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Timestamp: 2020-03-28 11:35:18+00:00
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EDILIZIA - 025
Consiglio di Stato, Sezione V, 9 febbraio 2001, n. 586
Piano di lottizzazione - Sindacato di merito dell'amministrazione comunale - Nell'esercizio del proprio sindacato sui piani di lottizzazione sottoposti dai privati per l'approvazione, il Comune, ai sensi dell'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, può tenere conto non solo della conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia ma anche della rispondenza del progetto stesso all'esigenza di un suo armonico inserimento nel contesto urbano e territoriale-paesaggistico. Di qui la possibilità per il Comune di entrare nel merito delle scelte edificatorie formulate dai richiedenti e di apprezzarne, ai fini della tutela ambientale e paesaggistica, i contenuti tecnico-architettonici.
sul ricorso in appello n. 3131/95, proposto dalla società A.R.S. di C. & C. S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. R.S. ed elettivamente domiciliata in ...
il Comune di Senigallia, in persona del Sindaco, p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti G.G. e R.G. e presso il secondo elettivamente domiciliato in ...,
della sentenza del TAR delle Marche, Ancona, 29 settembre 1994, n. 258;
visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune appellato;
relatore, alla Camera di consiglio del 5 dicembre 2000, il Cons. Paolo Buonvino e uditi l'avv. S. per l'appellante e l'avv. G. per il Comune appellato.
1) - Con istanza presentata il 4 gennaio 1981 l'odierna appellante richiedeva l'approvazione di un progetto di lottizzazione di un'area di sua proprietà in località Scapezzano, nel Comune di Senigallia.
La medesima proponeva, poi, ricorso al TAR avverso il silenzio - rifiuto dalla stessa Amministrazione serbato su detta domanda.
Con sentenza n.4 dal 19 gennaio 1984 il TAR dichiarava l'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione.
Successivamente la società interessata, portata a conoscenza del parere negativo reso dalla Commissione edilizia sull'originario progetto, dopo avere presentato (per adeguarsi, via via, ai rilievi formulati dall'Amministrazione) tre ulteriori progetti modificativi dell'originario progetto, sull'ultimo dei quali la Commissione edilizia si pronunciava favorevolmente, con atto depositato il 24 marzo 1986 proponeva ricorso al TAR per l'esecuzione della sentenza anzidetta.
Seguiva, il 7 aprile 1986, la deliberazione consiliare n. 188, con la quale il Comune intimato respingeva il progetto presentato il 4 gennaio 1981.
Tale provvedimento negativo esplicito era impugnato innanzi al TAR.
Con la sentenza qui impugnata il Tribunale adito, tenuto conto del diniego espresso di cui alla citata deliberazione n. 188/1986, dichiarava improcedibile il ricorso per l'esecuzione del giudicato; respingeva, poi, il ricorso proposto avverso quest'ultimo provvedimento, avendolo ritenuto congruamente motivato.
2) - La sentenza è impugnata, in primo luogo, per il capo di condanna alle spese; condanna che non sarebbe giustificata in considerazione del fatto che il ricorso per l'ottemperanza al giudicato è stato dichiarato improcedibile in relazione all'adempimento da parte dell'Amministrazione, ancorché con determinazione negativa, intervenuto solo a seguito della proposizione del ricorso stesso.
La sentenza è poi impugnata anche nel capo che rigetta il ricorso proposto avverso il ripetuto provvedimento negativo, quest'ultimo sarebbe illegittimo in quanto, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, fornito di una motivazione del tutto insoddisfacente e in contraddizione ingiustificata con la disciplina urbanistica vigente nella zona.
1) - Ritiene il Collegio di esaminare, preventivamente, i motivi dell'appello che investono la sentenza impugnata nel capo in cui ha rigettato il ricorso n. 569/86, proposto avverso la deliberazione consiliare n. 188/1986, di rigetto dell'istanza di approvazione del piano di lottizzazione sottoposto all'esame del Comune di Senigallia con istanza presentata il 4 gennaio 1981.
Per tale parte l'appello appare infondato.
Giova premettere che la sentenza dichiarativa della illegittimità del silenzio rifiuto serbato dall'Amministrazione (nel giudizio relativo al quale - radicato con ricorso notificato l'8 aprile 1983 - quest'ultima non si costituiva in giudizio) è stata resa in un momento - 19 gennaio 1984 - in cui, in effetti, una pronuncia sul progetto di lottizzazione, da parte della Commissione edilizia, già vi era stata.
In proposito, è stata versata in atti già in primo grado, dal Comune intimato, la nota 19 luglio 1983, prot. n. 2794/331/2482/83, prat. Ed. n. 60/81, a firma - per il Sindaco - dell'Assessore all'Urbanistica, con la quale veniva comunicato all'Amministratore unico dalla società oggi appellante che, "sentito il parere della Commissione edilizia" (parere del 26 maggio 1983) "si comunica che il progetto non è stato approvato a pertanto detta richiesta non viene accolta in quanto lo stesso non è in grado di salvaguardare il valore ambientale e paesaggistico dell'area; si suggerisce una soluzione che:
1) - elimini ogni tipo di edificazione lungo la strada dei Cappuccini;
2) riduca sensibilmente gli ingombri planivolumetrici restanti, anche riaccorpandoli a ridosso del previsto PEEP secondo tipologie ad esso organiche, ma di altezze molto più contenute;
3) riorganizzi le AUS secondo il criterio della massima utilità pubblica al servizio di Borgo Cappuccini".
Tale determinazione negativa è stata nuovamente portata all'attenzione della predetta Società con lettera 23 febbraio 1984 (sempre firmata, per il Sindaco, dello stesso Assessore) - prot. 2482/83/2974/331/2386, relativa alla stessa pratica edilizia - nella quale si precisava che, "con riferimento alla sentenza TAR Marche 23/11/83 - 19/1/84 notificata il 27/1/84 si trasmette, in allegato alla presente, copia autentica del provvedimento sindacale prot. n. 2794/331/2482/83 emesso in data 19/7/83 e che si riconferma in ogni sua parte".
Le due note ora dette (l'una precedente, l'altra successiva alla notificazione della sentenza), non sono state impugnate; le stesse, peraltro, sono state tenute in debito conto da parte della Società interessata che ha, infatti, presentato, nel mese di febbraio del 1984, come dalla stessa precisato nella proprie difese, una diversa progettazione, riservandosi i diritti derivanti dalla sentenza del TAR in caso di mancata approvazione del nuovo progetto.
Il 12 maggio 1984 la commissione edilizia si pronunciava ancora negativamente, suggerendo, al contempo, "una soluzione con edifici perfettamente adagiati al terreno attuale, di altezza al colmo della copertura non superiore a m. 6,00 circa, con area opportunamente piantumata e che il sistema di attrezzature pubbliche sia largamente concentrato nel parco urbano che deve funzionare da cerniera tra il centro storico ed il nuovo insediamento nonché vedere salvaguardata integralmente la vegetazione pregiata esistente". Tale parere è stato portato a conoscenza dell'interessata con nota dell'assessore - per il Sindaco - in data 14 agosto 1984, concernente la "pratica edilizia 170/84"; anche tale nota non ha costituito oggetto di gravame.
Il 9 giugno del 1984 l'Impresa interessata presentava un nuovo progetto che intendeva adeguarsi alle ulteriori indicazioni così fornite dagli organi comunali.
Ancora una volta, però, la commissione edilizia si pronunciava negativamente nella seduta del 22 maggio 1985.
Con nota - pure inoppugnata - del 27 maggio 1985 l'Assessore all'Urbanistica - per il Sindaco - comunicava all'interessata il contenuto negativo del parere della commissione edilizia; parere che, in primo luogo, ribadiva l'esigenza che gli edifici in progetto non superassero i mt.6 al colmo della copertura del tetto; condizione ritenuta determinante per ridurre notevolmente l'impatto paesaggistico dell'intervento; venivano, inoltre, suggeriti accorgimenti relativi alle sedi stradali.
Il 25 settembre 1985 ancora una volta l'interessata presentava un progetto di adeguamento a quanto sopra, riservandosi, un seconda volta, di far valere i diritti derivanti dal giudicato del TAR in caso di mancata approvazione in termini.
Nella seduta del 20 novembre 1985 - come precisato all'interessata con nota del 13 dicembre successivo - la commissione edilizia si pronunciava, stavolta positivamente. In particolare, motivava come segue: "visto il nuovo progetto in cui la disposizione planimetrica degli edifici segue l'andamento naturale del terreno non alterandolo; considerato, sia la notevole riduzione di densità edilizia fondiaria rispetto a quella ammissibile, sia la tipologia, che pur superando al colmo del tetto di circa 70 cm. l'indicazione data dal precedente parere (ml. 6,00), si ritiene di esprimere parere favorevole alla soluzione proposta; inoltre le fasce laterali delle strade dovranno essere ampliate a ml. 2,50 e la strada identificata tra i corpi di fabbrica 1 e 4 sia privata ad uso esclusivo degli edifici e di carreggiata non superiore a ml. 3,50"; la nota di comunicazione a firma dell'Assessore si concludeva precisando: "fatti salvi ovviamente i provvedimenti che verranno presi da parte del Consiglio Comunale nel prosieguo dell'iter dell'istanza di lottizzazione di cui trattasi".
Successivamente l'interessata intimava al Comune, con atto notificato il 24 gennaio 1986, di conformarsi al giudicato contenuto nella sentenza del TAR n. 4/1984, provvedendo sull'istanza di lottizzazione in data 4 febbraio 1981; in quell'atto dichiarava anche di revocare le successive istanze, formulate con la riserva di cui si è detto, all'esclusivo scopo di pervenire ad una rapida e soddisfacente conclusione senza ulteriore contenzioso.
Seguiva, il 24 marzo 1986, il deposito, presso il TAR, del ricorso per ottemperanza alla detta sentenza, nel quale era detto, in proposito, che, con tale intimazione, l'interessata "ha dichiarato all'occorrenza di revocare le successive istanze…." (l'espressione "all'occorrenza" non era presente, ad ogni buon conto, nella detta intimazione notificata al Comune).
A questo punto il Consiglio comunale si pronunciava formalmente sul progetto di lottizzazione così come presentato nel 1981.
All'impresa interessata veniva notificato, il 15 aprile 1986, il verbale della riunione consiliare (che riportava un'ampia e articolata discussione) con la relativa deliberazione, di rigetto dell'istanza, assunta all'unanimità.
La deliberazione era del seguente tenore: "tenuto conto del parere espresso dalla Commissione edilizia e del provvedimento sindacale in data 19/7/1983 notificato al titolare della Società in data 27/2/1984, dal quale si evince che il progetto di lottizzazione presentato non è compatibile, per il tipo di edificazione proposta e per le opere che vengono previste, con un adeguato inserimento nel contesto ambientale e paesaggistico in cui l'area è collocata; tenuto altresì conto che l'area in argomento ricade all'interno di una zona di rispetto paesaggistico definita dal Piano regolatore generale approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale Marche n. 2935 del 26/9/1974 e che, pur non escludendo l'edificazione dell'area, sottolinea comunque il ruolo preminente che l'inserimento ambientale e paesaggistico deve avere nell'edificazione; considerato, a seguito di un approfondito esame nel merito del progetto suddetto, che l'edificazione proposta prescinde dalle sopra citate considerazioni e, pertanto, verrebbe ad inficiare valori su cui si fonda la peculiarità della frazione conculcandone la potenzialità di sviluppo generale sotto il profilo urbanistico, paesaggistico ed economico e ciò a causa dell'addossamento della proposta edificazione lungo la strada dei Cappuccini, con una tipologia disarmonica rispetto al tessuto edilizio esistente, per un'altezza eccessiva, per la non risoluzione del problema della migliore fruibilità pubblica dell'area AP prevista a valle della balconata e la cui funzione va vista in stretta relazione con l'edificato esistente e per ogni considerazione già resa nota dalla Commissione edilizia e dal Sindaco alla ditta istante; visto che la ditta medesima ha ritenuto valide le osservazioni al piano di lottizzazione avanzate con nota sindacale del 19/7/1983 e successive, tanto è che la medesima, con istanze del 16/4/84, 9/6/84 e 23/9/85 ha presentato progetti di variante alla lottizzazione onde ovviare alle varie obiezioni del Comune e che peraltro dette varianti sono state in seguito ritirate come da atto di intimazione notificato il 24/1/86; considerato, inoltre, che sulla base delle motivazioni suesposte si ravvisa l'esigenza di predisporre un Piano Particolareggiato dovendosi escludere la possibilità dell'edificazione in base al piano di lottizzazione presentato dalla ditta lottizzante, secondo gli orientamenti già espressi dal Piano Particolareggiato del Centro storico di Scapezzano, parte integrante del PRG ed all'interno del quale potrà essere risolto il problema della tutela paesaggistica ed ambientale, della conservazione a verde nonché delle modalità della edificazione privata; tutto ciò premesso e stante la sussistenza di un rilevante pubblico interesse che deve essere tutelato" deliberava di respingere il progetto di lottizzazione.
2) - Quanto sopra dimostra:
a) - che l'originaria ricorrente conosceva, verosimilmente, fin dal 1983 (prima della pronuncia del TAR sul silenzio-rifiuto) e, sicuramente, dal mese di febbraio del 1984, la posizione negativa ufficialmente assunta dal Comune sull'originario progetto;
b) - che, riservandosi di far valere (in due occasioni su tre) la sentenza del TAR sul silenzio-rifiuto, aveva, non di meno, redatto nuovi progetti tesi ad aderire ai rilievi critici, volti alla tutela paesaggistica, formulati dalla Commissione edilizia nel corso dell'esame dei progetti modificativi in successione presentati dall'odierna appellante;
c) - che, dopo avere conosciuto l'orientamento sostanzialmente favorevole assunto il 20 novembre 1985 sull'ultimo dei progetti presentati per venire incontro ai rilievi in precedenza formulati dallo stesso organo (orientamento favorevole espresso anche dal Consiglio di Circoscrizione il 21 febbraio 1986, che aderiva, a sua volta, alla posizione espressa dalla commissione edilizia), la società interessata, con il predetto "atto di intimazione" del 24 gennaio 1986, "ritenuto che a seguito del comportamento del Comune vengono ritirati i successivi progetti e le relative istanze coperti dalla riserva di cui si è detto e riprende piena validità ed efficacia la mai ritirata istanza in data 4 febbraio 1981", intimava al Comune di Senigallia di conformarsi al giudicato, provvedendo sulla detta istanza;
d) - che il Consiglio comunale ha preso atto di tale mutato orientamento e, ribaditi i rilievi critici già formulati, fin dal 1983, dalla Commissione edilizia e tenuto conto dei rilevanti aspetti paesaggistici da salvaguardare, ha respinto l'istanza lottizzatoria.
4) - Ritiene il Collegio che correttamente siano state ritenute infondate dal TAR le censure mosse dall'interessata a tale determinazione negativa.
Nell'esercizio del proprio sindacato sui piani di lottizzazione sottopostile per l'approvazione dal privato, l'Amministrazione, nello svolgere, ai sensi dell'art. 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942, un completo esame della fattispecie, può tenere conto non dei soli aspetti di astratta conformità del progetto alla disciplina edilizia relativa alla zona interessata, ma anche della rispondenza del progetto stesso all'esigenza di un suo armonico inserimento nel contesto urbano e territoriale-paesaggistico se a ciò l'abilita lo strumento urbanistico vigente. Nel caso in esame, l'area di sedime dell'intervento è collocata a ridosso di un centro storico significativo nei suoi aspetti architettonici (disciplinato, a sua volta, da un apposito piano particolareggiato, non impugnato, che impone all'amministrazione di riesaminare la vigente disciplina di piano con specifico riferimento all'area di cui si discute) e l'insieme delle aree si colloca, nel P.R.G., in un'area perimetrata di interesse paesaggistico; lo stesso P.R.G., del resto, aveva sottolineato il ruolo preminente che l'insediamento avrebbe dovuto avere nel contesto ambientale e paesaggistico; il Decreto del Presidente della Giunta regionale di. approvazione del P.R.G. aveva, infatti, espressamente condizionato la pianificazione del centro di Scapezzano e del relativo borgo alla "salvaguardia della zona paesistica circostante, già vincolata dal piano" (in tal senso è il D.P. 21 febbraio 1975, n. 3581).).
Di qui la possibilità per il Comune di entrare nel merito delle scelte edificatorie formulate dalla richiedente e di apprezzarne, ai fini della tutela ambientale e paesaggistica, i contenuti tecnico-architettonici in quanto non ritenuti adeguati al contesto circostante; ciò anche nella astratta rispondenza del progetto alle dette prescrizioni edificatorie contenute nel P.R.G.
Tanto, del resto, la società richiedente aveva sostanzialmente recepito nel momento in cui, adeguandosi ai rilievi formulati dalla commissione edilizia, aveva presentato nuovi progetti (il secondo dei quali in modo incondizionato) più rispettosi degli aspetti architettonici ed estetico-paesaggistici; progetti l'ultimo dei quali la stessa commissione edilizia aveva, in definitiva, condiviso.
Correttamente, quindi, allorché la richiedente, modificando il proprio atteggiamento - senza fornire spiegazioni e a brevissima distanza di tempo dalla comunicazione del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia sull'ultimo dei progetti modificativi sottopostile - ha ritirato detti nuovi progetti ed è tornata ad insistere solo su quello originario, l'organo consiliare ha ribadito, come si è visto, nell'esercizio dei propri poteri discrezionali, l'orientamento su di esso negativo già in precedenti occasioni espresso con determinazioni formali, mai contestate nei loro contenuti e rimaste inoppugnate.
In tale contesto, il Consiglio comunale ha esposto, in particolare - richiamandosi, in effetti, a quanto già messo in evidenza dalla Commissione edilizia - la incompatibilità del progetto con un adeguato inserimento nel contesto ambientale e paesaggistico in cui l'area era collocata; ha rilevato che questa ricadeva all'interno di una zona di rispetto paesaggistico definita dal Piano regolatore generale che, pur non escludendone l'edificazione, sottolineava il ruolo preminente che l'inserimento ambientale e paesaggistico avrebbe dovuto avere nell'edificazione; ha ritenuto che l'edificazione proposta non fosse rispettosa di tali considerazioni e, pertanto, avrebbe inficiato i valori su cui si fondava la peculiarità della frazione, incidendone le potenzialità di sviluppo urbanistico, paesaggistico ed economico a causa dell'addossamento della proposta edificazione lungo la strada dei Cappuccini, con una tipologia disarmonica rispetto al tessuto edilizio esistente, per un'altezza eccessiva, per la non risoluzione del problema della migliore fruibilità pubblica dell'area AP prevista a valle della balconata e la cui funzione avrebbe dovuto essere vista in stretta relazione con l'edificato esistente.
Motivazione, questa, frutto, tra l'altro, di un ampio dibattito consiliare portato pure a conoscenza dell'interessata, che appare in grado di giustificare sul piano logico, e senza contraddire le scelte urbanistiche contenute nel P.R.G., la scelta negativa operata dall'Amministrazione.
Può soggiungersi, per completezza, che le preoccupazioni di tutela paesaggistica espresse dall'organo consiliare hanno, in seguito, trovato definitiva espressione nelle varianti allo strumento urbanistico successivamente approvate, all'esito delle quali l'area interessata dall'intervento di cui si tratta è stata classificata a "paesaggio agrario litoraneo assoggettato a tutela integrale (art. 37 N.T.A. del P.R.G.) che contempla la stessa normativa di tutela dei centri storici (art. 38 delle N.T.A. del P.R.G.) e perché tutto il territorio circostante è caratterizzato dalla tutela del versante costiero medesimo".
In definitiva, l'appello appare, per questa parte, infondato e va respinto.
5) - Per quanto riguarda, invece, il primo capo dell'appello, occorre rilevare che il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il primo dei ricorsi sottoposti al suo esame (n. 201/86, proposto per l'ottemperanza al giudicato di cui alla sentenza n. 4/1984); ha, invece, respinto, come si è visto, il secondo dei ricorsi oggetto della sentenza qui impugnata (n. 569/86, proposto avverso il diniego di approvazione del piano di lottizzazione "Scapezzano").
Solo in questo secondo capo di sentenza il TAR si è, peraltro, espressamente pronunciato sulle spese; in relazione al capo di sentenza recante l'improcedibilità del ricorso n. 201/86 i primi giudici non hanno, invece, provveduto sulle spese; con la conseguente erroneità della sentenza stessa per omessa pronunzia sulle spese suddette.
Per la parte, quindi, in cui la sentenza impugnata non si pronuncia sulle spese relative al primo dei detti giudizi l'appello appare fondato e va accolto dovendosi quindi, riformare la sentenza medesima.
Tenuto conto, poi, che l'improcedibilità del ricorso per l'esecuzione del giudicato si è correlata all'adempimento, da parte dell'Amministrazione, del proprio obbligo di provvedere, soddisfatto solo in un momento successivo rispetto a quello di instaurazione del ricorso per l'esecuzione del giudicato, ne consegue che, per tale parte era da ritenersi sussistente la soccombenza virtuale dell'Amministrazione stessa. Sicché la sentenza di primo grado è per quanto riguarda il regime delle spese, certamente viziata. Provvedendo in sostituzione del TAR, la Sezione ritiene equo compensare integralmente le spese di giudizio di primo grado, definito con la sentenza appellata.
6) - In conclusione, dunque, l'appello:
a) - appare infondato e va respinto nella parte in cui investe il capo della sentenza impugnata (di rigetto del ricorso di primo grado n. 569/1986) relativo al diniego di approvazione del piano di lottizzazione;
b) - appare fondato e va accolto - e, in tali termini e limiti, va riformata la sentenza appellata - nella parte in cui non reca alcuna pronuncia sulle spese relative al ricorso di primo grado n. 201/86 (dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse), nonché nella parte in cui condanna l'originaria ricorrente al pagamento delle spese dei due ricorsi di primo grado definiti con l'appellata sentenza, anziché compensarle integralmente tra le parti.
Infine, le spese del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.
il Consiglio di Stato, Sezione Quinta:
a) - respinge l'appello in epigrafe nella parte in cui investe il capo della sentenza impugnata di rigetto del ricorso di primo grado n. 569/1986 (relativo al diniego di approvazione del piano di lottizzazione);
b) - accoglie l'appello stesso nella parte in cui non reca alcuna pronuncia sulle spese relative al ricorso di primo grado n. 201/86, nonché nella parte in cui condanna l'originaria ricorrente al pagamento delle spese dei due ricorsi di primo grado definiti con l'appellata sentenza, e compensa fra le parti le spese di primo grado;
c) - Compensa integralmente tra le parti le spese del secondo grado.
d) - Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.