Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/No.%2027%20comunicado%2023%20de%20junio%20de%202011.php
Timestamp: 2018-01-24 03:57:08
Document Index: 70979304

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No. 27 comunicado 23 de junio de 2011
La Corte Constitucional declaró la constitucionalidad de la mayoría del articulado del proyecto de ley estatutaria por el cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
EXPEDIENTE PE-031 - SENTENCIA C-490/11
Proyecto de Ley Estatutaria Número 190 de 2010 Senado – 092 de 2010 Cámara, “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por su aspecto formal, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, salvo el inciso tercero del artículo 28, que se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 48, 49, 52, 54 y 55 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que la administración de datos personales sobre filiación partidista que realizan los partidos y movimientos políticos debe sujetarse a los principios del derecho fundamental al hábeas data.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que la administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del registro de afiliados de partidos y movimientos políticos, deberá sujetarse a los principios derivados del derecho fundamental al hábeas data.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 del Proyecto de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “antes de su inscripción”, contenida en el numeral 5º, que se declara INEXEQUIBLE.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que la falta contemplada en el numeral 6 de esa disposición es aplicable cuando el condenado se refiere a un candidato electo a cargo uninominal.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 13 del Proyecto de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno.”, que se declara INEXEQUIBLE.
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que la decisión administrativa de disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos que adopte el Consejo Nacional Electoral es susceptible de las acciones judiciales que prevea la Constitución y la ley. Lo anterior con exclusión del parágrafo transitorio del mismo artículo, que se declara INEXEQUIBLE.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que el Consejo Nacional Electoral fijará los requisitos para que se haga efectiva la excepción de la devolución de los anticipos para las campañas presidenciales, de que trata este precepto.
Décimo.- En relación con el artículo 28 del Proyecto de Ley objeto de revisión:
Declarar EXEQUIBLE, condicionalmente, la expresión “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentren incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad”, contenida en el inciso primero, en el entendido que el deber de verificación a que alude el precepto se extiende a todos los partidos y movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, con facultad de postulación de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular. Los demás apartes de este inciso se declaran EXEQUIBLES.
Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo.
Declarar INEXEQUIBLE, el inciso tercero.
Declarar EXEQUIBLE, condicionalmente, el inciso cuarto, en el entendido que el procedimiento allí previsto le será aplicable también a los partidos, movimientos políticos y grupos sociales con derecho de postulación, que no tengan personería jurídica reconocida.
Declarar EXEQUIBLE el inciso quinto.
Undécimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 29 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, bajo el entendido que el régimen de inhabilidades para los servidores públicos de elección popular referido en el inciso final del parágrafo 3º, no será superior al establecido para los congresistas en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política.
Duodécimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 30 del Proyecto de Ley Estatuaria objeto de revisión, con excepción de su inciso tercero que se declara INEXEQUIBLE.
Decimotercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión y sus incisos segundo y tercero, de manera condicionada, en el entendido que el concepto de la Comisión Nacional de Televisión, el Ministerio de Tecnología de la Información y Comunicaciones, y/o el organismo que haga sus veces, solo es vinculante para el Consejo Nacional Electoral, en lo que concierne a la definición de las franjas de emisión de los espacios objeto de asignación.
Decimocuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 45 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, salvo las expresiones “Para el cumplimiento de sus funciones podrán utilizar prendas de vestir que los identifiquen según las opciones políticas que representen” contenida en el inciso segundo y “o en los partidos y movimientos políticos con personería jurídica”, contenida en el parágrafo del citado artículo, que se declaran INEXEQUIBLES.
Décimo quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 46 del Proyecto de Ley Estatutaria, salvo el vocablo “sancionar”, que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo sexto.- Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y segundo del artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión e INEXEQUIBLE el resto de la norma.
Décimo séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 50 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que la inscripción para votar de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior, aplica respecto de las elecciones y demás mecanismos de participación democrática. Lo anterior salvo la expresión “a cualquier cargo de elección popular”, que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 51 del Proyecto de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “para la elección de los cargos de elección popular”, que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 53 del Proyecto de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “sin perjuicio de quienes presten este servicio voluntariamente dentro del ejercicio de la libre expresión democrática”, que se declara INEXEQUIBLE.
Vigésimo.- Conforme a lo anterior, la Corte declara que el texto definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria, luego de haberse surtido el control de constitucionalidad previsto en los artículos 153 y 241-8 de la Constitución, es el siguiente:
“proyecto de ley estatutaria nÚMERO 190 DE 2010 SENADO, 092 DE 2010 CÁMARA
por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
2. Igualdad. Se entiende por igualdad la exclusión de toda discriminación o privilegio por razones ideológicas, económicas, socia les, de sexo, o de raza, en los procesos de participación en la vida del partido o movimiento.
2. Régimen de pertenencia al partido o movimientos político en el que se señalen reglas de afiliación y retiro, así como los derechos, deberes y prohibiciones de sus miembros.
12. Régimen disciplinario interno, en el que se adopten mecanismos para sancionar la doble militancia, así como, para separar del cargo a sus directivos cuando quiera que no desempeñen sus funciones conforme a la Constitución, la ley y los estatutos.
5. Disolución de la respectiva organización política, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 7 al 8 del artículo 10, y,
5. Concluido el término probatorio se dará traslado a las personas vinculadas a la investigación, así como al Ministerio Público, por quince (15) días hábiles, para que presenten sus alegatos de conclusión, transcurridos los cuales el proceso entrará al despacho del ponente para decisión, la cual deberá dictarse dentro de los dos (2) meses siguientes.
6. En cualquier etapa de la actuación podrá adoptarse como medida cautelar, debidamente motivada la suspensión de la financiación, de os espacios en medios de comunicación social o de la personería jurídica, hasta que se adopte la decisión final, con el alcance y los efectos que se estimen oportunos para salvaguardar el interés general. En tal caso, se ordenará la correspondiente anotación preventiva en el Registro de partidos.
ARTÍCULO 18. Destinación de los recursos. Los recursos provenientes de la financiación estatal se destinarán a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos y, en particular, para las siguientes finalidades, de conformidad con sus planes, programas y proyectos: (*)
En todo caso, para las actividades de sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías étnicas en el proceso político, los partidos y movimientos destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% (Quince por ciento)(*) de los aportes estatales que le correspondieren.
ARTÍCULO 22. De los anticipos. Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidatos, podrán solicitar en forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un ochenta por ciento (80%) de anticipo de la financiación Estatal de las consultas o de las campañas electorales en las que participen:
El Consejo Nacional Electoral autorizará el anticipo teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal, y calculará su cuantía a partir del valor de la financiación estatal recibida por el solicitante en la campaña anterior para el mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción, actualizado con base en el índice de precios del consumidor.
(*) Por error involuntario, en la publicación inicial del comunicado no aparecían estos numerales que forman parte del artículo 18.
ARTÍCULO 23. Límites a la financiación privada. Ningún partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña.(*). Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total.
(*) Por error involuntario, en el comunicado original no aparecía la frase “de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña”
ARTÍCULO 28. Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta _exceptuando su resultado_ deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estipulará en los contratos que se celebren para la implementación del voto electrónico, la propiedad de la Nación de los programas que se diseñen en desarrollo de su objeto y/o los derechos de uso de los programas fuente de los que se adquieran. así como la propiedad de todos los datos que se vinculen a la correspondiente base de datos.
Parágrafo transitorio. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, a partir de las próximas elecciones, la identificación biométrica de los electores. Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de voto electrónico de conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en el porcentaje que apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente La implementación del nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta alcanzar su pleno desarrollo dentro del término previsto por la mencionada Comisión. En ningún caso el término excederá su plena implementación más allá de las elecciones para Congreso que se realizarán en el año 2014.
ARTÍCULO 50. Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior. La inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior para ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo hasta los dos meses anteriores a la fecha de la respectiva elección. Las sedes consulares habilitadas para tal propósito deberán hacer la publicidad necesaria para asegurarse que la comunidad nacional respectiva tenga conocimiento pleno sobre los periodos de inscripción.
ARTÍCULO 54. Medios de comunicación y democracia. Los medios de comunicación social tienen la obligación de contribuir al fortalecimiento de la democracia. La propaganda electoral en dichos medios de comunicación, podrá ser contratada por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos, gerentes de campaña o por los promotores del voto en blanco o de cualquiera de las opciones en los mecanismos de participación ciudadana. Los candidatos también podrán contratar cuando administren directamente sus campañas.
ARTÍCULO 55. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las demás disposiciones que le sean contrarias.”
Vigésimo primero.- A través de la Secretaría General de la Corte, ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para su conocimiento, y con el fin de que remitan al Presidente de la República el texto definitivo del proyecto de ley, transcrito en el numeral anterior, para los efectos del correspondiente trámite constitucional.
Examinado el trámite surtido por el Proyecto de Ley Estatutaria Número 190 de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, la Corte constató el cumplimiento de los requisitos constitucionales (arts. 152, 153, 154, 157, 158, 159, 160, 161 de la C.P.) y legales (arts. 117, 119, 141, 144, 208 de la Ley 5ª de 1992), que se exigen de una ley de naturaleza estatutaria, en cuanto cumplió en debida forma con: a) la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; b) el trámite y aprobación del proyecto de ley estatutaria en una sola legislatura; c) la aprobación por la mayoría absoluta de las comisiones y plenarias de cada Cámara; d) el acatamiento de las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política para los debates legislativos, en lo relativo a la publicación de las ponencias, el lapso de 8 días entre primero y segundo debate y de 15 días entre la aprobación del proyecto en una cámara y el inicio del debate en la otra; e) la realización del aviso previo en distinta sesión en la que se discutiría y votaría el proyecto, tanto en las respectivas comisiones constitucionales permanentes, como en las plenarias del Senado de la República y Cámara de Representantes; d) el respeto de los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad; e) la no transgresión de la norma orgánica del presupuesto relativa al señalamiento de fuentes de financiación y compatibilidad con el marco fiscal a mediano plazo, de disposiciones que ordenen gasto público o establezcan beneficios tributarios y la reserva de iniciativa que para el efecto prevé el artículo 154 de la Carta Política y, f) la remisión del proyecto de ley a la Corte Constitucional para su control integral de constitucionalidad antes de la sanción presidencial y su promulgación.
Tres normas del proyecto, fueron objeto de mayor discusión desde el punto de vista procedimental, frente a los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 158 de la Constitución, como respecto de la obligatoriedad de la consulta previa a las comunidades étnicas sobre normas que las afecten directamente. En primer lugar, el parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto, que prevé reglas generales sobre la provisión de faltas absolutas de gobernadores y alcaldes y el régimen de inhabilidades para dicha provisión y la de vacancias temporales en esos cargos. Para la Corte, esta materia guarda conexidad con la estructura temática del proyecto de ley examinado, ya que se refiere a una cuestión propia de la reforma política emprendida por el Congreso, en materia de las condiciones que deben cumplir quienes se inscriban para participar como candidatos en las elecciones a cargos de las entidades territoriales, iniciativa que fue incluida desde un comienzo en el proyecto a debatir. Observó que la unidad de materia no se examina únicamente en relación con el título o contenido específico de un artículo sino de manera sistemática en relación con el tema general de la ley (art. 158 C.P.). A juicio de la Corte, los requisitos para acceder y ejercer cargos de elección popular están estrechamente ligados al derecho fundamental a acceder a dichos cargos y la ausencia de inhabilidades es un elemento indispensable a tener en cuenta para la inscripción de candidatos y luego para llevar a cabo la campaña electoral, por lo que no cabe duda que el parágrafo 3º del artículo 29 podía incluirse sin romper la unidad temática del proyecto de ley estatutaria.
Además, el análisis detallado del trámite dado en las comisiones y plenarias de las cámaras, permitió a la Corte concluir, que dicha iniciativa fue objeto de discusión en todos los debates. Si bien en el primer debate se propuso eliminar el título sobre inhabilidades, los temas de los dos últimos incisos del citado parágrafo permanecieron en el articulado, específicamente en la disposición sobre candidatos de coalición. Cosa distinta es que por razones de fondo, la Corte haya condicionado la declaración de exequibilidad del inciso final del mencionado parágrafo, para excluir una interpretación extensiva contraria a la Constitución y circunscribir la norma a la inhabilidad establecida en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución para los congresistas, como quiera que la Carta Política faculta al legislador para establecer un régimen especial de inhabilidades para los cargos de elección popular en las entidades territoriales (arts. 299 y 312 C.P.), acorde con los derechos a la igualdad, participación y acceso a los cargos públicos, que no puede desaparecer con la adopción del parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto examinado. Para la Corte, el término de comparación que prescribe el inciso final del citado parágrafo no puede aplicarse de manera plena, en razón a que no todas las causales de inhabilidad establecidas en la Constitución para los congresistas se pueden predicar en general de todos los servidores públicos de elección popular, pues en su mayoría no aplican en el nivel territorial y el mandato legal no puede desconocer la facultad conferida por el constituyente al legislador para establecer distintos regímenes de inhabilidades en el acceso a cargos de elección popular distintos a los de los senadores y representantes, para quienes el constituyente consagró un estatuto especial y unas prohibiciones específicas.
En segundo lugar, en relación con los artículos 47 y 48 del proyecto de ley estatutaria, que regulan el censo electoral y su depuración permanente, el cual forma parte del capítulo de disposiciones varias del proyecto, la Corte encontró que no obstante que sólo fueron incluidos en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes, el tema sobre censo electoral y su depuración hizo parte del primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, en el marco del debate sobre la posibilidad de prescribir el voto obligatorio, de modo que no se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible. Superado este análisis, estimó la Corte que el concepto general de censo electoral descrito en los dos primeros incisos del artículo 47 se ajusta a la Constitución, en la medida que constituye un instrumento técnico idóneo y racional para que la Organización Electoral pueda planear, llevar a cabo y controlar el desarrollo de los comicios electorales y de los mecanismos de participación. Sin embargo, la Corte determinó que los elementos que componen el censo electoral, según lo previsto en el inciso tercero del artículo 47 del proyecto, vulneran los derechos a la igualdad, a la participación en la conformación del poder político y al sufragio en su dimensión universal y libre. En efecto, el inciso tercero establece una limitación basada en la obligatoriedad de haber votado en las últimas elecciones o en un mecanismo de participación ciudadana, excluyendo automáticamente del censo electoral al ciudadano que no lo hubiere hecho, condición que no está prevista en la Constitución y configura una restricción que desconoce la abstención como legítima expresión política. A juicio de la Corte, la medida adoptada por el legislador estatutario no supera el test de proporcionalidad. Si bien la restricción obedece a la racionalización de los gastos y recursos de la organización electoral durante las elecciones, lo cual constituye un fin válido desde la perspectiva constitucional y es una medida idónea, pues efectivamente la reducción del número de votantes disminuye los requerimientos logísticos, es una medida que no es necesaria, al existir otros medios no lesivos del derecho al voto que ofrecen una eficacia similar para alcanzar el fin propuesto y estimular la mayor participación en los actos electorales, entre otros, el voto electrónico, la depuración permanente del censo electoral y el uso de medidas biométricas, muchas de ellas previstas por el mismo legislador estatutario en otras disposiciones de la norma analizada. Subrayó que la universalidad del sufragio implica que nadie puede ser inhabilitado para ejercer el derecho por abstenerse de participar de manera activa en una votación. Se trataba entonces de una restricción desproporcionada del derecho al voto en sentido estricto, pues exigía a los ciudadanos la carga de acudir a la organización electoral todas y cada una de las veces que no puedan sufragar en cualquiera de los certámenes electorales, al tiempo que permitía al Estado suspender injustificadamente el derecho hasta que el ciudadano no acudiera a solicitar su restauración, lo cual se agrava en condiciones de marginalidad, desarraigo y presiones de grupos armados ilegales, las cuales hacen que la exigencia de inscripción cada vez que el ciudadano se abstiene de participar en cualquier elección o mecanismo de participación democrática, tome la forma de barrera injustificada e irrazonable para el ejercicio del derecho político al sufragio universal y libre. Además, la medida tendría como consecuencia el desconocimiento de los efectos jurídicos de la abstención, que la Constitución reconoce para distintos mecanismos de participación democrática, según lo ha definido la jurisprudencia de esta Corporación. Por consiguiente, la parte final del artículo 47 que enuncia los elementos que conforman el censo electoral fue declarada inexequible.
En tercer lugar, la Corte encontró que el inciso tercero del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria tenía que ser excluido del ordenamiento jurídico, como quiera que se omitió la consulta previa obligatoria que debe hacerse a las comunidades étnicas indígenas y afrodescendientes, acerca de la adopción de normas legales que las afecten directamente, según lo estipulado en el Convenio 169 de la OIT -normatividad que forma parte del bloque de constitucionalidad- y los parámetros que ha trazado la jurisprudencia, de manera particular, en el tema de derechos políticos de dichas comunidades, como se dispuso en la sentencia C-702/10. En efecto, el inciso en mención establece la facultad exclusiva para inscribir listas en las circunscripciones especiales de minorías étnicas, por parte de los partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el Ministerio de Interior y de Justicia. Para la Corte, es evidente que esta disposición alude a un aspecto que incide en la representatividad de las comunidades indígenas y afrodescendientes en los procesos electorales, acorde con la autonomía y preservación de su identidad cultural reconocidas en la Carta Política, de manera que esta iniciativa ha debido ser consultada a dichas comunidades antes de comenzar su trámite en el Congreso de la República. En consecuencia, el inciso tercero del artículo 28 fue declarado inexequible.
De otra parte, la Corte procedió a declarar la inexequibilidad parcial de otras disposiciones del proyecto de ley estatutaria por razones de orden material. En primer término, determinó que la expresión “antes de su inscripción” del numeral 5 del artículo 10 resulta inconstitucional, por cuanto preveía un estándar más flexible que el señalado específicamente por el artículo 107 de la Constitución, al establecer la responsabilidad de los directivos de los partidos y movimientos políticos solamente cuando el delito (vinculación a grupos armados ilegales, narcotráfico, contra mecanismos de participación democrática y lesa humanidad) en que incurrió el candidato al que se dio el aval, fue cometido antes de su inscripción, distinción que no está prevista en el citado precepto constitucional. De igual modo, la Corporación excluyó del ordenamiento la expresión “cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno” contenida en el inciso primero del artículo 13 del proyecto examinado, en razón a que tornaba en supletoria la competencia del Consejo Nacional Electoral para sancionar a los partidos y movimiento políticos, en desconocimiento de lo establecido en el artículo 265 de la Constitución. A lo anterior se agrega que estas agrupaciones políticas no pueden imponerse sanciones a sí mismas, por ser abiertamente contradictorio y desconocer el principio de imparcialidad en la aplicación del derecho sancionador. Al mismo tiempo, condicionó la exequibilidad del artículo 14 del proyecto de ley, en el sentido de que las decisiones del Consejo Nacional Electoral sobre disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos, están sometidas a control judicial, como quiera que la improcedencia de recurso sólo puede referirse a la vía administrativa. Ahora bien, la Corte consideró que la facultad conferida a las respectivas bancadas del Congreso, para declarar la disolución voluntaria de un partido o movimiento político, cuando sus estatutos no dispongan nada a este respecto, quebranta la democracia interna que les impone a tales agrupaciones políticas el ordenamiento constitucional (art. 107). De ahí, que haya declarado inexequible el parágrafo transitorio del artículo 14 del proyecto de ley estatutaria.
Por otro lado, la Corte declaró inconstitucional el inciso tercero del artículo 30 del proyecto, porque establece una condición distinta a la prevista en el parágrafo 1º del artículo 258 de la Constitución, para que haya que repetir por una sola vez, las votaciones que se realicen para elegir alcaldes, gobernadores, Presidente de la República en primera vuelta o miembros de una corporación pública. La norma constitucional establece que “Deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una Corporación Pública, Gobernador, Alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando del total de votos válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría”, mientras que el mencionado inciso disponía que la repetición de la votación sólo deberá realizarse cuando el voto en blanco obtenga más que el candidato o lista que haya obtenido la mayor votación, lo cual es distinto. Así, ante la disconformidad entre la norma constitucional y lo previsto por el legislador estatutario, se declaró la inexequibilidad del precepto, entendiéndose por ello que la materia continúa regulada por la disposición constitucional antes mencionada.
La Corte encontró dos inconstitucionalidades en el artículo 45 del proyecto de ley examinado, que regula los denominados testigos electorales de los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y promotores del voto en blanco, que colaboran con la vigilancia de la jornada electoral. De un lado, la autorización para que tales testigos utilizaran prendas de vestir que los identificaran según la opción política que representen, lo cual rompería con la prohibición de publicidad el día de las elecciones y la libertad del elector, que según el mandato del artículo 258 de la Carta Política, no debe verse constreñido de ninguna forma al manifestar su decisión política. Para tal efecto, se precisó que los testigos electorales pueden identificarse con escarapelas iguales que no quebranten el ambiente de imparcialidad y no coacción al elector, que debe rodear el puesto de votación. De otra parte, determinó que la delegación en los partidos y movimientos de la acreditación de testigos electorales también vulneraba la imparcialidad que debe garantizar el proceso electoral y la competencia de la organización electoral, toda vez que si bien el artículo 210 de la Constitución admite la delegación de funciones públicas en un particular, la reglamentación de la acreditación y las autorizaciones mismas a otros funcionarios de la organización electoral, desconoce el artículo 120 de la Carta, que asigna al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, “la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia”, lo que garantiza en cabeza de órganos que gozan de autonomía, la imparcialidad que debe caracterizar el proceso de regulación de las inscripciones de testigos y las acreditaciones mismas. En contraposición, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica no garantizan la imparcialidad de las funciones delegadas, por sus intereses válidos en la obtención de un resultado específico en las elecciones. Por consiguiente, la Corte declaró la inexequibilidad de los dos apartes del artículo 45 del proyecto de ley, que autorizaban a los testigos electorales la utilización de prendas de vestir con distintivos de los partidos, movimientos y grupos políticos que representan y la delegación en los primeros, de la acreditación de dichos testigos electorales.
Por otro lado, la Corte declaró inexequible el vocablo “sancionar” contenido en el artículo 46 del proyecto de ley estatutaria, toda vez que el artículo 250 de la Constitución Política, confiere a la Fiscalía General de la Nación, funciones de investigación y acusación de conductos punibles, más nunca de sanción de delitos que se reserva al juez de conocimiento. Por lo tanto, a la Unidad Nacional contra los Delitos contra los Mecanismos de participación Ciudadana que se crea mediante esta disposición, no puede asignarse una función sancionatoria de delitos.
Ahora bien, en relación con el artículo 49 la Corte consideró que sus distintos contenidos se ajustaban a la Constitución, de modo que resulta exequible. No obstante, la Sala también evidenció que el término allí previsto para efectuar el proceso de actualización de la información por zonificación, ya ha empezado a correr en relación con las próximas elecciones regionales y locales, a celebrarse en el mes de octubre de 2011. En consecuencia, resulta necesario que la organización electoral, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, determine las reglas particulares de transición, destinadas a regular la aplicabilidad del precepto estatutario en dicha jornada electoral o en aquellas subsiguientes en donde el término señalado pueda cumplirse en su totalidad.
De igual forma, la Corte encontró que el legislador estatutario excedió el campo de regulación en materia de inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, habida cuenta que el artículo 50 del proyecto estudiado alude a la apertura de la inscripción hasta los dos meses anteriores a la elección “a cualquier cargo de elección popular”, lo cual es abiertamente contrario a lo que dispone la Constitución Política que únicamente prevé la votación de los colombianos en el exterior para la elección de Presidente y Vicepresidente de la República y representante a la Cámara por la circunscripción internacional (art. 176 C.P.). Esto sin perjuicio de la facultad de concurrencia de los colombianos en el exterior en los demás mecanismos de participación democrática, también avalada por el ordenamiento constitucional. Por tal motivo, la ley no puede hablar de la elección a “cualquier cargo de elección popular”, expresión del artículo 50 que fue declarada inexequible. Por la misma razón, la expresión “para la elección de los cargos de elección popular” contenida en el artículo 51 debía ser retirada del ordenamiento jurídico, en la medida que también se refería a los períodos de votación de ciudadanos colombianos residentes en el exterior, para todos los cargos de elección popular, la cual no está prevista en la Carta Política.
Por último, la Corte encontró que autorizar el día del debate electoral, la prestación de servicios voluntarios de personas conocidas como auxiliares electorales, pregoneros, informadores, guía y demás denominaciones, al margen de que la contratación de personas en dichas calidades se prohíbe en el artículo 53 del proyecto de ley estatutaria, lleva consigo una afectación de la libertad del elector que puede ser coartada por toda persona que busque influir en su decisión el día de las elecciones, independientemente de que se trate de un “voluntario”. Por este motivo, el aparte final del citado artículo que dispone “sin perjuicio de quienes presten este servicio voluntariamente dentro del ejercicio de la libre expresión democrática”, fue declarado inexequible.
Adicionalmente, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de algunas disposiciones del proyecto de ley, bien para expulsar de la norma legal un sentido contrario a la Constitución o bien para imponer una interpretación compatible con la Carta, acorde con la preservación del principio democrático y de la decisión del legislador. De esta forma, la exequibilidad de los artículos 2º y 3º del proyecto de ley estatutaria, se condicionó a que se entienda que la administración de los datos personales sobre filiación partidista que realizan los partidos y movimientos políticos (art. 2º) y la administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del registro de afiliados de partidos y movimientos políticos (art. 3º), deberá sujetarse a los principios derivados del derecho fundamental al hábeas data, límites que no preveían las citadas normas y que se imponen en todo caso que se administren bancos de datos personales, en desarrollo del artículo 15 de la Carta Política. Para ello, los responsables del registro de afiliados del partido o movimiento correspondiente deben garantizar la absoluta reserva de la información sobre la filiación partidista de los ciudadanos votantes, así como la publicidad de esa adscripción respecto de los candidatos elegidos, junto con el libre ejercicio de los ciudadanos concernidos en el registro de las potestades de conocer, actualizar y rectificar la información personal contenida en el mismo. Así mismo, el artículo 12 del proyecto fue declarado exequible, en el entendido que la falta contemplada en el numeral 6 para los partidos y movimientos políticos y sus directivas (concerniente a la investigación y sanción de delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades de narcotráfico, delitos contra mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad), es aplicable cuando el condenado se refiere a un candidato electo a cargo uninominal. Si bien el numeral 6 del artículo estatutario mencionado reitera la sanción señalada en el inciso noveno del artículo 107 de la Constitución, el legislador estatutario omitió uno de los aspectos fijados por el constituyente, relativo a que la sanción por condena del candidato se predica de aquel que ejerce cargos uninominales. Para quienes son miembros de corporaciones de elección popular, la Constitución prevé consecuencias jurídicas diferentes, en lo que respecta a la permanencia en la curul de funcionarios condenados o con medida de aseguramiento por tales delitos, evento en el cual es aplicable la regla prevista en el artículo 134 de la Carta Política, que no permite suplir la curul con un suplente. De igual modo, la Corte condicionó la exequibilidad del artículo 23 del proyecto de ley estatutaria, en el entendido que el Consejo Nacional Electoral fijará los requisitos para que se haga efectiva la excepción de la devolución de los anticipos para las campañas presidenciales de que trata este precepto, acorde con las funciones que le competen a dicho Consejo.
Por otra parte, el artículo 28 del proyecto que regula la inscripción de candidatos fue objeto de dos condicionamientos –además de la inexequibilidad del inciso tercero ya indicada-. De un lado, la constitucionalidad de la primera parte del inciso primero, que exige la previa verificación del cumplimiento de calidades y requisitos de los candidatos que se inscriben, así como que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad, se condicionó en el sentido de entender que el deber de verificación a que alude el precepto se extiende a todos los partidos y movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, con facultad de postulación de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular. Para la Corte, se trata de presupuestos inexcusables vinculados al derecho de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, que persiguen importantes fines constitucionales, como los de garantizar la transparencia, objetividad y moralidad en el ejercicio de la función pública. En tal sentido, son aplicables a toda forma de organización política habilitada por el ordenamiento para presentar candidatos a las diferentes elecciones. Por otro lado, la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 28 del proyecto se condicionó a que se entienda que el procedimiento allí previsto (para la inscripción de candidatos de los grupos significativos de ciudadanos) le será aplicable también a los partidos, movimientos políticos y grupos sociales con derecho de postulación, que no tengan personería jurídica. Es evidente, que el legislador incurrió en una omisión que desconoce el trato igualitario que se debe dar a quienes se encuentran en la misma situación de los grupos significativos de ciudadanos, respecto de la postulación de candidatos y por lo mismo deben estar sujetos a las mismas exigencias y procedimiento regulado por la ley para tal propósito.
Así mismo, la Corte condicionó la exequibilidad de los incisos segundo y tercero del artículo 36 del proyecto de ley estatutaria revisado, en el entendido que el concepto de la Comisión Nacional de Televisión, el Ministerio de Tecnología de la Información y Comunicaciones y/o el organismo que haga sus veces, sólo es vinculante para el Consejo Nacional Electoral en lo que concierne a la definición de las franjas de emisión de los espacios objeto de asignación. Aunque en principio no ofrece reparo de constitucionalidad la norma que establece una competencia concurrente y mancomunada entre dos órganos del Estado a los que la Constitución les asigna funciones, que aunque no son idénticas, sí afines, en relación con el servicio de televisión en el específico ámbito de la disposición de espacios para la propaganda política electoral. Sin embargo, la precisión que se introduce en el condicionamiento, tiene en cuenta que el artículo 265 de la Carta Política asigna al Consejo Nacional Electoral la función de regular toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y de manera específica el numeral 9 del citado precepto constitucional le asigna la función de reglamentar “la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación”. No obstante que “la dirección de la política en materia de televisión” está en cabeza de la Comisión Nacional de Televisión, o el organismo que asuma sus funciones. De ahí, que la Corte haya sometido la norma a una interpretación armónica que respete el ámbito de competencia de ambos órganos.
Finalmente, la Corte, además de la inconstitucionalidad de una expresión del artículo 50 del proyecto de ley estatutaria que ya se mencionó, procedió a declarar la exequibilidad condicionada de esta disposición, en el entendido que la inscripción para votar de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior, aplica respecto de las elecciones y demás mecanismos de participación democrática. Este condicionamiento obedece a que la norma incurre en una omisión que vulnera el derecho a la igualdad de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior, al limitar el ejercicio de su derecho de sufragio a las elecciones de funcionarios, en contravía de lo que consagra la Constitución que no hace distinciones en cuanto al lugar de residencia respecto del derecho a votar en los mecanismos de participación ciudadana (art. 40 C.P.).
La Corte constató que las demás disposiciones del proyecto de ley estatutaria examinado se ajustan a la Constitución Política. Para la Corporación, el conjunto normativo que conforma este estatuto constituye una tercera etapa en el camino trazado por el constituyente de 1991 para avanzar en la ampliación de la democracia y el fortalecimiento de los partidos políticos, acorde con el pluralismo político y el estímulo a la participación de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos políticos. En una primera etapa de la evolución constitucional (1991-2003), se advierte una cláusula de amplia libertad organizativa interna de los partidos y movimientos políticos, que se caracterizaba por la flexibilidad en la conformación y representación de los partidos y movimientos políticos. En la segunda etapa (2003-2009), se encuentra el establecimiento e implementación de nuevas herramientas teóricas para fortalecer los partidos y movimientos políticos, tales como la prohibición de doble militancia, régimen de bancadas, consultas internas, umbral mínimo de participación, cifra repartidora, listas únicas con o sin voto preferente. En la actual fase (2009-hasta hoy en día), la Corte observa una profundización en el fortalecimiento y responsabilidad de los partidos y movimientos políticos, ante el mayor riesgo de cooptación por grupos ilegales y antidemocráticos, con el establecimiento de la obligatoriedad de las consultas internas, sanciones a directivos y partidos por violación del régimen interno y aval a candidatos comprometidos en la comisión de determinados delitos, aumento del umbral de participación, instauración de la silla vacía, anticipos para la financiación de campañas, nuevas modalidades de inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, voto nominal y público en corporaciones de elección popular, aumento de las competencias del Consejo Nacional Electoral en materia de revocar la inscripción de candidatos y cancelar la personería jurídica de partidos y movimientos políticos, efectos jurídicos del voto en blanco y nuevas reglas para la acción de nulidad electoral, preceptos constitucionales que tienen un adecuado desarrollo en la mayoría del articulado del presente proyecto de ley estatutaria y por tanto, con excepción de las normas referidas con anterioridad, fue declarado compatible con la normatividad constitucional.
En este orden de ideas, el proyecto de ley estatutaria cumple con dos finalidades principales. En primer término, ofrece herramientas dirigidas a fortalecer el sistema de partidos y movimientos políticos, entre ellas (i) la aplicación uniforme de la prohibición de doble militancia a todas las agrupaciones, con o sin personería jurídica, (ii) la obligación de exigencias precisas en cuanto el contenido de los estatutos; (iii) el reconocimiento estatal y la obligatoriedad de los resultados de las consultas internas y populares que realicen partidos y movimientos; (iv) la vinculación de los modos de financiación al funcionamiento y pertenencia a dichas agrupaciones políticas; (v) la exigencia de estructuras institucionales y procedimientos particulares para el aval e inscripción de candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular; y (vi) la prescripción de estímulos a la participación política de mujeres, jóvenes y otras minorías. De otro lado, la normatividad objeto de análisis también contempla instrumentos destinados a garantizar la responsabilidad de partidos y movimientos respecto de faltas que vulneran los principios que guían el proceso democrático, aspectos que se ven reflejados en (i) la determinación de un régimen sancionatorio aplicable tanto a los partidos y movimientos, como a sus directivos y (ii) la fijación de topes a la financiación privada de partidos y movimientos políticos, como de las campañas electorales, al igual que la identificación de fuentes de financiación prohibida.
Del mismo modo, la Corte consideró que estas finalidades resultan válidas, en el marco propio del constitucionalismo colombiano, que está especialmente interesado en evitar que el sistema de partidos y movimientos resulte afectado por fenómenos dirigidos tanto a su fragmentación y debilitamiento, como a su cooptación por parte de actores ilegales. En conclusión, la Corte advirtió que salvo los asuntos explicados en precedencia, la norma estatutaria es compatible con la Constitución y, en especial, con las reformas constitucionales de 2003 y 2009 que han llevado a una reformulación del papel y las responsabilidades de los partidos y movimientos políticos en la vida democrática de la Nación. Por ende, declaró la exequibilidad de la iniciativa del legislador estatuario, con excepción de los aspectos particulares antes reseñados.
La magistrada María Victoria Calle Correa manifestó su salvamento de voto parcial respecto de la decisión adoptada en relación con el inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto de ley estatutaria revisado, pues aunque consideró que no se vulneró el principio de consecutividad e identidad flexible con la regulación de las inhabilidades que allí se establecen, en la medida que el proyecto de ley contenía un capítulo sobre régimen de inhabilidades en las entidades territoriales que corresponde a los dos primeros incisos de parágrafo 3º, sí se desconocieron esos principios en relación con las incompatibilidades de todos los servidores públicos de elección popular a que alude el inciso final, toda vez que este es un tema distinto que no fue propuesto ni discutido durante los cuatro debates que exige el artículo 157 de la Constitución. Por tanto, el inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto ha debido ser declarado inexequible.
Por su parte, el magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo expresó su salvamento de voto en relación con la decisión tomada respecto de parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto de ley examinado. A su juicio, al incluir en el Senado de la República, una disposición que regula el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible, como se concluye al revisar en detalle el trámite del proyecto. En particular, se advierte que si bien en el proyecto original presentado por el gobierno se incluía un capítulo sobre inhabilidades para los cargos de elección popular en las entidades territoriales, en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, dentro del pliego de modificaciones, se propuso suprimir el referido capítulo, propuesta que fue aprobada. De esta forma, en el texto del proyecto aprobado en primer debate no figura una regulación sobre el régimen de inhabilidades de las entidades territoriales. A lo anterior, se agrega que en la ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara, dentro del pliego de modificaciones propuesto, no se menciona adición alguna referida al régimen de inhabilidades. Sin embargo, de manera subrepticia, en texto propuesto para segundo debate, se incluyó un artículo 46 que versa sobre “revocación de la inscripción por inhabilidad” y en él se incluyó un parágrafo que sustituye todo el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las entidades territoriales y de los servidores públicos de elección popular, que no hacía parte del tema general del proyecto. En su concepto, el inciso tercero cambia totalmente el régimen e inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular distintos de los congresistas y por tanto, el tema debió haber sido abordado y debatido a profundidad desde el inicio del proyecto en primer debate.
De igual manera, los magistrados María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo expresaron su salvamento de voto en relación con las decisiones adoptadas respecto de los artículos 47 a 52 del proyecto de ley estatutaria examinado. En su concepto, estas disposiciones no acataron los principios de consecutividad e identidad flexible, conforme lo ordena el artículo 157 de la Constitución Política y los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, en la medida que ninguna de esas disposiciones formaban parte del proyecto sometido a consideración en primer debate y sólo fueron incluidas en etapas posteriores, por lo que no cumplieron con los cuatro debates exigidos por el artículo 157 superior. Observaron que la mención que se hizo en la Comisión Primera de la Cámara a la necesidad de depurar el censo electoral, no se plasmó en ninguna proposición de articulado, como tampoco se cumplieron los cuatro debates en la aprobación de las regulaciones atinentes a la inscripción para votar de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior, ni la obligatoriedad de la prestación del servicio público de transporte el día de elecciones. Advirtieron que, si bien es cierto que el artículo 160 de la Carta permite que en segundo debate las plenarias de las cámaras introduzcan modificaciones y adiciones al proyecto de ley aprobado en primer debate, estas innovaciones deben guardar conexidad con el eje temático del proyecto, que en este caso no tiene lugar.
De otra parte, la magistrada Calle Correa anunció la presentación de una aclaración de voto relativa al concepto de género al que aluden el numeral 4 del artículo 1º e inciso primero del artículo 28 del proyecto de ley, que en su sentir ha debido ser precisado por la Corte para garantizar que no haya ningún tipo de discriminación prohibida por la Constitución.
Por su parte, el magistrado Nilson Pinilla Pinilla, se reservó la presentación de una eventual aclaración de voto en relación con los fundamentos de la exequibilidad del numeral 4 del artículo 1º, numeral 10 del artículo 4º e inciso primero del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria, en cuanto hace referencia al alcance del principio de equidad e igualdad de género.
El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva expresó su aclaración de voto en relación con la decisión adoptada respecto del parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto de ley estatutaria revisado, que en su concepto ha debido ser declarado inexequible por vulnerar el principio de unidad de materia, el cual exige que todos los proyectos de ley versen sobre la misma materia y no admite asuntos ajenos a la misma. Observó que el artículo 29 prevé las reglas particulares sobre el régimen de los candidatos de coalición de partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos. Sin embargo, el parágrafo 3º prescribe reglas generales sobre la provisión de faltas absolutas de gobernadores y alcaldes; régimen de inhabilidades para la provisión de faltas absolutas y vacancias temporales y la limitación de todos los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades al estándar previsto en la Constitución para los congresistas. A su juicio, estas reglas, en virtud de su carácter general, prima facie no guardarían relación con el artículo analizado. Sin embargo, con el condicionamiento aprobado por la Sala, respecto del inciso final del parágrafo en mención, la norma resulta exequible como consecuencia de su vinculación con otros aspectos generales contenidos en la normatividad estatutaria, como lo consideró la mayoría.
El magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub presentará una aclaración de voto relacionada con la definición de campaña electoral contenida en el artículo 34 del proyecto de ley estatutaria revisado, que en su criterio, sigue siendo imprecisa para efectos de la financiación y rendición pública de cuentas de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.