Source: https://www.scribd.com/document/53682310/Los-grupos-parlamentarios-como-centros-de-gravitacion-politica-Autor-Miguel-Gonzalez-Madrid
Timestamp: 2017-02-28 10:01:27
Document Index: 170062099

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Profesor-Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. e-mail: mgmundouno@yahoo.com.mx
SUMARIO: 1.- Introducción. 1.1. Breve precisión jurídica y metodológica. 1.2. Intereses colectivos versus intereses particulares. 1.3. Hipótesis exploratoria. 2.Funciones históricas y especializadas del parlamento. 3.- Los grupos parlamentarios. 4.- El estatuto constitucional de los partidos ¿y de los grupos parlamentarios? 5.- Control de los grupos parlamentarios. 6.- Algunas conclusiones. 7.- Fuentes consultadas.
RESUMEN: El estudio de los grupos parlamentarios ha llamado la atención en muchos países,
no sólo en aquellos con gobiernos parlamentarios, debido a la creciente influencia que tienen en el conjunto de mecanismos de control parlamentario del gobierno y, en general, en la toma de decisiones políticas trascendentales, sea cuando se trata de la aprobación de ingresos tributarios, del presupuesto de egresos y su fiscalización, de comparecencias de altos funcionarios de la administración pública, del enjuiciamiento político y aun del procedimiento legislativo aplicable a temas de notable interés para el poder ejecutivo. Es de advertirse, además, la tendencia a la constitucionalización del modo de organización y funcionamiento de los grupos parlamentarios, sin que ello se acompañe de algún mecanismo de control. Ante tal omisión, y por la alta discrecionalidad con que regularmente se manejan dichos grupos en algunos países, se justifica la insistencia de incluirlos en el catálogo de sujetos responsables constitucionalmente.
PALABRAS CLAVE: Grupos parlamentarios, poder legislativo, parlamento, partidos políticos,
sistema bicameral, sistema unicameral.
ABSTRACT: The study of the parliamentary groups has drawn attention in many countries, not just
those with parliamentary governments, due to the increasing influence they have on the set of mechanisms for parliamentary oversight of government and, in general, making fundamental political decisions, either when it comes to the adoption of tax revenues, budget and control expenditures of appearances of senior government, political prosecution and even the legislative procedure applicable to subjects of great interest for power executive. It noted, moreover, the trend toward constitutionalization as the organization and functioning of the parliamentary groups, without this being accompanied by some control mechanism. Given this omission, and the high discretion with which these groups are handled regularly in some countries, the emphasis is warranted inclusion in the list of parties responsible for the Constitution.
KEY WORDS: parliamentary groups, legislature, parliament, political parties, bicameral system,
1.1. Breve precisión jurídica y metodológica. En diversos países se utilizan expresiones equivalentes a la de grupo parlamentario que tienen igual significado: “bloques parlamentarios” o “bloques legislativos” (Brasil, Ecuador, Guatemala, Paraguay), “bancadas políticas” (Bolivia, Perú, también Paraguay), “fracciones parlamentarias” (Costa Rica, Nicaragua), “bloques partidistas” (República Dominicana), “sectores parlamentarios” (Uruguay). Incluso es posible encontrarse con un uso indistinto de dichas denominaciones, especialmente en notas periodísticas, pero la Constitución de cada país establece, en definitiva, la figura jurídica apropiada para referir el modo de organización de los miembros del parlamento y sus prerrogativas. Aquí utilizamos el concepto de grupo parlamentario para designar un número determinado de miembros del poder legislativo –independientemente de que éste funcione por medio de una o dos cámaras– que adquiere la prerrogativa sea constitucional o legal de participar en la organización y determinación del sentido de las decisiones parlamentarias, a partir de filiaciones partidarias más o menos significativas o reconocidas según umbrales de representación política legitimados en resultados de elecciones populares. Las llamadas coaliciones parlamentarias, frecuentes entre unos y otros grupos parlamentarios, contribuyen a definir ese sentido de las decisiones sea por una exigencia constitucional o legal de tipo cuantitativo, para alcanzar una “mayoría parlamentaria” absoluta o calificada, o porque existen afinidades ideológico-políticas en temas de la agenda parlamentaria o porque se hacen coincidir intereses pragmáticos que tienen propósitos diversos, tales como permanencia en posiciones gobernantes, mantenimiento de una base electoral, bloqueo de adversarios, etcétera.1 Constitucionalmente, la naturaleza jurídica de los grupos parlamentarios se encuentra en la necesidad que tienen los miembros del parlamento para organizarse y tomar decisiones eficaces que les competen en representación del Pueblo o de la Nación, 2 lo que incluso puede
En este trabajo se hablará de las coaliciones parlamentarias sólo de manera incidental, pues no constituye el centro de atención de nuestro tema. Si bien dicha figura ha sido juridificada, sobre todo en los sistemas parlamentarios de gobierno, su uso concierne ante todo al estudio de las prácticas parlamentarias, de los procedimientos legislativos, de la polarización que suele formarse en torno a decisiones trascendentales y, principalmente, de la necesidad de alcanzar un umbral de legitimación en la formación de gobiernos. Al respecto, véase Antonio Robles Egea, “Coaliciones política y sistema democrático”, en Revista de Estudios Políticos (nueva época) núm. 105, Madrid, España, julio-septiembre de 1999, pp. 279-294, http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/3/REPNE_105_280.pdf; Josep Ma Reniu Vilamala, Las teorías de las coaliciones políticas revisadas: la formación de gobiernos minoritarios en España, 1977-1996, España, 214 pp. http://www.tesisenxarxa.net/TESIS_UB/AVAILABLE/TDX-1218101140154//Volum_editorial.pdf; y Jorge Luciano Crisafulli, “Actores de veto, coaliciones y la estabilidad de políticas fiscales”, consultado el 15 de agosto de 2009, en http://www.econlink.com.ar/trabajos/veto/veto.pdf 2 La distinción doctrinal entre “Pueblo” y “Nación”, y del mismo modo entre “soberanía del Pueblo” y “soberanía de la Nación”, será fundamental a partir de 1789, porque desde Sieyès y otros revolucionarios 2
ser con base en alguna filiación partidista o en el mantenimiento de una cierta identidad político-ideológica o estrictamente cultural de tipo étnico, religioso, lingüístico, etcétera. Las leyes que regulan los órganos de poder legislativo, así como sus reglamentos internos, consideran con mayor especificidad la relación práctica que existe entre los titulares de dichos órganos y las organizaciones por las que fueron postulados electoralmente, sean partidos políticos, grupos étnicos, estructuras religiosas o asociaciones de ciudadanos, tratándose de candidatos independientes3, representantes de comunidades étnicas o de miembros de sectores sociales específicos (como en Inglaterra con los obispos y la aristocracia residual), siendo incluso esta consideración un requisito para asignar de modo mensurable prerrogativas internas en el ejercicio de funciones parlamentarias de carácter administrativo o político. En el caso mexicano, con la adición al artículo 70 de la Constitución Política federal de tres párrafos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de diciembre de 1977, quedó establecido en su párrafo tercero la base de conformación del grupo parlamentario, pues el constituyente permanente determinó que “las formas y procedimientos” de la “agrupación de los diputados, según su afiliación de partido” fuera garantizada en la ley reglamentaria (subrayado por el autor). 4 Curiosamente, como han advertido algunos estudiosos del tema, hay una sintomática omisión constitucional para el caso de la organización del Senado mexicano (Ramírez Millán, 2001: 269-288), la cual no ha sido subsanada, aunque tampoco ha sido óbice para que los senadores se organicen por grupos parlamentarios conforme al artículo 71 párrafo 1 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos5 y al novedoso Reglamento del Senado de la República según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 4 de junio de 2010. Salvo indagación de por medio, nuestra presunción acerca de la razón fundamental que pudo haber justificado dicha omisión señala que los senadores originariamente sólo representan a las entidades federativas. Aunque, como también se ha presumido, con la introducción en 1993 del principio de representación proporcional en la elección de senadores, en única circunscripción nacional, puede dudarse acerca de la vigencia de esa razón fundamental.
franceses afines, como se verá en otra nota, la distinción permite desahogar jurídicamente la presión que regularmente ejercen los grupos políticos sobre los representantes políticos titulares del poder legislativo. 3 De acuerdo con datos de ACE Project (http://aceproject.org/epic-es), casi doscientos países celebran elecciones presidenciales y/o legislativas en las que participan candidatos independientes. Con significados variados sobre las candidaturas independientes, algunos países en América Latina admiten en sus legislaciones esa figura, entre ellos Chile, Paraguay, Colombia y Argentina. En países europeos, africanos y asiáticos (incluida Rusia) es común la participación de candidatos independientes, y aun en los Estados Unidos de América. 4 Para verificar la reforma aludida al artículo 70 constitucional, puede accederse al mismo link de consulta virtual de todos los decretos de reforma constitucional, desde el sitio web de la Cámara de Diputados: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm 5 El artículo 71 párrafo 1 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece: “Los grupos parlamentarios son las formas de organización que podrán adoptar los senadores con igual afiliación de partido, para realizar tareas específicas en el Senado y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo. Además, deberán contribuir a orientar y estimular la formación de criterios comunes en las deliberaciones en que participen sus integrantes”, y su número mínimo, al igual que para el caso de los diputados, será de cinco. 3
Por otra parte, de acuerdo con el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, el antecedente de los grupos parlamentarios se encuentra en Inglaterra, a mediados del siglo XVII, con la conformación de grupos distintos social y políticamente en el naciente parlamento moderno inglés: por un lado, el de los Tory; de otro, el de los Whig.6 El primero, arraigado en intereses de la gran propiedad territorial, con una ideología promonárquica, irrestricta y conservadora; el segundo, con una ideología pro-liberal, opositor de la monarquía absolutista y arraigado en intereses de la ascendente burguesía. Incluso es posible ir más atrás, a los siglos XII y, sobre todo, XIII, en la historia de las instituciones políticas inglesas, para encontrar en la representación estamental en las asambleas parlamentarias, convocadas generalmente por el Monarca, formas primigenias de agrupación parlamentaria.7 Sin embargo, debe considerarse que, aunque algunos historiadores remontan al Parlamento de Islandia de 930 el origen parlamentario, el parlamento inglés suele llamársele “Madre de todos los parlamentos”, porque se le considera el antecedente más antiguo del parlamento moderno, en virtud de que su estructura y su incipiente sistema de equilibrios están más próximos a éste (al respecto, véase Matthiasdottir: 2006: 14-15).8 Así, las raíces medievales de la institución parlamentaria se localizan en el periodo monárquico de Enrique III (12161265), exactamente tras la sucesión del célebre Juan I o Juan “Sin Tierra”, el mismo que los nobles hicieron rubricar la Carta Magna de 1215, base histórica de posteriores declaraciones de derechos ingleses, como igual sucedió en 1258 cuando los nobles -agrupados en lo que se llamaría el “Parlamento de Oxford”- hicieron aceptar y jurar a Enrique III las “Provisiones de Oxford”. Del mismo modo, el parlamento moderno nace en Inglaterra entre 1648 y 1688, entre la Segunda Guerra Civil y la Revolución Gloriosa, justamente como órgano supremo del Estado de derecho con atribuciones –incluso sumarias- de control político de la monarquía. Así vistos, los grupos parlamentarios tendrían un origen histórico vinculado a intereses e ideologías de estamentos, clases sociales o sectores sociales. En sentido estricto, ellos son anteriores a los partidos políticos, pero comenzaron a funcionar durante el parlamento moderno como plataforma de lanzamiento de una forma de organización que persiste hasta nuestros días de manera preponderante, y a la cual el político británico-irlandés e híbrido liberal-conservador, Edmund Burke, se refería como la “base del Estado constitucional”, siempre que los partidos fueran controlados desde el parlamento, órgano de legitima representación de los intereses de la Nación.9 De ahí que se diga que los partidos tienen un doble origen: en el parlamento y en la sociedad civil, lo que probablemente haya servido a
Voz “grupo parlamentario”, en Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, coordinado por Francisco Berlín Valenzuela, coeditado por la Cámara de Diputados y Miguel Ángel Porrúa, México, 1997. 7 Dos textos pueden servir para sustentar provisionalmente tal afirmación: uno, el de Ángel Manuel Abellán, “Notas sobre la evolución histórica del parlamento y de la representación política”, en Revista de Estudios Políticos (nueva época) núm. 92, abril-junio de 1996, pp. 163-174; y, principalmente, el de Raymond Carré de Malberg, Teoría General del Estado, FCE, segunda edición, segunda reimpresión, México, 2001, especialmente pp. 80 y passim. El primer momento en que el naciente Parlamento inglés (parlamento medieval) fue convocado sin autorización real, data de 1264, por iniciativa de Simon V de Monfort, Conde de Leicester, de lo cual se desprendió el antecedente de la representación estamental por condados, incluido el naciente estamento burgués, toda una novedad para la época. 8 Ese dato también lo consigna Wikipedia en http://es.wikipedia.org/wiki/Al%C3%BEingi 4
Norberto Bobbio para señalar que los partidos tienen literalmente un pie en órganos de gobierno y otro en la sociedad civil. 1.2. Intereses colectivos versus intereses particulares. La conciliación entre los intereses particulares que ostentan los grupos parlamentarios (en especial “los grandes grupos parlamentarios”) y el interés del pueblo-nación que formalmente debe representar el poder legislativo como órgano del Estado, parece imposible desde un punto de vista realista de la política. Pero, también, desde un punto de vista normativo o evaluativo, siempre cabe preguntarse si como es dicho órgano se corresponde con lo que debería ser. Un planteamiento de ese tipo podría hacerse desde una perspectiva normativa, sea utilitarista o liberal. Puesto que en los estudios sobre el utilitarismo se ha hecho una distinción entre utilitarismo del acto y utilitarismo de la norma, adjudicándose al primero la afirmación de que el mejor acto es aquel que aporta la máxima utilidad y al segundo la de que es mejor el acto que se apega a una norma que tiene como propósito la procuración del mayor bienestar posible para el mayor número de personas, entonces podemos decir que, como fundamento de unas buenas acciones, el órgano legislativo del Estado debería procurar una producción de normas cualitativamente superiores y orientadas por ese principio utilitarista, con lo cual siempre cabría esperar del gobernante ese tipo de acciones.
Por su parte, desde el liberalismo político se ha pregonado un tipo de instituciones que, al mismo tiempo que deben evitar la obstrucción de las libertades individuales, puedan procurar el bien común conforme a una consideración del individuo abstracto y universal. Al respecto se puede agregar lo siguiente: en ambas tradiciones normativas permanecería – al menos de una forma general– el supuesto de conciliación entre los intereses individuales (concretos) reconocibles a partir de acotaciones bienestaristas, según el utilitarismo, y el interés común (abstracto), reconocible a través de una pretensión generalizable, lo cual suele llevar a la configuración de un “liberalismo holista” compatible con el utilitarismo, pero que no se traduciría, a su vez, en una compatibilidad del llamado “liberalismo igualitario” con el utilitarismo. Sin embargo, se afirma ordinariamente y en definitiva que
En la etapa final de su vida (fallece en 1797) Burke coincide con el modelo de representación política defendido por Emmanuel-Joseph Sieyès en la Asamblea Nacional francesa, mismo que habría de dar un giro de 180 grados a la concepción clásica de la “soberanía popular”, sustituyéndola con la concepción racional de “soberanía de la Nación” como poder constituyente. Al respecto, véase el trabajo de Humberto Nogueira Alcalá, “Los límites del poder constituyente y el control de constitucionalidad de las reformas constitucionales en Chile”, en Estudios Constitucionales núm. 2, año 4, Universidad de Talca, 2006, pp. 435455, http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/4n_2_2006/18.pdf En su obra ¿Qué es el Tercer Estado?, Sieyès parece utilizar de manera equivalente “Pueblo” y “Nación”, pero una lectura sistemática de su pensamiento y, sobre todo, de su brillante defensa de la soberanía de la Nación en las sesiones del 7-8 de julio y, particularmente, del 7 de septiembre de 1789 de la Asamblea Nacional francesa, permiten considerarlo Padre de la doctrina francesa de la “soberanía de la Nación” y, por tanto, del principio de prohibición del mandato imperativo. Véase la obra citada de Sieyès publicada por la UNAM, colección Nuestros Clásicos núm. 40, México, 1989, pp. 53-141. 10 Acerca del utilitarismo y el liberalismo, en particular de su familiaridad y de su influencia, véanse los trabajos de los siguientes autores: De León Barbero, 2004; Gutiérrez, 1990; y Seleme, 2004: 39-66. 5
no todos los utilitaristas asumen una posición liberal por cuanto a que toman distancia de presupuestos abstractos e hiperindividualistas y, por tanto, insisten en mínimos de bienestar social por la vía de resultados concretos. En algunos aspectos hay, incluso, una mayor coincidencia en las pretensiones sociales entre utilitarismo y marxismo que entre utilitarismo y liberalismo (por ejemplo, Alcoberro, 2009; y Yeager, 2006: 463-483). Ahora bien, desde una concepción realista de la política –no necesariamente establecida en la hipótesis negativa de la naturaleza humana, como en el pensamiento de Maquiavelo– el órgano legislativo es un contrapeso sistemático con respecto a los otros órganos del Estado, particularmente al Ejecutivo, por lo que se considera que la función de control político es preeminente jurídica e histórica. Consecuentemente, la creación normativa depende de una cierta correlación de fuerzas e intereses políticos. La tradición liberal-republicana anglosajona y angloamericana del checks and balances, de un sistema de controles y equilibrios (o de frenos y contrapesos), por ejemplo, avala que lo importante es la eficacia de los órganos de poder en los términos que dispone la ley: que cada cual cumpla su función originaria, contribuya a mantener la separación funcional del poder y, por tanto, se garantice el principio de limitación del poder en el marco, al mismo tiempo, de la unidad del poder del Estado y la garantía de los derechos fundamentales. Ambas concepciones se complementan en dos puntos relevantes: a) el mantenimiento de las instituciones; y b) la apreciación de los fines de las instituciones. Si bien la concepción realista apunta a describir la política conforme a leyes objetivas y a una correlación entre intereses y poder, es coherente con una expectativa de equilibrios11, y eso es lo que la aproxima a la concepción normativa (no sólo utilitaristamente) de lo que debería ser el entramado de instituciones políticas en virtud de sus fines últimos. 12 En la conjunción de ambas concepciones se puede observar una tensión permanente entre lo que son propiamente los órganos de poder determinados por constelaciones de intereses y lo que deberían ser conforme a valores, principios y reglas que, por lo demás, mantienen referentes concretos. Esa tensión se encuentra en la base de nuestra hipótesis. De manera realista, sin embargo, debe señalarse que los procesos de institucionalización parlamentaria no han suprimido los mecanismos que garantizan el mantenimiento de intereses particulares –de grupos o de partidos políticos– en las decisiones políticas. Al contrario, a través del reconocimiento de los “grupos parlamentarios” como un tipo de órganos que coadyuva a la decisión política, se le ha dado carta de salvoconducto a la pretensión de imponer una determinada línea política a las decisiones conformadas por “acuerdos”. Me pregunto, por cierto, si acaso sería absurda en estos tiempos aquella petición de 1520 –recordada por Jaime Cárdenas– elevada por los comuneros de la Junta de Tordesillas al Rey de Castilla y Aragón, a efecto de mantener
Una concepción del realismo político sustentada en la hipótesis del equilibrio de fuerzas se encuentra en la obra de Raymond Aron (1985) y el excelente trabajo de Raúl Andrés Sanhueza Carvajal (2003: 401-421). 12 La académica polaca Dorota Pietrzyk-Reeves (2006: 370-388) señala al respecto la insuficiencia del sistema de checks and balances (controles y equilibrios) en la búsqueda de equilibrios institucionales, aun cuando fueran, en realidad, equilibrios inestables. Así, si la cultura política de un país democrático no procura actitudes de lealtad institucional y prácticas de transparencia y rendición de cuentas basadas en normas y valores ex profeso, entonces la simple "salud institucional" y el desarrollo de capacidades institucionales no podrán ser suficientes para evitar la corrupción (que es una degeneración de la democracia y sus instituciones). 6
alejados a los procuradores de las cortes de las tentaciones mundanas ligadas al dinero y a los bienes terrenales, durante todo el tiempo de su desempeño.13 1.3. Hipótesis exploratoria. Ahora bien, nuestra hipótesis, que tiene una naturaleza más bien exploratoria, es que, puesto que los grupos parlamentarios son la forma organizada –y formalizada– de las oligarquías de los partidos políticos dentro de los parlamentos, ellos se convierten en el centro de gravitación política y legislativa, lo cual se puede confirmar en su proceso de constitucionalización y en el funcionamiento material de los parlamentos. Y, precisamente por este hecho y sus consecuencias en la configuración de políticas que afectan al EstadoNación, es que se puede proponer que ellos deben quedar sujetos al sistema de controles constitucionales, por lo menos en lo que concierne, por un lado, a dar transparencia a sus funciones de intermediación con respecto a intereses económicos y políticos de diversos actores; por otro lado, por cuanto al uso de partidas presupuestales de asignación especial, ya que resulta altamente lesivo el manejo discrecional de recursos públicos, pues generalmente se carece –constitucional y legalmente- de mecanismos idóneos de rendición de cuentas y de una correlación entre responsabilidades y sanciones. Esto último, por ejemplo para el caso mexicano, parece constituir un hecho difuso en consideración del manejo indebido de recursos públicos como causa para la iniciación de juicio político o juicio de responsabilidades en contra de titulares de órganos legislativos. En el supuesto de iniciarse un procedimiento de ese tipo, con una causal recaída a conductas de parlamentarios, el “juez” político-parlamentario que lleva a cabo una función de control jurisdiccional, pero no integra un órgano jurisdiccional, ¿debería juzgar a sus pares o, al contrario, excusarse del caso doméstico?14 Por lo demás, el lector puede observar que la literatura sobre grupos parlamentarios, desde finales del siglo XX, se ha enriquecido con estudios relativos a experiencias legislativas personales, sentencias jurisdiccionales, debates nacionales relevantes, etcétera. En la sección de fuentes consultadas se ofrece una relación de textos publicados en español en distintas latitudes que permiten contar con opiniones calificadas.
2.- Funciones históricas y especializadas del parlamento.
2.1. Consideraciones relevantes.
La ilustración ha sido tomada del trabajo de Jaime Cárdenas sobre las “incompatibilidades parlamentarias y los conflictos de interés”, difundido por el Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y la Transparencia (véanse datos completos de referencia en la sección de fuentes consultadas). Evidentemente, la probabilidad de que entren en choque la búsqueda del interés general y la promoción de intereses privados depende del blindaje que posean las instituciones y de una cultura política ad hoc firmemente arraigada. Así ha sido siempre y, en tanto, como lo muestran los varios ejemplos señalados por Jaime Cárdenas, se ha procurado un tipo de reglas que permitan disuadir actos de corrupción o de enriquecimiento irregular. 14 Una opinión acerca de que el juicio político, llevado a cabo por un órgano no jurisdiccional, es deficiente por cuanto a su instrucción, se encuentra en las conclusiones de la sección “Diagnóstico Ciudadanos” de los Anexos del Libro Blanco de la Reforma Judicial. Una agenda para la justicia en México, presentado en 2006. 7
En un documento del PNUD, publicado en 2003, se considera que a los parlamentos -como suelen ser llamados en varios países los órganos de poder legislativo y de representación política nacional- les corresponde el papel siguiente:
El papel del parlamento consiste en promulgar las leyes, representar y mediar los intereses de las diferentes circunscripciones electorales, debatir y establecer prioridades políticas y asignaciones de recursos que afecten de forma directa a las vidas de los ciudadanos, y supervisar al poder ejecutivo. Las instituciones parlamentarias constituyen el contrapeso del poder ejecutivo y otorgan voz al electorado en cuestiones de políticas públicas. De hecho, el parlamento es el foro principal para el debate sobre políticas públicas y constituye un lugar para el compromiso y la consecución del consenso. Los parlamentos influyen directamente en las políticas que apoyan y promueven mejores sustentos para los pobres. Unas instituciones parlamentarias robustas ayudan a garantizar la democracia, el imperio de la ley y los derechos humanos.15
Conforme a esa concepción del papel del parlamento, se señalan tres campos específicos reservados a este órgano del Estado: a) el control político en el sistema de controles constitucionales, particularmente en lo que concierne, en primer lugar, a la fiscalización de ingresos y egresos públicos, y, en segundo lugar, a la responsabilidad política de los servidores públicos; b) la producción de normas jurídicas; y c) la representación política del pueblo-nación. En consecuencia, cuando se habla de “desarrollo parlamentario” se alude a un conjunto de “actividades cuya finalidad es fortalecer el papel del parlamento en la gobernación”.16 El trabajo parlamentario que se deduce de ese conjunto de actividades es realizado conforme a una división técnica y política de las áreas y sub-órganos prevista tanto en la Constitución Política (formal y materialmente) como en las normas de aplicación orgánica y operativa que el mismo órgano produce de manera exclusiva. Desde un punto de vista normativo acorde con la representación del interés nacional o popular que se le confía, el parlamento está llamado a ser un órgano que pueda mantenerse suficientemente distanciado con respecto al asedio de intereses de grupos que conforman la constelación social-cultural-económica. Por ende, constantemente debe poner a prueba su independencia y autonomía. Es decir, el parlamento está determinado histórica y constitucionalmente como un órgano en el que confluye el interés común de variados representantes de grupos para controlar a quien ejerce el poder ejecutivo, pero sin que éstos
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), Desarrollo parlamentario, abril de 2003, p. 5. En refuerzo de ese texto, véase también el excelente libro de David Beetham para entender el significado de Parlamento del siglo XXI: El parlamento y la democracia en el siglo veintiuno. Una guía de buenas prácticas, Unión Interpalamentaria, Suiza, 2006, 240 pp. 16 El derecho parlamentario regularía así el conjunto de procesos parlamentarios jurídicamente relevantes o que tienen impacto en el papel global del parlamento. Según Marta Morineau, “por lo anterior, [José Ma.] Serna [de la Garza] opta por el nombre de derecho parlamentario para esta disciplina, porque es más amplio y permite incluir no sólo al procedimiento legislativo, sino a las demás funciones del Congreso. Considera que esta designación podría ser objetada para un país como México, que no tiene un sistema parlamentario sino presidencialista, pero agrega que esta objeción no hace a la esencia de la materia, y afirma que el término "Parlamento" se puede usar para designar a cualquier tipo de asamblea legislativa” Por lo demás, dice esta autora que “el derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las actividades internas de las asambleas legislativas (Parlamentos o Congresos) de los estados, en lo referente a su organización, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios de sus miembros y relaciones entre los grupos políticos que las integran” (Morineau, 2001). 8
grupos tengan la posibilidad de imponer una estrategia particular, cumplir algún mandato imperativo o realizar actos que conlleven a la corrupción de la vida parlamentaria. 17 Sin embargo, la realidad es que, como afirma Norberto Bobbio, “jamás una norma constitucional ha sido tan violada como la prohibición de mandato imperativo; jamás un principio ha sido tan menospreciado como el de la representación política”, puesto que los grupos constantemente tratan de hacer valer sus intereses unos en contra de otros, al grado de que “cada grupo tiende a identificar los intereses nacionales con los intereses del propio grupo” (Bobbio, 2007: 19). Consecuentemente, el principio de transparencia y los mecanismos de interpelación permiten revelar constantemente el grado en que se cumple el principio de legalidad de los actos parlamentarios y el apego de éstos al interés público. Según el controvertido jurista alemán Carl Schmitt, “todos los órganos y normas específicamente parlamentarios cobran su sentido sólo por la discusión y la publicidad. Esto vale especialmente para el aún hoy oficial y constitucionalmente reconocido axioma (aunque en la práctica ya apenas nadie cree en él) de que el diputado sea independiente de sus votantes y de su partido; es válido también para la reglamentación de la libertad de expresión y las inmunidades de los diputados, para la publicidad de los debates parlamentarios, etc.” (Schmitt, 1990: 3-63). Precisamente esta doble condición (la discusión pública –distinta de la negociación rampante y más próxima a “intercambio de opiniones”18– y la publicidad), como parte de un conjunto de principios que rige la vida parlamentaria, actualiza el carácter independiente y autónomo del órgano parlamentario. Esa es la naturaleza jurídica de los parlamentos, pero habrá que evaluar también su exposición a la naturaleza de los entes políticos, siempre proclives a su propio interés. Cabe recordar que la vida parlamentaria –durante el antiguo régimen europeo– no se comprendía, por ejemplo, sin el mínimo de publicidad exigido por el acto de apertura del periodo de sesiones, a través de la debida convocatoria que debía promulgar el monarca, y sin el mínimo espacio de interlocución establecido con la concurrencia obligada del monarca y los representantes estamentales en lo que se dio en llamar originariamente el “parlamento” o “asamblea representativa”, constituido por tres cámaras que alojaban cada una a los representantes de los respectivos estamentos. 19 Dice Xavier Gil Pujol que “el rey y las cámaras unidos en la asamblea constituían el ‘cuerpo político’, de la que aquél era la cabeza y
El investigador español Fernando Santaolalla López (1996: 293-308; y 2003: 207-248), por cierto, se ha ocupado del tema en varios de sus trabajos publicados. La importancia del tema permite preguntarse incluso si un parlamentario o un grupo parlamentario puede ser sancionado a causa de conductas contrarias a las normas internas y en qué grado. 18 Dice Carl Schmitt (1990: 2) al respecto que “la discusión significa un intercambio de opiniones; está determinada por el objetivo de convencer al adversario, con argumentos racionales, de lo verdadero y lo correcto, o bien dejarse convencer por lo verdadero y lo correcto”. 19 Como se ha dicho en las historias sobre el parlamento antiguo, el rey y los representantes territoriales de los estamentos se reunían en Parlamento justamente para negociar, es decir, para que aquel pudiera exigir tributos con el consentimiento de sus súbditos y éstos, a su vez, pudieran exigir concesiones, garantías y privilegios, bajo ordenanzas reales, a cambio de aprobar la imposición de gravámenes y derechos, y de tratar los asuntos graves del Reino. De ahí se entiende –desde los federalistas fundadores de la unión americana y en la actualidad– que el Parlamento (y, si se quiere, el Congreso), como órgano de control político de los otros órganos del Estado, dispone del “poder de la bolsa”: autoriza ingresos y presupuestos de egresos con base en proyectos enviados por el ejecutivo, mismos que son susceptibles de modificación. 9
éstas, los brazos” (Gil Pujol, 1991: 34).20 El parlamento antiguo, en una palabra, constituía la unidad del reino. Sin duda, las instituciones políticas inglesas, con el Parlamento como poder supremo, pudieron concretar una excelente actualización de esa tradición bajo la forma de unidad del Estado-Reino, con uno de los checks and balances más avanzados que pudo producir la revolución gloriosa del siglo XVII. Ese “cuerpo político” era la manifestación material de un sistema incipiente de equilibrios entre intereses estamentales y reales: entre el poder ejecutivo y legislativo detentado por el rey, por un lado, y el poder de la autorización de recursos financieros y tributarios a los proyectos monárquicos. Precisamente, la soberanía absoluta del rey se deducía de la concentración de funciones ejecutivas y legislativas ordinarias, pero todo ello comenzó a desmoronarse, desde mediados del siglo XVII, por una contradictoria desobediencia real a la tradición (y obligación) de convocar a los parlamentos y la afirmación del parlamento inglés para impedir que el rey legislara a discreción, lo que luego orilló a la confrontación de la llamada “nación política” (que alojaba a las oligarquías estamentales) con el rey. Más tarde, sobre todo con la revolución francesa, el reemplazo radical de los espacios de representación estamental vino con la instauración de la representación “nacional” y de un solo “cuerpo electoral” (Costa Bonino, 1997: 12, 46, 66 y passim).21 Sin duda, según coinciden varios autores –por ejemplo Ulrike Liebert y Julián Santamaría Ossorio– el parlamento hoy en día se ha convertido en una pieza central de la consolidación de la democracia,22 así como en factor primigenio de la fundamentación democrática del Estado constitucional de derecho. Por este órgano pasan todas las iniciativas legislativas que afectan a un país, incluso a comunidades de naciones como es el caso de la Unión Europea, 23 y se conforma un juego de intereses políticos que impactan las relaciones interorgánicas del Estado. Además, su papel de procesador de iniciativas normativas para combatir variados problemas públicos y su configuración como punto relevante de equilibrio político entre órganos de poder han convertido al parlamento en una expresión material ineludible del Estado constitucional de derecho.
Xavier Gil Pujol, Las claves del absolutismo y el parlamentarismo, 1603-1715, Planeta, colección Las Claves de la Historia, Barcelona, 1991, p. 34. 21 Raymond Carré de Malberg, en su magníficamente documentada y argumentada Teoría General del Estado (publicada originalmente en 1922), proporciona elementos para distinguir las diversas concepciones de representación política y su consecuencia en la doctrina de la soberanía, hasta llegar al punto de defender la llamada doctrina de la “soberanía nacional” derivada de la primera Asamblea Nacional francesa (1789) y de establecer una ruptura con la idea de la representación política a partir de la negación constitucional del “mandato imperativo”. La edición en español de dicha obra se debe al Fondo de Cultura Económica, México. 22 De Ulrike Liebert véase “The centrality of parlament in the consolidation of democracy: A theoretical exploration”, colección Working Paper núm. 7, Universidad de Barcelona, 1989). De Julián Santamaría Ossorio véase “El papel del parlamento durante la consolidación de la democracia y después”, en Revista de Estudios Políticos núm. 84, Madrid, España, abril-junio de 1994, pp. 9-26. http://www.members.es/tripod.de/politicasnet/articulos.htm 23 No me refiero sólo a la conformación del Parlamento Europeo por medio de elecciones nacionales de los países integrantes, sino más propiamente a las consecuencias que suele tener una votación parlamentaria nacional en la aprobación de decisiones concertadas comunitariamente, como en el caso de la pretendida Constitución europea, prevista en Tratado ex profeso firmado en Roma el 29 de octubre de 2004 (el proyecto se aprobó previamente el 18 de junio de 2004). 10
Así, para Liebert, en tanto que órgano especial de la soberanía y la representación política, y a pesar de sus crisis y de las paradojas que enfrenta con frecuencia por el protagonismo de los partidos, el parlamento es “esencial para la legitimación de la democracia”. Precisamente por ello es que, incluso, los partidos políticos y otros actores políticos han “parlamentarizado” sus estrategias. Julián Santamaría Ossorio también destaca el tema de la centralidad parlamentaria en la consolidación de la democracia, por tres cosas: a) su naturaleza es la negación del autoritarismo y de la concentración de poder; b) es el espacio de reproducción de las fuerzas políticas nacionales; y c) es un factor de irradiación de legitimidad democrática. En tanto que Joan Prats i Catalá sostiene la hipótesis de que el fortalecimiento del poder legislativo como Parlamento-institución y Parlamento-organización es tarea prioritaria para avanzar hacia la democracia y la equidad social, incluso para hacer eficientes las instituciones del mercado; además, según este mismo autor, la distinción entre Parlamento-institución y Parlamento-organización es útil porque desde una perspectiva institucional el fortalecimiento parlamentario incide en la sociedad civil, esto es, el fortalecimiento parlamentario se traduce en una legitimación representativa (Prats i Catalá, 1996). Una concepción similar a las anteriores propuso Kelsen en 1920 (en su Esencia y valor de la democracia), anticipando un tipo de solución a la temprana crisis del parlamentarismo en un contexto de incipiente expansión del sistema democrático: efectuar una reforma del parlamentarismo a través de diversos medios “para intensificar sus elementos democráticos”, no obstante su temprana crisis y la influencia decisiva que ya estaban mostrando los partidos en su seno. Por cierto, es sintomático que a principios del siglo XX un autor de la talla de Kelsen estuviera apostando por un encadenamiento entre Parlamento-Partidos-Grupos Parlamentarios como la clave de la democracia, que resume en los siguientes términos de manera casi lapidaria, más como un posicionamiento político que como una constatación empírica: “la democracia, necesaria e inevitablemente requiere un Estado de partidos” (Kelsen, 2005: 37). 2.2. El parlamento bicameral. Sin duda, el encadenamiento entre Parlamento-Partidos-Grupos Parlamentarios se constata ya como un hecho estructural, y adquiere una naturaleza compleja tratándose de parlamentos bicamerales, pues los grupos parlamentarios en cámaras duales no siempre se comportan de la misma manera conforme a la expectativa de intereses de su partido político o de sus nichos socio-culturales; por tanto, con frecuencia se suscita entre ellos un problema de coordinación parlamentaria, incluso desacuerdos en cuestiones de fondo de la agenda legislativas o incluso en cuestiones puramente técnico-administrativas internas. Una relatoría de experiencias de este tipo sería extensa y no podríamos agotarla en este trabajo. Sin embargo, para ilustrar la generalidad de dicha situación, sobre todo en países en donde el partido del ejecutivo no tiene mayoría parlamentaria, es suficiente con señalar que las discrepancias pueden obedecer a lo siguiente: a) un déficit o una falta de acuerdos entre dirigentes o líderes del mismo partido sobre temas específicos (de la agenda legislativa o del momento); b) la oportunidad para revisar en la cámara colegisladora el proyecto aprobado en la cámara de origen, si acaso los equipos de asesores están mejor informados, si las
circunstancias políticas se han modificado en el país; o c) el intercambio de posicionamiento de cada grupo parlamentario en la cámara colegisladora debido a que la correlación de fuerzas es distinta a la de la cámara de origen. Ahora bien, aunque los grupos parlamentarios son incipientes en la experiencia parlamentaria mexicana decimonónica –pues, como se sabe, los partidos políticos no existían en sentido estricto, debido a que las decisiones políticas nacionales involucraban más bien a importantes organizaciones masónicas y a corrientes liberales y conservadoras de pensamiento en boga– la supresión del Senado de la República, con la Constitución Política de 1857, revela tempranamente, por un lado, la falta de coordinación parlamentaria para tomar decisiones compartidas en temas de trascendencia nacional, no sólo entre dos Cámaras legislativas, sino entre éstas y el ejecutivo federal, y, por otro, la intención del grupo dominante en el Congreso de la Unión –avasalladoramente liberal– para simplificar mediante un golpe de mano el procedimiento legislativo, sobre todo tratándose de cuestiones presupuestales y de política interna, de por sí allanado por la práctica nociva de consultar en esa época la opinión del ejecutivo federal previamente a la aprobación por el Pleno del proyecto en cierne.24 El sistema bicameral –compuesto por una “cámara alta” y una “cámara baja”– existe tanto en Estados federales como unitarios, aunque hay una ligera tendencia mundial al predominio unicameral y una tendencia aplastantante al sistema bicameral en países del continente americano y en Estados federales, con excepción de Perú, Ecuador y Venezuela, éste último con un Estado federal. Es una invención inglesa cuya finalidad consistió originalmente en incorporar un mecanismo de naturaleza territorial o bien de composición social y estamental, con dos objetivos: dar una orientación incluyente a la representación política e integrar un sistema constitucional de controles y equilibrios eficaz políticamente. En ese tenor, Francisco Sánchez, Detlef Nolte y Mariana Llanos señalan lo siguiente, con particular referencia a la inserción del Senado en el sistema bicameral: En la teoría política, la división del Poder Legislativo en dos Cámaras ha recibido al menos cuatro justificaciones: la representación de intereses distintos en cada una de las Cámaras, la contribución al sistema de pesos y contrapesos, el mejoramiento de la calidad de la producción legislativa y la producción de resultados legislativos más estables. En efecto, en primer lugar, la estructura bicameral ha sido frecuentemente utilizada para acomodar los intereses de distintas constituencies o simplemente intereses que tendían a divergir unos de otros a fin de promover, de este modo, una legislación basada en un mayor consenso político y social. Así, la mayoría de las Cámaras altas representan y han representado en el pasado algún interés distinto al poblacional (aunque sus legisladores pueden ser elegidos de
El escrito en donde el Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo formula su voto particular a la sentencia recaída a la ya célebre controversia constitucional 109/2004, contiene secciones interesantes que nos informan precisamente del contexto, las intenciones y los actores involucrados en la supresión del Senado llevada a cabo en 1857, luego restituido en 1874. Es curioso, pero el dominio liberal en el Congreso de la Unión facilitó tal determinación, aunque el presidente Comonfort decidió desafiar al destino y decidió no aplicar la nueva Constitución, hasta que al poco tiempo se vio obligado a dimitir y salir del país. Entre los parlamentarios liberales que ahí se encontraban se pueden mencionar a Valentín Gómez Farías, Ignacio Luis Vallarta, Francisco Zarco, Ponciano Arriaga, Guillermo Prieto e Ignacio Ramírez. 12
modo directo) que puede estar vinculado con intereses de clase, de minorías o de tipo territorial (Sánchez, Nolte y Llanos, 2005: 18). Sin embargo, hoy en día el modelo bicameral inglés ha degenerado en un sistema seudobicameral, debido a que la Cámara Alta –compuesta por Lores “espirituales” y “temporales” y única en el mundo con cargos hereditarios- tiene en la actualidad facultades legislativas y de control parlamentario visiblemente limitadas: desde 2009 ya no tiene la función de tribunal de apelación de última instancia que ejercía a través del Apellate Committe; controla la actuación del gobierno por medio de un mecanismo de inquisidor que se ejerce en comisiones de investigación y ante cámaras de televisión, pero no tiene consecuencia alguna en el afincamiento de responsabilidad gubernamental; y puede rechazar leyes remitidas por los Comunes, pero únicamente por un periodo máximo de un año. Por lo demás, es sintomático el tipo de consideraciones con que inicia la breve Ley Orgánica del Parlamento de Gran Bretaña aprobada en 1911, precisamente para refundar la correlación de fuerzas en el sistema bicameral inglés (o británico, en sentido estricto, incluso en un sentido fuerte “del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda”): Considerando que es necesario regular mediante una ley las relaciones existentes entre las dos Cámaras del Parlamento. Y considerando que es deseable sustituir la Cámara de los Lores, en su actual composición, por una segunda Cámara nacida de la voluntad popular, en lugar de fundada en derechos hereditarios, pero que no es posible llevar a efecto inmediatamente esta sustitución. Y considerando que, aunque el Parlamento deberá más adelante limitar y definir las facultades de la nueva segunda Cámara mediante un texto legal que regule dicha sustitución, pero siendo conveniente reducir, desde ahora, las facultades de las que en la actualidad goza la Cámara de los Lores. A tal extremo se ha extendido todo un siglo de cambios del sistema bicameral inglés que a mediados de marzo de 2010 el gobierno laborista de Gordon Brown anunció que propondría la supresión de la Cámara de los Lores, como muestra del mayor cambio del sistema político del Reino Unido en ese largo periodo, ante lo cual, evidentemente, se opusieron inmediatamente el partido conservador, la residual nobleza y la estructura clerical anglicana.25 La propuesta consistió en lo siguiente: suprimir la Cámara de los Lores, sustituirla por una Cámara Alta sujeta a elecciones populares, renovarla por tercios cada cinco años y reducir su tamaño de 733 miembros en la actualidad a sólo 30026. Como se ha visto grosso modo, la adopción de un sistema bicameral se ha sustentado en la finalidad ya señalada, pero la determinación para dar un peso específico a cada Cámara en
El 11 de mayo de 2010, Gordon Brown dimitió al cargo ante la Reina Isabel II; su lugar fue ocupado por David Cameron, líder del Partido Conservador. La atrevida propuesta de Gordon Brown ¿habrá sido una de las causas directas de su dimisión? 26 “Desde marzo de 2010, la Cámara de los Lores cuenta con 733 miembros, 87 más que la Cámara de los Comunes, que cuenta con 646” (http://es.wikipedia.org/wiki/C%C3%A1mara_de_los_Lores). 13
la toma de decisiones parlamentarias o, al contrario, para anularlo, ha dependido de variados acuerdos entre las grandes fuerzas políticas o de plano de acciones avasalladoras de mayorías constituyentes. De nuestra parte, no queda duda de que, en un sistema político pluralizado bajo principios democráticos y cuanto más desarrollado un sistema de controles constitucionales, que incluye una diversidad de órganos entre los cuales se distribuyen las competencias de Estado, ello tendrá la ventaja de garantizar los límites jurídicos del poder político y la expansión de los derechos fundamentales, aun a pesar de que la densidad del checks and balances pueda tener también la consecuencia de ralentizar las decisiones de gobierno. Y este dilema, por cierto, es bastante para detener momentáneamente cualquier intención autoritaria para aligerar los procedimientos bicamerales.
3.- Los grupos parlamentarios.
De entre todos los sub-órganos que componen la estructura decisional de los parlamentos contemporáneos se encuentran los “grupos parlamentarios”, y por ellos pasan las estrategias políticas de los partidos políticos y, en su caso, de las corrientes políticas dentro de éstos. Nuestra hipótesis, como se anticipó, es que, puesto que estos grupos son la forma organizada –y formalizada– de las oligarquías de los partidos políticos dentro de los parlamentos, ellos se convierten en el centro de gravitación política y legislativa. Por tanto, las decisiones de los demás órganos, incluso de las áreas propiamente técnicas y administrativas, se hallarán afectadas sustantivamente por el modo como cada grupo parlamentario –o una parte significativa del mismo– determine participar en las decisiones colegiadas o coordinadas. Del mismo modo, la forma como la influencia de los grupos parlamentarios podría ser contenida para mantener la institucionalidad de las decisiones políticas proviene de dos mecanismos de naturaleza próxima: a) mecanismos de transparencia y rendición de cuentas; y b) mecanismos de desarrollo de capacidades institucionales.27, 28 Sobre los grupos parlamentarios se ha escrito poco, pero algunos autores españoles han señalado algunas de sus características y su importancia en la vida parlamentaria. Así, por
Para varios de los 132 países en donde tiene oficinas, el PNUD propone diversificar las actividades orientadas al “desarrollo parlamentario”, lo cual tiene que ver con una concepción amplia del “trabajo parlamentario”, a su vez asociada a los “procesos parlamentarios”, y no sólo con el “proceso legislativo”. Así, propone diversos programas de: asistencia técnica para llevar a cabo reformas constitucionales, elaboración de leyes orgánicas y reglamentos interiores; desarrollo de capacidades parlamentarias relativas a elaboración de normas y control presupuestal; fortalecimiento de la organización interna y modernización de entidades, sistemas y procesos; interacción con medios de comunicación masiva y otros actores de la sociedad civil; fortalecimiento de los partidos políticos; desarrollo de prioridades y de un nuevo tipo de legislaciones; y promoción del papel del parlamento y de los derechos y obligaciones de los ciudadanos en una sociedad democrática (cfr. Desarrollo parlamentario, pp. 6-7). 28 Con respecto a la dificultad para alcanzar un desarrollo de capacidades institucionales, cabe citar el trabajo propositivo del Doctor Mariano Gerván, experimentado legislador argentino, sobre el “Fortalecimiento, modernización y gobernabilidad de los cuerpos legislativos”, en cuanto a que “para modernizar los poderes legislativos es indispensable el concurso de especialistas parlamentarios, un recurso escaso que no se encuentra en las áreas de modernización de los otros poderes del estado y menos aún entre los consultores de organismos internacionales. Sin ellos, esos procesos están irremisiblemente condenados al fracaso […] [como ha sido la experiencia en varios países latinoamericanos]” (http://www.salvador.edu.ar/vrid/iiefgs/tr_fortalecim_cuerpos_legis.pdf). 14
ejemplo, Fernando Santaolalla López considera que los grupos parlamentarios son “los ejes sobre los que gira la vida política de las Asambleas Legislativas de nuestra época”, en contraste con la vida parlamentaria de siglos anteriores. En tanto constituyen auténticas “fuerzas políticas organizadas” con prerrogativas protegidas constitucionalmente, se han convertido en “verdaderos protagonistas del parlamentarismo”.29 Por su parte, Juan Cano Bueso subraya el carácter del Estado constitucional como Estado de “colaboración de poderes en equilibrio inestable”, en donde el sistema parlamentario tiene un papel central, y –dentro de éste– el partido político cumple una función de “irradiación” desde la sociedad civil hacia las instituciones del Estado, particularmente desde la transformación de la democracia liberal representativa en una democracia de partidos. “El protagonismo del partido político es, por tanto, incuestionable”, y “la verdadera transformación estructural del Parlamento vendrá de la mano de la irrupción del partido político en la Cámara”, a tal grado que los diputados “no son hoy representantes del pueblo sino mandatarios de los partidos”, señala Cano Bueso 2001: 51, 53 y 60). Pero este fenómeno, visto de manera realista, trae consigo que los grupos parlamentarios se conviertan en centros de organización parlamentaria y en evidentes protagonistas de la decisión parlamentaria en el orden político y de producción normativa. Puesto que en la actualidad los partidos son literalmente correas de transmisión entre la sociedad civil y los órganos de poder, lo que importa, agrega Cano Bueso, es recuperar al Parlamento como locus “donde concurren los sujetos para la composición de sus intereses”, esto es, la recuperación “de la participación, la materialización del pluralismo político [y] la legitimidad del producto resultantes”, con consonancia con “la búsqueda de la utilidad y eficacia política de la norma”. Así, el Parlamento y sus órganos (incluidos los grupos parlamentarios) deben contar con los datos, informes y documentos de todo tipo que disponen las administraciones públicas (Cano Bueso, 2001: 57). Por su parte, el jurista y político valenciano Francisco Granados Calero señalaba en 2001 que no basta constatar la importancia de los grupos parlamentarios en el funcionamiento de las Cámaras y el hecho de que son una especie de “órgano de los partidos” en el ámbito parlamentario, sino que, como tarea propia del Derecho Parlamentario, es necesario “aprehender” su naturaleza jurídica. Así, sugirió considerarlos, en primer lugar, como “útiles y necesarios instrumentos” de los gobiernos en turno; en segundo lugar, como instrumentos de la actividad parlamentaria que ha sido ella misma afectada por la pluralidad de intereses y estrategias (Granados Calero, 2001: 86). No obstante, tratando de generalizar las aseveraciones de este autor, hay que manifestar un margen de duda sobre si los parlamentarios deben o no mantenerse adscritos a un grupo parlamentario, puesto que en muchos países no está constitucionalizada esta figura. Puede ponerse en duda, por tanto, la propia validez de normas que permiten a los partidos –a través de los grupos parlamentarios o figuras jurídicas equivalentes– inculcar una pertenencia de grupo y ejercer un férreo control disciplinario de sus afiliados.
Citado en el documento especial sobre “Los grupos parlamentarios”, publicado por la Cámara de Diputados, México, p. 3. La cita proviene del libro –no consultado para el presente trabajo– de Fernando Santaolalla, Derecho Parlamentario Español, publicado por Espasa-Calpe, Madrid, 1990. 15
La denominada “no adscripción” de los parlamentarios a un grupo determinado, en la pretensión de considerarla como una prerrogativa constitucional, es una cuestión que comienza a discutirse en algunos países. El propio Francisco Granados Calero señalaba al respecto los antecedentes recientes en España para una posible fundamentación en ese sentido, a despecho de los partidos que se arrogan a normas menores (de orden interno parlamentaria) y que, en el fondo, mantienen un interés en el disciplinamiento de grupo porque eso les permite dar certeza al apoyo de proyectos del Ejecutivo desde el Parlamento según se trate (Granados Calero, 2001: 96 y ss.). El disciplinamiento parlamentario tiene, al menos, dos vertientes: una relacionada con la pertenencia al grupo parlamentario y la otra con el acatamiento de normas internas del órgano legislativo aplicables a la participación de los parlamentarios en la discusión legislativa (por comisiones y plenaria) propiamente dicha. Pero en ambas se observa que la normatividad suele ser deficiente, sea por insuficiencia de bases constitucionales o bien debido a un exceso de la pretensión de disciplinamiento que, de todos modos, supone una ruptura con principios constitucionales de inviolabilidad de opiniones de los parlamentarios y la pertenencia sobredeterminante al órgano legislativo.30 Ángel J. Sánchez Navarro sostiene que es evidente, como ya se ha visto con otros autores, que en las democracias contemporáneas “la representación política se encauza a través de los partidos políticos”, pero “su protagonismo se proyecta además en el ámbito parlamentario” gracias a la figura institucionalizada de los “grupos parlamentarios”, concebidos como agrupaciones de diputados normalmente vinculadas a partidos políticos. Así, la articulación interna de los parlamentos (de sus cámaras, de sus órganos de dirección y de las comisiones) a través de grupos parlamentarios marca la organización interna parlamentaria, pero sobre todo el proceso decisional relativo al control político, la discusión presupuestal y a la aprobación de normas generales (Sánchez Navarro, 2006: 96 y 97).
4.- El estatuto constitucional de los partidos ¿y de los grupos parlamentarios?
Al parecer, la multiplicidad de puntos de vista sobre el fenómeno de los grupos parlamentarios que pone de manifiesto Ángel L. Sanz Pérez constituye una dificultad para determinar la naturaleza jurídica de dichos grupos, simplemente porque no hay una concepción única o coherente al respecto. Para empezar, lo cierto es que en casi todos los países hay una escasa fundamentación constitucional de dichos grupos y, en contraste, una abundante normativa interna (leyes orgánicas, reglamentos internos, estatutos, etc.) generalmente a salvo de cualquier poder de veto o del sistema de control constitucional de normas (Sanz Pérez, 2001: 331).
Véase al respecto un caso concreto analizado por Fernando Santaolalla López (1996: 293-308). Un parlamento, dice Santaolalla López, deber ser el primer foro político de un país; “la misión de sus miembros es discutir y resolver sobre todo lo atinente a la res publica”. Por eso no se entiende, en el caso tratado por el autor, que un presidente de un órgano menor, como es la Comisión legislativa, se arrogue la facultad no ya de de acallar, sino de sancionar al parlamentario que manifiesta conductas que parecen contrarias al orden parlamentario (p. 301). 16
En efecto, todo puede encontrarse en la normatividad interna de los parlamentos (leyes orgánicas y reglamentos internos), y eso ya es una dificultad en la interpretación de tal naturaleza jurídica, puesto que las reglas y procedimientos relativos varían de un país a otro. Es decir, como bien precisa Sanz Pérez, “en el intento de acercamiento a la realidad de los grupos parlamentarios se entremezclan, como en otras cuestiones jurídicas, importantes elementos de una inequívoca naturaleza política”, de la que son bastante próximos los partidos políticos (Sanz Pérez, 2001: 332-333). La afirmación siguiente que hace Sanz Pérez resume de forma lúcida lo que ya se ha señalado de manera fragmentaria más arriba:
Sin que pueda efectuarse, en este ámbito, referencia alguna a la evolución y progresivo reconocimiento de los grupos, los Reglamentos Parlamentarios parten, de forma inequívoca, de la consideración de los grupos parlamentarios como consecuencia de la aparición del Estado de partidos, cuyo significado es puesto de relieve con los siguientes términos: «tras las decisiones jurídicamente imputables a los órganos del Estado están las decisiones tomadas unilateral o concordantemente por los partidos, de tal manera que los órganos políticos del Estado podrían calificarse como recipientes abstractos y vacíos de poder para ser concretizados y llenados por los partidos o, dicho de otro modo, como mecanismos y marcos para la conversión de la voluntad de los partidos en voluntad del Estado» (Sanz Pérez, 2001: 334).
Franceso Leoni lleva más lejos la consecuencia de lo que aquí hemos llamado el encadenamiento de los grupos parlamentarios con los partidos en la estructura parlamentaria. Citando una obra de Paolo Biscaretti sobre el estatuto constitucional de los partidos políticos, publicada en 1950, Leoni señala la conclusión a la que aquél llegó: al prever una reglamento interno del parlamento que el grupo parlamentario represente a un partido político, se le reconoce al grupo ser un órgano del Estado y del partido, “y entre los dos órganos se ha creado una verdadera y propia «unión institucional»” (Leoni, 1972: 244). Ese hecho fue llevado al extremo por los regímenes totalitarios, tanto fascistas como “comunistas”, los cuales configuraron un sistema de “partido de Estado”, como lo hace ver Juan José Solozábal Echavarría. Sin embargo, la inserción del partido en el Estado ha sido más o menos encubierta, y más que menos tratándose de las estructuras parlamentarias (Solozábal Echavarría, 1985: 156). Por consiguiente, dice Franceso Leoni, “los grupos, en cuanto órganos de los partidos reciben de ellos las líneas directrices de la voluntad política estatal; en cuanto órganos del Estado se las arreglan después para que se realice esta conformidad entre las dos voluntades (popular y estatal), para que la voluntad del Estado-Gobierno se corresponda con la voluntad del Estadocomunidad. De este modo, los grupos parlamentarios constituyen una parte importante de aquel delicado mecanismo a través del cual se realiza, en un régimen democrático, el laborioso proceso de formación de la voluntad del soberano colectivo” (Leoni, 1972: 244).
5.- Control de los grupos parlamentarios.
Hablábamos arriba de dos tipos de mecanismos para mantener a los grupos parlamentarios en los límites del control institucional y constitucional: a) la transparencia y rendición de cuentas; y b) el desarrollo de capacidades institucionales. En los casos en que los grupos parlamentarios no existen constitucionalmente, pero si por disposiciones jurídicas internas
al parlamento, es posible sujetarlos a un mínimo de reglas y procedimientos que tienen que ver con el desarrollo institucional del parlamento. Aun cuando no existan bases constitucionales aplicables a un tipo de órganos del Estado, de cualquier manera no puede haber omisión a principios y valores constitucionales en la proyección normativa que suele efectuar el poder legislativo.31 Al hablar del “impacto de las normas y prácticas parlamentarias en el desempeño y gestión de la representación”, en donde, sin duda, los grupos parlamentarios tienen un papel protagónico, tiene razón César Delgado-Güemes al decir que: a) la Constitución fija los estándares éticos mínimos del Estado y la colectividad; b) toda valoración ética del desempeño parlamentario se basa en la Constitución; y c) cualquier valoración sobre criterios distintos a los recogidos en la Constitución carece de sustento y capacidad vinculante.32 Por tanto, el disciplinamiento de los órganos parlamentarios, incluidos los grupos parlamentarios, corre necesariamente por sobre dos rieles normativos: la Constitución y las normas internas; pero, sin duda, toda norma interna debe estar conforme a la Constitución para su propia validación jurídica y, del mismo modo, de acuerdo con el modelo democrático en que se sustenta todo Estado constitucional y de derecho. En el caso mexicano, por tratar sólo un ejemplo en este apartado, los grupos parlamentarios (específicamente de la Cámara de Diputados, como ya se ha señalado) han adquirido recientemente estatuto constitucional de manera implícita sólo en el siguiente procedimiento de elección: a) del “Consejero Presidente” y los “consejeros electorales” del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE); y b) de los “consejeros del Poder Legislativo” ante tal Consejo (uno “por cada grupo parlamentario”). Todo ello a propuesta de los grupos parlamentarios, conforme al artículo 41 Base V párrafos tercero y octavo. 33 Pero el otorgamiento constitucional de esas dos prerrogativas específicas a los grupos parlamentarios es el supuesto de su reconocimiento implícito como “órganos” o, al menos, “sub-órganos” del Estado” en dos sentidos: 1) Es facultad constitucional de la Cámara de Diputados elegir a los consejeros mencionados, pero ello sólo lo hace por concatenación de tres momentos que conciernen: a) al dictamen elaborado por una comisión ordinaria; b) a la intervención eminentemente política de los grupos parlamentarios; y c) a la determinación del pleno. Se puede advertir que la Constitución Política pone en manos de un órgano de carácter eminentemente político la integración de las propuestas de consejeros que, entonces, la
Una interesante y útil consideración sobre el tema de la proyección normativa, y su distinción con respecto al de la eficacia interpretativa, puede verse el libro ampliamente citado al respecto de Aragón Reyes, 2002: 52-56; además, Freixes Sanjuán y Remotti Carbonell, 1992: 97-109. 32 Véase al respecto la opinión –presentada en power point– de César Delgado-Güemes en http://www.transparencia.org.pe/documentos/normas_parlamentarias_y_representacion_politica_c.delgado_guemb es.pdf 33 El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 13 de noviembre de 2007. Sólo dos veces se menciona en esa norma fundamental invocada a los “grupos parlamentarios” (párrafos tercero y octavo de la Base V del artículo mencionado) y una vez al “grupo parlamentario” (párrafo octavo respectivo). Dicha literalidad y la intención legislativa son una reminiscencia de la reforma electoral de 1996 al artículo invocado. 18
comisión ordinaria y el propio pleno deberán justificar mediante un procedimiento parlamentario específico que se compone de dos grandes pasos: el primero, de evaluación técnica y jurídica del objeto o la materia de aprobación; el segundo, de emisión de una votación plenaria. Ambos pasos están permanentemente controlados por los grupos parlamentarios, son calibrados por éstos en virtud del juego de intereses que los motiva. 2) La Base V mencionada establece también (en su primer párrafo) que “la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral” [subrayado por el autor]. Pero el órgano máximo de decisión de este Instituto es integrado por la Cámara de Diputados... ¡conforme a propuestas que hacen los grupos parlamentarios! Adviértase ahora que la integración del Consejo General del IFE depende constitucionalmente de las decisiones de dichos grupos. Se deriva de todo lo anterior que, si bien los grupos parlamentarios tienen un carácter eminentemente político, su reconocimiento implícito por la Constitución Política como un tipo de órganos que configura el sentido de determinaciones de órganos expresamente constitucionalizados (las comisiones y el Pleno de la Cámara de Diputados) conforma una buena razón para conducir su actuación apegada a principios de transparencia y rendición de cuentas y a procesos de desarrollo de capacidades institucionales. Los grupos parlamentarios no pueden estar exentos de los controles y principios aplicables a los órganos de poder público. En ese tenor, es necesaria una actualización de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y del Reglamento para el Gobierno Interior de Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de dar transparencia a los procedimientos en los cuales participan ordinaria y extraordinariamente los grupos parlamentarios, los cuales, como se ha sostenido arriba, funcionan como correas de transmisión de los partidos políticos o, más exactamente, de intereses de las oligarquías partidistas. Cabe prevenir, por cierto, que ni el Reglamento Interior (cuyo decreto está publicado en el Diario Oficial de la Federación de 4 de junio de 2010) ni la Ley Orgánica del Congreso General (con última reforma en 2008) incluyen vocablo o procedimiento alguno relativos a la “transparencia” y a la “rendición de cuentas”. No obstante, en el artículo primero transitorio del decreto de reformas al Reglamento Interno se previene una reglamentación separada para la Cámara de Senadores, también publicada en ese medio y esa fecha, que incluye los temas de “transparencia” y “cabildeo” como una innovación legislativa altamente plausible. En efecto, en primer lugar, el Reglamento del Senado de la República connota la intención de que éste órgano de representación formal de las entidades federativas actualice y codifique sus propios procedimientos legislativos, la integración de sus órganos de gobierno interno, la previsión de instrumentos para ejercer sus facultades exclusivas, las prerrogativas y obligaciones de los senadores, la actividad de los grupos parlamentarios, la actividad de las comisiones y los comités de trabajo legislativo, el servicio parlamentario, el manejo
administrativo interno y la relación del Senado con el mundo exterior.34 Lo anterior pone en evidencia la asimetría bicameral por cuanto a la transparencia de procedimientos legislativos, ya que la Cámara de Diputados se estaría rezagando en esa materia. En segundo lugar, es pertinente destacar que el Reglamento en comento incluye un capítulo específico sobre “Transparencia” y “Acceso a la Información Pública” (artículos 295 a 297) y otro sobre “Cabildeo” (artículos 298 y 299), los cuales, a pesar de su brevedad, enuncian la disposición para sujetar la actividad parlamentaria del Senado a la lógica de exigencias del Estado constitucional de derecho, así como para actualizar el trabajo parlamentario conforme a una tendencia generalizada de institucionalización de las relaciones entre el representante parlamentario y los grupos de presión. Por el impacto que esta reforma podría tener en el conjunto parlamentario, y porque seguramente este será uno de los temas más comentados en próximos años, se transcriben los dos únicos artículos del capítulo relativo al Cabildeo: Artículo 298 1. Se entiende por cabildeo la actividad que realizan personas dedicadas a promover intereses legítimos de particulares, ante los órganos directivos y comisiones del Senado o ante senadores en lo individual o en conjunto, con el propósito de influir en decisiones que les corresponden en ejercicio de sus facultades. 2. Las comisiones y los senadores informan por escrito a la Mesa, para su conocimiento, de las actividades realizadas ante ellos por cabilderos en la promoción de sus intereses. Artículo 299 1. Los senadores o el personal de apoyo no pueden aceptar dádivas o pagos en efectivo o en especie por parte de persona alguna que realice cabildeo o participe de cualquier otro modo para influir ilícitamente en las decisiones del Senado. 2. Toda infracción a esta norma será castigada en términos de las leyes de responsabilidades o la legislación penal, según corresponda.
6.- Algunas Conclusiones.
El antiguo sistema estamental de la representación política, que a decir de Raymond Carré de Malberg contenía una genuina relación entre el representante y la comunidad territorialmente identificada, ha dejado su lugar al sistema partidista moderno, que contiene una ambigua relación entre el representante acotado en el grupo parlamentario, por un lado, y el partido político como segmento ubicuo de la sociedad. Esa es la razón por la cual, dice Carré de Malberg, los parlamentarios no son, en sentido estricto, representantes de sus electores, sino de la Nación.
Por consecuencia, de acuerdo con el artículo primero transitorio del decreto de reforma del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 4 de julio de 2010, a partir del uno de septiembre de 2010 dejan de ser aplicables las disposiciones ahí contenidas relativas al Senado de la República. 20
El partido político ahora está en todas partes de la sociedad y, al mismo tiempo, no lo está en razón de su oligarquización, es decir, de su configuración como ente del Estado y como “órgano del Estado” por medio del grupo parlamentario. Pero, incluso, hay que preguntarse si no el grupo parlamentario –en cuanto resultado de un proceso de selección de representantes por circunscripciones (de mayoría relativa y/o de representación proporcional) para un periodo determinado– en realidad sólo formalmente reconfigura los intereses del partido y, por tanto, cuenta con un margen jurídicamente protegido (interno) para funcionar de manera autónoma. Así parece revelarlo una serie de experiencias en muchos países, pero está por constatarse puntualmente este hecho. Evidentemente, todo eso tiene consecuencias en el proceso decisional legislativo, desde la fijación de la agenda legislativa hasta la forma como se logra la aprobación de una norma. La producción de normas está así afectada políticamente de origen. Esto ocurre, sobre todo, en el modelo americano de parlamento, como bien advierte Franceso Leoni, conforme al cual “el centro de gravedad se ha desplazado de las sesiones plenarias a las Comisiones, donde la colaboración de los diputados con los expertos de los diversos departamentos de Estado se han convertido en praxis habitual” (Leoni, 1972: 249). Indudablemente, detrás de las comisiones se encuentran los partidos o, más específicamente, las constelaciones de intereses que con frecuencia son trasladadas a un lugar visible gracias a la institución del lobby y al desempeño activo e individual de los “representantes”, los cuales trabajan cotidianamente por su reelección más que por encontrar un mejor posicionamiento de su partido. Los casos de representantes “independientes” (de origen o por circunstancias ex post) son más reveladores de ese trabajo alejado de los partidos. La probabilidad de que los grupos parlamentarios sean simples filtros de intereses de los partidos –y concretamente de los grupos dirigentes de éstos– subsiste en el parlamento moderno. Sin embargo, debe considerárseles propiamente en su estatuto parlamentario como centros de gravitación política en donde es posible determinar la orientación –no así, necesariamente, el desenlace– de la discusión pública. Hay la convicción de que, en última instancia, el modelo de discusión plenaria tiende a sobreponerse, principalmente por la promoción de posiciones de desacuerdo y cuando se detectan presuntas irregularidades del proceso legislativo centrado en el trabajo de comisiones. Se guarda la expectativa, por tanto, de que el máximo órgano de deliberación y decisión parlamentaria que es el pleno mantenga el espacio que le reserva la Constitución a prueba de las presiones oligárquicas, independientemente de su sentido ideológico y del caudal legitimador que probablemente las motive. Esos puntos de desacuerdo –y aun de acuerdo negociado o de acuerdo forzado por las múltiples opciones de formación de coaliciones de mayoría– revelan, después de todo, que tanto la eficacia del poder como la pretensión normativa de adecuar el funcionamiento empírico de la institución parlamentaria dependen todavía de los juegos de intereses de los grupos parlamentarios... y de los partidos.
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