Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-530-03.htm
Timestamp: 2017-11-23 20:17:04
Document Index: 165913278

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 133', 'artículo 129', 'artículo 129', 'artículo 131', 'artículo 137', 'artículo 135', 'artículo 136', 'Artículo 135', 'Artículo 136', 'artículo 129', 'artículo 137', 'Artículo 137', 'artículo 130', 'artículo 131', 'Artículo 131']

C-530-03
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4º inciso 1º, 129 inciso 1º parte final y parágrafo 2º, 130, 131 (parcial), 133 aparte final, 135 inciso 3º, 136 (parcial), y 137 de la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones ”.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Arabella Hernández de Campillo (expediente D-4386) y Carlos Enrique Campillo Parra (expediente D-4396) solicitan ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 4, 129 (parciales), 130 (total), 131, 133, 135, 136 (parciales) y 137 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones”.
3.- El tránsito terrestre es una actividad que juega un papel trascendental en el desarrollo social y económico, y en la realización de los derechos fundamentales. A esta actividad se encuentran ligados asuntos tan importantes como la libertad de movimiento y circulación (CP art. 24) y el desarrollo económico. Pero la actividad transportadora terrestre implica también riesgos importantes para las personas y las cosas. Por lo anterior, “resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de transporte sino garantizar su seguridad” [2], lo cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor.[3]
La importancia y el carácter riesgoso del tránsito terrestre justifican que esta actividad pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador, quien puede señalar reglas y requisitos destinados a proteger la integridad de las personas y los bienes. Por ello esta Corte ha resaltado que el tránsito es una actividad “frente a la cual se ha considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el fin de garantizar el orden y proteger los derechos de las personas”[4]. Así, el control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito no debe ser tan riguroso como en otros campos a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración del Legislador.
6- En el presente caso, adquiere particular relevancia, el derecho administrativo sancionador, puesto que en general la investigación y sanción de las infracciones de tránsito son atribuidas a autoridades administrativas. Este derecho administrativo sancionador es una manifestación de poder jurídico necesaria para la regulación de la vida en sociedad y para que la administración pueda cumplir adecuadamente sus funciones y realizar sus fines[7]. Aunque se ejercita a partir de la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, tiene una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador como consecuencia del incumplimiento de las prescripciones normativas. Por ello esta Corporación ha señalado que "la potestad administrativa sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.” [8]
“Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[13]), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.
Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido”.
‘(...) el conjunto probatorio del juicio forma una unidad, y que, como tal, debe ser examinado y apreciado por el juez, para confrontar las diversas pruebas, puntualizar su concordancia o discordancia y concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme’”[14]. (subrayado no original)
17.- Uno de los principales límites al ejercicio de la potestad punitiva por el Estado es el principio de legalidad[15], en virtud del cual “las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa[16]”. Este principio implica también que la sanción debe estar predeterminada, ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta, pues las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"[17]. Así, las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferirse al Gobierno o a otra autoridad administrativa una facultad abierta en esta materia.
19.- De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal - como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado[18]. Y por ello el principio de legalidad se proyecta y limita también la actividad sancionadora de la administración. Al respecto ha señalado la Corte que en el derecho administrativo sancionador, “la definición de una infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado”[19]. Así, esta Corte, al analizar si una norma que establecía infracciones cambiarias violaba o no el principio de legalidad, señaló al respecto:
“El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se empleé en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma”[20].
20- Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad[21]. Y esto implica que los comportamientos sancionables por la administración deben estar previamente definidos, y en forma suficientemente clara, por la ley. Sin embargo, esta Corporación ha también señalado que el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal (C.P. art. 29) [22]. El derecho administrativo sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garantías propias de debido proceso, tiene matices en su aplicación y mal podría ser asimilado, sin mayores miramientos, al esquema del derecho penal. Como fue mencionado anteriormente, las exigencias propias del derecho penal no pueden aplicarse con la misma intensidad a este tipo de derecho sancionatorio. Además, incluso en el Derecho Penal ha sido aceptada, dentro de ciertos límites, la existencia de tipos penales en blanco y el uso de conceptos jurídicos indeterminados, pues la determinación de conductas sólo es exigible hasta donde lo permite la naturaleza de las cosas. Ello implica que cuando la variada forma de conductas que presenta la realidad hace imposible la descripción detallada de comportamientos, no existe violación a este principio cuando el legislador señala únicamente los elementos básicos para delimitar la prohibición. De otro lado, el uso de esos conceptos indeterminados en el derecho administrativo sancionador es más admisible que en materia penal pues en este campo suelen existir más controles para evitar la arbitrariedad –como las acciones contencioso administrativas- y las sanciones son menos invasivas de los derechos del procesado, pues no afectan su libertad personal. Por tanto los criterios encaminados a establecer si fue o no respetado el principio de legalidad se flexibilizan, sin que ello implique que desaparezcan.
21.- La infracción acusada sanciona con la máxima multa de 30 salarios mínimos diarios legales a quien conduzca “realizando maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas”. Esta norma usa entonces un concepto indeterminado, pues hace referencia a la realización de “maniobras peligrosas e irresponsables”. La pregunta constitucional que surge es entonces si ese concepto indeterminado es admisible, teniendo en cuenta la flexibilización que tienen el principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador.
23- Ahora bien, el concepto “maniobras peligrosas e irresponsables” puede ser interpretado de dos formas: uno puede considerar que esa expresión hace referencia a maniobras que no estén prohibidas y sancionadas por otras normas del código de tránsito, pero que son peligrosas e irresponsables, y por ello ameritan una sanción. Según esa interpretación, el aparte demandado establece una infracción de tránsito residual. Por el contrario, según otra interpretación, la expresión acusada hace referencia a conductas que, además de infringir las reglas de tránsito, son a tal punto peligrosas e irresponsables que ponen en peligro a las personas o las cosas. Según esta segunda hermenéutica, ese aparte no señala una nueva infracción de tránsito, sino que agrava la sanción de otras infracciones, que ya están definidas en el mismo código. Entra pues la Corte a analizar si ambas interpretaciones se ajustan o no al principio de legalidad.
24- El concepto aislado de “maniobras peligrosas e irresponsables” no hace referencia a una conducta suficientemente determinada, pues está compuesto de ideas esencialmente valorativas (peligroso e irresponsable) y por ello carece de un mínimo referente empírico que permita concretar cuál es el comportamiento sancionado. Así, es posible que una autoridad de tránsito pueda, de conformidad con las circunstancias de un caso particular, considerar que una maniobra es peligrosa e irresponsable, mientras que esa misma situación puede ser valorada en forma distinta por otra autoridad de tránsito. La descripción resulta entonces vaga y no cuenta con la certeza propia de los textos que describen conductas sancionables.
“En los delitos de peligro abstracto, el legislador, a priori, considera peligrosa una determinada actividad. Por ende, el eje central de su construcción, generalmente gira en torno a la infracción de normas administrativas. Por esta razón, otra de sus características es el diseño de una administración centralizada de los riesgos, en el sentido que el tipo señala la infracción de determinadas reglas técnicas (v.gr la infracción de la prohibición de manejar embriagado) como constitutivas de una conducta punible. Esto implica que, en vez de acudir al clásico derecho de policía, señalando sanciones para el caso del incumplimiento de las normas administrativas, hay una huida hacia el derecho penal para responder a esta clase de comportamientos[24].”
PARÁGRAFO 5o. Las Fuerzas Militares podrán ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito.”
Del texto de la norma anterior, resulta claro para esta Corte que la facultad conferida en el inciso final del artículo 4º de la ley acusada confiere al gobierno la facultad de reglamentar un requisito que deberá demostrarse para acceder a los cargos públicos citados en el artículo 3º. Podría entonces el gobierno establecer parámetros en la formación de funcionarios del Ministerio de Transporte, por ejemplo, o de alcaldes y gobernadores, pues ellos son autoridades de tránsito. Ello contraría la Constitución, pues como lo determinó esta Corte en la sentencia C-570 de 1997 “El régimen de calidades de los empleados municipales es competencia del Congreso de la República, que debe fijarlo mediante ley.” Por tanto, mal podría el Congreso ceder una facultad que le corresponde, pues se trata de materias cobijadas por la reserva de ley.
Además, esta Corte ha precisado que “la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria”[31]. Sin embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar”[32]. Por ello no puede admitirse que en este caso se trate del ejercicio de la potestad reglamentaria.
- el aparte final del primer inciso del artículo 4 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente: “El Gobierno Nacional reglamentará la formación técnica, tecnológica o profesional que deberá acreditarse para ser funcionario o autoridad de tránsito”.
- el aparte final del artículo 133 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente: “La inasistencia al curso será sancionada con arresto de uno (1) a seis (6) días”.
- el aparte final del inciso primero del artículo 129 de la Ley 769 de 2002“Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente: “en caso de no concurrir se impondrá la sanción al propietario registrado del vehículo.”
- el aparte final del inciso 1º del artículo 129 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente: “si no fuere viable identificarlo, se notificará al último propietario registrado del vehículo, para que rinda sus descargos dentro de los siguientes diez (10) días al recibo de la notificación.” La constitucionalidad de este fragmento se da en el entendido, que el propietario sólo será llamado a descargos, cuando existan elementos probatorios que permitan inferir que probablemente es el responsable de la infracción.
- el inciso 8 del literal D del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente: “Conducir realizando maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas”, en el entendido que debe tratarse de maniobras que violen las normas de tránsito, que pongan en peligro a las personas o a las cosas, y que constituyan conductas dolosas o altamente imprudentes.
- el tercer inciso del artículo 137 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente: “Si no se presentare el citado a rendir sus descargos ni solicitare pruebas que desvirtúen la comisión de la infracción, se registrará la sanción a su cargo en el Registro de Conductores e infractores, en concordancia con lo dispuesto por el presente código.” La constitucionalidad de este fragmento se da en el entendido, que sólo se puede culminar la actuación, cuando la administración haya agotado todos los medios a su alcance para hacer comparecer al citado y, cuando el propietario no coincida con el conductor, esa citación no implica vinculación alguna. Así mismo, deberá entenderse que la sanción sólo puede imponerse cuando aparezca plenamente comprobado que el citado es el infractor.
- el inciso tercero del artículo 135 y el aparte final del inciso 1º del artículo 136 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyos textos, respectivamente, son los siguientes:
“Artículo 135 (...) Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la multa será aumentada hasta por el doble de su valor, en cuyo caso deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la infracción”. En el entendido de que este aparte también es aplicable a los conductores de vehículos de servicio público.
“Artículo 136 (...) Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la autoridad de tránsito dentro de los diez (10) días siguientes seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados”. En el entendido, que el fragmento también es aplicable a los conductores de vehículos particulares.
- el parágrafo 2º del artículo 129 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente:
Parágrafo 2°. Las ayudas tecnológicas como cámaras de vídeo y equipos electrónicos de lectura que permitan con precisión la identificación del vehículo o del conductor serán válidos como prueba de ocurrencia de una infracción de tránsito y por lo tanto darán lugar a la imposición de un comparendo.”
- los dos primeros incisos del artículo 137 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyos textos, respectivamente, son los siguientes:
“Artículo 137.- Información. En los casos en que la infracción fuere detectada por medios que permitan comprobar la identidad del vehículo o del conductor el comparendo se remitirá a la dirección registrada del último propietario del vehículo.
La actuación se adelantará en la forma prevista en el artículo precedente, con un plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la prueba de la infracción como anexo necesario del comparendo.”
CUARTO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 130 (en su totalidad) y 131 (parcial) de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones”.
A pesar del condicionamiento que se hizo, el segmento acusado del artículo 131 seguirá siendo indeterminado. En mi concepto sí hay violación del principio de legalidad y tipicidad, al dejar a la discrecionalidad de las autoridades de tránsito, la determinación de la infracción, por “conducir realizando maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas”.
[1] Los textos de las disposiciones demandadas serán transcritos conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44893 del 7 de agosto de 2002.
[2] Ver, entre otras, la sentencia C-066 de 1999, Fundamento 4.
[3] Sentencia T-258 de 1996. Fundamento 7. En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias T-287 de 1996, C-309 de 1997 y C-066 de 1999.
[4] Sentencia C-309 de 1997. Fundamento 19.
[5] Ver las sentencias C-827 de 2001, C-710 de 2001, C-1161 de 2000, C-597 de 1996, C-214 de 1994.
[6] Sentencia 51 de 14 de abril de 1983. MP Manuel Gaona Cruz, reiterado por la Corte Constitucional. Sentencia C-214 de 1994.
[8] Sentencia C-214/94
[9] Sentencia C-597 de 1996.
[10] Sentencia C-214 de 1994.
[12] Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, criterio reiterado, entre otras, por la sentencia C-827 de 2002, MP Alvaro Tafur Galvis.
[13] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[14] Hernando Devis Echandía, Teoría General de la Prueba Judicial, tomo 1, 5ª ed., 1995, Editorial ABC, pág. 117.
[15] Ver la sentencia C-1161 de 2000.
[16] Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996.
[18] Sentencia C-1161 de 2000.
[19] Sentencia C-1161 de 2000.
[20] Sentencia C-564 de 2000. MP Alfredo Beltrán Sierra, Fundamento 5.5.
[21] Ver la sentencia C-597 de 1996.
[22] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992; C-195 de 1993; C-244 de 1996, y C-280 de 1996.
[23] Artículo 131, literal A inciso 5, ley 769 de 2002. Esta conducta es castigada con multa equivalente a cuatro salarios mínimos legales diarios vigentes.
[24] Para que los delitos de peligro abstracto no quebranten valores, principios o derechos constitucionales, es indispensable que la conducta prohibida, al menos origine un peligro mediato para los bienes jurídicos. Con razón expresa Fernando Velásquez Velásquez que, si “...se hace descansar la razón de ser de la punición de estas figuras en la “peligrosidad”, quedan notorias dudas en torno a la constitucionalidad de semejantes descripciones típicas...” Derecho Penal. Parte General 2ª edición. Bogotá. Temis 1995, pag. 360
[25] Ver, entre otras, las sentencias C-093 de 2001, C-112 de 2000, C-563 de 1997, C-022 de 1996.
[26] En dicho fallo esta Corporación indicó quiénes pueden privar legítimamente de su libertad a las personas, y fijó los límites de la competencia atribuida a las autoridades de policía para juzgar a quien incurra en una contravención.
[27] Véase también la sentencia C-199 de 1998: "La norma demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar la privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial, en aquellos casos en que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la Policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la libertad personal y del mandato constitucional que prohibe la detención sin orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible"
[28] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-234 de 2002, C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992.
[29] Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
[30] Sentencia C-570 de 1997, consideración VI.4.2. Ver también, entre otras, la sentencia C-1191 de 2001. Fundamento 39.
[31] Sentencia C-508 de 2002. Fundamento 4.6.
[32] Sentencia C-290 de 1997, Consideración Quinta.
[33] Ver la sentencia C-372 de 1999.