Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-ap-25000-2324-000-2002-00059-01-de-julio?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041e6d2f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-05-26 20:56:23
Document Index: 393091287

Matched Legal Cases: ['artículo 80', 'artículo 34', 'artículo 4', 'artículo 24', 'artículo 1', 'artículo 60', 'artículo 80', 'artículo 61', 'artículo 34', 'artículo 2', 'artículo 80', 'artículo 2', 'artículo 27', 'artículo 18', 'artículo 14', 'artículo 61', 'artículo 88', 'artículo 80', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 61', 'artículo 168', 'artículo 9', 'artículo 246', 'artículo 10', 'artículo 55', 'artículo 318', 'artículo 10', 'artículo 38', 'artículo 10']

﻿ SENTENCIA AP- 25000 2324 000 2002 00059 01 DE JULIO 31 DE 2003
SENTENCIA AP- 25000 2324 000 2002 00059 01 DE 31 DE JULIO DE 2003
CONTENIDO:ACCIONES POPULARES. ALCANCE DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LA PROTECCIÓN DEL DERECHO COLECTIVO EN LA EXPLOTACIÓN MINERA.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIÓN PÚBLICA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINEROS, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR, VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS
REVISTA TUTELA N°:47 DE NOVIEMBRE DE 2003, PÁG.2216
Sentencia AP-59 de julio 31 de 2003
Exp. 25000 2324 000 2002 59 01, jul. 31/2003. Ref. 59
C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá
Actor: Comunidad Aurora Alta Junta de Acción Comunal
Procede la Sala a resolver la impugnación contra la providencia dictada el 10 de abril de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda instaurada por el señor Dagoberto Ramírez Villamil como representante legal de la Junta de Acción Comunal de la Comunidad Aurora Alta del municipio La Calera en el departamento de Cundinamarca.
El señor Dagoberto Ramírez Villamil, actuando en su calidad de representante legal de la junta de acción comunal de la comunidad Aurora Alta, municipio de la Calera (Cundinamarca), en ejercicio de la acción popular, presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR y el Ministerio del Medio Ambiente con el fin de obtener la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos al desarrollo sostenible que dice se encuentran lesionados con la expedición de las resoluciones 311 de 27 de febrero de 2001 y 886 de 11 de junio de 2001 expedidas por al CAR.
Manifiesta el demandante que la corporación autónoma regional de Cundinamarca, CAR, violó flagrantemente el artículo 80 de la Constitución Política al expedir las resoluciones 311 de 27 de febrero de 2001 y 886 de 11 de junio de 2001, mediante las cuales ordenó el cierre de la explotación de arenas y recebos en la vereda Aurora Alta, sin más argumentos de carácter ambiental que la formación de pequeños depósitos de agua en las vías de acceso a las minas; que con este hecho cerró las únicas fuentes de empleo de la región y disminuyó las reservas de arena y recebo del Distrito Capital, esenciales para la construcción de vivienda e infraestructura en general y esto con el fin de favorecer a multinacionales que han monopolizado el negocio de la construcción.
El demandante hace apreciaciones sobre los motivos que llevaron a la CAR a ordenar el cierre de las canteras y agrega que no es función de esta entidad clausurar las industrias por razones ambientales, porque con este argumento se tendría que acabar toda explotación industrial; que es evidente que estas actividades causan impactos al medio ambiente pero que lo correcto es implantar mecanismos de mitigación y ejercer un seguimiento para que estos se cumplan. Que el Ministerio del Medio Ambiente también amenaza y vulnera el derecho e interés colectivo al desarrollo sostenible, porque en el proyecto de resolución que está elaborando para la redefinición de las zonas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá está omitiendo una región tradicionalmente minera y muy importante para la ciudad de Bogotá, el país y para la comunidad de la vereda Aurora Alta del municipio de La Calera en el Departamento de Cundinamarca y porque no ha tenido en cuenta el factor social, pues la comunidad de la región no ha sido escuchada, no obstante sus solicitudes reiteradas.
Que durante más de 40 años la vereda donde reside su comunidad se ha dedicado exclusivamente a la explotación minera, dada la escasa capa vegetal de las tierras y las grandes reservas de arena que se encuentran en el subsuelo; actividades que nunca habían sido cuestionadas por la CAR, como tampoco esta ha impartido asesoría técnica o ambiental a la comunidad; prueba de ello son varios de los actos administrativos expedidos por la CAR en donde no solo reconoce la legalidad de las explotaciones, sino que en algunos de ellos se aprueban planes de manejo para explotaciones que se adelantan en la vereda y cita la Resolución 421 del 17 de marzo de 1997.
Afirma que la función de la CAR es asesorar, capacitar, ayudar, guiar, hacer seguimiento y control, pero no cerrar las fuentes de trabajo; que no es justo que en un país subdesarrollado como es Colombia se entierren reservas tan importantes de arena y recebo, ni que toda una comunidad padezca la pobreza teniendo toda esa riqueza para explotar; que si lo pretendido por la CAR es aplicar el principio de la precaución, debe dar igual tratamiento a todas las explotaciones y entre ellas la del petróleo; que el desarrollo sostenible no solo es para las multinacionales, sino de todos y cada uno de los colombianos.
Agrega que el Ministerio del Medio Ambiente debe dar cumplimiento al artículo 34 de la Ley 685 de 2001 en lo que se refiere a la realización de estudios técnicos, sociales y ambientales al momento de redefinir lo pertinente a las zonas compatibles con la explotación minera, pero que ha omitido su cumplimiento; que el objetivo del Ministerio del Medio Ambiente debe ser mitigar los impactos y brindar al colombiano una oportunidad de trabajo y bienestar a la par con el desarrollo del país.
Como fundamento constitucional y legal transcribe las siguientes normas: artículos 80 y 332 de la Constitución Política; artículos 1º, 2º, y 3º de la Ley 99 de 1993; Principio 1 de la declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; artículo 4º y 9º de la Ley 472 de 1998; artículos 1º, 2º 3º, 4º, 34 y 194 de la Ley 685 de 2001 (nuevo Código de Minas).
Que existe un estudio publicado por Ingeominas - publicación especial 23 0120-78X- titulada “materiales de construcción en la Sabana de Bogotá” (fls. 1 a 72) del cual trascribe varios párrafos, que da cuenta de la existencia de 240 millones de metros cúbicos de arena y que paradójicamente la comunidad de esta región asentada en la vereda Aurora Alta, la más pobre del municipio de la Calera, no puede explotar las grandes reservas de arena y recebo que podría ser la solución de gran parte de sus problemas económicos y sociales.
Como pretensiones de la demanda solicita la revocatoria de las resoluciones 311 de 27 de febrero de 2001 y 886 de 11 de junio de 2001, expedidas por la CAR Cundinamarca y en su lugar se permita la apertura de las canteras y la explotación controlada del material con el compromiso de adelantar en forma paralela y simultánea la recuperación de la zona explotada; que se ordene al Ministerio del Medio Ambiente incluir en la resolución que redefine las zonas compatibles con la explotación minera la región completa de la vereda Aurora Alta del Departamento de Cundinamarca (fls.1 a 15).
Trámite procesal.
Por auto de 22 de febrero de 2002 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda por considerar que en ella no se indican en forma expresa los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la petición (fl. 87)
En escrito presentado el 28 de febrero de 2002, el demandante corrigió la demanda (fls. 88 a 107) y así, la misma fue admitida por auto de 4 de marzo de 2002, providencia en la que se ordenó proceder a las notificaciones y comunicaciones que ordena la ley y el traslado a los demandados (fls. 121 a 122).
Por auto de 24 de abril de 2002 el tribunal vinculó al proceso a la Nación-Ministerio de Minas y Energía y al municipio de La Calera y ordenó notificarles la demanda (fl. 482).
Mediante auto de 31 de mayo de 2002 se aceptó como coadyuvante de la parte demandada al señor Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez y a los señores Guillermo Alonso Ávila Rozo, Roberto Hernández Rincón, Roberto Rocha Sánchez, Germán Alberto Gavilán Forero, Oscar García Vega, Luis Alberto Hernández Rincón y Urbano Alméciga Martínez conforme a lo establecido en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 (fls. 466 y 467).
1. Contestación de la demanda por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.
La corporación autónoma regional de Cundinamarca CAR, por intermedio de apoderada y dentro del término que prevé la ley, se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda en los siguientes términos:
Sobre las resoluciones impugnadas señala que la 311 de 27 de febrero de 2001 que ordena la suspensión inmediata de la actividad minera efectuada por el señor Ricardo Vanegas Sierra, y/o la sociedad Constructora Palo Alto y Cía. Ltda., se fundamentó en el hecho de que en las visitas técnicas realizadas el 19 de marzo de 1999, el 25 de octubre de 2000 y el 25 de enero de 2001, es decir durante tres años consecutivos, se pudo constatar que el avance de la ejecución de las obras previstas en el plan de manejo ambiental era mínimo y no se estaba cumpliendo con la restauración o recuperación del recurso; que como los predios en donde se realiza la explotación son incompatibles con la explotación minera, cualquier actividad extractiva que se realice sobre ellos debe tener como propósito fundamental el manejo y la restauración de los frentes existentes, tal y como lo prevé el respectivo plan de manejo ambiental.
Que las resoluciones 222 de 1994 y 1277 de 1996 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, establecen con claridad la reglamentación en cuanto a la zonificación de áreas compatibles con las actividades mineras de materiales de construcción, en especial canteras, areneras, gravilleras, chircales, recebaras y demás; que el Ministerio del Medio Ambiente es el competente para expedir dicha reglamentación y no corresponde a la CAR aplicarlas. Cita y trascribe varios artículos de la Resolución 222 de 1994 relativas al manejo de la explotación minera en zonas no compatibles con la minería y las medidas de carácter ambiental que deben desarrollarse. Igualmente cita la Resolución 1277 de 1996 que establece obligaciones a cargo de las empresas extractivas, las cuales deberán desarrollar un plan de manejo ambiental previo y concomitante con las actividades extractivas cuando quiera que se cause deterioro a los recursos naturales. Finalmente señala que conforme al Decreto 1753 de 1994 artículo 1º es diferente un plan de manejo ambiental cuya finalidad es prevenir, mitigar, controlar y compensar los posibles efectos o impactos ambientales causados por el desarrollo de un proyecto, a un plan de restauración ambiental cuyo objetivo es recuperar el área afectada por actividades que hayan introducido modificaciones considerables al paisaje y efectos graves a los recursos naturales.
Sobre la Resolución 886 de 11 de junio de 2001, afirma que este acto administrativo suspendió las actividades mineras desarrolladas por la sociedad proyectos y construcciones Machetá —Procomat Ltda.— sobre un predio localizado en la vereda La Aurora, finca Lomitas del municipio de La Calera, con fundamento en que en el área en que se encuentra la cantera, parte de ella (16%) pertenece a la zona de reserva forestal protectora y el 84% a la zona protectora - productora e incompatible con la actividad minera, razón por la cual toda actividad que se desarrolle debe tener como propósito fundamental el manejo y la suspensión de los frentes explotados, conforme lo prescrito por el artículo 60 de la Ley 99 de 1993 y que en las visitas técnicas se pudo verificar que se desarrolla la explotación minera con desconocimiento de las disposiciones legales y las obligaciones ambientales. Que como los beneficiarios de los títulos mineros no cumplieron con lo prescrito por los artículos 60 y 61 de la Ley 99 de 1993, en cuanto a la presentación de un plan de manejo ambiental dentro de los 6 meses siguientes a la expedición de la norma y además continuaron con la explotación en la zona prohibida, fue necesario adoptar la medida de suspensión.
En cuanto al principio constitucional previsto en el artículo 80 superior dice que contiene un nuevo concepto de desarrollo en el que se logra armonizar el crecimiento económico con el desarrollo ambiental para lograr un equilibrio; que antes del 3 de agosto de 1994 la actividad minera era permitida en zonas más amplias pero que se limitó en busca de un crecimiento organizado y con el fin de proteger zonas tan importantes como la Sabana de Bogotá declarada de interés nacional; que los accionantes manifiestan haber sembrado una gran cantidad de árboles, pero no tienen en cuenta que el impacto ambiental no solo se mitiga con esta actividad, ya que hay otras manifestaciones como cambios paisajísticos, vertimientos, afectación de cauces, remoción de suelos, afectación de la flora y fauna del sector, niveles de aspersión o afectación del aire que requieren de otras acciones; agrega que la calidad de vida no solo se mejora con el aumento de ingresos de las familias y que el crecimiento económico debe tener en cuenta las limitaciones que derivan de los equilibrios ecológicos.
Que los procesos que culminaron con la expedición de las resoluciones acusadas fueron iniciados de oficio y a petición de planeación, y que solo mucho tiempo después aparece el abogado Mantilla quien propuso una acción de cumplimiento para que la CAR cumpliera con la Resolución 886 de 11 de junio de 2001 que dispuso suspender actividades mineras en la zona por haberse demostrado plenamente que no se estaba cumpliendo con el plan de manejo ambiental y que solo en dos frentes de explotación, el de la sociedad Procomat Ltda. y la del señor Marco Tulio Páez, se presenta la actividad minera porque los demás se encontraban inactivos desde hace mas de dos años; que este hecho desvirtúa la afirmación de los accionantes de que esta zona es eminentemente minera.
2. Contestación de la demanda con el Ministerio del Medio Ambiente.
El Ministerio del Medio Ambiente, por intermedio de apoderado y dentro de la oportunidad procesal debida, se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:
Afirma que la Ley 99 de 1993, no solo faculta al Ministerio del Medio Ambiente para otorgar licencias ambientales sino también a otras autoridades como son las Corporaciones Autónomas Regionales; que es cierto que mediante la resoluciones acusadas se produjo el cierre de las explotaciones de arena porque se estaban realizando en una zona no compatible con la minería, según lo prescrito por la Resolución 222 de 3 de agosto de 1995, modificada por la Resolución 1277 de 26 de noviembre de 1996 y 803 de 1999 y el Acuerdo 43 de 20 de febrero de 2000 expedido por el Concejo Municipal de La Calera.
Que el Ministerio del Medio Ambiente se encuentra realizando los estudios necesarios para elaborar un proyecto de resolución para redefinir las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá, con base en la potestad reglamentaria que le otorga el artículo 61 de la Ley 99 de 1999 y la Resolución 803 de 1999, pero que en este proceso, que aún no ha culminado, se ha tenido en cuenta la participación de las autoridades ambientales, mineras y territoriales del área de estudio determinada en la norma; que no es cierto que la Ley 685 de 2001 establezca un nuevo mecanismo de participación para dicha reglamentación. Que las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá se empezaron a definir desde el año de 1995, mediante la Resolución 222 de ese mismo año y que tampoco es cierto que esta norma haya derogado de manera expresa o tácita las resoluciones 222 de 1994, 1277 de 1996 y 803 de 1999.
Que tampoco es cierto que el ministerio no tuviera en cuenta el factor social; prueba de ello es que contrató como entidad consultora a Prodea Ltda. para que hiciera un “análisis evaluativo (biofísico, económico, social, legal, político, histórico) en las áreas de explotación actual y en la definidas como potenciales” como también para “formular una propuesta reglamentaria con los suficientes soportes jurídicos, técnicos, socioeconómicos y ambientales, para redefinir las zonas compatibles con la actividad minera de materiales de construcción” y que con este fin la empresa consultora realizó un censo a las industrias mineras y consultó el estado de los planes de ordenamiento territorial de la zona de estudio los cuales incluyen el componente social.
Que el artículo 34 de la ley 685 de 2001 que regula el tema de las zonas excluibles de la minería en ninguno de sus apartes hace referencia al mecanismo de participación ciudadana que reclama el demandante (fls. 158 a 160).
Manifiesta que no es procedente que mediante la acción popular se pretenda la revocatoria de las resoluciones 311 de 27 de febrero de 2001 y 886 de 11 de junio de 2001, expedidas por la CAR Regional Cundinamarca, porque la finalidad de esta acción no está encaminada a cuestionar actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y que fueron expedidos precisamente para la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y el desarrollo sostenible ordenado por los artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución Política; que tampoco es procedente que se pretenda mediante la acción popular, incluir a la región de la vereda Aurora Alta como zona compatible con la actividad minera en el acto administrativo que redefina las zonas de la Sabana de Bogotá; porque ya se clasificó la zona que interesa a los accionantes, como zona de conservación de suelos y aguas y control de erosión e incompatibles con usos mineros y de canteras (fl. 161).
A continuación transcribe los artículos 2º, 5º y 61 de la Ley 99 de 1993 y señala que según estas normas el ministerio tenía competencia para expedir las resoluciones 222 de 1994, 249 de 5 de agosto de 1994, 1277 de 26 de noviembre de 1996 y 803 de 24 de septiembre de 1999 para determinar las zonas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá; que el ministerio tomó las determinaciones encaminadas a la protección del medio ambiente y las zonas de la Sabana de Bogotá que no fueran compatibles con la minería y estas determinaciones debían ser adoptadas por la CAR por ser la autoridad ambiental en esta jurisdicción y por tener el deber legal de la administración y protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente en la Sabana de Bogotá.
Que el Ministerio del Medio Ambiente no estableció zonas compatibles con la actividad minera en el municipio de la Calera y las nuevas zonas que se definirán se encuentran en estudio y ajuste con la autoridad minera, ambiental y territorial y solo serán realidad cuando se expida la norma respectiva.
Que las reservas nombradas en el artículo 2º del Acuerdo 30 de 1976 expedida por la junta directiva del Inderena cubre las áreas montañosas en jurisdicción del municipio de La Calera y otros 23 municipios del Departamento de Cundinamarca, área que debe ser conservada permanentemente con bosque y solo se permite el aprovechamiento forestal persistente y puede ser objeto de producción que mantenga el efecto protector (fls. 161 a 164). Que el Ministerio del Medio Ambiente no trabaja a favor de las multinacionales y desde su creación se ha caracterizado por ser una entidad cumplidora de la Constitución Política, la ley y los reglamentos; que conforme a las normas constitucionales es su deber velar por la protección de las riquezas naturales y ambientales del país y que cuando expide normas de carácter general lo hace con prevalencia del interés general sobre el particular (fls. 164 y 165).
Propone como excepción la falta de integración del litisconsorcio necesario porque considera que quienes deben ser vinculados son el Ministerio de Minas y Energía, porque la controversia versa sobre la explotación minera, y el Concejo Municipal de La Calera por ser esta corporación la que define en su POT el uso del suelo (fls. 158 a 167).
Contestación de la demanda por el Ministerio de Minas.
El Ministerio de Minas por intermedio de apoderada y dentro del término legal, contestó la demanda en escrito donde argumentó de la siguiente manera:
Que no se opone a los hechos y pretensiones de la demanda por cuanto el Ministerio de Minas y Energía no fue demandado. Adicionalmente propone como excepciones la de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Dice que al Ministerio de Minas y Energía le fueron asignadas sus competencias por el Decreto 70 de 2001, las cuales fueron ratificadas por el Código de Minas Ley 685 de 2001, donde se declara la minería como una actividad de utilidad pública e interés social sin dejar de lado el factor ambiental; que con la expedición de la Constitución de 1991 y luego de la Ley 99 de 1993 y sus reglamentos, el derecho a explorar y explotar debe estar en armonía con las normas ambientales y recalca que el manejo y conservación de los recursos naturales no renovables, respecto de la exploración y explotación minera, compete al Ministerio del Medio Ambiente y a las corporaciones autónomas regionales.
Que en el proceso de discusión del proyecto de la resolución que redefinirá las zonas compatibles con la minería, la Dirección de Minas del ministerio hizo importantes observaciones referentes al tema y precisó que el espíritu del legislador no fue excluir la actividad minera en la zona que comprende la sabana de Bogotá, sino por el contrario, se debe considerar la actividad minera como compatible con la preservación de los recursos naturales y el medio ambiente; que se advirtió al Ministerio del Medio Ambiente que existen zonas potencialmente mineras para materiales de construcción con condiciones ambientales similares a las indicadas en el proyecto de resolución, las cuales no fueron incluidas (Comunicación MME 12863 de dic. 13/2001).
Concluye que los hechos expuestos y las pretensiones del demandante se refieren a actividades o acciones que provienen de la autoridad ambiental, concretamente la CAR, que aunque se relacionan con la actividad minera, son exclusivamente de su competencia; que el Ministerio de Minas y Energía no ha tenido intervención alguna en las decisiones del cierre de la explotación de arenas y recebos en la vereda La Aurora Alta del municipio de La Calera, pues ello se sale de la órbita de competencia de la autoridad minera.
Cita la sentencia del 25 de noviembre de 1999, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para sustentar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que propone, decisión en la que se denegaron las pretensiones de la demanda y se declaró probada la excepción propuesta por el Ministerio de Minas y Energía.
Contestación de la demanda por el municipio de La Calera.
El municipio de La Calera, por intermedio de apoderado y dentro de la oportunidad que para el efecto prescribe la ley, contestó la demanda en la cual expuso los siguientes argumentos:
Afirma que el municipio adelanta los trámites administrativos para el cumplimiento de las medidas ambientales y de protección de los recursos naturales, lo cual ha permitido frenar los daños ecológicos derivados de la explotación indiscriminada y sin autorización legal; que la CAR ha comisionado al municipio para que ejerza control y vigilancia sobre los actos de los particulares que atenten contra el medio ambiente. Que la acción incoada refleja el interés particular de determinados ciudadanos que pretenden enriquecerse sin mirar el daño que pueden ocasionar al ecosistema a través de la tala indiscriminada de los bosques, el deterioro de los recursos hídricos y la contaminación.
Que el cierre de las canteras se ha producido por el incumplimiento de las normas ambientales y que el municipio no se opone al desarrollo sostenible de que trata el artículo 80 de la Constitución Política; que por el contrario, adelanta acciones para fomentar la explotación agraria de los campos, la formación de empresas por intermedio de la UMAT Dagma para crear fuentes de ingresos y empleo; que el municipio no puede cuestionar las acciones adelantadas por la autoridad ambiental por cuanto ella goza de autonomía y competencia para el cumplimiento de sus funciones por mandato de la ley y puede ejercer el control directo y aplicar las medidas sancionatorias en caso de violación de las normas ambientales. Agrega que el municipio de La Calera tuvo que soportar el cierre de la planta de Cemento Samper, una de sus mayores fuentes de empleo, educación, salud y bienestar social lo cual generó un déficit importante al municipio, debido a la necesidad de proteger los intereses generales de la vida y la protección del ecosistema.
Que en la zona a que se refiere la demanda padece un grave deterioro ambiental y por lo tanto su desarrollo se ve limitado a centros poblados sin ningún tipo de planificación lo cual afecta la prestación de los servicios públicos, dada la carencia de fuentes hídricas producto del deterioro ambiental, hecho que puede constatarse con una inspección judicial (fls. 470 a 476).
El señor Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, en escrito presentado el 4 de abril de 2002, en su calidad de coadyuvante de la parte demandada se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda con los argumentos que se resumen a continuación:
Dice que no es cierto que la CAR Cundinamarca haya violado derechos o intereses colectivos, que la Resolución 311 de 2001 expedida por la CAR fue demandada en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y negada la suspensión provisional de sus efectos; que el desarrollo sostenible es predicable de las actividades mineras en zonas compatibles con la minería y que la zona materia de la acción popular fue declarada de reserva forestal nacional por la Resolución 76 de 1977.
Que en virtud de las competencias otorgadas por el artículo 2º de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio Ambiente tiene facultades para determinar las zonas compatibles con la actividad minera y así lo hizo mediante las resoluciones 222 y 249 de 1997, y de conformidad con el mismo artículo de la citada ley, la CAR puede negar las licencias ambientales para explotaciones mineras en zonas incompatibles con la minería en la Sabana de Bogotá.
Como excepciones propone la de improcedencia de la acción, porque con ella se pretende la revocatoria de los actos administrativos cuya competencia no es del juez sino de las autoridades administrativas, y que además se encuentra en curso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho con este propósito. Como segunda excepción plantea la absoluta inexistencia de razón lógica y de fundamento legal en los hechos y razones de la demanda (fls. 265 a 283).
En escrito presentado por la asociación de usuarios del acueducto rural El Pozo de la Nutria, la asociación de usuarios del acueducto rural de San José del Triunfo, la asociación de usuarios del acueducto rural Márquez La Aurora, Asuarma y el Acueducto Santa Bárbara, solicitan ser tenidas como coadyuvantes de la parte demandada, como también, que se denieguen las pretensiones de la demanda (fl. 368 a 375).
El pacto de cumplimiento.
En cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 27 de la Ley 479 de 1998, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto de 8 octubre de 2001, citó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, diligencia que se realizó el día 26 de agosto de 2002 pero se declaró fallida porque las partes no llegaron a ningún acuerdo (fls. 510 a 511).
De la parte demandante.
El demandante, dentro de la oportunidad prevista en la ley, presentó alegatos de conclusión en cuyo texto afirmó que se encontraba probado que la Resolución 76 de 1977 no era válida y por lo tanto la declaración de reservas forestales que en ella se hizo no produce ningún efecto; dice sustentar su afirmación en una sentencia del Consejo de Estado (1) de la cual trascribe varios apartes y concluye que la Resolución 76 de 1997 aprobatoria del Acuerdo 30 de 1976, como la Resolución 222 de 1994 y sus siguientes aclaratorias son inoponibles frente a las actividades mineras por carecer de validez, porque nunca se perfeccionaron y son inejecutables; que como las resoluciones 311 y 886 de 2001 se basaron en la aplicación de un acto administrativo carente de validez, inejecutable, ineficaz, imperfecto e inoponible, los cierres de explotaciones fueron falsamente motivados y carecen de justificación.
(1) Sección Segunda. Sentencia de 1º de agosto de 2002, expediente ACU 9558.
Concluye, igualmente, que no es cierto que el Ministerio del Medio Ambiente haya permitido la participación de la comunidad en el proceso de redefinición de las zonas compatibles con la minería, y pretende además hacer creer que el estudio de la firma Prodea Ltda., que incluye un aspecto socioeconómico, permitió tal participación, sin embargo, el mencionado estudio nunca tuvo en cuenta el componente social, porque de los 27 frentes de trabajo solo se visitaron 4, por lo tanto, de la precaria información allí plasmada, se concluye que no corresponde a la realidad y que el diagnóstico es errado.
Que se encuentra probada la existencia del yacimiento minero de más de 240 millones de metros cúbicos de arena y recebo de la mejor calidad en la zona, como que la actividad agrícola en este lugar es casi nula; que los planes de manejo aprobados por la CAR se están cumpliendo a cabalidad y las actividades desarrolladas en la vereda no están causando daño ambiental alguno; que en caso de que la Resolución 76 de 1997 tuviera plena validez, las reservas allí declaradas no están plenamente delimitadas lo que hace imposible intentar cualquier acción ambiental; que la explotación minera no puede afectar los acueductos de la zona.
Agrega que el Ministerio del Medio Ambiente ignoró las solicitudes de la comunidad de incluir la zona como área compatible con la minería; que con este hecho y el cierre injustificado de la explotación minera, la CAR y el Ministerio del Medio Ambiente violan la Constitución y la ley y amenazan vulnerar el derecho colectivo al desarrollo sostenible (fls. 8 a 22, cdno. 3).
De la parte demandada
De la corporación autónoma regional de Cundinamarca.
La CAR Regional Cundinamarca, por intermedio de apoderada y dentro del término del traslado, alegó de conclusión, en escrito en el cual solicita denegar las pretensiones de la demanda, porque pretende buscar, mediante un procedimiento equivocado, la nulidad de las resoluciones 311 y 886 de 2001.
Reitera que los predios a los cuales hacen referencia las resoluciones 222 de 1994 y 1277 de 1996 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, se encuentran ubicados en áreas no compatibles con la minería; que la CAR exigió la presentación del plan de manejo y restauración ambiental a los propietarios de la explotación minera para mitigar los impactos ambientales causados con la explotación, pero que los poseedores de los inmuebles lo convirtieron en una indebida explotación minera, desarrollada además en forma antitécnica según se probó en las visitas practicadas; que la CAR no ha vulnerado derecho colectivo alguno al desarrollo sostenible y que los demandantes son reincidentes en el incumplimiento de las normas ambientales (fls. 4 a 7, cdno. 3).
Del municipio de La Calera.
Dentro de la oportunidad que para el efecto establece la ley, y por intermedio de apoderado, el municipio de La Calera presentó alegato de conclusión en el cual manifiesta que, como se trata de un problema netamente ambiental, corresponde a las autoridades competentes resolver el conflicto generado por el cierre de las zonas de explotación minera; que si bien es cierto las actividades desarrolladas, afectan a los recursos naturales renovables y no renovables, también generaban fuentes de empleo y otras actividades de orden social y por esta razón se allana a las pretensiones del demandante en sentido de procurar la protección de los derechos colectivos al desarrollo sostenible el cual se viabiliza con la intervención oportuna de las autoridades ambientales a través de los respectivos estudios y aprobación de los planes de manejo ambiental que presenten los particulares interesados y de esta manera contribuir al desarrollo de la región (fls. 2 y 3, cdno. 3).
El agente del Ministerio Público no se pronunció.
En sentencia de 10 de abril de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa y falta de integración del litisconsorcio necesario, propuestas por los ministerios de Minas y Energía y Medio Ambiente respectivamente y denegó las pretensiones de la demanda. Los siguientes son en resumen los fundamentos de la decisión:
Sobre la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario señala que perdió su sustento con la citación al proceso tanto del Ministerio de Minas como del municipio de La Calera, mediante auto de 24 de abril de 2002 en aplicación de lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998. En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa, propuesta por el Ministerio de Minas y Energía, estima que carece de fundamento porque si bien el mencionado ministerio no fue demandado por el accionante, se ordenó su citación como posible responsable de la afectación del derecho colectivo señalado en la demanda, por haber firmado algunos contratos de concesión para la explotación minera.
Sobre el asunto de fondo sostiene el tribunal que la controversia sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos por la CAR, mediante los cuales se suspendieron las actividades de explotación minera, es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante las acciones ordinarias de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Advierte además, que las medidas adoptadas por la autoridad ambiental en los actos administrativos acusados constituyen herramientas que responden a las necesidades de salvaguardar el derecho colectivo al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales que garanticen su desarrollo sostenible, toda vez que la formulación de los planes de manejo y restauración ambiental para las actividades de explotación minera, contribuyen a la obtención del equilibrio entre el crecimiento económico y la protección al medio ambiente y a los recursos naturales para las generaciones futuras, lo que en últimas y de acuerdo a la jurisprudencia constitucional colombiana, es lo que representa el verdadero concepto de desarrollo sostenible.
Precisa que además de las resoluciones que son objeto de demanda, obra en el expediente otro acto administrativo: la Resolución 395 de 16 de agosto de 2002 relativa al contrato de concesión minera Nº 16569, a través del cual se formulan cargos contra el titular del mismo por no cumplir con el plan de manejo y restauración ambiental ordenado por Resolución 421 de 1997 y se ordena mantener la suspensión inmediata de las actividades de extracción minera ordenadas en la Resolución 311 de 27 de febrero de 2001.
Finalmente señala que la definición de las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá, es una atribución legal propia y exclusiva del Ministerio del Medio Ambiente por lo cual no resulta procedente que por vía judicial se definan tales asuntos (fls. 98 a 122, cdno. 3).
Del demandante
Inconforme con la decisión, el representante legal de la junta de acción comunal de la comunidad Aurora Alta de La Calera, en la oportunidad prevista por la ley, impugnó el fallo de primera instancia para que se ordene al Ministerio del Medio Ambiente realizar en forma correcta los estudios sociales que establezcan la conveniencia de incluir la vereda como zona compatible con la actividad minera de materiales de construcción y se conmine a la CAR regional Cundinamarca, a revisar sus actuaciones para que deje sin efectos las resoluciones 311 de 27 de febrero de 2001 y 886 de 11 de junio de 2001 por falsa motivación porque se fundamentaron en actos administrativos que perdieron su fuerza ejecutoria.
En su escrito reitera lo expuesto en los alegatos de conclusión y adicionalmente señala que, de una parte, no fueron practicadas pruebas indispensables para demostrar el cumplimiento de los planes de manejo y restauración ambiental y de otra, no se valoraron las pruebas aportadas por el Ingeominas y el IGAC (fls. 124 a 134, cdno. 3).
El asunto previo
Excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva
El Ministerio del Medio Ambiente propuso la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva, porque considera que quienes deben ser vinculados al proceso son el Ministerio de Minas y Energía toda vez que la controversia versa sobre la explotación minera y el Concejo Municipal de La Calera por ser esta corporación la que define en el POT el uso del suelo.
El artículo 14 de la Ley 472 de 1994 establece contra quiénes puede dirigirse la acción popular, en los siguientes términos:
“La acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”.
La acción popular puede dirigirse contra cualquier particular o autoridad pública respecto de quien se considere que afecta derechos e intereses colectivos, lo cual implica la existencia de actos u omisiones que puedan imputarse a una persona determinada o determinable. Del contenido de la norma es claro que la determinación de las personas contra las que se dirige la acción popular es una carga que corresponde al demandante cuando se conocen los responsables directos e indirectos de la afectación de los derechos e intereses colectivos, en caso de no ser posible hacerlo le corresponde al juez determinarlos. En otras palabras, aunque la indicación de los responsables de la vulneración de los derechos, en principio, es una carga del demandante, el juez no puede negar la protección de los intereses o derechos colectivos que encuentra vulnerados o amenazados por el hecho de que no hayan sido señalados en la demanda. En consecuencia, la integración del litisconsorcio necesario por pasiva es un deber que en última instancia se impone al juez que conoce la demanda popular (2) .
(2) Sección Quinta. Sentencia de 13 de septiembre de 2002. AP-9008.
Procede la Sala a examinar si en el sub judice el demandante requería vincular al Ministerio del Medio Ambiente como integrante de la parte demandada.
En primer lugar se advierte que conforme a las competencias otorgadas por el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente definir las zonas en las cuales exista compatibilidad con la explotación minera y con base en esa determinación, la CAR otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales. De otra parte, el Ministerio del Medio Ambiente es el organismo rector de la gestión del medio ambiente y quien fija las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables. En este orden de ideas las decisiones de la CAR, que hoy son materia de cuestionamiento, en principio, tienen como fundamento la Constitución Política y la ley, así como las normas expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
Adicionalmente, uno de los cuestionamientos expuestos en la demanda y que constituye sustento de la pretensión es la ausencia de estudios sociales para la redefinición de las zonas compatibles con la minería, lo cual compete exclusivamente al Ministerio del Medio Ambiente y según el demandante, tal omisión puede dar lugar a la vulneración de los derechos e intereses colectivos al desarrollo sostenible en la medida en que las zonas objeto de la demanda no sean incluidas como compatibles con la minería y por lo tanto se prohíba su explotación.
La anterior reseña evidencia que existen razones suficientes que sustentan la legitimación procesal del Ministerio del Medio Ambiente para ser demandado en este proceso.
Las razones expuestas impiden la prosperidad de la excepción.
Falta de legitimación por pasiva para ejercer la acción popular
El Ministerio de Minas y Energía propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que los hechos en los cuales se fundamenta la acción popular nada tienen que ver con las decisiones del ministerio, ni sus actuaciones han dado lugar a la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda.
En efecto, se observa que el Ministerio de Minas y Energía no intervino en las decisiones que dieron lugar a la suspensión de la explotación minera en las canteras de arena y recebo ubicadas en el municipio de La Calera y que hoy son materia de impugnación, porque entre sus funciones no se encuentra la de sancionar a los titulares de los derechos de concesión minera por incumplimiento de las normas ambientales; tampoco es la autoridad competente para expedir las normas que definan las zonas compatibles con la explotación minera. Sí correspondió al Ministerio de Minas y Energía en su momento y cuando las normas le atribuían tal competencia, otorgar las licencias de explotación y celebrar los contratos de concesión minera con particulares, cuya ejecución se cumplió hasta el día en que se expidieron los actos administrativos acusados.
Aunque al Ministerio de Minas y Energía le corresponde vigilar y controlar la ejecución de los contratos de concesión minera, en manera alguna es la autoridad competente para imponer sanciones por incumplimiento de las normas ambientales, pues tal atribución es exclusiva de la CAR y el Ministerio del Medio Ambiente.
Sobre la legitimación en causa por pasiva la Sala en asunto similar se pronunció así:
“En síntesis, se tiene que la ausencia de imputación de responsabilidad en la omisión o acción que vulnera o afecta un derecho o interés colectivo, supone automáticamente la imposibilidad jurídica de acceder a las pretensiones de la demanda popular, por ausencia de legitimación pasiva (3) .
(3) Sentencia del 14 de junio de 2002, expediente AP-0128
Se concluye entonces, que el Ministerio de Minas y Energía no es responsable en la expedición de los actos que se impugnan mediante la presente acción popular, como tampoco es competente para definir las zonas compatibles con la minería en el sector de La Calera; en consecuencia, se declarará probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta.
Excepción de “Improcedencia de la acción” y de “Absoluta inexistencia de razón lógica y de fundamento legal en los hechos y razones de la demanda”
Considera la Sala que los argumentos que sirven de fundamento para sustentar la excepción de improcedencia de la acción y de “absoluta inexistencia de razón lógica y de fundamento legal en los hechos y razones de la demanda“ propuesta por el coadyuvante Carlos Alberto Mantilla, se refieren a aspectos que forman parte del estudio de fondo de la controversia y en tal carácter serán considerados.
El asunto de fondo
Las acciones populares establecidas en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrolladas por la Ley 472 de 1998, tienen por objeto garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos de cualquier amenaza, vulneración o agravio de las autoridades públicas o de los particulares.
El demandante pretende la protección del derecho colectivo al desarrollo sostenible, que manifiesta han sido vulnerados por el Ministerio del Medio Ambiente y la corporación autónoma regional de Cundinamarca; el primero por no haber incluido la zona de la vereda Aurora Alta de la Calera como compatible con la explotación minera y la CAR, por haber expedido las resoluciones 311 de 27 de febrero de 2001 y 886 de 11 de junio de 2001, mediante las cuales se suspendieron las actividades de explotación de arena y recebo en el sector Lomitas del municipio de La Calera, que habían sido autorizadas por el Ministerio de Minas y Energía.
1. El derecho colectivo al desarrollo sostenible que el demandante invoca como vulnerado.
Antes de proceder al examen de los supuestos fácticos y jurídicos y de la prueba aportada al proceso, resulta necesario hacer algunas consideraciones sobre el concepto de “desarrollo sostenible” cuya protección solicita el demandante.
La protección del medio ambiente ha sido tema de preocupación a nivel mundial, es así como las naciones se han unido en torno a la necesidad de proteger los recursos naturales renovables y no renovables, para que se logre el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de una manera equilibrada y sostenible. Colombia no ha sido ajena a este clamor mundial y fue así como el constituyente de 1991 incluyó en la Carta Política una serie de principios, derechos y deberes que propugnan por la preservación de un medio ambiente apto para que el hombre pueda vivir en condiciones sanas y dignas y asegurar su sostenibilidad.
En el artículo 80 de la Constitución Política incorporó formalmente el principio del “desarrollo sostenible” el cual constituye un nuevo concepto del desarrollo, que logre armonizar el crecimiento económico con el desarrollo ambiental, de suerte que se pueda evitar un crecimiento general desequilibrado, pero sin desconocer, que dicho desarrollo debe ser compatible con la filosofía propia del Estado social de derecho. La norma es del siguiente tenor literal:
“ART. 80.—El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además deberá prevenir, y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir reparación a los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.
A su vez la Ley 99 de 1993 en su artículo 3º prescribe:
ART. 3º—“Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.
La Ley 472 de 1998 en su artículo 4º definió los derechos e intereses colectivos y entre ellos el siguiente:
“ART. 4º—Derechos e intereses colectivos.
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente:
“El concepto de desarrollo sostenible es considerado por muchos expertos como una categoría síntesis que resume gran parte de las preocupaciones ecológicas. Esta concepción surgió inicialmente de la declaración de Estocolmo del 16 de junio de 1972 efectuada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio humano. Fue ampliada posteriormente por el llamado “informe Bruntland” elaborado por una comisión independiente presidida por la señora Bruntland, Primer Ministro de Noruega, y a quien la Resolución 38/161 de 1983 de la Asamblea General de las Naciones Unidas confió como mandato examinar los problemas del desarrollo y el medio ambiente y formular propuestas realistas en la materia. De allí surgió el informe “Nuestro futuro común” que específica teóricamente el concepto de desarrollo sostenible, el cual fue posteriormente recogido por los documentos elaborados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo de Río de Janeiro de 1992, en especial por la llamada Carta de la Tierra o Declaración sobre el desarrollo y el medio ambiente, el Convenio sobre la biodiversidad biológica y la Declaración sobre la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo. En Colombia, expresamente la Constitución (C.P., art. 58) y la ley de creación del Ministerio del Medio Ambiente (L. 99/93, art. 3º) han incorporado tal concepto” (5) .
(5) Sentencia C-058 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
“Cabe destacar que los derechos y las obligaciones ecológicas definidas por la Constitución Política giran, en gran medida, en torno al concepto de desarrollo sostenible, el cual, en palabras de esta corporación, pretende “superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo —indispensable para la satisfacción de las necesidades humanas— con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente” (4) . Así, es evidente que el desarrollo social y la protección del medio ambiente imponen un tratamiento unívoco e indisoluble que progresivamente permita mejorar las condiciones de vida de las personas y el bienestar social, pero sin afectar ni disminuir irracionalmente la diversidad biológica de los ecosistemas pues estos, además de servir de base a la actividad productiva, contribuyen en forma decidida a la conservación de la especie humana”.
(4) Sentencia C-058 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Bajo estas premisas corresponde al Estado colombiano garantizar el derecho a gozar de un ambiente sano, pero también es su deber planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para que este se haga de una manera racional que garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración y sustitución, que a juicio de la Sala, es el derecho cuya presunta vulneración acusa el demandante y lo designa como “desarrollo sostenible”, por parte de la determinación de la CAR de suspender actividades de explotación minera y este proceder en criterio del accionante ha impedido el desarrollo social y económico de la comunidad y el mejoramiento de su calidad de vida.
Con este entendido procede la Sala al examen del caso concreto.
Los actos administrativos expedidos por la CAR y la procedencia de la acción popular para impugnar su contenido y legalidad.
El demandante pretende la revocatoria de las resoluciones 311 de 27 de febrero de 2001 y 886 de 11 de junio de 2001, mediante las cuales se suspendieron las actividades de explotación de arena y recebo en el sector Lomitas del municipio de La Calera, que había sido autorizado por el Ministerio de Minas y Energía, porque en su criterio, vulneran los derechos e intereses colectivos al desarrollo sostenible.
Los actos administrativos que el demandante acusa son del siguiente contenido:
1.1. La Resolución 311 de 27 de febrero de 2001.
Mediante Resolución 311 de 27 de febrero de 2001 que obra a folios 16 a 20 del expediente, la CAR – Cundinamarca tomó la siguiente decisión:
“ART. 2º—Ordenar la medida preventiva de suspensión inmediata de la extracción minera propiamente dicha que efectúa el señor Ricardo Vanegas Sierra y /o la Sociedad Constructora Palo Alto y Cía. S. en C. de un yacimiento de materiales de construcción, dentro del predio denominado Lomitas, ubicado en la vereda Aurora Alta, jurisdicción del municipio de La Calera (Cundinamarca), teniendo en cuenta las razones invocadas en la parte motiva de la providencia”.
El mencionado acto administrativo se expidió con base en la Resolución 222 de 1994 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente en concordancia con el artículo 61 de la Ley 99 de 1993; en el mismo se dejó expresa constancia de que los predios en donde se encuentran las canteras son incompatibles con la explotación minera y por ello cualquier actividad extractiva que realice sobre ellos debe tener como propósito fundamental el manejo y restauración de los frentes existentes.
Dicha medida preventiva estuvo motivada por los informes contenidos en los memorandos DCA-MIN-E-99 del 19 de marzo de 1999 y RSNA-UGA —Oriental— 359 de 25 de octubre de 2000 según los cuales:
— No se cumple el objetivo principal del plan de restauración dado que solo se relacionan las obras ejecutadas y no se mencionan otras relacionadas con el establecimiento del comité de seguridad e higiene minera establecidos en el Decreto 2222 de 1993;
— La repoblación vegetal no es suficiente en su cobertura porque solamente se ha empradizado y reforestado un área de 300 m 2 ;
— Se presenta un esquema de afluentes del lavado, sin soporte de la aplicabilidad del mismo y las condiciones particulares del proyecto;
— Hay incumplimiento en el mantenimiento de las vías de acceso a la planta;
— Existe incumplimiento en el avance en la explotación;
— No existe sitio de disposición de lodos producto del lavado de arena aunque en el plan de restauración se proponen piscinas y trincheras establecidas para la posterior recuperación de la capa vegetal;
— No existe cronograma de actividades objeto del plan de manejo ambiental.
En la resolución referida también se hace mención al informe DSC-17 del 25 de enero de 2001 el cual refleja la situación encontrada en la visita técnica al mencionado predio, que se resume así:
El avance de las obras previstas en el plan de manejo y restauración ambiental es mínimo ya que estas no difieren de manera significativa de las descritas en el informe del año 1999, desvirtuándose su objeto que es precisamente la recuperación y restauración del recurso intervenido en una zona incompatible con la minería.
— Se hace un incorrecto manejo paisajístico del predio;
— Son mayores las actividades asociadas a la explotación que aquellas relacionadas con el plan de manejo y restauración ambiental;
— No se aplica el programa de seguridad minera;
— Retraso en el cumplimiento de las medidas de recuperación ambiental;
— Ampliación de una vía de acceso sin los respectivos permisos ambientales, y
— Pérdida de material vegetal.
Conforme a lo descrito en el acto administrativo que dio lugar a la suspensión de las actividades de explotación minera, el titular de la concesión se encontraba incumpliendo sus obligaciones ambientales previstas en el plan de manejo y restauración ambiental y como consecuencia de ello se estaba causando “.. un daño o peligro para los recursos naturales y para el área de reserva forestal decretada mediante Resolución 76 de 1977 proferida por el Ministerio de Agricultura”.
1.2. La Resolución 886 de 11 de junio de 2001.
Igualmente, mediante Resolución 886 de 11 de junio de 2001 que obra a folios 21 a 25 del expediente, la CAR impuso la medida preventiva de suspensión inmediata de toda actividad de extracción minera y demás actividades conexas y derivadas que se efectúan en las zonas de reserva forestal protectora-productora correspondientes al contrato de concesión 15148 cuyos titulares son los señores Marco Tulio Páez, Ingrid Moller Bustos, Angélica Jiménez Meza, Armando Guideliman y la sociedad Protomac Ltda.; en razón a las siguientes situaciones:
— Según el informe técnico contenido en el documento DSC-17 del 25 de enero de 2001 “el plan de manejo y restauración ambiental presentado para el frente o frentes de explotación a que hace referencia el contrato 15148 no cumple con la expectativa que le es inherente y más bien, por el contrario señala que se viene desarrollando una actividad de explotación sin contar con la viabilidad de la corporación, ni con los demás requisitos legales”.
— Que la cantera se encuentra localizada en una zona de mayor extensión la cual fue declarada área de reserva forestal protectora y protectora productora de los cerros orientales, mediante Resolución 76 de 1977 expedida por el Gobierno Nacional como también se encuentra en una zona declarada incompatible para la explotación minera según resoluciones 222 de 1994 y 249 de 1994 y corresponde al sistema montañoso de la Sabana de Bogotá, declarado de interés ecológico nacional.
— Que los titulares de las concesiones mineras no se adecuaron ni acataron lo establecido por los artículos 60 y 61 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 y los artículos 6º y 10 de la Resolución 222 de agosto de 1994, en el sentido de presentar el plan de manejo y restauración ambiental dentro de los seis meses siguientes a su expedición; por lo tanto han incumplido las disposiciones legales antes referidas.
— Que adicionalmente, con la explotación minera adelantada por los titulares, se violan los artículos 202, 204, 205, 206 y 207 del Decreto 2811 de 1974 que define las áreas de reserva forestal protectora-productora y protectora.
— Señala que la actividad de explotación ilegal que se adelanta en la referida cantera corresponde a aquellas que mayor impacto causan a los recursos naturales, especialmente el hídrico; estima que existe peligro de daño grave e irreversible para el ecosistema y los recursos naturales localizados en la zona correspondiente al área de reserva forestal protectora-productora y protectora, declarada mediante la Resolución 76 de 1997.
— Advierte que la medida se mantendrá hasta tanto se tenga certeza de que no existe peligro de daño grave e irreversible a los recursos naturales y al medio ambiente, en este ecosistema especialmente sensible, de conformidad con lo establecido en el artículo 168 del Decreto 1594 de 1984.
Se observa que la decisión de la CAR en este caso, también estuvo motivada en la protección del ecosistema y los recursos naturales renovables y no renovables que consideró se estaban vulnerando con las actividades de explotación minera sin el cumplimiento y aplicación de un plan de manejo ambiental exigido por las normas que regulan la materia.
La jurisprudencia de la corporación ha sostenido que la acción popular procede en todos los casos en los que se encuentren vulnerados o amenazados los derechos e intereses colectivos toda vez que esta tiene como finalidad la defensa de estos derechos; en consecuencia cuando el hecho generador de la vulneración del derecho colectivo, lo constituya un acto administrativo también procede la acción popular (5) .
(5) En este mismo sentido, sentencias del 18 de mayo de 2000, expediente AP-038, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, del 7 de abril de 2000, expediente AP-026 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y del 29 de junio de 2001, expediente AP-082 y 19 de julio de 2002, expediente 0104 de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Se precisa, que a diferencia de lo ordenado por la ley para las acciones de tutela y de cumplimiento, la reglamentación de la acción popular no tiene prevista su improcedencia cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de los actos administrativos. De otra parte, conforme a lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 478 de 1994, “las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que hayan violado o amenazado violar los derechos e intereses colectivos”. Como quiera que el actuar de la administración se materializa a través de actos administrativos destinados a producir efectos jurídicos, resulta procedente que mediante la acción popular se impugnen actos administrativos, no con el objetivo que el juez constitucional realice el examen de su legalidad sino cuando ellos amenacen o afecten derechos e intereses colectivos.
Ahora bien, resulta indispensable establecer si con la aplicación y cumplimiento de las resoluciones de la CAR que fueron acusadas por el demandante, se produjo la vulneración de los derechos e intereses colectivos al desarrollo sostenible y para cuyo efecto se analizarán las pruebas que obran en el expediente:
Entre las pruebas que fueron aportadas al expediente por el demandante a quien corresponde la carga de la prueba, se encuentran las siguientes:
— Resoluciones 311 de 27 de febrero de 2001 y 886 de 11 de junio de 2001 expedidas por la CAR, que corresponden a los actos acusados, documentos que ya fueron analizados y en ellos se advierte que la suspensión de las actividades de explotación minera obedeció al incumplimiento de las normas ambientales por parte de los titulares de los derechos mineros. En consecuencia lo pretendido con estos actos administrativos fue precisamente proteger la zona que había sido intervenida con la explotación para evitar agravar su deterioro ambiental.
— El proyecto de resolución por la cual se redefinen las zonas ambientalmente compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá, documento que corresponde a una propuesta que se encuentra en discusión y estudio de las autoridades competentes, pero que como tal no conlleva una decisión que pueda vulnerar o amenazar intereses o derechos colectivos al desarrollo sostenible.
— Resolución 421 de 17 de marzo de 1997 “Por la cual se ordena la ejecución de un plan de manejo y restauración ambiental”. En la parte considerativa de la mencionada resolución se hace constar lo siguiente (fls. 74 a 82).
“Las actividades de manejo ambiental se han venido cumpliendo según lo programado, estas actividades son:
Siembra de 60.000 árboles en la zona que se ha dejado como reserva forestal y en la que no habrá explotación minera, estos árboles se encuentran en buen estado. Las principales especies utilizadas en el programa de reforestación son: Especies nativas en general, Acacias, Sauco, Chicatá, Pino Silvestre (...).
“Que finalmente el informe concluye que el manejo ambiental que se viene adelantando es adecuado y se ajusta al planteamiento minero propuesto. En consecuencia la explotación es técnica y ambientalmente viable siempre y cuando no tenga restricciones de tipo jurídico”.
“Que con fundamento en el concepto técnico del 29 de mayo de 1996 se colige que la industria extractiva corresponde al título minero 16.569 de 1993, garantiza un aprovechamiento racional de los recursos naturales, circunstancia que conduce a ordenar la ejecución del plan de manejo y restauración ambiental presentado por el concesionario señor Vanegas Sierra”.
En la parte resolutiva de la providencia se dispuso
“Ordenar al señor Ricardo Vanegas Sierra ejecutar el plan de manejo y restauración ambiental para la actividad extractiva de material de construcción que se adelanta en una fracción de terreno que hace parte del inmueble denominado Lomitas cuyos linderos y especificaciones aparecen consignadas en la cláusula tercera del instrumento contentivo del contrato de concesión celebrado el 12 de julio de 1993 entre el Ministerio de Minas y el señor Ricardo Vanegas Sierra (fl. 301, vto.).
Igualmente se dispuso en este acto administrativo:
“que el titular del contrato de concesión 16.569 deberá presentar a la corporación, con destino al expediente 2885, informes anuales sobre el avance de las actividades de explotación y de recuperación ambiental”.
Este documento mediante el cual se aprueba el plan de manejo y restauración ambiental presentado por el señor Ricardo Vanegas Sierra no constituye fundamento para concluir vulneración de los derechos e intereses colectivos al desarrollo sostenible; por el contrario, mediante este acto administrativo se permitió continuar con la actividad de extracción de materiales de construcción, aun después del cambio de normatividad que conllevó a determinar que esta zona no era compatible con la explotación minera y precisamente para adelantar tales actividades se requería de la aprobación y cumplimiento del plan de manejo y restauración ambiental, el mismo cuyo incumplimiento se estableció en la Resolución 311 de 27 de febrero de 2001 referida en el primer ordinal.
— Resolución 10 de 2000 (fls. 112 a 119, vto.) “Por la cual se declara concertado y aprobado el plan básico de ordenamiento territorial del municipio de La Calera”. El numeral 3-7 de este documento reguló lo pertinente a la minería así:
“... el municipio determina en su PBOT que para las áreas de explotación minera actual incluidas dentro de la zonificación como áreas de recuperación, se fijan unos plazos de seis meses para presentar un plan de recuperación, y de cinco años para ejecutar ese plan. Por otra parte, las áreas demarcadas en la cartografía con título minero son bastante extensas y se localizan sobre los cerros occidentales, posibilitando su explotación”.
“Teniendo en cuenta que actualmente el Ministerio del Medio Ambiente está realizando los estudios pertinentes para la modificación de la Resolución 222 de 1994, la CAR sugiere que se adelante un estudio técnico del potencial minero (aptitud y capacidad de sus suelos) la viabilidad ambiental y localización de su área de explotación minera, para que esta sea tenida en cuenta en la modificación de la resolución”.
En la parte resolutiva del acto administrativo indicado se declara “concertado y en consecuencia aprobado el proyecto del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de La Calera”.
Revisado el contenido y finalidad de este acto administrativo que busca precisamente garantizar la continuidad de la explotación minera pero con aplicación y cumplimiento de un plan de manejo ambiental lejos de vulnerar los derechos colectivos al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, está aplicando los mandatos constitucionales y legales para lograr el equilibrio y desarrollo sostenible.
— Oficio 13461 de 26 de diciembre de 1994 expedido por la CAR (fls. 108 a 110).
En dicho oficio la CAR hace una relación sobre el manejo dado a la explotación minera en el sector Lomitas, las suspensiones que debieron ordenarse por el incumplimiento de las normas y la visita que se practicó al predio de la concesión minera otorgada al señor Ricardo Vanegas, en la cual se estableció que las labores de explotación de arena se habían reactivado y que ellas estaban amparadas por la licencia minera 15148 y 16569 de 4 de julio de 1992, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, porque para la época de la expedición de las mencionadas licencias no había sido declarado inexequible el artículo 246 del Código de Minas, razón por la cual el Ministerio de Minas tenía entre sus funciones conceder las licencias y que, en razón de la expedición de las resoluciones 222 y 249 de 1994, se deberá solicitar a los titulares de las licencias la presentación del plan de manejo ambiental.
Del contenido del documento anterior, se prueba la existencia de una licencia de explotación minera que no se discute, como también la necesidad de que los titulares de los derechos mineros presenten a la autoridad ambiental el plan de manejo ambiental, requerimientos que son obvios precisamente para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales de un desarrollo planificado y equilibrado que garantice el aprovechamiento de los recursos naturales pero también su conservación, restauración y sustitución a partir de las medidas ambientales establecidas en el plan de manejo ambiental y por lo tanto, de dicho documento no puede deducirse la vulneración que acusa el demandante.
—·Oficio 15341 de 17 de diciembre de 1992 expedido por la CAR (fl. 111).
En dicho oficio se establece que la zona de explotación cuyo titular es el señor Ricardo Vanegas no corresponde al Distrito Capital de Santafé de Bogotá y tampoco forma parte del área de reserva forestal protectora, pero sí de la zona de reserva forestal protectora-productora y por lo tanto cualquier uso diferente al forestal puede darse siempre y cuando se obtenga licencia previa, para lo cual debe ceñirse a lo dispuesto en los artículos 208 y 210 del Decreto-Ley 2811 de 1974.
Del oficio citado, no puede concluirse que la CAR haya causado amenaza o vulneración de derechos colectivos, además se advierte que la suspensión de las actividades de explotación minera no tuvieron como causa que la cantera se encontrara en la zona de reserva forestal protectora-productora pues aún así, las autoridades ambientales permitieron que se continuara con su explotación y con este fin exigieron la presentación del plan de manejo ambiental que en uno de los casos no se presentó y en el otro aunque fue aprobado, no se cumplió por parte de los titulares de los derecho mineros, lo cual conllevó la suspensión de la actividad minera que es objeto de impugnación mediante la presente acción popular.
Oficio 19531 de 29 de noviembre de 2002, mediante el cual, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi indicó la capacidad productiva de las tierras con fines catastrales y señaló que en la zona denominada vereda sector Aurora se han delimitado tres unidades las cuales tienen capacidad productiva regular, mala y muy mala y con baja fertilidad y sobre el eventual aprovechamiento minero sugiere consultar a Ingeominas (fls. 1 a 2, cdno. de pruebas).
Mediante este oficio el IGAC da cuenta sobre la baja capacidad productiva de la zona en materia agrícola y su poca fertilidad por las características del suelo, situación agravada precisamente por el deterioro que han sufrido los suelos intervenidos con la explotación minera y que motivaron a la CAR a tomar las medidas ambientales necesarias para la recuperación y restauración de la capa vegetal; teniendo en cuenta que este sector forma parte de la reserva forestal protectora productora.
Esta información de IGAC registra las dificultades de fertilidad de las tierras de la zona, sin establecer su causa, pero ella por sí sola no puede tenerse como prueba de la violación de los derechos colectivos invocados por el demandante.
Oficio de 4 de diciembre de 2002 suscrito por el director general de Ingeominas en el cual manifiesta que esta entidad no ha realizado estudios específicos en la vereda Aurora Alta, para determinar la calidad, cantidad, conveniencia de la exportación y valor aproximado de las reservas de arena y que para este efecto se debe realizar un estudio geológico-minero local, de mayor detalle (fls. 3 y 4, cdno. de pruebas).
Adicionalmente señala que en un estudio de estrategias para la implementación de un plan de gestión minero-ambiental de la industria extractiva de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá fase 1, en el que la vereda La Aurora puede estar contenida o hacer parte de alguna de las zonas estudiadas y en particular la zona de mayor proximidad denominada “El Codito”, se dice que tiene un volumen de recursos de arenas y recebos entre 80 y 240 millones de metros cúbicos.
De la información suministrada por Ingeominas no puede inferirse que la zona por ser minera y tener un volumen determinado de recurso arenero debe dedicarse a la minería sin cumplir ninguna medida de carácter ambiental, y que el hecho de haberse suspendido la explotación precisamente por no cumplirse con el plan de manejo y restauración ambiental como medida de protección de los derechos colectivos ambientales, tal decisión se convierta a su vez en causa de la vulneración de un derecho de la misma categoría referido al aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible.
— Declaración del señor Clodomiro Sánchez, en ella manifiesta que existe una explotación minera en la montaña que queda frente a su casa en otra vereda, a una distancia de 8 a 10 km aproximadamente y que a medida que se va explotando se va reforestando y le consta porque ha estado paseando por este sitio y ha visto sembrar árboles que producen una capa vegetal para después sembrar árboles nativos como cedros que ayudan a recuperar el medio ambiente; que ha ido en dos oportunidades durante un año; que conoció de lejos el terreno antes de iniciarse la explotación minera, pero que nunca había tenido la oportunidad de ir; que debido a que tuvo conocimiento que la explotación minera estaba afectando el acueducto se interesó en acercarse a este lugar. También afirma no tener formación relacionada con aspectos medioambientales.
La declaración del testigo tiene un valor probatorio limitado, toda vez que vive a una distancia de 8 km del lugar en donde se efectúa la explotación de la cantera y manifestó no conocer la zona antes de iniciarse las actividades de explotación y que solo ha ido a este lugar dos veces en el año, lo cual le impide hacer un análisis comparativo para determinar si en efecto se ha reforestado o deteriorado el sector intervenido con la explotación minera o si se está cumpliendo con las actividades previstas en el plan de manejo y restauración ambiental.
Al margen de las anteriores apreciaciones, esta prueba testimonial tampoco es demostrativa de la vulneración de los derechos e intereses colectivos que el demandante solicita sean protegidos.
Las pruebas anteriormente reseñadas en manera alguna prueban que la CAR, mediante las resoluciones acusadas que suspendieron las actividades de explotación minera en el sector Aurora Alta, haya vulnerado los derechos e intereses colectivos al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible; es claro que si los titulares de los derechos mineros hubieran dado cabal cumplimiento a las normas ambientales y específicamente cumplido con las actividades previstas en los planes de manejo y restauración ambiental, la explotación hubiera continuado. De otra parte no se encuentra probado en el proceso que los interesados hubieran adelantado actividades tendientes a subsanar las omisiones de carácter ambiental en las cuales incurrieron y que dieron lugar a imponer la medida de suspensión de las actividades mineras por parte de la CAR.
No obstante lo anterior, llama la atención que en los actos administrativos acusados, la CAR no hubiera ordenado a los titulares de los derechos adelantar las acciones necesarias para cumplir con los planes de manejo y restauración ambiental, indicando plazos perentorios para el efecto. Es así como esta Sala en el proceso de acción popular AP-398 promovido por la Asociación de Usuarios del Acueducto San José del Triunfo y el señor Carlos Alberto Mantilla, en el cual se debatían aspectos sobre la misma materia, decidió proteger los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la preservación del equilibrio ecológico así como el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la preservación y restauración del medio ambiente y con este fin ordenó a los demandados, adelantar las acciones necesarias para dar aplicación plena y cabal al plan de manejo y restauración ambiental ordenado por la Resolución 421 de 17 de marzo de 1997 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en la parte no cumplida, a fin de recuperar los recursos naturales vulnerados, en ningún caso para continuar con la explotación de canteras.
Significa lo anterior que para la Sala el concepto de desarrollo sostenible no puede amparar la pretensión de acceder a la explotación de los recursos naturales no renovables por la sola circunstancia de que la comunidad que habita la vereda pueda encontrar en ello fuentes de empleo, si concomitantemente la autoridad competente ha constatado que merced al incumplimiento de las obligaciones ambientales se ha depredado la zona.
En este orden de ideas resulta imperativo que quienes adelantaron la explotación en tales circunstancias y son en consecuencia responsables del deterioro, procedan a recuperar los recursos afectados bajo control y vigilancia de la CAR.
Como no se probó en el proceso la vulneración de los derechos colectivos al desarrollo sostenible se confirmará la sentencia del a quo.
2. La validez y eficacia del Acuerdo 30 de 30 de septiembre de 1976 y de la Resolución Ejecutiva 76 de 30 de marzo de 1977.
El demandante afirma que los actos administrativos acusados tuvieron como fundamento el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución Ejecutiva 76 de 30 de marzo de 1977 que lo aprobó; actos administrativos que en su criterio, no tienen ninguna validez y por lo tanto afectan la legalidad de aquellos que impusieron la suspensión de las actividades mineras.
Sobre el tema, esta Sala ya se había pronunciado en el proceso identificado con el AP-398 ya citado, en consecuencia, resulta ilustrativo transcribir algunos de los apartes de la sentencia que trató este aspecto (6) :
(6) Sección Quinta, Sentencia de 8 de mayo de 2003, expediente AP-398.
“La discrepancia tiene relación con la teoría de los actos administrativos, concretamente en punto a las condiciones de validez y eficacia de estos.
El artículo 10 del Acuerdo 30 de 30 de septiembre de 1076, dispuso lo siguiente:
“ART. 10.—Tal como lo establecen los artículos 38 y 77 del Decreto-Ley 133 de 1976 para su validez, el presente acuerdo requiere la aprobación y autorización del Gobierno Nacional mediante resolución ejecutiva y deberá ser publicada en las cabeceras de los municipios en cuya jurisdicción estén ubicadas las áreas reservadas, en la forma prevista en el artículo 55 del Código de Régimen Político y Municipal y en el Diario Oficial e inscrito en las oficinas de registro de instrumentos públicos de Bogotá, D.E., Facatativá y Zipaquirá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional”.
Mediante la Resolución Ejecutiva 76 de 30 de marzo de 1977 expedida por el Presidente de la República y el Ministro de Agricultura, se aprobó el Acuerdo 30 de 1976 de la junta directiva del Inderena en los términos en que se había expedido, con lo cual se dio cumplimiento a lo prescrito por el artículo 318 del Decreto-Ley 133 de 1976 que dispuso:
“ART. 38.—El instituto tendrá las siguientes funciones:
b) Declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideren necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y efectuar las sustracciones a que haya lugar”.
PAR.—El ejercicio de la función otorgada por el literal b) del numeral 3º del presente artículo, requerirá a aprobación del Gobierno Nacional”.
Adicionalmente el Acuerdo 30 de 1976, ordenó la publicación del acto administrativo y su inscripción en la oficina de registro de la ciudad de Bogotá, Zipaquirá y Facatativá en cumplimiento de expresas disposiciones legales que en él se invocan.
En efecto, los artículos 96 y 97 del Código Fiscal ordenan lo siguiente:
“ART. 96.—Siempre que se destine un baldío para un servicio o un uso público, por disposición de una ley o por decreto ejecutivo, se debe proceder al levantamiento de un plano y al pronunciamiento de una resolución ministerial, en que se exprese el nombre del terreno, si lo tiene, su situación, sus colindantes y sus linderos, resolución que se publica en el Diario Oficial, y se registra en la oficina respectiva de la ubicación del baldío, para que este deje de tener tal carácter”.
“ART. 97.—Cuando una ley destine un baldío para un objeto determinado, se debe dictar, por el ministerio respectivo, previo el levantamiento del plano, una resolución semejante, la que ha de publicarse y registrarse en los términos expresados en el artículo anterior”.
Si bien es cierto que el Decreto-Ley 133 de 1976 tan solo exige el requisito de aprobación por parte del Gobierno Nacional, no lo es menos, que el Acuerdo 30 de 1976 ordenó cumplir otros requisitos previstos en el Código de Régimen Municipal y en el Código Fiscal; lo cual significa que el citado acto administrativo no crea nuevos requisitos de validez, porque los mismos preexistían en normas de rango legal que son aplicables a todos los actos jurídicos como condición para que entren a regir y sean oponibles a terceros.
Sobre la eficacia de los actos administrativos, la Corte Constitucional en Sentencia C-646 de 31 de mayo de 2002 se pronunció así:
“En consecuencia, el acto administrativo que no haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego que sea nulo o inexistente. El acto administrativo es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de actos de contenido particular y concreto respectivamente”.
A folios 267 del expediente (cdno. 1) obra constancia de la publicación de la Resolución Ejecutiva 76 de 1977 en el Diario Oficial de 3 de mayo de 1977, lo cual significa que se cumplió con uno de los requisitos exigidos, pero los demás previstos en la ley no se encontraban satisfechos, razón por la cual el señor Carlos Alberto Mantilla, también demandante en este proceso, instauró acción de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de obtener el cumplimiento del artículo 10 del Acuerdo 30 de 1976. Esa corporación en sentencia de 1º de marzo dictada dentro del proceso 2001-0033 ordenó al Ministro del Medio Ambiente cumplir lo dispuesto por la norma citada (fl. 150, cdno. 1).
Como quiera que el Ministerio del Medio Ambiente no cumplió la orden judicial, el demandante propuso el incidente de desacato al cual se opuso el ministerio en los siguientes términos:
“El ministerio dio total cumplimiento al requisito de publicación en municipios en cuya jurisdicción están localizadas las reservas forestales creadas mediante el Acuerdo 30 de 1976, aprobadas por Resolución Ejecutiva 76 de 1977”.
Sobre la inscripción en el registro de matrícula inmobiliaria indicó:
“El IGAC requiere de un término superior a los doce (12) meses para completar la producción de la cartografía y levantamiento catastral previsto, razón por la cual el ministerio durante la presente vigencia adelantará los trámites pertinentes para adicionar el presupuesto lo que permitirá concluir finalmente el trabajo consistente en la edición de la cartografía al área de reserva forestal Cuenca Alta del Río Bogotá” (fls. 2734).
Las pruebas anteriormente indicadas permiten concluir que el Acuerdo 30 de 1996 aunque fue aprobado por la Resolución Ejecutiva 76 de 1977, aún no ha cumplido con la totalidad de los requisitos exigidos por el Código Fiscal para que sea oponible a terceros.
Por lo anterior, no son de recibo las afirmaciones del demandante que califica de ilegal la sentencia impugnada con fundamento en que el a quo no podía a su arbitrio crear requisitos que no exige el ordenamiento jurídico y que con su proceder reformó el artículo 38 del Decreto 133 de 1976, el artículo 10 del Acuerdo 30 de 1976 expedido por el Inderena y la Resolución 76 de 1977”.
En este orden de ideas, es claro que el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución Ejecutiva 76 de 1977 que lo aprobó, son actos administrativos válidos y gozan de presunción de legalidad, pero no son oponibles a terceros por ausencia de los requisitos previstos en el Código Fiscal.
No obstante lo anterior, precisa la Sala que las decisiones que se tomaron por parte de la CAR en las resoluciones 311 y 886 de 2001 tuvieron como fundamento las resoluciones 222 de 1994 y 421 de 1997 en concordancia con la Ley 99 de 1993, y no la Resolución 76 de 1977 a la cual solo hacen referencia en el sentido de que mediante este acto administrativo se declararon la áreas de reserva forestal; mas nada tiene que ver este acto administrativo y su contenido, con el incumplimiento de los planes de manejo y restauración ambiental por parte de los titulares del derecho minero que constituye el aspecto neurálgico del examen del acto acusado, ni con la presunta vulneración del derecho al desarrollo sostenible invocado por el demandante.
Las actuaciones del Ministerio del Medio Ambiente.
Afirma el demandante que el Ministerio del Medio Ambiente incurrió en vulneración de los derechos colectivos al desarrollo sostenible porque no incluyó la zona de la vereda Aurora Alta del municipio de La Calera, departamento de Cundinamarca, en el proyecto de resolución por medio de la cual se redefinen las zonas compatibles con la explotación minera y porque no ha adelantado los estudios sociales tal como lo ordena la Ley 685 de 15 de agosto de 2001.
Observa la Sala que al no haberse expedido acto administrativo alguno, tampoco existe actuación de la administración que pueda ser motivo de reproche por presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos al desarrollo sostenible.
En cuanto a la falta de estudios de carácter social que aduce el demandante, se observa que al expediente fue aportado el documento denominado “Evaluación del impacto social en las comunidades de influencia de la actividad minera en la Sabana de Bogotá” (fls. 149 a 244, cdno. de pruebas ) que contiene 124 entrevistas practicadas a los habitantes de la zona en la cual manifiestan los problemas más relevantes generados por la actividad minera y su situación socioeconómica. Como quiera que los estudios de impacto social efectivamente se han realizado, según lo demuestra el documento anteriormente citado, concluye la Sala que carece de fundamento la acusación del demandante y en consecuencia se confirmará la sentencia el a quo.
1. Confírmase los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” el 10 de abril de 2003; mediante el cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
2. Modíficase el numeral primero de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” el 10 de abril de 2003 el cual quedará así:
Declárase no probada la excepción de “falta de integración del litisconsorcio necesario” propuesta por el Ministerio del Medio Ambiente.
Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Ministerio de Minas y Energía.
3. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al lugar de origen.
Magistrados: Reinaldo Chavarro Buriticá, Presidente—Denise Duviau de Puerta—María Nohemí Hernández Pinzón—Darío Quiñónez Pinilla.