Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/43624385
Timestamp: 2020-08-15 19:59:02
Document Index: 181282066

Matched Legal Cases: ['artículo 42', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 44', 'artículo 13', 'artículo 48', 'artículo 13', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 241', 'artículo 13', 'artículo 4', 'artículo 48', 'artículo 109', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 365', 'artículo 53', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 46', 'artículo 12', 'Artículo 46', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 38', 'artículo 32', 'artículo 20', 'artículo 5', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 47', 'Artículo 17', 'artículo 16', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 16', 'artículo 42', 'artículo 13', 'artículo 74', 'artículo 13', 'artículo 13']

Sentencia de Constitucionalidad nº 111/06 de Corte Constitucional, 22 de Febrero de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 43624385
Sentencia citada en: 546 sentencias, 11 artículos doctrinales, un tema práctico
Sentencia C-111/06
SEGURIDAD SOCIAL-Carácter de servicio público y derecho constitucional
SEGURIDAD SOCIAL-Carácter de servicio público esencial en determinados casos
SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO ECONOMICO Y SOCIAL-Alcance/SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO PRESTACIONAL -Alcance
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Casos en que es considerado como derecho fundamental
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Amplitud
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Exigencia de aportes adicionales
El principio de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas afiliadas, vinculadas y beneficiarias, independientemente del sector económico al cual pertenezcan, y sin importar el estricto orden generacional en el cual se encuentren. Este principio se manifiesta en dos subreglas, a saber: En primer lugar, el deber de los sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, por ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social en pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten. En segundo término, se acuden a otras herramientas del sistema de seguridad social en aras de contribuir por el bienestar general y el interés común, tales como, (i) el aumento razonable de las tasas de cotización, siempre y cuando no vulneren los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; (ii) la exigencia proporcional de períodos mínimos de fidelidad o de carencia, bajo la condición de no hacer nugatorio el acceso a los derechos de la seguridad social y, eventualmente; (iii) el aumento de las edades o semanas de cotización, con sujeción a los parámetros naturales de desgaste físico y psicológico, como lo reconocen los tratados internacionales del derecho al trabajo.
PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE DIRECCION E INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcance respecto de razones de conveniencia
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Concepto
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos
La finalidad de la pensión de sobrevivientes, es suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Cualquier decisión administrativa, legislativa o judicial que desconozca esa realidad, e implique por consiguiente la reducción de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, debe ser reiterada del ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los principios constitucionales de solidaridad y protección integral de la familia, como soportes esenciales del Estado Social de Derecho.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Orden de prelación legal
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Sistema de aseguramiento
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procedencia de tutela por afectación de derechos fundamentales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance respecto de razones de conveniencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de determinar si norma cumple con requisito de proporcionalidad/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Protección de los derechos a la vida, mínimo vital y dignidad humana/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Protección de derechos de las personas de la tercera edad
Aun cuando la disposición acusada incorpora una modificación en los requisitos que legitiman -en principio- la reclamación de un derecho económico y social, frente al cual la Constitución Política le otorga al legislador una amplia potestad de configuración para la definición de las condiciones que permiten su reconocimiento. En el presente caso, no son suficientes para declarar la constitucionalidad de la norma demandada las razones de conveniencia invocadas por el órgano de representación política, entre otras, por las siguientes razones: En primer lugar, porque como previamente se señaló, el goce y disfrute de la pensión de sobrevivientes asegura la protección de varios derechos fundamentales que sustentan al Estado Social Derecho, como lo son la vida, el mínimo vital y la dignidad humana; y en segundo término, porque la norma -en sí- tiene la virtualidad de afectar los derechos de personas de la tercera edad, que por encontrarse en situación de debilidad manifiesta, se hacen merecedores de especial protección constitucional (C.P. art. 13). En la medida en el que el precepto legal demandado tiene la entidad suficiente para comprometer derechos fundamentales y poner en riesgo los derechos de las personas de la tercera edad, esta Corporación con fundamento en las consideraciones previamente expuestas en esta providencia, procederá no sólo a verificar la adecuación y conducencia de la disposición demandada para lograr un fin constitucional válido, sino que además debe determinar si el mismo cumple o no con el requisito superior de proporcionalidad.
DEPENDENCIA ECONOMICA-Concepto
INDEPENDENCIA ECONOMICA-Concepto
DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA-Alcance
PRINCIPIO DE PROTECCION INTEGRAL DE LA FAMILIA-Concepto
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Norma que exige a padres demostrar dependencia económica ''total y absoluta'' respecto a hijo desconoce el principio de proporcionalidad
La decisión adoptada por el legislador frente a los padres del causante a pesar de ser conducente y adecuada para el logro de un fin constitucional válido, como lo es el correspondiente a la preservación económica y financiera del fondo mutual que asegura el reconocimiento y pago de las prestaciones que surgen de la seguridad social, desconoce el principio constitucional de proporcionalidad, pues dicha medida legislativa sacrifica los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de solidaridad y protección integral de la familia, que en términos constitucionales se consideran más importantes en defensa y protección del Estado Social de Estado. Por lo anterior, la Corte declarará inexequible la expresión: ''de forma total y absoluta'' prevista en la disposición acusada, para que, en su lugar, sean los jueces de la República quienes en cada caso concreto determinen si los padres son o no autosuficientes económicamente, para lo cual se deberá demostrar la subordinación material que da fundamento a la pensión de sobrevivientes prevista en la norma legal demandada.
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Vulneración por norma que exige a padres demostrar la dependencia económica ''total y absoluta'' respecto a hijo
Si bien la pensión de sobrevivientes representa para quien ha perdido a aquella persona que le proporcionaba los elementos necesarios para lograr una vida digna, la posibilidad de salvaguardar su derecho al mínimo vital, resulta contrario a la Constitución que el criterio de la dependencia económica, como condición sine qua non para que los padres puedan reclamar el reconocimiento y pago del citado derecho prestacional a partir de la muerte de su hijo, se circunscriba a la carencia absoluta y total de ingresos (indigencia), cuando la existencia de asignaciones mensuales, ingresos adicionales o cualquier otra prestación de la que son titulares, les resulta insuficiente para lograr su autosostenimiento. Para la Corte, en estos casos, es indiscutible que la demostración de la subordinación de los padres al ingreso que les brindaba el hijo fallecido para salvaguardar sus condiciones mínimas de subsistencia, hacen necesario que se reconozca a su favor la pensión de sobrevivientes, siempre que el ingreso que aquellos perciban no los convierta en autosuficientes económicamente, pues en esa hipótesis desaparece el fundamento teleológico que sustenta esta prestación.
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA-Vulneración por norma que exige a padres demostrar dependencia económica ''total y absoluta'' respecto a hijo
Imponer a los padres la carga de demostrar una situación total y absoluta de desprotección económica sinónimo de miseria, abandono e indigencia, con el propósito de garantizar el reconocimiento de su derecho a la pensión de sobrevivientes, es desconocer que la vida del hombre en términos constitucionales, no se limita al hecho concreto de sobrevivir, sino que exige un vivir con dignidad, esto es, de acuerdo con las condiciones que le permitan sufragar -en realidad- los gastos propios de la vida, lo que no excluye la posibilidad de los padres de obtener otros recursos distintos de la citada pensión, siempre que los mismos no le otorguen independencia económica.
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD -Vulneración por norma que exige a padres demostrar dependencia económica ''total y absoluta'' respecto a hijo
En el asunto sub-judice, es claro que la norma demandada vulnera el citado principio y deber de solidaridad, al exigir como requisito indispensable para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de la sobrevivientes, la dependencia económica total y absoluta de los padres frente a los hijos, pues a través de dicho requerimiento se aparta de los criterios de necesidad y de salvaguarda al mínimo existencial como condiciones reales que sirven de fundamento para legitimar el cobro de la mencionada prestación. En efecto, la disposición acusada se limita a prohibir de manera indiscriminada su reclamación, cuando se obtienen por los padres cualquier tipo de ingresos distintos a los que surgen de dicha relación prestacional, sin tener en cuenta la suficiencia o no de los mismos para asegurar una vida en condiciones dignas, como lo ordena el citado mandato constitucional de la solidaridad. Si bien como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, el Estado no tiene el carácter de benefactor, ello no lo habilita para adoptar medidas legislativas que impliquen un desconocimiento de su obligación positiva de proteger a las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad (C.P. art. 13), como sucede con los padres que debido a su avanzada edad se encuentran subordinados económica y materialmente a sus hijos.
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y PRINCIPIO DE PROTECCION INTEGRAL DE LA FAMILIA-Vulneración por norma que exige a padres demostrar dependencia económica ''total y absoluta'' respecto a hijo
A través de la disposición acusada se vulnera el principio de protección integral de la familia previsto en el artículo 42 del Texto Superior, por virtud del cual se convierte en un imperativo constitucional la obligación de garantizar la estabilidad económica de los miembros del grupo familiar. En este caso, se desconoce el citado principio constitucional, que a su vez se convierte en eje y pilar de la sociedad, al someter a los padres a una situación de abandono, miseria e indigencia para poder reclamar en condición de beneficiarios la pensión de sobrevivientes de sus hijos, pues se ignora que por razón de su avanzada edad y muchas veces por la imposibilidad de conseguir un trabajo, la única fuente que asegura su mínimo existencial es la citada pensión, a pesar de recibir otros ingresos que resultan materialmente insuficientes para acreditar el cumplimiento de dicho fin.
DEPENDENCIA ECONOMICA-Reglas para determinarla
MINIMO VITAL CUALITATIVO-Concepto
Referencia: expediente D-5899
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003.
Demandante: J.C.H.A..
El ciudadano J.C.H.A., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003, ''por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales''.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del veintinueve (29) de julio de 2005, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Ministro del Interior y de Justicia, al Presidente del Seguro Social, al Presidente de la Asociación de Administradores de Fondos de Pensiones y Cesantías -ASOFONDOS-, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director del Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Colombia, al Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario y Nacional de Colombia, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
A continuación se transcribe el texto del artículo parcialmente acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.079 de enero 29 de 2003, resaltándose la parte demandada.
''LEY 797 DE 2003
Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
(...) d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste;''
El demandante considera que la disposición acusada vulnera los artículos 1, 5, 11, 13, 42, 48 y 53 de la Constitución Política.
Según el demandante, la norma acusada vulnera la dignidad humana, la protección especial de la que son titulares las personas puestas en situación de debilidad manifiesta y el derecho a la seguridad social, al exigir de los padres para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, la demostración de una dependencia económica total y absoluta frente a sus hijos, desconociendo que, en muchas ocasiones, a pesar de ser titulares de un ingreso adicional, éste no les resulta suficiente para salvaguardar unas condiciones mínimas de existencia.
A juicio del actor, la norma acusada, contraría el sentido del Estado Social de Derecho, ''por cuanto excluye de cualquier posibilidad de acceder a la pensión sustitutiva a la familia del fallecido, no obstante cumplir con todos los demás requisitos, reduciéndola a la desprotección y no en pocos casos a la miseria, sin tener siquiera la base de un mínimo existencial (...), pilar de un Estado Social de Derecho. // Porque la finalidad que se persigue con la sustitución pensional es en síntesis la de suplir la ausencia repentina del apoyo económico que el pensionado o afiliado ofrecía a sus familiares y que el deceso de éste no determine el cambio sustancial de las condiciones de vida del beneficiario''.
Para el demandante se desconocen los derechos fundamentales a la vida, a la protección integral de la familia, a la seguridad social y a la vivienda digna, por cuanto las expresiones acusadas reducen a los padres a una evidente desprotección, al no tener en cuenta si éstos estaban o no subordinados a los ingresos facilitados por el hijo fallecido al hogar, para efectos de proceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por ejemplo, en materias atinentes a la afiliación al sistema de salud, al pago de tratamientos médicos y programas de recuperación para la invalidez o la discapacidad, al suministro de procedimientos clínicos para la hipertensión o la diabetes, y finalmente, al cumplimiento de obligaciones hipotecarias o al pago de arriendos para asegurar una vivienda digna.
Señala el demandante que la expresión acusada ''impide oscultar en la realidad social de la familia del fallecido, condenándola al abandono, y no en pocos casos a la miseria''. Sostiene que, en términos constitucionales, no es posible reducir la vida a una simple consideración de carácter formal, como lo pretende la norma demandada, sino que, por el contrario, la vigencia del citado derecho implica reconocer la posibilidad que les asiste a todas las personas de exigir aquellos medios sociales y económicos que les permitan vivir conforme a su propia dignidad. Así las cosas, negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la mera existencia de un ingreso adicional, que carece de la entidad suficiente para asegurar la protección del mínimo vital de los padres, constituye una flagrante violación de la Carta al negar la dignidad inherente del ser humano.
Finalmente, en cuanto al derecho a la igualdad, afirma el demandante que la expresión acusada pone a los padres en condiciones más gravosas respecto a los requisitos exigidos en los liberales a) y b) del mismo artículo, para el cónyuge o la compañera o compañero permanente, pues tan sólo a los primeros se les exige la demostración de una dependencia económica de forma total y absoluta, pese a que ambas categorías de beneficiarios requieren iguales medidas de protección, en atención al hecho de compartir un mismo vínculo familiar. Por consiguiente, apelando a la vocación normativa del principio constitucional de igualdad familiar previsto en el artículo 44 Superior, es indispensable -a juicio del demandante- otorgar el mismo tratamiento pensional a todos los miembros que componen el grupo familiar del causante.
4.1. Intervención del ciudadano J.E.G.R.
El ciudadano J.E.G.R., intervino en el presente proceso de inconstitucionalidad, coadyuvando el texto de la demanda. Los apartes relevantes de su intervención se resumen a continuación.
En su opinión, la dependencia económica absoluta como exigencia para proceder a la reclamación de la sustitución pensional es inconstitucional, por cuanto desconoce la protección especial de la familia y el derecho a la vida en condiciones dignas de los padres del causante, los cuales, en muchos casos, dependen económicamente de sus hijos de forma importante pero no absoluta.
Señala que la exigencia de la dependencia absoluta y no relativa es inaceptable, pues este requisito es excluyente. Sostiene que los padres del causante pueden percibir una pensión fruto del trabajo de toda la vida u obtener un ingreso adicional por una actividad diferente, pero si a la muerte del hijo este convivía con sus padres o les ayudaba de manera económica, dicha ayuda debe persistir pues su falta podría llegar a vulnerar el derecho al mínimo vital de los citados miembros del núcleo familiar.
4.2. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
El ciudadano G.L.G., en calidad de miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, dentro del término legal previsto, presentó escrito de intervención mediante el cual solicita a la Corte declarar inexequible la norma acusada.
Para el interviniente, el artículo demandado vulnera los artículos 1, 5 y 13 Superiores, pues discrimina a los padres frente al resto de miembros del grupo familiar, ignorando la situación de debilidad manifiesta en que éstos pueden encontrarse por causas económicas y por su avanzada edad. En sus propias palabras, sostiene:
''La norma acusada excluye a los padres de familia del derecho a acceder a los beneficios de la pensión de vejez por sustitución que causa la muerte de un hijo, cuando éstos (...) llegan a beneficiarse de algún bien o ingreso económico por pequeño que sea, que podían estar usufructuando en vida del hijo fallecido (...) Divide el precepto acusado de un solo tajo a la familia biológica, entre favorecidos y desprotegidos, sin argumento respetable alguno. Con tal prescripción discriminatoria porque sí, caprichosa e insultante, la legislación de 1993 en su artículo impugnado por inconstitucional, ha cercenado a la familia colombiana a partir de la muerte del hijo, en sus derechos y opciones, dando un primer paso, preocupante, que merece ser analizado por esa superioridad, más que en las repercusiones económicas, gravísimas por cierto, en las que tiene para ese grupo eje y pilar de la sociedad colombiana y universal que de tiempo inmemorial distinguimos con la expresión `familia' (...)''.
4.3. Intervención de la Asociación de Administradores de Fondos de Pensiones y Cesantías -ASOFONDOS-
El ciudadano R.G.N., representante legal de la Asociación de Administradores de Fondos de Pensiones y Cesantías -ASOFONDOS-, intervino con el fin de solicitar que se declare exequible la disposición demandada.
El interviniente destaca que la pensión de sobrevivientes es el desarrollo concreto a través del cual se respetan y materializan dos principios fundamentales del Estado Social de Derecho, esto es, la solidaridad y la igualdad, sin los cuales resulta impensable que pueda alcanzarse un orden social justo en donde los asociados logren una vida digna que les permita disfrutar de mínimos económicos de subsistencia.
Indica que la finalidad de la pensión de sobrevivientes consiste en garantizar la sustitución de los ingresos de un miembro del núcleo familiar que fallece en beneficio de aquellas personas que padecen moral, afectiva y económicamente su muerte. Por ello, no puede perderse de vista que financieramente el sistema de pensiones está calculado de tal manera que pueda cancelarse esta prestación a los miembros más próximos del núcleo familiar que dependían del afiliado o del pensionado fallecido.
En todo caso, advierte que no todos los miembros del núcleo familiar están en idénticas condiciones y que, por ello, es al legislador a quien le corresponde dictar la regulación específica para que los distintos beneficiarios puedan, de acuerdo con los criterios de universalidad, solidaridad, eficiencia y de sostenibilidad financiera, acceder al reconocimiento y pago de dicha prestación.
En el presente caso, afirma que de la simple lectura del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, se pone en evidencia que el legislador se adecuó en forma estricta a los principios que informan y limitan su competencia para configurar el Sistema General de Pensiones y, de manera específica, en lo relativo a las personas que pueden tener la calidad de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.
Recuerda que la pensión de sobrevivientes no es el fruto de la mera acumulación de capital, sino que involucra un principio de aseguramiento. Por tanto, tal prestación no constituye en sí un derecho real al cual se acceda sin más condición que tener una u otra calidad, sino que está supeditada al principio de estabilidad financiera del sistema, razón por la cual es lícito y legítimo que el legislador establezca criterios más o menos exigentes a determinadas personas en el orden de prelación que se determine.
A su juicio, el hecho de que el legislador haya cualificado el criterio de la ''dependencia económica'', responde justamente a la necesidad de conservar el equilibrio financiero del sistema, así como su racionalidad y eficiencia, debido a que, por lo general, es normal que los padres del afiliado fallecido cuenten con ingresos propios que les permitan asegurar su congrua subsistencia, aún en ausencia de uno o varios de sus hijos.
Conforme a lo anterior, es claro que la condición de la dependencia económica total y absoluta, no puede vulnerar los derechos a la vida, a la dignidad humana, y menos aún, a la vivienda digna, pues dicha condición responde al ejercicio de la potestad de configuración del legislador, que señala un criterio razonable para legitimar el reemplazo o la sustitución de la pensión de sobrevivientes.
En criterio del interviniente, dicha razonabilidad no es otra que la de proteger a la familia de posibles maniobras fraudulentas tendientes a la obtención de un beneficio económico, cuando los padres tienen las condiciones materiales suficientes para brindarse por sí mismos las prestaciones que permitan hacer efectivo su derecho al mínimo vital.
Finalmente, en cuanto a la violación del principio de igualdad familiar, se afirma que la distinción de trato prevista en la norma demandada, se fundamenta en que si bien ''los padres del fallecido forman parte del grupo familiar, se encuentran en una categoría diferente respecto del cónyuge o compañero o compañera permanente o los hijos, puesto que, como es apenas lógico en circunstancias normales, se forman parejas que conviven bajo un mismo techo y en muchos casos procrean, por lo cual el legislador atendiendo a esta realidad natural estableció unas diferentes categorías de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes''.
4.4. Intervención de la Federación de Aseguradores Colombianos -FASECOLDA-
El ciudadano G.M.C., en calidad de Vicepresidente Jurídico de la Federación de Aseguradores Colombianos -FASECOLDA-, intervino con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada.
Sostiene el interviniente que el artículo 48 Superior, le reconoce al legislador amplias facultades para hacer efectivo el derecho a la seguridad social mediante la expedición de leyes que aseguren el cumplimiento de los principios allí previstos. En ejercicio de esta facultad, el Congreso de la República expidió la Ley 797 de 2003, mediante la cual se reformaron algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993 y se adoptaron medidas concretas sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.
Dentro de las modificaciones realizadas por el legislador se encuentra el cambio en las personas legitimadas para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y los requisitos que se deben acreditar por cada una de ellas para tener derecho a su reclamación, específicamente, en los criterios de filiación, edad, dependencia económica y capacidad.
A juicio del interviniente, la medida legislativa adoptada en la norma demandada se encuentra plenamente justificada en virtud de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, que le permiten al legislador modificar los requisitos pensionales que estime necesarios para asegurar y garantizar a la población contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez o muerte.
En relación con el criterio de la dependencia económica total y absoluta para reclamar el derecho a la pensión de sobrevivientes, el interviniente manifiesta que el mismo se ajusta a la Constitución, pues se fundamenta en la libertad de configuración normativa que el Texto Superior le otorga al legislador para diseñar el sistema de seguridad social, acorde con la obligación estatal de ampliar progresivamente su cobertura para la totalidad de la población colombiana.
Respecto de la supuesta vulneración del derecho a la igualdad por parte de la norma demandada, el interviniente considera que la misma no se presenta, pues es imposible adelantar una comparación entre supuestos normativos totalmente diferentes. Así manifiesta, al concluir su intervención, que ''el actor busca comparar supuestos que no son comparables, es decir, busca aplicar el test de igualdad a supuestos de hecho que no son susceptibles de ellos. Lo anterior, toda vez que el legislador en el literal a) aplicó el criterio de la convivencia para efectos de acceder a la pensión de sobrevivientes por parte del cónyuge o compañero permanente, mientras que, para los padres del causante, se buscó aplicar el criterio de la dependencia económica. Por tanto, no se vulnera el derecho a la igualdad porque no cabe realizar la comparación entre supuestos completamente diferentes''.
4.5. Intervención de la Universidad del Rosario
El ciudadano J.E.M., en representación de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, interviene con el fin de defender la constitucionalidad condicionada de la norma demandada.
Según criterio del interviniente, el legislador no tuvo en cuenta que mediante la aprobación de la norma demandada podía llegar a infringirse el principio constitucional de la equidad, al restringir al máximo la transferencia del derecho a la pensión de sobrevivientes a aquellos padres que dependieran en ''forma total y absoluta'' del hijo fallecido.
Considera que son acertados los argumentos fácticos expuestos por el actor cuando pone de presente el problema al que se enfrentan los padres que dependían parcialmente de sus hijos, quedando éstos sin el derecho a que se les asigne la parte correspondiente de la pensión que asegure la satisfacción de su mínimo existencial. Lo que, en su opinión, se agrava cuando el mismo legislador se abstuvo de dejar una directriz clara de lo que es total y absoluto y bajo qué condiciones se entiende que alguien ya no depende en esa forma de otro.
Sostiene que hay un segundo elemento de inequidad en la norma, y es el relacionado con el hecho de que la pensión de sobrevivientes no solamente constituye un aporte en dinero a favor de los beneficiarios, sino también un instrumento para asegurar el acceso al sistema de seguridad social en salud. De ahí que, al no permitirse dicha prestación a los padres parcialmente dependientes del hijo fallecido, no sólo se les está negando una fuente económica para garantizar su mínimo vital, sino además la prestación del mencionado servicio, que resulta indispensable para aquellas personas que, como los padres, por lo general, cuando llegan a la tercera edad requieren atención médica, clínica y hospitalaria con mayor frecuencia y periodicidad.
A su juicio, el término de ''forma total y absoluta'' admite el fraccionamiento jurídico necesario, de modo que los padres que dependían de su hijo para subvenir parte de sus necesidades, pueden recibir por vía de la pensión de sobrevivientes, el equivalente a aquella porción en la que se encontraban sometidos directamente a la ayuda del afiliado o pensionado fallecido. En sus propias palabras señala:
''(...) si el hijo contribuía con sus padres asumiendo la vivienda, o la comida, o los servicios domiciliarios, a la muerte de ellos esta necesidad quedó absoluta y totalmente insatisfecha y, por eso, el padre al que el hijo le contribuía asumiendo todos los gastos mencionados o únicamente uno o varios de ellos, dependía total y absolutamente de su hijo, solo que varía la cuantía del beneficio, mas no la condición de dependiente. En estricta lógica tienen el mismo derecho a ser beneficiarios de la pensión de su hijo solo que en el último caso su derecho se recorta o disminuye hasta esa precisa cantidad que el hijo aportada.''
Con fundamento en lo anterior, el interviniente concluye que la norma acusada es constitucional, siempre que se entienda que el término ''de forma total y absoluta'' admite el fraccionamiento jurídico previamente señalado.
4.6. Intervención del Ministerio de la Protección Social
La ciudadana Alba Valderrama de Peña, en representación del Ministerio de la Protección Social dentro del término legal previsto, rindió concepto en el presente caso solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma demanda.
Para la representante del Ministerio la demanda propuesta es inepta, porque las pretensiones invocadas por el demandante carecen de sustento en la realidad, pues la norma demandada no ''impide'' a los padres del afiliado o del pensionado fallecido -como lo afirma el actor- acceder a la pensión de sobrevivientes, sino que regula las condiciones para reclamar tal derecho con base en criterios de equidad, solidaridad y razonabilidad.
A continuación manifiesta que ''(...) no puede afirmarse que la norma atacada prohíba, impida o restringe en modo absoluto el derecho de los padres, tan sólo se ocupa de determinar en qué casos procede, exigiendo que los padres dependan de manera real del causante para acceder a la prestación y no como pareciera desearlo el accionante, que esta prestación sea otorgada sin condicionamiento alguno a dichos padres, por el mero hecho de serlo o porque han percibido alguna colaboración o ayuda económica del fallecido, sin depender de él (...)''. Ello por cuanto la pensión de sobrevivientes se financia con los recursos correspondientes a un fondo común que lo constituyen la suma del pago de un pequeño porcentaje del aporte mensual que cada afiliado entrega al sistema.
M., advierte, no resulta posible para el sistema, en ninguno de sus regímenes, asumir el pago de una pensión de sobrevivientes en todos los eventos en los que fallezca una persona afiliada, sino en ciertos y determinados eventos, dado el mecanismo de financiación previsto para el pago de estas pensiones. De ahí que, indica, frente a la contingencia de la muerte, que para unos casos puede ser prematura y para otros no, se requiere de un esquema en el que los riesgos se compensen internamente para el grupo de personas amparadas. Por ello, afirma el interviniente, el legislador dispuso de un sistema de aseguramiento que permita financiar esta prestación, para cierto grupo de personas.
Destaca que el artículo demandado es constitucional por cuanto en el caso de que no existan los beneficiarios señalados en la ley, resulta razonable que el legislador establezca mecanismos de distribución de los beneficios por causa de muerte entre otros miembros del grupo familiar, siempre y cuando tal distribución no se aparte de los conceptos constitucionales propios de la seguridad social, es decir, que no disminuyan innecesariamente los fondos comunes destinados al pago de las pensiones de invalidez y sobrevivencia, generando la futura ausencia de recursos que atenten contra los verdaderos fines de la norma.
En esta medida, el interviniente considera que una dependencia económica no limitada, parcial o indeterminada, en nada evita los abusos cometidos con anterioridad, y por el contrario, permite que quienes perciben otros ingresos y cuentan con medios de subsistencia, pretendan mejorar su situación económica, apropiándose de los recursos destinados a la totalidad de los miembros que componen el grupo familiar del causante, y que, eventualmente, si los necesitan.
Finalmente, si en razón de esta medida algunos padres quedan en situación de desprotección, ''es necesario mencionar que el Sistema General de Pensiones, ha previsto que las situaciones de desamparo económico puedan presentarse en personas de la tercera edad, quienes merecen protección especial, razón por la cual el Fondo de Solidaridad Pensional cuenta con una cuenta de subsistencia, mediante la cual se pueden otorgar beneficios económicos a quienes se encuentran en tal situación, por lo cual no son las pensiones de sobrevivencia el mecanismo para obtener la ayuda del sistema más allá de los eventos taxativamente regulados en la ley, sino otros, también derivados del Sistema General de Pensiones''.
4.7. Intervención del Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Colombia
El ciudadano R.V.O., en calidad de miembro del Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Colombia, presentó escrito de intervención por medio del cual solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada.
Según el interviniente el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, no vulnera la Constitución. En su criterio, cuando se habla de beneficiarios no se puede aplicar el principio de la igualdad, porque de los mismos se predica un vínculo de parentesco distinto frente al causante. En sus propias palabras señala: ''(...) uno es el amor marital, que sólo se da entre cónyuges o compañeros y que tiene deberes de ayuda mutua y convivencia, que deben comportarse como una familia; frente al orden entre los padres y los hijos existe un parentesco de consanguinidad por vía directa en forma descendente, lo que hace que los padres frente a los hijos tengan una obligación directa de manutención, crianza y educación hasta la mayoría de edad, extendiéndose la misma a los 25 años, edad suficiente en donde el hijo alcanza un grado de educación que le permite independizarse.'' En relación con la obligación de los hijos frente a los padres, destaca que ésta procede de manera supletiva, es decir, cuando los demás órdenes no existen.
Considera que el requisito de la dependencia económica de los padres frente al hijo fallecido, es una medida razonable y aceptable y que no puede predicarse por tal motivo que exista una discriminación frente a los demás beneficiarios.
4.8. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana D.L.P.T., en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó escrito de intervención por medio del cual solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada.
En primer lugar, señala la interviniente que la demanda no incluye un concepto de violación concreto y exhaustivo, ''sino que se compone de un conjunto de aseveraciones y elucubraciones sobre posibles situaciones que se derivarían de la aplicación de la norma.'' No obstante lo anterior, la representante del Ministerio entra a analizar de fondo los cargos formulados.
Sostiene que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, tiene como fin la protección de los miembros del grupo familiar de la persona que fallece, siempre y cuando cumplan unas condiciones mínimas, que ameriten de acuerdo con las consideraciones previstas por el legislador, recibir la pensión de sobrevivientes. Advierte que, en esta materia, el legislador tiene una amplia libertad de configuración que le permite fijar los requisitos para tener derecho a la citada prestación.
Afirma que el aparte demandado de la norma exige que la dependencia sea total y absoluta, esto es, acreditar que no se tiene ninguna fuente de ingresos o de ayuda distinta a la que recibían los padres del hijo fallecido, con lo cual se descarta la posibilidad de que el padre o los padres ya percibían una pensión de vejez, o una renta o cualquier otra clase de ingreso. Señala que con ello se quiso por el legislador descartar de plano cualquier posibilidad de que los padres pretendan recibir una sustitución o una pensión de sobrevivientes por el sólo hecho de que recibían una ayuda del hijo.
Pone de presente que es muy común que los hijos apoyen a los padres en muchos aspectos, entre ellos, en el económico, mas sin embargo -en su criterio- ello en manera alguna puede dar lugar a que se cree a favor de los padres un derecho que per se está destinado a trasmitirse a los miembros del núcleo familiar que lo requieren, tal y como ocurre con los hermanos inválidos, cuando no se demuestra la dependencia económica total y absoluta de los padres.
Advierte que existe una diferencia entre proteger al núcleo familiar estrictamente dicho que está compuesto por el cónyuge o compañera o compañero permanente y los hijos, que salvaguardar a los padres, pues éstos usualmente tienen otros hijos u otros medios alternos para asegurar su mínimo vital.
Posteriormente, al realizar el test de razonabilidad, el interviniente sostiene que ''la determinación del requisito de dependencia económica total y absoluta para que los padres tengan derecho a una pensión de sobrevivientes, garantiza el derecho a la seguridad social de los demás beneficiarios que realmente tienen derecho a ella''. Por ello, la medida legislativa es proporcionada ''toda vez que se protege a los padres que dependían en forma total del causante y no a quien sólo recibía una ayuda económica o un aporte de aquél''.
Para concluir, indica que no se vulnera el derecho a la seguridad social si se tiene en cuenta que ''el régimen de seguridad social busca atender las contingencias que se pueden presentar a una persona en desarrollo de su vida en relación con su salud y su capacidad de trabajo. Así en materia de pensiones se busca hacer frente a la situación que se presenta cuando una persona no puede trabajar por razón de su edad o de su estado de salud, pero no a los padres que por tener una pensión u otro medio de subsistencia pueden subsistir por sí mismos. // En ese sentido no le asiste razón al demandante, pues contrario a lo afirmado por el actor los derechos que alega vulnerados, resultan protegidos por el ordenamiento jurídico en el que se inscribe la disposición demandada''.
De lo anterior se colige, que no hay sustento legal alguno para que se consideren vulnerados los derechos fundamentales invocados.
4.9. Intervención del Seguro Social
El ciudadano E.E.A.O., en nombre y representación del Seguro Social, presentó escrito de intervención por medio del cual solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada.
En su opinión, la norma objeto de examen al contemplar una condición necesaria para que los ascendientes del causante puedan percibir la prestación de sobrevivientes, como lo es la dependencia económica, per se, no es violatoria del Texto Superior, dado que con esta exigencia se pretende garantizar el equilibrio financiero del sistema de seguridad social en pensiones al imponer un requisito necesario y razonables a tales beneficiarios.
A continuación manifiesta que no sucede lo mismo en relación con los demás beneficiarios de la citada pensión, pues frente a éstos es claro que por su condición económica, física o mental (v.gr. como ocurre con los hijos que se encuentran cursando estudios de educación superior o los hermanos inválidos), están en situación de debilidad manifiesta, limitando la dependencia económica a un criterio parcial o relativo.
En el concepto de rigor, el Representante del Ministerio Público solicita a la Corte declarar exequible condicionada la norma demandada, con fundamento en las razones que a continuación se exponen.
El Jefe del Ministerio Público señala que el requisito inicialmente establecido para que los padres tuvieran derecho a la pensión de sobrevivientes, a falta de cónyuge o hijos con mayor derecho, era el de la mera dependencia económica. Destaca que la reforma introducida por la norma demandada, consistió en acentuar la exigencia del requisito, al indicar que tal dependencia debe ser en forma total y absoluta.
Señala que ello obedece a la intención de racionalizar el reconocimiento del mencionado derecho, toda vez que la simple dependencia económica conduciría posiblemente al otorgamiento de dicha prestación sin que desde el punto de vista de la seguridad social, se cumpla con la exigencia de la subordinación o del sometimiento material, quitándole la posibilidad, a los hermanos inválidos del causante, de reclamar el reconocimiento del citado derecho prestacional.
Advierte que tal regulación puede resultar adecuada para garantizar la eficiencia y universalidad del sistema pensional, pero no la solidaridad porque su carácter extremo de exigencia hace nugatorio el derecho a la pensión de sobrevivientes para muchos padres que tienen condiciones económicas muy precarias y no están afiliados a la seguridad social.
Para la Vista Fiscal, el requisito consagrado en la norma acusada, tampoco resulta necesario en sí mismo, porque en los casos en que los padres necesitaran ayuda económica parcial pero absoluta e ineludible del hijo fallecido para poder llevar unas condiciones mínimas de vida digna, debe establecerse el monto de ayuda real y necesaria que requerirían los padres para asignar proporcionalmente el monto pensional a reconocer sustitutivamente.
Puntualiza, que lo anterior, es totalmente viable porque de la misma manera como se debe probar la dependencia económica total y absoluta, también se puede probar la dependencia económica parcial pero absoluta de los padres en relación con el hijo fallecido.
Así las cosas, concluye que el requisito de dependencia económica total y absoluta de los padres del hijo que fallece para efectos de determinar su derecho a la pensión de sobrevivientes resulta ajustado al orden superior vigente en relación con los principios de eficiencia y universalidad de la seguridad social, pero no del de solidaridad porque excluye del referido derecho las situaciones en que los padres tienen una dependencia económica parcial y absoluta del causante.
En virtud de lo anterior, señala la Vista Fiscal que con el fin de garantizar el principio de preservación del derecho, solicita la constitucionalidad de la norma acusada, en el entendido que en los casos en que se establezca una dependencia parcial y absoluta de los padres a cargo del hijo fallecido, no existiendo otras personas con mayor derecho, se reconocerá el derecho a la pensión de sobrevivientes proporcionalmente en relación con la cuantía total a liquidar, según el monto establecido de ayuda real y necesaria que requerían los beneficiarios al momento del deceso del causante para llevar unas condiciones mínimas de vida digna.
Lo anterior, destaca el P. General, sin perjuicio de que en cada caso concreto el concepto de dependencia económica total y absoluta de los padres del hijo fallecido se establezca en relación con las circunstancias económicas reales de éstos. De ahí que, si se reconoce un valor menor podría ir contra la dignidad, la salud, la vida, la seguridad social y los derechos de las personas de la tercera edad, en cuyo caso el reconocimiento de la pensión de la pensión de sobrevivientes debe hacerse por la totalidad de su monto.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los preceptos normativos acusados previstos en el artículo 13 literal d) de la Ley 797 de 2003, ya que se trata de una disposición contenida en una ley de la República.
De acuerdo con los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer, si se desconocen o no los derechos y principios constitucionales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la solidaridad y a la protección integral de la familia, cuando en la norma demandada se dispone como condición para que los padres puedan ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, la necesidad de acreditar la existencia de una dependencia económica total y absoluta de éstos frente a los hijos.
Para resolver el citado interrogante, la Sala Plena (i) realizará unas breves consideraciones sobre los principios que rigen el Sistema de Seguridad Social Integral y, concretamente, el Sistema General de Pensiones; (ii) reiterará -a continuación- sus precedentes en relación con la naturaleza y alcance de la pensión de sobrevivientes; (iii) y finalizará con el estudio puntual acerca de la exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado.
Del sistema de Seguridad Social Integral y, en concreto, del Sistema General de Pensiones
Los artículos 48, 49, 50, 53 y 365 de la Constitución Política reconocen a la seguridad social como un servicio público y, a su vez, como un derecho constitucional. Inicialmente se ha entendido que una actividad económica se convierte en servicio público, cuando se dirige ''a satisfacer una necesidad de carácter general, en forma continua y obligatoria, según las ordenaciones del derecho público, bien sea que su prestación esté a cargo del Estado directamente o de concesionarios o administradores delegados, o de simples personas privadas'' Corte Suprema de Justicia. Sentencia de agosto 18 de 1970. M.P.E.S.. Corte Constitucional. Sentencias T-1000 de 2001 y C-623 de 2004..
Desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la seguridad social admite dicha categorización, por cuanto pretende la satisfacción de necesidades de carácter general, consistentes en amparar a toda la población colombiana, sin discriminación de ninguna naturaleza, durante todas las etapas de su vida, contra los riesgos o contingencias que menoscaben sus derechos a la integridad, salud, dignidad humana y mínimo vital, circunstancias frente a las cuales se requiere de una prestación o cobertura continua y obligatoria, en aras de hacer efectivos los mandatos superiores previstos en el Texto Constitucional (preámbulo y artículos 1, 2 y 5 de la Carta fundamental).
Esto significa que la seguridad social cumple con los tres postulados básicos para categorizar a una actividad como de servicio público, pues está encaminada a la satisfacción de necesidades de carácter general, lo que exige el acceso continuo, permanente y obligatorio de toda la colectividad a su prestación, siendo además necesaria e indispensable para preservar la vigencia de algunos de los derechos fundamentales que sirven de soporte al Estado Social de Derecho, como ocurre con los derechos a la vida, al mínimo vital y la dignidad humana.
En ciertos casos, la ley igualmente le ha conferido a la seguridad social la naturaleza de servicio público esencial, por lo que se debe garantizar su prestación de forma permanente y continua, a fin de lograr el desarrollo de una vida plena y satisfactoria en sociedad (C.P. art. 56). En la actualidad, el artículo 4° de la Ley 100 de 1993, establece que el citado servicio es esencial en todo lo relacionado con el sistema general de salud y, en materia pensional, solamente en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones.
De igual manera la seguridad social se encuentra prevista en el Texto Superior como un derecho económico y social (C.P. art. 48). En virtud de tal reconocimiento, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en cuanto a su naturaleza jurídica la misma se identifica como un derecho prestacional V., entre otras, las sentencias: T-102 de 1998, T-560 de 1998, SU-819 de 1999, SU-111 de 1997 y SU-562 de 1999.. Ello es así, por una parte, porque todas las personas tienen el derecho de exigir un conjunto de prestaciones a cargo de las entidades que integran el sistema de seguridad social, no solamente dirigidas a garantizar los derechos irrenunciables de las personas, sino también a obtener una calidad de vida acorde con el principio de la dignidad humana Sentencia C-432 de 2004. M.P.R.E.G., y por la otra, porque para asegurar su efectiva realización, se requiere -en la mayoría de los casos- acreditar el cumplimiento de normas presupuestales, procesales y de organización, que lo hagan viable y, además, permitan mantener el equilibrio económico y financiero del sistema Sentencia C-227 de 2004. M.P.M.J.C.E.. .
Es entonces comprensible y razonable que la efectividad del derecho a la seguridad social como derecho prestacional requiera, entre otros aspectos, de una estructura básica que permita atenderlo y de una constante asignación de recursos provenientes, en primer lugar, del cálculo actuarial del mismo sistema, a través de tasas de cotización, semanas mínimas de permanencia, períodos de fidelidad, plazos de carencia, cotizaciones voluntarias, rendimientos financieros, etc.; y en segundo término, del subsidio del Estado, quien a través de sus propios recursos fiscales, debe asegurar el acceso de todos los habitantes del territorio colombiano a los derechos irrenunciables de la seguridad social. Así se reconoce expresamente en el artículo 48 del Texto Superior, conforme a las modificaciones efectuadas por el Acto Legislativo No. 01 de 2005, en los siguientes términos: ''El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.'' En desarrollo de dicha función de garantía el Estado asume, por ejemplo, el pago de las pensiones de las compañías aseguradoras, cuando las mismas sufren menoscabo patrimonial o incurren en suspensiones o cesaciones de pago. Al respecto determina el artículo 109 de la Ley 100 de 1993: ''Sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones a cargo de los reaseguradores, la Nación garantizará el pago de las pensiones en caso de menoscabo patrimonial o suspensiones de pago de la compañía aseguradora responsable de su cancelación de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto sea expedida. Para este efecto, el Gobierno Nacional podrá permitir el acceso de la compañía aseguradora a la garantía del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. En este caso, la compañía aseguradora asumirá el costo respectivo.(...)''. (Subrayado por fuera del texto original).
Sin embargo, aún a pesar de su contenido prestacional, la jurisprudencia constitucional ha señalado en múltiples ocasiones que el derecho a la seguridad social, aunque no es en sí mismo un derecho fundamental, debe ser considerado como tal, cuando su perturbación ponga en peligro o vulnere el derecho a la vida, a la integridad personal u otros derechos fundamentales de las personas. Así, por ejemplo, en reciente providencia, la Corte manifestó:
''(...) reiteradamente esta Corporación ha reconocido que aunque el derecho a la seguridad social es de carácter prestacional, excepcionalmente es susceptible de protección a través de esta acción constitucional, cuando de su amenaza o afectación se derive un peligro o vulneración de otros derechos de índole fundamental, tales como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la dignidad, etc. (...)
La seguridad social goza de carácter de fundamental al ser conexo y paralelo a la vida, al trabajo y la salud; este derecho tiene su expreso reconocimiento genérico en el artículo 48 de la Carta, y específicamente para las personas disminuidas físicas, sensoriales y psíquicas en los mandatos 13 y 17 superiores'' Sentencia T-919 de 2005 (M.P.J.C.T.. En el mismo sentido, se pueden consultar las siguientes las sentencias: T-395 de 1998, T-076 de 1999, T-321 de 1999 y T-101 de 2001..
Siendo entonces la seguridad social no sólo un servicio público (obligatorio y, en algunas ocasiones, esencial), sino también un derecho prestacional, se otorga por la Constitución su dirección, coordinación y control al Estado, el cual debe garantizar su prestación a través de la participación de las entidades públicas y los particulares, en los términos señalados en la ley (C.P. arts. 48 y 333).
En este contexto, la Constitución Política le ha atribuido al legislador un amplio margen de configuración para regular todo lo concerniente a la seguridad social y, en concreto, lo relacionado con las prestaciones en salud, vejez, riesgos profesionales, etc. Dicha amplitud tiene su fundamento en los artículos 48 y 365 del Texto Superior, que establecen una fórmula flexible para organizar y coordinar la prestación de dicho servicio, sin limitar su desarrollo a una estructura única o predispuesta. De suerte que, como se señaló en sentencias C-1089 de 2003 M.P.Á.T.G.. y C-623 de 2004 M.P.R.E.G., el legislador en virtud de la libertad de configuración puede diseñar el sistema de seguridad social a través de distintos modelos, y el hecho de optar en una reforma legal por uno diferente al que generalmente se ha empleado, no implica per se la inconstitucionalidad de la norma legal que así lo establezca.
En lo pertinente, el citado artículo 48 -en su versión original- establece que: ''La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. (...) La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley (...)''. En el mismo orden de ideas, el Acto Legislativo No. 01 de 2005, en el artículo 1, adicionó lo siguiente: ''Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema general de Pensiones (...) Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejes por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido (...). Finalmente, el artículo 365 del Texto Superior, en materia de servicios públicos, reitera el amplio margen de configuración reconocido al legislador en estos temas, al señalar que: ''Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (...) Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá su regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios (...)'' Subrayados por fuera de los textos originales..
En este sentido, la Constitución Política establece unos principios y reglas generales, básicas y precisas, a las cuales debe ceñirse el legislador para regular o limitar el alcance de dicho servicio público y derecho prestacional a la seguridad social Sentencia C-516 de 2004. M.P.J.C.T., pero no impide su amplia intervención para configurar, coordinar y asegurar su prestación a través de las estructuras o sistemas que considere idóneos y eficaces.
Se destacan dentro de ese catálogo de reglas generales a las que debe someterse la libertad de configuración del legislador, entre otras, las siguientes: (i) el reconocimiento de la seguridad social como un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional y, a su vez, (ii) como un servicio público obligatorio cuya dirección, control y manejo se encuentra a cargo del Estado Sobre la materia, en sentencia C-791 de 2002 (M.P.E.M.L., la Corte manifestó: ''lo anterior no significa que la decisión legislativa sea completamente libre, ni que la reglamentación adoptada esté ajena al control constitucional, pues es obvio que existen límites, tanto de carácter formal (competencia, procedimiento y forma) como de carácter material (valores y principios en que se funda el Estado Social de Derecho), señalados directamente por el Constituyente y que restringen esa discrecionalidad. Por consiguiente, si el Legislador opta, por ejemplo, por una regulación en virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social. Lo mismo ocurriría si el Estado se desentendiera de las funciones de dirección, coordinación y control a la seguridad social, porque esas fueron precisamente algunas de las tareas expresamente asignadas en la Carta del 91.''. Adicionalmente, (iii) se admite la posibilidad de autorizar su prestación no sólo por entidades públicas sino también por particulares Sentencia C-1489 de 2000. M.P.A.M.C.; (iv) siempre y cuando se cumplan con las estrictas exigencias derivadas del contenido de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad y sostenibilidad financiera (C.P. art. 48).
El alcance de los citados principios fue objeto de análisis y concreción por parte de esta Corporación en las sentencias C-623 y C-1024 de 2004 M.P.R.E.G., en los siguientes términos:
Según el principio de universalidad, la cobertura en la protección de los riesgos inherentes a la seguridad social debe amparar a todas las personas residentes en Colombia, en cualquiera de las etapas de su vida, sin discriminación alguna por razones de sexo, edad, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, etc.
El principio de eficiencia cuyo propósito consiste en lograr el mejor uso económico y financiero de los recursos disponibles para asegurar el reconocimiento y pago en forma adecuada, oportuna y suficiente de los beneficios a que da derecho la seguridad social. Mediante este principio se pretende hacer efectivo, el mandato constitucional de garantizar ''el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales'', en los términos previstos en el artículo 53 del Texto Superior.
Finalmente, el principio de sostenibilidad financiera, incorporado a la Constitución Política a través del Acto Legislativo No. 01 de 2005, mediante el cual se exige del legislador que cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional debe preservar el equilibrio financiero del sistema general de pensiones V., al respecto, exposición de motivos al proyecto de Acto Legislativo No. 127 de 2004 Cámara. .
De igual manera, esta Corporación ha establecido que el legislador en ejercicio de la citada potestad de configuración normativa, además de someterse al cumplimiento -en concreto- de aquellas reglas y principios que regulan el suministro y la exigibilidad de las prestaciones que componen el sistema de la seguridad social, se encuentra sujeto de igual manera a la observancia de aquellos otros principios, valores y derechos constitucionales previstos en el Texto Superior, que generalmente limitan el desarrollo de la atribución constitucional de regulación. Ello ocurre, entre otras, con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y solidaridad, así como con los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana y mínimo vital.
Precisamente, en sentencia C-152 de 2003 M.P.J.A.R., este Tribunal manifestó:
''En materia de la regulación del servicio público de seguridad social, el legislador goza de una amplia potestad de configuración normativa. La ley, por decisión constituyente, establece los términos en que dicho servicio público debe ser prestado, en sujeción a los principios de eficacia, universalidad y solidaridad (artículo 48 de la Constitución). En desarrollo de dichos principios, el legislador puede reconocer determinadas prestaciones sociales -por ejemplo una licencia remunerada de paternidad de cuatro días si el padre cotiza al sistema de salud o de ocho días si el padre y la madre son cotizantes (artículo 1 de la Ley 755 de 2002)-, así como colocar en cabeza de determinadas personas las obligaciones correspondientes, como la de financiar dicha prestación. Para la Corte es claro que la amplia potestad legislativa en materia de seguridad social, que incluye el régimen de licencia de paternidad en caso de alumbramiento, tiene como límite los preceptos constitucionales, en especial el deber de respetar los derechos fundamentales, entre ellos el derecho a la igualdad.''
En idéntico sentido, en sentencia C-671 de 2002 M.P.E.M.L., se sostuvo que:
''Esta Corte ha señalado que si bien la Constitución señala unos principios que gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud, el Legislador goza de una amplia libertad para regular la materia, pues la Carta establece que la seguridad social se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, ''en los términos que establezca la Ley''. (...) La amplia libertad del Legislador en la configuración de la seguridad social no significa obviamente que cualquier regulación legislativa sea constitucional, pues no sólo la Carta señala unos principios básicos de la seguridad social y del derecho a la salud, que tienen que ser respetados por el Congreso, sino que además la ley no puede vulnerar otros derechos y principios constitucionales''.
Por consiguiente, si bien el legislador en el ámbito de la seguridad social, y especialmente en cuanto se refiere al sistema general de pensiones, se encuentra habilitado para regular las condiciones bajo las cuales se puede acceder al reconocimiento y pago de las prestaciones que surgen para garantizar a la población de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, es claro que no puede desconocer las reglas ni los principios constitucionales que regulan en concreto el derecho a la seguridad social, ni los demás principios y derechos constitucionales reconocidos en el Texto Superior.
Teniendo como fundamento el amplio margen de configuración normativa para regular todo lo concerniente a la seguridad social, esta Corporación ha sostenido que la adopción de medidas legislativas sobre los distintos componentes, variables o requisitos pensionales que directa o indirectamente afecten los recursos parafiscales que integran el fondo común o las cuentas individuales en los sistemas vigentes de seguridad social El régimen de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad. , o que tengan la virtualidad de comprometer sumas adicionales que a través de la contratación de seguros garantizan la financiación de las pensiones de invalidez o sobrevivencia en el sistema pensional de ahorro individual con solidaridad V., artículos 70 y 77 de la Ley 100 de 1993. , no pueden ser analizadas desde una posición aislada o descontextualizada de los sistemas a los cuales pertenecen, por cuanto se presume que corresponden a un juicio político, económico y financiero -razonable y proporcional- de las distintas hipótesis y constantes macroeconómicas que pueden afectar el futuro cumplimiento de obligaciones pensionales del Estado.
Por ello esta Corporación ha insistido que cuando una regulación se relacione con la atribución de dirección e intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), incluyendo en ella toda la legislación referente al derecho y al servicio público de la seguridad social, que no afecten derechos constitucionales fundamentales (C.P. arts. 48 y 365), el juez constitucional deberá respetar las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política y, por lo mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una norma cuando ésta resulte inconstitucionalmente manifiesta. Así, la Corte lo ha señalado, en los siguientes términos:
''La Corte considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma'' (Sentencia C-265 de 1994. M.P.A.M.C..
No obstante, en sentencia C-227 de 2004 M.P.M.J.C.E., esta Corporación concluyó que dichas razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política deben ceder a favor de un control riguroso de constitucionalidad, cuando a pesar de que la medida legislativa corresponde a una materia de contenido económico y social, la misma (i) incorpora una clasificación sospechosa, como ocurre con aquellas que están basadas en las categorías prohibidas para hacer diferenciaciones según lo previsto en el inciso 1° del artículo 13 Superior; (ii) afecta a personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a sujetos que gozan de especial protección constitucional; (iii) desconoce prima facie el goce de un derecho constitucional fundamental; o finalmente, (iv) incorpora -sin causa aparente- un privilegio exclusivo para un sector determinado de la población Apelando a la citada modalidad de control, este Tribunal declaró inexequible el límite de los 18 años edad previsto en la disposición acusada, para que las madres trabajadoras cuyos hijos padezcan de invalidez física o mental, cuando éstos dependan económicamente de aquellas, puedan ser beneficiarias de la pensión especial de vejez dirigida a garantizar el debido cuidado y protección de las personas discapacitadas. En sus propias palabras, la Corte sostuvo: ''La Corte comparte el argumento acerca de que la escasez de recursos y la necesidad de avanzar progresivamente en la concesión de algunos beneficios, de acuerdo con la disponibilidad económica, pueden obligar a delimitar el ámbito de aplicación de un beneficio o el espectro de beneficiarios. Sin embargo, considera importante aclarar que en los casos en los que se aduzca la escasez de medios para negar el acceso a un derecho a grupos vulnerables es necesario que la argumentación no se reduzca a afirmaciones genéricas acerca de la limitación de los recursos económicos. Cuando se trata de establecer diferenciaciones que comprometen los derechos de los grupos específicos más débiles de la sociedad, el Estado corre con la carga de la argumentación para demostrar específica y realmente que era efectivamente conducente establecer una determinada diferenciación. (...) // Por otra parte, la Corte es consciente de que derechos como los que se discuten en este proceso son de aplicación progresiva, lo cual indica que no siempre pueden ser desarrollados en toda su dimensión de un día para otro, y que probablemente es necesario que inicialmente los beneficios se focalicen en algunos grupos. Sin embargo, es claro que la marginación del acceso al beneficio para las madres trabajadoras de los hijos mayores de edad afectados por una invalidez física o mental que no les permite valerse por sí mismos y que dependen económicamente de ellas, no es constitucionalmente legítima, dada la situación de extrema vulnerabilidad en que se encuentran. Puesto que de lo que se trata es de facilitarle a las madres trabajadoras que apoyen de forma permanente a sus hijos inválidos y que dependen de ellas económicamente, la diferenciación establecida por la norma acusada es inaceptable a la luz de la Constitución, pues como ya se señaló el mero tránsito de edad no modifica por sí mismo las condiciones de los hijos''..
Ahora bien, como en otras ocasiones lo ha señalado esta Corporación V., entre otras, las sentencias C-671 de 2002, C-033 de 2003 y C-100 de 2004., dicho control se manifiesta no sólo en la obligación del juez de verificar que la medida legislativa adoptada sea adecuada y conducente para realizar un fin constitucional, sino que además la misma debe ser proporcional, esto es, que el logro del objetivo perseguido por el legislador no puede llegar al extremo de sacrificar principios o derechos que constitucionalmente se consideran de mayor entidad en defensa del Estado Social de Estado.
Con fundamento en lo expuesto, antes de proceder al análisis de constitucionalidad de la disposición acusada, esta Corporación estima necesario realizar una breve síntesis de la jurisprudencia constitucional sobre la pensión de sobrevivientes, en especial, para determinar cuáles son los soportes constitucionales que permiten su desarrollo legal.
De la naturaleza y alcance de la pensión de sobrevivientes
Esta Corporación en distintas ocasiones ha tenido la oportunidad de pronunciarse acerca de la constitucionalidad de medidas legislativas relacionadas con la pensión de sobrevivientes, señalando que la misma busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento V., entre otras, las sentencias T-190 de 1993, T-553 de 1994, C-389 de 1996, C-002 de 1999, C-080 de 1999, C-617 de 2001, C-1176 de 2001, T-049 de 2002 y C-1094 de 2003.. Desde esta perspectiva, la Corte ha dicho que la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para sus beneficiarios, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del pensionado o del afiliado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlos a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria Sentencia C-002 de 1999. M.P A.B.C.. . Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y que, además, en muchos casos compartían con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades mínimas.
En el mismo orden de ideas, por ejemplo, en sentencia T-190 de 1993 M.P.E.C.M.. , la Corte manifestó:
''La sustitución pensional, de otra parte, es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra (...)La sustitución pensional tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad justifican que las personas que constituían la familia del trabajador tengan derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del trabajador fallecido. (...)''.
Siguiendo el mismo precedente, en sentencia C-002 de 1999 M.P.A.B.C., este Tribunal sostuvo:
Así las cosas, es innegable que el derecho a la pensión de sobrevivientes tiene como objeto evitar el abandono económico al que se verían sometidos los beneficiarios del causante, cuando falta el apoyo material de quienes con su trabajo o a través de una pensión preexistente, contribuían a proveer lo necesario para su sustento.
La pensión de sobrevivientes opera tanto en el régimen de prima media con prestación definida como en el de ahorro individual con solidaridad y ha sido regulada especialmente por la Ley 100 de 1993, en los capítulos IV de los respectivos títulos II y III de dicho estatuto. El propósito que se persigue con la citada regulación es establecer un marco legal que les permita a los miembros del grupo familiar del causante, en su condición de beneficiarios, acreditar la cercanía, convivencia o dependencia económica que los habilite para reclamar el reconocimiento de la citada pensión. En términos generales, las personas legítimas para tener derecho a la pensión de sobrevivientes son:
Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizando cincuenta semanas dentro de los tres últimos anos inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones'' Ley 100 de 1993, artículo 46, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. Disposición declarada exequible mediante sentencias C-1255 de 2001 (M.. R.U.Y.) y C-1094 de 2003 (M.P.J.C.T..
Como se explicó en sentencia C-617 de 2001 M.P.Á.T.G.. , el numeral 1° del citado artículo regula la situación que se presenta ante la muerte del pensionado por vejez o invalidez, hipótesis en la cual tiene lugar la subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación que venía recibiendo su titular, y no la generación de una prestación nueva o diferente. Es lo que strictu sensu se ha denominado sustitución pensional. Por su parte, el numeral 2° de la citada disposición, regula lo que ocurre ante la muerte del afiliado, en cuyo caso la pensión de sobrevivientes que se paga a sus familiares, es una nueva prestación de la que no gozaba el causante, que se genera -previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley- en razón de su muerte. ''Se trata, entonces, del cubrimiento de un riesgo con el pago de una prima que lo asegure y no del cambio de titular de una prestación ya causada como en el evento anterior'' Ibídem. .
Para tener derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, además de cumplirse con los requisitos generales previstos en la ley Artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, conforme al cual: ''Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, // 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: // a) Muerte causada por enfermedad: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento; b) Muerte causada por accidente: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento''. Norma declarada exequible en el entendido que: ''el caso del literal a) del numeral 2 será exigible la cotización del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado al sistema que fallezca cumplió 20 años de edad y la fecha de su muerte''. (sentencia C-1094 de 2003. M.P.J.C.T.)., debe acreditarse por parte de los miembros del grupo familiar del causante, la condición de beneficiarios legales a partir del orden de prelación señalado en las disposiciones vigentes. Dicho orden se encuentra establecido en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, que recogen lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos:
En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; Los apartes subrayados fueron declarados exequibles por la Corte en sentencia C-1094 de 2003 (M.P.J.C.T..
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; El presente literal fue declarado exequibles en sentencia C-1094 de 2003 (M.P.J.C.T..
Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años La citada disposición fue declarada exequible mediante sentencia C-453 de 2005 (M.P.C.I.V.H.., incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste''.
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, a través de la observancia del citado orden y de las exigencias y condiciones previstas en cada uno de ellos, se logra cumplir dos propósitos fundamentales para la defensa de la estabilidad económica y financiera del sistema general de pensiones: Por una parte, se restringe el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los miembros del grupo familiar que, por lo general, en atención a la convivencia, cercanía o dependencia económica con el causante, requieren efectivamente de una prestación económica para asegurar su digna subsistencia. De manera que, por fuera de los beneficiarios legalmente reconocidos, o aún en el caso de que ellos existan, pero no logren acreditar los requisitos previstos en la ley para legitimar el reconocimiento y pago de la pensión, los familiares del causante tan sólo tendrán derecho, en el caso del régimen de prima con prestación definida, a una indemnización sustitutiva Ley 100 de 1993. art. 49., o en tratándose del régimen de ahorro individual con solidaridad, a la devolución de saldos Ley 100 de 1993. art. 78..
Por otra parte, el acatamiento de las condiciones señaladas para cada beneficiario, según el orden de prelación legal, busca igualmente la protección de los intereses del grupo familiar, ante la posible reclamación ilegítima de la pensión por parte de individuos que no tendrían derecho a recibirla con justicia. En este sentido, ''es claro que la norma pretende evitar la transmisión fraudulenta de la pensión de sobrevivientes'' Sentencia C-1176 de 2001.M.P.M.G.M.C...
A diferencia de las otras prestaciones que integran el sistema general de pensiones, la pensión de sobrevivientes funciona primordialmente a través del sistema de aseguramiento. Por ello, las condiciones para proceder a su cobro son formalmente más exigentes, pues el reconocimiento desmedido de este derecho de la seguridad social puede afectar la mutualidad que da fundamento al régimen de prima media con prestación definida Dispone el artículo 32 de la Ley 100 de 1993: ''El régimen de prima media con prestación definida tendrá las siguientes características: (...) b. Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley''. , o comprometer la solvencia financiera de las aseguradoras que garantizan el pago de esta pensión en el régimen de ahorro individual con solidaridad Ley 100 de 1993. art. 70.. Así se puso de presente por esta Corporación en sentencia C-617 de 2001 M.P.Á.T.G.. , en los términos que a continuación se exponen:
''Ahora bien, en lo referente a los mecanismos señalados por el legislador para la financiación de dicha pensión, cabe indicar que el régimen establecido por el legislador para el reconocimiento de cada uno de los tipos de prestación que integran el sistema general de pensiones responde a principios distintos y se financia de diferentes formas. (...)
(En] lo referente a la pensión de sobrevivientes, su régimen no se fundamenta en el hecho de la acumulación de un capital suficiente para financiar una pensión, sino en el aseguramiento del riesgo de fallecimiento del afiliado. Por esa razón el legislador, al regular la pensión de sobrevivientes, previó un tiempo mínimo de cotización, partiendo de la base que las sumas recibidas para cubrir el riesgo de muerte, unidas a las que aportan todos los demás afiliados cotizantes, resultaban suficientes para generar un fondo común separado o una mutualidad que asumiera estas prestaciones.
(...) En este sentido debe tenerse en cuenta que las pensiones de invalidez y de sobrevivientes se consagran dentro de un sistema de aseguramiento, por lo que quien está cotizando, paga el costo de esa protección, con lo que se asegura además su fidelidad al sistema -otro de los objetivos de la norma- que permite la aplicación de los principios de solidaridad y universalidad señalados en la Constitución para el sistema de seguridad social, al generar un fondo común que financia estas pensiones de invalidez y sobrevivencia tanto en el caso del régimen de prima media -a través de una cuenta separada para este efecto- como en el caso del régimen de ahorro individual -a través de una compañía de seguros- (artículo 20 de la Ley 100 de 1993).
Cabe recalcar al respecto, que en la pensión de sobrevivientes hay entonces ''un elemento de seguro'', por lo que quien paga la prima anual está cubierto, mientras que quien no la ha cancelado, no puede gozar de cobertura. Empero el legislador en todo caso otorgó a quien haya estado afiliado pero no cotiza actualmente, un período de cobertura adicional, pues exige solamente 26 semanas de cotización en el año inmediatamente anterior al fallecimiento''.
En relación con el sistema de aseguramiento escogido en este campo por el legislador, la Corte en la sentencia de la referencia, retomó los argumentos expuestos por el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para ilustrar las características y presupuestos con los que se estructuró dicho sistema en la Ley 100 de 1993. Al respecto, se señaló:
''Un sistema de aseguramiento, como todo esquema de esta naturaleza prevé requisitos de cobertura y períodos de carencia, o períodos mínimos de cotización, que se encuentran involucrados en las fórmulas actuariales que le dan viabilidad financiera a dicho sistema.// Tal sustento actuarial permite que sea posible asumir los riesgos que se encuentran involucrados en el sistema y, de no cumplirse los requisitos en la citada formulación, simplemente no podría reconocerse las pensiones a ninguno de los afiliados, puesto que, frente a recursos limitados, es preciso distribuirlos de modo que cubran al mayor número posible de personas.// Lo anterior significa para un sistema de seguros tradicional por el pago de una mínima cantidad (prima) el asegurador corre el riesgo de pagar una indemnización que equivaldrá a miles de veces el monto de dicha prima.// M. no resulta posible para el sistema, en ninguno de sus regímenes, asumir el pago de una pensión de sobrevivientes cuando el afiliado no ha realizado los aportes previstos en la nota técnica que lo soporta.// Por ello, frente a la contingencia de la muerte, que para unos casos puede ser prematura y para otros no, se requiere un esquema en el que los riesgos se compensen internamente para el grupo de personas amparadas y por ello el legislador dispuso un sistema de aseguramiento que permita financiar esta prestación, lo cual además permite ampliar la cobertura a un mayor porcentaje de población del grupo, para lo cual se requiere la fidelidad en la cotización de dicho grupo. // Esta es la razón por la cual se han establecido una serie de requisitos para que el afiliado o su grupo familiar puedan contar con una pensión (...)''.
Sin desconocer la trascendencia de los argumentos económicos y financieros previamente señalados que permiten legitimar la importancia del carácter restrictivo de los requisitos y condiciones que dan derecho a reclamar la pensión de sobrevivientes, lo cierto es que el reconocimiento de esta prestación no puede regirse exclusivamente en consideración a la escasez de recursos y a la solvencia económica del sistema financiero, pues en muchas ocasiones, su exigilidad permite asegurar la protección de los derechos fundamentales de las personas, tales como, la vida, el mínimo vital, la dignidad humana y la educación, cuya prevalencia constitucional se encuentra expresamente reconocida en el artículo 5° del Texto Superior, como un principio esencial del Estado Social de Estado Dispone la norma en cita: ''El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad''. (Subrayado por fuera del texto original).. Así lo ha establecido la Corte, entre otros, en tratándose de personas de avanzada edad, de los niños o de los adolescentes que se encuentran cursando estudios de educación superior.
A continuación se recogerán por esta Corporación algunos casos de tutela en los que se ha puesto de presente el carácter fundamental de la pensión de sobrevivientes, a partir de la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la integridad personal y a la educación. En este contexto, por ejemplo, en sentencia T-996 de 2005 M.P.J.C.T., la Corte ordenó al Gerente del Seguro Social, S.B., reconocer una pensión de sobrevivientes a favor de la cónyuge del causante, pues se demostró la vulneración de su derecho al mínimo vital, al tratarse de una persona sin trabajo y cercana a la tercera edad En la parte motiva de esta providencia, se señaló: ''En el presente caso procede la acción de tutela.// De una parte [porque] la actora reúne todas las condiciones materiales para que su derecho a la sustitución pensional sea reconocido. [Y] en segundo lugar, [porque] el no reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes de la actora, afecta su derecho al mínimo vital, pues según lo afirma en su acción sin que exista prueba que sugiera lo contrario, se encuentra cercana a la tercera edad y su capacidad para laborar es restringida por lo que no consigue trabajo en ninguna parte. Por esta razón se ha visto en la obligación de poner una ''tiendita'', la cual le permite recaudar a penas lo suficiente para comer, más no para sufragar sus gastos de vivienda, salud y vestuario. (...) Por estas razones la Corte procederá a garantizar el derecho al mínimo vital de la accionante y de sus hijos, ordenando al ISS reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes, a partir de la fecha de la promulgación de esta sentencia''..
En sentencia T-1185 de 2004 M.P.A.B.S., este Tribunal otorgó el amparo tutelar a unos menores de edad, frente a quienes el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, revocó unilateralmente el acto administrativo que les reconoció la pensión de sobrevivientes de su difunto padre, sin contar con su consentimiento expreso como titulares del citado derecho Entre los argumentos esgrimidos para conceder la tutela, se expusieron los siguientes: ''[La] sustitución pensional, hoy pensión de sobrevivientes, (...) `es un derecho que presenta una naturaleza fundamental, por estar contenido dentro de valores tutelables como son el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, y al trabajo' (...) Con el fin de poder disfrutar de este derecho, la legislación vigente exige que además del parentesco se acredite la condición de estudiante o de invalidez y la dependencia económica. (...) Los derechos de los niños son prevalentes y configuran un interés superior predominante dentro del ordenamiento jurídico. (...) La consecución de tan altos fines demanda, por lo tanto, una actividad diligente y tutelar de la colectividad entera que reafirme el desarrollo vital de los menores sujeto a esos parámetros; por esta razón, la Constitución consagró que la asistencia y protección de los niños es una obligación de la familia, la sociedad y el Estado; de manera pues que, su realización se encuentra bajo la vigilancia general de la colectividad, debiendo toda persona denunciar ante la autoridad competente el incumplimiento de esos compromisos con los niños y lograr la respectiva sanción a sus infractores (C.P., art. 44, inciso 2o.)''.. Finalmente, en sentencia T-695 de 2000 M.P.Á.T.G., esta Corporación reiteró los precedentes en materia de procedibilidad de la acción de tutela cuando se niega el derecho a la pensión de sobrevivientes, y por dicha circunstancia, se lesiona el derecho fundamental a la educación Al respecto, la Corte manifestó: ''Adicionalmente, se ha afirmado por la Corte que la sustitución pensional es un derecho que presenta una naturaleza fundamental, por estar contenido dentro de valores tutelables como son el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, y al trabajo, así como en el derecho a la educación, de clara estirpe fundamental, pues dicha prestación protege en la situación de debilidad manifiesta que presenta quien aún ostenta la calidad de estudiante en proceso de formación intelectual y desafortunadamente pierde al progenitor pensionado, de manera que pueda contar con las condiciones necesarias que le permitan culminar el proceso de formación personal y educativo emprendido, con miras a lograr un desarrollo integral''..
De lo expuesto se concluye que la finalidad de la pensión de sobrevivientes, es suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Cualquier decisión administrativa, legislativa o judicial que desconozca esa realidad, e implique por consiguiente la reducción de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, debe ser reiterada del ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los principios constitucionales de solidaridad y protección integral de la familia, como soportes esenciales del Estado Social de Derecho.
Conforme a los argumentos anteriormente expuestos, esta Corporación procederá al análisis de constitucionalidad de la disposición acusada, a fin de determinar su exequibilidad o no.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), de la Ley 797 de 2003: ''Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: (...) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, (...) los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste'' Se subraya el aparte normativo objeto de acusación..
Esta disposición permite que a falta de un miembro del grupo familiar con mejor derecho, sean los padres del causante quienes se beneficien de la pensión de sobrevivientes, siempre que demuestren una dependencia económica total y absoluta frente a su hijo. En la versión original prevista en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, si bien se exigía para la reclamación de esta prestación probar la mencionada dependencia económica, la misma no se ajustaba a ningún tope o límite cuantitativo, como lo es el correspondiente a la subordinación ''total y absoluta'' Al respecto, disponía la norma en cita: ''A falta del cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste;''..
La modificación realizada por la Ley 797 de 2003, según lo manifestado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consistió en evitar que mediante actuaciones dolosas de los peticionarios de la pensión de sobrevivientes, se agravara la descapitalización de los recursos que constituyen el fondo mutual que asegura el reconocimiento de las distintas pensiones en el régimen de prima media, o que, en el caso del régimen de ahorro individual, se menoscabaran las condiciones para el aseguramiento y reaseguramiento de las mismas, sucesos que se presentan cuando para avalar la continuidad de una pensión o para poder exigir el reconocimiento de una nueva, se acuden a pruebas ficticias tendientes a demostrar la supuesta dependencia económica En la exposición de motivos de la citada ley, aun cuando no hace referencia explícita al artículo acusado, si se pone a consideración del legislador, la preocupación respecto a los fraudes en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en casos puntuales como el de los cónyuges o compañeros permanentes. Así se manifestó: ''Artículo 17. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Se regulan los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes estableciendo uniformidad entre los regímenes de prima medida y de ahorro individual con solidaridad. Adicionalmente se establece que el cónyuge o compañero permanente debe haber convivido con el pensionado por lo menos cuatro años antes del fallecimiento con el fin de evitar fraudes''. (Gaceta del Congreso No. 350 del viernes 23 de agosto de 2002. P.. 16)..
El cambio en términos del citado Ministerio implicó que la dependencia exigida ''sea total y absoluta, esto es, acreditar que no se tiene ninguna fuente de ingresos o de ayuda distinta a la que recibían los padres del hijo fallecido, con lo cual se descarta la posibilidad que el padre o los padres ya perciban una pensión de vejez, etc. una renta o cualquier otra clase de ingreso''.
Para el accionante y algunos intervinientes la disposición acusada al requerir la demostración de una dependencia económica total y absoluta de los padres frente a los hijos desconoce los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, pues si la finalidad de la pensión de sobrevivientes es suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado, y por ende, evitar que el deceso implique un cambio sustancial en las condiciones mínimas de subsistencia de los beneficiarios, ello no descarta la posibilidad de que los padres puedan recibir un ingreso adicional fruto de su propio trabajo, de una actividad privada o de una pensión autónoma (v.gr. pensión de vejez o de invalidez), siempre y cuando éstas no los conviertan en autosuficientes económicamente, despareciendo así la subordinación material que da fundamento a la citada prestación. En apoyo de lo anterior, se pronunció el P. General, al manifestar que:
''Lo que se espera es que los padres tengan una independencia económica mínima asegurada durante su vejez, para llevar una vida digna de acuerdo con un mínimo vital, que puede ser el fruto de un derecho pensional y un patrimonio, o en algunos casos en vez de este último, un apoyo generacional invertido como resultado de haberle dado a sus hijos la mejor formación posible para ser más competitivos y exitosos en lo económico. (...) Sin embargo, dado los niveles tan elevados de desempleo, subempleo y de economía informal imperantes en nuestro país y de las desigualdades sociales que con mayor vigor afectan a los ciudadanos de la tercera edad, es frecuente que haya padres que dependan económicamente de manera absoluta y total de los aportes de sus hijos, pero lo es más aún que tal dependencia para poder llevar unos niveles mínimos de vida digna se de acompañada de precarios ingresos de manera permanente o esporádica. (...) En situaciones como las referidas, los progenitores necesitan una ayuda parcial pero absolutamente necesaria para poder tener unas condiciones mínimas de vida digna, las cuales debe el Estado garantizar posteriormente a la muerte del causante en su condición de hijo, cuando no existan personas con mayor derecho a la pensión de sobrevivientes''.
Esta Corporación debe precisar que aun cuando la disposición acusada incorpora una modificación en los requisitos que legitiman -en principio- la reclamación de un derecho económico y social, frente al cual la Constitución Política le otorga al legislador una amplia potestad de configuración para la definición de las condiciones que permiten su reconocimiento Sentencias C-265 de 1994. (M.P.A.M.C. y C-623 de 2004 (M.P.R.E.G.).. En el presente caso, no son suficientes para declarar la constitucionalidad de la norma demandada las razones de conveniencia invocadas por el órgano de representación política, entre otras, por las siguientes razones: En primer lugar, porque como previamente se señaló, el goce y disfrute de la pensión de sobrevivientes asegura la protección de varios derechos fundamentales que sustentan al Estado Social Derecho, como lo son la vida, el mínimo vital y la dignidad humana; y en segundo término, porque la norma -en sí- tiene la virtualidad de afectar los derechos de personas de la tercera edad, que por encontrarse en situación de debilidad manifiesta, se hacen merecedores de especial protección constitucional (C.P. art. 13) Sobre ambos tópicos en sentencia T-049 de 2002 (M.P.M.G.M.C., esta Corporación manifestó: ''La pensión de sobrevivientes puede llegar a constituirse en derecho fundamental en caso de que de ella dependa la garantía del mínimo vital del accionante. Efectivamente, pueden llegar a conjugarse factores como la avanzada edad del peticionario con su incapacidad financiera para solventar unas condiciones de vida dignas de no recibir la mesada pensional''..
En la medida en el que el precepto legal demandado tiene la entidad suficiente para comprometer derechos fundamentales y poner en riesgo los derechos de las personas de la tercera edad, esta Corporación con fundamento en las consideraciones previamente expuestas en esta providencia Fundamento No. 8 de esta providencia., procederá no sólo a verificar la adecuación y conducencia de la disposición demandada para lograr un fin constitucional válido, sino que además debe determinar si el mismo cumple o no con el requisito superior de proporcionalidad.
En cuanto a la adecuación y conducencia de la medida legislativa prevista en la norma demandada, esta Corporación debe reconocer que mediante dicha herramienta legal se pretende salvaguardar la solvencia financiera del régimen general de pensiones. Así las cosas, el objetivo de la norma se adecua al logro de un fin constitucional válido, pues permite asegurar la intangibilidad de los recursos pensionales en ambos regímenes, al evitar que a través del uso de medios fraudulentos se logre la transmisión de la pensión de sobrevivientes, en beneficio de la estabilidad y sostenibilidad del sistema pensional (C.P. arts. 48 y 53).
La conducencia de dicha medida se constata cuando se aprecia que la modificación o alteración de las condiciones para tener derecho a la pensión de sobrevivientes, pretende limitar y restringir el universo de padres con derecho a reclamar esa prestación, a fin de asegurar la estabilidad económica del sistema de seguridad social en pensiones. En efecto, como lo sostuvo en su intervención el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ''con ello quiso el legislador descartar de plano la posibilidad de que los padres pretendan recibir una sustitución pensional o una pensión de sobrevivientes por el sólo hecho de que recibían una ayuda del hijo. // Lo anterior por cuanto la situación actual del sistema, principalmente el de prima media presenta grave riesgo en su estabilidad financiera y por ello es preciso restringir el pago de las pensiones al universo de beneficiarios con real derecho''.
Esta modificación realizada por el legislador a pesar de ser conducente y adecuada para el logro de un fin constitucional válido, pues manifiesta una opción legítima de regulación, en cuanto elimina cualquier grado de discusión sobre el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, desconoce el principio constitucional de proporcionalidad, por virtud del cual la medida legislativa adoptada no puede llegar al extremo de sacrificar principios o derechos que constitucionalmente se consideran más importantes en defensa y protección del Estado Social de Estado, específicamente, en este caso, los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana, y los principios constitucionales a la solidaridad y a la protección integral de la familia.
Para comenzar es preciso resaltar que la medida legislativa adoptada desconoce una sólida tradición humanística, construida por vía jurisprudencial a partir de la protección integral de los derechos y principios constitucionales previamente reseñados. Así la jurisprudencia ha sostenido que el concepto > como soporte fundamental para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, es distinto a la simple colaboración, ayuda o contribución que los hijos pueden otorgar a sus padres, pues la correcta teleología de dicho concepto, a partir de su significado natural y obvio, supone ''la necesidad de una persona del auxilio o protección de otra'' Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 14.455. Sentencia del 26 de septiembre de 2000. Magistrado Ponente: G.G.V.S.. . De suerte que, en este orden de ideas, el beneficiario de dicha prestación tiene que encontrarse subordinado o supeditado de manera cabal al ingreso que le brindaba el causante para salvaguardar sus condiciones mínimas de subsistencia.
A este respecto, este Tribunal ha dicho que la independencia económica se refiere ''a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través de la capacidad laboral o de un patrimonio propio'' Sentencia T-281 de 2002. M.P.M.J.C.E.. , o a la posibilidad de que ''dispone un individuo para generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las necesidad básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas'' Sentencia T-574 de 2002. M.P.R.E.G.. En el mismo orden de ideas, en sentencia del 18 de septiembre de 2001, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación laboral, manifestó: ''(...) En su sentido natural y obvio, `depender' significa estar subordinado a una persona o cosa, o necesitar una persona del auxilio o protección de otra. En consecuencia, para que exista dependencia económica es preciso que el padre reclamante de la pensión de sobrevivientes se encuentre supeditado de manera cabal al ingreso que le brinde el afiliado, lo cual descarta la situación de simple ayuda o colaboración''. (Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 16.589. Sentencia del 18 de septiembre de 2001. Magistrado Ponente: G.G.V.S...
En este sentido se ha sostenido que para poder acreditar la dependencia económica, no es necesario demostrar la carencia total y absoluta de recursos -propio de una persona que se encuentra en estado de desprotección, abandono, miseria o indigencia- sino que, por el contrario, basta la comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les permita a los beneficiarios obtener los ingresos indispensables para subsistir de manera digna. Así lo señaló, por ejemplo, el Consejo de Estado, al declarar la nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994, mediante el cual se pretendía reglamentar la definición del concepto de dependencia económica Disponía la norma en cita: ''Para efecto de la pensión de sobrevivientes se entiende que una persona es dependiente económicamente cuando no tenga ingresos, o estos sean inferiores ala mitad de un salario mínimo legal mensual vigente, y venía derivando del causante su subsistencia''. , al reiterar la jurisprudencia que sobre protección a los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al mínimo vital ha fijado esta Corporación. Al respecto, el citado Tribunal sostuvo:
''El art. 47 de la Ley 100 de 1993 (...) no exige que el beneficiario no tenga ingreso o si los llegare a tener que éstos sean inferior a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos. Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria. // Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b, c y d del art. 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos. // La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros. // Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el Decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad ésta ultima que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta.// Las anteriores breves razones llevan a la Sala a concluir que el Decreto acusado, al fijar los alcances del concepto de `dependencia económica' para acceder a la pensión de sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, no solo establece unas condiciones no previstas en la norma que reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando la potestad reglamentaria e incurriendo en contracción con los principios que orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones'' Consejo de Estado. Sección segunda. Sentencia del 11 de abril de 2002. Expediente No. 2361. Radicación No. 11001-03-25-000-1998-0157-00. En idéntico sentido, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, precisó: ''De acuerdo con esta exégesis del ad quem, la configuración de la dependencia económica a la que alude la disposición legal en cita, se desvirtúa por la circunstancia de venir recibiendo el demandante ayuda o apoyo así sea parcial del hijo fallecido. Dicho de otro modo, para el Tribunal la exigencia legal supone que la dependencia económica sea total y absoluta, sin ninguna posibilidad de que los padres se procuren algunos ingresos adicionales. (...) [Para] la Sala es claro que ... el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 ..., en modo alguno consagra que la dependencia económica de los padres frente a los hijos, que da lugar a la pensión de sobrevivientes, tenga que ser absoluta y total. Razonamiento que por demás, tampoco ha avalado la Corte, pues lo que se ha dicho es que en ausencia de enunciado legal que defina el concepto de dependencia económica luego de la suspensión y posterior nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994 que sí la definía, este enunciado debe asumirse en su sentido natural y obvio, es decir, con la connotación de estar subordinado a una persona o cosa, o necesitar una persona del auxilio o protección de otra. //Esa acepción de dependencia económica según ha sido concebida por la Corte bajo el presupuesto de la subordinación de los padres en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no descarta que aquellos puedan recibir un ingreso adicional fruto de su propio trabajo o actividad siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, desapareciendo así la subordinación que predica la norma legal''. (Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 22.132. Sentencia del 11 de mayo de 2004. Magistrado Ponente: C.I.N.. (Subrayado por fuera del texto original). (Subrayado por fuera del texto original).
Por lo anterior, la dependencia económica ha sido entendida como la falta de condiciones materiales que les permitan a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, suministrarse para sí mismos su propia subsistencia, entendida ésta, en términos reales y no con asignaciones o recursos meramente formales.
De lo expuesto se concluye que la dependencia económica supone un criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en calidad de beneficiarios. Por ello la dependencia económica no siempre es total y absoluta como lo prevé el legislador en la disposición acusada. Por el contrario, la misma responde a un juicio de autosuficiencia, que en aras de proteger los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, admite varios matices, dependiendo de la situación personal en que se encuentre cada beneficiario.
Así las cosas, es claro que el criterio de dependencia económica tal como ha sido concebido por esta Corporación, si bien tiene como presupuesto la subordinación de la padres en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no excluye que aquellos puedan percibir un ingreso adicional siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, vale decir, haga desaparecer la relación de subordinación que fundamenta la citada prestación.
En este orden de ideas, a juicio de la Corte, al exigir la disposición acusada la demostración de una dependencia económica ''total y absoluta'', establece una hipótesis extrema que termina por hacer nugatoria la posibilidad que tienen los padres del causante de acceder a la pensión de sobrevivientes, lo que desconoce el principio constitucional de proporcionalidad, pues indudablemente sacrifica derechos de mayor entidad, como los del mínimo vital y el respeto a la dignidad humana y los principios constitucionales de solidaridad y protección integral a la familia.
En cuanto al derecho fundamental al mínimo vital, esta Corporación ha señalado desde la sentencia T-426 de 1992 M.P.E.C.M., que se trata de un derecho que busca garantizar las condiciones económicas y materiales necesarias que le aseguren a toda persona una existencia digna. El derecho al mínimo vital es consecuencia directa del principio de dignidad humana y desarrollo de la cláusula del Estado Social de Derecho V., entre otras, las sentencias T-015 de 1995 y T-011 de 1999., que está íntimamente ligado con el derecho a la subsistencia, el cual -a su vez- se deduce de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad y a la seguridad social.
El derecho al mínimo vital comprende entonces la obligación del Estado, y puntualmente del legislador, de adoptar las medidas legislativas que le garanticen a toda persona las condiciones materiales esenciales para asegurar una congrua subsistencia, que se traducen -por lo general- en la preservación de algunos derechos fundamentales o prestacionales que realzan a la persona humana como valor absoluto, lo cual sirve de fundamento a todo el ordenamiento jurídico. Sobre la materia, esta Corporación ha señalado:
''Del principio de Estado Social de Derecho se deducen diversos mandatos y obligaciones constitucionales: primeramente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden político, económico y social justo (preámbulo. C.P. art. 2). Por otra parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (C.P. art. 1), deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia digna'' Ibídem..
El criterio general para determinar el contenido material del derecho al mínimo vital depende de una evaluación cualitativa de las necesidades biológicas de cada persona y está ligado, de alguna manera, con los conceptos de salario mínimo y congrua subsistencia, de modo que el mismo no se satisface exclusivamente con la simple garantía de la existencia de la persona, sino que exige una existencia digna de acuerdo con las condiciones particulares de cada individuo. En ese sentido, el derecho al mínimo vital comprende una dimensión cualitativa, sin que ello signifique que la garantía de un mínimo vital equivalga a asegurar el máximo desarrollo de las aspiraciones del individuo Sentencia T-283 de 1998. M.P.F.M.D.. .
En el asunto bajo examen, si bien la pensión de sobrevivientes representa para quien ha perdido a aquella persona que le proporcionaba los elementos necesarios para lograr una vida digna, la posibilidad de salvaguardar su derecho al mínimo vital, resulta contrario a la Constitución que el criterio de la dependencia económica, como condición sine qua non para que los padres puedan reclamar el reconocimiento y pago del citado derecho prestacional a partir de la muerte de su hijo, se circunscriba a la carencia absoluta y total de ingresos (indigencia), cuando la existencia de asignaciones mensuales, ingresos adicionales o cualquier otra prestación de la que son titulares, les resulta insuficiente para lograr su autosostenimiento.
Para la Corte, en estos casos, es indiscutible que la demostración de la subordinación de los padres al ingreso que les brindaba el hijo fallecido para salvaguardar sus condiciones mínimas de subsistencia, hacen necesario que se reconozca a su favor la pensión de sobrevivientes, siempre que el ingreso que aquellos perciban no los convierta en autosuficientes económicamente, pues en esa hipótesis desaparece el fundamento teleológico que sustenta esta prestación.
En idéntico sentido, se ha reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación que la dignidad de la persona humana es un valor que sirve de fundamento a todo el ordenamiento jurídico Así, en sentencia C-239 de 1997 (M.P.C.G.D., se manifestó: ''La dignidad humana ... es en verdad principio fundante del Estado, ... que más que derecho en sí mismo, es el presupuesto esencial de la consagración y efectividad del entero sistema de derechos y garantías contemplado en la Constitución''. . Por dignidad se entiende la supremacía que ostenta la persona como atributo inherente a su ser racional, cuya valoración y reconocimiento no puede estimarse como la causa o el efecto de alguien o de algo (es decir, como objeto), sino como un fin superior que subyace en sí mismo.
Es por ello que a partir de la mera existencia del hombre se le atribuye a éste el derecho a exigir y obtener un conjunto de condiciones que le aseguren una vida digna, es decir, una existencia adecuada, proporcional y racional al reconocimiento de su esencia como un ser racional. Al tiempo que se le impone al Estado el deber de adoptar las medidas de protección indispensables para salvaguardar los derechos fundamentales que definen al hombre como persona, esto es, la vida, la integridad, la libertad, el mínimo vital, etc.
Con este propósito, el ordenamiento constitucional establece que el reconocimiento de la dignidad humana constituye un derecho fundamental y un principio estructural del Estado Social de Derecho (C.P. arts. 1 y 12) y por ello prohíbe cualquier actuación o comportamiento que vulnere la vida y los demás derechos inherentes de la persona (C.P. arts. 2 y 5). En el asunto sub-examine, imponer a los padres la carga de demostrar una situación total y absoluta de desprotección económica sinónimo de miseria, abandono e indigencia, con el propósito de garantizar el reconocimiento de su derecho a la pensión de sobrevivientes, es desconocer que la vida del hombre en términos constitucionales, no se limita al hecho concreto de sobrevivir, sino que exige un vivir con dignidad, esto es, de acuerdo con las condiciones que le permitan sufragar -en realidad- los gastos propios de la vida, lo que no excluye la posibilidad de los padres de obtener otros recursos distintos de la citada pensión, siempre que los mismos no le otorguen independencia económica.
Por otra parte, el Constituyente de 1991 adoptó la solidaridad como valor fundante del Estado Social de Derecho y de los derechos constitucionales consagrados en la Constitución Política (C.P. art. 1). De igual manera, se estableció como deber ciudadano, en la medida en que no sólo se impone a las autoridades estatales sino también a los particulares la obligación de realizar actuaciones positivas a favor de las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad, al igual que frente a la comunidad en general en protección de sus intereses colectivos Sentencias T-550 de 1994 y T-434 de 2002. .
De acuerdo con esta Corporación, el deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. En este orden de ideas, en sentencia T-520 de 2003 M.P.R.E.G.. , la Corte manifestó ''que la existencia de los deberes constitucionales, en particular el de solidaridad, está directamente relacionada con la transformación que supone el paso de un Estado liberal burgués a un Estado Social de Derecho, en una sociedad contemporánea.// Dentro de ese contexto, el Estado social no pretende la transformación radical de las estructuras sociales, sino la corrección sistemática de sus consecuencias más graves, y la promoción de sus efectos deseables (...)'' Subrayado no original.. Concluyendo que, en cuanto a su aplicabilidad, el citado principio y deber de solidaridad constituye un criterio hermenéutico obligatorio e indispensable en la aplicación de las cláusulas constitucionales que delimitan el alcance de los derechos reconocidos en la Constitución.
En el asunto sub-judice, es claro que la norma demandada vulnera el citado principio y deber de solidaridad, al exigir como requisito indispensable para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de la sobrevivientes, la dependencia económica total y absoluta de los padres frente a los hijos, pues a través de dicho requerimiento se aparta de los criterios de necesidad y de salvaguarda al mínimo existencial como condiciones reales que sirven de fundamento para legitimar el cobro de la mencionada prestación. En efecto, la disposición acusada se limita a prohibir de manera indiscriminada su reclamación, cuando se obtienen por los padres cualquier tipo de ingresos distintos a los que surgen de dicha relación prestacional, sin tener en cuenta la suficiencia o no de los mismos para asegurar una vida en condiciones dignas, como lo ordena el citado mandato constitucional de la solidaridad. Si bien como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación Sentencia C-237 de 1997. M.P.C.G.D., el Estado no tiene el carácter de benefactor, ello no lo habilita para adoptar medidas legislativas que impliquen un desconocimiento de su obligación positiva de proteger a las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad (C.P. art. 13), como sucede con los padres que debido a su avanzada edad se encuentran subordinados económica y materialmente a sus hijos.
Por último, a través de la disposición acusada se vulnera igualmente el principio de protección integral de la familia previsto en el artículo 42 del Texto Superior, por virtud del cual se convierte en un imperativo constitucional la obligación de garantizar la estabilidad económica de los miembros del grupo familiar. En este caso, se desconoce el citado principio constitucional, que a su vez se convierte en eje y pilar de la sociedad, al someter a los padres a una situación de abandono, miseria e indigencia para poder reclamar en condición de beneficiarios la pensión de sobrevivientes de sus hijos, pues se ignora que por razón de su avanzada edad y muchas veces por la imposibilidad de conseguir un trabajo, la única fuente que asegura su mínimo existencial es la citada pensión, a pesar de recibir otros ingresos que resultan materialmente insuficientes para acreditar el cumplimiento de dicho fin.
Partiendo de estas consideraciones, se concluye que la decisión adoptada por el legislador frente a los padres del causante a pesar de ser conducente y adecuada para el logro de un fin constitucional válido, como lo es el correspondiente a la preservación económica y financiera del fondo mutual que asegura el reconocimiento y pago de las prestaciones que surgen de la seguridad social, desconoce el principio constitucional de proporcionalidad, pues como se demostró dicha medida legislativa sacrifica los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de solidaridad y protección integral de la familia, que en términos constitucionales se consideran más importantes en defensa y protección del Estado Social de Estado.
Por lo anterior, la Corte declarará inexequible la expresión: ''de forma total y absoluta'' prevista en la disposición acusada, para que, en su lugar, sean los jueces de la República quienes en cada caso concreto determinen si los padres son o no autosuficientes económicamente, para lo cual se deberá demostrar la subordinación material que da fundamento a la pensión de sobrevivientes prevista en la norma legal demandada.
Para el efecto, es indispensable comprobar la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les permita a los padres subsistir de manera digna, el cual debe predicarse de la situación que éstos tenían al momento de fallecer su hijo. En este contexto, es innegable que la dependencia económica siempre supondrá la verificación por parte de los progenitores de un criterio de necesidad, de sometimiento o sujeción al auxilio sustancial recibido del hijo, que no les permita, después de su muerte, llevar una vida digna con autosuficiencia económica.
En este contexto, se han identificado por la jurisprudencia un conjunto de reglas que permiten determinar si una persona es o no dependiente Sobre la materia se acoge el concepto proferido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, del pasado 19 de agosto de 2004, C.P.: F.A.R.A.. Radicación No. 1579. , a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia de cada persona en particular. Estos criterios se pueden resumir en los siguientes términos:
Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna Sentencia T-574 de 2002. M.P.R.E.G...
El salario mínimo no es determinante de la independencia económica Sentencia SU-995 de 1999. M.P.C.G.D.. .
No constituye independencia económica recibir otra prestación Sentencia T-281 de 2002. M.P.M.J.C.E.. . Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993 Dispone la norma en cita: ''Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez''.
La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional Sentencias T-574 de 2002 (M.P.R.E.G.) y T- 996 de 2005. (M.P.J.C.T.. Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia ha dicho: ''Fungiendo la Corte como juez de segunda instancia, además de las consideraciones expuestas en sede de casación, es pertinente acotar que respecto del argumento del Tribunal para colegir que el demandante disponía de medios económicos suficientes para su subsistencia por recibir de manera ocasional $20.000 0 $ 25.000 semanales y por estar percibiendo su cónyuge un salario mínimo legal mensual, no es más que una suposición del juzgador, pues ello no conduce necesariamente a concluir que esta persona sea autosuficiente económicamente, como erradamente lo concluyó. (Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 22.132. Sentencia del 11 de mayo de 2004. Magistrado Ponente: C.I.N...
Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes Sentencia T-076 de 2003 (M.P.R.E.G.) y Auto 127A de 2003 (M.P.R.E.G.)..
Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, fallo del 9 de abril de 2003. Radiación No. 21.360..
Finalmente, como el precepto legal acusado se encuentra reproducido en los mismos términos y condiciones en el literal d) del artículo 74 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, es procedente -como lo ha reconocido de manera reiterada esta Corporación- proceder a integrar la unidad normativa, a fin de preservar una misma doctrina constitucional frente a la norma demandada Sentencias C-153 de 1999 y C-580 de 1999..
Declarar EXEQUIBLES los literales d) de los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, salvo la siguientes expresión: ''de forma total y absoluta'', que se declara INEXEQUIBLE.
organismos autonomos constitucionales
Auto de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº de 31 de Mayo de 2011