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Timestamp: 2017-05-28 11:53:21
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Leyes e Instituciones para realizar el Derecho a la Alimentación en América Latina by ACH Centroamérica - issuu
LEYES E INSTITUCIONES PARA REALIZAR EL DERECHO A LA
ALIMENTACIÓN EN AMÉRICA LATINA
José Luis Vivero Pol1
1.- AMÉRICA LATINA Y SU CRISIS SOCIAL: MÁS POBRES Y HAMBRIENTOS PERO CON MÁS ALIMENTOS
2.- LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LA REGIÓN: DOS PASOS ADELANTE, UN PASO ATRÁS.
2.1.- Breve retazo histórico: consolidación a pesar de todo
2.2.- Los DESC a finales del siglo XX: un avance más teórico que real para el ciudadano
3.- MARCOS LEGALES NACIONALES Y REGIONALES QUE INCORPORAN EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
3.1.- Implicaciones del derecho a la alimentación
3.2.- El enfoque de derechos en la lucha contra el hambre
3.3.- Iniciativas regionales que apoyan este derecho
3.4.- El derecho a la alimentación en la Carta Magna
3.5.- Leyes nacionales o sub-nacionales de seguridad alimentaria
3.6.- Iniciativas legales sub-nacionales para proteger el derecho a la alimentación
4.- EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LOS PAÍSES PARA COMBATIR EL HAMBRE
4.1.- Tensiones entre los “viejos” ministerios y las “nuevas” arquitecturas institucionales
4.2.- Ideas para reforzar la institucionalidad de la lucha contra el hambre
5.1.- América Latina está a la vanguardia del Derecho a la Alimentación a nivel mundial
5.2.- Leyes “urbanas” y leyes “rurales”
5.3.- Leyes “programáticas” y leyes “de institucionalidad”
5.4.- La sociedad civil recupera espacios de poder gracias a los derechos sociales
5.5.- Consolidación de la soberanía alimentaria: de las barricadas al establishment
5.6.- Es tan importante el proceso de construcción como el contenido de la ley
5.7.- Avances en lo nacional pero rezagos en lo local
5.8.- El temor a la justiciabilidad de los DESC permanece: vaguedad en los mecanismos
5.9.- El financiamiento nunca está a la altura de la magnitud del hambre
5.10.- Excesivas instituciones nuevas y demasiadas funciones.
5.11.- Algunos temas que se quedan en el tintero pero que no debemos olvidar
6.- BIBLIOGRAFÍAEste documento refleja exclusivamente las opiniones e ideas de su autor y no representa en ningún caso la postura
oficial de Acción contra el Hambre - España con respecto a los temas contenidos en su interior.
1 Coordinador de Acción contra el Hambre (ACF-E) para Centroamérica, Managua, Nicaragua. Email: hom-ca@acf-e.org1.- AMÉRICA LATINA Y SU CRISIS SOCIAL: MÁS POBRES Y HAMBRIENTOS PERO CON MÁS ALIMENTOSVivimostiempos de crisis e incertidumbre. El mundo está sumido
en medio de una impresionante crisis
económica que destruye empleos a un
ritmo vertiginoso y que ha hecho aumentar el número de hambrientos en
el mundo en más de 100 millones en
sólo dos años. La crisis mundial vino
a agravar una situación ya de por sí
preocupante, pues en 2008 casi la mitad de la población (2.600 millones de
personas) vivía con menos de 2 dólares
al día, de los cuales 1.400 millones estaban considerados pobres extremos
(Chen y Ravallion 2008). Al igual que
en 1974, el periodo 2007-2008 será recordado en los libros de historia como
el año en el que el mundo se asustó
de nuevo ante el alza desmesurada de
los precios de los alimentos. Los principales rubros alimentarios subieron
a nivel mundial con una rapidez y un
margen que hizo desestabilizarse a todas las economías, y cerró la época de
los alimentos baratos y garantizados.
Lo alimentario vuelve a ser un sector
estratégico y durante las numerosas
“rebeliones por los alimentos” del
2008, los políticos descubrieron que el
hambre de sus ciudadanos puede llegar a desestabilizar el país. Esto le dio
una nueva dimensión al hambre y a su
némesis, el derecho a la alimentación,
y ahora empieza a considerarse como
otro elemento más de la seguridad
global. Como corolario, el hambre ha
pasado definitivamente a ser un tema
político, cuya solución vendrá de una
combinación de voluntad política y y
En este ámbito, América Latina y el
Caribe afrontan este incierto período con un bagaje institucional y
económico notable, puesto que como
región han estado mejor preparados
económicamente para sortear los em-bates más duros de la crisis financiera,
y también cuentan con un sector agroalimentario más productivo que les
ha permitido reducir la severidad de
la crisis alimentaria. No es tampoco
baladí la prioridad política que se le
ha dado a la cuestión alimentaria en
la mayoría de los países de la región,
donde tanto el derecho a la alimentación como la soberanía alimentaria
están progresivamente insertándose
en los marcos legales y las prioridades
políticas nacionales, dejando de ser
aspectos meramente reivindicativos o
excesivamente técnicos. El Derecho a
la Alimentación se está consolidando
como el marco legal y conceptual alrededor del cual se debe articular el
combate al hambre a nivel nacional.
Este es un derecho universal, para
todos los ciudadanos, y que conlleva
una doble dimensión: estar libre de
hambre y tener una alimentación adecuada, tanto en cantidad como
en calidad, que esté libre de riesgos
e incertidumbre, y que pueda ser conseguido por cada persona gracias a su
propio esfuerzo, y no a la caridad del
estado o de terceras personas.
Entre 2005 y 2008, cerca de 200 millones de personas cayeron en la pobreza extrema por efecto del alza de
los precios de los alimentos (Banco
Mundial, 2008). Los cuatro años que
van del 2006 a 2009 han sido testigos de una crisis alimentaria mundial
caracterizada por dos etapas: la primera (2006/08) causada por el alza
sostenida de los precios internacionales de los alimentos; y la segunda
(2008/09) causada por la crisis financiera y económica2.1En ambas etapas
2 Aunque durante esta segunda etapa los precios
de los alimentos han bajado en los mercados internacionales, se han mantenido altos en el interior de los países, especialmente de los países en
desarrollo más pobres, que por no estar bien ar-se ha afectado el ingreso real de los
hogares, reduciendo el acceso a alimentos y otros bienes básicos y, por
tanto, aumentando la pobreza y el
hambre (FAO, 2009). Si nos detenemos
brevemente a analizar las cifras de
hambrientos que anualmente proporciona FAO, vemos que esas cifras no
dejan de crecer a un ritmo que da
pavor. En 2005 eran 848 millones, en
2007 eran ya 923 y en 2008 alcanzaron
963 millones, llegando a 1020 millones
a finales del 2009. En cuatro años, los
años de la crisis alimentaria y la crisis económica, ha aumentado en 172
millones el número de hambrientos,
y todavía se espera que esa cifra siga
Sin embargo, estas crisis alimentaria
y económica pueden palidecer frente
a la crisis ambiental y climática, debido a la cual se prevé que se reducirá
la producción agrícola mundial en un
20%, afectando más severamente a
las regiones más pobres del planeta
(reducción del 30% en Africa y más
del 20% en Centroamérica). Es decir,
seremos más gente, y produciremos
menos alimentos. A esto tenemos que
unirle una importante crisis del agua
para riego y consumo humano; que el
progreso agrícola necesario para producir eficientemente más alimentos
por unidad de área se ha estancado;
y que el modelo de alimentación “occidentalizado” implica una enorme
ineficiencia en la cadena alimentaria,
ticulados con los mercados internacionales y tener
estructuras oligopólicas en sus mercados alimentarios no han reflejado el descenso de los precios
a nivel local. En particular, a junio 2009 en Haití
el precio del arroz estaba 15% más alto que 24
meses antes y el maíz 25%; en Nicaragua el arroz
se encontraba 57% más alto y el maíz blanco 17%;
en Bolivia el trigo estaba 78% más alto y el arroz
40%; en Colombia la harina de trigo alcanzaba un
54% y el arroz estaba 48% más caro que antesdonde se tiran sin consumirse entre el
40 y el 60% de los alimentos producidos en el mundo desarrollado (Pascoe
y Vivero 2008). Por ello, el panorama
alimentario para los próximos 20 años
se presenta bastante sombrío. Y también lo es el presente, puesto que el
número de hambrientos no ha dejado
de crecer desde 1997, a pesar de que
en 2007 y 2008 se produjeron cosechas
record a nivel mundial3.2de indigencia (CEPAL, 2007b).Este aumento de la pobreza en un
1.1% y de la indigencia en 0,8% del
2009 ha sido, no obstante, valorado
positivamente pues el impacto social
ha sido menor que el de crisis mundiales anteriores, ya que la mayor
parte de la región está mejor preparada para reaccionar y atenuar algunos de los efectos adversos sobre las
condiciones de vida (CEPAL, 2009). Por
ejemplo, los programas de transferenEn la región, la CEPAL (2008b) estimó
cias condicionadas, que sirven como
inicialmente que la crisis económica
colchón amortiguador de los efectos
impidió que entre 10 y 11 millones
de la crisis, llegan actualmente a más
de personas dejaran de ser pobres en
de 22 millones de hogares vulnerables
el 2008 y que el número de personas
en 17 países de América Latina y el
en pobreza extrema, medida comúnCaribe y tienen un impacto destacado
mente asociada al hambre, aumentara
en reducir las múltiples dimensiones
en 3 millones, para llegar a los 71 mide la pobreza (Ortega & Valle, 2009).
llones de personas. Posteriormente,
Los programas de alimentación escola propia CEPAL afinó sus cifras y lar también pueden servir de ejemplo
estableció que en un solo año ha aude la red de protección social que ha
mentado en 9 millones el número de
amortiguado los impactos nutricionapobres en la región, pasando de 180
les en los más vulnerables, los niños,
millones en 2008 a 189 millones en
de la crisis económica. En la región
2009 (CEPAL, 2009). Esto representa
hay más de 55 millones de niños que
un 34% del total de la población, entre
se han beneficiado de estos programas
los cuales se incluyen 75.5 millones
desde 2005 (Ortiz, 2008).
de indigentes o pobres extremos, que
representan un 13.7%. Estos resultaEntre 1990 y 2006, los países de Améridos dan cuenta, por un lado, de una
ca Latina y el Caribe lograron reducir
desaceleración acusada en la reducel total de personas con hambre de
ción de la pobreza y, por otro lado, de
53 a 45 millones (del 13% al 8%), mosun aumento sostenido de la indigentrando un notable contraste frente a
cia, causada fundamentalmente por la
la tendencia global de aumento del
crisis económica mundial y la subida
hambre en el mismo periodo. El incredel precio de los alimentos.
mento de la disponibilidad interna por
En resumen, más de un tercio de la habitante fue un factor central para
población latinoamericana es pobre y explicar esta reducción de la subnucerca de un cuarto es indigente. Sin trición, que compensó el aumento de
embargo, la realidad es heterogénea, las desigualdades de acceso a los aliexistiendo países como Honduras y mentos, asociado al incremento de las
Nicaragua, donde cerca del 70% de la brechas de desigualdad (de Ferranti et
población es pobre, y otros como Chile al. 2004). Sin embargo, las crisis comy Costa Rica apenas llegan al 20%. El binadas del alza de los precios de los
mayor problema de pobreza e indigen- alimentos y la financiero-económica
cia se observa en áreas rurales, donde arruinaron, en tan sólo tres años, los
más del 50% de la población es pobre y avances conseguidos en quince. Para
cerca del 30% se encuentra en niveles finales del 2009 la región habrá alcan3 Lo cual no debe extrañar a nadie, puesto que zado ya los 53 millones de hamtodavía la mayoría de los hambrientos (cerca del brientos, los mismos niveles que en
75%) siguen viviendo en áreas rurales y la ayuda 1990 (FAO, 2009a). Esto representa el
al desarrollo mundial para la agricultura ha caído 10% de población sin acceso suficiente
desde el 17% en 1980 hasta el 4% en 2005. Con a alimentos, en una región excedencarácter regional, la tendencia ha sido similar pues taria en producción y exportación.
el gasto público en América Latina para la agricultura y el desarrollo rural también cayó del 8% en
1980 al 3.6% en 2005 (UN HLTF, 2009).	La desnutrición crónica infantil (bajatalla para edad) sigue siendo el mayor
problema de salud de la región, afectando a más de 9 millones de niños, lo
que es particularmente alarmante debido a la irreversibilidad de los efectos
negativos para el desarrollo humano.
Guatemala tiene la peor prevalencia de la región (52%), siendo actualmente el quinto país del mundo en
desnutrición crónica infantil. México y
Brasil, aunque no tienen porcentajes
tan elevados, concentran el 43% de
la población desnutrida crónicamente
por su elevada población. Los niveles
de desnutrición crónica aún son muy
altos en países como Nicaragua, Haití,
Guatemala, Honduras, Bolivia, Ecuador y Perú. Además, más de 4 millones
de niños presentan bajo peso para la
talla, lo cual puede llegar a provocar
su muerte si la desnutrición aguda severa no se trata a tiempo.
La mayor incidencia del hambre y la
desnutrición se encuentra en las áreas
rurales4,3especialmente en las zonas
montañosas y marginales de Centroamérica y el área Andina, afectando
principalmente a los segmentos más
vulnerables (niños, mujeres y ancianos) de los grupos indígenas y afrodescendientes (León et al., 2004; Martínez, 2005).
La causa principal de la subnutrición
en América Latina no está en la falta
de capacidad para producir alimentos
en cantidad suficiente. En general, la
región es ampliamente excedentaria
en el comercio internacional de alimentos, con países que figuran entre
los mayores exportadores mundiales,
aunque algunos países siguen teniendo todavía problemas de producción (Haití, República Dominicana y
Guatemala). La región genera un 30%
más de los alimentos necesarios para
que todos los latinoamericanos coman
bien, si el acceso a esos alimentos fuera equitativo. El problema principal
para lograr la seguridad alimentaria
radica en las posibilidades de acceso.
Es decir, existen grupos de población
4 Aunque debido a la elevada tasa de urbanización
de la región en su conjunto, cada vez hay más personas hambrientas en las áreas urbanas, y en algunos países las cifras de subnutridos y desnutridos
de áreas urbanas han sobrepasado ya a las de áreas
rurales. que no cuentan con el ingreso suficiente para acceder a los alimentos
disponibles en el mercado ni a los recursos para poder producirlos en un
sistema de autoconsumo.
Lamentablemente, la crisis económica
y alimentaria ha echado por tierra
los notables progresos sociales que la
región había alcanzado en los últimos
20 años. Los indicadores de subnutrición global y desnutrición infantil
venían progresando de manera constante. Entre 1992 y 2004, la región
redujo en 7 millones el número de
personas subnutridas, aproximándose
al cumplimiento del primer Objetivo
de Desarrollo del Milenio. La producción de alimentos en América Latina y
el Caribe en 2003 había excedido en
un 30% las necesidades de la población
de la región. Sin embargo, no eran los
millones de pequeños agricultores de
la región los que estaban liderando
este boom agrícola, que proporcionaba alimentos de exportación para el
resto del mundo, eran básicamente las
grandes empresas agroindustriales con
capital extranjero las que se beneficiaron. Este dinamismo de la agricultura
latinoamericana ha estado concentrado en algunos productos de exportación, con altos insumos tecnológicos
y producidos por empresas modernas
en ciertas regiones bien comunicadas
de cada país (Graziano da Silva et al.
2009), lo cual ha venido acompañado
por un dinámico proceso de concentración y trasnacionalización de la
agroindustria, la comercialización y la
distribución (Piñeiro, 2009). Esto permite entender por qué los hambrien-tos están formados mayoritariamente
por pequeños productores de susbsistencia5.4
En algunos países como Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y
Perú, al menos el 70% de su población
rural vive en la pobreza. La pobreza
extrema en zonas rurales es tres veces
superior a la pobreza urbana (CEPAL
2005). En los seis países de Centroamérica, aunque la población urbana es
ya la mitad de la total, el 70% de la
pobreza sigue siendo rural e indígena
(Richards 2004) y su perfil prototipo
corresponde a hogares indígenas con
familias numerosas, poca o ninguna
educación y un acceso a la tierra limitado (Sauma 2004).
Las personas pobres son las más
afectados con la crisis de los alimentos
debido a que son quienes mayor parte
de su ingreso (o una mayor proporción
del gasto) utilizan en comprar alimentos. Igualmente es aquella proporción
de la población que tiene menos posibilidades de sustituir en el gasto ante
el alza de los precios, puesto que ya se
encuentran en una situación precaria
5 No obstante, los pequeños agricultores representan un porcentaje elevado de los productores
rurales y de la producción total, con un 70% del
número total de las explotaciones agrícolas, un
aporte del 40% de la producción agrícola bruta y
una generación de empleo rural del 65%. Además,
los pequeños productores, que concentran los
mayores índices de pobreza, producen la mayor
parte de los alimentos de consumo popular, y en
regiones como Centroamérica producen todo el
maíz y frijol para consumo humano, la mayoría
del sorgo, las raíces y tubérculos y buena parte de
la ganadería multipropósito (FAO, 2009).(von Braun, 2008). Por razones de aislamiento geográfico, históricas y culturales, una gran parte de estos pobres
extremos y hambrientos pertenecen a
grupos indígenas, que se llevan la peor
parte de los ciclos económicos de la
región: cuando la región crece ellos
apenas notan los beneficios, y cuando
la región está en crisis son los que más
sufren las consecuencias (Hall y Patrinos, 2004). Y estamos hablando de una
población indígena que alcanza entre
40 y 50 millones de personas en la
región, concentradas principalmente
en Bolivia (62%), Guatemala (41%) y
México (10%). En general, podemos
recoger un aforismo de los sociólogos guatemaltecos y señalar que “el
hambre tiene rostro de mujer joven,
viste trajes tradicionales y habita en
el campo”. La desnutrición crónica infantil es dos veces más común entre
los niños indígenas: por ejemplo, en
Guatemala el 70% de los niños indígenas presentan desnutrición crónica.
La erradicación del hambre debería ser
la primera prioridad política y la primera urgencia temporal de los políticos de la región, en el camino hacia
una mayor cohesión social y equidad
en América Latina (FAO-CEPAL-PMA,
2007). El Derecho a la Alimentación
es parte de los derechos mínimos que
toda sociedad garantiza para poder
avanzar hacia una distribución más
equitativa de oportunidades y un orden de ciudadanía plena para todos.
Es el derecho a la vida el primero que
debe garantizarse, y el derecho a la
alimentación está directamente relacionado con ese derecho.2.- LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LA REGIÓN: DOS PASOS ADELANTE, UN
2.1.- Breve retazo histórico: consoli- y quienes no tienen (Bobbio, 1995). un cierto adormecimiento debido a
Además, en muchos países no se había la controversia generada entre los
dación a pesar de todo
resuelto el conflicto entre el Estado y derechos sociales y políticos desde los
La perspectiva de derechos en América los sectores indígenas, y éstos gozaban bloques internacionales dominantes.
Latina tiene sus raíces en los procesos de menos derechos.
La pérdida de poder de las oligarde construcción de los Estados-Nación
de la región, previos incluso a la etapa La expansión urbana trajo consigo la quías tradicionales, la inestabilidad
independentista que daría forma a las emergencia de importantes sectores institucional de la región y un connuevas repúblicas latinoamericanas. medios, en gran medida educados, que texto internacional de dos bloques
La emancipación de la oligarquía lati- comenzaron a reclamar una mayor par- enfrentados en distintos escenarios
noamericana inspiró cierta tendencia ticipación política (Malamud, 1997). (la Guerra Fría) generaron fuertes
a la libertad y a la construcción de Por su parte, los sectores obreros y rupturas en las estructuras sociales y
un sistema político que garantizara campesinos comenzaron a instalar, a políticas de la región, que dieron paso
la igualdad de los ciudadanos. Ya Fray través de sus organizaciones sindicales a las dictaduras latinoamericanas, Bartolomé de las Casas en el siglo XVI, y políticas, demandas sociales orienta- donde la coalición dominante quedó obispo español que se desempeñó das a mejorar su contexto social y sus constituida por los tecnócratas de alto
como religioso en distintos lugares de condiciones laborales. He ahí los dos nivel, militares y civiles, en estrecha
América Latina, se dedicó a la defensa espectros de derechos instalados en el colaboración con el capital extranjero
de la población indígena explotada por debate público en los albores del si- (Collier, 1985). Posteriormente, la reel sistema de encomiendas e intentó glo XX: los derechos civiles y políticos construcción democrática estuvo marpropagar el concepto de unidad de la desde las clases medias y los derechos cada por el paulatino restablecimiento
especie humana, basándose en prin- sociales desde los sectores obreros. de los derechos civiles y políticos viocipios como unidad entre los hombres, Bajo esta presión y al amparo de los lados en dictadura (Garretón, 1989),
igualdad entre los seres humanos, ig- continuos conflictos sociales, los es- dejando rezagados los otros derechos.
ualdad de derechos entre europeos y tados populistas insertaron, de una u Los derechos económicos, sociales
pueblos indígenas, y respeto a la lib- otra manera, elementos de derechos y culturales han quedado a la deriva
ertad, como rasgo tradicional esencial económicos y sociales en el orde- y vivido un proceso de reposicionade los pueblos nativos latinoamerica- namiento jurídico de la región. Es pre- miento más tardío, donde la comunos (Carozza, 2006).
ciso destacar el caso de México, donde nidad internacional ha jugado un rol
este proceso se materializó mediante primordial para visibilizar la necesiSin embargo, la influencia de los un proceso revolucionario, institucio- dad de respetar, proteger y hacerlos
derechos económicos, sociales y cul- nalizado con la Constitución Política efectivos en virtud de la gobernabiliturales perdió fuerza una vez que se de 1917, la primera “de todo el mun- dad democrática, lo que ha traído una
verificaron los procesos independentis- do que incorpora amplias garantías y lenta instalación, aunque con fuerza,
tas en América Latina, y los derechos protecciones sociales y económicas” en la agenda política de la región.
civiles y políticos adquirieron relevan- (Carozza, 2006). La influencia del cia a partir de su inserción en las car- constitucionalismo mexicano se ex- 2.2.- Los DESC a finales del siglo XX: un
tas constitucionales, impulsados por pandió a toda la región durante las dé- avance más teórico que real para el ciudadano
las elites emancipadas. Hay que consi- cadas posteriores.
derar que el Estado-Nación de América
Latina se construyó desde el Estado a Conviene recalcar que los derechos Los procesos de re-democratización
la Nación (Góngora, 1986), por lo que económicos, sociales y culturales, a del último cuarto del siglo XX en
se configuró un tipo de gobierno ex- pesar de su temprano tratamiento en América Latina han permitido notables
cluyente, que no incorporó a una parte la América colonial, tardaron en al- avances en la vigencia de los derechos
importante de la población, en par- canzar un espacio de inserción institu- civiles y políticos. Sin embargo, esos
ticular mestizos sin clara ascendencia cional, en parte por constituir deman- mismos avances han puesto en evieuropea e indígenas, que continuaron das de los sectores más excluidos de la dencia el rezago que tiene la región
su vida en un estado de marginalidad sociedad latinoamericana. Ahora bien, en materia de aquellos derechos husin garantías políticas. En este primer hay que destacar la importante parti- manos que posibilitan a la persona el
período, la prioridad para el Estado cipación de la región en la inclusión de goce de un nivel de vida adecuado,
fue consolidarse como figura soberana los DESC en la Declaración Universal de los Derechos Económicos, Sociales y
y no tanto garantizar los derechos de los Derechos Humanos de 1948, donde Culturales (DESC). Este nuevo ciclo
todos sus ciudadanos. No olvidemos países como Brasil, Panamá, Chile, democrático ocurre en condiciones
que la razón de ser de los derechos so- Cuba, República Dominicana, México, de debilitamiento del Estado naciociales es una razón igualitaria. Todos Venezuela y Uruguay tuvieron un rol nal por efecto de los procesos de gloellos tienden a hacer menos grande principal, aunque luego, durante la balización y la profundización de las
la desigualdad entre quienes tienen Guerra Fría, en la región se produjo inequidades sociales por las políticasde ajuste estructural y de reforma del
Estado. El proceso de avance hacia la
exigibilidad de los DESC es una asignatura pendiente para la democracia,
cuyo persistente incumplimiento debilita crecientemente el prestigio del
ideal democrático (Vivero & Ramírez,
El desencuentro de los sistemas políticos democráticos con las demandas
de la sociedad en materia de empleo,
educación, salud, alimentación, vivienda y respeto a la diversidad cultural
es, crecientemente, la causa profunda
de recurrentes crisis de gobernabilidad y la explicación subyacente de
la enorme desigualdad y la falta de
cohesión social, que se manifiesta en
la desvinculación de los ciudadanos
de su clase política, la violencia creciente de carácter juvenil asociada
a la droga, y la sensación de que las
desigualdades económicas repercuten
en un peor país para todos, tal y como
reflejan recientemente las encuestas
regionales del Latinobarómetro, analizado por CEPAL (2009). El principal obstáculo para el goce
y culturales ha sido, hasta la fecha,
la falta de voluntad política en las
élites dirigentes6.5 La falta de voluntad política está mostrada, primero,
por un desarrollo tardío del concepto
culturales, en comparación con los
6 Tal y como señaló acertadamente Anne Marie
Lizzin, que fue la anterior Relatora Especial de la
Comisión de Derechos Humanos de Naciones
Unidas sobre el tema de derechos humanos y extrema pobreza.derechos civiles y políticos (UNESCO,
2003). Históricamente, hubo una brecha ideológica entre ambos tipos de
derechos, pues los civiles y políticos
fueron priorizados por el Bloque Occidental, durante la Guerra Fría, mientras que los derechos económicos y
sociales fueron el caballo de batalla
de los países del Bloque Comunista.
De ahí que los derechos sociales salieran como perdedores del la batalla
ideológica entre las superpotencias, a
pesar de no tener nada que ver con
el tema, puesto que los derechos humanos no tienen ideología política ni
adscripción partidista. De ahí, que
los principales opositores actuales a
su pleno desarrollo y justiciabilidad
sean precisamente países del bloque
Occidental, que han salido reforzados
desde la caída del Muro de Berlín.
Por ejemplo, si analizamos el desarrollo histórico y el impulso político
comparado entre el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional
Culturales (PIDESC) vemos diferencias muy importantes. En el PIDCP se
consagra la justiciabilidad de los mismos al reconocer el derecho humano
a accionar contra la violación de los
derechos civiles y políticos ante los
órganos internos de justicia, cosa que
no existe en el PIDESC. De hecho, el
Protocolo Facultativo que permite canalizar los reclamos internacionales a
las violaciones de los derechos civiles
y políticos en el ámbito nacional, fue
preparado y aprobado en paralelo con
el Pacto, y ambos fueron adoptados el
16 de Diciembre de 1966 y entraron envigor el 23 de Marzo de 1976. Actualmente (Diciembre 2009) hay 113 países que han firmado y ratificado el protocolo de PICDP, con lo cual declaran
su apoyo a la justiciabilidad plena de
este tipo de derechos. Sin embargo, el
PIDESC, que fue aprobado y entró en
vigor en las mismas fechas que el PIDCP, no ha podido contar con un Protocolo Facultativo hasta diciembre 2008,
que son 32 años después de su entrada
El Protocolo Facultativo de PIDESC fue
aprobado por la Asamblea general de
Naciones Unidas en diciembre 2008 y
presentado para firma de los países
en una ceremonia que tuvo lugar en
la oficina central de Naciones Unidas
en Nueva York el 29 de Septiembre de
2009. Hasta la fecha de redacción de
este informe, 30 países lo han firmado, pero todavía estamos lejos de las
10 ratificaciones necesarias para que
el Protocolo entre en vigor. Las ratificaciones las hacen los parlamentos y
asambleas nacionales. De los 31 países
que han firmado su adhesión, 7 son de
América Latina7,6 lo cual refuerza la
idea de la importancia que le da esta
región a los derechos económicos,
sociales y culturales, lo cual queda
todavía más claro con los notables
avances en el impulso al derecho a la
alimentación y su marco legal nacional
Este protocolo proporciona el canal
para tramitar las quejas de violaciones
de los derechos sociales a nivel internacional, una vez que los canales de
7 Argentina, Chile, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Uruguay.reclamo y resarcimiento han sido ya
explorados, sin éxito, a nivel de cada
país. Un protocolo parecido funciona
desde hace muchos años para el Pacto
Internacional de los Derechos Civiles
y Políticos, y ha sido un instrumento
fundamental para avanzar en la jurisprudencia necesaria para consolidar
estos derechos. Sin embargo, el grado
de protección y reconocimiento que
gozan los derechos civiles y políticos
no ha sido el mismo para los “otros”
derechos económicos, sociales y culturales. De hecho, la falta de voluntad política y las innumerables trabas
diplomáticas han ocasionado un retraso
de más de tres décadas en la adopción
de este protocolo facultativo. Por otro lado, esta falta de voluntad
política tiene su correlación con la
concepción que se ha tenido del Estado y de su papel respecto del desarrollo económico y social de los
países durante los años 90 y parte del
nuevo siglo. Esta visión preponderante
de un “Estado Mínimo”, cuyo único
rol aceptado era el de garante del
mercado y árbitro de las relaciones
económicas, ha tenido un efecto letal
en la materialización de los DESC para
todos los ciudadanos, así como la constante negación de la justiciabilidad
de los mismos (Golay, 2009; Vivero &
Scholz, 2009). La incipiente consolidación de los DESC en los ordenamientos legales nacionales se evidencia
por el desarrollo tardío del concepto
de DESC, en comparación con el concepto de derechos civiles y políticos;
por el bajo desarrollo de instrumentos
jurídicos que apoyen la exigibilidad
de los DESC a nivel nacional; y por la
debilidad de la supervisión internacional, materializada en marcos legales y
peso político, para la protección de los
DESC a nivel nacional8.7
8 No olvidemos, por ejemplo, que apenas dos supuestos de violación de los DESC son justiciables
según en Protocolo de San Salvador de la Carta
Interamericana de Derechos Humanos, quedando
el derecho a la alimentación fuera de esta posibilidad. Otro ejemplo es el enorme retraso que ha
tenido la aprobación del Protocolo Facultativo del
PIDESC, que sólo a finales de Diciembre de 2008
pudo ser ratificado por la Asamblea General de
Naciones Unidas, entrando en vigor cuando 14
estados lo ratifiquen. En el momento de escribir
este documento, ningún estado lo había hecho.
Este protocolo, que permite quejarte por la violación de un DESC ante un comité internacional,Entre los obstáculos más ampliamente mencionados por los expertos
para la plena realización de los DESC
en la región, tenemos los siguientes:
a) la ausencia de canales adecuados,
judiciales, administrativos y cuasijudiciales, para tramitar denuncias
de violaciones de estos derechos; b) la ausencia de su formulación legal en algunos países, estando incluso
ausentes de las Cartas Magnas en muchos casos; c) la prioridad del ajuste
estructural frente al gasto público
en las políticas económicas de corte
neoliberal y d) la “progresividad” en
su aplicación a todos los ciudadanos,
limitando su alcance en función de
la “máxima asignación de recursos disponibles”. Las dos clausulas entrecomilladas proceden de consideraciones
recogidas textualmente en el PIDESC,
y que dejan una vía abierta por donde
se escapan las obligaciones legales de
acción inmediata de este tratado internacional. La implementación progresiva no marca plazos temporales, y
la no concreción de montos financieros
deja abierta a consideración de cada
Gobierno la asignación presupuestaria
para garantizar estos derechos. No obstante, la obligación esencial
recogida en el PIDESC es adoptar inmediatamente las medidas necesarias
para la satisfacción progresiva de los
derechos económicos, sociales y culturales, hasta el máximo de los recursos disponibles. Lo que el PIDESC
no dice es que se deban adoptar progresivamente medidas: las medidas
hay que adoptarlas hoy, no progresivamente, para que el goce de los
derechos humanos vaya progresando.
En esto el Comité de Derechos Humanos ha insistido mucho porque algunos
estados, cuando presentan su informe,
dicen estar implementando medidas
Finalmente, otro de los argumentos
que se esgrimen en contra de hacer
operativos los DESC a nivel nacional
es que requieren de una acción positiva del Estado, muy vinculada a las
políticas públicas y al gasto social y
que, por tanto, no es posible que este
ha entrado en vigor 30 años después del protocolo de los derechos civiles y políticos, lo que da
una idea del avance de unos con respecto a otros.accionar público sea controlado judicialmente. Quedaría en la esfera de
los programas políticos y no tanto de
los mandatos judiciales. Pero esto no
es cierto, puesto que los estados que
forman parte del PIDESC han suscrito
una obligación legal bajo las reglas del
derecho internacional público, y por
tanto están obligados a cumplir dicho
contrato, siendo los tribunales nacionales e internacionales que hayan
sido legalmente mandatados para supervisar tal fin (la Corte Penal Internacional o la Comisión de Derechos
Humanos de Naciones Unidas) los encargados de velar por ese acuerdo, y
recoger las denuncias por violaciones
de dichos acuerdos. Los tribunales nacionales si son competentes para velar
por el cumplimiento del PIDESC. Lo
que sí es básicamente cierto es que
los derechos civiles y políticos implican por parte del Estado obligaciones
de no hacer, y que si se hace eso que
está prohibido (torturar, por ejemplo), es posible interponer una acción
judicial para los efectos del restablecimiento del derecho; en tanto que los
derechos económicos, sociales y culturales se orientan más hacia lo que el
Estado sí debe hacer, aportando dinero y recursos en el marco de planes,
políticas y estrategias. A grosso modo,
los no-partidarios de los derechos sociales señalan que los DESC implican
mucho presupuesto, mientras que los
derechos civiles y políticos implican,
sobre todo, muchas leyes y sentencias,
formación y comunicación. Pero eso
oculta el enorme gasto fiscal que se ha
llevado a cabo en los países occidentales para formar jueces bien pagados
e imparciales, en academias de policía
que enseñen leyes, derechos y respeto,
en defensorías del pueblo que tengan
medios y recursos, en sistemas electorales que financian partidos políticos
a cargo de presupuestos públicos, y
así podríamos seguir la lista de gastos
públicos necesarios para hacer efectivo los derechos civiles y políticos.
Si entramos a considerar algunos
derechos específicos, podemos indicar
que el derecho a la vivienda, a pesar
de ser uno de los derechos sociales con
mayor desarrollo en cuanto a su justiciabilidad (ejemplos recientes en Argentina lo confirman), su conocimien-to es muy escaso por parte de quienes
deben reclamarlo y también por los
funcionarios que deben otorgarlo.
Este derecho tiene prácticas mercantiles y de libre comercio que cercenan
su aplicación universal, tales como su
subordinación al derecho mercantil de
las empresas inmobiliarias; la reducción generalizada de presupuesto para
vivienda social en toda la región; las
facilidades legales para los desalojos
forzados, especialmente en ocupaciones de tierras agrícolas ociosas y
las prioridades de la inversión privada
para la edificación de centros comerciales, clubes y viviendas de alto costo
para sectores económicamente poderosos.poderes (gubernativo, judicial y legislativo): por un lado, la debilidad
de la normativa jurídica interna para
hacerlo efectivo y por otro el incumplimiento de las escasas normas existentes, puesto que las violaciones de
este derecho apenas llevan penas, ya
que la justiciabilidad es también escasa. Otros obstáculos a este derecho
son la caída del gasto social en salud,
ya de por sí escaso en muchos países,
su escasa difusión social como derecho
humano y la insuficiente movilización
ciudadana para reclamarlo. Se sigue
considerando la salud como un beneficio que da el sistema público para el
ciudadano, y no como un derecho que
el ciudadano puede reclamar. Por otro lado, los derechos culturales
no sólo se caracterizan por una deficiencia y cierta vaguedad en su formulación, sino también en su conocimiento y aplicación, por cuanto los
mecanismos diseñados para el efecto
son aún más débiles que los que existen para otros derechos sociales. A
pesar de la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural aprobada por
la UNESCO en noviembre del 2001, el
incumplimiento de los derechos culturales por parte de los estados sigue
siendo el mayor obstáculo a su aplicación. Incluso cuando son reconocidos en las legislaciones nacionales, las
inercias burocráticas, los prejuicios
ideológicos y las prácticas racistas,
clasistas o anti-nacionalistas conspiran
contra la eficacia de estos derechos.Ya para concluir, merece la pena señalar que la lucha por los derechos humanos ha sido siempre progresiva, y las
guerras se han ganado a través de multitud de pequeñas batallas. Una de las
grandes ventajas del derecho es que
los avances son lentos, pero siempre
hacia adelante, ya que la construcción
del cuerpo jurídico se hace montando
un caso sobre otro (jurisprudencia) y
anclando una ley con otra (marco legal), tal y como se está haciendo en
la región con las leyes de seguridad
alimentaria y nutricional y los cada
vez más numerosos casos de justiciabilidad del derecho a la alimentación.
Construir ese cuerpo jurídico que vincule el PIDESC con los tribunales nacionales es una labor de todos, diputados, gobernantes, abogados, jueces,
defensores de los derechos humanos o
comunicadores sociales. Para el caso
particular del derecho a la alimentación, el avance en su conocimiento,El derecho a la salud, como los demás,
sufre de un doble desdén desde las
administraciones públicas y sus treslegislación y comunicación nos llevará a dejar de considerar el hambre
como una desgracia de la fortuna o
como un mal inevitable que siempre
nos ha acompañado, y asociarlo a una
violación inaceptable de un derecho
inalienable de cada individuo. Socorrer al hambriento debe dejar de ser
un acto de caridad y transformarse
en el cumplimiento de una obligación
por parte del Estado hacia sus ciudadanos. En ese contexto, se observa un
notable progreso del derecho a la alimentación en la región, impulsado por
una sociedad civil muy estructurada y
reivindicativa y por algunos gobiernos
progresistas de ideologías variadas,
tanto de derechas como de izquierdas,
que ya no tienen miedo en realizar acciones para garantizar el derecho a
una alimentación adecuada para toda
la población de la región.3.- MARCOS LEGALES NACIONALES Y REGIONALES QUE INCORPORAN EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
En esta sección se incorporarán
aquellos avances que se hayan producido en el país en materia de leyes
que afecten a la Seguridad Alimentaria
y Nutricional (SAN), o proyectos de ley
que estén actualmente en el Congreso,
o decretos gubernativos que afecten a
la garantía del Derecho a la Alimentación (DA) para los ciudadanos, especialmente los más vulnerables.no debería respetar el derecho a una
alimentación adecuada al abstenerse
de actuar de una manera que interfiera en el derecho de las personas a
alimentarse con dignidad. Un ejemplo
negativo sería un gobierno que expropiara tierras a pequeños campesinos
sin compensaciones justas y sin asegurarse de que disponen de los medios para tener acceso permanente
a alimentos suficientes, nutritivos e 3.1.- Implicaciones del derecho a la ali- El enfoque del derecho a la alimen- inocuos. Los gobiernos también tienen
tación complementa los elementos la responsabilidad (“obligación”) de
de la seguridad alimentaria relativos proteger a la población de las acciones
El derecho a una alimentación adecua- a la disponibilidad, acceso, estabili- de otras personas que repercutan
da es el derecho humano a alimentar- dad y utilización, al tener en cuenta negativamente en su derecho a una
se de forma digna. Significa que todos la dignidad humana y la aceptabilidad alimentación adecuada. Un ejemplo
los miembros de la sociedad tienen cultural, así como el fortalecimiento es la protección de los consumidores
derecho al acceso permanente a ali- mediante la participación, la no- contra alimentos que no sean inocuos
mentos que no sólo sean suficientes discriminación, la transparencia y la o que sean perjudiciales, mediante
en cantidad (energía alimentaria) responsabilidad. Así, se permite que la promulgación y aplicación de norsino también adecuados en calidad las personas, en particular las ham- mas de higiene para los productos alinutricional, inocuos y culturalmente brientas y marginadas, busquen activa- menticios comerciales. Otro ejemplo
aceptables para la persona que los mente los medios para hacer realidad es la protección de las madres frente
consume. También es importante que su propio derecho a la alimentación y a las prácticas agresivas de comerciael acceso estable a los alimentos y el exijan responsabilidades a los gobier- lización de sucedáneos de la leche masuministro estable de alimentos sean nos por los compromisos adoptados en terna.
sostenibles ecológica, económica y so- materia de seguridad alimentaria. De
cialmente9.8
esta manera, los ciudadanos se convi- Los estados (Ejecutivo, Legislativo y
erten en sujetos de derecho en vez de Poder Judicial) tienen la responsabiliEl derecho a la alimentación es multi- ser el objeto de la asistencia.
dad de dar cumplimiento al derecho
dimensional y requiere, por tanto, una
a una alimentación adecuada al facilirespuesta coordinada desde varios ám- En algunos países, el derecho a una tar el acceso permanente a alimentos
bitos (ministerios). Además, está vin- alimentación adecuada está recogido suficientes, nutritivos, inocuos y culculado con otros derechos humanos, en la Constitución o en la legislación turalmente aceptables, mediante las
como el derecho a la propiedad y el nacional. En los acuerdos internacio- medidas y los programas de políticas
acceso a la justicia, los derechos labo- nales, los estados se definen como correspondientes que concedan la
principales responsables de satisfacer máxima prioridad a las personas ex9 Accesibilidad económica significa que el costo de los el derecho a una alimentación adecua- puestas a la inseguridad alimentaria,
alimentos no debería amenazar o poner en pelida. También se reconoce que en mu- vulnerables y malnutridas. Dichas
gro otras necesidades básicas. Hace referencia a
cualquier modalidad de compra o derecho medi- chos países este derecho no se puede medidas y programas de políticas deante el cual las personas obtienen alimentos y es satisfacer de un día para otro, debido berían proyectarse con el objetivo de
una medida del grado de satisfacción del derecho a limitaciones de recursos y de otra capacitar a esos grupos de población
a una alimentación adecuada. Accesibilidad física naturaleza. De aquí deriva la idea de para alimentarse dignamente.
significa que todas las personas deben tener ac- que el derecho a una alimentación adceso a una alimentación adecuada, incluidos los ecuada debería hacerse realidad con Por tanto, las medidas y los programas
individuos físicamente vulnerables, como los lac- el tiempo. Esto significa que los gobi- de políticas que abordan con eficacia
tantes y los niños pequeños, las personas mayores, ernos deberían actuar de manera que las causas subyacentes de la insegurilas personas con discapacidad física y las que sucada vez menos personas padecieran dad alimentaria o de la malnutrición
fren problemas crónicos de salud. Se denomina
sostenibilidad al acceso y la disponibilidad de ali- hambre o no tuvieran acceso perma- son responsabilidad, en primer térmentos a largo plazo y de forma estable, lo que nente a una alimentación adecuada mino, del Gobierno. Como ya se señaló, proporcionar alimentos cuando
supone una alimentación adecuada disponible y (Vivero y Monterroso, 2008).
hay vidas en peligro también es parte
accesible para las generaciones presentes y futuras. Hay un vínculo directo entre las condiciones Cabe definir la responsabilidad de los de la responsabilidad gubernamental
ecológicas, económicas y sociales que representan gobiernos de la siguiente forma: res- de dar cumplimiento al derecho a una
una amenaza para el suministro de alimentos y el petar, proteger y cumplir. Un gobier- alimentación adecuada.
acceso a los alimentos a largo plazo.rales y el derecho a la información y la
educación (Vidar, 2006). Es importante
comprender lo que no es el derecho a
una alimentación adecuada. No es el
derecho a recibir alimentos, excepto
si el derecho a la vida está en peligro,
como en situaciones de urgencia a raíz
de causas naturales o provocadas por
el hombre, donde no existen medios
para obtener alimentos suficientes.Por otro lado, aunque la responsabilidad principal recae en los estados,
todos los miembros de la sociedad,
personas físicas, ONG y sector privado, tienen obligaciones respecto del
derecho a la alimentación, cuando
sus acciones puedan tener un impacto
en el libre ejercicio del derecho a la
alimentación de otras personas. En
particular, las organizaciones de la
sociedad civil y las ONG son factores
importantes para ejecutar políticas y
programas públicos, ya que ayudan a
la población a realizar su derecho a la
alimentación por medio, entre otras
cosas, de la difusión de información,
el asesoramiento jurídico y la capacitación.
3.2.- El enfoque de derechos en la lucha
Un enfoque centrado en los derechos
para afrontar los programas de lucha
contra el hambre considera tanto los
resultados de los programas como su
concepción inicial y todo el proceso
de implementación. Así pues, plantea
preguntas concretas sobre quién participa en el programa109y en qué medida lo hace. Se centra en analizar
cuáles son los efectos del programa
sobre el derecho a una alimentación
adecuada de las personas expuestas a
la inseguridad alimentaria, que sufren
malnutrición o vulnerables a la inse10 De acuerdo con un enfoque centrado en
los derechos humanos, los bienes y servicios
proporcionados por un programa público no
son “prestaciones” o dádivas, sino medios
para satisfacer un derecho y representan la
responsabilidad del gobierno de aplicar medidas para dar cumplimiento al mismo.guridad alimentaria y nutricional. Un
análisis del derecho a la alimentación
estudia los procesos de planificación,
operación y los resultados al aplicar
los principios relacionados con los
derechos humanos, los que proporcionan una base normativa para analizar
las formas de ejecutar el programa.
1. Equidad. Exige que los resultados
se distribuyan equitativamente; es
decir, de acuerdo con las necesidades
relativas de distintas personas o grupos. Las personas más necesitadas deberían recibir una parte mayor de los
2. No-discriminación. Significa que
todos los que reúnen las condiciones
necesarias participan en pie de
igualdad y que no se excluye a ninguna
persona o grupo. Las medidas del gobierno no deberían discriminar a nadie
y brindar un trato igual para todos.
3. Transparencia. El proceso de toma
de decisiones debe ser transparente y
las decisiones y los presupuestos deben estar sujetas a escrutinio público.
Los recursos tienen que gestionarse
de acuerdo con normas y reglamentos
que todos conozcan y comprendan.
4. Rendición de cuentas. Quienes tengan determinadas responsabilidades
públicas están obligados a rendir cuentas en ámbitos como la administración
de recursos públicos o la protección de
5. Observancia de la ley. Todas las
políticas, programas y demás medidasgubernamentales deben ajustarse a
la observancia de la ley, que se aplica a todos, con independencia de su
posición o condición.
6. Dignidad humana. Cualquier medida que se adopte ha de garantizar
el máximo respeto de la dignidad humana, que se debería fomentar de
manera cierta.
7. Participación e inclusión. Todos los
procesos de aplicación deben ser participativos e inclusivos, lo que significa
que los titulares de derechos participen con buena información en la elaboración, aplicación y análisis de programas alimentarios y se les consulte
para diseñar otras medidas públicas.
8. Empoderamiento. La participación
y la consulta deberían contribuir al
empoderamiento, al facilitar que las
personas comprendan los asuntos importantes, aumenten su capacidad de
autodeterminación y participen en la
9. Mecanismos de recurso. Los titulares de derechos, individuales o colectivos, que consideren que se han violado sus derechos como consecuencia
de una medida del gobierno, deberían
tener acceso a medios para recurrir y
reparar dicha violación. Estos medios
pueden ser de carácter jurídico o cuasi
jurídico, pero puede haber también
otros medios administrativos, políticos
o sociales.3.3.- Iniciativas regionales que apoyan
a.- Declaración de Salvador de Bahía
(18 de Diciembre 2008)
Los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Salvador de Bahía (Brasil)
durante la primera Cumbre de América
Latina y el Caribe sobre Integración y
Desarrollo se comprometieron, entre
otros temas prioritarios, a priorizar el
combate al hambre en la región con
un enfoque de derechos humanos,
donde el derecho a la alimentación
aparece en lugar destacado. También
reforzaron su compromiso político con
la Iniciativa América Latina y Caribe
sin Hambre, cuyo objetivo es erradicar
el hambre de la región en 202511.10
El punto 23 de la Declaración final1211detalla las distintas prioridades
que los países han decidido atender,
entre las que se encuentra dar atención a la alimentación, promoviendo
“acciones para garantizar la seguridad
alimentaria y nutricional, por medio
de políticas públicas que impulsen el
desarrollo rural, la producción sustentable de alimentos, su inocuidad,
su distribución y comercialización”.
La misma declaración determina que
los países firmantes fortalecerán los
procesos de integración en el ámbito
alimentario y promoviendo la coordinación regional de iniciativas sobre la
seguridad alimentaria y nutricional y el
11 La Iniciativa nació en 2005 durante una Conferencia Regional sobre Hambre Crónica celebrada en Guatemala, bajo los auspicios del
entonces Secretario de Seguridad Alimentaria
Andres Botrán y la FAO. Durante el acto de clausura, el entonces presidente de Guatemala, Oscar
Berger, y el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula
Da Silva, lanzaron la Iniciativa América Latina y
Caribe sin Hambre (ALCSH) considerando inaceptable convivir con ese flagelo en una Región
que ya se convirtió en el granero del mundo y exporta alimentos para todos los rincones del planeta. La Iniciativa fue considerada prioritaria por
la 29 Conferencia Regional de la FAO realizada
en mayo de 2006 en Venezuela y apoyada por la
XVI Cumbre Ibero-Americana de Jefes de Estado
y de Gobierno en noviembre de ese mismo año.
En 2008, durante la 30ª Conferencia Regional de
FAO realizada en Brasilia se reiteró el apoyo de las
naciones al proyecto.
12 Declaración de Salvador de Bahía: http://www.
mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_
RELEASE=6136intercambio de tecnologías. Además,
se ha de incorporar la perspectiva de
derechos humanos en la elaboración y
revisión de las estrategias nacionales
orientadas a garantizar la seguridad
alimentaria y nutricional, con amplia
participación social, particularmente
Este elemento es particularmente relevante, ya que coloca a esta Región
a la vanguardia en el desarrollo del
b.- PARLACEN y la construcción de una
retórica proclive a la seguridad alimentaria
Desde hace cinco años, la temática
de la seguridad alimentaria y nutricional y el derecho a la alimentación
han tenido una buena acogida en el
PARLACEN, que ha actuado como caja
de resonancia y dinamizador de procesos regionales. Aunque este foro ha
sido poco operativo a nivel nacional, y
está constantemente cuestionado por
su representatividad y eficacia, es una
institución del SICA y tiene impacto
mediático, tanto dentro como fuera de
las fronteras de Centroamérica. Desde
el 2005, el PARLACEN ha promovido
diversas reuniones, declaraciones e
iniciativas parlamentarias en torno
al tema del hambre, la nutrición y el
derecho a la alimentación, para mejorar la coordinación interinstitucional
en el marco del SICA, y entre países.
En total han sido cinco foros regionales con la alimentación como tema
central. De ellos, merece la pena
destacar el IV Foro Regional “Encuentro Parlamentario sobre el derecho a
la alimentación” (Guatemala, 28 de
junio, 2008), donde se hizo un primer
llamamiento para la creación del Frente Parlamentario contra el Hambre.
Estas declaraciones bienintencionadas y los foros con escasos resultados
concretos sirven al menos como espacios de formación de los diferentes
diputados que asisten a los mismos, y
contribuyen a mantener el tema de
la seguridad alimentaria en la agenda
política de la región, lo cual es fundamental para que haya avances en
ámbitos legales, institucionales y financieros. Además, estas reunionesfrecuentes contribuyen a consensuar
posiciones, enfoques y líneas de actuación, produciendo un intercambio
natural de ideas y lecciones aprendidas.
c.- El Parlatino y el Frente Parlamentario contra el Hambre
El llamado a la acción del IV Foro
Centroamericano fue reiterado meses
después en el Primer Foro Parlamentario sobre Derecho a la Alimentación,
que emite la Declaración de Santo Domingo (República Dominicana, 25 de
septiembre, 2008)13.12Esta declaración
fue la presentación en sociedad del
Frente Parlamentario contra el Hambre, apoyado desde los inicios por la
Iniciativa América Latina y Caribe sin
Hambre. Un año después, tras presentarlo en los parlamentos nacionales y
regionales, se ratificó el carácter regional y hemisférico del FPH, al ser
ratificados sus documentos clave: estatutos y plan de acción.
El 4 de Septiembre de 2009 quedó constituido formalmente el Frente Parlamentario contra el Hambre (FPH), y
se aprobaron sus estatutos y plan de
acción, que define objetivos y resultados esperados para institucionalizar la
lucha contra el hambre y crear marcos
legales capaces de erradicar el hambre
de la región. En este acto estuvieron
presentes diputados del Parlatino, del
Parlamento Andino y del Parlamento
Centroamericano, así como representantes de 18 asambleas nacionales1413y
dos asambleas federales (Sao Paulo y
13 Esta reunión de Santo Domingo con diputados de las asambleas legislativas de los estados del
SICA, de los parlamentos regionales (PARLACEN
y Parlamento Andino) y de Venezuela, sirvió de
plataforma para presentar el Frente Parlamentario contra el Hambre, recogido en la declaración
final, que fue posteriormente refrendado y ampliado para toda la región durante el acto formal
de presentación en Panamá (Septiembre 2009).
En Santo Domingo se creó un Comité Gestor de
diputados que contribuyó a dinamizar el proceso
en las asambleas nacionales y regionales, y lideró
el proceso hasta la reunión de Panamá.
14 Firmaron en la declaración constitutiva representantes de Argentina, Antillas Holandesas, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, El Salvador, México, Nicaragua, Panamá, Perú,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela.Este plan de acción tendrá dos ejes
de trabajo prioritarios: el primero
consiste en aglutinar los esfuerzos
de los parlamentarios, congresistas y
diputados de asambleas legislativas
nacionales, regionales e interamericanas para priorizar la erradicación del
hambre en las agendas públicas; y el
segundo se centra en poner los medios
legales, institucionales y financieros
necesarios para conseguirlo. Las Asambleas Legislativas nacionales tienen la
potestad de emitir leyes, aprobar presupuestos y fiscalizar los gastos públicos, emitiendo recomendaciones para
mejorar esas asignaciones presupuestarias. También pueden monitorear
las acciones contra el hambre a nivel
nacional e internacional de cada Gobierno. Se ha creado de esta manera
una plataforma desde la cual se impulsarán mecanismos legales para erradicar el hambre, con lo que el derecho
a la alimentación cuenta ya formalmente con un valedor de carácter legal y ámbito regional.
d.- El FOPREL y la Ley Marco sobre Seguridad Alimentaria
La crisis global económica, financiera
y ambiental está agravando el impacto
sobre la producción y suministros de
alimentos en el mundo, particularmente en regiones vulnerables como
Centroamérica y el Caribe, lo que
motivó a los miembros del Consejo
Consultivo de los presidentes de los
Poderes Legislativos de Centroamérica
y la Cuenca del Caribe (FOPREL)1514a
15 El FOPREL, constituido en 1994, es un organismo legislativo regional que promueve el desarrollo de estudios parlamentarios que aseguren
el apoyo e intercambio regional de consultas para
propiciar mayor eficiencia a las tareas legislativas
de cada país. Entre sus objetivos estan (a) adoptarrealizar su vigésima sexta reunión ordinaria para abordar el tema de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional. En esta sesión de trabajo, los
legisladores emitieron una resolución
por la cual se debe elaborar una Ley
Marco sobre Seguridad Alimentaria de
alcance regional, para que los estados
miembros la incorporen en las legislaciones nacionales. Esta resolución
encomienda a la Comisión Interparlamentaria de Cohesión Social y Lucha
Contra la Pobreza con sede en Honduras y a la Comisión Interparlamentaria de Agricultura, Alimentación,
Ambiente y Desarrollo, con sede en
Panamá, en coordinación con el Consejo Consultivo y la Secretaría Permanente iniciar un estudio para que esta
ley marco sea referente en todos los
países miembros. De nuevo, como en
los ejemplos anteriores, esta iniciativa legislativa de alcance regional, con
el derecho a la alimentación como núcleo central, contribuye a mantener el
impulso dado en la región a los marcos
legales que amparan el derecho a la
alimentación, puesto que dos de sus
miembros ya tienen leyes SAN aprobadas (Guatemala y Nicaragua), y seis
tienen proyectos de ley en discusión
actual (Costa Rica, Honduras, Panamá,
El Salvador, República Dominicana).
Sólo Belice carece todavía de ley o
proyecto de ley en debate. De hecho,
este foro podría constituirse en una
plataforma excelente para fomentar
un intercambio de experiencias en
procesos de elaboración y cabildeo
iniciativas conjuntas para crear y/o robustecer instituciones que permitan el desarrollo de una cultura democrática; y (b) crear mecanismos ágiles de
consulta e iniciativa.Los miembros permanentes
del FOPREL son Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y
República Dominicana. www.foprel.orgde dichas leyes, para aprender de los
aciertos y errores de los países que
ya han conseguido tener una ley SAN operativa; así como comparar los diversos contenidos y alcances de las
diferentes leyes y propuestas.
3.4.- El derecho a la alimentación en la
El derecho a la alimentación ha sido
reconocido y ratificado por casi todos
los países de la región16,15como firmantes del PIDESC, pero ese reconocimiento a nivel internacional ha tenido una
desigual traducción a nivel nacional,
puesto que la incorporación de ese
derecho en el ordenamiento jurídico
de cada país ha sido bastante débil
en el mejor de los casos17,16aunque la
tendencia se está revertiendo desde
hace unos años, tal y como de explica
más adelante. No obstante, la mayoría
de los países de la región reconocen
el derecho a la alimentación o alguna
de sus diferentes dimensiones en la Constitución, bien para toda la población bien para algunos grupos más
vulnerables (Vidar, 2006).
16 Con la excepción de Cuba (firma pero no ratificación), Haití o algunos pequeños estados caribeños.
17 A pesar de que hay, al menos, 12 países de
la región en los cuales las disposiciones del PIDESC son directamente aplicables por tener un
ordenamiento legal de carácter monista: Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú,
Suriname y Venezuela (Vidar, 2006). Los estados
que adoptan un enfoque monista incorporan los
Tratados Internacionales una vez firmado por el
Presidente y ratificado por el Congreso Nacional.
Mientras que los estados que adoptan un enfoque
dualista necesitan adoptar una legislación nacional
específica para trasladar los términos de un tratado internacional a la legislación interna.Algunos países de la región han incorporado el derecho a la alimentación
adecuada en su ordenamiento constitucional, y le han otorgado el más alto
nivel jurídico. Dicha incorporación
tiene amplios matices y diferentes
enunciados según los países. Algunas
constituciones señalan explícitamente
que el Estado tiene la responsabilidad ante el derecho a la alimentación
de sus ciudadanos (Brasil18,17Ecuador,
Guatemala y Nicaragua). Otros manifiestan que el “estado nutricional adecuado” o la “seguridad alimentaria”
de la población son responsabilidad del
Estado, sin hacer referencia expresa al
término “derecho a la alimentación”
(Panamá, República Dominicana, Venezuela y Honduras). Algunos países
sólo mencionan el derecho a la alimentación en relación con los niños,
y no para toda la población (Colombia,
Cuba y México), aunque mantienen la
responsabilidad de la garantía de ese
derecho en el Estado. Sin embargo,
Paraguay y Honduras mencionan que el
derecho a la alimentación de los niños
es responsabilidad de sus progenitores
y exime al Estado de esa obligación.
Algunos países otorgan rango constitucional a los tratados internacionales
(por ejemplo, PIDESC) que se refieren
a la materia (Argentina, El Salvador o
Costa Rica). En la Tabla 1 se detalla
la situación actual de 18 países de la
región, especificando el tipo de pronunciamiento de sus constituciones respecto del derecho a la alimentación y
Hay países que han hecho esfuerzos legales, tanto a nivel de leyes orgánicas
como de enmiendas constitucionales,
para insertar el derecho a la alimentación y sus disposiciones legales (respetar, proteger y realizar) en el marco
normativo nacional. Así por ejemplo,
la enmienda constitucional de 1994 en
Argentina incluyó todos los contenidos del PIDESC en la Constitución Nacional, incluyendo por supuesto el
derecho a la alimentación. Este hecho
fue posteriormente reforzado por la
Ley del Programa de Alimentación y
Nutrición de 2003, donde se afirma
que la garantía de este derecho es la
base legal de esa ley. Finalmente, Ar18 Enmienda constitucional recientemente
aprobada, tras siete años de debates.gentina es uno de los primeros países
signatarios del Protocolo Facultativo
del PIDESC (Septiembre 2009), que
abre la puerta a la justiciabilidad del
Desde el 11 de Febrero 2009 existe
una propuesta de enmienda constitucional en la Comisión de Legislación
y Puntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa de El Salvador. Esta
propuesta tiene como objetivo añadir
el derecho a la alimentación en la
sección 4ª, capítulo II, título II, relativo a los derechos y garantías funda-mentales de la persona, y en el art.
70 de la Constitución de la República.
La propuesta fue inicialmente presentada a la Asamblea Legislativa por
Derechos Humanos19,18habida cuenta
de que este derecho humano, tan importante para la población y que tenía
máxima vigencia durante el 2008 por
los efectos de la crisis alimentaria
19 La propuesta fue presentada el 16 de octubre
2008, Día Mundial de la Alimentación. No es casualidad que numerosas propuestas de ley, reformas constitucionales o iniciativas contra el hambre se lancen o presenten públicamente ese día.mundial, no está recogido como tal en
la Constitución. En la fecha de terminación de este informe, la enmienda
constitucional no había sido tramitada
por dicha Comisión, por lo que todavía
queda un largo trayecto hasta que el
derecho a la alimentación forme parte
de la Carta Magna. Aunque el mero
hecho de haber hecho la propuesta,
por el Procurador, y de haberla votado
favorablemente para tramitación interna, por la Asamblea, son muestras
de una voluntad política general para
que esto suceda. Por otro lado, como
se verá posteriormente, en el Salvador
de discute actualmente una propuesta
de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional que incorpora el derecho a la
alimentación, por lo que el tema sigue
abierto y tiene opciones.
a.- La enmienda constitucional mexicana
El caso de México es también muy interesante de analizar, puesto que la
Constitución Mexicana fue de las primeras que incorporó los derechos sociales en su ordenamiento legal, primero como un todo y posteriormente
con menciones específicas a derechos
particulares. Sin embargo, el derecho
a la alimentación no ha conseguido
todavía ser mencionado en la carta
magna como derecho universal, a pesar de los numerosos intentos (López
Bárcenas, 2009). Desde hace 17 años
se han identificado 25 iniciativas de
reforma constitucional que llevaban
el derecho a la alimentación como
tema central: cuatro hacían referencia al derecho de sectores vulnerables
(niños y adultos mayores); cuatro más
consideraban este derecho en el marco de los DESC; y 17 se centraban en
el reconocimiento específico de este
derecho para todos los ciudadanos
(Guzmán Flores, 2009).
Todas las propuestas comparten un
cuerpo común, que es proponer la
adición en el artículo 4° del derecho
a la alimentación; e incluirlo en el
artículo 27, fracción XX correspondiente al desarrollo rural integral, para
precisar que las políticas que el Estado
debe llevar a cabo han de tener como
finalidad la de garantizar el abasto suficiente y oportuno de alimentos bási-cos para la población.
El inicio de esta sucesión de iniciativas fallidas, promovidas por casi todos
los partidos políticos con representación parlamentaria, normalmente
cuando estaban en la oposición, fue
en 1992, cuando 130 organizaciones
ciudadanas (agrupadas bajo el nombre de “Frente por el Derecho a la
Alimentación”) presentaron a la Cámara de Diputados una petición para
derecho a la alimentación. Siendo la
alimentación esencial para la vida y
la salud, señalaban como una omisión
el que no estuviera incluido como un
derecho fundamental. Pese al tiempo
y a las coincidencias de los grupos parlamentarios en cuanto a la necesidad
del reconocimiento constitucional del
derecho a la alimentación, no se ha
logrado hasta la fecha su aprobación.
Recientemente se han producido una
serie de acontecimiento que refuerzan
la necesidad de avanzar en este tema:
la crisis alimentaria global se ha venido a unir a la complicada situación del
campo mexicano, con altos índices de
hambre y pobreza, y el problema de la
producción alimentaria nacional, con
una creciente dependencia respecto
a las importaciones de alimentos del
exterior. A esto se le añade que México
es estado signatario del PIDESC desde
1981, que el PIDESC establece que los
estados han de hacer el máximo esfuerzo por incorporar los derechos sociales en su ordenamiento jurídico, y
que, en función del artículo 133 de la
Constitución, se permite que los tratados internacionales formen parte del
ordenamiento interno (López Bárcenas, 2009). Por tanto, parece que existen todas las facilidades para que
se lleve a buen término la enmienda
constitucional. No obstante, todavía
no se ha conseguido. A continuación presentamos un análisis del intento más cercano y con más
posibilidades reales. El 15 de diciembre de 2003, el Senado aprobó una
para insertar el derecho a la alimentación en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y ésta
fue remitida a la Cámara de Diputados.Esta Cámara devolvió la propuesta con
modificaciones sustanciales (29 Abril
2004), que no fueron aceptadas por
el Senado. El Senado devolvió, pues,
la misma propuesta inicial al Congreso
(14 Diciembre 2004), y éste la remitió
a la Comisión de Desarrollo Social,
donde fue aprobada el 22 de Junio
2005 (Covantes Torres, 2009). Posteriormente fue enviada a la Comisión
de Puntos Constitucionales, donde
“duerme” desde entonces.Si se analizan desde un prisma jurídico ambas propuestas, vemos que
ligeras modificaciones de texto implican grandes diferencias de fondo,
que afectan a la naturaleza de las
obligaciones del garante del derecho
a la alimentación (el Estado) y a los
derechos del portador (el ciudadano).
La propuesta del Senado establece la
obligación del Estado de garantizar el
derecho a todos los ciudadanos, y las
políticas de desarrollo rural servirán a
este fin: el Estado ha de garantizar el
abastecimiento de alimentos básicos
para toda la población. La propuesta
es taxativa en este sentido, y refuerza
lo ya expresado en el PIDESC, tratado
vinculante que México firmó y ratificó
hace más de 25 años. Por otro lado, la
propuesta revisada por la Cámara de
Diputados elimina esa referencia a la
obligación del Estado, y sólo confirma
el derecho del portador (el ciudadano), pero no determina la naturaleza
del garante. Sólo indica que la ley
determinará los roles y responsabilidades de diferentes actores federales,
estaduales, locales y sector privado en
este tema. Parece que la propuesta
diluye la responsabilidad en diversos
actores, incluyendo además al sector
privado. Esta dilución de la obligación
del Estado para con el derecho a
la alimentación de sus ciudadanos se
confirma en la formulación del artículo
27, donde se establece que las políticas ayudarán al Estado a fomentar el
abastecimiento de alimentos, eliminando de nuevo la palabra “garantizar”
y sustituyéndola por “fomentar”, que
tiene un significado lingüístico y unas
implicaciones legales muy diferentes.
Habiéndose cambiado tan profundamente la naturaleza e intención de la
propuesta del Senado, es lógico que
éste haya rechazado las modificaciones de la Cámara de Diputados.formal) para que la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara
de Diputados, donde esta parada la
propuesta desde 2004, dictamine y
tramite la misma, para poder ser votada en plenario.Recientemente, como botón de muestra de lo complejo del asunto pero de
la relevancia que sigue teniendo en la
asamblea legislativa mexicana, cuatro
diputados de partidos diferentes (PRI,
PAN, PRD y PANAL) han presentado una
nueva propuesta a debate, coincidiendo de nuevo con el Día Mundial de la
Alimentación (16 Octubre 2009). Y, por
otro lado, el Diputado Jaime Cárdenas
presentó una excitativa (llamamientoEn los últimos años, el país ha mejorado notablemente la legislación respecto al derecho a la alimentación, tanto
a través de la Ley Orgánica sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional, como
de la Ley sobre Alimentación Escolar
y el Programa de Adquisición de Ali-b.- La enmienda
brasileñaconstitucionalEn Brasil se ha aprobado recientemente (3 Febrero 2010) la Propuesta
de Enmienda Constitucional (PEC
047/2003), que incorpora el Derecho
a la Alimentación entre los derechos
en la Constitución Federal. Este
derecho será incluido en el artículo
6, que ya contempla otros derechos
sociales20.19Esta propuesta pasó un
duro filtro parlamentario de debates,
cabildeo y apoyo social, ya que tuvo
que ser aprobada dos veces por el
Senado y otras dos por la Cámara de
Diputados, contando con al menos 3/5
de los votos en cada caso. Este proceso
ha llevado 7 años de trámites, lo cual
da una idea del tiempo y el esfuerzo
que se necesitan para hacer avanzar
este derecho, en teoría tan básico
pero en la práctica tan violado, aunque
está perfectamente desarrollado en el
ordenamiento legal internacional. La
propuesta fue presentada inicialmente
en 2003 por el Senador Antonio Carlos
Valadares y, posteriormente, fue el
Diputado Nazario Fonteles, presidente
del Frente Parlamentario de Seguridad
Alimentaria y Nutricional de Brasil,
el principal impulsor de esta reforma
a la Carta Magna. Esta iniciativa fue
apoyada por una campaña denominada “La alimentación es un derecho
para todos”, apoyada por FIAN Brasil
y otras organizaciones de la sociedad
civil, que recolectaron más de 50.000
firmas en todo el país.20 En la actualidad, la Constitución Federal considera como derechos sociales (art. 6) la educación,
la salud, el trabajo, la vivienda, la seguridad social,
la protección de la maternidad y la infancia y la
asistencia a los desamparados.mentos (Compras Locales). Al darle un
estatus constitucional al derecho a la
alimentación, se coloca este derecho
humano por encima de cambios en el
gobierno y reafirma la obligación del
Estado Brasileño de respetar, proteger
y realizar el derecho humano a una
Esta modificación constitucional no
va a tener un efecto inmediato en
los hambrientos de Brasil, pero ratifica la importancia del Derecho a la Alimentación como Política de Estado
en Brasil y lo posiciona en lo más alto
del ordenamiento jurídico del país. La
incorporación tiene, sobre todo, un
enorme valor jurídico y político para
mantener la lucha contra el hambre
como eje de trabajo obligatorio para
próximos gobiernos. Alguna importancia debe tener este cambio constitucional, puesto que no es tan frecuente
que el derecho a la alimentación aparezca en las Constituciones de la región.
Y el tema no debe ser tan baladí en
México cuando llevan más de 20 años
y 16 propuestas fallidas de enmienda
constitucional con el mismo objetivo:
que la Carta Magna mexicana reconozca el derecho a la alimentación. El desafío ahora es consolidar el acceso de
la población a mecanismos de recurso
y a la justiciabilidad del derecho a una
alimentación adecuada en el país.
c.- Algunas reflexiones sobre el proceso constitucional
Como afirman ambas enmiendas constitucionales, al elevar el derecho
a la alimentación a lo más alto del
ordenamiento jurídico nacional, la
garantía de este derecho para a ser
una obligación del Estado y, por tanto,
las políticas de seguridad alimentaria
dejan de ser políticas de un gobierno
particular para convertirse en Políticas
de Estado. Y por tanto, es necesaria la
intervención del Estado para atender
los múltiples factores que pueden
impedir o restringir el acceso a los
alimentos para los ciudadanos. Esta
intervención estatal, que tendrá diversas formas en función de cada país
y cada contexto, debe llevarse a cabo
en el conjunto del sistema alimentario, desde la producción primaria de
alimentos, hasta el almacenamiento,transporte, transformación, comercialización y consumo, vigilando que
se haga de manera sostenible y con
la mayor participación, transparencia
y rendición de cuentas posible, todas
ellas características del enfoque de
derechos humanos en el desarrollo.
Por la amplitud de actividades y sectores de la población que involucra la
producción y el consumo de alimentos,
la intervención del Estado debe hacerse con bases constitucionales, pues
de otra manera quedaría supeditada a
otros derechos y obligaciones (civiles y
políticos) ya reconocidos en los textos
constitucionales, con igual o menor
jerarquía que un derecho fundamental
para la vida, como es el derecho a la
El derecho a la alimentación, bien
como derecho universal, bien como
parte de otros derechos sociales, bien
como derecho de algunas poblaciones
vulnerables o bien como derecho a
la salud (nutrición) se encuentra recogido en la mayoría de las Constituciones de la región, lo cual supone un
punto de partida positivo que hay que
aplaudir y sobre el cual hay que seguir
construyendo la materialización de ese
derecho para todos los ciudadanos,
especialmente aquellos que sufren de
hambre y malnutrición. Estas disposiciones constitucionales, aunque son
unos primeros pasos importantes para
hacer del derecho a la alimentación
una realidad, no son suficientes para
garantizarlo a todos los ciudadanos (Vidar, 2006). Aunque el PIDESC detalla
las obligaciones a la hora de adoptar
de medidas legales de carácter nacional, sólo recientemente, en la última
década, se están plasmando estas disposiciones constitucionales en leyes y
decretos gubernativos que explicitan
las obligaciones de respetar, protegery hacer cumplir este derecho (Vivero
& Ramírez, 2009), incluso abriendo la
puerta a la justiciabilidad del mismo
ante tribunales nacionales (Golay,
3.5.- Leyes nacionales de seguridad alimentaria
América Latina está en a la vanguardia
mundial en cuanto al reconocimiento
y a la incorporación del derecho a la
alimentación en los marcos jurídicos
y constitucionales nacionales. No hay
ninguna otra zona (Norte América, Europa, Asia, África u Oceanía) donde
haya tanta efervescencia en materia
de reforma legal, institucional y de
reivindicación de la sociedad civil.
Esta dinámica, muy ligada también a
la reivindicación de la soberanía alimentaria en la cual el derecho a la alimentación se integra perfectamente,
viene alimentada por una sociedad
civil demandante, unos gobiernos y
poderes legislativos receptivos y una
cooperación internacional colaboradora. Como ejemplo, valga mencionar las propuestas de ley de seguridad
y soberanía alimentaria de México,
Perú, Bolivia o El Salvador, todas ellas
presentadas a los congresos por colectivos de organizaciones de la sociedad
civil, y siendo aceptadas y registradas, aunque todavía no han pasado el
trámite parlamentario para convertirse
en leyes21.20Por otro lado, tenemos las
propuestas de ley presentadas por los
Gobiernos a los Congresos, como la de
21 En este sentido, merece la pena destacar la
sintonía entre organizaciones locales y algunas
ONGs internacionales, como Acción contra el
Hambre en Paraguay, FIAN International en
Honduras, PROSALUS en Bolivia o Ayuda en
Acción en México, que han estado impulsando
documentos técnicos, propuestas de ley y debates
en torno al tema, con objeto de que las propuestas
se transformen en leyes vinculantes.Brasil, Guatemala o Ecuador, que han
corrido mejor suerte y todas ellas son
actualmente leyes vigentes. También
los Congresos y sus diputados han sido
activos a la hora de presentar propuestas de ley de seguridad y soberanía alimentaria, como las iniciadas
en Nicaragua, República Dominicana
o Paraguay. Finalmente, no podemos
dejar de mencionar el poco visible
pero eficiente papel de apoyo técnico
y financiero de la cooperación internacional, especialmente de la FAO2221y el
ACNUDH, para que estas leyes cuenten
con el mejor articulado y recojan las
disposiciones ya aprobadas a nivel internacional, abriendo espacios para la
justiciabilidad, la no discriminación de
los grupos étnicos, la contraloría social o la construcción colectiva de la
propia ley y su reglamento.
Este reconocimiento del derecho a la
alimentación, y su posterior desarrollo
en el ordenamiento legal de cada país,
se ha visto acelerado en los últimos
siete años23,22produciéndose un verdadero “boom legal” en la preparación
y aprobación de leyes de seguridad
alimentaria, soberanía alimentaria y
22 Dentro de esta institución, merece la pena
destacar el papel que ha tenido la Iniciativa
“América Latina y el Caribe sin Hambre”, cuya secretaría está en la Oficina Regional de FAO, y ha
estado prestando apoyo a casi todas las propuestas de ley de los últimos cuatro años, preparando
informes sobre avances del derecho a la alimentación en casi todos los países. http://www.rlc.fao.
org/iniciativa/infda.htm Por otro lado, la Unidad de
Derecho a la Alimentación de FAO Roma también ha proporcionado asesoramiento legal a leyes
ya aprobadas (Ecuador y Nicaragua por ejemplo),
y a propuestas en debate actualmente. www.fao.org/
23 Desde la Ley argentina que creó el Programa
de Alimentación y Nutrición en 2003 hasta el
evento más reciente (Agosto 2009) cuando el distrito federal de México aprobó su Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.derecho a la alimentación. En todas
las leyes aprobadas y en la mayoría
de las propuestas presentadas hasta
la fecha se reconoce al derecho
a la alimentación como un derecho
clave para el progreso social de los Estados. Pero no sólo en la preparación
y aprobación de leyes SAN se puede
constatar este hecho. Los numerosos
informes sobre avances y desafíos del
derecho a la alimentación que han
venido promoviendo diversas instituciones, tales como la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre de FAO,
las ONGs FIAN International, PROSALUS, ActionAid o Acción contra el
Hambre, o las instituciones nacionales
y locales de defensa de los derechos
humanos, muestran claramente como
este tema está enraizando fuertemente en numerosas instituciones de
la sociedad civil y centros de investigación, que contribuyen con sus estudios y reivindicaciones a hacer avanzar los elementos centrales de este
derecho social. Además, este tema de
la alimentación como un derecho y el
hambre como una violación está consolidándose cada vez con más fuerza
en instituciones, eventos y dinámicas
regionales, lo cual viene a reforzar la
materialización de sus postulados a
nivel de los países de la región.
El marco legal y la arquitectura institucional de seguridad alimentaria y
nutricional se construyen en muchos
países mediante leyes específicas,
cuyos objetivos principales son establecer los arreglos institucionales necesarios para luchar contra el hambre.
Esta ha sido la manera más directa que
han tenido de regular la coordinación
entre las instituciones de planificación
y coordinación y las instituciones (ministerios o secretarías) encargados de
la implementación. En algunos casos
ha salido bien (Brasil y Argentina), en
otros están en proceso, con más o menos apoyo político (Nicaragua y Ecuador) y en algún caso parece haber un
retroceso en la implementación de la
ley (Venezuela y Guatemala).
Por otro lado, la promulgación de una
ley específica de seguridad alimentaria que incorpore el derecho a la
alimentación y los componentes de
un enfoque de derechos humanos enel desarrollo no es la única opción posible, ni siempre viable, para avanzar
en la consolidación del derecho a la
alimentación a nivel nacional (FAO,
2009b). De hecho hay una serie de acciones que se pueden llevar a cabo a
nivel nacional, departamental o local
que también contribuyen a promover
la materialización de este derecho
para los hambrientos. Estas acciones
abordan diferentes aspectos (sensibilización, formación, desarrollo de
políticas, monitoreo y justiciabilidad)
que se complementan mutuamente,
aunque no necesitan de ser llevadas en
un orden determinado ni en su totalidad para hacer realidad este derecho.
El tipo de acción, su secuencia, intensidad o calendario estarán determinados por las características de cada
país, su momento político, la madurez
del reclamo de los derechos humanos
y el desarrollo institucional. Si bien
es responsabilidad del Estado articular y poner en funcionamiento estas
medidas, la activa participación de la
sociedad civil y de ONGs de derechos
humanos en los temas de sensibilización, fiscalización y promoción de la
justiciabilidad es fundamental (FAO,
2008). Por ejemplo, se puede trabajar
con los Institutos Forenses nacionales
para declarar la desnutrición aguda
severa como causa de muerte (directa
o indirecta), o con los Ministerios de
Trabajo y sindicatos para conseguir
que el salario mínimo rural y urbano
pueda, al menos, cubrir el costo de la
Canasta Básica Alimentaria, que no es
el caso en muchos países de la región;
o desarrollar cursos de formación sobre este derecho en las universidades
e institutos de formación para funcionarios de gobierno y jueces. Aunque actualmente las leyes estén
de moda como manera de regular el
marco institucional de lucha contra
el hambre, hasta hace poco estos
reajustes jerárquicos o mecanismos
de coordinación se solían llevar a cabo
a través de Decretos Gubernamentales
(disposiciones de Gobierno, que suelen tener validez mientras el gobierno
está en el poder, y que cada tras nuevo cambio se derogan o sustituyen por
otros). En esta línea tenemos en Bolivia el decreto supremo nº 27029 de 8
de mayo de 2003, del entonces Presi-dente Sánchez de Lozada, por el cual
se crea el Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición (CONAN), formado
exclusivamente por representantes de
diferentes ministerios de Gobierno.
Posteriormente, el Presidente Evo Morales, mediante el decreto supremo n°
28667 del 5 de abril de 2006, modifica
el CONAN, abriendo la participación
y estableciendo la secretaría técnica
del CONAN en el Ministerio de Salud.
En Perú también existe un decreto gubernativo (septiembre de 2004) que
sanciona la Estrategia Nacional de
Seguridad Alimentaria 2004-2015. En
Panamá, el Gobierno estableció, mediante Decreto Ejecutivo del 18 de
octubre de 2004, la Secretaría Nacional de Coordinación y Seguimiento del
Plan Alimentario Nacional, adscrita al
despacho del Presidente de la República, con el fin de proponer, coordinar,
supervisar y evaluar las acciones de
promoción de seguridad alimentaria.
Es curioso destacar que en esos tres
países, que presentan elevadas tasas
de subnutrición global y desnutrición
crónica infantil, la organización del
sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional ha avanzado
a través de decretos y no de leyes, y
que las propuestas de Ley de SAN que
están en discusión en los congresos
desde hace algunos años, no hayan podido prosperar.
Actualmente existen 17 países con
leyes SAN o proyectos de ley en debate. Hay seis países con una Ley
Nutricional (ver tabla núm. 2) y un
caso de Ley SAN a nivel sub-nacional
(México D.F.) en un país que todavía
no la tiene a nivel nacional. Es muy
destacable la efervescencia política y
legal que hoy vive la región en el tema
alimentario, con diez proyectos de ley
de seguridad alimentaria en discusión
o elaboración en los congresos y cámaras de diputados. Este impulso ya
venía desde hace más de cinco años,
pero ha sido indudablemente reforzado
por la crisis alimentaria de 2007-2008,
donde se hizo patente la necesidad de
reforzar y dotar de mejor coordinación
a los sistemas alimentarios nacionales,
vinculando mejor lo productivo con lo
nutricional.A continuación se presentan tres análisis detallados de leyes en activo o propuestas de ley avanzadas (Nicaragua,
El Salvador y Bolivia) para desglosar
algunos de sus elementos destacados
y tener elementos adicionales para la
comparativa regional. Este análisis de
detalle complementa los análisis ya
realizados por la Iniciativa “América
Latina y el Caribe sin Hambre” de las
leyes de Argentina, Brasil, Guatemala
y Ecuador, (Vivero y Monterroso, 2008;
Vivero y Ramírez, 2009). a.- Nicaragua (ley activa)
La Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional, aprobada el 19
de Julio 2009, es una de las leyes más
completas y ambiciosas de las siete
aprobadas hasta la fecha, y contó con
un destacado asesoramiento externo
por parte de FAO y de algunas ONGs
GISSAN (Grupo de Interés por la Soberanía y la Seguridad Alimentaria y Nu
tricional)24.23Lamentablemente, hasta
ahora ha sido desconocida por el Gobierno y apenas ha entrado en vigor
ninguna de las instituciones o acciones
que contempla. Esta ley incorpora la soberanía alimentaria como Política de Estado en Nicaragua, y tiene por objeto garantizar el
derecho a la alimentación de todos los
nicaragüenses, a través de la instauración del Sistema Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASSAN), la Política Nacional
SSAN y la Estrategia Nacional SSAN.
Este sistema tiene una articulación
nacional, cuyo órgano rector es la Secretaría Ejecutiva, y se distribuye por
el territorio a través de las Comisiones
Departamentales y Municipales. El principal órgano rector es la
Comisión Nacional SSAN, presidida
por el Presidente de la República, y
que está formada por 14 miembros de
pleno derecho y 3 instituciones invitadas de manera permanente (la Corte
Suprema, un diputado de la Asamblea Legislativa y el Procurador de los
Derechos Humanos), lo que garantiza
una buena representación de los diferentes poderes del Estado, los territo24 http://www.gissannicaragua.orgrios, y ciertos grupos no gubernamentales en los 17 asientos. Sin embargo,
los espacios asignados a la sociedad
civil, academia, productores y consumidores no parecen ser suficientes, o
estar muy infra-representados frente
a los 10 que tiene el Gobierno. El rol de la Secretaría Ejecutiva es
planificación y evaluación, pero no la
implementación de las acciones, que
quedan en manos de los respectivos
ministerios sectoriales. Este arreglo
institucional parece el más adecuado
para facilitar una mejor relación entre ministerios “operativos” (Agricultura, Salud y Educación) y los ministerios financiadores y coordinadores. Por
otro lado, el rol de seguimiento de la
política y estrategia SSAN corresponde
no sólo a la Secretaría Ejecutiva SSAN
si no también asigna un papel a la Procuraduría de Derechos Humanos, a la
que insta a nombrar a un Procurador
específico para este tema de Soberanía
y Seguridad Alimentaria. Hasta la fecha, nada de esto ha sucedido, aunque
el MAGFOR (Ministerio Agropecuario y
Forestal) si ha preparado recientemente una Política y una Estrategia de
SSAN, y lidera la implementación del
componente productivo del Programa
Hambre Cero. El programa Hambre
Cero de Nicaragua no ha sido presentado hasta la fecha al CONASSAN para
discusión y aprobación, por lo que no
está monitoreado de manera regular
ni tiene la posibilidad de ser auditado
por la Procuraduría de Derechos Humanos o la sociedad civil.
Un aspecto destacado de esta ley es
la posibilidad de reclamar la violación
del derecho por la vía administrativa
(art. 35), aunque no menciona nada
de la vía judicial o la cuasi-judicial (la
Procuraduría). No obstante, explorar
los recursos administrativos en casos
de violación flagrante del derecho a la
alimentación, y su derecho conexo de
estar libre de hambre, puede resultar
en una vía interesante para explorar
la efectividad real de esta ley para los
hambrientos. Otros dos aspectos que
la hacen original con respecto a otras
leyes y propuestas de ley es el respeto
a la diversidad cultural alimentaria de
la población, y el énfasis que se pone
en la Política y la Estrategia SSAN enla diversidad étnica y el enfoque de
género. b.- El Salvador (propuesta de ley)
La propuesta de Ley del Sistema Nacional de Soberanía, Seguridad Alimentaria y Nutricional fue presentada
por varias organizaciones campesinas,
con el apoyo de diversos diputados del
FMLN, en Marzo 2008. Es decir, esta
es una ley presentada por iniciativa
po-pular en lugar de una iniciativa de
un grupo parlamentario o un diputado
en particular. Este mismo principio
tuvo la fallida Ley de Soberanía Alimentaria de México, lo que nos lleva
a señalar la debilidad de la democracia participativa en América Latina en
oposición a la democracia delegativa
(o electoral), que está cada vez más
consolidada25.24Conviene señalar que
en El Salvador, de acuerdo al artículo
144 de la Constitución, los tratados internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa constituyen leyes del
país, por tanto las disposiciones del
PIDESC son vinculantes en el ordenamiento interno. Esta es una ley corta, con sólo 20
artículos, pero con un enfoque muy
programático, ya que detalla muchos
elementos de política que van más allá
de la arquitectura institucional, sus
reglas y mandatos. Las leyes de seguridad alimentaria y nutricional pueden
tener una naturaleza más institucional
o una naturaleza más programática, lo
que dependerá del consenso político
que se haya encontrado en el país en
el momento de aprobarla o del pensamiento político del diputado o grupo
político que la haya presentado. En
esta ley se recomiendan muchas acciones y lineamientos políticos, lo
cual puede entrañar un doble riesgo.
25 La democracia delegativa fue un término
propuesto por O`Donnell para definir aquellas
democracias electorales donde los políticos sólo
quieren conseguir el voto del ciudadano, que les
delega el poder para hacer lo que les de la gana, sin
tener luego que dar explicaciones a sus ciudadanos (O´Donnell, 1992). La democracia participativa es aquella en la que los ciudadanos no se limitan sólo a votar a sus representantes y presidente
cada cuatro o cinco años, si no que participan en
las iniciativas legales, en la contraloría social de los
presupuestos o en las mociones de reprobación o
referéndum por iniciativa popular.Por un lado, existirán más elementos
que susciten debate y controversia, lo
que puede retrasar la aprobación de
la ley y ampliar debates a otras áreas
no directamente relacionadas con la
naturaleza de la ley; por otro lado, si
se aprueba, luego será más difícil de
implementar por la cantidad de especificidades que contempla.
Entre los elementos conceptuales
destacados, podemos mencionar que
se enfatiza la responsabilidad del estado para garantizar la disponibilidad,
el acceso y el consumo de los alimentos. La producción y comercialización
de alimentos se declaran de interés
público, lo cual recoge un principio del
paradigma de la soberanía alimentaria, donde se indica que los alimentos
no son un bien más, una mera mercadería, y deben ser considerados como
un bien público. Por otro lado, en otra
alusión directa a la soberanía alimentaria, se indica que ésta descansa en
el Estado Salvadoreño, no haciendo
referencia a la soberanía de los pueblos como recogen otras definiciones
de la soberanía alimentaria. Esta reafirmación de la soberanía alimentaria del Estado debe interpretarse en
el marco de un proceso gradual de apropiación nacional de este concepto,
que incorpora no sólo el nombre, si no
que recoge textualmente algunas de
las propuestas que reivindican los defensores de la soberanía alimentaria. La ley establece la necesidad de contar con una Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional, y crea el Con-sejo Nacional de Soberanía y Seguridad
Alimentaria y Nutricional (CONSSAN),
que queda adscrito al Ministerio de
Agricultura y Ganadería. Este ministerio se convierte en coordinador de los
demás ministerios y a la vez ejecutor
de algunas áreas de la Política, lo que
puede provocar trabas institucionales
con otros ministerios como Economía o
Salud. Es difícil ser “juez y parte”, y la
coordinación entre ministerios “pares”
no suele dar muy buenos resultados en
la práctica, como se vio en el caso de
Ecuador con la primera Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2006). El CONSSAN está formado por nueve
miembros, cuatro ministerios, un
banco de fomento agropecuario, un
representante de la Procuraduría de
Derechos Humanos, otro del Centro
de Protección al Consumidor y un solo
de productores. No establece el nivel
de representación, pero al menos se
indica que se reunirá una vez al mes.
Nombra a un director ejecutivo del
CONSSAN, pero parece funcionar sólo.
Se indica que esta ley debe contar con
recursos del presupuesto del Estado y
se complementará con la cooperación
internacional. El CONSSAN se conformará también en comités departamentales, lo cual permitirá trasladar
el esquema institucional de la capital
hacia el territorio.
c.- Bolivia (propuesta de ley)
Durante el primer gobierno del Presidente Evo Morales, se introdujo en elCongreso Nacional2625una propuesta de
Ley Marco sobre el Derecho Humano a
una Alimentación Adecuada, que incorpora además los conceptos de soberanía alimentaria y justiciabilidad.
Esta ley incorpora ciertos elementos
y terminología del marco legal internacional, oficialmente aprobado, del
derecho a la alimentación, cosa no tan
frecuente en otras leyes. Sin embargo,
vuelve a caer en ese defecto de crear
sus propias definiciones en dos temas
tan importantes como seguridad y soberanía alimentaria, donde ya existen a nivel internacional definiciones
ampliamente aceptadas27.26Entre los
elementos que recoge del PIDESC y
la Observación general nº12, tenemos
la idea de que este derecho debería
primar sobre otros intereses “coyunturales” del Estado, muy en la línea
de lo señalado anteriormente por la
propuesta de El Salvador de declarar
la alimentación como bien de interés
general. Aquí queda muy claro al especificar que la alimentación es, sobre
todo, un derecho y no sólo una mercancía.
En el caso de la soberanía alimentaria,
se refuerza la idea de capacidad de
los “pueblos y el Estado”, lo que contribuye a que el Estado Boliviano se ap26 Por parte de dos diputados del partido en el
Gobierno, MAS (Movimiento al Socialismo de
27 De hecho, es curioso destacar que no se recoge la definición oficial de seguridad alimentaria
aprobada por todos los países miembros de la
FAO en 1996, entre los que estaba Bolivia. También incorporan una definición propia de la soberanía alimentaria.ropie de este concepto de desarrollo,
como ya se mencionó anteriormente
para el caso de El Salvador. De hecho,
esta ley recoge numerosos aspectos de
la soberanía alimentaria tales como
el rechazo a los OGM y biocombustibles, la priorización de la producción
y el consumo local, y la producción
alimentaria preferentemente para el
mercado nacional y no para la exportación. Lo importante es producir para
alimentar a los bolivianos. Esta propuesta de ley subraya algunos
aspectos muy particulares de la realidad boliviana, como la importancia de
los modos de producción tradicionales
y la cultura alimentaria de los pueblos
indígenas y las mujeres; o los espacios
de participación, vigilancia y contraloría de la sociedad civil y los productores. Además, deja claro que el ámbito de aplicación de esta ley incluye
también a todo el sector privado, especialmente aquel relacionado con el
sector agroalimentario. Por otro lado,
también abre la puerta a la exigibilidad y justiciabilidad de este derecho,
pues involucra también al poder judicial dentro del mandato, pero luego no
define los canales para hacer efectivo
los reclamos. La propuesta boliviana define una
ley de carácter programático, ya
que incorpora referencias a programas concretos y áreas de acción de
políticas sociales, tales como la alimentación escolar, planes de apoyo
a personas con VIH/SIDA, agrobiodiversidad e importación de organismos genéticamente modificados o la
prohibición directa de producción y comercialización de biocombustibles,
una de las normas más restrictivas en
este tema de todo el mundo. Entre las instituciones que se crearían
en esta propuesta, tenemos el Consejo
nacional del Derecho Humano a una
Alimentación Adecuada (CONADHAA),
presidido por el propio presidente, y
que tendrá participación de gobierno,
sociedad civil y sector privado. También se crea una Secretaría Ejecutiva, pero no se establecen funciones.
Hay una amplia serie de funciones
de la CONADHAA, pero no se especifica nada con respecto a la SecretaríaEjecutiva o a los ministerios actuales,
que apenas aparecen en la ley. En este
sentido, la propuesta de ley tiene todavía numerosas lagunas (mandatos,
objetivos y participantes). Entre los
puntos débiles de esta propuesta de
ley tenemos la posible creación de un
super-ministerio (la CONADHAA) con
demasiadas funciones: coordinación y
ejecución a la vez. No quedan claros
los integrantes del órgano directivo
de este Consejo, ni su relación con los
otros ministerios (agricultura, salud o
educación). Y apenas mencionan a la
cooperación internacional como donantes de fondos.
d.- Algunas características de las leyes
actuales que favorecen la consolidación
Las leyes de seguridad alimentaria y
derecho a la alimentación reflejan un
interés de los estados por cumplir de
manera progresiva con el derecho a la
alimentación, pues la construcción de
marcos legales ya aparece contemplado en el PIDESC, en la Observación
General núm. 12 y en las Directrices
Voluntarias28.27A continuación se presentan algunos aspectos relevantes y
comunes a todas o casi todas las leyes
aprobadas hasta la fecha (seis nacionales y una sub-nacional).
a. Todas incorporan alguna referencia
al derecho a la alimentación, como
principio legal rector de la naturaleza
de la ley29.28Sin embargo, la fortaleza
28 El derecho a la alimentación aparece en el
artículo núm. 11 del PIDESC y se complementa
con la Observación General núm. 12 de las Naciones Unidas, que reafirma su carácter vinculante.
Las leyes también se incorporan en las Directrices
Voluntarias ratificadas por 185 países en 2004. En
América Latina y El Caribe hay siete países que
no han ratificado el PIDESC (Antigua y Barbuda,
Belice, Bahamas, Cuba, Haití, San Kitts y Nevis y
Santa Lucía), pero todos ellos ratificaron la Declaración Universal de los Derechos Humanos y
aprobaron, como miembros de FAO, las Directrices Voluntarias. Su compromiso es más moral
que contractual, pero algunos han hecho un notable trabajo en pos del derecho a la alimentación,
como Cuba, que ha firmado recientemente el
PIDESC, pero aún no ha sido ratificado por su
29 La Ley de México D.F. es la que incorpora una
vinculación más débil al marco del derecho a la
alimentación, aunque si tiene alguna referencia y
se recogen varios de sus principios clave dentrodel anclaje jurídico vinculante y la
incorporación de los elementos característicos del enfoque de derechos
(por ejemplo, la rendición de cuentas,
participación, transparencia o acceso a
mecanismos de reclamo) varía mucho
de una ley a otra. En las declaraciones
de principios al comienzo de cada ley
suele haber muchas referencias a estos temas, pero luego en el cuerpo de
la ley no siempre se precisan como debieran. Por otro lado, hay divergencias
en las definiciones adoptadas, pues
rara vez se recogen las definiciones
de seguridad alimentaria, derecho a la
adoptadas en los tratados internacionales o los documentos vinculantes
firmados por los propios países. No
obstante, no hay ninguna ley que no
ampare este principio, bien porque
está recogido en su Constitución,
bien porque está incorporado al ordenamiento interno por transposición de
los Tratados Internacionales. Por ello,
podemos decir que en esos seis países,
el derecho a la alimentación cuenta
con un marco legal que lo proteja.
b. Todas las leyes crean un sistema
nacional de seguridad alimentaria3029para articular las acciones de diversos ministerios con el objetivo de
acabar con el hambre y la desnutrición
infantil. Este objetivo de reajustar, y
proteger mediante ley31,30una nueva
arquitectura nacional de lucha contra
de la ley (participación, rendición de cuentas y
30 La ley de Argentina se refiere principalmente
a la creación de un programa nacional de seguridad alimentaria, y no tanto a la articulación de
un sistema nacional de instituciones, responsabilidades, objetivos y fondos.
31 Las leyes, a diferencia de los decretos gubernativos, son más difíciles de aprobar (por ejemplo
la de Nicaragua llevó 8 años), pero también son
más difíciles de derogar una vez que se cambia
de Gobierno, por lo que ayudan a consolidar un
esquema institucional determinado. También implican que ha de haber una mayor negociación y
consenso entre fuerzas políticas para conseguir su
aprobación (partidos de gobierno y oposición),
por lo que es más probable que estos arreglos
institucionales perduren entre gobiernos. En Guatemala, por ejemplo, tras la llegada del gobierno
del Presidente Colom, el impulso político dado a
la ley SAN ha decaído bastante, en comparación
a la relevancia que tenía para el anterior gobierno del Presidente Berger, aunque la Secretaría
de SAN que creó la ley sigue funcionando como
institución rectora a nivel nacional.el hambre parece ser una de las fuerzas motoras detrás de todas las leyes.
Se pretende que el impulso dado por
un gobierno determinado al tema de
la seguridad alimentaria no decaiga
tras la llegada de una nueva fuerza
política32.31En la mayoría de los casos,
todo el sistema se coloca bajo la supervisión de un Consejo Nacional de
Seguridad Alimentaria33,32como órgano
rector del sistema ligado al más alto
nivel (Presidencia o Vicepresidencia)
y formado por ministros y representantes de la sociedad civil. En el caso
brasileño, este Consejo tiene carácter
consultivo, mientras que en Guatemala, Ecuador y Nicaragua es un órgano
de decisión vinculante. Para aquellos
países donde la seguridad alimentaria
sea un problema prioritario y los subnutridos supongan más del 20%, se recomienda que la presidencia de este
organismo recaiga en el Presidente o
Vicepresidente, para darle una vinculación al máximo nivel, y que los miembros sean ministros o viceministros, con capacidad de decisión.de decisión. En contextos nacionales
caracterizados por grandes asimetrías
de poder y poca regulación entre los
poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y el sector privado, las instituciones y las leyes poco
podrán hacer si la sociedad civil no se
empodera para monitorear el desempeño de las instituciones del Estado y
los ciudadanos consiguen una mayor apropiación de sus derechos y deberes. Hay que fortalecer las capacidades de los ciudadanos para exigir
el cumplimiento de sus derechos. Las
leyes son importantes, pero necesitan
ciudadanos que las conozcan y exijan
su cumplimiento. Las leyes SAN actuales consideran ampliamente este
aspecto. Como ejemplo de la participación social debemos destacar el caso
de Brasil que, a través del programa
nacional Hambre Cero, de la Ley de
Seguridad Alimentaria, y de las instituciones creadas a tal efecto (Consejos
locales, departamentales, estaduales
y federales de seguridad alimentaria),
ha creado numerosos espacios de participación, construcción y contraloría
c. Las siete leyes establecen una para la sociedad civil y su vinculación
priorización de grupos vulnerables, con las decisiones en materia de lucha
muy acorde con una de las dimensiones contra el hambre. El Consejo Nacional
del derecho (focalización), y tres de e- de Seguridad Alimentaria y Nutricional
llas tienen una clara orientación hacia (órgano consultivo) tiene una represenel hambre rural (Guatemala, Ecuador tación mayoritaria de la sociedad civil.
y Nicaragua), mientras que las otras En Guatemala, Ecuador y Nicaragua, la
cuatro incorporan elementos de abas- sociedad civil y el sector privado están
tecimiento de las ciudades, inocuidad representados en el Consejo Nacional
y obesidad, temáticas más cercanas de Seguridad Alimentaria, órgano reca las preocupaciones de las pobla- tor y decisorio sobre el tema, aunque
ciones urbanas, que son mayoritarias en proporción minoritaria frente a los
y muy influyentes en Argentina, Brasil, representantes de Gobierno. La preMéxico DF y Venezuela. No obstante, sencia de asientos con voz y voto para
conviene señalar que la inocuidad y la sociedad civil es mayor en Ecuador,
pertinencia cultural de los alimentos algo menor en Guatemala y muy eses uno de los aspectos del derecho a la casa en Nicaragua. En todos los casos,
durante el proceso de construcción de
los consensos necesarios para aprobar
d. En los procesos de construcción de las leyes, se ha tenido que negociar
estas leyes ha participado la sociedad con los partidos de la oposición, lo
civil organizada, lo que se refleja en que contribuye a hacer de estas leyes
el peso específico en sus estructuras un marco estable y conocido por todos
los actores políticos. Otros ejemplos
32 Esa parece ser actualmente la motivación prinrelevantes3433son Argentina, donde la
cipal del Gobierno del Presidente Lula en Brasil,
para consolidar los avances legales, políticos y institucionales conseguidos durante su mandato
33 Aunque en el caso de Venezuela, el órgano
principal de supervisión es la Asamblea Nacional
Agraria, mientras que la ejecución corre a cargo
del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación.34 Otros ejemplos de participación de la sociedad civil que no se relacionan directamente con
las leyes SAN están en Honduras, donde participan en las unidades locales de la Estrategia para la
Reducción de la Pobreza; Bolivia y el Consejo Nacional de la Alimentación y Nutrición; Perú y la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales;Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación considera la participación
de la sociedad civil organizada; Venezuela, con una buena representación
civil en asambleas agrarias y consejos comunales o Guatemala, donde la
participación de la sociedad civil se
ejerce en el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y en la
INCOPAS, instancia técnica de consulta y participación, que tiene muchos
asientos para distintas organizaciones
de productores, profesionales, sector
privado y academia. En estos espacios
de representación, la institucionalidad
también contempla la participación del
sector privado (organizaciones de empresarios y productores, sobre todo) o
articula canales de información para
que los intereses y opiniones del sector privado se puedan expresar en las
más altas instancias del marco institucional de seguridad alimentaria. Así
sucede, al menos, en Brasil, Guatemala, Perú, Nicaragua, Panamá, Venezuela, Colombia y Honduras.
e.- Aspectos débiles o insuficientemente
a. Algunas leyes (Guatemala, Ecuador,
México y Nicaragua) indican en forma
expresa los mecanismos de vigilancia, monitoreo y exigibilidad de este
derecho, lo cual ya representa de por
si un avance con respecto a la ausencia de menciones o mecanismos de
exigibilidad en otras leyes (Brasil, Argentina y Venezuela). Sólo el hecho
de incorporar la palabra exigibilidad o
justiciabilidad en la ley es de por si un
avance con respecto al reconocimiento de este aspecto (Vivero & Scholz,
2009), pero también constatamos que
ninguna de las leyes incorpora referencias a mecanismos de reclamo ni
obligatoriedad de la reparación inmediata en caso de pasar hambre, por
ejemplo. Hay que determinar instancias judiciales, cuasi-judiciales y administrativas a las que se puedan presentar reclamos y recursos de amparo
por haberse violado el derecho a la
alimentación (por ejemplo, Nicaragua
y Guatemala indican que el ProcuraPanamá, donde la Secretaría del Programa Nacional
de Alimentación y Nutrición incluye participación de
la sociedad civil; o Colombia y Comité Nacional
de Prevención y Control de Micronutrientes.seis casos documentados de uso del
derecho a la alimentación como argumento jurídico y que hayan tenido sentencias favorables. Y de ellos, algunos
usan el derecho a la alimentación de
manera tangencial y no como el tema
central de la argumentación. Hace
b. La garantía de este derecho para falta mucha más litigación estratégica
todos los ciudadanos, especialmente a cargo de asociaciones de juristas y
para aquellos que lo tienen violado ONG defensoras de los derechos humay pasan hambre, conlleva una inver- nos para crear jurisprudencia (Vivero
sión económica por parte del Estado. & Scholz, 2009). En septiembre de
Es por ello que las leyes SAN deberían 2007 se incorporó otro interesante
incorporar una asignación presupues- caso en Argentina38:37la Corte Suprema
taria acorde con la magnitud del de Justicia de la Nación dispuso como
problema, y distinguir entre el pre- medida cautelar que el Estado y el Gosupuesto necesario para mantener bierno de la Provincia del Chaco gaoperativo el Sistema Nacional de Segu- ranticen el suministro de alimentos y
ridad Alimentaria, y aquel presupuesto agua potable a las comunidades indínecesario para realizar programas de genas Toba de la Provincia, así como
campo para combatir la desnutrición. también de un medio de transporte y
Casi todas las leyes hablan de la comunicación adecuados a cada uno
necesidad de que el Gobierno dote de de los puestos sanitarios, porque son
un presupuesto para estas actividades, responsables principales de la vigencia
pero apenas las leyes de Guatemala y efectiva de los derechos de los pueblos
Nicaragua detallan un poco más este originarios. Esta resolución fue el reespinoso tema. La ley de Guatemala sultado de una acción interpuesta por
establece un mínimo presupuestario y el Defensor del Pueblo de la Nación,
la de Nicaragua un fondo para luchar para modificar las deplorables condicontra el hambre35,34pero nada dicen ciones de vida de las comunidades
sobre un gasto social progresivo para Toba, que de manera regular aparecen
garantizar el derecho a la alimen- en los diarios porque sus niños mueren
tación, ni la no-regresividad de este de desnutrición severa aguda.
gasto36,35tal y como establece el PI3.6.- Iniciativas legales sub-nacionales
para proteger el derecho a la alimenc. La litigación estratégica y el desar- tación
rollo de jurisprudencia son todavía
temas casi inéditos, ya que apenas a.- México Distrito Federal
hay casos planteados y resueltos
con sentencia de violación de este El 20 de Agosto de 2009, la Asamblea
derecho37.36De hecho, apenas hay Legislativa del Distrito Federal aprobó
por unanimidad la Ley de Seguridad
35 Esperemos que no suceda en este caso lo misAlimentaria y Nutricional. Esta promo que sucedió en Ecuador con la Ley SAN de
2006 (ahora ya derogada por la nueva ley de 2009), puesta de ley había sido promovida
que también creó un Fondo nacional de SAN y por la Diputada Carla Sánchez-Armas
García, del partido minoritario socialluego nunca se hizo efectivo.
36 El PIDESC establece que cada año se ha de demócrata, y tardó menos de un año
incrementar el gasto público para garantizar el en ser aprobada desde que se metió a
derecho a la alimentación, y que no se puede re- trámite parlamentario, lo que demuesdor de Derechos Humanos ha de darle
seguimiento al tema y presentar un informe anual). También habría que establecer unas penas determinadas en
el Código Penal en caso de violaciones
graves.ducir en años sucesivos (regresividad).
37 En el sitio web de la Red Internacional para
apenas hay seis casos de jurisprudencia relacionados con el derecho a la alimentación: dos en Paraguay, dos en India, uno en Nigeria y uno en Suiza.
Los casos de Paraguay usan como argumento más
bien el derecho a la tierra y a tener una vida digna.
Ver http://www.escr-net.org/caselaw/caselaw_results.
htm?attribLang_id=13441 [última consulta: 3 de
marzo de 2009]. En Vivero & Scholz (2009) seanalizan los diferentes casos de justiciabilidad del
derecho a la alimentación en la región, y en Golay
(2009) también se estudian algunos casos de Colombia y Argentina.
38 Como ejemplo de litigación estratégica, se
puede mencionar el trabajo del Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina (http://www.
cels.org.ar/home/index.php), que nos proporcionó la
reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia.tra que los avances legales son sobre
todo una cuestión de voluntad política
y no tanto de contenido técnico. Esta
ley es la primera de su tipo en todo
el estado mexicano, ya que existe una
propuesta de ley parada en la Cámara
de Diputados desde 200539,38y por ello
tiene una gran importancia cuantitativa y cualitativa puesto que, en primer
lugar, garantiza el derecho a la alimentación para más de 20 millones
de habitantes de la urbe y el distrito
federal de México4039y, en segundo lugar, porque abre un camino que hasta
ahora no ha podido, o querido, ser
transitado en México: la reglamentación del derecho a la alimentación en
el ordenamiento legal del país (LópezBárcenas, 2009). En este sentido, si
se implementa correctamente, puede
servir de ejemplo para otros estados
federales (ya Oaxaca parece estar siguiendo el ejemplo) y, además, apoyar
la enmienda constitucional que se ha
analizado anteriormente. Aunque la
ley incorpora referencias al derecho a
la alimentación, no incorpora el concepto en su larga lista de definiciones
lo que parece oscurecer su rol como
fundamento conceptual y ético de
todo el marco legal.
La ley establece la creación de un
Sistema para la Seguridad Alimentaria
y Nutricional del Distrito Federal, que
incluye la participación del gobierno,
sociedad civil, academia y sector privado, y coloca al Estado como el garante de este derecho para todos los
ciudadanos, y no sólo para un grupo
vulnerable. Este hecho de colocar al
Estado en el centro es un progreso
notable en el caso mexicano, puesto
que la responsabilidad o no del Estado
está en el centro del debate a nivel
federal. Esta participación incluye la
planificación, transparencia del accionar y contraloría social. Algunos
aspectos destacados de esta ley son
la existencia de un solo padrón de beneficiarios, tal y como ocurre en Brasil
y están queriendo conseguir en Ecuador, lo cual implica un mejor control
39 Ley de Planeación de Soberanía y Seguridad
Agroalimentaria y Nutricional, que fue propuesta
por algunos diputados recogiendo un texto inicial preparado por organizaciones de la sociedad
40 Donde viven más de 460.000 personas en inseguridad alimentaria	de las acciones, los recursos transferidos y el análisis del impacto. Además,
tiene referencias al apoyo presupuestario necesario para implementar la
ley, apoyo que no puede ser reducido a lo largo del año fiscal; la exigibilidad del derecho a la alimentación
aunque no indica los mecanismos para
reclamar41;40y el objetivo de eliminar
la desnutrición, y no sólo reducirla a
la mitad, aunque no pone plazos para
Un aspecto importante de esta ley, que
recoge el éxito que ha tenido la experiencia en Brasil, es la obligatoriedad
de las compras locales por parte del
Estado, indicando que hasta un 70% de
las mismas han de hacerse a pequeños y medianos productores locales,
primero, y nacionales después. Claramente, y sin ambages, esta disposición
recoge uno de los postulados centrales
de los defensores de la soberanía alimentaria mexicana, y lo plasma en una
ley de obligado cumplimiento. 41 El artículo 7.VIII incluye una disposición para
avanzar en la exigibilidad de este derecho, aunque
luego no se vuelve a hacer referencia al tema, y se
deja en el aire los canales e instituciones ante las
cuales se puede reclamar la violación del derecho
a la alimentación. Tampoco hay un rol para otros
poderes del Estado como el Procurador de los
Derechos Humanos o el Defensor del Consumidor.b.- Provincia de Neuquén, Argentina
Esta propuesta ha sido presentada
hace poco y está todavía en discusión.
Presenta un enfoque muy orientado
hacia los hábitos y dieta saludable,
así como la inocuidad de los alimentos y su población meta son los consumidores urbanos. También incorpora
elementos interesantes como el agua
de calidad, como alimento básico, y la
pertinencia cultural de los alimentos
ingeridos. Se crea un Comité de Seguridad Alimentaria que se encarga de
velar por la coordinación en aspectos
tales como la educación nutricional,
los productos saludables y las enfermedades asociadas a la dieta. Esta ley
se articula a nivel nacional con la Ley
que crea el Programa de Nutrición y
Alimentación Nacional (2002). Aunque
incorpora plenamente elementos que
se incluyen en el desarrollo amplio del
derecho a una alimentación adecuada,
en ningún momento se menciona este
derecho, ni el marco de los derechos
sociales del PIDESC. Está muy orientada a los consumidores de clases medias y no tanto a los productores
pobres y vulnerables. No obstante, no
deja de ser un marco legal interesante
porque desarrolla nuevos elementos
que no están recogidos en otras leyes
más orientadas a asegurar la producción de pequeña escala (Nicaragua o
Ecuador) o la alimentación mínima de
los más pobres (Argentina o Brasil).4.- EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LOS PAÍSES PARA COMBATIR EL HAMBRE
Numerosos países de la región están revisando su arquitectura institucional en
sentido amplio, lo cual también afecta
a la institucionalidad agropecuaria,
de salud y educación, los tres sectores
más directamente relacionados con la
seguridad alimentaria y el derecho a
la alimentación. Esta revisión de los
mandatos y las relaciones jerárquicas
y operativas afecta al papel de los
ministerios tradicionales. La seguridad
alimentaria y nutricional es un ámbito
multisectorial por naturaleza, cuyo
objeto de atención prioritaria son los
hambrientos. Los enfoques de lucha
contra el hambre pueden venir por el
lado productivista, económico, de nutrición o de educación, y eso implica
diferentes ministerios y una forma de
trabajar coordinada y no compartimentalizada, como suele ser habitual. Esto
demanda un nuevo enfoque para afrontar con éxito el combate al hambre
y la desnutrición, y también una nueva
arquitectura institucional que prime la
coordinación entre ministerios, la difusión de las barreras temáticas, las
sinergias de trabajo en el terreno y el intercambio de información a
nivel horizontal. En algunos países, los
cambios institucionales han ido de la
mano de cambios normativos legales o
constitucionales, lo que conlleva una
nueva arquitectura; mientras que, enotros casos, se ha enfrentado la vieja
problemática de seguridad alimentaria y nutricional con los tradicionales instrumentos que entregan las políticas públicas y programas nacionales de
corte sectorial o ministerial, usando
el marco institucional “tradicional”:
cada ministerio se encarga de su parte
y apenas se coordinan.
Por otro lado, los lentos progresos en la
reducción del hambre en la región durante la época de bonanza económica
(2000-2007), y el incremento reciente
de la población hambrienta como consecuencia de la crisis económica, requieren de un replanteamiento sobre
la idoneidad del modelo tradicional
de ministerios sectoriales para luchar
contra el hambre. Algunos países han
experimentado arreglos institucionales diferentes y parecen tener éxito.
Por ejemplo, Brasil ha repartido las
competencias tradicionales del Ministerio de Agricultura entre tres entidades, una se encarga de la seguridad
alimentaria, otra de los temas agrarios
y una tercera de la agricultura de gran
escala y competitiva. Este modelo
parece estar funcionando, pues Brasil
se ha convertido en un gran exportador de alimentos y además está reduciendo el hambre y la pobreza.
Los ministerios tradicionales a cargo de
la seguridad alimentaria y nutricional,
agricultura, salud y desarrollo social,
sufren un proceso gradual de reajuste
en sus roles, responsabilidades y espacios de decisión, en comparación con
las funciones que ocupaban hace 25
años. El aspecto más palpable ha sido
el tránsito de los ministerios de agricultura desde un rol más protagónico
en el desarrollo agrario y rural hacia
un rol más pronunciado en el comercio y desarrollo productivo42.41Es
decir, abandonan el lastre de tener
que ocuparse de los productores “no
rentables” y se concentran en la agricultura competitiva. Por otro lado, los
ministerios de desarrollo social poco a
42 Lo que coincide con un movimiento gradual
en el mundo, pues ya Wiggins y Cabral (2007) recogen la misma tendencia para numerosos países
de África.poco absorben las funciones relacionadas con el combate a la pobreza rural
y la gestión de programas de seguridad
alimentaria y nutricional. A estos ministerios se suman las carteras de salud,
vinculadas con la seguridad alimentaria en las estrategias relacionadas con
el consumo nutricional adecuado –sobre todo en niños y mujeres lactantes
y gestantes– y la inocuidad alimentaria. Otra corriente deja en manos
de los Ministerios de Salud los temas
de hambre, pues la consecuencia de
haber “medicalizado” excesivamente
el combate al hambre, destacando sobremanera los aspectos nutricionales
y su tratamiento médico y dejando de
lado los aspectos sociales, culturales
o productivos, ha sido el destacado
liderazgo del Ministerio de Salud en la
lucha contra el hambre (Bolivia, Perú
o México). En consecuencia, es difícil
determinar con exactitud en qué países prima un ministerio sobre los demás
en las políticas SAN. Lo que con frecuencia ocurre es que hay duplicidad
de funciones entre agricultura, desarrollo social y salud. De ahí lo relevante
que ha sido crear consejos y comités
para articular a estas entidades.
En el ámbito de la seguridad alimentaria y nutricional el Ministerio de Agricultura tiene notable “peso político” en El Salvador, Bolivia, Nicaragua y
Guatemala. El Ministerio de Desarrollo
Social tiene más preponderancia en
México, Colombia, Ecuador, Argentina
y Brasil, donde además es el Ministerio
rector del Fome Zero. Otros países de
la región tienen un diseño institucional con un balance de poder menos
acusado entre ministerios. Por ejemplo, en Panamá el Ministerio de Salud
participa en el ámbito nutricional, el
en el desarrollo rural y el Ministerio
de Desarrollo Social en la superación
de la pobreza. En Paraguay, el Ministerio de Salud y el de Agricultura se
reparten los mandatos de SAN como
corresponde a sus áreas tradicionales,
aunque la Secretaría de Acción Social
se encarga de cubrir las necesidades
de los pobres rurales, tal y como pasa
en Ecuador. En Honduras, el gabinete
de la Estrategia de Reducción de la
Pobreza es una institución ligada a
la Presidencia y en ella participan lostres ministerios. Por último, hay que
destacar el caso de Venezuela que
cuenta con el Ministerio del Poder
Popular para la Alimentación. No se
puede obviar la participación de otros
ministerios con bastante influencia en
algunos países, como el Ministerio del
Poder Popular para Alimentación en
Venezuela, el Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social en Perú, el Ministerio
de Salud Pública y Asistencia Social en
El Salvador y el Ministerio de Salud y
Deportes en Bolivia.
1. La erradicación del hambre en un
país es una visión política de largo
plazo, que no se puede hacer en el
corto periodo de un gobierno o de
dos mandatos. Por ello, para que sea
efectiva se requieren Políticas de Estado, que trasciendan los ciclos políticos internos, y que estén ancladas en
ordenamientos jurídicos coherentes,
desde lo más alto en la jerarquía legal nacional. Para ello es importante
ajustar la normativa existente a esta
dinámica de largo plazo, desde la Constitución Política hasta las normativas
sectoriales, además de algunas leyes
específicas. Es conveniente que la normativa legal sea posterior a la definición estratégica, una vez alcanzados
los consensos, para que la aprobación
de la ley sea la culminación de un
proceso de consolidación institucional, y se evite aprobar leyes que no
se cumplen y que debilitan el sistema
político43.42Los parlamentos pueden
aportar en este proceso al formar
comisiones de estudio normativo de
comisiones que deberían incorporar,
en la medida de lo posible, todos los
colores políticos y tener amplia participación social. La socialización de
las leyes con la ciudadanía se revela
como una de las mejores armas para
consolidar los procesos y ampliar la
contraloría social del Estado. Esa es la
democracia participativa y no sólo la
electoral o delegativa.
2. Para garantizar que las políticas
43 En la mayoría de los casos, salvo la excepción
de Brasil, ha sido así: primero se saca la ley y luego
se buscan los consensos sobre la Política de Estado y el apoyo social.públicas de seguridad alimentaria y
nutricional se transformen en políticas
de Estado es fundamental la concertación de las metas y objetivos de
largo plazo con la sociedad civil y actores privados, las organizaciones más
estables en las democracias latinoamericanas, e incorporarlos desde la
fase de diseño de las políticas. En cada
país, la identificación y apoyo a líderes
sociales o políticos que abanderen y
defiendan estas ideas emerge como
uno de los principales desafíos, puesto
que el liderazgo político de alto nivel
ha sido uno de los principales problemas. Las élites políticas de los países
de la región no perciben el hambre y
la desnutrición como una amenaza a
su forma de vida, ni a sus intereses comerciales, y por ello no se involucran en esta política de Estado. Tan
sólo en la reciente crisis alimentaria,
con motivo de las revueltas populares
en algunos sitios (Haití), vieron las
élites dirigentes que el hambre “en
exceso” puede provocar disturbios sociales y remover a dirigentes de sus
puestos. Por otra parte, el ejemplo
del Presidente Lula da Silva es muy
elocuente, pues colocó el programa
Fome Zero en el centro de su programa político, siendo la iniciativa de Gobierno más conocida y valorada, y fue
la que le dio su segundo mandato. Lula
es un ejemplo para la región y para el
mundo. Se requieren más líderes de su
calibre en el combate al hambre, no
sólo por su fuerza moral o de justicia
social, si no por sus enormes implicaciones económicas y políticas.
3. No debemos olvidar la importancia
de generar un andamiaje institucional
coherente con el organigrama general
del Estado, pues la estructura que se
proponga ha de considerar las particularidades institucionales, consuetudinarias e históricas de cada país.
No hay que olvidar que lo que mejor
ha funcionado a lo largo de la historia es una “buena” mezcla de arreglos
institucionales nacionales con algunas
ideas externas “innovadoras”, pero
con pautas, tiempos y funcionarios
nacionales. Las imposiciones exógenas
siempre han resultado nefastas para la
consolidación institucional. Por ello,
aunque la recomendación general al
final de este documento de separaraprender unos de otros e intercambiar
experiencias y lecciones aprendidas,
tanto de los contenidos como de los
procesos. A partir de las experiencias
de la región, tanto en cantidad de
dinero invertido, como en la calidad
de los programas, marcos legales,
contraloría social, sistemas de monitoreo y observatorios, y experiencias
técnicas de lucha contra el hambre, se
recomienda promover el intercambio
entre países para aprender de los aciertos y errores en los diferentes procesos de consolidación institucional de
4. No obstante lo mencionado en En este momento de actividad legal
el punto anterior, la experiencia sin par (7 leyes aprobadas y 10 protranscurrida en varios países parece puestas), puede ser muy enriquecedor,
demostrar la enorme importancia e incluso detonante, el intercambio
de dotar al sistema de seguridad ali- de experiencias entre países, entre
mentaria y nutricional de un agente legisladores, técnicos, procuradores
coordinador intersectorial e inter- o actores de la sociedad civil involuministerial, vinculado al más alto crados en este tema, para comparar
nivel de Gobierno (Presidencia o Vi- textos legales, aprender de procesos
cepresidencia) y que cuente con cierta de consulta, recoger dinámicas de neautonomía, un presupuesto definido y gociación parlamentaria y, en definirecursos humanos, físicos y tecnológi- tiva, tener más herramientas técnicas,
cos adecuados para su funcionamiento legales y metodológicas para que las
eficaz. Esta institución (Coordinadora, 10 propuestas se transformen en leyes
Secretaría, Ministerio o Consejo) ten- aprobadas en poco tiempo, y que las
dría como funciones básicas la plani- leyes ya aprobadas sean efectivas y se
ficación, coordinación y monitoreo cumplan completamente.
de las actividades de lucha contra el
hambre, que por su propia naturaleza
son multisectoriales e interministeriales. Por otro lado, se recomienda que
esta institución, por lo general nueva
en el esquema institucional tradicional del Gobierno, no tenga funciones
operativas de terreno, para evitar su
colisión de competencias orgánicas
con los ministerios tradicionales, y
para evitar la trampa política de ser
“juez y parte”: ser quien decide sobre
los planes, los fondos, las evaluaciones
y, además, operar las actividades.
En los países donde esta institución
de coordinación supraministerial ha
tenido esta separación de poderes, le
ha ido mucho mejor que en aquellos
donde se confunde la planificación con
la coordinación de la ejecución sigue
siendo plenamente válida, la sugerencia de establecer una instancia de
coordinación supra-ministerial al más
alto nivel puede no ser la solución ideal
para todos los países, aunque la teoría
así lo indique. Hay países donde esa
instancia puede existir ya, en forma de
Gabinete de Ministros o Secretaría de
Presidencia, y en algunos países puede
desempeñarla un ministerio operativo,
aunque debe tener por encima alguien
que coordine o un mandato fuerte con
respecto a los otros ministerios.5. Como se indica en este documento,
América Latina lleva ya un destacado
avance en los marcos legales e institucionales de lucha contra el hambre que
protegen el derecho a la alimentación,
y se avanzaría mucho más si podemos5.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1.- América Latina está a la vanguardia del Derecho a la Alimentación a nivel
Esta región es, actualmente, la más
avanzada en términos de leyes, instituciones y conocimiento público
del derecho a la alimentación y está
a la vanguardia en la implementación
práctica de este derecho humano. La
cantidad y calidad de los progresos legales, así como el nivel de sensibilidad
con respecto a este tema por parte de
políticos y sociedad civil, es muy notable, incluyendo el progreso general
de los DESC, su implantación a nivel
nacional y su justiciabilidad. El hecho
de que la sociedad latinoamericana
esté significativamente sensibilizada
respecto a los problemas del hambre
y demande la implementación de soluciones y el respeto por los derechos
humanos tiene consecuencias que van
más allá de su territorio, proporcionando lecciones relevantes a otras
regiones como Asia y África. Algunos
países de la región han incorporado el
en su ordenamiento constitucional,
otorgándole el más alto nivel jurídico.
Ahora bien, dicha incorporación tiene
amplios matices y diferentes enunciados según los países. Por otra parte, el
marco legal-institucional de seguridad
alimentaria y nutricional está siendo
desarrollado principalmente a través
de leyes específicas. Actualmente hay
17 países con leyes SAN o proyectos del
Ley en debate. Este desarrollo legal,
no obstante, no parece corresponderse directamente con un progreso en el
combate al hambre en todos los países, pues los países que tienen leyes
SAN presentan escenarios diversos: en
Brasil, la ley ha afianzado el esfuerzo
del Estado en la lucha contra el hambre y corre paralela a sus progresos
cuantitativos; en Guatemala, la ley
contribuyó a impulsar los programas
nacionales, dotándoles de más fondos
y mejor articulación (Scholz, 2009),
aunque actualmente parece que el
proceso de consolidación institucional
se está revirtiendo; en Argentina la ley
cumplió su función de respuesta a la
emergencia alimentaria provocada por
la crisis de 2002; mientras que en Ve-nezuela, México, Nicaragua y Ecuador,
el tiempo ha sido muy corto como para
poder juzgar los efectos de la ley sobre la seguridad alimentaria nacional.
Atendiendo al grado de desarrollo urbano y al peso que tiene la pobreza
y la inseguridad alimentaria rural en
cada país, se pueden distinguir leyes
SAN con una mayor inclinación hacia
los problemas alimentarios urbanos y
leyes con una focalización principal
en la seguridad alimentaria rural. Esto
parece obedecer a la percepción social que tiene cada país de su grado
de ruralidad y al peso específico del
hambre y la pobreza rural en las estadísticas sociales. Aunque el derecho
a la alimentación y sus diferentes
componentes es relevante para todos,
los países con mayor desarrollo social
y económico y, por tanto, una clase
media numerosa, tienen leyes donde
los temas de consumo aparecen destacados, con aspectos tales como inocuidad, dieta equilibrada, cultura alimentaria, enfermedades asociadas a
la dieta, obesidad, hábitos saludables
y abastecimiento urbano. Es lógico,
pues son los problemas que más preocupan a los electores de México DF o
Neuquén (Argentina). Sin embargo, en
los países de la región con mayores tasas de desnutrición y población rural,
el peso específico de los marcos legales
de seguridad alimentaria descansa sobre los componentes de disponibilidad
y acceso, y no prestan tanta atención
a los aspectos de consumo (dietas
equilibradas, obesidad o inocuidad).
En los países Andinos, los aspectos ligados a las tradiciones alimentarias y
a la cultura de producción y consumo
son una preocupación de los grupos indígenas y por ello aparecen reflejados
en las leyes (Ecuador) o propuestas de
Ley (Bolivia).
5.3.- Leyes “programáticas” y leyes “de
El propósito de las leyes SAN es, casi
siempre44,43establecer un marco insti-44 La propuesta de Ley de SAN de Neuquén (Argentina) no hace ninguna referencia al Derecho
a la Alimentación ni al PIDESC, mientras que latucional adecuado y regular una serie
de acciones, programas y compromisos
políticos que se dirijan hacia una garantía del derecho a la alimentación
para todos los ciudadanos. Ese objetivo puede, no obstante, plasmarse con
un grado de detalle mayor o menor,
poniendo el énfasis en la arquitectura
institucional que permita una mejor
coordinación de actores, mandatos y
programas; o poniendo el énfasis en los
aspectos específicos de qué tipo de intervenciones hacer, quién debe hacerlas, con que enfoque y bajo que líneas
estratégicas. El primer caso obedece a
un tipo de leyes que podemos denominar “de institucionalidad” y el segundo
caso a leyes “programáticas”. Las primeras son leyes sencillas, de pocas páginas, que buscan regular, al más alto
nivel, las relaciones horizontales entre
ministerios y las jerárquicas entre el
órgano rector-coordinador, los órganos
implementadores y los actores locales,
internacionales y no gubernamentales. Como la seguridad alimentaria
es multicausal y multisectorial, se requiere un ordenamiento diferente del
tradicional para enfrentarla. Este es el
caso de las leyes de Brasil, Guatemala
y Nicaragua. El segundo caso son leyes
que incorporan numerosos aspectos
técnicos del tipo de intervención, y
quieren abarcar en una sola ley todos
los aspectos relacionados con la cadena agroalimentaria, desde la producción y los recursos naturales, hasta el
consumo final, pasando por el comercio de alimentos, los biocombustibles
o los OGM. Es decir, quieren abarcar
temas que, o bien ya están regulados
en otras leyes, o bien deben regularse
por medio de leyes propias, como es el
caso del tema de la tierra o la gestión
del agua45.44
Las leyes “de institucionalidad” sólo
Ley SAN de México DF tiene unas referencias
45 En Ecuador, por ejemplo, los primeros borradores de la Ley Marco de Soberanía Alimentaria aprobada en 2009 llevaban este carácter
programático, y pretendía regular casi todo lo
“alimentario”. Poco a poco, se fue recortando y
asignando algunos temas para ser desarrollados
en leyes propias. Ese fue el acuerdo negociado
entre los partidos políticos y las organizaciones de
sociedad civil que participaban en la elaboración
de la ley.establecen la arquitectura institucional necesaria para luchar contra
el hambre a nivel nacional y local,
definiendo instituciones, mandatos y
objetivos. Las leyes “programáticas”
pretenden regular por ley demasiados
aspectos que caen en la esfera de las
decisiones políticas, de las necesidades
temporales o de decisiones técnicas
que pueden ser, en el mejor de los
casos, discutibles, pero no deben ser
reguladas por ley. Por ello, este tipo
de leyes corren el riesgo de recortar el
espacio de decisión técnica y política,
con lo que suelen volverse ineficientes
o se desconocen a la menor ocasión.
Pierden su impacto por querer ser demasiado puntillosas.
5.4.- La sociedad civil recupera espacios
de poder gracias a los derechos sociales
Uno de los elementos emergentes más
importantes de las reformas a la administración del Estado en América
Latina ha sido la incorporación de la
sociedad civil a los debates políticos e
institucionales. La sociedad civil latinoamericana parece tener un grado de
organización, auto-confianza, libertad
de pensamiento y movilización social
y mediática que no tienen sus equivalentes en Africa o Asia. En el caso de
los DESC, esto se hace muy evidente,
pues la sociedad civil está jugando un
lanzamiento, desarrollo y negociación política de las propuestas de ley.
A modo de ejemplo, la Mesa Nacional Agraria, compuesta por diferentes
asociaciones de campesinos e indígenas, jugó un papel fundamental en el
desarrollo técnico y el la negociación
política de la Ley SAN en Guatemala.
La sociedad en su conjunto, canalizando sus ideas y prioridades a través
de los Consejos de Seguridad Alimentaria locales, municipales, estaduales
y nacionales, fue determinando las
prioridades de intervención y monitoreando los avances del programa
Fome Zero de Brasil, llegando al final a
empoderarse de una propuesta de Ley
que fue aprobada por mayoría de delegados en una Conferencia Nacional.
En Bolivia y Ecuador la sociedad civil
ha sido determinante para mantener
la presión sobre las reformas constitucionales para introducir el derechoa la alimentación en la Constitución.
En El Salvador y México, las propuestas
actuales de leyes de seguridad y soberanía alimentaria han sido introducidas
a propuesta de grupos de la sociedad
civil. Y en Argentina, los avances en la
y la jurisprudencia sobre derecho a la
alimentación le deben mucho a los
colectivos de abogados y defensores
de los derechos humanos, que trabajan “pro-bono” para llevar adelante
casos de violaciones de derechos, que
implican muchos años y mucho trabajo. Es decir, que se ve mucho la mano
de la sociedad civil organizada, especialmente a los grupos y asociaciones
de pequeños productores, detrás de
muchas iniciativas de defensa de este
No obstante, la participación de la ciudadanía aún no es relevante a la hora
de definir las políticas alimentarias y
los actores políticos todavía no otorgan
espacios reales de participación en la
mayoría de los países, aunque países
como Brasil, Ecuador o Bolivia están
demostrando que se puede gobernar
ampliando la base para la toma de decisiones.
Gracias al empuje de la sociedad civil,
los DESC están más consolidados en
esta región. La sociedad civil latinoamericana, representada en este caso
por la Vía Campesina, ha conseguido
además una legitimación intelectual al
ser capaz de articular una propuesta
coherente que funciona como alternativa real al modelo de producción y
alimentación agrícola neoliberal. Esta
alternativa se llama soberanía alimentaria.
La soberanía alimentaria ha dejado de
ser una palabra tabú para los políticos y académicos de la región, y cada
vez aparece más en documentos oficiales, discursos políticos y propuestas
técnicas. Se nota en muchos países
que hay un proceso de apropiación
nacional de un concepto que nació en
la sociedad civil más contestataria,
y que tras sobrevivir y desarrollarseen un posicionamiento de “combate” frente al sistema agro-comercial neoliberal, puede empezar a clamar victoria al ser apropiada gradualmente
por el “establishment” nacional de
Desde 1996, que se presenta en la
Cumbre Mundial Alimentaria de Roma,
hasta el 2007 que empieza la crisis
alimentaria, la soberanía alimentaria
ha recorrido un corto camino temporal pero un largo trayecto de consolidación como alternativa real al
modelo neoliberal de agro-producción
para el mercado internacional. Ya ha
pasado a formar parte de la Constitución en Ecuador4645o Bolivia, y se
ha integrado en el marco legal nacional de seguridad alimentaria en Venezuela o Guatemala. También figura en las propuestas de ley de seguridad y soberanía alimentaria de Costa
Rica, El Salvador o México.
No obstante, debemos señalar que la
voluntad política de lucha contra el
hambre y los avances reales contra la
desnutrición no tienen por qué ir en
paralelo con el reconocimiento y desarrollo de la soberanía alimentaria
como concepto político. Por ejemplo,
en Brasil, la soberanía alimentaria
no parece haberse consolidado como
reivindicación política y social, y mucho menos como un concepto que sea
del agrado de la actual administración
del Presidente Lula da Silva. En el
caso brasileño, es el enfoque legal del
derecho a la alimentación el que ha
servido de aglutinador de los intereses
comunes del Gobierno y de la ciudadanía. Alrededor de los derechos sociales
se pretende reforzar el sentimiento
de ciudadanía brasileña, y contribuir
a reforzar la cohesión social de los
diferentes territorios. Es por ello que
el derecho a la alimentación ha cogido
tanta fuerza: es el espacio común de
entendimiento entre el Gobierno, los
ciudadanos, los movimientos sociales,
los políticos, los medios de comunicación y los intelectuales en relación
a un problema de “Estado” en Brasil:
46 “Promover la Soberanía Alimentaria y consagrar el derecho de las personas al acceso seguro y
permanente a alimentos sanos, suficientes, nutritivos, preferentemente producidos a nivel local”Si analizamos algunos de los principios más conocidos de la soberanía
alimentaria47,46podemos ver que muchos postulados de la soberanía alimentaria se hacen de obligado cumplimiento a través de las leyes de
seguridad alimentaria de la región.
Por ejemplo, gracias a la ley de seguridad alimentaria, en Venezuela
se prioriza la sustitución de importaciones alimenticias, se privilegia la
producción nacional y regulación de
los mercados, y se define la soberanía
alimentaria como la capacidad del Estado para determinar las políticas alimentarias. La propuesta de ley de El
Salvador establece que los alimentos
no son un “commodity” más, y subraya
su importancia cultural, social y nutricional. Esto coincide plenamente con
otra característica defendida por la
soberanía alimenta-ria: la producción
y el consumo de alimentos son parte
del acervo cultural del ser humano.
Otro aspecto que podemos destacar es
la priorización de la producción local,
basada principalmente en los pequeños productores, para los mercados
nacionales, tal y como se recoge en
la Ley de México D.F., en la de Venezuela y en la reciente Ley de Compras Locales de Brasil. En México D.F.
se determina la obligatoriedad de las
compras locales por parte del Estado,
indicando que hasta un 70% de las mismas han de hacerse a pequeños y medianos productores locales, primero,
y nacionales después. Claramente, y
sin ambages, esta disposición recoge
uno de los postulados centrales de los
mexicana, y lo plasma en una ley de
obligado cumplimiento. Se vuelve a
considerar que la producción agrícola
sea, sobre todo, para alimentar a la
gente de tu país y no exclusivamente
para vender en el mercado externo. El
80% del comercio mundial se hace al
interior de los países y no entre países, por lo que el mercado más grande
de un país cualquiera siempre es el
47 Entre los cuales podemos considerar seis principios procedentes de la Declaración de Nyeleni
2007 (Forum for Food Sovereignty, February
23rd – 27th, 2007, Mali. http://www.nyeleni2007.
org/spip.php?article334) que han sido recogidos en
http://www.grassrootsonline.org/sites/grassrootsonline.
org/files/The-6-Food-Sovereignty-Principles.pdfdoméstico. Tiene sentido priorizar ese
mercado. Otros aspectos de la seguridad alimentaria que aparecen en las leyes y
en las propuestas SAN son el reconocimiento de los modos de producción
tradicionales, la agrobiodiversidad y
el conocimiento local, como sucede
en Nicaragua, Bolivia y Ecuador; o la
importancia de la producción local
cercana a las ciudades, para tener alimentos más frescos y mejorar el suministro de productos a los consumidores
(propuesta de ley de Neuquen, Argentina).
La alimentación en general empieza a
valorarse como un tema estratégico,
de interés público, y como un derecho
fundamental por encima de otros
temas de seguridad nacional. Esto
parece llevar directamente a la idea
de que los alimentos y su producción
no pueden ser considerados como un
bien comerciable más, como un mero
“commodity” sin implicaciones estratégicas. Si el petróleo o el gas son
considerados productos estratégicos a
nivel mundial, los alimentos empiezan
5.6.- Es tan importante el proceso de
construcción como el contenido de la ley
Aunque durante gran parte de este
texto se han hecho numerosas referencias a los contenidos de las leyes,
merece la pena subrayar que el proceso de construcción colectiva del
texto legal y la negociación política
entre bancadas de distintos partidos,
entre Gobierno y Congreso, y entre
estos dos y los actores sociales involucrados es casi tan importante como
las disposiciones legales contenidas en
los textos. El proceso de negociación, concesiones, mejoras técnicas y
exposición pública de los debates conlleva una visibilidad y notoriedad del
tema del derecho a la alimentación y
la seguridad alimentaria. Durante el
tiempo de discusión de la ley, se puede
elevar el perfil político del hambre en
el país, como sucedió claramente en
Brasil, Guatemala o Ecuador, y está
sucediendo actualmente en El Salvador. Además, cuanto más amplia es la
participación política y el espacio dadoa la sociedad civil, más garantías hay
de que la ley sea efectiva y de que sea
respetada por los diferentes partidos
que lleguen al poder. Si el proceso no
es participativo e inclusivo, corremos
el riesgo de tener leyes que sean poco
conocidas, entendidas y respetadas,
como sucedió con la primera ley SAN
de Ecuador (2006).
Por otro lado, las modalidades institucionales recogidas en las leyes SAN
o las propuestas actuales dependen
de la ideología política del partido
en el gobierno, o de los partidos
dominan-tes en los últimos años, de
los arreglos históricos, del estado del
proceso de descentralización, de la
combatividad y grado de organización
de la sociedad civil, y de las tendencias regionales o de los países líderes a
nivel de América Latina. Y los procesos de negociación y construcción de
las leyes pueden ser también diversos. Sin embargo, por las experiencias existentes en la región, recomendamos
que se le preste la debida atención a
la gestión del proceso de la ley, para
que sea de verdad una Ley de Estado,
y cumpla con las características de un
enfoque de derechos humanos: transparente, inclusivo, participativo y con
El derecho a la alimentación está avanzando notablemente al más alto nivel
nacional (enmiendas constitucionales
y leyes nacionales) de una manera
generalizada en la región. Sin embargo, este desarrollo a nivel nacional,
con acciones en la capital (Congreso,
sedes ministeriales, prensa capitalina,
talleres de organizaciones internacionales, ect), no se corresponde con su
implementación y conocimiento a nivel local y municipal. Y si el derecho
no llega a los hambrientos, que suelen
vivir mayoritariamente en el área rural, ¿qué sentido tiene? Por ello, se
recomienda iniciar una segunda fase
de sensibilización y aplicabilidad de
los principios de este derecho a nivel
municipal, explicando los alcances de
las leyes (donde las haya), trabajando
con los puestos de salud para que recojan y reporten todos los casos dedesnutrición aguda, conformando las
Comisiones Municipales de Seguridad
Alimentaria y Municipal dotándolas de
contenidos prácticos, trabajando con
los jueces y forenses municipales para
que reconozcan la desnutrición aguda
severa como causa de muerte, y rindiendo cuentas a la población sobre los
programas contra el hambre que se
lleven en el territorio. La primera
oleada de promoción del derecho a
la alimentación (2005-2009) dejó un
saldo de 7 leyes aprobadas y 10 propuestas de ley en debate. La segunda
oleada (2010-2015) debería poner su
acento en conseguir que las propuestas se aprueben y que se trabaje principalmente a nivel municipal/local,
cerca de los hambrientos. 5.8.- El temor a la justiciabilidad de
los DESC permanece: vaguedad en los
Si el reconocimiento de este derecho
avanza con paso firme, la aceptación
de su exigibilidad o justiciabilidad no
parece tener un progreso paralelo. Entre las leyes ya aprobadas, hay algunas
(Ecuador, México y Nicaragua) que señalan la exigibilidad de este derecho,
lo cual ya es un avance con respecto
a la ausencia de menciones en otras
leyes (Brasil, Argentina y Venezuela).
Sin embargo, a la hora de concretar los
mecanismos de exigibilidad, las menciones suelen ser escasas, imprecisas o
exclusivamente administrativas, como
en el caso de Nicaragua. Como mucho,
Nicaragua y Ecuador hacen referencia
al rol del Procurador de los Derechos
Humanos para recoger quejas de violaciones y emitir resoluciones, que no
tienen carácter vinculante. En Guatemala, el rol de la Procuraduría de
Derechos Humanos es básicamente
informativo y de seguimiento (informe
anual de derecho a la alimentación),
pero hasta ahora no ha recogido denuncias. En este sentido, los mandatos de las Defensoría y Procuradurías
deberían ser incluidos en las leyes
SAN, para que puedan recoger casos
de violaciones de los DESC, tomando
en cuenta las atribuciones constitucionales y la incorporación del PIDESC al
ordenamiento nacional en cada país.
Por otro lado, la tramitación de que-jas por violación del derecho a la alimentación por vía judicial ordinaria
apenas está mencionada en la progresista ley de Soberanía Alimentaria
de Ecuador, pero no en las otras leyes.
De este hecho se pueden sacar dos
conclusiones: por un lado, la falta de
consenso sobre la justiciabilidad de
los DESC entre los jueces y abogados
de América Latina48;47y por otro, el
miedo de los legisladores y jueces a
abrir la puerta a estos derechos por la
vía procesal, no vaya a ser que se les
llenen los juzgados de pobres, hambrientos, sin techo, niños son escuela
o sin atención médica, desempleados
sin subsidio o indígenas marginados. Es
decir, casi tres cuartas partes de la población de América Latina que tienen
sus DESC violados. Sin embargo, esto
no es así. Las sentencias no suelen ser
individuales, si no colectivas, y obligan al Estado a realizar alguna acción
de reparación, y casi nunca de resarcimiento.un umbral mínimo del 0.5% de los presupuestos anuales), en los otros casos
se formulan esas disposiciones legales
en términos muy vagos, indican que el
“Estado asignará los recursos necesarios” o “que se deberán incluir partidas presupuestarias”, simplemente el
tema no aparece mencionado. Sólo los
casos de Ecuador (en la ley de 2006
posteriormente derogada por la de
2009) y Nicaragua, se crea un fondo
específico para seguridad alimentaria.
En el primer caso el fondo no se creó
nunca, y en el segundo caso todavía
no hay visos de que vaya a hacerse
realidad, a pesar de la emergencia
alimentaria por sequía que tiene Nicaragua en el momento de redactar
este documento. Por otro lado, la creación de fondos específicos no parece
ser la mejor opción si queremos que
este tema sea una verdadera Política
de Estado y tenga una sostenibilidad
financiera y temporal. Lo más apropiado es transversalizar las acciones a
cargo de diferentes ministerios, con su
Como resumen, se debería avanzar presupuesto regular, y que caigan bajo
en los procedimientos de exigibilidad una coordinación supra-ministerial. Lo
del derecho a la alimentación, to- que sí está claro es que sólo a través
mando en cuenta que los DESC son de del trabajo de los Gobiernos, con sus
obligatorio cumplimiento en la ma- propios presupuestos, se conseguirá
yoría de los países de América Latina erradicar el hambre. Tanto Costa Rica
y el Caribe y que están protegidos en como Chile o Cuba, tres países divermuchas Constituciones. Hay que de- sos en agricultura y socio-economía
sarrollar más los supuestos justiciables y con regímenes políticos diferentes,
y los criterios de reparación en los ca- han reducido drásticamente sus nivesos en que se ha dado la violación, les de desnutrición en los últimos 40
en temas tales como la restitución, años a través de un apoyo sostenido
indemnización, rehabilitación y satis- a la lucha contra el hambre, con fonfacción o garantías de no-repetición. dos propios en cantidad y calidad adeFinalmente, se debe desarrollar unos cuadas. No es sorprendente que estos
criterios para determinar supuestos y tres países sean los que más porcensus respectivas sanciones. Hasta ahora taje presupuestario han destinado dunada de esos se ha hecho en la región, rante tres décadas a salud, educación
y por eso la justiciabilidad del derecho y áreas rurales. a la alimentación sigue aún muy débil. Aunque el PIDESC recoge la obligatoriedad de adoptar inmediatamente las
5.9.- El financiamiento nunca está a la medidas necesarias para la satisfacción
altura de la magnitud del hambre
progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, hasta el
Algunas leyes hacen referencias al fi- máximo de los recursos disponibles,
nanciamiento de los programas de lu- los conceptos “satisfacción progresicha contra el hambre, pero salvo en el va” y “máximos recursos disponibles”
caso de Guatemala (donde establece dejan abiertas las puertas para que los
48 En este sentido, recientes trabajos sobre el Estados incumplan el espíritu de Pactema ponen de manifiesto que los DESC en gen- to: que haya unos derechos sociales
eral, y el derecho a la alimentación en particular, que cumplan unos mínimos para todos,
son perfectamente justiciables (FAO, 2004; FIAN, y luego progresivamente se va mejo2007; Golay, 2009; Vivero & Scholtz, 2009).rando su disfrute. La implementación
progresiva no marca plazos temporales, y la no concreción de montos
financieros deja abierta a consideración de cada Gobierno la asignación
presupuestaria para garantizar estos
derechos. Sin embargo, lo que el PIDESC no dice es que se deban adoptar
progresivamente medidas: las medidas
hay que adoptarlas hoy, no progresivamente. Y el gasto público en seguridad
alimentaria ha de ser progresivo (cada
vez más) y nunca regresivo (un año x
no se puede asignar menos que el año
anterior). Esta disposición es una obligación legal, pero rara vez se tiene en
5.10.- Excesivas instituciones nuevas y
demasiadas funciones.
Algunas leyes en vigor y numerosas
propuestas del Ley plantean la creación de nuevas instituciones, tanto
a nivel central como a nivel local
(Comisiones SAN, Secretarías Ejecutivas, Comités Técnicos, Procurador
de Derechos a la Alimentación, etc),
y las dotan, en teoría, con mandatos
de coordinación y ejecución muy amplios. Se supone que muchas de esas
instituciones nuevas han de coordinar
ministerios ya consolidados en temas
muy amplios relacionados con toda la
caden agro-alimentaria. Y en las propuestas de ley apenas hay referencias
a los Ministerios actuales y sus mandatos, a los actores que ya existen en lo
nacional y lo local, y en las dinámicas
de poder existentes. La ley simplemente dice lo que han de hacer de
ahora en adelante y confía en que se
haga. Eso, en la mayoría de los casos
no funciona. Los mandatos han de ser
coherentes con lo ya existente, han de
ser realizables. Por ejemplo, los borradores iniciales de las leyes SAN de
Ecuador y Nicaragua creaban superinstituciones que debían regular todo
lo alimentario, cuando eso es imposible para una sola institución. Posteriormente se redujeron las funciones
para hacerlo “posible”.
Sin embargo, tiene mucha lógica que
el enfoque multisectorial de la seguridad alimentaria y nutricional tenga
una institución rectora que coordine
el trabajo de los diferentes ministeriosy secretarías. Ello implica la creación
de una institución nueva, que no suele
existir en muchos países. Por ejemplo, la propuesta de Haití se centra en
crear la Oficina Nacional de Seguridad
Alimentaria, dependiente del Ministerio de Agricultura. Como mencionado
anteriormente, esta oficina quiere coordinar ministerios desde uno determinado, lo cual no parece lo ideal. Sin
embargo, el mero hecho de crearla y
dotarla de funciones de coordinación
(y no operativas) demuestra la voluntad política de afrontar el tema de
manera multisectorial. Parece mentira
que un país con tanta hambre y desnutrición como Haití no tenga todavía
una oficina de seguridad alimentaria. Finalmente, las leyes SAN deberían
hacer más hincapié en los espacios
de coordinación entre los ministerios
ya existentes, recogiendo lo común
de sus mandatos y haciendo propuestas para que haya un mayor trabajo
sinérgico a nivel de territorio y de
complementariedad de políticas, con
referencias cruzadas en las estrategias
y propuestas de co-financiación entre
5.11.- Algunos temas que se quedan en
el tintero pero que no debemos olvidar
a.- Ampliar espacios para la construcción colectiva y negociada de la Ley. La
de una ley SAN se convierte en uno de
los aspectos clave para garantizar su
posterior puesta en marcha, y su adopción como marco legal que sustente
una Política de Estado de largo plazo.
Si se construye solamente desde postulados técnicos unilaterales se corre
el riesgo de tener una ley que se convierta en foco de tensión y poco operativa. Los ejemplos de Brasil y Guatemala son muy ilustrativos, puesto que
la Ley Brasileña fue montada desde la
base y tardó más de dos años en llegar a la formulación final que pasó al
Congreso. En Guatemala, el proceso
de construcción y negociación entre
el Gobierno y la sociedad civil duró un
año y sólo se realizó con la cúpula dirigente en la capital, antes de entrar
al Congreso para aprobación. Por ello,
no contaba con la base social de apoyo
que tiene la Ley de Brasil, y al llegarel siguiente Gobierno, su implementación ha decaído sobremanera. b.- Diferenciar los roles de coordinación-seguimiento del rol operativoejecutor. Este tema es clave, y conviene no olvidarlo para asegurar un
institucional de lucha contra el hambre: se han de separar los roles de
coordinación- planificación-monitoreo
de los roles operativos del sistema,
pues eso asegura un correcto equilibro
entre los que presupuestan el gasto,
coordinan las acciones y monitorean
los resultados, de los que gastan lo
presupuestado, llevan los programas a
nivel de terreno y tienen objetivos que
cumplir. Mezclar ambas funciones bajo
un ministerio determinado, bien sea
Salud o Agricultura, los casos más típicos, suele conducir al fracaso (como
sucedió con la Ley SAN de Ecuador de
c.- Definiciones internacionales y definiciones locales: cada uno por su lado.
Las definiciones técnicas que aparecen en los prólogos, considerandos y
disposiciones iniciales de las leyes deberían alinearse con los instrumentos
internacionales vinculados al tema, y
recoger definiciones y componentes
del enfoque de derechos y los DESC
que han sido ya discutidos y aprobados
por la mayoría de los países. De hecho,
resulta incoherente que un país determinado apruebe la definición de seguridad alimentaria a nivel internacional
y luego utilice otra versión con otros
matices en su ordenamiento interno.
Lo mismo sucede para el derecho a
la alimentación. Considerando las características de los aspectos legales
vinculantes, y sus implicaciones internacionales y nacionales, sugerimos
que en las leyes se recoja literalmente
las definiciones ya acordadas en el
d.- El derecho a la alimentación: vinculante para lo público…¿y también
para lo privado? Se ha hablado mucho
de las obligaciones para el Estado y sus
instituciones (gobierno, jueces, parlamentos), pero este derecho también
atañe al sector privado, a las personas
individuales y a las empresas transnacionales afincadas en un país. Por ello,se han de dejar claras las implicaciones de los DESC para las empresas
privadas, sus trabajadores y las consecuencias de estas violaciones. Por
otro lado, es sumamente importante
incorporar al sector privado en la negociación de las disposiciones de la
ley y posteriormente en su aplicación,
dándoles asientos en los consejos nacionales de coordinación y en los comités técnicos y comités locales. Así
conseguiremos que se sientan parte
del sistema nacional alimentario y de
su gestión. En el marco de la responsabilidad social empresarial, se debe
involucrar más a las empresas de la
región en la lucha contra el hambre
y se debe exigir que hagan auditorías
con enfoque de derechos, para que examinen el cumplimiento de los DESC al
interior de las mismas. Una iniciativa
de este tipo ya existe a nivel mundial:
The Ethical Globalization Initiative49.48
e.- Reforzar el rol de las instituciones
de derechos humanos nacionales. Habida cuenta de que estamos hablando
de un derecho humano, parecería
lógico que el derecho a la alimentación fuera monitoreado y defendido
por los Defensores y Procuradores de
Derechos Humanos. Sin embargo, la
realidad es diferente, porque estas
instituciones se han centrado en los
derechos civiles y políticos, relegando
todo lo relacionado con lo social. Sólo
en fechas recientes, a la par del impulso legal en SAN, los Procuradores
están empezando a seguir el tema.
En Brasil, hay un Procurador especial
para el Derecho a la Alimentación; en
Guatemala, la Procuraduría ha sacado
ya dos informes al Congreso sobre los
avances en este derecho, conforme
a la Ley SAN 2005; y en El Salvador
también hubo un primer informe. Sin
embargo, estos son excepciones a la
regla. Por tanto, se recomienda que
las instituciones de derechos humanos
den seguimiento a este derecho, especialmente en aquellos países donde la
subnutrición global y la desnutrición
infantil son elevadas (por encima del
20%). Se hace necesario, además, explicitar mecanismos de reclamo sobre la violación del derecho a la alimentación, dotando de un espacio y
un mandato al Defensor del Pueblo
49 http://www.realizingrights.org/en este tema para que recoja casos y
documente la situación. f.- El Derecho al agua y el acceso a
la tierra quedan ausentes de las propuestas. Estos dos derechos parecen
estar totalmente desvinculados con
el derecho a la alimentación, pues no
aparecen en las leyes SAN actuales ni
en las propuestas de ley en discusión.
El derecho al agua, uno de los DESC
que ha sido ampliamente desarrollado en la Observación General (OG)
nº15, no se vincula al derecho a la alimentación (OG nº12), aunque agua y
alimentos son esenciales para vivir y
en muchos casos el agua se considera
como un alimento. Y por otro lado,
si el 75% de los hambrientos viven en
áreas rurales y son mayoritariamente
pequeños productores, el acceso a
suficiente tierra debería ser una de
las claves para luchar contra su inseguridad alimentaria. No obstante,
el derecho a la tierra no figura como
derecho particular en el PIDESC ni
se ha desarrollado como Observación
General. Sí aparece mencionado en el
artículo 13 del Convenio 169 aprobado
por la OIT sobre Pueblos Indígenas,
donde se indica que tienen derecho a
sus territorios tradicionales, así como
en la Declaración de Naciones Unidas
sobre los Pueblos Indígenas. Parecería
que este derecho está recogido sólo
para pueblos indígenas. Y sin embargo,
en todas las leyes SAN y propuestas en
debate el tema de la tierra se ha excluido expresamente de los textos. En
algunos casos (Guatemala y Brasil) la
explicación parece ser que los textos
buscaban sólo montar la arquitectura
institucional. En el caso de Ecuador,
los temas de tierras se sacaron de la
propuesta aprobada en 2009 con la
promesa de que serían tratados en una
ley específica sobre el tema, debido a
su importancia y complejidad. En el
caso Mexicano, con un historial tan
amplio de reivindicaciones agrarias,
se prefiere dejar el tema fuera para
no entorpecer la aprobación de la
Ley SAN. Por ello, convendría incluir
en las futuras leyes SAN una mención
al derecho al agua y a su vinculación
con la alimentación y con el derecho
a estar libre de sed, e incorporar algunos elementos específicos sobre este
asunto. En el caso del derecho a latierra, no incluido en el PIDESC, hay
que comenzar por elaborar su corpus
de derecho internacional, y los esfuerzos actuales por elaborar unas Directrices Voluntarias para la Gobernabilidad y Acceso a la Tierra (auspiciadas
por FAO) parecen ir en la dirección
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