Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013/C-194-13.htm
Timestamp: 2018-08-16 09:56:56
Document Index: 120076865

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 160', 'artículo 7', 'artículo 330', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 330', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 102', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 241', 'Artículo 8']

C-194-13
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Precedentes constitucionales
DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Fundamental/CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS A COMUNIDADES ETNICAS-Criterios para determinar su exigibilidad
La jurisprudencia constitucional ha definido ampliamente el contenido y alcance del derecho fundamental a la consulta previa, del cual son titulares las comunidades indígenas y afrodescendientes, precisando que ese derecho se deriva tanto de mandatos constitucionales específicos, como de normas vinculantes del derecho internacional de los derechos humanos, en particular las contenidas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, habiendo concluido que concurren dos niveles de participación de las comunidades diferenciadas, en lo que respecta a la adopción de medidas legislativas y administrativas. Cuando se trata de medidas de carácter general, esto es, que no conllevan una afectación directa de esas comunidades, ellas tienen los derechos de participación democrática garantizados en la Constitución, inclusive aquellos de naturaleza diferencial, como su representación particular en el Congreso. En cambio, cuando se esté ante medidas que sí involucren esa afectación directa, debe llevarse a cabo el procedimiento de consulta previa, con el fin de asegurar los derechos fundamentales de las comunidades étnicas.
CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A COMUNIDADES ETNICAS-Medidas objeto de consulta
Un primer criterio sobre la obligatoriedad de la consulta es de naturaleza sociológica, según el cual concurre afectación directa cuando la medida legislativa incide en la construcción de la identidad diferenciada de las comunidades tradicionales, resultando el deber de consulta previa respecto de medidas legislativas, jurídicamente exigible cuando las mismas afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes; ello sucede cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de dichos grupos. Un segundo criterio es de naturaleza normativa, con el que la necesidad de efectuar la consulta previa surge respecto de (i) asuntos en donde concurre un mandato constitucional que vincula determinadas materias objeto de regulación con los derechos de las comunidades étnicas; y (ii) aquellos tópicos expresamente indicados como objeto de consulta por parte del Convenio 169 de la OIT. Un tercer que es interpretativo, consistente en que la consulta previa es obligatoria cuando, a pesar de que la medida legislativa tenga carácter general, en todo caso la materia regulada debió contar con una regulación particular y específica respecto de las posiciones jurídicas de las comunidades étnicas. Esto debido a que dicha materia tiene una relación intrínseca con asuntos propios de la definición de la identidad de dichas comunidades, como sucede cuando la regulación general tiene dentro de su ámbito de aplicación la administración del territorio ancestral o la utilización de los recursos naturales en él asentado. Así, en conclusión la afectación directa a las comunidades indígenas y tradicionales por parte de una medida legislativa puede verificarse en tres escenarios: (i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales; (ii) cuando a pesar que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando aunque se está ante una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine.
CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A COMUNIDADES ETNICAS-Métodos interpretativos para identificar la afectación directa de estas comunidades
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y supresiones por plenarias de las Cámaras Legislativas
La posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa, por lo que los congresistas pueden introducir modificaciones, adiciones y supresiones, siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se hubiese discutido y aprobado el tema a que se refiere la adición o modificación, aún bajo la forma de un artículo nuevo.
La Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas, siendo la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite lo que recibe reproche constitucional. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo, previendo que: “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”. Así pues, las plenarias están constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de cambios con carácter intenso y significativo, a condición que el texto que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e identidad flexible.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE LEY MODIFICATORIA DEL CODIGO PENAL-No vulneración por ampliación del ámbito de regulación habida cuenta de la razonabilidad de la unidad temática/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE LEY QUE TIPIFICA LOS ACTOS DE RACISMO O DISCRIMINACION EN EL CODIGO PENAL-No vulneración por modificaciones que guardan unidad temática en tipificación de conductas discriminatorias
Los demandantes en este proceso contra la Ley 1482 de 2011 sostienen que el trámite de la iniciativa contravino los principios de identidad flexible y consecutividad, debido a que el proyecto de ley fue originalmente concebido para la tipificación penal de actos de discriminación contra la población afrocolombiana, y mutó hacia una tipificación general de comportamientos discriminatorios respecto de otras minorías, no solo étnicas, sino también sociales y de identidad y orientación sexual, modificación ésta que, a juicio de los demandantes, fue de tal magnitud que desconoció los mencionados principios del trámite legislativo. Si embargo para la Corte, los principios de consecutividad e identidad flexible no se vieron afectados ante la evidente razonabilidad de la unidad temática ya que las adiciones o modificaciones propuestas al proyecto de ley guardan unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Es así que en el procedimiento legislativo que precedió la norma acusada, se encuentra que el Congreso, en una primera etapa, que correspondió al trámite en el Senado de la República, enfocó el proyecto de ley en la protección de las comunidades afrodescendientes, pero en esa misma etapa advirtió que, a partir de la Constitución y las normas del derecho internacional de los derechos humanos, la justificación de la iniciativa descansaba en una cláusula genérica de protección a las distintas minorías, no solo las afrodescendientes o las raciales, y fue entonces que, en una segunda etapa, la Cámara de Representantes optó por incorporar en la participación sobre la conveniencia del proyecto de ley a un espectro amplio de minorías tradicionalmente discriminadas, lo que impactó el texto del proyecto de ley, de modo que (i) fijó la tipificación penal para los actos de discriminación, racismo y hostigamiento contra esas distintas minorías; y (ii) adicionó el tipo penal de Apología al genocidio, para amparar los actos de antisemitismo, de manera que cubrió dentro del bien jurídico protegido por ese delito a la comunidad judía en tanto minoría racial históricamente discriminada.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Erik Andrés Pérez Álvarez y Diego Leonardo González González,[1] solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1482 de 2011 “por medio de la cual se modifica el Código Penal y se establecen otras disposiciones.”, en su integridad.
A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.270 del 1° de diciembre de 2011.
En el asunto analizado, afirman que “[n]inguna comunidad afrocolombiana, raizal, palenquera o indígena fue consultada a pesar de los profundos impactos que las leyes antidiscriminación y la acción positiva suelen tener a nivel mundial y sobre todo a pesar de los aportes esenciales y únicos que estas comunidades pueden aportar sobre sus problemáticas. En este aspecto el Congreso de la República debió abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas a crear situaciones de discriminación de facto, de igual manera, debió generar los mecanismos óptimos para que se garantizase que los derechos políticos de las comunidades afro pudiesen ser ejercidos de forma efectiva.”
3.3. Por último, advierten vulnerado el principio de legalidad penal. Ello en razón que los tipos previstos en la norma acusada no identifican adecuadamente el sujeto activo de la conducta, así como el contenido del comportamiento objeto de sanción penal. Señalan para ello varios casos en donde, a pesar que se estaría ante una acción que en su particular entender advierten legítima, como despedir a un trabajador por sostener relaciones sentimentales en el ámbito laboral o defender tesis que promuevan el tratamiento médico para la homosexualidad, se llegaría a imponer la sanción por discriminación en razón de las preferencias sexuales. Agregan que igual razonamiento podría hacerse respecto de (i) la conformación de grupos que defiendan ideologías marxistas, leninistas o maoístas, pues podrían ser sancionados en razón del vínculo que los actores hallan entre esas posturas y el genocidio de varios grupos humanos durante el siglo XX; o (ii) la labor histórica dirigida a negar las cifras de indígenas asesinados por los conquistadores españoles, pues en ese caso una actividad amparada por la libertad de educación será sancionada penalmente al hacer una presunta apología del genocidio.
Determinan que, en últimas, la norma es cercana al totalitarismo, pues convierte en verdades incontrovertibles asuntos objeto de discusión en la sociedad, particularmente la comprensión de la diversidad sexual o el tratamiento a determinadas minorías sociales. Así, concluyen que “[l]a discriminación resulta ser un tema extenso y complejo por lo que con esta ley se podrían crear odios y resentimientos que no son propios del espíritu hispánico (sic), acaso el legislador al hacer de la igualdad un derecho supraconstitucional no estaría haciendo del principio de igualdad el totalitarismo del siglo XXI, acaso las dictaduras de iluminados y la demagogia no surgen de los principios relativistas e incuestionables. (sic) Acaso en conjunción con nuestros derechos constitucionales, no se puede cuestionar los abusos que se pueden perpetrar en nombre de la igualdad.”
Finalmente, advierte que el principio de tipicidad penal no resulta afectado, en tanto las disposiciones acusadas delimitan suficientemente la conducta, relacionada con la “infracción de los derechos humanos” de dichas minorías.
De otro lado, frente al cargo por vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, señala que tampoco es infringido, en la medida en que existe conexidad temática entre los contenidos de la norma acusada, que tienen como objetivo unívoco “… garantizar los derechos de una persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, que son vulnerados a través de actos de racismo o discriminación.” De manera similar, estima el Ministerio interviniente que el precepto demandado es compatible con el principio de legalidad penal, en la medida en que cumple con los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para la satisfacción de esa condición.
En segundo término, advierte que el principio de identidad flexible y consecutividad tampoco fue desconocido, pues las adiciones introducidas por las plenarias de cada corporación legislativa fueron realizadas dentro de los límites previstos por las competencias adscritas a éstas por el artículo 160 C.P.
4.4.1. Determina que las razones planteadas por los actores, relativas a la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible son impertinentes, pues antes bien existe una evidente conexidad temática entre los distintos motivos que dan lugar a la discriminación. Resalta sobre el particular que existe un consenso internacional acerca que el concepto de discriminación engloba “toda distinción, exclusión o preferencia, que tenga por objeto o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales.” Lo mismo sucede con la conducta de apología al genocidio, pues se trata de un tipo intrínsecamente relacionado con la discriminación, en los términos expuestos. Por ende, los demandantes no cumplen con el requisito de generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las medidas acusadas, de manera que se impone la necesidad de adoptar un fallo inhibitorio.
4.4.2. De manera similar, la Defensoría concluye que el cargo por vulneración del principio de legalidad penal no es apto, puesto que las razones que lo fundamentan se muestran “vagas, indeterminadas y fundadas en apreciaciones propias de los actores, mas no en el contenido concreto y directo de las disposiciones acusadas; adicionalmente, la Entidad nota que la exposición adolece de claridad por cuanto no sigue un hilo conductor en la presentación de sus justificaciones. Y por estas razones, considera que no es posible que estas constituyan verdaderos cargos de inconstitucionalidad en contra de la legislación acusada, en la medida en que faltan a los requisitos de claridad, certeza y especificidad exigidos por la jurisprudencia.”
Así, a partir de una recapitulación de la jurisprudencia constitucional en materia de consulta, el interviniente sostiene que las normas demandadas no estaban sujetas a ese requisito, en razón que contienen regulaciones de índole general, que no afectan directa y específicamente a las comunidades tradicionales. Esto se comprueba, entre otros asuntos, porque el sujeto activo del tipo penal no es cualificado, ni menos tiene relación de pertenencia con dichas comunidades. Sobre el particular, afirma la Defensoría que “… ciertas conductas son cometidas sobre todo por ciertos sujetos, e igualmente, sus consecuencias afectan sobre todo a determinados individuos o colectivos, ello no desvirtúa el carácter general y abstracto de la legislación penal, y menos la posición de todos los sujetos con respecto a dicha legislación cuyos efectos son de carácter indiscriminado. En suma, todos los sujetos y colectivos padecen de una afectación potencial similar por razón de las disposiciones penales y todos ellos también resultan beneficiados por la capacidad disuasiva de su consagración.” Agrega la intervención sobre este preciso particular que “[d]esde esta perspectiva, no se cumple a cabalidad el presupuesto que funge como condición de procedencia de la consulta previa – a saber, la constatación de una afectación directa y específica respecto de las comunidades indígenas y afrodescendientes – ya que, si bien la norma comentada supone efectivamente un grado de afectación posible sobre ellas, esta no es específica, en el sentido de que no solo las afecte a ellas, o las afecte de manera especial o distinta a como lo hace respecto a otros colectivos que son víctimas de la discriminación”.
La Decana de la Faculta de Derecho y Ciencias Políticas presenta ante la Corte concepto preparado por el grupo de investigación liderado por la profesora Yeny Alarcón, el cual defiende la exequibilidad de la ley acusada. En primer término, luego de hacer algunas referencias a la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa, la interviniente concluye que la disposición acusada no estaba sometida a ese requisito. Esto debido a que las medidas que contiene están dirigidas a sancionar penalmente actos de discriminación y no a incidir en asuntos propios de la construcción social de identidad de las comunidades afrodescendientes.
Por lo tanto, si se parte de considerar que (i) la materia regulada fue la tipificación respecto de los actos de discriminación; (ii) las plenarias tienen la facultad constitucional de introducir adiciones y modificaciones aprobadas en las comisiones; y (iii) la materia regulada correspondió en todos los debates a la sanción penal de actos de discriminación; entonces no concurría el vicio alegado en la demanda. Sobre este particular, la intervención pone de presente que “… el tema sobre qué grupo poblacional iba a cobijar esta normativa, se discutió y modificó en el entendido que protegiera a toda persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, que pudiesen ser objeto del racismo y la discriminación racial, para que en posterior primer debate en la Cámara de Representantes se optara por una modificación al objeto de la ley la cual fue establecer que fuera contra actos de discriminación en términos generales y no solo en términos que comprenden el racismo.”
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia presentó ante la Corte intervención que justifica la exequibilidad de la norma objeto de demanda. En primer lugar, a partir de la identificación de reglas jurisprudenciales sobre la consulta previa, la Universidad concluye que el asunto debatido no hacía parte de las medidas legislativas en donde la consulta es obligatoria, puesto que tiene por objeto irrogar protección específica a las comunidades indígenas y afrodescendientes, titulares del derecho fundamental a la consulta previa, sino a una generalidad de minorías. Señala sobre el particular que a pesar que al inicio del trámite legislativo el proyecto estaba dirigido a la protección de las minorías étnicas, en todo caso el objeto de regulación fue ampliado. Por ende, “a partir de las modificaciones introducidas al texto y que fueron presentadas para primer debate en el Senado, se definió que el alcance de la futura norma no se limitaba a las comunidades afrodescendientes, raizales y palenqueras, sino que la protección buscada se hacía extensiva a cualquier persona, grupo, comunidad o pueblo, es decir, al colectivo social en su conjunto. Por tal motivo, no era requisito para su trámite el haber realizado la consulta previa”.
En lo que respecta al cargo por la afectación del principio de identidad flexible, la Universidad concuerda con los demás intervinientes, en el sentido que no está llamado a prosperar. Indica para ello que “… la simple lectura de los informes presentados para debate; la comparación de los textos presentados y aprobados; y la aprobación final del proyecto, lo que arrojan es no solo la fidelidad a la propuesta presentada, sino la inclusión de modificaciones todas ellas atadas de manera conceptualmente clara a la materia objeto del proyecto de ley. No se observa de dónde puede sostenerse válidamente que el núcleo temático fue modificado o remplazado durante el trámite del proyecto; todo lo contrario.”
Por último, en lo relativo al cargo fundado en la presunta afectación del principio de legalidad penal, la intervención sostiene que este no resulta infringido, pues el tipo es suficientemente claro tanto en el sujeto activo: que es cualquier persona; el título de dolo en que se ejerce la conducta; al igual que el contenido del hecho punible, que corresponde a actos de discriminación en razón de la raza, etnia, religión, nacionalidad, ideología política o filosófica, sexo u orientación sexual. En tal sentido, resalta que la argumentación de los actores está basada esencialmente en hipótesis que no se derivan de la norma acusada, sino de interpretaciones que están por fuera del texto del tipo penal. Así, “[n]o es dable pensar que el tipo penal tal cual está definido da lugar a equívocos, a partir de la mala fe con la cual los eventuales o pretendidos afectados pretendan actuar frente a las autoridades. Tal accionar escapa del tipo penal y se radica en la órbita personal de quien así pretenda accionar, lo cual de paso constituye otro delito. Pretender evitar tales conductas es casi un imposible y considerar que por tal motivo hay una violación del principio de legalidad y por contera, un vicio de inconstitucionalidad de la norma resulta, respetuosamente, infundado.”
Al presente trámite fueron remitidos documentos suscritos por varios cientos de ciudadanos y ciudadanas, cuyos nombres son consignados en el anexo de esta sentencia. Estos intervinientes manifiestan que apoyan la inexequibilidad de la ley demandada, para lo cual formulan premisas idénticas. Aducen para ello, además de coadyuvar brevemente algunos de los argumentos de la demanda, que los preceptos acusados (i) desconocen la libertad de expresión, puesto que penalizan opiniones sobre la moral sexual o familiar de buena parte de la población colombiana, quienes plantean posiciones divergentes a las defendidas por algunas de las minorías descritas en la norma, en especial la población LGTBI; (ii) en consecuencia, la norma desconoce lo que identifican como los “valores culturales de los colombianos”; (iii) “burla el marco jurídico existente”, en la medida en que consideran que buena parte de los actos fundados en la discriminación ya se encuentran tipificados penalmente, a través de otros delitos que protegen bienes jurídicos relacionados con la honra y la integridad física; (iv) son contrarios a la justicia, pues se basan en conductas excesivamente vagas, lo que a su vez llevaría a la penalización de simples opiniones; y (v) afecta la libertad religiosa, en especial de la población que profesa el catolicismo, pues penaliza algunas de sus posiciones doctrinarias, que a la luz de la norma demandada recaerían injustamente en el criterio de discriminación.
5.2. Ahora bien, en lo que respecta al cargo por desconocimiento del derecho a la consulta previa, el Procurador General, de manera coincidente con los demás intervinientes, indica que ese requisito no era exigible para el asunto debatido. Ello en razón que “… se trata de una norma general y abstracta, que no genera una afectación directa a las comunidades indígenas o negras, en tanto y en cuanto se trata de una modificación al Código Penal, aplicable a cualquier sujeto activo que incurra en la conducta típica allí descrita. El autor de los actos de racismo o discriminación puede ser un miembro de dichas comunidades o de otras, como también puede serlo la víctima. Y es que el racismo o la discriminación no sólo se pueden presentar respecto de miembros de las comunidades indígenas o negras, sino respecto de miembros de toda la sociedad, e incluso entre miembros de una misma comunidad pero por motivos ajenos a la raza o a la cultura, como puede ser el caso de la discriminación por motivos de ideología política o de sexo. || Combatir la discriminación en todas sus formas, incluso en la racial, no es un asunto que afecte de manera directa y especial a las comunidades indígenas o negras, sino que hace parte de la política criminal que el Estado diseña para todos los habitantes de su territorio.”
5.3. En relación con el cargo basado en el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Vista Fiscal pone de presente que desde el tercer debate del trámite legislativo se evidenció la necesidad de ampliar el ámbito de acción del proyecto, a fin de cobijar otras formas de discriminación. Esta circunstancia, a su vez, motivó instancias de participación para esas minorías incluidas.
Esta ha sido la conclusión fijada por la Corte en su jurisprudencia. Así por ejemplo, en la sentencia C-294/12 la Sala desechó la posibilidad de incluir cargos nuevos, fundados en la intervención de un ciudadano, más no en la demanda original. Así, se considera que esa improcedencia se sustentaba, “[e]n primer lugar, porque se trata de un argumento que no fue considerado en modo alguno por las motivaciones y consideraciones de la acción de inconstitucionalidad objeto del presente proceso de inconstitucionalidad. En la medida que se trata de un cargo concreto y específico, muy distinto a los contenidos en la demanda, es un asunto al que no pueden responder el Gobierno, los intervinientes ni el Ministerio Público. Se trata de un cargo, autónomo y distinto a los de la demanda de la referencia, y que en tal medida no hace parte del problema jurídico sometido a consideración de la Corte Constitucional ni del debate procesal público que se surtió. En segundo lugar, una primera lectura de la intervención permite concluir que sus argumentos se fundan en razones de conveniencia que, independientemente de su valor, el cual no está en juego en este proceso, no constituyen cargos de constitucionalidad susceptibles de ser considerados por la Sala Plena de esta Corte.”[3]
De la misma forma, en cuanto a la naturaleza de las intervenciones ciudadanas la jurisprudencia constitucional ha determinado que tal instancia en el proceso de constitucionalidad “… fue consagrada por el Constituyente (art. 242, numeral 1 C.P.) no sólo para que los ciudadanos puedan impugnar o defender la norma sometida a control, garantía de la participación ciudadana, sino, además, con el propósito de que éstos le brinden al juez constitucional elementos de juicio adicionales que le permitan adoptar una decisión. || No se trata de una nueva demanda, ni de pretender formular cargos nuevos o adicionales a los planteados por el demandante. Así, los fallos de la Corte se estructuran a partir de los cargos hechos por el actor, de tal forma que los argumentos expuestos en los escritos de intervención ciudadana son un soporte que le sirve al juez para realizar el estudio jurídico de las disposiciones legales objeto de control.”[4]
5. Los demandantes consideran que la Ley 1482 de 2011 es inconstitucional por dos motivos diferenciados. En primer lugar, advierten que en tanto la norma refiere a asuntos relacionados con la protección de minorías étnicas, específicamente de la población afrodescendiente, el proyecto de ley correspondiente debió cumplir con el requisito de consulta previa. Como ese trámite no fue adelantado, entonces la norma deviene inexequible. En segundo término, sostienen que el trámite de la iniciativa contravino los principios de identidad flexible y consecutividad. Esto debido a que a pesar que el proyecto de ley fue originalmente concebido para la tipificación penal de actos de discriminación contra la población afrocolombiana, luego mutó hacia una tipificación general de comportamientos discriminatorios respecto de otras minorías, no solo étnicas, sino también sociales y de identidad y orientación sexual. Esta modificación, a juicio de los demandantes, fue de tal magnitud que desconoció los mencionados principios del trámite legislativo.
8. La jurisprudencia constitucional ha definido ampliamente el contenido y alcance del derecho fundamental a la consulta previa, del cual son titulares las comunidades indígenas y afrodescendientes. Este precedente ha señalado que ese derecho se deriva tanto de mandatos constitucionales específicos, como de normas vinculantes del derecho internacional de los derechos humanos, en particular las contenidas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. A este respecto, se ha señalado por la Corte[5] que existen previsiones constitucionales expresas, dirigidas a la preservación de las comunidades indígenas y afrodescendientes y a la garantía de espacios suficientes y adecuados de participación en las decisiones que las afectan. Así, el artículo 7º C.P. incorpora dentro de los principios fundamentales de la Constitución, el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. De igual modo, el artículo 330 C.P. dispone que de conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por sus autoridades tradicionales, conformadas y reglamentadas según sus usos y costumbres. En ese orden de ideas, la Carta Política propugna por un modelo de Estado que se reconoce como culturalmente heterogéneo y que, por ende, está interesado en la preservación de esas comunidades diferenciadas, a través de la implementación de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como minoría étnica y cultural, organizada y regulada mediante sus prácticas tradicionales.
9. La Corte ha concluido, especialmente a partir de lo previsto por el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT,[7] que concurren dos niveles de participación de las comunidades diferenciadas, en lo que respecta a la adopción de medidas legislativas y administrativas. Cuando se trata de medidas de carácter general, esto es, que no conllevan una afectación directa de esas comunidades, ellas tienen los derechos de participación democrática garantizados en la Constitución, inclusive aquellos de naturaleza diferencial, como su representación particular en el Congreso. En cambio, cuando se esté ante medidas que sí involucren esa afectación directa, debe llevarse a cabo el procedimiento de consulta previa, con el fin de asegurar los derechos fundamentales de las comunidades étnicas.
Sobre esta diferenciación, la sentencia C-366/11 señala que “… de las normas constitucionales se desprenden dos modalidades definidas de participación a favor de los pueblos indígenas y afrodescendientes. La primera, de carácter general, según la cual las comunidades diferenciadas tienen el derecho a participar en la definición de las políticas estatales en el mismo grado que los demás ciudadanos, resultando por ende inadmisibles las diferenciaciones que impongan barreras para el acceso al debate democrático. No obstante, también se ha considerado que la equidad en la participación opera sin perjuicio del reconocimiento de la identidad diferenciada de dichas comunidades, lo que obliga que su participación se realice a través de mecanismos concretos y adecuados, que resulten compatibles con las particularidades de esa identidad. Dentro de esas medidas se encuentra la asignación de curules especiales en las corporaciones públicas. (…) El segundo ámbito de participación es el relativo a la instauración de medidas que afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. En este caso, la interpretación de las normas constitucionales aplicables y, en especial, el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, hace concluir que en estos eventos debe surtirse un procedimiento particular de consulta previa a dichas comunidades, como requisito necesario para garantizar la preservación de su identidad diferenciada.”
11. De manera general, existe afectación directa cuando la medida legislativa “altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes o le confiere beneficios.” Acerca de este preciso particular es necesario hacer énfasis en que el análisis sobre el grado de afectación directa de la medida legislativa se opone a una evaluación de naturaleza paternalista hacia las comunidades indígenas y afrodescendientes. Por lo tanto, la identificación del grado de afectación directa en modo alguno podría considerarse como una evaluación sobre la bondad de la medida legislativa, respecto de los intereses de las comunidades étnicas. Ello debido a que una opción de esa naturaleza desconocería, de manera grave, el mandato constitucional de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de dichas comunidades, a través de una imposición sobre determinado modelo de virtud, externo a sus prácticas tradicionales.
12. Existe, en ese orden de ideas, un vínculo inescindible entre la afectación directa y la construcción de la identidad diferenciada de las comunidades étnicas. Por ende, puede plantearse un primer criterio sobre la obligatoriedad de la consulta, de naturaleza sociológica, según el cual concurre afectación directa cuando la medida legislativa incide en la construcción de la identidad diferenciada de las comunidades tradicionales. En los términos de la sentencia C-175/09 “… el deber de consulta previa respecto de medidas legislativas, resulta jurídicamente exigible cuando las mismas afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Ello sucede cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de dichos grupos. Por ende, no existirá deber de consulta cuando la medida legislativa no pueda predicarse de forma particular a los pueblos indígenas y tribales y, a su vez, el asunto regulado no tenga relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conformen la identidad de la comunidad diferenciada. (…)
13. Un segundo criterio es de naturaleza normativa. La jurisprudencia ha considerado que se presume la necesidad de efectuar la consulta previa respecto de (i) asuntos en donde concurre un mandato constitucional que vincula determinadas materias objeto de regulación con los derechos de las comunidades étnicas; y (ii) aquellos tópicos expresamente indicados como objeto de consulta por parte del Convenio 169 de la OIT.
Acerca de este último aspecto, la sentencia C-317/12, al reiterar lo señalado en el fallo C-175/09, insiste en que “[s]e presume (…) que todas las regulaciones que afecten los territorios ancestrales indígenas conllevan una afectación directa que exige la realización de consulta previa: “tanto las normas del derecho internacional que regulan el tema de la consulta previa, como la jurisprudencia constitucional, han destacado el lugar central que cumple el territorio en la definición de la identidad de los pueblos indígenas y tribales. (…) De forma armónica con las obligaciones estatales descritas, contenidas en normas que integran el bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte ha insistido en que las regulaciones legales que intervengan el régimen jurídico sobre la tierra de las comunidades indígenas y afrodescendientes deben mostrarse compatibles con la eficacia del mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Esto implica que dicha normatividad deberá tener en cuenta las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas y tribales, evitando que la imposición estatal de otras modalidades de regulación implique la desaparición de aquellas.”
Esta misma conclusión es resaltada por la sentencia C-366/11, cuando señala que “[l]a identificación de las medidas que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la ha adelantado la jurisprudencia constitucional en cada caso concreto. Sin embargo, en cada uno de ellos se observa un patrón común, conforme al cual esta afectación se evalúa en términos de qué tanto incide la medida en la conformación de la identidad diferenciada del pueblo étnico. En ese orden de ideas, las decisiones de la Corte han concluido, aunque sin ningún propósito de exhaustividad, que materias como el territorio, el aprovechamiento de la tierra rural y forestal o la explotación de recursos naturales en las zonas en que se asientan las comunidades diferenciadas, son asuntos que deben ser objeto de consulta previa. Ello en el entendido que la definición de la identidad de las comunidades diferenciadas está estrechamente vinculada con la relación que estas tienen con la tierra y la manera particular como la conciben, completamente distinta de la comprensión patrimonial y de aprovechamiento económico, propia de la práctica social mayoritaria. A esta materia se suman otras, esta vez relacionadas con la protección del grado de autonomía que la Constitución reconoce a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Así, en virtud de lo regulado por los artículos 329 y 330 C.P., deberán estar sometidos al trámite de consulta previa los asuntos relacionados con la conformación, delimitación y relaciones con las demás entidades locales de las unidades territoriales de las comunidades indígenas; al igual que los aspectos propios del gobierno de los territorios donde habitan las comunidades indígenas; entre ellos la explotación de los recursos naturales en los mismos. Esto último según lo regulado por el parágrafo del artículo 330 C.P. el cual prevé que dicha explotación, cuando se realiza en los territorios indígenas, se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades diferenciadas. Por ende, en las decisiones que se adopten al respecto, el Gobierno debe propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades.”
14. Por último, puede evidenciarse un tercer criterio interpretativo, consistente en que la consulta previa es obligatoria cuando, a pesar de que la medida legislativa tenga carácter general, en todo caso la materia regulada debió contar con una regulación particular y específica respecto de las posiciones jurídicas de las comunidades étnicas. Esto debido a que dicha materia tiene una relación intrínseca con asuntos propios de la definición de la identidad de dichas comunidades, como sucede cuando la regulación general tiene dentro de su ámbito de aplicación la administración del territorio ancestral o la utilización de los recursos naturales en él asentado. Acerca de este tópico, la sentencia C-030/08 determina que “…cuando de lo que se trata es de adoptar el marco general de la política petrolera del Estado no hay una afectación directa de las comunidades indígenas o tribales, ni la medida se inscribe en el ámbito de aplicación del convenio, porque no está orientada a regular de manera específica la situación de esos pueblos, y lo que cabe es aplicar la previsión del literal b) del artículo 6º conforme a la cual debe garantizarse la participación de las comunidades interesadas en igualdad de condiciones, a menos que, en el texto de la ley se incorporasen medidas específicamente dirigidas a la explotación del recursos en los territorios de esas comunidades, o que se pudiese establecer una omisión legislativa por la falta de una previsión específica.” (Subrayas no originales).
A este respecto, aunque sin un propósito exhaustivo, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunos tipos de medidas legislativas que, de manera general, no están cobijadas por la obligatoriedad de la consulta previa, precisamente por tener esa vocación de generalidad en sus destinatarios y correlativa ausencia de afectación específica de los intereses y posiciones jurídicas predicables de las comunidades indígenas y afrodescendientes. Así, la sentencia C-030/08, varias veces citada en este apartado, indica que “…las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho evento pueda predicarse que, en aplicación del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, resulte imperativa una consulta previa a dichas comunidades como condición para que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente. Sostener lo contrario equivaldría a afirmar que una parte muy significativa de la legislación debería ser sometida a un proceso específico de consulta previa con las comunidades indígenas y tribales, puesto que las leyes que de manera general afecten a todos los colombianos, unas en mayor medida que otras, afectan a las comunidades indígenas, en virtud a que sus integrantes, como colombianos que son, se encuentran entre sus destinatarios, lo cual desborda el alcance del convenio 169. || Así, por ejemplo, la ley general de educación, el plan nacional de desarrollo, una reforma del sistema de seguridad social o del Código laboral, o del código penal debería, además del proceso deliberativo, público y participativo que se surte en el Congreso de la República, someterse a un proceso específico de consulta con las comunidades indígenas y tribales. Lo anterior no parece ser así, y ello lleva a cuestionarse sobre los criterios para determinar cuándo puede decirse que una medida legislativa afecta directamente a las comunidades indígenas y tribales.”
18.2. El segundo método es de naturaleza sistémica. En estos casos, la Corte ha analizado la norma a partir de sus contenidos transversales, a fin de determinar si estos interfieren de manera específica en asuntos propios de la identidad diferenciada de las comunidades étnicas. A su vez, cuando la Sala ha utilizado este mecanismo, suele también tener en cuenta otras regulaciones que integran el sistema normativo al que pertenece la disposición acusada. Ello con el fin de definir sí concurre la afectación directa base de la obligatoriedad de la consulta previa.[10]
18.3. El tercer método identificado por el precedente en comento es la interpretación histórica y contextual. Con base en él, la Corte ha tenido en cuenta los antecedentes legislativos de la medida analizada, al igual que los debates sociales y al interior del Congreso. Ello con el fin de definir si la normativa tenía el grado de incidencia exigido por el criterio de afectación directa, según se ha analizado en este fallo.[11]
Finalmente, no puede perderse de vista que estos métodos operan de manera correlativa. Por esta razón, es usual que las decisiones que ha adoptado la Corte en materia de consulta previa se funden en varios de los criterios enunciados, a efectos de determinar la obligatoriedad de ese procedimiento.[13]
19. La Ley 1482 de 2011 contiene ocho artículos. El primero determina como objeto de la Ley “…garantizar la protección de los derechos de una persona, grupo de personas, comunidad o pueblo, que son vulnerados a través de actos de racismo o discriminación.” Para ello, el artículo 2° propone varias adiciones al Código Penal, a saber:
19.1. Se crea el tipo penal de Actos de racismo o discriminación. Este tipo sanciona con pena de prisión y multa a quien “…arbitrariamente impida, obstruya o restrinja el pleno ejercicio de los derechos de las personas por razón de su raza, nacionalidad, sexo u orientación sexual.”
20. A su vez, se prevén por la norma tanto un listado de circunstancias de agravación punitiva de la sanción por las conductas mencionadas (Art. 5°), al igual que de atenuación (Art. 6°). En cuanto a las primeras, se dispone que la pena imponible se aumente de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se realice (i) en espacio público, establecimiento público o lugar abierto al público; (ii) a través de la utilización de medios de comunicación de difusión masiva; (iii) por servidor público; (iv) por causa o con ocasión de la prestación de un servicio público; (v) en contra de niño, niña, adolescente, persona de la tercera edad o adulto mayor; y (vi) con el objetivo de negar o restringir derechos laborales.
21. El artículo 7° de la Ley acusada modificó el artículo 102 del Código Penal, que tipifica el delito de Apología del genocidio. Por ende, se impone pena de prisión, multa e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas a quien “… por cualquier medio difunda ideas o doctrinas que propicien, promuevan, el genocidio o el antisemitismo o de alguna forma lo justifiquen o pretendan la rehabilitación de regímenes o instituciones que amparen prácticas generadoras de las mismas”.
Como se observa, el texto de la norma acusada alude en varias expresiones a la tipificación de conductas relacionadas con la protección de las comunidades étnicas, particularmente aquellas diferenciadas por motivos de raza. Sin embargo, de acuerdo con lo explicado en el fundamento jurídico 17, es claro que ese criterio nominal no es suficiente para concluir la afectación directa por la medida legislativa. Por ende, la Sala asumirá los demás criterios, a fin de determinar el asunto.
22.2. El criterio histórico remite, entre sus principales tópicos, al análisis de los antecedentes legislativos de la medida objeto de estudio. En tal sentido, la Corte advierte que el proyecto de ley que dio lugar a la norma acusada estuvo dirigido, al menos desde su versión original, a la fijación de instrumentos de protección, a través del derecho penal, de bienes jurídicos propios de las comunidades y personas afrodescendientes. Para este fin, el proyecto fue sustentado en diversos datos, al igual que en normas del derecho internacional de los derechos humanos que imponen obligaciones al Estado en materia de eliminación de todas las formas de discriminación racial, así como, inclusive, decisiones de esta Corporación que han reconocido el carácter vinculante de esas obligaciones estatales. A este respecto, la exposición de motivos de dicha iniciativa indica lo siguiente:
Así lo expresaron el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la ONU, la Relatora de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, la Representante Especial del Secretario General de la ONU sobre la situación de los defensores de los derechos humanos.”[14]
Con la Constitución Política de 1991 se generó un contexto jurídico y político favorable a las acciones afirmativas en contra de discriminaciones de diversa índole. Con respecto a las discriminaciones raciales sufridas por los afrodescendientes, un punto de quiebre ha sido el reconocimiento de que constituyen un grupo étnico tal como se define en la Ley 70 de 1993 y en los decretos derivados. Esto ha significado un proceso de dignificación sin precedentes en la historia. La movilización y luchas del creciente número de organizaciones de base que apelan a criterios culturales han significado una paulatina visibilización de los afrodescendientes como pueblo étnico con unas formas de vida propias.”[15]
Quiero dejar esa constancia Presidente, porque lo que hemos hecho, en mi opinión, es trasladar el artículo 13 de la Constitución Política, que elimina totalmente en la legislación colombiana cualquier tipo de discriminación negativa, por estas razones, pero quiero hacer el reconocimiento expreso que esta batalla la han encabezado ustedes los afros en Colombia, no la comunidad LGBT.”[16]
De conformidad con lo establecido en las anteriores consideraciones se observa a todas luces que al ser deber del Estado garantizar a todos los habitantes del territorio colombiano, la igualdad de trato con independencia de su condición natural o social, su ideología, cultura, y demás rasgos definitorios de la identidad individual, este Proyecto de ley debe constituir un paso hacia adelante en la protección de las personas contra toda forma de discriminación, y ampliar los actos de discriminación a todo tipo de distinción injustificada que cause un grave perjuicio a una persona.”[17]
Señor Presidente, honorables Representantes, muchas gracias y el Señor les bendiga.”[18]
22.3. Esta ampliación y a partir del uso del criterio teleológico, permite a la Corte concluir que la norma, si bien regula materias anejas a las comunidades étnicas, no las afecta directamente. Obsérvese que la intención del Congreso fue prever sanciones penales a la discriminación de minorías tradicionalmente excluidas, entre ellas las indígenas y afrodescendientes. Por ende, el objetivo del precepto se enmarca en la garantía de posiciones jurídicas universalizables, como es la prohibición de discriminación fundada en lo que el constitucionalismo contemporáneo define como categorías sospechosas. En tal sentido, la norma no hace nada distinto que hacer operativo el principio de igualdad, desde una perspectiva incluyente y que, a su vez, se muestra respetuosa de compromisos de derecho internacional de los derechos humanos, asumidos por el Estado Colombiano.
Sobre el particular, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, tratado ratificado por Colombia e integrante del bloque de constitucionalidad al versar sobre derechos humanos, determina una definición estipulativa de la discriminación racial. Ese concepto, de acuerdo con el artículo 1° de la Convención, refiere a “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.” Como se observa, esa previsión guarda identidad de sentido con la utilizada por el legislador en la ley demandada.
24. En cuanto a lo primero, la Sala parte de la necesaria diferenciación, contemplada comúnmente desde la sociología y desde la antropología, entre los conceptos etnia y raza. En términos simples, mientras la etnia responde a un criterio comunitario, descrito transversalmente por una serie de prácticas tradicionales igualmente comunes,[19] la raza es un criterio individualizable, que corresponde a la pertenencia a determinada minoría identificable por sus condiciones de carácter morfológico.[20] Así, es claro que el concepto etnia responde a una compleja realidad sociológica, en la cual el individuo se reconoce como perteneciente a una comunidad y a una práctica que lo diferencia de la que en esta sentencia se ha denominado como la sociedad mayoritaria. A su vez, esa condición de autorreconocimiento no está presente en el caso de las minorías identificadas a partir de su raza.
Esta distinción está presente en la jurisprudencia constitucional, del modo antes analizado. Así, en la sentencia T-375/06, a propósito del estudio sobre la exigibilidad de medidas de acción afirmativa de acceso preferente a la educación superior a favor de comunidades afrodescendientes, la Corte señaló que “[d]esde el artículo 1º de la Carta, Colombia se reconoce como un Estado pluralista. Esto abre la puerta, en lo pertinente para el caso, al reconocimiento del pluralismo derivado de las manifestaciones sociales, culturales y económicas de las diferentes etnias de nuestro país. Paralelamente, el reconocimiento de la validez del pluralismo, en lo referente a los grupos étnicos, implica un deber de no discriminación en razón de su pertenencia a esta comunidad y un mandato de promoción en virtud de la discriminación a la cual fueron sometidos por largos periodos históricos.|| Al momento de determinar la inclusión de un sujeto en una de las comunidades étnicas cobijadas y favorecidas por la pluralidad, prima la conciencia de la pertenencia a tal comunidad, sus manifestaciones culturales, su historia y su proyección presente. Esto implica que, si bien se puede seguir teniendo en cuenta el aspecto racial para determinar la pertenencia de una persona a un grupo étnico específico, tal factor no es definitivo ni prioritario. Hablar de protección de la comunidad negra, de manera exclusiva y excluyente por su color de piel es un acto discriminatorio.”
27. La Corte ha planteado en su jurisprudencia un precedente sostenido y estable respecto de los principios de identidad flexible y consecutividad, como condiciones para la validez del trámite de las leyes y actos legislativos. Por ende, en este apartado se reiterará esa doctrina, a partir de una de sus síntesis más recientes y pertinentes para resolver el segundo de los problemas jurídicos base de esta sentencia.[21]
Es en este marco de referencia que se encuadran los principios de consecutividad y de identidad flexible. El primero, que se deriva de lo previsto en el artículo 157 C.P., obliga a que todo proyecto de ley, para ser aprobado, debe ser sometido a discusión y votación tanto en la comisión respectiva como en las plenarias de cada una de las cámaras, delegándose en el legislador orgánico la determinación de los casos en que el primer debate se lleve conjuntamente en las comisiones del Senado y la Cámara. El principio de consecutividad, comúnmente conocido como la regla de los cuatro debates, obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de deliberación suficiente en las diferentes instancias sucesivas en que está institucionalmente compuesto el Congreso.
A partir de esta previsión constitucional, la Corte ha considerado que el ámbito de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las comisiones respectivas. En criterio de la Sala,[22] “… el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[23] Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto de identidad[24] comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[25]. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación[26]. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo[27]. || En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[28]”[29].”
30. De igual manera, la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,[30] que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[31]; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;[32] (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;[33] (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[34]”[35]
1. En la presente Convención la expresión “discriminación racial” denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esfera política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.”[36]
32. Ahora bien, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes adelantó una audiencia pública con el proyecto de ley.[37] La nota característica de ese procedimiento fue su convocatoria amplia, puesto que fueron invitados y representados las más diversas minorías, no solo las raciales, sino las étnicas, culturales y de identidad y orientación sexual.[38] Así, como ya se explicó en fundamento jurídico anterior, a partir de esa instancia del trámite el proyecto incorporó reglas de derecho que buscaban la sanción penal a los actos discriminatorios contra esas diferentes minorías.[39] A su vez, estas formulaciones se preservaron hasta el texto definitivo objeto de control de constitucionalidad.
34. A juicio de la Corte, en el caso analizado la razonabilidad de la unidad temática de la iniciativa es evidente. Es claro que la protección de las minorías afrodescendientes no fue un tema autónomo y separable, sino que desde el inicio del proceso legislativo se mantuvo la preocupación respecto de otros grupos sociales igualmente discriminados. De forma correlativa, la inclusión de otras minorías en el objeto regulado, precisamente se infirió de la mencionada preocupación, de modo que no es viable concluir que se trataba de temas autónomos y separables. Antes bien, si se aceptase la tesis de los demandantes, forzosamente tendría que concluirse que la protección a cada minoría debía tramitarse mediante proyectos de ley separados. Esta afirmación contradice tanto el modelo flexible explicado en el fundamento jurídico 29 de esta decisión, como el efecto útil del artículo 160 C.P., que permite que durante el segundo debate se introduzcan al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que cada cámara juzgue necesarias.
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1482 de 2011 “por medio de la cual se modifica el Código Penal y se establecen otras disposiciones.”, por los cargos de falta de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, y de violación a los principios de consecutividad e identidad flexible.
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA DEL MAGISTRADO
A LA SENTENCIA C-194/13
Referencia: Expediente D-9252.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1482 de 2012, “por medio de la cual se modifica el Código Penal y se establecen otras disposiciones”.
Actores: Erick Andrés Pérez Álvarez y Diego Leonardo González González.
Aclaro mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-194 de 2013, aprobada por la Sala Plena en sesión del diez (10) de abril de dos mil trece (2013), por las razones que a continuación expongo:
1. Comparto la decisión de declarar exequible la Ley 1482 de 2011, por los cargos de falta de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, y de vulneración de los principios de consecutividad y de identidad flexible. También comparto la consideración de que esta ley no debía someterse a consulta previa a las comunidades en comento.
2. En la sentencia se sostiene que la principal razón por la cual la ley no debía someterse a consulta previa, era la de que esta ley modifica el Código Penal para proteger a todos los individuos que pueden ser víctimas de discriminación, por diversos motivos, algunos de ellos ajenos a la raza o al origen étnico, y sin que sea necesario que la persona protegida tenga vínculos o pertenezca a determinada comunidad o pueblo indígena o tribal. En vista de esta circunstancia, la Corte encontró que no había una afectación directa y específica de las comunidades indígenas y afrodescendientes.
3. Pese a compartir la ratio de la sentencia, en el sentido de considerar que una norma que protege a todas las personas, sean o no miembros de una comunidad indígena o afrodescendiente, no genera una afectación directa y específica a estas comunidades, aclaro el voto en el sentido de considerar que la Corte debió haber fijado una regla, según la cual no hay afectación directa y específica de dichas comunidades cuando se trata de una norma protectora que atienda principios universales o derechos humanos, reconocidos por la Constitución y que estén dentro de los compromisos internacionales del Estado, adquiridos en varios tratados públicos sobre derechos humanos, debidamente ratificados.
4. Ni los principios universales ni los derechos humanos interesan de manera especial a una comunidad determinada, sea indígena, sea afrodescendiente, o sea de cualquier otro tipo, sino que interesan a todos los individuos de la especie humana, sin ninguna distinción de raza, etnia, sexo, religión, opiniones, capacidad económica, etc.
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifiesto mi salvamento parcial de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-194 del 10 de abril de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en la cual la Corte declaró exequible la Ley 1482 de 2001 “por medio de la cual se modifica el Código Penal y se establecen otras disposiciones”, por los cargos de falta de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, y de violación de los principios de consecutividad e identidad flexible.
1. El desacuerdo parcial con lo decidido por la Corte se centra en la necesidad de haberse efectuado la consulta previa respecto de aquellas normas penales referidas a la protección de derechos de comunidades indígenas y afrodescendientes.
Para la mayoría, en el presente caso la consulta previa no resultaba necesaria debido a que (i) las normas acusadas no prevén un sujeto calificado quien cometa la conducta objeto de reproche penal; y (ii) los tipos penales consagrados por la Ley 1482 de 2001 están unívocamente dirigidos a proteger el principio de igualdad, el cual tiene carácter universal y, por ende, no se trata de un asunto que guarde relación con la conformación de la identidad diferenciada de las comunidades tradicionales. En términos de la Corte “…el objetivo de la norma, en lo que respecta a las minorías étnicas, es sancionar conductas que les resulten discriminatorias, a partir de la naturaleza universal de esa prohibición, explicada en fundamento jurídico anterior. La medida legislativa, así comprendida, reconoce el carácter diferenciado de dichas comunidades étnicas e impone sanciones penales cuando esa especificidad, objeto de protección constitucional reforzada, opera en casos concretos como parámetro para la discriminación o el hostigamiento. Por lo tanto, la norma acusada no tiene la virtualidad de incidir en la conformación de esa identidad colectiva, como sí sucede con aquellas otras medidas legislativas que al regular aspectos que guardan relación con la cosmovisión particular de las comunidades indígenas y afrodescendientes, están sometidas al requisito de consulta previa.”
2. Contrario a lo expuesto, considero que las expresiones contenidas en los tipos penales analizados, que referían a actos de racismo, al igual que la alusión a etnias, comunidades o pueblos, debieron ser objeto de consulta previa puesto que conformaban enunciados normativos que afectaban directamente a las comunidades étnicas. En ese sentido, la opción adoptada por la Corte, fundada en considerar que la norma acusada no conllevaba ese grado de afectación directa en tanto el sujeto activo de la conducta penal no era calificado, se muestra incompleta. Esto debido a que desde una interpretación conceptual, histórica y teleológica de la disposición, era claro que los titulares del bien jurídico protegido por el tipo penal eran, entre otras, las comunidades tradicionales. Por ende, como se está ante una regulación diferenciada a su favor, estaba demostrada la necesidad de la consulta.
Como lo expresé en la ponencia original, que ese apartado no fue aceptada por la Sala, la medida legislativa acusada sí incorpora una afectación directa a las comunidades étnicas, particularmente a los pueblos afrocolombianos. Ello debido a que les confiere una medida de protección contra la discriminación, que es específica para esas comunidades de identidad diferenciada, puesto que (i) hace referencia particular y concreta a los grupos étnicos en diversos apartados del texto acusado; y (ii) fue tramitada bajo la permanente consideración que se estaban prodigando instrumentos de protección para esas comunidades; y (iii) tanto del texto como de su trámite se colige que el objetivo unívoco del legislador fue salvaguardar a las comunidades étnicas de la discriminación, mediante el uso del derecho penal.
3. Sin embargo, también encuentro que contra esta conclusión se oponen dos tipos de argumentos que deben ser analizados. En primer lugar, debe definirse si la norma acusada, a pesar de estar dirigida a ofrecer grados de protección diferenciados para las comunidades étnicas, en todo caso las afectan directamente. En segundo lugar, debe responderse la cuestión relativa a que la medida legislativa no estaba sometida al procedimiento de consulta previa, en tanto (i) se trata de tipos penales cuyo destinatario es cualquier persona y no las comunidades étnicas; y (ii) no incorporan disposiciones que modifiquen o alteren su identidad diferenciada.
3.1. Para responder el primer grupo de cuestionamientos, es importante señalar que la consulta previa es un mecanismo dirigido unívocamente a otorgar eficacia al mandato constitucional de protección a la diversidad étnica y cultural, el cual se opone radicalmente a una concepción paternalista de ese mecanismo, conclusión a la cual también arribó la mayoría. Por ende, la consulta previa cobija todo tipo de medidas, legislativas o administrativas, que afecten directamente a las comunidades étnicas, lo que comprende las políticas que, en abstracto, les son favorables o lesivas. Esto en razón que, precisamente, a la imperativa necesidad que sean dichos grupos diferenciados quienes tengan la opción de participar, mediante los requisitos propios de la consulta previa, en la definición de tales políticas, sin que sea admisible que desde una perspectiva externa a esas comunidades se defina qué les desfavorece o qué les protege.
La concepción paternalista, en ese orden de ideas, es particularmente lesiva frente al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural. En efecto, si se acepta que las medidas prima facie favorables para las comunidades étnicas no están sometidas al procedimiento de consulta previa, en razón a que no las afectan directamente, se estaría tácitamente reconociendo que los grupos mayoritarios están habilitados para dirigir y ordenar un modelo de virtud o conveniencia para las comunidades étnicas. Advierto que ese escenario es abiertamente incompatible con la eficacia del mencionado mandato de protección de la diversidad étnica y cultural.
3.2. En el caso analizado, es claro que la medida legislativa consistente en prever tipos penales dirigidos a proteger bienes jurídicos relacionados con la protección de la diversidad, entre ellas la de carácter étnico y cultural de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, afecta directamente a esas comunidades. Esto en al menos en los siguientes dos planos.
En primer lugar, debe resaltarse que la norma tipifica los actos de racismo y discriminación, en diversas circunstancias y modos. Considero que cuando el ordenamiento jurídico se pregunta acerca de qué es un acto discriminatorio o racista, la respuesta está estrechamente relacionada con la definición de la identidad diferenciada. Esto debido a que solo podrá determinarse cuál es comportamiento que puede ser censurado, en esta oportunidad mediante el derecho penal, si se define el contenido y alcance de la diversidad étnica o cultural que conforma el bien jurídico tutelado. La respuesta a ese asunto pasa, obligatoriamente, por la participación efectiva de las comunidades tradicionales, quienes son las primeras llamadas a determinar cuál es ese ámbito jurídicamente protegido.
En mi criterio es un contrasentido afirmar, de un lado, que la norma acusada está unívocamente dirigida a proteger la diversidad étnica y cultural, y del otro, que no requiere ser objeto de consulta previa, porque no afecta directamente a las comunidades titulares de esa identidad diferenciada. Antes bien, la Corte considera que en este caso se mostraba imperativa la consulta previa, bajo una regla suficientemente definida: toda medida legislativa que tenga por objeto delimitar el ámbito de la identidad de las comunidades étnicas, incluso para efectos de su protección jurídica, las afecta directamente y, en consecuencia, está sometida a la consulta previa.
Las normas demandadas, en ese orden de ideas, imponen un estándar de protección diferenciado para esas comunidades, precisamente en razón del carácter particular y concreto de su identidad étnica y cultural. Acerca de este tópico debe señalarse, en consonancia con lo expresado por la Corte en otras decisiones, que aquellas medidas legislativas o administrativas que determinan estándares de protección jurídica diferenciados para las comunidades tradicionales, precisamente en razón de la naturaleza diversa de su identidad, están sometidas al procedimiento de consulta. Al respecto, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los indígenas, ha explicado el concepto de afectación directa como asociado a afectación diferencial, al señalar cómo “… una interpretación de los diversos artículos pertinentes de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas basada en el propósito de dichos artículos, teniendo en cuenta otros instrumentos internacionales y la jurisprudencia conexa, conduce a la siguiente conclusión sobre el ámbito de aplicación del deber de celebrar consultas: es aplicable siempre que una decisión del Estado pueda afectar a los pueblos indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad. Una incidencia diferenciada de esa índole se presenta cuando la decisión se relaciona con los intereses o las condiciones específicos de determinados pueblos indígenas, incluso si la decisión tiene efectos más amplios, como es el caso de ciertas leyes. Por ejemplo, la legislación sobre el uso de la tierra o de los recursos puede tener efecto general pero, al mismo tiempo, puede afectar los intereses de los pueblos indígenas de modos especiales debido a sus modelos tradicionales de tenencia de la tierra o a modelos culturales conexos, lo que, en consecuencia, da lugar al deber de celebrar consultas”[40]
3.3. En segundo lugar, considero que las comunidades étnicas también están llamadas a participar, a través del mecanismo de la consulta previa, sobre la naturaleza del mecanismo de protección de sus derechos. En el asunto objeto de análisis, es claro que los pueblos indígenas y afrodescendientes debieron ser consultados, a efectos de definir si, con base en las particularidades propias de su identidad diferenciada, era el derecho penal y la imposición de las sanciones que le son anejas, el mecanismo que mejor se adaptaba a la protección de su diversidad étnica y cultural.
Considerar lo contrario estaría basado en la inaceptable premisa paternalista, conforme a la cual las mayorías políticas pueden definir, al margen de la opinión y deliberación de las comunidades tradicionales, cuáles son los mecanismos que el orden jurídico debe establecer para su protección. Ello debido a que una práctica de esa naturaleza desconoce que el núcleo esencial de la diversidad étnica y cultural descansa en reconocer que sus prácticas tradicionales difieren de las acciones y procedimientos de dichas mayorías y que, en consecuencia, su protección pasa obligatoriamente por el reconocimiento de esa diferencia.
Advierto que esta consideración es válida, incluso ante el carácter universal del principio de igualdad, en tanto esa característica no puede transmutarse en un criterio formal, según el cual toda norma que promueva la igualdad es neutra en términos de conformación de la identidad diferenciada. Antes bien, una comprensión material del principio de igualdad, que es precisamente la que promueve la jurisprudencia constitucional, obliga a concluir que la satisfacción de ese derecho se funda en el reconocimiento de la diferencia, en este caso de las particularidades de las comunidades tradicionales.
4. Ahora bien, una de las razones que justificó, en criterio de la mayoría, la ausencia de la consulta previa consiste en que, al tratarse de tipos penales que no tienen sujeto activo cualificado, sus destinatarios son todas aquellas personas que pudiesen cometer el delito. Por ende, el criterio de especificidad que se exige de aquellas medidas que deben someterse a la consulta previa, no sería cumplido en el caso analizado.
Considero que esta conclusión está basada en una comprensión parcial de los efectos de la medida legislativa demandada. En efecto, los destinatarios de los tipos penales contenidos en la Ley acusada son todas las personas, en tanto potenciales perpetradores de la conducta penalizada. Sin embargo, argumentos anteriormente planteados en el presente salvamento parcial de voto, demuestran que otro grupo de destinatarios de la medida legislativa son las comunidades étnicas, quienes son titulares del bien jurídico protegido por los delitos que sancionan la discriminación y el racismo. Como se explicó, el objetivo de las disposiciones acusadas no es otro que proteger la identidad diferenciada de dichas comunidades, entre otras minorías, ante los recurrentes actos de racismo y discriminación de la que son víctimas.
La afectación directa a dichos colectivos se concreta, para el caso de las normas demandadas, en la estipulación de actos de racismo y discriminación objeto de sanción, los cuales no pueden comprenderse por fuera de la definición, por parte de los pueblos indígenas y afrodescendientes, de su identidad diferenciada objeto de protección por el derecho penal. Así, no hay lugar a dudas que, con base en las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte sobre la materia, se trataba de disposiciones que debieron consultarse.
5. Finalmente, debo también resaltar que el objetivo general de la Ley 1482 es la protección de diversas minorías, entre las cuales se encuentran las comunidades étnicas. En consecuencia, es evidente que solo aquellas proposiciones normativas que involucran a dichos pueblos son las que debieron consultarse, pues esas comunidades son las únicas que, en los términos de la Constitución, son titulares del derecho fundamental a la consulta previa, en los términos explicados en la sentencia de la que me aparto parcialmente.
6. En suma, es mi criterio que excluir in genere a las normas penales o aquellas que promueven el principio de igualdad, del deber de consulta previa es problemático, al menos en términos de eficacia del mandato constitucional de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural. Ello en razón a que a través de esa vía puede llegar a configurarse un inadmisible tratamiento paternalista desde el Estado, consistente en que la sociedad mayoritaria puede decidir, sin contar con la participación efectiva de las comunidades étnicas, cuáles son los mecanismos apropiados para la protección de sus derechos.
En consecuencia, la opción que a mi juicio se mostraba más garantista para la conservación de la identidad diferenciada de las comunidades indígenas y afrodescendientes era la exigibilidad de la consulta previa. Además, la decisión adoptada por la mayoría, si se interpreta de forma inadecuada y maximalista, podría llegar a comprenderse como un retroceso en el grado de protección que la jurisprudencia constitucional ha determinado respecto del derecho fundamental a la consulta previa que se predica de las mencionadas comunidades.
[1] La demanda también fue suscrita por Luis Andrés Ramírez Pietro, Adrián Mirando Loaiza, Juan Felipe García Díaz y Wilmar Javier Medina Lozano, quienes se denominaron como coadyuvantes. Sin embargo, habida consideración que estas personas no realizaron la presentación personal de la demanda y, con ello, comprobado su condición de ciudadanos en ejercicio, no son tenidos en cuenta como demandantes en el presente proceso.
[2] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052/01. Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-370/06.
[3] En sentido análogo, la sentencia C-886/10 expresa que “La Corte no puede realizar un control de oficio. Una de las características del control de la Corte es su carácter no oficioso, pues esta Corporación solamente puede actuar en ejercicio de su competencia en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución. Está fuera del alcance de la Corte tratar de reconducir el alegato del accionante hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo. En otras palabras, no puede la Corte Constitucional reelaborar, transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo; por cuanto podría estar actuando como parte interesada y juez. De ahí, que la Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación hayan sido enfáticas en determinar que si bien debe tener suma importancia el principio pro actione, dicha valoración, no puede ir hasta el punto de que la misma Corte estructure o edifique los planteamientos esbozados por el accionante con el propósito de que se instituyan como verdaderos cargos de constitucionalidad. Así las cosas, “la Corte no puede seleccionar las materias acerca de las cuales va a pronunciarse y menos aún inferir los cargos de inconstitucionalidad o directamente construirlos, so pretexto de la índole popular de la acción o del principio pro actione, dado que, si ese fuera el caso, desbordaría su competencia y sería juez y parte”.
[19] Sobre el particular, la sentencia SU-510/98 es ilustrativa al señalar que ““La pertenencia a una comunidad indígena, como la arahuaca, asentada en un territorio ancestral, y dotada de una fisonomía cultural propia, representa para sus miembros el derecho de ser beneficiarios de un estatuto especial que se concreta en ser titulares de un conjunto de facultades y situaciones que no se predican de los demás nacionales. Los derechos diferenciados en función de grupo que la Constitución y la ley reconocen a las comunidades indígenas, se relacionan con su territorio, la autonomía en el manejo de sus propios asuntos, el uso de su lengua y, en fin, el ejercicio de la jurisdicción conforme a las normas y procedimientos plasmados en sus usos y costumbres, siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las leyes de la república. || A diferencia de otros vínculos asociativos, más o menos contingentes, que la persona traba en su decurso existencial, el vínculo comunitario indígena, se establece desde el nacimiento y, salvo que se abandone o libremente se renuncie a él, termina sólo con su muerte. Dada la naturaleza cultural del ligamen comunitario, el individuo no se ve involucrado en puntuales aspectos de su actividad, sino en un entero plexo de interacciones en cuanto que se hace partícipe de una forma definida de vida. La Constitución reconoce que dentro de la población colombiana y dentro de su territorio, coexiste junto a la generalidad de los ciudadanos, un conjunto de nacionales cuya diversidad étnica y cultural debe protegerse y garantizarse mediante instituciones que, en cierto grado, justamente por esta razón, se informan en el principio de autodeterminación. No ha juzgado, por tanto, incompatible la Constitución radicar en cabeza de los indígenas derechos y deberes comunes a todos y, al mismo tiempo, extender a éstos derechos especiales por causa de su pertenencia a su comunidad de origen. El arraigo etno-cultural, en este caso, se ha considerado valioso en sí mismo desde la perspectiva de la comunidad y de sus miembros.”
2. La conciencia de su identidad o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. (…)” (subrayas y negrillas ajenas al texto).
[33] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[38] Así, en cuanto la convocatoria el Acta de la audiencia señala que “Igualmente, señor Presidente, la secretaría de acuerdo a la Resolución establecida por la Mesa y por instrucciones suyas, se dio invitación al Ministro del Interior y de Justicia, hoy está el señor Viceministro, el doctor Aurelio, al Presidente de la Confederación de Comunidades Judías en Colombia, al Director Ejecutivo igualmente, de la Confederación de Comunidades Judías de Colombia, a la Directora de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la doctora Vanessa Palomeque Bohórquez, al doctor Pedro Santiago Posada, Director de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom la Directora Ejecutiva de Colombia Diversa - Marcela Sánchez, a la Directora del Centro Cultural Islámico - Fanny Ochoa, a la Directora Marcela Prieto Botero del Instituto de Ciencia Política, al Coordinador de la Oficina de Atención Ciudadana del Congreso de la República, para que hiciera todas las informaciones del caso e hiciera conocer el evento de la audiencia a la ciudadanía.” Ibídem, p. 34.
“TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 8 DE 2010 SENADO, 165 DE 2010 CÁMARA
Artículo 8°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” Cfr. Gaceta del Congreso 553/11 pp. 7
[40] Vid. Informe del Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, (A/HRC/12/34. 15 de julio de 2009). Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo. La cita es tomada de la sentencia T-376/12.