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Timestamp: 2019-06-24 10:47:00+00:00
Document Index: 110621482

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art 1', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5']

Parere su una istanza di accesso civico - 18 agosto 2017 [6946925] - Garante Privacy
Parere su una istanza di accesso civico - 18 agosto 2017 [6946925]
[doc. web n. 6946925]
Parere su una istanza di accesso civico - 18 agosto 2017
n. 362 del 18 agosto 2017
Vista la richiesta di parere del Responsabile per la trasparenza del Ministero dello Sviluppo Economico, presentata ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;
Ritenuto quindi che ricorrano i presupposti per l´applicazione dell´art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull´organizzazione e il funzionamento dell´ufficio del Garante, il quale prevede che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell´organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno»;
Con la nota in atti, il Responsabile per la trasparenza del Ministero dello Sviluppo Economico ha chiesto al Garante il parere previsto dall´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell´ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un´istanza di accesso civico agli atti riguardanti l´istruttoria relativa a un decreto del predetto Ministero di revoca dall´incarico di due commissari straordinari di società ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria.
Il soggetto richiedente l´accesso civico ha dichiarato di avere un interesse specifico all´accesso, in quanto titolare di un certo numero di azioni di una delle società ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria, documentandone importo ed entità.
La richiesta di accesso civico aveva a oggetto, nello specifico, la seguente documentazione:
- «nota […] con la quale è stato comunicato ai commissari straordinari l´avvio del procedimento di revoca dall´incarico»;
- «osservazioni formulate [dai predetti commissari]»;
- «relazione […] della Direzione di vigilanza per lo Sviluppo Produttivo e la Competitività, nell´esercizio delle funzioni di vigilanza sulle procedure di amministrazione straordinaria»;
- «istruttoria svolta [dal] Ministero».
Dagli atti risulta che uno dei commissari straordinari revocati, in qualità di soggetto controinteressato, si sia opposto alla predetta richiesta di accesso civico, evidenziando fra l´altro che:
- «la natura diffusa degli interessi conoscitivi perseguiti dallo strumento in esame, esclude di per sé che esso possa essere legittimamente impiegato da soggetti agenti per la tutela di interessi individuali»;
- «il rilascio dei documenti relativi a un procedimento censorio dello scrivente e volto alla revoca dell´incarico di amministratore straordinario svolto dallo stesso, recherebbero un concreto pregiudizio relazionale sociale oltre che professionale dello stesso in considerazione dell´attività professionale che svolge tuttora. La conoscenza di detti documenti sarebbe senz´altro strumentalizzata […] per screditare – seppur immotivatamente l´immagine professionale dell´Opponente, con conseguenti implicazioni e ricadute anche sotto il profilo economico davvero rilevanti»;
- «conseguenze così gravi in capo al controinteressato come sono quelle di una immediata e generalizzata pubblicità dei documenti che siano rilasciati tramite lo strumento [dell´accesso civico], si giustificano solo a fronte di interessi preminenti superindividuali collettivi del genere che la legge pone – appunto – a base dell´istituto. Ma è all´opposto chiaro che una simile invasione della sfera del singolo controinteressato non sia mai e in alcun caso giustificata a fronte di un accesso che, per quanto spacciato per "civico e generalizzato", si confessa in realità inteso a difendere il solo singolo presentatore della relativa offerta»;
- «i documenti richiesti dall´istante sono tali a disvelare dati sensibili anche di natura giudiziaria riferibili all´Opponente, circostanza ben nota anche a Codesto Ministero. Ci si riferisce al procedimento penale tuttora pendente, avviato (in vero, infondatamente) in relazione all´attività svolta dall´Opponente nella procedura di amministrazione straordinaria e che attiene, tra l´altro, ai dati e documenti dei quali l´istante chiede copia, ossia al conferimento di incarichi legali e alla quantificazione degli inerenti compensi»;
- «la valutazione del pregiudizio concreto è da valutarsi anche in considerazione del fatto che l´ostensione dei documenti a seguito dell´accesso civico comporta non solo e non tanto che i documenti entrino in possesso del richiedente, bensì che essi diventino pubblici e possano essere diffusi dallo stesso a terzi. È chiaro dunque che i pregiudizi sopra illustrati dell´Opponente in relazione alla propria sfera sociale e professionale pongono lo stesso a rischio di azioni o iniziative anche da parte di terzi soggetti che, strumentalizzando la documentazione de qua, causeranno grave lesione anzitutto degli interessati di cui all´art. 5 comma 2 d. lgs. 33/2013».
A fronte di tale opposizione il Ministero ha respinto la richiesta di accesso civico rappresentando, fra l´altro, che l´istante «nell´affermare un proprio interesse diretto, rivela la finalità del proprio intento conoscitivo e cioè l´impiego di notizie acquisite a fini individuali, non coerente o addirittura in contrasto con la finalità propria della norma» e che «la documentazione richiesta involge […] dati personali, professionali e giudiziari la cui diffusione generalizzata arrecherebbe certamente un concreto pregiudizio relazionale, sociale oltre che professionale ai controinteressati anche in considerazione dell´attività professionale dai medesimi svolta».
Nella richiesta di riesame del provvedimento di diniego sull´accesso civico l´istante, oltre a lamentare che «il provvedimento di diniego sia illegittimo per carenza dei presupposti e di adeguata e completa motivazione», ha evidenziato che:
- «vi è interesse "sovraindividuale" [dell´istante] ad avere contezza delle modalità di esercizio delle funzioni istituzionali in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi e del relativo utilizzo di risorse pubbliche, e ciò tenuto conto della rilevanza delle vicende societarie che hanno coinvolto le società […], dell´impatto sociale ed economico che ne è derivato per la collettività […] e dell´intero Paese, delle risorse pubbliche che sono state utilizzate, della rilevanza pubblicistica (e non soltanto societaria) del complesso di tali vicende»;
- «conseguentemente, l´istanza di accesso civico presentata dalla scrivente è finalizzata a consentire alla stessa di partecipare al dibattito pubblico che ne scaturisce»;
- «Né rileva, in senso contrario, il riferimento alla titolarità della sottoscritta di azioni di [di una delle società], circostanza espressamente riferita nella stessa istanza […], in quanto, al contrario, ciò concretizza ulteriormente la posizione [del richiedente l´accesso] e, quindi, la fondatezza della istanza formulata»;
- «il fatto stesso di ricoprire la carica di commissari straordinari nell´ambito di una procedura di amministrazione straordinaria ex art 1 e 2 D.L. n. 347/2003 e s.m.i. rende recessivi gli interessi individuali di tipo relazione, sociale e professionale [dei commissari straordinari], e ciò tenuto conto della rilevanza pubblica – prima che propriamente societaria – che assume la procedura di amministrazione straordinaria»;
- «A ciò si aggiunga che proprio la documentazione oggetto di istanza di accesso civico rende ulteriormente e specificamente recessivi gli interessi personali dei controinteressati, in quanto l´istanza [di accesso civico] muove dal decreto del Ministro [dello Sviluppo Economico], adottato a conclusione del procedimento di revoca dei medesimi controinteressati dalla carica di commissari straordinari. In particolare nel decreto in questione si richiama che la Direzione Generale competente avrebbe rilevato una serie molteplice di puntuali carenze e contestazioni sia di tipo soggettivo sia di tipo gestionale proprio in capo ai predetti commissari straordinari, considerazioni tutte condivise dal Ministro con il medesimo decreto. Orbene, rispetto a tali considerazioni […] è evidente che non vi è posizione personale dei controinteressati che possa prevalere rispetto all´esigenza di trasparenza massima che sottende l´istanza di accesso civico presentata».
In tale quadro, a seguito della presentazione della richiesta di riesame, come previsto dalla disciplina di settore, il Responsabile per la trasparenza ha formulato una richiesta di parere a questa Autorità, rilevando, altresì, che «la documentazione in esame è stata acquisita dalla Procura della Repubblica […] nell´ambito di procedimento penale tuttora pendente e che potrebbero sussistere ulteriori ragioni di riservatezza ostativi all´accesso […]».
La medesima normativa sancisce che l´accesso civico è rifiutato, fra l´altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)) e che «l´amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell´articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5).
Con riferimento al procedimento relativo all´accesso civico, il Garante deve essere sentito dal responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame laddove l´accesso generalizzato sia stato negato o differito per motivi attinenti la tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).
2. Il contesto normativo del caso sottoposto all´attenzione del Garante
Le società menzionate nel procedimento relativo all´accesso civico esaminato sono state ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria con decreto del Ministro dello Sviluppo Economico, ai sensi degli articoli 1 e 2 del d.l. n. 347 del 23/12/2003, recante «Misure urgenti per la ristrutturazione industriale di grandi imprese in stato di insolvenza» (convertito in legge n. 39 del 18/2/2004).
La disciplina sull´amministrazione delle grandi imprese in stato di insolvenza è contenuta nel d. lgs. n. 270 dell´8/7/1999 che definisce la natura e la finalità dell´amministrazione straordinaria quale «procedura concorsuale della grande impresa commerciale insolvente, con finalità conservative del patrimonio produttivo, mediante prosecuzione, riattivazione o riconversione delle attività imprenditoriali» (art. 1).
Al riguardo, si ricorda che nei casi previsti dal citato decreto, per le imprese, dichiarate insolventi, «qualora presentino concrete prospettive di recupero dell´equilibrio economico delle attività imprenditoriali», la «procedura di amministrazione straordinaria si svolge ad opera di uno o tre commissari straordinari, sotto la vigilanza del Ministero [dello Sviluppo Economico]» (artt. 3, 27, 37, del d. lgs. n. 270/1999).
Il citato d. lgs. n. 270/1999 prevede inoltre che i commissari straordinari siano nominati dal Ministro dello Sviluppo Economico e stabilisce che il predetto Ministro possa «in ogni tempo, su proposta del comitato di sorveglianza o d´ufficio, revocare il commissario straordinario […] previa comunicazione dei motivi di revoca o contestazione degli eventuali addebiti e dopo aver invitato il commissario ad esporre le proprie deduzioni» (artt. 38 e 43, comma 1).
3. Sulle valutazioni da effettuare in materia di accesso civico nella fattispecie in esame
Con particolare riferimento al caso in esame, per i profili di competenza di questa Autorità in materia di protezione dei dati personali, si richiama in primo luogo il contenuto delle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, laddove è precisato, in particolare (par. 8.1.), che:
- «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all´interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all´art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l´accesso generalizzato sono considerati come «pubblici», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell´interessato, o situazioni che potrebbero determinare l´estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l´eventualità che l´interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilità di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente»;
- «va considerato altresì che la sussistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali può verificarsi con più probabilità per talune particolari informazioni – come ad esempio situazioni personali, familiari, professionali, patrimoniali – di persone fisiche destinatarie dell´attività amministrativa o intervenute a vario titolo nella stessa e che, quindi, non ricoprono necessariamente un ruolo nella vita pubblica o non esercitano funzioni pubbliche o attività di pubblico interesse. Ciò anche pensando, come già visto, alle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque di tali dati».
Si richiama inoltre l´attenzione sulla circostanza che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti ricevuti a seguito di una istanza di accesso civico sono soggetti a un particolare regime di pubblicità, essendo previsto che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell´articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).
4. Sull´esistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali
Nel caso che interessa, l´istante ha evidenziato, fra l´altro, che dal decreto di revoca dell´incarico dei commissari straordinari risulta che il Ministero «avrebbe rilevato una serie molteplice di puntuali carenze e contestazioni sia di tipo soggettivo sia di tipo gestionale proprio in capo ai predetti commissari straordinari» e che rispetto a tali circostanze «non vi è posizione personale dei controinteressati che possa prevalere rispetto all´esigenza di trasparenza massima che sottende l´istanza di accesso civico presentata», ciò anche tenendo conto «della rilevanza pubblica – prima che propriamente societaria – che assume la procedura di amministrazione straordinaria».
Al riguardo, per i profili di competenza in materia di protezione dei dati personali, deve ricordarsi che la normativa di settore in materia di accesso civico sancisce che l´accesso va rifiutato «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a).
Come il Garante ha precisato in altre occasioni, si ribadisce non è «possibile accordare una generale prevalenza al diritto di accesso generalizzato a scapito di altri diritti ugualmente riconosciuti dall´ordinamento (quali, ad es., quello alla riservatezza e alla protezione dei dati personali). Ciò in quanto si vanificherebbe il necessario bilanciamento degli interessi in gioco che richiede un approccio equilibrato nella ponderazione dei diversi diritti coinvolti, tale da evitare che i diritti fondamentali di eventuali controinteressati possano essere gravemente pregiudicati dalla messa a disposizione a terzi – non adeguatamente ponderata – di dati, informazioni e documenti che li riguardano» (lettera inviata dal Presidente Soro al Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, in www.gpdp.it, doc. web n. 6439745. Cfr., inoltre, Provv. n. 521 del 15/12/2016 intitolato «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico», ivi, doc. web n. 5860807).
In tale contesto, si evidenzia, in primo luogo, che la descrizione dei motivi che hanno condotto il Ministero a revocare gli incarichi dei commissari straordinari è contenuta nel decreto di revoca del Ministero, che dagli atti, risulta già in possesso dell´istante. L´ulteriore documentazione richiesta, facente parte dell´istruttoria svolta dal Ministero dello Sviluppo Economico che ha portato alla provvedimento di revoca degli incarichi a commissionario straordinario, è di natura complessa e comprende note, verbali, osservazioni, controdeduzioni, e-mail, istanze e documenti vari.
La documentazione esaminata, prodotta dal Ministero al Garante, contiene dati e informazioni personali dei commissari straordinari di varia specie e natura, da cui emerge, peraltro, che i fatti e le circostanze, che hanno determinato il Ministero all´avvio del procedimento di revoca degli incarichi, sono oggetto di contestazione da parte dei predetti commissari, come risulta nel documento contenente le osservazioni presentate dagli stessi al Ministero.
In tale quadro, il Ministero ha respinto l´accesso civico alla documentazione richiesta valutando, fra l´altro, anche alla luce di quanto rappresentato nell´opposizione proposta dal soggetto controinteressato, che «la documentazione richiesta involge […] dati personali, professionali e giudiziari la cui diffusione generalizzata arrecherebbe certamente un concreto pregiudizio relazionale, sociale oltre che professionale ai controinteressati anche in considerazione dell´attività professionale dai medesimi svolta».
È, inoltre, rilevante quanto riportato dal Responsabile della trasparenza, laddove ha rappresentato al Garante che «la documentazione in esame è stata acquisita dalla Procura della Repubblica […] nell´ambito di procedimento penale tuttora pendente».
Per tutti i motivi considerati, allo stato degli atti e ai sensi della normativa vigente, con particolare riferimento al caso in esame, tenendo anche conto delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, considerando il particolare regime di pubblicità cui sono sottoposti i dati e i documenti oggetto di accesso civico, nonché la circostanza che è tuttora pendente un procedimento penale, si ritiene che l´ostensione dei dati personali contenuti nella documentazione richiesta tramite l´accesso civico è suscettibile di determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali di cui all´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.
Si richiama, inoltre, l´attenzione del Ministero sull´opportunità, in ogni caso, di valutare anche l´eventuale esistenza di ulteriori interessi pubblici che, nel caso di specie, potrebbero portare a escludere l´accesso civico ai sensi dell´art. 5-bis, comma 1, lett. f), del d. lgs. n. 33/2013, in quando, ad esempio, inerenti alla tutela della «conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento».
5. Sulla possibilità di accedere alla documentazione richiesta ai sensi della legge n. 241/1990
Per completezza, considerando, in ogni caso, che nella richiesta di accesso civico l´istante ha dichiarato di avere un interesse specifico all´accesso – in quanto titolare di un certo numero di azioni di una delle società ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria – resta, comunque, salva la possibilità di valutare un eventuale accesso alla documentazione richiesta, laddove risulti dimostrata l´esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l´accesso» ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990.
esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile per la trasparenza del Ministero dello Sviluppo Economico ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.