Source: https://dre.pt/web/guest/home/-/dre/119685150/details/maximized?serie=II&parte_filter=32&day=2019-02-18&date=2019-02-01&dreId=119685143
Timestamp: 2020-02-17 11:54:24+00:00
Document Index: 111079114

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Parecer 6/2019, 2019-02-18 - DRE
Publicação: Diário da República n.º 34/2019, 2º Suplemento, Série II de 2019-02-18
Páginas:5712-(15) a 5712-(27)
Greve - Greve Sectorial - Greve Rotativa - Greve Self-Service - Greve de Maior Prejuízo - Greve Ilícita - Pré-Aviso de Greve - Crowdfunding - Fundo de Greve - Perda Salarial - Prestação de Serviços Mínimos - Direito à Saúde - Falta Injustificada - Responsabilidade Disciplinar - Responsabilidade Civil Extracontratual.
1 - A consulta complementar
2.ª O simples facto de terem sido proferidas declarações públicas, sem que se identifique a sua autoria, que caracterizam aquela greve como «cirúrgica» e que referem que ela permite que todos os enfermeiros possam organizar-se nos serviços e decidir a que serviços fazem greve, em que dias e em que período, não é suficiente para que se possa qualificar esta greve como uma «greve» self-service.
4.ª No caso meramente hipotético de se verificar que nesta greve é cada um dos trabalhadores enfermeiros quem decide, o dia, hora e duração do período em que adere à greve, numa gestão individual desta forma de luta, deve-se concluir que estamos perante uma «greve» self-service, que corresponde a um movimento de protesto ilícito, sendo consideradas injustificadas as faltas ao trabalho com fundamento no exercício de um direito à greve inexistente, nos termos do artigo 541.º, n.º 1, do Código do Trabalho, aplicável ex vi do artigo 4.º, n.º 1, m), da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.
"1. A Associação Sindical Portuguesa dos Enfermeiros (ASPE) e o Sindicato Democrático dos Enfermeiros de Portugal (SINDEPOR), conforme extrato publicado em jornal de expansão nacional (anexo ao pedido de parecer apresentado em 14.11.2018), emitiram um aviso prévio de greve dos enfermeiros que teve início às 8 horas do dia 22 de novembro de 2018 e termo às 24 horas do dia 31 de dezembro de 2018 (ou seja, todos os turnos que comportam as 24 horas dos dias enunciados), sob a forma de paralisação total do trabalho, tendo como destinatárias cinco entidades públicas empresariais do setor da saúde - Centro Hospitalar e Universitário do Porto, E. P. E. (CHUP), Centro Hospitalar e Universitário de São João, E. P. E (CHUSJ), Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, E. P. E. (CHUC), Centro Hospitalar e Universitário de Lisboa Norte (CHULN), E. P. E. e Centro Hospitalar de Setúbal, E. P. E. (CHS) - nele estando igualmente indicados os serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação das «necessidades sociais impreteríveis».
Não obstante o que resultava do aviso prévio publicitado, dias antes do seu início, mais concretamente no dia 5 de novembro, p.p., pelas 10 horas da manhã, no Ministério da Saúde, a Senhora Presidente da Direção da ASPE, Enfermeira Lúcia Maria Oliveira Leite, em entrevista à RTP, caracterizava a greve anunciada como «cirúrgica» permitindo, no âmbito dos cinco hospitais identificadas no aviso prévio,«[...] que todos as enfermeiros destas instituições poderão fazer greve. Portanto, não são poucas dias, é certo, mas isto permite que todas os enfermeiros possam organizar-se nos serviços e decidir a que serviços fazem greves, em que dias e em que períodos».
Na verdade, constata-se que, durante todo o tempo em que decorreu a greve, houve enfermeiros que exerceram o seu direito de greve apenas num dia, outros em dois dias seguidos, outros em três, outros ainda interpoladamente, sendo que, nalguns casos, os trabalhadores que são grevistas num turno já são trabalhadores ao serviço no turno imediatamente seguinte, evidenciando não existir um verdadeiro «projeto de greve». Cada enfermeiro aderiu à greve quando quis e pelo tempo que entendeu.
Os dados remetidos pelo CHUSJ (Anexo 4) evidenciam que há adesão à greve e posterior cumprimento do horário para o qual o trabalhador se encontrava escalado (filtro com identificação «5») e, ainda, adesão à greve, regresso à atividade e novamente greve (B62).
Esta análise evidencia que no período compreendido entre 22 de novembro e 31 de dezembro, ocorreram sucessivos inícios e paragens no exercício do direito à greve pelos enfermeiros, inviabilizando a realização das cirurgias, também nos períodos intercalares.
Neste sentido, perante tais condutas, suscita-se a dúvida sobre se os comportamentos dos grevistas constituem ou não um exercício abusivo do direito à greve. Nomeadamente, é possível questionar se não estaremos perante uma greve «self-service» ou, ainda, greve intermitente; ou se estaremos perante o que a doutrina intitula de «greve trombose», uma vez que paralisar os blocos operatórios inviabiliza, no mínimo, toda a atividade da área das especialidades cirúrgicas (por exemplo, sem cirurgias, os internamentos de especialidades cirúrgicas ficam vazios; sem cirurgias, as consultas pós-operatórias não são necessárias; sem cirurgias, não se justificam exames auxiliares de diagnóstico).
2 - Esta greve ficou marcada pelo peculiar e inovador recurso ao financiamento colaborativo ("crowdfunding") como forma de apoio financeiro aos grevistas.
O regime jurídico do financiamento colaborativo está definido na Lei n.º 102/2015, de 24 de agosto, alterada pela Lei n.º 3/2018, de 9 de fevereiro, que o caracteriza como o tipo de financiamento de entidades, ou das suas atividades e projetos, através do seu registo em plataformas eletrónicas acessíveis através da internet, a partir das quais se procede à angariação de parcelas de investimento provenientes de um ou de vários investidores individuais.
Consultada a maior plataforma portuguesa de crowdfunding, o PPL3, é possível obter a informação relativamente ao financiamento pretendido para a denominada «greve cirúrgica» de novembro e dezembro de 2018:
O objetivo desta campanha é criar um fundo solidário de apoio aos Enfermeiros dos Blocos Operatórios que adiram à Greve Cirúrgica uma vez que esses profissionais não asseguram cuidados mínimos (excetuando Urgências) e por isso têm perda total do seu vencimento. [...] Para poder avançar com esta forma de luta precisamos de apoio sindical, porque só uma estrutura sindical pode declarar uma greve, neste momento contamos com o apoio do Sindepor e ASPE para esse efeito.
Somos Enfermeiros da prática como a esmagadora maioria, acreditamos que esta medida, concretizando-se, colocará o governo numa situação de desconforto, enquanto único responsável pelo mesmo, perante os cidadãos. [...]
A meta a atingir nesta campanha são 300 000(euro).
Por outro lado, de acordo com o citado regime, o financiamento colaborativo pode revestir as modalidades de donativo, recompensa (cabendo a sua regulação e supervisão à Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, nos termos da Lei n.º 3/2018, de 9 de fevereiro), capital e empréstimo, estando-se, neste caso, perante um financiamento colaborativo através de donativo.
Incidindo tal regulação e supervisão, essencialmente, sobre aspetos formais, há, nessa medida, salvo melhor opinião, uma fragilidade regulatória que, possibilitando a dádiva anónima, permite que uma greve financiada nestas condições seja sujeita a manipulações por interesses espúrios, criando um espaço livre de controlo e uma situação de opacidade que a lei não tolera nos demais peditórios públicos autorizados (Decreto-Lei n.º 87/99, de 19 de março).
Por último, no nosso ordenamento jurídico, o direito à greve é um direito fundamental (artigo 57.º, n.º 1), cujo exercício tem custos para ambas as partes em conflito, implicando para o trabalhador aderente, a suspensão do contrato de trabalho, «incluindo o direito à retribuição» (artigo 536.º, n.º 1 do Código do Trabalho, aplicável ex vi, artigos 40.º, n.º 1, alínea m) e 394.º, n.º 3 da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho).
Nos termos do artigo 531.º do Código do Trabalho, sob a epígrafe «Competência para declarar a greve», estipula-se que «O recurso à greve é decidido por associações sindicais.» Por outro lado, «as associações sindicais são independentes do patronato, do Estado, das confissões religiosas, dos partidos e outras associações políticas, devendo a lei estabelecer as garantias adequadas dessa independência, fundamento da unidade das classes trabalhadoras.» (artigo 55.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa).
No caso concreto, a greve foi decretada pelos sindicatos ASPE e SINDEPOR. Nos termos dos estatutos da ASPE, figuram como suas atribuições, entre outras, «Organizar os meios técnicos e humanos necessários para assistir aos seus associados, nomeadamente instituindo fundos de solidariedade e de greve» [artigo 7.º, al. c)], sendo dever dos associados contribuir mensalmente para o fundo de greve em caso de subscrição [artigo 14.º, al. k)]. Já nos termos dos estatutos da SINDEPOR, constituem fundos do SINDEPOR: a) as quotas dos seus associados; b) as receitas extraordinárias; c) as contribuições extraordinárias (artigo 41.º sendo que as receitas serão aplicadas, designadamente, na constituição de um fundo social e de um fundo de greve, que serão representados por 0,25 % da quotização (artigo 43.º, n.º 1, al. b). Decorre, assim, do exposto que os denominados fundos de greve são constituídos por receitas provenientes das quotizações dos associados.
Neste quadro, a dita operação de crowdfunding, na modalidade de donativo, emerge como um meio oblíquo de alcançar dois efeitos que defraudam a Lei: (i) a gratuitidade da greve, para os aderentes e (ii) o financiamento do fundo de greve por outra fonte que não as quotizações dos associados.
3 - Pretendendo o Ministério da Saúde clarificar a matéria em causa e evitar efeitos nefastos, em primeiro lugar, para os utentes do Serviço Nacional de Saúde e, em segundo, para os próprios trabalhadores, solicita-se, com caráter de urgência, a emissão de parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre se:
ii. Os comportamentos dos grevistas, efetivamente verificados e anteriormente reportados, traduzidos, por um lado, em períodos sucessivos de paralisação (determinando o mesmo prejuízo de uma greve pelo tempo total, «greve intermitente») e, por outro lado, no estrangulamento da atividade cirúrgica dos hospitais (com prejuízos semelhantes aos que resultariam de uma greve que não se circunscrevesse à atividade cirúrgica, «greve trombose»), constituem ou não um exercício abusivo do direito à greve? Podem determinar a ilicitude da greve?
iii. Sendo lícita a greve, deve ser tratada como greve «clássica», circunscrevendo-se as inerentes consequências ao período de paralisação de cada trabalhador? Ou devem considerar-se os enfermeiros em greve pelo período total (correspondendo o desconto remuneratório decorrente do exercício do direito à greve ao tempo efetivo da indisponibilidade dos enfermeiros e não ao tempo em que cada grevista a ela aderiu)?
Previamente à análise e resposta às questões colocadas, é conveniente esclarecer que o Conselho Consultivo, em sede relativa à emissão de «parecer restrito a matéria de legalidade» a solicitação do Governo, nos termos da alínea a), do artigo 37.º, do Estatuto do Ministério Público, carece de legitimidade para o desenvolvimento de qualquer investigação autónoma e julgamento sobre a «matéria de facto», devendo a sua pronúncia assumir como pressuposto os dados fácticos que lhe são fornecidos pela entidade consulente. O mesmo não sucede relativamente à caracterização conceptual ou à qualificação jurídica desses dados, a qual compete ao Conselho Consultivo, como pressuposto "de direito" da sua pronúncia em matéria de legalidade.
1 - Da modalidade da greve
Conforme se referiu no Parecer inicial, tendo a Constituição, assim como a lei ordinária, optado por não definir o conceito de greve, a doutrina tem apontado, consensualmente, como característica essencial desta figura, a abstenção temporária da prestação de trabalho, inserida numa ação coletiva e concertada dos trabalhadores, a qual pode assumir as mais variadas formas, tempos e modos de execução, tendo em vista exercer uma pressão sobre a entidade patronal no sentido da obtenção de um objetivo comum (1).
Adotou-se, pois, uma noção aberta de greve que acolhe o caráter dinâmico desta forma de luta dos trabalhadores, a qual pode assumir um amplo leque de modalidades de execução, desde que não deixem de estar presentes os elementos identitários desta forma de luta laboral.
Dos dados fácticos fornecidos pela entidade consulente resulta que a greve dos enfermeiros decretada pela ASPE e o SINDEPOR e que teve início no dia 22 de novembro de 2018 e termo no dia 31 de dezembro do mesmo ano, denominada como greve cirúrgica pelos dirigentes daqueles Sindicatos, decorreu nos Centros Hospitalares Universitário de S. João, Universitário do Porto, Universitário de Coimbra, Universitário Lisboa Norte e de Setúbal, tendo-se registado a ausência de enfermeiros, com justificação no exercício do direito de greve, no serviço prestado nos blocos operatórios daquelas unidades hospitalares (2), o que determinou o adiamento de milhares de cirurgias que se encontravam marcadas para aquele período.
Essas ausências não foram contínuas durante todo o período de greve, tendo cada um dos enfermeiros que aderiu à greve não comparecido ao serviço de forma intermitente, em dias interpolados, e, em algumas situações, até em turnos interpolados, de forma que o número mínimo de enfermeiros necessário à realização das intervenções cirúrgicas marcadas não estivesse presente, o que determinou o seu adiamento.
Recordamos que numa greve self-service, durante o período de greve fixado pelo sindicato, normalmente com uma duração prolongada, não ocorre uma paralisação dos trabalhadores em execução compartilhada, sendo antes, os trabalhadores que, individualmente, segundo o seu arbítrio, decidem qual o dia ou os dias, compreendidos naquele período, em que faltarão ao trabalho, invocando o direito à greve. A estratégia desta modalidade de "greve" é exatamente o contrário da noção de greve, enquanto ação comum e organizada dos trabalhadores, uma vez que corresponde a uma atuação individual desalinhada dos trabalhadores, de modo a, pelo seu desenvolvimento imprevisível, desorganizar o funcionamento dos serviços do empregador com os inerentes prejuízos para este e para o público.
A greve na sua execução revelou-se, por um lado, uma greve parcial setorial, uma vez que as abstenções ao trabalho, com fundamento no exercício do direito de greve, se concentraram num setor específico das unidades hospitalares abrangidas pelo aviso prévio de greve - o serviço prestado nos blocos operatórios. Por outro lado, os enfermeiros grevistas, nesse específico setor, também não compareceram todos os dias abrangidos pelo aviso prévio, tendo antes faltado interpoladamente nesse período, em dias e turnos diferentes, numa ação de luta concertada, de modo a impedir a constituição das equipas com o número mínimo de elementos necessário à realização das intervenções cirúrgicas marcadas para o período de greve.
Tendo presente a tipologia sociológica das chamadas greves de maior prejuízo (3) que se consubstanciam na utilização de métodos especialmente gravosos para a entidade patronal e, concomitantemente, os mais inofensivos para os trabalhadores grevistas, também não é possível enquadrar esta greve nas modalidades das greves intermitentes ou trombose, igualmente hipotisadas pela entidade consulente.
As greves intermitentes (4) são aquelas em que os trabalhadores paralisam por períodos sucessivos e curtos, tornando inaproveitável ou pouco rentável a sua disponibilidade nos períodos intercorrentes, o que não sucede no presente caso em que, apesar de os trabalhadores faltarem interpoladamente, pretende-se que a paralisação do serviço dos blocos operatórios seja contínua durante todo o período de greve, não existindo tempos intercorrentes inaproveitáveis.
Por sua vez, as greves trombose são aquelas que ocorrem num setor chave, cuja inoperacionalidade implica a cessação da atividade ou rendibilidade de toda a empresa (5), o que também não sucede no presente caso, uma vez que apesar dos blocos operatórios serem um setor importante e sensível das unidades hospitalares, em que a sua paralisação, apesar de causar graves transtornos e prejuízos para os utentes, não determina a inoperacionalidade de toda ou de grande parte da atividade desenvolvida pela unidade hospitalar. Apesar da paralisação dos blocos operatórios determinar uma diminuição dos internamentos hospitalares, das consultas pós-operatórias e dos exames preparatórios, que tem por causa as intervenções cirúrgicas, não provocam uma inoperacionalidade desses serviços, os quais podem continuar a ser prestados aos demais utentes.
A presente greve insere-se, com mais propriedade, na área das denominadas greves rotativas ou articuladas (6), não porque se tenha verificado uma alternância do setor das unidades hospitalares afetado pela paralisação dos trabalhadores em greve, como sucede nas greves rotativas tradicionais, uma vez que neste caso foi sempre o mesmo setor o atingido pela greve, mas sim porque, sendo necessário para a operacionalidade desse setor, o trabalho em equipa, os elementos que a compunham faltaram alternadamente, inviabilizando assim o funcionamento da equipa e, consequentemente, a operacionalidade da atividade por ela desenvolvida.
Aferindo da licitude desta modalidade de greve, não há quaisquer obstáculos à adesão à greve, por cada um dos trabalhadores, em dias interpolados ou turnos, durante o período abrangido pelo aviso prévio de greve. O ato de adesão à greve por parte de cada um dos trabalhadores, apesar de ser um direito coletivamente enquadrado, consiste no exercício individual de um direito potestativo que está na livre disponibilidade de cada um dos trabalhadores, pelo que tanto é livre o ato de adesão à greve como o da revogação dessa vontade. Cada trabalhador pode, relativamente a qualquer altura do espaço temporal abrangido no aviso prévio de greve, aderir à greve, assim como é livre de fazer cessar essa adesão e de mais tarde retomá-la (7).
E quanto ao desequilíbrio que se verifica entre o valor das perdas para os trabalhadores e o valor dos prejuízos causados ao empregador o mesmo não é causa de ilicitude daquelas modalidades de greve, uma vez que, na nossa lei, o direito de greve não está condicionado por nenhum requisito de proporcionalidade que pondere o prejuízo sofrido pelo empregador, uma vez que este, independentemente da sua dimensão, já é um elemento inerente à realização de uma greve (8).
Nestas situações, apesar de se considerar lícita esta modalidade de greve, não deve ser admitida a desproporção entre os prejuízos causados à entidade patronal e as perdas salariais sofridas pelos trabalhadores em greve, pelo que os descontos nos salários devem ter em conta não só o período efetivo em que cada trabalhador se encontrou na situação de aderente à greve, mas também os restantes períodos que, em resultado daquela ação concertada, os serviços estiveram paralisados (9).
Como explica MONTEIRO FERNANDES (10), a propósito das greves rotativas ou alternadas:
Nos períodos em que cada grupo envolvido se manifesta ativo, a disponibilidade para o trabalho é apenas aparente: a prestação individual do trabalho mostra-se materialmente inexequível, e isso decorre de um projeto coletivo que foi adotado e em que se inserem os trabalhadores pretensamente «disponíveis». A proporcionalidade do desconto ao período de greve há de pois, em casos destes ser observada em termos hábeis: os trabalhadores que, de tempos a tempos e rotativa ou articuladamente, se manifestam dispostos a trabalhar estão na verdade em greve. O desconto deve, pois, fazer-se tendo em conta o período de paralisação induzida (ou seja, de fictícia disponibilidade) de cada trabalhador aderente à decisão de greve, e não apenas o tempo em que, declaradamente, recusou prestar trabalho. Esta solução corresponde ao reconhecimento de que o contrato de trabalho de cada um dos trabalhadores aderentes se suspende por todo o período de greve, podendo, pois, o empregador recusar aquela aparente disponibilidade para a prestação de trabalho.
Relativamente à circunstância desta greve ter sido geradora de perturbações particularmente graves no âmbito do direito de acesso à saúde, tendo em consideração que o setor hospitalar atingido foi o dos blocos operatórios, o que inviabilizou a realização de milhares de intervenções cirúrgicas programadas, além da greve se ter prolongado por 40 dias, há que ter presente que, no nosso sistema jurídico, a harmonização do direito de greve com outros direitos fundamentais dos cidadãos, como o direito à vida, o direito à integridade física e o direito à saúde, se efetua através da possibilidade de decretamento de serviços mínimos durante o período de greve, o que se encontra previsto no artigo 57.º, n.º 3, da Constituição (11).
Como já se referiu no Parecer a complementar, "o direito de greve, como qualquer direito subjetivo, não deixa de poder estar sujeito a limitações. Coexistindo com outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, pode ser objeto de restrições em sentido amplo que afetam desvantajosamente o seu âmbito e conteúdo. Assim, para defesa de outros direitos constitucionais que possam vir a ser seriamente afetados pelo exercício do direito de greve, revela-se forçoso admitir contrações a este último, num balanceamento concreto com os "direitos dos outros". Necessário é que essas restrições obedeçam às exigências impostas no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.
Uma das possíveis restrições encontra-se até prevista no próprio artigo 57.º da Constituição, na parte final do seu n.º 3, aditado na Revisão de 1997, quando remete para a lei a definição das condições de prestação, durante a greve, de serviços mínimos indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis (12).
Entre essas necessidades encontra-se seguramente a vida, a integridade física e a saúde dos cidadãos que é assegurada pelos serviços públicos de saúde, designadamente pelas unidades hospitalares abrangidas pela declaração de greve aqui em análise (Centro Hospitalar Universitário de S. João, E. P. E.; Centro Hospitalar Universitário do Porto E. P. E., Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, E. P. E.; Centro Hospitalar Universitário Lisboa Norte, E. P. E. e Centro Hospitalar de Setúbal, E. P. E.), conforme prevê o artigo 537.º, n.º 2, b), do Código de Trabalho.
A obrigatoriedade de os trabalhadores em greve prestarem os serviços mínimos que se mostrem indispensáveis para assegurar as prestações indispensáveis para assegurar os cuidados de saúde essenciais aos cidadãos que delas necessitem (13), é uma significativa restrição ao direito de greve, em defesa dos direitos à vida, à integridade física e à saúde, revelando-se no nível e na extensão desses serviços, o resultado dos testes de proporcionalidade exigidos pelo artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, tal como se constata no disposto no n.º 5, do artigo 538.º, do Código do Trabalho, podendo, no limite, em casos extremos, a satisfação dos "standard" mínimos, só ocorrer através da manutenção da normalidade de funcionamento (14)."
2 - Do conteúdo do aviso prévio de greve
"Na sua dimensão positiva este direito constitucional (o direito de greve) impõe ao Estado, designadamente ao poder legislativo, não só a adoção de medidas que assegurem uma concreta efetividade do direito à greve, mas também a regulação do seu exercício, através de procedimentos que assegurem a sua utilização leal e ponderem a necessidade de proteção, nesse quadro de ação, de outros direitos constitucionalmente protegidos.
Nessa tarefa conformadora, a lei portuguesa exige para os trabalhadores com vínculo de emprego público, no artigo 396.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas que, declarada qualquer greve (15), seja emitido pela entidade decisora um aviso prévio, nos seguintes termos:
Este aviso prévio da greve, além de, secundariamente, proporcionar um período adicional de negociações sob a pressão de uma greve, acelerando a obtenção de um consenso que evite a concretização desta forma de luta dos trabalhadores (16), visa sobretudo dar a conhecer com antecedência à(s) entidade(s) empregadora(s) e ao Ministério responsável pela área laboral a tomada de decisão de decretamento da greve, o tempo e o modo do seu exercício e ainda, nos casos em que a greve atinja entidades que prestem serviços ao público, tem também a finalidade de informar antecipadamente a população potencialmente afetada pelo anunciado incumprimento da prestação laboral da sua ocorrência, possibilitando a adoção pelos cidadãos de comportamentos que minorem os prejuízos resultantes da suspensão da prestação desses serviços.
A imposição deste dever, que constitui um simples, mas importante, condicionamento ao exercício do direito de greve (17) ou, numa leitura mais exigente, uma restrição a esse direito que não deixa de observar os requisitos exigidos pelo artigo 18.º, n.º 2, da Constituição (18), mais não é do que a concretização dos ditames da boa-fé, nos momentos de interrupção ou cessação de uma relação duradoura, impedindo-se com essa tramitação as denominadas "greves surpresa", as quais atentam contra os deveres de lealdade, boa-fé e de fair play que também estão presentes nas relações laborais (19).
Note-se que, tanto a falta, como os vícios do aviso prévio, designadamente a ausência de comunicação de elementos essenciais da greve decretada, frustrando a finalidade dessa comunicação, tem como consequência a ilicitude da greve (20), o que se repercute sobre os trabalhadores grevistas, podendo fazê-los incorrer no regime das faltas injustificadas, nos termos do disposto no artigo 541.º, n.º 1, do Código do Trabalho, aplicável subsidiariamente por força do disposto no artigo 4.º, n.º 1, m), da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas."
A Direção do ..., ao abrigo e termos do artigo 57.º, n.º 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa, dos artigo 394.º, n.º 1, e 395.º, primeiro segmento, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, e dos artigo 530.º, n.º 1 e 2, e 531.º, n.º 1, do Código do Trabalho, em leitura harmoniosamente conjugada - DECRETA GREVE, no âmbito (territorial, institucional e pessoal) abaixo identificado, com início às 08 horas do dia 22 de novembro e términos às 24 horas do dia 31 de dezembro de 2018 (ou seja, todos os todos os turnos que comportam as 24 horas dos dias enunciados de forma ininterrupta), sob a forma de paralisação total do trabalho (sendo, no entanto, assegurada a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de "necessidades sociais impreteríveis", nos termos adiante expostos).
A modalidade de greve anunciada (greve clássica) não teve, pois, qualquer correspondência com a modalidade da greve executada (greve parcial setorial e rotativa), pelo que constituiu uma "greve surpresa", não pela sua ocorrência, mas pelo modo como ela se desenrolou.
Um desses dados, no caso da greve não consistir numa paralisação total e contínua (greve clássica) é a descrição do modo como a greve vai ser executada (21), indicando-se os termos da modalidade atípica em que ela se vai desenrolar. Nas greves setoriais deve constar do aviso prévio a identificação dos setores que vão ser atingidos e nas greves rotativas o modo como se irá processar essa rotatividade. Só assim o aviso prévio de greve cumprirá a sua função e alcançará as suas finalidades, pelo que a ausência de qualquer indicação sobre o tempo e o modo como a greve se vai desenrolar ou uma indicação errada destes elementos resulta num incumprimento deste dever de informação que tem como consequência a ilicitude da greve.
É precisamente a situação que se verifica na greve realizada pelos enfermeiros entre os dias 22 de novembro e 31 de dezembro de 2018, em que a modalidade que a mesma assumiu não constava do aviso prévio emitido pelos sindicatos que a decretaram, pelo que essa greve, pela surpresa que constituiu a forma como ocorreu, face ao conteúdo do aviso prévio, foi ilícita.
3 - Do fundo de greve
O crowdfunding (22) é uma figura heterogénea que abrange uma multiplicidade de operações financeiras que variam consoante a finalidade e a tipologia do financiamento pretendido e que têm em comum a captação de fundos junto do público, através da utilização de uma plataforma eletrónica, acessível através da internet (23). Promove-se um encontro entre quem pretende obter financiamento para desenvolver determinada atividade ou para suportar despesas com uma qualquer finalidade e aqueles que estão dispostos a investir, aforrar ou contribuir, através da mediação de uma plataforma eletrónica alojada na internet.
O recurso à subscrição pública para obter financiamento para um determinado projeto económico, social, cultural, de beneficência ou com qualquer outra finalidade, não é algo de novo (24); a novidade é apenas a utilização da internet para realizar essa operação que, traduzindo-se num up-grade com inegáveis vantagens e alguns riscos, confere novos contornos jurídicos a tais operações.
O Crowdfunding foi regulado entre nós sob a denominação de Financiamento Colaborativo pela Lei n.º 102/2015, de 24 de agosto (doravante RJFC) (25), na sequência de Projeto de Lei apresentado pelo Partido Socialista (n.º 419/XII), que visava, sobretudo, promover novas formas de financiamento da economia, conforme se pode ler na exposição de motivos desta iniciativa legislativa:
No entanto, a regulação não se restringiu às operações de financiamento com expectativa de retorno financeiro, tendo também abrangido as operações de financiamento colaborativo social em que inexiste aquela expectativa.
Às relações jurídicas subjacentes ao financiamento colaborativo, em particular na relação estabelecida entre os beneficiários do financiamento e os investidores, aplicam-se os regimes correspondentes aos tipos contratuais celebrados com recurso às plataformas de financiamento colaborativo, nomeadamente o que respeita à figura da doação (26), quando está em causa um financiamento colaborativo de donativo (artigo 10.º do RJFC).
Foram anunciados como promotores desta iniciativa e gestores do fundo um "grupo de enfermeiros da prática", e foi definida como meta da campanha 300.000,00 (euro). Esta quantia foi alcançada em 2 de novembro de 2018, tendo a campanha terminado em 19 de novembro de 2018 com o total angariado de 360.297 (euro)., que foram transmitidos para os promotores em 22 de novembro de 2018.
b) Constituição de um fundo de reserva, que será representado por 10 % do saldo anual das contas de gerência, destinado a fazer face a circunstâncias imprevistas e de que a Direção disporá.
1 - Constituem fundos do SINDEPOR:
1 - As receitas terão as seguintes aplicações:
b) Constituição de um fundo social e de um fundo de greve, que serão representados por 0,25 % da quotização;
c) Constituição de um fundo de reserva, representado por 10 % do saldo da conta do exercício e destinado a fazer face a circunstâncias imprevistas.
2 - A utilização pela Direção dos fundos previstos nas alíneas b) e c) do número anterior depende de autorização da Assembleia Geral, nos termos por estes estabelecidos.
O nosso sistema jurídico perfilha uma conceção orgânica da greve, procurando garantir que a decisão, a gestão e a implementação da greve pertence exclusivamente às associações sindicais (27), pelo que, por princípio, as greves, são greves sindicais (28).
E este quase monopólio sindical da greve estende-se também à sua gestão, uma vez que os trabalhadores em greve, sejam ou não sindicalizados, no exercício deste direito, são representados pelas associações sindicais que decretaram a greve (artigo 532.º, n.º 1, do Código do Trabalho) (29).
Como se referiu em anterior Parecer deste Conselho (30), a declaração de uma greve, a estrutura da greve e o plano de ação respetivo não podem deixar, face à lei, de ser conjugados com a necessidade de gestão e coordenação sindical.
- a deliberação sobre o fim da greve (artigo 539.º do Código do Trabalho) (31).
4 - Das consequências da ilicitude da greve
Contudo, o desconhecimento desculpável pelo trabalhador do caráter ilícito da greve a que aderiu poderá ser considerado para o subtrair à aplicação de uma pena disciplinar (32).
A remissão para o instituto da responsabilidade civil, constante do artigo 541.º, n.º 2, do Código do Trabalho, relativo às consequências de uma greve declarada ou executada de forma ilícita, também pode abranger as organizações sindicais que decretaram e geriram essa greve (33), as quais podem ser responsabilizadas pelos prejuízos causados por essas greves, desde que a sua conduta preencha os pressupostos exigidos pelo artigo 483.º do Código Civil.
Quando essa ilicitude resulta do facto da greve ter sido executada numa modalidade que não constava do aviso prévio de greve, como sucede no presente caso (34) os danos a considerar serão apenas aqueles que resultaram exclusivamente da ausência dessa informação.
12.ª Foram promotores desta iniciativa e gestores do fundo de greve um "grupo de enfermeiros da prática".
(1) ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em Direito do Trabalho, 18.ª ed., Almedina, Coimbra, 2017, pág. 868, ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, em Direito do Trabalho, Almedina, Coimbra, 2018, pág. 790 e seg., GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, em Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pág. 752-753, JORGE LEITE, em Direito do Trabalho, vol. I, Serviço de Textos da Universidade de Coimbra, Coimbra, 1998, pág. 280, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual de Direito do Trabalho, 2.ª ed., Verbo-Babel, Lisboa, 2014, pág. 155, PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, 8.ª ed., Almedina, Coimbra, 2017, pág. 1218 e seg., JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II, (Direito da Greve), Almedina, Coimbra, 2014, pág. 75-76, e MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, 2.ª ed. Almedina, Coimbra, 2015, pág. 439.
(2) Embora a entidade consulente não tenha fornecido essa informação admite-se como hipótese provável que tenham existido, como fenómeno marginal, adesões à greve noutros serviços hospitalares. Essas realidades não serão consideradas neste Parecer uma vez que não nos foi dada notícia delas, além de que sempre terão uma dimensão desprezível face à concentração do fenómeno grevista nos blocos operatórios.
(3) Esta expressão foi introduzida por MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO no estudo Greves de Maior Prejuízo. Notas sobre o Enquadramento Jurídico de Quatro Modalidades de Comportamento Grevista (Greves Intermitentes, Rotativas, Trombose e Retroativas), Revista Jurídica n.º 5 (1986), pág. 67-115, para designar apenas as greves retroativas e self-service, tendo-se, posteriormente, generalizado o seu uso para abranger todas as greves atípicas em que se maximizam os prejuízos do empregador e simultaneamente se minimizam os prejuízos dos grevistas.
Sobre estas modalidades de greve e sua licitude, além do referido estudo, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 447-454, MONTEIRO FERNANDES, em Direito do Trabalho, cit., pág. 869-870, e em A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, Almedina, Coimbra, 2013, pág. 94-96, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Contrato de Trabalho e Direitos Fundamentais, Coimbra Editora, 2005, pág. 58, e em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 79-80, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual de Direito do Trabalho, cit., pág. 179-183, ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, em Direito do Trabalho, cit., pág. 831 e seg., PEDRO ROMANO MARTINEZ, Direito do Trabalho, cit., pág. 1275-1278, e o Parecer deste Conselho n.º P000362017 de 21.12.2017.
(4) MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Greves de Maior Prejuízo. Notas sobre o Enquadramento Jurídico de Quatro Modalidades de Comportamento Grevista (Greves Intermitentes, Rotativas, Trombose e Retroativas), cit., pág. 70 e seg., e em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 448, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual de Direito do Trabalho, cit., pág. 180, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 79, PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1277, e os Pareceres deste Conselho n.º P001561981, de 3.12.1981, n.º P000011999, de 18.1.1999, e n.º P000362017 de 21.12.2017.
(5) MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Greves de Maior Prejuízo. Notas sobre o Enquadramento Jurídico de Quatro Modalidades de Comportamento Grevista (Greves Intermitentes, Rotativas, Trombose e Retroativas), cit., pág. 99 e seg., e em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 449, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual de Direito do Trabalho, cit., pág. 179-180, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 80, PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1277, ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 95, e o Parecer n.º P000362017 de 21.12.2017.
(6) Sobre esta modalidade de greve, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Greves de Maior Prejuízo. Notas sobre o Enquadramento Jurídico de Quatro Modalidades de Comportamento Grevista (Greves Intermitentes, Rotativas, Trombose e Retroativas), cit., pág. 84 e seg., e em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 448-449, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual de Direito do Trabalho, cit., pág. 180, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 80, PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1276-1277, ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 94, e os Pareceres deste Conselho, n.º P001561981, de 3.12.1981, n.º P000011999, de 18.1.1999, e n.º n.º P000362017 de 21.12.2017.
(7) ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, em Direito do Trabalho I, cit., pág. 810, PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1238-1239, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 484-486, e o Parecer deste Conselho n.º P000362017 de 21.12.2017.
(8) JORGE LEITE, em Direito do Trabalho, vol. I, cit., pág. 283, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Greves de Maior Prejuízo. Notas sobre o Enquadramento Jurídico de Quatro Modalidades de Comportamento Grevista (Greves Intermitentes, Rotativas, Trombose e Retroativas), cit., pág. 67 e seg., e em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 451, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 110 e os Pareceres deste Conselho, n.º P001561981, de 3.12.1981, e n.º P001681982, de 10.2.1983, e n.º P000362017 de 21.12.2017.
(9) ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 94-95, e em Direito do Trabalho, cit., pág. 892-893, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 80-81, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 452-453, e os Pareceres deste Conselho n.º P001561981, de 3.12.1981, n.º P001681982, de 8.4.1983, e n.º P000362017 de 21.12.2017.
(10) Em A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 94-95.
(11) JORGE LEITE, Direito do Trabalho, cit., pág. 297-298, ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 106 e seg., designadamente 121-124, e em Direito do Trabalho, pág. 897-900, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 100, PEDRO ROMANO MARTINEZ, Direito do Trabalho, cit., pág. 1260, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 437-438, e os Pareceres deste Conselho, P000451997, de 16.12.1997, n.º 0001811998, de 18.6.1998, n.º P000521998, de 17.8.1998, P0003211999, de 13.7.2000, e P000412011, de 30.12.2011.
(12) JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 100.
(13) Sustentando uma definição casuística destes serviços, por todos, o importante Parecer deste Conselho Consultivo n.º 52/98, assim como, no que toca aos serviços hospitalares, o já referido parecer n.º P000011999, de 18.1.1999.
(14) Neste sentido, ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 124, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 502, e os Pareceres deste Conselho Consultivo n.º 22/89, 18/98 e 1/99.
(15) Existe uma grande diversidade de soluções, relativamente à necessidade de um pré-aviso no direito comparado europeu. Na ordem jurídica de outros países não está sequer prevista esta formalidade para a generalidade das greves. Assim, como nos relata ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em Direito do Trabalho, cit., pág. 882, em Itália, essa comunicação apenas está prevista para as greves que afetem serviços públicos essenciais, e em França, além da sua previsão em convenções coletivas, apenas se exige a comunicação prévia da realização de uma greve, nas empresas nacionalizadas e nos serviços públicos prestados por empresas privadas ou de economia mista, enquanto nos países escandinavos a previsão da comunicação apenas tem como finalidade a intervenção de mecanismos de resolução de conflitos coletivos.
(16) Sobre esta utilidade do pré-aviso, elucida PEDRO ROMANO MARTINEZ:
No mesmo sentido, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, Manual de Direito do Trabalho, pág. 163, ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em A Lei e as Greves. Comentário a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 65-66 e MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 467.
(17) GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, em Constituição da República Portuguesa Anotada, cit., pág. 758, PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1233-1234, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 86, e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 289/92, de 2 de setembro de 1992, acessível em www.tribunalconstitucional.pt.
(18) RUI MEDEIROS, em Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Wolters Kluver, sob a marca Coimbra Editora, Coimbra, 2010, pág. 1130.
(19) PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1235, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual do Direito do Trabalho, cit., pág. 163-164, e ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em Direito do Trabalho, cit., pág. 881.
(20) MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 468, e JOSÉ JOÃO ABRANTES, Direito do Trabalho II (Direito de Greve), cit., pág. 110.
(21) Neste sentido, ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 73, referindo na nota 28 a necessidade dessa informação nas greves rotativas, e em Direito do Trabalho, cit., pág. 883, ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, em Direito do Trabalho, cit., pág. 807, PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1236, e os Pareceres deste Conselho, n.º P000011999, de 18.1.1999, e n.º P0003211999, de 13.7.2000.
(22) Este termo, hoje muito utilizado para identificar a prática de obtenção de financiamento junto do público, é atribuída a Michael Sullivan, fundador da Fundvlog, quando procurava explicar a criação da sua plataforma de projetos ligados ao videolog.
(23) Sobre as dificuldades de uma definição consensual deste tipo de operações, JOÃO VIEIRA DOS SANTOS, em Regime Jurídico do Crowdfunding (financiamento colaborativo), Revista de Direito das Sociedades, Ano IX (2017) - n.º 3, pág. 650-652, e FERNANDO BELEZAS, em Crowdfunding: Regime Jurídico do Financiamento Colaborativo, Almedina, Coimbra, 2017, pág. 22-24.
(24) Recorde-se que já no século XVIII, Alexander Pope conseguiu financiar a tradução da Ilíada de Homero para inglês, através duma operação de recolha pública de donativos, prática que também era utilizada por Beethoven e Mozart para comporem as suas obras e realizarem concertos. O pedestal da Estátua da Liberdade também foi construído com recurso a igual mecanismo de financiamento, assim como, entre nós, ocorreu com a conhecida Praça dos Restauradores.
(25) Alterada pela Lei n.º 3/2018, de 10 de fevereiro.
(26) A proposta contratual é feita neste caso pelo donatário através de declaração pública e a aceitação pelos investidores resulta da subscrição do donativo.
(27) BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual de Direito do Trabalho, cit., pág. 166, e o Parecer deste Conselho, n.º P000011999, de 18.1.1999.
(28) MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas ob. cit., pág. 460.
(29) MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas ob. cit., pág. 470, e BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual de Direito do Trabalho, cit., pág. 166-167.
(30) Parecer n.º P000011999, de 18.1.1999.
(31) MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas ob. cit., pág. 470.
(32) Neste sentido, JORGE LEITE, em Direito do Trabalho, cit., pág. 318, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Direito da Greve, cit., pág. 275-278, ANTÓNIO MENESES CORDEIRO, ob. cit., pág. 410, PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1279-1280, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II (Direito da Greve), cit., pág. 112, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 515.
(33) ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, em A Lei e as Greves. Comentários a Dezasseis Artigos do Código do Trabalho, cit., pág. 161, JOSÉ JOÃO ABRANTES, em Direito do Trabalho II, (Direito da Greve), cit., pág. 112, MARIA DO ROSÁRIO PALMA RAMALHO, em Tratado de Direito do Trabalho. Parte III - Situações Laborais Coletivas, cit., pág. 515, BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, em Manual de Direito do Trabalho, cit., pág. 184, e PEDRO ROMANO MARTINEZ, em Direito do Trabalho, cit., pág. 1227-1228.
(34) Quanto ao facto dos grevistas terem sido "subsidiados" por um fundo que não foi constituído, nem gerido pelas organizações sindicais que decretaram a greve, o mesmo não poder ser imputado a essas organizações.
Este Parecer foi votado na Sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 15 de fevereiro de 2019.
João Alberto de Figueiredo Monteiro - João Eduardo Cura Mariano Esteves (Relator) - Maria Isabel Fernandes da Costa - João Conde Correia dos Santos - Maria da Conceição Silva Fernandes Santos Pires Esteves - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Eduardo André Folque da Costa Ferreira - Amélia Maria Madeira Cordeiro.
O duplo sentido figurado da greve cirúrgica fala por si: ao referir-se a uma greve estratégica, atesta que o alvo se encontra no núcleo fundamental dos cuidados de saúde hospitalares, alheando-se friamente da ansiedade e expectativa dos doentes e suas famílias, quando não, do mal-estar, dores ou agravamento do estado de saúde
Ficamos cientes de que determinados serviços públicos não consentem uma definição de serviços mínimos nivelada pelo caráter inadiável das prestações, nem por critérios humanitários análogos aos que situações de guerra ou de catástrofe reclamam. Só em estado de sítio ou em estado de emergência pode admitir-se que os serviços públicos de saúde releguem para mais tarde a prestação de cuidados que não sejam indispensáveis à sobrevivência dos feridos, pois nessa eventualidade, apenas os serviços máximos asseguram as necessidades mais elementares.
Não é inusitado ver aqui uma semelhança com certas práticas empresariais restritivas da concorrência, ao observar a sincronia entre os comportamentos paralelos de cada singular aderente à greve para cada cirurgia, em termos tais que a única explicação plausível resida numa estrutura diáfana de coordenação entre os apoiantes da greve - dentro e fora do hospital.
Recorde-se que é usurário o negócio jurídico pelo qual alguém se permite explorar «a situação de necessidade, inexperiência, ligeireza, dependência, estado mental ou fraqueza de caráter de outrem» de modo a obter «para si, ou para terceiro, a promessa ou a concessão de benefícios excessivos ou injustificados» (cf. n.º 1 do artigo 282.º do Código Civil).
A provarem-se os factos relatados, a mesma greve evidencia um comportamento contrário ao dever de lealdade dos trabalhadores em funções públicas [cf. artigo 73.º, n.º 2, alínea g)] da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas). Dever que não é suspenso pelo exercício do direito de greve.
Entendo que a requisição contemplada no artigo 165.º, n.º 1, alínea e), da Constituição, é quanto baste para encontrar uma expressa credencial para a restrição. Não obstante o facto de tal norma ter como escopo a reserva do seu regime geral à competência parlamentar, não é por se encontrar a par da expropriação por utilidade pública que tem de circunscrever-se à requisição de bens (imóveis ou móveis) ou de direitos patrimoniais.
Atestando precisamente a amplitude do atual regime - anterior à Constituição de 1976, o que afasta a sua inconstitucionalidade orgânico-formal - pode ler-se no artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 637/74, de 20 de novembro, que «a requisição civil tem um caráter excecional, podendo ter por objeto a prestação de serviços, individual ou coletiva, a cedência de bens móveis ou semoventes, a utilização temporária de quaisquer bens, os serviços públicos e as empresas de economia mista ou privadas».
É que a garantia institucional de um regime estatutário da função pública [cf. artigo 269.º e artigo 165.º, n.º 1, alínea t)]) tem uma razão de ser num Estado social de direito e, em meu entender, não se compagina com a redução do trabalho em funções públicas a simples variante da prestação de trabalho, em geral.
O trabalho em funções públicas - ou, ao menos, em certas funções públicas - exige um regime de direito público e exige o tratamento próprio da função administrativa do Estado.
Nem se oponha que a salvaguarda de mínimos está prevista para todos os serviços essenciais - públicos, privados ou sociais - pois apenas o serviço público tende para a universalidade e assegura a subordinação aos poderes do Estado. - Eduardo André Folque da Costa Ferreira.
Este Parecer foi homologado por despacho de Sua Excelência a Ministra da Saúde de 15 de fevereiro de 2019 e por despacho de Sua Excelência o Primeiro Ministro de 18 de fevereiro de 2019, «Na parte relativa aos fundos de greve e às conclusões aí extraídas quanto à ilicitude de uma greve financiada através do recurso a mecanismos de financiamento colaborativo (crowdfunding)».
Lisboa, 18 de fevereiro de 2019. - O Secretário da Procuradoria-Geral da República, Carlos Adérito da Silva Teixeira.
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