Source: http://www.senat.fr/rap/l12-760/l12-760_mono.html
Timestamp: 2018-10-19 23:04:12+00:00
Document Index: 246150822

Matched Legal Cases: ["l'article 16", "l'article 311", "l'article 350", "l'article 351", "l'article 16", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 352", "l'article 351"]

Rapport n° 760 (2012-2013) de Mme Isabelle PASQUET, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 16 juillet 2013
I. L'ADMISSION EN QUALITÉ DE PUPILLE DE L'ETAT : UN STATUT PROTECTEUR OUVRANT DROIT À L'ADOPTION
A. L'ACQUISITION DU STATUT DE PUPILLE DE L'ÉTAT
1. La procédure d'admission en qualité de pupille de l'Etat
2. Des situations diversifiées selon les conditions d'admission et les départements
II. LA NECESSITE DE REMEDIER A L'INCONSTITUTIONNALITE DES DISPOSITIONS ENCADRANT L'EXERCICE DES RECOURS CONTRE LES ARRETES D'ADMISSION EN QUALITE DE PUPILLE DE L'ETAT
A. LA VARIABILITE DES PRATIQUES ENGENDREE PAR L'IMPRECISION DE LA LOI
1. Les règles fixées par le code de l'action sociale et des familles
2. Des pratiques variables selon les départements
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'État,
744 et 761 (2012-2013)
Le présent projet de loi a pour objet d'améliorer et sécuriser les modalités d'exercice des recours contre les arrêtés d'admission en qualité de pupille de l'Etat.
Les pupilles de l'Etat sont des enfants qui, parce que leur famille n'est pas ou plus en mesure d'assurer leur prise en charge, sont placés sous la tutelle du préfet, assisté d'un conseil de famille, et pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance.
L'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'Etat doit faire l'objet d'un arrêté du président du conseil général. Cette décision a pour conséquence d'ouvrir le droit au placement en vue de l'adoption. L'arrêté peut être contesté devant le tribunal de grande instance par les personnes ayant qualité pour agir dans un délai de trente jours suivant son édiction.
Le 27 juillet 2012, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions du premier alinéa de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles qui organisent les modalités du recours contre l'arrêté d'admission, considérant qu'elles méconnaissaient les exigences posées par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Afin d'éviter les conséquences manifestement excessives qu'aurait eu une abrogation immédiate et de laisser au législateur le temps de remédier à cette inconstitutionnalité, il a reporté l'effet de sa décision au 1er janvier 2014.
La réponse qu'apporte le présent texte à la décision du Conseil constitutionnel comporte des avancées substantielles par rapport au droit existant. Les conditions d'édiction de l'arrêté d'admission sont clarifiées, ce qui permettra d'harmoniser les pratiques des départements en la matière. Le champ des personnes ayant qualité pour agir est précisé afin d'éviter toute ambiguïté. Parmi celles-ci, le projet de loi distingue les personnes qui, en raison du lien plus étroit qu'elles entretiennent avec l'enfant, se verront notifier individuellement l'arrêté par le conseil général. C'est à celles-ci que s'appliquera le délai de trente jours, dont le point de départ est désormais clairement fixé à la date de réception de la notification de l'arrêté. Les autres requérants ne pourront plus se le voir opposer. Ils auront la possibilité d'agir jusqu'à la date du placement de l'enfant en vue de l'adoption.
Certes, une réflexion d'ensemble sur les règles qui entourent le statut des pupilles de l'Etat devra nécessairement être engagée dans un avenir prochain. Réparties entre le code civil et code de l'action sociale et des familles, ces règles s'avèrent en effet particulièrement complexes et d'une application malaisée.
Mais en l'état, le présent projet de loi répond de façon satisfaisante à la mission qui lui a été confiée. Il garantit le droit à un recours effectif sans porter atteinte à l'intérêt de l'enfant qui doit bénéficier d'une stabilisation de sa situation dans les meilleurs délais. Le consensus général qui a entouré son examen à l'Assemblée nationale est la preuve de l'équilibre qui a su être trouvé et peut être interprété par notre Haute assemblée comme un encouragement à l'adopter dans la rédaction qui lui est proposée.
L'admission en qualité de pupille permet d'offrir un statut protecteur à des enfants dont la famille n'est pas ou plus en mesure d'assurer leur prise en charge1(*). Depuis la loi du 6 juin 19842(*), c'est le président du conseil général qui décide, par arrêté, d'admettre un enfant en qualité de pupille de l'Etat.
L'article L. 224-4 du code de l'action sociale et des familles dresse la liste des six catégories d'enfants qui peuvent devenir pupilles de l'Etat.
? Il s'agit en premier lieu des enfants dont la filiation n'est pas établie ou est inconnue, qui ont été recueillis par le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) depuis plus de deux mois.
Depuis le 1er juillet 2006, l'article 311-25 du code civil dispose que « la filiation est établie, à l'égard de la mère, par la désignation de celle-ci dans l'acte de naissance de l'enfant »3(*). Pour que la filiation ne soit pas établie, la mère doit donc s'opposer explicitement à l'inscription de son nom sur l'acte de naissance.
La filiation inconnue concerne pour l'essentiel les enfants nés sous « x » et de façon marginale les enfants trouvés. En 2011, 628 enfants sont nés sous le secret tandis que huit enfants ont été trouvés4(*).
? Peuvent également devenir pupilles les enfants dont la filiation est établie et connue, qui ont été expressément remis au service de l'ASE par leurs parents. Le recueil par l'ASE doit lui aussi être intervenu depuis plus de deux mois.
? Une situation proche concerne les enfants expressément remis à l'ASE par un seul de leurs parents. Dans ce cas, l'admission n'est définitive que si l'autre parent n'a pas manifesté son désir de prendre en charge l'enfant dans un délai de six mois.
? Les enfants orphelins de père et de mère peuvent accéder au statut de pupille de l'Etat lorsqu'aucune tutelle n'a été organisée au sein de leur famille et une fois qu'ils ont été pris en charge par le service de l'ASE depuis au moins deux mois.
? Quand les parents ont fait l'objet d'une décision judiciaire leur retirant l'autorité parentale, les enfants sont déclarés pupilles de l'Etat.
Cette décision peut intervenir à l'occasion d'un jugement pénal condamnant les parents, soit comme auteurs, coauteurs ou complices d'un crime ou délit commis sur la personne de leur enfant, soit comme coauteurs ou complices d'un crime ou délit commis par leur enfant, soit comme auteurs, coauteurs ou complices d'un crime sur la personne de l'autre parent5(*).
Une décision de justice civile peut également conduire au retrait de l'autorité parentale lorsque les parents, par exemple en raison de mauvais traitements ou d'un défaut de soins ont manifestement mis en danger la sécurité, la santé ou la moralité de l'enfant. La décision doit prévoir la remise de l'enfant au service de l'ASE.
? Enfin, les enfants pour lesquels a été prononcée une décision judiciaire d'abandon deviennent également pupilles de l'Etat.
Prévue à l'article 350 du code civil, cette décision est prononcée par le tribunal de grande instance lorsqu'il est saisi d'une demande en déclaration d'abandon transmise par le particulier, l'établissement ou le service de l'ASE qui a recueilli l'enfant et constaté depuis plus d'un an le désintérêt manifeste de ses parents.
Cette classification recouvre deux grands types de situations.
L'admission en qualité de pupille de l'Etat est immédiate lorsqu'elle est prononcée à l'issue d'une décision judiciaire. La rupture avec la famille d'origine est alors pleinement constatée par le juge.
Dans les autres cas, un délai de deux ou six mois s'applique. L'objectif est de laisser aux parents le temps de faire reconnaître leur lien de filiation6(*) ou de reprendre l'enfant lorsque la filiation est établie. Pour les orphelins, il doit permettre à la famille d'organiser une tutelle de droit commun.
En d'autres termes, il s'agit d'offrir aux enfants la possibilité d'être réintégrés dans leur famille d'origine. L'acquisition du statut de pupille de l'Etat ne doit en effet intervenir qu'à partir du moment où celle-ci n'est plus en mesure d'assumer la prise en charge de l'enfant.
Dans ces situations, l'article L. 224-6 du code de l'action sociale et des familles prévoit l'établissement d'un procès-verbal au moment du recueil par le service de l'ASE. L'enfant est alors déclaré pupille de l'Etat à titre provisoire. L'arrêté n'intervient que dans un second temps, une fois que le délai de deux ou six mois prévu à l'article L. 224-4 s'est écoulé.
Aux termes de l'article L. 224-5 du code de l'action sociale et des familles, le procès-verbal doit contenir un certain nombre d'informations destinées à permettre aux personnes qui remettent l'enfant de prendre leur décision en connaissance de cause. Il s'agit :
- des mesures instituées, notamment par l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale pour aider les parents à élever eux-mêmes leurs enfants ;
Les voies de recours non contentieux réservées aux parents qui ont confié leur enfant au service de l'ASE sont explicitées aux deux derniers alinéas de l'article L. 224-6 du code de l'action sociale et des familles.
Tant que l'enfant n'est encore que pupille à titre provisoire, le père ou la mère qui l'a confié aux services de l'ASE peut le reprendre à tout moment et sans aucune formalité.
Une fois le délai expiré, les parents ont encore la possibilité de demander la restitution de l'enfant auprès du tuteur, c'est-à-dire du préfet, qui prend la décision en accord avec le conseil de famille. En cas de refus, il leur est alors possible de saisir le tribunal de grande instance. Cette demande a pour effet de suspendre toute possibilité de placement en vue de l'adoption, ainsi qu'en dispose le troisième alinéa de l'article 351 du code civil : « le placement ne peut avoir lieu lorsque les parents ont demandé la restitution de l'enfant tant qu'il n'a pas été statué sur le bien-fondé de cette demande à la requête de la partie la plus diligente ».
Le nombre de pupilles de l'Etat est en diminution constante depuis plusieurs décennies. Ils étaient en effet 63 000 en 1949 contre 46 000 en 1959, 24 000 en 1977 et 10 400 en 19857(*). Cette baisse peut certainement être attribuée à une meilleure maîtrise de la procréation ainsi qu'à une évolution de la politique de protection de l'enfance visant à favoriser le maintien des liens avec la famille d'origine et à davantage prévenir les situations d'abandon.
Au 31 décembre 2011, 2 345 enfants avaient le statut de pupille, soit un ratio d'un peu plus de seize enfants pour 100 000 mineurs. Au cours de cette même année, 1 007 enfants ont été admis en qualité de pupilles de l'Etat tandis que 1 065 ont quitté ce statut.
Chaque conseil général assure en moyenne la prise en charge de vingt-trois pupilles de l'Etat. Les disparités sont cependant prononcées entre les départements puisque la moitié d'entre eux comptent moins de quinze pupilles de l'Etat tandis que trois - le Nord, le Pas-de-Calais, la Seine-Saint-Denis - en accueillent plus de cent.
Près de sept pupilles sur dix le sont devenus en raison de l'absence de filiation (39 %) ou d'une déclaration judiciaire d'abandon (30 %). Les enfants remis au service de l'ASE par leurs parents ou par l'un d'entre eux représentent 14 % de l'ensemble des pupilles. 9 % sont orphelins, un pourcentage identique à celui des enfants dont les parents se sont vus retirer l'autorité parentale.
55 % des enfants admis comme pupilles de l'Etat ont déjà fait l'objet d'une prise en charge par le service de l'ASE. La durée de celle-ci est généralement plus longue pour les orphelins et les enfants admis à la suite d'une décision judiciaire. Pour deux enfants sur dix, elle a été de plus de cinq ans.
au regard de leurs conditions d'admission au 31 décembre 2011
(article L 224-4 du code
Age moyen au moment de l'admission
Age moyen au 31 décembre 2011
Durée moyenne de présence à l'ASE avant admission
(224-4-1°)
0,05 an
Remis par les deux parents
(224-4-2°)
8,3 ans
Remis par un parent
(224-4-3°)
(224-4-4°)
(224-4-5°)
14,2 ans
Déclaration judiciaire d'abandon
(224-4-6°)
Ensemble des pupilles
Jusqu'en 1984, l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat ne pouvait être contesté que devant le juge administratif par le biais d'un recours pour excès de pouvoir. Cohérente avec le principe général selon lequel le contentieux des décisions administratives relève du juge administratif, cette règle limitait le pouvoir d'appréciation du juge à celle de la seule légalité de l'arrêté et non de son opportunité. En d'autres termes, le juge n'était pas en mesure de dire si la décision d'admission était conforme ou non à l'intérêt de l'enfant.
La loi précitée du 6 juin 1984 a introduit un régime juridique d'exception en confiant au juge judiciaire le contentieux des arrêtés d'admission en qualité de pupille de l'Etat. Afin de ne pas retarder démesurément la possibilité de placer l'enfant en vue de l'adoption, un délai de trente jours suivant la date de l'arrêté du président du conseil général a été fixé pour contester celui-ci.
Le premier alinéa de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles dispose ainsi que la décision d'admission peut être contestée devant le tribunal de grande instance « par les parents, en l'absence de déclaration judiciaire d'abandon ou d'un retrait total de l'autorité parentale, par les alliés de l'enfant ou toute personne justifiant d'un lien avec lui, notamment pour avoir assuré sa garde, de droit ou de fait, et qui demandent à en assumer la charge ».
Durant ce laps de temps, toute possibilité de placer l'enfant en vue de l'adoption est suspendue, ainsi qu'en dispose le 1° de l'article R. 224-18 du code de l'action sociale et des familles : « lorsque la décision d'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'Etat a fait l'objet d'un recours, quel qu'il soit, le conseil de famille ne peut examiner aucun projet d'adoption tant que la décision juridictionnelle n'est pas devenue définitive ».
Aucun recensement systématique ne permet actuellement de connaître le nombre de recours exercés chaque année contre les arrêtés d'admission en qualité de pupille de l'Etat. L'étude d'impact annexée au projet de loi indique cependant que la Direction générale de la cohésion sociale aurait connaissance d'environ quatre à cinq recours par an.
L'imprécision des dispositions du premier alinéa de l'article L. 224-8 empêche une application uniforme de la loi dans les départements.
Certains conseils généraux notifient leurs arrêtés d'admission aux personnes dont ils ont connaissance mais cette pratique, en l'absence de toute règle explicite, est loin d'être répandue.
Dans le but de sécuriser la situation de l'enfant au plus vite, beaucoup de départements ont fait le choix, contrairement à ce qui est indiqué dans la loi, de prendre deux arrêtés d'admission, le premier au moment du recueil par le service de l'ASE, le second une fois que les délais légaux de deux ou six mois prévus à l'article L. 224-4 se sont écoulés. D'autres rédigent l'arrêté d'admission dès le recueil de l'enfant en prévoyant de le rendre définitif à l'issue de ces mêmes délais.
Ces pratiques ont pour conséquence d'imputer le délai de trente jours sur celui de deux ou six mois. Cela permet certes d'envisager plus rapidement le placement en vue de l'adoption mais limite le délai dont disposent les requérants pour agir et les oblige à contester le statut de pupille alors que celui-ci n'est pas encore acquis à titre définitif.
Le risque de voir les personnes ayant qualité pour agir déposer leur recours une fois le délai de trente jours écoulé se trouve donc renforcé par l'application qui est faite de la loi. Le juge civil a d'ailleurs été amené à considérer que l'absence de notification par un conseil général d'un arrêté aux grands-parents de l'enfant, alors même que leur domicile et leur lien de parenté étaient connus des services départementaux a eu pour effet de ne pas faire courir le délai de recours13(*).
C'est sur une situation de ce type que le Conseil constitutionnel a été amené à examiner la conformité à la Constitution du premier alinéa de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles.
Réunie le mardi 16 juillet 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission examine le rapport de Mme Isabelle Pasquet sur le projet de loi n° 744 (2012-2013) relatif à l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat.
Mme Isabelle Pasquet, rapporteure. - Le projet de loi modifie un point central du statut des pupilles de l'Etat : il clarifie et sécurise en effet, en réponse à une décision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2012 prise sur le fondement d'une question prioritaire de constitutionnalité, les modalités d'exercice des recours contre les arrêtés d'admission en qualité de pupille de l'Etat.
Les pupilles de l'Etat sont des enfants dont la famille n'est plus en mesure d'assurer la prise en charge. Un statut protecteur ouvrant droit à l'adoption leur est alors conféré, fondé sur l'intervention de trois acteurs : le préfet d'abord, désigné comme tuteur ; le conseil de famille ensuite, composé de représentants du département, d'associations et de personnalités qualifiées, qui assiste le préfet ; le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) enfin, placé sous l'autorité du président du conseil général, qui prend en charge les pupilles et veille à l'élaboration d'un projet d'adoption dans les meilleurs délais.
Peuvent devenir pupilles de l'Etat : les enfants sans filiation ; ceux remis au service de l'ASE par leurs parents ou par un seul d'entre eux, sans que l'autre ait manifesté sa volonté d'assurer leur prise en charge ; les orphelins de père et de mère pour lesquels aucune tutelle n'est organisée ; enfin, les enfants dont les parents ont fait l'objet d'un retrait total de l'autorité parentale par décision judiciaire ou pour lesquels une décision judiciaire d'abandon a été prononcée.
Cette classification recouvre en pratique deux grandes catégories. Lorsqu'une décision de justice est intervenue, l'acquisition du statut de pupille est immédiate. Dans les autres cas, un procès-verbal établi par le service de l'ASE au moment du recueil de l'enfant donne à celui-ci le statut de pupille à titre provisoire, avant que le président du conseil général prononce un arrêté d'admission, à l'issue d'un délai de deux ou six mois selon les situations.
Au 31 décembre 2011, 2 345 enfants avaient le statut de pupille de l'Etat, un nombre en diminution constante depuis plusieurs décennies. L'âge moyen des pupilles au moment de leur admission est d'un peu plus de quatre ans et demi. Les situations varient fortement selon le mode d'admission : les enfants nés sous « x » sont généralement recueillis très jeunes avant d'être rapidement placés en vue de l'adoption, ceux qui ont fait l'objet d'une décision judiciaire d'abandon acquièrent souvent le statut plus tardivement, après avoir été pris en charge plusieurs années par l'aide sociale à l'enfance.
Fin 2011, quatre enfants sur dix faisaient l'objet d'un placement en vue de l'adoption. Celle-ci n'a pas vocation à être systématique : l'intérêt de l'enfant commande parfois de le maintenir dans sa famille d'accueil, et cette dernière peut ne pas souhaiter engager une procédure d'adoption. L'adoption constitue cependant le prolongement logique de l'admission en qualité de pupille de l'Etat. Cette mesure étant susceptible de rompre définitivement les liens avec la famille d'origine, les modalités du recours offert aux parents ou proches de l'enfant sont fondamentales.
Depuis 1984, la compétence de l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat appartient au président du conseil général. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles, l'arrêté peut ensuite faire l'objet d'un recours devant le juge judiciaire dans un délai de trente jours suivant la date de son édiction. Trois catégories de requérants ont qualité pour agir : les parents d'abord, en l'absence de décision judiciaire consacrant l'abandon ou le retrait total de l'autorité parentale ; les alliés de l'enfant ensuite ; enfin, toute personne justifiant d'un lien avec lui, notamment pour avoir assuré sa garde, de droit ou de fait. Pour que son action soit recevable, le requérant doit demander à assurer la prise en charge de l'enfant.
Soucieux de préserver l'enfant de recours abusifs, sans pour autant exiger de la part des conseils généraux la notification individuelle de l'arrêté à chacun des requérants potentiels, le législateur s'est abstenu de préciser les conditions de publicité de l'arrêté. Or, dans sa décision du 27 juillet 2012, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur « ne pouvait, sans priver de garanties légales le droit d'exercer un recours juridictionnel effectif, s'abstenir de définir les cas et conditions dans lesquels celles des personnes qui présentent un lien plus étroit avec l'enfant sont effectivement mises à même d'exercer ce recours ». Le Conseil a déclaré le premier alinéa de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles contraire à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Afin de laisser au législateur le temps de légiférer, il a reporté l'effet de sa décision au 1er janvier 2014.
Le texte que nous examinons aujourd'hui remédie à cette inconstitutionnalité. Il dispose d'abord que l'arrêté d'admission, lorsqu'il n'intervient pas après une décision judiciaire, n'est pris qu'à l'issue des délais de deux ou six mois. En effet, dans le but de sécuriser au plus vite la situation de l'enfant, les conseils généraux prennent parfois un seul arrêté au moment de son recueil par l'ASE, parfois un premier provisoire et un second définitif à l'issue du délai légal. Cette précision harmonisera les pratiques.
Ensuite, l'article 1er précise le champ des personnes ayant qualité pour agir. Celui-ci recouvre désormais quatre catégories : les parents de l'enfant, en l'absence de déclaration judiciaire d'abandon ou d'un retrait total de l'autorité parentale ; les membres de la famille de l'enfant ; le père de naissance ou les membres de la famille de naissance pour les enfants dont la filiation est inconnue ; toute personne ayant assuré la garde de droit ou de fait de l'enfant.
L'ouverture explicite du recours à la famille de naissance ne remet pas en cause le droit pour une femme d'accoucher sous « x », mais consacre une évolution admise par la jurisprudence. En effet, plusieurs juridictions ont récemment reconnu le droit aux parents d'une femme ayant accouché sous « x » de contester l'arrêté d'admission de leur petit-enfant en qualité de pupille de l'Etat. Les professionnels qui ont accompagné la mère ayant interdiction de révéler quoi que ce soit à un tiers, ces personnes avaient été informées par la femme elle-même de son accouchement. Pour la rapporteure du texte à l'Assemblée nationale, il y a une forme d'acte manqué dans le fait d'en parler... Quant au père de naissance, la loi lui reconnaît déjà la possibilité d'engager une procédure en reconnaissance de paternité.
Parmi les personnes ayant qualité pour agir, l'article 1er précise celles à qui l'arrêté devra être notifié : les parents, ainsi que ceux des requérants ayant manifesté avant la date de l'arrêté d'admission leur intérêt pour l'enfant auprès de l'ASE.
Le point de départ du délai de recours demeure fixé à trente jours, mais il court désormais à compter de la date de réception de la notification. Celle-ci devra être effectuée par tout moyen permettant d'établir une date certaine de réception. La notification indiquera en outre la règle - déjà en vigueur - selon laquelle l'action contre le recours n'est recevable que si le requérant demande à assumer la charge de l'enfant.
Cette rédaction remédie parfaitement aux critiques du Conseil constitutionnel. La publicité générale des arrêtés d'admission comme la limitation du droit de recours aux seules personnes à qui l'arrêté aura été notifié ont été écartées. La solution choisie définit les requérants légitimes : d'une part ceux qui, outre les parents, auront fait la preuve de leur « lien plus étroit » avec l'enfant en se signalant auprès de l'ASE et à qui toutes les garanties pour exercer leur recours dans le délai de trente jours sont offertes ; d'autre part ceux qui, sans doute parce qu'ils n'auront pas eu connaissance à temps de la situation de l'enfant, pourront malgré tout effectuer un recours jusqu'au placement de celui-ci en vue de l'adoption.
Cette solution n'exclut pas que, dans des cas très exceptionnels et malgré toutes les précautions prévues, des recours soient formés trop tardivement, c'est-à-dire une fois l'enfant placé en vue de l'adoption. Or, aux termes de l'article 352 du code civil, le placement agit comme un couperet puisqu'il exclut toute possibilité de retour dans la famille d'origine. La question de l'évolution de cette règle, qui entend sécuriser au maximum la situation de l'enfant, demanderait une réflexion bien plus approfondie et qui dépasse largement l'objet du présent projet de loi.
Outre plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel qui prévoit d'informer les parents des règles fixées à l'article L. 224-8, lorsqu'ils remettent leur enfant à l'ASE.
L'article 2 du texte porte sur l'application de la loi outre-mer. L'article 3 prévoit son entrée en vigueur au 1er janvier 2014, c'est-à-dire à la date où la censure du Conseil constitutionnel deviendra effective. Ce délai est justifié : les conseils généraux vont devoir adapter leurs pratiques afin de répondre aux nouvelles obligations qui s'imposeront à eux en matière de notification des arrêtés d'admission.
En l'état, le texte fournit la solution la meilleure pour garantir à la fois le droit au recours et la sécurisation de la situation de l'enfant dans des délais satisfaisants. Nos collègues de l'Assemblée nationale ont adopté le projet de loi à l'unanimité en commission puis en séance. J'espère qu'un large consensus pourra également se former dans notre Haute Assemblée autour de la rédaction des députés.
M. Jean Desessard. - Je félicite notre rapporteure pour la qualité de son travail. Je voterai ce projet de loi. Les auditions auxquelles j'ai assisté m'ont toutefois convaincu que ces questions appellent d'autres débats, qu'il faudra aborder en temps utile.
M. René-Paul Savary. - Nous avons examiné ce texte au sein de l'Assemblée des départements de France (ADF). Il pose de nombreuses questions aux services sociaux des conseils généraux, dont les pratiques diffèrent en effet : certains prennent des arrêtés provisoires, d'autres un unique arrêté définitif, parfois trop imprécis.
Les recours, au demeurant peu fréquents, proviennent souvent des grands-parents, en cas d'accouchement sous « x ». Il y a peut-être à ce niveau des choses à clarifier.
La notification de l'arrêté auprès de ceux des requérants ayant manifesté leur intérêt pour l'enfant auprès des services sociaux est un bon compromis, applicable en dépit de la difficulté de certaines situations. Il serait opportun de renforcer le poids de l'avis rendu par le conseil de famille. Celui-ci n'est pas forcément pris en compte, notamment lorsqu'il existe des personnes susceptibles d'assumer la charge de l'enfant.
J'attire votre attention sur la durée des procédures de contestation : l'arrêté d'admission peut être pris deux mois après l'arrêté provisoire, contesté dans le mois qui suit, l'affaire tranchée en première instance trois mois plus tard, à quoi s'ajoutent quinze jours pour faire appel et à nouveau trois mois en deuxième instance... Ces procédures ont leur logique, mais elles ne servent pas toujours l'intérêt de l'enfant.
Enfin, depuis 1984, les conseils généraux ont la charge des pupilles : le statut des associations départementales des pupilles et anciens pupilles, qu'aident les conseils généraux, mériterait d'être revu.
M. Claude Jeannerot. - Je félicite à mon tour notre rapporteure pour la clarté de son exposé, instructif même pour le président de conseil général que je suis ! Si j'approuve les propos de René-Paul Savary, je rejoins notre rapporteure sur la nécessité d'adopter conforme ce projet de loi afin de ne pas retarder son application, quitte à introduire des dispositions complémentaires dans une proposition de loi ultérieure.
M. Georges Labazée. - Le Conseil supérieur de l'adoption où je représente le Sénat a rendu un avis sur ce texte. La question centrale est celle de l'accouchement sous « x » : modifier l'équilibre existant est très difficile et serait source de contentieux. Le cas porté à la connaissance du Conseil constitutionnel l'a d'ailleurs été par un proche d'une mère ayant accouché sous « x ». Il a exploité une faille juridique.
En l'état, ce texte me convient. Si nous touchons aux mécanismes d'adoption, nous risquons de prolonger l'examen de ce texte plus que de raison.
Mme Muguette Dini. - Merci pour ce rapport d'une grande clarté.
Les recours sont évidemment utiles, mais certaines familles d'accueil, notamment d'un enfant handicapé, attendent le dix-huitième anniversaire du jeune pour procéder à l'adoption, afin de ne pas perdre leur rémunération. Il faudrait inciter ces familles à adopter plus tôt, en leur permettant de conserver les aides qu'elles reçoivent.
Dès leur majorité, le conseil général n'a plus la charge des pupilles. Certains départements continuent de les aider, d'autres non. En toute hypothèse, on ne peut pas dire que les associations départementales des pupilles et anciens pupilles n'ont plus de raison d'être.
M. René-Paul Savary. - Je n'ai pas dit cela.
Mme Muguette Dini. - Enfin, je me réjouis que nous ayons un délai pour légiférer sur ce point, et je regrette que le Conseil constitutionnel n'ait pas eu le même souci concernant le harcèlement sexuel : sa décision de 2012 avait pris effet immédiatement et mis à terre nombre de procédures judiciaires.
Mme Annie David, présidente. - Nous sommes quelques-uns à penser de même.
Mme Muguette Dini. - Notez que l'avocat et le requérant connaissaient la grande majorité des membres du Conseil constitutionnel, de l'aveu de l'avocat lui-même. Je le dénonce ici et recommencerai.
Mme Isabelle Pasquet, rapporteure. - L'amendement n° 1 déposé par M. Savary retire tout fondement législatif à l'existence des associations départementales de pupilles et anciens pupilles de l'Etat. Or le code de l'action sociale et des familles rend leur participation obligatoire aux conseils de familles, ainsi qu'aux commissions d'agrément en vue d'adoption. Une telle évolution exigerait au moins une concertation préalable avec la fédération nationale de ces associations. Leurs missions devront certes évoluer, en particulier là où le nombre de pupilles et anciens pupilles est faible. Mais on ne peut leur dénier toute existence législative, et reconnaître simultanément, comme le fait l'exposé des motifs, qu'elles forment « une grande famille pour ceux qui n'ont pas eu la chance d'avoir une famille ».
La deuxième partie de cet amendement supprime l'obligation d'affecter les biens des pupilles de l'Etat, recueillis par le département lorsqu'aucun héritier ne s'est fait connaître, à des dons ou des prêts aux pupilles et anciens pupilles. M. Savary propose que les sommes recueillies soient librement utilisées par les départements.
Je trouve cependant légitime que des sommes reçues au décès d'un ancien pupille puissent être utilisées au bénéfice d'autres pupilles. En outre, sept décès en 2010, quatorze en 2011 : les sommes en jeu sont faibles ! La mesure serait négligeable sur le plan financier mais lourde de sens pour les intéressés.
Je demande donc le retrait de cet amendement. A défaut, j'y serai défavorable.
M. René-Paul Savary. - Je le retire. Je voulais avant tout susciter le débat. Nos conseils généraux sont aujourd'hui dans une situation critique. Chaque jour des mesures de rigueur, voire d'austérité, doivent être prises. Toute subvention est réexaminée, chaque politique est remise à plat.
Je n'ai aucun mépris pour ces associations qui, comme dans le domaine du handicap, jouent un rôle majeur. Nous leur sommes très attachés. Il n'en demeure pas moins qu'il faut clarifier leurs relations administratives et financières avec les collectivités publiques.
Mme Isabelle Pasquet, rapporteure. - La notion de pupille est complexe et les dispositions qui s'y rattachent sont dispersées dans divers codes. Cela ne facilite pas la tâche des familles, des conseils de famille...
Mme Muguette Dini. - Et des enfants !
Mme Isabelle Pasquet, rapporteure. - Oui. Je souhaite que l'on examine sinon urgemment, du moins rapidement, un texte relatif aux questions familiales qui nous donne l'opportunité d'approfondir ces sujets. Les associations nous ont suggéré d'intéressantes pistes de réflexion.
Mme Colette Giudicelli. - Il y a urgence. Les conseils généraux sont en difficulté. Or l'action sociale est au coeur de leurs compétences. Nous ne pourrons pas attendre un an ou deux. J'approuve tout ce qui a été dit précédemment.
M. René-Paul Savary. - Cet amendement a été proposé par l'Assemblée des départements de France (ADF). Je n'ai fait que le reprendre à mon compte.
M. Jean Desessard. - Voilà bien le corporatisme des départements !
M. René-Paul Savary. - J'ai réagi vivement face à Dominique Bertinotti sur le rôle des préfets dans l'organisation des structures d'accueil de la petite enfance. Je signale que le président de l'ADF a publié à ce sujet un courrier qui recadre bien les choses : les schémas départementaux d'accueil de la petite enfance attribuent clairement au président du conseil général la responsabilité des structures d'accueil. Or les départements n'ont pas été associés à la concertation ! Ils n'ont pas vocation à être seulement des contributeurs financiers. Compliquer le dispositif à outrance n'aboutira qu'à les décourager d'agir et à les contraindre à couper sévèrement dans leurs dépenses.
M. Claude Jeannerot. - Je le confirme.
M. René-Paul Savary. - Aidez-nous à reprendre nos responsabilités en main !
Mme Annie David, présidente. - Les crédits attribués aux associations de pupilles ne menacent pas directement l'équilibre financier de nos départements...
M. René-Paul Savary. - Les subventions grèvent les charges générales.
Mme Annie David, présidente. - Nous prolongerons ce débat dans le cadre du texte relatif à la famille.
Mme Annie David, présidente. - Unanimité ! Cela mérite d'être salué. Je vous remercie.
Associations départementales de pupilles
et anciens pupilles de l'Etat
· Mme Danielle Housset, présidente d'honneur de l'association Enfance et familles d'adoption (EFA).
· Mme Guillemette Leneveu, directrice générale de l'Union nationale des associations familiales (UNAF), M. David Pioli, responsable du service sociologie, psychologie, droit de la famille, Mme Claire Menard, chargée des relations parlementaires.
* 1 Le statut de pupille de l'Etat diffère de celui de pupille de la Nation qui s'applique aux « enfant[s] victime[s] ou orphelin[s] de guerre auxquels un jugement, qualifié de jugement d'adoption par la Nation, donne le droit d'obtenir un soutien matériel et moral jusqu'à [leur] majorité » (Gérard Cornu (dir.), Vocabulaire juridique, 2011).
* 2 Loi n° 84-422 du 6 juin 1984 relative aux droits des familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection et de l'enfance et au statut des pupilles de l'Etat.
* 3 Ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005, prise en application de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit et entrée en vigueur le 1er juillet 2006. Jusqu'à cette date, la filiation n'était automatiquement établie qu'à l'égard de la femme mariée.
* 4 L'ensemble des données chiffrées sont issues du rapport de l'Office national de l'enfance en danger (Oned) sur la situation des pupilles de l'Etat au 31 décembre 2011.
* 5 Articles 378 à 381 du code civil.
* 6 L'acquisition du statut de pupille de l'Etat ouvre la voie au placement en vue de l'adoption. Or l'alinéa 2 de l'article 351 du code civil dispose que « lorsque la filiation de l'enfant n'est pas établie, il ne peut y avoir de placement en vue de l'adoption pendant un délai de deux mois à compter du recueil de l'enfant ».
* 7 Chiffres cités par Hubert Bosse-Platière, « La nécessité de rendre plus clair le processus d'adoption des pupilles de l'Etat », CNAF Informations sociales, 2008/2 n° 146, p. 50-63.
* 13 Cour d'appel de Paris, 13 septembre 1996, Juris-Data n° 1996-024658.