Source: http://aneve.org/descarga/normas/1987-05-12_STS_legitimacion-Minas-Principo_legalidad.htm
Timestamp: 2020-02-19 08:21:24
Document Index: 375428403

Matched Legal Cases: ['artículo 39', 'artículo 24', 'artículo 129', 'artículo 48', 'artículo 129', 'artículo 130', 'artículo 48', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 13', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 25', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 10', 'artículo 6', 'artículo 13']

LEGITIMACION MINAS
90. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sentencia de 12 de mayo de 1987
Ponente: J. I. Jiménez Hernández
Materia: LEGITIMACION. MINAS. ACTIVIDADES EXTRACTIVAS. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
El Gremio Provincial de Aridos, Yacimientos y Canteras de Piedras y Tierra de Barcelona recurre en vía contenciosa el Decreto de la Generalidad de Cataluña de 15 de julio de 1983. Este Decreto prescribe normas a las actividades extractivas, con el fin de proteger el medio ambiente. La sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de 19 de noviembre de 1984, desestima el recurso. Interpuesto recurso de apelación por el Gremio, es estimado en parte por el Tribunal Supremo.
1. La sentencia de la Sala Territorial Primera de Barcelona de 19 de Noviembre de 1984 es impugnada por la representación procesal del Gremio Provincial de Aridos Yacimientos y Canteras de Piedras y Tierra de Barcelona, replanteando en esta segunda instancia las mismas cuestiones formuladas en la primera, llamando la atención que dicha representación dedica la primera parte de su escrito de alegaciones de esta segunda instancia a reforzar las argumentaciones desestimatorias de las excepciones de inadmisibilidad alegadas por la representación de la Administración Autónoma de Cataluña, olvidando, sin duda, que el no haber impugnado, ésta la sentencia de instancia, tales declaraciones desestimatorias quedan firmes y no tienen motivo alguno para ser de nuevo ahora abordadas, ni siquiera la relativa a la falta del recurso de reposición, que de nuevo y «ex oficio» quiere la citada representación de la Generalidad catalana sea otra vez examinada, por cuanto es obvio que se impugna una disposición de carácter general y que ello se hace al amparo del párrafo primero del artículo 39 de la Ley Jurisdiccional, supuesto expresamente exceptuado de la reposición obligatoria por el apartado e) del artículo n.º 3 de la citada Ley, no resultando de aplicación el caso la doctrina jurisdiccional de las sentencias de esta Sala de 24 de Mayo y 21 de Septiembre de 1982, por cuantos ambas resuelven supuestos distintos de inadmisibilidad, al versar ellas sobre la falta de legitimación de quienes eran recurrentes, en tales casos, siendo de señalar que tanto esta cuestión de legitimación como la relativa a la reposición que, en su caso, podía ser exigible, han sido ampliamente tratadas en la sentencia de esta Sala de 16 de Abril de 1986, llegándose a la conclusión tanto de la falta de exigencia de legitimación corporativa, cuanto de la imposibilidad de interpretar extensivamente la exigencia de reposición, por cuanto ello, como se indica en la citada sentencia, conduciría a una manifiesta infracción del párrafo primero del artículo 24 de Constitución, al vedar, de algún modo, el acceso de los justiciables a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, ocasionando, simultáneamente, la indefensión de aquéllos.
2. Resuelta la expresada cuestión, procede abordar las de fondo planteadas en este proceso relacionado con la legalidad del Decreto de la Generalidad de Cataluña de 15 de Julio de 1983, alegándose en primer lugar la nulidad absoluta o de pleno derecho del mismo por haberse cometido en la elaboración del mismo las siguientes infracciones: a) Omisión de los estudios e informes previos; b) Omisión de la tabla de vigencias; c) Falta de audiencia de las entidades representativas; y d) Omisión del dictamen preceptivo del Consejo de Estado; parece que este conjunto de omisiones determinan la falta total del procedimiento establecido en los artículos 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo para la elaboración de las disposiciones de carácter general, pero ello, en realidad, no es así y ni aun siquiera la entidad gremial recurrente lo alega, limitándose a establecer las omisiones o faltas consignadas dentro del conjunto del proceso de elaboración, lo que obliga a examinar si, contrariamente a lo que la sentencia de instancia consigna, se dan realmente tales omisiones y tienen ellas las consecuencias que la entidad recurrente apetece posean.
3. El primero de los puntos mencionados en la alegación precedente se centra, realmente, en la distinción entre el desarrollo de las normas adicionales de protección de interés natural afectados por las actividades extractivas y el desarrollo de los artículos de la Ley aplicables a todo el territorio de Cataluña, de conformidad con lo dispuesto en la transitoria segunda de la Ley, materia ésta sobre la cual, manifiesta la parte recurrente, la sentencia nada menciona; es decir, aunque se insiste sobre el incumplimiento del precepto contenido en el párrafo primero del artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se cambia de orientación el planteamiento de cuestión y, admitiendo, realmente, la existencia de los estudios alegados y acreditados en el expediente, se hace derivar la cuestión hacia la distinción señalada que, en efecto, es abordada en la demanda a fin de estimar que la disposición final segunda, que autoriza el desarrollo reglamentario de la Ley, sólo es aplicable a ésta en cuanto guarda relación con los parajes y zonas señalados en su artículo segundo y no con el resto de Cataluña, al que se refiere la transitoria segunda, estableciendo una aplicabilidad subsidiaria, en tanto no se dicten normas de aplicación general para todo el territorio catalán; pero tal tesis no es atendible, por cuanto la citada transitoria no es algo excluido de la Ley, pues indudablemente forma parte de ella y como la final primera no establece limitaciones para el desarrollo reglamentario respecto de parte alguna de la Ley, es pertinente estimar que la autorización comprende todo el texto legal y, por lo tanto, también la transitoria señalada que, por consecuencia, podía ser objeto de desarrollo reglamentario; cuestión distinta es, si el contenido de estudios e informes eran atinentes al contenido de la transitoria, pero ellos, aunque así sea no puede originar nunca la infracción formal del precepto citado de la Ley de Procedimiento Administrativo que sólo exige la existencia de los estudios e informes y no su suficiencia, pese a la exigencia de garantía sobre la legalidad, acierto y oportunidad que establece el mismo precepto, pues ello es materia de fondo y no puramente formal y la realidad es, que sobre ella no se hace por la entidad recurrente alegación concreta alguna que permita su estimación; por otra parte, la infracción del precepto, en los términos en que es planteada no generaría nunca una nulidad absoluta de la disposición y, ni aun siquiera, una simple anulabilidad de la misma, habida cuenta que ella ni constituye requisito indispensable para que produzca sus efectos y, desde luego, no se ha acreditado genere indefensión de clase alguna y ello, aun dejando aparte la cuestión de la aplicabilidad al caso del artículo 48 de la Ley procedimental, particular éste sobre el que existen pronunciamientos excluyentes, como el contenido en la sentencia de este Tribunal de 17 de Marzo de 1981, alegada por la representación de la Administración recurrida; finalmente, la sentencia mencionada de 14 de Mayo de 1970, aparte de abordar otros varios y distintos problemas, lo que constataba era la ausencia de ciertos informes de los principales organismos ministeriales de los que emanaba la disposición general entonces impugnada, particular que en el caso no se da, como reconoce la misma parte recurrente, con lo que la doctrina de tal sentencia resulta de todo punto inaplicable al caso ahora examinado.
4. La segunda de las cuestiones planteada en la segunda de las alegaciones de esta sentencia, la relativa a la falta u omisión de la tabla de vigencias a que se refiere el párrafo final del artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en modo alguno puede ser resuelta favorablemente a las pretensiones de la entidad gremial recurrente y ello, no sólo por la doctrina mantenida por este Tribunal en sentencias como la de 25 de Mayo de 1982, sino en razón a que tal tabla de vigencias resulta clara y terminante del preámbulo del Decreto cuya legalidad se impugna, pues como en él se dice, no se trata de derogar y sustituir la legalidad imperante en materia de minas, sino de adicionarla, con lo cual resulta claro del contexto de toda la disposición cual es la legalidad vigente para la materia, con lo que la alegación de indefensión formulada resulta total y absolutamente gratuita y sin fundamentos.
5. En cuanto a la falta de audiencia denunciada y a la que se refiere el párrafo cuarto del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la sola lectura del precepto suscita la desconsideración de la pretensión actuada, pues aunque, en principio, la audiencia se establece como pertinente, salvo que razones de interés público no la hagan aconsejable, circunstancia que en el caso no se da, debe tenerse en cuenta que ella no es obligatoria, habida cuenta que ella se somete a condiciones de posibilidad, en general, y a la naturaleza de la disposición, en cuanto que de ella resulte aconsejable, no siendo necesario justificar su ausencia cuando no se practica, como pretende la representación de la entidad gremial recurrente, por cuanto, como se ha indicado, el inciso final del párrafo comentado del citado art. 130, sólo exige justificación cuando la audiencia se excluye expresa y anticipadamente; es decir existe una cierta discrecionalidad en la cuestión planteada desde el punto de vista legal, de donde se deduce que la omisión de la audiencia, aunque ello haya tenido lugar en la extensión que se denuncia, podría ser determinante, en todo caso, de mera irregularidad, pero nunca de una nulidad, ni aun relativa, primordialmente si se tiene en cuenta la doctrina ya señalada respecto de la aplicabilidad al caso del artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, a la que se ha hecho referencia en la alegación tercera de esta sentencia.
6. En la cuarta y última de las cuestiones planteadas en la segunda alegación de esta sentencia, la falta del informe del Consejo de Estado, necesario es partir de la realidad de su ausencia, pero para que sea aplicable la doctrina que sobre la materia tiene establecida esta Sala para las disposiciones reglamentarias del Estado, de la que es paradigma la reciente sentencia de esta Sala de 16 de Diciembre de 1986, pertinente es examinar el carácter obligatorio o facultativo de tal consulta, ya que sólo en el caso de darse el primero de los caracteres dichos, sería pertinente estimar la impugnación realizada; a este respecto es de sumo interés el contenido del artículo 23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 22 de Abril de 1980, donde se configura el informe del Consejo de Estado como preceptivo únicamente para aquellos casos en que lo es para el Estado, debiendo configurarse como facultativo en todos los demás supuestos; este planteamiento vino a crear algunas dificultades ante el silencio del Estatuto catalán sobre la materia, apareciendo entonces una doble interpretación: una más amplia consistente en hacerlo obligatorio para todos los supuestos iguales o similares a los recogidos en los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, con independencia de que la actuación se produjera en la esfera estatal o en la de las Comunidades; y otra más restrictiva, que limita la obligatoriedad del informe a los supuestos exclusivos de los supuestos de actividades propias del Estado, cuando ellas hayan sido asumidas por las Comunidades, sea la que se quiera la causa de tal asunción; indudablemente, ésta parece la interpretación más adecuada y ello, tanto en razón a lo establecido en el citado artículo 23, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, cuanto a las regulaciones establecidas en Estatutos de Autonomía posteriores, donde claramente se limita la obligatoriedad al supuesto de ejecución de leyes estatales, debiéndose tener en cuenta, además, que no es necesario recurrir a la analogía entre los Estatutos, ni a una aplicación del principio de igualdad entre las autonomías, que aunque lógico, podía dar origen a dificultades metajurídicas, pues basta aplicar estrictamente al caso la doctrina existente sobre la materia y, habida cuenta que la doctrina de la obligatoriedad y de la nulidad subsiguiente a su inobservancia se han mantenido siempre sobre la base de la existencia de un precepto legal específico que la estableciera, es patente que ese requisito no se da en el caso de autos, al no existir precepto alguno específico que haga obligatorio el informe, de la que se infiere que la doctrina cuestionada no puede imponerse por vía extensiva, en razón a los efectos punitivos que comporta, lo que determina la pertinencia de desestimar este último motivo impugnativo encaminado a obtener la nulidad del decreto objeto de impugnación, habida cuenta que él es tan sólo desarrollo de una Ley autonómica, como lo es la de 24 de Diciembre de 1981.
7. Un segundo bloque impugnativo se halla constituido por las alegaciones relativas a que el Decreto impugnado vulnera los principios de proporcionalidad, igualdad y solidaridad que, a juicio de la entidad gremial recurrente, constituyen límite infranqueable de la potestad normativa, lo que supone la necesidad de anular el Decreto en cuanto el mismo pretende aplicarse, no sólo a los espacios de interés natural indicados en la Ley, sino a todo el territorio de Cataluña; para la entidad gremial citada, el nervio argumental, por utilizar sus propias palabras, radica en el desbordamiento de un reglamento, que debe aplicar una Ley a puntos muy concretos del territorio catalán, a todo éste, estableciendo unas exigencias que rompen la igualdad y desbordan la proporcionalidad, si se tiene en cuenta la normativa establecida por el Real Decreto de 15 de Octubre de 1982, vigente para todo el territorio nacional; cierto es que este último, de data posterior a la Ley catalana de 24 de Diciembre de 1981 y basado en la legislación estatal vigente, es menos exigente que la citada Ley, cuya constitucionalidad ha sido depurada por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 4 de Noviembre de 1982, en la que se anulan por inconstitucionales determinados preceptos de la Ley, concretamente el apartado 3.º del artículo tercero, parte del apartado 4.º del artículo sexto y parte de la transitoria primera (en este caso señala las palabras o frases eliminadas como inconstitucionales), pero ninguna referencia hace a la transitoria segunda, cuya existencia comenta la entidad gremial recurrente en su escrito de alegaciones; y ello es lógico, pues al establecer dicha transitoria la aplicabilidad de determinados preceptos de la Ley en todo el territorio de Cataluña y para los supuestos que en la Transitoria se mencionan, en tanto no se dicten normas de protección de la naturaleza para todo el citado territorio, resulta lógico el desarrollo que de tales preceptos hace el Decreto impugnado, el cual no se ataca realmente, por su falta de adecuación a la Ley que desarrolla, sino por falta de coordinación con una disposición reglamentaria estatal, a la que supera en exigencia, en cuanto ellas han sido establecidas por la Ley a la que desarrolla; todo ello hace sea pertinente desestimar la impugnación efectuada en razón a no producirse las anomalías que se denuncia y aunque es cierto se dan las diferencias acusadas con la normativa estatal, ellas son consecuencia de la organización autonómica del Estado prevista en la Constitución y en los Estatutos que la complementan y tienen, finalmente, su base en la voluntad popular declarada.
8. Un último bloque de impugnaciones guarda relación con puntos concretos del reglamento objeto de impugnación, señalándose de forma particular los artículos 8.º y 13 y la disposición transitoria primera, siendo de señalar que con relación al artículo octavo del Decreto, que versa sobre la devolución de fianzas, el escrito de alegaciones no dice absolutamente nada, lo cual, en cierto, modo, es lógico, si se tiene en cuenta que tampoco la sentencia de instancia hace referencia a ese artículo reglamentario en razón a que en la demanda nada se dice sobre el mismo, pues limita su examen a los dos restantes preceptos mencionados.
9. La impugnación del artículo 13 del Reglamento se basa en la triple argumentación siguiente: de una parte, en que tal artículo es tan sólo reproducción del artículo 10 de la Ley, que casi es repetido a la letra en el reglamento, lo cual, si bien es una técnica reglamentaria que algunos sectores doctrinales descalifican, en razón a que el texto reglamentario debe dedicarse únicamente a desarrollar el legal y no a reproducirlo, no puede decirse que ello constituya infracción de Ley, concretamente de la desarrollada y, por consecuencia, no puede estimarse la impugnación por este motivo; distinto es el caso de las impugnaciones relacionadas con la inclusión de la ampliación de fianzas como supuesto sancionable, y la infracción del principio «non bis in idem», al incluir entre los supuestos sancionables compatibles los urbanísticos, no mencionados en el artículo 10 de la Ley, cuyo párrafo cuarto concreta que la imposición de las multas previstas es independiente de las responsabilidades administrativas exigibles por los órganos competentes en materia de minas o las de orden penal en que los infractores hayan podido incurrir; cierto es que la redacción de este precepto legal puede presentar algunas dificultades, pese a su falta de constitucionalización, habida cuenta lo establecido por el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 30 de Enero de 1981 y 27 de Noviembre de 1985, pero debe tenerse en cuenta que el texto legal que fue examinado por el Tribunal últimamente citado en la sentencia de 4 de Noviembre de 1982 y en ella no aparece como infringida la doctrina que, con cita de la primera de aquellas sentencias, establece la segunda respecto de que el citado principio no siempre impide la sanción de unos mismos hechos por autoridades de distinto orden, cuando ellos sean contemplados desde perspectivas diferentes, pues lo que si se impide es que por autoridades del mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente la misma conducta; tal doctrina hace comprensible la actitud del Tribunal Constitucional en la sentencia citada de 4 de Noviembre de 1982, habida cuenta que las autoridades implicadas en el párrafo cuarto del artículo 10 de la Ley eran, de una parte las autonomías y de otra las administrativo-mineras estatales y las judiciales, pero la cuestión no resulta tan clara, cuando se trata de la materia urbanística, habida cuenta que ella aparece como transferida a la Comunidad Autónoma, con lo que serían las autoridades de ésta las que actuarían en ambos casos, con lo cual la aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional no resulta tan nítida; y si a ello añadimos que la argumentación esgrimida en la sentencia de instancia no resulta convincente, al distinguir esta posibilidad de actuaciones distintas y compatibilidad de funciones, es adecuado, sin perjuicio de las actuaciones que amparen las Leyes en los distintos supuestos y de que el principio legal citado, que la sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de Noviembre de 1985 estima íntimamente ligada al artículo 25 de la Constitución, pueda en su caso ser invocado, eliminar del texto reglamentario las palabras «o urbanística», que no aparecen específicamente amparadas por el párrafo cuarto del artículo 10 de la Ley de 24 de Diciembre de 1981, ni pueden estimarse desenvolvimiento o desarrollo lógico de tal precepto legal.
10. En cuanto al tema de las actualizaciones de fianzas, la solución es completamente distinta, habida cuenta que ellas son admitidas como adecuadas en la regulación que de la materia se hace y la infracción legal puede surgir del desconocimiento de la obligación impuesta, particular este que puede, sin duda, estimarse comprendido en el concepto de «vulneración de las condiciones para la protección del medio ambiente» con que se inicia el párrafo primero del artículo 10 de la Ley, con lo cual necesaria es la desestimación de este concepto o motivo impugnativo, habida cuenta que con tal concesión se da cumplimiento, de una parte, al principio de tipificación del supuesto sancionable que la misma entidad gremial recurrente estima incumplido por el artículo 13 del texto reglamentario, al limitarse a reproducir casi a la letra el artículo 10 de la Ley, sin perfilar o tipificar los distintos supuestos sancionables, y de otra, debe rechazarse la alegación de que el supuesto tiene su tratamiento específico en el párrafo segundo del artículo 6.º del mismo texto reglamentario, por cuanto las ampliaciones a que este texto se refiere, no son las de las fianzas en sí, sino las de unas concesiones o explotaciones, como claramente resulta de la lectura del citado párrafo.
11. Finalmente, tampoco puede estimarse la impugnación relacionada con la transitoria primera del texto reglamentario, porque, como adecuadamente señala la sentencia de instancia, ella tiene una orientación de futuro y se relaciona tan sólo con el párrafo tercero de la transitoria primera de la Ley, tal y como quedó tras la sentencia del Tribunal Constitucional, y con las áreas aún no explotadas.
12. En méritos de todo lo expuesto, se estima parcialmente el recurso de apelación formulado por la entidad gremial recurrente a fin de eliminar las palabras «o urbanística» del párrafo cuarto del artículo 13 del texto reglamentario, debiendo confirmar la sentencia de instancia en cuanto al resto, todo lo cual se efectúa, sin hacer especial declaración de condena respecto de las costas causadas en esta segunda instancia.
Estimar en parte el recurso de apelación, por lo que se revoca parcialmente la sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de 19 de noviembre de 1984.