Source: https://supremo.vlex.es/vid/743031525
Timestamp: 2019-01-17 20:57:04
Document Index: 354740774

Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 12', 'artículo 88', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 12', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 10', 'artículo 93']

STS 1433/2018, 28 de Septiembre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 743031525
STS 1433/2018, 28 de Septiembre de 2018
Número de Recurso: 2786/2017
Número de Resolución: 1433/2018
Sentencia núm. 1.433/2018
Fecha de sentencia: 28/09/2018
Número del procedimiento: 2786/2017
Fecha de Votación y Fallo: 18/09/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado
Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 8
Transcrito por: PJM
R. CASACION núm.: 2786/2017
Sentencia núm. 1433/2018
Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2786/2017, interpuesto por Autopistas Aumar, S.A. Concesionaria del Estado, representada por la procuradora D.ª Gloria Messa Teichman y bajo la dirección letrada de D.ª Victoria Martín Sanz y D. Pablo Mayor Menéndez, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 28 de febrero de 2017 en el recurso contencioso-administrativo número 671/2014. Es parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 28 de febrero de 2017, desestimatoria del recurso promovido por Autopistas Aumar, S.A. Concesionaria del Estado contra la resolución de la ministra de Fomento de fecha 21 de febrero de 2014, por la que se aprueba el expediente de información oficial y pública y definitivamente el estudio informativo "autovía A-7, tramo Castellón-L'Hospitalet de L'Infant, subtramo La Jana-El Perelló", así como contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición que había interpuesto contra dicha resolución.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 24 de mayo de 2017, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 18 de septiembre de 2017 por el que se admite el recurso de casación, apreciándose que la cuestión planteada en el mismo tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, y consiste en determinar «cuáles deben ser las consecuencias jurídicas de la superación del plazo de seis meses contemplado en el artículo 10.4.3º de la Ley de Carreteras 25/1988».
A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, desarrollando en el correspondiente escrito un único motivo por infracción del artículo 10.4 de la Ley 25/1988, de Carreteras.
Termina dicho escrito con el suplico de que se dicte sentencia por la que se case y deje sin efecto la recurrida, con condena en costas a la parte recurrida, y, entrando al examen del fondo del asunto, que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la ministra de Fomento de 21 de febrero de 2014 así como frente a esta última resolución y el estudio informativo aprobado, anulándolos.
Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, habiendo presentado en el plazo otorgado su escrito de oposición, en el que solicita que se dicte sentencia desestimatoria con expresa imposición de costas a la recurrente.
No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 15 de junio de 2018 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 18 de septiembre de 2018, en que han tenido lugar dichos actos.
La empresa mercantil Autopistas Aumar, S.A. impugna en el presente recurso de casación la sentencia dictada el 28 de febrero de 2017 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en materia de carreteras. La citada sentencia desestimó el recurso entablado por la mencionada sociedad contra la resolución de la Ministra de Fomento de 21 de febrero de 2014 de aprobación del expediente de información oficial y pública y definitivamente el estudio informativo "autovía A-7, tramo Castellón-L'Hospitalet de L'Infant, subtramo La Jana-El Perelló", así como contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición que había interpuesto contra dicha resolución.
El recurso se funda en la infracción del artículo 10.4, tercer párrafo, de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio), al haberse superado en la tramitación de la carretera objeto del litigio el plazo de seis meses establecido en el mismo para resolver y notificar la aprobación definitiva del expediente de información pública y del estudio informativo desde la publicación en el Boletín Oficial del Estado de la declaración de impacto ambiental.
Sobre los fundamentos de la sentencia recurrida.
La sentencia de instancia justifica la desestimación del recurso en las siguientes razones:
SEGUNDO.- Conforme se deriva de la Ley 25/1088, de 29 de julio, de Carreteras y en particular de su artículo 7 , los Estudios de Carreteras deben adaptarse a una tipología específica: Estudio de planeamiento, Estudio Previo, Estudio Informativo, Anteproyecto, Proyecto de Construcción y Proyecto de Trazado. Y se dispone que el EI "consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso". En todo caso, los proyectos de autopistas y autovías que supongan nuevo trazado, así como los de nuevas carreteras, deberán incluir la correspondiente evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la normativa aplicable ( artículo 9). El desarrollo normativo debe remitirse a los artículos 25 y 32 y siguientes del Reglamento aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre.
Por tanto, el Estudio Informativo, como estudio preceptivo y previo a la construcción de una carretera, consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso ( art.7.1º c) Ley 25/1988, de 29 de julio).
Dicho estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:
c) El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.
d) El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.
e) La selección de la opción más recomendable. ( art. 25.1º RD 1814/1994, que aprueba el Reglamento de Carreteras).
Como punto de partida debemos señalar que -tal y como afirma la administración demandada- la potestad planificadora es discrecional, ciñéndose su control a los casos de arbitrariedad o irracionalidad de la opción elegida. Y partimos de lo que hemos afirmado en otras ocasiones ( SAN 15 abril 2011, recurso 103/10):
En el caso que nos ocupa, la aprobación provisional del Estudio Informativo data de 2003, habiendo sido sometido a información pública en noviembre del mismo año. La alternativa u opción que manejaba la administración sufre una variación, una vez se firma el Protocolo de Colaboración con la Generalitat Valenciana en 2005, pues se incorporan las previsiones del Plan de Infraestructuras Estratégicas 2004-2010 de la Comunidad Autónoma. Ya con las nuevas previsiones se produce la aprobación provisional del Estudio Informativo y del Estudio de Impacto Ambiental, en agosto de 2005, optándose por la alternativa interior.
El nuevo EI se somete a información pública y se recogen algunas de las alegaciones efectuadas, volviéndose a someter a información pública por resolución de abril de 2010. La Declaración de Impacto Ambiental se aprueba en marzo de 2013 y el EI objeto de impugnación mediante resolución de 21 de abril de 2014.
TERCERO.- Se afirma, en el primer motivo de impugnación, que el EI recurrido es parte de un proyecto más amplio, equivalente a la Autovía cuya concesión ostenta Aumar y que supone un fraude de ley. Se cita sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 6 de mayo de 2009, confirmada por el Tribunal Supremo, en su sentencia de 3 de diciembre de 2012, que recoge que la Sala de instancia estima parcialmente el recurso, al constatar que el proyecto básico impugnado (Se trata de otro tramo distinto al del presente recurso) carece de Estudio de Tráfico que contemple elementos esenciales para cumplir su finalidad. Se recoge que la Sala territorial no estima la pretensión sobre el reequilibrio económico por ser infraestructura paralela a la concesión. La estimación obedece a considerar inválido el proyecto por no haberse contemplado la afectación a dicha actuación del Convenio suscrito entre la Generalitat Valenciana y el Ministerio de Fomento.
Se constata en las actuaciones que se realizaron consultas con carácter previo y a efectos ambientales, a los distintos organismos públicos que podían verse afectados, como se refleja en el Apéndice nº 3 de la Fase A, de la actuación que nos ocupa. Con posterioridad se refleja de forma expresa (anejo 10 de la Fase B), que se mantuvieron contactos con las administraciones afectadas. Señala la Administración demandada, y esta Sala coincide con este planteamiento, que la coordinación se pone en evidencia desde el momento en que existe el Protocolo firmado en 2005, entre el Ministerio de Fomento y la Generalitat Valenciana. A ello debemos añadir que también se formalizó un posterior acuerdo entra ambas administraciones, sobre el cambio de titularidad de las actuaciones planificadas entre Vilanova de Alcolea y La Jana, firmado en 2009. Y los referidos acuerdos y actuaciones encuentran su amparo y apoyo, en el Plan de Infraestructuras 2000-2007, con horizonte a 2010, en cuyo programa de carreteras se encuentra el tramo objeto del recurso, conforme queda especificado en la Orden de Estudio dictada la Dirección General de carreteras en marzo de 2000.
Además de lo expuesto, debemos también señalar la existencia del Plan de Infraestructuras Estratégicas 2004-2010 de la Generalitat Valenciana. La conclusión es que la inicial actuación de desdoblamiento de la N-340 se deja sin efecto y se opta por una Autovía interior, libre de peaje y con característica de alternativa funcional de dicho peaje. Tras la aprobación provisional del Estudio Informativo y el Estudio de Impacto Ambiental se opta por la referida alternativa interior. Se realizaron nuevos trámites de información pública y se culmina con la Declaración de Impacto Ambiental de 2013. Habiéndose incorporado al documento final algunas de las observaciones formuladas.
Por lo demás, en el Estudio Informativo se incorporan una serie de documentos, entre los que podemos resaltar con carácter global (E-143): Estudio de Tráfico y Estimación de Costes, como anexos 2 y 7, así como anejos de valoración y comparación de alternativas, con su análisis de rentabilidad y análisis multicriterio. Estos documentos también se incorporan en el Subtramo (E-143A). Por ello, puede concluirse que la opción elegida podrá no ser la que pretendía la parte recurrente pero, desde luego, no carece de motivación y justificación, en los términos que ya hemos resaltado.
Por lo que respecta al Estudio de Tráfico, éste debe reputarse existente, tanto en el EI que se impugna como en su antecedente de 2003. En el Estudio se incluyen las distintas alternativas y se estudia la incidencia del tráfico, tanto en las variantes valoradas como respecto de la AP-7. Tal y como señala la administración demandada, se incluye y estudia la incidencia que en el tráfico de la AP-7 tenía la posible construcción de las alternativas de trazado objeto de estudio, incluyendo también una posible disminución del precio del peaje, y de forma expresa se incluye u8n estudio delos volúmenes de tráfico previstos para la autopista hasta 2027. Además, podría señalarse que la cuestión podría tener mejor encaje, en todo caso, como restablecimiento del equilibrio económico financiero de la concesión ( STS 6 mayo 2009).
Debemos también resaltar, que el Tribunal Supremo, en sentencia de 20 de abril de 2015 (recurso ordinario 54/2013), recuerda la tesis de que "la concesión de una autopista de peaje no puede ser una traba para que la administración mejore, amplíe o construya una nueva carretera, es decir, desarrolle las infraestructuras de transporte". Y en esta misma sentencia se recuerda también que la posible merma de flujo de vehículos no constituye un riesgo imprevisible, reiterando la tesis ya sostenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2014 (recurso ordinario 486/2011).
Como ya hemos señalado, es un elemento a considerar que el Convenio firmado en 2005 entre la Administración del Estado y la Generalitat Valenciana, tiene respaldo en otras actuaciones -en lo que ahora interesa-, como es el caso del Plan de Infraestructuras 2000-2007, con la previsión de completar una autovía a lo largo del Eje Mediterráneo, entre La Junquera y Alicante, en el que precisamente se encuentra el tramo proyectado en el EI recurrido. Tal y como afirma la administración demandada se recogía la necesidad de "recopilar y analizar los datos necesarios para definir, con el grado exigible a un estudio informativo, las diferentes alternativas viables para una variante de trazado de la carretera N- 340, en el tramo considerado, con características de Autovía ....considerando ahora globalmente el trazado entre Castellón y L'Hospitalet de L'Infant".
En todo caso se parte de un déficit adicional de infraestructuras, contando con la AP-7, debiendo buscar soluciones para el problema viario del corredor, con un análisis multicriterio, que no sólo considera cuestiones económicas, sino también de vertebración territorial, técnicas y funcionales. Así, se recoge que el apoyo en la autopista de peaje no suponía solución satisfactoria para resolver el problema viario del corredor.
Ningún problema podemos apreciar que afecte a la duración del procedimiento, pues no resulta predicable en este caso, que estemos ante un procedimiento que produzca efectos desfavorables o de gravamen para la parte. Entre otras cuestiones, por cuanto el EI efectúa análisis de costes y beneficios de las distintas opciones barajadas por la administración, distante aún de la posterior fijación del trazado de la infraestructura. En todo caso, la legislación de carreteras no sujeta aplazo específico la tramitación y aprobación del EI, ni establece la consecuencia pretendida por el transcurso del tiempo.
A lo anterior, no puede ser obstáculo el informe pericial obrante en las actuaciones, pues éste se ciñe al impacto que la nueva infraestructura provocará, previsiblemente, en la Autopista AP-7. La Sala no discute ni cuestiona el contenido de este informe pero entendemos que no es suficiente para apreciar la disconformidad a derecho del EI recurrido. Nos permitimos resaltar que el propio informe pericial permite deducir la existencia de un problema de capacidad de absorción de volúmenes de tráfico en la N-340, aparte del hecho del cálculo o plasmación de niveles de tráfico en época de especial crisis económica. Tampoco podemos olvidar que la concesión finaliza en diciembre de 2019, lo que no puede considerarse lejano en el tiempo, en relación con la propia tramitación de la infraestructura que se discute. Respecto del tráfico y la prueba pericial también resaltamos que ya hemos indicado que sería suficiente con que el Estudio de Tráfico realizado por la administración sea apto para la finalidad pretendida, lo que desde luego concurre en el presente supuesto (Así, nuestra sentencia de 20 de julio de 2015, recurso 377/2013).
Tanto en esta última sentencia a que acabamos de referirnos, como en la dictada en el recurso 269/2009, conocidas ambas por AUMAR, al ser parte en las mismas, se trataba de actuaciones que también afectaban a la AP-7, con resultado negativo para la tesis de la recurrente.
Tampoco apreciamos óbice a la actuación planificadora de la administración que pueda sustentarse en el hecho de que la infraestructura sea parte de una concepción más amplia. Por un lado, por cuanto este extremo parece evidente en muchas actuaciones de planificación de infraestructuras, sin que ello suponga su nulidad o anulabilidad, en sí misma. Tanto la planificación, como la dotación o disponibilidad presupuestaria, así como los distintos espacios físicos afectados, aconsejan en ocasiones su plasmación práctica de forma singularizada. Por otra parte, por cuanto el análisis de la estructura viaria que es objeto del EI recurrido, se ha realizado con la debida información pública, trámite de alegaciones y examen de las propuestas formuladas, optando por una de las soluciones, previo estudio de las bondades y consecuencias de las distintas opciones posibles. Todo ello unido a lo que ya hemos reflejado.
(fundamentos de derecho segundo y tercero)
Sobre el auto de admisión del recurso.
Tal como se refleja en el auto de esta Sala de 18 de septiembre de 2017, la mercantil recurrente alegó en su escrito de preparación diversas infracciones legales, respecto a las que en su opinión se planteaban diversas cuestiones en las que concurría interés casacional. En el citado auto señalamos lo siguiente:
« SEGUNDO.- Contra esta sentencia ha anunciado la mercantil actora la interposición de recurso de casación.
Denuncia en primer lugar la recurrente que la sentencia de instancia incurre en incongruencia omisiva, porque nada ha resuelto sobre la circunstancia de que la obra pública estudiada en el estudio informativo impugnado se integra en una actuación global mayor que no se sustenta en ningún estudio previo de viabilidad, ni tiene análisis de alternativas ni de tráfico. Tampoco resuelve -añade- sobre la alegación de que la demora de 14 años en la tramitación del procedimiento ha determinado no sólo su obsolescencia y la indeterminación del ámbito de actuación por mor de las sucesivas e incoherentes modificaciones que ha ido experimentando, sino también su caducidad. En fin, tampoco resuelve sobre la denuncia de que el estudio informativo recoge una nueva variante en el trazado, la C-12, sin tramitar un nuevo estudio informativo ni someter tal modificación a un trámite de información pública.
En segundo lugar, denuncia la recurrente que se ha producido una valoración del informe pericial practicado que resulta arbitraria, irracional y contraria a la sana crítica, porque se ha inferido del mismo algo contrario a lo que los peritos declararon. Enfatiza que se ha vulnerado el artículo 5 de la Ley de Carreteras de 1988; los artículos 23, 24, 25 y 29 del reglamento general de carreteras (R.D. 1812/1994), y el artículo 9.3 de la Constitución de 1978. Vuelve a señalar que el estudio informativo cuestionado contempla una actuación que realmente forma parte de un proyecto global más grande, sobre el que no existe planificación; y añade que se infringen los mismos artículos precitados al no existir un estudio de tráfico que materialmente pueda tenerse como tal. Considera, en este sentido, que la oferta viaria existente es de por sí suficiente para absorber el tráfico sin saturación, y critica la opción elegida por basarse en datos obsoletos.
Aduce que se ha infringido el artículo 10.4 de la Ley de carreteras 25/1988 porque se ha producido la caducidad del procedimiento que terminó con el estudio informativo controvertido, habida cuenta de las fechas respectivas de la declaración de impacto ambiental y de la aprobación del estudio informativo.
(establece dicho precepto, en su último párrafo, que "El plazo para resolver y notificar la aprobación definitiva del expediente de información pública así como del estudio informativo será de seis meses a contar desde la correspondiente publicación en el Boletín Oficial del Estado de la Declaración de Impacto Ambiental, si ésta fuese necesaria, o desde la terminación del periodo de Información Pública, o de la prórroga a que hace referencia el apartado 1 de este artículo, si ésta fuese posterior"; debiéndose tener en cuenta que la nueva ley de carreteras 37/2015, en su artículo 12.7, señala que " El plazo para resolver y notificar la aprobación del expediente de información pública así como la aprobación definitiva del estudio será de seis meses a contar desde la correspondiente publicación en el Boletín Oficial del Estado de la Declaración de Impacto Ambiental, si ésta fuese necesaria, o desde la terminación del periodo de información pública en otro caso")
Alega que se infringen los artículos 32.1 y 34.3 del reglamento de carreteras por haberse introducido una variante de trazado en el estudio de impacto ambiental y no en el estudio informativo, al margen del procedimiento establecido. Considera que las modificaciones en el trazado de una carretera requieren un nuevo estudio informativo y un nuevo trámite de información pública.
Por lo que respecta al interés casacional, invoca en primer lugar el artículo 88.3.a) de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (LJCA). Considera, en efecto, que no existe jurisprudencia sobre cuestiones relevantes como:
- la caducidad del procedimiento ex art. 10.4 LC;
- la trascendencia que tiene sobre la validez del estudio informativo su dilación a lo largo de más de 14 años;
- la inexistencia de planificación viaria de un corredor y la posibilidad de suplir esa inexistencia con la aprobación singularizada de un estudio referido a un tramo concreto del mismo;
- la necesidad de tramitar un nuevo expediente cuando se introduzca una variante;
- la interpretación de la opción más recomendable;
- la imposibilidad de que un estudio de tráfico se considere como tal si no cumple los requisitos mínimos del art. 25 RGC.
Invoca asimismo los supuestos de interés casacional del art. 88.2, apartados b) y c). Aduce, a este respecto, que la actuación de la Administración en el caso examinado sienta unas pautas muy peligrosas para los intereses generales. Dice, así, que «el interés casacional objetivo es, en definitiva, incontestable, tanto por la naturaleza de la actuación sometida a enjuiciamiento de la Audiencia Nacional (que trasciende al interés particular de mi representada); como por el criterio de la Sala, salpicado igualmente de premisas erróneas y apreciaciones sustentadas en graves equivocaciones contrarias incluso al expediente administrativo».» (hecho segundo)
Como puede comprobarse de las diversas alegaciones formuladas por la actora en el escrito de preparación, la Sala entendió que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia era determinar cuáles deben ser las consecuencias jurídicas de la superación del plazo de seis meses establecido en el artículo 10.4, tercer párrafo, de la Ley de Carreteras 25/1988.
Sobre el recurso de casación.
En su escrito de interposición, la mercantil recurrente ha restringido su recurso, de entre las diversas cuestiones planteadas en su escrito de preparación, a un único motivo basado en la infracción legal a la que el referido auto de admisión le ha atribuido interés casacional. La recurrente considera que la sentencia recurrida ha infringido el referido artículo 10.4, tercer párrafo, de la Ley de Carreteras, ya que en el caso de autos la aprobación definitiva del Estudio Informativo se ha demorado más del plazo de seis meses previsto en dicho precepto, computado desde la fecha de publicación de la declaración de impacto ambiental.
Habida cuenta de que no hay controversia sobre las fechas, esto es, que efectivamente la declaración de impacto ambiental se publicó el 11 de abril de 2013 y la resolución impugnada (la aprobación definitiva del expediente de información pública y del estudio informativo de la carretera litigiosa) se acordó el 21 de abril de 2014, hemos de partir del hecho cierto de que en la tramitación administrativo se incumplió el mencionado plazo establecido en el artículo 10.4 de la Ley de Carreteras de 1988. Plazo que se mantiene, en idénticos términos, en el artículo 12.7 de la Ley de Carreteras ahora vigente, la 37/2015, de 29 de septiembre.
La Sala de instancia no menciona de manera expresa dicho plazo en los fundamentos que hemos reproducido supra. Pero no por ello puede afirmarse que no diese respuesta a esta alegación, puesto que se pronuncia de forma explícita sobre la duración del procedimiento y rechaza que se haya producido ninguna consecuencia como consecuencia de la misma en el siguiente párrafo del fundamento tercero:
Pues bien, hemos de dar la razón a la Sala de instancia y rechazar la pretensión deducida por la mercantil recurrente de que el incumplimiento de dicho plazo determina la nulidad de la resolución impugnada por caducidad del procedimiento. Es cierto que el establecimiento de plazos en un procedimiento administrativo tiene, per se, una finalidad de interés público, cual es la de evitar la duración excesiva de los procedimientos, tanto por asegurar la eficiencia de la actuación administrativa como para la protección de los derechos e intereses de los sujetos afectados por el procedimiento de que se trate, a quienes no se puede someter a la situación de inseguridad que deriva de la existencia de una actividad administrativa que incide sobre sus derechos e intereses más tiempo del que resulte necesario para adoptar la decisión de que se trate. Ahora bien, siendo claro lo anterior, ello no quiere decir que el incumplimiento de un plazo suponga en todo caso la caducidad o la nulidad de la actuación administrativa. Habrá que estar, en primer lugar, a lo dispuesto expresamente por el legislador, en caso de que haya previsto los efectos del incumplimiento. De lo contrario, tales efectos dependerán de la naturaleza del procedimiento, los intereses públicos y particulares afectados y de las concretas circunstancias del caso.
En la materia que nos ocupa, la construcción de una carretera está precedida de una serie de estudios encaminados a optimizar el proceso de decisión, tanto en lo que respecta a la mejor opción de trazado como respecto a las soluciones técnicas de los diversos problemas planteados por la construcción. Así, el artículo 7 de la Ley de 1988 (el 11 en la vigente Ley de 2015) contempla los estudios de planeamiento, el estudio previo, el estudio informativo, el anteproyecto, el proyecto de construcción y el proyecto de trazado. En el presente supuesto el problema se suscita en torno al estudio informativo, respecto al que el artículo 7.c) establece que «consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso».
Pues bien, en relación con el estudio informativo, con el correspondiente expediente de información pública, tiene razón la Sala de instancia al señalar que la Ley no prescribe ningún plazo general en el que deba concluirse el mismo. El ejemplo del caso de autos muestra la razón de dicha opción legislativa, pues la tramitación del estudio informativo se prolongó a través de un largo procedimiento, con variaciones y modificaciones respecto a la redacción inicial y con varios expedientes de información pública. Sin embargo, el apartado cuarto cuya interpretación se debate, trata de poner un límite a dicho procedimiento al establecer un plazo de seis meses para resolver y notificar tanto el expediente de información pública como el propio estudio informativo a partir de la publicación oficial de un elemento esencial del procedimiento, como es la declaración de impacto ambiental.
Así las cosas y ante el silencio legal respecto a las consecuencias de un eventual incumplimiento de dicho plazo, hemos de ponderar su finalidad en el marco del procedimiento de aprobación de un expediente de estudio informativo y las circunstancias concurrentes. En primer lugar, el primer elemento a tener en cuenta es que el legislador ha configurado el procedimiento con una gran flexibilidad, al no prever un plazo máximo global por un lado y al no establecer una consecuencia al incumplimiento del único plazo contemplado, el referido de seis meses para poner fin al procedimiento a partir de la publicación de la declaración de impacto ambiental. Esta circunstancia conduce a excluir la solución propuesta por la parte de que el plazo haya entenderse en todo caso como de caducidad. Dicha consecuencia, que sería la más rigurosa que podría contemplarse, sólo cabe por expresa previsión del legislador o, en su caso, como consecuencia de una interpretación sistemática que conduzca con toda claridad a dicha conclusión, lo que no sucede en este caso, dada la flexibilidad con que la Ley de Carreteras ha regulado el procedimiento.
Excluido lo anterior, sólo podríamos llegar a la conclusión de la caducidad si de lo contrario pudiera producirse la indefensión de los sujetos afectados o bien la pérdida de la finalidad del procedimiento, circunstancias que, por otra parte, podrían determinar la nulidad o anulabilidad de lo actuado ex artículos 62 y 63 de la Ley reguladora del procedimiento administrativo (a la sazón, la 30/1992) y que no se evidencian en el caso de autos. En efecto, en un procedimiento que, como la parte recurrente subraya, ha durado catorce años, no parece que el hecho de que el plazo de seis meses se haya duplicado (de 11 de abril de 2013 a 28 de abril de 2014) pueda considerarse una circunstancia que haya alterado sustancialmente el procedimiento o haya supuesto la pérdida de utilidad de lo actuado hasta ese momento. Más allá de la invocación al principio general de eficiencia administrativa, la parte alega que los datos empleados para la aprobación del estudio se remontan a años atrás, lo que sin duda resulta criticable. Pero lo cierto es que tal circunstancia no deriva de la superación del plazo de seis meses, sino de la duración total de un procedimiento que la Ley de Carreteras no ha circunscrito temporalmente. O, dicho de otra manera, siendo así que la recurrente ha restringido su recurso de casación a la vulneración del concreto plazo legal que se discute, no puede esgrimir como causa de ilegalidad la antigüedad de los datos de tráfico y la posible obsolescencia de otros elementos fácticos tenidos en cuenta para el trazado de la carretera, pues tales deficiencias -por otra parte rechazadas como causas de ilegalidad por la sentencia de instancia- no derivan del alegado incumplimiento del concreto plazo incumplido: aunque la aprobación del estudio informativo y del expediente de información pública se hubiese notificado en el plazo legal de seis meses según reclama la recurrente, tales supuestas deficiencias también hubiesen existido.
En conclusión, hemos de señalar que el plazo sobre el que versa el recurso no puede entenderse como un plazo de caducidad, consecuencia no prevista por la Ley de Carreteras, sino que los efectos de su incumplimiento dependerán de las circunstancias que concurran en cada supuesto y que habrán de ser ponderadas de manera proporcionada. Y en el caso de autos, la superación de dicho plazo no ha supuesto una alteración relevante de la decisión adoptada, pues las circunstancias e irregularidades que alega la parte no derivan de dicho incumplimiento, sino de la previa duración del procedimiento de elaboración del estudio informativo, y sin que se advierta que el incumplimiento del plazo haya producido en el caso de autos la indefensión de la recurrente.
Sobre la cuestión de interés casacional.
La cuestión de interés casacional planteado en el auto de 18 de septiembre de 2017 de admisión del recurso consiste en determinar cuáles deben ser las consecuencias jurídicas de la superación del plazo de seis meses contemplado en el artículo 10.4. tercer párrafo de la Ley de Carreteras 25/1988.
Pues bien, en atención a las consideraciones expuestas, la respuesta es que dicho plazo no puede considerarse en sí mismo de caducidad, sino que las consecuencias de su superación habrán de determinarse en cada caso en función de las circunstancias concretas que concurran, en atención a los derechos e intereses en juego y al cumplimiento de la finalidad del procedimiento de aprobación del expediente de información pública y del estudio informativo.
De conformidad con las razones expresadas en los anteriores fundamentos de derecho, no ha lugar al recurso de casación. En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer especial imposición de costas en la casación, quedando las de instancia en los términos de la sentencia impugnada.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico quinto:
Declarar que no ha lugar y, por lo tanto, desestimar el recurso de casación interpuesto por Autopistas Aumar, S.L. contra la sentencia de 28 de febrero de 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 671/2014.
Confirmar la sentencia objeto del recurso.
No hacer especial imposición de las costas de la casación.
Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-José María del Riego Valledor.-Diego Cordoba Castroverde.-Angel Ramon Arozamena Laso.-Fernando Roman Garcia.-Firmado.-
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-
SAP Guadalajara 149/2010, 14 de Septiembre de 2010