Source: http://revistaelobservador.com/opinion/40-el-buen-ciudadano/5196-la-junta-ultima-la-receta-de-la-amnistia-urbanistica
Timestamp: 2020-02-24 14:43:06
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 2', 'artículo 5', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'ARTÍCULO 6', 'ARTÍCULO 7', 'artículo 6', 'artículo 7', 'ARTÍCULO 8', 'ARTÍCULO 9']

Revista El Observador - La Junta ultima la receta de la amnistía urbanística
La Junta ultima la receta de la amnistía urbanística
13/07/11. Opinión. “Esta operación de la Junta de Andalucía es muy grave e irresponsable, no solo porque va a dar un respaldo a los delincuentes urbanísticos, que finalmente se saldrán con la suya, sino porque creará un precedente que dejará sin autoridad moral el obligado ejercicio de la vigilancia...
13/07/11. Opinión. “Esta operación de la Junta de Andalucía es muy grave e irresponsable, no solo porque va a dar un respaldo a los delincuentes urbanísticos, que finalmente se saldrán con la suya, sino porque creará un precedente que dejará sin autoridad moral el obligado ejercicio de la vigilancia y aplicación de la disciplina urbanística, con lo que anticipamos que el urbanismo ilegal en suelo no urbanizable seguirá siendo una lacra en años futuros”. Rafael Yus Ramos analiza en este artículo de su sección en EL OBSERVADOR / www.revistaelobservador.com el borrador del Decreto de edificaciones y asentamientos en SNU con una fuerte crítica a lo que se conoce hasta el momento.
NO hace mucho, la actual consejera de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, nos visitó en La Axarquía en su itinerario preelectoral para anunciar que la Junta de Andalucía iba a solucionar el problema de la ilegalidad, irregularidad, o “limbo legal” en que se encuentra casi todas las viviendas construidas en suelo no urbanizable (suelo rústico) en Andalucía, noticia que tenía una especial relevancia en comarcas como La Axarquía donde el urbanismo ilegal ha sido, durante decenios, el aceite lubricante de la corrupción y la especulación urbanística.
AQUELLA noticia, que la consejería esperaba fuera recibida con bombos y platillos por parte de todos los delincuentes urbanísticos y estela benefactora ad latere, en realidad fue acogida con ciertas reservas y escepticismo, porque ya anticipaba la mencionada consejera que los infractores tendrían que asumir los costes de urbanización, un asunto delicado para muchas economías que han invertido al cien por cien de sus recursos en la compra de la parcela y construcción de la vivienda (y en algún caso la mordida). Dicho de otro modo, hay dinero para parecer un “señor burgués”, disfrutando de una mansión de gran volumen, magníficos escenarios paisajísticos y tierras de propiedad, pero haciendo trampas, porque por la vía legal el dinero no alcanza. Ello explica que muchos centroeuropeos de clase media, pequeños burgueses, hayan logrado “desclasarse” en una operación turbia, rayando la legalidad, cuando no ignorándola, que ni en sus mejores sueños de juventud hubieran podido imaginar, a sabiendas que, al menos en sus países de origen, esto está reservado para los auténticos burgueses.
CON todo, son decenas de miles de propietarios de estas viviendas (generalmente segundas residencias, inversores/especuladores optimistas de la burbuja inmobiliaria) las que esperan como agua de mayo el decreto de regularización, que en su día nosotros calificamos de “amnistía urbanística”, porque en la práctica señala un vía para evitarles sanciones y condenas.
COMO organización ecologista hemos recibido, para consulta, previamente a su aprobación por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, un borrador del mencionado decreto, que se llamará: “Decreto de edificaciones y asentamientos en SNU [suelo no urbanizable]”, elaborado por la Secretaría General de Ordenación del Territorio, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, que representa, en el símil culinario, la receta de la amnistía urbanística.
YA en un artículo anterior de esta columna, escrito a raíz de la mencionada visita de nuestra consejera, expliqué las razones por la que consideramos que esta operación de la Junta de Andalucía es muy grave e irresponsable, no solo porque va a dar un respaldo a los delincuentes urbanísticos, que finalmente se saldrán con la suya, sino porque creará un precedente que dejará sin autoridad moral el obligado ejercicio de la vigilancia y aplicación de la disciplina urbanística, con lo que anticipamos que el urbanismo ilegal en suelo no urbanizable seguirá siendo una lacra en años futuros, con mayor o menor ritmo edificatorio según el mercado, pero se mantendrá, incluso muy por encima de las posibilidades que dispone el urbanismo legal, incluso el abusivo sistema de urbanizaciones con planes parciales, tan usual en el litoral malagueño. El borrador del mencionado decreto corrobora nuestros temores, como resumimos a continuación.
ARTÍCULO 1. Empezamos mal, porque el decreto dice que el objetivo del mismo es “satisfacer el interés general que representa la preservación de los valores propios del suelo no urbanizable”, y además: “garantizar el reconocimiento de la situación jurídica de cada una de las edificaciones”. Esto es un contrasentido, no puede satisfacer ambas aspiraciones, ya que si se satisface el interés por la preservación de valores del suelo no urbanizable (por ejemplo, el paisaje rústico), este decreto, que deja en pie cientos de miles de viviendas que afean y destruyen nuestro paisaje, no debería ni existir. Más bien, este decreto representa la negación del interés general (de protección de los valores propios del suelo rústico) por favorecer un interés particular (que los especuladores del suelo mantengan sus viviendas en el campo, con todas las de la ley).
ARTÍCULO 2. Este artículo es clave para entender los silogismos que luego aparecen en todo el articulado, porque establece unos criterios conceptuales que no se sostienen. Para empezar, en la práctica resulta confusa la distinción entre “vivienda aislada” y “asentamiento urbanístico”. El articulado intenta concretar la noción de asentamiento urbanístico como aquél que genere: “actividades propiamente urbanas con entidad suficiente como para necesitar dotaciones y servicios urbanísticos colectivos”. Una aclaración que sigue dejando la situación ambigua e interpretable. Por otra parte, considera viviendas aisladas, aquellas “edificaciones o agrupaciones de edificaciones que no llegan a constituir un asentamiento conforme a lo dispuesto en este Decreto y, en su caso, en el Plan General de Ordenación Urbanística [PGOU]”, lo que plantea la duda de si el plan general de ordenación urbana de un municipio que consintió el urbanismo irregular es el más indicado para señalar lo que es o no un asentamiento urbanístico. Es decir, un ayuntamiento que consintió determinadas viviendas en suelo rústico no va a calificarlas de nuevo asentamiento porque esta condición impediría su regularización, por lo no cabe esperar que el ayuntamiento haga una lectura estricta de esta condición, más bien es de esperar que sea arbitraria.
POR otra parte está el asunto de las viviendas aisladas (las que se supone no forman asentamiento urbano) que son a las que más beneficia este decreto, porque entiende, de forma miope, que no generan los problemas de un asentamiento urbanístico. Así es, en efecto, si lo consideramos cuantitativamente, como tal hecho aislado, pero en la práctica no son hechos aislados. Por otra parte, una sola vivienda aislada genera actividad propiamente urbana, aunque no sea “colectiva”: necesita un vial de acceso, un sistema de recogida de sus basuras, un tratamiento adecuado de sus aguas residuales, consumo de agua y de electricidad, y otros servicios (correos, ambulancias, bomberos, policía, etc.). Cuanto más si hablamos de más de una vivienda en su vecindad, como es lo más general en los lugares donde este asunto se ha convertido en un mal endémico. La vivienda es la unidad urbana, con el inconveniente de que el control de sus impactos es inversamente proporcional al grado de aislamiento (entendido como distancia respecto a otras viviendas), por lo que no se debería minimizar el impacto de una vivienda aislada. Este hecho cuestiona la regularización que propone el artículo 5.
POR otra parte, en la práctica esta situación de “vivienda aislada” casi nunca se da porque todas están más o menos cercanas, especialmente en zonas minifundistas. Usando accesos comunes, líneas de electricidad comunes, etc. Es preciso que se conozca mejor la realidad. Dado el carácter ilegal con que se han construido estas viviendas, ninguna se ha dotado de mecanismos para asegurar un tratamiento urbano, pero en la práctica se comportan como tales, sin llegar a constituir un núcleo urbano. El proceso de urbanización difusa se va creando por iniciativa (y complicidad del ayuntamiento) de uno o varios promotores en áreas determinadas en las que la mayor parte del suelo ha sido comprado a precios muy bajos para conseguir altas plusvalías. Luego se ha ido construyendo por miniparcelas, frecuentemente a demanda, creando una red de carriles y explanaciones, hasta constituir un poblado de baja densidad. De este modo, lo que aparentemente son unidades edificatorias independientes, en realidad obedecen a un planeamiento oculto, dando lugar a una urbanización nueva, sin coste alguno para promotores y propietarios, en tanto que al no ser un plan parcial se eluden dotaciones, cesiones de suelo, urbanización, etc. Llegando a garantizarse por parte del ayuntamiento la consolidación de los accesos a través de un uso perverso e ilícito de ayudas (Diputación, Agricultura) destinadas a la mejora de caminos rurales, supuestamente para el acceso de agricultores, no para el de viviendas de los nuevos moradores.
ADEMÁS tenemos que considerar la utilización, genéricamente abusiva, del término edificación como unidad básica de tratamiento de cara a regular. En el mayor número de casos es una edificación aislada destinada a vivienda, pero también pueden considerarse también objeto de regularización otros muchos edificios que no tienen esa función (por ejemplo, depósitos, pozos) o exceden notablemente en sus dimensiones (naves, hoteles, mansiones, por ejemplo). Por lo tanto, este decreto mete en un mismo saco realidades constructivas de muy diferente calado e impacto. Si el problema mayoritario es el de las viviendas, este decreto debería restringirse únicamente a lo que no se atreve a denominar claramente: la vivienda unifamiliar en suelo no urbanizable. Este decreto debería excluir, por su gran impacto, construcciones e instalaciones en SNU, a las que consideramos no regularizables, como las viviendas de más de 100-150 m2 o complejo de 3 o más viviendas en un solo edificio; alojamientos colectivos, apartamentos turísticos, restaurantes y otros usos de hostelería; naves industriales, almacenes de más de 150 m2 o altura de más de 4 metros, etc. Este tipo de instalaciones deberían ser expedientadas para la reposición de la normalidad urbanística, lo que comprendería la demolición.
OTRA cosa importante es la arbitrariedad que genera el concepto de “nuevo asentamiento”, ya que el decreto no establece un criterio objetivo (densidad de viviendas o número de viviendas por unidad de superficie, por ejemplo). La cuestión que se plantea es, ¿cuál es la densidad a partir de la cual se considera un nuevo asentamiento? En comarcas minifundistas, con que cada parcela tenga una vivienda, ya es un asentamiento relativamente denso. No es lo mismo si esta situación se da en parcelas latifundistas (tipo cortijos), en el que el impacto visual y ambiental es notablemente menor que en las minifundistas. Por tanto, dado que este decreto no dota de criterios objetivos y fiables para diferenciar viviendas que forman o no un asentamiento urbano, lo más juicioso sería considerar la pura realidad: que todas las viviendas en el suelo rústico no urbanizable, sean aisladas o en grupos (sea cual fuere su densidad), se comportan en la práctica como nuevos asentamientos urbanos, puesto que todas, sin excepción, “generan actividades propiamente urbanas”.
FINALMENTE, en el punto 4 del nefasto Artículo 2 se establece que las edificaciones aisladas construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975 y no posean autorización, se les asimila a viviendas con autorización, sin más condiciones. Esto es inadmisible, literalmente constituye una amnistía, que se intenta justificar porque “hasta entonces (1975) no se exigía a las edificaciones autorización para su implantación en suelo no urbanizable” (preámbulo). Lo cual no es cierto, puesto que la legislación anterior a 1975, la Ley del Suelo de 12-V-1956, introducía como innovación, que “no se podía ejecutar ninguna urbanización o construcción sin la previsión planificadora y autorización por parte de la Administración” (es decir, sí se requería autorización), y en esta Ley el suelo rústico carecía de aprovechamiento urbanístico (solo agrícola). Otra cosa distinta es que en la práctica no se persiguiera las construcciones en suelo rústico, pero esta situación es precisamente la que, ahora con otra ley del suelo más moderna, se reproduce en la actualidad. Por ello, esta misma justificación para la amnistía de las viviendas con anterioridad a 1975 también podría utilizarse en la actualidad por cuanto gran parte de las viviendas en SNU carecen de autorización (licencia) porque nadie se las ha exigido. El principio jurídico de no enaltecer el delito debería llevar a la penalización de estas situaciones, no de amnistiarlas.
EN resumen, consideramos que el Artículo 2 es clave en esta receta que está cocinando la Junta de Andalucía, porque con ella crea un totum revolutum confuso que facilita la interpretación arbitraria por parte de los ayuntamientos que, no olvidemos, han sido colaboradores (y beneficiarios) del problema y, por tanto se les brinda en bandeja un sistema para que deje de ser un problema para los especuladores y para el propio ayuntamiento, pero renunciando abiertamente a la defensa de la preservación de los valores del suelo no urbanizable, que la propia Ley del Suelo de Andalucía (LOUA) dice proteger. Los ayuntamientos van a utilizar el sistema de “viviendas aisladas” tanto para un pozo como para una mansión de 200 m2, con tres pisos, terraza y sótano, aún a pesar de que no son unidades aisladas, sino que obedecen a un planeamiento oculto a propósito para evitar las dotaciones y obtener en cambio mayores beneficios.
ARTÍCULO 6. En este artículo, y en otros de este decreto, se repite la exclusión de la regularización de aquellas viviendas que “están en suelo público, de especial protección por la legislación específica o que presenten riesgos ciertos naturales o de otra procedencia” en cuyo caso “se permitirán las obras que sean compatibles con la protección y no agraven la situación de riesgo”. La aplicación rigurosa de este principio significaría la imposibilidad de regularizar la mayor parte de las viviendas en comarcas como La Axarquía, construidas en laderas de alta pendiente, porque estas viviendas tienen varios riesgos naturales reconocidos: a) la inestabilidad de las laderas, hecho que ya ha producido daños a viviendas y todos los años a carreteras (que podría incrementarse por ser una zona de lato riesgo sísmico); b) el alto riesgo de incendio, ya que estas viviendas están rodeadas de un herbazal (producto de la falta de cuidados agrícolas) que todas las primaveras constituyen un combustible excepcional para la climatología de esta zona.
OTRA cuestión preocupante es que a lo largo del decreto tampoco se hace mención al ordenamiento supramunicipal, como son los planes de ordenación territorial (POT). Por ejemplo, en la Axarquía, el POT establece la norma de no construir ninguna vivienda en laderas con una pendiente superior al 30%, y esta norma, que tenía una finalidad preventiva (tanto para los riesgos como para la protección del paisaje), o bien la obligación de no construir viviendas en la cima de los cerros y divisorias de agua (protección del paisaje) no solo se ha incumplido sino que ahora deja a muchas viviendas en situación crítica y a pesar de ello podrían ser regularizadas si se establecen criterios blandos o inconcretos, como los que aparecen en este decreto, con lo que el daño quedará irreversiblemente establecido. Es de suponer que los planes generales de ordenación urbana que se aprueben incorporarían y respetarían las normas del POT, pero en la práctica, la falta de rigor (y tiempo) en la comprobación de estos términos por parte de las autoridades supramunicipales, conducirán a un auténtico coladero de viviendas en situación no regularizable. Ya hay testimonios de PGOU visados por la Junta que no han puesto reparos en estas cuestiones.
ARTÍCULO 7. El decreto propone dos estatus para las viviendas regularizables (el resto debe demolerse): a) el de “fuera de ordenación” (artículo 6) y b) el de “asimilado a fuera de ordenación” (artículo 7). Ambas figuras vienen a establecer un sistema poco ortodoxo de legalización (regularización), pero tienen un defecto común: no constituyen un sistema que tenga carácter disuasorio frente a futuras infracciones urbanísticas, puesto que para muchas de las finalidades para las que se construye en SNU, tales como especular con el suelo, buscarse un sistema irregular de hospedaje, de alquiler en economía sumergida, etc., el estatus de “asimilado a fuera de ordenación” no es un impedimento. Por este motivo, además de las restricciones que establecen estos dos artículos para las viviendas que adquieran el estatus de fuera de ordenación, consideramos que habría que añadir las siguientes:
ES preciso que se tenga en cuenta que este decreto también debe tener un carácter disuasorio, porque de lo contrario no solamente está el problema de agravio comparativo que supone esta amnistía, sino que además alienta la continuación de la dinámica de construcción en suelos no urbanizables (SNU). El incentivo principal de la construcción de una vivienda es la especulación, por lo que para prevenir la extensión de esta problemática es preciso eliminar todo aquello que pudiera permitir el mercadeo con este bien inmueble.
ARTÍCULO 8. A propósito de este artículo, que empieza diciendo “El reconocimiento de la situación de asimilado la régimen de fuera de ordenación para las edificaciones aisladas será otorgado mediante resolución del órgano municipal competente”, planteamos una cuestión básica que este decreto parece soslayar: la cuestión de quién decide la regularización. Debe recordarse aquí que la problemática originada por los asentamientos ilegales en SNU se debe principalmente por la inacción de las autoridades locales, motivadas a su vez por fines electoralistas o crematísticos, como se ha demostrado en algunos casos instruidos por la Justicia.
EN definitiva, planteamos que al otorgarse al órgano municipal competente la potestad de resolución y gestión se está reproduciendo un error de base que dio lugar a la situación de irregularidad: dar competencia y confianza de gestión al ayuntamiento, un ente de la Administración que adolece de los siguientes caracteres: a) la excesiva cercanía entre el ciudadano y el representante municipal da lugar a situaciones de todo tipo siendo las más leves de conflicto de intereses, afinidad familiar, clientelismo afectivo o electoral, y las más graves las ya conocidas y frecuentísimas de corrupción urbanística; b) la escasa dimensión de los municipios realza el punto anterior, pero a su vez reduce a términos inviables el mantenimiento de unidades administrativas viables para la gestión y la disciplina urbanística: juristas, policía local, inspectores, agentes técnicos y administrativos; y c) al atomizarse la gestión de un proceso regulador en pequeñas unidades municipales, de lo que es un fenómeno territorial continuo, se concurre en el error de aplicar distintos grados de criterio (superficiales, económicos, impositivos) para cada municipio. Ello de nuevo generaría unos movimientos estratégicos de propietarios, promotores e inversores que, basándose en la desigualdad administrativa, busquen el máximo de beneficios, como constatamos que de hecho ocurrió en el proceso de urbanización irregular previo.
EN cualquier caso, los municipios no son, salvo excepciones, los entes adecuados para liderar un proceso de regularización extraordinario como éste. Por razones obvias de racionalidad, imparcialidad y equidad, debiera mantenerse la competencia en instancias autonómicas, si bien por razones de eficacia y operatividad resulta conveniente establecer unidades afines a las delegaciones provinciales de la consejería competente, siendo más problemático que recaiga en otras instituciones cercanas a los alcaldes, como son las diputaciones provinciales o mancomunidades.
ARTÍCULO 9. En el apartado 1.c se indica, dentro del procedimiento de solicitud del interesado, la declaración de los fines de esta vivienda. Es importante recordar aquí que la normativa superior (Ley del Suelo) restringe la utilidad de la vivienda a la actividad agropecuaria o forestal, por lo que no cabe ningún otro uso y menos aún se puede admitir que la vivienda no tenga ningún uso especificado como reconoce este apartado. Toda regularización debe hacerse sin excepcionar la Ley del Suelo, de lo contrario estamos incentivando el delito en lugar de frenarlo.
OTRA cuestión está en la comprobación del uso real que se le está dando a la vivienda, cosa que el Ayuntamiento tendría que asegurar, y este decreto debería acotar con criterios tales como los siguientes:
1. Excepto las nuevas urbanizaciones sujetas a plan parcial, todo ha de ser SNU y por tanto no se debe incentivar ni financiar ni una sola obra de infraestructura destinada a esas edificaciones. De hecho, los municipios tendrán expresamente prohibido ejecutar obras locales o provinciales en ese suelo que signifiquen urbanización (agua, luz, saneamiento, calles, alumbrado). Evidentemente se deberá delimitar que es actuación de carácter agropecuario o forestal, que es lo único que permite la Ley del Suelo.
2. La experiencia demuestra que los promotores utilizan el artilugio de vincular la vivienda a actividad agropecuaria o forestal. Como es cierto que hay algunas fincas que son rentables y precisan alguna mejora o incluso vivir allí, debería exigirse un balance real de IRPF de la unidad familiar y actividad económica de los últimos 5 años para demostrar que sus rentas proceden de esa explotación mayoritariamente, y que son suficientes (no cabría en este caso, como venía sucediendo, declarar futuras explotaciones que como tales no son demostrables en el momento de la regularización). Y una declaración, comprobable, de que el propietario y su familia no residen habitualmente en ningún otro lugar que en la vivienda que pretende regularizar.
3. Gran parte de los casos de usos efectivos se reducen al uso de una segunda vivienda. El decreto debería regularizar únicamente la primera vivienda, exigiendo el empadronamiento previo en el municipio en el momento de la tramitación, y por un período de tiempo mínimo de 20 años, excepto causa mayor, como elemento demostrativo de que tiene un uso real y efectivo. De este modo ese uso expresa el desarrollo de un derecho constitucional, y se aminora el frecuente uso especulativo y la acaparamiento de varias unidades en las mismas circunstancias.
4. Por las mismas razones, se prohibirá expresamente que un mismo ciudadano sea titular de más de una vivienda objeto de esta regularización, sea en el mismo municipio o en otros lugares del territorio.
EN conclusión, sin entrar en más detalles sobre los restantes artículos del borrador del decreto, consideramos positivo el interés de la Junta de Andalucía por dar una solución, aunque demasiado tardía, a una problemática de gran impacto ambiental en el suelo no urbanizable de esta región, provocada por la dejación de funciones por parte de la administraciones locales, competentes en cuestiones de carácter urbanístico. Sin embargo, consideramos que el enfoque de la solución encontrada, por lo que se deduce de la letra de este borrador de decreto, significa literalmente un respaldo de la administración al urbanismo ilegal en suelo no urbanizable, por cuanto, las salidas que se dan permitirán a los infractores proseguir con el propósito que les llevó a saltarse todas las reglamentaciones: el de especular con el suelo, con la vivienda y con elementos comunales de gran importancia estratégica y ambiental, como el paisaje y la calidad del medio ambiente. A nuestro juicio, si este proceso no se realiza de forma disuasoria, de nada servirá para detener el problema y por ello consideramos que todo lo que se haya hecho en suelo no urbanizable debería ser demolido (si no ha prescrito) o bien dejado en fuera de ordenación (si ha prescrito) pero con las limitaciones que hemos apuntado anteriormente, tendentes a evitar que se especule con las viviendas en suelo no urbanizable.
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