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Timestamp: 2020-04-04 18:36:14
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Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'in fine', 'artículo 28', 'artículo 140', 'artículo 4', 'artículo 83', 'artículo 3', 'ARTÍCULO 7', 'ARTÍCULO 11', 'artículo 4', 'ARTÍCULO 4', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 113', 'artículo 133', 'artículo 28', 'artículo 13', 'Artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 4', 'artículo 302', 'artículo 302', 'Artículo 302', 'artículo 302', 'Artículo 302', 'artículo 136', 'artículo 303']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 052 del 20/02/2014
Dictamen : 052 del 20/02/2014
Consultante: Lic. Reynaldo Vargas Soto
Institución: Consejo de Seguridad Vial
C-052-2014
Lic. Reynaldo Vargas Soto
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio AUOF-07-14-0036 de 30 de enero de 2014.
Mediante oficio AUOF-07-14-0036 se consulta en relación con la cooperación y colaboración entre el Consejo Nacional de Vialidad y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Específicamente, se consulta si es procedente que el Consejo requiera la colaboración del Ministerio aún sin que medie un convenio formalmente suscrito. Luego también se requiere que se determine si es procedente que el Ministerio preste colaboración al Consejo aun cuando éste tenga sus propios departamentos administrativos. En esta parte de la consulta se hace referencia específica a aquellos departamentos que emiten dictámenes y criterios técnicos. Finalmente, se consulta si el Consejo puede tomar decisiones con fundamento en criterios técnicos expedidos por dependencias del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
La consulta se realiza al amparo de lo que dispone el artículo 4, in fine, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General la cual habilita a los auditores para consultar directamente.
Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- En orden a la colaboración y cooperación entre un Ministerio y sus órganos desconcentrados, b.- En orden a la obligación de procurar la eficiencia de la administración pública.
A. EN ORDEN A LA COLABORACIÓN Y COOPERACIÓN ENTRE UN MINISTERIO Y SUS ORGANOS DESCONCENTRADOS.
La técnica de la desconcentración no enerva totalmente las relaciones de coordinación y colaboración entre el órgano desconcentrado y el Ministerio al cual se encuentre adscrito.
En este sentido, debe señalarse que la desaparición de las potestades contralora y de mando del Jerarca que operan con la desconcentración, se verifica únicamente en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, de tal forma que fuera de este ámbito, el poder jerárquico del Ministro subsiste, pudiendo ejercer, por consiguiente, la función de coordinación que le atribuye la Ley al Jerarca. Al respecto, conviene citar el dictamen C-247-1998 de 18 de noviembre de 1998:
“Empero, es necesario aclarar que la comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (art. 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio o institución de que se trate. De igual manera, el accionar administrativo del órgano desconcentrado queda sujeto a la dirección del jerarca (art. 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el jerarca del ente público menor.“ (Este criterio ha sido reiterado por dictamen C-171-2012 de 5 de julio de 2012)
Así las cosas, es claro que fuera de las competencias desconcentradas, entre el órgano desconcentrado y el Jerarca Superior subsiste una relación de coordinación y colaboración cuya intensidad depende del grado de desconcentración que la Ley le ha otorgado al inferior, sea máxima o mínima. Pero en todo caso, es notorio que la obligación del Jerarca de coordinar la actividad del Ministerio y garantizar el buen despacho de sus asuntos – obligaciones impuestas por el artículo 28.2 de la Ley General de la Administración Pública y por el artículo 140.8 de la Constitución – implica también el deber de coordinar y colaborar para garantizar que la actividad, aún de los órganos desconcentrados, se ajuste a los principios de continuidad, eficiencia y adaptabilidad – artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública-. En este sentido, se debe citar el dictamen C-171-2012 de 5 de julio de 2012:
“Así las cosas, es claro que fuera de las competencias desconcentradas, entre el órgano desconcentrado y el Jerarca Superior subsiste una relación de coordinación y colaboración cuya intensidad depende del grado de desconcentración que la Ley le ha otorgado al inferior, sea máxima o mínima, pues no puede pasarse por alto que en el caso de los órganos con desconcentración mínima, la relación de coordinación incluso comprende la posibilidad de que el Jerarca emita instrucciones y circulares que incidan aún en el ejercicio de la competencia desconcentrada.
En todo caso es evidente que el ente o Administración principal no puede, en ninguno de los dos supuestos del artículo 83 LGAP – desconcentración mínima o máxima -, desentenderse del todo de la actividad del órgano desconcentrado, pues es claro que existe una obligación del Jerarca de coordinar y colaborar con aquel para garantizar la buena y eficiente marcha de sus asuntos.
Lo anterior es particularmente cierto en el caso de la Administración Central del Estado pues los artículos 27 y 28 de la Ley General de Administración Pública, en relación con el numeral 140, inciso 8, constitucional, le atribuyen al Ministro una responsabilidad por el buen y eficiente funcionamiento de los servicios administrativos bajo su despacho”
Ahora bien, en el supuesto del Consejo Nacional de Vialidad, creado por Ley N.° 7798 de 30 de abril de 1998 como órgano con desconcentración máxima, debe indicarse que éste se encuentra incardinado orgánicamente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes – al respecto, ver el artículo 3 de esa Ley -.
Luego, debe advertirse que existe una relación de coordinación y colaboración entre el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Consejo Nacional de Vialidad, en virtud del cual aquel puede colaborar con éste para asistir en el buen desempeño de su actividad y la consecución de los intereses públicos, sea la conservación y construcción de la Red Vial Nacional.
Cabe destacar que en el caso particular del Consejo Nacional de Vialidad, no obstante su naturaleza de órgano desconcentrado en grado máximo, la intensidad de la relación de coordinación y colaboración con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes es acentuada. Esto en virtud de la unión personal que existe entre la presidencia del Consejo de Administración y la jerarquía superior suprema del Ministerio.
En efecto, es oportuno enfatizar que, por ministerio expreso de la misma Ley N.° 7798, el Ministro de Obras Públicas y Transportes, integra el Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad – órgano de gobierno de ese centro desconcentrado -. Incluso debe tomarse nota de que por disposición legal, es el propio Ministro quien preside dicho Consejo amén de ser su representante judicial y extrajudicial. Se transcribe los artículos 7 y 11 de la Ley N.° 7798:
“ARTÍCULO 7.- El Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad estará integrado de la siguiente forma:
a) El Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien será el Presidente.
b) Dos representantes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes
c) Un representante de las municipalidades, a propuesta de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.
d) Un representante de la Asociación de Carreteras y Caminos de Costa Rica.
e) Dos representantes de la Unión Costarricense de Cámaras y
Asociaciones de la Empresa Privada, afines al transporte de personas y mercadería, a criterio de la Unión citada.
Los miembros de cada una de estas organizaciones serán nombrados por el Ministro de Obras Públicas y Transportes de ternas presentadas para cada cargo, por las organizaciones respectivas, según el procedimiento que defina el reglamento de esta ley.
ARTÍCULO 11.- La representación judicial y extrajudicial del Consejo Nacional de Vialidad corresponderá al Presidente del Consejo de Administración, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, quien podrá otorgar poderes generales, judiciales y especiales, cuando sea de comprobado interés para el Consejo Nacional de Vialidad.”
Es decir que la Ley ha dispuesto que exista una relación de articulación entre la jerarquía superior del Ministerio y el órgano de administración del Consejo Nacional de Vialidad. Esto, razonablemente, con el objetivo de alcanzar el fin público, sea la conservación y construcción de la red vial nacional.
Incluso debe notarse que en el Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad no solamente se sienta el Ministro de Obras Públicas y Transportes como integrante de pleno derecho, sino que éste debe designar a dos representantes de esa misma cartera.
En todo caso, debe señalarse, en abono de la tesis, que el artículo 4.a de la Ley N.° 7798 ha venido a indicar que las funciones del Consejo Nacional de Vialidad en materia de ejecución y control de la conservación y construcción de la red vial nacional, se deben realizar en concordancia con los programas que al efecto elabore el propio Ministerio de Obras Públicas y Transportes:
“ARTÍCULO 4.- Serán objetivos del Consejo Nacional de Vialidad los siguientes:
a) Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.(..)”
Así las cosas, es indudable que la Ley ha impuesto al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y al Consejo Nacional de Vialidad un deber de coordinar y colaborar a efecto de satisfacer el interés público. Debe insistirse en que este deber de coordinar y colaborar tiene un origen ex lege, por lo que puede darse aún en ausencia de un convenio, por supuesto, sin perjuicio de que éste se celebre con propósitos u objetivos específicos.(Sobre estos convenios ver: C-221-2012 de 20 de setiembre de 2012)
B. EN ORDEN A LA OBLIGACIÓN DE PROCURAR LA EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
No cabe duda, entonces, de que este principio de coordinación se vincula con el deber de los jerarcas superiores supremos de implementar las medidas para que la administración ejerza sus competencias conforme criterios de eficiencia y eficacia. Al respecto, conviene citar el dictamen C-145-2009 de 25 de mayo de 2009:
“Este deber de coordinación se encuentra relacionado estrechamente con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la organización y actividad administrativa. Estos principios suponen que la organización y actividad administrativa deben estructurarse en función de alcanzar el fin público propuesto, y de otro lado, la optimización del uso de los recursos públicos. Sobre el punto, citamos la sentencia 6195-2007 de las 18:39 del 8 de mayo de 2007:
Principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas . La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “ eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, lo cual debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos obtusos que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas a cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular”
Luego, la Ley de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002, en su artículo 12.a ha establecido claramente que es un deber de los jerarcas el velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente u órganos bajo su responsabilidad. Lo anterior implica que el Jerarca debe asegurarse, conforme lo pide el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, que las medidas que se implementen respondan al interés público.
Es decir que la colaboración entre el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Consejo Nacional de Vialidad debe tener por fundamento la existencia de un motivo o necesidad real y oportuna de tal colaboración. Esto en aplicación del principio general que exige un motivo real para toda actuación administrativa. Doctrina del artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública.
Igualmente, es claro que la colaboración entre el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Consejo Nacional de Vialidad debe tener por objeto la consecución eficaz del interés público y de los fines institucionales, y el uso óptimo y eficiente de las capacidades públicas.
Por supuesto, la ponderación de la existencia y oportunidad de dicho motivo es una atribución del Ministro respectivo como órgano jerárquico superior. Esto en ejercicio de su potestad de dirección y coordinación de los servicios del Ministerio, la cual se encuentra prevista en el artículo 28.1.a de la Ley General de la Administración Pública.
Ergo, es notorio que el Consejo Nacional de Vialidad, mediante acuerdo razonado, puede requerir la colaboración de un departamento o unidad administrativa del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sin embargo, corresponde al Jerarca Superior del Ministerio valorar, con vista en el interés público, si es necesario u oportuno que dicha colaboración se realice.
Asimismo, la evaluación y consideración en orden a la eficacia y eficiencia de la colaboración requerida es también una atribución del Ministro.
A este efecto, no cabe duda de que el Jerarca Superior debe considerar todas las variables necesarias, particularmente el impacto que dicha colaboración tendría en el funcionamiento de la estructura organizativa – tanto del Ministerio como del Consejo – y la consecución subsiguiente de los fines públicos. Al respecto, debe citarse el artículo 13.c de la Ley de Control Interno:
“Artículo 13.—Ambiente de control. En cuanto al ambiente de control, serán deberes del jerarca y de los titulares subordinados, entre otros, los siguientes:
c. Evaluar el funcionamiento de la estructura organizativa de la institución y tomar las medidas pertinentes para garantizar el cumplimiento de los fines institucionales; todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable”
Luego, es claro que el Ministro, en su condición jerárquica, debe valorar que la colaboración requerida es el medio más eficiente disponible. Debe insistirse. El artículo 13.c de la Ley de Control Interno le atribuye al Jerarca Superior un deber de valorar el funcionamiento de la estructura de la organización de la cartera a su cargo, para lo cual debe tomar las medidas pertinentes que aseguren que la actividad administrativa se ajusta a los principios elementales del servicio público. Doctrina del artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.
Lo anterior es particularmente relevante para el caso que la colaboración que se requiera se relacione con la emisión de dictámenes o experimentos técnicos.
En efecto, debe indicarse que por disposición expresa del artículo 302 de la Ley General de la Administración Pública, los dictámenes y experimentos técnicos deben encargarse, en condiciones normales, a las unidades administrativas que pertenezcan al órgano.
Sin embargo, el propio artículo 302 citado ha establecido que en condiciones especiales o ante la carencia de personal idóneo, se puede requerir la colaboración de otras unidades administrativas. Al respecto, cabe citar el dictamen C-312-2000 de 21 de diciembre de 2000:
“La Dirección General del Servicio Civil es un órgano técnico especializado en el análisis, clasificación y valoración de puestos, de allí que cuenta con personal especializado en la materia. Por ende, en aras de la colaboración propia que debe caracterizar a la Administración Pública en el desempeño de sus funciones y, sobretodo, en aras del adecuado resguardo de los derechos de los habitantes de la República, puede realizar los estudios que se necesitan. Ello por cuanto, ante la falta de capacidad técnica de la Dirección Nacional de Pensiones para realizar los estudios técnicos en cuestión, es la Dirección General del Servicio Civil la entidad adecuada para realizar los referidos estudios en resguardo, como se mencionó anteriormente, del adecuado funcionamiento de la Administración Pública al servicio de los administrados.
Dado que la intervención de la Dirección General del Servicio Civil lo sería a título de colaboración, y a pesar de que su ámbito de competencia jurídica se refiere esencialmente al Poder Ejecutivo, debe entenderse que para la realización de los estudios técnicos pertinentes, la Dirección debe abocarse a conocer los aspectos organizacionales de las instituciones bancarias, lo que incluye, entre otras cosas, la estructura orgánica y funcional, las funciones y descripciones de puestos y unidades y la estructura salarial.
No está demás señalar que la misma Ley General de la Administración Pública al referirse a los medios de prueba por utilizar en los procedimientos administrativos, dispone expresamente el deber de colaboración que debe existir entre los órganos del Estado, disposición que resulta plenamente aplicable al asunto en cuestión:
"Artículo 302.-
1. Los dictámenes y experimentos técnicos de cualquier tipo de la Administración serán encargados normalmente a los órganos o servidores públicos expertos en el ramo de que se trate…"
También se transcribe el artículo 302 de cita:
“Artículo 302.-
4. Las partes podrán presentar testigos peritos cuyas declaraciones se regirán por las reglas de la prueba testimonial, pero podrán ser interrogados en aspectos técnicos y de apreciación.”
Nuevamente, la valoración y ponderación sobre la necesidad y oportunidad de requerir un dictamen técnico a una unidad administrativa ajena a la estructura interna del Consejo Nacional de Vialidad es una competencia del Consejo de Administración y, por supuesto, del Ministro de Obras Públicas y Transporte.
Así las cosas, conforme el artículo 136.2 de la Ley General, dichos dictámenes pueden servir para la motivación de los actos del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad.
En todo caso, debe indicarse que, conforme el artículo 303 de la misma Ley General, dichos dictámenes, salvo ley especial en contrario, no son vinculantes.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que en virtud del principio de colaboración y coordinación, el Consejo Nacional de Vialidad podrá requerir, a través de su Ministro, la colaboración del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para la consecución de sus fines competenciales. Esto sin perjuicio de que entre el Consejo y el Ministerio se formalice un convenio para asuntos específicos.
Es una potestad del Ministro de Obras Públicas y Transportes valorar y ponderar la oportunidad y necesidad de esa colaboración con el Consejo. Al efecto, debe considerar que la colaboración requerida sea un medio eficiente.
Tratándose en particular de dictámenes técnicos, debe atenderse a la regla de que éstos deben encargarse, en condiciones normales, a las unidades administrativas que pertenezcan al órgano. Sin embargo, debe tomarse nota de que la Ley permite que, en condiciones especiales o ante la carencia de personal idóneo, se puede requerir la colaboración de otras unidades administrativas.