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Timestamp: 2016-12-09 20:40:42+00:00
Document Index: 174136834

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Gli Stranieri by Studio immigrazione - issuu
ISSN 1720-4402
numero 2.2011 anno XVIII
Poste Italiane S.p.A. â&#x20AC;&#x201C; Spedizione in abbonamento postale â&#x20AC;&#x201C; 70% Viterbo Aut. C/VT/069/2010
Rassegna di studi e giurisprudenza
Paolo Morozzo della Rocca, Giandonato Caggiano,
Monica McBritton, Giovanni Iorio, Marco Fasciglione,
Andrea Mondini, Silvia Davini, Matteo Marchini,
Andrea Belotti, Giuseppe Piluso, Ilaria Ottaviano
© Samuel Cumpatescu, Zingara sulle scale, Milano 2010
Dal concorso fotografico europeo 2010
“Ferrovie e integrazione. Identità e culture di una Europa
multietnica”. Menzione speciale di Studio immigrazione.
Paolo Benvenuti, Università Roma Tre
Luciano Eusebi, Università Cattolica del Sacro Cuore
Gilda Ferrando, Università di Genova
Adriano Giovannelli, Università di Genova
Horatia Muir Watt, Sciences-Po Law School, Paris
Bruno Nascimbene, Università di Milano
Sandro Staiano, Università di Napoli
Ugo Villani, Università Luiss “Guido Carli” di Roma
Comitato di valutazione (vedi a pag. 203)
Giandonato Caggiano, Università Roma Tre
Aristide Canepa, Università di Genova
Paolo Morozzo della Rocca, Università di Urbino
Roberta Bonini, Chiara Gabrielli, Matteo Marchini, Ilaria Ottaviano
Giuseppina Guerrini, e-mail: redazione@glistranieri.it
Studio immigrazione sas
Via del Giglio, 3 - 01100 Viterbo
Tel. 0761 326685 - Fax 0761 290507
www.studioimmigrazione.it
e-mail: amministrazione@studioimmigrazione.it
Registrazione Tribunale di Viterbo, n. 406 del 20 marzo 1994
Gli articoli firmati esprimono il pensiero dell’Autore e non impegnano la Rivista.
L’insostenibile onere della gestione delle frontiere esterne e della competenza di
“paese di primo ingresso” per gli Stati frontalieri nel Mediterraneo.
Criminalizzazione dei lavoratori irregolari e effetti sul mercato del lavoro.
La responsabilità medica e le sfide del “multiculturalismo”. Brevi note su alcuni
L’attrazione di lavoratori stranieri altamente qualificati alla luce della nuova
disciplina sulla ‘Blue Card’ europea: Utopia o realtà?
L’acquisto della “prima casa” dello straniero nell’imposizione indiretta.
Rassegna di giurisprudenza annotata e commentata
Nota alla sentenza della Corte di cassazione, sezione prima civile, 15 aprile 2011, n. 8795
Alcune questioni relative al riconoscimento della cittadinanza italiana iure sanguinis.
Nota alla sentenza del Tar Lazio del 30 maggio 2011, n. 4826
Gli Stranieri - Numero 2/2011
Sulla possibilitĂ di nominare un amministratore di sostegno in capo allo straniero infermo di mente.
Nota al decreto del Tribunale di Verona, Ufficio del Giudice Tutelare, 11 marzo 2011
Osservazioni in tema di rinnovo del permesso di soggiorno: la sopravvenienza dei
requisiti per il rilascio.
Nota alla sentenza del Tar Lombardia, 5 maggio 2011, n. 1202
La Corte di giustizia precisa i limiti di azione di un richiedente asilo nellâ&#x20AC;&#x2122;esercizio
del diritto ad una giurisdizione effettiva.
Nota alla sentenza della Corte di giustizia del 28 luglio 2011
Prime note sul decreto legge 23 giugno 2011, n. 89
SOMMARIO: 1. Sui requisiti di necessità ed urgenza del decreto legge. - 2. Come il tardivo recepimento tardivo della Direttiva 2008/115/CE sia stato occasione per ridiscutere l’attuazione, già
compiuta, della Direttiva 2004/38/CE. - 3. La nuova disciplina degli allontanamenti dei cittadini europei e dei loro familiari. - 4. Le modifiche al testo unico sull’immigrazione. - 4.1. Il
soggiorno per motivi umanitari. - 4.2. Il rimpatrio spontaneo. - 4.3. Il principio di proporzionalità e la regola di bilanciamento degli interessi come presupposti di legittimità dell’espulsione. - 4.4. Molte espulsioni e pochi rimpatri volontari. - 4.5. Sul divieto di reingresso nei casi
di allontanamento coattivo e di rimpatrio volontario. - 4.6. Il rimpatrio volontario: procedure,
cause di esclusione e condizioni per l’ammissione. - 4.7. Il rimpatrio assistito ed i suoi beneficiari. - 4.8. La detenzione nei c.i.e. - 4.9. Le procedure di espulsione dei soggetti fragili. - 5. Le
norme della direttiva non recepite. - 6. L’emendamento riguardante i minori non accompagnati.
1. Lo scorso giugno il Governo – costretto da un terremoto giurisdizionale il cui
epicentro è costituito dalla sentenza della Corte di giustizia sul caso Hassen El
Dridi (alias Soufi Karim) contro l’Italia 1 – ha deciso molto tardivamente di procedere al recepimento della direttiva 115/2008, modificando obtorto collo il suo
precedente avviso, secondo cui la normativa italiana non avrebbe avuto bisogno
di alcuna iniziativa di recezione perché già adeguatasi alla direttiva in anticipo e
per virtù propria.
Lo ha fatto ricorrendo allo strumento del decreto legge invece di seguire la via
più consueta del decreto legislativo. Un percorso velocissimo di produzione normativa, subito efficace, sicuramente corrispondente al bisogno; cioè alla necessità
di uscire dal vuoto normativo creatosi con la rammentata sentenza del giudice
Non possono essere condivise, a mio parere, le obiezioni secondo cui non vi
sarebbero stati, tra i presupposti di diritto per l’emanazione di un decreto legge,
quelli della necessità e dell’urgenza. È però evidente che la necessità e l’urgenza
oggettivamente createsi (anche per effetto della sentenza El Dridi, con l’inevitabile disapplicazione, quanto meno, dell’Art. 14, co. 5 ter, del testo unico da parte
Corte di giustizia dell’Unione europea, Sez. I, Sentenza del 28 aprile 2011. H.E.D. – Italia, su
cui: B. NASCIMBENE, La direttiva “rimpatri” e le conseguenze della sentenza della Corte di giustizia (El Dridi) nel nostro ordinamento, in questa Rivista, 2011, 1, p. 7 ss.; M. WINKLER, Il caso El
Dridi al vaglio della Corte di giustizia: verso una gestione più umana dei rimpatri di stranieri irregolari in Italia?, in Resp.civ.prev., 2011, 8, 1485 ss.
dei giudizi nazionali) non fossero di per se stesse imprevedibili. 2 Era noto a tutti,
infatti, che l’inerzia legislativa (né affannata né inconsapevole, ma arrogantemente
e forse tatticamente voluta) avrebbe poi condotto alla necessità di una decretazione tanto veloce quanto tardiva. Il dubbio è che la decretazione d’urgenza fosse
in realtà, sin dall’inizio, un obiettivo politico da raggiungere anziché un inciampo
da subire; l’esito, cioè, di una linea di politica normativa che si attende da un
clima di emergenza di volta in volta trovato, oppure intenzionalmente creato, la
raccolta di quei dividendi politici e normativi che in tale clima meglio si prestano
ad essere incassati, evitando un adeguamento pacato – e proprio per questo più
impegnativo – alle norme europee.
Esito che infatti pare complessivamente deludente (seppure non manchino
taluni miglioramenti, in netta controtendenza col resto del decreto legge), non
foss’altro per non avere colto l’invito al ripensamento dell’impianto complessivo
in materia di contrasto all’immigrazione irregolare. Un ripensamento particolarmente opportuno riguardo alla insistita valenza penale delle norme nazionali
sull’ingresso ed il soggiorno che dalla sentenza El Dridi (ben al di là dell’illegittimità acclarata dell’Art. 14, co. 5 ter) indubbiamente poteva trarre seri spunti.
Detto ripensamento avrebbe dovuto riguardare, in particolare, gli effetti diretti
ed indiretti del reato di cui all’Art. 10 bis, destinati probabilmente a meritarci
una successiva condanna da parte della Corte di giustizia 3.
Vero è che la Corte non ha messo in dubbio – al contrario, confermandola –
la facoltà degli Stati membri di rendere penalmente rilevante l’ingresso clandestino o la presenza non autorizzata sul territorio nazionale dello straniero. Nel
contempo sono stati però individuati alcuni importanti limiti di legittimità comunitaria alla potestà di diritto penale degli Stati, in primo luogo ribadendo il divieto di ostacolare, attraverso la criminalizzazione della presenza irregolare od in
qualsiasi altro modo, gli effetti utili della direttiva, e poi sottolineando l’obbligo
di rispetto dei diritti fondamentali dello straniero, ancorché irregolarmente soggiornante.
2. Tra i dividendi riscossi dall’Esecutivo attraverso la decretazione di urgenza il
La dottrina aveva, in effetti, efficacemente quanto inutilmente richiamata l’attenzione del Governo e del Parlamento sul problema. Cfr., per tutti, F. VIGANÒ , L. MASERA , Giudice di pace ed
immigrazione: le novità introdotte dalla direttiva 2008/115/CE in materia di espulsione, in Giud.
Pace 2010, 2, p. 97 ss.; C. GABRIELLI, La mancata attuazione della direttiva rimpatri 2008/115/CE
ed il “governo dei giudici” in attesa dell’interpretazione pregiudiziale della Corte di Giustizia, in
questa Rivista, 2011, 1, p. 33 ss.
Al riguardo, oltre alle successive considerazioni che verranno svolte in questo contributo, cfr.
B. NASCIMBENE, La direttiva “rimpatri” e le conseguenze della sentenza della Corte di giustizia (El
Dridi) nel nostro ordinamento, in questa Rivista, 2011, 1, p. 7 ss.
L’insostenibile onere della gestione delle frontiere
esterne e della competenza di “paese di primo
ingresso” per gli Stati frontalieri nel Mediterraneo
SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Inquadramento giuridico del tema. - 3. Base giuridica e caratteristiche delle politiche dell’Unione in materia. - 4. Il principio di solidarietà intergovernativa. - 5.
L’acquis di Schengen e il codice frontiere. - 6. Gli oneri del sistema di Dublino. - 7. Il partenariato per la mobilità con i paesi del Mediterraneo. - 8. Conclusioni.
1. La crisi del Mediterraneo sottolinea la necessità di una riflessione sulla politica
dell’immigrazione dell’Unione europea 1 ed, in particolare, sulla sostenibilità del
sistema attuale di controllo delle “frontiere esterne” nell’area Schengen e sulla
competenza del Paese di “primo ingresso” per i richiedenti asilo (sistema di Dublino).
Le frontiere nel Mediterraneo di Spagna, Italia, Grecia, Malta, che sono raggiungibili da barconi provenienti dall’Africa anche se con drammatiche vicende 2,
e la frontiera terrestre tra Grecia/Turchia rappresentano sempre più “la porta di
ingresso nell’Unione europea”. Terminata la fase delle migrazioni dai Paesi excomunisti, l’onere dei controlli delle frontiere esterne e dell’accoglienza dei beneficiari di protezione internazionale appare destinato a crescere per questi Stati,
che rappresentano l’approdo naturale dei flussi migratori dal Sud del mondo.
Se i flussi migratori sono tradizionalmente indirizzati verso gli Stati più accoglienti e motivati da prossimità storico-politica, linguistica o culturale, la situazione attuale di crisi generalizzata sembra accentuare il fattore prioritario della
vicinanza geografica all’Europa (Lampedusa, Malta, Isole Canarie, Isole dell’Egeo, il fiume Evran tra Grecia e Turchia). In ogni caso, le caratteristiche delle
Questo articolo è destinato agli Studi in memoria di Luigi Sico. Il tema dell’immigrazione ha
costituito uno degli interessi scientifici di Luigi Sico, v. da ultimo Contrasto internazionale all’immigrazione clandestina, in SIDI. Società Italiana Diritto Internazionale, in U. LEANZA (a cura di),
Le migrazioni. Una sfida per il diritto internazionale comunitario e interno, IX convegno, Napoli
2005, p. 133 ss.; Misure di contrasto all’immigrazione clandestina via mare, in M. CARTA (a cura
di), Immigrazione, frontiere esterne e diritti umani, Roma, 2009, p. 147 ss.
La Francia sembra molto difficile da raggiungere con imbarcazioni leggere mentre Cipro non
partecipa ancora al sistema Schengen.
operazioni di salvataggio in mare rendono le attività di controllo delle frontiere
marittime particolarmente complesse e onerose 3. Tuttavia, per una comprensione realistica del fenomeno, occorre ricordare che si tratta in ogni caso di una
percentuale limitata 4 rispetto al totale delle presenze di immigrati irregolari che
entrano in uno Stato membro con un visto (o che dispongono di un permesso di
soggiorno scaduto) e vi rimangono dopo la scadenza (overstayer) .
La riflessione istituzionale in itinere 5 rivela l’insostenibilità di risposte “individuali” (uti singuli) degli Stati membri e l’inadeguatezza di modalità di cooperazione inter-governativa “caso per caso”, rispetto ad un fenomeno strutturale e
permanente, per la cui gestione esiste un evidente interesse comune dell’Unione e
obblighi di cooperazione degli Stati membri secondo il principio di solidarietà. In
assenza di iniziative comuni, alcuni Stati potrebbero sentire la necessità di inasprire
i controlli alle frontiere esterne o di reintrodurre i controlli alle frontiere interne,
determinando soltanto lo spostamento della pressione migratoria su altri Stati.
2. Secondo il Consiglio europeo, “[i]l controllo e la sorveglianza delle frontiere
esterne rientrano nella responsabilità degli Stati membri che, nell’esercitare tale
funzione, agiscono anche nell’interesse comune di tutti gli Stati membri.” 6. La
V. decisione del Consiglio 2010/252/UE del 26 aprile 2010 che integra il codice frontiere Schengen, prevedendo: regole per le operazioni alle frontiere marittime coordinate dall’Agenzia Frontex, orientamenti non vincolanti per le situazioni di ricerca e salvataggio e per lo sbarco, nel
contesto delle operazioni alle frontiere marittime coordinate dall’Agenzia Frontex. Per un commento, v. C. GABRIELLI, L’obbligo di salvataggio in mare nelle attività dell’Agenzia Frontex secondo
le decisioni del Consiglio dell’Unione, in questa Rivista, 1/2010, p. 95 ss.
Nel 2010, la maggioranza dei casi di attraversamento illegale delle frontiere esterne (circa ventimila) ha riguardato la frontiera terreste tra Grecia e Turchia; la protezione internazionale (rifugiati,
protezione sussidiaria o umanitaria ) è stata concessa a circa cinquantamila persone (un quarto delle
richieste presentate) in tutti gli Stati membri. Nel 2009 i cittadini di paesi terzi in posizione irregolare fermati nell’Unione sono stati più di cinquecentomila (di cui la metà sono stati rimpatriati ). v.
COM(2011) 291 def., 24 maggio 2011, Relazione annuale sull’immigrazione e l’asilo (2010).
La quantità e rilevanza dei documenti in materia è testimoniata dall’apertura di un sito ad hoc
del Consiglio europeo (http://www.eucouncilfiles.eu/free-movement-and-migration/). In particolare, tra i documenti che citeremo nelle note di questo lavoro, v. COM(2011) 248 def., 4 maggio
2011, Comunicazione sulla migrazione. Per la posizione del Consiglio Gai, v. Council Conclusions
on Borders, Migration and Asylum Stocktaking and the way forward, 3096th Justice and Home Affairs, Council meeting Luxembourg, 9 and 10 June 2011.
V. Conclusioni del Consiglio europeo, 23 e 24 giugno 2011, punto 23. Cfr. sesto ‘considerando’
del Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che
istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle
persone (d’ora in poi: codice frontiere),”[i]l controllo di frontiera è nell’interesse non solo dello
Stato membro alle cui frontiere esterne viene effettuato, ma di tutti gli Stati membri che hanno
abolito il controllo di frontiera interno”.
Monica McBritton *
Criminalizzazione dei lavoratori irregolari
e effetti sul mercato del lavoro
SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Il caso dell’emersione del lavoro domestico. - 3. Ancora sull’inadeguatezza del diritto penale. - 4. Il grave sfruttamento lavorativo: de iure condendo. - 5. Il grave
sfruttamento lavorativo: de iure condito. - 6. L’effettività dei diritti dei lavoratori irregolari.
1. Questo contributo raccoglie – con approfondimenti e note essenziali – le
lezioni svolte per il V Seminario Europeo de Políticas Migratorias y Trabajo Social con Inmigrantes tenutosi il 6-10 giugno 2011 all’Universidad de Granada.
Lo scopo dichiarato era quello di illustrare alcuni profili critici della politica
legislativa ed amministrativa in materia di immigrazione extracomunitaria perseguita negli ultimi anni in Italia. Che questa politica non brilli per lungimiranza e
consapevolezza della natura strutturale del fenomeno migratorio non è affermazione né nuova, né originale e non è appannaggio soltanto di una schieramento politico. Tuttavia, non si può negare che – negli ultimi anni – una ancora
minor accortezza nell’uso disinvolto dell’armamentario giuridico – in particolare
del diritto penale – hanno notevolmente peggiorato il quadro normativo complessivo, suscitando confusione e incertezza nell’interpretazione e applicazione
In particolare, la grave scelta del legislatore italiano di introdurre nell’ordinamento il reato di immigrazione clandestina non può non avere conseguenze
anche sulla posizione giuridica dei lavoratori stranieri. In effetti, rendere penalmente perseguibile una condizione personale come quella di cittadino straniero
irregolarmente presente sul territorio si riflette inevitabilmente sulla condizione
di lavoratore, producendo effetti anche sul corretto funzionamento del mercato
Il paradosso che si vuole affrontare nelle pagine seguenti è quello per cui tale
grave scelta – accompagnata da un grande rumore mediatico centrato sulle esigenze di rispetto dell’ordinamento giuridico – produce effetti esattamente con*
Professore aggregato di Diritto del lavoro all’Università del Salento.
trari e cioè una diffusa e strisciante violazione del diritto. A pagarne le conseguenze però sono sia i lavoratori stranieri, sia i lavoratori nativi nella misura in
cui il mercato del lavoro diventa ancora meno regolato e ancor più aperto ad una
concorrenza sfrenata verso l’abbassamento degli standard di tutela.
2. Nella prospettiva del singolo lavoratore straniero, l’assunto è plasticamente
dimostrabile focalizzando le vicende relative all’emersione del lavoro sommerso
delle colf e badanti prevista dalla l. 3.8.2009, n. 102 1. Con quest’intervento normativo il legislatore ha disposto una sanatoria, il cui iter procedurale in capo a un
numero considerevoli degli stranieri è ancora da concludersi.
L’art. 1-ter della l. n. 102/2009 consente la regolarizzazione della posizione
dei datori di lavoro che alla data del 30 giugno 2009 occupavano irregolarmente
alle proprie dipendenze, da almeno tre mesi, lavoratori italiani o comunitari,
ovvero lavoratori extracomunitari, comunque presenti nel territorio nazionale, e
continuavano ad occuparli alla data di presentazione della dichiarazione di emersione per lo svolgimento di lavoro domestico o di assistenza e cura familiare.
Dispone altresì il co. 8 dello stesso Art. 1-ter che, dalla di data di entrata in
vigore della legge di conversione, “e fino alla conclusione del procedimento di cui
al presente articolo, sono sospesi i procedimenti penali e amministrativi nei confronti del datore di lavoro e del lavoratore che svolge le attività di cui al co. 1 per
le violazioni delle norme: a) relative all’ingresso e al soggiorno nel territorio
nazionale, (…)2 b) relative all’impiego di lavoratori, anche se rivestano carattere
finanziario, fiscale, previdenziale o assistenziale”3.
Nelle more del procedimento di regolarizzazione lo straniero non può essere espulso (co. 10) e
la sua conclusione con la sottoscrizione del contratto di soggiorno, congiuntamente alla comunicazione obbligatoria di assunzione all’INPS e il rilascio del permesso di soggiorno comportano,
rispettivamente, per il datore di lavoro e il lavoratore l’estinzione dei reati e degli illeciti amministrativi relativi al lavoro irregolare (co. 11).
Sulla carta le sanzioni per l’impiego lavoratore irregolare sono pesanti: reclusione da 6 mesi a 3
anni (Art. 22, co. 12, d.lgs. n. 286/1998). Inoltre il datore di lavoro può subire le sanzioni generali
contro il lavoro “in nero”: sanzione ex art. 3, co. 3, del d. l. n. 12/2002, convertito in l. n. 73/2002,
come modificato dall’Art. 36- bis, co. 7, del d. l. n. 223/2006, convertito in l. n. 248/2006 il cui ammontare è da 1.500 a 12.000 euro per ogni lavoratore irregolare maggiorata di 150 euro per ciascuna giornata di lavoro effettivo. La stessa norma dispone che “le sanzioni civili connesse
all’omesso versamento dei contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a euro 3.000, indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata”. A queste sanzioni possono essere aggiunte ex Art. 37, l. n. 689/1981 per
mancato versamento dei contributi previdenziali e assistenziali obbligatorie la reclusione fino a due
anni e “per un importo mensile non inferiore al maggiore importo fra euro 2.582,28 mensili e il cinquanta per cento dei contributi complessivamente dovuti.” Ancora, l’Art. 2 co. 1 bis, l. 638/198
come modificato dall’Art.1 d.lgs. n. 211/1994 prevede la reclusione fino a tre anni e una multa fino
a 1032 euro . Come spesso succede in questa materia, la disciplina complessiva non è limpida poi-
Giovanni Iorio *
La responsabilità medica e le sfide
del “multiculturalismo”. Brevi note su alcuni
SOMMARIO: 1. Rassegna di alcuni casi pratici. - 2. Le mutilazioni genitali femminili: la risposta
normativa. - 3. Il rifiuto al trattamento sanitario da parte della donna straniera non incinta. 4. Il rifiuto al trattamento sanitario da parte della donna straniera incinta.
1. Accade di imbattersi in alcuni questioni, talvolta poste direttamente dai medici
e dal personale paramedico, in ordine ai comportamenti da tenere ed alle scelte
da compiere di fronte a pazienti stranieri che chiedono, nel territorio italiano,
un intervento sanitario.
Il rapporto medico-paziente involge la sfera personale dell’individuo e, dunque, impone di confrontarsi con la volontà, le abitudini, le tradizioni, le scelte
religiose di cui ciascuno è portatore. Ebbene, si tratta di indagare come le valutazioni personali del paziente interagiscano con le scelte ed i doveri del medico
e, più in generale, della struttura sanitaria presso cui si chiede assistenza.
La rassegna di alcuni casi pratici può aiutare a comprendere i termini della
Una signora di nazionalità pachistana, che non conosce la lingua italiana, si
presenta al Pronto soccorso accompagnata dal marito, denunciando forti dolori
addominali 2. La donna si sdraia, sofferente, sul lettino dell’ambulatorio, in attesa
del chirurgo. Quando questi sopraggiunge, tuttavia, il marito manifesta la sua
opposizione, dichiarando che la moglie non può essere visitata da un uomo. Il
dottore, nel silenzio della donna, non la visita. Ci si domanda, a questo, punto,
se occorreva rispettare tale “scelta” o se, invece, era necessario imporsi e procedere alla visita, magari allontanando il marito. Ci si chiede, ancora, se la donna
avrebbe accettato di essere visitata, in quel momento, da un medico uomo.
Un altro caso, poi, viene raccontato da un infermiere. Presso il Pronto soc*
Associato di Istituzioni di diritto privato, Università di Milano-Bicocca.
I primi due casi narrati sono tratti da alcuni quesiti posti da medici ed infermieri, di cui si dà
conto nell’articolo di P. BORSELLINO, Le mutilazioni genitali femminili, in Punto Omega, Dialoghi di Bioetica e Biodiritto, 18, 2005, p. 50 ss.
corso giunge una coppia straniera, che richiede l’intervento di un ginecologo
donna. I coniugi già provengono da un altro ospedale, in cui era di turno un medico uomo, che dunque non ha avuto modo di visitare la donna. Fortunatamente,
racconta l’infermiere, nel reparto c’è una dottoressa, che visita la paziente, la
quale non necessita di cure particolarmente urgenti. Ci si domanda, tuttavia, cosa
poteva accadere se, anche nel secondo ospedale, non ci fosse stato un medico di
sesso femminile e la donna incinta avesse avuto la necessità, indifferibile, di essere sottoposta ad assistenza e cure.
Si possono aggiungere, infine, altri due casi: il primo è tratto direttamente
dalla cronaca; il secondo riceve una risposta normativa, come tra breve si vedrà.
Dalle recenti cronache giornalistiche si apprende la seguente notizia 3. Una
donna, originaria del Burkina Faso, viene ricoverata d’urgenza, a causa di una
grave condizione di sofferenza fetale. È subito evidente la necessità di un intervento; la donna, però, oppone un rifiuto categorico a partorire tramite taglio cesareo, poiché per la sua cultura d’origine l’unico parto possibile è quello naturale.
Uno dei motivi del rifiuto della puerpera africana riguarda la paura, infondata, di
non poter più avere figli in seguito all’intervento.
Falliti i tentativi di persuasione dei sanitari, la donna appare irremovibile,
anche davanti alle insistenze del marito. Per salvare la vita del bambino che sta
per nascere, il primario del reparto di ginecologia informa, prontamente, il magistrato di turno. Giungono, sul posto, gli agenti di polizia e, grazie alla loro mediazione, la donna si convince a partorire attraverso il taglio cesareo.
Il lieto fine della vicenda lascia aperti, ovviamente, alcuni interrogativi: cosa
avrebbe dovuto fare il medico se, di fronte ad una situazione di assoluta urgenza,
la donna avesse continuato ad opporre il suo rifiuto? Si tenga presente, inoltre,
che possono verificarsi situazioni in cui non è materialmente possibile avvisare
l’autorità giudiziaria (ed attendere i successivi provvedimenti della stessa), dovendosi intervenire senza alcun indugio al fine di permettere la nascita del bambino.
Un ultimo caso. Una donna straniera, accompagnata dal marito, si presenta
in ospedale, chiedendo al medico di intervenire per praticarle la mutilazione dei
genitali. La coppia spiega che, in assenza dell’intervento dei medici, comunque
la donna procederà alla pratica, anche se in condizioni igieniche e di sicurezza inferiori rispetto a quelle che possono essere assicurate da una struttura ospedaliera.
I medici, nonostante le motivazioni addotte, rifiutano l’intervento.
Le vicende prospettate evidenziano una serie di problematiche complesse. È
necessario, pertanto, individuare almeno tre ordini di questioni: 1) la pratica delle
mutilazioni genitali femminili; 2) il rifiuto al trattamento sanitario della donna
Il caso si legge in corrieredelveneto.corriere.it, del 2 marzo 2011 (reperibile on line).
Marco Fasciglione *
L’attrazione di lavoratori stranieri altamente
qualificati alla luce della nuova disciplina sulla
‘Blue Card’ europea: Utopia o realtà?
SOMMARIO: 1. Le migrazioni da lavoro e la direttiva 2009/50/CE. - 2. Gli aspetti sostanziali della
direttiva Blue Card: la nozione di lavoratore altamente qualificato e le condizioni di applicabilità. - 3. Le vicende procedurali della richiesta di permesso di soggiorno in base alla direttiva
Blue Card. - 4. I diritti garantiti dal riconoscimento della Blue Card: il problema della concorrenza con la disciplina sul riconoscimento dello status di soggiornante di lungo periodo. 5. L’esecuzione ed il recepimento della direttiva. - 6. Utopia o realtà? L’attrazione dei lavoratori altamente qualificati alla prova della ‘concorrenza’ dei regimi nazionali.
1. La competizione tra gli Stati nei mercati internazionali si realizza in misura
sempre più crescente attraverso la capacità di ciascun Paese di esprimere innovazione, idee e competenze tanto sul piano tecnologico, quanto su quello scientifico. È proprio questo il motivo che è alla base dell’attenzione che gli Stati
rivolgono verso il settore delle migrazioni da lavoro ed in modo particolare verso
quella specifica categoria di lavoratori immigrati rappresentata dai lavoratori migranti altamente qualificati. In effetti, dinanzi all’incapacità di produrre sul piano
interno le necessarie competenze in grado di soddisfare la domanda di manodopera qualificata proveniente dai mercati, gli Stati hanno incominciato a sviluppare
politiche, finalizzate all’attrazione dei best and brightest, e che fanno perno sul
sistema delle migrazioni internazionali da lavoro 1.
È proprio in questa prospettiva che va letta la recente direttiva 2009/50/CE del
Consiglio del 25 maggio 2009 sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di Paesi terzi che intendono svolgere lavori altamente qualificati. Nota anche
come direttiva Blue Card, la direttiva 2009/50/CE (d’ora in poi “la direttiva”) ha
un forte valore simbolico in quanto adottata, dopo un processo di negoziazione
particolarmente lungo e difficoltoso, in esplicita competizione con la Green Card
Ricercatore presso l’Istituto di Studi Giuridici Internazionali - ISGI di Napoli
Questo è il caso, come è noto, degli Stati Uniti e del Canada, Paesi che sono stati tra i primi a
proporsi come polo di attrazione di siffatte competenze e che hanno elaborato per primi normative interne finalizzate a semplificare l’arrivo di manodopera straniera altamente qualificata (v. la
normativa statunitense relativa alla c.d. Green Card).
statunitense: essa persegue l’obiettivo di introdurre una disciplina armonizzata
e comune in grado di rendere l’Europa una destinazione attraente per siffatta tipologia di lavoratori sia in termini di condizioni di lavoro, sia in termini di condizioni di vita 2. La direttiva prevede l’istituzione di una autorizzazione al
soggiorno e al lavoro nel territorio di uno Stato membro, denominata “Carta
Blu europea” 3 , e persegue, dunque, due fini generali complementari tra loro: in
primo luogo favorire la capacità dell’Unione europea di attrarre e trattenere i lavoratori altamente qualificati provenienti da Paesi terzi, in modo tale da rendere
l’immigrazione legale uno strumento di sostegno della competitività dell’economia dell’Europa; in secondo luogo, rispondere in modo effettivo ed efficace alle
fluttuazioni della domanda di lavoratori immigrati altamente qualificati, e a compensare le carenze nel sistema di competenze dell’offerta di lavoro attuali e future, creando condizioni di concorrenza uniformi nel mercato del lavoro
dell’Unione, per facilitare e armonizzare l’accesso di questa categoria di lavoratori e promuoverne la distribuzione efficace all’interno dello stesso. In effetti, in
un contesto internazionale fortemente concorrenziale, le statistiche evidenziano,
da un lato, come l’Unione europea non sia considerata meta particolarmente attraente dai professionisti altamente qualificati e, dall’altro lato, come essa sia diventata, invece, la destinazione principale di lavoratori per la più gran parte privi
di qualifiche o in possesso di qualifiche medio-basse: la maggior parte degli immigrati altamente qualificati provenienti preferisce indirizzarsi verso gli Stati
Uniti o in Canada 4. Una delle ragioni principali, se non la motivazione princi2
Dopo il fallimento della idea di una direttiva generale sulle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di Paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo (Cfr. Commissione europea, COM(2001) 386 definitivo), l’obietto veniva ripreso, con il
Programma de L’Aja, che invitava la Commissione a presentare un nuovo programma politico in
materia di migrazione legale che includesse procedure di ammissione finalizzate a “reagire rapidamente alla domanda fluttuante di manodopera straniera nel mercato del lavoro”. Nel dicembre
2005, la Commissione presentava una comunicazione avente ad oggetto il “Piano d’azione sull’immigrazione legale” (COM(2005) 669 definitivo), che prevedeva l’adozione di una serie di proposte legislative in materia di immigrazione per motivi di lavoro di cui dotarsi quanto prima, tra
cui una direttiva sulle condizioni di ingresso e soggiorno di lavoratori, cittadini di Paesi terzi, altamente qualificati, presentata poi nell’ottobre 2007 (cfr. proposta della Commissione COM(2007)
637 definitivo).
Cfr. l’art. 2, par. 2, lett. c.
Nella relazione al PE sulla proposta di direttiva è evidenziato come “nella lotta competitiva per
attrarre i ‘migliori cervelli’, l’UE riveste una posizione piuttosto bassa in classifica rispetto ai classici Paesi di immigrazione quali gli Stati Uniti, il Canada o l’Australia. Mentre l’UE è scelta soltanto dal 5,5 % dei migranti altamente qualificati provenienti dai paesi del Maghreb, infatti, ben il
54% opta per gli Stati Uniti o il Canada. Per contro, l’UE ha accolto il numero più alto di lavoratori privi di qualifiche provenienti dagli Stati del Maghreb (87%). Anche per quanto concerne i lavoratori altamente qualificati provenienti dall’insieme dei paesi terzi, l’Unione europea, con una
Andrea Mondini *
L’acquisto della “prima casa” dello straniero
nell’imposizione indiretta
SOMMARIO: 1. Introduzione. - 2. Le agevolazioni per l’acquisto della “prima casa” nelle imposte
indirette: la disciplina normativa. - 3. La ratio dell’agevolazione: favorire il primo investimento
immobiliare oppure l’accesso all’abitazione principale della famiglia? - 4. Il “diritto alla casa”
dell’acquirente straniero, tra norme comunitarie e diritti fondamentali. - 5. La “superagevolazione” a favore dei cittadini emigrati e la discriminazione a danno degli stranieri e dei soggetti
non residenti. - 6. Il trasferimento e la fissazione della residenza anagrafica dello straniero ai fini
dell’agevolazione e l’acquisto della “prima casa” in occasione del ricongiungimento familiare.
- 7. Il trasferimento dell’abitazione all’estero e la possibilità per lo straniero di utilizzare il credito d’imposta.
1. La normativa fiscale che riguarda la tassazione della “casa” (nei vari momenti
del suo acquisto o costruzione, possesso e mantenimento, cessione) è assai complessa e articolata. Pressoché tutte le forme di imposizione che colpiscono le persone fisiche (sul reddito, sul patrimonio, sui trasferimenti, sui consumi) toccano
più o meno direttamente aspetti legati alla casa di abitazione, e con questa, dunque, questioni essenziali della tassazione tout court: determinazione della capacità contributiva, sforzo solidaristico e redistribuzione della ricchezza, garanzia
del minimo vitale, carattere personale o reale dell’imposizione, attuazione del
principio di progressività del sistema tributario. Ma si pone anche il problema di
adeguare le imposte a finalità extrafiscali, come quelle di tutela e promozione
della dignità della persona e della sua famiglia, o di incentivazione di quelle forme
di risparmio e di investimento che si esprimono, appunto, nell’accedere alla proprietà della casa di abitazione. Non di rado risulta difficile coordinare tra loro in
modo sistematico e coerente queste diverse tipologie di imposizione seppur caratterizzate da un tratto comune nel loro presupposto, appunto la “casa”.
In questa sede ci limiteremo ad analizzare alcune problematiche inerenti l’acquisto della casa di abitazione e l’applicazione delle imposte indirette che colpiscono questo trasferimento immobiliare (imposta di registro e imposta sul valore
aggiunto). Dopo una parte introduttiva di carattere generale, ci soffermeremo su
alcune questioni particolari che involgono la cittadinanza e la residenza dell’ac*
Ricercatore di Diritto tributario, Università di Bologna.
quirente o della sua famiglia, per valutare quale sia l’effetto dell’applicazione di
questi tributi alla “casa dello straniero”. Locuzione, quest’ultima, invero suggestiva, poiché riesce ad esprimere un’intrinseca ambivalenza ed una tensione latente, evocando significati in apparenza contrastanti, come “radicamento” ed
“estraneità”, o “identità” e “differenza” 1. D’altro canto, se il tributo è una delle
massime espressioni autoritative della sovranità nazionale, è anche attuazione di
un dovere di concorso alla spesa pubblica che, in linea di principio, è connesso a
modi di appartenenza alla “comunità” di riferimento diversi dalla cittadinanza.
Si tratterà allora di vedere se e quali forme di “estraneità” dello straniero (cittadinanza, residenza) abbiano rilievo, e di che segno (positivo o negativo) sotto il
profilo della tassazione della “casa”, cioè di una delle più importanti forme di
radicamento della persona al territorio, colta qui proprio nel momento della sua
“costituzione” 2.
2. Nel sistema fiscale italiano, con riguardo alle imposte indirette sui trasferimenti immobiliari, l’acquisto della proprietà 3 della casa di abitazione è agevolato,
in linea generale, mediante una riduzione del prelievo tributario al ricorrere di determinate condizioni.
L’imposta di registro, così come l’imposta sul valore aggiunto (nel caso in cui
il privato acquisti da impresa) vengono infatti applicate con aliquota ridotta, rispettivamente pari al 3% e al 4% 4. Si osservi che anche se il soggetto passivo è
anche o solo il venditore, tanto nell’i.v.a. quanto nell’imposta di registro il tributo
finisce per gravare dal punto di vista economico esclusivamente sull’acquirente.
L’i.v.a. per effetto della rivalsa obbligatoria, è incorporata nel presso di acquisto
e non è detraibile per il consumatore finale. Debitori dell’imposta di registro
Per suggestive riflessioni sul rapporto (culturale e filosofico) tra i significati di “casa” e di “straniero”, di interesse e stimolo anche per il discorso giuridico, v. U. CURI, Straniero, Milano, 2010,
in particolare p. 125 ss.
Per l’esposizione completa della tassazione degli immobili si rinvia alla manualistica e alla letteratura specialistica di settore, in particolare: A. BUSANI, L’imposta di registro, Milano, 2009; S. CIVITAREALE, La riforma della fiscalità degli immobili, Milano, 2007; G. ARNAO, Manuale
dell’imposta di registro, Milano, 2005; N. D’AMATI (a cura di), La nuova disciplina del’imposta di
registro: il T.U. n. 131/1986 commentato articolo per articolo, Torino, 1989.
O di diritti reali di godimento quali l’usufrutto, l’uso, l’abitazione. Per comodità, nel prosieguo del testo si farà riferimento esclusivamente alla proprietà, ma si tenga presente che ogni riferimento al diritto di proprietà deve intendersi esteso anche a tali diritti reali minori.
Le norme di riferimento sono la Nota II bis dell’Art. 1 della Tariffa allegata al d.p.r. n. 131/1986,
T.U. dell’imposta di registro, nella versione in vigore dal 1996, e la Tabella A, parte II, punto 21),
allegata al d.p.r. 633/1972, in materia di i.v.a, che richiama peraltro la citata Nota della Tariffa. L’acquisto della “prima casa” è agevolato anche per quanto riguarda l’imposta ipotecaria e quella catastale, che sono applicate in misura fissa (168,00 €) anziché proporzionale.
annotata e commentata
Silvia Davini *
Diritto all’unità familiare e pericolosità sociale
1. Nella sentenza in commento la Corte di Cassazione, Sezione Prima Civile, affronta il problema del contemperamento tra il diritto all’unità familiare dello
straniero ed il giudizio di pericolosità sociale dello stesso alla luce delle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 5 del 2007 agli Articoli 4, comma 3 e 5, comma 5 del
d.lgs. n. 286 del 1998.
Mutando il proprio indirizzo interpretativo rispetto al cd. “automatismo
espulsivo” 1, la Suprema Corte ha annullato il decreto della Corte d’Appello di
Bologna che in accoglimento del reclamo proposto dal Ministero dell’Interno, ed
in riforma del decreto del Tribunale di Bologna, rigettava il ricorso proposto da
F.M. avverso il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno
familiare in quanto a carico del predetto straniero risultavano precedenti penali
ostativi.
Si tratta di una materia che sotto il profilo dell’inquadramento giuridico coinvolge principi fondamentali del nostro ordinamento nonché di diritto internazionale cui il legislatore ordinario deve sottostare.
Come rilevato dalla Corte nella motivazione, la norma costituzionale di riferimento è rappresentata dall’Art. 10, comma 2, Cost. 2 che sancisce il principio
della riserva di legge in materia di disciplina della condizione giuridica dello stra*
In Cass., Sezione Prima Civile, ordinanza n. 10880 del 5 maggio 2010 la Corte ha enunciato il
seguente principio “è legittimo il provvedimento che ha negato, ai sensi dell’art. 4, comma 3, del
d.lgs. 286/98, il nulla osta al ricongiungimento con il coniuge del cittadino straniero condannato
per un reato inerente gli stupefacenti” (reperibile on line).
“La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei
trattati internazionali”.
niero. Da tale principio discende che è demandato al legislatore ordinario stabilire le condizioni per l’ingresso e la permanenza dello straniero sul territorio dello
Stato nel rispetto di un duplice limite. Il primo limite è espressamente stabilito
dalla norma costituzionale che impone al legislatore di conformarsi alle norme
di diritto internazionale generalmente riconosciute o contenute nei trattati sottoscritti dall’Italia. L’altro limite, espressamente previsto dall’Art. 2, comma 1,
d.lgs. 286 del 1998 3 ed oggetto di un costante indirizzo interpretativo della Corte
Costituzionale 4, è rappresentato dai diritti fondamentali che il diritto interno
garantisce all’individuo come diritti della persona. Nell’ambito di questa duplice
limitazione è possibile affermare, come più volte ha rilevato la Suprema Corte,
che la condizione giuridica dello straniero non è equiparabile a quella del cittadino purché il diverso trattamento normativo non sia irragionevole o arbitrario,
ma sia giustificato dal contemperamento con altri interessi primari quali l’ordine
pubblico o la sicurezza pubblica.
Recentemente la Corte Costituzionale 5 ha ribadito il proprio indirizzo interpretativo respingendo la questione di legittimità costituzionale sollevata sugli
Articoli 4, comma 3 e 5, comma 5 d.lgs. 286 del 1998, in relazione agli Articoli 2
e 3 Cost., con riferimento proprio al cd. automatismo espulsivo nei confronti
L’Art. 2, comma 1, d.lgs. 286 del 1998 recita: “Allo straniero comunque presente alla frontiera
o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti
dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti”.
Nella sentenza 2 dicembre 2005, n. 432 la Corte ha espresso il seguente principio: “secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, il principio costituzionale di uguaglianza non tollera discriminazioni fra la posizione del cittadino e quella dello straniero solo quando venga riferito al godimento dei diritti inviolabili dell’uomo (…) così da rendere legittimo, per il legislatore ordinario,
introdurre norme applicabili soltanto nei confronti di chi sia in possesso del requisito della cittadinanza – o all’inverso ne sia privo – purché tali da non compromettere l’esercizio di quei fondamentali diritti” (reperibile on line; conformi Corte Cost. sentenza n. 62/94; sentenza n. 252/2001;
sentenza n. 324/2006).
Corte Cost. 16 maggio 2008 n. 148. La decisione si pone in conformità alla precedente sentenza
n. 206 del 2006 ove la Corte afferma il seguente principio: “La regolamentazione dell’ingresso e del
soggiorno dello straniero nel territorio nazionale è collegata alla ponderazione di svariati interessi
pubblici, quali, ad esempio, la sicurezza e la sanità pubblica, l’ordine pubblico, i vincoli di carattere internazionale e la politica nazionale in tema di immigrazione e tale ponderazione spetta in via
primaria al legislatore ordinario, il quale possiede in materia un’ampia discrezionalità, limitata,
sotto il profilo della conformità a Costituzione, soltanto dal vincolo che le sue scelte non risultino
manifestamente irragionevoli”. Parimenti conforme è il principio affermato nell’ordinanza n. 146
del 2002, secondo cui, l’automatismo espulsivo: “altro non è che un principio di stretta legalità che
permea l’intera disciplina dell’immigrazione e che costituisce, anche per gli stranieri, presidio ineliminabile dei loro diritti, consentendo di scongiurare possibili arbitri da parte dell’autorità amministrativa”.
Alcune questioni relative al riconoscimento
della cittadinanza italiana iure sanguinis
SOMMARIO: 1. Il caso. - 2. Profili di inammissibilità del ricorso. - 3. Natura giuridica dell’atto impugnato. - 4. Risarcimento del danno da silenzio inadempimento.
1. Questa, in sintesi, la vicenda: una cittadina brasiliana di origini italiane, per ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana iure sanguinis, necessita che
il Consolato Generale d’Italia in Brasile provveda a legalizzare i certificati di
stato civile brasiliani 1. A tal fine chiede appuntamento presso il Consolato Generale d’Italia sito a San Paolo tramite il sistema di prenotazione on line a ciò
Ciò nondimeno, l’appuntamento in questione le viene fissato il giorno
8/4/2015, ovvero solamente diversi anni dopo la presentazione della domanda.
Per questo motivo l’interessata in data 9/9/2009 propone istanza di diffida e
messa in mora dell’amministrazione competente. Il 20/10/2009 il Consolato risponde con una nota in cui si evidenzia il fatto che in Brasile le richieste di legalizzazione a scopo di cittadinanza da parte di cittadini brasiliani discendenti da
genitori italiani sono in numero superiore alla capacità dell’amministrazione di
assolvere il compito (30 milioni) e che, pertanto, si è reso necessario istituire un
sistema telematico di prenotazione degli appuntamenti.
L’istante, tuttavia, rimasta insoddisfatta della risposta dell’amministrazione, a
fronte del comportamento della p.a. da lei ritenuto illegittimo, propone ricorso
al Tar del Lazio avverso il silenzio inadempimento che a suo parere si sarebbe formato sulla sua domanda.
In particolare, la ricorrente lamenta l’illegittimità del sistema di prenotazione
In conformità a quanto stabilito dall’Art. 33, co. 2, d.p.r. n. 445/2000 (T.u. delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa), richiamato oggi dall’Art.
52, co. 1, lett. f), del d.lgs. n. 71/2011 (recante la disciplina dell’ordinamento e delle funzioni degli
uffici consolari), il quale prevede che “Le firme sugli atti e documenti formati da autorità estere e da
valere nello Stato sono legalizzate dalle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane all’estero”.
on line in quanto: 1) non consente all’utente di ottenere la legalizzazione dei documenti dello stato civile entro un termine ragionevole, impedendo così l’esercizio di un diritto soggettivo, quello relativo al riconoscimento della cittadinanza
italiana; 2) elimina la possibilità degli utenti di rivolgersi direttamente al Consolato, atteso che il sistema di prenotazione on line è divenuto obbligatorio, così che
viene inutilmente aggravato il procedimento in violazione dell’Art. 1, co. 2, della
legge generale sul procedimento amministrativo (l. n. 241/1990); 3) è stato violato il termine per la conclusione del procedimento amministrativo, fissato dalla
l. n. 241 del 1990 in 90 giorni 2 dalla data di ricevimento della domanda da parte
dell’amministrazione competente. Tutto ciò integrerebbe i vizi di violazione di
legge ed eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e ingiustizia manifesta.
L’amministrazione intimata si costituisce in giudizio eccependo l’inammissibilità del ricorso, in primo luogo, per non essersi formato silenzio inadempimento sull’istanza della ricorrente (visto che il Consolato d’Italia avrebbe
risposto tempestivamente alla domanda dell’interessata con apposita nota) e, in
secondo luogo, per la tardività della notifica del ricorso, il quale, peraltro, sarebbe comunque infondato nel merito.
Il giudice amministrativo adito (in data 11/5/2011) decide in camera di consiglio nel seguente modo: dichiara inammissibile il gravame, accoglie il ricorso avverso il silenzio inadempimento e, per l’effetto, ordina all’amministrazione degli
Affari esteri di adempiere alla richiesta di legalizzazione avanzata dalla ricorrente
entro il termine di novanta giorni dalla notificazione (o comunicazione) della
sentenza in commento; infine compensa le spese.
Termine che, a seguito della riforma operata dalla l. n. 69 del 2009, è stato ridotto a trenta giorni
per tutti i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti
pubblici nazionali per i quali le disposizioni di legge non prevedano un termine diverso (Art. 2, co.
2, l. n. 241/1990). Infatti, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (e non più con regolamento), possono essere individuati termini di conclusione dei procedimenti amministrativi
non superiori a novanta giorni (Art. 2, co. 3), salvi i casi in cui, tenendo conto della sostenibilità
dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici
tutelati e della particolare complessità del procedimento, risulta indispensabile stabilire termini superiori a novanta giorni. Ad ogni modo, la legge impone che tali termini non possano superare i
centottanta giorni, ad eccezione dei procedimenti che riguardano l’acquisto della cittadinanza italiana e l’immigrazione (Art. 2, co. 4).
L’accenno alla sostenibilità dei tempi richiama il principio di ragionevolezza, il quale dovrebbe impedire la fissazione di termini troppo lunghi, come invece è avvenuto all’indomani dell’entrata in
vigore della l. n. 241 del 1990 quando le singole amministrazioni fissarono termini così lunghi da
vanificare quasi completamente il principio di certezza e di speditezza dell’azione amministrativa,
come non manca di notare V. PARISIO, Il silenzio della pubblica amministrazione tra prospettive attizie e fattuali, alla luce delle novità introdotte dalla l. 11 febbraio 2005 n. 15 e dalla l. 14 maggio
2005 n. 80, in Foro amm. – TAR, 2006, p. 2798 ss..
Andrea Belotti *
Sulla possibilità di nominare un amministratore
di sostegno in capo allo straniero infermo di mente
SOMMARIO: 1. La vicenda. - 2. Amministrazione di sostegno: note introduttive. - 3. Nomina di un
amministratore di sostegno a cittadino extracomunitario. - 4. Il caso dello straniero che volesse designare un amministratore di sostegno in previsione della propria futura incapacità.
1. La sentenza in oggetto veniva emanata dal Tribunale di Verona nei confronti
di un cittadino marocchino il quale manifestava a decorrere dalla fine del 2005
problemi di salute mentali, poi classificati quale disturbo schizotipico di personalità, come risulta dal certificato medico che veniva rilasciato in data 23.01.2008
dal Dipartimento di Medicina e Sanità Pubblica dell’Università di Verona.
Con decreto emesso in data 21.04.2008 gli veniva nominato in via provvisoria un amministratore di sostegno al fine del compimento di quegli atti altrimenti
impossibilitato ad espletare a causa della patologia dalla quale è affetto.
Dalla relazione clinica aggiornata al 23.02.2011 emergeva inoltre che il Sig.
…, ospite nel frattempo presso una comunità terapeutica, continuava a presentare un complesso quadro clinico che gli imponeva di seguire un’idonea terapia
psicofarmacologica.
Si rendeva pertanto necessaria la nomina (non più solamente in via provvisoria) di un amministratore di sostegno affinché il Sig. … potesse essere coadiuvato nelle diverse attività quotidiane.
La problematica non si sarebbe posta qualora il Sig. … fosse stato un cittadino
italiano, trovando applicazione in questo caso la normativa civilistica in tema di
Essendo però il Sig. … cittadino straniero (nello specifico di nazionalità marocchina), all’autorità giudiziaria italiana incombeva l’obbligo di individuare la
disciplina normativa applicabile al rapporto de quo.
Il giudice tutelare decideva di ottenere conoscenza della legislazione straniera
Cultore della materia in Istituzioni di diritto privato presso l’Università degli Studi di MilanoBicocca.
attraverso una documentazione fornita dall’Ambasciata italiana a Rabat, nonché
attraverso i testi normativi acquisiti per conto dell’amministratore di sostegno
provvisorio precedentemente nominato.
Successivamente nominava un amministratore di sostegno poiché, nonostante
l’acquisizione della normativa del Regno del Marocco, così come previsto dall’Art. 43 della legge 31.05.1995, n. 218, il giudice non riusciva ad avere piena conoscenza della legislazione straniera.
Di conseguenza, l’autorità giudiziaria riteneva dovesse trovare applicazione il
criterio residuale previsto dal secondo comma dell’Art. 14 della legge 31.05.1995,
n. 218 a mente del quale qualora il giudice, nemmeno con l’aiuto delle parti, riesca ad accertare la legge straniera indicata, è tenuto ad applicare la legge richiamata secondo altri criteri di collegamento eventualmente previsti per la stessa
ipotesi normativa trovando applicazione, in mancanza, la legge italiana.
La sentenza sottolinea come non possa nemmeno applicarsi la Convenzione
de L’Aja del 17.07.1905, poiché la stessa riguarda l’interdizione e altre analoghe
misure che implicano una restrizione della capacità di agire. Al contrario, l’amministrazione di sostegno è una misura più elastica rispetto a quelle precedentemente previste dal legislatore nonché, come sancito da Cass. civ., sez I, del
29.11.2006, n. 25366, distinta per “natura, struttura e funzione, dalle procedure
di interdizione e di inabilitazione” 1.
È d’altra parte opportuno sottolineare come detta Convenzione sia stata sostituita dalla Convenzione de L’Aja del 13.01.2000 in tema di protezione internazionale degli adulti, la quale è stata sì firmata ma non ancora ratificata
Pur non potendo essere applicata, tale Convenzione potrà però fungere da
criterio interpretativo delle norme interne al fine di poterne dare un’interpretazione conforme.
Dalla sua lettura (nello specifico gli Articoli 5 e 13) emerge, da un lato, che le
autorità giudiziarie e amministrative dei diversi Stati contraenti sono tenute ad assumere misure di protezione della persona adulta e, dall’altro, sono chiamate ad
applicare la propria normativa interna.
A seguito delle suddette considerazioni, nel caso in oggetto l’autorità giudiziaria ha ritenuto, ricorrendo i presupposti di cui agli Articoli 404 ss. c.c., doversi
procedere alla nomina di un amministratore di sostegno.
2. La problematica ruota attorno alla possibilità per un cittadino extracomunitario di ottenere, da parte dell’autorità giudiziaria italiana, la nomina di un ammi-
Si veda a questo proposito A. M. PEDRON, La Cassazione si pronuncia: actio finium regundorum tra amministrazione di sostegno, interdizione, in Riv. not., 2007, fasc. 2, parte 2, p. 486.
Giuseppe Piluso *
Osservazioni in tema di rinnovo del permesso
di soggiorno: la sopravvenienza dei requisiti
SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. La disciplina del rinnovo del permesso di soggiorno. - 3. La decisione
del Tar Lombardia.
1. Il fenomeno migratorio si è manifestato in Italia con particolare intensità a
partire dagli anni novanta del XX secolo. Mentre in precedenza le migrazioni
costituivano oggetto di attenzione sotto il profilo dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale, con l’intensificarsi del fenomeno è nata l’esigenza di una disciplina organica che potesse conciliare le esigenze pubblicistiche con la tutela
della dignità umana e la realizzazione delle aspirazioni del migrante al miglioramento della propria vita.
È in questo contesto che nasce la disciplina del d.lgs. 286 del 1998 che, recependo
numerose convenzioni internazionali, pone una disciplina per l’ingresso dell’immigrato in Italia laddove sia assicurato anche un reddito proveniente da lavoro 1.
Ciò ha determinato un’inevitabile trasformazione del mercato del lavoro ove si tenga
conto della presenza prevalente di lavoratori stranieri in alcuni settori lavorativi 2.
Con la sentenza n. 1202 del 5 maggio 2011, il Tar Lombardia interviene sulla
delicata materia del rinnovo del permesso di soggiorno in seguito alla sua scadenza. Il caso affrontato attiene all’ipotesi disciplinata dall’Art. 5 d.lgs. 286/1998
sui motivi sopravvenuti che possono incidere sul rinnovo del permesso di soggiorno del cittadino extracomunitario. Per comprendere l’intervento dei giudici
occorre far richiamo al procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno con
particolare riguardo all’ipotesi di “rinnovo per attesa occupazione” 3.
Avvocato, dottorando di ricerca, Università di Catania
Per un’accurata analisi, si veda R.E. IANIGRO, La disciplina normativa dell’immigrazione alla
luce della Giurisprudenza amministrativa e costituzionale, in Giur. merito, 2008, p. 1219.
Cfr. U. DE AUGUSTINIS, Il contratto di soggiorno per lavoro subordinato tra vecchio e nuovo ordinamento dell’immigrazione, in questa Rivista, 2004, p. 602.
Sul procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno, G. MANFREDI, Il rinnovo e la conver1
2. La disciplina del soggiorno degli extracomunitari in Italia contempla due fattispecie distinte: il soggiorno di breve durata e il soggiorno di lunga durata. La
prima è disciplinata all’Art. 4 del d.lgs. 286 del 1998: la durata non è superiore ai
90 giorni e sono sufficienti un passaporto valido o documento equipollente e –
ove previsto – un visto di ingresso, rilasciato dalle rappresentanze diplomatiche
o consolari italiane, laddove lo straniero dimostri il possesso di documenti che attestino lo scopo e le condizioni del soggiorno, nonché la disponibilità di mezzi
sufficienti per mantenersi in Italia senza compiere attività illecite 4.
Il soggiorno di lunga durata, invece, necessita del rilascio del permesso di soggiorno, che, ai sensi dell’Art. 5 del d.lgs. 286 del 1998, va richiesto al Questore
della provincia in cui lo straniero si trova entro otto giorni lavorativi dall’ingresso 5 e viene rilasciato nel termine di venti giorni lavorativi dall’ingresso nel
territorio dello Stato per le attività previste dal visto di ingresso o dalle disposizioni vigenti 6. Il contratto di soggiorno 7 costituisce la condizione essenziale per
il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro. Quest’ultimo non
può comunque superare il limite stabilito dalla legge: nove mesi, un anno o due
anni a seconda rispettivamente della stipula di un contratto di lavoro stagionale,
a tempo determinato o indeterminato. Per il rinnovo del permesso di soggiorno
la richiesta da parte dello straniero deve essere presentata almeno 60 giorni prima
della scadenza alla Questura della provincia di dimora 8.
Il mantenimento dello status di straniero regolarmente soggiornante in Italia
richiede, dunque, che la richiesta di rinnovo del permesso sia avanzata nei termini
previsti dalla legge. Il soggiorno regolare costituisce la condicio iuris necessaria
sione del permesso di soggiorno, in P. MOROZZO DELLA ROCCA (a cura di), Immigrazione e cittadinanza, Torino, 2008, p. 67; Il contratto di soggiorno, in Diritto e pratica del lavoro – I corsi, p.
16; E. Pau, Rinnovo del permesso di soggiorno, in Diritto e Pratica del lavoro, 2007, p. 585; R. PANOZZO, Rilascio, rinnovo e revoca del permesso di soggiorno nella disciplina dell’immigrazione –
Quadro riassuntivo, in Servizi demografici, 2010, p. 54.
Sul tema della disponibilità reddituale per il rinnovo del permesso di soggiorno si veda E. M.
RUFFINI, Brevi note in tema di disponibilità per il rinnovo del permesso di soggiorno, in questa Rivista, I, 2010, p. 123.
Cfr. Cass. 27 maggio 2005, n. 11323, secondo cui questo termine va calcolato “in via continuativa, senza aggiunte e sommatorie con altri periodi trascorsi sul territorio nazionale”.
Questo termine è da considerarsi meramente ordinatorio, come costantemente affermato dalla
Giurisprudenza amministrativa.
Il contratto di soggiorno è una delle novità della l. n. 189/2002. Esso consiste in un ordinario
contratto di lavoro integrato da un duplice impegno da parte del datore di lavoro circa la sistemazione alloggiativa del lavoratore e le spese per un eventuale rientro nel Paese di provenienza.
Cfr. A. MILLO, Stranieri: rinnovo del permesso di soggiorno e rapporto di lavoro, in Diritto e Pratica del lavoro, 2003, p. 2223; S. GARIBOLDI, In caso di perdita del lavoro nelle more del rinnovo o
del rilascio del permesso di soggiorno è dovuta l’indennità di disoccupazione? in Note informative,
2008, p. 105.
La Corte di giustizia precisa i limiti di azione
di un richiedente asilo nell’esercizio del diritto
ad una giurisdizione effettiva
SOMMARIO: 1. La tutela multilivello dei diritti in Europa. - 2. I quesiti pregiudiziali. - 3. La portata autonoma del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva nel sistema dell’Unione europea. - 4. La decisione della Corte.
1. La sentenza in oggetto fornisce un’interessante occasione per fare il punto sulla
complessa questione della tutela multilivello dei diritti in Europa 1 nell’ambito di
una procedura volta al riconoscimento dello status di rifugiato. La Corte di giustizia si è pronunciata in particolare sulla portata del diritto ad una giurisdizione
effettiva nell’Unione europea e ne ha operato una ricostruzione in chiave autonoma sia rispetto al medesimo diritto riconosciuto a livello internazionale nella
Convenzione europea per i diritti dell’uomo (articoli 6 2 e 133), sia rispetto alle
B. CONFORTI, La Carta dei diritti fondamentali nell’Unione europea e la Convenzione europea dei
diritti umani, in L. S. ROSSI (a cura di), Carta dei diritti fondamentali e Costituzione dell’Unione Europea, Milano, 2002, p. 3 ss.; P. BILANCIA, E. DE MARCO (a cura di), La Tutela multilivello dei diritti, punti
di crisi, problemi aperti, momenti di stabilizzazione, Milano, 2004; A. BULTRINI, La pluralità dei meccanismi di tutela dei diritti dell’uomo in Europa, Torino, 2004; S. DOUGLAS-SCOTT, A Tale of Two
Courts: Luxembourg, Strasbourg and the growing European Human Right Acquis, in CMLR, 2006, p.
629 ss.; M. CARTABIA (a cura di), I diritti in azione. Universalità e pluralismo dei diritti fondamentali nelle
Corti europee, Bologna, 2007; R. A. WESSEL, The Phenomenon of Multilevel Regulation: Interactions
between Global, EU and National Regulatory Spheres, in IOLR, 2007, p. 257 ss.; C. PINELLI, Il difficile coordinamento tra le corti nella tutela multilivello europea, in G. BRONZINI, V. PICCONE, (a cura di),
La Carta e le Corti: i diritti fondamentali nella giurisprudenza europea multilivello, Taranto, 2007, p. 303
ss.; G. DEMURO, Costituzionalismo europeo e tutela multilivello dei diritti. Lezioni, Torino, 2009, U. VILLANI, Tutela dei diritti fondamentali nel ‘dialogo’ tra corti europee e giudici nazionali, in L. MOCCIA (a
cura di), Diritti fondamentali e Cittadinanza dell’Unione Europea, Milano, 2010, p. 115 ss.
Art. 6 CEDU: “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per
legge, ai fini della determinazione sia dei suoi diritti e doveri di carattere civile sia della fondatezza
di ogni accusa penale che le venga rivolta”.
Art. 13 CEDU: “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione
siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la
violazione sia stata commessa da persone agenti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”.
analoghe previsioni dei sistemi giuridici degli Stati membri. In relazione al riconoscimento ed alla revoca dello status di rifugiato, l’Unione ha infatti introdotto
norme procedurali minime con la direttiva 2005/85/CE 4, il cui art. 39, in tema
di tutela giurisdizionale, prevede che “gli Stati membri dispongono che il richiedente asilo abbia diritto a un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice avverso […] la decisione sulla sua domanda di asilo”, e nella Carta dei diritti
fondamentali l’art. 47 è consacrato espressamente alla tutela di tali diritti 5.
2. La causa in esame è relativa ad un cittadino mauritano irregolarmente soggiornante in Lussemburgo, verso il quale il Ministre du Travail, de l’Emploi et de
l’Immigration aveva disposto con procedura accelerata l’espulsione a seguito del
rigetto della richiesta di asilo, per palese mancanza dei requisiti per l’ottenimento
dello status di rifugiato, così come richiesti dal diritto internazionale 6 e dell’Unione europea 7. A fondamento della propria domanda il richiedente aveva
dichiarato in primo luogo di temere per la sua vita in Mauritania, a causa di possibili rivendicazioni da parte dell’ex datore di lavoro, carico di risentimento per
un furto perpetrato ai suoi danni da parte del richiedente. In secondo luogo, il signor Samba Diouf aveva manifestato la volontà di migliorare la propria condizione patrimoniale in Europa e di ivi voler fondare una famiglia. Il Ministro
lussemburghese chiamato ad occuparsi del caso non aveva però ravvisato in tali
argomentazioni i requisiti richiesti dalla legislazione internazionale e comunitaria per il riconoscimento dello status di rifugiato rinvenendovi anzi elementi tali
da consentirgli di procedere all’esame della domanda con procedura accelerata,
Direttiva 2005/85/CE del Consiglio del 1° dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato,
GUUE L 326 del 13 dicembre 2005, p. 13 ss. Per un commento, v. G. BARTOLINI, Osservazioni in
margine alla “direttiva procedure” 2005/85/CE, in P. BENVENUTI (a cura di), Flussi migratori e
fruizione dei diritti fondamentali, L’Aquila, 2008, p. 177 ss.
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, GUUE C 83 del 30 marzo 2010, p. 389 ss.
La Carta, come noto, ha acquisito lo stesso valore giuridico dei Trattati con l’entrata in vigore del
Trattato di Lisbona, il 1° dicembre 2009. Stabilisce l’art. 47: “ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a
un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo. Ogni persona ha diritto a che
la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare”.
Convenzione ONU relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 e Protocollo
aggiuntivo alla Convenzione, firmato a Ginevra nel 1967, che ne estende la portata su scala globale.
Direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa
di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta,
GUCE L 304 del 30 settembre 2004, p. 12 ss.
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Pietro, Luciano Eusebi, Silvia Larizza, Giuseppe Manfredi, Stelio Mangiameli, Valeria Piergigli, Mario
Ricca, Silvio Riondato, Sandro Staiano
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ANNOTATO E COMMENTATO CON LA GIURISPRUDENZA
A cura di Raffaele Miele e Caterina Boca
L’opera è suddivida in cinque parti:
• Prefazione “Dalla storia alla cronaca: politiche e normative nazionali in materia di immigrazione,
asilo e cittadinanza dagli anni ’70 ad oggi”;
• Parte I: Immigrazione e stranieri;
• Parte II: Cittadini dell’Unione europea e loro familiari;
• Parte III: Protezione internazionale;
• Parte IV: Cittadinanza.
Il Codice è aggiornato al 22 settembre 2011 con il decreto legge 23 giugno 2011, n. 89,
convertito con modificazioni con legge 2 agosto 2011, n. 12; il regolamento di attuazione
dell’art. 4 bis del testo unico immigrazione, concernente l’accordo di integrazione (non ancora
pubblicato in GU); il decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni
con legge 14 settembre 2011, n. 148 (manovra finanziaria e sviluppo); il decreto legislativo
1 settembre 2011, n. 150, recante “Disposizioni complementari al codice di procedura civile in
materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo
54 della legge 18 giugno 2009, n. 69”.
Tutte le norme recano in calce gli aggiornamenti normativi e, in gran parte, sono corredate da
note, circolari esplicative e dalle massime della più recente giurisprudenza di legittimità e di
merito, nazionale, della Corte di giustizia dell’Unione europea e della Corte europea dei diritti
dell’uomo (390 massime).
Le Parti I, II e III sono corredate da una Appendice con le principali norme nazionali ed europee (o
loro sintesi) che modificano o integrano la legislazione di base o sono ad essa complementari.
484 pagine, rilegatura filo refe, copertina in quadricromia.
Prezzo di copertina € 35.00 i.i
Editore Studio immigrazione sas – ISBN 978-88-902109-1-4.
Raffaele Miele, già dirigente della Polizia di Stato e della CCIAA di Viterbo, oggi giornalista
pubblicista, è fondatore della riviste Gli Stranieri, Immigrazione.it e ImmigrazioneOggi.
Caterina Boca, avvocato in Roma, consulente legale della Caritas di Roma per l’immigrazione
e la protezione internazionale.
Il volume è disponibile nelle principali librerie giuridiche a partire dal 5 ottobre 2011.
Gli abbonati alle riviste Immigrazione.it e Gli Stranieri possono ordinare il volume direttamente
all’Editore tramite il sito www.studioimmigrazione.it ed usufruire dell’apposita scontistica.
Universal Book, Rende (CS)
Rassegna di studi e giurisprudenza - n. 2/2011