Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25816
Timestamp: 2019-03-25 21:48:05
Document Index: 405193806

Matched Legal Cases: ['artículo 52', 'artículo 24', 'artículo 22', 'artículo 53', 'artículo 42', 'artículo 76', 'artículo 53', 'artículo 10', 'artículo 53', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 6', 'artículo 18', 'artículo 24', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 117', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 24', 'artículo 76', 'artículo 6', 'artículo 23', 'artículo 53', 'artículo 55', 'artículo 18', 'artículo 24', 'artículo 6', 'artículo 117', 'artículo 44', 'artículo 42', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 4', 'artículo 24', 'artículo 23', 'Artículo 6', 'Artículo 10', 'Artículo 18', 'Artículo 18', 'Artículo 23', 'Artículo 23', 'Artículo 24', 'Artículo 24', 'Artículo 24', 'Artículo 76', 'Artículo 76', 'Artículo 117', 'Artículo 117', 'Artículo 161', 'Artículo 42', 'Artículo 43', 'Artículo 44', 'Artículo 44', 'Artículo 55', 'Artículo 16', 'Artículo 11', 'Artículo 22', 'Artículo 22', 'Artículo 25', 'Artículo 29', 'Artículo 53', 'Artículo 53', 'Artículo 53', 'Artículo 53']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 133/2018
SENTENCIA 133/2018, de 13 de diciembre
ECLI:ES:TC:2018:133
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 5 de octubre de 2017, don Álvaro García San Miguel Hoover, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Dionisio García Gómez, interpuso recurso de amparo contra los actos parlamentarios a los que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta Sentencia.
a) El recurrente en amparo es funcionario de carrera del grupo A de la Generalitat Valenciana. En el año 2004 pasó a prestar servicios en régimen de contratado laboral como director de recursos humanos de la entidad de derecho público FGV (Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana).
b) Durante la vigencia de su contrato laboral, en concreto, el 3 de julio de 2006 se produjo un accidente en la línea 1 de Metrovalencia, en el que dos unidades de tren que transportaban a unos 150 pasajeros descarrilaron causando la muerte a 43 personas e hiriendo a otras 47.
c) El citado accidente dio lugar a la apertura de las diligencias previas núm. 2473-2016, que se tramitaron ante el Juzgado de Instrucción núm. 21 de Valencia. Tras la práctica de las diligencias oportunas, por Auto de 15 de marzo de 2007 se acordó el archivo del procedimiento.
e) El Ministerio Fiscal solicitó el 22 de julio de 2013 la reapertura de las diligencias previas núm. 2473-2016, lo que fue rechazado por el Juzgado de Instrucción núm. 21 de Valencia mediante resolución de 16 de septiembre de 2013.
3. En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda de amparo, se invoca en esta, frente a los actos parlamentarios impugnados, la vulneración del derecho a no sufrir indefensión (art. 24.1 CE), en relación con los derechos a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y al honor (art. 18.1 CE).
4. La Sección Primera, por providencia de 23 de abril de 2018, admitió a trámite el recurso de amparo, apreciando como motivo de especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) que plantea un problema o afecta a la faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este Tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)].
5. Por diligencia del Secretario de Justicia, de 17 de mayo de 2018, se tuvo por recibido el expediente remitido por las Cortes Valencianas y por personada a la mesa de la Cámara en el recurso de amparo. Asimismo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 52 LOTC, se dio vista de las actuaciones, en la secretaría de la Sala, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que tuvieran por conveniente.
6. La Letrada de las Cortes Valencianas evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 12 de junio de 2018, que en lo sustancial a continuación se resume.
b) La Letrada de las Cortes Valencianas considera, en cuanto a las vulneraciones de derechos fundamentales denunciadas en la demanda de amparo, que el artículo 24 CE no puede ser infringido por una comisión parlamentaria de investigación, ya que aquel precepto está destinado con carácter exclusivo a los órganos del poder judicial.
A mayor abundamiento señala que el artículo 22 e) de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (EAV) ampara la constitución de comisiones de investigación para el ejercicio del control parlamentario de la acción de la Administración autonómica. Dentro de la referida organización se incluyen las Administraciones instrumentales (SSTC 74/2009, de 23 de marzo, FJ 2; 33/2010, de 19 de julio, FJ 3, y 44/2010, de 26 de julio, FJ 1).
7. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 14 de junio de 2018, que en lo sustancial a continuación se resume.
a) El Ministerio Fiscal precisa que constituyen objeto del recurso de amparo, pese a la delimitación que del mismo se hace en la demanda, tanto el dictamen de la comisión de investigación, aprobado en sesión de 5 de julio de 2016, sobre el accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006, como la resolución del Pleno de las Cortes Valencianas, de 13 de julio de 2016, que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 53.4 y 5 RCV, aprobó el dictamen anterior. Se trata de actos de indudable naturaleza parlamentaria, susceptibles de recurso de amparo directo en tanto que “actos y decisiones sin valor de ley” emanados de la Cámara (art. 42 LOTC).
No le ofrece duda alguna la legitimación del recurrente para promover esta demanda [art. 46.1 a), en relación artículo 42, ambos LOTC], al resultar de la misma prima facie la posible lesión de derechos fundamentales susceptibles de recurso de amparo por parte de un órgano parlamentario (STC 242/1993, de 14 de julio).
b) En el examen de las cuestiones de fondo suscitadas, el Ministerio Fiscal comienza por poner de manifiesto que por vez primera en la historia constitucional española el artículo 76 CE regula para el Congreso de los Diputados y el Senado las comisiones parlamentarias de investigación. Regulación que se concreta en los siguientes extremos: i) el Congreso y el Senado y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente podrán nombrar comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público (art. 76.1 CE); ii) sus conclusiones no serán vinculantes para los tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas (art. 76. 1 CE); y iii) será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras, correspondiendo a la ley regular las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación (art. 76.2 CE).
c) El Reglamento de Las Cortes Valencianas sigue el mismo modelo que el establecido para el Congreso de los Diputados y el Senado. Así, de conformidad con su artículo 53: i) el Pleno de las Cortes, a propuesta del Consell, de la Mesa, de un grupo parlamentario o de la décima parte de los miembros de la Cámara, podrá acordar la creación de una comisión de investigación sobre cualquier asunto de interés público para la Comunidad Valenciana (art. 53.1 RCV); ii) las comisiones de investigación elaborarán un plan de trabajo, podrán nombrar ponencias en su seno y requerir la presencia, de acuerdo con la normativa aplicable y por medio del Presidente o Presidenta de las Cortes, de cualquier persona para que sea oída (art. 53.2 RCV).
El Ministerio Fiscal concluye este apartado de consideraciones generales haciendo mención a la STC 39/2008, de 10 de marzo (FJ 7), que, en relación con las facultades de las comisiones de investigación, ha dejado sentado lo siguiente: i) hay que “evitar toda confusión entre la labor investigadora que puedan llevar a cabo las Asambleas autonómicas o las Cortes Generales y aquella que corresponde a los órganos integrantes del Poder Judicial”; ii) “las Comisiones parlamentarias cuando actúan en el ejercicio de sus facultades de investigación y estudio, emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muy sólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplir la convicción de certeza que sólo el proceso judicial garantiza”; iii) “[e]sta distinción no sólo es predicable del resultado de la investigación, sino que se aprecia en toda la actividad desarrollada por las comisiones parlamentarias de investigación, a las que no puede exigirse la objetividad e imparcialidad propia de los órganos jurisdiccionales” y iv) la naturaleza de la comisión de investigación es estrictamente parlamentaria y sus conclusiones no pueden incidir sobre la esfera jurídica de los ciudadanos.
Tras señalar que las precedentes consideraciones, aun estando referidas a las comisiones de investigación del Congreso de los Diputados y del Senado, son perfectamente aplicables a las de las Cortes Valencianas, el Ministerio Fiscal alude, a continuación, a la eficacia del dictamen de estas comisiones. Al respecto distingue su eficacia ad intra, en la propia Cámara, de los efectos que deban producirse respecto de los sujetos ajenos a la institución parlamentaria. El dictamen tiene una eficacia ad intra, es decir, en el seno de la Cámara, en tanto en cuanto su reglamento establece con carácter preceptivo su discusión posterior ante el Pleno (art. 53.4 RCV). Por lo que se refiere a los efectos respecto de los sujetos ajenos a la institución parlamentaria, afirma que es cuestión pacífica en nuestro sistema que el dictamen carece de efectos vinculantes ad extra, o, lo que es lo mismo, en ningún caso puede considerarse vinculante respecto de los restantes poderes públicos y, especialmente, respecto del poder judicial. Lo mismo ocurre con las conclusiones aprobadas por el Pleno de la Cámara (art. 76.1 CE y ATC 664/1984, de 7 de noviembre, FJ 1). En consecuencia, los resultados de la investigación no tienen aplicación directa, conforme a la propia esencia de la sede parlamentaria en que se generan, y se traducen en juicios de orden político y, eventualmente, en recomendaciones que las comisiones pueden formular al poder ejecutivo. Y en cuanto a los particulares, el dictamen de una comisión de investigación no puede incidir en su esfera jurídica, esto es, su contenido no puede constituir, modificar o extinguir situación jurídica subjetiva alguna.
8. La representación procesal del recurrente en amparo evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 19 de junio de 2018, en el que sustancialmente reitera las efectuadas en la demanda, resaltando algunos aspectos del contenido del voto particular al dictamen de la comisión de investigación, en concreto, aquellos en los que se deja constancia del sentido de las resoluciones judiciales dictadas por el Juzgado instructor en cuanto que no había habido infracción alguna de la normativa de prevención de riesgos laborales y en los que se discrepa del criterio de la comisión de solicitar responsabilidades políticas a los técnicos de FGV entre los que se incluye al demandante.
9. Por providencia de 13 de noviembre de 2018 el Pleno de este Tribunal acordó, conforme con el artículo 10.1 n) LOTC y a propuesta de la Sala Primera, recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.
10. Por providencia de 11 de diciembre de 2018 se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 13 de diciembre del mismo mes y año.
1. Mediante la presente demanda de amparo se impugnan las conclusiones del dictamen de la comisión especial de investigación de las Cortes Valencianas, aprobadas en sesión de 5 de julio de 2016, sobre el accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006, en cuanto en ellas se declara al recurrente responsable de dicho accidente, entre otras personas, en el ámbito de la empresa pública FGV (Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana), de la que entonces era director de recursos humanos, “por falta de cumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales” y la resolución/comunicación del Presidente de la Cámara de 12 de julio de 2017, en la que se le informó de las conclusiones de la comisión de investigación en los concretos términos que le afectaban, así como de que podía solicitar la documentación e información que considerase de interés generada por la citada comisión.
2. Delimitadas en los términos expuestos las cuestiones planteadas en este proceso de amparo, hemos de comenzar por enjuiciar los motivos de inadmisión alegados por la Letrada de las Cortes Valencianas. De conformidad con una reiterada doctrina constitucional, “los defectos insubsanables de que pudiera estar afectado el recurso de amparo no resultan sanados porque la demanda haya sido inicialmente admitida, de modo que la comprobación de los presupuestos procesales para la viabilidad de la acción de amparo puede siempre abordarse en la Sentencia, de oficio o a instancia de parte, pudiendo dar lugar a un pronunciamiento de inadmisión por falta de tales presupuestos, sin que a ello sea obstáculo el carácter tasado de los pronunciamientos previstos en el artículo 53 LOTC” (STC 168/2012, de 1 de octubre, FJ 3 y doctrina allí citada).
Sin embargo, el error en el que el demandante ha incurrido en la determinación del objeto del recurso no puede tener como consecuencia su inadmisión, según pretende la Letrada de las Cortes Valencianas, de acuerdo con la interpretación flexible que viene propugnando la jurisprudencia constitucional de la normativa reguladora del recurso de amparo, a fin de facilitar la plena eficacia y salvaguarda de los derechos fundamentales (por todas, SSTC 106/1991, de 3 de mayo, FJ 2; 146/1999, de 27 de julio, FJ 1). En efecto, pese a aquel error, la mera lectura de la demanda hace evidente, a la luz de las argumentaciones que en ella se efectúan, qué es lo que se está planteando ante este Tribunal, que no es otra cuestión que la supuesta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el recurrente al haber sido declarado responsable, entre otras personas, en el ámbito de la empresa pública FGV del accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006, “por falta de cumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales”. Declaración recogida en una de las conclusiones del dictamen de la comisión de investigación, que fue aprobada por el Pleno de la Cámara en los términos propuestos. En otras palabras, el error en la identificación del acto parlamentario que constituye el verdadero objeto de este recurso de amparo no “impide determinar ni qué es lo que de nosotros se pide, ni cuál es la causa de la petición” (STC 60/1988, de 8 de abril, FJ 1), por lo que ha de ser desestimado el primero de los motivos de inadmisión alegados.
3. La Letrada de las Cortes Valencianas alega como último motivo de inadmisión del recurso de amparo su extemporaneidad. Considera que la demanda ha sido promovida transcurrido el plazo de tres meses que establece el artículo 42 LOTC, computado desde la fecha de publicación de las conclusiones de la investigación aprobadas por el Pleno en el “Boletín Oficial de la Cámara” núm. 104, de 19 de agosto de 2016), no siendo preciso que fueran objeto de una comunicación personal. Además, estima que el demandante difícilmente puede alegar el desconocimiento de dichas conclusiones, dado el interés mediático que despertaron tanto las sesiones de la comisión de investigación como la sesión plenaria de debate y votación de su dictamen y el voto particular formulado al mismo.
De conformidad con el artículo 42 LOTC, el recurso de amparo contra actos y decisiones parlamentarios sin valor de ley debe interponerse en el plazo de tres meses desde que, con arreglo a las normas internas de las Cámaras o Asambleas, sean firmes. El cómputo de dicho plazo, una vez que el acto o decisión que se pretende impugnar ha alcanzado firmeza, se inicia, según reiterada jurisprudencia constitucional, bien desde la fecha de su notificación mediante la correspondiente comunicación (SSTC 125/1990, de 5 de julio, FJ 5; 200/2014, de 15 de diciembre, FJ 3; ATC 570/1989, de 27 de noviembre, FJ 1), bien desde la de su publicación en el boletín oficial de la cámara (AATC 147/1982, de 22 de abril, FJ 2, y 334/1993, de 27 de noviembre, FJ 1).
Como señala la Letrada de las Cortes Valencianas, es cierto que el Reglamento de las Cortes Valencianas únicamente dispone la publicación de las conclusiones de la investigación aprobadas por el Pleno en el boletín oficial de la Cámara (art. 53.4 RCV), sin que imponga su comunicación personal. Sin embargo, esta publicación no puede considerarse suficiente, a los efectos del cómputo del plazo para promover un recurso de amparo, en supuestos como el presente en los que una persona ajena a la Cámara resulta directamente afectada por las conclusiones de la investigación parlamentaria. En efecto, a diferencia del “Diario Oficial de la Generalitat”, órgano de publicación oficial previsto en el Estatuto de Autonomía [arts. 25.5 y 29.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (EAV)], es el reglamento de las Cortes Valencianas, norma que cumple una función principalmente ordenadora de la vida interna de la Asamblea (SSTC 227/2004, de 9 de noviembre, FJ 2; 49/2008, de 9 de abril, FJ 15), el que crea como medio de publicación de las Cortes su boletín oficial (art. 94 RCV), en el que han de publicarse “los textos y documentos cuya publicación sea requerida por algún precepto de este reglamento, sea necesaria para su debate, conocimiento, tramitación parlamentaria o sea ordenada por la Presidencia” (art. 95.1 RCV). En razón del carácter fundamentalmente interno de este boletín oficial (STC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 4), no cabe imponer a ciudadanos ajenos a la Cámara, por excesiva, la carga de su seguimiento y lectura para conocer si han podido resultar afectados o no y, en su caso, en qué términos por las conclusiones de una posible investigación parlamentaria. En supuestos como el que nos ocupa, hay que descartar, por lo tanto, que la inserción de estas conclusiones en el boletín oficial de la cámara constituya publicación bastante a efectos del cómputo del plazo de interposición de un recurso de amparo, que habrá que entender que se inicia a partir de la notificación mediante la correspondiente comunicación de las conclusiones de la investigación a las personas ajenas a la Cámara que pudieran resultar directamente afectadas por ellas. Esta solución es, sin duda, la que mejor se cohonesta con la necesidad de salvaguardar los derechos e intereses de estos ciudadanos, pues, en efecto, sólo si tienen una oportunidad real y efectiva de conocer dichas conclusiones podrán instar tempestivamente las acciones que estimen pertinentes en su defensa.
4. Desestimados los motivos de inadmisión de la demanda alegados por la Letrada de las Cortes Valencianas, algunas consideraciones son precisas en orden a un adecuado encaje de las quejas del recurrente en los derechos fundamentales invocados como vulnerados.
a) La argumentación nuclear en la que sustenta su pretensión de amparo, esto es, que las Cortes Valencianas le han declarado responsable del accidente investigado “por falta de cumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales” al margen de los procedimientos legalmente establecidos para una declaración de esta naturaleza, ha de llevarnos a subsumir la denunciada violación de los derechos a la tutela judicial efectiva, con interdicción de indefensión (art. 24.1 CE), y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), que, como el Ministerio Fiscal señala, operan en el ámbito de los procedimientos jurisdiccionales y de los administrativos de carácter sancionador (STC 181/1990, de 15 de noviembre, FJ 5; AATC 664/1984, de 7 de noviembre; 1022/1986, de 26 de noviembre, y 132/1993, de 19 de abril), en la aducida lesión del derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), en su dimensión extraprocesal.
En efecto, este derecho fundamental, además de su obvia proyección como límite a la potestad legislativa y como criterio que condiciona las interpretaciones de las normas vigentes, es un derecho público subjetivo que posee eficacia en un doble plano. En el que aquí interesa, el derecho a la presunción de inocencia opera en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a recibir la consideración y el trato de no autor o no partícipe en hechos de carácter delictivo o análogo a éstos, sin previa resolución dictada por el poder público u órgano competente que así lo declare, y determina por ende el derecho a que no se apliquen las consecuencias o los efectos jurídicos anudados a hechos de tal naturaleza en las relaciones jurídicas de todo tipo (SSTC 109/1986, de 24 de septiembre, FJ 1; 283/1994, de 24 de octubre, FJ 2; 166/1995, de 20 de noviembre, FJ 3, y 244/2007, de 10 de diciembre, FJ 2).
Este Tribunal ha considerado que la dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia, reconocida también por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el marco del artículo 6.2 CEDH (SSTEDH, de 10 de febrero de 1995, asunto Allenet de Ribemont c. Francia; de 26 de marzo de 2002, asunto Butkevicius c. Lituania; de 28 de junio de 2011, asunto Lizaso Azconobieta c. España), encuentra específica protección en nuestro sistema de derechos fundamentales a través o por medio de la tutela del derecho al honor, operando dicha presunción como elemento instrumental del enjuiciamiento de una posible lesión del derecho al honor (STC 244/2007, FJ 2). En efecto, hemos venido entendiendo, y así hemos de reiterarlo ahora, que “esta dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia, no constituye por sí misma un derecho fundamental distinto o autónomo del que emana de los artículos 10 y 18 de la Constitución, de tal modo que ha de ser la vulneración de estos preceptos, y señaladamente del artículo 18, lo que sirva de base a su protección a través del recurso de amparo, [p]orque… la presunción de inocencia que garantiza el artículo 24.2 CE, alcanza el valor de derecho fundamental susceptible de amparo constitucional, cuando el imputado en un proceso penal, que ha de considerarse inocente en tanto no se pruebe su culpabilidad, resulte condenado sin que las pruebas, obtenidas y practicadas con todas las garantías legal y constitucionalmente exigibles, permitan destruir dicha presunción. En los demás casos relativos al honor y a la dignidad de la persona, que no son una presunción sino una cualidad consustancial inherente a la misma, serán los derechos consagrados en el artículo 18 CE los que, por la vía del recurso de amparo, habrán de ser preservados o restablecidos” (STC 166/1995, FJ 3; doctrina que reitera la STC 244/2007, FJ 2).
El “honor”, como objeto del derecho reconocido en el artículo 18.1 CE, es un concepto jurídico normativo cuya precisión depende de las normas, valores e ideas sociales vigentes en cada momento. No obstante esta imprecisión del objeto del derecho al honor, no hemos renunciado a definir su contenido constitucional abstracto al afirmar que “este derecho ampara la buena reputación de una persona, protegiéndola frente a expresiones o mensajes que la hagan desmerecer en la consideración ajena al ir en su descrédito o menosprecio o que sean tenidas en el concepto público por afrentosas”. En suma, el mencionado derecho fundamental “prohíbe que nadie se refiera a una persona de forma insultante o injuriosa o atentando injustificadamente contra su reputación, haciéndola desmerecer ante la opinión ajena, de modo que lo protegido por el artículo 18.1 CE es la indemnidad de la apreciación que de una persona pueden tener los demás, y quizá no tanto la que aquella desearía tener” (STC 14/2003, de 28 de enero, FJ 12; en el mismo sentido, entre otras, SSTC 127/2003, de 30 de junio, FJ 6; 216/2006, de 3 de julio, FJ 7; 51/2008, de 14 de abril, FJ 3, y 208/2013, FJ 3).
El derecho al honor protege también frente a aquellas críticas o informaciones acerca de la conducta profesional o laboral de una persona que puedan constituir un auténtico ataque a su honor personal, incluso de especial gravedad, ya que “la actividad profesional suele ser una de las formas más destacadas de manifestación externa de la personalidad y de la relación del individuo con el resto de la colectividad, de forma que la descalificación injuriosa o innecesaria de ese comportamiento tiene un especial e intenso efecto sobre dicha relación y sobre lo que los demás puedan pensar de esa persona, repercutiendo tanto en los resultados patrimoniales de su actividad como en la imagen personal que de ella se tenga” [STC 180/1999, de 11 de octubre, FJ 5; doctrina que reiteran las SSTC 41/2011, de 11 de abril, FJ 5 c), y 216/2013, de 19 de diciembre, FJ 5].
Y, en fin, hemos de recordar también, a los efectos que a este recurso de amparo interesan, que si bien es cierto que las personas que ejercen funciones públicas o resultan implicadas en asuntos de relevancia pública deben soportar un cierto mayor riesgo de injerencia en sus derechos de la personalidad que las personas privadas, ello no significa que queden privadas de ser titulares del derecho al honor que el artículo 18.1 CE garantiza, pues también en este ámbito es preciso respetar la reputación ajena (art. 10.2 CEDH; SSTEDH de 8 de julio de 1986, asunto Lingens, §§ 41, 43 y 45; y de 20 de mayo de 1999, Bladet Tromso y Stensaas, §§ 66, 72 y 73) y el honor [SSTC 174/2006, de 5 de junio, FJ 4; 68/2008, de 23 de junio, FJ 3 c); 41/2011, FJ 5 c); 216/2013, FJ 5, y 65/2015, de 13 de abril, FJ 3].
5. Llegados aquí hemos de analizar seguidamente el marco normativo regulador de la actividad investigadora de las Cortes Valencianas, en cuyo ejercicio, en relación con el accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006, el Pleno de la Cámara ha aprobado la conclusión, impugnada en este proceso, en la que declara al demandante de amparo responsable de dicho accidente, entre otras personas, en el ámbito de la empresa pública FGV “por falta de cumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales”.
a) La Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (EAV) al enumerar las funciones de las Cortes contempla como diferenciadas la de “[c]ontrolar la acción del Consell” [art. 22 a)] y la de “[e]jercer el control parlamentario sobre la acción de la Administración situada bajo la autoridad de la Generalitat”, previendo en el marco de esta última que “[c]on esta finalidad se podrán crear, en su caso, comisiones especiales de investigación, o atribuir esta facultad a las comisiones permanentes” [art. 22 e)].
b) En el ejercicio de la función investigadora que le atribuye el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, el Pleno de las Cortes Valencianas, en sesión de 3 de julio de 2015, acordó crear la comisión especial de investigación sobre el accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006. El objetivo principal de la comisión era “determinar las responsabilidades políticas en que se pudiera haber incurrido desde la administración autonómica valenciana y la empresa FGV en la gestión de los hechos objeto de investigación”, debiendo investigarse “tanto el accidente como la gestión que posteriormente se hizo de él” y establecerse “las responsabilidades en los ámbitos profesional, técnico, de gestión y político que se determinen en las investigaciones”. Se definía también como objetivo fundamental de la comisión “ofrecer una explicación convincente a la ciudadanía de lo ocurrido en toda su extensión y dimensión”, tarea que había de ser complementada con otra, que se calificaba de esencial, que consistía en “proponer mecanismos e instrumentos para que las irregularidades y presuntas ilegalidades encontradas no vuelvan a ocurrir” (“BOCV”, núm. 104, de 19 de agosto, págs. 13122-13123).
6. En la demanda de amparo no se formula queja alguna en cuanto al desarrollo de los trabajos de la comisión especial de investigación, ni, en particular, nada se aduce respecto a una posible lesión de los derechos del recurrente durante la sustanciación de su comparecencia, constando en las actuaciones que fue informado de sus derechos por la Presidenta de la Comisión al inicio de la sesión en la que tuvo lugar. Tampoco se dirige ningún reproche a la coexistencia temporal de la actividad indagatoria de la Cámara sobre el accidente objeto de investigación y de las diligencias judiciales abiertas en relación con el mismo, que aún no habían concluido en la fecha de presentación de la demanda. Estas son cuestiones que, sin duda, revisten notable interés y cierta complejidad, sobre las que giran en algunos de sus extremos las alegaciones de la Letrada de las Cortes Valencianas y del Ministerio Fiscal, pero ajenas al concreto objeto de este proceso y, por lo tanto, sobre las que no cabe esperar ahora pronunciamiento alguno de este Tribunal.
7. En relación con el primero de los motivos en los que el recurrente sustenta su pretensión de amparo, alusivo al posible alcance subjetivo de la investigación parlamentaria, es necesario precisar que las Cortes Valencianas en sus conclusiones no le declaran, como se afirma en varios pasajes de la demanda, “responsable político” del accidente objeto de investigación, sino “responsable”, junto con otras personas, en “el ámbito de la empresa pública Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana”, de la que era director de recursos humanos en la fecha del accidente. Por lo tanto, esta declaración de responsabilidad, si bien está incluida en un apartado genéricamente intitulado “responsabilidades políticas”, que abarca a los responsables políticos del accidente investigado en sentido estricto y a los responsables en el ámbito de las empresas públicas FGV y Radio Televisión Valenciana, está referida, por lo que atañe al recurrente, al campo de su actividad profesional en el seno de la citada empresa pública, no a una supuesta condición de sujeto sometido a la responsabilidad política de la Cámara.
8. La cuestión que cumple ahora abordar y constituye precisamente el elemento nuclear de la presente demanda de amparo radica en determinar si la declaración del recurrente como responsable del accidente objeto de la investigación parlamentaria “por falta de cumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales”, recogida en una de las conclusiones aprobadas por la las Cortes Valencianas, resulta aceptable o no constitucionalmente desde la perspectiva del derecho al honor (art. 18.1 CE). La respuesta al interrogante planteado requiere alguna que otra consideración sobre la naturaleza y el alcance de la actividad investigadora de las Asambleas legislativas en nuestro ordenamiento jurídico.
a) La actividad parlamentaria de investigación, ya se conciba, en un debate doctrinal que dista de ser pacífico, como instrumental de la función de control político, como mecanismo de información, como una facultad de carácter polivalente o, en fin, como una función autónoma, es una actividad de naturaleza estrictamente política, que en modo alguno puede ser reputada o calificada como jurisdiccional (ATC 664/1984, FJ 1). La separación entre una y otra, cualquiera que sea la Cámara en la que se desarrolle, se deduce con nitidez del artículo 117.3 CE, que con carácter exclusivo reserva el ejercicio de la función jurisdiccional a los jueces y tribunales.
Sentada la naturaleza no jurisdiccional de la actividad parlamentaria investigadora, ha de añadirse que tampoco las Cámaras son titulares en el ejercicio de esta actividad de la otra manifestación del ius puniendi del Estado, cual es la potestad administrativa sancionadora, que admite el artículo 25 CE, sometiéndola a las necesarias cautelas que preserven y garanticen, con ciertos matices, tanto los principios sustantivos del propio artículo 25 CE como las garantías procedimentales del artículo 24.2 CE (SSTC 77/1983, de 3 de octubre, FJ 2, y 93/2018, de 17 de septiembre, FJ 3). En efecto, las Cámaras, que sí cuentan con potestad disciplinaria ad intra, carecen en el desempeño de aquella actividad de facultades directamente sancionadoras y, en consecuencia, no pueden adoptar decisiones de carácter sancionador en relación ni con el objeto ni con los sujetos de la investigación.
En consonancia con su naturaleza política, las Cámaras, en el ejercicio de sus facultades de investigación, “emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muy sólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplir la convicción de certeza que sólo el proceso judicial garantiza” (STC 46/2001, de 15 de febrero, FJ 2). Así pues, sus decisiones, adoptadas libremente, responden a una valoración con arreglo a criterios políticos o de oportunidad de los hechos investigados y de las actuaciones de los sujetos responsables y carecen de efectos jurídicos (STC 39/2008, de 10 de marzo, FJ 7). Sus conclusiones, en fin, como dispone expresamente para el Congreso de los Diputados y el Senado el artículo 76.1 CE, y es predicable en nuestro ordenamiento de cualquier Cámara o Asamblea parlamentaria, no son vinculantes para los Tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales (ATC 664/1984, FJ 1).
b) En atención a su naturaleza es evidente que excede del marco propio de la actividad investigadora parlamentaria no sólo, como es obvio, cualquier posible calificación jurídica de eventuales actos o conductas punibles, sino también su imputación o atribución individualizada a los sujetos a los que pudiera alcanzar la investigación. En otras palabras, a las Cámaras, en el ejercicio de su actividad investigadora, ni les corresponde efectuar una calificación jurídica de los hechos investigados, ni llevar a cabo imputaciones o determinaciones personales sobre la autoría de comportamientos ilícitos. Aquella calificación y estas imputaciones o determinaciones, en definitiva, la atribución de comportamientos ilícitos merecedores de pena o sanción, están reservadas en nuestro ordenamiento a los órganos que tienen encomendado el ejercicio del ius puniendi del Estado, que puede manifestarse de manera constitucionalmente legítima tanto a través del derecho penal como del derecho administrativo sancionador [STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8 a]; esto es, aquellas operaciones que están encomendadas en nuestro ordenamiento jurídico a los jueces y tribunales del orden penal en el ejercicio de la función jurisdiccional o a los órganos de la Administración en cada caso titulares de la potestad sancionadora.
En otras palabras, las conclusiones que las Cámaras puedan alcanzar en el ejercicio de sus facultades investigadoras deben estar exentas de cualquier apreciación o imputación individualizada de conductas o acciones ilícitas a los sujetos investigados. En este sentido, en modo alguno resulta ocioso traer a colación que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos desde la perspectiva del derecho a la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal (art. 6.2 CEDH), que encuentra su específica protección en nuestro sistema de derechos fundamentales, como con anterioridad hemos señalado, por medio de la tutela del derecho al honor (art. 18.1 CE), ha resaltado “la importancia de la elección de los términos empleados por los agentes del Estado en las declaraciones que formulen antes de que una persona haya sido juzgada y reconocida culpable de una infracción”. Con base en esta doctrina, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene declarado que es preciso “hacer una distinción entre las declaraciones que reflejan el sentimiento de que la persona afectada es culpable y las que se limitan a describir un estado de sospecha. Las primeras vulneran la presunción de inocencia mientras que las segundas han sido consideradas repetidas veces conformes al espíritu del artículo 6 del Convenio (Marziano c. Italia, núm. 45313/99, § 31, 28 de noviembre de 2002)” (STEDH Lizaso Azconobieta c. España, de 28 de junio de 2011, § 39).
9. A la luz de las consideraciones expuestas, hemos de determinar, en fin, si la conclusión aprobada por las Cortes Valencianas en relación con el demandante con ocasión de la investigación del accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006 ha vulnerado o no su derecho fundamental al honor (art. 18.1 CE).
Desde la perspectiva constitucional que ahora nos ocupa, lo relevante, sin embargo, no es esa extralimitación de la Cámara en el ejercicio de su actividad investigadora, sino que la conclusión aprobada en la que se viene a imputar al recurrente la autoría de ilícitos bien administrativos bien penales resulta lesiva de su derecho al honor (art. 18.1 CE). Derecho que se ve afrentado a no dudarlo cuando, sin intervención de los órganos constitucionalmente competentes y a través de los procedimientos legalmente previstos, un poder público atribuye a una persona conductas merecedoras del máximo reproche social, pues este derecho fundamental ampara la buena reputación de una persona “protegiéndola frente a expresiones o mensajes que la hagan desmerecer en la consideración ajena al ir en su descrédito o menosprecio o sean tenidas en el concepto público por afrentosas” (STC 14/2003, FJ 3). No cabe duda que tal calificación merece la imputación a ciudadanos identificados de conductas punibles, trátese de infracciones administrativas (STC 266/2005, de 24 de octubre, FJ 5), de irregularidades (STC 68/2008, FF JJ 4 a 6, y 272/2006, de 25 de septiembre, FJ 9) o de ilícitos penales [SSTC 219/1992, de 3 de diciembre, FJ 5; 47/2002, de 25 de febrero, FJ 4; 1/2005, de 17 de enero, FJ 7, y 127/2009, de 26 de mayo, FJ 4 c)], máxime cuando el autor de aquella imputación es un poder público (STC 178/1993, de 31 de mayo, FJ 5; ATC 19/1993, de 21 de enero) y está relacionada, como ocurre en este caso, con un acontecimiento de la desgraciada gravedad y de la indudable repercusión social que ha tenido el accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006. Es evidente que la atribución al recurrente de la conducta ilícita que se describe en la conclusión impugnada puede hacerle desmerecer en su respeto y consideración social, quedando de facto sometido a cierto riesgo de estigmatización [STC 127/2009, FJ 4 c)].
La afrenta padecida en este caso por el demandante resulta aún más intensa dada la directa conexión que presenta la imputación que se le hace con su actividad profesional en el momento de producirse el accidente, en el que desempeñaba la dirección de recursos humanos en la empresa pública FGV, correspondiéndole entre otros cometidos la prevención de riesgos laborales. El derecho al honor, como tiene declarado este Tribunal, también protege la probidad en la actuación profesional o laboral, que “suele ser una de las formas más destacadas de manifestación externa de la personalidad y de la relación del individuo con el resto de la colectividad” (STC 216/2013, FJ 5). De forma que puede afirmarse que la descalificación profesional o laboral, como lo es sin duda, en este caso, la atribución de conductas ilícitas en el ámbito en el que uno desarrolla con elevado nivel de responsabilidad su actividad profesional con ocasión de un accidente de la gravedad e incidencia social del investigado, “tiene un especial e intenso efecto sobre … aquella relación y sobre lo que los demás puedan pensar de una persona, repercutiendo tanto en los resultados patrimoniales de su actividad como en la imagen personal que de ella se tenga” (STC 180/1999, FJ 5; doctrina que reproduce, entre otras, la STC 216/2013, FJ 5).
10. La conclusión alcanzada no queda empañada por la invocación que el Ministerio Fiscal hace en sus alegaciones del derecho al ejercicio del cargo público de los diputados de las Cortes Valencianas (art. 23.2 CE), que considera que en este caso debería prevalecer frente al derecho al honor (art. 18.1 CE) del recurrente, aunque no acompaña esta afirmación de un desarrollo argumental que, al menos, pudiera estimarse suficiente.
Los miembros de las Cortes Valencianas han podido ejercer, y efectivamente lo han hecho, las facultades que como diputados les corresponden en el ejercicio de la actividad investigadora de la Cámara y, en consecuencia, han podido participar en la conformación de la decisión con la que ha finalizado aquella actividad mediante la aprobación de la resolución 289/IX, de 13 de julio, “sobre la aprobación del dictamen de la comisión especial de investigación sobre el accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006”, de modo que no han visto cercenado el ejercicio de su derecho al cargo público del que son titulares. Así pues, no se ha visto comprometido el derecho de participación de los representantes políticos garantizado por el artículo 23.2 CE, en cuyo ejercicio han de respetar los derechos fundamentales y las libertades públicas constitucionalmente reconocidos como consecuencia obligada de la sumisión de todos los poderes públicos a la Constitución (art. 9.1 CE). De este mandato constitucional se deriva, como hemos tenido ocasión de declarar, “el cualificado deber de acatamiento a la Constitución que recae sobre los titulares de los cargos públicos, incluidos los electos, ‘que no se cifra en una necesaria adhesión ideológica a su total contenido, pero sí en el compromiso de realizar sus funciones de acuerdo con ella y en el respeto al resto del ordenamiento jurídico (en tal sentido, entre otras, SSTC 101/1983, de 18 de noviembre, FJ 3; 122/1983, de 16 de diciembre, FJ 5). Que esto sea así para todo poder público deriva, inexcusablemente, de la condición de nuestro Estado como constitucional y de Derecho’ (STC 259/2015, FJ 4)” [AATC 24/2017, de 14 de febrero, FJ 9; 124/2017, de 19 de septiembre, FJ 8, y 144/2017, de 8 de noviembre, FJ 6].
La actividad de las Cámaras parlamentarias, también, la que llevan a cabo en el ejercicio de sus facultades de investigación, debe desarrollarse en todo momento sin lesionar los derechos fundamentales y libertades públicas de la persona, que nuestra Constitución declara “fundamento del orden político y de la paz social” (art. 10.1 CE) y “que son vinculantes para todos los poderes públicos de acuerdo con el artículo 53.1 de la propia Constitución y, por tanto, también para los Parlamentos y Cámaras, y en su consecuencia, protegibles a través del recurso de amparo, según disponen los artículos 53.2 y 161.1 b) de la Constitución y 41 de la LOTC” (STC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 3). Cualquier acto del Parlamento que afecte, en lo que a este recurso de amparo interesa, a situaciones que excedan del ámbito estrictamente propio del funcionamiento interno de las Cámaras, queda sujeto, comenzando por los de naturaleza legislativa, no sólo a las normas de procedimiento que en su caso establezca la Constitución, sino, asimismo al conjunto de normas materiales que en la misma Constitución se contienen, entre ellas, las que reconocen los derechos fundamentales y las libertades públicas. Como este Tribunal tiene dicho, “[n]o puede, por ello, aceptarse que la libertad con que se produce un acto parlamentario con esa relevancia jurídica para terceros llegue a rebasar tales normas, pues ello, en nuestro Ordenamiento, sería tanto como aceptar la arbitrariedad” (STC 90/1985, de 22 de julio, FJ 2; doctrina que reitera la STC 23/1990, de 15 de febrero, FJ 4).
En el caso ahora considerado, las Cortes Valencianas al aprobar, con ocasión de la investigación del accidente de la línea 1 de Metrovalencia ocurrido el 3 de julio de 2006 la conclusión referida al demandante de amparo en los términos ya reiteradamente señalados, han lesionado, por las razones expuestas, su derecho al honor (art. 18.1 CE), sin que pueda servir de justificación o paliativo de la intromisión que el recurrente ha padecido en su honor con ocasión del ejercicio por los diputados de las Cortes Valencianas de su derecho al cargo (art. 23.2 CE). En otras palabras, el derecho de los miembros de las Cortes Valencianas (arts. 23.2 y 53 RCV), y a través de ellos, el de los ciudadanos, a investigar “cualquier asunto de interés para la Comunitat Valenciana” (art. 53.1 RCV) ha de ejercerse siempre con respeto, como es obvio, a los derechos fundamentales y libertades públicas, pues en, “el Estado constitucional, el principio democrático no puede desvincularse de la primacía incondicional de la Constitución, que, como afirmó este Tribunal …, ‘requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella’” (STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 4; AATC 24/2017, FJ 9, y 124/2017, FJ 8).
11. El artículo 55.1 LOTC prevé, entre los posibles pronunciamientos de la Sentencia que otorgue el amparo, la “declaración de nulidad de la decisión, acto o resolución que haya impedido el pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con la determinación, en su caso, de la extensión de sus efectos”.
1. Voto particular concurrente que formula la vicepresidenta doña Encarnación Roca Trías a la Sentencia dictada por el Pleno en el recurso de amparo avocado núm. 4877-2017.
Como se dijo en la STC 39/2008, de 10 de marzo, FJ 7, “es preciso evitar toda confusión entre la labor investigadora que puedan llevar a cabo las Asambleas autonómicas o las Cortes Generales y aquella que corresponde a los órganos integrantes del Poder Judicial. Como este Tribunal ha tenido ocasión de señalar, ‘las comisiones parlamentarias cuando actúan en el ejercicio de sus facultades de investigación y estudio, emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muy sólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplir la convicción de certeza que solo el proceso judicial garantiza’ (STC 46/2001, de 15 de febrero, FJ 12). Esta distinción no solo es predicable del resultado de la investigación sino que se aprecia en toda la actividad desarrollada por las comisiones parlamentarias de investigación, a las que no puede exigirse la objetividad e imparcialidad propia de los órganos jurisdiccionales”.
Para el Tribunal la citada dimensión extra procesal “no constituye por sí misma un derecho fundamental distinto o autónomo del que emana de los artículos 10 y 18 de la Constitución, de tal modo que ha de ser la vulneración de estos preceptos y, señaladamente del artículo 18, lo que sirva de base a su protección a través del recurso de amparo”, al considerar que “la presunción de inocencia que garantiza el artículo 24.2 CE, alcanza el valor de derecho fundamental susceptible del amparo constitucional, cuando el imputado en un proceso penal, que ha de considerarse inocente en tanto no se pruebe su culpabilidad, resulte condenado sin que las pruebas, obtenidas y practicadas con todas las garantías legal y constitucionalmente exigibles, permitan destruir dicha presunción” (SSTC 166/1995, de 20 de noviembre, FJ 3 y 244/2007, de 10 de diciembre, FJ 2).
Era preciso replantearse, a mi juicio, la citada doctrina, y así lo expuse en Pleno, para este caso concreto, dada la especial naturaleza y función de las comisiones de investigación, y hacerlo en la línea de lo dispuesto por el Tribunal Europeo, para el que, como dijera en la STEDH de 28 de junio de 2011, asunto Lizaso Azconobieta c. España,
(i) “el principio de la presunción de inocencia consagrado en el párrafo 2 del artículo 6 figura entre los elementos del proceso penal equitativo exigido en el párrafo 1 de la misma disposición (Kamasinski c. Austria, 19 de diciembre de 1989, § 62, serie A núm. 168), no se limita a una simple garantía procesal en materia penal” (§ 37);
(ii) “[s]u alcance es más amplio y exige que ningún representante del Estado o de la autoridad pública declare que una persona es culpable de una infracción antes de que su culpabilidad haya sido establecida por un tribunal (Allenet de Ribemont c. Francia, 10 de febrero de 1995, §§ 35-36, serie A núm. 308; Viorel Burzo c. Rumania, núms. 75109/01 y 12639/02, § 156, 30 de junio de 2009; Moullet c. Francia (dec.), núm. 27521/04, 13 de septiembre de 2007)” (§ 37)”;
(iii) y “una violación de la presunción de inocencia puede emanar no sólo de un juez o de un tribunal sino también de otros agentes del Estado (Allenet de Ribemont c. Francia, sentencia del 10 de febrero de 1995, § 36, serie A núm. 308; Daktaras c. Lituania, núm. 42095/98, §§ 41-42, CEDH 2000-X) y personalidades públicas (“public officials”; Butkevičius c. Lituania, no 48297/99, § 53, CEDH 2002-II (extractos))” (§ 38).
Cuando una comisión de investigación atribuye al compareciente la responsabilidad por haber incumplido la Ley de prevención de riesgos laborales, se extralimita en su función de investigación, y ello provoca, per se, la vulneración del derecho a la presunción de inocencia, sin necesidad de realizar ponderación alguna. Se produce un juicio ilegítimo sobre un aspecto que solo pueden realizar los jueces y magistrados de acuerdo con el artículo 117.3 CE y siempre en un proceso con todas las garantías. Las citadas comisiones precisamente carecen de ellas porque solo tienen competencia para realizar otro tipo de valoraciones, en este caso, políticas. Valoraciones que deberá hacer desde el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, pero que tendrán que ser ponderadas, también, desde la consideración de otros bienes constitucionales derivados de su naturaleza parlamentaria.
2. Voto particular que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la sentencia dictada en el recurso de amparo avocado núm. 4877-2017.
1. Los recursos de amparo de los artículos 43 y 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) están subordinados al agotamiento de una vía judicial previa de protección de los derechos fundamentales, que es la encargada de establecer el presupuesto fáctico del enjuiciamiento vinculante para este Tribunal por imposición del artículo 44.1 b) LOTC. Por el contrario, los recursos de amparo parlamentarios del artículo 42 LOTC, como el presente, tienen la singularidad, por carecer de una vía judicial previa, de que es el propio Tribunal Constitucional el que en el procedimiento de amparo debe establecer el presupuesto fáctico del enjuiciamiento. De ese modo, es especialmente necesario que en este tipo de recursos de amparo parlamentario quede de manera muy nítida descrito su presupuesto fáctico.
“Que hubo incumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales y de los acuerdos del comité (artículo 16.3 de la Ley 31/1995).
2. La circunstancia de que se atribuyera al recurrente una responsabilidad por incumplimiento de la obligación de investigación del artículo 16.3 de la Ley 31/1995 tampoco parece determinar, como presupuesto fáctico de este recurso de amparo parlamentario, que se atribuya al recurrente la comisión de un ilícito administrativo, a pesar de lo afirmado por la opinión mayoritaria. Desde el punto de vista estrictamente jurídico, la obligación de investigación del artículo 16.3 de la Ley 31/1995 corresponde exclusivamente al empresario como titular de la actividad. En ese contexto, la falta de cumplimiento de las exigencias legales de los requisitos necesarios para que el recurrente pudiera ser el sujeto activo de esta infracción posibilitaría descartar que, aunque no se concrete su calificación jurídica, el dictamen de la comisión haga una atribución de responsabilidad jurídica al recurrente por la comisión de una infracción administrativa. Esta apreciación puede verse reforzada con el hecho de que en las conclusiones del dictamen de la comisión de investigación se incida en que (i) se trata de la atribución de una responsabilidad política y (ii) se trata de una responsabilidad que se atribuye personalmente al recurrente, pero en el ámbito de la empresa FGV. Esto es, precisamente porque el recurrente no puede ser responsable jurídico del incumplimiento por parte de la empresa FGV de la obligación de investigación, se le señala en el dictamen como responsable político, en tanto que era la persona encargada dentro del organigrama de FGV de haber decidido desarrollar esa investigación. Por tanto, lo que debería haberse asumido como presupuesto fáctico, a lo sumo, es que el dictamen de la comisión de investigación lo que atribuye al recurrente es un incumplimiento normativo, pero no una atribución de responsabilidad administrativa.
La primera parte de la afirmación está en línea con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en lo que se refiere a la atribución de ilícitos penales —si bien, resulta innovadora en relación (i) con la atribución de ilícitos administrativos y (ii) en el contexto del desarrollo de la actividad de una comisión de investigación parlamentaria, sobre lo que volveré más adelante—. Sin embargo, la segunda parte de la afirmación —que el derecho concernido en estos supuestos en el derecho al honor— se aparta claramente de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la normativa de la Unión Europea. En este tipo de supuestos el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de manera reiterada, ha señalado que el derecho directamente afectado —y, por tanto, el correlativo parámetro de control— es el derecho a la presunción de inocencia (STEDH de 28 de junio de 2011, asunto Lizaso Azconobieta c. España). Esta conclusión, por otra parte, ha sido también consagrada normativamente en el artículo 4 de la Directiva (UE) 2016/343, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por la que se refuerzan en el proceso penal determinados aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar presente en el juicio.
4. Al margen de lo anterior, mi principal discrepancia con la afirmación de que el derecho constitucional concernido en este tipo de supuestos es el derecho al honor (art. 18.1 CE) se funda en razones metodológicas. El derecho a la presunción de inocencia, en su formulación clásica, es una garantía procesal que despliega todos sus efectos en el marco del proceso sancionador —penal o administrativo— y es dentro de ese marco procesal en el que también se desarrollan los mecanismos para su protección específica. El surgimiento del reconocimiento de ciertas dimensiones extraprocesales de la presunción de inocencia, aunque ha permitido establecer acciones de protección de esas garantías extraprocesales, no se ha visto acompañada del necesario desarrollo de procedimientos específicos para su protección. En ese contexto, es posible que, de manera pragmática, por la indirecta o mediata afectación del derecho al honor, se haya posibilitado articular su protección por la vía procesal de la protección de este. No obstante, una solución pragmática derivada de una insuficiencia legislativa no puede hacer mutar la naturaleza del derecho afectado.
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional, ahora sí en línea de completa coherencia con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 26 de abril de 2006, asunto Puig Panella c. España; de 13 de julio de 2010, asunto Tendam c. España; y de 16 de febrero de 2016, asunto Vlieeland Boddy y Marcelo Lanni c. España), no ha controvertido que es la presunción de inocencia —y no el derecho al honor—, el derecho fundamental concernido respecto de la otra dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia más comúnmente aceptada, como es la garantía de que no sea negada una eventual indemnización por las medidas cautelares adoptadas en un procedimiento penal del que no resulta una condena con la mera afirmación de que la absolución trae causa de la proyección del derecho a la presunción de inocencia (así, SSTC 8/2017, de 19 de enero, FJ 5, y 10/2017, de 30 de enero, FJ 3).
5. Mi discrepancia no es meramente nominal. El debate no radica sobre si la más correcta invocación es la del derecho al honor o la de la presunción de inocencia o si en el fallo el que debe aparecer referenciado es uno u otro. El debate es más profundo. Afecta a cuál es el parámetro de control que debía ser proyectado en este caso. La opinión mayoritaria ha optado por el derecho al honor y, en coherencia con ello, el análisis y la ponderación que hace del contenido y conclusiones del informe de la comisión de investigación sobre el recurrente lo hace proyectando la jurisprudencia constitucional sobre el derecho al honor. Esa circunstancia ha distorsionado, a mi parecer, una adecuada ponderación de los derechos en conflicto. A esos efectos, al entender que el derecho directamente concernido era el derecho a la presunción de inocencia —en esta relativamente novedosa dimensión extraprocesal— hubiera resultado necesario establecer un, hasta ahora, inexistente parámetro de control, para lo que hubiera sido preciso, sin duda, dilucidar algunos aspectos relevantes. El primero de ellos el de la eventual proyección de esta dimensión extraprocesal de la presunción de inocencia sobre la atribución pública de la comisión de ilícitos administrativos.
En efecto, es jurisprudencia constitucional reiterada que la extensión de las garantías constitucionales procesales y sustantivas vinculadas al ejercicio del ius puniendi debe ser aplicadas al derecho administrativo sancionador con ciertos matices y no mediante una aplicación literal, dadas las diferencias entre el orden sancionador penal y el administrativo (así, por ejemplo, STC 157/2000, de 12 de junio, FJ 2; o 316/2006, de 15 de noviembre de 2006). Más en concreto, se ha sostenido por la jurisprudencia constitucional que el derecho a la presunción de inocencia es uno de esos derechos en que alguna de sus garantías resulta de aplicación matizada en el proceso administrativo sancionador. Así, por ejemplo, se afirma que “la aplicación matizada de las garantías procedimentales del artículo 24.2 CE al ámbito administrativo sancionador se proyecta en el derecho a la presunción de inocencia aquí invocado, donde los principios de publicidad, oralidad e inmediación vinculados a la validez de la prueba se relativizan, admitiéndose ‘la validez como prueba de cargo de los partes de inspección (STC 170/1990, de 5 de noviembre, FJ 4) o de los informes obrantes en autos (SSTC 212/1990, de 20 de diciembre, FJ 5; 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 11), con independencia de que carezcan de presunción de veracidad (STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8)’ (SSTC 2/2003, de 16 de febrero, FJ 10, y 242/2005, de 10 de octubre, FJ 5). En otras palabras, las exigencias constitucionales vinculadas a la presunción de inocencia no excluyen el valor probatorio de las actas, boletines, partes o informes donde los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el transcurso de sus indagaciones y comprobaciones” (STC 161/2016, de 3 de octubre, FJ 3).
(i) La opinión mayoritaria cita en favor de su posición la jurisprudencia establecida en la STC 85/2018, de 19 de julio, respecto de la exclusividad de la función jurisdiccional para determinar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su autoría. Aquella jurisprudencia se estableció en relación con la posibilidad de crear por ley comisiones de reconocimiento de la condición de víctimas de actos penales. Sin perjuicio de las discrepancias que formulé en el voto particular a la citada STC 85/2018 sobre el particular —que mantengo— es de destacar que, además, en el presente caso, lo implicado es una comisión parlamentaria de investigación, es decir, una institución con reconocimiento constitucional, vinculada al funcionamiento democrático del régimen parlamentario y al principio de representación y de responsabilidad política, que habilita el desarrollo de una labor de investigación “sobre cualquier asunto de interés público”, disponiendo que (a) “sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales” y (b) posibilitando “que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas”.
7. Por otra parte, la opinión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia también ha omitido la toma en consideración como un interés constitucional relevante que debe ser valorado en este conflicto el derecho a la representación política de los miembros de la comisión parlamentaria que aprobaron las conclusiones del dictamen objeto de impugnación. La opinión mayoritaria hace amplias consideraciones sobre que el ejercicio del artículo 23 CE por los representantes políticos debe hacerse en el marco de respeto a los derechos fundamentales de terceros (en este caso del recurrente). Sin embargo, considero que hubiera sido necesario, como había sido solicitado por el Ministerio Fiscal, poner mayor énfasis en que es jurisprudencia constitucional reiterada que la labor desarrollada por los representantes políticos en el marco de una comisión de investigación queda enmarcada dentro del contenido del ius in officium, en la medida en que supone un instrumento más de control de la acción política (así, SSTC 226/2004, de 29 de noviembre, FJ 2; 39/2008, de 10 de marzo, FJ 5; o 88/2012, de 7 de mayo, FJ 3).
9. Ciertamente, y quiero acabar con esta reflexión el presente voto particular, es posible que en la —quizá excesiva— proliferación de comisiones de investigación desarrolladas en los órganos de representación política —estatales, autonómicos y locales— se pueden estar cometiendo determinados excesos en la individualización personal de las responsabilidades políticas. En ocasiones resultaría suficiente, a los efectos del debido y puntual cumplimiento de esta función de control político, determinar las responsabilidades políticas señalando el o los cargos a los que se considera necesario atribuir el reproche político, sin identificaciones nominales, o incluso en el caso de estructuras empresariales, sin profundizar a niveles del organigrama cuando esto no resulte necesario para realizar el juicio de responsabilidad política, haciendo en otro caso la advertencia expresa de que la responsabilidad jurídica concreta de cada una de las personas jurídicas o físicas que hayan tomado parte en el proceso de toma de decisión ha de ser resuelta, si es el caso, en el ámbito del ejercicio de la potestad sancionadora administrativa o judicial pertinente.
Tipo y número de registro Recurso de amparo 4877-2017
Síntesis Descriptiva Promovido por don Dionisio García Gómez frente a las conclusiones del dictamen de la comisión especial creada en las Cortes Valencianas para la investigación del accidente de la línea 1 de Metrovalencia, ocurrido el 3 de julio de 2006.
Síntesis Analítica Vulneración del derecho al honor: actuación de la comisión parlamentaria de investigación que no preserva el derecho del investigado a ser considerado y tratado como no autor o no partícipe en conductas ilícitas. Votos particulares.
Resumen El accidente ocurrido el 3 de julio de 2006 en la línea 1 de Metrovalencia dio lugar, por un lado, a la apertura de diligencias penales archivadas en 2008 y la reapertura del procedimiento en 2014 y, por otro, a la creación de una comisión de investigación en las Cortes Valencianas, en el año 2015. En su dictamen final, la comisión declaraba la responsabilidad del ahora recurrente y entonces director de recursos humanos de la empresa pública Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana, por el “no cumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales”.
Se otorga el amparo por vulneración del derecho al honor y se declara la nulidad de la conclusión del dictamen referida al recurrente. Se ha menoscabado su derecho a ser considerado y tratado como no autor o no partícipe en conductas ilícitas al haberle sido atribuida una conducta ilícita que tiene consecuencias sancionadoras administrativas o incluso penales, empleándose para ello meros juicios de oportunidad política. La declaración de responsabilidad jurídica corresponde a los órganos jurisdiccionales, a través de los procedimientos legalmente establecidos.
Artículo 6.2, ff. 4, 8
Artículo 10, f. 4, VP I
Artículo 18, f. 4, VP I, VP II
Artículo 18.1, ff. 1, 4, 6, 8 a 11, VP I, VP II
Artículo 23, f. 6, VP I, VP II
Artículo 23.2, ff. 6, 10
Artículo 24, ff. 1, 6, 8, VP I
Artículo 24.2 (derecho a la presunción de inocencia), ff. 1, 4, VP I, VP II
Artículo 24.2 (derecho a un proceso con todas las garantías), ff. 1, 4, 8, VP I, VP II
Artículo 76, VP I, VP II
Artículo 76.1, f. 8
Artículo 117, f. 8, VP I
Artículo 117.3, f. 8, VP I
Artículos 117 a 127, f. 8
Artículo 161.1 b), f. 10
Artículo 42 (redactado por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo), ff. 2, 3, VP II
Artículo 43 (redactado por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo), VP II
Artículo 44 (redactado por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo), VP II
Artículo 44.1 b), VPII
Artículo 55.1 (redactado por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo), f. 11
Ley Orgánica 5/1984, de 24 de mayo. Comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras
Artículo 16.3, f. 5, VP II
Artículos 316 a 318, f. 9, VP I
Artículo 11 a 13, f. 9, VP I
Artículo 22 a), ff. 5, 7
Artículo 22 e), ff. 5, 7
Artículo 25.5, f. 3
Artículo 29.4, f. 3
Artículo 53, ff. 5, 6, 10
Artículo 53.1, ff. 1, 7, 10
Artículo 53.4, ff. 2, 3
Artículo 53.5, ff. 2, 8
Directiva (UE) 2016/343 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016. Refuerza en el proceso penal determinados aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar presente en el juicio
§§ 41, 43, 45, f. 4
§ 62, VP I
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 10 de febrero de 1995 (Allenet de Ribemont c. Francia)
§§ 35, 36, VP I
§ 36, VP I
§§ 66, 72, 73, f. 4
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 10 de octubre de 2000 (Daktaras c. Lituania)
§§ 41, 42, VP I
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 26 de marzo de 2002 (Butkevicius c. Lituania)
§ 53, VP I
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 13 de septiembre de 2007 (Moullet c. Francia)
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2009 (Viorel Burzo c. Rumania)
§ 156, VP I
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 28 de junio de 2011 (Lizaso Azconobieta c. España)
§ 37, VP I
Actividad parlamentariaActividad parlamentaria, f. 8, VP II
Aplicación de la presunción de inocencia fuera de la jurisdicción penalAplicación de la presunción de inocencia fuera de la jurisdicción penal, f. 4, VVPP I, II
Boletines oficialesBoletines oficiales, ff. 3, 5
Comisiones de investigaciónComisiones de investigación, ff. 5, 7, VVPP I, II
Cortes ValencianasCortes Valencianas, ff. 5, 10
Derecho al honorDerecho al honor, Vulnerado, ff. 4, 8 a 10, VVPP I, II
Ius in officiumIus in officium, f. 10, VP II
Juicio de oportunidad políticaJuicio de oportunidad política, f. 8, VP I
Recurso de amparo avocado al PlenoRecurso de amparo avocado al Pleno
Recurso de amparo contra actos parlamentariosRecurso de amparo contra actos parlamentarios, ff. 2, 3
Doctrina del Tribunal Europeo de Derechos HumanosDoctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ff. 4, 8