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Timestamp: 2019-09-15 07:37:03
Document Index: 307364263

Matched Legal Cases: ['artículo 61', 'artículo 13', 'artículo 53', 'artículo 23', 'artículo 27', 'artículo 5', 'artículo 32']

﻿ Sentencia SU-040 de 2018 Corte Constitucional - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia SU-040 de 2018 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 10 de mayo de 2018
La protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite una discapacidad. En este contexto, la estabilidad laboral reforzada hace ineficaz el despido o desvinculación cuando la razón del mismo es la condición especial que caracteriza al trabajador. El Decreto 2011 de 2017, reglamentó el porcentaje de vinculación laboral de personas con discapacidad en las entidades del sector público de acuerdo con la Ley 1618 de 2013, el cual aplica a todos los órganos, organismos y entidades del Estado en sus tres ramas del poder público, a nivel nacional, departamental, distrital y municipal, en los sectores central y descentralizado y a los órganos autónomos e independientes. Así, estableció unas reglas para vincular un mínimo de trabajadores en condición de discapacidad y para promover el acceso al empleo público de este grupo de personas de acuerdo con la cantidad de empleos de cada entidad pública y el tamaño total de la planta (obtenida de la sumatoria de la planta permanente, integrada por empleos de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, de periodo u otros que determine la ley, temporal, trabajadores oficiales y planta de trabajadores privados) de las entidades.
En el trámite de revisión del fallo de tutela proferido en única instancia el veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá. Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.1
El 16 de diciembre de 2016, la Sala Séptima de Revisión2 profirió la sentencia T-723, mediante la cual concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad y a la estabilidad laboral de la señora María Eugenia Leyton Cortés. En esa oportunidad, la Sala de Revisión declaró la existencia de un contrato laboral entre ella y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación. Adicionalmente, ordenó a esta entidad o en su defecto a la que se encargue de realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de ese fallo, procediera a reintegrar a la accionante María Eugenia Leyton Cortés al cargo que venía desempeñando o en uno similar y a pagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la terminación de su contrato, así como la indemnización prevista en la Ley 361 de 1997 (Art. 26), equivalente a ciento ochenta (180) días de salario. Advirtió además a la entidad demandada que no puede, bajo el argumento de encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de esta orden a través de un acto administrativo que declare su imposibilidad para cumplirla. En caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere pertinente.
Mediante Auto 263 de 2017 y atendiendo la solicitud de aclaración del apoderado del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, en liquidación, la Sala Séptima de Revisión3 accedió a aclarar el numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia T-723 de 2016, en el entendido que el reintegro de la accionante María Eugenia Leyton Cortés deberá efectuarse en la entidad que de acuerdo con los actos administrativos que regulan la liquidación del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, se haya señalado o creado para asumir sus funciones. Este reintegro deberá realizarse atendiendo a la naturaleza jurídica de la entidad previamente indicada. Si ésta permite la vinculación a través de un contrato laboral, como lo indicó la sentencia, se realizará a través de dicha figura; de lo contrario, deberá vincularse en un cargo de carrera en provisionalidad. En ningún caso el reintegro se hará en un cargo en carrera, toda vez que la accionante no ha participado en concurso alguno para acceder al mismo. Finalmente, el salario y sus correspondientes prestaciones, se deberán reconocer en un valor equivalente al que la accionante María Eugenia Leyton Cortés venía percibiendo como operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3.
En cumplimiento de la orden proferida en la Sentencia T-723 de 2016, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia4 expidió la Resolución 00171 de 2017, mediante la cual se nombra en provisionalidad a la señora María Eugenia Leyton Cortés en el empleo en vacancia definitiva de Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 19, de la planta global de esa entidad.5
1.1. Sostiene la accionante que sufre de “Polineuropatía diabética funcional para la marcha- trastorno depresivo entre otras”, razón por la cual debe estar en permanente tratamiento médico. Dice que se mantiene con dolores fuertes en el cuerpo, lo que afecta su anatomía funcional y su movilidad. Tal condición le generó una pérdida de capacidad laboral del 62.30%.6 Además, expresa que es una persona de escasos recursos, “sin redes de apoyo, a pesar de mi discapacidad debo suministrarme mi propia subsistencia”.
1.2. Indica que el 23 de junio de 2015, después de superar las etapas de selección establecidas por el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, fue seleccionada para iniciar a laborar con dicha entidad mediante “contrato de vinculación para trabajadores con discapacidad desempeñando la labor de operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3”. El cargo lo desempeñó hasta el 23 de abril de 2016, cuando la nueva administración decidió unilateralmente terminar su contrato de trabajo.7 Al respecto precisó lo siguiente: “sin consideración para con la situación de salud que atravesaba en ese momento y que a la fecha se ha venido agravando notoriamente, y sin que MI EXPATRONO, entre otras obligaciones se dignara a indemnizarme siquiera por ese concepto, la cual corresponde a ciento ochenta (180) días, y además de no cancelarme los salarios desde la fecha del despido, como las prestaciones sociales, dado que existió en el desarrollo del contrato la subordinación, cumpliendo órdenes, horarios de trabajo, turnos etc., es decir, se reunían todas las condiciones de un CONTRATO DE TRABAJO”.
1.5. La accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna y al trabajo, en tanto es una persona en situación de discapacidad. Alega que todavía puede ejercer la labor de operador del 1, 2, 3. Al suspender su asignación mensual se afectó de manera grave su situación económica8, por lo que pide insistentemente su reintegro laboral.
2. Traslado y contestación de la demanda9
2.2. El Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá10 a través de apoderado judicial, insiste en que la actora tiene otras vías judiciales para controvertir sus pretensiones, como es el caso de la acción contractual ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Igualmente, precisa que es la misma tutelante la que pone de presente que la situación de discapacidad que padece fue uno de los aspectos a tener en cuenta para suscribir con ella el contrato de prestación de servicios. En esta medida, alega que nunca se ha desconocido la patología que presenta, lo cual consta también en el examen ocupacional que se le practicó. Finalmente, resalta que los antecedentes y el objeto contractual son claros en manifestar que no existía vinculación de tipo laboral, tal como se advierte en la cláusula decima quinta del contrato 0642 de 2015.11 En consecuencia, no existe obligación de cancelar indemnización alguna. En este caso, dice, el contrato de prestación de servicios se terminó por vencimiento del plazo pactado y no por su condición de invalidez. Además, no hay perjuicio ya que la propia accionante confiesa gozar de pensión de invalidez.
4.1. Mediante escrito del 4 de noviembre de 201612 la liquidadora del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en Liquidación, dio respuesta de la siguiente manera:
4.2. De otra parte, se advierte constancia secretarial relacionada con la imposibilidad de notificar personalmente a la demandante,13 motivo por el cual se envió copia del auto al correo electrónico suministrado.14 El 25 de noviembre de 2016, la accionante dio respuesta al requerimiento manifestando en primer lugar que “no recuerda las fechas exactas de las incapacidades. Los reportes de las incapacidades se le entregaban a la supervisora y jefe de sección la señora Luz Dary Cuervo. A ella se le pedían los permisos para las citas con especialistas, porque las citas con médico general había que pedirlas en horas que no tuviéramos turno”.15 Señaló al respecto, los nombres de las personas que tenían a cargo la supervisión de las funciones. Adicionalmente, indicó que “nosotros sí cumplíamos horarios de entrada que se marcaban con el carnet del NUSE con el código de barras. Nosotros como población discapacitada no teníamos trato especial, igualdad de condiciones, su SEÑORÍA con todo respeto fui discriminada por mi condición médica.” Finalmente, reiteró su solicitud de protección de sus derechos fundamentales teniendo en cuenta su condición de discapacidad.
4.3. Mediante sentencia T-723 del 16 de diciembre de 2016, la Sala Séptima de Revisión16 concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad de la señora María Eugenia Leyton Cortés. En esa oportunidad, la Sala de Revisión declaró la existencia de un contrato laboral entre ella y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación. Adicionalmente, ordenó a esta entidad o en su defecto a la que se encargue de realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de ese fallo, procediera a reintegrar a la accionante María Eugenia Leyton Cortés al cargo que venía desempeñando o en uno similar y a pagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la terminación de su contrato, así como la indemnización prevista en la Ley 361 de 1997 (Art. 26), equivalente a ciento ochenta (180) días de salario. Advirtió además a la entidad demandada que no puede, bajo el argumento de encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de esta orden a través de un acto administrativo que declare su imposibilidad para cumplirla. En caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere pertinente.
4.4. En Auto 263 del 7 de junio de 2017 y atendiendo la solicitud de aclaración del apoderado del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, en liquidación, la Sala Séptima de Revisión17 accedió a aclarar el numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia T-723 de 2016, en el entendido que el reintegro de la accionante María Eugenia Leyton Cortés deberá efectuarse en la entidad que de acuerdo con los actos administrativos que regulan la liquidación del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, se haya señalado o creado para asumir sus funciones. Este reintegro deberá realizarse atendiendo a la naturaleza jurídica de la entidad previamente indicada. Si ésta permite la vinculación a través de un contrato laboral, como lo indicó la sentencia, se realizará a través de dicha figura; de lo contrario, deberá vincularse en un cargo de carrera en provisionalidad. En ningún caso el reintegro se hará en un cargo en carrera, toda vez que la accionante no ha participado en concurso alguno para acceder al mismo. Finalmente, el salario y sus correspondientes prestaciones, se deberán reconocer en un valor equivalente al que la accionante María Eugenia Leyton Cortés venía percibiendo como operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3.
4.5. En cumplimiento de la orden proferida en la Sentencia T-723 de 2016, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia18 expidió la resolución 00171 de 2017, mediante la cual se nombra en provisionalidad a la señora María Eugenia Leyton Cortés en el empleo en vacancia definitiva de Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 19 de la planta global de esa entidad.19
4.13. Mediante escrito recibido el 26 de febrero de 2018, la Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital20 manifestó lo siguiente:
4.13.1. Frente a la primera pregunta,21 indicó que “por Decreto Distrital 470 de 2007 se adoptó la Política Pública de Discapacidad para el Distrito Capital, en el que se establecieron dos propósitos: la inclusión social de las personas con discapacidad, y mejorar la calidad de vida con dignidad de esta población. (…) Concluyendo que, a la fecha de la presente información, la Política Pública de Discapacidad para el Distrito Capital se encuentra vigente”. En cuanto a la Directiva 10 de 2015, expedida en el marco del plan de desarrollo de Bogotá Humana 2012-2016, señaló que la meta allí establecida “hacía referencia a que el ingreso del personal de planta se regiría de acuerdo a lo señalado en la Ley 909 de 2004 (…), es decir, mediante concurso de méritos; bajo los principios constitucionales de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y, publicidad”. De manera que para acceder a dichos procesos de selección “era necesario inscribirse dentro de las convocatorias distritales, que garantizaban una acción afirmativa para la vinculación laboral de personas con discapacidad en las diferentes entidades del Distrito Capital”.
4.13.2. Frente a la segunda pregunta,22 señaló que el principal fin del Decreto 470 de 2007 es “promover la organización y participación de la ciudadanía hasta los niveles institucionales de la Administración Distrital, para fortalecer y articular las acciones en pro del reconocimiento y restitución de los derechos de las personas con discapacidad, con base en una mirada de inclusión social y equidad, asegurando que tanto la política, así como los planes, programas y distintas acciones que se deriven de ésta, se articulen con los planes de desarrollo”. Adicionó que, a través del Sistema Distrital de Atención Integral a Personas con Discapacidad, desde sus instancias y diferentes actores sociales e institucionales, propenden por la promoción y el fortalecimiento de la participación ciudadana, reconocimiento y garantía de este sector humano vulnerable, dentro de los más vulnerables. (…) La implementación de la Política Pública Distrital de Discapacidad, al igual que su construcción, se ha dado a través del ejercicio participativo del nivel social e institucional, generando proceso de gestión, decisión, concertación, fiscalización, consulta e información.”
4.14. Mediante escrito recibido el 6 de marzo de 2018, el Director de Acciones Constitucionales de Colpensiones23 indicó que “actualmente la señora María Eugenia Leyton Cortés disfruta de una pensión de invalidez, la cual fue reconocida bajo resolución No. 279998 de 2015, la cual asciende a un total neto devengado de Setecientos Ochenta y Un Mil Doscientos Cuarenta y Dos pesos $392.895 (sic) y, un total neto girado de Trescientos Ochenta y Ocho mil trescientos cuarenta y siete pesos $388.347. (Se adjunta certificado de nómina de 02/2018).”24
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1.1. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la Sala correspondiente y de la decisión de emitir la sentencia de reemplazo en este caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 del reglamento de la Corporación.25
1.2. En este caso, considera la Sala que aunque la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial que en condiciones normales le permitirían ventilar las pretensiones planteadas por vía de un proceso ordinario, es evidente la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra la señora Leyton Cortés como consecuencia de su estado de salud.2627 Adicionalmente, se cumple con el presupuesto de inmediatez en la medida que la terminación del contrato de prestación de servicios ocurrió el 23 de abril de 2016 y la presentación de la acción de tutela data del 15 de junio de 2016.
3.1. De conformidad con el artículo 13 de la Constitución le corresponde al Estado propiciar las condiciones para lograr que el mandato de igualdad sea real y efectivo, especialmente para que las personas que de acuerdo a su condición económica, física o mental se encuentren en estado de debilidad manifiesta, tengan una especial protección.28 Así mismo, el artículo 53 de la Carta Política establece una protección general de la estabilidad laboral de los trabajadores, reforzada cuando el trabajador es una persona que, por sus condiciones particulares, puede llegar a sufrir un grave detrimento a raíz de una desvinculación abusiva.29 En ese sentido, la Corte desarrolló el concepto de igualdad en las relaciones laborales de la siguiente manera:
“(…) el llamado expreso de la norma superior a que las relaciones entre las personas se desarrollen bajo el principio de la solidaridad, debe extenderse a aquellas de carácter laboral. En ese sentido, las relaciones laborales deben respetar principios constitucionales que, como el de solidaridad, permiten a las partes reconocerse entre sí, como sujetos de derechos constitucionales fundamentales, que quieren desarrollar su plan de vida en condiciones mínimas de dignidad, y que para hacerlo, requieren apoyo del Estado y de los demás particulares, especialmente, en aquellas situaciones en las que las desigualdad material, la debilidad física o mental, o la falta de oportunidades, les imponen obstáculos mayores en la consecución de sus metas.” 30
3.2. La figura de “estabilidad laboral reforzada” tiene por titulares a: (i) mujeres embarazadas;31 (ii) personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud;32 (iii) aforados sindicales;33 y (iv) madres cabeza de familia.34 En el caso de las personas con discapacidad, “es el derecho que garantiza la permanencia en el empleo, luego de haber adquirido la respectiva limitación física, sensorial o sicológica, como medida de protección especial y de conformidad con su capacidad laboral.”35 Adicionalmente, la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite una discapacidad.36 En este contexto, la estabilidad laboral reforzada hace ineficaz el despido o desvinculación cuando la razón del mismo es la condición especial que caracteriza al trabajador.
El sustento normativo de esta protección especial se encuentra en los principios de Estado Social de Derecho,37 la igualdad material38 y la solidaridad social, consagrados en la Constitución Política. Estos mandatos de optimización resaltan la obligación constitucional del Estado de adoptar medidas de protección y garantía en favor de grupos vulnerables y personas en condición de debilidad manifiesta. Por su parte, la Ley 361 de 1997, expedida con fundamento en los artículos 13, 47, 54 y 68 de la Constitución, persigue proteger los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales de las “personas con limitación”39 y procurar su completa realización personal y total integración a la sociedad.
Esta Corporación, señaló al respecto que “[q]uien contrata la prestación de un servicio personal –con o sin subordinación- debe tener presente que adquiere con la persona que se lo presta una relación relevante a la luz de la Constitución, pues adquiere el deber de actuar con solidaridad cuando las circunstancias se lo requieran, y sus relaciones deben entonces trascender el principio de utilidad que en general es válido observar en los actos contractuales que desarrolle, y en las relaciones patrimoniales de disposición de sus bienes económicos. Una persona en condiciones de salud que interfieran en el desempeño regular de sus funciones se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta no solo porque esto puede exponerla a perder su vínculo, como lo muestra la experiencia relacionada en la jurisprudencia constitucional, sino además porque le dificulta la consecución de una nueva ocupación con base en sus facultades, talentos y capacidades humanas, que le depare los bienes suficientes para satisfacer sus necesidades básicas, con lo cual está en riesgo no solo su estabilidad y su dignidad, sino incluso su propia subsistencia, y su seguridad social”.40
3.3. Así las cosas, existe desconocimiento de los fundamentos constitucionales y, especialmente, de los principios de igualdad y solidaridad cuando se evidencia un trato diferente o discriminatorio a las personas en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud y a las calificadas como personas en situación de discapacidad, con independencia de la relación laboral acordada entre las partes.41
4.1. En varias oportunidades, esta Corporación ha protegido relaciones jurídicas que involucran derechos constitucionales laborales, ya sea en relaciones formales o informales. Ha tutelado derechos en contratos laborales formalmente reconocidos, en “contratos realidad”42 o en contratos que involucren derechos laborales constitucionales así no se trate de aquellos llamados “laborales” por la legislación, como ocurre en ciertas circunstancias en los contratos de prestación de servicios y las órdenes de servicio, entre otros. En efecto, se ha reconocido la textura abierta de la noción de trabajo en la Constitución,43 la cual no implica exclusivamente la defensa de los derechos de los trabajadores dependientes, sino también la efectividad de las garantías constitucionales en el ejercicio del trabajo autónomo.44
4.3. Por su parte, el Consejo de Estado también ha reconocido la existencia de contratos realidad en vinculaciones con la Administración Pública. Por ejemplo, en sentencia proferida el 6 de marzo de 2008 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A" se constató la existencia de los tres elementos que configuran la relación laboral en el caso estudiado, como son prestación personal del servicio, continua subordinación y la remuneración correlativa y se indicó que la finalidad de los contratos de prestación de servicios era negar la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales que le son inherentes. 45
4.4. Así mismo, en distintas oportunidades la Corte Constitucional ha protegido derechos laborales constitucionales en casos de vinculación a través de contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios.46.
4.5. De lo anterior se puede concluir que la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales en contratos de prestación de servicios, actuación que implica “desconocer por un lado, los principios que rigen el funcionamiento de la función pública, y por otro lado, las prestaciones sociales que son propias a la actividad laboral”.47 En estos eventos, para que proceda la declaración de existencia del contrato realidad el juez constitucional deberá verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
5.1. La jurisprudencia constitucional relacionada con la estabilidad reforzada, desde sus inicios48 ha fijado las reglas para que esta proceda protección. La Sentencia T-077 de 201449 recogió estos parámetros señalando que:
“(i) La tutela no puede llegar al extremo de ser considerada el instrumento para garantizar el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo, en la medida en que no existe un derecho fundamental general a la estabilidad laboral. Sin embargo, en los casos en que la persona se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, la tutela puede llegar a ser procedente como mecanismo de protección50, atendiendo las circunstancias particulares del caso.
(iii) Con todo, no es suficiente la simple presencia de una enfermedad o de una discapacidad en la persona, para que por vía de tutela se conceda la protección constitucional descrita. Para que la defensa por vía de tutela prospere, debe estar probado que la desvinculación fue consecuencia de esa particular condición de debilidad, es decir, con ocasión de embarazo, de la discapacidad, de la enfermedad, etc. En otras palabras, debe existir un nexo causal entre la condición que consolida la debilidad manifiesta y la desvinculación laboral51.”52 (Resaltado fuera de texto)
5.2. Ahora bien, en sentencia T-521 de 201653 se precisaron las reglas jurisprudenciales construidas por esta Corporación a lo largo de los años y relacionadas con la efectividad de la garantía de estabilidad laboral reforzada con independencia de la vinculación laboral y la presunción de discriminación en la terminación de la relación laboral, en el siguiente sentido:
(i) En primer lugar, en dicha sentencia se señala que existe el derecho a la estabilidad laboral reforzada “siempre que el sujeto sufra de una condición médica que limite una función propia del contexto en que se desenvuelve, de acuerdo con la edad, el sexo o factores sociales y culturales”. Luego de analizar varias providencias54 en las que los accionantes, personas incapacitadas o con una discapacidad o problema de salud que disminuía su posibilidad física de trabajar, alegaban haber sido despedidos sin autorización del inspector de trabajo, la Corte consideró que “con independencia de la denominación, si el trabajador se encuentra en un periodo de incapacidad transitoria o permanente, sufre de una discapacidad o en razón de sus condiciones de salud se encuentra un estado de debilidad manifiesta, existirá el derecho a la estabilidad laboral reforzada”.
(ii) En segundo lugar, se entiende activada esta garantía de estabilidad laboral reforzada una vez el empleador conoce de las afecciones de salud del trabajador retirado.55
(iii) En tercer lugar la estabilidad laboral reforzada se aplica “frente a cualquier modalidad de contrato y con independencia del origen de la enfermedad, discapacidad o estado de debilidad manifiesta del accionante”.56
6.2. En cumplimiento de este mandato, la Ley 361 de 1997, además de proteger los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales de las personas con discapacidad, persigue su realización personal y total integración a la sociedad. Disponiendo así, la prohibición del despido discriminatorio de trabajadores que se encuentran en estas circunstancias57 y acciones positivas tendientes a propiciar la contratación de personas con discapacidad, a través de una serie de incentivos crediticios, tributarios y de prelación en procesos de licitación, adjudicación y contratación con el Estado.58
6.4. Posteriormente, fue aprobada la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, mediante la Ley 1346 de 200959, cuyo propósito es “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”. El artículo 27 de la Convención señala una serie de medidas a adoptar por los Estados con el fin de salvaguardar y promover “el ejercicio del derecho al trabajo, incluso para las personas que adquieran una discapacidad durante el empleo”.
6.5. Más adelante, con la expedición de la Ley 1618 de 2013,60 se obligó al Estado a través de sus entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal, distrital y local, a incluir real y efectivamente a las personas en situación de discapacidad de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1346 de 2009.61 Bajo ese contexto, el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1618 de 2013, determina que “La Nación, los departamentos, distritos, municipios y localidades, de acuerdo con sus competencias, así como todas las entidades estatales de todos los órdenes territoriales, incorporarán en sus planes de desarrollo tanto nacionales como territoriales, así como en los respectivos sectoriales e institucionales, su respectiva política pública de discapacidad, con base en la Ley 1145 de 2007, con el fin de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad, y así mismo, garantizar el acceso real y efectivo de las personas con discapacidad y sus familias a los diferentes servicios sociales que se ofrecen al resto de ciudadanos.” (Negrilla fuera de texto).
6.6. Siguiendo dichos lineamientos, mediante el Decreto 2011 de 2017,62 se reglamentó el porcentaje de vinculación laboral de personas con discapacidad en las entidades del sector público de acuerdo con la Ley 1618 de 2013, el cual aplica a todos los órganos, organismos y entidades del Estado en sus tres ramas del poder público, a nivel nacional, departamental, distrital y municipal, en los sectores central y descentralizado y a los órganos autónomos e independientes. Así, estableció unas reglas para vincular un mínimo de trabajadores en condición de discapacidad y para promover el acceso al empleo público de este grupo de personas,63 de acuerdo con la cantidad de empleos de cada entidad pública y el tamaño total de la planta (obtenida de la sumatoria de la planta permanente, integrada por empleos de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, de periodo u otros que determine la ley, temporal, trabajadores oficiales y planta de trabajadores privados) de las entidades. El porcentaje fijado se puede apreciar en la siguiente tabla:
7.1.2. Tanto la accionante como la accionada reconocen que la vinculación de la señora Leyton Cortés con la administración distrital se realizó teniendo en cuenta su condición de discapacidad, en otras palabras, fue contratada en virtud de su estado de invalidez,64 antes de ser pensionada, y en el marco de una política de inclusión social materializada con la Directiva 10 de 2015, la cual fue expedida en virtud del Plan de Desarrollo "Bogotá Humana 2012-2016", y que definió en su “Eje Uno - Una ciudad que supera la Segregación y la Discriminación - Programa: Lucha contra distintos tipos de Discriminación y violencias por condición, situación, identidad, diferencia, diversidad o etapa del Ciclo vital- Proyecto: "Aumento de Capacidades y oportunidades incluyentes" (…)”, y que fijó además, una meta de contratación equivalente al 3% que supera con creces el porcentaje establecido por el legislador.65
Así, como en el caso concreto de la señora Leyton la contratación se realizó con conocimiento de su discapacidad y en virtud de la misma, bajo una política específica de inclusión de personas con discapacidad, esta situación marca una diferencia estructural con los supuestos analizados por la jurisprudencia y tenidos en cuenta por el legislador al establecer la prohibición de discriminación a las personas trabajadoras en situación de discapacidad, en los cuales se entiende que la discapacidad sobreviniente del trabajador puede ser vista como un obstáculo para la continuidad de la relación laboral o donde la discapacidad anterior a la vinculación no fue la causa de esa contratación. Ello por cuanto, en esta oportunidad, la administración elegida para los años 2012 a 2016 hizo uso de las medidas a su alcance para lograr la integración social de la accionante, quien para el momento de la contratación ya se encontraba en situación de discapacidad y estaba a la espera del reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, realidad que la situaba en un estado de vulnerabilidad al no contar con ingresos propios para satisfacer sus necesidades básicas y por tanto, la hacía beneficiaria de las políticas distritales vigentes en ese momento.66
7.1.3. Ahora, estas medidas tal como se indica en la citada directiva, se adoptaron de conformidad con lo establecido en el Decreto 470 del 2007,67 el cual señala en su artículo 32 que “cada administración deberá adoptar el plan de acción distrital y las metas para dar cumplimiento a la Política Pública de Discapacidad para el Distrito Capital. Cada entidad deberá contar con el diseño y aplicación constante de indicadores de evaluación, seguimiento e impacto, que permitan hacer un acompañamiento y reevaluación constante a la política aquí propuesta”. Así las cosas, es evidente para esta Corporación que cada administración cuenta con un amplio margen de acción para desplegar en sus planes de desarrollo la política distrital fijada en ese Decreto y en las leyes vigentes relacionadas con este tema, las cuales, a pesar de coincidir en un mínimo de garantías de acuerdo con lo señalado en las disposiciones legales, podrán variar según el programa de gobierno elegido. Por lo demás, teniendo en cuenta que las administraciones locales tienen un periodo legal preestablecido de cuatro años, es posible entender que las medidas adoptadas para el efecto anteriormente indicado en los planes de desarrollo, tengan a su vez un carácter temporal equivalente al período del mandatario de turno, sin perjuicio del cumplimiento de los mínimos legales.
7.1.5. Con todo, se observa que la terminación del contrato con la Administración, en virtud de la situación particular de la señora Leyton, no le genera un daño irreparable frente a la continuidad del acceso al sistema de seguridad social en salud ni afecta su mínimo vital toda vez que en la actualidad cuenta con una pensión de invalidez68 reconocida durante el tiempo de su vinculación con el Distrito, prestación que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional,69 tiene como objetivo principal cubrir las contingencias ocasionadas por la pérdida de capacidad laboral, garantizando un ingreso que le permite vivir de manera digna y solventar sus necesidades vitales. Encontrándose así materializado el mandato previsto en la Carta Política de brindar especial protección a las personas disminuidas físicamente.70
7.1.6. Adicionalmente, resulta pertinente reiterar que el contrato de prestación de servicios suscrito por la señora María Eugenia Leyton Cortés finalizó el 23 de abril de 2016 cuando ya no estaban en vigencia los programas de gobierno bajo los cuales fue vinculada sino los de la administración siguiente, la cual en su plan de desarrollo “Bogotá Mejor para Todos”, contempló otro tipo de medidas afirmativas para atender a la población con discapacidad.71 Motivo por el cual, si la accionante continúa interesada en participar de los beneficios fijados por el Distrito Capital para las personas en situación de discapacidad puede dirigirse a la entidad correspondiente para recibir orientación y asistencia en ese sentido.
7.2. Ahora bien, aunque para la solución del problema planteado no es determinante el tipo de vinculación laboral, dado que, se insiste, la misma se dio en virtud de una política pública de inclusión específica y temporal y por lo tanto no se configura una estabilidad laboral, teniendo en cuenta que la accionante afirma que entre las partes se configuró un contrato realidad al existir “en el desarrollo del contrato la subordinación, cumpliendo órdenes, horarios de trabajo, turnos, etc.”, la Sala Plena efectuará un breve análisis de la relación contractual en el caso objeto de estudio.
7.2.1. Como quedó establecido, la señora María Eugenia Leyton fue vinculada al Fondo de Vigilancia y Seguridad, hoy Secretaria Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia,72 para desempeñarse como operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3, por el término de diez (10) meses, entre el 23 de junio de 2015 y el 22 de abril de 2016, bajo la vigencia de una política pública de inclusión laboral de personas con discapacidad del gobierno distrital anterior. El contrato de prestación de servicios 0642 de 2015 tenía como objeto “prestar apoyo a la gestión como operador de línea en el marco del proyecto 383, en la recepción y trámite hacia las agencias de las llamadas que sean recibidas en la Línea 1, 2, 3.73
7.2.2. Teniendo en cuenta lo anterior, para esta Sala la señora María Eugenia Leyton se encontraba ejecutando labores, por sí misma, evidentemente relacionadas con el giro ordinario de las actividades de la entidad accionada, toda vez que su cargo de operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3, lo desempeñaba con elementos y equipos asignados por la entidad, en los turnos asignados por el supervisor del contrato. En efecto, las actividades mencionadas son claramente acciones que se deben llevar a cabo día tras día en la entidad y con los implementos físicos y tecnológicos suministrados y, por tratarse de un cargo de operador de recepción en la línea de emergencia y seguridad, las mismas no se ejecutaban de manera independiente y sin encontrarse bajo la subordinación de algún superior.74 Por lo cual, en realidad, no se trata de una actividad especial o que deba realizarse sólo en un periodo determinado sin cumplir órdenes o exigencias específicas de un empleador.75
65http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/ciudadania/PlanesDesarrollo/BogotaHumana/2012_2016_Bogota_Humana_Plan_Acuerdo489_2012.pdf