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Timestamp: 2016-10-25 21:10:02
Document Index: 107081668

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 11', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 73', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 76', 'Art. 41', 'Art. 77', 'Art. 97', 'BGE', 'Art. 57', 'Art. 57', 'Art. 52', 'BGE', 'Art. 52', 'Art. 77', 'Art. 57', 'Art. 52', 'BGE', 'Art. 74', 'Art. 75', 'Art. 76', 'BGE', 'Art. 40', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 86', 'BGE']

138 I 32130. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. M. und Mitb. gegen Kantonsrat des Kantons Z�rich (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
Art. 8 et 9 Cst.; contr�le abstrait des normes; ch. I.I. al. 1 de l'arr�t� du Parlement du canton de Zurich du 28 f�vrier 2011 sur la fixation de la r�mun�ration des membres du Tribunal des assurances sociales. La diff�rence de r�mun�ration - consacr�e par la r�glementation contest�e - des membres du Tribunal des assurances sociales par rapport � celle des juges de la Cour supr�me et du Tribunal administratif ne viole ni le principe de l'�galit� de traitement ni l'interdiction de l'arbitraire au regard des diff�rences de fonctions juridictionnelles des tribunaux sup�rieurs du canton (consid. 2-6). Faits � partir de page 322
A. Im Rahmen der Schaffung des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Z�rich legte der Kantonsrat im Beschluss vom 3. Januar 1994 �ber die Festsetzung der Besoldungen der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts (LS 212.83; OS 52, 600) die j�hrliche Besoldung vollamtlicher Mitglieder im ersten Dienstjahr im ersten Maximum der Besoldungsklasse 27 der Beamtenverordnung fest. Die Besoldung der Richterinnen und Richter am Ober- und am Verwaltungsgericht richtete sich demgegen�ber f�r das erste Dienstjahr nach dem ersten Maximum der Besoldungsklasse 29 der Beamtenverordnung.
Im Zuge der Anpassung der Beschl�sse betreffend die Besoldung der Richterinnen und Richter an den obersten kantonalen Gerichten an eine Revision des kantonalen Personalrechts stellten die Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts am 6. September 2010 den Antrag, wie die Mitglieder des Ober- und des Verwaltungsgerichts in Lohnklasse 29 eingereiht zu werden. Mit Beschluss vom 28. Februar 2011 setzte der Kantonsrat des Kantons Z�rich die Anfangsbesoldung der Richterinnen und Richter am Sozialversicherungsgericht r�ckwirkend per 1. Januar 2011 fest. In Ziff. I.I. Abs. 1 traf er folgende Anordnung: "Die j�hrliche Besoldung der vollamtlichen Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts entspricht im ersten Dienstjahr Lohnstufe 17 der Lohnklasse 27 gem�ss Anhang 2 zur Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999."
B. S�mtliche zu jenem Zeitpunkt am Sozialversicherungsgericht t�tigen ordentlichen Richterinnen und Richter liessen am 15. April 2011 beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich Beschwerde gegen Ziff. I.I. Abs. 1 des am 18. M�rz 2011 im Amtsblatt des Kantons Z�rich (ABl 2011 729) publizierten Beschlusses f�hren. BGE 138 I 321 S. 323
C. Die 13 betroffenen Richterinnen und Richter f�hren Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, es sei Ziff. I.I. Abs. 1 des Beschlusses des Kantonsrats vom 28. Februar 2011 �ber die Festsetzung der Besoldungen der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts aufzuheben und es seien diese r�ckwirkend auf den 1. Januar 2011 in der Lohnklasse 29 gem�ss Anhang 2 zur Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz des Kantons Z�rich einzureihen, entsprechend dem Antrag der Minderheit der Justizkommission des Kantonsrats vom 30. November 2010. Eventualiter sei der Kantonsrat anzuweisen, die entsprechende Einreihung vorzunehmen. Subeventualiter sei die Sache zu neuem Beschluss an den Kantonsrat zur�ckzuweisen.
2. Bei der Pr�fung der Verfassungsm�ssigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen l�sst. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen (bzw. mit dem h�herstufigen Bundesrecht vereinbaren) Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zug�nglich bleibt (BGE 137 I 77 E. 2 S. 82 mit Hinweisen).
3. 3.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 11 Abs. 1 der Verfassung des BGE 138 I 321 S. 324Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211]), indem den Mitgliedern des Sozialversicherungsgerichts aufgrund des angefochtenen Besoldungsbeschlusses eine gegen�ber den Mitgliedern des Ober- und des Verwaltungsgerichts um zwei Lohnklassen tiefere Einstufung zugestanden werde. Sie machen zudem geltend, die besoldungsm�ssige Ungleichbehandlung verstosse gegen das Willk�rverbot (Art. 9 BV), da sie offensichtlich unhaltbar sei und dem Gerechtigkeitsgedanken in stossender Weise zuwiderlaufe.
3.3 Dies gilt insbesondere auch in Besoldungsfragen im �ffentlich-rechtlichen Dienstrecht. Den politischen Beh�rden steht bei der Ausgestaltung der Besoldungsordnung ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willk�rverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind sie befugt, aus der Vielzahl denkbarer Ankn�pfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuw�hlen, die f�r die Einteilung und Besoldung massgebend sein sollen, und damit festzulegen, welche Kriterien eine Gleich- bzw. eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich die f�r die Besoldungsh�he relevanten Ankn�pfungspunkte vern�nftig begr�nden lassen. In der Gerichtspraxis werden Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Leistung, Aufgabenbereich oder �bernommene Verantwortung als sachliche Kriterien zur Festlegung der Besoldungsordnung erachtet (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; BGE 129 I 161 E. 3.2 S.165; BGE 123 I 1 E. 6b S. 8; BGE 138 I 321 S. 325
BGE 121 I 102 E. 4c S. 105, BGE 121 I 49 E. 3b S. 51; Urteile 8C_991/2010 vom 28. Juni 2011 E. 5.3; 8C_199/2010 vom 23. M�rz 2011 E. 6.2). 4. 4.1 Gem�ss Art. 73 Abs. 3 KV/ZH verwalten sich die Gerichte unter der Leitung der obersten kantonalen Gerichte selbst. Art. 74 Abs. 2 KV/ZH bezeichnet Ober-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsgericht als oberste kantonale Gerichte. Damit erlangen diese verfassungsm�ssigen Bestand. Nach den zutreffenden Erw�gungen des kantonalen Gerichts kann allein daraus jedoch kein Grundsatz der v�lligen Gleichstellung der erw�hnten Instanzen (vgl. NIKLAUS SCHMID, in: Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, 2007, N. 1 ff. zu Art. 74 KV/ZH) und somit auch keine Pflicht zur Gleichstellung ihrer Mitglieder im Hinblick auf die Besoldung abgeleitet werden.
4.2 4.2.1 Die Vorinstanz legt im angefochtenen Entscheid zutreffend dar, dass das Obergericht in erster Linie als Rechtsmittelinstanz in zivil- und strafrechtlichen Angelegenheiten zust�ndig ist (� 48 ff. des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 10. Mai 2010 �ber die Gerichts- und Beh�rdenorganisation im Zivil- und Strafprozess (GOG; LS 211.1), f�r welche gem�ss Kantonsverfassung zwei gerichtliche Instanzen vorgesehen sind (Art. 76 KV/ZH). Als Rechtsmittelinstanz in verwaltungsrechtlichen Angelegenheiten ist das Verwaltungsgericht zust�ndig (Art. 41 ff. des Z�rcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG/ZH; LS 175.2]). F�r verwaltungsrechtliche Anordnungen gew�hrleistet das Gesetz die wirksame �berpr�fung durch eine Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht (Art. 77 Abs. 1 KV/ZH). Aufgrund einer statistischen W�rdigung der T�tigkeitsgebiete der beiden Gerichte hat die Vorinstanz f�r das Bundesgericht verbindlich festgestellt (Art. 97 Abs. 1 BGG), dass Ober- und Verwaltungsgericht in �ber 90 Prozent der F�lle nicht als einzige, sondern als Beh�rde urteilen, welche erstinstanzliche Entscheide unterer kantonaler Gerichte �berpr�ft. Dies wird von den Beschwerdef�hrern nicht in Frage gestellt.
4.2.2 Eine entsprechende Bestimmung f�r das Sozialversicherungsgericht fehlt in der Kantonsverfassung. Dieses beurteilt als einzige kantonale Instanz Beschwerden und Klagen auf dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts (�� 2 und 3 des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 7. M�rz 1993 �ber das Sozialversicherungsgericht [GSVGer; LS 212.81]; Z�ND/PFIFFNER RAUBER, Gesetz �ber das BGE 138 I 321 S. 326Sozialversicherungsgericht des Kantons Z�rich, 2. Aufl. 2009, S. 17 ff.; vgl. auch Art. 57 ATSG [SR 830.1], welcher f�r das von diesem Gesetz erfasste Bundessozialversicherungsrecht eine einzige kantonale Instanz vorschreibt; dazu: UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, N. 6 zu Art. 57 ATSG).
4.2.3 Das Verwaltungsgericht f�hrt im angefochtenen Entscheid aus, das Sozialversicherungsgericht des Kantons Z�rich urteile zwar als h�chste, jedoch - im Gegensatz zum zur Hauptsache als zweite oder dritte kantonale Instanz zust�ndigen Ober- und Verwaltungsgericht - als einzige kantonale Gerichts- bzw. Rechtsmittelinstanz. Dem Sozialversicherungsgericht sei keine gerichtliche Beh�rde vorgelagert. Die vorinstanzlichen Erw�gungen, wonach das in Art. 52 Abs. 1 ATSG vorgesehene Einspracheverfahren daran nichts �ndere, sind zutreffend. Das sozialversicherungsrechtliche Einspracheverfahren ist zwar ein rechtsmittelm�ssiger Prozess, der jedoch Teil des erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens bildet (BGE 133 V 50 E. 4.2.2 S. 55; KIESER, a.a.O., N. 2 zu Art. 52 ATSG). Es l�sst sich daher nicht mit dem im Verwaltungsrecht teilweise vorgesehenen verwaltungsinternen Rekursverfahren vergleichen (ISABELLE H�NER, in: Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, 2007, N. 7 ff. zu Art. 77 KV/ZH). In der Invalidenversicherung als dem weitaus gr�ssten Sachgebiet der Bundessozialversicherung entf�llt zudem die Einsprachem�glichkeit (Art. 57a IVG; KIESER, a.a.O., N. 48 zu Art. 52 ATSG). 5. 5.1 Nach den Feststellungen der Vorinstanz liegt bei einer Einreihung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts in die Lohnklasse 27 deren Besoldung tiefer als jene der Mitglieder von Ober- und Verwaltungsgericht, aber h�her als die �bliche Besoldung der Mitglieder der Bezirksgerichte. Aus der Tatsache, dass Verwaltungs- und Obergericht zur Hauptsache als zweite oder dritte kantonale Instanz t�tig sind, w�hrend das Sozialversicherungsgericht als einzige Gerichts- bzw. Rechtsmittelinstanz waltet, folgert die Vorinstanz, es bestehe in funktionaler Hinsicht ein gewichtiger Unterschied zwischen den drei obersten kantonalen Gerichten, welcher erheblich genug sei, um eine lohnm�ssig tiefere Einstufung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts gegen�ber jenen des Ober- und des Verwaltungsgerichts sachlich zu rechtfertigen.
5.2 Die Beschwerdef�hrer sind allerdings der Auffassung, der Status des Sozialversicherungsgerichts als einzige kantonale BGE 138 I 321 S. 327Rechtsmittelinstanz verm�ge keine unterschiedliche Besoldung zu begr�nden. Auch wenn dessen Mitglieder als einzige Instanz urteilten, �ndere dies nichts daran, dass es sich wie bei Ober- und Verwaltungsgericht nicht nur um ein oberstes kantonales Gericht im Sinne von Art. 74 Abs. 2 KV/ZH, sondern auch um ein oberes Gericht und damit um eine Vorinstanz zum Bundesgericht gem�ss Art. 75 Abs. 2, 80 Abs. 2 und 86 Abs. 2 BGG handle. Da das Sozialversicherungsgericht den beiden anderen kantonalen Gerichten verfassungs- und gesetzm�ssig hinsichtlich Status und Funktion gleichgestellt sei, verbiete sich eine besoldungsm�ssige Ungleichbehandlung.
5.3 5.3.1 Es ist nicht zu bezweifeln, dass die Mitglieder des kantonalen Sozialversicherungsgerichts eine anspruchsvolle Aufgabe mit hoher Verantwortung zu erf�llen haben. Die an eine richterliche T�tigkeit zu stellenden Grundanforderungen treffen jedoch f�r alle Gerichtsinstanzen zu, unabh�ngig davon, ob sie erstinstanzlich f�r die richtige und vollst�ndige Sachverhaltsfeststellung und die richtige Rechtsanwendung verantwortlich sind oder als Rechtsmittelinstanz den Entscheid der Vorinstanz �berpr�fen. Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung der ger�gten Ungleichbehandlung darf jedoch ber�cksichtigt werden, dass das Sozialversicherungsgericht in erster Linie Verwaltungsverf�gungen bzw. Einspracheentscheide zu beurteilen hat und somit erstinstanzlich t�tig wird, w�hrend Ober- und Verwaltungsgericht in der �berwiegenden Anzahl der F�lle gerichtliche Entscheidungen auf ihre Rechtm�ssigkeit hin �berpr�fen. Auch wenn Bundesgerichtsgesetz und Kantonsverfassung den oberen bzw. obersten kantonalen Gerichten diesbez�glich keine besondere Funktion zuweisen (vgl. allerdings Art. 76 KV/ZH), handelt es sich bei der Frage, ob ein Gericht erstinstanzlich oder als Rechtsmittelbeh�rde t�tig ist, um ein pr�gendes Merkmal der Gerichtsbarkeit. Die Stellung eines Gerichts im Instanzenzug bzw. dessen rechtsprecherische T�tigkeit stellt daher ein sachliches Kriterium dar. Sie betrifft eine rechtliche Unterscheidung, die als vern�nftiger Grund f�r die Lohndifferenz gelten kann (vgl. E. 3.2 f. hievor). Dass die funktional verschiedenen Zust�ndigkeiten eines Gerichts in diesem Zusammenhang nicht ohne Einfluss sind, zeigt sich nicht zuletzt auch mit Blick auf die Bezirksgerichte, deren Mitglieder (noch) tiefer besoldet werden, als jene des Sozialversicherungsgerichts.
5.3.2 Den Beschwerdef�hrern ist durchaus zuzugestehen, dass auch vertretbare Gr�nde vorliegen m�gen, welche gegen eine ungleiche BGE 138 I 321 S. 328Entl�hnung sprechen k�nnen. Dies zeigt insbesondere auch ein Blick auf die von diesen erw�hnte Diskussion der Vorlage im Kantonsrat, wo das System gleich hoher L�hne f�r die obersten kantonalen Gerichte relativ knapp verworfen wurde (Protokoll des Z�rcher Kantonsrats 2007-2011, S. 13739-13758, Sitzung vom 28. Februar 2011). Insofern sich der beanstandete Besoldungsunterschied zwischen den Mitgliedern des Sozialversicherungsgerichts und jenen des Ober- und des Verwaltungsgerichts jedoch auf objektive Motive st�tzen kann und mit sachlich haltbaren Argumenten begr�nden l�sst, verst�sst er als solcher weder gegen das Willk�rverbot noch gegen die Rechtsgleichheit.
5.3.4 Den Beschwerdef�hrern ist darin beizupflichten, dass dem kantonalen Sozialversicherungsgericht, gemeinsam mit Ober- und Verwaltungsgericht, die Funktion einer Vorinstanz zum Bundesgericht und damit eines oberen Gerichts im Sinne der genannten Bestimmungen des BGG zukommt. Diese bundesrechtliche wie auch die ins Feld gef�hrten kantonalrechtlichen Gemeinsamkeiten der drei verfassungsm�ssig obersten kantonalen Gerichte (gemeinsame Justizverwaltung, Pr�fung von Beschwerden gegen Erlasse, Gleichbehandlung des Gerichtspersonals, W�hlbarkeitsvoraussetzungen [Art. 40 KV/ZH], Wahl durch den Kantonsrat, Wahlorgan und Vorgesetzte des Generalsekret�rs sowie des juristischen und administrativen Personals) verm�gen nichts daran zu �ndern, dass eine wesentliche Ungleichheit und damit ein sachlicher Grund f�r die unterschiedliche Besoldung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts ausschlaggebend ist. Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, ist nicht massgebend, ob auch andere Kriterien eine Lohndifferenz zu rechtfertigen verm�chten oder ob das Nichtabstellen auf weitere Kriterien die Rechtsgleichheit verletzt, sondern ob das konkret gew�hlte Kriterium des funktionalen Unterschiedes zwischen den obersten kantonalen Gerichten sachlich begr�ndet ist und verfassungsm�ssig standh�lt. Wie bereits dargelegt, besitzen die kantonalen Beh�rden bei der Ausgestaltung ihrer Besoldungsordnung einen erheblichen Spielraum BGE 138 I 321 S. 329(E. 3.2 hievor). Das Bundesgericht greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich nicht vern�nftig begr�nden l�sst, die unhaltbar und damit in den meisten F�llen auch geradezu willk�rlich ist (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; BGE 129 I 161 E. 3.2 S.165; Urteil 1C_358/2007 vom 2. April 2008 E. 5). Dies trifft vorliegend nach dem Gesagten (E. 5.3.1) nicht zu.
5.3.6 Wenn der Kanton Z�rich, anders als andere Kantone - in denen sozialversicherungsrechtliche Streitigkeiten teilweise durch das Verwaltungsgericht beurteilt werden - f�r die obersten kantonalen Gerichte keine einheitliche Einstufung der Richterinnen und Richter vorgesehen hat und auch die Besoldung am Bundesgericht nicht vom Rechtsgebiet abh�ngt, stellt dies keine Verletzung der Rechtsgleichheit dar. Die Rechtsgleichheit bezieht sich nur auf den Zust�ndigkeitsbereich ein und derselben Beh�rde (BGE 133 I 249 E. 3.4 S. 255; BGE 125 I 173 E. 6c S. 179). Aufgrund der f�deralistischen Grundordnung der Schweiz ist die Organisation der kantonalen Gerichtsbeh�rden unterschiedlich geregelt. Die Kantone sind nicht verpflichtet, ein einheitliches oberes Gericht f�r s�mtliche �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu schaffen (ESTHER TOPHINKE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 14 zu Art. 86 BGG) und m�ssen von daher auch keine einheitliche Besoldung vorsehen. BGE 138 I 321 S. 330
6. Die Zul�ssigkeit der Lohnunterschiede ist auch eine Frage des Ausmasses (vgl. bereits erw�hntes Urteil 8C_991/2010 E. 5.5). Nach den Darlegungen der Vorinstanz liegt die Differenz der Jahresbesoldungen zwischen den Mitgliedern des Sozialversicherungsgerichts und jenen des Ober- und des Verwaltungsgerichts bei rund 13 Prozent. Es ist mit Blick auf den dem Kanton in Besoldungsfragen zukommenden Spielraum (E. 3) nicht zu beanstanden, wenn das kantonale Verwaltungsgericht zum Schluss gelangt, dies sei zwar nicht unerheblich, im Hinblick auf den funktionellen Unterschied jedoch verfassungsm�ssig vertretbar. Die Beschwerdef�hrer machen im �brigen nicht geltend, der beanstandete Besoldungsunterschied halte sich nicht in einem vern�nftigen Rahmen. Dieser erscheint jedenfalls nicht unvertretbar.