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Timestamp: 2020-06-03 16:49:27+00:00
Document Index: 53685058

Matched Legal Cases: ['CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'arrêt ', 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'art. 1497', 'art. 99', 'art. 65', 'art. 9', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 99', 'art. 99', 'art. 99', 'art. 99', 'art. 65', 'CSC ', 'art. 1497', 'arrêt ', 'CSC ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 65', 'art. 11', 'arrêt ', 'art. 2', 'CSC ', 'CSC ']

Terre‑Neuve‑et‑Labrador c. AbitibiBowater Inc. - Décisions de la CSC (Lexum)
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Terre‑Neuve‑et‑Labrador c. AbitibiBowater Inc.
Référence neutre 2012 CSC 67
Recueil [2012] 3 RCS 443
Numéro de dossier 33797
Sujets Faillite et insolvabilité
Notes Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33797
Référence : Terre Neuve et Labrador c. AbitibiBowater Inc.,
2012 CSC 67, [2012] 3 R.C.S. 443
Date : 20121207
Dossier : 33797
AbitibiBowater Inc., Abitibi-Consolidated Inc., Bowater Canadian Holdings Inc., comité ad hoc des créanciers obligataires, comité ad hoc des porteurs de billets garantis de premier rang et U.S. Bank National Association (fiduciaire désigné par l’acte constitutif pour les porteurs de billets garantis de premier rang)
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie-Britannique, Ernst & Young Inc., en sa qualité de contrôleur, et Ami(e)s de la Terre Canada
(par. 1 à 63)
(par. 64 à 97)
(par. 98 à 102)
La juge Deschamps (avec l’accord des juges Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis)
Terre-Neuve-et-Labrador c. AbitibiBowater Inc., 2012 CSC 67, [2012] 3 R.C.S. 443
Sa Majesté la Reine du chef de la province de
Terre‑Neuve‑et‑Labrador Appelante
Bowater Canadian Holdings Inc., comité ad hoc des
créanciers obligataires, comité ad hoc des porteurs de
billets garantis de premier rang et U.S. Bank National
Association (fiduciaire désigné par l’acte constitutif
pour les porteurs de billets garantis de premier rang) Intimés
Procureur général du Canada, procureur général de
l’Ontario, procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta, Sa Majesté la Reine du
chef de la Colombie‑Britannique, Ernst & Young Inc.,
en sa qualité de contrôleur, et Les Ami(e)s de la Terre Canada Intervenants
Répertorié : Terre‑Neuve‑et‑Labrador c. AbitibiBowater Inc.
2012 CSC 67
No du greffe : 33797.
2011 : 16 novembre; 2012 : 7 décembre.
Faillite et insolvabilité — Réclamations prouvables — Réclamations éventuelles — Demande de protection contre l’insolvabilité par une société — Ordonnances environnementales émises par la province contre la société et demande, par la province, d’un jugement déclarant que les ordonnances ne constituent pas des « réclamations » aux termes de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 (« LACC »), et qu’elles ne sont pas assujetties à l’ordonnance relative à la procédure de réclamations — Les ordonnances environnementales constituent‑elles des réclamations pécuniaires pouvant faire l’objet d’une transaction dans le cadre d’une restructuration sous le régime de la LACC ? — La LACC est‑elle ultra vires ou constitutionnellement inapplicable en permettant au tribunal de déterminer si une ordonnance environnementale constitue une réclamation pécuniaire?
A a poursuivi des activités industrielles à Terre‑Neuve‑et‑Labrador (la « province »). Dans une période de grandes difficultés financières, elle a mis un terme à ses activités dans la province, elle a présenté une demande de protection contre l’insolvabilité aux États-Unis et elle a obtenu une suspension des procédures en vertu de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 (« LACC »). La province a par la suite prononcé cinq ordonnances environnementales en vertu de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2, contraignant A à présenter des plans de restauration pour cinq sites industriels qu’elle avait occupés, dont trois avaient été expropriés par la province, et à réaliser les plans de restauration approuvés. La province a également demandé par requête un jugement déclarant qu’une ordonnance relative à la procédure de réclamations rendue aux termes de la LACC dans le cadre de la réorganisation proposée de A n’empêchait pas la province d’exécuter les ordonnances environnementales. La province a plaidé que les ordonnances environnementales ne constituent pas des « réclamations » au sens de la LACC et que leur exécution ne peut donc être suspendue ni être assujettie à une ordonnance relative à la procédure de réclamations. Elle a de plus fait valoir que le pouvoir du Parlement de légiférer en matière de faillite et d’insolvabilité ne lui confère pas la compétence constitutionnelle pour suspendre l’application des ordonnances prononcées dans l’exercice valide de pouvoirs provinciaux. A a contesté la requête et a soutenu que les ordonnances étaient de nature pécuniaire et qu’elles étaient donc visées par la définition du terme « réclamation » utilisé dans l’ordonnance relative à la procédure de réclamations. Le juge chargé d’appliquer la LACC a rejeté la requête de la province et la Cour d’appel a rejeté la demande d’autorisation d’appel de la province.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et le juge LeBel sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Les juges Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis : Les ordonnances des organismes administratifs ne sont pas toutes de nature pécuniaire, et donc des réclamations prouvables dans le cadre de procédures d’insolvabilité, mais certaines peuvent l’être en dépit du fait qu’elles ne sont pas quantifiées dès le début des procédures. En matière environnementale, le tribunal chargé de l’application de la LACC doit déterminer s’il y a suffisamment de faits indiquant qu’il existe une obligation environnementale de laquelle résultera une dette envers l’organisme administratif qui a prononcé l’ordonnance. En pareil cas, la question pertinente ne se résume pas à déterminer si l’organisme a formellement exercé son pouvoir de réclamer une dette. Le tribunal qui évalue une réclamation ou une ordonnance ne se limite pas à un examen de sa forme. Si l’ordonnance n’est pas formulée en termes pécuniaires, le tribunal doit déterminer, en fonction des faits en cause et du cadre législatif applicable, si elle constitue une réclamation qui sera assujettie au processus de réclamation.
Pour qu’elles constituent des réclamations pouvant être assujetties au processus applicable en matière d’insolvabilité dans une affaire telle celle en l’espèce, les ordonnances doivent satisfaire à trois conditions. Premièrement, il doit s’agir d’une dette, d’un engagement ou d’une obligation envers un créancier. En l’espèce, il a été satisfait à la première condition puisque la province s’est présentée comme créancière en ayant recours aux mécanismes d’application en matière de protection de l’environnement. Deuxièmement, la dette, l’engagement ou l’obligation doit avoir pris naissance à un moment précis. Il a également été satisfait à cette condition puisque les dommages environnementaux sont survenus avant que les procédures en vertu de la LACC ne soient entamées. Troisièmement, il doit être possible d’attribuer une valeur pécuniaire à cette dette, cet engagement ou cette obligation. La présente affaire est centrée sur cette troisième condition, et la question est de savoir si des ordonnances qui ne sont pas formulées en termes pécuniaires peuvent être formulées en de tels termes.
Il est possible de faire valoir une réclamation dans le cadre de procédures d’insolvabilité même si elle dépend d’un événement non encore survenu. Le critère retenu par les tribunaux pour décider si une réclamation éventuelle sera incluse dans le processus d’insolvabilité est celui qui consiste à déterminer si l’événement non encore survenu est trop éloigné ou conjectural. Dans le contexte d’une ordonnance environnementale, cela signifie qu’il doit y avoir des indications suffisantes permettant de conclure que l’organisme administratif qui a eu recours aux mécanismes d’application de la loi effectuera en fin de compte des travaux de décontamination et présentera une réclamation pécuniaire. Si cela est suffisamment certain, le tribunal conclura que l’ordonnance peut être assujettie au processus d’insolvabilité.
Certains indicateurs permettent de guider le tribunal dans cette analyse, notamment si les activités se poursuivent, si le débiteur exerce un contrôle sur le bien et s’il dispose des moyens de se conformer à l’ordonnance. Il est également possible pour le tribunal de prendre en compte les conséquences qu’entraînerait sur le processus d’insolvabilité le fait d’exiger du débiteur qu’il se conforme à l’ordonnance. L’analyse est fondée sur les faits propres à chaque cas. En l’espèce, l’appréciation des faits par le tribunal, plus particulièrement sa constatation que les ordonnances constituaient la première étape en vue de la décontamination des sites par la province, ne permet de tirer aucune conclusion autre que celle suivant laquelle il était suffisamment certain que la province exécuterait des travaux de décontamination et qu’elle était par conséquent visée par la définition d’un créancier ayant une réclamation pécuniaire.
Le fait d’assujettir ces ordonnances au processus de réclamations n’éteint pas les obligations environnementales qui incombent au débiteur, pas plus que le fait de soumettre à ce processus les réclamations des créanciers n’éteint l’obligation du débiteur de payer ses dettes. Le fait d’assujettir une ordonnance au processus de réclamation vise simplement à faire en sorte que le paiement au créancier sera fait conformément aux dispositions législatives applicables en matière d’insolvabilité. Le respect intégral des ordonnances dont la nature pécuniaire est reconnue transférerait le coût de la décontamination aux tiers créanciers et substituerait au principe du pollueur‑payeur celui du « tiers‑payeur ». En outre, l’assujettissement des ordonnances environnementales à la procédure de réclamations n’équivaut pas à convier les sociétés à se réorganiser dans le but d’échapper à leurs obligations environnementales. Une réorganisation rendue nécessaire par l’insolvabilité de la société peut difficilement être assimilée à un choix délibéré, et lorsque les risques auxquels s’exposent les sociétés se concrétisent, la quasi‑totalité des personnes ayant des intérêts dans la société en supportent les terribles coûts.
L’application de la doctrine des pouvoirs accessoires n’est pas pertinente en l’espèce car les dispositions régissant l’évaluation des réclamations en matière d’insolvabilité sont directement reliées à la compétence du législateur fédéral. La doctrine de la protection des compétences exclusives ne s’applique pas non plus parce qu’une conclusion selon laquelle un créancier œuvrant dans le domaine de l’environnement détient une réclamation pécuniaire ne modifie en rien les activités de ce créancier; sa réclamation est simplement assujettie au processus d’insolvabilité.
La juge en chef McLachlin (dissidente) : Les ordonnances exigeant la décontamination émises aux termes d’une loi provinciale sur la protection de l’environnement imposent des exigences réglementaires continues à la personne morale requise de remédier à la pollution. Ces ordonnances ne peuvent être converties en réclamations pécuniaires pouvant faire l’objet de transactions dans le cadre de procédures engagées aux termes de la LACC que dans certaines circonstances particulières, lorsqu’une province a exécuté les travaux ou lorsqu’il est « suffisamment certain » qu’elle exécutera les travaux. Cette deuxième situation est prévue par les dispositions de la LACC relatives aux réclamations éventuelles ou futures. Le critère consiste à déterminer s’il existe une probabilité proche de la certitude que la province exécutera les travaux. Une « probabilité proche de la certitude » reconnaît que la décision du gouvernement est discrétionnaire et peut être influencée par des considérations politiques et sociales concurrentes qui sont normalement soustraites à l’examen judiciaire. Dans la mesure où cette décision touche le partage des pouvoirs, je souscris pour l’essentiel à l’opinion exprimée par la juge Deschamps.
À l’exception des ordonnances relatives aux travaux sur le site de Buchans déjà exécutés ou à l’égard desquels des appels d’offres ont été lancés, les ordonnances exigeant la décontamination en l’espèce ne constituent pas des réclamations pouvant faire l’objet de transactions dans le cadre d’une restructuration. La LACC établit une distinction fondamentale entre les exigences réglementaires découlant d’une loi d’application générale visant la protection du public, d’une part, et les réclamations pécuniaires pouvant faire l’objet d’une transaction dans le cadre d’une restructuration engagée sous le régime de la LACC ou en matière de faillite, d’autre part. Le juge de première instance ne s’est jamais posé la question cruciale de savoir s’il était « suffisamment certain » que la province exécuterait elle‑même les travaux. Le fait qu’il n’ait pas examiné cette question oblige notre Cour à y répondre à sa place. Aucune preuve au dossier ne laisse croire que la province entreprendra la décontamination des sites. Il n’a pas été démontré que la contamination pose pour la santé des risques immédiats exigeant la prise de mesures dans les plus brefs délais. Il n’a pas été démontré que la province a pris quelque mesure que ce soit pour réaliser des travaux. Et il n’a pas été démontré que la province a prévu des sommes d’argent pour ces travaux ou qu’elle a même songé à en prévoir. La province a conservé un certain nombre de choix, notamment laisser les sites contaminés, ou demander à Abitibi d’exécuter les travaux lorsqu’elle aura complété sa restructuration. Rien au dossier n’indique qu’il est plus probable, et encore moins qu’il est « suffisamment certain », que la province choisira d’exécuter elle‑même la décontamination.
Le juge LeBel (dissident) : Le critère que propose la Juge en chef, selon lequel la preuve doit démontrer une « probabilité proche de la certitude » que la province se chargerait de la décontamination, ne constitue pas le critère établi pour déterminer si, et de quelle façon, une réclamation éventuelle peut être liquidée en droit de la faillite et de l’insolvabilité. Le critère de ce qui est « suffisamment certain » qu’énonce la juge Deschamps reflète mieux la façon dont la common law et le droit civil envisagent et traitent les réclamations éventuelles. En appliquant ce critère, il y aurait lieu d’accueillir le pourvoi puisqu’aucune preuve ne confirme l’intention de la province d’exécuter elle‑même les travaux de décontamination.
Distinction d’avec l’arrêt : Panamericana de Bienes y Servicios S.A. c. Northern Badger Oil & Gas Ltd. (1991), 81 Alta. L.R. (2d) 45; arrêts mentionnés : Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; Canada c. McLarty, 2008 CSC 26, [2008] 2 R.C.S. 79; Confederation Treasury Services Ltd. (Bankrupt), Re (1997), 96 O.A.C. 75; Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l’Environnement), 2003 CSC 58, [2003] 2 R.C.S. 624.
Panamericana de Bienes y Servicios S.A. c. Northern Badger Oil & Gas Ltd. (1991), 81 Alta. L.R. (2d) 45; Lamford Forest Products Ltd. (Re) (1991), 86 D.L.R. (4th) 534; Shirley (Re) (1995), 129 D.L.R. (4th) 105; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; Air Canada, Re [Regulators’ motions] (2003), 28 C.B.R. (5th) 52; General Chemical Canada Ltd., Re, 2007 ONCA 600, 228 O.A.C. 385; Strathcona (County) c. PriceWaterhouseCoopers Inc., 2005 ABQB 559, 47 Alta. L.R. (4th) 138; Confederation Treasury Services Ltd. (Bankrupt), Re (1997), 96 O.A.C. 75; Anvil Range Mining Corp., Re (2001), 25 C.B.R. (4th) 1; R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235.
Abitibi‑Consolidated Rights and Assets Act, S.N.L. 2008, ch. A‑1.01.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1497, 1508, 1513.
Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2, art. 99, 102(3).
Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité , la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies et la Loi de l’impôt sur le revenu, L.C. 1997, ch. 12.
Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, la Loi sur le Programme de protection des salariés et le chapitre 47 des Lois du Canada (2005), L.C. 2007, ch. 36, art. 65 .
Loi modifiant la Loi sur la faillite et la Loi de l’impôt sur le revenu en conséquence, L.C. 1992, ch. 27, art. 9.
Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, ch. B-3, art. 2 « créancier », « réclamation prouvable en matière de faillite », 14.06(8), 121(1), (2), 135(1.1).
Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36, art. 2(1) « réclamation », 11, 11.1, 11.8(5), (7), (8), (9), 12(1), (2).
Accord de libre‑échange nord‑américain entre le gouvernement du Canada, le gouvernement des États‑Unis d’Amérique et le gouvernement des États-Unis du Mexique, R.T. Can. 1994 no 2.
Baird, Douglas G., and Thomas H. Jackson. « Comment : Kovacs and Toxic Wastes in Bankruptcy » (1984), 36 Stan. L. Rev. 1199.
Canada. Chambre des communes. Témoignages du Comité permanent de l’industrie, no 16, 2e sess., 35e lég., 11 juin 1996.
Hohfeld, Wesley Newcomb. Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, new ed. by David Campbell and Philip Thomas, eds. Burlington, Vt. : Ashgate, 2001.
MacCormick, D. N. « Rights in Legislation », in P. M. S. Hacker and J. Raz, eds., Law, Morality, and Society : Essays in Honour of H. L. A. Hart. Oxford : Clarendon Press, 1977, 189.
Saxe, Dianne. « Trustees’ and Receivers’ Environmental Liability Update » (1998), 49 C.B.R. (3d) 138.
POURVOI contre une décision de la Cour d’appel du Québec (le juge Chamberland), 2010 QCCA 965, 68 C.B.R. (5th) 57, 52 C.E.L.R. (3d) 1, [2010] Q.J. No. 4579 (QL), 2010 CarswellQue 4782, qui a rejeté la requête de l’appelante pour permission d’en appeler d’un jugement du juge Gascon, 2010 QCCS 1261, 68 C.B.R. (5th) 1, 52 C.E.L.R. (3d) 17, [2010] Q.J. No. 4006 (QL), 2010 CarswellQue 2812. Pourvoi rejeté, la juge en chef McLachlin et le juge LeBel sont dissidents.
David R. Wingfield, Paul D. Guy et Philip Osborne, pour l’appelante.
Sean F. Dunphy, Nicholas McHaffie, Joseph Reynaud et Marc B. Barbeau, pour les intimés.
Christopher Rupar et Marianne Zoric, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Josh Hunter, Robin K. Basu, Leonard Marsello et Mario Faieta, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
R. Richard M. Butler, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Elizabeth J. Rowbotham, pour l’intervenante Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique.
Robert I. Thornton, John T. Porter et Rachelle F. Moncur, pour l’intervenante Ernst & Young Inc., en sa qualité de contrôleur.
William A. Amos, Anastasia M. Lintner, Hugh S. Wilkins et R. Graham Phoenix, pour l’intervenant Les Ami(e)s de la Terre Canada.
Version française du jugement des juges Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis rendu par
[1] La juge Deschamps — La question soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si des ordonnances d’un organisme administratif relatives à des travaux de décontamination peuvent être traitées comme des réclamations pécuniaires aux termes de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 (« LACC »).
[2] Un organisme administratif peut être appelé à intervenir dans le cadre de procédures de réorganisation lorsqu’il prononce une ordonnance intimant au débiteur de se conformer à une règle prescrite par la loi. En principe, une réorganisation ne permet pas à une personne d’ignorer ses obligations légales. Par ailleurs, en certaines circonstances, une ordonnance valable et exécutoire sera assujettie à un arrangement conclu en vertu de la LACC . C’est le cas notamment lorsqu’un organisme administratif prononce une ordonnance environnementale qui est explicitement formulée en termes pécuniaires.
[3] En d’autres circonstances, il est plus difficile de savoir si une ordonnance peut être traitée comme une réclamation pécuniaire. L’appelante et certains des intervenants affirment qu’une ordonnance émise par un organisme de protection de l’environnement ne constitue pas une réclamation au sens de la LACC si elle n’exige pas du débiteur qu’il lui paye un montant d’argent. Je conviens que les ordonnances des organismes administratifs ne constituent pas toutes des réclamations pécuniaires, et donc des réclamations prouvables dans le cadre de procédures d’insolvabilité, mais certaines peuvent l’être en dépit du fait qu’elles ne sont pas quantifiées dès le début des procédures. En matière environnementale, le tribunal chargé de l’application de la LACC doit déterminer s’il y a suffisamment de faits indiquant qu’il existe une obligation environnementale de laquelle résultera une dette envers l’organisme administratif qui a prononcé l’ordonnance. En pareil cas, la question pertinente ne se résume pas à déterminer si l’organisme a formellement exercé son pouvoir de réclamer une dette. Lorsque le tribunal évalue une réclamation (ou une ordonnance) il ne se limite pas à un examen de sa forme. Si l’ordonnance n’est pas formulée en termes pécuniaires, le tribunal doit déterminer, en fonction des faits en cause et du cadre législatif applicable, si elle constitue une réclamation qui sera assujettie au processus de réclamation.
[4] Le présent pourvoi a trait à des dommages environnementaux survenus avant que les procédures sous le régime de la LACC ne soient engagées, des dommages causés à des terrains qui, en majeure partie, ne sont plus en la possession du débiteur ni sous son contrôle. Le tribunal de première instance a conclu, selon les faits en l’espèce, que les ordonnances émises par Sa Majesté la Reine du chef de la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador (« province ») ne constituaient que la première étape en vue de restaurer les sites contaminés et de réclamer les coûts engagés. Comme l’a exprimé le juge de première instance, [traduction] « les ordonnances avaient pour effet attendu, pratique et réaliste d’établir le fondement d’une réclamation permettant à la province de récupérer des sommes d’argent qui seraient utilisées pour procéder aux travaux de décontamination » (2010 QCCS 1261, 68 C.B.R. (5th) 1, par. 211). Par conséquent, pour le tribunal, les ordonnances étaient clairement de nature pécuniaire. Je ne vois aucune erreur de droit ni aucune raison de modifier ces conclusions de fait. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
[5] Pendant plus d’une centaine d’années, AbitibiBowater Inc., et ses auteurs ou sociétés filiales (ensemble, « Abitibi ») ont poursuivi des activités industrielles à Terre‑Neuve‑et‑Labrador. En 2008, Abitibi a annoncé la fermeture de la dernière des scieries qu’elle exploitait dans cette province.
[6] Dans les deux semaines qui ont suivi cette annonce, la province a adopté l’Abitibi‑Consolidated Rights and Assets Act, S.N.L. 2008, ch. A‑1.01 (« Abitibi Act »), qui transférait immédiatement à la province la plus grande partie des biens d’Abitibi situés à Terre‑Neuve‑et‑Labrador et privait la société de tous recours judiciaires en relation avec cette expropriation.
[7] La fermeture de sa scierie à Terre‑Neuve‑et‑Labrador est l’une des nombreuses décisions prises par Abitibi dans une période où de grandes difficultés financières touchaient ses activités au Canada et aux États‑Unis. Le 16 avril 2009, elle a présenté une demande de protection contre l’insolvabilité aux États‑Unis. Elle a également demandé à la Cour supérieure du Québec, à Montréal, où elle a son siège social au Canada, une suspension des procédures en vertu de la LACC . La suspension a été ordonnée le 17 avril 2009.
[8] Au cours du même mois, Abitibi a aussi déposé un avis d’intention de soumettre une plainte à l’arbitrage en vertu de l’ALENA (Accord de libre‑échange nord‑américain entre le gouvernement du Canada, le gouvernement des États-Unis d’Amérique et le gouvernement des États-Unis du Mexique, R.T. Can. 1994 no 2) relativement à des pertes découlant de l’application de l’Abitibi Act, lesquelles totalisaient, selon Abitibi, une somme supérieure à 300 millions de dollars.
[9] Le 12 novembre 2009, le ministre provincial de l’Environnement et de la Conservation (« ministre ») a prononcé, en vertu de l’art. 99 de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2 (« EPA »), cinq ordonnances (les « ordonnances EPA ») contraignant Abitibi à présenter au ministre des plans de restauration pour cinq sites industriels, dont trois avaient été expropriés, et à réaliser les plans de restauration approuvés. Le juge chargé de l’instance instituée sous le régime de la LACC a évalué les coûts de la mise en œuvre de ces plans à une somme se situant [traduction] « entre cinquante et cent millions de dollars », ou « plusieurs fois plus élevée » (par. 81).
[10] Le jour même où elle émettait les ordonnances EPA, la province a demandé par requête un jugement déclarant qu’une ordonnance relative à la procédure de réclamations rendue aux termes de la LACC dans le cadre de la réorganisation proposée d’Abitibi n’empêchait pas la province d’exécuter les ordonnances EPA. La province a soutenu — et soutient toujours — que des obligations légales de nature non pécuniaire ne constituent pas des « réclamations » au sens de la LACC et que leur exécution ne peut donc être suspendue ni être assujettie à une ordonnance relative à la procédure de réclamations. Elle fait de plus valoir que le pouvoir du Parlement de légiférer en matière de faillite et d’insolvabilité ne lui confère pas la compétence constitutionnelle pour suspendre l’application des ordonnances prononcées dans l’exercice valide de pouvoirs provinciaux.
[11] Abitibi a contesté la requête et a demandé un jugement déclarant que les ordonnances EPA avaient été suspendues et qu’elles étaient assujetties à l’ordonnance relative à la procédure de réclamations. Abitibi a soutenu que les ordonnances EPA étaient de nature pécuniaire et qu’elles étaient donc visées par la définition du terme « réclamation » utilisé dans l’ordonnance relative à la procédure de réclamations.
[12] Le juge Gascon de la Cour supérieure du Québec, siégeant aux termes de la LACC , a rejeté la requête de la province. Il a statué qu’il avait le pouvoir de qualifier les ordonnances de « réclamations » si les obligations légales sous‑jacentes [traduction] « demeur[aient], dans une situation factuelle particulière, de nature véritablement financière et pécuniaire » (par. 148). Il a déclaré que les ordonnances EPA avaient été suspendues en vertu de l’ordonnance de suspension initiale et qu’elles n’étaient pas visées par l’exception énoncée dans cette ordonnance. Il a également déclaré que la présentation, par la province, de toute réclamation fondée sur les ordonnances EPA était assujettie à l’ordonnance relative à la procédure de réclamations; il a réservé à la province le droit de demander par requête une prorogation du délai pour présenter une réclamation en vertu de la procédure de réclamations et a confirmé le droit d’Abitibi de contester une telle requête.
[13] En Cour d’appel, le juge Chamberland a rejeté la demande d’autorisation d’appel présentée par la province (2010 QCCA 965, 68 C.B.R. (5th) 57). À son avis, l’appel n’avait aucune chance raisonnable de succès parce que le juge Gascon avait conclu, comme question de faits, que les ordonnances EPA étaient de nature financière ou pécuniaire. Le juge Chamberland a également estimé qu’aucune question constitutionnelle ne se posait, car le juge de la Cour supérieure n’avait fait que qualifier les ordonnances dans le contexte du processus de restructuration; le jugement ne [traduction] « “soustrayait” pas Abitibi à son obligation de se conformer aux ordonnances EPA » (par. 33). Enfin, il a fait remarquer que le juge Gascon avait réservé à la province le droit de demander la prorogation de délai pour produire une réclamation en vertu de la LACC .
[14] La province soutient que le tribunal de première instance a commis l’erreur d’interpréter les dispositions applicables de la LACC de façon à invalider l’EPA et que cette interprétation est incompatible tant avec la doctrine des pouvoirs accessoires qu’avec celle de la protection des compétences exclusives. La province fait de plus valoir que, de toute façon, les ordonnances EPA ne constituent pas des « réclamations » au sens de la LACC . Elle soutient que [traduction] « tout plan de transaction et d’arrangement qu’Abitibi pourrait soumettre à l’approbation du tribunal doit prévoir qu’[Abitibi] doit se conformer aux ordonnances EPA » (m.a., par. 32).
[15] Abitibi soutient que l’application des doctrines constitutionnelles ne trouve aucun fondement dans les faits du dossier. Elle appuie sa position sur les conclusions de fait tirées par le tribunal de première instance, plus particulièrement celles où le tribunal conclut que l’intention de la province était d’établir le fondement d’une réclamation pécuniaire. Abitibi plaide que la véritable question est de savoir si, par l’exercice de son pouvoir de réglementation, une province ayant une réclamation pécuniaire à faire valoir contre une entreprise insolvable peut obtenir une préférence à l’encontre d’autres créanciers non garantis.
III. Questions constitutionnelles
[16] À la demande de la province, la Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes :
1. La définition d’une « réclamation » énoncée au par. 2(1) de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 , outrepasse‑t‑elle les pouvoirs du Parlement du Canada ou est‑elle constitutionnellement inapplicable dans la mesure où elle englobe les obligations légales auxquelles le débiteur est assujetti en application de l’art. 99 de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2?
2. L’article 11 de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 , outrepasse‑t‑il les pouvoirs du Parlement du Canada ou est‑il constitutionnellement inapplicable dans la mesure où il confère aux tribunaux la compétence pour libérer le débiteur des obligations légales auxquelles il est ou pourrait être assujetti en application de l’art. 99 de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2?
3. L’article 11 de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 , outrepasse‑t‑il les pouvoirs du Parlement du Canada ou est‑il constitutionnellement inapplicable dans la mesure où il confère aux tribunaux la compétence pour réviser l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par l’art. 99 de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2?
[17] Je souligne que la question de savoir si, aux termes de la LACC , un tribunal a compétence constitutionnelle pour suspendre l’application d’une ordonnance provinciale qui ne constitue pas une réclamation pécuniaire ne se pose pas en l’espèce parce que l’ordonnance de suspension en cause ne visait pas ces ordonnances. La question pourrait toutefois se poser dans d’autres affaires. En 2007, par l’ajout du par. 11.1(3) de la LACC , le législateur fédéral a explicitement conféré aux tribunaux compétents aux termes de la LACC le pouvoir de suspendre l’application des ordonnances d’un organisme administratif qui ne constituent pas des réclamations pécuniaires (Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, la Loi sur le Programme de protection des salariés et le chapitre 47 des Lois du Canada (2005), L.C. 2007, ch. 36, art. 65 ) (les « modifications de 2007 »). Ainsi, les tribunaux auront l’occasion d’analyser la question soulevée par la province lorsque le contexte factuel s’y prêtera. La seule question constitutionnelle qui requiert une réponse en l’espèce a trait à la compétence d’un tribunal, aux termes de la LACC , de déterminer si une ordonnance environnementale qui n’est pas formulée en termes pécuniaires constitue, en fait, une réclamation pécuniaire.
[18] Le traitement équitable et ordonné des réclamations présentées par des créanciers contre un débiteur insolvable se situe au cœur même de la législation en matière d’insolvabilité, un domaine de compétence attribué au législateur fédéral. L’établissement de règles relatives à l’évaluation des réclamations des créanciers, comme celle permettant de déterminer si un créancier fait valoir une réclamation pécuniaire, concerne directement le traitement équitable et ordonné des créanciers dans le cadre d’un processus établi en matière d’insolvabilité. Il n’est pas nécessaire d’analyser en détail le caractère véritable des dispositions régissant l’évaluation des réclamations en matière d’insolvabilité pour conclure à la validité du texte législatif fédéral permettant d’établir qu’une ordonnance constitue une réclamation pécuniaire. L’application de la doctrine des pouvoirs accessoires n’est pas pertinente en l’espèce car les dispositions en cause sont directement reliées à la compétence du législateur fédéral. J’estime également que la doctrine de la protection des compétences exclusives ne s’applique pas en l’espèce. Une conclusion selon laquelle un créancier œuvrant dans le domaine de l’environnement détient une réclamation pécuniaire ne modifie en rien les activités de ce créancier. La réclamation de ce dernier est simplement assujettie au processus d’insolvabilité.
[19] Ce que soutient en fait la province, c’est que les tribunaux devraient examiner la forme des ordonnances plutôt que leur substance. Je ne vois aucune raison empêchant l’examen du choix par la province d’un type d’ordonnance donnée afin de déterminer si la forme choisie concorde avec l’objectif véritable qui se dégage des gestes qu’elle a posés. Si ces gestes indiquent qu’elle fait effectivement valoir une réclamation prouvable au sens de la législation fédérale, alors cette réclamation peut être assujettie au processus d’insolvabilité. Les réclamations en matière d’environnement ne bénéficient pas d’un rang supérieur à celui prévu par les dispositions de la LACC . Privilégier l’examen de la substance d’une ordonnance plutôt que de sa forme permet d’éviter qu’un organisme administratif obtienne de façon artificielle une priorité de rang supérieure à celle que la législation fédérale attribue à la réclamation. Notre Cour a depuis longtemps reconnu qu’une province ne pouvait perturber les priorités établies par le régime fédéral d’insolvabilité (Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453). La LACC établit une priorité précise et limitée à l’égard des réclamations en matière environnementale. Le fait de soustraire aux procédures d’insolvabilité les ordonnances qui sont en fait des réclamations pécuniaires équivaudrait à accorder aux provinces une priorité d’un rang supérieur à celui prévu par la LACC .
IV. Réclamations sous le régime de la LACC
[20] Plusieurs dispositions de la LACC ont été modifiées depuis qu’Abitibi a présenté une demande de protection contre l’insolvabilité. À moins d’indication contraire de ma part, les dispositions que je cite sont celles qui étaient en vigueur lorsque la suspension des procédures a été ordonnée.
[21] Une des caractéristiques principales du régime créé par la LACC est de traiter la presque totalité des réclamations contre un débiteur suivant une procédure unique devant un même tribunal. En vertu de ce modèle, le tribunal peut ordonner la suspension de la plupart des mesures d’exécution engagées contre les actifs du débiteur de façon à maintenir le statu quo durant la négociation avec les créanciers. Lorsque la négociation réussit, les créanciers consentent habituellement à recevoir moins que le plein montant de leurs réclamations, lesquelles ne sont pas nécessairement exigibles ou liquidées dès le début des procédures d’insolvabilité. Ces réclamations doivent parfois être évaluées afin d’établir la valeur pécuniaire qui fera l’objet du compromis.
[22] L’article 12 de la LACC énonce les règles de base pour déterminer si une ordonnance constitue une réclamation pouvant être assujettie au processus applicable en matière d’insolvabilité :
12. (1) [Définition de « réclamation »] Pour l’application de la présente loi, « réclamation » s’entend de toute dette, tout engagement ou toute obligation d’un genre quelconque qui, s’il n’était pas garanti, constituerait une dette prouvable en matière de faillite au sens de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité .
(2) [Détermination du montant de la réclamation] Pour l’application de la présente loi, le montant représenté par une réclamation d’un créancier garanti ou chirographaire est déterminé de la façon suivante :
[23] L’article 12 de la LACC renvoie aux règles de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, ch. B‑3 (« LFI »). L’article 2 de la LFI définit ainsi une réclamation prouvable en matière de faillite :
« réclamation prouvable en matière de faillite » ou « réclamation prouvable » Toute réclamation ou créance pouvant être prouvée dans des procédures intentées sous l’autorité de la présente loi par un créancier.
[24] Cette définition est complétée par le par. 121(1) de la LFI :
121. (1) Toutes créances et tous engagements, présents ou futurs, auxquels le failli est assujetti à la date à laquelle il devient failli, ou auxquels il peut devenir assujetti avant sa libération, en raison d’une obligation contractée antérieurement à cette date, sont réputés des réclamations prouvables dans des procédures entamées en vertu de la présente loi.
[25] Les paragraphes 121(2) et 135(1.1) de la LFI donnent des indications additionnelles lorsqu’il s’agit de déterminer si une ordonnance constitue une réclamation prouvable :
(2) La question de savoir si une réclamation éventuelle ou non liquidée constitue une réclamation prouvable et, le cas échéant, son évaluation sont décidées en application de l’article 135.
(1.1) Le syndic décide si une réclamation éventuelle ou non liquidée est une réclamation prouvable et, le cas échéant, il l’évalue; sous réserve des autres dispositions du présent article, la réclamation est dès lors réputée prouvée pour le montant de l’évaluation.
[26] Ces dispositions font ressortir trois conditions pertinentes à la présente affaire. Premièrement, on doit être en présence d’une dette, d’un engagement ou d’une obligation envers un créancier. Deuxièmement, la dette, l’engagement ou l’obligation doit avoir pris naissance avant que le débiteur ne devienne failli. Troisièmement, il doit être possible d’attribuer une valeur pécuniaire à cette dette, cet engagement ou cette obligation. Je vais examiner chacune de ces conditions à tour de rôle.
[27] La définition de réclamation prouvable établie par la LFI et incorporée par renvoi à la LACC exige qu’une personne ait qualité de créancier. Les lois régissant l’environnement pourvoient généralement à la création d’un organisme chargé de voir au respect des obligations qui y sont prévues. La plupart des organismes administratifs peuvent agir à titre de créanciers en relation avec les obligations pécuniaires ou non pécuniaires imposées par ces lois. À cette première étape qui consiste à déterminer si un organisme administratif est un créancier, il n’est pas encore pertinent de décider si l’obligation peut être formulée en termes pécuniaires. Cette question sera abordée à un stade ultérieur. À cette étape, la seule question à trancher est de savoir si l’organisme administratif a exercé, à l’encontre d’un débiteur, son pouvoir de faire appliquer la loi. Lorsqu’il le fait, il s’identifie alors comme créancier et la condition de cette étape est respectée.
[28] L’examen de la seconde condition repose sur le par. 121(1) de la LFI qui impose que la réclamation ait pris naissance dans un délai donné. Celle‑ci doit se fonder sur une obligation « contractée antérieurement à cette date [la date à laquelle le failli devient failli] ». Comme il est souvent difficile d’établir la date à laquelle un dommage lié à l’environnement est survenu, le par. 11.8(9) de la LACC prévoit une certaine flexibilité pour ce qui est des réclamations en matière d’environnement :
[29] La réclamation du créancier sera exemptée de l’exigence découlant de la procédure unique si l’obligation correspondante du débiteur n’a pas pris naissance dans le délai fixé pour que la réclamation soit incluse dans le processus d’insolvabilité. À titre d’exemple, cela pourrait s’appliquer aux obligations que la loi impose à un débiteur concernant ses activités polluantes qui se poursuivent après la réorganisation, parce qu’en pareilles circonstances, des dommages sont encore causés après que la réorganisation ait été complétée.
[30] En ce qui concerne la troisième condition, soit qu’il doit être possible d’attribuer à l’obligation une valeur pécuniaire, la question est de savoir si des ordonnances qui ne sont pas formulées en termes pécuniaires peuvent être formulées en de tels termes. Je souligne que lorsqu’un organisme administratif réclame une somme qui est due à la date pertinente, il formule ainsi son ordonnance en termes pécuniaires. Le tribunal n’a alors aucune détermination à faire à cette étape car ce qui est réclamé est une « dette » et est, par conséquent, clairement visé par la définition d’une « réclamation » prévue au par. 12(1) de la LACC .
[31] Toutefois, parce qu’elles sont utilisées pour traiter divers enjeux environnementaux, les ordonnances peuvent se présenter sous plusieurs formes et peuvent viser notamment la cessation ou le contrôle d’une activité, la prévention et la décontamination (D. Saxe, « Trustees’ and Receivers’ Environnmental Liability Update » (1998), 49 C.B.R. (3d) 138, p. 141). Lorsqu’ils analysent une ordonnance qui n’est pas formulée en des termes pécuniaires, les tribunaux doivent en examiner la substance et appliquer les règles régissant l’évaluation des réclamations.
[32] Le législateur fédéral reconnaît que les organismes administratifs doivent à l’occasion exécuter des travaux de décontamination (voir Chambre des communes, Témoignages du Comité permanent de l’industrie, no 16, 2e sess., 35e lég., 11 juin 1996). En pareil cas, la réclamation relative aux frais de décontamination est assujettie à la procédure de réclamations en matière d’insolvabilité mais elle est garantie par une charge réelle grevant l’immeuble contaminé et certains immeubles connexes et bénéficie d’un rang prioritaire (par. 11.8(8) LACC ). Ainsi, le législateur a établi un équilibre entre l’intérêt du public à l’égard de l’application de la réglementation environnementale et les intérêts des tiers créanciers qui doivent être traités de façon équitable.
[33] Si le législateur fédéral avait eu l’intention d’obliger le débiteur à supporter dans tous les cas tous les coûts des travaux de décontamination, il aurait accordé à l’État une priorité applicable à la totalité des actifs du débiteur. Compte tenu de l’historique des dispositions législatives et des objectifs du processus de réorganisation, le fait que la priorité de l’État aux termes du par. 11.8(8) de la LACC soit limitée au bien contaminé et à certains biens liés m’amène à conclure qu’une exemption à l’égard des ordonnances environnementales serait incompatible avec la législation en matière d’insolvabilité. Aussi respectueux soient‑ils des mesures prises par les organismes administratifs, les tribunaux sont tenus d’appliquer les règles générales.
[34] Contrairement à l’approche qui prévaut dans le contexte des procédures régies par la common law ou le droit civil, il est possible de faire valoir une réclamation dans le cadre de procédures d’insolvabilité même si elle dépend d’un événement non encore survenu (en common law, voir Canada c. McLarty, 2008 CSC 26, [2008] 2 R.C.S. 79, par. 17‑18; en droit civil, voir les art. 1497, 1508 et 1513 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64). Ainsi, la définition générale de « réclamation » de la LFI englobe des réclamations éventuelles et futures qui seraient inexécutoires en common law ou en droit civil. En ce qui concerne les réclamations non liquidées, le tribunal chargé de l’application de la LACC a le même pouvoir d’évaluer leur montant qu’un tribunal saisi d’une affaire sous le régime de la common law ou du droit civil.
[35] C’est pour assurer l’équité entre les créanciers ainsi que, pour le débiteur, le caractère définitif de la procédure d’insolvabilité que la LFI et la LACC englobent un large éventail de réclamations. Dans le cadre de la liquidation d’une société, il est plus équitable de permettre au plus grand nombre possible de créanciers de participer au processus et de se partager le produit de la liquidation. Cela permet d’inclure les créanciers dont les réclamations ne sont pas venues à échéance lorsque le débiteur corporatif devient failli, et ainsi éviter que, ayant cessé ses activités, le débiteur ne puisse pas satisfaire à un jugement rendu en leur faveur. L’approche est quelque peu différente dans le contexte d’une proposition concordataire présentée par une société ou d’une réorganisation. Dans ces cas, l’objectif que sous‑tend une interprétation large est non seulement de garantir l’équité entre créanciers, mais aussi de permettre au débiteur de prendre un nouveau départ dans les meilleures conditions possibles à la suite de l’approbation d’une proposition ou d’un arrangement.
[36] Le critère retenu par les tribunaux pour décider si une réclamation éventuelle sera incluse dans le processus d’insolvabilité est celui qui consiste à déterminer si l’événement non encore survenu est trop éloigné ou conjectural (Confederation Treasury Service Ltd. (Bankrupt), Re (1997), 96 O.A.C. 75). Dans le contexte d’une ordonnance environnementale, cela signifie qu’il doit y avoir des indications suffisantes permettant de conclure que l’organisme administratif qui a eu recours aux mécanismes d’application de la loi effectuera en fin de compte des travaux de décontamination et présentera une réclamation pécuniaire afin d’obtenir le remboursement de ses débours. Si cela est suffisamment certain, le tribunal conclura que l’ordonnance peut être assujettie au processus d’insolvabilité.
[37] Lorsqu’il détermine si une ordonnance constitue une réclamation prouvable, le tribunal chargé de l’application de la LACC doit, dans une certaine mesure, examiner les actes posés par l’organisme administratif. Cet examen se rapproche à certains égards de celui d’un contrôle judiciaire. La différence se situe, toutefois, au niveau de l’objet de l’évaluation que doit faire le tribunal. Son examen ne porte pas sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire par l’organisme administratif. Il doit plutôt déterminer si le contexte factuel indique que les conditions requises pour que l’ordonnance soit incluse dans le processus de réclamations sont respectées. Par exemple, si le débiteur continue d’exercer les activités faisant l’objet de l’intervention de l’organisme administratif, il est fort possible que le tribunal conclue que l’ordonnance ne peut être incorporée au processus d’insolvabilité parce que ces activités et les dommages en découlant se poursuivront après la réorganisation et qu’elles excéderont donc le délai prescrit pour la production d’une réclamation. Par contre, si l’organisme administratif, n’ayant aucune solution réaliste autre que celle d’effectuer lui‑même les travaux de décontamination, ne fait que retarder la production d’une réclamation pécuniaire dans le but d’améliorer sa position par rapport à celle des autres créanciers, le tribunal pourrait conclure que cette démarche n’est pas compatible avec le régime d’insolvabilité et décider que l’ordonnance doit être traitée dans le cadre du processus de réclamations. De même, si le débiteur n’exerce aucun contrôle sur le bien et ne dispose pas, ni ne disposera, de façon réaliste, des moyens pour effectuer les travaux de décontamination, le tribunal pourrait conclure de façon suffisamment certaine que l’organisme administratif devra exécuter les travaux.
[38] Il est ainsi possible de discerner, grâce au libellé des dispositions et à leur contexte, certains indicateurs qui permettent de guider le tribunal au moment de déterminer si l’ordonnance constitue une réclamation prouvable, notamment si les activités se poursuivent, si le débiteur exerce un contrôle sur le bien et s’il dispose des moyens de se conformer à l’ordonnance. Il est également possible pour le tribunal de prendre en compte les conséquences qu’entraînerait sur le processus d’insolvabilité le fait d’exiger du débiteur qu’il se conforme à l’ordonnance. Puisque l’analyse qu’il convient de réaliser est fondée sur les faits propres à chaque cas, il n’est pas nécessaire que tous ces indicateurs soient présents, et d’autres peuvent également devenir pertinents.
[39] Après avoir souligné les trois conditions qui permettent en l’espèce de conclure qu’une ordonnance constitue une réclamation prouvable dans le cadre d’un processus régi par la LACC , il me faut examiner certains arguments de principe que la province et certains intervenants ont fait valoir.
[40] Ils ont plaidé que le fait d’assimiler une ordonnance d’un organisme administratif à une réclamation dans le cadre de procédure en insolvabilité éteint les obligations environnementales auxquelles le débiteur est tenu, minant par le fait même le principe du pollueur‑payeur examiné par notre Cour dans l’arrêt Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l’Environnement), 2003 CSC 58, [2003] 2 R.C.S. 624, par. 24. Cet argument démontre une mauvaise compréhension de la nature des procédures en matière d’insolvabilité. Le fait d’assujettir une ordonnance au processus de réclamations n’éteint pas les obligations environnementales qui incombent au débiteur, pas plus que le fait de soumettre à ce processus les réclamations des créanciers n’éteint l’obligation du débiteur de payer ses dettes. Le fait d’assujettir une ordonnance au processus de réclamation vise simplement à faire en sorte que le paiement au créancier sera fait conformément aux dispositions législatives applicables en matière d’insolvabilité. De plus, le respect intégral des ordonnances dont la nature pécuniaire est reconnue transférerait le coût de la décontamination aux tiers créanciers, y compris aux créanciers involontaires, par exemple les créanciers en responsabilité délictuelle ou extra‑contractuelle. Dans un contexte d’insolvabilité, la position de la province aurait comme résultat de lui accorder non seulement une super‑priorité, mais aussi de reconnaître l’application d’un principe du « tiers‑payeur » plutôt que celui du pollueur‑payeur.
[41] Par ailleurs, l’assujettissement des ordonnances au processus d’insolvabilité n’autorise pas une personne à polluer, car la procédure en insolvabilité ne touche pas les actes que le débiteur posera dans le futur. Le débiteur réorganisé doit se conformer pour l’avenir à la réglementation environnementale, comme le ferait toute autre personne. Pour citer une analogie haute en couleurs de deux universitaires américains, [traduction] « [l]es débiteurs en faillite n’ont pas — et ne devraient pas avoir — une autorisation plus étendue de polluer en violation d’une loi qu’ils n’en ont de vendre de la cocaïne » (D. G. Baird et T. H. Jackson, « Comment : Kovacs and Toxic Wastes in Bankruptcy » (1984), 36 Stan. L. Rev. 1199, p. 1200).
[42] En outre, il arrive que des sociétés exercent des activités comportant des risques. Peu importe les risques en cause, une réorganisation rendue nécessaire par l’insolvabilité de la société peut difficilement être assimilée à un choix délibéré. Lorsque les risques se concrétisent, la quasi‑totalité des personnes ayant des intérêts dans la société en supportent les terribles coûts. L’assujettissement des ordonnances à la procédure de réclamations n’équivaut pas à convier les sociétés à se réorganiser dans le but d’échapper à leurs obligations environnementales.
[43] Et le pouvoir de déterminer si une ordonnance constitue une réclamation prouvable ne signifie pas que le tribunal jugera nécessairement que l’ordonnance sera soumise au processus de réorganisation. En fait, le tribunal en l’espèce a reconnu que les ordonnances environnementales pouvaient être ou ne pas être considérées comme des réclamations prouvables. Il n’a rendu une ordonnance de suspension qu’à l’égard des ordonnances de nature pécuniaire.
[44] La province plaide aussi que selon la jurisprudence, les ordonnances environnementales ne peuvent pas être assimilées à des réclamations lorsque l’organisme administratif n’a pas encore exercé son pouvoir de faire valoir une réclamation formulée en termes pécuniaires. La province s’appuie particulièrement sur l’arrêt Panamericana de Bienes y Servicios S.A. c. Northern Badger Oil & Gas Ltd. (1991), 81 Alta. L.R. (2d) 45 (C.A.), et les jugements rendus dans sa foulée. Dans l’arrêt Panamericana, la Cour d’appel de l’Alberta a tenu le séquestre personnellement responsable de l’exécution des travaux ordonnés et a statué que l’ordonnance ne constituait pas une réclamation visée par les procédures en insolvabilité. La cour a conclu que l’obligation d’entreprendre les travaux de décontamination est due au public en général jusqu’à ce que l’organisme administratif exerce son pouvoir de faire valoir une réclamation pécuniaire.
[45] La première réponse à cet argument de la province est que les tribunaux n’ont jamais hésité à privilégier le fond à la forme. Les tribunaux peuvent déterminer si, en substance, l’ordonnance est de nature pécuniaire.
[46] La seconde réponse est que les dispositions concernant l’évaluation des réclamations, en particulier celles régissant les réclamations éventuelles, n’exigent pas que la valeur pécuniaire soit établie au moment où elles sont produites. Un certain nombre d’auteurs ont examiné la question de savoir si, dans un contexte réglementaire, l’existence d’une obligation implique toujours en corrélation celle d’un droit. Diverses théories relatives aux droits ont été avancées (voir W. N. Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning (nouvelle éd. 2001); D. N. MacCormick, « Rights in Legislation », dans P. M. S. Hacker et J. Raz, dir., Law, Morality, and Society : Essays in Honour of H. L. A. Hart (1977), 189). Toutefois, comme en l’espèce la province a prononcé les ordonnances, elle serait reconnue comme créancière d’un droit en vertu de l’une ou l’autre de ces théories. Par conséquent, malgré l’intérêt que peut susciter ce débat, il n’est pas nécessaire de déterminer la théorie qui prévaut. La véritable question n’est pas de savoir à qui est due l’obligation, puisque la loi y répond en indiquant qui peut en exiger l’exécution. La question est plutôt de savoir s’il est suffisamment certain que l’organisme administratif effectuera les travaux de décontamination et pourra ainsi faire valoir une réclamation pécuniaire.
[47] La troisième réponse à l’argument soulevé par la province est que la législation en matière d’insolvabilité a considérablement évolué au cours des deux décennies écoulées depuis l’arrêt Panamericana. À l’époque où l’arrêt Panamericana a été prononcé, aucune des dispositions concernant les obligations liées à l’environnement n’était en vigueur. Certaines des dispositions ont été adoptées très peu de temps après cette décision et, semble‑t‑il, en réponse à celle‑ci. En 1992, le législateur a permis aux syndics d’échapper à la responsabilité même que l’arrêt Panamericana avait retenue contre le séquestre (Loi modifiant la Loi sur la faillite et la Loi de l’impôt sur le revenu en conséquence, L.C. 1992, ch. 27, art. 9, modifiant l’art. 14 de la LFI ). Une protection additionnelle a été accordée au syndic et au contrôleur avec les modifications adoptées en 1997 (Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies et la Loi de l’impôt sur le revenu, L.C. 1997, ch. 12). Les modifications apportées en 2007 ont précisé que le tribunal chargé d’appliquer la LACC a le pouvoir de décider qu’une ordonnance d’un organisme administratif peut constituer une réclamation; ces modifications ont de plus établi des critères applicables à la suspension de ces ordonnances (art. 65 , modifiant la LACC par l’ajout de l’art. 11.1 ). Ces modifications visaient à établir un équilibre entre le besoin de traiter les créanciers de façon équitable et celui de permettre au débiteur de prendre un nouveau départ.
[48] La détermination qu’une ordonnance d’un organisme administratif constitue une réclamation éventuelle doit être fondée sur les faits de chaque affaire. La législation en matière d’environnement accorde généralement à un organisme administratif un pouvoir discrétionnaire de décider de la meilleure façon d’assurer le respect des obligations découlant de la réglementation. Quoique le tribunal doive se garder de s’ingérer dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire de ces organismes, les mesures qu’ils prennent peuvent néanmoins faire l’objet d’un examen dans le cadre de procédures engagées sous le régime fédéral de l’insolvabilité.
[49] J’aborde maintenant l’application des principes énoncés ci‑dessus à l’affaire dont notre Cour est saisie. En l’espèce, le débat n’est pas centré sur la question de savoir si la province est créancière d’une obligation ou si des dommages étaient survenus à la date pertinente. Il est facile de répondre à ces questions étant donné que la province s’est elle‑même présentée comme créancière en ayant recours aux mécanismes d’application de l’EPA et que les dommages sont survenus avant que les procédures en vertu de la LACC ne soient entamées. Le débat porte plutôt sur la troisième condition, celle qui consiste à savoir si les ordonnances satisfont au critère d’admissibilité à titre de réclamation pécuniaire. La réclamation était éventuelle dans la mesure où la province n’avait pas formellement exercé son pouvoir de demander paiement d’une somme d’argent. La question est de savoir s’il était suffisamment certain que l’ordonnance mènerait éventuellement à la production d’une réclamation pécuniaire. Pour le juge de première instance, une réponse affirmative ne faisait pas de doute.
[50] En adoptant l’Abitibi Act, ayant ainsi recours à son pouvoir législatif, la province mettait en place un contexte factuel unique qui menait à l’émission des ordonnances. La saisie par la province des actifs d’Abitibi, l’annulation de tous les contrats d’approvisionnement en eau et d’hydro‑électricité conclus entre Abitibi et la province, l’annulation des recours intentés par Abitibi pour obtenir le remboursement de plusieurs centaines de milliers de dollars et le refus de toute indemnité et de tous recours en justice à l’égard des actifs saisis tissent un contexte factuel dont le juge ne peut faire abstraction dans son examen des ordonnances EPA.
[51] Le juge de première instance n’a pas fait une analyse distincte du critère suivant lequel le tribunal doit être suffisamment certain que le ministre exécuterait les travaux de décontamination et ferait, par conséquent, valoir une réclamation pécuniaire. Cependant, la plupart de ses conclusions reposent manifestement sur un constat positif à cet égard. Par exemple, le constat que [traduction] « [s]elon toute vraisemblance, le caractère véritable des ordonnances EPA [consiste] pour la province à tenter de jeter les bases de réclamations pécuniaires contre Abitibi, dans le but de les utiliser tout probablement à titre compensatoire au regard des demandes d’indemnisation d’Abitibi fondées sur l’ALÉNA » (par. 178) repose nécessairement sur la prémisse que la province allait fort probablement exécuter les travaux de décontamination. En effet, puisque les réclamations pécuniaires, en common law comme en droit civil, doivent être réciproques pour opérer compensation, la province devait avoir engagé des dépenses en exécutant des travaux, ce qui établissait la base de la réclamation qu’elle ferait valoir pour compenser celle d’Abitibi.
[52] Un autre fait illustre que le juge de première instance a implicitement conclu que la province allait fort probablement exécuter les travaux et produire une réclamation pour compenser ses coûts est qu’il en a trouvé une confirmation dans la déclaration du premier ministre selon laquelle la province tentait d’évaluer ce qu’il en coûterait pour réaliser les travaux de décontamination qu’Abitibi n’aurait pas exécutés, et que selon l’estimation de la province, [traduction] « à l’heure actuelle, aucun paiement net ne serait versé à Abitibi » (par. 181).
[53] Les motifs du juge de première instance reposent non seulement sur une constatation implicite que la province exécuterait fort probablement les travaux, mais ils renvoient expressément aux faits qui appuient cette constatation. Pour conclure que les ordonnances EPA étaient de nature pécuniaire, le juge s’est fondé sur le fait qu’Abitibi pouvait mener ses opérations grâce à un financement de débiteur-exploitant et qu’elle n’avait accès à ces fonds que pour ses activités courantes. Étant donné que les ordonnances visaient des sites que, pour la plupart, Abitibi ne possédait plus, cela signifiait qu’Abitibi ne disposait d’aucune ressource pour exécuter les travaux pendant la réorganisation.
[54] De plus, parce qu’Abitibi ne disposait pas des fonds et n’exerçait plus aucun contrôle sur les biens, l’échéancier fixé par la province dans les ordonnances EPA était non seulement irréaliste, mais suggérait que la province n’avait jamais vraiment eu l’intention qu’Abitibi exécute les travaux qu’elle lui ordonnait de faire. Par exemple, les ordonnances en date du 12 novembre 2009 exigeaient que certains travaux particuliers soient terminés le 15 janvier 2010 alors que la preuve démontre qu’il aurait fallu presque un an pour exécuter ces travaux.
[55] En outre, le juge s’est appuyé sur le fait qu’Abitibi n’était pas simplement désignée comme [traduction] « personne responsable » aux termes de l’EPA, mais qu’elle était intentionnellement visée par la province. Il a fait cette constatation non seulement en raison du choix du moment où les ordonnances ont été prononcées, mais aussi parce qu’Abitibi y était la seule personne désignée alors que d’autres semblaient également responsables — et en certains cas, principalement responsables — de la contamination. Par exemple, la province a ordonné à Abitibi d’effectuer des travaux de décontamination d’un site qu’elle avait abandonné plus de 50 ans avant le prononcé des ordonnances alors que le rapport d’expert sur lequel les ordonnances étaient fondées ne distinguait aucunement les activités d’Abitibi, qui avait utilisé des chevaux, et les activités subséquentes d’autres personnes qui y avaient utilisé des véhicules alimentés au mazout. Ce fait, pour le juge, illustrait l’intention de la province d’établir un fondement pour exécuter elle‑même les travaux et présenter une réclamation contre Abitibi.
[56] Ces motifs — et d’autres — ont amené le juge de première instance à conclure que la province ne s’attendait pas à ce qu’Abitibi exécute les travaux de décontamination et que [traduction] « les ordonnances EPA avaient pour effet voulu, pratique et réaliste de jeter les bases qui permettraient à la province de recouvrer les sommes d’argent devant éventuellement être employées pour la décontamination des terrains en question » (par. 211). Il a conclu que la province semblait avoir en fait pris des mesures en vue de liquider les réclamations découlant des ordonnances EPA.
[57] En fin de compte, le juge a conclu qu’il existait véritablement une réclamation qui « pourrait » être présentée, et qu’on ne pouvait laisser au bon vouloir du créancier [traduction] « le choix subjectif de la garder en réserve pour des raisons tactiques » (par. 227). Pour reprendre ses propres mots, il ne s’agissait pas d’un cas où « un organisme de réglementation ou d’application de la loi a émis de manière objective une ordonnance dans l’intérêt public » (par. 175), mais que « la province a agi plus comme un créancier que comme un organisme administratif désintéressé » (par. 176).
[58] En somme, bien que le cadre analytique utilisé par le juge Gascon a été dicté par les faits de l’affaire, il a examiné tous les principes juridiques et les faits qu’il était tenu de prendre en compte pour statuer sur la question qui se posait. À l’occasion, il s’est appuyé sur des indicateurs singuliers qui ne figurent pas dans le cadre analytique que j’ai déjà proposé, mais cela s’explique par les faits exceptionnels en l’espèce. Or, s’il avait formulé la question comme je l’ai posée, sa conclusion, appuyée sur ses constatations de fait objectives, aurait été la même. Le fait de prévoir un budget peut constituer un indicateur clair qu’une province exécutera des travaux de décontamination, et le fait que ces travaux soient entrepris constitue la première étape de la constitution d’une dette, mais ces considérations ne sont pas les seules qui permettent de conclure qu’un créancier fait valoir une réclamation pécuniaire. L’appréciation des faits par le juge de première instance, plus particulièrement sa constatation que les ordonnances constituaient la première étape en vue de la décontamination des sites, ne permet de tirer aucune conclusion autre que celle suivant laquelle il était suffisamment certain que la province exécuterait des travaux de décontamination et qu’elle était par conséquent visée par la définition d’un créancier ayant une réclamation pécuniaire.
[59] En somme, je suis d’accord avec la Juge en chef pour dire qu’en règle générale, une ordonnance environnementale d’un organisme administratif peut être traitée comme une réclamation éventuelle et qu’une telle réclamation peut être incluse au processus de réclamation s’il est suffisamment certain que l’organisme administratif fera valoir une réclamation pécuniaire contre le débiteur. Nos divergences de vues portent principalement sur le critère applicable pour que les réclamations éventuelles soient incluses et sur la façon dont nous interprétons les constatations de fait tirées par le juge de première instance.
[60] En ce qui concerne le droit, la Juge en chef établirait une norme propre au contexte des ordonnances environnementales qui exigerait une « probabilité proche de la certitude » que l’organisme administratif réalisera les travaux de restauration. Elle estime que ce critère s’impose parce que « les travaux de restauration peuvent être très coûteux » (par. 86). Je reconnais que les travaux de décontamination sont souvent coûteux, mais je crois que cette considération a été prise en compte par le législateur fédéral lors de l’adoption des dispositions particulières visant les réclamations en matière environnementale. De plus, je rappelle qu’en l’instance, le premier ministre a annoncé que les travaux de décontamination seraient réalisés sans coût net pour la province. Il était évident pour lui que l’adoption de l’Abitibi Act permettrait de compenser tous les coûts afférents.
[61] Par conséquent, je préfère retenir la méthode généralement suivie en matière de réclamations éventuelles. À mon avis, le tribunal chargé de l’application de la LACC peut prendre en compte l’ensemble des faits pertinents en vue de rendre la décision appropriée. Suivant cette approche, l’éventualité qu’il faut évaluer dans une affaire comme celle‑ci est de savoir s’il est suffisamment certain que l’organisme administratif exécutera les travaux de décontamination et sera en mesure de faire valoir une réclamation pécuniaire.
[62] Enfin, la Juge en chef réviserait les conclusions de fait du juge de première instance. Pour ma part, je m’en remets à ces conclusions. Quelle que soit la norme juridique appliquée, soit celle proposée par la Juge en chef ou celle que je propose, au vu de ces conclusions, la réclamation de la province est de nature pécuniaire et sa requête demandant de déclarer que les ordonnances EPA n’étaient pas assujetties à l’ordonnance relative à la procédure de réclamations a été à juste titre rejetée.
[63] Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens
[64] Il s’agit en l’espèce de savoir si des ordonnances du ministre de l’Environnement et de la Conservation (le « ministre ») de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, émises en vertu de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2 (« EPA »), obligeant un pollueur à décontaminer des sites (les « ordonnances EPA ») constituent des réclamations pécuniaires qui peuvent faire l’objet d’une transaction dans le cadre d’une restructuration d’entreprise engagée sous le régime de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 (« LACC »). Si elles ne constituent pas des réclamations pécuniaires pouvant faire l’objet d’une transaction, les intimées du groupe Abitibi (« Abitibi ») auront encore l’obligation légale de décontaminer les sites lorsque leur restructuration sera terminée. Dans le cas contraire, Abitibi sera dégagée de cette obligation; elle pourra reprendre ses activités à l’issue de la restructuration sans avoir à décontaminer les sites qu’elle a pollués et la population de Terre‑Neuve‑et‑Labrador devra supporter le coût de la décontamination.
[65] Les ordonnances exigeant la décontamination émises aux termes d’une loi provinciale sur la protection de l’environnement imposent des exigences réglementaires continues à la personne morale requise de remédier à la pollution. Ces ordonnances ne constituent pas des réclamations pécuniaires. En certaines circonstances particulières prévues par la LACC , ces exigences réglementaires continues peuvent être converties en réclamations pécuniaires, lesquelles peuvent faire l’objet de transactions dans le cadre de procédures engagées aux termes de la LACC . Cette situation se produit lorsqu’une province a exécuté les travaux, ou lorsqu’il est « suffisamment certain » qu’elle exécutera les travaux. Dans ces circonstances, l’exigence réglementaire serait éteinte et la province pourrait produire, dans le cadre de procédures engagées sous le régime de la LACC , une réclamation pécuniaire couvrant le coût des travaux de décontamination. Autrement, l’exigence réglementaire subsiste après la restructuration.
[66] À mon avis, les ordonnances exigeant la décontamination en l’espèce, à une exception près, ne constituent pas des réclamations pouvant faire l’objet de transactions dans le cadre d’une restructuration. Dans un des sites, la ministre de l’époque a effectué d’urgence la décontamination et a lancé un appel d’offres pour d’autres travaux. Le coût de ces travaux peut faire l’objet d’une réclamation dans les procédures engagées sous le régime de la LACC . Toutefois, en ce qui concerne les autres sites, selon les éléments de preuve dont nous disposons, le ministre en poste n’a pas effectué les travaux de décontamination et il n’est pas suffisamment certain qu’il le fera. La province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador (« province ») a conservé un certain nombre de solutions, dont celle d’obliger Abitibi à décontaminer les sites si elle réussit sa restructuration engagée sous le régime de la LACC .
[67] Je suis par conséquent d’avis d’accueillir le pourvoi et d’accorder à la province le jugement déclaratoire sollicité portant qu’Abitibi reste assujettie à ses obligations en vertu de l’EPA au terme de cette période de restructuration, à l’exception des travaux sur le site de Buchans déjà exécutés ou à l’égard desquels des appels d’offres ont été lancés.
2. Les décisions des juridictions inférieures
[68] Le juge de première instance a adopté le point de vue selon lequel la province avait émis les ordonnances EPA, non pas pour obliger Abitibi à réparer les dommages causés, mais pour lui soutirer de l’argent. Il a donc conclu que les ordonnances étaient de nature pécuniaire et financière, et qu’elles devraient être considérées comme des réclamations pouvant faire l’objet de transactions sous le régime de la LACC (2010 QCCS 1261, 68 C.B.R. (5th) 1). La Cour d’appel du Québec a refusé l’autorisation d’interjeter appel de cette décision au motif que rien ne permettait de modifier cette conclusion « de fait » (2010 QCCA 965, 68 C.B.R. (5th) 57).
[69] Le point de vue peu nuancé du juge de première instance, selon lequel une obligation découlant de l’EPA peut être considérée comme une réclamation pécuniaire susceptible de faire l’objet d’une transaction du simple fait (à son avis) que la province n’était motivée que par l’argent, n’est plus en cause. Pour répondre à la question de savoir si une ordonnance émise sous le régime de l’EPA constitue une réclamation au sens de la LACC , il faut déterminer si elle satisfait aux conditions d’existence d’une réclamation établies par cette loi. Il s’agit de la seule question à trancher. Dans la mesure où la décision sur ce point touche le partage des pouvoirs, je souscris pour l’essentiel à l’opinion exprimée par ma collègue la juge Deschamps aux par. 18-19.
3. La distinction entre une exigence réglementaire et une réclamation au titre de la LACC
[70] Les ordonnances exigeant la décontamination des sites pollués émises en vertu des lois provinciales sur l’environnement sont des ordonnances de nature réglementaire. Elles demeurent en vigueur jusqu’à ce que le site ait été décontaminé ou que l’affaire soit réglée d’une autre façon.
[71] Il n’est pas inhabituel pour les sociétés qui cherchent à se restructurer sous le régime de la LACC d’être assujetties à diverses ordonnances réglementaires continues découlant de régimes législatifs régissant des domaines tels que l’emploi, la conservation de l’énergie et l’environnement. La société demeure assujettie à ces exigences alors qu’elle continue d’exercer ses activités pendant la période de restructuration, et elle y demeure assujettie au terme de cette période de restructuration, à moins que ces exigences n’aient fait l’objet d’une transaction ou qu’elles n’aient été liquidées.
[72] La LACC, à l’instar de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, ch. B‑3 (« LFI »), établit une distinction fondamentale entre les exigences réglementaires continues établies en faveur du public, lesquelles continuent de s’appliquer après la restructuration, et les réclamations pécuniaires qui peuvent faire l’objet d’une transaction.
[73] Cette distinction est aussi reconnue dans la jurisprudence, selon laquelle les obligations réglementaires établies en faveur du public ne sont pas des « réclamations » aux termes de la LFI ni, par extension, aux termes de la LACC . Dans l’arrêt Panamericana de Bienes y Servicios S.A. c. Northern Badger Oil & Gas Ltd. (1991), 81 Alta. L.R. (2d) 45, la Cour d’appel de l’Alberta a statué qu’un séquestre doit se conformer à une ordonnance de l’Energy Resources Conservation Board lui enjoignant de respecter des exigences en matière d’abandon de puits. Le juge en chef Laycraft, au nom de la cour, a affirmé que la question à trancher était de savoir si la Loi sur la faillite [traduction] « exige que les actifs se trouvant dans le patrimoine d’un titulaire de permis de puits soient distribués aux créanciers en laissant à la charge du public les obligations en matière de sécurité environnementale » (par. 29). Il a répondu par la négative :
[traduction] L’obligation est établie comme une obligation à caractère public qui doit être respectée par l’ensemble des citoyens de la collectivité à l’égard de leurs concitoyens. Lorsque le citoyen visé par l’ordonnance s’y conforme, le résultat n’est pas perçu comme le recouvrement d’une somme d’argent par un agent de la paix ou l’autorité publique, ni comme l’exécution d’un jugement ordonnant le paiement d’une somme d’argent; d’ailleurs, cela ne constitue pas non plus l’objectif de l’ensemble du processus. Il faut plutôt y voir l’application d’une loi générale. L’organisme d’application de la loi ne devient pas un « créancier » du citoyen à qui incombe l’obligation. [Je souligne; par. 33.]
[74] La distinction entre les exigences réglementaires découlant d’une loi d’application générale visant la protection du public, d’une part, et les réclamations pécuniaires pouvant faire l’objet d’une transaction dans le cadre d’une restructuration engagée sous le régime de la LACC ou en matière de faillite, d’autre part, constitue un élément important du droit canadien des sociétés. Cette distinction a maintes fois été reconnue : Lamford Forest Products Ltd. (Re) (1991), 86 D.L.R. (4th) 534 (C.S.C.-B.); Shirley (Re) (1995), 129 D.L.R. (4th) 105 (C. Ont. (Div. gén.)), p. 109; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453, par. 146, le juge Iacobucci (dissident). Comme l’a dit succinctement le juge Farley dans Air Canada, Re [Regulators’ motions] (2003), 28 C.B.R. (5th) 52 (C.S.J. Ont.), par. 18 : [traduction] « À l’issue des procédures engagées en vertu de la LACC — souhaitons qu’elles soient couronnées de succès — [la société] aura alors à régler chacun des dossiers non résolus [en matière réglementaire]. »
[75] Des modifications apportées récemment à la LACC confirment cette distinction. Le paragraphe 11.1(2) prévoit maintenant expressément que, sauf dans la mesure où un organisme de réglementation fait respecter une obligation de paiement, une suspension générale ne porte aucunement atteinte aux pouvoirs de celui‑ci à l’égard d’une société en restructuration. Le tribunal chargé d’appliquer la LACC ne peut ordonner une suspension qu’à l’égard de certaines actions ou poursuites intentées par un organisme administratif, et seulement si cette mesure est nécessaire à la conclusion d’une transaction viable et si une telle ordonnance ne serait pas contraire à l’intérêt public (par. 11.1(3) ).
[76] Abitibi plaide qu’en vertu d’une autre modification apportée à la LACC , le par. 11.8(9) , les exigences réglementaires continues établies en faveur du public sont considérées comme des réclamations, et que cette modification élimine la distinction entre les deux types d’obligations : voir General Chemical Canada Ltd., Re, 2007 ONCA 600, 228 O.A.C. 385, le juge Goudge, citant le par. 14.06(8) de la LFI (la disposition équivalente au par. 11.8(9) de la LACC ). Avec égards, cette interprétation de la disposition est trop large. Le paragraphe 11.8(9) de la LACC vise uniquement la situation où un gouvernement a exécuté des travaux de réparation du dommage, et prévoit que les frais de réparation constituent une réclamation dans le cadre du processus de restructuration, même si les dommages ont été causés à l’environnement après l’introduction des procédures au titre de la LACC . Comme l’a déclaré le juge Burrows dans Strathcona (County) c. PriceWaterhouseCoopers Inc., 2005 ABQB 559, 47 Alta. L.R. (4th) 138, la disposition [traduction] « ne convertit pas une exigence imposée par la loi et établie en faveur du public en général en une dette envers l’organisme public chargé d’appliquer la loi » (par. 42).
4. Quand une exigence réglementaire devient‑elle une réclamation au titre de la LACC ?
[77] Ceci nous amène au cœur de la question dont nous sommes saisis : quand une exigence réglementaire imposée à une société en vertu d’une loi sur la protection de l’environnement devient‑elle une « réclamation » prouvable et pouvant faire l’objet d’une transaction aux termes de la LACC ?
[78] En règle générale, les exigences réglementaires ne sont pas des réclamations pouvant faire l’objet d’une transaction. Seules les réclamations financières ou pécuniaires prouvables par un « créancier » correspondent à la définition de « réclamation » au sens de la LACC . Un « créancier » est défini comme étant une « [p]ersonne ayant une réclamation » : art. 2 , LFI . Ainsi, l’identification d’un « créancier » repose sur l’existence d’une « réclamation ». Le paragraphe 12(1) de la LACC définit une « réclamation » comme étant « toute dette, tout engagement ou toute obligation [. . .] qui [. . .] constituerait une dette prouvable en matière de faillite », une définition dont la portée reconnue se limite aux obligations de nature financière ou pécuniaire.
[79] La LACC ne s’écarte pas du principe selon lequel une réclamation doit être financière ou pécuniaire. Elle prévoit cependant un régime permettant de régler les différends portant sur la question de savoir si une obligation est de nature pécuniaire, par opposition à une obligation d’une autre nature.
[80] Les obligations environnementales qui incombent à une personne morale peuvent engendrer un tel différend. La LACC reconnaît trois situations susceptibles de se présenter lorsqu’une personne morale s’engage dans un processus de restructuration.
[81] La première situation est celle où les travaux de restauration du site n’ont pas été exécutés (et il n’est pas « suffisamment certain » que les travaux seront exécutés, contrairement à la troisième situation exposée ci‑après). En pareil cas, le gouvernement ne peut réclamer le coût de la restauration : voir le par. 102(3) de l’EPA. En principe, l’obligation de se conformer à la loi incombe au contrôleur qui prend en charge l’actif et les activités de la société. Si le contrôleur exécute les travaux de restauration du site, il peut réclamer les frais en tant que frais d’administration. S’il ne désire pas le faire, il peut obtenir de la cour une ordonnance suspendant l’exigence de restauration ou il peut abandonner l’immeuble : par. 11.8(5) de la LACC (dans ce cas, les frais de restauration ne font pas partie des frais d’administration : par. 11.8(7)). En pareil cas, l’obligation ne peut faire l’objet d’une transaction.
[82] La deuxième situation est celle où le gouvernement qui a émis l’ordonnance environnementale prend des mesures de décontamination, ce que la législation l’autorise à faire. En pareil cas, le gouvernement peut produire, pour le coût de la décontamination, une réclamation qui pourra faire l’objet d’une transaction dans le cadre des procédures engagées sous le régime de la LACC . Il en est ainsi parce que le gouvernement, en prenant des mesures pour décontaminer le site, a transformé l’exigence réglementaire non exécutée établie en faveur du public en une obligation financière ou pécuniaire à laquelle la société est tenue envers le gouvernement. Le paragraphe 11.8(9) , examiné précédemment, prévoit clairement que cette situation s’applique aux dommages survenus après que les procédures ont été engagées au titre de la LACC ; en l’absence d’une telle précision, ces dommages ne pourraient faire l’objet d’une réclamation compte tenu du moment choisi pour agir.
[83] Une troisième situation peut se présenter : le gouvernement n’a pas encore exécuté des travaux de restauration au moment de la restructuration, mais il est « suffisamment certain » qu’il le fera. Cette situation est prévue par les dispositions de la LACC relatives aux réclamations éventuelles ou futures. Aux termes de la LACC , une dette ou un engagement qui dépend d’un événement futur peut faire l’objet d’une transaction.
[84] Il est évident qu’une simple possibilité que les travaux soient exécutés ne suffit pas pour transformer une exigence réglementaire en une réclamation éventuelle au titre de la LACC . Pour en arriver à ce résultat, il faut plutôt qu’il soit « suffisamment certain » que l’exigence sera convertie en une réclamation financière ou pécuniaire. L’incidence de l’exigence sur le processus d’insolvabilité n’est pas pertinente pour l’analyse du caractère éventuel de la réclamation. Les engagements futurs ne doivent pas être [traduction] « si lointains et hypothétiques qu’ils ne puissent être considérés à bon droit comme des réclamations éventuelles » : Confederation Treasury Services Ltd. (Bankrupt), Re (1997), 96 O.A.C. 75, par. 4.
[85] Lorsque des exigences environnementales sont en cause, les tribunaux se sont jusqu’à ce jour fondés sur un haut degré de probabilité, proche de la certitude, que le gouvernement prendra réellement des mesures et exécutera les travaux de restauration. Dans Anvil Range Mining Corp., Re (2001), 25 C.B.R. (4th) 1 (C.S.J. Ont.), le juge Farley a conclu que la preuve d’une réclamation éventuelle était établie parce que les fonds avaient déjà été dédiés au projet de restauration dans le budget. Il a fait remarquer qu’[traduction] « il semble fortement probable et presque certain que chaque dollar dédié aux réclamations figurant au budget établi pour l’année se terminant le 31 mars 2002 sera dépensé » (par. 15 (je souligne)). De même, dans Shirley (Re), le juge Kennedy s’est fondé sur le fait que les employés du ministère de l’Environnement de l’Ontario se trouvaient déjà sur le terrain en cause et avaient commencé les travaux de restauration pour conclure que [traduction] « [t]ous doutes quant à la détermination du [ministère] d’exercer son droit se sont estompés lorsque l’opération a commencé à lui occasionner des dépenses » (p. 110).
[86] Une bonne raison explique pourquoi il convient d’interpréter l’expression « suffisamment certain » comme exigeant une « probabilité proche de la certitude » lorsqu’il s’agit de déterminer si des exigences environnementales continues établies en faveur du public devraient être converties en réclamations éventuelles qui peuvent être rayées ou faire l’objet d’une transaction dans le cadre du processus de restructuration. Les tribunaux ne devraient pas oublier les obstacles auxquels les gouvernements peuvent se heurter lorsqu’ils décident de réparer les dommages environnementaux causés par une société. D’abord, la décision du gouvernement est discrétionnaire, et elle peut être influencée par nombre de considérations politiques et sociales concurrentes. En outre, les travaux de restauration peuvent être très coûteux. En l’espèce, par exemple, le juge de première instance a conclu que ces travaux pourraient coûter au minimum [traduction] « entre cinquante et cent millions de dollars », et même plusieurs fois cette somme (par. 81). En termes concrets, le coût des travaux en cause en l’espèce pourrait atteindre ou dépasser le budget total du ministre (65 millions de dollars) pour l’exercice 2009. Il s’agirait non seulement d’une dépense énorme, mais il faudrait probablement aussi l’approbation explicite de l’assemblée législative, avec les incertitudes politiques que cela comporte. L’évaluation de ces facteurs et l’appréciation de la possibilité que tout ce qui précède se produise entraîneraient le juge chargé d’appliquer la LACC dans des considérations d’ordre social, économique et politique — des questions normalement soustraites à l’examen judiciaire : R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45, par. 74. Il n’est donc pas étonnant que les tribunaux, lorsqu’il s’agit d’apprécier s’il est « suffisamment certain » qu’un gouvernement procédera à la décontamination causée par une société, s’en soient tenus à la preuve d’une probabilité proche de la certitude.
[87] En l’espèce, comme nous le verrons, à l’exclusion du site de Buchans, le dossier est dénué d’éléments de preuve susceptibles d’établir qu’il est « suffisamment certain » que la province exécutera elle‑même les travaux de décontamination. Même si l’on applique une norme plus souple que celle retenue jusqu’à ce jour dans des affaires semblables, la preuve en l’espèce n’établirait pas qu’il est « suffisamment certain » que les sites seront décontaminés.
5. L’issue du présent pourvoi
[88] En l’espèce, cinq sites différents sont en cause. La question dans chaque cas est de savoir si le ministre a déjà décontaminé les sites — il aurait alors une réclamation — ou, si tel n’est pas le cas, s’il est « suffisamment certain » qu’il exécutera les travaux de restauration, ce qui permettrait de considérer le coût de la décontamination comme une réclamation éventuelle.
[89] Le site de Buchans posait un risque immédiat à la santé pour les humains en raison de la forte concentration de plomb et d’autres contaminants présente dans le sol, l’eau souterraine et de surface ainsi que dans des sédiments. Il y avait un risque que le vent disperse la contamination, ce qui aurait représenté une menace pour la population environnante. On a trouvé du plomb dans des zones résidentielles de Buchans et les tests de sang ont révélé chez des adultes résidant dans la ville des concentrations élevées de plomb. De plus, un barrage en mauvais état situé sur le site de Buchans augmentait le risque de contamination du limon se déversant dans les rivières Exploits et Buchans.
[90] La ministre de l’époque a rapidement pris des mesures pour régler le problème immédiat du barrage en mauvais état et a lancé un appel d’offres relatif aux autres mesures nécessitant une intervention immédiate sur le site de Buchans. Il est clair que les sommes d’argent dépensées constituent une réclamation au sens de la LACC . J’estime également que les travaux à l’égard desquels des appels d’offres ont été lancés satisfont à la norme de ce qui est « suffisamment certain » et qu’ils constituent une réclamation éventuelle.
[91] Quant au reste, on n’a pas établi qu’il soit « suffisamment certain » que la province exécutera les travaux de décontamination de façon à pouvoir considérer comme des dettes éventuelles les exigences réglementaires continues que les ordonnances EPA ont imposées à Abitibi. La même conclusion s’applique à l’égard des autres sites, où aucun travail n’a été réalisé et pour lesquels aucun appel d’offres n’a été lancé pour l’exécution des travaux.
[92] Il n’est pas « suffisamment certain » que la province entreprenne la décontamination des autres sites : aucune preuve au dossier ne laisse entrevoir cette possibilité. Il n’a pas été démontré que la contamination pose pour la santé des risques immédiats exigeant la prise de mesures dans les plus brefs délais. Il n’a pas été démontré que la province a pris quelque mesure que ce soit pour réaliser des travaux. Et il n’a pas été démontré que la province a prévu des sommes d’argent pour ces travaux ou qu’elle a même songé à en prévoir. Abitibi se fonde sur une déclaration du premier ministre de l’époque, qui examinait la possibilité que la province soit tenue de verser à Abitibi une indemnité pour l’expropriation de certains terrains, selon laquelle [traduction] « aucun montant net ne serait versé à Abitibi » : m.i., par. 12. Mis à part le fait que le premier ministre ne prétendait pas établir une politique gouvernementale, sa déclaration n’indique aucunement que la province exécuterait la décontamination. Le premier ministre indiquait peut‑être simplement qu’en raison des exigences environnementales non respectées, les terrains ne valaient plus rien ou presque et qu’il serait inutile de verser quoi que ce soit à Abitibi.
[93] Ma collègue la juge Deschamps conclut que les constatations du juge de première instance établissent qu’il est « suffisamment certain » que la province décontaminerait les terrains, transformant ainsi les exigences réglementaires que les ordonnances EPA imposent à Abitibi en réclamations éventuelles pouvant faire l’objet d’une transaction sous le régime de la LACC . Avec égards, je ne puis souscrire à cette conclusion.
[94] Le juge de première instance ne s’est jamais posé la question cruciale de savoir s’il était « suffisamment certain » que la province exécuterait elle‑même les travaux. Essentiellement, il a tenu pour acquis que les ordonnances EPA n’avaient pas été émises avec l’intention sincère d’obtenir la décontamination des sites, mais qu’il s’agissait simplement d’une manœuvre pour soutirer de l’argent. Le juge a renforcé son point de vue selon lequel les ordonnances réglementaires émises par la province étaient dépourvues de sincérité en exprimant l’avis qu’elles n’étaient pas susceptibles d’exécution (ce qui, si cela s’avérait exact, n’empêcherait pas que de nouvelles ordonnances soient émises). Le juge a également laissé entendre que la province ne voulait pas produire une réclamation éventuelle, ce qui aurait pu provoquer le dépôt d’une demande reconventionnelle d’Abitibi pour l’expropriation des propriétés (un résultat qui peut s’avérer impossible étant donné la décision d’Abitibi de soumettre la question de l’expropriation à l’ALÉNA (Accord de libre‑échange nord‑américain entre le gouvernement du Canada, le gouvernement des États-Unis d’Amérique et le gouvernement des États-Unis du Mexique, R.T. Can. 1994 no 2), en écartant la juridiction des tribunaux canadiens). Quoi qu’il en soit, il est évident que dans son raisonnement, le juge de première instance n’a jamais examiné la question de savoir s’il était « suffisamment certain » que la province décontaminerait les sites. Il s’ensuit que les conclusions du juge ne peuvent soutenir le point de vue selon lequel les obligations non exécutées constituent des réclamations éventuelles au sens de la LACC .
[95] Ma collègue conclut comme suit :
À l’occasion, [le juge] s’est appuyé sur des indicateurs singuliers qui ne figurent pas dans le cadre analytique que j’ai déjà proposé, mais cela s’explique par les faits exceptionnels en l’espèce. Or, s’il avait formulé la question comme je l’ai posée, sa conclusion, appuyée sur ses constatations de fait objectives, aurait été la même. [. . .] L’appréciation des faits par le juge [. . .] ne permet de tirer aucune conclusion autre que celle suivant laquelle il était suffisamment certain que la province exécuterait des travaux de décontamination et qu’elle était par conséquent visée par la définition d’un créancier ayant une réclamation pécuniaire. [Je souligne; par. 58.]
[96] Avec égards, je dois avouer que je ne partage pas la certitude de ma collègue à ce titre. Premièrement, j’estime ne pas pouvoir trancher le pourvoi en me fondant sur ce que je crois qu’aurait fait le juge de première instance s’il avait alors saisi correctement le droit et examiné la question réellement en jeu. À mon avis, le fait qu’il n’ait pas examiné cette question oblige notre Cour à y répondre à sa place au vu du dossier : Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, par. 35. Mais, plus précisément, je ne vois pas de faits objectifs qui appuient, et encore moins qui imposent, la conclusion selon laquelle il est « suffisamment certain » que la province entreprendra elle‑même de décontaminer un site ou tous les sites pollués par Abitibi. L’humeur de l’organisme de réglementation qui ordonne la décontamination, qu’il soit ou non désintéressé, n’a aucune incidence sur la probabilité que la province entreprenne elle‑même un projet d’une telle ampleur. Des choix s’offrent à la province. Elle pourrait certes choisir d’exécuter les travaux. Ou elle pourrait attendre le résultat de la restructuration d’Abitibi et lui demander d’exécuter les travaux d’assainissement une fois qu’elle aura repris ses activités. Elle pourrait même choisir de laisser les sites contaminés. Rien au dossier n’indique que le premier choix est plus susceptible d’être retenu que les autres, et encore moins qui établisse qu’il est « suffisamment certain » que la province exécutera elle‑même la décontamination, convertissant ainsi l’opération en une créance.
[97] Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de déclarer que les obligations de décontaminer les sites qui incombent à Abitibi aux termes des ordonnances EPA ne constituent pas des réclamations pouvant faire l’objet d’une transaction aux termes de la LACC , à l’exception des travaux exécutés sur le site de Buchans ou à l’égard desquels des appels d’offres ont été lancés.
[98] Le juge LeBel (dissident) — J’ai pris connaissance des motifs de la Juge en chef et de la juge Deschamps. Elles s’entendent pour affirmer qu’un tribunal qui supervise un arrangement proposé aux termes de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 (« LACC »), ne peut soustraire les débiteurs aux exigences réglementaires qui leurs sont imposées. Seules peuvent faire l’objet d’une transaction les ordonnances réglementaires de nature pécuniaire. Mes collègues reconnaissent également que les réclamations environnementales éventuelles peuvent être liquidées ou faire l’objet d’une transaction s’il est établi que l’organisme administratif se chargerait de la décontamination, transformant ainsi l’ordonnance réglementaire en une réclamation pécuniaire.
[99] Sur ce, mes collègues diffèrent d’opinion quant au critère de preuve applicable pour déterminer si le gouvernement entend effectuer la décontamination. De l’avis de la Juge en chef, la preuve doit démontrer une « probabilité proche de la certitude » que la province se chargerait de la décontamination (par. 86). À mon humble avis, il ne s’agit pas du critère établi pour déterminer si, et de quelle façon, une réclamation éventuelle peut être liquidée en droit de la faillite et de l’insolvabilité. Le critère de ce qui est « suffisamment certain » qu’énonce la juge Deschamps ne semble pas différer beaucoup de la norme générale de probabilité en matière civile et reflète mieux la façon dont la common law et le droit civil envisagent et traitent les réclamations éventuelles. Cependant, en appliquant le critère que propose la juge Deschamps, je dois souscrire aux motifs de la Juge en chef et je suis d’avis d’accueillir le pourvoi.
[100] Tout d’abord, sans égard à la façon d’envisager le jugement du tribunal chargé d’appliquer la LACC (2010 QCCS 1261, 68 C.B.R. (5th) 1), rien à mon sens ne permet de conclure qu’il soit conforme au principe selon lequel la LACC ne s’applique pas aux exigences purement réglementaires, ou que la preuve faite devant le tribunal respecterait le critère voulant qu’il soit « suffisamment certain » que la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador (« province ») exécuterait elle‑même les travaux de décontamination.
[101] À mon avis, le tribunal de première instance craignait un échec de l’arrangement si les sociétés du groupe Abitibi intimées (« Abitibi ») ne pouvaient se libérer des exigences réglementaires relatives à la pollution. Le tribunal voulait écarter l’incertitude qui aurait assombri l’avenir de ces sociétés après leur réorganisation. De plus, sa décision semble motivée par l’opinion suivant laquelle la province avait traité de mauvaise foi avec Abitibi dès que cette dernière eût cessé ses activités dans cette province. Je suis d’accord avec la Juge en chef pour conclure qu’aucune preuve ne confirme l’intention de la province d’exécuter elle‑même les travaux de décontamination. En l’absence de tout autre élément de preuve, une remarque faite en passant par un ministre devant l’assemblée législative peut difficilement satisfaire au critère de ce qui est « suffisamment certain ». Même si l’on applique le critère de preuve que propose ma collègue la juge Deschamps, notre Cour peut légitimement écarter les conclusions du tribunal de première instance comme le propose la Juge en chef car elles ne reposent sur aucun fondement factuel suffisant.
[102] Pour ces motifs, je suis d’avis de souscrire au dispositif que propose la Juge en chef.
Pourvoi rejeté avec dépens, la juge en chef McLachlin et le juge LeBel sont dissidents.
Procureurs de l’appelante : WeirFoulds, Toronto; procureur général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, St. John’s.
Procureurs des intimées AbitibiBowater Inc., Abitibi‑Consolidated Inc. et Bowater Canadian Holdings Inc. : Stikeman Elliott, Toronto.
Procureurs de l’intimé le comité ad hoc des créanciers obligataires : Goodmans, Toronto.
Procureurs des intimés le comité ad hoc des porteurs de billets garantis de premier rang et U.S. Bank National Association (fiduciaire désigné par l’acte constitutif pour les porteurs de billets garantis de premier rang) : Borden Ladner Gervais, Toronto.
Procureur des intervenants le procureur général de la Colombie‑Britannique et Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique : Procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
Procureurs de l’intervenante Ernst & Young Inc., en sa qualité de contrôleur : Thornton Grout Finnigan, Toronto.
Procureurs de l’intervenante Les Ami(e)s de la Terre Canada : Ecojustice, Université d’Ottawa, Ottawa; Fasken Martineau DuMoulin, Toronto.