Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/25000-23-25-000-2007-00460-01(ac).html
Timestamp: 2019-08-23 08:53:32
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Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [25000-23-25-000-2007-00460-01(AC)]
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO - No se vulnera cuando la indagación preliminar supera el término legal / INDAGACION PRELIMINAR – Vencimiento del término. Efectos
La Sala observa que el Procurador Provincial de Cali efectivamente excedió en aproximadamente cuatro (4) meses el término de seis (6) meses consagrado en el artículo 150, inciso 4, de la Ley 734 de 2002, pero esta circunstancia objetiva, per se, no limita el ejercicio de su potestad disciplinaria, máxime cuando la indagación preliminar arroja indicios de responsabilidad contra los indagados por la comisión de irregularidades que atentan contra el ejercicio de la función pública y, por ende, del interés general. El artículo 150 de la Ley 754 de 2002 no fija un término perentorio e improrrogable que conduzca a señalar que vencido el plazo deba ordenarse el archivo de la investigación, como lo pretenden los accionantes, simplemente consagra dos posibilidades de dar por terminada la indagación preliminar: el archivo definitivo o el auto de apertura, en otras palabras, en este caso, el archivo definitivo de la actuación no se estableció como sanción ante la posible mora al concluir el período de indagación preeliminar.
PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA – No procede contra petición de archivo del proceso disciplinario
Sólo existe la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra las decisiones allí señaladas (artículo 115 Ley 734 de 2002), entre las que no está la que niega la petición de archivo del proceso disciplinario, de manera que, se insiste, no se advierte la vulneración del derecho constitucional fundamental aducido pues se están cumpliendo los preceptos normativos que señalan el procedimiento a seguir en materia disciplinaria.
Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil siete (2007).-
Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00460-01(AC)
Actor: HAROLD ALVAREZ LOZANO Y OTROS
Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, PROVINCIAL CALI
Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 22 de junio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó el amparo solicitado en la acción de tutela instaurada por HÁROLD HUMBERTO ÁLVAREZ LOZANO, JUAN GABRIEL ROJAS GIRÓN, JUAN MANUEL BARRETO, TULIO NELSON GÁLVEZ ROJAS, MARCO TULIO QUINTERO, OSCAR AYALA y EFRAÍN QUIÑÓNEZ contra la Procuraduría General de la Nación, Provincial Cali.
Los actores, actuando mediante apoderado, interpusieron acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, Provincial Cali, por vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso y desconocimiento de la jurisprudencia constitucional (Fls. 80 a 97).
Como consecuencia solicitaron declarar que el Procurador Provincial de Cali desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional referente al artículo 150, inciso 3, de la Ley 734 de 2002 y, en consecuencia, proferir auto de archivo definitivo en el proceso 139-4224 de 2006.
En subsidio solicitaron ordenar al Procurador Provincial de Cali revocar el numeral segundo del auto de 15 de marzo de 2007 y concederles el recurso de apelación en los términos del artículo 115 de la Ley 734 de 2002.
Como fundamento de sus peticiones expusieron:
La Procuraduría Provincial de Cali el 5 de junio de 2006 profirió auto de indagación preliminar dentro del proceso radicado con el número 139-4224-06.
La Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, artículo 120, inciso 3, establece un plazo perentorio de seis meses para adelantar la etapa de indagación preliminar, vencido este procede el archivo definitivo o la apertura de investigación.
El 20 de marzo de 2007 el Procurador Provincial de Cali dictó auto de investigación disciplinaria, que fue notificado el 9 de mayo de 2007.
El 25 de abril de 2007 el apoderado de los actores solicitó el archivo definitivo del expediente, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 150, inciso 3, de la Ley 734 de 2002.
Entre el auto de indagación preliminar de 5 de junio de 2006 y la notificación del auto de apertura de investigación de 9 de mayo de 2007 transcurrieron 11 meses y 4 días, término que excede los seis meses establecidos por la norma.
El Procurador Provincial de Cali, por auto de 15 de mayo de 2007, negó la solicitud de archivo y no les concedió recurso alguno. Esta decisión es violatoria del debido proceso administrativo y de los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional.
La providencia que negó la solicitud de archivo cita un concepto del Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios sobre “el término para evaluar”, que no guarda relación con su petición, y confunde las causales de nulidad regladas en el artículo 143 del Código Disciplinario Único con el archivo de la indagación preliminar de que trata el artículo 150, inciso 3, de la misma normatividad.
La Procuraduría dicta providencias interlocutorias y de trámite, de acuerdo con la interpretación sistemática de los artículos 31 de la Ley 734 de 2002 y 302 del C. de P.C. Las primeras deciden sobre el asunto debatido y resuelven aspectos incidentales o sustanciales y las segundas impulsan el proceso, instrumentan la decisión final, sin decidir sobre lo que se debate.
La Procuraduría expresó que la apelación procede contra el auto que ordena el archivo en los términos del artículo 115 de la Ley 734 de 2002. Empero esta norma no proscribe la apelación cuando se niegue el archivo de la investigación preliminar y, por tratarse de un auto interlocutorio, negar el recurso implica vía de hecho y violación del debido proceso administrativo.
Sobre el particular se pronunció la Corte Constitucional en las sentencias C-036 de 28 de febrero de 2003, que declaró inexequible la expresión “En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo.” del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, y C-728 de 21 de junio de 2000, que declaró exequibles las expresiones “Cuando proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses” y ”al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente.” de la Ley 200 de 1995, artículo 141, incisos primero y segundo, respectivamente.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 22 de junio de 2007, negó el amparo solicitado en la acción de tutela, por las siguientes razones (Fls. 120 a 131):
De acuerdo con el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 y las sentencias C-036 de 2003 y C-1076 de 2002 de la Corte Constitucional, la investigación preliminar adelantada contra los actores debió terminar dentro de los seis meses siguientes a la providencia que le dio inicio, mediante auto de archivo definitivo o de apertura de investigación.
Si bien el auto de indagación preliminar se profirió el 5 de junio de 2006 y el de investigación disciplinaria el 20 de marzo de 2007, por fuera del plazo de los seis meses establecidos en el Código Único Disciplinario, no procede el amparo solicitado toda vez que del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 no se infiere que el investigador deba archivar la indagación preliminar pasados seis meses pues la ley consagra también la posibilidad de abrir investigación.
El hecho de que la Procuraduría Provincial de Cali haya abierto la investigación disciplinaria vencido el término para el efecto no le impide decidir sobre el asunto, teniendo en cuenta las pruebas recaudadas dentro del plazo consagrado por la ley para llevar a cabo la investigación preliminar. Conforme al Código Único Disciplinario es al investigador a quien le corresponde decidir el archivo del proceso o la apertura de la investigación disciplinaria.
La mora del investigador en decidir no implica que sólo proceda el archivo del expediente, máxime cuando la norma no consagra ese efecto.
Tampoco procede la petición subsidiaria de ordenarle al Procurador Provincial de Cali que conceda el recurso de apelación ya que el artículo 115 de la Ley 734 de 2002 lo consagra únicamente para la decisión que niega la práctica de pruebas solicitadas en los descargos, la decisión de archivo y el fallo de primera instancia.
El apoderado de los actores al sustentar la apelación expresó (Fls. 134 a 145):
Se encuentra probado que el auto de apertura de investigación se profirió vencido el término de los seis meses de que trata el artículo 12, inciso 3, de la Ley 734 de 2002 y, pese a ello, el a quo negó el amparo solicitado por considerar que el vencimiento del término de la indagación preliminar no implica que se deba archivar la investigación.
La norma que establece el plazo de seis meses emplea el verbo “tendrá” que tiene carácter imperativo, es concluyente, al transcurrir el mismo se debe archivar el caso o abrir la investigación disciplinaria.
El proceso disciplinario cuenta con unas etapas claramente definidas dado que el investigado no puede estar sometido al capricho del ente investigador para decidir hasta cuando va la etapa de investigación preliminar.
Cuando la ley es clara no puede desentenderse su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu.
La Corte Constitucional, en sentencia C-181 de 2002, al referirse al artículo 146 de la Ley 200 de 1995 señaló que las etapas dentro de un proceso están delimitadas por términos procesales y la autoridad respectiva es la encargada de su cumplimiento para la efectividad del derecho al debido proceso. Esta posición fue reiterada por la Corte Constitucional en sentencia C-728 de 21 de junio de 2000.
De otro lado, al negar la petición subsidiaria sobre la concesión del recurso de apelación se vulneró el principio de integración normativa previsto en el artículo 31 de la Ley 734 de 2002, que remite al Código de Procedimiento Civil.
De acuerdo con el artículo 302 del C.P.C. existen dos tipos de providencias: sentencias y autos y los segundos se dividen en interlocutorios y de trámite.
Los autos de trámite impulsan el proceso, instrumentan la decisión final, sin decidir sobre lo que se debate, y los interlocutorios deciden sobre el asunto debatido y resuelven aspectos incidentales o sustanciales.
En el auto la Procuraduría expresó que procede el recurso de apelación contra la providencia que decide el archivo en los términos del artículo 115 de la Ley 734 de 2002. Esta norma no restringe el recurso de apelación a que la decisión sea positiva o negativa.
Se trata de un auto interlocutorio y negar la concesión del recurso implica vía de hecho y vulneración del derecho al debido proceso administrativo.
Consiste en establecer si se vulneró el derecho constitucional fundamental al debido proceso de los actores, HÁROLD HUMBERTO ÁLVAREZ LOZANO, JUAN GABRIEL ROJAS GIRÓN, JUAN MANUEL BARRETO, TULIO NELSON GÁLVEZ ROJAS, MARCO TULIO QUINTERO, OSCAR AYALA y EFRAÍN QUIÑÓNEZ, por parte del procurador provincial de Cali, al abrir investigación disciplinaria en su contra vencido el plazo de seis meses contemplado en el artículo 115 de la Ley 734 de 2002.
El 6 de junio de 2006 el procurador provincial de Cali ordenó iniciar la diligencia de indagación preliminar contra los actores por presuntas irregularidades relacionadas con las fallas presentadas en los términos de referencia de la licitación pública DAHM-01-04; escuchar en diligencia de versión libre a los implicados y practicar las pruebas conducentes al esclarecimiento de la investigación; notificar personalmente lo decidido a los implicados y comisionar para la práctica de las pruebas ordenadas (Fls. 3 a 7).
El 2 de abril de 2007 el procurador provincial de Cali, con fundamento en las versiones libres de los imputados y en copias del informe final de conclusiones y resultados de evaluación de la propuesta, licitación pública No. DAHM-01-04 y de la Resolución No. A-0012 de 17 de enero de 2005, por la cual se modificó el artículo 1 de la Resolución No.A-0639 de 8 de octubre de 2004, ordenó abrir investigación disciplinaria contra los actores y practicar pruebas, por considerar que en los términos de referencia de la licitación pública se presentaron irregularidades, dado que no contenían las exigencias técnicas necesarias, denotando falta de planeación y estudios previos que permitieran establecer la factibilidad del proyecto (Fls. 9 a 14).
El 25 de abril de 2007 los actores solicitaron el archivo definitivo del expediente por haber transcurrido más de 6 meses contados desde la fecha en que se notificó el auto de indagación preliminar, en los términos del artículo 150, inciso 4, de la Ley 734 de 2002 (Fl. 8).
Los actores alegaron vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso porque el procurador provincial de Cali abrió en su contra investigación disciplinaria después de transcurrido el término legal de seis (6) meses para adelantar la investigación disciplinaria, cuando en estos eventos sólo era procedente ordenar el archivo definitivo del expediente.
Adujeron como fundamento de la pretensión principal, el archivo de la investigación, la declaratoria de inexequibilidad por la Corte Constitucional de la expresión “En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo.” del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, mediante sentencia C-036 del 28 de enero de 2003.
La norma cuya aplicación se discute dispone:
En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. (En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo).
La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos […]”. (la frase entre paréntesis fue declarada inexequible en la sentencia aludida).
La Corte Constitucional, en relación con la aplicación de la norma citada, indicó en sentencia SU-901 de 1 de septiembre de 2005, Magistrado Ponente JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO:
Por otra parte, dado el deber en que se halla el legislador de respetar la exigencia constitucional de que los procesos se adelanten sin dilaciones injustificadas, esta Corporación ha planteado, por ejemplo, que la inexistencia de términos para la realización de la investigación previa constituye una vulneración al debido proceso (Sentencias C-412-93, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-036-2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra) y que es posible que “se presenten situaciones en las que el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar la ocurrencia de la falta disciplinaria o individualizar al servidor público que hubiere intervenido en ella”, pero que “en estos casos habrá de respetarse la voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del encartado de no permanecer sub judice y a su objetivo de que se resuelvan con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones” (Sentencia C-728, 00 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La potestad disciplinaria busca el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública y las sanciones imponibles persiguen una finalidad disuasoria de conductas que impidan la efectividad de los mencionados principios que rigen la función pública.
Para establecer la vulneración del derecho constitucional fundamental al debido proceso debe analizarse la situación a la luz de los supuestos de hecho y de derecho que fundan el proceso disciplinario, instituido para la protección de la función pública, en los términos del artículo 22 de la Ley 734 de 2002
Conforme al panorama descrito, analizando el caso concreto, la Sala observa que el Procurador Provincial de Cali efectivamente excedió en aproximadamente cuatro (4) meses el término de seis (6) meses consagrado en el artículo 150, inciso 4, de la Ley 734 de 2002, pero esta circunstancia objetiva, per se, no limita el ejercicio de su potestad disciplinaria, máxime cuando la indagación preliminar arroja indicios de responsabilidad contra los indagados por la comisión de irregularidades que atentan contra el ejercicio de la función pública y, por ende, del interés general.
El artículo 150 de la Ley 754 de 2002 no fija un término perentorio e improrrogable que conduzca a señalar que vencido el plazo deba ordenarse el archivo de la investigación, como lo pretenden los accionantes, simplemente consagra dos posibilidades de dar por terminada la indagación preliminar: el archivo definitivo o el auto de apertura, en otras palabras, en este caso, el archivo definitivo de la actuación no se estableció como sanción ante la posible mora al concluir el período de indagación preeliminar.
Conviene indicar que en este caso la Sala no observa el interés de dejar permanentemente sub judice a los encartados pues a la fecha y desde el 20 de marzo de 2007 ya se concluyó la etapa de indagación preeliminar y se dictó el auto de apertura de investigación.
Por ende, en criterio de la Sala, no existe vulneración del derecho constitucional fundamental al debido proceso alegado por los actores.
En el escrito de tutela se solicita, subsidiariamente, la concesión del recurso de apelación contra el auto que negó la solicitud de archivo presentada por los actores, en defensa del principio de la doble instancia.
La Carta Política, artículos 29 y 31, consagra el principio de la doble instancia como la posibilidad de “impugnar la sentencia condenatoria” y afirma que “toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.”
Este principio, garantía esencial del derecho de defensa y del debido proceso, es aplicable al derecho sancionatorio o disciplinari. Siendo la doble instancia la regla general, la única instancia es excepcional y debe tener consagración expresa.
La Corte Constitucional, en sentencia C-095-03, Magistrado Ponente Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL, expuso al respecto:
“[…] del contenido normativo del artículo 31 de la Constitución, se deduce que no es imprescindible e imperativa la aplicación de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial o administrativa, puesto que la ley se encuentra habilitada para introducir excepciones, siempre y cuando sean razonables y proporcionales, no vulneren el derecho a la igualdad y respeten las garantías constitucionales fundamentales del debido proceso, como lo son, los derechos de defensa, de contradicción y de acceso a la administración de justicia.
[…] el legislador puede excluir determinadas actuaciones disciplinarias de la garantía de la doble instancia, si se presenta una razón suficiente que lo justifique y, en los demás casos, debe consagrar la apelación, como medio de impugnación, con estricta sujeción a los principios constitucionales. Ello con el objetivo de asegurar que su regulación se convierta en una auténtica garantía del imputado frente al ejercicio del ius puniendi del Estado.”.
En la actuación administrativa que se examina no se observa la vulneración del debido proceso por no haber concedido el recurso de apelación contra la decisión de negar la terminación de la actuación y su archivo definitivo porque esta medida, en principio, no es susceptible de impugnación ante el superior.
Los artículos 110, 111 y 115 de la Ley 734 de 2002 preceptúan:
“ARTÍCULO 110. CLASES DE RECURSOS Y SUS FORMALIDADES. Contra las decisiones disciplinarias proceden los recursos de reposición, apelación y queja, los cuales se interpondrán por escrito, salvo disposición expresa en contrario.
En el efecto suspensivo se concederá la apelación de la decisión de archivo, del fallo de primera instancia y de la decisión que niega totalmente la práctica de pruebas, cuando no se han decretado de oficio, caso en el cual se concederá en el efecto diferido; en el devolutivo, cuando la negativa es parcial.”.
De acuerdo con las normas transcritas, en principio, sólo existe la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra las decisiones allí señaladas, entre las que no está la que niega la petición de archivo del proceso disciplinario, de manera que, se insiste, no se advierte la vulneración del derecho constitucional fundamental aducido pues se están cumpliendo los preceptos normativos que señalan el procedimiento a seguir en materia disciplinaria.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
CONFÍRMASE la sentencia impugnada de 22 de junio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó el amparo solicitado en la acción de tutela impetrada por HÁROLD HUMBERTO ÁLVAREZ LOZANO, JUAN GABRIEL ROJAS GIRÓN, JUAN MANUEL BARRETO, TULIO NELSON GÁLVEZ ROJAS, MARCO TULIO QUINTERO, OSCAR AYALA y EFRAÍN QUIÑÓNEZ contra la Procuraduría General de la Nación, Provincial Cali.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO