Source: https://jus.com.br/artigos/31707/tributos-e-meio-ambiente
Timestamp: 2018-03-25 01:26:02+00:00
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Como municípios podem patrocinar a sustentabilidade ambiental? - Jus.com.br | Jus Navigandi
instrumentos para sustentabilidade financeira da gestão ambiental dos municípios
Tributos e meio ambiente: instrumentos para sustentabilidade financeira da gestão ambiental dos municípios
Viviane Campos de Souza Melo
No Brasil, a política ambiental nasceu e se desenvolveu nos últimos quarenta anos, sendo resultado da ação de movimentos sociais locais e de pressões vindas de outros países.
O Direito vem adquirir uma grande importância neste contexto, na medida em que reconhece o meio ambiente equilibrado como direito fundamental e que determina as ações do Estado com relação à questão ecológica.
A Constituição Federal de 1988 trouxe diversas normas ambientais fundamentais, fragmentadas em diversas passagens. Contudo, é por meio do disposto nos artigos 170, VI e 225, que abre o capítulo sobre o meio ambiente, que se verifica a pretensão do legislador constituinte acerca de uma tutela específica ao esclarecer:
Os mecanismos da sustentabilidade buscam a criação de um desenvolvimento que garanta às gerações futuras as mesmas possibilidades de desenvolvimento atuais. Elemento central na relação entre o Direito e o meio ambiente é a determinação dos mecanismos potencialmente úteis para a harmonização da estrutura econômica. A principal proposta desenhada para atender a estas novas demandas é o desenvolvimento sustentável.
Assim, cabe ao gestor público a implementação de políticas públicas que garantam o pleno gozo por todos os membros da coletividade da totalidade dos direitos estabelecidos constitucionalmente.
O debate sobre a escolha de instrumentos mais adequados ao implemento de políticas públicas que garantam o pleno gozo por todos os membros da coletividade da totalidade dos direitos estabelecidos constitucionalmente no âmbito ambiental remete à opção de mecanismos de:
I) regulação direta do comportamento do poluidor por autoridades governamentais, por meio do exercício do poder de polícia, do zoneamento ambiental, do licenciamento ambiental e do estudo de impacto ambiental (EIA/RIMA).
II) incentivos econômicos para induzir o poluidor e as autoridades competentes a tomar iniciativa de reduzir os níveis de poluição, tais como:
- A concessão de incentivos fiscais às pessoas jurídicas que investem no meio ambiente;
- A concessão de redução de alíquotas ou, até mesmo, isenções às atividades e aos produtos menos poluidores (seletividade ambiental);
- A tributação da propriedade privada com base em critérios ambientais;
- Maior repasse de verbas aos Municípios que preservam o ecossistema.
Esses são alguns meios disponíveis para o Estado implementar políticas públicas com o fito de preservar e fiscalizar a preservação do meio ambiente.
O atual sistema constitucional tributário brasileiro é apresentado sobre tríplice aspecto: I - o da repartição de competências tributárias entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; II - o dos princípios e limitações do poder de tributar; III - o da partilha direta e indireta do produto da arrecadação dos impostos entre as pessoas políticas da federação.
A competência tributária é a autorização, conferida na Constituição Federal, para que as pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) possam criar tributos, inovando a ordem jurídica; ou seja, é a aptidão de que são dotadas os Entes Políticos, para que expeçam normas jurídicas e para que as incluam no ordenamento jurídico.
A competência tributária não se confunde com a capacidade tributária ativa, pois esta vem a ser a capacidade dada ao sujeito que atua no pólo positivo da relação, e que detém o direito de exigir o pagamento do tributo. A competência legislativa tributária irá acontecer num momento anterior ao da capacidade ativa tributária. Há casos em que o Estado pode acumular as funções de sujeito impositor do tributo (competência legislativa) e de sujeito credor do tributo (capacidade ativa). No entanto, há casos em que o Estado pode delegar a outra pessoa, o direito de exigir o tributo. A capacidade ativa tributária, portanto, é transferível.
Assim, as normas de competência determinam o exato campo em que cada pessoa política poderá editar normas válidas para a exigência do tributo, devendo observar como limites as regras constitucionais, que estabelecem as imunidades e os princípios, tais como: republicano, federativo, da legalidade, da autonomia municipal, da segurança jurídica, do não-confisco, da não-afetação da receita, da anterioridade, da capacidade contributiva, dentre outros.
O artigo 3º do Código Tributário Nacional estabelece como conceito que:
Quando o Direito Tributário se preocupa com a questão ecológica estuda como a estrutura da norma jurídica tributária pode ser útil para a preservação dos recursos naturais. No contexto da Carta Constitucional, uma das formas de intervenção do Estado no domínio econômico ocorre mediante a técnica de indução, servindo o tributo como instrumento para o alcance das finalidades perseguidas pelo Estado.
É por intermédio desse fomento (técnica de indução), que a política tributária produz efeitos na política econômica geral. Reconhecendo, portanto, que a tributação é instrumento que interfere na ordem econômica, o tributo deve, sempre que possível, ter em consideração o elemento preservação ambiental.
Neste sentido, pode o Ente político valer-se do direito instrumental para alterar os comportamentos humanos com o escopo de alcançar interesses sociais, justificando a possibilidade dos chamados tributos ambientais serem utilizados, através de gradação como forma de desestímulo ou incentivo às condutas desejadas, para o atingimento do disposto nos artigos 170, VI, e 225 da Constituição Federal.
Muito clara é a lição do Professor Roque Antônio Carrazza, em seu livro Curso de Direito Constitucional Tributário[1], ao falar sobre a extrafiscalidade do tributo:
“Há extrafiscalidade quando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta ou diminui as alíquotas e/ou as bases de cálculo dos tributos, com o objetivo principal de induzir os contribuintes a fazer ou deixar de fazer alguma coisa.” (nota de rodapé n. 62, p. 101.)
Cumpre esclarecer que o caráter extrafiscal do tributo não importa, necessariamente, na diminuição das receitas arrecadas pelo Ente Político; podendo, muitas vezes, importar em incremento de receita, notadamente nos casos em que a norma induz à abstenção de determinada conduta ao agravar o valor do tributo incidente sobre o fato repudiado pela coletividade.
Neste contexto, podem-se dividir os tributos ambientais em: a) tributos eminentemente ambientais, tomando por base a sua materialidade com motivo constitucional e fato imponível da hipótese de incidência; b) tributos com finalidades ambientais, grupo esse que seria integrado pelas demais espécies tributárias, nas quais seriam previstos elementos, pela desoneração tributária, com vistas à preservação do meio ambiente.
Dentre os tributos previstos na legislação brasileira, algumas espécies se prestam como fontes de captação de recursos financeiros para possibilitar uma melhor gestão ambiental nos Municípios.
1 – Taxas Ambientais:
A taxa é um tributo, legalmente previsto no artigo 145, II, da Constituição Federal[2], e no artigo 77 do Código tributário Nacional[3], vinculada a uma atividade estatal que será, no âmbito ambiental: I – a prestação de serviços públicos específicos e divisíveis de limpeza, preservação e recuperação ambiental; ou II – o exercício do poder de polícia: o licenciamento e a fiscalização ambiental, atuações essas sempre diretamente referidas ao particular.
Em ambos os casos descritos deve haver a atuação direta e imediata do Estado que enseja a cobrança da taxa para o alcance de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, nos termos do disposto nos artigos 170, VI e 225 da Constituição Federal.
Ou seja, a taxa é, basicamente, uma técnica especial de divisão do custo da despesa pública para melhor atender ao princípio da isonomia, na medida em que enseja que alguns que provocam despesa específica ao Estado acudam de forma particularizada ao respectivo custeio, aliviando, assim, a coletividade.
Com relação à competência tributária para instituição da taxa ambiental, diz-se que ela é comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme previsão expressa no artigo 23, VI, da Carta Constitucional[4].
Os serviços públicos de limpeza e recuperação ambiental, ensejadores da cobrança da taxa, podem ser compostos de uma série de providências estatais, consoante: o meio ambiente atingido; o agente contaminador/poluidor; o tipo de atividade, estabelecimento, instalações; o volume de produção de resíduos e a extensão do dano ambiental já causado no meio.
Esses serviços devem, obrigatoriamente, preservar o caráter de serviço público específico e divisível, disciplinados legalmente, pautando cada cobrança no custo específico experimentado pelo Estado para a recuperação e limpeza ambiental empreendida.
Nas taxas ambientais, o princípio do poluidor-pagador determinará a imputação ao poluidor das despesas havidas pelo Estado, quer pela fiscalização, quer pelos serviços prestados, em defesa do interesse público, como também deverá levar em consideração a forma que o particular implementa suas atividades.
O princípio do poluidor-pagador está relacionado ao princípio retributivo, definindo-se como uma exigência de que o poluidor arque com os custos das medidas de prevenção e controle da poluição, objetivando induzi-lo a investir de forma mais consciente na preservação do meio ambiente. Este princípio pode realizar-se tanto através do licenciamento administrativo, da imposição de multas, da determinação de recuperação ambiental ou de medidas compensatórias, como pela cobrança de tributos, enquanto fontes de recursos para custeio da proteção ambiental.
Considerando que a tributação ambiental caracteriza-se por sua natureza regulatória ou extrafiscal, instrumento de política ambiental, indutora de comportamentos ambientalmente positivos, esta característica não deve ser perdida de vista mesmo em se tratando de taxa, tributo tido como retributivo ou contraprestacional, portanto, de natureza fiscal. Neste sentido, a graduação da taxa poderá produzir efeito indutor do poluidor a buscar alternativas de comportamento menos poluidor visando a diminuir o montante da taxa que lhe cabe pagar.
Cumpre chamar a atenção para o fato de que é inegável que o valor da taxa deve ressarcir o Estado pelas despesas havidas na prestação dos serviços que derem ensejo à sua cobrança, não devendo, entretanto, guardar absoluta coincidência com os seus custos, mas, sim, proporcionalidade para não infirmar a materialidade da exigência. Essa compreensão permite a utilização da taxa com viés intervencionista na economia e a internalização dos custos ambientais, não relegando tais atribuições aos tributos não-vinculados (ex.: impostos).
Em suma, a taxa pode ter como base de cálculo uma ordem de grandeza que não corresponda a imposto e que seja conexa ao custo do serviço público prestado ou posto à disposição do contribuinte, realizando o princípio retributivo de um lado e o princípio do poluidor-pagador de outro, autorizando-se exigir maior taxa de quem mais gera custos (serviço) no Poder Público.
2.1 - Imposto de Renda Ecológico:
Estabelece o artigo 145 da Constituição Federal que:
§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. “
É a partir do mencionado artigo que se inicia a constatação do campo de imposição tributária que cada ente político pode exercer. Neste sentido, pode-se delimitar a competência exclusiva que está estabelecida de acordo com determinado ente político em face de uma materialidade discriminada e específica de um tributo.
Assim, prescreve o artigo 153 do mencionado diploma:
VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.”
Antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, o imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza era disciplinado pelo Código Tributário Nacional, que, posteriormente, fora recepcionado pela Carta Magna de 1988 na forma de Lei Complementar.
Seguindo o raciocínio do Mestre Roque Antônio Carrazza, renda e proventos de qualquer natureza, para fins de incidência do imposto, são a disponibilidade econômica originada do produto do capital ou do trabalho, ou da combinação de ambos, ou da existência de proventos, que se consubstanciem em riqueza nova efetivamente incorporada ao patrimônio global, assim considerado, dentro de um lapso temporal determinado, ainda que esta riqueza provenha de ato ilícito
No Brasil, o Imposto de Renda foi o primeiro tributo no Estado brasileiro a ser empregado com alguma função ambiental, com a Lei 5.106/96, possibilitava o desconto na declaração do imposto de pessoas físicas e jurídicas, das verbas investidas em florestamento e reflorestamento.
Atualmente, tramita no Congresso Nacional, o Projeto de Lei nº 5.974/2005 que trata da criação do chamado Imposto de Renda Ecológico e este propõe a criação de mecanismos legais de incentivo capazes de fomentar ações de interesse da sociedade em geral, deduzindo do referido imposto porcentagens relacionadas a doações para projetos de conservação e uso sustentável dos recursos naturais.
O "Imposto de Renda Ecológico", em que pese passar a idéia de criação de um novo tributo, trata-se de um incentivo fiscal, pois, diferentemente dos criados anteriormente na esfera ambiental que se dirigem apenas às pessoas jurídicas, esse novo incentivo possibilita a participação das pessoas físicas. Representa, em verdade, uma dinâmica de captação para organizações sem fins lucrativos comprometidas com o meio ambiente e uma nova forma de estímulo à contribuição e participação da sociedade.
No que tange ao Direito Tributário Ambiental, as medidas de isenção ou os incentivos fiscais configuram uma forma de preservação ambiental respaldadas no texto constitucional e inclusive podendo ser praticadas com a utilização de diversas formas de conscientização e mais ainda com o incentivo à colaboração, através de estímulos como a redução de tributos inerentes ao alcance de certos objetivos, conforme previsão expressa no artigo 43, § 2º, III, da Carta Magna:
"Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei: isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas”.
2.2 – ICMS – Ecológico:
A Constituição Federal em seu artigo 155, inciso II, estabelece, genericamente, a competência para a instituição do ICMS, estatuindo que:
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; “
Assim, tanto os Estados quanto o Distrito Federal podem, mediante lei ordinária, instituir o ICMS, ou sobre ele dispor.
Da análise da hipótese de incidência vinculada no normativo constitucional, observa-se que a sigla “ICMS” abarca pelo menos cinco outros impostos, os quais possuem hipótese de incidência e base de cálculo distintas, preservando como núcleo comum entre esses tributos a necessidade de se observar em todos eles o regime da não-cumulatividade, conforme tão bem prelecionada o professor Roque Antônio Carrazza[5]:
“A sigla ‘ICMS’ alberga pelo menos cinco impostos diferentes, a saber: a) o imposto sobre operações mercantis (operações relativas à circulação de mercadorias), que, de algum modo, compreende o que nasce da entrada de mercadorias importadas do exterior; b) o imposto sobre serviços de transporte interestadual e intermunicipal; c) o imposto sobre serviços de comunicação; d) o imposto sobre produção, importação, circulação, distribuição ou consumo de lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos e de energia elétrica; e e) o imposto sobre a extração, circulação, distribuição ou consumo de minerais. Dizemos diferentes, porque estes tributos têm hipóteses de incidência e bases de cálculo diferentes. Há, pois, pelo menos cinco núcleos distintos de incidência do ICMS.”
Em que pese os critérios ecológicos não se apresentarem dentre os elementos de sua regra-matriz de incidência tributária, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Intermunicipal e Interestadual e de Comunicações, com função extrafiscal ambiental, denominado pela doutrina e algumas legislações como ICMS Ecológico, tem por técnica (a) de indução para alteração de conduta indesejada, através do aumento da carga tributária de produtos (mercadorias) elaborados com impacto ambiental; ou b) de incentivo, para contemplar com maiores repasses da receita do ICMS, os Municípios que têm práticas em favor da proteção do meio ambiente.
Verifica-se que tributos eminentemente arrecadatórios, e sem afetação ecológica específica, podem redundar em efeitos extrafiscais. Conforme visto anteriormente, a extrafiscalidade é uma forma de tributação que possibilita ao contribuinte observar a melhor maneira de se conduzir em sociedade, optando por um agravamento da carga tributária, ou alteração da conduta socialmente indesejada, visando a redução dos seus gastos; funcionando como um instrumento eficaz de indução.
E é isso que ocorre com o ICMS Ecológico, pois, mesmo que os fatores ecológicos não estejam incluídos dentre os critérios da regra-matriz de incidência tributária do ICMS, o critério ecológico introduzido no repasse de sua receita traduz-se em meio extrafiscal para a implementação da defesa do meio ambiente.
Como observado, os benefícios apresentados pela implantação da cobrança do ICMS Ecológico podem abarcar dois critérios: o critério do aumento da carga tributário de produtos (mercadorias) elaborados com impacto ambiental e o critério ecológico introduzido no repasse de sua receita para os Municípios.
Com relação ao aumento da carga tributária, o artigo 155, § 2º, III, da Constituição Federal, estabelece que o ICMS “poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços”; essa cláusula permite a diferenciação de alíquotas entre produtos igualmente essenciais, em razão do grau de impacto de seu processo produtivo, transporte, entre outros consumo final para o meio ambiente.
Assim, a Carta Constituinte possibilita que, se uma mercadoria é elaborada com impacto ambiental e outra utiliza técnicas mitigadoras, não produzindo o mesmo impacto, a mercadoria produzida sem impacto para o meio ambiente goze de benefícios fiscais induzindo seu consumo e utilização em larga escala, prestigiando-se as condutas ecologicamente equilibradas.
Com relação aos repasses, este tributo pode ser utilizado pelos Municípios brasileiros com a finalidade de programar uma política pública de preservação ambiental por meio do aumento de suas respectivas porcentagens na participação nas receitas geradas pelo ICMS de seus Estados, na medida em que aderirem uma postura de desenvolvimento econômico associado à proteção do meio ambiente.
O artigo 158, IV, da Carta Constitucional estabelece que os Estados dividem com os Municípios, situados em seus territórios, a receita do ICMS, na seguinte proporção:
“Art. 158, CF. Pertencem aos Municípios:
IV – vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.”
O artigo 158, parágrafo único, I e II, do mencionado diploma, estipula a forma pela qual será realizado esse repasse do Estado para os Municípios:
“Art. 158 [...]
Em relação ao valor adicionado, a Lei Complementar nº. 63, de 11.01.1990, em seu art. 3º, § 1º, define:
Art. 3, [...].
“§ 1º. O valor adicionado corresponderá, para cada Município:
I – ao valor das mercadorias saídas, acrescido do valor das prestações de serviços, no seu território, deduzido o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil.“
Do exposto, pode-se perceber que o artigo 158, IV, da Constituição Federal de 1988, estabelece que 25% (vinte e cinco por cento) do ICMS deve ser repassados aos Municípios; 75% (setenta e cinco por cento) dos 25% (vinte e cinco por cento) constituem a parcela determinada por meio de rígida aferição decorrente da participação dos próprios Municípios na arrecadação do ICMS. O percentual restante, correspondente a 25% (vinte e cinco por cento), pode ser distribuído de acordo com o que dispuser a lei estadual. Neste percentual, situa-se a possibilidade do emprego da utilização ambiental do ICMS, o ICMS Ecológico.
Desde 1991, o instituto foi concebido no Estado do Paraná, e hoje já se encontra efetivamente implantado ou em fase de implantação também em Estados como São Paulo, Minas Gerais, Rondônia, Amapá, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Tocantins, Acre, Rio de Janeiro, Goiás e Ceará.
Cada um dos Estados que se utiliza do sistema de repartição da receita do ICMS que privilegia a questão ambiental estabelece diferentes montantes a serem repartidos segundo a apreciação de diferentes aspectos ecológicos sociais.
A finalidade imediata do ICMS Ecológico é estabelecida de acordo com as prioridades de cada Estado da Federação, estimulando ações de saneamento básico, a manutenção de sistemas de disposição final de resíduos sólidos e redes de tratamento de esgoto, a manutenção de mananciais de abastecimento público de água, a criação e manutenção de Unidades de Conservação, conservação da biodiversidade, o controle das queimadas, a conservação dos solos, a estruturação de políticas municipais de meio ambiente, o apoio às nações indígenas, a dotação orçamentária para o atendimento a demandas ambientais da população local, dentre outros.
Por fim, cabe ressaltar, no entanto, que essa concessão, pelo legislador, de benefícios ou agravamento de tributos, deve-se limitar à finalidade perseguida (preservação do meio ambiente), não servindo como meio para beneficiar ou prejudicar determinado grupo econômico ou região.
[1] CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2003
[2] “Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
[3] “Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.”
[4] “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[5] Carrazza, Roque Antonio. ICMS. São Paulo. Malheiros Editores Ltda. 13ª edição. 2009. P.36/37
Graduada pela Faculdade de Direito da Universidade Católica do Salvador -UCSAL, no ano de 2004. Especialista em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários - IBET, no ano de 2010. Dedica-se à advocacia.
MELO, Viviane Campos de Souza. Tributos e meio ambiente: instrumentos para sustentabilidade financeira da gestão ambiental dos municípios. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4264, 5 mar. 2015. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/31707>. Acesso em: 24 mar. 2018.