Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/odpady-posuzovani-veci-jako-odpadu.p3237.html
Timestamp: 2019-11-20 14:23:28+00:00
Document Index: 2296477

Matched Legal Cases: ['§ 3', 'zákona č. 185', 'zákona č. 185', '§ 3', '§ 66', 'soud ', 'soud ', '§ 94', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 16', '§ 12', '§ 66', 'soud ', 'soud ', '§ 75', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 3', 'soud ', '§ 3', 'soud ', '§ 3', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', '§ 66', '§ 3', '§ 78', '§ 78', '§ 3', '§ 27', '§ 3', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 3', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 3']

Odpady: posuzování věci jako odpadu | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Odpady: posuzování věci jako odpadu
k § 3 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů*)
Převedení movité věci uvedené v příloze č. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, do vlastnictví jiného je zbavením se věci podle § 3 odst. 1 tohoto zákona. Je-li postaveno najisto, že se vlastník takové věci zbavil, pro účely jejího posouzení jako odpadu se již nezkoumá, zda měl úmysl se jí zbavit, případně zda tak byl povinen učinit. Pro posouzení věci jako odpadu je nerozhodné, jaké má fyzikální a chemické vlastnosti, případně zda je zátěží pro životní prostředí, jakož i to, za jakým účelem ji nabyvatel od vlastníka převzal (např. využití, uložení, odstranění, předání či prodej další osobě atd.).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2015, čj. 6 As 149/2013-41)
rozsudky Soudního dvora ze dne 28. 3. 1990, Zanetti a další (C-359/88, Sb. rozh., s. I-01509), ze dne 25. 6. 1997, Tombesi (C-304/94, Sb. rozh., s. I-03561), ze dne 18. 12. 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL (C-129/96, Sb. rozh., I-07411), ze dne 15. 6. 2000, ARCO Chemie Nederland a další (C-418/97 a C-419/97, Sb. rozh., s. I-04475), a ze dne 18. 4. 2002, Palin Granit (C-9/00, Sb. rozh., s. I-03533).
proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát v Plzni (dále jen "inspekce") na základě podnětu policie ohledně podezřelého nakládání s odpady vzniklými při rekonstrukci železniční stanice Česká Kubice provedla dne 11. 8. 2008 místní šetření a zjistila, že žalobkyně v rámci plnění zakázky předala materiál vytěžený z kolejového lože Ing. Liboru S., který jej dále předal k uložení na dvou pozemcích, v k. ú. Myslív u Všerub (12 000 tun) a v k. ú. Hyršov (9 000 tun), což bylo zaznamenáno v protokolu o kontrolním zjištění. Žalobkyně předložila inspekci osvědčení Technického a zkušebního ústavu stavebního Praha, s. p., a výsledky analýz vzorků provedených společností ENVIREX, s. r. o., podle nichž je předmětný materiál výrobkem, vyhovuje ve sledovaných znacích limitům a je způsobilý k použití na povrchu terénu.
Inspekce zahájila v září roku 2008 s žalobkyní správní řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech a vzápětí řízení přerušila do doby, než bude rozhodnuto o jejím návrhu na určení, zda se jedná o odpad, či nikoli. Krajský úřad Plzeňského kraje dne 12. 11. 2008 rozhodl, že materiál složený na shora označených pozemcích není odpadem. Jeho pravomocné rozhodnutí bylo však z podnětu inspekce podrobeno přezkumnému řízení a žalovaným zrušeno a vráceno k novému projednání. Na základě rozkladu žalobkyně bylo i toto rozhodnutí zrušeno a žalovaný znovu rozhodl tak, že nahradil původní rozhodnutí krajského úřadu svým rozhodnutím (ze dne 9. 9. 2009) se závěrem, že se o odpad jedná. Rozklad žalobkyně ministr zamítl.
Rozhodnutím inspekce ze dne 20. 4. 2010 byla žalobkyni uložena pokuta 5 200 000 Kč za správní delikt, kterého se měla dopustit tím, že v červnu a červenci 2008 předala 21 000 tun odpadu vzniklého z rekonstrukce kolejí a výhybek v železniční stanici Česká Kubice podnikající fyzické osobě, která nebyla k převzetí oprávněna. Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 8. 2010 (dále jen "napadené rozhodnutí") v zásadě pouze snížil pokutu na 3 200 000 Kč a ve zbytku rozhodnutí I. stupně v hlavních rysech potvrdil.
Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 11. 11. 2013, čj. 11 A 198/2010-78, zamítl žalobu žalobkyně proti napadenému rozhodnutí.
Proti uvedenému rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž tvrdila, že prokázala, že výtěžek z kolejového lože není odpadem, což jí také založilo dobrou víru do souvisejících obchodních vztahů. Nesouhlasila se závěrem městského soudu, že zákonnou domněnku úmyslu zbavit se věci nevyvracela, což muselo v řízení v pochybnostech vést k závěru, že se jedná o odpad. Úmysl zbavit se věci je pouze jednou ze součástí skutkového děje, které musejí být naplněny kumulativně a nepochybně. Městský soud podle stěžovatelky neopřel svůj závěr o všechny skutkové okolnosti, ale pouze vybral ty, pro které ji lze uznat odpovědnou za delikt.
Ve správním řízení bylo, či navrhovanými důkazy mohlo být prokázáno, že materiál měl svůj stavební účel na zpevnění cest a jako podklad pro zhutnění základových ploch stavby biospalovny a hipodromu v lokalitě, kde byl také koncentrován. Zákaz inspekce s materiálem nakládat vedl dotyčné subjekty k zajištění jiného materiálu pro své záměry. Závěr městského soudu, že stěžovatelka neprokázala, že materiál je bezpochyby určen k dalšímu využití, je mylný.
Stěžovatelka dále tvrdila, že prokázání záměru recyklace výtěžku k použití na dalších stavbách znemožnil nesprávný postup žalovaného, potažmo městského soudu, který nepřipustil opakovaně navrhované výslechy účastníků ze všech dotčených správních řízení, ani nezohlednil odkazy stěžovatelky na lokality, kde bylo možno dohledat, že tvrzené plánované stavby byly uskutečněny, avšak již s jiným materiálem.
K řízení v pochybnostech se dále upínají námitky stěžovatelky brojící již proti tomu, že vůbec byl v následném řízení (správním i soudním) akceptován postup, spočívající v podání a projednání opravného prostředku proti pravomocnému rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 12. 11. 2008, vyslovujícímu, že sporný materiál není odpadem. V účelovém napadení tohoto rozhodnutí spatřovala nezákonný zásah do svých práv a rozpor s § 94 odst. 2 správního řádu. Protože související žalobní námitku městský soud nevypořádal, nedozvěděla se, jakými úvahami se při posuzování přípustnosti opravných prostředků zabýval, a proto považovala napadený rozsudek za nepřezkoumatelný a přijatý v rozporu se skutkovým stavem.
Stěžovatelka vytýkala městskému soudu, že nezohlednil, že v přezkumném řízení nebylo provedeno žádné další dokazování, neboť nadřízený správní orgán pouze nařídil, které důkazy budou připuštěny a jak budou vyloženy či hodnoceny, což má za protiústavní. Nebyla tudíž spokojena se závěrem městského soudu, že postup ministra v rozkladovém řízení zavazoval podřízený správní orgán toliko co do právního názoru, neboť tuto skutečnost v žalobě ani nezpochybňovala. Kritizovala totiž to, že nadřízený správní orgán výslovně podřízenému správnímu orgánu určoval, jak který důkaz hodnotit, případně který připustit a který ne.
Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku připustil, že se inspekce ani žalovaný nevypořádali s návrhem na přibrání znalce z oboru stavebnictví. Jelikož však stěžovatelka tento návrh neuplatnila v řízení o odstranění pochybností, ačkoli směřoval k dokazování tam řešené otázky (zda je materiál odpadem), nemohla mít podle městského soudu taková vada vliv na zákonnost rozhodnutí o deliktu. V kasační stížnosti stěžovatelka tento přístup kritizovala, neboť měla za to, že správní soud měl pro taková pochybení správních orgánů napadené rozhodnutí zrušit. V této souvislosti také soudu vytkla, že se nevypořádal s její námitkou, že poté, co byla vyzvána k seznámení se se spisem před vydáním správního rozhodnutí, bylo ještě provedeno další dokazování v podobě dotazů subjektům provozujícím skládku. S těmito důkazy se seznámila jen náhodou a až následně.
V dalším okruhu námitek vytýkala městskému soudu závěr o nevýznamnosti procesních pochybení správních orgánů. Za zkrácení svého práva na obranu považovala, že jí byla upřena možnost přímo se účastnit prováděné kontroly a dohlédnout na zákonný postup správního orgánu (odběr vzorků materiálu byl rozporuplný, nebyla přizvána ani nezúčastněná osoba), takže nelze vyloučit účelovost nebo manipulaci s důkazními prostředky. Ani vlastníkům kontrolovaných lokalit nebyl výkon státní kontroly předem oznámen. Žádala, aby pochybnosti byly vyloženy automaticky v její prospěch.
Stěžovatelka obecně poznamenala, že důkazními návrhy před městským soudem zamýšlela nastínit, že okolnosti celé kauzy jsou jiné, než jak je uváděl správní orgán. Navržením spisu vedeného policií a trestního spisu vedeného Okresním soudem v Domažlicích (sp. zn. 1 T 181/2010) chtěla uplatnit rozhodné okolnosti, které správní řízení nezohlednilo, jelikož navržené důkazy nebyly připuštěny. Nesouhlasila se závěrem městského soudu, že důkazy neoznačila řádně ve správním řízení. Dodala, že pokud by správní orgán měl pochybnosti o osobách, které znal a mohl identifikovat z jím vedených správních řízení, mohl ji vyzvat k upřesnění. Postrádala odůvodnění toho, proč městský soud nepřipustil např. důkaz trestním spisem Okresního soudu v Domažlicích.
Podle stěžovatelky objektivitu důkazních prostředků ovlivňuje to, že Analytické laboratoře Plzeň, a.s., jako jediná organizace opakovaně bez dalšího provádí pro inspekci odběry a analýzy vzorků za ceny dvakrát vyšší než běžné. Městský soud byl toho názoru, že se stěžovatelka měla vyjádřit ke konkrétním osobám provádějícím odběr a analýzu vzorků, ale to nebylo možné, když nevěděla, o jaké osoby se jedná, a jednání osob fyzických bylo zastřešeno osobou právnickou.
Podle stěžovatelky městský soud posunul obsahový význam jejích tvrzení (např. ohledně povahy osvědčení o vlastnostech výrobku) a k některým skutkovým námitkám se vůbec nevyjádřil (sdělení ze dne 28. 3. 2011). Její jednání jakožto soukromého subjektu bylo soudem i správními orgány hodnoceno značně represivně. Rozhodnutí městského soudu navíc není řádně a přesvědčivě odůvodněno, a je tedy nepřezkoumatelné.
III.A K posouzení materiálu jako odpadu
[18] Stěžovatelce byla uložena sankce za porušení povinnosti stanovené původcům odpadů v § 16 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, jenž zní: "[p]
ůvodce odpadů je povinen odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit v souladu s tímto zákonem a prováděcími právními předpisy, převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí podle § 12 odst. 3, a to buď přímo, nebo prostřednictvím k tomu zřízené právnické osoby
". Právnické osobě, která slovy § 66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech "
předá odpad osobě, která k převzetí předávaného odpadu není podle tohoto zákona oprávněna
", může být dle citovaného ustanovení uložena pokuta až do výše 10 000 000 Kč.
[19] Pro to, aby mohla být stěžovatelka postižena za správní delikt popsaný výše, bylo třeba, aby byly splněny tyto podmínky:
1/ materiál, o který se jedná (tj. 21 000 tun vytěžených z kolejového lože a předaných Ing. Liboru S.) je odpadem,
2/stěžovatelka je původcem odpadu,
3/ stěžovatelka převedla odpad do vlastnictví jiné osoby a
4/osoba, která odpad převzala, k tomu nebyla oprávněna.
[20] Stěžovatelka v kasační stížnosti zpochybňuje primárně, že by předmětný materiál byl odpadem. Pokud by tento předpoklad nebyl naplněn, ztratilo by význam zabývat se i dalšími kritérii, proto se Nejvyšší správní soud nejprve zaměřil na tuto otázku.
[21] Městský soud na podkladě § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumal k žalobní námitce zákonnost rozhodnutí o předběžné otázce, které podle něj vzešlo z řízení v pochybnostech, zda je předmětný materiál odpadem. Konstatoval, že stěžovatelka nevyvracela zákonnou domněnku úmyslu zbavit se odpadu, a to ani v rozkladu proti rozhodnutí žalovaného vydanému v přezkumném řízení. Neunesla tedy břemeno tvrzení a důkazu o tom, že se (jako vlastník) movité věci nechtěla zbavit. Pokud jde o povahu sporného materiálu, městský soud připomněl, že žalovaný zařadil navážku do kategorie odpadů, neboť se jednalo o věci vzniklé při podnikatelské činnosti stěžovatelky, jejichž původní účelové určení odpadlo. Kvůli přítomnosti složek nebezpečného odpadu žalovaný nahlížel jako na kontaminovaný i na celek, a přisoudil mu proto také v tomto rozsahu charakter odpadu. Podle městského soudu odvolávajícího se na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále jen "SDEU") a Nejvyššího správního soudu je třeba pojem "
zbavování se movité věci
" vykládat extenzivně. Vlastník tak musí prokázat skutečnou
přínosnosti dalšího využití produktu, přičemž pouhá
není způsobilá vyvrátit závěr o úmyslu zbavit se věci nevznikající jako hlavní produkt výroby, a tudíž ani závěr o tom, že taková věc je odpadem. Podle městského soudu stěžovatelka neprokázala, že materiál z výkopku je bezpochyby určen k dalšímu využití, resp. že jeho další využití je jisté, stejně tak jako je jistá přínosnost tohoto využití. Skutečnost, že stěžovatelka určila materiál ke zpevnění cest za předpokladu, že bude podle platných právních předpisů takovému využití vyhovovat, rozhodně o jistotě dalšího použití nesvědčí; potenciální možnost tedy nestačí.
[22] Městský soud v odůvodnění svého rozsudku charakterizoval podstatu řízení o odstranění pochybností ukončeného rozhodnutím o tom, zda je určitá movitá věc odpadem, a jeho význam pro samotné řízení o správním deliktu, totiž že jde o podkladové rozhodnutí o předběžné otázce. Jeho právní náhled na celou věc vycházel z toho, že inspekce byla pravomocným výrokem, že materiál z výkopku navezený na označené pozemky je odpadem, vázána a neměla v tomto směru vést další dokazování, jak žádala stěžovatelka (viz s. 8 a 9 napadeného rozsudku).
[23] Nejvyšší správní soud při prostudování všech správních spisů (včetně dokumentace řízení v pochybnostech), které si opatřil, aby získal přesnou a úplnou představu o fázích, z nichž sestávalo správní řízení, jež vyústilo v uložení pokuty stěžovatelce, zjistil, že takový pohled městského soudu je zjednodušený.
[24] Skutkový děj sám o sobě komplikovaný není. Je nesporné, že stěžovatelka vytěžila v rámci plnění zakázky rekonstrukce železniční stanice kolejové lože a předala takto získaný materiál v množství 21 000 tun Ing. Liborovi S., který jej pak převedl na Štěpána B. a VŠEZEP s. r. o., na jejichž pozemky ve dvou lokalitách byl v červnu a červenci 2008 navezen.
[25] Podstatou deliktu, který je stěžovatelce kladen za vinu, je, že odstranila materiál z výkopku, tj. odpad, v rozporu se zákonem o odpadech tím, že se ho zbavila předáním osobě, která nebyla k převzetí oprávněna.
[26] Stěžovatelka zakládá svou argumentaci na tom, že výzisk z kolejového lože není odpadem, a ona sama tedy není původcem odpadu. Tvrdila ale i, že jde o výrobek, který hodlala hospodářsky využít (na povrchu terénu), či spíše s ním dále nakládat, převést jej na jiné osoby, které by jej stavebně využily. V rozporu s touto verzí je však námitka uplatněná v průběhu správního řízení (v odvolání, na s. 13 a 14), že se stěžovatelka nestala vytěžením materiálu jeho vlastníkem, na což navázala argumentací, že tedy nemohla věc převést do vlastnictví jiné osoby (neboť nemůže převést víc práv, než sama má). Že by jej hodlala využít ve prospěch zadavatele zakázky nebo jiné osoby, kterou považuje za pravého vlastníka materiálu, nikdy netvrdila.
[27] Zásadní pro řešení případu s ohledem na to, jak je vymezen jeho předmět (přezkum zákonnosti rozhodnutí o odpovědnosti za předání odpadu neoprávněné osobě), je postavit najisto, zda předmětný materiál byl odpadem. Z potvrzení této premisy pak plyne, že stěžovatelka měla postupovat v souladu se zákonem o odpadech a dodržovat povinnosti, které tento předpis s nakládáním s odpady spojuje. Kromě evidenční povinnosti, sledování vlastností odpadu apod., je to zejména povinnost odstranit odpad výhradně zákonným způsobem, a o ni právě v nyní projednávané věci jde.
[28] Pojem odpad je v českém právním řádu třeba vykládat nejen na podkladě definice uvedené v § 3 zákona o odpadech, ale i v souladu s judikaturou SDEU, který vydal řadu rozhodnutí, kde předně jednoznačně vyslovil, že výklad pojmu odpad nemůže být
(např. rozsudek ze dne 18. 4. 2002,
, C-9/00, Sb. rozh., s. I-03533, bod 23; rozsudek ze dne 15. 6. 2000,
, C-418/97 a C-419/97, Sb. rozh., s. I-04475, body 36-40; ale i stanovisko generálního advokáta Jacobse ze dne 24. 10. 1996 ve věci
, Sb. rozh., s. I-03561), a dále formuloval řadu dílčích závěrů vymezujících, co je odpadem, a co za něj naopak považovat nelze, jež jsou významným interpretačním vodítkem pro posouzení každého konkrétního případu. Toho si ostatně byl vědom i městský soud (s. 9 a 10 napadeného rozsudku).
[29] "
Odpad je každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu
" (§ 3 odst. 1 zákona o odpadech).
[30] Definice odpadu byla v této podobě převzata z článku 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, jež byla později nahrazena směrnicí novou [směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008, o odpadech a o zrušení některých směrnic], která se však tohoto vymezení podstatně nedotkla. Nová směrnice v zásadě inkorporovala nejvýznamnější výdobytky, jež na tomto poli přinesla početná
SDEU, což se do českého právního řádu promítlo později tzv. euronovelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 154/2010 Sb., účinnou od 1. 7. 2010. Změnu do vymezení pojmu odpad přinesla nikoliv vypuštěním odkazu na kategorie odpadů stanovené v příloze (který však česká úprava dosud obsahuje), jež nijak nepřispívaly ke konkretizaci definice, neboť zahrnovaly všechny představitelné látky, ale tím, že zúžila pojem odpad vyloučením tzv. vedlejších produktů. To znamená, že v době spáchání deliktu (červen, červenec 2008) bylo třeba koncept vedlejšího produktu, který není považován za odpad, zohlednit respektováním judikatury SDEU, kdežto po 1. 7. 2010 na tuto specifickou skupinu věcí pamatuje i výslovná zákonná úprava. O pojmu vedlejší produkt bude v souvislosti s uplatněnou obranou stěžovatelky pojednáno níže.
[31] Konstrukce definice odpadu je postavena na pojmu
, k čemuž SDEU dospěl již v rozsudku ze dne 18. 12. 1997,
Inter-EnvironnementWallonie ASBL
, C-129/96, Sb. rozh., I-07411, bod 26. Zbavením se věci přitom je jak její odstranění, tak i využití (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, čj. 7 As 6/2011-63). Podle evropského konceptu obsahu pojmu odpad ani ekonomická využitelnost věci neznamená, že nejde o odpad, protože všechny věci, kterých se vlastníci zbavují, byť mají ekonomickou hodnotu, jsou předmětem směrnice [rozsudek SDEU ze dne 28. 3. 1990,
Zanetti a další
, C-359/88, Sb. rozh., s. I-01509, ze dne 25. 6. 1997,
, C-304/94, Sb. rozh., s. I-03561, a další spojené věci]. Stejná věc totiž pro někoho je odpadem a pro jiného nikoliv. Dokonce lze říci, že jediná věc "
může v průběhu svého životního cyklu nabýt a pozbýt
odpadu i opakovaně, což musí její držitel sledovat
" (in Hanák, J. Co je odpadem podle evropské a české legislativy?
, 2011, č. 3, s. 239). Ve stanovisku generálního advokáta Albera ze dne 4. 7. 2002 ve věci
, Sb. rozh., s. I-06163, nalezneme na podporu teze o proměnlivosti charakteru věci v čase názor, že odpadem je i látka získaná recyklací, pokud pro ni neexistuje poptávka a dlouhodobé skladování se stane pro držitele neúnosné a dovede jej ke zbavení se věci. Systém nakládání s odpady, ke kterému se Evropská unie přihlásila, "
má totiž za cíl pokrýt všechny předměty a látky, jichž se držitel zbavuje, i když mají hospodářskou hodnotu a jsou sbírány za obchodním účelem, aby byly recyklovány, využity nebo opětovně použity
" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 As 28/2007-94).
[32] Z popisu skutku, který stěžovatelka nerozporuje, je zřejmé, že se věci, již získala vytěžením, zbavila tím, že ji předala jiné osobě. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že jednání stěžovatelky, tj. předání 21 000 tun vytěženého materiálu Ing. Liborovi S., představuje naplnění definice odpadu podle § 3 odst. 1 zákona o odpadech ("
věc, které se osoba zbavuje
"), aniž by bylo třeba zkoumat úmysl stěžovatelky zbavit se věci, případně to, zda byla povinna tak učinit, jež jsou samostatnými kritérii pro zařazení věci mezi odpady. Nejvyšší správní soud souhlasí se správními orgány (s. 20 napadeného rozhodnutí) a městským soudem v tom, že vybagrováním kolejového lože se stala stěžovatelka vlastníkem výkopku, a dodává, že možnosti jej držet a disponovat s ním se vzdala tím, že jej předala do moci další osoby. Co se s výtěžkem dělo pak, není pro věc rozhodné. Stěžovatelka (jako původce odpadu) se materiálu, který pro ni, jak správně podotkl žalovaný, představoval přítěž, zbavila předáním jiné osobě.
[33] Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s argumentací městského soudu k povaze právního jednání mezi stěžovatelkou a osobou, jež materiál za dohodnutou finanční částku převzala. Kupní smlouva, k jejíž realizaci zde podle městského soudu došlo, je sice převodem věci za úplatu, ale podstatou tohoto typu závazku je převod vlastnictví k věci prodávajícím (stěžovatelka) a jeho nabytí kupujícím (Ing. Libor S.), který svou část
splní tím, že jako protihodnotu poskytne peněžité plnění. V tomto případě však právě stěžovatelka zjevně zaplatila (či se zavázala zaplatit) celkem 1 624 350 Kč
jako skládkovné za uložení vytěžené zeminy z akce
Rekonstrukce koleje a výhybek v žst. Česká Kubice
" nabyvateli Ing. Liborovi S. Že tímto úkonem pozbyla moci nad předaným materiálem, plyne nepochybně z toho, že jej dále protokolárně převzaly další osoby a uložily jej na svých pozemcích s tím, že jej stavebně využijí. Ostatně i v řízení v pochybnostech o povaze výtěžku vystupovali jako jeho vlastníci Štěpán B. a společnost VŠEZEP, s čímž byla stěžovatelka obeznámena doručením oznámení o zahájení řízení ze dne 9. 10. 2008 a nijak se proti tomu neohradila a ani v průběhu několikakolového přezkumného řízení netvrdila, že ona sama je vlastníkem vytěženého materiálu a nikdy jím nepřestala být. Ing. Libor S. se v průběhu tohoto řízení (18. 9. 2008) rovněž vyjádřil v tom smyslu, že zajistil uložení materiálu na předmětných pozemcích za účelem dalšího použití ke stavební činnosti jejich vlastníků. Nejvyšší správní soud tedy má za to, že objednávka a faktury založené ve správním spise dokládají, že se stěžovatelka věci zbavila, a to tím, že ji předala Ing. Liborovi S., který nebyl osobou oprávněnou odpad převzít (absence oprávnění není rozporována). Jak byly tyto listiny formulovány ("
"), podle názoru soudu přesně vystihuje to, jakou transakci dokládají, a jejich dodatečné zpochybňování poukazem na omyl účetní složky stěžovatelky považuje Nejvyšší správní soud v kontextu dalšího osudu výkopku, jak byl vícekrát popsán výše, za účelové. Soud tedy uzavírá, že ve správním řízení bylo prokázáno, že stěžovatelka jako původce odpadu se ho zbavila tím, že ho převedla do vlastnictví neoprávněné osoby. Proto byla důvodně shledána odpovědnou ze spáchání deliktu podle § 66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech.
[34] Její obranu v tom smyslu, že mělo jít o dočasné uložení předtím, než bude materiál využit na zpevnění cest apod., vyvrací zcela jednoznačně již zmíněné faktury a objednávka skládkování svědčící o tom, že za tuto transakci stěžovatelka zaplatila nebo měla zaplatit celkem 1 624 350 Kč. Užití pojmu "
" situaci pouze dokresluje. Ze správních spisů je zřejmé, že Ing. Libor S. materiál předal dál Štěpánu B. a společnosti VŠEZEP, kteří si jej nechali složit na své pozemky a dále vystupovali jako jeho vlastníci. V předávacích protokolech ze dne 1. 8. 2008 je výslovně uvedeno, že materiál bude použit jako konstrukční v rámci stavebních aktivit přebírajících. Částečně jej také využili (k dorovnání terénu) a seznámili pracovníky Krajského úřadu Plzeňského kraje v rámci řízení v pochybnostech (viz protokoly z místního ohledání ze dne 16. 10. 2008) se svými záměry ohledně zbytku návozu. Tyto skutečnosti tedy dokazují, že se stěžovatelka věci zbavila, a pozbyla tak možnost ji držet a ovládat. Přitom je pro posuzovaný případ zcela nerozhodné, zda materiál noví vlastníci skutečně chtěli pro sebe využít, i jakým způsobem to chtěli učinit. Také v případě, že by stěžovatelka využila výkopek sama jako stavební materiál, šlo by opět o zbavení se, které má na mysli § 3 odst. 1 zákona o odpadech (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 6/2011-63), tedy o odpad. Vlastnosti materiálu nejsou pro jeho posouzení jako odpadu vůbec
, takže pro určení, zda šlo o odpad, se kterým mělo být zacházeno v režimu zákona o odpadech, není podstatné, jaké měl fyzikální či chemické vlastnosti, ani zda byl zátěží pro životní prostředí.
[35] Pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu, za nějž byla stěžovatelka postižena, tedy postačovalo ozřejmit tuto malou část děje jako skutkového základu pro právní posouzení vzniku odpovědnosti stěžovatelky za správní delikt a důvodnosti uložení sankce. Jak je patrno ze správních spisů, správní orgány sledovaly osud výkopku dál a zcela pochopitelně objasňovaly role i dalších osob, které s materiálem přišly do styku. Z toho, co bylo o pojmu odpad uvedeno výše (kvalifikace materiálu jako odpadu se může v čase měnit, viz výše bod 31), plyne, že zjišťování, jestli výkopek v té době uložený na pozemcích v Hyršově a Myslívi u Všerub, ve vztahu k němuž vystupovali jako vlastníci Štěpán B. a společnost VŠEZEP (doklady o převzetí ze dne 1. 8. 2008), je třeba považovat za odpad, je zcela bez vlivu na postavení stěžovatelky. To, jak s výkopkem nakonec nakládali vlastníci pozemků, nevypoví vůbec nic o tom, zda předtím, než se stali vlastníky navezeného materiálu, stěžovatelka získala do vlastnictví stejný materiál, kterého se pak obratem zbavila tím, že jej předala další osobě.
III.B Význam řízení v pochybnostech
[36] Podle § 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech krajský úřad "
rozhoduje v pochybnostech, zda se movitá věc příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1
považuje za odpad, a to na návrh vlastníka této movité věci nebo správního úřadu, který provádí řízení, v němž se tato otázka vyskytla, nebo který rozhodnutí o této otázce potřebuje ke své další činnosti
Pokud vlastník v řízení o odstranění pochybností podle § 78 odst. 2 písm. h) neprokáže opak, předpokládá se úmysl zbavit se movité věci
a) která vzniká u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání jako vedlejší produkt
při výrobě nebo nakládání s látkami
nebo při jejich využívání nebo při poskytování služeb, nebo b) jejíž původní účelové určení odpadlo nebo zaniklo.
" (§ 3 odst. 3 zákona o odpadech).
[38] Otázka, která byla řešena v řízení v pochybnostech Krajským úřadem k žádosti inspekce, zněla, zda se považuje za odpad výkopek z akce "
Rekonstrukce kolejí a výhybek v žst. Česká Kubice
uložený na pozemku v k. ú. Myslív u Všerub ve vlastnictví společnosti VŠEZEP a na pozemcích pana Štěpána B. v katastru obce Hyršov
. V oznámení o zahájení tohoto řízení ze dne 9. 10. 2008 jsou za vlastníky věci, jejíž povaha má být určena, označeni Štěpán B. a společnost VŠEZEP a jedná se s nimi jako s hlavními účastníky. Ing. Libor S. a stěžovatelka vystupují jako osoby dotčené na svých právech, tj. vedlejší účastníci podle § 27 odst. 2 správního řádu. Tato listina obsahuje rovněž poučení o tom, že důkazní povinnost pro určení, zda je posuzovaná věc výrobkem či materiálem, a není odpadem, stíhá vlastníka věci. Pro vlastníka věci také platí právní domněnka existence úmyslu zbavit se věci uvedené v § 3 písm. a) nebo b) zákona o odpadech pro případ, že v řízení o odstranění pochybností neprokáže opak.
[39] Z průběhu řízení v pochybnostech je jasné, že povaha výkopku z hlediska jeho podřaditelnosti pod pojem odpad byla zkoumána v okamžiku, kdy byly vlastníky jiné osoby než stěžovatelka. Ta se sice k věci mohla vyjadřovat i navrhovat důkazy, ale vyvratitelná právní domněnka by se v případě, že by neprokázali, že se věci zbavit nechtěli, uplatnila pouze vůči jejím tehdejším vlastníkům, kterými byli Štěpán B. a společnost VŠEZEP. Proto také se zástupci vlastníků (materiálu i pozemků) účastnili místního šetření (viz protokoly ze dne 16. 10. 2008) a argumentovali plánovaným stavebním využitím. Z popsaných důvodů není
, zda stěžovatelka snesla v řízení v pochybnostech důkazy, že se výkopku nechtěla zbavit, neboť podstatná byla aktivita vlastníků materiálu, jejíž nedostatek by vedl k uplatnění zákonné domněnky, že měli v úmyslu se navezeného materiálu zbavit, což předmětný materiál pro tu dobu, co byli dotyční jejími vlastníky, kvalifikuje jako odpad.
[40] Procesní chyby, ať už k nim v průběhu původního řízení v pochybnostech i přezkumného řízení došlo, či nedošlo, nemohou nijak dopadat do věci stěžovatelky. Výrok žalovaného v rozhodnutí ze dne 9. 9. 2009 završující po potvrzení ministrem řízení v pochybnostech, je třeba vztáhnout k tehdejším vlastníkům, a nikoli ke stěžovatelce. Postoj zaujatý městským soudem je proto chybný potud, pokud deklaruje, že správní orgán projednávající správní delikt byl ve vztahu k posouzení odpovědnosti stěžovatelky vázán pravomocným výsledkem řízení v pochybnostech, takže nebyl oprávněn provést vlastní úvahu o tom, zda stěžovatelka nakládala s odpadem, či nikoliv. Městský soud nesprávně tvrdí, že stěžovatelka byla krajským úřadem posouzena jako vlastník věci, který měl prokazovat, že se jí nehodlal zbavit (s. 8 uprostřed). Jelikož
vůči stěžovatelce nebyla
řešena a
závazně vyřešena otázka povahy materiálu
, není zde ve vztahu k ní žádný závazný právní názor. Protože jsou vyloučeny účinky výsledného výroku žalovaného potvrzeného rozhodnutím ministra v rozkladovém řízení na právní postavení stěžovatelky, zcela ztrácí opodstatnění její námitky nesprávného procesního postupu v přezkumném řízení, a ze stejného důvodu ani nelze shledat napadený rozsudek v tomto směru nepřezkoumatelným, neboť to, že se městský soud k této otázce podle kasační námitky nevyjádřil, je zcela bez vlivu na právní posouzení věci. Co městský soud v napadeném rozsudku o účincích rozhodnutí o předběžné otázce uvedl (s. 8) je sice v obecně teoretické rovině správné, nicméně z důvodů, jež byly podrobně vyloženy výše, na tento případ nepoužitelné.
[41] Správní orgány byly tedy nejen oprávněny, ale i povinny provést úvahu o tom, zda stěžovatelka nakládala s odpadem, či nikoliv, takže pozornost, kterou této otázce věnoval žalovaný v napadeném rozhodnutí, je zcela esenciální ve vztahu k posouzení odpovědnosti za delikt a nikoli nadbytečná, jak chybně uvedl městský soud. Za klíčovou je třeba považovat pasáž na s. 13 zcela dole a na s. 14 nahoře, kde žalovaný shrnuje, že považuje za podstatné předání materiálu stěžovatelkou Ing. Liboru S., který jej pak předal dalším subjektům a podpůrně zmiňuje i to, že přebírající osobě za převzetí zaplatila, z čehož správně dovozoval, že vlastnictví pro stěžovatelku
představovalo přítěž, za jejíž zbavení byla ochotna svému obchodnímu partnerovi poskytnout finanční kompenzaci
(s. 14 a 20 napadeného rozhodnutí). Připomněl také užití termínu "
" na souvisejících fakturách, kde je rovněž jednoznačně uvedeno množství celkem 21 000 tun. Ve zbytku se věnoval odlišení od výrobku uplatnitelného na trhu a mimo to (nad rámec potřebného) zmínil povinnost zbavit se věci, jež není používána k původnímu účelu a ohrožuje životní prostředí. Napadené rozhodnutí obsahuje i poznámku o vedlejším produktu, avšak nikoli v tom smyslu, jak jej chápe SDEU (a nyní účinná vnitrostátní právní úprava), ale užívá tento pojem pro materiál vzniklý v důsledku podnikatelské činnosti stěžovatelky, avšak nikoli jako její cíl (výrobek), nýbrž jako výsledek sjednaných stavebních prací. Úvahy o přítomnosti úmyslu zbavit se věci jsou z výše popsaných důvodů spíše zavádějící, avšak zdejší soud toto pochybení nepovažoval za tak závažné, že by samo o sobě způsobilo nezákonnost napadeného rozhodnutí, a zakládalo důvod pro jeho zrušení městským soudem.
III.C Povaha výtěžku jako vedlejšího produktu
[42] Nejvyšší správní soud dále posoudil relevanci stěžovatelčiny argumentace, že materiál, který vytěžila, byl výrobkem, pro nějž existovalo uplatnění na trhu, podloženou zejména osvědčením o vlastnostech výrobku vydaným Technickým a zkušebním ústavem stavebním Praha, s. p., dle něhož je výzisk z kolejového lože - frakce 0/63 vhodný pro podkladní vrstvy a zásypy. Podle obsahu námitky jde o tvrzení, že šlo o vedlejší produkt, který podle judikatury SDEU (jež od 1. 7. 2010 našla svůj odraz i přímo v textu zákona o odpadech) není odpadem, nová právní úprava je tedy pro stěžovatelku příznivější, a proto ji nelze v duchu zásad správního trestání za nakládání s takovým materiálem sankcionovat.
[43] Ze závěrů již zmiňovaného rozsudku zdejšího soudu čj. 7 As 6/2011-63 zde Nejvyšší správní soud vyzdvihuje ten, jenž říká, že z požadavku vysoké míry ochrany přírody jakožto cíle směrnice o odpadech "
vyplývá povinnost posuzovat restriktivně jakékoliv vynětí věci vznikající postupem, který primárně není určen k její výrobě, z právní regulace nakládání s odpady
". Definičními znaky vedlejšího produktu, jejichž současné naplnění musí prokázat vlastník, jsou: další, opětovné využití látky (včetně uvedení na trh) za výhodných podmínek je jisté; není třeba další zpracování; využití navazuje bezprostředně na výrobní proces a je ovšem v souladu se zákonem [srov. již zmiňovaný rozsudek SDEU ve věci Palin Granit, sp. zn. C-9/00, bod 36; § 3 odst. 5 zákona o odpadech ve znění účinném od 1. 7. 2010].
[44] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že zcela jistě jednání stěžovatelky, která vytěžený materiál sama nevyužila, a za jeho převzetí jinou osobou se zavázala zaplatit nemalou částku, vylučuje splnění podmínky
uvedení na trh za
(pro vlastníka)
. Již proto nelze výtěžek považovat za vedlejší produkt, ale odpad. Kritérium nutnosti jeho dalšího zpracování pro využití či uvedení na trh, jež bude také v souladu se zákonem, závisí na zjištění vlastností materiálu. Pokud by některé části nevyhovovaly limitům obsahu nebezpečných látek, muselo by dojít k vytřídění použitelných a závadných složek, případně k dekontaminaci. O testování nebezpečných vlastností materiálu je pojednáno níže. Jistotu dalšího využití by pak bylo třeba vážit jen u prokazatelně nezávadné části výtěžku, stejně jako bezprostřední (časovou) návaznost na výrobní proces (vytěžení).
[45] Pokud jde o posouzení vyhovění kritériím pro vedlejší produkt, městský soud je sice s odkazem na stejný
(čj. 7 As 6/2011-63) správně formuloval (s. 10 napadeného rozsudku), a uvedl i správná výkladová pravidla, ale při jejich aplikaci na danou věc nesprávně uzavřel, že stěžovatelka jistotu určení výkopku k dalšímu využití neprokázala, jakož ani jistou přínosnost tohoto využití. Stěžovatelka se totiž nechystala materiál sama využít, což je také jedním ze způsobů, jak se ho zbavit, ale zbavila se ho jinak, a to předáním další osobě. Nechtěla-li materiál použít, je bezpředmětné vážit, zda by využití bylo pro ni přínosné. Za daných skutkových okolností měla být zkoumána výhodnost (přínosnost) jeho
. Stěžovatelka se výtěžku od počátku chtěla zbavit tak, že jej předá jinému, což mělo být usnadněno tím, že opatří atest dokládající jeho ekologickou nezávadnost a deklarující vlastnosti výrobku, použitelného ve stavebnictví. Jak bylo zdůrazněno výše, obrana v tom smyslu, že šlo pouze o dočasné uložení na mezideponii před dalším stavebním využitím, je vyvrácena chováním pozdějších vlastníků (vůči němuž se stěžovatelka během řízení v pochybnostech nevymezila, ač s ním byla prokazatelně seznámena). Poznámka městského soudu, že podmíněné určení materiálu ke zpevnění cest (za předpokladu, že bude materiál splňovat požadavky právních předpisů) o jistotě dalšího použití nesvědčí, je však obecně správná. Pro úplnost zdejší soud dodává, že v citovaném judikátu šlo o zcela jinou situaci, kdy původce odpadu, jímž byly výpalky vzniklé při destilaci lihovin, je sám využil tak, že je zapracoval do půdy, tedy zbavil se odpadu využitím, nikoli předáním jinému (uvedením na trh).
[46] V této souvislosti ještě lze dodat, že kasační námitka, že stěžovatelce bylo nesprávným procesním postupem znemožněno prokázat, že výtěžek měl být recyklován, tj. využit na konkrétních plánovaných stavbách, je nedůvodná, neboť na první pohled nemůže obstát vedle závěru o prokázaném zbavení se předáním jinému. Je proto nerozhodné, jakými důkazy to chtěla prokázat, i zda je správně označila a jak se k jejím návrhům stavěly správní orgány a městský soud.
[47] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že míra obecnosti, s jakou stěžovatelka v kasační stížnosti formulovala své výhrady ohledně nepřipuštěných důkazů, je taková, že by tak jako tak znemožnila smysluplný přezkum jejich opodstatněnosti Nejvyšším správním soudem. Jeho úkolem totiž není na základě vágní argumentace (viz např. "
veškeré rozhodné okolnosti
" v bodu 12 žaloby) iniciativně vyhledávat, které konkrétní důkazy k prokázání jakých konkrétních pro řízení významných skutečností byly zamítnuty či přehlédnuty. (...)
*) S účinností od 1. 10. 2014 byl § 3 odst. 1 změněn zákonem č. 169/2013 Sb.