Source: https://es.scribd.com/document/32465376/Prision-Preventiva-y-Reforma-Procesal-Penal-en-America-Latina
Timestamp: 2020-02-23 06:56:01
Document Index: 80865456

Matched Legal Cases: ['artículo 293', 'artículo 178', 'artículo 194', 'artículo 233', 'artículo 239', 'Artículo 234', 'artículo 140', 'artículo 239', 'artículo 173']

Prisión Preventiva y Reforma Procesal Penal en América Latina | Procedimiento Criminal | Derecho penal
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Roxin Derecho Penal DP I
2. Breve reseña del contexto previo a la reforma procesal penal en América Latina
3. La prisión preventiva y la reforma procesal penal
4. La prisión preventiva y su contrarreforma
EL IMPACTO DE LAS REFORMAS PROCESALES EN LA PRISIÓN PREVENTIVA EN BOLIVIA
Introducción. Objetivo y metodología
1. La situación antes de la reforma
2. El contenido normativo de la reforma
3. La implementación de la reforma
4. El impacto de la reforma sobre la prisión preventiva
LA PRISIÓN PREVENTIVA EN CHILE: EL IMPACTO DE LA REFORMA PROCESAL PENAL Y DE SUS CAMBIOS POSTERIOREs
2. La prisión preventiva antes de la reforma procesal penal
3. La prisión preventiva en el nuevo Sistema Procesal Penal
LA DETENCIÓN PREVENTIVA Y LA REFORMA PROCESAL PENAL EN COLOMBIA
2. La situación anterior a la reforma
3. El contenido normativo de la reforma
4. El impacto de la reforma sobre la detención preventiva
6. Efectos de la contrarreforma
REPORTE DEL ESTADO DE LA PRISIÓN PREVENTIVA EN ECUADOR
3. Realidad de la implantación del modelo acusatorio oral en materia de prisión preventiva
5. Enseñanzas y perspectivas
6. Identificación de factores clave para el proceso
REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL Y PRISIÓN PREVENTIVA EN GUATEMALA
2. Reforma de la justicia penal y prisión preventiva
3. La prisión preventiva en el modelo derogado
4. La prisión preventiva en la legislación vigente
5. Cambios institucionales y la prisión preventiva
6. Impacto de la reforma y la prisión
IMPACTO DE LA REFORMA PROCESAL PENAL RESPECTO A LA PRISIÓN PREVENTIVA EN HONDURAS
1. Prisión preventiva antes de la reforma procesal penal
2. Prisión preventiva en la reforma procesal penal
3. Prácticas judiciales para la imposición de la prisión preventiva
4. Uso de la prisión preventiva
LA PRISIÓN PREVENTIVA EN TIEMPOS DE REVOLUCIÓN
(VENEZUELA 1998-2008)
1. Normativa aplicable a la prisión preventiva
2. El funcionamiento de la justicia penal y la prisión preventiva
COMENTARIOS FOROS EX ALUMNOS SOBRE PRISIÓN PREVENTIVA
En las dos últimas décadas en América Latina ha tenido lugar un proceso muy vigoroso de reformas al sistema de justicia penal. En casi todos los países de habla hispana se ha abandonado el sistema inquisitivo tradicional y se ha reemplazado por sistemas acusatorios. Todo este cambio ha supuesto un enorme esfuerzo, tanto legislativo como financiero para los países de la región. Una tarea central del Centro de Estudios de la Justicia de las Américas (CEJA) ha sido la de dar seguimiento a esos procesos con el fin de contribuir a su mejoramiento por medio del intercambio de información entre los países, la identificación de problemas y la detección y promoción de prácticas innovadoras que les den respuesta.
Durante el año 2008 hemos continuado la misma línea de trabajos pero esta vez con una perspectiva algo diferente. En esta ocasión hemos abordado la evaluación de las reformas, no tanto desde la perspectiva de su implementación y funcionamiento, sino desde uno de los resultados principales buscados por los procesos de cam- bio desde sus orígenes como era el de la racionalización en el uso de la prisión preventiva.
Como es sabido, el proceso de la reforma a la justicia penal estu- vo originalmente muy vinculado con el proceso de transición a la democracia que de manera muy generalizada se dio en América Latina. En ese contexto, el respeto por los derechos humanos de las personas sometidas al sistema fue probablemente el tema central de las primeras reformas. A su vez, el uso generalizado de la prisión preventiva y su carácter ilimitado en el tiempo fue, probablemente, la principal crítica que se dirigió a los sistemas inquisitivos y una de las razones más poderosas para el cambio.
Muchas cosas han ocurrido durante estos intensos años de reforma que han cambiado el contexto en el cual se enmarcaba la prisión preventiva. Así, en la mayoría de los países la regulación de la pri- sión preventiva se liberalizó de manera importante, reconociéndose el conjunto de principios recogidos por la jurisprudencia interna- cional y comparada. De otra parte, la implementación de las refor- mas ha sido más dificultosa de lo esperado y en muchos países las prácticas inquisitivas han persistido bajo la nueva legislación. Por
último, el clima político ha tendido a cambiar fuertemente, la prio- ridad en los cambios procesales ha dejado de ser el respeto por los derechos individuales y su lugar lo ha tomado la demanda por una represión eficaz frente al crimen.
Esta publicación pretende ser una primera aproximación a una eva- luación de lo ocurrido con la prisión preventiva durante el proceso de reforma. En ella pretendemos indagar acerca del impacto real que ha tenido el cambio de sistema procesal en el uso cotidiano de esta medida cautelar personal. Para ello, la publicación inclu- ye un informe general en el que se pretende dar cuenta en forma específica de las diversas tendencias que es posible observar res- pecto al comportamiento de la prisión preventiva en los países de
América Latina a partir del proceso de reformas a la justicia penal. Además, se presentan siete informes de países que dan cuenta de lo ocurrido en cada uno de ellos con mayor nivel de especificidad
detalle (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras
Venezuela), lo que permitirá al lector realizar contrastes entre las
tendencias generales identificadas en el informe general y las parti- cularidades específicas de los países respectivos. Un aspecto común tanto del informe general como los nacionales es que en todos ellos se pretende entregar una imagen con validez empírica de lo que ha ocurrido y no simplemente un análisis normativo o dogmático de las reglas legales que regulan a la prisión preventiva. Todo esto en un contexto en donde aún es posible encontrar una serie de dificul- tades en la región para acceder a información estadística de calidad
Los trabajos contenidos en la publicación corresponden a un pro- yecto de investigación desarrollado por CEJA durante el año 2008
e inicios del año 2009 que fue dirigido por quienes firmamos esta
presentación con el apoyo de Claudio Fuentes. Un primer paso en
este trabajo fue el diseño de una pauta de trabajo común entregada
a investigadores locales, colaboradores de CEJA, para recoger infor-
mación homogénea en el tema y elaborar informes nacionales que contuvieran elementos similares y comparables. Una vez produci- dos unos primeros borradores de estos informes, se hicieron obser- vaciones a los trabajos. Una primera versión de los trabajos fueron presentadas y debatidas en el Seminario Internacional “Desafíos de la Prisión Preventiva en la Reforma Procesal Penal: evaluación y perspectiva”, organizado por CEJA, Open Society Justice Initiative y la Universidad del Rosario, que el 13 de noviembre de 2008 reunió en Bogotá, Colombia, en el que participaron diversos actores del sistema penal de América Latina. A partir de dichas discusiones los
autores realizaron modificaciones a sus borradores y entregaron las versiones finales que se publican en este libro.
Del conjunto de la información contenida en los textos estimamos se desprende con claridad el hecho de que la problemática de la prisión preventiva en América Latina hoy es mucho más compleja de lo que fue en el pasado. Las variables que parecen influir sobre su uso son muy diversas, pero además los diferentes países presen- tan problemas bien distintos. Existen países en que la liberalización legal tuvo impactos mínimos mientras que en otros han sido muy importantes. También hay enormes diferencias en cuanto al creci- miento de la población encarcelada que en algunos lugares ha sido explosiva mientras que otros siguen con índices bastante bajos. La cuestión del control de los sistemas alternativos parece ser central y es un tema nuevo que requiere ser abordado ya que en la mayoría de los casos no ha sido objeto de tratamiento sistemático. Por últi- mo, es necesario analizar el creciente fenómeno de presión política que existe sobre el sistema que se expresa de diversas formas, entre otras, con cambios legislativos y con presiones muy directas sobre los jueces por parte de los medios de comunicación, que están pro- duciendo efectos muy relevantes en el uso de la prisión preventiva en varios países.
Para CEJA este volumen pretende ser solo un inicio de un debate que deberá tener lugar en los próximos años y que es necesario profundizar. Nuestro propósito es, por una parte, dar relevancia al tema que creemos sigue siendo central en el funcionamiento del sistema de justicia penal como expresión de sus equilibrios básicos; y por otra, estimular que a nivel nacional la discusión sobre el tema se haga más vigorosa, fomentando el mejor conocimiento de la rea- lidad y de los diversos componentes que es necesario abordar para abordar el tema con eficacia.
Director Ejecutivo Centro de Estudios de la Justicia de las Américas
Director de Programas Centro de Estudios de la Justicia de las Américas
MAURICIO DUCE J. 1 CLAUDIO FUENTES M. 2 CRISTIÁN RIEGO R. 3
El objetivo del presente trabajo es mostrar la situación en materia normativa y funcionamiento práctico que la prisión preventiva ha tenido en los sistemas procesales penales reformados en América Latina a partir de la década de los noventa del siglo pasado. Se pre- tende realizar un diagnóstico global de la situación e identificar las principales tendencias que guían el funcionamiento que ha tenido esta institución en la región con la finalidad de promover un debate respecto de su uso y de las medidas que se debieran adoptar a futu- ro en la materia.
Como es sabido, la mayoría de los países de la región han empren- dido reformas estructurales a sus sistemas de enjuiciamiento penal en las últimas dos décadas. Con dichas reformas se ha pretendido cambiar tanto aspectos de diseño como de funcionamiento práctico del sistema 4 . Una de las áreas en donde este proceso ha generado
1 Director de Programas CEJA y profesor de la Facultad de Derecho de la Univer- sidad Diego Portales en Santiago, Chile.
2 Abogado de CEJA y docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales en Santiago, Chile.
3 Director Ejecutivo de CEJA y profesor de la Facultad de Derecho de la Universi- dad Diego Portales en Santiago, Chile.
4 Antecedentes y resultados generales de este proceso pueden verse en la colec- ción de estudios realizados por el Centro de Estudios de Justicia de las Améri- cas (en adelante CEJA) denominados Proyecto de Seguimiento de las Reformas Penales en América Latina. Véase especialmente Juan Enrique Vargas (editor) y Cristián Riego (autor informes comparativos), Reformas Procesales Penales en América Latina: Resultados del Proyecto de Seguimiento, CEJA, Santiago 2005, 229 p.; y, VV.AA., Reformas Procesales Penales en América Latina: Resultados del Proyecto de Seguimiento IV Etapa, CEJA, Santiago 2007, 362 p.
mayores expectativas es en el aumento de derechos y garantías bási- cas de los ciudadanos objeto de persecución penal, particularmente en la racionalización del uso de la privación de libertad durante el proceso la que, como veremos, ha sido uno de los problemas tradi- cionales en el funcionamiento de los sistemas de justicia criminal en la región. En este contexto, el propósito del trabajo es revisar si las grandes expectativas originadas gracias al movimiento de reformas en materia específica respecto al uso de la prisión preventiva se han satisfecho y, además, entregar una visión general de su utilización actual. Todo ello permitirá tener un debate informado y de mayor calidad técnica en las decisiones que se están adoptando en una materia que es extremadamente compleja y sensible por los valores que se ponen en juego con su uso.
La pretensión de este informe no es realizar una descripción y revisión detallada de la situación en cada país de la región. Por el contrario, si bien fue revisada la legislación de todos los países y los datos estadís- ticos disponibles para cada uno de ellos, se pretende poner el foco en entregar una visión global e identificar las principales tendencias que se presentan a nivel regional respecto al uso de la prisión preventiva. Por lo mismo, es posible que algunos comentarios o conclusiones ge- nerales no sean aplicables a algunos de los países objeto de estudio con la misma intensidad que a otros. Estamos conscientes que la rea- lidad local de cada país presenta muchos matices que un estudio de este tipo tiende naturalmente a dejar de lado. Hacemos la prevención a efectos de que el lector tenga en mente cuando revise las conclusio- nes y las opiniones vertidas en este trabajo.
Para el cumplimiento de los objetivos propuestos, este trabajo se divide en cuatro capítulos. En el capítulo II entregaremos una breve mirada de la situación previa en la región a los procesos de reforma de manera de entregar un contexto al lector que permita situar con claridad el objeto de nuestro estudio. El capítulo III constituye el núcleo principal de este trabajo y tiene por objeto mostrar el alcan- ce de los cambios que ha tenido el régimen de la prisión preventiva tanto a nivel normativo como en sus prácticas a partir de los pro- cesos de reforma a los sistemas procesales penales en la región. El capítulo IV está destinado a revisar los alcances de un conjunto de esfuerzos de reforma normativa que se ha emprendido en forma pa- ralela en buena parte de los países de la región en los últimos años destinado a endurecer el régimen legal de la prisión preventiva, pro- ceso que denominamos de contrarreforma. Finalmente, en el capítu- lo V presentaremos algunas observaciones finales con el objetivo de concluir el trabajo.
Antes de dar inicio al desarrollo del trabajo vale la pena detenerse brevemente en la explicación de las fuentes de información utili- zadas. En primer lugar, se ha revisado la legislación procesal penal pertinente de los países de América Latina, como asimismo un con- junto de fuentes que explican y analizan el alcance de dichas re- glas. En segundo lugar, se ha recopilado y analizado la información estadística disponible respecto del funcionamiento de la prisión preventiva. Al respecto, uno de los grandes problemas que hemos enfrentado es la falta de datos, ya sea por su ausencia en determi- nados países, por la existencia de datos incompletos o que ya no se encuentran vigentes en otros o por la existencia de diversos datos inconsistentes. Todo esto hace que en muchos casos dispongamos de información fragmentada que resulta difícil de ser comparada y que en algunos casos presenta algún nivel de falibilidad. En este escenario hemos optado por recurrir a diversas fuentes de informa- ción secundarias que estimamos son de alta calidad y fidelidad. En primer lugar, se recurrió a los sitios web de los diversos países cuya estadísticas son enunciadas, intentando siempre dar preferencia a la información oficial. Es así como se revisaron los sitios web de los poderes judiciales, ministerios públicos, defensorías, ministe- rios de justicia, procuradurías y obviamente, cuando existían, las plataformas de los organismos locales responsables del control y administración del sistema penitenciario. En aquellos casos en que la información no se encontró o estaba incompleta, se recurrió a los datos contenidos en la publicación que CEJA produce bianualmente respecto del funcionamiento general de los sistemas judiciales. Es así como se revisaron íntegramente los datos incorporados en las versiones 2002-2003, 2004-2005 y 2006-2007 del Reporte del Esta- do de la Justicia de las Américas 5 . Asimismo, fue revisado el “World Prison Brief” del King’s College de Londres, sitio web con informa- ción detallada y actualizada en materia de sistemas penitenciarios del mundo, que en la mayoría de los casos los datos contenidos son provenientes de fuentes de información oficial 6 . Finalmente, recu- rrimos a publicaciones relevantes en la materia que dan cuenta de
5 CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas 2002-2003, Segunda edición, Santiago noviembre de 2003, 381 p. CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas 2004-2005, Santiago 2006, 440 p. CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, CEJA, Reporte sobre la Justicia en las Américas 2006-2007, Santiago 2008, 586 p.
6 CENTRO INTERNACIONAL PARA ESTUDIOS PENITENCIARIOS de King’s Co- llege de Londres, World Prison Brief, última visita jueves 19 de enero de 2009, véase el siguiente link: http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icps/worldbrief/
algunos datos y prácticas en materia de uso de la prisión preventiva en la región 7 . No obstante estas diversas fuentes, hubo casos en donde no se pudo obtener datos que serán identificados a lo largo del trabajo. Más allá de las dificultades para encontrar, creemos que hemos podido construir una imagen empírica acerca de la realidad de la región que permite al lector tener una visión razonablemente confiable acerca del uso de la prisión preventiva, sin perjuicio de la necesidad urgente que creemos tiene la mejora de los sistemas de información a nivel nacional en la producción de cifras periódicas y homogéneas sobre la materia.
BREVE RESEÑA DEL CONTEXTO PREVIO A LA REFORMA PROCESAL PENAL EN AMÉRICA LATINA
La regulación de la prisión preventiva ha sido probablemente el tema más polémico de aquellos relevados por las reformas a la jus- ticia criminal que ha tenido lugar en prácticamente todos los países de la región. Si miramos cuál era la situación previa a los procesos de reforma que han tenido lugar en los últimos veinte años podre- mos ver que, desde un punto de vista estrictamente legal, en la mayoría de los países existía algún tipo de régimen de aquellos que podríamos caracterizar como de inexcarcelabilidad, esto es, alguna regulación en que la ley establecía que las personas procesadas por delitos de gravedad mediana y alta debían –en general– permanecer en un régimen de control privativo de libertad en el tiempo necesa- rio para la culminación del proceso o a lo menos por algún periodo importante de su desarrollo. 8
7 Véase INSTITUTO LATINOAMERICANO DE NACIONES UNIDAS PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO Y TRATAMIENTO DEL DELINCUENTE (ILANUD), El Preso sin Condena en América Latina y el Caribe, Primera edición, 1983, 303 p.; FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES (FLACSO), La Cárcel:
Problemas y Desafíos para las Américas, Primera edición, Santiago, Chile, 2008, 177 p.
8 En efecto, la inexcarcelabilidad y situaciones que ab initio era discrecionales, pero que si era decretada la prisión preventiva esta no podía ser modificada hasta la sentencia, fue la regla en los sistemas de justicia penal anteriores a las reformas procesales penales en la región. Por ejemplo, en el caso de Bolivia, el procedimiento penal sancionado en 1973 establecía la inexcarcebilidad, en forma indeterminada para los reincidentes, habituales y profesionales. Asimismo, era procedente la libertad provisional en aquellos delitos cuya pena excedía de dos años, pero no de cuatro. Para delitos con pena superior la prisión preventiva era la única opción. Otro ejemplo de esto es el caso de El Salvador, según el CPP de 1973, era pro- cedente la libertad provisional en aquellos delitos cuya pena máxima no fuese superior a 3 años. En el caso de Honduras solo era permitida la excarcelabilidad
Aun cuando no hubiera inexcarcelabilidad el diseño de los sistemas inquisitivos en la región favorecía un amplio uso de este medida cautelar, en la práctica, como una regla general de seguirse un pro- ceso en contra de una persona. En efecto, los sistemas inquisitivos operaban sobre la idea que el proceso penal era un instrumento para presionar al imputado para que este confesara; eran siste- mas estructurados para facilitar este medio de prueba y de hecho en dichos sistemas procesales esta era la “reina de las pruebas”. 9 Operativamente hablando, el sistema inquisitivo provocaba que a medida que el imputado se adentraba en él, este iba perdiendo sus derechos y libertades y el sistema establecía mayores estructuras de presión a efectos de que este confesara. En la práctica diaria de los sistemas no había una gran distancia del grado de convicción desde la sola detención a cuando el sistema estaba dispuesto a procesar al imputado. De hecho, cuando el imputado era procesado, vale decir, el sistema formalizaba su intención de investigarlo por la supuesta comisión de un delito, el imputado automáticamente quedaba en prisión preventiva y la libertad era solo provisional.
Esta dinámica de funcionamiento del sistema provocaba que la lógica que estaba detrás de la prisión preventiva impuesta respondiese a la mayor convicción que el tribunal tenía respecto de la responsabilidad del imputado durante la etapa investigativa y el “plenario” o etapa de debate solo operaba como un mecanismo que, por regla general, rati- ficaba aquello que el investigador y el tribunal ya sabían. Es así que la prisión preventiva operaba como una pena anticipada, quedando su eventual revocación a la mera posibilidad de que el juicio, al permitir una mayor participación del imputado, cambiase la convicción del tri- bunal, que no solo se había mantenido durante la detención y posterior procesamiento, sino que también se había traducido en la acusación.
Pero además de este sistema normativo cerrado, el contexto pro- cesal inquisitivo agregaba otras circunstancias que generaban una situación en la cual la prisión preventiva se había transformado en realidad en la principal respuesta del sistema frente al delito, rele- gando a la pena a un plano más bien secundario. Así, un estudio elaborado por el Instituto Latinoamericano de las Naciones Uni-
en aquellos delitos que merezcan penas privativas de libertad mayores de tres años cuando el reo estuviese gravemente enfermo o que no pudiese ser atendido en la prisión.
9 MAIER, Julio B.J., Derecho Procesal Penal, Tomo I, Fundamentos, Editores del Puerto s.r.l., segunda edición, enero de 1996, Buenos Aires, Argentina, p. 292 y ss.
das para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (ILANUD) reportó que en la mayoría de los países de América La- tina el porcentaje de presos sin condena superaban a los presos condenados 10 . La tabla 1 resume los resultados de dicho estudio que cubren el período que va entre los años 1978 y 1992.
PORCENTAJE PROMEDIO DE PERSONAS PRESAS SIN CONDENA EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA ENTRE 1978 Y 1992
Fuente: ILANUD, “Sobrepoblación penitenciaria en América Latina y el Caribe: si- tuación y respuestas posibles”, CARRANZA Elías, en Justicia Penal y Sobrepoblación Penitenciaria. 2001.
Según la tabla 1 el porcentaje promedio de las personas presas sin condena, con la sola excepción de Costa Rica, presentaba una proporción respecto del total penitenciario superior al 50% y en diez de estos países un promedio por sobre el 70% del total de la población penitenciaria. Esto muestra que en la práctica, con in-
10 ILANUD, “Sobrepoblación penitenciaria en América Latina y el Caribe: situación y respuestas posibles”, CARRANZA, Elías, en Justicia Penal y Sobrepoblación Penitenciaria. 2001.
dependencia de los aspectos normativos, la prisión preventiva era la regla general respecto a la situación de las personas privadas de libertad en la región. Debe observarse que se trata de un promedio de un período de 15 años, lo que da cuenta de la persistencia del fenómeno descrito durante la vigencia de los sistemas inquisitivos anteriores al proceso de reforma. Se trata de una situación que ya había sido analizada críticamente por el propio ILANUD en su estu- dio previo del año 1983 y que había generado críticas muy fuertes desde la perspectiva de los derechos humanos a nivel regional 11 .
Además de lo descrito, una de las características del sistema inqui-
sitivo que contribuían a hacer de la prisión preventiva una situación generalizada estaban vinculadas a la figura del juez de instrucción; esto es, al hecho de que un mismo funcionario concentrara sobre
sí las funciones principales de persecución y la de resolver sobre la
prisión preventiva. El impacto de esta concentración de funciones se traducía en que, aun cuando este funcionario pudiera contar con algún margen de discrecionalidad para liberar al imputado, en la
práctica no tuviese los incentivos para usarlo puesto que esta me- dida de encierro constituía a su vez un instrumento útil para él en
el desempeño de su función persecutoria. Ello es incluso aplicable
a los pocos países que tenían la persecución entregada a fiscales,
puesto que en el contexto inquisitivo eran esos fiscales los que con- centraban las dos funciones mencionadas 12 .
De igual modo, en el sistema inquisitivo se daban otras condiciones que favorecían la situación descrita, en especial el formalismo del procedimiento escrito y la falta de límites operativos para su dura- ción hacían que los procesos se prolongaran por largo tiempo con lo cual la posibilidad de aplicar una pena no aparecía como una posibilidad real en una oportunidad razonable. A ello se suma que producto del carácter escrito y formal del procedimiento era común que un imputado preso no contara con una defensa real. Es decir, podía aparecer en el papel (en el expediente) designado un defen- sor, pero sin que en la práctica ello se tradujera en una actividad de
11 Véase ILANUD, El Preso sin Condena en América Latina y el Caribe, ob. cit. Otro estudio clásico de nivel regional que contiene una crítica muy fuerte al uso de la prisión preventiva puede verse en ZAFFARONI, Eugenio (coordinador), Sistemas Penales y Derechos Humanos en América Latina (Informe Final), Instituto Inter- americano de Derechos Humanos, Ediciones Depalma, Buenos Aires 1986, 461 p. Véase especialmente pp. 142 a 150.
12 Por ejemplo en Colombia conforme al Código de Procedimiento Penal de 1991 y en Panamá de acuerdo al Libro III del Código Judicial aprobado por Ley 28 de
defensa efectiva, incluso muchas veces sin que importara el mínimo contacto entre abogado y defendido.
Un correcto diagnóstico de la situación de la prisión preventiva du- rante la vigencia de los sistemas inquisitivos en América Latina re- queriría un largo desarrollo, sin embargo nos parece que lo relevan- te para efectos de este trabajo es tener presente el impacto que este diseño tuvo en el funcionamiento práctico de la misma que quedan muy de manifiesto al revisarse los datos contenidos en la tabla 1.
III. LA PRISIÓN PREVENTIVA Y LA REFORMA PROCESAL PENAL
Durante los últimos veinte años se inició en América Latina un pro- ceso de reforma a la justicia criminal que afectó con diversa inten- sidad y grado a los distintos países del continente. Las razones que motivaron este proceso de reforma son de distinta índole, encon- trándose dentro de ellas, y de manera muy general, los abusos a los derechos fundamentales en el contexto del proceso penal inquisiti- vo y la poca eficiencia de este en la persecución penal. Este proceso de reforma alcanzó a la mayoría de los países del continente y se ha orientado en general en la misma dirección: reemplazar los diversos tipos de sistemas inquisitivos vigentes por modelos procesales de carácter acusatorio. La tabla 2 contiene un resumen de los países que han emprendido estos cambios indicando la fuente legal de los mismos, su fecha y el año de entrada en vigencia.
REFORMAS LA LEGISLACIÓN PROCESAL PENAL POR PAÍS, FECHA Y ENTRADA EN VIGENCIA 1314
Referencia normativa y fecha
Ley Nro.11922 - CPP de la provincia de Buenos Aires, vigente des- de septiembre de 1998.
Ley Nro. 1970 - Código de Procedimiento Penal 1999. Entró en vigencia en el 2000.
Ley Nro. 19.696, publicada el 12 de octubre de 2000 en el Diario Oficial y vigente desde diciembre del mismo año.
Ley Nro. 906 - Código de Procedimiento Penal promulgado en 2004, vigente desde el 2005.
Ley Nro.° 7594 - Código Procesal Penal de Costa Rica, del 10 de abril de 1996 y entró en vigencia en 1998.
Ley Nro. 000. RO/ Sup 360 de 13 de enero de 2000,vigente desde el 2001.
Decreto Legislativo Nro. 904 de 1996, vigente desde 1998.
Decreto Nro. 51-92 - Código Procesal Penal de 1992, que entró en vigencia en 1994.
Decreto Nro. 9-99-E, que establece el Código Procesal Penal de 1999. Entró plenamente en vigencia en 2002.
Reforma Constitucional de 18 de junio 2008 14 .
Ley Nro. 406 - Código Procesal Penal de 2001, vigente desde 2002.
Ley Nro. 63 - Código Procesal Penal de 2 de julio de 2008, que entra en vigencia gradual el 1 de septiembre de 2009.
Ley Nro.1286/98-Código Procesal Penal.
Decreto Supremo Nro. 005-2003-JUS, de julio de 2004, que entró en vigencia en 2006.
Ley Nro. 76-02 – Código Procesal Penal, de 2002, que entró en vigencia en 2004.
Código Orgánico Procesal Penal de 1998, vigente desde 1999.
13 Al tratarse de un sistema federal la situación argentina es compleja. Además del sistema federal cada provincia dispone de autonomía para dictar su legislación procesal penal. A la fecha diversas provincias han avanzado en el proceso de reforma (por ejemplo Córdoba y Chubut). Hemos elegido como ejemplo la pro- vincia de Buenos Aires debido a que se trata de la más grande en relación al número de población que tiene (cercana a 15 millones de habitantes) y por el hecho que en ella el proceso reformado lleva más de 10 años en vigencia.
14 También se trata de un estado de carácter federal en donde existe autonomía de los estados para regular su legislación procesal penal. Varios de ellos ya han avanzado con cambio en los últimos años tales como Chiguagua, Oaxaca y Nuevo León. Lo que hace la reforma constitucional establecer como obligatorio, tanto para el sistema federal como para los estados, la implementación de siste- mas acusatorios orales en un plazo de ocho años de aprobada la reforma.
Como se puede observar, con la excepción de Uruguay y Brasil, el resto de los países o reformó o se encuentra en proceso de reforma de sus legislaciones procesales penales. Estos procesos de cambio van desde los primeros países en que las reformas entraron en vi- gencia a mediados de los años noventa del siglo pasado (Guate- mala, Costa Rica) hasta países que se encuentran en pleno proceso de implementación, el que incluso tomará algunos años más (Perú, México, Panamá).
Este proceso de reforma a la justicia criminal importó la modifi- cación radical de los procesos penales vigentes, alterando su es- tructura profundamente. En primer lugar, los sistemas procesales reformados establecieron una clara diferencia entre las funciones de investigar, controlar el desarrollo de la investigación, acusar y deter- minar responsabilidad penal. Como se indicó previamente, el juez de instrucción, o en algunos países el fiscal, concentraban muchas o todas estas funciones, lo que traía aparejado diversos problemas, entre ellos afectaciones al derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial, ya que la dualidad de roles que se concentraban en es- tas figuras les impedían poder realizar un control de mérito real de las decisiones que ellas mismas tomaban. Es así que los procesos reformados establecieron la necesaria separación de estos roles y funciones, particularmente cuando se diferenció entre aquellas aso- ciadas a la investigación de un delito, las de su juzgamiento y las de persecución penal.
Esta diferenciación de roles significó la creación en determinados países de nuevas instituciones para hacerse cargo de estas atribu- ciones, como lo es el caso de Chile, y en otros, para poder ser estas distribuidas claramente se asignaron roles específicos respecto de ellas al fiscal y al juez y, por ende, se pretendió fortalecer dichas instituciones por medio de un aumento en sus presupuestos, recur- sos humanos e infraestructura 15 .
En la práctica diaria de dichos sistemas procesales penales se dio lugar a una figura que en los años de funcionamiento de los siste-
15 Respecto del surgimiento y rol del Ministerio Público véase DUCE, Mauricio y RIEGO, Cristián (redactores), Desafíos del Ministerio Público en América Latina, Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006. Impreso en Santiago, Chile, 135 p. Sobre lo ocurrido en materia de defensa véase CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS y PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), Manual de Defensoría Penal Pública para América Latina y el Caribe, Santiago 2006, 85 p.
mas ha destacado en América Latina, el juez de control de la inves-
tigación o juez de garantía. Dicho juez ha sido la solución práctica
al problema de la dualidad de roles de instrucción y de control de
mérito que tradicionalmente se concentraban en el juez o fiscal del sistema inquisitivo. Hoy el juez de garantía es quien concilia y “pesa” en la operatividad del sistema los intereses de la actividad investigativa y los derechos de los diversos intervinientes que se desenvuelven en el proceso penal.
Asimismo, las reformas procesales penales se preocuparon de otorgar
juicio oral, público y contradictorio un rol protagónico y central en
proceso penal. Con esto se pretendía evitar la delegación de funcio-
nes y respetar los avances en materias de debido proceso como dere- cho fundamental, que eran patentes en la diversa jurisprudencia de los organismos internacionales de protección de los derechos humanos. Por lo mismo, para que el juicio oral pudiese tener este rol central, era necesario también restar importancia a la etapa de instrucción, estableciendo explícitamente en los códigos reformados la centralidad
del juicio oral como la única instancia legítima para hacer penalmen-
te responsable a una persona, y dándole a la etapa de instrucción un
carácter meramente preparatorio y administrativo.
Los cambios estructurales indicados permitían la materialización de
la plena vigencia del derecho a la defensa, el derecho a ser juzgado
por un tribunal imparcial, a contrarrestar la prueba presentada por
la acusación, en otras palabras, estos cambios pretendían dar vigen-
cia real al debido proceso, derecho consagrado por las múltiples convenciones internacionales en materia de derechos humanos,
como lo son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscritos
por la mayoría de los países de la región durante fines de los años
ochenta y los noventa del siglo pasado.
Para que ello pudiera ser no solo una aspiración, sino que se
transformara en un resultado concreto, era necesario avanzar muy significativamente en la creación o fortalecimiento de las defenso- rías penales públicas existentes. Estas presentaban un conjunto de debilidades y falencias con anterioridad a los procesos de reforma, por lo que se si quería avanzar en serio en la mayor protección del debido proceso de los imputados era indispensable entregar a estos una defensa técnica de calidad y en forma oportuna, especialmente considerando que la mayor parte de procesados en la región son personas de escasos recursos que difícilmente pueden costearse por
sí solos a un defensor especializado.
La reforma procesal penal también se tradujo en una reforma al régimen de las medidas cautelares personales. Como se mencionó, uno de los aspectos que mayores problemas presentaba era la regu- lación y el uso práctico que se daba a la prisión preventiva. Críticas a su extensa duración y a que en la práctica esta funcionaba como una pena anticipada eran algo común en toda la región 16 . Por ende, uno de las preocupaciones principales de los distintos procesos de reforma a la justicia criminal fue cambiar tanto la regulación nor- mativa como la forma en que era utilizada en la práctica la prisión preventiva. A continuación revisaremos ambas dimensiones.
1. El cambio de paradigma en la regulación legal de la prisión preventiva
Este complejo escenario descrito en relación al sistema inquisitivo, que daba origen a diversas situaciones masivas de violación a los derechos fundamentales, fue una de las más importantes razones que motivaron que los nuevos sistemas procesales penales cambia- rán el paradigma legal de regulación de la prisión preventiva, trasla- dándose desde la lógica de la pena anticipada a una lógica cautelar, lógica que es avalada y compartida por la jurisprudencia del siste- ma interamericano de protección de derechos humanos 17 . Se trata de una idea que requiere algo más de desarrollo para comprender sus alcances ya que tiene diversos impactos.
1.1. La lógica cautelar y la prisión preventiva
Cuando nos referimos a que la prisión preventiva debe estar regida por una lógica cautelar, queremos indicar que el objetivo de esta institución del proceso penal es garantizar la realización exitosa del
16 Véase supra II.
17 La Jurisprudencia del Sistema Interamericano ha recogido la lógica cautelar en un sinnúmero de fallos, solo como ejemplo véase: CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador, Sentencia de 21 de noviembre de 2007, Caso López Álvarez vs. Honduras, Sen- tencia de 1 de febrero de 2006, Caso Acosta Calderón vs. Ecuador, Sentencia de 24 de junio de 2005, Caso “Instituto de Reeducación del menor” vs. Paraguay, Sentencia de 2 de septiembre de 2004, Caso Suárez Rosero vs. Ecuador, Senten- cia de 12 de noviembre de 1997. Algo similar ha ocurrido respecto a la posición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la que ha tenido la posi- bilidad de pronunciarse en diversas ocasiones sobre el tema. A modo de ejemplo, y haciendo un resumen de los desarrollos que ha tenido el tema en el sistema internacional de protección de los derechos humanos, puede verse: COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Informe Nro. 35/07 de 2007, Caso Hermanos Peirano Basso contra Uruguay.
juicio y de sus consecuencias. Esto significa en términos prácticos que el proceso penal pueda ser llevado a cabo con expectativas razonables de obtener una respuesta de calidad, vale decir, que el proceso estará en condiciones de dar una sentencia de absolución o de condena.
Esta lógica supone, además, que para que esta respuesta de calidad pueda darse y al mismo tiempo satisfacer los estándares del debido proceso, el sistema procesal no puede y no debe enfocar todo su aparataje para obtener una confesión por parte del imputado, par- ticularmente al existir el reconocimiento al derecho a no declarar contra sí mismo y a ser presumido y tratado como inocente.
Estas fueron las nociones que marcaron y dirigieron los esfuerzos del movimiento de reformas a la justicia penal en lo que se refiere a la regulación de la prisión preventiva en los códigos procesales pe- nales reformados, con el objetivo explicito de alterar finalmente su uso práctico y evitar los problemas mencionados.
De la revisión de las diversas regulaciones en los códigos procesales penales reformados, puede señalarse que estos sistemas establecie- ron un procedimiento para la imposición de la prisión preventiva consistente con la lógica cautelar indicada. Por un lado, respon- diendo a las categorías tradicionales del derecho procesal, los siste- mas reformados exigen para la imposición de la prisión preventiva el supuesto material o fumus bonis iure (humo de buen derecho). Vale decir, exigían que primero se entregara un mínimo de antece- dentes respecto de la existencia de un delito y la participación del imputado en él. Estos antecedentes debían ser ponderados en base a su “seriedad” por parte del juez y solo si eran suficientes estos permitían en principio el establecimiento de la medida. La idea que se encuentra detrás de este requisito es consistente con el objetivo de cautelar la realización del juicio. Antes de decidir si de alguna forma se limitarán los derechos del imputado, primero debe existir una expectativa razonable y/o probable de que el proceso penal se realizará y solo en ese supuesto hay una expectativa a proteger.
Por otro lado, no solo era fundamental contar una expectativa a proteger, sino que también era necesario que existiese una nece- sidad de cautela o un peligro procesal digno de ser protegido. Por tanto, se regularon las causales o justificantes de su imposición bajo esta misma idea. Esto provocó que en algunos países derechamente se establecieran motivos legales nuevos para su imposición con-
sistentes con esta función 18 . En otros países, donde en los procesos inquisitivos ya se regulaban algunas de estas causales, ellas se man- tuvieron en las nuevas versiones de los procedimientos, pero se pre- tendió darles una interpretación y alcance diverso, consistente con la lógica previamente indicada 19 .
En general, si se revisan las primeras versiones de los códigos refor- mados, se notará que la mayoría de estos presentaban dos causales en común, estas son el peligro de fuga y el peligro para la investi- gación o su obstaculización. Ambas causales consistentes con esta lógica cautelar y en general consideradas como causales compati- bles con los tratados internacionales de derechos humanos. En el caso de la causal de peligro de fuga, el objetivo a proteger era la expectativa por parte del sistema procesal de juzgar al imputado, por lo que, de este fugarse, el proceso penal solo podría continuar hasta el juicio oral. Incluso en aquellos países en donde puede juz- garse en rebeldía, la sentencia no podrá ser ejecutada. Esto no solo supone problemas para el derecho a la defensa, sino que también produce un alto impacto en la imagen del sistema y su legitimidad al no poder ejecutarse las sentencias. En el caso del peligro para la investigación o su obstaculización, la idea es similar. El proceso penal peligra porque la investigación de los hechos se verá alterada por acciones del imputado que mermarán su efectividad y por ende las expectativas de la sociedad de lograr hacerlo responsable se ve- rán afectadas.
Estas dos causales están presentes en los diversos códigos reforma- dos, entre ellos el Código Procesal Penal de El Salvador, de 1996, el cual indica en su artículo 293 que procederá también la detención provisional “1) Cuando el imputado no comparezca sin motivo legí- timo a la primera citación o cada vez que el tribunal lo estime nece- sario, o 2) Cuando se considere que el imputado pueda obstaculizar
18 En el caso de Honduras, el Decreto 189-84 que establecía el Código de Proce- dimientos Penal de 1985 solo disponía en su artículo 178 que para la prisión preventiva bastaba el supuesto material. Fue el Decreto 9-99-E el cual incorporó los criterios de peligro de fuga y peligro para la investigación como criterios para establecer la necesidad de cautela. Similar situación ocurre en Bolivia, en donde el antiguo artículo 194 del DL 10426 establecía que solo era necesario para la prisión preventiva el supuesto material y la reiteración de la conducta. Las cau- sales consistentes con la lógica cautelar fueron establecidas en la Ley Nro. 1970 de 1999.
19 Por ejemplo el caso de Chile. Véase al respecto DUCE, Mauricio y RIEGO, Cris- tián, Proceso Penal, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, octubre de 2007, p. 254 y ss.
un acto concreto de investigación(…)”. También el Código Procesal Penal del año 2000 de Bolivia que indica en su artículo 233 que
“Realizada la imputación formal, el juez podrá ordenar la detención preventiva del imputado, a pedido fundamentado del fiscal o del
existencia de elementos de convicción suficientes de que el imputa- do no se someterá al proceso u obstaculizará la averiguación de la verdad”. En el Código de 1996 de Costa Rica el artículo 239 también
querellante, cuando concurran los siguientes requisitos (
establece ambas causales: “El tribunal ordenará la prisión preventiva del imputado, siempre que concurran las siguientes circunstancias
cunstancias del caso particular, acerca de que aquel no se someterá al procedimiento (peligro de fuga); obstaculizará la averiguación de la verdad (peligro de obstaculización)”.
b) Exista una presunción razonable, por apreciación de las cir-
Junto con regularse por regla general este tipo de causales, es po- sible apreciar que para ponderar su concurrencia se otorgó al juez diversos criterios que permitían a este decidir con flexibilidad res- pecto de los antecedentes proporcionados y ponderar con mayor libertad la concurrencia de estos. Un claro ejemplo de esto es el Código Procesal Penal de Bolivia, el cual establecía en su versión original lo siguiente:
Artículo 234.- Para decidir acerca del peligro de fuga se tendrá en cuenta las siguientes circunstancias:
3. La evidencia de que el imputado está realizando actos prepa- ratorios de fuga;
4. El comportamiento del imputado durante el proceso o en otro anterior, en la medida que indique su voluntad de no someterse al mismo; (el destacado es nuestro) 20 .
20 Similar regulación normativa tiene el Código Procesal Penal de Costa Rica, el cual señala que:
ARTÍCULO Nro. 240. Peligro de fuga. Para decidir acerca del peligro de fuga se tendrán en cuenta, especialmente, las siguientes circunstancias:
a) Arraigo en el país, determinado por el domicilio, residencia habitual, asiento de la familia, de sus negocios o trabajo y las facilidades para abandonar defi- nitivamente el país o permanecer oculto. La falsedad, la falta de información o de actualización del domicilio del imputado constituirá presunción de fuga. b) La pena que podría llegarse a imponer en el caso.
Esta técnica legislativa de otorgar diversos criterios a ponderar por parte de los jueces, permite que estos puedan resolver revisando las distintas circunstancias del caso concreto y los antecedentes de arraigo del imputado y con ello puedan justificar una decisión par- ticular. Debe destacarse que la normativa establecida por los legis- ladores otorgaba en sus versiones originales la misma importancia a todos los criterios legales, por lo que el juez no tenía límites legales que lo obligasen a dar más peso a uno u otro, con la sola salvedad de la presunción de inocencia. En este sentido, la regulación cau- telar confiaba en la experiencia y criterio del juez al momento de decidir, dándole suficientes parámetros para resolver el caso, pero no indicándole de manera tajante una solución particular.
La situación general descrita debe ser matizada ya que de la lectura de las diversas regulaciones normativas de la prisión preventiva, queda claro que la idea cautelar, si bien en un inicio predominaba, no era el único valor que la prisión preventiva resguardaba. De he- cho, se puede apreciar en una cantidad no despreciable de códigos reformados una variada gama de necesidades de cautela diferentes a las ya revisadas. La tabla 3 contiene un resumen con esta informa- ción.
d) El comportamiento del imputado durante el procedimiento o en otro proceso
anterior, en la medida que indique su voluntad de someterse a la persecución penal. Lo mismo ocurre con el Código Procesal Penal de Paraguay:
ARTÍCULO ° Nº 243.
Para decidir acerca del peligro de fuga, se tendrán en cuenta las siguientes cir- cunstancias:
1) la falta de arraigo en el país, determinado por el domicilio, asiento de la fami-
lia, de sus negocios o trabajo y las facilidades para abandonar definitivamente el país o permanecer oculto;
la pena que podrá ser impuesta como resultado del procedimiento;
la importancia del perjuicio causado y la actitud que el imputado asume frente
a él; y
4) el comportamiento del imputado durante el procedimiento o en otro
anterior del que se pueda inferir, razonablemente, su falta de voluntad de sujetarse a la investigación o de someterse a la persecución penal. Estas circunstancias deberán mencionarse expresamente en la decisión judicial que disponga la prisión preventiva.
CAUSALES DE JUSTIFICACIÓN DE LA PRISIÓN PREVENTIVA, DISTINTAS DEL PELIGRO DE FUGA O DE OBSTACULIZACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN, EN LAS VERSIONES ORIGINALES DE LOS NUEVOS CÓDIGOS PROCESALES PENALES
Otras causales de justificación
Peligro para la seguridad de la sociedad o del ofendido. (Art. 140).
Peligro para la seguridad de la sociedad o de la víctima. (Arts. 310 y 311).
Continuará la actividad delictiva. (Art. 239 b).
Circunstancias del hecho, alarma social que su comisión haya producido o frecuencia con la que se cometan hechos análogos, o si el imputado se hallare gozando de otra medida cautelar. Asimismo, cuando por el comportamiento del imputado durante el procedimien- to o en otros anteriores, el juez tenga grave sospecha que continuará cometiendo hechos punibles. (Art. 292 Nro. 2).
Riesgo fundando de que el imputado se reintegre a la organización delictiva de la que se sospecha pertenece, y utilice los medios que ella le brinde para entorpecer la investigación, facilitar la fuga de otros imputados (Art. 178 Nro. 3) y peligro de represalia contra el acusador o denunciante. (Art. 178 Nro. 4).
Peligro para la comunidad por pertenecer a organizaciones crimina- les, por la naturaleza y número de delitos imputados o por contar con sentencias condenatorias vigentes (ar. 227 Nro. 3) y cuando existan razones fundadas para inferir peligro de atentar contra la víctima o sus familiares (Art. 227 Nro. 4). (CPP de 2008).
Peligro que cometa nuevos delitos o que continuará con actividad delictiva. (Art. 173 Nro. 3 c).
Como ya se mencionaba, la tabla 3 muestra que junto a las causales de peligro de fuga y de obstrucción de la investigación, se encuen- tran también reconocidas formalmente otras causales que buscan proteger valores diversos. Ejemplos de estos casos son las regulacio- nes de Chile, Colombia, Honduras y Panamá en donde se establece el peligro para la seguridad de la víctima. En estos casos las regula- ciones normativas concilian diversos objetivos políticos criminales. Por un lado, se encuentra el cambio de rol que cumple la víctima en el proceso penal desde solo ser un medio de prueba a sujeto procesal, titular de derechos y también brindar protección a quien es el testigo generalmente más relevante para obtener una conde- na. Finalmente, debido a consideraciones de funcionamiento del sistema criminal, como lo son incentivar las denuncias y dar mayor legitimidad al sistema. Con todo, puede sostenerse que este tipo de causales hasta cierto punto siguen siendo consistentes con la lógica cautelar del proceso penal, desde la perspectiva de proteger el de- sarrollo del proceso a través de permitir y facilitar la participación de la víctima, ya sea como el principal medio de prueba de la fisca-
lía o resguardando su participación y respeto como uno los nuevos sujetos procesales, cuyos intereses legítimos en el proceso penal son reconocidos.
Sin embargo, del análisis de las mismas regulaciones en las ver- siones originales de los códigos reformados, puede observarse que algunos códigos procesales penales incorporaron causales que res- ponden a una lógica diversa que resulta mucho más cuestionable. Así, por ejemplo, en las legislaciones de Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y Panamá se estableció la reiteración de la conducta criminal como causal que justifica la prisión preven- tiva o al menos como un criterio a considerar por el juez al momen- to de examinar la situación del imputado.
En el caso de Chile, el Código Procesal Penal estableció la causal de peligro para la seguridad de la sociedad. Se trata de una causal extremadamente genérica que en la doctrina y jurisprudencia per- mitía tres posibles alternativas interpretativas: peligro de fuga, alar- ma social y peligro de reincidencia 21 . Específicamente el artículo 140 inciso tercero del Código Procesal Penal dirigía el análisis que debía realizar el juez en esta causal señalando que debía considerar para su ocurrencia la gravedad de la pena asignada al delito, el nú- mero de delitos imputados, la existencia de otros procesos pendien- tes, el que se encontrare sujeto a otra medida cautelar o en libertad condicional, entre otros. Como puede notarse al leer los criterios que el legislador entregaba al juez para ponderar la procedencia de esta causal, se evidencia que ellos permitían examinar las probabi- lidades de que el imputado escapara, pero también la probabilidad de que el imputado volviera a delinquir.
En relación a otros países este tema estaba regulado con bastante más claridad que el caso de Chile. Por ejemplo, en el caso de la re- gulación de Costa Rica, específicamente la letra b) del artículo 239, señala que la continuación de la actividad delictiva es un funda- mento para decretar la prisión preventiva. Similar regulación se da en el artículo 173 del CPP de Nicaragua.
Adicionalmente, en el caso de El Salvador podemos encontrar la cau-
21 Se habla de antiguamente ya que la última reforma al CPP chileno del año, Ley Nro. 20.053, llamada Agenda corta contra la delincuencia, estableció cambios importantes en el tema. Para el caso chileno véase en detalle el Informe sobre dicho país contenido en este mismo volumen. Sobre la regulación original puede revisarse Mauricio Duce y Cristián Riego, Proceso Penal, ob. cit.
sal referida a la alarma social que los hechos puedan provocar, causal relacionada directamente con la legitimidad el sistema criminal.
Estas causales escapan claramente de la lógica cautelar y son pro- ducto de la conciliación que debió hacerse en la regulación de la prisión preventiva de múltiples valores político-criminales del sistema. Tanto la causal de alarma social como la reiteración de la conducta delictiva no responden a la idea de resguardar el éxito del proceso penal, no desde la perspectiva de asegurar su ocurrencia y una respuesta de calidad por parte del sistema. Cuando se justifica la prisión preventiva por la alarma social, realmente no existe un peligro para el desarrollo de la actividad investigativa o el juzga- miento por el órgano judicial. Más bien esta causal atiende a la le- gitimidad del sistema frente a los ojos de la ciudadanía y tiene una directa relación con el fenómeno de la seguridad ciudadana, que en todo el continente ha introducido mayores demandas de seguridad y dureza contra la delincuencia, pero no garantiza de forma alguna el desarrollo del juicio oral. La reiteración de la conducta criminal, también se acerca a los postulados de la seguridad ciudadana, mas no tiene utilidad alguna que se relacione con el desarrollo exitoso del proceso penal.
Ahora bien, cuando se incorporan causales que atienden a la reite- ración de la conducta criminal, ya sea como una justificante autó- noma o como criterios que el juez debe tomar en consideración al momento de examinar el peligro de fuga o de obstaculización de la investigación, en el sistema la función de la prisión preventiva esca- pa de la lógica estricta de asegurar el proceso penal y el peligro de esto es la posibilidad de que se produzca una regresión a la lógicas asociadas a la pena anticipada o a consideraciones peligrosistas. Si bien esto constituye una lucha de valores del sistema criminal como se indicó, que cada sociedad debe revisar, es claro que las justifi- cantes cautelares pierden peso y comienzan a ceder frente a otras consideraciones. El problema radica en que la prisión preventiva se desnaturaliza en su funcionamiento y objetivos y esto tiene conse- cuencias prácticas relevantes.
La estructura normativa y procesal de los sistemas acusatorios está construida sobre un mecanismo específico de imposición excep- cional de medidas cautelares. Tanto el procedimiento necesario para su procedencia, la exigencia de antecedentes que permitan presumir que el fiscal tiene en esta temprano momento un buen caso, la ponderación que debe hacer el juez, se basan en la idea de proteger el proceso. Esto también afecta las posibilidades de control
transversal que tienen los operadores del sistema para cuestionar
la procedencia de la prisión, en particular para saber a qué atener-
se, con qué información contar al momento de discutirla y cómo “armar” su argumentación. Toda esta estructura procedimental está diseñada para operar con medidas cautelares propiamente tales y solo con ellas su funcionamiento es capaz de articular debidamente los distintos derechos y pretensiones de los operadores del sistema.
Cuando se introducen causales distintas, la estructura de control de
la prisión preventiva no funciona adecuadamente. Por ejemplo, en
los sistemas acusatorios se establece la facultad de revisar la prisión preventiva y solicitar su revocación cuando el peligro procesal haya cesado. Pero este proceso de revisión y posible revocación no es funcional y consistente con los criterios más peligrosistas. Cuando
el sistema lidia con criterios, como por ejemplo de alarma social o
reiteración de la conducta, sabemos que realmente en ellos no exis-
te un peligro procesal propiamente tal, el mecanismo no es capaz
de controlar su procedencia. El examen que se exige al juez en los sistemas reformados se traduce en el estudio de las circunstancias
que el imputado presenta respecto de sus lazos con la comunidad
o la posibilidades reales de afectar la investigación, básicamente
esto significa revisar hechos muy concretos. Tiene o no el imputado
trabajo estable, familia, etc. Pero cuando se trata con justificaciones relacionadas con si el delito produce o no alarma en la población o
si el imputado volverá o no a delinquir, la investigación de dichas
circunstancias es más compleja. Por ejemplo examinar la alarma social que un delito produce escapa completamente de las condi- ciones particulares del imputado, a su vez la posibilidad que reitere este la conducta significa realizar una proyección de su conducta futura que es eminentemente contraria al derecho a ser presumido inocente. Realmente el sistema de medidas cautelares no está equi- pado, por lo menos con un diseño funcional a la lógica cautelar, para operar con causales que responden a intereses tan diversos.
En la práctica el problema de estas causales es que solo es posible
resguardar los valores a los que responden a través de la prisión preventiva. No dan suficiente garantías las medidas cautelares alter- nativas, ya que la preocupación es que vuelva a cometer otro delito o genera alarma social. Qué tanto resguardará la tranquilidad social saber que el imputado está en su casa encerrado. Hipotéticamen-
te hablando, esto apareja dos posibles fenómenos: por un lado el
imputado pasa en prisión preventiva durante toda la investigación hasta la sentencia que establece su inocencia o la instrucción previa
se transforma en una instancia en donde se debate de manera anti-
cipada la responsabilidad del imputado, a efectos de que el juez se
convenza de que no hay responsabilidad y por ende no se reiterará
la conducta y trae como consecuencia que la etapa de juicio pierde
A pesar de lo anterior, si se compara la existencia de estas causales
en las primeras versiones de la regulación de los códigos acusato- rios, estas solo se encuentran presentes (al menos como regulación normativa formal) en la minoría de las legislaciones, predominando claramente en dicho momento la lógica cautelar.
1.2. Límites temporales a la prisión preventiva
Como se ha mencionado, la crítica que se dirigía al uso de la pri- sión preventiva con anterioridad al proceso de reforma no solo se orientaba a su procedencia como regla general, sino que también a su extensión en el tiempo. Por lo mismo, con el fin de evitar la si- tuación de abuso, el nuevo régimen debía incorporar límites tempo- rales al uso de la prisión preventiva. En primer lugar, se estableció
un cambio de principios del sistema, dejando claramente estableci- do que la prisión preventiva en los procesos acusatorios sería la ex- cepción. Vale decir, no tiene aplicación automática y corresponde
al Ministerio Público o cualquier otra entidad persecutora solicitarla
y justificar su necesidad como hemos visto. A su vez, esto implicaba
la obligación de que su imposición responda a un análisis particular
de situaciones concretas y que esta decisión debe ser fundamenta- da por el órgano judicial. En segundo lugar, se establecieron en la mayoría de las legislaciones límites temporales máximos a su impo- sición. La Tabla 4 contiene el detalle de los diversos límites tempo- rales establecidos en los códigos acusatorios originales.
LÍMITES TEMPORALES AL USO DE LA PRISIÓN PREVENTIVA EN LAS VERSIONES ORIGINALES DE LOS NUEVOS CÓDIGOS ACUSATORIOS
País y referencia normativa
Carácter excepcional de la prisión preventiva
Límite de tiempo específico para la prisión preventiva
Provincia de Buenos Aires, Argentina, Ley Nro. 11.922.
Bolivia, Ley Nro. 1.970.
Cuando su duración exceda 18 meses sin que se haya dictado sentencia o de 24 meses sin que hubiera adquirido la calidad de cosa juzgada.
Chile, Ley Nro.
19.696.
Colombia, Ley Nro.
Si en 60 días a partir de la imputación no se
hubiere presentado la acusación o solicitado
Costa Rica, Ley Nro.° 7.594.
Cuando su duración exceda 12 meses.
Ecuador, Ley Nro. 000. RO/ Sup 360
La prisión preventiva no podrá exceder 6 me- ses, en las causas por delitos sancionados con prisión, ni de 1 año en delitos sancionados con reclusión.
El Salvador, Decreto Legislativo Nro. 904 de 1996.
En ningún caso puede sobrepasar la pena máxima prevista en la ley, ni exceder el plazo de 12 meses para los delitos menos graves o 24 meses para los graves, so pena de incurrir en responsabilidad penal.
Guatemala, Decreto
Cuando su duración exceda 1 año; pero si se hubiere dictado sentencia condenatoria pen- diente de recurso, podrá durar 3 meses más.
Nro. 51-92.
Honduras, Decreto
Regla general de duración es de un año, a menos de que delito tenga asignada pena su- perior a 6 años, en cuyo caso son 2 años, am- pliables por resolución de la Corte Suprema por 6 meses más. Límite definitivo, la mitad de la pena mínima asignada al delito.
9-99-E.
Nicaragua, Ley Nro. 406 .
La prisión preventiva nunca podrá exceder el tiempo de la pena impuesta por la sentencia impugnada y, de ser el caso, bajo responsa- bilidad, el tribunal que conoce del recurso, de oficio o a petición de parte, deberá dictar auto ordenando la libertad inmediata del detenido.
Paraguay, Ley Nro. 1.286 de 1998.
No puede exceder la pena asignada al delito.
Perú, Decreto Supremo Nro. 005-
La prisión preventiva no durará más de nueve meses. Tratándose de procesos complejos, el plazo límite de la prisión preventiva no durará más de dieciocho meses.
2003-JUS.
República Domi- nicana, Ley Nro.
Un máximo de 12 meses, y en caso de recurrirse la sentencia condenatoria, hasta 6 meses más.
Venezuela, Código Orgánico Procesal Penal de 1998
En ningún caso podrá sobrepasar la pena mínima prevista para cada delito, ni exceder del plazo de 2 años.
Como se puede apreciar, la mayoría de los nuevos códigos estable- cieron de manera explícita un límite temporal máximo de duración de la prisión preventiva. Con todo, una segunda lectura de estos límites nos permite establecer dudas respecto de su efectividad y respecto del consenso real que existía en torno ellos al momento de legislar.
Los plazos establecidos por las legislaciones reformadas son de una extensión larga si se toma en consideración que lo que se busca es garantizar la presencia del imputado para el juicio o la protección de la evidencia (como se puede apreciar son comunes los plazos de 12, 18 o incluso 24 meses). Pero además, el establecimiento de fór- mulas que establecen como límite que la prisión preventiva no po- día superar la mitad del tiempo de la posible condena, constituían en la práctica un plazo aún más amplio. Las señales que con estos plazos daba la legislación reformada hasta cierto punto quitaban potencia al principio de proporcionalidad de la medida, de hecho, estos dejaban lugar a que el sistema procesal penal se “tomara” un tiempo bastante amplio para la investigación de un delito con el imputado detenido. Si, por ejemplo, el imputado es acusado por un delito cuya pena máxima aplicable es de 10 años, penalidad bastan- te común en la región, esto se traducía en que el sistema criminal tendría un plazo máximo de 5 años para terminar el caso, estando el imputado en prisión preventiva y operando esta respaldada por el sistema, antes de que operara cualquier sanción o efecto que la normativa regulase.
Este problema se ve agravado si ponderamos el hecho de que la ma- yoría de los delitos que los sistemas investigan con algún nivel de eficacia son delitos flagrantes. Es decir, en donde se encuentra clara la identidad del imputado y la mayoría de la evidencia está presente al momento de la detención 22 . Hablar de plazos de 18 meses hasta 2 años de prisión preventiva en este tipo de casos constituía una se- ñal de tolerancia a la imposición de la prisión en casos de compleji- dad baja y que deberían ser resueltos en cuestiones de meses, no de años. Parece ser que estos límites temporales en la práctica tenían una función más simbólica que otra cosa.
De manera complementaria a la fijación de límites temporales, di- versas legislaciones reformadas establecieron sistemas de control automático en ciertos períodos de tiempo de la prisión preventiva de manera de forzar al órgano jurisdiccional a realizar una perma- nente revisión de oficio de su necesidad de extenderse en el tiempo. La tabla 5 da cuenta resumida de esta información.
22 Los estudios de seguimiento a los procesos de reforma realizados por CEJA indi- can que un porcentaje muy alto de los casos que llegan a juicio oral (la mayoría de ellos en buena parte de los países) son procesos iniciados en flagrancia. Véase Reformas Procesales Penales en América Latina, ob. cit. p. 171.
REVISIÓN DE OFICIO DE LA PRISIÓN PREVENTIVA EN VERSIONES ORIGINALES CPP REFORMADOS
Ley Nro. 11.922
Ley Nro. 1.970
NO. Límite legal procede de inmediato
Ley Nro.19.696
SÍ, cuando han transcurridos 6 meses desde que se decretó o desde su última revisión, tribunal citará de oficio a una audiencia. (Art.
Ley Nro. 906
Ley Nro. 7.594
SI, después de 3 meses de prisión preventiva el juez deberá revisar de oficio y así cada 3 meses (Art 253), bajo amenaza de aplicación de régimen disciplinario.
Ley Nro. 000. RO/ Sup 360
SÍ, revisión cada 3 meses de oficio (Art. 307)
Nro. 904
Decreto 9-99-E.
Ley Nro. 406
SÍ, revisión de oficio mensual (Art.172).
Ley Nro. 63
Ley Nro. 1286
SÍ, revisión cada 3 meses de oficio (Art. 250).
Nro. 005-2003-
SÍ, revisión cada 3 meses de oficio (Art. 239).
SÍ, revisión cada 3 meses de oficio (Art. 273).
En la tabla se puede observar que varios países (Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela) establecieron estas revisiones de oficio, en la mayoría casi absolu- ta de los casos en un plazo de tres meses (con excepción de Chile cada seis). Como se señalaba, con esto se pretendía forzar al sistema a estar en permanente proceso de revisión acerca que los supuestos que la autorizan se mantenían en el tiempo y, por tanto, su uso esta dentro de los parámetros permitidos por los principios básicos del sistema (excepcionalidad y proporcionalidad).
1.3. Establecimiento de medidas alternativas
Consistentes con los principios de excepcionalidad y proporcionali- dad de la prisión preventiva, en la mayoría de los códigos procesal penales reformados se estableció un amplio catálogo de medidas cautelares alternativas que representaban limitaciones más tenues a los derechos del imputado, con el fin de ser una respuesta interme- dia entre la privación de libertad y la inexistencia de medidas para asegurar los objetivos del proceso.
La tabla 6 muestra de manera resumida las diversas medidas caute- lares alternativas a la prisión preventiva contempladas en los nuevos códigos procesales.
MEDIDAS CAUTELARES ALTERNATIVAS A LA PRISIÓN PREVENTIVA EN LOS CÓDIGOS
PROCESALES PENALES REFORMADOS
autoridad periódica
Arraigo nacional o local
Prohibición de concurrir a determinados lugares
- Prohibición de comunicación con la víctima.
- Vigilancia por autoridad.
- Prohibición de acercarse al ofendido.
- Obligación de observar buena conducta fami-
- Abandono de domicilio por VIF.
- Suspensión de ejercicio de cargo por delito de
- Prohibición de acercarse a ofendido.
- Suspensión de ejercicio de cargo por delito de funcionario.
- Someterse al cuidado de otra persona.
- Abandono del domicilio en caso de violencia intrafamiliar.
- Prohibición de despedir o de cualquier otra re- presalia en contra del denunciante de un delito de acoso sexual.
- Suspensión del ejercicio del cargo cuando el delito haya significado abuso de este.
- Abandono inmediato del domicilio en caso de agresiones y la víctima conviva con agresor.
- Suspensión ejercicio cargo público o privado.
- Obligación de no realizar actividad.
- Colocación de localizadores electrónicos.
Según se puede observar en la tabla, existe un conjunto muy pare- cido de medidas que se repiten en la mayoría de las legislaciones. Con todo, se pueden apreciar algunas diferencias importantes, por ejemplo entre países como Ecuador (el más restrictivo) y otros como Costa Rica y Nicaragua, por ejemplo (que cuentan con mayor nú- mero de opciones).
Estas medidas alternativas pueden decretarse de manera inicial por
el juez en el evento de que estime que la restricción de derechos
provocada por la prisión preventiva sea excesiva en base a los antecedentes iniciales que le fuesen presentados y también en re- emplazo de una prisión preventiva que fue inicialmente decretada, pero en hipótesis en que la necesidad de cautela se ha hecho me- nos intensa. En este aspecto las versiones originales de los códigos
acusatorios por regla general no establecieron límites estructurales
a la posibilidad de sustituir la prisión preventiva por otra medida
cautelar: por regla general se otorgaba al juez laxitud al respecto y, de hecho, a medida que avanzaba el plazo en que el imputado se encontraba en prisión preventiva el sistema daba señales claras ten- dientes a la sustitución de esta por otra medida cautelar. La legisla- ción más manifiesta en este sentido es la Ley Nro. 000 que estable- ció el CPP de Ecuador, que establecía que cumplido el plazo legal debía el juez sustituir la prisión preventiva por arresto domiciliario.
2. El impacto de los nuevos códigos acusatorios en el uso de la prisión preventiva
Habiendo concluido en la mayoría de los países de la región los diversos procesos de implementación de los códigos acusatorios e incluso encontrándonos con países con más de 10 años de sistema acusatorio vigente, debemos preguntarnos si efectivamente estos procesos de transformación han logrado el objetivo que buscaban obtener en lo que se refiere al uso de la prisión preventiva. Como hemos visto, dicho objetivo en general era modificar el funciona- miento práctico de la prisión preventiva, dándole un uso excepcio- nal y proporcional, acorde con las necesidades derivadas del debi- do proceso.
Debido a que el momento de puesta en marcha de los nuevos sis- temas procesales penales abarca un período de cerca de 15 años (desde la puesta en marcha del sistema en Guatemala en 1994) es posible afirmar que el nivel de experiencia y consolidación de los procesos de reforma es muy diverso. Por esta diferencia y, ade- más, con el propósito de tener una revisión más profunda que nos permita identificar tendencias generales comunes y factores que pueden influir en el uso de la prisión preventiva en el contexto de los nuevos sistemas procesales penales, hemos preferido dividir nuestro análisis en dos momentos diversos de funcionamiento de los sistemas reformados. Por una parte, analizamos el impacto de la reforma en sus primeros años de funcionamiento en materia de prisión preventiva y luego nos referimos a qué es lo que ha ocurrido en aquellos casos en donde la reforma lleva más años de funciona- miento. La idea es observar si los resultados iniciales de la reforma se mantienen en el tiempo o existe una evolución significativa ya sea favorable o de retroceso de eventuales logros.
2.1. La prisión preventiva en los primeros años de los nuevos có- digos acusatorios
Un primer momento que nos ha parecido de interés analizar es si la reforma se ha traducido en el corto plazo en un cambio signifi- cativo de las prácticas en relación al uso de la prisión preventiva. Para esos efectos hemos estimado que transcurrido dos o tres años de entrada en vigencia plena de los procesos reformados en sus respectivos países, el proceso debiera encontrarse en un estado de régimen y, por lo mismo, debieran apreciarse cambios de relevancia en las prácticas.
La tabla 7 resume los resultados obtenidos en trece países de la re- gión (no se incluyen Perú y Panamá por estar en proceso de imple- mentación) a los dos o tres años de puesta en marcha la reforma y los compara con los datos existentes en alguno de los años previos a su puesta en marcha.
PORCENTAJE DE POBLACIÓN EN PRISIÓN PREVENTIVA ANTES Y DESPUÉS (2 Ó 3 AÑOS) DE LA REFORMA PROCESAL PENAL EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
Antes de la entrada en vigencia de la reforma
2 ó 3 años después de la en- trada en vigencia de la reforma
84,2 23
La información del sistema bonaerense fue tomada de los informes que el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) realiza anualmente. Es pertinente informar
al lector de una inconsistencia de datos entre el informe del año 1997, el cual in- dica que la población total de presos, tanto en el sistema penitenciario como en las comisarías ascendía a diciembre de dicho año a 11.537 y el informe del año 2008, que establece que para el año 1997 la cifra total de población carcelaria en el sistema penitenciario y las comisarías era de 14.292.
El cálculo del porcentaje de presos sin condenas incluye a aquellos detenidos en
Colombia termina su proceso de entrada en vigencia gradual de la reforma en el año 2008, por lo que este resultado no representa en estricto rigor el funciona- miento en régimen para todo el país.
El dato para el año 1995 presenta inconsistencias entre distintas fuentes. El porcen-
taje mostrado se obtiene de la publicación El Preso sin Condena en América Latina
y el Caribe, del año 2001. Otra publicación para el mismo período indica que el porcentaje de presos sin condenas es de 20,6%, véase en GONZÁLEZ ÁLVAREZ, Daniel, Informe Nacionales – Costa Rica en Las Reformas Procesales Penales en América Latina (MAIER, AMBOS y WOISCHNIK-Coordinadores), AD-HOC, primera edición, octubre de 2000, Capital Federal, Argentina, p. 309.
El dato que se presenta es del 17 de abril de 1998, tres días antes del funcio- namiento de la RPP. Véase MEMBREÑO, José Ricardo, Informe Nacionales El Salvador en Las Reformas Procesales Penales en América Latina(MAIER, AMBOS
y WOISCHNIK-Coordinadores), AD-HOC, primera edición, octubre de 2000, Capital Federal, Argentina, p. 437.
Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de diversas fuentes 27 .
A primera vista es posible concluir que en este primer momento existió una tendencia hacia la disminución de la proporción de presos sin condena dentro de la población carcelaria en la mayoría de los países. Con las excepciones de provincia de Buenos Aires (Argentina), Bolivia y Costa Rica, el resto de los procesos de refor- mas fue capaz a bastante corto plazo de producir bajas, en algunos casos importantes, de la proporción de personas presas sin condena dentro del total de la población penitenciaria de sus países. Des- tacan en este período las importantes disminuciones de países que presentaban tasas altísimas de presos sin condena con anterioridad a la entrada en vigencia de la reforma. Así en Honduras se produ- ce una disminución de 24,5% de presos sin condena, el caso de Paraguay una de 20% y el de Venezuela de 11,5%. Este efecto de disminución también se aprecia en países que no tenían tasas tan altas antes de la vigencia de la reforma, como por ejemplo Chile, Colombia y Nicaragua. Paradigmático es el caso chileno ya que a los dos años de funcionamiento pleno de la reforma en todo el país se observa una disminución de más de la mitad de la población en prisión preventiva en términos porcentuales, claro que en un con- texto en donde hubo un proceso gradual de implementación por lo que se trata de un proceso con siete años de experiencia en algunas regiones al momento de los datos. Similar proporción se puede ver en el caso de Nicaragua, con una baja de un 30,8% a un 17%.
En contrapartida, los casos en donde aumentó, salvo el de provincia de Buenos Aires y Costa Rica, se trata de aumentos relativamente marginales, inferiores al 10% del total de presos sin condena, que no permiten extraer conclusiones muy definitivas.
En consecuencia, desde este primer punto de vista, se puede ob- servar que la reforma efectivamente habría producido un impacto
27 Estos datos provienen de los Reportes del Estado de la Justicia de las Américas (2002- 2003, 2004-2005 y 2006-2007) de CEJA; King’s College World Prison Brief, Informe La Cárcel: problemas y desafíos para las Américas-FLACSO, Sobrepoblación peniten- ciaria en América Latina y el Caribe: situación y respuestas posibles, de CARRANZA, y la revisión de los sitios web de los organismos oficiales de los países en materia penitenciaria, todos los cuales han sido citados previamente en este trabajo.
racionalizador en el uso de la prisión preventiva. Este hallazgo se encuentra ratificado por otros estudios de menor alcance que se han elaborado en la región 28 .
Se trata de un primer indicador positivo que debe ser complemen- tado si es que se quiere tener una imagen un poco más completa de una realidad que es bastante compleja. Así, nos parece relevan- te que junto con el indicar de porcentaje de presos sin condenas veamos si este impacto se tradujo en una disminución efectiva del número de imputados sujetos a esta medida cautelar. La tabla 8 contiene la información que resume el promedio diario de impu- tados presos antes y después de la reforma siguiendo a los criterios temporales ya explicitados en la tabla anterior.
CANTIDAD DE IMPUTADOS EN PRISIÓN PREVENTIVA EN PROMEDIO DIARIO ANTES Y DESPUÉS DE LA REFORMA PROCESAL PENAL EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
Antes de la entra- da en vigencia de la reforma
2 ó 3 años después de la entrada en vi- gencia de la reforma
Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de diversas fuentes (véase nota tabla 7).
28 Véase BHANSALI, Lisa y BIEBESHEIMER, Cristina, Measuring the Impact of Criminal Justice Reform in Latin America en Promoting the Rule of Law Abroad in search for Knowledge, Thomas Carothers (Editor), 2006, Washington DC.
29 Datos a enero de 2007.
30 Datos a diciembre de 2000.
31 Dato a septiembre de 2002.
32 Datos a diciembre de 2005.
33 Datos a octubre de 2004.
Los datos contenidos en la tabla tienden como tendencia general a
reforzar el hallazgo anterior, aun cuando introducen algunos mati- ces. Puede observarse que en los casos de provincia de Buenos Ai- res, Costa Rica, Ecuador y Paraguay se ha producido un aumento en el número total de presos en prisión preventiva. De ellos solo dos países habían aumentado su porcentaje (provincia de Buenos Aires
y Costa Rica), lo que significa que en otros dos en donde se redu-
jo el porcentaje de presos sin condena (Ecuador y Paraguay), ello no se tradujo en una reducción concreta del número absoluto de imputados en prisión preventiva en el promedio diario. Se trata en algunos casos de aumentos menores que podrían explicarse como consecuencia de un incremento en la capacidad de persecución del sistema precisamente como producto de la vigencia de los nuevos procesos penales reformados.
En los casos de Chile, Colombia, Honduras, Nicaragua y Venezuela la disminución de la proporción de presos sin condena también se ve reflejada en la cantidad bruta de detenidos preventivos. En el caso de Chile, Colombia y Venezuela se dan las bajas más relevan-
tes en la cantidad bruta de presos sin condena; en Chile, a un año
y medio de la plena vigencia de la reforma, se puede observar una disminución sobre 4.000 presos. Colombia presenta una disminu- ción de casi 10.000 presos sin condena y Venezuela presenta una disminución cercana a las 9.000 personas. Honduras presenta una baja de sobre 2.200 personas y Nicaragua de casi 1.270.
En consecuencia, agregando esta nueva variable parece que tam- bién es posible concluir respecto a la existencia de un impacto positivo como tendencia general en el corto plazo de la puesta en marcha de los procesos reformados.
Como una forma de complementar el análisis y ponerlo en términos que faciliten la comparación entre países, nos parece de interés complementar la información entregada revisando la cantidad de presos sin condena con relación a la proporción de habitantes del país. La tabla 9 nos entrega información sobre este aspecto en el mismo período reseñado.
PRESOS SIN CONDENA POR CADA 100 MIL HABITANTES ANTES Y DESPUÉS DE LA REFORMA PROCESAL PENAL 34
Nro. presos
2 ó 3 años después de la entrada en vi-
gencia de la reforma
70,9 34
Fuente: Elaboración propia 35 .
Nuevamente los resultados tienden a ratificar los hallazgos previos. Solo en los casos de provincia de Buenos Aires y Costa Rica es posi- ble encontrar un aumento del total de presos sin condenas por cada 100.00 habitantes. Incluso en el caso de Bolivia, en donde la población de presos sin condena aumentó en términos porcentuales en el período en análisis, se puede observar una baja en la tasa de presos sin conde-
34 Para calcular la tasa de presos sin condenas por 100.000 habitantes, se tomó la población penitenciara y en comisarías informada en el año 1997 por CELS y la proyección de población total de la provincia de Buenos Aires para el mismo año.
35 No existe una sola fuente que contenga todos los datos de presos sin condenas por cada 100.000 habitantes. Debido a la utilidad de la información se optó por desarrollar un cálculo matemático en base al porcentaje de presos sin condenas respecto de la población penitenciaria total y la tasa total de población peniten- ciaria por cada 100.000 habitantes. Para la obtención de la tasa total de pobla- ción penitenciaria por cada 100.000 habitantes se recurrió en general al Anexo del documento La cárcel: problemas y desafíos para las Américas de FLACSO, puntualmente la tabla 4 titulada “Evolución de Tasas de población penal cada 100 mil habitantes”, así como a los datos del King’s College en su World Prison Brief. Los porcentajes de presos respecto de población penitenciaria total fueron aquellos recopilados de diversas fuentes oficiales. Esta prevención metodológica busca advertir al lector acerca de una posible dis- torsión en los resultados finales que pueden mermar su exactitud, no obstante, concentramos su valor en la utilidad de una visión panorámica de la situación.
na por cada 100.000 habitantes, consistente –a su vez– con la baja en el número absoluto del promedio diario que reflejaba la tabla 8.
Lo que sí llama la atención es la enorme disparidad con la cual es utilizada la prisión preventiva en los diversos países. Así, en países como Nicaragua el número de presos sin condenas respecto al total de la población tiende a ser muy bajo (17 por cada 100.000 habi- tantes) en contraposición a países como Honduras que supera dicha cifra en más de cinco veces (102 por cada 100.000 habitantes). Las razones de estas diferencias escapan el análisis que podemos reali- zar en este trabajo.
Finalmente, nos parece que puede ayudar al lector tener una visión un poco más completa del conjunto del funcionamiento de los siste- mas reformados agregar una tabla que contenga la información del número total de personas presas por cada 100.000 habitantes, in- cluyendo tanto los presos con y sin condena. La tabla Nº 10 resume estos resultados tomando como base el mismo período analizado en las tablas previas.
POBLACIÓN PENITENCIARIA TOTAL POR CADA 100 MIL HABITANTES
x/100 mil
2 ó 3 años después de la entrada en vigencia de la reforma
Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de diversas fuentes (véase cita Tabla 7).
Muy rápidamente se puede observar que es difícil hacer una co- rrelación directa entre la entrada en vigencia de las reformas pro-
cesales penales y el número total de personas presas. En cerca de la mitad de los países el número de presos por 100.000 habitantes disminuye y en la otra aumenta. Dentro de cada categoría, además, es posible distinguir casos de aumentos o disminuciones menores y casos de cambios significativos. Examinar las causas de este com- portamiento exceden los objetivos del trabajo, pero nos parece se trata de datos interesantes de tener presentes ya que se nota una diferencia clara respecto al impacto que habría tenido la reforma en el uso de la prisión preventiva en donde sí es posible constatar una variable constante a la disminución de su uso en el corto plazo des- de la puesta en marcha de la misma.
2.2. El uso de la prisión preventiva en el mediano y largo plazo en los procesos reformados
El proceso de reformas a la justicia criminal tendiente a la instaura- ción de un procedimiento acusatorio se inicia con la primera reforma legal puesta en marcha el año 1994 en Guatemala y se mantiene vi- gente hasta hoy, con la implementación de reformas como la peruana, iniciada en 2006 y que concluirá el 2012; la reforma de México de 2008, que según su nuevo texto constitucional tiene un plazo de 8 años para su implementación, y la puesta en marcha gradual del nue- vo sistema acusatorio panameño previsto para septiembre de 2009.
Al examinar la situación en el continente nos enfrentamos a proce- sos de reforma que se encuentran inspirados en los mismos princi- pios; no obstante, su extensión en el tiempo es distinta y creemos que ese factor puede marcar diferencias importantes en los resulta- dos obtenidos. La sección anterior pretendía realizar un análisis en el corto plazo, lo que nos permitía realizar una comparación de los diversos procesos en un lapso similar y conocer si estos provocaron un impacto inicial en la realidad de presos sin condena que regula- ban. Con todo, ello no nos permite conocer las tendencias que se dan en los procesos de reformas en el tiempo y observar si el im- pacto inicial es solo contingente o perdura en el tiempo.
En esta sección nos abocaremos a revisar los resultados actuales de los distintos procesos de reforma. Para ello distinguiremos entre aquellos procesos de cambio iniciados en la década de los noventa del siglo pasado y aquellos iniciados en el presente siglo, todo esto con el fin de ver si las reformas, habiendo transcurrido más tiempo desde su puesta en marcha, han logrado las metas que se proponían y establecer si existen diferencias entre procesos de cambio que lle- van más tiempo funcionando.
2.2.1. El uso de la prisión preventiva en los procesos de reforma de los años noventa
Como bien se sabe, en los años noventa del siglo pasado se dio ini- cio a un proceso muy vigoroso de cambios en diversos países a los sistemas de justicia criminal. Dentro de los países que iniciaron este proceso se encuentra Argentina (provincia de Buenos Aires, provin- cia de Córdoba, entre otras) Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Venezuela. Dichas reformas pueden ser caracterizadas en general como procesos en donde la implementación práctica del sistema no era la principal preocupación de las autoridades e instituciones res- ponsables y en donde se pensaba, simplificando un poco el tema, que el principal agente de cambio de la realidad era el cambio legal. Como indica Binder, existía un predominio del “Fetichismo normativista” 36 , es decir, de darle una capacidad de transformación desmesuraba al cambio normativo. Además, era un problema co- mún en la implementación de estos procesos acusatorios la carencia de una planificación clara y específica.
Veremos a continuación qué es lo que ha pasado con estos prime- ros procesos de reforma en el tiempo. En la tabla 11 se resume la evolución de porcentaje de presos sin condena desde el inicio de la reforma hasta el décimo año de su funcionamiento (en los casos que corresponda) y la situación más reciente de los años 2007 y 2008 (dependiendo de la disponibilidad de datos).
EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE PRESOS SIN CONDENA DESDE EL INICIO DE LA REFORMA HASTA LA ACTUALIDAD EN LOS PROCESOS DE REFORMAS INICIADOS EN LOS 90
72,8 37
23,2 38
49,4 40
33,4 41
36 CEJA, Reformas Procesales Penales en América Latina: Resultados del Proyecto de Seguimiento, 2005, p. 12.
37 Dato del año 2007.
38 Datos al 31 de diciembre de 2008.
39 Datos al septiembre de 2008.
40 Datos al 2008.
41 Datos hasta el primer semestre de 2008.
En los cinco casos contenidos en la tabla se puede apreciar que el im- pacto inicial de la reforma se ha mantenido y consolidado en el tiem- po; no obstante, existen algunas variaciones en el período intermedio. Incluso en el caso de la provincia de Buenos Aires es posible ver que las limitaciones que tuvo el impacto inicial se han revertido y se ob- serva un retroceso importante del porcentaje de presos sin condenas aun cuando la situación global es extremadamente delicada.
Al igual que en la sección previa nos parece de utilidad comple- mentar el dato anterior con la revisión del impacto en el tiempo res- pecto al número de imputados presos sin condena en el promedio diario. La tabla 12 resume esta información.
CANTIDAD DE PRESOS SIN CONDENA EN PROMEDIO DIARIO DESDE EL INICIO DE LA REFORMA HASTA LA ACTUALIDAD EN LOS PROCESOS DE REFORMAS INICIADOS EN LOS 90
dato dispo-
nible 42
Fuente: Elaboración propia. 42
Los resultados que arroja esta tabla son más mixtos que los que he- mos visto en tablas anteriores. Con todo, la variable de tiempo difi- culta obtener conclusiones muy precisas ya que en períodos de 10 años o más es posible que se hayan producido cambios relevantes en el número total de la población y, por lo mismo, incrementos que parecen importantes del número de presos sin condena no sean rele- vantes respecto a la tasa por 100.000 habitantes. En este contexto la tabla 13 complementa la información ya que contiene los datos de la cantidad de presos sin condena por cada 100.000 habitantes en dos momentos, a los dos o tres años después del inicio de la reforma y al momento actual de acuerdo a los últimos datos disponibles.
Incluyendo esta nueva variable el hallazgo general tiende nueva- mente a repetirse. Es decir, en el tiempo se da una tendencia de la
42 Véase respecto de esta columna la tabla 11.
reducción no solo del porcentaje de presos sin condena respecto
a los condenados, sino que también de su número absoluto consi-
derando su tasa por cada 100.000 habitantes. La excepción a esto se da en el caso de El Salvador en donde en el período se da un aumento significativo de los presos sin condena por cada 100.000 habitantes.
TASA PRESOS SIN CONDENA POR CADA 100 MIL HABITANTES DESDE EL INICIO DE LA REFORMA HASTA LA ACTUALIDAD EN LOS PROCESOS DE REFORMAS INICIADOS EN LOS 90
2 ó 3 años después del ini- cio de la reforma
Fuente: Elaboración Propia 44 .
Finalmente, la tabla 14 resume la evolución del total de presos con
y sin condena en el período, lo que permite tener una imagen del
contexto general en donde se han desenvuelto los resultados ya analizados.
CANTIDAD TOTAL DE POBLACIÓN PENITENCIARIA DESDE EL INICIO DE LA REFORMA HASTA LA ACTUALIDAD EN LOS PROCESOS DE REFORMAS INICIADOS EN LOS 90
ponible 45
Fuente: Elaboración Propia. 45
43 Véase respecto de esta columna, Tabla 11.
44 Respecto de la presente tabla se llama la atención al lector respecto de la meto- dología utilizada para la obtención de los datos presentados. Véase al respecto cita Nro. 29.
45 Véase respecto de esta columna la tabla 11.
Para concluir esta sección volvemos nuevamente a repetir el princi-
pal hallazgo. El análisis de la evolución en el uso de la prisión pre- ventiva en los procesos de reforma que llevan más tiempo da cuenta de la consolidación del fenómeno producido a corto plazo. Es decir, una disminución del porcentaje de presos sin condena respecto del total de personas privadas de libertad, acompañado de una baja en
el número de presos sin condena por cada 100.000 habitantes. Se
trata de un resultado bastante consolidado considerando que es una tendencia que ya lleva diez años o más en la mayoría de los proce- sos en análisis. Con todo, esto no significa que no pueda ser objeto de cambios en el futuro.
2.2.2. El uso de la prisión preventiva en los procesos de reforma del siglo XXI
Una de las grandes lecciones de las reformas puestas en marcha en
la década de los noventa del siglo pasado fue la idea de que pro-
cesos de implementación basados solo en las reformas legales no eran suficientes para producir cambios significativos de las lógicas anteriores y, por consiguiente, satisfacer los objetivos perseguidos. La experiencia había enseñado que era necesario contar con un plan de implementación que abarcara diversos aspectos, que los te- mas de gestión eran extremadamente relevantes, que era necesario provocar un cambio cultural profundo en el mundo judicial, entre otros.
La experiencia acumulada y la capacidad de aprender de los errores de los reformistas permitían vaticinar que los procesos de cambio iniciados en el presente siglo tenían mayores posibilidades de éxito que del siglo previo, precisamente por la capacidad de corregir erro- res y enfrentar las dificultades con herramientas más sofisticadas.
A pesar que algunas de las reformas más recientes aún se encuen-
tran en pleno proceso de implementación y que, por tanto, esto difi- culta sacar conclusiones muy definitivas sobre la materia, sorprende que, como tendencia general el impacto positivo inicial que estas han tenido, estos procesos en los primeros años tiende a mantener- se estático en el tiempo. En este sentido se marca una diferencia con los procesos de reforma previos que, como hemos visto, con el tiempo han profundizado y consolidado resultados positivos en la materia en análisis.
En primer lugar revisemos la información del porcentaje de presos sin condena respecto del total de personas privadas de libertad. La
tabla 15 contiene el resumen de la evolución de esta tasa en los ocho países en análisis.
EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE PRESOS SIN CONDENA DESDE EL INICIO DE LA REFORMA HASTA LA ACTUALIDAD EN LOS PROCESOS DE REFORMAS INICIADOS EN EL SIGLO XXI
75,7 46
60,5 49
50,76 50
19,3 51
61,2 51
75,7 52
Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de diversas fuentes (véase cita