Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1479970726506.html
Timestamp: 2019-03-19 15:01:44+00:00
Document Index: 16562164

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 3', '§ 21', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

KHO:2016:187 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2016:187
KHO:2016:187
Kuntajako – Valtioneuvoston päätös – Kriisikunta – Pakkoliitos – Edellytysten arviointi – Sote- ja maakuntauudistus – Kunnallinen itsehallinto
Vuosikirjanumero: KHO:2016:187
Antopäivä: 25.11.2016
Taltionumero: 5003
Diaarinumero: 2047/3/16 ja 2051/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:187
Valtioneuvosto oli kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin nojalla yleisistunnossaan päättänyt, että erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva Rääkkylän kunta yhdistyy Kiteen kaupunkiin vuoden 2017 alussa, vaikka Rääkkylän kunnan valtuusto oli vastustanut kuntajaon muutosta. Asiassa oli ratkaistavana muun ohella, oliko kuntajaon muutos välttämätön Rääkkylän kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi mainitussa lainkohdassa edellytetyllä tavalla.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Rääkkylän kunnan kykyä turvata asukkaidensa lakisääteiset palvelut ei tullut arvioida vain voimassa olevan lainsäädännön kannalta, vaan myös sote- ja maakuntauudistuksen kannalta, joka valtioneuvoston linjausten mukaan tulee voimaan vuoden 2019 alussa. Asiassa ei saadun selvityksen perusteella ollut riittävällä varmuudella todettavissa, että Rääkkylän kunta ei sote- ja maakuntauudistuksen toteutuessa kykenisi turvaamaan asukkaidensa lakisääteisiä palveluja. Tämän vuoksi valtioneuvoston päätös oli Rääkkylän kunnan valituksesta kumottava. Äänestys 3-2.
Suomen perustuslaki 121 § 1 momentti ja 122 § 2 momentti
Kuntarakennelaki 2 §, 4 § 1 momentti sekä 18 § 3 momentti
Valtioneuvoston päätös 26.5.2016 Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin yhdistymisestä.
Päätös on julkaistu 30.5.2016 Suomen säädöskokoelmassa numerolla 396/2016.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:ssä säädetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelystä. Mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettu Rääkkylän kunnan ja valtiovarainministeriön nimeämä arviointiryhmä on 30.10.2015 loppuselvityksessään ehdottanut Rääkkylän kuntalaisten palvelujen järjestämisen turvaamiseksi kuntarakennelain 15 §:n mukaista erityistä kuntajakoselvitystä kunnan yhdistämiseksi suurempaan kokonaisuuteen vuoden 2017 alusta. Arviointiryhmä katsoi, että Rääkkylän kunnalla ei ole edellytyksiä palvelujen järjestämiseen ja turvaamiseen kuntalaisille itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa. Lisäksi arviointiryhmä ehdotti, että kunta jatkaa edelleen talouden tervehdyttämiseksi esittämiään omia toimenpiteitä sekä toteuttaa niitä rahoituksen riittävyyden ja vakavaraisuuden parantamiseksi.
Valtiovarainministeriö on 3.2.2016 määrännyt kuntarakennelain 15 §:n perusteella toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin välillä. Selvittäjien tehtävänä oli yhtäältä Rääkkylän kunnan osalta toteuttaa kuntarakennelain 16 a §:n mukainen erityinen selvitys kunnan asukkaiden palvelujen turvaamiseksi ja toisaalta tehdä mukana olevien kuntien valtuustoille ehdotus kuntien yhdistymisestä sekä kuntien yhdistymissopimuksesta.
Kuntajakoselvittäjät toteuttivat Rääkkylän kuntaa koskevan erityisen selvityksen ja arvioivat selvityksen kohteena olevan kuntarakenteen nykytilaa ja sen haasteita sekä kuntarakenteen kehittämistavoitteiden ja muuttamisen edellytysten täyttymistä samoin kuin Rääkkylän kunnan mahdollisuuksia jatkaa itsenäisenä kuntana.
Selvityksen mukaan Rääkkylän toimintaympäristö ja väestötekijät sekä ennakoitu kehitys ja etenkin taloudelliset riskitekijät huomioon ottaen kunnan taloudellinen kantokyky ei tulevaisuudessa ole riittävä asukkaiden lakisääteisten palveluiden turvaamiseen. Rääkkylän kunnan yhdistyminen Kiteen kaupunkiin on välttämätön, jotta asukkaiden lakisääteiset ja muut palvelut voidaan turvata ja elinvoiman edellytykset ja elinkeinojen kehittäminen alueella on mahdollista.
Kuntajakoselvittäjät tekivät 16.3.2016 Rääkkylän kunnanvaltuustolle ja Kiteen kaupunginvaltuustolle ehdotuksen kuntajaon muuttamisesta kuntarakennelain 16 a §:n perusteella siten, että Rääkkylän kunta liitetään Kiteen kaupunkiin 1.1.2017 lukien erillisen Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin välisen yhdistymissopimuksen mukaisesti.
Rääkkylän kunnanvaltuusto on hylännyt kuntajakoselvittäjien ehdotuksen.
Kiteen kaupunginvaltuusto on hyväksynyt kuntajakoselvittäjien ehdotuksen.
Kuntajakoselvittäjät ovat 26.4.2016 kuntarakennelain 16 a §:n 4 momentin nojalla esittäneet valtiovarainministeriölle, että Rääkkylän kunnan toiminta lakkautetaan 31.12.2016 ja kunta yhdistetään Kiteen kaupunkiin 1.1.2017.
Valtioneuvoston päätös kuntajaon muuttamisesta
Valtioneuvosto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen yleisistunnossaan 26.5.2016. Valtioneuvosto on kuntarakennelain 21 §:n 1 momentin ja 18 §:n 3 momentin sekä kielilain 5 §:n nojalla päättänyt kuntajaon muuttamisesta siten, että Rääkkylän kunta lakkaa ja yhdistyy Kiteen kaupunkiin 1.1.2017.
Valtioneuvoston yleisistunnon pöytäkirjan mukaan esitys on perustunut erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan Rääkkylän kunnan talouden arviointimenettelyyn sekä sitä seuranneeseen erityisen kuntajakoselvityksen perusteella tehtyyn yhdistymisesitykseen.
Rääkkylän kunta on vastustanut yhdistymisesitystä. Valtioneuvosto voi kuntarakennelain mukaan päättää yhdistymisestä vastoin valtuuston tahtoa, jos muutos on välttämätön Rääkkylän kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja laissa säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.
Esityksen perusteluina on esittelymuistiossa tuotu esiin seuraavaa:
Rääkkylän kunnalla ei ole edellytyksiä järjestää palveluitaan itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa ja kunnan yhdistyminen toiseen kuntaan on välttämätöntä.
Rääkkylän kunnan taloutta koskevat tunnusluvut osoittavat, että kunnalla on pitkäaikaisia ja vakavia talousongelmia. Kunnalla on ollut taseeseen kertynyttä alijäämää vuosien 2013 ja 2014 tilinpäätöksissä. Kunnan talouden liikkumavara ja edellytykset palvelujen järjestämiseen heikkenevät edelleen nopeasti. Vuoden 2015 tilinpäätösennakoiden mukaan Rääkkylän kunnan talouden tilanne on heikentynyt edelleen. Talouden tilan tunnuslukuja on korjattu vuonna 2015 konsernin sisäisillä omaisuusjärjestelyillä, joilla emokunnan talous on saatu tasapainoisemmaksi. Toimenpiteillä on vaikutusta vain vuoden 2015 tulokseen, ei reaalirahassa kunnan talouden vakauteen.
Kunnassa on tehty muistiossa kuvattu lakisääteinen talouden arviointimenettely sekä sen jälkeen erityinen kuntajakoselvitys, joiden yhteydessä on arvioitu kunnan mahdollisuuksia säilyä itsenäisenä. Rääkkylän kunnassa on toteutettu arviointimenettely ja erityinen kuntajakoselvitys jo kerran aikaisemmin vuonna 2007.
Rääkkylän kunnan toimintaympäristön haasteena on erityisesti väestön ikääntyminen sekä korkea sairastavuus, työikäisten osuuden supistuminen sekä työpaikkojen määrän väheneminen ja korkea työttömyys. Nämä tekijät kuntalaisten alhaisten verotettavien tulojen ja kunnan verotulotason kanssa edellyttävät jatkuvaa kustannustason alentamista kunnan toiminnoissa. Rääkkylän toimintaympäristö ja väestötekijät sekä ennakoitu kehitys haastavat kunnan taloudellisen kantokyvyn ja mahdollisuudet vahvistaa kunnan elinvoimatekijöitä myös tulevaisuudessa.
Palvelujen turvaamisen edellytyksenä on kunnan rahoituksen riittävyys ja talouden vakavaraisuus. Rääkkylän kunnan talouden vakavaraisuutta uhkaavat suuret takausvastuut, erityisesti konsernin ulkopuolelle.
Rääkkylän kunnan talouden kantokyvyn säilyminen edellyttäisi radikaalia muutosta kunnan tulotasoon tai voimakasta puuttumista menotasoon. Verrattuna muihin kuntiin kunnan palvelut ovat jo kustannustehokkaita, joten palvelutarpeiden muutoksesta syntyvää säästöpotentiaalia on todennäköisesti vaikea hyödyntää palvelujen saatavuutta vaarantamatta.
Rääkkylän kunnanvaltuusto on 14.12.2015 hyväksynyt vuoden 2016 talousarvion ja taloussuunnitelman vuosille 2017–2019. Tuloslaskelman mukaan jo vuosi 2016 on alijäämäinen, samoin vuodet 2018–2019. Kyse on Rääkkylän omista laskelmista. Luvuissa on otettu huomioon kunnan tasapainottamisohjelma oletuksineen, että kulut pysyvät vuoden 2016 tasolla muun muassa eläkekulujen osalta. Kunnan laskelman mukaan vuoden 2016 alijäämä katettaisiin kahtena seuraavana vuonna, ja kertynyttä alijäämää olisi jälleen vuonna 2019.
Rääkkylän talousarviossa vuodelle 2016 ja taloussuunnitelmassa vuosille 2017–2019 ei käsitellä kunnan lainamäärän muutoksia tulevina vuosina. Vuoden 2016 osalta todetaan, että talousvuoden aikana ei oteta uutta pitkäaikaista lainaa. Talousarvion mukaan vuosien 2017–2019 investoinnit pyritään pitämään hyvin matalana, mistä voi päätellä, että kunnan lainamäärä ei olisi kasvava eikä sen rasitus kasvaisi. Kunnan omaisuuden ylläpito- ja korjausinvestointien taso on kuitenkin ollut alhainen, joten todennäköisesti tulevaisuudessa investointipaineet kasvavat merkittävästi. Tämä vaatii lisääntyvää rahoitusta, mikä todennäköisesti tapahtuu lainamäärää kasvattamalla.
Rääkkylän suunnittelemat talouden tasapainottamisen toimenpiteet perustuvat merkittävin osin oletuksiin sosiaali- ja terveyspalvelujen maakunnallisesta järjestämisestä sekä tehtyihin sisäisiin tasejärjestelyihin. Sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymälle vuoden 2017 alusta. Näiden palvelujen siirtämisen vaikutuksia kunnan talouteen ei tässä vaiheessa tarkkaan tiedetä. Kuntayhtymän talousvalmistelijoiden arvioiden mukaan kustannustason kymmenen prosentin lasku on epätodennäköinen ja vaikutus voinee olla neutraali nykyiseen kustannustasoon verrattuna.
Alustavien koelaskelmien mukaan sote-uudistuksen ja sen johdosta uudistettavan kuntien valtionosuusjärjestelmän vaikutukset ovat Rääkkylän osalta epäedulliset siten, että veronkorotuspaine kasvaisi noin puoli prosenttiyksikköä. Tulevan maakuntahallinnon myötä Rääkkylän lainoihin ja takauksiin liittyvät riskit kasvavat kaksinkertaisiksi, kun kunnan erilaiset vastuut pysyvät samansuuruisina, mutta verotulot jäävät alle puoleen nykyisestä ja valtionosuudet noin yhteen kolmasosaan.
Kunnan tasapainottamissuunnitelma painottuu omaisuuden myyntitoimiin ja muihin kertaluontoisiin eriin. Tasapainottamissuunnitelma ei sisällä varsinaisia rakenteellisia ja pitkävaikutteisia kunnan toimintakatteeseen vaikuttavia toimenpiteitä.
On huomattava, että vuoden 2017 jälkeen toteutettaviin kuntaliitoksiin ei enää makseta yhdistymisavustuksia ja valtionosuuskompensaatiota. Vuosien 2017–2020 valtiontalouden kehyksessä ei ole varattu myöskään määrärahaa harkinnanvaraisiin valtionavustuksiin. Jatkossa ei näin ollen enää ole näkyvissä taloudenhoitoa helpottavia avustuskeinoja asukkaiden palvelujen turvaamiseen.
Rääkkylän toimintaympäristö ja väestötekijät sekä ennakoitu kehitys huomioon ottaen kunnan taloudellinen kantokyky ei tulevaisuudessa ole riittävä asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseen, etenkin kun huomioidaan useat taloudelliset riskitekijät. Kuntajakoselvittäjät esittivät Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin yhdistymistä 1.1.2017 lukien Rääkkylän kunnan palvelujen turvaamiseksi. Rääkkylän kunta vastustaa yhdistymistä Kiteen kaupunkiin.
Esitetyllä Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin yhdistymisellä pystyttäisiin tasaamaan ikärakenteen muutoksesta johtuvaa painetta kunnan palvelujen rahoitukseen ja järjestämiseen. Yhdistyminen tukisi kuntarakennelain 2 §:n mukaisista kuntajaon kehittämisen tavoitteista erityisesti tavoitetta elinvoimaisesta ja alueellisesti eheästä kuntarakenteesta, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Yhdistyneellä kunnalla olisi nykyistä Rääkkylän kuntaa paremmat toiminnalliset, taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Näin ollen kuntarakennelain 4 §:n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.
Rääkkylän ja Kiteen voimavarojen yhdistämisen suurimmat hyödyt ovat Rääkkylän alueen asukkaiden peruspalveluiden turvaaminen yhdistyneen kunnan alueella. Väestömäärä eri ikäryhmissä olisi riittävä lapsiperheiden palveluiden järjestämiseen. Väestörakenteen muutoksesta aiheutuva veronkorotuspaine vähenisi, mihin vaikuttaisi muun muassa yhdistetyn kunnan talouden tasapainottamiseen paremmat lähtökohdat. Vaikka palvelut järjestettäisiin nykyisellä palveluverkolla yhdistetyn kunnan eri taajamissa, palveluiden kehittämistä ja hallintoa voitaisiin suuremmassa kokonaisuudessa tehostaa tuottavuuden ja vaikuttavuuden näkökulmasta.
Yhdistetty kunta muodostaisi elinkeinorakenteeltaan ja vetovoimatekijöiltään monipuolisemman kokonaisuuden ja elinvoiman kehittämiseen liittyvät toimenpiteet ja panostukset voitaisiin yhdistää. Yhdistetyn kunnan pitäjäneuvoston tehtävänä olisi edistää ja seurata Rääkkylän alueen elinvoiman kehitystä. Pitäjäneuvostolla olisi käytössään vuosittainen määräraha tehtävänsä suorittamiseen sekä alueen toimijoiden tukemiseen.
Yhdistetyn kunnan koottuja resursseja voitaisiin kohdentaa entistä tehokkaammin koko alueen asukkaiden hyvinvoinnin ja alueen elinvoimaisuuden parantamiseksi. Yhdistyneellä kunnalla olisi myös nykyistä enemmän vaikutusvaltaa maakunnallisessa edunvalvonnassa ja sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän omistajaohjauksessa.
Vaikka Rääkkylän kunta vastustaa yhdistymistä, kuntajaon muutos on Rääkkylän kunnan pitkäaikaisten taloudellisten ongelmien vuoksi välttämätön kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Näin ollen valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin nojalla vastoin Rääkkylän kunnan tahtoa.
1. Rääkkylän kunnan valitus
Rääkkylän kunta on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Lisäksi kunnanhallitus on vaatinut valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä sekä kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista viivästyskorkoineen.
Kunta on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Valtioneuvoston päätös on kuntarakennelain vastainen ja päätös on tehty väärin perustein. Kuntarakennelain valmisteluun liittyvän perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 20/2013 vp) mukaan pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kuntajaon muutokseen kunnan tahdon vastaisesti, vaan muutoksen on oltava kokonaisuutena perusteltu. Lisäksi kuntajakoselvityksessä on pyrittävä saamaan aikaan sellainen kuntajaon muutos, johon kaikki muutoksen kohteena olevat kunnat voivat suostua.
Valtioneuvoston päätös perustuu kuntajakoselvittäjien esittämiin oletuksiin kunnan talouden kehittymisestä tulevaisuudessa ja vanhoihin talouden historiatietoihin vuosilta 2013–2014. Päätös perustuu myös toteutumattomiin valtakunnallisiin uudistuksiin (sote- ja maakuntauudistus) ja kuntien rahoitusta koskeviin epävirallisiin koelaskelmiin, joista ei ole olemassa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Laskelmiin liittyy paljon epävarmuustekijöitä: esimerkiksi vaikutukset kuntien tuloihin ja menoihin eivät vielä ole tiedossa eikä tasausjärjestelmää tiedetä. Rahoitusratkaisut tarvitsevat toteutuakseen lainsäädäntöä ja sitä ennen poliittisen yksimielisyyden. Myöskään sote- ja maakuntauudistuksesta ei ole olemassa voimassa olevaa lainsäädäntöä.
Valtioneuvoston päätöksessä vedotaan myös kuntajakoselvittäjien esille nostamiin kunnan suuriin konsernin ulkopuolisiin takausvastuisiin ja siihen, että ne kunnan tulojen pienentyessä kaksinkertaistuisivat. Tämäkin arvio perustuu toteutumattomiin uudistuksiin ja rahoituksen koelaskelmiin. Koko kunnan alueelle on valtion velvoittamana rakennettu 100 mb valokuitu. Kunta toimii Tietoverkko-osuuskunnan lainan takaajana, muutoin laajakaistaa ei olisi kunnan alueelle voitu rakentaa. Kunta on jo aloittanut digipalvelujen ja sähköisten palvelujen kehittämisen ja tarjoaa niitä jo kuntalaisille ja asiakkailleen. Haja-asutusalueella kiinteä laajakaistayhteys on välttämätön, koska työ, palvelut ja tuotteet liikkuvat yhä enemmän verkossa. Maan hallituksen kärkihanke digitalisaatio ei haja-asutusalueella voi toteutua ilman kiinteää verkkoa.
Valtioneuvosto on päätöksessään todennut, että Rääkkylän kunnan talous olisi myös vuonna 2015 heikentynyt. Toisin kuin valtioneuvosto on todennut, kunta on kohentanut talouttaan ja tehnyt tilikaudelta 2015 positiivisen tuloksen. Kunta aloitti vuonna 2015 suunnitelmallisen talouden tasapainottamisen ja tilikauden tuloksella tasapainotettiin kunnan taloutta siten, että taseessa olleet alijäämät katettiin. Valituksen liitteenä ovat laskelmat/suunnitelmat siitä, kuinka kunta vakauttaa talouttaan vuodesta 2016 alkaen.
Valtioneuvostolla on päätöstä tehdessään ollut käytössään arviointimenettelyn yhteydessä syksyllä 2015 laadittu talouden tasapainottamissuunnitelma, joka on virheellinen. Virhe tuli esille jo arviointimenettelyn yhteydessä syksyllä 2015, mutta sitä ei voitu enää korjata. Talouden tasapainottamissuunnitelmaan sosiaali- ja terveyspalveluihin laskettu 1,2 miljoonan euron säästö ei toteudu. Uuden kuntayhtymän (SiunSote) valmisteluvaiheessa kuntakohtaisia kustannuslaskelmia tehneelle Joensuun kaupungin viranhaltijalle tapahtui Rääkkylän kunnan kohdalla kustannuslaskennassa virhe. Kunta oli kuitenkin perustanut talouden tasapainottamissuunnitelmansa tuohon 1,2 miljoonan euron säästöön. Arviointiryhmä on omassa raportissaan virheellisesti todennut, että esitetyt 1,2 miljoonan euron säästöt ovat epätodennäköisiä, että toimintakulut putoavat noin 900 000 euroa sosiaali- ja terveyspalvelujen siirtyessä uudelle kuntayhtymälle 1.1.2017 (SiunSote) ja että samalla toimintatuotot alenevat vastaavalla summalla. SiunSotea valmisteltaessa ei ole kuitenkaan ollut varmuutta kustannusten (kuntayhtymän maksujen) tasosta vuodelle 2017.
Kunta on tehnyt vuonna 2011 yksityisen palveluntuottajan kanssa väliaikaisesti kiinteähintaisen palvelusopimuksen sote-palvelujen tuottamisesta. Kilpailutuksen jälkeen sopimusta jatkettiin 1.1.2013 alkaen ja sopimuksen kausi päättyy 31.12.2016. Kunta päätti keväällä 2016 käyttää palvelusopimuksen sisältämät optiokaudet (2017–2020). Tällä päätöksellä varmistettiin myös tulevien vuosien kustannussäästö sote-palveluissa. Optiosopimuksessa alkuperäistä palvelusopimusta tarkennettiin hinnankorotusten osalta siten, että vuonna 2016 hintaa ei koroteta lainkaan, kahden ensimmäisen optiokauden hinnankorotus on 1 prosentti ja kahden viimeisen 1,2 prosenttia. Alkuperäisen sopimuksen mukaiset hinnankorotukset ovat olleet vuosittain noin 3 prosenttia. Tämän lisäksi kunta on tehnyt sote-palveluntuottajan kanssa syksyllä 2015 merkittävän kunnan taloutta tasapainottavan sopimuksen vuosihinnan alentamisesta vuodelle 2016. Hinnanalennus, 350 000 euroa, alentaa kunnan toimintakuluja 3,3 prosenttia vuonna 2016.
Edellä kerrottu sopimus optiokausien käyttämisestä ja sopimuksen hinnanalentamisesta 350 000 eurolla sovittiin arviointiryhmän lopetettua työskentelynsä. Tämän vuoksi arviointiryhmä ei voinut ottaa tätä hinnanalennusta huomioon työskentelynsä aikana.
Valituksen liitteenä oleva korjattu säästösuunnitelma ja tehdyt laskelmat osoittavat, että kunnan tekemät ja tehtävät säästöratkaisut eivät ole kertaluonteisia. Rääkkylän kunta on vuosien mittaan uudistanut toimintatapojaan ja tehnyt innovatiivisiakin rakenteellisia uudistuksia. Sote-palvelujen järjestämisvastuun siirtyessä uudelle kuntayhtymälle 1.1.2017 lukien kaikki Pohjois-Karjalan kunnat joutuvat tekemään organisaatioihinsa rakenteellisia uudistuksia.
Syrjäisyyteen perustuva valtionosuus 220 000 euroa kuuluu Rääkkylän kunnalle. Heikosti valmistellun lainsäädännön ja kehnon syrjäisyyskriteeristön vuoksi Rääkkylän kunta ei ole saanut syrjäisyyteen perustuvaa valtionosuutta, mutta kuntaliitostilanteessa uusi kunta tulisi sen saamaan. Kriteeristö asettaa kunnat hyvin eriarvoiseen asemaan. Eriarvoisuus korostuu erityisesti Rääkkylän kohdalla kunnan saaristoisuuden vuoksi. Saaristolisän palauttaminen valtionosuuksiin on tällä hetkellä valtiovarainministeriön valmisteltavana ja saaristolisä tultaneen palauttamaan saaristo-osakunnille, jollainen Rääkkylä on.
Valtioneuvosto on perustanut pakkoliitospäätöksensä osin menneiden vuosien taloustietoihin. Kunta ei ollut enää vuonna 2015 kriisikunta eikä ole sitä lähivuosinakaan. Tämä ilmenee valituksen liitteenä olevista laskelmista ja korjatusta kunnan talouden ennustekehikosta. Kriisikuntakriteerit täyttyivät vuosina 2013 ja 2014.
Suunniteltujen sote- ja maakuntauudistusten jälkeen kuntien rooli ja rahoituspohja tulee muuttumaan täysin. Kunnille tulee jäämään suurimman toimialan sivistyspalvelujen lisäksi elinvoiman ylläpitäminen sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen. Mikäli kuntien tuloveroprosenteista 12,5 prosenttiyksikköä ja valtionosuuksista 65 prosenttia siirtyy sote-tuotantoon, Rääkkylän kunnan tulot tulevat riittämään jäljelle jäävien palvelujen tuottamiseen. Rääkkylän kunnassa perusopetus on jo vuosien ajan hoidettu tehokkaasti ja taloudellisesti. Rääkkylän perusopetuksen kustannukset ovat koko maakunnan edullisimmat. Laskelmassa on otettu huomioon toimialojen tämän hetkiset budjetit (TA2016) ilman säästölaskelmassa esitettyjä menovähennyksiä ja tulon lisäyksiä (TA-muutokset tehdään syksyllä). Verotuloja ja valtionosuuksia on pienennetty tämän hetken tietoihin perustuvilla prosenttiosuuksilla.
Huomiota tulee kiinnittää muun ohella siihen, että rääkkyläläisten työssäkäynti- ja asiointisuunta on Joensuu, ei Kitee.
Valtioneuvosto päätti samassa yleisistunnossaan, että Vimpelin kunta, joka oli Rääkkylän kunnan kanssa vastaavanlaisessa tilanteessa, saa jatkaa itsenäisenä kuntana. Rääkkylän kuntaa ja Vimpelin kuntaa ei ole kohdeltu kuntarakennelain perusteella yhdenvertaisesti.
Rääkkylän kunta on valituksensa täydennyksenä viitannut Rääkkylää koskeviin lukuihin valtiovarainministeriön arviolaskelmassa, joka koskee kuntien talouden tasapainotilan muutosta ja sen laskennallista painetta kunnallisveroprosenttiin.
Ministeriön kesä-heinäkuun vaihteessa julkistama laskelma tukee kunnan esittämiä laskelmia ja sitä, että Rääkkylän kunnalla on todelliset edellytykset taata kuntalaisilleen lain edellyttämät palvelut lähivuosina.
Korkeimmalle hallinto-oikeudelle on toimitettu A:n ja hänen 283 asiakumppaninsa kirjoitus, jossa he ovat yhtyneet kunnanhallituksen edellä mainittuun valitukseen.
2. B:n ja hänen asiakumppaniensa valitus
B ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että valtioneuvoston päätöstä muutetaan siten, että Rääkkylän kunta tai vähintään Joensuun kaupungin rajaa lähinnä sijaitseva postinumeroalue 82290 NIEMINEN yhdistettäisiin, tarvittaessa vaikka vastoin Rääkkylän kunnan taikka Kiteen tai Joensuun kaupunkien tahtoa, Joensuun kaupunkiin varhaisimmasta mahdollisesta ajankohdasta lukien.
Muutoksenhakijat ovat ilmoittaneet sinänsä yhtyvänsä valtioneuvoston päätöksessä esitettyyn arvioon siitä, että Rääkkylän kunta ei voi enää jatkaa itsenäisenä kuntana. He ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Rääkkyläläisten, erityisesti postinumeroalueen 82290 NIEMINEN asukkaiden luonnollinen asiointisuunta on Joensuu. Niemisen asiamiespostilta on Rääkkylän kuntakeskukseen 19,2 kilometriä, Kiteen kuntakeskukseen 37,6 kilometriä ja Joensuun Hammaslahden liikekeskustaan 14,5 kilometriä. Joensuu voitaisiin vastentahtoisesti velvoittaa Rääkkylän kunnan tai vähintään postinumeroalueen 82290 NIEMINEN liittämiseen Joensuun kaupunkiin, kun Rääkkylänkin osalta on voitu näin toimia.
Valtiovarainministeriö on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa on viitattu valtioneuvoston päätöksen esittelymuistiossa todettuihin perusteluihin ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:
Väitetty kuntarakennelain vastaisuus ja väitetyt väärät perusteet
Valtiovarainministeriö ei ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin määrätessään kuntarakennelain 15 §:n perusteella toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin välillä.
Valtiovarainministeriö pyysi kuntarakennelain 15 §:n mukaisesti Rääkkylän kunnalta, Joensuun kaupungilta ja Kiteen kaupungilta lausuntoa osallistumisesta erityiseen kuntajakoselvitykseen. Kiteen kaupunki ilmoitti valtuustonsa 1.2.2016 päätökseen perustuen, että se on valmis osallistumaan kuntarakennelain 4 luvun mukaiseen erityiseen kuntajakoselvitykseen Rääkkylän kunnan kanssa erityisesti Keski-Karjalan seutukunnan yhtenäisyyden ja yhteistyön vuoksi. Joensuun kaupunki katsoi kaupunginhallituksen 1.2.2016 päätökseen perustuen, että Rääkkylän kunta kuuluu eri seutukuntaan ja yhteistyö Joensuun seudun kuntien kanssa on käytännössä vähäistä. Joensuun kaupunki ei nähnyt tarkoituksenmukaiseksi kuntarakennelain mukaista selvitystä Rääkkylän kanssa eikä ollut halukas osallistumaan sellaiseen.
Jo arviointimenettelyn kriteerien täyttyminen osoittaa, että Rääkkylän kunnan kyky huolehtia peruspalveluistaan on muuhun kuntakenttään nähden olennaisesti heikentynyt. Rääkkylän kunnan taloutta koskevat tunnusluvut osoittavat kunnan pitkäaikaiset ja vakavat talousongelmat. Kunnalla ei ole edellytyksiä järjestää palveluitaan itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa.
Talouden tilan tunnuslukuja on korjattu vuonna 2015 konsernin sisäisillä omaisuusjärjestelyillä, joilla emokunnan talous on saatu tasapainoisemmaksi. Rääkkylän kunta on omistanut Pohjois-Karjalan Sähkö Oy:n osakkeita, joiden tasearvo kunnan taseessa oli 22 074 euroa tilinpäätöksessä 31.12.2014. Vuonna 2015 kunnanvaltuusto päätti perustaa omaisuudenhoitoyhtiön, jolle kyseiset osakkeet myytiin. Kauppahinta katettiin kunnan yhtiölle antamalla lainalla. Osakkeiden arvoksi arvioitiin 2,2 miljoonaa euroa. Osakkeet kuitenkin myytiin 3,5 miljoonan euron kauppahinnalla, joten aiemmin määritelty osakkeiden käypä arvo ylittyi noin 60 prosentilla. Omaisuuden myynnistä kunta kirjasi kirjanpidollista luovutusvoittoa, kattoi taseen alijäämiä ja myynti vahvisti kunnan tasetta 3,5 miljoonalla eurolla. Järjestely ei lisännyt kuntakonsernin reaalituloja. Toimenpiteillä on vaikutusta vain vuoden 2015 tulokseen, ei reaalirahassa kunnan talouden vakauteen. Lisäksi tästä toimenpiteestä tulee aiheutumaan Rääkkylän kuntakonsernille tulevina vuosina ylimääräistä kulua, arvion mukaan lähes 0,5 tuloveroprosentin tuottoa vastaava summa.
Tulevan maakuntahallinnon myötä Rääkkylän lainoihin ja takauksiin liittyvät riskit kasvavat kaksinkertaisiksi, kun kunnan erilaiset vastuut pysyvät samansuuruisina, mutta verotulot jäävät alle puoleen nykyisestä ja valtionosuudet noin yhteen kolmasosaan. Valtiovarainministeriössä on valmisteltavana saaristolisän palauttaminen saaristo-osakunnille. Lisä on suuruudeltaan 55 euroa/asukas eli se merkitsee vain noin 130 000 euron lisäystä kunnan valtionosuuksiin.
Valtioneuvoston päätös perustuu kuntarakennelaissa säädettyihin edellytyksiin. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan nimenomaan käsitellyt liitospäätöstä tilanteessa, jossa kunta vastustaa liitosta. Perustuslakivaliokunta on kuntarakennelakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 20/2013 vp) todennut, että tilanteessa, jossa päätetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntien yhdistymisestä, on otettava erityisesti huomioon, että niin sanotun kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pakkoliitoksen taustalla olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta korosti kuitenkin tässä yhteydessä niiden yhdistämisen kohteena olevien muiden kuntien asemaa, jotka ovat vastustaneet liitosta. Tältä osin on tärkeää, että esityksen perustelujen mukaisesti pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu. Valiokunta piti tärkeänä, että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään myös edellyttämällä muutoksen välttämättömyyttä ("...jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi."). Välttämättömyyskriteeri rajaa myös sitä, miten monta kuntaa yhdistäminen voi koskea.
Rääkkylässä asuvista työllisistä yli kolmannes käy työssä Rääkkylän ulkopuolella. Yli puolet pendelöivistä käy töissä Joensuussa (17,6 prosenttia työllisistä). Rääkkylästä pendelöidään seuraavaksi eniten Kiteelle (7,4 prosenttia).
Valtiovarainministeriön tulee erityistä kuntajakoselvitystä asetettaessa ottaa huomioon kriisikunnan vastaanottavan kunnan tahtotila. Kuten edellä todetaan, myös perustuslakivaliokunta on korostanut yhdistämisen kohteena olevien muiden kuntien asemaa. Joensuun kaupunki on vastustanut erityiseen kuntajakoselvitykseen osallistumista erityisesti toiminnallisten seikkojen perusteella. Mahdollisessa liitoksessa tulee pyrkiä tilanteeseen, jossa yhdistymistä vastustavien kuntien määrä on mahdollisimman pieni. Rääkkylän kunnan liittäminen Kiteen kaupunkiin vahvistaisi pitkällä tähtäyksellä Keski-Karjalan seutukuntaa ja sen elinvoimaa ja ratkaisu tukeutuisi olemassa oleviin yhteistyörakenteisiin.
Väitetty Rääkkylän ja Vimpelin kuntien yhdenvertaisen kohtelun loukkaaminen
Vimpelin kunta on ollut vuosina 2015–2016 talouden arviointimenettelyssä sekä sitä seuranneessa erityisessä kuntajakoselvityksessä yhdessä Alajärven kaupungin kanssa. Selvityksen perusteella kuntajakoselvittäjä esitti, että Vimpelin kunta yhdistyisi Alajärven kaupungin kanssa 1.1.2017. Valtioneuvosto katsoi Vimpelin kuntaa koskevassa päätöksessään 26.5.2016, että Vimpelin kunnan tekemien todellisten ja merkittävien sopeuttamistoimenpiteiden vuoksi kunnan yhdistäminen valtuuston tahdon vastaisesti Alajärven kaupunkiin kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin mukaisella tavalla ei ollut välttämätöntä. Taloudellisen tilanteen kohenemisen vuoksi kunnalla on edellytykset asukkaidensa lakisääteisten palvelujen turvaamiseen.
Rääkkylän kuntaa koskevan valtioneuvoston päätöksen perusteena on peruspalvelujen vaarantuminen Rääkkylän kunnassa, eikä liitospäätöstä voida arvioida muiden, samalla hetkellä vireillä olevien kuntajaon muutosesitysten perusteella.
Postinumeroalueen 82290 NIEMINEN liittäminen Joensuun kaupunkiin
Kunnan osan siirtäminen on mahdollista tehdä kokonaisliitoksen yhteydessä. Tällöin kunnan osan siirto tulee kuitenkin olla mukana kokonaisliitosesityksessä, koska valtioneuvoston tulee voida päättää kaikista kuntaa koskevista muutoksista samanaikaisesti ja samalla päätöksellä.
Kunnan osan siirtäminen on mahdollista kokonaisliitoksen jälkeen kuntarakennelain 19 §:ssä todetuin, kuntarakennelaissa säädetyin edellytyksin. Yleensä kuntarajojen muuttamisesta osaliitoksin on kuitenkin pidättäydytty yhdistymissopimuksen voimassaolon ajan, jotta uudella kunnalla on mahdollisuus osoittaa pystyvänsä järjestämään palvelut koko uuden kunnan alueella. Kuntarakennelain 11 §:n mukaan esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voi tehdä muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto, kuntien valtuustot yhdessä, kunnan jäsen tai ministeriö.
Rääkkylän kunta on antanut vastaselityksen. Kunnanhallitus on asiassa aikaisemmin lausutun uudistaen esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Valtiovarainministeriö ei ole lausunnossaan kiistänyt Rääkkylän kunnan esittämiä korjattuja talouden tasapainottamissuunnitelmaa ja -toimenpiteitä eikä ottanut millään tavoin kantaa niihin. Ministeriö on lausunnossaan perustellut valtioneuvoston pakkoliitospäätöstä arviointimenettelyn ja selvityksen yhteydessä syntyneiden virheellisten laskelmien sisältämillä tiedoilla.
Kuten valituksessa on todettu, Rääkkylän kunta teki kuntajakoselvityksen loputtua Joensuun kaupungin työntekijän tekemän kustannuslaskentavirheen (1,2 miljoonaa euroa) vaikutuksen korjaamiseksi sote-palveluntuottajan kanssa sopimuksen palvelusopimuksen hinnan alentamisesta 350 000 eurolla vuonna 2016. Hinnanalennus pienentää vuonna 2016 kunnan toimintakuluja 3,3 prosentilla ja samalla parantaa toimintakatetta vastaavalla prosenttimäärällä. Tämän lisäksi kunta päätti käyttää molemmat sote-palvelusopimuksen sisältämät optiokaudet (2 x 2 vuotta eli vuodet 2017–2020). Optiokausille tehtiin alkuperäisestä sopimuksesta poiketen muutos myös hinnankorotusprosentteihin siten, että kahtena ensimmäisenä vuonna korotusta on yksi prosentti, kun se alkuperäisessä sopimuksessa oli noin kolme prosenttia. Kahtena viimeisenä optiovuonna hinnankorotusta on 1,2 prosenttia eli saman verran kuin uuden kuntayhtymän SiunSoten talousarviokehykseen on ennakoitu ja sovittu. Vuonna 2016 palvelusopimuksen hintaan ei tehdä hinnankorotusta.
Näillä ratkaisuilla kunnan toimintakuluja pienennetään vuosien 2017–2020 aikana yhteensä seitsemän prosenttia.
Kun otetaan huomioon edellä kerrotut toimenpiteet ja se, mitä kunta on korjatuilla laskelmillaan osoittanut, kunnan tekemiä säästöratkaisuja ja -suunnitelmia ei voida pitää kertaluonteisina, toisin kuin valtiovarainministeriö on väittänyt. Valtiovarainministeriö ja kuntajakoselvittäjät eivät ole halunneet ottaa korjattuja laskelmia huomioon.
Sote- ja maakuntauudistuksesta ei ole voimassa olevaa lainsäädäntöä eikä näin ollen vielä voida myöskään todeta, että Rääkkylän kunnalla ei olisi tulevaisuudessa edellytyksiä järjestää kuntalaisilleen lain edellyttämiä peruspalveluja. Valtiovarainministeriö on julkistanut tekemänsä koe-/ennustelaskelmat, jotka osoittavat, että Rääkkylän kunnan tulovähennys kokonaisuudessaan vuonna 2023 olisi vain 234 000 euroa. Vuoden 2019 tasossa ei tapahdu kuntien tulokehityksessä suuriakaan muutoksia. Lisäksi kaikkien kuntien tuloveroprosentteihin tehtäväksi suunniteltu 12,3 prosentin vähennys on kuntien koko ja tuloveroprosenttien tason epätasaisuus huomioon ottaen epäoikeudenmukainen. Tältä osin asia saattaa vielä palautua valtiovarainministeriölle uuteen valmisteluun.
Aalto-yliopiston professori (h.c) Erkki Vauramon tutkimus osoittaa, että valtiovarainministeriön ennuste siitä, että Rääkkylän yli 75-vuotiaiden määrä tulisi lähivuosina voimakkaasti kasvamaan, ei pidä paikkaansa. Valtiovarainministeriö ei ole ottanut tässä arviossaan huomioon kuolleisuutta, joka Vauramon näkemyksen mukaan on kuitenkin parempi mittari ennakoitaessa palvelun tarpeita. Vauramon mukaan ikäihmisten ja etenkin yli 75-vuotiaiden määrän huippu on jo muun muassa Rääkkylässä saavutettu. Näin ollen valtiovarainministeriön ennustamaa voimakasta palvelutarpeen kasvuakaan Rääkkylässä ei ole tulossa. Vauramon tutkimus myös osoittaa, että ikäihmisten palvelurakenteen uudistaminen on valtakunnallisesti iso yhteiskunnallinen kysymys, ei kuntakohtainen kysymys, ja että palvelurakenteen uudistamisella on kiire.
Vuoden 2016 tilikauden tulos tulee olemaan myöhemmin syksyllä tehtävän talousarviomuutoksen ja sote-palvelusopimuksen hinnanalennuksen johdosta ylijäämäinen. Lisäksi talousarvioon joudutaan tekemään muutos sote-palvelusopimuksen hinnankorotusprosentin muuttumisen vuoksi. Valtiovarainministeriö on viitannut virheellisesti alkuperäiseen talousarvioon, joka on laadittu viime vuoden puolella ennen kuin palvelusopimuksen hintamuutoksista on sovittu.
Siitä kun Rääkkylän kunta aikaisemmin vuonna 2007 on ollut arviointimenettelyssä, on kulunut jo lähes kymmenen vuotta, eikä lainsäädäntö tuolloin ole ollut samanlainen kuin tällä hetkellä ja nyt toimitetun selvityksen aikana. Myöskään perusteet arviointimenettelyn käynnistämiseksi eivät ole olleet samanlaiset. Vuonna 2007 Rääkkylän kunta on itse vapaaehtoisesti esittänyt selvityksen tekemistä. Vuoden 2007 selvitysmenettelyn jälkeen kunta on tehnyt useita rakennemuutoksia kuten esimerkiksi lakkauttanut kaikki kyläkoulut, myynyt lämpölaitoksen ja muuttanut organisaationsa rakennetta.
Kuntien taloudenhoidossa omaisuuden myynti ja erilaiset tasejärjestelyt ovat tavallisia etenkin isoissa kaupungeissa, mutta nykyisin myös pienemmissä kunnissa, joten Rääkkylän tekemät toimenpiteet eivät poikkea maan kuntien tavasta toimia.
Kuntarakennelain 2 §:n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Valtioneuvoston pakkoliitospäätös on tämän lainkohdan vastainen ja murentaa Rääkkylän kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Valtioneuvoston olisi 26.5.2016 liitospäätöksiä tehdessään tullut käyttää harkintavaltaansa tasapuolisesti Rääkkylän ja Vimpelin kohdalla, Rääkkylän taloustilanne on kuitenkin tasapainoisempi kuin Vimpelin.
Valtioneuvoston päätös on myös pääministeri Sipilän hallitusohjelman vastainen. Hallitusohjelman mukaan hallitus edistää vapaaehtoisia kuntaliitoksia. Valtioneuvoston päätös ei ollut yksimielinen. Päätös on syntynyt äänestyksen 6–4 jälkeen.
B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Valtiovarainministeriö on lausunnossaan kokonaan sivuuttanut sen, että postinumeroalueen 82290 NIEMINEN asukkailla on pitkän aikaa ollut oikeus asioida Joensuun kaupunkiin 1.1.2009 liitetyn Pyhäselän kunnan terveysasemalla, joka yhä edelleen toimii Hammaslahden liikekeskustassa. Koska jo Rääkkylän kunnalla maantieteellisen rikkonaisuutensa eikä siis pelkän taloutensa vuoksi on ollut vaikeuksia edellä mainitun postinumeroalueen terveyspalveluiden järjestämisessä itsenäisesti, voidaan kysyä, miten Joensuuta köyhempi Kiteen kaupunki pystyisi järjestämään kyseisen postinumeroalueen asukkaiden terveyspalvelut edes yhtä hyvin kuin Rääkkylän kunta puhumattakaan taloudellisesti vakavaraisemmasta Joensuun kaupungista.
Kuntarakennelain 2 §:n mukaan yhtenä keskeisimpänä kuntajaon kehittämisen tavoitteena on, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta. Tähän nähden valtiovarainministeriön lausunnossa on lähes täysin sivuutettu yksi keskeisimmistä kuntajaon kehittämisen tavoitteista, vaikka ero Rääkkylän ulkopuolella työssä käyvien osuuksissa on Joensuun hyväksi ja Kiteen tappioksi 12,2 prosenttia eli tilastollisesti huomattava.
Pyrkimyksellä vahvistaa pitkällä tähtäyksellä Keski-Karjalan seutukuntaa ja sen elinvoimaa valtiovarainministeriö näyttää viittaavan lähinnä kuntarakennelain 2 §:ssä ilmaistuun tavoitteeseen elinvoimaisesta, alueellisesti eheästä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimivasta kuntarakenteesta sivuuttaen kuitenkin paitsi jo olemassa olevan Rääkkylän kunnan alueellisen rikkonaisuuden myös muut lain mukaan huomioon otettavat seikat.
Kiteen kaupunki on antanut selityksen. Kiteen kaupunginvaltuuston päätöstä osallistua kuntarakennelain 4 luvun mukaiseen erityiseen kuntajakoselvitykseen perusteltiin Keski-Karjalan seutukunnan yhtenäisyydellä ja yhteistyöllä. Päätöksen perusteluissa otettiin huomioon myös Rääkkylän kunnan taloudellinen tilanne.
Pohjois-Karjalan maakunnan eteläosassa sijaitsevaan Keski-Karjalan seutukuntaan kuuluvat Kiteen kaupunki sekä Rääkkylän ja Tohmajärven kunnat. Kitee on seutukunnan keskus niin maantieteellisesti kuin julkisten sekä yksityisten palvelujen näkökulmasta ja asukasluvun suhteen. Seutukunnan väkiluku 31.12.2015 oli 17 919. Rakennemuutoksen koetteleman seutukunnan eheänä säilyminen on tärkeää elinvoiman ja suotuisan kehityksen kannalta tulevina vuosina.
Seutukunnan kaikkien kuntien välillä on yhteistyötä muun muassa seuraavilla toimialoilla: yhteinen elinkeinoyhtiö Keski-Karjalan kehitysyhtiö Oy KETI, maaseutupalvelut, lomituspalvelut ja Keski-Karjalan musiikkiopisto. Kiteen ja Rääkkylän välillä on yhteistyösopimus kansalaisopistotoiminnan osalta. Voimassaoleva sopimusyhteistyö on toiminut kuntien kesken hyvin. Lisäksi lukuisten muiden toimijoiden muun muassa potilas- ja liikuntajärjestöjen toiminta-alue on koko Keski-Karjala.
Valmistellessaan valtiovarainministeriölle 1.2.2016 annettua lausuntoa Kiteen kaupunki perehtyi valtiovarainministeriön asettaman arviointiryhmän 30.10.2015 päivättyyn raporttiin Rääkkylän kunnan taloudellisesta tilanteesta ja totesi lausunnossaan, että Rääkkylän kunnan taloudellisesta tilanteesta johtuen mahdollisessa Kiteen ja Rääkkylän kuntaliitoksessa talouden saattaminen kestävälle pohjalle on vaativa ja ensisijainen tehtävä. Rääkkylän kunnan taseessa olevat sekä kunnan myöntämiin takauksiin sisältyvät konserniin liittyvät ja muut riskit ovat merkittäviä.
Perehdyttyään 16.3.2016 annettuun erityisen kuntajakoselvityksen loppuraporttiin, kaupunginvaltuusto päätti 25.4.2016 § 21, että mikäli valtioneuvosto päättää kuntajaon muutoksesta kuntajakoselvittäjien ehdotuksen mukaisesti, kaupunginvaltuusto hyväksyy kuntien yhdistymisen 1.1.2017.
Rääkkylän kunnan, B:n ja hänen asiakumppaniensa sekä valtiovarainministeriön asiassa antamissa asiakirjoissa ei ole esitetty sellaisia uusia perusteita, että Kiteen kaupungin kanta olisi muuttunut.
Kuntarakennelain mukaista kuntien yhdistymisestä maksettavaa avustusta maksetaan vain 1.1.2017 toteutuviin kuntaliitoksiin, sen jälkeen toteutuville kuntaliitoksille kyseistä avustusta ei enää makseta voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.
Valtiovarainministeriö on antanut lisälausunnon. Lausunnon mukaan valtioneuvoston päätös Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin yhdistymiselle on edelleen perusteltu, eivätkä Rääkkylän kunnan esittämät perustelut päätöksen kumoamiselle ole Rääkkylän talouden kannalta katsottuna riittäviä ja uskottavia.
Rääkkylän kunnan esittämät korjatut talouden tasapainottamissuunnitelma- ja toimenpiteet
Toisin kuin Rääkkylän kunta on todennut, valtiovarainministeriö on aikaisemmassa lausunnossaan ottanut huomioon Rääkkylän kunnan esittämät talouden tasapainottamissuunnitelmaa ja -toimenpiteitä koskevat uudet toimet ja todennut ne riittämättömiksi.
Rääkkylän kunnanvaltuustossa on 14.12.2015 hyväksytty vuotta 2016 koskeva talousarvio ja taloussuunnitelma vuosille 2017–2019. Talousarviossa ja -suunnitelmassa on viitattu tasapainottamissuunnitelmaan ja suunnitelmataulukkoon, mutta niitä ei ole liitetty mukaan. Sen sijaan mukana on tuloslaskelma, joka on alijäämäinen tilikausien 2016 ja 2018–2019 osalta. Kuntalain (410/2015) 110 §:n 1 momentin mukaan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Pykälän 2 momentin mukaan taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen. Kunnan taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Kunnan tulee taloussuunnitelmassa päättää yksilöidyistä toimenpiteistä, joilla alijäämä mainittuna ajanjaksona katetaan.
Rääkkylän kunnan talousarvion ja -suunnitelman kohdassa 2.2 on mainittu kunnan talouden strategisena tavoitteena muun muassa se, että talous saadaan tasapainoon. Mainintaa kuntastrategiasta ei ole. Tuloslaskelma kuitenkin osoittaa, että kunnassa olisi jakson lopussa vuonna 2019 kertynyttä alijäämää. Vuosikate ei riitä poistoihin vuonna 2016 eikä vuosina 2018–2019.
Rääkkylän kunnan talousarvio- ja taloussuunnitelmavalmistelu eivät ole kuntalain mukaisesti tehtyjä eivätkä turvaa edellytyksiä kunnan tehtävien hoitamiseen. Lisäksi on otettava huomioon, että Rääkkylän kunnan tasapainottamissuunnitelman toimenpiteitä ei ole hyväksytty Rääkkylän kunnanhallituksessa tai -valtuustossa.
Arviointimenettelyn väitetty perustuminen virheellisiin laskelmiin
Arviointimenettely perustui vuosien 2013 ja 2014 viimeisimpiin tilinpäätöstietoihin. Käytössä oli myös kunnan silloin toimittama tieto talousarviosta 2015 ja taloussuunnitelmasta 2016–2017 sekä toteuma-arviot vuoden 2015 osalta. Lausuntoa korkeimmalle hallinto-oikeudelle elokuussa 2016 annettaessa käytettävissä oli kunnan joulukuussa 2015 päättämä vuoden 2016 talousarvio ja 2017–2018 taloussuunnitelma. Myös kunnan viralliset tilinpäätöstiedot vuodelta 2015 tulivat julkisiksi ja käyttöön kesäkuussa 2016. Arviointimenettelyn aikana käytetyt tiedot eivät siis olleet vanhoja, vaan tuoreimpia virallisia tietoja. Kunta itse toimi yhteistyössä antaakseen tuoreimmat tiedot talousarvion toteumasta 2015.
SiunSoten vuoden 2017 talousarvion ja vuosien 2018–2020 taloussuunnitelman valmistelu ovat Joensuun kaupungin viranhaltijalta saadun tiedon mukaan vasta alkutekijöissään, eikä minkään kunnan osalta voida vielä varmuudella osoittaa säästöjä. Kaikki säästötoimenpiteet vaativat perusteellista valmistelua ja myös päätöksiä eli säästöjen toteutuminen on edelleen vaativan työn takana. Yleensä toiminnan aloittamisesta aiheutuu aina alkuvaiheessa lisäkustannuksia ja kustannussäästöihin päästään vasta ajan myötä. SiunSote tavoittelee tällä hetkellä hallittua ja koko maan tasoon nähden matalaa 1,2 prosentin kustannusten nousua.
Joensuun kaupungin viranhaltijan mukaan Rääkkylän esittämä kustannuslaskentavirhe perustui Rääkkylän toimittamiin virheellisiin tietoihin vuoden 2014 osalta. Laskelmaa on korjattu sen jälkeen, kun epäsuhta vuoteen 2014 nähden oli havaittu. Asia on oikaistu myös muun muassa paikallislehdessä.
Edellä mainittu virheellinen laskelma oli tiedossa jo arviointimenettelyssä (1,2 miljoonaa euroa säästöä) ja tähän perustui myös Rääkkylän oma silloinen tasapainottamissuunnitelma. Jo arviointiraportissa todettiin todennäköinen kustannussäästö pienemmäksi, ja lisäksi todettiin se, että toimintatulot alenevat vastaavalla summalla. Näin ollen kustannussäästöt ja toimintatulojen väheneminen olisivat yhtä suuret ja säästöjä ei syntyisi. Arviointiraportissa todettiin samassa yhteydessä suuri epävarmuus laskelman toteutumisessa.
Arviointiryhmän tiedossa ja laskelmissa oli mukana sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityiseltä palveluntuottajalta saatava kertaluontoinen 350 000 euron alennus kustannuksiin vuodelle 2016.
Toimintakulujen väitetty pienentäminen vuosien 2017–2020 aikana yhteensä seitsemällä prosentilla
Arvio sisältää useita suuria epävarmuustekijöitä. Rääkkylän kunnan mukaan sen mainitsemilla ratkaisuilla kunnan toimintakuluja pienennetään vuosien 2017–2020 aikana yhteensä seitsemän prosenttia. Näin suuren toimintakulujen aleneman toteutuma on arviointimenettelystä saadun kokemuksen perusteella ollut kunnissa erittäin vaikeaa. Rääkkylässä pitkään jatkuneiden taloussäästöjen vuoksi lisäsäästöjen toteuttaminen on vieläkin vaikeampaa.
Arviointiryhmän arvio kunnan toimien uskottavuudesta ei perustunut yksinomaan valtiovarainministeriön näkemykseen, vaan Rääkkylän peruspalvelujen turvaamiskykyä ja talouden tasapainottamisen realistisia mahdollisuuksia arvioi myös ryhmän puolueeton puheenjohtaja. Arviointiryhmän puheenjohtajalla on vuosikymmenten kokemus kunnanjohtajana talouden tasapainottamisesta eri kunnissa ja hänellä on myös kokemusta useamman eri arviointiryhmän puheenjohtajatehtävistä.
Rääkkylän kuntaa koskeneessa erityisessä kuntajakoselvityksessä laadittiin laaja talous- ja ennakointiaineisto julkisiin tietolähteisiin pohjautuen. Virkavastuulla toimineet kuntajakoselvittäjät käyttivät tätä aineistoa arvioidessaan Rääkkylän kunnan edellytyksiä järjestää palveluitaan itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa. Kuntajakoselvittäjät katsoivat, että Rääkkylän kunnan yhdistyminen toiseen kuntaan on välttämätöntä.
Kunnan tekemien säästöratkaisujen ja -suunnitelmien luonne
Kunnalla ei ole esittää pysyviä muutoksia. Kunta esittää valituksessaan uusia menosäästöjä, jotka koostuvat muun muassa talkoovapaista sekä kirjaston palveluiden, nuorisotalon, yhdyskuntapalveluiden ja sisäisten palveluiden uudelleen järjestelystä. Myös kiinteistöhoitajien palkat siirtyisivät yhtiölle Rääkkylän konsernissa. Näillä säästöillä kohennetaan hetkellisesti kunnan taloudellista tilaa, mutta toimet eivät luo pysyviä kustannussäästöjä. Säästöt vaikuttavat myös peruspalvelujen saantiin kunnassa. Toimet muodostavat pääosan esitetyistä säästöistä. Lisäksi esitetään kertaluonteisia tulon lisäyksiä, jotka ovat käyttöomaisuuden myyntiä (muun muassa rantatontit ja metsänmyyntitulot sekä Pikku Pappilan myynti). Lisäksi on virheellisesti esitetty uudeksi tulon lisäykseksi syrjäisyyslisän saanti (220 000 euroa). Rääkkylän kunta on saanut jo vuodesta 2015 kyseistä lisää noin 185 000 vuodessa, eli se sisältyy jo kunnan saamiin valtionosuuksiin.
Rääkkylän esittämistä uusista tasapainottamistoimenpiteistä ei ole kunnanhallituksen tai valtuuston päätöksiä. Rääkkylä on itse vastaselityksessään todennut, että se aikoo tehdä vasta myöhemmin syksyllä tarvittavat muutokset talousarvioonsa. Kuitenkaan mikään ei takaa sitä, että säästötoimenpiteet hyväksytään ja ne myös oikeasti toteutuvat.
Sote- ja maakuntauudistusta koskeva hallituksen esitysluonnos on parhaillaan lausuntokierroksella. Valtiovarainministeriön laatimissa sote- ja maakuntauudistuksen kuntalaskelmissa on arvioitu kuntien talouden tasapainotilannetta (vuosikate suhteessa poistoihin) ennen uudistusta ja sen jälkeen tämän hetkisten tietojen perusteella. Lähtökohtaisesti Rääkkylän kunnan talouden on alustavassa laskelmassa arvioitu olevan tasapainossa, 69 euroa/asukas. Kun tehdään uudistuksen edellyttämät tulojen ja menojen siirrot maakuntien rahoitukseen sekä muutokset valtionosuusjärjestelmään ja verotuloihin, kunnan talous muuttuu epätasapainoiseksi. Siirtymäkauden aikana tätä epätasapainoa ei korjata, vaan viiden vuoden aikana siirtymäjärjestelyn perusteella siirrytään kohti uutta talouden tilannetta. Viiden vuoden jälkeen kunta olisi laskennallisesti epätasapainossa (-31 euroa/asukas), kun uuden järjestelmän mukaiset laskentaperusteet olisivat kokonaisuudessaan voimassa. Tämä osoittaa, että kunnan talous on pitkäaikaisesti heikko myös tulevaisuudessa ja siten kunnan kyky selviytyä velvoitteistaan on vaarantunut olennaisesti. Kunta voisi luonnollisesti omin toimenpitein yrittää vaikuttaa talouden tasapainon muuttumiseen uudistuksen jälkeen. Kun kuitenkin otetaan huomioon kunnan tosiasialliset mahdollisuudet tasapainottaa talouttaan, tasapainotuksella eli säästötoimenpiteillä olisi heikentävä vaikutus uudistuksen jälkeen kuntaan jäljelle jäävien peruspalvelujen saantiin kunnassa.
Rääkkylän kunnan väestön ikääntyminen
Arviointiryhmän raportissa ei ole väitetty vanhusten määrästä absoluuttisista luvuista mitään, vaan todettu, että kunnan huoltosuhde heikkenee. Tämä tarkoittaa, että työssäkäyvien osuus pienenee ja huollettavien osuus kasvaa. Kouluikäisten ja vastasyntyneiden määrän absoluuttisesta vähenemisestä on todettu, että sitä tapahtuu, mikä tarkoittaa, että vanhusväestön osuus huoltosuhteen heikentymisestä on suuri.
Kunnan esittämät tiedot vuodelta 2015 ovat hyvin linjassa Tilastokeskuksen alenevan väestöennustuksen kanssa, jopa sitä jyrkempänä. Elokuun lopun Tilastokeskuksen väestön ennakkotietojen mukaan vuoden 2016 asukasluku olisi Rääkkylässä 2 290. Arviointiryhmässä käytetyn Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan vuoden 2016 arvio oli 2 319 asukasta. Varmuudella voi sanoa, että Tilastokeskuksen vuoden 2012 ennuste Rääkkylän asukasluvun alenemasta on vuoden 2016 lukujen osalta osoittautumassa alimitoitetuksi. Kunnan asukasmäärä on jo nyt noin 30 henkeä pienempi kuin sen ennusteen mukaan pitäisi olla. Tämän vaikutus huoltosuhteeseen riippuu siitä, mistä alenema johtuu. Vaikutukset ovat erilaisia riippuen siitä, johtuuko alenema kuolleisuudesta vai poismuutosta. Tästä kunta ei ole esittänyt arviota, eikä kunnalle tehtyä tutkimusta ole ollut käytettävissä tätä lausuntoa laadittaessa.
Vuosi 2015 oli Rääkkylälle muuttotappiollinen 58 hengellä. Kuluva vuosi on kahden ensimmäisen neljänneksen osalta kahdeksan henkeä tappiollinen.
Koska vuosi 2015 on voimakkaan muuttotappiollinen kunnalle ja kehitys on jatkunut samanlaisena, voi olettaa, että Rääkkylän asukasluvun Tilastokeskuksen ennustetta voimakkaampi alenema johtuu juuri ennustettua suuremmasta muuttoliikkeestä, jota ennusteessa on vaikeampi ennakoida. Nettomuutto on asia, johon kunta voi välillisesti vaikuttaa omilla toimillaan muun muassa työpaikkojen, palvelujen ja yleisen asioiden hoidon (velkaantuminen, veroprosentti) kautta. Tilastokeskuksen aineistosta ei käy ilmi, minkä ikäisiä poismuuttajat ja kuolleet ovat olleet, joten vaikutusta huoltosuhteeseen on hankala arvioida. Kunta ei ole esittänyt tästä ministeriön tiedossa olevia väitteitä. Kunta ei ole ottanut kantaa myöskään sairastavuuden kehittymiseen Rääkkylässä. Vanhusten osuuden kasvaminen oloissa, joissa sairastavuus on korkea ja työikäisen väestön osuus on laskeva, lisää kunnan taloudellista riskiä huomattavasti.
Arviointimenettelyn kohteeksi joutuminen
Rääkkylän kunta on viimeisenä kymmenenä vuonna täyttänyt arviointimenettelyn kriteerit neljänä vuotena. Edellä kuvatun sote- ja maakuntauudistuksen talousvaikutuksien perusteella kunnan talous on myös jatkossa erittäin heikko. Pelkästään arviointimenettelyn kriteerien täyttyminen osoittaa, että kunnan kyky huolehtia peruspalveluistaan on muihin kuntiin nähden olennaisesti heikentynyt ja kunnan mahdollisuudet sopeuttaa talouttaan ovat heikot. Toisella kertaa edellytykset ovat tätäkin heikommat.
Rääkkylän kunnassa on ollut taseessa kertynyttä alijäämää vuosina 1999–2014. Satunnaiset tulot, jotka syntyivät kunnan myydessä perustamalleen omaisuudenhoitoyhtiölle omistamansa Pohjois-Karjalan Sähkö Oy:n osakkeet, nostivat kunnan ylijäämäiseksi vuonna 2015. Kyseessä oli kirjanpidollinen toimenpide. Samalla kunnan lainakanta nousi kunta- ja konsernitasolla. Vuosien myötä myös tuloveroprosentin nostovara on vähentynyt.
Rääkkylän talouteen kohdistuu myös useita kunnan oman toiminnan ulkopuolisia riskitekijöitä. Rääkkylän kunta on myöntänyt omavelkaisia takauksia, yhteensä 3,8 miljoonaa euroa, vuosina 2012–2014 Pohjois-Karjalan tietoverkko-osuuskunnalle. Rääkkylän kunnanhallitus on syksyllä 2015 hyväksynyt takaajana lainojen pääomien lyhennysten lykkäystä vuoden 2018 loppuun asti osuuskunnan maksukykyongelmien vuoksi. Pohjois-Karjalan tietoverkko-osuuskunnan taloudelliset ongelmat muodostavat merkittävän taloudellisen riskin kunnalle.
Rääkkylän ja Vimpelin kuntien väitetty epätasapuolinen kohtelu
Valtiovarainministeriö on todennut lausunnossaan 22.8.2016, että Vimpelin kunnan taloudellisen tilanteen kohenemisen vuoksi kunnalla on edellytykset asukkaidensa lakisääteisten palvelujen turvaamiseen. Vimpelin kunta oli ensimmäistä kertaa arviointimenettelyssä ja se on vuoden 2015 aikana aloittanut konkreettisin toimenpitein voimakkaasti sopeuttamaan talouttaan ja palveluitaan. Vimpelin toimenpiteet perustuvat myös valtuustotasolla tehtyihin päätöksiin. Rääkkylän kuntaa koskevan valtioneuvoston päätöksen perusteena on ollut peruspalvelujen vaarantuminen Rääkkylän kunnassa.
Omaisuuden myynti ja erilaiset tasejärjestelyt osana Rääkkylän kunnan tasapainottamissuunnitelmaa
Valtiovarainministeriö ei ole lausunnossaan viitannut siihen, että Rääkkylän kunnan tekemät toimenpiteet poikkeaisivat maan tavasta. Valtiovarainministeriö on todennut, että omaisuuden myynti tai muut kertaluontoiset erät eivät ole rakenteellisia ja pitkävaikutteisia kunnan toimintakatteeseen vaikuttavia toimenpiteitä.
On korostettava, että Rääkkylän kunta perusti omaisuudenhoitoyhtiön ja teki tasejärjestelyt vain hoitaakseen peruskunnan taseeseen kertyneen alijäämänsä. Tästä toimenpiteestä aiheutuu Rääkkylälle arvioiden mukaan noin 80 000 euron vuosittaiset kulut, mutta ei tuloja. Samanaikaisesti Rääkkylän kuntakonsernin lainamäärä kasvoi voimakkaasti tasolle 3 722 euroa asukasta kohti vuonna 2015. Vuonna 2014 konsernilainaa oli 2 031 euroa asukasta kohti.
Rääkkylän kunnan tarkastuslautakunnan vuotta 2015 koskevassa arviointikertomuksessa omaisuusjärjestelyt on tuotu esiin kohdassa "Talouden tasapainottaminen" seuraavasti: "Lautakunta toteaa, että alijäämä on saatu katettua sähköyhtiön osakkeiden myyntivoitolla. Toimenpiteellä ei ole vaikutusta kuntakonsernin varallisuuteen."
Rääkkylän kunnan vastaselityksessä on pyritty kyseenalaistamaan arviointimenettelyn lopputulos ja esittämään arviointimenettelyssä virheitä. Valtiovarainministeriö katsoo, ettei arviointimenettelyn arvio ole virheellinen eikä menettely ole perustunut virheelliseen tietoon. Ministeriö katsoo kunnan taloudenhoidon olevan arviointimenettelyn jälkeenkin sellainen, että kunnalla ei ole kantokykyä vastata peruspalvelujen saatavuudesta. Kunnan kyky vastata peruspalveluistaan on laissa edellytetyin tavoin vaarantunut.
Rääkkylän kunta on antanut lisävastineen ja uudistanut vaatimuksensa perusteluineen.
Koska sote- ja maakuntauudistuksesta ei ole voimassa olevaa lainsäädäntöä, ei voida myöskään todeta, että Rääkkylän kunnalla ei olisi tulevaisuudessa edellytyksiä järjestää kuntalaisilleen lain edellyttämiä palveluja toisin kuin valtiovarainministeriö väittää. Puuttuvan lainsäädännön vuoksi esitettyjä ennusteita ei voida pitää tosiseikkoina. Myöskään menneiden vuosien tilastotietojen perusteella ei voida olettaa ja katsoa, ettei kunta tulevina vuosina pystyisi järjestämään kuntalaisilleen lain edellyttämiä palveluja, ottaen huomioon SiunSoten käynnistymisen mahdollistamat muutokset kuntaorganisaatiossa ja myöhemmin maakuntauudistuksen mahdollistamat muutokset koko maakunnassa ja kuntaorganisaatioissa.
Toisin kuin valtiovarainministeriö on todennut, Rääkkylän kunnan talousarvion ja taloussuunnitelmien valmistelu on toteutettu ja toteutetaan kuntalain säännösten ja kirjanpitojaoston ohjeiden mukaisesti ja samalla tavoin kuin muissakin kunnissa.
Valtiovarainministeriö on toistuvasti virheellisesti viitannut alkuperäisen talousarvion ja talouden tasapainottamissuunnitelmien lukuihin. Kunta ja sote-palveluntuottaja pääsivät vasta vuoden 2016 keväällä sopimukseen optiokausien käyttämisestä. Sopimukseen sisältyi hinnanalennus ja hinnankorotuksen vähennys. Uudet taloutta koskevat tasapainotus- ja sopeuttamislaskelmat on hyväksytty kunnanhallituksessa vasta oikeus­prosessin alettua, eikä niitä ole voitu kuntajakoselvityksessä eikä valtiovarainministeriön arviointimenettelyssä todeta riittämättömiksi. Kunnanhallitus on kokouksessaan 20.6.2016 §:n 87 kohdalla käsitellyt ja hyväksynyt taloutta koskevat uudet korjaavat laskelmat käsitellessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtävää valitusta.
Valtiovarainministeriön väite siitä, että kunnan sote-palveluntuottajan kanssa neuvottelema sote-palvelusopimuksen hinnanalennus, 350 000 euroa, olisi kertaluontoinen ja että se olisi jo otettu huomioon talouden tasapainottamissuunnitelmassa, eivät pidä paikkaansa. Hinnanalennus toistuu vuosittain vuoden 2020 loppuun saakka optiosopimuksesta ilmenevin tavoin. Vuoden 2015 sopimushinnasta tehty hinnanalennus, 350 000 euroa, on vuoden 2016 sopimushinta eikä vuoden 2016 hintaan tehty, optiosopimuksen mukaisesti, alkuperäisen sopimuksen mukaista hinnankorotusta. Vuoden 2017 sopimushinta on vuoden 2016 sopimushinta + optiosopimuksessa sovittu poikkeuksellinen hinnankorotus + 1 prosentti. Hinnanalennus 350 000 euroa toistuu siis vuosittain laskettaessa seuraavan vuoden hintaa. Sote-palveluntuottaja on sitoutunut SiunSoten kustannustason kehityksen mukaiseen hintojen korotukseen. Kunnanhallitus on päättänyt optiokausien käyttämisestä ja 350 000 euron hinnanalennuksesta kokouksessaan 25.4.2016.
Kunnan vuoden 2016 tilikauden tulos tulee olemaan talousarviomuutoksen jälkeen noin 0,2 miljoonaa euroa ylijäämäinen. Talousarvion mukainen tulos vuodelle 2017 tulee olemaan yli 0,5 miljoonaa euroa ylijäämäinen. Vastineen liitteenä on vuoden 2016 tuloslaskelma syyskuun tilanteessa osoitukseksi tilikauden tuloksen kehittymisestä ja tiliote osoitukseksi kunnan maksuvalmiudesta, joka on ollut koko vuoden 2016 erittäin hyvä. Vastineen liitteenä on myös tuloslaskelma talousarvion muutoksesta ja talousarviosta 2017, joilla kunta haluaa osoittaa talouden positiivisen kehityksen ja sen, että valtiovarainministeriön väitteet heikosta taloudesta ja taloudenhoidosta eivät pidä paikkaansa.
Kunta toteaa vielä esimerkinomaisesti, että julkisen sektorin lomarahaleikkaus tulee vuonna 2017 alentamaan kunnan henkilöstökuluja. Kunnan henkilöstökuluja vähentää myös sosiaalitoimiston kolmen työntekijän siirtyminen uuden kuntayhtymän palvelukseen 1.1.2017. Käyttötalousmenoja pienentää myös vuodesta 2008 lähtien valmisteltavana olleen Oriveden rantaosayleiskaavan valmistuminen. Kaavan käsittelyssä on tänä vuonna päästy sen osittaiseen hyväksymisvaiheeseen. Kaavan valmistumisen jälkeen kyseisiä kustannuksia ei kunnalle enää aiheudu. Tähän mennessä kuluja on kertynyt ainakin 0,3 miljoonaa euroa.
Edellisten lisäksi kunta perustelee koko kuntakonsernin taloustilanteen kohentumista myös tulevina vuosina sillä, että se on perustanut lokakuun alussa kiinteistöhoitoyhtiön, joka tuottaa kuntakonsernille lisätuloja vuoden aikana vähintään 0,3 miljoonaa euroa. Kiinteistöhoitoyhtiö tuottaa kiinteistöhoitopalveluja kunnalle ja myy kiinteistöhoito- ja isännöintipalveluja sekä päivystyspalveluja yksityisille taloyhtiöille, yrityksille ja yhteisöille. Yhtiö myy päivystyspalveluja myös pelastuslaitokselle.
Valtiovarainministeriö on SiunSote-kuntayhtymän perustamiseen liittyvän säästöpotentiaalin osalta todennut, että uuden organisaation käynnistämisessä syntyy yleensä lisäkustannuksia ja että SiunSote tavoittelee koko maan tasoon nähden matalaa 1,2 prosentin kustannusten nousua nykytasoon verrattuna. Valtiovarainministeriön käyttämä 1,2 prosentin kustannustason nousu on kuitenkin jo vanhentunutta tietoa. SiunSoten käynnistämisestä aiheutuvia kuluja ei ole kunnalta ainakaan tähän mennessä laskutettu.
Kilpailukykysopimus on syntynyt tämän syksyn aikana ja se on alentanut SiunSoten kustannusten nousuennustetta. Omistajakunnat antoivat omistajaohjausneuvottelussa 5.10.2016 SiunSotelle ensi vuoden talousarvioraamin, joka tarkoittaa 0,7 prosentin kustannusten pienentymistä nykytasoon verrattuna. Vastineen liitteenä on laskelma kuntien SiunSoten maksuosuuksista ja talousarvioraamista. Kilpailukykysopimuksen mukaisesti julkisen sektorin työntekijöiden lomarahoihin tehdään vuosien 2017–2019 aikana 30 prosentin leikkaukset. Lomarahojen leikkauksesta johtuva sote-kustannusten alentuma vuonna 2017 on 0,7 prosenttia. Edellä kerrotulla kasvuprosentin muutoksella/pienentymisellä on merkittävä vaikutus myös kuntien talouteen.
Kunnalla itsellään on tieto siitä, mistä toiminnoistaan sillä on mahdollisuus hakea kustannussäästöjä ja saada lisätuloja. SiunSoten käynnistymisen jälkeen 1.1.2017 Pohjois-Karjalan kunnat, myös Rääkkylä, joutuvat uudistamaan ja muuttamaan organisaatiotaan. Samassa yhteydessä kunta tekee muutoksia myös henkilöstörakenteeseensa. Nämä rakenteelliset uudistukset eivät ole kertaluonteisia. Kunta on valituksessaan ja lausumissaan sekä niiden liitteissä esittänyt ne pysyväisluonteiset muutokset, jotka ovat näissä yhteyksissä olleet tiedossa. Osa niistä on jo toteutettu. Kunta ei ole voinut toteuttaa kaikkia suunnittelemiaan toimenpiteitä kuntajakoselvityksen ja kuntaliitosprosessin ollessa kesken.
Valtiovarainministeriön viittaus Joensuun kaupungin viranhaltijan korjaamiin laskelmiin ei ole enää relevantti. Kunta on valituksessaan esittänyt tarkan selvityksen siitä, miten kunta korjasi tasapainottamissuunnitelmaansa sen jälkeen, kun laskelma todettiin virheelliseksi.
Arviointimenettelyn yhteydessä valtiovarainministeriön virkamiehet ja puheenjohtaja eivät uskoneet uuden kuntayhtymän, SiunSoten, syntymiseen. Tämän vuoksi he eivät uskoneet säästöjen syntymisen mahdollisuuteenkaan. Valtiovarainministeriön näkemys siitä, että kunnalla ei olisi esittää pysyviä muutoksia ja että kunnan esittämillä säästötoimilla olisi vain hetkellinen kohentava vaikutus kunnan talouteen eivätkä toimet loisi pysyviä kustannussäästöjä ja että säästöt vaikuttaisivat peruspalvelujen saantiin, ei pidä paikkaansa.
Kunta haluaa korjata väitettään siitä, ettei kunnalle olisi maksettu syrjäisyyslisää. Rääkkylän kunta on kuitenkin Pohjois-Karjalan maakuntaliiton kanssa useita kertoja hakenut ministeriöltä syrjäisyyslisää saman suuruisena kuin sitä maksetaan muille Pohjois-Karjalan kunnille. Kunnalle on vuonna 2016 tilitetty vähemmän valtionosuuksia kuin mitä laskelmissa on esitetty.
Sosiaali- ja terveysministeriö on myöntänyt SiunSotelle 1,29 miljoonan euron hankerahoituksen ikäihmisten palvelujen kehittämiseen, joten ikäihmisten palvelurakenteeseen odotetaan merkittäviä muutoksia ja samalla myös säästöjä SiunSoten kunnille, myös Rääkkylälle.
Korkean huoltosuhteen ja sairastavuusindeksin osalta voidaan todeta, että ne ovat korkeita kaikissa Pohjois-Karjalan kunnissa verrattuna esimerkiksi Etelä-Suomen kuntiin. Väestömäärä ja -rakenne sekä huoltosuhde eivät ole peruste kuntaliitokselle. Suomessa on runsaasti väestömäärältään Rääkkylää pienempiä kuntia. Rääkkylän kunnan väestömäärä on vähentynyt erityisesti lapsiperheiden poismuuton seurauksena kuntaliitospäätöksen tultua 26.5.2016 julki. Rääkkyläläiset muuttavat maakunnan keskuskaupunkiin Joensuuhun, eivät Kiteelle. Lapsiperheet ovat pelänneet kuntaliitoksen aiheuttavan kunnan ainoan, kirkonkylän koulun lakkauttamisen.
Väite siitä, ettei kunnalla olisi säästömahdollisuuksia käyttötalousmenoissaan, ei myöskään pidä paikkaansa. Kunnan omistama omaisuudenhoitoyhtiö, jolle Pohjois-Karjalan Sähkö Oy:n osakkeita myytiin ja jolle samalla myönnettiin kauppasummaa vastaava laina, maksaa kunnalle vuosittain yhtiölle tilitetyistä osinkotuloista 98 prosenttia lainan lyhennystä ja korkoa. Summa on siis lähes sama kuin mitä yhtiö saa osinkotuottoja. Kunta ei näin ollen menetä tulojaan, toisin kuin ministeriö on väittänyt. Lainan lyhennykset kirjautuvat taseeseen ja korot korkotuottoihin. Kunnan lainakanta on edelleen, myös konsernitasolla, alempi kuin monessa muussa Suomen kunnassa.
Perustuslain 121 §:n mukaan hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Valtioneuvoston pakkoliitospäätös on kuntalaisten ja kunnan tahdon vastainen ja maan hallituksen hallitusohjelman vastainen. Saman lainkohdan mukaan yhtiöittämiset ja omaisuusjärjestelyt kuuluvat kunnan itsehallinnolliseen päätösvaltaan.
Arviointimenettelyyn ryhtyminen suurten yhteiskunnallisten muutosten ollessa valmistelussa on ollut hätäistä ja tarpeetonta, kun otetaan vielä huomioon, että kriisikuntaraja ylittyi vain 81 eurolla/asukas. Valtiovarainministeriö luopui (kuntarakennelain muutoksella) kuntien selvitysvelvollisuudesta juuri sote- ja maakuntauudistusten vuoksi. Samalla perusteella Rääkkylän arviointimenettely ja kuntajakoselvitys olisi tullut jättää tekemättä.
Kuntaliitoksen perusteena ei voi olla seutukunta-ajattelu. Seutukuntaan kuuluvien kuntien välinen yhteistyö on useilla eri kerroilla päättynyt kuntien välisiin erimielisyyksiin. Muun muassa Helli-liikelaitos, joka oli kuntien yhteinen sote-palvelujen tuottaja, purkautui. Samoin kuntien yhteinen Tilike-tilitoimisto purkautui. Myöskään kuntaliitosavustus ei voi olla kuntaliitoksen perusteena.
Rääkkylän kunnalla on edelleen täydet edellytykset järjestää kuntalaisilleen lain edellyttämät palvelut.
B on antanut lisävastineen.
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 30.9.2016 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes Rääkkylän kunnan valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.
1. Korkein hallinto-oikeus Rääkkylän kunnan valituksesta kumoaa valtioneuvoston päätöksen.
B:n ja hänen asiakumppaniensa valitus hylätään.
2. Rääkkylän kunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
1.1 Rääkkylän kunnan valitus
1.1.1 Asiassa sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt
Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.
Perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla.
Kuntarakennelain 2 §:n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.
Kuntarakennelain 4 §:n 1 momentin mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää lain 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa:
Kuntarakennelain 15 §:ssä säädetään erityisen kuntajakoselvityksen määräämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta syystä ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen, jota varten ministeriö asettaa kyseessä olevia kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän.
Pykälän 3 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:ssä tarkoitetussa menettelyssä ollutta erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskeva erityinen kuntajakoselvitys voi tulla vireille mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetun arviointiryhmän ehdotuksesta.
Kuntarakennelain 16 a §:ssä säädetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta selvityksestä. Pykälän 1 momentin mukaan erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevassa erityisessä kuntajakoselvityksessä kuntajakoselvittäjän on tehtävä mukana olevien kuntien valtuustoille ehdotus kuntien yhdistymisestä sekä kuntien yhdistymissopimuksesta.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kuntajakoselvittäjän ehdotus kuntien yhdistymisestä voi koskea:
1) erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan yhdistymistä olemassa olevaan kuntaan;
2) erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan alueen jakamista kahden tai useamman kunnan kesken; taikka
3) useamman kuin kahden kunnan yhdistymistä.
Pykälän 4 momentin mukaan, jos kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot hyväksyvät selvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen yhteisen esityksen kuntajaon muuttamisesta ministeriölle. Muutoin selvittäjä toimittaa esityksensä kuntajaon muuttamisesta ministeriölle.
Kuntarakennelain 18 §:ssä säädetään päätöksenteon edellytyksistä kuntien yhdistyessä. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvosto voi päättää 16 a §:ssä tarkoitetusta kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.
Kuntarakennelain 21 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä.
Kuntarakennelain 53 §:n 2 momentin mukaan, jos valtioneuvosto päättää kuntien yhdistymisestä 18 §:n 2 tai 3 momentin nojalla, päätökseen saa hakea muutosta valittamalla muutoksen kohteena oleva kunta tai sen jäsen.
Pykälän 4 momentin mukaan valitus on tehtävä korkeimmalle hallinto-oikeudelle 30 päivän kuluessa siitä, kun kuntajaon muuttamista tarkoittava päätös on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa tai muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittava päätös on saatettu esityksen tekijöiden tietoon.
Hallituksen esityksellä (HE 31/2013 vp) muun ohella kuntajakolain nimike ehdotettiin muutettavaksi kuntarakennelaiksi ja lakiin ehdotettiin lukuisia muutoksia, joista osa oli väliaikaisia. Kuntarakennelain ehdotetun 18 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa:
"Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin valtioneuvoston toimivallasta päättää erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntien yhdistymisestä myös kyseisten kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta. Valtioneuvoston päätöksenteko perustuisi erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevia kuntia koskevan arviointimenettelyn perusteella asetetun kuntajakoselvittäjän esitykseen. Valtioneuvosto voisi päättää kuntien yhdistymisestä ilman kuntien yhteistä esitystä ja kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.
Kuntajaon muuttamisen edellytyksenä olisi siten ensinnäkin se, että muutos olisi tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lainsäädännössä edellytettyjen palvelujen turvaamiseksi.
Lisäksi edellytettäisiin, että tilanteessa täyttyvät kaikissa muissakin kuntajaon muutoksissa sovellettavat kuntajakolain 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset, joihin sisältyisi myös se, että muutoksen tulisi edistää 2 §:ssä säädettyjä kuntajaon kehittämisen tavoitteita. Erityisesti kyseessä olevissa vastoin kuntien tahtoa tapahtuvissa kuntajaon muutoksissa tulisi kiinnittää huomiota muutoksella syntyvän kokonaisuuden elinvoimaisuuteen sekä siihen, että uudella kunnalla on niin taloudelliset kuin henkilöstövoimavaroihinkin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä, rahoituksesta ja riittävästä omasta tuotannosta.
Valtioneuvostolla olisi lopullinen harkintavalta siitä, toteutetaanko kuntajakoselvittäjän esittämä kuntien yhdistyminen. Harkinta voitaisiin perustaa edellä mainittujen edellytysten lisäksi tilanteen kokonaisarvioon. Esimerkiksi tilanteessa, jossa kuntien yhdistymistä vastustaisi muukin kuin erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva kunta, arvioinnissa tulisi kiinnittää erityistä huomiota muodostuvan kokonaisuuden elinvoimaisuuteen ja toiminnalliseen perusteltavuuteen. Pelkästään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan vastustus taas ei olisi kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta perusteltu ainakaan niissä tilanteissa, joissa kunnalla on ollut pitkäaikaisia talouden tasapainotuksen ongelmia. Tällöin voitaisiin katsoa, ettei kunnalla ole edellytyksiä omista lähtökohdistaan ylläpitää itsehallintoaan eikä sillä ole tarvittavaa elinvoimaa itsehallintonsa tukena. Erityisesti näissä tilanteissa arvioinnissa tulisi antaa kunnallisen itsehallinnon sijasta enemmän painoarvoa kunnan asukkaiden perusoikeuksien toteutumisen kannalta olennaisten palvelujen turvaamiselle tulevaisuudessa. Lisäksi arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon muun muassa kuntien väestö- ja elinkeinorakenteen kehitys. Pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei siten pitäisi johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulisi olla kokonaisuutena perusteltu."
Hallituksen esitystä HE 31/2013 vp täydennettiin hallituksen esityksellä HE 53/2013 vp. Täydentävässä esityksessä on kuvattu hallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevia tuolloisia linjauksia ja niiden vaikutuksia kuntarakenteeseen. Vaikutuksia kuntarakenteeseen koskevassa esityksen jaksossa todetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ovat opetustoimen ohella kuntien järjestämisvastuulla olevia keskeisiä peruspalveluja. Niiden kustannuksien osuus kuntien menoista on keskimäärin 46 prosenttia, joten sosiaali- ja terveydenhuollon ratkaisuilla on keskeinen merkitys kuntien kuntarakenneratkaisuihin.
Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksistä (HE 31/2013 vp ja HE 53/2013 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 20/2013 vp) arvioinut perustuslain 121 §:n kannalta ehdotettua kuntajaon muutoksia koskevaa ja perustuslain 122 §:n 2 momentissa tarkoitettua kuntajaon perusteiden sääntelyä.
Perustuslakivaliokunta on todennut ehdotetun sääntelyn merkitsevän kuntien kannalta varsin pitkälle menevää tosiasiallista painetta kuntaliitosten esittämiseen. Toisaalta lakiehdotuksen mukaan kuntajaon muutoksista päättävät viime kädessä – yhtä poikkeusta lukuun ottamatta – edelleen kunnat tavalla, jonka perustuslakivaliokunta on todennut olevan valtiosääntöoikeudelliselta kannalta ongelmatonta (PeVL 37/2006 vp, s. 3-4, PeVL 33/2009 vp, s. 2).
Valiokunnan mukaan edellä mainittu poikkeus koskee erittäin vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa ja sen kanssa yhdistettäviä kuntia. Valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 18 §:n 3 momentin perusteella päättää kuntajakoselvittäjän esityksestä tällaista kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Kuntajakoselvittäjän ehdotus voi lakiehdotuksen 16 a §:n perusteella koskea yhtä tai useampaa muuta kuntaa.
Valiokunnan mukaan tällaisessa tilanteessa on otettava erityisesti huomioon, että niin sanotun kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pakkoliitoksen taustalla olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta korostaa kuitenkin tässä yhteydessä niiden yhdistämisen kohteena olevien muiden kuntien asemaa, jotka ovat vastustaneet liitosta. Tältä osin on tärkeää, että esityksen perustelujen mukaisesti pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu. Lisäksi selvityksessä on pyrittävä saamaan aikaan sellainen kuntajaon muutos, johon kaikki muutoksen kohteena olevat kunnat voivat suostua. Valiokunta pitää tärkeänä, että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään myös edellyttämällä muutoksen välttämättömyyttä ("...jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi"). Välttämättömyyskriteeri rajaa myös sitä, miten montaa kuntaa yhdistäminen voi koskea. Perustuslakivaliokunta ei ole lausunnossaan asettanut ehdotetun 18 §:n 3 momentin muuttamista edellytykseksi tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytölle.
Perustuslakivaliokunta on edelleen tuolloin ehdotetun kuntarakenneuudistuksen ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen väliseen yhteyteen liittyen todennut, että asiaa on arvioitava myös kuntien ja erityisesti niiden perustuslainvoimaisesti suojatun itsehallinnon kannalta. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin. Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks. esim. PeVL 22/2006 vp, s. 2/I). Kokonaisten kuntien yhdistymiseen liittyvät päätökset kuuluvat valiokunnan mielestä kunnallisen itsehallinnon ydinalueelle.
Hallintovaliokunta on hallituksen esityksiä (HE 31/2013 vp ja HE 53/2013 vp) koskevassa mietinnössään (HaVM 11/2013 vp) perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten ehdottanut, että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään edellyttämällä 18 §:n 3 momentissa muutoksen välttämättömyyttä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Valiokunta on tähdentänyt, että kriisikunnan kohdalla tulee harkita perusteellisesti, onko kuntajaon muuttaminen vastoin valtuuston tahtoa välttämätöntä kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvien oikeuksien turvaamiseksi viimeisenä käytettävissä olevana ratkaisuna.
Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
1.1.2 Oikeudellinen arviointi
1.1.2.1 Oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat
Valituksenalainen valtioneuvoston päätös perustuu Rääkkylän kunnassa syksyllä 2015 toteutettuun kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:n 2 momentissa tarkoitettuun arviointimenettelyyn sekä kuntarakennelain 15 §:n perusteella toimitettavaksi määrättyyn Rääkkylän kuntaa erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevana kuntana koskevaan erityiseen kuntajakoselvitykseen Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin välillä. Kuntajakoselvittäjät ehdottivat Rääkkylän kunnan yhdistymistä Kiteen kaupunkiin kuntarakennelain 16 a §:n 1 kohdan mukaisesti. Koska Rääkkylän valtuusto ei hyväksynyt tehtyä ehdotusta, kuntajakoselvittäjät toimittivat esityksensä kuntajaon muuttamisesta valtiovarainministeriölle kuntajakolain 16 a §:n 4 momentin mukaisesti.
Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentissa säädetään edellytyksistä, joilla valtioneuvosto voi päättää kuntajaon muutoksesta kunnan vastustuksesta huolimatta kuntarakennelain 16 a §:n 4 momentissa tarkoitetusta kuntajakoselvittäjien tekemästä esityksestä. Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentissa edellytetään, että muutoksen tulee olla välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja että kuntarakennelain 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.
Esillä olevassa asiassa on kysymys ennen muuta sen ratkaisemisesta, ovatko kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin mukaiset edellytykset olleet käsillä valtioneuvoston päätöksenteossa.
Rääkkylän kunta katsoo, että valtioneuvoston päätös on kuntarakennelain vastainen ja tehty väärin perustein. Kunta katsoo ensinnäkin, että ne kunnan taloutta koskevat tiedot, joihin valtioneuvoston päätös ja sen perustana olevat arviointimenettely ja kuntajakoselvitys perustuvat, ovat yhtäältä vanhoja ja osin virheellisiä ja toisaalta perustuvat kunnan virheellisinä pitämiin olettamuksiin kunnan väestökehityksestä ja sen talouden kehityksestä tulevaisuudessa. Toiseksi kunta perustaa valituksensa siihen, että sen talouden näkymät ovat kuntajakoselvityksen ja valtioneuvoston päätöksenteon jälkeen kohentuneet merkittävästi. Kolmanneksi kunta vetoaa meneillään olevaan valtakunnalliseen sosiaali- ja terveydenhuollon ja maakuntahallinnon uudistukseen (jäljempänä myös sote- ja maakuntauudistus), jonka on tarkoitus toteutua vuonna 2019. Kuntien rooli ja rahoituspohja tulevat uudistuksen johdosta muuttumaan täysin. Kunta katsoo yhtäältä, ettei lainsäädännön puuttuessa vielä ole edellytyksiä arvioida, olisiko kunnalla uudistuksen jälkeen edellytykset järjestää kuntalaisilleen lain edellyttämät peruspalvelut. Toisaalta kunta tuo esille, että Rääkkylän kunnan tulot tulevat riittämään jäljelle jäävien palvelujen tuottamiseen, mikäli sote-tuotantoon siirtyy kuntien tuloveroprosenteista 12,5 prosenttiyksikköä ja valtionosuuksista 65 prosenttia.
Rääkkylän kunta vetoaa edelleen siihen, ettei kunnan yhdistämistä Kiteen kaupunkiin voida pitää sillä tavalla kokonaisuudessaan perusteltuna, että päätös on voitu tehdä myös kunnan sitä vastustaessa. Kunta katsoo myös, että valtioneuvoston päätös on kuntarakennelain 2 §:n vastainen ja murentaa Rääkkylän kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Lisäksi huomiota on kiinnitettävä siihen, että rääkkyläläisten työssäkäyntisuunta on Joensuu, ei Kitee. Valtioneuvosto ei ole myöskään kohdellut Rääkkylän ja Vimpelin kuntia kuntarakennelain perusteella yhdenvertaisesti, koska kriisikunta Vimpeli sai jatkaa itsenäisenä kuntana.
1.1.2.2 Rääkkylän kunnan edellytykset turvata kunnan asukkaiden nykyiset lakisääteiset palvelut
Rääkkylän kunta on valituksessaan katsonut, että taloudellinen peruste kuntajaon muutokselle ei ole todellinen. Kunnan mukaan valtioneuvoston päätös perustuu kuntajakoselvittäjien esittämiin oletuksiin kunnan talouden kehittymisestä tulevaisuudessa ja vanhoihin historiatietoihin vuosilta 2013–2014, jolloin kriisikuntakriteerit täyttyivät.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtioneuvoston päätöksentekoa on edeltänyt kuntarakennelaissa edellytetyllä ja edellä selostetulla tavalla erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely ja kuntajakoselvitys.
Palvelujen turvaamisen edellytyksenä on kunnan rahoituksen riittävyys ja talouden vakavaraisuus. Valtioneuvoston päätöksen esittelymuistiosta sekä asiakirjoista muutoin saadusta selvityksestä ilmenee, että Rääkkylän kunnan rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta koskevat tunnusluvut ovat osoittaneet, että kunnalla on ollut pitkäaikaisia ja vakavia talousongelmia. Kunnan taloudellisen aseman arviointi on asiakirjojen ja valtiovarainministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lisälausunnon mukaan arviointimenettelyssä perustunut vuosien 2013 ja 2014 viimeisimpiin tilinpäätöstietoihin, ja käytettävissä on ollut myös kunnan silloin toimittama tieto talousarviosta vuodelle 2015 ja taloussuunnitelmasta vuosille 2016–2017 sekä toteuma-arviot vuoden 2015 osalta. Arviointimenettely on siten perustunut tuoreimpiin tuolloin käytettävissä olleisiin tietoihin.
Asiakirjoista ilmenee, että vuoden 2013 tuloslaskelmassa vuosikate on ollut negatiivinen ja tilikauden tulos vuosina 2013 ja 2014 on ollut negatiivinen. Taseeseen on kertynyt alijäämää jo 1990-luvun lopusta lukien ja alijäämä on vuosien 2013 ja 2014 tilinpäätöksissä täyttänyt valtioneuvoston asetuksella (205/2011) säädetyt raja-arvot.
Valtiovarainministeriön esittelymuistion ja kuntajakoselvityksen mukaan Rääkkylän osalta haasteita luovat erityisesti väestön ikääntyminen sekä korkea sairastavuus, työikäisten osuuden supistuminen sekä työpaikkojen määrän väheneminen ja korkea työttömyys. Näiden tekijöiden yhdessä kuntalaisten alhaisten verotettavien tulojen ja kunnan verotulotason kanssa on todettu edellyttävän jatkuvaa kustannustason alentamista kunnan toiminnoissa. Palveluiden järjestämisen kannalta haasteena on toimintaympäristön ja palveluiden rahoittamisen lisäksi katsottu olevan kasvaviin vanhusten palvelutarpeisiin vastaaminen samalla kun työikäinen väestö vähenee voimakkaasti tulevina vuosina. Tämän on katsottu lisäävän veronkorotuspainetta Rääkkylän kunnassa.
Rääkkylän kunnan talouden vakavaraisuutta uhkaavat lisäksi suuret takausvastuut, erityisesti konsernin ulkopuolelle. Rääkkylän kunta on valtiovarainministeriön lisälausunnon mukaan myöntänyt omavelkaisia takauksia, yhteensä 3,8 miljoonaa euroa, vuosina 2012–2014 Pohjois-Karjalan tietoverkko-osuuskunnalle. Rääkkylän kunnanhallitus on syksyllä 2015 hyväksynyt takaajana lainojen pääomien lyhennysten lykkäystä vuoden 2018 loppuun asti osuuskunnan maksukykyongelmien vuoksi. Pohjois-Karjalan tietoverkko-osuuskunnan taloudellisten ongelmien on todettu muodostavan merkittävän taloudellisen riskin kunnalle. Erityisen riskipitoisina on pidetty myös vuokrataloyhtiölle myönnettyjen lainojen takauksia. Rääkkylän konsernin ulkopuoliset takaukset ovat kuntajakoselvityksen mukaan huomattavat suhteessa asukasmäärään.
Edellä todetun johdosta Rääkkylän kunnan talouden kantokyvyn säilymisen on katsottu edellyttävän radikaalia muutosta kunnan tulotasoon tai voimakasta puuttumista kunnan kantokykyyn nähden liian korkeaan menotasoon. Menotasoon puuttumisen palvelujen saatavuutta vaarantamatta on kuitenkin todettu olevan vaikeaa, koska Rääkkylän kunnan palvelut ovat jo kustannustehokkaita verrattuna muihin vastaaviin kuntiin. Näin on esimerkiksi perusopetuksen palveluverkon osalta, joka on jo keskitetty ja useita kehittämis- ja tehostamistoimenpiteitä on jo viety pitkälle.
Asiakirjoista myös ilmenee, että taseeseen kertynyttä alijäämää on jo pitkän ajan kuluessa yritetty saada säästötoimilla katetuksi. Näitä ovat olleet erilaiset sisäiset tasejärjestelyt, jotka ovat painottuneet omaisuuden myyntitoimiin ja muihin kertaluonteisiin eriin. Talouden tilan tunnuslukuja on viimeksi korjattu vuonna 2015 perustamalla omaisuudenhoitoyhtiö, jolle Pohjois-Karjalan Sähkö Oy:n osakkeet on myyty. Järjestelyllä, johon on liittynyt kunnan yhtiölle sisäisesti antama laina, on kirjattu kirjanpidollinen luovutusvoitto, jolla on katettu alijäämiä ja vahvistettu kunnan tasetta 3,5 miljoonalla eurolla. Kunnan vuoden 2015 tulos on näin saatu ylijäämäiseksi, mutta järjestely ei ole lisännyt kuntakonsernin reaalituloja.
Asiakirjoista ilmenee, että Rääkkylän kunta oli valmistellut arviointiryhmälle ministeriön suunnittelukehikkoa apuna käyttäen kehitysarvion, johon ovat sisältyneet kunnan esittämät tasapainottamistoimenpiteet ja oletus sote-säästöistä Rääkkylän kunnan ja yksityisen sote-palveluntuottajan välillä solmitun sopimuksen tarkistamisen ja SiunSote-ratkaisun johdosta. Arviointimenettelyssä tehdyt laskelmat ovat perustuneet kunnan omiin laskelmiin.
Toisin kuin Rääkkylän kunta on valituksessaan todennut, syksyllä 2015 laadittuun talouden tasapainottamissuunnitelmaan sisältyvä virheellinen laskelma 1,2 miljoonan euron säästöstä sosiaali- ja terveyspalveluissa on ollut tiedossa jo arviointimenettelyssä, jota koskevassa raportissa kustannussäästö on todettu pienemmäksi ja lisäksi on todettu, että toimintatulot alenevat vastaavalla summalla. Esitettyjä säästöjä on pidetty epätodennäköisinä, kun otetaan huomioon kunnan ikärakenne ja palvelutarpeet. Arviointiryhmän tiedossa on myös ollut Rääkkylän kunnan sote-palvelujen tuottajan kanssa tekemä sopimus vuosihinnan alentamisesta vuonna 2016 350 000 eurolla, mikä on otettu huomioon arviointiryhmän tekemässä toisessa kehitysarviolaskelmissa. Viimeksi mainittu laskelma eroaa kunnan esittämästä laskelmasta siinä, että sote-ratkaisun vaikutus toimintakuluihin on pienempi.
Rääkkylän suunnittelemat talouden tasapainottamisen toimenpiteet perustuvat asiakirjojen mukaan merkittäviltä osin oletuksiin sosiaali- ja terveyspalvelujen maakunnallisesta järjestämisestä sekä tehtyihin sisäisiin tasejärjestelyihin. Toisin kuin Rääkkylä on todennut, tasapainottamissuunnitelmaan ei ole sisältynyt varsinaisia rakenteellisia ja pitkävaikutteisia kunnan toimintakatteeseen pysyvästi vaikuttavia toimenpiteitä. Siltä osin kuin kunnan esittämät tasapainottamistoimenpiteet on toteutettu toimintamenojen voimakkailla leikkauksilla, kustannussäästöjen toteutumiseen on arviointimenettelyssä todettu liittyvän suuri epävarmuus. Yllättävien muutosten laskelmien oletuksissa on katsottu voivan nopeasti huonontaa talouden tilaa ja vaarantaa kuntalaisten palvelujen saatavuuden.
Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä, että esillä olevan kaltaisessa päätöksenteossa, jossa keskeistä on arvioida kunnan kykyä turvata asukkaidensa lakisääteiset palvelut, tulevaisuuden arviointiin liittyy aina epävarmuutta. Arviointi joudutaan menneisyyttä ja nykyisyyttä koskevien tosiasiatietojen ohella välttämättä perustamaan myös erilaisille olettamuksille.
Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvosto on Rääkkylän kunnan taloudellisesta tilanteesta ja sen ennakoidusta kehityksestä saatu selvitys huomioon ottaen voinut valtioneuvoston päätöstä tehtäessä katsoa, että kunnan taloudellinen kantokyky ei tulevaisuudessa ole riittävä asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseen, jos arviointi kiinnitetään tällä hetkellä voimassa olevaan kunnan asukkailleen järjestämiä palveluja koskevaan lainsäädäntöön.
Rääkkylän kunta on kuitenkin vedonnut myös valtioneuvoston päätöksen jälkeisiin säästöratkaisuihinsa ja -suunnitelmiinsa ja taloutta koskeviin uusiin tietoihin sekä siihen, että kunnan tehtävät ja rahoituspohja ovat muuttumassa valtakunnallisen sote- ja maakuntauudistuksen johdosta erittäin merkittävästi.
Rääkkylän kunta on valituksessaan esittänyt uusia menosäästöjä, jotka koostuvat muun muassa talkoovapaista sekä kirjaston palveluiden, nuorisotalon, yhdyskuntapalveluiden ja sisäisten palveluiden uudelleenjärjestelystä samoin kuin kiinteistönhoitajien palkkojen siirtymisestä Rääkkylän perustamalle yhtiölle. Valtiovarainministeriön lisälausunnon mukaan kysymys ei ole pysyvistä kustannussäästöistä.
Rääkkylän kunta on esittänyt uudeksi tulonlisäykseksi myös syrjäisyyslisää (220 000 euroa). Valtiovarainministeriön lisälausunnon mukaan Rääkkylän kunta on jo vuodesta 2015 saanut mainittua valtionosuuksiin sisältyvää lisää noin 185 000 euroa vuodessa. Rääkkylän kunnan mainitsema valtionvarainministeriössä valmistelussa oleva saaristolisän palauttaminen ei saadun selvityksen mukaan myöskään merkitse suurta lisäystä valtionosuuksiin.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun päätetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta, menettely on monivaiheinen. Kunta voi vielä menettelyn kuluessakin tehdä ratkaisuja, jotka vaikuttavat kunnan taloudelliseen asemaan, ja esittää tällaisia ratkaisuja koskevaa selvitystä. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, ettei kunnan suunnitelmilla ja ratkaisuilla, jotka on tehty valtioneuvoston päätettyä kuntajaon muuttamisesta, voi yleensä olla merkitystä arvioitaessa valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta. Tämän mukaisesti Rääkkylän kunnan valituksessaan esittämillä uusilla suunnitelmilla ja toimilla ei esillä olevassa asiassa voi olla ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa valtioneuvoston päätöksen laillisuutta ja kunnan kykyä suoriutua velvollisuuksistaan.
1.1.2.3 Kuntarakennelain 4 §:n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset
Kuntarakennelain 4 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen edellytyksistä, joiden on täytyttävä myös päätettäessä kuntajaon muutoksesta lain 18 §:n 3 momentin perusteella. Lain 4 §:n 1 momentin mukaan kuntajaon muutoksen tulee edistää lain 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä täyttää jokin 4 §:n 1 momentissa säädetyistä vaihtoehtoisista edellytyksistä.
Valtioneuvoston päätöksen esittelymuistion mukaan Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin yhdistymisellä pystyttäisiin tasaamaan ikärakenteen muutoksesta johtuvaa painetta kunnan palvelujen rahoitukseen ja järjestämiseen. Yhdistyminen tukisi kuntarakennelain 2 §:n mukaisista kuntajaon kehittämisen tavoitteista erityisesti tavoitetta elinvoimaisesta ja alueellisesti eheästä kuntarakenteesta, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Yhdistyneellä kunnalla olisi nykyistä Rääkkylän kuntaa paremmat toiminnalliset, taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.
Rääkkylän kunta katsoo, että valtioneuvoston päätös on kuntarakennelain 2 §:n vastainen ja murentaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jos kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan kuntien nykyisten tehtävien kannalta, kuntajaon muutos täyttää kuntarakennelain 4 §:n mukaiset edellytykset ja edistää 2 §:n mukaisia tavoitteita valtioneuvoston päätöksen esittelymuistiossa todetuin tavoin.
1.1.2.4 Sote- ja maakuntauudistuksen merkitys valtioneuvoston päätöksenteossa
Rääkkylän kunta on valituksessaan todennut, että kuntien rooli ja rahoituspohja tulevat muuttumaan täysin, kun meneillään oleva sote- ja maakuntauudistus toteutetaan. Kunta on yhtäältä viitannut siihen, ettei uudistuksen sisällöstä ole vielä käytettävissä sellaista luotettavaa tietoa, jonka perusteella voitaisiin arvioida Rääkkylän kunnan edellytyksiä taata kunnan asukkaiden lakisääteiset palvelut uudistuksen toteuduttua. Toisaalta kunta on myös tuonut esille, että jos kuntien tuloveroprosenteista 12,5 prosenttiyksikköä ja valtionosuuksista 65 prosenttia siirtyy sote-tuotantoon, Rääkkylän kunnan tulot tulevat riittämään jäljelle jäävien palvelujen tuottamiseen. Rääkkylän kunnassa perusopetus on jo vuosien ajan hoidettu tehokkaasti ja taloudellisesti.
Valtiovarainministeriö on lisälausunnossaan todennut, että sen laatimissa sote- ja maakuntauudistuksen kuntalaskelmissa on arvioitu kuntien talouden tasapainotilannetta (vuosikate suhteessa poistoihin) ennen uudistusta ja sen jälkeen tämänhetkisten tietojen perusteella. Lähtökohtaisesti Rääkkylän kunnan talouden on alustavassa laskelmassa arvioitu olevan tasapainossa, 69 euroa/asukas. Kun tehdään uudistuksen edellyttämät tulojen ja menojen siirrot maakuntien rahoitukseen sekä muutokset valtionosuusjärjestelmään ja verotuloihin, kunnan talous muuttuu epätasapainoiseksi. Viiden vuoden jälkeen kunta olisi laskennallisesti epätasapainossa (-31 euroa/asukas), kun uuden järjestelmän mukaiset laskentaperusteet olisivat kokonaisuudessaan voimassa. Tämä osoittaa valtiovarainministeriön mukaan, että kunnan talous on pitkäaikaisesti heikko myös tulevaisuudessa, ja siten kunnan kyky selviytyä velvoitteistaan on vaarantunut olennaisesti.
Yleisessä tietoverkossa saatavilla olevien tietojen mukaan maan hallitus on 5.4.2016 linjannut sosiaali- ja terveydenhuollon ja aluehallintouudistuksen sisällöstä. Hallitus on 29.6.2016 julkistanut sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen ja maakuntien perustamisen alustavat lakiluonnokset. Uudistus merkitsisi toteutuessaan sitä, että kunnat eivät enää järjestäisi eivätkä rahoittaisi sosiaali- ja terveyspalveluja. Kesän 2016 arvion mukaan kunnallisveroprosentteja alennetaan 12,3 prosenttiyksiköllä. Kuntien valtionosuuksia alennetaan arvioimalla sosiaali- ja terveyspalvelujen osuus laskennallisista valtionosuuksista. Uudistus on tarkoitus toteuttaa vuoden 2019 alussa.
Kuntajakoselvityksessä 16.3.2016 on joitakin sote- ja maakuntauudistuksen vaikutuksia koskevia mainintoja. Selvityksen mukaan sosiaali- ja terveyspalvelujen reformi vaikuttaa vuodesta 2019 alkaen kuntien palveluihin ja tuloihin, mutta hyvin todennäköisesti vaikutukset Rääkkylän kunnan talouteen eivät ole ratkaisevasti positiivisia. Kunnan vastuulle jäävien palvelujen kustannukset ovat muihin kuntiin verrattuna suhteellisen kohtuulliset, mutta mahdollisuudet lisäsäästöihin ovat todennäköisesti vähäiset. Selvityksessä todetaan edelleen, että valtakunnallinen sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistus ja aluehallintouudistus vaikuttaa voimakkaasti menojen lisäksi kunnan tuloihin. Maakuntahallinnon myötä Rääkkylän lainoihin ja takauksiin liittyvät riskit kasvavat kaksinkertaisiksi, kun kunnan erilaiset vastuut pysyvät samansuuruisina, mutta verotulot jäävät alle puoleen nykyisestä ja valtionosuudet noin yhteen kolmasosaan.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin mukainen päätöksenteko perustuu keskeisesti sen arvioimiseen, kykeneekö erityisessä selvitysmenettelyssä ollut kunta tulevina vuosina turvaamaan kunnan asukkaiden lakisääteiset palvelut. Kuntajakoselvityksen ja valtioneuvoston päätöksen aikaan arvion tekemiseen on liittynyt erityisen paljon epävarmuutta, kun tiedossa on ollut, että jo pitkälle valmisteltu sote- ja maakuntauudistus toteutuessaan vuonna 2019 muuttaa erittäin merkittävällä tavalla kuntien tehtäviä ja rahoitusta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tällaisessa tilanteessa arviota kunnan edellytyksistä turvata asukkaidensa lakisääteiset palvelut ei voida tehdä ottamatta huomioon uudistusta, jonka on tarkoitus toteutua jo kahden vuoden kuluttua suunnitellusta kuntajaon muutoksesta.
Valtioneuvostolla on päätöstä tehdessään ollut käytettävissään kuntajakoselvityksessä esitetyt edeltä ilmenevät arviot sote- ja maakuntauudistuksen vaikutuksista Rääkkylän kunnan talouteen, mikä ilmenee myös päätöksen esittelymuistiosta. Valtiovarainministeriö on täällä vielä lisälausunnossaan esittänyt tuoreita arvioita uudistuksen vaikutuksesta Rääkkylän kunnan talouteen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esitetyt, vielä hyvin alustavina pidettävät arviot eivät yksiselitteisesti tue käsitystä siitä, että Rääkkylän kunnalla ei uudistuksen jälkeenkään voisi olla taloudellisia edellytyksiä turvata asukkaidensa lakisääteisiä palveluja. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tällä seikalla on merkitystä, kun arvioidaan kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin mukaisten edellytysten täyttymistä.
1.1.2.5 Yhdistymispäätöksen viimesijaisuus ja lopputulos
Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin lainvalmisteluaineistoa selostetaan edellä jaksossa 1.1.1 "Asiassa sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt". Hallituksen esityksestä (HE 31/2013 vp) ilmenee, että tarkoituksena on ollut valtioneuvoston harkinnan perustaminen kokonaisarvioon, kun ratkaistavana on kuntajakoselvittäjien esittämän kuntien yhdistymisen toteuttaminen. Perustuslakivaliokunta (PeVL 20/2013 vp) on puolestaan tuonut esille, tosin asiaa erityisesti muun kuin erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan kannalta tarkastellessaan, että kunnan tahdon vastaisen kuntajaon muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu. Perustuslakivaliokunta on myös pitänyt tärkeänä pakkoliitosmahdollisuuden kynnyksen selventämistä edellyttämällä muutoksen välttämättömyyttä kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Hallintovaliokunta on mietinnössään (HaVM 11/2013 vp) vielä tähdentänyt, että kriisikunnan kohdalla tulee harkita perusteellisesti, onko kuntajaon muuttaminen vastoin valtuuston tahtoa välttämätöntä viimeisenä käytettävissä olevana ratkaisuna.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan kokonaisten kuntien yhdistymiseen liittyvien päätösten kuuluvan valiokunnan mielestä kunnallisen itsehallinnon ydinalueelle. Kuntarakennelain 18 §:n 3 momenttiin liittyen on valiokunnan mukaan otettava erityisesti huomioon, että niin sanotun kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pakkoliitoksen taustalla olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnan yhdistäminen toiseen kuntaan vastoin valtuuston kantaa merkitsee erittäin voimakasta puuttumista kunnalliseen itsehallintoon. Yhdistämistä koskevaa päätöstä voidaan pitää käytännössä peruuttamattomana. Lainvalmisteluaineistosta ilmenee, että kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin säännös on tarkoitettu käytettäväksi viimeisenä käytettävissä olevana ratkaisuna kokonaisharkintaa käyttäen. Mainitut seikat korostavat niitä vaatimuksia, joita on asetettava sille kunnan kykyä turvata asukkaidensa lakisääteiset palvelut koskevalle arvioinnille, johon mainitun lainkohdan mukainen päätöksenteko perustuu. Perustuslakivaliokunta on toisessa yhteydessä lausunnossaan PeVL 20/2013 vp korostanut sosiaali- ja terveydenhuollon suunniteltuja uudistuksia koskevan riittävän tietopohjan merkitystä kuntien harkitessa yhdistymisratkaisujaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tämä vaatimus koskee myös valtioneuvoston päätöksentekoa kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin mukaisissa asioissa.
Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että Rääkkylän kunnan kykyä turvata asukkaidensa lakisääteiset palvelut ei tule arvioida vain voimassa olevan lainsäädännön kannalta, vaan myös sote- ja maakuntauudistuksen kannalta. Asiassa ei ole saadun selvityksen perusteella riittävällä varmuudella todettavissa, että Rääkkylän kunta ei sote- ja maakuntauudistuksen toteutuessa vuonna 2019 kykenisi turvaamaan asukkaidensa lakisääteisiä palveluja. Valtioneuvoston päätös on siten lainvastainen. Tämän vuoksi valtioneuvoston päätös on Rääkkylän kunnan valituksesta kumottava.
Koska valtioneuvoston päätös on edellä todetuilla perusteilla tullut kumotuksi, asiassa ei ole tarpeen lausua muista Rääkkylän kunnan esittämistä valitusperusteista.
1.2. B:n ja hänen asiakumppaniensa valitus
B ja hänen asiakumppaninsa ovat sinänsä yhtyneet valtioneuvoston päätöksessä esitettyyn arvioon siitä, että Rääkkylän kunta ei voi enää jatkaa itsenäisenä kuntana. He ovat kuitenkin esittäneet valtioneuvoston päätöksen muuttamista siten, että Rääkkylän kunta tai vähintään Joensuun kaupungin rajaa lähinnä sijaitseva postinumeroalue 82290 NIEMINEN yhdistettäisiin, tarvittaessa vaikka vastoin Rääkkylän kunnan taikka Kiteen tai Joensuun kaupunkien tahtoa, Joensuun kaupunkiin, koska rääkkyläläisten, erityisesti postinumeroalueen 82290 NIEMINEN asukkaiden luonnollinen asiointisuunta on Joensuu.
Kuntarakennelain 11 §:ssä on säädetty vireillepanosta siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan ja saman lain 19 §:ssä päätöksenteon edellytyksistä siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan.
Valtioneuvoston lausunnon mukaan kunnan osan siirtäminen on mahdollista tehdä kokonaisliitoksen yhteydessä. Tällöin kunnan osan siirto tulee kuitenkin olla mukana kokonaisliitosesityksessä, koska valtioneuvoston tulee voida päättää kaikista kuntaa koskevista muutoksista samanaikaisesti ja samalla päätöksellä.
Kuten edellä on todettu, erityinen kuntajakoselvitys on esillä olevassa asiassa tehty Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin välillä. Joensuun kaupunki ei ole nähnyt tarkoituksenmukaiseksi eikä ole ollut halukas osallistumaan kuntarakennelain mukaiseen selvitykseen Rääkkylän kunnan kanssa.
Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt lakkauttaa Rääkkylän kunnan ja yhdistää sen Kiteen kaupunkiin 1.1.2017 kuntajakoselvittäjien laatiman yhdistymissopimuksen mukaisesti. Koska kuntajaon muuttaminen B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa esitetyllä tavalla ei ole ollut esillä valtiovarainministeriön määräämässä erityisessä kuntajakoselvityksessä eikä sen perusteella tehdyssä kuntajaon muuttamista koskevassa esityksessä, kuntajaon muuttaminen B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa esitetyllä tavalla ei voi tulla ratkaistavaksi esillä olevan asian yhteydessä. Tämän vuoksi B:n ja hänen asiakumppaniensa valitus on hylättävä.
2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Rääkkylän kunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Kreula.
Eri mieltä olleen hallintoneuvos Anne Nenosen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Alice Guimaraes-Purokoski yhtyi:
"Enemmistön esittämillä perusteilla hylkään B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen.
Toisin kuin enemmistö hylkään myös Rääkkylän kunnan valituksen seuraavilla perusteilla:
Asiassa sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt ilmenevät enemmistön päätöksen osiosta 1.1.1.
Muun ohella kuntarakennelain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 31/2013 vp) ja sitä täydentäneen hallituksen esityksen (HE 53/2013 vp) ja niitä koskeneen perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 20/2013 vp) osalta on hyödyllistä kiinnittää huomiota siihen, että ne on annettu tilanteessa, jossa tuolloisen pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman mukaisesti tarkoituksena oli toteuttaa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus, jossa uuden laajan perustason tehtävien järjestämis- ja rahoitusvastuu olisi tuolloin asetettu kunnille (HE 31/2013 vp, s. 34).
Perustuslakivaliokunta on antamassaan lausunnossa (PeVL 20/2013 vp) arvostellut sitä, että vaikka täydentävässä hallituksen esityksessä olikin kuvattu hallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevia linjauksia ja niiden vaikutuksia kuntarakenteeseen, ei tuohon hallituksen esitykseen sisältynyt lainkaan säännösehdotuksia. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on käsitelty kuntarakenneuudistuksen ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen välistä yhteyttä tätä koskevan otsikon alla. Perustuslakivaliokunta olisi lausunnon mukaan pitänyt erityisen tärkeänä eduskunnan ja perustuslakivaliokunnan kannalta saada käsitellä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiehdotusta yhdessä kuntarakennelakiehdotuksen kanssa niiden asiallisen kytkennän vuoksi. Valiokunta ei ole tältä osin pitänyt riittävänä täydentävässä hallituksen esityksessä esiin tuotuja yleisluonteisia linjauksia. Perustuslakivaliokunta ei ole lausunnossaan pitänyt perustuslaintasoisesti suojatun itsehallinnon kannalta hyväksyttävänä velvoittaa kuntia tekemään ratkaisuaan mahdollisiin kuntaliitoksiin tuonkaltaisessa asetelmassa epävarmaan tietoon perustuen.
Katson jäljempänä tarkemmin esitettävin perustein, että käsitys tulevan lainsäädännön käytännön vaikutuksista arvioitaessa sote- ja maakuntauudistuksesta aiheutuvia muutoksia kuntien taloudelliseen tilanteeseen on nyt olennaisesti yksilöidympi ja tarkempi kuin perustuslakivaliokunnan arvioidessa vahvoihin peruskuntiin perustuvan muutoshankkeen vaikutuksia vuonna 2013.
Olen samaa mieltä enemmistön kanssa päätöksen osiosta 1.1.2.1 "Oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat".
Olen muutoin samaa mieltä päätöksen osiosta 1.1.2.2 "Rääkkylän kunnan edellytykset turvata kunnan asukkaiden nykyiset lakisääteiset palvelut" ja osiosta 1.1.2.3 "Kuntarakennelain 4 §:n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset" paitsi totean ensinnä, että asiassa keskeisenä säännöksenä olevassa kuntarakennelain 18 §:n 3 momentissa säädetään valtioneuvoston toimivallasta päättää erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan vastustuksesta huolimatta, jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palveluiden turvaamiseksi. Valituksen kohteena olevassa valtioneuvoston päätöksessä kunnan mahdollisuuksia turvata lakisääteisiä tehtäviään ei ole rajoitettu koskemaan kunnan nykyisiä tehtäviä, vaan päätökseen sisältyy alustavia koelaskelmia sote-uudistuksen ja sen johdosta uudistettavan kuntien valtionosuusjärjestelmän vaikutuksista Rääkkylän kunnalle.
Totean toiseksi, että Rääkkylän kunnan kantokyvyn säilymisen kannalta menotasoon puuttuminen kunnan lakisääteisten palveluiden vaarantumatta on vaikeaa, sillä kunnan perusopetuksen palveluverkko, mikä päätöksen osiossakin 1.1.2.2 esimerkkinä mainitaan, on jo nyt kunnan itsensä esittämän mukaisesti kustannustehokas. Rääkkylän kunta ei ole sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevien lakisääteisten tehtävien järjestämisen osalta lisäselvityksessäänkään esittänyt sellaisia rakenteellisia muutoksia, joista voisi päätellä, että kunnalla olisi sen paremmin nyt kuin sote- ja maakuntauudistuksen voimaan tuloa edeltävänä aikana kuntarakennelaissa tarkoitettuja edellytyksiä turvata nämä kunnan asukkaiden palvelut.
Mitä tulee Rääkkylän kunnan edellytyksiin turvata kunnan asukkaiden lakisääteiset palvelut sote- ja maakuntauudistuksen voimaantulon jälkeen, totean seuraavaa:
Valtiovarainministeriön laatimissa sote- ja maakuntauudistuksen kuntalaskelmissa on arvioitu kuntien talouden tasapainotilannetta (vuosikate suhteessa poistoihin) ennen uudistusta ja sen jälkeen tämän hetkisten tietojen perusteella laadittujen laskelmien ja ennusteiden pohjalta. Saadun selvityksen mukaan Rääkkylän kunnan talouden on alustavassa laskelmassa lähtökohtaisesti arvioitu olevan tasapainossa, 69 euroa/asukas. Kunnan talous muuttuu kuitenkin epätasapainoiseksi sen jälkeen, kun tehdään uudistuksen edellyttämät tulojen ja menojen siirrot maakuntien rahoitukseen sekä muutokset valtionosuusjärjestelmään ja verotuloihin. Viiden vuoden siirtymäkauden jälkeen kunta olisi saadun selvityksen perusteella laskennallisesti epätasapainossa (-31 euroa/asukas), kun uuden järjestelmän mukaiset laskentaperusteet olisivat kokonaisuudessaan voimassa.
Kuntajakoselvityksessä 16.3.2016 on lisäksi todettu, että maakuntahallinnon myötä Rääkkylän lainoihin ja takauksiin liittyvät riskit kasvavat kaksinkertaisiksi, kun kunnan erilaiset vastuut pysyvät samansuuruisina, mutta verotulot jäävät alle puoleen nykyisestä ja valtionosuudet noin yhteen kolmasosaan.
Näin ollen Rääkkylän kunnan edellytyksiä turvata kunnan asukkaiden lakisääteiset palvelut valmisteilla olevan sote- ja maakuntahallintouudistuksen voimaantulon myötä on valtioneuvoston päätöstä tehtäessä arvioitu. Sote- ja maakuntahallintouudistuksesta Rääkkylän kunnalle aiheutuvia kuntaveron ja valtionosuuksien alenemia koskevia laskelmia ja ennusteita on yllä todetusti valtioneuvoston päätöstä valmisteltaessa ja edelleen täällä esitetty.
Sote- ja maakuntahallintouudistusta koskien on käytettävissä ollut huomattavasti täsmällisempää tietoa kuin mistä perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 20/2013 vp oli kysymys valiokunnan arvosteltua tuolloin valmisteilla olleen, kuntapohjaiseen ratkaisuun perustuneen sosiaali- ja terveyspalveluita koskevan rakenneuudistuksen osalta puuttuneita tietoja. Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden siirtyminen maakuntahallinnon järjestämisvastuulle ei näin ollen aiheuta Rääkkylän kunnalle sellaista valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista tiedollista epävarmuutta, josta voisi johtua, että kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin soveltamisen edellytykset tosiasiallisesti estyisivät.
Valtioneuvosto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen kokonaisarvion perusteella ja sen käytettävissä on ollut asian arvioinnin kannalta riittävät laskelmat ja ennusteet sote- ja maakuntahallintouudistuksen vaikutuksista kunnan edellytyksiin turvata asukkaidensa lakisääteiset palvelut.
Koska Rääkkylän kunnan talous on esitettyjen laskelmien ja selvitysten perusteella jo nyt ja myös tulevaisuudessa heikko ja kun lisäksi otetaan huomioon kunnan väestömäärän pienentyminen ja väestön ikärakenteesta johtuva huoltosuhteen heikkeneminen ja elinvoiman ehtyminen sekä talouden pitkäaikainen haitallinen kehitys, joka on johtanut Rääkkylän kunnan erityiseen kuntajakoselvitykseen, katson toisin kuin enemmistö, että kuntajaon muutos on kuntarakennelain 18 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja kokonaisuutena perusteltu.
Kiteen kaupunki on puoltanut Rääkkylän kunnan yhdistämistä Kiteen kaupunkiin. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 20/2013 vp) mukaisesti valtioneuvosto on voinut päättää yhdistämisestä Rääkkylän kunnan vastustuksesta huolimatta, sillä pakkoliitoksen taustalla olevat kunnan asukkaiden lakisääteisten palveluiden turvaamiseen liittyvät syyt ovat niin painavia, että ne oikeuttavat tällaisen kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon.
Asiassa on vielä arvioitava, onko valtioneuvoston päätös vastoin yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että valtioneuvosto ei ole kohdellut Rääkkylän ja Vimpelin kuntia kuntarakennelain perusteella yhdenvertaisesti, koska kriisikunta Vimpeli on saanut jatkaa itsenäisenä kuntana.
Valtiovarainministeriön lausunnosta ja asiakirjoissa olevasta Vimpelin kunnan ja Alajärven kaupungin yhdistymistä koskevasta ministeriön esittelymuistiosta ilmenee, että Vimpelin kunta on ollut vuosina 2015–2016 talouden arviointimenettelyssä sekä sitä seuranneessa erityisessä kuntajakoselvityksessä viime vaiheessa yhdessä Alajärven kaupungin kanssa. Vimpelin kunnan tuloslaskelmassa on ollut kahtena vuotena negatiivinen vuosikate. Keskeisenä tekijänä kriisikunnaksi määräämisessä on ollut alijäämän suuri määrä. Kunnan ikärakenne on ollut epäedullinen ja asukasluku laskeva. Vimpeli on kuitenkin vuoden 2015 tilinpäätöksen mukaan onnistunut voimakkaasti vähentämään kulujaan sopeuttamalla palveluitaan, jolloin tilikauden tulos on kääntynyt lähes 1,4 miljoonaa euroa positiiviseksi ja taseeseen kertynyt alijäämä on vähentynyt. Lisäksi Vimpelin kunta oli tehnyt periaatteellisen päätöksen järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut 1.1.2017 alkaen yhteistoiminnassa Alajärven kaupungin kanssa. Selvityksen perusteella kuntajakoselvittäjä piti kuntajaon vapaaehtoista muutosta järkevänä ratkaisuna ja esitti kuntien valtuustoille, että Vimpelin kunta yhdistyisi Alajärven kaupungin kanssa 1.1.2017.
Vimpelin kunnan vastustettua esitystä valtioneuvosto 26.5.2016 tekemässään päätöksessään katsoi Vimpelin kunnan osalta, että Vimpelin kunnan tekemien todellisten ja merkittävien sopeuttamistoimenpiteiden vuoksi kunnan yhdistäminen valtuuston tahdon vastaisesti Alajärven kaupunkiin kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin mukaisella tavalla ei ollut välttämätöntä. Kunnalla on taloudellisen tilanteen kohenemisen vuoksi katsottu olevan edellytykset asukkaidensa lakisääteisten palvelujen turvaamiseen toisin kuin Rääkkylän kunnalla, jonka esittämien sopeuttamistoimien ei ole katsottu tuovan pysyviä kustannussäästöjä.
Katson edellä todettuun nähden, että Rääkkylän kuntaa ei ole asetettu Vimpeliin kuntaan nähden eriarvoiseen asemaan. Valtioneuvosto on voinut harkita toimivaltansa käyttämistä kuntakohtaisten, toisistaan poikkeavien tietojen perusteella.
Edellä todetun johdosta valtioneuvosto on voinut sille kuuluvan toimivallan nojalla ja sen rajoissa päättää Rääkkylän kunnan ja Kiteen kaupungin yhdistymisestä. Valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi Rääkkylän kunnan valitus on hylättävä.
Rääkkylän kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö."
Asian esittelijän esittelijäneuvos Riitta Kreulan esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Anne Nenosen äänestyslausunto.