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Timestamp: 2016-10-24 12:25:59
Document Index: 265419953

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 17', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 1', 'Art. 9', 'Art. 36', 'Art. 24', 'Art. 5', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 19', 'Art. 14', 'Art. 42', 'Art. 20', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 104', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 6', 'BGE', 'in fine', 'Art. 54', 'Art. 55', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'Art. 22', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'in fine', 'BGE', 'BGE', 'in fine', 'BGE', 'Art. 55', 'Art. 12', 'Art. 56', 'Art. 103', 'Art. 12', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 7', 'Art. 11', 'Art. 12', 'Art. 11', 'Art. 13', 'BGE', 'Art. 17', 'Art. 11', 'Art. 18', 'Art. 31', 'Art. 18', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 43', 'Art. 43', 'BGE', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 31', 'Art. 15', 'Art. 14', 'Art. 42', 'Art. 5', 'Art. 56', 'Art. 12', 'Art. 43', 'Art. 10']

118 Ib 20628. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Januar 1992 i.S. A. P. und Mitbeteiligte gegen Kanton Freiburg und Staatsrat des Kantons Freiburg (Verwaltungsgerichtsbeschwerde).
Opposition au projet d�finitif d'une route nationale; �tude d'impact sur l'environnement. M�me depuis l'entr�e en vigueur du droit de la protection de l'environnement, seul le projet d�finitif - � l'exclusion du projet g�n�ral approuv� par le Conseil f�d�ral - peut �tre attaqu� par la voie du recours de droit administratif (consid. 8). Toutefois, selon la nature des griefs soulev�s contre le projet d�finitif, le Tribunal f�d�ral doit �ventuellement d�terminer quels sont les points que le projet g�n�ral a effectivement r�gl�s (consid. 9). Pes�e des int�r�ts selon l'art. 5 LRN (consid. 10). Mesures de protection de l'air � pr�voir lors de la construction d'une route (consid. 11). Quand le plan des mesures selon les art. 31 et 33 de l'ordonnance sur la protection de l'air doit-il �tre �tabli? (consid. 11 f). Protection contre le bruit; d�termination des degr�s de sensibilit� (consid. 12). Ampleur de l'�tude d'impact sur l'environnement (consid. 13, 14). Faits � partir de page 207
A.- Gem�ss dem urspr�nglichen Beschluss der Bundesversammlung �ber die Festlegung des Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 (heute: Bundesbeschluss �ber das Nationalstrassennetz; vgl. AS 1984 S. 1118) sollte die Nationalstrasse N 1 Genf-Lausanne-Bern-Winterthur-St. Gallen- St. Margrethen ab Genf-Nord auf der ganzen L�nge als Nationalstrasse erster Klasse oder, im Bereich der st�dtischen Agglomerationen, als Expressstrasse erster Klasse erstellt werden (AS 1960 S. 872, Anhang S. 874). Das galt ebenfalls f�r die Strecke Yverdon (E)-Murten-Bern (Weyermannshaus), die �ber die stark ineinander verzahnten und mit Enklaven durchsetzten Gebiete der drei Kantone Waadt, Freiburg und Bern f�hren soll. Da auch die hier interessierende Teilstrecke Avenches-Murten/L�wenberg die Kantone Waadt und Freiburg sowie - durch die Exklaven M�nchenwiler und Clavaleyres - den Kanton Bern ber�hrt, stellte die generelle Projektierung f�r dieses Strassenst�ck eine enge Zusammenarbeit der betroffenen kantonalen und eidgen�ssischen BGE 118 Ib 206 S. 208Beh�rden voraus, deren Vorgehen noch durch weitere Umst�nde erschwert wurde.
a) Im Jahre 1972 legte der Kanton Freiburg einen ersten Entwurf zum generellen Projekt f�r den Teilabschnitt Greng-L�wenberg �ffentlich auf und unterbreitete ihn hierauf dem Bundesrat bzw. dem seinerzeit zur Antragstellung zust�ndigen Eidgen�ssischen Departement des Innern zur Genehmigung. Dieser Entwurf sah auf der ganzen, rund 6 km langen Strecke eine oberirdische Trasseef�hrung ohne Tunnelbauten vor. Die Gemeinde M�nchenwiler sollte auf einem Viadukt von 480 m L�nge auf bernischem Boden umfahren werden. Ausserdem sollte in L�wenberg ein Vollanschluss erstellt werden. Die gew�hlte Linienf�hrung stiess jedoch auf grossen Widerstand seitens der betroffenen Gemeinden.
b) Auf die Opposition der Gemeinde M�nchenwiler gegen die Inanspruchnahme ihres Gebietes hin wurden in den Jahren 1973 und 1974 weitere Variantenstudien f�r dieses Teilst�ck unternommen. Im Februar 1975 beschlossen das Eidgen�ssische Amt f�r Strassen- und Flussbau sowie die Baudirektionen der Kantone Freiburg und Bern, die Nationalstrasse im Gebiet "Im Loch" n�rdlich von M�nchenwiler auf einer L�nge von 210 m zu �berdecken (Tunnel "Bois Domingue"). Ein entsprechendes, vom Kanton Bern erstelltes generelles Projekt wurde im August/September 1975 publiziert. Die Gemeinde M�nchenwiler widersetzte sich diesem Projekt erneut und verlangte, dass die Nationalstrasse in Richtung Murten verschoben werde. Eine neuerliche Pr�fung verschiedener Varianten unter Beizug des Delegierten f�r Raumplanung f�hrte schliesslich zu einer Verl�ngerung der Tunnel�berdeckung von 210 m auf 660 m. Der derart abge�nderte bernische Entwurf zum generellen Projekt lag im Oktober/November 1977 auf und wurde im August 1978 dem Eidgen�ssischen Amt f�r Strassen- und Flussbau zur Genehmigung durch den Bundesrat �bermittelt.
c) F�r das auf waadtl�ndischem Boden liegende Teilst�ck Avenches-Faoug (Kantonsgrenze) erstellte der Kanton Waadt seinerseits im Jahre 1976 in Zusammenarbeit mit dem Kanton Freiburg einen Entwurf zum generellen Projekt. Auch dieser Entwurf wurde den Bundesbeh�rden zur Genehmigung eingereicht.
d) Im Zusammenhang mit der Volksinitiative "Demokratie im Nationalstrassenbau" (vgl. BBl 1976 II S. 1133 ff.) wurde der Bundesrat durch eine von der nationalr�tlichen Kommission ausgehende Motion vom 23. M�rz/22. Juni 1977 beauftragt, in einem Bericht darzulegen, ob der Beschluss �ber die Festlegung des Nationalstrassennetzes BGE 118 Ib 206 S. 209zu revidieren sei; insbesondere sollten sechs umstrittene Nationalstrassenabschnitte, darunter die Strecke N 1 Yverdon-Avenches, �berpr�ft werden. F�r diese Strecken durften bis zu Beschlussfassung durch die Bundesversammlung weder Baubeschl�sse ergehen noch Bauarbeiten vergeben werden. Nach Ablehnung der Volksinitiative in der Abstimmung vom 26. Februar 1978 (BBl 1978 I S. 1085) setzte der Bundesrat eine ausserparlamentarische Expertenkommission, die Kommission zur �berpr�fung von Nationalstrassenstrecken (NUP oder nach ihrem Vorsitzenden "Kommission Biel" genannt), zur Erf�llung des parlamentarischen Auftrages ein. Diese erstattete im Fr�hjahr 1982 ihren Schlussbericht, in welchem sie u.a. beantragte, den Abschnitt Yverdon-Avenches als Strassenverbindung zweiter Klasse im Nationalstrassennetz beizubehalten. Der Bundesrat schloss sich wie die Mehrheit der zur Vernehmlassung eingeladenen Kantone den Antr�gen der Expertenkommission an und schlug den R�ten in seiner Botschaft vom 17. Dezember 1984 die entsprechenden �nderungen des Bundesbeschlusses �ber das Nationalstrassennetz vor (BBl 1985 I S. 534 ff.). Das Parlament stimmte den �nderungen des Netzbeschlusses am 19. Dezember 1986 zu (AS 1987 S. 52 f.).
e) Obschon der Nationalstrassen-Teilabschnitt Avenches-Murten nicht zu den umstrittenen Strecken geh�rte, stellten die eidgen�ssischen Beh�rden w�hrend der Untersuchungen der "Kommission Biel" das Genehmigungsverfahren f�r das generelle Projekt einstweilen ein, um den Entscheid �ber die angrenzende Strecke nicht zu pr�judizieren. Nach verschiedenen Aussprachen mit den Regierungen der Kantone Waadt, Freiburg und Bern erm�chtigte jedoch der Vorsteher des damals noch zust�ndigen Eidgen�ssischen Departementes des Innern die Kantone mit Schreiben vom 23. Dezember 1981, die Projektierung weiterzutreiben, damit bis 1984 das Ausf�hrungsprojekt vorgelegt werden k�nne.
In der Folge f�hrte der Kanton Freiburg weitere zahlreiche Studien durch und liess das kantonale Autobahnb�ro durch die "Association d'Ing�nieurs N 1" in einer Nutzwertanalyse, wie sie auch von der "Kommission Biel" angestellt worden war (vgl. BBl 1985 I S. 538 f.), acht Varianten n�her �berpr�fen. Gest�tzt auf den Untersuchungsbericht der Ingenieurgemeinschaft vom September 1983 vereinbarten die Verantwortlichen der kantonalen Autobahn�mter Freiburg und Bern sowie des Bundesamtes f�r Strassenbau und die Vertreter der Gemeinden Altavilla, Courgevaux, Galmiz, Greng, M�nchenwiler und Murten an einer Sitzung vom 30. September BGE 118 Ib 206 S. 2101983, dass die Studien auf der Grundlage der Variante 1 weiterzuf�hren und das generelle Projekt auf der Strecke Greng-L�wenberg entsprechend anzupassen sei. Auch der Freiburgische Bund f�r Naturschutz stimmte dieser Variante grunds�tzlich zu und sah einzig mit Blick auf die noch laufenden Abkl�rungen der "Kommission Biel" davon ab, die Vereinbarung ebenfalls zu unterzeichnen. Bei der Ausarbeitung dieses weiteren Entwurfes zum generellen Projekt wurde den L�rmgutachten des B�ros C. von der Weid und von Prof. E. Rathe Rechnung getragen.
Der Kanton Freiburg stellte den �berarbeiteten Entwurf zum generellen Projekt am 30. November 1983 dem Bundesamt f�r Strassenbau zu. Dieses sah nun neu neben einer Galerie zwei Tunnels, einen Basis- und einen Scheiteltunnel, vor. Der Vollanschluss L�wenberg wurde aus dem urspr�nglichen Projekt �bernommen. Auf Wunsch des Freiburgischen Bundes f�r Naturschutz, der sich f�r die Bewahrung des noch weitgehend unber�hrten "Burggrabens" einsetzte, wies jedoch das Bundesamt f�r Strassenbau die kantonalen Beh�rden nachtr�glich an, den Vollanschluss in zwei durch den L�wenberg-Viadukt getrennte Halbanschl�sse aufzuteilen. Zudem wurde auf Begehren der Gemeinde Murten der Tunnel im Gebiet "Combette" mit R�cksicht auf Umwelt und Landschaft von 400 m auf mehr als 1000 m verl�ngert.
B.- Am 15. Juni 1987 erteilte der Bundesrat auf Antrag des nunmehr zust�ndigen Eidgen�ssischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (EVED) und nach Durchf�hrung des Mitberichtsverfahrens den ihm unterbreiteten Pl�nen, auf welche in den Erw�gungen noch n�her einzugehen sein wird, seine Genehmigung. Der den Kantonen Bern, Freiburg und Waadt mitgeteilte Bundesratsbeschluss lautet wie folgt:
"1. Das bereinigte generelle Projekt der N 1, Nationalstrasse 1. Klasse, vom November/Dezember 1986, f�r die Teilstrecke Avenches-Murten/L�wenberg wird genehmigt.
2. Die Ausarbeitung des Ausf�hrungsprojektes erfolgt in direkter enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt f�r Strassenbau und den �brigen interessierten Bundesstellen gem�ss Art. 17 der Verordnung �ber die Nationalstrassen.
3. Die zu Lasten des Nationalstrassenbaus gehenden Anpassungsarbeiten werden im Rahmen des Ausf�hrungsprojektes festgelegt.
An die Regierung der Kantone Bern, Freiburg und Waadt durch die BGE 118 Ib 206 S. 211Bundeskanzlei." Im Anschluss an die Projektgenehmigung erging folgende Mitteilung an die Presse:
"Der Bundesrat hat das generelle Projekt der Nationalstrasse N 1, Teilstrecke Avenches-Murten/L�wenberg, genehmigt, nachdem die Bundesversammlung mit Beschluss vom 19. Dezember 1986 den Abschnitt Yverdon-Avenches im Nationalstrassennetz beibehalten und damit den Weg f�r die Fortsetzung der bis Murten gebauten Nationalstrasse freigegeben hat. Die Gesamtkosten dieses rund 11,9 km langen 4spurigen Abschnittes werden auf 421 Mio. Franken veranschlagt. Die relativ hohen Kosten von 35,4 Mio. Franken je Kilometer sind auf den betr�chtlichen Anteil (26%) der Tunnelstrecken an der Gesamtl�nge des Abschnittes zur�ckzuf�hren. Dadurch wird den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen."
C.- Das auf der Grundlage des generellen Projekts ausgearbeitete Ausf�hrungsprojekt Greng-L�wenberg (km 133.190 - km 139.270) wurde in den Freiburger Gemeinden Murten, Salvenach, Greng und Courgevaux erstmals vom 22. Juni bis zum 10. August 1987 �ffentlich aufgelegt.
Nach den Projektpl�nen verl�uft die Autobahn ab der Kantonsgrenze Waadt/Freiburg bei Courgevaux in nord�stlicher Richtung bis zur Siedlung "La Parralle". Sie durchquert hierauf in einem 2230 m langen Tunnel den H�gel "Les Vignes" sowie fast das ganze Gebiet der bernischen Gemeinde M�nchenwiler. Kurz nach dem noch auf Berner Boden liegenden Tunnelausgang, bei welchem ein Abluftkamin f�r die Ost-R�hre erstellt werden soll, erreicht die Nationalstrasse erneut die Freiburger Kantonsgrenze. Von da aus wird sie auf Murtener Gebiet durch die Halbgalerie "Chantemerle" sowie den 1080 m langen Tunnel "Combette" zur Senke s�dlich des Adera-Hubels gef�hrt, wo der Halbanschluss von und nach Lausanne erstellt werden soll. An diesen schliesst der 654 m lange L�wenberg-Viadukt an, der zum Halbanschluss von und nach Bern f�hrt, f�r welchen bereits 1984 eine Planauflage stattfand und der im November 1987 dem Verkehr �bergeben worden ist.
Nach der Drucklegung der deutschen und der franz�sischen Fassung des Umweltvertr�glichkeitsberichtes vom Januar 1988 liess der Kanton Freiburg das Ausf�hrungsprojekt zusammen mit dem Bericht vom 20. April bis 20. Mai 1988 nochmals �ffentlich auflegen.
D.- Gegen das Ausf�hrungsprojekt wurden in der Gemeinde Murten insgesamt 82 Einsprachen eingereicht, so unter anderem von BGE 118 Ib 206 S. 212A. P. und vier weiteren Grundeigent�mern, alle wohnhaft im Adera-Gebiet �stlich von Murten.
Nach Durchf�hrung von Einigungsverhandlungen wies die Baudirektion des Kantons Freiburg die Einsprachen mit Entscheid vom 22. Juni 1988 erstinstanzlich ab. Hierauf gelangten die genannten Einsprecher mit Verwaltungsbeschwerde an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Der Staatsrat holte die Stellungnahmen des kantonalen Umweltschutzamtes und des Bundesamtes f�r Umweltschutz (heute: Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft/BUWAL) ein und liess den Umweltvertr�glichkeitsbericht durch eine Studie �ber die "Auswirkungen der versch�rften Abgasvorschriften f�r schwere Motorwagen im Raume Murten" erg�nzen. In dieser Studie wurde einerseits abgekl�rt, wie sich die damals angek�ndigten versch�rften Vorschriften �ber die Abgasemissionen schwerer Motorwagen auf die Lufthygiene auswirken werden (vgl. Ziff. 6.1 und 6.2 der am 13. Februar 1989 abge�nderten Verordnung �ber die Abgasemissionen schwerer Motorwagen (FAV 2) vom 22. Oktober 1986, SR 741.435.2), andererseits untersucht, inwieweit die Immissionen durch eine Entl�ftung s�mtlicher Tunnelr�hren mittels Kaminen gesenkt werden k�nnten. Im Dezember 1988 wurden zudem verschiedene Varianten des Halbanschlusses gepr�ft. Zu diesen weiteren Unterlagen nahm das BUWAL mit Eingabe vom 14. M�rz 1989 erneut Stellung.
E.- Mit Beschl�ssen vom 10. Januar 1989 wies der Staatsrat des Kantons Freiburg die Verwaltungsbeschwerden ab, soweit er auf sie eintrat. Gegen diese Beschl�sse haben A. P. und die vier Mitbeteiligten Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerden - die zur Instruktion mit den Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Berner Einspracheentscheid betreffend das Gemeindegebiet M�nchenwiler vereinigt worden sind - im wesentlichen ab.
8. In der Sache selbst widersetzen sich die Beschwerdef�hrer dem Bau der Nationalstrasse an sich nicht, sie verlangen jedoch, dass von L�wenberg bis Greng ein durchgehender Basis-Tunnel erstellt werde; zumindest aber sollte der Tunnel "Combette" tiefergelegt und gegen L�wenberg um etwa 250 m verl�ngert werden. In diesem Zusammenhang bringen die Beschwerdef�hrer vor, eine BGE 118 Ib 206 S. 213Gegen�berstellung der verschiedenen Tunnel-Varianten habe nie stattgefunden und h�tte daher trotz des genehmigten generellen Projekts von der kantonalen Einsprachebeh�rde noch vorgenommen werden m�ssen. Damit wird die Frage aufgeworfen, ob und inwieweit im Rahmen der Anfechtung des Ausf�hrungsprojektes noch auf das generelle Projekt zur�ckgekommen werden k�nne. Hiezu sind einige grunds�tzliche Erw�gungen anzustellen:
a) Gem�ss Art. 36bis Abs. 1 der Bundesverfassung hat der Bund auf dem Wege der Gesetzgebung die Errichtung und Ben�tzung eines Netzes von Nationalstrassen sicherzustellen. Zu Nationalstrassen werden, wie in Art. 1 des Nationalstrassengesetzes wiederholt wird, die wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung erkl�rt. Welche Gebiete einer Verbindung durch Nationalstrassen bed�rfen und welche allgemeine Linienf�hrungen und Strassenarten in Betracht fallen, wird im Rahmen der Planung durch die eidgen�ssischen �mter in Zusammenarbeit mit den Kantonen abgekl�rt und auf Antrag des Bundesrates von der Bundesversammlung endg�ltig entschieden (Art. 9 bis 11 NSG; Bundesbeschluss �ber das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960, SR 725.113.11). Den Kantonen obliegt es dagegen nach Art. 36bis Abs. 2 BV, die Nationalstrassen nach den Anordnungen und unter der Oberaufsicht des Bundes zu bauen und zu unterhalten. An diesem verfassungsm�ssigen Auftrag zum Bau und Betrieb der Nationalstrassen und der Zuweisung der Aufgaben an Bund und Kantone ist durch die Aufnahme von Art. 24septies in die Bundesverfassung, wonach der Bund Vorschriften �ber den Schutz des Menschen und seiner nat�rlichen Umwelt gegen sch�dliche oder l�stige Einwirkungen zu erlassen hat, nichts ge�ndert worden. Soweit sich zwischen den �ffentlichen Interessen am Nationalstrassenbau und den Zielen der Umweltschutzgesetzgebung Konflikte ergeben, sind diese - wie auch in Art. 5 Abs. 2 NSG festgehalten wird - von den zust�ndigen Instanzen im Rahmen einer Interessenabw�gung zu l�sen (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz �ber den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 759).
b) Nach der Festlegung der allgemeinen Linienf�hrung und der Art der Nationalstrassen durch die Bundesversammlung sind die geplanten Strassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen sich insbesondere die Linienf�hrung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke ergeben m�ssen (Art. 12 NSG). Die generelle Projektierung wird vom Eidgen�ssischen Amt f�r Strassen- und Flussbau (heute: Bundesamt f�r Strassenbau) in Zusammenarbeit mit BGE 118 Ib 206 S. 214den interessierten Bundesstellen und Kantonen durchgef�hrt (Art. 13 NSG) oder von ihm den Kantonen �bertragen (Art. 13 der Verordnung �ber die Nationalstrassen vom 24. M�rz 1964; NSV, SR 725.111). Diese legen die generellen Projekte den Gemeinden und allenfalls den betroffenen Grundeigent�mern vor (Art. 19 NSG). Weiter werden im Bereinigungsverfahren die Mitberichte der vom Kanton bezeichneten Natur- und Heimatschutz-Stelle und der Regionalplanungs-Stelle (Art. 14 NSV) wie auch die Beurteilungen der kantonalen Umweltschutz-Fachstellen und des BUWAL als Fachstelle des Bundes (Art. 42 Abs. 1 und 2 USG) eingeholt. Das Bereinigungsverfahren wird mit der Genehmigung des Projekts durch den Bundesrat abgeschlossen, der hiebei �ber streitig gebliebene Fragen entscheidet (Art. 20 NSG, Art. 15 NSV). Die generellen Projekte bilden in der Folge die Grundlage f�r die Ausarbeitung der Ausf�hrungsprojekte. Erst diese sind von Bundesrechts wegen in den Gemeinden �ffentlich aufzulegen und k�nnen Gegenstand des Einspracheverfahrens bilden, das schliesslich vor Bundesgericht f�hrt, sofern es um die Abtretung von Rechten aus dem Grundeigentum geht.
Nach dieser Verfahrens- und Zust�ndigkeitsordnung sind die Kantone bei der Ausf�hrungsprojektierung an die generellen Projekte und die damit getroffene Wahl zwischen den m�glichen Varianten weitgehend gebunden. Dass die vom Bundesrat beschlossenen generellen Projekte auch f�r die eidgen�ssischen Departemente und die Bundes�mter verbindlich sind, versteht sich von selbst. Sie sind sogar dem Grundsatze nach der �berpr�fung durch das Bundesgericht entzogen, da Bundesratsentscheide - soweit das Gesetz nicht ausdr�cklich Ausnahmen vorsieht - der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht unterliegen (BGE 111 Ib 28 E. 2a, 292 E. 1c, 110 Ib 402). Objekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet daher sowohl f�r die Privaten als auch f�r das in der Sache zust�ndige Departement oder weitere durch das Bundesrecht erm�chtigte Organisationen und Beh�rden (Art. 104 lit. a-c OG) allein das Ausf�hrungsprojekt bzw. der betreffende Einspracheentscheid. In st�ndiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist deshalb festgehalten worden, dass der vom Nationalstrassenbau betroffene Private nicht allgemein am generellen Projekt, insbesondere an der darin festgelegten Linienf�hrung, Kritik �ben d�rfe, sondern dieses nur im Zusammenhang mit dem Ausf�hrungsprojekt beanstanden k�nne, wobei er - da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der Legitimationsvorschrift von Art. 103 lit. a OG nicht zur Popularbeschwerde werden darf - konkret aufzuzeigen habe, inwiefern das Ausf�hrungsprojekt im Bereiche seines BGE 118 Ib 206 S. 215Grundst�cks gegen Bundesrecht verstosse. Dagegen hat das Bundesgericht anerkannt, dass die gegen das Ausf�hrungsprojekt gerichteten gutgeheissenen Einsprachen mittelbar eine �nderung des generellen Projekts nach sich ziehen k�nnen, die allerdings von den zust�ndigen Instanzen vorzubereiten und vom Bundesrat nachtr�glich zu genehmigen ist (vgl. BGE 114 Ib 137 ff., BGE 112 Ib 550, BGE 111 Ib 28, 292 E. 1c, BGE 110 Ib 402 E. 3). W�rde diese M�glichkeit n�mlich ausgeschlossen, best�nde die Gefahr, dass der sich aus Art. 22ter BV und Art. 6 EMRK ergebende Anspruch des Privaten auf richterliche �berpr�fung des geplanten Eingriffs eingeschr�nkt und das Einspracheverfahren zur leeren Formalit�t w�rde.
c) An diesen Eigenheiten des nationalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens hat die Umweltschutzgesetzgebung grunds�tzlich nichts ge�ndert. Da der eidgen�ssische Gesetzgeber von der Einf�hrung einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen und die Pr�fung der Umweltvertr�glichkeit eines Vorhabens in das von der zust�ndigen Beh�rde durchzuf�hrende Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren eingebettet hat, ist auch die Vereinbarkeit der Nationalstrassen-Projekte mit den Geboten des Umweltschutzes im geschilderten mehrstufigen Verfahren zu untersuchen. Dementsprechend wird in Art. 5 Abs. 2 der Verordnung �ber die Umweltvertr�glichkeitspr�fung vom 19. Oktober 1988 (UVPV; SR 814.011) und Ziff. 11.1 des Anhangs eine erste Kontrolle bei der Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung zur Festlegung der allgemeinen Linienf�hrung vorgesehen, eine zweite bei der Genehmigung des generellen Projekts durch den Bundesrat und eine dritte im Zusammenhang mit dem Entscheid �ber die gegen das Ausf�hrungsprojekt gerichteten Einsprachen. Nach Art. 6 UVPV ist die Pr�fung bei jedem Verfahrensschritt so weit durchzuf�hren, als die Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt f�r den jeweiligen Entscheid bekannt sein m�ssen. Das Umweltschutzrecht nimmt somit seinerseits R�cksicht darauf, dass Gross-Anlagen wie Nationalstrassen vom Stadium der allgemeinen Planung bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen festgelegt werden m�ssen und auf abgeschlossene Projektierungsschritte nicht vorbehaltlos zur�ckgekommen werden soll (BGE 117 Ib 301 E. 7d in fine).
Unver�ndert geblieben sind auch die M�glichkeiten zur Anfechtung der Projekte, wird doch in Art. 54 USG ausdr�cklich auf die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen verwiesen. Neues hat sich einzig aus der Norm von Art. 55 USG ergeben, welche - analog der Bestimmung von Art. 12 NHG - auch den gesamtschweizerischen BGE 118 Ib 206 S. 216Umweltschutzorganisationen ein Beschwerderecht einr�umt, soweit es um die Planung, Errichtung oder �nderung von der Umweltvertr�glichkeitspr�fung unterstehenden Anlagen geht. Dieses Beschwerderecht unterscheidet sich - wie schon in BGE 112 Ib 550 f. E. 1d erw�hnt worden ist - in verschiedener Hinsicht von jenem der Privaten. Die Organisationen k�nnen, da sie durch das Werk nicht selbst betroffen sein m�ssen (Art. 103 lit. c OG), nicht nur Abschnitte, sondern das ganze Ausf�hrungsprojekt in Frage stellen; insofern n�hert sich ihre Beschwerdeberechtigung der Popular- oder Beh�rdenbeschwerde. Zudem m�ssen sie, um dem ihnen erteilten Auftrag zur Wahrung der Umweltschutzinteressen nachzukommen, auch insoweit R�gen gegen die im Ausf�hrungsprojekt vorgesehene Linienf�hrung erheben k�nnen, als sich diese aus dem generellen Projekt ergibt. Dagegen f�llt als Beschwerdegrund einzig die Verletzung von Bestimmungen in Betracht, welche die Umwelt sch�tzen. F�r die Organisationen ergeben sich im �brigen - w�hrend von ihnen wie von den Privaten die Teilnahme am kantonalen Verfahren verlangt wird - keine verfahrensm�ssigen Anspr�che aus Art. 22ter BV oder Art. 6 EMRK. Schliesslich darf nicht �bersehen werden, dass der Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen nicht allgemein zur Mitwirkung am Projektierungsverfahren berufen, sondern nur dort zum Eingreifen erm�chtigt hat, wo die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gegeben ist.
d) Es muss daher sowohl f�r die Privaten wie auch f�r die Organisationen bei der bisherigen Rechtsprechung bleiben, wonach allein das Ausf�hrungsprojekt Anfechtungsgegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet und das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt nur indirekt und insofern beanstandet werden kann, als sich die behaupteten M�ngel im Ausf�hrungsprojekt niedergeschlagen haben (vgl. BGE 110 Ib 402 f�r die Privaten, BGE 112 Ib 550 f. f�r die Organisationen). Von der direkten Anfechtung ausgeschlossen wird damit nicht nur der Inhalt des Genehmigungsbeschlusses, sondern auch dessen Zustandekommen, d.h. das vor Bundesrat durchgef�hrte Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren (BGE 110 Ib 402 E. 3 in fine). Aus BGE 117 Ib 290 ff. ergibt sich nichts anderes. Wohl wird in jenem Entscheid von allf�lliger Mangelhaftigkeit der f�r das generelle Projekt getroffenen Abkl�rungen gesprochen, jedoch sinngem�ss dargelegt, dass solchen M�ngeln nur dann Bedeutung erw�chse, wenn sie sich im Ausf�hrungsprojekt widerspiegelten und sich dieses mit dem Umweltschutzrecht nicht BGE 118 Ib 206 S. 217vereinbaren liesse; es w�re alsdann Sache des Bundesrates, die n�tigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der �nderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen (E. 7c und d in fine).
Keine Folge kann somit der Aufforderung von HANS RUDOLF TR�EB geleistet werden, "in konsequenter Fortf�hrung" von BGE 110 Ib 402 "alle beschwerdeberechtigten Parteien" im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren auch mit R�gen zuzulassen, die sich gegen das generelle Projekt richten, damit "sinnvollerweise direkt die 'Quelle des �bels' angefochten werden" k�nne (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und L�rm, Diss. Z�rich 1990, S. 91/92). Resultat einer solchen "Weiterentwicklung" w�re, dass sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Privaten kaum noch von der Popularbeschwerde unterschiede, dass das Beschwerderecht der Organisationen den gesetzlichen Rahmen sprengte (Art. 55 USG, Art. 12 Abs. 1 NHG) und die Organisationen zu eigentlichen "Aufsichtsstellen" des Bundesrates w�rden. Weiter k�nnten die beschwerdeberechtigten Departemente - hier das EVED und das Eidgen�ssische Departement des Innern (vgl. Art. 56 USG) - ihre Meinungsverschiedenheiten, �ber die der Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren endg�ltig zu befinden hat (vgl. oben b), vor Bundesgericht neu aufleben lassen und damit den Entscheid der ihnen �bergeordneten Beh�rde anfechten. Eine solche L�sung verstiesse nicht nur gegen die gesetzliche Regelung von Art. 103 lit. b OG, sondern auch gegen die hierarchische Ordnung der Bundesverwaltung.
9. a) Das Gesagte bedeutet allerdings nicht, dass sich das Bundesgericht im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren mit dem generellen Projekt �berhaupt nicht zu befassen h�tte. Vielmehr ist das Gericht je nach Art der gegen das Ausf�hrungsprojekt erhobenen Einwendungen gehalten, im Einzelfall anhand der massgeblichen Vorschriften (Art. 12 f. und 19 f. NSG, Art. 12-15 NSV), des Wortlautes des bundesr�tlichen Genehmigungsbeschlusses und der diesem zugrundeliegenden Akten und Pl�ne zu untersuchen, was konkret Inhalt des generellen Projektes sei.
Eine solche Pr�fung ist auf die R�ge hin erforderlich, das Ausf�hrungsprojekt sehe Bauwerke vor, die im generellen Projekt enthalten sein m�ssten, aber nicht enthalten seien (BGE 114 Ib 137 ff.), oder, das Ausf�hrungsprojekt sei derart erweitert worden, dass es vom generellen Projekt nicht mehr gedeckt sei (BGE 112 Ib 553 ff. E. 3). Unklarheit �ber die Tragweite des Genehmigungsbeschlusses kann auch entstehen, wenn der Bundesrat gewisse Projektteile BGE 118 Ib 206 S. 218ausklammert und der Sinn dieser Ausklammerung umstritten ist (vgl. BGE 117 Ib 294 ff. E. 6a), wenn der Kanton beauftragt wird, bei der Ausf�hrungsprojektierung den Begehren der Gemeinden "im Rahmen des M�glichen" zu entsprechen (BGE 112 Ib 553), oder wenn sich das Dispositiv des bundesr�tlichen Entscheides in anderer Hinsicht als auslegungsbed�rftig erweist. Welche Akten des verwaltungsinternen Verfahrens vom Bundesgericht zur Kl�rung solcher Auslegungsfragen beigezogen werden k�nnen und welche als vertraulich zu gelten haben (vgl. JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Trait� de droit constitutionnel, S. 571 f. N 1590, 1592; Suppl., S. 163 N 1510), kann hier offenbleiben.
b) Im vorliegenden Fall sieht sich das Bundesgericht einer weiteren Sondersituation gegen�ber:
Der Bundesrat hat sich bei seinem Beschluss �ber das "bereinigte generelle Projekt vom November/Dezember 1986" nicht auf die ihm von den Kantonen unterbreiteten Entw�rfe zum generellen Projekt oder auf entsprechend nachgef�hrte Pl�ne gest�tzt, sondern auf die bereits f�r das Ausf�hrungsprojekt erarbeiteten Unterlagen, welche im bundesr�tlichen Verfahren mit dem Genehmigungs-Stempelaufdruck sowie der Aufschrift "Gilt als generelles Projekt" versehen worden sind. Dieses etwas eigenartige Vorgehen findet seine Erkl�rung darin, dass der Vorsteher des seinerzeit zust�ndigen Departementes des Innern angesichts der Verz�gerungen, die durch die �berpr�fung des Nationalstrassennetzes durch die "Kommission Biel" ab 1977 eingetreten waren, die Kantone erm�chtigte, die Projektierung fortzusetzen und trotz der noch ausstehenden Genehmigung des generellen Projektes auch das Ausf�hrungsprojekt zu erarbeiten (vgl. Sachverhalt lit. A d).
Mit der Genehmigung der im Juni 1987 auf den neusten Stand gebrachten Pl�ne des Ausf�hrungsprojekts 1:1000 wollte der Bundesrat offensichtlich bekunden, dass auch jene der zahlreichen seit dem Jahre 1972 vorgenommenen Projekt�nderungen, die in den von den Kantonen vorgelegten Entw�rfen noch nicht enthalten waren, gutgeheissen wurden. Dies wird indirekt durch den "Technischen Bericht" vom Oktober 1986 best�tigt, in welchem die verschiedenen �nderungen ab 1972 bis zur abschliessenden Verl�ngerung des "Combette"-Tunnels auf Begehren der Gemeinde Murten aufgelistet sind. Es ist somit davon auszugehen, dass der Bundesrat nicht dem Ausf�hrungsprojekt selbst zustimmte - was er auch nicht h�tte tun k�nnen -, sondern das generelle Projekt genehmigte, welches in den Grundz�gen des Ausf�hrungsprojektes besteht.BGE 118 Ib 206 S. 219
Es stellt sich daher hier die Frage, welche Teile des Ausf�hrungsprojektes das generelle Projekt bilden, das vom Bundesrat am 15. Juni 1987 genehmigt worden ist. Dies ist einerseits anhand der gesetzlichen Umschreibungen, andererseits aufgrund der dem Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren vorliegenden Akten zu bestimmen.
aa) Aus den Vorschriften von Art. 12 NSG und Art. 12 NSV, nach welchen im generellen Projekt insbesondere die Linienf�hrung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke festgelegt werden m�ssen, ist zun�chst zu schliessen, dass in erster Linie diese Bestandteile Objekt des bundesr�tlichen Genehmigungsbeschlusses bildeten.
Was die Anschlussstellen anbelangt, sind somit die Aufteilung des Anschlusses L�wenberg und der Bau des Halbanschlusses Lausanne bergseits des L�wenberg-Viaduktes genehmigt worden.
Was die Linienf�hrung betrifft, so ist diese nicht nur horizontal, sondern im wesentlichen auch vertikal zu bestimmen. Durch die Festsetzung der H�henlage des Trassees ist demnach hier ebenfalls weitgehend �ber die Art und L�nge der Untertunnelung entschieden worden. Dass sich der Bundesrat bewusst f�r zwei l�ngere, aber durch eine offene Strecke getrennte Tunnels entschieden hat, darf auch deshalb angenommen werden, weil ihm Projekt-Entw�rfe mit bloss einem oder zwei Tunnels von geringerer L�nge vorgelegen hatten; zudem standen ihm die Resultate der im Kanton Freiburg durchgef�hrten Variantenpr�fung ("Analyse multicrit�re et rapport technique") zur Verf�gung, aufgrund derer die Weiterbearbeitung der Variante 1 und nicht der Variante 8 beschlossen worden war, welche eine vollst�ndige Untertunnelung vorsah (vgl. Sachverhalt lit. A e).
Im weiteren m�ssen bei einem mehrere Kantone ber�hrenden Projekt auch die Stellen, an denen die Strasse die Kantonsgrenzen �berquert, vom Bundesrat als verantwortlicher Koordinationsbeh�rde festgelegt werden. Diese Fixpunkte, die ihrer Bedeutung nach den Anschlussstellen oder Kreuzungsbauwerken gleichzusetzen sind, m�ssen und d�rfen, da die Aufz�hlung von Art. 12 NSG nicht abschliessend ist, ebenfalls als Bestandteil des generellen Projektes gelten.
bb) Aus dem Dispositiv des bundesr�tlichen Genehmigungsbeschlusses ergibt sich nichts, was auf eine Ausklammerung gewisser Projektteile oder auf eine Verschiebung der Abkl�rung von Sonderfragen auf die nachfolgende Projektierungsetappe hinweisen w�rde. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass der Bundesrat das BGE 118 Ib 206 S. 220generelle Projekt stufengem�ss auf seine Vereinbarkeit mit den Geboten des Landschafts- und Umweltschutzes untersucht hat. Dass die UVPV im November/Dezember 1987 noch nicht in Kraft stand, spricht nicht gegen diesen Schluss, stand doch schon vor ihrem Inkrafttreten fest, dass sich die Pr�fungspflicht im Sinne von Art. 9 USG auch auf Nationalstrassen erstreckt und die Bewilligungsbeh�rden aller Stufen bindet (vgl. BGE 112 Ib 548 mit Hinweisen). Ebensowenig kann eingewendet werden, dem Bundesrat habe kein Umweltvertr�glichkeitsbericht vorgelegen. Zwar trifft zu, dass damals noch kein eigentlicher Umweltvertr�glichkeitsbericht erstellt worden war, doch wurden die Umweltbelange - wie im Bericht Zurwerra �ber die "Voruntersuchung bez�glich umweltrelevanter Massnahmen (Inventar)" vom Oktober 1986 zusammenfassend dargestellt - in zahlreichen Einzelstudien eingehend behandelt. So standen verschiedene vom Freiburgischen Bund f�r Naturschutz eingereichte Gutachten �ber die Auswirkungen der N 1 auf den Raum L�wenberg, auf die Drumlin-Landschaft zwischen L�wenberg und Greng, auf den Naturhaushalt und das Landschaftsbild bei Greng sowie auf das historisch bedeutsame Schlachtfeld von Murten zur Verf�gung. Weiter hatte der Kanton Freiburg L�rm-Prognosen erstellen und Windmessungen vornehmen lassen. Insbesondere lag aber der schon erw�hnte Bericht der "Association d'Ing�nieurs N 1" vom September 1983 �ber die Ergebnisse der Nutzwertanalyse von acht Varianten vor, in welchem unter verschiedener Gewichtung der im Spiele stehenden Interessen aufgezeigt wird, inwieweit mit den untersuchten Linienf�hrungen - darunter die fast vollst�ndige Untertunnelung - den Umweltschutzbelangen Rechnung getragen werden kann. Damit standen dem Bundesrat gen�gend Unterlagen zur Verf�gung, um in voller Kenntnis der Sachlage und der in Frage stehenden Umweltprobleme �ber das generelle Projekt zu befinden. Dass die Beurteilung der Umweltvertr�glichkeit des Projektes stattgefunden hat und nicht ausgeklammert worden ist, ergibt sich �brigens auch aus der im Anschluss an die bundesr�tliche Genehmigung ergangenen Pressemitteilung, nach der bei der Ausgestaltung des Projektes "den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen" worden ist.
c) Ist demnach festzustellen, dass der Bundesrat �ber s�mtliche Fragen, die im Rahmen der generellen Projektierung zu pr�fen sind, rechtskr�ftig entschieden hat, so besteht im vorliegenden Verfahren kein Anlass und ist dem Bundesgericht auch verwehrt, auf die abgeschlossene Projektierungsetappe zur�ckzukommen. Auf die BGE 118 Ib 206 S. 221Einwendungen gegen das vor Bundesrat durchgef�hrte Verfahren, so vor allem auf die R�ge, dass der Bundesrat keinen richtigen Varianten-Vergleich vorgenommen und die vollst�ndige Untertunnelung nicht ernsthaft gepr�ft habe, ist demnach nicht einzugehen. - Zu untersuchen bleibt, ob sich das Ausf�hrungsprojekt mit den bundesrechtlichen Vorschriften vereinbaren lasse.
10. Soweit die Einwendungen der Beschwerdef�hrer gegen die Ausgestaltung des Tunnels "Combette" als Scheiteltunnel so verstanden werden k�nnen, dass in dieser Hinsicht die in Art. 5 NSG vorgesehene Interessenabw�gung nicht vorgenommen worden sei und die Umweltschutzinteressen unber�cksichtigt geblieben seien, kann auf diese Vorbringen eingetreten werden. Es ist jedoch auch in diesem Rahmen nicht Sache des Bundesgerichtes zu untersuchen, ob die getroffene L�sung die beste unter mehreren m�glichen sei. Das Gericht, das weder Oberplanungsbeh�rde noch Aufsichtsinstanz in Umweltschutzbelangen ist, hat auch in bezug auf die nach Art. 5 NSG vorzunehmende Interessenabw�gung nur zu pr�fen, ob die Vorinstanz durch unrichtige Gewichtung oder Nichtbeachtung �ffentlicher Interessen Bestimmungen des Bundesrechts verletzt oder das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder �berschritten hat. Das ist hier jedoch nicht der Fall.
Wohl w�rde, wie die Beschwerdef�hrer betonen, eine weitergehende Untertunnelung und Tieferlegung des Trassees Brennstoffeinsparungen und damit auch eine gewisse Reduktion der Schadstoffemissionen erm�glichen. Andererseits m�sste in den durchgehenden Tunnel eine besondere Querl�ftung eingebaut werden, die einen Energieverbrauch aufwiese, welcher von den Vertretern des Bundesamtes f�r Strassenbau geradezu als "Energieverschleiss" bezeichnet worden ist, der sich nur dort rechtfertigen lasse, wo es keine andere L�sung gebe. �brigens k�nnte sich der Baustellen-Verkehr, wenn der "Combette"-Tunnel im Bergbau erstellt w�rde, zwischen dem Adera-Gebiet und dem Deponie-Ort "Im Loch" nicht auf der Baupiste abwickeln, sondern m�sste das �ffentliche Strassennetz beanspruchen. Ausserdem w�re fraglich, ob dieser nahgelegene Deponie-Ort beibehalten werden k�nnte. Als weiterer wesentlicher Punkt f�llt in Betracht, dass bei Absenkung des Trassees der Halbanschluss Richtung Lausanne nicht mehr am vorgesehenen Ort erstellt werden k�nnte. Der urspr�nglich geplante Vollanschluss L�wenberg ist aber gerade aus Landschaftsschutzgr�nden in zwei Halbanschl�sse aufgeteilt worden, und der Halbanschluss Richtung Bern ist aufgrund von fr�her genehmigten Projekten bereits erstellt BGE 118 Ib 206 S. 222und seit 1987 in Betrieb. Eine Zusammenlegung der beiden Halbanschl�sse, wie sie nun wieder gefordert wird, m�sste deshalb - abgesehen davon, dass der urspr�nglich angestrebte Landschafts- und Umweltschutz aufgegeben w�rde - die Neuprojektierung und den Umbau des bereits erstellten Teilst�cks bedingen. W�rde dagegen auf den Halbanschluss Lausanne verzichtet, verbliebe der Verkehr bis zum n�chsten Autobahn-Anschluss auf der Hauptstrasse Murten-Avenches und w�rde den Raum Murten weiterhin belasten. Schliesslich machen die Beschwerdef�hrer selbst darauf aufmerksam, dass der "Combette"-Tunnel eine Grundwasser-Schutzzone durchquert und verschiedene Trinkwasserfassungen beeintr�chtigen k�nnte. Es ist daher zu vermuten, dass eine Tieferlegung des Tunnels einerseits zu einer noch gr�sseren Gef�hrdung des Grundwasser-Vorkommens f�hrte und andererseits mit erheblichen bautechnischen Schwierigkeiten verbunden w�re. Ein durchgehender Tunnel w�rde auch die Sicherheitsrisiken f�r den Verkehr selbst und die Umwelt erh�hen.
Somit sprechen selbst unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzes gute Gr�nde f�r das von den Beschwerdef�hrern beanstandete Autobahn-L�ngenprofil und kann keine Rede davon sein, dass bei der Trasseef�hrung den Umweltschutzanliegen keine Rechnung getragen worden w�re.
11. Zur Frage der Luftverunreinigung wird im angefochtenen Entscheid ausgef�hrt, dass infolge des Autobahnbaus die Schadstoffbelastung entlang der Hauptstrasse T 1 (Bern-Murten-Lausanne) und im Raume Murten-Muntelier wesentlich verringert werde. Andererseits w�rden aller Voraussicht nach die Immissionsgrenzwerte f�r Stickstoffdioxid (NO2) an drei Stellen l�ngs der geplanten Nationalstrasse �berschritten. Der Kanton sei daher grunds�tzlich verpflichtet, an der Strassenanlage und an den Fahrzeugen alle technisch und betrieblich m�glichen Vorkehren zu treffen, um die Grenzwerte einzuhalten, w�hrend der Bau der Anlage an sich nicht in Frage stehe. Da aber die Kantone weder zum Erlass von Vorschriften �ber den Schadstoffausstoss von Motorfahrzeugen noch zur Anordnung von Geschwindigkeitsbeschr�nkungen auf Nationalstrassen zust�ndig seien, k�nnten sie insofern dem Vollzugsauftrag von Art. 36 USG nicht nachkommen. Unter diesen Umst�nden w�rde auch eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung (LRV; SR 814.318.142.1) nicht zum Ziele f�hren, ganz abgesehen davon, dass der Massnahmenplan f�r die nachtr�gliche Sanierung von bestehenden Anlagen bestimmt sei. Den BGE 118 Ib 206 S. 223Kantonen verbleibe demnach einzig die M�glichkeit, an der Strassenanlage selbst bauliche Massnahmen zur Verhinderung von Immissionen zu treffen und die Errichtung von Abluftkaminen, D�mmen, Schutzw�nden usw. vorzusehen. Solche Vorkehren h�tten jedoch lediglich die Verd�nnung oder Umverteilung der Schadstoffe zur Folge; sie seien daher gegen�ber der Einschr�nkung der Emissionen an der Quelle als zweitrangig anzusehen und nur nach eingehenden Abkl�rungen bei extremer Grenzwert�berschreitung zu ergreifen. Eine solche Zur�ckhaltung rechtfertige sich hier umso mehr, als die von den Umweltschutzfachstellen vorgeschlagenen zus�tzlichen Massnahmen nicht zu Projekt�nderungen, sondern einzig zu baulichen Erg�nzungen f�hrten, die jederzeit noch vorgenommen werden k�nnten.
Demgegen�ber darf nach Ansicht der Beschwerdef�hrer eine Strasse �berhaupt nicht gebaut werden, wenn vorauszusehen ist, dass nach ihrer Inbetriebnahme die in der Luftreinhalte-Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte �berschritten werden. Ausserdem wird in den Beschwerden bem�ngelt, dass der Kanton keine Massnahmenplanung gem�ss Art. 31 LRV eingeleitet hat.
Es gilt daher abzukl�ren, welche Rechtsfolgen das Umweltschutzgesetz und die Luftreinhalte-Verordnung vorsehen, wenn angenommen werden muss, eine neue Verkehrsanlage werde zu �berm�ssigen Schadstoffimmissionen f�hren.
a) Nach Art. 7 Abs. 7 USG z�hlen die Verkehrswege zu den "Anlagen" im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge diesen gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, m�ssen daher gleich wie bei den anderen Anlagen gem�ss Art. 11 Abs. 2 USG unabh�ngig von der bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen sch�dlich oder l�stig werden, sind die Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten Massnahmen - auch f�r Verkehrswege und Fahrzeuge zu versch�rfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Wann die Luftverunreinigungen zu sch�dlichen oder l�stigen Einwirkungen f�hren, hat der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte zu bestimmen (Art. 13 f. USG). Weitere Vorschriften f�r neue Verkehrsanlagen enth�lt das Umweltschutzgesetz hinsichtlich der Luftreinhaltung nicht. Dagegen stellt das Verordnungsrecht f�r diese Anlagen gesetzesvertretend Sonderbestimmungen auf.BGE 118 Ib 206 S. 224
b)... (Art. 17 bis 19 LRV als Sonderbestimmungen f�r Fahrzeuge und Verkehrsanlagen)
d) Zusammengefasst gilt somit f�r den Bau und die Erweiterung von Strassen, dass zun�chst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV vorsorglich alle technisch und betrieblich m�glichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden k�nnen. Nach diesem Gebot ist im Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu pr�fen, ob alle zur Verf�gung stehenden, f�r den Bauherrn zumutbaren baulichen und technischen Mittel ausgesch�pft worden sind, um die Emissionen zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in die Zust�ndigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbeh�rde f�llt und diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls schon im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder von ihm zusammen mit anderen Anlagen �berm�ssige Immissionen verursacht werden, so hat die Beh�rde daf�r zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 und 33 LRV einbezogen wird, in deren Rahmen �ber die Vorkehren zur Einschr�nkung der Luftverunreinigung zu beschliessen ist.
Im Einspracheverfahren kann daher gefordert werden, dass die dem Gebot von Art. 18 LRV entsprechenden baulichen und sich auf die bauliche Ausgestaltung auswirkenden technischen und betrieblichen Massnahmen an der Anlage selbst ergriffen werden und gew�hrleistet bleibt, dass m�gliche weitere bauliche Vorkehren, die allenfalls im Massnahmenplan vorbehalten werden, noch getroffen werden k�nnen. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des Strassenprojektes verf�gt werde, welche zus�tzlichen, die Fahrzeuge und den Verkehr betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden und -beschr�nkenden - Massnahmen anzuordnen seien, um �berm�ssige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen (BGE 117 Ib 430 E. 5c).
e) Wie bereits in BGE 117 Ib 306 f. E. 8c und 428 E. 5 ausgef�hrt worden ist, ist somit der Bau oder Umbau einer Nationalstrasse auch dann nicht ausgeschlossen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass �berm�ssige Immissionen verursacht werden. Ob eine - durch die im Rahmen der Massnahmenplanung beschlossenen Vorkehren zu bek�mpfende - vor�bergehende �berschreitung der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen werden k�nne, ist vielmehr aufgrund BGE 118 Ib 206 S. 225einer Abw�gung der auf dem Spiele stehenden �ffentlichen Interessen zu entscheiden, in der die Vor- und Nachteile des Strassenbaus einander gegen�berzustellen sind und in F�llen wie dem vorliegenden auch mitber�cksichtigt werden darf, welche Entlastung die neue Strasse f�r schon bisher durch �berm�ssige Immissionen betroffene Wohngebiete mit sich bringen wird. Dass diese Interessenabw�gung hier bundesrechtswidrig vorgenommen worden w�re, wird von den Beschwerdef�hrern nicht dargetan.
Dagegen ist den Beschwerdef�hrern darin zuzustimmen, dass der Staat Freiburg �ber das fragliche Gebiet einen Massnahmenplan im Sinne von Art. 31 und 33 LRV zu erstellen hat. Der Staatsrat hat dies denn auch sinngem�ss anerkannt, indem er zugesichert hat, dass er alles in seiner Kompetenz Liegende zur Luftreinhaltung unternehmen und dem Bundesrat den Antrag unterbreiten werde, Geschwindigkeitsbeschr�nkungen anzuordnen und allenfalls weitere Abgasvorschriften zu erlassen. Solche Antr�ge sind aber nach dem Willen des Verordnungsgebers gerade im Rahmen eines Massnahmenplanes zu stellen. Der Kanton Freiburg wird daher die Massnahmenplanung in der notwendigen Form noch durchf�hren m�ssen, wozu er sich �brigens in seiner Vernehmlassung auch bereit erkl�rt hat.
f) Zu untersuchen bleibt demnach, ob der angefochtene Entscheid aufgehoben werden m�sse, weil der Massnahmenplan zur Zeit des Einspracheentscheides noch nicht vorgelegen hat und auch heute noch nicht vorliegt.
�ber die Frage, ob der Massnahmenplan im Zeitpunkt der Projektgenehmigung schon beschlossen sein m�sse oder ob es gen�ge, dass die Massnahmenplanung eingeleitet oder in Aussicht genommen sei, l�sst sich der Luftreinhalte-Verordnung nichts entnehmen. F�r die Pflicht zur Vorlage des Massnahmenplans im Plangenehmigungsverfahren f�r eine Verkehrsanlage spricht, dass die Plangenehmigungs- und Einsprachebeh�rde nur anhand des Planes pr�fen kann, ob in der fraglichen Region oder gezielt f�r das betreffende Strassenprojekt geeignete Massnahmen ergriffen werden k�nnen, die zu einer Reduktion der Immissionen f�hren. Andererseits wird sich f�r neue Anlagen h�ufig erst im Plangenehmigungsverfahren aufgrund des Umweltvertr�glichkeitsberichts ergeben, dass der Verkehrsbetrieb aller Wahrscheinlichkeit nach zu �berm�ssigen Immissionen f�hren wird. Muss in diesen F�llen noch vor dem Entscheid �ber das Vorhaben die Massnahmenplanung nachgeholt werden, so kann dies Verz�gerungen von mehreren Jahren zur Folge haben. Eine BGE 118 Ib 206 S. 226solche Verl�ngerung des Genehmigungsverfahrens l�sst sich vor allem dort nur schwer rechtfertigen, wo auch die Bauzeit etliche Jahre dauert und deshalb nicht auszuschliessen ist, dass der im Baubewilligungsverfahren vorgelegte Massnahmenplan im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Strassenanlage den dannzumal gegebenen Umst�nden nicht mehr in allen Teilen entspricht. Muss daher der Massnahmenplan grunds�tzlich im Zeitpunkt des Plangenehmigungsentscheides vorliegen, so m�ssen doch Ausnahmen m�glich sein und kann der Beh�rde insbesondere gestattet werden, gewisse Punkte offenzulassen und die Planung sp�ter nachzuf�hren bzw. den allenfalls ge�nderten Verh�ltnissen und den neuen technischen M�glichkeiten anzupassen.
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die zur Einschr�nkung der Immissionen notwendigen baulichen Massnahmen an der Strassenanlage selbst getroffen worden sind oder im Rahmen des Vollzugs des Massnahmenplans noch ergriffen werden k�nnen. Nach dem umstrittenen Ausf�hrungsprojekt soll, weil vor allem in N�he der Tunnelportale mit �berm�ssigen Immissionen zu rechnen ist, am Ost-Portal des Tunnels "Les Vignes" ein Abluftkamin angebracht werden. Das BUWAL und der Regierungsrat des Kantons Bern haben den Bau von weiteren drei Kaminen empfohlen, auf den der Kanton Freiburg wegen der landschaftlichen Eingriffe und des hohen Energieverbrauchs lieber verzichten m�chte. Sollten sich jedoch die zus�tzlichen Kamine insk�nftig als erforderlich erweisen, so k�nnten sie, wie die Verantwortlichen des Bundesamtes f�r Strassenbau an der Augenscheinsverhandlung und mit Vernehmlassung vom 6. Juni 1990 best�tigt haben, auch an den weiteren Portalen nachtr�glich noch erstellt werden. Die im Umweltvertr�glichkeitsbericht bef�rworteten D�mme, Schutzw�nde und Hecken k�nnen ebenfalls jederzeit noch angelegt oder erg�nzt werden. Weitere bauliche Massnahmen zur Beschr�nkung der Luftverschmutzung fallen, da eine Tieflegung des Trassees nicht verlangt werden kann, nicht in Betracht. F�r das ganze Werk wird mit einer Bauzeit von mehreren Jahren gerechnet. Unter diesen Umst�nden w�re es unverh�ltnism�ssig, die Sache an den Freiburger Staatsrat zur�ckzuweisen, damit dieser zun�chst in einem Massnahmenplan �ber die erst ab Inbetriebnahme der Strasse geltenden verkehrslenkenden und -beschr�nkenden Massnahmen beschliesse. Eine solche Verz�gerung des sich schon �ber Jahrzehnte erstreckenden Projektierungsverfahrens liesse sich offensichtlich nicht rechtfertigen. Indessen ist der Staatsrat des Kantons Freiburg bei seiner in der Vernehmlassung BGE 118 Ib 206 S. 227abgegebenen Erkl�rung zu behaften, dass er die notwendige Massnahmenplanung noch durchf�hren werde. Im Rahmen dieses Verfahrens wird ebenfalls noch vor der Inverkehrsetzung der Anlage �ber die Erstellung von zus�tzlichen Abluftkaminen bei den Tunnelportalen entschieden werden m�ssen.
12. In bezug auf die L�rmbelastung machen die Beschwerdef�hrer geltend, ihre Liegenschaften bef�nden sich in der Landschaftsschutzzone und m�ssten daher nach Art. 43 der L�rmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) der Empfindlichkeitsstufe I und nicht der Stufe III zugewiesen werden. Da nach den angestellten L�rmprognosen der L�rmpegel in diesem Gebiet am Tage 55 dB(A) erreichen, d.h. den massgeblichen Planungswert �berschreiten werde, d�rfe das aufgelegte Projekt nicht ausgef�hrt bzw. m�sse die "Variante tief" verwirklicht werden.
Zu dieser Einwendung ist zun�chst in tats�chlicher Hinsicht zu pr�zisieren, dass die L�rmeinwirkungen auf den Liegenschaften der Beschwerdef�hrer auch nach dem Bau der Nationalstrasse nicht von dieser selbst, sondern - gleich wie heute - von der Kantonsstrasse Murten-D�dingen ausgehen werden, welche insk�nftig um weniges verschoben �ber den "Combette"-Tunnel f�hren soll. Da angenommen wurde, wegen des nahen Autobahnanschlusses werde der Verkehr auch auf dieser Hauptstrasse anwachsen, ist in ihrem Bereich ein leichtes Ansteigen der L�rmbelastung prognostiziert worden. Daran w�rde sich auch bei einer Tieferlegung der Nationalstrasse nichts �ndern. Ausserdem hat rechtlich gesehen die Ausscheidung einer Landschaftsschutzzone noch nicht zur Folge, dass das ausgeschiedene Gebiet als Zone mit erh�htem L�rmschutzbed�rfnis im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. a LSV betrachtet werden m�sste. Als solches k�nnte es nur gelten, wenn es sich um eine eigentliche Ruhezone handeln w�rde. Das ist hier jedoch nicht der Fall, da das fragliche Gebiet landwirtschaftlich genutzt wird und vor allem l�ngs der Kantonsstrassen bereits heute l�rmbelastet ist. Aus dem kantonalen Richtplan, auf den sich die Beschwerdef�hrer berufen, ergibt sich nichts anderes. Vielmehr spricht die Tatsache, dass die Nationalstrasse im Richtplan eingetragen ist, gegen die Meinung der Beschwerdef�hrer, dass das betreffende Gebiet nutzungsplanerisch als h�chst l�rmempfindlich anerkannt worden sei und als solches respektiert werden m�sse. F�llt demnach eine Zuweisung der Grundst�cke der Beschwerdef�hrer zur Empfindlichkeitsstufe I ausser Betracht, so werden nach den L�rmprognosen die massgebenden Grenzwerte im fraglichen Gebiet eingehalten werden k�nnen.BGE 118 Ib 206 S. 228
13. Die Beschwerdef�hrer werfen dem Staatsrat schliesslich vor, es seien keine oder nur ungen�gende Abkl�rungen �ber die zu erwartende Schadstoffbelastung der B�den im Nahbereich der Autobahn sowie �ber die SO2-, NOx-, Pb- und Russstaub-Konzentrationen in N�he der Tunnelportale vorgenommen worden.
Der f�r den Einspracheentscheid notwendige Sachverhalt hinsichtlich der voraussehbaren Schadstoffbelastung der B�den und der Luft wird indessen im Umweltvertr�glichkeitsbericht vollst�ndig und eingehend dargestellt. Auch das Bundesamt f�r Umweltschutz hat den Bericht insofern als musterg�ltig bezeichnet. Die Beschwerdef�hrer verkennen mit ihren Begehren um weitere Abkl�rungen offenbar den Zweck der Berichterstattung. Es kann in diesem Verfahren nicht darum gehen, zu jeder Art m�glicher Belastung durch die zuk�nftige Anlage umfassende wissenschaftliche Untersuchungen anzustellen, ungeachtet des Standes der bereits vorhandenen Kenntnisse und unabh�ngig von der Bedeutung im konkreten Fall. Der Umweltvertr�glichkeitsbericht darf sich auf das f�r den Entscheid Wesentliche beschr�nken und soll sich, soweit m�glich, auf bereits andernorts gemachte Erfahrungen st�tzen. Im �brigen ist nicht einzusehen, welches Interesse die Beschwerdef�hrer an den verlangten zus�tzlichen Untersuchungen und Prognosen haben k�nnten, da sie weder am Rande des oberirdischen Nationalstrassen-Trassees noch in unmittelbarer N�he eines Tunnelportals wohnen.
14. Das Gesagte gilt sinngem�ss auch f�r das insbesondere vom Beschwerdef�hrer G. gestellte Begehren um weitere Untersuchungen �ber die Auswirkungen des Projekts auf die Grundwasser-Vorkommen und auf die verschiedenen Quellfassungen. Die projektierenden Beh�rden sind sich bewusst, dass die Nationalstrasse Gew�sserschutzzonen durchqueren oder ber�hren soll und die Gefahr besteht, dass nutzbare Trink- und Brauchwasser-Vorkommen beeintr�chtigt werden. Wie im Umweltvertr�glichkeitsbericht festgehalten wird, hat die Bauherrschaft zus�tzlich zu den bereits angestellten Untersuchungen zahlreiche weitere Studien in Auftrag gegeben, die dazu beitragen sollen, zu verhindern, dass w�hrend der Bauarbeiten Grundwasser verunreinigt wird oder durch die Strassenanlage selbst Grundwasserk�rper zerst�rt werden. �brigens kann beim Bau von Werken wie dem hier umstrittenen auch bei Vornahme umfassendster Untersuchungen und Einhaltung aller Sorgfaltspflichten nie v�llig ausgeschlossen werden, dass der Grundwasser-Haushalt gest�rt wird. Sollten die Quellen auf den Grundst�cken des Beschwerdef�hrers G. infolge des Autobahnbaus verschmutzt werden BGE 118 Ib 206 S. 229oder versiegen, so wird der Staat Freiburg dem Grundeigent�mer, sofern keine Wiederherstellungsmassnahmen m�glich sind, Realersatz oder eine Entsch�digung in Geld leisten m�ssen (vgl. Art. 10 EntG).
114 IB 137 suite... ,
117 IB 301,
117 IB 290,
117 IB 294,
117 IB 306
Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung (LRV; SR 814.318.142.1),
Art. 15 NSV suite... ,
Art. 14 NSV,
Art. 42 Abs. 1 und 2 USG,
Art. 5 Abs. 2 der Verordnung �ber die Umweltvertr�glichkeitspr�fung vom 19. Oktober 1988 (UVPV; SR 814.011),
Art. 56 USG,
Art. 12 NSV,
Art. 43 der L�rmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41),
Art. 10 EntG