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Timestamp: 2018-04-22 03:59:00
Document Index: 80377211

Matched Legal Cases: ['artículo 43', 'artículo 2', 'artículo 23', 'artículo 24', 'artículo 45', 'Artículo 16', 'artículo 2', 'artículo 23', 'Artículo 14', 'Artículo 14']

EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA, MULTIDISCIPLINAR Y FLEXIBLE AL SERVICIO DEL SEGURO ESPAÑOL - PDF
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Carla Olivera Rubio
1 Ignacio Machetti Bermejo* EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA, MULTIDISCIPLINAR Y FLEXIBLE AL SERVICIO DEL SEGURO ESPAÑOL El Consorcio de Compensación de Seguros, nacido en los años 40 y evolucionado como entidad específica del seguro español para la protección de los riesgos de naturaleza catastrófica, ha llegado a constituirse en referencia mundial, y se ha convertido, en sus 65 años de historia, en una institución de complemento al sector asegurador privado, sobre las bases de transparencia y de no competencia, en otras muchas áreas de esta actividad económica, desarrollando funciones puramente aseguradoras, y también otras no estrictamente aseguradoras pero directamente vinculadas, como la prevención de riesgos o la actividad de liquidación de entidades aseguradoras, en beneficio del colectivo de asegurados y damnificados. Para esta entidad, el comienzo del siglo XXI ha resultado especialmente significativo. Palabras clave: seguros, riesgos extraordinarios, catástrofes naturales, fondo de garantía, provisiones técnicas, solvencia. Clasificación JEL: G22. * Director General del Consorcio de Compensación de Seguros. 1. La institución. Nacimiento y evolución Hablar hoy del Consorcio de Compensación de Seguros, en especial si se hace para personas no vinculadas profesionalmente al sector asegurador, es una tarea compleja y al mismo tiempo muy conveniente. Compleja porque, tras nada menos que 65 años de evolución, en los que sus funciones no han dejado de aumentar en número, variedad, importancia, repercusión y tamaño volumen de operaciones, estamos ante toda una institución única, multidisciplinar y flexible, como reza el título de este trabajo, por lo demás originalmente española y para variar señalada como referente a nivel mundial en el ámbito asegurador; y muy conveniente porque es toda la sociedad, y no en especial el sector conformado por las entidades aseguradoras más que instrumentalmente, la destinataria de los servicios que presta, lo que, junto con otras muchas circunstancias, justifica y exige que sea de naturaleza pública. En efecto, la esencia del Consorcio es el complemento de la actividad aseguradora privada, siempre bajo un principio de ausencia de competencia con el sector privado, al objeto de garantizar la atención de necesidades Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 69
2 IGNACIO MACHETTI BERMEJO de protección no totalmente cubiertas por aquélla, y que sin embargo se hace necesario cubrir por razones de interés público y general. Ése fue su origen y tal continúa siendo, en la actualidad, la razón que justifica su existencia. Un breve repaso a la historia resultará muy ilustrativo. Desde el origen hasta la Ley de 16 de diciembre de Al finalizar la contienda civil española, se planteó una situación en la que, por un lado, fue necesario, obviamente, adoptar todas las medidas posibles para reparar los cuantiosos daños causados y permitir la más rápida recuperación económica y, por otro, se requirieron normas que resolviesen las discrepancias sobre en qué medida correspondía al sector asegurador atender las reclamaciones, habida cuenta de que, en general, el riesgo de guerra no estaba contemplado en las pólizas. La cuestión se planteó tanto en seguros de cosas como en seguros de personas (vida y accidentes), si bien la solución varió de un caso a otro. En el ámbito de los daños patrimoniales, la Ley de 17 de octubre de 1940 reguló un compromiso entre asegurados y entidades para someter al arbitraje de la Junta Consultiva de Seguros las normas de actuación, que ambas partes aceptaron. Las normas fueron dictadas por Laudo de la Junta de 21 de noviembre de 1940, y a su amparo se acordó que el conjunto de aseguradoras y reaseguradoras afectadas contribuirían a la liquidación de los daños con 100 millones de pesetas. Para afrontar el resto de los daños, la Ley de 24 de junio de 1941 creó el Consorcio de Compensación de Riesgos de Motín (a partir de 1944, Consorcio de Compensación de Riesgos Catastróficos sobre las Cosas), que recibió en cuatro plazos la cantidad citada con el encargo de ocuparse de 1 DEL CAÑO ESCUDERO, F. (1983): Derecho español de seguros, 3.ª edición, Madrid. También MUÑOZ BONHIVER, F. (1988): El Consorcio de Compensación de Seguros: historia y presente, Madrid. su liquidación, y se hizo cargo de la diferencia, para lo que se le autorizó a emitir deuda con un interés del 4 por 100, que fue suscrita por el propio sector asegurador como apta para la cobertura de sus propias reservas técnicas, y para cuya atención se estableció un recargo a favor del Consorcio del 10 por 100 sobre las primas de los seguros de incendios, robo y riesgos complementarios, pólizas que en adelante tendrían cobertura de los acontecimientos de naturaleza catastrófica a través de este organismo. Por Ley de 17 de octubre de 1941 se estableció que los siniestros ordinarios de accidentes personales se atenderían por las respectivas aseguradoras, pero que los producidos por el conflicto se liquidarían por el Consorcio de Compensación de Accidentes Individuales, distinguiendo dos supuestos: en las pólizas que contemplaban el riesgo de guerra, se indemnizaría el 100 por 100 del capital asegurado; en las que no, el 60 por 100. Para su atención, se establecieron ciertas aportaciones de las entidades, y de nuevo se autorizó a este Consorcio a emitir deuda similar a la ya citada, e igualmente se estableció un recargo a su favor del 10 por 100 de las primas del ramo. En el ramo de vida el problema fue menor, ya que las entidades disponían de reservas matemáticas, propias de estas operaciones, pero igualmente se creó por Ley de 17 de mayo de 1940 una entidad, el Consorcio de Compensación de Seguros (ramo de vida) de hecho el primero de los tres que daría cauce a la liquidación de los siniestros, aunque sin emisión de deuda. Este Consorcio se extinguió en junio de Estando en curso los trabajos de estos organismos, se dieron otros acontecimientos de naturaleza catastrófica (incendio de Santander en febrero de 1941, incendio de Canfranc en abril del mismo año) cuya atención se encomendó al primer Consorcio citado, hasta que, a la vista de la bondad de la experiencia y de las posibilidades financieras del mecanismo de cobertura, la Ley de 16 de diciembre de 1954 integró los dos organismos supérstites (de cosas y de accidentes) en el Consorcio de Compensación de Seguros, a quien se encargó de indemnizar, en régimen 70 ICE Noviembre-Diciembre N.º 833
3 EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA... de exclusiva, los riesgos que «no sean susceptibles de garantía mediante póliza de seguro privado ordinario, por obedecer a causas anormales o de naturaleza extraordinaria». El Reglamento de dicha Ley, de 1956, desarrollaba algunos de los acontecimientos cubiertos, entre los que se encontraban la inundación, los movimientos sísmicos, las erupciones volcánicas, los huracanes y otros fenómenos meteorológicos de carácter excepcional, y los hechos de carácter político o social. Desde la Ley de 1954 hasta su Estatuto legal de 1990 A partir de su consolidación por la Ley de 1954, el Consorcio de Compensación de Seguros fue instituyéndose como lo que podría denominarse una «agencia estatal de seguros» 2, al servir de cauce a través del cual se ha hecho efectiva la intervención del Estado en distintos ámbitos aseguradores. Aunque más adelante se procurará sistematizar la variedad actual de funciones del Consorcio, pueden resumirse los hitos más importantes de su evolución como sigue: Habiéndose concedido ya por Ley en 1953 al Consorcio de Compensación de Riesgos Catastróficos sobre las Cosas algunas competencias en la compensación de los riesgos de pedrisco y de muerte de ganado, así como de indemnización de siniestros producidos por causas extraordinarias en el ramo de incendio de cosechas, la Ley de 28 de diciembre de 1978, de Seguros Agrarios Combinados, y su Reglamento de 1979 otorgan al Consorcio el doble papel que conserva en la actualidad: coasegurador del citado sistema de seguros y reasegurador obligatorio del cuadro de coaseguro en los términos que se establecen anualmente por Orden 2 Expresión responsabilidad exclusiva del autor, y que carece de base legal, para destacar el número e importancia de las funciones aseguradoras que esta entidad ha ido adquiriendo en el transcurso de los años, y el hecho de que la intervención pública complementaria del sector asegurador se ha canalizado a través de ella en numerosos casos. ministerial. En la práctica, esta protección financiera, vía reaseguro, es lo que ha permitido al sistema español de seguros agrarios alcanzar su generalidad y desarrollo actuales. Creado el seguro de crédito a la exportación por Real Decreto-Ley de 6 de agosto de 1928, por Decreto-Ley de 3 de noviembre de 1960 se dispuso que los riesgos comerciales de este seguro continuarían cubiertos por la Compañía Española de Seguros de Crédito y Caución, S.A., y que los riesgos políticos y extraordinarios se cubrirían por el Consorcio. Modificado el régimen por Ley de 4 de julio de 1970, y creada, en la misma norma, la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, S.A. (CESCE), a la que se encomendó en exclusiva la cobertura por cuenta del Estado de los riesgos políticos y extraordinarios, el Consorcio pasó a ejercer funciones de reasegurador de los riesgos comerciales, y de administrador de los fondos destinados al seguro por cuenta del Estado. Esta última es la única función que el Consorcio conserva en la actualidad, después de que, en 1990, se liberalizara el seguro, suprimiendo la citada clasificación de los riesgos. Hito fundamental en la historia del Consorcio fue el Real Decreto de 13 de noviembre de 1981, que dispone la integración en esta entidad de otros tres Organismos Autónomos dependientes del Ministerio de Hacienda con competencias en el ámbito de los seguros, cuyas funciones y patrimonio asumió aquél. Estos Organismos eran: La Comisaría del Seguro Obligatorio de Viajeros, creada en 1928 para la gestión en exclusiva de dicho seguro obligatorio de accidentes personales en viaje en medio de transporte colectivo, que entonces se instauraba. En 1989, un nuevo reglamento del seguro vino a liberalizarlo, reservando al Consorcio las funciones de «fondo de garantía» que hoy conserva. El Fondo Nacional de Garantía de Riesgos de la Circulación, creado en 1962, al implantarse por primera vez en nuestro país el seguro obligatorio de automóviles, con las funciones, entre otras de tipo administrativo, de ofrecer la cobertura del seguro a los particulares que no fueran aceptados por las entidades aseguradoras, Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 71
4 IGNACIO MACHETTI BERMEJO así como a los vehículos de titularidad pública, y de garantizar las indemnizaciones cuando el conductor o el vehículo causantes del siniestro fueran desconocidos, no estuviera asegurado o su entidad aseguradora estuviera disuelta, suspendiera pagos o quebrase, a lo que se añadió después la garantía de los daños causados por un vehículo robado. Similares funciones en relación con el seguro obligatorio del cazador se le asignaron a este organismo con la Ley de Caza de La Caja Central de Seguros, con funciones de tesorería. Más adelante tendremos ocasión de analizar la situación actual de todas las funciones que el Consorcio realiza en relación con estos seguros. La Ley de 29 de abril de 1964, de Energía Nuclear, establece por primera vez la obligación de todo explotador de una instalación nuclear de contratar una cobertura de los riesgos de responsabilidad derivada de los accidentes nucleares, y asigna al Consorcio una serie de funciones entre las que el reglamento de dicha ley desarrolla la de participar en la cobertura en el caso de que no se alcanzara por el conjunto de las entidades aseguradoras el límite mínimo de responsabilidad previsto en la Ley, y la de efectuar operaciones de reaseguro en la forma que determine el Ministerio de Hacienda. En la práctica, estas funciones no han tenido desarrollo hasta ahora. En definitiva, y hasta la más reciente regulación, son varias las funciones aseguradoras y no aseguradoras que todas las normas anteriores han ido asignando al Consorcio. Cabe destacar que, de entre las que aún hoy ejerce, las más antiguas proceden de 1928, entonces asignadas a la Comisaría del SOV, hoy integrada en el Consorcio. A partir del Estatuto: la especial significación del siglo XXI El mayor cambio en la regulación del Consorcio en los últimos años, y el que inicia lo que podemos denominar época moderna de esta entidad vino de la mano de la Ley 21/1990, de 19 de diciembre, que aprobó su nuevo Estatuto legal. Ello venía exigido por la modificación llevada a cabo por el Real Decreto Legislativo 1255/1986, de 6 de junio, en la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado, para adaptarla a los compromisos derivados del Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Económica Europea, y se hacía inexcusable al exigir dicho tratado la pérdida del carácter monopolístico de una de sus principales funciones: la vinculada a los riesgos extraordinarios. Además de perder la exclusividad en la cobertura de los riesgos extraordinarios, el nuevo Estatuto legal modificó el régimen jurídico del Consorcio de Compensación de Seguros, que dejó de ser un organismo autónomo y pasó a convertirse en una sociedad estatal, forma jurídica que luego tendremos ocasión de comentar. Tras esta ley, se llevaron a cabo modificaciones y reformas sucesivas del Estatuto, delimitando sus funciones o adaptándolas a textos comunitarios, modificando aspectos concretos, como la aplicación y funcionamiento de los recargos a su favor, o adaptándolo a las nuevas disposiciones legales en materia de ordenación de seguros (disposición adicional novena de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados). Pero los cambios más trascendentales del Estatuto del Consorcio, después de su aprobación en 1990, se han producido en el nuevo siglo, y algunos han venido de hecho, están viniendo aún originados por una serie de acontecimientos lamentables: los eventos del tristemente famoso 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, del 11 de marzo de 2004 en Madrid y del 7 de junio de 2005 en Londres. Estos hechos influyeron, como no podían por menos, en los mercados mundiales de seguro y reaseguro, al alertarlos sobre un hecho que no se valoraba suficientemente: la dimensión extraordinaria de la amenaza terrorista. Y probablemente fue en el mercado español donde menos repercusión tuvieron, precisamente porque el Consorcio ya se hacía cargo de su cobertura; pero también la hubo, porque existía una exclusión fundamental en ella, que era la de los daños indirectos, también llamados consecuenciales, es decir, la pérdida de beneficios derivada 72 ICE Noviembre-Diciembre N.º 833
5 EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA... de los daños materiales causados por un acontecimiento extraordinario. En definitiva, el riesgo de terrorismo desapareció de las coberturas del mercado o se limitó y encareció terriblemente. El Consorcio respondió suscribiendo un Convenio de reaseguro con la totalidad del mercado asegurador español gracias a un mecanismo de adopción de acuerdos en su Consejo de Administración que luego citaremos, mientras se elaboraba un cambio normativo, que finalmente llegó con la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero. El importante desarrollo reglamentario de esta nueva cobertura se produjo con la aprobación, por Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, de un nuevo Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios, que además modificó con cierta profundidad otros aspectos de este seguro, suprimiendo franquicias, ampliando los riesgos (tornados, vientos extraordinarios, embates de mar) y simplificando la aplicación de ciertas normas, entre otras cosas. Además, esta misma Ley introdujo otra importante modificación: la supresión de la Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras, pasando sus funciones, patrimonio y personal, a ser asumidas por el Consorcio, lo que obligó también a modificar determinados aspectos de su régimen patrimonial. Con posterioridad, la Ley 34/2003, de 4 de noviembre, de modificación y adaptación a la normativa comunitaria de la legislación de seguros privados, volvió a incidir en el Estatuto legal del Consorcio, modificándolo al objeto de permitir la indemnización por el Consorcio de los daños personales producidos como consecuencia de acontecimientos extraordinarios acaecidos en el extranjero cuando el tomador (referencia sustituida después por la de «asegurado») de la póliza tenga su residencia habitual en España. Este cambio fue una segunda derivada de los acontecimientos del 11-S, y aún se ha producido, recientemente, una tercera: la introducción, en el sistema de cobertura de estos riesgos, del seguro de vida, llevada a cabo por la Ley 12/2006, de 16 de mayo. 2. Naturaleza, organización y régimen patrimonial Naturaleza y régimen jurídico 3 El Consorcio de Compensación de Seguros nació como Organismo Autónomo dependiente de la entonces Dirección General de Seguros y Ahorro, dentro del Ministerio de Hacienda. Con esa naturaleza jurídica de plena integración en la organización puramente administrativa del Estado permaneció hasta el año 1990, en que se aprobó su original Estatuto legal (Ley 21/1990, de 19 de diciembre, ya citada), que lo configuró como Sociedad Estatal, figura que, debidamente adaptada a la evolución de la normativa relativa a organización de la Administración General del Estado, ha permanecido hasta la actualidad, en que el texto refundido del Estatuto legal configura a esta institución como una Entidad pública empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Se configura, por tanto, como una entidad de carácter inequívocamente mercantil, por cuanto que tal es la naturaleza de las operaciones que realiza, si bien con unas características peculiares, habida cuenta de los principios que inspiran su actividad, especialmente en el área aseguradora, en particular la ausencia de competencia con el mercado privado de seguros, su función complementaria respecto de éste, su carencia de ánimo de lucro sin perjuicio de la aplicación a su gestión de los más estrictos fundamentos de eficiencia y su marcada orientación de servicio al sector asegurador entidades y consumidores, de promoción del aseguramiento y de fomento de la actividad preventiva. Esta forma jurídica es la que mejor responde a la necesidad de compatibilizar todas esas características institucionales del Consorcio con la agili- 3 Artículos 1 y 2 del Estatuto legal, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre (BOE número 267, de 5 de noviembre de 2004), en adelante TREL. Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 73
6 IGNACIO MACHETTI BERMEJO dad, eficacia, flexibilidad y rapidez de respuesta que demanda el sector en el que actúa. El Consorcio, por otra parte, y sin perjuicio de su naturaleza pública, goza de personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, y su patrimonio es distinto al del Estado, debiendo ajustar su actividad al ordenamiento jurídico privado. Su adscripción pública se materializa en su dependencia del Ministerio de Economía y Hacienda, que se concreta a través de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, cuyo titular ostenta la presidencia de la Entidad. Por lo que se refiere a su régimen jurídico, y de conformidad con su Estatuto legal, el Consorcio se rige «por las disposiciones contenidas en el mismo y, en lo que no se oponga a él, por las que expresamente la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, dedica en el capítulo III de su título III a las entidades públicas empresariales, así como las demás previstas para tales entidades en la legislación vigente». En el ejercicio de su actividad aseguradora, y en defecto de reglas especiales contenidas en el propio Estatuto legal, el Consorcio ha de someterse a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, y en la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro. Las reglas especiales son las derivadas de su naturaleza jurídica pero, en definitiva, el Consorcio ha de cumplir, como el resto de las entidades aseguradoras, las normas técnicas y prudenciales de ordenación de los seguros privados, muy en especial las relativas a las garantías de solvencia, tanto estática provisiones técnicas y su inversión en los activos, normas valorativas y límites aptos para su cobertura como dinámica margen de solvencia, con las particularidades que se analizan en el apartado reservado a su régimen económico-financiero. Además de lo indicado en relación con el régimen contractual en el ámbito de su actividad aseguradora, el resto de la contratación del Consorcio se rige por el derecho privado, salvo lo previsto para las entidades de derecho público en el artículo 2 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que impone determinados requisitos de publicidad y concurrencia a partir de ciertas cuantías que, por lo demás, son observados por el Consorcio en todo caso, salvo que las características de la operación y la necesaria agilidad en la contratación, propia del tráfico mercantil, justifiquen otra cosa. Organización 4 Como ya se ha indicado, la presidencia del Consorcio es desempeñada por el Director General de Seguros y Fondos de Pensiones. Además, el Consorcio es regido y administrado por un Consejo de Administración compuesto por el Presidente y un máximo de 18 vocales, cuyo nombramiento y cese corresponden al Ministro de Economía y Hacienda. La característica fundamental del Consejo de Administración del Consorcio, aparte de lo relativo a las funciones que al mismo corresponden, a las que acto seguido nos referiremos, radica en su composición. Desde 1991, con la entrada en vigor del Estatuto legal, forman parte del Consejo, paritariamente, vocales representantes del sector público junto con otros representantes del privado, que, a propuesta del Presidente, son nombrados por el Ministro, y que en la práctica son los primeros directivos de las entidades aseguradoras más representativas del mercado español tanto de capital nacional como filiales de entidades europeas, dando cabida a toda la tipología de formas jurídicas (sociedades mercantiles, entidades mutuas), y ramos de actividad en los que el Consorcio ejerce sus funciones (seguros de automóviles, agropecuarios, riesgos industriales, seguros de personas). Este hecho ha sido clave en la evolución de la institución en la etapa que se inauguró con su Estatu- 4 Artículos 4 y 5 del TREL. 74 ICE Noviembre-Diciembre N.º 833
7 EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA... to legal, en primer lugar porque es un elemento evidente de transparencia que permite que el Consorcio tenga una integración mucho mayor y, por qué no decirlo, más aceptada, en el sector asegurador al que pertenece, facilitando enormemente la fluida comunicación con el mismo; y además, porque ello garantiza que la actuación de la Entidad es estrictamente complementaria de la del sector privado de seguros, constituyendo un canal de comunicación de las necesidades y de análisis de la oportunidad de las intervenciones del Consorcio. Por lo demás, entre las atribuciones del Consejo de Administración, que obviamente no es un órgano de representación accionarial, están algunas dignas de resaltar, como son: aprobar el Estatuto orgánico del Consorcio y sus modificaciones; elaborar el presupuesto; aprobar las cuentas anuales del Consorcio; proponer cuantas medidas, planes y programas sean convenientes para un mejor desarrollo de la actividad del Consorcio; aprobar los modelos de pólizas, tarifas de primas y bases técnicas que deba utilizar el Consorcio; el ejercicio de las funciones que al Consorcio corresponden en materia de liquidación de entidades aseguradoras, funciones que el Consejo delega en una Comisión delegada, igualmente de composición paritaria, que atribuye una gran operatividad a esta función (más adelante, al analizar la variedad de funciones del Consorcio, se describirá esta actividad con más detalle, pero adelantemos que se trata de un cometido heredado de la extinta Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras CLEA, organismo autónomo cuyas funciones, patrimonio y personal quedaron integrados en el Consorcio con la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero), que de esta forma aglutinó en una sola institución toda la participación pública en el sector, permitiendo la consecución de evidentes ahorros y sinergias de gestión que resultarán evidentes cuando se expongan las funciones del Consorcio como Fondo de Garantía español en el seguro más importante distinto del de vida: el del automóvil; y por último, prestar, por mayoría de dos tercios de sus componentes, el consentimiento en la contratación, como coasegurador o aceptando el reaseguro, de la cobertura de los riesgos en todos los supuestos distintos a los expresamente regulados en el propio Estatuto legal. Esta última competencia es de la máxima importancia, pues permite que, admitido el principio de legalidad en la determinación de las funciones de la Entidad, se pueda hacer frente, con todas las garantías, a las situaciones de mercado que puedan sobrevenir y que aconsejen actuaciones de urgencia. Así ocurrió, muy recientemente, cuando el Consorcio, tras la brusca reacción de eliminación de garantías del mercado internacional de seguros a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, sirvió de instrumento al Gobierno español para encauzar temporalmente como se hizo en el resto del mundo el apoyo público a las coberturas de responsabilidad civil derivadas de los riesgos de guerra y terrorismo que afectan a la navegación aérea, con una respuesta que, precisamente por esta vía, fue inmediata. En cuanto no venga dispuesto en este Estatuto legal y en las normas que sean de aplicación, será el Estatuto orgánico el que determine la estructura del Consorcio y su régimen de funcionamiento interno. Este estatuto, competencia del Consejo como ya indicamos, fue aprobado en la sesión de 21 de febrero de 2003, y de conformidad con él, el Consorcio se estructura en unos servicios centrales y en 18 delegaciones regionales, basadas en el principio de descentralización de la tramitación de siniestros, principal función del Consorcio en todos los ámbitos aseguradores en los que actúa. Régimen de personal y económico-financiero 5 El personal del Consorcio se rige por lo establecido en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y demás disposiciones reguladoras de la relación laboral. Por lo que se refiere al régimen económico de la Entidad, los recursos con los que cuenta para el 5 Artículos 22 y ss. del TREL. Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 75
8 IGNACIO MACHETTI BERMEJO desarrollo de sus funciones están constituidos por las primas y los recargos sobre primas o capitales asegurados que se perciben para la cobertura, cualquiera que sea la forma que ésta adopte, de los riesgos que le competen. En efecto, una distinción muy importante es la que debe hacerse entre el concepto de prima y el de recargo, diferencia que hace referencia a la distinta naturaleza de la función aseguradora que, según los casos, corresponde al Consorcio. El precio constituye una prima, en sentido estricto, cuando el Consorcio opera como asegurador directo, lo que ocurre en los supuestos en los que le corresponde otorgar la garantía por tratarse de coberturas obligatorias no cualquier seguro obligatorio, sino exclusivamente los previstos en el Estatuto legal, por constituir coberturas de interés general en relación con las cuales el solicitante no encuentra entidad aseguradora que se la ofrezca (así ocurre en los seguros obligatorios de responsabilidad civil del automóvil y del cazador, en el seguro obligatorio de accidentes de viajeros y en el seguro de riesgos extraordinarios); por el contrario, son recargos los que, a favor del Consorcio, se integran en los recibos de prima de las pólizas ordinarias para financiar sus funciones de Fondo de Garantía (funciones indemnizatorias subsidiarias para supuestos como siniestros ocurridos sin la existencia del seguro obligatorio, garantizados por una entidad que se encuentra en liquidación, u ocasionados por un causante desconocido, entre otros y según los casos). Estos recargos adoptan unas veces las más la forma de porcentajes sobre las primas de la garantía principal, y otras la de tasas sobre los capitales asegurados (en el seguro de riesgos extraordinarios). El Estatuto legal del Consorcio prevé, además, como ingresos de la Entidad, otros como los productos y rentas de su patrimonio, las cantidades que recupere en el ejercicio del derecho de repetición y los intereses de demora que le correspondan conforme al ordenamiento jurídico, los procedentes de los créditos, préstamos y demás operaciones financieras que pueda concertar y, finalmente, «las subvenciones estatales precisas para la constitución de las provisiones técnicas que se realicen por imperativo legal o reglamentario con norma de directa aplicación al Consorcio y en casos de cobertura de riesgos en que exista insuficiencia de primas, cuotas o recargos» (artículo 23.1.b)); lo último representa el reconocimiento de la garantía última del Estado de que goza el Consorcio, necesaria tanto por la naturaleza pública de la Entidad como por la trascendencia de sus funciones, garantía que se desarrolla en el artículo 24.1 del Estatuto, que determina que «el patrimonio del Consorcio está constituido por todos los bienes, derechos, obligaciones y participaciones accionarias que le atribuye este Estatuto legal y las demás disposiciones que le son de aplicación, así como los que en lo sucesivo adquiera o le sean incorporados. Asimismo, integran su patrimonio las aportaciones que el Estado realice a efectos de mantener el adecuado equilibrio técnico-financiero por cada ramo de aseguramiento, así como el margen de solvencia exigido al Consorcio por el ordenamiento jurídico en materia de seguros». Debe añadirse, sin embargo que, gracias precisamente a la constitución de las provisiones técnicas a que el Consorcio está obligado y a la eficiente gestión de las mismas, lo que en definitiva deriva de la aplicación de la técnica aseguradora, nunca ha sido necesario utilizar esta previsión. Parte fundamental de la regulación del régimen patrimonial del Consorcio la constituyen las provisiones técnicas. Además de constituir y dar cobertura adecuada inversión a las provisiones de general aplicación a todas las entidades aseguradoras, es decir, la de primas no consumidas y la de siniestros pendientes, el Consorcio ha de mantener, con un régimen específico, la denominada provisión de estabilización. Esta provisión tiene una regulación general en el artículo 45 del Reglamento de ordenación y supervisión de los seguros privados 6, que le asigna la finalidad de alcanzar la estabilidad técnica de cada ramo o riesgo y que la exige en aquellos riesgos que por su carácter especial, nivel de incertidumbre o falta de experiencia así lo requieran, debiendo 6 Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre. 76 ICE Noviembre-Diciembre N.º 833
9 EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA... integrarse por el importe necesario para hacer frente a las desviaciones aleatorias desfavorables de la siniestralidad. Como mínimo, debe dotarse en los ramos y hasta los importes que el propio precepto reglamentario establece. Es obvio que ese carácter especial y nivel de incertidumbre concurren muy en especial en los riesgos que cubre el Consorcio, bien por su carácter antiseleccionado o bien, fundamentalmente, por su naturaleza extraordinaria, es decir, de escasa frecuencia y muy alta intensidad potencial, lo que hace que su cobertura no pueda plantearse en lapsos de tiempo ciclos de un ejercicio económico, sino de acuerdo a sus períodos de recurrencia, mucho más largos y en ocasiones indeterminables. Por eso, y por la ausencia de ánimo de lucro de esta Entidad, a la provisión de estabilización se destinan todos los excedentes de cada ejercicio, en su caso después de impuestos. Representa, en definitiva, un auténtico fondo de catástrofes o reserva de supersiniestralidad, y es la partida más importante, con diferencia, del pasivo del balance. En otro orden de cosas, y para terminar este apartado, el Consorcio debe llevar las operaciones que realiza de forma financiera y contablemente separada en tres grandes apartados, acordes con la diferente naturaleza pública o privada, y finalidad de sus funciones. Al hablar, a continuación, de ellas, desarrollaremos esta cuestión. 3. La diversidad de funciones del Consorcio Tras la evolución histórica ya expuesta, el actual Estatuto del Consorcio regula dos tipos de funciones 7 : las funciones privadas en el ámbito asegurador y las funciones públicas. Pero con independencia de la naturaleza pública o privada, lo que aquí interesa destacar son dos aspectos: por un lado, la naturaleza aseguradora o no de las operaciones y, por otro, el carácter directo o subsidiario con que se realizan las primeras. 7 Capítulo III, artículos 6 a 16 del TREL. Funciones aseguradoras Como ya se ha indicado repetidamente, en relación con las competencias que al Consorcio corresponden en el ámbito asegurador privado, sus funciones son, en todos los ramos en que actúa, complementarias del sector privado para aquellas coberturas que éste no ofrece, o para aquellas necesidades que el mercado no cubre completamente. Por lo tanto, su actuación se rige siempre por un principio de no competencia. Dentro de esta explicación genérica se comprenden dos grupos de actuaciones: a) Como asegurador directo, cuando, en determinados ramos, un solicitante de seguro no encuentra entidad que le ofrezca cobertura, en cuyo caso el Consorcio emite la correspondiente póliza (seguros obligatorios de automóviles, cazador y viajeros), o cuando la póliza no cubre determinados riesgos (riesgos extraordinarios), o cuando el mercado no asume el 100 por 100 de los riesgos (Seguro Agrario Combinado, seguro de riesgos nucleares); en el ámbito del seguro del automóvil, además, el Consorcio es el asegurador de los vehículos del Estado y de las corporaciones autonómicas y locales cuando éstas así lo solicitan. Podemos incluir en esta forma de operar su actuación como reasegurador, que se produce únicamente en el caso del Seguro Agrario Combinado, y excepcionalmente y de forma transitoria, en la cobertura de pérdida de beneficios consecuencia de actos terroristas. En estos casos, el Consorcio cobra una prima, en sentido propio, aunque en algún caso adopta la forma de recargo (riesgos extraordinarios), porque no se produce emisión física de póliza independiente, sino que las relaciones con el asegurado se regulan en un Reglamento, y la cobertura es automática. b) Como asegurador subsidiario (funciones de Fondo de Garantía), cuando, existiendo una póliza emitida por otra entidad, ésta no se hace cargo de los siniestros por haber sido declarada en concurso (situaciones con la antigua denominación de quiebra o suspensión de pagos) o por encontrarse en un proceso de liquidación intervenida o asumida por el propio Consorcio (seguros Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 77
10 IGNACIO MACHETTI BERMEJO obligatorios del automóvil, del cazador y de viajeros), o el causante del siniestro es desconocido (seguros de automóviles y del cazador) o no está asegurado (ramos de autos, cazador y viajeros), o el daño ha sido causado por un vehículo robado (automóviles). Añadamos que, tanto desde el punto de vista cualitativo como por el volumen que representa en las operaciones del Consorcio, la actividad más importante que éste desarrolla es la cobertura de los riesgos extraordinarios, origen de la propia institución, que más adelante se analiza con detalle. En segundo lugar ha de colocarse la protección frente a manifestaciones catastróficas derivadas de acontecimientos de la naturaleza en el ámbito de las actividades agropecuarias. En este caso, la actividad del Consorcio se realiza en forma de reaseguro, lo que se justifica por el específico carácter de estos riesgos en relación con el sector agrícola. En efecto, es obvio que la producción agropecuaria viene fundamentalmente afectada por los riesgos de la naturaleza, algunos de los cuales pueden presentarse con especial intensidad y generalidad geográfica (como son la sequía, las heladas o las inundaciones). El mercado de seguros se ocupa muy especialmente, como es lógico, de los riesgos meteorológicos, y dada la especial trascendencia de la actividad y la importancia de los riesgos, el Gobierno elabora anualmente un Plan Anual de Seguros que determina los riesgos que han de cubrirse en cada una de las producciones y el ámbito temporal y geográfico de la cobertura. Se trata de un seguro costoso, en el que es necesario que el Estado subvencione una parte importante de las primas en el marco de la política de apoyo al sector que define el propio Gobierno a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y para facilitar la administración de todo ello, las entidades aseguradoras actúan a través de una agrupación de coaseguro que centraliza la gestión por cuenta de todas ellas. Pero además de ello, debe desarrollarse un sistema de protección ante el carácter cíclico de estos riesgos, que los convierte, al menos en parte, en no asegurables por la técnica habitual de compensación sobre base anual en definitiva, lo mismo que ocurre con los riesgos catastróficos en los demás ámbitos del seguro, razón por la cual se estableció el reaseguro a cargo del Consorcio. Por la especificidad de los riesgos y del sistema de seguros uno de los más avanzados del mundo, el Estatuto legal de esta Entidad establece que esta actividad habrá de llevarse con la debida separación financiera y contable respecto del resto de las actividades aseguradoras del Consorcio. Y en tercer lugar, dentro de las grandes áreas de actuación del Consorcio, debe situarse el seguro del automóvil, tanto en su faceta de seguro directo a vehículos oficiales y a vehículos particulares, donde en la actualidad se gestiona una cartera del entorno de vehículos por cada uno de estos dos apartados (en vehículos particulares, mayoritariamente de dos ruedas, dada la mayor dificultad de aseguramiento que encuentran en el mercado), como de Fondo de Garantía, aspecto en el que es particularmente destacable la actuación del Consorcio en la atención de los siniestros causados por vehículos que circulan sin el preceptivo seguro, o asegurados en una entidad insolvente. Funciones no aseguradoras Aunque, obviamente, todas las actividades del Consorcio están relacionadas con el seguro, algunas de ellas no consisten en la cobertura, directa ni subsidiaria, de riesgos. Éstas son las siguientes, de forma resumida: La administración de los fondos que se destinan al seguro de crédito a la exportación por cuenta del Estado, que se materializa en la atención de las necesidades de tesorería de CESCE, S.A. entidad que lo gestiona en exclusiva, en la recepción de las primas y recobros generados por esta cobertura y su liquidación periódica al Tesoro Público, y en la llevanza de la contabilidad de dichos fondos, que no se integra en sus estados financieros por realizarse por cuenta del Estado. La elaboración de planes y programas de prevención y reducción de siniestros y su desarrollo a través de las correspondientes campañas y medidas 78 ICE Noviembre-Diciembre N.º 833
11 EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA... preventivas 8. En este ámbito, el Consorcio fomenta la investigación en colaboración con instituciones públicas y privadas, interviene en campañas de difusión y de sensibilización de la opinión pública y provee de información estadística como base de estudios, entre otras actividades. En el ámbito del seguro del automóvil, el Consorcio gestiona el Fichero Informativo de Vehículos Asegurados (FIVA), fichero público creado 9 con una doble finalidad: facilitar al perjudicado en un accidente de tráfico la información relativa a la entidad aseguradora del vehículo causante, y proporcionar a la Dirección General de Tráfico la información relativa a los vehículos que circulan asegurados, con la finalidad de hacer efectivo el control del cumplimiento de la obligación de aseguramiento, mediante el cruce de dicha información con la relativa a los vehículos matriculados. También en el ámbito del seguro del automóvil, el Consorcio es la entidad que ejerce en España las funciones de Organismo de Información 10, a que se refiere la Directiva 2000/26/CE, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles (Cuarta Directiva sobre el seguro de automóviles). De acuerdo con la Directiva, cuyo objetivo es facilitar las reclamaciones desde el país origen del perjudicado cuando el accidente ocurre fuera de su Estado de residencia, se crean dos tipos de organismos en los Estados miembros: el de información y el de indemnización. Este último (en España, «Ofesauto») debe indemnizar, y repetir contra la aseguradora responsable, cuando ésta no lo hace en un determinado plazo, y el primero, suministrar al perjudicado la infor- 8 Artículo 16.c) del TREL. 9 Con base en lo establecido en el artículo 2 de la Ley de Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (BOE de 5 de noviembre), el fichero fue creado por el artículo 23.2 del Reglamento del seguro (Real Decreto 7/2001, de 12 de enero). 10 Artículos 24 y 25 del texto refundido de la Ley de Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor. mación necesaria para que pueda reclamar a la entidad aseguradora, y prestarle asistencia. La actividad no aseguradora de mayor trascendencia de cuantas corresponden al Consorcio consiste en asumir la condición de liquidador de las entidades aseguradoras 11 cuando se lo encomiende el Ministro de Economía y Hacienda o el órgano competente de la respectiva comunidad autónoma, lo que puede ocurrir en supuestos de disolución administrativa de la entidad, y en aquellos otros en que la propia entidad lo solicite, o no nombre liquidadores o éstos incumplan las normas de ordenación de los seguros privados. En la práctica, esa encomienda se produce en todos los casos (desde 1984, año en que se creó el sistema de liquidación actual, más de 260 entidades). Pero la función del Consorcio no se limita a realizar las labores de liquidación cuyo coste asume sin repercutirlo a la entidad disuelta, salvo supuestos de solvencia, sino que, además, adopta medidas de mejora de los créditos por razón de contratos de seguro 12 (mediante la liquidación separada de los bienes cautelados administrativamente y la adopción de los mejores valores posibles en el activo de la entidad en liquidación), lo que ha permitido que la satisfacción media de dichos créditos haya superado el 75 por , y anticipa, mediante su adquisición, tanto estos créditos como los laborales. Se trata de un mecanismo complejo que sitúa a la normativa española entre las más avanzadas del mundo en esta materia y, para financiar esta actividad, el Consorcio es destinatario de un tributo que representa el tres por mil de las primas de los contratos de seguro de todos los ramos, con excepción de los seguros de vida y los seguros agrarios combinados. 11 Artículo 14.1 del TREL. 12 Las previstas en los artículos 29 y 59 del texto refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre. 13 En este sentido, el Consorcio está participando en la elaboración de un proyecto de Directiva encaminada a la creación de un auténtico fondo de garantía de seguros cuyas funciones podría asumir, al modo de los existentes en banca y valores, pero cuya garantía en caso de liquidación adoptaría, probablemente, la forma de porcentajes mínimos de los créditos. Ello obligará, en su caso, a adaptar el actual mecanismo de mejora de los créditos. Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 79
12 IGNACIO MACHETTI BERMEJO Por último, corresponden al Consorcio 14,enlos términos previstos en la legislación concursal 15, la condición y funciones propias de la administración concursal en los procedimientos de concurso a que se encuentre sometida cualquier entidad aseguradora. Su actuación en dichos procedimientos no es retribuida. La separación financiera y contable de sus actividades Ya se ha indicado que la actividad de administración de fondos en el seguro de crédito a la exportación por cuenta del Estado no se integra en sus estados financieros por realizarse, asimismo, por cuenta del Estado. Pero, además, el Consorcio, dentro de todas sus actividades, debe llevar una contabilidad separada y aplicar un régimen financiero y patrimonial independiente en relación con tres grupos: La actividad liquidadora y la relativa a la administración concursal, por tratarse de una función pública financiada con un tributo que, además, constituye una actividad no técnica (no aseguradora). La actividad relativa a los Seguros Agrarios Combinados, por la especialidad del sistema nacional de estos seguros, que ya ha sido comentada. El resto de sus actividades, tanto aseguradoras como de otra índole. El Consorcio, por lo tanto, elabora estados financieros para cada una de ellas, si bien también elabora los oportunos estados financieros consolidados. Algo a destacar de esta forma de operar es que la denominada provisión de estabilización, o fondo de supersiniestralidad, de la que ya se ha hablado, se constituye también de forma independiente para las correspondientes actividades. 14 Artículo 14.2 del TREL. 15 Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal. 4. La principal de sus funciones: la cobertura de los «riesgos extraordinarios» El sistema español: el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios El más que contrastado sistema de cobertura español se encuentra regulado en la actualidad en el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios, aprobado por Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, que constituye, por así decirlo, la póliza, las condiciones generales de esta cobertura. Pueden resumirse los elementos que lo definen del siguiente modo: a) Obligación de cobertura Todas las pólizas de determinados ramos deben incorporar, además de las coberturas que le son propias, la de los riesgos extraordinarios para los mismos bienes y por los mismos capitales. Estas pólizas son, por lo que se refiere a daños sobre las cosas, las de automóviles (daños propios), vehículos ferroviarios, incendios y eventos de la naturaleza, robo, rotura de cristales, daños a maquinaria, equipos electrónicos y ordenadores y pérdidas pecuniarias diversas; y en lo relativo a seguros de personas, los de accidentes y, desde mayo de 2006 pendiente de desarrollo reglamentario, en la actualidad en tramitación, los seguros de vida que cubran el fallecimiento. b) Riesgos y daños cubiertos Se definen como riesgos extraordinarios los incluidos en dos grupos: fenómenos de la naturaleza (inundación, terremoto y maremoto, erupciones volcánicas, tempestad viento y tornados incluidos y caída de meteoritos) y hechos de carácter político-social (terrorismo, motín, tumulto popular, rebelión, sedición y actos de las fuerzas armadas en tiempo de paz). Por otro lado, serán objeto de cobertura tanto los daños materiales directos que se produzcan, incluidos determinados gastos com- 80 ICE Noviembre-Diciembre N.º 833
13 EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA... plementarios (desescombro, limpieza y desembarre, demolición...), como la pérdida de beneficios consecuencia de los mismos. c) Condiciones de cobertura La cobertura de los riesgos extraordinarios sigue a la póliza a la que va anexa en todo lo relativo a capitales asegurados, período de cobertura o cláusulas especiales, si bien existen algunas condiciones específicas, en especial: una franquicia del 7 por 100 para algunos riesgos industriales, comercios y oficinas y un plazo de carencia de siete días para los fenómenos de la naturaleza. El seguro de vida es la excepción en cuanto al aspecto cuantitativo de la cobertura: dado que existen fondos acumulados por la entidad aseguradora, constituidos con las primas de ahorro pagadas por los asegurados las provisiones matemáticas, la cobertura del Consorcio se refiere a los capitales en riesgo (las sumas aseguradas menos los fondos acumulados). d) Tarifa y cláusula de cobertura En los recibos de las pólizas referidas en el apartado a) es obligatorio, en consecuencia con la obligación de cobertura, incorporar un recargo, que constituye la prima con destino al Consorcio. La tarifa de este recargo, que adopta en general la forma de un tanto por mil (tasa) sobre los capitales asegurados, se aprueba por Resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (en la actualidad, la de 28 de mayo de 2004); asimismo, en dichas pólizas debe incluirse una cláusula, también adaptada a un modelo, que resume los términos de la cobertura. Breve referencia a los sistemas comparados Para catástrofes naturales Los daños, asegurados o no, ocasionados por las catástrofes naturales en el mundo han dado un salto cuantitativo y cualitativo desde finales de los años 80, con importes de pérdidas que han experimentado desde esas fechas un crecimiento preocupante y difícil de gestionar. Y no sólo se trata de intensidad, sino también de frecuencia. En parte ese incremento podría atribuirse, en lo relativo a eventos atmosféricos, a fenómenos desencadenantes más numerosos como consecuencia del cambio climático, pero, sobre todo, es consecuencia clara de un aumento de la vulnerabilidad de las comunidades humanas, atribuible a factores antrópicos, tales como la concentración de poblaciones en grandes áreas urbanas, la concentración de bienes de alto valor por el cada vez mayor componente tecnológico o los asentamientos en zonas de alto riesgo (laderas poco estables, zonas costeras, fallas sísmicas, cauces secos, etcétera). A ello hay que añadir las prácticas y actitudes contrarias a la idea de seguridad, inscrita en el núcleo conceptual de lo que se entiende por desarrollo sostenible, como la ausencia de políticas adecuadas de gestión medioambiental, las deficiencias y carencias en la ordenación del territorio o en la planificación urbanística, los inadecuados códigos de construcción, la proliferación de bolsas de pobreza, el desconocimiento de los peligros naturales susceptibles de amenazar a cada comunidad humana y la ausencia de una cultura preventiva. De ello se desprende que las catástrofes naturales no son en realidad tan naturales, puesto que, incrementándose el grado de vulnerabilidad de las poblaciones, el elemento natural pierde capacidad determinante en el desenlace catastrófico, porque priman los factores relacionados con la actividad y comportamiento humanos. Contrariamente a lo que hubiese cabido esperar, el progreso no ha supuesto mayores niveles de seguridad frente a inundaciones, terremotos, tsunamis, huracanes, etcétera. A ello hay que añadir un riesgo de consecuencias potencialmente no menos catastróficas que los fenómenos naturales, y es el de los fenómenos de origen directamente humano, muy en particular el terrorismo, que en los últimos años viene preocupando especialmente, porque sus conocidas recientes manifesta- Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 81
14 IGNACIO MACHETTI BERMEJO ciones han generado el concepto de «mega-terrorismo», por su capacidad destructiva, su relativamente pequeña dificultad para ser provocados, su altísima complejidad de prevención, su carácter selectivo lo que aumenta su potencialidad de daños, y muy en particular, por los daños personales que determinadas formas de terrorismo nuclear, químico, biológico serían capaces de generar. Obviamente, el terrible recuerdo del 11 de septiembre de 2001 o del 11 de marzo de 2004 es suficiente para entenderlo. Este panorama siniestral, que tantos recursos en ayudas ha requerido de los presupuestos públicos, situó en el primer plano de la actualidad a las políticas de prevención y a los mecanismos financieros idóneos para hacer frente a los daños, sobre todo a la cobertura aseguradora. En este sentido, hay que tener muy en cuenta algo fundamental: que el mayor o menor grado de vulnerabilidad de una comunidad, modulada, en su caso, por estrategias preventivas, no se materializa únicamente en los daños sufridos por una catástrofe natural, sino también en la capacidad de reacción de esa comunidad tras el desastre, donde, después de la fase de emergencia y salvamento, adquieren especial relevancia la reparación y la reconstrucción. Es aquí donde la cobertura aseguradora, con sus particulares características y requerimientos técnico-actuariales, financieros, contables, fiscales y de gestión, muy especializados y adecuados a la especificidad de los peligros naturales a cubrir, dado su comportamiento anárquico en cuanto a frecuencia e intensidad, revela su protagonismo de primer orden. El objetivo de un sistema de cobertura de catástrofes naturales es, sin duda, hacer extensiva la protección aseguradora a la generalidad de los potenciales afectados por un desastre natural, mediante una oferta que conjugue unos precios asequibles con un mínimo pero inexcusable respeto por las normas técnico-aseguradoras y por la seguridad financiera del sistema. A raíz de ese repunte abrupto de la siniestralidad, los sistemas de cobertura de catástrofes existentes hubieron de acomodarse a las nuevas circunstancias, y aparecieron otros sistemas nuevos. Antiguos y recientes presentan una naturaleza variopinta en su concepción, en sus coberturas, en su estructura, etcétera, y también en cuanto a la mayor o menor participación pública en apoyo de los mismos. Ésa es, precisamente, la primera característica que se evidencia cuando se analizan los distintos sistemas en vigor: su gran heterogeneidad. Y no podría ser de otra manera, pues cada cual se imbrica en la historia siniestral de cada país, en los peligros naturales susceptibles de producirle daños, en su nivel de desarrollo económico, en la estructura y significación económica de su mercado asegurador, en su cultura aseguradora, en su percepción del riesgo, etcétera. No es el objetivo de este apartado la exposición detallada de los diversos sistemas que se han desarrollado 16, sino únicamente efectuar un breve análisis comparado de la forma en que cada uno de los aspectos que definen los esquemas se concretan en diferentes mercados. Si comparamos los sistemas, observamos que en unos la participación estatal es nula, confiando la cobertura al mercado privado (Austria, Alemania, Australia, Canadá, Italia, Noruega, Reino Unido, Holanda) y en otros esa participación reviste diversos niveles, desde distinto grado de colaboración con el mercado privado (Francia, España, Dinamarca, Nueva Zelanda, Islandia, EE UU, Japón) hasta la exclusividad de la cobertura pública (entidades monopolísticas de algunos cantones de Suiza). Algunos sistemas ofrecen la cobertura de catástrofes naturales a través de pools o agrupaciones de aseguradoras (Noruega, Suiza) y otros constituyen agrupaciones para la gestión de las reclamaciones en grandes siniestros (Canadá, Australia). De igual modo, la participación estatal puede darse de forma predominante en la cobertura directa (España, Nueva Zelanda, Dinamarca), o mediante esquemas de reaseguro (Ja- 16 Ver MACHETTI, I. y NÁJERA, A.: Riesgos catastróficos de la naturaleza: diversidad de sistemas de cobertura en el mundo, Madrid, 1994, editado por el Consorcio de Compensación de Seguros. 82 ICE Noviembre-Diciembre N.º 833
15 EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA... pón en terremoto para viviendas y Francia), o se da la conjugación de ambos (Suiza). Entre los sistemas con apoyo público, el más antiguo es el de las compañías monopolísticas cantonales suizas, con antecedentes muy remotos que llegan hasta la Edad Media, seguido del sistema español, cuyos orígenes más lejanos datan, como ya hemos visto, de El National Flood Insurance Program (NFIP) de EE UU se creó en 1968 y el régimen francés de catástrofes naturales, en Hay que resaltar que, salvo en el caso de Francia, donde las catástrofes naturales no se definen tanto por eventos concretos sino por intensidades con lo que el sistema puede abarcar potencialmente a todos los eventos naturales, los sistemas con respaldo público no abarcan todos los eventos, siendo el mercado privado el que, en su caso, cubre los riesgos no comprendidos por aquéllos. No obstante, hay riesgos que en algunos países no están cubiertos por los sistemas públicos, pero tampoco (o lo están de forma muy limitada) por el mercado privado; de igual manera que hay sistemas con apoyo público que únicamente incluyen un evento determinado. Así, la cobertura, dependiendo de países, puede estar limitada a un único riesgo, básicamente cuando existe participación estatal (cobertura de inundación marina en Dinamarca; cobertura de inundación en el National Flood Insurance Program de EE UU, reaseguro de terremoto para viviendas en Japón); a un número determinado de eventos naturales más o menos amplio (Nueva Zelanda, Suiza, España, Australia, Canadá), o bien no tener acotados los peligros a cubrir, siendo un órgano oficial el encargado de catalogar a los efectos de un evento concreto como catástrofe natural, en función del alcance de los daños y de su extensión geográfica (Francia). En Estados Unidos, aparte del citado NFIP, que abarca a todo el territorio del país, existen mecanismos aseguradores de ámbito exclusivamente estatal, con respaldo público, y diseñados para determinados eventos de especial virulencia en cada territorio. Así, en Florida se creó tras el huracán Andrew (1992) el Florida Hurricane Catastrophe Fund, que tan importante cometido ha tenido en las indemnizaciones por los cuatro grandes huracanes de 2004; y en California, a raíz del terremoto de Northridge (1994), se constituyó la California Earthquake Authority, que conjuga la participación del mercado asegurador con la del mercado de capitales. Excepto por lo que respecta al NFIP de EE UU, cuya cobertura se otorga a partir de pólizas específicas de inundación emitidas por los propios órganos del sistema y comercializadas por entidades privadas y corredores, la protección aseguradora contra catástrofes naturales se da anexa a pólizas de incendios u otras de daños en los bienes emitidas por las entidades aseguradoras privadas. Y en la gran mayoría de los casos la cobertura sólo afecta a daños en los bienes incluyendo en ocasiones la pérdida de beneficios derivada, siendo excepción la cobertura de los daños personales (España). La contratación de la cobertura de catástrofes puede ser facultativa (Alemania, Estados Unidos, Canadá, Australia, Austria, Holanda, Italia) u obligatoria (monopolios cantonales suizos, Francia, España, Dinamarca, Noruega, Islandia, Nueva Zelanda). En el caso de Japón, la cobertura de terremotos para vivienda es obligatoria en la oferta de los aseguradores, pero los tomadores pueden rechazarla. En Francia y en EE UU (NFIP) se puede rechazar la solicitud de cobertura si el peticionario no respeta determinadas pautas de prevención y mitigación. El pago del precio de la cobertura presenta tres variantes: o bien se trata de una tasa anual a tanto alzado (Dinamarca), o de un porcentaje sobre las primas de la póliza base (Francia), o la tarifa se aplica sobre los capitales asegurados en la póliza base (España). En algunos países las tarifas están moduladas en función de distintas gradaciones de zonas de riesgo (Japón, EE UU, Reino Unido). En cuanto a la indemnización, algunos sistemas tienen establecidos límites máximos de diverso tipo (Austria, EE UU, Islandia, Japón, Noruega, Nueva Zelanda), mientras que otros, en principio, no han determinado ningún lí- Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 83
16 IGNACIO MACHETTI BERMEJO mite concreto (Dinamarca, España, Francia). Por lo general, todos aplican franquicias en mayor o menor grado. Para garantizar la seguridad financiera de los sistemas, la gran mayoría están autorizados, cuando no obligados por ley, a constituir provisiones de estabilización, con límites diversos de acumulación (por importes y por años) y con diferentes tratamientos fiscales favorables. Aparte de instrumentos de indemnización por catástrofes (o a veces en lugar de estos instrumentos), muchos países tienen mecanismos institucionalizados de ayuda a los damnificados, trátese de afectados individuales o de empresas. Destacan a este respecto Australia, Austria, Canadá, EE UU, Holanda o Noruega. En otros casos se establecen ayudas ad hoc, en función de la intensidad del daño, de la extensión geográfica, etcétera. De cualquier forma, los expertos señalan que las ayudas oficiales, institucionalizadas o no, pueden desincentivar entre la población potencialmente afectada la compra de cobertura aseguradora y la adopción de medidas de prevención. Critican, además, que, sobre todo las ayudas coyunturales, son proclives a obedecer a criterios de oportunidad política, tienen gran componente de discrecionalidad, y pueden provocar agravios comparativos. En la Unión Europea, a raíz de las inundaciones que varios países del centro del Continente sufrieron en los primeros años de la actual década, se creó un fondo para ayudas en caso de catástrofes, sobre el que ha habido algunas discrepancias debido a que unos países cuentan con mecanismos de aseguramiento específicos (con participación pública) y otros no, siendo en teoría estos últimos los potencialmente más beneficiados. Aunque algunos países en vías de desarrollo han puesto en práctica estrategias para lograr crear mecanismos de aseguramiento de catástrofes con apoyo público, hay que decir que la mayoría de ellos serán inviables desde una perspectiva aseguradora si no cuentan con respaldo de las organizaciones económicas internacionales, cuya participación generalizada parece improbable. Las dificultades para poner a punto plataformas de cobertura contra catástrofes en bastantes de esos países no provienen únicamente aunque también de su bajo nivel de desarrollo económico o de la escasa implantación de la institución aseguradora (deficiencias en la estructuración del mercado, baja penetración del seguro, etcétera), sino de la alta vulnerabilidad a determinados peligros, a consecuencia de la cual viven, en la práctica, en situación de catástrofe permanente. Para terrorismo El terrorismo, evidentemente, no es una catástrofe natural, pero puede producir cuantiosos daños, incluso de mayor intensidad que los debidos a un evento del tipo terremoto, huracán, inundación, etcétera. El evento natural, como desencadenante de un desastre, no responde a un acto de voluntad, lo contrario que ocurre con quien ejecuta un acto terrorista, que puede elegir su campo de acción y, virtualmente, utilizar los medios técnicos más avanzados para cometer un atentado. Es obvio que el terrorismo no fue inventado por quienes atentaron contra las Torres Gemelas de Nueva York y contra el Pentágono. En algunos países ese riesgo era ya considerado como potencialmente destructivo y habían establecido mecanismos especiales de aseguramiento (España, Reino Unido, Sudáfrica, Francia, etcétera). Pero, ciertamente, los atentados del 11-S alcanzaron un nivel de destrucción en vidas y en bienes jamás antes sospechado, estableciendo un lamentable récord en pérdidas, cuya repercusión ha dejado una marca profunda en el mundo del seguro y del reaseguro, no sólo por el nivel de daño ya experimentado, sino por el que puede producirse en el futuro. En muchos países en que no existía sistema específico de cobertura, hasta esa fecha ésta se ofertaba incluida en la póliza de incendios, sin coste adicional alguno. A partir de entonces, esta situación dio un vuelco radical. El reaseguro dejó de aceptar riesgo de terrorismo, con lo que el mercado asegurador se vio en la imposibilidad de seguir ofertando cobertura. Las consecuencias que ello implicaba para la actividad productiva industrial, comercial y de servicios son fáciles de imaginar, con mayor gravedad cuando se ven afectados sectores muy sensibles para las 84 ICE Noviembre-Diciembre N.º 833
17 EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS: INSTITUCIÓN ÚNICA... economías nacionales, como es el transporte aéreo. De hecho, en este ámbito, la retirada de capacidad por parte del mercado reasegurador hubo de ser ocupada, sobre todo en el mundo desarrollado, por los propios Estados, que se convirtieron durante un tiempo en reaseguradores en responsabilidad civil frente a terceros no pasajeros en navegación aérea, para riesgos de terrorismo y guerra. Ello fue así hasta que en el mercado las compañías aéreas encontraron ofertas asequibles. Había cambiado totalmente la percepción sobre el alcance potencial de un desastre por actos terroristas. Los sistemas existentes hubieron de adaptarse a la nueva situación, ampliando coberturas y ámbitos de aplicación, e incluso adoptando nuevas medidas de seguridad financiera. El ejemplo lo tenemos en el propio sistema español, que abrió la cobertura de los riesgos extraordinarios a la pérdida de beneficios y a los daños personales sufridos en el extranjero por un evento extraordinario. Limitándonos al ámbito de la OCDE, junto a los sistemas preexistentes de España, Reino Unido y Francia aparecieron otros de nueva creación en un puñado de países: EE UU (Terrorism Risk Reinsurance Act), Alemania (Extremus Versicherungs-AG), Holanda (Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden), Australia (Australian Reinsurance Pool Corporation) y Austria (Österreichischer Versicherungspool zur Deckuung von Terrorrisiken). Francia, que ya contaba con su propio régimen de cobertura, se vio en la necesidad de crear otro nuevo, más adecuado a las nuevas circunstancias (el pool GAREAT). Esos sistemas, con la excepción del español, están concebidos sobre bases del reaseguro, con diferentes tramos, y cuentan con participación estatal (excepto Austria), si bien la garantía ilimitada del Estado sólo la tienen España, Reino Unido y Francia. Estados Unidos es el único con gratuidad de cobertura y el Reino Unido y España, a diferencia del resto, no tienen limitado su sistema a una vigencia temporal determinada. Siguiendo con esos mismos países, la cobertura es de inclusión obligatoria en determinadas pólizas en Australia, Francia y España, a los que se pueden añadir Reino Unido y Estados Unidos, pero sólo en cuanto que la oferta del seguro es obligatoria, no su adquisición. Mientras, la participación del mercado en el sistema, de acuerdo con las citadas pólizas, es obligatoria en EE UU, Francia y España. En el Reino Unido, Francia, Alemania y Australia esta nueva cobertura está diseñada pensando en los grandes y medianos riesgos, y en cierto modo también en Estados Unidos, donde se exige que los daños asegurados mínimos para tener derecho a indemnización sean de cinco millones de dólares. Para tener cobertura hay límites mínimos de suma asegurada en Alemania (25 millones de euros) y en Francia (6 millones de euros), y, excepto en Francia, Reino Unido y España, existe un límite máximo de indemnización. En todos los países de que hablamos se cubren daños materiales y pérdida de beneficios, a lo que hay que añadir daños personales en España, EE UU y Holanda; vida, en Holanda también, y responsabilidad civil en EE UU, Australia y Holanda (no R.C. aviación). Todo ello para exposiciones en el territorio nacional, excepto en el caso de España para daños personales, y con alguna excepción también en EE UU y Holanda. En estos dos países, además de en el Reino Unido, España, Francia (no armas nucleares) y Australia (excepto nuclear), se cubren los riesgos NBQR (nuclear, biológico, químico, radiactivo). En el Reino Unido y en Australia, el coste de la participación en el sistema depende de la localización del riesgo, y en esos mismos países, junto con EE UU, se exige un certificado gubernamental sobre el carácter del acto terrorista para tener derecho a indemnización. La cuestión de la definición del evento a cubrir como terrorismo es de suma importancia, y dependerá de las circunstancias concretas de cada país frente a ese riesgo. En Australia, Francia, España, Reino Unido y EE UU, se aplica a este respecto una definición aprobada por ley. Sin embargo en Austria, Alemania y Holanda, la definición del riesgo la establece el mercado de seguros. Noviembre-Diciembre N.º 833ICE 85