Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-651-de-julio-8-de-2004?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041f774f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-17 14:33:46
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﻿ SENTENCIA T-651 DE JULIO 8 DE 2004
SENTENCIA T-651 DE 08 DE JULIO DE 2004
CONTENIDO:LIQUIDACIÓN DE PENSIONES DE EXFUNCIONARIOS JUDICIALES. EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN HACE PARTE DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL, PUES CONSTITUYE EL ELEMENTO QUE PERMITE DETERMINAR EL MONTO DE LA PENSIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:BASE DE COTIZACIÓN EN EL SISTEMA DE PENSIONES, RÉGIMEN PENSIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, FUNCIONARIO JUDICIAL, LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN, CLASES DE RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN
Sentencia T-651 de julio 8 de 2004
Sentencia T-651 de 2004
Ref.: Exp. T-869984
Peticionarios: Carlos Ernesto González Corredor
Procedencia: Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral
Bogotá D. C., ocho de julio de dos mil cuatro.
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra —quien la preside—, Rodrigo Uprimny Yepes y Álvaro Tafur Galvis, ha proferido la presente,
en la revisión del fallo adoptado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, en el proceso de tutela adelantado por Carlos Ernesto González Corredor en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal .
a. El 5 de julio de 2002, el peticionario elevó petición a Cajanal con el fin de obtener el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. La solicitud pretendía la liquidación de la pensión según el régimen previsto para los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional, regulado en los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978.
b. Luego de habérsele dado trámite a una acción de tutela interpuesta con el fin de que Cajanal reconociera y pagara la pensión requerida, la entidad profirió la Resolución 7990 del 22 de abril de 2003 en la que reconoció la citada prestación, pero calculada sobre la base del salario mínimo legal vigente, por considerarse que el actor pertenecía al régimen general de pensiones y no al previsto para los funcionarios y empleados de la rama judicial.
c. El demandante impugnó el acto administrativo en vía gubernativa. Señaló que la entidad había calculado equivocadamente el monto de su pensión, pues consideró que el actor había estado vinculado a la Universidad Libre, como docente, hasta el año 1994, cuando en realidad —dice el demandante— lo estuvo hasta 1990, habiendo trabajado para la administración de justicia hasta marzo de 1992. Los recursos fueron sustentados en documentos que indicaban que el actor había estado vinculado a la Universidad Libre hasta 1990, año en el que se retiró de su labor docente, y que la Universidad, equivocadamente, había cotizado hasta 1994 al Seguro Social.
d. Mediante Resolución 13737 del 25 de julio de 2003, Cajanal confirmó la Resolución 7990, pero a la fecha de interposición de la demanda de tutela no había desatado aún el recurso de apelación. Los argumentos expuestos por Cajanal para desestimar el recurso de reposición fueron los siguientes:
Igualmente, la Caja advirtió que, de acuerdo con la normatividad pertinente, el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida al peticionario debía calcularse a partir de lo dispuesto en el régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993 y no según el régimen especial para los funcionarios y empleados de la rama judicial, pues dicho concepto —el ingreso base de liquidación— no hacía parte del régimen de transición del Decreto 546 de 1971, razón por la cual era necesario acudir a la legislación general para determinarlo.
e. El demandante se queja del comportamiento de Cajanal y advierte que, al resolver el recurso de apelación, será su obligación calcular la pensión de conformidad con los criterios de liquidación establecidos para los funcionarios y empleados de la rama judicial, incluyendo las doceavas de que trata el Decreto 717 de 1978. Asegura que la conducta de Cajanal quebranta su derecho de petición porque implica ausencia de resolución y omisión de una pronta respuesta y advierte que la tutela es procedente por cuanto el perjuicio a que se ve abocado frente a la irresolución de la entidad pública es inminente y grave, pues él es una persona de la tercera edad que requiere de sustento económico para sobrevivir.
2. Peticiones de la demanda.
3. Decisión judicial de primera instancia.
Mediante providencia del 4 de diciembre de 2003, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá decidió denegar las pretensiones de la demanda por considerar que el actor contaba con los mecanismos ofrecidos por la jurisdicción ordinaria para controvertir la forma en que había sido liquidada su pensión de jubilación. En el mismo sentido, el juzgador adujo que la tutela no fue instituida por el constituyente de 1991 como instrumento para pretermitir instancias o procesos judiciales. De allí que “si la actuación de la accionada le genera alguna inconformidad al accionante, bien puede acudir ante la justicia ordinaria laboral, par que conforme al proceso judicial señalado en la ley, se resuelva la controversia del derecho reclamado que es de orden legal, por lo que en ningún momento puede ser objeto de la acción de tutela, más aún, cuando como en el presente caso, la accionada no hizo manifestación alguna y dado que todas estas aspiraciones tienen en el derecho positivo sus propios recursos o medios de defensa judicial, que según las voces del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, torna en improcedente esta tutela, ya que ni siquiera se está utilizando como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, porque así no la solicitó el accionante y no hay ninguna prueba de ello dentro del plenario, por el contrario es claro que el petente ya se encuentra pensionado y su inconformidad se dirige a la liquidación de la base pensional”.
Pese a lo anterior, el Juzgado concedió la tutela respecto del derecho de petición, con el fin de que la entidad demandada resolviera el recurso de apelación interpuesto contra la resolución que concedió la pensión de jubilación del demandante.0
El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá —Sala laboral—, en providencia del 9 de febrero de 2004, confirmó la providencia de primera instancia proferida por el Juzgado 9º Laboral del Circuito de esta ciudad, pero por estimar que en el caso sub judice existe una controversia jurídica, evidente a partir del contenido de la Resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de jubilación, que gira en torno a los periodos de aporte que la Universidad Libre hizo al ISS entre 1990 y 1994, periodo cuya cotización —dice el demandante— se efectuó por error, pues él se había desvinculado de la empresa en 1990.
6. Material probatorio.
a. Copia simple de la Resolución 7990 de 22 de abril de 2003 de la Caja Nacional de Previsión Social en la que se reconoce y se ordena el pago de la pensión vitalicia por vejez en cuantía de $ 286.000.00.
b. Recurso de reposición y subsidiario de apelación contra la resolución 07990 de 2003 que reconoce una pensión (fl. 13).
c. Copia simple de certificación expedida por la Universidad Libre en la que se hace constar que Carlos Ernesto González Corredor prestó sus servicios a la Universidad hasta el 11 de diciembre de 1990 y estuvo afiliado al Seguro Social según formulario de afiliación del 22 de junio de 1990 (folios 19 y 20).
d. Copia simple del oficio remitido al coordinarior de devolución de aportes del Seguro Social por parte del jefe de personal de la Universidad Libre en el que se le solicita hacer la devolución de los aportes hechos entre el primero de enero de 1991 y el primero de noviembre de 1994, pues durante ese periodo el señor Carlos Ernesto González Corredor no tuvo contrato laboral vigente con la Universidad Libre.
e. Resolución 13737 de 25 de julio de 2003 por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 7990 de 22 de abril de 2003 y se confirma la misma (fls. 24 a 27).
f. Finalmente, mediante memorial del 11 de mayo de 2004, allegado al proceso en sede de revisión a través de la secretaría general de la Corte, el demandante remitió a esta Sala copia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta a su nombre ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que tiene por objeto la anulación del acto administrativo por el cual se le reconoció la pensión de vejez, como consecuencia de haberse expedido con desconocimiento del régimen de empleados y funcionarios de la rama judicial. La demanda pretende, además, que se reliquide su pensión de vejez de conformidad con el régimen al cual dice pertenecer el demandante.
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso de la referencia por la Sala laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá.
El demandante de esta oportunidad solicita al juez constitucional que proteja sus derechos fundamentales, vulnerados por Cajanal al negarse a liquidarle su pensión de vejez según el régimen de funcionarios y empleados de la rama judicial —D. 546/71—. En efecto, mientras el peticionario sostiene que su pensión debe liquidarse con fundamento en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, que obliga a tener como base de liquidación el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios en la rama judicial, Cajanal advierte que la pensión debe liquidarse con base en artículo 36 la Ley 100 de 1993, que ordena tener como base de liquidación el promedio de lo devengado en el tiempo que al peticionario le hiciere falta para adquirir el derecho a pensionarse, por lo cual, la pensión del demandante debe ser la que figura según las cotizaciones hechas al ISS por la Universidad Libre.
No obstante, antes de determinar si es posible o no adelantar el estudio de fondo acerca de la eventual vulneración de los derechos fundamentales alegados, esta Sala considera indispensable verificar el tema de la procedencia de la acción de tutela.
3. Comentario general sobre la procedencia de la acción de tutela frente a otras vías de defensa judicial.
Así lo entendió también el legislador cuando, en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, estableció que la acción de tutela no procederá cuando “existan otros recursos o medios de defensa judiciales”; y así lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia constitucional, uno de cuyos apartes se resalta:
"Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales” (Sent. T-543/92)
“… es preciso reiterar(1), que la acción de tutela como mecanismo de defensa subsidiario y residual, para la protección de derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, procede solo en los casos que señale la ley, y no es suficiente que se alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, para que se legitime automáticamente su procedencia, pues la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes”(Sent. T-399/2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis).
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, para que un perjuicio irremediable se configure es indispensable que el mismo sea inminente, grave y requiera de medidas urgentes para evitar su materialización o prolongación en el tiempo. Lo anterior significa que no cualquier perjuicio que amenace con vulnerar un derecho fundamental puede ser objeto de protección por parte del juez de tutela; igualmente, la inminencia y la gravedad del perjuicio, más la impostergabilidad de la protección, deben ser evaluadas por el juez de tutela en cada caso particular, de modo que la protección amparada se conceda sólo cuando las circunstancias concretas así lo exijan. En relación con las características del perjuicio irremediable y con la necesidad de evaluarlo en cada caso particular la Corte ha dicho(2):
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los niños, las mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las tercera edad”.
Establecidos los criterios generales relativos a la procedencia de la acción de tutela, esta Sala entra a estudiar si, en el caso particular, la petición del actor es procedente.
4. Procedencia de la acción de tutela en el caso particular. La protección especial de tutela en caso de reliquidación de pensiones. Reiteración de la Sentencia T-631 de 2002.
En principio y de conformidad con la jurisprudencia citada, la acción de tutela no es el mecanismo apropiado para impugnar la legalidad del acto administrativo de reconocimiento pensional que afecta al demandante. En efecto, la normatividad ha dispuesto dos formas principales de impugnación de los actos administrativos: la primera, verificable ante la misma administración y conocida como vía gubernativa, está diseñada para que sean las propias autoridades administrativas, previa la interposición de los recursos correspondientes, las que corrijan las posibles inconsistencias jurídicas de sus actuaciones (CAA, art. 50). Adicionalmente, la legalidad permite que los actos administrativos sean controvertidos ante un órgano jurisdiccional, para lo cual también ha dispuesto una serie de acciones que permiten habilitar la revisión judicial de los actos de la administración (CAA, libro segundo).
En el caso particular, el actor interpuso los recursos de la vía gubernativa e inició el proceso jurisdiccional ante lo contencioso administrativo, con el fin de impugnar la legitimidad de la resolución de reconocimiento pensional. De hecho, tal como figura al expediente, el actor ejerció el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 7990 del 22 de abril de 2003, por la que Cajanal le reconoció la pensión de vejez; y, con posterioridad, el 14 de abril del año en curso, interpuso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la misma resolución, según consta en la copia de la demanda remitida a la Corte Constitucional que fue anexada a folios 126 a 143. Lo anterior significaría que el actor no podría acudir a la acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos.
Mediante Sentencia T-631 de 2002, esta misma Sala de Revisión analizó a profundidad la procedencia de la acción de tutela cuando la misma se ejerce con el fin de obtener la reliquidación de una pensión para cuyo cálculo no se ha tenido en cuenta el régimen de transición del servidor público, ni el salario base sobre el cual se debe calcular la pensión.
En la providencia, la Sala estableció que, pese a contar con los mecanismos ordinarios de defensa para impugnar el acto administrativo controvertido, la acción de tutela procede para obtener la reliquidación de la pensión de los funcionarios y empleados de la rama judicial, cuando para el cálculo de la misma se han dejado de tener en cuenta los criterios señalados por el legislador.
En la providencia citada, la Corte Constitucional consideró que la resolución administrativa por la cual se liquida una pensión en desconocimiento del régimen pensional a cuyo acogimiento tiene derecho el pensionado constituye una vía de hecho impugnable por vía de tutela. Para llegar a dicha conclusión, la Sala Sexta de Revisión adoptó la tesis general sobre la vía de hecho de las providencias judiciales, reconociendo que el mismo principio opera para los actos administrativos abiertamente opuestos a la normatividad. En este sentido la Corte dijo:
19. El acto administrativo que resuelve sobre una pensión puede incurrir en vía de hecho; un ejemplo: cuando no se da aplicación al régimen especial para la rama judicial y del Ministerio Público.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que es susceptible de tutela el acto administrativo que resuelve sobre una pensión, si en él se ha cometido una vía de hecho(3).
En la Sentencia T- 567 de 1999, se indicó cuando puede acontecer una vía de hecho:
“La Corte ha considerado que una providencia judicial constituye una vía de hecho cuando (1) presente un grave defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) presente un flagrante defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado; (3) presente un defecto orgánico protuberante, el cual se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y, (4) presente un evidente defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones. En suma, una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico.”
Se predica lo anterior también para el caso de vía de hecho en actos administrativos. La Corte Constitucional en la T-827 de 1999 señaló algunos eventos en los cuales ocurre vía de hecho en el trámite de las pensiones:
“Puede darse la vía de hecho, lo ha admitido esta Corte, si se fuerza arbitrariamente el ordenamiento jurídico, si se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales fundamentales (Sent. T-765/98)
Respecto de actos administrativos que tienen que ver con pensiones de funcionarios judiciales protegidos por el Decreto 546 de 1971, la Sentencia T-470 de 2002(4) dijo al respecto:
“Por otra parte, en la resolución en que se le negó el derecho de pensión al accionante, se le reconoce que tiene derecho al régimen de transición, teniendo en cuenta que al 1 de abril de 1994, el actor contaba con más de 40 años de edad, pero descartó la aplicación de ese régimen que consagra el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, bajo el argumento de que el actor no cumple con el requisito de 20 años de servicio al Estado, pese a que el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, pues dicha disposición establece: “Los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres, y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la rama jurisdiccional o al ministerio público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”. Así, frente a este texto legal, es claro entonces que se incurre también en una vía de hecho al hacer una exigencia no contemplada por el legislador, lo que resulta vulneratorio del debido proceso y del derecho a la seguridad social del actor”.
En la T-470 de 2002 se agregó lo siguiente:
“Así las cosas y, teniendo en cuenta que los falladores de instancia fundamentaron sus decisiones negativas en la mencionada resolución, la Corte habrá de analizar si en su expedición hubo quebranto del debido proceso y, consecuencialmente, del derecho a la seguridad social cuya protección impetra el actor, como quiera que al juez constitucional en un Estado social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran (C.P., art. 1º), le corresponde velar por la protección de los derechos fundamentales de las personas, en el evento de que puedan resultar vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos señalados en la ley”.
La Sentencia T-470 de 2002 analiza la vía de hecho así:
La citada sentencia consideró también que se “desconoció el régimen de transición y en consecuencia el régimen especial que cobija a los funcionarios judiciales”.
La conclusión a la cual se llegó en el precedente judicial de la T-470 de 2002 fue la siguiente: “Por lo tanto, se protegerá el derecho al debido proceso y a la seguridad social del actor... todo con observancia del régimen jurídico específicamente aplicable al accionante. Y la determinación de la Corte Constitucional fue la de que aunque la Resolución se encuentre en firme, cabe la tutela, y “ la Corte la dejará sin efecto por cuanto en ella se incurrió en una ostensible vía de hecho”.
La decisión de la Sala Sexta fue reiterada por la Sentencia T- 169 de 2003, de la Sala Primera de Revisión, en un caso similar al estudiado y al que en este momento es objeto de análisis. Por ello, en atención a las consideraciones previas, esta Sala concluye que, en el caso bajo estudio, por tratarse de una tutela interpuesta contra un acto administrativo acusado de incurrir en vía de hecho, por haberse calculado la pensión del peticionario con fundamento en un régimen distinto al régimen de transición al cual dice tener derecho, la acción de tutela es procedente pese a existir otros mecanismos judiciales de defensa.
Hecho el análisis sobre la procedencia de la acción de tutela en el caso sometido a estudio, pasa la Sala a definir si en el reconocimiento de la pensión al señor González Corredor se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el peticionario.
En la tutela de la referencia, Cajanal se niega a modificar la liquidación de la pensión del señor González Corredor porque aduce que el monto señalado en la Resolución 7990 del 22 de abril de 2003 es correcto, pues fue calculado con fundamento en el salario base de liquidación según las cotizaciones hechas por la Universidad Libre entre los años 1990 y 1994, cotizaciones cuya autenticidad no ha sido desvirtuada por documento alguno. Aduce también que la pensión del peticionario no puede calcularse según el régimen de los funcionarios y empleados de la rama judicial —D. 546/71— por cuanto el salario base de liquidación no es parte del régimen de transición.
“Que de otra parte, bien vale anotar que el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 establece:
“Los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto tendrán derecho, al llegar a los cincuenta y cinco años de edad si son hombres o de cincuenta si son mujeres, y al cumplir veinte años de servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la rama jurisdiccional o al ministerio público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual mas elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.
a) la edad para acceder a a pensión de jubilación (50 o 55 años según se trate de hombre o mujer)
b) El tiempo de servicio (20 años con la calificación de la norma, o sea, 10 años al servicio de la rama o Ministerio Público.
c) El monto de la pensión (75%)
d) El ingreso que servía de base para liquidar la pensión, la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio como funcionario de la rama judicial o Ministerio Público
De los citados elementos, los tres primeros constituyen beneficios del régimen de transición. En consecuencia, si bien el monto de la pensión de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público se mantiene en el 75% el ingreso base de liquidación se determinará en la forma indicada en la Ley 100 de 1993 artículo 36, inciso tercero así como en la sentencia de la Corte Constitucional 168 del 20 de abril de 1995 y no tomando la asignación mensual más elevada que hubiera devengado ene. Último año, ya que el interesado consolidó su derecho a la pensión en vigencia de esta ley” (fl. 26).
En efecto, en desarrollo de un caso similar al que ahora se debate, la Corte estableció que de no ser posible introducir el ingreso base de liquidación como elemento del régimen de transición, resultaba imposible determinar el monto de la pensión, que expresamente había sido considerado por la Ley 100 de 1993 como criterio integrante del régimen de transición. Así, pese a lo sostenido por Cajanal, es obligación de la entidad pública calcular las pensiones de los exfuncionarios de la rama judicial cobijados por el régimen de transición con fundamento en el ingreso base de liquidación impuesto por el Decreto 546 de 1971 y no con el establecido por el régimen general de la Ley 100 de 1993. En suma, la Corte dijo que la autoridad pública, en este caso Cajanal , incurre en vía de hecho, por aplicación arbitraria de la normatividad legal, al liquidar las pensiones de los exfuncionarios judiciales con fundamento en un ingreso base de liquidación diferente al previsto en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971.
La Ley 100 de 1993 estableció la base regulatoria para el régimen ordinario de las pensiones, bajo la denominación de Ingreso Base de Liquidación. Señaló que se liquidará teniendo en cuenta “el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante diez años anteriores al reconocimiento de la pensión...”(art. 21).
Es imposible desvertebrar el efecto de la causa y por consiguiente no se puede afirmar, como en el caso que motiva la presente tutela, que el porcentaje es el del régimen especial del Decreto 546 de 1971 y la base reguladora es la señalada en la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, el ingreso base de liquidación, ILB, fijado en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 solo tiene aplicación específicamente para lo allí indicado y en el evento de que en el régimen especial se hubiere omitido el señalamiento de la base reguladora.
Si un funcionario o exfuncionario judicial o del Ministerio Público reúne los requisitos para gozar del régimen especial se aplicará en su integridad el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, luego no se puede tasar el monto de acuerdo con la Ley 100 de 1993. Hacer lo contrario es afectar la inescindibilidad de la norma jurídica. Además, el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que establece el régimen de transición expresamente cobija “el monto de la pensión de vejez” y el monto significa una operación aritmética de un porcentaje sobre una base reguladora expresamente fijada en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 (Sent. T-631/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) (Negrilla fuera de texto).
Entonces, ¿por qué la entidad demandada aplica de manera incompleta el régimen especial, si el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 no admite la menor duda de que la base regulatoria es el sueldo mayor mensual percibido durante el último año de servicios del funcionario de la rama jurisdiccional?
La Caja Nacional de Previsión, en escrito de folios 119 a 125 del cuaderno principal, explica que ello se debe a un “oficio suscrito por la doctora Liliana Sarmiento Martínez, superintendente delegado para entidades administradoras de pensiones y cesantías, de fecha 19 de enero de 1998, en respuesta a la consulta formulada por el jefe de la oficina jurídica de Cajanal de fecha 15 de agosto de 1997”. Dicha profesional opina sobre el régimen de transición de los funcionarios de la rama jurisdiccional y del ministerio público: “Como se puede apreciar la disposición transcrita (se refiere al D. 546/71, art. 6º) contiene los siguientes elementos: a) la edad para acceder a la pensión de jubilación (50 o 55 años, según se trate de una mujer o de un hombre), b) el tiempo de servicio (20 años continuos o discontinuos, con la calificación específica señalada en la norma), c) el monto de la pensión (75%) y d) el ingreso que servía de base para liquidar la pensión (la asignación mas elevada que hubiere devengado en el último año de servicio como funcionario de la rama jurisdiccional o del Ministerio Público). De los citados elementos, como se ha venido exponiendo, únicamente los tres primeros constituyen beneficios del régimen de transición. En consecuencia, si bien el monto de la pensión de los funcionarios de la rama jurisdiccional y del ministerio público se mantiene en el 75%, el ingreso base de liquidación se determinará en la forma indicada en la Ley 100 de 1993, artículo 36, inciso tercero, y no tomando ‘la asignación mensual mas elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas’ como se menciona que lo ha venido haciendo esa caja”.
El anterior concepto es la explicación que la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Económicas y el Jefe de la Oficina Jurídica dan al juez de tutela, en el presente caso (oficio OJ-0112 de ene. 22/2002).
a. Es indudable que el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 no ha sido derogado ni en todo ni en parte, luego es inexplicable que la parte final del mismo se inaplique. El Consejo de Estado no ha declarado nula la mencionada disposición. El propio Consejo de Estado la ha aplicado en casos similares. El Consejo Superior de la Judicatura también ha considera (sic) que está vigente y llama la atención a la Caja Nacional de Previsión por este comportamiento. Expresamente se dice en la sentencia del 13 de agosto de 2001:
“El criterio inmediatamente traído a este caso era suficiente para que los funcionarios encargados del trámite pensional de los servidores judiciales, tomaran la verdadera vía en el manejo y tratamiento a aplicar hacia el futuro, sin embargo no han sido suficientes los antecedentes que se han expresado mediante los fallos de tutela a cargo de esta corporación y vemos como la accionada continúa empecinada en su equivocado criterio, en un ejercicio mental obcecado e inconcebible que para el mas desprevenido solo suscita decepción e incredulidad. En pocas palabras, no se ve a simple vista sino un acto de desobediencia, de inocultable autoritarismo o soberbia, irreconciliables con la madurez, la seriedad y la imparcialidad que deben estar presentes en las decisiones de los servidores públicos. .... Siendo un poco severo en el análisis, la actitud de la Caja Nacional de Previsión brinda la impresión de que sus manejadores se han ubicado en la creencia de estar administrando algo propio... ”
Si está vigente la norma, constituye una omisión aplicar solamente una parte del artículo 6º del Decreto 546 de 1971, desconociendo el régimen de transición, el régimen especial, los principios sobre seguridad social y la constitucionalización de ésta . Este comportamiento implica una violación al debido proceso, al derecho al trabajo, a la seguridad social, a una vida digna y a los derechos adquiridos.
b. Confundir el monto de la pensión con la base constituye un error jurídico. El monto de la pensión o mesada es el efecto; la base reguladora y el porcentaje son el procedimiento o causas para fijar dicho monto. El porcentaje no puede existir sin una base reguladora que permita sacar el tanto por ciento. Esto no es solamente lógico, sino que hace parte de la teoría de la seguridad social y la norma expresamente fijó para los funcionarios de la rama jurisdiccional la base reguladora (el salario mensual mas alto percibido durante el último año) y el porcentaje: 75%. Por tanto, es ostensible la vía de hecho cometida en el presente caso por la entidad demandada. Esta actuación obedece a “su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la violación de los derechos fundamentales de la persona” (T- 079/93; en el mismo sentido hay jurisprudencia abundante, entre otras la T-368/93, la T-204/98, SU-1300/01).
c. No se atiende el sentido claro del artículo 6º del Decreto 546 de 1971 cuando se invoca el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para fijar la base reguladora. Se debe considerar lo siguiente:
1ª. El mencionado inciso indica: “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello...”. Ya se dijo que la parte final del inciso segundo de dicho artículo 36 (que era el que le daba fundamento al inciso 3º) ya no aparece en el Decreto 2527 de 2000; y que, de todas maneras, no es aplicable si existe norma especial que señala cual es la base reguladora; pero, en gracia de discusión, ocurre que en el presente caso el señor Hernando Duarte Chinchilla principió a trabajar al servicio de la rama judicial desde el 4 de septiembre de 1965, de manera contínua hasta ahora, luego el 1º de abril de 1994 llevaba 29 años de trabajo en la rama judicial, entonces, no le faltaba ni un día para los veinte años de servicios, por el contrario, le sobraba tiempo, por consiguiente no es aceptable jurídicamente que se le aplique el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 como lo hizo la Caja Nacional de Previsión.
2ª. No se tuvo en cuenta el principio de favorabilidad y esto también significa violación al debido proceso. La violación es mas grave si se tiene en cuenta que en las Resoluciones que le hacen la incorrecta liquidación al peticionario, la Caja Nacional de Previsión invoca la Sentencia C-168 de 1995 y ocurre que dicha sentencia precisamente habla del respeto al principio de favorabilidad para sustentar la exequibilidad de parte del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En el texto de la presente sentencia se citó y resaltó algo que dijo la C-168 de 1995: “La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le esta permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador”. (Resaltado fuera de texto). Luego la sentencia de constitucionalidad mencionada en vez de perjudicar favorece al peticionario, ya que implica la aplicación integral de la norma que establece el régimen especial (D. 546/71, art. 6º).
Surge de todo lo anterior que materialmente se le violaron al peticionario los derechos fundamentales que se han analizado en el texto de este fallo. (T-631/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
No obstante lo anterior, es un hecho adicional que Cajanal reconoció la pensión del señor González Corredor con base en el salario base de liquidación de la Ley 100 de 1993, por cuanto a nombre del solicitante figuraban unas cotizaciones a cargo de la Universidad Libre hasta el año 1994, cotizaciones cuya autenticidad no fue desvirtuada.
Sobre este particular, la Sala considera que pese a la aseveración de Cajanal según la cual el peticionario estaba afiliado al ISS para el año 1994, existen elementos de juicio suficientes para considerar que, de todos modos, aquél tenía derecho a recibir la pensión de conformidad con las cotizaciones hechas a nombre de la rama judicial, pues fue a partir del tiempo trabajado en ella que adquirió el derecho a pensionarse.
En efecto, tal como se encuentra consignado en la propia Resolución 7990 del 22 de abril de 2003, Cajanal reconoce que el actor laboró para la rama judicial por espacio de casi 23 años (8.347 días), desde 1969 a 1992, fecha esta última en la cual obtuvo su retiro. De lo anterior se tiene que el derecho a pensionarse se adquirió a partir del cumplimiento de ese requisito y con fundamento en la remuneración recibida por ese aspecto, pese a que las cotizaciones al ISS se hubieran extendido hasta el año 1994 por virtud del reconocido error de la Universidad Libre de seguirlas haciendo, pese a que el contrato con el tutelante venció en 1990. Y ello es así, porque es un hecho notorio que las cotizaciones efectuadas por la Universidad Libre se calcularon sobre un monto remunerativo sustancialmente inferior al recibido como funcionario de la rama judicial, pues correspondían al ejercicio de la labor docente. En este sentido, no tenía sentido liquidar la pensión con fundamento en las últimas, desconociendo el salario devengado por el peticionario como funcionario al servicio de la rama judicial. Así pues, tampoco por este aspecto resulta defendible la posición de la entidad.
Las conclusiones previas llevan a considerar, como lo reconoció la propia Sentencia T-631 de 2002, que la actitud de Cajanal violentó los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho al trabajo, a la seguridad social, a una vida digna y a los derechos adquiridos del peticionario. Por esta razón, el amparo solicitado debe concederse, aunque de manera transitoria, mientras el demandante obtiene una decisión definitiva de la jurisdicción contencioso administrativa que resolverá finalmente sobre sus pretensiones pensionales. Ello por cuanto que, en el presente caso, el ordenamiento jurídico ha señalado un camino ordinario para reclamar la prestación que aquí se solicita, y no podría el juez constitucional reemplazarlo sin quebrantar los cauces propios de cada acción. En este sentido, la Sala reitera la posición de las sentencias T-189 de 2001 y T-169 de 2003, en donde, frente a casos similares, la tutela se concedió como mecanismo transitorio mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo decidía definitivamente sobre la titularidad del derecho.
1. REVOCAR la Sentencia de Tutela del 9 de febrero de 2004, dictada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, por la que se confirmó la sentencia del 4 de diciembre de 2003, dictada por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda instaurada por Carlos Ernesto González Corredor en contra de la Caja Nacional de Previsión Social.
2. En los términos señalados en esta providencia, CONCEDER como mecanismo transitorio la tutela de la referencia y, en consecuencia, ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la fecha en que se le notifique esta decisión, y hasta cuando la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo lo decida en forma definitiva, liquide la pensión del solicitante de conformidad con los porcentajes establecidos en las normas previstas para los exfuncionaros y empleados de la rama judicial, contenidas en los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978.
3. ADVERTIR a las partes que esta tutela permanecerá vigente durante todo el tiempo que la justicia contencioso administrativa utilice para decidir de fondo las pretensiones del actor relativas al mismo asunto.
Magistrados: Marco Gerardo Monroy Cabra—Rodrigo Uprimny Yepes—Álvaro Tafur Galvis.
Iván Humberto Escrucería Mayolo, Secretario general (e.)
(1) Ver entre otras las sentencias T- 414, T-625, T- 812, T-1588, T- 1725 de 2000.
(2) Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2001 MP. Rodrigo Uprimny Yepes. Ver también las sentencias T- 225 de 1993 MP. Vladimiro Naranjo Mesa, T-403 de 1994, T-485 de 1994, T-015 de 1995, T-050 de 1996, T de 576 de 1998, T-468 de 1999, SU-879 de 2000 y T-383 de 2001.
(3) Ver T-1294 de 2000, T-671 de 200.