Source: https://actualicese.com/concepto-125-de-13-03-2013/
Timestamp: 2020-04-07 17:43:02
Document Index: 121882615

Matched Legal Cases: ['artículo 28', 'artículo 79', 'artículo 13', 'artículo 79', 'artículo 130', 'artículo 130', 'artículo 18', 'artículo 140', 'artículo 19', 'artículo 140', 'artículo 140', 'artículo 365', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 154', 'artículo 140', 'artículo 79', 'artículo 47', 'artículo 81', 'artículo 130']

Concepto 125
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>.
Se basa la consulta objeto de estudio en resolver algunas inquietudes relacionadas con la observancia del derecho al debido proceso del usuario en las actuaciones administrativas adelantadas por las empresas de servicios públicos, con ocasión de la expedición de la Sentencia C-150 de 2003 emitida por la Corte Constitucional, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa.
Al respecto, es preciso advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(2), toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Entidad, en la medida que no tienen carácter obligatorio ni vinculante.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero(3) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(4), modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(5) esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, ya que el ámbito de su competencia en relación con éstos, se contrae de manera exclusiva a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que se celebren entre las empresas y los usuarios (artículo 79.2(6) de la ley 142 de 1994). Lo contrario podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
Mediante la Sentencia C-150 de 2003(7), la Corte Constitucional tuvo oportunidad de resolver la demanda de inconstitucionalidad contra los artículo 130 y 140 de la Ley 142 de 1994. En dicha acción de inconstitucionalidad, a juicio del demandante “…la suspensión de los servicios públicos por la falta de pago, conforme con lo prescrito en el parágrafo del artículo 130 de la Ley 142 adicionado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001 y en el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 19 de la Ley 689 de 2001, no se aviene a los principios constitucionales que rigen la prestación de los servicios públicos…”, dado que consideró en dicha oportunidad que suspender los servicios públicos por falta de pago no es la medida adecuada para exigir el pago, porque el sacrificio que ello conlleva para el usuario proviene de la violación de sus derechos fundamentales.
Con base en lo anterior, la Corte determinó a partir de su pronunciamiento, si la suspensión del servicio público a quien incumple los pagos, constituye una medida ajustada al principio según el cual la prestación de los servicios públicos es una función social inherente al Estado, que debe estar orientada por criterios sociales, en especial por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
Si bien, la Corte coincidió con el actor en el sentido de que los servicios públicos tienen fuertes implicaciones sobre la calidad de vida de las personas, y de contera sobre la vigencia de los derechos a la salud, la vida y la dignidad; la trascendencia social de los servicios públicos –y, en particular, de los domiciliarios– no justifica que los usuarios de los mismos puedan desconocer sus obligaciones contractuales.
Señaló que la jurisprudencia en materia de acción de tutela proferida por dicha Corporación sobre el particular, dispone que la mora del usuario en cancelar sus obligaciones permite que la empresa prestadora del servicio, en aras de garantizar la prestación del servicio a los demás usuarios, dé aplicación a las normas que lo regulan y que, por lo tanto, proceda a su corte y suspensión como máximo luego del incumplimiento en el pago de tres facturas. Así mismo, agregó que la suspensión del servicio por la falta de pago del usuario es, en muchas ocasiones, una garantía para los propietarios o poseedores de los inmuebles, quienes, en tanto que arrendadores, tienen la condición de terceros respecto de la relación entre la empresa prestadora del servicio y el usuario.
En efecto, dispuso que "el inciso 2° del artículo 140 de la ley 142 de 1994 constituye una ‘regla de equilibrio contractual entre la empresa y los usuarios (o suscriptores y responsables solidarios)’, por cuanto beneficia tanto a la empresa como a los usuarios y los propietarios del inmueble. El provecho para estos últimos se cristalizaría en el hecho de que los propietarios no usuarios no pueden ser llamados a responder solidariamente por aquellas facturas de servicios públicos que sean posteriores a la tercera impagada, es decir, por aquellas cuentas que se originan luego del momento en el que la empresa de servicios públicos ha incumplido su obligación legal de suspender el servicio, momento que se define cuando se acumulan tres facturas sin pagar. […] La mencionada garantía tiene por fin proteger a los propietarios no usuarios que han sido asaltados en su buena fe por parte de los arrendatarios. En la práctica colombiana, el propietario pone a la disposición de los arrendatarios el inmueble con todos los aditamentos básicos que posee, entre los que se encuentran las conexiones a los servicios públicos domiciliarios. Además, corrientemente se acuerda que el arrendatario debe pagar las facturas originadas en el consumo de los servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la residencia. Así, el propietario deposita su confianza en que el arrendatario cumplirá con esta obligación contractual y no cuenta con mecanismos que le permitan controlar fácilmente si el arrendatario honra su deber de pagar las facturas. Es por eso que la tantas veces mencionada norma del artículo 140 de la ley de servicios públicos puede ser entendida como una ‘regla de equilibrio contractual’, tal como lo asegura la Corte Suprema de Justicia, en la medida en que tiende a proteger tanto a la empresa como a los propietarios y a establecer la base sobre la cual se prestará el servicio a los usuarios(8).
No obstante lo anterior, hizo claridad en que para que los principios constitucionales que orientan la prestación de los servicios públicos sean efectivos, cada usuario debe cumplir con su deber básico respecto de los demás usuarios, consistente en abstenerse de trasladarle a ellos el costo de acceder y de disfrutar del servicio público domiciliario correspondiente, dado que cuando un usuario no paga por el servicio recibido, está obrando como si los demás usuarios tuvieran que correr con su carga individual y financiar transitoria o permanentemente su deuda, atentando así contra el principio de solidaridad que, entre otros, exige que cada usuario asuma las cargas razonables que le son propias en virtud de la Constitución, la ley y el contrato respectivo.
Así las cosas, concluyó la Corte que “…la persona que se abstiene de pagar por los servicios públicos que recibe, no sólo incumple sus obligaciones para con las empresas que los prestan, sino que no obra conforme al principio de solidaridad y dificulta que las empresas presten los servicios con criterios de eficiencia (artículo 365 C.P.), lo cual pugna con los principios sociales que consagra la Carta para orientar la prestación, regulación y control de los servicios públicos”.
Ahora bien, en cuanto al derecho de la empresa a suspender el servicio en contraste con los derechos de los usuarios, señaló la Corte que existen ciertos límites dentro de los que debe ajustarse el comportamiento de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios al momento de suspender el suministro de algún servicio, anotando que “…cuando la empresa va a suspender el servicio debe respetar unos derechos específicos. En efecto, las empresas prestadoras deben (i) seguir ciertos parámetros procedimentales que garanticen el debido proceso, en conexidad con el principio de buena fe de los usuarios, y (ii) abstenerse de suspender arbitrariamente el servicio a ciertos establecimientos usados por personas especialmente protegidas por la Constitución”.
En ese sentido, manifestó que si el usuario o suscriptor incumple con su obligación de pagar la facturación emitida por la empresa, por concepto del servicio prestado, oportunamente, es decir dentro del término previsto en el contrato, la prestadora está en la obligación de suspender la prestación del servicio sin exceder en todo caso de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensua" y que las decisiones de suspender la prestación de los servicios, total o parcialmente, como actos derivados de las prerrogativas que les han sido conferidas a las prestadoras para la debida prestación del servicio, son actos administrativos, y también lo son las decisiones que resuelven los recursos interpuestos contra éstos, razón por la que los actos administrativos de carácter particular deben notificarse personalmente al interesado, a su representante, o apoderado y en el texto de la notificación, deberán indicarse los recursos que proceden contra la decisión, las autoridades ante quienes pueden interponerse, y los plazos para hacerlo.
Así las cosas, la Corte declaró exequibles las normas demandadas, en el entendido de que las empresas prestadoras de servicios públicos respetarán los derechos de los usuarios cuando se vaya a tomar la decisión de cortar el servicio, como lo son: i) el respeto a la dignidad del usuario; ii) el debido proceso y el derecho de defensa, que permite a los usuarios o suscriptores contradecir efectivamente tanto las facturas a su cargo, como el acto mediante el cual se suspende el servicio y también obligan a las empresas prestadoras de servicios públicos a observar estrictamente el procedimiento que les permite suspender el servicio, que a su turno, incorpora también el derecho a que se preserve la confianza legítima del usuario de buena fe en la continuidad de la prestación del servicio si éste ha cumplido con sus deberes y iii) el derecho a que las empresas prestadoras de servicios públicos se abstengan de suspender el servicio cuando dicha interrupción tenga como consecuencia el desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente protegidos o, impida el funcionamiento de hospitales y otros establecimientos también especialmente protegidos en razón a sus usuarios, o afecte gravemente las condiciones de vida de toda una comunidad.
En ese sentido, esta Oficina Asesora Jurídica, con ocasión de señalar el criterio jurídico unificado No. 21 de 2010 en lo concerniente al cobro de energía dejada de facturar, en los casos en que se detecte manipulación o fraude en las instalaciones, acometidas o medidores, dejó claramente anotado que tanto la suspensión, como el corte y el cobro de consumos dejados de facturar, son actuaciones que deben adelantarse respetando el debido proceso de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política y lo previsto en la ley 142 de 1994 y demás normas concordantes:
“En ese sentido, el debido proceso se garantiza cuando se le indica al investigado, en el caso de servicios públicos domiciliarios al usuario, los medios de prueba que serán utilizados por cada una de las partes; cuando se determinan los plazos y términos dentro de los cuales podrá actuar el usuario para realizar su defensa; cuando se motivan todos los actos que afecten a particulares; cuando se le de a conocer el usuario la metodología de determinación del consumo dejado de facturar; y, entre otros, cuando se precisan las formas de notificación con indicación de los recursos, entre otros.
No puede entonces entenderse garantizado el debido proceso, defensa y contradicción, con la sola expedición de una factura por consumos dejados de facturar y la posibilidad de que el usuario haga uso de los recursos de vía gubernativa y posteriormente acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que previo a esto el usuario debe tener el derecho de interactuar frente a cada uno de los elementos probatorios y de conocer las razones tanto fácticas, como técnicas y jurídicas por las que se le imputa el pago de unos consumos dejados de facturar.
Entonces, dentro del procedimiento de investigación de la anomalía que dará origen al cobro de los consumos dejados de facturar debe garantizarse (i) el derecho de defensa del usuario en todas las acciones que despliegue la empresa, (ii) que la decisión que culmine el proceso y conlleve a determinar a cuanto asciende el consumo no facturado este debidamente motivada y que se encuentra igualmente explicada la metodología a aplicar para la determinación del consumo consumido y no facturado, (iii) el conocimiento y ejercicio de su defensa frente a los medios de prueba que serán utilizados por cada una de las partes, y (iv) las formas de notificación con indicación de los recursos. Lo anterior, con el objetivo de realizar una actuación administrativa por parte de la empresa en donde al usuario se le respete y en consecuencia pueda ejercer su derecho a la defensa antes de la expedición y cobro de la factura.
Lo citado, se denota aún mas marcadamente frente a esas investigaciones donde la anomalía corresponde al equipo de medida, frente a lo cual debe garantizarse al usuario que este pueda ejercer activamente su defensa, conociendo todas las actuaciones desplegadas por la empresa, los hallazgos encontrados, el laboratorio donde se va a realizar el dictamen e inclusive, de ser el caso, pueda apoyarse en técnicos diferentes a los de la empresa para corroborar lo estimado en el dictamen.
De conformidad con lo anterior, esta Oficina Asesora Jurídica responde:
1. ¿Si es obligatorio, para las empresas de servicios públicos domiciliarios, el cumplimiento de lo dispuesto en los Numerales (sic) 5.2.2. y 5.2.3. de la SENTENCIA C-150 DE 2003 – Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en lo relativo a la actuación administrativa para la suspensión del servicio, en caso de morosidad en el pago o cualquier otra contravención del contrato de condiciones uniformes?
Al haber declarado la Corte Constitucional a través de la Sentencia en estudio, la exequibilidad de los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de 1994, “… en el entendido de que se respetarán los derechos de los usuarios, en los términos del apartado 5.2.3 de esta Sentencia” tal como lo indicó la Corte, resulta claro que para darle cabal aplicación a las disposiciones allí contenidas, las empresas deben acoger la interpretación efectuada por la Corporación y, en consecuencia los límites establecidos jurisprudencialmente para el ejercicio de su derechos de suspensión o corte, a través de las correspondientes actuaciones administrativas.
2. ¿Si un usuario tiene derecho a que, antes que las empresas de servicios públicos domiciliarios le suspendan el servicio, en caso de morosidad o cualquier otra contravención del contrato de condiciones uniformes, se le notifique debidamente el acto administrativo correspondiente, se le respete el debido proceso, se le dé la presunción de buena (sic) fe, se le otorgue el derecho a la defensa y a la contradicción, y se le otorguen los recursos de reposición y en subsidio de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios?
Como se dejó anotado previamente, esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha reconocido que el derecho al debido proceso debe ser aplicado a actuaciones como la suspensión, el corte y el cobro de consumos dejados de facturar. Inclusive, el mismo artículo 29 constitucional, prescribe que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
A su turno, dicha garantía es retomada por en el Capítulo VII “DEFENSA DE LOS USUARIOS EN SEDE DE LA EMPRESA”, cuando en los artículos 152, 153 y más específicamente el artículo 154, la Ley 142 de 1994, reconoce el derecho que tienen los usuarios a presentar los recursos de reposición y en subsidio apelación, en contra de decisiones empresariales relacionadas únicamente con los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación se le otorgue el derecho a la defensa y a la contradicción.
En todo caso, no cualquier motivo o causa puede dar lugar a la suspensión o corte del servicio, pues es claro que tales atribuciones deben obedecer a las causales establecidas en la ley o en el contrato de condiciones uniformes.
Adicionalmente, resulta pertinente establecer la diferencia que existe entre la suspensión y el corte del servicio, conforme a las previsiones legales y jurisprudenciales señaladas en el presente concepto.
En relación con la suspensión del servicio público, el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, establece que las empresas de servicios públicos pueden suspender el servicio por incumplimiento del contrato de servicios públicos o por falta de pago por el término que la empresa señale en el contrato, sin exceder en todo caso de dos (2) periodos de facturación cuando ésta sea bimestral y de tres (3) periodos cuando la facturación sea mensual. En este caso se trata de una suspensión temporal o transitoria del suministro del servicio, hasta tanto el usuario cumpla con la obligación de pago de las facturas.
Ahora bien, en este caso de suspensión por no pago de la factura no se requiere adelantar trámite especial por parte del prestador, más allá de verificar que el usuario no pagó para que la empresa proceda a suspender el servicio de manera automática y, una vez el usuario haya eliminado la causa que dio lugar a la suspensión y cancele los gastos en que incurra la empresa para restablecer el servicio, cesará la interrupción del servicio.
Es así, que cuando se presenta el atraso en el pago de tres facturas y la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos años, puede la empresa dar por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio.
Ahora bien, tratándose de la prestación de servicios públicos domiciliarios donde están involucrados derechos fundamentales, la terminación del contrato no puede adoptarse por la empresa de manera automática, es decir, una vez se den las circunstancias objetivas que regula la norma bajo análisis, sino que por el contrario, debe estar precedida de un debido proceso en el que se le informe al suscriptor o usuario sobre la eventual adopción de estas medidas a fin de ser oído y permitírsele la presentación de las pruebas y alegaciones necesarias para su defensa antes de que se adopte la decisión correspondiente. Por lo tanto, el prestador tiene el deber de informar al suscriptor o usuario que ha iniciado una actuación tendiente a cortar el servicio de manera definitiva con el fin de que este pueda ejercer su derecho de defensa, una vez oído el usuario la empresa puede declarar resuelto el contrato mediante acto administrativo que debe ser notificado al usuario a efectos de que este pueda interponer los recursos procedentes. Una vez resuelto y notificada la decisión sobre los recursos puede la empresa proceder a cortar el servicio de manera definitiva.
Así las cosas, la suspensión puede ser entendida como la interrupción temporal del suministro del servicio público respectivo, por alguna de las causales previstas en la Ley o en el contrato, mientras que el corte del servicio, es la pérdida del derecho al suministro del servicio público en caso de ocurrencia de alguna de las causales contempladas en la misma Ley y/o en el contrato de servicios públicos. En el caso del corte del servicio hay resolución del contrato.
3. ¿Cuál es el proceso o los pasos que deben seguir y cumplir, estrictamente, las empresas de servicios públicos domiciliarios, dentro del proceso de actuación administrativa, para hacer efectiva la suspensión del servicio, en caso de morosidad o cualquier otra contravención del contrato de condiciones uniformes?
La Ley 142 de 1994 no contempla un procedimiento especial y particular para adelantar los procesos de suspensión o corte por parte de las empresas. No obstante, en aras del respeto al debido proceso es necesario que en dicho procedimiento se de aplicación integra a dicho proceso y se establezca de manera clara la forma en que la empresa procederá a realizar dichas actuaciones, la cual deberá darse a conocer a los usuarios.
4. ¿En qué delito incurren los funcionarios públicos que incumplan una sentencia de la Honorable Corte Constitucional?
Esta Oficina Asesora Jurídica a la fecha no conoce normativa alguna que le permita inferir que el incumplimiento de una sentencia proferida por la Corte Constitucional genere consecuencias penales para un funcionario público.
No obstante, es importante anotar que el desconocimiento de precedentes jurisprudenciales puede llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial o administrativa, en la medida en que el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales y administrativas, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad(9).
Ahora bien, mediante la Sentencia T-1092/07, la Corte Constitucional señaló las causales de desconocimiento de jurisprudencia constitucional:
"La jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela."
5. ¿Cuál es el proceso sancionatorio para las empresas de servicios públicos domiciliarios que no cumplan el proceso de actuación administrativa, para hacer efectiva la suspensión del servicio, en caso de morosidad o cualquier otra contravención del contrato de condiciones uniformes?
Como se señaló en las respuestas a sus interrogantes 1 y 2: i) las empresas de servicios públicos domiciliarios se encuentran sujetas al cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que se encuentren sujetos y ii) Esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios vigila y controla el cumplimiento por parte de las empresas de las leyes y actos a las que se encuentren sujetas. En ese sentido, el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, le impone a esta entidad la obligación de sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos domiciliarios.
En ese escenario, se reitera que no cualquier contravención, como lo señala en su consulta, da lugar a la suspensión del servicio, es preciso tener en cuenta que las causales se encuentran previamente definidas en la ley y/o en el contrato de condiciones uniformes; por manera que el control y vigilancia sobre los procesos que adelantes las empresa tendientes a la suspensión del servicio, únicamente pueden ser adelantados en virtud del desconocimiento de dichas causales.
Así las cosas, aún cuando la Ley 142 de 1994 no dispone de un proceso especial sancionatorio para las empresas de servicios públicos domiciliarios, el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), dispone que “Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorios no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta parte primera del código. Los preceptos de este código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes”.
En ese orden de ideas, el procedimiento sancionatorio a seguir, será el contenido en el Capítulo III “Procedimiento Administrativo Sancionatorio” del Título III “Procedimiento Administrativo General”, de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en todo caso, teniendo en cuenta que el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, contempla la clasificación de las sanciones de acuerdo a la naturaleza y gravedad de la falta, que van desde la amonestación hasta la toma de posesión de las empresas de servicios públicos.
Proyectó: Paula Angélica Rodríguez Poveda – Asesora Oficina Asesora Jurídica.
Revisó: María del Carmen Santana – Coordinadora Grupo de Conceptos.
1. Radicado 20135290078192
Tema: SUSPENSIÓN POR INCUMPLIMIENTO. Garantía del debido proceso. Sentencia C-150 de 2003.
7. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-150 del 25 de febrero de 2003. M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. Expediente: D-4194.
8. Sentencia T-1016 de 1999; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (En esta sentencia, la Corte negó la tutela solicitada por una propietaria a quien la empresa de energía había suspendido el servicio, por haber incumplido el pago de varias facturas. La Corporación sostiene que, en el caso en que el propietario no tenga conocimiento del incumplimiento del inquilino o arrendatario, la empresa prestadora no puede suspender el servicio después de que, a causa de la omisión por parte de la misma, dejó acumular una deuda cuyo monto no puede ser cubierto por el propietario. Sin embargo, la Corte constata que en este caso la propietaria sí tenía conocimiento del incumplimiento del arrendatario y se abstuvo de solicitar la suspensión del servicio. También constató la Corte que la propietaria misma dejó de pagar más de tres facturas). En el mismo sentido, pueden consultarse, entre otras, la Sentencia T-927 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); la Sentencia T-1432 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); la Sentencia T-334 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); y la Sentencia T-1225 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández). En estas sentencias la Corte señaló que las empresas prestadoras de servicios no pueden cortar el servicio a un propietario por causa del incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el arrendatario o usuario anterior, en los casos en los que la misma empresa omitió suspender el servicio después de que el usuario había dejado de cancelar tres facturas. En el mismo sentido, la Sentencia C-493 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) declaró exequible la expresión "El propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.", del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, bajo los entendidos mencionados anteriormente.
9. Corte Constitucional, Sentencia T-086/07
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