Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1558499853010.html
Timestamp: 2019-06-17 20:58:35+00:00
Document Index: 13287600

Matched Legal Cases: ['§ 81', '§ 41', '§ 41', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 41']

KHO:2019:67 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2019:67
KHO:2019:67
Maankäyttö ja rakentaminen – Yleiskaava – Yleiskaavamääräys – Kaivostoiminnan kieltäminen
Vuosikirjanumero: KHO:2019:67
Taltionumero: 2395
Diaarinumero: 3326/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:67
Yleiskaavan kehittämismerkintöihin sisältyi sanamuodoiltaan ehdottomia kaavamääräyksiä, joissa oli kielletty kaivostoiminnan harjoittaminen tietyillä alueilla.
Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset ratkaistiin kaivoslain ja tarvittaessa ympäristönsuojelulain mukaisissa lupamenettelyissä, joissa tuli arvioitavaksi muun ohella se, oliko kaivostoiminnalla sellaisia maankäytöllisiä vaikutuksia ja ympäristövaikutuksia, että sen sijoittaminen tietylle alueelle ei ollut mahdollista. Näissä menettelyissä otettiin huomioon muun ohella toiminnan sijoituspaikalla voimassa olevan oikeusvaikutteisen kaavan sisältö.
Yleiskaavassa maankäyttöä, kuten esimerkiksi kaivostoimintaa, ohjattiin lähtökohtaisesti osoittamalla alueita erilaisiin käyttötarkoituksiin. Aluevarausten osoittamisen lisäksi yleiskaavassa voitiin antaa maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n nojalla sellaisia määräyksiä, jotka kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen olivat tarpeellisia yleiskaava-aluetta käytettäessä. Yleiskaavalla tai sen määräyksellä voi kuitenkin olla vain maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin perustuvat oikeusvaikutukset.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 12.6.2018 nro 18/0114/1
Kuusamon kaupunginvaltuusto on 13.12.2016 tekemällään päätöksellä (§ 81) hyväksynyt Kuusamon kaupungin oikeusvaikutteisen strategisen yleiskaavan (kaavakartat 1–3).
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut Kuusamo Gold Oy:n valituksesta kaupunginvaltuuston päätöksen kaavakarttaan 1 osoitettujen matkailun ydinaluetta (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalvelualuetta (vr-1) koskevien kehittämismerkintöjen ja niitä koskevien kaavamääräysten osalta sekä yleiskaavamääräykset 2 ja 3 ja yleiskaavamääräyksen 1 toisen kappaleen ensimmäisen virkkeen, joka koskee rm-1-merkinnän voimassaoloa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Tarkemmat säännökset vaikutusten selvittämisestä on annettu maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.
Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Kaavaselostuksen sisällöstä on tarkemmin säädetty maankäyttö- ja rakennusasetuksen 17 §:ssä.
Yleiskaava-alue, kaavan tarkoitus ja kaavaratkaisu valituksenalaiselta osin
Yleiskaava-alue kattaa koko Kuusamon kaupungin 4 973 neliökilometrin suuruisen alueen. Yleiskaavan tavoitteena on ohjata luonnonvarojen käyttöä, matkailua ja virkistystä, kauppaa ja liikennettä, kulttuuria, maaseudun asutusrakennetta sekä teknistä huoltoa. Yleiskaavalla pyritään sovittamaan yhteen muun muassa kaivosten, metsätalouden ja matkailun tarpeet sekä ohjaamaan riittävällä tarkkuudella tulevien yksityiskohtaisempien kaavojen maankäyttöratkaisuja ja -valintoja. Kaavaa laadittaessa keskeisimpänä tehtävänä on ollut ratkaista kaivostoiminnan suhde luonnonympäristöön ja Rukan matkailukeskukseen.
Kaavaselostuksessa on kaivostoimintaa koskevien tavoitteiden osalta todettu, että kaivostoimintaa voidaan harkita vain alueilla, joilla siitä ei aiheudu merkittäviä haittoja luonnonarvoille, luonnontuotteille ja elintarviketuotannolle, maisemalle, vesistöille, matkailun imagolle tai asutukselle. Uraanikaivostoimintaa ei voida harjoittaa Kuusamon kaupungin alueella kaupunginhallituksen 20.2.2007 (§ 41) tekemän päätöksen perusteella. Luonnon monimuotoisen hyödyntämisen ja ympäristöarvojen turvaamisen osalta yleiskaavoituksen haasteet liittyvät siihen, miten sovitetaan keskenään yhteen vaatimukset luonnon raaka-aineiden taloudellisesta hyödyntämisestä ja luonnonympäristön säilyttämisestä luontomatkailun toimintaympäristöksi soveltuvana.
Yleiskaavaa laadittaessa on ollut vireillä Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan kokonaisuudistus, joka on tarkoitus toteuttaa kolmessa eri vaiheessa. 1. vaihemaakuntakaava käsittelee energiatuotantoa ja -siirtoa, kaupan palvelurakennetta ja aluerakennetta, taajamia, luonnonympäristöä sekä liikennejärjestelmää ja logistiikkaa. Kivennäis- ja pohjavesi-alueet, mineraalipotentiaali- ja kaivosalueet, tuulivoima-alueiden tarkistukset ja muut tarvittavat päivitykset on tarkoitus käsitellä 3. vaihemaakuntakaavassa, jonka kaavaehdotus on ollut nähtävillä 28.3.–27.4.2018.
Yleiskaavaa laadittaessa alueella ovat olleet voimassa ympäristöministeriön 17.2.2005 vahvistama Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava ja ympäristöministeriön 23.11.2015 vahvistama Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaava. Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa on osoitettu viivamerkinnällä yleiskaava-alueelle muun muassa matkailun vetovoima-alue/matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueet Oulanka – Ruka – Kitka (mv-1, Kuusamon kaupungin keskustan pohjoispuolella) ja Kylmäluoma – Jokijärvi – Hossa (mv-7, Kuusamon kaupungin keskustan eteläpuolella). Kaavamerkintää mv-1 koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen kehittäminen perustuu Kuusamon matkailukaupungin palveluihin sekä kansallispuistoon, muuhun luontoon ja ulkoiluun liittyviin virkistys- ja vapaa-aikatoimintoihin. Aluetta kehitetään maaseudun monielinkeinoihin tukeutuvana asumisen ja vapaa-ajan vyöhykkeenä. Kaavamerkintää mv-7 koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen kehittäminen perustuu koillismaalaiseen metsäluontoon ja maisemaan sekä kulttuuriperinteeseen liittyviin virkistys- ja vapaa-aikatoimintoihin. Lisäksi yleiskaava-alueelle on osoitettu pistekatkoviivamerkinnällä luonnon monikäyttöalueet, jotka ovat virkistyskäytön kannalta kehitettäviä, arvokkaita luontokohteita sisältäviä aluekokonaisuuksia. Viimeksi mainittua kaavamerkintää (muun muassa Kitkajärvi, Muojärvi ja Iivara – Näränkä – Julma – Ölkky -vyöhykkeet) koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen maankäyttöä suunniteltaessa tulee kiinnittää erityistä huomioita luontoalueiden virkistyskäyttömahdollisuuksien edistämiseen, niiden välisten reitistöjen muodostamiseen sekä maisema- ja ympäristöarvojen säilymiseen.
Yleiskaavassa on kaavakartalla 1 osoitettu Kuusamon kaupungin yhdyskuntarakenne, elinkeinot, yhteydet ja kehittämistavoitteet. Rukan matkailukeskuksen ympärille on osoitettu asiakirjojen perusteella noin 450 neliökilometrin suuruinen matkailun ydinalue (rm-1), joka kaavaselostuksen mukaan perustuu Rukan valtakunnallisesti ja kansainvälisesti merkittävän ympärivuotisen matkailun alueen nykyisiin ja suunnitteilla oleviin matkailutoimintoihin. Merkintää rm-1 koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on valtakunnallisesti ja kansainvälisesti merkittävä matkailu- ja virkistysalue, jonka kehittäminen mahdollistetaan vaalimalla vesistöjen ja ympäristön tilaa. Tarkemmassa suunnittelussa ydin-alueelle muodostetaan päiväretkeilyyn tarkoitettuja reittejä ja virkistyskohteita. Maa- ja porotalous sekä muu maankäyttö on alueella mahdollista muiden kaavamerkintöjen mukaisesti. Metsätalous on alueella sallittu metsälain mukaisesti ja poronhoito poronhoitolain mukaisesti. Suojelualueiden ulkopuolella maa-aineslain mukainen maa-ainesten otto ja murskaus ovat sallittuja. Alueella ei voida harjoittaa kaivos-, rikastus- ja jalostustoimintaa. Kuusamon kaupunki ei kaavoita alueelle kaivostoimintaa tai rikastus- ja jalostuslaitoksia.
Yleiskaavassa on osoitettu rm-1-alueen ympärille matkailu- ja virkistyspalvelujen alue (vr-1), joka kaavaselostuksen mukaan täydentää rm-1-aluetta matkailulle tärkeänä, mutta vähemmän intensiiviselle, ei-ympärivuotiselle toiminnalle tarkoitettuna alueena. Vr-1-alueen rajaus noudattaa likimain Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa osoitettua matkailun vetovoimavyöhykettä. Merkintää vr-1 koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on valtakunnallisesti ja kansainvälisesti merkittävä virkistysalue, jolle osoitettavien toimintojen tulee tukea toiminnan säilymistä. Alueen kehittämisessä tulee vaalia vesistöjen ja ympäristön tilaa. Tarkemmassa suunnittelussa tulee muodostaa seudullisesti jatkuvia reitistöjä ja virkistysalueita sekä vaalia alueen arvokkaita maisema- ja ympäristöalueita ja -kohteita. Maa- ja porotalous sekä muu maankäyttö on alueella mahdollista muiden kaavamerkintöjen mukaisesti. Metsätalous on alueella sallittua metsälain mukaisesti ja poronhoito poronhoitolain mukaisesti. Suojelualueiden ulkopuolella maa-aineslain mukainen maa-ainesten otto ja murskaus ovat sallittuja. Kaivoslain mukainen rikastus ja jalostus eivät ole alueella sallittuja, mutta louhiminen voidaan sallia tarkoin ehdoin määriteltynä siten, että alueelle ei synny merkittäviä maisemavaurioita tai kohtuuttomia ympäristövaikutuksia. Kaivostoimintaa ei voi sijoittaa yhtä kilometriä lähemmäksi isoja ja keskisuuria järvialueita ja jokia (pinta-alaltaan yli 1 000 hehtaaria).
Yleiskaavamääräyksessä 1 on lueteltu ne strategisen yleiskaavan alueella olevat aiemmin hyväksytyt oikeusvaikutteiset yleiskaavat, jotka jäävät voimaan. Kaavamääräyksen mukaan strategisen yleiskaavan rm-1-merkintä koskee myös näitä yleiskaavoja. Kaavamääräyksen 2 mukaan Kuusamon kaupunki ei kaavoita kaivos-, jalostus- tai rikastustoimintaa Oulangan kansallispuiston alueelle tai muille suojelualueille. Kaavamääräyksen 3 mukaan Kuusamon kaupunki ei kaavoita alueita uraanikaivostoimintaa varten (kaupunginhallituksen päätös 20.2.2007, § 41).
Kaavakartalla 1 ei ole osoitettu voimassa olevia kaivospiirejä, malminetsintäalueita ja kaivoslain mukaisten lupahakemusten kohteena olevia alueita eikä yleiskaavassa ole annettu niitä koskevia kaavamääräyksiä. Mainitut kohteet on esitetty yleiskaavan oikeusvaikutuksettomilla liitekartoilla.
Kaavaan liittyvät selvitykset ja muu asiassa saatu selvitys valituksenalaiselta osin
Kaavakartassa 1 osoitettu rm-1-alue on asiakirjoihin sisältyvään aluetta kuvaavaan karttaan tehdyn merkinnän mukaan noin 450 neliökilometrin laajuinen matkailun ydinalue. Yleiskaavamääräyksen 1 mukaan rm-1-aluerajaus ja sitä koskevat kaavamääräykset ovat voimassa myös alueelle muutoin voimaan jäävien yleiskaavojen alueilla. Kaavaselostuksesta ilmenee, että matkailun ydinalueen ytimen muodostaa Rukan alue siihen liittyvine talviurheilu- ja kesämatkailutoimintoineen sekä laajoine loma-asuntoalueineen. Rukan länsipuolella matkailun ydinalue ulottuu Kitkajärveen saakka. Alueella on runsaasti loma-asutusta, ja sen käyttöä on tarkoitus tulevaisuudessa kehittää retkeilyreitti- ja palveluverkoston avulla Rukaa täydentäväksi päiväretkeilykohteeksi. Rukan pohjoispuolella alue ulottuu Kitkajoen pohjoispuolelle jatkuen kohti itää Kitkajoen vartta pitkin. Alueelle sijoittuu paljon loma-asutusta sekä Käylän, Juuman ja Säkkilän kylät. Alueen retkeily perustuu retkeilyreitteihin, alueella tarjottaviin ohjelmapalveluihin ja kalastusmatkailuun. Kaavaselostuksen mukaan alueen rajauksessa on otettu huomioon myös vesistöjen valuma-alueet, koska kaivostoiminta voi alueelle sijoittuessaan vaikuttaa valuma-alueen kautta laajalle alueelle.
Kaavaselostuksesta käy ilmi, että yleiskaavaa laadittaessa on ollut käytettävissä muun muassa Kaivostoiminnan ja matkailun yhteensovittaminen Koillismaalla (KAMYK, luonnonvarakeskus 2014) -tutkimushankkeen yhteydessä tehdyt selvitykset. Hankkeessa on selvitetty kaivostoiminnan ja luontomatkailun yhteensovittamisen mahdollisuuksia Koillismaalla erityisesti Kuusamon ja Taivalkoski-Pudasjärven alueilla. Erityisenä mielenkiinnon kohteena on ollut muun muassa Kuusamon Juomasuon kultakaivoshanke. Tutkimuksessa on selvitetty matkailijoiden käsityksiä tutkimuksessa käsitellyistä kaivoshankkeista ja siitä, miten kaivoshankkeiden käynnistäminen vaikuttaisi matkailijoiden halukkuuteen tulla uudestaan matkakohteisiin Koillismaalle. Lisäksi hankkeessa on tutkittu matkailuyritysten ja kaivosalan näkemyksiä yhteensovittamisen edellytyksistä. Kaavaselostuksessa on mainittu yleiskaavan selvityksissä myös Kestävä ja hyväksyttävä kaivosteollisuus -yhteistyöhanke (Sustainable Acceptable Mining, jäljempänä SAM). Kyseessä on ollut yhteistyöhanke, jossa ovat olleet mukana VTT Teknologian tutkimuskeskus (koordinaattori), Suomen ympäristökeskus (SYKE), Geologian tutkimuskeskus (GTK) ja Helsingin yliopisto, taloustieteiden laitos, ympäristöekonomia sekä useita yrityksiä. SAM-hanke kuuluu TEKES:in kestävän kaivannaisteollisuuden Green Mining -ohjelmaan. Hankkeen tavoitteena on ollut lisätä kaivostoiminnan hyväksyttävyyttä ja kestävän kehityksen periaatteiden mukaista toimintaa erityisesti Suomessa ja pohjoisilla alueilla. Tutkimus- ja kehittämishankkeessa on tarkasteltu kaivostoiminnan sosiaalista hyväksyttävyyttä, alueellista yhteistyötä ja vuorovaikutusta. SAM-hankkeen tavoitteena Kuusamossa on ollut muun muassa vuorovaikutusmenetelmien kehittäminen.
Yleiskaavatyötä varten on erikseen laadittu Kuusamon luonnonvarojen yhteensovittamissuunnitelma, jossa on selvitetty maankäyttöön liittyviä yhteensovittamistarpeita ja joka on toiminut kaavaa laadittaessa perusselvityksenä aikaisemmin tehtyjen selvitysten ja raporttien kanssa. Suunnitelmassa on tarkasteltu Kuusamon kaupungin kannalta keskeisiä toimialoja ja luonnonvaroja koskevia intressejä. Tavoitteena on ollut luoda yhteiset toimialoja koskevat kehittämistavoitteet yleiskaavatyön pohjaksi. Yhteensovittamissuunnitelman tuloksena on laadittu:
- luonnonvaroja koskevat toimialakatsaukset, kartat nykytilanteesta ja kehittämistavoitteet
- yleisö- ja sidosryhmäkysely toimialojen merkittävyydestä Kuusamon kaupungissa nykyään ja tulevaisuudessa, kyselyn pohjalta muodostetut tavoitteet
- karttatarkastelut luonnonvarojen yhteensovittamistarpeista Kuusamon kaupungissa
Yhteensovittamissuunnitelmaan liittyvien tutkimusten perusteella selkeimmät yhteensovittamisen tarpeet ovat Pohjois-Kuusamossa Ruka – Oulanka – Kitka -alueella, jossa on merkittäviä luonnonsuojeluun, vesistöjen suojeluun ja kalastukseen, matkailuun, metsäteollisuuteen ja kaivostoimintaan liittyviä intressejä. Kaivosteollisuuden osalta suunnitelmassa on todettu, että kaivostoimintaa voidaan harkita Kuusamon kaupungissa vain alueilla, joilla kaivostoiminnasta ei aiheudu merkittäviä haittoja luonnonarvoille, luonnontuotteille ja elintarviketuotannolle, maisemalle, vesistöille, matkailun imagolle ja asutukselle. Edelleen suunnitelmassa on todettu, että luonto- ja maisema-arvoiltaan herkälle sekä matkailun kannalta keskeiselle alueelle (Ruka – Oulanka – Kitka) ei käytettävissä olevan tiedon pohjalta voida käynnistää riskittömästi kaivostoimintaa tai sen rikastustoimintaa. Tehtyjen selvitysten perusteella suunnitelmassa on todettu muun muassa, että tulevaisuudessa (tavoitevuosi 2030) tärkeimpänä toimialana nähdään edelleen luonnon virkistyskäyttö, mutta lähes yhtä tärkeänä nähdään matkailu kokonaisuutena. Kaivostoiminnalla ja turvetuotannolla ei katsota olevan merkitystä tulevaisuudessa Kuusamon kaupungin kannalta.
Yhteensovittamissuunnitelmaan on liitetty karttatarkastelut luonnonvarojen potentiaalista ja yhteensovittamisen tarpeista Kuusamon kaupungissa. Tarkastelussa kohteena on ollut muun muassa kaivospiirit, valtaukset sekä kaivoslain mukaiset lupahakemukset, metallogeeniset alueet, matkailu- ja vapaa-ajan asutuksen alueet. Suunnitelmaan liittyvässä kartta-aineistossa on esitetty muun muassa matkailualueiden sijainti, matkailuun käytetyt paikalliset ja seudulliset reitit ja matkailun kannalta tärkeät yhteystarpeet. Suunnitelmaan liitetyillä kartoilla on osoitettu ne alueet, joilla on yhteensovittamistarvetta muun muassa kaivostoiminnan, matkailun, luontoarvojen, vesistöjen, virkistyksen ja metsätalouden kannalta.
Kaavoittajan Dragon Mining Oy:n mielipiteeseen antamasta vastineesta käy ilmi, että Kuusamon kaupunki on päättänyt asettaa matkailuelinkeinon ensisijaiseksi maankäyttömuodoksi rm-1-alueilla. Perusteena tehdylle ratkaisulle vastineessa on todettu, että kaivostoiminnalla on vaikutuksia, ja vaikka vaikutusten laadusta ja laajuudesta ei yleiskaavaa laadittaessa ole ollut selvää kuvaa, ne voivat vaikuttaa alueen imagoon.
Valituksessa mainitut voimassa olevat kaivospiirit sijaitsevat rm-1-alueella, jota koskevat kaavamääräykset tulevat siten sovellettaviksi myös suunniteltuun kaivostoimintaan. Lisäksi yleiskaava-alueelle on myönnetty valituksesta tarkemmin ilmenevät malminetsintäluvat, ja alueelle kohdistuu myös malminetsintä- ja kaivoslupahakemuksia.
Selvitysten riittävyys ja yleiskaavan sisältövaatimukset
Valituksenalainen yleiskaava on luonteeltaan strateginen kaava, joka on tarkoitettu sovittamaan yhteen eri maankäyttömuotoja sekä ohjaamaan yleiskaava-alueen tulevaa yksityiskohtaisempaa kaavoitusta ja muuta alueidenkäyttöä. Pääsääntöisesti yleispiirteisen yleiskaavan selvitykset voivat olla kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen yleisluontoisia, jolloin muun muassa eri maankäyttömuotojen yhteensovittamiseksi tarpeelliset tarkemmat selvitykset tulevat tehtäväksi kaava-alueen yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa yleiskaavassa on kuitenkin sen yleispiirteisyydestä huolimatta yleiskaavamääräykset huomioon ottaen ratkaistu pysyvästi kaivostoiminnan harjoittamismahdollisuudet rm-1-alueella eikä kaivostoiminnan ja muun maankäytön yhteensovittaminen siten olisi enää mahdollista alueen yksityiskohtaisemman kaavoituksen yhteydessä. Tähän nähden yleiskaavaratkaisun perusteena tulee olla riittävän yksityiskohtaiset selvitykset ja arvioinnit muun muassa kaivostoiminnan vaikutuksista luonnonarvoihin, ympäristöön ja yleiskaava-alueen maankäyttöön sekä selvitykset ja arvioinnit mahdollisuuksista sovittaa yhteen kaivostoiminta ja muu maankäyttö.
Yleiskaavassa osoitettu rm-1-alue on laajuudeltaan huomattava eli noin 450 neliökilometriä. Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon myös kaivoslain ja ympäristönsuojelulain nojalla annettavat lupamääräykset, joiden tarkoituksena on ehkäistä tai vähentää toiminnasta luonnonympäristölle, maisemalle, asutukselle ja muulle maankäytölle aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Lisäksi kaivostoimintaa koskevat ympäristönsuojelulain 16 ja 17 §:ssä säädetyt ehdottomat maaperän ja pohjaveden pilaamiskiellot.
Kuten edellä on todettu, kaavoittaja on vastineessaan lausunut kaivostoiminnan vaikutusten osalta, että niiden laadusta ja laajuudesta ei yleiskaavaa laadittaessa ole ollut selvää kuvaa. Kaavaselostuksessa ei ole siinä mainittuja tehtyjä selvityksiä ja niissä tehtyjä arviointeja laajemmin käsitelty kaivostoiminnan vaikutuksia alueidenkäyttöön eikä mahdollisuuksia sovittaa yhteen kaivostoiminta alueen muun maankäytön kanssa. Yleiskaavaratkaisu on perustunut kaivoslain mukaiselle toiminnalle asetettujen rajoitusten osalta erityisesti Kuusamon luonnonvarojen yhteensovittamissuunnitelmaan. Yhteensovittamissuunnitelmaankaan ei kuitenkaan sisälly selvitystä yleiskaava-alueelle sijoittuvien kaivospiirien tai malminetsintätoiminnan vaikutuksista ympäristöön ja erityisesti matkailuelinkeinoon eikä arvioita siitä, miten suunnitellut kaivostoiminnat tai malminetsintä vaikuttavat yleiskaava-alueen muuhun maankäyttöön ja miten ne olisivat mahdollisesti sovitettavissa yhteen alueen muun käytön kanssa. Suunnitelmassa on siten selvitetty eri alueidenkäyttömuotojen yhteensovittamisen tarve alueittain, mutta suunnitelmassa ei ole selvitetty keinoja ja mahdollisuuksia sovittaa yhteen esimerkiksi kaivoslain mukainen toiminta ja matkailu- ja virkistystoiminta.
Kaavaan liittyvät selvitykset ovat edellä todettuun nähden yleisluontoisia eikä niihin sisälly yleiskaavan eri elinkeinojen yhteensovittamistehtävä huomioon ottaen sellaisia riittävän yksityiskohtaisia selvityksiä ja arviointeja, joiden perusteella olisi mahdollista tarkastella muun muassa sitä, onko yleiskaavassa osoitetuille rm-1-alueen ja vr-1-alueen rajauksille ja näiden alueiden osalta kaavassa annetuille kaavamääräyksille ollut matkailuelinkeinon kaavoitukselle asettamat vaatimukset ja kaivoslain mukaisten toimintojen vaikutukset huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimuksista johdettavat maankäytölliset perusteet. Yleiskaavaratkaisu ei siten ole nyt valituksenalaiselta osin perustunut sen tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja vastaavan asetuksen 1 §:ssä säädetyllä tavalla kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin.
Kunnalla on varsin laaja harkintavalta päättää alueidensa käytöstä, eikä maanomistajalla tai -haltijalla ole ehdotonta oikeutta saada alueelleen tietynlaista kaavaa. Kunnan harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslaissa kaavoille säädetyt sisältövaatimukset, jotka osaltaan varmistavat muun muassa Suomen perustuslaissa säädettyjen yhdenvertaisen kohtelun, omaisuudensuojan ja elinkeinojen harjoittamisvapauden toteutumisen.
Ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan toiminnan sijoittamisessa on katsottava, ettei se vaikeuta alueen käyttämistä oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen. Kaivoslain 47 §:n 4 momentin mukaan kaivostoiminnan tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan taikka kaivostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen asian tulee olla muutoin riittävästi selvitetty yhteistyössä kunnan, maakunnan liiton ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Yleiskaavassa Kuusamo Gold Oy:n omistamien kaivospiirien alue sisältyy rm-1-alueeseen. Aluevarausta ja sille sijoittuvia kaivospiirejä koskee kaavamääräys, jonka mukaan alueella ei voida harjoittaa kaivos-, rikastus- ja jalostustoimintaa eikä Kuusamon kaupunki kaavoita alueelle kaivostoimintaa tai rikastus- ja jalostuslaitoksia. Vaikka kunnalla on kaavoituksessa laaja harkintavalta, elinkeinonharjoittajan oikeudet on kuitenkin otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla. Nimenomaista kaivos-lain sallimaa kaivostoimintaa kieltävää määräystä ei siten voida asettaa yleiskaava-alueella voimassa olevien kaivosoikeuksien piiriin kuuluvalle alueelle. Sen sijaan, jos kaivostoiminnalle tietyllä alueella ei ole kaavan sisältövaatimukset (esimerkiksi luonnonarvot tai muu merkittävä maankäyttö), tehdyt selvitykset, vaikutusten arvioinnit ja alueen erityispiirteet huomioon ottaen edellytyksiä, kaavaratkaisussa voidaan päätyä johtopäätökseen, että kaavoituksellisia edellytyksiä tietyn alueen osoittamiselle kaivostoimintaan ei ole.
Kuusamo Gold Oy on sijoittanut huomattavan määrän varoja voidakseen hyödyntää rm-1-alueella sijaitsevia kaivoslain mukaisia oikeuksiaan. Vaikka kaivostoiminnan kieltävää kaavamääräystä on pidettävä mitättömänä, asiassa ei ole poissuljettu se mahdollisuus, että edellä mainitulla kaavamääräyksellä on olennaista haitallista vaikutusta kaivoslain tai ympäristönsuojelulain mukaisten lupahakemusten käsittelyssä. Kaavaratkaisu nyt kysymyksessä olevalta osin aiheuttaa siten yhtiölle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Hallinto-oikeus katsoo, että kaavamääräyksissä ei kuitenkaan voida etukäteen ratkaista sitovasti sitä, aloittaako kunta kaavoituksen tulevien kaavoitusta koskevien esitysten johdosta ja minkä sisältöisiä kaavoja kunta tulee tulevaisuudessa kaavoittamaan.
Yleiskaavaratkaisu ei perustu kaivostoiminnan ja yleiskaava-alueen muun maankäytön yhteensovittamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja vastaavan asetuksen 1 §:ssä säädetyllä tavoin yleiskaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen sen merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin selvityksiin ja arviointeihin. Näissä oloissa yleiskaavan toteuttaminen aiheuttaa kaivoslain mukaista toimintaa koskevalta osin Kuusamo Gold Oy:lle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Valtuuston päätös on siten edellä ratkaisuosasta ilmenevältä osin lainvastaisena kumottava.
Koska valtuuston päätös on jo edellä mainituilla perusteilla kaivostoimintaa koskevilta osin lainvastaisena kumottava, lausuminen muista valituksessa esitetyistä valitusperusteista ei ole tarpeen.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti, 39 § 1 momentti ja 42 § 1 ja 2 momentti
Kuusamon kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös on kumottava matkailun ydinaluetta (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalvelualuetta (vr-1) koskevien kehittämismerkintöjen ja mainittuihin merkintöihin liittyvien muiden kuin kaivostoimintaa koskevien kaavamääräysten osalta.
Hallinto-oikeuden päätös perustuu maankäyttö- ja rakennuslain vastaiseen tulkintaan selvitysten laajuudesta ja selvitysten kohdentamisesta. Laaditut selvitykset ovat olleet riittäviä. Lisäksi hallinto-oikeuden päätöksessä on esitetty virheellinen tulkinta kaavamerkintään rm-1 sisältyvän kaavamääräyksen osalta, sillä yleiskaava ei estä kaivostoiminnan harjoittamista tällä alueella.
Strategiselle yleiskaavalle ei voida asettaa yksityiskohtaista, asemakaavatasoista tai jopa lupamenettelytasoista vaikutusten arviointivelvollisuutta sillä perusteella, että ohjausvaikutuksensa perusteella kaava estäisi kaivosaluevaraukset yksityiskohtaisemmassa kaavassa ja tosiasiallisesti ratkaisisi kaivostoiminnan harjoittamisedellytykset alueella. Kaivostoiminnan yksityiskohtaisten vaikutusten arviointi ei ole ollut tarpeen toimintojen yhteensovittamistavoitteesta huolimatta, koska kaavassa ei ole osoitettu kaivostoimintaa. Olemassa olevien selvitysten sekä yleiskaavan laatimisvaiheen ja sitä edeltäneen luonnonvarojen yhteensovittamissuunnitelman aikana suoritetun laajan sidosryhmätoiminnan ja vuorovaikutusmenettelyn palautteen perusteella kaivostoimintaa ei voida sijoittaa luonto- ja maisema-arvoiltaan herkälle sekä matkailun kannalta keskeiselle Ruka − Oulanka − Kitka -alueelle. Koska kaivoslaissa uusien kaivosalueiden osalta on annettu ratkaisuvalta kunnalle, kaavassa on päädytty siihen, ettei kaupunki aio laatia kaivoskaavoja yleiskaavassa rm-1-merkinnällä osoitetuille alueille.
Kaava ei poista vanhan kaivoslain aikaisia olemassa olevia kaivospiirejä, vaan ne esitetään kaavaselostuksen liitteessä. Oikeudet ovat siis voimassa, vaikka niitä ei kaavakartalla esitetä. Kaavan toteuttamisesta ei näin ollen voida katsoa aiheutuvan kaivosyhtiölle kohtuutonta haittaa, koska yhtiö voi toimia nykyisten oikeuksiensa puitteissa. Maanomistajalla ei ole ehdotonta oikeutta saada alueelleen tietynlaista kaavaa, vaikka toimija olisi tehnyt selvityksiä tai käyttänyt varoja hankkeen edellytysten selvittämiseen. Kunnalla on oikeus ja velvollisuus vastata maankäytön suunnittelusta alueellaan.
Kategorista estettä toimintojen sijoittamiseen Kuusamon kaupungin alueelle ei ole. Kaivosalueiden osoittaminen virkistyksen, luonnon tai maiseman kannalta arvokkaille alueille, joissa kaivoshankkeet ovat aiheuttaneet vastustusta laajasti kuntalaisissa, olisi ollut luottamuksensuojaperiaatteen rikkomista.
Latitude 66 Cobalt Oy on antanut selityksen. Kuusamo Gold Oy on 7.11.2017 vaihtanut nimensä Latitude 66 Cobalt Oy:ksi. Valituslupahakemus on hylättävä. Mikäli valituslupa myönnetään, valitus on hylättävä. Yhtiön oikeudenkäyntikulut on korvattava.
Kuusamon kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.
2. Latitude 66 Cobalt Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana Kuusamon kaupunginhallituksen valituksesta, onko Kuusamon strategisessa yleiskaavassa voitu kaavamääräyksin kieltää kaivostoiminnan harjoittaminen tietyillä alueilla.
Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) 41 §:ää koskevien perustelujen mukaan yleiskaavamääräykset voivat koskea ensinnäkin maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella. Tällaisesta ohjauksesta on kysymys esimerkiksi silloin, kun yleiskaavalla suoraan – ilman asemakaavaa – ohjataan rakentamista. Myös muuta maankäyttöä voitaisiin ohjata yleiskaavamääräyksin, jotka on otettava huomioon myös muun lainsäädännön mukaisessa toiminnassa. Yleiskaavamääräykset voivat koskea myös haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Tällaiset ympäristönsuojelulliset määräykset olisi otettava huomioon suunnittelussa, rakentamisessa sekä myös ympäristönsuojelulainsäädännön mukaisessa toiminnassa. Ympäristönsuojelullisilla määräyksillä voi lisäksi olla merkitystä tielainsäädännön piiriin kuuluvassa tiesuunnittelussa.
Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteistä säädetään kaivoslain 46 §:ssä. Mainitun pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle, jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista.
Kaivosluvan myöntämisen esteistä säädetään kaivoslain 47 §:ssä. Mainitun pykälän 4 momentin mukaan kaivosalueen ja kaivoksen apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön tulee olla selvitetty. Kaivostoiminnan tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan taikka kaivostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen asian tulee olla muutoin riittävästi selvitetty yhteistyössä kunnan, maakunnan liiton ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Kaavan oikeusvaikutuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.
Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan sijoituspaikan valintaa sääntelevän ympäristönsuojelulain 11 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus.
1.3 Kysymyksessä olevien kaavamääräysten sisältö
Kuusamon strategisen yleiskaavan kehittämismerkintöihin kuuluvat muun ohella matkailun ydinalue (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalvelujen alue (vr-1). Matkailun ydinaluetta (rm-1) koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on valtakunnallisesti ja kansainvälisesti merkittävä matkailu- ja virkistysalue, jonka kehittäminen mahdollistetaan vaalimalla vesistöjen ja ympäristön tilaa. Tarkemmassa suunnittelussa ydinalueelle muodostetaan päiväretkeilyyn tarkoitettuja reittejä ja virkistys-kohteita. Maa- ja porotalous sekä muu maankäyttö on alueella mahdollista muiden kaavamerkintöjen mukaisesti. Metsätalous on alueella sallittu metsälain mukaisesti ja poronhoito poronhoitolain mukaisesti. Suojelualueiden ulkopuolella maa-aineslain mukainen maa-ainesten otto ja murskaus ovat sallittuja. Alueella ei voida harjoittaa kaivos-, rikastus- ja jalostustoimintaa. Kuusamon kaupunki ei kaavoita alueelle kaivostoimintaa tai rikastus- ja jalostuslaitoksia.
Matkailu- ja virkistyspalvelujen aluetta (vr-1) koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on valtakunnallisesti ja kansainvälisesti merkittävä virkistysalue, jolle osoitettavien toimintojen tulee tukea toiminnan säilymistä. Alueen kehittämisessä tulee vaalia vesistöjen ja ympäristön tilaa. Tarkemmassa suunnittelussa tulee muodostaa seudullisesti jatkuvia reitistöjä ja virkistysalueita sekä vaalia alueen arvokkaita maisema- ja ympäristöalueita ja -kohteita. Maa- ja porotalous sekä muu maankäyttö on alueella mahdollista muiden kaavamerkintöjen mukaisesti. Metsätalous on alueella sallittua metsälain mukaisesti ja poronhoito poronhoitolain mukaisesti. Suojelualueiden ulkopuolella maa-aineslain mukainen maa-ainesten otto ja murskaus ovat sallittuja. Kaivoslain mukainen rikastus ja jalostus eivät ole alueella sallittuja, mutta louhiminen voidaan sallia tarkoin ehdoin määriteltynä siten, että alueelle ei synny merkittäviä maisemavaurioita tai kohtuuttomia ympäristövaikutuksia. Kaivostoimintaa ei voi sijoittaa yhtä kilometriä lähemmäksi isoja ja keskisuuria järvialueita ja jokia (pinta-alaltaan yli 1 000 hehtaaria).
Yleiskaavamääräyksessä 1 on muun ohella lueteltu ne strategisen yleiskaavan alueella olevat aiemmin hyväksytyt oikeusvaikutteiset yleiskaavat, jotka jäävät voimaan. Kaavamääräyksen mukaan strategisen yleiskaavan rm-1-merkintä koskee myös näitä yleiskaavoja. Yleiskaavamääräyksen 2 mukaan Kuusamon kaupunki ei kaavoita kaivos-, jalostus- tai rikastustoimintaa Oulangan kansallispuiston alueelle tai muille suojelualueille. Yleiskaavamääräyksen 3 mukaan Kuusamon kaupunki ei kaavoita alueita uraanikaivostoimintaa varten (kaupunginhallituksen päätös 20.2.2007, § 41).
Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset tietyllä alueella ratkaistaan kaivoslain mukaisessa lupamenettelyssä. Kaivoslain mukaisten malminetsintä- ja kaivoslupien myöntämiseen vaikuttaa muun ohella oikeusvaikutteisissa kaavoissa osoitettu maankäyttö. Kaivoshankkeen toteuttaminen voi kaivoslain mukaisten lupien lisäksi edellyttää myös ympäristölupaa, jolloin toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa otetaan huomioon oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus.
Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen yleiskaavan tarkoituksena on kunnan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen maankäyttö- ja rakennuslain osoittamissa rajoissa. Yleiskaavassa maankäyttöä, kuten esimerkiksi kaivostoimintaa, ohjataan lähtökohtaisesti osoittamalla alueita erilaisiin käyttötarkoituksiin. Aluevarausten osoittamisen lisäksi yleiskaavassa voidaan antaa maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n nojalla sellaisia määräyksiä, jotka kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen ovat tarpeellisia yleiskaava-aluetta käytettäessä. Yleiskaavalla tai sen määräyksellä voi kuitenkin olla vain maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin perustuvat oikeusvaikutukset.
Kuusamon oikeusvaikutteisen strategisen yleiskaavan pinta-alaltaan laajat matkailun ydinaluetta (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalveluiden aluetta (vr1) koskevat kehittämismerkinnät eivät ole alueiden pääasiallisen käyttötarkoituksen osoittavia aluevarausmerkintöjä, vaan ne ovat tarkoitukseltaan kehittämistavoitemerkintöjä, joiden rajaamilla alueilla sijaitsee pääkäyttötarkoitukseltaan erilaisia alueita. Kehittämismerkintöihin sisällytetyt kaavamääräykset, jotka kieltävät kaivostoiminnan harjoittamisen näillä alueilla, ovat sanamuodoiltaan ehdottomia. Määräysten tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan ollut ennakkoon estää määräyksissä lueteltujen toimintojen sijoittuminen mainittujen kehittämismerkintöjen rajausten alueille.
Kuusamon strategisen yleiskaavan rm-1- ja vr-1-kehittämismerkintöihin sisällytettyjä kaivostoiminnan kieltäviä määräyksiä ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettuina haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevina määräyksinä, sillä määräykset eivät välittömästi koske ympäristövaikutuksia, vaan tietyntyyppisen elinkeinotoiminnan kieltämistä. Määräyksiä ei voida pitää muinakaan kehittämismerkintöjen rajaamia alueita käytettäessä tarvittavina kaavamääräyksinä. Näin ollen nämä kaavamääräykset ovat lainvastaisia.
Kuusamon strategisen yleiskaavan yleiskaavamääräyksissä on lisäksi todettu, että Kuusamon kaupunki ei kaavoita kaivos-, jalostus- tai rikastustoimintaa tietyille luonnonsuojelualueille tai kaavoita alueita uraanikaivostoimintaa varten. Samoin matkailun ydinaluetta (rm-1) koskevaan kehittämismerkintään liittyvässä kaavamääräyksessä on todettu, ettei Kuusamo kaavoita alueelle kaivostoimintaa tai rikastus- ja jalostuslaitoksia. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki ei voi ennakolta sitovasti rajoittaa sitä, millaisia kaavoja se tulee myöhemmin kaavoittamaan. Näin ollen myös nämä määräykset ovat lainvastaisia.
Kuusamon strateginen yleiskaava on tullut edellä kohdassa 1.4 yksilöityjen lainvastaisten kaavamääräysten osalta kumota. Kun otetaan huomioon matkailun ydinaluetta (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalveluiden aluetta (vr-1) koskeviin kehittämismerkintöihin sisältyvien lainvastaisten kaivostoiminnan kieltämistä koskevien kaavamääräysten merkitys mainittujen kehittämismerkintöjen rajausten määrittämisen sekä kaavamääräysten ja kehittämismerkintöjen muodostaman kokonaisuuden kannalta, mainitut yleiskaavan kehittämismerkinnät on tullut niin ikään kumota. Myös yleiskaavamääräykseen 1 sisältyvä määräys siitä, että strategisen yleiskaavan matkailun ydinaluetta (rm-1) koskeva kehittämismerkintä koskee aiemmin laadittuja yleiskaavoja, on näin ollen tullut kumota.
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Latitude 66 Cobalt Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Monica Gullans. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.