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Timestamp: 2019-07-18 23:25:51
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Matched Legal Cases: ['artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 86', 'artículo 48', 'artículo 50', 'artículo 49', 'artículo 52', 'artículo 54']

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Tema: La potestad expropiatoria de la Administración Pública.
Naturaleza y justificación de la potestad expropiatoria
La propiedad expropiatoria es una potestad administrativa. Se trata de una de las potestades más duras, ya que la Administración despoja a los sujetos de sus bienes y derechos. Hablamos pues, de una potestad ablatoria, que no tenemos los particulares.
Al ser una de las potestades más duras, el interesado tendrá unas garantías más fuertes ante esta potestad que ante otras.
Históricamente se trata de una potestad antigua. En la Edad Media regía el derecho natural. Este sería el que los reyes o faraones, por gracia divina ejercían sobre los súbditos, como dueño de todo su territorio, feudo o reino. De esa forma, a pesar de la existencia de propiedades privadas, el dominio emergente de la cosa era del Señor, del rey y el dominio útil sería del particular. Ese dominio útil que tenía una persona, hacía que por necesidades colectivas se le pudiera expropiar de dicho dominio.
Ese concepto cae totalmente con la Revolución Francesa, con la que aparecen el derecho a la Libertad, a la Igualdad y el derecho a la propiedad privada que se crea como sagrada e inviolable. Por lo tanto se crea como derecho de la persona en la declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano. Y si debe ser expropiada por causa pública, se debe indemnizar correctamente al interesado.
La Revolución también romperá con la idea de que la Iglesia podía poseer propiedades a título regaliano.
En ese contexto revolucionario, se reconoce el derecho de la propiedad. Durante muchos años diferentes poderes constituyentes han ido reconociendo este derecho. Incluso durante la etapa franquista, también se reconocía el derecho a la propiedad privada, debido a si importante valor social.
La transición que nos llevaría a la democracia, también vendría a reconocer este derecho, como bien queda recogido en el artículo 33 de la Constitución de 1978. Aquí también queda recogido el instituto expropiatorio.
Sabido el marco, también nos encontramos con la necesidad de ejercitar esta herramienta (la potestad expropiatoria) pero debe ejercitarse conforma a las leyes, por causa de interés social, previsto por ley y siguiendo el procedimiento adecuado.
Es una potestad sujeta al principio de legalidad, lo cual nos lleva a que debe haber un marco legal, bastante complejo en el que se regularán todos los elementos de la potestad, y al mismo tiempo, vendrá delimitado el interés público y social, limitando así los casos en los que se pueda ejercer la potestad expropiatoria. Por lo tanto, tendremos diversas leyes que nos digan en qué casos y como puede llevarse a cabo esta potestad. Con lo cual, al ser la potestad ablatoria más dura, será la más subordinada al principio de legalidad.
En cuanto al procedimiento, nos vamos a encontrar con un procedimiento general totalmente marcado en las leyes, que será genérico para todo el Estado, sin que quepan potestades por parte de las Comunidades Autónomas.
Esta potestad, hemos dicho que es administrativa, pero también hay expropiaciones que no son administrativas. Estas son expropiaciones legislativas que vienen reguladas expresamente en las leyes. Es decir, este tipo de expropiación no se lleva a cabo activada por la administración una vez cumplidos los requisitos y establecido el proceso, sino que vienen determinadas en leyes específicas.
El TC ha elaborado una doctrina mediante la cual se pretenden garantizar los derechos de los ciudadanos a través del instituto de expropiación contemplado en el artículo 33 de la constitución.
Otro tipo de expropiaciones son las judiciales, previstas en la LOPJ. Se trata simplemente de que es el Gobierno, ya con una sentencia judicial firme que reconoce unos derechos a un particular, quien realiza la expropiación de dichos derechos. A la hora de configurar el sistema es muy importante saber que las expropiaciones que llamamos administrativas son así porque la determinación del valor se realiza por la administración, sin perjuicio del sistema, pero ha habido etapas en que la determinación del valor no va a ser realizado por la Administración, sino por un órgano judicial.
Frente al sistema del tercer perito, nos encontraríamos con que el valor del bien se determina con un órgano judicial y un órgano administrativo.
En nuestra legislación ha existido el sistema del tercer perito, y aun coexisten con los jurados de expropiación y demás sistemas de establecer el valor de la propiedad expropiada. Las expropiaciones judiciales pueden expropiar los derechos reconocidos a un particular por sentencia judicial firme. La decisión la toma el gobierno de la nación o de la CA, pero la valoración la hace un juez.
Nosotros le haremos referencia sobre todo a las expropiaciones administrativas, y no a las legislativas (que para ser legales deben cumplir los requisitos del 33 CE).
Es necesario mencionar que además de unos procesos ordinarios, también existen procedimientos urgentes para la expropiación. En estos casos, la Administración, por ser algo urgente, puede ocupar el bien a expropiar antes de valorarlo, tasarlo y hacer todo lo necesario que en un proceso ordinario, sería necesario antes de la ocupación del bien objeto de la expropiación.
Si se incumple el procedimiento, traerá unas consecuencias muy importantes para la Administración, y por lo tanto, esto también estará sujeto a la legalidad (legalidad procesal). La urgencia también debe ser demostrada y también estará sujeta a la legalidad, y debe ser debidamente justificada.
El marco legal que vamos a tener, es un poco viejo. Al menos, en lo que al procedimiento común que tenemos para expropiar. Todo esto está regulado en una ley del año 1954, por lo tanto se trata de una ley antigua, pero ha sido modificada en numerosas ocasiones.
Los sujetos de la expropiación
A la hora de definir los sujetos de la expropiación, podemos diferenciar tres: el expropiante, el beneficiario y el expropiado. Vamos pues, a examinarlos individualmente, atendiendo a sus elementos fundamentales:
Es el titular de la potestad expropiatoria. Son los entes públicos territoriales Estado, provincia y municipio, entendiéndose tras la Constitución Española de 1978 incluidas las CCAA. Por tanto, ni los particulares, ni los entes públicos no territoriales tienen dicha potestad. Los órganos que la ejercen en el ámbito de la Administración General del Estado son los Delegados del Gobierno, en las CCAA el órgano que determine la respectiva norma orgánica y en las EELL el Alcalde o Presidente de la Diputación.
Cabe la posibilidad de que el expropiante sea el legislador quien mediante ley pueda aprobar un supuesto concreto de expropiación mediante lo que se conoce como expropiación legislativa. Respecto a la constitucionalidad de estas expropiaciones legislativas, la Constitución Española no las prohíbe, no establece un monopolio o reserva de la potestad expropiatoria en manos de la Administración. Con relación a las expropiaciones legislativas el TC se pronunció en varias ocasiones con motivo de la expropiación legislativa de RUMASA y declaró la plena constitucionalidad de la expropiación al entender que en ella no se habían ignorado los requisitos y garantías establecidas en el artículo 33.3 CE.
El TC entendió que estas leyes expropiatorias singulares son constitucionales siempre que:
se refieran a una situación excepcional, igualmente singular
el canon de la constitucionalidad sea la razonabilidad y proporcionalidad del supuesto de hecho sobre el que la ley expropiatoria se proyecta
En el caso RUMASA la causa de utilidad pública o interés social que justificó la adopción de una ley singular expropiatoria fue la “defensa de la estabilidad del sistema financiero y del sistema bancario”.
El problema de las expropiaciones legislativas reside en la inatacabilidad judicial de la misma por parte del expropiado, ya que contra una ley sólo cabe el recurso de inconstitucionalidad de la misma cuya legitimación para interponerlo está restringida. Las expropiaciones judiciales (comisos) o enajenaciones forzosas por impago (ejecuciones) y la ejecución de actos administrativos mediante ejecución forzosa no constituyen expropiaciones.
Es el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante la potestad expropiatoria. Es el que adquiere o recibe la cosa expropiada o disfruta de los derechos expropiados y se le imputa por ello el deber de indemnizar. La posición del beneficiario puede coincidir con la de la Administración expropiante. La condición de beneficiario tiene que estar determinada por ley.
Cuando la expropiación es por causa de utilidad pública, el beneficiario son siempre entidades públicas o concesionarios privados de obra pública o servicio público. Cuando la expropiación es por causa de interés social el beneficiario puede ser además cualquier persona física o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la ley especial.
El expropiado es el titular de los bienes o derechos patrimoniales que son objeto de expropiación. Tiene derecho a participar como interesado principal en todo el procedimiento expropiatorio y recibir la indemnización expropiatoria que se determine.
La condición de expropiado no es una condición personal, sino real en función de la titularidad del bien o derecho expropiado. Tienen la condición de expropiados los titulares de cualquier derecho real o interés patrimonial o económico sobre el bien u objeto expropiado (usufructuarios, arrendatarios, accionistas…). En el procedimiento expropiatorio tiene la consideración de interesado principal el titular del bien o del derecho expropiado y deberá ser emplazado formalmente por la Administración bajo sanción de nulidad de las actuaciones. La Administración para ello atenderá a: las titularidades inscritas en los registros públicos, los registros o matrículas fiscales y finalmente a quien ostente pública y notoriamente la titularidad. En caso de incomparecencia o titular desconocido, incapaz sin representación legal o si los bienes o derechos fuesen litigiosos el interés del expropiado será defendido por el Ministerio fiscal.
Pueden ser objeto de expropiación: el Estado, cualquier Administración, Estados o entidades extranjeras. Incluso la Iglesia, previa audiencia y previa descalificación canónica en caso de bienes sagrados.
El objeto de la expropiación
Se refiere al objeto y contenido de la expropiación, sobre lo que recae, debiendo señalar al respecto una gran diferencia entre la Ley de Expropiación Forzosa de 1879, que señalaba como objeto de expropiación sólo los bienes muebles, y la actual, que lo amplía a los bienes muebles y en general a cualquier forma de propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, como recoge en su artículo 1 la LEF. Sólo quedan excluidos del objeto de la expropiación los derechos personales o de la personalidad y los familiares, al ser bienes extracommercium, y los bienes de dominio público o demaniales, por ser éstos últimos bienes destinados al servicio y uso público a favor de la riqueza nacional.
La causa expropiandi.
La causa expropiandio causa de explotación es el motivo o finalidad que justifica el desapoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor del interés general que la Administración representa. Los artículos 33.3 de la Constitución y 1 de la Ley de Expropiación Forzosa señalan como fin de la expropiación la utilidad pública y el interés social, añadiendo el artículo 9 de la Ley que este fin ha de declararse previamente en cada caso, esto es, que para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de ejecutarse el objeto del expropiado.
En cuanto a los requisitos de esta causa ha de señalarse como regla general su disposición por Ley, como establece el artículo 9 de la Ley, si bien el Tribunal Constitucional en sentencia de 2 de diciembre de 1983, el llamado caso RUMASA, declaró que tal exigencia no se refiere a ley formal pudiendo extenderse a un Decreto−Ley, siempre que se reúnan los requisitos del artículo 86.1 de la Constitución. Además, hay casos en los que se reconoce implícitamente, como al aprobar planes de obras y servicios del Estado y demás entes territoriales, al hacer un reconocimiento genérico de la utilidad pública remitiendo su concreción al Consejo de Ministros o respecto a bienes inmuebles que precisen las empresas declaradas de interés preferente, como señalan los artículos 10 a 14 de la LEF.
El Tribunal Supremo también se ha pronunciado respecto al reconocimiento implícito de la causa expropiandi, señalando que la sola mención de un bien o derecho de contenido patrimonial en un plan de obras o servicios es suficiente para considerar que hay un reconocimiento implícito de la causa. También lo ha admitido en los decretos que declaren determinados conjuntos artístico−arquitectónicos como bienes de interés cultural o para todo bien que se mencione en un plan urbanístico, como señala el Plan General de Ordenación Urbana.
Procedimiento expropiatorio general.
Dentro de este procedimiento, podemos distinguir cuatro fases diferentes que pasamos a analizar a continuación:
Declaración de la necesidad de ocupación de los bienes o de la adquisición de los derechos.
EL artículo 48.1 de la Ley de Expropiación Forzosa señala que una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de 6 meses, sin perjuicio de que pueda continuar el eventual litigio entre las partes en vía contencioso−Administrativa sobre la cuantía correcta de dicho justiprecio. En este supuesto, el artículo 50.2 obliga a efectuar el pago de la cifra respecto de la que hubiere conformidad, a expensas de la que finalmente se fije. Además, el 48.2 establece que el pago se verificará mediante talón nominativo o por transferencia bancaria, siguiendo el artículo 49 que estará exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravámenes o arbitrios.
Procedimiento expropiatorio excepcional de urgencia.
En resumen, este procedimiento supone una inversión de determinadas fases del procedimiento y una anticipación de la ocupación de los bienes, que tiene lugar antes de la fijación definitiva y del pago del justiprecio. Así, el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada, por lo que la principal consecuencia de este procedimiento es que no es preciso declarar la necesidad de la ocupación.
Comienza con la declaración de urgente ocupación de los bienes afectados. La ocupación siempre ha de ir precedida del levantamiento del acta de previa ocupación sobre los bienes que van a ser expropiados.
La reversión del bien expropiado
La reversión es un derecho del expropiado a que vuelva su patrimonio, pero no es una imposición. Con lo cual, si al expropiado no le interesa, no puede revertírsele el bien en concreto.
En cuanto a la regulación, tenemos una general en la Ley de Expropiación Forzosa, y una regulación más especial atendiendo a los casos, como es en las leyes de urbanismo.
El derecho de reversión es un derecho de configuración legal que surge una vez consumada la expropiación, cuando se produce alguno de los supuestos del artículo 54 LEF: supuestos en que no llega a ejecutarse la obra o servicio previsto o que determinados bienes resulten sobrantes o que la finalidad pública o social no se cumpla.
Estos son los supuestos de reversión que se pueden dar para llevar la reversión a cabo.
Inejecución de la obra o no establecimiento del servicio.
Si dicha inejecución se declara por la propia Administración de forma expresa mediante notificación al expropiado, éste dispone de 3 meses para ejercitar la reversión.
Existencia de bienes sobrantes.
Si hay declaración de la Administración, el expropiado tiene un plazo de 3 meses para solicitar la reversión. Si no hay declaración, podrá solicitarse la reversión siempre y cuando no hayan transcurrido 20 años desde la ocupación y demuestre que no están afectos a obra o servicio público.
Desaparición de la afectación
Este supuesto se da cuando la obra o servicio que justificó la expropiación desapareciera o se extinguiera el fin público al que atendían. Si hay declaración expresa de la Administración, el expropiado dispone de un plazo de tres meses para solicitar la reversión.
Si tal declaración no se produce, el expropiado podrá solicitar la reversión siempre y cuando no hayan transcurrido más de 20 años desde la ocupación y conste de manera inequívoca la desaparición del fin.
No obstante, cuando el bien o derecho expropiado se hubiera vinculado a otro fin de utilidad pública o interés social durante 10 años, no habrá derecho de reversión, pudiendo la Administración disponer de esos bienes en la forma que crea conveniente.
La competencia sobre la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o a la que se encuentre adscrita el beneficiario. El régimen económico de la reversión consiste en el deber del expropiado-reversionista de restituir a la Administración el valor de los bienes que se recupera porque, de no ser así, estaríamos ante un supuesto de enriquecimiento injusto. Deberá devolverse el justiprecio actualizado conforme a la evolución del IPC entre la fecha de iniciación del expediente del justiprecio y la del ejercicio del derecho de reversión. Si el bien hubiera experimentado cambios en su calificación jurídica habiendo incrementado o disminuido su valor, deberá procederse a una retasación.
El pago es presupuesto inexcusable para el ejercicio del derecho de reversión de tal manera que la toma de posesión no podrá producirse hasta producido el pago; que deberá producirse, bajo pena de caducidad, en el plazo de 3 meses desde su determinación en vía administrativa.
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