Source: http://docplayer.es/1878991-Comite-de-expertos-ayuntamiento-de-malaga-ponencia-2.html
Timestamp: 2017-09-26 16:18:51
Document Index: 348881023

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 8', 'artículo 24', 'Artículo 31', 'Artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 16', 'Artículo 59', 'artículo 25', 'artículo 14', 'artículo 116']

Comité de Expertos. Ayuntamiento de Málaga PONENCIA 2 - PDF
Comité de Expertos. Ayuntamiento de Málaga PONENCIA 2
Download "Comité de Expertos. Ayuntamiento de Málaga PONENCIA 2"
Cristina Núñez Rivero
1 PONENCIA 2 LAS TASAS, EL COSTE DE LOS SERVICIOS Y EL VALOR DE LOS APROVECHAMIENTOS DEL DOMINIO PÚBLICO. LOS PRECIOS PÚBLICOS. LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES
2 ÍNDICE: 1. Introducción Las tasas Principios generales a considerar La importancia de las ordenanzas fiscales para la regulación de las distintas tasas locales El informe técnico-económico Clases de tasas en el texto refundido de la LRHL a) Tasas por prestación de servicios o realización de actividades Caso de la Tasa por Recogida de Actividades Económicas b) Tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local Caso de la Tasa por Entrada y Salida de Vehículos Caso de las empresas suministradoras de servicios de carácter general Un caso particular: la telefonía móvil Contribuciones especiales municipales Precios públicos Precios Privados Anexo I: Algunas consideraciones sobre la utilización de la contabilidad como instrumento para el control de eficiencia y el cálculo del coste de los servicios
3 1. Introducción. Esta Ponencia, centrará sus esfuerzos en analizar Las tasas, el coste de los servicios y el valor de los aprovechamientos del dominio público. Los precios públicos. Las contribuciones especiales. El objetivo será la redacción de un informe a fin de formular propuestas de mejora del ordenamiento tributario local, propuestas para mejorar nuestros procedimientos tributarios, así como realizar cuantas sugerencias y recomendaciones se consideren oportunas en el ámbito fiscal municipal. La actual situación de crisis económica generalizada ha provocado que estas cuestiones resulten de rabiosa actualidad, potenciados, además, por el hecho de que la Administración Pública, en general y por pura necesidad, haya tenido que replantearse la gestión de todos sus servicios y sus correspondientes mecanismos de financiación para garantizar su adecuada sostenibilidad. En la Exposición de Motivos de la Ley 8/1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos se reconoce que mientras que la tasa y el precio son figuras prácticamente residuales en la financiación del Estado, su importancia es evidente en los presupuestos de las Corporaciones Locales, donde han alcanzado notable desarrollo. De aquí que la promulgación de la Ley de financiación de las haciendas locales haga necesario unificar las soluciones normativas de ordenación de las tasas y los precios públicos contenidas en el sistema tributario del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales, para garantizar la máxima coherencia en la técnica Fiscal de los tres niveles territoriales de organización del Estado. La Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 de 14 de diciembre, dictada en el recurso 1405/1989 contiene las reflexiones y los argumentos necesarios para delimitar, a partir de ese momento, el concepto de tasa, diferenciándolo de otras exacciones; en particular, en relación a los precios públicos. Se hace alusión en esta Sentencia al alcance del principio de reserva de ley tributaria que establecen los artículos 31.3 y 97 de nuestra Constitución Española. La inconstitucionalidad que decretó para los apartados a), b) y c) del artículo 24 de la Ley 8/1989 provocó inevitablemente la reforma de su redacción y marcó la senda de ambas figuras para su proyección futura. La actual redacción se formula a través de la Ley 25/1998, 13 julio, de modificación del régimen legal de las Tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, de 23 Enero de 2012 (recurso núm /2009) contiene un recopilación de acontecimientos interesantes en relación a la evolución del concepto de tasa y su delimitación del precio público. A partir de la Sentencia 185/1995 del Tribunal Constitucional, se inició una auténtica contrarreforma mediante: 1.º El Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de enero, que dotó de cobertura legal, con carácter inmediato y provisional, a todos aquellos precios públicos de la Hacienda del Estado, nacidos al amparo del art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, afectados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/ º La Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, que restableció en el ámbito de las Haciendas de las Comunidades Autónomas las tasas por la utilización de su dominio público, (con igual redacción que el texto original de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas y por prestación de servicios públicos en las condiciones exigidas por la sentencia 185/1989). 2
4 3.º La Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, restableció la ortodoxia en materia de tasas, que volvieron a comprender la utilización del domino público, suprimiéndose en este punto concreto los precios públicos, y redactando de nuevo el art. 24 de dicha Ley y así se redactaron de nuevo el art de la Ley General Tributaria, el art. 6.º de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y los arts. 20 y 24, entre otros, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales. Los precios públicos se introducen en el ordenamiento financiero estatal a partir de la Ley 8/1989, de 13 Abril de Tasas y Precios Públicos bajo los mismos precedentes que ya existían en la anterior Ley 39/1988, de 28 Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, ocupa gran parte del anterior ámbito objetivo de aplicación natural reservado para las tasas y con similares motivos de exacción; aunque matizadamente como más adelante comentaremos. Incluso cabe destacarse la precisión contenida en el art de la Ley 8/1989, que permite que las deudas por precios públicos podrán exigirse mediante el procedimiento administrativo de apremio. Como se afirma en su Exposición de Motivos, a través del precio público se pretende introducir un tipo de ingreso público basado en la existencia de una relación contractual y voluntaria entre el ente público y el particular que lo ha de pagar; radicalmente diferente a la coactividad propia de cualquier tributo y de la tasa en particular, que justifican su reserva de Ley para su creación y aplicación 1. La redacción original del artículo 24 de la Ley 8/1989 establecía sobre los precios públicos: 1. Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: a) la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público. b) las prestaciones de servicios y las entregas de bienes accesorias a las mismas efectuadas por los servicios públicos postales. c) la prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho Público cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: - Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados. - Que los servicios o las actividades sean susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado, por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad, o bien por no tratarse de servicios en los que este declarada la reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente. 2. A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados: a) cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias. b) cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados. 1 Además, se afirma en la citada Sentencia que la imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es, pues, en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley; por ello, bien puede concluirse que la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público. 3
5 A partir de la Ley 25/1998 los precios públicos se definen desde el 15 de julio de ese año de la forma siguiente: Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Por otro lado, las contribuciones especiales que prácticamente tienen circunscrito su ámbito objetivo de aplicación a los entes locales y que eran exacciones tributarias olvidadas en épocas de bonanza económica, vuelven a resurgir como alternativa para dar respuesta a las demandas sociales en la realización de obras o la implantación de servicios ante las evidentes carencias de los entes públicos que tradicionalmente venían prestándolos. De hecho, el debate parece centrado en estos momentos en el ejercicio de los denominados servicios impropios. El despliegue de recursos que las entidades locales tradicionalmente vienen utilizando en el desarrollo de servicios que resultan de la competencia de la Administración Central del Estado o las Comunidades Autónomos están produciendo fuertes tensiones institucionales por estas mismas carencias. Las prestaciones sociales, el mantenimiento de los centros educativos, las competencias en materia de seguridad pública, el control del tráfico en vías urbanas e interurbanas, las grandes inversiones en infraestructuras vitales para la convivencia, el transporte público de viajeros... son claros ejemplos de estos frentes de confrontación institucional. La reciente Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local en su exposición de motivos establece la voluntad decidida de que la determinación del coste efectivo de los servicios se convierta en un elemento esencial de transparencia que contribuya, del mismo modo, al aumento de la eficiencia. 2. Las tasas. En este apartado, describiremos brevemente y analizaremos el conjunto de las tasas locales. Asimismo veremos que las mismas constituyen un instrumento tributario justo, sobre todo, si se diseñan de forma clara, objetiva y debidamente. Es por tanto la elección de los elementos esenciales configuradores de las distintas tasas, así como los elementos de cuantificación de las mismas los aspectos más relevantes a tener en cuenta a la hora de su establecimiento, y en la determinación del papel fundamental que tiene el principio de equivalencia y de provocación de costes que desarrollaremos-. Dada la actual coyuntura económica en la que nos encontramos, es muy recomendable el uso de las tasas para el sostenimiento de los servicios públicos Principios generales a considerar 2. La aplicación de una tasa, al igual que ocurre con cualquier otro tributo, debe estar presidida por el escrupuloso respeto al principio constitucional de capacidad económica. Así lo establece el art. 31 de la 2 Para profundizar en el estudio de las tasas consultar: Tasas y precios públicos en el Derecho español de Martín Fernández, F.J., IEF-Marcial Pons, Madird, 1995; Tasas y precios públicos en el ordenamiento jurídico español de Abad Fernández, M. y otros, IEF-Marcial Pons, Madrid, 1991; Problemas actuales de las tasas de Ruiz Garijo, M, Lex Nova, Valladolid,
6 Constitución Española, el art. 3 de la vigente Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) y el art. 8 de la Ley 8/1989 de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos. 3 El concepto de capacidad económica puede entenderse en un doble sentido: a.) en sentido directo, entendida como disponibilidad de una renta o de un patrimonio b.) en sentido indirecto, entendiéndola como la potencialidad que se demuestra cuando se produce un acto de consumo de un bien o servicio aunque sea público- o cuando se realiza una actividad aunque resulte obligatoria-. El artículo 8 de la Ley 8/1989, de 13 de diciembre, de tasas y precios públicos del Estado establece que en la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas. En relación a este mismo principio, se pronuncia el artículo 24.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, cuando señala que para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Como advertimos ninguna de las dos afirmaciones contienen preceptos imperativos de naturaleza incondicional. Así en el primero de los artículos citados se afirma que la aplicación de este principio general queda supeditado, en cualquier caso, a que las características del tributo así lo permitan. En el segundo de ellos, incluso la afirmación es menos contundente: primero porque se contempla como una mera posibilidad (podrán tenerse en cuenta...) y segundo porque bastaría la simple consideración de criterios genéricos sin mayor concreción. En cualquier caso, el principio de capacidad económica no es interpretado de forma unánime por la doctrina. Algunos autores (Yebra, Martul-Ortega o Lago Montero) consideran que el principio de capacidad económica es un típico concepto jurídico indeterminado que no supone más que una mera declaración de principios, pero que en realidad carece de contenido normativo; para otros (Rubio de Urquía, Arnal Suría o Pérez Royo) es necesaria una aplicación correcta y rigurosa de este principio, que exige que se tenga en cuenta obligatoriamente en relación a las tasas. El Tribunal Supremo en su Sentencia de 9 de Junio de 2001 señala que la idea clave, a modo de conclusión, es que en la tasa existe una solicitud de prestación del servicio por parte de los particulares, los cuales se mueven por su interés particular, es decir reciben algo que les beneficia, y éste es el fundamento del tributo-tasa, no la capacidad de pago del particular». La Resolución de 28 de octubre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de la Gestión de la Tasa por utilización 3 Artículo 31 (CE). 1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. 2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley. Artículo 3. Ley 58/2003, General Tributaria: Principios de la ordenación y aplicación del sistema tributario. 1. La ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad. 2. La aplicación del sistema tributario se basará en los principios de proporcionalidad, eficacia y limitación de costes indirectos derivados del cumplimiento de obligaciones formales y asegurará el respeto de los derechos y garantías de los obligados tributarios. 5
7 privada o aprovechamiento especial de dominio público local contiene, en este sentido, una contundente afirmación digna de ser resaltada: En relación al principio de capacidad económica que debe prevalecer en el establecimiento de cualquier exacción en general y en el de las tasas en particular art del texto refundido de LRHLeste informe afirma que en ninguna de las ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local para los ejercicios 2001 y 2002, aprobados por los Ayuntamientos fiscalizados son un total de 31- se ha tenido en cuenta la capacidad económica de los sujetos pasivos a la hora de determinar su cuantía. Señalar que entre los municipios fiscalizados existen algunos de importante tamaño como Cádiz, Córdoba, Albacete, Palma de Mallorca, Santa Cruz de Tenerife, Gijón, Logroño o Murcia, entre otros. Hay que tener en cuenta que en el propio informe se detallan la pluralidad de criterios y de variables que se han utilizado en los diferentes ayuntamientos y en los respectivos informes técnico-económicos para justificar y graduar las respectivas exacciones analizadas; sin embargo, a juicio de los fiscalizadores no se advierten indicios de la aplicación de este principio o no resultan suficientes para relacionarlo con la capacidad económica de los sujetos pasivos. Afirmación contundente y preocupante que podría llevarnos a las siguientes reflexiones: - No será que se trata de un principio que puede entrar en confrontación directa con otros principios propios o elementales de la filosofía de una tasa, como el de valor de mercado o con el de utilidad del aprovechamiento que la misma norma art a)- emplea? - No será que tendría que perfilarse en mejor y mayor medida la aplicación de este principio en el ámbito de las tasas y en concreto para las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial en el ámbito local?. - No será que los gestores locales tienen que utilizar su imaginación para intentar conciliar la liberalidad o ambigüedad de las normas con los principios tributarios genéricos, la suficiencia financiera, la aplicación práctica de los tributos y el sentido común?. Las Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1995, la del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 1 de Diciembre de 1995 o la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede de Granada, de 7 de Octubre de 1996 señalan: La tasa es un tributo que se ajusta mal al criterio de la capacidad económica de los llamados a satisfacerla -y, esta idea se evidencia, con cierta singularidad, en el caso de la tasa por recogida de basuras ; el mismo art de la Ley 39/1988 lo viene a reconocer así, cuando dice que «para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas», no se trata de un mandato imperativo de la ley a quienes deben organizar el sistema de tasas locales, sino de un criterio orientativo, un consejo a seguir, una posibilidad entre otras, que se materializa en el término legal «deberán», y así se dice, precisamente, porque la tasa no está pensada -como el impuesto- para medir las capacidades económicas individuales, sino ante todo; para financiar servicios públicos por vía diferente a los impuestos. No obstante, no significa esto que a la hora de establecerlas y, sobre todo de cuantificarlas, no se atienda a índices de capacidad de riqueza, o lo que es igual, a parámetros adecuados para medir o cuantificar el coste del servicio a financiar por medio de tasas. Y desde esta perspectiva, ése ha sido el criterio seguido por el Ayuntamiento de Granada que ha graduado la tasa por recogida de basuras de los establecimientos hoteleros, en atención a su categoría, y la correspondiente a los restaurantes, según el número de contenedores de los residuos y desechos, parámetros que son consecuentes con el tributo que se 6
8 analiza, como igualmente válidos hubieran resultado otros módulos que tengan relación con el vertido de residuos urbanos por estos establecimientos. En consecuencia, tampoco es de apreciar en este punto, causa susceptible de invalidar las disposiciones de la Ordenanza municipal reguladora de la tasa por recogida de basuras, para el ejercicio de Algunas Sentencias han sido mucho más contundentes en relación al principio de capacidad económica y llegan a afirmar que: La Ciencia de la Hacienda ha distinguido siempre, dentro de los tributos, tres especies, los impuestos basados en la capacidad económica o de pago de los contribuyentes, medida fundamentalmente por la renta, el patrimonio o el gasto, las contribuciones especiales como recuperación por los entes públicos del coste de realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, que originan un beneficio especial o un aumento de valor a favor de los contribuyentes, y por último, las tasas fundadas en el beneficio que los ciudadanos reciben por razón de los servicios públicos que les prestan los entes públicos, cuya cuantía máxima viene determinada por el coste del servicio, imputable a cada acto de prestación de servicios o por la ocupación privativa o aprovechamientos especiales del dominio público. La inclusión de la capacidad económica en la cuantificación de las tasas, desnaturaliza las mismas, y aumenta la dificultad de su cuantificación 4. La Sentencia de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1998 establece que la equivalencia entre el coste del servicio y el importe de la tasa "no tiene necesariamente que ser total en cada ejercicio, sino razonablemente fundado en el conjunto de lo previsible", ya que en las normas actuales se flexibiliza la aplicación del principio de equivalencia que inspiraba las leyes anteriores. Por ello, y partiendo de lo "notorio es la dificultad que entraña ajustar exactamente los dos términos de la ecuación indicada (recaudación por la tasa y coste el servicio)" "sólo la prueba de una demasía arbitraria y carente de justificación podría dar lugar a la lesión del principio de equivalencia". Lo que exige el principio de equivalencia es la existencia de un "razonable equilibrio" entre ingresos y costes. Por ello, no se produciría la infracción de este principio por el hecho que para un determinado ejercicio las previsiones recaudatorias excediesen notablemente del coste del servicio si es que se desprende que en otros posteriores la relación se invertía debiendo atenerse el examen crítico de correlación entre el coste global de los servicios y la liquidación de las tasas "a series históricas". Es más ha reiterado el Tribunal Supremo (Sentencias de 21 de marzo y 19 de diciembre de 2007 ya citadas) que no es misión de los juzgados y Tribunales elaborar un determinado modelo de Memoria, siendo que es obligado admitir en ciertos aspectos de su contenido aproximaciones aun sin base estadística suficiente. En cuanto al principio de proporcionalidad, se contempla en el art. 84 de la Ley de Bases del Régimen Local y en los artículo 1 al 22 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Habrá de ser respetado, por tanto, por las entidades locales en el ejercicio de sus actividades por cuanto así también lo impone el art. 106 de la Constitución Española que exige que las potestades administrativas estarán sometidas al fin que las justifica. En relación a las tasas por prestación de servicios o realización de actividades, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 1988 llega a afirmar que sólo cuando claramente se demuestra la 4 Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de
9 exigencia de un reprobable exceso entre lo recaudado por las tasas y los costes del servicio procede la anulación de las liquidaciones. En su artículo 7, la Ley 8/1989, señala que las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible. Es decir, que la Ley no contiene un pronunciamiento absoluto que debamos observar en la comparación de estas magnitudes. En la Sentencia del Tribuna Supremo de 9 de febrero de 2012, recurso número 5288/2008, promovido por Telefónica de España, S.A.U. contra la tasa por autorizaciones generales y licencias individuales del ejercicio 2004 se señala que la determinación del importe de la tasa sobre la base de los ingresos brutos de explotación de los sujetos pasivos constituye un criterio objetivo, transparente y no discriminatorio y así lo reconoce la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de julio de El articulo 6 de la Directiva 97/13 no se opone a una normativa de un Estado miembro que impone a los titulares de una autorización general una tasa que se calcula con periodicidad anual sobre la base de los ingresos brutos de explotación de los operadores sujetos a ella y que se destina a sufragar los gastos administrativos relacionados con los procedimientos de expedición, gestión, control y ejecución de dichas autorizaciones, siempre que el total de los ingresos obtenidos por el Estado miembro en virtud de dicha tasa no exceda del total de los gastos administrativos mencionados, lo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional nacional. En este caso concreto, resulta acreditado la falta de equivalencia entre los gastos derivados de las actividades de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) relacionadas con la gestión, control y ejecución del régimen establecido en la Ley General de Telecomunicaciones y los ingresos procedentes de la exacción de la tasa por esas mismas actividades. Se entiende que la CMT consigue unos ingresos sustancialmente superiores a los gastos, como se acredita en diferentes periciales judiciales. En consecuencia se pronuncia el Tribunal sobre la necesidad de proceder a la anulación de las liquidaciones practicadas por esta tasa que no tienen sustento ni económico ni jurídico. La Sentencia de 6 de junio de 2006 del Juzgado de los Contencioso-Administrativo de Gijón llega a afirmar que, en relación a la aplicación de la tasa por aprovechamiento de la vía pública por la instalación de cajeros automáticos que: La exigencia de 107 euros anuales a una entidad bancaria por el aprovechamiento especial de la vía pública potencialmente las 24 horas de cada día del año, no puede considerarse desproporcionado. Como vemos la aplicación de este principio se reduce a una cuestión de puro sentido común por encima de cualquier otra valoración, a pesar de lo que pueda contenerse en el supuesto informe técnicoeconómico que lo apoye. En nuestra opinión, la diferencia entre equivalencia y proporcionalidad radica en una simple cuestión matemática o simplemente numérica: dos magnitudes serán equivalentes cuando miden, valen, pesan... lo mismo o, en definitiva, son iguales; serán proporcionales cuando se puede lograr una cierta relación entre ambas sin que deba de producirse esta igualdad. Esta proporcionalidad puede transformarse en desproporcionalidad si el desequilibrio es evidente o, en otros términos, si la proporción se aleja del cien por cien. Tradicionalmente se ha venido exigiendo que cuantía de las tasas que se acuerden establecer mantengan una cierta y lógica proporcionalidad entre el valor del aprovechamiento, la utilidad derivada del mismo o el coste de la actividad o del servicio, por un lado, y las cantidades exigidas mediante tasas 8
10 para garantizar su compensación o financiación, por otro lado. En este sentido, las cuotas exigidas mediante tasas no pueden resultar desproporcionadas, ni de forma genérica ni singularmente mediante la aplicación de una tarifa concreta. En estos momentos, sin embargo, en base a la situación de crisis generalizada en la que nos encontramos se nos exige, incluso, que alcancemos una equivalencia casi absoluta entre estas dos magnitudes; es decir, que la proporción entre las magnitudes consideradas sea del cien por cien. Por último añadir que según la jurisprudencia la tasa tiene, además, una naturaleza retributiva. Es decir, que se trata de un tributo exigido como contraprestación de una actuación administrativa o servicio prestado, que es lo que la diferencia del impuesto. La nota de reciprocidad en la contraprestación la diferencia del impuesto, y el principio de «tarifa suficiente» busca una cierta proporcionalidad entre el beneficio obtenido y el coste del servicio. 5 A estos principios que tradicionalmente veníamos observando, se une otro adicional y que adquiere una suprema relevancia sobre todo en unos momentos como los actuales de acuciante crisis económica: el principio de suficiencia financiera. La Constitución Española en su art.142 incorpora expresamente el principio de suficiencia a favor de las entidades locales como fórmula para garantizar el fin de su tradicional penuria económica. No obstante, puede apreciarse una cierta ambigüedad y un matizado valor normativo al principio de suficiencia financiera, que puede inferirse si tenemos en cuenta las siguientes consideraciones 6 : a) La suficiencia se refiere a todas las competencias locales, tanto propias como delegadas; cualquier atribución de gestión cuyo coste gravite sobre las arcas locales genera una incidencia financiera sobre recursos propios que debe ser compensada; en especial la prestación de los denominados servicios impropios 7. b) El modo concreto en que se plasme el principio de suficiencia en el sistema de financiación local constituye una decisión que ha de adoptar el legislador de acuerdo, esencialmente, con criterios de oportunidad política, resultando, por ello, escasamente accesible al control jurisdiccional 8 ; y c) La suficiencia es exigible para el conjunto de todas las corporaciones locales y, por tanto, para garantizar la disponibilidad presupuestaria de todas y cada una de ellas es necesario tener en cuenta la disponibilidad del Estado en su conjunto; depende de los medios realmente existentes y de los que pueda disponer el Estado en su conjunto. 9 Esta suficiencia financiera, sin embargo, no ha supuesto la absoluta desaparición de la tutela financiera. ARIAS ABELLAN, D 10 la define como el conjunto de potestades atribuidas por el Ordenamiento jurídico a un Ente público cuyo ejercicio supone la vigilancia o comprobación sobre la adecuación de la actividad de otro ente público que ni la LBRL ni la LRHL han suprimido totalmente. En determinados momentos, sin embargo, se producen acontecimientos inesperados que vienen a poner en entredicho por resultar benevolente en el enjuiciamiento- el respeto de estos principios 5 STSJ del País Vasco de 9 julio de Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de El art. 26 de la Ley 7/85, de Régimen Local establece los servicios mínimos que deben prestar los municipios con carácter obligatorio, por sí o asociados con otros. 8 Sentencias del Tribunal Constitucional 179/1985 y 104/ STC 96/1990: Su finalidad no es más que la de garantizar en el marco de las disponibilidades presupuestarias la suficiencia financiera de todas y cada una de las corporaciones locales para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada. 10 La tutela financiera de las Entidades locales. Marcial Pons-Diputació de Barcelona, Madrid,
11 generales; y en particular atentan gravemente contra el principio de autonomía y autoorganización de las entidades locales y contra el principio de seguridad jurídica de los propios ciudadanos. Nos estamos refiriendo a hechos muy concretos que han surgido hace escasas fechas: la aprobación del Real Decretoley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público 11. Aunque no expresamente referido al procedimiento de aprobación de tasas municipales, en su artículo 8, se establece un mecanismo de corrección a los acuerdos que los ayuntamientos puedan establecer para la aprobación del tipo de gravamen del impuesto sobre bienes inmuebles. En realidad, establece un recargo para los ejercicios de 2012 y 2013 sobre dicho tipo impositivo que, en función del tipo de inmueble y el año de aprobación de la ponencia de valores vigente en cada municipio, oscila entre el 4 y el 10 por ciento, si bien, en los municipios en los que la revisión catastral haya coincido con los períodos de mayor explosión inmobiliaria 2005, 2006 y no se aplicaría dicho recargo. Paradójicamente, los ayuntamientos tienen que desarrollar un complejo y reglado procedimiento formalista para la aprobación del tipo de gravamen; se supone que lo hace de forma legítima, razonable y coherente, respetando, además, los principios en los que pueda basarse su mensaje político, su previsión presupuestaria y su plan de actuación para el próximo ejercicio. Este Real Decreto-ley se aprueba con la intención de disponer de inmediata fuerza ejecutiva, al margen de las decisiones municipales que se puedan adoptar. Según se aclara posteriormente en los criterios de interpretación difundidos por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con fecha 20 de febrero de 2012, ni siquiera se requiere un acuerdo municipal para su traslación a los recibos o las liquidaciones que se puedan emitir en este impuesto. 12 Por otro lado, el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales establece que las entidades locales que quieran satisfacer sus 11 Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público. En su exposición de motivos se establece: En materia de haciendas locales, es importante garantizar que la situación financiera de las Corporaciones Locales no ponga en peligro la consecución del principal objetivo en materia presupuestaria, que es la reducción del déficit público del Reino de España con arreglo a la senda prevista en el Programa de Estabilidad Con este objetivo, el artículo 8 establece la aplicación transitoria y excepcional durante los ejercicios 2012 y 2013 para los inmuebles urbanos de un incremento del tipo impositivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que tiene en consideración el año de entrada en vigor de la correspondiente ponencia total de valores del municipio. De esta forma, y para ponencias anteriores a 2002, el incremento se fija en el 10 por 100 (y un tipo mínimo del 0,5 por 100 en 2012 y del 0,6 por 100 en 2013), en la medida en que en estos casos no se produce, a su vez, un incremento de la base liquidable, al haber transcurrido más de diez ejercicios desde la entrada en vigor de la citada ponencia. En el caso de municipios cuyas ponencias hayan sido aprobadas entre 2002 y 2004 el incremento se fija en el 6 por 100 (y el tipo mínimo en el 0,5 por 100) y en los aprobados entre 2008 y 2011 el incremento es del 4 por 100. Sin embargo, se establece que dicho incremento transitorio del tipo del impuesto no será de aplicación a los inmuebles residenciales a los que les resulte de aplicación una ponencia de valores total aprobada en el año 2002 o en un año posterior y que pertenezcan a la mitad con menor valor catastral del conjunto de los inmuebles de dichas características del municipio y a los municipios cuyas ponencias hayan sido aprobadas entre 2005 y 2007 puesto que se elaboraron en un momento de elevados valores de mercado. 12 Criterio de aplicación difundidos por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con fecha 20 de febrero de Punto 1: Los ayuntamientos no deben aprobar una nueva ordenanza con los incrementos, ni adoptar acuerdo alguno al respecto. La ordenanza vigente y el RDL determinan el tipo e incrementos aplicables. En ningún caso, debe incluirse en la ordenanza 2013 el incremento previsto en el RDL, ya que se aplicación se duplicaría. 10
12 deudas con proveedores mediante la utilización de una operación de endeudamiento a largo plazo estarán obligadas a aprobar un plan de ajuste que deberá ser valorado favorablemente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y, entre otras cuestiones, garantizar que, durante el período de amortización de la operación de endeudamiento, se produce una adecuada financiación de los servicios públicos prestados mediante tasa o precios públicos, para lo que deberán incluir información suficiente del coste de los servicios públicos y su financiación. La Orden HAP/537/2012, de 9 de marzo, aprueba el modelo de certificado individual, el modelo para su solicitud y el modelo de plan de ajuste, previstos en el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales 13. Se establece la necesidad de concretar por ejercicios el detalle de la financiación prevista de los servicios de : - Abastecimiento de aguas - Alcantarillado - Recogida de basuras - Tratamiento de residuos - Saneamiento - Hospitalarios - Servicios sociales y asistenciales - Educativos - Deportivos - Culturales - Protección Civil - Transporte colectivo urbano de viajeros - Gestión urbanística - Otros servicios públicos 2.2. La importancia de las ordenanzas fiscales para la regulación de las distintas tasas locales. Las ordenanzas fiscales son las normas reguladoras del ámbito tributario derivadas del ejercicio de la potestad tributaria que concretan el principio de autonomía y el ejercicio de la misma, que deberán, en todo caso respetar los principios tributarios de carácter general contenidos en el art. 6 del texto refundido de la LRHL, así como contener los elementos esenciales que determina el art. 16 del mismo texto y algunos adicionales que no se contienen específicamente en el mismo pero que resultan de inexcusable incorporación, como veremos. Las ordenanzas fiscales aprobadas por las entidades locales, constituyen una auténtica manifestación y un ejercicio pleno del principio de autonomía local que reconoce nuestra legislación 14 y una demostración evidente del desarrollo y de la aplicación de estas prerrogativas establecidas en favor de la Administración y de la hacienda del Estado, en general y de las entidades locales, en particular. En el art. 12 del propio texto refundido de la LRHL (TRLRHL) se señala que la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley 13 La medida 4 del Plan de ajuste establece la necesidad de detallar la correcta financiación de tasas y precios públicos. 14 Constitución Española, Ley 58/2003,General Tributaria y Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local 11
13 General Tributaria y en las demás Leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo. Además, su segundo apartado añade que a través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha normativa. En principio cabe entenderlas, por tanto, como normas que dictan estos entes como mecanismo de adaptación de aquellos aspectos que no están definidos con precisión o que aparecen simplemente apuntados en el ordenamiento jurídico general. Dicho en otros términos, completan y desarrollan las previsiones contenidas en la Ley. Además, se convierte en el instrumento adecuado para lograr la conciliación entre los dictámenes normativos y el régimen de organización y funcionamiento interno de cada entidad local. En teoría, éste es su fundamento y su intencionalidad y no otra. Sin embargo, en realidad la función y la funcionalidad de las ordenanzas fiscales van mucho más allá; así se sabe y así se acepta. En muchas ocasiones y en la práctica, incluso vienen a desempeñar el papel que a otro nivel y en otro sentido realiza la misma Ley: llegan a convertirse en verdaderas leyes en su ámbito de aplicación. No obstante, el propio legislador viene a advertir que, en cualquier caso, no se podrá contravenir el contenido de las normas. Bien, pero qué pasa cuando la norma no existe en determinados casos, se calla, omite precisiones o no resulta suficiente para aplicarla desde el punto de vista práctico? cómo actúa la entidad local en estos supuestos?. El art. 8 de la Ley General Tributaria concreta aquellos elementos que, en la regulación de un tributo, deberán estar previstos y regulados por Ley. Efectivamente, en relación a las tasas municipales, el texto refundido de la LRHL contienen estos elementos esenciales hecho imponible, supuestos de no sujeción, sujetos pasivos, cuota tributaria, devengo, gestión- sin embargo lo hace de forma un tanto singular e imprecisa, en algunos casos. Podemos apreciar algunos ejemplos de ello. a) En relación al hecho imponible. Establece el art. 20 del texto refundido de la LRHL al referirse a las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público loca que las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los siguientes ; lo cual viene a convertir la posterior relación en una lista abierta y orientativa que, en ningún caso, puede entenderse como lista cerrada. El legislador utiliza esta técnica enunciativa para ejemplificar los supuestos de exacción pero contempla la posibilidad de que existan otros no mencionados expresamente que, puedan convertirse en hechos imponibles por cumplir los principios esenciales de la tasa 15. En este sentido, tal y como reconoce la revista El Consultor, no resulta descartable sostener que los buzones de Correos pueden estar sujetos a la tasa por aprovechamiento del dominio público local Para que se pueda exaccionar una tasa es preciso: a) que se trate de un aprovechamiento especial o privativo, b) que su uso sea legítimo y c) que los bienes sean de dominio público local. 12
14 b) En relación a las normas de gestión. A pesar de las múltiples alternativas que se pueden presentar en este aspecto, el texto refundido solo hace unas vagas referencias a dos cuestiones concretas: - que las tasas pueden exigirse en régimen de autoliquidación; lo cual es una obviedad. - que las entidades locales podrán establecer convenios de colaboración con entidades, instituciones y organizaciones representativas de los sujetos pasivos de las tasas, con el fin de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de aquéllas, o los procedimientos de liquidación o recaudación; lo cual también parece una obviedad. Constituyen ejemplos especialmente significativos del grado de detalle que se utiliza para la regulación de las tasas en contraposición con el que se emplea para la regulación de los impuestos. Es decir, el grado de precisión que el texto refundido que aprueba la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) utiliza para definir los diferentes elementos impositivos (hecho imponible, sujeto pasivo, cuota tributaria, gestión) del impuesto, se sustituye por unas genéricas, vagas y obvias referencias cuando se trata de la regulación de las tasas; a pesar de que éstas gozan de esa misma naturaleza tributaria. Como debemos entender que el grado de minuciosidad con la que se regula en el texto refundido el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, haciendo alusión incluso a normas catastrales que completan y condicionan en gran medida la aplicación del mismo, se sustituya por una mera referencia a que los ayuntamientos podrán establecer una tasa por el servicio de recogida de basuras, cuando en la práctica esta tasa puede llegar a convertirse en un segundo IBI afectando a los mismos sujetos pasivos, a los mismos inmuebles e, incluso puede llegar a emplear los mismos elementos tributarios para configurar la tarifa, verbigracia el valor catastral?. En el primer caso, el IBI, la intervención del ayuntamiento se circunscribe a poco más que la aprobación de un tipo de gravamen y unas bonificaciones potestativas, sin embargo, en el segundo de los casos, la tasa de basuras, el mismo ayuntamiento dispone de absoluta libertad que roza la discrecionalidad- para el establecimiento de elementos tributarios, normas de gestión, establecimiento de tarifas, regulación de supuestos de no sujeción, e incluso verdaderos beneficios fiscales encubiertos en forma de descuento, tarifas reducidas, subvenciones compensatorias y un largo etcétera. 16 El texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (EC 1106/2004), únicamente prevé, en su art. 21.2, y exclusivamente para la modalidad de tasas por utilización privativa y aprovechamiento especial del dominio público local, la exención a favor del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales por los aprovechamientos inherentes a los servicios público de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional. Y en este sentido hemos de decir que Correos ha evolucionado, sufriendo diferentes cambios: en 1992, deja de ser una Dirección General para transformarse en organismo autónomo de carácter comercial y cinco años después, en entidad pública empresarial. En junio de 2001 estrena una nueva forma de gestión bajo un nuevo régimen jurídico: el de sociedad anónima estatal. Deja, pues, de ser explotado el servicio directamente por el Estado, pues aunque estamos ante una forma de gestión directa, cuando tal explotación se lleva a cabo a través de una sociedad mercantil el servicio no se explota directamente. Esta postura puede ser discutida, y de hecho lo será por parte del Estado, pero creemos que es perfectamente sostenible, dado el principio contenido en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre [BOE del 18), General Tributaria (LGT 2003), art. 14, que prohíbe la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales. 13
15 No ocurre así en el caso de los impuestos; en particular, los de carácter obligatorio 17. En estos casos, el texto refundido de la LRHL contiene los elementos esenciales para que se pueda aplicar de forma directa, incluso, en ausencia de un pronunciamiento expreso de la entidad local. Ante la ausencia de este pronunciamiento expreso el texto refundido contempla todos los elementos necesarios para que el tributo pueda exigirse, abundando de esta forma en su naturaleza preceptiva. Esta previsión alcanza, incluso, a la fijación de un tipo de gravamen mínimo que se aplicaría por defecto, una fórmula de gestión e, incluso, un régimen de beneficios fiscales preceptivos. Sí es cierto que también en estos casos, la existencia de una ordenanza municipal ayuda a concretar y adaptar las disposiciones legales a las características organizativas y a las especificidades de cada ayuntamiento; amen de cumplir con esa otra función adicional de completar o aclarar cuestiones sustanciales o procedimentales de otra naturaleza: - aportación de documentos o concreción de requisitos - aprobación de modelos - establecimiento de plazos - concreción de beneficios fiscales: forma o modelo, plazo de solicitud o documentos a aportar. - otros aspectos sustantivos y formales En cualquier caso, las ordenanzas deberán contener los elementos esenciales que establece el artículo 16 del texto refundido de la LRHL y aquellos otros que exigen la jurisprudencia: a) La determinación del hecho imponible, los sujeto pasivos y responsables del tributo, las exenciones, reducciones y bonificaciones, la base imponible y liquidable, el tipo de gravamen o la cuota tributaria, el período impositivo y el devengo. b) Los regímenes de declaración y de ingreso. c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación. d) Los elementos necesarios para la determinación de las cuotas tributarias e) Por último y cuestión fundamental como ya veremos, el informe técnico-económico que debe justificar la cuantía de la tasa. 18 Al margen de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, en la mayor parte de las ocasiones los elementos anteriores están condicionados, en gran medida por la forma que la entidad local utilice para la prestación de los servicios o la realización de las actividades Artículo 59. del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Enumeración de impuestos. 1. Los ayuntamientos exigirán, de acuerdo con esta Ley y las disposiciones que la desarrollan, los siguientes impuestos: a) Impuesto sobre Bienes Inmuebles. b) Impuesto sobre Actividades Económicas. c) Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. 2. Asimismo, los ayuntamientos podrán establecer y exigir el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, de acuerdo con esta Ley, las disposiciones que la desarrollen y las respectivas ordenanzas fiscales. 18 STS de 12 de marzo de 1997, de 23 de mayo de 1998, de 6 de marzo de 1999 y de 1 de julio de Para profundizar más sobre las diferentes formas de gestión de los servicios públicos consultar el estudio de Jorge Sanjuán Albacete que trata de analizar los efectos que la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, ha tenido en las diferentes formas de gestión de los servicios públicos locales (a excepción de las sociedades mercantiles participadas por las Entidades locales), con especial detenimiento en los organismos autónomos y en las novedosas en el ámbito local entidades públicas empresariales. 14
16 2.3. El informe técnico-económico20. El informe técnico-económico, que debe de formar parte del expediente de aprobación de la ordenanza reguladora de la tasa, se convierte en el elemento más vulnerable del expediente de aprobación o modificación de la misma. Es además, uno de los elementos más controvertidos en los Tribunales y de los que más pronunciamientos provoca. Además, su ausencia o insuficiencia provocan la nulidad absoluta de la ordenanza que la regule 21. Este informe no puede considerarse como un simple elemento formal que precede a la aprobación de la ordenanza, su presencia es el instrumento esencial para la determinación de la cuantía de la deuda tributaria y, además, la garantía necesaria de que ésta se encuentra sometida al principio de reserva de ley que reconocen los artículos 8 de la Ley General Tributaria y 31.3 de la Constitución Española. Si falta en la ordenanza, al ser un elemento esencial de la misma, provocaría su invalidez y anulabilidad inmediata. 22 Existen dos clases diferentes de tasas recogidas en el texto refundido de la LRHL que presentan singularidades muy concretas y diferentes, tal y como veremos más adelante con mayor grado de detalle: - La tasa por utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local. - La tasa por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. El informe técnico-económico que sirve para justificar la cuantía de las tasas deberá incluir necesariamente una adecuada previsión de los ingresos, al objeto de garantizar que se consigue el deseado equilibrio entre el valor del aprovechamiento o el coste de la actividad o el servicio que se pretende someter a tributación y el rendimiento esperado de la propia tasa. Podemos encontrar múltiples posibilidades para determinar el valor del aprovechamiento o el coste del servicio o las actividades, pero tal vez se presta escasa atención a las fórmulas que podemos emplear para la adecuada previsión de los ingresos a percibir por la tasa que pretendemos establecer. En cualquier caso, es necesario considerar que si las previsiones están basadas en las cifras que presunta y potencialmente podemos liquidar en forma de derechos reconocidos se nos puede plantear un considerable problema financiero; especialmente, cuando afecta a tasas dirigidas a sufragar el coste de un servicio o una actividad. En las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público resulta aconsejable que exista una autorización administrativa expresa ligada al pago de la misma, de tal suerte que producido el impago se produzca la revocación de la autorización correspondiente. Por ejemplo, en las tasas por el uso de la acera para la entrada y salida de vehículos de edificios conocida habitualmente como la tasa por vados- sería aconsejable que la colocación de la placa que habitualmente se utiliza para identificar a los aprovechamientos autorizados se retiren en los casos de impagos. 20 Derecho de los bienes públicos. Julio V. González García. Edit.Tirant lo Blanch Así lo reconoce, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de abril de Stc de 1 de julio de
17 Por el contrario, en las tasas por prestación de servicios o realización de actividades es mucho más importante garantizar que se produce una adecuada coordinación entre los flujos de cobros y pagos, para evitar desequilibrios financieros graves. La tasa por la recogida de basuras que veremos en un apartado concreto-, que suele gestionarse mediante matrícula y recibos de cobro periódico en función de las previsiones del calendario fiscal, puede provocar importantes acumulaciones de ingresos coincidentes con los últimos días del período voluntario de pago; sin embargo, debemos tener en cuenta que desde el primer día del año se produce la prestación del servicio y el devengo de los correspondientes pagos a los empleados o a los concesionarios del servicio financiado por la tasa. En estos casos, el informe técnico-económico deberá contener un plan financiero que prevea las circunstancias anteriores de tal forma que se utilice alguna fórmula que evite acudir a otras fuentes externas de financiación para sufragar la actividad o el servicio gravado con la tasa. Como soluciones para evitar las circunstancias anteriores debemos exigir la tasa desde el mismo momento en que se produzca la actividad o el servicio. En cualquier caso, podemos extraer una serie de conclusiones y recomendaciones a tener en cuenta en relación a dicho informe, debido las debilidades que como hemos expuesto presenta: 1. Que, tal como reconoce el art de la Ley 8/1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos, el informe técnico-económico deberá estar presente en cualquier tipo de expediente regulador de una tasa. La anterior redacción del art. 25 del texto refundido de LRHL denotaba que dicho informe debía existir incluso en aquellos casos en que el expedientes consista en una simple actualización de tarifas de ejercicios anteriores. 23 La redacción del artículo 25 Acuerdos de establecimiento de tasas: informe técnico-económico, con efectos desde 1 de enero de 2013, dada por el apartado uno del artículo 14 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, introduce algunas apreciaciones a tener en cuenta: - No resultará preciso acompañar el informe técnico-económico a que se refiere el párrafo anterior cuando se trate de la adopción de acuerdos motivados por revalorizaciones o actualizaciones de carácter general ni en los supuestos de disminución del importe de las tasas, salvo en el caso de reducción sustancial del coste del servicio correspondiente. A efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, se considerará que la reducción es sustancial cuando se prevea que la disminución del coste del servicio vaya a ser superior al 15 por ciento del coste del servicio previsto en el estudio técnico-económico previo al acuerdo de establecimiento o de modificación sustancial inmediato anterior. Para justificar la falta del informe técnico-económico, el órgano gestor del gasto deberá dejar constancia en el expediente para la adopción del acuerdo de modificación de una declaración expresiva del carácter no sustancial de la reducción. 23 Stc de 21 de marzo de En cualquier caso, conviene justificar en el expediente de modificación de la ordenanza que la actualización de las tarifas no provoca distorsiones en relación al precio de mercado, el valor de los aprovechamientos o el coste de los servicios o de las actividades afectadas. 16
18 2. Que deberá de contener referencias expresas y justificadas de todas las variables necesarias cuanto más, mejor- para valorar la utilidad derivada del aprovechamiento, el coste del servicio o de la actividad. En este sentido cabe destacar que la reciente promulgada Ley 27/2013, de 27 de diciembre de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ha venido a introducir un nuevo párrafo en el artículo 116 ter- de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local en relación al coste efectivos de los servicios: 1. Todas las entidades locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior. 2. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el apartado anterior: Por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de cálculo. 3. Todas las entidades locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación.» 3. Que deberá contener una previsión de los ingresos estimativos que la tasa proporcionaría principio de equilibrio entre ingresos y utilidades o costes-. 4. Que la tarifa debe quedar estructurada de tal forma que se respete el principio de capacidad económica de los sujetos pasivos obligados a satisfacerla; al margen del resto de los principios generales de orden tributario que también debemos considerar. 5. En general parece recomendable establecer Convenios tributarios con empresas que utilicen el dominio público Local y gestión de la tasa. El art. 27 de la LRHL establece que las EELL podrán establecer convenios de colaboración con entidades, instituciones y organizaciones representativas de los sujetos pasivos de las tasas con el fin de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de aquéllas. Dichos convenios, dentro del régimen general, pueden tomar como punto de referencia, la introducción de factores a decidir por cada municipios en función de las circunstancias que concurren en los operadores y su situación, siendo los ingresos brutos los criterios y parámetros perfectamente válidos, que permiten definir el valor de mercado de la utilidad derivada. Esta previsión general de convenios debería poder aplicarse también al régimen especial de los operadores que utilizan el dominio público para realizar su actividad, cambiando el vacío legal creado por una norma promulgada antes de la liberalización de los sectores de gas, electricidad y telecomunicaciones y poniendo fin a la inseguridad creada en la regularización fiscal aplicable a los operadores que con red propia o utilizando la red de otro operador suministran servicios a la población. Sería lógico permitir la técnica de los convenios en el ámbito de las empresas que utilizan el dominio público, aplicando como punto de referencia, la valoración del 1,5 por ciento de los ingresos brutos de las compañías; esta tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público también la veremos en un apartado concreto. La existencia de un sistema tributario especial para los operadores de suministros que utilicen el dominio público local, no debe impedir que, con las debidas garantías, puedan aplicarse el sistema general de convenios que regule la LRHL. 17
19 En este ámbito de gestión de las tasas por ocupación de dominio público, pueden concebirse dos sistemas de gestión. En el primero, los sujetos pasivos se entenderían con cada una de las CCLL afectadas. Este procedimiento tiene como ventaja fundamental, evitar la mayor parte de los problemas de atribución de la cuota, y puede ser el sistema que deba aplicarse para los operadores cuyo ámbito de actividad sea exclusivamente municipal (por ejemplo, una televisión Local por cable). Pero tiene como grave inconveniente los costes de gestión y recaudación de la tasa. Otro sistema puede ser el de la gestión unificada de la tasa del 1,5 por ciento (de compensación). Este sería el modelo que se aplica actualmente en Telefónica, pero que, en todo caso, debería regularse en la LRHL, para todos los operadores y evitando las graves deficiencias de gestión que tiene el actual sistema de Telefónica. Este mecanismo tiene como indudable ventaja la simplicidad de gestión por parte de la Administración Local, ya que es evidente que debe intervenir la administración del Estado o de las CCAA, según sea el ámbito territorial a tener en consideración, porque de otra parte no sería operativo. El sistema presenta también serios inconvenientes, como enseña la experiencia de Telefónica: indefinición de las competencias de la Administración Local en un tributo de su titularidad y de los criterios de distribución de las cuotas, además de los ya apuntados sobre la influencia de las decisiones internas de las compañías creando empresas filiales a las que transfieren parte del servicio que utiliza la infraestructura, sin que tributen por esta utilización. La solución, de optarse por este segundo sistema, estaría en la definición legal de las competencias administrativas y de la intervención de la Administración Local en la comprobación e investigación del tributo, así como de los mecanismos para resolver los conflictos que se susciten; y en la fijación de criterios legales objetivos precisos de distribución de las cuotas. Lo que parece necesario es que las CCLL deben participar activamente en la comprobación de la gestión de este tributo, ya que se trata de una tasa de su titularidad. Los derechos de las EELL a una gestión legal, diligente y eficaz de este mecanismo de compensación y el derecho a obtener información completa sobre el mismo, encuentra fundamento más que suficiente en los principios de autonomía Local y suficiencia financiera que garantiza la CE. Una regulación compatible con estos principios, requiere una interpretación estricta, de los mismos, lo que significa el mantenimiento de la titularidad Local del recurso financiero y la consideración de que el traslado competencial gestor a la Administración del Estado o a las CCAA es una operación que no puede enervar el interesamiento de las EELL en el ejercicio de sus competencias gestoras y de su resultado Clases de tasas en el texto refundido de la LRHL Existen dos clases diferentes de tasas locales que como dijimos antes, presentan singularidades concretas: - La tasa por utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local - La tasa por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. a) Tasas por prestación de servicios o realización de actividades. En esta modalidad de la tasa, su importe no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. 18
20 Salvo esta última expresión en su defecto, el valor de la prestación recibida- que resulta de difícil interpretación, parece claro que las referencias legales aluden al conjunto de la exacción en relación al coste del servicio o la actividad; que también habría que entenderla referida a su totalidad. Es decir, que no cabrían valoraciones individuales y personalizadas para obtener un equilibrio constante entre coste y exacción. Se admite, por tanto, la posibilidad de que el desequilibrio individual se pueda producir en aras de otros principios generales, como el de capacidad de pago, pero no en relación al conjunto de la exacción; tal y como reconoce, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de Respecto a la forma de cuantificación de las tasas por prestación de servicios o realización de actividades el artículo LRHL señala lo siguiente: 2. En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente. 3. La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente ordenanza fiscal, en: a)la cantidad resultante de aplicar una tarifa, b)una cantidad fija señalada al efecto, o c)la cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos. 4. Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Para la tasa por prestación de un servicio público y por la realización de actividades administrativas, el legislador ha considerado suficiente la remisión al coste del servicio. La LRHL dispone además que el importe de las tasas por la prestación un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Por ello se establece el límite global del coste del servicio- que ha de ser respetado en todo caso-, admitiéndose implícitamente una especie de afectación de este tributo. Su cuantificación se traduce en una cuestión eminentemente contable. Se trata de ir sumando los diferentes componentes que inciden de forma directa o indirecta en la prestación del servicio o en la realización de la actividad. Con los costes directos no parecen existir demasiados problemas: se trataría de ir imputando todos aquellos que forman parte de la prestación del servicio o de la actividad. El problema estriba en encontrar una solución adecuada o razonable para la imputación de los costes indirectos. Para ello, se utilizan habitualmente criterios contables contabilidad de costes- o estudios estadísticos e, incluso, series históricas, que permitan la distribución porcentual de costes cuando inciden en diferentes servicios o actividades. Parece claro que habrá que considerar los costes de amortización y los costes financieros, en todo caso; así como aquellos otros que resulten necesarios para garantizar el mantenimiento y un 19
LAS TASAS MUNICIPALES: ORDENANZA FISCAL, INFORME TÉCNICO-ECONÓMICO Y VALOR DEL APROVECHAMIENTO
LAS TASAS MUNICIPALES: ORDENANZA FISCAL, INFORME TÉCNICO-ECONÓMICO Y VALOR DEL APROVECHAMIENTO Subdirector de Gestión de Tributos Organismo Autónomo de Gestión Tributaria y Otros Servicios del Ayuntamiento