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Timestamp: 2018-12-12 04:49:13
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Matched Legal Cases: ['artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 113', 'artículo 111', 'artículo 16', 'artículo 61', 'artículo 16', 'artículo 61', 'artículo 128', 'artículo 27', 'artículo 42', 'artículo 109', 'artículo 111', 'artículo 109', 'artículo 16', 'artículo 109', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 1927', 'artículo 59', 'artículo 128', 'Artículo 105', 'artículo 61']

Seminario de Justicia: Segunda sesión 2009: Inviolabilidad de parlamentarios, daño moral y responsabilidad estatal
Segunda sesión 2009: Inviolabilidad de parlamentarios, daño moral y responsabilidad estatal
Inviolabilidad de los parlamentarios, daño moral y responsabilidad estatal
Este trabajo tiene su origen en las reflexiones que provocó en su momento el fallo de la Primera Sala de la SCJN en el amparo en revisión 2214/98, resuelto el 24 de mayo de 2000. En una primera aproximación habíamos partido de la cuestión ¿los diputados pueden o no ser sujetos a la actividad de los tribunales civiles como demandados en una acción de daño moral?[1] Ahora, la existencia de un nuevo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado es ocasión propicia para cuestionarnos de nueva cuenta sobre la responsabilidad que surge por la actuación dañosa de nuestros legisladores en el desempeño de su cargo.
Al resolver el AR 2214/98 la Primera Sala de la SCJN consideró que el fuero establecido en el artículo 61 constitucional era suficiente para evitar que los legisladores federales se vieran involucrados en acciones civiles que pretendieran la condena por daño moral, por lo que se consideró improcedente una reclamación en tal vía y se estableció, a mi parecer, una suerte de impunidad en la materia.
La cuestión que quedó pendiente en aquel momento fue la siguiente: ¿es el Estado civilmente responsable del daño moral causado por sus agentes en el desempeño de sus funciones, cuando éstos por mandamiento legal son irresponsables? Esa es la cuestión sobre la cual reflexionamos en esta breve ponencia.
Hay diversos artículos y principios constitucionales referidos al tema, pero para efecto de centrar esta ponencia me parece que debe iniciarse con la trascripción de los dos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se involucran en la reflexión que propongo, que son los siguientes:
1. El artículo 61, que señala:
Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.
2. El segundo párrafo del artículo 113, que establece:
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
Este último párrafo fue incorporado recientemente al texto constitucional, estableciendo una prudente vacatio legis para su entrada en vigor. Debe señalarse que la reforma constitucional en la materia vino acompañada, tiempo después con la expedición de la reglamentaria Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, y, consecuentemente con la supresión del régimen de responsabilidad estatal en el Código Civil Federal.[2]
La reflexión que ahora se presenta está relacionada con la cuestión, persistente pero pertinente, de si, con el nuevo marco jurídico, ¿sería posible la condena de un legislador federal que con sus expresiones cause un daño moral a un particular? O si, dada la imposibilidad de someter a un legislador a un proceso de reparación de daño moral (vía civil), la responsabilidad debe ser exigida directamente al Estado, dada la especial circunstancia del servidor público involucrado.
Debe recordarse que el artículo 111 constitucional señala que “En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia”, es decir, existe la posibilidad de tal vía, tratándose del daño moral, sin embargo, también debe reiterarse que con la regulación legal de la materia se suprimió del Código Civil Federal lo relativo al régimen de responsabilidad estatal.
Lamentablemente, la reglamentaria Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado excluye de la indemnización “los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado”.
La cuestión sigue teniendo como telón de fondo la aparente colisión de dos derechos, ninguno más importante que el otro; por ello, el interés que puede suscitar en ciudadanos y autoridades es mayor. Por una parte, se exige protección para la función legislativa y en específico para las figuras de los representantes que la realizan, conforme al articulo 61 constitucional; por la otra, se exige protección para el ciudadano que por el ejercicio de la función legislativa ve afectada su esfera patrimonial moral y se vulneran sus derechos de la personalidad, ámbitos que consideramos protegidos por el artículo 16 constitucional.
¿Hasta donde el ciudadano está obligado a soportar un daño de parte de un agente estatal?
INVIOLABILIDAD DE DIPUTADOS Y SENADORES Y DAÑO MORAL
Sobre la cuestión planteada en el amparo en revisión 2214/98
[Este artículo apareció publicado en la revista Iniciativa, Toluca, Méx., no. 11, abril-junio de 2001, pp. 35-63. La revista es editada por el Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México.]
En este trabajo nos ocuparemos brevemente de una resolución judicial que ha puesto fin a una controversia que pudiera parecer prima facie baladí: ¿los diputados pueden o no ser sujetos a la actividad de los tribunales civiles como demandados en una acción de daño moral? Este problema fue planteado en el amparo en revisión 2214/98 y fallado el 24 de mayo de 2000 por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En el fallo en cita, la Corte se ha manifestado en el sentido de considerar que el fuero, establecido en el artículo 61 constitucional que señala: Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar, es suficiente para evitar que los representantes de la nación se vean involucrados en acciones civiles que pretendan la condena por daño moral.
En la controversia planteada, hay dos derechos puestos en juego, ninguno más importante que el otro; por ello, el interés que puede suscitar en ciudadanos y autoridades es mayor. Por una parte, se exige protección para la función legislativa y en específico para las figuras de los representantes que la realizan, conforme al articulo 61
constitucional; por la otra, se exige protección para el ciudadano que por el ejercicio de la función legislativa ve afectada su esfera patrimonial moral y se vulneran sus derechos de la personalidad, ámbitos que consideramos protegidos por el artículo 16 constitucional.
La justicia, ese ente que forzadamente queremos encarnar en los tribunales federales, ha dictado un fallo que consideramos correcto, pero al que debieran hacerse algunas adiciones, que no correcciones y que serán expresadas en la parte final de estas reflexiones sobre la inviolabilidad parlamentaria y el daño moral, junto con las inquietudes que sobre esta figura se plantean los doctrinarios contemporáneos.
A continuación esbozaremos algunas precisiones sobre los conceptos de fuero e inviolabilidad de los diputados y senadores, derivadas tales precisiones de una lectura atenta del texto constitucional, de la revisión etimológica y doctrinal y de los criterios jurisprudenciales.
Conforme al precepto constitucional, hay una prohibición expresa para intentar siquiera la reconvención de los diputados y senadores por las opiniones manifestadas en el desempeño de sus cargos. Vale la pena detenernos en este punto para ocuparnos de dilucidar el origen y alcance de esta institución del sistema jurídico mexicano, distinguiendo entre fuero, inmunidad, inviolabilidad y privilegio en el ámbito de los integrantes de las Cámaras de Senadores y Diputados, antes de analizar el fallo de la Primera Sala del máximo tribunal.
Vale la precisión toda vez que es lugar común señalar que el fuero constitucional de los miembros de las cámaras lleva imbíbita la idea de la inviolabilidad parlamentaria, lo cual no es así. El artículo 61 se ocupa de dos prerrogativas: en el primer párrafo alude a la figura de la inviolabilidad y en el segundo al fuero. Cabe pues referirse a varios conceptos para que de su definición precisemos el contenido de cada institución jurídica. Para los efectos del presente trabajo vale referirnos a privilegio, fuero, inmunidad e inviolabilidad, así como el adjetivo parlamentario que suele endilgarse a los conceptos anotados.
Debe entenderse por privilegio la prerrogativa, el derecho exclusivo, la inmunidad o la ventaja especial. Etimológicamente deriva del latín privilegium que significa privilegio o ley que afecta a un individuo, de privus, individual y legium, de leg, lex, ley.[3] En tal sentido el fuero es uno de los privilegios que tienen cierta clase de sujetos por virtud de ley. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó en junio de 1996 que “el fuero es, según su génesis, un privilegio que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento, así como para mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos”.[4]
Fuero es la ley o código, aunque también se entiende como privilegio o exención, deriva del latín forum, tribunal o foro.[5] En un sentido histórico el fuero se refiere al documento o recopilación de textos conteniendo leyes o prerrogativas de los habitantes de un lugar en un momento histórico determinado; en un sentido jurídico se refiere a la jurisdicción, a la competencia en razón de materia.[6] Hoy día identificamos al fuero como la protección ofrecida a determinados sujetos para que no acudan ante las jurisdicciones, sino es mediante un procedimiento específico.
Respecto de la inmunidad, diremos que expresa la calidad de inmune, y en tal sentido inmune es el exento, el libre, el no afectado. Proviene del latín inmunis que significaba al exento de impuestos, a quien no tiene que realizar ciertos servicios públicos; de im, no, sin, y munis, servicios ejecutados para la comunidad.[7] En este caso la inmunidad sería la consecuencia del fuero, sería la concretización del privilegio de no quedar sometido a los tribunales, a menos que se cumplan con ciertos requisitos previamente señalados en la ley. La Primera Sala de la Corte Suprema mexicana señaló en abril de 1946, que los miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional”.[8]
La inviolabilidad hace referencia a lo que no puede ser violado. Violar es infringir (una ley o precepto), pero también significa el tener acceso carnal con una mujer por la fuerza, implica el concepto de profanación. Proviene del latín violare, infringir, profanar, tratar con violencia o con fuerza.[9] En el caso que nos ocupa, la inviolabilidad ha transmutado hacia el sentido de lo que no puede ser atacado, lo que no puede tener repercusión negativa.
Finalmente, lo parlamentario alude a la asamblea nacional legislativa, a los órganos colegiados encargados de la producción de leyes. Parlamento deriva probablemente del francés parlement, que a su vez deriva de parler, hablar (del latín medieval parabolare, hablar, del latín tardío parabola, discurso, y ment, resultado, acción, lugar, del latín mentum.[10] Por evidente uso, lo parlamentario se ha ampliado a todo aquel órgano colegiado creador de leyes, y en tal sentido los criterios de los tribunales federales han adoptado el vocablo parlamentario para referirse a los órganos legisladores del sistema jurídico mexicano, tanto a nivel federal como estatal.
Lo anteriormente vertido nos permite señalar que, en el caso que nos ocupa, cabe hablar únicamente de inviolabilidad de diputados y senadores, o incluso de inviolabilidad parlamentaria, mas no de fuero parlamentario. Esta inviolabilidad se refiere a la imposibilidad jurídica de reconvenir a los legisladores por la expresión de ideas en el ejercicio de su encargo constitucional. Pedroza de la Llave señala que la inviolabilidad de los diputados y senadores por sus opiniones es “aquella protección procesal que los parlamentarios tienen, ni siquiera cuando éstos hubiesen terminado su encargo, de no poder ser demandados o arrestados por sus opiniones, es decir, por la mera expresión de sus ideas, ya sea por lo que digan, escriban o realicen en el ejercicio de su encargo o quehacer parlamentario, a pesar de que estas manifestaciones pudiesen constituir un delito como la difamación, la calumnia o la injuria”.[11]
En tratándose de la manifestación de las ideas, y en relación con la protección brindada a los parlamentarios mexicanos, se ha señalado: que la acción de reconvenir a una persona por las opiniones que emita es reprimir la libertad de expresión; al castigar, amonestar o sancionar de cualquier manera alguna expresión.
El término reconvención que se utiliza en la Constitución del país, es traducido en latín por admonitio que significa amonestación. Si la reconvención opera contra la expresión de las ideas o la actividad de los diputados, estamos limitando a una libertad pública, que si es grave cuando se le infringe a un ciudadano, es mas grave todavía cuando con ella se debilita una institución de gobierno, como la libertad dentro del recinto de un Congreso.[12]
Por su parte, la Sala, al ocuparse del amparo 2214/98 señaló que “reconvenir es un verbo que se utiliza para significar la exigencia de responder por el contenido de una opinión expuesta con motivo de la función hacedora de las leyes”. Couture define la reconvención como la mutua petición, la contrademanda, derivando el término del latín tardío reconventio, -nis que textualmente significa “acuerdo para repudiar o rechazar algo”.[13]
Estamos ante una interpretación diversa del término reconvención, por lo que debemos considerar el origen de tal institución para verificar el alcance que tiene el término empleado por el Constituyente mexicano. Esta diversidad de definiciones dificultan el estudio de la institución, sin embargo, la revisión histórica dilucidará algunas cuestiones.
En el derecho nacional podemos encontrar un antecedente en el artículo 128 de la Constitución española de 1812, vigente durante corto tiempo, según el cual, los diputados eran inviolables por sus opiniones y en ningún tiempo ni caso ni por ninguna autoridad podían ser reconvenidos por ellas. Escriche menciona que en las causas criminales que contra ellos se intentasen, se preveía que no podrían ser juzgados sino por el tribunal de Cortes en el modo y forma prescritos en el reglamento del gobierno interior de las mismas; y durante las sesiones y un mes después de ellas no podían ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas.[14] Es de mencionar que este sería el primer antecedente que rige en el sistema jurídico, todavía colonial, mexicano.[15]
Más adelante en febrero de 1822 se dicta un decreto sobre la inviolabilidad de los diputados, donde se señala que no podrá intentarse contra las personas de los diputados acción, demanda, ni procedimiento alguno en ningún tiempo, y por ninguna autoridad, de cualquier clase que sea, por sus opiniones y dictámenes. Durante el Imperio Mexicano, los miembros de la Junta Nacional Instituyente, conforme al artículo 27 del Reglamento Provisional Político, eran “inviolables por las opiniones políticas que manifiesten en el ejercicio de sus funciones, y no podrán ser perseguidos por ellas en ningún tiempo, ni ante autoridad alguna”. Adviértase que en este último caso la inviolabilidad se limita a las opiniones políticas.
En términos generales, estos antecedentes son construidos a partir de una institución que se remonta a la Inglaterra del siglo X, y que aparece consagrada en el Bill of Rights de 1689: freedom of speech, al lado de la freedom from arrest. Esta figura jurídica eximía de responsabilidad a los miembros del Parlamento por las manifestaciones realizadas en sus discursos y debates tanto dentro como fuera del Parlamento. En la España del siglo XII, las Cortes que se convocaban reunían a los procuradores de las diversas poblaciones; además de la protección que se daba al local en el que se reunían, protección derivada del Fuero Real, encontramos que se favorecía la libertad de pensar y exponer su dictamen, pues se disponía que en “el lugar donde se habría de celebrar Cortes no solamente debía estar quieto y tranquilo, sino también desembarazado de tropas, de la fuerza armada y de pretendientes poderosos de quien los votantes pudieren recelar alguna violencia y opresión... Nada pues debería empequeñecer la libertad de los representantes del pueblo, ni la presencia y respeto de la augusta persona del monarca, ni la autoridad de los grandes de su Corte, ni el influjo de sus ministros y consejeros”. [16]
La inclusión de esta figura en los sistemas jurídicos modernos ha sido caracterizada por Héctor Rivera Estrada como un “uso del absolutismo, un uso monárquico de concesión que devino a derecho constitucional democrático o representativo, popular o republicano, sin que el poder o la gracia derivara de la persona del monarca sino de la ley y de la Constitución misma”. [17]
En el caso de nuestro país, los antecedentes reseñados cristalizarían en el artículo 42 de la Constitución de 1824 que señaló: “Los diputados y senadores serán inviolables por sus opiniones manifestadas en el desempeño de su encargo, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”. Esta redacción serviría de base para las subsiguientes constituciones.
Si revisamos la vigente redacción y la comparamos con la de 1824 encontraremos que son casi iguales. En la obra Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones se reseñan los veintidós antecedentes constitucionales de esta disposición; remitimos a su consulta para revisar los escasos cambios que sufrió el artículo hasta 1917, fecha esta última en que se dicta su actual redacción, con la siguiente consideración: “El articulo 61 del proyecto de reformas que establece la inviolabilidad de los senadores y diputados por la manifestación de sus opiniones en el desempeño de sus cargos, es un precepto universalmente admitido, por estar vinculada con él la garantía de que los representantes del pueblo puedan proponer toda clase de modificaciones a las leyes existentes. Pues si esta inviolabilidad no existiera cuando un diputado proponga que se reforme una ley y, al efecto, censure la existente, podría en algún caso tomársele como trastornador del orden público y apologista de un delito. Así pues, la función legislativa requiere la más completa libertad de los diputados y senadores. Este articulo es igual al 59 de la Constitución de 1857, reformado el trece de noviembre de 1874”. [18]
González Oropeza señala que la necesidad de que el fuero de los diputados se respetara, se hizo patente desde el inicio de la vigencia de la Constitución de 1917. Tal afirmación parte del hecho de que el 10 de agosto de 19 18 se solicitó a la Comisión Permanente del Congreso que se respetara el fuero del diputado federal Isaac Arriaga, pues había sido detenido en Morelia, por incitación a la rebelión e injurias contra el gobernador de Michoacán, Pascual Ortiz Rubio. La Comisión Permanente designó una comisión encabezada por Juan Sánchez Azcona para que solicitara a Carranza su intervención. En este caso se argumentó que, en virtud de que la acción penal ya se había ejercitado, el Poder Ejecutivo no tenía posibilidad de intervenir. Finalmente, la demanda de amparo promovida por Francisco Mújica protegió al diputado Arriaga. Al respecto remitimos al criterio que sustentó la Corte y que aparece transcrito líneas adelante.
De lo que hasta aquí se ha expuesto podemos inferir que la reconvención se refiere a la exigencia de una satisfacción por las expresiones vertidas. Así, los diputados encuentran en la inviolabilidad la protección necesaria para desarrollar su labor. Pero adviértase que la protección se da, en un primer momento, frente a los órganos del Poder Público, distinto de los particulares, aún cuando éstos no quedan expresamente excluidos.
Por cuanto hace a la concepción del fuero constitucional que se vincula al supuesto de la inviolabilidad de los diputados por las expresiones hechas durante su encargo, debemos hacer la precisión pertinente.
Hemos advertido al inicio que consideramos como instituciones distintas el fuero y la inviolabilidad de los parlamentarios.[19] Algunos autores se inclinan a suponer la segunda como consecuencia de la primera. Por ejemplo, Rivera Estrada señala: “El fuero tiene un doble aspecto: fuero como inviolabilidad, es decir, como garantía constitucional que protege a la libertad de crítica; e inmunidad, no impunidad, como privilegio y garantía, que es temporal de conformidad a la duración del cargo y relativa debido a que si se integra una averiguación previa pero no se llevan a cabo las formalidades en tanto no lo decide el órgano legislativo”.[20] Cabe mencionar que el concepto fuero es definido por el autor en cita como “un privilegio que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones”.[21] El Pleno de la Corte ha señalado: “el llamado ‘fuero’ no es un derecho sustantivo e inherente de las personas que transitoriamente tengan el rango de servidores públicos sino un atributo en razón de la función que desempeñan”.[22]
Para nosotros es evidente que el fuero no incluye la figura de la inviolabilidad, toda vez que los demás funcionarios, distintos de los legisladores, pueden ser acusados conforme al procedimiento constitucional por sus expresiones, gozando de fuero constitucional. Es decir, el fuero no protege la libertad de pensamiento y pronunciamiento cuando se afectan intereses particulares o públicos. En cambio, en tratándose de los parlamentarios la prohibición es absoluta: jamás podrán ser reconvenidos. Esto debe entenderse así por el simple hecho de que se trata de instituciones diversas.
La confusión puede darse cuando pensamos en el fin u objetivo que tienen tales figuras, y en los que han de coincidir necesariamente: permitir que los parlamentarios puedan desempeñar sus cargos con libertad, independencia y sin presiones. Sin embargo, ello no debe dar margen a tal error. Tan es así que la legislación de otros países permite la distinción pues enumera en lugar aparte la inviolabilidad parlamentaria y el fuero constitucional, tal y como lo hace la Carta Magna mexicana.
Ahora bien, el artículo 109 constitucional en lo relativo al juicio político señala: “No procede el juicio político por la mera expresión de ideas”. Pero esta prohibición de procedimiento no debe entenderse como la asunción de la figura de la inviolabilidad para los servidores públicos consignados en el 108 constitucional. pues en realidad el juicio político procede en contra de los servidores públicos cuando en ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. Es decir deja fuera el supuesto que podría ocuparnos, y que es la expresión de ideas que resulten en menoscabo a los derechos de la personalidad de un particular.
En el artículo 111 constitucional se establece la declaración de procedencia. la cual opera en tratándose de la comisión de delitos por parte de servidores públicos. Esta figura no otorga protección absoluta pues debe atenderse al hecho de que en caso de que la resolución fuere negativa se suspende cualquier procedimiento posterior, aclarándose en el texto constitucional que ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso, cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.
Respecto de las jurisdicciones de índole civil, el mismo numeral constitucional prevé que en demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.
Es fácil advertir que estamos ante supuestos diferentes: el fuero constitucional presenta dos figuras relacionadas, el juicio político y la declaración de procedencia,[23] mismas que no deben confundirse y sin que éstas operen en los casos de asuntos del orden civil, como sería en última instancia el daño moral.
Sobre el fuero constitucional los tribunales federales se han pronunciado, entre otras, de la siguiente manera:
FUERO CONSTITUCIONAL Ninguna autoridad, por elevada que sea, puede restringirlo, privando de la libertad a un presunto diputado. (Queja en amparo penal. Arriaga J. Isaac. 17 de agosto de 1918. Unanimidad de once votos, en cuanto al primer punto, por mayoría de ocho votos en cuanto al segundo punto. Disidentes: Enrique Moreno, Manuel E. Cruz y Victoriano Pimentel; y por mayoría de siete votos, contra cuatro en cuanto al tercero y último. Disidentes: Santiago Martínez Alomía, Ernesto García Parra, Agustín Urdapilleta y Enrique M. de los Ríos. La publicación no menciona el nombre del ponente).[24]
DESAFUERO DEL CARGO DE DIPUTADO, CONTRA ÉL ES IMPROCEDENTE EL AMPARO. La declaración de una Legislatura Local, privando del cargo de diputado a una persona, debe considerarse como acto meramente político; pues la privación del cargo de representante del pueblo se relaciona con facultades inherentes a la ciudadanía; no tiene conexión alguna con los derechos del individuo, considerado como tal, y que se denomina garantías individuales, consignadas en los veintinueve primeros artículos de la Constitución Federal y, por tanto, procede sobreseer en el amparo que se endereza contra dicho acto, por no tratarse de garantías individuales. (Amparo penal directo 5904/33. Azua Lorenzo y coagraviados. 25 de septiembre de 1936. Unanimidad de cuatro votos. La publicación no menciona el nombre del ponente).[25]
FUERO CONSTITUCIONAL Los miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional. Esa prerrogativa es indispensable para la existencia de las instituciones que salvaguarda, a virtud de la cual, quienes la disfrutan. tienen la facultad de no comparecer ante cualquiera jurisdicción extraña sin previa declaración del propio cuerpo o cámara a la que pertenece el acusado y esa declaración debe ser emitida por mayoría de votos del número total de sus miembros: La norma constitucional que esto establece, se informa en una necesidad política que descansa en impedir que la asamblea sea privada de uno o parte de sus miembros por intervención de una jurisdicción extraña y sólo puede suceder esto, con la autorización que la propia asamblea dé en la forma constitucional antes expresada; y si es verdad que el fuero tiende a proteger la independencia y autonomía de un poder frente a los otros, esto no implica revestir a sus miembros de impunidad, sino que condiciona la intervención de otras jurisdicciones a la satisfacción de determinados presupuestos que sólo pueden ser calificados por la cámara relativa, y mientras no exista el consentimiento de la asamblea, ninguno de sus miembros puede ser enjuiciado por otra autoridad. Este principio o corolario que se establece de una manera indubitable en el articulo 109 de la Constitución, implica que la licencia concedida a un diputado, no tiene más valor que el de un permiso para separarse del cargo. pero no de un desafuero para el cual es necesario el consentimiento y la decisión de la cámara a la que pertenecía, dado por mayoría absoluta de votos de los miembros que la integran; y mientras no exista esa declaración, es indudable que dicho diputado no ha sido desaforado legalmente y por ende, ninguna autoridad judicial puede enjuiciarlo, al grado de ser privado de su libertad, por la comisión de los hechos delictuosos que se le imputen. Es necesario insistir en que la licencia concedida a un diputado para separarse de su puesto, no implica privación de su fuero, o sea de la prerrogativa que nuestra ley constitucional le otorga en forma refleja del derecho objetivo que la Carta Fundamental fija para proteger la soberanía de los órganos legislativos, pues que siendo el fuero una prerrogativa esencial para la existencia misma del cuerpo en cuya garantía ha sido establecida, los sujetos particulares que lo integran resultan beneficiados, no porque se les conceda a cada uno de ellos particularmente ninguna tutela, sino que se benefician por parte y como consecuencia del beneficio común, y tal beneficio, que descansa en el interés público, tiende a proteger al órgano colegiado para que sea inviolable; pero esto sólo puede lograrse protegiendo a cada uno de sus componentes de donde resulta que ese beneficio no viene a ser, sino un interés jurídicamente protegido. o sea un derecho reflejo y específico que corresponde a cada uno de los miembros de las Cámaras Legislativas fijado en el artículo 109 constitucional. Sin embargo, no puede renunciar a ese derecho, porque el beneficio de la ley no está establecido únicamente en favor del particular, sino como miembro de una cámara que es en realidad la que tiende a ser protegida constitucionalmente con objeto de que su función de soberanía no se menoscabe; por eso es que nuestra Constitución únicamente faculta a ese órgano para que decida por mayoría absoluta de votos, si no uno de sus miembros puede ser enjuiciado por delitos del orden común y por la autoridad judicial competente. No obstante esto, es indispensable convenir en que esa prerrogativa establecida en favor de la cámara, finca un interés en cada uno de sus miembros que debe ser jurídicamente protegido. pero esto no implica en forma alguna que pueda renunciarse a ese beneficio, porque los beneficios que establecen las leyes de orden público son irrenunciables, puesto que se establecen para satisfacer intereses sociales, ya que sólo pueden renunciarse los beneficios que la ley concede exclusivamente a los particulares, si no se afectan los derechos de terceros. Por estos conceptos el fuero no puede renunciarse, ya que únicamente puede privarse de él a virtud de una función de soberanía que realice la cámara a la que pertenezca el miembro o individuo que es objeto de una decisión sobre este particular, pero éste, como tal y mientras no haya sido privado de ese beneficio, no puede ser sujeto a proceso, y en consecuencia, no puede ordenarse su aprehensión, pues al hacerlo, se viola el artículo 16 constitucional, toda vez que la jurisdicción represiva, bien sea del orden común o federal, no es competente para realizarlo, puesto que no se han satisfecho las condiciones de procedibilidad y punibilidad, a virtud del obstáculo que de una manera expresa señala el artículo 109 de nuestra Constitución Federal. Por otra parte, y para que se perciba la profunda diferencia entre una licencia concedida, aun cuando haya sido solicitada con el propósito de someterse a los órganos de Poder Judicial, y el desafuero constitucional, es pertinente advertir que por medio de la primera, no se pierde el carácter de representante popular y el interesado puede volver a sus funciones al terminar esa licencia, o cuando lo estime conveniente, dándola por concluida, en tanto que tratándose de desafuero, el representante popular queda desde luego separado del cuerpo a que pertenece, sin que pueda volver a recuperar su cargo, aun cuando sea absuelto en el proceso judicial correspondiente: además, en el caso de licencia, aparte del derecho de percibir sus dietas respectivas, el representante popular conserva su carácter de tal, con todas sus inmunidades, de tal manera que si cometiere un delito del orden común o de naturaleza oficial, dentro del plazo de la licencia, no podrá ser enjuiciado, sino con las formalidades previas que señala la Constitución; en cambio con el desafuero, queda en calidad de simple ciudadano, y puede ser enjuiciado por las autoridades judiciales no sólo por el delito que originó el desafuero, sino por cualquiera otro delito posterior, sin requisito previo alguno, Por último, en su parte formal se diferencia la licencia y el desafuero, en que para conceder la primera, basta un quórum ordinario, y para decretar la segunda, es necesario el quórum que la Constitución General señala. (Amparo penal revisión 4287/45. Joffre Sacramento. 8 de abril de 1946. Unanimidad de cuatro votos, por lo que se refiere a la concesión del amparo y por mayoría de tres votos, en cuanto a los fundamentos. Ausente: José Rebolledo. Disidente: José M. Ortiz Tirado. La publicación no menciona el nombre del ponente).[26]
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, FUERO, CONCEPTO DE, El fuero es, según su génesis, un privilegio que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento. así como para mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos. No es lo que en la teoría del delito se llamo excluyente de responsabilidad, que impediría en todo caso que la figura delictiva llegare a constituirse, sino un impedimento legal para que quien goce de esa prerrogativa no quede sometido a la potestad jurisdiccional. Por tal razón, la circunstancia de que un servidor público esté provisto de inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de respetarla, no a la facultad-deber que tiene la institución del Ministerio Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos. (Controversia constitucional 11/95. Roberto Madrazo Pintado, Pedro Jiménez León y Andrés Madrigal Sánchez, en su carácter de Gobernador, Presidente del Congreso y Procurador General de Justicia del Estado de Tabasco, respectivamente, contra el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el Procurador General de la República. 26 de marzo de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: Presidente José Vicente Aguinaco Alemán, Secretario: Jesús Casarrubias Ortega). [27]
De lo transcrito puede advertirse que el criterio de los tribunales federales en relación con el fuero, dista mucho de considerar a la inviolabilidad de diputados y senadores como implícita en el concepto de fuero. Ello permite sostener la idea de que el fuero y la inviolabilidad son instituciones diversas en el ordenamiento mexicano.
ANTECEDENTES DEL AMPARO EN REVISIÓN
Adelantábamos que el interés en el tema parte de una reciente resolución del máximo tribunal mexicano, de la cual nos ocuparemos a continuación. En términos generales la cuestión controvertida fue la siguiente:
Los quejosos, A y B, diputados federales, que formaban parte de la Comisión dedicada a dar seguimiento a las investigaciones realizadas respecto del asesinato de C, conocido político mexicano, hicieron manifestaciones en relación a las investigaciones, las cuales, según D, tercero perjudicado, le causaron un daño moral, y lo motivaron para interponer la demanda del juicio ordinario civil en contra de los diputados. El Juez que conoció el asunto resolvió “sin lugar a admitir la demanda... en virtud de que como se desprende de los hechos en que el actor funda su demanda, tales codemandados [A y B] son diputados federales y... las opiniones de dichos diputados fueron expresadas en el desempeño de sus cargos y por tanto, no pueden ser reconvenidos por ellas”.
Inconforme con la resolución, se interpuso el recurso de queja por el demandante [D] y la Primera Sala del Tribunal Superior de Justicia declaró procedente el recurso y revocó el auto de inadmisión de la demanda, tras considerar que “el juez estaba obligado a admitir la demanda, en virtud de que no puede declarar a priori que las manifestaciones de los diputados [A y B] fueron efectuadas en el ejercicio de su encargo si ni siquiera se han desahogado las pruebas pertinentes en el procedimiento... debe darse oportunidad al actor [D] para que demuestre en juicio sus aseveraciones y a los demandados para ser oídos y vencidos…, el artículo 61... no prohibe expresamente la interposición de demandas por particulares en contra de los diputados”.
Los quejosos [A y B] interpusieron demanda de amparo contra tal resolución ante el Juez Cuarto de Distrito, quien desechó tal demanda por notoriamente improcedente. El argumento utilizado señaló que “los actos... no tienen como consecuencia inmediata la afectación de alguno de los derechos fundamentales del hombre o del gobernado que tutela la Constitución Federal, por medio de las garantías individuales, dado que no se alega la infracción de derechos sustantivos, sino la conculcación de derechos adjetivos que sólo producen efectos meramente intraprocesales”.
Inconformes [A y B] interpusieron el recurso de revisión, del cual conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil, mismo que revocó la resolución del Juez Cuarto de Distrito en Materia Civil ordenándole “admitir la demanda de garantías en caso de no existir diversa causal de improcedencia”, pues se consideró que “es evidente que al ser reconvenidos, se les puede afectar de modo directo e inmediato en sus derechos sustantivos”.
El citado Juez Cuarto de Distrito resolvió conceder el amparo y protección federal solicitada por los quejosos [A y B]. Inconforme el tercero perjudicado [D] interpuso recurso de revisión del que conoció el Segundo Tribunal Colegiado en materia civil, mismo órgano jurisdiccional que confirmó la sentencia del multicitado Juez Cuarto de Distrito.
En cumplimiento de la ejecutoria respectiva, el magistrado de la Primera Sala del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal emitió la resolución que se reclamó en el amparo en revisión que se analiza. En ésta se revoca la inadmisión de la demanda civil en contra de A y B, y se dispone sea admitida a trámite, considerando entre otros lo siguiente:
La intelección del primer párrafo del artículo 61 constitucional, en relación con el artículo III lleva a concluir que al preceptuar la primera norma citada que los diputados no pueden ser reconvenidos por las opiniones que manifiesten en sus cargos, se refiere a que dichos funcionarios no pueden ser enjuiciados penalmente por dichas opiniones, pues por virtud del fuero del que se encuentran investidos, sus opiniones son inviolables.[28]
Por otra parte, el segundo párrafo del artículo 61, armonizado con el contenido del artículo III constitucional, permite afirmar que el presidente de cada Cámara debe velar porque no se persiga criminalmente a los diputados o senadores por virtud de las opiniones que viertan en el desempeño de sus funciones y debe cuidar de que, tratándose de la comisión de algún delito por alguno de los miembros de la Cámara, se siga el procedimiento para la declaración de procedencia, antes de que el legislador quede sujeto a la jurisdicción de los tribunales correspondientes.
Como se advierte, el Constituyente rodeó a los miembros del Poder Legislativo, entre otros funcionarios públicos, de una inmunidad que conocida entre nosotros como fuero constitucional, sólo es, en esencia, la prerrogativa indispensable para la existencia de las instituciones que salvaguarda, otorgando a quienes la disfruten, la facultad de no comparecer ante cualquier jurisdicción extraña, sin previa declaración del propio cuerpo, de que ha lugar a proceder contra el inculpado, emitida por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión.
Pero es el caso que el fuero constitucional no alcanza a los legisladores cuando los particulares instan al Poder Judicial con demandas de índole civil, pues el párrafo octavo del artículo III de la Norma Suprema, dispone que en demandas del orden civil, no se requerirá la declaración de procedencia que sí es necesaria cuando los diputados o senadores, son acusados de la comisión de un delito.
Traduciendo el fuero en el establecimiento por la Constitución de una competencia funcional o por razón de grado, a favor de la Cámara de Diputados frente a la jurisdicción de los tribunales, es indudable que éstos no pueden enjuiciar penalmente a un miembro del parlamento mientras éste no declare que ha lugar a proceder en su contra, pero sí puede llamar a juicio a cualquiera de los diputados para que responda de demandas civiles intentadas en su contra, porque en ese caso, por disposición expresa del artículo III constitucional, sí tiene atribuciones para conocer del negocio sujeto a su potestad.
Hasta aquí las antecedentes del asunto que en amparo en revisión llegó a la Corte Suprema, tocando conocer a la Primera Sala.
Al dilucidar los puntos controvertidos, la Primera Sala del máximo tribunal mexicano arribó a la conclusión de que debe primar el interés común sobre el particular, lo que evidentemente no ofrece mayor discusión. Sin embargo, esta solución adolece de un pequeño fallo: no se ocupa de explicitar alternativas que reparen el actuar dañoso de los representantes de la nación.
Es de advertir que una de las razones que fundan la resolución de la Primera Sala de la Suprema Corte es la aseveración de que “es preciso asegurar a los legisladores una absoluta independencia en el ejercicio de sus funciones, con objeto de que los demás poderes no estén en aptitud de coartarlos en su representación, atribuyéndoles delitos que autoricen a enjuiciarlos penalmente y a privarlos de su encargo”. Es decir, implícitamente se acepta que la institución debe asegurar la independencia del legislador con respecto de los demás poderes, pero no de los particulares a los que una vez irrogado el perjuicio pareciera que no les queda mayor destino que soportarlo. Cabe mencionar que la afirmación parece hacer referencia únicamente al ámbito penal y no se ocupa del civil, sin embargo, como veremos más adelante, ello no fue así.
La resolución en comento consideró:
Se ha dicho que la condición de eficacia de esta protección es que se trate de opiniones emitidas por los diputados y senadores, y además, que sea en el desempeño de sus cargos. Y en lo que a esta última parte concierne, el espacio donde se lleven a cabo las opiniones no se reduce al recinto parlamentario. basta con que sea el lugar que se destine para el desempeño de la función específica de que se trate, toda vez que hoy en día, el quehacer parlamentario ha desbordado con mucho los estrechos cauces del dicho recinto legislativo, pues aún cuando lo labor preponderante sigue siendo la de intervenir en la aprobación de las leyes, hay otros ámbitos en que se manifiesta este poder, como es la configuración de comisiones de diversa especie que se desenvuelven fuera de la sede del parlamento, entendidas como grupos de trabajo en las cuales se distribuye a los diputados y senadores para desempeñar sus actividades parlamentarias.
…carece de todo sustento suponer que el lugar donde externa su opinión el legislador condiciona su inviolabilidad o no, pues si lo que importa es que la opinión se haya externado con motivo del ejercicio de sus funciones, estará acompañado de esa garantía en todos aquellos lugares en que se vea precisado a cumplir la función legisladora particular.
Pues bien, lo mismo es dable decir para determinar si se hace a título público o privado, en cuanto diputado o en cuanto miembro de la sociedad, ya que no es la voluntad y la persona del legislativo la que se protege con la garantía de inmunidad parlamentaria, sino la institución a la que se encuentra integrado; así, goza de la protección sólo en cuanto funge como parlamentario y, correlativamente, está impedido para despojarse de ella mientras cumple con esa obligación ciudadana.[29]
Es importante enfatizar que la interpretación de la Primera Sala de la Corte Suprema se ha dado en el sentido de considerar la inadmisibilidad de la acción civil cuando las opiniones han sido dadas en el desempeño de los cargos parlamentarios, lo que no obsta para que en el caso de opiniones de carácter estrictamente personal, sí proceda dicha acción, sin embargo no se mencionan criterios o parámetros para distinguir entre uno y otro caso.
Es evidente que la valoración de los hechos, para considerar éstos como parte o no de la función legislativa, quedan reservados al juzgador federal, puesto que a tales autoridades corresponde la interpretación del ordenamiento fundamental. En el caso particular, se atiende al sentido de considerar que los representantes populares. diputados y senadores, son, por virtud del mandato constitucional, irresponsables por sus opiniones. Sin embargo, tal circunstancia acarrea un grado relativo de impunidad en el sistema jurídico mexicano, en detrimento de los derechos constitucionalmente garantizados: hay una pugna constitucional que involucra la libertad de opinar y la obligación de respeto de la vida privada o la dignidad personal.[30]
Por ello, quizá sería correcto atender una interpretación diversa en la que si bien no es el servidor público el obligado a responder por el hecho dañoso, silo sea el Estado: una suerte de obligado sustituto. Es evidente que en el caso particular la responsabilidad civil del servidor público queda descartada, en virtud de la interpretación que la Primera Sala de la Suprema Corte ha hecho del artículo 61 constitucional, por tratarse de un caso excepcional en el que se garantiza el desempeño de una de las funciones encomendadas al ente estatal.
Es decir, la función legislativa está protegida por tratarse de una función de suma importancia para el correcto desenvolvimiento del Estado. Si esto es así, considero que es el Estado, las administraciones públicas, quien debe responder de los hechos dañosos causados por sus agentes. No puede permitirse que alguien soporte un sacrificio especial, a consecuencia del actuar estatal. Y no puede soportarse por dos razones: un principio general de derecho que exige que no se cause a nadie un daño sin que sea reparado y una norma legal que impone al Estado la obligación de reparar los daños causados por sus agentes en el desempeño de sus cargos.
Si bien la ilicitud de la conducta pudiera ser cuestionada, el resultado concreto no merece mayor abundamiento: hay un hecho dañoso evidente. Sin embargo, incluso la teoría de que la actividad estatal entraña un riesgo puede ser aplicada en este caso, quedando así eliminado el requerimiento de la ilicitud en el hecho generador del daño.
Por otra parte, esto tiene referencia con la interpretación que debe darse a la figura de la responsabilidad del Estado en tratándose del carácter del hecho dañoso. ¿Es necesario que el hecho tenga el carácter de ilícito para que pueda justificarse la procedencia de la acción de reparación?
Esta pregunta surge por el hecho innegable de que una argumentación a rúbrica nos llevaría a considerar la siguiente interpretación: para que surja la acción de reparación, el daño debe ser causado por un acto de naturaleza ilícita. Vale la pena ocuparse de este criterio, toda vez que el mismo ordenamiento civil establece dos supuestos para el caso de responder por los actos de sus agentes. El Código Civil en materia federal dispone en su numeral 1927:
El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas.
Esta responsabilidad será solidario tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.
Los elementos anotados tienen el propósito simple de mover a reflexión sobre los fenómenos jurídicos que requieren de urgente regulación, toda vez que pueden generar entre los ciudadanos una sensación de inseguridad jurídica, misma que es, y debe ser, ajena a los regímenes de derecho. Como mencionamos, se trata de la puesta en juego de dos derechos y considero que ambos pueden quedar satisfechos si aplicamos correctamente la lógica y el derecho.
A continuación expresaré algunas ideas que pueden servir de marco para la solución de controversias que involucren los derechos mencionados.
Considero que la figura de la inviolabilidad de diputados y senadores debe ser de carácter absoluto, es decir, operar en todos los supuestos.
Así, debe evitar en primer término que al servidor público se le moleste siquiera por la expresión de ideas durante el desempeño de su cargo. Esta molestia incluye la admisión de la demanda, es decir, en forma semejante a como lo hizo el juez local que conoció del asunto que relatamos, no debe admitirse una demanda que pretenda reclamar responsabilidad civil a los diputados o senadores, sino en su caso enderezar la demanda al Estado, sea a través de la Cámara de Diputados o Senadores o a través del órgano que se sustituya en la obligación. Esto, por supuesto, va más allá de los límites establecidos en el artículo 1927 del Código Civil, sin embargo, ello no obsta para que se intente en tal vía la reparación del daño causado.
Mencionamos que no debe causarse molestia por la expresión de ideas durante el desempeño del cargo. Ello permite apreciar dos supuestos más:
a) Si el acto que ha causado el daño moral se ha realizado antes de que entrara a desempeñar su encargo parlamentario, la demanda será a título personal y quedará encuadrada dentro del supuesto contemplado en el octavo párrafo del artículo III constitucional, por lo cual será totalmente permitida la molestia causada por ello.
Esto se entiende así porque el precepto constitucional sólo otorga inviolabilidad a las expresiones vertidas durante el encargo, es decir, entre el momento en que protesta al mismo y la fecha en que culmina su mandato conforme a los términos constitucionales. Aquí hay que resaltar que la inviolabilidad opera después de que el diputado o senador ha protestado el cargo, pues en ese momento entra a desempeñarlo, no antes. En tal tesitura, las expresiones dañosas realizadas antes de entrar al desempeño del cargo no quedan comprendidas en la prerrogativa parlamentaria y pueden ser objeto de demanda civil.
b) Si el acto que ha causado el daño moral se ha realizado durante el ejercicio del encargo, pero las expresiones no corresponden a tal ejercicio, es decir, no son efectuadas en el desempeño de su función, la demanda deberá iniciarse contra el diputado o senador, no contra el Estado. Es decir, al igual que en el supuesto anterior la demanda es a titulo personal.
Estamos aquí en presencia de una situación en la que se califica el motivo o fin de la acción realizada por los parlamentarios. Es decir si fue realizada para cumplir con las funciones inherentes al cargo que desempeña o no.
Por supuesto, estos criterios dados a título personal deben motivar únicamente la reflexión y discusión de tales tópicos. Serán los tribunales federales quienes expliquen y justifiquen cada solución en las controversias que se es planteen.
La duda que queda, y que queremos dejar a la reflexión, en este caso es la siguiente: ¿es el Estado civilmente responsable del daño moral causado por sus agentes en el desempeño de sus funciones, cuando éstos por mandamiento legal (más bien, por interpretación judicial) son irresponsables? Esta es una pregunta que debe preocuparnos y creo constituye un nuevo reto para el derecho mexicano, preñado de ellos en los últimos años.
[1] Véase el artículo ““Inviolabilidad de diputados y senadores y daño moral. Sobre la cuestión planteada en el Amparo en Revisión 2214/98”, Altamirano [IEPEN], Chilpancingo, Gro., no. 17, agosto-septiembre 2000, pp. 181-206. También apareció en Iniciativa [INESLE], Toluca, Méx., no. 11, abril-junio 2001, pp. 35-63. Anexo al final.
[2] Véase mi trabajo “Comentarios a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado”, Res publica. Revista de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativa, México, DF, no. 3, septiembre-diciembre 2005, pp. 246-255. También en Lex. Difusión y análisis, México, DF, no. 128, febrero de 2006, pp. 24-29.
[3] Gómez de Silva, Guido. Breve diccionario etimológico de lo lengua española, México. FCE, El Colegio de México, 3988. p. 565.
[4] Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo III, junio de 1996, p. 388.
[5] Ibidem,p.313.
[6] Couture, Eduardo J., Vocabulario jurídico con especial referencia al derecho procesal positivo vigente uruguayo, Buenos Aires Depalma, 1983 p. 296.
[7] Gómez de Silva, Breve diccionario… p. 380.
[8] Quinta época, Semanario Judicial de la Federación, t. LXXXVIII, p. .327.
[9] Ibidem, p. 721.
[10] Ibidem, p. 520
[11] En Derechos del pueblo mexicano. México o través de sus constituciones, tomo VII, México, LV Legislatura, 1994, p. 358.
[12] González Oropeza, Manuel, «La amonestación a legisladores«». Quórum. México, D.F., año IX, no. 71, marzo-abril, 2000, p. 126.
[13] Couture, Vocabulario jurídico... p. 505-506.
[14] Escriche, Joaquín, Diccionario razonado de legislación y jurisprudencia, Madrid, 1873, p. 726. Asimismo cabe advertir que con anterioridad a la promulgación de esta Constitución, el 9 de marzo de 1812. se dictó un decreto relativo a la inviolabilidad de los diputados el 28 de noviembre de 1811, que señala: “Por el decreto de 24 de septiembre próximo pasado, declararon las Cortes generales y extraordinarias que las personas de los diputados de Cortes son inviolables, reservando señalar el modo con que podría intentarse contra los mismos cualquier acción para el reglamento general que iba a establecerse; y hallándose ya formalizado y aprobado el reglamento. y teniendo en consideración las Cortes, que jamás debe molestarse ni inquietarse a los diputados por las opiniones y dictamen que manifiesten, para que tengan la libertad que es tan indispensablemente precisa en los delicados negocios que la nación confía a su cuidado, y sin la que no podrían explicarse los gravísimos asuntos del Estado que tienen que atender: han confirmado en la sesión pública de ayer 27 de noviembre. la inviolabilidad de las personas de los diputados, y declaran: que no podrá intentarse contra los mismos acción, demanda ni procedimiento alguno en ningún tiempo, y por ninguna autoridad, de cualquier clase que sea, por sus opiniones y dictámenes…”, en Derechos del pueblo mexicano... pp. 360-61.
[15] Cabe señalar que en el punto 12 de los Elementos Constitucionales (1811) de Ignacio López Rayón se preveía que “Las personas de los vocales serán inviolables en el tiempo de su ejercicio, sólo podrán proceder contra ellos en el caso de alta traición y con conocimiento reservado de los otros vocales que lo sean, y hayan sido”. Aún cuando se establece en realidad una suerte de fuero, podemos pensar que esta primera aproximación permitía delinear la inviolabilidad de los vocales por sus opiniones. Más tarde, en el artículo 59 del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (Apatzingán, 22 de octubre de 1814), se señaló: “Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso podrá hacérseles cargo de ellas; pero se sujetarán al juicio de residencia por la parte que les toca en la administración pública, y además, podrán ser acusados durante el tiempo de su diputación, y en la forma que previene este reglamento por los delitos de herejía y por los de apostasía, y por los de Estado, señaladamente por los de infidencia, concusión y dilapidación de los caudales públicos”, en Derechos del pueblo mexicano... p.36l. Cabe advertir que en el Decreto de Apatzingán se ha incorporado la figura contemplada en el artículo 128 de la Constitución de Cádíz.
[16] Martínez Marina, E, Teoría de las Cortes, tomo 1, Madrid, España, Editora Nacional, 1979, p. 420.
[17] Rivera Estrada, Héctor, “Responsabilidad políticas y fuero constitucional”, en Iniciativa, N° 6, enero-marzo 2000, p. 57.
[18] Diario de los Debates, tomo II, México, Cámara de Diputados, 1917, p. 12
[19] Serna de la Garza se ocupa de estas instituciones en forma separada, señalando que tanto la inviolabilidad como la inmunidad parlamentarias “son privilegios otorgados a quienes son miembros departamento o Congreso, con el fin de protegerlos de actos provenientes del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial, que tengan el de privar a las cámaras del concurso o libre actuación de sus miembros. En Serna de la Garza, José Ma., Derecho parlamentario, México, McGraw-Hill, 1997, p. 67
[20] lbidem, p. 62.
[21] Ibídem, p. 59.
[22] Controversia constitucional 11/95, Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. III, junio de 1996, p. 389
[23] El Pleno de la Suprema Corre de Justicia de la Nación se ha pronunciado al respecto, señalando que “la declaración de procedencia o de desafuero, como tradicionalmente se le conoce, es diferente al juicio político: constituye un requisito de procedibilidad sin el cual no se puede ejercitar la acción penal correspondiente ante las autoridades judiciales y, por tanto, es un procedimiento autónomo del proceso que no versa sobre la culpabilidad del servidor, es decir, no prejuzga acerca de la acusación. El resultado del primero no trasciende necesariamente al sentido del fallo en el proceso penal. Por eso, la Constitución Federal atingentemente prevé que una resolución adversa de la Cámara de Diputados para suprimir del fuero a determinado servidor público no impide que cuando éste haya concluido el ejercicio de su encargo, el procedimiento inicie o continúe su curso, si no ha prescrito la acción penal”. Tesis P./J.38/96. Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. III, junio de 1996, p. 387.
[24] Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, T. III, p. 500.
[25] Quinta Epoca, Semanario Judicial de la Federación, T. XLIX, p, 1926. Véanse: Semanario Judicial de la Federación, Quinta Epoca: Tomo XLVI, página 6098, tesis de rubro «Desafuero de quienes desempeñan un cargo de elección popular.». Tomo LI página 901, tesis de rubro «Desafuero, el amparo es improcedente contra él.».
[26] Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, T. LXXXVIII, p. 327.
[27] Novena Epoca. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T. III, Junio de 1996, p. 388. Tesis: P/J. 37/96. En los términos de los artículos 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones l y II del Articulo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; esta tesis es obligatoria para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales. De conformidad con el articulo 44 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la ejecutoria se publicó íntegramente en el volumen correspondiente a mayo del año en curso del Semanario Judicial de la Federación. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de junio en curso, aprobó, con el número 37/1996, la tesis de jurisprudencia que antecede. México, Distrito Federal, a once de junio de mil novecientos noventa y seis. Nota: Véase la ejecutoria publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, mayo de 1996, página 362.
[28] En igual sentido Serna de la Garza interpreta el artículo 61, al señalar: “Esto quiere decir que, aun cuando la manifestación de opiniones por parte de legisladores pudiese constituir delitos tales como injurias, difamación y calumnia, no serán sujetos de ningún tipo de responsabilidad penal, siempre y cuando la manifestación de opiniones se haya producido en el ejercicio de sus funciones oficiales como parlamentarios”. Op. cit., p. 67. Debe mencionarse que el autor en comento se ocupa de la responsabilidad penal, pero ignora en este caso la responsabilidad civil que pudiera resultar por las expresiones de los parlamentarios.
[29] Al respecto es de revisarse el criterio sostenido por la Primera Sala del máximo tribunal mexicano, que en 1946 planteó la interrogante de que si la licencia solicitada por los diputados para enfrentar una acusación ante los tribunales implicaba o no la pérdida del fuero: “FUERO CONSTITUCIONAL PRIVACIÓN DEL (ACTOS CONSUMADOS).Si se sostiene que el acto reclamado consiste en la petición dirigida a la Cámara de Diputados para que privara al quejoso de la inmunidad parlamentaria y lo pusiera a disposición de la Justicia Federal, se consumó por habérsele concedido licencia para separarse de su cargo de diputado, a fin de someterse voluntariamente a la jurisdicción del juzgado instructor, debe decirse que esta cuestión está subordinada a determinar previamente si tal licencia implica la pérdida del fuero del quejoso”. Las cursivas son nuestras.
[30] En este sentido, valdría la pena traer a colación a González Oropeza cuando afirma que «el problema de la no aplicación de la ley se reduce, en mi opinión, a una asociación muy desafortunada de la ley deficientemente formulada y de las autoridades administrativas, ejecutoras de la misma, que gozan de uno amplia discrecionalidad, refrendada por las autoridades judiciales». ¿No será aplicable esta opinión al caso que nos ocupa? No podremos incluir en ella a las autoridades legislativas y judiciales? Véase González Oropeza, Manuel, «¿Por qué no se cumplen las leyes en México», en El uso y la práctica de la ley en México, México, UNAM, Miguel Ángel Porrúa, 1997, p. 62. Las cursivas son nuestras. También puede consultarse del mismo autor “la responsabilidad política en el derecho constitucional americano”, en Anuario Jurídico, no. 11, México, UNAM, 1984.
Publicado por Justice en 10:16
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