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Timestamp: 2017-06-24 12:10:15
Document Index: 339367798

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo\n374', 'artículo 378', 'artículo 11', 'Artículo 1', 'artículo 13', 'Artículo 2', 'artículo 33', 'artículo 375', 'artículo 32', 'artículo 163', 'Artículo 4']

La democracia participativa ha sido abolida: el caso del Referendo por el Agua - Colectivo Maloka, Colombia - Noticias
Noticias: La democracia participativa ha sido abolida: el caso del Referendo por el Agua
Por Santiago Colmenares Guerra*
El gobierno y su bancada decidieron aprobar
un referendo que contradice punto por punto la propuesta que se había
presentado con más de dos millones de firmas.
Santiago Colmenares Guerra*
Colombia vive una democracia precaria,
y es por esto que un análisis sobre la actuación de los poderes
ejecutivo y legislativo tiene que partir de recordar aquel concepto,
para mostrar cuánto nos hemos alejado de esta forma de gobierno. Demos se traduce del griego como “pueblo”, cracia como “poder” o “gobierno”. Democracia es la forma de gobierno donde el “poder” o el “gobierno” es ejercido
por el “pueblo” y, por definición, se opone a las formas de gobierno
donde el poder se concentra en una persona (monarquía o absolutismo) en
unos pocos (oligarquía) o en los ricos (plutocracia).
Desde la independencia de Estados
Unidos, la revolución francesa y la expansión de la filosofía política
liberal en el siglo XIX, las naciones han procurado alcanzar el ideal
del gobierno democrático mediante la adopción de Constituciones que establecen los derechos y las obligaciones de los ciudadanos, la
división de poderes y las relaciones entre los ciudadanos y el Estado.
Colombia y los demás países latinoamericanos hicieron parte de este
movimiento tras sus procesos de independencia, los cuáles confirieron
legitimidad a las nacientes Repúblicas.
La Constitución en Colombia es “norma de normas” (artículo 4) y por lo tanto “gobierna” por encima de los decretos presidenciales o de las leyes aprobadas en el Congreso[1]. Debido a que las necesidades del pueblo, de ese Demos,
cambian con el tiempo, o a que pueden surgir nuevos derechos u
obligaciones, la Constitución permite su propia reforma, y por tanto en
el título XIII establece los medios para hacerlo. Según el artículo
374, “La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo“; y según el 375 “Podrán
presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y
los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento
del censo electoral vigente.”
El texto de la Constitución no deja
lugar a dudas: cualquier conjunto de ciudadanos equivalente a por lo
menos el 5% del censo electoral tiene el derecho a organizarse con el
fin de proponer reformas de la Carta, aunque el artículo 378 establece
que en estos casos “el Congreso, mediante ley que requiere la
aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá
someter a referendo un proyecto de reforma constitucional“, es
decir, el proceso de aprobación del referendo no es directo, como
sucede en otros países, sino que requiere de trámite en el Congreso.
La propuesta original sobre el agua
A partir de estos derechos constitucionales, un conjunto de ciudadanos y organizaciones conformaron el “Comité Nacional en Defensa del Agua y de la Vida” con el fin de proponer una reforma a la Constitución que incluía los siguientes elementos:
(1) Declaración del
agua como derecho humano fundamental, lo cual implicaría que el Estado
está en la obligación de suministrar agua potable a todas las personas
y de garantizar un mínimo vital gratuito;
(2) Obligación por parte del Estado de proteger el agua en todas sus manifestaciones en calidad de bien común y público;
(3) Consagración
del agua, en todas sus formas y estados, como parte constitutiva de los
territorios colectivos que pertenezcan a indígenas y comunidades negras
y como elemento sagrado en la cosmovisión de los grupos étnicos;
(4) Protección
especial por parte del Estado de los ecosistemas esenciales para el
ciclo del agua, procurando la implantación de modelos de uso
sustentable que garanticen la disponibilidad del líquido en el futuro, y
(5) Obligatoriedad
de prestar el servicio de acueducto y alcantarillado por medio de
empresas estatales o por organizaciones comunitarias sin ánimo de
Los puntos anteriores son
interdependientes y conforman por ello una totalidad, puesto que si el
agua es un bien común y público debe ser manejado por empresas públicas
o comunitarias. Si es un derecho fundamental, hay que garantizar el
acceso de todos a un mínimo vital gratuito y a que no se pretenda
hacer de esta necesidad, principalmente, un negocio. Que no sea un
negocio requiere, por otra parte, que no se la administre con fines de
lucro y, en este caso, no es la empresa privada el agente más adecuado
para este fin. Si, por otra parte, es un derecho fundamental, es
necesario que haya agua, y esto es posible sólo si se
garantiza la protección de los ecosistemas vitales. No menos, decir que
el agua es un derecho fundamental no es cosa distinta de declarar que
“sin agua no hay vida” y que, como reza el artículo 11 de la
Constitución, “El derecho a la vida es inviolable“.
La campaña del referendo La campaña del agua y el Referendo, su
máxima bandera, no fueron una ocurrencia de una secta de los
ambientalistas recalcitrantes, enemigos del “progreso”, la “eficiencia
del capital privado” y las multinacionales. Surgió, en primer lugar,
tras realizar un diagnóstico profundo y con amplísima participación
ciudadana, campesina y étnica sobre la situación de todos los aspectos
relativos al ciclo hídrico y el acceso a los servicios de acueducto y
alcantarillado, para lo cuál se publicaron doce documentos de estudio
que cubrían la totalidad del territorio nacional. En segundo lugar,
surgió de la discusión de dichos documentos en decenas de foros
regionales a lo largo y ancho de todo el país, donde se fueron puliendo
las propuestas que serían condensadas en el proyecto de referendo.
Surgió, además, de decenas de eventos realizados alrededor de casos
representativos de cada región, tales como marchas, recorridos, eventos
Y surgió, sobre todo, del fracaso de un
modelo que, habiendo ya privatizado muchas fases de la gestión del
servicio de agua, vio crecer sus efectos negativos para el público: Por
un lado, el crecimiento de las ganancias de las empresas privadas a
costa del alza de tarifas, lo cual implicó un número creciente de
usuarios desconectados por incapacidad de pago, mientras que, por el
otro lado, las empresas privadas no hicieron las inversiones necesarias
para ampliar la cobertura y financiar la potabilización del líquido.
Sin salirse del marco de la teoría
económica neoclásica, es posible argumentar que esos resultados eran
perfectamente previsibles: el servicio de acueducto es un monopolio
natural, debido a que los costos de entrada (construir un sistema de
acueducto) son tan altos que la competencia es improbable; y además es
indeseable porque sólo el proveedor monopólico puede tener las
economías de escala necesarias para bajar sus costos medios (y por ende
que bajen las tarifas). Por eso la forma más eficiente de administrar
un monopolio natural es la gestión pública: los agentes privados tienen
pocos incentivos para expandir la cobertura y en cambio tienen muchos
incentivos para elevar las tarifas aprovechando su posición de
monopolio en el mercado. El trámite en el congreso
Si la democracia participativa es una
forma de democracia donde los ciudadanos tienen mayor participación y
más iniciativa para proponer normas que mejoren su calidad de vida,
difícilmente se pueda encontrar un ejemplo mejor que el del agua para
ejercitar esa forma de democracia. El Artículo 1 de la Constitución
establece que “Colombia es un Estado Social de derecho, organizado en forma de República unitaria, (…) participativa y pluralista“, y el referendo por iniciativa popular es, además, el mecanismo de democracia participativa por excelencia que contempla nuestra Constitución.
Dicho esto, veamos qué quedó del
Referendo del Agua, es decir, qué quedó de ese derecho del 5% del censo
electoral a presentar un proyecto de reforma constitucional,
transcurrido apenas la primera votación de las cuatro que debe pasar en
el Congreso para volverse Ley de la República:
Se eliminó el uso prioritario de los ecosistemas esenciales al
ciclo del agua para este fin. Esto es, se dejó abierta la posibilidad
de que se entregue el agua de los ecosistemas esenciales a agentes
privados para que la usen con fines distintos al de cubrir necesidades
Se eliminó la prohibición de privatizar la gestión del agua y del
servicio de acueducto y alcantarillado y, en concomitancia con esto, la
obligación de ejercer una administración que no tenga como finalidad el
Se agregó un “mico” según el cual “las aguas que nacen y mueren en la misma heredad“son
privadas, imponiendo así una excepción al principio de que todas las
aguas son bienes de uso público. Esto abre la posibilidad de que
quienes se hagan a un conjunto de predios de forma tal que éstos
contengan un cauce con estas características, automáticamente se
apropian de dichas aguas, las cuales dejan de ser bienes de uso público.
Sin embargo, se estableció que las aguas que discurren por los
territorios étnicos NO son parte integrante de los mismos. Uno puede
preguntarse con qué artilugio pretenderán encajar tamaño contraste
entre los derechos de los terratenientes y los derechos de las
comunidades étnicas dentro el artículo 13 de la Constitución que dice: “Todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma
protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de
sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica.”
Se acomodó el mínimo vital gratuito a los esquemas de programas
focalizados hacia los pobres, única política de “bienestar” que cabe
dentro del proyecto político neoliberal.
Las modificaciones introducidas por la
bancada uribista de la Comisión Primera de la Cámara constituyen una
burla descarada de quienes apoyamos con la firma la propuesta de
Referendo y una violación flagrante de nuestros derechos políticos,
apenas comparable al evento hipotético de que en unas elecciones donde
la mayoría de la gente votara por “Álvaro Uribe Vélez”, la presidencia
no le fuera entregada a la persona que todos conocemos sino a un
homónimo de éste, con el argumento de que “se llama igual”.
Subterfugios legales y teorías de ocasión
Jurídicamente los cambios fueron
posibles debido a que el Artículo 2 de la ley 134 de 1994 que
reglamenta los mecanismos de participación ciudadana establece que “La
iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones
Proyecto de Acto Legislativo y de ley ante el Congreso de la República
(…) para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública correspondiente“.
No obstante, al guardar silencio sobre la magnitud de los cambios que
el Congreso puede introducir, la Ley 134 entró en contradicción consigo
misma, puesto que en el artículo 33 se reitera que “A iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la
aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter
a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso
incorpore a la ley“, con lo cual queda claro que la posibilidad de
modificaciones podría - como en este caso - poner en riesgo ese derecho
del 5% del censo electoral a proponer cambios en la Constitución. Por
otra parte, entra en contradicción con el sentido del artículo 375 de
la Constitución cuando éste dice que “podrán presentar proyectos de
acto legislativo (…) los ciudadanos en un número equivalente al menos,
al cinco por ciento del censo electoral vigente“. Pero existe un aspecto aún más evidente
de la burla que sufrió el Referendo, y este es el de que, mayores o
menores, las modificaciones sólo son permitidas por parte del Congreso
de forma autónoma, y no adoptadas por la cabeza del Ejecutivo en algún
desayuno de Palacio. Pero esta vez, en un acto de cinismo, el gobierno
emitió un comunicado donde decía que “El Presidente y su gobierno,
en su esfuerzo por hacer prevalecer el equilibrio entre la democracia
participativa y la representativa, acompañó a las bancadas de la
coalición en el trámite de los referendos“[2]. Así, entonces, se inventaron la teoría del “equilibrio entre la democracia participativa y la representativa”
que, no estando escrita en la Constitución o en la Ley, vino a ser
simplemente un pretexto para abolir la democracia participativa con un
abuso de la representativa. Por otra parte y en los días anteriores
al debate, el Presidente empezó a ambientar la idea de que el Congreso
si puede modificar los textos de las propuestas de referendo de
iniciativa popular, con el argumento de que en caso contrario no
tendría sentido someterlas al trámite legislativo: “Yo diría - afirmó Uribe - que bastaría con que lo presenten a la Registraduría o al Consejo
Electoral, y que allí hagan el trabajo de revisión de las firmas“[3].
Hay que decir que, sin proponérselo, lo
dicho por el presidente coincide con la Ley, pues el artículo 32 de la
Ley 134 de 1994 establece que “Un número de ciudadanos no menor al
diez por ciento del censo electoral nacional (…) podrá solicitar ante
el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un
referendo para la aprobación de un proyecto de ley (…) de iniciativa
popular que sea negado por la corporación respectiva o vencido el plazo de que trata el
artículo 163 de la Constitución Política (…). Parágrafo. En el caso del
referendo aprobatorio, los promotores dispondrán de otros seis meses
para completar un número de respaldos no menor al 10% del censo
electoral de la circunscripción respectiva. Si dicho respaldo ya
hubiere sido alcanzado para la presentación de la iniciativa
legislativa y normativa, a la corporación pública, los promotores
podrán solicitar la convocatoria de referendo sin más requisitos…”[4]. Pero sucede que el Referendo del Agua
no fue “negado” formalmente sino que fue cambiado por otro que dice
todo lo contrario, y la Ley 134 no contempla este caso en forma
explícita. Con esto además el Referendo se quedó en el aire, pues es
claro que ni su comité promotor, ni su vocero, ni los millones de
personas que firmaron están interesados en seguir promoviendo los
debates del Congreso con el texto modificado, y es por eso que en su
lugar optaron por una apelación ante la Cámara en pleno.
Ni la Constitución ni la Ley contaban
con tanta perfidia, y el movimiento por el Agua espera que la Corte
Constitucional sea al final quien cumpla con su deber de hacer valer el
espíritu y la letra de la Carta Política.
El daño es más que el agua
El gobierno nacional y la mayor parte
de los parlamentarios de su coalición se opusieron al Referendo del
Agua porque consideraban que “no era conveniente“. No he entrado acá en este debate[5] porque fundamentalmente he querido llamar la atención sobre el daño que
se hizo, no sólo al agua, sino a los mecanismos de la democracia
participativa que establece la Constitución.
La tesis del “equilibrio entre la democracia participativa y representativa” no
es más que una marrullería para negar la primera. El equilibrio en
cuestión no ha sido planteado por ningún filósofo o teórico de la
política, porque estas son formas de la democracia que no se excluyen
ni se contradicen sino que deben funcionar de la mano, cosa distinta a
la teoría del equilibrio entre los poderes públicos, pilar de las
democracias modernas, donde el gobierno nacional también maneja una
versión muy especial: la de los desayunos.
El referendo por el Agua fue firmado
por más de dos millones de personas que equivalen al 16% del “censo
electoral efectivo” (si se tiene en cuenta que en las elecciones
presidenciales de 2006 votaron poco más de 12 millones de personas) al
30% de los votos necesarios para ser presidente, a un número superior
en 400 mil al de los votos obtenidos por el partido más votado en las
últimas elecciones a Senado, y a casi 10 veces el número de votos
obtenidos por el senador más votado (Germán Vargas Lleras).
¿Valen menos las dos millones de
rúbricas que respaldaron el Referendo del Agua, una iniciativa que ha
sido manejada con la transparencia propia del agua cristalina, que los
3.900.000 que respaldaron el referendo reeleccionista, una iniciativa
que ha estado plagada de escándalos desde el mismo momento en que las
planillas fueron transportadas por una empresa de DMG hacia la
Registraduría Nacional? ¿Cómo podrán los colombianos, en el futuro,
pedirle a un conciudadano que firme un proyecto de iniciativa popular
si está quedando demostrado que apenas es posible proponer un tema
sobre el que el Congreso y el Presidente tienen libertad para acomodar
de forma que responda a sus particulares intereses?
Si la plenaria de la Cámara o
eventualmente la Corte Constitucional no intervienen para reversar el
asalto al que fue sometido el Referendo del Agua por parte de la
comisión primera de la Cámara, no será exagerado señalar el 22 de Abril
de 2009 como el día en que desaparecieron, de facto, los mecanismos de democracia participativa consagrados en la Constitución de Colombia.
* Historiador, Universidad Nacional de
Colombia; MA en Historia e Instituciones Económicas, Universidad
Autónoma de Barcelona. El autor ha colaborado en los últimos años en la
campaña “El agua: un bien público”.
todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra
norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales“; Artículo 4 de la Constitución Política.
[2] http://www.semana.com/noticias-nacion/voltereta/123248.aspx [3]http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo137392-uribe-propone-el-congreso-pueda-modificar-textos-de-referendos [4] Cualquier ciudadano puede preguntarse entonces por qué al gobierno le
afana que el Congreso no le apruebe el referendo de reelección
presidencial si éste ya superó aquel 10% del censo electoral. La
respuesta es obvia: ellos necesitan que se cambie el texto
original firmado por la ciudadanía puesto que no tuvieron la sensatez
de redactarlo de manera que concordara con sus propios intereses.
[5] La lectora o el lector interesados pueden encontrar información abundante en http://www.ecofondo.org