahora, más de un año después, no hasucedido29. En el momento y hasta tanto no sea expedida una nueva ley, seviene aplicando la definición contenida en el literal n del artículo 1ºde la D584 que dice así: “…Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo…”30. 2º capítulo se refiere a la política de prevención de riesgoslaborales mediante la implementación de una serie de obligaciones29 Conjuntamente con los artículos 9, 10 y 13 (parcial) del D.L. 1295/9430 El Ministerio de Protección Social presentó un proyecto de ley que fue aprobado y modificado en la Cámara de Representantes, con la ampliación del concepto de accidente de trabajo desde y hacia el lugar de trabajo, cualquiera que fuere el medio de transporte. En el Senado se presentaron dos ponencias: Una que extendía las modificaciones introducidas en la Cámara y otra que retomaba los principios del proyecto original, sin embargo, ambas fueron archivadas por cuanto les faltó un debate. Para esta legislatura, la senadora Gloria Inés Martínez Ríos presentó el proyecto de ley No. 103 por medio del cual, se reforma el sistema de riesgos profesionales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional, que a septiembre 15 de 2008 todavía está en discusión en el Congreso de la República y que retoma básicamente el contenido del proyecto que fuera presentado inicialmente por el Ministerio de la Protección Social.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 233para los países miembros, tendientes al mejoramiento de lascondiciones de seguridad y salud en el trabajo como, la realizaciónde inspecciones u otros mecanismos de evaluación periódica; lacertificación de profesionales y técnicos en salud ocupacional; eldesarrollo de políticas nacionales de prevención de riesgos; larestricción de operaciones y procesos que representen riesgo; laregulación de las actividades de alto riesgo; la fijación deprocedimientos para la calificación de accidentes y enfermedadesprofesionales; la readaptación de los discapacitados; la exigenciadel cumplimiento de normas sobre salud y seguridad, a losfabricantes de maquinarias, equipos, sustancias o productos y elrefuerzo en inspección y vigilancia. 3º y 4º capítulos se relacionan con la gestión de la seguridad ysalud en los centros de trabajo y consecuencialmente, con lasobligaciones de los empleadores y los derechos y obligaciones delos trabajadores. Los empleadores, deben identificar riesgos, inicialy periódicamente; diseñar una estrategia para poner en marchamedidas de prevención; informar a los trabajadores por escrito acercade los riesgos laborales a los que están expuestos; fomentar laadaptación del trabajo a las capacidades y salud física y mental delos trabajadores; propiciar la participación de los trabajadores en laelaboración y ejecución del plan de prevención de riesgos de cadaempresa; ofrecer un servicio médico garantizado para trabajadoresque laboren en actividades de alto riesgo. Los derechos de lostrabajadores por su parte, se derivan de las obligaciones de losempleadores y adicionalmente se establece que pueden interrumpirsu actividad cuando consideren que existe un peligro inminente queponga en riesgo su salud y seguridad; pueden solicitar a la autoridadcompetente, la realización de inspecciones a los centros de trabajoy conocer el resultado de sus exámenes médicos. Dentro de susobligaciones en general, se encuentra cumplir con las reglamentacionessobre salud ocupacional de su centro de trabajo y cooperar yparticipar en el proceso de investigación de los accidentes de trabajoy de las enfermedades profesionales. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
234 ALMA CLARA GARCÍA El 5º capítulo establece una serie de garantías para los trabajadoresobjeto de protección especial, como los discapacitados y deregulaciones para el trabajo infantil. 6º capítulo indica la obligación de los países miembros de adoptarlas medidas necesarias para sancionar a quienes incumplan loprevisto en la D584 y demás normas sobre prevención de riesgos. 7º capítulo, crea el Comité Andino de Autoridades en Seguridady Salud en el Trabajo (CAASST) como ente encargado de asesoraral Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, a laComisión, al Consejo Asesor de Ministros de Trabajo y a la SecretaríaGeneral de la Comunidad Andina y de coordinar sus acciones conel Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM), con elComité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo(CAASST) y con el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo. V. RESUMEN DE LOS CONSIDERANDOS DE LA D.584 Y ADECUACIÓN DE LA NORMATIVIDAD COLOMBIANAConsiderando que el mejoramiento de la calidad de vida de loshabitantes de la sub-región está íntimamente ligado con la obtenciónde un trabajo decente; Normativa colombiana. El art. 25 de la Constitución Políticaestablece que el trabajo es un derecho y una obligación social y que…toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas yjustas…que es la definición de trabajo decente de que habla la D.584y está desarrollado por el Código Sustantivo de Trabajo, arts. 11,12, 13 y sigs. Considerando que uno de los elementos esenciales del trabajodecente, es garantizar la protección de la seguridad y la salud en eltrabajo;Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 235 Normativa colombiana. La seguridad social es un servicio públicode carácter obligatorio- Art. 48 CP; el sistema de seguridad socialintegral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de lapersona y la comunidad para obtener una calidad de vida acordecon la dignidad humana- Art. 1º L100-93; el sistema general deriesgos profesionales está destinado a prevenir, proteger y atendera los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentesque puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajoque desarrollan. Art. 1º DE 1295-94. Entre otras normas, con lasanteriores, se protege la seguridad y la salud en el trabajo de laD.584. Considerando que corresponde a los países miembros, mejorarlas condiciones de seguridad y salud, en cada centro de trabajo; Normativa colombiana. El Sistema General de RiesgosProfesionales, orientado, regulado, supervisado, vigilado ycontrolado por el Estado, tiene por objeto “…establecer lasactividades de promoción y prevención tendientes a mejorar lascondiciones de trabajo y salud de la población trabajadora,protegiéndola contra los riesgos derivados de la organización deltrabajo que puedan afectar la salud individual o colectiva en loslugares de trabajo tales como físicos, químicos, biológicos,ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad…”(Art. 2º DE 1295-94). La estructura, organización y objetivos delsistema, se corresponden con el considerando que coloca en cabezade los estados miembros, el mejoramiento de las condiciones deseguridad y salud, en cada centro de trabajo. Considerando que el tratamiento del tema debe hacerse de maneratripartita, con el propósito de establecer criterios generales paraorientar la política preventiva y adoptar medidas concretas paraestablecer procedimientos en materia de seguridad y salud en eltrabajo. Normativa colombiana. El Consejo Nacional de RiesgosProfesionales, como órgano de dirección del sistema, está integrado Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
236 ALMA CLARA GARCÍApor el Ministro de Protección Social, por 2 representantes de losempleadores y 2 representantes de los trabajadores, además de otrospartícipes de la estructura del sistema y tiene por objeto, recomendarnormas técnicas de salud ocupacional; actividades de promoción yprevención de riesgos; modificación a las tablas de enfermedadesprofesionales; el plan de salud ocupacional y normas yprocedimientos que le permitan vigilar y controlar las condicionesde trabajo en las empresas. Lo anterior indica que el tratamiento deltema se hace de manera tripartita e incluye recomendacionesgenerales para orientar la política preventiva y para la adopción demedidas concretas para establecer procedimientos en materia deseguridad y salud en el trabajo, tal como los establece la D.584. Considerando que la D.584 establecerá las normasfundamentales en materia de seguridad y salud en el trabajo, quedichas normas fundamentales servirán de base para la gradual yprogresiva armonización de las leyes y reglamentos, que regulenlas situaciones particulares de las actividades laborales que sedesarrollan en cada uno de los países miembros de la sub-región yque impulsará la adopción de directrices sobre sistemas de gestiónde la seguridad y la salud laborales y el establecimiento de unsistema nacional de seguridad y salud en el trabajo en los países. Normativa colombiana. El Sistema General de RiesgosProfesionales vigente en Colombia se ajusta en términos generales,salvo algunas excepciones que indicaremos más adelante, a lasnormas fundamentales de la D.584, a la regulación de las situacionesparticulares de las actividades laborales y a la obligación de adaptardirectrices sobre sistemas de gestión de la seguridad y la saludlaborales en el país. En efecto, el ámbito teleológico del SGRP está conformado porlos principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad,unidad y participación, definidos, así: Eficiencia como la utilizaciónoptima de los recursos administrativos, técnicos y financieros paraque los beneficios de la seguridad social, sean prestados en formaadecuada, oportuna y suficiente; el principio de universalidad, comola garantía de protección para todas las personas, sin discriminaciónInt. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 237alguna, durante todas las etapas de la vida; el principio desolidaridad, como la práctica de mutua ayuda entre las personas,las generaciones, los sectores económicos, las regiones y lascomunidades; el principio de integralidad, como la garantía decobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidadeconómica y en general, las condiciones de vida de la población; elprincipio de unidad como la articulación de políticas, instituciones,regímenes, procedimientos y prestaciones, para alcanzar los finesde la seguridad social y el principio de participación, como laintervención de la comunidad en la organización, control, gestión yfiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto31. El SGRP, tiene por objeto la prevención de los riesgosprofesionales, pero una vez acaecido el siniestro, el SGRP buscaque el trabajador accidentado o enfermo tenga la atención y losmedios necesarios para gozar de una calidad de vida acorde con ladignidad humana y en esa medida, está llamado a encargarse de lasatisfacción de las prestaciones asistenciales y económicas a quetienen derecho los trabajadores dependientes e independientes, quesufran accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. Son desu competencia entonces, la atención médica, quirúrgica, terapéuticay farmacéutica; la hospitalización; odontología; suministro demedicamentos; servicios de diagnóstico y tratamiento; prótesis yórtesis; la rehabilitación física, profesional y los gastos de trasladonecesarios para la prestación de los servicios32 y en cuanto a lasprestaciones económicas, los subsidios por incapacidad temporal;las indemnizaciones por incapacidad permanente parcial; la pensiónde invalidez; la pensión de sobrevivientes y el auxilio funerario, siel evento produce la muerte33.31 Artículo 2o. L100/93.32 Artículo 5o. DL 1295/94.33 Artículo 7o. DL 1295/94. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
238 ALMA CLARA GARCÍA El SGRP se estructura sobre una base de derechos y obligacionesparalelas, concurrentes e inter-dependientes entre cada uno de lospartícipes del sistema, es decir, entre los empleadores como afiliadosdirectos; los trabajadores como afiliados beneficiarios; lasAdministradoras de Riesgos Profesionales-ARPs, como ejecutoras;el Ministerio de la Protección Social y la SuperintendenciaFinanciera y de Valores, como supervisoras. Los empleadores tienen a su cargo, el pago de la totalidad de lacotización de los trabajadores a su servicio; el traslado del montode las cotizaciones a la ARP a la que se encuentren afiliados; elcuidado integral de la salud de los trabajadores y de los ambientesde trabajo; la programación, la ejecución y el control delcumplimiento del programa de salud ocupacional vigente en suorganización y la financiación del mismo; la notificación a la ARP,acerca de los accidentes de trabajo y de las enfermedadesprofesionales que sufran sus trabajadores; el registro ante elMinisterio de la Protección Social, del comité paritario de saludocupacional o el vigía ocupacional. La capacitación de lostrabajadores en materia de salud ocupacional y los informes a laARP acerca de las novedades laborales de sus trabajadores34. Los trabajadores deben cuidar integralmente su salud; suministraral empleador, información clara, veraz y completa sobre su estadode salud; colaborar y velar porque los empleadores cumplan susobligaciones con el SGRP; cumplir las normas, reglamentos einstrucciones de los programas de salud ocupacional de la empresa;participar en la prevención de riesgos profesionales a través de loscomités paritarios de salud ocupacional o como vigías ocupacionalesy si son pensionados por invalidez, mantener actualizada lainformación y demás datos que sirvan para efectuar las visitas dereconocimiento, informando a la ARP, las modificaciones que sufrasu afección35.34 Artículo 21. DL 1295/94.35 Artículo 22. DL 1295/94.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 239 Las Administradoras de Riesgos Profesionales-ARPs se obligana afiliar; registrar; recaudar, cobrar y distribuir las cotizaciones;garantizar la prestación de los servicios de salud; garantizar elreconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas;realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de riesgosprofesionales; promover y divulgar programas de medicina laboral,higiene industrial, salud ocupacional y seguridad industrial;establecer las prioridades para orientar sus actividades de asesoría,con criterio de riesgo; vender servicios adicionales de saludocupacional; contratar o conformar equipos de prevención de riesgosprofesionales, para la planeación, organización, ejecución ysupervisión de las actividades concernientes y adquirir, fabricar,arrendar o vender, los equipos y materiales para el control de factoresde riesgo en la fuente y en el medio ambiente laboral, con laposibilidad de conceder créditos debidamente garantizados36. El Ministerio de la Protección Social-MPS ejerce funciones devigilancia y control, a solicitud de las ARPs y podrá imponersanciones a los empleadores cuando no apliquen las instrucciones,reglamentos o directrices de prevención de riesgos profesionales,adoptados en forma general por la Dirección Técnica de RiesgosProfesionales o cuando incumplan las recomendaciones específicasque les haga el Ministerio. También, a solicitud de los afectados ode la ARP, puede ordenar la suspensión de actividades del empleadorde que se trate, hasta por 6 meses al igual que el cierre definitivo delestablecimiento, si el riesgo no se corrige u ordenar la suspensiónde actividades del empleador en cualquier tiempo, cuando un riesgoprofesional así lo amerite. El MPS podrá multar a las ARPs, cuandono acaten sus órdenes e instrucciones y autorizar la terminación delcontrato de trabajo, de los trabajadores que incumplan gravemente,las instrucciones o reglamentos de prevención de riesgos, que seencuentren dentro de los programas de salud ocupacional37.36 Artículo 80 DL 1295/94.37 Artículo 91. Sanciones . MOD. Art. 115 del D E 2150 de 1995. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
240 ALMA CLARA GARCÍA La Superintendencia Financiera y de Valores posee podersancionatorio sobre las ARPs, que incurran en conductas tendientesa dilatar injustificadamente el pago de las prestaciones económicasy asistenciales, a favor de los trabajadores dependientes oindependientes, beneficiarios o afiliados, al SGRP. Así mismo, laSuperintendencia en desarrollo de sus facultades legales, tambiénpuede imponer multas equivalentes al 3.5% del valor del defectomensual a las ARPs, por incumplimiento en los niveles adecuadosde patrimonio y podrá impartir las órdenes que resulten pertinentes,para el restablecimiento de los niveles patrimoniales exigidos. VI. PRIMERA CONCLUSIÓN COMPARATIVAEl Sistema General de Riesgos Profesionales colombiano adolece dealgunos vacíos en relación con la D.584 de la CAN, como lainclusión del concepto de responsabilidad social dentro del sistema;el servicio médico in situ para actividades de alto riesgo; existenciade regulaciones tendientes a exigir que los fabricantes velen porquesus máquinas, equipos, sustancias, productos o útiles de trabajo, noconstituyan fuente de peligro, ni pongan en riesgo la seguridad ysalud de los trabajadores; el establecimiento de sistemas de respuestaa emergencias derivadas de desastres naturales u otras contingenciasde fuerza mayor; el derecho de los trabajadores a interrumpir la laborpor cuanto consideran que existe un peligro inminente, sin lugar arepresalias por parte de los empleadores, a no ser que hubierenobrado de mala fe. Colombia también debe reforzar los servicios de Inspección deTrabajo, para que la dirección, control y vigilancia del SGRP cumplasu objetivo, siguiendo en este punto lo que dice la OIT, en el sentidode que “Los futuros Ministerios de Trabajo requerirán personalcon mayor nivel de calificación, con formación diferente parainteractuar multidisciplinariamente y con acceso a sistemas deinformación38”.38 OIT/Lima- Documento de Trabajo 94: la agenda laboral de la globalización. Eficiencia económica con progreso social.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 241 Ahora bien, si llegase a presentarse conflicto entre la D584 y elSistema General de Riesgos Profesionales, la norma interna quedaríadesplazada por la norma comunitaria, que se aplicaría preferentemente.En otros términos, como lo indica el Tribunal de Justicia de laComunidad Andina: “la norma interna resulta inaplicable enbeneficio de la norma comunitaria39”. En circunstancias de adecuación normativa como la que nos haocupado en este work in progress, pese a que prevalece el principiode la primacía de la norma comunitaria sobre la nacional, no sepuede desconocer la correlación y complementación que debe existirentre el ordenamiento comunitario y el nacional, “toda vez que elprimero por si solo no estaría en condiciones de realizar los objetivosperseguidos por la Comunidad Andina y consecuentemente requierepara su ejecución contar con la cooperación de los ordenamientosjurídicos nacionales40” VII. LA REALIDAD DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES MÁS ALLÁ DEL DERECHO POSITIVODespués de 14 años de existencia del SGRP, sus integrantes parecendesconocer, que como sistema de seguridad social es un serviciopúblico (Arts. 365 y 366 de la CP), que debe actuar armónicamentecon el fin de hacer realidad el principio de la continuidad, quepropende por la no- interrupción de las prestaciones asistenciales, nide las prestaciones económicas, a que tiene derecho el afectado porun riesgo en el trabajo. Los signos de madurez que hasta ahora han mostrado los partícipesdel SGRP, no parecen consecuencia de la interpretación humanistadel amplio y completo sistema normativo que lo regula, sino de laobligatoriedad de las decisiones judiciales, proferidas comoconsecuencia del análisis de casos concretos. Es así como, sentencias39 Proceso 189-IP-2006 de marzo 7 de 2007. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina40 Proceso …ob.cit Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
242 ALMA CLARA GARCÍAde constitucionalidad y de tutela de la Corte Constitucional41 ysentencias de casación de la Sala Laboral de la Corte Suprema deJusticia, han sacado a la luz, la prevalencia de los derechosfundamentales a una vida digna, representada en prestacionesasistenciales y económicas vs. la indiferencia de los empleadores ylas utilidades de los sistemas aseguradores. La información estadística acerca del funcionamiento del SGRPen esta década y media de vida, da cuenta de una lenta adaptaciónde todos y cada uno de sus partícipes tanto a los principios rectoresdel sistema, como a sus derechos y obligaciones. Es así como en laprimera Encuesta Nacional de Condiciones de Salud y Trabajo enel Sistema General de Riesgos Profesionales, cuyos datos fueronrecolectados entre julio y septiembre de 2007 y publicados endiciembre del mismo año, por el Ministerio de la Protección Social,se concluye que algo menos del 50% de los empleadores evaluados,no llevan a cabo actividades de salud ocupacional; que una ¼ partede esos mismos empleadores, calificaron los servicios de la ARP ala que se encuentran afiliados, como regular, deficiente o de malacalidad; que la cobertura de los servicios que presta la ARP es mayoren empresas grandes y menor en las pequeñas; lo que acorde con eldocumento, da una indicación de inequidad en contra de los centrosde trabajo más pequeños. Lo anterior salta a la vista en menor escala en las conclusiones deun estudio efectuado en una PYME de servicios (40 trab.) , dondeconcurren otras empresas como subcontratistas de alimentos (40trab.); una Empresa de Servicios Temporales (1.474 trab.); unaempresa de aseo (1.500 trab.) y una empresa de vigilancia privada(215 trab.) cada una afiliada a una ARP, lo que permite tener unpanorama claro acerca de los intereses de las ARPs estudiadas, enrelación con los diferentes tipos empresariales, sobre todo enconsideración, al tamaño de su nómina, es decir, al número total de41 Se habla de una sobre- explotación de la acción de tutela para acceder al pago de prestaciones económicas y asistenciales que deberían ser reconocidas directamente por las entidades responsables.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 243trabajadores vinculados a cada una de ellas y por consiguiente almonto diferencial de sus aportes42. Cada una de estas empresas dependiendo de sus características,tiene un tipo de relación específica con la ARP a la que está afiliada,la de vigilancia- 215 trabajadores, ha contado con una ARP que lepresta servicios de capacitación en riesgos y exámenes ocupacionalesy que la ha asesorado en el tema de salud ocupacional; en laconformación del comité paritario de salud ocupacional que funcionaactualmente y en la elaboración de reglamento de higiene yseguridad industrial. La empresa de suministro de alimentos-40trabajadores, indica que su ARP le presta muy pocos servicios puesdebido a su baja tasa de cotización, no ha tenido prácticamenteasesoría de parte de la ARP. La EST-1.474 trabajadores, ha recibidocapacitación en salud ocupacional; ha realizado brigadas médicasy ha asesorado gratuitamente a algunas empresas donde la EST,tiene trabajadores en misión. La de aseo-1.500 trabajadores, haobtenido asesoría en salud ocupacional, capacitación, exámenesocupacionales, brigadas de emergencia, actualización y estudio depuestos de trabajo y la PYME de servicios-40 trabajadores, no harecibido ningún tipo de capacitación o asesoría en salud ocupacionaly cuando solicitó apoyo de la ARP, se le informó que en razón delmonto de los aportes que efectuaba el único servicio que podía tenerera por vía telefónica. Las conclusiones del trabajo son dicientes y concurrentes con laEncuesta Nacional, en la medida en que se concluyó que (i) aunquelas ARPs estudiadas ofrecen una amplia gama de servicios en pre-venta, éstos no guardan relación con los servicios que efectivamenteprestan en el ámbito de los riesgos profesionales, una vez lasempresas se afilian; (ii) que la oferta de servicios en pre-venta, no se42 Trabajo efectuado por la autora y el estudiante David Blanco de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, denominado ¨Exposición de experiencias concretas en el campo de la Promoción y Desarrollo de la Cultura Preventiva, en una Pequeña Empresa – PYME¨ que participó en el Premio Prevencia 2007, dentro del Congreso Iberoamericano de Seguridad Social realizado en Cadiz , España en septiembre de 2007. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
244 ALMA CLARA GARCÍAaplica a todas las empresas, sino a aquellas cuya nómina detrabajadores es considerable en número y por lo tanto en aportes;(iii) que las pequeñas y medianas empresas, las PYMES de nuestroestudio, no acceden prácticamente a ninguno de los servicios tanpomposamente ofrecidos por las ARPs, en pre-venta, mientras quelas empresas grandes, cuentan con asesoría permanente en los temasrelacionados con el sistema, en las oportunidades en que los hanrequerido. De otro lado, los índices de desafiliación de los empleadores, enagricultura, silvicultura, caza, pesca, servicios sociales, servicioscomunitarios y hogares privados, con servicio doméstico, arrojadospor la encuesta, también contribuyen a acrecentar las deficienciasen el funcionamiento del sistema. Así mismo, la insuficiencia deinspectores para ejercer las funciones de vigilancia en todo el país,pues el Ministerio de la Protección Social sólo cuenta con 200 paradicha función43, vuelve precaria la vigilancia y control de parte delente estatal, lo cual no fue óbice para que entre enero y abril de2007, fueran sancionadas 89 empresas por elusión de aportesobligatorios al SGRP44. En relación con los empleadores no se puede ignorar, que elcambio de un sistema45 de responsabilidad directa por los accidentesde trabajo y enfermedades profesionales de los trabajadores a suservicio, a un sistema de responsabilidad objetiva como el SistemaGeneral de Riesgos Profesionales46, ha traído como consecuencia,43 Entrevista a Ana María Cabrera en artículo titulado La construcción y las normas de salud ocupacional. Revista de Actualidad Laboral y Seguridad Social Legis/ ISSN/ 0123-9899/No.146/Marzo –Abril 2008.44 FASECOLDA Federación de Aseguradores Colombianos. Informe de julio de 2007 wwwfasecolda.com45 Ley 57 de 1915 pasando por la aprobación del Reglamento del Seguro Social Obligatorio administrado por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales en 1964 hasta la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1295 de 1994.46 ARTÍCULO 21. Obligaciones del empleador. El empleador será responsable: Del pago de la totalidad de la cotización de los trabajadores a su servicio; Trasladar el monto de las cotizaciones a la entidad administradora de riesgos profesionales correspondiente, dentro de los plazos que para el efecto señale el reglamento; ProcurarInt. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 245que la patronal desatienda en cierta forma, su compromiso con lasalud ocupacional de los trabajadores, delegando las obligacionescasi enteramente en las ARPs47. Otros factores como la falta de capacitación de los trabajadoresen salud ocupacional; la ausencia de exámenes médicos de ingreso;de mediciones ambientales periódicas en los lugares de trabajo y dereporte de accidentes, así como la exigüidad en el control ysupervisión de enfermedades profesionales dentro de las empresas,son algunas de las omisiones patronales que han contribuido aldeficiente funcionamiento del SGRP. Lo anterior sin embargo, nosignifica que el transcurso del tiempo no haya mejorado el nivel departicipación de los empleadores en el engranaje del sistema, lo quese refleja en la disminución progresiva de accidentes de trabajo48. En cuanto a los trabajadores, basta la lectura superficial de lasnormas para inferir que dentro del SGRP, son entes autónomos,con capacidad suficiente para exigir tanto a los empleadores comoa las ARPs, la satisfacción de sus derechos. Los conflictos surgen el cuidado integral de la salud de los trabajadores y de los ambientes de trabajo; Programar, ejecutar y controlar el cumplimiento del programa de salud ocupacional de la empresa, y procurar su financiación; Notificar a la entidad administradora a la que se encuentre afiliado, los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales; Registrar ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el comité paritario de salud ocupacional o el vigía ocupacional correspondiente; Facilitar la capacitación de los trabajadores a su cargo en materia de salud ocupacional, y Informar a la entidad administradora de riesgos profesionales a la que esté afiliado, las novedades laborales de sus trabajadores, incluido el nivel de ingreso y sus cambios, las vinculaciones y retiros. PARAGRAFO. Son además obligaciones del empleador las contenidas en las normas de salud ocupacional y que no sean contrarias a este decreto.47 Ibídem 948 La tasa de mortalidad en 2007 se ubicó en 9.2 por cien mil trabajadores en relación con el año 2006 cuando llegó a 12.5 por cien mil trabajadores, de acuerdo con datos suministrados a FASECOLDA por sus ARP afiliadas, que representan el 71% de los trabajadores afiliados al sistema. Por otro lado y para el mismo período, el Plan Nacional de Salud Ocupacional 2003 – 2007 del Ministerio de Protección Social, indica que la accidentalidad ha aumentado, por cuanto según el mismo estudio, existe …un mayor conocimiento del concepto de accidente de trabajo, y por lo tanto, una mayor reclamación… lo que permite …acercarnos a las verdaderas cifras de accidentalidad en el Sistema… Pág. 25. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
246 ALMA CLARA GARCÍAen la medida en que el posicionamiento normativo de lostrabajadores no es ni remotamente simétrico en la vida real, a laestructura organizativa y administrativa de sus directas contrapartes,los empleadores y de las ARPs y por ello y no pocas veces, lostrabajadores se encuentran extraviados frente al sinnúmero deventanillas a las que tienen que acudir, en las que siempre lesexigirán, el requisito que no tienen o el documento que debensolicitar en otra u otras ventanillas. En otras palabras, aunque lostrabajadores gocen de multiplicidad de derechos, carecen parahacerlos efectivos, de posicionamiento real en la sociedad, con ladesventaja de que el sistema no previó mecanismos de acompañamientoo asesoría para ellos. Las Aseguradoras de Vida y las ARPs, por su parte, han hecho eltránsito de un sistema estrictamente comercial a uno de alcancehumanitario, que excluyendo la costumbre mercantil de objetar lossiniestros, pasa a la obligatoriedad de asumir en forma inmediata,prestaciones asistenciales y económicas, de las que pende el derechofundamental a la vida humana. Un rezago de lo anterior, parecieraser la recurrente negativa de las ARPs, a reconocer en un principio,prestaciones económicas y asistenciales a los trabajadoresaccidentados o enfermos, lo que ha venido afectando en formatemporal o definitiva, la cobertura integral de las contingencias quemenoscaban la salud y la capacidad económica de los beneficiariosdel sistema, si se tiene en cuenta que los procesos de seguridadsocial que harían efectivas las prestaciones, tienen una duraciónpromedio entre 8 y 10 años. De otra parte, es notable el esfuerzo realizado por la DirecciónTécnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de la ProtecciónSocial, para implementar el SGRP, a través de Actos Adminis-trativos de carácter general49, manuales de prevención de riesgos50,49 Por ejemplo, la Resolución 2413 de 1979, por la cual se dicta el Reglamento de Higiene y Seguridad para la Industria de la Construcción; el Decreto 614 de 1984, por el que se determinan las bases para la organización y administración de Salud Ocupacional en el país; la Resolución 2013 de 1986 por la que se reglamenta la organización y funcionamiento de los Comités de Medicina, Higiene y Seguridad Industrial en los lugares de Trabajo; la Resolución 1016 de 1989 que reglamenta laInt. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 247instructivos51 y cartillas. Sus tropiezos tienen que ver con una hastaahora incipiente, consolidación estadística52; con la inexistencia de organización, funcionamiento y forma de los Programas de Salud Ocupacional que deben desarrollar los empleadores; el Decreto 16 de 1997 que reglamenta la integración, el funcionamiento y la red de los comités nacional, seccionales y locales de Salud Ocupacional; el Acuerdo No. 003 de 2001 que crea la Comisión para la Promoción y Prevención en Salud Ocupacional de la pequeña y mediana empresa; el Acuerdo No. 004 de 2001 que crea la Comisión para el desarrollo de las normas técnicas de protección de la salud de los trabajadores; el Decreto 863 de 2001 por el cual se promulga el “Convenio número 161 sobre los Servicios de Salud en el Trabajo”, adoptado por la 71ª Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, Ginebra, 1985; el Acuerdo No. 001 de 2002 que establece y recomienda al Gobierno Nacional las líneas de trabajo, planes de acción y financiación sobre promoción de la salud y prevención de los riesgos en el mundo del trabajo.50 El MPS ha elaborado las Guías de Atención Integral de Salud Ocupacional (GATISO), que tratan los siguientes aspectos: 1. Guías de Atención Integral basadas en la evidencia para desórdenes musculoesqueléticos (Dme) relacionadas con movimientos repetitivos de miembros superiores (Síndrome del Túnel Carpiano, Epicondilitis y Enfermedad de Dequervain (GATI Dme). 2. Guía de Atención Integral basadas en la evidencia para hipoacusia nuerosensorial inducida por ruido en el lugar de trabajo (GATI – Hnir) 3. Guía de Atención Integral basadas en la evidencia para neumoconiosis (silicosis, neumoconiosis del minero de carbon y asbestosis) (GATI – Neumo). 4. Guía de Atención Integral basadas en la evidencia para hombro doloroso (GATI – Hd) relacionada con factores de riesgo en el trabajo. 5. Guía de Atención Integral basadas en la evidencia para dolor lumbar inespespecífico y enfermedad discal relacionados con la manipulación manual de cargas y otros factores de riesgo en el lugar de trabajo (GATI DLI ED). Disponibles en www.fondoriesgosprofesionales. gov.co51 1. Manual de procedimiento para verificar si las Administradoras de Riesgos Profesionales cumplen los estándares mínimos del Sistema de Garantía de la Calidad en Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales. 2. Manual de Procedimiento para verificar si las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Ocupacional cumplen los estándares mínimos del Sistema de Garantía de la Calidad en Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales. 3. Manual de Procedimiento para verificar el cumplimiento de los estándares mínimos del Programa de Salud Ocupacional de Empresa. 4. Manual de Procedimiento para verificar si las Juntas de Calificación de Invalidez cumplen los estándares mínimos del Sistema de Garantía de la Calidad en Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales. Disponibles en www.fondoriesgos profesionales.gov.co52 Se indican en el Plan Nacional de Salud Ocupacional 2003 – 2007 y en la Primera Encuesta Nacional de Condiciones de Salud y Trabajo en el Sistema General de Riesgos profesionales, ambos del Ministerio de la Protección Social. De igual manera Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
248 ALMA CLARA GARCÍAreglamentación técnica relativa a riesgos profesionales y con la escasezde personal tanto para ejercer las funciones de control y supervisiónasignadas por la ley, como para el manejo de recursos con destinaciónespecífica asignados al sistema. La insuficiencia estadística del Ministerio, afecta numerososasuntos bajo su jurisdicción y competencia, algunos de los cualesse han constatado parcialmente, mediante el ejercicio del derechoconstitucional de petición en interés particular. Así las cosas, elMinisterio en respuesta a una petición sobre si había impuestosanciones a los empleadores y a las ARPs, por incumplimiento enprevención de riesgos, indica que según datos consolidados a 30 deabril de 2007, el MPS había impuesto 2.566 sanciones por violaciónal Sistema General de Riesgos Profesionales. En respuesta a cuántasde las 2.566 sanciones, se habían impuesto a los empleadores ycuántas a las ARPs, respondió: “…me permito informarle que actualmente se está generando un aplicativo de riesgos profesionales, que incluye multas por violación al sistema, con cada una de las variables establecidas y requeridas por esta Dirección General y se encuentra administrado por encargo fiduciario…Esperamos contar con dicho aplicativo, lo más pronto posible, con el fin de generar y publicar información confiable en lo relacionado con las multas impuestas a empleadores y administradoras de riesgos profesionales, entre otros…”53. En respuesta acerca de cuántos procedimientos por despido porjusta causa de trabajadores, había autorizado el Ministerio, por elincumplimiento de las instrucciones, reglamentos y determinacionessobre prevención de riesgos, indicó: “…esta oficina cuenta con estadísticas consolidadas, las cuales se alimentan de la información que reportan las treinta y dos (32) direcciones Territoriales y dos (2) Oficinas Especiales, encontrando en cuanto a en www.fondoriesgosprofesionales.gov.co pueden consultarse estadísticas de los años 2003 a 2008.53 Derecho de petición No. 109066 de 2007 radicado y presentado el 23 de mayo de 2007. Primera respuesta del Ministerio de la Protección Social, rad. No. 122426de 6 de junio de 2007. Solicitud de aclaracin Rad. No. 155186 y respuesta Rad. 180405 de 14 de abril de 2007.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 249 sanciones del año 2006, lo siguiente 1.A las normas del Sistema de Riesgos Profesionales y Salud Ocupacional, doscientos veintiocho (228), dentro de este número quedan incluidas las relacionadas con la violación al artículo 91 del Decreto 1295 de 1994, todas vez que no se lleva el registro tan discriminado Por incumplimiento a los requerimientos mil setenta (1.070) Fueron visitadas doscientos diez (210) ARP, de las cuales se requirieron 71 y se sancionó una (1)” 54. Es de destacar que la falta de discriminación de datos acerca delas sanciones impuestas a los trabajadores, frente al incumplimientode sus obligaciones de salud ocupacional, genera un vacíoinformativo harto inconveniente sobre los beneficiarios del sistema,en la medida en que impide conocer, hasta qué punto existereticencia de los trabajadores para hacer efectivos en su propiahumanidad, los mecanismos sobre prevención de riesgos inherentesal ejercicio de sus labores. En conclusión, el SGRP, no ha funcionado adecuadamente, enlo que hace al reconocimiento de prestaciones asistenciales yeconómicas por parte de las ARPs, a los trabajadores55. Los54 Derecho de petición No. 122837 de 7 de junio de 2007. Respuesta del Ministerio de la Protección Social, rad. No. 157839 de 18 de julio de 200755 CSJ, S. Laboral, sent., feb. 19/02. Rad. 17429. M.P. Germán Valdez Sánchez. Se discute si es o no accidente de trabajo el fallecimiento de trabajador que se encontraba en ejercicio de sus labores en comisión y cuya muerte ocurrió como consecuencia de un terremoto. CSJ, S. Laboral, sent., sept. 20/93. Rad. 5911. M.P. Rafael Méndez Arango. Se discute si es o no accidente de trabajo el que sufre un trabajador que presta ayuda a personas atacadas por delincuentes. CSJ, S. Laboral, sent., mayo 26/99. Rad. 11158. M.P. Armando Albarracín Carreño. Se discute si es o no accidente de trabajo el que sufre un trabajador que presta ayuda a personas atacadas por delincuentes, cuando éste tiene funciones de vigilancia. CSJ, S. Laboral, sent., oct. 18/06. Rad. 27142. M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza. Se discute si es o no accidente de trabajo el que sufre un trabajador que es asesinado por miembros de una banda criminal que extorsionaba a la compañía para la cual trabajaba, ante la negativa de esta última de pagar la extorsión. CSJ, S. Laboral, sent., sept. 12/06. Rad. 27924. M.P. Eduardo López Villegas. Se discute si es o no accidente de trabajo el que sufre un trabajador que muere por ataque de un desconocido con arma de fuego, mientras esperaba turno para cubrir como conductor una de las rutas de la empresa donde laboraba. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
250 ALMA CLARA GARCÍAempleadores por su parte, tampoco han cumplido a cabalidad consu afiliación al sistema, ni con las obligaciones sobre prevención deriesgos que les compete, una vez afiliados56 y adicionalmente, el CSJ, S. Laboral, sent., oct. 29/03. Rad. 21629. M.P. Eduardo López Villegas. Se discute si es o no accidente de trabajo el sufrido por una trabajadora dentro de la jornada laboral, pero durante el período que el empleador le otorga para la lactancia. CSJ, S. Laboral, sent., jul. 24/06. Rad. 26879. M.P. Francisco Javier Ricaurte Gómez. Se discute si es o no accidente de trabajo el sufrido por un trabajador que se disponía a abordar el servicio público de transporte, para desplazarse a un lugar de trabajo, habiendo recibido viáticos por parte del empleador para ello. CSJ, S. Laboral, sent., sept. 11/98. Rad. 9947. M.P. Germán Valdez Sánchez. Se discute si es o no accidente de trabajo el que sufre un trabajador durante el tiempo destinado a la ingestión de alimentos, dentro de las instalaciones de empleador.56 CSJ, S. Laboral, sent., ago. 8/03. Rad. 20186. M.P. Luís Javier Osorio López. Se discute la procedencia o no de la indemnización plena de perjuicios consagrada en el artículo 216 del CST, en una demanda interpuesta por un trabajador contra su antiguo empleador, bajo la consideración de que el accidente de trabajo que sufrió y por el cual resultó inválido se debió a culpa de la empresa demandada. La Corte encontró probada la culpa del empleador en el accidente sufrido por el trabajador, razón por la cual condenó al primero al reconocimiento y pago de una suma de dinero como indemnización plena de perjuicios. CSJ, S. Laboral, sent., jun. 24/05. Rad. 23643. M.P. Francisco Javier Ricaurte. Se solicita en la demanda que, previa la declaratoria de que entre las partes existió un contrato de trabajo a término indefinido, se declare que el accidente de trabajo que sufrió el demandante fue por culpa de la entidad demandada y que como consecuencia de tal declaración, se condene al reconocimiento y pago de la indemnización plena de perjuicios del artículo 216 del CST. La Corte condenó al antiguo empleador a reconocer y pagar una suma de dinero al trabajador, por concepto de lucro cesante futuro. CSJ, S. Laboral, sent., nov. 1/2001. Rad. 16113. M.P. Carlos Isaac Náder. Se discute la procedencia o no de la indemnización plena de perjuicios, como consecuencia de un accidente de trabajo sufrido por un trabajador, quien demanda a su antiguo empleador por considerarlo responsable del accidente sufrido por él. La Corte encuentra probada la culpa del empleador y condena al pago de la indemnización plena de perjuicios del artículo 216 del CST, ordenando la práctica de un dictamen pericial, con el fin de determinar claramente el monto de los perjuicios sufridos por el actor. CSJ, S. Laboral, sent., nov 15/2001. Rad. 15755. M.P. Fernando Vásquez Botero. Se demanda por parte de la esposa y de las hijas de un trabajador, la indemnización plena de perjuicios, por considerar que el accidente de trabajo que sufrió el empleador fue consecuencia de la culpa del empleador, el cual no adoptó las medidas de seguridad necesarias para el desempeño de las labores para las que fue contratado el trabajador víctima de accidente de trabajo que le ocasionó la muerte. La Corte encontró probada la culpa del empleador y condenó al pago de sendas indemnizaciones plenas de perjuicios a favor de la esposa del trabajador fallecido, así como de sus hijas.Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
EL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES VIGENTE EN COLOMBIA 251Ministerio de la Protección Social presenta una serie de carenciashumanas y técnicas, que le impiden llevar a cabo a plenitud, susfunciones de vigilancia y control57. Establecer cuáles han sido los principales escollos en laadaptación al Sistema General de Riesgos Profesionales, que hanafectado en forma independiente e inter-relacionada a cada uno desus integrantes, desde su creación en el año 1994 y caracterizar elnivel de funcionamiento del sistema en la actualidad, en todos susámbitos de influencia y en relación con todos los partícipes, será elobjeto del proyecto de investigación al que pertenece este work inprogress. VIII. BIBLIOGRAFÍAACODAL. “Compendio de Legislación Sanitaria”. Cali, 1989.Baena Jaramillo, Alejandro. Barrera Monterrosa, Rafael. Rengifo Montoya, Maria Paula. Rubio Peña, Juan Camilo. Tami Leal, Laura Marcela. Velandia Vargas, Diana Carolina. Velásquez Serrato, Claudia. “La viabilidad de una legislación laboral armónica entre los países de la CAN y de MERCOSUR”. Trabajo de grado para obtener el título de Abogado/a de la Pontificia Universidad Javeriana. Dirigido por García Flechas, Alma Clara.57 …El país está muy rezagado en la reglamentación técnica relativa a riesgos profesionales, mientras se ha avanzado en normativa administrativa… hay altos niveles de evasión y de elusión en riesgos profesionales, como consecuencia de la débil capacidad de vigilancia y control del sistema de seguridad social, a pesar de que en el negocio de la construcción, se generan los recursos financieros suficientes para pagar las cotizaciones respectivas…Gloria Maldonado. Coordinadora Grupo de Medicina Laboral del Ministerio de la Protección Social. Entrevista artículo publicado bajo el título La construcción y las normas de salud ocupacional. Revista de Actualidad Laboral y Seguridad Social Legis/ ISSN/0123-9899/No.146/Marzo –Abril 2008. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi. Bogotá (Colombia) N° 13: 215-253, noviembre de 2008
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