Source: https://es.scribd.com/doc/43678151/Leyes-e-Instituciones-para-realizar-el-Derecho-a-la-Alimentacion-en-America-Latina
Timestamp: 2017-04-27 11:24:14
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ScribdNavegarInteresesCareer & MoneyPersonal GrowthPolitics & Current AffairsScience & TechHealth & FitnessLifestyleEntertainmentBiographies & HistoryFictionNavegar porLibrosAudio librosNoticias & RevistasPartiturasExplorar todoSubirIniciar sesiónRegistrarseLeyes e Instituciones para realizar el Derecho a la Alimentación en América LatinaCargado por ACF-E0.0 (0)DescargaInsertarDescripción: Ley y Hambre en América LatinaVer másLey y Hambre en América LatinaCopyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)Download as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentLEYES E INSTITUCIONES PARA REALIZAR EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN EN AMÉRICA LATINAJosé Luis Vivero Pol1 INDICE 1.- AMÉRICA LATINA Y SU CRISIS SOCIAL: MÁS POBRES Y HAMBRIENTOS PERO CON MÁS ALIMENTOS 2.- LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LA REGIÓN: DOS PASOS ADELANTE, UN PASO ATRÁS. 2.1.- Breve retazo histórico: consolidación a pesar de todo 2.2.-	Los	DESC	a	finales	del	siglo	XX:	un	avance	más	teórico	que	real	para	el	ciudadano 3.- MARCOS LEGALES NACIONALES Y REGIONALES QUE INCORPORAN EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN 3.1.-	Implicaciones	del	derecho	a	la	alimentación 3.2.-	El	enfoque	de	derechos	en	la	lucha	contra	el	hambre	3.3.-	Iniciativas	regionales	que	apoyan	este	derecho 3.4.-	El	derecho	a	la	alimentación	en	la	Carta	Magna 3.5.-	Leyes	nacionales	o	sub-nacionales	de	seguridad	alimentaria 3.6.-	Iniciativas	legales	sub-nacionales	para	proteger	el	derecho	a	la	alimentación 4.- EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LOS PAÍSES PARA COMBATIR EL HAMBRE 4.1.-	Tensiones	entre	los	“viejos”	ministerios	y	las	“nuevas”	arquitecturas	institucionales	4.2.-	Ideas	para	reforzar	la	institucionalidad	de	la	lucha	contra	el	hambre 5.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 5.1.-	América	Latina	está	a	la	vanguardia	del	Derecho	a	la	Alimentación	a	nivel	mundial	5.2.-	Leyes	“urbanas”	y	leyes	“rurales” 5.3.-	Leyes	“programáticas”	y	leyes	“de	institucionalidad” 5.4.-	La	sociedad	civil	recupera	espacios	de	poder	gracias	a	los	derechos	sociales 5.5.-	Consolidación	de	la	soberanía	alimentaria:	de	las	barricadas	al	establishment 5.6.-	Es	tan	importante	el	proceso	de	construcción	como	el	contenido	de	la	ley 5.7.-	Avances	en	lo	nacional	pero	rezagos	en	lo	local 5.8.-	El	temor	a	la	justiciabilidad	de	los	DESC	permanece:	vaguedad	en	los	mecanismos 5.9.-	El	financiamiento	nunca	está	a	la	altura	de	la	magnitud	del	hambre 5.10.-	Excesivas	instituciones	nuevas	y	demasiadas	funciones.	5.11.-	Algunos	temas	que	se	quedan	en	el	tintero	pero	que	no	debemos	olvidar 6.- BIBLIOGRAFÍA
Este documento refleja exclusivamente las opiniones e ideas de su autor y no representa en ningún caso la postura oficial de Acción contra el Hambre - España con respecto a los temas contenidos en su interior.
1 Coordinador de Acción contra el Hambre (ACF-E) para Centroamérica, Managua, Nicaragua. Email: hom-ca@acf-e.org
Vivimos	tiempos	de	crisis	e	incertidumbre.	El	mundo	está	sumido	en	medio	de	una	impresionante	crisis	económica	que	destruye	empleos	a	un	ritmo	vertiginoso	y	que	ha	hecho	aumentar	el	número	de	hambrientos	en	el	mundo	en	más	de	100	millones	en	sólo	dos	años.	La	crisis	mundial	vino	a	agravar	una	situación	ya	de	por	sí	preocupante,	pues	en	2008	casi	la	mitad	de	la	población	(2.600	millones	de	personas)	vivía	con	menos	de	2	dólares	al	día,	de	los	cuales	1.400	millones	estaban	considerados	pobres	extremos	(Chen	y	Ravallion	2008).	Al	igual	que	en	1974,	el	periodo	2007-2008	será	recordado	en	los	libros	de	historia	como	el	año	en	el	que	el	mundo	se	asustó	de	nuevo	ante	el	alza	desmesurada	de	los	precios	de	los	alimentos.	Los	principales	rubros	alimentarios	subieron	a	nivel	mundial	con	una	rapidez	y	un	margen	que	hizo	desestabilizarse	a	todas	las	economías,	y	cerró	la	época	de	los	alimentos	baratos	y	garantizados.	Lo	alimentario	vuelve	a	ser	un	sector	estratégico	y	durante	las	numerosas	“rebeliones	por	los	alimentos”	del	2008,	los	políticos	descubrieron	que	el	hambre	de	sus	ciudadanos	puede	llegar	a	desestabilizar	el	país.	Esto	le	dio	una	nueva	dimensión	al	hambre	y	a	su	némesis,	el	derecho	a	la	alimentación,	y	ahora	empieza	a	considerarse	como	otro	elemento	más	de	la	seguridad	global.	Como	corolario,	el	hambre	ha	pasado	definitivamente	a	ser	un	tema	político,	cuya	solución	vendrá	de	una	combinación	de	voluntad	política	y	y	obligaciones	legales.	bates	más	duros	de	la	crisis	financiera,	y	también	cuentan	con	un	sector	agroalimentario	más	productivo	que	les	ha	permitido	reducir	la	severidad	de	la	crisis	alimentaria.	No	es	tampoco	baladí	la	prioridad	política	que	se	le	ha	dado	a	la	cuestión	alimentaria	en	la	mayoría	de	los	países	de	la	región,	donde	tanto	el	derecho	a	la	alimentación	como	la	soberanía	alimentaria	están	progresivamente	insertándose	en	los	marcos	legales	y	las	prioridades	políticas	nacionales,	dejando	de	ser	aspectos	meramente	reivindicativos	o	excesivamente	técnicos.	El	Derecho	a	la	Alimentación	se	está	consolidando	como	el	marco	legal	y	conceptual	alrededor	del	cual	se	debe	articular	el	combate	al	hambre	a	nivel	nacional.	Este	es	un	derecho	universal,	para	todos	los	ciudadanos,	y	que	conlleva	una	doble	dimensión:	estar	libre	de	hambre	y	tener	una	alimentación	adecuada,	tanto	en	cantidad	como	en	calidad,	que	esté	libre	de	riesgos	e	incertidumbre,	y	que	pueda	ser	conseguido	por	cada	persona	gracias	a	su	propio	esfuerzo,	y	no	a	la	caridad	del	estado o de terceras personas.
se	ha	afectado	el	ingreso	real	de	los	hogares,	reduciendo	el	acceso	a	alimentos	y	otros	bienes	básicos	y,	por	tanto,	aumentando	la	pobreza	y	el	hambre	(FAO,	2009).	Si	nos	detenemos	brevemente	a	analizar	las	cifras	de	hambrientos	que	anualmente	proporciona	FAO,	vemos	que	esas	cifras	no	dejan	de	crecer	a	un	ritmo	que	da	pavor.	En	2005	eran	848	millones,	en	2007	eran	ya	923	y	en	2008	alcanzaron	963	millones,	llegando	a	1020	millones	a	finales	del	2009.	En	cuatro	años,	los	años	de	la	crisis	alimentaria	y	la	crisis	económica,	ha	aumentado	en	172	millones	el	número	de	hambrientos,	y	todavía	se	espera	que	esa	cifra	siga	creciendo. Sin	embargo,	estas	crisis	alimentaria	y	económica	pueden	palidecer	frente	a	la	crisis	ambiental	y	climática,	debido	a	la	cual	se	prevé	que	se	reducirá	la	producción	agrícola	mundial	en	un	20%,	afectando	más	severamente	a	las	regiones	más	pobres	del	planeta	(reducción	del	30%	en	Africa	y	más	del	20%	en	Centroamérica).	Es	decir,	seremos	más	gente,	y	produciremos	menos	alimentos.	A	esto	tenemos	que	unirle	una	importante	crisis	del	agua	para	riego	y	consumo	humano;	que	el	progreso	agrícola	necesario	para	producir	eficientemente	más	alimentos	por	unidad	de	área	se	ha	estancado;	y	que	el	modelo	de	alimentación	“occidentalizado”	implica	una	enorme	ineficiencia	en	la	cadena	alimentaria,	ticulados con los mercados internacionales y tener estructuras oligopólicas en sus mercados alimentarios no han reflejado el descenso de los precios a nivel local. En particular, a junio 2009 en Haití el precio del arroz estaba 15% más alto que 24 meses antes y el maíz 25%; en Nicaragua el arroz se encontraba 57% más alto y el maíz blanco 17%; en Bolivia el trigo estaba 78% más alto y el arroz 40%; en Colombia la harina de trigo alcanzaba un 54% y el arroz estaba 48% más caro que antes
Entre	2005	y	2008,	cerca	de	200	millones	de	personas	cayeron	en	la	pobreza	extrema	por	efecto	del	alza	de	los	precios	de	los	alimentos	(Banco	Mundial,	2008).	Los	cuatro	años	que	van del 2006 a 2009 han sido testigos	de	una	crisis	alimentaria	mundial	caracterizada por dos etapas: la primera	(2006/08)	causada	por	el	alza	sostenida de los precios internacionales	de	los	alimentos;	y	la	segunda	En	este	ámbito,	América	Latina	y	el	(2008/09)	causada	por	la	crisis	finanCaribe	afrontan	este	incierto	perío- ciera	y	económica2.1En	ambas	etapas	do	con	un	bagaje	institucional	y	2 Aunque durante esta segunda etapa los precios económico	notable,	puesto	que	como	de los alimentos han bajado en los mercados inregión	han	estado	mejor	preparados	ternacionales, se han mantenido altos en el inteeconómicamente	para	sortear	los	em- rior de los países, especialmente de los países en
desarrollo más pobres, que por no estar bien ar-
donde	se	tiran	sin	consumirse	entre	el	40	y	el	60%	de	los	alimentos	producidos	en	el	mundo	desarrollado	(Pascoe	y	Vivero	2008).	Por	ello,	el	panorama	alimentario	para	los	próximos	20	años	se	presenta	bastante	sombrío.	Y	también	lo	es	el	presente,	puesto	que	el	número	de	hambrientos	no	ha	dejado	de	crecer	desde	1997,	a	pesar	de	que	en	2007	y	2008	se	produjeron	cosechas	record	a	nivel	mundial3.2 En	la	región,	la	CEPAL	(2008b)	estimó	inicialmente	que	la	crisis	económica	impidió	que	entre	10	y	11	millones	de	personas	dejaran	de	ser	pobres	en	el	2008	y	que	el	número	de	personas	en	pobreza	extrema,	medida	comúnmente	asociada	al	hambre,	aumentara	en	3	millones,	para	llegar	a	los	71	millones	de	personas.	Posteriormente,	la	propia	CEPAL	afinó	sus	cifras	y	estableció	que	en	un	solo	año	ha	aumentado	en	9	millones	el	número	de	pobres	en	la	región,	pasando	de	180	millones	en	2008	a	189	millones	en	2009	(CEPAL,	2009).	Esto	representa	un	34%	del	total	de	la	población,	entre	los	cuales	se	incluyen	75.5	millones	de	indigentes	o	pobres	extremos,	que	representan	un	13.7%.	Estos	resultados	dan	cuenta,	por	un	lado,	de	una	desaceleración	acusada	en	la	reducción	de	la	pobreza	y,	por	otro	lado,	de	un	aumento	sostenido	de	la	indigencia,	causada	fundamentalmente	por	la	crisis	económica	mundial	y	la	subida	del	precio	de	los	alimentos.	En	resumen,	más	de	un	tercio	de	la	población	latinoamericana	es	pobre	y	cerca	de	un	cuarto	es	indigente.	Sin	embargo,	la	realidad	es	heterogénea,	existiendo	países	como	Honduras	y	Nicaragua,	donde	cerca	del	70%	de	la	población	es	pobre,	y	otros	como	Chile	y	Costa	Rica	apenas	llegan	al	20%.	El	mayor	problema	de	pobreza	e	indigencia	se	observa	en	áreas	rurales,	donde	más	del	50%	de	la	población	es	pobre	y	cerca	del	30%	se	encuentra	en	niveles	3 Lo cual no debe extrañar a nadie, puesto que todavía la mayoría de los hambrientos (cerca del 75%) siguen viviendo en áreas rurales y la ayuda al desarrollo mundial para la agricultura ha caído desde el 17% en 1980 hasta el 4% en 2005. Con carácter regional, la tendencia ha sido similar pues el gasto público en América Latina para la agricultura y el desarrollo rural también cayó del 8% en 1980 al 3.6% en 2005 (UN HLTF, 2009).
de	indigencia	(CEPAL,	2007b).	Este	aumento	de	la	pobreza	en	un	1.1%	y	de	la	indigencia	en	0,8%	del	2009	ha	sido,	no	obstante,	valorado	positivamente	pues	el	impacto	social	ha	sido	menor	que	el	de	crisis	mundiales	anteriores,	ya	que	la	mayor	parte	de	la	región	está	mejor	preparada	para	reaccionar	y	atenuar	algunos	de	los	efectos	adversos	sobre	las	condiciones	de	vida	(CEPAL,	2009).	Por	ejemplo,	los	programas	de	transferencias	condicionadas,	que	sirven	como	colchón	amortiguador	de	los	efectos	de	la	crisis,	llegan	actualmente	a	más	de	22	millones	de	hogares	vulnerables	en	17	países	de	América	Latina	y	el	Caribe	y	tienen	un	impacto	destacado	en	reducir	las	múltiples	dimensiones	de	la	pobreza	(Ortega	&	Valle,	2009).	Los	programas	de	alimentación	escolar	también	pueden	servir	de	ejemplo	de	la	red	de	protección	social	que	ha	amortiguado	los	impactos	nutricionales	en	los	más	vulnerables,	los	niños,	de	la	crisis	económica.	En	la	región	hay	más	de	55	millones	de	niños	que	se	han	beneficiado	de	estos	programas	desde	2005	(Ortiz,	2008).
talla	para	edad)	sigue	siendo	el	mayor	problema	de	salud	de	la	región,	afectando	a	más	de	9	millones	de	niños,	lo	que	es	particularmente	alarmante	debido	a	la	irreversibilidad	de	los	efectos	negativos	para	el	desarrollo	humano.	Guatemala	tiene	la	peor	prevalencia	de	la	región	(52%),	siendo	actualmente	el	quinto	país	del	mundo	en	desnutrición	crónica	infantil.	México	y	Brasil,	aunque	no	tienen	porcentajes	tan	elevados,	concentran	el	43%	de	la	población	desnutrida	crónicamente	por	su	elevada	población.	Los	niveles	de	desnutrición	crónica	aún	son	muy	altos	en	países	como	Nicaragua,	Haití,	Guatemala,	Honduras,	Bolivia,	Ecuador	y	Perú.	Además,	más	de	4	millones	de	niños	presentan	bajo	peso	para	la	talla,	lo	cual	puede	llegar	a	provocar	su	muerte	si	la	desnutrición	aguda	severa	no	se	trata	a	tiempo.
La	mayor	incidencia	del	hambre	y	la	desnutrición	se	encuentra	en	las	áreas	rurales4,3especialmente	en	las	zonas	montañosas	y	marginales	de	Centroamérica	y	el	área	Andina,	afectando	principalmente	a	los	segmentos	más	vulnerables	(niños,	mujeres	y	ancianos)	de	los	grupos	indígenas	y	afroEntre	1990	y	2006,	los	países	de	Améridescendientes	(León	et	al.,	2004;	Marca	Latina	y	el	Caribe	lograron	reducir	tínez,	2005). el	total	de	personas	con	hambre	de	53	a	45	millones	(del	13%	al	8%),	mosLa	causa	principal	de	la	subnutrición	trando	un	notable	contraste	frente	a	en	América	Latina	no	está	en	la	falta	la	tendencia	global	de	aumento	del	de	capacidad	para	producir	alimentos	hambre	en	el	mismo	periodo.	El	increen	cantidad	suficiente.	En	general,	la	mento	de	la	disponibilidad	interna	por	región	es	ampliamente	excedentaria	habitante	fue	un	factor	central	para	en	el	comercio	internacional	de	aliexplicar	esta	reducción	de	la	subnumentos,	con	países	que	figuran	entre	trición,	que	compensó	el	aumento	de	los	mayores	exportadores	mundiales,	las	desigualdades	de	acceso	a	los	aliaunque	algunos	países	siguen	tementos,	asociado	al	incremento	de	las	niendo	todavía	problemas	de	producbrechas	de	desigualdad	(de	Ferranti	et	ción	(Haití,	República	Dominicana	y	al.	2004).	Sin	embargo,	las	crisis	comGuatemala).	La	región	genera	un	30%	binadas	del	alza	de	los	precios	de	los	más	de	los	alimentos	necesarios	para	alimentos	y	la	financiero-económica	que	todos	los	latinoamericanos	coman	arruinaron,	en	tan	sólo	tres	años,	los	bien,	si	el	acceso	a	esos	alimentos	fuavances	conseguidos	en	quince.	Para	era	equitativo.	El	problema	principal	finales	del	2009	la	región	habrá	alcanpara	lograr	la	seguridad	alimentaria	zado	ya	los	53	millones	de	hamradica	en	las	posibilidades	de	acceso.	brientos,	los	mismos	niveles	que	en	Es	decir,	existen	grupos	de	población	1990	(FAO,	2009a).	Esto	representa	el	10%	de	población	sin	acceso	suficiente	4 Aunque debido a la elevada tasa de urbanización a	alimentos,	en	una	región	exceden- de la región en su conjunto, cada vez hay más personas hambrientas en las áreas urbanas, y en algutaria	en	producción	y	exportación. La	desnutrición	crónica	infantil	(baja	nos países las cifras de subnutridos y desnutridos de áreas urbanas han sobrepasado ya a las de áreas rurales.
que	no	cuentan	con	el	ingreso	suficiente	para	acceder	a	los	alimentos	disponibles	en	el	mercado	ni	a	los	recursos	para	poder	producirlos	en	un	sistema	de	autoconsumo. Lamentablemente,	la	crisis	económica	y	alimentaria	ha	echado	por	tierra	los	notables	progresos	sociales	que	la	región	había	alcanzado	en	los	últimos	20	años.	Los	indicadores	de	subnutrición	global	y	desnutrición	infantil	venían	progresando	de	manera	constante.	Entre	1992	y	2004,	la	región	redujo	en	7	millones	el	número	de	personas	subnutridas,	aproximándose	al	cumplimiento	del	primer	Objetivo	de	Desarrollo	del	Milenio.	La	producción	de	alimentos	en	América	Latina	y	el	Caribe	en	2003	había	excedido	en	un	30%	las	necesidades	de	la	población	de	la	región.	Sin	embargo,	no	eran	los	millones	de	pequeños	agricultores	de	la	región	los	que	estaban	liderando	este	boom	agrícola,	que	proporcionaba	alimentos	de	exportación	para	el	resto	del	mundo,	eran	básicamente	las	grandes	empresas	agroindustriales	con	capital	extranjero	las	que	se	beneficiaron.	Este	dinamismo	de	la	agricultura	latinoamericana	ha	estado	concentrado	en	algunos	productos	de	exportación,	con	altos	insumos	tecnológicos	y	producidos	por	empresas	modernas	en	ciertas	regiones	bien	comunicadas	de	cada	país	(Graziano	da	Silva	et	al.	2009),	lo	cual	ha	venido	acompañado	por	un	dinámico	proceso	de	concentración	y	trasnacionalización	de	la	agroindustria,	la	comercialización	y	la	distribución	(Piñeiro,	2009).	Esto	permite	entender	por	qué	los	hambrien-
tos	están	formados	mayoritariamente	(von	Braun,	2008).	Por	razones	de	aispor	pequeños	productores	de	susbsis- lamiento	geográfico,	históricas	y	culturales,	una	gran	parte	de	estos	pobres	tencia5.4 extremos	y	hambrientos	pertenecen	a	En	algunos	países	como	Bolivia,	Guate- grupos	indígenas,	que	se	llevan	la	peor	mala,	Honduras,	Nicaragua,	Paraguay	y	parte	de	los	ciclos	económicos	de	la	Perú,	al	menos	el	70%	de	su	población	región:	cuando	la	región	crece	ellos	rural	vive	en	la	pobreza.	La	pobreza	apenas	notan	los	beneficios,	y	cuando	extrema	en	zonas	rurales	es	tres	veces	la	región	está	en	crisis	son	los	que	más	superior	a	la	pobreza	urbana	(CEPAL	sufren	las	consecuencias	(Hall	y	Patri2005).	En	los	seis	países	de	Centroa- nos,	2004).	Y	estamos	hablando	de	una	mérica,	aunque	la	población	urbana	es	población	indígena	que	alcanza	entre	ya	la	mitad	de	la	total,	el	70%	de	la	40	y	50	millones	de	personas	en	la	pobreza	sigue	siendo	rural	e	indígena	región,	concentradas	principalmente	(Richards	2004)	y	su	perfil	prototipo	en	Bolivia	(62%),	Guatemala	(41%)	y	corresponde	a	hogares	indígenas	con	México	(10%).	En	general,	podemos	familias	numerosas,	poca	o	ninguna	recoger	un	aforismo	de	los	socióloeducación	y	un	acceso	a	la	tierra	limi- gos	guatemaltecos	y	señalar	que	“el	hambre	tiene	rostro	de	mujer	joven,	tado	(Sauma	2004). viste	trajes	tradicionales	y	habita	en	Las	personas	pobres	son	las	más	el	campo”.	La	desnutrición	crónica	inafectados	con	la	crisis	de	los	alimentos	fantil	es	dos	veces	más	común	entre	debido	a	que	son	quienes	mayor	parte	los	niños	indígenas:	por	ejemplo,	en	de	su	ingreso	(o	una	mayor	proporción	Guatemala	el	70%	de	los	niños	indígedel	gasto)	utilizan	en	comprar	alimennas	presentan	desnutrición	crónica.	tos.	Igualmente	es	aquella	proporción	de	la	población	que	tiene	menos	posiLa	erradicación	del	hambre	debería	ser	bilidades	de	sustituir	en	el	gasto	ante	la	primera	prioridad	política	y	la	priel	alza	de	los	precios,	puesto	que	ya	se	mera	urgencia	temporal	de	los	polítiencuentran	en	una	situación	precaria	cos	de	la	región,	en	el	camino	hacia	una	mayor	cohesión	social	y	equidad	5 No obstante, los pequeños agricultores representan un porcentaje elevado de los productores en	América	Latina	(FAO-CEPAL-PMA,	rurales y de la producción total, con un 70% del 2007).	El	Derecho	a	la	Alimentación	número total de las explotaciones agrícolas, un es	parte	de	los	derechos	mínimos	que	aporte del 40% de la producción agrícola bruta y toda	sociedad	garantiza	para	poder	una generación de empleo rural del 65%. Además, avanzar	hacia	una	distribución	más	los pequeños productores, que concentran los equitativa	de	oportunidades	y	un	ormayores índices de pobreza, producen la mayor den	de	ciudadanía	plena	para	todos.	parte de los alimentos de consumo popular, y en Es	el	derecho	a	la	vida	el	primero	que	regiones como Centroamérica producen todo el debe	garantizarse,	y	el	derecho	a	la	maíz y frijol para consumo humano, la mayoría del sorgo, las raíces y tubérculos y buena parte de alimentación	está	directamente	relacionado con ese derecho. la ganadería multipropósito (FAO, 2009).
2.- LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LA REGIÓN: DOS PASOS ADELANTE, UN PASO ATRÁS. 2.1.- Breve retazo histórico: consoli- y	quienes	no	tienen	(Bobbio,	1995).	un	cierto	adormecimiento	debido	a	Además,	en	muchos	países	no	se	había	la	controversia	generada	entre	los	dación a pesar de todo resuelto	el	conflicto	entre	el	Estado	y	derechos	sociales	y	políticos	desde	los	La	perspectiva	de	derechos	en	América	los	sectores	indígenas,	y	éstos	gozaban	bloques	internacionales	dominantes. Latina	tiene	sus	raíces	en	los	procesos	de	menos	derechos. La	pérdida	de	poder	de	las	oligarde	construcción	de	los	Estados-Nación	de	la	región,	previos	incluso	a	la	etapa	La	expansión	urbana	trajo	consigo	la	quías	tradicionales,	la	inestabilidad	independentista	que	daría	forma	a	las	emergencia	de	importantes	sectores	institucional	de	la	región	y	un	connuevas	repúblicas	latinoamericanas.	medios,	en	gran	medida	educados,	que	texto	internacional	de	dos	bloques	La	emancipación	de	la	oligarquía	lati- comenzaron	a	reclamar	una	mayor	par- enfrentados en distintos escenarios noamericana	inspiró	cierta	tendencia	ticipación	política	(Malamud,	1997).	(la	Guerra	Fría)	generaron	fuertes	a	la	libertad	y	a	la	construcción	de	Por	su	parte,	los	sectores	obreros	y	rupturas	en	las	estructuras	sociales	y	un	sistema	político	que	garantizara	campesinos	comenzaron	a	instalar,	a	políticas	de	la	región,	que	dieron	paso	la	igualdad	de	los	ciudadanos.	Ya	Fray	través	de	sus	organizaciones	sindicales	a	las	dictaduras	latinoamericanas,	Bartolomé	de	las	Casas	en	el	siglo	XVI,	y	políticas,	demandas	sociales	orienta- donde	la	coalición	dominante	quedó	obispo	español	que	se	desempeñó	das	a	mejorar	su	contexto	social	y	sus	constituida	por	los	tecnócratas	de	alto	como	religioso	en	distintos	lugares	de	condiciones	laborales.	He	ahí	los	dos	nivel,	militares	y	civiles,	en	estrecha	América	Latina,	se	dedicó	a	la	defensa	espectros de derechos instalados en el colaboración	con	el	capital	extranjero	de	la	población	indígena	explotada	por	debate	público	en	los	albores	del	si- (Collier,	1985).	Posteriormente,	la	reel	sistema	de	encomiendas	e	intentó	glo	XX:	los	derechos	civiles	y	políticos	construcción	democrática	estuvo	marpropagar	el	concepto	de	unidad	de	la	desde	las	clases	medias	y	los	derechos	cada	por	el	paulatino	restablecimiento	especie	humana,	basándose	en	prin- sociales	desde	los	sectores	obreros.	de	los	derechos	civiles	y	políticos	viocipios	como	unidad	entre	los	hombres,	Bajo	esta	presión	y	al	amparo	de	los	lados	en	dictadura	(Garretón,	1989),	igualdad	entre	los	seres	humanos,	ig- continuos	conflictos	sociales,	los	es- dejando	rezagados	los	otros	derechos.	ualdad	de	derechos	entre	europeos	y	tados	populistas	insertaron,	de	una	u	Los	derechos	económicos,	sociales	pueblos	indígenas,	y	respeto	a	la	lib- otra	manera,	elementos	de	derechos	y	culturales	han	quedado	a	la	deriva	ertad,	como	rasgo	tradicional	esencial	económicos	y	sociales	en	el	orde- y	vivido	un	proceso	de	reposicionade	los	pueblos	nativos	latinoamerica- namiento	jurídico	de	la	región.	Es	pre- miento	más	tardío,	donde	la	comunos	(Carozza,	2006).	ciso	destacar	el	caso	de	México,	donde	nidad	internacional	ha	jugado	un	rol	este	proceso	se	materializó	mediante	primordial	para	visibilizar	la	necesiSin	embargo,	la	influencia	de	los	un	proceso	revolucionario,	institucio- dad	de	respetar,	proteger	y	hacerlos	derechos	económicos,	sociales	y	cul- nalizado	con	la	Constitución	Política	efectivos	en	virtud	de	la	gobernabiliturales	perdió	fuerza	una	vez	que	se	de	1917,	la	primera	“de	todo	el	mun- dad	democrática,	lo	que	ha	traído	una	verificaron	los	procesos	independentis- do	que	incorpora	amplias	garantías	y	lenta	instalación,	aunque	con	fuerza,	tas	en	América	Latina,	y	los	derechos	protecciones	sociales	y	económicas”	en	la	agenda	política	de	la	región. civiles	y	políticos	adquirieron	relevan- (Carozza,	2006).	La	influencia	del	cia	a	partir	de	su	inserción	en	las	car- constitucionalismo	mexicano	se	ex- 2.2.- Los DESC a finales del siglo XX: un tas	constitucionales,	impulsados	por	pandió	a	toda	la	región	durante	las	dé- avance más teórico que real para el ciudadano las	elites	emancipadas.	Hay	que	consi- cadas posteriores. derar	que	el	Estado-Nación	de	América	Latina	se	construyó	desde	el	Estado	a	Conviene	recalcar	que	los	derechos	Los	procesos	de	re-democratización	la	Nación	(Góngora,	1986),	por	lo	que	económicos,	sociales	y	culturales,	a	del	último	cuarto	del	siglo	XX	en	se	configuró	un	tipo	de	gobierno	ex- pesar	de	su	temprano	tratamiento	en	América	Latina	han	permitido	notables	cluyente,	que	no	incorporó	a	una	parte	la	América	colonial,	tardaron	en	al- avances	en	la	vigencia	de	los	derechos	importante	de	la	población,	en	par- canzar	un	espacio	de	inserción	institu- civiles	y	políticos.	Sin	embargo,	esos	ticular	mestizos	sin	clara	ascendencia	cional,	en	parte	por	constituir	deman- mismos	avances	han	puesto	en	evieuropea	e	indígenas,	que	continuaron	das	de	los	sectores	más	excluidos	de	la	dencia	el	rezago	que	tiene	la	región	su	vida	en	un	estado	de	marginalidad	sociedad	latinoamericana.	Ahora	bien,	en	materia	de	aquellos	derechos	husin	garantías	políticas.	En	este	primer	hay	que	destacar	la	importante	parti- manos	que	posibilitan	a	la	persona	el	período,	la	prioridad	para	el	Estado	cipación	de	la	región	en	la	inclusión	de	goce	de	un	nivel	de	vida	adecuado,	fue	consolidarse	como	figura	soberana	los DESC en la Declaración Universal de los	Derechos	Económicos,	Sociales	y	y	no	tanto	garantizar	los	derechos	de	los	Derechos	Humanos	de	1948,	donde	Culturales	(DESC).	Este	nuevo	ciclo	todos	sus	ciudadanos.	No	olvidemos	países	como	Brasil,	Panamá,	Chile,	democrático	ocurre	en	condiciones	que	la	razón	de	ser	de	los	derechos	so- Cuba,	República	Dominicana,	México,	de	debilitamiento	del	Estado	naciociales	es	una	razón	igualitaria.	Todos	Venezuela	y	Uruguay	tuvieron	un	rol	nal	por	efecto	de	los	procesos	de	gloellos	tienden	a	hacer	menos	grande	principal,	aunque	luego,	durante	la	balización	y	la	profundización	de	las	la	desigualdad	entre	quienes	tienen	Guerra	Fría,	en	la	región	se	produjo	inequidades	sociales	por	las	políticas	de	ajuste	estructural	y	de	reforma	del	Estado. El proceso de avance hacia la exigibilidad	de	los	DESC	es	una	asignatura	pendiente	para	la	democracia,	cuyo	persistente	incumplimiento	debilita	crecientemente	el	prestigio	del	ideal	democrático	(Vivero	&	Ramírez,	2009). El	desencuentro	de	los	sistemas	políticos	democráticos	con	las	demandas	de	la	sociedad	en	materia	de	empleo,	educación,	salud,	alimentación,	vivienda	y	respeto	a	la	diversidad	cultural	es,	crecientemente,	la	causa	profunda	de	recurrentes	crisis	de	gobernabilidad	y	la	explicación	subyacente	de	la	enorme	desigualdad	y	la	falta	de	cohesión	social,	que	se	manifiesta	en	la	desvinculación	de	los	ciudadanos	de	su	clase	política,	la	violencia	creciente	de	carácter	juvenil	asociada	a	la	droga,	y	la	sensación	de	que	las	desigualdades	económicas	repercuten	en	un	peor	país	para	todos,	tal	y	como	reflejan	recientemente	las	encuestas	regionales	del	Latinobarómetro,	analizado	por	CEPAL	(2009).	El	principal	obstáculo	para	el	goce	de	los	derechos	económicos,	sociales	y	culturales	ha	sido,	hasta	la	fecha,	la	falta	de	voluntad	política	en	las	élites	dirigentes6.5	La	falta	de	voluntad	política	está	mostrada,	primero,	por	un	desarrollo	tardío	del	concepto	de	derechos	económicos,	sociales	y	culturales,	en	comparación	con	los	6 Tal y como señaló acertadamente Anne Marie Lizzin, que fue la anterior Relatora Especial de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre el tema de derechos humanos y extrema pobreza.
derechos	civiles	y	políticos	(UNESCO,	2003).	Históricamente,	hubo	una	brecha	ideológica	entre	ambos	tipos	de	derechos,	pues	los	civiles	y	políticos	fueron	priorizados	por	el	Bloque	Occidental,	durante	la	Guerra	Fría,	mientras	que	los	derechos	económicos	y	sociales	fueron	el	caballo	de	batalla	de	los	países	del	Bloque	Comunista.	De	ahí	que	los	derechos	sociales	salieran	como	perdedores	del	la	batalla	ideológica	entre	las	superpotencias,	a	pesar	de	no	tener	nada	que	ver	con	el	tema,	puesto	que	los	derechos	humanos	no	tienen	ideología	política	ni	adscripción	partidista.	De	ahí,	que	los	principales	opositores	actuales	a	su	pleno	desarrollo	y	justiciabilidad	sean	precisamente	países	del	bloque	Occidental,	que	han	salido	reforzados	desde	la	caída	del	Muro	de	Berlín. Por	ejemplo,	si	analizamos	el	desarrollo	histórico	y	el	impulso	político	comparado	entre	el	Pacto	Internacional	de	Derechos	Civiles	y	Políticos	(PIDCP)	y	el	Pacto	Internacional	de	Derechos	Económicos,	Sociales	y	Culturales	(PIDESC)	vemos	diferencias	muy	importantes.	En	el	PIDCP	se	consagra	la	justiciabilidad	de	los	mismos	al	reconocer	el	derecho	humano	a accionar contra la violación de los derechos	civiles	y	políticos	ante	los	órganos	internos	de	justicia,	cosa	que	no	existe	en	el	PIDESC.	De	hecho,	el	Protocolo	Facultativo	que	permite	canalizar	los	reclamos	internacionales	a	las violaciones de los derechos civiles y	políticos	en	el	ámbito	nacional,	fue	preparado	y	aprobado	en	paralelo	con	el	Pacto,	y	ambos	fueron	adoptados	el	16	de	Diciembre	de	1966	y	entraron	en	vigor	el	23	de	Marzo	de	1976.	Actualmente	(Diciembre	2009)	hay	113	países	que	han	firmado	y	ratificado	el	protocolo	de	PICDP,	con	lo	cual	declaran	su	apoyo	a	la	justiciabilidad	plena	de	este	tipo	de	derechos.	Sin	embargo,	el	PIDESC,	que	fue	aprobado	y	entró	en	vigor	en	las	mismas	fechas	que	el	PIDCP,	no	ha	podido	contar	con	un	Protocolo	Facultativo	hasta	diciembre	2008,	que	son	32	años	después	de	su	entrada	en	vigor.	El	Protocolo	Facultativo	de	PIDESC	fue	aprobado	por	la	Asamblea	general	de	Naciones	Unidas	en	diciembre	2008	y	presentado	para	firma	de	los	países	en	una	ceremonia	que	tuvo	lugar	en	la	oficina	central	de	Naciones	Unidas	en	Nueva	York	el	29	de	Septiembre	de	2009.	Hasta	la	fecha	de	redacción	de	este	informe,	30	países	lo	han	firmado,	pero	todavía	estamos	lejos	de	las	10	ratificaciones	necesarias	para	que	el	Protocolo	entre	en	vigor.	Las	ratificaciones	las	hacen	los	parlamentos	y	asambleas	nacionales.	De	los	31	países	que	han	firmado	su	adhesión,	7	son	de	América	Latina7,6	lo	cual	refuerza	la	idea	de	la	importancia	que	le	da	esta	región	a	los	derechos	económicos,	sociales	y	culturales,	lo	cual	queda	todavía	más	claro	con	los	notables	avances	en	el	impulso	al	derecho	a	la	alimentación	y	su	marco	legal	nacional	y	regional. Este protocolo proporciona el canal para	tramitar	las	quejas	de	violaciones	de los derechos sociales a nivel internacional,	una	vez	que	los	canales	de	7 Argentina, Chile, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Uruguay.
reclamo	y	resarcimiento	han	sido	ya	explorados,	sin	éxito,	a	nivel	de	cada	país.	Un	protocolo	parecido	funciona	desde	hace	muchos	años	para	el	Pacto	Internacional de los Derechos Civiles y	Políticos,	y	ha	sido	un	instrumento	fundamental	para	avanzar	en	la	jurisprudencia	necesaria	para	consolidar	estos	derechos.	Sin	embargo,	el	grado	de	protección	y	reconocimiento	que	gozan	los	derechos	civiles	y	políticos	no	ha	sido	el	mismo	para	los	“otros”	derechos	económicos,	sociales	y	culturales.	De	hecho,	la	falta	de	voluntad	política	y	las	innumerables	trabas	diplomáticas	han	ocasionado	un	retraso	de	más	de	tres	décadas	en	la	adopción	de	este	protocolo	facultativo.	Por	otro	lado,	esta	falta	de	voluntad	política	tiene	su	correlación	con	la	concepción	que	se	ha	tenido	del	Estado	y	de	su	papel	respecto	del	desarrollo	económico	y	social	de	los	países	durante	los	años	90	y	parte	del	nuevo	siglo.	Esta	visión	preponderante	de	un	“Estado	Mínimo”,	cuyo	único	rol	aceptado	era	el	de	garante	del	mercado	y	árbitro	de	las	relaciones	económicas,	ha	tenido	un	efecto	letal	en	la	materialización	de	los	DESC	para	todos	los	ciudadanos,	así	como	la	constante	negación	de	la	justiciabilidad	de	los	mismos	(Golay,	2009;	Vivero	&	Scholz,	2009).	La	incipiente	consolidación	de	los	DESC	en	los	ordenamientos	legales	nacionales	se	evidencia	por	el	desarrollo	tardío	del	concepto	de	DESC,	en	comparación	con	el	concepto	de	derechos	civiles	y	políticos;	por	el	bajo	desarrollo	de	instrumentos	jurídicos	que	apoyen	la	exigibilidad	de	los	DESC	a	nivel	nacional;	y	por	la	debilidad	de	la	supervisión	internacional,	materializada	en	marcos	legales	y	peso	político,	para	la	protección	de	los	DESC a nivel nacional8.7
8 No olvidemos, por ejemplo, que apenas dos supuestos de violación de los DESC son justiciables según en Protocolo de San Salvador de la Carta Interamericana de Derechos Humanos, quedando el derecho a la alimentación fuera de esta posibilidad. Otro ejemplo es el enorme retraso que ha tenido la aprobación del Protocolo Facultativo del PIDESC, que sólo a finales de Diciembre de 2008 pudo ser ratificado por la Asamblea General de Naciones Unidas, entrando en vigor cuando 14 estados lo ratifiquen. En el momento de escribir este documento, ningún estado lo había hecho. Este protocolo, que permite quejarte por la violación de un DESC ante un comité internacional,
Entre	los	obstáculos	más	ampliamente	mencionados	por	los	expertos	para la plena realización de los DESC en	la	región,	tenemos	los	siguientes:	a)	la	ausencia	de	canales	adecuados,	judiciales,	administrativos	y	cuasijudiciales,	para	tramitar	denuncias	de	violaciones	de	estos	derechos;	b)	la	ausencia	de	su	formulación	legal	en	algunos	países,	estando	incluso	ausentes	de	las	Cartas	Magnas	en	muchos	casos;	c)	la	prioridad	del	ajuste	estructural	frente	al	gasto	público	en	las	políticas	económicas	de	corte	neoliberal	y	d)	la	“progresividad”	en	su	aplicación	a	todos	los	ciudadanos,	limitando	su	alcance	en	función	de	la	“máxima	asignación	de	recursos	disponibles”.	Las	dos	clausulas	entrecomilladas	proceden	de	consideraciones	recogidas	textualmente	en	el	PIDESC,	y	que	dejan	una	vía	abierta	por	donde	se	escapan	las	obligaciones	legales	de	acción	inmediata	de	este	tratado	internacional.	La	implementación	progresiva	no	marca	plazos	temporales,	y	la	no	concreción	de	montos	financieros	deja	abierta	a	consideración	de	cada	Gobierno	la	asignación	presupuestaria	para	garantizar	estos	derechos.	No	obstante,	la	obligación	esencial	recogida	en	el	PIDESC	es	adoptar	inmediatamente	las	medidas	necesarias	para	la	satisfacción	progresiva	de	los	derechos	económicos,	sociales	y	culturales,	hasta	el	máximo	de	los	recursos	disponibles.	Lo	que	el	PIDESC	no	dice	es	que	se	deban	adoptar progresivamente medidas:	las	medidas	hay	que	adoptarlas	hoy,	no	progresivamente,	para	que	el	goce	de	los	derechos	humanos	vaya	progresando.	En	esto	el	Comité	de	Derechos	Humanos	ha	insistido	mucho	porque	algunos	estados,	cuando	presentan	su	informe,	dicen	estar	implementando	medidas	progresivamente. Finalmente,	otro	de	los	argumentos	que	se	esgrimen	en	contra	de	hacer	operativos los DESC a nivel nacional es	que	requieren	de	una	acción	positiva	del	Estado,	muy	vinculada	a	las	políticas	públicas	y	al	gasto	social	y	que,	por	tanto,	no	es	posible	que	este	ha entrado en vigor 30 años después del protocolo de los derechos civiles y políticos, lo que da una idea del avance de unos con respecto a otros.
accionar	público	sea	controlado	judicialmente.	Quedaría	en	la	esfera	de	los	programas	políticos	y	no	tanto	de	los	mandatos	judiciales.	Pero	esto	no	es	cierto,	puesto	que	los	estados	que	forman	parte	del	PIDESC	han	suscrito	una	obligación	legal	bajo	las	reglas	del	derecho	internacional	público,	y	por	tanto	están	obligados	a	cumplir	dicho	contrato,	siendo	los	tribunales	nacionales	e	internacionales	que	hayan	sido	legalmente	mandatados	para	supervisar	tal	fin	(la	Corte	Penal	Internacional	o	la	Comisión	de	Derechos	Humanos	de	Naciones	Unidas)	los	encargados	de	velar	por	ese	acuerdo,	y	recoger	las	denuncias	por	violaciones	de	dichos	acuerdos.	Los	tribunales	nacionales	si	son	competentes	para	velar	por	el	cumplimiento	del	PIDESC.	Lo	que	sí	es	básicamente	cierto	es	que	los	derechos	civiles	y	políticos	implican	por	parte	del	Estado	obligaciones	de	no	hacer,	y	que	si	se	hace	eso	que	está	prohibido	(torturar,	por	ejemplo),	es	posible	interponer	una	acción	judicial	para	los	efectos	del	restablecimiento	del	derecho;	en	tanto	que	los	derechos	económicos,	sociales	y	culturales	se	orientan	más	hacia	lo	que	el	Estado	sí	debe	hacer,	aportando	dinero	y	recursos	en	el	marco	de	planes,	políticas	y	estrategias.	A	grosso	modo,	los no-partidarios de los derechos sociales	señalan	que	los	DESC	implican	mucho	presupuesto,	mientras	que	los	derechos	civiles	y	políticos	implican,	sobre	todo,	muchas	leyes	y	sentencias,	formación	y	comunicación.	Pero	eso	oculta	el	enorme	gasto	fiscal	que	se	ha	llevado	a	cabo	en	los	países	occidentales	para	formar	jueces	bien	pagados	e	imparciales,	en	academias	de	policía	que	enseñen	leyes,	derechos	y	respeto,	en	defensorías	del	pueblo	que	tengan	medios	y	recursos,	en	sistemas	electorales	que	financian	partidos	políticos	a	cargo	de	presupuestos	públicos,	y	así	podríamos	seguir	la	lista	de	gastos	públicos	necesarios	para	hacer	efectivo	los	derechos	civiles	y	políticos. Si	entramos	a	considerar	algunos	derechos	específicos,	podemos	indicar	que	el	derecho	a	la	vivienda, a pesar de	ser	uno	de	los	derechos	sociales	con	mayor	desarrollo	en	cuanto	a	su	justiciabilidad	(ejemplos	recientes	en	Argentina	lo	confirman),	su	conocimien-
to	es	muy	escaso	por	parte	de	quienes	deben	reclamarlo	y	también	por	los	funcionarios	que	deben	otorgarlo.	Este	derecho	tiene	prácticas	mercantiles	y	de	libre	comercio	que	cercenan	su	aplicación	universal,	tales	como	su	subordinación	al	derecho	mercantil	de	las	empresas	inmobiliarias;	la	reducción	generalizada	de	presupuesto	para	vivienda	social	en	toda	la	región;	las	facilidades	legales	para	los	desalojos	forzados,	especialmente	en	ocupaciones	de	tierras	agrícolas	ociosas	y	las prioridades de la inversión privada para	la	edificación	de	centros	comerciales,	clubes	y	viviendas	de	alto	costo	para	sectores	económicamente	poderosos. Por	otro	lado,	los	derechos	culturales	no	sólo	se	caracterizan	por	una	deficiencia	y	cierta	vaguedad	en	su	formulación,	sino	también	en	su	conocimiento	y	aplicación,	por	cuanto	los	mecanismos	diseñados	para	el	efecto	son	aún	más	débiles	que	los	que	existen para otros derechos sociales. A pesar de la Declaración Universal sobre	Diversidad	Cultural	aprobada	por	la	UNESCO	en	noviembre	del	2001,	el	incumplimiento	de	los	derechos	culturales	por	parte	de	los	estados	sigue	siendo	el	mayor	obstáculo	a	su	aplicación.	Incluso	cuando	son	reconocidos	en	las	legislaciones	nacionales,	las	inercias	burocráticas,	los	prejuicios	ideológicos	y	las	prácticas	racistas,	clasistas o anti-nacionalistas conspiran contra	la	eficacia	de	estos	derechos. El	derecho	a	la	salud,	como	los	demás,	sufre	de	un	doble	desdén	desde	las	administraciones	públicas	y	sus	tres	poderes	(gubernativo,	judicial	y	legislativo):	por	un	lado,	la	debilidad	de	la	normativa	jurídica	interna	para	hacerlo	efectivo	y	por	otro	el	incumplimiento	de	las	escasas	normas	existentes,	puesto	que	las	violaciones	de	este	derecho	apenas	llevan	penas,	ya	que	la	justiciabilidad	es	también	escasa.	Otros	obstáculos	a	este	derecho	son	la	caída	del	gasto	social	en	salud,	ya	de	por	sí	escaso	en	muchos	países,	su	escasa	difusión	social	como	derecho	humano	y	la	insuficiente	movilización	ciudadana	para	reclamarlo.	Se	sigue	considerando	la	salud	como	un	beneficio	que	da	el	sistema	público	para	el	ciudadano,	y	no	como	un	derecho	que	el	ciudadano	puede	reclamar.	legislación	y	comunicación	nos	llevará	a	dejar	de	considerar	el	hambre	como	una	desgracia	de	la	fortuna	o	como	un	mal	inevitable	que	siempre	nos	ha	acompañado,	y	asociarlo	a	una	violación	inaceptable	de	un	derecho	inalienable	de	cada	individuo.	Socorrer	al	hambriento	debe	dejar	de	ser	un	acto	de	caridad	y	transformarse	en	el	cumplimiento	de	una	obligación	por	parte	del	Estado	hacia	sus	ciudadanos.	En	ese	contexto,	se	observa	un	notable	progreso	del	derecho	a	la	alimentación	en	la	región,	impulsado	por	una	sociedad	civil	muy	estructurada	y	reivindicativa	y	por	algunos	gobiernos	progresistas	de	ideologías	variadas,	tanto	de	derechas	como	de	izquierdas,	que	ya	no	tienen	miedo	en	realizar	acYa	para	concluir,	merece	la	pena	se- ciones	para	garantizar	el	derecho	a	ñalar	que	la	lucha	por	los	derechos	hu- una	alimentación	adecuada	para	toda	manos	ha	sido	siempre	progresiva,	y	las	la	población	de	la	región. guerras	se	han	ganado	a	través	de	multitud	de	pequeñas	batallas.	Una	de	las	grandes	ventajas	del	derecho	es	que	los	avances	son	lentos,	pero	siempre	hacia	adelante,	ya	que	la	construcción	del	cuerpo	jurídico	se	hace	montando	un	caso	sobre	otro	(jurisprudencia)	y	anclando	una	ley	con	otra	(marco	legal),	tal	y	como	se	está	haciendo	en	la	región	con	las	leyes	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional	y	los	cada	vez	más	numerosos	casos	de	justiciabilidad	del	derecho	a	la	alimentación.	Construir	ese	cuerpo	jurídico	que	vincule	el	PIDESC	con	los	tribunales	nacionales	es	una	labor	de	todos,	diputados,	gobernantes,	abogados,	jueces,	defensores	de	los	derechos	humanos	o	comunicadores	sociales.	Para	el	caso	particular	del	derecho	a	la	alimentación,	el	avance	en	su	conocimiento,	3.- MARCOS LEGALES NACIONALES Y REGIONALES QUE INCORPORAN EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN En	esta	sección	se	incorporarán	aquellos	avances	que	se	hayan	producido	en	el	país	en	materia	de	leyes	que	afecten	a	la	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	(SAN),	o	proyectos	de	ley	que	estén	actualmente	en	el	Congreso,	o	decretos	gubernativos	que	afecten	a	la	garantía	del	Derecho	a	la	Alimentación	(DA)	para	los	ciudadanos,	especialmente	los	más	vulnerables. 3.1.- Implicaciones del derecho a la alimentación El	derecho	a	una	alimentación	adecuada	es	el	derecho	humano	a	alimentarse	de	forma	digna.	Significa	que	todos	los	miembros	de	la	sociedad	tienen	derecho	al	acceso	permanente	a	alimentos	que	no	sólo	sean	suficientes	en	cantidad	(energía	alimentaria)	sino	también	adecuados	en	calidad	nutricional,	inocuos	y	culturalmente	aceptables	para	la	persona	que	los	consume.	También	es	importante	que	el	acceso	estable	a	los	alimentos	y	el	suministro	estable	de	alimentos	sean	sostenibles	ecológica,	económica	y	socialmente9.8 El	derecho	a	la	alimentación	es	multidimensional	y	requiere,	por	tanto,	una	respuesta	coordinada	desde	varios	ámbitos	(ministerios).	Además,	está	vinculado	con	otros	derechos	humanos,	como	el	derecho	a	la	propiedad	y	el	acceso	a	la	justicia,	los	derechos	labo9 Accesibilidad económica significa que el costo de los alimentos no debería amenazar o poner en peligro otras necesidades básicas. Hace referencia a cualquier modalidad de compra o derecho mediante el cual las personas obtienen alimentos y es una medida del grado de satisfacción del derecho a una alimentación adecuada. Accesibilidad física significa que todas las personas deben tener acceso a una alimentación adecuada, incluidos los individuos físicamente vulnerables, como los lactantes y los niños pequeños, las personas mayores, las personas con discapacidad física y las que sufren problemas crónicos de salud. Se denomina sostenibilidad al acceso y la disponibilidad de alimentos a largo plazo y de forma estable, lo que supone una alimentación adecuada disponible y accesible para las generaciones presentes y futuras. Hay un vínculo directo entre las condiciones ecológicas, económicas y sociales que representan una amenaza para el suministro de alimentos y el acceso a los alimentos a largo plazo.
rales	y	el	derecho	a	la	información	y	la	educación	(Vidar,	2006).	Es	importante	comprender	lo	que	no	es	el	derecho	a	una	alimentación	adecuada.	No	es	el	derecho	a	recibir	alimentos,	excepto	si	el	derecho	a	la	vida	está	en	peligro,	como	en	situaciones	de	urgencia	a	raíz	de	causas	naturales	o	provocadas	por	el	hombre,	donde	no	existen	medios	para	obtener	alimentos	suficientes.	El	enfoque	del	derecho	a	la	alimentación	complementa	los	elementos	de	la	seguridad	alimentaria	relativos	a	la	disponibilidad,	acceso,	estabilidad	y	utilización,	al	tener	en	cuenta	la	dignidad	humana	y	la	aceptabilidad	cultural,	así	como	el	fortalecimiento	mediante	la	participación,	la	nodiscriminación,	la	transparencia	y	la	responsabilidad.	Así,	se	permite	que	las	personas,	en	particular	las	ham-	brientas	y	marginadas,	busquen	activamente	los	medios	para	hacer	realidad	su	propio	derecho	a	la	alimentación	y	exijan	responsabilidades	a	los	gobiernos	por	los	compromisos	adoptados	en	materia	de	seguridad	alimentaria.	De	esta	manera,	los	ciudadanos	se	convi- Los	estados	(Ejecutivo,	Legislativo	y	erten en sujetos de derecho en vez de Poder	Judicial)	tienen	la	responsabiliser el objeto de la asistencia. dad	de	dar	cumplimiento	al	derecho	a	una	alimentación	adecuada	al	faciliEn	algunos	países,	el	derecho	a	una	tar	el	acceso	permanente	a	alimentos	alimentación	adecuada	está	recogido	suficientes,	nutritivos,	inocuos	y	culen	la	Constitución	o	en	la	legislación	turalmente	aceptables,	mediante	las	nacional.	En	los	acuerdos	internacio- medidas	y	los	programas	de	políticas	nales,	los	estados	se	definen	como	correspondientes	que	concedan	la	principales	responsables	de	satisfacer	máxima	prioridad	a	las	personas	exel	derecho	a	una	alimentación	adecua- puestas	a	la	inseguridad	alimentaria,	da.	También	se	reconoce	que	en	mu- vulnerables	y	malnutridas.	Dichas	chos	países	este	derecho	no	se	puede	medidas	y	programas	de	políticas	desatisfacer	de	un	día	para	otro,	debido	berían	proyectarse	con	el	objetivo	de	a	limitaciones	de	recursos	y	de	otra	capacitar	a	esos	grupos	de	población	naturaleza.	De	aquí	deriva	la	idea	de	para	alimentarse	dignamente.	que	el	derecho	a	una	alimentación	adecuada	debería	hacerse	realidad	con	Por	tanto,	las	medidas	y	los	programas	el	tiempo.	Esto	significa	que	los	gobi- de	políticas	que	abordan	con	eficacia	ernos	deberían	actuar	de	manera	que	las	causas	subyacentes	de	la	inseguricada	vez	menos	personas	padecieran	dad	alimentaria	o	de	la	malnutrición	hambre	o	no	tuvieran	acceso	perma- son	responsabilidad,	en	primer	térnente	a	una	alimentación	adecuada	mino,	del	Gobierno.	Como	ya	se	se(Vivero	y	Monterroso,	2008). ñaló,	proporcionar	alimentos	cuando	hay	vidas	en	peligro	también	es	parte	Cabe	definir	la	responsabilidad	de	los	de	la	responsabilidad	gubernamental	gobiernos	de	la	siguiente	forma:	res- de	dar	cumplimiento	al	derecho	a	una	petar, proteger y cumplir.	Un	gobier- alimentación	adecuada.
no	debería	respetar	el	derecho	a	una	alimentación	adecuada	al	abstenerse	de	actuar	de	una	manera	que	interfiera	en	el	derecho	de	las	personas	a	alimentarse	con	dignidad.	Un	ejemplo	negativo	sería	un	gobierno	que	expropiara	tierras	a	pequeños	campesinos	sin	compensaciones	justas	y	sin	asegurarse	de	que	disponen	de	los	medios	para	tener	acceso	permanente	a	alimentos	suficientes,	nutritivos	e	inocuos.	Los	gobiernos	también	tienen	la	responsabilidad	(“obligación”)	de	proteger	a	la	población	de	las	acciones	de	otras	personas	que	repercutan	negativamente	en	su	derecho	a	una	alimentación	adecuada.	Un	ejemplo	es	la	protección	de	los	consumidores	contra	alimentos	que	no	sean	inocuos	o	que	sean	perjudiciales,	mediante	la	promulgación	y	aplicación	de	normas	de	higiene	para	los	productos	alimenticios	comerciales.	Otro	ejemplo	es	la	protección	de	las	madres	frente	a	las	prácticas	agresivas	de	comercialización	de	sucedáneos	de	la	leche	materna.
Por	otro	lado,	aunque	la	responsabilidad	principal	recae	en	los	estados,	todos	los	miembros	de	la	sociedad,	personas	físicas,	ONG	y	sector	privado,	tienen	obligaciones	respecto	del	derecho	a	la	alimentación,	cuando	sus	acciones	puedan	tener	un	impacto	en	el	libre	ejercicio	del	derecho	a	la	alimentación	de	otras	personas.	En	particular,	las	organizaciones	de	la	sociedad	civil	y	las	ONG	son	factores	importantes	para	ejecutar	políticas	y	programas	públicos,	ya	que	ayudan	a	la	población	a	realizar	su	derecho	a	la	alimentación	por	medio,	entre	otras	cosas,	de	la	difusión	de	información,	el	asesoramiento	jurídico	y	la	capacitación. 3.2.- El enfoque de derechos en la lucha contra el hambre Un	enfoque	centrado	en	los	derechos	para	afrontar	los	programas	de	lucha	contra	el	hambre	considera	tanto	los	resultados	de	los	programas	como	su	concepción	inicial	y	todo	el	proceso	de	implementación.	Así	pues,	plantea	preguntas	concretas	sobre	quién	participa	en	el	programa109y	en	qué	medida lo hace. Se centra en analizar cuáles	son	los	efectos	del	programa	sobre	el	derecho	a	una	alimentación	adecuada	de	las	personas	expuestas	a	la	inseguridad	alimentaria,	que	sufren	malnutrición	o	vulnerables	a	la	inse10 De acuerdo con un enfoque centrado en los derechos humanos, los bienes y servicios proporcionados por un programa público no son “prestaciones” o dádivas, sino medios para satisfacer un derecho y representan la responsabilidad del gobierno de aplicar medidas para dar cumplimiento al mismo.
guridad	alimentaria	y	nutricional.	Un	análisis	del	derecho	a	la	alimentación	estudia	los	procesos	de	planificación,	operación	y	los	resultados	al	aplicar	los principios relacionados con los derechos	humanos,	los	que	proporcionan	una	base	normativa	para	analizar	las	formas	de	ejecutar	el	programa.	Estos	principios	son	los	siguientes:	1. Equidad.	Exige	que	los	resultados	se	distribuyan	equitativamente;	es	decir,	de	acuerdo	con	las	necesidades	relativas	de	distintas	personas	o	grupos.	Las	personas	más	necesitadas	deberían	recibir	una	parte	mayor	de	los	beneficios	totales.
gubernamentales	deben	ajustarse	a	la	observancia	de	la	ley,	que	se	aplica	a	todos,	con	independencia	de	su	posición o condición. 6. Dignidad humana.	Cualquier	medida	que	se	adopte	ha	de	garantizar	el	máximo	respeto	de	la	dignidad	humana,	que	se	debería	fomentar	de	manera	cierta.
7. Participación e inclusión. Todos los procesos	de	aplicación	deben	ser	participativos	e	inclusivos,	lo	que	significa	que	los	titulares	de	derechos	participen	con	buena	información	en	la	elaboración,	aplicación	y	análisis	de	programas	alimentarios	y	se	les	consulte	2. No-discriminación.	Significa	que	para	diseñar	otras	medidas	públicas. todos	los	que	reúnen	las	condiciones	necesarias participan en pie de 8. Empoderamiento. La participación igualdad	y	que	no	se	excluye	a	ninguna	y	la	consulta	deberían	contribuir	al	persona	o	grupo.	Las	medidas	del	go- empoderamiento,	al	facilitar	que	las	bierno	no	deberían	discriminar	a	nadie	personas	comprendan	los	asuntos	imy	brindar	un	trato	igual	para	todos. portantes,	aumenten	su	capacidad	de	autodeterminación	y	participen	en	la	3. Transparencia.	El	proceso	de	toma	toma	de	decisiones. de	decisiones	debe	ser	transparente	y	las	decisiones	y	los	presupuestos	de- 9. Mecanismos de recurso.	Los	tituben	estar	sujetas	a	escrutinio	público.	lares	de	derechos,	individuales	o	colecLos	recursos	tienen	que	gestionarse	tivos,	que	consideren	que	se	han	viode	acuerdo	con	normas	y	reglamentos	lado	sus	derechos	como	consecuencia	que	todos	conozcan	y	comprendan. de	una	medida	del	gobierno,	deberían	tener	acceso	a	medios	para	recurrir	y	4. Rendición de cuentas.	Quienes	ten- reparar	dicha	violación.	Estos	medios	gan	determinadas	responsabilidades	pueden	ser	de	carácter	jurídico	o	cuasi	públicas	están	obligados	a	rendir	cuen- jurídico,	pero	puede	haber	también	tas	en	ámbitos	como	la	administración	otros	medios	administrativos,	políticos	de	recursos	públicos	o	la	protección	de	o sociales. los	derechos	humanos. 5. Observancia de la ley. Todas las políticas,	programas	y	demás	medidas	intercambio	de	tecnologías.	Además,	se ha de incorporar la perspectiva de derechos	humanos	en	la	elaboración	y	a.- Declaración de Salvador de Bahía revisión	de	las	estrategias	nacionales	orientadas	a	garantizar	la	seguridad	(18 de Diciembre 2008) alimentaria	y	nutricional,	con	amplia	Los	Jefes	de	Estado	y	de	Gobierno	re- participación	social,	particularmente	unidos	en	Salvador	de	Bahía	(Brasil)	de	los	sectores	más	vulnerables.	durante	la	primera	Cumbre de América Este	elemento	es	particularmente	Latina y el Caribe sobre Integración y relevante,	ya	que	coloca	a	esta	Región	Desarrollo	se	comprometieron,	entre	a	la	vanguardia	en	el	desarrollo	del	otros	temas	prioritarios,	a	priorizar	el	derecho	a	la	alimentación. combate	al	hambre	en	la	región	con	un	enfoque	de	derechos	humanos,	b.- PARLACEN y la construcción de una donde	el	derecho	a	la	alimentación	retórica proclive a la seguridad aliaparece	en	lugar	destacado.	También	mentaria reforzaron	su	compromiso	político	con	la	Iniciativa	América	Latina	y	Caribe	Desde	hace	cinco	años,	la	temática	sin	Hambre,	cuyo	objetivo	es	erradicar	de	la	seguridad	alimentaria	y	nutricional	y	el	derecho	a	la	alimentación	el	hambre	de	la	región	en	202511.10 han	tenido	una	buena	acogida	en	el	El	punto	23	de	la	Declaración	fi- PARLACEN,	que	ha	actuado	como	caja	nal1211detalla las distintas prioridades de	resonancia	y	dinamizador	de	proque	los	países	han	decidido	atender,	cesos	regionales.	Aunque	este	foro	ha	entre	las	que	se	encuentra	dar	aten- sido	poco	operativo	a	nivel	nacional,	y	ción	a	la	alimentación,	promoviendo	está	constantemente	cuestionado	por	“acciones	para	garantizar	la	seguridad	su	representatividad	y	eficacia,	es	una	alimentaria	y	nutricional,	por	medio	institución	del	SICA	y	tiene	impacto	de	políticas	públicas	que	impulsen	el	mediático,	tanto	dentro	como	fuera	de	desarrollo	rural,	la	producción	sus- las	fronteras	de	Centroamérica.	Desde	tentable	de	alimentos,	su	inocuidad,	el	2005,	el	PARLACEN	ha	promovido	su	distribución	y	comercialización”.	diversas	reuniones,	declaraciones	e	La	misma	declaración	determina	que	iniciativas	parlamentarias	en	torno	los	países	firmantes	fortalecerán	los	al	tema	del	hambre,	la	nutrición	y	el	procesos	de	integración	en	el	ámbito	derecho	a	la	alimentación,	para	mealimentario	y	promoviendo	la	coordi- jorar	la	coordinación	interinstitucional	nación	regional	de	iniciativas	sobre	la	en	el	marco	del	SICA,	y	entre	países.	seguridad	alimentaria	y	nutricional	y	el	En	total	han	sido	cinco	foros	regionales	con	la	alimentación	como	tema	11 La Iniciativa nació en 2005 durante una Con- central.	De	ellos,	merece	la	pena	ferencia Regional sobre Hambre Crónica ce- destacar	el	IV	Foro	Regional	“Encuenlebrada en Guatemala, bajo los auspicios del tro	Parlamentario	sobre	el	derecho	a	entonces Secretario de Seguridad Alimentaria la	alimentación”	(Guatemala,	28	de	Andres Botrán y la FAO. Durante el acto de clausura, el entonces presidente de Guatemala, Oscar junio,	2008),	donde	se	hizo	un	primer	Berger, y el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula llamamiento	para	la	creación	del	Da Silva, lanzaron la Iniciativa América Latina y Frente	Parlamentario	contra	el	HamCaribe sin Hambre (ALCSH) considerando in- bre. 3.3.- Iniciativas regionales que apoyan este derecho
aceptable convivir con ese flagelo en una Región que ya se convirtió en el granero del mundo y exporta alimentos para todos los rincones del planeta. La Iniciativa fue considerada prioritaria por la 29 Conferencia Regional de la FAO realizada en mayo de 2006 en Venezuela y apoyada por la XVI Cumbre Ibero-Americana de Jefes de Estado y de Gobierno en noviembre de ese mismo año. En 2008, durante la 30ª Conferencia Regional de FAO realizada en Brasilia se reiteró el apoyo de las naciones al proyecto. 12 Declaración de Salvador de Bahía: http://www. mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_ RELEASE=6136
frecuentes	contribuyen	a	consensuar	posiciones,	enfoques	y	líneas	de	actuación,	produciendo	un	intercambio	natural	de	ideas	y	lecciones	aprendidas. c.- El Parlatino y el Frente Parlamentario contra el Hambre El	llamado	a	la	acción	del	IV	Foro	Centroamericano	fue	reiterado	meses	después	en	el	Primer	Foro	Parlamentario	sobre	Derecho	a	la	Alimentación,	que	emite	la	Declaración	de	Santo	Domingo	(República	Dominicana,	25	de	septiembre,	2008)13.12Esta declaración fue	la	presentación	en	sociedad	del	Frente	Parlamentario	contra	el	Hambre,	apoyado	desde	los	inicios	por	la	Iniciativa	América	Latina	y	Caribe	sin	Hambre.	Un	año	después,	tras	presentarlo	en	los	parlamentos	nacionales	y	regionales,	se	ratificó	el	carácter	regional	y	hemisférico	del	FPH,	al	ser	ratificados	sus	documentos	clave:	estatutos	y	plan	de	acción. El	4	de	Septiembre	de	2009	quedó	constituido	formalmente	el	Frente	Parlamentario	contra	el	Hambre	(FPH),	y	se	aprobaron	sus	estatutos	y	plan	de	acción,	que	define	objetivos	y	resultados	esperados	para	institucionalizar	la	lucha	contra	el	hambre	y	crear	marcos	legales	capaces	de	erradicar	el	hambre	de	la	región.	En	este	acto	estuvieron	presentes	diputados	del	Parlatino,	del	Parlamento	Andino	y	del	Parlamento	Centroamericano,	así	como	representantes	de	18	asambleas	nacionales1413y	dos	asambleas	federales	(Sao	Paulo	y	México	D.F.).
13 Esta reunión de Santo Domingo con diputados de las asambleas legislativas de los estados del SICA, de los parlamentos regionales (PARLACEN y Parlamento Andino) y de Venezuela, sirvió de plataforma para presentar el Frente ParlamentaEstas	declaraciones	bienintenciona- rio contra el Hambre, recogido en la declaración das	y	los	foros	con	escasos	resultados	final, que fue posteriormente refrendado y amconcretos	sirven	al	menos	como	es- pliado para toda la región durante el acto formal de presentación en Panamá (Septiembre 2009). pacios	de	formación	de	los	diferentes	En Santo Domingo se creó un Comité Gestor de diputados	que	asisten	a	los	mismos,	y	diputados que contribuyó a dinamizar el proceso contribuyen	a	mantener	el	tema	de	en las asambleas nacionales y regionales, y lideró la	seguridad	alimentaria	en	la	agenda	el proceso hasta la reunión de Panamá. política	de	la	región,	lo	cual	es	fun- 14 Firmaron en la declaración constitutiva repredamental	para	que	haya	avances	en	sentantes de Argentina, Antillas Holandesas, Boámbitos	legales,	institucionales	y	fi- livia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemanancieros.	Además,	estas	reuniones	la, El Salvador, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
Este	plan	de	acción	tendrá	dos	ejes	de	trabajo	prioritarios:	el	primero	consiste	en	aglutinar	los	esfuerzos	de	los	parlamentarios,	congresistas	y	diputados	de	asambleas	legislativas	nacionales,	regionales	e	interamericanas para priorizar la erradicación del hambre	en	las	agendas	públicas;	y	el	segundo	se	centra	en	poner	los	medios	legales,	institucionales	y	financieros	necesarios	para	conseguirlo.	Las	Asambleas	Legislativas	nacionales	tienen	la	potestad	de	emitir	leyes,	aprobar	presupuestos	y	fiscalizar	los	gastos	públicos,	emitiendo	recomendaciones	para	mejorar	esas	asignaciones	presupuestarias.	También	pueden	monitorear	las	acciones	contra	el	hambre	a	nivel	nacional e internacional de cada Gobierno.	Se	ha	creado	de	esta	manera	una	plataforma	desde	la	cual	se	impulsarán	mecanismos	legales	para	erradicar	el	hambre,	con	lo	que	el	derecho	a	la	alimentación	cuenta	ya	formalmente	con	un	valedor	de	carácter	legal	y	ámbito	regional. d.- El FOPREL y la Ley Marco sobre Seguridad Alimentaria
La	crisis	global	económica,	financiera	y	ambiental	está	agravando	el	impacto	sobre	la	producción	y	suministros	de	alimentos	en	el	mundo,	particularmente	en	regiones	vulnerables	como	Centroamérica	y	el	Caribe,	lo	que	motivó	a	los	miembros	del	Consejo	Consultivo	de	los	presidentes	de	los	Poderes	Legislativos	de	Centroamérica	y	la	Cuenca	del	Caribe	(FOPREL)1514a iniciativas conjuntas para crear y/o robustecer in15 El FOPREL, constituido en 1994, es un organismo legislativo regional que promueve el desarrollo de estudios parlamentarios que aseguren el apoyo e intercambio regional de consultas para propiciar mayor eficiencia a las tareas legislativas de cada país. Entre sus objetivos estan (a) adoptar
realizar	su	vigésima	sexta	reunión	ordinaria	para	abordar	el	tema	de	Soberanía	y	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional.	En	esta	sesión	de	trabajo,	los	legisladores	emitieron	una	resolución	por	la	cual	se	debe	elaborar	una	Ley	Marco	sobre	Seguridad	Alimentaria	de	alcance	regional,	para	que	los	estados	miembros	la	incorporen	en	las	legislaciones	nacionales.	Esta	resolución	encomienda	a	la	Comisión	Interparlamentaria	de	Cohesión	Social	y	Lucha	Contra	la	Pobreza	con	sede	en	Honduras	y	a	la	Comisión	Interparlamentaria	de	Agricultura,	Alimentación,	Ambiente	y	Desarrollo,	con	sede	en	Panamá,	en	coordinación	con	el	Consejo	Consultivo	y	la	Secretaría	Permanente	iniciar	un	estudio	para	que	esta	ley	marco	sea	referente	en	todos	los	países	miembros.	De	nuevo,	como	en	los	ejemplos	anteriores,	esta	iniciativa	legislativa	de	alcance	regional,	con	el	derecho	a	la	alimentación	como	núcleo	central,	contribuye	a	mantener	el	impulso	dado	en	la	región	a	los	marcos	legales	que	amparan	el	derecho	a	la	alimentación,	puesto	que	dos	de	sus	miembros	ya	tienen	leyes	SAN	aprobadas	(Guatemala	y	Nicaragua),	y	seis	tienen	proyectos	de	ley	en	discusión	actual	(Costa	Rica,	Honduras,	Panamá,	El	Salvador,	República	Dominicana).	Sólo	Belice	carece	todavía	de	ley	o	proyecto	de	ley	en	debate.	De	hecho,	este	foro	podría	constituirse	en	una	plataforma	excelente	para	fomentar	un	intercambio	de	experiencias	en	procesos	de	elaboración	y	cabildeo	stituciones que permitan el desarrollo de una cultura democrática; y (b) crear mecanismos ágiles de consulta e iniciativa.Los miembros permanentes del FOPREL son Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. www.foprel.org
de	dichas	leyes,	para	aprender	de	los	aciertos	y	errores	de	los	países	que	ya	han	conseguido	tener	una	ley	SAN	operativa;	así	como	comparar	los	diversos	contenidos	y	alcances	de	las	diferentes	leyes	y	propuestas. 3.4.- El derecho a la alimentación en la Carta Magna El	derecho	a	la	alimentación	ha	sido	reconocido	y	ratificado	por	casi	todos	los	países	de	la	región16,15como	firmantes	del	PIDESC,	pero	ese	reconocimiento	a	nivel	internacional	ha	tenido	una	desigual	traducción	a	nivel	nacional,	puesto	que	la	incorporación	de	ese	derecho	en	el	ordenamiento	jurídico	de	cada	país	ha	sido	bastante	débil	en	el	mejor	de	los	casos17,16aunque	la	tendencia	se	está	revertiendo	desde	hace	unos	años,	tal	y	como	de	explica	más	adelante.	No	obstante,	la	mayoría	de	los	países	de	la	región	reconocen	el	derecho	a	la	alimentación	o	alguna	de	sus	diferentes	dimensiones	en	la	Constitución,	bien	para	toda	la	población	bien	para	algunos	grupos	más	vulnerables	(Vidar,	2006).
16 Con la excepción de Cuba (firma pero no ratificación), Haití o algunos pequeños estados caribeños. 17 A pesar de que hay, al menos, 12 países de la región en los cuales las disposiciones del PIDESC son directamente aplicables por tener un ordenamiento legal de carácter monista: Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, Suriname y Venezuela (Vidar, 2006). Los estados que adoptan un enfoque monista incorporan los Tratados Internacionales una vez firmado por el Presidente y ratificado por el Congreso Nacional. Mientras que los estados que adoptan un enfoque dualista necesitan adoptar una legislación nacional específica para trasladar los términos de un tratado internacional a la legislación interna.
Algunos	países	de	la	región	han	incorporado	el	derecho	a	la	alimentación	adecuada	en	su	ordenamiento	constitucional,	y	le	han	otorgado	el	más	alto	nivel	jurídico.	Dicha	incorporación	tiene	amplios	matices	y	diferentes	enunciados	según	los	países.	Algunas	constituciones	señalan	explícitamente	que	el	Estado	tiene	la	responsabilidad	ante	el	derecho	a	la	alimentación	de	sus	ciudadanos	(Brasil18,17Ecuador,	Guatemala	y	Nicaragua).	Otros	manifiestan	que	el	“estado	nutricional	adecuado”	o	la	“seguridad	alimentaria”	de	la	población	son	responsabilidad	del	Estado,	sin	hacer	referencia	expresa	al	término	“derecho	a	la	alimentación”	(Panamá,	República	Dominicana,	Venezuela	y	Honduras).	Algunos	países	sólo	mencionan	el	derecho	a	la	alimentación	en	relación	con	los	niños,	y	no	para	toda	la	población	(Colombia,	Cuba	y	México),	aunque	mantienen	la	responsabilidad	de	la	garantía	de	ese	derecho	en	el	Estado.	Sin	embargo,	Paraguay	y	Honduras	mencionan	que	el	derecho	a	la	alimentación	de	los	niños	es	responsabilidad	de	sus	progenitores	y	exime	al	Estado	de	esa	obligación.	Algunos	países	otorgan	rango	constitucional	a	los	tratados	internacionales	(por	ejemplo,	PIDESC)	que	se	refieren	a	la	materia	(Argentina,	El	Salvador	o	Costa	Rica).	En	la	Tabla	1	se	detalla	la	situación	actual	de	18	países	de	la	región,	especificando	el	tipo	de	pronunciamiento	de	sus	constituciones	respecto	del	derecho	a	la	alimentación	y	la	seguridad	alimentaria	y	nutricional. Hay	países	que	han	hecho	esfuerzos	legales,	tanto	a	nivel	de	leyes	orgánicas	como	de	enmiendas	constitucionales,	para	insertar	el	derecho	a	la	alimentación	y	sus	disposiciones	legales	(respetar,	proteger	y	realizar)	en	el	marco	normativo	nacional.	Así	por	ejemplo,	la	enmienda	constitucional	de	1994	en	Argentina	incluyó	todos	los	contenidos	del	PIDESC	en	la	Constitución	Nacional,	incluyendo	por	supuesto	el	derecho	a	la	alimentación.	Este	hecho	fue	posteriormente	reforzado	por	la	Ley	del	Programa	de	Alimentación	y	Nutrición	de	2003,	donde	se	afirma	que	la	garantía	de	este	derecho	es	la	base	legal	de	esa	ley.	Finalmente,	Ar18 Enmienda constitucional recientemente aprobada, tras siete años de debates.
gentina	es	uno	de	los	primeros	países	signatarios	del	Protocolo	Facultativo	del	PIDESC	(Septiembre	2009),	que	abre	la	puerta	a	la	justiciabilidad	del	derecho	a	la	alimentación.
mentales	de	la	persona,	y	en	el	art.	70	de	la	Constitución	de	la	República.	La	propuesta	fue	inicialmente	presentada	a	la	Asamblea	Legislativa	por	el	Procurador	para	la	Defensa	de	los	Derechos	Humanos19,18habida	cuenta	Desde	el	11	de	Febrero	2009	existe	de	que	este	derecho	humano,	tan	imuna	propuesta	de	enmienda	constitu- portante	para	la	población	y	que	tenía	cional	en	la	Comisión	de	Legislación	máxima	vigencia	durante	el	2008	por	y	Puntos	Constitucionales	de	la	Asam- los	efectos	de	la	crisis	alimentaria	blea	Legislativa	de	El	Salvador.	Esta	propuesta	tiene	como	objetivo	añadir	19 La propuesta fue presentada el 16 de octubre el	derecho	a	la	alimentación	en	la	2008, Día Mundial de la Alimentación. No es casección	4ª,	capítulo	II,	título	II,	rela- sualidad que numerosas propuestas de ley, reformas constitucionales o iniciativas contra el hamtivo	a	los	derechos	y	garantías	funda- bre se lancen o presenten públicamente ese día.
mundial,	no	está	recogido	como	tal	en	la	Constitución.	En	la	fecha	de	terminación	de	este	informe,	la	enmienda	constitucional	no	había	sido	tramitada	por	dicha	Comisión,	por	lo	que	todavía	queda	un	largo	trayecto	hasta	que	el	derecho	a	la	alimentación	forme	parte	de	la	Carta	Magna.	Aunque	el	mero	hecho	de	haber	hecho	la	propuesta,	por	el	Procurador,	y	de	haberla	votado	favorablemente	para	tramitación	interna,	por	la	Asamblea,	son	muestras	de	una	voluntad	política	general	para	que	esto	suceda.	Por	otro	lado,	como	se	verá	posteriormente,	en	el	Salvador	de	discute	actualmente	una	propuesta	de	Ley	de	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	que	incorpora	el	derecho	a	la	alimentación,	por	lo	que	el	tema	sigue	abierto	y	tiene	opciones. a.- La enmienda constitucional mexicana El	caso	de	México	es	también	muy	interesante	de	analizar,	puesto	que	la	Constitución	Mexicana	fue	de	las	primeras	que	incorporó	los	derechos	sociales	en	su	ordenamiento	legal,	primero	como	un	todo	y	posteriormente	con	menciones	específicas	a	derechos	particulares.	Sin	embargo,	el	derecho	a	la	alimentación	no	ha	conseguido	todavía	ser	mencionado	en	la	carta	magna	como	derecho	universal,	a	pesar	de	los	numerosos	intentos	(López	Bárcenas,	2009).	Desde	hace	17	años	se	han	identificado	25	iniciativas	de	reforma	constitucional	que	llevaban	el	derecho	a	la	alimentación	como	tema	central:	cuatro	hacían	referencia	al	derecho	de	sectores	vulnerables	(niños	y	adultos	mayores);	cuatro	más	consideraban	este	derecho	en	el	marco	de	los	DESC;	y	17	se	centraban	en	el	reconocimiento	específico	de	este	derecho	para	todos	los	ciudadanos	(Guzmán	Flores,	2009). Todas	las	propuestas	comparten	un	cuerpo	común,	que	es	proponer	la	adición	en	el	artículo	4°	del	derecho	a	la	alimentación;	e	incluirlo	en	el	artículo	27,	fracción	XX	correspondiente	al	desarrollo	rural	integral,	para	precisar	que	las	políticas	que	el	Estado	debe	llevar	a	cabo	han	de	tener	como	finalidad	la	de	garantizar	el	abasto	suficiente	y	oportuno	de	alimentos	bási-
cos	para	la	población. El	inicio	de	esta	sucesión	de	iniciativas	fallidas,	promovidas	por	casi	todos	los	partidos	políticos	con	representación	parlamentaria,	normalmente	cuando	estaban	en	la	oposición,	fue	en	1992,	cuando	130	organizaciones	ciudadanas	(agrupadas	bajo	el	nombre	de	“Frente	por	el	Derecho	a	la	Alimentación”)	presentaron	a	la	Cámara	de	Diputados	una	petición	para	el	reconocimiento	constitucional	del	derecho	a	la	alimentación.	Siendo	la	alimentación	esencial	para	la	vida	y	la	salud,	señalaban	como	una	omisión	el	que	no	estuviera	incluido	como	un	derecho	fundamental.	Pese	al	tiempo	y	a	las	coincidencias	de	los	grupos	parlamentarios	en	cuanto	a	la	necesidad	del	reconocimiento	constitucional	del	derecho	a	la	alimentación,	no	se	ha	logrado	hasta	la	fecha	su	aprobación.	Recientemente	se	han	producido	una	serie	de	acontecimiento	que	refuerzan	la	necesidad	de	avanzar	en	este	tema:	la	crisis	alimentaria	global	se	ha	venido	a	unir	a	la	complicada	situación	del	campo	mexicano,	con	altos	índices	de	hambre	y	pobreza,	y	el	problema	de	la	producción	alimentaria	nacional,	con	una	creciente	dependencia	respecto	a	las	importaciones	de	alimentos	del	exterior.	A	esto	se	le	añade	que	México	es	estado	signatario	del	PIDESC	desde	1981,	que	el	PIDESC	establece	que	los	estados	han	de	hacer	el	máximo	esfuerzo	por	incorporar	los	derechos	sociales	en	su	ordenamiento	jurídico,	y	que,	en	función	del	artículo	133	de	la	Constitución,	se	permite	que	los	tratados	internacionales	formen	parte	del	ordenamiento	interno	(López	Bárcenas,	2009).	Por	tanto,	parece	que	existen	todas	las	facilidades	para	que	se	lleve	a	buen	término	la	enmienda	constitucional.	No	obstante,	todavía	no	se	ha	conseguido.	A	continuación	presentamos	un	análisis	del	intento	más	cercano	y	con	más	posibilidades	reales.	El	15	de	diciembre	de	2003,	el	Senado	aprobó	una	propuesta	de	enmienda	constitucional	para	insertar	el	derecho	a	la	alimentación	en	la	Constitución	Política	de	los	Estados	Unidos	Mexicanos	y	ésta	fue	remitida	a	la	Cámara	de	Diputados.	Esta	Cámara	devolvió	la	propuesta	con	modificaciones	sustanciales	(29	Abril	2004),	que	no	fueron	aceptadas	por	el	Senado.	El	Senado	devolvió,	pues,	la	misma	propuesta	inicial	al	Congreso	(14	Diciembre	2004),	y	éste	la	remitió	a	la	Comisión	de	Desarrollo	Social,	donde	fue	aprobada	el	22	de	Junio	2005	(Covantes	Torres,	2009).	Posteriormente	fue	enviada	a	la	Comisión	de	Puntos	Constitucionales,	donde	“duerme”	desde	entonces.
Si	se	analizan	desde	un	prisma	jurídico	ambas	propuestas,	vemos	que	ligeras	modificaciones	de	texto	implican	grandes	diferencias	de	fondo,	que	afectan	a	la	naturaleza	de	las	obligaciones	del	garante	del	derecho	a	la	alimentación	(el	Estado)	y	a	los	derechos	del	portador	(el	ciudadano).	La	propuesta	del	Senado	establece	la	obligación	del	Estado	de	garantizar	el	derecho	a	todos	los	ciudadanos,	y	las	políticas	de	desarrollo	rural	servirán	a	este	fin:	el	Estado	ha	de	garantizar	el	abastecimiento	de	alimentos	básicos	para	toda	la	población.	La	propuesta	es	taxativa	en	este	sentido,	y	refuerza	lo	ya	expresado	en	el	PIDESC,	tratado	vinculante	que	México	firmó	y	ratificó	hace	más	de	25	años.	Por	otro	lado,	la	propuesta	revisada	por	la	Cámara	de	Diputados	elimina	esa	referencia	a	la	obligación	del	Estado,	y	sólo	confirma	el	derecho	del	portador	(el	ciudadano),	pero	no	determina	la	naturaleza	del	garante.	Sólo	indica	que	la	ley	determinará	los	roles	y	responsabilidades	de	diferentes	actores	federales,	estaduales,	locales	y	sector	privado	en	este	tema.	Parece	que	la	propuesta	diluye	la	responsabilidad	en	diversos	actores,	incluyendo	además	al	sector	privado.	Esta	dilución	de	la	obligación	del Estado para con el derecho a la	alimentación	de	sus	ciudadanos	se	confirma	en	la	formulación	del	artículo	27,	donde	se	establece	que	las	políticas	ayudarán	al	Estado	a	fomentar	el	abastecimiento	de	alimentos,	eliminando	de	nuevo	la	palabra	“garantizar”	y	sustituyéndola	por	“fomentar”,	que	tiene	un	significado	lingüístico	y	unas	implicaciones	legales	muy	diferentes.	Habiéndose	cambiado	tan	profundamente	la	naturaleza	e	intención	de	la	propuesta	del	Senado,	es	lógico	que	éste	haya	rechazado	las	modificaciones	de	la	Cámara	de	Diputados.	formal)	para	que	la	Comisión	de	Puntos	Constitucionales	de	la	Cámara	de	Diputados,	donde	esta	parada	la	propuesta	desde	2004,	dictamine	y	tramite	la	misma,	para	poder	ser	votada en plenario. b.- La enmienda brasileña constitucional
mentos	(Compras	Locales).	Al	darle	un	estatus	constitucional	al	derecho	a	la	alimentación,	se	coloca	este	derecho	humano	por	encima	de	cambios	en	el	gobierno	y	reafirma	la	obligación	del	Estado	Brasileño	de	respetar,	proteger	y	realizar	el	derecho	humano	a	una	alimentación	adecuada. Esta	modificación	constitucional	no	va	a	tener	un	efecto	inmediato	en	los	hambrientos	de	Brasil,	pero	ratifica	la	importancia	del	Derecho	a	la	Alimentación	como	Política	de	Estado	en	Brasil	y	lo	posiciona	en	lo	más	alto	del	ordenamiento	jurídico	del	país.	La	incorporación	tiene,	sobre	todo,	un	enorme	valor	jurídico	y	político	para	mantener	la	lucha	contra	el	hambre	como	eje	de	trabajo	obligatorio	para	próximos	gobiernos.	Alguna	importancia	debe	tener	este	cambio	constitucional,	puesto	que	no	es	tan	frecuente	que	el	derecho	a	la	alimentación	aparezca	en	las	Constituciones	de	la	región.	Y	el	tema	no	debe	ser	tan	baladí	en	México	cuando	llevan	más	de	20	años	y	16	propuestas	fallidas	de	enmienda	constitucional	con	el	mismo	objetivo:	que	la	Carta	Magna	mexicana	reconozca	el	derecho	a	la	alimentación.	El	desafío	ahora	es	consolidar	el	acceso	de	la	población	a	mecanismos	de	recurso	y	a	la	justiciabilidad	del	derecho	a	una	alimentación	adecuada	en	el	país. c.- Algunas reflexiones sobre el proceso constitucional
Como	afirman	ambas	enmiendas	constitucionales,	al	elevar	el	derecho	a	la	alimentación	a	lo	más	alto	del	ordenamiento	jurídico	nacional,	la	garantía	de	este	derecho	para	a	ser	una	obligación	del	Estado	y,	por	tanto,	las	políticas	de	seguridad	alimentaria	dejan	de	ser	políticas	de	un	gobierno	particular	para	convertirse	en	Políticas	Recientemente,	como	botón	de	mues- En	los	últimos	años,	el	país	ha	mejora- de	Estado.	Y	por	tanto,	es	necesaria	la	tra	de	lo	complejo	del	asunto	pero	de	do	notablemente	la	legislación	respec- intervención del Estado para atender la	relevancia	que	sigue	teniendo	en	la	to	al	derecho	a	la	alimentación,	tanto	los	múltiples	factores	que	pueden	asamblea	legislativa	mexicana,	cuatro	a	través	de	la	Ley	Orgánica	sobre	Segu- impedir	o	restringir	el	acceso	a	los	diputados	de	partidos	diferentes	(PRI,	ridad	Alimentaria	y	Nutricional,	como	alimentos	para	los	ciudadanos.	Esta	PAN,	PRD	y	PANAL)	han	presentado	una	de	la	Ley	sobre	Alimentación	Escolar	intervención	estatal,	que	tendrá	dinueva	propuesta	a	debate,	coincidien- y	el	Programa	de	Adquisición	de	Ali- versas	formas	en	función	de	cada	país	do	de	nuevo	con	el	Día	Mundial	de	la	20 En la actualidad, la Constitución Federal con- y	cada	contexto,	debe	llevarse	a	cabo	Alimentación	(16	Octubre	2009).	Y,	por	sidera como derechos sociales (art. 6) la educación, en	el	conjunto	del	sistema	alimentaotro	lado,	el	Diputado	Jaime	Cárdenas	la salud, el trabajo, la vivienda, la seguridad social, rio,	desde	la	producción	primaria	de	presentó	una	excitativa	(llamamiento	la protección de la maternidad y la infancia y la alimentos,	hasta	el	almacenamiento,	asistencia a los desamparados.
En	Brasil	se	ha	aprobado	recientemente	(3	Febrero	2010)	la	Propuesta	de	Enmienda	Constitucional	(PEC	047/2003),	que	incorpora	el	Derecho	a	la	Alimentación	entre	los	derechos	sociales	expresamente	recogidos	en	la	Constitución	Federal.	Este	derecho	será	incluido	en	el	artículo	6,	que	ya	contempla	otros	derechos	sociales20.19Esta	propuesta	pasó	un	duro	filtro	parlamentario	de	debates,	cabildeo	y	apoyo	social,	ya	que	tuvo	que	ser	aprobada	dos	veces	por	el	Senado	y	otras	dos	por	la	Cámara	de	Diputados,	contando	con	al	menos	3/5	de los votos en cada caso. Este proceso ha	llevado	7	años	de	trámites,	lo	cual	da	una	idea	del	tiempo	y	el	esfuerzo	que	se	necesitan	para	hacer	avanzar	este	derecho,	en	teoría	tan	básico	pero	en	la	práctica	tan	violado,	aunque	está	perfectamente	desarrollado	en	el	ordenamiento	legal	internacional.	La	propuesta	fue	presentada	inicialmente	en 2003 por el Senador Antonio Carlos Valadares	y,	posteriormente,	fue	el	Diputado	Nazario	Fonteles,	presidente	del	Frente	Parlamentario	de	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	de	Brasil,	el	principal	impulsor	de	esta	reforma	a	la	Carta	Magna.	Esta	iniciativa	fue	apoyada	por	una	campaña	denominada	“La	alimentación	es	un	derecho	para	todos”,	apoyada	por	FIAN	Brasil	y	otras	organizaciones	de	la	sociedad	civil,	que	recolectaron	más	de	50.000	firmas	en	todo	el	país.
transporte,	transformación,	comercialización	y	consumo,	vigilando	que	se	haga	de	manera	sostenible	y	con	la	mayor	participación,	transparencia	y	rendición	de	cuentas	posible,	todas	ellas	características	del	enfoque	de	derechos	humanos	en	el	desarrollo.	Por	la	amplitud	de	actividades	y	sectores	de	la	población	que	involucra	la	producción	y	el	consumo	de	alimentos,	la	intervención	del	Estado	debe	hacerse	con	bases	constitucionales,	pues	de	otra	manera	quedaría	supeditada	a	otros	derechos	y	obligaciones	(civiles	y	políticos)	ya	reconocidos	en	los	textos	constitucionales,	con	igual	o	menor	jerarquía	que	un	derecho	fundamental	para	la	vida,	como	es	el	derecho	a	la	alimentación. El	derecho	a	la	alimentación,	bien	como	derecho	universal,	bien	como	parte	de	otros	derechos	sociales,	bien	como	derecho	de	algunas	poblaciones	vulnerables	o	bien	como	derecho	a	la	salud	(nutrición)	se	encuentra	recogido	en	la	mayoría	de	las	Constituciones	de	la	región,	lo	cual	supone	un	punto	de	partida	positivo	que	hay	que	aplaudir	y	sobre	el	cual	hay	que	seguir	construyendo	la	materialización	de	ese	derecho	para	todos	los	ciudadanos,	especialmente	aquellos	que	sufren	de	hambre	y	malnutrición.	Estas	disposiciones	constitucionales,	aunque	son	unos	primeros	pasos	importantes	para	hacer	del	derecho	a	la	alimentación	una	realidad,	no	son	suficientes	para	garantizarlo	a	todos	los	ciudadanos	(Vidar,	2006).	Aunque	el	PIDESC	detalla	las	obligaciones	a	la	hora	de	adoptar	de	medidas	legales	de	carácter	nacional,	sólo	recientemente,	en	la	última	década,	se	están	plasmando	estas	disposiciones	constitucionales	en	leyes	y	decretos	gubernativos	que	explicitan	las	obligaciones	de	respetar,	proteger	y	hacer	cumplir	este	derecho	(Vivero	&	Ramírez,	2009),	incluso	abriendo	la	puerta	a	la	justiciabilidad	del	mismo	ante	tribunales	nacionales	(Golay,	2009). 3.5.- Leyes nacionales de seguridad alimentaria América	Latina	está	en	a	la	vanguardia	mundial	en	cuanto	al	reconocimiento	y	a	la	incorporación	del	derecho	a	la	alimentación	en	los	marcos	jurídicos	y	constitucionales	nacionales.	No	hay	ninguna	otra	zona	(Norte	América,	Europa,	Asia,	África	u	Oceanía)	donde	haya	tanta	efervescencia	en	materia	de	reforma	legal,	institucional	y	de	reivindicación de la sociedad civil. Esta	dinámica,	muy	ligada	también	a	la	reivindicación	de	la	soberanía	alimentaria	en	la	cual	el	derecho	a	la	alimentación	se	integra	perfectamente,	viene	alimentada	por	una	sociedad	civil	demandante,	unos	gobiernos	y	poderes	legislativos	receptivos	y	una	cooperación	internacional	colaboradora.	Como	ejemplo,	valga	mencionar	las	propuestas	de	ley	de	seguridad	y	soberanía	alimentaria	de	México,	Perú,	Bolivia	o	El	Salvador,	todas	ellas	presentadas	a	los	congresos	por	colectivos	de	organizaciones	de	la	sociedad	civil,	y	siendo	aceptadas	y	registradas,	aunque	todavía	no	han	pasado	el	trámite	parlamentario	para	convertirse	en	leyes21.20Por	otro	lado,	tenemos	las	propuestas	de	ley	presentadas	por	los	Gobiernos	a	los	Congresos,	como	la	de	21 En este sentido, merece la pena destacar la sintonía entre organizaciones locales y algunas ONGs internacionales, como Acción contra el Hambre en Paraguay, FIAN International en Honduras, PROSALUS en Bolivia o Ayuda en Acción en México, que han estado impulsando documentos técnicos, propuestas de ley y debates en torno al tema, con objeto de que las propuestas se transformen en leyes vinculantes.
Brasil,	Guatemala	o	Ecuador,	que	han	corrido	mejor	suerte	y	todas	ellas	son	actualmente	leyes	vigentes.	También	los	Congresos	y	sus	diputados	han	sido	activos a la hora de presentar propuestas	de	ley	de	seguridad	y	soberanía	alimentaria,	como	las	iniciadas	en	Nicaragua,	República	Dominicana	o	Paraguay.	Finalmente,	no	podemos	dejar	de	mencionar	el	poco	visible	pero	eficiente	papel	de	apoyo	técnico	y	financiero	de	la	cooperación	internacional,	especialmente	de	la	FAO2221y	el	ACNUDH,	para	que	estas	leyes	cuenten	con	el	mejor	articulado	y	recojan	las	disposiciones	ya	aprobadas	a	nivel	internacional,	abriendo	espacios	para	la	justiciabilidad,	la	no	discriminación	de	los	grupos	étnicos,	la	contraloría	social	o	la	construcción	colectiva	de	la	propia	ley	y	su	reglamento. Este	reconocimiento	del	derecho	a	la	alimentación,	y	su	posterior	desarrollo	en	el	ordenamiento	legal	de	cada	país,	se	ha	visto	acelerado	en	los	últimos	siete años23,22produciéndose	un	verdadero	“boom	legal”	en	la	preparación	y	aprobación	de	leyes	de	seguridad	alimentaria,	soberanía	alimentaria	y	22 Dentro de esta institución, merece la pena destacar el papel que ha tenido la Iniciativa “América Latina y el Caribe sin Hambre”, cuya secretaría está en la Oficina Regional de FAO, y ha estado prestando apoyo a casi todas las propuestas de ley de los últimos cuatro años, preparando informes sobre avances del derecho a la alimentación en casi todos los países. http://www.rlc.fao. org/iniciativa/infda.htm Por otro lado, la Unidad de Derecho a la Alimentación de FAO Roma también ha proporcionado asesoramiento legal a leyes ya aprobadas (Ecuador y Nicaragua por ejemplo), y a propuestas en debate actualmente. www.fao.org/ righttofood 23 Desde la Ley argentina que creó el Programa de Alimentación y Nutrición en 2003 hasta el evento más reciente (Agosto 2009) cuando el distrito federal de México aprobó su Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
derecho	a	la	alimentación.	En	todas	las	leyes	aprobadas	y	en	la	mayoría	de	las	propuestas	presentadas	hasta	la fecha se reconoce al derecho a	la	alimentación	como	un	derecho	clave	para	el	progreso	social	de	los	Estados.	Pero	no	sólo	en	la	preparación	y	aprobación	de	leyes	SAN	se	puede	constatar	este	hecho.	Los	numerosos	informes	sobre	avances	y	desafíos	del	derecho	a	la	alimentación	que	han	venido	promoviendo	diversas	instituciones,	tales	como	la	Iniciativa	América	Latina	y	Caribe	sin	Hambre	de	FAO,	las	ONGs	FIAN	International,	PROSALUS,	ActionAid	o	Acción	contra	el	Hambre,	o	las	instituciones	nacionales	y	locales	de	defensa	de	los	derechos	humanos,	muestran	claramente	como	este	tema	está	enraizando	fuertemente	en	numerosas	instituciones	de	la	sociedad	civil	y	centros	de	investigación,	que	contribuyen	con	sus	estudios	y	reivindicaciones	a	hacer	avanzar	los	elementos	centrales	de	este	derecho	social.	Además,	este	tema	de	la	alimentación	como	un	derecho	y	el	hambre	como	una	violación	está	consolidándose	cada	vez	con	más	fuerza	en	instituciones,	eventos	y	dinámicas	regionales,	lo	cual	viene	a	reforzar	la	materialización	de	sus	postulados	a	nivel	de	los	países	de	la	región. El	marco	legal	y	la	arquitectura	institucional	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional	se	construyen	en	muchos	países	mediante	leyes	específicas,	cuyos	objetivos	principales	son	establecer	los	arreglos	institucionales	necesarios	para	luchar	contra	el	hambre.	Esta	ha	sido	la	manera	más	directa	que	han	tenido	de	regular	la	coordinación	entre	las	instituciones	de	planificación	y	coordinación	y	las	instituciones	(ministerios	o	secretarías)	encargados	de	la	implementación.	En	algunos	casos	ha	salido	bien	(Brasil	y	Argentina),	en	otros	están	en	proceso,	con	más	o	menos	apoyo	político	(Nicaragua	y	Ecuador)	y	en	algún	caso	parece	haber	un	retroceso	en	la	implementación	de	la	ley	(Venezuela	y	Guatemala).	Por	otro	lado,	la	promulgación	de	una	ley	específica	de	seguridad	alimentaria	que	incorpore	el	derecho	a	la	alimentación	y	los	componentes	de	un	enfoque	de	derechos	humanos	en	el	desarrollo	no	es	la	única	opción	posible,	ni	siempre	viable,	para	avanzar	en la consolidación del derecho a la alimentación	a	nivel	nacional	(FAO,	2009b).	De	hecho	hay	una	serie	de	acciones	que	se	pueden	llevar	a	cabo	a	nivel	nacional,	departamental	o	local	que	también	contribuyen	a	promover	la	materialización	de	este	derecho	para	los	hambrientos.	Estas	acciones	abordan	diferentes	aspectos	(sensibilización,	formación,	desarrollo	de	políticas,	monitoreo	y	justiciabilidad)	que	se	complementan	mutuamente,	aunque	no	necesitan	de	ser	llevadas	en	un	orden	determinado	ni	en	su	totalidad para hacer realidad este derecho. El	tipo	de	acción,	su	secuencia,	intensidad	o	calendario	estarán	determinados	por	las	características	de	cada	país,	su	momento	político,	la	madurez	del	reclamo	de	los	derechos	humanos	y	el	desarrollo	institucional.	Si	bien	es	responsabilidad	del	Estado	articular	y	poner	en	funcionamiento	estas	medidas,	la	activa	participación	de	la	sociedad	civil	y	de	ONGs	de	derechos	humanos	en	los	temas	de	sensibilización,	fiscalización	y	promoción	de	la	justiciabilidad	es	fundamental	(FAO,	2008).	Por	ejemplo,	se	puede	trabajar	con	los	Institutos	Forenses	nacionales	para	declarar	la	desnutrición	aguda	severa	como	causa	de	muerte	(directa	o	indirecta),	o	con	los	Ministerios	de	Trabajo	y	sindicatos	para	conseguir	que	el	salario	mínimo	rural	y	urbano	pueda,	al	menos,	cubrir	el	costo	de	la	Canasta	Básica	Alimentaria,	que	no	es	el	caso	en	muchos	países	de	la	región;	o	desarrollar	cursos	de	formación	sobre	este	derecho	en	las	universidades	e	institutos	de	formación	para	funcionarios	de	gobierno	y	jueces.	Aunque	actualmente	las	leyes	estén	de	moda	como	manera	de	regular	el	marco	institucional	de	lucha	contra	el	hambre,	hasta	hace	poco	estos	reajustes	jerárquicos	o	mecanismos	de	coordinación	se	solían	llevar	a	cabo	a	través	de	Decretos	Gubernamentales	(disposiciones	de	Gobierno,	que	suelen	tener	validez	mientras	el	gobierno	está	en	el	poder,	y	que	cada	tras	nuevo	cambio	se	derogan	o	sustituyen	por	otros).	En	esta	línea	tenemos	en	Bolivia	el	decreto	supremo	nº	27029	de	8	de	mayo	de	2003,	del	entonces	Presi-
dente	Sánchez	de	Lozada,	por	el	cual	se	crea	el	Consejo	Nacional	de	Alimentación	y	Nutrición	(CONAN),	formado	exclusivamente	por	representantes	de	diferentes	ministerios	de	Gobierno.	Posteriormente,	el	Presidente	Evo	Morales,	mediante	el	decreto	supremo	n°	28667	del	5	de	abril	de	2006,	modifica	el	CONAN,	abriendo	la	participación	de	organizaciones	de	la	sociedad	civil	y	estableciendo	la	secretaría	técnica	del	CONAN	en	el	Ministerio	de	Salud.	En	Perú	también	existe	un	decreto	gubernativo	(septiembre	de	2004)	que	sanciona	la	Estrategia	Nacional	de	Seguridad	Alimentaria	2004-2015.	En	Panamá,	el	Gobierno	estableció,	mediante	Decreto	Ejecutivo	del	18	de	octubre	de	2004,	la	Secretaría	Nacional	de	Coordinación	y	Seguimiento	del	Plan	Alimentario	Nacional,	adscrita	al	despacho	del	Presidente	de	la	República,	con	el	fin	de	proponer,	coordinar,	supervisar	y	evaluar	las	acciones	de	promoción	de	seguridad	alimentaria.	Es	curioso	destacar	que	en	esos	tres	países,	que	presentan	elevadas	tasas	de	subnutrición	global	y	desnutrición	crónica	infantil,	la	organización	del	sistema	nacional	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional	ha	avanzado	a	través	de	decretos	y	no	de	leyes,	y	que	las	propuestas	de	Ley	de	SAN	que	están	en	discusión	en	los	congresos	desde	hace	algunos	años,	no	hayan	podido prosperar. Actualmente	existen	17	países	con	leyes	SAN	o	proyectos	de	ley	en	debate.	Hay	seis	países	con	una	Ley	Nacional	de	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	(ver	tabla	núm.	2)	y	un	caso	de	Ley	SAN	a	nivel	sub-nacional	(México	D.F.)	en	un	país	que	todavía	no	la	tiene	a	nivel	nacional.	Es	muy	destacable	la	efervescencia	política	y	legal	que	hoy	vive	la	región	en	el	tema	alimentario,	con	diez	proyectos	de	ley	de	seguridad	alimentaria	en	discusión	o	elaboración	en	los	congresos	y	cámaras	de	diputados.	Este	impulso	ya	venía	desde	hace	más	de	cinco	años,	pero	ha	sido	indudablemente	reforzado	por	la	crisis	alimentaria	de	2007-2008,	donde se hizo patente la necesidad de reforzar	y	dotar	de	mejor	coordinación	a	los	sistemas	alimentarios	nacionales,	vinculando	mejor	lo	productivo	con	lo	nutricional.
A	continuación	se	presentan	tres	análisis	detallados	de	leyes	en	activo	o	propuestas	de	ley	avanzadas	(Nicaragua,	El	Salvador	y	Bolivia)	para	desglosar	algunos	de	sus	elementos	destacados	y	tener	elementos	adicionales	para	la	comparativa	regional.	Este	análisis	de	detalle	complementa	los	análisis	ya	realizados	por	la	Iniciativa	“América	Latina	y	el	Caribe	sin	Hambre”	de	las	leyes	de	Argentina,	Brasil,	Guatemala	y	Ecuador,	(Vivero	y	Monterroso,	2008;	Vivero	y	Ramírez,	2009).	a.- Nicaragua (ley activa) La	Ley	de	Soberanía	y	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional,	aprobada	el	19	de	Julio	2009,	es	una	de	las	leyes	más	completas	y	ambiciosas	de	las	siete	aprobadas	hasta	la	fecha,	y	contó	con	un	destacado	asesoramiento	externo	por	parte	de	FAO	y	de	algunas	ONGs	nacionales	e	internacionales,	como	el	GISSAN	(Grupo	de	Interés	por	la	Soberanía	y	la	Seguridad	Alimentaria	y	Nu tricional)24.23Lamentablemente,	hasta	ahora ha sido desconocida por el Gobierno	y	apenas	ha	entrado	en	vigor	ninguna	de	las	instituciones	o	acciones	que	contempla.	Esta	ley	incorpora	la	soberanía	alimentaria	como	Política	de	Estado	en	Nicaragua,	y	tiene	por	objeto	garantizar	el	derecho	a	la	alimentación	de	todos	los	nicaragüenses,	a	través	de	la	instauración	del	Sistema	Nacional	de	Soberanía	y	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	(SINASSAN),	la	Política	Nacional	SSAN	y	la	Estrategia	Nacional	SSAN.	Este	sistema	tiene	una	articulación	nacional,	cuyo	órgano	rector	es	la	Secretaría	Ejecutiva,	y	se	distribuye	por	el	territorio	a	través	de	las	Comisiones	Departamentales	y	Municipales.	El	principal	órgano	rector	es	la	Comisión	Nacional	SSAN,	presidida	por	el	Presidente	de	la	República,	y	que	está	formada	por	14	miembros	de	pleno	derecho	y	3	instituciones	invitadas	de	manera	permanente	(la	Corte	Suprema,	un	diputado	de	la	Asamblea	Legislativa	y	el	Procurador	de	los	Derechos	Humanos),	lo	que	garantiza	una	buena	representación	de	los	diferentes	poderes	del	Estado,	los	territo24 http://www.gissannicaragua.org
rios,	y	ciertos	grupos	no	gubernamentales	en	los	17	asientos.	Sin	embargo,	los	espacios	asignados	a	la	sociedad	civil,	academia,	productores	y	consumidores	no	parecen	ser	suficientes,	o	estar	muy	infra-representados	frente	a	los	10	que	tiene	el	Gobierno.	El	rol	de	la	Secretaría	Ejecutiva	es	planificación	y	evaluación,	pero	no	la	implementación	de	las	acciones,	que	quedan	en	manos	de	los	respectivos	ministerios	sectoriales.	Este	arreglo	institucional	parece	el	más	adecuado	para	facilitar	una	mejor	relación	entre	ministerios	“operativos”	(Agricultura,	Salud	y	Educación)	y	los	ministerios	financiadores	y	coordinadores.	Por	otro	lado,	el	rol	de	seguimiento	de	la	política	y	estrategia	SSAN	corresponde	no	sólo	a	la	Secretaría	Ejecutiva	SSAN	si	no	también	asigna	un	papel	a	la	Procuraduría	de	Derechos	Humanos,	a	la	que	insta	a	nombrar	a	un	Procurador	específico	para	este	tema	de	Soberanía	y	Seguridad	Alimentaria.	Hasta	la	fecha,	nada	de	esto	ha	sucedido,	aunque	el	MAGFOR	(Ministerio	Agropecuario	y	Forestal)	si	ha	preparado	recientemente	una	Política	y	una	Estrategia	de	SSAN,	y	lidera	la	implementación	del	componente	productivo	del	Programa	Hambre	Cero.	El	programa	Hambre	Cero	de	Nicaragua	no	ha	sido	presentado	hasta	la	fecha	al	CONASSAN	para	discusión	y	aprobación,	por	lo	que	no	está	monitoreado	de	manera	regular	ni	tiene	la	posibilidad	de	ser	auditado	por	la	Procuraduría	de	Derechos	Humanos	o	la	sociedad	civil. Un	aspecto	destacado	de	esta	ley	es	la	posibilidad	de	reclamar	la	violación	del	derecho	por	la	vía	administrativa	(art.	35),	aunque	no	menciona	nada	de	la	vía	judicial	o	la	cuasi-judicial	(la	Procuraduría).	No	obstante,	explorar	los	recursos	administrativos	en	casos	de	violación	flagrante	del	derecho	a	la	alimentación,	y	su	derecho	conexo	de	estar	libre	de	hambre,	puede	resultar	en	una	vía	interesante	para	explorar	la	efectividad	real	de	esta	ley	para	los	hambrientos.	Otros	dos	aspectos	que	la	hacen	original	con	respecto	a	otras	leyes	y	propuestas	de	ley	es	el	respeto	a	la	diversidad	cultural	alimentaria	de	la	población,	y	el	énfasis	que	se	pone	en	la	Política	y	la	Estrategia	SSAN	en	la	diversidad	étnica	y	el	enfoque	de	género.	b.- El Salvador (propuesta de ley) La	propuesta	de	Ley	del	Sistema	Nacional	de	Soberanía,	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	fue	presentada	por	varias	organizaciones	campesinas,	con	el	apoyo	de	diversos	diputados	del	FMLN,	en	Marzo	2008.	Es	decir,	esta	es	una	ley	presentada	por	iniciativa	po-pular	en	lugar	de	una	iniciativa	de	un	grupo	parlamentario	o	un	diputado	en	particular.	Este	mismo	principio	tuvo	la	fallida	Ley	de	Soberanía	Alimentaria	de	México,	lo	que	nos	lleva	a	señalar	la	debilidad	de	la	democracia	participativa	en	América	Latina	en	oposición	a	la	democracia	delegativa	(o	electoral),	que	está	cada	vez	más	consolidada25.24Conviene	señalar	que	en	El	Salvador,	de	acuerdo	al	artículo	144	de	la	Constitución,	los	tratados	internacionales	ratificados	por	la	Asamblea	Legislativa	constituyen	leyes	del	país,	por	tanto	las	disposiciones	del	PIDESC	son	vinculantes	en	el	ordenamiento	interno.	Esta	es	una	ley	corta,	con	sólo	20	artículos,	pero	con	un	enfoque	muy	programático,	ya	que	detalla	muchos	elementos	de	política	que	van	más	allá	de	la	arquitectura	institucional,	sus	reglas	y	mandatos.	Las	leyes	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional	pueden	tener	una	naturaleza	más	institucional	o	una	naturaleza	más	programática,	lo	que	dependerá	del	consenso	político	que	se	haya	encontrado	en	el	país	en	el	momento	de	aprobarla	o	del	pensamiento	político	del	diputado	o	grupo	político	que	la	haya	presentado.	En	esta	ley	se	recomiendan	muchas	acciones	y	lineamientos	políticos,	lo	cual	puede	entrañar	un	doble	riesgo.	25 La democracia delegativa fue un término propuesto por O`Donnell para definir aquellas democracias electorales donde los políticos sólo quieren conseguir el voto del ciudadano, que les delega el poder para hacer lo que les de la gana, sin tener luego que dar explicaciones a sus ciudadanos (O´Donnell, 1992). La democracia participativa es aquella en la que los ciudadanos no se limitan sólo a votar a sus representantes y presidente cada cuatro o cinco años, si no que participan en las iniciativas legales, en la contraloría social de los presupuestos o en las mociones de reprobación o referéndum por iniciativa popular.
sejo	Nacional	de	Soberanía	y	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	(CONSSAN),	que	queda	adscrito	al	Ministerio	de	Agricultura	y	Ganadería.	Este	ministerio se convierte en coordinador de los demás	ministerios	y	a	la	vez	ejecutor	de	algunas	áreas	de	la	Política,	lo	que	puede	provocar	trabas	institucionales	con	otros	ministerios	como	Economía	o	Salud.	Es	difícil	ser	“juez	y	parte”,	y	la	Entre	los	elementos	conceptuales	coordinación	entre	ministerios	“pares”	destacados,	podemos	mencionar	que	no	suele	dar	muy	buenos	resultados	en	se	enfatiza	la	responsabilidad	del	es- la	práctica,	como	se	vio	en	el	caso	de	tado	para	garantizar	la	disponibilidad,	Ecuador	con	la	primera	Ley	de	Seguriel	acceso	y	el	consumo	de	los	alimen- dad	Alimentaria	y	Nutricional	(2006).	tos.	La	producción	y	comercialización	de	alimentos	se	declaran	de	interés	El	CONSSAN	está	formado	por	nueve	público,	lo	cual	recoge	un	principio	del	miembros,	cuatro	ministerios,	un	paradigma	de	la	soberanía	alimentar- banco	de	fomento	agropecuario,	un	ia,	donde	se	indica	que	los	alimentos	representante	de	la	Procuraduría	de	no	son	un	bien	más,	una	mera	merca- Derechos	Humanos,	otro	del	Centro	dería,	y	deben	ser	considerados	como	de	Protección	al	Consumidor	y	un	solo	un	bien	público.	Por	otro	lado,	en	otra	representante	de	las	organizaciones	alusión	directa	a	la	soberanía	alimen- de	productores.	No	establece	el	nivel	taria,	se	indica	que	ésta	descansa	en	de	representación,	pero	al	menos	se	el	Estado	Salvadoreño,	no	haciendo	indica	que	se	reunirá	una	vez	al	mes.	referencia	a	la	soberanía	de	los	pue- Nombra	a	un	director	ejecutivo	del	blos	como	recogen	otras	definiciones	CONSSAN,	pero	parece	funcionar	sólo.	de	la	soberanía	alimentaria.	Esta	Se	indica	que	esta	ley	debe	contar	con	reafirmación	de	la	soberanía	alimen- recursos	del	presupuesto	del	Estado	y	taria	del	Estado	debe	interpretarse	en	se	complementará	con	la	cooperación	el	marco	de	un	proceso	gradual	de	ap- internacional.	El	CONSSAN	se	conforropiación	nacional	de	este	concepto,	mará	también	en	comités	departaque	incorpora	no	sólo	el	nombre,	si	no	mentales,	lo	cual	permitirá	trasladar	que	recoge	textualmente	algunas	de	el	esquema	institucional	de	la	capital	las	propuestas	que	reivindican	los	de- hacia el territorio. fensores	de	la	soberanía	alimentaria.	c.- Bolivia (propuesta de ley) La	ley	establece	la	necesidad	de	contar	con	una	Política	de	Seguridad	Ali- Durante	el	primer	gobierno	del	Presimentaria	y	Nutricional,	y	crea	el	Con- dente	Evo	Morales,	se	introdujo	en	el	Por	un	lado,	existirán	más	elementos	que	susciten	debate	y	controversia,	lo	que	puede	retrasar	la	aprobación	de	la	ley	y	ampliar	debates	a	otras	áreas	no	directamente	relacionadas	con	la	naturaleza	de	la	ley;	por	otro	lado,	si	se	aprueba,	luego	será	más	difícil	de	implementar	por	la	cantidad	de	especificidades	que	contempla.
Congreso	Nacional2625una	propuesta	de	Ley	Marco	sobre	el	Derecho	Humano	a	una	Alimentación	Adecuada,	que	incorpora	además	los	conceptos	de	soberanía	alimentaria	y	justiciabilidad.	Esta	ley	incorpora	ciertos	elementos	y	terminología	del	marco	legal	internacional,	oficialmente	aprobado,	del	derecho	a	la	alimentación,	cosa	no	tan	frecuente	en	otras	leyes.	Sin	embargo,	vuelve	a	caer	en	ese	defecto	de	crear	sus	propias	definiciones	en	dos	temas	tan	importantes	como	seguridad	y	soberanía	alimentaria,	donde	ya	existen	a	nivel	internacional	definiciones	ampliamente	aceptadas27.26Entre los elementos	que	recoge	del	PIDESC	y	la	Observación	general	nº12,	tenemos	la	idea	de	que	este	derecho	debería	primar	sobre	otros	intereses	“coyunturales”	del	Estado,	muy	en	la	línea	de	lo	señalado	anteriormente	por	la	propuesta	de	El	Salvador	de	declarar	la	alimentación	como	bien	de	interés	general.	Aquí	queda	muy	claro	al	especificar	que	la	alimentación	es,	sobre	todo,	un	derecho	y	no	sólo	una	mercancía. En	el	caso	de	la	soberanía	alimentaria,	se	refuerza	la	idea	de	capacidad	de	los	“pueblos	y	el	Estado”,	lo	que	contribuye	a	que	el	Estado	Boliviano	se	ap26 Por parte de dos diputados del partido en el Gobierno, MAS (Movimiento al Socialismo de Bolivia). 27 De hecho, es curioso destacar que no se recoge la definición oficial de seguridad alimentaria aprobada por todos los países miembros de la FAO en 1996, entre los que estaba Bolivia. También incorporan una definición propia de la soberanía alimentaria.
ropie	de	este	concepto	de	desarrollo,	como	ya	se	mencionó	anteriormente	para	el	caso	de	El	Salvador.	De	hecho,	esta	ley	recoge	numerosos	aspectos	de	la	soberanía	alimentaria	tales	como	el	rechazo	a	los	OGM	y	biocombustibles,	la	priorización	de	la	producción	y	el	consumo	local,	y	la	producción	alimentaria	preferentemente	para	el	mercado	nacional	y	no	para	la	exportación.	Lo	importante	es	producir	para	alimentar	a	los	bolivianos.	Ejecutiva	o	a	los	ministerios	actuales,	que	apenas	aparecen	en	la	ley.	En	este	sentido,	la	propuesta	de	ley	tiene	todavía	numerosas	lagunas	(mandatos,	objetivos	y	participantes).	Entre	los	puntos	débiles	de	esta	propuesta	de	ley	tenemos	la	posible	creación	de	un	super-ministerio	(la	CONADHAA)	con	demasiadas	funciones:	coordinación	y	ejecución	a	la	vez.	No	quedan	claros	los	integrantes	del	órgano	directivo	de	este	Consejo,	ni	su	relación	con	los	otros	ministerios	(agricultura,	salud	o	Esta	propuesta	de	ley	subraya	algunos	educación).	Y	apenas	mencionan	a	la	aspectos	muy	particulares	de	la	reali- cooperación	internacional	como	dodad	boliviana,	como	la	importancia	de	nantes de fondos. los	modos	de	producción	tradicionales	y	la	cultura	alimentaria	de	los	pueblos	d.- Algunas características de las leyes indígenas	y	las	mujeres;	o	los	espacios	actuales que favorecen la consolidación de	participación,	vigilancia	y	contra- del derecho a la alimentación loría	de	la	sociedad	civil	y	los	productores.	Además,	deja	claro	que	el	ám- Las	leyes	de	seguridad	alimentaria	y	bito	de	aplicación	de	esta	ley	incluye	derecho	a	la	alimentación	reflejan	un	también	a	todo	el	sector	privado,	es- interés	de	los	estados	por	cumplir	de	pecialmente	aquel	relacionado	con	el	manera	progresiva	con	el	derecho	a	la	sector	agroalimentario.	Por	otro	lado,	alimentación,	pues	la	construcción	de	también	abre	la	puerta	a	la	exigibili- marcos	legales	ya	aparece	contempdad	y	justiciabilidad	de	este	derecho,	lado	en	el	PIDESC,	en	la	Observación	pues	involucra	también	al	poder	judi- General	núm.	12	y	en	las	Directrices	cial	dentro	del	mandato,	pero	luego	no	Voluntarias28.27A	continuación	se	predefine	los	canales	para	hacer	efectivo	sentan	algunos	aspectos	relevantes	y	los	reclamos.	comunes	a	todas	o	casi	todas	las	leyes	aprobadas	hasta	la	fecha	(seis	nacioLa	propuesta	boliviana	define	una	nales	y	una	sub-nacional).	ley	de	carácter	programático,	ya	que	incorpora	referencias	a	progra- a.	Todas	incorporan	alguna	referencia	mas	concretos	y	áreas	de	acción	de	al	derecho	a	la	alimentación,	como	políticas	sociales,	tales	como	la	ali- principio	legal	rector	de	la	naturaleza	mentación	escolar,	planes	de	apoyo	de	la	ley29.28Sin	embargo,	la	fortaleza	a	personas	con	VIH/SIDA,	agrobiodiversidad	e	importación	de	organis- 28 El derecho a la alimentación aparece en el mos	genéticamente	modificados	o	la	artículo núm. 11 del PIDESC y se complementa con la Observación General núm. 12 de las Naprohibición	directa	de	producción	y	ciones Unidas, que reafirma su carácter vinculante. comercialización	de	biocombustibles,	Las leyes también se incorporan en las Directrices una	de	las	normas	más	restrictivas	en	Voluntarias ratificadas por 185 países en 2004. En este	tema	de	todo	el	mundo.	América Latina y El Caribe hay siete países que Entre	las	instituciones	que	se	crearían	en	esta	propuesta,	tenemos	el	Consejo	nacional	del	Derecho	Humano	a	una	Alimentación	Adecuada	(CONADHAA),	presidido	por	el	propio	presidente,	y	que	tendrá	participación	de	gobierno,	sociedad	civil	y	sector	privado.	También	se	crea	una	Secretaría	Ejecutiva,	pero	no	se	establecen	funciones.	Hay	una	amplia	serie	de	funciones	de	la	CONADHAA,	pero	no	se	especifica	nada	con	respecto	a	la	Secretaría	no han ratificado el PIDESC (Antigua y Barbuda, Belice, Bahamas, Cuba, Haití, San Kitts y Nevis y Santa Lucía), pero todos ellos ratificaron la Declaración Universal de los Derechos Humanos y aprobaron, como miembros de FAO, las Directrices Voluntarias. Su compromiso es más moral que contractual, pero algunos han hecho un notable trabajo en pos del derecho a la alimentación, como Cuba, que ha firmado recientemente el PIDESC, pero aún no ha sido ratificado por su Asamblea Legislativa. 29 La Ley de México D.F. es la que incorpora una vinculación más débil al marco del derecho a la alimentación, aunque si tiene alguna referencia y se recogen varios de sus principios clave dentro
del	anclaje	jurídico	vinculante	y	la	incorporación	de	los	elementos	característicos	del	enfoque	de	derechos	(por	ejemplo,	la	rendición	de	cuentas,	participación,	transparencia	o	acceso	a	mecanismos	de	reclamo)	varía	mucho	de	una	ley	a	otra.	En	las	declaraciones	de	principios	al	comienzo	de	cada	ley	suele	haber	muchas	referencias	a	estos	temas,	pero	luego	en	el	cuerpo	de	la	ley	no	siempre	se	precisan	como	debieran.	Por	otro	lado,	hay	divergencias	en	las	definiciones	adoptadas,	pues	rara	vez	se	recogen	las	definiciones	de	seguridad	alimentaria,	derecho	a	la	alimentación	y	soberanía	alimentaria	adoptadas en los tratados internacionales	o	los	documentos	vinculantes	firmados	por	los	propios	países.	No	obstante,	no	hay	ninguna	ley	que	no	ampare	este	principio,	bien	porque	está	recogido	en	su	Constitución,	bien	porque	está	incorporado	al	ordenamiento	interno	por	transposición	de	los	Tratados	Internacionales.	Por	ello,	podemos	decir	que	en	esos	seis	países,	el	derecho	a	la	alimentación	cuenta	con	un	marco	legal	que	lo	proteja. b.	Todas	las	leyes	crean	un	sistema	nacional	de	seguridad	alimentaria3029para	articular	las	acciones	de	diversos	ministerios	con	el	objetivo	de	acabar	con	el	hambre	y	la	desnutrición	infantil.	Este	objetivo	de	reajustar,	y	proteger	mediante	ley31,30una	nueva	arquitectura	nacional	de	lucha	contra	de la ley (participación, rendición de cuentas y exigibilidad). 30 La ley de Argentina se refiere principalmente a la creación de un programa nacional de seguridad alimentaria, y no tanto a la articulación de un sistema nacional de instituciones, responsabilidades, objetivos y fondos. 31 Las leyes, a diferencia de los decretos gubernativos, son más difíciles de aprobar (por ejemplo la de Nicaragua llevó 8 años), pero también son más difíciles de derogar una vez que se cambia de Gobierno, por lo que ayudan a consolidar un esquema institucional determinado. También implican que ha de haber una mayor negociación y consenso entre fuerzas políticas para conseguir su aprobación (partidos de gobierno y oposición), por lo que es más probable que estos arreglos institucionales perduren entre gobiernos. En Guatemala, por ejemplo, tras la llegada del gobierno del Presidente Colom, el impulso político dado a la ley SAN ha decaído bastante, en comparación a la relevancia que tenía para el anterior gobierno del Presidente Berger, aunque la Secretaría de SAN que creó la ley sigue funcionando como institución rectora a nivel nacional.
el	hambre	parece	ser	una	de	las	fuerzas	motoras	detrás	de	todas	las	leyes.	Se	pretende	que	el	impulso	dado	por	un	gobierno	determinado	al	tema	de	la	seguridad	alimentaria	no	decaiga	tras	la	llegada	de	una	nueva	fuerza	política32.31En	la	mayoría	de	los	casos,	todo	el	sistema	se	coloca	bajo	la	supervisión	de	un	Consejo	Nacional	de	Seguridad	Alimentaria33,32como	órgano	rector	del	sistema	ligado	al	más	alto	nivel	(Presidencia	o	Vicepresidencia)	y	formado	por	ministros	y	representantes de la sociedad civil. En el caso brasileño,	este	Consejo	tiene	carácter	consultivo,	mientras	que	en	Guatemala,	Ecuador	y	Nicaragua	es	un	órgano	de	decisión	vinculante.	Para	aquellos	países	donde	la	seguridad	alimentaria	sea	un	problema	prioritario	y	los	subnutridos	supongan	más	del	20%,	se	recomienda	que	la	presidencia	de	este	organismo	recaiga	en	el	Presidente	o	Vicepresidente,	para	darle	una	vinculación	al	máximo	nivel,	y	que	los	miembros	sean	ministros	o	viceministros,	con	capacidad	de	decisión. c.	Las	siete	leyes	establecen	una	priorización	de	grupos	vulnerables,	muy	acorde	con	una	de	las	dimensiones	del	derecho	(focalización),	y	tres	de	ellas	tienen	una	clara	orientación	hacia	el	hambre	rural	(Guatemala,	Ecuador	y	Nicaragua),	mientras	que	las	otras	cuatro	incorporan	elementos	de	abastecimiento	de	las	ciudades,	inocuidad	y	obesidad,	temáticas	más	cercanas	a	las	preocupaciones	de	las	poblaciones	urbanas,	que	son	mayoritarias	y	muy	influyentes	en	Argentina,	Brasil,	México	DF	y	Venezuela.	No	obstante,	conviene	señalar	que	la	inocuidad	y	pertinencia	cultural	de	los	alimentos	es	uno	de	los	aspectos	del	derecho	a	la	alimentación.	d.	En	los	procesos	de	construcción	de	estas	leyes	ha	participado	la	sociedad	civil	organizada,	lo	que	se	refleja	en	el	peso	específico	en	sus	estructuras	32 Esa parece ser actualmente la motivación principal del Gobierno del Presidente Lula en Brasil, para consolidar los avances legales, políticos y institucionales conseguidos durante su mandato 33 Aunque en el caso de Venezuela, el órgano principal de supervisión es la Asamblea Nacional Agraria, mientras que la ejecución corre a cargo del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación.
de decisión. En contextos nacionales caracterizados	por	grandes	asimetrías	de	poder	y	poca	regulación	entre	los	poderes	del	Estado	(ejecutivo,	legislativo	y	judicial)	y	el	sector	privado,	las	instituciones	y	las	leyes	poco	podrán	hacer	si	la	sociedad	civil	no	se	empodera	para	monitorear	el	desempeño	de	las	instituciones	del	Estado	y	los	ciudadanos	consiguen	una	mayor	apropiación	de	sus	derechos	y	deberes.	Hay	que	fortalecer	las	capacidades	de	los	ciudadanos	para	exigir	el	cumplimiento	de	sus	derechos.	Las	leyes	son	importantes,	pero	necesitan	ciudadanos	que	las	conozcan	y	exijan	su	cumplimiento.	Las	leyes	SAN	actuales	consideran	ampliamente	este	aspecto.	Como	ejemplo	de	la	participación	social	debemos	destacar	el	caso	de	Brasil	que,	a	través	del	programa	nacional	Hambre	Cero,	de	la	Ley	de	Seguridad	Alimentaria,	y	de	las	instituciones	creadas	a	tal	efecto	(Consejos	locales,	departamentales,	estaduales	y	federales	de	seguridad	alimentaria),	ha	creado	numerosos	espacios	de	participación,	construcción	y	contraloría	para	la	sociedad	civil	y	su	vinculación	con	las	decisiones	en	materia	de	lucha	contra	el	hambre.	El	Consejo	Nacional	de	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	(órgano	consultivo)	tiene	una	representación	mayoritaria	de	la	sociedad	civil.	En	Guatemala,	Ecuador	y	Nicaragua,	la	sociedad	civil	y	el	sector	privado	están	representados	en	el	Consejo	Nacional	de	Seguridad	Alimentaria,	órgano	rector	y	decisorio	sobre	el	tema,	aunque	en	proporción	minoritaria	frente	a	los	representantes	de	Gobierno.	La	presencia	de	asientos	con	voz	y	voto	para	la	sociedad	civil	es	mayor	en	Ecuador,	algo	menor	en	Guatemala	y	muy	escasa	en	Nicaragua.	En	todos	los	casos,	durante	el	proceso	de	construcción	de	los	consensos	necesarios	para	aprobar	las	leyes,	se	ha	tenido	que	negociar	con	los	partidos	de	la	oposición,	lo	que	contribuye	a	hacer	de	estas	leyes	un	marco	estable	y	conocido	por	todos	los	actores	políticos.	Otros	ejemplos	relevantes3433son	Argentina,	donde	la	34 Otros ejemplos de participación de la sociedad civil que no se relacionan directamente con las leyes SAN están en Honduras, donde participan en las unidades locales de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza; Bolivia y el Consejo Nacional de la Alimentación y Nutrición; Perú y la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales;
Comisión	Nacional	de	Nutrición	y	Alimentación	considera	la	participación	de	la	sociedad	civil	organizada;	Venezuela,	con	una	buena	representación	de	las	organizaciones	de	la	sociedad	civil	en	asambleas	agrarias	y	consejos	comunales	o	Guatemala,	donde	la	participación de la sociedad civil se ejerce	en	el	Consejo	Nacional	de	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	y	en	la	INCOPAS,	instancia	técnica	de	consulta	y	participación,	que	tiene	muchos	asientos	para	distintas	organizaciones	de	productores,	profesionales,	sector	privado	y	academia.	En	estos	espacios	de	representación,	la	institucionalidad	también	contempla	la	participación	del	sector	privado	(organizaciones	de	empresarios	y	productores,	sobre	todo)	o	articula	canales	de	información	para	que	los	intereses	y	opiniones	del	sector	privado	se	puedan	expresar	en	las	más	altas	instancias	del	marco	institucional	de	seguridad	alimentaria.	Así	sucede,	al	menos,	en	Brasil,	Guatemala,	Perú,	Nicaragua,	Panamá,	Venezuela,	Colombia	y	Honduras. e.- Aspectos débiles o insuficientemente desarrollados a.	Algunas	leyes	(Guatemala,	Ecuador,	México	y	Nicaragua)	indican	en	forma	expresa	los	mecanismos	de	vigilancia,	monitoreo	y	exigibilidad	de	este	derecho,	lo	cual	ya	representa	de	por	si	un	avance	con	respecto	a	la	ausencia	de	menciones	o	mecanismos	de	exigibilidad	en	otras	leyes	(Brasil,	Argentina	y	Venezuela).	Sólo	el	hecho	de	incorporar	la	palabra	exigibilidad	o	justiciabilidad	en	la	ley	es	de	por	si	un	avance	con	respecto	al	reconocimiento	de	este	aspecto	(Vivero	&	Scholz,	2009),	pero	también	constatamos	que	ninguna	de	las	leyes	incorpora	referencias	a	mecanismos	de	reclamo	ni	obligatoriedad	de	la	reparación	inmediata	en	caso	de	pasar	hambre,	por	ejemplo.	Hay	que	determinar	instancias	judiciales,	cuasi-judiciales	y	administrativas	a	las	que	se	puedan	presentar	reclamos	y	recursos	de	amparo	por	haberse	violado	el	derecho	a	la	alimentación	(por	ejemplo,	Nicaragua	y	Guatemala	indican	que	el	ProcuraPanamá, donde la Secretaría del Programa Nacional de Alimentación y Nutrición incluye participación de la sociedad civil; o Colombia y Comité Nacional de Prevención y Control de Micronutrientes.
dor	de	Derechos	Humanos	ha	de	darle	seguimiento	al	tema	y	presentar	un	informe	anual).	También	habría	que	establecer	unas	penas	determinadas	en	el	Código	Penal	en	caso	de	violaciones	graves.
b.	La	garantía	de	este	derecho	para	todos	los	ciudadanos,	especialmente	para	aquellos	que	lo	tienen	violado	y	pasan	hambre,	conlleva	una	inversión	económica	por	parte	del	Estado.	Es	por	ello	que	las	leyes	SAN	deberían	incorporar	una	asignación	presupuestaria	acorde	con	la	magnitud	del	problema,	y	distinguir	entre	el	presupuesto	necesario	para	mantener	operativo	el	Sistema	Nacional	de	Seguridad	Alimentaria,	y	aquel	presupuesto	necesario	para	realizar	programas	de	campo	para	combatir	la	desnutrición.	Casi	todas	las	leyes	hablan	de	la	necesidad	de	que	el	Gobierno	dote	de	un	presupuesto	para	estas	actividades,	pero	apenas	las	leyes	de	Guatemala	y	Nicaragua	detallan	un	poco	más	este	espinoso	tema.	La	ley	de	Guatemala	establece	un	mínimo	presupuestario	y	la	de	Nicaragua	un	fondo	para	luchar	contra	el	hambre35,34pero nada dicen sobre	un	gasto	social	progresivo	para	garantizar	el	derecho	a	la	alimentación,	ni	la	no-regresividad	de	este	gasto36,35tal	y	como	establece	el	PI3.6.- Iniciativas legales sub-nacionales DESC. para proteger el derecho a la alimenc.	La	litigación	estratégica	y	el	desar- tación rollo	de	jurisprudencia	son	todavía	temas	casi	inéditos,	ya	que	apenas	a.- México Distrito Federal hay	casos	planteados	y	resueltos	con sentencia de violación de este El	20	de	Agosto	de	2009,	la	Asamblea	derecho37.36De	hecho,	apenas	hay	Legislativa	del	Distrito	Federal	aprobó	por	unanimidad	la	Ley	de	Seguridad	35 Esperemos que no suceda en este caso lo misAlimentaria	y	Nutricional.	Esta	promo que sucedió en Ecuador con la Ley SAN de 2006 (ahora ya derogada por la nueva ley de 2009), puesta	de	ley	había	sido	promovida	que también creó un Fondo nacional de SAN y por	la	Diputada	Carla	Sánchez-Armas	García,	del	partido	minoritario	socialluego nunca se hizo efectivo. 36 El PIDESC establece que cada año se ha de demócrata,	y	tardó	menos	de	un	año	incrementar el gasto público para garantizar el en	ser	aprobada	desde	que	se	metió	a	derecho a la alimentación, y que no se puede re- trámite	parlamentario,	lo	que	demuesducir en años sucesivos (regresividad). 37 En el sitio web de la Red Internacional para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales apenas hay seis casos de jurisprudencia relacionados con el derecho a la alimentación: dos en Paraguay, dos en India, uno en Nigeria y uno en Suiza. Los casos de Paraguay usan como argumento más bien el derecho a la tierra y a tener una vida digna. Ver http://www.escr-net.org/caselaw/caselaw_results. htm?attribLang_id=13441 [última consulta: 3 de marzo de 2009]. En Vivero & Scholz (2009) se analizan los diferentes casos de justiciabilidad del derecho a la alimentación en la región, y en Golay (2009) también se estudian algunos casos de Colombia y Argentina. 38 Como ejemplo de litigación estratégica, se puede mencionar el trabajo del Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina (http://www. cels.org.ar/home/index.php), que nos proporcionó la reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia.
seis	casos	documentados	de	uso	del	derecho	a	la	alimentación	como	argumento	jurídico	y	que	hayan	tenido	sentencias	favorables.	Y	de	ellos,	algunos	usan	el	derecho	a	la	alimentación	de	manera	tangencial	y	no	como	el	tema	central	de	la	argumentación.	Hace	falta	mucha	más	litigación	estratégica	a	cargo	de	asociaciones	de	juristas	y	ONG	defensoras	de	los	derechos	humanos	para	crear	jurisprudencia	(Vivero	&	Scholz,	2009).	En	septiembre	de	2007 se incorporó otro interesante caso	en	Argentina38:37la	Corte	Suprema	de	Justicia	de	la	Nación	dispuso	como	medida	cautelar	que	el	Estado	y	el	Gobierno	de	la	Provincia	del	Chaco	garanticen	el	suministro	de	alimentos	y	agua	potable	a	las	comunidades	indígenas	Toba	de	la	Provincia,	así	como	también	de	un	medio	de	transporte	y	comunicación	adecuados	a	cada	uno	de	los	puestos	sanitarios,	porque	son	responsables	principales	de	la	vigencia	efectiva	de	los	derechos	de	los	pueblos	originarios.	Esta	resolución	fue	el	resultado	de	una	acción	interpuesta	por	el	Defensor	del	Pueblo	de	la	Nación,	para	modificar	las	deplorables	condiciones	de	vida	de	las	comunidades	Toba,	que	de	manera	regular	aparecen	en	los	diarios	porque	sus	niños	mueren	de	desnutrición	severa	aguda.
tra	que	los	avances	legales	son	sobre	todo	una	cuestión	de	voluntad	política	y	no	tanto	de	contenido	técnico.	Esta	ley	es	la	primera	de	su	tipo	en	todo	el	estado	mexicano,	ya	que	existe	una	propuesta	de	ley	parada	en	la	Cámara	de	Diputados	desde	200539,38y	por	ello	tiene	una	gran	importancia	cuantitativa	y	cualitativa	puesto	que,	en	primer	lugar,	garantiza	el	derecho	a	la	alimentación	para	más	de	20	millones	de	habitantes	de	la	urbe	y	el	distrito	federal	de	México4039y,	en	segundo	lugar,	porque	abre	un	camino	que	hasta	ahora	no	ha	podido,	o	querido,	ser	transitado	en	México:	la	reglamentación	del	derecho	a	la	alimentación	en	el	ordenamiento	legal	del	país	(LópezBárcenas,	2009).	En	este	sentido,	si	se	implementa	correctamente,	puede	servir	de	ejemplo	para	otros	estados	federales	(ya	Oaxaca	parece	estar	siguiendo	el	ejemplo)	y,	además,	apoyar	la	enmienda	constitucional	que	se	ha	analizado	anteriormente.	Aunque	la	ley	incorpora	referencias	al	derecho	a	la	alimentación,	no	incorpora	el	concepto	en	su	larga	lista	de	definiciones	lo	que	parece	oscurecer	su	rol	como	fundamento	conceptual	y	ético	de	todo	el	marco	legal. La	ley	establece	la	creación	de	un	Sistema	para	la	Seguridad	Alimentaria	y	Nutricional	del	Distrito	Federal,	que	incluye	la	participación	del	gobierno,	sociedad	civil,	academia	y	sector	privado,	y	coloca	al	Estado	como	el	garante de este derecho para todos los ciudadanos,	y	no	sólo	para	un	grupo	vulnerable.	Este	hecho	de	colocar	al	Estado	en	el	centro	es	un	progreso	notable	en	el	caso	mexicano,	puesto	que	la	responsabilidad	o	no	del	Estado	está	en	el	centro	del	debate	a	nivel	federal.	Esta	participación	incluye	la	planificación,	transparencia	del	accionar	y	contraloría	social.	Algunos	aspectos	destacados	de	esta	ley	son	la	existencia	de	un	solo	padrón	de	beneficiarios,	tal	y	como	ocurre	en	Brasil	y	están	queriendo	conseguir	en	Ecuador,	lo	cual	implica	un	mejor	control	39 Ley de Planeación de Soberanía y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional, que fue propuesta por algunos diputados recogiendo un texto inicial preparado por organizaciones de la sociedad civil. 40 Donde viven más de 460.000 personas en inseguridad alimentaria
de	las	acciones,	los	recursos	transferidos	y	el	análisis	del	impacto.	Además,	tiene	referencias	al	apoyo	presupuestario	necesario	para	implementar	la	ley,	apoyo	que	no	puede	ser	reducido	a	lo	largo	del	año	fiscal;	la	exigibilidad	del	derecho	a	la	alimentación	ante	las	autoridades	competentes,	aunque	no	indica	los	mecanismos	para	reclamar41;40y	el	objetivo	de	eliminar	la	desnutrición,	y	no	sólo	reducirla	a	la	mitad,	aunque	no	pone	plazos	para	ello. Un	aspecto	importante	de	esta	ley,	que	recoge	el	éxito	que	ha	tenido	la	experiencia	en	Brasil,	es	la	obligatoriedad	de	las	compras	locales	por	parte	del	Estado,	indicando	que	hasta	un	70%	de	las	mismas	han	de	hacerse	a	pequeños	y	medianos	productores	locales,	primero,	y	nacionales	después.	Claramente,	y	sin	ambages,	esta	disposición	recoge	uno	de	los	postulados	centrales	de	los	defensores	de	la	soberanía	alimentaria	mexicana,	y	lo	plasma	en	una	ley	de	obligado	cumplimiento.	41 El artículo 7.VIII incluye una disposición para avanzar en la exigibilidad de este derecho, aunque luego no se vuelve a hacer referencia al tema, y se deja en el aire los canales e instituciones ante las cuales se puede reclamar la violación del derecho a la alimentación. Tampoco hay un rol para otros poderes del Estado como el Procurador de los Derechos Humanos o el Defensor del Consumidor.
4.- EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LOS PAÍSES PARA COMEsta	propuesta	ha	sido	presentada	BATIR EL HAMBRE hace	poco	y	está	todavía	en	discusión.	Presenta	un	enfoque	muy	orientado	Numerosos	países	de	la	región	están	rehacia	los	hábitos	y	dieta	saludable,	visando	su	arquitectura	institucional	en	así	como	la	inocuidad	de	los	alimen- sentido	amplio,	lo	cual	también	afecta	tos	y	su	población	meta	son	los	con- a	la	institucionalidad	agropecuaria,	sumidores	urbanos.	También	incorpora	de	salud	y	educación,	los	tres	sectores	elementos	interesantes	como	el	agua	más	directamente	relacionados	con	la	de	calidad,	como	alimento	básico,	y	la	seguridad	alimentaria	y	el	derecho	a	pertinencia	cultural	de	los	alimentos	la	alimentación.	Esta	revisión	de	los	ingeridos.	Se	crea	un	Comité	de	Segu- mandatos	y	las	relaciones	jerárquicas	ridad	Alimentaria	que	se	encarga	de	y	operativas	afecta	al	papel	de	los	velar por la coordinación en aspectos ministerios	tradicionales.	La	seguridad	tales	como	la	educación	nutricional,	alimentaria	y	nutricional	es	un	ámbito	los	productos	saludables	y	las	enfer- multisectorial	por	naturaleza,	cuyo	medades	asociadas	a	la	dieta.	Esta	ley	objeto	de	atención	prioritaria	son	los	se	articula	a	nivel	nacional	con	la	Ley	hambrientos.	Los	enfoques	de	lucha	que	crea	el	Programa	de	Nutrición	y	contra	el	hambre	pueden	venir	por	el	Alimentación	Nacional	(2002).	Aunque	lado	productivista,	económico,	de	nuincorpora	plenamente	elementos	que	trición	o	de	educación,	y	eso	implica	se	incluyen	en	el	desarrollo	amplio	del	diferentes	ministerios	y	una	forma	de	derecho	a	una	alimentación	adecuada,	trabajar	coordinada	y	no	compartimenen	ningún	momento	se	menciona	este	talizada,	como	suele	ser	habitual.	Esto	derecho,	ni	el	marco	de	los	derechos	demanda	un	nuevo	enfoque	para	afsociales	del	PIDESC.	Está	muy	orien- rontar	con	éxito	el	combate	al	hambre	tada	a	los	consumidores	de	clases	y	la	desnutrición,	y	también	una	nueva	medias	y	no	tanto	a	los	productores	arquitectura	institucional	que	prime	la	pobres	y	vulnerables.	No	obstante,	no	coordinación	entre	ministerios,	la	dideja	de	ser	un	marco	legal	interesante	fusión	de	las	barreras	temáticas,	las	porque	desarrolla	nuevos	elementos	sinergias	de	trabajo	en	el	terreque	no	están	recogidos	en	otras	leyes	no	y	el	intercambio	de	información	a	más	orientadas	a	asegurar	la	produc- nivel	horizontal.	En	algunos	países,	los	ción	de	pequeña	escala	(Nicaragua	o	cambios	institucionales	han	ido	de	la	Ecuador)	o	la	alimentación	mínima	de	mano	de	cambios	normativos	legales	o	los	más	pobres	(Argentina	o	Brasil). constitucionales,	lo	que	conlleva	una	nueva	arquitectura;	mientras	que,	en	b.- Provincia de Neuquén, Argentina
otros	casos,	se	ha	enfrentado	la	vieja	problemática	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional	con	los	tradicionales	instrumentos	que	entregan	las	políticas	públicas	y	programas	nacionales	de	corte	sectorial	o	ministerial,	usando	el	marco	institucional	“tradicional”:	cada	ministerio	se	encarga	de	su	parte	y	apenas	se	coordinan.	Por	otro	lado,	los	lentos	progresos	en	la	reducción	del	hambre	en	la	región	durante	la	época	de	bonanza	económica	(2000-2007),	y	el	incremento	reciente	de	la	población	hambrienta	como	consecuencia	de	la	crisis	económica,	requieren	de	un	replanteamiento	sobre	la	idoneidad	del	modelo	tradicional	de	ministerios	sectoriales	para	luchar	contra	el	hambre.	Algunos	países	han	experimentado	arreglos	institucionales	diferentes	y	parecen	tener	éxito.	Por	ejemplo,	Brasil	ha	repartido	las	competencias	tradicionales	del	Ministerio	de	Agricultura	entre	tres	entidades,	una	se	encarga	de	la	seguridad	alimentaria,	otra	de	los	temas	agrarios	y	una	tercera	de	la	agricultura	de	gran	escala	y	competitiva.	Este	modelo	parece	estar	funcionando,	pues	Brasil	se	ha	convertido	en	un	gran	exportador	de	alimentos	y	además	está	redu- En	el	ámbito	de	la	seguridad	alimentaria	y	nutricional	el	Ministerio	de	Aciendo	el	hambre	y	la	pobreza. gricultura	tiene	notable	“peso	políti4.1.- Tensiones entre los “viejos” minis- co”	en	El	Salvador,	Bolivia,	Nicaragua	y	terios y las “nuevas” arquitecturas insti- Guatemala.	El	Ministerio	de	Desarrollo	Social	tiene	más	preponderancia	en	tucionales México,	Colombia,	Ecuador,	Argentina	Los	ministerios	tradicionales	a	cargo	de	y	Brasil,	donde	además	es	el	Ministerio	la	seguridad	alimentaria	y	nutricional,	rector	del	Fome	Zero.	Otros	países	de	agricultura,	salud	y	desarrollo	social,	la	región	tienen	un	diseño	instituciosufren	un	proceso	gradual	de	reajuste	nal	con	un	balance	de	poder	menos	en	sus	roles,	responsabilidades	y	espa- acusado	entre	ministerios.	Por	ejemcios	de	decisión,	en	comparación	con	plo,	en	Panamá	el	Ministerio	de	Salud	las	funciones	que	ocupaban	hace	25	participa	en	el	ámbito	nutricional,	el	años.	El	aspecto	más	palpable	ha	sido	Ministerio	de	Desarrollo	Agropecuario	el	tránsito	de	los	ministerios	de	agri- en	el	desarrollo	rural	y	el	Ministerio	cultura	desde	un	rol	más	protagónico	de	Desarrollo	Social	en	la	superación	en	el	desarrollo	agrario	y	rural	hacia	de	la	pobreza.	En	Paraguay,	el	Minisun	rol	más	pronunciado	en	el	com- terio	de	Salud	y	el	de	Agricultura	se	ercio	y	desarrollo	productivo42.41Es reparten	los	mandatos	de	SAN	como	decir,	abandonan	el	lastre	de	tener	corresponde	a	sus	áreas	tradicionales,	que	ocuparse	de	los	productores	“no	aunque	la	Secretaría	de	Acción	Social	rentables”	y	se	concentran	en	la	agri- se	encarga	de	cubrir	las	necesidades	cultura	competitiva.	Por	otro	lado,	los	de	los	pobres	rurales,	tal	y	como	pasa	ministerios	de	desarrollo	social	poco	a	en	Ecuador.	En	Honduras,	el	gabinete	42 Lo que coincide con un movimiento gradual de	la	Estrategia	de	Reducción	de	la	en el mundo, pues ya Wiggins y Cabral (2007) rec- Pobreza	es	una	institución	ligada	a	ogen la misma tendencia para numerosos países la	Presidencia	y	en	ella	participan	los	de África.
poco	absorben	las	funciones	relacionadas	con	el	combate	a	la	pobreza	rural	y	la	gestión	de	programas	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional.	A	estos	ministerios	se	suman	las	carteras	de	salud,	vinculadas	con	la	seguridad	alimentaria	en	las	estrategias	relacionadas	con	el	consumo	nutricional	adecuado	–sobre	todo	en	niños	y	mujeres	lactantes	y	gestantes–	y	la	inocuidad	alimentaria.	Otra	corriente	deja	en	manos	de	los	Ministerios	de	Salud	los	temas	de	hambre,	pues	la	consecuencia	de	haber	“medicalizado”	excesivamente	el	combate	al	hambre,	destacando	sobremanera	los	aspectos	nutricionales	y	su	tratamiento	médico	y	dejando	de	lado	los	aspectos	sociales,	culturales	o	productivos,	ha	sido	el	destacado	liderazgo	del	Ministerio	de	Salud	en	la	lucha	contra	el	hambre	(Bolivia,	Perú	o	México).	En	consecuencia,	es	difícil	determinar	con	exactitud	en	qué	países	prima	un	ministerio	sobre	los	demás	en	las	políticas	SAN.	Lo	que	con	frecuencia	ocurre	es	que	hay	duplicidad	de	funciones	entre	agricultura,	desarrollo	social	y	salud.	De	ahí	lo	relevante	que	ha	sido	crear	consejos	y	comités	para	articular	a	estas	entidades.
tres	ministerios.	Por	último,	hay	que	destacar	el	caso	de	Venezuela	que	cuenta	con	el	Ministerio	del	Poder	Popular	para	la	Alimentación.	No	se	puede	obviar	la	participación	de	otros	ministerios	con	bastante	influencia	en	algunos	países,	como	el	Ministerio	del	Poder	Popular	para	Alimentación	en	Venezuela,	el	Ministerio	de	la	Mujer	y	Desarrollo	Social	en	Perú,	el	Ministerio	de	Salud	Pública	y	Asistencia	Social	en	El	Salvador	y	el	Ministerio	de	Salud	y	Deportes en Bolivia. 4.2.- Ideas para reforzar la institucionalidad de la lucha contra el hambre 1.	La	erradicación	del	hambre	en	un	país	es	una	visión	política	de	largo	plazo,	que	no	se	puede	hacer	en	el	corto	periodo	de	un	gobierno	o	de	dos	mandatos.	Por	ello,	para	que	sea	efectiva	se	requieren	Políticas	de	Estado,	que	trasciendan	los	ciclos	políticos	internos,	y	que	estén	ancladas	en	ordenamientos	jurídicos	coherentes,	desde	lo	más	alto	en	la	jerarquía	legal	nacional.	Para	ello	es	importante	ajustar	la	normativa	existente	a	esta	dinámica	de	largo	plazo,	desde	la	Constitución	Política	hasta	las	normativas	sectoriales,	además	de	algunas	leyes	específicas.	Es	conveniente	que	la	normativa	legal	sea	posterior	a	la	definición	estratégica,	una	vez	alcanzados	los	consensos,	para	que	la	aprobación	de	la	ley	sea	la	culminación	de	un	proceso	de	consolidación	institucional,	y	se	evite	aprobar	leyes	que	no	se	cumplen	y	que	debilitan	el	sistema	político43.42Los	parlamentos	pueden	aportar	en	este	proceso	al	formar	comisiones	de	estudio	normativo	de	la	seguridad	alimentaria	y	nutricional;	comisiones	que	deberían	incorporar,	en	la	medida	de	lo	posible,	todos	los	colores	políticos	y	tener	amplia	participación social. La socialización de las	leyes	con	la	ciudadanía	se	revela	como	una	de	las	mejores	armas	para	consolidar	los	procesos	y	ampliar	la	contraloría	social	del	Estado.	Esa	es	la	democracia	participativa	y	no	sólo	la	electoral	o	delegativa. 2.	Para	garantizar	que	las	políticas	43 En la mayoría de los casos, salvo la excepción de Brasil, ha sido así: primero se saca la ley y luego se buscan los consensos sobre la Política de Estado y el apoyo social.
públicas	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional	se	transformen	en	políticas	de	Estado	es	fundamental	la	concertación	de	las	metas	y	objetivos	de	largo	plazo	con	la	sociedad	civil	y	actores	privados,	las	organizaciones	más	estables	en	las	democracias	latinoamericanas,	e	incorporarlos	desde	la	fase	de	diseño	de	las	políticas.	En	cada	país,	la	identificación	y	apoyo	a	líderes	sociales	o	políticos	que	abanderen	y	defiendan	estas	ideas	emerge	como	uno	de	los	principales	desafíos,	puesto	que	el	liderazgo	político	de	alto	nivel	ha	sido	uno	de	los	principales	problemas.	Las	élites	políticas	de	los	países	de	la	región	no	perciben	el	hambre	y	la	desnutrición	como	una	amenaza	a	su	forma	de	vida,	ni	a	sus	intereses	comerciales,	y	por	ello	no	se	involucran	en	esta	política	de	Estado.	Tan	sólo	en	la	reciente	crisis	alimentaria,	con	motivo	de	las	revueltas	populares	en	algunos	sitios	(Haití),	vieron	las	élites	dirigentes	que	el	hambre	“en	exceso”	puede	provocar	disturbios	sociales	y	remover	a	dirigentes	de	sus	puestos.	Por	otra	parte,	el	ejemplo	del	Presidente	Lula	da	Silva	es	muy	elocuente,	pues	colocó	el	programa	Fome	Zero	en	el	centro	de	su	programa	político,	siendo	la	iniciativa	de	Gobierno	más	conocida	y	valorada,	y	fue	la	que	le	dio	su	segundo	mandato.	Lula	es	un	ejemplo	para	la	región	y	para	el	mundo.	Se	requieren	más	líderes	de	su	calibre	en	el	combate	al	hambre,	no	sólo	por	su	fuerza	moral	o	de	justicia	social,	si	no	por	sus	enormes	implicaciones	económicas	y	políticas. 3.	No	debemos	olvidar	la	importancia	de	generar	un	andamiaje	institucional	coherente	con	el	organigrama	general	del	Estado,	pues	la	estructura	que	se	proponga	ha	de	considerar	las	particularidades	institucionales,	consuetudinarias	e	históricas	de	cada	país.	No	hay	que	olvidar	que	lo	que	mejor	ha	funcionado	a	lo	largo	de	la	historia	es	una	“buena”	mezcla	de	arreglos	institucionales	nacionales	con	algunas	ideas	externas	“innovadoras”,	pero	con	pautas,	tiempos	y	funcionarios	nacionales.	Las	imposiciones	exógenas	siempre	han	resultado	nefastas	para	la	consolidación	institucional.	Por	ello,	aunque	la	recomendación	general	al	final	de	este	documento	de	separar	la	coordinación	de	la	ejecución	sigue	siendo	plenamente	válida,	la	sugerencia	de	establecer	una	instancia	de	coordinación	supra-ministerial	al	más	alto	nivel	puede	no	ser	la	solución	ideal	para	todos	los	países,	aunque	la	teoría	así	lo	indique.	Hay	países	donde	esa	instancia	puede	existir	ya,	en	forma	de	Gabinete	de	Ministros	o	Secretaría	de	Presidencia,	y	en	algunos	países	puede	desempeñarla	un	ministerio	operativo,	aunque	debe	tener	por	encima	alguien	que	coordine	o	un	mandato	fuerte	con	respecto	a	los	otros	ministerios. 4.	No	obstante	lo	mencionado	en	el	punto	anterior,	la	experiencia	transcurrida	en	varios	países	parece	demostrar	la	enorme	importancia	de	dotar	al	sistema	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional	de	un	agente	coordinador intersectorial e interministerial,	vinculado	al	más	alto	nivel	de	Gobierno	(Presidencia	o	Vicepresidencia)	y	que	cuente	con	cierta	autonomía,	un	presupuesto	definido	y	recursos	humanos,	físicos	y	tecnológicos	adecuados	para	su	funcionamiento	eficaz.	Esta	institución	(Coordinadora,	Secretaría,	Ministerio	o	Consejo)	tendría	como	funciones	básicas	la	planificación,	coordinación	y	monitoreo	de	las	actividades	de	lucha	contra	el	hambre,	que	por	su	propia	naturaleza	son	multisectoriales	e	interministeriales.	Por	otro	lado,	se	recomienda	que	esta	institución,	por	lo	general	nueva	en	el	esquema	institucional	tradicional	del	Gobierno,	no	tenga	funciones	operativas	de	terreno,	para	evitar	su	colisión	de	competencias	orgánicas	con	los	ministerios	tradicionales,	y	para	evitar	la	trampa	política	de	ser	“juez	y	parte”:	ser	quien	decide	sobre	los	planes,	los	fondos,	las	evaluaciones	y,	además,	operar	las	actividades.	En	los	países	donde	esta	institución	de	coordinación	supraministerial	ha	tenido	esta	separación	de	poderes,	le	ha	ido	mucho	mejor	que	en	aquellos	donde	se	confunde	la	planificación	con	la	ejecución. 5.	Como	se	indica	en	este	documento,	América	Latina	lleva	ya	un	destacado	avance	en	los	marcos	legales	e	institucionales	de	lucha	contra	el	hambre	que	protegen	el	derecho	a	la	alimentación,	y	se	avanzaría	mucho	más	si	podemos	aprender	unos	de	otros	e	intercambiar	experiencias	y	lecciones	aprendidas,	tanto	de	los	contenidos	como	de	los	procesos. A partir de las experiencias de	la	región,	tanto	en	cantidad	de	dinero	invertido,	como	en	la	calidad	de	los	programas,	marcos	legales,	contraloría	social,	sistemas	de	monitoreo	y	observatorios,	y	experiencias	técnicas	de	lucha	contra	el	hambre,	se	recomienda	promover	el	intercambio	entre	países	para	aprender	de	los	aciertos	y	errores	en	los	diferentes	procesos	de	consolidación	institucional	de	la	seguridad	alimentaria	y	nutricional.	En	este	momento	de	actividad	legal	sin	par	(7	leyes	aprobadas	y	10	propuestas),	puede	ser	muy	enriquecedor,	e	incluso	detonante,	el	intercambio	de	experiencias	entre	países,	entre	legisladores,	técnicos,	procuradores	o	actores	de	la	sociedad	civil	involucrados	en	este	tema,	para	comparar	textos	legales,	aprender	de	procesos	de	consulta,	recoger	dinámicas	de	negociación	parlamentaria	y,	en	definitiva,	tener	más	herramientas	técnicas,	legales	y	metodológicas	para	que	las	10	propuestas	se	transformen	en	leyes	aprobadas	en	poco	tiempo,	y	que	las	leyes	ya	aprobadas	sean	efectivas	y	se	cumplan	completamente.
5.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 5.1.- América Latina está a la vanguardia del Derecho a la Alimentación a nivel mundial Esta	región	es,	actualmente,	la	más	avanzada	en	términos	de	leyes,	instituciones	y	conocimiento	público	del	derecho	a	la	alimentación	y	está	a	la	vanguardia	en	la	implementación	práctica	de	este	derecho	humano.	La	cantidad	y	calidad	de	los	progresos	legales,	así	como	el	nivel	de	sensibilidad	con	respecto	a	este	tema	por	parte	de	políticos	y	sociedad	civil,	es	muy	notable,	incluyendo	el	progreso	general	de	los	DESC,	su	implantación	a	nivel	nacional	y	su	justiciabilidad.	El	hecho	de	que	la	sociedad	latinoamericana	esté	significativamente	sensibilizada	respecto	a	los	problemas	del	hambre	y	demande	la	implementación	de	soluciones	y	el	respeto	por	los	derechos	humanos	tiene	consecuencias	que	van	más	allá	de	su	territorio,	proporcionando lecciones relevantes a otras regiones	como	Asia	y	África.	Algunos	países	de	la	región	han	incorporado	el	derecho	a	la	alimentación	adecuada	en	su	ordenamiento	constitucional,	otorgándole	el	más	alto	nivel	jurídico.	Ahora	bien,	dicha	incorporación	tiene	amplios	matices	y	diferentes	enunciados	según	los	países.	Por	otra	parte,	el	marco	legal-institucional	de	seguridad	alimentaria	y	nutricional	está	siendo	desarrollado	principalmente	a	través	de	leyes	específicas.	Actualmente	hay	17	países	con	leyes	SAN	o	proyectos	del	Ley	en	debate.	Este	desarrollo	legal,	no	obstante,	no	parece	corresponderse	directamente	con	un	progreso	en	el	combate	al	hambre	en	todos	los	países,	pues	los	países	que	tienen	leyes	SAN	presentan	escenarios	diversos:	en	Brasil,	la	ley	ha	afianzado	el	esfuerzo	del	Estado	en	la	lucha	contra	el	hambre	y	corre	paralela	a	sus	progresos	cuantitativos;	en	Guatemala,	la	ley	contribuyó	a	impulsar	los	programas	nacionales,	dotándoles	de	más	fondos	y	mejor	articulación	(Scholz,	2009),	aunque	actualmente	parece	que	el	proceso	de	consolidación	institucional	se	está	revirtiendo;	en	Argentina	la	ley	cumplió	su	función	de	respuesta	a	la	emergencia	alimentaria	provocada	por	la	crisis	de	2002;	mientras	que	en	Venezuela,	México,	Nicaragua	y	Ecuador,	el	tiempo	ha	sido	muy	corto	como	para	poder	juzgar	los	efectos	de	la	ley	sobre	la	seguridad	alimentaria	nacional. 5.2.- Leyes “urbanas” y leyes “rurales” tucional	adecuado	y	regular	una	serie	de	acciones,	programas	y	compromisos	políticos	que	se	dirijan	hacia	una	garantía	del	derecho	a	la	alimentación	para	todos	los	ciudadanos.	Ese	objetivo	puede,	no	obstante,	plasmarse	con	un	grado	de	detalle	mayor	o	menor,	poniendo	el	énfasis	en	la	arquitectura	institucional	que	permita	una	mejor	coordinación	de	actores,	mandatos	y	programas;	o	poniendo	el	énfasis	en	los	aspectos	específicos	de	qué	tipo	de	intervenciones	hacer,	quién	debe	hacerlas,	con	que	enfoque	y	bajo	que	líneas	estratégicas.	El	primer	caso	obedece	a	un	tipo	de	leyes	que	podemos	denominar	“de	institucionalidad”	y	el	segundo	caso	a	leyes	“programáticas”.	Las	primeras	son	leyes	sencillas,	de	pocas	páginas,	que	buscan	regular,	al	más	alto	nivel,	las	relaciones	horizontales	entre	ministerios	y	las	jerárquicas	entre	el	órgano	rector-coordinador,	los	órganos	implementadores	y	los	actores	locales,	internacionales	y	no	gubernamentales.	Como	la	seguridad	alimentaria	es	multicausal	y	multisectorial,	se	requiere	un	ordenamiento	diferente	del	tradicional para enfrentarla. Este es el caso	de	las	leyes	de	Brasil,	Guatemala	y	Nicaragua.	El	segundo	caso	son	leyes	que	incorporan	numerosos	aspectos	técnicos	del	tipo	de	intervención,	y	quieren	abarcar	en	una	sola	ley	todos	los aspectos relacionados con la cadena	agroalimentaria,	desde	la	producción	y	los	recursos	naturales,	hasta	el	consumo	final,	pasando	por	el	comercio	de	alimentos,	los	biocombustibles	o	los	OGM.	Es	decir,	quieren	abarcar	temas	que,	o	bien	ya	están	regulados	en	otras	leyes,	o	bien	deben	regularse	por	medio	de	leyes	propias,	como	es	el	caso	del	tema	de	la	tierra	o	la	gestión	del	agua45.44
Atendiendo	al	grado	de	desarrollo	urbano	y	al	peso	que	tiene	la	pobreza	y	la	inseguridad	alimentaria	rural	en	cada	país,	se	pueden	distinguir	leyes	SAN	con	una	mayor	inclinación	hacia	los	problemas	alimentarios	urbanos	y	leyes	con	una	focalización	principal	en	la	seguridad	alimentaria	rural.	Esto	parece	obedecer	a	la	percepción	social	que	tiene	cada	país	de	su	grado	de	ruralidad	y	al	peso	específico	del	hambre	y	la	pobreza	rural	en	las	estadísticas	sociales.	Aunque	el	derecho	a	la	alimentación	y	sus	diferentes	componentes	es	relevante	para	todos,	los	países	con	mayor	desarrollo	social	y	económico	y,	por	tanto,	una	clase	media	numerosa,	tienen	leyes	donde	los	temas	de	consumo	aparecen	destacados,	con	aspectos	tales	como	inocuidad,	dieta	equilibrada,	cultura	alimentaria,	enfermedades	asociadas	a	la	dieta,	obesidad,	hábitos	saludables	y	abastecimiento	urbano.	Es	lógico,	pues	son	los	problemas	que	más	preocupan	a	los	electores	de	México	DF	o	Neuquén	(Argentina).	Sin	embargo,	en	los	países	de	la	región	con	mayores	tasas	de	desnutrición	y	población	rural,	el	peso	específico	de	los	marcos	legales	de	seguridad	alimentaria	descansa	sobre	los	componentes	de	disponibilidad	y	acceso,	y	no	prestan	tanta	atención	a	los	aspectos	de	consumo	(dietas	equilibradas,	obesidad	o	inocuidad).	En	los	países	Andinos,	los	aspectos	ligados	a	las	tradiciones	alimentarias	y	a	la	cultura	de	producción	y	consumo	son	una	preocupación	de	los	grupos	indígenas	y	por	ello	aparecen	reflejados	Las	leyes	“de	institucionalidad”	sólo	en	las	leyes	(Ecuador)	o	propuestas	de	Ley SAN de México DF tiene unas referencias muy débiles. Ley	(Bolivia).
45 En Ecuador, por ejemplo, los primeros borradores de la Ley Marco de Soberanía Alimen5.3.- Leyes “programáticas” y leyes “de taria aprobada en 2009 llevaban este carácter institucionalidad” programático, y pretendía regular casi todo lo “alimentario”. Poco a poco, se fue recortando y El	propósito	de	las	leyes	SAN	es,	casi	asignando algunos temas para ser desarrollados siempre44,43establecer	un	marco	insti- en leyes propias. Ese fue el acuerdo negociado 44 La propuesta de Ley de SAN de Neuquén (Ar- entre los partidos políticos y las organizaciones de gentina) no hace ninguna referencia al Derecho sociedad civil que participaban en la elaboración a la Alimentación ni al PIDESC, mientras que la de la ley.
establecen	la	arquitectura	institucional	necesaria	para	luchar	contra	el	hambre	a	nivel	nacional	y	local,	definiendo	instituciones,	mandatos	y	objetivos.	Las	leyes	“programáticas”	pretenden	regular	por	ley	demasiados	aspectos	que	caen	en	la	esfera	de	las	decisiones	políticas,	de	las	necesidades	temporales	o	de	decisiones	técnicas	que	pueden	ser,	en	el	mejor	de	los	casos,	discutibles,	pero	no	deben	ser	reguladas	por	ley.	Por	ello,	este	tipo	de	leyes	corren	el	riesgo	de	recortar	el	espacio	de	decisión	técnica	y	política,	con	lo	que	suelen	volverse	ineficientes	o	se	desconocen	a	la	menor	ocasión.	Pierden	su	impacto	por	querer	ser	demasiado	puntillosas. 5.4.- La sociedad civil recupera espacios de poder gracias a los derechos sociales Uno	de	los	elementos	emergentes	más	importantes	de	las	reformas	a	la	administración	del	Estado	en	América	Latina ha sido la incorporación de la sociedad	civil	a	los	debates	políticos	e	institucionales.	La	sociedad	civil	latinoamericana	parece	tener	un	grado	de	organización,	auto-confianza,	libertad	de	pensamiento	y	movilización	social	y	mediática	que	no	tienen	sus	equivalentes en Africa o Asia. En el caso de los	DESC,	esto	se	hace	muy	evidente,	pues	la	sociedad	civil	está	jugando	un	papel	importante	en	los	procesos	de	lanzamiento,	desarrollo	y	negociación	política	de	las	propuestas	de	ley.	A	modo	de	ejemplo,	la	Mesa	Nacional	Agraria,	compuesta	por	diferentes	asociaciones	de	campesinos	e	indígenas,	jugó	un	papel	fundamental	en	el	desarrollo	técnico	y	el	la	negociación	política	de	la	Ley	SAN	en	Guatemala.	La	sociedad	en	su	conjunto,	canalizando	sus	ideas	y	prioridades	a	través	de	los	Consejos	de	Seguridad	Alimentaria	locales,	municipales,	estaduales	y	nacionales,	fue	determinando	las	prioridades	de	intervención	y	monitoreando	los	avances	del	programa	Fome	Zero	de	Brasil,	llegando	al	final	a	empoderarse	de	una	propuesta	de	Ley	que	fue	aprobada	por	mayoría	de	delegados	en	una	Conferencia	Nacional.	En	Bolivia	y	Ecuador	la	sociedad	civil	ha	sido	determinante	para	mantener	la	presión	sobre	las	reformas	constitucionales	para	introducir	el	derecho	a	la	alimentación	en	la	Constitución.	En	El	Salvador	y	México,	las	propuestas	actuales	de	leyes	de	seguridad	y	soberanía	alimentaria	han	sido	introducidas	a	propuesta	de	grupos	de	la	sociedad	civil.	Y	en	Argentina,	los	avances	en	la	justiciabilidad	de	los	derechos	sociales	y	la	jurisprudencia	sobre	derecho	a	la	alimentación	le	deben	mucho	a	los	colectivos	de	abogados	y	defensores	de	los	derechos	humanos,	que	trabajan	“pro-bono”	para	llevar	adelante	casos	de	violaciones	de	derechos,	que	implican	muchos	años	y	mucho	trabajo.	Es	decir,	que	se	ve	mucho	la	mano	de	la	sociedad	civil	organizada,	especialmente	a	los	grupos	y	asociaciones	de	pequeños	productores,	detrás	de	muchas	iniciativas	de	defensa	de	este	derecho.
en	un	posicionamiento	de	“combate”	frente	al	sistema	agro-comercial	neoliberal,	puede	empezar	a	clamar	victoria	al	ser	apropiada	gradualmente	por	el	“establishment”	nacional	de	muchos	países.	Desde	1996,	que	se	presenta	en	la	Cumbre	Mundial	Alimentaria	de	Roma,	hasta	el	2007	que	empieza	la	crisis	alimentaria,	la	soberanía	alimentaria	ha	recorrido	un	corto	camino	temporal	pero	un	largo	trayecto	de	consolidación	como	alternativa	real	al	modelo	neoliberal	de	agro-producción	para	el	mercado	internacional.	Ya	ha	pasado	a	formar	parte	de	la	Constitución	en	Ecuador4645o	Bolivia,	y	se	ha	integrado	en	el	marco	legal	nacional	de	seguridad	alimentaria	en	Venezuela	o	Guatemala.	También	fiNo	obstante,	la	participación	de	la	ciu- gura	en	las	propuestas	de	ley	de	segudadanía	aún	no	es	relevante	a	la	hora	ridad	y	soberanía	alimentaria	de	Costa	de	definir	las	políticas	alimentarias	y	Rica,	El	Salvador	o	México. los	actores	políticos	todavía	no	otorgan	espacios reales de participación en la No	obstante,	debemos	señalar	que	la	mayoría	de	los	países,	aunque	países	voluntad	política	de	lucha	contra	el	como	Brasil,	Ecuador	o	Bolivia	están	hambre	y	los	avances	reales	contra	la	demostrando	que	se	puede	gobernar	desnutrición	no	tienen	por	qué	ir	en	ampliando	la	base	para	la	toma	de	de- paralelo	con	el	reconocimiento	y	decisiones. sarrollo	de	la	soberanía	alimentaria	como	concepto	político.	Por	ejemplo,	Gracias	al	empuje	de	la	sociedad	civil,	en	Brasil,	la	soberanía	alimentaria	los	DESC	están	más	consolidados	en	no	parece	haberse	consolidado	como	esta	región.	La	sociedad	civil	latino- reivindicación	política	y	social,	y	muamericana,	representada	en	este	caso	cho	menos	como	un	concepto	que	sea	por	la	Vía	Campesina,	ha	conseguido	del	agrado	de	la	actual	administración	además	una	legitimación	intelectual	al	del	Presidente	Lula	da	Silva.	En	el	ser	capaz	de	articular	una	propuesta	caso	brasileño,	es	el	enfoque	legal	del	coherente	que	funciona	como	alter- derecho	a	la	alimentación	el	que	ha	nativa	real	al	modelo	de	producción	y	servido	de	aglutinador	de	los	intereses	alimentación	agrícola	neoliberal.	Esta	comunes	del	Gobierno	y	de	la	ciudadaalternativa	se	llama	soberanía	alimen- nía.	Alrededor	de	los	derechos	sociales	taria. se	pretende	reforzar	el	sentimiento	de	ciudadanía	brasileña,	y	contribuir	5.5.- Consolidación de la soberanía ali- a reforzar la cohesión social de los mentaria: de las barricadas al establish- diferentes	territorios.	Es	por	ello	que	ment el	derecho	a	la	alimentación	ha	cogido	tanta	fuerza:	es	el	espacio	común	de	La	soberanía	alimentaria	ha	dejado	de	entendimiento	entre	el	Gobierno,	los	ser	una	palabra	tabú	para	los	políti- ciudadanos,	los	movimientos	sociales,	cos	y	académicos	de	la	región,	y	cada	los	políticos,	los	medios	de	comunivez	aparece	más	en	documentos	ofi- cación	y	los	intelectuales	en	relación	ciales,	discursos	políticos	y	propuestas	a	un	problema	de	“Estado”	en	Brasil:	técnicas.	Se	nota	en	muchos	países	el	hambre. que	hay	un	proceso	de	apropiación	nacional	de	un	concepto	que	nació	en	46 “Promover la Soberanía Alimentaria y consala	sociedad	civil	más	contestataria,	grar el derecho de las personas al acceso seguro y y	que	tras	sobrevivir	y	desarrollarse	permanente a alimentos sanos, suficientes, nutritivos, preferentemente producidos a nivel local”
Si	analizamos	algunos	de	los	principios	más	conocidos	de	la	soberanía	alimentaria47,46podemos	ver	que	muchos	postulados	de	la	soberanía	alimentaria	se	hacen	de	obligado	cumplimiento	a	través	de	las	leyes	de	seguridad	alimentaria	de	la	región.	Por	ejemplo,	gracias	a	la	ley	de	seguridad	alimentaria,	en	Venezuela	se	prioriza	la	sustitución	de	importaciones	alimenticias,	se	privilegia	la	producción	nacional	y	regulación	de	los	mercados,	y	se	define	la	soberanía	alimentaria	como	la	capacidad	del	Estado	para	determinar	las	políticas	alimentarias.	La	propuesta	de	ley	de	El	Salvador	establece	que	los	alimentos	no	son	un	“commodity”	más,	y	subraya	su	importancia	cultural,	social	y	nutricional.	Esto	coincide	plenamente	con	otra	característica	defendida	por	la	soberanía	alimenta-ria:	la	producción	y	el	consumo	de	alimentos	son	parte	del	acervo	cultural	del	ser	humano. Otro	aspecto	que	podemos	destacar	es	la	priorización	de	la	producción	local,	basada	principalmente	en	los	pequeños	productores,	para	los	mercados	nacionales,	tal	y	como	se	recoge	en	la	Ley	de	México	D.F.,	en	la	de	Venezuela	y	en	la	reciente	Ley	de	Compras	Locales	de	Brasil.	En	México	D.F.	se	determina	la	obligatoriedad	de	las	compras	locales	por	parte	del	Estado,	indicando	que	hasta	un	70%	de	las	mismas	han	de	hacerse	a	pequeños	y	medianos	productores	locales,	primero,	y	nacionales	después.	Claramente,	y	sin	ambages,	esta	disposición	recoge	uno	de	los	postulados	centrales	de	los	defensores	de	la	soberanía	alimentaria	mexicana,	y	lo	plasma	en	una	ley	de	obligado	cumplimiento.	Se	vuelve	a	considerar	que	la	producción	agrícola	sea,	sobre	todo,	para	alimentar	a	la	gente	de	tu	país	y	no	exclusivamente	para	vender	en	el	mercado	externo.	El	80%	del	comercio	mundial	se	hace	al	interior	de	los	países	y	no	entre	países,	por	lo	que	el	mercado	más	grande	de	un	país	cualquiera	siempre	es	el	47 Entre los cuales podemos considerar seis principios procedentes de la Declaración de Nyeleni 2007 (Forum for Food Sovereignty, February 23rd – 27th, 2007, Mali. http://www.nyeleni2007. org/spip.php?article334) que han sido recogidos en http://www.grassrootsonline.org/sites/grassrootsonline. org/files/The-6-Food-Sovereignty-Principles.pdf
doméstico.	Tiene	sentido	priorizar	ese	a	la	sociedad	civil,	más	garantías	hay	mercado.	de	que	la	ley	sea	efectiva	y	de	que	sea	respetada por los diferentes partidos Otros	aspectos	de	la	seguridad	ali- que	lleguen	al	poder.	Si	el	proceso	no	mentaria	que	aparecen	en	las	leyes	y	es	participativo	e	inclusivo,	corremos	en	las	propuestas	SAN	son	el	recono- el	riesgo	de	tener	leyes	que	sean	poco	cimiento	de	los	modos	de	producción	conocidas,	entendidas	y	respetadas,	tradicionales,	la	agrobiodiversidad	y	como	sucedió	con	la	primera	ley	SAN	el	conocimiento	local,	como	sucede	de	Ecuador	(2006). en	Nicaragua,	Bolivia	y	Ecuador;	o	la	importancia	de	la	producción	local	Por	otro	lado,	las	modalidades	insticercana	a	las	ciudades,	para	tener	ali- tucionales	recogidas	en	las	leyes	SAN	mentos	más	frescos	y	mejorar	el	sumi- o	las	propuestas	actuales	dependen	nistro	de	productos	a	los	consumidores	de	la	ideología	política	del	partido	(propuesta	de	ley	de	Neuquen,	Argen- en	el	gobierno,	o	de	los	partidos	tina). dominan-tes	en	los	últimos	años,	de	los	arreglos	históricos,	del	estado	del	La	alimentación	en	general	empieza	a	proceso	de	descentralización,	de	la	valorarse	como	un	tema	estratégico,	combatividad	y	grado	de	organización	de	interés	público,	y	como	un	derecho	de	la	sociedad	civil,	y	de	las	tendencias	fundamental	por	encima	de	otros	regionales	o	de	los	países	líderes	a	temas	de	seguridad	nacional.	Esto	nivel	de	América	Latina.	Y	los	proceparece	llevar	directamente	a	la	idea	sos	de	negociación	y	construcción	de	de	que	los	alimentos	y	su	producción	las	leyes	pueden	ser	también	diverno	pueden	ser	considerados	como	un	sos.	Sin	embargo,	por	las	experiencias	bien	comerciable	más,	como	un	mero	existentes	en	la	región,	recomendamos	“commodity”	sin	implicaciones	es- que	se	le	preste	la	debida	atención	a	tratégicas.	Si	el	petróleo	o	el	gas	son	la	gestión	del	proceso	de	la	ley,	para	considerados	productos	estratégicos	a	que	sea	de	verdad	una	Ley	de	Estado,	nivel	mundial,	los	alimentos	empiezan	y	cumpla	con	las	características	de	un	a serlo. enfoque	de	derechos	humanos:	transparente,	inclusivo,	participativo	y	con	5.6.- Es tan importante el proceso de rendición	de	cuentas. construcción como el contenido de la ley 5.7.- Avances en lo nacional pero rezaAunque	durante	gran	parte	de	este	gos en lo local texto	se	han	hecho	numerosas	referencias	a	los	contenidos	de	las	leyes,	El	derecho	a	la	alimentación	está	avanmerece	la	pena	subrayar	que	el	pro- zando	notablemente	al	más	alto	nivel	ceso	de	construcción	colectiva	del	nacional	(enmiendas	constitucionales	texto	legal	y	la	negociación	política	y	leyes	nacionales)	de	una	manera	entre	bancadas	de	distintos	partidos,	generalizada	en	la	región.	Sin	embarentre	Gobierno	y	Congreso,	y	entre	go,	este	desarrollo	a	nivel	nacional,	estos	dos	y	los	actores	sociales	invo- con	acciones	en	la	capital	(Congreso,	lucrados	es	casi	tan	importante	como	sedes	ministeriales,	prensa	capitalina,	las	disposiciones	legales	contenidas	en	talleres	de	organizaciones	internaciolos	textos.	El	proceso	de	negocia- nales,	ect),	no	se	corresponde	con	su	ción,	concesiones,	mejoras	técnicas	y	implementación	y	conocimiento	a	niexposición	pública	de	los	debates	con- vel	local	y	municipal.	Y	si	el	derecho	lleva	una	visibilidad	y	notoriedad	del	no	llega	a	los	hambrientos,	que	suelen	tema	del	derecho	a	la	alimentación	y	vivir	mayoritariamente	en	el	área	rula	seguridad	alimentaria.	Durante	el	ral,	¿qué	sentido	tiene?	Por	ello,	se	tiempo	de	discusión	de	la	ley,	se	puede	recomienda	iniciar	una	segunda	fase	elevar	el	perfil	político	del	hambre	en	de	sensibilización	y	aplicabilidad	de	el	país,	como	sucedió	claramente	en	los principios de este derecho a nivel Brasil,	Guatemala	o	Ecuador,	y	está	municipal,	explicando	los	alcances	de	sucediendo	actualmente	en	El	Salva- las	leyes	(donde	las	haya),	trabajando	dor.	Además,	cuanto	más	amplia	es	la	con	los	puestos	de	salud	para	que	reparticipación	política	y	el	espacio	dado	cojan	y	reporten	todos	los	casos	de	jas por violación del derecho a la alimentación	por	vía	judicial	ordinaria	apenas	está	mencionada	en	la	progresista	ley	de	Soberanía	Alimentaria	de	Ecuador,	pero	no	en	las	otras	leyes.	De	este	hecho	se	pueden	sacar	dos	conclusiones:	por	un	lado,	la	falta	de	consenso	sobre	la	justiciabilidad	de	los	DESC	entre	los	jueces	y	abogados	de	América	Latina48;47y	por	otro,	el	miedo	de	los	legisladores	y	jueces	a	abrir	la	puerta	a	estos	derechos	por	la	vía	procesal,	no	vaya	a	ser	que	se	les	llenen	los	juzgados	de	pobres,	hambrientos,	sin	techo,	niños	son	escuela	o	sin	atención	médica,	desempleados	sin	subsidio	o	indígenas	marginados.	Es	decir,	casi	tres	cuartas	partes	de	la	población	de	América	Latina	que	tienen	sus	DESC	violados.	Sin	embargo,	esto	5.8.- El temor a la justiciabilidad de no	es	así.	Las	sentencias	no	suelen	ser	los DESC permanece: vaguedad en los individuales,	si	no	colectivas,	y	obligan	al	Estado	a	realizar	alguna	acción	mecanismos de	reparación,	y	casi	nunca	de	resarSi	el	reconocimiento	de	este	derecho	cimiento. avanza	con	paso	firme,	la	aceptación	de	su	exigibilidad	o	justiciabilidad	no	Como	resumen,	se	debería	avanzar	parece	tener	un	progreso	paralelo.	En- en	los	procedimientos	de	exigibilidad	tre	las	leyes	ya	aprobadas,	hay	algunas	del	derecho	a	la	alimentación,	to	(Ecuador,	México	y	Nicaragua)	que	se- mando	en	cuenta	que	los	DESC	son	de	ñalan	la	exigibilidad	de	este	derecho,	obligatorio	cumplimiento	en	la	malo	cual	ya	es	un	avance	con	respecto	yoría	de	los	países	de	América	Latina	a	la	ausencia	de	menciones	en	otras	y	el	Caribe	y	que	están	protegidos	en	leyes	(Brasil,	Argentina	y	Venezuela).	muchas	Constituciones.	Hay	que	deSin	embargo,	a	la	hora	de	concretar	los	sarrollar	más	los	supuestos	justiciables	mecanismos	de	exigibilidad,	las	men- y	los	criterios	de	reparación	en	los	caciones	suelen	ser	escasas,	imprecisas	o	sos	en	que	se	ha	dado	la	violación,	exclusivamente	administrativas,	como	en	temas	tales	como	la	restitución,	en	el	caso	de	Nicaragua.	Como	mucho,	indemnización,	rehabilitación	y	satisNicaragua	y	Ecuador	hacen	referencia	facción	o	garantías	de	no-repetición.	al	rol	del	Procurador	de	los	Derechos	Finalmente,	se	debe	desarrollar	unos	Humanos	para	recoger	quejas	de	vio- criterios	para	determinar	supuestos	y	laciones	y	emitir	resoluciones,	que	no	sus	respectivas	sanciones.	Hasta	ahora	tienen	carácter	vinculante.	En	Gua- nada	de	esos	se	ha	hecho	en	la	región,	temala,	el	rol	de	la	Procuraduría	de	y	por	eso	la	justiciabilidad	del	derecho	Derechos	Humanos	es	básicamente	a	la	alimentación	sigue	aún	muy	déinformativo	y	de	seguimiento	(informe	bil.	anual	de	derecho	a	la	alimentación),	pero	hasta	ahora	no	ha	recogido	de- 5.9.- El financiamiento nunca está a la nuncias.	En	este	sentido,	los	manda- altura de la magnitud del hambre tos	de	las	Defensoría	y	Procuradurías	deberían	ser	incluidos	en	las	leyes	Algunas	leyes	hacen	referencias	al	fiSAN,	para	que	puedan	recoger	casos	nanciamiento	de	los	programas	de	lude	violaciones	de	los	DESC,	tomando	cha	contra	el	hambre,	pero	salvo	en	el	en	cuenta	las	atribuciones	constitucio- caso	de	Guatemala	(donde	establece	nales	y	la	incorporación	del	PIDESC	al	48 En este sentido, recientes trabajos sobre el tema ponen de manifiesto que los DESC en genordenamiento	nacional	en	cada	país. desnutrición	aguda,	conformando	las	Comisiones	Municipales	de	Seguridad	Alimentaria	y	Municipal	dotándolas	de	contenidos	prácticos,	trabajando	con	los	jueces	y	forenses	municipales	para	que	reconozcan	la	desnutrición	aguda	severa	como	causa	de	muerte,	y	rindiendo	cuentas	a	la	población	sobre	los	programas	contra	el	hambre	que	se	lleven	en	el	territorio.	La	primera	oleada	de	promoción	del	derecho	a	la	alimentación	(2005-2009)	dejó	un	saldo	de	7	leyes	aprobadas	y	10	propuestas	de	ley	en	debate.	La	segunda	oleada	(2010-2015)	debería	poner	su	acento	en	conseguir	que	las	propuestas	se	aprueben	y	que	se	trabaje	principalmente	a	nivel	municipal/local,	cerca	de	los	hambrientos.	Por	otro	lado,	la	tramitación	de	queeral, y el derecho a la alimentación en particular, son perfectamente justiciables (FAO, 2004; FIAN, 2007; Golay, 2009; Vivero & Scholtz, 2009).
un	umbral	mínimo	del	0.5%	de	los	presupuestos	anuales),	en	los	otros	casos	se	formulan	esas	disposiciones	legales	en	términos	muy	vagos,	indican	que	el	“Estado	asignará	los	recursos	necesarios”	o	“que	se	deberán	incluir	partidas	presupuestarias”,	simplemente	el	tema	no	aparece	mencionado.	Sólo	los	casos	de	Ecuador	(en	la	ley	de	2006	posteriormente	derogada	por	la	de	2009)	y	Nicaragua,	se	crea	un	fondo	específico	para	seguridad	alimentaria.	En	el	primer	caso	el	fondo	no	se	creó	nunca,	y	en	el	segundo	caso	todavía	no	hay	visos	de	que	vaya	a	hacerse	realidad,	a	pesar	de	la	emergencia	alimentaria	por	sequía	que	tiene	Nicaragua	en	el	momento	de	redactar	este	documento.	Por	otro	lado,	la	creación	de	fondos	específicos	no	parece	ser	la	mejor	opción	si	queremos	que	este	tema	sea	una	verdadera	Política	de	Estado	y	tenga	una	sostenibilidad	financiera	y	temporal.	Lo	más	apropiado es transversalizar las acciones a cargo	de	diferentes	ministerios,	con	su	presupuesto	regular,	y	que	caigan	bajo	una	coordinación	supra-ministerial.	Lo	que	sí	está	claro	es	que	sólo	a	través	del	trabajo	de	los	Gobiernos,	con	sus	propios	presupuestos,	se	conseguirá	erradicar	el	hambre.	Tanto	Costa	Rica	como	Chile	o	Cuba,	tres	países	diversos	en	agricultura	y	socio-economía	y	con	regímenes	políticos	diferentes,	han	reducido	drásticamente	sus	niveles	de	desnutrición	en	los	últimos	40	años	a	través	de	un	apoyo	sostenido	a	la	lucha	contra	el	hambre,	con	fondos	propios	en	cantidad	y	calidad	adecuadas.	No	es	sorprendente	que	estos	tres	países	sean	los	que	más	porcentaje	presupuestario	han	destinado	durante	tres	décadas	a	salud,	educación	y	áreas	rurales.	Aunque	el	PIDESC	recoge	la	obligatoriedad	de	adoptar	inmediatamente	las	medidas	necesarias	para	la	satisfacción	progresiva	de	los	derechos	económicos,	sociales	y	culturales,	hasta	el	máximo	de	los	recursos	disponibles,	los	conceptos	“satisfacción	progresiva”	y	“máximos	recursos	disponibles”	dejan	abiertas	las	puertas	para	que	los	Estados	incumplan	el	espíritu	de	Pacto:	que	haya	unos	derechos	sociales	que	cumplan	unos	mínimos	para	todos,	y	luego	progresivamente	se	va	mejo-
rando	su	disfrute.	La	implementación	progresiva	no	marca	plazos	temporales,	y	la	no	concreción	de	montos	financieros	deja	abierta	a	consideración	de	cada	Gobierno	la	asignación	presupuestaria	para	garantizar	estos	derechos.	Sin	embargo,	lo	que	el	PIDESC	no	dice	es	que	se	deban	adoptar	progresivamente	medidas:	las	medidas	hay	que	adoptarlas	hoy,	no	progresivamente.	Y	el	gasto	público	en	seguridad	alimentaria	ha	de	ser	progresivo	(cada	vez	más)	y	nunca	regresivo	(un	año	x	no	se	puede	asignar	menos	que	el	año	anterior).	Esta	disposición	es	una	obligación	legal,	pero	rara	vez	se	tiene	en	consideración. 5.10.- Excesivas instituciones nuevas y demasiadas funciones. Algunas	leyes	en	vigor	y	numerosas	propuestas	del	Ley	plantean	la	creación	de	nuevas	instituciones,	tanto	a	nivel	central	como	a	nivel	local	(Comisiones	SAN,	Secretarías	Ejecutivas,	Comités	Técnicos,	Procurador	de	Derechos	a	la	Alimentación,	etc),	y	las	dotan,	en	teoría,	con	mandatos	de	coordinación	y	ejecución	muy	amplios.	Se	supone	que	muchas	de	esas	instituciones	nuevas	han	de	coordinar	ministerios	ya	consolidados	en	temas	muy	amplios	relacionados	con	toda	la	caden	agro-alimentaria.	Y	en	las	propuestas	de	ley	apenas	hay	referencias	a	los	Ministerios	actuales	y	sus	mandatos,	a	los	actores	que	ya	existen	en	lo	nacional	y	lo	local,	y	en	las	dinámicas	de	poder	existentes.	La	ley	simplemente	dice	lo	que	han	de	hacer	de	ahora	en	adelante	y	confía	en	que	se	haga.	Eso,	en	la	mayoría	de	los	casos	no	funciona.	Los	mandatos	han	de	ser	coherentes	con	lo	ya	existente,	han	de	ser	realizables.	Por	ejemplo,	los	borradores	iniciales	de	las	leyes	SAN	de	Ecuador	y	Nicaragua	creaban	superinstituciones	que	debían	regular	todo	lo	alimentario,	cuando	eso	es	imposible	para	una	sola	institución.	Posteriormente	se	redujeron	las	funciones	para	hacerlo	“posible”.	Sin	embargo,	tiene	mucha	lógica	que	el	enfoque	multisectorial	de	la	seguridad	alimentaria	y	nutricional	tenga	una	institución	rectora	que	coordine	el	trabajo	de	los	diferentes	ministerios	y	secretarías.	Ello	implica	la	creación	de	una	institución	nueva,	que	no	suele	existir	en	muchos	países.	Por	ejemplo,	la	propuesta	de	Haití	se	centra	en	crear	la	Oficina	Nacional	de	Seguridad	Alimentaria,	dependiente	del	Ministerio	de	Agricultura.	Como	mencionado	anteriormente,	esta	oficina	quiere	coordinar	ministerios	desde	uno	determinado,	lo	cual	no	parece	lo	ideal.	Sin	embargo,	el	mero	hecho	de	crearla	y	dotarla	de	funciones	de	coordinación	(y	no	operativas)	demuestra	la	voluntad	política	de	afrontar	el	tema	de	manera	multisectorial.	Parece	mentira	que	un	país	con	tanta	hambre	y	desnutrición	como	Haití	no	tenga	todavía	una	oficina	de	seguridad	alimentaria.	Finalmente,	las	leyes	SAN	deberían	hacer	más	hincapié	en	los	espacios	de	coordinación	entre	los	ministerios	ya	existentes,	recogiendo	lo	común	de	sus	mandatos	y	haciendo	propuestas	para	que	haya	un	mayor	trabajo	sinérgico	a	nivel	de	territorio	y	de	complementariedad	de	políticas,	con	referencias	cruzadas	en	las	estrategias	y	propuestas	de	co-financiación	entre	ministerios. 5.11.- Algunos temas que se quedan en el tintero pero que no debemos olvidar a.- Ampliar espacios para la construcción colectiva y negociada de la Ley. La construcción	colectiva	y	participativa	de	una	ley	SAN	se	convierte	en	uno	de	los	aspectos	clave	para	garantizar	su	posterior	puesta	en	marcha,	y	su	adopción	como	marco	legal	que	sustente	una	Política	de	Estado	de	largo	plazo.	Si	se	construye	solamente	desde	postulados	técnicos	unilaterales	se	corre	el	riesgo	de	tener	una	ley	que	se	convierta	en	foco	de	tensión	y	poco	operativa.	Los	ejemplos	de	Brasil	y	Guatemala	son	muy	ilustrativos,	puesto	que	la	Ley	Brasileña	fue	montada	desde	la	base	y	tardó	más	de	dos	años	en	llegar	a	la	formulación	final	que	pasó	al	Congreso.	En	Guatemala,	el	proceso	de	construcción	y	negociación	entre	el	Gobierno	y	la	sociedad	civil	duró	un	año	y	sólo	se	realizó	con	la	cúpula	dirigente	en	la	capital,	antes	de	entrar	al	Congreso	para	aprobación.	Por	ello,	no	contaba	con	la	base	social	de	apoyo	que	tiene	la	Ley	de	Brasil,	y	al	llegar	el	siguiente	Gobierno,	su	implementación	ha	decaído	sobremanera.	b.- Diferenciar los roles de coordinación-seguimiento del rol operativoejecutor. Este	tema	es	clave,	y	conviene	no	olvidarlo	para	asegurar	un	correcto	funcionamiento	del	sistema	institucional	de	lucha	contra	el	hambre:	se	han	de	separar	los	roles	de	coordinación-	planificación-monitoreo	de	los	roles	operativos	del	sistema,	pues	eso	asegura	un	correcto	equilibro	entre	los	que	presupuestan	el	gasto,	coordinan	las	acciones	y	monitorean	los	resultados,	de	los	que	gastan	lo	presupuestado,	llevan	los	programas	a	nivel	de	terreno	y	tienen	objetivos	que	cumplir.	Mezclar	ambas	funciones	bajo	un	ministerio	determinado,	bien	sea	Salud	o	Agricultura,	los	casos	más	típicos,	suele	conducir	al	fracaso	(como	sucedió	con	la	Ley	SAN	de	Ecuador	de	2006). c.- Definiciones internacionales y definiciones locales: cada uno por su lado. Las	definiciones	técnicas	que	aparecen	en	los	prólogos,	considerandos	y	disposiciones	iniciales	de	las	leyes	deberían	alinearse	con	los	instrumentos	internacionales	vinculados	al	tema,	y	recoger	definiciones	y	componentes	del	enfoque	de	derechos	y	los	DESC	que	han	sido	ya	discutidos	y	aprobados	por	la	mayoría	de	los	países.	De	hecho,	resulta	incoherente	que	un	país	determinado	apruebe	la	definición	de	seguridad	alimentaria	a	nivel	internacional	y	luego	utilice	otra	versión	con	otros	matices	en	su	ordenamiento	interno.	Lo	mismo	sucede	para	el	derecho	a	la	alimentación.	Considerando	las	características	de	los	aspectos	legales	vinculantes,	y	sus	implicaciones	internacionales	y	nacionales,	sugerimos	que	en	las	leyes	se	recoja	literalmente	las	definiciones	ya	acordadas	en	el	derecho internacional. d.- El derecho a la alimentación: vinculante para lo público…¿y también para lo privado? Se	ha	hablado	mucho	de	las	obligaciones	para	el	Estado	y	sus	instituciones	(gobierno,	jueces,	parlamentos),	pero	este	derecho	también	atañe	al	sector	privado,	a	las	personas	individuales	y	a	las	empresas	transnacionales	afincadas	en	un	país.	Por	ello,	se	han	de	dejar	claras	las	implicaciones	de	los	DESC	para	las	empresas	privadas,	sus	trabajadores	y	las	consecuencias	de	estas	violaciones.	Por	otro	lado,	es	sumamente	importante	incorporar al sector privado en la negociación	de	las	disposiciones	de	la	ley	y	posteriormente	en	su	aplicación,	dándoles	asientos	en	los	consejos	nacionales	de	coordinación	y	en	los	comités	técnicos	y	comités	locales.	Así	conseguiremos	que	se	sientan	parte	del	sistema	nacional	alimentario	y	de	su	gestión.	En	el	marco	de	la	responsabilidad	social	empresarial,	se	debe	involucrar	más	a	las	empresas	de	la	región	en	la	lucha	contra	el	hambre	y	se	debe	exigir	que	hagan	auditorías	con	enfoque	de	derechos,	para	que	examinen	el	cumplimiento	de	los	DESC	al	interior	de	las	mismas.	Una	iniciativa	de	este	tipo	ya	existe	a	nivel	mundial:	The	Ethical	Globalization	Initiative49.48 e.- Reforzar el rol de las instituciones de derechos humanos nacionales.	Habida	cuenta	de	que	estamos	hablando	de	un	derecho	humano,	parecería	lógico	que	el	derecho	a	la	alimentación	fuera	monitoreado	y	defendido	por	los	Defensores	y	Procuradores	de	Derechos	Humanos.	Sin	embargo,	la	realidad	es	diferente,	porque	estas	instituciones	se	han	centrado	en	los	derechos	civiles	y	políticos,	relegando	todo lo relacionado con lo social. Sólo en	fechas	recientes,	a	la	par	del	impulso	legal	en	SAN,	los	Procuradores	están	empezando	a	seguir	el	tema.	En	Brasil,	hay	un	Procurador	especial	para	el	Derecho	a	la	Alimentación;	en	Guatemala,	la	Procuraduría	ha	sacado	ya	dos	informes	al	Congreso	sobre	los	avances	en	este	derecho,	conforme	a	la	Ley	SAN	2005;	y	en	El	Salvador	también	hubo	un	primer	informe.	Sin	embargo,	estos	son	excepciones	a	la	regla.	Por	tanto,	se	recomienda	que	las	instituciones	de	derechos	humanos	den	seguimiento	a	este	derecho,	especialmente	en	aquellos	países	donde	la	subnutrición	global	y	la	desnutrición	infantil	son	elevadas	(por	encima	del	20%).	Se	hace	necesario,	además,	explicitar	mecanismos	de	reclamo	sobre	la	violación	del	derecho	a	la	alimentación,	dotando	de	un	espacio	y	un	mandato	al	Defensor	del	Pueblo	49 http://www.realizingrights.org/
en	este	tema	para	que	recoja	casos	y	tierra,	no	incluido	en	el	PIDESC,	hay	documente	la	situación.	que	comenzar	por	elaborar	su	corpus	de	derecho	internacional,	y	los	esfuerf.- El Derecho al agua y el acceso a zos	actuales	por	elaborar	unas	Direcla tierra quedan ausentes de las pro- trices	Voluntarias	para	la	Gobernabilipuestas. Estos dos derechos parecen dad	y	Acceso	a	la	Tierra	(auspiciadas	estar	totalmente	desvinculados	con	por	FAO)	parecen	ir	en	la	dirección	el	derecho	a	la	alimentación,	pues	no	correcta	(FAO	2009c). aparecen	en	las	leyes	SAN	actuales	ni	en	las	propuestas	de	ley	en	discusión.	El	derecho	al	agua,	uno	de	los	DESC	que	ha	sido	ampliamente	desarrollado	en	la	Observación	General	(OG)	nº15,	no	se	vincula	al	derecho	a	la	alimentación	(OG	nº12),	aunque	agua	y	alimentos	son	esenciales	para	vivir	y	en	muchos	casos	el	agua	se	considera	como	un	alimento.	Y	por	otro	lado,	si	el	75%	de	los	hambrientos	viven	en	áreas	rurales	y	son	mayoritariamente	pequeños	productores,	el	acceso	a	suficiente	tierra	debería	ser	una	de	las	claves	para	luchar	contra	su	inseguridad	alimentaria.	No	obstante,	el	derecho	a	la	tierra	no	figura	como	derecho	particular	en	el	PIDESC	ni	se	ha	desarrollado	como	Observación	General.	Sí	aparece	mencionado	en	el	artículo	13	del	Convenio	169	aprobado	por	la	OIT	sobre	Pueblos	Indígenas,	donde	se	indica	que	tienen	derecho	a	sus	territorios	tradicionales,	así	como	en	la	Declaración	de	Naciones	Unidas	sobre	los	Pueblos	Indígenas.	Parecería	que	este	derecho	está	recogido	sólo	para	pueblos	indígenas.	Y	sin	embargo,	en	todas	las	leyes	SAN	y	propuestas	en	debate	el	tema	de	la	tierra	se	ha	excluido	expresamente	de	los	textos.	En	algunos	casos	(Guatemala	y	Brasil)	la	explicación	parece	ser	que	los	textos	buscaban	sólo	montar	la	arquitectura	institucional.	En	el	caso	de	Ecuador,	los	temas	de	tierras	se	sacaron	de	la	propuesta	aprobada	en	2009	con	la	promesa	de	que	serían	tratados	en	una	ley	específica	sobre	el	tema,	debido	a	su	importancia	y	complejidad.	En	el	caso	Mexicano,	con	un	historial	tan	amplio	de	reivindicaciones	agrarias,	se	prefiere	dejar	el	tema	fuera	para	no	entorpecer	la	aprobación	de	la	Ley	SAN.	Por	ello,	convendría	incluir	en	las	futuras	leyes	SAN	una	mención	al	derecho	al	agua	y	a	su	vinculación	con	la	alimentación	y	con	el	derecho	a	estar	libre	de	sed,	e	incorporar	algunos	elementos	específicos	sobre	este	asunto.	En	el	caso	del	derecho	a	la	6.- BIBLIOGRAFÍA Banco	Mundial	(2008).	Informe	de	desarrollo	mundial	2008:	agricultura	para	el	desarrollo.	Washington,	DC. Bobbio,	N.	(1995).	Derecha	e	izquierda.	Editorial	Taurus.	Madrid.	Carozza,	P.	(2006).	“La	perspectiva	histórica	del	aporte	latinoamericano	al	concepto	de	los	derechos	económicos,	sociales	y	culturales”.	En	A.	Ely	(compilador).	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