Source: http://www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2020/01/16/chapitre-ii-periode-revolutionnair/
Timestamp: 2020-04-08 15:12:50+00:00
Document Index: 296763613

Matched Legal Cases: ['art. 13', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 17', 'arrêt ', 'art. 149', 'art. 193', 'art. 191', 'art. 61', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 4', 'in fine', 'arrêt ', '§ 7', 'art. 3', 'art. 21', '§ 9', 'art. 2', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 7', 'arrêt ']

Chapitre II – Période révolutionnaire — Revue générale du droit
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I. — ESPRIT GÉNÉRAL DE LA LÉGISLATION
[180] L’Assemblée constituante ne laissa subsister aucune des cours de justice, aucune des juridictions ou des autorités administratives que nous avons vues fonctionner sous l’ancien régime. De 1789 à 1791, elle les fit toutes disparaître.
Les Parlements furent atteints les premiers par le décret du 3 novembre 1789, qui les mit « en vacances indéfinies », en attendant que la loi des 16-24 août 1790 les eût dissous. Les intendants furent supprimés par la loi du 22 décembre 1789, qui établissait une administration nouvelle dans les provinces transformées en départements. Le Conseil du roi fut d’abord privé de ses pouvoirs d’ordre judiciaire par la loi du 1er décembre 1790, qui transférait au Tribunal de cassation les attributions du Conseil des parties, puis il fut dissous par la loi des 27 avril-25 mai 1791, sur l’organisation du ministère, dont l’article 35 supprime les conseillers d’État et les maîtres des requêtes. Les cours des aides, les bureaux de finances, les élections, les greniers à sel, furent abolis par la loi des 7-11 septembre 1790. Les chambres des comptes, supprimées en principe par le décret du 2 septembre 1790, furent conservées à titre provisoire pendant un an, et définitivement dissoutes par la loi des 17-29 septembre 1791, qui ordonna l’apposition des scellés sur leurs greffes, dépôts et archives.
Ainsi disparurent toutes les juridictions qui, dans l’ancien régime, avaient connu des affaires d’administration, de finances et [181] de comptabilité publique. Par quelles autorités nouvelles furent-elles remplacées?
Séparation des pouvoirs. — Et d’abord quels principes, quelles tendances générales présidèrent aux réformes ? Ces tendances étaient moins opposées qu’on n’a souvent paru le croire, à celles qui avaient inspiré la monarchie dans son organisation administrative et dans ses rapports avec les corps judiciaires. Même défiance de l’intervention des tribunaux dans les affaires de l’administration, même attachement aux idées d’unité et de concentration gouvernementale et administrative. Cette double préoccupation domine dans toutes les applications que l’Assemblée constituante a faites du principe de la séparation des pouvoirs ; elle applique rigoureusement ce principe à toute immixtion des tribunaux dans le domaine administratif, moins sévèrement dans le cas inverse.
Les défiances de l’Assemblée constituante à l’égard des corps judiciaires se manifestent dans l’organisation qu’elle donne aux tribunaux par la loi des 16-24 août 1790 : elle ne veut plus n grandes compagnies judiciaires, ni cours souveraines, à l’exception du Tribunal de cassation, qui ne juge que le point de droit. Elle charge les tribunaux de district et les juges de paix de rendre la justice aux citoyens : aux citoyens seuls, car l’Assemblée ne pense pas que la mission du juge s’étende aux différends qui s’élèvent entre les particuliers et les autorités publiques.
« Il faut interdire toute fonction politique aux juges, disait Duport à la séance du 29 mars 1790 ; ils doivent être chargés simplement de décider les différends qui s’établissent entre les citoyens ; honorable et sainte fonction qui semble placer ceux qui la remplissent dignement au-dessus de l’humanité même… J’ai dit que les juges n’étaient institués que pour appliquer les lois civiles. Les lois civiles sont les conventions que les hommes font entre eux pour régler l’usage de leurs propriétés et l’exercice de leurs facultés naturelles. »
Ces idées étaient celles du comité de l’Assemblée chargé de préparer la loi d’organisation judiciaire. Thouret, dans un discours prononcé au nom du comité et imprimé par ordre de l’Assemblée (1. Séance du 24 mars 1790.), [182] s’exprimait ainsi : « Un des abus qui ont dénaturé le pouvoir judiciaire en France était la confusion des fonctions qui lui sont propres avec les fonctions incompatibles et incommutables des autres pouvoirs publics. Rival du pouvoir administratif, il en troublait les opérations, en arrêtait le mouvement et en inquiétait les agents. Les ministres de la justice distributive ne doivent point se mêler de l’administration, dont le soin ne leur en est pas confié. Le comité a consigné ces principes dans les articles du titre Ier de son projet. Ils établissent l’entière subordination des cours de justice à la puissance législative et séparent très explicitement le pouvoir judiciaire du pouvoir d’administrer. »
C’est pourquoi le comité proposait et l’Assemblée adoptait la disposition de la loi d’organisation judiciaire des 16-24 août 1790, qui est encore aujourd’hui un des textes fondamentaux de notre droit public : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives ; les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions (1. Loi de 1790, titre II, art. 13.). »
Il ne suffit pas à la Constituante d’inscrire ce principe dans la loi d’organisation judiciaire ; elle le rappelle encore dans les textes constitutionnels et dans les lois d’organisation administrative:
« Les tribunaux ne peuvent… entreprendre sur les fonctions administratives ou citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. (Constitution du 3 septembre 1791, art. 3.) — Les administrations de département et de district ne pourront être troublées dans l’exercice de leurs fonctions administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire. (Loi du 22 décembre 1789, section 3, art. 7.) — La Constitution serait violée si le pouvoir judiciaire pouvait se mêler des choses de l’administration et troubler de quelque manière que ce fût les corps administratifs dans l’exercice de leurs fonctions. Tout acte des tribunaux et des cours de justice tendant à contrarier ou à suspendre le mouvement de l’administration, étant inconstitutionnel, demeurera sans effet et ne devra pas arrêter les corps administratifs dans l’exécution [183] de leurs opérations. (Instruction législative du 8 janvier 1790.) — Les réclamations d’incompétence à l’égard des corps administratifs ne sont dans aucun cas du ressort des tribunaux, elles seront portées au roi, chef de l’administration générale… Aucun administrateur ne peut être traduit devant les tribunaux pour raison de ses fonctions publiques, à moins qu’il n’y ait été renvoyé par l’autorité supérieure, conformément aux lois. » (Loi des 7-14 octobre 1790.)
Centralisation. — Cette préoccupation constante de soustraire l’administration et les actes de ses agents à toute ingérence des corps judiciaires, cette revendication de l’indépendance administrative, s’expliquent par la haute mission que l’Assemblée constituante réservait aux corps administratifs, au Gouvernement, à elle-même dans l’œuvre de la régénération nationale. L’unité politique et administrative du royaume lui paraissait être le premier résultat à atteindre, parce qu’elle comptait sur cette unité pour effacer les distinctions de classes, de coutumes et presque de nationalités, que le pouvoir royal n’avait pas pu faire disparaître. Aussi ne reculait-elle pas devant les décisions les plus graves pour réaliser cette idée. Une des plus hardies fut la suppression des anciennes provinces et leur remplacement par les départements, territoires nouveaux méthodiquement tracés sur les débris de la vieille France. La proclamation du 11 août 1789, annonçant au pays sa transformation, l’expliquait en ces termes :
« Une Constitution nationale et la liberté publique étant plus avantageuses aux provinces que les privilèges dont quelques-unes jouissaient et dont le sacrifice est nécessaire à l’union intime de toutes les parties de l’empire, il est déclaré que tous les privilèges particuliers des provinces, principautés, pays, cantons, villes et communautés d’habitants sont abolis sans retour et demeureront confondus dans le droit public des Français. » — L’Assemblée disait encore dans son instruction législative du 8 janvier 1790 : « L’État est un. Les départements ne sont que des sections d’un même tout. Une administration uniforme doit donc les embrasser tous dans un régime commun… Le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs administratifs est que [184] l’autorité descende du roi aux administrations de département, de celles-ci aux administrations de district, et de ces dernières aux municipalités, à qui certaines fonctions relatives à l’administration générale pourront être déléguées… »
L’idée dirigeante de l’Assemblée constituante n’était donc point la décentralisation, mais au contraire une étroite unité. Le département, ainsi formé par le morcellement des provinces, n’était pas un centre d’administration autonome; il n’avait guère de services publics à gérer pour son propre compte ; les impôts qu’il aidait à percevoir étaient presque exclusivement des impôts d’État ; il n’avait pas de biens, pas d’établissements publics, pas de travaux, sauf quelques travaux de routes, dont il partageait la dépense, mais dont la direction appartenait aux ingénieurs de l’État (1. Voy. sur cette première organisation du département, le Traité du département, de MM. Bouffet et Périer, publié par le Répertoire du droit administratif (t. IX et X). Voy. aussi une étude de M. Aucoc : Controverses sur la décentralisation administrative; publiée par la Revue politique et parlementaire (avril et mai 1895).). Les districts, circonscriptions purement administratives, les communes hâtivement dessinées d’après l’ancien territoire des paroisses, ne réalisaient pas davantage l’idée de la vie locale et du selfgovernment (2. On lit dans l’instruction législative du 8 janvier 1790: « Un des points essentiels de la Constitution en cette partie est l’entière et absolue subordination des administrations et des directoires de district aux administrations et aux directoires de département. Sans l’observation exacte et rigoureuse de cette subordination, l’administration cesserait d’être régulière et uniforme dans chaque département. Les efforts des différentes parties pourraient bientôt ne plus concourir au plus grand bien du tout… »). L’État conservait la direction et la responsabilité de tous les services publics de quelque importance ; les directoires de département et de district n’étaient en réalité que des auxiliaires de l’État chargés de concourir à l’administration générale, et soumis à l’autorité des ministres, du chef de l’État et de l’Assemblée elle-même.
A la vérité, le mode de nomination des directoires, tous élus par les citoyens, et auprès desquels le pouvoir central n’avait pas de délégué direct, se prêtait mal à la subordination hiérarchique. De là les mesures prises par la Convention pour se faire représenter dans les départements par des « représentants en mission », et plus tard par le Directoire pour établir au siège de chaque département [185] un « commissaire » chargé de correspondre avec le pouvoir central. Il ne faut donc pas chercher, dans la législation de la période révolutionnaire, ce qu’on appelle de nos jours une législation « libérale »; elle est avant tout une législation d’État. Ce caractère de nos lois politiques et administratives ne fait que s’affermir et se coordonner sous le Consulat, à qui l’on a voulu trop souvent attribuer le tort ou le mérite de l’avoir consacré.
Cette indication générale des tendances qui dominent dans la législation des assemblées révolutionnaires n’est pas inutile, quand on veut bien comprendre la portée de cette œuvre en matière de juridiction administrative.
Nous étudierons successivement les réclamations qui ont pour objet un acte de la puissance publique, puis celles qui sont relatives aux actes de gestion, aux impôts, aux marchés de l’État, aux droits et obligations du Trésor ; nous terminerons par la jurisprudence des autorités révolutionnaires en matière de conflits.
II. RÉCLAMATIONS CONTRE LES ACTES DE LA PUISSANCE PUBLIQUE.
Recours hiérarchiques. — Contre les actes d’administration qui impliquent une délégation de la puissance publique, aucune réclamation contentieuse n’est admise soit devant les tribunaux judiciaires, soit devant des corps administratifs constitués en juridiction. La doctrine des assemblées révolutionnaires est très nette sur ce point. D’après elle, le contrôle et le redressement de ces actes constituent par eux-mêmes des actes d’administration qui ne peuvent émaner que de l’autorité administrative elle-même. Nulle différence, à cet égard, entre le contrôle que cette autorité peut exercer d’office et celui qui est provoqué par les réclamations de tiers intéressés ; pas de différence non plus entre les réclamations fondées sur un intérêt lésé ou sur un droit méconnu. Dans tous les cas, le seul recours possible contre l’acte de puissance publique est un recours à l’administration mieux informée ou à l’autorité supérieure.
Quelle est l’autorité hiérarchique compétente pour réformer [186] l’acte administratif, en cas de réclamation d’un tiers, ou pour le réformer d’office, soit pour illégalité, soit pour inopportunité ou pour infraction aux ordres donnés ?
Sous la Constituante, cette autorité appartient aux directoires de département à l’égard des directoires de district ; au roi à l’égard des directoires de département (1. Constitution du S septembre 1791, t. III, chap. IV, sect. II, art. 5 et 6.) ; le roi peut aussi annuler directement les actes des « sous-administrateurs » lorsque les administrateurs de département ont négligé de le faire (2. Constitution de 1791, litre III, chap. IV, section II, art. 7. ). Dans les cas exceptionnels, notamment lorsque l’annulation est prononcée pour incompétence, et qu’elle intéresse à ce titre la répartition légale des pouvoirs, le roi lui-même, quoiqu’il soit qualifié « chef de l’administration générale (3. Loi des 7-14 octobre 1790.) », relève de l’Assemblée nationale, à qui appartient la décision de dernier ressort (4. Loi des 7-14 octobre 1790.).
Sous ce régime, le rôle individuel des ministres, comme supérieurs hiérarchiques des administrations locales, est assez effacé, mais ils assistent collectivement le roi pour l’exercice de ses prérogatives. A cet effet, la loi sur l’organisation du ministère des 27 avril-25 mai 1791 organise sous le nom de Conseil d’État un conseil des ministres dans les attributions duquel il place « l’examen des difficultés et la discussion des affaires dont la connaissance appartient au pouvoir exécutif, tant à l’égard des objets dont les corps administratifs et municipaux sont chargés sous l’autorité du roi que sur toutes les autres parties de l’administration générale ; la discussion des motifs qui peuvent nécessiter l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs et la suspension de leurs membres conformément à la loi (5. Loi des 27 avril-25 mai 1791, art. 17.). »
Sous la Convention, le recours au supérieur hiérarchique est porté d’abord devant le conseil exécutif provisoire, composé des ministres collectivement investis du pouvoir exécutif; puis, après la suppression des ministres, devant les commissions qui leur sont substituées par la loi du 12 germinal an II.
La Convention se réservait à elle-même l’examen des recours formés contre les actes de ceux de ses membres qu’elle envoyait [187] dans les départements avec le titre de représentants en mission, et elle exigeait que ces recours fussent formés devant elle dans un délai de six mois, à peine de déchéance (1. Lois du 26 janvier 1793 et du 25 ventôse an IV. — Le Conseil d’État a eu à faire application de ces lois à des recours dont il était saisi contre des décisions prises par des représentants en mission. — Voir un arrêt du 11 février 1818 (Allègre) qui oppose à un recours de cette nature la déchéance de la loi du 25 ventôse an IV.). Mais, dans tous les autres cas, elle renvoyait aux délégués du pouvoir exécutif les réclamations et les demandes d’annulation formées contre les actes des corps administratifs (2. Par décret du 8 nivôse an III, la Convention renvoie au conseil exécutif provisoire un recours formé devant elle par les sieurs Régent et Bernard, libraires, contre un arrêté de la section de l’Unité et contre un arrêté confirmatif du département de Paris ; Iesdits arrêtés étaient argués d’incompétence et d’excès de pouvoir comme mettant obstacle à l’exécution de décisions judiciaires. Ce décret porte : « Considérant que c’est par-devant le conseil exécutif que doivent être immédiatement portées les réclamations contre les corps administratifs qui s’écartent de la ligne de leurs fondions et entreprennent sur l’ordre judiciaire. »).
Sous le Directoire, les ministres deviennent les véritables dépositaires de l’autorité administrative et de la juridiction qui y est alors inhérente. Ils ne forment plus un conseil; ils correspondent directement avec les autorités qui leur sont subordonnées ; ils sont responsables de l’inexécution des lois et des arrêtés du Directoire (3. Constitution du 5 fructidor an III, art. 149, 151, 152.) ; ils peuvent annuler, chacun dans sa partie, les actes des administrations de département contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures. Toutefois, l’annulation prononcée par les ministres ne devient définitive que par la confirmation formelle du Directoire. Celui-ci peut aussi annuler directement et omisso medio les actes des administrations départementales ou communales (4. Constitution de l’an III, art. 193 à 196.). Des commissaires révocables placés par le Directoire auprès de chaque administration locale facilitent le contrôle ministériel et directorial et l’action du pouvoir hiérarchique (5. Constitution de l’an III, art. 191.).
Quelle que soit donc l’organisation du pouvoir exécutif pendant la période de 1789 à l’an VIII, ses attributions restent les mêmes à l’égard des actes administratifs qui lèsent l’intérêt public ou privé. Elles comprennent à la fois le contrôle, la réformation et l’annulation de ces actes, soit pour incompétence, illégalité, atteinte aux [188] droits acquis ; soit pour inopportunité administrative et infraction aux ordres donnés. La nature et la forme des décisions sont les mêmes, qu’elles soient rendues d’office ou sur la réclamation des parties intéressées ; elles se confondent toutes dans une notion unique, celle de l’autorité hiérarchique.
Poursuites contre les fonctionnaires. —En se réservant l’appréciation des actes administratifs, le pouvoir exécutif se réservait aussi un droit de contrôle et de veto sur les poursuites dirigées contre les fonctionnaires.
Les législateurs de 1789 et de l’an III ne voulaient pas que les tribunaux, incompétents pour connaître des actes de l’administration, pussent en être indirectement saisis au moyen de poursuites dirigées contre les agents chargés de faire ou d’exécuter ces actes. A vrai dire il y a un lien presque nécessaire entre ces deux ordres d’idées. Mais parmi les différents systèmes qui peuvent assurer, dans ce cas, la séparation des pouvoirs, la législation révolutionnaire adopta l’un des plus absolus, celui qui soumet les poursuites à l’autorisation préalable du Gouvernement.
La portée de cette législation a été contestée, d’abord par Touiller (1. Toullier, Droit civil français, t. I, p. 198-199.), puis par plusieurs jurisconsultes qui faisaient campagne comme lui contre l’ancien article 75 de la Constitution de l’an VIII, et contre les abus auxquels il avait donné lieu en subordonnant les poursuites contre les fonctionnaires à une autorisation préalable et discrétionnaire du Conseil d’État. On s’explique la tendance qui portait alors les jurisconsultes de l’école libérale à enlever au système de l’autorisation préalable le haut patronage de lois fondamentales de l’Assemblée constituante, et à l’isoler dans la Constitution de l’an VIII dont le prestige était devenu moindre. La vérité historique oblige pourtant à reconnaître que le système de l’autorisation préalable existait, et qu’il était très rigoureusement pratiqué, pendant toute la période révolutionnaire.
Il avait pour bases législatives : 1° la loi municipale du 14 décembre 1789, art. 61 : « Tout citoyen actif pourra signer et présenter contre les officiers municipaux la dénonciation des délits [189] d’administration dont il prétendra qu’ils se seraient rendus coupables ; mais avant de porter cette dénonciation devant les tribunaux, il sera tenu de la soumettre à l’administration ou au directoire du département qui, après avoir pris l’avis de l’administration de district ou de son directoire, renverra la dénonciation, s’il y a lieu, devant les juges qui doivent en connaître ; — 2° la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790 (sect. 3, art. 7) qui se borne à déclarer que les administrations de département ne pourront être troublées dans l’exercice de leurs fonctions administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire », mais qui fut aussitôt interprétée par l’Assemblée constituante comme soumettant implicitement toute poursuite à une autorisation préalable ; — 3° la loi des 7-14 octobre 1790 (art. 2) qui consacre cette interprétation : « Conformément à l’article 7 de la section 3 du décret du 22 décembre 1789 sur la constitution des assemblées administratives, et à l’article 13 du titre II du décret du 16 août 1790 sur l’organisation judiciaire, aucun administrateur ne peut être traduit devant les tribunaux, pour raison de ses fonctions publiques, à moins qu’il n’y ait été renvoyé par l’autorité supérieure conformément aux lois ; » — 4° l’article 196 de la Constitution du 5 fructidor an III : « Le Directoire peut suspendre ou destituer immédiatement, lorsqu’il le croit nécessaire, les administrations soit de département, soit de canton, et les envoyer devant les tribunaux de département lorsqu’il y a lieu. »
Pour contester la portée de ces textes, on a soutenu que les « délits d’administration » prévus par la loi du 14 décembre 1789 devaient être distingués des délits de droit commun et des quasi-délits, poux lesquels la poursuite serait restée libre, même quand ils se rattachaient à l’exercice des fonctions ; on a dit aussi que l’article 196 de la Constitution de l’an III ne visait qu’une faculté donnée au Gouvernement de mettre en accusation les fonctionnaires (1. Cette mise en accusation était aussi prévue par la Constitution de 1791 (t. III, chap. IV, sect. 2, art. 8) : « Toutes les fois que le roi aura prononcé ou confirmé la suspension des administrateurs ou sous-administrateurs, il en instruira le Corps législatif. Celui-ci pourra ou lever la suspension ou la confirmer, ou même dissoudre l’assemblée coupable et, s’il y a lieu, renvoyer tous les administrateurs ou quelques-uns d’eux aux tribunaux criminels, ou porter contre eux le décret d’accusation. »), et [190] qu’il n’excluait pas le droit des particuliers ou du ministère public de déférer librement aux tribunaux les actes réputés délictueux qui se rattachaient aux fonctions. Mais la loi interprétative des 7-14 octobre 1790 ne laisse aucun doute sur les conséquences que l’Assemblée constituante entendait tirer de ses lois administratives et de ses déclarations de principe sur la séparation des pouvoirs ; d’un autre côté, la jurisprudence du Directoire relative à l’application de l’article 196 de la Constitution de l’an III consacre formellement le système de l’autorisation préalable. Ce texte est expressément invoqué dans les nombreux arrêtés pris par le Directoire pour paralyser, au moyen du conflit, les poursuites dirigées contre les fonctionnaires, sans même en excepter les poursuites criminelles. On en trouvera des exemples plus loin, dans le paragraphe relatif aux conflits pendant la période révolutionnaire.
III. — CONTENTIEUX DES IMPÔTS, DES TRAVAUX PUBLICS, DE LA VOIRIE, DES ÉLECTIONS, ETC.
Projet de tribunaux d’administration. — La législation révolutionnaire, qui écarte tout débat contentieux pour les actes de puissance publique, est loin d’être aussi absolue pour les actes de gestion, pour les impôts et pour les décisions qui touchent directement à des intérêts pécuniaires. Cependant, même en cette matière, sa tendance générale est de confondre ces actes avec l’administration proprement dite, de n’admettre que dans des cas déterminés l’intervention de corps administratifs constitués en juridictions, et, dans des cas beaucoup plus rares, celle des tribunaux judiciaires.
L’organisation des juridictions dans les matières administratives contentieuses préoccupa, en 1790, le comité d’organisation judiciaire. Une des questions posées à ce comité par l’Assemblée constituante était celle-ci : « Les mêmes juges connaîtront-ils de toutes les matières, ou divisera-t-on les différents pouvoirs de juridiction pour les causes de commerce, de l’administration, des impôts et de la police ? » Le comité pensa qu’une juridiction spéciale était nécessaire et il proposa d’établir, dans chaque département, un tribunal [191] appelé Tribunal d’administration qui aurait pour mission de «juger d’après les lois précises et des formes déterminées les affaires contentieuses qui peuvent s’élever à l’occasion de l’impôt ou relativement à l’administration ». Un titre spécial du projet de loi sur l’organisation judiciaire était consacré à l’organisation et à la compétence de ce tribunal ; il devait être composé de cinq juges élus dans les mêmes conditions que les juges du tribunal de district ; il devait avoir pour attributions principales le contentieux des impôts, tant directs qu’indirects, les travaux publics, la voirie, les élections des administrations départementales et municipales et les élections des juges.
Ces propositions ne furent pas admises par l’Assemblée. Sur les observations du député Pezons (du Tarn), elle craignit qu’on ne fît un rapprochement entre les tribunaux d’administration et les cours des aides qu’elle était décidée à supprimer (1. « Vous allez établir quatre-vingt-trois cours des aides, disait Pezons, couvrir la France de juges, accabler les peuples de frais et les tourmenter encore par des questions de compétence. » Pezons proposait le renvoi des contestations administratives aux directoires de département : « Les directoires composés d’hommes choisis par le peuple pour un temps court et toujours en activité, doivent conduire toutes les affaires de l’administration. Pourquoi ne videraient-ils pas les questions contentieuses qui s’y rattachent ? » (Séance du 27 mai 1790.)). D’un autre côté, les vues générales de l’Assemblée sur la mission des tribunaux l’empêchèrent de suivre ceux de ses membres, —parmi lesquels Chabroud, député du Dauphiné, — qui demandaient le renvoi aux tribunaux judiciaires des contestations administratives où la puissance publique n’était pas intéressée. Elle n’admit la compétence des tribunaux que pour les affaires de contributions indirectes et de douane et pour les contraventions de voirie ; elle renvoya aux directoires de district et de département les autres affaires que le comité avait attribuées au tribunal d’administration, notamment le contentieux des contributions directes et des travaux publics. En conséquence, le titre du projet de loi d’organisation judiciaire relatif au jugement des contestations administratives fut renvoyé au comité. Ce titre remanié devint, bientôt après, la loi des 7-11 septembre 1790 (2. Cf. M. Boulatiguier, Rapport présenté à l’appui du projet de loi sur l’administration intérieure, adopté par le Conseil d’État le 9 avril 1851.).
Juridiction des directoires de district et de département. — La [192] loi des 7-11 septembre 1790 partage l’examen des affaires contentieuses entre les directoires de district et les directoires de département selon des règles variables. Tantôt l’affaire se juge en premier ressort au district et en appel au département; c’est la règle adoptée pour les réclamations en matière de contributions directes (1. Loi des 7-11 septembre 1790, art. 1er.). Tantôt le directoire de district est considéré comme une sorte de juge de paix administratif chargé de concilier les parties ; en cas de non-conciliation, la décision est rendue en premier et dernier ressort par le directoire de département; on procède ainsi pour les difficultés survenues entre l’administration et les entrepreneurs de travaux publics sur l’interprétation et l’exécution des clauses de leurs marchés (2. Loi des 7-11 septembre 1790, art. 3.), et pour le règlement des indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics (3. Loi des 7-11 septembre 1790, art. 4.).
Cette dernière attribution était importante, car la loi de 1790 entendait par « terrains pris » non seulement les terrains occupés temporairement, mais encore ceux qui étaient expropriés. Elle continuait, à cet égard, la tradition de l’ancien régime, qui s’est également maintenue dans la législation de l’an VIII et n’a pris fin qu’en 1810. Toutefois, dans tous les cas d’occupation et d’expropriation, la compétence judiciaire se combinait, dans une certaine mesure, avec la compétence administrative, car l’évaluation de l’indemnité devait être faite par le juge de paix assisté de ses assesseurs, et le directoire était tenu de se conformer à leur estimation (4. Loi des 7-11 septembre 1790, art. 4, in fine.).
Dans un autre cas, prévu par la loi des 7-11 septembre 1790, le directoire de district exerçait la juridiction de premier et dernier ressort, et le rôle d’autorité conciliatrice était rempli par la municipalité : ce cas est celui où des particuliers se plaignent de « torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l’administration ».
Quant aux dommages directement imputables à l’administration et provenant de la disposition des ouvrages ou des ordres de service [193] des ingénieurs, la loi de 1790 n’en dit rien. On a beaucoup discuté à ce sujet, surtout en commentant la loi du 28 pluviôse an VIII sur les conseils de préfecture, qui a reproduit la rédaction et a imité le silence de la loi de 1790. La jurisprudence a depuis longtemps décidé que les réclamations d’indemnité pour torts et dommages relèvent des mêmes juges, sans qu’il y ait à distinguer si les dommages proviennent du fait de l’administration ou du fait de l’entrepreneur. Mais nous ne pensons pas qu’il en fût de même en 1790, et que la Constituante ait jamais eu la pensée de faire les directoires de district ni même de département juges des actions en responsabilité dirigées contre l’administration, c’est-à-dire contre l’État qui exécutait, à cette époque, la plupart des grands travaux publics. Si la loi des 7-11 septembre n’a rien dit de ces réclamations, c’est que ses auteurs n’entendaient point soumettre au jugement des corps administratifs locaux des demandes qui intéressaient au plus haut degré les droits de l’administration en matière de travaux publics. Ils voulaient les réserver à l’administration centrale, aux ministres, dont la compétence était générale sur les actions tendant à faire déclarer l’État débiteur (1. L’interprétation que nous proposons, et que nous croyons la plus exacte au point de vue historique, était celle des anciens auteurs. Macarel (Éléments de jurisprudence administrative, édit. de 1818, t. II, p. 260) s’exprime ainsi : « La loi dit : non par le fait de l’administration parce que quand le dommage provient de cette part, il est causé par un acte d’administration contre lequel on doit recourir, non devant le conseil de préfecture, mais devant l’autorité qui l’a rendu. » M. de Cormenin (Droit administratif, édit. de 1840, t. II, p. 430) rappelle cette interprétation qui, à l’époque où il écrivait, était déjà abandonnée par la jurisprudence. Cependant, elle avait encore été consacrée par un arrêt du Conseil d’État du 22 juin 1825 (Combe) décidant que les conseils de préfecture étaient incompétents pour apprécier des dommages résultant du fait de l’administration, et que ce droit appartenait à l’administration seule. « Mais, fait observer M. de Cormenin, la jurisprudence contraire est aujourd’hui constante. » Il était assurément désirable, au point de vue de l’unité des compétences et des intérêts de la propriété, que les lois de 1790 et de l’an VIII fussent interprétées comme elles l’ont été. Mais il ne faut pas se dissimuler qu’il a fallu pour cela un certain effort et des procédés d’interprétation quelque peu subtils. On a d’abord supposé que la loi du 28 pluviôse an VIII, en ne déférant aux conseils de préfecture que « les torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l’administration », avait, par inadvertance, emprunté ces derniers mots à la loi des 7-11 septembre 1790 et qu’on devait les tenir pour non avenus. On a ensuite présumé que la loi de 1790, en écartant dans son article 5 les dommages provenant du fait de l’administration, avait seulement voulu les soustraire à la compétence des directoires de district, mais qu’elle les avait implicitement soumis à celle des directoires de département en leur déférant, par son article 4, les réclamations d’indemnité pour terrains pris et fouillés. Nous n’avons pas besoin de faire remarquer combien ces hypothèses sont peu d’accord avec les textes ; non seulement ceux-ci ne comprennent pas les réclamations dirigées contre l’administration, mais ils les excluent, et cela est d’autant plus significatif à une époque où les questions do responsabilité pécuniaire de l’État ne ressortissaient qu’aux ministres et à l’assemblée, seuls compétents pour déclarer l’État débiteur (Voy. ci-après, pages 198 et suiv.).).
[194] En ce qui touche la voirie, la loi des 7-11 septembre 1790 fait un partage de compétence entre les corps administratifs et les tribunaux judiciaires. Elle attribue aux premiers « l’administration en matière de grande voirie » ; elle confirme ainsi les pouvoirs d’administration et de surveillance que la loi du 22 décembre 1789 avait conférés aux administrations de département pour « la conservation des propriétés publiques, celle des forêts, rivières, chemins et autres choses communes ». Mais le droit de réprimer les contraventions, tant de grande que de petite voirie, est séparé des pouvoirs d’administration et attribué aux tribunaux judiciaires de district.
La juridiction des directoires, créée par la loi des 7-11 septembre 1790, fut promptement étendue par un grand nombre de textes spéciaux. Presque toutes les lois de la période révolutionnaire qui organisent quelque partie nouvelle de l’administration contiennent des dispositions qui donnent compétence aux directoires sur les contestations auxquelles ces lois peuvent donner lieu. Elles leur attribuent notamment: le contentieux des élections départementales et municipales (1. Instruction de l’Assemblée nationale concernant les fonctions des assemblées administratives des 12-20 août 1790, chap. I, § 7, et loi des 15-27 mars 1791.), des élections judiciaires (2. Loi des 7-10 novembre 1790, art. 3, sur l’élection des juges de district et de leurs suppléants, des juges de paix et de leurs assesseurs.), le contentieux des engagements militaires (3. Loi des 9-25 mars 1791, art. 21.), toutes les difficultés survenant entre les municipalités et les gardes nationales (4. Instruction des 12-20 août 1790, chap. I, § 9.), le contentieux des ventes de domaines nationaux (5. Lois des 1er fructidor an III, 29 vendémiaire an IV. — Avant ces lois, la Convention s’était réservé à elle-même la solution des difficultés relatives aux ventes nationales, comme se rattachant à des intérêts supérieurs d’ordre politique et financier.), les contestations relatives au partage des biens communaux (6. Loi du 10 juin 1793.), etc.
[195] Sous la Constitution du 5 fructidor an III, les directoires de district disparurent ; les directoires de département furent remplacés par des administrations centrales composées de cinq membres, renouvelées annuellement par cinquième, et auprès desquelles le gouvernement central établit un commissaire chargé de le représenter. Ces administrations centrales héritèrent des attributions contentieuses données aux directoires par la loi des 7-11 septembre 1790 et par les lois postérieures.
Les directoires, et après eux les administrations centrales de département, ne relevaient-ils dans l’exercice de leurs attributions contentieuses d’aucune juridiction supérieure ou d’aucune autorité ayant le pouvoir de réformer leurs décisions, ou tout au moins de les ramener à l’exacte observation des lois ?
On ne voit fonctionner, pendant la Révolution, aucune juridiction administrative supérieure qui fasse fonction de juge d’appel à l’égard des administrations de département, comme autrefois le Conseil du roi à l’égard des intendants, comme plus tard le Conseil d’État à l’égard des conseils de préfecture. Mais le conseil des ministres érigé en Conseil d’État par la loi des 27 avril-25 mai 1791, ou plutôt le roi assisté de ce conseil, pouvait annuler pour incompétence ou infraction aux lois les décisions juridictionnelles rendues en dernier ressort par les directoires, aussi bien que leurs décisions administratives. Les dispositions de cette loi que nous avons déjà citées, au sujet du contrôle hiérarchique exercé sur les actes des corps administratifs, s’étendaient à leurs décisions contentieuses (1. La loi des 27 avril-25 mai 1791 semble supposer à cet égard un pouvoir si étendu de l’administration supérieure qu’elle croit nécessaire d’interdire expressément par son article 20 le recours au Conseil d’État (conseil des ministres) contre les décisions du dernier ressort rendues par les tribunaux judiciaires de district en matière de contributions indirectes, décisions qui relevaient du Tribunal de cassation) ; il en fut de même des lois ultérieures qui réglèrent, sous la Convention et sous le Directoire, la subordination des autorités locales à l’administration centrale. Mais à peine est-il besoin de faire remarquer combien ce système était défectueux et offrait peu de garanties aux parties, en dehors des cas d’excès de pouvoir intéressant l’ordre public.
IV. — ACTIONS TENDANT A PAIRE DÉCLARER L’ÉTAT DÉBITEUR.
Les réclamations dirigées contre le Trésor public et tendant à le faire déclarer débiteur formaient, dans la législation de la période révolutionnaire, un contentieux d’État pour lequel la Constituante et la Convention proclamaient, en principe, la compétence exclusive du Gouvernement. Mais cette compétence était différemment organisée selon qu’il s’agissait de dettes anciennes, à inscrire au passif de l’État, ou d’obligations naissant de la gestion journalière des services publics. Nous devons donc distinguer ici la liquidation de la dette arriérée et celle de la dette courante.
Liquidation de la dette arriérée. — Pour la liquidation des dettes arriérées provenant de l’ancien gouvernement, ou de celles que l’État avait contractées en supprimant, moyennant indemnité, un grand nombre d’offices et de droits collectifs ou individuels jugés incompatibles avec l’ordre nouveau, l’Assemblée constituante se réservait à elle-même l’examen des titres, l’admission des créances et toutes les vérifications qui s’y rattachaient. Le principe de sa compétence est nettement posé par l’article 1er de la loi des 17 juillet- 8 août 1790 : « L’Assemblée nationale décrète comme principe constitutionnel que nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise parmi les dettes de l’État qu’en vertu d’un décret de l’Assemblée nationale sanctionné par le roi. »
Mais l’exercice direct de ce pouvoir par l’Assemblée tout entière n’était pas possible. Aussi, dès le commencement de l’année 1790 (1. Décrets du 22 janvier et du 15 février 1790.) elle avait formé dans son sein une commission spéciale, dite Comité de liquidation, chargée de préparer tous les décrets relatifs à la liquidation des créances sur le Trésor. Par la loi du 8 août 1790, elle confirma et précisa les attributions de ce comité dont elle fit un instrument nécessaire de ses décisions : « Aucunes créances ne seront présentées à l’Assemblée nationale pour être définitivement reconnues ou rejetées qu’après avoir été soumises à l’examen du [197] comité de liquidation. — L’objet du travail du comité de liquidation sera l’examen et la liquidation de toute créance et demande sur le Trésor public qui sera susceptible de contestation ou de difficulté (1. Loi du 8 août 1790, art. 2, 8 et 12.). — Les délibérations du comité sur l’admission, rejet ou réduction des diverses parties de la dette arriérée ne seront que provisoires, aucune portion de créance présentée au comité de liquidation ne pouvant être placée sur le tableau de la dette liquidée qu’après avoir été soumise au jugement de l’Assemblée nationale et à la sanction du roi. »
La portée de ces lois a été contestée : quelques auteurs ont soutenu que les opérations de liquidation confiées au comité et rendues définitives par les décrets de l’Assemblée consistaient uniquement à vérifier les titres de créance et la qualité des ayants droit, à opposer les déchéances et forclusions prévues par la législation de la dette publique (2. Cette interprétation restrictive a été proposée notamment par M. Sourdat dans son Traité de la responsabilité, t. II, p. 463.). Mais il est difficile d’admettre que les créances litigieuses ne relevaient pas du comité de liquidation, lorsque la loi de 1790 place expressément dans ses attributions l’examen et la liquidation de toute créance et demande sur le Trésor public « qui sera susceptible de contestation ou de difficulté ». Il résulte d’ailleurs des déclarations faites devant l’Assemblée constituante, notamment par son rapporteur, M. de Batz, que l’Assemblée entendait maintenir le principe constamment appliqué sous la monarchie et d’après lequel la dette de l’État ne relevait que du roi en son Conseil ; cette prérogative de la royauté, l’Assemblée la revendiquait pour elle-même en sa qualité de représentant suprême de la nation. C’est cette ancienne règle de droit public, appropriée à l’ordre nouveau, que la loi de 1790 avait en vue lorsqu’elle décrétait « comme principe constitutionnel » que nulle créance sur le Trésor public ne pouvait être admise qu’en vertu d’un décret de l’Assemblée sanctionné par le roi. Enfin, parmi les décrets rendus en cette matière, on en trouve un grand nombre qui sont relatifs à des créances litigieuses et qui constituent de véritables décisions soit sur la créance elle-même, soit sur les intérêts qu’elle avait pu [198] produire (1. Voir notamment dans la collection Baudouin : un décret du 27 septembre 1791 sur l’indemnité réclamée par un propriétaire qui avait été dépossédé de certains terrains pour le service de l’État ; — un décret du 2 juillet 1791 relatif au point de départ des intérêts réclamés par les perruquiers-barbiers, comme complément de l’indemnité de suppression de leur monopole.) ; d’autres décrets renvoient expressément au comité les débats et contestations auxquels certaines liquidations devaient donner lieu (2. Voir le décret du 26 août 1790 relatif aux messageries ; l’article 8 porte : « Il sera procédé en la manière accoutumée à l’examen et à la vérification des indemnités qui pourraient être dues aux fermiers et sous-fermiers actuels des messageries, soit pour les non-jouissances forcées par les circonstances, soit pour la résiliation de tout ou partie de leurs baux ; pour les débats qui pourront être présentés contre Iesdits résultats être portés au comité de liquidation qui en rendra compte à l’Assemblée, le tout en conformité du décret du 17 juillet (loi des 17 juillet-8 août 1790) relatif aux créances arriérées et aux fonctions de son comité de liquidation. »).
Liquidation de la dette courante. — Le comité de liquidation, spécialement institué pour la liquidation de l’arriéré, n’avait pas à connaître des dépenses courantes de l’État, des obligations pécuniaires qui résultent du fonctionnement journalier des services publics civils ou militaires. Contracter et acquitter ces obligations est le fait des administrateurs et plus particulièrement des ministres qui ont la direction et la responsabilité des services de l’État. Mais, en cas de désaccord entre les représentants de l’État et les tiers sur l’existence ou sur l’étendue des obligations du Trésor, à qui appartenait-il, dans la législation révolutionnaire, de prononcer sur le litige et de déclarer l’État débiteur ?
En principe, ce droit appartenait à l’administration. Les tribunaux judiciaires ou les directoires de département n’en étaient investis que dans des cas déterminés et en vertu de dispositions spéciales de la loi. En l’absence de ces dispositions spéciales, les contestations qui s’élevaient au sujet des obligations contractées par l’État dans la gestion des services publics étaient considérées comme rentrant dans les prévisions générales de la loi des 27 avril- 25 mai 1791 qui plaçait dans les attributions des ministres « l’examen des difficultés et la discussion des affaires dont la connaissance appartient au pouvoir exécutif ».
Le 26 septembre 1793, la Convention décréta : « Toutes les [199] créances sur l’État seront réglées administrativement. » En même temps, elle chargea ses comités de liquidation et des finances de lui présenter dès le lendemain un décret à ce sujet ; mais les comités estimèrent, qu’il suffisait de mettre à exécution les règles déjà posées, et le décret ne fut pas rendu. Après la révolution du 9 thermidor, un des premiers soins de la Convention, travaillant à rétablir l’ordre dans les pouvoirs de l’État, fut d’annuler, par le décret du 16 fructidor an III, plusieurs jugements de tribunaux qui avaient excédé leur compétence (1. Parmi les jugements que la Convention frappe d’annulation par ce décret, elle mentionne ceux qui ont été rendus « sur répétition des sommes et effets versés au Trésor public ».), et de rappeler l’interdiction déjà prononcée par la loi des 16-24 août 1790 : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit. »
Merlin, qui était procureur général près le Tribunal de cassation, et qui est, à ce titre, un des commentateurs les plus autorisés des lois révolutionnaires, n’hésitait pas à reconnaître l’incompétence des tribunaux dans toutes les réclamations dirigées contre le Trésor : « Il est aujourd’hui de principe, écrivait-il, que les tribunaux ne peuvent connaître des actions qui tendent à faire déclarer l’État débiteur (2. Merlin, Répertoire, v° Dette publique.). »
Cette doctrine fut d’ailleurs consacrée par le Tribunal de cassation, sur un recours formé par ordre du Directoire dans une affaire dont l’intérêt pécuniaire était minime, mais dont l’intérêt doctrinal parut assez grand pour motiver l’insertion au Bulletin des lois du jugement de cassation et de l’arrêté du Directoire qui l’avait provoqué. Il s’agissait d’une demande d’indemnité formée contre l’État devant le tribunal de Bourges par un entrepreneur de transports militaires qui se plaignait que son service eût été paralysé par le défaut de paiements réguliers. — « Considérant, porte l’arrêté du Directoire (3. Arrêté du 2 germinal an V. — Bulletin des lois.), que l’article 13 du titre II de la loi des 16-24 août 1790 établit en principe général que les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront séparées des fonctions administratives, que par la loi du 16 fructidor an III défenses itératives sont faites [200] aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit, que dans la classe des affaires administratives se rangent toutes les opérations qui s’exécutent par ordre du Gouvernement, par ses agents immédiats et avec les fonds fournis par le Trésor public ; que le tribunal qui prend sur lui en pareil cas de fixer une indemnité et d’en ordonner le paiement s’arroge, contre tous les principes, le droit de créer une créance contre la République, tandis que toute indemnité en faveur de ceux qui ont travaillé pour le Gouvernement doit être le résultat d’une liquidation (1. L’emploi du mot « liquidation » dans ce document confirme l’interprétation que nous en avons donnée ci-dessus.) qui est exclusivement réservée au pouvoir exécutif. » Conformément à ces conclusions, le Tribunal de cassation cassa la décision du tribunal de Bourges : « Attendu que la matière dont le tribunal s’est permis de connaître était purement administrative (2. Merlin (op. et verb. cit.) cite un arrêt de la Cour de cassation du 11 messidor an X qui est encore plus significatif : il s’agissait d’une somme de 8 fr. que le régisseur d’un dépôt de mendicité avait été condamné à payer pour un appareil médical fourni à cet établissement. L’arrêt casse et annule pour incompétence et excès de pouvoir la sentence du juge de paix qui avait statué sur cette fourniture.).»
Marchés des fournitures. — Nous avons vu que le contentieux des marchés de travaux publics appartenait aux directoires de département. Quant aux marchés de fournitures, quelques hésitations semblent s’être produites. Sous la Constituante, les tribunaux judiciaires furent d’abord déclarés compétents par la loi des 20 septembre-14 octobre 1791, titre III, article 9 (3. Ce texte porte : « Toutes les contestations qui pourront naître à l’occasion des marchés passés pour entreprises militaires entre l’administration et les entrepreneurs, fermiers ou fournisseurs seront portées dans les tribunaux ordinaires et y seront intentées, ou soutenues seulement contre eux, à la diligence du commissaire auditeur, d’après les instructions qui lui seront données à cet effet par le ministre de la guerre. »). Mais cette disposition introduite incidemment dans une loi spéciale relative à certaines parties de l’administration militaire, ne fut pas longtemps observée (4. La loi des 20 septembre-14 octobre 1791 est intitulée : « Décret portant suppression du corps des commissaires des guerres, et établissement de commissaires ordonnateurs, grands juges militaires et ordinaires des guerres, et déterminant leurs fonctions dans les différentes cours martiales. » La disposition ci-dessus rapportée figure dans le titre III relatif aux commissaires auditeurs qui furent supprimes par la loi du 11 septembre 1792.).
[201] Lorsque la France eut à lutter contre les invasions étrangères, les marchés de subsistances et de fournitures pour les armées prirent une importance et mirent en jeu des responsabilités qui les firent assimiler à des actes d’administration échappant à la connaissance des tribunaux. On revint aux traditions de l’ancienne administration en insérant dans les marchés des clauses qui soumettaient les difficultés d’exécution à l’arbitrage des commissaires des guerres et du ministre ; aussi les deux décrets de la Convention du 13 décembre 1792, relatifs aux subsistances et fournitures pour les armées, ne font-ils plus aucune allusion à la compétence des tribunaux judiciaires.
Sous le Directoire, la compétence administrative est nettement établie. Nous avons vu que l’arrêté directorial du 2 germinal an V qualifiait d’actes d’administration « toutes les opérations qui s’exécutent par ordre du Gouvernement, par ses agents immédiats et avec les fonds du Trésor public ». Deux autres arrêtés du Directoire, en date des 8 et 9 fructidor an VI, portent que les adjudicataires des marchés passés pour les services de la guerre et de la marine seront justiciables de l’administration centrale du département de la Seine pour toutes les contestations relatives à leurs entreprises. Mentionnons enfin l’arrêté du Directoire du 17 vendémiaire an VII qui enjoint aux munitionnaires, entrepreneurs et fournisseurs de remettre leurs pièces à l’administration, « considérant que toutes les contestations relatives à l’interprétation et à l’exécution des marchés passés avec le Gouvernement doivent être traitées administrativement (1. M. de Cormenin a résumé, avec beaucoup de force et de justesse, l’esprit de cette législation : « Le service de la guerre, de la marine et de l’intérieur se serait embarrassé dans les circonvolutions infinies de la procédure judiciaire. La juridiction administrative lui imprima une action plus rapide ; on tranchait les contestations plutôt qu’on ne les dénouait ; on aimait mieux payer cher, trop cher même, mais être servi ; on menait les fournisseurs au roulement du tambour, comme les soldats. Ce n’était pas chose facile dans le désordre de ces mouvements extraordinaires d’hommes, de magasins et de campements, de ces pointes en avant et de ces retours paniques de la guerre, de faire exécuter et de régler les marchés d’urgence, d’organiser les approvisionnements d’habits, d’armes et de chevaux, de vérifier les denrées, de constater l’authenticité et l’obligation des marchés, d’interpréter leurs clauses principales et surtout les additionnelles, de décompter les valeurs du paiement et de centraliser toutes les pièces justificatives dans une liquidation commune. Il n’y a pas de juridiction dont l’autorité administrative ait été plus jalouse que celle des marchés de fournitures. » (De Cormenin, Droit administratif, Introduction, n° XIX.)) ».
[202] A la vérité, une loi de la Convention, des 4-9 mars 1793, parle de certains débats entre les fournisseurs et l’administration qui devaient être portés devant les tribunaux judiciaires. Il ne s’agissait pas là des réclamations des fournisseurs contre l’administration, mais au contraire des poursuites de l’administration contre des fournisseurs qui avaient reçu des avances de l’État et qui n’exécutaient pas leurs engagements ; il s’agissait de recours exercés par l’État créancier et non subis par l’État débiteur (1. Voici le texte de celte loi « Art. 1er. — Les entrepreneurs, marchands, ouvriers et fournisseurs qui ont passé des marchés avec les ministres et les autres agents de la République et qui n’ont point rempli leurs engagements seront poursuivis devant le tribunal de leur domicile. — Art. 2. Les ministres adresseront à cet effet aux commissaires de la trésorerie nationale les marchés non exécutés et l’état des sommes à recouvrer résultant des avances qui auraient été faites aux entrepreneurs et fournisseurs. Les commissaires de la trésorerie feront passer ces pièces au procureur général-syndic du département du domicile des entrepreneurs, lequel sera tenu sous sa responsabilité de faire contre Iesdits entrepreneurs et leurs cautions toutes poursuites nécessaires et d’en rendre compte aux commissaires de la trésorerie. Les fonds provenant des rentrées seront versés à la caisse du receveur de district qui en rendra compte au Trésor public. — Art. 3. Quoique les marchés soient passés par des actes sous signature privée, la nation aura néanmoins hypothèque sur les immeubles appartenant aux fournisseurs et à leurs cautions à compter du jour où les ministres auront accepté les marchés. — Art. 4. En cas d’insolvabilité des entrepreneurs ou fournisseurs et de leurs cautions, les ministres seront responsables des avances qu’ils auront faites ou ordonnées, et les commissaires de la trésorerie en rendront compte à la Convention nationale. »). Comment le savant M. Serrigny a-t-il pu s’y tromper et écrire, dans son beau traité de la Compétence administrative : « Rien de plus formel et de plus positif que cette loi (du 4 mars 1793) sur la compétence des tribunaux à l’égard des marchés de fournitures passés avec les ministres (2. Serrigny, Compétence administrative, t. III, p. 203. Voy. aussi Dalloz, v° Marché, où la même erreur est reproduite.) ? »
Remarquons d’abord combien serait peu vraisemblable la décision attribuée à la Convention par l’éminent jurisconsulte. L’Assemblée qui rappelait, le 26 septembre 1793, que « toutes les créances sur l’État seront réglées administrativement » ne devait guère être portée, le 4 mars de la même année, à se dessaisir de la discussion des comptes des fournisseurs, ni à disperser devant les tribunaux des départements le règlement d’affaires qui avaient une importance de premier ordre au point du budget et de la défense nationale.
[203] La loi des 4-9 mars 1793, son texte l’explique bien clairement, répondait à une préoccupation toute différente : la Convention voulait faire rentrer dans les caisses de l’État les avances considérables que des fournisseurs incapables ou de mauvaise foi s’étaient fait remettre par le Trésor, et qu’ils avaient gardées sans livrer leurs fournitures. Or l’État, qui avait le moyen de liquider administrativement ses dettes, n’avait pas le pouvoir de liquider et de faire rentrer lui-même ses créances. Il était armé pour la défensive à l’égard de ses créanciers ; il ne l’était pas pour l’offensive à l’égard de ses débiteurs. De là la nécessité de recourir aux tribunaux pour leur demander un titre exécutoire contre les fournisseurs nantis des avances de l’État. De là aussi la disposition qui stipule, au profit de l’État, une hypothèque légale sur les biens des fournisseurs et entrepreneurs ; de là enfin la disposition finale de la loi qui, en cas d’insolvabilité des fournisseurs, déclare que les ministres seront personnellement responsables des avances par eux faites et des pertes qui en seront résultées pour le Trésor.
Il n’y a rien là, on le voit, qui implique la compétence des tribunaux judiciaires sur le contentieux du marché, sur le règlement du décompte, sur les questions de régie ou de résiliation. Il était d’autant plus utile de fixer sur ce point la véritable portée de la loi des 4-9 mars 1793, qu’elle se rattache à un ensemble de mesures législatives ayant pour but d’assurer le recouvrement des deniers publics indûment retenus, mesures dont nous avons maintenant à parler.
V. — RECOUVREMENTS DES CRÉANCES DE L’ÉTAT.
La législation révolutionnaire n’avait pas d’abord donné à l’État de pouvoirs spéciaux pour le recouvrement de ses créances. La législation des impôts et celle des ventes nationales contenaient seulement à cet égard des dispositions particulières qui autorisaient l’emploi de la contrainte administrative, mais qui ne pouvaient pas être généralisées. Il ne fut d’ailleurs jamais question d’étendre ce procédé de recouvrement à toutes les créances de l’État ; mais, parmi ces créances, il y en a qui ont un caractère particulier, ce [204] sont celles qui résultent de la détention indue de deniers publics par des tiers, soit que ces deniers aient été encaissés par eux pour le compte de l’État, soient qu’ils leur aient été confiés par le Trésor avec une destination particulière. Dans ce cas, les poursuites à fin de recouvrement ont moins le caractère d’une demande en paiement que d’une véritable action en restitution de deniers publics, en réintégration dans les caisses de l’État de valeurs qui lui appartiennent.
Même dans ce cas, les voies de droit commun furent d’abord les seules dont l’administration eut le droit d’user. A l’égard des comptables en retard ou en déficit, la loi des 17- 29 septembre 1791 (titre II, art. 7 et 9) ne prévoit que le recours aux tribunaux. Cette loi avait bien institué à la place des chambres des comptes un Bureau de comptabilité, fonctionnant sous l’autorité de l’Assemblée nationale, qui s’était réservé l’examen définitif et l’apurement de tous les comptes de la nation (1. Le bureau de comptabilité était composé de quinze membres nommés par le roi ; il se divisait, pour l’examen des comptes, en cinq sections de trois membres chacune. Le bureau était chargé de recevoir tous les comptes ; chaque compte faisait l’objet d’un rapport signé de trois commissaires qui étaient responsables des faits par eux attestés, et l’Assemblée statuait sur ce rapport. La responsabilité des commissaires était garantie par un cautionnement de 60,000 livres. (Voy. la loi des 17-29 septembre 1791, t. II, art. 1 à 5.)). Mais le bureau de comptabilité n’avait pas, comme les anciennes chambres des comptes, le droit de rendre des décisions exécutoires ; de son côté, l’Assemblée nationale ne statuait que sur les comptes préalablement vérifiés dans tous leurs éléments contentieux ; les articles contestés étaient discutés devant le tribunal du domicile du comptable, à la requête du commissaire de la trésorerie et du trésorier de l’extraordinaire ; c’était aussi ce tribunal qui ordonnait les poursuites à fin de recouvrement des débets (2. Loi des 17-29 septembre 1791, t. II, art. 7, 9 et 10.).
On ne tarda pas à reconnaître combien un tel système était préjudiciable aux intérêts du Trésor ; il remettait en réalité le contentieux de la comptabilité publique à des tribunaux de district peu préparés à en connaître, et il permettait aux comptables de mauvaise foi de retarder le paiement de leurs débets en multipliant les contestations et les procédures dilatoires. La Convention mit fin à cet [205] état de choses par la loi du 28 pluviôse an III. D’après cette loi, les comptables qui se trouvent en débet d’après l’arrêté du bureau de comptabilité sont tenus d’en verser le montant à la trésorerie, en principal et intérêts, dans le délai de deux mois. Ce délai expiré, le bureau de comptabilité « dresse un acte déclaratif et exécutoire des débets de chaque comptable », et le remet à l’agent de la comptabilité pour qu’il fasse directement opérer le recouvrement des débets par la saisie et la vente des biens. Les comptables et leurs héritiers qui ne présentent pas leurs comptes dans des délais déterminés y sont également contraints par des sanctions sévères : leurs biens sont provisoirement séquestrés ; si le compte n’est pas rendu trois mois après cette mesure, les biens sont vendus, et le prix n’en est remis aux ayants droit qu’après reddition et jugement du compte, et sous déduction des sommes dues à l’État si le compte se solde en débet.
Les mesures de contrainte administrative, ainsi appliquées aux comptables par la Convention, furent étendues, sous le Directoire, aux fournisseurs, aux entrepreneurs et à toutes personnes nanties des deniers publics.
Les procédés de coercition judiciaire, prévus contre les fournisseurs par la loi des 4-9 mars 1793, n’avaient pas produit de résultats suffisants. Plus les dépenses des guerres avaient obligé le Trésor à multiplier ses avances, plus il avait été victime d’abus de confiance et de malversations que les tribunaux étaient impuissants à réprimer. Il fallut d’abord obliger les fournisseurs à présenter leurs comptes, qu’ils retardaient à dessein ; ce fut l’objet de la loi du 12 vendémiaire an VIII, qui enjoint aux « entrepreneurs, fournisseurs, soumissionnaires et agents quelconques, comptables (1. L’expression de comptable dans toute cette législation est employée dans un sens très large, elle s’applique à toute personne qui, ayant perçu, manié ou employé des deniers de l’État, a un compte à rendre de cette perception ou de cet emploi.) depuis la mise en activité de la Constitution de l’an III », à remettre dans des délais déterminés leur compte général et définitif, faute de quoi ils encourent la déchéance et sont tenus de rembourser toutes les avances reçues du Trésor (2. La discussion de cette loi du 12 vendémiaire an III devant le Conseil des Anciens montre combien était profond le mal auquel on voulait remédier. Le rapporteur du Conseil, Baret, s’exprimait ainsi à la séance du 3 vendémiaire an VIII : « La commission qui a examiné cette résolution l’a trouvée propre à éclairer l’autorité sur les manœuvres des voleurs et dilapidateurs de la fortune générale. Cette mesure ne doit effrayer que les fripons ; l’homme intègre n’a rien à redouter des sévérités de la loi. La commission aurait désiré qu’elle eût eu plus d’extension et qu’elle ne fût pas bornée aux marchés passés avec le ministre de la guerre ; qu’elle eût compris tous les ordonnateurs, les commissaires des guerres, les gardes-magasins et autres agents. Les crimes dont les fournisseurs se sont rendus coupables n’ont pu avoir lieu qu’avec l’aide des fonctionnaires qu’ils ont intéressés à leur fortune… »).
[206] Il fallait ensuite assurer le remboursement de ces avances par des mesures plus promptes et plus efficaces que les poursuites judiciaires ; ce fut l’objet de la loi du 13 frimaire an VIII, qui autorisa l’administration à employer, à l’égard des fournisseurs et entrepreneurs, les moyens de contrainte administrative déjà appliqués aux comptables par la législation de l’an III. D’après cette loi, « les commissaires de la trésorerie peuvent prendre des arrêtés exécutoires provisoirement contre les entrepreneurs, fournisseurs, etc., chargés des services depuis la mise en activité de la Constitution de l’an III, soit pour la réintégration des acomptes accordés pour Iesdits services, soit pour le recouvrement des débets résultant des comptes qui doivent être arrêtés par les ministres et déposés à la trésorerie nationale (1. La portée de celle législation est ainsi expliquée par le rapporteur de la loi du 13 frimaire an VIII devant le Conseil des Cinq-Cents : « Les consuls de la République vous ont fait la proposition formelle de statuer sur quelques développements qui paraissent indispensables pour assurer à la loi du 22 vendémiaire dernier son entière exécution contre les entrepreneurs el autres comptables en retard de s’acquitter envers le Trésor public. Puisque les voies d’exécution sont nécessaires contre eux et qu’elles ne peuvent être exercées qu’en vertu d’un titre émané d’une autorité à qui la loi confie le droit de la rendre exécutoire, il est indispensable de donner à la trésorerie nationale celui de prendre des arrêtés exécutoires contre les comptables dont il s’agit, et tel est l’esprit général de la législation que déjà la même faculté a été accordée aux commissaires de la comptabilité nationale contre les comptables en retard, et ceux dans le cas de faillite, mort, démission ou destitution. La même loi qui protège les créanciers de l’État doit lui donner les moyens de s’acquitter en atteignant les débiteurs infidèles ou en retard. » (Discours de Creuzé-Latouche au Conseil des Cinq-Cents; séance du 13 frimaire an VIII.)) ».
Cette dernière loi, qui fut rendue au début du Gouvernement consulaire, fut bientôt complétée par l’arrêté du 18 ventôse an VIII, qui remit au ministre des finances les pouvoirs de contrainte administrative d’abord exercés par les commissaires de la trésorerie (2. En vertu de l’arrêté du 1er pluviôse an VIII, les commissaires de la trésorerie avaient été supprimés et l’administration du Trésor mise dans les attributions du ministre des finances.) :
[207] « Le ministre des finances, comme spécialement chargé de l’administration du Trésor public, est autorisé à prendre tous arrêtés nécessaires et exécutoires par provision contre les comptables, entrepreneurs, fournisseurs, soumissionnaires et agents quelconques en débet dans les cas et aux termes prévus par les lois des 12 vendémiaire et 13 frimaire derniers, le tout ainsi que les ci-devant commissaires de la trésorerie nationale y étaient autorisés par lesdites lois. » Quant à la constatation du débet, elle devait résulter des arrêtés de comptes dressés par chaque ministre pour les marchés de son département.
Ainsi s’est établie une attribution importante de l’autorité ministérielle, qui subsiste encore dans notre législation, et que nous aurons à étudier de plus près lorsque nous traiterons des attributions des ministres en matière contentieuse. Nous ne discuterons pas, quant à présent, les questions de droit qui se rattachent aux arrêtés de débet rendus par les ministres, et aux contraintes administratives par lesquelles le ministre des finances en assure l’exécution. Il nous suffit de montrer l’origine de ces mesures et la filiation historique qui les rattache aux événements et aux lois de la période révolutionnaire. Remarquons seulement qu’elles avaient, au début, un caractère beaucoup plus absolu qu’aujourd’hui. En l’absence de toute juridiction administrative supérieure, les personnes atteintes par les arrêtés de débet et les contraintes ne pouvaient qu’en référer aux ministres mieux informés ; aujourd’hui, au contraire, les parties intéressées peuvent, dans les délais légaux contester devant la juridiction compétente les décisions qui les atteignent ; si elles en obtiennent l’annulation, la contrainte administrative tombe avec la décision qui lui servait de base.
VI. — CONFLITS.
Rien de plus vague et de moins organisé que la législation des conflits pendant la période révolutionnaire. Non que le principe fût douteux ou ses applications peu fréquentes, — elles furent au contraire très nombreuses, surtout sous le Directoire ; —mais on n’avait pas éprouvé le besoin de soumettre à une réglementation [208] sévère un droit que l’on considérait comme un attribut essentiel de la puissance publique ; on s’était à peine expliqué sur le jugement des conflits, et nullement sur la procédure.
De 1789 à l’an VIII, c’est aux Assemblées, organes de la souveraineté, qu’il appartient de statuer en dernier ressort sur les conflits de compétence entre les autorités administrative et judiciaire ; le pouvoir exécutif n’est censé rendre, en cette matière, que des décisions sujettes à appel ou à référé devant les Assemblées; mais, en réalité, c’est lui seul qui prononce. Cette double compétence résulte d’abord de la loi des 7-14 octobre 1790, qui réunit sous la même dénomination de « réclamations d’incompétence » celles qui dénoncent un empiétement de l’administration sur les tribunaux, ou des tribunaux sur l’administration. Bien qu’elle ne prononce pas le mot de conflit, elle n’en est pas moins, jusqu’à l’an III, la seule règle en cette matière. Aux termes de celte loi, les réclamations d’incompétence « seront portées au roi, chef de l’administration générale ; et dans le cas où l’on prétendrait que les ministres de Sa Majesté lui ont fait rendre une décision contraire aux lois, les plaintes seront adressées au Corps législatif » (1. La Convention s’est-elle écartée de cette règle et s’est-elle directement saisie du jugement des conflits en laissant de côté toute intervention du pouvoir exécutif? La question peut faire doute. On trouve en effet des décrets de la Convention statuant directement sur l’interprétation des lois de compétence (Voy. notamment un décret du 21 prairial an II qui décide, sur la pétition d’un citoyen et sur le référé du tribunal du district de Mont-Unité, ci-devant Saint-Gaudens, que certaines contestations intéressant le patrimoine des émigrés relèvent des tribunaux et non de l’administration). Mais nous inclinons à penser que, même sous la Convention, les conflits étaient renvoyés au conseil exécutif ou aux comités qui lui ont succédé, sous réserve du recours à l’assemblée prévu par la loi des 7-14 octobre 1790. —La Convention s’est prononcée en ce sens pour les réclamations d’incompétence dirigées contre les décisions administratives, réclamations qui étaient soumises aux mêmes règles que les revendications de compétence contre les tribunaux judiciaires (Voy. ci-dessus, p. 187, note l, le décret du 8 nivôse an III). D’un autre côté, il ne faut pas confondre avec des décisions sur conflit celles qui étaient rendues par les assemblées sur le référé des tribunaux et pour l’interprétation des lois, en exécution de l’article 12 du titre II de la loi des 16-24 août 1790 ; or le décret précité du 21 prairial an II a été rendu sur un référé de celle nature et non à la suite d’un conflit.).
Sous le Directoire, l’intervention du Corps législatif n’a lieu que si elle est provoquée par le pouvoir exécutif. D’après la loi du 21 fructidor an III, il est statué sur le conflit par décision du ministre de la justice, confirmée par le Directoire exécutif, « qui en [209] référera, s’il est besoin, au Corps législatif ». Mais il n’y a pas d’exemple de ces référés ; il était difficile d’y recourir auprès d’un Corps législatif composé de deux Chambres ; d’ailleurs le Directoire ne semblait pas disposé à en faire usage, ainsi qu’il l’expliquait lui-même dans un arrêté du 16 floréal an V, où on lit : « Le Directoire ne doit pas se rendre, auprès du Corps législatif, l’intermédiaire de référés qui ne présenteraient aux législateurs rien qui fût digne de leur attention et qui ne tendraient qu’à consumer en pure perte leurs plus précieux instants. » On peut donc considérer que l’intervention du Parlement en matière de conflit, supprimée en droit sous le Consulat, le fut, en fait, dès le Directoire.
Les conflits furent nombreux sous le Directoire ; ils ne s’élevèrent pas à moins de 196 pendant les quatre années que dura ce régime (1. Sur ces 196 conflits, 158 furent confirmés, 33 annulés en entier et 5 annulés partiellement. (De Cormenin, Droit administratif, t. II, Appendice.)). Ils constituaient alors, ainsi que l’a fait remarquer M. de Cormenin, un moyen de gouvernement plutôt qu’un règlement impartial des compétences; ils ne s’arrêtaient ni devant les questions de propriété, ni devant celles qui touchent aux droits individuels, ni même devant l’exercice de la juridiction criminelle; ils s’inspiraient avant tout de la raison d’État. Aussi les fâcheux souvenirs qu’avait laissés la pratique des conflits sous le Directoire, et que la jurisprudence impériale n’avait pas fait entièrement oublier, furent-ils pour beaucoup dans la vive réaction que nous verrons se produire sous la Restauration contre le régime des conflits et la juridiction administrative.
Une des matières dans lesquelles le conflit fut le plus employé fut celle des poursuites contre les fonctionnaires. Le Directoire estimait qu’en l’absence de l’autorisation préalable du Gouvernement, requise par la loi des 7-14 octobre 1790 et par l’article 196 de la Constitution de l’an III, la poursuite ne constituait pas seulement une infraction aux lois de procédure soumise aux censures du tribunal de cassation, mais une violation du principe de la séparation des pouvoirs que le conflit devait réprimer ; il appliquait cette doctrine même aux poursuites criminelles, et l’on peut citer de nombreuses décisions qui annulent des mandats d’arrêt, des [210] actes d’accusation et même des arrêts de condamnation (1. On peut citer : en l’an IV les arrêtés du 3 floréal, 12 floréal, 3 prairial, 16 thermidor, 16 fructidor ; en l’an V, un arrêté du 1er floréal qui annule un mandat d’arrêt ; en l’an VI, plusieurs arrêtés des 13 vendémiaire, 4 et 22 brumaire, etc., relevés aux Archives nationales par M. de Cormenin (op. cit., Appendice, v° Conflit).). Le Directoire exposait en ces termes, dans un arrêté du 16 floréal an V, la jurisprudence qu’il avait adoptée et la manière dont il entendait la concilier avec les droits des tribunaux. — « De ce que l’autorité judiciaire ne peut s’arroger le droit de s’immiscer dans les fonctions administratives, il ne résulte pas que les administrateurs qui ont commis des délits dans l’exercice de leurs fonctions, doivent rester sans punition, mais que c’est au Directoire exécutif qu’il appartient, d’après l’article 196 de la Constitution, de décider si les délits par eux commis comme administrateurs donnent lieu à des réparations ou à des peines dont la poursuite doive être renvoyée devant les tribunaux ; qu’ils ne peuvent connaître des actes d’administration réputés délits, soit qu’ils aient été commis par des administrateurs seulement, soit même qu’ils l’aient été par des administrateurs conjointement avec d’autres citoyens, sans que le Directoire exécutif ait renvoyé l’affaire et les prévenus devant les tribunaux, conformément à l’article 196 de l’acte constitutionnel.
La législation de la période révolutionnaire, dont nous avons essayé de retracer le véritable caractère, est assurément rigoureuse. Elle ne l’est guère moins que celle de l’ancien régime, avec laquelle elle présente plusieurs points de ressemblance. Non que nos assemblées révolutionnaires aient eu l’idée d’imiter sur ce point le régime qu’elles avaient détruit ; mais elles voulaient s’assurer les conditions de vitalité et d’indépendance administratives que l’ancien gouvernement avait lui aussi recherchées, et qu’elles jugeaient indispensables à l’accomplissement de leur œuvre.
Sont-elles allées trop loin dans cette voie? Il est permis de le penser. L’unité nationale et l’indépendance de l’action gouvernementale auraient sans doute pu être assurées sans que le rôle des tribunaux fût aussi diminué qu’il l’a été par cette législation. En tout cas, et en admettant que ses rigueurs aient été légitimes, comme se rattachant à de véritables nécessités de gouvernement, [211]
elles cessaient de l’être le jour où ces nécessités ne se faisaient plus autant sentir. Aussi, comme ces lois sont restées sur beaucoup de points la base de notre droit public moderne, il a fallu que la jurisprudence, plus encore que le législateur, s’appliquât à en atténuer les effets et à restituer à l’autorité judiciaire une bonne part de ses attributions légitimes. Sans déserter les principes généraux dont ces lois se sont inspirées, cette jurisprudence a tempéré ce qu’ils avaient de trop absolu en les combinant avec d’autres principes également respectables et qui avaient été trop sacrifiés. Le Conseil d’État, quelquefois stimulé par la Cour de cassation, le plus souvent cédant à ses propres inspirations, a eu une part considérable dans cette œuvre qui commence dès le Consulat, qui se poursuit presque sans interruption jusqu’à la période actuelle, et qui peut encore réaliser de nouveaux progrès dans l’avenir.
Edouard Laferrière, ' Chapitre II – Période révolutionnaire, ' : Revue générale du droit on line, 2020, numéro 50954 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=50954)