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Timestamp: 2019-12-08 17:54:52
Document Index: 217328716

Matched Legal Cases: ['EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 25', 'Art. 41', 'EuG', 'EuG', 'Art. 24', 'Art. 41', 'Art. 39', 'Art. 41', 'Art. 29', 'Art. 12', 'Art. 17', 'Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 14', 'Art. 41', 'EuG', 'EuG', 'Art.1', 'EuG']

von Josephine Witt (Autor)
B) Targeted Sanctions des UN-Sicherheitsrates
I. Rechtsgrundlage, Inhalt und Wirkungen von Targeted Sanctions
II. Entwicklung der Rechtsschutzmöglichkeiten auf Ebene der VN
C) Überprüfung des Menschenrechtsschutzes durch regionale und nationale Gerichte
I. Rechtsschutz vor nationalen Gerichten: Kanada. Abdelrazik v. Canada
2. Verpflichtungen unter Internationalem Recht
3. Grundrechtsprüfung nach nationalem Recht
4. Kritik an Targeted Sanctions
II. Rechtsschutz vor Regionalen Gerichten: Europäische Gerichtsbarkeit
1. EuG und EuGH. Kadi I und Kadi II.
a) Zum Hintergrund
b) Formelle Prüfungskompetenz der Gerichte
aa) Urteil des EuG
bb) Urteil des EuGH in zweiter Instanz
c) Materielle Grundrechtsprüfung nach Gemeinschaftsrecht durch den EuGH
d) Kritische Würdigung:
e) Reformmöglichkeiten des Sanktionsregimes
D) Schlussbetrachtung
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UN Dokumente
S/Res/1267 (1999) v. 15.10.1999
S/Res/1333 (2000) v. 19.12.2000
S/Res/1373 (2001) v. 28.09.2001
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S/Res/1822 (2008) v. 30.06.2008
S/Res/1904 (2009) v. 17.12.2009
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A/Res/60/1 (2005) v. 24.10.2005
A/61/267 (2006) v. 16.8.2006
A/62/263 (2007) v. 16.8.2007
A/63/223 (2008) v. 6.8.2008
A/Res/63/185 (2009) v. 03.09.2009
Infolge der Anschläge in New York und Washington am 11. September 2001 erließ der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen weitreichende Anti-Terror-Maßnahmen, unter anderem die sogenannten Targeted Sanctions[1] gegen Individuen. Die in den letzten Jahrzehnten zu beobachtende Erweiterung der Kompetenzen des Sicherheitsrates mit strittiger Rechtsgrundlage wird insbesondere in Bezug auf die Einsetzung internationaler Straftribunale, die internationale Verwaltung von Territorien sowie die Ermächtigung zu Humanitären Interventionen diskutiert. Mit den gezielten Sanktionen gegen Individuen im Rahmen der Terrorismusbekämpfung taucht ein ähnlich strittiges Rechtsproblem auf: der Schutz individueller Menschenrechte gegen Beschlüsse des Sicherheitsrates, die das Individuum unmittelbar als Adressat*innen einer Resolution oder mittelbar über einen staatlichen Umsetzungsakt betreffen.[2] Diese Individualsanktionen, insbesondere jene, die sich gegen Personen richten, die auf sogenannten „Terrorlisten“ aufgeführt sind, können u.a. das Einfrieren der Vermögenswerte sowie ein Flug- und Reiseverbot für die betroffenen Personen umfassen.[3] Gemäß Art. 25 UN-Charta sind die Mitgliedstaaten zur Umsetzung von Sicherheitsratsbeschlüssen verpflichtet; die gezielten Sanktionen als Teil der friedlichen Sanktionsmaßnahmen nach Art. 41 der Charta haben somit für die Staaten verbindlichen Charakter.
Gezielte Sanktionen gegen Individuen können eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit[4] sowie des Eigentumsrechts[5] darstellen und somit in die Menschenrechte der betroffenen Person eingreifen. Dies wiegt besonders schwer, da vor Erlass der Sanktionen nicht gerichtlich geklärt wird, ob die gelisteten Personen tatsächlich an terroristischen Handlungen beteiligt waren und eine Einschränkung dadurch gerechtfertigt werden kann.[6] Das Recht auf ein faires Verfahren sowie das Recht auf wirksame Beschwerde[7] werden verletzt, da ein Individualrechtsschutz gegen diese hoheitlichen Maßnahmen des Sicherheitsrates auf Ebene der Vereinten Nationen (bisher) nicht existiert.[8] Diesbezüglich hat es auf UN-Ebene zwar Entwicklungen gegeben, etwa die Einsetzung einer Ombudsperson im Sanktionsregime (s.II.B.); effektiver Rechtsschutz der betroffenen Person durch einen unabhängigen Spruchkörper wird jedoch auch weiterhin nicht gewährleistet.
Es besteht also eine Rechtsschutzlücke und es stellt sich die Frage, welche Möglichkeiten dem Individuum offenstehen, menschenrechtliche Ansprüche geltend zu machen. In Ermangelung eines internationalen Gerichts, an das sich Individuen wenden können, kommen lediglich nationale und regionale Gerichte infrage. Insbesondere europäische Gerichte sind mit Klagen von auf „Terrorlisten“ aufgeführten Personen gegen das Sanktionsregime der UN konfrontiert. Bei der Rechtskontrolle der Menschenrechtskonformität der gezielten Sanktionen stehen die Gerichte vor zwei Rechtsfragen: in einem ersten Schritt muss die formelle Frage der Zuständigkeit des Gerichts beantwortet werden. Diese scheinbar einfache Vorüberlegung wirft eine Reihe anderer Rechtsprobleme in Bezug auf das Verhältnis zwischen UN- und untergeordneten Rechtssystemen auf, insbesondere die Frage nach der Berechtigung staatlicher und überstaatlicher Gerichte zur Überprüfung von bindenden Beschlüssen des Sicherheitsrats. Die vorliegende Arbeit soll sich näher mit diesem Thema beschäftigen. Sollte ein Gericht zu dem Ergebnis kommen, dass eine Rechtskontrolle zulässig ist, muss materiell geprüft werden, ob durch die Individualsanktionen spezifische Menschenrechtsgarantien der Betroffenen verletzt werden. Diese Arbeit wird darauf ebenso eingehen.
Zur Beantwortung dieser formellen und materiellen Fragen werden beispielhaft Urteile nationaler und europäischer Gerichte herangezogen. Im ersten Teil der Arbeit soll daher das Urteil eines nationalen Gerichts in Kanada in einer Rechtssache bezüglich den gezielten Sanktionen im Verhältnis zu individuellen Grundrechten einer genaueren Analyse unterzogen werden (s. III.A. Abdelrazik v. Kanada). Im zweiten Teil folgt eine Darstellung und Gegenüberstellung der in dieser Problematik richtungsweisenden Entscheidungen im Fall Kadi vor europäischen Gerichten (s. III.B.). Die Urteile des Gerichts erster Instanz (EuG) sowie in zweiter Instanz des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in diesem Fall bringen insbesondere in Bezug auf die Frage nach Prüfungskompetenz und -anspruch der europäischen Jurisdiktion Aufschluss. Abschließend sollen Aussagen zum Reformbedarf des Individualsanktionsregimes getroffen werden.
Die Hauptverantwortung zur Wahrung bzw. Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit liegt nach Art. 24 Abs. UN-Charta beim Sicherheitsrat. Stellt der Sicherheitsrat die Bedrohung oder Bruch des Friedens fest, darf er Zwangsmaßnahmen nach Art. 41 und 42 i.V.m. Art. 39 der Charta erlassen. Unter die nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen i.S.v. Art. 41 fallen Wirtschaftssanktionen, die sich jedoch ursprünglich ausschließlich gegen Staaten richteten.[9] Die häufig verheerenden Folgen für die Zivilbevölkerung des sanktionierten Staates ließen vermehrt Bedenken am Einsatz dieser Sanktionen aufkommen.[10] Seit den 90er Jahre erlässt der Sicherheitsrat daher vermehrt sogenannte Targeted Sanctions oder Smart Sanctions, um ausschließlich die mutmaßlichen Verantwortlichen für die vom Rat festgestellte friedensbedrohende Situation selektiv zu sanktionieren.[11]
Als Reaktion auf terroristische Angriffe auf US-Botschaften in Nairobi und Dar as-Salaam verabschiedete der Sicherheitsrat 1999 die Resolution 1267, die gezielte Sanktionen gegen Mitglieder und verbündete Personen Osama bin Ladens und der Taliban beschlossen.[12] In dieser Resolution wurde in Übereinstimmung mit Art. 29 UN-Charta zudem die Einsetzung eines Sanktionskomitees festgelegt[13], das den Sicherheitsrat in seiner Zusammensetzung spiegelt und über die Listung der sanktionierten Personen entscheidet.[14] Diese und insbesondere die auf den 11.September 2001 folgenden Resolutionen im Namen der Terrorismusbekämpfung gegen mutmaßliche Mitglieder der Taliban und al-Qaidas[15] gelten als Hauptbeispiel für Sanktionen des Sicherheitsrates gegen Individuen.[16] Sie stehen daher in den weiteren Ausführungen im Fokus.
Die Aufnahme und Streichung von den Sanktionslisten, das sogenannte Listing- und De-listing-Verfahren, erweist sich bei näherer Betrachtung als rechtlich problematisch. Insbesondere aufgrund seiner Intransparenz und dem Fehlen eines rechtsstaatlichen Verfahrens für die Betroffenen ist das Sanktionsregime in internationale Kritik geraten, u.a. auch von der Generalversammlung der UN selbst.[17]
Um auf die Sanktionsliste aufgenommen zu werden genügt die Entscheidung des Sanktionskomitees auf Vorschlag der Sicherheitsratsmitglieder hin sowie auf der Basis nicht-öffentlicher Informationen. Bis zum Jahr 2006, sieben Jahre nach Einsetzung des Sanktionskomitees, waren die Staaten unter Berufung auf ihre nationale Sicherheit weder gegenüber anderen Staaten noch den Betroffenen zur Nennung von Gründen für das Listing verpflichtet. Um gegen die gegen sie verhängten Sanktionen vorzugehen, etwa da es zu einer Namensverwechslung kam, war die betroffene Person anfangs auf die Mediatisierung durch seinen Heimatstaat angewiesen. Bis 2006 konnten lediglich Staaten einen Antrag auf Streichung von den Terrorlisten beantragen.[18]
Über den Antrag zur Streichung entscheidet wiederum dasselbe Sanktionskomitee, das bereits die Aufnahme in die Sanktionslisten anordnet. Es handelt sich also beim Gremium, das über Aufnahme und Streichung entscheidet, um dieselbe Instanz, was unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten mehr als problematisch einzuschätzen ist. Hinzu kommt die Langwierigkeit eines erfolgreichen Streichungsverfahrens, wie sich im Fall des Ehepaars Sayadi/Vinck, die 2003 vom Staat Belgien fälschlicherweise auf die Sanktionsliste gesetzt wurden, zeigt. Belgiens mehrmaliger Bitte um Streichung der Namen im Sanktionskomitee wurde erst 2009 folgegeleistet.[19]
Wie bereits angedeutet, waren erst sieben Jahre nach Einsetzung des Sanktionskomitees vorsichtige Entwicklungen durch die UN zur Verbesserung der Rechtsschutzmöglichkeiten zu beobachten. Mit der Resolution 1730 (2006) wurde ein sogenannter „Focal Point“ eingerichtet, der De-listing-Anträge von nun an direkt von den Antragstellenden entgegennahm.[20] Dem Einzelnen wird dadurch zwar der unmittelbare Zugang zur Ebene der Vereinten Nationen ermöglicht, was für die Betroffenen einen Fortschritt darstellt. Dieser „Focal Point“ hat jedoch lediglich verwaltende Aufgaben, dessen Einrichtung auf die wirksame Rechtsschutzsituation der gelisteten Person keine Auswirkungen hat.[21] Eine zumindest formale Verbesserung erfolgte mit Resolution 1822 (2008), in der Sanktionsausschuss die Anweisung erhält, Auskunft über die Gründe für die Aufnahme einer Person in Terrorlisten zu geben[22] und die betroffenen Personen über die Listung zu informieren[23].
Ein Jahr nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Fall Kadi[24], in dem er die Sanktionen gegen den gelisteten Kläger Kadi auf EU-Ebene wegen Grundrechtsverstößen für nichtig erklärt hatte, schuf der Sicherheitsrat mit der Resolution 1904 (2009) den Posten einer Ombudsperson, allerdings ausschließlich für die Liste mutmaßlicher Unterstützer*innen von Al-Qaida.[25] Diese hat eine Reihe von Aufgaben vornehmlich informativen und organisatorischen Charakters sowie eine moderierende Funktion zwischen den vom De-listing-Verfahren betroffenen Staaten, dem Sanktionskomitee und dem Antragstellenden. Die Entscheidung über den Streichungsantrag fällt jedoch weiterhin das Sanktionskomitee.[26] Es ist weder eine unabhängige Kontrolle der Entscheidungen noch die Zahlung von Entschädigung im Falle einer ungerechtfertigten Listung vorgesehen.[27]
Die eben dargestellten Änderungen des 1267-Sanktionsregimes durch nachfolgende Resolutionen müssen in Hinblick auf die Gewährung eines hinreichenden Individualrechtsschutzes enttäuschen. Auf Ebene der Vereinten Nationen besteht noch immer kein individueller Rechtsschutz gegen Sanktionen des Sicherheitsrates. Dadurch werden grundlegende rechtsstaatliche Prinzipien durch ebenjene Institution verletzt, welche es sich zum Ziel gesetzt hat, Menschenrechte weltweit zu fördern und internationalen Frieden und Sicherheit „im Einklang mit den Grundsätzen der Gerechtigkeit“ zu bewahren.[28] Diese Rechtsschutzlücken insbesondere beim De-listing-Verfahren führen zu einem Verlust der wahrgenommenen Legitimität der Sanktionsmaßnahmen, was sich in der Zurückhaltung vieler Staaten beim Listingprozess widerspiegelt.[29] Für die Effizienz des Sanktionsregimes und somit das Ziel der gezielten Sanktionsmaßnahmen allgemein wird sich dies langfristig negativ auswirken.
[1] Auch „smart sanctions“ genannt, in der Übersetzung: gezielte Sanktionen.
[2] Payandeh, ZaöRV 2006, 41 (42).
[3] Schmahl, EuR 2006, 566 (566).
[4] Normiert in Art. 12 Abs. 2 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR).
[5] Normiert in Art. 17 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR), die jedoch rechtlich nicht verbindlich. Auf regionaler Ebene ist dieses Recht in Art. 1 Zusatzprotokoll I der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) festgeschrieben.
[6] Wahl, Rechtsschutz gegen Individualsanktionen der UN am Beispiel der Finanzsanktionen des Taliban-Sanktionsregimes, 2009, S. 2.
[7] Auf europäischer Ebene in Art. 6 und 13 EMRK festgeschrieben. Vgl. auch Art. 14 IPbpR.
[8] Payandeh (o.Fn.1), S. 43.
[9] Wahl (o.Fn.5), S. 13.
[10] Insbesondere das nach der Invasion von Kuwait gegen den Irak verhängte Wirtschaftsembargo führte zu einer „desaströsen humanitären Situation“ der zivilen Bevölkerung. Frowein/Krisch in: Simma, Charter of the United Nations, 2. Aufl., Art. 41, Rn. 5.
[11] Frowein/Krisch, ebda., Rn.6. Für eine ausführliche Darstellung der Rolle des Individuums in Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrates siehe Birkhäuser, Sanktionen des Sicherheitsrats der Vereinigten Nationen gegen Individuen, 2007.
[12] S/Res/1267 (1999) v. 15.10.1999, Ziff. 4. In der im Dezember 2000 verabschiedeten Resolution 1333 wurden die Sanktionsmaßnahmen aus Res.1267 ausgeweitet. S/Res/1333 (2000) v. 19.12.2000.
[13] S/Res/1267 (1999), Ziff. 6.
[14] S/Res/1333 (2000), Ziff. 8 lit. c). Die Listung erfolgt durch Konsensentscheidung, wenn kein Mitglied des Sanktionskomitees innerhalb von fünf Tagen widerspricht. Vgl. Neudorfer, ZaöRV 2009, 979 (981f.).
[15] U.a. S/Res/1373 (2001) v. 28.09.2001 und S/Res/1390 (2002) v. 16.01.2002. Erstere stellt insofern einen Sonderfall im Völkerrecht dar, als weder eine territoriale, zeitliche noch adressatenspezifische Begrenzung in der Resolution genannt wird, sondern generell-abstrakt festgestellt wird, Akte des internationalen Terrorismus seien eine Bedrohung für den Weltfrieden.
[16] Birkhäuser (o.Fn.10), S.169.
[17] A/59/565 (2004) v. 02.12.2004, Ziff. 152 und A/Res/60/1 (2005) v. 24.10.2005, Ziff. 109, sowie Kämmerer, EuR 2009, 114 (115) m.w.N.
[18] Völkerrechtlich gesehen ist dies eine bemerkenswerte Konstellation, da Personen durch diese Individualsanktionen zwar zu Trägern von Pflichten im Sinne des Völkerrechts werden, in der Durchsetzung ihrer Rechte aber durch ihre Heimat- oder Aufenthaltsstaaten mediatisiert bleiben.
[19] Pressemitteilung des Sicherheitsrats SC/9711 (21.07.2009), Security Council Al-Qaida and Taliban Sanctions Committee Removes Names of Two Individuals from Consolidated List, www.un.org/press/en/2009/sc9711.doc.htm (Abruf am 19.06.2015). Zur Entscheidung des Menschenrechtsausschusses des UN-Zivilpakts in diesem Fall siehe: CCPR/C/94/D/1472/2006 v. 29.12.2008.
[20] S/Res/1730 (2006) v. 19.12.2006, Ziff.1.
[21] Feinäugle, ZRP 2007, 75 (77).
[22] S/Res/1822 (2008) v. 30.06.2008, Ziff.13. Eine schwächere Formulierung findet sich bereits in S/Res/1735 (2006) v. 22.12.2006, Ziff. 5. Das Urteil des EuGH im Fall Kadi aus dem Jahr 2008 legt allerdings nahe, dass zu diesem Zeitpunkt weder die Staaten noch das Sanktionskomitee dieser Informationspflicht nachgekommen waren.
[23] S/Res/1822 (2008), Ziff. 17. Bereits in S/Res/1735 (2006), Ziff. 11 angeordnet.
[24] EuGH, Urt. v. 03.09.2008 - C-402/05 P. Slg. I-6351. Eine genauere Besprechung des Urteils folgt in C.II.1.
[25] S/Res/1904 (2009) v. 17.12.2009, Ziff. 20.
[26] Feinäugle, ZRP 2010, 188 (189f.). Feinäugle kommt daher zu dem Schluss, die neue Ombudsperson solle Arbeit des Komitees erleichtern, jedoch nicht beeinflussen. Ebda.
[27] Albin, ZRP 2004, 71 (72).
[28] UN-Charta, Präambel und Art.1 Abs.1.
[29] Schulte, Der Schutz individueller Rechte gegen Terrorlisten, 2010, S.64, sowie Terlingen, Ethics & International Affairs, 131 (135).
9783668206885
9783668206892
v321403
Technische Universität Dresden – Zentrum für Internationale Studien
Völkerrecht UN Menschenrechte Sanktionsregime Terrorismus Kadi EuGH Abdelrazik
Deglobalisierung durch komplementäre regionale Geldsysteme