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Timestamp: 2019-11-14 09:00:51+00:00
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Commentaire d’arrêt – CE, 18 décembre 2002, Mme Duvignères | Publiez votre mémoire de maîtrise, thèse de bachelor ou d'autres textes universitaires
Commentaire d’arrêt – CE, 18 décembre 2002, Mme Duvignères
5 Pages, Note: 12,0
C H Constanze Höhn (Auteur)
« La circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toutes sortes de marchandises: ordres du jour, conseils, recommandations, directives d’organisation et de fonctionnement, règles de droit ».[1]
C’est au sujet du statut contentieux des circulaires que le Conseil d’Etat se prononce dans son arrêt Mme Duvignères rendu le 18 décembre 2002, en soulignant que les circulaires peuvent avoir un effet pour les administrés.
Mme Duvignères avait demandé le bénéfice de l’aide juridictionnelle. Celle-ci lui a été refusée au motif que ses ressources, parmi lesquelles se trouvait l’aide personnalisée au logement (APL), dépassaient le plafond conditionnant l’octroi de cette aide. Les conditions d’octroi de l’aide avaient été précisées dans un décret de 1991 et réaffirmées dans une circulaire de 1997 du Ministre de la Justice. Le décret, comme la circulaire, excluaient la prise en compte de l’allocation de logement familiale (ALF) dans le calcul des ressources, mais intégraient en revanche l’APL dans le calcul. La demanderesse réclame l’abrogation du décret du 19 décembre 1991- portant l’application de la loi du 10 juillet 1990 - et de la circulaire du 26 mars 1997, qui précisent les modalités de l’octroi de l’aide juridictionnelle. Sa demande est rejetée par le Garde des Sceaux, et la demanderesse saisit le Conseil d’Etat par voie du recours pour excès de pouvoir en demandant l’annulation la décision du Garde des Sceaux dans laquelle ce dernier avait refusé d’abroger partiellement le décret et la circulaire. Le Conseil d’Etat annule le refus d’abroger partiellement le décret à cause de la méconnaissance du principe de l’égalité ainsi que le refus d’abroger partiellement la circulaire qu’elle reprenait le décret jugé illégal.
La Haute juridiction administrative était dès lors placée devant deux soucis: premièrement elle devait statuer, au fond, sur la légalité du décret et deuxièmement sur la recevabilité du recours contre la circulaire.
Concernant l’annulation du refus d’abroger le décret: Pendant que pour l’exclusion de l’ALF il y avait une compétence liée du pouvoir réglementaire, car celle-ci figure au nombre des prestations familiales, il semble qu’aucune obligation semblable ne valait pour l’APL. Il en suit que la possibilité d’un traitement différent « résulte, dans son principe, de la loi »[2]. Toutefois, le pouvoir réglementaire a méconnu le principe d’égalité en incluant « l’intégralité de l’APL au logement dans les ressources à prendre en compte pour apprécier (le) droit à l’aide juridictionnel ». Cette contestation est due au fait que bien qu’il existe des différences de nature, de montant accordé et en ce qui concerne le public visé ainsi que les conditions tenant au logement entre les deux prestations, les convergences sont importantes du point de vue des bénéficiaires.[3] Ainsi les deux prestations poursuivent des « finalités sociales similaires »[4] en accordant une aide sous condition des ressources. De plus, l’attribution de l’une ou l’autre prestation « dépend essentiellement du régime de propriété du logement occupé ». Des familles vivant dans des conditions identiques par rapport aux revenus reçus et loyers à payer peuvent recevoir des prestations différentes à cause du fait que l’une habite dans un HLM et l’autre dans un parc privé ancien. Il en résulte que le refus d’abrogation partielle du décret est illégal à cause de la méconnaissance du principe de l’égalité.
Deuxièmement, le Conseil d’Etat devait s’interroger sur la possibilité d’exercer un recours contre une circulaire interprétant un texte illégal sans présentant un caractère innovatoire. C’est à ce sujet que le Conseil d’Etat réalise une innovation importante en accueillant le recours pour excès de pouvoir.
Les circulaires sont prises par les chefs de service à l’égard de leur administration, pour encadrer l’activité des bureaux. Selon Jean-Francois Lachaume « l a circulaire aide à la compréhension du droit, elle ne le crée pas ». Ce sont alors des mesures destinées aux subordonnés du chef de service qui ne sont pas en principe créatrices de droits et de devoirs à l’égard des administrés, et ne peuvent donc pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Le recours pour excès de pouvoir est un type de contrôle judiciaire sur les décisions administratives. Tous les requérants peuvent demander aux juges administratives d’annoncer qu’une décision administrative est illégale et elle doit être annulée. Le recours contre les circulaires est en principe exclu à cause de la définition comme simples mesures d’ordre intérieur qui n’ont pas de caractère décisoire. Cependant, en réalité les circulaires ne sont pas toujours des simples mesures d’ordre intérieur sans effet pour les administrés, mais parfois elles créent des règles de droits et ont ainsi un effet pour ces derniers. L’arrêt du Conseil d’Etat rendu le 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker précise que cette catégorie de circulaires, les circulaires réglementaires, font grief et peuvent ainsi faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, contrairement aux circulaires dites interprétatives, non créatrices de règles.
L’arrêt Mme Duvignères constitue un revirement partiel de l’arrêt Notre-Dame du Kreisker, en installant un nouveau critère de distinction (I), celui du caractère impératif. Ce changement a un effet sur l’appréciation de la légalité des circulaires (II).
I. Le régime contentieux des circulaires: le renouvellement du critère de distinction entre circulaires insusceptible et susceptibles de recours pour excès de pouvoir.
Les décisions jurisprudentielles classiques, et les timides évolutions dont faisait preuve le Conseil d’Etat ces derniers temps ne s’accordaient plus, et soulignaient les aberrations dont étaient porteuses la décision de 1954 Institution Notre-Dame du Kreisker (A), la Haute juridiction a ainsi réformé le contentieux des circulaires en introduisant le critère de l’impérativité (B).
A. La distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires
La possibilité de former un recours contre un acte administratif est conditionnée notamment à la nécessité que cet acte présente un caractère décisoire, et que par ailleurs, il fasse grief, c'est-à-dire qu’il porte atteinte à la situation juridique et matérielle de son destinataire. A priori, les circulaires n’ont en tant que mesures d’ordre intérieur pas pour fin de présenter un tel caractère, puisque leur vocation théorique est de préciser les modalités d’application de dispositions juridiques au personnel chargé de cette application.
C’est en 1954 que l’Assemblée du Conseil d’Etat, le 29 janvier, dans son arrêt Notre–Dame du Kreisker, aménage le régime contentieux des circulaires en admettant la possibilité que les circulaires présentent des dispositions décisoires. Afin d’apprécier cette valeur décisoire de l’acte qui lui est soumis, le juge distingue entre les circulaires interprétatives et les circulaires réglementaires. Les premières ne contiennent par elles-mêmes aucune règle directement opposable aux administrés et sont ainsi insusceptible d’être discutée par voie du recours pour excès de pouvoir[5] ; les secondes, en ce qu’elles apportent une modification à l’ordonnancement juridique, et présentent alors un caractère innovatoire en créant une véritable règle de droit sont elles susceptibles d’être contestées puisque tenues pour des règlements.[6]
Bien que le principe de distinction posé par la jurisprudence semble clair, la distinction est difficile de mettre en œuvre. Certains arrêts ont montré que certaines circulaires se bornant à interpréter des dispositions d’une loi ou d’un règlement, posaient en réalité des règles de droit nouvelles. Il en résultait que parfois une circulaire a été qualifiée de non réglementaire alors même qu’elle prévoyait la prise en compte d’un critère additionnel.[7] Ces décisions risquaient de conférer aux ministres la possibilité de s’attribuer par voie de circulaires un véritable pouvoir réglementaire «caché» qui dépassait le cadre limité par la jurisprudence Jamart.[8] C’est la raison pour laquelle la jurisprudence a mis en place dans un deuxième étape un autre système pour déterminer la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir contre une circulaire, qui était dépendant de la nature de la circulaire: le juge a commencé par l’examen de la légalité de la circulaire. Si la circulaire était légale elle était qualifiée comme interprétative, sinon elle était réglementaire et ainsi susceptible du recours pour excès de pouvoir.[9] Dans ce dernier cas le recours est possible, car les textes que la circulaire prétend interpréter affirment autre chose, à tel point que la circulaire ajoute ou retranche au droit applicable et crée de ce fait une norme nouvelle. Cependant, l’appréciation de la légalité de la circulaire donne naissance à deux courants juridiques différentes: Pendant que selon le premier courant le juge doit tenir compte de l’ensemble du droit applicable pour vérifier que la circulaire en donne une correcte interprétation[10], l’autre courant considère le fait que la circulaire interprète un texte illégal ne qualifie pas la circulaire comme étant réglementaire[11]. Les inconvénients jurisprudentiels résultant des courants différents mènent à l’unification de la jurisprudence par l’introduction du critère de l’impérativité.
B. La mise en place du nouveau critère de l’impérativité de la circulaire
« Les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction doivent être regardées comme faisant grief », souligne le Conseil d’Etat dans l’arrêt Mme Duvignères. Depuis 1987, le Conseil d’Etat a modifié l’examen de la recevabilité des recours pour excès de pouvoir contre les circulaires. Cela notamment par la nouvelle notion de caractère impératif des circulaires, dans son arrêt Institut français d’opinion publique, le 18 juin 1993. C’est ensuite l’arrêt Villemain, du 28 juin 2002 qui insiste sur ce caractère impératif, mais l’autorité conférée n’est pas déterminante, car le jugement est rendu plutôt par rapport à une autre question. Six mois plus tard, le Conseil d’Etat confirme le revirement de jurisprudence déjà annoncé, dans l’arrêt Mme Duviegnères et lui confère l’autorité nécessaire. Désormais, le critère de distinction pour connaître de la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir ne sera plus interprétatif ou règlementaire. Le juge administratif examinera l’effet – la capacité de la circulaire de créer une obligation – et non l’objet de la circulaire, pour tenter de remédier au problème de la jurisprudence Notre–Dame du Kreisker. Si l’effet de la circulaire est dénué de caractère impératif, alors celle-ci ne saurait faire grief et ne pourra faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. A l’inverse, les dispositions à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction présentant un caractère impératif « doivent être regardés comme faisant grief » et peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, « tout comme le refus de les abroger ». Les circulaires impératives sont ainsi considérées comme normatrices et attaquables devant le juge à cause du fait qu’elles dictent aux agents la conduite à tenir. En espèce, la circulaire litigieuse du 26 mars 1997 incluant l’aide personnalisée de logement dans le calcul des ressources à prendre en compte pour l’appréciation du droit des intéressés au bénéfice de l’aide juridictionnelle, est considérée par le Conseil d’Etat comme « une disposition impérative à caractère général », et peut dès lors faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, tout comme le refus du ministre de la justice de l’abroger partiellement.
La nouvelle typologie s’appuyant sur l’impérativité renverse la précédente puisqu’une circulaire interprétative, non créatrice de droits, peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir si elle est dotée d’un « caractère impérative ». Ainsi s’opposent les circulaires indicatives qui portent ou non sur une interprétation, et qui ne font pas grief, et les circulaires impératives qui imposent une solution aux administrés, liée ou non à l’interprétation du droit, et qui font grief. Les simples conseils, les recommandations d’agir en tel ou tel sens qui n’atteignent pas le marge de manœuvre des autorités compétentes de prendre la décision ne sont pas impératives et donc pas des actes administratifs opposables.[12] Selon la jurisprudence l’administré ne peut pas en contester l’application de ces circulaires, car ces circulaires sont des véritables mesures d’ordre intérieur sans effet de droit pour les administrés.[13]
Le caractère impératif n’est pas uniquement confié aux circulaires créatrices de droit ou «règlementaires», mais également aux circulaires interprétatives qui commandent une application. Comme l’avaient déjà remarqué les deux chroniquers de l’Actualité juridique du Droit administratif, commentant l’arrêt Mme Duvignères, « le critère du caractère impératif de la disposition ne sera pas nécessairement d’un maniement facile pour le juge », mais c’est «par souci de réalisme et d’efficacité» que le Conseil d’Etat a recours au critère d’impérativité pour que les circulaires interprétatives n’échappent pas au contrôle juridictionnel. Pour déterminer le caractère impérative d’une circulaire le commissaire du gouvernement P. Fombeur considère que celui-ci doit être reconnu lorsque « une autorité administrative vise soit à créer des droits et obligations soit à imposer une interprétation du droit applicable en vue de l’édiction de décisions ». En fait le juge ne doit pas seulement apprécier la façon dont la circulaire est rédigée, mais il faut aussi tenir compte de l’application fait par les agents: en pratique les agents donnent aux circulaires souvent plus de force qu’aux lois et règlements, cela est aussi démontré par le fait que le Premier ministre a rappelé par une circulaire du 15 juin 1987 «relative aux circulaires ministérielles» que « l’intervention d’une circulaire ne doit jamais être regardée comme une condition nécessaire à l’entrée en vigueur d’une loi ou d’un règlement »[14]. Il en résulte que le juge risque parfois de qualifier une circulaire non impérative, bien que en réalité la circulaire constitue un acte normateur qui échappe ainsi au contrôle juridictionnel et peut imposer aux administrés des conditions et mesures censées ne pas exister.
L’arrêt Mme Duvignères admet que les circulaires interprétatives, qui ne font que réitérer une règle de droit peuvent être doté d’un caractère impératif si elles créent des obligations, et peuvent donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.
C’est pour cette raison que l’arrêt Mme Duvignères reconnaît que la circulaire litigeuse en espèce peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, car elle se borne à répéter la règle édictée par le décret jugé illégal par le Conseil d’Etat. De plus, il faut tenir compte du fait que le Conseil d’Etat critique le refus d’abroger partiellement la circulaire. En conséquence, le Conseil d’Etat permet la possibilité d’abroger seulement les dispositions impératives de la circulaire si celle-ci est divisible, c’est-à-dire le juge confirme l’existence des circulaires mixtes. En présence des circulaires mixtes, le recours pour excès de pouvoir est seulement recevable à l’encontre des dispositions impératives dont résulte une annulation partielle.[15] La possibilité de diviser une circulaire a été déjà admise par la jurisprudence antérieure qui annulait seulement les dispositions règlementaires d’une circulaire et non les dispositions interprétatives.[16]
La jurisprudence Mme Duvignère s ne se contente pas de poser de nouveaux critères quant à la recevabilité du recours contre la circulaire, il officialise aussi un mouvement initié par quelques décisions précédentes qui redéfinit la conception de la légalité de la circulaire, et permet d’envisager un nouveau mode de protection de la légalité des actes qui fondent l’action administrative.
II. L’appréciation de la légalité de la circulaire: le rétablissement de la cohérence du contentieux juridique.
La réelle vocation de la décision Mme Duvignères s’extrait de la détermination de nouveaux critères de recevabilité: la volonté de pouvoir sanctionner les circulaires répétant un texte, des dispositions illégaux (A), était nécessaire pour rendre au droit administratif une cohérence que les dispositions techniques posées en 1954 rendaient délicate (B).
[1] Conclusions du commissaire de gouvernement M. Tricot (CE Ass., 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker).
[2] CE Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères.
[3] Conclusions du commissaire de gouvernement P. Fombeur (CE Sect, 18 décembre 2002, Mme Duvignères).
[4] CE Ass., 18 juin 2002, Mme Duvignères.
[5] CE, 10 juillet 1995, Association «Un Sysiphe».
[6] CE Ass., 29 janvier, 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker.
[7] CE, 10 mai 1996, Fédération nationale des travaux publics.
[8] CE Sect., 7 février 1936, Jamart.
[9] CE, 18 juin 1993, Institut français d’opinion publique; CE, 15 mai 1987, Ordres des avocats à la Cour de Paris; CE, 29 juin 1990, GITSI; CE Sect., 2 juin 1999, Meyet; CE Ass., 29 juin 19990, Groupe d’information et de soutien des travaillers immigrés; CE, 9 février 2000, Syndicats des producteurs indépendants; CE, 27 juin 2001, Syndicats des producteurs indépendants.
[10] CE, 14 janvier 1998, Confédération française démocratique du travail; CE Sect., 2 juin 1999, Meyet; CE, 28 juin 2002, Villemain.
[11] CE, 15 avril 1996, Union des industries chimiques; CE, 27 mai 1998, Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés; CE, 6 mai 1996, Entreprise à responsabilité limitée du domaine d’Albareto; CE, 8 juillet 1998, Fédération française des spiritueux; CE, 28 juillet 2000, Confédération française de la boucherie.
[12] CE, 3 octobre 2003, M. Boonen.
[13] CE, 19 juin 1985, Cne de Bouguenais.
[14] JO 17 juin 1987, p. 6460.
[15] CE Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères et aussi admit dans: CE, 30 juillet 2003, Association avenir de la langue française.
[16] CE Ass., 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker; CE, 13 janvier 1975, Da Silva et CFDT.; CE, 8 décembre 2000, Frerot.
Fin de l'extrait de 5 pages
Université Paris-Sorbonne (Paris IV) (Université Paris I Panthéon-Sorbone)
Constanze Höhn (Auteur)
V189059
9783656131366
commentaire, duvignères
Constanze Höhn (Auteur), 2010, Commentaire d’arrêt – CE, 18 décembre 2002, Mme Duvignères, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/189059
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