Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-987-de-noviembre-29-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920422d62f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-19 16:25:25
Document Index: 4314621

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 29', 'artículo 38', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 58', 'artículo 363', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 209']

﻿ SENTENCIA C-987 DE NOVIEMBRE 29 DE 2006
SENTENCIA C-987 DE 29 DE NOVIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL DE LAS INHABILIDADDES PARA EJERCER CARGOS PÚBLICOS. SE ESTA A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-544 DE 2005 Y SE INHIBE DE PROFERIR FALLO DE FONDO RESPECTO DEL CARGO FORMULADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, EMPLEOS PÚBLICOS, EJERCICIO DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS, INHABILIDADES PARA EL EJERCICIO DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS
Sentencia C-987 de noviembre 29 de 2006
Sentencia C-987 de 2006
Ref.: Expediente D-6273
Bogotá, D.C., veintinueve de noviembre de dos mil seis.
El siguiente es el texto de la norma demandada, advirtiéndose que se resalta la parte que es señalada como inexequible:
Diario Oficial 44.708, de 13 de febrero de 2002
1. Desde el punto de vista de lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Como se ha mencionado, la ciudadana Sandra Mónica Cardozo Rojas considera que el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 debe ser declarado inexequible por cuanto vulnera los artículos 13, 23, 29, 53 y 58 de la Constitución Política.
1. La naturaleza jurídica de la norma cuya inexequibilidad se demanda.
La misma ciudadana demandante pone de presente que en la Sentencia C-544 antes citada la Corte Constitucional estableció la diferencia existente entre sanciones e inhabilidades, e hizo claridad sobre el hecho de que el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 aquí demandado consagra una inhabilidad, que si bien se configura dentro de un contexto sancionatorio, no tiene en sí misma el carácter de sanción. Esta fue la razón principal para desestimar los cargos entonces planteados contra la norma en comento, relacionados con la eventual violación del artículo 29 constitucional.
En efecto, el numeral 2º demandado consagra una prohibición o limitación, que priva de la posibilidad de desempeñar cargos públicos a aquellas personas que, dentro de los cinco (5) años anteriores, hayan sido sancionadas disciplinariamente en tres (3) o más ocasiones por faltas graves o leves dolosas, o por ambas. Es claro que se trata de una inhabilidad y no de una sanción, no solo porque así está denominado el artículo 38 del cual esta norma hace parte, sino porque esos son sus efectos y naturaleza.
Ahora bien, en lo que se refiere al numeral 2º, en la sentencia mencionada en precedencia la Corte hizo un recuento de la ya largamente sostenida doctrina en torno a la naturaleza jurídica de las inhabilidades (2) . Como lo ha explicado la Corte de manera reiterada, y puede apreciarse a lo largo de esa recopilación, la principal finalidad de las inhabilidades es la de procurar y, en la medida de lo posible, garantizar la pulcritud, probidad y capacidad de las personas que se vinculan al servicio público, para lo cual se impide entonces el acceso a este de quienes no cumplan con los estándares que el legislador ha estimado adecuados y necesarios.
Por ello, una inhabilidad normalmente se soporta en una de las dos consideraciones siguientes: i) En algunos casos se trata de situaciones particulares en las que las personas interesadas en acceder al servicio público se encuentran en la actualidad, a partir de las cuales podrían tener dificultad para garantizar el completo y adecuado cumplimiento de sus funciones, y en particular la recta aplicación del principio de imparcialidad (3) (enfoque preventivo). Por ejemplo, es este el caso de las inhabilidades fundadas en situaciones de parentesco, en la previa ocupación de otros cargos públicos o privados, o en la reciente celebración de contratos entre el candidato y la administración pública. ii) El otro grupo de inhabilidades es el de aquellas que toman en cuenta el comportamiento pasado del individuo en cuestión y, en razón del carácter reprochable de sus pasadas actuaciones, le excluyen de la posibilidad de ocupar tales cargos (enfoque sancionatorio). Estas últimas inhabilidades suelen ser consecuenciales o accesorias a las sanciones propiamente dichas (en lo que se refiere al momento y la circunstancia en que se originan), pero no comparten con ellas su naturaleza sancionatoria.
2. Reiteración de jurisprudencia en torno a la legitimidad constitucional de las inhabilidades para ejercer cargos públicos.
“... el señalamiento de un régimen de inhabilidades puede llegar a contraponer el ejercicio del interés personal del titular del derecho político que pretende acceder al desempeño del cargo o función públicos, con el interés general que se protege a través de las limitaciones al mismo. De ahí que sea factible una regulación restrictiva del derecho político aludido con reducción del ámbito de goce para su titular, bajo el entendido de que prevalece la protección de ese interés general, concretado en la moralización, imparcialidad y eficacia del funcionamiento del Estado colombiano” (4) .
Por lo demás, teniendo en cuenta el propósito que cumplen las inhabilidades, el tema aquí debatido puede apreciarse desde la perspectiva planteada por esta Corte en la Sentencia C-209 de marzo 1º de 2000, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se hizo una pertinente reflexión a propósito de las inhabilidades que se generan a partir de las sanciones penales, reflexión que por la naturaleza de las situaciones, puede resultar ilustrativa en el presente caso. Dijo entonces la Corte:
“En realidad, las normas que prohíben el ejercicio de cargos públicos a quienes han sido condenados a pena privativa de la libertad sin límite de tiempo —lo ha dicho la Corte—, antes que juzgarse a partir de la sanción impuesta al ciudadano, deben evaluarse desde la perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio del cargo, pues de este modo no solo se logra conservar incólume la idoneidad del servidor público en lo que toca con el desarrollo y ejecución de sus funciones, sino también permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de confianza en lo relativo al manejo de los asuntos de interés general, pues hace suponer que estos se encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento no ha sido objeto de reproche jurídico alguno” (5) .
De otra parte, la Corte ha sostenido de manera permanente que el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa para establecer inhabilidades que restrinjan la posibilidad de acceder a cargos públicos o limiten otros derechos, siempre que lo haga dentro de los parámetros permitidos por la Constitución Política. Entre los pronunciamientos más importantes relacionados con este tema (6) baste mencionar, entre los más recientes el siguiente:
“Sobre el particular cabe precisar que, como igualmente ya se explicó, el legislador goza de un amplio margen de configuración en materia de establecimiento de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones en relación con el ejercicio de funciones públicas, que debe respetar, sin embargo, los límites que en este campo impone la Carta Política, bien por que ella haya fijado de manera explícita determinados parámetros, bien porque la actuación del legislador deba subordinarse a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos, al tiempo que el ejercicio de la referida potestad de configuración no puede ser irrazonable ni desproporcionada” (Sent. C-1172, nov. 17/2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis).
3. Análisis de los cargos de inconstitucionalidad formulados.
Es necesario advertir en este punto que si bien la actora formula algunas críticas que intenta estructurar como cargos de inconstitucionalidad contra la norma demandada, no existe adecuada correspondencia entre estos y las distintas normas constitucionales que la demandante estima vulneradas por aquella. Así por ejemplo, no existen en la demanda cargos que se fundamenten en los artículos 23 y 53 de la Constitución Política, no obstante que la actora los invoca como vulneradas por la norma legal que se estudia. Por ello la Corte se abstendrá de analizar en esta sentencia la eventual violación de estos preceptos constitucionales por parte de la norma acusada.
1. La norma permite tener en cuenta para efectos de la configuración de esta inhabilidad sanciones disciplinarias impuestas a partir de hechos sucedidos con anterioridad a su vigencia, e incluso, posiblemente, sancionados como falta antes de comenzar dicha vigencia.
2. Podría llegar a desconocerse el principio de favorabilidad, si la inhabilidad se entiende configurada aunque alguna de las conductas sancionadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002 sea actualmente objeto de una consideración menos estricta que en el tiempo en que fue cometida.
3. Dependiendo de la desigual diligencia de los operadores de la ley disciplinaria o de otras circunstancias igualmente casuales, dos o más personas que hubieren cometido las mismas faltas sancionables podrían verse sometidas o no a la inhabilidad que la norma establece, o que la inhabilidad correspondiente esté vigente hasta fechas más tempranas en unos casos y más tardías en otros.
4. En razón al margen de calificación que la ley permite al operador disciplinario en torno a la gravedad de la falta, frente a la posible comisión de un hecho sancionable, el funcionario no tendría completa certeza de si la sanción que podría imponerse generará o no la inhabilidad que la norma demandada establece.
5. La demandante cuestiona también el hecho de que actualmente la Procuraduría General de la Nación aplique la norma en la forma descrita en el punto 1 de la presente enumeración, esto es, teniendo en cuenta las sanciones generadas a partir de hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia del actual Código Disciplinario.
Sobre el tema es del caso traer a colación los criterios establecidos en la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual la Corte Constitucional reunió y sistematizó la jurisprudencia por ella proferida a este respecto. En dicha ocasión se señalaron los criterios mínimos que debe reunir el concepto de violación, el cual debe plantearse a través de la formulación de uno o más cargos, cada uno de los cuales debe estar soportado en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Estos criterios son presentados y definidos de manera concreta en el citado pronunciamiento.
En el cargo tercero, en el cual se afirma que la norma viola el artículo 13 de la Constitución Política, la demandante presenta ejemplos hipotéticos de aplicación de esta a partir de los cuales podría presentarse la vulneración al derecho a la igualdad.
En este caso hay mención, pero no real confrontación con lo instituido en el citado artículo, además de lo cual el cargo carece de varios de los atributos mencionados, entre ellos la claridad, la especificidad, la suficiencia, pero sobre todo, la necesaria certeza, que según lo explicado en el pronunciamiento arriba referido, consiste en que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente (sobre una) deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”. Como es evidente, el cargo propuesto por la actora no demuestra, ni al menos genera duda, en cuanto a que la denunciada vulneración a la igualdad se derive directamente del contenido de la norma. Por el contrario, es claro que ella resultaría apenas de una particular forma de apreciar la eventual aplicación de la misma a casos concretos, situación puramente hipotética que no es suficiente para configurar un cargo válido de inconstitucionalidad. Por ello, la Corte se declarará inhibida para decidir sobre esta acusación.
Por su parte, el cargo quinto, en el que se denuncia la forma en la que, al decir de la actora, la Procuraduría General de la Nación interpreta la norma demandada, no configura en realidad cargo alguno, en especial por cuanto, tal como lo pone de presente la misma actora, así como esta Corte en las sentencias que ella cita (7) , no hace parte de la función de control constitucional entrar a valorar las interpretaciones que de las normas demandadas, hagan los operadores jurídicos. Lo anterior no impide que, cuando la norma demandada sea particularmente oscura, resulte necesario dilucidar claramente su sentido, para poder examinar de fondo el alcance y validez de los cargos formulados en la demanda, lo cual es evidente que no ocurre en este caso.
4. Enfoque sobre la inconstitucionalidad aducida en los cargos atendibles.
4.1. Contabilización para efectos de esta inhabilidad, de sanciones generadas en hechos anteriores a la vigencia de la ley.
Así por ejemplo, el segundo inciso del artículo 29 advierte que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa,...”. Por su parte, el artículo 58 garantiza “... la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. Finalmente, dice el artículo 363 en su inciso segundo que “Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.
“Tampoco podría calificarse de inconstitucional el carácter intemporal que la norma le reconoce a la prohibición allí prevista, pues, tal como lo ha venido afirmando esta corporación y ahora se reitera, las causales de inelegibilidad ‘sin límite de tiempo’, estructuradas a partir de la existencia previa de antecedentes penales, esto es, de sentencias condenatorias por delitos no políticos ni culposos, no conllevan un desconocimiento del estatuto superior —particularmente del principio de imprescriptibilidad de las penas— toda vez que el fundamento de su consagración no reposa en la salvaguarda de derechos individuales, sino en la manifiesta necesidad de garantizar y hacer prevalecer el interés general. Es así como la propia Constitución Política le reconoce efectos intemporales a esta causal de inhabilidad —la referida a la existencia de sentencia judicial condenatoria—, cuando directamente la regula para los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197) y el contralor general (art. 267)” (Sent. C-209/2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
“De lo anterior se concluye que la intemporalidad de las inhabilidades legales no desconoce el principio de imprescriptibilidad ni el de legalidad de las sanciones, y que ello se debe primordialmente a que la causa final de dichas normas no es castigar la conducta personal de quien ha llevado a cabo conductas jurídicamente reprochables, sino preservar la confianza pública en la idoneidad y transparencia en el ejercicio de la función pública o en la prestación de una servicio público. Es decir, la consagración de un régimen de inhabilidades no constituye ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado, ni aun cuando las limitaciones que resulten aplicables para acceder a ciertos cargos o desarrollar ciertas actividades se deriven de conductas legalmente sancionadas” (Sent. C-1062/2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
4.2. Podría violarse el principio de favorabilidad frente a la distinta consideración que la ley disciplinaria hace de una determinada falta sancionable antes y después de entrar en vigencia la Ley 734 de 2002.
4.3. La discrecionalidad del operador disciplinario para calificar la falta genera incertidumbre frente a la configuración de la inhabilidad.
A este respecto es necesario indicar que en múltiples ocasiones, tanto antes como durante la vigencia de la Ley 734 de 2002, la Corte ha estudiado las implicaciones del mencionado sistema, encontrando en todos los casos que este no resulta cuestionable desde el punto de vista constitucional.
De otra parte, la queja de la actora se sustenta de manera implícita en la premisa de que los principios del derecho penal se aplican de igual manera a las otras formas del derecho sancionatorio, y más concretamente al derecho disciplinario, lo cual la Corte ha descartado de manera reiterada. Sobre este tema determinó la Corte en la Sentencia C-948 de noviembre 6 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis):
“Dicha especificidad en lo que tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por esta corporación en numerosas ocasiones (8) , en las que se ha referido particularmente a tres aspectos que, por lo demás, revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por el actor, ello son (i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados o clausus del derecho penal” (no está en negrilla en el texto original).
Esta doctrina ha sido reiterada en gran número de sentencias, tanto de constitucionalidad como de tutela, siendo pertinente destacar entre ellas las siguientes: C-124 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-1093 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-853 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-1102 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
“En relación con la precisión de la definición previa de las conductas que serán sancionadas, la Corte ha aceptado de tiempo atrás que en este ámbito es admisible que las faltas disciplinarias se consagren en ‘tipos abiertos’, ‘ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos’. La infracción disciplinaria implica siempre el incumplimiento o desconocimiento de un deber del servidor público; ‘la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas’. En esa medida, las normas disciplinarias estructuradas en forma de tipos abiertos remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagran los deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos; y es a este complemento al cual debe acudir el juez disciplinario al momento de decidir sobre la existencia de responsabilidad y la procedencia de las sanciones correspondientes” (9) (no está en negrilla en el texto original).
5. La existencia de cosa juzgada en relación con los cargos formulados.
Así las cosas, y dado que la posible consideración de esta norma como constitutiva de sanción, y por ende violatoria del debido proceso (C.P., art. 29), fue el tema sobre el cual se pronunció la Corte al declarar la exequibilidad de esta mismo precepto mediante la Sentencia C-544 del 24 de mayo de 2005, la Corte encuentra, en coincidencia con lo que propusiera de manera subsidiaria la representante del Ministerio Público que intervino dentro de este proceso, que es procedente reconocer el efecto de cosa juzgada de la mencionada sentencia, y en tal sentido se pronunciará en la parte resolutiva de esta providencia.
1. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-544 de 2005, que declaró exequible, exclusivamente por el cargo analizado, el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
2. Declararse inhibida para proferir un fallo de fondo en relación con el cargo por violación del principio de igualdad, formulado respecto del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda.
(2) En este fallo la Corte cita, entre otras varias, las siguientes sentencias: C-564 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-780 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-1062 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(3) Mencionado por el artículo 209 de la Constitución Política como uno de los principios que deben regir el ejercicio de la función administrativa.
(4) Sentencia C-952 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(5) Sentencia C-209 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(6) Dentro de esta línea jurisprudencial pueden citarse, entre muchas otras, las sentencias C-617 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-1412 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-200 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-952 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1212 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-373 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-064 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-625 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-015 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en todas las cuales se plantean estos límites y restricciones.
(7) Sentencias C-686 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez C.) y C-1106 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre L.).
(8) Al respecto ver la síntesis efectuada en la Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra (con salvamento parcial de voto de los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis). En el mismo sentido ver también las sentencias C-708 de 1999, C-155 de 2002 y C-373 de 2002.
(9) Sentencia T-1093 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Este fallo remite a su vez a los planteamientos previamente hechos en las sentencias C-948 de 2002 (ya citada) y C-404 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).