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Timestamp: 2019-09-19 19:28:42
Document Index: 93540913

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 4', 'ARTÍCULO 14', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 6', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 48', 'artículo 53', 'artículo 241', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 27', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 70', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 30', 'artículo 5', 'artículo 30', 'artículo 53', 'artículo 8', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 42', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 210', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 70', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 70', 'artículo 346', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 70', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 70', 'artículo 14', 'artículo 70', 'artículo 215', 'artículo 6', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 215', 'artículo 6', 'artículo 158', 'artículo 267', 'artículo 272', 'artículo 9', 'artículo 267', 'artículo 270', 'artículo 100', 'artículo 10', 'artículo 270', 'artículo 4', 'artículo 189', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 70', 'artículo 9', 'artículo 215', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 70', 'artículo 25', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 57', 'artículo 53', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 25', 'artículo 14', 'artículo 70', 'artículo 4', 'artículo 158', 'Artículo 215', 'artículo 47', 'artículo 8', 'artículo 47', 'artículo 47']

﻿ Sentencia C-193 de marzo 18 de 2011
SENTENCIA C-193 DE 18 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:FONDO DE CALAMIDADES. RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN EN LAS FASES DE ATENCIÓN HUMANITARIA Y REHABILITACIÓN. TRANSFERENCIA DE RECURSOS. COMITÉ NACIONAL DE ATENCIÓN Y PREVENCIÓN DE DESASTRES. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE E INEXEQUIBLE ALGUNOS APARTES DEL ARTÍCULO 4 DEL DECRETO 4702 DE 2010, MODIFICATORIO DEL ARTÍCULO 14 DEL DECRETO 1547 DE 1984, SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 9º DEL DECRETO LEGISLATIVO 4702 DE 2010 Y SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 10 Y 11 DEL DECRETO LEGISLATIVO 4702 DE 2010.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ESTADO DE EXCEPCIÓN, ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA
Sentencia C-193 de marzo 18 de 2011
Ref.: Expediente RE-177
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4702 de diciembre 21 de 2010, “Por el cual se modifica el Decreto-Ley 919 de 1989”.
Bogotá, D.C., marzo dieciocho de dos mil once.
EXTRACTOS: «2. Texto del decreto objeto de revisión
“DECRETO 4702 DE 2010(1)
Por el cual se modifica el Decreto-Ley 919 de 1989
ART. 1º—Modificase el artículo 6º del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:
“ART. 60.—De la junta directiva del Fondo de Calamidades. Para la administración de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, la sociedad fiduciaria mencionada, contará con una junta directiva integrada en la siguiente forma:
PAR. 2º—A las sesiones de la junta directiva asistirá con voz pero sin voto el representante legal de la sociedad Fiduciaria administradora del Fondo Nacional de Calamidades o su delegado y el Gerente del Fondo Nacional de Calamidades.
PAR. 3º—Actuará como secretario técnico de la junta directiva el director de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia. El presidente de la junta tendrá un suplente que será uno de los miembros designados por el Presidente de la República.
ART. 2º—Adicionase un parágrafo transitorio al artículo 70 del Decreto 919 de 1989
PAR. TRANS.—Créase la gerencia del Fondo Nacional de Calamidades la cual cumplirá las siguientes funciones durante el desarrollo de las actividades requeridas para las fases de atención humanitaria y rehabilitación, que se realizarán con el fin de conjurar la crisis generada por el fenómeno de La Niña 2010-2011 y evitar la extensión de sus efectos:
El Presidente de la República designará al Gerente del Fondo Nacional de Calamidades.
Dicho gerente percibirá la remuneración que le fije el Gobierno Nacional.
“ART. 25.—Del régimen de contratación. Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007.
c) Diagnóstico inicial de los danos;
PAR. PAR. 1º—Para la realización de los censos de que habla este artículo, el comité operativo nacional podrá requerir la cooperación de las entidades públicas nacionales o territoriales que tengan capacidad operativa para soportar esta gestión.
ART. 6º—Adiciónese el siguiente numeral al artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
ART. 7º—El artículo 53 del Decreto 919 de 1989 quedará así:
e) El director de la dirección de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia y
ART. 8º—Comités técnicos y operativos. Los comités técnico y operativo nacional de que trata el Decreto 919 de 1989 deberán suministrar a la gerencia la información que se requiera para la adecuada toma de decisiones.
ART. 9º—Comité. Crease el comité de ética y transparencia el cual estará integrado por las empresas de auditoría nacional e internacional de, amplia y reconocida trayectoria designados por el Gobierno Nacional, para auditar los recursos a la atención de la emergencia económica, social y ecológica.
ART. 10.—Veeduría. En ejercicio del derecho constitucional de participación, las veedurías ciudadanas y las organizaciones de beneficiarios de los recursos destinados a superar las situaciones emergencia, podrán ejercer el control de la gestión pública de dichos recursos, para lo cual todas las autoridades involucradas ofrecerán la colaboración de acuerdo a sus funciones.
Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras, Ministro de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuellar, Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverri Garzón, Ministro de Defensa Nacional, Rodrigo Rivera Salazar, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo Salazar, Ministro de Protección Social, Mauricio Santamaría Salamanca, Ministro de Minas y Energía, Carlos Enrique Rodado Noriega, Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Sergio Díazgranados Guida, Ministra de Educación Nacional, María Fernanda Campo Saavedra, Ministro de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Beatriz Elena Uribe Botero, Ministra de Comunicaciones Diego Ernesto Molano Vega, Ministro de Transporte, Germán Cardona Gutiérrez, Ministra de Cultura, Mariana Garcés Córdoba”.
De conformidad con lo señalado en el artículo 241.7 de la Constitución Política, esta corporación es competente para revisar la constitucionalidad del Decreto 4702 de diciembre 21 de 2010.
De conformidad con lo señalado por los artículos 241, numeral 7º de la Constitución Política esta corporación es competente para conocer de la constitucionalidad del Decreto 4702 de diciembre 21 de 2010, “Por el cual se modifica el Decreto-Ley 919 de 1989”.
En relación con la vigencia de las disposiciones contenidas en el Decreto 4702 de 2010, es pertinente hacer las siguientes anotaciones.
El artículo 4º del Decreto Legislativo 4702 de diciembre 21 de 2010, objeto de examen, fue modificado por el artículo 1º(56) del Decreto Legislativo 4830 del 29 de diciembre de 2010, mediante la adición de las actividades de rehabilitación de los sectores agrícola, ganadero y pecuario afectados por la ola invernal, para efectos del destino de las transferencias de recursos y la adición del parágrafo tercero, sobre la vigilancia y control de los recursos objeto de la emergencia por parte de la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación.
Posteriormente mediante el artículo 3º(57) del Decreto Legislativo 146 del 21 de enero de 2011, se introdujeron modificaciones al régimen de contratación de excepción, establecido por Decreto Legislativo 4702 de 2010, en su artículo 3º, objeto de examen en la presente providencia, ampliando la flexibilización del régimen de contratación a las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades y estableciendo como facultativa la introducción de las cláusulas excepcionales.
Sobre el particular, si bien los artículos 3º y 4º del Decreto Legislativo 4702 de 2010, fueron modificados por decretos legislativos posteriores como se reseñó anteriormente, sustrayéndolos del ordenamiento jurídico, esta corporación se pronunciará sobre ellos, en la medida de los efectos que produjeron durante el lapso en el que estuvieron vigentes, las situaciones jurídicas que pudieron haberse consolidado bajo su amparo y los efectos que los mismos pueden tener hacia el futuro, en aras de la garantía de la vigencia material de los postulados de la Carta Política y el reconocimiento de la hipótesis de la vigencia ultraactiva de las normas legales, que ha llevado a que la jurisprudencia constitucional contemple la posibilidad de que la Corte se pronuncie sobre normas derogadas que, a pesar de ello, continúen surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico o pudieren llegar a producirlos en el futuro(58).
Sobre este aspecto, esta corporación se ha pronunciado, en reiterada jurisprudencia, al expresar que ““... para adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma continúe produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En efecto, esta corporación ha sostenido “que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto” (Sent. C-505/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero)”(59)”(60).
2. Parámetro de control de constitucionalidad y método de análisis.
2.1. Parámetro de control.
2.1.1. La Corte Constitucional examinará formal y materialmente el Decreto Legislativo 4702 de 2010, para determinar si el ejercicio de los poderes de excepción y el contenido de las medidas adoptadas se ajustan a la Constitución Política y particularmente a las prescripciones contenidas en los artículos 214 y 215 de la Carta.
2.1.2. Las normas de la Ley 137 de 1994 —Estatutaria de los estados de excepción— están llamadas, por mandato constitucional (C.P., art. 214), a regular “las facultades del gobierno durante los estados de excepción”, a establecer “los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos de conformidad con los tratados internacionales”. En otras palabras, la limitación y precisión de los poderes de extraordinarios de que goza el Presidente de la República durante los períodos de anormalidad y las regulaciones de protección jurídica a los derechos fundamentales, corresponde al legislador estatutario, en desarrollo de las reglas constitucionales correspondientes. Así, el control de constitucionalidad de los decretos de excepción no se agota con la sola normativa superior. Por mandato mismo de la Carta (C.P., art. 214.2), las normas reguladoras de los poderes gubernamentales de excepción y de protección de los derechos fundamentales previstas en la Ley 137/94(61), también son parámetro de control constitucional, de modo que su desconocimiento puede acarrear la declaración de inexequibilidad de un decreto de excepción.
2.2. Método.
El análisis de la constitucionalidad del decreto legislativo procederá de la siguiente manera: i) Se establecerá inicialmente el cumplimiento de los requisitos formales por parte del Decreto 4702 de 2010; ii) Se establecerá, el contenido y el alcance de la disposición objeto de examen; iii) se examinará si las diversas medidas adoptadas satisfacen los requisitos de finalidad, conexidad, necesidad y proporcionalidad y, iv) se examinarán las medidas adoptadas con el fin de establecer si su contenido se ajusta a la Constitución.
3. Control de constitucionalidad formal.
3.1. Declaración previa del estado de emergencia.
3.1.1. Fundamento constitucional. La Constitución Política alude a la declaración del estado de emergencia (C.P., art. 215.1), y en seguida expresa que “mediante tal declaración ... podrá el Presidente dictar decretos con fuerza de ley...” (C.P., art. 215.2); así, el decreto legislativo de ejercicio de estas facultades deberá estar mediado o precedido del decreto declaratorio del estado de excepción vigente.
3.1.2. Análisis concreto. El Decreto 4702 de diciembre 21 de 2010 (i) fue dictado y promulgado(62) en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública, declarado mediante Decreto-Ley 4580 de diciembre 7 de 2010, el cual fue encontrado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-156 de 2011.
3.2.1. Fundamento constitucional. Al igual que el decreto declaratorio, los decretos legislativos de estados de excepción debe ser suscritos por el Presidente de la República y su gabinete ministerial (C.P., arts. 214.1 y 215.2).
3.2.2. Análisis concreto. El Decreto 4702 de 2010 lleva la firma del Presidente de la República y los trece ministros que integran el equipo de ministros.
3.3.1. Fundamento constitucional. Las facultades de excepción solo pueden ejercerse dentro del término señalado en el propio decreto de declaración, en ningún caso superior a treinta días (C.P., art. 215.1,4).
3.3.2. Análisis concreto. El Decreto Legislativo 4702/2010 se publicó el 21 de diciembre de 2010, dentro de los treinta días siguientes al 6 de diciembre del mismo año en que se declaró el estado de excepción, término de duración de esta emergencia y de uso de las facultades extraordinarias.
3.4.1. Fundamento constitucional. La motivación de los decretos de desarrollo de las facultades de excepción es indispensable para la realización del control constitucional, razón por la cual, tanto el decreto de declaración del estado de excepción (C.P., art. 215.2) como los decretos legislativos en ejercicio de los poderes extraordinarios (C. Const., C-940/2002) deben contar con la correspondiente fundamentación, expresada en la parte motiva de los mismos; particularmente, la ley estatutaria de estados de excepción refiere a la “justificación expresa” de las limitaciones de los derechos constitucionales (L. 137/94, art. 8º) y a la “motivación de incompatibilidad” de las medidas respecto de leyes que se suspenden por considerarse incompatibles con el estado de excepción (L. 137/94, art. 12).
3.4.2. Análisis concreto. El Decreto Legislativo 4702/2010 hace explícitos los motivos que condujeron al gobierno a la adopción de las medidas extraordinarias en los considerandos que lo acompañan, y a la suspensión de determinadas leyes por su incompatibilidad con ellas; por lo demás, al no contener el decreto limitación de derechos constitucionales, no trae “justificación expresa” al respecto.
3.5.1. Fundamento constitucional. Ordena la Constitución que todo decreto legislativo dictado en uso de facultades de excepción deberá ser enviado por el gobierno al Tribunal Constitucional al día siguiente de su expedición (C.P., arts. 214.6 y 215.par.).
3.5.2. Análisis concreto. Mediante oficio de 22 de diciembre de 2010 —publicado en el Diario Oficial(63) ese mismo día—, el gobierno remitió a la Corte Constitucional, copia auténtica del Decreto Legislativo 4702 de veintiuno (21) de diciembre de 2010, “Por el cual se modifica el Decreto-Ley 919 de 1989”.
3.6.1. Fundamento constitucional. Con base en el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, corresponde al gobierno avisar a los secretarios generales de la OEA y la ONU, además de los decretos de declaración y levantamiento del estado de excepción, los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos.
3.6.2. Análisis concreto. Las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 4702 de 2010 no contienen limitaciones de derechos constitucionales, por lo cual no se hace necesario ponerlo en conocimiento de dichas autoridades.
3.7.1. La Corte encuentra, en consecuencia, que el Decreto 4702 de 2010 cumple con los requisitos formales previstos en la Constitución y las normas estatutarias del caso.
4. Control de constitucionalidad del decreto legislativo frente a la declaración del estado de emergencia: conexidad —material y finalística—, necesidad y proporcionalidad.
4.1. Criterios generales de control.
4.1.1. Criterios de conexidad, necesidad y proporcionalidad.
Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el estado de excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad —especialmente en la limitación de los derechos constitucionales— (C.P., arts. 215, 214.1,2); y las medidas —que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad— han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (L. 137/94, art. 11). Tal examen se realiza a través de los juicios de: (i) conexidad, finalística o material; (ii) necesidad; (iii) proporcionalidad, con arreglo a los siguientes criterios:
(i) Conexidad, material y finalística: los decretos legislativos deberán guardar “relación directa y específica” con el estado de emergencia”, ya con los hechos causales que lo provocaron y sus efectos o con perturbación grave del orden económico, social, ecológico o la grave calamidad pública que hayan generado; y, además, han de guardar una relación de medio a fin, de modo que estén “destinados exclusivamente” a la conjuración de la crisis y de la prolongación de sus efectos (C.P., arts. 214.1, 215.2).
(ii) Necesidad: las medidas adoptadas deben ser indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Ello entraña una carga de la argumentación en cabeza del gobierno que sustente la adopción de determinadas medidas para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de excepcionalidad”(64). Teniendo la virtud de suspender leyes, los decretos legislativos deberán expresar las razones por las cuales las normas legales suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepción, esto es, son indispensables de tomar.
(iii) Proporcionalidad: las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar medida de correspondencia con la gravedad de los hechos que buscan conjurar; y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades solo será admisible en el grado necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Si bien la apreciación de la gravedad de los hechos y la elección de las medidas a adoptar para superar la perturbación del orden público, son valoraciones y decisiones que corresponden al ejecutivo, es claro que un desequilibrio notorio entre las medidas y la gravedad de los hechos que las haga manifiestamente desproporcionadas, desconoce el marco constitucional y, por lo mismo, conduce a su retiro de la vida jurídica”(65).
4.1.2. Marco de la declaración.
(i) El Decreto 4580/2010, declaratorio del estado de emergencia y parámetro de control, determinó como causas de la anormalidad, las siguientes:
“... Que en todo el territorio nacional han sobrevenido hechos constitutivos de grave calamidad pública.
Que el fenómeno de La Niña desatado en todo el país, constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, el cual se agudizó en forma inusitada e irresistible en el mes de noviembre de 2010.
Que la magnitud de las precipitaciones inusitadas resulta extraordinaria e imprevisible, como lo demuestran los registros del Ideam. Estos registros indican que en los quince primeros días del mes de noviembre llovió más de lo que llueve en todo el mes. El nivel superó todos los registros históricos de precipitaciones para el mes de noviembre.
Que esta agudización inusitada e imprevisible del mes de noviembre de 2010, se sumó al hecho de que durante el segundo semestre del año la lluvia ya había superado los niveles históricos registrados.
Que según informe presentado por el Ideam de fecha 6 de diciembre de 2010, el fenómeno de La Niña 2010-2011 alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de este año, ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, en las regiones Caribe, Andina y Pacífica; además hizo que no se presentara la temporada seca de mitad de año en el norte y centro de la Región Andina. Los meses de agosto y septiembre se comportaron también con lluvias muy por encima de lo normal en la Región Caribe y en el norte de la Región Andina.
1.4. Que igualmente, de acuerdo al índice Multivariado ENSO-MEI (por sus siglas en inglés) el cual estima la intensidad del fenómeno de La Niña, el nivel de este evento durante 2010, indica que ha sido el más fuerte jamás registrado. Este fenómeno de variabilidad climática ha ocasionado además, una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de deslizamientos y crecientes rápidas en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y Pacífica. Este fenómeno, de acuerdo a lo previsto por el Ideam, se podrá extender hasta mediados de mayo o junio de 2011, trayendo como consecuencia precipitaciones por encima del promedio para la primera temporada de lluvias de ese año.
(ii) A consecuencia de los fenómenos descritos, en el Decreto 4580 de 2010 se consideró generado un estado de grave calamidad con impacto económico, social y ecológico, que de acuerdo con el decreto se sintetizan así: grave destrucción de la infraestructura vial, de comunicaciones, educativa, de servicios públicos; grave afectación de las actividades económicas y social en el territorio nacional; afectación de las condiciones vida, de salud, de vivienda y de alimentación, entre otras, de la población damnificada; incremento de los riesgos de la población ubicada en zonas de alta vulnerabilidad.
(iii) El Decreto 4702 de 2010, en su motivación, determina que dada la gravedad de la calamidad pública, las funciones del ejecutivo, los recursos y los medios al alcance del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, sistema encargado de su atención, resultan insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, por lo encuentra necesario adoptar las medidas en él consagradas, con fundamento en los siguientes motivos:
“Que es necesario fortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas.
Que dada la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, así como la magnitud de la calamidad pública que la determinó, se hace necesario modificar la conformación de la citada junta consultora para involucrar a las autoridades de planeación hoy existentes y a representantes del Presidente de la República, para facilitar la coordinación de las actividades del gobierno central con las autoridades territoriales, así como con la colaboración del sector privado y adecuar las denominaciones de los miembros a la actual estructura de la Rama Ejecutiva”.
Consideró el Gobierno Nacional, adicionalmente, que como consecuencia de la insuficiencia de las medidas ordinarias para conjurar la grave calamidad pública, se hacía necesaria la adopción de medidas en materia tributaria, presupuestal, contractual, institucional y en general del orden legal, con el fin de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
4.1.3. Para el examen descrito, se agrupará el contenido del decreto legislativo en áreas temáticas, a saber: i) reestructuración del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres; ii) aspectos contractuales; iii) transferencia de recursos; iv) mecanismos de control.
4.2. Conexidad, proporcionalidad y necesidad en las normas sobre reestructuración del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres.
4.2.1. Las medidas de excepción relativas al sistema.
4.2.1.1. Mediante el Decreto-Ley 1547 de 1984, se creó el Fondo Nacional de Calamidades, “... como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar”.
El Decreto-Ley 919 de 1989, que organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, estableció la conformación del sistema, sus objetivos y determinó que el Fondo Nacional de Calamidades creado por el Decreto 1547 de 1984, continuaría funcionando como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, administrado conforme a lo dispuesto por dicho decreto, cuyos fines son de interés público y asistencia social, y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar. En lo relativo a la administración y objetivos del fondo, determinó que este sería manejado como un fideicomiso estatal de creación legal, por la Fiduciaria la Previsora S.A. en forma separada de los activos de la misma sociedad y de los demás fideicomisos, y su administración se regiría por el reglamento correspondiente(66), estando dirigido a la atención de desastres y calamidades declarados, al control de sus efectos y a la prevención de los mismos(67). Previó una junta consultora encargada de señalar las políticas sobre el manejo de los recursos del fondo, velar por el cumplimiento de los objetivos, indicar el orden de prioridades de la utilización de los recursos y realizar las recomendaciones para la atención de desastres, entre otros cometidos(68).
A través del Decreto Legislativo 4702 de 2010, objeto de examen por parte de la Corte en la presente providencia, se modificó el Decreto-Ley 919 de 1989, “por la cual se organiza el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”: (i) cambió la junta consultora del Fondo Nacional de Calamidades, por una junta directiva, ajustando los miembros que la conforman; (ii) creó la gerencia del Fondo Nacional de Calamidades para la atención de la fase humanitaria y de rehabilitación con el fin de conjurar la crisis generada por el fenómeno de La Niña 2010-2011; (iii) simplificó el régimen de contratación del Fondo Nacional de Calamidades; (iv) ajustó el sistema de flujo de recursos entre el Fondo Nacional de Calamidades y las instituciones destinatarias, así como el régimen de responsabilidad y el destino de dichas transferencias; (v) señaló las funciones del Comité Operativo Nacional para la Atención de Desastres; (vi) ajustó la conformación del Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres; (vii) creó el comité de ética y transparencia y la veeduría para el ejercicio del control de la gestión pública de recursos, y se adicionó una causal de destitución disciplinaria, relacionada con el incumplimiento a de las funciones relacionadas con la atención de desastres.
4.2.1.2. Las medidas se desagregan en las siguientes: la reestructuración de la junta directiva como ente rector de las decisiones del Fondo Nacional de Calamidades; la creación de la gerencia del Fondo Nacional de Calamidades; la introducción de modificaciones al comité operativo para la atención y prevención de desastres; la reestructuración de la conformación del Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, de los cuales se abordará el estudio a continuación.
(i) Modificación de la conformación de la junta del Fondo Nacional de Calamidades. Contemplada en el artículo 1º del Decreto Legislativo 4702 de 2010(69), modificatorio del Decreto-Ley 919 de 1989(70) así: i) cambio en la denominación de la junta consultora del Fondo Nacional de Calamidades, por junta directiva; ii) modificación de su conformación y determinación de sus formas de delegación(71) iii) determinación de la asistencia con voz pero sin voto, del representante legal de la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. y del gerente del Fondo Nacional de Calamidades; iv) otorgamiento de facultad para la creación de un consejo asesor conformado por miembros de la sociedad civil, ONG y organismos multilaterales. v) faculta la asistencia de invitados a juicio de su presidente; vi) Determina el secretario técnico; vii) establece la suplencia del presidente de la junta.
(ii) Creación de la gerencia del Fondo Nacional de Calamidades y asignación de funciones. El Decreto 4702 de 2010, en su artículo 2º(72), a través de la adición de un parágrafo transitorio al artículo 70 del Decreto-Ley 919 de 1989, crea la gerencia del Fondo Nacional de Calamidades, la cual ejercerá las funciones que se detallan a continuación, mientras se desarrollan las actividades requeridas para la atención humanitaria y de rehabilitación como consecuencia de la crisis generada por el fenómeno de La Niña 2010 -2011.
En cuanto a las funciones y facultades asignadas a dicho gerente, se destacan las siguientes i) coordinar las autoridades de diversos órdenes y el sector privado, para la planeación, focalización ejecución de las actividades de atención humanitaria y de rehabilitación, con el fin de conjurar la crisis generada por el fenómeno de La Niña 2010-2011 y evitar la extensión de sus efectos; ii) orientar a las diversas instituciones en las actividades necesarias para la atención humanitaria y de rehabilitación; iii) planear la ejecución del plan de acción; iv) solicitar información necesaria para la planeación y focalización de la atención humanitaria; v) brindar los lineamientos a las diversas autoridades para la realización del seguimiento de las actividades en las fases de atención humanitaria y de rehabilitación; vi) convocar a la junta directiva a través del secretario técnico; vii) rendir informes a la junta directiva y a los entes de control, viii) actuar como ordenador del gasto; ix) las demás que le asigne el Presidente de la República; xi) organizar comités técnicos temporales y regionales para orientar y soportar la toma de decisiones. El artículo 2º del Decreto 4702, establece igualmente que el gerente será designado por el Presidente de la República, que el Gobierno Nacional determinará su remuneración, así como faculta a la junta directiva a establecer las necesidades de personal que requiera para el ejercicio de sus funciones.
(iii) Modificación funciones del Comité Operativo Nacional para la Atención y Prevención de Desastres. El artículo 5º del Decreto Legislativo 4702 de 2010(73), mediante la adición de dos parágrafos al Decreto-Ley 919 de 1989, dispuso la realización y actualización de censos de damnificados, durante la situación de desastre y emergencia y la posibilidad de solicitar apoyo a entidades nacionales o territoriales que cuenten con capacidad operativa para su realización, por parte del Comité Operativo Nacional para la Atención de Desastres. Determinó igualmente, la realización de un censo único nacional de damnificados, por parte del DANE, en coordinación con las demás entidades que determine el Gobierno Nacional, con el fin de precisar la población que deba ser atendida en procura de superar la situación de desastre y emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010.
(iv) Modificación de la conformación del Comité Nacional Para la Atención y Prevención de Desastres. El artículo 7º del Decreto 4702 de 2010(74), modificó el artículo 53 del Decreto-Ley 919 de 1989, en lo que se refiere a la conformación del Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, ajustando en algunos casos la denominación de los ministerios e instituciones, a su denominación actual, excluyó algunos ministerios(75), asignó la presidencia del Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, o a su delegado, la cual anteriormente estaba en cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia, flexibilizó la posibilidad de que dependiendo de las condiciones del desastre de que se trate, el comité pueda citar a los ministros, directores de departamento o directores y presidentes de entidades del orden nacional o territorial, que considere necesario.
En relación con el artículo 53 de la Ley 919 de 1989, el Procurador General de la Nación manifiesta que “es menester poner de presente que la norma que se pretende modificar fue derogada de manera expresa por el artículo 30 del Decreto-Ley 1680 de 1991. Por ello, esta norma no puede entenderse como una modificación de otra, pese a que ese es su tenor literal, sino como un artículo nuevo. Empero, afirma, esto no comporta en sí mismo un vicio de constitucionalidad, pues de todas maneras es razonable que el Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, entidad a la que se asignan importantes funciones para afrontar la situación de emergencia en el artículo 5º, tenga una conformación adecuada para poder cumplir con ellas. Sostener lo contrario conduciría a la sin salida de establecer unas funciones que no pueden cumplirse, porque no se ha conformado el órgano responsable de tal misión”. Sobre el particular, es importante anotar que la derogatoria expresa del artículo 30 del Decreto-Ley 1680 de 1991, se refiere tan solo al literal a) del artículo 53 de la Ley 919 de 1989(76), encontrándose vigente el texto restante del artículo respectivo.
(v) Colaboración de los comités técnicos y operativos con la gerencia del Fondo Nacional de Calamidades. El artículo 8º del Decreto Legislativo 4702 de 2010(77), estableció que los comités técnicos y operativos deberán suministrar información a la gerencia del Fondo Nacional de Calamidades, para la adecuada toma de decisiones.
4.2.2. Conexidad material y finalística.
4.2.2.1. En un primer estudio general, las materias tratadas en el Decreto 4702 de 2010, guardan una relación directa y específica con la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica decretada mediante el Decreto 4830 de 2010, cuya causa fundamental fue la presentación del fenómeno climático de La Niña en el año 2010, como desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, el cual se agudizó en el mes de noviembre de 2010, ocasionando una grave situación de calamidad pública. Sus disposiciones buscan conjurar la crisis, mediante el ajuste y fortalecimiento de las instancias de planeación, coordinación y gerencia del Fondo Nacional de Calamidades y del Sistema Nacional de Desastres y la agilización de los procesos contractuales y de flujo de recursos, para la atención ágil y eficiente de la población afectada y la entrega oportuna de la ayuda humanitaria y de rehabilitación. Cabe apreciar que las motivaciones que llevaron al Gobierno Nacional a expedir el Decreto 4702 de 2010 y las medidas por él adoptadas, tienen una relación de conexidad material y teleológica con la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica realizada mediante el Decreto 4580 de 2010, toda vez que sus contenidos guardan relación con los hechos y la perturbación que estructura la emergencia, y tienen como finalidad conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
Además, se percibe claramente la relación de conexidad existente entre la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica en la totalidad del territorio nacional, realizada a través del Decreto 4580 de 2010 y las medidas introducidas por el Decreto 4702 de 2010, en las disposiciones antes señaladas, a través de las cuales se modifican algunos de los órganos del Sistema Nacional de Atención de Desastres, se crea la gerencia del Fondo de Calamidades y se le asignan funciones, se dispone la realización de censos de damnificados y se introduce la colaboración que los comités operativos y técnicos deban prestar a la gerencia del Fondo de Calamidades, por cuanto persiguen que el Sistema Nacional de Atención de Desastres, se ajuste a las nuevas realidades institucionales y se dispongan los mecanismos para el logro de las sinergias necesarias entre las diversas instituciones que lo conforman, de manera que se constituya en un instrumento idóneo para la atención de la emergencia invernal declarada.
4.2.2.2. Dadas las funciones(78) que debe desempeñar la junta directiva del Fondo Nacional de Calamidades y demás instituciones modificadas, en la atención de situaciones de desastre, establecidas por el Decreto-Ley 919 de 1989, considera esta corporación que las medidas adoptadas y reseñadas anteriormente dan cumplimiento al requisito de finalidad, en razón de que se orientan a la oportuna toma de decisiones y a la adecuada coordinación de las diversas instancias gubernamentales con el objeto de conjurar la crisis ocasionada por la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010 y a garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos afectados.
4.2.3. Necesidad.
Establecidas las causas de la emergencia, así como sus efectos y la necesidad de la adopción de medidas extraordinarias tendientes a conjurarla, se considera pertinente contextualizar la norma modificada, en lo que se refiere al manejo del Fondo Nacional de Calamidades. El examen del cumplimiento del requisito de necesidad, tiene por objeto establecer si el decreto legislativo señaló en forma clara los motivos por los cuales las medidas resultan necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Como lo ha dicho esta corporación, “... Se trata de una carga de la argumentación en cabeza del gobierno para que sustente con razones claras y objetivas el por qué adoptó determinadas medidas y por qué dichas medidas son indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de excepcionalidad”(79).
Sobre el particular, el Decreto 4702 de 2010, en sus motivaciones señaló:
“Que la situación originada por el fenómeno de La Niña está siendo atendida por todas las entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, pero sus recursos y medios de acción no son suficientes.
Además de los fundamentos anteriormente transcritos, el Gobierno Nacional expresó que las modificaciones realizadas a la conformación institucional del Sistema Nacional de Atención de Desastres son necesarias, en razón de que a juicio del ejecutivo pueden realizar de manera idónea la coordinación entre el gobierno central, las entidades territoriales y las instituciones privadas, para la atención ágil y eficiente de las necesidades generadas como consecuencia del fenómeno climatológico de La Niña.
Así, considera esta corporación que las motivaciones señaladas por Decreto 4702 de 2010, así como los argumentos presentados por el Gobierno Nacional en sus intervenciones, permiten afirmar que las medidas adoptadas en relación con la reestructuración administrativa del Fondo Nacional de Calamidades, satisfacen el juicio de necesidad a efectos de conjurar la crisis ocasionada por la ola invernal y evitar la extensión de sus consecuencias.
4.3. Conexidad, proporcionalidad y necesidad en las normas sobre medidas relativas a la contratación.
4.3.1. Modificación del régimen de contratación del Fondo Nacional de Calamidades.
El artículo 3º del Decreto Legislativo 4702 de 2010(80), introduce modificaciones al régimen contractual del Fondo Nacional de Calamidades, permitiendo que se desarrolle de acuerdo con los parámetros de la contratación entre particulares, determinando que se dará aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993, sobre los medios que pueden usar las instituciones estatales para el cumplimiento del objeto contractual, como son la interpretación contractual, la modificación unilateral, la terminación unilateral y la caducidad, así como lo indicado en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007(81), sobre los principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al estatuto general de la contratación de la administración pública.
4.3.2. Conexidad.
4.3.2.1. Sobre el particular, la secretaría jurídica de la Presidencia de la República señala que a través de la norma objeto de estudio,
“Se propicia la agilización del proceso de contratación y por tanto, una mayor prontitud y efectividad en la atención de las necesidades generadas por la emergencia, en lo que se refiere a la atención humanitaria y la rehabilitación.
En esta perspectiva, la medida se orienta, en forma directa y específica, a la solución de la situación que le dio origen a la declaración de emergencia: se refiere a recursos transferidos para atenderla con eficacia y efectividad.
En ausencia de esta disposición, la contratación para atender la grave calamidad se torna más lenta, menos efectiva, y en tal sentido, la medida es necesaria y, además proporcionada, dada la gravedad de la calamidad pública que da origen a la facilitación de la contratación”.
En este sentido, encuentra esta corporación que las modificaciones introducidas al artículo 25 del Decreto-Ley 919 de 1989, mediante el decreto bajo estudio y que buscan agilizar los procesos de contratación de bienes y servicios que la Fiduciaria la Previsora deba realizar en relación con las funciones del Fondo Nacional de Calamidades, tienen relación de conexidad con las causas que generaron la declaratoria de emergencia, en la medida que apuntan a la agilización de los procesos contractuales que incidirán en la prontitud y eficacia de la atención de los damnificados por la emergencia invernal.
4.3.2.2. De acuerdo a lo expresado por el Ministerio del Interior y de Justicia, en su intervención, las medidas adoptadas en la simplificación de los trámites contractuales del Fondo Nacional de Calamidades, se encuentran dirigidas a permitir la rápida atención de la ayuda humanitaria requerida y a evitar la extensión de sus efectos, dándose cumplimiento al requisito de finalidad.
4.3.3. Necesidad.
El Decreto 4702 de 2010, en sus motivaciones señaló que el “El Decreto-Ley 1547 de 1984, modificado por el Decreto-Ley 919 de 1989, se creó el Fondo Nacional de Calamidades como una cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social, dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar, manejado por la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A.” (resaltado fuera del texto).
En consonancia con lo antes planeado, según lo manifestó el Gobierno Nacional a través de sus intervenciones, la agilidad de los procesos de contratación que en desarrollo de las actividades del Fondo de Calamidades lleva a cabo la sociedad fiduciaria, afectan la urgencia con que se requiere adoptar las medidas para prestar la asistencia humanitaria y brindar las primera ayudas que se necesiten para atender la emergencia, razón por la cual las medidas adoptadas se tornan necesarias, resaltando que sin estas, los procedimientos contractuales se vuelven más lentos, no pudiéndose dar respuesta a la emergencia con la rapidez e inmediatez requerida.
El régimen de contratación del Fondo Nacional de Calamidades vigente de acuerdo a lo preceptuado por el Decreto-Ley 919 de 1989, previa la modificación introducida por el Decreto Legislativo 4702/2010, era el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado y en las situaciones de desastre declarado, las normas establecidas como parte del régimen especial para la atención de dichas situaciones. El artículo 25 del Decreto-Ley 919 de 1989 modificado, establecía el régimen de la contratación de la Nación y sus entidades descentralizadas para la atención de situaciones desastre declarada, para los cuales previa autorización del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres o la entidad en la que esta delegue, en el cual señalaba que podrían contratar sujetándose únicamente a los requisitos y formalidades establecidos por la ley para la contratación entre particulares, debiéndose pactar las clausulas obligatorias previstas en el Decreto-Ley 222 de 1983 o en las normas que lo modifiquen, adicionen o reformen, y con publicación en el diario oficial.
En cuanto a otro mecanismo de excepción para la contratación en momentos de emergencia, se encuentra la figura de la urgencia manifiesta, contenida en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, y que determina que cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción o cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad, que demanden actuaciones inmediatas y en general cuando se trate de situaciones que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos, se podrán celebrar contratos, previa la declaratoria de la urgencia manifiesta mediante acto administrativo motivado, los cuales estarán sujetos al control posterior por parte del ente encargado del control fiscal que corresponda.
Verificados los mecanismos con los cuales contaba el Gobierno Nacional para la contratación de los bienes y servicios necesarios para la pronta atención de la grave calamidad declarada por el Decreto 4580 de 2010 en la totalidad del territorio nacional, encuentra la Corte que si bien dichos mecanismos permitían la contratación con mayor agilidad a los mecanismos ordinarios, la necesidad de conjurar la crisis ocasionada por la emergencia invernal y prestar la asistencia humanitaria de manera inmediata hacía pertinente la flexibilización del régimen contractual que la Fiduciaria La Previsora S.A., realice en nombre del Fondo Nacional de Calamidades, tendiente a la atención humanitaria y de emergencia en las zonas y municipios afectados por la emergencia declarada.
4.3.4. Proporcionalidad.
Es pertinente hacer relación a las actividades que el Fondo Nacional de Calamidades realiza en cumplimiento de su finalidad y que se encuentran determinadas en el artículo 2º del Decreto-Ley 919 de 1989, así:
La medida adoptada en el artículo objeto de examen, tiene relación de conexidad con las causales que generaron la declaratoria de la emergencia y es necesaria, al permitir que la contratación sea realizada en forma más ágil, con el fin de lograr la rápida atención de la emergencia y la atención oportuna de la ayuda humanitaria; sin embargo, puede ser considerada desproporcionada en el sentido de que de su análisis textual se puede colegir que las facultades de contratación sometidas a los requisitos y formalidades de la contratación entre particulares, se extienden a la totalidad de los contratos que realice la Fiduciaria La Previsora S.A., en relación con los bienes, intereses y derechos del Fondo Nacional de Calamidades, sin encontrarse delimitados por los destinados a conjurar situaciones de desastre o de naturaleza similar.
La Corte considera exequible artículo 3º del Decreto-Ley 4702 de 2010, bajo el entendido de que los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades y que se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, se referirán únicamente a los destinados a conjurar situaciones de desastre o de similar naturaleza y a evitar la extensión de los efectos.
4.4. Conexidad, proporcionalidad y necesidad en las normas sobre transferencia y manejo presupuestal de los recursos.
4.4.1. Modificación del régimen de transferencia de recursos.
El artículo 4º del Decreto Legislativo 4702 de 2010(82), introdujo importantes modificaciones al sistema de transferencia de recursos del Fondo de Calamidades, los cuales se pueden sintetizar así: i) faculta la realización de transferencia de recursos a entidades públicas del orden nacional o territorial y privadas para su administración; ii) elimina la necesidad de operación presupuestal por la entidad receptora; iii) indica que los recursos se transferirán a cuentas especialmente destinadas para atención de emergencia; iv) concede facultad de reglamentación a la junta directiva del Fondo Nacional de Calamidades; v) determina la responsabilidad de la administración de los recursos al jefe entidad receptora; vi) delimita el destino de los recursos; vii) indica que los gastos para ayuda humanitaria no requerirán legalización previa; viii) establece exención de las cuentas destinadas a atención de emergencia.
4.4.1.2. Conexidad.
4.4.2.1.1. En cuanto al principio de conexidad material de la disposición en examen, la cual hace referencia de manera fundamental al régimen de la transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades a instituciones públicas del orden nacional y territorial y privadas para su administración, con el fin de atender la situación de desastre, encuentra la Corte que esta tiene relación de conexidad directa y específica con el estado de emergencia, por tratarse de medidas que apuntan a la agilización del flujo de recursos del Fondo Nacional de Calamidades a las instituciones que deban prestar la atención de la emergencia, con el fin de que estas lleguen oportunamente a sus beneficiarios, todo lo cual busca conjurar la crisis y evitar la expansión de sus efectos.
4.4.1.1.2. En cuanto al requisito de finalidad, entendido como el que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos se encuentren directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, encuentra la Corte la relevancia de que las medidas adoptadas por el Decreto 4702/2010, se apliquen en las zonas y municipios afectados a que se refiere el Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010, referidos a la transferencia de recursos, orientándose en forma directa a la atención de la grave calamidad y a evitar la extensión de sus efectos.
4.4.1.3. Necesidad.
Según lo expresado por la Corte, con el fin de determinar la necesidad de las medidas, el Gobierno Nacional debe expresar en forma clara y objetiva en los decretos legislativos las razones por las cuales las medidas adoptadas resultan necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, es decir, por qué dichas medidas son indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de excepcionalidad”(83).
Resulta relevante mencionar las motivaciones del Decreto 4580 de 2010, declaratorio del estado de excepción, en el cual se hace referencia a la necesidad de recurrir a mecanismos extraordinarios que permitan mediante la agilización del flujo de recursos y la optimización de su uso, atender adecuadamente las necesidades que la situación de calamidad pública declarada ha ocasionado, brindando la ayuda humanitaria a quienes lo necesitan y atendiendo los requerimientos que su solución conlleve.
“3.9. Que con el fin de agilizar el flujo de recursos y la optimización de su uso, es necesario asegurar que estos no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera.
3.10. Que el Gobierno Nacional ha ejercido sus facultades ordinarias en materia de prevención y atención del desastres de conformidad con las normas vigentes, sin que se haya podido superar la situación de crisis ni impedir la extensión de sus efectos, lo que hace indispensable la expedición de decretos con fuerza de ley para adoptar medidas eficaces que conjuren esta situación.
3.11. Que el 18 de noviembre se expidió la Resolución 573 de la dirección de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, mediante la cual se declaró la situación de calamidad pública de carácter nacional en el territorio colombiano. De igual manera el Gobierno Nacional acudió a la declaratoria de la situación de desastre prevista en el Decreto-Ley 919 de 1989. No obstante, los anteriores instrumentos legales no permiten recaudar los recursos, ni adoptar las medidas en materia tributaria, presupuestal, fiscal, contractual, institucional, y en general de orden legal, necesarias para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
En cuanto a la necesidad de la flexibilización del sistema de transferencia de recursos, el Decreto Legislativo 4702 de 2010, en sus motivaciones señaló: “que es necesario agilizar los mecanismos de giro de recursos del Fondo Nacional de Calamidades a fin de que los mismos lleguen oportunamente a los beneficiarios de las ayudas humanitarias y de emergencia”.
Así las cosas, tanto el decreto declarativo de la emergencia, como el decreto legislativo objeto de examen y las intervenciones del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, y la secretaría jurídica de la Presidencia de la República, señalaron claramente la necesidad de la agilización del flujo de recursos a las entidades destinatarias, con el fin de lograr la atención de la grave calamidad en forma oportuna, ágil y eficiente, resaltando que el procedimiento normal del giro toma un tiempo considerable y que atendiendo la urgencia en la atención de la grave calamidad, la medida de agilización del giro de recursos se torna indispensable, para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
4.4.1.4. Proporcionalidad.
4.4.1.4.1. Sobre el particular la secretaría jurídica de la Presidencia de la República expresó:
“Atendiendo la urgencia que implica una pronta, pero responsable utilización de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, resulta proporcional las modificaciones contenidas en el Decreto 4702 de 2010, todo esto agilizando y flexibilizando el giro de los recursos, pero conservando: i) la responsabilidad endilgable a las entidades públicas y privadas que los administran, y ii) la coordinación y dirección de los recursos y la legalización que de los mismos efectúa la junta consultora”.
De acuerdo con los argumentos planteados por el Gobierno Nacional, en virtud de que para conjurar la crisis y hacerle frente a la grave calamidad, se hace necesaria la transferencia de recursos a través del Fondo Nacional de Calamidades a las diversas instituciones públicas y privadas, tendientes a brindar la asistencia a los afectados y a la rehabilitación económica de los mismos, esta se constituye en un instrumento fundamental del esquema institucional, haciéndose necesaria la flexibilización del régimen de transferencia, recepción y manejo de recursos del Fondo Nacional de Calamidades, establecidas en la reglamentación de la junta consultora del Fondo Nacional de Calamidades, mediante la Resolución 6 de agosto de 2006, que determina los “Requisitos para el giro directo de los recursos”.
4.4.2. Análisis régimen de transferencia de recursos.
4.4.2.1. En cuanto a la facultad del giro de recursos del Fondo Nacional de Calamidades a instituciones privadas, establecida en el artículo 4º del Decreto 4702 de 2010(84) es pertinente hacer relación al artículo 210 de la Constitución Política que determina: que los particulares pueden ejercer funciones administrativas en las condiciones que la ley señale.
La medida adoptada en el artículo 4º del Decreto 4702 de 2010, que preceptúa que el Fondo Nacional de Calamidades podrá transferir recursos a entidades privadas, para su administración, si bien establece que en el documento de transferencia se indicará de manera expresa la destinación de los mismos, considera la Corte que la expresión “entidades privadas” contenida en el inciso primero del artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto-Ley 919 de 1989, modificado por el Decreto 4702 de 2010, se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la emergencia que se requiere superar; por lo que se condicionará en ese sentido su exequibilidad.
Por lo expuesto, se declarará exequible el inciso primero del artículo 4º del Decreto 4702 de 2010, modificatorio del artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989 en lo que se refiere a la expresión “entidades privadas” como susceptibles de que se les transfieran recursos del Fondo Nacional de Calamidades, condicionada a que se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la emergencia que se pretende superar.
4.4.2.2. En relación con la medida sobre la realización de transferencia de recursos a instituciones públicas y a entidades territoriales, sin que se requiera la realización de operación presupuestal por parte de la entidad de destino y que tienen como finalidad la agilización del flujo de recursos entre el Fondo Nacional de Calamidades y las instituciones destinatarias, tendientes a conjurar la crisis, mediante la rápida e inmediata ayuda humanitaria y de rehabilitación de la población afectada, el gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público expreso:
Respecto de las facultades del ejecutivo de modificar el presupuesto durante los estados de excepción, la Corte ha expresado:
“Con todo, del hecho que el artículo 346 exija que en tiempos de paz no se pueden percibir impuestos no incluidos en el presupuesto ni ingresos ni erogaciones no previstas en él, no se sigue que en tiempos de anormalidad institucional no existan mecanismos excepcionales de regulación de tales ingresos y gastos pues la misma necesidad de superar las circunstancias que condujeron al derecho constitucional de excepción puede exigir también un manejo excepcional de las finanzas públicas”(85).
El primero de ellos es la necesaria conexidad entre el objetivo de la modificación presupuestal y las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción. A juicio de la Corte, esta relación de conexidad es doble, ya que comprende, de un lado, la existente entre las causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica el presupuesto y las materias que regula(86).
Frente a la ley estatutaria, es claro que principios como los de necesidad y proporcionalidad de las medidas tomadas por el ejecutivo (arts. 11 y 13), deben ser cumplidos por los decretos legislativos que modifican o adicionan el presupuesto, junto con otros requerimientos específicos impuestos por la Ley 137 de 1994, como es la obligatoriedad de “rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que este pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia” (art. 38, lit. ll)”(87).
Así, concluye la Corte que en atención a que el Decreto 4580 de 2010, declarado constitucional por esta corporación mediante Sentencia C-156 de 2011, estableció el estado de emergencia económico, social y ecológico en todo el territorio nacional, como consecuencia de la agudización del fenómeno de La Niña 2010-2011, que generó una situación de grave calamidad que debe ser conjurada mediante la implementación de medidas de emergencia, el artículo 4º al facultar que el giro de recursos que realice el Fondo Nacional de Calamidades a las diversas instituciones públicas del orden nacional, territorial y municipal, no deban ser incorporados al presupuesto de las instituciones destinatarias, para su posterior utilización, se encontrará ajustado a la Constitución Política, por tratarse de la recepción de recursos destinados exclusivamente a la atención de la emergencia invernal, pero se condicionará su exequibilidad bajo el entendido que la expresión “sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna” no exime de la obligación de realizar registros contables.
Por lo expuesto, se declarará exequible el inciso primero, del artículo 4º del Decreto 4702 de 2010, modificatorio del artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, en lo que se refiere la expresión “sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna”, condicionado a que dicha expresión no exime de la obligación de realizar registros contables.
4.4.2.3. En lo que se refiere a la destinación de estos recursos(88), determina la norma en estudio, que podrán ser utilizados en i) gastos operativos relacionados con la atención de las situaciones de desastre o calamidad, ii) atención humanitaria y iii) obras o actividades de rehabilitación dentro del marco de la emergencia económica, social y ecológica.
De este modo, la destinación de los recursos transferidos en las condiciones establecidas en el artículo en examen, en el caso de los gastos operativos en la atención en situaciones de desastre o calamidad, considera la Corte pertinente que dichos recursos puedan utilizarse solo cuando la capacidad de los órganos del Estado no sea suficiente para atender la situación de emergencia que motivó la declaratoria del estado de excepción.
En cuanto a los recursos destinados a la atención humanitaria, se encuentran justificados, en la medida que constituyen la etapa inicial de atención de la emergencia, tendiente a la protección de los derechos fundamentales de la población afectada, los cuales deben realizarse en forma inmediata y urgente, así como los correspondientes a las etapas de ejecución de obras y de rehabilitación, que se caracteriza por la recuperación de la infraestructura afectada y la restauración de las actividades productivas.
4.4.2.4. El inciso 2º del Decreto 4702 de 2010, establece que corresponderá a la junta directiva del Fondo Nacional de Calamidades la reglamentación de todo lo relativo a las transferencias, el control de la utilización de los recursos y a la legalización de los mismos.
El artículo 4º del Decreto-Ley 4702 de 2010, objeto de examen mediante el cual se asigna a la junta directiva del Fondo Nacional de Calamidades, la facultad de reglamentar todo lo relativo a las transferencias, el control de la utilización de los recursos y la legalización de los mismos, vulnera la Constitución Política, (art. 189) por tratarse de la potestad reglamentaria de las leyes, la cual se encuentra en cabeza exclusiva del Presidente de la República.
Corresponderá al Presidente de la República la reglamentación del Decreto-Ley 4702 de 2010, en lo que se refiere al régimen de transferencia de recursos, el control de la utilización de los mismos, quedando como función de la junta directiva del Fondo Nacional de Calamidades únicamente la facultad de diseñar los procedimientos administrativos y operativos que para la ejecución de las transferencias de recursos, el control administrativo de su utilización y la legalización de los mismos, deban darse, en consonancia con el Decreto 4702 de 2010 y el reglamento que para tal fin expida el ejecutivo.
Por lo expuesto, la Corte declarará inexequible el inciso segundo y la expresión “las cuales se sujetarán a la reglamentación a que se refiere el inciso segundo del presente artículo”, del parágrafo primero del artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto-Ley 919 de 1989, modificado por el Decreto 4702 de 2010 y exequible el resto del parágrafo primero, en el entendido de que la expresión “entidades privadas” se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con la atención de la situación de emergencia declarada.
4.4.2.5. En lo relativo a que las cuentas en las que se reciban los recursos transferidos por el Fondo Nacional de Calamidades, serán “cuentas abiertas”, encuentra la Corte que estas deben ser además cuentas “especiales y separadas” para la atención de la emergencia invernal, aspecto que se constituye en fundamental para el manejo y control adecuado de los recursos.
Lo anterior, que con el fin de dar cumplimiento al principio de conexidad de las medidas adoptadas por los decretos que se expidan en desarrollo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, con las causas de la misma, acorde con lo preceptuado por la Carta Política y la ley estatutaria de los estados de excepción y a brindar trasparencia en el manejo de los recursos.
Por lo expuesto, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “cuentas abiertas” del inciso 1º, y del parágrafo segundo del artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto-Ley 919 de 1989 modificado por el Decreto 4702 de 2010, en el entendido que se trata de “cuentas especiales y separadas” para el manejo de la emergencia invernal.
4.4.2.6. En cuanto a que dichas cuentas estén exentas de gravámenes, encuentra la Corte que la disposición se encuentra ajustada a la Constitución, en razón de las siguientes consideraciones.
Corresponde de manera ordinaria al Congreso de la República la creación de impuestos (art. 150), así como la facultad de modificarlos, adicionarlos, reducirlos o incluso establecer exenciones. En desarrollo de las facultades otorgadas al ejecutivo en el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar el orden económico, social o ecológico, o que constituyan una grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República a través de decretos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, imponer nuevos tributos, modificar los existentes e incluso crear exenciones como la que ocupa nuestro estudio en esta oportunidad.
4.5. Conexidad, proporcionalidad y necesidad en las normas sobre medidas relativas a los mecanismos de control.
4.5.1. Medidas.
4.5.1.1. Incorporación de una causal de falta gravísima al Código Único Disciplinario.
El Decreto Legislativo 4702 de 2010, en su artículo 6º adiciona el numeral 64 al artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en el que establece: “64. No dar cumplimiento a las funciones relacionadas con la prevención y atención de desastres”. El artículo 48 del Código Único Disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002, hace parte del título que establece la descripción de las faltas disciplinarias de los servidores públicos y de manera especial, determina las faltas gravísimas.
4.5.1.2. Creación de un comité de ética y transparencia.
El Decreto Legislativo 4702 de 2010, en su artículo 9º, crea el comité de ética y transparencia “el cual estará integrado por las empresas de auditoría nacional e internacional de, amplia y reconocida trayectoria designados por el Gobierno Nacional, para auditar los recursos a la atención de la emergencia económica, social y ecológica”.
4.5.1.3. Veeduría ciudadana.
El Decreto Legislativo 4702 de 2010, en su artículo 10º estipula: “Veeduría. En ejercicio del derecho constitucional de participación, las veedurías ciudadanas y las organizaciones de beneficiarios de los recursos destinados a superar las situaciones emergencia, podrán ejercer el control de la gestión pública de dichos recursos, para lo cual todas las autoridades involucradas ofrecerán la colaboración de acuerdo a sus funciones”.
4.5.2. Conexidad.
4.5.2.1. La Corte en su jurisprudencia constitucional ha señalado que de conformidad con el artículo 215 superior, los decretos con fuerza de ley que se dicten al amparo del estado de emergencia podrán referirse únicamente a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaración de la emergencia, y deberán destinarse a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. En este sentido, esta corporación ha señalado que la conexidad tiene una connotación, tanto externa, que alude a la relación que deben tener las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia, como interna, que es la que debe existir entre tales medidas y las finalidades específicas expresadas por el gobierno para justificarlas(89).
Verifica la Corte la existencia de conexidad material entre las medidas adoptadas y la declaratoria de emergencia, en relación con los mecanismos de control y transparencia, en primer término con la adición de la falta gravísima al Código Disciplinario Único, toda vez que guardan relación con la declaratoria del estado de excepción (conexidad interna) y con la finalidades específicas expresadas por el gobierno para su justificación (conexidad externa) en razón de establecer responsabilidades disciplinarias en cabeza de las autoridades competentes a nivel territorial, cuando omitan el cumplimiento de las funciones que sobre la prevención y atención de desastres le correspondan, las cuales redundarán necesariamente en la adecuada atención de la emergencia y de la población afectada por la misma.
Ahora bien, encuentra la Corte que se cumple el requisito de conexidad material igualmente en las disposiciones referentes a la creación del comité de ética y transparencia para la auditoría de los recursos que se hayan de manejar en el curso de la atención de la emergencia, económica, social y ecológica, así como la convocatoria a las veedurías ciudadanas a participar en el ejercicio del control de la gestión pública de los recursos de la emergencia, en razón de se orientan al control de la administración, manejo e inversión de los recursos de la misma, en procura de conjurar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos.
4.5.2.2. Acorde con lo manifestado en las intervenciones del Gobierno Nacional y a lo señalado en el Decreto 4702 de 2010, las medidas adoptadas sobre el control y transparencia de los recursos, antes reseñadas, tienen como objetivo específico el control de la inversión adecuada y eficiente de los recursos destinados a conjurar la crisis, el cumplimiento de las funciones de los diversos integrantes del sistema prevención y atención de desastres y el establecimiento de las responsabilidades que por su incumplimiento deban asignarse, así como el llamado a la ciudadanía a ejercer la veeduría a la gestión pública, lo cual conllevará necesariamente a coadyuvar a la atención de la crisis y la superación de la situación de desastre.
4.5.3. Necesidad.
El Decreto 4702 de 2010, en sus motivaciones expresó claramente: “Que a fin de garantizar los derechos fundamentales de la población afectada, se hace necesario establecer responsabilidades en cabeza de las autoridades competentes en el nivel territorial, respecto del cumplimiento de funciones relacionadas con la prevención y atención de desastres, cuando tales autoridades omitan el cumplimiento de esos deberes”.
A su vez, el Gobierno Nacional a través de sus intervenciones manifestó la importancia de introducir mecanismos adicionales de control de la gestión, en virtud de que en la medida que se flexibilizan los mecanismos de giro de recursos y de contratación, los requerimientos de control y veeduría deben fortalecerse, con el fin de lograr la atención de la emergencia ecológica, social y económica y la adecuada y eficiente utilización de los recursos.
En este sentido, considera la Corte que el Gobierno Nacional soportó adecuadamente la necesidad de la adopción de las medidas, tendientes al control y transparencia de los recursos.
4.5.4. Proporcionalidad.
4.5.4.1. El Procurador General de la Nación solicita sea declarado inexequible el artículo 6º del Decreto 4702 de 2010, al considerar que el principio de la unidad de materia es aplicable no solo a las legislación ordinaria, sino también a la extraordinaria o de excepción, aspecto que se vulnera al incluir dentro del decreto bajo examen y cuya materia principal es la modificación del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, una modificación al Código Único Disciplinario.
En cuanto a la unidad de materia, la Corte en su jurisprudencia ha dicho:
“Ahora bien, antes de realizar dicho examen, es preciso consultar el fundamento constitucional que establece el principio de unidad de materia como referente normativo para decidir la exequibilidad de la ley. Al respecto, el artículo 158 de la Carta establece lo siguiente: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
Con base en esta disposición constitucional la Corte ha realizado un prolijo desarrollo del principio de unidad de materia(90) del cual interesa destacar ahora lo señalado en Sentencia C-657 de 2000, en la cual esta corporación precisó que la finalidad a la cual apunta esta máxima consiste en “racionalizar y tecnificar el proceso normativo”. En tal sentido, dicho postulado se encarga de asegurar la conservación de una determinada avenencia entre las disposiciones que han sido vertidas en un texto legislativo con el tema general por el cual este fue objeto de discusión y aprobación por parte del Congreso de la República. De tal manera dicho postulado, al tiempo que pretende asegurar una relación de armonía entre los contenidos normativos finalmente aprobados y el tema central de la ley; busca evitar la soterrada introducción de asuntos por completo ajenos al eje temático alrededor del cual orbita el resto de disposiciones.
En tal sentido, como fue indicado en Sentencia C-392 de 2007, la presencia del postulado bajo examen dentro de los criterios que según el texto constitucional deben ser atendidos a la hora de llevar a cabo la aprobación de los textos legislativos, la unidad de materia concreta el principio democrático en el proceso legislativo en la medida en que asegura que el debate que precede la promulgación de la ley sea llevado a cabo asegurando una deliberación pública y transparente(91).
El principio de la unidad de materia, aplicable a los procesos de formación de la ley en el Congreso de la República, tiene como fin racionalizar y tecnificar el proceso normativo, asegurar la relación entre los contenidos normativos aprobados por el legislador y el tema central de la ley, evitando la inserción de asuntos ajenos a su eje temático y salvaguardando el principio democrático del examen político que sobre los proyectos de ley lleva a cabo el legislador.
En cuanto al control constitucional de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República, en desarrollo de los estados de excepción, debe realizarse atendiendo los requisitos que tanto la Constitución Política, como la ley estatutaria de los estados de excepción han establecido para tal fin y que se relacionan con la conexidad, la finalidad, la necesidad y la proporcionalidad de los mismos, frente a la emergencia que trata de conjurar. Por lo expuesto, el control constitucional de estos decretos debe referirse en forma directa al estudio de la relación de las medidas con la emergencia y la forma de conjurarla, pudiéndose incluir en ellos exclusivamente materias que tengan relación de conexidad con el estado de emergencia, atendiéndose de esta forma el principio de la unidad de materia.
En este sentido, la Corte encuentra que la adición de una falta disciplinaria gravísima al Código Disciplinario Único, referida al incumplimiento de las obligaciones sobre la prevención y atención de desastres se adecúa a la Constitución Política.
4.5.4.2. Respecto de la creación del comité de ética y transparencia, considera esta corporación, relevante hacer las siguientes anotaciones.
El artículo 267 de la Constitución Política, establece el ejercicio del control fiscal, determinando:
Adicionalmente, el artículo 272 de la Constitución Política, determina el ejercicio del control fiscal en los entes territoriales.
Así, el control fiscal de los recursos o bienes de la Nación o de los entes territoriales que sean manejados en desarrollo de la emergencia, sean estos administrados por entes públicos o particulares, lo ejercerán la Contraloría General de la República y la contralorías departamentales, distritales y municipales, según el tipo de recursos y entes de que se trate.
Ahora bien, en cuanto a la vinculación de empresas privadas del orden nacional e internacional al comité de ética y transparencia para efectos de la auditoría de los recursos y bienes destinados a la atención de la emergencia, es importante resaltar que la auditoría deberá ser realizada en forma previa o concurrente y en ningún momento desplaza la labor que está a cargo de los organismos de control fiscal del Estado. Además la selección de las empresas que integrarán el comité de ética y transparencia, será mediante concurso público de méritos.
Considera esta corporación que el artículo 9º del Decreto 4702 de 2010, se adecúa a la Constitución Política, bajo el entendido de que las labores del comité de ética y transparencia en ningún momento reemplazan el ejercicio del control fiscal que debe ser ejecutado por los organismos de control del Estado y su selección será acorde a los requerimientos establecidos por el artículo 267 de la Carta Política.
4.5.4.3. En cuanto a la vinculación de las veedurías ciudadanas, para la realización de la gestión pública de los recursos, el artículo 270 de la Carta Política establece que “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”.
Por su parte, la Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación democrática, desarrolla las disposiciones constitucionales en la materia y establece en su artículo 100, que “las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos”.
Recogiendo la jurisprudencia en esta materia(92), el alto tribunal realiza un análisis sobre la importancia de este tipo de figuras que implican la participación permanente y directa de la ciudadanía, en asuntos que competen a toda la comunidad, en el marco de los fines del Estado social y democrático de derecho.
Así mismo la aludida sentencia resume los dos principios que orientan las veedurías ciudadanas según la Constitución:
La Corte advierte que las veedurías ciudadanas se inspiran en dos grandes principios: de un lado el principio democrático, que según fue indicado y como también se explicará más adelante, irradia transversalmente todo el ordenamiento constitucional, incluidos obviamente los mecanismos de participación ciudadana. Por otro lado, esas organizaciones responden al principio de autonomía, no solo en virtud de su origen privado, sino como condición para el ejercicio libre de la vigilancia ciudadana sobre la gestión pública.
La prohibición de estatización, la no sustitución de la democracia directa y representativa y, finalmente, la no globalización de la actividad de control.
De otro lado, el Decreto 4702 de 2010 por medio del cual se modifica la Ley 919 de 1989, dispone en su artículo 10 la conformación de veedurías ciudadanas para realizar la gestión pública de los recursos destinados a conjurar la situación de emergencia.
Lo anterior no contradice de manera alguna el texto constitucional, ya que como se deriva de la lectura del artículo 270 de la Carta y a partir de la jurisprudencia citada previamente, la función de las veedurías es la de permitir que los ciudadanos participen en los asuntos que interesan a la comunidad. Esta labor de gestión, cobra especial importancia cuando se trata de controlar la administración y adecuado manejo de los recursos públicos destinados al cumplimiento de los fines que el Estado se proponga para bien de la colectividad.
5. Control material del decreto legislativo frente a normas sustantivas de la Constitución.
5.1. A través del juicio de constitucionalidad es preciso verificar que las medidas adoptadas, en su contenido mismo, no entren en contradicción específica con la Constitución y no desconozcan las prohibiciones generales contenidas en el ordenamiento superior. Entre las últimas, se encuentran las prohibiciones de: suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; desconocer las normas del DIH; interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público; suprimir o modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
5.2. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales bajo estado de excepción (C.P., art. 214.1). Entre ellos, el derecho de igualdad que excluye cualquier tipo de discriminación, y en este sentido, “Las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil (L. 137/94, art. 13).
5.3. Al respecto, las medidas contenidas en el Decreto 4702 de 2010, como excepcionales dentro del estado de emergencia económica, social y ecológico, no limitan el núcleo esencial de los derechos fundamentales, ni contienen medidas discriminatorias; por el contrario, mediante la adopción de las mismas se busca la entrega ágil y oportuna de las ayudas humanitarias con el fin de conjurar la grave calamidad pública y evitar la extensión de sus efectos, salvaguardando los derechos a la vida, la integridad personal y la salud de la población afectada.
5.4. Adicionalmente, el decreto objeto de control constitucional se adecúa a la prevalencia de los tratados internacionales en materia de derecho constitucionales, al ordenamiento jurídico interno, respetando el funcionamiento de las ramas del poder público, que como lo anota el Gobierno Nacional: “busca facilitar sus labores de complementar la interacción entre las entidades públicas y privadas encargadas de velar por la adecuada asistencia humanitaria a quienes la necesiten”.
5.5. Analizadas las modificaciones introducidas por el Decreto 4702 de 2010, a la Ley 919 de 1989, sobre el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, mediante los artículos 1º, 2º, 5º, 7º, y 8º, encuentra la Corte que se adecuan a la Constitución Política y no conllevan limitaciones de derechos ni garantías fundamentales, ni entrañan discriminación alguna, razón por la cual esta corporación las declarará exequibles. Del mismo modo, las medidas adoptadas por el Decreto 4702 de 2010, sobre mecanismos de control y transparencia, no generan limitaciones a derechos o garantías fundamentales, ni implican acciones discriminatorias, considerándolas proporcionadas a la grave calamidad pública, a los recursos que se manejarán y a la necesidad del ejercicio de control y seguimiento a los mismos.
6.1. La Corte determinó que el Decreto 4702 de 2010 cumple con los requisitos formales previstos en la Constitución y las normas estatutarias, a saber: (i) fue dictado en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica por causa de grave calamidad pública, declarado mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010; (ii) lleva firma del Presidente de la República y de los trece ministros que integran el gabinete del Gobierno Nacional; (iii) fue publicado el 21 de diciembre de 2010, dentro de los treinta días siguientes a la declaratoria del estado de excepción; (iv) expone en los considerandos que lo acompañan, los motivos que condujeron al gobierno a la adopción de las medidas extraordinarias y a la suspensión de determinadas leyes por su incompatibilidad con ellas; (v) el 22 de diciembre se remitió a la Corte Constitucional, copia auténtica del Decreto Legislativo 4702 de 21 de diciembre de 2010 y (vi) las medidas contenidas en este decreto legislativo no contienen limitaciones de derechos constitucionales, por lo cual no se hace necesario ponerlo en conocimiento de los secretarios generales de la OEA y la ONU.
6.2. Examinadas las normas que reestructuran el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres adoptadas por medio del Decreto Legislativo 4702 de 2010, la Corte concluyó que cumplen con los presupuestos de conexidad, proporcionalidad y necesidad que se exige por la Constitución y las normas estatutarias que regulan los estados de excepción. En efecto, las materias tratadas en el decreto en mención, guardan una relación directa y específica con la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica decretada mediante el Decreto 4830 de 2010, cuya causa fundamental fue la ocurrencia del fenómeno climático de La Niña en el año 2010, que ocasionó una grave situación de calamidad pública. Sus disposiciones buscan conjurar la crisis, mediante el ajuste y fortalecimiento de las instancias de planeación, coordinación y gerencia del Fondo Nacional de Calamidades y del Sistema Nacional de Desastres y la agilización de los procesos contractuales y de flujo de recursos, para la atención ágil y eficiente de la población afectada y la entrega oportuna de la ayuda humanitaria y de rehabilitación. En todo caso, la Corte precisó que los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades, y que se someterán solamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, serán únicamente los destinados a conjurar situaciones de desastre o de similar naturaleza y a evitar la extensión de los efectos.
6.3. La Corte estableció la compatibilidad material de las medidas extraordinarias expedidas mediante el Decreto 4702 de 2010, con las normas sustantivas de la Constitución, con la salvedad del inciso tercero y un segmento del parágrafo 1º del artículo 4º, que se declararán inexequibles por conferir potestad reglamentaria a la junta directiva del Fondo Nacional de Calamidades, en todo lo relacionado a las transferencias de recursos, el control de su utilización y a la legalización de los mismos, por desconocer el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución que asigna dicha potestad al Presidente de la República.
6.4. Dada la excepcionalidad de las medidas y la permanencia que pueden tener algunas de ellas, la corporación considera necesario condicionar la exequibilidad de otras disposiciones respecto de la categoría de las entidades privadas a las cuales se pueden transferir recursos para atender la emergencia invernal, la exigencia del registro contable de todas las operaciones presupuestales y la necesidad de llevar una cuenta separada y especial de dichos recursos, según lo previsto en el artículo 4º del Decreto 4702 de 2010, a fin de guardar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de las medidas. Al mismo tiempo, se considera necesario el condicionamiento de la exequibilidad del artículo 9º, a la escogencia de las empresas integrantes del comité de ética y transparencia mediante concurso público de méritos y la no exclusión del control fiscal a cargo de la Contraloría General, pues si bien la Constitución (art. 267) autoriza la contratación de la auditoría interna con empresas privadas nacionales de reconocida idoneidad, no puede desplazarse a la Contraloría General de la República, ni a la Procuraduría General del ejercicio de sus funciones constitucionales en materia de vigilancia y control.
1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º, 10 y 11 del Decreto Legislativo 4702 de 2010.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º del Decreto 4702 de 2010, modificatorio del artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, salvo los siguientes condicionamientos e inconstitucionalidades parciales:
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º del Decreto Legislativo 4702 de 2010, en el entendido que la labor de auditaje debe ser previa o concurrente y no desplaza la que está a cargo de los organismos de control fiscal. Así mismo, las empresas que integrarán el comité de ética y transparencia deberán seleccionarse mediante concurso público de méritos».
Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto en la presente sentencia. Si bien comparto con la mayoría que el decreto cumplía con los requisitos formales y materiales para declarar su constitucionalidad, creo necesario hacer algunas precisiones sobre dos temas: (i) sobre las variaciones que se hicieron en la sentencia sobre la metodología de análisis que debe hacerse a un decreto dictado al amparo de un estado de excepción; y (ii) sobre el estándar empleado para realizar el juicio de insuficiencia de los medios ordinarios.
En primer lugar, en la sentencia se confunde el análisis de la conexidad material con el juicio de finalidad, cuando se trata en realidad de dos análisis distintos. Ninguna de las etapas del análisis que realiza la Corte es superflua ni supone una duplicación del análisis, cada etapa ha sido desarrollada para asegurar que no se abuse de este mecanismo excepcional y al mismo tiempo permitir que cuando sea ineludible acudir a esta figura, el ejecutivo cuente con las herramientas necesarias para afrontar adecuadamente la crisis.
Según lo señalado por la Corte Constitucional el juicio de conexidad material(1), que estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Es por lo tanto una constatación de identidad entre la materia del decreto declaratorio y las causas que lo justifican.
Este juicio lo establece expresamente el artículo 215 de la Carta y ha sido desarrollado por la ley estatutaria de estados de excepción(2). Específicamente respecto de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos: (i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la excepción. No es admisible una medida que tenga otras finalidades(3), como ocurriría cuando se utiliza la emergencia para dar fundamento legal a programas que son propios de un plan de desarrollo y que deben ser objeto de debate democrático. (ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, esta ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. En ese sentido, no son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia(4).
Por su parte, el juicio de finalidad, está dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos” (L. 137/94, art. 10).
En segundo lugar, considero que a pesar de que el análisis material de la Corte Constitucional siempre es deferente con las facultades del ejecutivo para definir los instrumentos a través de los cuales se atenderá la crisis y se evitará la extensión de sus efectos, un análisis ligero de lo que se propone en un estado de excepción, debilita el control constitucional, amenaza la guarda de la Constitución y facilita la utilización arbitraria de los estados de excepción. Esto sucedía con el examen de insuficiencia de los medios ordinarios frente a los cambios administrativos y operativos propuestos por el gobierno para enfrentar la emergencia invernal. Frente a varios de los cambios institucionales consignados en el decreto de desarrollo no es claro que en realidad hagan más eficiente el sistema de atención de emergencias y por ello consideró que era necesario hacer un análisis más detallado en la materia.
(1) Diario Oficial 47930 del 21 de diciembre de 2010.
(56) “ART. 1º—Modificase el artículo 4º del Decreto 4702 de 2010, modificado por el artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:
PAR. 3º—Para el control de la adecuada destinación y ejecución de los recursos a que alude la presente disposición, así como en general de aquellos del Fondo Nacional de Calamidades, mientras se supera la situación que dio lugar a la declaración de emergencia, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y el sistema de control fiscal actuarán de manera articulada para la vigilancia del manejo de los recursos estatales. La junta del Fondo Nacional de Calamidades acordará con los entes de control la forma de proveer los recursos humanos y administrativos para la ejecución del control integral”.
(57) “ART. 3º—Régimen contractual de la emergencia. Modifíquese el artículo 25 del Decreto 919 de 1989, modificado por el artículo tercero del Decreto 4702 de 2010, el cual quedará así:
ART. 25.—Medidas especiales de contratación. Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, y podrán contemplar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993”.
(58) Sentencia C-898 de 2009.
(59) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-558 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-745/99, C-1144/2000, C-328/2001, C-1066/2001, C-294/2001 y, más recientemente, C-1067/2008, entre otras.
(60) Sentencia C-898 de 2009.
(61) “(...) ART. 8º—Justificación expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias.
ART. 13.—Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades solo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.
b) Interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado;
(62) Diario Oficial 47930 del 21 de diciembre de 2010.
(63) No. 47.931.
(66) “ART.3º—El Fondo Nacional de Calamidades será manejado por la sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(67) “ART. 2º—De los objetivos del fondo. Para los efectos previstos en el artículo precedente, los recursos del fondo se destinarán, entre otros, a los siguientes objetivos:
(68) “ART.7º—De las funciones de la junta consultora. La junta consultora tendrá las siguientes funciones:
3. Modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 4830 de 2010. Indicar, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3º del presente decreto, la destinación de los recursos y el orden de prioridades conforme al cual serán atendidos los objetivos del fondo frente a las disponibilidades financieras del mismo, existentes en cada caso.
(69) “ART. 1º—Modificase el artículo 6º del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:
PAR. 3º—Actuará como secretario técnico de la junta directiva el director de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia. El presidente de la junta tendrá un suplente que será uno de los miembros designados por el Presidente de la República”.
(70) “De la junta consultora. Para la administración de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, la sociedad fiduciaria mencionada, contará con una junta consultora integrada en la siguiente forma:
(71) Excluye: Ministerio de salud, Ministerio de Obras Públicas y Transporte, Ministerio de Agricultura, Defensa Civil, Cruz Roja Colombiana, Superintendencia Bancaria. Quedan conformándola: Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, 4 miembros del sector privado designados por el Presidente de la República.
(72) ART. 2º—Adicionase un parágrafo transitorio al artículo 70 del Decreto 919 de 1989
(73) ART. 5º—Modifíquese el artículo 57 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:
PAR. 2º—Para efectos de superar la situación de desastre y emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, en coordinación con las entidades y organismos que determine el Gobierno Nacional, realizará un censo único nacional de damnificados por el fenómeno de La niña 2010-2011, que se actualizará periódicamente a fin de precisar la población que debe ser atendida” (resaltado fuera del texto).
(74) ART. 7º—El artículo 53 del Decreto 919 de 1989 quedará así:
(75) Ministerio de Defensa, Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Salud, y Ministerio de Obras Públicas y Transporte (denominación establecida en D.L. 919/89)
(76) El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación; deroga el Decreto- Ley 146 de 1976; el Decreto-Ley 2220 de 1983; los artículos 36 a 38 del Decreto-Ley 3448 de 1983; el literal a) de los artículos 7º de la Ley 46 de 1988 y 53 del Decreto-Ley 919 de 1989; y modifica, en relación con las materias que aquí tienen regulación especial para el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Decreto-Ley 1042 de 1978 y la Ley 46 de 1990 y las demás disposiciones que fueren contrarias al presente decreto (subrayado fuera del texto).
(77) ART. 8º—Comités técnicos y operativos. Los comités técnico y operativo nacional de que trata el Decreto 919 de 1989 deberán suministrar a la gerencia la información que se requiera para la adecuada toma de decisiones.
(78) i) Señalar las políticas generales de manejo e inversión de los recursos del fondo y velar por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento. ii) Velar por el cumplimiento e implementación de los objetivos del fondo. iii) Indicar, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3º del presente decreto, la destinación de los recursos y el orden de prioridades conforme al cual serán atendidos los objetivos del fondo frente a las disponibilidades financieras del mismo, existentes en cada caso. iv) Recomendar los sistemas idóneos para atender situaciones de naturaleza similar, calificadas por la propia junta, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º de este decreto. v) Absolver las consultas sobre las materias relacionadas con el objeto y objetivos del fondo que le formule el Gobierno Nacional o la sociedad fiduciaria administradora del fondo. vi) Determinar, cuando las circunstancias lo requieran y teniendo en cuenta el objeto y objetivos del fondo, los casos en los cuales los recursos pueden transferirse a título gratuito y no recuperable.
(79) Sentencia C-940 de 2002.
(80) ART. 3º—Modificase el artículo 25 del Decreto 919 de 1989 el cual quedará así:
(81) ART. 13.—Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del estatuto general de contratación de la administración pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
(82) ART. 4º—Modificase el artículo 14(3)[28] del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:
(83) Sentencia 940 de 2002.
(84) El artículo 4º del Decreto Legislativo 4702, en su inciso primero establece que “El Fondo Nacional de Calamidades podrá transferir recursos a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas para ser administrados por estas, ... En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la destinación de los recursos, los cuales se girarán a cuentas abiertas especialmente para la atención de la emergencia invernal.
(85) Sentencia C-148 de 2003.
(86) Sentencias C-067/93, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez y C-075/93, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(87) Sentencia C-148/2003.
(88) Estas transferencias podrán ser utilizadas en gastos operativos relacionados con la atención de las situaciones de desastre o calamidad, atención humanitaria y obras o actividades de rehabilitación dentro del marco de la emergencia económica, social y ecológica.
(89) Sentencia C-226 de 2009.
(90) Sentencias C-487 de 2002, C-077 de 2007, C-392 de 2007, C-852 de 2005, C-506 de 2006, C-214 de 2007, C-064 de 2005, entre otras.
(91) Según fue establecido en Sentencia C-501 de 2001, el principio de unidad de materia no solo tiene repercusión en sede jurisdiccional, esto es, como criterio de valoración empleado por parte del juez constitucional para efectos de establecer la exequibilidad de una disposición determinada, sino que se extiende hasta alcanzar el “desenvolvimiento del proceso legislativo”, toda vez que, tal como lo establece el artículo 158 superior, en virtud del aludido principio, desde las cámaras en las cuales se lleva a cabo la aprobación de la ley se debe garantizar la conservación de dicha conexidad para lo cual se ha ofrecido a los presidentes de las comisiones la posibilidad de rechazar “las iniciativas que no se avengan con este precepto”. En este punto cabe señalar que si bien el texto constitucional ha establecido dicha facultad, al mismo tiempo se ha asegurado la existencia de un contrapeso que permita la continuación del proceso deliberativo mediante la apelación de dichas decisiones, la cual ha de ser resuelta por la misma comisión.
(92) C-180 de 1994, C-1338 de 2000
(1) Artículo 215 de la Constitución y artículo 47 de la ley estatutaria precitados.
(2) Ver, por ejemplo, el artículo 8º de la Ley 137 de 1994, que establece: “Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias”.
(3) Según el artículo 47precitado, “en virtud de la declaración del estado de emergencia, el gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”. Resaltado fuera de texto.
(4) El artículo 47referido dice: “Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado”.