Source: https://m.bpb.de/geschichte/deutsche-einheit/lange-wege-der-deutschen-einheit/47200/verwaltung-der-laender
Timestamp: 2020-02-16 22:52:04
Document Index: 142354993

Matched Legal Cases: ['Art. 1', '§ 3', '§ 78', '§ 1', 'Art. 12', 'Art. 13', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 22', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 21', 'Art. 21', '§ 1', 'Art. 15']

2. Die Neuordnung der DDR-Verwaltung im Jahr 1990
Eine grundlegende Reform der DDR-Behördenorganisation erfolgte 1990 kurz vor der Wiedervereinigung durch die erste frei gewählte Volkskammer sowie die Regierung Modrow. Zunächst wurde die Führungsrolle der Arbeiterklasse und ihrer marxistisch-leninistischen Partei aus Art. 1 Abs. 1 der DDR-Verfassung getilgt. Das Ministerium für Staatssicherheit und die noch vom Ministerrat eingerichtete Nachfolgeorganisation (Amt für nationale Sicherheit) wurden aufgelöst. Die Volkskammer hob die Bestimmungen der DDR-Verfassung über die örtlichen Volksvertretungen und ihre Organe auf [2] und führte mit der neuen Kommunalverfassung der DDR das kommunale Selbstverwaltungsrecht wieder ein (ebenso § 3 Abs. 3 des Ländereinführungsgesetzes vom 22.7.1990). Das Kommunalvermögensgesetz (KVG) vom 6.7.1990 (GBl. DDR I S. 660) bestimmte den Übergang zahlreicher zuvor volkseigener Vermögenswerte in das Vermögen der Gemeinden, Städte und Landkreise. Das KVG führte zur Übertragung ganzer Verwaltungseinheiten als Bestandteile der jeweiligen volkseigenen Betriebe und Einrichtungen auf die Kommunen, etwa in den Bereichen des öffentlichen Personennahverkehrs oder der Elektrizitäts- und Wasserversorgung.
3. Die Wiedereinführung der Länder
Die DDR war zu diesem Zeitpunkt von Rechts wegen noch zentralstaatlich organisiert. Das System des demokratischen Zentralismus prägte vorerst weiterhin den Staatsaufbau. Die Umwandlung in einen Bundesstaat erfolgte wenig später auf Grundlage des Ländereinführungsgesetzes [3]. Die fünf neugebildeten Bundesländer waren bis zu ihrem späteren Beitritt zur Bundesrepublik Länder der DDR. Das Gesetz regelte des Weiteren die Zuordnung der Kreise (deren Fortbestand unangetastet blieb – vgl. § 78 Abs. 1 Kommunalverfassung) zu den neuen Ländern (§ 1 Ländereinführungsgesetz sowie Anlage hierzu).
Die neuen Länder in Ostdeutschland sind anders geschnitten als die im Westen. Im Vergleich zu den westlichen Bundesländern weisen sie mit Ausnahme von Sachsen eine große Zersplitterung auf hinsichtlich der Anzahl an Landkreisen und vor allem an Gemeinden (gemessen an Gebiet und Bevölkerungsdichte). Im rasanten Einigungsprozess Deutschlands konnte es nicht auf Anhieb gelingen, die Bundesländer insgesamt nach objektiven, gesicherten und rationellen Kriterien neu zuzuschneiden. Womöglich wäre dadurch in Ostdeutschland eine neue strukturelle Kommunalbasis, eine effektivere Kreis- und Gemeindestruktur geschaffen worden. Die Bevölkerung wollte indes ihre Identität in den Ländern wieder hergerstellt wissen, wie sie nach 1945 schon einmal bestanden hatten. Von daher ist die neue territoriale Kleinteiligkeit verständlich.
Ein genereller Neuzuschnitt der Bundesländer wäre auch weder bis zum 3. Oktober 1990 noch bis zum Tag der Landtagswahlen in den Neuen Ländern am 14. Oktober 1990 zu bewältigen gewesen. Ein nur Wochen dauerndes Schnellverfahren für einen generellen Länderneuzuschnitt war unmöglich im komplizierten demokratischen und förderativen Gefüge Deutschlands, in dem Meinungspluralismus herrscht, konkurrierende Lobbygruppen eine große Rolle spielen, die notwendigen parlamentarischen Verfahren langwierig sind sowie die Verfassungsgerichtsbarkeit in Anspruch genommen werden kann. Daher hätte auch ein Versuch, die neuen Bundesländer auf zwei oder drei zu reduzieren, kaum Erfolg versprochen.
4. Umbau der Landesverwaltungen der DDR im Einigungsjahr
Entsprechend dem grundgesetzlichen System der Verteilung der Verwaltungskompetenzen bestimmte Art. 12 des Ländereinführungsgesetzes, dass die Länder die Gesetze der DDR als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das jeweilige Gesetz es nicht anderes bestimmt oder zulässt. Im Falle des Vollzugs der DDR-Gesetze als eigene Angelegenheit regelten die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Gesetze der DDR etwas anderes bestimmen (Art. 13 Abs. 1). Der Ministerrat konnte dazu allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen (ebd.) und übte die Rechtsaufsicht darüber aus, dass die Länder die DDR-Gesetze dem geltenden Recht gemäß ausführten (ebd.). Zu diesem Zweck durfte der Ministerrat Beauftragte zu den obersten Landesbehörden - und mit deren Zustimmung auch zu den nachgeordneten Behörden - entsenden (ebd.).
DDR-Vermögen, das überwiegend zur Finanzierung von Verwaltungsaufgaben der DDR bestimmt war, wurde auf die neuen Aufgabenträger – bzw. soweit die Aufgaben nun den Ländern oblagen – auf die jeweiligen Länder übertragen (Art. 21 Abs. 2). Sonstiges Vermögen übertrug die Bundesrepublik auf ihre Länder (Art. 21 Abs. 3). Mit der Bildung der Länder gingen die Verwaltungsorgane und sonstige der öffentlichen Verwaltung dienende Einrichtungen der Republik, soweit sie nach dem Ländereinführungsgesetz Aufgaben der Länder wahrnehmen, auf die Länder über (Art. 22).
5. Die Bestimmungen des Einigungsvertrages über die Behördenorganisation
Der Einigungsvertrag (EV) vom 31.8.1990 (BGBl. II S. 889) enthielt in seinem fünften Kapitel "Öffentliche Verwaltung und Rechtspflege" die zentralen Aussagen zur Umwandlung der DDR-Verwaltung. Nach dem Grundsatz des Art. 13 Abs. 1 EV wurden Verwaltungsorgane und sonstige der öffentlichen Verwaltung dienende Einrichtungen in dem Beitrittsgebiet der Regierung des Landes unterstellt, in dem sie örtlich gelegen waren. Einrichtungen mit länderübergreifendem Wirkungskreis gingen in die gemeinsame Trägerschaft der betroffenen Länder über. Länderübergreifende Einrichtungen gingen ebenso in die gemeinsame Trägerschaft der betroffenen Länder über. Selbstständige Teileinrichtungen wurden der Regierung des Landes, in dem sie sich befanden, unterstellt.
Die Landesregierungen hatten die Überführung und Abwicklung zu regeln. Abweichend von dem Grundsatz des Art. 13 Abs. 1 EV bestimmte Abs. 2 der Vorschrift, dass Einrichtungen und Teileinrichtungen i. S. d. Abs. 1, die bis zum Wirksamwerden des Beitritts Aufgaben erfüllt haben, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes vom Bund wahrzunehmen sind, den zuständigen obersten Bundesbehörden unterstehen. Diese hatten auch die Überführung an neue Eigentümer oder Abwicklung, d.h. Schließung, zu regeln. Den kommunalverfassungsrechtlichen Rahmen der Selbstverwaltung in Gestalt der neuen DDR-Kommunalverfassung ließ der Einigungsvertrag in Kraft (Anl. II zum EV, Kapitel II, Sachgebiet B: Verwaltung, Abschnitt I). Der Einigungsvertrag enthielt für alle Verwaltungsebenen den Grundsatz, dass die Angehörigen des Staatsapparates im Interesse der "Verwaltungskontinuität" auf ihren Arbeitsplätzen bleiben sollten, was allerdings nur für die Verwaltungen galt, die fortgeführt wurden, wie z.B. die Stadt- und Gemeindeverwaltungen.
Für die Zuordnung von Behördenstrukturen waren auch die Bestimmungen über den Übergang des Verwaltungsvermögens auf die neuen Verwaltungsträger von großer Bedeutung. Das Verwaltungsvermögen der DDR wurde Bundesvermögen, soweit es nicht nach seiner Zweckbestimmung für Verwaltungsaufgaben der Länder, Gemeinden oder sonstigen Träger öffentlicher Verwaltung bestimmt war (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV). Soweit Verwaltungsvermögen nicht dem Bund zugewiesen wurde, stand es mit dem Wirksamwerden des Beitritts demjenigen Träger öffentlicher Aufgaben zu, der nach dem Grundgesetz für die Verwaltungsaufgabe zuständig war (Art. 21 Abs. 2 EV). Der Treuhandanstalt war bereits durch das Treuhandgesetz der Volkskammer die Aufgabe der Rekommunalisierung des volkseigenen Vermögens, das kommunalen Aufgaben und Dienstleistungen diente, übertragen worden (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 TreuhandG vom 17.6.1990 [GBl. DDR I S. 300]). Von Bedeutung für die Behördenorganisation im Beitrittsgebiet war zudem, dass der Einigungsvertrag die Geltung des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes im Beitrittsgebiet anordnete, wobei das Gesetz für den Vollzug von Landesrecht bis zum Inkrafttreten von Landesverwaltungsverfahrensgesetzen galt.
6. Angleichung der Verwaltungsinstitutionen
Die Umwandlung der Behördenorganisation in den neuen Bundesländern erfolgte im Rahmen des Partnerländer-Modells. Dabei wurden jedem der neuen Bundesländer ein oder zwei West-Bundesländer zugeordnet, die durch entsandtes Verwaltungspersonal und sonstige Berater die Anpassung der Verwaltungen an den neuen rechtlichen Rahmen unterstützten. Es handelt sich also um sachliche und personelle Aufbauhilfe (zur Leistung von Verwaltungshilfe waren die Altbundesländer gem. Art. 15 Abs. 2 EV verpflichtet). Zahlreiche erfahrene Verwaltungsbeamte aus den Altbundesländern wurden in das Partnerland zeitweilig abgeordnet. Schätzungen zufolge, wird das Kontingent der "Leihbeamten" auf rund 35.000 beziffert. Mitte 1991 waren etwa 4.000 westdeutsche Landesbedienstete für kürzere oder längere Dauer nach Ostdeutschland abgeordnet (vgl. Holtmann 2005, S. 366).
Befragung von Führungskräften in der Berliner Senatsverwaltung im November/Dezember 1990
Die West-Führungskraft sieht den Ost-Kollegen als... Die Ost-Führungskraft sieht den West-Kollegen als...
entschlussschwach und konfliktscheu
unselbstständig und wenig eigeninitiativ
befehls- und vorgabenfixiert
wenig delegationsbereit
teilweise autoritär
unerfahren im politischen Prozess
formalistisch und bürokratisch
sehr durchsetzungsorientiert
stärker auf Teilgebiete spezialisiert
stärker (partei-)politisch eingebunden und taktierend
Quelle: Christoph Richard/Eckhard Schröder, Berliner Verwaltungseliten, in: Seibel/Benz/Mäding 1993, S. 215
Viele Leitungspositionen in den erneuerten Verwaltungen wurden schrittweise mit Personen aus den alten Bundesländern besetzt. In den Verwaltungen und der Bevölkerung entwickelten sich daraufhin anfänglich Vorbehalte gegen diese Form der sogenannten "Ostkolonisation" durch West-Beamte. Aufgrund früherer Tätigkeit für das Ministerium für Staatssicherheit, infolge der Neuordnungen der Verwaltungsbehörden und des schrittweisen Abbaus des Personalüberhangs verloren zahlreiche Verwaltungsbeschäftigte der DDR-Verwaltung ihre Anstellung. Andererseits waren, wie Untersuchungen zeigen, die Unterschiede im Rollenverständnis west- und ostdeutscher Verwaltungsbediensteter von Anfang an bemerkenswert gering (vgl. Reichard/Schröder 1993, Glaeßner/Reichard/Röber 1996).
Während die Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt und
Die öffentliche Verwaltung. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Thüringen die Landesverwaltung dreistufig aufbauten, entschieden sich die Länder Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern für einen zweistufigen Aufbau ohne Mittelinstanz (Bezirksregierung). In Sachsen-Anhalt und Thüringen wird die Funktion der Mittelinstanz inzwischen durch ein Landesverwaltungsamt wahrgenommen.
Der Umbau der Verwaltung war bis Mitte der neunziger Jahre im Wesentlichen abgeschlossen. In der zweiten Hälfte der neunziger Jahre war die Verwaltung in den neuen Bundesländern bereits - wenn auch zögerlicher als in den alten Ländern - ebenfalls mit Fragen der Verwaltungsmodernisierung und der Einführung des Neuen Steuerungsmodells beschäftigt. Die Zahl der Mitarbeiter im öffentlichen Dienst der neuen Bundesländer ist von 1,4 Millionen im Jahr 1991 über 8,4 Millionen im Jahr 2002 auf 7,2 Millionen im Jahr 2009 zurückgegangen. Die Gehälter bewegten sich 1991 auf 84 Prozent des Westniveaus und wurden über zwei Jahrzehnte hinweg schrittweise angeglichen.
Beschäftigte im öffentlichen Dienst. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Glaeßner, Gert-Joachim/Reichard, Christoph/Röber, Manfred (Hrsg.), Datenreport zum Projekt Verwaltungskultur in den neuen Bundesländern, Teil I und II, Berlin 1996.
Holtmann, Everhard, Die öffentliche Verwaltung, in: Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard (Hrsg.), Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage München und Wien 2005, S. 333-371.
Reichard, Christoph/Röber, M., Was kommt nach der Einheit? Die öffentliche Verwaltung in der ehemaligen DDR zwischen Blaupause und Reform, in: Glaeßner, G.-J., Der lange Weg zur Einheit, Berlin 1993, S. 215-247.
Wollmann, Hellmut, Institutionenbildung in Ostdeutschland: Neubau, Umbau und "schöpferische Zerstörung", in: Kaase, Max u.a., Politisches System (Bericht 3 zum sozialen und politischen Wandel in Ostdeutschland), Opladen 1996, S. 47-153.
Gesetz vom 17. 5. 1990 GBl. DDR I S. 255.
Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik - Ländereinführungsgesetz vom 22. 7. 1990, GBl. DDR I S. 955.
In einer Ausstellung zur DDR betrachtet eine Besucherin vorschriftsmäßige Wandbilder von DDR-Institutionen.