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Timestamp: 2019-12-14 15:28:54+00:00
Document Index: 270048208

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L’arrêt « Bundesdruckerei » ou l’effacement de la protection sociale des travailleurs face à la libre prestation de services, par Audrey Broche | Les blogs pédagogiques de l'Université Paris Nanterre
L’arrêt « Bundesdruckerei » ou l’effacement de la protection...
Le 18 septembre 2014, la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) répondait à une question préjudicielle posée par l’Allemagne. Il s’agissait de savoir si la libre prestation de services s’oppose à ce qu’une réglementation nationale impose qu’un salaire minimal prescrit dans un marché public soit étendu aux travailleurs d’un sous-traitant établi dans un autre Etat membre. Les juges de Luxembourg ont répondu par l’affirmative. Cette décision illustre l’agencement délicat de la libre prestation de services avec le droit social national. La question posée concerne l’interprétation de l’article 56 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE). La directive 96/71 sur le détachement de travailleurs dans le cadre d’une prestation de services joue ici un rôle important. La CJUE procède à une interprétation stricte de l’objectif de protection des travailleurs et fait ainsi clairement prévaloir les libertés économiques sur les droits sociaux nationaux (AUBERT-MONPEYSSEN T., EMERAS M., « Travail illégal », Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, octobre 2010, § 290). Bien que le TFUE promeuve la dimension sociale et notamment les conditions de travail au sein de l’Union Européenne (UE) dans son préambule et dans son Titre X, la CJUE tend à privilégier la dimension économique, objectif primaire de l’UE (ROBIN-OLIVIER S., « Libre prestation de services, marchés publics et régulation sociale : le droit européen privilégie la concurrence fondée sur le coût du travail », RTD Eur. 2008, p. 485). Cette décision est également ancrée dans l’actualité : elle touche à la question du salaire minimum inexistant en Allemagne avant l’entrée en vigueur très récente, le 1er janvier 2015, de la loi sur le salaire minimum (Mindestlohngesetz vom 11. August 2014 (BGBl. I S. 1348) ).
La libre prestation de services est une liberté fondamentale garantie par le TFUE dans son article 56 et est ainsi directement applicable dans les droits internes. Elle s’oppose souvent au droit social, majoritairement régi par les droits nationaux, notamment en matière de salaire minimum. Cet arrêt est le reflet des conséquences qu’emporte une difficile harmonisation des droits nationaux concernant le respect d’un salaire minimum lors d’une prestation de services (NOGUELLOU R., « Marché public et « dumping social » », RDI 2014, p. 560). Il illustre la difficulté à concilier les finalités économique et sociale de l’UE (LYON-CAEN A., AMEIL M., « Le travail dans le cadre de la prestation internationale de services », Droit social 2005, p. 503). La lecture de cet arrêt permet cependant de comprendre que la priorité est donnée à la libre prestation de services, et donc à la fonction économique de l’UE, au détriment des droits sociaux des travailleurs européens. Il semble ainsi nécessaire de renforcer la matière sociale au niveau européen (CHALTIEL F., « La Cour de justice européenne et le dumping social », Petites affiches, 23 mai 2008 n°104).
L’articulation des législations européennes et nationales en matière de prestation de services et de salaire minimum
L’élaboration de l’Union Européenne a originellement été axée sur la mise en place d’un marché intérieur qui se réalise en grande partie par la libre concurrence. Cependant, il s’est par la suite révélé nécessaire d’introduire certains éléments de protection sociale dans le droit de l’UE (CHALTIEL F., « La Cour de justice européenne et le dumping social », Petites affiches, 23 mai 2008 n°104). Les difficultés rencontrées par exemple dans l’affaire Portugaia Construções en témoignent. Les faits se déroulaient en 1997. Le droit applicable en matière de salaire minimum des travailleurs détachés dans le cadre d’une prestation de services était, selon le droit allemand, celui du pays d’origine à partir duquel les travailleurs sont détachés. Cette décision permettait donc à l’Etat membre d’origine d’imposer le paiement d’un salaire minimum à ses travailleurs détachés dans un autre Etat, l’Etat d’accueil. Cette solution conduisait à désavantager les pays dits « d’origine » ayant des salaires minimums plus élevés. En effet ils ne pouvaient que plus difficilement proposer leurs services dans d’autres pays, ce qui incitait à baisser les salaires et niveaux de vie de ces Etats d’origine. Ces problèmes ont incité le législateur européen ainsi que les législateurs nationaux à intervenir dans le domaine du droit social. (THÜSING G., Europäisches Arbeitsrecht, CH Beck, 2008, pp. 251-258).
La directive 96/71/CE a ainsi été adoptée. Son but est la protection des travailleurs détachés. Elle impose un « noyau dur » des conditions de travail et instaure le principe du pays d’accueil. D’après ce principe, l’entreprise qui détache un travailleur se verra obligée de respecter les conditions de travail minimales du pays d’exécution de la prestation. Ceci garantit un salaire minimum à l’employé détaché lui permettant de s’adapter aux conditions de vie du pays dans lequel il est détaché. La directive vise ainsi à limiter les risques de dumping social.
En Allemagne, le législateur a réagi à cette situation problématique par l’adoption de la loi sur le détachement des travailleurs le 26 février 1996 (Arbeitnehmer-Entsendegesetz du 26 février 1996 dans sa dernière version du 20 avril 2009 (BGBl I S. 799) ) fixant des conditions de travail minimums pour les travailleurs détachés. Cette même loi a plus tard transposé les dispositions de la directives 96/71 en adoptant le « noyau dur » de protection minimale des travailleurs détachés.
En France, le législateur est également intervenu avec la loi du 20 décembre 1993 (Loi n°93-1313 quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993, JORF 21 décembre 1993). Elle a instauré des standards minimums à respecter lors du détachement de travailleurs, standards que l’on retrouve à l’article L341-5 du Code du Travail. La directive 96/71 a ensuite été transposée par la loi du 2 août 2005 (Loi n°2005-882 en faveur des petites et moyennes entreprises du 2 août 2005, JORF 3 août 2005) en adaptant les conditions de ce même article à celles du « noyau dur » de la directive. Aujourd’hui la règlementation se trouve à l’article L1262-4 du Code du Travail.
Il convient toutefois de noter que dans l’arrêt en question (Bundesdruckerei) il s’agit, non pas de détachement, mais de sous-traitance. En France, une très récente loi datant du 10 juillet 2014 (Loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale JORF n°0159 du 11 juillet 2014) reprend le « noyau dur » dont bénéficient les salariés détachés en vertu de l’article L1262-4 du Code du Travail et l’applique aux travailleurs sous-traitants. Une telle loi n’existe pas en Allemagne mais, qu’il s’agisse de travailleurs détachés ou de sous-traitants, l’enjeu reste le même.
Il s’agit ici de savoir si un Etat membre peut imposer un salaire minimum aux entreprises détachant des travailleurs ou sous-traitant dans un autre Etat membre, et si cela constitue une entrave à la libre circulation des prestations.
Du côté français, la législation européenne soumettant les Etats membres au principe du pays d’accueil, semble être respectée, la France n’ayant fait l’objet d’aucune condamnation de la part de la CJUE à ce sujet. Toutefois, l’Allemagne a, de son côté, donné du fil à retordre à la Cour de Justice. Elle a fait l’objet d’une jurisprudence relativement abondante en essayant maintes fois de résister au contrôle strict qu’effectue la Cour des raisons impérieuses d’intérêt général pouvant justifier une atteinte aux libres circulations (la protection du marché du travail dans l’affaire Commission c/Allemagne et la protection sociale des travailleurs dans les affaires Laval et Rüffert). Les condamnations de l’Allemagne illustrent la difficile conciliation, voire même l’opposition entre la libre prestation de services et le droit social national. A plus grande échelle, elles reflètent la réticence des Etats à tirer profit de toutes les conséquences de l’intégration européenne.
La priorité donnée à la libre prestation de services
Cet arrêt s’inscrit dans une jurisprudence constante en la matière (Affaires Laval et Rüffert) (NOGUELLOU R., « Marché public et « dumping social » », RDI 2014, p. 560). La Cour rend un arrêt qui ne surprend pas en procédant à un contrôle poussé, très protecteur du respect de la libre prestation de services (ROBIN-OLIVIER S., « Libre prestation de services, marchés publics et régulation sociale : le droit européen privilégie la concurrence fondée sur le coût du travail », RTD Eur. 2008, p. 485). La libre prestation de services est une liberté fondamentale garantie à l’article 56 du TFUE. Elle est essentielle au bon fonctionnement effectif du marché intérieur européen. Ce principe permet à un opérateur économique fournissant ses services dans un Etat membre d’offrir ses services de manière temporaire dans un autre Etat membre, sans devoir y être établi. Ceci entraine la suppression de toute entrave. On entend par le terme « entrave » toute mesure susceptible de prohiber, de gêner ou de rendre moins attrayante l’exécution de prestations dans l’Etat membre d’accueil (V. pt 30 Affaire C-549/1, dite « Bundesdruckerei »). Une entrave peut néanmoins être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général devant répondre à un contrôle de proportionnalité et de nécessité. En l’espèce, le fait de soumettre la conclusion d’un marché public au maintien du salaire minimum de l’Etat d’origine, l’Allemagne, alors que les prestations seront entièrement exécutées dans un autre Etat membre, la Pologne, constitue une restriction à la libre prestation de services. En effet, le salaire minimum étant plus élevé en Allemagne qu’en Pologne, la mesure constitue une charge économique supplémentaire pour le soumissionnaire ayant recours à la sous-traitance en Pologne. L’objectif légitime poursuivi par l’Allemagne est la protection des travailleurs. Cet objectif a déjà été maintes fois reconnu par la Cour comme susceptible de pouvoir justifier une entrave à la libre prestation de services (Affaire Portugaia Construçoēs). Cependant la mesure ne répond pas au contrôle de proportionnalité et plus particulièrement au contrôle de nécessité. La Cour juge que la mesure n’est pas apte à atteindre ledit objectif en ce qu’elle ne s’adresse qu’aux travailleurs du marché public. Si elle était vraiment nécessaire, elle couvrirait également les travailleurs du marché privé (ROBIN-OLIVIER S., « Libre prestation de services, marchés publics et régulation sociale : le droit européen privilégie la concurrence fondée sur le coût du travail », RTD Eur. 2008, p. 485). Ainsi la Cour fait une interprétation très stricte de l’objectif de protection des travailleurs. Elle opte pour une conception particulièrement étroite de cette justification (ROBIN-OLIVIER S., « Libre prestation de services, marchés publics et régulation sociale : le droit européen privilégie la concurrence fondée sur le coût du travail », RTD Eur. 2008, p. 485) au profit des libertés de circulation dans l’UE, quitte à réduire les marges de manœuvre des Etats.
Derrière une telle décision se cachent des considérations d’envergure économique, à savoir le bon fonctionnement du marché intérieur. En effet en adoptant une telle position, la Cour fait prévaloir la libre circulation des services, nécessaire à la réalisation d’un marché unique, but primaire et principe essentiel poursuivis par la construction européenne. Elle souhaite ainsi promouvoir la concurrence entre les Etats membres. Appliqué à la question des salaires minimums, ceci s’entend par la recherche de meilleurs coûts pour les consommateurs. En interdisant à une réglementation nationale de soumettre une prestation de services à un salaire minimum plus élevé que celui prévu par la législation européenne, elle garantit un avantage concurrentiel aux entreprises présentant des coûts salariaux moins élevés. (CHALTIEL F., « La Cour de justice européenne et le dumping social », Petites affiches, 23 mai 2008 n°104).
La Cour rappelle également une hiérarchisation classique des normes : le droit primaire européen concernant les libertés de ciruclation se trouve au dessus des droits sociaux nationaux dans la pyramide des normes. En outre, son raisonnement permet d’établir une hiérarchie entre les buts poursuivis par l’UE : la finalité économique évince la finalité sociale.
Un tel raisonnement s’avère très critiquable du point de vue de la faible place accordée au droit social par la CJUE.
La nécessité d’un renforcement du droit social au niveau européen
En retenant une conception particulièrement étroite de l’objectif de protection des travailleurs, la Cour expose la faiblesse des instruments juridiques européens en matière de droit social. (DUBOUIS L., BLUMAN C., Droit matériel de l’Union européenne, Domat, 5ème éd., 2009, p. 123).
Deux facteurs viennent démontrer l’impossibilité des droits nationaux à apporter une meilleure garantie des conditions de travail, et notamment un salaire minimum, aux travailleurs européens dans le cadre de la libre prestation de service.
Tout d’abord la diversité des systèmes nationaux en la matière révèle une impossible harmonisation des droits nationaux. Ce problème d’unification est renforcé par les désaccords subsistants entre les Etats membres sur la question et par le coût élevé que représente la protection sociale de travailleurs. (DUBOUIS L., BLUMAN C., Droit matériel de l’Union européenne, Domat, 5ème éd., 2009, p. 123).
Ensuite en faisant prévaloir la libre prestation de services sur le droit social national, la Cour démontre la difficulté des droits nationaux à imposer des garanties sociales minimales. La Cour fait clairement obstacle à ce que le droit national vienne règlementer des considérations d’ordre social, telles que le salaire minimum, qui pourraient se concilier avec la libre prestation de services afin de permettre une meilleure protection des travailleurs.
De fait, si sur le plan juridique, les Etats membres détiennent une capacité à règlementer la matière sociale, sur le plan pratique, celle-ci se trouve limitée.
Les buts poursuivis sont clairs et au nombre de deux : la protection sociale des travailleurs et la lutte contre le dumping social. La directive 96/71 oblige au respect du salaire minimum du pays d’accueil du travailleur détaché. Mais cette réglementation présente certaines limites. Venue réguler le dumping social, on peut la lire comme, au contraire, l’encourageant. Elle incite les pays à baisser leurs salaires minimums afin d’attirer le détachement ou la sous-traitance de travailleurs en leur sein. En cela, elle est également nocive pour la protection sociale des travailleurs ressortissants du pays d’accueil. En voulant éviter toute discrimination entre les travailleurs du pays d’origine et les travailleurs ressortissants, le principe du salaire minimum du pays d’accueil incite les Etats d’accueil à diminuer leurs salaires minimums afin d’attirer la sous-traitance, ce qui par conséquent risque d’entrainer une dégradation des conditions de travail des salariés ressortissants. La protection sociale des travailleurs ressortissants de l’Etat d’accueil s’en trouve donc également entachée. C’est peut-être en partie pour lutter contre ces dérives que l’Allemagne a récemment adopté une loi instaurant un salaire minimum.
Au niveau national, on note donc une difficulté à règlementer la matière sociale. Au niveau européen, on dénote une inaptitude et une insuffisance du droit dérivé en la matière. La directive 96/71 ne se révèle pas suffisamment adaptée aux deux objectifs énoncés ci-dessus et ne s’adresse qu’aux seuls travailleurs détachés, ne couvrant pas la sous-traitance exécutée dans un Etat membre autre que celui proposant la conclusion du marché.
Face à la difficulté des droits nationaux à y subvenir, la protection sociale des travailleurs semble nécessiter un réel renforcement au niveau européen.
CJUE, Neuvième Chambre, 18 septembre 2014, Bundesdruckerei GmbH c/ Stadt Dortmund, affaire C-549/13, JO C 421 du 24 novembre 2014 p.17
- Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne : Articles 56 et Titre X
- Directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 1996, concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services
- CJUE, 21 janvier 2010, Commission c/ Allemagne, affaire C-546/07
- CJCE, 3 avril 2008, Dirk Rüffert c/ Land Niedersachsen, affaire C-346/06
- CJCE, 18 décembre 2007, Laval un Partneri, affaire C-341/05
- CJUE, 24 janvier 2002, Portugaia Construções, aff. C-164/99
- AUBERT-MONPEYSSEN T., EMERAS M., « Travail illégal », Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, octobre 2010
- CHALTIEL F., « La Cour de justice européenne et le dumping social », Petites affiches, 23 mai 2008 n°104, P. 6
- LYON-CAEN A., AMEIL M., « Le travail dans le cadre de la prestation internationale de services », Droit social 2005, p. 503
- NALEPA N., « Sous-traitance transnationale : la CJUE précise sa jurisprudence en matière de salaire minimum », Dalloz actualité, 16 octobre 2014
- NOGUELLOU R., « Marché public et « dumping social » », RDI 2014, p. 560
- ROBIN-OLIVIER S., « Libre prestation de services, marchés publics et régulation sociale : le droit européen privilégie la concurrence fondée sur le coût du travail », RTD Eur. 2008, p. 485
- SCHROTZ J.-O. ; RADDATZ F., « Bindung des Nachunternehmers mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat an Mindestlohn nach TVgG NRW unzulässig », Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2014 pp.1507-1508 (DE)
- TENENBAUM A., « Aspects européens : observations sur la condamnation des mesures discriminatoires au nom de la libre prestation de services impliquant le détachement de salariés », RDC, 01 octobre 2010 n°4, p. 1463
- COLLIESS/KORTE, Dienstleistungsrecht in der EU, CH Beck, 2011, pp. 268-274
- DUBOUIS L., BLUMAN C., Droit matériel de l’Union européenne, Domat, 5ème éd., 2009, pp. 123-134
- FUCHS M., MARHOLD F., Europäisches Arbeitsrecht, Springer Wien New Yort, 2. Auflage, 2006, pp. 312-323
- NICOLAYSEN G., Europarecht II Das Wirtschaftsrecht im Binnenmarkt, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 1996, pp. 173-184
- THÜSING G., Europäisches Arbeitsrecht, CH Beck, 2008, pp. 247-269
- http://ec.europa.eu/index_fr.htm