Source: https://supremo.vlex.es/vid/561308966
Timestamp: 2019-09-23 15:15:01
Document Index: 296467039

Matched Legal Cases: ['artículo 88', 'artículo 217', 'artículo 88', 'in fine', 'artículo 12', 'artículo 37', 'artículo 57', 'artículo 77', 'artículo 74', 'artículo 12', 'artículo 37', 'artículo 57', 'artículo 77', 'artículo 74', 'artículo 71', 'artículo 42', 'artículo 72', 'artículo 139', 'artículo 72']

STS, 25 de Febrero de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 561308966
Número de Recurso: 858/2013
URBANIZACIÓN. Es indudable que las circunstancias concurrentes deben encontrar reflejo en el contenido del estudio económico financiero, pues aunque en este caso no sea necesario justificar la suficiencia de recursos públicos sí habrá de ofrecer los datos económicos y previsiones de gestión que pongan de manifiesto la viabilidad económica de la ejecución del ámbito afectado por la nueva ordenación. Se estima la casación.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 858/2013 , interpuesto por el Procurador D. Miguel Montero Reiter, en nombre y representación de la sociedad mercantil HEREDAD USTRELL, S.L., contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 11 de diciembre de 2012, en el recurso contencioso-administrativo nº 282/2009 , sobre aprobación definitiva del Texto Refundido del Plan Especial de Protección Patrimonial de Sabadell.
PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera), se siguió recurso contencioso- administrativo, a instancia de la entidad HEREDAD USTRELL, S.L. , contra el acuerdo de 24 de enero de 2008, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, que aprobó definitivamente el Texto Refundido del Plan Especial de Protección Patrimonial de Sabadell.
SEGUNDO .- En dicho recurso jurisdiccional, la Sala de instancia dictó sentencia el 11 de diciembre de 2012 , cuya parte dispositiva declara, literalmente transcrito:
"DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "HEREDAD USTRELL, SL" contra la desestimación presunta por silencio administrativo, por parte del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 24 de enero de 2.008, aprobando definitivamente el texto refundido del Plan Especial de protección del patrimonio de Sabadell. Sin imposición de costas".
TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de la mercantil HEREDAD USTRELL, S.L. formuló escrito de preparación del recurso de casación el 5 de febrero de 2013, que fue tenido por preparado por diligencia de ordenación de 15 de febrero de 2013, en que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
CUARTO .- Emplazadas las partes, el Procurador Sr. Montero Reiter, en la indicada representación de HEREDAD USTRELL, S.L., compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 9 de abril de 2013 escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró procedentes, solicitó del Tribunal lo siguiente, que por su interés se reproduce de forma literal: "acuerde estimar los motivos de casación alegados, casando y anulando la referida Sentencia, reponiendo las actuaciones al momento previo a la comisión de la infracción, ordenando practicar las aclaraciones al informe emitido por el Sr. Fructuoso solicitadas por esta parte o bien estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte en los términos expresados en el petitum de la demanda".
QUINTO .- El recurso de casación fue admitido mediante auto de 28 de noviembre de 2013, de la Sección Primera de esta Sala , rechazando al efecto las causas de inadmisión objetadas por el AYUNTAMIENTO DE SABADELL, ordenándose la remisión del asunto a esta Sección Quinta, y por diligencia de ordenación de 12 de febrero de 2014 se acordó entregar copia del escrito de interposición del recurso a la GENERALIDAD DE CATALUÑA y al AYUNTAMIENTO DE SABADELL, partes recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevaron a cabo mediante sendos escritos de 12 y 31 de marzo de 2014, respectivamente, interesando en ellos, ambas Administraciones, la desestimación del recurso de casación.
SEXTO .- Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de febrero de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia arriba mencionada, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 282/2009 , promovido contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, de 24 de enero de 2008, que había aprobado definitivamente el Texto Refundido del Plan Especial de Protección Patrimonial de Sabadell (en adelante PEPPS, por sus siglas).
SEGUNDO .- Frente a la expresada sentencia, la recurrente en casación HEREDAD USTRELL, S.A., formula cuatro motivos de casación, articulados todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , cuya rúbrica pasamos a reseñar:
El primer motivo denuncia la infracción del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable a la jurisdicción contencioso-administrativa por remisión del art. 60.4 de la LJCA y, por tanto, la infracción de las normas reguladoras de la carga de la prueba. En relación con tal precepto, también se pretende vulnerada la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la materia, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de 12 de febrero de 2009, recurso de casación 9511/2004 .
A través del segundo motivo, igualmente acogido a la letra d) del artículo 88.1 LJCA , se imputa a la sentencia la infracción de los artículos 335 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en especial el art. 348 LEC , afirmándose al efecto que la sentencia ha conculcado tales preceptos y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta, en materia de valoración de pruebas periciales.
En el tercero motivo de casación se consideran infringidos los principios de jerarquía normativa y seguridad jurídica que consagra el art. 9.3 de la CE y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que los ha interpretado, dictada en aplicación de tales principios. En su desarrollo argumental, no obstante, se trae a colación la infracción de otros preceptos distintos, que en muchos de los casos son de naturaleza puramente autonómica y, en tal carácter, inaccesibles a la fiscalización casacional, siendo de destacar a tal efecto la constante mención de la Ley catalana 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales, en relación con la Ley de Urbanismo -Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo-.
Por último, en el motivo d) se censura la infracción de la jurisprudencia dictada por este Tribunal Supremo en relación con la exigencia y contenido del preceptivo estudio económico financiero, invocando al efecto dos sentencias de esta Sala: la de esta misma Sección 5ª de 17 de septiembre de 2010, recaída en el recurso de casación 2239/2006 ; y la de la propia Sección de 13 de noviembre de 2003, recurso 5663/2000 , que anuló el "Plan Especial de Protección de las Cuevas de Altamira", además de por la total ausencia de estudios arqueológicos y geológicos que justificasen la zonificación propuesta por el Plan, por la falta de estudio económico-financiero.
Un orden lógico nos aconseja examinar en primer lugar este último motivo de casación, toda vez que el reparo contenido en él afecta al Plan Especial impugnado en su integridad y no a las determinaciones, previsiones o cargas singulares que en aquél se imponen a la finca de la que es titular la actora, de suerte que un eventual éxito de dicho motivo tendría como consecuencia jurídica la anulación de pleno derecho de todo el plan especial, por ausencia o insuficiencia de un elemento configurador esencial de los planes, como es el estudio económico-financiero.
TERCERO .- En la sentencia de instancia se indica lo siguiente en relación con el equivalente motivo de impugnación aducido en el fundamento jurídico décimo de la demanda, al que se da respuesta en el fundamento octavo de la sentencia a quo , que se transcribe de modo íntegro:
" OCTAVO . En lo referido al Estudio Económico Financiero (incorporado al instrumento de autos), constante jurisprudencia señala que, si bien en el plan especial precisa respecto del general de un mayor y mejor detalle de los medios económico financieros disponibles, ello no puede suponer en ningún caso la exigencia de una pormenorizada previsión específica para cada una de las operaciones que de la nueva ordenación derivan, en cuanto más propia de los instrumentos de ejecución, atendido el valor relativo y hasta cierto punto provisional de las estimaciones económicas de aquel estudio, a las que no puede exigirse que contengan un estudio detallado e inalterable, pudiendo aquellas previsiones iniciales resultar modificadas en función del carácter dinámico y de las vicisitudes por las que discurra la ejecución del plan.
De manera que si la evaluación económica tiende en definitiva a asegurar la viabilidad económica de la actuación urbanística prevista en el plan de que se trate, preciso será para que prospere una impugnación planteada contra un Estudio Económico Financiero que en las actuaciones, por los elementos probatorios que se hayan aportado, resulte acreditada la inviabilidad de la actuación cuestionada, sin que por tanto determinados efectos y omisiones de que pudiera adolecer determinen la nulidad del plan combatido.
Así pues, el Estudio Económico Financiero implica, simplemente, un estudio analítico de las posibilidades económicas y recursos financieros, sin que sean necesarias demasiadas precisiones en orden a una evaluación económica detallada y una precisión de los recursos en orden a expropiaciones, implantación de servicios, abono de indemnizaciones, ejecución de obras de urbanización, etc.; pues, si bien su existencia constituye un requisito esencial que no puede soslayarse y debe constar documentalmente (lo que no se autoriza es su ausencia total), su devaluación en su concreción como elemento esencial permite a estos efectos como perfectamente adecuada una mera referencia a los medios económicos y financieros y a los plazos en que deban desarrollarse las actuaciones previstas.
De forma que, existiendo el Estudio Económico Financiero, como en el caso existe, correspondería a la parte actora el probar que el mismo fuese en su aspecto económico absolutamente inviable o ruinoso, sin que en el concreto caso, por las mismas razones antes ya expuestas, se observe prueba suficiente, en carga que correspondería a la parte actora, de que nos encontremos ante un plan de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, ni en sus aspectos más generales ni en los de carácter más específico, sin que quepa, por tanto, atender a la anulación solicitada".
De los términos que lucen los párrafos transcritos puede resumirse la posición de la Sala de instancia en relación con el estudio económico-financiero que debe formar parte de las actuaciones del plan especial objeto de control judicial:
En este asunto no estamos ante la ausencia absoluta del estudio económico-financiero, sino ante un documento obrante en el expediente que adolece, a juicio de la parte recurrente, de falta de la exigible precisión y detalle en cuanto a su contenido.
La Sala de instancia se remite a una constante jurisprudencia, de la que no menciona ningún ejemplo concreto, conforme a la cual "... si bien en el plan especial precisa respecto del general de un mayor y mejor detalle de los medios económico financieros disponibles, ello no puede suponer en ningún caso la exigencia de una pormenorizada previsión específica para cada una de las operaciones que de la nueva ordenación derivan, en cuanto más propia de los instrumentos de ejecución".
Al margen de esa alusión a la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo, que constituye una referencia genérica, la Sala de instancia no desciende al examen concreto del estudio económico financiero que en este caso -y no en otros- contiene, como documentación integrada, el PEPPS, acerca de cuyo nivel de concreción y detalle nada nos dice la sentencia, que no valora en sentido propio el motivo impugnatorio aducido en la instancia al respecto de la inadecuada vaguedad del EEF.
El dictamen pericial aportado por la recurrente con la demanda -prueba que fue admitida por la Sala a quo y luego practicada, aunque de forma trunca, ya que no fueron permitidas, en la emisión del dictamen, aclaraciones de ninguna clase al perito, ni de la sociedad allí demandante ni de la Administración autonómica, como consta en las actuaciones de instancia- afirma que el mencionado estudio no ha valorado ni cuantificado las repercusiones que comportará la aplicación del PEPPS sobre las fincas afectadas, derivadas de las restricciones de uso que el propio Plan introduce.
La sentencia, en el pasaje referenciado, traslada el alcance invalidatorio de la ausencia del estudio económico-financiero a un mero problema de carga de la prueba, que obviamente no podría recaer, en este asunto que nos ocupa, sobre la existencia o inexistencia del estudio, puesto que éste existe obvia y reconocidamente, dado que sí hay un documento con tal denominación entre los documentos que se integran en el Plan, sino sobre su contenido, actividad que ofrece una dimensión de valoración jurídica que la Sala de instancia, en pleno ejercicio de su potestad jurisdiccional, bien pudo llevar a cabo, consistente en la confrontación del contenido concreto del estudio económico-financiero presentado con las normas legales y reglamentarias que lo disciplinan y con la muy abundante jurisprudencia de este Tribunal que interpreta su exigencia y su obligada concreción.
En relación con el punto anterior, la sentencia de instancia atribuye a la demandante en la instancia el efecto desfavorable de la carga de la prueba, bajo la tesis de que no ha probado que el citado PEPPS "...fuese en su aspecto económico absolutamente inviable o ruinoso, sin que en el concreto caso, por las mismas razones antes ya expuestas, se observe prueba suficiente, en carga que correspondería a la parte actora, de que nos encontremos ante un plan de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, ni en sus aspectos más generales ni en los de carácter más específico, sin que quepa, por tanto, atender a la anulación solicitada".
Finalmente, la sentencia a quo , en el rechazo frontal que muestra a la prueba pericial, que a juicio del Tribunal de instancia es inservible de forma absoluta -y concretamente, en las conclusiones del perito Sr. Fructuoso sobre las carencias e indefiniciones del EEF- hace alusión a "...las mismas razones antes expuestas..." , de las que resulta preciso dejar referencia, en tanto suponen una especie de negación total y completa de la prueba pericial practicada y, por ello, de cualquier afirmación, opinión o dictamen técnico que de ella pudiera resultar, por remisión a lo señalado con carácter general respecto de dicha prueba pericial en el fundamento jurídico tercero in fine , que es de indudable interés reproducir:
"...Sin que en el caso concreto se haya acreditado, mediante actividad probatoria desarrollada por la parte actora, en destrucción de la presunción de acierto que asiste al actuar administrativo, la concurrencia de cualquiera de las anteriores circunstancias. Conclusión que, a falta de una prueba pericial contradictoria por insaculación no practicada en autos, no cabe extraer ni del expediente administrativo, ni de la documental aportada a los autos, ni del informe de parte actora a ellos incorporado o de cualquiera de sus posteriores aclaraciones, informe este al que debe otorgarse una bien limitada relevancia, al carecer de la cualidad técnica, garantías procesales e imparcialidad que asisten a una regular prueba pericial procesal por insaculación que pudiera apoyar las pretensiones deducidas en la demanda cuando además, lejos de hallarnos en presencia de una mera controversia privada, nos encontramos en el ámbito de los derechos e intereses jurídico públicos".
CUARTO .- Antes de abordar el concreto análisis del motivo de casación, resulta imprescindible recordar la jurisprudencia de esta Sala al respecto, siendo ciertamente conveniente la cita, a este fin, de la reciente sentencia de esta misma Sala y Sección de 17 de julio de 2014 (recurso de casación nº 488/2012 ), debido a la síntesis que contiene, por referencia a otra anterior mencionada en ella, de 19 de abril de 2012 (recurso de casación nº 51/2009), que se extracta en lo pertinente:
" 1º.La jurisprudencia no ha devaluado o reducido dicha exigencia del estudio económico financiero, habiendo ratificado, por el contrario, como regla general, la necesidad y exigencia de su concurrencia como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento .
Así, en nuestras SSTS de fechas 4 de diciembre de 2009 (RC 6301/2006 ), 9 de diciembre de 2009 -2- (RC 7334 y 7385 de 2005 ) y 17 de diciembre de 2009- también 2- (RC 4370/2006 y 4762/2005 ) todas ellas, sobre el Plan Insular de Lanzarote, señalamos:
"Cuando esta Sala ha afirmado que la importancia del llamado Estudio Económico Financiero ha sido devaluada por la jurisprudencia ( Sentencias de 11 de marzo de 1999 , 31 de mayo de 2001 y 13 de noviembre de 2003 , por todas), lo ha dicho en el sentido de que para su validez no es necesario que consten en él las cantidades precisas y concretas cuya inversión sea necesaria para la realización de las previsiones del Plan, (detalle que es propio de los concretos proyectos en que aquéllas se plasmen); sino que lo que se quiere decir es que, a fin de que los Planes no nazcan en el puro vacío, la vocación de ejecución y de real materialización que éstos tienen debe venir apoyada en previsiones generales y en la constatación de que existen fuentes de financiación con que poderse llevar a efecto el Plan.
Desde este punto de vista, no ha existido ninguna jurisprudencia que haya devaluado la importancia del Estudio Económico Financiero, entre otras razones porque el ordenamiento jurídico urbanístico no lo permite, pues la exigencia de Estudio Económico Financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en los Planes más importantes y en los más modestos.
Así, el artículo 12.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/78, de 23 de junio, exige que la documentación de los Planes Directores Territoriales contenga unas bases de carácter técnico y económico, que forman los Programas de Actuación; el artículo 37.5 exige el Estudio Económico Financiero entre la documentación de los Planes Generales ; el artículo 57.6 lo impone para los Planes Parciales ; el artículo 77.2, g) lo requiere para los Planes Especiales ; el artículo 74.1.f ) lo establece para los Programas de Actuación Urbanística; únicamente los artículos 95 a 97 del citado Reglamento guardan silencio sobre esta exigencia para las Normas Subsidiarias, que ha sido llenado en sentido positivo por la jurisprudencia ( Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1992 , 31 de mayo de 2001 , 28 de octubre de 2009 -r.c. 4098/2005 - y 30 de octubre de 2009 -r. c. 4621/2005 ).
Tales previsiones del ordenamiento urbanístico han determinado que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las actuaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, para concluir que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo".
Ya con anterioridad se venía señalando ( STS de 13 de noviembre de 2003, RC 5663/2000 ):
"Respecto del Estudio Económico Financiero, este Tribunal Supremo en Sentencia de 31 de mayo de 2001 tiene dicho lo siguiente, repitiendo lo que razonó en la de 11 de marzo de 1999: "El significado del Estudio Económico Financiero de los planes de urbanismo ha sido precisado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en aplicación de los artículos 42 del Reglamento de Planeamiento (para los Planes Generales Municipales), 63 (para los Planes Parciales), 74.1.j) (para los Proyectos de Urbanización), 77.1.g) (para los Planes Especiales en general) y 83.4 (para los Planes Especiales de Reforma Interior)"; señalando, de forma expresa -tras razonar sobre los motivos de los que podía deducirse la devaluación del Estudio Económico Financiero- que: "Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo nunca ha afirmado -pese a la devaluación que proclama de la importancia del Estudio Económico Financiero- que se pueda prescindir completamente de ese documento (como parecen decir los recurrentes en casación) sino sólo que no es necesario que en el mismo "consten cantidades concretas de ingresos y gastos sino que es suficiente con que se indiquen las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización" ( Sentencia de 23 de enero de 1995 y 6 de junio de 1995 ".
Por su parte, en la STS de 16 de febrero de 2011 (RC 1210/2007 ) se vino a insistir en que:
"No ha existido ninguna jurisprudencia que haya devaluado la importancia del referido Estudio, entre otras razones, porque el ordenamiento urbanístico no lo permite: La exigencia del Estudio económico financiero -ha dicho, por todas, la Sentencia de esta Sala y Sección de 17 de diciembre de 2009 - es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en los Planes más importantes y en los más modestos.
Así, el artículo 12.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/78, de 23 de junio exige que la documentación de los Planes Directores Territoriales contenga unas bases de carácter técnico y económico, que forman los Programas de Actuación; el artículo 37.5 exige el Estudio Económico Financiero entre la documentación de los Planes Generales ; el artículo 57.6 lo impone para los Planes Parciales ; el artículo 77.2 , g) lo requiere para los Planes Especiales ; el artículo 74.1.f ) lo establece para los Programas de Actuación Urbanística; únicamente los artículos 95 a 97 del citado Reglamento guardan silencio sobre esta exigencia para las Normas Subsidiarias, que ha sido llenado en sentido positivo por la jurisprudencia ( Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1992 , 31 de mayo de 2001 , 28 de octubre de 2009 , 30 de octubre de 2009 y 12 de febrero de 2010 ).
La STS de 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008 ) igualmente recalcó:
"La jurisprudencia de esta Sala -sirvan de muestra las Sentencias de 16 de febrero de 2011 (Casación 1210/2007 ) y 17 de diciembre de 2009 (Casación 4762/2005 )- señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista".
En la STS de 19 de octubre de 2011 (RC 5795/2007 ), que cita la anterior, hemos realizado una evolutiva síntesis de esta línea jurisprudencial, que hemos reiterado en las SSTS de 4 y 23 de noviembre de 2011 ( RC 5896/2008 y RC 6276/2008 ).
Ninguno de los instrumentos de planeamiento está exceptuado del estudio económico financiero ; ni siquiera -como hemos expresado- las no mencionadas legalmente, al establecer la citada exigencia, Normas Subsidiarias.
Efectivamente, la doctrina jurisprudencial ha precisado el significado y alcance de los artículo 71 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), y 97 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), en el sentido de que los mismos no contienen una enumeración exhaustiva de los documentos que han de acompañar a las NNSS; y que si legalmente es exigible que se acompañen los documentos justificativos de las determinaciones que adopten, será preciso dicho documento si se trata de NNSS que cumplen la función del Plan General...
...3º. Ciertamente, las conclusiones alcanzadas dejan abierta la posibilidad de su modulación, relativización o adaptación al caso concreto .
Así en la STS 30 de octubre de 2009 (RC 4621/2005 ) señalamos:
"Estas consideraciones que acabamos de recoger resultan, con las debidas correcciones, aplicables en principio al caso que ahora nos ocupa, en el que la modificación de las NNSS contiene unas previsiones de urbanización que deben tener su reflejo en un Estudio Económico Financiero, que en el presente caso no es que fuera insuficiente o incompleto, sino que sencillamente no existía.
Por lo demás, la necesidad de que el Estudio Económico Financiero alcance a las actuaciones necesarias en el suelo urbanizable (y no sólo en el urbano, como dice el Ayuntamiento aquí recurrente) se deriva claramente de lo dispuesto en el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico 2159/78, de 23 de Junio .
Ahora bien, aun siendo esto así con carácter general, no es menos cierto que cualquier litigio debe resolverse atendiendo de forma casuística a las concretas circunstancias que en él concurren, y en este caso hay singularidades que relativizan la trascendencia de la inexistencia de aquel estudio, pues del examen del expediente administrativo y de los documentos incorporados al proceso de instancia resulta la viabilidad económica de la actuación concernida.
En efecto, ya la resolución administrativa de 25 de abril de 2003, impugnada en el proceso, advirtió que el futuro Plan Parcial se encargaría de precisar los gastos concretos de la urbanización, y así, al dictarse por la Sala de Instancia, con fecha 19 de septiembre de 2003, Auto por el que denegó la suspensión del planeamiento impugnado, el Ayuntamiento procedió a su ejecución y tramitó el correspondiente Plan Parcial, del que se aportó en fase de prueba un ejemplar, el cual preveía como sistema de actuación la expropiación, y contenía entre sus documentos un Estudio Económico-Financiero que incluía la previsión del coste de adquisición del suelo de propiedad privada, que había sido objeto de aprobación inicial y sometido al trámite de información pública por resolución municipal de 5 diciembre 2003. También se aportó a los Autos fotocopia del BOB de 17 de mayo de 2004 en que se publicó la aprobación definitiva del Plan Parcial y copia del Convenio de Colaboración de 24 de enero de 2005, suscrito entre el Ayuntamiento y el Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco en virtud del cual, y a los efectos que ahora interesan, se pactó la permuta de suelo del Ayuntamiento de Areatza en ese sector, y el Gobierno Vasco asumió las funciones de promover la ejecución del sector, comprometiéndose a iniciar el expediente expropiatorio de los terrenos de propiedad particular, a iniciar los trabajos para la contratación de redacción del Proyecto de Urbanización en el plazo de tres meses, y a ejecutar las obras de urbanización; todo lo cual evidenciaba, en definitiva, la viabilidad económica de la actuación...
...Por su parte, en la STS de 17 de septiembre de 2010 (RC 2239/2006 ) que cita la STS de 19 de octubre de 2011 (RC 5795/2007 ), indicamos:
"Esta Sala exige que se acompañen, en el caso del plan especial, el estudio económico-financiero en el que efectivamente no es preciso que se hagan profusas operaciones aritméticas y evaluaciones matemáticas. Basta simplemente que se proporcionen las fuentes de financiación que pongan de manifiesto la viabilidad y seriedad de la actuación urbanística, pues así lo exige el interés general. No se trata de establecer una documentación económica desvinculada de cualquier finalidad, sino que la misma proporcione la información contable suficiente para saber que lo aprobado es posible económicamente y se expresen los medios para garantizar su ejecución ...,a lo que añadimos más adelante que "hemos distinguido entre la diferente función que cumple la exigencia del estudio económico financiero en los planes generales y en los especiales, siendo en este último caso más intensa al precisar de un mayor detalle, pues señalamos que dicho estudio es «un elemento común entre el plan general y el plan especial, ha de existir entre ambos casos, pese a la diferencia esencial existente entre ellos, habida cuenta que en el primer supuesto, plan general, bastará acreditar desde una perspectiva amplia y general las posibilidades económico financieras del territorio y de la población que garanticen (...) mientras que el segundo, plan especial, resulta necesario un mayor y mejor detalle de los medios (...)» ( STS de 17 de julio de 1991 que cita la Sentencia de 26 de enero de 2004 dictada en el recurso de casación nº 2655/2001 )".
También en la STS 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008 ) dijimos:
"Es indudable que la exigencia de estudio económico financiero debe acomodarse a las circunstancias del caso, no sólo en atención al tipo de instrumento de planeamiento de que se trate -extremo al que ya nos hemos referido- sino tomando también todos los factores concurrentes, como, por citar algunos de los que están presentes en el caso que nos ocupa, que no se trata de una aprobación ex novo ni de una revisión de las Normas sino de una modificación, que no hay prevista, en principio, una afectación directa para la Hacienda Pública pues la gestión de la actuación es a través del sistema de compensación, que la mayor parte de los terrenos pertenecen a un único propietario quien, aparte de haber solicitado la modificación de las Normas, había firmado un convenio de gestión con el Ayuntamiento. Tales factores deben sin duda orientar y modular el contenido del estudio económico financiero, pero no pueden llevar a prescindir de él. Como señala la sentencia recurrida, la modificación controvertida debía haber incorporado una justificación económica "... por cuanto que el diseño de una unidad de actuación debe permitir su viabilidad económica", añadiendo que de lo contrario no estaría garantizada la ejecución del planeamiento.
(...) En definitiva, es indudable que las circunstancias concurrentes deben encontrar reflejo en el contenido del estudio económico financiero, pues aunque en este caso no sea necesario justificar la suficiencia de recursos públicos -en la medida en que la ejecución no los demande- sí habrá de ofrecer los datos económicos y previsiones de gestión que pongan de manifiesto la viabilidad económica de la ejecución del ámbito afectado por la nueva ordenación".
En la STS de 4 de noviembre de 2011 (RC 5896/2008 ) vino a indicarse:
"La representación del Ayuntamiento considera incorrecta la interpretación del precepto y jurisprudencia invocados, pues la necesidad de un estudio económico-financiero debe ser determinada "en cada concreto supuesto"; y corresponde a quien denuncia la inexistencia del estudio acreditar que su omisión determinaría la falta de viabilidad de la normativa aprobada, que es lo que justifica su exigencia, no habiéndose acreditado en el proceso de instancia que la falta de estudio financiero haga inviable la normativa aprobada.
El motivo así planteado debe ser desestimado.
La jurisprudencia de esta Sala -sirvan de muestra las sentencias de 29 de septiembre de 2011 (casación 1238/08 ), 16 de febrero de 2011 (Casación 1210/2007 ) y 17 de diciembre de 2009 (Casación 4762/2005 )- señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También, hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista"...
Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia expuesta hasta ahora, no cabe acoger el motivo esgrimido por el Ayuntamiento recurrente , que se fundamenta en la inexigencia e innecesariedad formal de estudio económico financiero para la modificación que se aprueba de las Normas Subsidiarias de R..., debiendo, en consecuencia, ratificarse la sentencia de instancia que, por el contrario, exige la concurrencia del mismo...
... La viabilidad económica -con toda la relativización que se quiera y con toda la particularización propia del caso concreto- debe apreciarse en la modificación misma, y el estudio financiero debiera figurar en la documentación adjunta a ella (tampoco serviría, por ejemplo, que para soslayar los efectos dimanantes de su omisión pudiera aportarse en el curso del litigio correspondiente). Así, pues, la remisión al plan parcial puede resultar habilitada en el terreno de la concreción, mas no en el de la absoluta sustitución.
QUINTO .- Una lectura del estudio económico y financiero que contiene el PEPPS revela, de forma evidente, la insuficiencia de sus previsiones económicas para atender las necesidades de gasto e inversión que el desarrollo del plan comporta y que podrían quedar frustradas si no se cuenta con un cálculo mínimamente preciso y fiable de las fuentes de financiación y del detalle de los gastos -y su ritmo de asunción y compromiso- que para las arcas públicas representaría la puesta en marcha del Plan Especial.
La extraordinaria vaguedad y latitud de su contenido equivale, en la práctica, a la ausencia de estudio, pues no es racionalmente posible venir en conocimiento, ni aun de manera global y aproximativa, de los medios con que cuenta la Administración para afrontar el coste de los beneficios fiscales, subvenciones, ayudas económicas, indemnizaciones expropiatorias, adquisiciones de bienes de particulares objeto de catalogación o del ejercicio de los derechos de tanteo o retracto que se prevén.
Tal conclusión, debido a su evidencia, bien podría haberla apreciado la Sala de instancia sin apelar a la exigencia de un dictamen pericial ni, por ende, imputar a la recurrente su ausencia -no por falta formal de la prueba que, con tal carácter, se pidió y admitió, sino por no haberse llevado a cabo del modo que la Sala parece preferir-. Ésta, en la conclusión a la que llega, no se ha atenido a la reiterada y constante jurisprudencia de este Tribunal Supremo en lo relativo a las exigencias de previsión y concreción que deben contener los estudios económicos y financieros.
Por lo demás, para apurar hasta sus últimas consecuencias el hilo conductor que late en la tesis de la sentencia recurrida, es decir, aun aceptando a efectos puramente dialécticos que incumbiera al actor la prueba procesal de que el estudio económico-financiero fuera "...absolutamente inviable o ruinoso...", o que nos encontramos ante un "...plan de contenido imposible" , se le estaría exigiendo en rigor una verdadera probatio diabolica , ya que la falta absoluta de previsión económica precisa y concreta de que adolece el estudio hace virtualmente imposible cualquier verificación al respecto, pues no cabe suponer ruinoso o inviable o de ejecución imposible un plan especial que impone limitaciones, cargas y vinculaciones en los bienes y derechos de los ciudadanos y que no nos informa, en el documento legalmente apto para contener tales indicaciones, sobre los medios económicos con que cuenta para su desarrollo y ejecución.
Por lo demás, el razonamiento contenido en el fundamento octavo de la sentencia de instancia contradice abiertamente nuestra jurisprudencia y, en tan sentido, el motivo cuarto de casación debe prosperar, toda vez que el desarrollo argumental que allí se contiene desemboca en la conclusión de negar que el estudio económico y financiero contenga la exigencia de una "...pormenorizada previsión específica para cada una de las operaciones que de la nueva ordenación derivan, en cuanto más propia de los instrumentos de ejecución...", tesis que en esa parte es conforme con nuestra reiterada doctrina; pero que de su aceptación no puede derivar la posibilidad de lo contrario, es decir, que cualquier fórmula empleada sea bastante para satisfacer la exigencia conceptual y teleológica del estudio, de suerte que fuera suficiente la mera existencia de un documento que reciba tal nombre con independencia del mayor o menor grado de detalle acerca de su contenido.
Es decir, entre esa exigencia de exhaustividad y detalle, esto es, entre la práctica consignación de un presupuesto de ingresos y gastos y el extremo opuesto, es decir, la total vaguedad e inconcreción de las previsiones del estudio, existe la posibilidad de una amplia gama de situaciones intermedias, que si resultan ser impugnadas en el seno de un proceso judicial deben ser examinadas, en cuanto a su adecuación con el ordenamiento jurídico, por los tribunales, en el ejercicio de su genuina función jurisdiccional, sin que por lo demás quepa apelar al principio de presunción de acierto de la actividad administrativa, como hace la Sala sentenciadora, para abstenerse de examinar y valorar el concreto contenido del estudio y verificar si de él resulta la observancia del propio parámetro de exigencia que la sentencia contiene, esto es, "...si la evaluación económica tiende en definitiva a asegurar la viabilidad económica de la actuación urbanística prevista en el plan de que se trate..." y si este concreto estudio que se cuestiona "...implica, simplemente, un estudio analítico de las posibilidades económicas y recursos financieros..." , pues de la mera lectura de sus páginas no cabe inferir que concurra tal estudio analítico de posibilidades económicas y recursos financieros.
SEXTO .- El éxito procesal del cuarto motivo de casación hace innecesario el análisis de los restantes, aducidos bajo el amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , en que se denuncian diversas infracciones jurídicas: bien porque, caso de prosperar alguno de los motivos, afectaría sólo en parte a la validez del PEPPS impugnado, constreñida a las determinaciones que afectan a la finca propiedad de la mercantil recurrente (motivos primero y segundo): bien porque en caso de acogimiento del otro de los mencionados (motivo tercero) sería preceptivo el reenvío del asunto a la Sala sentenciadora para que abordase la legalidad del derecho autonómico que subyace tras la cita de los preceptos estatales que se dicen conculcados, razones ambas que, como prevenimos más arriba, aconsejaban el examen preferente del motivo de casación esgrimido en cuarto lugar.
Las mismas razones por las que casamos la sentencia de instancia, por la invalidante insuficiencia del estudio económico-financiero, nos llevan a la necesidad ( art. 95.2.d) de la LJCA ) de estimar el recurso contencioso-administrativo y, por ende, a anular el Plan especial en él recurrido.
SÉPTIMO .- Además de lo anterior, es procedente ordenar, a los efectos de publicidad y eficacia erga omnes de la declaración de nulidad de pleno derecho del Plan Especial objeto de impugnación que contiene nuestro fallo, la publicación de éste en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, de conformidad con lo que ordena el artículo 72.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , a cuyo tenor: "...La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada..." .
OCTAVO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta que no se deba formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley Jurisdiccional .
1) Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación número 858/2013, interpuesto por el Procurador D. Miguel Montero Reiter, en nombre y representación de la sociedad mercantil HEREDAD USTRELL, S.L., contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 11 de diciembre de 2012, en el recurso contencioso-administrativo nº 282/2009 , sentencia que casamos y anulamos.
2) Que estimando el recurso contencioso-administrativo nº 282/2009 , debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho del acuerdo de 24 de enero de 2008, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, que aprobó definitivamente el Texto Refundido del Plan Especial de Protección Patrimonial de Sabadell, así como el mencionado Plan Especial.
3) Ordenamos la publicación del fallo, a los efectos de lo establecido en el artículo 72.2 de la LJCA .
4) No formulamos declaración expresa sobre condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia, ni tampoco en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
STS 760/2016, 13 de Octubre de 2016