Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/soudni-ochrana-zakladnich-pravnich-zasad-a-principu-prislib-udeleni-statniho-obcanstvi.p813.html
Timestamp: 2020-07-14 02:39:40+00:00
Document Index: 45573917

Matched Legal Cases: ['§ 7', '§ 11', 'zákona č. 357', '§ 78', '§ 7', '§ 29', '§ 130', '§ 132', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', 'soud ', '§ 7', '§ 11', '§ 3', '§ 34', 'soud ', '§ 76', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 50/04 ', 'soud ']

Soudní ochrana základních právních zásad a principů. Příslib ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Soudní ochrana základních právních zásad a principů. Příslib udělení státního občanství
Ej 215/2006
Soudní ochrana základních právních zásad a principů. Význam příslibu udělení státního občanství
k § 7 a § 11 zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění zákonů č. 272/1993 Sb., č. 140/1995 Sb., č. 139/1996 Sb. a č. 194/1999 Sb., nyní též zákona č. 357/2003 Sb.
I. Ochranu obecně uznávaným a ústavně nerozporným základním právním zásadám a principům poskytují soudy bez ohledu na to, zda tyto zásady jsou pozitivním právem výslovně vyjádřeny.
II. I pro činnost správních orgánů v České republice platí princip ochrany účastníka, který v dobré víře očekává, že příslib určitého užití volného správního uvážení, učiněný správním orgánem, bude dodržen, splní-li účastník podmínky správním orgánem stanovené (princip ochrany legitimního očekávání).
III. Porušením principu ochrany legitimního očekávání, a tedy nezákonností (§ 78 s. ř. s.), je i zneužití volného správního uvážení, spočívající v tom, že správní orgán neudělil státní občanství podle § 7 odst. 1 zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, přesto, že v průběhu řízení závazným příslibem podmínil udělení občanství jedinou podmínkou (zde: zánikem dosavadního státního občanství žadatele), a v průběhu řízení se ukázalo, že tato podmínka fakticky odpadla (zjištěním, že žadatel ve skutečnosti nemá vůbec žádné státní občanství); správní orgán nemůže již odmítnout udělení státního občanství pro nesplnění podmínky jiné (zde: "převážné zdržování se na území ČR po dobu trvalého pobytu"), jestliže skutečnost, že žadatel z pracovních důvodů převážně žije mimo území ČR, správní orgán znal již předtím, než závazný příslib udělil, navíc za situace, kdy pro prominutí této nové podmínky byly splněny zákonné důvody (zde: manželství se státním občanem ČR a chybějící státní občanství).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2006, čj. 6 A 25/2002-59)
ve věcech správních č. 839/2001; dále srov. č. 906/2006 Sb. NSS a rozhodnutí Ústavního soudu citovaná v textu.
Hossam N. (bez státní příslušnosti) proti Ministerstvu vnitra o udělení státního občanství.
Žalobce požádal dne 29. 8. 2000 u bývalého Okresního úřadu v Liberci o udělení státního občanství České republiky. Žalovaný (Ministerstvo vnitra), který o žádosti rozhodoval, přerušil podle § 29 spr. ř. dne 14. 2. 2001 řízení na dobu 18 měsíců s tím, že žadatel nepozbyl dosavadní státní občanství (Státu Palestina); v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že pokud žadatel v době, na kterou je řízení přerušeno, předloží doklad o tom, že dosavadního státního občanství pozbyl, bude žádosti vyhověno "
za předpokladu, že během této doby nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily
". V závěru pak dále uvedl, že "
toto rozhodnutí slouží jako příslib udělení státního občanství České republiky
O žádosti samé žalovaný rozhodl 1. 8. 2001 tak, že jí nevyhověl. Ministr vnitra pak žalobou naříkaným rozhodnutím zamítl rozklad žalobcem podaný a rozhodnutí I. stupně potvrdil.
Žalobce se u Vrchního soudu v Praze domáhal včasnou žalobou zrušení tohoto rozhodnutí (věc nebyla do 31. 12. 2002 u vrchního soudu skončena; proto ji převzal podle § 130 a § 132 s. ř. s. k dokončení řízení Nejvyšší správní soud).
Žalobce se v žalobě především dovolal toho, že mu při přerušení řízení byl udělen závazný příslib udělení státního občanství, jestliže předloží doklad o tom, že se vyvázal ze svého dosavadního státního občanství. Žalobce poté předložil doklad jemu vystavený 2. 4. 2001 generálním konzulátem Státu Palestina v Dubaji; v dokumentu je uvedeno, že žalobce jako palestinský občan je nositelem cestovního syrského dokumentu vystavovaného pro palestinské uprchlíky. Je ženatý s českou státní občankou a s ní má syna. Palestinské zákony dovolují, aby žalobce mohl nabýt české státní občanství, avšak s tím, že zůstane i nadále občanem palestinským. Dále žalobce uvedl, že (po zamítnutí žádosti v I. stupni řízení a před podáním rozkladu) navštívil i Velvyslanectví Státu Palestina v Praze, kde mu bylo 21. 8. 2001 vystaveno potvrzení o tom, že je palestinského původu, ale vzhledem k právní úpravě palestinského státního občanství nenabyl státní příslušnosti současného Státu Palestina, a nebyl mu vydán žádný palestinský občanský průkaz ani cestovní pas.
Přesto - uvedl žalobce dále - jeho rozklad ministr vnitra zamítl, ale z nového důvodu, totiž proto, že se žalobce na území ČR převážně nezdržuje, ač zde má povolen trvalý pobyt, a nesplňuje tedy (jinou) podmínku udělení státního občanství.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě (kterou navrhl zamítnout) argumentoval tím, že řízení o žádosti bylo původně přerušeno a žalobci byla stanovena lhůta pro předložení dokladu o pozbytí palestinského státního občanství. Za tohoto předpokladu mu byl udělen příslib udělení státního občanství ČR, nedojde-li ke změně skutečností rozhodných pro udělení státního občanství ČR. Žalobce takový doklad nepředložil, dodal jen potvrzení Generálního konzulátu Státu Palestina ve Spojených arabských emirátech (s obsahem uvedeným shora). Následně bylo zjištěno, že žalobce, ačkoli má povolen v ČR trvalý pobyt po dobu více než pět let, se po tuto dobu v ČR převážně nezdržuje. Nesplnil tak nejen podmínku pozbytí dosavadního státního občanství [§ 7 odst. 1 písm. b) zákona ČNR č. 40/1993 Sb.], ale nesplňuje ani podmínku podle písmene a) téhož ustanovení. Proto byla jeho žádost zamítnuta, a rovněž rozkladu nemohl z tohoto důvodu ministr vnitra vyhovět. Žalovaný připomenul, že v době vydání příslibu nebylo známo, že žalobce nesplňuje podmínku podle písmene a); to bylo zjištěno v řízení samém, a není proto důvodná žalobní námitka, že by skutkový stav nebyl řádně zjištěn.
Ze spisů vyplynulo mj., že žalobce studoval v letech 1990 - 1995 v České republice, promoval jako strojní inženýr v roce 1995, a od tohoto roku je také ženatý s českou státní občankou; mají dvě děti (nar. 1998 a 2001), české státní občany. V ČR se zdržuje podle vlastního tvrzení jeden až dva měsíce v roce, aby se děti mohly stýkat s prarodiči. Dále pak je ze spisů patrno, že v rozkladu žalobce uvedl, že poté, kdy obdržel rozhodnutí I. instance, navštívil v Praze velvyslanectví Státu Palestina; tam mu bylo vydáno potvrzení o tom, že je palestinského původu, ale s ohledem na právní předpisy o palestinském občanství státní příslušnosti Státu Palestina vůbec nenabyl; nemá také palestinský občanský průkaz ani cestovní pas. Toto potvrzení ze dne 21. 8. 2001 (podepsané palestinským
) přiložil k rozkladu.
Dále ze spisů vyplynulo, že žalobce obdržel tzv. "závazný příslib" udělení státního občanství. Ten byl učiněn v rozhodnutí žalovaného o přerušení správního řízení dne 14. 2. 2001. V důvodech žalovaný uvedl, že žadatel nesplňuje podmínku pozbytí dosavadního státního občanství (zjevně se tu vycházelo z toho, že žalobce je držitelem cestovního dokladu, vystaveného Sýrií pro palestinské uprchlíky, a proto je palestinským státním občanem). Žalovaný vyložil, že je věcí žalobce, aby si opatřil doklad o tom, že se ze svého dosavadního státního občanství vyvázal.
Konečně vyšlo ze spisu najevo, že bezprostředně poté, kdy žalobce předložil zmíněné potvrzení konzulátu Palestiny v Dubaji (datované 2. 4. 2001), požádal (26. 4. 2001) žalovaný o šetření v místě českého bydliště žalobce (v Liberci) k otázce, zda se žalobce v místě bydliště zdržuje, s tím, že v dotazníku ke své žádosti uvedl, že od roku 1996 pracuje ve Spojených arabských emirátech pro americkou firmu a žije tam i se svou manželkou. Z odpovědi vedoucího oddělení cizinecké policie v Liberci ze dne 18. 6. 2001 plyne, že v místě bydliště se momentálně zdržovala jen manželka žalobce (která tehdy byla ve vysokém stupni těhotenství před narozením druhého dítěte); podle ní se většinu roku oba manželé zdržují v cizině a do ČR zajíždějí jen na dovolenou.
V průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem vyšlo najevo, že klíčová právní otázka žalobní legitimace v tomto případě byla předchozí judikaturou řešena rozdílně; proto věc předložil rozšířenému senátu s tím, že žalobu nelze odmítnout pro nepřípustnost, ale je třeba ji věcně projednat. Rozšířený senát se s tímto návrhem ztotožnil.*)
Tříčlenný senát poté posoudil žalobu věcně, vyhověl jí, napadené rozhodnutí ministra vnitra zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Právní úprava nabývání a pozbývání státního občanství plyne ze zákona ČNR č. 40/1993 Sb. (zákon byl vícekrát novelizován; v dalším textu se vychází ze znění, účinného v době rozhodování správního orgánu II. stupně, tj. ke 14. 12. 2001). Státní občanství se nabývá podle tohoto zákona mimo jiné také udělením ("
lze na žádost udělit
"). Pro to, aby správním rozhodnutím mohlo být občanství uděleno, vyžaduje se splnění čtyř podmínek (§ 7 odst. 1 zákona), mezi jiným povolení trvalého pobytu po dobu nejméně pěti let (podle obsahu spisu má žalobce povolen trvalý pobyt od září 1995), a současně i to, že se žadatel po tuto dobu zde převážně zdržuje [písm. a)], a podle písm. b) také to, že nabytím státního občanství České republiky pozbude své dosavadní státní občanství nebo jej již pozbyl (podmínka se nevyžaduje u osob bez státního občanství a uznaných uprchlíků). Ohledně ostatních podmínek není spor o to, že je žalobce splňuje (znalost jazyka a trestní bezúhonnost).
Žalobce v době, kdy obdržel rozhodnutí o přerušení řízení se "závazným příslibem", vycházel z toho, že správní orgán ze čtyř podmínek pro udělení státního občanství nemá za splněnou pouze jedinou [uvedenou pod písm. b), tj. žalobcovo v té době předpokládané státní občanství Státu Palestina]. Byl v dobré víře, že pokud se ze svého předpokládaného státního svazku vyváže, a pozbude tak své dosavadní státní občanství, bude mu uděleno státní občanství České republiky.
Odůvodněně předpokládal, že obdržel-li "závazný příslib" v této fázi řízení, provedl správní orgán již potřebná šetření, zjistil vše, co zjištěno být mělo, a protože nevyřešené dosavadní státní občanství tvořilo jedinou překážku rozhodnutí o žádosti, řízení přerušil a udělil závazný příslib.
Žalobce proto na jeho základě podnikl právní kroky, aby se ze svého státního občanství Palestiny vyvázal. Dostalo se mu ale jen potvrzení (konzulát Palestiny v Dubaji), že to není možné. Na to ale český zákon pamatuje tím, že pro takové případy stanoví, že podmínku uvedenou pod písm. b) v § 7 zákona lze prominout za předpokladu, že žadatel se oprávněně zdržoval na území ČR po dobu nejméně pěti let (nikoli "převážně"). Také tuto "podmínku k prominutí podmínky" žalobce splňuje.
Za tohoto skutkového stavu ale žalovaný oproti očekávání rozhodl, že státní občanství neudělí pro nesplnění podmínky jiné [§ 7 písm. a)], jejíž splnění v době udělení závazného příslibu nezpochybnil, tzn. proto, že se žalobce po dobu povolení trvalého pobytu na území ČR převážně nezdržuje.
Tím ale nerespektoval vlastní "závazný příslib", který svým obsahem zřetelně vycházel z toho, že podmínka sub písm. a) je buď splněna, nebo alespoň bude prominuta (neboť podmínku povolení trvalého pobytu a "převážného zdržování se" lze prominout mj. tehdy, je-li manžel žadatele státním občanem ČR, nebo i tehdy, je-li osobou bez státního občanství). Podmínku pozbytí dosavadního státního občanství lze prominout mj., pokud se žadatel na území ČR oprávněně zdržoval po dobu nejméně pěti let (žalobce zde pobýval od počátku studií v roce 1990), a právní předpisy státu jeho dosavadního státního občanství neumožňují propuštění ze státního svazku. Připomenout je třeba, že tato podmínka vůbec nemusí být splněna, protože jak se ukázalo v dalších fázích řízení, žalobce ve skutečnosti je osobou bez státní příslušnosti, apatridou.
Dále soud nemůže přehlédnout, že žalovaný už před tím, než řízení přerušil a udělil závazný příslib, měl k dispozici sdělení oddělení cizinecké policie v Liberci ze dne 29. 1. 2001, v němž je výslovně uvedeno, že žalobce žije a pracuje v SAE. Usnesení o přerušení řízení pak výslovně uvádí, že státní občanství bude uděleno, jestliže žalobce předloží doklad o pozbytí státního občanství a "nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily." Skutečnost, že žalobce žije a pracuje mimo území ČR, nebyla tedy ani nová (protože ji správní orgán mohl zjistit ze sdělení právě citovaného), ani nenastala po přerušení řízení. Jinými slovy, pochybil-li správní orgán v tom, že tuto skutečnost v době přerušení řízení nehodnotil tak, jak měl [tj. jako nesplnění podmínky podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona], nemohl pak již postupovat v rozporu se svým závaznými příslibem a tuto fakticky nesplněnou podmínku znovu do řízení procesně "vnést", a to tím spíše, že v této konkrétní věci jsou splněny zákonné předpoklady pro to, aby i nesplnění této podmínky mohlo být prominuto, a to dokonce ze dvou důvodů [§ 11 odst. 1 písm. e) a h) zákona], čímž se žalovaný ve II. stupni řízení zabýval zcela nedostatečně.
Faktickým odstoupením od závazného příslibu za situace, kdy nové skutečnosti nenastaly, porušil žalovaný jednu ze základních zásad správního řízení, ukládající vést řízení tak, aby práva a zájmy občanů byly chráněny a přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá (§ 3 odst. 1 a 4 správního řádu z r. 1967). V hodnocení důkazů (§ 34 odst. 5 spr. ř.) správní orgány selhaly, jestliže skutečnost, která vyšla najevo již před tím, než bylo řízení přerušeno a dán závazný příslib udělení státního občanství, v dalších fázích řízení hodnotily jako skutečnost "novou", odůvodňující odstoupení od příslibu.
Popsaným postupem tak porušil žalovaný závazný příslib učiněný v rozhodnutí o přerušení řízení, a tedy i žalobcova práva takovým způsobem, že to mohlo mít - a také mělo - za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Jeho rozhodnutí - a to rozhodnutí v obou stupních vydaná - proto soud zrušil pro vady řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Žalovaný však nadto a především porušil i pravidla pro volné správní uvážení tím, že nerespektoval tzv. princip oprávněného (legitimního) očekávání; jeho rozhodnutí je z tohoto důvodu také nezákonné.
K tomu je vhodné uvést: princip legitimního očekávání se ve formě základních zásad řízení promítá i v oblasti správního práva, třebaže nebývá v zákonných textech výslovně pojmenován. Lze jej však dovodit i ze základních zásad správního řízení (v současné době srov. např. § 2 odst. 3 správního řádu z r. 2004 o ochraně dobré víry) a vysoké soudy ostatně v tomto smyslu často judikují. Není podstatné, že princip ochrany legitimního očekávání, stejně jako množství dalších právních zásad, mnohdy plynoucích už z klasické
římské, není součástí psaného práva. Nejvyšší správní soud se nemůže stavět na pozice deformovaně chápané pozitivistické
a přisvědčuje Ústavnímu soudu, který plenárním nálezem (Pl. ÚS 33/97, publikováno jako č. 30/1998 Sb.) připomenul, že i v českém právu platí a je běžně aplikována řada obecných právních principů, které nejsou výslovně obsaženy v právních předpisech.
Ústavní soud v posledních letech také bez váhání přiznal ústavní ochranu legitimnímu očekávání jako základnímu právu v mnoha případech. Tak např. nález č. 33/2004 ve svazku 32 Sb. ÚS na příkladu závazného příslibu převést náhradní pozemky vyložil, že v právním státě platí princip ochrany důvěry ve vážnost a závaznost aktů veřejné moci; stát se pak svého závazku nemůže zbavit, jestliže nastanou v příslibu vymezené podmínky; jinak by si počínal protiprávně. V nálezu č. 252/2004 Sb. ÚS Ústavní soud připomenul, že k neoddělitelným znakům právního státu patří také předvídatelnost práva a ochrana oprávněné důvěry v právo, nazývaná také oprávněným legitimním očekáváním. V nálezu č. 120/2004 ve svazku 34 Sb. ÚS shledal Ústavní soud v "povinnosti neohrožovat důvěru osob v akty veřejné moci" ústavní princip. Podobně srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 353/04, II. ÚS 37/04, Pl. ÚS 6/05, I. ÚS 437/03, Pl. ÚS 50/04 (který označil princip legitimního očekávání i za obecný princip komunitárního práva), stanovisko Pl. ÚS-st. 21/05 a další.
Jedním z prvních nálezů, zabývajících se touto otázkou, byl nález č. 131/2003 Sb. ÚS, jímž Ústavní soud vyložil, že "
každému navrhovateli vzniká v řízení před orgánem veřejné moci legitimní očekávání, že bude-li postupovat v souladu se zákonem a konkrétními pokyny tohoto orgánu, povede to v případě úspěchu ve sporu k vydání reálně vykonatelného rozhodnutí. Soudy právního státu chránícího individuální lidská práva a svobody jsou ústavně zavázány promýšlet důsledky svých rozhodnutí, zohledňovat svůj předchozí postup, dbát na vynutitelnost vydávaných rozhodnutí a neposuzovat věc jenom z hlediska izolovaného výkladu jednoho ustanovení. Důvěra v soudní rozhodování a reálná vynutitelnost práva totiž patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu
a jí vyslovené právní názory jsou konstantní - srov. k tomu rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 1957,
(spojené případy 7/56, 3/57-7/57, Rec. 1957, str. 81), z novější doby např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 3. 2005,
Španělsko proti Radě EU
(C 342/03, Sbírka rozhodnutí 2005, str. I 1975, bod 47), rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 12. 2005,
Řecko proti Komisi ES
(C-86/03, Sbírka rozhodnutí 2005, bod 71.) a dále rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 18. 1. 2000,
Mehibas Dordtselaan BV proti Komisi ES
(T-290/97, Rec. 2000, str. II-15, bod 59).
Žalovaný tedy v posuzované věci zneužil volného správního uvážení, které mu zákon k rozhodování dává, neboť - ač přislíbil, že státní občanství udělí při splnění určité (jediné) podmínky - svůj slib i přes splnění (resp. odpadnutí podmínky) nedodržel, třebaže mu to zákon nepřikazoval. To, že se ukázalo, že žalobce nemá vůbec žádné občanství, na věci nic nemění, ba naopak: podmínka, která měla být splněna, se za této situace vůbec vyžadovat nemohla, takže udělení občanství podle příslibu už nic nebránilo. Jiná podmínka, kterou žalovaný do řízení vnesl, nebyla skutečností novou, nově zjištěnou a vůbec už ne žalobcem nějak skrývanou; spis dokládá, že o jejím nesplnění žalovaný v době udělení příslibu věděl; žalobce proto oprávněně očekával, že ji žalovaný má za splněnou nebo alespoň při nesplnění za prominutou, neboť se o ní v příslibu vůbec nezmínil.
*) Publikováno pod č. 906/2006 Sb. NSS.