Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=15754&strTipM=T
Timestamp: 2019-11-20 04:17:15
Document Index: 204250160

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 219', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 132', 'artículo 133', 'artículo 359', 'artículo 173', 'artículo 317', 'artículo 133', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 4', 'artículo 173', 'artículo 5', 'artículo 298', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 34', 'artículo 129', 'artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 136', 'artículo 173']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 059 del 23/02/2009
Dictamen : 059 del 23/02/2009
Consultante: Silvia Díaz Ruiz
Institución: Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica
Texto Dictamen 059
C-059-2009
Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CBP-12-11-2008, del pasado 30 de noviembre del 2008. Previo a conocer de su consulta, sírvase aceptar las disculpas del caso, ante el atraso que ha tenido la atención de su misiva.
Para efectos de claridad, nos permitimos la transcripción literal de su gestión:
“(…) todo a fin de que ese Órgano Superior Consultivo emita criterio en cuanto a la potestad de anulación que posee este Colegio Profesional, de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como lo sería incorporar de (sic) una persona que no cumpla con los requisitos establecidos en nuestra Ley Orgánica, N° 5402 del 30 de abril de 1974. Igualmente si esta situación acarrearía derechos hacia terceros que se quisieran incorporar sin cumplir con los requisitos que dicha ley y su reglamento establecen.”
II. Antecedentes de interés y normativa vigente.
Existe una consolidada jurisprudencia administrativa en el sentido de que los colegios profesionales han de sujetarse a las prescripciones de la Ley General de la Administración Pública para discutir la eventual nulidad de actos administrativos declaratorios de derechos que emitan en el ejercicio de sus competencias públicas. En tal sentido, y a modo de reseña, pueden consultarse los dictámenes C-028-2001 del 8 de febrero del 2001, C-354-0225 del 13 de octubre del 2005 y C-333-2007 del 19 de setiembre del 2007.
Ciertamente, la mayoría de esos dictámenes responden a la intervención que ostenta la Procuraduría General de la República en el trámite de las declaratorias de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo cual nos obliga a recordar que, en tales casos, la nulidad que se achaque del acto administrativo debe ser notoria, de fácil apreciación, puesto que choca e violenta el ordenamiento jurídico aplicable de manera grosera. Además, se impone la carga, para la Administración interesada en declarar el vicio, de seguir un procedimiento administrativo ordinario y requerir el dictamen favorable de esta Procuraduría General. Esta competencia anulatoria ha sido caracterizada en los siguientes términos:
(Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991) " (Dictamen C-117 de fecha 13 de mayo de 2002, retomado en dictamen C-169-2002 de 26 de junio de 2002)
En palabras del jurista Eduardo Ortiz Ortiz (Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II. Edición 2002, Editorial Stradtmann, páginas 534-535) lo anterior entre otros aspectos implica “…el deber de la Administración para con el particular de convocarlo a la comparecencia y de agotar las pruebas y audiencias, señaladas por los artículos citados de la LGAP, bajo pena de sufrir la sanción prevista por el artículo 219.2 ibídem, que es precisamente la nulidad absoluta o de pleno derecho de todo lo actuado, sin esa comparecencia cuando esta es obligatoria.” (Dictamen C-314-2006 del 7 de agosto del 2006)
Rescatamos de la anterior transcripción que se indique la vía procedimental para aquellos casos en que la nulidad no sea “evidente y manifiesta”: la Administración –en este caso, el colegio profesional- debe acudir a la vía de lesividad, lo cual es no es otra cosa que la interposición de un proceso jurisdiccional ante el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, de conformidad con la Ley N° 8508 del 28 de abril del 2006. Sin perjuicio de que casi de seguido analizaremos los artículos pertinentes sobre ambos mecanismos de anulación, nos parece oportuno cerrar este aparte con un reciente e interesante dictamen en el que se analiza, dentro de un trámite de anulación de un acto de incorporación de un individuo a un colegio profesional, la trascendencia de las funciones y valoración de la prueba a cargo del órgano director del procedimiento que necesariamente ha de designarse para seguir el procedimiento administrativo ordinario que manda el artículo 173 ya referido:
“A. EXCURSO ACERCA DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL DEL DERECHO PENAL Y SU DISCUTIDA PREVALENCIA SOBRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO PARÁMETRO DE LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
Las veces en que la Procuraduría ha debido conocer por la vía del artículo 173 de la LGAP un determinado asunto en el que, también como sucede en el presente caso, se denuncia la utilización de documentos falsos o la falsificación de documentos por parte del expedientado, generó soluciones o posturas distintas de nuestra parte: en un principio se rechazó la cuestión prejudicial atrayente a favor de la jurisdicción penal, por lo que entró a conocer por el fondo de la magnitud del vicio del acto administrativo inficionado con nulidad absoluta; mas recientemente, estimó la prevalencia del juez penal en la materia y por ende la imposibilidad para que la Procuraduría pudiera emitir un criterio sustancial vinculante a ese respecto.
Así, por ejemplo, en el dictamen C-068–90, del 15 de mayo de 1990, la Procuraduría sostuvo:
“Tomando en cuenta la naturaleza del asunto y la gravedad de los hechos ocurridos, éstos podrían ser constitutivos de delitos previstos y sancionados en el Código Penal vigente en alguna de sus formas en contra de la Función Pública, como el cohecho propio o impropio, concusión o prevaricato; o de delitos comunes concretamente de falsificación de documentos públicos y uso de documento falso que parecieran ser los que mejor se configuran.
Así las cosas, la primera observación que debemos formular lo es en el sentido de que el presente asunto debió haber sido puesto en conocimiento del Ministerio Público, inmediatamente después de concluida la investigación en sede administrativa, lo cual en casos sumamente graves no necesariamente debe esperarse para proceder como se indica, pues se considera suficiente la existencia cierta del hecho que puede ser constitutivo de delito (Otorgamiento ilegal de un beneficio fiscal) para formular la respectiva denuncia. Para proceder en tal sentido no se requería del dictado de resolución alguna, ni de la intervención directa del Despacho Ministerial, pues cualquier funcionario de nivel intermedio como el Director de Asesoría Jurídica, Jefe de Personal o el Oficial Mayor del Ministerio u otro con intervención en el asunto, pudo haberlo hecho…
Ahora bien, desde el punto de vista de la Administración Pública, existen dos aspectos que deben ser considerados en el presente caso, que son: A) Responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados en el asunto, tanto por acción como por omisión. Es decir, que se debe determinar taxativamente, en sede administrativa, la responsabilidad por haber actuado irregularmente -aunque no dolosamente, por ahora- como por no haber actuado, para evitar el ilícito, cuando se estaba en la obligación y en la posibilidad de hacerlo, según la posición y funciones de cada cual. B) Invalidez e ineficacia del acto administrativo dictado por los órganos de la administración…
En cuanto al segundo de los aspectos administrativos, sea la validez del acto en cuestión, parece obvio que existe en la especie una nulidad absoluta por evidente y manifiesta al carecer el mismo de motivo, por el vicio que le afecta esto es, la falsedad del documento que lo origina.”
Siguiendo esa misma línea, en el dictamen C-090-97, del 5 de junio de 1997, este órgano técnico-consultivo indicó:
“Tanto del examen del expediente administrativo, como del judicial se desprende - sin la menor duda- que el señor Luis Gustavo Ramírez Brenes no es egresado como Técnico de Aduanas de la Escuela Aduanera Braulio Carrillo, ni de otra institución de enseñanza superior; motivo por el cual incumple el requisito fundamental de idoneidad establecido por la normativa anteriormente transcrita, lo que a su vez, produce un vicio de modo evidente y manifiesto en dos de los elementos esenciales del acto administrativo: el motivo y el contenido, regulados ambos en los artículos 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública… El acto objeto de la presente diligencia es lo que en doctrina se conoce como "acto reglado", motivo por el cual lo que la Administración debe hacer es simplemente constatar la existencia del o los presupuestos de hecho previstos en la norma… Ahora bien, lo que en este caso existe es una violación del presupuesto de hecho previsto por la norma, toda vez que la Administración al dictar el acto administrativo, lo hizo con base en documento falso sobre la idoneidad del solicitante, quien por lo tanto carece del requisito necesario para obtener la autorización o licencia administrativa. El citado vicio en el motivo del acto, resulta evidente y manifiesto de la revisión del expediente y de la simple comparación de las copias de los dos títulos (uno verdadero y otro falso) que consta a los folios 14 y 14 bis, del legajo administrativo… También sobre el mismo tema resulta de importancia tomar en consideración lo establecido en el artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública en su inciso segundo, según el cual cuando el acto administrativo es reglado el contenido debe de estar proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo. Asimismo en relación con lo dispuesto por el artículo 133 de la normativa citada, según el cual, el motivo ha de ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto, situación que no se dio porque el señor Brenes no es graduado de la Escuela Aduanera Braulio Carrillo, ni de otra institución de enseñanza de ese nivel que le proporcionara la necesaria preparación. Así las cosas el motivo deviene en ilegítimo e inexistente y el contenido no es correspondiente con el derecho, al no proceder que la Administración Pública dicte un acto administrativo de autorización cuyo motivo está viciado de nulidad, de forma absoluta y evidente.
En resumen: Independientemente de que en sede penal se llegue o no a determinar e individualizar la responsabilidad a título de autor o cómplice en los delitos de falsificación de documento público y uso de documento falso que se dieron en este expediente; lo cierto y realmente importante a los fines de las presentes diligencias, es que no se cumplió con un requisito esencial de idoneidad exigido por el ordenamiento jurídico, lo cual vicia de modo evidente y absoluto el acto administrativo de autorización en estudio” (el destacado no es del original).
Mientras que en el más reciente dictamen C-064-2006, del 20 de febrero de 2006, la Procuraduría estimó que en el asunto sometido a su conocimiento se presentaba una cuestión prejudicial que debía resolverse necesariamente en la jurisdicción penal antes de poder pronunciarse en sede administrativa acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se alegaba:
“ En el caso que nos ocupa, estima la Procuraduría General que existe un vicio de procedimiento que deviene en lesivo de la garantía de defensa de la sociedad anónima que ha fungido como parte en el expediente.
Nos referimos, concretamente, a la circunstancia que se presenta con la existencia de una certificación emanada del Registro Público de la Propiedad de Bienes Muebles (ver hecho 3 de los “Antecedentes”), documento público que sirvió de base para la tramitación de la nota de exoneración que ahora se pretende declarar absolutamente nula. Si bien es cierto que existen sobrados motivos como para dudar de su validez y conformidad con el Ordenamiento Jurídico (…), también lo es que no existe pronunciamiento de instancia judicial que así lo declare (artículo 359 del Código Penal), razón por la cual debe estarse a la presunción de validez de tal documento. Nótese, incluso, que existen reglas específicas para que, excepcionalmente, el juez civil pueda pronunciarse sobre la falsedad de un documento público en un proceso judicial (artículos 294, 396 y 397 del Código Procesal Civil). En el presente caso, es patente como el propio Ministerio de Hacienda ha sido consciente de la necesaria intervención de la jurisdicción penal, al punto de que consta que se dio traslado del asunto al Ministerio Público, para lo de sus competencias, con lo cual no queda duda a esta Procuraduría que no se desconoce el procedimiento para revertir la presunción de validez a la que se viene aludiendo.
Las circunstancias referidas en el párrafo anterior nos llevan a concluir que el tema de la falsedad del documento público (certificación) deba, necesariamente, ser establecida previamente, y por los mecanismos legales pertinentes –sentencia judicial, de la sede penal, con autoridad de cosa juzgada-, al inicio del procedimiento administrativo ordinario. La ausencia de esa acreditación impide, por un lado, que la imputación de los motivos en que se sustenta la presunción de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, encuentre plena justificación (a contrario sensu, no puede simplemente desconocerse el valor de la certificación, por más elementos que hagan dudar de su validez; entonces tampoco podría servir como elemento de convicción ni para esta Procuraduría, ni para el órgano decisor, sobre la existencia del vicio de nulidad que regula el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).
Pero, además, pone en una situación de evidente desventaja al administrado que es parte del proceso, puesto que, con base en la presunción de falsedad, se sustenta a su vez el criterio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. De suerte tal que el administrado deba probar un hecho que está amparado a una presunción de legalidad, lo cual evidentemente transmuta el principio de carga de la prueba (artículo 317 del Código Procesal Civil)…
Con vista en lo anterior, es dable concluir que existe un vicio de legalidad en la tramitación del procedimiento ordinario administrativo que incide en el derecho de defensa de la parte investigada, en tanto la existencia de una presunción sobre la falsedad de un documento público que sea “motivo” (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública) del acto administrativo cuya nulidad absoluta, evidente y manifiesta se discute, acarrea una “prejudicialidad”, que obliga a que la Administración cuente con el pronunciamiento jurisdiccional que se pronuncie sobre dicho vicio del documento público. Dicha sentencia con autoridad de cosa juzgada material sustentaría el argumento sobre el vicio que contiene el acto declaratorio de derechos, y, de allí, se podría llegar a la etapa de la declaratoria nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, con las consecuencias pecuniarias que, en un supuesto de exoneración de tributos, ello pueda acarrear para el administrado. Lo contrario, tal y como sucede en el caso que nos ocupa, implica que la Administración parte de un supuesto que desconoce el valor legal de un documento público, y, en consecuencia, torna en espurio el medio de acreditación que permitiría pronunciarse sobre el carácter “evidente y manifiesto” del vicio de legalidad que se achaca a la nota de exoneración N° 07427 del 9 de abril del 2003. En virtud de lo expuesto, debemos pronunciarnos en el sentido de que no es posible emitir el dictamen favorable sobre el vicio apuntado , tal y como lo preceptúa el inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública” (el subrayado no es del original).
Las posturas anteriores, empero, no pueden ser tenidas como una falta de uniformidad en el criterio de la Procuraduría a este respecto. Pues, obedecen lisa y llanamente, a las especificidades propias del caso concreto sometido a su conocimiento, es decir, a las circunstancias particulares de hecho y de Derecho que rodean la emisión del acto declaratorio de derechos que constituye el objeto de la revisión de oficio y que determinan que nuestra posición salga en uno u otro sentido.
En todo caso, lo que interesa destacar de los antecedentes administrativos anteriores es que, aún cuando se haya podido detectar la comisión de un posible ilícito penal antes de la apertura del procedimiento administrativo ordinario que debe preceder la declaración de nulidad de un acto favorable o bien durante su tramitación, ello no significa necesariamente que órganos de naturaleza meramente administrativa, como lo son el órgano director, el órgano decisor o bien, la misma Procuraduría en su rol de órgano contralor, queden imposibilitados para continuar desempeñando su papel llevando hasta sus últimas consecuencias el ejercicio de la potestad de revisión de oficio consagrada en el artículo 173 de la LGAP, sin quedar, por tanto condicionados a lo que antes pueda resolver un juez penal.
A este respecto se ha abierto un amplio debate en el Derecho Administrativo comparado en relación con la marcada tendencia de otorgar una primacía absoluta al Derecho Penal y su jurisdicción por encima de otros órganos jurisdiccionales – y ni que decir de los administrativos – y que en el ordenamiento costarricense se ve reflejada en varias disposiciones legales como los artículos 202.2, 203, 396 y 399 del Código Procesal Civil (Ley n.°7130, del 16 de agosto de 1989) y más recientemente por el artículo 4 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que extiende la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa al conocimiento y la decisión de las cuestiones prejudiciales, directamente relacionadas con el proceso contencioso-administrativo, aunque no pertenezcan a esta materia, “salvo las de naturaleza penal”. En este supuesto nos encontramos con la llamada cuestión prejudicial devolutiva o invertida, puesto que implica devolver la jurisdicción para resolver al órgano jurisdiccional competente por razón de la materia o a título principal como presupuesto de la posterior sentencia contencioso-administrativa. [1] De manera que la aparición de una cuestión prejudicial penal en un proceso contencioso administrativo obliga a suspender el proceso hasta que aquélla se resuelva.
La crítica de la doctrina se centra, entonces, en que la plenitud de los órganos penales para actuar con preferencia o prioridad respecto a otros órganos jurisdicciones se ha convertido, en cierto modo, en un dogma pacíficamente asumido por todos, legislador, jueces y operadores jurídicos, aún cuando se trate de estimaciones netamente de orden jurídico-administrativas materiales que se presentan en aquellos procesos o procedimientos en que se da un entrelazamiento de distintas ramas del ordenamiento jurídico (en lo que aquí interesa el Derecho Administrativo con el Derecho Penal), cuyo conocimiento, por tanto, al consistir en una cuestión administrativa inequívoca no se debería deferir a favor del juez penal. [2]
En ese sentido, la doctrina autorizada más moderna advierte del peligro para el Estado de Derecho de la extensión grave e innecesaria de la jurisdicción penal, debido a que la fiabilidad del rigor técnico de la decisión judicial es escasa: “Esta universalidad del juez penal que, con ocasión del proceso, puede decidir sobre todos los problemas que en él se presentan, seguramente tuvo sentido cuando se diseñó la preferencia de esta jurisdicción sobre las demás, se apartó a todos los jueces del conocimiento de asuntos penales y, en cambio, se autorizó a los penales para enjuiciar cualquier cuestión controvertida que tuviera que ver con la causa de que conocían. La complejidad de la acción de la Administración de nuestro tiempo, de las relaciones que traba con los ciudadanos, han cambiado radicalmente esa situación primitiva, coincidente con la alboreada del constitucionalismo moderno. Hoy la misma competencia universal del juez penal es un foco de inseguridad para los derechos de los ciudadanos.” [3]
A lo que el mismo autor agrega, que si bien cuando se estableció el régimen general de preferencia y universalidad de la jurisdicción penal en la legislación procesal española de la segunda mitad del siglo XIX, el proceso penal estaba mucho más perfeccionado y al menos sobre la letra de la ley, ofrecía muchas más garantías que el administrativo, actualmente, “las razones históricas de la retención masiva por la jurisdicción penal de asuntos administrativos para resolverlos a título prejudicial han desaparecido.” [4]
En resumidas cuentas, con las aportaciones doctrinales anteriores queremos indicar que la eventual presencia de un ilícito penal dentro de un procedimiento administrativo no significa per se que los órganos administrativos deban deferir o residenciar el conocimiento del asunto a la sede penal, ni que desde la perspectiva del Derecho Administrativo se deban abstener de sentar las responsabilidades del caso o de cumplir las labores de tutela, fiscalización y control que tienen encomendadas. Máxime, cuando existe un evidente interés público de por medio que se expresa precisamente en la actuación de las potestades – en este caso, la de revisión de oficio – que el ordenamiento jurídico le confiere privativamente a la Administración pública.
Por el contrario, varias y recientes sentencias de la Sala Constitucional son contundentes en declarar, incluso, la autonomía de la vía administrativa respecto a la vía penal en la determinación de las correspondientes responsabilidades contra una misma persona, sin que la última condicione necesariamente a la primera, y más importante aún, sin que ello signifique vulneración alguna a los Derechos fundamentales de ese particular. Así, empezando por la resolución n.° 2000-04655, de las 8:54 horas del 9 de junio del 2000, en la que se dijo:
“V. Sobre el fondo … Es decir, la autoridad recurrida le pospone al accionante la solución definitiva, alegando a su favor que existe un proceso penal. No obstante, en este caso, no existe una necesaria prejudicialidad de una sentencia penal para pronunciarse en la vía administrativa, en razón que es claro que la resolución que pudiera derivarse del procedimiento administrativo que se le sigue, sería de carácter administrativo y no penal. En otros términos, un mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal, civil y administrativa, sin que con ello se lesione el derecho fundamental que se invoca, pues el pronunciamiento en la causa penal no imposibilita la continuación de la investigación administrativa. Distinto sería que un mismo hecho sea sancionado doblemente en una misma vía, supuesto que no es el que acontece en autos. Iguales argumentaciones concurren para el caso de prejudicialidad, pues son vías que mantienen su propia autonomía e independencia, en donde la instancia administrativa está supeditada directamente a la jurisdiccional” (el subrayado no es del original).
De gran relación con el presente asunto, tenemos la resolución n.° 2003-10151, de las 17:39 horas del 16 de setiembre del 2003, en la que el referido alto Tribunal en su considerando III, luego de recordar que en nuestro ordenamiento jurídico es común y legítimo que un mismo hecho genere diversos efectos jurídicos, añade que, “en principio, no existe obstáculo para que un colegio profesional pueda tramitar y conocer de una queja disciplinaria planteada en contra de un agremiado, por la simple circunstancia de que los hechos acusados pudieran constituir también un ilícito penal (ver en este sentido sentencia número 2003-03130 de las 9:43 horas del 25 de abril del 2003)”.
Por su importancia, conviene también, tomar en cuenta, la doctrina de la sentencia constitucional n.° 2005-06523, de las 19:25 horas del 31 de mayo del 2005: “debe tomar en consideración que el hecho de que ante el Ministerio Público se esté conociendo la denuncia penal de cita, no impide a la Administración a iniciar, tramitar y concluir un procedimiento administrativo en su contra para determinar su responsabilidad en los hechos, pues se trata de responsabilidades distintas que no dependen necesariamente una de otra. Así, independientemente de lo que se decida en sede jurisdiccional, la responsabilidad administrativa que se endilgó al amparado, no tiene la virtud de violentar derecho fundamental alguno, puesto que como se indicó anteriormente, ambos procesos resulta independientes entre si, y por ende, constituyen sanciones distintas una de la otra. Así las cosas, al no haberse violentado derecho fundamental alguno con lo actuado y resuelto por la autoridad recurrida en perjuicio del amparado, el recurso es improcedente y así se declara” (el subrayado no es del original).
Finalmente, debemos cerrar con la resolución de la misma Sala, n.° 2006-015995, de las 8:58 horas del 3 de noviembre del 2006, dadas las implicaciones prácticas para el caso en examen que se pueden extraer de su razonamiento:
Sobre el Principio de “non bis in idem”. Este Tribunal Constitucional en reiteradas oportunidades ha indicado que el hecho de que existan dos causas pendientes en sedes distintas, como en el caso lo son la administrativa y la jurisdicción penal, no lleva consigo la vulneración del principio de “non bis in idem”, máxima que implica que, tal y como reza el numeral 42 del supremo cuerpo normativo del orden jurídico costarricense, “nadie podrá ser juzgado más de una vez por el mismo hecho punible”. No se supone la lesión del referido principio en virtud de que se trata con [sic] sedes autónomas, la Administración Pública no debe esperar un pronunciamiento penal para tomar una decisión respecto de un procedimiento administrativo, pues los propósitos que persigue el proceso penal son distintos, así como las autoridades investidas de legitimación para decidir (el subrayado no es del original).”
En esa misma línea jurisprudencial se pueden consultar, además, los votos constitucionales números 00499-1993, del 29 de enero de 1993, 2059-92, de las 14:09 horas del 5 de agosto y 0499-92, de las 10:06 horas del 29 de enero, ambos del año 1992.
B. EL CRITERIO CLAVE QUE DETERMINA QUE EN LA ESPECIE NO OPERE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL A FAVOR DE LA JURISDICCIÓN PENAL.
Pues bien, a la luz de los parámetros anteriores fijados por la Sala Constitucional, es claro que un procedimiento administrativo puede seguir su curso con entera independencia de la causa penal que pueda abrirse o se esté siguiendo contra el mismo expedientado, debido a que su conducta puede generar diversas consecuencias jurídicas. Sin embargo, tampoco hay lugar a dudas, de que habrá supuestos en que como se apuntó en el dictamen C-064-2006, el conocimiento del asunto en sede administrativa tendrá que deferirse necesariamente a favor de la jurisdicción penal.
Con lo cual, importa preguntarse: ¿Cuál es el criterio fundamental para poder determinar que en el caso bajo estudio no opera la cuestión prejudicial penal y que por lo mismo, la potestad de revisión oficiosa de la Administración consagrada en el artículo 173 de la LGAP debe seguir su marcha? La respuesta es sencilla en realidad: el procedimiento administrativo que se abrió en contra d el señor Calderón Bejarano no tuvo como objeto – o al menos como objeto principal – determinar la falsedad de los documentos empleados por él para su incorporación al CFIA. Este aspecto, como se verá más adelante, es secundario y puede tacharse incluso de irrelevante a los efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del referido acto de colegiación.
Dicho de otra manera, si el único motivo en virtud del cual el CFIA abrió un expediente en contra del señor Calderón Bejarano hubiera sido para determinar la falsedad del título y de la certificación académica que presentó ante dicho ente corporativo, nos encontraríamos ante un caso de prejudicialidad, que indefectiblemente tendría que ser resuelto de forma previa por el juez penal. Pues según se explicó antes, varias disposiciones legales, en el supuesto preciso de la falsificación de documentos, se decantan por otorgar la plenitud de su conocimiento a la instancia judicial.
Pero ese no es el supuesto en el caso bajo estudio. Porque, tal y como lo expusimos en el punto 18 de los antecedentes, el órgano director dicta la apertura del procedimiento para determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de incorporación del señor Calderón Bejarano al CFIA, n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO de la Junta Directiva General de dicha entidad corporativa, al estimar que existe un vicio en la motivación de ese acto debido a que éste no aparece como ingeniero en construcción graduado del ITCR, incumpliéndose con ello el artículo 5 de la Ley orgánica del CFIA. Y en ese sentido, se le imputa que “no se ha graduado como bachiller universitario del Instituto Tecnológico de Costa Rica, ni cuenta con título alguno que lo acredite como ingeniero en construcción de esa institución educativa.” Es decir, lo que interesa es la validez del acto.
En este procedimiento, por tanto, ni a la Procuraduría ni al órgano decisor les interesa emitir juicio o consideración alguna acerca de la supuesta falsedad de los documentos empleados por el señor Calderón Bejarano para proceder a su colegiación salvo por lo que a la interposición de la respectiva denuncia penal se refiere. Lo que no significa que no se pueda hacer una libre valoración de los distintos elementos probatorios incorporados al expediente administrativo, apegada a las reglas de la sana crítica, de conformidad con el artículo 298 de la LGAP, otorgando un mayor valor probatorio a unos documentos que a otros, en función de la credibilidad que tanto a este órgano asesor como a ese ente corporativo le merezcan. Esto es, darle un mayor valor probatorio a las certificaciones emanadas del propio ITCR en la que nos indican que el expedientado nunca se graduó de esa institución de educación superior que a los documentos aportados por éste, máxime que el señor Calderón Bejarano, pese a haber sido debidamente notificado del procedimiento seguido en su contra, no compareció en ningún momento en defensa de sus derechos a desvirtuar la fuerza probatoria de esa documentación o la falsedad de los hechos que se le imputan.
Nótese, que este órgano consultivo en ningún momento se estará manifestando acerca de la supuesta falsedad de los documentos que el señor Calderón Bejarano hizo llegar al CFIA, pues como advertimos, se trata de una declaración que le corresponde hacer al Juez penal. Sencillamente nos limitaremos a apreciar, conforme a las reglas de la sana crítica, si el acervo probatorio que corre agregado al expediente remitido con su gestión es suficiente para constatar la invalidez del acto de incorporación en el grado requerido por el artículo 173 de la LGAP.
En esa misma línea debe ir la posterior declaración que haga la Junta Directiva General en la emisión del acto final de este procedimiento de revisión oficiosa. El órgano decisor debe de abstenerse de hacer cualquier tipo de alusión en relación con la aparente falsedad de los documentos presentados por el expedientado, lo que no significa, repetimos, que no pueda hacer una libre apreciación de toda la prueba que forma parte del expediente administrativo. De manera que debe separarse de las consideraciones y calificaciones que el órgano director hace en su informe final, sobre todo bajo el epígrafe “De los documentos aportados por el señor Calderón Bejarano”, en el que se llega a dudar de la autenticidad de esa documentación, tomando en cuenta que ese informe aparte de no ser obligatorio no vincula al órgano decisor en la resolución final que adopte.
Tampoco incide en la validez de este procedimiento el que se haya tenido entre los hechos intimados, “d.-
Que los documentos aportados por don Eric Calderón y descritos en los puntos a) y b) de esta intimación se presumen falsos”; básicamente, porque la instrucción de un procedimiento va dirigido a confirmar o descartar, por no ser ciertos o bien por irrelevantes (como en este caso), esos hechos. Lo importante es que entre esos hechos, se le haya imputado al expedientado no haberse graduado de la universidad de la que alegó haberse titulado – como en efecto se hizo bajo el punto “c”–, pues sobre esa premisa es la que se sustenta la nulidad del acto de incorporación al carecer de ese requisito básico de idoneidad.
Insistimos en ello, las consideraciones que tanto el órgano director como el órgano decisor hagan acerca de la autenticidad o falsedad de un documento no tienen mayor relevancia a los efectos del objeto de este procedimiento y más bien, pueden generar su interrupción y eventual anulación dada la competencia preferente y plena que en ese punto en concreto tiene la jurisdicción penal.
Desde la perspectiva de la Administración pública, lo que interesa verificar es si un acto declaratorio de derechos es legítimo o no y en esa medida no necesita de la concurrencia ni de la intervención de otras autoridades públicas o jurisdiccionales, pues las potestades de que le apodera el ordenamiento jurídico (la de autotutela y la de revisión de oficio, artículos 146 y 173, respectivamente, de la LGAP) son suficientes para declarar en sede administrativa la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos.
No hay que olvidar, por otra parte, que la ponderación del interés público en juego y la posición fundamental que en el ordenamiento jurídico ocupan los colegios profesionales en la tutela de dicho interés, constituye un motivo de peso adicional que obliga al CFIA a actuar la potestad que consagra el artículo 173 de la LGAP. A este respecto, es necesario recordar el análisis hecho por la Sala Constitucional en su conocido voto n.°5483-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995, en el que se dijo:
“Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma (…) En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas (…) Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad (…) Igualmente es relevante señalar que no toda colegiatura puede y debe ser obligatoria; se requiere para que ello sea posible, que la actividad de que se trate, sea en algún grado de importancia, el ejercicio de funciones públicas y de profesiones muy cualificadas por su incidencia social y en general, en los campos en que es imprescindible proteger valores sociales o cuando la colegiatura sea necesaria para la consecución de fines públicos. En otras palabras, el elemento teleológico de un Colegio profesional no es la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad. La repercusión que puede tener en la sociedad la actuación de los profesionales, hace que el Estado haga suyo el interés de mantener la cohesión del grupo y ejercer un poder frente a los miembros del Colegio. Sin embargo, conviene precisar que sólo en la medida en que se persigan fines públicos los Colegios profesionales utilizan y ostentan prerrogativas de poder público” (el destacado no es del original). En el mismo sentido, se pueden ver los votos números 2002-05133, de las 14:46 horas del 28 de mayo del 2002 y 2004-05209, de las 14:57 horas del 18 de mayo del 2004.
En esa misma sentencia se cita la resolución de Corte Plena, actuando como contralor de constitucionalidad, de las 14:00 horas del 28 de enero de 1982, en la que se dispuso:
“Es verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus miembros; pero nótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que justifica establecer la colegiación obligatoria en algunas profesiones (las que generalmente se denominan "liberales"), puesto que, además del título que asegure una preparación adecuada, también se exige la estricta observancia de normas de ética profesional, tanto por la índole de la actividad que realizan esos profesionales, como por la confianza que en ellos depositan las personas que requieren sus servicios. Todo eso es de interés público, y el Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar el correcto ejercicio de la profesión.”
De las resoluciones anteriores se desprende el importante rol que los colegios profesionales desempeñan en la sociedad velando por la “ corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados”, para lo cual pueden sancionarlos “disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño"(voto n.° 1386-90, de las 16:42 horas del 24 de octubre de 1990). Esa labor es la que justifica que el Estado delegue en ellos esas prerrogativas públicas, cuyo ejercicio se garantiza a través del deber de colegiarse. Adicionalmente, la Sala Constitucional ha destacado “el interés público que existe en la preparación adecuada de los profesionales, y en la estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional en la praxis” (ver los votos números 6473- 99, de las 14:45 horas del 18 de agosto de 1999, 2001-11931, de las 15:36 horas del 21 de noviembre de 2001 y 2008-02006, de las 12:55 horas del pasado 8 de febrero) que se busca alcanzar precisamente mediante el acto de incorporación.” (Dictamen C-230-2008 del 3 de julio del 2008)
Dejando asentadas las particularidades que puede enfrentar el colegio profesional ante la eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto administrativo de incorporación al ente, conviene recordar la redacción vigente de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, normas que otorgan, como ya habíamos adelantado, la competencia anulatoria que interesa:
La remisión que se hace en el inciso 3) anterior nos obliga a citar el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el cual se regula precisamente el proceso de lesividad:
1. En primer término, con anterioridad a la reforma que sufrieron ambos artículos por la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Administración contaba con un plazo de caducidad de cuatro años para intentar la declaratoria de nulidad, en cualesquiera de las dos vías que estas normas proscribían. Sin embargo, es claro que la nueva redacción implica un cambio radical en cuanto al ejercicio temporal de la potestad, pues ahora se cuenta con un plazo “abierto” siempre que el acto administrativo esté desplegando efectos. Y precisamente en el caso de un acto de incorporación a un colegio profesional, estima la Procuraduría General que estaríamos en presencia de unos efectos que perduran –mantienen- en el tiempo, sin importar la fecha de aquella incorporación, pues se trata de la habilitación para que un profesional pueda desempañarse en el campo científico o técnico que está cobijado por la tutela del Colegio Profesional. Luego, estimamos que, en el caso descrito –incorporación- el Colegio Profesional puede ejercitar su potestad anulatoria siempre que el colegiado se mantenga activo, y hasta un año después de que, por alguna circunstancia, haya cesado su status de miembro activo del Colegio.
Entonces, si el acto de declaratorio de derechos que tomó el Colegio de Bibliotecarios se estima nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del vicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta[1], o por la vía jurisdiccional de la lesividad[2], a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de emisión de aquel acto.
Por último, y en lo que se refiere a la posible generación de derechos de terceros que alegaran como antecedente un acto favorable pero con vicios de nulidad, cabe recordar lo siguiente:
El artículo 129 de la Constitución Política dispone expresamente que la ley “… no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior, contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario.”. Por su parte, la legislación administrativa otorgan a la costumbre efectos normativos (artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el artículo 3 del Código Civil), siempre que aquella no sea contra legem. En otras palabras, si el Ordenamiento Jurídico prescribe unos determinados requisitos para la emisión de actos administrativos (v.gr., la incorporación) y en un caso concreto éstos se han violentado, ese antecedente no puede ser tenido como el inicio de una costumbre que pueda ser alegada por un tercero a su favor.
Valga reseñar, además, que el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública precisamente recoge, en su inciso c), la posibilidad que tiene la Administración de separarse de actuaciones precedentes, debiendo justificar y razonar adecuadamente el porqué de tal variante. Dicha obligación se engarza con la necesaria erradicación de prácticas administrativas contrarias a Derecho.
Por lo que se concluye, en definitiva, que no podría requerirse la aplicación de soluciones análogas por terceros, cuando el acto que se sirve de sustento a la petición sea nulo. Y, precisamente, para efectos de que se declare tal nulidad, el Colegio Profesional debe acudir a los mecanismos que se reseñan en las páginas que preceden.
1. El Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica ostenta competencia para discutir la nulidad de actos declaratorios de derechos que emita en el ejercicio de sus competencias administrativas. Dependiendo de la naturaleza del vicio de legalidad, podrá acudir a la vía que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa- o bien, al proceso de lesividad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atendiendo a lo que prescriben los artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y el 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
2. Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (tal el caso de un acto de incorporación de un miembro que se encuentre activo)
3. No genera una costumbre administrativa, ni mucho menos derechos subjetivos, un acto administrativo que haya declarado derechos en forma contraria al Ordenamiento Jurídico. Por ende, no se podría alegar como antecedente para obligar a que el Colegio adopte otros actos administrativos similares. Para evitar precisamente esa posibilidad, la Administración –Colegio Profesional- debe procurar la declaratoria de nulidad de esos actos viciados, por los mecanismos que se indican en los puntos anteriores.