Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-00041-de-septiembre-9-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e7adc4abab4d0226e0430a0101510226&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-25 06:15:03
Document Index: 87186582

Matched Legal Cases: ['artículo 128', 'artículo 7', 'artículo 63', 'artículo 63', 'e contrario', 'artículo 11', 'artículo 252', 'artículo 308', 'artículo 215', 'artículo 215', 'artículo 215', 'artículo 16', 'artículo 130', 'artículo 130', 'artículo 148', 'artículo 19', 'artículo 67', 'artículo 40', 'artículo 71', 'artículo 215', 'artículo 309', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 34', 'artículo 627', 'artículo 627', 'artículo 228', 'artículo 254', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 90', 'artículo 251', 'artículo 262', 'artículo 264', 'artículo 1625', 'artículo 1626', 'artículo 1757', 'artículo 232', 'artículo 1757', 'artículo 63', 'artículo 90', 'artículo 264', 'Artículo 1626']

﻿ Sentencia 2004-00041 de septiembre 9 de 2013
SENTENCIA 2004-00041 DE 09 DE SEPTIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:ACCIÓN DE REPETICIÓN. PARA QUE UNA ENTIDAD PÚBLICA PUEDA REPETIR CONTRA EL FUNCIONARIO O EXFUNCIONARIO ES NECESARIO QUE ESTA HAYA TENIDO QUE REPARAR LOS DAÑOS ANTIJURÍDICOS CAUSADOS A UN PARTICULAR, EN VIRTUD DEL RECONOCIMIENTO INDEMNIZATORIO IMPUESTO JUDICIALMENTE POR EL ESTADO EN UNA CONDENA O RECONOCIDO A TRAVÉS DE UNA CONCILIACIÓN U OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL CONFLICTO. EL DAÑO ANTIJURÍDICO DEBIÓ SER CONSECUENCIA DE LA CONDUCTA DOLOSA O GRAVEMENTE CULPOSA DE UN AGENTE O ANTIGUO EX AGENTE PÚBLICO. LA ENTIDAD CONDENADA DEBIÓ PAGAR LA SUMA DETERMINADA POR EL JUEZ EN SU SENTENCIA, POR LO TANTO DE NO ACREDITARSE EN DEBIDA FORMA LO ANTERIOR, LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA NO ESTÁN LLAMADAS A PROSPERAR Y SE IMPOSIBILITA LA DECLARATORIA DE RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO ESTATAL Y LA CONDENA A RESARCIR EL DAÑO CAUSADO AL PATRIMONIO PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPETICIÓN, EMPLEADO PÚBLICO, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Sentencia 2004-00041 de septiembre 9 de 2013
Rad.: 11001-03-26-000-2004-00041-00 (28.472)
Demandado: Orlando Solano Bárcenas y Fernando González Carrizosa
Bogotá D.C., nueve de septiembre de dos mil trece:
La Sala es competente para conocer el presente asunto conforme el numeral 12 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y el parágrafo primero del artículo 7º de la Ley 678 de 2001.
Corresponde, entonces, determinar si se cumplieron los requisitos de la acción de repetición y si hay lugar a responsabilidad de los agentes estatales por su actuar doloso o gravemente culposo. Para ello, la Sala comenzará por estudiar la evolución y la naturaleza de la acción de repetición, los requisitos para su procedencia y finalmente analizará el caso concreto.
1. Evolución de la acción de repetición,
Posteriormente, el Decreto-Ley 01 de 1984 (CCA) en sus artículos 77 y 78, estableció la posibilidad de que la entidad pública condenada, acudiera por vía judicial, a repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiere dado lugar a la condena. Contrario a la legislación anterior, no se constituyó una responsabilidad solidaria, porque en el evento de declararse la misma respecto de una entidad estatal y un agente público, la condena solo se imponía en contra del ente y no del funcionario, sin perjuicio de que aquella pudiese obtener el reembolso correspondiente de este.
Igualmente, los artículos 102 del Decreto 1333 y 235 del Decreto 1222 de 1986, como normas especiales, establecieron la obligación de los municipios y departamentos de repetir por el valor pagado contra aquellos funcionarios que dieran lugar a condenas originadas en elecciones, nombramientos o remociones ilegales.
“...la acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la administración pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado(1)”.
Debido a la ausencia de una definición legal de las nociones de culpa grave o dolo en la actuación del servidor público, la jurisprudencia de esta corporación se remitió, originalmente, a la clasificación y definición dadas por el artículo 63 del Código Civil(2). Posteriormente, consideró que los conceptos de la legislación civil debían armonizarse con normas de derecho público como los artículos 6º, 83, 91 y 123 de la Constitución Política y aquellas que asignan funciones a los servidores en los reglamentos y manuales respectivos.
“Por su parte, el artículo 63 de la misma obra señala que:
“Igualmente, el juez debe valorar la asignación de funciones señaladas en el reglamento o manual de funciones sin que dicho reglamento pueda, de ningún modo, como lo sugieren algunos, entrar a definir cuales conductas pueden calificarse de culpa grave o dolo por cuanto este es un aspecto que la Carta ha deferido a la reserva de ley (C.P., art. 124).
“De aquí se desprende que si bien los conceptos de culpa penal y culpa civil pueden equipararse, el juez administrativo al momento de apreciar la conducta del funcionario público para determinar si ha incurrido en culpa grave o dolo, no debe limitarse a tener en cuenta únicamente la definición que de estos conceptos trae el Código Civil referidos al modelo del buen padre de familia para establecerla por comparación con la conducta que en abstracto habría de esperarse del ‘buen servidor público’, sino que deberá referirla también a los preceptos constitucionales que delimitan esa responsabilidad (C.P., arts. 6º y 91)(3)”.
“Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo, contratos, bienes y familia”(4).
“1. Obrar con desviación de poder.
“2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento.
“3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración.
“4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado.
“5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial”.
“2. Carencia o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error inexcusable.
“3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable.
“4. El debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal”.
Sin embargo, las normas citadas no vienen al caso porque los hechos ocurrieron antes de la Ley 678 de 2001, y este estatuto solo rige, en lo sustancial, a partir de su entrada en vigencia, dejando a salvo su aplicación en materia procesal, aspecto en el cual entró a operar a partir de su promulgación.
1. Que una entidad pública haya tenido que reparar los daños antijurídicos causados a un particular, en virtud del reconocimiento indemnizatorio impuesto judicialmente por el Estado en una condena, o reconocido a través de una conciliación u otra forma de terminación del conflicto.
4.1. Previo a resolver de fondo, se debe precisar que la Sala valorará y tendrá en cuenta los documentos aportados en copia simple que se encuentran en el expediente, comoquiera que aquellos han obrado en el proceso desde la presentación de la demanda, lo que demuestra que respecto de ellos se surtió adecuadamente el principio de contradicción.
Al respecto es preciso transcribir in extenso, la providencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación,(5) en la que se desarrolló este tema en los siguientes términos:
“De otro lado, es necesario destacar la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, que cambió el inciso cuarto del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, para señalar que los documentos privados elaborados o suscritos por las partes, incorporados al proceso en original o copia se presumen auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los que provienen de terceros que revisten la condición de dispositivos.
“No obstante, con la promulgación de la Ley 1437 de 2011 —nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo— se profirió una disposición especial aplicable a los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción, precepto cuyo contenido y alcance era el siguiente:
“De allí que la citada disposición resultaba aplicable a los procesos contencioso administrativos que estuvieran amparados por la regla de transición contenida en el artículo 308 de la misma Ley 1437 de 2011(6).
“Lo relevante del artículo 215 de la Ley 1437 de 2011 —CPACA— era que incorporaba o concentraba la regulación legal del valor probatorio de las copias en una sola disposición, que no se prestaba para interpretaciones o hermenéuticas en relación bien con la clase o naturaleza del documento —público o privado— así como tampoco con su autor, signatario o suscriptor —las partes o terceros—.
“En esa lógica, la normativa mencionada constituía un régimen de avanzada en el que el principio de buena fe contenido en el texto constitucional (art. 83) y desarrollado ampliamente en el Código Civil —en sus vertientes objetiva y subjetiva— se garantizaba plenamente, toda vez que correspondía a las partes o sujetos procesales tachar de falsas las copias que, en su criterio, no correspondían con el original y, por lo tanto, dar paso al incidente de tacha de falsedad del respectivo documento.
“Es así como, con el artículo 215 de la Ley 1437 de 2011, se permitía que las partes aportaran los documentos que tenían en su poder en copia, sin importar que los mismos fueran elaborados por aquellas, por terceros o inclusive que provinieran de una autoridad administrativa o judicial. Era el reconocimiento pleno del principio de confianza que debe imperar en toda sociedad moderna, siempre y cuando se otorguen las herramientas para surtir de manera efectiva el derecho de contradicción.
“En esa línea de pensamiento, las regulaciones contenidas en las leyes 1395 de 2010 y 1437 de 2011 eran el reflejo de una concepción del proceso más moderna, alejada de los ritualismos y formalismos que tanto daño le han hecho a la administración de justicia, puesto que atentan contra los principios de celeridad y eficacia.
“La confianza, en el sentido filosófico y sociológico, ha sido delimitada en los siguientes términos:
“La confianza, en el más amplio sentido de la fe en las expectativas de uno, es un hecho básico de la vida social. Por supuesto que en muchas situaciones, el hombre puede en ciertos aspectos decidir si otorga confianza o no. Pero una completa ausencia de confianza le impediría incluso levantarse en la mañana.Sería víctima de un sentido vago de miedo y temores paralizantes. Incluso no sería capaz de formular una desconfianza definitiva y hacer de ello un fundamento para medidas preventivas, ya que esto presupondría confianza en otras direcciones. Cualquier cosa y todo sería posible. Tal confrontación abrupta con la complejidad del mundo al grado máximo es más de lo que soporta el ser humano. Este punto de partida puede considerarse como referencia, como una afirmación incontrovertiblemente verdadera. Cada día ponemos nuestra confianza en la naturaleza del mundo, que de hecho es evidente por sí misma, y en la naturaleza humana. En este nivel que es el más básico, la confianza (Zutrauen) es un rasgo natural del mundo, parte integral de los límites dentro de los cuales vivimos nuestras vidas cotidianas, aunque no es un componente intencional (y, por lo tanto, variable) de la experiencia. En segundo lugar, la necesidad de confianza puede considerarse como el punto de partida correcto y apropiado para la derivación de reglas para la conducta apropiada. Si el caos y el temor paralizante son las únicas alternativas para la confianza, hay que concluir que el hombre por naturaleza tiene que otorgar confianza, aun cuando esto no se haga ciegamente y solo en ciertas direcciones. Por medio de este método uno llega a las máximas éticas o a la ley natural (...)”(7) (negrillas del original).
“No obstante, con la expedición de la Ley 1564 de 2012 —nuevo Código General del Proceso— corregido mediante el Decreto 1736 de 2012, se derogó expresamente el inciso primero del artículo 215 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.
“En efecto, el artículo 16 del Decreto 1736, estableció:
“ART. 626.—“A partir de la promulgación de esta ley quedan derogados: artículos 126, 128, la expresión “y a recibir declaración a los testigos indicados por los solicitantes” del 129, 130, 133, la expresión “practicadas las diligencias indicadas en el artículo 130” del 134, las expresiones “y no hubiere por este tiempo de practicar las diligencias de que habla el artículo 130“ y “sin tales formalidades“ del 136 y 202 del Código Civil; artículos 9º y 21 del Decreto 2651 de 1991; los artículos 8º inciso 2º parte final, 209 A y 209 B de la Ley 270 de 1996; el artículo 148 de la Ley 446 de 1998; 211 y 544 del Código de Procedimiento Civil; el numeral 1º del artículo 19 y la expresión “por sorteo público” del artículo 67 inciso 1º de la Ley 1116 de 2006; el inciso 2º del artículo 40 de la Ley 1258 de 2008; la expresión “que requerirá presentación personal“ del artículo 71, el inciso 1º del artículo 215 y el inciso 2º del artículo 309 de la Ley 1437 de 2011; la expresión “No se requerirá actuar por intermedio de abogado” del artículo 58 numeral 4º, el literal e) del numeral 5º del artículo 58 y el numeral 8º del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011; el artículo 34 del Decreto-Ley 19 de 2012; y, cualquier norma que sea contraria a las que entran en vigencia a partir de la promulgación de esta ley,
“Así las cosas, al haber derogado el Código General del Proceso —CGP—, la disposición contenida en la Ley 1437 de 2011, resulta incuestionable que las normas para la valoración de las copias son las contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, preceptos que mantienen vigencia, ya que solo la perderán a partir del 1º de enero de 2014, según lo dispuesto en el artículo 627 de la codificación general citada(8).
“Las reglas relativas a la valoración de las copias, que podrán entrar en vigencia el 1º de enero de 2014, según lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 627 del Código General del Proceso, son las siguientes:
“ART. 246.—Valor probatorio de las copias.Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente.
“Por consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigidez y la inflexibilidad de un sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en el proceso, crea costos para los sujetos procesales y, en términos de la teoría económica del derecho, desencadena unas externalidades que inciden de manera negativa en la eficiencia, eficacia y la celeridad de los trámites judiciales.
“De allí que, no puede el juez actuar con obstinación frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confianza y la lealtad de las partes, razón por la cual esa es la hermenéutica que la Sección C de la Sección Tercera ha privilegiado en pluralidad de decisiones, entre ellas vale la pena destacar(9).
“Por consiguiente, desconoce de manera flagrante los principios de confianza y buena fe el hecho de que las partes luego del trámite del proceso invoquen como justificación para la negativa de las pretensiones de la demanda o para impedir que prospere una excepción, el hecho de que el fundamento fáctico que las soporta se encuentra en copia simple. Este escenario, de ser avalado por el juez, sería recompensar una actitud desleal que privilegia la incertidumbre sobre la búsqueda de la certeza procesal. De modo que, a partir del artículo 228 de la Constitución Política el contenido y alcance de las normas formales y procesales —necesarias en cualquier ordenamiento jurídico para la operatividad y eficacia de las disposiciones de índole sustantivo— es preciso efectuarse de consuno con los principios constitucionales en los que, sin hesitación, se privilegia la materialización del derecho sustancial sobre el procesal, es decir, un derecho justo que se acopla y entra en permanente interacción con la realidad a través de vasos comunicantes(10).
“De allí que, el proceso contencioso administrativo y, por lo tanto, las diversas etapas que lo integran y que constituyen el procedimiento judicial litigioso no pueden ser ajenas al llamado de los principios constitucionales en los que se hace privilegiar la buena fe y la confianza. Esta circunstancia de la superación fáctica frente a lo normativo, fue puesta de presente por la teoría del método científico del derecho (antiformalista) de Francois Geny, quien con total claridad sobre la materia, puntualizó:
“Este campo de investigación que descubrimos parece poco explorado. Y esto, si no me equivoco, procede de que se han contentado fácilmente con el principio de omnipotencia legislativa. Se ha pensado indudablemente que este dogma constitucional excluía a priori toda idea de medida de la acción del poder en materia de revelación del derecho, y se ha considerado además que en nuestro estado político y social el legislador creía manifiestamente reservar para sí solo el monopolio de toda innovación jurídica”(11).
“Esta hermenéutica jurídica que permite la interacción permanente de los principios constitucionales con los aspectos legislativos, máxime si existen lagunas o puntos oscuros en el derecho, tales como saber si es posible a la luz de diáfanas y sistemáticas modificaciones normativas aplicar un sistema interpretativo en el que las copias simples tengan valor probatorio en los procesos ordinarios en materia contencioso administrativa, es lo que el neo iusnaturalismo, en cabeza de Ronald Dworkin ha señalado como la necesidad de estructuración de un sistema jurídico en el que las reglas o normas —en sentido estricto— devienen insuficientes, razón por la cual los operadores jurídicos “echan mano de estándares que no funcionan como normas, sino que operan de manera diferente, como principios, directrices políticas y otro tipo de pautas”(12).
“De igual manera, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a partir de la aplicación de la Ley 712 de 2001, que modificó el Código Procesal del Trabajo, en relación con la valoración de las copias simples en el proceso laboral con especial sindéresis, precisó:
“Por lo tanto, incurrió el ad quem en el yerro jurídico endilgado al negar valor probatorio a una copia informal del certificado de defunción, cuando según las disposiciones legales arriba señaladas estaba obligado a reconocerlo, yerro que es suficiente para casar la sentencia acusada(14).
“En esa perspectiva, constituye una realidad insoslayable que el moderno derecho procesal parte de bases de confianza e igualdad de armas,(15) en las que los aspectos formales no pueden estar dirigidos a enervar la efectividad del derecho material, sino que deben ser requisitos que garanticen la búsqueda de la certeza en el caso concreto y, por lo tanto, impidan que el juez adopte decisiones denegatorias de pretensiones por exceso ritual manifiesto(16). Así las cosas, se debe abogar por un derecho procesal dinámico, en el que las partes asuman sus responsabilidades a partir de un escenario serio en el que se defiendan los intereses subjetivos que se debaten al interior del litigio, sin que el operador judicial promueva rigorismos formales que entorpezcan la aplicación del mismo(17).
“Y, si bien, la Corte Constitucional en reciente sentencia del 17 de abril de 2013 consideró que la exigencia de copias auténticas deviene razonable en los términos establecidos en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil,(18) lo cierto es que en criterio de esta Sección, esa hermenéutica no es compartida por las siguientes razones: i) en ella no se analizó la problemática a la luz de los principios constitucionales de buena fe, lealtad y confianza, ii) ni se estudió el contenido y alcance del artículo 11 de la Ley 446 de 1998 (en relación con documentos emanados de las partes), así como tampoco el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, iii) se echa de menos un análisis sobre el nuevo paradigma procesal contenido en las leyes 1437 de 2011 (CPACA) y 1564 de 2012 (CGP), en las cuales se eliminan o suprimen esas exigencias formales, iii) no se examinó la jurisprudencia de las demás altas cortes, esto es, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, iv) la sentencia de unificación de la Corte Constitucional aborda la problemática desde un razonamiento exiguo que no permite abrir el debate sobre el tópico analizado, y v) el simple argumento de reiterar la posición de la Sentencia C-023 de 1998, no es válido porque en esa decisión no se estudiaron las modificaciones y cambios de cosmovisión introducidos por el legislador con las leyes 446, 1395, 1437 y 1564, antes mencionadas.
“De otra parte, resulta pertinente destacar que la posibilidad de valorar la documentación que, encontrándose en copia simple ha obrado en el proceso — y por consiguiente se ha surtido el principio de contradicción, no supone modificar las exigencias probatorias respecto del instrumento idóneo para probar ciertos hechos. En otros términos, la posibilidad de que el juez valore las copias simples que reposan en el expediente no quiere significar que se releve a las partes del cumplimiento de las solemnidades que el legislador establece o determina para la prueba de específicos hechos o circunstancias (v. gr. la constancia de ejecutoria de una providencia judicial para su cumplimiento).
“Así las cosas, si se desea acreditar el parentesco, la prueba idónea será el respectivo registro civil de nacimiento o de matrimonio según lo determina el Decreto 1260 de 1970 (prueba ad solemnitatem), o la escritura pública de venta, cuando se busque la acreditación del título jurídico de transferencia del dominio de un bien inmueble (prueba ad sustanciam actus)(19).
“Entonces, la formalidad o solemnidad vinculantes en el tema y el objeto de la prueba se mantienen incólumes, sin que se pretenda desconocer en esta ocasión su carácter obligatorio en virtud de la respectiva exigencia legal. La unificación consiste, por lo tanto, en la valoración de las copias simples que han integrado el proceso y, en consecuencia, se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido”.
4.2. Ahora bien, la Sala pone de presente que el estudio del caso se hará a la luz de los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo y 90 Constitución Política, toda vez que los hechos ocurrieron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001.
“ART. 78.—Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario deberá responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios de la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”.
Y el artículo 90 de la Constitución Política establece:
4.3. Ahora bien, conforme se explicó, para que proceda la acción de repetición, el Estado debe haber sido condenado a la reparación de un daño antijurídico, que este haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente o antiguo ex agente público y que la entidad condenada efectivamente hubiere pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia. Todo esto debe ser probado en el proceso por la entidad demandante, mediante el aporte de la sentencia ejecutoriada que impuso la condena, de los actos administrativos que reconozcan la indemnización y de los documentos que demuestran de manera idónea la efectiva cancelación de la condena. De no acreditarse en debida forma lo anterior, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y se imposibilita la declaratoria de responsabilidad del funcionario estatal y la condena a resarcir el daño causado al patrimonio público.
Así las cosas, es preciso analizar la prueba que obra en el expediente y que pretende acreditar el pago. En efecto, se aportó la resolución por medio de la cual se ordenó cancelar la condena impuesta a la entidad demandante, e igualmente, se allegó un informe denominado “compromisos vs obligaciones” que supuestamente acredita los pagos realizados a la señora Piedad Quintero de Muñoz con fundamento en la sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, del cual ella resultó beneficiaria.
Al respecto, es necesario precisar que revisado el documento que contiene el mencionado informe contable, no es posible para la Sala darle valor probatorio alguno en tanto que se limita a dar cuenta de unas cifras que al parecer corresponden a las sumas adeudadas a la señora Quintero de Muñoz, sin embargo, no está suscrito por algún funcionario competente de la Procuraduría General de la Nación.
Es preciso reiterar que para efectos de demostrar el pago es necesario aportar, por lo menos, un manuscrito o certificación suscritos por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención, que configure un documento público conforme a lo establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil.
Adicional a lo anterior, el numeral 2º del artículo 262 del Código de Procedimiento Civil(20) refuerza la condición de los documentos públicos de estar suscritos, al menos, por el director de la entidad pública, aun cuando las certificaciones suscritas por otros funcionarios del nivel directivo de las entidades u oficinas públicas —sin que necesariamente tenga que ser el director, presidente o gerente de la misma—, también revisten la condición de documento público y, en consecuencia, devienen perfectamente apreciables a lo largo del proceso en la forma y alcance precisados en el artículo 264 de la misma codificación procesal civil, cuando expresamente señala:
“Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza”(21).
Como se desprende de lo anterior, resulta incuestionable, que para considerar que el informe contable allegado por la entidad demandante es un documento público idóneo para configurar el pago de la condena, era necesario y obligatorio que el mismo estuviera firmado por la persona que lo elaboró.
Este requisito deviene en indispensable, en consideración a que solo teniendo certeza del funcionario que expidió el documento es posible dar fe de lo contenido en él, pues es la calidad y funciones de la persona que lo suscribe, lo que le brinda idoneidad, confianza y certidumbre.
Así las cosas, si el documento allegado como prueba no tiene la firma del servidor público que en ejercicio de su cargo lo expidió, no es posible tener como probada la satisfacción de la obligación.
Al respecto, la Sección Tercera de esta corporación, ha sostenido:
“El artículo 1625(22) del Código Civil establece una enumeración, no taxativa, de los modos de extinción de las obligaciones dado que toda obligación esta llamada a ser cumplida y por lo tanto a extinguirse a través de la ejecución de la prestación debida(23). Dentro de ese listado previsto en la norma está contemplado el pago,(24) modo de extinción de la obligación entendido como la ejecución total de la prestación debida. Es decir, para que exista el pago es menester la preexistencia de una obligación entendida como el vínculo jurídico existente entre dos sujetos de derecho, en la cual se busca la satisfacción del acreedor y la liberación del deudor a través de la materialización de una prestación(25) de dar, hacer o no hacer.
“Por consiguiente, al analizar el artículo 1626 del Código Civil “...el pago efectivo es la prestación de lo que se debe...” con lo cual se extingue la obligación, en consonancia con el artículo 1757 ibídem en el que se señala que incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta; se concluye que corresponde a la entidad demostrar el pago, y en virtud de esa carga aducir, dentro de las oportunidades legales, los elementos de convicción al proceso, que permitan al juez llegar a la veracidad de la ocurrencia de este acto por parte del Estado, en este caso por una conciliación aprobada judicialmente”(26).
De lo expuesto, se tiene que las certificaciones proferidas por una entidad pública, que se profieran por un funcionario competente para ello, puesto que son otorgadas por él, en ejercicio de su cargo o con su intervención, dan fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que las autoriza. A contrario sensu, si el documento no lo suscribe quien lo elabora, no es posible tener como cierta la información contenida en él, y menos aún, aceptarlo como prueba idónea para acreditar el pago de la condena.
Así las cosas, en el presente caso era necesario que el informe contable por medio del cual la entidad demandante pretendía demostrar la cancelación de la obligación, estuviera suscrito por los funcionarios públicos que lo elaboraron y que tienen a su cargo el manejo financiero y contable de la entidad, pues sin ese fundamental requisito no es una prueba suficiente de que la obligación fuera satisfecha y, por ende, se encontrara extinta.
Si bien, es cierto que en relación con la acreditación del pago, no existe en el ordenamiento jurídico una disposición legal que establezca para su prueba, un requisito ad sustantiam actus (ad solemnitatem) o ad probationen, motivo por el que se cuenta, en principio, con plena libertad probatoria para acreditar su efectivo cumplimiento, salvo la limitación que establece el artículo 232 del Código de Procedimiento Civil, esto es, que “cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto...”.
No obstante, en el caso decidido por la Sala, se reitera, el informe contable allegado no es indicativo de la demostración del pago, y aun cuando la acción de repetición no define una relación entre acreedor y deudor en los términos fijados en el artículo 1757 del Código Civil,(27) sino que propende por el restablecimiento del patrimonio público cuando ha sido afectado a causa de una condena originada en una conducta ejecutada con dolo o culpa grave por parte de un funcionario, ex servidor público o agente estatal,(28) sí es necesario que se allegue un documento idóneo para la demostración de la extinción de la obligación principal.
Así las cosas, en el caso sub examine, para la Sala no es posible dar por acreditado el pago de la condena con los documentos que obran en el expediente, toda vez que no está plenamente demostrado que la entidad canceló a la afectada, los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir desde el día en que fue declarada insubsistente hasta su reintegro. En consecuencia, como la entidad no cumplió con uno de los requisitos para la prosperidad de la acción, se impone negar las pretensiones de la demanda.
Es así como, la Sala ha analizado esta problemática, en efecto, se ha dicho:
“Es del caso advertir a la entidad demandante que el derecho - deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y exfuncionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que este canceló a las víctimas dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena.
“(...) En esta labor, dicho sea de paso, también resulta importante la actuación e intervención del Ministerio Público bien sea promoviendo los procesos judiciales de repetición o interviniendo en los mismos, conforme a las funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política y la ley en defensa del orden jurídico, los derechos y garantías fundamentales y el patrimonio público (C.P., art. 277, num. 7º, L. 678/2001, art. 8º y D. 262/2000)”(29).
“Evidentemente no se compadece con la organización del Estado social de derecho ni con el ordenamiento jurídico que le sirve de fundamento, que la administración, de manera puramente formal, con el aparente afán de ‘cumplir por cumplir’, para efectos simplemente de llenar un requisito frente a los mandatos legales consagrados en la Ley 678 y evitar así cualquier juicio de responsabilidad disciplinaria por omisión, decida promover acciones de repetición pero sin comprometerse con un real propósito de que la misma prospere.
“No se trata de desconocer, en modo alguno, el albur que conlleva todo proceso judicial —incluidos aquellos que tienen origen en las acciones de repetición, claro está—, por manera que la Sala reafirma su convicción de que nadie jamás podrá garantizar el resultado o el sentido específico en que ha de pronunciarse el fallo con el cual finalice cada juicio, ni tampoco se pretende cuestionar, sin más, a los representantes de las entidades estatales y a sus apoderados, por el solo hecho de que no logren obtener, en todos los procesos que promuevan en nombre de las diversas entidades estatales, sentencias favorables a las pretensiones correspondientes, puesto que resulta apenas natural que como resultado del respectivo debate litigioso y probatorio que debe darse en cada caso concreto, en el balance final se pueden registrar varias decisiones favorables así como adversas en muchos otros.
“Lo que llama poderosamente la atención de la Sala es que al formular las demandas de repetición, los representantes y apoderados de las diferentes entidades estatales no se preocupen por acompañar y acreditar, de manera completa y en debida forma, los soportes que permitan establecer con claridad y sin discusión, al menos, los tres (3) aspectos mínimos y elementales que, como es bien sabido, se erigen en presupuestos para suponer, siquiera, la eventual prosperidad de la demanda, cuales son: i) la condición de servidor público que tuvo o que ostenta la persona natural contra quien haya de dirigirse la acción de repetición; ii) la sentencia o conciliación que constituyó la fuente de la obligación cuyo pago pretende repetirse y iii) la realización efectiva del pago cuya repetición se persigue.
“Cuando en nombre de la entidad estatal demandante ni siquiera se arriman al proceso las pruebas fehacientes de esos tres (3) elementos indispensables, el proceder de quienes impulsan la respectiva actuación judicial se torna sospechoso y presenta como incierto el verdadero interés que les asiste por sacar adelante su causa, cuestión que transita por la diversidad de intereses adicionales —de orden político, regional, partidista, afectivo, de compañerismo, etc.—, que pueden rodear la decisión de formular una demanda de repetición contra quien en la actualidad o en el pasado inmediato ha sido servidor de esa misma entidad”(30).
(2) Léase entre otras, la sentencia de 25 de julio de 1994, Expediente 8483, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, en que se dijo: “El cumplimiento negligente e irresponsable de las obligaciones que le correspondían al funcionario llamado en garantía, configura su culpa grave como causa del perjuicio recibido por el demandante. Esta culpa, definida por el artículo 63 del Código Civil que siguiendo al derecho romano la asimila al dolo, es aquella que consiste “en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios”. Toda vez que el perjuicio por el cual debe responder la entidad demandada, tuvo como causa una conducta gravemente culposa de su agente, dicha entidad deberá repetir contra él, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 90 de la Constitución Nacional”.
(4) Sentencia de 27 de noviembre de 2006. Expediente: 16.171. Actor: Contraloría de Bogotá D.C. C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Expediente 25.022, C.P. Enrique Gil Botero.
(7) Luhmann, Niklas “Confianza”, Ed. Anthropos, Ciudad de México, 2005, pp. 5 y 6.
(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicado 1999-01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.
(10) “Concierne por igual a los filósofos y a los juristas la cuestión de determinar los requisitos que un ordenamiento jurídico tiene que llenar para poder ser considerado como un “derecho justo” o, lo que es lo mismo conforme con la justicia en la medida de lo posible. Concierne esta cuestión a los filósofos, porque por lo menos desde Platón el tema de los contenidos de justicia y de la ordenación “justa” de la convivencia humana es uno de los problemas centrales de la ética. Y concierne a los juristas, porque, si bien es cierto que los juristas pueden limitarse a cumplir las normas de un concreto derecho positivo, o las decisiones judiciales que en ese derecho positivo sean vinculantes, no pueden evitar que se les coloque incesantemente ante el problema de saber si lo que hacen es o no “justo”, sobre todo cuando las relaciones vitales cambian y los casos no se plantean ya de un modo igual. La perspectiva que en esta materia arroja más luz es, sin embargo, otra. De acuerdo con una larga tradición de la filosofía occidental, la tarea de los filósofos consiste en buscar la “unidad” que subyace bajo la multiplicidad de las normas y de las decisiones, en buscar dónde está la razón última de la validez. La tarea del jurista, en cambio, consiste en encontrar decisiones justas de casos concretos. De esto modo los unos apenas tienen noticia de lo que los otros hacen y ello es igualmente nocivo para ambos. Si los filósofos hubieran tenido en cuenta el material que los juristas han puesto a su disposición al reflexionar sobre puntos de vista que tienen que utilizar en la búsqueda de decisiones “justas”, hubieran podido ofrecernos algo más que unas formulaciones de una indeterminación tan grande que no siempre sin razón se les reprocha ser poco más que simples “fórmulas vacías”. Y si los juristas hubieran contemplado los puntos de vista que buscan y que utilizan, desde la perspectiva de una ética jurídica que vaya más allá de cada concreto derecho positivo, hubieran apreciado mejor y más conscientemente el “valor” de tales puntos de vista. Hace falta, pues, tender un puente...” Larenz, Karl “Derecho justo”, Reimpresión, Ed. Civitas, Madrid, 1985, proemio.
(11) Geny, Francois “Método de interpretación y fuentes en derecho privado positivo”, Ed. Biblioteca de autores españoles y extranjeros, 2ª edición, Madrid, 1925, p. 111.
(12) Dworkin, Ronald “Los derechos en serio”, Ed. Ariel, Barcelona, 1999, p. 72.
(15) Sobre el citado principio de derecho procesal, la Corte Constitucional ha puntualizado: “Con el principio de igualdad de armas, se quiere indicar que en el marco del proceso penal, las partes enfrentadas, esto es, la Fiscalía y la defensa, deben estar en posibilidad de acudir ante el juez con las mismas herramientas de persuasión, los mismos elementos de convicción, sin privilegios ni desventajas, a fin de convencerlo de sus pretensiones procesales. Este constituye una de las características fundamentales de los sistemas penales de tendencia acusatoria, pues la estructura de los mismos, contrario a lo que ocurre con los modelos de corte inquisitivo, es adversarial, lo que significa que en el escenario del proceso penal, los actores son contendores que se enfrentan ante un juez imparcial en un debate al que ambos deben entrar con las mismas herramientas de ataque y protección”. Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería.
(17) Sobre el particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha fijado su posición, en los siguientes términos: “En este caso, como en otros, el tribunal admite el valor probatorio de aquellos documentos presentados oportunamente por las partes que no fueron controvertidos ni objetados, y cuya autenticidad no fue puesta en duda... Llama la atención que en uno de los procesos el Consejo de Estado no valoró los resultados parciales de las investigaciones penales y disciplinarias en las que constaba la responsabilidad de los dos sargentos del Ejército Nacional, por considerar que la documentación fue remitida en copia simple(197). Si bien no correspondía a esta vía establecer responsabilidades individuales, al determinar la responsabilidad objetiva del Estado las autoridades jurisdiccionales deben tomar en cuenta todas las fuentes de información a su disposición. Por ende, las autoridades encargadas de estos procedimientos estaban llamadas no solo a verificar las omisiones estatales, sino a determinar los alcances reales de la responsabilidad institucional del Estado”. Corte IDH, caso Manuel Cepeda vs. Colombia, sentencia del 26 de mayo de 2010.
(19) “Las pruebas formales tienen y cumplen una función eminentemente procesal: llevarle al juez el convencimiento sobre determinados hechos. Las pruebas ad solemnitatem o ad sustanciam actus, además, de cumplir la finalidad que cumplen las pruebas indicadas, son requisitos de existencia y validez de determinados actos de derecho material. Un escrito en donde consta que alguien debe $ 20.000 no solo sirve para demostrar lo indicado, sino además, para que el acto pueda existir (la compraventa de inmuebles)”. Parra Quijano, Jairo “Manual de derecho probatorio”, Ed. Librería del Profesional, 17ª edición, Bogotá, 2009, p. 172.
(20) ART. 262.—Certificaciones. Tienen el carácter de documentos públicos:
“(...) 2. Las certificaciones que expidan los directores de otras oficinas públicas, sobre la existencia o estado de actuaciones o procesos administrativos.
(21) Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia ha puntualizado: “Precisamente, debe recordarse que de conformidad con el artículo 264 del Código de Procedimiento Civil, los documentos públicos, sean estos escrituras públicas u otros instrumentos provenientes de funcionarios del Estado en ejercicio de sus funciones, como certificaciones o actuaciones judiciales o administrativas, gozan de valor probatorio con fuerza suficiente para dar certeza en cuanto al hecho de haber sido otorgados, su fecha, el lugar donde se celebraron o elaboraron, quiénes intervinieron en el acto, su contenido y las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 5 de diciembre de 2005, Expediente 1995-0170, M.P. Edgardo Villamil Portilla.
(22) ART. 1625.—Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.
1) Por la solución o pago efectivo (...)”.
(23) Entendiéndose que la ejecución de la prestación debida —pago— no es la única forma de extinción de la obligación pero si es la que encierra una mayor relevancia, dado que existen otros modos que tienen como finalidad finiquitar la obligación como la novación, la transacción, la remisión etc.
(24) Artículo 1626 del Código Civil. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.
(25) Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones. Universidad Externado de Colombia. Primera Edición. Bogotá, 2002.
(26) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 5 de diciembre de 2006, Expediente 28.238, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(27) “Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta”.
(28) “Pero las pruebas, como exactamente se ha señalado, en su origen y en su esencia íntima dependen más de la lógica que de la ley... No solo deben ser valorados en su conjunto los datos probatorios singulares, sino que debe evitarse el error de aceptar por verdaderas las conclusiones que se derivan de una sola fuente probatoria, descuidando tomar en examen y valorar las otras fuentes...” Brichetti, Giovanni. Ob. cit., pp. 7, 42.
(29) Sentencia 31 de agosto de 2006, Expediente 17.482.
(30) Sentencia de 20 de septiembre de 2007. Radicado: 23889. Actor: Industria Licorera del Huila, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.