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Timestamp: 2018-07-18 17:10:17+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 22', 'art. 22', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 22']

Avis sur les frais accessoires en matière de santé et de services sociaux - PDF
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1 Avis sur les frais accessoires en matière de santé et de services sociaux à l intention du ministre de la Santé et des Services sociaux et de la Commission de la Santé et des Services sociaux Le Protecteur du citoyen Le 1 er octobre 2015
3 TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION... 1 CONTEXTE... 1 QUELQUES DÉFINITIONS... 2 BRÈVE HISTOIRE DES FRAIS ACCESSOIRES... 3 AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES FRAIS ACCESSOIRES... 5 AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES FRAIS DE FONCTIONNEMENT DES CABINETS ET DES CLINIQUES MÉDICALES... 9 AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES SERVICES NON ASSURÉS ET LES SERVICES DÉSASSURÉS Les frais liés aux services non assurés Les frais liés aux services désassurés AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES SERVICES NON DISPENSÉS DIRECTEMENT PAR LE MÉDECIN LUI-MÊME AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES SERVICES NON COUVERTS ENJEUX LIÉS AU FINANCEMENT Graphique : Illustration (en %) des dépenses publiques et privées en santé, de 1975 à CONCLUSION La position du Protecteur du citoyen en bref Liste des recommandations du Protecteur du citoyen ANNEXE 1 : Liste des principaux frais accessoires ANNEXE 2 : Glossaire des dispositions légales ANNEXE 3 : Liste des services non assurés par le régime public... 32
4 INTRODUCTION 1. Le Protecteur du citoyen veille au respect des droits des personnes en intervenant auprès des ministères et des organismes du gouvernement du Québec, ainsi qu auprès des différentes instances du réseau de la santé et des services sociaux pour recommander des correctifs à des situations qui portent préjudice à un citoyen ou à un groupe de citoyens. Il peut agir à la suite de plaintes ou de signalements et de sa propre initiative. 2. Le Protecteur du citoyen peut également, en vue de remédier à des situations préjudiciables constatées à l occasion de ses interventions, pour éviter leur répétition ou pour parer des situations analogues, appeler l intention d un dirigeant d organisme, du gouvernement ou de l Assemblée nationale sur les réformes législatives, réglementaires ou administratives qu il juge conformes à l intérêt général. C est ainsi qu il s adresse à la Commission de la Santé et des Services sociaux et au ministre de la Santé et des Services sociaux sur la question des frais accessoires. 3. Le présent avis dresse un état de situation concernant les frais accessoires et les autres frais qui sont imposés à des usagers pour des services reçus en cabinet ou en clinique médicale. Il présente également différents constats du Protecteur du citoyen et se conclut en présentant la synthèse de ses positions et en regroupant ses recommandations à l égard de ces problématiques, dont l enjeu du financement public des services assurés. 4. S il est vrai de dire que le débat sur l universalité des soins de santé touche directement les personnes démunies, il est essentiel de rappeler qu au moment de recevoir des services qui concernent sa santé physique et mentale, chaque personne présente, à maints égards et à des degrés divers, une vulnérabilité rattachée à sa condition. En ce sens, la question de l accès aux soins de santé pour tous concerne l ensemble de la population. CONTEXTE 5. Le Protecteur du citoyen constate l accroissement, au fil des années, des frais qui incombent à l usager pour des services assurés : c est-à-dire des services publics qui sont, en principe, financés à même des fonds publics. Parallèlement, les avancées médicales et technologiques, dont on se réjouit à juste titre, induisent une nouvelle problématique qui s explique principalement par deux facteurs. 6. Le premier : au Québec, depuis les années 1970, la capacité de prodiguer des soins à la fine pointe des progrès a augmenté plus vite que la capacité collective d en assumer le prix. Le deuxième : parallèlement, l évolution de la pratique médicale a provoqué un déplacement progressif de l offre publique de services du centre hospitalier vers des ressources en cabinet ou en clinique médicale. On pense ici aux percées reliées aux appareils de diagnostic et de traitement ultraperformants de même que celles réalisées en pharmacothérapie. Or, ces évolutions ont graduellement alourdi le fardeau financier des établissements publics, des cabinets et des cliniques médicales. Les compensations financières qu ils reçoivent à cet égard couvrent de moins en moins leurs coûts réels de fonctionnement. En guise de solution alternative, les cabinets et les 1
5 cliniques médicales, plus particulièrement, ont augmenté les frais aux usagers pour faire face à cet accroissement de leurs coûts de fonctionnement. 7. Pour les citoyens, à qui la gratuité des soins est en principe acquise, le phénomène se traduit par une multiplication de frais, souvent inattendus. Mais que sont ces frais accessoires aux services assurés? Quels sont les autres frais que peuvent percevoir les médecins participant au régime public en cabinet ou en clinique médicale? 8. En matière de frais accessoires et de tarification en cabinet ou en clinique, l expérience du Protecteur du citoyen s appuie sur les conclusions de ses enquêtes relatives à des facturations illégales de médicaments et de services médicaux. Elle nous montre, entre autres, que la gestion de cette facturation aux usagers pose problème depuis plusieurs années. Au fil des ans, plusieurs interventions ont été réalisées par le Protecteur du citoyen et de nombreuses plaintes ont été jugées fondées, qui avaient comme point commun : des frais exorbitants facturés aux usagers aux points de services pour des médicaments (par exemple, les médicaments traitant la dégénérescence maculaire en clinique médicale); des forfaits pour les services médicaux non assurés ou autres (par exemple, les forfaits VIP ou les cotisations annuelles dans les coopératives); des frais imposés par des sous-traitants privés qui offrent des services non assurés (par exemple, le transport et les analyses de prélèvements en cabinet ou en clinique faits par des laboratoires privés). QUELQUES DÉFINITIONS 9. La notion de frais accessoires aux services assurés 1 ne fait l objet d aucune définition législative ou réglementaire. En effet, ni la Loi sur l assurance maladie 2, ni son règlement d application 3 ne le précisent. Ce sont en fait les ententes entre les fédérations médicales et le ministère de la Santé et des Services sociaux qui, actuellement, établissent ces frais accessoires. Nous y reviendrons. De leur côté, les médecins participant au régime public déterminent la tarification applicable dans leur cabinet ou dans leur clinique. Voici quelques exemples de frais accessoires que des cabinets et cliniques médicales facturent aux usagers : Application d un sparadrap de 4 cm 2, à la suite d une chirurgie mineure (40 $); Pose d un stérilet (de 125 $ à 200 $); Injection de gouttes ophtalmiques (de 20 $ à 300 $); Utilisation d agents anesthésiques (de 10 $ à 100 $); 1 Les annexes 1 et 2 présentent respectivement la liste des frais accessoires et un glossaire des dispositions légales applicables, où les termes identifiés en gras/italique dans le présent document sont définis. 2 RLRQ, c. A Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie, RLRQ, c. A-29, r. 5. 2
6 Utilisation d instruments et de médicaments requis pour diverses interventions comme la coloscopie (500 $) ou la vasectomie (150 $). 10. L article 22 du Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie 4, retranscrit à l annexe 3, définit et énumère quant à lui les services non assurés, c est-à-dire les services non couverts par le régime public et qui sont facturables aux usagers. On y trouve notamment les nombreux formulaires que doivent remplir et signer les médecins aux fins de formalités administratives. L un d eux est le formulaire d évaluation de la capacité de conduire d une personne âgée destiné à la Société de l assurance automobile. Occasionnant des frais de 50 $ à 300 $, il fait fréquemment l objet de plaintes au Protecteur du citoyen. 11. Ce même article instaure une règle selon laquelle certains services sont désassurés en cabinet ou en clinique médicale, ces services étant couverts par le régime public uniquement s ils sont fournis aux usagers à l hôpital. On trouve parmi ces services l échographie (85 $ à 300 $), la thermographie (de 85 $ à 300 $), l imagerie par résonance magnétique (de 625 $ à $), et plusieurs autres également présentés à l annexe 3. Cette différence de couverture se pratique en toute légalité. La tendance qu on observe actuellement est que de plus en plus de services couverts à l hôpital deviennent désassurés en cabinet ou en clinique médicale, ce qui revient à ériger une barrière financière aux usagers pour des services médicalement requis. Nous y reviendrons. BRÈVE HISTOIRE DES FRAIS ACCESSOIRES 12. À l origine, en 1970, les frais accessoires étaient de légers suppléments inscrits dans une entente particulière négociée auprès des fédérations médicales et pouvant être exceptionnellement 5 facturés aux usagers. Ils visaient essentiellement une courte liste 6 de médicaments, anesthésiants et pansements qui étaient couverts à l hôpital, mais pas en cabinet ou en clinique 7. Par exemple, 4 Op. cit., note 3. 5 Loi sur l assurance maladie, art. 22 : «( ) Il est interdit à toute personne d exiger ou de recevoir tout paiement d une personne assurée pour un service, une fourniture ou des frais accessoires à un service assuré rendu par un professionnel soumis à l application d une entente ou par un professionnel désengagé, sauf dans les cas prescrits ou prévus dans une entente et aux conditions qui y sont mentionnées. ( )». 6 RÉGIE DE L ASSURANCE MALADIE DU QUÉBEC, Manuel des médecins omnipraticiens (n o 100), 2013 (MAJ 81/juillet 2015), Préambule général, art : «Le médecin peut toutefois obtenir du patient compensation pour le coût des médicaments et des agents anesthésiques utilisés ( ) pour la rédaction d un formulaire médical ( ) pour la rédaction et la transmission d un résumé de dossier ( ) du coût d achat d un stérilet.», en ligne : 7 RÉGIE DE L ASSURANCE MALADIE DU QUÉBEC, Manuel des médecins spécialistes (n o 150), 2006 (MAJ 88/juillet 2015), Préambule général, règle 2 : «En cabinet privé, le médecin spécialiste peut demander au malade compensation pour certains frais de pratique que détermine ce tarif. Ces frais comprennent les médicaments et les agents anesthésiques.», en ligne : 3
7 les premiers frais accessoires prescrits dans les ententes avec les fédérations médicales concernaient certains frais additionnels pour les bandages de dimensions irrégulières ou la fourniture d un stérilet. Pour ce qui est des autres exceptions pour les médicaments et agents anesthésiques, elles remonteraient à 1987 à la suite d une demande faite par l Association des dermatologues du Québec Contrairement à la plupart des conventions collectives avec d autres groupes professionnels, celles conclues avec les médecins prévoient la possibilité d une négociation permanente par voie d amendements aux ententes existantes. Cette négociation permanente permet aux parties de s entendre soit pour modifier un tarif, soit pour ajouter des frais accessoires qui n étaient pas compris dans le tarif entendu. À la suite d une demande d une fédération médicale, des discussions sont entreprises avec les négociateurs ministériels et, si les deux parties en arrivent à un accord, le document est alors soumis à l approbation du lieutenant-gouverneur en conseil, pour s ajouter à l entente existante De 1970 à 2015, la liste des frais accessoires s est allongée et complexifiée de façon importante. Pourtant, encore aujourd hui, il est toujours illégal de facturer pour les services assurés et pour les frais accessoires à ces services «sauf dans les cas prescrits ou prévus dans une entente et aux conditions qui y sont mentionnées» 10. La règle générale demeure l interdiction et le caractère exceptionnel de la facturation des frais accessoires est régi par des ententes. Tel que précédemment mentionné, il est par ailleurs surprenant de constater qu il n existe aucune définition dans la loi ou les règlements des frais accessoires aux services assurés et, qu ainsi, la pratique a pu trouver une ouverture dans la loi et l exploiter d une façon qui devient de plus en plus insoutenable pour les usagers. 15. Dans le but de mieux baliser la pratique médicale et à la suite d une augmentation des plaintes concernant la tarification de certains services médicaux, dont les frais accessoires, le Collège des médecins du Québec proposait, en décembre 2014, une révision de son code de déontologie 11, avec mise en vigueur dès janvier Bien que l entrée en vigueur de certains articles du Code, concernant plus particulièrement la réclamation aux usagers de montants disproportionnés pour les médicaments administrés ou les appareils installés, ait été reportée à une date ultérieure par décret du gouvernement 12, l impact a été immédiat. 8 Requête amendée pour autorisation d exercer un recours collectif (30 juin 2015), Léveillé c. Procureur général du Québec et al, C.S. Montréal, n o , en ligne : p.36 et L article 19 de la Loi sur l assurance maladie, permet au ministre, avec l approbation du Conseil du trésor, de conclure avec les organismes représentatifs de toute catégorie de professionnels de la santé, toute entente pour l application de cette loi. 10 Loi sur l assurance maladie, art. 22, al. 4 et Décret concernant le Règlement modifiant le Code de déontologie des médecins, (2014) 146 G.O. II, Décret , concernant le report de l entrée en vigueur des articles 14 et 17 du Règlement modifiant le Code de déontologie des médecins (2015) 147 G.O. II, 1887B. 4
8 16. Des cliniques médicales ont en effet menacé de fermer et des médecins ont soulevé la possibilité de cesser d offrir certains services médicaux en raison du sous-financement des frais de fonctionnement de leur cabinet ou de leur clinique médicale. La réponse ministérielle viserait certains changements à la réglementation des frais accessoires ainsi que certains autres services non assurés, ce sur quoi nous reviendrons. AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES FRAIS ACCESSOIRES 17. Le Protecteur du citoyen rappelle qu une motion sans préavis, adoptée à l unanimité sans débat par l Assemblée nationale 13 en juin 2013 et concernant la pratique des frais accessoires, se lisait comme suit : «Que l Assemblée nationale presse le ministre de la Santé et des Services sociaux de mettre fin à la pratique des frais accessoires, notamment par une campagne d information auprès des médecins et des patients, par une application plus rigoureuse de la Loi sur l assurance maladie et en interdisant la pratique des forfaits annuels; Que l Assemblée nationale mandate le ministre de la Santé et des Services sociaux de faire en sorte que tous les soins médicalement nécessaires soient couverts». 18. Par d éventuels changements législatifs et réglementaires, le ministre de la Santé et des Services sociaux envisagerait de créer un comité mandaté pour établir les frais dits «acceptables» 14. Par la suite, un expert indépendant nommé par le ministre verrait à fixer les tarifs associés. Dès lors, les médecins pratiquant en cabinet pourraient facturer ces nouveaux frais «acceptables» aux usagers sur la base du prix coûtant, majoré de 10 % à 15 % pour couvrir les frais administratifs et l entreposage. 19. À l égard des frais accessoires aux services assurés dans le cadre du régime public, les questionnements du Protecteur du citoyen portent sur la nature des frais acceptables que pourraient facturer les médecins aux usagers, aux points de services que constituent les cabinets et les cliniques médicales. Est-ce bien aux seuls usagers qu il revient d assumer l entièreté de ces frais? Après réflexion, il appert que le Protecteur du citoyen ne saurait souscrire à toute forme de tarification ou de taxation qui ne soit pas juste pour les citoyens, c est-à-dire autre que publique. 20. Pour le Protecteur du citoyen, une facturation directe aux usagers des frais accessoires aux services assurés compromet les principes d universalité et d accessibilité à la base du régime public. On introduirait ici, en effet, des barrières financières qui limiteraient l accès aux services assurés médicalement requis. Affectant l ensemble de la population, ces contraintes pénaliseraient davantage certains segments de la population. Il importe ici de nommer des groupes de personnes qui seraient parmi les plus touchés par les changements envisagés, soit des personnes : 13 Journal des débats de l Assemblée nationale, 40 e législature, 1 ère session, vol. 43, n o 66, 13 juin Source : Déclaration du ministre de la Santé et des Services sociaux, rapportée par le journal Le Devoir, 17 juin
9 à revenu moyen, en particulier celles qui n ont pas d assurance privée; sans emploi; au travail, mais à faible revenu; en difficulté ou en perte d autonomie; aux prises avec une maladie chronique; victimes d abus et d agressions graves; aux prises avec un problème de santé mentale; avec un handicap physique, intellectuel ou un trouble du spectre de l autisme; avec une dépendance (alcool, drogues, jeux); itinérantes. 21. En matière de protection des droits fondamentaux des usagers, le Protecteur du citoyen est d avis que réglementer l imposition de frais accessoires aux services assurés médicalement requis entraînerait des difficultés d accès, que rencontreraient alors les personnes vulnérables. Cette situation, conséquente de l imposition de frais accessoires, ne respecterait pas le droit à la sécurité des Québécois, en plus d ignorer deux principes qui sont l essence même du régime public, l universalité et l accessibilité 15. La Cour Suprême 16 l a confirmé, être privé de l accès aux services médicalement requis viole le droit à la vie et le droit à l intégrité, tous les deux protégés par l article 1 de la Charte des droits et libertés de la personne Ces principes ont également été inscrits dans les diverses lois québécoises qui définissent le régime public. La Loi sur les services de santé et les services sociaux 18 renferme différentes dispositions qui réfèrent, à des degrés divers, à ces principes. La Loi sur l assurance maladie 19, la Loi sur l assurance-hospitalisation 20 et leurs règlements d application 21 définissent quant à elles le cadre à l intérieur duquel la fourniture des services de santé et leur financement sont assumés en vertu du régime public. L esprit et l objectif de la législation en la matière sont de promouvoir, pour tous les Québécois, l accès à des soins de santé de la meilleure qualité possible, sans égard à leur capacité de payer. 23. L imposition de frais accessoires aux services assurés, donc médicalement requis, entraîne la réalité suivante : les personnes qui bénéficient d une assurance privée ou de revenus élevés peuvent s offrir des services sans se soucier outre mesure des coûts. Plusieurs parmi les autres ne pourront s offrir ces services ou, pire, y renonceront au détriment de leur état de santé. L impact 15 Loi canadienne sur la santé, R.C. 1985, c. 6, art Chaoulli c. Québec (Procureur général), [2005] 1 RCS RLRQ, c. C-12, art Loi sur les services de santé et les services sociaux, RLRQ, c. S Op.cit., note RLRQ, c. A Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie, RLRQ, c. A-29, r. 5; Règlement d application de la Loi sur l assurance-hospitalisation, RLRQ, c. A-28, r. 1. 6
10 délétère sur la santé des frais imposés aux points de services est solidement démontré 22, au Québec comme ailleurs. 24. C est pourquoi cette formule de financement, qui s est développée au cours des dernières décennies, ne fait pas preuve d équité entre les individus. Cette façon de faire risque de contribuer à l émergence d un système à deux vitesses : une voie rapide en clinique pour ceux qui ont les moyens de payer et une voie lente menant à l hôpital pour les autres. De plus, ne laisser qu au seul Code de déontologie des médecins 23 la capacité de limiter les abus dans la tarification des usagers par certains médecins demeure, de l avis du Protecteur du citoyen, une solution insuffisante sur le plan de la protection du public. 25. Les enquêtes du Protecteur du citoyen font ressortir, entre autres, que la gestion des frais accessoires pose problème, notamment pour le traitement inéquitable de nombreux citoyens porteurs de la dégénérescence maculaire liée à l âge, qui ont été lésés. Ceux-ci s étaient adressés à la clinique externe d ophtalmologie de leur hôpital pour obtenir des injections de Lucentis, médicament antiangiogénique usuel et facilement accessible pour le traitement efficace de cette maladie. Les ophtalmologistes les ont plutôt dirigés vers la clinique médicale à laquelle ils sont rattachés, l hôpital ne leur permettant plus d offrir ce soin. Ces citoyens se sont alors fait facturer par les médecins spécialistes des frais d administration du médicament d ailleurs très variables d une clinique à l autre alors que son administration aurait été gratuite en milieu hospitalier. 26. Dans les cas de surfacturation du Lucentis, médicament valant environ 15 $ qui a été facturé aux usagers à 200 $ voire 230 $ et même 300 $, c est le terme «compensation» qui est utilisé dans l entente entre la fédération des médecins spécialistes et le ministre de la Santé et des Services sociaux. Pour le Protecteur du citoyen, l utilisation du terme compensation devrait exclure légalement toute réclamation supérieure aux frais encourus, puisque cette notion réfère à la neutralisation des déboursés, à l annulation des coûts. Ainsi, un médecin ne peut récupérer en facturant un patient que ce qu il lui en coûte pour un médicament qu il lui administre. Dans le dossier du Lucentis, les sommes exigées par les médecins en compensation des médicaments administrés nous apparaissent sans commune mesure avec leurs coûts réels, et donc non conformes au libellé et à l esprit de la Loi. 27. En sus des problèmes éthiques et déontologiques qu il suscite, ce cas illustre que la Régie de l assurance maladie (ci-après «Régie») n assure pas de manière satisfaisante les devoirs de contrôle de la rémunération qui lui sont pourtant dévolus dans sa loi constitutive 24. De l avis du Protecteur du citoyen, la Régie doit s assurer du respect de l article 22 de la Loi sur l assurance maladie et, plus précisément, qu aucune somme ne soit exigée d un patient pour un service assuré. En dépit des dispositions législatives actuelles, il appert que la Régie manque de moyens 22 Voir notamment : Ministère de la santé et des services sociaux, Pour sortir de l impasse : la solidarité entre les générations. Rapport du groupe de travail sur la pérennité du système de santé et de services sociaux, RLRQ, c. M-9, r Loi sur la Régie de l assurance maladie, RLRQ, c. R-5, art. 2, al. 2 b). 7
11 concrets pour faire respecter sa loi constitutive, comme l indiquent les conclusions des enquêtes du Protecteur du citoyen en certaines situations. 28. À la suite d un recours collectif, l injection du Lucentis a été réintroduite parmi les services assurés, la Régie semblant impuissante à faire respecter sa loi constitutive. Toutefois, de nombreux autres cas de surfacturation ont été documentés depuis, par exemple, les importants frais exigés pour une coloscopie en clinique médicale (500 $). Il est par conséquent essentiel que la Régie intervienne et assume ses responsabilités concernant la facturation des frais accessoires. Sa loi constitutive lui confie un mandat de contrôle de la rémunération des professionnels et, à l usage, des précisions semblent requises à cet égard. La facturation des frais accessoires aux points de services Considérant : Qu à l origine, en 1970, les frais accessoires étaient regroupés dans une courte liste de légers suppléments inscrits dans une entente particulière négociée auprès des fédérations médicales, et pouvant être exceptionnellement facturés aux usagers; Qu au fil des ans, ces frais accessoires facturés en cabinet et en clinique médicale ont nettement augmenté et ont perdu leur caractère d exception; Que différents modes de facturation hors normes sont apparus et sont de plus en plus fréquemment exigés des usagers; Que l imposition de frais accessoires aux services assurés médicalement requis ne respecterait pas le doit à la sécurité garanti par la Charte des droits et libertés de la personne; Que la Régie de l assurance maladie du Québec doit assurer pleinement ses devoirs de contrôle de la rémunération dévolus dans sa loi constitutive; Qu une motion sans préavis a été adoptée à l unanimité par l Assemblée nationale, en juin 2013, pour que le ministre de la Santé et des Services sociaux mette fin aux frais accessoires. Le Protecteur du citoyen recommande : R-1 Qu un amendement à la Loi sur l assurance maladie interdise la facturation aux usagers des frais accessoires pour les services assurés, aux points de services que constituent les cabinets et les cliniques médicales. R-2 Qu un amendement à la Loi sur l assurance maladie, dote la Régie de l assurance maladie du Québec des pouvoirs requis pour qu elle accomplisse de manière adéquate ses devoirs de contrôle de la rémunération des médecins. 8
12 AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES FRAIS DE FONCTIONNEMENT DES CABINETS ET DES CLINIQUES MÉDICALES 29. On l a vu, depuis 1970 la gestion des frais accessoires dont la liste ne cesse de s allonger a été détournée de ses fins premières. En fait, la multiplication des frais accessoires a été utilisée par les médecins pour compenser la hausse des frais de fonctionnement conséquents aux avancées technologiques et pharmacologiques soutenant l évolution de la pratique médicale en cabinet ou en clinique médicale. 30. Par avancées technologiques, on entend ici l ajout de nouveaux appareils diagnostiques performants, mais également le développement et l utilisation de la thérapie médicamenteuse soit l évolution de la pharmacothérapie en cabinet et en clinique médicale permettant souvent d éviter l hospitalisation. Au fil du temps, les coûts de plusieurs de ces avancées technologiques ont été utilisés pour compenser l augmentation réelle des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales. Le rapport du comité de travail sur les frais accessoires (rapport Chicoine) est éloquent à ce sujet : «Le problème des frais accessoires en est plutôt un de frais de fonctionnement» Ce rapport précise également que depuis que les avancées technologiques permettent de déployer des examens diagnostiques et des procédures thérapeutiques hors du centre hospitalier, les frais pour la composante technique des soins dispensés en cabinet ont augmenté en concomitance. Toutefois, l approche de négociation des fédérations médicales et du ministère de la Santé et des Services sociaux ne permet pas d isoler de façon comptable les frais de fonctionnement comme éléments distincts de la composante technique. Pour l ensemble des médecins, la proportion du revenu réalisée en cabinet ou en clinique aurait ainsi diminué de 38 % à 30 % entre 1997 et Selon la Régie 26, les frais de cabinet sont estimés sur une base historique (pour les généralistes et les spécialistes), à hauteur de 35 % de la masse globale des revenus en cabinets (70 % dans le cas de la radiologie en raison du coût des équipements). Ils représentent, en moyenne $ pour les généralistes et $ pour les spécialistes. 32. À la suite du rapport Chicoine, le rapport du Groupe de travail sur le financement du système de santé 27 recommandait, en 2008, de résoudre la question des frais accessoires par leur suppression aux points de service et d utiliser la négociation d ententes entre les fédérations médicales et le ministère de la Santé et des Services sociaux pour les compenser. La mise en œuvre d un programme permanent de réévaluation des frais administratifs et de révision de la tarification des services complétait leurs recommandations à cet égard. En somme, les frais accessoires devraient être remplacés par des sources de revenus encadrées par le régime public, et dont le financement serait assuré par les réductions des dépenses identifiées par le groupe de travail. 25 Jean-Pierre CHICOINE, Comité de travail sur les frais accessoires, Rapport au ministre de la Santé et des Services sociaux, Ministère de la Santé et des Services sociaux, 1 er octobre 2007, p Étude des crédits , Régie de l assurance maladie du Québec, Réponses aux questions générales et particulières, document n o CSSS-036 déposé le 5 mai 2015, Questions 360 et 361, p. 140 à Claude CASTONGUAY, Joanne MARCOTTE et Michel VENNE, En avoir pour notre argent, Rapport du groupe de travail sur le financement du système de santé, Gouvernement du Québec, 2008, p
13 33. Le Protecteur du citoyen constate que pour compenser des frais fixes de fonctionnement, on utilise un pourcentage du revenu individuel, lequel varie grandement d un médecin à l autre, et ce, pour toutes sortes de motifs. Les mécanismes de compensation équitable des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales apparaissent aujourd hui incontournables, compte tenu de l interdiction des frais accessoires. Les frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales Considérant : Que la pression sur les coûts de fonctionnement des cliniques médicales a donné lieu à une volonté de couvrir la composante technique à l aide d une interprétation large des frais accessoires, en particulier de la notion de médicament; Qu au fil du temps, la liste des frais accessoires s est allongée et a été utilisée afin de compenser une partie des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales; Que les coûts de plusieurs frais accessoires ont été haussés arbitrairement pour compenser l augmentation des frais de fonctionnement relatifs à l évolution de la pratique médicale; Que deux comités d experts mandatés pour étudier la question ont recommandé la révision de l approche historique et une compensation des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales selon les coûts réels. Le Protecteur du citoyen recommande : R-3 Que la Régie de l assurance maladie du Québec dresse le portrait des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales, évalue leurs coûts réels et des scénarios de financement. R-4 Que le ministère de la Santé et des Services sociaux propose aux fédérations médicales, à la suite de l évaluation de la Régie de l assurance maladie, un régime de compensation selon les coûts réels des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales. AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES SERVICES NON ASSURÉS ET LES SERVICES DÉSASSURÉS 34. Les frais accessoires ne sont pas les seuls objets d une tarification en cabinet ou en clinique médicale, comme nous l avons évoqué précédemment. Les services non assurés et les services désassurés sont également l objet d une tarification. Parmi les services non assurés, on peut citer en exemple les services réalisés à des fins purement esthétiques, les soins dentaires et les services d optométrie à la population adulte 28 ou encore ceux exigés à des fins administratives, comme les 28 Les enfants de moins de 10 ans pour les soins dentaires et de moins de 18 ans pour les services d optométrie et les personnes à faible revenu et disposant d un carnet de réclamation sont couvertes pour ces services en vertu du régime public. 10
14 nombreux formulaires où l expertise médicale et la signature du médecin sont requises 29, soit pour bénéficier d un programme ou d une assurance publics, soit pour répondre aux exigences d un régime d assurance privé. 35. Quant aux services désassurés, ils incluent de plus en plus de services couverts à l hôpital, mais non en clinique médicale, comme l ultrasonographie (échographie) ou l imagerie par résonance magnétique. On y retrouve également les services non dispensés directement par le médecin luimême qui, dans certains cas, sont facturables aux usagers en clinique médicale, telles les prises de sang, prélèvements et prise de pression artérielle faits par les infirmières à la clinique. La liste des services non couverts par le régime public est précisée par règlement 30. Cette liste, présentée à titre indicatif à l annexe 3, est relativement longue, s est allongée au fil du temps et continue de le faire, à l instar de celle des frais accessoires. Les frais liés aux services non assurés 36. Parmi les services non assurés, certains réalisés à des fins administratives entraînent une problématique particulière, comme les nombreux formulaires administratifs de tous ordres, exigés des services publics et des compagnies privées. De plus, il existe de nombreux autres services qui n ont tout simplement pas été considérés comme devant faire partie de la couverture publique, et qui n ont donc pas été inclus au panier de services par les gouvernements qui se sont succédé au fil du temps. 37. C est ainsi que sont devenus des services facturables aux usagers les visites ou les demandes par téléphone (par exemple celles faites pour renouveler une ordonnance), l examen non relié à un processus de guérison ou de prévention de la maladie, incluant les vaccins et l immunisation, la chirurgie réfractive de l œil (par laser), tout service rendu au conjoint d un médecin ou à ses enfants, les ententes ou contrats de services avec un employeur, les actes d acupuncture, les services de radiologie ou d anesthésie en vue de dispenser un service non assuré. 38. À cet égard, il devient important de bien circonscrire ce qui est déjà couvert, et donc payé par la Régie, des sommes facturables aux usagers en toute légalité. Sans encadrement adéquat de ce type de frais facturables aux usagers, le risque est grand d ouvrir la porte à des abus. En renforçant les éléments propres à assurer la protection des usagers, on peut éviter ces écueils pour qu ils paient un juste prix pour leurs services non assurés. 39. Reprenons l exemple d un objet fréquent de plaintes au Protecteur du citoyen, celui des frais exigés pour le formulaire d évaluation de la capacité de conduire d une personne âgée (de 50 $ à 300 $). Cet exemple suscite des questionnements sur l encadrement adéquat de ce type de frais facturables aux usagers. Est-il vraiment équitable qu une personne âgée ait à débourser 300 $ pour une telle évaluation alors qu une autre aurait à payer 50 $? S agit-il de la même évaluation? En bref, il est essentiel de retenir qu une évaluation de l ensemble de frais administratifs 29 Des exceptions existent comme la constatation du décès ou l examen médico-légal des victimes d agressions sexuelles. 30 Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie, op. cit., note 3, art
15 facturables aux usagers est à réaliser, dans l optique que toute solution appliquée ne pénalise pas indûment l usager. 40. Si le Protecteur du citoyen considère que les services réalisés à des fins administratives sont facturables, le montant de cette facturation ne devrait cependant pas être abusif. La Régie devrait le justifier dans le cadre de son évaluation des coûts réels des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales, ce qui apporterait un éclairage utile à ce sujet. Un encadrement strict des frais administratifs facturables aux usagers devrait ensuite découler de l entente devant être négociée entre le ministère de la Santé et des Services sociaux et les fédérations médicales pour l ensemble des frais administratifs. 41. Le Protecteur du citoyen le réitère, le seul rempart contre les abus que constitue actuellement le Code de déontologie des médecins s avère insuffisant pour assurer la protection du public. Il faut proscrire les pratiques de facturation non conformes, abusives voire illégales, de certains médecins. Ces frais doivent impérativement être connus des usagers et demeurer dans les limites légales et raisonnables; la Régie doit en surveiller l application avec des moyens de contrôle adéquats. L encadrement de la facturation des services non assurés Considérant : Que les services non assurés réalisés à des fins administratives ne sont pas médicalement nécessaires; Que les médecins participant au régime public ne sont pas rémunérés en vertu de ce régime pour la dispensation des services non assurés réalisés à des fins administratives, énumérés à l article 22 du Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie; Que les services non assurés réalisés à des fins administratives nécessitent d être fixés selon leurs coûts réels dans le cadre de l évaluation des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales; Qu un encadrement des services non assurés réalisés à des fins administratives pouvant être facturés aux usagers est requis, afin de contrer et de prévenir les abus à l endroit des usagers. Le Protecteur du citoyen recommande : R-5 Que le ministère de la Santé et des Services sociaux propose aux fédérations médicales, à la suite de l évaluation de la Régie de l assurance maladie, un régime de compensation selon les coûts réels des frais de fonctionnement des cabinets et des cliniques médicales, incluant l encadrement des services non assurés réalisés à des fins administratives. R-6 Qu un amendement à la Loi sur l assurance maladie confie la responsabilité de l encadrement de la facturation des services non assurés à la Régie de l assurance maladie du Québec, en axant son action sur la diligence, la qualité de la surveillance et les moyens de contrôle requis. 12
16 Les frais liés aux services désassurés 42. Le Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie 31 instaure une règle selon laquelle certains services aux usagers sont considérés assurés lorsqu ils sont fournis à l hôpital, mais deviennent non couverts par le régime public lorsqu ils sont offerts en cabinet ou en clinique médicale. On trouve principalement parmi ces services chargés aux usagers en clinique : l ultrasonographie (échographie), l imagerie par résonance magnétique et la tomodensitométrie, la thermographie, la mammographie, l usage des radionucléides in vivo, la tomographie optique du globe oculaire et l ophtalmoscopie confocale, l ablation chirurgicale d une dent ou d un fragment dentaire, l injection de substances sclérosantes dans les veines variqueuses. Les services désassurés présentés à l annexe 3 ont généralement la caractéristique d être couverts gratuitement uniquement en centre hospitalier. 43. Cette différence de couverture se pratique en toute légalité. La tendance que le Protecteur du citoyen observe actuellement est que de plus en plus de services couverts à l hôpital deviennent désassurés en cabinet ou en clinique, ce qui instaure une barrière financière aux usagers pour des services médicalement requis. 44. Néanmoins, deux exceptions qu il faut souligner existent par rapport à cette règle générale. La première concerne la couverture publique de certains services désassurés en clinique dans le cadre de programmes publics provinciaux. Par exemple, le programme québécois de dépistage du cancer du sein permet aux femmes, âgées de 50 à 69 ans, l accès gratuit à une mammographie (à l hôpital ou en clinique privée) tous les deux ans afin de prévenir le cancer du sein. La deuxième exception concerne la possibilité d obtenir gratuitement certains services diagnostiques désassurés, à condition que le service ne soit pas disponible en centre hospitalier, mais médicalement requis et prescrit par un médecin participant au régime public. Il s agit, par exemple, d obtenir une tomodensitométrie (CT-Scan entre 300 $ à 600 $ environ) en clinique de radiologie privée parce que l appareil est défectueux à l hôpital, ou que les résultats sont requis en urgence. 45. Au fil du temps, des pratiques très discutables se sont développées dans le réseau public à l égard des services qui deviennent désassurés dès qu ils ne sont plus dispensés en centre hospitalier. Des citoyens se plaignent, avec raison, de cet état de fait. Par exemple, une personne se présente à l urgence d un hôpital afin d obtenir des services médicaux spécialisés et est référée pour un service de consultation dans la clinique médicale privée où exerce l un de ses spécialistes. La secrétaire de la clinique l inscrit sur la liste d attente et lui explique que les services de consultation avec le spécialiste sont couverts par la Régie, mais pas les traitements qu il lui prodiguera. 46. Insatisfaite d être facturée pour des traitements médicalement requis, cette personne reçoit comme réponse du commissaire aux plaintes et à la qualité des services du centre hospitalier d origine que les services spécialisés sont offerts en priorité aux usagers de l hôpital et qu aucune requête d usagers externes n est traitée. Comment se fait-il qu un centre hospitalier puisse 31 Op.cit, note 3. 13
17 désassurer implicitement certains services médicalement requis et qu il n ait pas jugé bon d en aviser l usager? Pourquoi doit-il être facturé en clinique privée alors que ces mêmes services sont offerts gratuitement au centre hospitalier? 47. Outre les services diagnostiques qui sont couverts uniquement en milieu hospitalier l ultrasonographie (échographie) par exemple les usagers se plaignent également au Protecteur du citoyen que certains médicaments 32 requis pour des traitements en oncologie soient facturables en ambulatoire, en cabinet ou en clinique médicale. En effet, le protocole de traitement qui est appliqué pour combattre le cancer d une personne aura une incidence sur la nature des frais encourus et demeurera facturables aux usagers. Ce protocole est établi par l équipe soignante sous la responsabilité du médecin traitant et varie d un usager à l autre, en fonction de l évolution de la maladie. Règle générale, la chimiothérapie intraveineuse doit se donner à l hôpital sous la supervision du médecin qui prend en charge l usager. 48. Toutefois, il peut arriver qu il soit préférable de combiner la chimiothérapie intraveineuse à un autre traitement qui sera injecté préalablement en ambulatoire, lorsque le protocole le prévoit. Puisque ce second traitement est dispensé en dehors de l hôpital, c est l usager qui défraie les coûts du médicament injecté. Parfois, le protocole de traitement vient nuancer les possibilités que l hôpital prenne à sa charge les médicaments en ambulatoire, mais en général, c est l usager qui défraie les coûts du médicament et c est ce que prévoit le cadre légal applicable. Les pires problèmes surviennent lorsque ce médicament particulier ne fait pas partie de la liste des médicaments admissibles du régime général d assurance médicaments 33. Dans cette situation, les usagers doivent en défrayer la totalité des coûts. 49. De la même manière que les centres hospitaliers se délestent de leur mission en étant tentés de diminuer leur offre de services et de diriger les usagers vers les cabinets et les cliniques médicales, les professionnels exerçant en cabinet ou en clinique médicale ne doivent pas diminuer leurs propres services afin que ceux-ci soient dispensés par un tiers que l usager sera tenu de payer. Par exemple, un usager diagnostiqué diabétique dans une clinique externe d un hôpital se retrouve avec un problème très sérieux au niveau de la vue. Mais pour être référé en ophtalmologie dans le même hôpital, il doit consulter un optométriste en clinique privée et ses services ne sont pas couverts par le régime public. Il porte plainte au Protecteur du citoyen. 50. L enquête révèle que l optométrie offerte en clinique privée est considérée comme la première ligne de l ophtalmologie, qui est un service spécialisé qui se retrouve dans les hôpitaux. Seuls les services en milieu hospitalier sont couverts par le régime public. Pour le Protecteur du citoyen, il s agit d un problème d intégration des services qui mène à un contournement du régime public. L accessibilité réelle et gratuite aux services médicalement requis est remise en question par ces pratiques. 32 Règlement d application de la Loi sur l assurance-hospitalisation, RLRQ, c. A-28, r. 1, art. 3 : pour être couverts par le régime public, les médicaments doivent être administrés dans le centre hospitalier. 33 Loi sur l assurance médicaments, RLRQ, c. A
18 51. Dans le contexte de la réorganisation du réseau qui résulte de la création des centres intégrés de santé et des services sociaux (CISSS) et des centres intégrés universitaires de santé et de services sociaux (CIUSSS), en avril 2015, la nouvelle organisation des services se basera de plus en plus sur la dispensation des services médicalement requis hors de l hôpital et référera des usagers vers les cliniques médicales spécialisées. Le fait que ces services, pourtant médicalement requis, soient couverts en centre hospitalier, mais non en clinique amène le Protecteur du citoyen à conclure qu une adaptation de la réglementation s impose pour tenir compte de l étendue réelle de la couverture faisant partie du panier de services publics. 52. En somme, dans un proche avenir, la situation décrite ci-dessus risque de prendre une tangente qui apporterait peu de bénéfices concrets aux usagers sur le plan de l accès gratuit aux services médicalement requis, surtout pour ceux dispensés hors du centre hospitalier. Le Protecteur du citoyen est d avis que cette clarification réglementaire devrait faire en sorte de garantir plus spécifiquement que certains services dispensés hors du milieu hospitalier demeureront assurés. L étendue réelle du panier de services publics Considérant : Que l évolution de la gouvernance, de l organisation du réseau et des pratiques médicales se fera de plus en plus vers des points de services hors du milieu hospitalier; Que plusieurs services désassurés sont essentiels au maintien d une bonne santé des usagers, c est-à-dire qu ils sont médicalement nécessaires; Que les services désassurés ne sont couverts qu en centre hospitalier, ce qui ne respecte pas le principe d universalité des services médicalement nécessaires; Que les médicaments requis pour certains protocoles de soins ne sont pas couverts hors du milieu hospitalier; Que les médecins participant au régime public ne sont pas rémunérés pour la dispensation de ces services désassurés et énumérés à l article 22 du Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie; Qu une importante réflexion s impose sur l étendue réelle de la couverture faisant partie du panier de services publics et sur ce qui pourrait être facturé aux usagers. Le Protecteur du citoyen recommande : R-7 Que le Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie soit modifié afin que les services suivants soient considérés comme services assurés : l ultrasonographie (échographie), l imagerie par résonance magnétique, la tomodensitométrie, la thermographie, la mammographie, l usage des radionucléides in vivo, la tomographie optique du globe oculaire et l ophtalmoscopie confocale, l ablation chirurgicale d une dent ou d un fragment dentaire et l injection de substances sclérosantes dans les veines variqueuses. 15
19 R-8 Que l article 3 du Règlement d application de la Loi sur l assurance-hospitalisation soit modifié afin d inclure la fourniture des médicaments à la liste des services assurés dans le cas de bénéficiaires recevant des services d un centre hospitalier sans y être hébergés. AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES SERVICES NON DISPENSÉS DIRECTEMENT PAR LE MÉDECIN LUI-MÊME 53. La Loi sur l assurance maladie 34 est claire au sujet des services médicaux assurés : seuls les services médicaux dispensés par le médecin lui-même sont assurés. En conséquence, les services non dispensés directement par le médecin deviennent de plus en plus facturables aux usagers en cabinet et en clinique médicale. Il s agit, par exemple, d actes posés par les infirmières en clinique. D autres services infirmiers en clinique comme les examens de base (pression artérielle) et certains tests cliniques (électrocardiogramme) peuvent également être facturés aux usagers. Il s agit d une tendance qui s est développée au cours des dernières années : celle des bilans de santé préventifs ou préparatoires à la consultation médicale en première ligne, ou encore celle des bilans pré et post opératoires dans le cas des services spécialisés. 54. Sur le plan de l organisation des services, ces pratiques sont parmi les plus questionnables, car les usagers peuvent souvent croire, à tort, qu elles font partie des services de première ligne devant être couverts par le régime public. L accès au plateau diagnostique de base est en effet devenu de plus en plus incontournable en clinique médicale, surtout dans le contexte de la création des «super cliniques» comme alternative à la clinique externe de l hôpital. Pourtant, le coût de l analyse des prélèvements, par un laboratoire public ou privé, doit être équivalent. Alors, pourquoi n est-il pas couvert par le régime public en cabinet ou en clinique médicale? 55. À cette catégorie de facturation, s ajoutent les frais administratifs d annulation pour un rendezvous manqué (20 $ à 80 $ dans le cas d un généraliste), dont les usagers se plaignent au Protecteur du citoyen. Font également partie de cette catégorie les forfaits dits annuels, la cotisation annuelle de la coopérative santé, les forfaits d adhésion, les forfaits pour accès privilégié, les forfaits VIP, les forfaits pour les services non assurés et ainsi de suite. Par exemple, une personne s est plainte à la suite d une facture de plus de $ reçue d une clinique médicale privée. Ce forfait santé, établi dans le cadre d une intervention chirurgicale assurée, a été déclaré illégal par la Régie à la suite de l enquête menée par le Protecteur du citoyen. L usager a finalement été remboursé, sauf pour les agents anesthésiques utilisés, qui sont des frais accessoires conformes à la loi. 56. Cela étant, il demeure que l instauration de formules inédites de tarification est croissante. Bien qu illégales pour certaines (forfait VIP et cotisation des coopératives) et comme il s agissait de 34 Op.cit, note 2, art. 3 : «( ) a) tous les services que rendent les médecins été qui sont requis au point de vue médical; ( )» et art. 22 : «Un professionnel de la santé soumis à l application d une entente a droit d être rémunéré par la Régie pour un service assuré qu il a lui-même fourni à une personne assurée ( )». 16
20 services non assurés, la tarification de plusieurs de ces services était demeurée à la discrétion des médecins jusqu à l adoption des nouvelles dispositions du Code de déontologie des médecins Adoptées à la suite de la multiplication des plaintes des usagers, ces nouvelles dispositions du Code conditionnent l accès au médecin au seul critère de la nécessité médicale. La préservation de l indépendance professionnelle présuppose que le médecin «ne doit pas adhérer à des ententes ni accepter des bénéfices susceptibles d influencer son exercice professionnel tant au regard de la qualité des soins que de leur disponibilité et de la liberté du patient. Le médecin doit s assurer que la priorité d accès à des soins médicaux soit donnée à un patient strictement en fonction de critères de nécessité médicale» 36. De l avis du Protecteur du citoyen, ces nouvelles dispositions du Code devraient trouver appui dans le cadre légal et réglementaire, afin de baliser concrètement les tendances à la tarification en dehors des normes éthiques et déontologiques applicables. Les services non dispensés par le médecin lui-même Considérant : Que les services non dispensés par le médecin lui-même et qui devraient faire partie de l offre de services de première ligne sur le plan de l organisation des services sont médicalement nécessaires; Que l accès au plateau diagnostique de base est devenu de plus en plus incontournable en clinique médicale; Que plusieurs services non dispensés par le médecin lui-même («forfait VIP» et cotisation des coopératives) sont illégaux et que la tarification de plusieurs autres services (forfaits pour les services non assurés) était demeurée à la discrétion des médecins jusqu à l adoption des nouvelles dispositions du Code de déontologie des médecins; Que les services non rendus par le médecin lui-même ne sont pas inscrits dans le Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie à titre de services assurés. Le Protecteur du citoyen recommande : R-9 Que le Règlement d application de la Loi sur l assurance maladie soit modifié afin d inclure parmi les services assurés couverts par le régime public les services de première ligne médicalement requis, ceci dans l optique d une organisation optimale des services diagnostiques, peu importe qu ils soient rendus par un médecin ou un autre professionnel de la santé. 35 En particulier l article 63.1 : «Le médecin ne doit adhérer à aucune entente ni accepter aucun bénéfice susceptible d influencer son exercice professionnel tant au regard de la qualité des soins que de leur disponibilité et de la liberté de choix du patient. Le médecin doit s assurer que la priorité d accès à des soins médicaux soit donnée à un patient strictement en fonction de critères de nécessité médicale.». 36 Collège des médecins, Modifications au Code de déontologie des médecins - Guide explicatif, janvier 2015, p. 8, en ligne : 17
21 AVIS DU PROTECTEUR DU CITOYEN SUR LES SERVICES NON COUVERTS 58. D emblée, il est à souligner que la facturation des services sujets à tarification fait de plus en plus partie d une nouvelle philosophie de pratique commerciale qui tend à se développer en clinique médicale et en cabinet de médecins participant au régime public. À titre d exemple, un article publié en juillet 2008 dans la revue Santé inc. 37 propose aux médecins spécialistes et généralistes d augmenter leurs revenus de 30 %, grâce à la facturation des services non assurés. À l opposé, le regroupement des Médecins québécois pour le régime public dénonce ce qu il qualifie de pratiques déviantes de la médecine et de marchandisation de la santé, dans un rapport 38 portant sur la facturation aux patients. Les enjeux éthiques et déontologiques ressortent clairement dans ces positions diamétralement opposées sur une même problématique, laquelle se situe au cœur de la réforme clarifiant le Code de déontologie des médecins. Nous en sommes aujourd hui à la détermination des enjeux légaux entourant les services non couverts par le régime public, lesquels doivent faire l objet de changements législatifs et réglementaires. 59. Relativement aux services non couverts par le régime public, le Protecteur du citoyen est d avis qu il est de la responsabilité du ministère de la Santé et des Services sociaux de s assurer de l existence de balises claires et de mécanismes de contrôle conséquents afin que les services non assurés en vertu du régime public soient précisés et respectés. Il peut s associer au Collège des médecins, à la Régie de l assurance maladie du Québec et à des experts indépendants. Il peut également confier un mandat d appréciation du panier de services requis, dans le cadre du régime public, au Commissaire à la Santé et au Bien-Être. 60. Pour le Protecteur du citoyen, le principe fondamental qui doit prévaloir pour l accès aux services que couvre le régime public est que cet accès soit de qualité, obtenu en temps requis, basé sur l état de santé du citoyen et non sur sa capacité de payer. Dans le respect de cette prémisse, peu importe le mode de dispensation d un service médical couvert par le régime public, le gouvernement doit être en mesure de s assurer qu il est de qualité et qu il respecte les droits des usagers. Ces conditions étant satisfaites, le Protecteur du citoyen n exprime aucun a priori, ni favorable ni défavorable, au recours à des cliniques privées et que ces dernières facturent équitablement et à hauteur raisonnable aux usagers leurs services, dans le respect de la loi. ENJEUX LIÉS AU FINANCEMENT 61. Au fil des ans, les effets combinés de l accroissement des frais accessoires, de la non-assurance et de la désassurance implicite se sont conjugués au point d avoir un effet majeur sur la répartition publique/privée du financement de l ensemble des dépenses pour la mission santé et services sociaux. Bien que les conséquences soient difficilement perceptibles d une année à l autre, leur effet cumulé est majeur, d où l utilisation par le Protecteur du citoyen de l expression «effritement» du panier des services publics. 37 M. Labrecque, Tout sur la facturation des services assurés, augmenter ses revenus de 30 %, Santé inc. juillet/août 2008, p.23-28, lu en ligne : 38 Médecins québécois pour le régime public, Pas de frais pour les patients parce que payer de sa santé n a rien d accessoire, juin
22 62. En 1975, selon les données de l Institut canadien d information sur la santé (ICIS) 39, la répartition publique/privée du financement de l ensemble des dépenses en santé au Québec s établissait ainsi : 78,8 % pour les dépenses publiques, versus 21,2 % pour les dépenses privées. En 2014, cette répartition se situe à 70,6 %, versus 29,4 %. Sur une période de 40 ans, on assiste donc à un glissement de près de 10 points de pourcentage du financement public vers le privé. Et si rien n est fait, cette tendance ne fera que s accentuer. Or, le Protecteur du citoyen est d avis qu il faut freiner cette tendance, voire l inverser dans la mesure du possible. Le graphique présenté ci-après illustre cette situation. Graphique : Illustration (en %) des dépenses publiques et privées en santé, de 1975 à ,8% 70,6% 90% 88% 86% 84% 82% 80% 78% 76% 74% 72% 70% 68% 66% 64% 62% 60% % Dépenses publiques % Dépenses privées 63. Le glissement graduel vers une contribution directe de plus en plus grande des usagers les dépenses privées vient miner un levier important de l organisation des services, voire un des fondements même du système de santé et de services sociaux : son financement public. Les conséquences ne sont pas banales : l équité dans l accès aux services de santé et aux services sociaux est ainsi remise en question. Que ce soit par l entremise des impôts et des taxes ou encore de la contribution santé, le financement public se caractérise par son équité : la contribution est établie en fonction des revenus de chacun et payer davantage ne confère pas un accès plus rapide aux services; l accès reste égal pour tous. En contrepartie, l accès aux services à financement privé dépend des revenus de chaque citoyen et, conséquemment, est moins 39 Institut canadien d information sur la santé (ICIS), 2014, Tendances des dépenses nationales de santé , octobre 2014, p