Source: http://www.revistalatinacs.org/070/paper/1049/19es.html
Timestamp: 2019-02-21 21:34:37
Document Index: 40371966

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R Zallo (2015): “Análisis de la nueva Ley de Radio y Televisión Pública de Canarias”. Revista Latina de Comunicación Social, 70, pp. 322 a 346. RLCS, Revista Latina de Comunicacion Social
10.4185/RLCS-2015-1049 | ISSN 1138-5820 | RLCS # 70 | 2015 | | |
R Zallo (2015): “Análisis de la nueva Ley de Radio y Televisión Pública de Canarias”. Revista Latina de Comunicación Social, 70, pp. 322 a 346.
R Zallo [CV] Universidad del País Vasco, UPV-EHU
[ES] La nueva Ley de Radio y Televisión Públicas de la Comunidad Autónoma de Canarias (Ley 13/2014, de 26 de diciembre), y que sustituye a la anterior, aparece en un momento delicado para las radiotelevisiones autonómicas, hoy puestas en cuestión desde varios frentes. También se produce como aplicación del doble marco de la Ley General de Comunicación Audiovisual de 2010 y de su modificación por la ley 6/2012, de 1 de agosto y que flexibilizaba los modos de gestión de los canales públicos de televisión. El artículo analiza el aprovechamiento de las oportunidades que ofrecía la Ley General para democratizar el medio –en lo que se ha avanzado significativa pero insuficientemente–, para profundizar en la autogestión de la programación y los contenidos y para encarar los retos de Internet y concluye que la nueva Ley canaria es un avance para el servicio público respecto a los modelos del pasado pero se queda a medio camino del fortalecimiento del servicio público de RTV autonómica en este inicio de era digital. Además de la letra y espíritu del documento final del legislador se aborda su proceso de gestación y de la filosofía que lo impregna mediante el análisis de las enmiendas de los distintos grupos parlamentarios en el curso de su debate.
[EN] The new Public Radio and Television Law of the Autonomous Community of the Canary Islands (Law 13/2014, of 26 December), came into force in a delicate time for the Spanish regional public radio and television networks, which are currently been questioned on several fronts. It is also the result of the application of Spain’s 2010 General Law on Audiovisual Communication and its amendment by law 6/2012, of 1st August, on Management relaxation for regional public service TV channels. The article analyses the use of the opportunities offered by the General Law to democratise the media (an area in which minimal progress has been made), to develop a self-management model for TV programming and content, and to face the challenges of the Internet. The article concludes that the Canarian Law is a step forward in regional public service broadcasting in comparison to previous models but does not go far enough to strengthen the public service mission of its regional radio and television network in this stage of the digital revolution. In addition to examining the terms and spirit of the final legislative document, the article addresses its process of conception and the philosophy that permeates it, based on the analysis of the amendments proposed by the different parliamentary groups throughout the course of its negotiation.
[ES] Ley de Radio y Televisión Públicas de la Comunidad Autónoma de Canarias, Radiotelevisión autonómica; servicio público de radiotelevisión.
[EN] Canary Islands’ Public Radio and Television Law; regional radio and television; public Service broadcasting.
[ES] 1. Contexto de la RTV pública autonómica. 2. Breve historia de los modelos de RTVs autonómicas. 3. Misiones del servicio público. 4. Notas sobre la Radiotelevisión de Canarias. 5. Comentarios a la nueva Ley de Radio y Televisión Públicas de la Comunidad Autónoma de Canarias (Ley 13/2014, de 26 de diciembre- BOIC nº 3 de 6-1-2015). V.1.Una oportunidad parcialmente aprovechada. V.2. Sobre la naturaleza del SP y principios de la ley. V.3. Una ley de la era analógica. V.4. El ente y el Consejo Rector. V.5. ¿Un Consejo Asesor ornamental o eficaz? V.6. Los consejos de Informativos. V.7. Gestión económica.
[EN] 1. Contextualisation of regional public broadcasting. 2. Brief history of the different regional radio and television models. 3. The mission of public service broadcasting. 4. Notes on the Canary Islands’ broadcasting system. 5. Comments on the new Public Radio and Television Law of the Autonomous Community of the Canary Islands (Law 13/2014, of 26 December - BOIC No. 3 of 6-1-2015). 5.1. A partially exploited opportunity. 5.2. On the nature of PSB and the law’s principles. 5.3. A law for the analogue era? 5.4. The entity and the Governing Council. 5.5. An ornamental or effective Advisory Council? 5.6. News councils. 5.7. Economic management. 6. List of References. 7. Notes.
Antes de abordar los comentarios [1] a la Ley de Radio y Televisión Públicas de la Comunidad Autónoma de Canarias (Ley 13/2014, de 26 de diciembre, de Radio y Televisión Públicas de la Comunidad Autónoma de Canarias), publicada en BOIC nº 3 de 7 de enero de 2015 y con vigencia desde el 8 de enero de 2015 [2], aprobada por el Parlamento de Canarias a propuesta conjunta del Grupo Parlamentario Nacionalista Canario y por el Grupo Parlamentario Socialista Canario, y aprobada por mayoría absoluta con base en esos mismos grupos, más el Grupo Mixto del Parlamento de Canarias [3], parece conveniente contextualizar la ley en el cuadro general en que se ven constreñidas a situarse las RTVs autonómicas, describir las etapas vividas por los distintos modelos de RTVs autonómicas hasta su crisis generalizada actual y volver a pensar sus finalidades en la era digital.
1. Contexto de la RTV pública autonómica
1. Contrariamente a lo que se comenta habitualmente, la TV de entretenimiento no solo no está en retroceso sino en expansión, tanto en minutajes medios atendidos como por la ampliación de su oferta, para lo que cuenta además como aliado, y no como adversario, a Internet. En España ve TV el 88% de la población y la media de audiencia individual ronda las 4 horas diarias (242 minutos/día según EGM) y 236 minutos según Kantar Media). La audiencia canaria media dedica 9 minutos menos que la media a escala general.
Hay un importante ascenso del cable (14,1%) a costa de la TDT. Quienes más visionan por cable son el País Vasco (41,3%) y Asturias (38,6%) y, en cambio, es en Canarias donde más se utiliza el satélite (6,1%).
El nivel de penetración de Internet es de 55,6%, una penetración que incluye el visionado de TV por internet [4]. Si bien Internet le compite en tiempos de exposición al medio, le abre una ventana nueva para visionados en directo y a la carta (bancos de programas en catch up TV) y, vía PC o móvil, y espolea el uso multitarea hacia un modelo personalizado que abarca el abierto (en televisor o PC), el pago (abono por satélite, cable o IP) o en móvil.
La TV, y también la radio, se han adaptado y cuentan con una ventana de oportunidad para ofrecer, de múltiples maneras, su servicio genérico de programas y programación.
2. Los espacios de comunicación tradicionalmente vinculados al territorio (estatal, territorial, local) se ven sacudidos por los cambios tecnológicos, estableciéndose una nueva relación. Los nuevos espacios de comunicación van más allá de los territorios (no pasan necesariamente por ellos) y, a su vez, los territorios y culturas (más aún si son muy singulares) ven amplificadas sus relaciones con otras personas y ámbitos en el mosaico global.
Internet trae nuevas exigencias a los servicios públicos (SP en adelante) de RTV. Son interpelados para adaptarse a los nuevos usos comunicativos y soportes, transcendiendo las características establecidas en la RTV analógica. Se puede redifundir por esa vía on line o por menús para un uso a la carta; ser parte de redes múltiples (colaborando con otros agentes locales o de otros espacios territoriales o sociales); utilizar herramientas –mensajes, tuits, SMS, blogs, vídeos, uso de apps, podcasts, RSS, wikis, publicidad on line– tendentes a una creciente interactividad y con una específica y factible programación para ese medio (IPTV) en claves multimedia incluidos contenidos escritos; o animando el peso de la blogosfera de la comunidad sobre muy distintas cuestiones. Es una oportunidad para la comunicación en, de y para los medios públicos de los territorios no estatales con fuerte identidad.
3. La RTV autonómica es un gran activo del modelo público español respecto a Europa. 13 de las 17 comunidades autónomas españolas cuentan con un servicio de radiotelevisión pública autonómica (no la tienen Rioja, Cantabria, Navarra –las 3 tienen privadas Popular TV– y hoy, la Comunidad Valenciana) ausente, en general, en otros países y lograda a un coste competitivo. Mientras la media europea de coste financiero del SP de RTV en su conjunto es de 52 € por Habitante, en el caso español es de 46 € por habitante (Francisco Campos, 2012: 148 y 153) y, además, ofrece un servicio añadido territorial adaptado a las comunidades de vida. El coste/habitante de la RTV Canaria era de 17,88 €, el más bajo del sistema español (la cuarta parte del más caro –Euskadi–, la tercera parte del balear y, prácticamente, la mitad del coste medio español).
4. La multiplicación de canales, sobre todo privados, no impide que su mayoría esté en manos de un duopolio de operadores privados (Mediaset y Atresmedia) que acapara el 90% de la inversión publicitaria en TV y el 60% de la audiencia, cuando hace 8 años solo era del 30%. Ello no ha ocurrido por méritos propios ni por veredicto del mercado sino por la apuesta normativa del regulador (Gobiernos de Aznar, Rodríguez Zapatero y de Mariano Rajoy) por la vía de leyes (Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual –LGCAV, en adelante– con su modificación posterior, Ley de financiación de RTVE) y decretos (sucesivos planes técnicos de la TDT, reparto de frecuencias de radio y de TV privada, autonómica y local…).[5]
5. Las televisiones públicas en el caso español han pasado del 56% de audiencia de 1999 al 25% actual. El acoso y la erosión del SP en los tres últimos años afectan tanto a la RTV de ámbito estatal (RTVE) como a las RTVs autonómicas. El Gobierno Rajoy reformó la socialista LGCAV autorizando no solo una externalización ampliada (lo que ya se venía haciendo sin amparo legal) sino también la privatización de los SP autonómicos y de su programación. Cabe hablar de proceso de desmantelamiento paulatino del sistema público, siendo el exponente más grave el cierre de la RTV Valenciana.
6. Todo ello ha traído una crisis de identidad tanto de los modelos gubernamentalizados en mayor o menor grado de la RTV autonómica (con injerencias en distintos grados y la consiguiente desafección ciudadana) como de los modelos externalizados con demasiada cercanía a los modelos privados y no exentos de influencias partidarias. En ambos hay una falta de correspondencia entre inquietudes ciudadanas y misiones de SP.
El modelo mediático español encaja en el modelo mediterráneo (Hallin & Mancini, 2004) de pluralismo polarizado, caracterizado por un alto grado de politización, clientelismo y entendimiento entre elites políticas, económicas y mediáticas, incluida la injerencia gubernamental.
7. Hay graves dificultades de financiación del modelo autonómico, por acumulación de una apuesta política restrictiva generalizada en materia de subvención e inversión pública y de las estrecheces del mercado publicitario en TV. Si con carácter general la inversión publicitaria ha caído desde un 1,37% del PIB en 2008 a un 1,03% en 2013, lo ha hecho mucho más acentuadamente en los medios convencionales (TV, prensa, radio, internet, cine, exterior...) que en los no convencionales (patrocinio, mecenazgo, anuarios, buzoneo, puntos de venta, Responsabilidad Social Corporativa, ferias, mailing, merchandising, regalos, marketings diversos, tarjetas, directorios…). La inversión publicitaria en TV ha caído desde los 3.082 millones de € en 2008 a 1.703 en 2013, casi la mitad. Pero donde se ha ensañado la caída publicitaria ha sido en las TVs autonómicas que pasan de 319,6 millones a tan solo 120,4 (desplome a casi un tercio) (Infoadex, 2014) lo que conlleva que se acapare la inversión efectiva en TV en las privadas de ámbito estatal.
Con amplias diferencias entre operadores, el modelo medio de financiación resultante para las RTVs autonómicas es que un 20- 25% procede de ingresos publicitarios y el 70-75% de la subvención.
Ese descenso y la obligada necesidad de los gobiernos de reducir el déficit por imperativo del Gobierno de España y de la Comisión Europea ha llevado a recortes presupuestarios que han puesto en cuestión la viabilidad de la RTV autonómica en algunas comunidades o bien han supuesto una reducción de canales, de programas, de plantillas y de producciones propias en todo el resto.
8. Las grandes víctimas del modelo comunicativo resultante están siendo la meso-comunicación (autonómica), la micro-comunicación (local) y la socio-comunicación (comunitaria) en aras de un modelo privado en abierto, repartido entre dos grandes grupos y de la creciente TV de pago (en sus versiones de cable y de IPTV puesto que Digital Plus en el último trimestre del 2013 tenía 1,65 millones de abonados, 85.000 menos que en el año anterior). RTVE sufre un desgaste notable alejándose paulatinamente, salvo de forma puntual, de las grandes audiencias. En noviembre de 2014, la audiencia de Mediaset era de 31,2% (Tele5, 14,6%), Atresmedia del 27,1 (A3, 13,6%) y TVE de 16,2% (TVE 1, 10%).
9. Tras el proceso regenerador que se inició en 2006 (Ley de RTVE) [6] y se truncó tempranamente, se ha perdido una oportunidad para dar un salto cualitativo hacia unos estándares europeos de independencia política y financiera de los medios públicos. El breve ensayo de RTVE como SP auténtico en el período 2007-2010 tuvo una dramática vuelta atrás thermidoriana en materias de independencia y de presupuesto. Ya iniciada en la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero (Zallo, 2010), culminó en una re-gubernamentalización con el Gobierno Rajoy, a través de la modificación de los artículos de la ley relativos a la composición y elección de órganos de dirección. De todos modos, lo más dañino para su pluralidad y prestigio fue el cambio en el modo de elección de la Presidencia de la Corporación y del Consejo que pasó a ser por mayoría absoluta en segunda vuelta. [7] En la actualidad, RTVE está en una situación de alta politización, vulnerabilidad e inestabilidad (tres presidentes por dimisiones en dos años).
Sin embargo, puede colegirse que con los nuevos tiempos de regeneración o refundación democrática hay una oportunidad sobrevenida para lo público y el procomún.
2. Breve historia de los modelos de las RTVs autonómicas
Pueden distinguirse cuatro etapas en la historia de las RTVS autonómicas [8]
1. Primera etapa: 1979-85 (Gobiernos UCD y socialistas)
En el Estatuto de RTV [9] de 1980 aprobado por las Cortes Generales en la era UCD se contemplaba la emergencia posible de RTVs de ámbito no estatal. Como ley de bases que era, valía para RTVE y para las que pudieran nacer, estableciendo un modelo estructural muy dependiente del Gobierno de turno (Consejo de Administración, Dirección General, Consejo Asesor y Consejo de Control Parlamentario) y unos criterios de obligado cumplimiento que en el futuro todos los nuevos entes debieron repetir, aun dejando solo a la libre regulación el número de consejeros, porcentajes de votación, modalidades de nombramiento. La ley de RTV de Canarias no fue una excepción de ese modelo gubernamentalizado.
Sin embargo, hubo oposición, tanto de los gobiernos de UCD como del PSOE, a que nacieran RTVs autonómicas para lo que pareció bastar que no se regulara una ley específica de autorización.
Sin embargo en 1982 se aprobó en el Parlamento Vasco la Ley de Creación de Euskal Irrati Telebista (EITB) [10], en virtud de una competencia estatutaria y con red propia, comenzando su primera emisión el 31 de diciembre de ese mismo año. Hubo recurso del Gobierno español pero las emisiones siguieron. Catalunya aprobó la Ley del ente Corporació Catalana en 1983 [11] (que hoy es la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals), comenzando a emitir en enero de 1984, aunque solo pudo legalizarse en diciembre de ese mismo año, una vez aprobada la Ley del Tercer Canal de Televisión de 1983 [12], que autorizaba al Estado a otorgar ese tipo de emisiones a las comunidades que solicitasen, en régimen de concesión. Se prohibían acuerdos para emitir a territorios limítrofes. [13] Aunque el legislador –liderados sucesivamente por la UCD y el PSOE– siempre tuvo en mente un tercer canal de TVE con desconexiones y utilizando las redes de RTVE –siguiendo más el modelo de centros territoriales de Gran Bretaña o Francia que el de Alemania– el modelo no prosperó por los desbordamientos vasco y catalán apoyándose en sus Estatutos (leyes orgánicas).
Las primeras radiotelevisiones autonómicas nacieron así con fórceps social, a excepción de la Compañía de Radio e Televisión de Galicia (CRTVG) creada por la Ley 9/1984, del 11 de julio desde una mayoría de Alianza Popular, comenzando sus emisiones un año después, conforme a la Ley del Tercer Canal [14].
Como se advierte, las primeras RTV autonómicas nacieron en las “nacionalidades históricas” reconocidas en la Constitución. Las misiones alegadas en la época eran: lengua, cultura, autogobierno y/o realidad nacional. Y, en todo caso, al igual que las de la siguiente etapa, apostando fuerte en un inicio por la producción propia y por una importante talla como entidades.
En todos los casos –viéndolas como adversarios y no como aliados de servicio público– RTVE no facilitó códigos y enlaces y dificultó las retransmisiones deportivas e internacionales. El Gobierno vetó su presencia en la UER al tiempo que retenía equipamientos importados en frontera.
Canarias también aprobó su ley en 1984 [15] –ya con Ley del Tercer Canal– pero su puesta en marcha tuvo que esperar 15 años, hasta 1999. Llamativamente, aquella ley dedicaba el Título II y sus 6 artículos a la participación en RTVE (con un significativo centro territorial y de producción a la sazón) y en especial a la asistencia a su delegado general en las islas. Lo mismo ocurrió en las Islas Baleares que con una temprana ley (1985) no vio su TV hasta 2005; o con Aragón que habiendo aprobado una ley en 1987 solo emitiría en 2006 con la implantación de la TDT[16]
Los entes pioneros operativos ya generaron su segundo canal en 1986 (ETB 2, en castellano) y en 1988 (Catalunya con el Canal 33). Con los años, mientras EITB ponía en marcha también el canal ETB3 (hoy infantil), la Corporació se inclinó por un modelo más ambicioso de 6 canales (hoy 4 más uno en HD) siguiendo el modelo integral de RTVE.
2. Segunda etapa: 1986-1998 (socialistas)
Durante las sucesivas legislaturas socialistas lideradas por Felipe González se pusieron en marcha RTV de Madrid (ley de 1984 y comienza a emitir en 1989), RTV Andalucía (ley de 1987 comenzando a emitir en 1989 contando con dos canales que hoy tienen la misma programación, más un canal en HD) y RTV Valenciana (ley de 1984 y que comenzó a emitir en octubre 1989 en castellano). [17] Este último ente, en 1997, puso en marcha un segundo canal (Canal Nou Dos) en català-valencià, hasta el cierre de sus emisiones con laLey de Liquidación del 27 de noviembre de 2013 apoyada por menos del 60% de Les Corts (porcentaje necesario, en cambio, para la elección de los consejos de Administración previstos en la primera ley) (Zallo, 2013).
No fueron casuales esas iniciativas promovidas por el PSOE. Se alegaron planteamientos de igualdad, educación, articulación territorial, cohesión social y desarrollo económico y de la industria audiovisual local. Pero es más que probable que también contaran motivaciones de gestión de la opinión pública en marcos territoriales por el advenimiento de las privadas en 1989 (Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada) [18] y por la búsqueda de contrapeso frente a los entes de gestión autonómica nacionalista (Euskadi, Cataluña) y popular (Galicia).
En 1989 nació la FORTA (Federación de Organismos de Radio y Televisión Autonómica) de cara a la compra sindicada de derechos, acuerdos posibles de producción conjunta, publicidad asociada, intercambios de materiales informativos…
Tras esas dos etapas, el modelo resultante fue, en general, de entes con un canal generalista y otro especializado, salvo EITB (dos generalistas, pero con especialización idiomática) y Catalunya, que fue hacia un modelo más parecido al de RTVE: un canal generalista y varios especializados (informativo, cultural, infantil, deporte…). Pero al contar con 2 multiplex, uno público y el otro privado, éste lo asignó Pujol al Grupo Godó.
3. Tercera Etapa: 1999-2011 (con la TDT)
Al filo de la primera década de 2000 llegaron los modelos de gestión externalizada con las nuevas RTVs. La pionera, y antes de la TDT, fue RTV de Canarias (1999). Y en reguero otros 6 operadores públicos que contaron –antes de los ajustes– con 16 canales (TDT) incluidos los de HD. Así, por ejemplo, la Ley 2/2003 de 17 de marzo del Principado de Asturias crea el Ente Público de Comunicación del Principado de Asturias, adoptando dicho modelo de externalización, delegando en productoras o empresas de servicios la programación y gestión. Los operadores autonómicos pasaron así en la década pasada de 6 a 13, y los canales, antes de los ajustes actuales, de 10 a 37 (incluidas reemisiones HD) de los que 22 correspondían a los 6 operadores de 1ª y 2ª generación.
En 1997, el Gobierno Aznar había aprovechado la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social para incluir en la Disposición adicional cuadragésima cuarta algo que no tenía nada que ver: el régimen jurídico de la radiodifusión sonora digital terrenal y de la televisión digital terrenal. [19] Un año después, en 1998 presentó el Plan Técnico con 5 multiplex (20 programas) de ámbito estatal y un Multiplex por cada CA [20]. Lo cierto es que a falta de receptores digitales en los hogares, esta vía se atascó (fracaso de Quiero, licencias para emitir para El Mundo y Vocento que, al final y vía simulcast, entraron a emitir en analógico, que es donde todavía estaba el mercado) (ver García Castillejo, 2009).
El nuevo Plan técnico del Gobierno socialista en 2005 [21] buscó desatascar la parálisis. Asignó dos multiplex a cada Comunidad (tres a Catalunya) aunque la prueba de fuego se dio con el apagón digital. En el mismo año la Ley 10/2005, de 14 de junio [22] suprimió el límite máximo de tres concesiones privadas y, en el real decreto de desarrollo del mismo año,[23] se aprobó un nuevo canal analógico ("La Sexta") y se autorizaba a que Canal+ emitiera en abierto ("Cuatro"). Estas decisiones hicieron inútil la cara estrategia anterior de los Grupos Localia (Sogecable-Prisa) y Vocento (también con licencia), de ir entrando en la TV local o autonómica privada para conformar cadenas, al estilo italiano. Pasaron a intentar vender concesiones y equipamientos de televisión local.
La TDT fue el pistoletazo de salida para unas televisiones de bajo coste, basadas en la externalización incluso de los informativos (salvo Castilla-La Mancha y Extremadura) y con presupuestos cortos de 15 millones de € (Aragón) a 43 (Canarias) y muy lejos del de Catalunya (5 canales, 155 millones).
Las argumentaciones fueron algo distintas a las de los períodos anteriores. Se justificaron en la necesidad de contar con información autonómica, contribuir a la cohesión, reforzar la identidad, impulsar el sector audiovisual y el desarrollo económico, normalizar o extender la lengua propia en los casos balear, asturiano y aragonés…), [24] pero lo cierto es que la asignación de un multiplex mínimo a cada comunidad casi obligó a las CCAA a hacer la apuesta de dotarse de operadores públicos.
El modelo general de esta tercera tanda de operadores públicos bajo régimen mixto es hoy de 1 canal (y otro en HD) salvo Canarias y Asturias (con otro canal cultural, hoy hibernado en ambos casos).
4. Cuarta etapa: crisis de las RTVs autonómicas y reconversiones (2011 hasta hoy)
Los cambios regulatorios posteriores a la LGCAV del Gobierno Rajoy –Ley 6/2012 de Flexibilización de la Gestión de las TVs autonómicas y el Decreto-Ley 15/2012 de modificación del régimen de administración de la Corporación RTVE– han supuesto una carga de profundidad contra todo el sistema público (re-gubernamentalización de RTVE, reducción de canales incluidos los internacionales, privatización de operadores y confirmación formal de una externalización de informativos que ya se producía en varias TVs autonómicas, incluida la canaria). Los descensos generalizados de los gastos públicos aparecieron como factor legitimante de esas opciones privatizadoras.
Esta situación no beneficia al audiovisual local –salvo en Asturias– sino a grupos audiovisuales centralizados como Vértice 360 (en concurso de acreedores desde abril de 2014), Secuoya, Media Pro, Plural Enterntainment o Telefónica Servicios Audiovisuales.
En suma, las RTV autonómicas en su conjunto han conocido fuertes ajustes. Ven debilitada su oferta general de contenidos y el área de producción así como sus canales internacionales por satélite (que pasan a difundirse por la red). Se dan dos situaciones: la desaparición de hecho de canales –Madrid, Andalucía, Catalunya, Galicia, Canarias– cuando no del propio Ente –RTVV–; y la externalización de la gestión –todas las nacidas con la TDT más Canarias– hacia productoras cuyos trabajadores tienen condiciones laborales más precarias, plantillas limitadas y más cercanas al modelo de gestión de las TVs privadas (poca estructura y múltiples encargos y compras de programas y servicios).
Realmente si se contabilizaran los entes o corporaciones por sus canales con programación propia y sin las emisiones HD, hoy existirían solo 12: 5 clásicos con solo 9 canales (cuando en 2011 eran 19, y 22 si se incluyera la HD ) y 7 más recientes operadores autonómicos con solo 7 canales, en conjunto. En total 16.
3. Misiones del SP
Destacaría algunas misiones de un SP autonómico (Zallo, 2011: 334 y ss.).
1. Proteger activos o derechos como la diversidad –una condición necesaria del pluralismo de los agentes– pasa por facilitar el encuentro de identidades. Aunque sea un parámetro subordinado a los criterios de SP, el seguimiento de las audiencias es una necesidad vinculada al SP casando programación generalista para un público de referencia, con la atención específica a toda clase de minorías, sean por franjas de edades, sean por perfiles sociales desde determinados programas (públicos infantil y juvenil, femenino, 3ª edad, inmigración…).
2. Contribuir a la articulación de un espacio cultural y comunicativo propio, con la doble vocación de conformación de una opinión pública autorreferencial y de vertebración de la identidad colectiva. Se utilizaría para ello la RTV convencional y las nuevas redes. La actividad multipantalla plantea nuevas exigencias a las propias finalidades de SP en el ámbito no lineal sin que deba contemplarse su cesión entera al ámbito privado.
3. Fomentar la memoria y la normalización cultural (y lingüística en las comunidades con lengua minorizada mediante una discriminación positiva), el conocimiento de las distintas expresiones culturales y artísticas, la innovación y la creatividad. Con carácter particular, potenciar el audiovisual y las músicas propias (incluyendo cuotas, por ejemplo) y dar especial importancia a la promoción de la difusión cultural.
4. La integración socio-político-cultural requiere la generación de una opinión pública formada y la articulación del tejido social y su cohesión. La influencia social –en información, cultura y valores de igualdad y solidaridad– sobre el global de la sociedad no será ajena al nivel de ejemplaridad en el desarrollo del autogobierno y del ejercicio democrático colectivo.
5. Mantener la cercanía como uno de sus principales activos. Para ello se habría de promover la participación, la organización del derecho de acceso y el diálogo social, en la convicción de contribuir a la reflexión y a la adaptación social en una época de cambios profundos.
6. Dar prioridad, como columna vertebral, a la información en todas sus formas, constituyéndose en el principal referente informativo audiovisual, por su objetividad y profundidad, contribuyendo a formar una opinión pública madura y plural. La labor de un Consejo de Informativos es imprescindible. Pero también se necesita la promoción de la creatividad y del entretenimiento de calidad, no imitando modelos de los canales privados, muy especializados en el entretenimiento más banal.
7. La calidad de toda la programación pasaría por la independencia y profesionalidad en las gestiones de la producción, de la programación y de la empresa pública, ofreciendo una programación generalista en su doble acepción (para el público heterogéneo y con oferta multi-géneros) así como ejemplarizando con una diversidad de ofertas (a todos los públicos y hábitats, incluyendo servicios interactivos y el e-gobierno).
8. Impulsar la producción propia interna y externa de programas, a fin de aprovechar los recursos humanos de la RTV pública y promover el desarrollo de una industria audiovisual fuerte y estratégica en el tejido industrial, económico y profesional del país. Con especial sensibilidad para la producción audiovisual independiente, con el consiguiente fomento de la creación y de la producción de contenidos propios.
9. Asegurar el acceso universal interno a las emisiones y maximizar la difusión de la producción hacia la parte de la comunidad que vive en otros países, potenciando satélites e internet para ello.
10. Atender a actividades de interés para el espacio público (actividad institucional y parlamentaria, educación cívica en valores, problemáticas sociales, servicios sociales, desarrollo humano) pero especialmente facilitar el derecho de acceso distintos grupos y sensibilidades sociales menos poderosas a que comuniquen directamente como tradicionalmente han hecho las radios comunitarias con algunos sectores.
11. Ser democrático y eficiente en la gestión político-social y económica del SP. Se trataría de optimizar recursos –equilibrando aportaciones públicas y comerciales–, desde principios de legitimación, profesionalidad, eficacia, independencia, innovación, neutralidad, transparencia, rendición de cuentas, subsidiaridad y proximidad, sistemáticamente evaluados.
12. Dado el % de financiación pública, el principio de proporcionalidad lleva a que se ponga el acento en los programas de servicio público, tal y como mandata la UE. El principio de transparencia se debería aplicar al conocimiento de lo que cuesta cada unidad de programa o cada canal. La entidad de SP debe estar encargada explícitamente de un servicio bien definido a modo de compensación económica pública por las obligaciones de SP. En lo que respecta al SP digital, el test de valor que exige la normativa europea, debe cumplir objetivos de pluralismo, transparencia, necesidades ciudadanas, alfabetización, procomún…
4. Notas sobre la Radiotelevisión de Canarias
La RTV de la CA de Canarias (ley 8/ 1984 modificada por la ley 4/1990) resaltaba en su art. 3 g, de manera parca los principios de “defensa de la identidad, valores e intereses del pueblo canario así como la promoción de la convivencia y la solidaridad (...)”.
Sin embargo, a la hora de la puesta en marcha, en 1999, se optó por un “modelo mixto” de gestión (Bustamante, 2013: 179). En esa primera etapa se adjudicó la dirección y gestión, tras concurso, a SOCATER –con control estratégico y técnico de Sogecable, Grupo PRISA– a la que se cedía el conjunto de la gestión, programación e informativos y, además, se cedían los derechos de producción. Ello contradecía la legislación española, tal y como ratificaría la sentencia del Tribunal Supremo. Ello no significó el cese de las emisiones pero sí la suspensión cautelar de la licitación del contrato de suministros de la programación. Con posterioridad se modificó la normativa para encajar en la sentencia del TS y enmendar los penosos resultados en programación y audiencia de esa etapa.
Desde 2007 es Videoreport Canarias quien gestiona la información de la televisión canaria por un periodo de 8 años. Aporta instalaciones, gestión, equipo y personal, perteneciendo al ente público solo los editores que controlan la orientación informativa, además de ostentar los derechos de producción y la gestión de archivos. Videoreport tenía como accionistas de control al grupo Vértice 360 (34%) y a Antena 3, a través de su participada Agencia de noticias Vnews (30%) del grupo Secuoya, para pasar a depender desde 2013 de Tres60 Grupo, grupo adquirido por el fondo de capital riesgo HIG. Cuenta con dos centros de producción (Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife) y una plantilla en 2010 de unas 300 personas entre eventuales, por obra y fijos.
Respecto a la programación, los géneros preferentes en 2010 eran la ficción (680 minutos diarios, la 2ª más alta –detrás de 7 Región de Murcia– entre todas las TVs autonómicas), información (297 minutos), miscelánea (99), cultural (86), deporte (74) e infoshows (la más alta en la época con 42 minutos) (Roel 2012: 73).
En audiencias, con un comienzo escuálido de 5,4% de share en el 2000, logró en 2010 un 10% pero ha pasado en junio de 2014 a un 7,1%, según el EGM y Barlovento. Un significativo descenso, al igual que otras TVs autonómicas. Así se sitúa en la zona media de los shares de audiencia de las TVs autonómicas. Lidera los informativos de mediodía, no así los de prime time de tarde-noche. En su audiencia predomina un público de cierta edad y de extracción social media baja y baja. (Marta Roel, 2012: 66).
Al evaluar comparando la calidad democrática de los contenidos informativos de varios medios públicos (Illes Balears y Canarias) y privados (CyLTV y Navarra TV) y utilizando indicadores de calidad de información y de grado de representación política, Gómez Domínguez Pablo y otros (2014) señalan cinco acentos o conclusiones para el conjunto: la presencia ineludible de la TV autonómica para que exista al menos información local; el descuido general en las inversiones de mejora de la calidad de la comprensión de las noticias; la prioridad dada a la agenda de los partidos de Gobierno de turno, con la consiguiente reducción del pluralismo político; un trato informativo deficiente a las áreas menos pobladas de esas comunidades; y la tendencia, como en otras latitudes, al info-tainment (info-entretenimiento).
5. Comentarios a la nueva Ley de Radio y Televisión Públicas de la Comunidad Autónoma de Canarias (Ley 13/2014, de 26 de diciembre-BOIC nº 3 de 6-1-2015)
No se comentará el texto en su conjunto sino las cuestiones que parecen más definitorias haciendo referencia también al anteproyecto y las enmiendas de los distintos grupos. La ley en su redacción final fue apoyada por los grupos nacionalista, socialista y mixto. Este ultimo vio admitidas algunas de sus enmiendas (ampliación del preámbulo con referencia a la insularidad y la oportunidad de las nuevas tecnologías para el desarrollo, ampliación del art. 2 con referencia al Régimen Económico y Fiscal; algunos nuevos principios en el art. 3; fijación del tiempo del mandato marco en 6 años en lugar de 9).
5.1. Una oportunidad parcialmente aprovechada
1) Hay que alabar que se haya redefinido el SP en un doble contexto: de deterioro de los SP autonómicos a escala estatal; y de promesa social de nuevos tiempos de regeneración democrática.
Aunque fuera por la variación de los modelos (por aplicación de la LGCAV y la estela de las reformas producidas en RTVE, Catalunya o Andalucía), la ley está muy alejada del modelo de 1984 y bascula hacia el liderazgo de una mayoría parlamentaria en lugar de la del gobierno. Incluye, además, el importante derecho de acceso en el artículo 27 y los Consejos de Informativos del art. 23.
En el estricto plano de la trasposición de la LGVAV cabe señalar que, en general la nueva ley es positiva, especialmente en lo relativo a la articulación orgánica y funcional en la que se centra –es, por ejemplo, algo que no ha hecho EITB y que continua estructurada por una ley de 1982 y sus modificaciones parciales– aunque se ha perdido la oportunidad de un cambio más en profundidad tanto general como en la naturaleza real del ente, la vinculación de los órganos con la sociedad, los alcances del SP y la oportunidad para una adaptación a la era digital.
2) Hubiera sido necesario que le antecediera una Ley Canaria del Audiovisual y del Consejo Audiovisual [25] con el consiguiente debate sobre el sistema general audiovisual (público y privado) de Canarias. Para la segunda parte de esa hipotética ley (sobre el Consejo) llama la atención que no se haya profundizado previamente en el interesante y mejorable borrador de Ley existente desde 2010 para un Consejo del Audiovisual en Canarias y que duerme en un cajón a la espera de tiempos mejores que eran justamente estos. Si hubiera existido dicho órgano cuyas misiones hubieran sido velar por el pluralismo, la calidad, el acceso… habría ayudado a la elaboración de la ley y a profundizar en la aplicación de principios y el desarrollo técnico y habría dado credibilidad a las misiones que la ley contempla en su artículo 3.
El propio ámbito privado, tan importante y que escapa a una ley del SP, solo podía haberse abordado desde una ley más general que regulara también obligaciones en Radio y en TVs locales e insulares (cuotas culturales, musicales e informativas; horas de desenganche de las cadenas de radio FMs...) y con vigilancia desde un Consejo, hoy inexistente.
Sin embargo, el art. 40 prevé a futuro una “autoridad audiovisual” pero limita lamentablemente su función de partida a la “supervisión del cumplimiento de SP”. Es de esperar que si alguna vez se aprueba la ley del Consejo Audiovisual, se reforme ese art. 40 al descubrirse que una autoridad audiovisual tiene más tareas que las de supervisar.
3) Lo razonable para una ley tan importante de RTV pública hubiera sido, además, contar con un chequeo previo del sistema comunicativo canario y un plan de desarrollo del mismo. Y eso no se ha producido.
A falta de una ley previa del Audiovisual y del Consejo del Audiovisual, al menos habría sido necesaria la reflexión social y política aportada por un diagnóstico y un plan estratégico audiovisual y comunicativo previos para evitar una ley exclusiva del SP con riesgos de nacer obsoleta y sobrepasada o como una apuesta aislada y ad hoc.
Esa discusión general habría facilitado la definición de los rasgos y las exigencias del contexto de la era digital en la que ya vivimos; definir el sistema comunicativo con el que se cuenta y sus problemas; aclarar lo que se quiere en lo público, privado y comunitario; y con qué horizonte estratégico se habrían de mover las instituciones en esa dirección para pilotarla.
Habría dado continuidad al Plan Estratégico del Sector Cultural de Canarias que el Gobierno de Canarias aprobó en 2009 como una hoja de ruta oportuna global sobre la cultura y de la que la comunicación y el audiovisual son una parte. Sin embargo, si esa hoja de ruta no ha sido seguida más que a cuentagotas, esa senda de conocimiento y de planificación parece haberse lamentablemente abandonado. Si la CA de Canarias hubiera continuado aplicando aquel Plan Estratégico del Sector Cultural, chequeado y planificado su sistema comunicativo pensando en términos de la era digital y contado con una Ley del Consejo y del Audiovisual, habría estado a la cabeza de las CCAA en preparar su futuro cultural y comunicativo en la era digital. Una oportunidad perdida.
Todo esta problemática no ha estado en el debate de la Ley de Radio y Televisión públicas de Canarias, ceñida a una cuestión de adaptación legal a la Ley General de Comunicación Audiovisual de 2010, ella misma ya obsoleta y sobrepasada por las prácticas comunicativas de los usuarios en la era digital.
5.2. Sobre la naturaleza del SP y principios de la ley
4) Una cuestión muy de fondo es que la ley apuesta por la externalización global de la programación tanto general, como de franjas horarias o de informativos, aunque se deje su formulación concreta al Consejo Rector (lo que antaño era el Consejo de Administración de los entes)
El art. 7. 5 dice: “El ente público RTVC y sus sociedades prestadoras de servicio público podrán ceder a terceros la producción y edición de los programas de acuerdo con el mandato marco y siempre que así lo decida el Consejo Rector. El ente público RTVC impulsará la producción de su programación mediante realización directa o a través de convenios de colaboración con el sector audiovisual y cultural canarios…”.
Es verdad que es potestativa, pero vista la historia del modelo externalizado que la RTVC inauguró a escala de Estado, refleja una apuesta clara por continuar con ese modelo, aunque sea reversible desde la doble condición de que el mandato marco (o sea desde el Parlamento que es el competente para aprobarlo cada 6 años) así lo decidiera y, además, lo asuma el Consejo Rector. Parafrasear
El art. 31 faculta concursos por “la explotación privada de determinadas franjas horarias o de programaciones puntuales en los canales de televisión y / de radio”.
No hubo enmiendas a estos artículos, por lo que hay que entender que son cultura común de la clase política canaria.
En principio cabe señalar que se hace mejor RTV de SP gestionando directamente que mediante la externalización de la gestión, aunque es inevitable y necesaria la externalización de una parte de la producción para innovar y no incurrir en cargas estructurales excesivas. Las RTVs autonómicas de los años 80 y 90 no externalizan la gestión para cumplir con las misiones de SP lo que, además, corresponsabiliza a las instituciones con el SP y con la mejora continua y genera oficio y trayectoria de gestión en el propio SP. Presuntamente es más barato externalizar pero no es seguro que así sea porque la empresa privada debe obtener un beneficio industrial que cargará sobre los costes y lo que es seguro es que sacrificará la calidad a ese beneficio si no se cumplen sus expectativas de negocio. Las energías de intermediación que las autoridades despliegan para comprobar el cumplimiento de obligaciones de una empresa externa y las negociaciones permanentes con la empresa adjudicataria para que se ajuste al convenio podrían aplicarse a gestionar el propio Ente y su programación.
En todo caso, habría sido deseable señalar explícitamente la renuncia a externalizar la gestión de programas informativos al tratarse de materia del núcleo duro de la función de creación de una opinión pública plural encomendada a los SP –en casi todos los países con SP fuerte se impide externalizar este capítulo– y ello a pesar de lo que dice la modificación que introdujo en la LGCAV el Gobierno Rajoy autorizando tanto externalizaciones globales y de los informativos como la privatización de radiotelevisiones autonómicas. En todo caso la LGCAV la autoriza pero no la exige.
Es una cuestión de apuesta política autonómica por el SP puro o por un SP impropio, a caballo entre una TV privada y pública.
5) El art. 3 de Principios de SP siendo bastante exhaustivo era mejorable.
Siendo interesante el artículo 3 –de “Atribución del servicio público de radio y televisión y principios”– se señalarán algunas ideas que lo hubieran mejorado, [26] y que hubieran exigido una mayor síntesis redaccional en un artículo ya de por sí prolijo y con algunas redundancias:
- Llama la atención la ausencia de la cultura popular canaria y de sus actuales expresiones culturales sociales (el texto invita a promover el conocimiento de lo establecido en clave algo paternalista y no a la exposición del saber popular) sin por ello caer en una TV folclórica o etnicista en la que, dicho sea de paso, se ha prodigado la TV canaria.
- Una referencia a generar el espacio cultural y comunicativo canario (en consonancia con el Plan Estratégico del Sector Cultural) que, además, es necesario para un espacio de opinión pública propia;
- El art. 3 está volcado a “la más amplia audiencia” (apartado 2 f) que es un término discutible por tratarse de una abstracción estadística cuantitativa y hubiera sido mejor dirigirse a la sociedad, que es otra cosa.
- Se echa de menos que, a renglón seguido, no se apunte la obligada atención a todo tipo de minorías sociales, e incluso políticas, que conforman la diversidad social (hoy desatendidas por los medios privados) y que es una de la razones fuertes del SP. Extraña, además, cuando el 24.3 habla de “colectivos sociales que requieren una atención específica” aunque los ciña a la infancia y la juventud, o cuando apunta en ese mismo artículo que “determinados colectivos” –no determinados– sean atendidos en “cuestiones de relevancia”.
- La apuesta por la credibilidad y personalidad e identidad del Ente (a señalar como principio o en el art. 24);
- El fomento de la memoria cultural canaria (no basta con los archivos audiovisuales);
- Vincular la integración de minorías al respeto a su diversidad;
- Favorecer la comunicación cercana y de interés ciudadano;
- No figura la idea de la eficiencia en la propia gestión político-social, de recursos y económica del Ente.
Estas cuestiones no son retórica sino obligaciones y legitimaciones, y criterios para la evaluación regular desde un agente evaluador externo
6) El art. 2.1 contiene un concepto restrictivo del pluralismo y de la participación cuando solo se dispone garantizar “el acceso de los grupos sociales y políticos significativos más representativos”, es decir de quienes ya tienen habitualmente acceso a los medios. Para ese viaje no hacía falta las alforjas de esa formulación redundante cuando de lo que se debería tratar, en todo caso, es de garantizar el acceso de los menos representativos [27] y habitualmente ninguneados en los media [28].
No es una formulación casual porque, de nuevo, se encuentra una redacción similar en el importante art. 27 relativo al “pluralismo y derecho de acceso” que en su apartado 2 a) sostiene que el derecho de acceso se aplicará “mediante la participación de los grupos sociales y políticos significativos como fuentes y portadores de información y opinión en el conjunto de la programación de RTVC”. Ello solo puede interpretarse como una posibilidad de veto a fuentes menos significativas con el riesgo de generación de una plutocracia informativa, con base, eso sí, en la representación mayoritaria parlamentaria, que controla los destinos de la programación.
5.3. Una ley de la era analógica
7) El anteproyecto ya era muy de la era analógica, y al aceptarse las auto-enmiendas del Grupo Parlamentario Nacionalista Canario y del Grupo Parlamentario Socialista Canario sobre el anteproyecto original –presentado por esos mismos grupos– aun lo es más.
Aunque hay cuestiones digitales que no pueden ser muy explícitas, dada la rápida evolución tecnológica y la ley es más de naturaleza orgánica y funcional, el preámbulo debería haber marcado más en la dirección del tránsito de la TV analógica a la digitalización de las comunicaciones, y el artículo 1 podía haber apuntado, por ejemplo, un “y cualquiera que sea el soporte de transmisión y el formato de contenido” para abrir la puerta a nuevos servicios multimedia más allá de la TV y de las formas o ventanas en las que presentarla.
Resulta así inapropiada la auto-enmienda nº 3 de los grupos nacionalista y socialista, de supresión de la expresión que figuraba en el anteproyecto referida a la “difusión y trasposición de sus contenidos en internet y en redes sociales”. Aunque para suprimir esa puerta a una amplia irrupción en el mundo Internet se haya alegado que ha sido para ajustarse a la LGCAV, lo cierto es que esa ley general, siendo básica, tampoco impide nada en esta dirección. No parece suficiente para compensar esa supresión señalar solo la idea de la “trasposición de sus contenidos a través de nuevas tecnologías“, porque ya se hace y la referencia a las nuevas tecnologías no quiere decir gran cosa (siempre las hay).
Fue en mejor dirección la auto-enmienda que refleja el art. 3.3. que se “desarrollarán nuevos servicios conexos e interactivos susceptibles de enriquecer su oferta de programación”. Sin embargo, es insuficiente porque la subordina a la programación de TV, siendo discutible si autoriza dar a luz nuevos servicios públicos no estrictamente vinculados a la TV y sí aprovechará las oportunidades que la red ofrece para dar servicios más allá de la TV (escritos, multimedia específicos, webs autónomas, píldoras para las redes sociales…).
Lo que interesa no es sólo cómo se transmite digitalmente la producción convencional de RTV (en diferido, en base de datos, en catch up y a la carta, o con nuevos ventanas de acceso al usuario) sino disponer de una puerta abierta a producir directamente para la red sin restricciones y con misiones de SP.
¿Es razonable autoexcluirse de una pura comunicación web de SP y que hubiera ido más allá de la RTV? Desde luego demandan esa autolimitación los grupos empresariales en la UE. Pero los defensores europeos del SP les replican explicando la necesidad del SP también en todos los medios digitales –sin que ello impida los gigantescos desarrollos privados– y más cuando los grandes intermediarios digitales dominan el mundo cíber.
No arregla esa autolimitación la ampliación que el grupo mixto consiguió introducir en la parte final de la exposición de motivos del preámbulo (cuatro últimos párrafos) puesto que ciñe las ventajas de las nuevas tecnologías a la superación de las dificultades que supone la insularidad en el archipiélago y a motivaciones económicas sin argumentar sobre la expansión del servicio público mediante recursos digitales de cualquier tipo.
8) El art. 2.2 ciñe el servicio a señales de radio y TV y ha eliminado, por auto-enmienda de los Grupos socialista y nacionalista, la referencia a “codificados” que, en cambio, aparecía en el anteproyecto.
Eliminar la palabra “codificados” ¿ampara el hecho actual de que pueda verse la TV Canaria en la codificada Digital+? ¿No tiene obligación la RTVC de utilizar todos los medios posibles para hacer presentes programaciones de servicio público en un magma de programaciones privadas, y más cuando no renuncia muy correctamente (art. 2.2.) al ámbito nacional e internacional? [29]
5.4. El ente y el Consejo Rector
9) Se desaprovecha la oportunidad de pasar de Ente RTVC –con sujeción al Derecho Público– a Corporación RTVC –con sujeción solo al Derecho mercantil– y que hubiera permitido simplificar y agilizar la gestión, tal y como lo hicieron RTVE, la Corporació catalana o Aragón. ¿Ello supondría modificar paralelamente la legislación canaria general que se remite a “entidades de derecho público”? No es seguro, si se hace la interpretación de otras comunidades en base a la legislación estatal.
En efecto, un Ente Público es un organismo público dependiente de la Administración del que sus órganos principales son: a) El Consejo de administración y b) el presidente del Consejo de Administración (antaño Director General) como órgano unipersonal que ha tendido a ser más comisario o delegado gubernamental en la anterior legislación.
Una Corporación, en cambio, tiene naturaleza de Sociedad Anónima pública, de carácter mercantil, pero con capital íntegramente público y es prestadora de SP, con autonomía de gestión e independencia funcional del Gobierno aunque adscrita a algún Departamento de la Administración. Esta figura encaja más con la asignación al Consejo de Administración de una función de dirección y gestión y no de mera vigilancia o confirmación de la actividad de la Dirección General como ha sido tradicional en las leyes autonómicas deudoras del Estatuto de RTV de 1980.
10) En el art. 5 se deja para más adelante la adscripción –solo presupuestaria y de responsabilidad– a algún Departamento (o presidencia) de Gobierno.
¿Por qué no explicitar su adscripción a Cultura que es el competente en Audiovisual? Cultura y Comunicación van hoy siempre juntas; y puede ser el Departamento más neutral y favorecedor de misiones tradicionales de SP. La Presidencia de un Gobierno –al que como alternativa se suele asignar esa función en algunas comunidades– está más tentada de injerencia.
11) Es una buena idea que el Mandato Marco –por enmienda aceptada del Grupo Mixto– sea por 6 años (en lugar de 9 como es el caso de RTVE y señalaba el anteproyecto) porque permite que el Parlamento Canario discuta sobre la temática general de comunicación cada dos planes trienales –en el texto llamado eufemísticamente el “instrumento jurídico”– o sea, cada dos Contratos-Programa, y más con los acelerados cambios tecnológicos y de usos que hacían que 9 años fuera un plazo muy largo. Hay que recordar que el Parlamento discute los Mandato Marco pero no es competente en los Contratos-Programa trienales o cuatrienales (acuerdo de Gobierno con el Ente para ejecutar mandato y Ley y por el que se le compensa con financiación pública).
También es coherente con que el mandato del Consejo Rector sea de 6 años, es decir de más de una legislatura, razón de más para apurar la máxima representatividad de todas las sensibilidades.
12) Hay de cal y arena en el Consejo Rector Es oportuna la reducción del número de miembros de antaño (8+ Dirección General) a 5, y, sobre todo, la primacía a gestores con experiencia en entidades privadas y públicos o en el ámbito de la comunicación, en sustitución del carácter de representación política de la ley de 1984.
Con todo, hubiera sido interesante señalar en el art. 11 que, al menos, dos miembros lo fueran por alguna de esas dos categorías –experiencia en gestión o experiencia en comunicación– para evitar que los 5 miembros lo sean de un campo u otro.
Es llamativo, aunque parece correcto, el minucioso escalonamiento sucesivo del art. 11 desde el 2/3, 3/5 y mayoría absoluta para la elección de los miembros del Consejo Rector (antes de Administración). Se trata de evitar el bloqueo.
Igualmente parece adecuado que la Presidencia del Consejo Rector se elija por el Parlamento de Canarias de entre los miembros del Consejo ya elegidos y que se pruebe con las fórmulas sucesivas de 3/5 y mayoría absoluta.
De todos modos es más plural y de forzado consenso la que contiene la reforma de la RTV de Andalucía de 2007 (art. 18.1), en la que se escalonaba solo entre las proporciones de 2/3 y 3/5, y sin recurso a la mayoría absoluta, para forzar pautas de consenso mínimo.
Sin embargo al tratarse de una lista bloqueada permite que un acuerdo a dos (tradicional en Canarias) deje al tercer y cuarto grupo parlamentario sin posibilidad de influir en la composición del Consejo Rector, lo que no parece correcto en un órgano que debe ser representativo de todas las sensibilidades y trascender una legislatura parlamentaria.
Compatibilizando estabilidad con proporcionalidad, hubieran cabido listas abiertas, tipo Catalunya, aprovechando el escalonamiento en los mínimos de mayorías exigidas para hacer sitio a la(s) minoría(s).
13) No se entiende el art. 16. 1 que cifra el mandato de la presidencia a solo 3 años, lo que además no parece compatible con el párrafo 2º de la Transitoria Primera que le excluye de la primera renovación. Parecería razonable que fuera por 6 años –para asentar y dar continuidad al funcionamiento del ente– implicándole solo la 2ª renovación parcial [30]. Sería una pérdida funcional en caso de una buena presidencia.
14) Parece exagerado el cese del conjunto del Consejo Rector del art. 13.3 por disminución de los ingresos propios previstos en presupuestos en un 20% (o sea de los ingresos publicitarios) que en buena medida dependen del mercado [31]. Más razonable es el otro supuesto contemplado: el aumento del 15% de los gastos presupuestados.
15) Igualmente en el art. 14 no se prevé una dedicación exclusiva de los consejeros a excepción del presidente. Pero siendo tan pocos –5– a diferencia de otras RTV y para evitar el control total desde Presidencia del Consejo Rector, podía haberse propuesto una dedicación asidua y una remuneración proporcionada a la misma, a concretar en el Reglamento futuro.
16) Siendo el Consejo Rector un órgano colegiado de Administración y gobierno (art. 9) chirría que quede desposeído de una función esencial, relacional y financiera, en beneficio de Presidencia de ese mismo órgano, cuando el artículo 15 4. K) ciñe la competencia de aprobación de aquel a contratos, convenios, acuerdos y negocios jurídicos de carácter plurianual por valor de un millón o más euros. Es decir que todos los negocios o convenios anuales de cualquier importe se les escapan y solo entrarán a votar de manera decisoria en plurianuales que superen el millón. Resulta inadecuado porque Presidencia podría firmar sistemáticamente solo convenios anuales o plantear un plurianual de 999.000 euros y sortear al resto del Consejo Rector. Se supone, de todos modos, que el Consejo debe ser informado y sería potestad de Presidencia someterlo a discusión.
17). Igualmente parece insuficiente que el Consejo Rector art. 15.4 g) solo apruebe “las directrices básicas en materia de personal” lo que conlleva una excesiva capacidad decisoria de la Presidencia. Hubiera sido conveniente explicitar la competencia del Consejo Rector en toda la materia de personal –tal y como apuntaba el Grupo Popular– aunque hubiera sido excesivo extenderse hasta la “interlocución con los delegados sindicales” que parece más materia del Presidente del Consejo Rector.
18). Para evitar las puertas giratorias hubiera sido conveniente en el art. 11.6 la ampliación del veto para poder ser miembro del Consejo Rector a los empresarios del audiovisual que suministren materiales o programas no solo a RTVC o a RTVE sino a cualquier otro medio de comunicación, puesto que podría entrar al Consejo para influir en contratos futuros.
Ese artículo mejoró con la aceptación de la enmienda del PP que proponía ampliar las incompatibilidades para la pertenencia al Consejo Rector a cargos públicos y a electos, aunque se entiende que cabe dimitir de los mismos para pertenecer al Consejo Rector. De todos modos sería una mala señal el uso de esa posibilidad que tradicionalmente en las RTVs públicas ha hecho sitio a personas de confianza del aparato partidario o de los gabinetes de comunicación de los partidos arruinando así la credibilidad de los SP.
19). Se apuesta de manera razonable por la existencia de distintos administradores para los sociedades del ente (art. 19.2. j) - Televisión Pública de Canarias, Radio Pública de Canarias y de eventuales sociedades participadas- como es normal puesto que son sociedades distintas, rechazando así la figura del administrador único que planteaba el Grupo Popular para el Presidente del Consejo Rector. Si se hubiera aceptado la enmiendas 37 y 38 del Grupo Popular se hubiera generado un exceso de poder y de opacidad al recaer toda la cuestión económica en la misma persona que ya es la responsable política. Un sistema de equilibrios y mutua vigilancia entre Presidencia y Directores de las Sociedades de R y de TV parece menos arriesgado.
20). En cuanto al régimen de personal el art. 37 es impecable al institucionalizar las “pruebas de acceso” y rechazando la enmienda nº 58 del Grupo Popular al art. 37. 4 que proponía limitar las ofertas de empleo público en el Ente a nuevas plazas o nuevos trabajadores.
Según el artículo no cabe consolidar plantillas actuales que no hubieran pasado pruebas selectivas y en concurrencia. De cara a consolidar la plantilla orgánica, se requieren oferta pública y pruebas, al margen que se den puntos complementarios a la plantilla de hecho. Es decir concurrirían trabajadores y externos.
5.5. ¿Un Consejo Asesor ornamental o eficaz?
21). El Consejo Asesor apuntado por el art. 22 no es el mejor de los posibles. Se dice que es el órgano de participación de la sociedad y, sin embargo, Gobierno y Cabildos nombrarían a 14 de sus 26 miembros, sin siquiera especificar competencias sociales para poder ser designado. Se reuniría cada 6 meses –demasiado espaciado como para que pueda tener incidencia– y cuando sea preceptivo su pronunciamiento.
Su labor de asesoramiento para las orientaciones generales de la programación, del derecho de acceso y sobre el grado de cumplimiento del mandato marco son importantes, aunque su eficacia dependerá de lo que especifique el reglamento orgánico elaborado por el Consejo Rector, del equipo que resulte y del liderazgo que ostente su presidencia, puesto que lo mismo puede degenerar en un sanedrín de validación como activarse como un órgano propositivo y de efectivo control.
El hecho de que la inmensa mayoría vengan de una representación política o de una representación de instituciones sociales y privadas homologadas, y que otras las elija el Consejo Rector (no será proclive a designar personas incómodas) da poco margen a un órgano innovador, animador, crítico y de vigilancia.
Lo normal hubiera sido que los 26 miembros fueran representativos de la pluralidad de la sociedad. Su selección podía haber tenido dos partes: una parte entre personas de reconocida representación social, sectorial y orgánica (los propone la organización de la que proceden, por ejemplo de patronales y sindicatos con vínculos con la comunicación audiovisual, la información y la publicidad y siempre entre personas con competencia en el ámbito de la comunicación o algunos de los tres escalones educativos, estando el universitario vinculado a la comunicación); y otra entre personas que, sin representación orgánica, son elegidas de manera justificada por el Parlamento (una lista completa por mayoría de 2/3) y no por el Consejo Rector, de forma ad hominem, entre personas competentes y activas que, además, reflejaran realidades sociales diversas.
Esa segunda parte podía haber sido, por ejemplo, de: profesionales comunicativos; miembros de asociaciones cívicas y culturales tanto de prestigio como de representación de minorías o de grandes colectivos –como las mujeres– que velen por el derecho de acceso; miembro de alguna asociación de usuarios de la comunicación, incluidos cibernautas; trabajadores representativos del Ente o Corporación y sus sociedades; asociaciones de discapacitados….
Hubiera sido interesante haber incorporado la enmienda del Grupo mixto que señalaba que el Consejo Asesor además de “de participación” fuera de “vigilancia” lo que podía haberse enunciado en el preámbulo y en el art. 22.1
5.6. Los consejos de Informativos
22) Como órgano de participación de los profesionales de la información se establecen en el artículo 23 los Consejos de Informativos para velar por la independencia, objetividad y veracidad de los servicios informativos. Es un artículo progresista que sigue la estela del que se contiene en la ley de RTVE.
A destacar su papel de velar por la independencia de los profesionales (por ejemplo, evitando informaciones dictadas por la dirección o alterando informaciones firmadas), promover la independencia editorial del ente, informando “con carácter previo a su difusión sobre la línea editorial”, informando “con carácter periódico la programación informativa difundida” o informando “con carácter no vinculante sobre las propuestas de nombramiento de los directores o directoras” de informativos.
Ciertamente quedan para el futuro reglamento la concreción de temas sensibles: cláusula de conciencia, secreto profesional, revelación de fuentes, eficacia de la defensa de profesionales, mobbing laboral… Puede entenderse que ese futuro reglamento contemple la posibilidad de notas oficiales del Consejo de Informativos de cada sociedad del ente en ocasión de conflictos internos con la dirección para que la opinión pública sopese las distintas versiones.
Hubiera sido interesante que esa reconocida información preceptiva no vinculante de los Consejos de Informativos para el nombramiento de los directores y directoras de los servicios informativos [32] del art. 23.2 e) hubiese ido más allá en dos direcciones: sobrepasando la función de informar sobre los nombramientos se llegara a un nihil obstat que tampoco es un derecho de veto; y que se hubiera extendido también al art. 15 4. b) para el nombramiento de los equipos directivos de las distintas sociedades.
5.7. Gestión económica
23) Ya comentada la discutible cuestión de la explotación privada de determinadas franjas horarias o de programaciones puntuales” (art. 31.1) parece razonable que se huya de la figura del endeudamiento para la explotación ordinaria y que solo se exceptúe el endeudamiento en el caso de inversiones en inmovilizado (art. 34) puesto que estos rinden y son amortizables en varios ejercicios.
Igualmente (art. 35) se establece la figura de los “programas de actuación plurianual” con los datos económico financieros del ejercicio así como de las previsiones para los dos siguientes, lo que se acerca –sin llegar a serlo– a la figura del Contrato Programa trienal (el mandato marco de 6 años se concretaría en dos contratos programa) que ciertamente, en varias comunidades y por las caídas de audiencia y de ingresos durante la crisis, no han podido o sabido ejecutar los contrato programas previstos o han renunciado a hacerlo salvo con carácter anual (caso vasco en la etapa de Patxi López). Es de suponer que pasada esta etapa general de turbulencias pueda irse hacia el modelo regular de Contratos programas.
En el art. 36 relativo a contabilidad y auditoría externa (art. 36) se contempla, como no podía ser menos, la aplicación de la legislación de Hacienda Publica Canaria y la remisión a la Intervención General de la Comunidad. Pero se echan a faltar dos herramientas: la contabilidad analítica para determinar los costes reales por hora, programa o franja y la necesidad de una auditoría externa independiente y regular antes de cierre de cuentas y su remisión a Intervención y a la Audiencia de Cuentas.
En suma, la Ley es un avance para el SP respecto a los modelos del pasado pero se queda a medio camino del fortalecimiento del SP de RTV autonómica en este inicio de era digital.
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[1] ocasión de su Asamblea- conferencia en la que se desgranaron comentarios al anteproyecto de Ley propuesto por los grupos parlamentarios nacionalista canario y socialista canario y a las enmiendas de esos mismos grupos así como del grupo popular y del grupo mixto.
[2] Consulta on line: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/543155-l-13-2014-de-26-dic-ca-canarias-de-radio-y-television-publicas.html
[3] Las enmiendas al articulado del anteproyecto procedieron del Grupo Parlamentario Mixto (Registro de entrada en el Parlamento de Canarias el 3-9-2014), del Grupo Parlamentario Popular (entrada el 4-9-2014) y enmiendas conjuntas –auto-enmiendas en la terminología de este informe- del Grupo Parlamentario Nacionalista Canario y del Grupo Parlamento Socialista Canario (entrada el 2-9-2014).
[4] AIMC EGM oleada octubre 2013 – marzo 2014.
[5] Ley General de Comunicación Audiovisual de 2010, consultable en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2010-5292; Ley 6/2012, de 1 de agosto, de modificación de la Ley 7/2010, para flexibilizar los modos de gestión de los canales públicos de televisión autonómica; Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española, consultable en: http://www.boe.es/boe/dias/2009/08/31/pdfs/BOE-A-2009-13988.pdf; Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrenal, consultable en http://www.boe.es/boe/dias/1998/10/16/pdfs/A34244-34248.pdf; Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre, consultable en https://www.boe.es/boe/dias/2005/07/30/pdfs/A27006-27014.pdf; Real Decreto 439/2004, de
12 de marzo, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital local, consultable en http://www.coitt.es/res/openlegislacion/RD_439-2004%20tdt_local.pdf; Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del dividendo digital, consultable en: http://www.boe.es/boe/dias/2014/09/24/pdfs/BOE-A-2014-9667.pdf.
[6] LEY 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal consultable en https://www.boe.es/boe/dias/2006/06/06/pdfs/A21207-21218.pdf
[7] Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril, de modificación del régimen de administración de la Corporación RTVE, previsto en la Ley 17/2006, de 5 de junio, consultable en http://cdn.20minutos.es/adj/2012/04/21/1724.pdf
[8] Para una historia más amplia ver E. Bustamante 2013 y Guimerà y Blasco 2012 (pgs. 33-57) de donde se han tomado algunas referencias.
[9] Ley 4/1980, de 10 de enero, de Estatuto de la Radio y la Televisión (vigente hasta el 7 de junio de 2006), consultable en http://noticias.juridicas.com/base_datos/Derogadas/r1-l4-1980.html
[10] Ley 5/1982, de 20 de mayo, de creación del Ente Público "Radio Televisión Vasca”, consultable en http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/pv-l5-1982.html
[11] LLEI 10/1983, de 30 de maig, de creació de l'ens públic Corporació Catalana de Ràdio i Televisió i de regulació dels serveis de radiodifusió i televisió de la Generalitat de Catalunya, consultable en http://www3.gencat.net:81/dgrtv/ftp/cllei_ccrtv.pdf
[12] Ley 46/1983, de 26 de diciembre, reguladora del tercer canal de Televisión (vigente hasta el 01 de Mayo de 2010), consultable en: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l46-1983.html
[13] En 1999 se modificó Ley del Tercer Canal para permitir convenios entre comunidades limítrofes. Solo se aplicó en Catalunya con Illes y parte de Aragón, con reciprocidad. En cambio, fracasó para el caso de Cataluña con la Comunidad Valenciana, al igual que entre la Comunidad Autónoma de Euskadi y la Foral de Navarra.
[14] Ley 9/1984, de 11 de julio, de creación de la Compañía de Radio-Televisión de Galicia, consultable en http://www.xornalistas.com/documentacion/interior.php?txt=lei_crtvg&lg=gal y modificado por Ley 3/2002, de 29 de abril, de Medidas de Régimen Fiscal y Administrativo.
[15] Ley 8/1984 de 11 de diciembre, de Radioteledifusión y Televisión en la Comunidad Autónoma de Canarias (B.0.C. 132 de 17.12.84), con modificaciones introducidas por la Ley 4/1990, de 22 de Febrero (B.O.C, 27, de 2.3.90) consultable en http://www2.rtvc.es/corporativa/leyCreacion.aspx
[16] Ley 7/1985, de 22 de mayo, de creación de la compañía de radio y televisión de las Islas Baleares (Vigente hasta el 01 de Julio de 2011), consultable en http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/ib-l220585.html; Ley 8/1987, de 15 de abril, de creación, organización y control parlamentario de la Corporación Aragonesa de Radio y Televisión, consultable en http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/ar-l8-1987.html
[17] Ley 13/1984, de 30 de junio, de creación, organización y control parlamentario del Ente Público de Radio Televisión Madrid, consultableen http://www.madrid.org/wleg/servlet/Servidor?opcion=VerHtml&nmnorma=229&cdestado=P; Ley núm. 18/2007 de la radio y televisión de titularidad autonómica gestionada por la Agencia Pública Empresarial de la Radio y Televisión de Andalucía (RTVA) consultable en http://www.parlamentodeandalucia.es/webdinamica/portal-web-parlamento/pdf.do?tipodoc=coleccion&id=24714&cley=18; Ley de la Generalidad Valenciana 7/1984, de 4 de julio, de creación de la entidad pública Radiotelevisión Valenciana (RTVV), y regulación de los servicios de radiodifusión y televisión de la Generalitat Valenciana, consultable en http://www.ugtrtvv.net/cms/PDFS/MATERIALES/LleiCreacioRTVV.pdf
[18] Consultable en https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1988-11073
[19] Ver https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1997-28053
[20] Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre de 1998, por la que se el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrenal (Vigente hasta el 01 de Agosto de 2005) y modificado por el Real Decreto 944/ 2005, de 29 de julio, consultable en http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rd2169-1998.html
[21] Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre, consultable en https://www.boe.es/boe/dias/2005/07/30/pdfs/A27006-27014.pdf
[22] Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo, consultable en http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2005-10069
[23] Real Decreto 946/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba la incorporación de un nuevo canal analógico de televisión en el Plan técnico nacional de la televisión privada, consultable en https://www.boe.es/boe/dias/2005/07/30/pdfs/A27016-27020.pdf
[24] Respectivamente el català balear, la llingua asturiana hoy en recuperación y el català de Aragón. En la zona oriental de Aragón, lindante con Catalunya, se hablan dialectos del catalán. Reconocidos por la ley aragonesa de lenguas de 2009, la de 2013 pasó a denominarla como Lengua Aragonesa Propia del Área Oriental (LAPAO) evitando nombrarla como la lengua catalana hablada en Aragón.
[25] El primer consejo fue el de Catalunya. Llei 2/2000, de 4 de maig, del Consell de l'Audiovisual de Catalunya, consultable en http://www.ccma.cat/corporatiu/ca/com-funciona/regulacio/. Para un análisis a fondo de la figura de los órganos reguladores ver la tesis doctoral de López Cepeda (2011).
[26] Fue especialmente interesante la enmienda 5 del grupo mixto, cuando señalaba el cultivo de distintos géneros de programación y la cobertura geográfica que ha sido incorporada al texto en el art. 3.2 e) y f). En cambio, algunos epígrafes de sus enmiendas eran más para los ulteriores Mandato Marco y Contrato Programa. Especialmente sus puntos r), s) y u) y algún otro punto eran más propios del art. 24 de programación (por ejemplo programar la producción europea en horario de máxima audiencia) pero no fueron incorporados al mismo.
[27] Esta formulación de “menos representativos” figuraba en la Ley de creación del ente EITB de 1983.
[28] Era interesante la precisión que apuntaba una enmienda rechazada del Grupo Popular al artículo 2.1 cuando proponía sustituir la formulación del texto resultante por la de “garantizando el acceso y representación de la pluralidad de los grupos sociales y políticos”. Si se hubiera aprobado podía haber amparado a las minorías sociales y políticas normalmente excluidas de las RTVs y que ven limitado, salvo puntualmente, su derecho de acceso. Sin embargo, dicho grupo, incoherentemente, se olvidó enmendar en esa dirección el artículo 27 que es el que concreta el derecho de acceso.
[29] Recordemos que, afortunadamente, no se atendió la demanda del Grupo Popular que en su enmienda 9 al art. 2.2. proponía excluir los ámbitos “nacional e internacional” del margen operacional de la RTVC. Renunciar a dichos ámbitos hubiera sido muy negativo puesto que esos ámbitos son necesarios para comunicar con la ciudadanía canaria en el exterior, dar a conocer la cultura y opinión canarias y para la promoción turística de un país cuyos visitantes mayoritarios son peninsulares o extranjeros.
[30] Se echa de menos una precisión en el art 12 sobre el tiempo de mandato. Aunque es improbable que nadie lo plantee convenía explicitar que no caben reelecciones de los consejeros o presidentes salientes, al menos hasta pasado un mandato entero.
[31] Quizás se podía haber formulado de otro modo. Por ejemplo, en caso de producirse esos supuestos se diera lugar a un debate parlamentario de fiscalización con posibilidad de reprobación o cese.
[32] La sorprendente enmienda 32 del Grupo Popular (no admitida) señalaba que para la designación del equipo directivo del art. 15 se requiriera el “apoyo mayoritario en votación pública de los trabajadores del ente” (sic) (o sea un derecho de veto). La enmienda 46 iba en la misma dirección respecto a los directores de servicios informativos dando facultad al Consejo de informativos para “ratificar su designación”. Ambas interesantes propuestas son inéditas en la legislación española pero, desde luego, encajaban con los tiempos actuales propicios a la cogestión social.
Artículo recibido el 2 de marzo de 2015. Aceptado el 24 de abril.Publicado el 30 de abril de 2015