Source: http://anicetlepors.blog.lemonde.fr/2015/10/
Timestamp: 2018-12-10 11:29:15+00:00
Document Index: 181353395

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 345', 'art. 6', 'art. 15']

octobre | 2015 | ANICET LE PORS
Le droit d’asile – La Lettre – revue des amis de l’ACCE
Entretien avec Anicet Le Pors
Ex-juge à la Cour Nationale du droit d’asile[1]
Sur le huit premiers mois de 2015, les migrants se pressant aux frontières de l’Europe, seraient selon l’agence Frontex[2], deux fois plus nombreux que sur l’ensemble de l’année 2014, soit quelque 500 000 personnes. Leur arrivée, parsemée pour nombre d’entre eux de drames épouvantables, leur présence et leur prise en charge ont fait voler en éclats toute politique européenne en la matière. La pression migratoire a mis en évidence les contradictions des différents pays de l’Union et placé sous la lumière des projecteurs les notions de « migrants économiques »et de « demandeurs d’asile ».
Dans notre mémoire collective juive, cette crise de l’asile nous rappelle la tragédie des réfugiés juifs refoulés aux frontières de nombre de pays européens, dans les années qui ont précédé la seconde guerre mondiale.
Anicet Le Pors a bien voulu répondre à nos questions.
La Lettre : à qui s’applique le droit d’asile ?
ALP : en France la déclaration des droits de l’homme de 1789 fait figurer la résiste à l’oppression comme un droit imprescriptible, et la constitution de 1946 dans son préambule retient que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Au niveau international la Convention de Genève de 1951 signée à ce jour par quelque 150 Etats demeure le texte de référence. Elle permet à tout individu faisant l’objet de persécutions de bénéficier de ce droit dans certaines limites. Toutefois, l’application de ce principe demeure du ressort de l’Etat concerné par l’accueil.
La Lettre : avec les événements actuels n’assiste-t-on pas un changement d’échelle qui questionne les limites de l’accueil des demandeurs d’asile ?
ALP : dès la fin des années 1930, la France, pour ne citer qu’elle, a connu des afflux massifs de réfugiés, près d’un million à l’époque, de personnes fuyant les dictatures. Alors que sa population comptait moins de 40 millions de personnes. Toutefois il est clair que dans les périodes de crise comme celle que nous traversons, l’opinion est beaucoup plus réticente à cet accueil, d’autant que certains milieux politiques attisent les appréhensions à l’égard des migrants.
La Lettre : si l’on s’en tient aux seuls demandeurs d’asile comment jugez-vous la position de la France, pays des droits de l’homme ?
ALP : à mon grand regret, nos gouvernants n’ont pas eu le courage des propos d’Angela Merkel. La constitution de 1793 proclame pourtant que « Le peuple français….donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté… Il le refuse aux tyrans. »
La position économique dominante et l’état démographique de l’Allemagne l’encouragent à les traduire sur le terrain politique. On a pu le constater à l’occasion de la crise grecque et aujourd’hui avec l’accueil proposé aux réfugiés. L’Allemagne a longtemps fait prévaloir le droit du sang sur le droit du sol, les immigrés accueillis n’ayant pas réellement vocation à s’intégrer dans la population native, en particulier, par des mariages mixtes. On le voit avec l’importante population turque.
A l’inverse en France l’immigration a toujours été vue comme devant mener à l’intégration, voire à l’assimilation, c’est-à-dire à la fusion complète des populations présentes sur le territoire. Oui, l’opinion est réticente, mais c’est cela une volonté politique : être capable au besoin d’agir contre l’opinion.
La Lettre : comment expliquer les disparités de l’application du droit d’asile dans les différents pays de l’Union Européenne ?
ALP : d’abord parce que les pays européens se sont révélés incapables de mettre en place un régime d’asile européen commun, pourtant prévu et annoncé en 2004. Par exemple ils n’arrivent même pas à se mettre d’accord sur une liste de « pays d’origine sûrs » qui justifierait une procédure accélérée de l’instruction de la demande d’asile. Ensuite, parce que l’Union européenne est en crise (Grèce, Ukraine…). Enfin parce que les différents pays de l’Union n’ont ni les mêmes intérêts, ni les mêmes histoires, ni les mêmes cultures. Cela conduit à des attitudes d’opportunisme et à des réactions nationalistes.
La Lettre : la réforme en cours du droit d’asile en France est-elle de nature à apporter des améliorations ?
ALP : elle comporte des aspects positifs tel la présence d’une personne pouvant conseiller le demandeur lors de son entretien à l’OFPRA,[3] une prise de décision dans un délai plus court, l’augmentation annoncée du nombre de places d’accueil en Cada[4] etc…Mais il y a aussi des côtés inquiétants: la réduction des délais paraît difficile dans le respect d’une enquête scrupuleuse. Cette rapidité pousse ainsi à l’augmentation des décisions prises par un juge unique. Certes, chaque juge est détenteur d’une parcelle de souveraineté nationale mais il peut l’exercer de façon dogmatique ou compréhensive.
La Lettre : certains commentateurs font plus ou moins implicitement, référence à « un seuil de tolérance » au-delà duquel l’accueil d’étrangers ne serait plus possible. Que pensez-vous de ce type de prise de position ?
ALP : cette notion avait déjà été mise en avant par François Mitterrand en 1989. Il avait déclaré que « le seuil de tolérance des Français à l’égard des étrangers avait été atteint dans les années 1970 ».
Les flux de migrants, malgré leur importance, ne représentent qu’une très faible proportion des populations des pays d’accueil. Cette notion est un produit de la crise idéologique et morale dans laquelle nous nous trouvons.
[1] Ministre sous le premier septennat de François Mitterand, il a été juge à la Cour Nationale de droit d’asile de 2001 à 2014. Fondateur de l’Association française des juges d’asile.
[2] Agence européenne chargée des frontières extérieures de l’espace Schengen.
[3] Office français pour la protection des réfugiés et apatrides
[4] Centre d’accueil des demandeurs d’asile ; hébergement durant le temps d’examen de leur demande
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Newsletter CIDEFIL – 27 octobre 2015
« Quel avenir pour la fonction publique territoriale ? ».
Selon Emmanuel Macron, ministre de l’Économie, le statut de la fonction publique serait inadéquat. Que lui répondez-vous ?
Raisonnant comme tous les partisans du libéralisme, Emmanuel Macron raisonne « ici et maintenant » faisant, par là, la preuve de son manque de culture historique et sa faible compétence économique. En effet, le statut général des fonctionnaires est l’aboutissement d’une longue histoire qui a accompagné la sécularisation du pouvoir politique et l’affirmation de la primauté de l’intérêt général sur les intérêts particuliers. C’est dans ce mouvement qu’ont pu être posés dès la fin du XIXe siècle des principes qui n’ont cessé d’être approfondis depuis par la loi et la jurisprudence. Le statut actuel se situe dans la filiation du statut issu de la Libération et dans l’esprit du CNR. Il constitue, par là, une pièce maitresse du pacte républicain. Par ailleurs, les exigences de l’efficacité sociale qui est celle du service public sont autrement plus élevées que celles de la rentabilité de l’entreprise privée puisqu’elle doit répondre à toutes les dimensions de cet intérêt général : production de services répondant à des besoins de base, emploi, formation, éducation, santé, aménagement du territoire, coopération internationales, etc. Mais Emmanuel Macron ignore cela et ne connaît que l’idéologie managériale. Navrant.
L’Assemblée nationale a adopté en première lecture le 7 octobre, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Que pensez-vous de ce texte ?
Je relèverai tout d’abord que la tonalité du gouvernement actuel vis-à-vis de la fonction publique est plus bienveillante que celle que nous connaissions sous le quinquennat précédent. Le texte qui vient d’être adopté en première lecture à l’Assemblée nationale contient des dispositions positives, notamment en ce qui concerne la prévention des conflits d’intérêts et certaines garanties apportées aux contractuels malheureusement beaucoup trop nombreux. Mais il s’agit aussi d’un texte qui a beaucoup souffert depuis son passage en Conseil des ministres en juillet 2013 .Au stade actuel, il m’apparaît touffu et peu transparent. Par ailleurs, il met en avant inutilement et même avec des effets négatifs un discours sur la déontologie et l’énoncé de valeurs dont je ne vois pas l’intérêt : est-il si indispensable de dire aux fonctionnaires qu’ils doivent être impartiaux, neutres, intègres, dignes et même qu’ils doivent respecter le principe de laïcité ? Une suspicion particulière existerait-elle à leur égard alors que c’es caractéristiques participent de l’essence même de leur mission d’intérêt général ? À mon avis il y avait mieux à faire.
Mais encore ? Et quel regard portez-vous sur le dialogue social dans la fonction publique aujourd’hui ?
Le gouvernement manque d’ambition concernant la fonction publique. En premier lieu, il a pu mesurer le mécontentement accumulé par les fonctionnaires qui ont rejeté majoritairement le projet Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR). En deuxième lieu, il répugne à revenir sur les multiples atteintes portées au statut (notamment dans la Fonction publique territoriale) par les gouvernements de droite depuis plus de trente ans. En troisième lieu, dans ce contexte d’austérité il renonce à mettre en perspective des chantiers de réformes structurelles indispensables à la modernisation de l’administration (gestion prévisionnelle, dispositions de mobilité, multi-carrières, délimitation du champ des contractuels, égalité femmes-hommes, etc). Sur toutes ces questions le dialogue social est nécessaire bien sûr, mais je remarque que l’on cause d’autant plus du dialogue social que l’on répugne à agir sur les réformes nécessaires ce qui prive ce dialogue du climat de confiance qui lui est indispensable.
La laïcité, spécificité française ou valeur universelle ? – PCF – Fontaine, 22 octobre 2015
Après « Service public, Fonction publique : histoire, principes et avenir », puis « Peut-on parler encore d’une perspective socialiste ? » c’est en effet la troisième fois que j’interviens ici.
La laïcité est un concept assez insaisissable en raison même de la multiplicité des champs dans lesquels elle peut être évoquée.
Elle court aujourd’hui un risque de confusion, d’altération et, par là, de régression. Mais qu’est-ce que la laïcité ?
Certains éprouvent le besoin de la qualifier : de positive (Nicolas Sarkozy),, d’ouverte (Marie George Buffet) ou de raisonnée (EELV) comme si elle n’était jusque-là que négative, fermée et déraisonnable.
D’autres tiennent à caractériser plusieurs laïcités en fonction des conjonctures géopolitiques : séparatiste, autoritaire, anticléricale, etc. La laïcité serait alors une notion ambivalente (Laïcités sans frontières de Jean Baubero et Micheline Millet). Toute qualification est une distanciation qui affaiblit l’idée.
Le Front national, de son côté, en fait un argument, à contre-pied de ses fondements idéologiques, en réalité une arme contre « l’islamisation » de la société.
De même il faut se garder de toute définition qui enferme, sclérose et risque la dogmatisation.
Il est donc nécessaire de faire le point sur ce concept qui émerge de l’histoire longue comme principe fondamental (I), qui aujourd’hui comme hier est à l’épreuve des problèmes de la société (II), mais qui dans cette épreuve également pose la question de son rôle dans la construction de la citoyenneté et l’hypothèse de son caractère universel (III)
1. L’affirmation historique du principe de laïcité
Il s’agit d’un mouvement général des sociétés qui s’inscrit, en France, dans des circonstances particulièrement significatives.
Corrélation du développement économique et social et de la sortie de la religion
On peut évoquer des prémisses rationalistes : les Lumières, Condorcet et son approche mathématique, des systèmes d’éducation et du droit, par exemple. Elles se caractérisent par l’absence de recours à des causes exogènes, transcendances dans des sociétés qui en restaient imprégnées. On peut encore signaler la démarche des positivistes (A. Comte, disciple de St-Simon), qui théorisent le passage d’un âge théologique à un âge scientifique où l’accès à la connaissance se fait par l’apparence.
Selon l’analyse marxiste caractérise le matérialisme historique comme une succession de modes de production caractérisés par le niveau de développement des forces productives et les rapports de production que leur organisation implique. Les modes de production procèdent par vie de développement des contradictions qu’ils engendrent : communisme primitif-féodalisme – capitalisme – socialisme (propriété publique-pouvoir de la classe ouvrière-homme nouveau) – communisme (affranchissement de toutes les aliénations). Cette analyse, quelque peu mécaniste, n’est pas contradictoires avec d’autres analyses socio-politiques.
Dans son ouvrage Le désenchantement du monde (qu’il faut comprendre comme la sortie de la société du monde des croyances ou des superstitions qui l’enchantaient), Marcel Gauchet analyse le long effort des sociétés pour s’affranchir de toute vision transcendantale. Mouvement qu’il décrit comme celui qui va de l’hétéronomie (une société sacralisée par le divin d’essence différente de celle des hommes) vers l’autonomie (affirmation de l’identité propre de l’État et des droits de la personne). Son raisonnement est, en résumé, le suivant caractérisé par trois ruptures.
Première rupture : après des siècles de dogmatisme religieux, à la fin du Moyen Âge, s’amorce la sortie de la religion, la disjonction d’avec le Ciel. La monarchie absolue tend à séculariser le pouvoir politique.
Deuxième rupture : se produit alors une dépossession de l’incarnation individuelle en la personne du monarque au profit de la collectivité, ce qui conduit à une auto-construction de la personne publique remplaçant celle du monarque ; c’est l’affirmation progressive de la nation dont la souveraineté est une version de la souveraineté du peuple, adossée cependant à la continuité de la tradition.
Troisième rupture : on assiste à l’affirmation corrélative et conjointe des droits individuels et de l’État, instrument représentatif de l’entité politique qu’est la nation. Mais l’État n’est pas soluble dans les droits individuels et ces deux entités ne tardent pas à s’affronter : droits individuels contre volonté générale exprimée par la loi. Sous l’effet de ce mouvement et du développement des forces productives, essentiellement au XIXe siècle, l’affirmation d’une historicité de la société développée pose la question de son avenir et de la façon de le construire. La dialectique de l’individuel et du collectif conduit à la dissociation de l’État et de la société et à l’intervention de catégories sociales, voire de classes ou de masses. La prévalence recherchée de la raison nourrit l’idée d’un changement de société par la réforme ou la révolution.
Cette expérience débouche donc sur une crise de civilisation. Car l’action des masses ne s’est pas dépouillée du sacré, ce qui a conduit en leur nom à des démarches totalitaires dans l’expression de l’historicité, à la constitution de « religions séculières ». La chute des totalitarismes sape les bases de l’intérêt collectif au nom de la liberté.
L’affirmation du principe en France
Le « désenchantement » est donc une longue marche que l’on peut «baliser » dans notre histoire de France par quelques dates et évènements.
Philippe Le Bel installe en 1309 le pape Clément V en Avignon en réplique au prédécesseur de ce dernier, Boniface VIII, qui prétendait affirmer la supériorité du pape sur les rois. Il s’agit là d’un acte fort de sécularisation du pouvoir politique et de séparation de l’État et de l’Église. Il institue également le Conseil d’État du roi contribuant à un clivage franc public-privé.
La Renaissance et la Réforme vont opérer un profond bouleversement des mentalités. On sort d ‘une éclipse d’un millénaire sous le régime féodal dominé par le pouvoir religieux. Les marchands des cités réclament des franchises commerciales et on aspire dans le peuple à des libertés individuelles. L’Université reprend l’étude et l’enseignement du droit romain On relit La Politique d’Aristote ; on publie La République de Bodin, Le Léviathan d’Hobbes ; on évoque l’idée républicaine avec Machiavel, etc. L’Esprit des lois de Montesquieu et Du Contrat social de J-J. Rousseau seront ensuite des références majeures.
Le pouvoir de l’Église est de plus en plus contesté. Ainsi, pendant tout le Moyen Âge l’asile était le monopole de l’Église qui pouvait l’accorder dans ses dépendances à qui elle voulait pour quelque raison que ce soit (Notre Dame de Paris de Victor Hugo) avec la possibilité d’excommunier le souverain qui portait attente à ce monopole. Mais progressivement les autorités religieuses elles-mêmes réduisirent leurs compétences en la matière et, en 1539, par l’ordonnance de Villers-Cotterêts, François Ier abolit l’asile en matière civile. Il imposera également le français comme langue administrative à la place du latin, langue du sacré.
La Sorbonne remet au goût du jour l’étude des Anciens, du droit romain. Les guerres de religions vont créer de profonds bouleversements (la St Barthélemy en 1572) et poser la question des rapports de l’Église et de l’État marquées par l’Édit de Nantes en 1598 puis son abrogation en 1685. Sous Louis XIV s’opèrera une disjonction de la personne du Roi et de l’État (au début « l’État c’est moi », à la fin « Je meurs mais il reste l’État »). Montesquieu, Voltaire développent une critique efficace de l’ordre monarchique. Jean-Jacques Rousseau théorise la transmission de souveraineté dans Du Contrat social désignant le Peuple comme nouveau souverain.
La Révolution française constitue une étape marquante de la sécularisation du pouvoir politique avec la Constitution civile du clergé dès 1789, la confiscation de ses biens, en dépit de la tentative de reconstitution religieuse sécularisée avec le culte de l’Etre suprême assimilé au culte de la Raison. L’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dispose que « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses … ».
Le XIXe siècle qui portera à son origine la marque du Concordat conclu avec la papauté par Napoléon et Pie VII en 1801, verra les aspirations républicaines et socialistes caractérisées par une volonté de rationalisation de la démarche émancipatrice dominée par le marxisme (Manifeste du parti communiste en 1848) tendant à dégager le mouvement social de l’imprégnation religieuse. Le gallicanisme anticlérical est actif. Mais le sentiment religieux participe lui-même à ce mouvement (Lamenais, Lacordaire, Ozanam, Sangnier). La I° Internationale est créée en 1865. La loi sur le droit de grève date de 1864, celle sur le droit syndical de 1884. La sécularisation est aussi celle des services publics ( école, santé) et du statut civil (mariage).
L’avènement des grandes lois
La III° République est proclamée en 1875. Et c’est ainsi que l’on parvient aux grandes lois sur la laïcité : loi du 18 mars 1880 sur la collation des grades réservée à l’État, loi du 16 juin 1881 sur la gratuité de l’enseignement primaire public, loi du 28 mars 1882 rendant obligatoire cet enseignement. « La cause de l’école laïque » figurera dans la lettre de Jules Ferry aux instituteurs du 17 novembre 1883. La loi du 9 décembre1905 « concernant la séparation des Églises et de l’État » posera les deux fondements de la laïcité (sans formuler le mot) : liberté de conscience et neutralité de l’État[1]. Le mot n’est introduit qu’en 1946 dans la constitution de la IV° République du 27 octobre, Il figure aussi dès l’art. 1er de la constitution de 1958 : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».
2. La laïcité à l’épreuve des problèmes de notre temps
a laïcité, du principe à sa dénaturation
Il est utile, alors qu’aujourd’hui certains proposent de réformer la loi de 1905 ou de l’inscrire dans la constitution, de citer ses deux premiers articles aux termes soigneusement pesés :
« Article 1er – La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public …
Article 2 – La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. (…) »
Jusqu’à la deuxième guerre mondiale prévaut la vigilance dans la défense des règles ainsi posées, la figure de l’enseignant de l’instruction publique, le « hussard noir » de la République, symbolisant cette posture républicaine marquée par de nombreux exemples comme l’interdiction faite par Clemenceau aux membres du gouvernement d’être présents au Te Deum célébré à Notre Dame pour la victoire de la guerre 1914-1918.
Mais le principe de laïcité c’est aussi l’exercice de l’esprit critique, l’apprentissage de la tolérance dans un esprit qui inspire la Charte de la laïcité à l’école diffusée dans les établissements scolaires publics à la rentrée 2013 – exceptionnellement dans les établissements privés.
Néanmoins, les exceptions à la règle de neutralité sont nombreuses : situation concordataire de l’Alsace-Moselle réintégrée après la guerre 1914-1918 ; financement public des écoles privées par la loi Debré du 31 décembre 1959 intégrant à l’Éducation nationale les établissements privés sous contrats d’association. Cette loi sera prolongée par la loi Guermeur en 1977 (les communes sont sollicitées pour le financement du secteur privé ; les enseignants du privé bénéficient des mêmes avantages de carrière que ceux du public) et les accords Lang-Coupé en 1992 (recrutement et formation des maîtres du second degré du secteur privé alignés sur ceux du public) vont dans le même sens d’une parité public-privé. En sens inverse, la tentative du projet Savary en 1984 en faveur d’un service public de l’éducation unifié entrainant la chute du troisième gouvernement Mauroy.
Les évènements de 1968 traduisent un changement de climat social et d’état d’esprit. Aussi, avec retard sur cette évolution, la loi d’orientation sur l’éducation du 10 juillet 1989 (loi Jospin) propose une ouverture sur le monde du milieu scolaire que traduit cet alinéa de l’article 10 : « (…) Dans les collèges et les lycées, les élèves disposent, dans le respect du pluralisme et du principe de neutralité, de la liberté d’information et de la liberté d’expression. L’exercice de ces libertés ne peut porter atteinte aux activités d’enseignement. (…) » ;
La laïcité et l’islam
La même année, un avis demandé au Conseil d’État par le ministre de l’Éducation nationale sur la question du port du voile islamique à l’école conduit le Conseil à préciser les conditions d’application du principe de laïcité : celui-ci est fondé à la fois sur la liberté de conscience et la neutralité de l’État. L’exercice de la liberté exclut le prosélytisme et le port de signes ostentatoires. En cas de contradiction des principes, on a recours à la notion d’ordre public.
La portée de cet avis était générale, mais en fait elle a concerné, dans l’opinion la question de l’application du principe de laïcité à la pratique le l’Islam, comme le principe avait eu à connaître antérieurement des conditions d’application vis-à-vis des autres religions. (enseignants, processions, sonneries de cloches, etc.) L’interdiction de signes ostentatoires ou d’actions de prosélytisme devait être mis en œuvre au cas par cas et ne pouvait faire l’objet d’une interdiction générale en vertu d’un autre principe prohibant toute interdiction de portée générale en matière de police administrative. Ainsi, il n’était pas possible d’inscrire une interdiction générale de signe ostentatoire dans un règlement intérieur d’un établissement scolaire sans trouble caractérisé au service public ou atteinte spécifiée à l’intégrité des élèves.
Cette orientation a connu de sérieuses difficultés d’application. Elle faisait en effet peser sur les chefs d’établissements la lourde responsabilité de caractériser les infractions ; ils n’ont d’ailleurs pas toujours été activement soutenus par leur administration. Les décisions des juridictions administratives ont pu apparaître contradictoires. Le 16 janvier 1994 a lieu à Paris une manifestation de quelque un million de personnes contre le projet de modification de la loi Falloux qui aurait élargi les possibilités de financement par les collectivités territoriales des établissements privés. Les efforts de la jurisprudence pour répondre aux difficultés, tout comme les dispositions coercitives de la circulaire Bayrou du 20 septembre 1994 sont apparues insuffisantes devant la revendication croissante d’une loi sur le sujet.
La commission Stasi, constituée en 2003 pour faire des propositions sur le sujet a plutôt accru la confusion. Le principe de neutralité y est abordé de manière défensive. Les exceptions au principe de laïcité sont minimisées. Il y est affirmé que le temps de la « laïcité de combat » est dépassé. Surtout le rapport ajoute aux principes de liberté de conscience et de neutralité de l’État un autre principe : la responsabilité qui incomberait à l’État d’assurer un traitement égal des options religieuses avec des conséquences lourdes (extension des contrats d’association, aumôneries diversifiées, jours fériés pour les différentes confessions, création d’une école nationale d’études islamiques, etc.) manifestement contraires à la loi de 1905 qui affirme que la République ne « reconnaît » aucun culte.
Un certain nombre d’objections pouvaient être opposées à la loi du 15 mars 2004 prohibant en milieu scolaire public le port de signes et de tenues conduisant à se faire connaître immédiatement par son appartenance religieuse (voile, kippa, grande croix, etc …) : le risque de tirer de la référence à’un texte religieux le fondement de l’inégalité femme-homme (le Coran comme source de droit interne !), l’aggravation de la condition sociale de jeunes filles prises entre les puissances respectives de la tradition familiale et de l’État, la multiplication des interdits ou le déplacement et l’extension du problème sur d’autres terrains. C’est pourquoi je n’étais pas favorable à une telle loi. Mais une fois l’entrée en vigueur de la loi, il est impossible de la contester sans que cela apparaisse comme un recul de la laïcité.
La question pour autant n’a pas disparu de l’espace public. Elle s’est déplacée avec, d’une part la multiplication des foulards dans l’espace public, et, d’autre part la question du « voile intégral », niqab ou burqa en dépit du caractère très minoritaire de ces manifestations. La loi du 10 octobre 2010 a interdit la dissimulation du visage dans l’espace public. Le traitement par la loi de cette question est critiquable : on ne combat une idéologie que l’on juge obscurantiste que par la contestation idéologique et politique ; la stigmatisation des musulmans est inévitable et défavorable à l’expression de la laïcité en son sein et à l’expression de ses membres, il s’agit à l’évidence d’une manipulation politique pour brouiller le clivage droite-gauche par le moyen d’une excitation passionnelle. Je n’étais pas davantage favorable à cette loi. Comme on pouvait s’y attendre, les effets sont dérisoires sans que la question des signes religieux soit résolue. Ce n’est pas le principe de laïcité qui est en cause mais les moyens, à mon avis inappropriés utilisés.
Dans le même temps des solutions pacifiques sont généralement trouvées concernant : les carrés musulmans dans les cimetières, les abattages rituels, les lieux de culte, les repas dans les cantines, etc. Il reste que le problème de l’Islam est différent des religions antérieures. Son origine est étrangère ce qui pose le problème préalable de l’intégration effective à la nation. « Tant que le « pacte national » ne sera pas scellé, le « pacte laïque » sera impossible. [2]»
a laïcité en difficulté
Les problèmes rencontrés aujourd’hui par la laïcité ne sauraient se réduire à ses relations avec l’islam dont on peut penser qu’ils servent même à occulter une véritable offensive contre cette spécificité de l’identité nationale. La situation est aggravée par l’ambiguïté des positions des autorités publiques et un certain désarroi des forces laïques affectées par la confusion précédemment relevée.
Uhe offensive anti-laïque renforcée
L’inspiration de l’offensive anti-laïque était clairement affichée par nombre de déclarations de Nicolas Sarkozy et notamment celle de Latran du 20 décembre 2007 : « l’instituteur ne pourra jamais remplacer le curé ou le pasteur, même s’il est important qu’il s’en approche, car il lui manquera toujours la radicalité du sacrifice de sa vie et le charisme d’un engagement porté par l’espérance ». Ce thème de l’espérance a été repris par Manuel Valls le 27 avril 2014 à Rome où il représentait la France aux cérémonies de béatification des papes Jean XXIII et Jean Paul II. Dans sa conférence de presse du 5 février 2015 Hollande se prononce pour ne pas modifier la loi de 1905 mais définit la laïcité comme « la liberté de conscience et donc la liberté des religions », sans référence à la neutralité de l’État,, principe sur lequel Ferdinand Buisson et Jean Jaurès mettaient l’accent.
La représentativité officiellement reconnue à certaines organisations confessionnelles (CRIF, UOIF) est contraire à la loi de 1905. L’instrumentalisation de la laïcité par le Front national, par le discrédit qu’elle risque de faire subir au concept, est de nature à faire le jeu des communautarismes ethniques et religieux. La campagne sur l’identité nationale ostensiblement dirigée contre l’étranger avait le même but.
On relève aussi la prise en charge par l’État en 2005 de la gestion des enseignants du privé devenus agents publics contractuels – qui demeurent néanmoins sous supervision diocésaine pour l’enseignement catholique qui représente 95% de l’enseignement privé -, jours fériés et chômes d’origine catholique ; jusqu’au décret du 16 avril 2009 publiant l’accord conclu entre la République française et le Saint Siège sur la reconnaissance de grades et diplômes de l’enseignement supérieur catholique nonobstant le monopole posé par la loi de 1880.
Outre celles précédemment évoquées, les atteintes à la laïcité sont aussi financières. Depuis longtemps l’enseignement privé sous contrat a reçu d’importants soutiens financiers. Dans la dernière période, on peut aussi citer : la loi Carle de 2009 qui a fait obligation aux maires de financer la scolarité d’enfants souhaitant s’inscrire dans des établissements scolaires privés hors de la commune ; la RGPP a épargné les établissements privés sous contrat qui représentent 17 % des postes mais ne devaient connaître que 10 % des réductions.
Pour les partisans d’une intégration supranationale, principalement européenne, renforcée, la laïcité est regardée comme une exception française, voire une anomalie à supprimer, ce que les églises, et notamment l’église catholique ne peut qu’encourager. Selon Patrick Kessel, membre de l’Observatoire de la laïcité et ancien grand maître du Grand Orient de France « certains veulent mettre l’éteignoir sur la laïcité ».
Une certaine complaisance des juridictions
On doit aussi mentionner une certaine irrésolution des juridictions. C’est d’abord celle de la juridiction administrative qui a actualisé sa conception pat cinq décisions contentieuses du 19 juillet 2011. Pour admettre le financement par une collectivité publique d’ouvrages associés à des lieux cultuels, elle a considéré que la justification résidait dans l’existence d’un « intérêt public local » – achat d’un orgue par la commune de Trélazé en raison d’école de musique et de concerts dans l’église ; financement par la commune de Lyon d’un ascenseur d’accès à la cathédrale de Fourvière pour son intérêt touristique. Elle a justifié aussi le financement par la communauté urbaine du Mans de la mise en état d’abattoirs destinés aux sacrifices de l’Aïd el Kebir en l’absence de service public local à proximité. Elle a également permis l’utilisation temporaire d’une salle polyvalente de la ville de Montpellier comme salle de prière dans le cadre d’une convention avec une association musulmane. À Montreuil, la municipalité a conclu avec une association musulmane un bail emphytéotique de 99 ans moyennant une contribution symbolique de un euro mais une intégration au patrimoine de la collectivité au terme du bail; le Conseil d’’État a considéré que le législateur avait autorisé cette dérogation à la loi de 1905. La haute juridiction invoque pour justifier sa démarche les articles 13 et 19 de la loi de 1905 qui, à mon avis, sont exagérément sollicités[3].
S’agissant de la juridiction judiciaire, la Cour de cassation a pris le 19 mars 2013 une décision cassant la décision de licenciement de la directrice adjointe de la crèche Baby-Loup de Chanteloup-les-Vignes qui refusait d’ôter son foulard dans l’exercice de ses fonctions ce qu’interdisait le règlement intérieur de l’établissement. Pour justifier sa décision la Cour a considéré, d’une part qu’il ne suffit pas de recevoir des fonds publics ou d’exercer une mission d’intérêt général pour considérer qu’il s’agit d’un organisme exerçant une mission de service public et de se voir appliquer les règles de neutralité applicables aux agents publics, d’autre part qu’il convient de motiver les restrictions aux libertés individuelles – port du voile – mais que ce ne peut être par une règle de portée absolue et générale d’interdiction par un règlement intérieur. À la suite de quoi l’Observatoire de la laïcité a pertinemment invite la crèche à modifier son règlement intérieur ou a obtenir une délégation de service public. Le 27 novembre, la Cour d’appel de Paris revient sur la position de la Cour de cassation en validant le licenciement de l’employée considérant qu’il n’y avait pas atteinte à la liberté religieuse la crèche étant considérée comme une « entreprise de conviction ». Finalement la Cour de cassation dans sa formation plénière a confirmé cette décision.
‘Observatoire de la laïcité a été créé en 2007, mais n’est opérationnel que depuis avril 2013. Il se substitue en fait au Haut Conseil à l’intégration (HCI)[4], lequel avait publié un avis préconisant l’interdiction du voile islamique dans les s. L’Observatoire a contesté cette recommandation. La conférence des présidents d’université est contre une loi d’interdiction du voile à l’université. Manuel Valls pense que l’Observatoire doit se saisir de la question. Dominique Baudis, défenseur des droits, a dénoncé le flou et a saisi le Conseil d’État qui a donné un avis confus. Jean-Louis Bianco, président de l’Observatoire, pense qu’il ne faut utiliser l’arme législative qu’à bon escient. 83% des Français estimeraient qu’il faut proscrire les signes religieux dans les entreprises privées.
Une réplique insuffisante et confuse des défenseurs de la laïcité
On doit cependant souligner d’abord la contribution de la Charte de la laïcité. C’est un texte clair qui réaffirme le principe de neutralité en même temps que la liberté d’expression « dans les limites de l’ordre public ».
Mais l’aspect le plus significatif de la situation actuelle est la faiblesse de la réaction des forces traditionnellement attachées à la laïcité. Certes, des associations et les partis ne manquent pas de réagir devant des atteintes caractérisées, mais les travaux d’approfondissement sont rares et les réfutations des rapports officiels (Stasi, Machelon) fables et souvent orientées vers la recherche d’un consensus républicain pauvre sur la base de compromis sans principe. Une étude approfondie du concept dans le contexte actuel apparaît ainsi nécessaire. Cette prise de conscience n’est pas très répandue. Nombre d’organisations se réfugient dans une référence aux droits de l’homme dont ils déduisent une grande complaisance vis-à-vis des manifestations communautaristes.
Ainsi, le président de la Ligue des droits de l’homme, Pierre Tartakowsky déclarait-il récemment : « Il y a une dialectique d’exclusion prétendument laïque qui est en fait une dialectique d’exclusion socio-ethnique des plus pauvres », estimant que tout comportement individuel devrait être largement admis, y compris dans le champ des services publics (Débat à la Fête de l’Humanité de 2013). La laïcité se confond alors avec un laisser aller de bonne conscience. Etienne Balibar considère qu’il y a toujours eu deux tendances, il écrit « La division est une division qui partage la République entre une conception étatiste et une conception libérale. Cela peut surprendre pour quelqu’un qui se veut marxiste, mais, personnellement, je suis pour une conception libérale, aussi ouverte et aussi libérale que possible » (l’Humanité, le 26 août 2013). Cela surprend en effet, y compris la facilité qui consiste à qualifier d’étatiste tout opposant à la pensée libérale. On relèvera enfin la prise de position officielle du PCF sur le sujet, dont on ne peut pas dire qu’elle soit stimulante pour le combat laïque : « Ainsi nous refusons la conception qui ferait de la laïcité un principe de stigmatisation et d’exclusion. Nous refusons aussi cette conception qui ferait de l’espace public un lieu aseptisé où l’on ne s’efforcerait que d’être semblable aux autres, les convictions des individus étant refoulées dans une « sphère privée » (Humanifeste, p. 44).
3. La laïcité, du pacte républicain à la vocation universelle
La laïcité a émergé en France sous une particulière clarté jusqu’à constituer une spécificité nationale. Pour autant le concept est frappé – comme d’autres exceptions françaises : le service public, par exemple – de dénaturations diverses. L’assainissement de la situation actuelle pour l’établissement d’un droit commun cohérent sur tout le territoire national est donc une nécessité. Cette action doit s’accompagner d’un approfondissement du concept comme dimension majeure de la citoyenneté en même temps que d’une réflexion sur sa portée universelle.
Nécessité d’une rénovation législative et réglementaire
L’existence de la loi de 1905, d’un État de droit retenant dès l’article 1er de la constitution le principe de laïcité est une garantie fondamentale. Mais l’état de la législation et de la réglementation du principe s’accompagne dans un tel domaine d’une forte rigidité – ainsi n’est ni possible ni souhaitable dans la situation actuelle de revenir dans l’immédiat sur la loi de 2004 sur le voile islamique quoi qu’on en pense. On peut néanmoins envisager quelques évolutions, parmi lesquelles :
– Application progressive du droit commun en Alsace-Moselle, mis en place sur une longue période, trente ans par exemple, moyennant des compensations de transition.
– Distinction franche par nature et implantation des activités cultuelles et culturelles.
Application ferme du principe de neutralité dans un champ étendu du service public et de tout établissement ou entreprise ayant, même partiellement, ce caractère. Clarification des bases d’établissement des règlements intérieurs à partir d’une jurisprudence sûre et ferme.
– Sécularisation des jours fériés et chômés sans qu’il soit nécessaire d’en bouleverser l’ordonnancement.
– Refondation d’un service public de l’enseignement et réorientation à son profit des crédits de l’Éducation nationale.
La laïcité composante majeure de la transformation sociale
La laïcité peut et doit être évoquée dans toutes les actions participant à l’affirmation de la citoyenneté. Réciproquement, tout progrès dans ce domaine permet des avancées de la laïcité.
Ainsi la laïcité est évidemment consubstantielle à notre conception de l’intérêt général, du service public et de la fonction publique. Elle établit l’égalité entre les citoyennes et les citoyens, les dégageant des particularismes communautaires. Elle est à la base même de toute idée de responsabilité puisque celle-ci ne relève ni d’une transcendance ni d’un état de nature ou d’une fatalité, mais de l’émancipation des citoyens et des citoyennes qui fixent les règles de la morale sociale.
Le citoyen est d’abord vis à vis des autres citoyens comme un laïc qui ne se définit pas par des caractéristiques ayant pour effet de fonder l’affirmation sociale de la personne sur des caractères ethniques, religieux, politiques ou d’autre nature conduisant à faire prévaloir ces communautés sur la communauté des citoyens, sur la nation. Le citoyen « abstrait » théorisé par Mona Ozouf, ne fait en rien obstacle à l’affirmation des personnalités individuelles, au contraire il en est la garantie juridique. La laïcité doit imprégner la vie en société et fonder les institutions territoriales et nationales.
Il n’est pas étonnant que, sous des formes multiples, la laïcité soit évoquée quasi-quotidiennement dans la crise ; elle s’y définit en dynamique, individuelle, médiatique, organisationnelle. Elle est peu évoquée dans les différentes déclarations des droits de l’homme car, ainsi que l’a écrit le professeur jean Rivero « Les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs ». La mondialisation pose inévitablement la question de son avenir pour l’universalité du genre humain. La laïcité, en raison de son caractère « transversal » dans la citoyenneté est un élément essentiel de la recomposition politique.
La laïcité a-t-elle vocation à l’universalité ?
L’affirmation du principe de laïcité accompagne comme on l’a vu la sécularisation du pouvoir politique. La Renaissance et la Réforme en ont été des moments importants. Toutefois, ce mouvement a revêtu des formes différentes selon les pays. Certains comme les États Unis ont conservé une référence forte au Créateur, tandis que d’autres, la France notamment, ne se sont inscrits que dans une « religion civile » donnant la primauté à la Raison et ne conservant qu’une référence formelle à l’Être suprême. Les premiers ont plus ou moins intégré la religion dans leurs institutions, les seconds ont finalement marqué la séparation entre les Églises et l’État. C’est la distinction chère à Régis Debray entre démocrates et républicains. Ces tendances distinguent clairement, en Europe, la France (franche séparation) du Danemark (forte intégration). La situation est encore plus complexe au niveau mondial.
*** En France, on rappellera que la Déclaration de 1789 se voulait de portée universelle. Elle disposait en son article 10 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la Loi. »
*** En Europe, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose, de son côté, dans son article 9 :
« Liberté de pensée, de conscience et de religion
Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.
La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Dans la rédaction introduite par le Traité de Lisbonne, l’article 17 sur le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne s’énonce ainsi :
« 1. L’Union respecte et ne préjuge pas du statut dont bénéficient, en vertu du droit national, les églises et les associations ou communautés religieuses dans les États membres.
L’Union respecte également le statut dont bénéficient, en vertu du droit national, les organisations philosophiques et non confessionnelles.
Reconnaissant leur identité et leur contribution spécifique, l’Union maintient un dialogue ouvert, transparent et régulier avec ces églises et organisations. ».
En juillet 2013, la Commission a publié les Lignes directives de la mise en œuvre de l’article 17. Elles traduisent une volonté de coopération très large de l’Union européenne dans ce domaine.
L’élaboration des textes au niveau européen a donné lieu à de vigoureuses prises de positions. Ainsi, Jean-Paul II avait souhaité qu’il fut fait référence à la « culture chrétienne » comme socle commun des peuples européens. Le débat sur les racines chrétiennes de l’Union au moment de l’élaboration de la Charte des doits fondamentaux a traduit une inclination en faveur du maintien d’une imprégnation religieuse. Un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme indique que la liberté de religion représente « l’une des assises d’une société démocratique ».
Quant au Conseil de l’Europe, il a rappelé aux États la primauté de la séparation des églises et de l’État et à veiller à ce que le motif religieux ne soit pas invoqué pour justifier des distinctions sociales et notamment des atteintes faites aux femmes.
Il résulte des textes précités comme de la jurisprudence que l’accent est fortement mis au sein de l’Union européenne sur la liberté de conscience, plus généralement sur la problématique des droits de l’homme. Le principe de neutralité de l’État est peu évoqué, la France étant le seul pays mentionner formellement la laïcité dans sa loi suprême, même si des dispositions peuvent être regardées comme équivalentes dans certaines constitutions, celle du Portugal, par exemple.
Mais si la notion de laïcité n’est pas formellement présente dans les textes et que les relations entre les États et les Églises soient d’une extrême diversité (séparation, concordats, églises officielles) on assiste dans l’Union européenne à une convergence progressive des règles : non-intervention de l’État, liberté religieuse, pas d’interférence juridique, etc. Pour autant si 12 pays sur 28 retiennent le principe de séparation des Églises et des États, cela n’est pas incompatible avec des relations intimes, jusqu’au concordat.
*** Au niveau mondial, la Charte des Nations Unies ne mentionne pas expressément le principe de laïcité, mais elle bannit toute discrimination fondée sur la race, le sexe, la langue ou la religion et fonde la coopération internationale en son article 55 sur « le respect universel et effectif des Droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous ». La question de la neutralité est laissée à la discrétion de chaque État.
Il n’est pas aisé d’établir une typologie des États au regard du principe de laïcité. On peut toutefois distinguer les quatre catégories suivantes, fort hétérogènes :
– Les pays théocratiques qui font prévaloir une loi divine sur les lois des hommes. Islamistes, Ils s’échelonnent, pour l’essentiel, de manière continue du Maroc à l’Iran et au Pakistan, puis discontinue au-delà jusqu’en Malaisie : l’Iran sur la base de l’Islam chiite : l’Arabie Saoudite et la plupart des pays de la Ligue arabe au nom de l’Islam sunnite. Mais aussi, même si le rapprochement peut apparaître excessif – il ne l’était pas au Moyen Âge – par référence au catholicisme, en Irlande où la république est proclamée catholique « au nom de la Sainte Trinité ».
– Les pays autoritaires, voire dictatoriaux, qui refoulent les religions – ou certaines d’entre elles – dans l’opposition politique pour affirmer ce qui est présenté comme une neutralité de l’État. Peuvent être classés dans cette catégorie les régimes dirigés par Ben Ali en Tunisie, Hosni Moubarak en Égypte, Bachar el Hassad en Syrie, Saddam Hussein en Irak et, avant son islamisation, le pouvoir en Turquie où l’armée était instituée gardienne de la laïcité ; aux Philippines, où islam et catholicisme exercent une domination religieuse très conflictuelle ; on aurait pu y ajouter l’Union soviétique au nom d’une philosophie athéiste d’État.
– Les pays plus ou moins influencés par des courants religieux avec lesquels est recherchée un dialogue voire une coopération dans certains domaines, les droits de l’homme et la liberté de conscience et de croyance sont les principales références : le Danemark qui a intégré la religion dans ses institutions ; l’Australie ou un concordat définit l’Église catholique comme église préférée ; la Belgique qui reconnaît six religions ; l’ Allemagne où les églises peuvent se voir reconnaître un statut de coopération de droit public, où l’instruction religieuse fait partie des matières enseignées et où il a fallu interdire les crucifix dans les écoles de Bavière ; le Canada qui accorde certaines facilités fiscales au clergé ; en Espagne, le concordat fait du catholicisme une matière d’enseignement ; les États Unis connaissent dans la plupart des aspects de la vie sociale, y compris au sommet de l’État, une forte imprégnation de puritanisme protestant ; en Inde, qui se réclame d’un certain esprit laïque ( secular ), les principales religions ont leur propre droit civil et un courant important fait de l’Inde la patrie de l’hindouisme ; Israël est en principe un État séculier, mais les orthodoxes juifs sont incontournables et bénéficient d’avantages ; l’Italie est sous régime concordataire avec l’Église catholique dont la religion est enseignée dans les écoles : les Pays-Bas pratiquent la pilarisation, sorte de mixte des valeurs de la nation et de celles des religions ; en Suède, l’Église luthérienne bénéficie d’un statut spécial. Cette catégorie mixte, hybride, ambiguë est sans doute la plus nombreuse, traduisant un stade de compromis qui n’infirme pas le mouvement historique de sortie de la religion.
– Les pays qui, au-delà du respect de la liberté de conscience, affirment la nécessité de la neutralité de l’État assortie parfois du respect de l’égalité de traitement des religions existantes : outre la France, le Mexique pratique une séparation forte ; l’Uruguay ne soutient aucun culte et proclame la liberté religieuse ; le Portugal, sans citer le mot, a retenu, comme on l’a dit, des dispositions constitutionnelles laïques même si ses relations avec le Saint-Siège sur une base concordataire se sont récemment renforcées ; le Japon pratique une neutralité de l’État stricte.
Il faudrait bien sûr nuancer l’analyse, ces différentes catégories pouvant donner lieu à des solutions mixtes. On peut toutefois avancer, sur cette base, des conclusions suivantes :
Premièrement, le mouvement de sécularisation dans l’organisation des sociétés en longue période apparait fondamental. Les expressions d’intégrisme religieux peuvent être analysées comme autant de réactions violentes de survie dans un mouvement historique qui marque leur affaiblissement. La transition de sécularisation passe par des formes très diverses mais qui posent partout la question de la laïcité. Elle apparaît alors comme une préoccupation majeure du genre humain. Pour autant la complexité actuelle pose d’innombrables questions qui constituent autant de chantiers sur lesquels
Deuxièmement, si la question de la liberté de conscience et de croyance fait l’objet d’un large assentiment, il n’en est pas de même, tout au moins au même niveau, de la neutralité de l’État. C’est donc dans ce cadre que les progrès les plus significatifs peuvent intervenir. L’équilibre auquel la France est parvenue en dépit de nombreuses dérogations aux principes est le résultat d’une longue histoire qui la qualifie parmi les nations les plus avancées dans ce domaine, ce qui lui confère une responsabilité particulière.
Troisièmement, dans la mondialisation et une situation de crise systémique, la laïcité peut apparaître comme la voie permettant tout à la fois comme le moyen de résoudre de nombreux conflits locaux (Moyen-Orient, Balkans, Afrique, etc.) et de souligner la responsabilité propre des individus, responsables en s’arrachant à toute détermination transcendantales de forger leurs propres règles morales, à l’opposé de ceux qu’évoque Amin Maalouf (Les désorientés, 2012) qui « Parce qu’ils ont une religion (…) se croient dispensés d’avoir une morale ».
Il faut travailler plutôt que de se débarrasser du problème par une simple qualification. On peut, par exemple réfléchir aux questions suivantes :
– les religions ont-elles un rôle à jouer dans la spiritualité du monde ?
– faut-il réfléchir à des transcendances construites de substitution : l’économie, l’art, la laïcité elle-même ?
– l’homme peut-il se construire sans rites ?
– l’islam ne doit-il pas clarifier sa relation avec la nation avant d’aborder son rapport à la laïcité ?
– le monothéisme favorise-t-il le totalitarisme ?
– le péché fait-il partie de la démocratie ?
– la liberté religieuse n’inclut-elle pas la liberté de critiquer la religion ?
– le blasphème est subjectif. L’athéisme est offensé par la suspicion du religieux.
– doit-on parler de la souveraine individuelle du citoyen.
[1] L’Humanité du 7 décembre 1905 : « Le vieux lien idéologique qui retenait le temporel enchaîné encore au spirituel (est) définitivement tranché ».
[2] Shmuel Trigano, « Entre Nation et République », Le Débat, mai-juin 2015.
[3] Le contenu de ces articles est, en résumé :
Art. 13 : les édifices servant à l’exercice du culte et les objets immobiliers sont laissés gratuitement à la disposition des établissements ou des association de gestion les remplaçant.
– les collectivités publiques propriétaires peuvent engager des dépenses pour leur entretien ou leur conservation.
Art 19 : les associations peuvent recevoir des cotisation pour différents services : location de bancs, objets de funérailles. Plus, des dons et legs ou par testament
– rappel de non attribution de subventions.
[4] HCI auquel j’avais appartenu de sa création en 1990 à ma démission en 1993 lors de la présentation des lois Pasqua réformant les conditions d’acquisition de la nationalité française.
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Action catholique ouvrière (ACO)-France – revue témoignage
« La fonction publique du XXI° siècle »
par Gérard Aschieri et Anicet Le Pors
Les Français sont attachés à des services publics de qualité et de proximité. En France ces services sont confiés pour une grande part à la fonction publique.
Quels sont les apports, aux usagers mais aussi à la société dans son ensemble, de ce choix politiques ? Comment faire accepter leur coût ?- Quels est aussi l’apport d’un État, de collectivités ou d’établissements qui emploient de plus de 5,4 millions de personnes ?
L’existence d’une fonction publique est étroitement liée à une conception du service public qui, en France, s’est construite en lien avec le pacte républicain et les valeurs de la citoyenneté forgées et enrichies au cours des siècles. Il joue un rôle essentiel en termes de redistribution et même ses détracteurs ont du reconnaître qu’en 2008 et dans les années qui ont suivi il a constitué une sorte d’ « amortisseur », atténuant les effets de la crise.
Mais son rôle est encore plus fondamental. Dans le premier chapitre de notre livre nous citons le sociologue Robert Castel qui évoque la » société des semblables », une société dans laquelle chacun dispose des moyens de base lui permettant à la fois d’être autonome et de s’inscrire dans une relation d’interaction envers les autres. Une telle société ne peut se construire sur l’addition d’intérêts particuliers, pas plus que sur leur mise en concurrence; elle a besoin au contraire de systèmes de solidarité, d’accès effectif aux droits et de prise en charge de l’intérêt général et des biens communs qui échappent aux règles du marché et de la concurrence :c’est précisément le rôle du service public. Et nous sommes convaincus que ces besoins vont aller grandissant, pas seulement dans notre pays mais à l’échelle du monde où par exemple la lutte contre le réchauffement climatique, la gestion des ressources naturelles, les échanges culturels, la sécurité collective…vont nécessiter de plus en plus une prise en charge reposant sur l’intérêt général.
Aujourd’hui service public et fonction publique sont remis en cause, certains voudraient les réduire et les cantonner à quelques missions : Quels risques voyez-vous à cela ? Quels sont les enjeux démocratiques de les défendre ?
a question de la fonction publique est souvent abordées par les responsables politiques dans une logique exclusivement comptable avec l’idée qu’il faut à tout prix réduire les coûts. Or même de ce point de vue la Fonction publique en France n’a pas un côut déraisonnable : les comparaisons internationales nous montrent que par rapport aux autres pays développés elle se place dans une situation intermédiaire ; avec environ 90 emplois publics pour 1000 habitants elle est à peu près au même niveau que les Etats Unis, le Canada ou la Grande Bretagne et bien en deça des pays nordiques par exemple. Mais surtout ces memes comparaisons nous montrent que lorsque certains besoins ne sont pas pris en charge par des agents publics ils coûtent en termes de sous-traitance ou d’externalisation des missions que le contribuable doit de toutes façons payer.
Le vrai débat devrait consister à se demander ce qu’apporte l’existence d’une fonction publique et ce que signifierait son absence en termes de coûts économiques, de dommages sociaux, d’inégalités et de perte de cohésion ou de conflits entre individus ou groupes.
En effet la conception même de la fonction publique s’articule avec les finalités du service public dont nous parlions plus haut : les garanties des fonctionnaires qui sont souvent dénoncées comme des privilèges s’assortissent de devoirs et constituent autant de garanties pour les usagers. Ainsi la séparation du grade et de l’emploi, qui fait qu’un fonctionnaire dont le poste est supprimé poursuit sa carrière sur un autre poste, a pour contrepartie l’obligation d’accepter tout poste sur tout le territoire : elle garantit à la fois la pérennité de l’action publique, l’égalité de traitement des usagers et la capacité d’adaptation du service public mais aussi l’indépendance des fonctionnaires par rapport aux intérêts particuliers, par exemple locaux. Le statut permet au fonctionnaire de jouer le rôle d’une instance au-dessus des parties, un recours en cas de conflits d’intérêts, une garantie pour chacun, quelle que soit sa situation, de se voir traité avec équité et conformément à la loi.
Alors que la pauvreté progresse, que l’ascenseur social est en panne … comment répondre aux enjeux de notre temps par la fonction publique ? Quelles sont ses potentiels ?
Rappelons d’abord que la Fonction Publique joue un rôle direct dans la lutte contre le chômage : chaque année elle offre plusieurs dizaines de milliers d’emplois à tous les niveaux de qualification et le principe du recrutement par concours -malheureusement de plus en plus remis en cause- est une garantie contre les discriminations. Ensuite, de par sa conception même et ses missions elle joue un rôle incontournable dans la société, que ce soit en termes de développement économique (que l’on songe par exemple à l’importance de la recherche publique), de santé publique, de lien social : on voit bien comment celui-ci se désagrège dans ces territoires de plus en plus ghettoïsés où les politiques de coupes claires dans le effectifs de fonctionnaires ont fait dramatiquement reculer la présence des services publics.
Enfin contrairement à toutes les tentatives d’opposer fonctionnaires et salariés du privé, la fonction publique peut constituer un modèle social sur lequel s’appuyer, ne serait ce que parce que la précarité n’est pas seulement une source de souffrance pour ceux qui en sont victimes mais nuit à l’efficacité du travail. Il s’agit de prendre appui sur la fonction publique pour conquérir ou reconquérir des droits nouveaux pour les salariés du privé.
Tout cela ne saurait signifier que la Fonction Publique ne doit pas évoluer : ce n’est ni un monument ni une pièce de musée et d’ailleurs depuis le statut de 1983 on a compté plus de 200 modifications législatives. Mais ces évolutions doivent se faire en restant fidèles aux principes qui la fondent et aux raisons qui les motivent ; faute de quoi c’est l’effectivité des droits de chacun et la concrétisation de nos valeurs qui seraient menacés.
PCF Orsay – 6 octobre 2015
Histoire, Principes et Avenir
Le passé doit être analysé pour éclairer l’avenir (Tocqueville). Les principes y sont forgés. Notre responsabilité : explorer et ouvrir un avenir à cette exception française dans une perspective universaliste.
1. L’émergence de l’autorité administrative
1.1. Le processus de sécularisation du pouvoir politique
Première mutation : du souverain par la « »grâce de Dieu » à l’autonomisation du pouvoir monarchique. Les actions décisives de Louis IX, Philippe Le Bel, François 1er, Louis XIV. La Renaissance fait retour aux anciens, au droit romain.
Deuxième nutation : de la personne du Roi à l’autonomisation du pouvoir d’État. Conversion sous Louis XIV. La primauté de la raison s’affirme sous les Lumières. La notion de peuple souverain s’impose (Du contrat social de J-J Rousseau) L’État-nation s’affirme comme souverain.
Troisième mutation : le pouvoir d’État face aux doits de l’homme et du citoyen. à partir de là, la Révolution française. Luttes et organisations pour la conquête du pouvoir d‘État autour de la République, du socialisme, de la sortie de la religion. Le XIX° siècle, celui de l’affirmation des nationalités, des conquêtes coloniales, des lois sociales, de la laïcité, du service public, de l’internationalisme (Internationales de 1876, 1889, 1919). Débouché sur le XX° siècle « prométhéen », les religions séculières, les États totalitaires. Échec au tournant de 1990.
Aujourd’hui, situation post-prométhéenne avec bipolarisation individuation-mondialisation (cf. infra) ; est-ce une nouvelle mutation ?
1.2. Les repères historiques des trois fonctions publiques
L’administration se développe avec l’activité intellectuelle et économique à partir du XV° siècle. Les officiers puis les commissaires détiennent des charges marquées par la vénalité, la patrimonialité, l’hérédité. L’administration se technicise (intendants au XVI°, ingénieurs des Ponts au XVIII°) en dépit de la corruption. La Révolution française supprime les privilèges et pose des principes (égalité, responsabilité, mérite). Une conception autoritaire et conformiste se développe durant le XIX° siècle favorable aux grands corps marqués par la soumission au pouvoir et par les conflits d’intérêts. La II° puis la III° République tentent de reprendre la main en exigeant une loyauté républicaine. La fonction publique de l’État (FPE) se féminise dans les catégories d’exécution. Les fonctionnaires s’organisent sur la base de la loi de 1901 puis de la reconnaissance du fait syndical par le Cartel des gauches en 1924. S’opposent alors les conceptions du « statut carcan » et du « statut jurisprudentiel » (dispositions successives de 1905, 1911, 1913, 1921, 1924). Premier statut sous Vichy par la loi du 14 septembre 1941 avant le statut démocratique fondateur de la loi du 19 octobre 1946 portant Statut général des fonctionnaires (Debré – Thorez : minimum vital, rémunérations, classification, protection sociale et retraite). Il sera peu modifié au fond par l’ordonnance du 4 février 1959 et par les évènements de 1968 (constat Oudinot).
La fonction publique territoriale (FPT) a elle-même une origine très ancienne (statut de « tambour public » en 1294 »), les cités en développement voulant supplanter les anciennes administrations seigneuriales. Les étapes de son développement à partir d’un certain mimétisme par rapport à l’État (charges) mais dans une situation de précarité : arrêt Cadot du Conseil d’État en 1889reconnaissant sa compétence ; injonction aux communes en 1919 de créer un statut des communaux ou de mettre en œuvre un statut type ; loi de finances du 31 décembre 1937 plafonnant la situation des agents publics territoriaux aux situations des agents publics de l’État comparables, ; loi du 28 avril 1952 codifiée dans le Livre IV du code des communes. Il s’agit d’une fonction publique d’emploi,
La fonction publique hospitalière (FPH) est encore plus loin de la FPE. Elle est dominée par l’Église : l’évêque préside l’assemblée générale des établissements hospitaliers. Une sécularisation est engagée à partir d’une ordonnance de 1821 : en fonction de la taille de l’établissement le receveur est nommé par le ministre ou le préfet. Â partir de 1851 un texte statutaire écarte le pouvoir religieux de la gestion des personnels. Des textes de 1941 et 1943 ont une portée très générale ; puis le décret-joi du 20 mai 1955 codifié dans le Livre IX du code de la santé publique constituera la base statutaire des personnels des établissements hospitaliers publics.
Évolution dominée par deux lignes de forces : autoritaire se réclamant du pouvoir hiérarchique mais aussi su service public ; participative, fondée sur le principe de responsabilité. Elles débouchent sur les conceptions antagoniques de fonctionnaire-sujet et de fonctionnaire-citoyen.
1.3. L’expansion administrative
L’évolution des prélèvements obligatoires et de la dépense publique en longue période constituent des indicateurs de socialisation : les prélèvements obligatoires de l’ordre de 10-15 % du PIB avant la première guerre mondiale sont aujourd’hui au voisinage de 45 % marqués par un « effet de cliquet » par les guerres et les crises. La dépense publique à 57 % est la contrepartie de services publics étendus et d’une dette importante.
our autant y a-t-il trop de fonctionnaires ? En termes d’agents publics le Conseil d’analyse stratégique (CAS) a calculé qu’il y en avait environ 90/1000 habitants en France (même ordre de grandeur que le Royaume-Uni, le Canada et les États-Unis) entre le Japon (40) et le Danemark (140). L’exception de l’Allemagne (50/1000) s’explique par le fait que l’essentiel des services sociaux et de santé est assuré par les Églises.
La fonction publique compte 5, 4 millions d’emplois (FPE 2,4, FPT 1,8, FPH.1,2) ; y compris environ 20 % de contractuels de droit public. (900 000) Si l’on y ajoute les entreprises publiques (environ 700 000) et les organismes financés sur fonds publics, le service public occupe environ le quart de la population active et la fonction publique les quatre-cinquièmes du service public.
2. L’affirmation des principes
2.1. La prééminence de l’intérêt général
Il s’est appelé successivement : bien commun,, utilité commune, nécessité publique, bien être commun, etc. L’Idée s’est Incarnée dans de fortes personnalités.
Les économistes néo-classiques se sont efforcés de définir un « optimum social », préférence révélée des acteurs économiques dans des conditions de concurrence parfaite. Ses adaptations ont été de portée limitée.
Le juge administratif a considéré qu’il revenait au pouvoir politique de le définir, mais il a su l’identifier dans certaines activités sociales (défense, justice,…). L’intérêt général a un caractère évolutif (arrêt CE Ville de Tarbes, 1985 et Ville de Gennevilliers, 1995) et peut donner lieu à des conflits de principes (arrêt CE Ville de Morsang-sur-Orge, 1995).
Il se définit au niveau de la communauté des citoyens nationaux et non de communautés infra et supranationales (non ratification de la convention-cadre sur les droits des minorités (CE 1995 ; charte sur les langues régionales, CC 1999). Toutefois, le Conseil d’État retient la notion d’ « intérêt public local » (arrêts sur la laïcité de 2011).
notion est contestée par les défenseurs d’intérêts exclusifs de classes. Mais aussi par les partisans d’intérêts communautaires, d’une loi naturelle de transcendances (argument c. mariage pour tous, charia …).
2.2. L’enjeu du service public
L’inscription concrète de l’intérêt général dans la société est le fait du service public. L’expression figure dans les Essais de Montaigne en 1580. Une théorisation est formulée par l’École de Bordeaux à la fin du XIX° siècle. La notion simple à au départ est devenue complexe. À l’origine : mission d’intérêt général – personne morale de droit public – droit et juge administratifs. La couverture devait se faire par l’impôt et non par les prix. Le concept entrainait l’existence de prérogatives de droit public (ex. : responsabilité pour faute lourde).
Succès de la notion, extension entrainant une hétérogénéité croissante : régie, concession, délégation de service public. Progressivement, extension du contrat au détriment de la loi. Essais de dissociation de la propriété et du statut de la gestion, pour un service public « hors sol ». Il s’agit d’un argument pour des privatisations, la création d’autorités administratives indépendantes, des délégations de service public, des organismes de régulation … A l’inverse, reconnaissance d’une marge de diversification admissible des entreprises publiques prolongeant le mode monopolisation – spécialisation instauré après la seconde guerre mondiale.
Il y a ignorance de la notion au sein de l’Union européenne dominée par la logique économique libérale et ses critères essentiellement économiques. Le principe de concurrence est dominant, mais progresse l’idée d’une protection croissante des services d’intérêt général (SEIG et SNEIG) par la jurisprudence et certaines dispositions des traités. Le problème de la propriété publique liée est formellement évoqué (art. 345 du TFUE) mais lds privatisations sont néanmoins exigées (Grèce).
2.3. La conception française de la fonction publique
La fonction publique représente aujourd’hui la majeure partie du service public (80 %). Elle est la résultante historique de la confrontation des deux « lignes de forces » précédemment dégagées. Le statut général des fonctionnaires (SGF) qui régit aujourd’hui les fonctionnaires repose sur quatre choix majeurs qui en procèdent.
Le choix du du fonctionnaire-citoyen contre celui du fonctionnaire-sujet. Ce qui signifie la consécration de la conception exprimée dans le statut général fondateur de 1946 et confirmé depuis, en rupture avec la conception qui avais prévalu pendant un siècle et demi.
Le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi. La priorité attribuée à la loi de décentralisation en 1981 (loi du 3 mars 1982) a conduit au choix du système de la carrière pour tous (déclaration à l’Assemblée nationale du 27 juillet 1981). Le système de la carrière considère l’activité du fonctionnaire au sein de travailleurs collectifs et sur l’ensemble de sa vie professionnelle ; celui de l’emploi se réfère à la qualification intrinsèque de l’agent et à la notion de métier.
Le choix d’un équilibre entre unité et diversité. Ce qui a conduit à l’élaboration d’un statut à « trois versants » en quatre titres, le premier, en facteur commun correspondant à la définition et aux droits et obligations des fonctionnaires, les trois autres correspondant aux trois fonctions publiques : d’État, territoriale et hospitalière. Les syndicats ont apppoyé cette réforme avec certaines hésitations, les élus ont été réservés, l’opposition s’est résignée, Pierre Mauroy l’a soutenue, François Mitterrand s’est montré indifférent avant d’exprimer des réserves sérieuses.
e choix de principes ancrés dans l’histoire. Le principe d’égalité conduisant au recrutement par concours (art. 6 DDHC de 1789) ; le principe d’indépendance et de séparation du grade et de l’emploi (loi sur l’état des officiers de 1834) ; le principe de responsabilité (art. 15 DDHC). C’est la plus claire expression du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet de Debré exprimée en n 1947. Le principe hiérarchique, l’obligation de réserve et le devoir d’obéissance ne figurent pas expressément dans le statut.
Trente-deux ans après le vote du titre 1er (loi du 13 juillet 1983) le SGF a démontré sa solidité due à l’architecture juridique et aux principes affirmés. Il a aussi manifesté une grande adaptabilité ayant été modifié législativement 225 fois en 30 ans (les quatre titres respectivement 30, 50, 84 et 61 fois). La FPT la plus modifiée a pu être regardée à la fois comme « maillon faible » du SGF ou comme « avant-garde » en tant que contre-pouvoir et en raison de ses qualités propres, mais aussi par les tenants d’un retour à un système de l’emploi. Le SGF a fait l’objet de nombreuses contestations ou offensives : loi Galland du 13 juillet 1987, rapport du Conseil d’État de 2003 (rapport Pochard), « révolution culturelle » de Sarkozy en 2007 et Livre Blanc de Silicani en 2008.
3. Une mise en perspective
3.1. Des réformes immédiates souhaitables
L’avenir commence par des revendications immédiates qui supposent d’abord un assainissement consistant à revenir sur des dénaturations : la loi Galland dans la FPT (cadres d’emplois, listes d’aptitude, contractuels) ; l’amendement Lamassoure sur le droit de grève ; la 3° voie d’accès à l’ENA). Le gouvernement actuel y renonce alors même que ces décisions n’auraient aucun coût.
es chantiers structurels devraient être mis en perspective : gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, traduction juridique plus satisfaisante de la garantie fondamentale de mobilité, multi-carrières, égalité femmes-hommes, limitation du recours aux contractuels, etc. Le gouvernement actuel manque d’ambition si la tonalité est favorable à la conception française de fonction publique (rapport Pêcheur, projet de loi Lebranchu sur les droits et obligations, accord avec les syndicats sur les parcours et la réformes des grilles, etc.).
Il est aussi nécessaire de prendre en compte la situation des personnels du privé qui ne sont pas dans une position statutaire et réglementaire mais sont soumis au contrat. La contradiction à résoudre est d’améliorer la situation de l’ensemble des salariés en respectant la spécificité du service de l’intérêt général que servent les fonctionnaires qui disposent d’un statut législatif qui n’est pas une privilégiature mais garantit leur indépendance. La convergence public-privé doit être mise en perspective, ce qui suppose l’instauration d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé », base essentielle de leurs droits fondamentaux permettant une véritable « sécurité sociale professionnelle ».
3.2. Le XXI° siècle « âge d’or » du service public ?
Il est indispensable préalablement d’analyser avec lucidité la situation de décomposition sociale actuelle. René Rémond a caractérisé le XX° siècle comme siècle « prométhéen » débouchant sur une « perte de repères ». À trois décennies d’économie administrée après la deuxième guerre mondiale ont succédé trois décennies d’ultralibéralisme débouchant sur une crise financière s’élargissant en crise de civilisation au sein de laquelle on a pu caractériser le service public comme « amortisseur social » et en appeler au « retour de l’État ». L’interprétation de la situation actuelle est un préalable indispensable que traduisent certaines expressions : « Pendant la mue le serpent est aveugle » (Ernst Jïnger-A.LP, , « métamorphose » d’Edgar Morin. La recherche des causes de la crise permet d’avancer des hypothèses : affaiblissement de la référence à l’État-nation, la complexification de la notion de classe, les bouleversements géopolitiques, l’évolution des mœurs, le déclin de l’influence des idéologies messianniques. À l’issue de la confrontation de la troisième mutation État-citoyens (cf. supra) se profilerait donc une quatrième mutation marquée par la bipolarisation individuation-mondialisation, impliquant deux sujets de droit l’individu et le genre humain.
’individuation, c’est la refondation d’une citoyenneté émancipée des déterminismes totalitaires et des transcendances. Cette refondation suppose pour chaque individu une entière prise de responsabilité qui doit le conduire à s’interroger sur les valeurs, l’exercice et la dynamique de sa citoyenneté. L’ensemble de ses choix personnels constituerait son « génome se citoyenneté », à partit duquel se pose la question de l’invention de centralités socialement efficaces et démocratiques.
a mondialisation concerne tous les aspects de la vie sociale et pas seulement la finance. Elle se caractérise par l’émergence de valeurs universelles : Déclaration des droits de l’homme de 1948, paix, sécurité, droit au développement, protection de l’écosystème, etc., avec en perspective : service public, ou laïcité ? De nombreuses activités prennent aussi une dimension universelle et, avec elles, le besoin de services publics est croissant pour la gestion de l’eau, des ressources du sol et du sous-sol, de productions alimentaires, d’énergie, de télécommunication, de météorologie et d’exploration spatiale, de certaines productions industrielles stratégiques, de services administratifs, etc. Ces services publics développés au niveau planétaires doivent s’accompagner de diverses formes d’appropriation sociale (patrimoine commun, biens à destination universelle, biens de haute nécessité) et de construction d’un droit commun (Mireille Delmas-Marty) qui correspond déjà à de multiples conventions et textes divers de portée internationale et mondiale. Le XXI° siècle sera ainsi celui d’exigences accrues en matière d’interdépendances, de coopérations, de solidarités qui se condensent en France dans la notion de service public.
3.3. a contribution de la France et de ses fonctionnaires
La dialectique qui donne vie à la bipolarisation individuation-mondialisation (citoyen-genre humain) nécessite l’existence d’un opérateur. La nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général. L’État-nation est l’opérateur de cette dialectique. Le démantèlement de l’État est aujourd’hui très avancé dans la métamorphose et sa « main visible » a cédé beaucoup de champ là la « main invisible » du marché.
Dans de telles conditions, la France, en raison de son histoire et de son expérience aurait une importante contribution à apporter au monde en ce qui concerne le service public, le droit du sol, sa réputation de terre d’asile et de patrie des droits de l’homme, sa culture juridique et institutionnelle. Il s’agit là d’une prise de conscience politique, la lucidité étant la qualité première du citoyen d’aujourd’hui.
l résulte de tout ce qui précède que les fonctionnaires sont des acteurs de premier rang dans la métamorphose. Il reste à les en convaincre.
« Le statut, un bien culturel » – l’Humanité, 2 octobre 2015
Après les déclarations d’Emmanuel Macron selon lequel il serait « inadéquat »
Par Gérard Aschieri
Membre du Conseil économique social et environnemental
et Anicet Le Pors
Ancien ministre de la Fonction publique
et des Réformes administratives (*)
Le plus navrant dans la récente polémique autour du statut général des fonctionnaires est d’avoir pu vérifier l’indigence culturelle d’un ministre, haut fonctionnaire de formation, qui semble tout ignorer de l’économie du service public, de son histoire, des concepts qui le fondent, et qui ne lui offre comme perspective que la précarité, le chacun pour soi et la fusion dans une mondialisation commandée par la finance, immorale, conflictuelle, attentatoire à la démocratie, matrice d’inégalités croissantes, menaçante pour la paix et l’avenir de notre planète.
Depuis une trentaine d’années le paradigme de l’entreprise a été développé dans toute la société française jusqu’à pénétrer la gestion des administrations et les systèmes de formation des fonctionnaires. L’idéologie managériale ainsi répandue s’est donné comme objectif de désarmer tout esprit critique, snobisme tentant d’accréditer l’idée qu’une simple transposition des méthodes de l’entreprise privée au service public serait de nature à conduire à l’ « optimum social » selon l’enseignement d’une théorie économique néoclasique vieille d’un siècle et demi. Des mots à la mode : management, attractivité, hybridation, gouvernance et la kyrielle du franglais ont pris le pas sur mérite, rationalité, intégrité, service public, intérêt général.
Or on ne gère pas l’État et les collectivités publiques comme on gère une entreprise privée. Les exigences scientifiques de l’appréciation de l’efficacité sociale sont beaucoup plus élevées que celles de l’initiative privée. Celle-ci est naturellement centrée sur la rentabilité du capital. Sans doute doit-elle prendre en compte de plus en plus les « effets externes » de son activité et respecter une réglementation que la société lui impose par précaution et en réparation, mais elle peut centrer son management sur des indicateurs simples comme le retour sur investissement, un taux de rentabilité interne plus ou moins sophistiqué ou des batteries de critères travaillés avec un bonheur aléatoire.
Tout autre est l’exigence de rationalité du service public. L’efficacité sociale est, par nature, multi-dimentionnelle. Les collectivités publiques ont en responsabilité la fourniture de services de qualité pour la satisfaction de besoins fondamentaux auxquels seuls ils sont en mesure de pourvoir. Elles doivent garantir partout et à tous un égal accès aux droits. Mais le service public a aussi pour responsabilité et compétence générale : l’emploi, la formation, la santé, la justice, la défense, les transports, la culture, l’aménagement du territoire, les relations internationales, etc. domaines que le secteur privé tente bien de pénétrer sur ses segments qui peuvent procurer un profit, mais qu’il est incapable d’assumer dans son ensemble de façon ordonnée, efficace et démocratique. L’idéologie managériale a fortement contrarié la recherche des méthodes permettant la mesure de l’efficacité sociale, les moyens d’expertise de l’État manquent cruellement. Mais cela ne légitime pas pour autant la facilité de la simple confusion du privé et du public.
Tout aussi grave est les raisonnement « ici et maintenant » appliqué au service public et à l’intérêt général. Alexis de Tocqueville, qui n’avait rien d’un socialiste, a écrit : « Quand le passé n’éclaire pas l’avenir, l’esprit marche dans les ténèbres ». Pour comprendre le présent et s’orienter avec lucidité il faut consulter et comprendre l’histoire. En France, le statut général des fonctionnaires n’est pas une forme de gestion parmi d’autres, c’est le produit d’une histoire pluriséculaire qui a forgé et fait émerger les notions d’intérêt général et de service public. Supprimant les privilèges, la Révolution française a mis fin à la vénalité des charges et posé des principes et si la fonction publique a été marquée au XIXe siècle et pendant la première moitié du XX° siècle par la primauté du principe hiérarchique, pour la première fois la loi du 19 octobre 1946, dans l’esprit du Conseil national de la Résistance a fait des fonctionnaires des citoyens à part entière.
Dans l’esprit de ce texte fondateur, le statut élaboré dans les années 1980 a confirmé une conception centrée sur la responsabilité personnelle du fonctionnaire, il l’a garanti dans sa carrière pour le mettre à l’abri des pressions économiques ou politiques, il a étendu la qualité de fonctionnaire à d’autres agents publics dans une fonction publique « à trois versants » (de l’État, territoriale, hospitalière), il a solidement enraciné cet ensemble dans l’histoire des principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité du fonctionnaire-citoyen. C’est grâce à cette conception que l’on a dû admettre qu’avec un tel service public la France disposait lors de la crise de 2008 d’un important « amortisseur social » et que l ‘on a souligné à juste raison la compétence et l’abnégation des fonctionnaires de la police, de la santé et de l’éducation nationale notamment lors des attentats terroristes du début de cette année.
Le statut de 1983-1984 a ainsi fait la preuve de sa solidité puisqu’il a passé ses trente années d’existence. Mais il a fait aussi la preuve de son adaptabilité car, en trente ans, il aura connu 225 modifications législatives et plus de 300 modifications réglementaires. Certes, certaines de ces modifications étaient des dénaturations, œuvre des adversaires du service public et de ceux qui par la voie de contrats de droit privé veulent faire des fonctionnaires des sujets, des précaires, il n’en reste pas moins que nul ne peut honnêtement soutenir la thèse d’une rigidité insurmontable du statut. Un texte qui n’évolue pas est un texte menacé de sclérose, puis de disparition. Le statut doit donc évoluer en permanence à condition de respecter ce qui en fait la spécificité et l’intérêt : s’assainir tout d’abord des dénaturations qui l’ont affecté ; mettre en perspective des chantiers audacieux de transformations structurelles (gestion prévisionnelle à long terme, organisation de la mobilité, mise en place de multi-carrières, égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs, stricte définition du recours aux contractuels, etc.), mais aussi porter une attention soutenue à la sécurisation de l’emploi des salariés du secteur privé. En ceci il peut et doit aussi être un point d’appui pour les droits et l’emploi des salariés du secteur privé.
Loin d’être un horizon indépassable, le libéralisme est déjà un archaïsme. Comme le soutient Edgar Morin, notre époque est celle d’une métamorphose. La mondialisation n’est pas seulement celle de la finance, elle concerne tous les aspects du développement du genre humain et place chaque individu devant sa responsabilité personnelle d’artisan d’un monde nouveau. Des biens communs s’imposent, des valeurs universelles s’affirment, la vie des sociétés comme la préservation de notre environnement appellent de plus en plus d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. En France, cela s’appelle le service public. La fonction publique en est la part éminente. Le statut général des fonctionnaires la garantie du rapport conservé à l’histoire, de la primauté donnée à la raison et du respect scrupuleux de la morale républicaine. Le XXIe siècle sera l’ « âge d’or » du service public.
(*) Auteurs de La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, 2015.
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