Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507374
Timestamp: 2019-05-21 09:40:24
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El impacto de la integración europea en el actual modelo de gobernanza local
EDICIÓN DE 27/04/2017
Tras la reforma de la Administración local, se configura un escenario complejo con la colisión de principios constitucionales y los retos derivados de nuevos deberes municipales y derechos de la ciudadanía. La tutela financiera de las Corporaciones locales y los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera retraen el ejercicio de la autonomía local. El control del Estado sobre las competencias y capacidad jurídica de los entes locales provoca efectos recentralizadores, aunque paralelamente emerge un modelo de gobernanza local con tendencia a la calidad democrática en base a los principios de eficiencia, cooperación, transparencia, participación o rendición de cuentas.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz es Profesora Titular de Derecho Constitucional en la Universidad de Jaén
El artículo se publicó en el número 23 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iustel, octubre 2016)
I. INTEGRACIÓN EUROPEA Y REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Bajo coartada de la “globalización económica y financiera” y al socaire de una “gobernanza común”, la integración europea legitimó una reforma constitucional tendente al rupturismo desde la perspectiva del Estado social y la autonomía institucional de los poderes públicos. A raíz del artículo 135 CE se inicia un proceso deconstructivo del sistema de derechos sociales y del autogobierno de las administraciones públicas, mediante el blindaje constitucional de la estabilidad presupuestaria y su rango como “valor estructural”. De este modo, el poder constituyente europeo ejercía su autoridad sobre los poderes constituidos nacionales, legislativo y ejecutivo, en base a la revisión constitucional y normativa del sistema local (1).
Con esta tributación constitucional a la Unión Europea, se inicia una presión legislativa recentralizadora sobre la Administración local (2). El desapoderamiento competencial de los entes locales, la férrea limitación de su capacidad autoorganizativa y el asedio a su autonomía local, subvierten el modelo de gobernanza municipal.
Frente a su presumible desarme político y jurídico, los entes locales emprenden una huida del Derecho administrativo hacia la esfera constitucional con una contraofesiva masiva ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía y de los servicios emblemáticos de la Municipalidad (3).
Sin embargo en esta atmósfera de inseguridad constitucional, con efectos colaterales emerge un régimen local instituido sobre principios, deberes y derechos renovadores desde una perspectiva de calidad democrática. La lesividad de la reforma esgrimida por los entes locales promueve indirectamente valores asociados a la regeneración democrática, como la eficiencia de los recursos públicos, la transparencia o participación ciudadana. Ante esta disyuntiva, la defensa constitucional de la autonomía local o la adaptación a las obligaciones legales que posibilitan una mejora de calidad democrática, se enfrentan los Municipios españoles en la actualidad.
II. NUEVOS LÍMITES A LA AUTONOMÍA LOCAL: BREVES CONSIDERACIONES EN TORNO A LA RECIENTE STC 4I/2016, DE 3 DE MARZO
La permeabilidad de la legislación local a los requerimientos de la Unión Europea determina una revocación fáctica del artículo 4.2 del TUE en relación a la autonomía local. Según este precepto <<la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional>>.
La consolidación constitucional y legal del principio de estabilidad presupuestaria ha debilitado la autonomía local hasta cuestionar su núcleo más esencial, desdibujando la identidad y perfiles de la Administración municipal como institución socialmente reconocible (4). En este caso extremo, cuando el “núcleo primario”, el “contenido mínimo” o “los elementos esenciales” quedan negativamente afectados, se justifica la inconstitucionalidad de la norma (Zafra).
Desde un prisma jurisprudencial, la STC 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4 , reconoce que “el constituyente no ha predeterminado el contenido concreto de la autonomía local, por lo que es el legislador constitucionalmente habilitado quien puede ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, con el único límite de que no establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137 , 140 y 141 CE”).
La reforma constitucional del artículo 135 CE se vertebra en torno a la estabilidad presupuestaria, con un superior potencial aplicativo comparativamente respecto de otros principios constitucionales, en virtud de su naturaleza estructural y supraconstitucional. Por esta razón, las leyes de desarrollo constitucional, en particular la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local , entronizan y confieren prioridad a la estabilidad presupuestaria otorgándole el máximo rango normativo. Su posible colisión con la garantía constitucional prevista en el artículo 2.1 LBRL deriva de la subordinación de las competencias locales y servicios municipales al principio de sostenibilidad financiera (artículo 25 LBRL).
En un contexto de crisis económica y sobreendeudamiento de los entes locales, el desarrollo legal del principio constitucional de estabilidad presupuestaria ha reforzado la presunción de constitucionalidad de las intromisiones estatales en su organización, competencias y funcionamiento. El vigor supraconstitucional de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad dificulta incluso, su ponderación con el principio de autonomía local y plantea la vigencia actual de la Jurisprudencia constitucional.
En este último sentido, con antelación a la reforma, la indefinición constitucional de la autonomía local y la habilitación al legislador estatal para su configuración han contribuido a la proliferación de conflictos ante el Tribunal Constitucional. La posición jurisprudencial al respecto ha sido prácticamente inamovible, admitiendo que la autonomía local no es absoluta ni otorga a los Municipios potestad autoorganizativa ilimitada (entre otras las SSTC 159/2001, de 5 de julio FJ 4 ; 52/2004, de 13 de abril, FJ 9 ). Sin que el artículo 140 CE permita despojar al legislador de toda capacidad de desarrollo al respecto, “en todo aquello que no ha sido diáfanamente explicitado por el constituyente” (STC 103/2013 ).
En esta línea, la STC 214/1989, de 21 de diciembre (FJ 2) rubrica que el Estado tiene competencia para fijar los principios básicos en orden a las competencias que deban reconocerse a las entidades locales, con el límite de “garantizar su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias” (5).
Por tanto, la doctrina constitucional continúa vigente por su concordancia con la Ley de Sostenibilidad Financiera y Estabilidad Presupuestaria (artículo 2.1 . LBRL), en base al deber de asegurar a los Municipios “su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia”.
Sin embargo, la “estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera>> presupone un nuevo límite a la autonomía local imprevisto en la doctrina constitucional. Aunque con carácter previo a la reforma local, el predominio del principio de suficiencia financiera sobre el de autonomía local presentaba una base legal y jurisprudencial. En concreto, laExposición de Motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales reconoce que <<la suficiencia financiera enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin medios económicos suficientes, el principio de autonomía no pasa de ser una mera declaración formal>>. Paralelamente, la STC 96/1990, de 24 de mayo, F. J. 7º , admite que la obtención de los medios financieros suficientes constituye un componente inherente a la propia Autonomía Local, en tanto en cuanto tal disposición de medios y recursos permite <<la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada>>.
En consecuencia, las restricciones legales de la autonomía financiera repercuten en la contracción de las otras vertientes competencial, normativa y organizativa de la autonomía local. La cobertura de la tutela financiera sobre las entidades locales en los Estatutos de Autonomía y el Libro blanco para la Gobernanza Local (2005) legitimó el intervencionismo económico del Estado y las Comunidades Autónomas, mediante controles y autorizaciones preceptivas, con el beneplácito del Tribunal Constitucional a la superioridad jerárquica del Estado respecto de las entidades locales.
Actualmente la Administración local se enfrenta a una doble tutela financiera, estatal y autonómica, si bien con efectos preventivos para la consecución de los objetivos de déficit (6). La sumisión de lasentidades locales a controles jurídico-financieros antes incluso, del incumplimiento de cualquier disposición implica una tutela preventiva sin precedentes en la Constitución(7). Respecto a la constitucionalidad de tutela preventiva (genérica y de oportunidad), el Tribunal Constitucional consideraba que “sitúa a la Entidad Local en situación de subordinación y dependencia del Estado, y es contrario a la garantía constitucional de la autonomía local (desde STC 4/1981 ).
La reducción de los Municipios a entidades tuteladas presupone además,una desconfianza en su gestión ignorando que los defectos y disfunciones de las entidades locales son extensibles a la Administración estatal y autonómica, sin que tampoco el Ministerio de Hacienda garantice una neutralidad aplicativa del principio de estabilidad presupuestaria ni desactive un control financiero oportunista. Respecto a esta última posibilidad, el Tribunal Constitucional sostieneque <<la autonomía garantizada por la Constitución quedaría afectada en los supuestos en que la decisión correspondiente a la 'gestión de los intereses respectivos' fuera objeto de un control de oportunidad de forma tal que la toma de decisión viniera a compartirse con otra Administración. Naturalmente, salvo excepción que pueda fundamentarse en la propia Constitución>>.
Otro de los nuevos límites legales a la autonomía local deriva de los principios y deberes de cooperación, coordinación y de la necesidad de relaciones interadministrativas (Libro Blanco, 2005). EL artículo 10.3 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF) se refiere a los <<mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para garantizar la aplicación efectiva de los principios>> de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. También el artículo 10 LBRL regula los deberes cooperativos y de coordinación con las restantes Administraciones Públicas (artículo 10 LBRL) reemplazando la anterior redacción (<<las funciones de coordinación no afectaran en ningún caso a la autonomía de las entidades locales>>), por <<las funciones de coordinación serán compatibles con la autonomía de las entidades locales>> (art. 10.4 LBRL) (8).
Pero estos límites de la autonomía local derivados de nuevos principios y deberes municipales provocan una progresiva mutación de su identidad jurídica. En particular, el principio de lealtad institucional determina el respeto a las competencias de otras Administraciones, la ponderación en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones, y el deber de facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos (artículo 55 LBRL).
Las injerencias estatales en la esfera de la Administración local se extienden a la iniciativa pública, competencias, personal directivo, eventual, retribuciones, subvenciones, con un régimen de sanciones y penalizaciones (9). El control interno de la gestión económica municipal adopta elevados niveles de intervencionismo reservándose el Gobierno las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control y la remisión por los interventores locales con carácter anual a la Intervención General de la Administración del Estado de un informe resumen de los resultados de los citados controles desarrollados en cada ejercicio artículo 213 LRSF) .
No obstante, la concreción por el legislador estatal de las intromisiones legales parece adaptarse a los términos de la STC de 2 de febrero de 1981, considerando que <<el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado o de otras Entidades territoriales>>. También las referidas intervenciones estatales se acomodan a la posición jurisprudencial basada en la afectación de aquellas competencias locales que incidan negativamente en intereses generales distintos de los propios de la entidad local" (SSTC 2 de febrero de 1981, 29 de abril de 1981 y 5 de diciembre de 1984)(10).
Recientemente, la Comisión Permanente del Consejo de Estado ha emitido Dictamen 338/2014 sobre el planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local en relación a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local , admitiendo que “el Estado está facultado para establecer mecanismos de fiscalización y control interno de los entes locales, algo que se corresponde y encuentra su apoyo el art. 149.1.19ª CE y ha sido interpretado de forma constante por el TC (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, F. 7 , 237/1992, de 15 de diciembre, F. 6 , 331/1993, de 12 de noviembre FF. 2 y 3 , 171/1996, de 30 de octubre, F. 5 , 233/1999, de 16 de diciembre, F. 4 )”. De igual modo confirma que “las competencias de tutela financiera y la fiscalización que ello supone de las entidades locales por parte del Estado y a las Comunidades Autónomas está fuera de toda duda y así lo muestra una reiterada jurisprudencia constitucional (SSTS 57/1983, de 28 de junio , 179/1985, de 19 de diciembre , 96/1990, de 24 de mayo , 18/1991, de 31 de enero )”.
Pero la provisional constitucionalidad de los límites a la autonomía local no interfiere en la necesidad de precisar un límite a tales límites, como la preservación de la institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar” (núcleo de la autonomía local) como reconoce el Tribunal Constitucional y el citado Dictamen del Consejo de Estado. En este sentido, las consecuencias potencialmente contrademocráticas derivadas del incumplimiento de las normas de tutela financiera y estabilidad presupuestaria, no sólo difuminan los contornos de la autonomía local sino que representan supuestos extremos de su vulnerabilidad. En concreto, destacan la disolución de aquellos Ayuntamientos incumplidores de las normas de sostenibilidad financiera (11); la inhabilitación de cargos públicos por gestión grave y dañosa de intereses e incumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública(12); o la asunción forzosa por las Juntas de Gobierno Local de las competencias pertenecientes al Pleno, para evitar el bloqueo político de los presupuestos (SSTC 213/1988 y 259/1988 ). Aunque la STC de 29 de abril de 1981 se opuso a <<la suspensión gubernativa de acuerdos municipales sin otra razón que el control de legalidad en materia que corresponde al ámbito competencial exclusivo de las entidades locales”, puesto que “no es compatible con la autonomía que hoy proclama el art. 137 de la Constitución, porque entraña una tutela sin otro fundamento que la defensa de la legalidad ejercítable por una vía excepcional>>.
Por último, requiere un especial detenimiento la STC 41/2016, de 3 de marzo, por su posicionamiento avalando la reforma local y la competencia del Estado para diseñar el modelo municipal español, aunque anulando varios preceptos por invasión competencial.
El Tribunal Constitucional admite la constitucionalidad de los criterios estatales de racionalidad económica en el modelo local español>> con el fin de cumplir los principios constitucionales de eficiencia y eficacia. Sin embargo, estima varias impugnaciones relativas al reparto de competencias y anula las disposiciones que prohíben a las comunidades autónomas atribuir a los entes locales los servicios de asistencia social y atención primaria a la salud como <<competencias propias locales>> y regulan el proceso de traspaso a las Comunidades Autónomas. En particular, dispone que el Estado solo puede atribuir competencias locales específicas o prohibir que se desarrollen cuando tenga la competencia en la materia, habiéndose extralimitado en relación a los servicios de salud y servicios locales, como competencias de las Comunidades Autónomas. Paralelamente declara inconstitucional y nulo el precepto por el que se prevé suprimir entidades locales menores ya constituidas cuando no presenten sus cuentas a la comunidad autónoma o al Estado, pues excede "claramente los límites de la competencia estatal” predeterminar el órgano autonómico “que ha de acordar la disolución y la forma que ha de revestir esta decisión” como “cuestiones de organización administrativa” de la Comunidad Autónoma.
Esta reciente sentencia en un contexto constitucional diverso tras la reforma del artículo 135 CE, mantiene no obstante los criterios de la línea jurisprudencial seguida por el TC con anterioridad a la entrada en escena de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera ( STC 27/87 ). Pese a la dimensión estructural de estos últimos, el principio de competencia y su carácter interseccional prevalece sobre los mismos, confirmando que a través de la garantía constitucional de la autonomía local se configura un modelo de Estado (STC32/1981, fundamento jurídico 5.° ).
En efecto, la legislación de desarrollo del artículo 135 CE no puede sortear el modelo de Estado autonómico ni la inamovible jurisprudencia constitucional sobre la autonomía local. Aunque abre la posibilidad de que las Comunidades Autónomas como titulares competenciales y de la potestad normativa sobre servicios sociales puedan sintonizar con el Estado en los supuestos de afinidad política. Desde esta perspectiva, se posibilita un régimen de autonomía local no uniforme basado en la posición política de las distintas CCAA y también en sus previsiones estatutarias.
En consecuencia, conforme a esta sentencia, es posible que los Ayuntamientos sujetos a CCAA dóciles al Estado o sin capacidad de tutela financiera sobre sus municipios, no puedan reivindicar la titularidad de los servicios sociales. El respaldo del TC a las competencias autonómicas en estas materias no implica que las reivindicaciones de los entes locales y su oposición al desapoderamiento competencial hayan prosperado en su beneficio. Probablemente sólo se produzca un desplazamiento del eje conflictual del Estado hacia las Comunidades Autónomas y pese a la victoria ante el Tribunal Constitucional, algunos entes locales inmersos en Comunidades Autónomas de distinto signo político se enfrenten a la privación definitiva de estos títulos competenciales.
Conforme a la STC 41/2016, la reforma constitucional del artículo 135 CE adolece de vigor para alterar el modelo de Estado configurado por la autonomía local (STC 214/89 sin que la Administración central pueda monopolizar las medidas de aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria y estabilidad financiera.
Paralelamente, la doctrina jurisprudencial sobre autonomía local permanece inalterable tras la sentencia 41/2016 puesto que los principios estructurales del artículo 135 CE no prevalecen sobre las competencias o títulos competenciales, los Estatutos de Autonomía ni la potestad autoorganizativa. La remisión a la Jurisprudencia constitucional anterior en relación a la eficiencia en el uso de recursos por las entidades locales (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 6 ) y la necesidad de asegurar espacios a la autoorganización local, en modo alguno implican una novación interpretativa.
Las restricciones a la capacidad autoorganizativa y de gestión de los entes locales presentan como límites las competencias autonómicas y estatutarias sin que los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera hayan difuminado las bases del Estado autonómico y social. El conflicto entre entes locales y Estado se reduce a una cuestión competencial sin descender a la conflictividad entre bienes jurídicos protegibles como eficiencia, transparencia y autonomía local.
Desde esta perspectiva se revelan, no obstante, los efectos colaterales de calidad democrática imputables a la reforma local en sincronización con las actuales demandas o expectativas sociales y el sobreendeudamiento de las entidades locales. La crisis económica e institucional ha producido efectos sísmicos en la Administración local con epicentro en su autonomía, transmutándose en una noción cuyo núcleo medular aparece transversalizado por numerosos principios constitucionales y administrativos (estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, cooperación, coordinación, lealtad institucional, transparencia, participación, responsabilidad). La actual insostenibilidad económica de la autonomía local y su ejercicio antisocial, con el riesgo de desplome por insolvencia de la Administración municipal, obligan a reflexionar en los siguientes epígrafes sobre la necesidad de reconstrucción de sus bases jurídicas y su apertura a un proceso de ciudadanización.
III. DESARROLLO LEGAL DE UN NUEVO MODELO DE GOBERNANZA LOCAL CON TENDENCIA A LA CALIDAD CONSTITUCIONAL
La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria por imperativo europeo, deriva en una reforma de la Administración local enfocada a su docilidad financiera. La estrategia legislativa tiende exclusivamente a garantizar ante la Unión Europea la contención de la deuda pública y la reducción del gasto municipal, aunque colateralmente esboza un nuevo modelo de gobernanza local.
En nuestro país, la crisis económica agravada por los estragos de la corrupción municipal exigía la reactivación de la Administración local y la aplicación de medidas correctoras de las disfunciones causantes del deterioro institucional. El Informe Stoker para el Comité de Ministros del Consejo de Europa (2000) constataba “el declive del interés público y el sentimiento de hastío hacia la política, la dificultad de implicar más al ciudadano y las debilidades de la democracia representativa local”.
En este contexto, la tutela financiera del Estado comporta un control de la Administración local que exige necesariamente una modernización de los Municipios. Con la reforma local se introducen reglas, procesos yconductas que afectan a la forma en la que se ejerce el poder municipal, incorporando criterios de transparencia, participación, rendición de cuentas y responsabilidad (13). El apremio financiero de la Unión Europea ha derivado en un sistema administrativo asentado sobre nuevos principios, deberes y derechos de la ciudadanía, tendentes a la renovación democrática de los entes locales (14).
En la actualidad, la calidad de la gestión local no puede disociarse de la calidad democrática, permeabilizando los principios del Estado democrático en la cotidianeidad de los Municipios. Los valores constitucionales se transmutan pues, en indicadores de excelencia de las entidades locales y paralelamente intensifican la legitimidad democrática de sus actuaciones.
3.1. Transparencia de los flujos de información pública entre Administración local y Estado
El control financiero de los Municipios faculta la accesibilidad del Estado a la información pública local a través de los nuevos principios legales de transparencia y cooperación interadministrativa desde la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) . Con esta legislación sectorial se implementa la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , aunque sin garantizar la primacía del interés público como criterio de publicidad activa.
En efecto, la reforma local no protege el derecho de informaciónciudadana respecto a la documentación pública que los Ayuntamientos están obligadas a suministrar al Estado y la accesibilidad simultánea al flujo de datos entre Administraciones (15).
En esta línea, el artículo 27. 5 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (LMGL)establece que “con el fin de dar cumplimiento al principio de transparencia y a las obligaciones de publicidad derivadas de las disposiciones de la Ley, el Ministerio de Hacienda podrá publicar información económico-financiera de las Administraciones Públicas con el alcance, metodología y periodicidad que se determine conforme a los acuerdos y normas nacionales y las disposiciones comunitarias; la publicación exclusivamente de informes en el portal web de cumplimiento de la tutela financiera, filtrando sólo los datos que se determinen y no todos los facilitados por las entidades locales.
La discrecionalidad del Estado en la publicación de datos concernientes a las entidades locales convierte el acceso a esta información pública en potestativa o facultativa frente a los ciudadanos. En consecuencia, el principio de lealtad institucional entre Administraciones central y local puede transfigurarse en un principio de deslealtad ciudadana, bifurcandoel interés general del Estado y el interés público de la ciudadanía en el acceso a idéntica información pública.
El riesgo de una brecha en el acceso a la información pública determinaría una aplicación desigual del principio de transparencia, como deber entre Administraciones o bien derecho de los ciudadanos. También el estricto régimen sancionador impuesto a las Corporaciones locales por incumplimiento de las obligaciones de transparencia y suministro de información al Estado (artículo 23.7 LMGL), contrasta con el desamparo de los ciudadanos por ocultación de los mismos datos
En particular, el conocimiento de los Municipios en situación de riesgo financiero se torna inaccesible para los ciudadanos amparándose en el riesgo de “lesión de derechos e intereses legítimos y perjuicios de difícil e imposible reparación”. De igual modo, la resistencia de los Ayuntamientos a que se publiquen comparativas en gastos de servicios impide comprobar posibles asimetrías y detectar sobrecostes, eludiendo el control ciudadano (16).
En suma, no se garantiza a los ciudadanos el acceso a la información que las Corporaciones locales están obligadas afacilitar al resto de Administraciones Públicas cuando lo precisen, “sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias” (artículo 9 a) Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera) (17).
Aunque la remisión de datos sobre la actividad económico-financiera de las distintas Administraciones Públicas a la central de información en el Ministerio de Hacienda, está encontrando serias reticencias de las entidades locales (artículo 28 de la Ley 57/2003), con el consiguiente requerimiento por las Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno y la opacidad hacia la ciudadanía (18).
La Disposición adicional duodécima de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, a propósito de la información en materia de tutela financiera, dispone que las Comunidades Autónomas con competencias en materia de tutela financiera publicarán trimestralmente, a través de sus respectivos portales web, un informe comprensivo de la documentación, informes, actos, resoluciones y solicitudes presentados por las Entidades Locales en cumplimiento de aquellas competencias de tutela financiera. Sin embargo, cabe presuponer que el informe no incluye toda la información y puede ser selectivo excluyendo de publicidad activa información y documentación de interés para la ciudadanía.
El riesgo de monopolio estatal e instrumentalización con fines políticos y electorales interfiere en el flujo bidireccional de información pública hacia el Estado y la ciudadanía, ante la posibilidad de que el Ministerio de Hacienda revele con arbitrariedad datos de los entes locales o bien los reserve según criterios de oportunismo y afinidad política. El artículo 6.2 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local establece que “corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas proveer la disponibilidad pública de la información económico-financiera relativa a los sujetos integrados en el ámbito de aplicación de esta Ley, con el alcance y periodicidad que se derive de la aplicación de las normas y acuerdos nacionales y de las disposiciones comunitarias.
Paralelamente, la cultura de la opacidad desde y entre las Administraciones también se instituye a nivel interno por la imposición legal a los empleados públicos de un deber de sigilorespecto de los asuntos que conozcan por su cargo y causen perjuicio a la Administración, incluso a costa del interés público. Desde esta perspectiva, se fundamenta la reserva por la Junta de Gobierno Local de la información conocida en el ejercicio de sus competencias, elevando la confidencialidad a principio de buen gobierno sin atender a un posible interés de la ciudadanía (19). Por su parte, el artículo 70 Ley de Modernización del Gobierno Local establece que “no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno Local” aunque admite el derecho de los ciudadanos a los acuerdos adoptados con los límites relativos “a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada.>>
No obstante, la adaptación de los entes locales al principio de estabilidad presupuestaria y a los deberes de sostenibilidad financiera tiende a perpetuar los privilegios y disfunciones, relajándose las limitaciones y controles estatales con el cumplimiento de los objetivos de déficit.
3.2. Participación ciudadana, derechos y control político desde los entes locales
La transcendencia de la participación en el ámbito local impulsó la redacción del artículo 70 bis en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, imponiendo a los Ayuntamientos el deber de “establecer y regular en normas de carácter orgánico, procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local...”. Reconociendo previamente en su Exposición de Motivos que los mecanismos de participación de la LBRL se habían “manifestado como insuficientes, por su carácter meramente declarativo... y si bien es cierto que en este ámbito hay que conceder amplios márgenes a la potestad de autoorganización de las entidades locales, también lo es que la legislación básica estatal debe permitir contener unos estándares mínimos concretos que permitan la efectividad de dicha participación” (20).
Por su parte la STC 32/1981 de 28 de julio sobre las Diputaciones Catalanas consideró que "la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias".
Con carácter general, y pese al interés normativo que suscita la participación local, el legislador limita su vinculación política y eficacia jurídica sin que ,“en ningún caso, el ejercicio de tales formas de participación pueda menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos y de gobierno regulados por la legislación básica y por presente Ley”(21).
En la práctica, sin embargo, esta previsión legal se traduce en una participación local “suave” reducida a consultas, encuestas o sugerencias, con posibles efectos frustrantes para la ciudadanía. El actual nivel de participación municipal, aun en una fase primaria, refleja el uso restrictivo de las webs municipales casi en exclusividad para trámites administrativos o la publicación de noticias locales y eventos, sin interacción con la ciudadanía en temas socialmente relevantes.
Desde ese prisma, el derecho de participación en los asuntos locales resulta impracticable por los ciudadanos dada la baja calidad democrática de los cauces participativos (oficinas de atención, encuestas de satisfacción, reclamaciones ciudadanas...) (22). Por esta razón, el reducido alcance jurídico de la participación se limita a generar pseudoderechos participativos, también derivados de la subordinación de su titularidad y ejercicio a una concesión previa y discrecional por la Administración local; pese al indiscutible vigor jurídico de los derechos locales de participación basado en su conexión con otros derechos fundamentales, como la libertad de información o de expresión.
En realidad, la resistencia de los Ayuntamientos a compartir espacios de poder con la ciudadanía frenan la consolidación de un derecho local de participación (23). Su configuración discrecional por los entes locales y baja calidad democrática hacen improbable su exigibilidad jurídica por los ciudadanos. Al margen de un deficiente régimen sancionador por incumplimiento o inaplicación de los derechos de participación, con la consiguiente pérdida de credibilidad jurídica (24).
De igual modo, también los órganos participativos diseñados por las entidades locales obstaculizan el ejercicio del derecho de participación directa de los ciudadanos. El desplazamiento de la ciudadanía por los órganos locales participativos y su monopolización por los representantes políticos contribuyen a configurar una democracia deliberativa tendente a la confusión e identidad entre participación directa e indirecta.
La composición de los órganos participativos por los mismos representantes políticos y la designación discrecional de sus miembros, desnaturaliza la participación ciudadana. En consecuencia, la participación local tiende a reproducir las endemias de la representación política como la opacidad y el sigilo en las actuaciones internas de los órganos participativos, frecuente en los Reglamentos de Participación municipal.
La democracia local deliberativa propende a una colonización política de los órganos participativos y la intermediación abusiva de la participación ciudadana a través de asociaciones y representantes sociales y sindicales. Así se infiere del predominio de la participación colectiva sobre la individual, posibilitando desde los entes locales el control de la representación ciudadana mediante un trato privilegiado de entidades y asociaciones. El artículo 131 de la Ley 57/2003 regula el Consejo Social de la Ciudad integrado por representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas.
Desde esta perspectiva, la participación adquiereuna dimensión constitucional ante la presunta discriminación entre ciudadanos y asociaciones en el ejercicio de derechos participativos. En particular, destaca frecuentemente en los Reglamentos locales de participación la privación de voto a los ciudadanos individuales en el seno de órganos participativos locales y la imposibilidad de intervención en las sesiones públicas municipales o de exposición ante el Pleno, limitando estos derechos con exclusividad a las asociaciones. Y aunque el trato desigual entre ciudadanos y asociaciones responda a la promoción constitucional de la participación por los poderes públicos (artículo 9.2 CE) y al fomento legal del asociacionismo, puede terminar apartándose de la literalidad y espíritu del artículo 23 de la Constitución española(25).
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(1). Para Medina, M.,La promoción de la rendición de cuentas y la participación ciudadana en los procesos de descentralización, FIIAPP 2006,“la crisis de deuda soberana -que ha golpeado con especial dureza a diversos países de la zona euro- ha terminado en algunos supuestos por afectar al régimen de los gobiernos locales. La necesidad de restaurar la disciplina fiscal abiertamente quebrantada en muchos países con motivo de la crisis condujo a una sucesión de reformas normativas, que, impulsadas en última instancia desde Bruselas, en muchos casos se ha extendido a las de rango constitucional, incluyendo la del propio TFUE. Tales reformas se incardinan a la consecución de un primer y esencial objetivo: proporcionar una mayor capacidad de decisión y control a los niveles de gobierno superiores a fin de asegurar la consolidación fiscal en todas las líneas de las Administraciones públicas. La incorporación a los textos constitucionales del principio de equilibrio presupuestario o de estabilidad presupuestaria y la normativa dictada en su desarrollo (Alemania, España, Italia), o sencillamente las medidas adoptadas en el ámbito de la legislación ordinaria con este específico objetivo en aquellos países en los que se ha entendido que no era precisa la reforma constitucional, se han traducido en la práctica en la recentralización de los sistemas de autonomías territoriales.
(2). En esta línea Medina, M., Valoración global de la LRSAL: Reforma local y estabilidad presupuestaria, considera que la incorporación a los textos constitucionales del principio de equilibrio presupuestario o de estabilidad presupuestaria y la normativa dictada en su desarrollo (Alemania, España, Italia)..., se han traducido en la práctica en la recentralización de los sistemas de autonomías territoriales.
(3). Cerca de tres mil ayuntamientos han recurrido ante el TC mediante conflicto en defensa de la autonomía local presentada contra la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, considerando que se ha producido el mayor ataque al municipalismo en democracia>> puesto que las entidades locales no podrán seguir aplicando <<multitud de políticas sociales>> en ámbitos como el empleo, la educación o la sanidad porque no tendrán <<recursos, capacidad, ni competencias para hacerlo>>. Respecto a la pérdida de competencias municipales, destacan la Disposición adicional decimoquinta (asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación); .Disposición transitoria segunda (asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales); Disposición transitoria tercera. (servicios de inspección sanitaria) de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad.
(4). Según M. Medina, Valoración global..., cit., para la reducción del gasto estructural las fórmulas más contundentes y directas para conseguir dicho objetivo son: o bien se opera en el número de las entidades locales, atajando una pretendidamente excesiva fragmentación del mapa municipal, o bien se actúa en las necesidades de gasto locales recortando los servicios que han de prestar a sus vecinos.
(5). Se reconoce un nuevo modelo local conforme a criterios de sostenibilidad y austeridad, correspondiendo al legislador estatal la fijación de los principios o bases relativos a los aspectos institucionales, organizativos, funcionales y a las competencias de las entidades locales constitucionalmente garantizadas (STC 240/2006, 20 de julio FJ 8 ).
(6). Vid., Villar Rojas, F., Razones y contradicciones de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, INAP, 2014, señala que a ese objetivo responden las medidas de control financiero y presupuestario, en especial los mecanismos de control preventivo "ad hoc" por parte de la Administración que ejerce la tutela financiera y por parte de la Intervención local; de igual modo cuantas otras limitan la capacidad de decisión local, como las restricciones para ejercer competencias "impropias" o las relativas a la iniciativa pública económica.
(7). Admite Bernabé Aldeguer, Autonomía Local, equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera. Tendencias y perspectivas contemporáneas en las relaciones de tutela financiera y control presupuestario local en España (2008-2014), Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 181 ISSN: 2341-3808 Vol. 1, Núm. 2 (2014, que en el marco del modelo municipal español, la actividad de las entidades locales ha estado sujeta a históricas relaciones de dependencia jerárquica, así como a tutelas por parte de la Administración del Estado.
(8). De igual modo, el actual artículo 25. 4 LBRL exige una memoria una “memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad”. Por tanto, la autonomía local se somete al principio de suficiencia financiera admitiéndose implícitamente la posibilidad como hasta ahora de competencias y servicios municipales insostenibles desde una perspectiva económica, y se torna incompatible con la “atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública>>.
(9). Mediante la técnica de intervención administrativa, la entidad tutelante somete a una cierta disciplina unitaria a otras entidades administrativas, de rango inferior pero no jerárquicamente dependientes de aquélla, ejerciendo, en los términos legalmente previstos, determinadas potestades administrativas sobre la organización, sobre los actos o sobre la actividad de la entidad tutelada (controles de legalidad o de oportunidad, que se actúan a través de autorizaciones, aprobaciones, suspensiones, resoluciones de recursos.
El nombramiento del personal directivo en el marco local deberá efectuarse de acuerdo a criterios de competencia profesional y experiencia, y entre funcionarios de carrera (artículo 32 bis LBRL); artículo 75 bis , los Presupuestos Generales del Estado determinarán, anualmente, el límite máximo total que pueden percibir los miembros de las Corporaciones Locales por todos los conceptos retributivos y asistencias; artículo 75 ter , limitación en el número de los cargos públicos de las Entidades Locales con dedicación exclusiva; artículo 104 bis , límites en la dotación del personal eventual de las Entidades locales; disposición adicional duodécima sobre retribuciones en los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público local y número máximo de miembros de los órganos de gobierno.
(10). Con carácter general, el artículo 75 bis, apartado 4 , proclama que las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado, en el marco de lo establecido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, podrán establecer “un límite máximo y mínimo total que por todos los conceptos retributivos pueda percibir el personal al servicio de las Entidades Locales y entidades de ellas dependientes en función del grupo profesional de los funcionarios públicos o equivalente del personal laboral, así como de otros factores que se puedan determinar en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año”. El artículo 104 LBRL regula el personal eventual (su número, características y retribuciones serán determinados por el Pleno de cada corporación).
(11). La Disposición transitoria cuarta en su apartado tercero de la LORSF dispone que la no presentación de cuentas por las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio ante los organismos correspondientes del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva será causa de disolución.
(12). La LOEPSF incide en: <<la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o disponer en su caso la disolución de la Corporación Local>> (Exposición de Motivos). Según Bernabé Aldeguer, Autonomía Local, equilibrio presupuestario..., cit.,págs. 27 y 28, el Estado tendrá capacidad para la disolución de Ayuntamientos o inhabilitar a los cargos públicos locales que incurran en un incumplimiento de las disposiciones sobre sostenibilidad presupuestaria y financiera. Las medidas de cumplimiento forzoso están dirigidas a legitimar la acción del Gobierno sobre una Corporación Local en caso de que la misma incumpla sus obligaciones.
(13). En AA.VV., Estudios para la reforma de la Administración Pública, cit., pág. 33, las administraciones deben ser valoradas desde la sociedad a la que sirven si se aspira a una sociedad democrática avanzada habrá que abordar la puesta a punto de las administracionesno podrá estar a la altura de los países avanzados democráticamente si no se replantea su modelo de administración.
(14). Como afirma la STC 32/1982 , la garantía constitucional de la autonomía local <<es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado.
(15). Vid., Tomás Mallen, B., El derecho fundamental a una buena administración, INAP 2004, págs. 41 y 43, derecho de nueva generación como derecho de garantía que propicia la defensa de otros derechos; AA.VV., La ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Una perspectiva académica (Coords. Wences, Kolling y Sabrina Ragone), CEPC, 2014, págs. 125 y 39, el artículo 9 CE, función constitucional de la administración pública; el derecho de acceso a la información puede hacerse derivar de la libertad de expresión e información reconocido a toda personalidad... si el desarrollo de nuestras vidas depende de la calidad democrática de los poderes públicos tenemos que saber hasta qué punto su actuación es acorde con el mandato democrático en el proceso de toma de decisiones y más legitimidad.
(16). A fin de ofrecer una guía para elaborar los criterios de cálculo, lo que en sus primeras experiencias se antoja dificultoso, se prevé que por Orden del Ministerio de Hacienda se desarrollen reglamentariamente estos criterios de cálculo, pues todas las entidades locales deberán comunicar los “costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas” ( Preámbulo de la LRSAL) con “un paso fundamental en la mejora de la información disponible, eliminando asimetrías, para la toma de decisiones de los ciudadanos y de la Administración, y contribuirá de forma permanente al aumento de la eficiencia.
(17). El artículo 4.1.c de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, consagra el deber de las AAPP de <<facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias>> (art4.1.c). El artículo 55 LrBrL establece que en las relaciones recíprocas entre todas las AAPP (desde la General del Estado, hasta la autonómica y la local) se deberá <<facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos>> (artículo 55.1.d), máxime cuando las mismas deberán: <<valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el resto de AAPP>> (artículo 55.1.c), en clara alusión a la consecución de los objetivos de déficit conjunto por parte de todas las AAPP.
(18). Este deber sólo se ha cumplido parcialmente por las entidades locales, y ha determinado que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas informe a la FEMP que, a fecha de esta Circular, la información solicitada no haya sido remitida aún por un importante número de Ayuntamientos. Entre las posibles razones se barajan de carácter técnico o en la falta de medios, principalmente en el caso de los municipios de menos de 1.000 habitantes, por lo que el Ministerio de Hacienda ha solicitado la cooperación de las Diputaciones. Según el Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía más de cuatrocientos ayuntamientos andaluces incumplen la obligación de informar. Si bien el riesgo de indisciplina por la Administración local se argumenta desde razones técnicas y falta de medios, mientras las Comunidades Autónomas refuerzan el status quo de los Municipios mediante Decretos y leyes que blindan sus competencias.
(19). La STC 161/2013 de 26 de septiembre , se pronuncia sobre la constitucionalidad del art. 70.1 de la LBRL, en la redacción también dada por la Ley de Modernización del Gobierno Local, considerando que “no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno local”.
(20). Desde una perspectiva estrictamente legal, los Municipios son cauces inmediatos de participación en asuntos públicos y también entidades óptimas para introducir técnicas de democracia directa.
(21). Para Expósito, E., Participación ciudadana en el gobierno local. Un análisis desde la perspectiva normativa, Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública, XIV, Zaragoza, 2013, pág. 392, dotar de eficacia a la participación parece entrar en contradicción con el límite inexcusable de su naturaleza no vinculante. Ahora bien el carácter no vinculante del proceso participativo no lleva implícito su ineficacia... el instituto participativo en su límite infranqueable: la no sustitución de la capacidad de decisión del órgano representativo.
(22). Para Pastor Seller, E., Participación ciudadana y gestión de las políticas sociales municipales, Universidad de Murcia, 2009,pág. 64, las formas de intervención van desde la simple información a la decisión directa por los electores o la gestión directa de servicios o consulta o diálogo.
(23). Vid., Medina, M.,La promoción de, cit., en ocasiones, la actitud de los gobiernos locales respecto de la participación tiende más a convertirla en una mera función de consulta que en una verdadera intervención de la comunidad en la toma de decisiones. Es relativamente frecuente, por tanto, que los nuevos canales institucionales que se crean para articular la participación tengan un carácter estrictamente consultivo.
(24). Para López Camps, La gestión de la calidad, Papers de Formación Municipal n.9,.,,pag. 9, el exceso de regulación de la actividad de la administración en todos sus ámbitos ha favorecido la desresponsabilización de sus empleados. Ello repercute negativamente en el desarrollo de las políticas de recursos humanos de las organizaciones públicas.
(25). Entre otros, el reconocimiento excluyente de un turno de ruegos y preguntas para las entidades ciudadanas, asociaciones de vecinos y a otras entidades que representen intereses globales de la ciudad, sin conferir un cauce institucionalizado de participación a los ciudadanos individuales; la asistencia y asesoramiento a las asociaciones locales para facilitarles el desarrollo de su actividad; o un espacio reservado en la web municipal únicamente a las entidades ciudadanas. A excepción de la gestión de equipamientos deportivos municipales y de los centros cívicos que suelen promover tanto la vertiente asociativa como la participación de los ciudadanos con igualdad de trato.