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Timestamp: 2018-02-25 19:54:01+00:00
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L’indépendance de l’autorité environnementale remise en cause par le Conseil d’Etat (CE, 26 juin 2015, n°360212)
Par Ashley Morais
Assistant de gestion QHSE
moraisashley1@gmail.com
Posté le: 03/07/2015 18:22
Le décret du 2 mai 2012 publié le 4 mai 2012 prévoit que 53 plans, schémas, programmes ou documents de planification susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement peuvent faire l’objet d’une évaluation environnementale. 43 font l'objet d'une évaluation environnementale systématique et 10 d'une évaluation au cas par cas. Le décret était une réponse à une mise en demeure de la Commission Européenne adressée à la France en 2009 au motif d’une transposition incomplète et incorrecte de l’article 3 et de l’annexe II de la directive 2001/42 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.
I.	L’indépendance de l’autorité environnementale remise en cause par le Conseil d’Etat
Dans cette affaire, le nœud du problème réside dans le manque d’indépendance supposé entre l’autorité administrative désignée comme autorité environnementale qui aura pour mission d’émettre des avis sur les projets de plans ou programmes ayant une incidence sur l’environnement et l’autorité administrative chargée de l’approbation de ces mêmes documents.
Le Conseil d’Etat dans son arrêt rendu le 26 juin 2015 juge insuffisante l’indépendance entre l’Autorité Environnementale (AE) qui émet des avis et l’autorité administrative chargée de l’approbation des projets et plans ayant une incidence sur l’environnement. Selon le Conseil d’Etat, ils convient « qu’une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation. »
Le Conseil d’Etat estime que l’insuffisance d’indépendance de l’autorité environnementale rend certaines dispositions du décret du 2 mai 2012 illégales. Au motif que les dispositions du décret n’ont pas permis la mise en œuvre réelle de l’indépendance souhaitée pour l’autorité environnementale. Cette solution est énoncée de la façon suivante par le Conseil d’Etat « le texte n'a pas prévu de disposition de nature à garantir que la compétence consultative en matière environnementale serait exercée, au sein de cette autorité, par une entité disposant d'une autonomie effective. »
La solution de la Haute autorité administrative n’est pas sans conséquences juridiques et pratiques. En effet, il pèse sur les plans pris en application du décret un risque d'annulation ou de déclaration d'illégalité et il en est de même pour les actes pris sur leur fondement. Mais, afin de minimiser les conséquences de sa solution, le Conseil d’Etat précise qu’il se positionne contre l’annulation rétroactive. Car la rétroactivité de sa solution conviendrait au principe de sécurité juridique, reconnu par le droit de l'Union Européenne ainsi qu'à la réalisation de l'objectif de protection de l'environnement.
II.	Une solution attendue par les acteurs de la protection de l’environnement au regard de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne
La fédération française des associations de protection de la nature et de l'environnement, France Nature Environnement (FNE), n’était pas la seule à vouloir cette solution du Conseil d’Etat même si elle est l’auteur de la requête. En effet, à l’époque du projet de décret celui-ci avait déjà été longuement critiqué. Les faits remontent à février 2012, le décret devenu litigieux avait essuyé de nombreuses critiques après avoir été soumis à consultation publique ce qui n’empêcha pas pour autant qu’il soit publié sans modification.
L’une des critiques les plus remarquée de l’époque étant celle de AE du Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD) du ministère de l’Ecologie lors d’un avis délibéré. Le motif principal étant que le projet de décret n’était selon elle pas conforme à la jurisprudence européenne et à l’esprit de la directive 2001/42/CE. En effet, le projet de décret n’assure pas une séparation réelle entre l’autorité environnementale chargée d’émettre des avis et l’autorité chargée de la décision d’approbation des projets et plans ayant une incidence sur l’environnement, ce qui semble pourtant essentiel. L’AE avait étoffé son argumentation en revenant sur l’arrêt de la CJUE rendu le 20 octobre 2011 (Affaire C-474/10). Cet arrêt énonçait que la directive 2001/42/CE « n’impose pas qu’une autre autorité de consultation au sens de cette disposition soit créée ou désignée, pour autant que, au sein de l’autorité normalement chargée de procéder à la consultation en matière environnementale et désignée comme telle, une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu’une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation » et en ajoutant qu’elle puisse « donner de manière objective son avis sur le plan ou programme envisagé par l’autorité à laquelle elle est rattachée. »
Cette critique est finalement confirmée par le Conseil d’Etat dans son arrêt rendu le 26 juin 2015 qui lui aussi juge un manque d’indépendance entre les deux autorités administratives en s’appuyant sur l’arrêt rendu par la CJUE cité plus haut. Et même si une question préjudicielle a été posée à la CJUE par le Conseil d’Etat, on peut s’attendre à ce qu’elle rende la même solution que le Conseil d’Etat, au regard de sa jurisprudence du 20 octobre 2011 (Affaire C-474/10). Un projet de décret pour réformer l’évaluation environnementale concernant les projets de plans ou programmes ayant une incidence sur l’environnement et notamment le problème de l’indépendance de l’AE était déjà en cours de réalisation depuis plusieurs mois, mais n’a toujours pas été finalisé et soumis à consultation publique. Il est certain que l’arrêt du Conseil d’Etat va accélérer les travaux en cours au sein du ministère de Madame Ségolène Royal, tant le risque d’annulation ou de déclaration d’illégalité pour de nombreux plans et programmes est réel.
L’Etat sait à quoi s’attendre avant même d’avoir la réponse de la CJUE à la question préjudicielle posée par le Conseil d’Etat, reste à savoir s’il sera réagir avant d’être sanctionné.
- Arrêt du Conseil d’Etat rendu le 26 juin 2015 (n°360212) (http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000030787967&fastReqId=487561137&fastPos=1)
- Arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne rendu le 20 octobre 2011 (Affaire C-474/10 « Seaport » - http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62010CJ0474:FR:HTML)
- Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil en date du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. (http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/eia/documents/EC_SEA_Directive/ec_0142_sea_directive_fr.pdf)
- « Etre partie critique et juge : une réalité française » article la fédération française des associations de protection de la nature et de l'environnement, France Nature Environnement (FNE) (http://www.fne.asso.fr/fr/nos-actions/sivens/sursaut-democratique/autorite-environnementale-etre-partie-critique-et-juge.html)