Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2016/02/no-igualdad-entre-nacionales-de-la-ue.html
Timestamp: 2019-01-24 02:26:15
Document Index: 260184484

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 24', 'artículo 2', 'artículo 45', 'artículo 18', 'artículo 2', 'artículo 45', 'artículo 70', 'artículo 14']

EL BLOG DE EDUARDO ROJO: No igualdad entre nacionales de la UE. Prestaciones sociales no contributivas. Reiteración de la doctrina de los casos Alimanovic y Dano. Notas a la sentencia del TJUE de 25 de febrero (asunto C-299/14).
No igualdad entre nacionales de la UE. Prestaciones sociales no contributivas. Reiteración de la doctrina de los casos Alimanovic y Dano. Notas a la sentencia del TJUE de 25 de febrero (asunto C-299/14).
1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala primera) hizo pública ayer la sentencia dictada en el asunto C-299/14, que confirma la jurisprudencia plasmada en dos sentencias anteriores. Es muy ilustrativo el titular del comunicado de prensa del TJUE, “El Tribunal de Justicia confirma que pueden denegarse a los nacionales de otros Estados miembros determinadas prestaciones sociales durante los tres primeros meses de su estancia”, y la nota 1 a pie de página, en la que se da cuenta de las sentencias ya dictadas con anterioridad, “Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C-67/14, véase asimismo el CP nº 101/15: un Estado miembro puede excluir de determinadas prestaciones sociales de carácter no contributivo a los ciudadanos de la Unión que se desplazan a dicho Estado en busca de trabajo), y de 11 de noviembre de 2014, Dano (C-333/13, véase asimismo el CP nº 146/14: los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos que se desplacen a otro Estado miembro con el único fin de beneficiarse de ayudas sociales podrán ser excluidos de determinadas prestaciones sociales”. Ambas sentencias fueron objeto de atención detallada en anteriores entradas del blog.
2. La resolución del TJUE se dicta para dar respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal regional de Seguridad Social del Land alemán de Renania del Norte – Westfalia, en la que se pide la interpretación de los arts. 18 y 45, apartado 2 del Tratado fundacional de la UE, arts. 4 y 70 del Reglamento (CE) nº 883/2004 de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social, y del art. 24 de la Directiva 2004/38/CE, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Versa en concreto sobre la negativa de un centro de empleo a conceder prestaciones del seguro básico previsto en la legislación alemana a un ciudadano español.
Los apartados 27 a 35 de la sentencia dan debida cuenta del supuesto de hecho y de las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal regional alemán al TJUE. Se trata de una pareja de hecho, ambos de nacionalidad española, con un hijo en común y con otro de un miembro de la pareja. Consta que la ciudadana española de dicha pareja se trasladó a Alemania en abril de 2012 junto con el hijo común, que prestó actividad laboral desde junio de 2012, estuvo afiliada y dada de alta en la Seguridad Social alemana, y percibió una remuneración salarial por su actividad laboral. El mismo mes de junio el miembro varón de la pareja y su hijo se reunieron en Alemania con los restantes miembros de la unidad familiar de hecho, residiendo en casa de la madre de la ciudadana trabajadora y subsistiendo con los ingresos de aquella, además de recibir prestaciones familiares por los dos hijos, escolarizados desde agosto.
Consta igualmente que la familia solicitó, el 30 de julio, las prestaciones de subsistencia previstas en el Libro II del Código de la Seguridad Social, siendo denegadas por el centro de empleo para los meses de agosto y septiembre, y concedidas a partir de octubre. La denegación encontraba su fundamento, según el centro de empleo, en que, en el momento de presentar la solicitud, el ciudadano español y su hijo “llevaban residiendo menos de tres meses en Alemania”, y además que dicho ciudadano “no era ni trabajador por cuenta ajena ni por cuenta propia”, no pudiendo percibir tales prestaciones en virtud de la reserva formulada por el gobierno alemán el 19 de diciembre de 2011 al convenio europeo de asistencia social.
3. En primera instancia fue estimado el recurso interpuesto por la familia española, y una vez interpuesto recurso por el centro de empleo ante el tribunal regional es cuando éste expresa sus dudas sobre la compatibilidad con el derecho de la UE de la exclusión de tales prestaciones sociales (no contributivas) y plantea tres cuestiones prejudiciales al TJUE, de las que sólo es respondida la segunda, ya que la tercera no procede, según el TJUE, por las respuestas dadas a las dos anteriores, y la primera por haberla respondido ya en el asunto Dano (C-333-13). Las cuestiones planteadas fueron las siguientes:
“1) El principio de no discriminación recogido en el artículo 4 del Reglamento nº 883/2004 —con excepción de la exclusión de la exportación de las prestaciones prevista en el artículo 70, apartado 4, del Reglamento nº 883/3004— ¿es aplicable también a las prestaciones especiales en metálico no contributivas en el sentido del artículo 70, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento?”
Como he indicado antes, la misma pregunta fue objeto de atención en el caso Dano (asunto C-333/13), declarando el TJUE que la normativa citada debe interpretarse en el sentido de que las prestaciones en metálico no contributivas “… en el sentido de los artículos 3, apartado 3, y 70 de dicho Reglamento están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 4 de ese mismo Reglamento”. Sobre la sentencia Dano, reproduzco un breve fragmento de micomentario a la misma: “En definitiva, y a modo de síntesis, aquello que afirma el TJUE, con plena asunción de las tesis del abogado general, es que los Estados de acogida pueden denegar las prestaciones sociales (insisto, libre circulación y derecho de residencia en otro Estado... pero menos) a quien no trabaje, no busque trabajo, y no disponga de recursos propios para subsistir, considerando el TJUE, con una frase no excesivamente afortunada a mi entender y que es la que ha dado pie a numerosos titulares de medios de comunicación, que en tal caso nos encontramos con una persona que ejerce su libertad de circulación “con el único objeto de poder disfrutar de la ayuda social de otro Estado miembro...” (¿Les suena la expresión “turismo social”?..). Con mayor contundencia si cabe, y demostrando que las libertades económicas están por delante de los derechos de los ciudadanos de carácter social, al margen de que sean mejor o peor utilizados, es la tesis del TJUE que repite la del abogado general al afirmar que privar a un Estado miembro de la posibilidad de denegar las prestaciones sociales a quien no cumpla los requisitos más arriba explicados, tendría como consecuencia que “personas que, a su llegada al territorio de otro Estado miembro, no disponen de recursos suficientes para subvenir a sus necesidades, dispondrían de ellos, automáticamente, mediante la concesión de una prestación especial en metálico no contributiva cuyo objeto es garantizar la subsistencia del beneficiario”.
“2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿es posible —y, en su caso, en qué medida— restringir el principio de no discriminación recogido en el artículo 4 del Reglamento nº 883/2004 mediante disposiciones de Derecho nacional por las que se transpone el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, conforme a las cuales no existe acceso en ningún caso a dichas prestaciones durante los tres primeros meses de residencia cuando los ciudadanos de la Unión no sean trabajadores por cuenta ajena ni por cuenta propia en la República Federal de Alemania ni sean titulares del derecho a la libre circulación en virtud del artículo 2, apartado 3, de la Ley sobre la libre circulación?”
“3) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión: los principios de no discriminación enunciados, por otra parte, en el Derecho primario (en particular, en el artículo 45 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 18 TFUE), ¿se oponen a una disposición nacional que deniegue sin excepción alguna a los ciudadanos de la Unión, durante los tres primeros meses de su residencia, una prestación social dirigida a garantizar la subsistencia y que al mismo tiempo facilita también el acceso al mercado laboral, cuando dichos ciudadanos de la Unión no sean trabajadores por cuenta ajena ni por cuenta propia en la República Federal de Alemania ni sean titulares del derecho a la libre circulación en virtud del artículo 2, apartado 3, de la Ley sobre la libre circulación, pero pueden invocar un vínculo real con el Estado de acogida y, en particular, con su mercado laboral?”.
Como he indicado, el TJUE no responderá a esta pregunta ya que se planteaba “en caso de respuesta negativa a la primera cuestión”, siendo así que la respuesta, acogiendo la tesis de la sentencia Dano, es afirmativa. Hubiera sido interesante, ciertamente, que el TJUE hubiera analizado esta cuestión, siquiera como obiter dicta, ya que el abogado general, en las conclusiones formuladas el4 de junio de 2015, manifestó que “…Aun cuando la primera cuestión prejudicial ya haya recibido una respuesta afirmativa, la tercera cuestión seguirá siendo pertinente si el Tribunal de Justicia deja en manos del tribunal remitente la calificación de las prestaciones del seguro básico con arreglo al Derecho de la Unión y este último considera que dichas prestaciones están dirigidas esencialmente a facilitar el acceso al mercado de trabajo”, siendo su parecer que “…el Derecho de la Unión, y más concretamente el principio de igualdad, tal y como se recoge en el artículo 45 TFUE, apartado 2, se opone a la normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el asunto principal, que excluye automáticamente a un ciudadano de la Unión de la percepción de una prestación especial en metálico no contributiva en el sentido del artículo 70, apartado 2, del Reglamento nº 883/2004 y que facilita el acceso al mercado de trabajo durante los tres primeros meses de su residencia sin autorizar a dicho ciudadano a demostrar la existencia de un vínculo real con el Estado miembro de acogida”.
4. Por consiguiente, la única cuestión, y no de menor importancia, que debe responder el TJUE es la segunda, y al igual que en otras sentencias procede en primer lugar al estudio de la normativa internacional y estatal aplicable. En la primera, encontramos el Convenio europeo de asistencia social y médica del Consejo de Europa, el Reglamento nº 883/2004 y la Directiva 2004/38; en la segunda, el Código de Seguridad Social y la Ley de libre circulación.
Las normas de referencia se aplican a las personas sujetos del conflicto que son ciudadanas de la UE por tener la nacionalidad española, aplicándose por Alemania la normativa internacional, en concreto el citado Convenio, que prohíbe diferencia de trato entre nacionales del Estado y nacionales de otros Estados UE que residan legalmente en el primero, interpretación de la norma que era la fijada por el Tribunal federal de lo Social en sentencia de 19 de octubre de 2010. La referencia a la normativa internacional tiene especial importancia en este litigio, ya que es justamente una reserva efectuada por el gobierno alemán al Convenio la causante de la denegación de prestaciones. En efecto, el art. 16 b) permite a los Estados formular reservas a la aplicación de una nueva ley o reglamento estatal a los nacionales de las demás partes contratantes, y esa reserva fue formulada por el gobierno alemán el 19 de diciembre de 2011 en estos términos: “El Gobierno de la República Federal de Alemania no se compromete a que los nacionales de las demás Partes Contratantes participen, al igual que sus propios nacionales y en las mismas condiciones de las prestaciones previstas en el Libro II del Código social [(Sozialgesetzbuch Zweites Buch; en lo sucesivo, «Libro II»)] — Protección social básica para los demandantes de empleo, en su versión en vigor al tiempo de la solicitud”.
Con rapidez, y a efectos de delimitar los términos del litigio, el TJUE recuerda su doctrina fijada en las sentencia Alimanovic (C-67/14) y Dano (C-333-13). En síntesis, recuerda que las prestaciones objeto del litigio no pueden calificarse como dirigidas a facilitar el acceso al mercado de trabajo, sino que han de considerarse prestaciones de asistencia social, y que la igualdad de trato entre ciudadanos nacionales y de otro Estado de la UE en cuanto al acceso a tales prestaciones sólo se dará si la estancia del ciudadano de otro Estado cumple los requisitos de la Directiva 2004/38, ya que reconocer el derecho a percibir prestaciones sin disfrutar legalmente del derecho de residencia pondría en tela de juicio uno de los objetivos de la Directiva, esto es “que los ciudadanos de la Unión nacionales de otros Estados miembros se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida”.
En este caso concreto enjuiciado no hay problema en cuanto a la legalidad de la estancia; se trata de ciudadanos de otro Estado de la UE que pueden circular (al menos hasta ahora, y a esperar qué puede ocurrir con la libertad de circulación en territorio Schengen con la crisis de los refugiados) con el simple cumplimiento de lo dispuesto en el art. 6 de la Directiva 2004/38 (“1. Los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos. 2. Las disposiciones del apartado 1 se aplicarán asimismo a los miembros de la familia en posesión de un pasaporte válido que no sean nacionales de un Estado miembro y acompañen al ciudadano de la Unión, o se reúnan con él”).
Cuestión distinta, ciertamente, es si tienen o no derecho a las prestaciones de asistencia social (no contributivas) como las solicitadas en el caso enjuiciado, en virtud del marco jurídico regulado en el art. 24.2 de la Directiva como excepción al principio general de igualdad de trato (“… durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14, el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias”).
5. El TJUE recoge prácticamente la mayor parte de su doctrina sentada en la sentenciaAlimanovic (asunto C-67/14), haciendo suya la tesis de las conclusiones del abogado general respecto a la conformidad a la normativa comunitaria de la normativa estatal, en este caso la alemana, que excluye a ciudadanos de otros Estados de la UE del derecho a recibir prestaciones económicas en metálico no contributivas durante los tres primeros meses de estancia en dicho país, argumentando desde un plano mucho más económico que jurídico a mi parecer que “dado que los Estados miembros no pueden exigir que los ciudadanos de la Unión posean medios de subsistencia suficientes y una cobertura médica personal cuando realizan una estancia de tres meses de duración como máximo en sus respectivos territorios, es legítimo no obligar a dichos Estados miembros a hacerse cargo de esos ciudadanos durante tal período”, así como también que “… en caso contrario, conceder prestaciones de asistencia social a los ciudadanos de la Unión que no están obligados a disponer de suficientes medios de subsistencia podría provocar un desplazamiento masivo susceptible de generar una carga excesiva para los sistemas nacionales de Seguridad Social”. Parece que el abogado general y el primer ministro británico se hubieran puestos de acuerdo en sus análisis del impacto de la libre circulación de personas sobre los sistemas nacionales de SS, aunque no haya datos estadísticos que avalen tal tesis y sólo sirva para limitar y restringir el derecho a la libre circulación de personas por territorio europeo, ¿no les parece?
Igualmente, el TJUE entiende que la normativa alemana respeta la normativa europea en punto al análisis de la carga que puede suponer una persona que solicita tal prestación para el erario público, así como también respecto a la proporcionalidad de la medida adoptada, al mismo tiempo que la norma proporciona “un alto grado de seguridad jurídica y de transparencia en el marco de la concesión de prestaciones de asistencia social del seguro básico…”.
6. Dado que las referencias a la doctrina del caso Alimanovic son constantes, recupero, por la muy estrecha relación con este caso ahora analizado, algunos fragmentos de mi comentario a aquella sentencia.
“… El TJUE se pronuncia en primer lugar sobre la calificación de las prestaciones discutidas, ya que va a ser determinante para identificar la regla de la Unión aplicable, en cuanto que será diferente según aquellas se conceptúen como prestaciones asistenciales o prestaciones laborales, o por decirlo con las palabras de la sentencia “como prestaciones de asistencia social o como medidas encaminadas a facilitar el acceso al mercado de trabajo”. Previamente a entrar en esta cuestión, el TJUE recuerda que está jurídicamente vinculado por las apreciaciones de hecho, en el caso concreto, que haya realizado el tribunal remitente, y que dicho tribunal considera que la madre e hija trabajadoras tienen vinculado su derecho de residencia a “su condición de personas en busca de empleo”. Dado que se consideran a las personas afectadas como demandantes de empleo, el TJUE debe abordar y resolver si la normativa alemana se opone a la normativa europea antes referenciadas, en concreto vulnera el principio de no discriminación por razón de nacionalidad, ya que “excluye de ciertas prestaciones a los nacionales de otros Estados miembros que tienen la condición de demandantes de empleo, mientras que esas prestaciones se conceden a los nacionales del Estado miembro interesado que se hallan en la misma situación”.
La naturaleza jurídica de tales prestaciones viene determinada por su consideración jurídica de prestaciones económicas no contributivas que se abonan para garantizar la subsistencia de personas necesitadas, y que se financian vía impuestos. El TJUE se ha pronunciado en más de una ocasión, y ahora reitera esta tesis, que estas prestaciones están comprendidas en el concepto de “asistencia social” del art. 24.2 de la Directiva 2004/38, abonables a ciudadanos de otros Estados de la UE que no disponen de rentas económicas para subvenir a sus necesidades básicas y las de su familia. Son pues, prestaciones no vinculadas a la inserción laboral de las personas que las perciben sino a garantizar su subsistencia….
7. Concluyo. La sentencia va, por otra parte, en la misma línea que la Decisión aprobada por el Consejo Europeo celebrado los días 18 y 19 para facilitar la permanencia del Reino Unido en la UE. Como ya expuse en mi reciente comentario a esa decisión “ No me parece que afecte a la normativa comunitaria vigente, pero sí a su posible interpretación “ampliatoria”, la tesis general de que los Estados miembros pueden establecer condiciones para el acceso a las prestaciones sociales dentro del amplio margen discrecional que tienen para definir sus políticas sociales y de empleo (son competencia de los Estados miembros) así como también “los principios fundamentales de sus sistemas de Seguridad Social”. Ahora bien, sí se restringe, o mejor dicho puede restringirse de forma relevante la libre circulación de trabajadores si el concepto de “interés general” es utilizado de tal forma que se desvía de la interpretación caso por caso de una posible restricción que ha posibilitado la jurisprudencia del TJUE. En este juego de palabras para contentar al Reino Unido y al mismo tiempo intentar mantener la libre circulación, la Decisión expone que su limitación debe ponerse en práctica “con medidas proporcionales al interés legítimo perseguido”, y que “fomentar la contratación, reducir el desempleo, proteger a los trabajadores vulnerables y evitar el riesgo de poner en peligro gravemente la sostenibilidad de los sistemas de seguridad social constituyen razones de interés general reconocidas a tal efecto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sobre la base de un análisis de cada caso”. Tampoco es especialmente novedosa (recordemos las sentencias del TJUE de 15 de septiembre de 2015, asunto C-67/14 y de 11 de noviembre de 2014, asunto C-333/13, ambas objeto de atención detallada por mi parte en anteriores entradas del blog) la posibilidad de imponer condiciones para que la percepción de algunas prestaciones sea posible siempre y cuando exista “un vínculo real y efectivo entre la persona afectada y el mercado laboral del Estado miembro de acogida”.
Por cierto, y dicho sea incidentalmente, el acuerdo logrado en el Consejo, con el título “Un nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea”, se publica como “Extracto de las Conclusiones del Consejo Europeo de 18 y 19 de febrero de2016, en el DOUE del pasado martes 23, C069I.
Etiquetas: libre circulación, UE