Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-23-sierpnia-2019-r-o-projekcie-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-transporcie-kolejowym
Timestamp: 2020-05-27 00:22:01+00:00
Document Index: 86298192

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 13', 'art. 16', 'art. 38', 'art. 66', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 153', 'art. 9', 'art. 3', 'art. 39', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 17', 'de lege ferenda', 'de lege ferenda', 'De lege lata', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'Art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'de lege lata', 'art. 9', 'art. 9', 'de lege ferenda', 'art. 9', 'De lege ferenda', 'De lege ferenda', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 12', 'art. 9', 'de lege ferenda', 'art. 9', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 132', 'art. 9', 'de lege ferenda', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 132', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 12', 'de lege ferenda', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'de lege ferenda', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 3', 'Art. 3', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'De lege lata', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 18', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 38', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 189', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'de lege lata', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 46', 'art. 46', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 38', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 165', 'art. 5', 'art. 172', 'art. 175', 'art. 176', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 39', 'art. 4', 'art. 38', 'art. 1', 'de lege ferenda', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 39', 'art. 38', 'De lege ferenda', 'art. 7', 'de lege ferenda', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'de lege ferenda', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 9', 'De lege lata', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 14', 'de lege ferenda', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 11', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 14', 'de lege ferenda', 'art. 13', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 17', 'de lege ferenda', 'Art. 9', 'Art. 9', 'art. 9', 'SA/Gd ', 'art. 129', 'art. 139', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 129', 'art. 9', 'art. 38', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 38', 'SA/Wa ', 'art. 18', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 20', 'art. 5', 'Art. 5', 'art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 44', 'art. 128', 'art. 11', 'art. 5', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'SA/Wa ', 'art. 34', 'art. 34', 'ustawy 8', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'K 30/03 ', 'art. 1', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 5', 'Art. 165', 'Art. 87']

Opinia z 23 sierpnia 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Opinia z 23 sierpnia 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw
(Minister Infrastruktury)
Rada Legislacyjna 2019-08-23
RL-033-26/19
o projekcie ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw
1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 24 lipca 2019 r.[1], przygotowany przez Ministra Infrastruktury i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji.
2. [Syntetyczna charakterystyka celów i treści Projektu] Najogólniejszym celem Projektu jest stworzenie instrumentów prawnych, dzięki którym będzie można lepiej niż dotychczas zapobiegać niepożądanej degradacji infrastruktury kolejowej w Polsce oraz wydajniej rozwijać tę infrastrukturę, a także ją należycie eksploatować. Bardziej szczegółowymi celami Projektu są zaś m. in.: utrudnienie procedury likwidacji linii kolejowych i zatrzymanie degradacji infrastruktury kolejowej na terenach po liniach kolejowych, co do których została już wydana decyzja o ich likwidacji; uregulowanie kwestii połączeń kolejowych na granicach województw; usunięcie barier i problemów dla efektywnej realizacji inwestycji kolejowych, w tym w ramach Krajowego Programu Kolejowego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej; stworzenie możliwości realizacji infrastruktury drogowej w ramach prowadzonych inwestycji dotyczących modernizacji infrastruktury kolejowej i późniejszego zarządzania i utrzymywania wybudowanej infrastruktury drogowej; powstrzymanie procesu nieuprawnionej komunalizacji gruntów Skarbu Państwa zajętych pod infrastrukturę kolejową[2].
Wskazane cele Projektu (a także inne jeszcze pokrewne czy też poboczne cele) mają zostać zrealizowane poprzez dokonanie nowelizacji ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym[3] (zob. art. 1 Projektu), a także pięciu innych ustaw: ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego[4] (zmiana dokonywana w tej ustawie polega na umożliwieniu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i innych tajemnic ustawowo chronionych w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego – zob. art. 2 Projektu), ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych[5] (dalej: „ustawa PrzepWprowUST”; zob. art. 3 Projektu), ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”[6] (dalej: „ustawa o PKP”; zob. art. 4 Projektu), ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym[7] (zob. art. 5 Projektu) i ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym[8] (zob. art. 6 Projektu).
Projekt, oprócz przepisów zmieniających wymienione wyżej ustawy, zawiera jeszcze przepisy przejściowe (art. 7-15), przepis dostosowujący (art. 13 ust. 2 Projektu) oraz przepis końcowy o wejściu ustawy w życie (art. 16 Projektu).
3. [Ogólna ocena Projektu] Zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt zasługuje generalnie na bardzo pozytywną ocenę. Ta pozytywna ocena wynika przede wszystkim z tego, że główne cele Projektu, jakimi są zapewnienie efektywnego rozwoju i eksploatacji infrastruktury kolejowej w Polsce oraz zapobieżenie niekontrolowanej degradacji tej infrastruktury, należy uznać za stany rzeczy, których osiągnięcie jest niezbędnym warunkiem dla dalszego rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego Polski, dla zapewnienia spójności w obrębie naszego kraju, zwłaszcza spójności ekonomicznej, społecznej i transportowej, oraz dla stworzenia mieszkańcom Polski większej dostępności transportowej i możliwości lepszego zaspokajania w ten sposób ich potrzeb. Z kolei te ostatnio wymienione wartości, związane bezpośrednio z poziomem i jakością życia polskiego społeczeństwa, muszą być w centrum zainteresowania władzy ustawodawczej i wykonawczej, co powinno się przejawiać m. in. poprzez przygotowywanie i uchwalanie stosownych służących temu aktów prawnych.
To, że budowa, rozwój oraz należyte funkcjonowanie infrastruktury kolejowej prowadzą do realizowania wspomnianych wyżej cennych wartości jest powszechnie zauważane i akceptowane w literaturze naukowej, bazującej w tym zakresie na konkretnych danych empirycznych. Stwierdza się tam, że efekty inwestycji w infrastrukturę kolejową oraz efektywne funkcjonowanie kolei polepszają jakość życia ludzi i przyspieszają rozwój gospodarki. Dzięki istnieniu i modernizowaniu sieci kolejowej zapewnione jest lepsze połączenie (skomunikowanie) ze sobą dzielnic mieszkalnych, miejsc pracy, ośrodków administracyjnych i naukowych oraz szkół. Możliwe jest dzięki temu przemieszczanie towarów masowych, a to sprzyja wydajniejszemu rozwojowi gospodarki oraz poszczególnych miejscowości, w których lub przy których jest usytuowana sieć kolejowa[9]. Infrastruktura kolejowa ma kolosalne znaczenie gospodarcze i społeczne (zwiększa dostępność poszczególnych regionów kraju, jest źródłem miejsc pracy, partycypuje w ekonomicznym procesie wytwarzania dóbr, jest elementem przyciągającym inwestycje i procesy migracyjno-osiedleńcze, ułatwia mobilność społeczną), a jednocześnie ona sama oraz realizowany dzięki niej transport kolejowy są najbardziej bezpiecznym i ekologicznym narzędziem transportu: w relatywnie niewielkim stopniu ingerują one w przestrzeń, krajobraz i świat przyrody, nie powodują zanieczyszczeń dla wód, gleby i powietrza oraz nie emitują hałasu w takim stopniu jak inne środki transportu[10]. Z kolei brak odpowiednio rozwiniętej infrastruktury kolejowej oraz procesy jej dekapitalizacji wywołują cały szereg niepożądanych skutków społecznych i gospodarczych, w tym w szczególności takich jak: petryfikacja aktualnych niewydolnych struktur przestrzenno-funkcjonalnych, zmniejszenie poziomu dostępności transportowej, osłabienie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego, zwłaszcza w peryferyjnych częściach kraju[11]. Szczególnie niekorzystne konsekwencje rodzi zamykanie istniejących linii kolejowych: godzi to w zrównoważony rozwój regionów i obniża wzrost gospodarczy, a przy tym skutki te są w praktyce niemal nieodwracalne[12].
Po okresie gwałtownych przemian gospodarczych w latach 90-tych XX wieku infrastruktura kolejowa w Polsce uległa drastycznemu zmniejszeniu, zaś nakłady inwestycyjne w tym zakresie były przez całe lata bardzo niskie, nawet na tle innych państw Europy Środkowo-Wschodniej przechodzących podobne jak w Polsce przemiany[13]. Obecnie ogólna długość linii kolejowych w Polsce (normalnotorowych i innych) jest o ok. 27% mniejsza niż miało to miejsce w roku 1990, zaś sto miast w Polsce mających ponad 10 tysięcy mieszkańców nie ma w ogóle dostępu do transportu kolejowego, gdyż brak jest tam lub w pobliżu linii kolejowych[14]. W obliczu tego dalece niezadowalającego stanu infrastruktury kolejowej w Polsce, a jednocześnie przy uwzględnieniu rozlicznych pozytywnych efektów gospodarczych, społecznych, ekologicznych i cywilizacyjnych zapewnianych przez infrastrukturę kolejową i jej eksploatowanie (o których była mowa wyżej), jest oczywiste, że należy z aprobatą odnieść się do aktu takiego jak Projekt, który ma w swoim założeniu ułatwić procesy inwestowania w infrastrukturę kolejową, efektywizować wykorzystywanie tej infrastruktury do wykonywania przewozów kolejowych oraz zapobiegać niezasadnemu i pośpiesznemu likwidowaniu linii kolejowych.
Uważna analiza przepisów Projektu, a zwłaszcza poszczególnych instytucji (środków) prawnych wprowadzanych przez Projekt do nowelizowanych przezeń ustaw, prowadzą przy tym do wniosku, że Projekt zawiera konkretne instrumenty prawne, które – przy założeniu ich prawidłowego stosowania w praktyce – jak najbardziej są w stanie realnie przyczyniać się do urzeczywistniania tych słusznych celów polegających na rozwoju infrastruktury kolejowej i jej efektywnym wykorzystywaniu. Tym samym Projekt jest nie tylko oparty na słusznych celach, ale zawiera też dostatecznie skuteczne środki prawne przydatne do realizacji tych celów. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, do takich adekwatnych instrumentów prawnych należą w tym względzie zwłaszcza: 1) wydłużenie i utrudnienie procedury likwidacji linii kolejowej, co ma nastąpić m. in. poprzez wymuszenie na zainteresowanych zarządcach infrastruktury kolejowej przeprowadzania w toku procesu przygotowawczego do likwidacji dodatkowych analiz i rozważenia działań alternatywnych, a także poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw transportu na likwidację linii kolejowej lub odcinka linii kolejowej (zmieniane przepisy art. 38ba ustawy o transporcie kolejowym); 2) ustanowienie sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej nakładanej na zarządcę infrastruktury kolejowej, który dokonał likwidacji linii kolejowej lub bocznicy kolejowej lub ich odcinka z naruszeniem przepisów ustawowych (nowy art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. j) w zw. z art. 38ba ustawy o transporcie kolejowym); 3) uproszczenie procedury uzyskiwania przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (dalej: „Spółka PLK”) zapewnienia finansowania lub dofinansowania projektów realizowanych przez tę spółkę z udziałem środków z budżetu UE w ramach programu wieloletniego (nowy art. 38c ust. 5a ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o finansach publicznych); 4) umożliwienie Spółce PLK realizowania zadań polegających na przebudowie lub budowie drogi publicznej, sieci lub urządzenia wodnego, w zakresie wynikającym z konieczności ich dostosowania do inwestycji dotyczących linii kolejowych (nowy art. 9ag ustawy o transporcie kolejowym), co ma w swoim założeniu umożliwić sprawniejsze realizowanie kompleksowych inwestycji, obejmujących różne rodzaje infrastruktur i urządzeń powiązanych ze sobą funkcjonalnie i użytkowo; 5) rozszerzenie zakresu zastosowania przepisów ustawy o transporcie kolejowym normujących szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych na linie tramwajowe lokalizowane poza pasem drogowym (zmieniany art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym), tak aby można było sprawniej i szybciej realizować potrzebne inwestycje w zakresie linii tramwajowych; 6) danie PKP S.A. możliwości przekazywania w użyczenie jednostkom samorządu terytorialnego na cele transportowe odcinków powierzchni gruntów pozostałych po zlikwidowanych liniach kolejowych lub bocznicach kolejowych (nowy art. 39 ust. 3a-3c ustawy o PKP); 7) stworzenie możliwości przeznaczania środków Funduszu Kolejowego na finansowanie lub współfinansowanie przez województwa zadań w zakresie zakupu, modernizacji oraz napraw pojazdów kolejowych przeznaczonych do przewozów pasażerskich wykonywanych na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych, ale pod warunkiem zapewnienia organizowania przez te województwa wojewódzkich przewozów pasażerskich w transporcie kolejowym, zapewniających połączenia komunikacyjne między sąsiednimi województwami (nowe przepisy art. 3 ust. 9 i 10 ustawy o Funduszu Kolejowym); 8) rozszerzenie zakresu pojęcia „wojewódzkich przewozów pasażerskich” w kierunku umożliwiającym województwom organizowanie przewozu nie tylko do najbliższej stacji w województwie sąsiednim, ale do stacji w województwie sąsiednim położonej nawet w odległości 30 km od granicy województwa (zmieniany art. 4 ust. 1 pkt 25 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym), co ma w swoim założeniu umożliwiać tworzenie bardziej efektywnych połączeń kolejowych międzywojewódzkich.
Zdaniem Rady Legislacyjnej, od tych opisanych wyżej i przewidzianych w Projekcie instrumentów prawnych można zasadniczo oczekiwać, że będą one dobrze służyły procesowi zachowania i dalszej rozbudowy infrastruktury kolejowej w Polsce, a także procesom świadczenia w oparciu o tę infrastrukturę przewozów kolejowych. Te projektowane instrumenty prawne nie naruszają przy tym przepisów Konstytucji RP i są zgodne z prawem Unii Europejskiej[15].
Równocześnie Rada Legislacyjna zauważa, że w Projekcie znajduje się przynajmniej kilka przepisów, które z różnych względów wymagają pilnej poprawy. Dotyczy to przede wszystkim przewidzianego w art. 3 Projektu nowego przepisu art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST. Ten ostatni przepis ma w zamierzeniu twórców Projektu zapobiegać nieuzasadnionej i nieuprawnionej komunalizacji tych nieruchomości Skarbu Państwa, które w momencie rozpoczęcia w 1990 r. procesu komunalizacji mienia ogólnonarodowego znajdowały się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” i do dzisiaj są wykorzystywane na cele kolejowe przez PKP S.A. lub Spółkę PLK[16]. Zdaniem Rady Legislacyjnej, o ile sam zamysł (cel) twórców Projektu powstrzymania nieuzasadnionej i nieuprawnionej komunalizacji nieruchomości kolejowych jest w pełni słuszny i zasługuje na poparcie, o tyle jego legislacyjna realizacja dokonana w Projekcie jest bardzo nieudana i wymaga zasadniczej korekty.
Szczegółowe zastrzeżenia i rekomendacje de lege ferenda w odniesieniu do niektórych przepisów Projektu są zamieszczone w dalszej części niniejszej opinii.
II. Szczegółowe zastrzeżenia i propozycje de lege ferenda względem niektórych przepisów Projektu
1. [Zaliczki na poczet odszkodowania oraz odszkodowania za prawa rzeczowe odejmowane osobom uprawnionym w związku z realizacją inwestycji kolejowej] Istotnych zmian wymagają te przepisy Projektu, które normują kwestie zaliczek na poczet odszkodowania wypłacanych osobom uprawnionym do odszkodowania za prawa rzeczowe odjęte tym osobom w związku z realizacją inwestycji kolejowej. W aktualnym stanie prawnym ustawa o transporcie kolejowym – która w rozdziale 2b zawiera przepisy o szczególnych zasadach i warunkach przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych – normuje co prawda problematykę odszkodowań przyznawanych i wypłacanych osobom, które na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zostają pozbawione prawa własności nieruchomości lub ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, niemniej ustawa ta nie reguluje problematyki przyznawania i wypłaty wspomnianym osobom zaliczek na poczet przysługujących im odszkodowań.
De lege lata stan prawny jest taki, że odszkodowanie dla osoby uprawnionej jest jej wypłacane w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja wojewody o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna (art. 9y ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym). Uostatecznienie się decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania następuje albo z momentem upływu 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania od tej decyzji przez którąś ze stron postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania (stronami tego postępowania są osoby uprawnione do odszkodowania oraz podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, czyli Spółka PLK lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego) albo w momencie wydania przez właściwego ministra (będącego organem II instancji) decyzji odwoławczej; możliwe jest też uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji odszkodowawczej wojewody przez właściwego ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wojewodzie, co powoduje brak uostatecznienia się pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody. Co do zasady stronie odwołującej się od decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody (art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym), z tym że reguła ta nie ma zastosowania wówczas, gdy stroną odwołującą się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym). Należy to rozumieć w ten sposób, że wypłacenie osobie uprawnionej kwoty odszkodowania określonej w decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania w ogóle nie może nastąpić przed uostatecznieniem się decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, jeżeli od tej decyzji odwołanie wniosła Spółka PLK lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, przy czym ten zakaz wypłaty odszkodowania jest aktualny zarówno wtedy, gdy wraz z odwołaniem wniesionym przez któryś z tych ostatnio wymienionych podmiotów publicznych odwołanie od decyzji wojewody składa osoba uprawniona do odszkodowania, jak też wtedy, gdy osoba uprawniona do odszkodowania w ogóle nie składa odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody.
Wydaje się, że z punktu widzenia interesów osób uprawnionych do odszkodowania podstawowym problemem jest obecnie konieczność stosunkowo długiego oczekiwania na wypłatę odszkodowania w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania składa podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (czyli Spółka PLK lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego); w tym ostatnim przypadku osoba uprawniona nie może otrzymać należnego jej odszkodowania aż do momentu wydania decyzji ostatecznej w sprawie odszkodowania, zaś wydawanie takiej ostatecznej decyzji może trwać przez wiele miesięcy. Dla osób uprawnionych do odszkodowania przedłużające się oczekiwanie na odszkodowanie dlatego jest niekorzystne, gdyż w momencie wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania, a tym bardziej w trakcie trwającego postępowania odwoławczego w sprawie tej decyzji, osoba uprawniona do odszkodowania nie jest już od jakiegoś czasu właścicielem wywłaszczonej nieruchomości lub nie przysługują jej już ograniczone prawa rzeczowe do wchodzącej w grę nieruchomości, a więc osoby te nie mogą z odjętych im praw rzeczowych czerpać jakichkolwiek korzyści, a wciąż nie mają definitywnie ustalonego i wypłaconego świadczenia rekompensacyjnego (utrata własności nieruchomości lub ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości następuje w momencie uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej[17], zaś decyzje odszkodowawcze podejmowane są dopiero po następującym w ten sposób wywłaszczeniu[18], a dodatkowo osobie uprawnionej nie można wypłacić odszkodowania na podstawie nieostatecznej decyzji odszkodowawczej, jeżeli od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania odwoła się Spółka PLK lub jednostka samorządu terytorialnego).
Niemniej jednak twórcy Projektu niestety nie identyfikują powyższej sytuacji jako problemu, który wymaga obecnie legislacyjnego rozwiązania. Zamiast tego chcą oni rozwiązać dwa inne problemy związane z wypłatą odszkodowań. Po pierwsze, chcą oni rozwiązać problem tego, że osoba, która wniosła odwołanie od decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania i równocześnie otrzymała wypłatę tego odszkodowania na podstawie złożonego przez nią wniosku z art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym musi następnie zwracać część tego odszkodowania w przypadku, gdy w decyzji odwoławczej organ II instancji (tj. właściwy minister) obniżył wysokość należnego jej odszkodowania[19]. Po drugie, twórcy Projektu chcą umożliwić otrzymywanie części odszkodowania na podstawie pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody tym osobom uprawnionym do odszkodowania, które nie wniosły odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody, a co obecnie nie jest prawnie dopuszczalne z uwagi na literalne brzmienie art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym; w praktyce chodzi tutaj o tych współwłaścicieli nieruchomości lub o tych współuprawnionych do ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości, którzy – inaczej niż inny współwłaściciel lub współuprawniony – nie wnieśli odwołania od decyzji wojewody[20].
Dla rozwiązania obu tych powyższych problemów twórcy Projektu przewidują wprowadzenie do ustawy o transporcie kolejowym instytucji zaliczki wypłacanej na poczet odszkodowania należnego osobom uprawnionym. Należy pamiętać, że w obecnym stanie prawnym przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie przewidują prawnej możliwości wypłaty osobie uprawnionej do odszkodowania zaliczki na poczet tego odszkodowania. Możliwości takiej nie przewidują również przepisy ustawy o finansach publicznych, co jest o tyle istotne, że wypłata omawianych tutaj odszkodowań następuje zawsze ze środków publicznych, którymi gospodarowanie odbywa się (i musi się odbywać) na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych i nie może następować w sposób w tej ustawie nieprzewidziany lub nieprzewidziany w innych ustawach. Dla wypłaty zaliczki osobie uprawnionej do odszkodowania za odjęte jej prawo rzeczowe w związku z realizacją inwestycji kolejowej potrzebna jest wyraźna podstawa ustawowa, której obecnie jest brak.
Projekt tworzy taką podstawę prawną do wypłaty zaliczki na rzecz osoby uprawnionej. Kwestię tej zaliczki Projekt normuje w zmienianym przezeń art. 9z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz w dodawanym art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym. Art. 9z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w brzmieniu przewidzianym w Projekcie stanowi co następuje: „Na wniosek osoby uprawnionej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania określonego w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W przypadku odwołania osoby uprawnionej od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłata kwoty zaliczki nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.”. Z kolei dodawany przez Projekt art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym ma otrzymać następującą treść: „Osoba, której wypłacono zaliczkę lub jej spadkobiercy są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu na dzień zwrotu, jeżeli decyzja o lokalizacji linii kolejowej została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby lub stwierdzono jej nieważność.”. Równocześnie Projekt pozostawia w niezmienionym brzmieniu art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym stanowiący, że „Przepisu ust. 1 zdanie pierwsze nie stosuje się [chodzi tutaj o przepis, który w projektowanym brzmieniu będzie umożliwiał wypłacenie zaliczki osobie uprawnionej do odszkodowania – przyp. RL], jeżeli stroną odwołującą się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.”.
Z powyższego wynika, że w porównaniu z obecnym stanem prawnym zmiana wprowadzana przez Projekt ma polegać na tym, że osoba uprawniona do odszkodowania zamiast istniejącej obecnie możliwości uzyskania wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości na podstawie pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody (z wyjątkiem przypadku, gdy odwołanie od tej decyzji złożył podmiot, na którego rzecz została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej) będzie mogła uzyskać wypłatę 70%-owej zaliczki (tzn. zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania określonego w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania), przy czym tę wypłatę będzie mogła uzyskać każda osoba uprawniona do odszkodowania, a nie tylko osoba uprawniona wnosząca odwołanie od decyzji. Ponieważ jednak Projekt utrzymuje w mocy w niezmienionym brzmieniu art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, wypłata wspomnianej zaliczki nie będzie prawnie dopuszczalna w sytuacji, gdy stroną odwołującą się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania będzie podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej: czy to jako jedyny odwołujący się od tej decyzji czy też jako wnoszący odwołanie obok odwołania wnoszonego przez osobę lub osoby uprawnione do odszkodowania. Co więcej, pod rządami nowych przepisów przewidzianych w Projekcie będą możliwe takie sytuacje, w których osoba, która otrzymała wypłatę części odszkodowania w postaci zaliczki na podstawie pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania będzie musiała zwrócić część tej otrzymanej zaliczki, jeżeli odszkodowanie ustalone w decyzji ostatecznej będzie niższe niż wypłacona zaliczka. Tym samym problem, któremu chcą zaradzić twórcy Projektu – a więc problem tego, że osoba uprawniona, która najpierw otrzymała odszkodowanie na podstawie decyzji pierwszoinstancyjnej musi następnie po uostatecznieniu się decyzji zwracać jego część – zostanie na podstawie omawianych projektowanych przepisów rozwiązany jedynie połowicznie.
Generalnie rzecz biorąc, omawiane tutaj przepisy dotyczące zaliczki wprowadzane przez Projekt do ustawy o transporcie kolejowym wywołują następujące zastrzeżenia.
Po pierwsze, nie wydaje się zasadne prawne blokowanie możliwości wypłacania osobom uprawnionym zaliczki na poczet odszkodowania za odjęte im prawa rzeczowe w sytuacji, gdy odwołanie od nieostatecznej (pierwszoinstancyjnej) decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania złożył podmiot, na rzecz którego (czy też na wniosek którego) została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, czyli Spółka PLK lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego (zob. utrzymywany przez Projekt w mocy art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym). Tego rodzaju prawny zakaz ma być może pewne – choć też nie do końca przekonujące – uzasadnienie obecnie, gdy ustawa o transporcie kolejowym w ogóle nie przewiduje możliwości wypłacania osobom uprawnionym do odszkodowania zaliczek na ich poczet, dając jedynie możliwość wypłaty na podstawie nieostatecznej decyzji wojewody całości odszkodowania tej osobie, która odwołuje się od tej decyzji. W tym ostatnim przypadku zakaz wypłaty odszkodowania przewidziany w art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ma swoje uzasadnienie w tym, że jest prawdopodobne, a w każdym razie niewykluczone, że organ II instancji obniży nieco wysokość należnego osobie uprawnionej odszkodowania i zajdzie w związku z tym konieczność zwrotu przez osobę uprawnioną części wypłaconego jej już wcześniej – na podstawie decyzji nieostatecznej – odszkodowania[21]. Tym samym zakaz z art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ma w swoim założeniu zapobiegać konieczności dokonywania przez osoby uprawnione tego rodzaju zwrotów, co byłoby uciążliwe zwłaszcza wtedy, gdyby zwrot ten dotyczył stosunkowo wysokiej kwoty. Jednakże w sytuacji, gdy Projekt wprowadza możliwość wypłaty osobie uprawnionej zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości wynoszącej (tylko) 70% odszkodowania określonego w pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania, to ratio legis zakazu z art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym przestaje w dużej mierze istnieć. Jest przecież rzeczą stosunkowo prawdopodobną, że nawet jeżeli decyzja wojewody ustalająca wysokość odszkodowania zostanie w części dotyczącej wysokości tego odszkodowania zmieniona przez organ II instancji (lub przez samego wojewodę po uchyleniu jego decyzji przez organ II instancji) w ten sposób, że wysokość należnego odszkodowania ulegnie zmniejszeniu, to wspomniane zmniejszenie zazwyczaj nie będzie większe niż 30%; nawet zaś jeżeli wysokość należnego odszkodowania zostanie przez organ II instancji zmniejszona o więcej niż 30%, to i tak w takiej sytuacji osoba uprawniona do odszkodowania, która na podstawie pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody otrzymała 70%-ową zaliczkę będzie musiała zwrócić stosunkowo niewielki odsetek już otrzymanego przez nią odszkodowania (tzn. otrzymanej zaliczki na jego poczet), a w każdym bądź razie będzie musiała zwrócić odsetek znacznie mniejszy niż może to mieć miejsce de lege lata, kiedy to na podstawie pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody osoba uprawniona może otrzymać całość odszkodowania przyznanego decyzją wojewody (gdyby zatem aktualnie brak było zakazu z art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, to ewentualne zwroty części odszkodowania dokonywane przez osoby uprawnione musiałyby być odpowiednio wyższe). Innymi słowy, skoro w świetle projektowanego art. 9z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym osoba uprawniona ma na podstawie pierwszoinstancyjnej decyzji wojewody otrzymywać w formie zaliczki (na swój wniosek) jedynie 70% wysokości przyznanego jej odszkodowania, a nie całą jego kwotę, to tym samym dotychczasowy argument uzasadniający ustawowy zakaz wypłaty tego odszkodowania w razie wniesienia odwołania od decyzji wojewody przez Spółkę PLK lub jednostkę samorządu terytorialnego – tzn. argument bazujący na konieczności zwrotu później przez osobę uprawnioną części tego odszkodowania w razie zmniejszenia odszkodowania w decyzji wydanej przez organ II instancji – traci w dużym stopniu na swojej aktualności.
Zresztą argument ten nie jest zbyt przekonywujący także obecnie. Należy bowiem pamiętać, że procesy wywłaszczania dokonywane na podstawie ustawy o transporcie kolejowym (podobnie jak procesy wywłaszczania dokonywane na podstawie innych tzw. specustaw) wiążą się z o wiele dalej idącą ingerencją w sytuację prawną właścicieli i innych osób rzeczowo uprawnionych niż ma to miejsce na podstawie przepisów ogólnych, tj. na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz powodują istotne pogorszenie sytuacji materialno-prawnej i procesowej tych osób w porównaniu z ogólnymi regulacjami dotyczącymi procesu inwestycyjno-budowlanego[22]. W kontekście omawianych tu zagadnień wystarczy chociażby wspomnieć, że w świetle ustawy o transporcie kolejowym wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie wydawanej w uproszczonym postępowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej[23], zaś ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje dopiero potem, w odrębnym postępowaniu administracyjnym[24], a nie w samej decyzji wywłaszczeniowej jak to ma miejsce na zasadach ogólnych przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami[25]. Naprawdę nie ma zatem potrzeby dodatkowego jeszcze pogarszania w ustawie o transporcie kolejowym sytuacji osób wywłaszczonych poprzez odsuwanie w czasie momentu rzeczywistej wypłaty na ich rzecz już przyznanego im – nawet jeżeli na podstawie decyzji nieostatecznej – odszkodowania lub też zaliczki na poczet odszkodowania.
Dlatego też de lege ferenda należałoby się opowiedzieć za zniesieniem zakazu z art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.
Po drugie, o ile danie osobom uprawnionym do odszkodowania możliwości wnioskowania o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania na podstawie nieostatecznej decyzji wojewody jest co do zasady celowościowo zasadne, o tyle nie jest słuszne całkowite odbieranie przez Projekt osobom uprawnionym do odszkodowania możliwości wnioskowania o wypłatę całej kwoty odszkodowania przyznanego im w nieostatecznej decyzji wojewody. De lege ferenda osoba uprawniona do odszkodowania za prawo rzeczowe odjęte jej na podstawie ustawy o transporcie kolejowym powinna mieć zagwarantowaną prawną możliwość wyboru czy na podstawie nieostatecznej decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania chce ona otrzymać całość przyznanej jej przez wojewodę kwoty (ze świadomością, że w razie następczego zmniejszenia w ostatecznej decyzji wysokości tego odszkodowania będzie ona musiała zwrócić część otrzymanego wcześniej odszkodowania) czy też – alternatywnie – chce ona otrzymać jedynie zaliczkę na poczet należnego jej odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania określonego w nieostatecznej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (co w niektórych przypadkach i tak nie uwolni tej osoby od konieczności późniejszego zwrotu części tej zaliczki, jeżeli wysokość odszkodowania ustalonego dla tej osoby w decyzji ostatecznej będzie niższa niż 70% kwoty odszkodowania określonej w nieostatecznej decyzji wojewody). Osoba uprawniona powinna mieć prawną możliwość dokonania w powyższym zakresie swobodnego wyboru, na swój rachunek i ryzyko. De lege ferenda prawna dopuszczalność domagania się przez osobę uprawnioną do odszkodowania wypłaty na podstawie nieostatecznej decyzji wojewody albo zaliczki na poczet odszkodowania albo pełnej kwoty ustalonej w nieostatecznej decyzji wojewody powinna być przy tym zagwarantowana tej osobie bez względu na to, czy ona sama lub podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, odwołują się od decyzji wojewody.
Po trzecie, z literalnego brzmienia projektowanego art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie wynika jednoznacznie, czy możliwość wnioskowania przez osobę uprawnioną o wypłatę na jej rzecz 70%-owej zaliczki na poczet odszkodowania istnieje tylko w odniesieniu do odszkodowania ustalonego w nieostatecznej decyzji wojewody wydanej w I instancji, czy też możliwość taka istnieje także w odniesieniu do odszkodowania określonego w ostatecznej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wydanej przez wojewodę lub właściwego ministra. Wykładnia systemowa wewnętrzna projektowanego art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym prowadzi do wniosku, że w przepisie tym jest mowa tylko o decyzjach nieostatecznych wydanych przez wojewodę w I instancji. Wskazuje na to mianowicie m. in. treść projektowanego przepisu zamieszczonego w zdaniu następnym omawianej tutaj jednostki redakcyjnej, czyli treść projektowanego art. 9z ust. 1 zd. 2 ustawy o transporcie kolejowym, gdzie jest mowa o skutkach prawnych odwołania wnoszonego przez osobę uprawnioną od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania: otóż można przyjąć, że odwołania te dotyczą i mają za przedmiot właśnie decyzje, o których jest mowa w zdaniu poprzednim projektowanego art. 9z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, a więc że w konsekwencji te decyzje wspomniane w zdaniu poprzednim są decyzjami nieostatecznymi wydanymi przez wojewodę. Za takim samym wnioskiem przemawia także treść utrzymywanego przez Projekt w mocy art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym mówiącego o odwołaniach wnoszonych od nieostatecznej decyzji wojewody w sprawie odszkodowania: odwołania te niewątpliwie dotyczą decyzji określonych w art. 9z ust. 1 tej ustawy, a więc po wejściu w życie Projektu będą dotyczyły decyzji określonych w projektowanym art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym, co świadczy o tym, że w tym ostatnim przepisie jest mowa o decyzjach, od których (jeszcze) takie odwołanie przysługuje, a więc jest tam mowa o decyzjach nieostatecznych wydawanych przez wojewodów w I instancji.
Z drugiej jednak strony wykładnia językowa oraz wykładnia systemowa zewnętrzna projektowanego art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym przemawiają za szerokim rozumieniem występującego w tym przepisie pojęcia decyzji ustalających wysokość odszkodowania, jako obejmującego zarówno decyzje nieostateczne wydane przez wojewodę w I instancji, jak też decyzje ostateczne wydane przez właściwego ministra w II instancji lub decyzje wojewody mające przymiot decyzji ostatecznych. Jeśli chodzi o względy wykładni językowej – która jak wiadomo ma zazwyczaj pierwszeństwo w procesie ustalania znaczenia danego przepisu[26] – to trzeba zauważyć, że projektowany art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym posługuje się ogólnym sformułowaniem mówiącym o „decyzji ustalającej wysokość odszkodowania”, bez żadnego szczegółowego kwalifikatora przesądzającego o tym, że chodzi tutaj jedynie o decyzje nieostateczne lub decyzje wydane w I instancji. Zgodnie zatem z regułą wykładni językowej lege non distinguente nec nostrum est distinguere należałoby uznać, że projektowany art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym obejmuje swoim zakresem przedmiotowym wszelkie decyzje ustalające wysokość odszkodowania należnego osobie uprawnionej na podstawie przepisów rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym, a więc obejmuje również decyzje odszkodowawcze wojewody będące decyzjami ostatecznymi, a ponadto decyzje wydane w II instancji przez właściwego ministra lub decyzje ostateczne wydane przez wojewodę w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu jego pierwotnej decyzji przez właściwego ministra. Jeżeli chodzi zaś o wykładnię systemową zewnętrzną projektowanego art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym, to zwraca uwagę okoliczność, iż w analogicznym i pokrewnym przedmiotowo przepisie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: „specustawa drogowa”) jest w tym kontekście wyraźnie mowa o decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wydanej przez organ pierwszej instancji. Mianowicie, art. 12 ust. 5a zd. 1 specustawy drogowej stanowi, że „Na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g.”. W uzasadnieniu Projektu jego autorzy wyraźnie zadeklarowali, że treść projektowanego przez nich art. 9z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym „została sformułowana na wzór” odnośnego przepisu specustawy drogowej (s. 3 uzasadnienia Projektu). Skoro zatem twórcy Projektu chcieli sformułować projektowany art. 9z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym „na wzór” art. 12 ust. 5a zd. 1 specustawy drogowej, a jednocześnie, przy założeniu ich racjonalności, musieli mieć oni pełną świadomość dokładnego brzmienia art. 12 ust. 5a zd. 1 specustawy drogowej, to tym samym należy uznać, że różnice w sformułowaniach pomiędzy oryginalnym (wzorcowym) art. 12 ust. 5a zd. 1 specustawy drogowej a projektowanym art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie są bynajmniej przypadkowe, lecz są zamierzone i celowe. Tym samym interpretując projektowany art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym w świetle art. 12 ust. 5a zd. 1 specustawy drogowej, a więc niejako a contrario tego ostatniego przepisu, należy uznać, że w projektowanym art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym jest mowa o wszelkich decyzjach ustalających wysokość odszkodowania (należnego osobie uprawnionej na podstawie ustawy o transporcie kolejowym), a nie tylko o decyzjach nieostatecznych wydanych w I instancji przez wojewodę. To by zaś przemawiało za prawną możliwością domagania się przez osobę uprawnioną w oparciu o ten projektowany przepis ustawy o transporcie kolejowym wypłaty zaliczki na poczet należnego jej odszkodowania również w odniesieniu do odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji administracyjnej: wydanej w I instancji przez wojewodę i niezaskarżonej w terminie, wydanej w II instancji przez właściwego ministra lub wydanej przez wojewodę w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po uprzednim uchyleniu jego decyzji przez ministra. Zaliczkowa wypłata odszkodowania na podstawie decyzji ostatecznej mogłaby być przez osobę uprawnioną pożądana zwłaszcza wtedy, gdy dana decyzja ostateczna ustalająca wysokość odszkodowania została zaskarżona do sądu administracyjnego (przez osobę uprawnioną do odszkodowania lub przez podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej), a więc gdy nie ma jeszcze pewności, czy ustalona tą decyzją wysokość odszkodowania utrzyma się w przyszłości po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy sądowoadministracyjnej (bo np. może się zdarzyć, że sąd administracyjny uchyli ostateczną decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, zaś rozpatrujący następnie ponownie sprawę odszkodowawczą wojewoda lub właściwy minister ustali kwotę odszkodowania w odmiennej niż pierwotnie wysokości; w obliczu takiej hipotetycznej możliwości osoba uprawniona do odszkodowania może chcieć się niejako zabezpieczyć przed koniecznością późniejszego zwrotu części odszkodowania otrzymanego na podstawie decyzji ostatecznej i dlatego może chcieć wnioskować o wypłatę na podstawie ostatecznej, ale jeszcze nieprawomocnej decyzji odszkodowawczej jednie zaliczki na poczet odszkodowania).
Wydaje się, że de lege ferenda możliwość ubiegania się przez osobę uprawnioną do odszkodowania o wypłatę zaliczki na poczet tego odszkodowania powinna istnieć tylko w odniesieniu do odszkodowania ustalonego w decyzji nieostatecznej wydanej przez wojewodę w pierwszej instancji, gdyż na podstawie decyzji ostatecznej osoba uprawniona powinna od razu i niezwłocznie otrzymywać całość przyznanego i należnego jej odszkodowania. Dlatego też należałoby tę kwestię wyraźnie przesądzić w projektowanym art. 9z ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie kolejowym, tak samo jak to ustawodawca uczynił w art. 12 ust. 5a zd. 1 specustawy drogowej, na który to przepis twórcy Projektu powołują się jako na swoisty wzorzec legislacyjny. Ponadto w projektowanym art. 9z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym należałoby wyraźnie zapisać, że wysokość odszkodowania należnego osobie uprawnionej za przejęte prawa rzeczowe pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki (por. art. 132 ust. 1b zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Obecnie takiego jednoznacznego zapisu nie ma.
Po czwarte, w projektowanym przepisie art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym, gdzie jest mowa o przypadkach, w których osoba, której wypłacono zaliczkę lub jej spadkobiercy są zobowiązani do zwrotu wypłaconej im zaliczki, należałoby de lege ferenda wymienić również następców prawnych osoby, która otrzymała zaliczkę, innych niż spadkobiercy tej osoby. Wyraźne wymienienie w projektowanym przepisie art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym nie tylko spadkobierców, ale również innych następców prawnych osoby, która otrzymała zaliczkę jako podmiotów obowiązanych w określonych przypadkach do zwrotu zaliczki jednoznacznie rozstrzygnęłoby kwestię tego, że do zwrotu zaliczki w opisanych w tym przepisie sytuacjach obowiązane są m. in. następujące podmioty: 1) spółka powstała z przekształcenia spółki, która na podstawie ustawy o transporcie kolejowym otrzymała zaliczkę na poczet odszkodowania za odjęte jej prawo rzeczowe; 2) spółka powstała z podziału spółki, która na podstawie ustawy o transporcie kolejowym otrzymała zaliczkę na poczet odszkodowania za odjęte jej prawo rzeczowe; 3) spółka powstała z przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, której to osobie fizycznej dokonano wypłaty omawianej tutaj zaliczki; 4) nabywca przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym prowadzonego przez osobę, której została wypłacona omawiana zaliczka. Brak wyraźnego wymienienia w projektowanym art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym w katalogu podmiotów obowiązanych do zwrotu zaliczki następców prawnych osoby, której wypłacono zaliczkę będzie prowokował do dokonywania w przyszłości wykładni tego przepisu na zasadzie a contrario, a mianowicie, że skoro ustawodawca określając w tym przepisie podmioty zobowiązane do zwrotu zaliczki wspomniał w tym kontekście wyraźnie o spadkobiercach osoby, której wypłacono zaliczkę – pomimo że teoretycznie nie musiał tego czynić, gdyż tego rodzaju obowiązek spadkobiercy można wyprowadzić z ogólnych przepisów prawa spadkowego – to oznacza to a contrario, że inne osoby poza wyraźnie w tym przepisie wymienionymi nie mają w ogóle obowiązku zwrotu zaliczki, nawet jeżeli taki obowiązek można by wyinferować z jakichś przepisów odrębnych, np. z przepisów Kodeksu cywilnego[27] lub Kodeksu spółek handlowych[28].
Po piąte, mówiąc w projektowanym przepisie art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym o obowiązku zwrotu zaliczki „po jej waloryzacji na dzień zwrotu”[29] należy wyraźnie przesądzić, że waloryzacja ta ma być dokonywana według zasad obowiązujących przy zwrocie zaliczki w przypadku wywłaszczania nieruchomości (zob. art. 132 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Po szóste, w projektowanym art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym wśród wymienionych tam przypadków uzasadniających zwrot zaliczki na poczet odszkodowania wymieniono zbyt szeroko zakreśloną okoliczność polegającą na tym, że „decyzja o lokalizacji linii kolejowej została zmieniona” (nawiasem mówiąc, prawidłowa i pełna ustawowa nazwa tej decyzji brzmi: „decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej”, a nie „decyzja o lokalizacji linii kolejowej” – zob. art. 9n ust. 2 i nast. ustawy o transporcie kolejowym). O ile przewidziany w projektowanym art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym obowiązek zwrotu zaliczki wypłaconej na poczet odszkodowania aktualizujący się w przypadkach, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została uchylona w całości lub w części dotyczącej osoby, która uzyskała zaliczkę, lub gdy stwierdzono nieważność tej decyzji, jest w pełni zrozumiały i prawidłowy (gdyż w takich sytuacjach – tzn. w sytuacjach, gdy taki właśnie los prawny spotyka decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej – całkowicie odpada przyczyna prawna wypłaty danej osobie odszkodowania za odjęte jej prawo rzeczowe, jako że to właśnie na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej następuje przejęcie przez właściwy podmiot publiczny odnośnego prawa rzeczowego należącego do osoby uprawnionej), o tyle ustanawianie przez twórców Projektu bezwzględnego obowiązku zwrotu zaliczki w każdym przypadku zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, bez względu na to, czego i kogo ta zmiana decyzji lokalizacyjnej dotyczy, jest całkowicie niezasadne. Można przecież wyobrazić sobie takie zmiany treści decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, które z istoty rzeczy w żaden sposób nie zmieniają dokonanego na podstawie tej decyzji faktu przejęcia prawa własności lub innego prawa rzeczowego danej osoby oraz w żaden sposób nie wpływają (i nie mogą wpłynąć) na wysokość należnego tej osobie odszkodowania za wywłaszczone prawo rzeczowe, np. zmiany w tej decyzji dotyczące warunków technicznych realizacji inwestycji kolejowej lub warunków realizacji inwestycji dotyczących potrzeb ochrony środowiska lub obronności państwa, względnie też dokonywane w omawianej decyzji zmiany dotyczące innych osób, w tym zmiany w oznaczeniu lub podziale nieruchomości należących do zupełnie innych osób, itp. Wymaganie w takich przypadkach od osoby uprawnionej do odszkodowania zwrotu wypłaconej jej zaliczki nie ma żadnego sensu, gdyż w ten sposób pozbawia się tej osoby możliwości korzystania ze środków majątkowych (finansowych), które słusznie się jej należą za już odebrane jej prawo rzeczowe i których wysokość i tak nie zostanie następnie zmodyfikowana tylko z tego powodu, że zmieniona została – w opisany wyżej sposób – treść decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.
Uzasadnieniem dla treści projektowanego art. 9a ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym nie może być przy tym sama tylko okoliczność, że niemal identyczną treść mają analogiczne przepisy zawarte w innych specustawach (zob. art. 12 ust. 5b specustawy drogowej), gdyż również i tym ostatnim przepisom należy zarzucić nadmiernie szeroki zakres zastosowania w omawianym tutaj względzie.
Dlatego też de lege ferenda omawiany tutaj obowiązek zwrotu zaliczki przez osobę, której została ona wypłacona należałoby ograniczyć do przypadków, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została zmieniona w zakresie dotyczącym tej osoby lub została uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby lub stwierdzono jej nieważność.
Po siódme, w ustawie o transporcie kolejowym należałoby określić szczególny termin na wydanie przez wojewodę decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w przypadku, gdy decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wojewoda nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie przepisów art. 9w ustawy o transporcie kolejowym. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności w szczególności przyznaje Spółce PLK albo jednostce samorządu terytorialnego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje właściciela wywłaszczanej nieruchomości do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia Spółkę PLK albo jednostkę samorządu terytorialnego do faktycznego objęcia danej nieruchomości w posiadanie (art. 9w ust. 3 pkt 1-3 w zw. z ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym). Pomimo wywoływania przez omawianą decyzję, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, tego rodzaju natychmiastowych i niekorzystnych (uciążliwych) skutków w sytuacji prawnej osoby będącej właścicielem nieruchomości (lub posiadającej ograniczone prawo rzeczowe na danej nieruchomości), ustawa o transporcie kolejowym nie przewiduje żadnego przyspieszonego trybu wydawania wówczas przez wojewodę decyzji ustalającej wysokość należnego osobie uprawnionej odszkodowania: cały czas obowiązuje w tym zakresie ogólna reguła ustawowa, zgodnie z którą wojewoda ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji wydawanej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna (art. 9y ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym). Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, której na podstawie przepisów art. 9w ustawy o transporcie kolejowym wojewoda nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, nie jest jeszcze w tym momencie ostateczna (co więcej, nie można wykluczyć, że decyzja ta uzyska przymiot ostateczności dopiero wiele miesięcy po nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności) i w związku z tym ani z chwilą wydania tej decyzji ani też z chwilą nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zaczyna biec 30-dniowy termin do wydania przez wojewodę decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o którym jest mowa w art. 9y ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Tymczasem de lege ferenda byłoby pożądane, aby w przypadku nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rygoru natychmiastowej wykonalności, termin do wydania przez wojewodę decyzji ustalającej wysokość odszkodowania zaczynał biec już od dnia nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rygoru natychmiastowej wykonalności i upływał np. po okresie 30 lub 60 dni od dnia nadania tegoż rygoru natychmiastowej wykonalności. Taka szczególna regulacja określająca przyspieszony termin na wydanie przez wojewodę decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego osobie uprawnionej obowiązuje np. w specustawie drogowej (zob. art. 12 ust. 4g specustawy drogowej) i jest merytorycznie (aksjologicznie) uzasadniona koniecznością wzmożonej ochrony majątkowych interesów wywłaszczanej osoby, doświadczającej dodatkowej i mocnej uciążliwości polegającej na konieczności natychmiastowego udostępnienia jej nieruchomości na cele związane z realizowaną inwestycją kolejową.
Biorąc pod uwagę wszystkie te podniesione wyżej zastrzeżenia i wątpliwości względem przepisów Projektu i przepisów ustawy o transporcie kolejowym w zakresie dotyczącym odszkodowań i zaliczek na poczet odszkodowania, Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisom art. 9z ustawy o transporcie kolejowym następującego brzmienia: „1. Na wniosek osoby uprawnionej do odszkodowania wypłaca się jej na podstawie nieostatecznej decyzji wojewody albo zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania określonego w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania albo pełną wysokość odszkodowania ustalonego w tej decyzji. W przypadku odwołania osoby uprawnionej od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłata kwoty zaliczki nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Wysokość odszkodowania pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki. 1a. Osoba, której wypłacono zaliczkę lub jej spadkobiercy lub następcy prawni są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu według zasad obowiązujących przy zwrocie zaliczki w przypadku wywłaszczania nieruchomości, jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została zmieniona w części dotyczącej tej osoby, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby lub stwierdzono jej nieważność.”. Ponadto należałoby skreślić obecny przepis art. 9z ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zaś w art. 9y ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym należałoby dodać zdanie drugie w następującym brzmieniu: „W przypadku, gdy decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, wojewoda ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji wydawanej w terminie 60 [lub 30] dni od dnia nadania tego rygoru natychmiastowej wykonalności.”.
2. [Zatrzymanie nieuprawnionej i nieuzasadnionej komunalizacji nieruchomości kolejowych] Zasadniczej zmiany wymaga treść art. 3 Projektu, czyli przepisu, który ma według zamierzeń autorów Projektu powstrzymać nieuzasadnioną i nieuprawnioną komunalizację mienia państwowego w postaci nieruchomości kolejowych pozostających we władaniu PKP S.A. lub Spółki PLK. Przepis ten zmierza do zrealizowania niewątpliwie słusznych celów, ale jest sformułowany w sposób, który doprowadzi do poważnej niespójności systemowej w obrębie przepisów regulujących komunalizację mienia państwowego w Polsce, a ponadto jest prawdopodobne, że nie doprowadzi on skutecznie do zrealizowania założonych celów.
Art. 3 Projektu wprowadza do ustawy PrzepWprowUST nowy art. 17a ust. 4 w następującym brzmieniu: „W stosunku do nieruchomości będących w dniu 26 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, znajdujących się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”, nie objętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., na wniosek właściwej gminy wojewoda może wszcząć postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 4.”. Ten projektowany przepis dotyczy nieruchomości, które w dniu 26 maja 1990 r. – czyli w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy PrzepWprowUST, a tym samym w dniu poprzedzającym dzień rozpoczęcia w Polsce procesu komunalizacji mienia państwowego (ogólnonarodowego) – były własnością Skarbu Państwa i znajdowały się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, a więc były w praktyce wykorzystywane na cele kolejowe. Nieruchomości te do dzisiaj zresztą są wykorzystywane na cele kolejowe, w zakresie, w jakim podmiotem władającym tymi nieruchomościami są spółki z grupy PKP, w szczególności PKP S.A. lub Spółka PLK, chyba że w międzyczasie nieruchomości te zostały skomunalizowane na podstawie przepisów ustawy PrzepWprowUST (czasami zresztą następowało to po długotrwałych sporach sądowych pomiędzy Skarbem Państwa a zainteresowanymi jednostkami samorządu terytorialnego) i służą obecnie innym celom, względnie też zostały zbyte na rzecz innych podmiotów. Idea stojąca za projektowanym przepisem art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST jest taka, aby w stosunku do nieruchomości wskazanych w projektowanym przepisie wojewoda nie miał prawnego obowiązku wszczynania z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy ex lege własności nieruchomości wskazanych wyżej, ale by wszczęcie takiego postępowania było dla wojewody jedynie fakultatywne. De lege lata na podstawie ustawy PrzepWprowUST wojewoda ma prawny obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości (rzecz jasna, chodzi tutaj o wszelkie nieruchomości, o których jest mowa w ustawie PrzepWprowUST, a nie tylko o nieruchomości kolejowe), przy czym ten obowiązek wojewody jest oczywiście aktualny tylko w odniesieniu do nieruchomości (czy też szerzej: składników mienia), które stały się własnością gmin z mocy samego prawa na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST. Wspomniany obowiązek wojewody wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego wynika z przepisów art. 17a ust. 1-3 ustawy PrzepWprowUST. Przepisy te stanowią, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST (art. 17a ust. 1 ustawy PrzepWprowUST), przy czym termin przekazywania tych spisów wojewodom upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. (art. 17a ust. 2 ustawy PrzepWprowUST). Zgodnie zaś z art. 17a ust. 3 ustawy PrzepWprowUST, w stosunku do nieruchomości, o których mowa w art. 17a ust. 1 tej ustawy – czyli właśnie w stosunku do nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST – nie objętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości.
Obecnie twórcom Projektu chodzi o to, by w odniesieniu do pewnej szczególnej kategorii nieruchomości, które konwencjonalnie można tutaj nazwać nieruchomościami kolejowymi, wojewoda nie miał prawnego obowiązku wszczynania postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy ex lege własności tych nieruchomości, tak jak to wojewodzie nakazuje wspomniany wyżej art. 17a ust. 3 ustawy PrzepWprowUST, ale by wojewoda mógł wszcząć takie postępowanie co najwyżej fakultatywnie, na podstawie szczególnego przepisu, jakim jest projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST. Projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST dodatkowo odsyła w kwestii trybu tego postępowania do art. 5 ust. 4 ustawy PrzepWprowUST, gdzie jest mowa o możliwości fakultatywnego przekazywania przez wojewodę mienia państwowego gminom, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań danej gminy (zob. art. 5 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST).
Podstawowe zarzuty merytoryczno-prawne jakie należy postawić projektowanemu przepisowi art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST są następujące.
Po pierwsze, projektowany przepis art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST implicite zakłada, że nieruchomości, o których mowa w tym przepisie (czyli tzw. nieruchomości kolejowe) generalnie podlegały komunalizacji z mocy samego prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST, podczas gdy tego rodzaju twierdzenie nie wydaje się zasadne jako ogólna reguła, a przynajmniej nie jest ono zasadne w odniesieniu do wszystkich tego rodzaju nieruchomości (na temat stosownych argumentów prawnych w tym zakresie zob. uwagi w dalszej części opinii).
Po drugie, jeżeli przyjmiemy założenie, że niektóre z nieruchomości wskazanych w projektowanym art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST rzeczywiście podlegały komunalizacji z mocy samego prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST (tak jak to zostało przyjęte w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych i sądów powszechnych, przede wszystkim w odniesieniu do tych nieruchomości, w stosunku do których dawne przedsiębiorstwo państwowe PKP nie mogło udokumentować prawa do władanej przez siebie nieruchomości – niekiedy zresztą władanej od dziesięcioleci – w sposób określony w art. 38 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości[30], tj. w oparciu o wymienione w tym przepisie tytuły prawne lub dokumenty[31]), to w tym zakresie upoważnianie przez Projekt (a następnie ewentualnie przez ustawodawcę) wojewodów do fakultatywnego jedynie stwierdzania tego obiektywnego i rzeczywistego stanu prawnego w drodze decyzji, a więc zwolnienie wojewodów od spoczywającego na nich w tym zakresie prawnego obowiązku (tak jak to przewiduje projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST, który wprowadza tym samym wyjątek od reguły z art. 17a ust. 3 ustawy PrzepWprowUST), osłabia powagę obiektywnego porządku prawnego i oznacza pozostawienie w gestii dyskrecjonalnego uznania wojewody tego, czy zechce on potwierdzić w drodze decyzji istniejący rzeczywiście stan prawny. Może to prowadzić do istotnie nierównego w skali kraju traktowania poszczególnych gmin, z których niektóre być może uzyskają w tym zakresie deklaratoryjną decyzję wojewody potwierdzającą ich stan prawno-majątkowy, zaś inne nie, a przy tym nie będzie to następowało w oparciu o jakiekolwiek kryteria ustawowe, którymi mógłby kierować się wojewoda, ponieważ takich kryteriów projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST nie przewiduje.
Po trzecie, projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST i tak nie będzie skutecznym instrumentem w osiągnięciu zakładanego przez autorów Projektu stanu rzeczy, jakim jest zapobieżenie nieuzasadnionej i nieuprawnionej komunalizacji nieruchomości kolejowych. Poszczególne gminy zainteresowane uznaniem ich prawa własności do określonych nieruchomości kolejowych oraz chcące uzyskać potwierdzenie dokonanej z mocy prawa komunalizacji tychże nieruchomości i tak bowiem będą miały możliwość wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie (na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego), że określone nieruchomości stały się z mocy art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy PrzepWprowUST ich mieniem, a więc podlegały ex lege komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy PrzepWprowUST. Sąd powszechny będzie mógł wówczas orzec w danej sprawie zgodnie ze swoim przekonaniem i w świetle konkretnego stanu faktycznego związanego z daną nieruchomością kolejową, w tym m. in. uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo NSA w tym zakresie, które w odniesieniu do niektórych nieruchomości kolejowych[32] opowiedziało się za ich komunalizacją dokonaną z mocy prawa, tj. z mocy art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST[33]. Co więcej, ten projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST istotnie polepszy w takich przypadkach sytuację procesową i materialno-prawną gmin, gdyż gmina będzie się mogła przed sądem powołać na to, że to sam ustawodawca w projektowanym przepisie art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST implicite uznał nieruchomości kolejowe za podlegające komunalizacji z mocy samego prawa na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy PrzepWprowUST (zob. w szczególności użyte w tym projektowanym przepisie w stosunku do wskazanych tam nieruchomości kolejowych sformułowanie mówiące o „potwierdzeni[u] nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości”), tyle tylko, że w omawianym projektowanym przepisie ustawodawca przyznał jednocześnie wojewodom władzę dyskrecjonalną w zakresie potwierdzania lub niepotwierdzania tego stanu prawnego w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Tym samym projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST może się okazać całkowicie przeciwskuteczny z punktu widzenia celów stawianych sobie przez autorów Projektu.
Po czwarte, projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST wprowadza w ramach ustawy PrzepWprowUST istotną systemową niespójność w określaniu sposobów komunalizacji mienia państwowego. Ustawa PrzepWprowUST przewiduje de lege lata (i od samego początku swojego obowiązywania przewidywała) dwa całkowicie odrębne sposoby komunalizacji mienia państwowego, a mianowicie: 1) komunalizację dokonywaną z mocy samego prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST, której dokonanie wojewoda jedynie potwierdza (a nie jej sam dokonuje) w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, oraz 2) komunalizację dokonywaną na wniosek poszczególnych gmin, na podstawie konstytutywnej decyzji wojewody wydawanej w oparciu o art. 5 ust. 3 lub 4 ustawy PrzepWprowUST. Pierwszy sposób komunalizacji polega zatem na jej dokonaniu się ex lege, przy przyjęciu, że dane komunalizowane mienie państwowe (ogólnonarodowe) stało się mieniem gmin w dniu wejścia w życie ustawy PrzepWprowUST, czyli w dniu 27 maja 1990 r., zaś późniejsza decyzja wojewody jedynie deklaratoryjnie potwierdza ten ukształtowany z mocy samego prawa stan prawno-majątkowy. Wojewoda ma obowiązek wydania takiej decyzji[34], ale to nie na jej podstawie jest dokonywane przekształcenie własnościowe w postaci komunalizacji mienia[35]. Przy czym z mocy samego prawa uległo komunalizacji mienie państwowe określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST[36]. Z kolei drugi sposób komunalizacji polega na konstytutywnym przekazywaniu gminom przez wojewodów określonych składników mienia państwowego, jeżeli jest ono niezbędne dla wykonywania zadań gmin (dotyczy to mienia określonego w art. 5 ust. 3 ustawy PrzepWprowUST)[37] lub jeżeli mienie to jest związane z realizacją zadań gmin (dotyczy to mienia określonego w art. 5 ust. 4 ustawy PrzepWprowUST)[38]. Przy tym drugim sposobie komunalizacji mienia państwowego mienie określone w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy PrzepWprowUST nie staje się własnością gmin z mocy samego prawa, lecz staje się własnością gmin dopiero na podstawie konstytutywnej decyzji wojewody. Przy czym o ile komunalizacja mienia państwowego dokonywana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy PrzepWprowUST jest obligatoryjna w tym sensie, że wojewoda ma obowiązek wydania konstytutywnej decyzji o komunalizacji w odniesieniu do określonego w tym przepisie mienia, o tyle komunalizacja mienia państwowego dokonywana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy PrzepWprowUST jest fakultatywna w tym sensie, że przepis ten przyznaje wojewodzie możliwość swobodnego decydowania o tym, czy na podstawie konstytutywnej decyzji przekaże on gminom określone mienie czy też nie.
Istnienie na gruncie ustawy PrzepWprowUST tych dwóch całkowicie odrębnych sposobów komunalizacji mienia państwowego, a więc komunalizacji dokonywanej z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST) oraz komunalizacji dokonywanej na podstawie konstytutywnej decyzji wojewody (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy PrzepWprowUST), wynika z literalnego brzmienia odnośnych przepisów tej ustawy, a ponadto jest potwierdzane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego[39], Naczelnego Sądu Administracyjnego[40] oraz w doktrynie prawa[41].
Projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST istotnie zaburzy ten czytelny dychotomiczny podział dwóch całkowicie odmiennych sposobów komunalizacji mienia państwowego, implikujących zupełnie różne od siebie mechanizmy stosowania prawa, gdyż przepis ten wprowadzi sposób komunalizacji swoiście hybrydowy, złożony z elementów komunalizacji z mocy samego prawa oraz z elementów komunalizacji na mocy konstytutywnej decyzji wojewody. Przy czym problemem wywoływanym w tym kontekście przez projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST nie będzie wcale to, że przepisem tym zostanie zaburzona jakaś wyidealizowana czystość konstrukcji doktrynalnej, lecz raczej problemem będzie to, że owego hybrydowego sposobu komunalizacji mienia państwowego właściwie nie będzie się dało zastosować w praktyce i już od samego początku jego obowiązywania sposób ten będzie obarczony wewnętrzną sprzecznością nieprzystających do siebie elementów prawno-konstrukcyjnych. Sprzeczność ta wynika z tego, że z jednej strony w projektowanym art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST wojewoda zostaje upoważniony do (co prawda jedynie fakultatywnego) wszczęcia postępowania „w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości”, co oznacza, że wojewoda ma swoją decyzją jedynie potwierdzić ukształtowany z mocy samego prawa stan prawno-majątkowy w postaci komunalizacji określonych nieruchomości (kolejowych)[42], zaś z drugiej strony owego deklaratoryjnego potwierdzenia stworzonego ex lege stanu prawnego wojewoda ma dokonywać – jak o tym stanowi projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST – „w trybie art. 5 ust. 4” ustawy PrzepWprowUST, a więc w trybie przepisu mówiącego o komunalizacji mienia państwowego dokonywanej konstytutywną decyzją wojewody. W takim układzie na gruncie projektowanego art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST pojawia się nierozwiązywalny dylemat w kwestii tego, czy stosując ten przepis (choćby tylko fakultatywnie) wojewoda będzie jedynie deklaratoryjnie potwierdzał dokonaną ex lege komunalizację nieruchomości kolejowych, czy też będzie raczej dokonywał konstytutywnej komunalizacji tychże nieruchomości kolejowych na podstawie wydawanej przez siebie decyzji administracyjnej? Tych obu odmiennych sposobów komunalizacji mienia państwowego absolutnie pogodzić się ze sobą nie da[43].
Ponadto na gruncie projektowanego art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST wyłoni się problem dotyczący tego, jakie są w istocie materialno-prawne przesłanki komunalizacji nieruchomości kolejowych dokonywanej czy też mogącej być dokonaną na podstawie tego projektowanego przepisu, a więc jakie warunki muszą być spełnione, aby wojewoda mógł potwierdzić komunalizację albo dokonać komunalizacji nieruchomości kolejowych? Potencjalnie bowiem wchodzą tutaj w grę trzy możliwości: albo orzekanie przez wojewodę w oparciu o przesłanki materialno-prawne z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST (czyli orzekanie przez wojewodę o komunalizacji na podstawie przesłanki „należenia” określonych nieruchomości kolejowych do wskazanych w tych przepisach organów terenowych lub innych podmiotów z okresu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej), albo orzekanie przez wojewodę w oparciu o przesłanki materialno-prawne z art. 5 ust. 4 ustawy PrzepWprowUST (czyli orzekanie przez wojewodę o komunalizacji nieruchomości kolejowych tylko wtedy, gdy dane nieruchomości są związane z realizacją zadań gminy), albo też orzekanie przez wojewodę w oparciu o łącznie (kumulatywnie) stosowane przesłanki materialno-prawne z art. 5 ust. 1, 2 i 4 ustawy PrzepWprowUST. Prima facie wydawać by się mogło, że twórcy Projektu pragną, aby wojewoda orzekał o komunalizacji w oparciu o przesłanki materialno-prawne z art. 5 ust. 4 ustawy PrzepWprowUST, skoro projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST wprost odsyła do art. 5 ust. 4 ustawy PrzepWprowUST. Niemniej jednak ten wniosek interpretacyjny można łatwo podważyć powołując się na dwa następujące argumenty. Po pierwsze, projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST expressis verbis odwołuje się do przepisu art. 5 ust. 4 ustawy PrzepWprow UST jedynie w kwestii „trybu” komunalizacji, a nie jej przesłanek. Po drugie, projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST nadal explicite mówi o postępowaniu „w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości”, co można uznać za przejaw tego, że w zakresie przesłanek komunalizacji twórcy Projektu pośrednio odsyłają do przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST, mówiących o nabyciu przez gminy mienia państwowego z mocy prawa.
Jak z powyższego wynika, projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST jest wewnętrznie sprzeczny konstrukcyjnie i treściowo, wprowadzając jednocześnie istotną systemową niespójność w określaniu sposobów komunalizacji mienia państwowego na podstawie przepisów ustawy PrzepWprowUST.
To, że projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST posiada scharakteryzowane powyżej szeroko istotne mankamenty prawne nie oznacza przy tym, że obecnie nie należy poszukiwać legislacyjnych sposobów na rozwiązanie problemu komunalizacji nieruchomości kolejowych. Rozwiązania takiego poszukiwać jak najbardziej trzeba, tyle że najpierw należy sobie uświadomić genezę tego problemu, czyli należy zdać sobie sprawę z tego, z czego ten problem wynika, a następnie trzeba ten problem rozwiązać niejako u źródła, a nie za pomocą pewnych niedoskonałych półśrodków proponowanych przez autorów Projektu, które – mówiąc obrazowo – mają leczyć objawy, a nie przyczyny omawianego tutaj problemu. Otóż genezą omawianego tutaj problemu komunalizacji nieruchomości kolejowych jest dosyć duża ogólnikowość i nieprecyzyjność zawartego w art. 5 ust. 1 (oraz w art. 5 ust. 2 i 3) ustawy PrzepWprowUST sformułowania ustawowego określającego generalną materialno-prawną przesłankę komunalizacji mienia państwowego i mówiącego o „należeniu” mienia państwowego do wskazanych tam organów terenowych lub innych podmiotów z okresu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej: mianowicie, art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST stanowi, że w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe (państwowe) „należące do”: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Wprawdzie występujące w art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST pojęcie „należenia” mienia państwowego do wskazanych w tym przepisie podmiotów zostało w pewnym zakresie wyjaśnione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r.[44], niemniej jednak uchwała ta nie rozstrzygnęła wszystkich związanych z tym pojęciem wątpliwości interpretacyjnych, a ponadto, niezależnie od problemów z wykładnią tego pojęcia in abstracto, nadal można mieć poważne wątpliwości w odniesieniu do subsumpcji (kwalifikacji) konkretnych stanów faktycznych, a więc czy konkretne składniki mienia państwowego (np. konkretne nieruchomości kolejowe) „należały” w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST do wskazanych w tym ostatnim przepisie organów lub innych podmiotów (co by przemawiało za ich komunalizacją z mocy samego prawa). Genezą omawianego tutaj problemu komunalizacji nieruchomości kolejowych jest zatem również trudność w jednoznacznym skonkludowaniu na płaszczyźnie subsumpcyjnej, czy mienie pozostające w dniu 27 maja 1990 r. (czyli w dniu wejścia w życie ustawy PrzepWprowUST) we władaniu przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” „należało” w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST do wskazanych w tym ostatnim przepisie organów lub innych podmiotów (co by oznaczało komunalizację tego mienia z mocy samego prawa), czy też raczej „należało” do samego przedsiębiorstwa państwowego PKP lub może „należało” do jeszcze jakiegoś innego podmiotu, w szczególności do Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, który na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe”[45] sprawował nad PKP nadzór oraz wykonywał w stosunku do PKP funkcje organu założycielskiego (art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe”), mając na podstawie tej ustawy bardzo szerokie środki prawne ku temu, by decydować o majątku tego przedsiębiorstwa, o realizowanych przez nie zadaniach czy też o aktach podejmowanych przez organy tego przedsiębiorstwa (zob. art. 46-49 powołanej ustawy, w tym w zw. z przepisami ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych[46]). Jak wiadomo, w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej obowiązywała w świetle ówczesnych przepisów Kodeksu cywilnego zasada jednolitości własności państwowej (jednolitego funduszu własności państwowej), oznaczająca, że własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (Skarbowi Państwa), zaś poszczególne państwowe osoby prawne nie są właścicielami posiadanego przez nie mienia, lecz jedynie wykonują w stosunku do tego mienia uprawnienia płynące z własności państwowej[47]. Tym samym przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie było w tamtym okresie właścicielem posiadanego przez siebie mienia, gdyż właścicielem tym było państwo (Skarb Państwa). Ta zasada jednolitości własności państwowej została formalnie zniesiona z dniem 1 lutego 1989 r. na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny[48], aczkolwiek tzw. uwłaszczenie państwowych osób prawnych, polegające na nabyciu przez te osoby użytkowania wieczystego do posiadanych przez nie nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, zostało dokonane dopiero z dniem 5 grudnia 1990 r. (na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości[49]), co dotyczyło również przedsiębiorstwa państwowego PKP, oraz – w przypadku niektórych innych jeszcze nieruchomości posiadanych przez przedsiębiorstwo państwowe PKP – z dniem 27 października 2000 r. (na podstawie art. 34 ustawy o PKP), co oznacza, że to uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego PKP zostało dokonane już po nastąpieniu z mocy samego prawa (ex lege) z dniem 27 maja 1990 r. komunalizacji mienia państwowego na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST. Tym samym na dzień 27 maja 1990 r., czyli na dzień wejścia w życie ustawy PrzepWprowUST (a jeszcze przed uwłaszczeniem państwowych osób prawnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego PKP, co nastąpiło dopiero w dniu 5 grudnia 1990 r. i 27 października 2000 r.), jak najbardziej był aktualny dylemat w kwestii tego, do kogo „należało” w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST mienie będące w dniu 27 maja 1990 r. w posiadaniu i władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, a w szczególności aktualny był wówczas dylemat, czy w tym momencie mienie to „należało” w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w razie pozytywnej odpowiedzi prowadziłoby do komunalizacji tego mienia z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r.
W ukształtowanym w ostatnich latach orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że jeżeli w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa pozostającej w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przedsiębiorstwo to nie mogło udokumentować swojego prawa wobec takiej nieruchomości w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (czyli nie legitymowało się stosowną decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu temu przedsiębiorstwu nieruchomości w zarząd albo nie miało zawartej stosownej umowy o przekazaniu lub nabyciu nieruchomości, oznaczającej uzyskanie przez to przedsiębiorstwo zarządu w stosunku do danej nieruchomości), to w takim przypadku oznacza to, że dana nieruchomość „należała” w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST i została w związku z tym objęta komunalizacją dokonaną na podstawie tego ostatniego przepisu[50]. Z kolei oponenci powyższego poglądu wskazują na to, że mienie pozostające w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP dlatego „należało” w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST do przedsiębiorstwa państwowego PKP, a nie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało to zarządzane przez siebie mienie (należące w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do jednolitego funduszu własności państwowej) na podstawie stosownych aktów normatywnych regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa, poczynając od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa „Polskie Koleje Państwowe”[51], poprzez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach[52] i ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe”, a ponadto to zawsze przedsiębiorstwo PKP zarządzało tym posiadanym przez siebie mieniem, wraz z właściwym ministrem sprawującym nad nim nadzór, zaś ani rady narodowe ani też terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego nigdy nie posiadały jakichkolwiek prawnych kompetencji w odniesieniu do zarządzania mieniem przedsiębiorstwa państwowego PKP, ani też mieniem tym nie zarządzały w sposób faktyczny, bo po prostu te organy terenowe z okresu PRL w ogóle nie zajmowały się sprawami kolei. Krytycy wspomnianego wyżej poglądu NSA wskazują również na to, że ustanawiając w roku 1990 ustawę PrzepWprowUST ustawodawca bynajmniej nie zamierzał komunalizować mienia należącego do przedsiębiorstwa państwowego PKP; przeciwnie, zamieścił on w tej ustawie takie przepisy, które miały przeciwdziałać komunalizacji mienia należącego do podobnych jak PKP przedsiębiorstw państwowych o ogólnokrajowym zakresie działania (zob. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy PrzepWprowUST[53])[54].
Na potrzeby niniejszej opinii prawnej Rada Legislacyjna nie opowiada się za żadnym z powyższych poglądów interpretacyjnych, gdyż w celu wydania opinii legislacyjnej o Projekcie, a w szczególności o art. 3 Projektu, nie jest to bezwzględnie konieczne. Rada Legislacyjna zgadza się natomiast z autorami Projektu, że obecnie potrzebne jest rozwiązanie problemu komunalizacji nieruchomości kolejowych, a mianowicie istnieje potrzeba zapobieżenia nieuprawnionej i nieuzasadnionej komunalizacji nieruchomości kolejowych (zob. s. 1 i 11 uzasadnienia Projektu). Przy czym Rada Legislacyjna pragnie doprecyzować – czego autorzy Projektu nie czynią – że nieuprawniona komunalizacja nieruchomości kolejowych to taka komunalizacja, która następuje wbrew przepisom obowiązującego prawa, co obejmuje też takie przypadki, gdy przepisy ustawowe są w tym zakresie sformułowane niedostatecznie jasno, dając podstawę do bardzo różnych i biegunowo rozbieżnych interpretacji; z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST (a także w przypadku art. 34 i art. 34a ustawy o PKP), który niewątpliwie nie może być uznany za wzór precyzji czy też za przykład idealnego posługiwania się techniką legislacyjną przy regulowaniu tak wrażliwej kwestii, jaką są przekształcenia własnościowe. W tym sensie to nie Naczelny Sąd Administracyjny „dokonuje” nieuprawnionej komunalizacji nieruchomości kolejowych (jak mu to niektórzy nietrafnie zarzucają), gdyż NSA stara się jedynie – być może w sposób nieco formalistyczny – czynić to do czego jest powołany, czyli m. in. dokonywać wykładni (nie zawsze przecież doskonałego) prawa. To natomiast jest rzeczą ustawodawcy formułować przepisy prawa w sposób dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. I to właśnie w tym jedynie sensie Rada Legislacyjna podziela pogląd o konieczności zapobiegania nieuprawnionej komunalizacji nieruchomości komunalnych, a mianowicie chodzi o konieczność prawidłowego i jednoznacznego sformułowania brzmienia odnośnych przepisów ustawowych, tak aby nie było żadnych wątpliwości w kwestii tego, co w świetle przepisów ustawy podlega komunalizacji, a co jest spod niej ustawowo wyłączone. Tylko zatem w tym ostatnim przypadku tj. – gdy odnośne przepisy ustawowe normujące komunalizację mienia państwowego będą dostatecznie jasne, precyzyjne i jednoznaczne – będzie można sensownie mówić o „uprawnionej” komunalizacji mienia państwowego, następującej zgodnie z intencjami ustawodawcy. Z kolei nieuzasadniona komunalizacja nieruchomości kolejowych to taka komunalizacja, która jest niecelowa aksjologicznie, gdyż prowadzi do pozbawiania PKP S.A. (jako następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”) lub do pozbawienia Spółki PLK (czyli jednoosobowej spółki utworzonej przez PKP S.A. do zarządzania infrastrukturą kolejową) prawa do nieruchomości kolejowych, które w interesie całego polskiego społeczeństwa i polskiej gospodarki są obecnie wykorzystywane na cele kolejowe (np. dworce kolejowe jako odrębne nieruchomości budynkowe, nieruchomości gruntowe z posadowionymi na nich torami kolejowymi), i co więcej – które to nieruchomości były wykorzystywane na cele kolejowe przez przedsiębiorstwo państwowe PKP od wielu dziesięcioleci, a niekiedy były wykorzystywane na cele kolejowe jeszcze przez poprzedników przedsiębiorstwa państwowego PKP, od których PKP przejęło to mienie już w okresie II Rzeczypospolitej (warto wspomnieć, że w niektórych stanach faktycznych spraw sądowo-administracyjnych rozstrzyganych obecnie przez polskie sądy administracyjne chodzi o komunalizację takich nieruchomości kolejowych, które były wykorzystywane na cele kolejowe przez poprzedników PKP od roku 1865 lub od roku 1892, a następnie zostały przejęte przez odrodzone państwo polskie, które jeszcze w okresie międzywojennym przekazało te nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP)[55].
Aby skutecznie zapobiegać tego rodzaju nieuprawnionej i nieuzasadnionej komunalizacji nieruchomości kolejowych (w znaczeniu scharakteryzowanym wyżej) konieczne jest zatem odpowiednie sformułowanie odnośnych przepisów ustawowych. Projektowany przepis art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST w brzmieniu przewidzianym w art. 3 Projektu nie stanowi adekwatnego rozwiązania omawianego tutaj problemu nieuprawnionej i niezasadnej komunalizacji nieruchomości kolejowych, gdyż – o czym już była wyżej mowa – przepis ten będzie jedynie dokonywał swoistej sanacji (czy też dawał pretekst do) niewykonywania przepisów ustawy PrzepWprowUST przez wojewodów, a przy tym nadal będzie on wywoływał wątpliwości w kwestii tego, kto jest właścicielem nieruchomości kolejowych, które w dniu 27 maja 1990 r. pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP. W tym sensie projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST będzie jedynie niedoskonałym półśrodkiem i będzie powodował co najwyżej pewne odsunięcie w czasie spornego problemu, a nie jego definitywne i zadowalające rozwiązanie. Jednocześnie ten projektowany art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST będzie wprowadzał istotną systemową niespójność w określaniu sposobów komunalizacji mienia państwowego na podstawie przepisów ustawy PrzepWprowUST. Tymczasem problem komunalizacji nieruchomości kolejowych trzeba obecnie rozwiązać u samego źródła, stosownie do jego genezy, którą przedstawiono wyżej
Dla skutecznego rozwiązania omawianego tutaj problemu komunalizacji nieruchomości kolejowych potrzebne jest jednoznaczne rozstrzygnięcie w ustawie (tj. w ustawie PrzepWprowUST lub w ustawie o PKP) kwestii własnościowych, a konkretnie niezbędne jest ustanowienie przepisu jednoznacznie uwłaszczającego PKP S.A. lub Spółkę PLK w stosunku do określonych kategorii mienia oraz wyłączającego to mienie spod komunalizacji, względnie też odwracającego już dokonaną komunalizację. Warto przypomnieć, że tego rodzaju przepis ustawowy uwłaszczający PKP nie byłby niczym nowym w prawie polskim, gdyż właśnie przepis o takiej treści został zamieszczony w art. 34 ust. 1 ustawy o PKP. Przepis ten – cały czas obowiązujący – stanowi, że „Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP [chodzi tutaj o przedsiębiorstwo państwowe PKP – przyp. RL], co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.”. Równocześnie art. 34a ustawy o PKP – dodany do ustawy o PKP ustawą z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami[56] – stanowi, że „Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych”.
Prima facie wydawać by się mogło, że powołane przepisy art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o PKP rozwiązują problem komunalizacji nieruchomości kolejowych, gdyż przesądzają one, że nawet jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r., czyli na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidującej uwłaszczenie państwowych osób prawnych, przedsiębiorstwo państwowe PKP nie posiadało stosownych dokumentów uprawniających je do uwłaszczenia gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa (czyli nie mogło zostać uwłaszczone tą ostatnio wymienioną ustawą w dniu 5 grudnia 1990 r.), to i tak tego rodzaju uwłaszczenie, poprzez uzyskanie prawa użytkowania wieczystego odnośnych gruntów, następuje z mocy samego prawa na dzień wejścia w życie ustawy o PKP, czyli z dniem 27 października 2000 r., a ponadto od dnia 1 czerwca 2003 r. te grunty nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy PrzepWprowUST; należy przy tym dodać, że te ustawowe rozstrzygnięcia majątkowe dokonane w art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o PKP stały się następnie skuteczne względem PKP S.A. jako następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego PKP (zob. art. 2 ust. 2 ustawy o PKP przewidujący w tym zakresie sukcesję generalną na korzyść PKP S.A.). Tyle tylko, że – jak to przyjmuje orzecznictwo sądowo-administracyjne – wprawdzie na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o PKP przedsiębiorstwo państwowe PKP mogło zostać uwłaszczone tymi nieruchomościami, które posiadało bez stosownych dokumentów w dniu 5 grudnia 1990 r., ale jednocześnie z wyłączeniem tych nieruchomości, które zostały wcześniej skomunalizowane ex lege z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST, gdyż ten ostatni skutek w postaci komunalizacji określonych nieruchomości nastąpił z datą wcześniejszą z mocy samego prawa i nie można uwłaszczyć przedsiębiorstwa PKP nieruchomościami wcześniej skomunalizowanymi[57]. Równocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, a w ślad za nim potwierdziło to orzecznictwo sądowo-administracyjne, że wyłączenie komunalizacji określonych nieruchomości kolejowych przewidziane w art. 34a ustawy o PKP dotyczy jedynie komunalizacji mienia państwowego dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy PrzepWprowUST, czyli komunalizacji dokonywanej konstytutywną decyzją wojewody wydawaną na wniosek gmin, natomiast zakaz komunalizacji z art. 34a ustawy o PKP nie dotyczy komunalizacji mienia państwowego dokonanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST, czyli komunalizacji dokonanej z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r.[58]. Warto też jednak odnotować odmienny pogląd wyrażony przez NSA, zgodnie z którym zakaz komunalizacji zawarty w art. 34a ustawy o PKP w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o PKP dotyczy również komunalizacji dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST, gdyż w przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że normy z art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o PKP są puste, co z kolei nie byłoby zgodne z założeniem racjonalności ustawodawcy[59].
Skoro więc powołane wyżej przepisy art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o PKP nie są w stanie skutecznie wyłączyć określonych nieruchomości kolejowych spod komunalizacji dokonanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST, gdyż ustanawiając te przepisy ustawy o PKP polski ustawodawca nie był zbyt jednoznaczny i nie wysłowił swojego zamiaru dostatecznie precyzyjnie (co następnie umożliwiło orzecznictwu sądowemu stwierdzenie, że przepisy art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o PKP nie dotyczą komunalizacji z art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST), to obecnie polski ustawodawca – przy założeniu, że zechce on podzielić pogląd o konieczności zapobiegania nieuprawnionej i nieuzasadnionej komunalizacji nieruchomości kolejowych – powinien ustanowić na tyle jednoznaczne przepisy ustawowe, by wynikało z nich w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że nieruchomości kolejowe wskazane w takich przepisach w ogóle nie podlegają żadnej komunalizacji, względnie też, że już dokonana komunalizacja wskazanych w tych przepisach nieruchomości kolejowych podlega odwróceniu[60].
Przy czym w omawianym tutaj zakresie można sobie potencjalnie wyobrazić co najmniej trzy alternatywne rozwiązania legislacyjne.
Pierwsze rozwiązanie legislacyjne może polegać na ustanowieniu przepisów ustawowych mających charakter swoistej wykładni autentycznej ze strony ustawodawcy, przesądzającej niejako z mocą wsteczną, że nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa posiadane (władane) przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w dniu 26 maja 1990 r. (czyli dzień przed wejściem w życie ustawy PrzepWprowUST) nie stanowią składników mienia państwowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy PrzepWprowUST i nie podlegają komunalizacji na podstawie tych przepisów. Takie właśnie rozwiązanie legislacyjne było przewidziane w przedstawionym w dniu 24 sierpnia 2017 r. projekcie ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o transporcie kolejowym, przygotowanym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (zob. art. 1 pkt 2 tego projektu)[61]. Jednakże w toku dalszych prac rządowych i konsultacji nad tym projektem wspomniane przepisy dotyczące komunalizacji nieruchomości kolejowych zostały z tego projektu wycofane i projekt tej ustawy przyjęty następnie przez Radę Ministrów już tych przepisów nie zawierał[62]. Przepisy o komunalizacji nieruchomości kolejowych nie znalazły się również w ustawie finalnie uchwalonej przez parlament na podstawie tego projektu[63].
Dodatkowo w ramach tego pierwszego rozwiązania legislacyjnego można by wyraźnie zapisać w ustawie o PKP, że nieruchomości (gruntowe) będące własnością Skarbu Państwa i posiadane (władane) przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w dniu 26 maja 1990 r. stają się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przedmiotem własności lub użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa państwowego PKP.
Drugie rozwiązanie legislacyjne może polegać na ustanowieniu przez ustawodawcę przepisu stwierdzającego, że te nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa posiadane (władane) w dniu 26 maja 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe PKP, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1-3 ustawy PrzepWprowUST, stają się obecnie z mocy prawa – wraz z wejściem w życie takiego nowego przepisu ustawowego – własnością lub przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A. lub Spółki PLK, w zależności od tego, która z tych spółek złoży stosowne oświadczenie woli o chęci przejęcia tego mienia. Rozwiązanie to będzie zatem polegało na odwróceniu już dokonanej komunalizacji (przy przyznaniu, że ona rzeczywiście się ex lege dokonała) oraz na dokonaniu swoistej renacjonalizacji wchodzących w grę nieruchomości kolejowych. Należy jednak zaznaczyć, że dla zapewnienia zgodności takiego przepisu z konstytucyjną zasadą ochrony praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego oraz z zasadą samodzielności majątkowej jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 165 Konstytucji RP)[64] należałoby przewidzieć dla wywłaszczanych w ten sposób jednostek samorządu terytorialnego określone świadczenie odszkodowawcze (niekoniecznie zresztą odpowiadające pełnej wartości rynkowej danej nieruchomości kolejowej, gdyż brak pełnej ekwiwalencji można w tym przypadku uzasadniać szczególną genezą nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego prawa własności tych nieruchomości)[65].
Trzecie rozwiązanie legislacyjne może polegać na wyraźnym przesądzeniu przez ustawodawcę, że te nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa posiadane (władane) w dniu 26 maja 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe PKP, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1-3 ustawy PrzepWprowUST, a w stosunku do których wojewoda nie wydał jeszcze decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę prawa własności do nich oraz w stosunku do których brak jest prawomocnego orzeczenia sądowego potwierdzającego ich komunalizację, stają się obecnie z mocy prawa – wraz z wejściem w życie takiego nowego przepisu ustawowego – własnością lub przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A. lub Spółki PLK, w zależności od tego, która z tych spółek złoży stosowne oświadczenie woli o chęci przejęcia tego mienia. Różnica pomiędzy tym trzecim rozwiązaniem a wariantem legislacyjnym omówionym wyżej jako drugi polega na tym, że w prezentowanej obecnie opcji prawodawczej odwrócenie komunalizacji zostałoby dokonane swoiście pro futuro, a mianowicie w odniesieniu jedynie do tych nieruchomości kolejowych, których skomunalizowanie nie zostało jeszcze ostatecznie czy też prawomocnie uznane w stosownych orzeczeniach sądowych lub administracyjnych (mimo że nastąpiło w przeszłości ex lege). To trzecie rozwiązanie umożliwiłoby zachowanie (utrzymanie) tych przekształceń własnościowych dokonanych w omawianym zakresie, które zostały już prawomocnie autoryzowane przez uprawnione organy sądowe lub administracyjne w Polsce, tak aby nie destabilizować stosunków majątkowych w państwie i nie wywoływać dodatkowych perturbacji i sporów majątkowych pomiędzy zainteresowanymi stronami.
Przedstawiając powyższe propozycje rozwiązań legislacyjnych Rada Legislacyjna ma oczywiście świadomość tego, że żadne z rozwiązań ustawowych omawianego problemu nie jest idealne i każde z nich może rodzić określone praktyczne trudności. Alternatywą dla tych rozwiązań jest wszakże utrzymanie obecnego stanu prawnego, który grozi tym, że coraz więcej gmin może być zainteresowanych uzyskaniem sądowego potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości kolejowych. W rezultacie, Skarb Państwa, PKP S.A. i Spółka PLK jeszcze przez długi okres czasu nie będą mieli pewności w kwestii tego, czy są oni, odpowiednio, właścicielami lub użytkownikami wieczystymi określonych nieruchomości kolejowych i czy pewnego dnia (być może zresztą za wiele lat) nie okaże się, że w istocie od dnia 27 maja 1990 r. dane nieruchomości kolejowe, eksploatowane przez te podmioty od dziesięcioleci, były własnością właściwej terytorialnie gminy. Rzecz jasna, finalnie będzie tutaj wchodziła w grę możliwość ewentualnego nabycia własności przez Skarb Państwa, PKP S.A. lub Spółkę PLK przez zasiedzenie, w razie spełnienia się kodeksowych przesłanek (zob. art. 172, art. 175 i art. 176 Kodeksu cywilnego).
3. [Przekazywanie mienia kolejowego przez PKP S.A. lub Spółkę PLK na rzecz związków jednostek samorządu terytorialnego] Projektowane przepisy art. 18 ust. 6a, art. 18a ust. 1, 3 i 4 i art. 39 ust. 3a ustawy o PKP w brzmieniu przewidzianym przez art. 4 Projektu oraz projektowany przepis art. 38ba ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 14 Projektu powinny de lege ferenda wymieniać jako potencjalne drugie strony czy też możliwych beneficjentów przewidzianych tam czynności prawnych „związki jednostek samorządu terytorialnego”, a nie tylko same jednostki samorządu terytorialnego. Powołane projektowane przepisy mówią o czynnościach prawnych dokonywanych przez PKP S.A. lub Spółkę PLK (zob. projektowane przepisy art. 18 ust. 6a, art. 18a ust. 1, 3 i 4 i art. 39 ust. 3a ustawy o PKP) lub o czynnościach prawnych dokonywanych przez zarządcę infrastruktury kolejowej (zob. projektowany art. 38ba ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym), których drugą stroną może być jednostka samorządu terytorialnego i których przedmiotem jest przejęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego lub przekazanie jednostce samorządu terytorialnego określonych elementów infrastruktury kolejowej w celu jej dalszej eksploatacji lub w celu wykonywania przewozów kolejowych. De lege ferenda w przepisach tych należałoby również wymienić odpowiednie związki jednostek samorządu terytorialnego, jako że zgodnie z przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organizatorem publicznego transportu zbiorowego mogą być nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, ale również związki jednostek samorządu terytorialnego, a mianowicie związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne oraz związek metropolitalny (zob. art. 7 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Skoro zatem związek jednostek samorządu terytorialnego może być organizatorem publicznego transportu zbiorowego, odpowiedzialnym w świetle ustawy o publicznym transporcie zbiorowym za funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze i zawierającym z operatorami (przewoźnikami) umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, to tym samym de lege ferenda powinien on mieć również możliwość przejmowania określonych składników infrastruktury kolejowej od PKP S.A. i od zarządców tej infrastruktury, w tym od Spółki PLK, jeśli te ostatnie podmioty chciałyby zawrzeć taką transakcję z danym związkiem jednostek samorządu terytorialnego.
4. [Zbyt wąski zakres zastosowania przepisu przejściowego z art. 9 Projektu] Będący przepisem przejściowym art. 9 Projektu posiada zbyt wąski zakres zastosowania, gdyż zgodnie z obecnym jego brzmieniem odnosi się on jedynie do postępowań odszkodowawczych, o których mowa w art. 9s ustawy o transporcie kolejowym, podczas gdy całkowicie pomija on najważniejszą kategorię postępowań odszkodowawczych w ustawie o transporcie kolejowym, do jakiej należą postępowania odszkodowawcze przewidziane w art. 9y i art. 9z ustawy o transporcie kolejowym.
Przepis art. 9 Projektu stanowi, że „Do postępowań w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania o których mowa w art. 9s ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.”. W art. 9s ustawy o transporcie kolejowym jest mowa szczegółowo o postępowaniach w sprawie odszkodowań przysługujących właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, na które inwestor (tzn. podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej) wszedł czasowo w celu prowadzenia tam określonych prac związanych z inwestycją kolejową (zob. art. 9s ust. 9-11 ustawy o transporcie kolejowym). W zakresie dotyczącym tych uregulowanych tutaj postępowań odszkodowawczych Projekt zmienia art. 9s ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym i dodaje w art. 9s tej ustawy nowy ust. 10a. Zrozumiałe jest więc, że z uwagi na dokonywane przez Projekt w art. 9s ustawy o transporcie kolejowym zmiany normatywne art. 9 Projektu zawiera przepis przejściowy dotyczący postępowań odszkodowawczych z art. 9s ustawy o transporcie kolejowym. Trzeba natomiast pamiętać, że w przepisach art. 9s ustawy o transporcie kolejowym nie są bezpośrednio uregulowane te postępowania odszkodowawcze, które w ramach procesów inwestycyjno-kolejowych realizowanych na podstawie ustawy o transporcie kolejowym odgrywają niewątpliwie podstawową rolę: chodzi mianowicie o postępowania w sprawie odszkodowań za odjęte właścicielom prawa własności nieruchomości i za odjęte osobom uprawnionym ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomościach (odszkodowania za wywłaszczenia). O tych ostatnich postępowaniach odszkodowawczych jest szczegółowo i konkretnie mowa w przepisach art. 9y ustawy o transporcie kolejowym oraz w przepisach art. 9z tej ustawy, zmienianych przez Projekt w zakresie dotyczącym zaliczek na poczet odszkodowania (o czym była szeroko mowa w punkcie II.1 niniejszej opinii). Dlatego też w art. 9 Projektu, w rzędzie postępowań administracyjnych objętych zakresem zastosowania tego przepisu przejściowego, należałoby koniecznie dopisać postępowania w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, o których mowa w art. 9y i art. 9z ustawy o transporcie kolejowym. W takim układzie art. 9 Projektu powinien de lege ferenda otrzymać następujące brzmienie: „Do postępowań w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania o których mowa w art. 9s, art. 9y i art. 9z ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.”.
Zasadność stosowania w omawianym tutaj zakresie przepisów nowych, a nie przepisów dotychczasowych, wynika stąd, że te nowe przepisy o odszkodowaniach przewidziane w Projekcie są generalnie dla osób uprawnionych do odszkodowania bardziej korzystne niż przepisy obecnie w tym względzie obowiązujące, a przy tym te nowe przepisy o odszkodowaniach będą z punktu widzenia interesów osób uprawnionych do odszkodowania jeszcze bardziej przyjazne i użyteczne, jeżeli w toku dalszych prac legislacyjnych nad Projektem zostaną uwzględnione propozycje Rady Legislacyjnej w tym zakresie, sformułowane i omówione w punkcie II.1 niniejszej opinii.
5. [Plan transportowy sporządzany i aktualizowany przez ministra] Pewnych zmian wymagają przepisy Projektu w zakresie dotyczącym sporządzania i aktualizowania przez ministra właściwego do spraw transportu planu transportowego, o którym jest mowa w art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz w projektowanym art. 9 ust. 1a tej ustawy. De lege lata art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, że minister właściwy do spraw transportu sporządza plan transportowy w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w międzywojewódzkich i międzynarodowych przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym. Projektowany art. 9 ust. 1a zd. 1 tej ustawy dodaje nowy element treściowy do tego planu, stanowiąc, że „Plan transportowy opracowywany przez ministra właściwego do spraw transportu obejmuje także wyznaczone w uzgodnieniu z województwami linie komunikacyjne w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym zapewniające połączenie komunikacyjne między sąsiednimi województwami, które mają szczególne znaczenie dla dostępności sieci komunikacyjnej i spójności połączeń komunikacyjnych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.”. Literalne brzmienie tego przywołanego projektowanego przepisu może sugerować, że opracowując tę część planu transportowego, o której jest tam mowa właściwy minister musi uzgodnić jego treść dotyczącą każdej wskazanej tam linii komunikacyjnej (tj. linii komunikacyjnej w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym zapewniającej połączenie komunikacyjne między sąsiednimi województwami) ze wszystkimi poszczególnymi województwami w Polsce, podczas gdy względy pragmatyczne nakazują raczej to, by właściwy minister uzgadniał wyznaczenie każdej takiej poszczególnej linii komunikacyjnej, czyli linii komunikacyjnej zapewniającej połączenie kolejowe między sąsiednimi województwami, właśnie z tymi zainteresowanymi sąsiednimi województwami. Dlatego też w projektowanym art. 9 ust. 1a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym należałoby doprecyzować, że „uzgodnienie”, o którym jest tam mowa dotyczy „zainteresowanych sąsiednich województw”, a nie ogólnie „województw” („Plan transportowy opracowywany przez ministra właściwego do spraw transportu obejmuje także wyznaczone w uzgodnieniu z zainteresowanymi sąsiednimi województwami linie komunikacyjne w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym zapewniające połączenie komunikacyjne między tymi sąsiednimi województwami, które mają szczególne znaczenie dla (…)”).
Ponadto w art. 14 Projektu należałoby de lege ferenda wyraźnie zapisać, że przepisy wykonawcze, o których jest tam mowa – tj. przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w dotychczasowym brzmieniu, które w myśl art. 14 Projektu zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie Projektu – mogą być zmieniane. Przepisami wykonawczymi wydawanymi na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym są przepisy rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu określające plan transportowy. Ponieważ Projekt przewiduje zmianę treści art. 13 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (polegającą na tym, że plan transportowy wydawany przez ministra na podstawie tego przepisu ma ulec wzbogaceniu o ustalenia w zakresie dotyczącym linii komunikacyjnych w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym, o których mowa w nowym projektowanym art. 9 ust. 1a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym), konieczne będzie wydanie przez właściwego ministra nowego rozporządzenia zawierającego plan transportowy i stąd też wzięła się konieczność zamieszczenia przepisu przejściowego art. 14 Projektu, utrzymującego w mocy rozporządzenie ministra ze starym planem transportowym do czasu wydania nowego rozporządzenia na podstawie znowelizowanego art. 13 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Tyle tylko, że w art. 14 Projektu należy wyraźnie zapisać, że wspomniane tam przepisy wykonawcze mogą być w tym okresie przejściowym (w którym zachowują one swoją moc obowiązującą) zmieniane. Konieczność zmiany tych przepisów wykonawczych, i to na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 13 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, może wynikać (i najprawdopodobniej będzie wynikała) ze specyfiki planu transportowego określanego w tych przepisach wykonawczych. Jak bowiem stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, plan transportowy może być, w zależności od uzasadnionych potrzeb, poddawany aktualizacji. Konieczność takiej aktualizacji planu transportowego wydanego przez właściwego ministra na podstawie obecnego brzmienia art. 13 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym może się pojawić również w okresie przejściowym, o którym jest mowa w art. 14 Projektu. Dlatego też art. 14 Projektu powinien de lege ferenda otrzymać następujące brzmienie: „Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 6 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być zmieniane.”.
6. [Mankamenty uzasadnienia i Oceny Skutków Regulacji Projektu] Pewne wymagające poprawienia niedoskonałości można dostrzec w treści uzasadnienia Projektu oraz w dołączonej do niego Ocenie Skutków Regulacji. Uzasadnienie Projektu na stronie 1 wymienia kilka szczegółowych celów Projektu, ale dla większej przejrzystości tego jego kluczowego fragmentu być może warto byłoby najpierw wskazać na zgeneralizowany cel Projektu (jakim jest rozwój i zapobieżenie degradacji infrastruktury kolejowej oraz zapewnienie efektywnego wykorzystywania tej infrastruktury dla wykonywania przewozów kolejowych – tak jak to konsekwentnie zauważano i podkreślano w niniejszej opinii), a dopiero potem można zilustrować i skonkretyzować to generalne stwierdzenie poprzez enumerację celów szczegółowych Projektu, których w rzeczywistości jest zresztą nieco więcej niż to wybiórczo wskazali autorzy uzasadnienia na jego pierwszej stronie. Niewymienione tam cele szczegółowe Projektu to np. wprowadzenie ochrony tajemnic przedsiębiorstwa w postępowaniu administracyjnym i sądowym w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego; rozszerzenie zakresu stanowisk, na których zatrudnienie w sektorze kolejowym wymaga spełniania szczególnych wymogów ze względów bezpieczeństwa; doprecyzowanie przepisów o opłatach za dostęp do infrastruktury kolejowej.
W kilku miejscach styl i język uzasadnienia mogłyby zostać nieco poprawione z punktu widzenia zasad poprawnej polszczyzny, m. in. poprzez wyeliminowanie sformułowań, które są pewnymi skrótami myślowymi i które co prawda zapewniają skrótowość (oszczędność) tekstu, ale dla czytelnika uzasadnienia są nie w pełni zrozumiałe. Przykładem może być następujące zdanie na stronie 6 uzasadnienia: „Należy mieć na uwadze, że w stosunku do części wybudowanej infrastruktury drogowej nie są jeszcze ponoszone koszty utrzymania, bowiem są np. w okresie gwarancyjnym, bądź właściwi zarządcy dróg wykonują prace utrzymaniowe.”. Z treści tego zdania trudno się zorientować co jest lub może być w okresie gwarancyjnym: uwzględniając występujące w tym zdaniu formy gramatyczne oraz gramatyczny związek zgody należałoby uznać, że to „koszty utrzymania (…) są (…) w okresie gwarancyjnym”, podczas gdy takie stwierdzenie nie ma sensu merytorycznie; twórcom uzasadnienia najprawdopodobniej chodziło o to, że w okresie gwarancyjnym znajdują się części wybudowanej infrastruktury drogowej, ale użyte przez nich formy gramatyczne nie wskazują na to jednoznacznie i trzeba się tego domyślać. Podobnie niezbyt szczęśliwe jest użyte w powołanym zdaniu sformułowanie: „prace utrzymaniowe”, które trochę razi nadmierną skrótowością (podobnie na stronie 1 Oceny Skutków Regulacji jest mowa o „zaległościach utrzymaniowych” i również w tym przypadku jest to niezbyt poprawny skrót myślowy). Z treści powołanego wyżej zdania trudno też się zorientować, kto nie ponosi kosztów utrzymania wchodzącej tutaj w grę infrastruktury drogowej. Autorzy uzasadnienia Projektu przeczą tutaj sami sobie, gdyż z jednej strony piszą, że w okresie gwarancyjnym względem tej infrastruktury „nie są jeszcze ponoszone koszty utrzymania”, zaś z drugiej strony w dalszej części tego zdania piszą, że w odniesieniu do tej infrastruktury to „właściwi zarządcy dróg wykonują prace utrzymaniowe”, co siłą rzeczy oznacza, że koszty owych enigmatycznie tutaj wskazanych prac utrzymaniowych ponoszą sami ci zarządcy – a więc ktoś jednak ponosi omawiane tutaj koszty, co przeczy myśli wypowiedzianej zaledwie chwilę wcześniej.
Na stronach 13-14 uzasadnienia jest mowa o „dedykowaniu” opisywanego tam rozwiązania prawnego wskazanym tam organizatorom publicznego transportu zbiorowego, lecz sformułowanie „dedykowane” nie do końca pasuje tutaj w sensie semantycznym (znaczeniowym): dla większej czytelności tego fragmentu uzasadnienia być może lepiej byłoby napisać, że rozwiązanie prawne, o którym jest tam mowa „może być przydatne i pożyteczne” dla organizatorów publicznego transportu zbiorowego, o których jest w tym miejscu mowa.
W Ocenie Skutków Regulacji na samym jej początku następuje wskazanie pięciu problemów, jakie Projekt ma w swoim założeniu rozwiązać, ale wskazując te problemy autorzy Oceny Skutków Regulacji nie są konsekwentni w płaszczyźnie stylistycznej. Ta niekonsekwencja przejawia się w tym, że opisanie problemów oznaczonych cyframi 2-5 następuje w ten sposób, że najpierw w formie równoważnika zdania wskazano dany problem, a następnie go nieco szerzej opisano (co jest bardzo poprawne i czytelne), natomiast przy problemie oznaczonym cyfrą 1 w ogóle na początku nie wskazano ogólnie rozwiązywanego problemu, tylko od razu przystąpiono do bardzo szczegółowych rozważań, z których trudno się prima facie zorientować, o jakim konkretnie problemie jest w tym miejscu mowa. Należałoby zatem wyraźnie tutaj zapisać w formie równoważnika zdania jako rozwiązywany problem: „Powstrzymanie dalszej degradacji infrastruktury kolejowej i stworzenie warunków do jej efektywnego rozwoju”.
III. Konkluzje
Rada Legislacyjna z aprobatą odnosi się do Projektu stanowiącego przedmiot niniejszej opinii prawnej. Projekt zmierza do zrealizowania bardzo słusznych celów, takich jak dalsze rozwijanie w Polsce infrastruktury kolejowej, zapobieganie procesom niepożądanej degradacji tej infrastruktury oraz tworzenie warunków do efektywnego eksploatowania tej infrastruktury poprzez wykonywanie przewozów kolejowych. Z uwagi na znaczenie tych celów dla stanu gospodarczego i cywilizacyjnego naszego państwa oraz dla jego społecznej i komunikacyjnej (przestrzennej) spójności, cele te zasługują na pełne poparcie. Akceptację Rady Legislacyjnej znajdują też przewidziane w Projekcie konkretne środki prawne, które w zamierzeniu autorów Projektu mają służyć urzeczywistnianiu tych pożądanych stanów rzeczy: środki te są na ogół adekwatne względem założonych celów, zaś normujące je przepisy Projektu w większości nie naruszają ani standardów konstytucyjnych ani też zasad techniki prawodawczej.
Pomimo tej ogólnie bardzo pozytywnej oceny Projektu Rada Legislacyjna zauważa jednocześnie, że jego twórcy nie ustrzegli się pewnych błędów czy też usterek legislacyjnych. Najpoważniejsze zarzuty należy podnieść względem art. 3 Projektu ustanawiającego nowy przepis art. 17a ust. 4 ustawy PrzepWprowUST, który ma w swoim założeniu zapobiegać nieuprawnionej i nieuzasadnionej komunalizacji nieruchomości kolejowych. Jakkolwiek Rada Legislacyjna popiera sam generalny zamysł powstrzymania tego rodzaju komunalizacji, to jednak proponowany w Projekcie przepis jest nie do zaakceptowania z systemowo-konstrukcyjnego punktu widzenia, a ponadto i tak z pewnością nie doprowadzi on do osiągnięcia stawianych przed nim celów i będzie raczej przeciwskuteczny. Rada Legislacyjna proponuje w niniejszej opinii inne alternatywne rozwiązania legislacyjne wspomnianego wyżej problemu.
Generalnie zatem Rada Legislacyjna opowiada się za poddaniem Projektu dalszym etapom rządowego procesu legislacyjnego, w toku którego warto byłoby życzliwie rozważyć zaproponowane w niniejszej opinii propozycje de lege ferenda oraz, w miarę możliwości, dokonać w przepisach Projektu ich praktycznej implementacji.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 23 sierpnia 2019 r.
[1] Dostępny na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12321775/katalog/12592328#12592328.
[2] Uzasadnienie Projektu, s. 1.
[3] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 710, ze zm.
[4] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1460.
[5] Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191, ze zm.
[6] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1311, ze zm.
[7] Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 510, ze zm.
[8] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2016, ze zm.
[9] K. J. Świdzińska, Bariery i wyzwania transportu kolejowego [w:] Rynek kolejowy – prawne i ekonomiczne aspekty funkcjonowania, red. M. Pawełczyk, Warszawa 2017, s. 259 oraz wskazana tam dalsza literatura.
[10] M. Garlikowska, Ewolucja celów polityki transportu kolejowego w Europie, Problemy Kolejnictwa 2009, z. 149, s. 108-109.
[11] Z. Wojdygowski, Dostępność transportowa jako kategoria ekonomiczna, Problemy Kolejnictwa 2018, z. 179, s. 46.
[12] Z. Wojdygowski, Ekonomiczno-społeczne aspekty zamykania linii kolejowych w Polsce, Infrastruktura Transportu 2014, nr 1, s. 50 i n.
[13] L. Nowosielski, Koleje polskie w programie budowy zrównoważonego systemu transportowego Unii Europejskiej, Problemy Kolejnictwa 2009, z. 148, s. 64 i n.
[14] Dane wskazane w uzasadnieniu Projektu, s. 8.
[15] Wśród relewantnych w tym zakresie przepisów prawa UE znajdują się w szczególności: 1) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, Dz. Urz. UE 2012, L 343/32; 2) rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70, Dz. Urz. UE 2007, L 315/1.
[16] Zob. uzasadnienie Projektu, s. 11.
[17] Art. 9s ust. 3 i 3a ustawy o transporcie kolejowym.
[18] Art. 9y ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że „Wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.”. Co prawda samo postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania może zostać wszczęte przez wojewodę jeszcze przed wydaniem przez niego decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (bo literalne brzmienie art. 9y ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym tego nie wyklucza – por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r., II SA/Gd 307/08), niemniej jednak decyzja o ustaleniu dla osoby wywłaszczonej należnego jej odszkodowania może zostać podjęta przez wojewodę dopiero po już dokonanym wywłaszczeniu tej osoby, czyli po uostatecznieniu się decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (jest to zatem istotna różnica w porównaniu do ogólnych zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którymi odszkodowanie musi być ustalone w samej decyzji wywłaszczeniowej – zob. art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), a przy tym może zdarzyć się tak, że ta decyzja odszkodowawcza wojewody uostateczni się dopiero po wielu miesiącach od dnia jej wydania.
[19] Teoretycznie takie obniżenie przez organ II instancji wysokości odszkodowania jest prawnie dopuszczalne, gdyż w polskim postępowaniu administracyjnym zakaz reformationis in peius, tj. zakaz wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, ma charakter jedynie względny – zob. art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. (dalej: „k.p.a.”).
[20] Zob. uzasadnienie Projektu, s. 3-4.
[21] W tym kontekście warto jest pomocniczo odwołać się do praktyki wydawania przez wojewodów w I instancji i uchylania przez właściwego ministra w II instancji decyzji administracyjnych ustalających wysokość odszkodowania za odjęte osobom uprawnionym prawa rzeczowe do nieruchomości na podstawie tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), zawierającej w omawianym tutaj zakresie analogiczne rozwiązania prawne jak te przewidziane w ustawie o transporcie kolejowym. Otóż dokonana przez Najwyższą Izbę Kontroli analiza praktyki decyzyjnej wojewodów w tych sprawach wykazała, że w ramach badanych decyzji wojewodów ustalających wysokość należnego osobie uprawnionej odszkodowania bardzo często występowały istotne błędy merytoryczne polegające na braku rzetelnej weryfikacji stosownych operatów szacunkowych sporządzanych w tym zakresie przez rzeczoznawców majątkowych, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem przez wojewodów wysokości należnego osobie uprawnionej odszkodowania. Nieprawidłowości te skutkowały zarówno zawyżaniem, jak też zaniżaniem wysokości należnego osobie uprawnionej odszkodowania. W konsekwencji takie decyzje były następnie uchylane przez właściwego ministra lub finalnie przez sąd administracyjny (zob. informację NIK o wynikach kontroli pt. „Nabywanie przez Skarb Państwa nieruchomości pod drogi krajowe objęte Programem Budowy Dróg Krajowych w latach 2008 – 2013”, Nr ewid. 38/2014/P/13/157/LLU, s. 32-34, 53-55, dokument dostępny na stronie: https://www.nik.gov.pl/plik/id,7311,vp,9209.pdf). Można zasadnie zakładać, że podobne nieprawidłowości mają miejsce przy wydawaniu przez wojewodów decyzji ustalających wysokość odszkodowania za odjęte prawo rzeczowe na podstawie ustawy o transporcie kolejowym, skoro w przypadku obu kategorii decyzji (tj. wydawanych na podstawie specustawy drogowej i ustawy o transporcie kolejowym) ich wydawaniem zajmują się te same organy i ci sami urzędnicy, czyniąc to na podstawie analogicznie brzmiących przepisów prawa (choć oczywiście nie można wykluczyć, a w każdym razie można mieć nadzieję, że na przestrzeni ostatnich lat sytuacja w tym zakresie uległa poprawie). W każdym bądź razie faktem jest, że w przypadku, gdy od wydanej na podstawie ustawy o transporcie kolejowym decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania za odjęte prawo rzeczowe odwołuje się osoba uprawniona i/lub podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, to w takiej sytuacji możliwe jest w toku postępowania odwoławczego lub w toku ponownego załatwiania sprawy przez wojewodę (po uchyleniu jego pierwotnej decyzji przez ministra) zarówno zmniejszenie wysokości należnego osobie uprawnionej odszkodowania, jak też jego zwiększenie, względnie też pozostawienie go w ustalonej pierwotnie przez wojewodę wysokości.
[22] Na ten temat zob. szeroko E. Skorczyńska [w:] Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz Lex, red. M. Wierzbowski, P. Wajda, Warszawa 2014, s. 106 i n. oraz wskazana tam obszernie dalsza literatura.
[23] Zob. przepis art. 9s ust. 3 w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym (gdzie jest mowa o skutku w postaci wywłaszczenia następującym na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej) oraz przepisy art. 9n-9w ustawy o transporcie kolejowym (gdzie jest mowa o procedurze wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej).
[24] Zob. art. 9y ustawy o transporcie kolejowym.
[25] Zob. art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[26] Zob. np. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 72 i n. oraz wskazana tam dalsza literatura oraz orzecznictwo.
[27] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145.
[28] Ustawa z dnia 15 września 2000 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 505.
[29] Nawiasem mówiąc, projektowany art. 9z ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym zawiera błąd redakcyjny polegający na dwukrotnym powtórzeniu tam sformułowania: „na dzień zwrotu”.
[30] Tekst pierwotny: Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99; tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 217, ze zm.
[31] Tak uznał np. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, stwierdzając, że „Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)” (teza powołanej uchwały). Z kolei nieruchomości należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST podlegały na podstawie tego ostatniego przepisu ex lege komunalizacji, tj. stawały się mieniem gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy PrzepWprowUST.
[32] A mianowicie w odniesieniu do tych nieruchomości kolejowych, w stosunku do których dawne przedsiębiorstwo państwowe PKP nie mogło udokumentować prawa do władanej przez siebie nieruchomości dokumentami lub tytułami prawnymi wymienionymi w art. 38 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
[33] Oprócz powołanej już uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r. można tu wskazać np. na zawierającą identyczną tezę uchwałę NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2015 r., I SA/Wa 115/14.
[34] Obowiązek ten wynika z art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST.
[35] Natomiast na podstawie tej decyzji wojewody następuje wpis prawa własności gminy w księdze wieczystej (art. 20 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST), co jednak nie zmienia faktu, że omawiana tutaj komunalizacja mienia państwowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy PrzepWprowUST jest dokonywana – czy też właściwie została dokonana – z mocy samego prawa.
[36] Art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST stanowi, że „Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.”. Natomiast art. 5 ust. 2 ustawy PrzepWprowUST stanowi, że „Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: 1) rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.”.
[37] Art. 5 ust. 3 ustawy PrzepWprowUST stanowi, że „Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań.”.
[38] Art. 5 ust. 4 ustawy PrzepWprowUST stanowi, że „Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.”.
[39] Zob. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie K 30/03, OTK Z. U. 2005, nr 4A, poz. 35, pkt III.1 i III.3 uzasadnienia.
[40] Wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019 r., I OSK 2290/17.
[41] Zob. np. M. Guziński, Wybrane zagadnienia zarządu mieniem publicznym [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 220; J. Szachułowicz, Własność publiczna, Warszawa 2000, s. 61-62; Z. Czarnik, Nabycie mienia komunalnego z mocy prawa, Lublin 2000, passim.
[42] Jak w tym kontekście trafnie zauważa się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w odniesieniu do analogicznie sformułowanego w tym zakresie art. 17a ust. 3 ustawy PrzepWprowUST, fakt, że ustawodawca upoważnia wojewodę do wszczęcia postępowania „jedynie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, a nie - w sprawie stwierdzenia nabycia” oznacza, że mamy tu do czynienia z komunalizacją następującą z mocy samego prawa, a nie z mocy konstytutywnej decyzji wojewody: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019 r., I OSK 2290/17.
[43] I to nie da się tych dwóch sposobów pogodzić nawet wtedy, gdy zaakceptujemy trafny skądinąd pogląd, w myśl którego nie istnieją czyste decyzje o charakterze konstytutywnym i czyste decyzje o charakterze deklaratoryjnym, gdyż każda decyzja konstytutywna zawiera w sobie elementy deklaratoryjne, zaś każda decyzja deklaratoryjna zawiera pewne elementy konstytutywne; pogląd ten prezentowali już klasycy prawa administracyjnego – zob. np. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część II, Zakamycze 2001, s. 63 i n. oraz wskazana tam dalsza literatura.
[44] W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny przyjął, że „Zwrot normatywny “mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego”, użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), oznacza stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 k. c. własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (stationes fisci).” (uchwała TK z dnia 1 lutego 1994 r. w sprawie W 12/92, OTK Z. U. 1994, poz. 16, pkt V.1 uzasadnienia).
[45] Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.
[46] Tekst pierwotny: Dz. U. z 1981 r. Nr 24, poz. 122; ówczesny tekst jednolity: Dz. U. z 1987 r. nr 35, poz. 201, ze zm.
[47] Zob. art. 128 Kodeksu cywilnego w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93); zob. też szerzej np. M. Madey, J. Wasilkowski, Przyczynek do dyskusji nad zasadą jedności mienia ogólnonarodowego, Państwo i Prawo 1967, z. 12; J. Wasilkowski, M. Madey, Prawo własności w PRL. Zarys wykładu, Warszawa 1969, s. 26 i n.; W. Opalski, Mienie ogólnonarodowe w świetle prawa cywilnego, Warszawa 1975, passim.
[48] Dz. U. z 1989 r. Nr 3, poz. 11.
[49] Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464, ze zm.
[50] Uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17; zob. też postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2019 r., I OPS 4/17.
[51] Tekst pierwotny: Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568; tekst jedn. Dz. U. z 1948 r. Nr 43 poz. 312, ze zm.
[52] Tekst pierwotny: Dz. U. z 1960 r. Nr 54, poz. 311; tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 52, poz. 310.
[53] W powołanym art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy PrzepWprowUST ustawodawca wyraźnie wyłączył spod komunalizacji te składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) określone w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy, które jednocześnie „służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej”. Otóż można by twierdzić, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP służyło wykonywaniu zadań publicznych przez Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności (będącego organem administracji rządowej w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy PrzepWprowUST), który na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe” sprawował nad PKP nadzór oraz wykonywał w stosunku do PKP funkcje organu założycielskiego. Na temat występującego w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy PrzepWprowUST pojęcia składników mienia państwowego, które „służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej” zob. uchwałę TK z dnia 1 lutego 1994 r. w sprawie W 12/92, OTK Z. U. 1994, poz. 16, pkt V.1-2 uzasadnienia.
[54] Zob. pogląd Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej zreferowany w postanowieniu NSA z dnia 1 kwietnia 2019 r., I OPS 4/17; zob. też zdanie odrębne sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Macieja Dybowskiego do postanowienia NSA z dnia 1 kwietnia 2019 r., I OPS 4/17.
[55] Zob. np. stan faktyczny sprawy sądowo-administracyjnej rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 3 marca 2016 r., I OSK 3397/15; w wyroku tym NSA stwierdził, że „z dniem 16 marca 1892 r. intabulowano [wpisano do księgi wieczystej [...] Borek Fałęcki] prawo własności na rzecz Wysokiego Skarbu względnie C.K. Kolei Państwowej Galicyjskiej Transwersalnej Linii Oświęcim-Skawina-Podgórze, a co znajdowało potwierdzenie w zapisach dawnej księgi wieczystej”. W konsekwencji w tym konkretnym przypadku NSA wypowiedział pogląd, iż na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST nie nastąpiła komunalizacja tychże nieruchomości kolejowych należących obecnie do PKP S.A. lub Spółki PLK.
[56] Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 720.
[57] Uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 („(…) skutkiem prawnym stanu faktycznego, polegającego na posiadaniu gruntów Skarbu Państwa przez PKP bez tytułu prawnego w dacie 5 grudnia 1990 r., byłoby nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego tychże gruntów przez to przedsiębiorstwo; rzecz jasna, o ile grunty te nie stały się 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem gminnym (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W takim bowiem wypadku wobec braku jednej z przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego (w myśl cyt. art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej), tj. posiadania w oznaczonym dniu gruntu państwowego, nabycie ex lege nie byłoby możliwe.”).
[58] „Trybunał Konstytucyjny wyraża wszakże pogląd, biorąc sumarycznie pod uwagę ratio legis omawianych przepisów, zasadę wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją, a także wspomniane dyrektywy i reguły, że uzasadniona jest interpretacja art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej.” – wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie K 30/03, OTK Z. U. 2005, nr 4A, poz. 35, pkt III.4 uzasadnienia; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., I SA/Wa 1650/16 („Powołanie się przez skarżącą w uzasadnieniu skargi na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84 poz. 948) nie może być skuteczne w postępowaniu komunalizacyjnym. Podnieść bowiem należy, że uwłaszczenie dokonywane na podstawie tych przepisów może dotyczyć wyłącznie mienia, które może być potencjalnie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie [...] maja 1990 r. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem jak wyżej zaznaczono, decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu [...] maja 1990 r.”).
[59] Wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r., I OSK 3397/15. Co ciekawe, wypowiadając taki pogląd NSA powołał się dla jego wsparcia na wspomniany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie K 30/03, w którym TK odnosząc się do art. 34a ustawy o PKP stwierdził, że „celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP” (pkt III.6 uzasadnienia).
[60] Można przy tym ostrożnie założyć, że gdyby ustanawiając omówione wcześniej przepisy art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o PKP polski ustawodawca był bardziej precyzyjny i jednoznaczny w używanych przez siebie sformułowaniach oraz gdyby bez żadnej wątpliwości jasno tam zapisał, że grunty należące do Skarbu Państwa i posiadane przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w dniu 27 (lub 26) maja 1990 r. nie podlegają żadnej w ogóle komunalizacji i nie stanowią składników majątkowych, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy PrzepWprowUST, lecz z dniem 27 maja 1990 r. stają się przedmiotem własności lub użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa państwowego PKP, to wówczas orzecznictwo sądowe nie byłoby w stanie przełamać czy też zignorować takiego wyraźnego zapisu ustawowego, tym bardziej, że – jak była o tym mowa – uznanie omawianych tutaj nieruchomości kolejowych za podlegające komunalizacji z mocy prawa z dniem z 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy PrzepWprowUST bynajmniej nie wynika z żadnego wyraźnie brzmiącego przepisu prawa, lecz jest co najwyżej wynikiem sądowej wykładni przepisów prawa – dla niektórych zresztą jest to wynik wykładni bardzo kontrowersyjny.
[61] Projekt ten jest dostępny na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12302205/12454912/12454913/dokument305474.pdf.
[62] Projekt wspomnianej ustawy w wersji przyjętej przez Radę Ministrów i przesłany do Sejmu jest dostępny na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/Projekty/8-020-850-2018/$file/8-020-850-2018.pdf.
[63] Zob. ustawę z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o transporcie kolejowym, Dz. U. z 2018 r. poz. 927.
[64] Na temat obu tych zasad konstytucyjnych zob. D. Bach-Golecka, M. J. Golecki, Art. 165 [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 899 i n.
[65] Warto przypomnieć, że o ile w latach 90-tych XX wieku Trybunał Konstytucyjny w stosunkowo wyrozumiały sposób podchodził do kwestii ingerowania przez ustawodawcę w uprawnienia majątkowe gmin, uznając, że jako mienie publiczne może ono podlegać dalej idącym ograniczeniom niż mienie osób prywatnych, a przy tym ograniczenia te mogą być uzasadniane dokonującymi się wówczas głębokimi przeobrażeniami ustrojowymi (zob. orzeczenie TK z dnia 17 października 1995 r. w sprawie K 10/95, OTK Z. U. 1995, poz. 30, pkt III.2 uzasadnienia oraz wskazane tam dalsze orzecznictwo TK), o tyle w późniejszym okresie TK odszedł od tego rodzaju relatywnie liberalnej wykładni i zaczął w sposób bardziej skrupulatny badać proporcjonalność ingerencji ustawodawcy w uprawnienia majątkowe gmin (zob. np. wyrok TK z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie P 31/05, OTK Z. U. 2006, nr 10A, poz. 155, pkt III.6 i nast. uzasadnienia; wyrok TK z dnia 21 października 2008 r. w sprawie P 2/08, OTK Z. U. 2008, nr 8A, poz. 139, pkt III.3 uzasadnienia). Niemniej jednak Trybunał Konstytucyjny nadal podtrzymuje stanowisko, iż „zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego (zob. wyrok z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31 oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Ochrona własności komunalnej nie może wykluczać lub znosić prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. W szczególności nie narusza konstytucyjnej zasady samodzielności gminy ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Zatem ocena, czy dana regulacja spełnia warunek usprawiedliwionej ingerencji w sferę samodzielności gminy, nie może być dokonana bez wykładni odwołującej się do celu i aksjologii ustawy wprowadzającej ograniczenia.” (wyrok TK z dnia 21 października 2008 r. w sprawie P 2/08, OTK Z. U. 2008, nr 8A, poz. 139, pkt III.5.2 uzasadnienia).
Wkrótce ta strona przestanie istnieć.
Zapraszamy od 15 maja 2020 r. na nową stronę Rady Legislacyjnej,
która będzie działać pod adresem: Gov.pl/radalegislacyjna