Source: http://docplayer.fi/358829-Yliopistolakiuudistuksen-vaikutusten-arviointi.html
Timestamp: 2017-11-21 18:34:19+00:00
Document Index: 7267790

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi - PDF
Download "Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi"
1 Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2012:21 Marja-Liisa Niinikoski, Johan Lunabba, Tuomas Raivio, Riikka Lehti ja Piia Pessala
3 Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2012:21 Marja-Liisa Niinikoski, Johan Lunabba, Tuomas Raivio, Riikka Lehti ja Piia Pessala Opetus- ja kulttuuriministeriö Korkeakoulu- ja tiedepolitiikan osasto 2012 Undervisnings- och kulturministeriet Högskole- och forskningspolitiska avdelningen
4 Opetus- ja kulttuuriministeriö / Undervisnings- och kulturministeriet Korkeakoulu- ja tiedepolitiikan osasto / Högskole- och forskningspolitiska avdelningen PL / PB Valtioneuvosto / Statsrådet Taitto / Ombrytning: Teija Metsänperä, opetus- ja kulttuuriministeriö ISBN (PDF) ISSN-L ISSN (PDF) Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja / Undervisnings- och kulturministeriets publikationer 2012:21 2
5 Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi Tiivistelmä Eduskunta antoi uuden yliopistolain vuonna Laki tuli voimaan vuoden 2010 alussa. Lain myötä yliopistot irrotettiin valtio-organisaatiosta ja yliopistoille annettiin taloudellis-hallinnollinen autonomia. Lakimuutoksen yhteydessä yliopistoille annettiin myös itsenäinen työnantaja-asema ja yliopistojen kaikki palvelussuhteet muutettiin virkasuhteista työsuhteiksi. Uuden yliopistolain antamisen yhteydessä eduskunta edellytti, että hallitus seuraa yliopistouudistuksen toteutumista sekä vaikutuksia ja antaa asiasta selvityksen sivistysvaliokunnalle vuoden 2012 kevätistuntokaudella. Tätä tarkoitusta varten opetus- ja kulttuuriministeriö kilpailutti arviointitoimeksiannon keväällä 2011 ja valitsi sen perusteella arviointityön toteuttajaksi Gaia Consulting Oy:n ja Innovus Oy:n muodostaman asiantuntijaryhmän. Lisäksi ministeriö asetti arviointityön toteuttamisen tueksi tukiryhmän. Ministeriön määrittelemän toimeksiannon mukaisesti arvioinnin pääkysymyksenä tarkasteltiin sitä, millaisia vaikutuksia uudella lainsäädännöllä on siirtymävaiheessa ollut yliopistoissa. Toimeksiannon mukaisesti näitä vaikutuksia tarkasteltiin ensisijaisesti yliopistoyhteisön sisällä strategisen johtamisen ja henkilöstöpolitiikan alueilla. Arviointihanke toteutettiin elokuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisenä aikana, jolloin yliopistolain voimaantulosta oli ehtinyt kulua verrattain lyhyt aika muutoksen luonne ja laajuus huomioon ottaen. Sen vuoksi arvioinnin painopiste onkin tässä arvioinnissa ollut yliopistolain mukanaan tuomien yliopistojen sisäisten muutosten sekä niiden vaikutusten tarkastelussa. Arvioinnin toteuttamista ohjasi näkemys, jonka mukaan arvioitavasta kohteesta rakentuu todellisuuskuva käytettävien arviointiaineistojen kautta. Arviointiaineistot koostuivat lainsäädäntöaineistosta, yliopistojen strategioista ja johtosäännöistä, yliopistoille suunnatuista tietokartoituksista, rehtoreiden, valtionhallinnon ja yliopistojen sidosryhmien haastatteluista, yliopistojen valituille toimielimille, henkilöstölle ja sidosryhmien edustajille toteutetuista kyselyistä sekä arviointihankkeen kuluessa järjestetyistä kahdesta arviointifoorumista. Arviointiaineistojen keruussa oli merkittäviä haasteita. Lisäksi aineistojen sisäinen vertailtavuus oli puuttellista. Kyselyaineiston ja arviointifoorumissa kerätyn määrällisen aineiston analyysissa hyödynnettiin tilastollisia kuvaavia menetelmiä ja haastatteluaineiston analyysissa puolestaan laadullisia menetelmiä, jossa keskeisessä asemassa oli aineiston luokittelu teemakohtaisesti ja sitä kautta rakentuvien samankaltaisuuksien, täydentävyyksien tai mahdollisten erojen tunnistaminen. Vastaavankaltaista laadullista sisällönanalyysia sovellettiin myös kirjalliseen arviointiaineistoon. 3
6 Maaliskuuhun 2012 mennessä yliopistolakiuudistuksen vaikutukset näyttävät olevan merkittävämpiä strategisen johtamisen alueella kuin henkilöstöpolitiikassa. Vaikutukset strategisessa johtamisessa ovat kohdentuneet ensisijaisesti yliopistojen strategisen ohjauksen ja johtamisen sekä talousjohtamisen vahvistumiseen, sidosryhmäyhteistyön kehittymiseen sekä sisäiseen organisoitumiseen ja johtamisjärjestelmiin. Näiden vaikutusten taustalla olevien muutosten tekemisessä yliopistojen ylimmällä johdolla on ollut keskeinen asema. Henkilöstön osallisuus muutosten tekemisessä näytti ohuelta. Arviointitiedon valossa yliopistot ovat kohtalaisen lyhyessä ajassa omaksuneet uuden roolinsa työnantajaosapuolena ja käyttävätkin aktiivisesti työnantajavaltaansa. Yliopistojen henkilöstömäärät ovat viimeisten vuosien aikana olleet vuoteen 2010 asti kasvussa mutta ovat kuitenkin lakiuudistuksen jälkeen lähteneet maltilliseen laskuun. Yliopistojen tekemät irtisanomiset ovat olleet hyvin maltillisia, ja ne ovat koskeneet ensikädessä muuta henkilökuntaa. Akatemiaprofessoreiden ja tutkijoiden siirtyminen yliopistojen henkilöstöhallinnon alaisuuteen ei ole merkittävissä määrin vaikuttanut yliopistolaitostason henkilöstömäärää koskeviin trendeihin. Tämän arvioinnin valossa lakiuudistus ei ole kohentanut yliopistohenkilöstön työtyytyväisyyttä. Lakimuutoksen mukanaan tuomien uudistusten ja niiden vaikutusten tarkastelu sekä näitä koskevat johtopäätökset eivät näytä tuovan mukanaan olennaisia muutostarpeita uuteen yliopistolakiin. Näiden arviointitulosten valossa on tosin mahdollista täsmentää lainsäädäntöä siten, että yliopistoyhteisön sisäisille jäsenille, etenkin henkilöstölle, luotaisiin myös lainsäädännön kautta entistä paremmat osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet yliopistoaan koskevaan strategiseen suunnitteluun ja siitä käytävään vuoropuheluun. Tosin samaan aikaan on korostettava sitä, että tässä kohdin kyse on ennen kaikkea yliopistoyhteisön sisäisistä toiminta- ja menettelytavoista, jotka ovat vahvasti johtamisen toimintatapoihin ja organisaatiokulttuuriin liittyviä. Toisin sanoen menettelytapoja koskeva lain kirjainkaan ei takaa vaikutusmahdollisuuksien tosiasiallista toteutumista, ellei kuulemisella ja kuulluksi tulemisella ole yhteyttä päätöksentekoon. Arvioinnin tuloksia peilattiin eurooppalaisia yliopistoreformeja koskevia yleisempiä tulkintaviitekehyksiä vasten. Niiden pohjalta voitaneen ajatella, että varsinkin yliopistojen henkilöstön keskuudessa kriittinen lähestymistapa, ei vain tätä yksittäistä lakiuudistusta koskien, vaan myös laajemmin korkeakoulupolitiikan nykyistä linjaa kohtaan on vallitseva. Samalla on huomattava, että varsinkin pienissä yliopistoissa suhtautuminen yliopistolakiuudistuksen tuomiin muutoksiin ja vaikutuksiin yliopistoissa oli myönteisempää kuin suuremmissa yliopistoissa, ja että kaikissa yliopistoissa osa henkilöstöstä kokee, että tehty lakiuudistus on ollut erittäin perusteltu. Lain valmisteluun osallistuneiden poliitikkojen ja virkamiesten sekä siihen keskeisesti vaikuttaneiden sidosryhmien edustajien kannalta taas muutoksen välttämättömyyttä ja tarpeellisuutta kuvaavat lähestymistavat näyttäisivät olevan perustellumpia. Tilivelvollisuuden, suomalaisen yliopistolaitoksen kansainvälisen kilpailukyvyn, tutkimuksen ja koulutuksen tarkoituksenmukaisuuden erityisesti elinkeinoelämän ja sen uudistumisen kannalta sekä julkisen talouden tasapainosta huolehtimisen voisi katsoa olevan uudistamisen tarpeen välttämättömyyttä puoltavia tekijöitä. Kokonaisuutena tarkastellen keskustelu yliopistolakiuudistuksesta ja sen toimeenpanosta on ollut pikemminkin polarisoitunutta eikä yliopistolaitoksen jatkuvaa uudistumista ja siihen liittyviä moniulotteisia tekijöitä pitkällä aikavälillä ole juurikaan tuotu esille. Tässä yhteydessä on hyvä tunnistaa, että yliopistojen rooli yhteiskunnassa on ensisijaisesti poliittinen kysymys, eikä itse yliopistoyhteisökään ole tässä kysymyksessä näkemyksiltään yhtenäinen. 4
7 Utvärdering av universitetslagsreformen och dess effekter Sammandrag Riksdagen angav de den nya universitetslagen år 2009 och den nya lagen trädde i kraft år I och med den nya lagen lösgjordes universiteten från statsorganisationen och universiteten blev ekonomiskt autonoma. I samband med lagreformen fick universiteten även en autonom arbetsgivarroll och alla tjänsteförhållanden ändrades till arbetsförhållanden. I och med att riksdagen angav den nya lagen krävdes att regeringen uppföljer förverkligandet av den nya lagen samt dess effekter samt ger kulturutskottet en redogörelse över situationen i samband med vårsessionen år För detta syfte verkställde undervisnings- och kulturministeriet ett anbudförfarande för evalueringen under våren På basis av anbudsförfarandet valdes ett expert team från Gaia Consulting Oy och Innovus Oy att genomföra evalueringsuppdraget. Som stöd för evalueringen tillsattes en stödgrupp. I ministeriets uppdragsbeskrivning lades tonvikten på evalueringen av effekterna av universitetslagen under transitionsperioden. Effekterna granskades med hänsyn på strategiskt ledarskap samt personalpolitik. Evalueringen utfördes under augusti 2011 till mars På grund av den förhållandevis korta period som den nya lagen varit i kraft lades huvudvikten på evalueringen av lagreformens verkan på universitetens organisatoriska förändringar och effekterna av dessa. Evalueringsarbetet ledsagdes av föreställningen att evalueringsmaterialet bygger verklighetsbilden av evalueringsobjektet. Evalueringsmaterialet bestod i huvudsak av bakgrundsmaterial för lagstiftningen, universitetens strategier och styrdokument, enkät förfrågningar till universiteten, intervjuer av rektorer och tjänstemän, två evaluerings forum samt survey förfrågningar riktade till universitetens personal, -administrativa enheter och intressentgrupper. Insamlingen av relevant evalueringsmaterial visade sig mycket mer utmanande än förväntat. Även intern jämförelse av materialet var ställvis bristfälligt. I analysen av survey materialet samt det kvantitativa material som insamlats i samband med evalueringsforumen tillämpades främst deskriptiva statistiska metoder. Intervjumaterialet analyserades främst utgående identifieringen av tematiska helheter, likheter och olikheter. Liknande metoder tillämpades för analysen av skriftligt bakgrundsmaterial. Fram till mars 2012 visade sig lagreformens effekter vara tydligare gällande strategiskt ledarskap än personalpolitik. Effekterna i det strategiska ledarskapet har främst riktat sig på förstärkningen av det strategiska ledarskapet, -ekonomiska styrningen, 5
8 omorganiseringen av intressentgruppsarbetet, samt omorganiseringen av interna arbetet och ledningssystemen. Den högsta universitetsledningen har haft en märkbar roll i åstadkommandet av dessa effekter. Personalen visade sig ha avsevärt mindre roll i förändringen. Evalueringsresultaten antyder att universiteten under en relativt kort tidsperiod anammat arbetsgivarollen och använder aktivt den makt som kan förknippas därtill. Personalstorleken i universiteten har fram till 2010 stigit men under den korta perioden efter lagreformen antyder statistiken en svag minsking av personalstorleken. Uppsägningarna i universiteten har dock varit förhållandevis få och de har främst riktats till kategorin övrig personal. Finlands Akademins professorers och forskares förflyttning under universiteten personalförvaltning har inte påverkat de generella personaltrenderna. Evalueringsresultaten antyder att lagreformen inte har förbättrat arbetstillfredställelsen i universiteten. Evalueringen av lagreformens effekter ger inga direkta upphov till nya reformer i universitetslagen. Utgående från evalueringsresultaten kan dock lagstiftningen precisera och förbättra speciellt universitetspersonales roll och möjlighet att delta i planeringen av universitetens strategi och där tillhörande dialog. Samtidigt bör påpekas att dessa först och främst förknippas med universiteten interna handlingssätt och med ledningsförvaranden och organisationskultur överlag. Med andra ord är svårt at genom lagförändringar påverka den interna organisationskulturen. Evalueringsresultaten pejlades mot europeiska universitetsreformers allmänna tolkningsreferensramar. Dessa antyder att personalens missnöje inte enbart har med universitetslagen att utan återspeglar ett mer omfattande missnöje gentemot rådande högskolepolitiska linjedragningar. Evalueringen tyder på att i de mindre universiteten är förhållandet till lagreformen och dess effekter positivare än i de större universiteten och anser att reformen var väl motiverad. De tjänstemän och politiker som deltagit i lagreformsprocessen förespråkar att en förändring var nödvändig. Ekonomisk transparens, internationell konkurrenskraft, endamålsenlig forskning och undervisning ur näringslivets perspektiv samt balanseringen av den offentliga ekonomin kan även ses som förespråkande aspekter på förnyelsen av universitetslagen. Ur ett helhetsperspektiv kan debatten om universitetslagsreformen och dess verkställande ses som polariserad. Universitetens kontinuerliga förnyelse och där tillhörande mångfacetterade faktorer har inte speciellt på ett längre tidsperspektiv har inte betonats i debatten. I detta samband är det även värt att påpeka att universitetens samhälleliga roll i största allmänhet är en politiks fråga och att universitetssamfundet inte är intern eniga i frågan. 6
9 Sisältö Tiivistelmä 3 Sammandrag 5 1 Johdanto 8 2 Arvioinnin kohde ja arviointihankkeen toteuttaminen Arvioinnin kohde Lakiuudistuksen tausta ja tavoitteet Arvioinnin kohteena yliopistojen strateginen johtaminen ja henkilöstöpolitiikka Yliopistoreformien tutkimuksesta ja tulkintaviitekehyksistä Arviointihankkeen toteuttaminen Arviointiviitekehys Arviointiaineistot ja niiden analysointi Arvioinnin erityshaasteet 19 3 Keskeisiä havaintoja yliopistojen strategisesta johtamisesta ja henkilöstöpolitiikasta Strateginen johtaminen ja johtamisen välineet Keskeiset toimielinuudistukset, sisäinen organisoituminen ja johtamisjärjestelmä Strategiset valinnat ja voimavarakohdennukset Johtamisen voimavarat ja johtamisen välineet Yliopistojen talouden kehittyminen Elinkeinoelämä- ja sidosryhmäyhteistyö Harjoittelukoulut Ministeriön ohjaus Henkilöstöpolitiikka Yliopiston työnantajaroolin käynnistyminen Muutokset henkilöstömäärissä ja työ sisällöissä Muutokset työtyytyväisyydessä 55 4 Arvioinnin tulokset ja johtopäätökset Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi Strateginen johtaminen ja johtamisen välineet Henkilöstöpolitiikka Lopuksi 65 Lähteet 66 Liitteet 68 Liite 1. Henkilöstökysely Liite 2. Hallintoelinkysely Liite 3. Sidosryhmäkysely Liite 4. Haastatellut henkilöt Liite 5. Arviointifoorumin osallistujat, strateginen johtaminen Liite 6. Arviointifoorumin osallistujat, henkilöstöpolitiikka 7
10 1 Johdanto Yliopistojen hallinnon uudistaminen on ollut keskeinen osa eurooppalaista korkeakoulupolitiikkaa 2000-luvun aikana. Osana tätä yleisempää eurooppalaista korkeakoulupoliittista kehitystä eduskunnan vuonna 2009 antamassa yliopistolaissa suomalaiset yliopistot irrotettiin valtio-organisaatiosta, ja niille annettiin itsenäisen oikeushenkilön asema joko julkisoikeudellisina laitoksina tai säätiöinä. Lainsäädännön uudistamisella toteutettiin yliopistojen taloudellinen ja hallinnollinen itsenäisyys. Samanaikaisesti yliopistolain voimaanpanolain kautta yliopistoista tehtiin työnantajia, ja niiden palvelussuhteiden sääntely järjestettiin työoikeudelliselta pohjalta. Yliopistojen taloudellista ja hallinnollista asemaa koskevien uudistusten on katsottu edesauttavan vahvempien ja itsenäisempien yliopistojen syntymistä, minkä puolestaan katsotaan edesauttavan niiden kansainvälisen kilpailukyvyn vahvistumista. Antaessaan uuden yliopistolain eduskunta edellytti samalla, että valtioneuvosto seuraa sen vaikutuksia ja antaa selvityksen asiasta sivistysvaliokunnalle kevätistuntokaudella Tätä tarkoitusta varten opetus- ja kulttuuriministeriö kilpailutti arviointihankkeen toteuttamisen keväällä 2011 ja valitsi sen perusteella Gaia Consulting Oy:n ja Innovus Oy:n muodostaman yhteenliittymän toteuttamaan arviointihankkeen. Arviointihankkeen toteutuksen tueksi ministeriö asetti tukiryhmän. Tukiryhmä on tehnyt ehdotuksia arviointihankkeen toteuttamiseksi sekä antanut arvokasta palautetta sen toteuttamisesta arviointityön kuluessa. Tukiryhmän puheenjohtajana toimi johtaja Anita Lehikoinen opetus- ja kulttuuriministeriöstä sekä sen jäseninä seuraavat henkilöt: koulutuspoliittinen sihteeri Jarmo Kallunki asti ja Matti Tujula alkaen, Suomen ylioppilaskuntien liitto ry, opetusneuvos Jorma Karhu, opetus- ja kulttuuriministeriö, rehtori Lauri Lajunen, Oulun yliopisto, UNIFI, lehtori Jorma Lehtimäki, Professoriliitto, Tieteen tekijöiden liitto, Yliopistojen opetusalan liitto YLL ry, pääsuunnittelija Sirpa Moitus, Korkeakoulujen arviointineuvosto, hallitusneuvos Eerikki Nurmi, opetus- ja kulttuuriministeriö, puheenjohtaja Kerttu Pellinen, Yliopistojen tutkimusalan henkilöstöliitto YHL ry sekä asiantuntija Janica Ylikarjula, Elinkeinoelämän keskusliitto EK. Opetus- ja kulttuuriministeriön määrittelemän arviointitoimeksiannon mukaisesti yliopistolain vaikutusten arviointi on kohdentunut yliopistojen strategiseen johtamiseen sekä henkilöstöpolitiikkaan. Näiden käsitteiden määrittelyyn ja soveltamiseen on tässä arviointihankkeessa vaikuttanut merkittävästi arviointihankkeen toimeksiannon yksityiskohtainen sisältö. Toteutetun arviointihankkeen pääkysymys toimeksiannon mukaisesti on ollut se, millaisia vaikutuksia uudella lainsäädännöllä on siirtymävaiheessa ollut yliopistoissa. Näitä vaikutuksia on lähestytty toteutettujen muutosten sekä niiden vaikutusten tarkastelulla. Keskeiset arviointiaineistot ovat koostuneet lainsäädäntöaineistosta, yliopistojen 8
11 strategioista ja johtosäännöistä, yliopistoille suunnatuista tietokartoituksista, rehtoreiden, valtionhallinnon ja yliopistojen sidosryhmien haastatteluista, yliopistojen valituille toimielimille, henkilöstölle ja sidosryhmien edustajille toteutetuista kyselyistä sekä arviointihankkeen kuluessa järjestetyistä kahdesta arviointifoorumista. Kyselyaineiston ja arviointifoorumissa kerätyn määrällisen aineiston analyysissa hyödynnettiin tilastollisia kuvaavia menetelmiä ja haastatteluaineiston analyysissa puolestaan laadullisia menetelmiä, jossa keskeisessä asemassa oli aineiston luokittelu teemakohtaisesti ja sitä kautta rakentuvien samankaltaisuuksien, täydentävyyksien tai mahdollisten erojen tunnistaminen. Vastaavankaltaista laadullista sisällönanalyysia sovellettiin myös kirjalliseen arviointiaineistoon. Maaliskuuhun 2012 mennessä yliopistolakiuudistuksen vaikutukset näyttävät olevan merkittävämpiä strategisen johtamisen alueella kuin henkilöstöpolitiikassa. Arviointiraportin luvussa kaksi taustoitetaan arvioinnin kohde, kuvataan se sekä arvioinnin toteuttaminen viitekehyksineen ja arviointimenetelmineen. Raportin luvussa kolme kuvataan arvioinnin pääteemoittain keskeiset havainnot. Arviointiaineiston pohjalta tehdyt johtopäätökset ja päätelmät, arvioinnin tulokset, esitetään luvussa neljä. 9
12 2 Arvioinnin kohde ja arviointihankkeen toteuttaminen 2.1 Arvioinnin kohde Lakiuudistuksen tausta ja tavoitteet Yliopistojen hallinto ja sen uudistaminen on kuulunut keskeisesti osaksi korkeakoulu- ja tiedepolitiikkaa (ks. esim. Numminen, 1987). Yksi keskeinen kysymys on koskenut sitä, kenellä on ollut mahdollisuus osallistua yliopistojen hallintoon ja päätöksentekoon. Tässä mielessä 1960-luvun ylioppilasvallankumous toi opiskelijat osaksi yliopiston sisäistä hallintoa ja päätöksentekoa (Numminen, 1987, 344) luvun ja 2000-luvun yliopistohallinnon kehittämiskeskusteluissa keskeisenä näkökohtana on ollut yliopistojen hallinnon ja päätöksenteon avaaminen yliopistoyhteisön ulkopuolisille toimijoille 1 ja myöhemmin myös yliopistojen taloudellis-hallinnollinen irrottaminen valtio-organisaatiosta ja sen suorasta linjaohjauksesta. Yliopistojen hallinnollisen uudistamisen lähtökohdat olivat 2000-luvun alkupuolella ensisijaisesti yliopistojen taloudellisen autonomian vahvistamisessa lainsäädäntöteitse, jotta kotimaisen ja kansainvälisen huippuosaamisen ja verkostoitumisen edellytyksiä yliopistoissa voitaisiin parantaa luvun puolivälin jälkeen taloudellisen autonomian rinnalle tuotiin yliopistojen hallinnollisen autonomian toteuttamisen tarve ja siinä mielessä yliopistojen oikeudellisen aseman muuttaminen. Taloudellis-hallinnollisen autonomian ja yliopistojen oikeudellisen aseman muutoksen tarvetta perusteltiin kansainvälisesti korkeatasoisen osaamisen sekä yliopistoyksiköiden vahvistamisen ja voimistamisen näkökohdilla. (Niinikoski 2011, ) Suomessa yliopistojen hallinnon kehittämisessä on seurattu keskeisten kilpailijamaiden harjoittamaa korkeakoulu- ja tiedepolitiikkaa (Niinikoski 2011, 190). Hallituksen esityksessä uudeksi yliopistolaiksi (HE7/2009) kansainvälisten vertailuesimerkkien valossa on tuotu esille, että yliopistojen oikeudellisen aseman uudistamisella on haluttu laajentaa yliopistojen toimintavapautta. Yliopistojen hallintoa on uudistettu irrottamalla ne valtioorganisaatiosta muun muassa Itävallassa, Tanskassa, Isossa-Britanniassa sekä Japanissa (HE 7/2009). 1 Yliopistojen hallitusten avaamisesta yliopistoyhteisöjen ulkopuolisille jäsenille tehtiin yliopistoja velvoittavaksi vuoden 2004 lakiuudistuksella (HE 10/2004). 10
13 Suomessa uuden yliopistolain valmistelun yhteydessä yliopistojen taloudellis-hallinnollisen autonomian toteuttamisen katsottiin luovan paremmat edellytykset yliopistojen strategiselle tavoitteenasettelulle, joka edelleen voisi luoda yliopistoille paremmat edellytykset menestyä myös kansainvälisessä kilpailussa. Yliopistojen taloudellista ja hallinnollista autonomiaa lisäämällä vahvistetaan yliopistojen strategista tavoitteenasettelua, jota tuetaan johtamisjärjestelmien uudistamisella ja yliopistojen joustavammalla toimintatavalla. Vahvemmilla ja itsenäisemmillä yliopistoilla on edellytykset menestyä myös kansainvälisessä toiminnassa. [HE 7/2009, 29] Lainvalmistelussa katsottiin, että johtamisjärjestelmien uudistaminen sekä yliopistojen joustavampien toimintatapojen kehittäminen olivat avainasemassa. Uusi yliopistolaki (558/2009) irrotti yliopistot valtio-organisaatiosta, ja yliopistot saivat uuden oikeushenkilöaseman joko julkisoikeudellisen laitoksen tai säätiöyliopiston muodossa. Yliopistojen oikeushenkilöasemamuutoksen ohella toinen merkittävä oikeudellinen muutos oli yliopistolain voimaanpanolain (10 ) kautta toteutettu yliopistojen henkilöstön palvelussuhteen sääntelyn muutos, jolla kaikki yliopistojen palvelussuhteet muutettiin työsuhteiksi. Yliopistoissa ei ole enää virkoja valtion virkamieslain määrittelemässä tarkoituksessa. Palvelussuhdesääntelyn muutoksen katsottiin antavan yliopistoille paremmat edellytykset kannustavan ja palkitsevan henkilöstöpolitiikan harjoittamiseen, ja taloudellisen autonomian vahvistamiseksi yliopistoista tehtiin itsenäisiä työnantajia. Valtio-oikeushenkilöstä erillään, itsenäisinä oikeushenkilöinä toimivien yliopistojen palvelussuhteen muotona olisi työsuhde, mikä antaisi yliopistoille nykyistä paremmat edellytykset kannustavan ja palkitsevan henkilöstöpolitiikan harjoittamiseen. Työnantajan neuvotteluoikeudet työehtosopimusten suhteen siirtyisivät yliopistoille, mikä tukee yliopistojen taloudellista autonomiaa. [HE 7/2009, 34] Opetus- ja kulttuuriministeriön mukaan 2 yliopistouudistuksella pyritään parantamaan yliopistojen toimintaedellytyksiä kansainvälisessä toimintaympäristössä. Lakiuudistuksen tavoitteena on, että yliopistot pystyvät paremmin reagoimaan toimintaympäristön muutoksiin, monipuolistamaan rahoituspohjaansa, kilpailemaan kansainvälisestä tutkimusrahoituksesta, tekemään yhteistyötä ulkomaisten yliopistojen ja tutkimuslaitosten kanssa, kohdentamaan resursseja huippututkimukseen ja strategisiin painoaloihinsa, vahvistamaan tutkimus- ja opetustoimintansa laatua ja vaikuttavuutta sekä vahvistamaan rooliaan innovaatiojärjestelmässä Arvioinnin kohteena yliopistojen strateginen johtaminen ja henkilöstöpolitiikka Arvioinnin kannalta keskeisiä muutosalueita ovat olleet yliopistojen oikeushenkilöasemamuutokset, henkilöstön palvelussuhteen muutos, yliopistojen siirtyminen valtion suoran 2 Yliopistolaitoksen_uudistaminen/ ( ) 11
14 budjettitalouden ulkopuolelle, yliopiston hallintomallin muutos strategisen johtamisen vahvistaminen ja asiantuntemuksen käytön kannalta, yliopistojen taloudellisten toimintaedellytysten turvaaminen sekä Aalto-yliopiston perustaminen ja muut uudet yliopistojen yhteenliittymisen kautta syntyneet yliopistot, joita Aalto-yliopiston lisäksi ovat Itä-Suomen yliopisto ja Turun yliopisto. Opetus- ja kulttuuriministeriön arviointitoimeksiannossa pääarviointialueet oli täsmennetty alla olevassa taulukossa yksilöidyllä tavalla alateemoiksi. Työtyytyväisyyden ohella arvioinnin tarkoituksena oli tarkastella myös opiskelijaviihtyvyyden kehitystä yliopistoissa lakiuudistuksen jälkeen. Tältä osin tarkoitus oli nojata yliopistojen teettämiin opiskelijakyselyihin ja niiden tuottamiin tuloksiin. Näitä kyselyjä ei kuitenkaan saatu yliopistoilta kattavissa määrin, joten tämän aihealueen tarkastelu on rajautunut tämän arviointihankkeen ulkopuolelle. Taulukko 2.1. Yliopistolakiuudistuksen arvioinnin kohdentuminen ja yksityiskohtaiset arviointiteemat Yliopistojen strateginen johtaminen ja johtamisen välineet Strateginen johdettavuus ja talous: johtamisen välineet, sisäiset voimavarakohdennukset, sisäinen organisoituminen ja harjoittelukoulut Rehtorin ja yliopiston hallituksen välinen roolitus, yliopistojen hallitusten ulkopuolisten jäsenten vaikutusmahdollisuudet Elinkeinoelämäyhteistyön vahvistuminen Yliopistojen henkilöstöpolitiikka Yliopistojen työnantajaroolin käynnistyminen Toteutettujen ja suunniteltujen henkilöstön lukumäärään tai työn sisältöön vaikuttavien muutosten kytkeytyminen yliopistouudistukseen Uudistuksen vaikutukset työtyytyväisyyteen Annetut arviointitoimeksiannon rajaukset ja tehtävämääritykset ovat vaikuttaneet tässä arviointihankkeessa sovellettuihin strategisen johtamisen ja henkilöstöpolitiikan käsitteisiin. Strategista johtamista on lähestytty ensisijaisesti korkeakoulupolitiikan yliopistoille asettamien tavoitteiden ja niiden saavuttamisen kautta. Tätä on peilattu suhteessa yliopistojen itsensä tekemiin valintoihin toimenpiteiden kokonaisuudesta ja suunnasta. Korkeakoulupolitiikan tavoiteasetannassa katsotaan korostuvan asemoitumismallin (Porter, 1980) mukaisen yliopistojen erilaistamisen eli profiloitumisen ja sitä tukevien strategisten valintojen tekemisen keskeisenä kilpailuedun lähteenä. Tätä näyttäisi täydentävän resurssilähtöinen malli (Barney, 1991), jossa huomiota kiinnitetään taloudellisten, fyysisten, inhimillisten ja organisatoristen voimavarojen kohdentamiseen siten, että ne voivat luoda yliopistoille kilpailuetua 3. Yliopistojen strategisen johtamisen näkökulmasta tämä korkeakoulupolitiikan strateginen viitekehys luo vahvan paineen sopeutua toimintaympäristön asettamiin odotuksiin. Tämän vuoksi ministeriön ohjaus on otettu myös yhdeksi tarkasteluteemaksi mukaan. Henkilöstöpolitiikkaa on tässä arviointihankkeessa lähestytty yhtäältä henkilöstövoimavarojen strategisen suunnittelun ja kohdentamisen mutta myös henkilöstöhallinnon toteuttamisen kannalta 4. Lainsäädännön muutoksesta johtuen olennaisena näkökulmana on ollut yliopistojen työnantajatoiminnan ja itsenäisen työmarkkinapolitiikan käynnistyminen. 3 Näitä srategisen johtamisen malleja täydentävinä tai niille vaihtoehtoisina viitekehyksinä voidaan pitää uuden markkinatilan luomisen viitekehystä (esim. Hamel & Prahalad, 1989; Kim & Mauborgne, 2004), strategian määrittelyä diskurssina (esim. Vaara, Kleymann & Seristö, 2004; Laine & Vaara, 2007) tai strategia käytäntönä lähestymistapaa (esim. Jarzabkowski, 2004, 2005; Johnson et al., 2007). Diskurssilähestymistavan kautta tarkasteltuna sinänsä sana strateginen jättää sisällön tyhjäksi mutta toimii selkeästi erottelevana seikkana joidenkin valintojen ja ei-valintojen sekä strategisen ja operatiivisen välillä. Strategisen johtamisen käsitteistö luo myös selkeän hierarkian ylimmän johdon ja muiden työntekijöiden välille. (Ks. esim. Peltonen, 2008). Strategia käytäntönä lähestymistapa kiinnittää huomion strategiakäytäntöihin tarkastelemalla esimerkiksi, millaisten käytäntöjen kautta strategiaa luodaan, määritellään ja toimeenpannaan, millaista strategista toimijuutta nämä käytännöt rakentavat ja kenelle. 4 Käsitemäärittelyistä ks. esim. Vanhala et al.,
15 2.1.3 Yliopistoreformien tutkimuksesta ja tulkintaviitekehyksistä Muun muassa opetusministeriön rahoittamassa hankkeessa on tutkittua yliopistojen rakenteellista kehittämistä, akateemisia yhteisöjä ja muutosta vuosina Tutkimuksen tekemisestä vastasivat Tampereen ja Jyväskylän yliopiston eräät tutkimusyksiköt. Hankkeen tavoitteena oli tutkia yliopistojen rakenteellisen kehittämisen vaikutuksia yliopistotutkimukseen ja koulutukseen sekä akateemiseen johtamiseen ja ohjaukseen (Aittola et al., 2010). Yliopistojen rakenteellinen kehittäminen heijastelee osaltaan yliopistolain uuden (558/2009) tavoitteita ja erityisesti halua lisätä yliopistojen autonomiaa sekä vahvistaa yliopistojen taloudellisia toimintaedellytyksiä. Mainitun tutkimuksen tulosten perusteella yliopistot pyrkivät ennakoimaan tulevia muutoksia kasvattamalla yksikkökokoja ja yhdistymällä muiden yliopistojen kanssa. Yhdistymisellä haetaan tutkimuksen ja koulutuksen parempaa laatua, näkyvyyttä ja resurssien tehokkaampaa käyttöä. Se voi olla myös henkiinjäämisstrategia yhä kovenevassa kansallisessa ja kansainvälisessä kilpailutilanteessa. Yhdistymiskehitystä haittaavat erilaisten organisaatio-, hallinto-, toiminta-, johtamis-, opetus- ja oppimiskulttuurien yhdistämisen ongelmat ja kehittämisresurssien epätasainen jakautuminen. Yhdistymiset ja fuusiot sekä yliopistojen ulkopuolisen rahoituksen muuttuminen entistä kilpaillummaksi ohjaa yliopistoja ja niiden sisäisiä yksikköjä aikaisempaa tiukempaan strategiseen suunnitteluun sekä tutkimus- ja opetustoiminnan profilointiin. Kansainvälisyys, monitieteisyys ja -alaisuus sekä yhä tiivistyvä yhteistyö yhteiskunnan muiden toimijoiden kanssa ovat vahvistuvia trendejä tutkimuksessa ja koulutuksessa. Tutkimus ja opetus pyritään yliopistoissa kietomaan entistä tiukemmin yhteen. Ulkopuolisen rahoituksen suhteellinen osuus on jatkuvasti kasvanut tutkimusrahoituksessa, tulevaisuudessa sen merkitys kasvaa myös opetuksessa ja akateemisen työn perusinfrastruktuurin ylläpitämisessä. Lisäksi tutkimusten tulosten perusteella erilaiset suunnittelu-, laatu-, arviointi- ja seurantajärjestelmät vievät yhä enemmän aikaa tutkimus- ja opetustyöltä. Uhkana on yliopiston ydintoimintojen jääminen hallinnollisesti painottuneiden organisaatiouudistusten ja tehostamistoimenpiteiden jalkoihin. Itä-Suomen yliopistojen yhdistymistä on tarkasteltu yksityiskohtaisesti yhdistymisprosessin kannalta (Tirronen, 2011). Yhdistymisen tavoitteena oli resurssien kokoaminen suurempiin toimintayksiköihin. Tämän tavoitteen katsottiin olevan yhdensuuntainen uuteen yliopistolakiin nähden. Uusi yliopistolaki ja sen mukanaan tuoma uudenlainen hallitus- ja johtamistapa edesauttoi myös yliopistoyhdistymisen toteuttamista. Prosessiarvioinnin tulosten nojalla voidaan olettaa, että vanhassa virastoyliopisto- ja edunvalvontakeskeisessä toimintamallissa yhdistymisen toteuttaminen olisi ollut haasteellisempaa. Jupon (2011) tuoreessa väitöskirjassa on yksityiskohtaisesti tarkasteltu muutoksen johtamista suomalaisessa yliopistouudistuksessa erityisesti rehtoreiden näkökulmasta. Jupon mukaan yliopistouudistus oli ylhäältä alas johdettu. Se näyttäytyi pitkälti yliopistolain uudistuksena. Se pakotti yliopistot uudistumaan. Sisäisesti ja omaehtoisesti siihen ei hänen mukaansa yliopistoissa olisi ehkä pystytty. Aalto-yliopiston perustamisvaiheeseen liittyvää maineen rakentamista on tarkasteltu Aulan ja Tienarin (2011) tutkimuksessa, jossa laajemman yliopistoreformien tulkintaviitekehyksen on tarjonnut kriittinen diskurssianalyysi. Tämän yliopistoreformien kriittisen tulkintaviitekehyksen mukaisesti 1990-luvun ja 2000-luvun yliopistouudistuksissa on ollut kyse uusliberalistisen markkinakeskustelun mukaisesta yliopistojen markkinaistumisesta, taloudellistumisesta ja kilpailullistumisesta sekä yliopistojen manageriaalistumisesta (ks. esim. Fairclough, 1993, 2003; Jessop, 2008; Krejsler, 2006; Wedlin, 2008), jonka mukaisesti yliopistoja ja niiden toimintaa sekä akateemista työtä koskeva päätöksenteko 13
16 on keskitetty yliopistojen ylimpään johtoon ja minkä seurauksena akateemiset työntekijät ovat menettäneet itsemääräämisoikeutensa (Räsänen, 2008). Akateemisesta työstä on tehty ulkoisten arviointien ja tarkastusten kohde (Krejsler, 2006). Toisenlainen yliopistoreformien tulkintaviitekehys painottaa yliopistouudistusten ja niiden johtamisen uudistamisen ilmeisyyttä ja välttämättömyyttä. Tämän muutoksen taustalla nähdään olevan julkisten menojen vähentämispaineet liittyen demografisiin muutoksiin, poliittisessa rakenteessa ja taloudessa tapahtuneisiin muutoksiin, tietotekniseen murrokseen ja ylipäätään epävarmuuden lisääntymiseen toimintaympäristössä (Shattock, 2000). Yliopistot ovat yksinkertaisesti käyneet liian kalliiksi valtiorahoittajalle (Tavernier, 2005). Yliopistot on pakotettu siirtymään valtion suunnitteluohjauksesta markkinatoimijoiksi, ja niiden johtamisen kannalta tämä on merkinnyt siirtymää yliopistohallinnosta ja -johtamisesta yliopistojen strategiseen johtamiseen (Shattock, 2000). Tämän muutoksen seurauksena yliopistoista on tullut puolijulkisia tai puoliyksityisiä toimijoita, jotka paitsi kohtaavat uusia kilpailijoita globaaleilla koulutus- ja tutkimusmarkkinoilla myös joutuvat vastaamaan tieteen räjähdysmäiseen kasvuun (Tavernier, 2005). Näille ikään kuin vastakkaisille yliopistoreformien tulkintaviitekehyksille voidaan tarjota kolmas vaihtoehto, joka tunnistaa yliopistojärjestelmien ja yliopistojen reformikritiikin näiden tosiasiallista toimintaa yksinkertaistavaksi (Ash, 2008). Tämän tulkintaviitekehyksen mukaisesti yliopistot ovat aina toimineet vuorovaikutuksessa ympäröivän toimintaympäristönsä tai yhteiskuntansa kanssa uudistuen vuosisatojen kuluessa, ja siinä mielessä on myytti puhua jostain puhtaasta humboldtilaisen yliopiston ideaalista. Näitä erilaisia tulkintaviitekehyksiä vasten voidaan arvioida myös tämän arviointihankkeen tuottamia tuloksia. Tähän näkökohtaan palataan tämän arviointiraportin viimeisessä luvussa. 2.2 Arviointihankkeen toteuttaminen Arviointihanke käynnistettiin elokuussa 2011 ja saatettiin päätökseen maaliskuussa Toteutetun arviointihankkeen pääkysymys arvioinnin tarjouspyynnön mukaisesti on ollut, mitä tai millaisia vaikutuksia uudella lainsäädännöllä on siirtymävaiheessa ollut yliopistoissa. Tätä kysymystä on tarkasteltu edellä mainituilla teema-alueilla. Lakiuudistuksen vaikutusten tarkastelun pääpainopiste on siis ollut yliopistoissa itsessään, ei uudistuksen yleisimmissä lakiuudistukselle asetetuissa tavoitteissa tai yleisissä yhteiskunnallisissa vaikutuksissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti arvioinnin toteuttamisen tueksi tukiryhmän, joka kokoontui syksyllä 2011 kaksi kertaa, osallistui helmikuussa 2012 toteutettuihin arviointifoorumeihin sekä käsitteli arviointiraporttia maalikuussa 2012 järjestetyssä kokouksessa. Tämän lisäksi arvioinnin toteuttajat informoivat tukiryhmää arviointihankkeen toteuttamisesta sen eri vaiheissa sekä saivat arviointityötä tukevia neuvoja ja yhteystietoja tukiryhmän jäseniltä arviointihankkeen kuluessa. Arvioinnin toteuttaja on kuitenkin itsenäisesti vastannut arviointiaineiston kokoamisesta, sen analysoinnista sekä johtopäätösten tekemisestä Arviointiviitekehys Koska yliopistoissa on meneillään vasta toinen toimintavuosi yliopistolakiuudistuksen jälkeen, on arviointi kohdentunut erityisesti lainsäädännön nojalla yliopistoissa toteutettujen muutosten, toisin sanoen yliopistoyhteisöä itseään laajempien vaikutusten edellytysten, tarkasteluun. Näistä muutoksista voidaan vasta alustavasti tarkastella sitä, millaisia vaikutuksia niillä tulee mahdollisesti olemaan laajemmin yliopistoyhteisöissä erityisesti yliopis- 14
17 tojen johtamisen, henkilöstöpolitiikan sekä yliopiston elinkeinoelämä- ja yhteiskuntasuhteiden kehittymisen kannalta. Näitä seikkoja tarkastelemalla voidaan antaa hyvin alustavia arvioita siitä, millaisia edellytyksiä vuoden 2012 alkuun mennessä toteutetut muutokset sekä niiden aikaansaamat vaikutukset ovat luoneet lakiuudistuksen kokonaistavoitteiden toteutumiselle pidemmällä aikavälillä. Arvioinnin pääkysymykseen vastaamiseksi täsmentäviksi arvioinnin alakysymyksiksi määriteltiin seuraavat kolme kysymystä: Millaisia muutoksia tarkasteltavilla arvioinnin teema-alueilla on yliopistoissa tunnistettavissa? Millaisia vaikutuksia näillä toteutetuilla muutoksilla on ollut ja tulee olemaan sekä mitä vaikutuksia suunnitelluilla muutoksilla arvioidaan olevan yliopistojen toimintaedellytysten, yliopistoyhteisöjen toiminnan sekä yliopistojen yhteiskunta- ja elinkeinoelämän suhteiden kehittymisen kannalta? Millaiset edellytykset tunnistettujen muutosten sekä vaikutusten kautta on luotu yliopistolakiuudistusten kokonaistavoitteiden saavuttamiseksi pidemmällä aikavälillä? Tässä hankkeessa hyödynnetyn arvioinnin lähestymistavan mukaisesti arvioinnilla on ymmärretty kirjaimellisesti arvottamista eli arviointi on pitänyt sisällään arvon määrittämisen 5. Sen lähtökohtina ovat olleet ne tavoitteet, jotka yliopistolainsäädännön uudistukselle annettiin. Määritellyt tavoitteet muodostivat arvioinnin peilausrajapinnan, jonka suhteen aineistoa on analysoitu ja tulkittu. Tässä mielessä toteutettu arviointi on ollut normatiivinen. Metodologisesti käsillä olevan arvioinnin toteuttaminen on perustunut konstruktivistiselle arviointiparadigmalle. Sen mukaisesti sosiaalinen todellisuus on sosiaalisesti konstruoitu eli toisin sanoen ei ole olemassa yhtä objektiivista todellisuutta, jonka arvioitsija voisi löytää. Tässä arvioinnissa esitetyt tulkinnat ja johtopäätökset perustuvat tähän arviointiin osallistuneiden toimijaryhmien tarjoamaan arviointiaineistoon. Valittu lähtökohta on heijastunut käyttämiimme arvioinnin aineiston hankinnan ja analysoinnin menetelmiin. Käytännössä valittu metodologinen lähestymistapa on tarkoittanut sitä, että ensinnä arviointiaineistoa on hankittu yliopistojen johdolta (ml. yliopistojen hallitukset) ja henkilöstöltä, yliopistojen keskeisiltä yhteistyökumppaneilta ja sidosryhmien edustajilta sekä yliopistojen ohjauksesta vastaavilta hallinnon edustajilta ja yliopistolainsäädännön valmisteluun keskeisesti osallistuneilta valtioneuvoston jäseniltä. Toisekseen arviointiaineiston analyysissa ja tulkinnassa on annettu tilaa erilaisille tulkinnoille lakiuudistuksesta sekä sen vaikutuksista. Vaikutuksia on tarkasteltu sekä aiottujen että ei-aiottujen niin myönteisten kuin kielteistenkin vaikutusten kannalta. Muutoksista on tarkasteltu jo toteutettuja, toimeenpanossa olevia sekä suunniteltuja muutoksia määritellyillä arvioinnin teema-alueilla siltä osin kuin ne ovat nousseet aineistossa esille. Pääpainopiste on ollut jo toteutettujen muutosten tarkastelussa. 5 Ks. esim. Mäntysaari, Mikko (1999, 54) Arviointitutkimuksen taustaoletukset. Teoksessa R. Eräsaari ym. (toim.), Arviointi ja asiantuntijuus, Tampere: Gaudeamus, 54 70; Dale, Reidar (1998, 11) Evaluation Frameworks for Development Programmes and Projects. New Delhi: Sage; Robson, Colin (2001/2000, 25) Käytännön arvioinnin perusteet. Tammi: Helsinki. 15
18 2.2.2 Arviointiaineistot ja niiden analysointi Arvioinnissa on hyödynnetty useita arviointiaineistoja, joita on analysoitu erilaisin menetelmin. Menetelmällisesti arviointi on toteutettu monitahoarvioinnin periaatteiden mukaisesti, mikä tässä arvioinnissa tarkoittaa arviointitiedon kokoamista erilaisilta toimijaryhmiltä ja erilaisista lähteistä. Käytetty pääasiallinen arviointiaineisto on kuvattu taulukossa 2.2. Taulukko 2.2. Arviointiaineisto Aineistotyyppi Sisältö Lukumäärä/kuvaus Asiakirja- ja tilastoaineisto Yliopistokohtaiset kokonaisstrategiat Yliopistokohtaiset johtosäännöt KOTA-tietokannan henkilöstötiedot ja tilinpäätösaineistot Opetus- ja kulttuuriministeriön toimittamat yliopistojen rahoituspohjaa kuvaavat tiedot sekä yliopistojen varainhankintaa koskevat tiedot 16 kpl 16 kpl Henkilöstö- ja tilinpäätöstiedot vuosilta Yliopistojen rahoituspohjaa kuvaavat tiedot vuodelta 2010 ja varainhankinnan koosteet (2 kpl) vuodelta 2012 Vipunen-tietokannan henkilöstötiedot Henkilöstötiedot vuodelta 2010 Yliopistolakiuudistuksen valmisteluaineisto ja lainsäädäntö Aihepiiriin liittyvät keskeiset aiemmat tutkimukset ja selvitykset Kyselyaineistot Kysely yliopistojen henkilöstölle (liite 1) Kysely yliopistojen hallintoelinten jäsenille (liite 2) Kysely elinkeinoelämän edustajille ja muille sidosryhmien edustajille (liite 3) Yksilöhaastattelut Kansalliset kokoavat arviointifoorumit Tiedonkeruulomake yliopistoille Muuta arviointiaineistoa täydentäneet puolistrukturoidut yksilö- ja ryhmähaastattelut Molemmista arviointiteemoista kansallisella tasolla järjestetyt fasilitoidut ja kokoavat arviointifoorumit Arvioinnin loppuvaiheessa yliopistoille lähetetty tiedonkeruulomake täydentävää ja yhtenäistävää tiedonkeruuta varten Laki yliopistolain voimaanpanosta 559/2009. Opetusministeriön asetus yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä 771/2009. HE 7/2009 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi. Yliopistolaki 558/2009. Yliopistolaki (kumottu) /645. Viittaukset 14 teokseen, jotka yksilöity lähdeluettelossa Yhteensä 3 kpl Yhteensä 30 henkilöä (liite 4) Yhteensä 2 kpl, joissa yhteensä osallistujina 119 henkilöä (liite 5, liite 6) 16 kpl Yliopistoilta pyydettyjen aineistojen kokoamisessa sekä yliopistokohtaisten kyselyjen toimittamisessa avustivat yliopistokohtaiset yhteyshenkilöt, jotka opetus- ja kulttuuriministeriö arvioinnin tilaajana pyysi yliopistoja asettamaan arviointihankkeen toteutuksen ajaksi. Suomen- ja ruotsinkielinen henkilöstökysely oli tarkoitettu lähetettäväksi koko yliopiston henkilöstölle, yli vastaanottajalle. Kysely toimitettiin kunkin yliopiston nimeämän arviointityön yhteyshenkilön koordinoimana henkilöstölle sähköpostitse ja/ tai sisäisen Intranetin kautta tiedoksi. Kyselyyn vastasi kaikkiaan yli vastaajaa. Kokonaisvastausprosenttia 14,6 % on pidettävä alhaisena. Syitä alhaiseen prosenttiin ovat eräiden yliopistojen heikko tiedottaminen kyselystä sekä ilmeisesti osin aihepiirin vieraus henkilöstölle. Selkeästi alhaisemmat vastausprosentit ovat niissä yliopistoissa, joissa kysely toimitettiin sisäisen verkon kautta vastattavaksi. Laajemmin henkilöstön osallistumista kyselyyn tarkastellaan myös arvioinnin tulosten käsittelyn yhteydessä. Otoksen kautta tehdyn kyselyn ei olisi arvioitu johtaneen erilaiseen vastaajakäyttäytymiseen. Seuraavassa taulukossa on eritelty vastausprosentit yliopistoittain sekä kokonaisvastausprosentti. 16
19 Taulukko 2.3. Henkilöstökyselyn vastaanottajamäärä sekä vastausprosentit yliopistoittain ja koko kyselyyn Henkilöstökyselyn vastaanottajamäärä Yliopisto (yliopiston ilmoittama lukumäärä) Vastanneita Vastausprosentti Aalto-yliopisto Helsingin yliopisto Itä-Suomen yliopisto Jyväskylän yliopisto Kuvataideakatemia ,3 % 17,0 % 17,8 % 19,7 % 13,3 % Lapin yliopisto Lappeenrannan teknillinen yliopisto Oulun yliopisto Sibelius-Akatemia Svenska handelshögskolan ,6 % 19,8 % 4,4 % 26,8 % 18,0 % Tampereen teknillinen yliopisto Tampereen yliopisto Teatterikorkeakoulu Turun yliopisto Vaasan yliopisto Åbo Akademi ,4 % 16,7 % 21,5 % 19,9 % 15,1 % 17,4 % Yhteensä ,6 % Yliopistojen hallintoelinten edustajiksi rajattiin tässä arvioinnissa yliopistojen hallitusten jäsenet sekä yliopistoyhteisön yhteiset monijäseniset elimet, joita ovat yliopistosta riippuen yliopistokollegiot, akateemisten asiain komitea sekä konsistori. Kysely toimitettiin kohderyhmälle kahdella eri tavalla yliopistosta riippuen. Osa yliopistoista toimitti kyselyn itse hallintoelinten edustajille yliopiston nimeämän arvioinnin yhteyshenkilön koordinoimana. Toisissa yliopistoissa arvioinnin toteuttaja toimitti kyselyn hallintoelinten edustajille yliopiston yhteyshenkilön toimittaman sähköpostilistan kautta. Taulukossa 2.4 on eritelty kyselyn vastaanottajien lukumäärät sekä vastausprosentit. Taulukko 2.4. Hallintoelinten (hallitus, kollegio, akateemisten asiain komitea, konsistori) kyselyn vastausprosentit yliopistoittain sekä yhteensä Yliopisto Hallintoelinkyselyn vastaanottajamäärä Vastanneita Vastausprosentti Aalto-yliopisto Helsingin yliopisto Itä-Suomen yliopisto Jyväskylän yliopisto Kuvataideakatemia ,6 % 42,9 % 45,8 % 46,2 % 0,0 % Lapin yliopisto Lappeenrannan teknillinen yliopisto Oulun yliopisto Sibelius-Akatemia Svenska handelshögskolan ,9 % 27,3 % 55,2 % 29,2 % 40,9 % Tampereen teknillinen yliopisto Tampereen yliopisto Teatterikorkeakoulu Turun yliopisto Vaasan yliopisto Åbo Akademi ,8 % 41,1 % 28,6 % 62,5 % 37,5 % 38,2 % Yhteensä ,7 % Keskeiset elinkeinoelämän edustajat ja sidosryhmät määriteltiin yhdessä arviointiin osallistuvien yliopistojen sekä arvioinnin tilaajan kanssa. Kyselyn kohderyhmä rajautui yliopistoista riippuen pääosin seuraavien Suomessa toimivien tahojen edustajiin: (Prosenttiluvut 17
20 kuvaavat kyseisen sidosryhmän vastausprosenttia. Kysely lähetettiin yhteensä henkilölle. Vastaajamäärä oli yhteensä 157.) yritykset (28,8 %, n=45) kaupungit tai kunnat (19,9 %, n=31) aluetason viranomaiset ja maakuntaliitot (9,6 %, n=15) valtionhallinto (5,8 %, n=9) korkeakoulu (4,5 %, n=7) valtion tutkimuslaitokset (1,3 %, n=2) yksityiset tutkimuslaitokset (0 %, n=0) tutkimuksen julkiset rahoittajat (6,4 %, n=10) tutkimuksen yksityiset rahoittajat (4,5 %, n=7) elinkeinoelämän järjestöt (3,8 %, n=6) ylioppilaskunnat (0 %, n=0) työnantajajärjestöt (5,1 %, n=8) työntekijäjärjestöt (3,8 %, n=6) jokin muu (6,4 %, n=10). Osa yliopistoista toimitti kyselyn itse elinkeinoelämän ja muiden sidosryhmiensä edustajille yliopiston nimeämän arvioinnin yhteyshenkilön koordinoimana. Osassa yliopistoja arvioinnin toteuttaja toimitti kyselyn hallintoelinten edustajille yliopiston yhteyshenkilön toimittaman sähköpostilistan kautta. Kyselyyn oli mahdollista vastata joko yhden yksittäisen yliopiston tai koko yliopistolaitoksen näkökulmasta. Koska yliopistokohtaisesti vastanneiden sidosryhmien edustajien vastaukset painottuivat niin vahvasti yksittäisiin ja harvoihin yliopistoihin, on arviointiaineistoon tästä kyselystä otettu pääasiallisesti vain yliopistolaitoksen näkökulmasta vastanneiden vastaukset. Neljästä väittämästä otettiin koko vastausaineisto mukaan, sillä riippumatta vastausnäkökulmasta erot mielipiteiden välillä väittämäkohtaisesti olivat pieniä. Ne väittämät, jossa on käytetty laajempaa kaikkien sidosryhmäkyselyyn vastanneiden vastausaineistoa, on yksilöity erikseen arviointiraportissa. Haastatteluaineisto koostui 15 yliopiston rehtorin sekä yhden yliopiston kehitysjohtajan haastatteluista. Heidän lisäkseen haastateltiin yliopistolain valmisteluun osallistuneita keskeisiä ministereitä, valtionhallinnon edustajia opetus- ja kulttuuriministeriöstä sekä valtiovarainministeriöstä, työntekijä- ja työnantajajärjestöjen edustajia sekä Suomen ylioppilaskuntien liiton edustajaa. Lista haastatelluista on liitteessä 4. Lisäksi yliopistokohtaisia lain mukanaan tuomia muutosta kuvaavia tietoja kerättiin erillisellä yliopistoille suunnatulla täydentävä tiedonkeruulomakkeella. Se sisälsi kysymyksiä rehtoraatista, hallituksen kokoonpanosta, johtamisen resursseista, sisäisestä organisoitumisesta, strategisista valinnoista ja voimavarakohdennuksista, toiminnanohjausjärjestelmistä ja henkilöstöpolitiikasta. Edellä kuvattujen tiedonhankintamenetelmien lisäksi molemmista arviointiteemoista järjestettiin erilliset kansallisen tason arviointifoorumit, joihin kutsuttiin yliopistojen, elinkeinoelämän ja muiden sidosryhmien edustajia. Arviointifoorumeiden paneeleihin kutsuttiin yliopistojen hallitusten, rehtoreiden, hallintotehtäviä hoitavien, henkilöstön, tutkimusrahoittajien, elinkeinoelämän sekä työntekijä- ja työnantajajärjestöjen edustajia. 18
SIVISTYSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 4/2013 vp Yliopistolakiuudistuksen vaikutukset Opetus- ja kulttuuriministeriölle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on vastaukseensa (EV 103/2009 vp) sisältyvässä lausumassa edellyttänyt,