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Timestamp: 2018-02-23 07:13:35+00:00
Document Index: 137573188

Matched Legal Cases: ['art. 153', 'art. 143', 'art. 143', 'art. 153', 'art. 143', 'art. 153', 'art. 143', 'art. 153']

CAPITALI PRIVATI E INVESTIMENTI PUBBLICI Position Paper - PDF
CAPITALI PRIVATI E INVESTIMENTI PUBBLICI Position Paper
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1 CAPITALI PRIVATI E INVESTIMENTI PUBBLICI Position Paper Veronica Vecchi Elio Borgonovi Copyright 2012 SDA Bocconi, Milano
2 Capitali privati e investimenti pubblici - position paper A cura di Veronica Vecchi e Elio Borgonovi Obiettivo Con questo position paper, il Dipartimento di Analisi delle Politiche e Management Pubblico dell'università Bocconi intende fornire alcune riflessioni sull'impiego dei capitali privati per la realizzazione di opere pubbliche e infrastrutture, che sembra rappresentare uno degli ambiti di attenzione del nuovo Governo. Si tratta di riflessioni che nascono dall'attività di ricerca condotta negli ultimi dieci anni in tema di public management e di partnership pubblico privato (di seguito PPP) e dal confronto con manager di aziende pubbliche e private nell'ambito dei programmi di formazione executive della Scuola di Management dell'università Bocconi. Dalla nostra prospettiva di osservazione riteniamo che siano meritevoli di attenzione i seguenti punti: 1. Creare un quadro normativo di riferimento, con il supporto di tutti i principali portatori di interesse (degli operatori pubblici e privati) per il partenariato pubblico privato nell'ambito del quale ciascuna amministrazione possa costruire contratti adeguati per le specifiche esigenze; 2. Favorire lo sviluppo di una maggior conoscenza reciproca tra operatori pubblici e privati quale presupposto per la costruzione di contratti efficienti, efficaci e bilanciati e di maggiori competenze specialistiche; 3. Individuare modalità di contabilizzazione dei contratti di PPP coerenti con la loro natura per evitarne un utilizzo inappropriato finalizzato solo al rispetto dei vincoli di indebitamento e del patto di stabilità interno. Questi punti rappresentano l'essenza del position paper elaborato, che affronta in modo dettagliato i seguenti argomenti, fornendo per ciascuno di essi alcuni punti di attenzione per le Istituzioni competenti: \. Il Partenariato Pubblico Privato: finanziamento e procedure giuridiche per la selezione degli operatori privati; 2. Il project fìnance; 3. Il leasing; 4. La contabilizzazione; 5. Rischi e valutazione di convenienza; 6. Il credit crunch. Questo gruppo di lavoro è, inoltre, disponibile a fornire ulteriori approfondimenti e a prendere parte a eventuali gruppi di lavoro sul tema.
3 1. Il ppp II quadro normativo italiano, così come si è andato a delineare negli ultimi dieci anni, ha generato una sovrapposizione tra: procedure giuridiche per la selezione degli operatori privati con i quali stipulare contratti di PPP; forme contrattuali e strumenti di finanziamento utilizzabili per realizzare operazioni di PPP. Alcuni esempi possono chiarire il punto. La procedura di cui all'art. 153 del D.lgs 163/2006 (di seguito Codice dei Contratti] è indicata come "finanza di progetto" ma nella stessa non si prevede l'obbligatorietà della costituzione della società di progetto, che, invece, è elemento cruciale per il finanziamento in project financing di un investimento. All'art. 143 dello stesso Codice è disciplinata la concessione, ma non si specifica che questa procedura può essere impiegata anche per la realizzazione di operazioni di project finance. Si tratta, cioè, di un quadro normativo che si è e formato per progressive stratificazioni, per tener conto dell'esperienza maturata ma anche delle posizioni dei differenti portatori di interesse. Sarebbe opportuno introdurre nel codice dei contratti un articolo che faccia ordine e sintesi, indicando le procedure giuridiche, le forme contrattuali e gli strumenti finanziari che possono essere impiegati per realizzare e gestire opere pubbliche e infrastrutture attraverso forme di PPP. Un articolo che dovrebbe quindi tracciare un perimetro nel quale le amministrazioni possano individuare le modalità più adeguate per rispondere agli specifici fabbisogni. O, nel quale, gli operatori privati, possano individuare le soluzioni maggiormente competitive per rispondere a un certo fabbisogno espresso dall'amministrazione. Un articolo che recuperi anche la necessaria coerenza con le più specifiche norme di settore che intersecano l'applicazione del PPP. Un articolo, infine, che dovrebbe trovare un'interfaccia operativa nell'ambito del regolamento attuativo d.lgs 207/2010 o di linee guida istituzionali. Di seguito si fornisce un quadro schematico di riferimento che potrebbe essere utile per delineare il perimetro del PPP, chiarificandone il significato e le modalità di applicazione al finanziamento, realizzazione e gestione delle opere pubbliche. Il PPP è un contratto che prevede un'allocazione di responsabilità tra operatori pubblici e privati. In funzione all'oggetto del PPP si possono avere differenti forme contrattuali. Le più utilizzate in Italia e in Europa sono: 1) design & build (DB), che affida all'operatore privato la progettazione e costruzione di un'opera, con finanziamento a carico dell'amministrazione pubblica (si tratta del contratto noto anche con il termine appalto integrato chiavi in mano); 2) operation & maintenance, che affida all'operatore privato latola gestione di un servizio pubblico; 3) design, build & operate, che affida all'operatore privato la progettazione e costruzione di un'opera e la gestione del servizio a essa correlato, con finanziamento a carico dell'amministrazione pubblica;
4 4) build, lease and transfer, che affida a un pool di operatori (industriali e finanziari) la [progettazione], il finanziamento in leasing, la costruzione di un opera [ed eventuale la sua manutenzione]; al termine del contratto è previsto il trasferimento della piena proprietà dell'opera all'amministrazione; 5) design, build, fìnance and operate, che affida all'operatore privato la progettazione, finanziamento, costruzione e gestione di un'opera funzionale all'erogazione di servizi a titolarità pubblica (opere cosiddette a tariffazione sulla PA); 6) build, operate and transfer, che affida all'operatore privato la progettazione, finanziamento, costruzione di un'opera e la gestione del servizio correlato (opere cosiddette a tariffazione sull'utenza), i cui ricavi contribuiscono totalmente o in parte alla copertura dei costi (di gestione e di investimento) e alla remunerazione dei capitali investiti. Volendo collocare queste sei forme contrattuali su un asse immaginario di allocazione delle responsabilità tra pubblico e privato, a sinistra si trovano i contratti con minori rischi a carico del privato, come quello di O&M, e man mano ci si muove verso destra (e quindi man mano aumentano le responsabilità e i rischi a carico degli operatori privati) si trovano i contratti di DBO; BLT; DBFO e BOT. In ogni caso sono possibili anche altre forme contrattuali di PPP che combinano in modo diverso le responsabilità/rischi del committente pubblico e dell'operatore privato, come per esempio il contratto EOO utilizzato a livello internazionale, soprattutto nel mondo anglosassone, per avviare processi di privatizzazione dei servizi pubblici. 3 modelli di PPP per il finanziamento degli investimenti 100% Pubblicoo Operatìon & Maimenance (OM) Design - Bui Operate (Dt [ 1. i Design & Build (DB) a- 3) Build -Lease - Transfer (BLT) Design -Build- Finance - Operate (DBFO) BJ Build - Operate -Transfer (BOT) ild-own Operate (800) 1C Fri Con riferimento al finanziamento di un investimento nell'ambito di contratti di PPP, tre sono gli strumenti utilizzabili da parte degli operatori privati: project fmancing leasing finanziario finanziamento strutturato II project fmancing è una particolare modalità di finanziamento di un progetto di investimento che prevede che questo sia inglobato in un veicolo societario (la cosiddetta SPV - special purpose vehicle o società di progetto) che ha come unico obiettivo la realizzazione e gestione del progetto stesso. La SPV raccoglie i fondi,
5 principalmente capitali di debito e stipula contratti chiavi in mano con operatori specializzati chiamati a progettare, realizzare e gestire l'opera o i servizi ad essa connessi. La SPV è quindi uno snodo di contratti che consentono di isolare il progetto e di "schermarlo" dai rischi operativi. Ciò rende il progetto flnanziabile, anche su base non recourse (sebbene ciò sia poco frequente in Italia), con elevata leva finanziaria che riduce conseguentemente il fabbisogno del più oneroso capitale di rischio. Da ciò ne deriva che la costituzione della società di progetto rappresenta sicuramente conditio sine qua non per il finanziamento in project fìnancing di un investimento. Il leasing finanziario rappresenta, invece, il finanziamento di un progetto con impiego totale di debito, il cui costo finanziario è inferiore rispetto a quello del project fìnancing per effetto di due elementi: i. il finanziamento è definito sulla base del merito di credito pubblico, poiché l'amministrazione è la controparte del soggetto finanziatore; ii. conseguentemente, le norme di settore impongono un minor accantonamento di capitale di vigilanza da parte del soggetto finanziatore stesso. Un finanziamento strutturato è generalmente un finanziamento di medio - lungo termine definito sulla base delle specifiche caratteristiche del progetto. Seppur project fìnancing e leasing rappresentino una sottocategoria del finanziamento strutturato, a esso ci si riferisce quando un operatore privato (singolarmente o in ATI) raccoglie capitali di debito per finanziare un'operazione di PPP. Generalmente, in questo caso il capitale di debito non finanzia più del 50% del valore dell'iniziativa. In questo caso il costo del capitale è quotato in riferimento al merito di credito dell'operatore privato. Altro elemento essenziale per la configurazione di operazioni di PPP è il loro grado di remuneratività. Raramente il PPP per lo sviluppo di opere a tariffazione sull'utenza (modello BOT) risulta auto-remunerativo (financially free standing), perché le tariffe applicate all'utenza non sono in grado di coprire i costi di gestione, di investimento e di remunerazione del ^capitale. Ciò impone l'intervento di un supporto pubblico, nella forma di contributi in conto gestione o in conto capitale. In altri casi, tale integrazione può avvenire attraverso la concessione di spazi sfruttabili commercialmente. Nel caso delle opere a tariffazione sulla PA, il rimborso dei capitali investiti e dei costi di gestione è generalmente garantito da un corrispettivo a carico delle amministrazioni committenti (una disamina sulla struttura dei ricavi nelle operazioni a tariffazione sulla PA è presentata di seguito). Da questa disamina appare esplicito che non esiste un modello "onefìts ali"; in altri termini che le soluzioni contrattuali, procedurali e finanziarie esistono*e sono state ampiamente sperimentate in Italia e all'estero e che è importante creare un contesto nel quale gli operatori possano e sappiano individuare le modalità più adeguate per rispondere ai fabbisogni infrastrutturali.
6 Questo, pertanto, richiede non solo un quadro normativo meno stratificato e più snello, ma soprattutto COMPETENZE diffuse. L'esperienza, come nel caso dei derivati o delle cartolarizzazioni o del PPP stesso, ha dimostrato come le competenze siano il vero anello debole del sistema, soprattutto quelle pubbliche. Sviluppare competenze diffuse significa stimolare un maggior allineamento e conoscenza reciproca (del pubblico e del privato) e creare centri di specializzazione sul territorio (a livello sovra comunale o provinciale per le amministrazioni e con il supporto delle associazioni per gli operatori privati) che possano supportare i singoli nello sviluppo delle specifiche operazioni. Poter realizzare buone operazioni di PPP non dipende, infatti, come molti affermano, dalla possibilità di utilizzare buoni consulenti, magari con competenze certificate o appartenenti a taluni albi professionali. Infatti, anche in questo caso l'esperienza dimostra che affidare a consulenti esterni la strutturazione o gestione di operazioni complesse come quelle di PPP può non essere la soluzione più adeguata, pur tuttavia la più onerosa. Inoltre, la scelta del consulente stesso richiede competenze nella strutturazione della procedura a evidenza pubblica e nel coordinamento delle sue attività. In ogni caso, il loro supporto, puntuale e specifico, può essere utile. Operazioni adeguate, efficienti ed efficaci dipendono da un'amministrazione (e da operatori) competente. Risparmi, di breve termine, nella formazione, come quelli sperimentati nell'ultimo anno, possono comportare maggiori costi futuri dovuti alle inefficienze, che, nel caso di operazioni di PPP, contano anche alcuni milioni di euro per ogni operazione. Un importante benefìcio per Io sviluppo adeguato del PPP, a vantaggio del sistema nel suo complesso, potrebbe derivare anche da azioni di sistema, realizzate in modo sinergico da tutti i principali portatori di interesse, attraverso le loro associazioni, finalizzate alla definizione di modelli standard di riferimento (bandi, contratti, valutazioni di convenienza, modelli finanziari) utili a guidare gli operatori nella strutturazione delle operazioni di PPP. 2. Le applicazioni del PPP in Italia - il project finance Negli ultimi dieci anni in Italia si è assistito a un'ampia applicazione di contratti di concessione di costruzione e gestione, molti dei quali finanziati in project financing, per la realizzazione e gestione delle opere pubbliche. Si è comunque assistito a un utilizzo contingente dello strumento, dettato dalla necessità di trovare soluzioni alla carenza di fondi pubblici e ai limiti imposti dal patto di stabilità. Questo ha spesso spostato in secondo piano i vantaggi derivanti dal PPP in relazione all'allocazione dei rischi ai soggetti più adeguati per mitigarli o neutralizzarli. 2.1 Procedura giuridica e riflessi sull'efficienza ed efficacia complessiva dell'operazione Nel caso delle concessioni finanziate in project financing, le amministrazioni hanno utilizzato sia la procedura ex art. 143, con progetto preliminare a base di gara; sia quella ex art. 153, con studio di fattibilità a base di gara. Da un'atialisi condotta su un campione di operazioni di project fìnance in sanità (Amatucci, Vecchi e Germani 2007], i cui risultati possono comunque essere generalizzati anche ad altri settori, risulta che nelle operazioni avviate sulla base della procedura di cui all'art. 143 (con progetto preliminare e piano economico -
7 finanziario predisposti dall'amministrazione per la strutturazione della gara) il numero di gare andate deserte si riduce significativamente, passando dal 58% (ex art. 153) al 14% [ex art. 143). Queste analisi e l'osservazione di molti casi portano ad affermare che un adeguato processo di valutazione ex ante del progetto (struttura contrattuale, allocazione dei rischi e dimensione economica e finanziaria) ne migliora l'efficacia e la convenienza, grazie a: sviluppo di legittimazione e reputation da parte dell'amministrazione e del progetto stesso da cui dipende l'attrazione di nuovi investitori, anche esteri, e quindi un allargamento dell'arena competitiva; acquisizione di un maggior potere contrattuale da parte dell'amministrazione, grazie a una conoscenza più approfondita del mercato e della specifica operazione, da cui dipende l'ottenimento di un miglior livello di trasferimento dei rischi; il contenimento dei margini di redditività per l'operatore privato o la definizione del livello ottimale di supporto pubblico all'operazione. L'utilizzo di procedure a iniziativa puramente privata (art. 153 co. 19), in un contesto caratterizzato da competenze carenti, genera strutturalmente un'asimmetria informativa con conseguenze negative per il pubblico interesse. L'obiettivo di arrivare alla stipula del contratto, sia da parte degli operatori privati sia da parte delle amministrazioni sotto la spinta della ricerca/affermazione di un consenso politico, potrebbe far perdere di vista elementi essenziali per la sostenibilità e bancabilità del progetto. Inoltre, l'iniziativa privata combinata al diritto di prelazione può ridurre drammaticamente il livello di concorrenzialità a scapito dell'interesse pubblico. 2.2 Operazioni a tariffazione sulla PA Le concessioni di costruzione e gestione finanziate in project financing hanno trovato ampio utilizzo anche per il finanziamento di operazioni a tariffazione sulla PA (uffici, scuole, ospedali, nel prossimo futuro carceri). Il modello applicato in Italia, soprattutto sotto l'influenza del modello anglosassone e anche come conseguenza dell'istituto giuridico della concessione (che richiede lo sfruttamento economico/commerciale dell'investimento realizzato), ha visto l'affidamento all'operatore privato di molti servizi non core (situazione che è stata portata ai massimi estremi nel settore sanitario). Questo modello ha spesso spostato l'onere del rimborso dell'investimento all'interno del canone dei servizi non core, consentendo talvolta di giustificare, seppur apparentemente, l'assorbimento del maggior investimento con i risparmi gestionali conseguiti. Ciò ha comportato alcune inefficienze, spesso non adeguatamente comprese dalle amministrazioni, tra cui: adeguamento della quota di rimborso del capitale di debito all'inflazione, come conseguenza del fatto che il canone dei servizi è agganciato a questo parametro; ciò ha comportato un maggior costo a carico dell'amministrazione rispetto al tasso di interesse, che in queste operazioni è generalmente fìsso;
8 rigidità nell'eventuale rinegoziazione dei canoni per i servizi, soggetti ad elevata variabilità; azzeramento o quasi dei canoni di disponibilità per il rimborso del capitale con la conseguente maggior difficoltà di cessione delle quote della SPV, al termine della costruzione, a investitori terzi (operanti nel cossidetto mercato secondario), quali i fondi infrastrutturali, che consentirebbero ai costruttori (generalmente i principali sponsor dei progetti) di liberare capitale da reinvestire in futuri progetti di investimento. Inoltre questa pratica di inglobare molti servizi non core nelle operazioni di PPP riduce fortemente la competitivita e rischia di rendere "l'acquisto" di questi servizi scarsamente conveniente. Infatti, spesso, i principali attori del PPP, in fase di gara, sono i costruttori e la valutazione delle operazioni di PPP è prevalentemente spostata sull'investimento stesso. Queste operazioni, cosiddette "bundled", rischiano di escludere dal mercato i piccoli operatori fornitori di servizi, che sono spesso costretti a erogare questi servizi non core attraverso subcontratti, a condizioni di "sotto costo" o di non adeguata performance. Inoltre, tra gli operatori, sia pubblici che privati, è molto diffusa l'idea che il maggior sforzo amministrativo e gestionale iniziale per stipulare un contratto di PPP possa essere più che controbilanciato dal fatto che le amministrazioni non dovranno impostare e gestire, nei successivi venti o trent'anni, altre procedure di gara per l'approvvigionamento di servizi non core, con significativi risparmi di tempo e di denaro. Si tratta di un'idea assolutamente infondata: infatti, come è stato dimostrato dalle indagini condotte dal National Audit Office nel Regno Unito (NAO 2010), la performance del PPP dipende dalla capacità di monitoraggio e gestione dei contratti, attività che potrebbe forse essere ben più onerosa rispetto alla preparazione o gestione di gare tradizionali. Di questo ne sono ormai consapevoli alcuni operatori del PPP e associazioni di categoria, come risulta da una ricerca qualitativa condotta presso un campione rappresentativo di operatori attivi nel PPP in sanità (Vecchi \2011). La maggior parte di essi (ad eccezione, come è ovvio, dei generai contractor) sono a favore di contratti "unbundled", ovvero di contratti più snelli per le operazioni a tariffazione sulla PA che prevedano tra le prestazioni affidate ai privati solo quelle relative a progettazione, finanziamento, costruzione e gestione dei servizi strettamente correlati all'opera realizzata (manutenzioni, ordinarie e straordinarie, e la gestione del calore). La remunerazione dovrebbe pertanto avvenire attraverso canoni di disponibilità, resi variabili da eventuali penali per performance negative nella gestione dei servizi. La previsione di un canone di disponibilità a copertura dell'investimento sicuramente risolve i problemi delineati sopra derivanti dall'utilizzo estensivo dei canoni per i servizi non core, ma apre un'altra problematica. E', infatti, evidente che qualsiasi sia la forma data al canone di disponibilità esso rappresenta il corrispettivo per il rimborso dei capitali (di debito, in prevalenza, e di equity). A tal proposito va ricordato che la disciplina tracciata dal Testo
9 Unico Bancario prevede che i soli soggetti autorizzati a svolgere attività finanziaria sono quelli iscritti nell'apposito albo di Banca d'italia. Nelle operazioni di PPP i soggetti finanziari sono esterni all'operazione e pertanto un canone di disponibilità che è prevalentemente destinato a remunerare un finanziamento potrebbe configurare attività finanziaria abusiva. Da ciò può derivare un limite nell'introduzione/rafforzamento del contratto di disponibilità in cui la controparte della PA sia un generai contractor o un operatore industriale. Va inoltre notato come sia il pagamento dell'investimento attraverso il canone dei servizi o il canone di disponibilità determini una diseconomia fiscale dovuta al fatto che su entrambi è applicata una aliquota IVA ordinaria, mente la maggior parte degli investimenti sono soggetti a una aliquota iva ridotta. Questo tema apre la discussione sull'opportunità di finanziare in leasing per le opere a tariffazione sulla PA, di cui si parlerà nel paragrafo 4. Le operazioni di project finance per le opere a tariffazione sulla PA dovrebbero essere strutturate secondo un modello unbundled, escludendo la gestione dei servizi non core, che potrebbe essere affidata sulla base di contratti specifici di medio termine. Il canone di disponibilità dovrebbe pertanto essere definito in modo tale da coprire il costo dell'investimento e la remunerazione dei portatori di capitali (debito ed equity). Questo potrebbe essere in distonia con la normativa bancaria 2.31 rendimenti nelle operazioni di PPP Come evidenziato in numerose ricerche e come si può osservare nella pratica, il mercato del PPP è molto concentrato e il numero delle offerte è spesso limitato [solo nelle operazioni più grandi si osserva un numero di offerte pari a 5/6]. Questo comporta un'evidente inefficienza, che può arrivare a situazioni più gravi nelle operazioni a tariffazione sulla PA come scritto sopra. L'inefficienza può essere dovuta alla quotazione di costi più alti di quelli che potrebbero essere conseguiti in gare d'appalto tradizionali [senza considerare gli effetti distorsivi generati dai massimi ribassi). Costi più alti di quelli che normalmente dovrebbero essere quotati anche in considerazione dei rischi che gli operatori devono fronteggiare nelle operazioni di PPP. In particolare, alcune ricerche condotte dall'università Bocconi in collaborazione con l'università di Edimburgo (Vecchi e Hellowell, 2009; Vecchi et al. 2010, Hellowell e Vecchi 2012, Vecchi et al. 2012) hanno evidenziato, in Italia e nel Regno Unito, extra rendimenti nella remunerazione dell'equity (puro e blended).^rispetto ai livelli adeguati per operazioni di PPP. Queste ricerche hanno stimato uno differenziale variabile tra il 5% e il 15% annuo. Nel Regno Unito è in corso un processo di revisione delle operazioni di PPP al fine di contenere questi extra rendimenti. In Italia, questi extra rendimenti sul capitale investito sono risultati inferiori rispetto a quelli registrati nel Regno Unito. Ciò potrebbe essere la conseguenza del fatto che tali extra rendimenti sono stati spostati sul prezzo dell'investimento. Infatti, in Italia, nella maggior parte dei casi, gli investitori sono operatori industriali coinvolti soprattutto nella fase dei lavori.
10 Altro elemento da evidenziare, che spesso comporta elevati rendimenti, pur non adeguatamente tracciati, è il lungo tail period, ovvero il tempo che intercorre dal termine del rimborso del finanziamento bancario e il termine della concessione. Se il tail period è molto lungo si potrebbero avere rendimenti molto elevati non adeguatamente valutati nei parametri impiegati per l'analisi di convenienza dei progetti, basati in genere sull'attualizzazione dei flussi di cassa. Sarebbe auspicabile, da un lato, rafforzare la fase di analisi della fattibilità e bancabilità del progetto e di negoziazione e rinegoziazione da parte dell'amministrazione (da cui ne consegue un richiamo sulla necessità di investimenti in competenze diffuse). Dall'altro lato, la definizione di alcuni parametri di riferimento, che potrebbero essere utili anche per gli operatori privati, per quotare/valutare il rendimento del capitale investito. 2.4 Bancabilità dei progetti Come evidenziato sopra, tratto distintivo delle operazioni di project finance è il fatto che il soggetto finanziatore (portatore di capitale di debito) è esterno al progetto e in genere interviene a seguito dell'aggiudicazione provvisoria o definitiva. Conseguenza di questo sono lunghi tempi di negoziazione spesso sperimentati tra la SPV (costituita o costituenda) e il pool di banche con il rischio che l'avvio del cantiere debba essere finanziato direttamente dal costruttore. Questo apre la strada a due temi. Da un lato, la necessità di prevedere (eventualmente anche con una apposita norma) che l'aggiudicazione definitiva avvenga al Financial dose (questo a tutela sia dell'amministrazione ma anche degli operatori industriali). Dall'altro, il ruolo delle banche. L'obbligo di asseverazione è risultato nella pratica un elemento a scarso valore aggiunto. Innanzi tutto le asseverazioni non forniscono indicazioni utili alle amministrazioni che devono valutare le offerte e comunque tali valutazioni dovrebbero essere eseguite in modo autonomo dalle amministrazioni stesse (a patto che vi siano adeguate competenze, che quindi vanno sviluppate). Inoltre, molti finanziatori spostano la verifica di bancabilità, come detto, al financial dose, lasciando che l'asseverazione sia una valutazone di sola correttezza formale del piano economico e finanziario prodotto dall'ati offerente. Va, inoltre, ricordato che tali asseverazioni comportano un onere per chi partecipa alla gara che potrebbe appesantire la struttura dei costi del progetto o dell'offerente (in caso di non aggiudicazione). Sarebbe auspicabile aprire un confronto con TABI al fine di comprendere come rendere possibile un committment delle banche già in sede di proposta. In ogni caso si ritiene che l'asseverazione così com'è attualmente formulata non generi alcun valore aggiunto per il progetto. 3. Le applicazioni del PPP in Italia - il leasing,* Con riferimento alle operazioni di leasing va notato che lo strumento è stato molto utilizzato per operazioni di piccolo taglio (valore medio pari a 6 milioni di euro, ricerca SDA Bocconi per Assilea 2011), soprattutto per rispondere al fabbisogno d'investimenti in un contesto dominato da forti vincoli di bilancio
11 imposti dalle regole del patto di stabilità interno. Dalla ricerca condotta da SDA Bocconi per Assilea, 2011, un terzo delle amministrazioni che hanno aggiudicato operazioni di leasing, che rappresentano la totalità del campione intervistato, hanno affermato che hanno fatto ricorso al leasing per un vantaggio di tipo contabile. Il potenziale dei leasing come strumento di finanziamento di operazioni di PPP non è stato comunque adeguatamente colto nella pratica. Esso, infatti, ha trovato applicazione come strumento alternativo al mutuo tradizionale. Dalla ricerca sopra citata emerge, infatti, che nella maggior parte dei casi i progetti messi a base di gara sono progetti di tipo definitivo o esecutivo [questo limita il trasferimento del rischio dì costruzione) e che le operazioni hanno prevalentemente riguardato la sola realizzazione chiavi in mano di opere, lasciando all'amministrazione il rischio di disponibilità. Ne consegue che l'applicazione del leasing non ha consentito di conseguire quell'allocazione dei rischi tipica del PPP che permetterebbe peraltro la contabilizzazione off balance sheet (non a debito) indicata da Eurostat. Vantaggio che, comunque, nella pratica è stato colto grazie a un regime di contabilizzazione previsto in Italia che non distingue tra leasing finanziario e leasing operativo, spostando l'onere del canone nel suo complesso sul titolo primo delle spese. Altro elemento che ha ridotto il potenziale del leasing è stato l'atteggiamento del mercato, che si è dimostrato restio a individuare soluzioni pienamente coerenti con le caratteristiche del PPP. Affinchè i contratti di leasing possano essere una modalità operativa per realizzare operazioni di PPP è necessario che l'amministrazione trasferisca al pool di operatori privati (la forma più utilizzata tra quelle previste dall'alt 160 bis è TATI) sia il rischio di progettazione e costruzione sia quello di disponibilità dell'opera realizzata, attraverso la stipula di un contratto unico che diventi il veicolo con il quale si allocano le responsabilità al di fuori dell'amministrazione. Come peraltro avviene nel caso di operazioni di project finance con la SPV, come scritto sopra. Il trasferimento del rischio di progettazione e costruzione può essere conseguito attraverso la strutturazione di operazioni che prevedano un progetto preliminare a base di gara e il pagamento del canone/corrispettivo a partire dalla data del collaudo, con una eventuale applicazione di penali per ritardi, a carico dell'ali e in particolare del costruttore. " II trasferimento del rischio di disponibilità può, invece, essere collegato alla presenza, da un lato, di assicurazioni che garantiscano la copertura dai rischi di danneggiamento dell'opera e, dall'altro, di prestazioni di manutenzione ed eventualmente gestione del calore, che garantiscano la piena utilizzabilità e funzionalità dell'opera ai fini dell'erogazione del servizio pubblico (che nel caso di opere a tariffazione sulla PA rimane nella piena responsabilità dell'amministrazione appaltante). In relazione al contratto unico e al rischio di disponibilità è attualmente in corso un acceso dibattito che coinvolge soprattutto l'associazione dei comuni (ANCI), l'associazione delle società di leasing (ASSILEA) e dei costruttori (ANCE) (Vecchi 2011, Economia & Management n.5). Le posizioni di queste tre ass'ociazioni sono al momento non convergenti e questo genera incertezze nel mercato, che si sono recentemente acuite a seguito del parere della Corte dei Conti a sezioni riunite (n. 49/2011) che indica chiaramente come il leasing finanziario sia uno strumento di finanziamento degli investimenti pubblici assimilabile al mutuo,
12 sempre che non venga impiegato come strumento di finanziamento di operazioni di PPP. Una soluzione potrebbe essere rappresentata dalla combinazione di questi elementi: previsione di un contratto unico con chiara identificazione, tramite matrice dei rischi, dei rischi a carico dei soggetti che compongono TATI previsione di una cauzione durante i lavori convertibile in una cauzione (di minor ammontare durante la fase di gestione) sulla quale l'amministrazione si potrebbe rivalere per applicare le penali dovute a una ridotta performance rispetto agli standard contrattuali. A oggi per la strutturazione di operazioni di PPP con l'impiego dello strumento del leasing immobiliare serve un maggior sforzo da parte di tutti i portatori di interesse finalizzato a definire un modello che consenta una bilanciata allocazione dei rischi, che tenga in considerazione da un lato i requisiti di una operazione di PPP e i vincoli imposti da Banca d'italia alle società di leasing. Si ritiene, infatti, che lo strumento del leasing possa rappresentare un valido strumento di finanziamento per il PPP (opere a tariffazione sulla PA e opere a tariffazione sull'utenza con spiccati connotati di tipo sociale) soprattutto per la sua minor onerosità sia sul piano procedurale sia sul piano del costo complessivo dell'operazione. Sul piano procedurale esso è adeguato soprattutto per opere di piccola - media dimensione poiché prevede una procedura abbastanza semplice (esso si regge sull'istituto dell'appalto) e standardizzabile, alla portata anche dei medi e piccoli enti. Sul piano del costo complessivo dell'operazione esso è sicuramente più conveniente per le opere a tariffazione sulla PA rispetto a contratti di project finance per queste ragioni: il project finance impone un costo finanziario maggiore per le ragioni esposte nel paragrafo 1; inoltre, come evidenziato sopra, il project finance non^è ad oggi neutrale da un punto di vista fiscale con riferimento all'iva, che rappresenta un costo non recuperabile per l'amministrazione. Tale maggior onerosità è stata testata impiegando l'analisi di value for money che mostra come un'opera finanziata in leasing costi circa dal 30% al 50% in meno rispetto a una finanziata in project financing (costo complessivo attuale netto). Inoltre, va evidenziato che nel caso in cui il corrispettivo per l'operazione di leasing contenga oltre al canone anche le manutenzioni su queste ultime si estende l'iva agevolata, in quanto prestazioni accessorie, con un significativo risparmio per l'ente rispetto a operazioni di project finance o a contratti tradizionali di appalto di servizio. Il leasing, inoltre, potrebbe rappresentare una soluzione molto interessante anche per grandi progetti a tariffazione sulla PA, come ospedali e carceri.
13 A tal proposto vi è però da evidenziare l'elevata concentrazione del mercato su pochi operatori finanziari (le società di leasing) che riduce la concorrenza. Infatti, in un'operazione di PPP finanziata in leasing la società finanziaria partecipa alla gara. Da ciò deriva una bassa concorrenza dovuta al fatto che vi sono pochi operatori finanziari (gruppi bancari) rispetto al numero di potenziali imprese di costruzione. Questa concentrazione sarebbe maggiormente accentuata nel caso di grandi operazioni, per le quali si assisterebbe a una ulteriore riduzione della concorrenza, come peraltro si è avuta nel caso dell'operazione per la realizzazione del palazzo della Regione Piemonte dove le società finanziarie si sono polarizzate in due cordate. Questa concentrazione andrebbe quindi a detrimento anche delle piccole e medie imprese che si trovano tendenzialmente escluse da questo mercato, in cui il dominus effettivo dell'operazione è la società finanziaria, molto attenta alla solidità patrimoniale del suo partner industriale. Sarebbe auspicabile stimolare un confronto tra tutti i portatori di interesse (ANCI, ANCE, Corte dei Conti, AdV, Assilea, AB1, Cipe) al fine di individuare modalità operative di applicazione del leasing che consentano di fruttare appieno le sue potenzialità come strumento di finanziamento di operazioni di PPP a tariffazione sull'utenza. 4. Contabilizzazione Come scritto sopra, il ricorso al PPP è stato spinto soprattutto dai limiti imposti dal contenimento del debito pubblico e dal taglio dei trasferimenti. Il quadro contabile è comunque in forte evoluzione e questo necessita una chiara posizione istituzionale. Da un lato Eurostat ribadisce la necessità di allocare all'operatore privato i rischi dell'operazione (per le operazioni a tariffazione sulla PA in particolare i rischi di costruzione e di disponibilità, posto che il rischio di domanda non sussiste in tali contratti), proponendo un modello di contabilizzazione basato sul modello "risk & reward". Dall'altro lato si sta affermando il modello di contabilizzazione basato sul principio del "control". l'international Public Sector Accounting Standard (IPSAS) Board ha recentemente avviato un progetto per la redazione di un^principio contabile sulle concessioni e a febbraio del 2010 ne è stata pubblicata una bozza (Exposure Draft - ED - n. 43), che ricalca l'ifric 12 per il settore privato. In base a questo principio assumono rilevanza due principi: l'esistenza del controllo e dell'interesse residuale sul bene realizzato; 1'esistenza/inesistenza di pagamenti diretti da parte del soggetto pubblico. Inoltre, va notato come il manuale SEC nell'edizione del 2010 renda più severo il trattamento di quelle operazioni che prevedono ingenti contributi o garanzie da parte delle amministrazioni committenti. Da questa breve disamina è evidente come il PPP, specie per le opere a tariffazione sulla PA o a tariffazione sull'utenza a forte connotazione sociale, implica un impatto dell'operazione sul bilancio pubblico e spesso configura forme di rimborso di capitale di debito mascherato sotto terminologie differenti
14 (canoni, corrispettivi eccetera), tra le altre cose a costi talvolta ben più alti di quelli di una tradizionale operazione di indebitamento. E' pertanto importante diffondere una cultura, supportata anche da chiari orientamenti istituzionali, che sappia cogliere i vantaggi del PPP come modello contrattuale che può consentire importanti efficienze sul piano degli investimenti e delle connesse gestioni. Il PPP non deve essere utilizzato, quindi, come modello per consentire agli enti di realizzare gli investimenti attraverso modalità contabili di favore. Per tali ragioni si propone una riflessione attenta sulle modalità di contabilizzazione del PPP che sia ispirata da principi di trasparenza e neutralità contabile tra i vari strumenti/forme contrattuali. 5. Rischi e valutazione di convenienza Nel mondo anglosassone l'introduzione del PPP è stata supportata da analisi di value for money che avevano il solo scopo di dimostrare la convenienza dello strumento. Molte ricerche condotte nel Regno Unito hanno, infatti, dimostrato il carattere soggettivo di tali analisi, evidenziando la portata distorsiva dell'analisi quantitativa del rischio. Nel 2009 Autorità di Vigilanza e Unità Tecnica Finanza di Progetto hanno prodotto linee guida per l'applicazione del value for money che si basano su una analisi non stratificata del rischio che potrebbero indurre, soprattutto in un contesto di scarse competenze, a valutazioni inadeguate del reale beneficio derivante da operazioni di PPP, specie di quelle a tariffazione sulla PA. Data la centralità della valutazione del rischio sarebbe auspicabile avviare un tavolo di lavoro che porti a definire modelli flessibili di supporto alle amministrazioni e parametri per il calcolo dell'eventuale risparmio associato al trasferimento del rischio attraverso operazioni di PPP più adeguati. 6. Credit crunch II costo e la disponibilità del capitale sono oggi una variabile molto rilevante per l'utilizzo del PPP a condizioni di efficienza e convenienza. Le condizioni finanziare sono poi spesso inasprite dalla mancanza di fiducia nel sistema del PPP. La Commissione Europea ha aperto un dibattito sul tema che potrebbe essere utile valutare al fine di individuare soluzioni, a livello nazionale, per mitigare i costi di raccolta e di prestito nell'ambito del PPP. Tali soluzioni non dovranno, ovviamente, generare distorsioni nel sistema difficilmente appianabili quando la situazione ritornerà a livelli di normalità. A tal proposito potrebbe essere utile una riflessione sull'opportunità di estendere al PPP strumenti di agevolazione già operativi (sia riguardo all'investimento in capitale sociale sia al prestito) oppure sulla creazione di facility finanziarie a livello nazionale da utilizzare sia per le operazioni di grandi dimensione sia per quelle di medie. In Ógni caso queste misure non possono prescindere da altre, di sistema, a cui si è fatto cenno sopra.