Source: http://www.constcourt.md/ccdocview.php?tip=hotariri&docid=550&l=ro
Timestamp: 2020-02-29 00:29:34+00:00
Document Index: 38202378

Matched Legal Cases: ['articolul 69', 'articolul 6', 'articolul 135', 'articolul 6', 'articolul 6', 'articolul 3', 'Articolul 5', 'Articolul 100']

Hotărârea nr. 21 din 24.06.2015
Hotărârea nr. 21 din 24.06.2015 privind interpretarea articolelor 69 alin. (2), 70 alin (1), 99 şi 100 din Constituţia Republicii Moldova
Subiectul sesizării: deputat, Igor Dodon, Zinaida Greceanîi, Vladimir Ţurcan, Vasile Bolea şi Grigore Novac
1. ro-h2124062015ro0d8a2.pdf
2. h_21_1b_2015 _rus.pdf
1. Sesizarea nr.1b din 26.01.2015 privind interpretarea articolului 69 alin. (2), articolului 70 alin. (1) articolului 99 și articolului 100 din Constituția Republicii Moldova
1. ADRESĂ ( 24.06.2015)
articolelor 69 alin. (2), 70 alin (1), 99 şi 100
din Constituţia Republicii Moldova
(incompatibilităţile deputaţilor)
(Sesizarea nr. 1b/2015)
Având în vedere sesizarea depusă la 26 ianuarie 2015
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 26 ianuarie 2015, în temeiul art. 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, art. 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament Igor Dodon, Zinaida Greceanîi, Vladimir Ţurcan, Vasile Bolea şi Grigore Novac, pentru interpretarea articolelor 69 alin. (2), 70 alin (1), 99 şi 100 din Constituţia Republicii Moldova.
2. Autorii sesizării au solicitat interpretarea prevederilor constituționale enunțate sub următoarele aspecte:
„- Din care moment apare situaţia de incompatibilitate pentru persoanele care sunt alese în funcţia de deputat în Parlament şi din care moment încetează calitatea de deputat în mod legal (de drept)?
- Poate oare deputatul în Parlament să deţină cumulativ 2 funcţii: de deputat şi de membru al Guvernului, de ales local sau alte funcţii incompatibile după expirarea termenului de 30 de zile de la data validării mandatului?
- Este oare în drept deputatul care deţine cumulativ 2 funcţii incompatibile să participe la şedinţele plenare ale Parlamentului după depunerea mandatului şi după expirarea termenului de 30 de zile acordat pentru renunţarea la mandatul de deputat şi care sunt efectele juridice ale actelor normative adoptate de Parlament cu participarea (votul) lui?
- Este oare în drept membrul de Guvern care deţine cumulativ şi funcţia de deputat în Parlament (care în termen de 30 de zile de la validarea mandatului de deputat nu a renunţat la calitatea de membru al Guvernului) să participe la şedinţele Guvernului şi/sau la şedinţele Parlamentului şi care sunt efectele juridice ale actelor normative adoptate de Guvern cu participarea (votul) lui?"
3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 2 februarie 2015 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.
4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului.
5. În şedinţa plenară publică a Curţii autorii sesizării au fost reprezentați de dl Vasile Bolea, deputat în Parlament. Parlamentul a fost reprezentat de dl Valeriu Kuciuk, consultant principal în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului, iar Guvernul a fost reprezentat de dl Sergiu Gurduza, viceministru al justiției.
„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției."
Constituţiei."
„(1) Funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite.
„Funcţia de membru al Guvernului încetează în caz de demisie, de revocare, de incompatibilitate sau de deces."
(2) Guvernul, în cazul exprimării votului de neîncredere de către Parlament, al demisiei Prim-ministrului sau în condiţiile alineatului (1), îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern."
7. Prevederile relevante ale Legii nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament (republicată: M.O., 2005, nr. 59-61, art. 201) sunt următoarele:
„Art. 2 - (4) Deputaţii intră în exercitarea mandatului din momentul alegerii, cu condiţia validării lui ulterioare.
(6) Calitatea de deputat încetează la data întrunirii legale a Parlamentului nou ales, în caz de demisie sau de deces.
(7) În caz de demisie sau de deces, intervine vacanţa mandatului de deputat.
(8) Cererea de demisie se prezintă Preşedintelui Parlamentului. Parlamentul, prin hotărârea sa, va lua act de cererea de demisie a deputatului şi va declara mandatul vacant.
(9) În caz de deces, Comisia juridică, pentru numiri şi imunităţi a Parlamentului va întocmi un raport. Parlamentul, prin hotărârea sa, va lua act de raportul comisiei şi va declara mandatul vacant.
(10) Mandatul vacant va fi atribuit supleantului imediat următor de pe lista partidului, organizaţiei social-politice sau a blocului electoral pentru care a candidat deputatul al cărui mandat a fost declarat vacant. În cazul în care devine vacant mandatul de deputat obţinut de un candidat independent, completarea vacanţei în cauză se efectuează prin restabilirea şirului descrescător, excluzându-se numărul ce corespunde candidatului respectiv şi incluzându-se următorul număr din şir. După declararea de către Parlament a vacanţei mandatului de deputat, Comisia Electorală Centrală, în termen de 10 zile, va examina candidatura candidatului supleant imediat următor de pe lista concurentului electoral al cărui mandat a devenit vacant şi o va înainta Curţii Constituţionale pentru validarea mandatului.
(11) Curtea Constituţională, în termen de 30 de zile de la declararea vacanţei mandatului de deputat, va valida următorul mandat."
„Art. 3 - Mandatul de deputat este incompatibil cu:
c¹) funcţia de ales local;
d) exercitarea oricărei alte funcţii remunerate, inclusiv a funcţiei acordate de un stat străin sau organizaţie internaţională, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice desfăşurate în afara programului stabilit de Regulamentul Parlamentului."
„Art.5 - (1) Deputatul care se află în unul din cazurile de incompatibilitate prevăzute la art.3 va demisiona, în termen de 30 de zile de la data validării mandatului, din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat. La fel se va proceda şi în cazul apariţiei situaţiei de incompatibilitate în condiţiile art.4.
(2) În cazul în care deputatul se află în unul din cazurile de incompatibilitate şi nu a depus, în termenul menţionat la alin.(1), cererea de demisie din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat, după expirarea acestui termen este suspendat de drept din funcţia incompatibilă."
8. Prevederile relevante ale Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (republicată: M. O., 2002, nr.131-133, art.1018) sunt următoarele:
„Membrii Guvernului:
pot prezenta Guvernului propuneri cu privire la examinarea chestiunilor ce ţin de competenţa lor, pot iniţia elaborarea unor hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului;
Condiţiile de retribuire a muncii şi de asigurare materială şi socială a membrilor Guvernului sunt stabilite de legislaţie.
Funcţia de membru al Guvernului şi împuternicirile membrului Guvernului încetează în cazul demisiei, revocării, incompatibilităţii funcţiei sau decesului."
9. Prevederile relevante ale Legii nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică (M. O., 2010, nr.194-196, art.637) sunt următoarele:
(1¹) Prin derogare de la prevederile alin.(1), persoana care deţine funcţia de viceministru are dreptul de a exercita activitate remunerată în cadrul consiliului de administraţie al întreprinderii de stat şi în cadrul consiliului societăţii pe acţiuni în care statul deţine o cotă parte din capitalul social.
(2) Prevederile alin.(1) nu se aplică în cazul în care Constituţia sau legea specială ce reglementează activitatea demnitarului conţine prevederi referitoare la situaţia de incompatibilitate specifică a demnitarului respectiv ori prevederi referitoare la o situaţie similară.
(3) Situaţia de incompatibilitate urmează să înceteze în decursul unei luni din momentul apariţiei acesteia, dacă legea specială ce reglementează activitatea acestui demnitar nu stabileşte alt termen. Dacă demnitarul nu va întreprinde acţiuni în vederea eliminării incompatibilităţii, mandatul acestuia va înceta înainte de termen, în condiţiile art.22.
(4) În cazul în care încetarea situaţiei de incompatibilitate în termenul specificat la alin.(3) nu depinde de voinţa demnitarului, acesta urmează să prezinte probe privind întreprinderea cu bună-credinţă a acţiunilor de eliminare a acestei situaţii."
(4) Dispoziţiile alin. (3) nu se aplică demnitarilor pentru care legea specială ce reglementează activitatea acestora prevede o altă procedură de încetare a mandatului înainte de termen."
10. Prevederile relevante ale Legii nr.768-XIV din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local (M. O., 2000, nr.34, art.231) sunt următoarele:
„ (1) Mandatul alesului local este incompatibil cu:
„(1) Alesul local care se află în unul din cazurile de incompatibilitate prevăzute la art.7 din prezenta lege va demisiona din funcţia incompatibilă cu mandatul deţinut sau îşi va depune mandatul în termen de 30 de zile de la apariţia incompatibilităţii.
(2) În cazul în care preşedintele, vicepreşedintele raionului, viceprimarul nu respectă prevederile privind încetarea incompatibilităţii, consiliul care l-a ales va decide, la şedinţa imediat următoare, ridicarea mandatului alesului local respectiv, iar în caz de neadoptare a deciziei în cauză, ridicarea mandatului alesului local se va decide pe cale judiciară, la iniţiativa oficiului teritorial al Cancelariei de Stat sau la sesizarea Comisiei Naţionale de Integritate.
(2¹) La cererea persoanelor interesate, Comisia Electorală Centrală decide ridicarea mandatului de consilier în cazul în care consilierul nu respectă prevederile privind încetarea incompatibilităţii în termenul stabilit la alin.(1) al prezentului articol.
(3) Primarul, în cazul cînd se află într-o stare de incompatibilitate prevăzută de lege, este revocat din funcţie fără efectuarea unui referendum local, în baza hotărîrii judecătoreşti definitive. Procedura de revocare este iniţiată de către oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, din proprie iniţiativă sau la cererea persoanelor interesate, inclusiv la sesizarea Comisiei Naţionale de Integritate."
11. Prevederile relevante ale Legii nr. 16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese (republicată: M. O., 2012, nr.72-75, art.231) sunt următoarele:
Dispoziţii generale privind incompatibilitatea
„Incompatibilităţile privind funcţiile publice sunt cele stabilite prin Constituţia Republicii Moldova, prin legile ce reglementează activitatea autorităţilor publice în care persoanele ce deţin funcţii de demnitate publică sau funcţii publice îşi desfăşoară activitatea, prin prezenta lege, prin legislaţia în domeniul serviciului public, prin legile privind statutul alesului local, privind administraţia publică locală, privind combaterea corupţiei şi protecţionismului, precum şi prin alte legi."
12. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează situaţiile de incompatibilitate a mandatului de deputat cu funcția de membru al Guvernului și alte funcții.
13. În acest sens, Curtea reţine că sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexe, precum mandatul de deputat și incompatibilitățile, cazurile de încetare a mandatului de deputat, toate examinate prin prisma separaţiei puterilor în stat.
14. În conformitate cu decizia sa din 2 februarie 2015, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, articolului 4 alin. (1) lit. b) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin. (1) lit. b) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa Curţii Constituţionale.
15. Articolele 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale acordă deputaţilor dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.
16. Curtea observă că aspectele abordate de către autorii sesizării nu au constituit anterior obiect de interpretare în instanţa de contencios constituţional.
17. Curtea reţine că anterior a interpretat articolul 69 alin. (2) din Constituţie, prin Hotărârile nr. 8 din 19 iunie 2012 şi nr.2 din 20 ianuarie 2015, sub alte aspecte, diferite de cele invocate în sesizare.
18. Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Curtea reţine că a fost sesizată legal şi este competentă să hotărască asupra interpretării articolelor 69 alin. (2), 70 alin (1), 99 şi art.100 din Constituţia Republicii Moldova.
19. Totodată, în conformitate cu articolul 6 alin.(2) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea îşi stabileşte singură limitele de competenţă.
20. Astfel, Curtea menţionează că, în contextul obiectului sesizării privind interpretarea articolelor 69 alin. (2), 70 alin (1), 99 şi 100 din Constituţia Republicii Moldova, va exercita și controlul constituţionalităţii prevederilor art.5 alin.(2) din Legea nr.39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament, care sunt conexe speței examinate.
21. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale, care poate fi realizată prin interpretarea textuală sau funcţională, în măsura în care poate fi dedusă din textul Constituţiei, ţinând cont de caracterul generic al normei, situaţiile concrete pe care legiuitorul nu avea cum să le prevadă la momentul elaborării normei.
22. Autorii sesizării au supus spre examinare la Curtea Constituţională problema incompatibilităţii funcţiei de deputat cu alte funcţii, bazându-se pe o abordare cazuistică.
23. Astfel, problema adresată Curţii spre soluţionare impune analiza regimului incompatibilităţilor pentru persoanele alese în funcţia de deputat cu funcţiile deţinute anterior (membru de Guvern, ales local), precum și incompatibilitățile deputaților aflați deja în exercițiul funcției.
24. Curtea relevă că problemele supuse examinării vor fi abordate în contextul circumstanţelor speţei în cauză, în special, ţinând cont de faptul că, la momentul depunerii sesizării, unii deputaţi în Parlament erau concomitent membri ai unui Guvern demisionar, noul Guvern nefiind încă învestit.
25. Prin urmare, Curtea va examina: 1) regimul juridic al incompatibilităţilor funcţiei de deputat; 2) efectele situaţiei de incompatibilitate a funcţiei de deputat cu alte funcţii; 3) efectele situaţiei de incompatibilitate a funcției de deputat cu funcţia de membru al Guvernului demisionar.
26. În acest context, pentru a elucida conţinutul autentic al prevederilor articolelor 69 alin. (2), 70 alin (1), 99 şi art.100 din Constituţie, Curtea va opera, în special, cu textul constituţional, luând în considerare aspectele ce ţin de regimul juridic al incompatibilităţilor, încetarea mandatului de deputat în caz de incompatibilitate cu alte funcţii, formele de aplicare a acesteia în constituţiile altor state, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (în continuare - „Curtea Europeană"), utilizând toate metodele de interpretare legală.
27. De asemenea, Curtea va interpreta normele constituţionale ţinând cont de principiul separaţiei puterilor, consfinţit de articolul 6 din Constituţie.
I. Regimul juridic al incompatibilităților funcției de deputat
28. Autorii sesizării susţin că, la momentul validării mandatelor atribuite deputaţilor aleși pe listele electorale în urma alegerilor din 30 noiembrie 2014, mai mulţi aleşi ai poporului se aflau în condiţii de incompatibilitate.
29. Potrivit autorilor sesizării, după expirarea termenului de 30 de zile de la data validării mandatelor, unii deputați nu au renunțat la funcțiile deținute anterior, fapt ce contravine prevederilor art.6 din Constituție, Legii despre statutul deputatului în Parlament, Legii cu privire la Guvern, precum și Legii privind statutul alesului local.
30. În opinia prezentată, Parlamentul a reţinut că, potrivit prevederilor art.70 din Constituţie, în cazul apariţiei situaţiei de incompatibilitate urmează încetarea mandatului de deputat, care are loc ori prin demisie (renunţarea la mandat, la cerere), ori de drept, în cazul alegerii sau numirii de către Parlament în altă funcţie (ministru, procuror, avocat al poporului, judecător la Curtea Constituţională).
31. În opinia scrisă a Preşedintelui Republicii Moldova se menţionează că legea prevede expres că deputatul care se află în unul din cazurile de incompatibilitate va demisiona, în termen de 30 de zile de la data validării mandatului, din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat.
32. Guvernul, în opinia sa, a reiterat că, potrivit Constituției, calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții retribuite, cu excepția activității didactice și științifice, și încetează în cazurile expres prevăzute de art.69 alin.(2) și 70 alin.(1) din Constituție.
3.1. Aspecte generale privind incompatibilităţile deputaților
33. Curtea menționează că funcţionarea normală a întregului sistem politic şi juridic impune protejarea eficientă a mandatului parlamentar și instituirea unor măsuri de protecţie, cum ar fi incompatibilităţile, imunităţile.
34. Semnificaţia noţiunii de incompatibilitate constă în interdicţia prevăzută de lege de a cumula două funcţii, în vederea asigurării independenţei de acţiune a persoanei ce ocupă o funcţie publică, a evitării concentrării de către una şi aceeaşi persoană a unor prerogative excesive, precum şi a ocrotirii integrităţii profesionale şi morale a acesteia.
35. Curtea reţine că incompatibilitatea se instituie din momentul dobândirii funcţiei și presupune o perioadă de timp în decursul căreia titularul funcţiei este obligat să aleagă între prima funcţie şi cea nouă.
36. Incompatibilitatea nu constituie doar o măsură de protecţie a funcţiei, în considerarea căreia a fost instituită, dar şi a acelor cu care această funcţie devine incompatibilă, împiedicând cumularea acestora.
37. În acest sens, Curtea relevă că stabilirea expresă a incompatibilităţilor pentru funcția de deputat are ca fundament raţionamentul că deputatul trebuie să fie nu numai independent de orice influenţe, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi, care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica în exercitarea acestuia.
38. Incompatibilităţile, pe lângă faptul că protejează independenţa parlamentarului, prezintă un interes și din perspectiva conflictului de interese. Or, prin cumularea mandatului de parlamentar cu o altă funcție, deputatul intră în conflict cu prerogativele şi obligaţiile stabilite prin statutul său, fapt ce ar putea crea o dependenţă materială de funcţia cumulată şi ar putea determina posibile tentative de a soluționa prin influența mandatului unele probleme de interes particular.
39. De asemenea, calitatea de parlamentar necesită o concentrare sporită a eforturilor, fapt ce face această funcţie să fie incompatibilă cu orice altă funcţie de stat sau privată.
40. Conceptul de incompatibilitate a funcției de deputat are ca fundament principiul separaţiei puterilor în stat, consacrat în articolul 6 din Constituţie, reprezentând un principiu al ordinii juridice statale.
41. Potrivit acestui principiu, autorităţile statului au datoria de a-şi exercita competenţele în limitele impuse de Constituţie şi de lege, fără implicare în atribuţiile legale ale celorlalte autorităţi.
42. În Hotărârea nr.9 din 8 aprilie 2010, Curtea a statuat:
„Incompatibilităţile funcţionale impuse autorităţilor publice, consacrate prin dispoziţii constituţionale şi acte legislative conforme Legii Supreme, constituie măsuri de drept menite să asigure real funcţionarea statului de drept, democraţia în Republica Moldova în condiţiile pluralismului politic.
Art.6 din Constituţie stipulează expres separarea puterilor legislativă, executivă şi judecătorească şi colaborarea lor în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei. Conform acestui principiu, toate ramurile puterii de stat trebuie să-şi desfăşoare activitatea în strictă concordanţă cu rigorile constituţionale, nici una nu este în drept să comită imixtiuni sau să-şi aroge atribuţiile celorlalte puteri.
Consacrarea constituţională a incompatibilităţilor ce ţin de exercitarea mandatului de deputat, a celui de Preşedinte al Republicii Moldova sau de membru al Guvernului, a funcţiilor de judecător, procuror etc. constituie o garanţie a îndeplinirii de către legislativ, executiv şi autoritatea judecătorească a prerogativelor ce le revin potrivit prevederilor Constituţiei.
Realizarea principiului general al separaţiei şi colaborării puterilor în stat are drept scop asigurarea funcţionalităţii statului într-un cadru strict constituţional, excluderea oricăror tentative de instituire a dictaturii şi a regimului totalitar".
43. Curtea menționează că principiul constituțional privind separația puterilor în stat, precum și asigurarea independenței în exercitarea mandatului de parlamentar, au impus reglementarea incompatibilităților ca un instrument juridic de protecție a mandatului de deputat.
44. Curtea reține că instituţia incompatibilităţilor reprezintă o garanţie a obiectivităţii şi credibilităţii, care trebuie să caracterizeze exerciţiul unei funcţii publice într-o societate democratică, într-un stat de drept.
3.2. Regimul incompatibilităților deputaților în practica altor state și în jurisprudența Curţii Europene
45. Curtea reține că practica altor state demonstrează că nu există o abordare uniformă în ceea ce priveşte regimul incompatibilităţilor funcţiei de parlamentar cu alte funcţii publice, elective sau neelective, precum şi cu funcţii private.
46. Din analiza conţinutului textelor legale în materie rezultă că la baza instituirii regimurilor de incompatibilităţi stau următoarele temeiuri: principiul separaţiei puterilor și independenţei mandatului de parlamentar, evitarea conflictelor de interese, exigenţele legate de exercitarea mandatului de deputat.
47. Curtea observă că într-un şir de state incompatibilităţile sunt tratate în baza principiului separaţiei puterilor. Astfel, în asemenea state ca Austria, Belgia, Spania, Estonia, Finlanda, Franţa, Luxemburg, Macedonia, Olanda, Portugalia este interzisă, prin Constituţie sau prin legi speciale, cumularea mandatului de parlamentar cu exercitarea funcţiilor în executiv (şef de stat, prim-ministru, ministru sau secretar de stat), sau în cadrul magistraturii (membru al Curţii Constituţionale sau Curţii Supreme, în Consiliul de Stat sau într-o înaltă instanţă jurisdicţională specializată, de ex., Curtea de Conturi).
48. Alte state admit derogarea de la principiul incompatibilităţii funcţiei de parlamentar cu alte funcţii în executiv. În Italia, Ungaria, Spania, Polonia, România, Albania se face excepţie de la regula incompatibilităţii calităţii de parlamentar cu exercitarea funcţiei de membru al Guvernului.
49. Unele incompatibilităţi au menirea să protejeze independenţa exercitării mandatului de parlamentar de influenţe de ordin administrativ şi se referă la funcţiile de judecător, procuror, funcţionar în poliţie, forţele armate, reprezentant diplomatic şi consular, în instituţiile şi întreprinderile publice (Franţa, Spania, Irlanda, Italia, Malta, Marea Britanie, Bosnia şi Herțegovina, Slovacia, Belgia, Estonia, Republica Cehă, Portugalia).
50. Alte regimuri de incompatibilităţi sunt legate de existenţa conflictelor de interese şi vizează directorii de întreprinderi, societăţi, instituţii publice sau private, care au interese legate de activitatea statului, inclusiv care beneficiază de ajutoare sau subvenţii de stat, preşedinţii şi membrii consiliilor de administraţie ale întreprinderilor în domeniul lucrărilor publice, imobiliar sau de credit (Bulgaria, Franţa, Spania, Italia etc.).
51. În unele state, în scopul asigurării activităţii parlamentarului în regim de timp deplin, legea interzice, pe durata mandatului, exercitarea oricărei profesii sau munci remunerate, cu excepţia învăţământului (Spania, Lituania, Federaţia Rusă).
52. Curtea menționează că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, instituirea unor incompatibilităţi pentru funcţii publice elective nu contravine prevederilor Convenţiei Europene.
53. Prin Hotărârea din 15 iunie 2006, pronunţată în Cauza Lykourezos vs. Grecia, Curtea Europeană, la paragraful 51, a statuat că, în virtutea obligaţiei statelor contractante de a organiza alegeri în condiţii care să asigure libertatea de exprimare a opiniei poporului, drepturile garantate de art.3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie sunt cruciale pentru stabilirea şi menţinerea bazelor unei veritabile democraţii guvernate de preeminenţa dreptului. Totuşi, aceste drepturi nu sunt absolute, statele având o largă marjă de apreciere în instituirea unor „limitări implicite", în funcţie de evoluţia istorică, diversitatea culturală, gândirea politică şi viziunile asupra democraţiei (Matthews vs. Marea Britanie § 63, Labita vs. Italia § 201; Podkolzina vs. Letonia, § 33).
3.3. Regimul incompatibilităților în Constituția și legislația Republicii Moldova
54. Curtea menţionează că statutul de deputat în Parlament este consacrat prin Constituţie și acte legislative în domeniu.
55. Constituţia stipulează condiţiile de intrare în exerciţiul mandatului de deputat, cazurile de încetare a calităţii de deputat, incompatibilităţile, precum şi excepţiile referitoare la exercitarea mandatului de deputat.
56. Curtea reţine că art.69 alin.(2) din Constituţie stipulează cazurile de încetare a calităţii de deputat, şi anume că aceasta încetează la data întrunirii legale a Parlamentului nou ales, în caz de demisie, de ridicare a mandatului, de incompatibilitate sau de deces.
57. Potrivit art.70 alin. (1) din Constituție, calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice, iar alin.(2) prevede că alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.
58. Curtea reține că, în dezvoltarea prevederilor constituționale ale art. 70 alin.(2) din Constituție, art. 3 din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament determină situațiile de incompatibilitate a mandatului de deputat cu următoarele funcții: a) funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova; b) funcţia de membru al Guvernului; c) funcţia de avocat parlamentar; c1) funcţia de ales local; d) exercitarea oricărei alte funcţii remunerate, inclusiv a funcţiei acordate de un stat străin sau organizaţie internaţională, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice desfăşurate în afara programului stabilit de Regulamentul Parlamentului.
II. Efectele situației de incompatibilitate a funcției de deputat cu alte funcții
59. Autorii sesizării consideră că, în cazul în care deputatul se află într-o funcție incompatibilă cu calitatea de deputat, mandatul de deputat trebuie să înceteze. În acest sens, autorii sesizării fac trimitere la art.69 alin.(2) din Constituție, care prevede, printre cazurile de încetare a calității de deputat, și situația de incompatibilitate.
60. Potrivit autorilor sesizării, cazurile de incompatibilitate, stipulate la art.69 alin.(2) din Constituţie, urmează să fie soluţionate potrivit procedurii şi în termenele indicate în alin.(1) art.5 din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament.
61. Potrivit opiniei scrise a Preşedintelui Republicii Moldova, în ceea ce priveşte incompatibilitatea calităţii de deputat cu alte funcții, se aplică norma art.69 alin.(2) din Constituţie, şi în aceste condiţii calitatea de deputat trebuie să înceteze.
62. În opinia scrisă a Parlamentului se menţionează că, dacă deputatul se află în unul din cazurile de incompatibilitate stipulate de lege şi a depus în termenul prevăzut de lege cererea de demisie din funcţia de deputat, calitatea lui încetează, potrivit art.2 alin.(8) din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994, din data când Parlamentul ia act de cererea de demisie.
63. Guvernul, în opinia sa, a menţionat că situaţiile de incompatibilitate a mandatului de deputat cu funcţia de ales local sau cu alte funcţii, prevăzute în art. 3 din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament, urmează a fi soluționate în modul stabilit de art. 5 din lege. Astfel, deputatul care se află în unul din cazurile de incompatibilitate, prevăzute de articolul 3 din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994, va demisiona, în termen de 30 de zile de la data validării mandatului, din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat.
64. Curtea reține că, potrivit art.69 alin.(2) din Constituție, calitatea de deputat încetează la data întrunirii legale a Parlamentului nou ales, în caz de demisie, de ridicare a mandatului, de incompatibilitate sau de deces.
65. În Hotărârea nr. 2 din 20 ianuarie 2015 Curtea a menționat că reglementarea cazurilor de încetare forţată a mandatului deputatului este apanajul Parlamentului, inclusiv ridicarea mandatului deputatului sau incompatibilitatea.
66. Totuşi, Curtea va ţine cont de faptul că, până în prezent, Parlamentul nu a adoptat reglementări referitoare la cazurile de ridicare sau de încetare de drept a mandatului deputatului (ipoteză admisă de Constituţie, diferită de „ridicarea" mandatului). Astfel, prevederile constituţionale nu sunt executate.
67. Curtea porneşte de la premisa că o normă trebuie interpretată în sensul în care permite aplicarea ei, şi nu în sensul în care se exclude aplicarea ei (actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat).
68. Prin urmare, regulile inerente unui atare exerciţiu, în lipsa unor reglementări exprese, urmează a fi deduse tot din textul Constituţiei, prin aplicarea principiului „efectului util minim."
69. Reiterând norma art. 70 alin.(1) din Constituţie, Curtea menționează incompatibilitatea calităţii de deputat cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice. Totodată, potrivit alin.(2) al aceluiași articol, alte incompatibilități se stabilesc prin lege.
70. Curtea reține că art.3 din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament precizează funcțiile incompatibile cu mandatul de deputat.
71. Articolul 5 alin. (1) din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 reglementează procedura de demisionare a deputatului care se află în unul din cazurile de incompatibilitate prevăzute la art.3 din legea menționată. Astfel, deputatul care se află în unul din cazurile de incompatibilitate va demisiona, în termen de 30 de zile de la data validării mandatului, din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat.
72. În acest sens, Curtea menţionează și art.12 alin.(3) din Legea nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, care prevede că situaţia de incompatibilitate urmează să înceteze în decursul unei luni din momentul apariţiei acesteia, iar dacă demnitarul nu va întreprinde acţiuni în vederea eliminării incompatibilităţii, mandatul acestuia va înceta înainte de termen.
73. Curtea menționează că efectul incompatibilității constituie încetarea mandatului de deputat, fie de drept, prin apariţia cauzei de incompatibilitate, fie prin demisia parlamentarului, în cazul în care renunță la mandat.
74. Curea reține că legiuitorul a prevăzut în art.5 alin.(1) din Legea nr.39-XIII din 7 aprilie 1994 demisionarea deputatului care se află în unul din cazurile de incompatibilitate, în termen de 30 de zile de la data validării mandatului.
75. Astfel, Curtea constată că stabilirea de către legiuitor a termenului de 30 de zile de la validarea mandatelor pentru întreprinderea acțiunilor în vederea înlăturării stării de incompatibilitate constituie o perioadă tranzitorie, în decursul căreia deputatul urmează să opteze pentru una din funcţiile care nu pot fi exercitate concomitent și să acționeze în consecință.
76. În aceste condiții, Curtea reține că situația de incompatibilitate pentru persoanele nou-alese în funcția de deputat în Parlament apare din momentul validării mandatului de deputat.
77. Totodată, Curtea distinge apariția situației de incompatibilitate și pentru deputații aflați în exercițiul funcției. Astfel, Curtea constată că pentru deputatul care se află în exercițiul funcției și ulterior optează pentru o altă funcție situația de incompatibilitate va apărea din momentul intrării în exercițiul celeilalte funcții.
78. Curtea reține că persoana care a fost aleasă în funcţia de deputat şi se află în situația de incompatibilitate, până la expirarea termenului prevăzut de lege pentru încetarea situației de incompatibilitate, va opta între mandatul de deputat şi funcţia care generează incompatibilitatea, demisionând din una dintre funcţii.
79. Astfel, în termen de 30 de zile de la apariţia incompatibilităţii, deputatul va demisiona din funcția incompatibilă cu mandatul, şi viceversa, dacă deputatul decide să rămână în funcţia anterioară, el urmează să demisioneze din funcţia de deputat și să depună cererea de demisie.
80. Curtea reține că, în cazul prezentării cererii de demisie din funcția de deputat de către deputatul aflat în situația de incompatibilitate, mandatul de deputat încetează în momentul depunerii cererii.
81. Totodată, Curtea menționează că în cazurile de depunere a cererii de demisie din funcția de deputat Parlamentul urmează să acționeze cu celeritate, pentru a respecta prevederile legale.
82. Curtea reţine că prin demisie se înţelege manifestarea de voinţă exteriorizată, actul juridic, prin care un demnitar se retrage dintr-o funcţie.
83. Demisia deputatului generează un ansamblu de proceduri, formate din câteva etape consecutive, care presupun un șir de acțiuni întreprinse atât de deputatul aflat în situația de incompatibilitate, cât și de Parlament (Președintele Parlamentului, biroul permanent, comisiile permanente, plenul Parlamentului), Comisia Electorală Centrală, Curtea Constituţională, și este reglementat de actele legislative în domeniu.
84. Curtea reţine că, potrivit art.2 alin.(8) din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994, cererea de demisie se prezintă Preşedintelui Parlamentului. Parlamentul, prin hotărârea sa, va lua act de cererea de demisie a deputatului şi va declara mandatul vacant.
85. Ulterior, potrivit art.2 alin.(10) din aceeași lege, Comisia Electorală Centrală, în termen de 10 zile, va examina candidatura următorului candidat supleant de pe lista concurentului electoral al cărui mandat a devenit vacant şi o va înainta Curţii Constituţionale pentru validarea mandatului.
86. Totodată, Curtea reține că, dacă starea de incompatibilitate continuă să existe la expirarea termenului prevăzut de lege, în cazul inacțiunii deputatului aflat în stare de incompatibilitate, deputatul este considerat demisionat de drept din funcția de deputat.
87. În acest sens, mandatul de deputat încetează de drept la data expirării termenului de 30 de zile, prevăzut de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament.
88. Astfel, Curtea menționează că toate procedurile legate de incompatibilitățile deputaților urmează să se finalizeze în cadrul celor 30 de zile prevăzute de lege când survine incompatibilitatea, în caz contrar, după termenul de 30 de zile, mandatul deputatului încetează de drept, fără a fi necesare alte condiții de formă.
89. În lumina celor menționate, Curtea reține că, în temeiul art.69 alin.(2) din Constituţie, incompatibilitatea este una din cauzele de încetare a mandatului de deputat, fie prin demisia parlamentarului, fie de drept.
90. În acest context, Curtea reține că prevederile legale nu pot veni în contradicție cu norma constituțională, care stabilește explicit încetarea mandatului de deputat pe motiv de incompatibilitate.
91. Curtea reține, consecinţele situaţiei de incompatibilitate, survenite din cauza ocupării a două funcții ce nu pot fi exercitate concomitent de una și aceeași persoană, depind de faptul dacă deputatul aflat în această situaţie a depus sau nu cererea de demisie.
92. Situaţia în care deputatul nu a depus cererea de demisie este reglementată în alin. (2) art.5 din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994, care prevede că în cazul în care deputatul se află în unul din cazurile de incompatibilitate şi nu a depus, în termenul menţionat la alin.(1), cererea de demisie din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat, după expirarea acestui termen este suspendat de drept din funcţia incompatibilă.
93. Astfel, potrivit prevederilor respective, în cazul în care deputatul nu şi-a manifestat voinţa de a înlătura incompatibilitatea, acesta este suspendat de drept din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat.
94. Curtea constată că norma legală, potrivit căreia deputatul este suspendat din funcția incompatibilă cu mandatul dacă nu îndeplinește acțiunile necesare în vederea înlăturării incompatibilității, contravine prevederilor constituționale ale art. 69 alin.(2), care stabilesc expres că efectul unei asemenea situații este încetarea calității de deputat, și nu viceversa.
95. Ținând cont de cele menționate mai sus, alineatul (2) al articolului 5 din Legea nr.39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament contravine normelor constituționale.
96. În același timp, Curtea menționează că, în vederea eliminării neclarităților din lege în cazurile apariției situațiilor de incompatibilitate pentru persoanele publice elective, va emite o adresă Parlamentului, pentru reglementarea acestor situații în spiritul prevederilor prezentei hotărâri.
97. De asemenea, Curtea reiterează concluzia expusă în Adresa la Hotărârea nr. 2 din 20 ianuarie 2015, potrivit căreia legiuitorul urmează să reglementeze prin lege condițiile de încetare a calității de deputat, inclusiv în situația de incompatibilitate.
98. Potrivit argumentelor expuse, situaţia de incompatibilitate pentru persoanele nou alese în funcţia de deputat în Parlament apare din momentul validării mandatului de deputat de către Curtea Constituțională, iar pentru deputații aflați în exercițiul funcției - din momentul intrării în exercițiul unei alte funcții retribuite sau al survenirii altor situații de incompatibilitate, în condițiile legii.
99. De la data apariției situației de incompatibilitate, în termenul instituit de lege, deputatul va opta între mandatul de parlamentar și altă funcție, având opţiunea de a demisiona din una din funcții.
100. În cazul prezentării cererii de demisie, mandatul de deputat încetează în momentul depunerii acesteia. Dacă deputatul nu întreprinde nici o acțiune în termenul stabilit de lege, mandatul acestuia va înceta de drept la data expirării termenului legal, stabilit în vederea înlăturării situației de incompatibilitate. Demisia se aduce la cunoştinţa Parlamentului, care declară mandatul vacant.
III. incompatibilitatea funcției de deputat cu funcția de membru al guvernului demisionar
101. Autorii sesizării afirmă că, începând cu 9 ianuarie 2015, 11 deputați, care exercitau cumulativ și funcția de deputat și cea de membru al Guvernului, nu au demisionat din funcția de membru al Guvernului în termenul stabilit de alin.(1) al art.5 din Legea nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994.
102. În opinia autorilor sesizării, acești deputați au continuat să participe la ședințele Guvernului și să exercite de facto atribuțiile membrilor de Guvern, contrar prevederilor constituționale și legale.
103. În opinia scrisă a Parlamentului se menţionează că, pentru asigurarea continuităţii activităţii curente a Guvernului, art. 103 din Constituţie obligă Guvernul demisionar să exercite doar atribuţii de administrare a treburilor publice până la numirea noului Guvern. Astfel, în cadrul interpretării, normele constituţionale privind incompatibilitatea urmează să fie coroborate cu prevederile art. 103 din Constituţie, întrucât activitatea temporară de exercitare a administrării treburilor publice, fiind o obligaţie a vechiului Guvern, nu este incompatibilă cu activitatea de deputat.
104. Potrivit opiniei scrise a Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernul, în baza art.103 din Constituţie, îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament. În scopul asigurării principiului continuităţii exercitării puterii executive şi a continuităţii activităţii Guvernului, membrii Guvernului, care sunt şi deputaţi, sînt obligaţi de drept să-şi exercite atribuţiile până la depunerea jurământului în faţa Preşedintelui Republicii Moldova de către noul Guvern.
105. Guvernul, în opinia sa, a menţionat că după data validării alegerilor parlamentare şi până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul nu mai este plenipotenţiar, ci unul demisionar. În acest segment de timp Guvernul îşi continuă activitatea, îndeplinind, în temeiul art. 103 alin. (2) din Constituţie, numai funcţii de administrare a treburilor publice, indispensabile asigurării continuităţii serviciilor publice.
106. Curtea reţine că, potrivit art.99 alin.(1) din Constituţie, funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, iar în conformitate cu prevederile alin. (2), alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.
107. Articolul 100 din Constituție stipulează cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului. Astfel, funcţia de membru al Guvernului încetează în caz de demisie, de revocare, de incompatibilitate sau de deces.
108. În dezvoltarea prevederilor constituționale, art.29 din Legea nr. nr.64 -XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern prevede că ministrul nu este în drept: să deţină o oricare altă funcţie în organele autorităţilor publice centrale şi locale; să se încadreze în organele de conducere ale unităţilor comerciale; să practice activitate de întreprinzător personal sau prin terţe persoane; să deţină o altă funcţie retribuită, cu excepţia activităţii ştiinţifico-pedagogice.
109. De asemenea, Curtea reiterează că, potrivit art. 12 din Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, situaţia de incompatibilitate urmează să înceteze în decursul unei luni din momentul apariţiei acesteia.
110. Într-o altă ordine de idei, Curtea reține că, potrivit articolului 103 alin.(1) din Constituție, Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament.
111. Norma menţionată se bazează pe ideea că fiecare Parlament trebuie să desemneze propriul Guvern, or, componenţa Guvernului şi programul său de activitate trebuie să corespundă configuraţiei politice rezultate din alegeri.
112. Totodată, alin.(2) al articolului 103 din Constituţie dispune că, în cazul demisiei, Guvernul îndeplinește numai funcțiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.
113. Cu referire la atribuțiile exercitate de Guvernul demisionar, în Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013 Curtea a statuat că:
„111. [...] un Guvern demisionar continuă să administreze treburile publice în aşteptarea unui nou Guvern, care să fie plenipotenţiar. Aceasta însemnă că Guvernul demisionar exercită doar o parte limitată a puterii, el „administrează", şi nu „guvernează".
112. Administrarea treburilor publice se referă la deciziile zilnice, curente ale Guvernului, care sunt necesare funcţionării neîntrerupte a serviciului public. Această activitate se reduce la faptul că, în aşteptarea finalizării negocierilor pentru formarea unei noi echipe guvernamentale, să se evite o lipsă totală a puterii executive, care este una operativă şi vitală pentru necesităţile societăţii.
114. Guvernul care administrează treburile publice nu poate să-şi asume iniţiative politice importante a fortiori în privinţa unor chestiuni care au provocat dificultăţi înainte de demisia sa sau au determinat în final această demisie. Sunt excluse, în special, deciziile care ar putea ulterior angaja durabil linia politică a viitorului Guvern. [...]
115. Unul din raţionamentele limitării acţiunii Guvernului demisionar constă în faptul că un Guvern demisionar nu mai este susceptibil de a fi sancţionat de către Parlament. Este evident că un Guvern demisionar nu mai poate fi răsturnat. Prin urmare, a acorda unui Guvern demisionar astfel de atribuţii importante ar reprezenta un pericol pentru parlamentarism."
114. Cu referire la speţa în cauză, Curtea reţine că la 10 decembrie 2014, în urma validării alegerilor parlamentare din 30 noiembrie 2014, Guvernul şi-a prezentat demisia (Hotărârea Guvernului nr.992 din 10 decembrie 2014). Noul Guvern a fost învestit la data de 18 februarie 2015. În aceeași zi a fost adoptată Hotărârea Parlamentului nr.11, prin care s-a aprobat Programul de activitate şi s-a acordat vot de încredere Guvernului, a fost emis Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.1455-VII privind numirea Guvernului, membrii noului Guvern au depus jurământul.
115. Curtea observă că, în speță, unii membri ai Guvernului demisionar, care, în conformitate cu prevederile art. 103 din Constituţie, urmau să-şi exercite funcţiile până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, erau și deputați în Parlamentul nou ales, exercitând concomitent ambele funcții după expirarea termenului de 30 de zile, stabilit de lege.
116. În această ordine de idei, Curtea reține că prevederile Constituţiei se află într-o strânsă legătură logico-juridică, interpretarea sensului exact al dispoziţiilor constituţionale şi a aplicabilităţii lor urmează a fi exercitată cu respectarea principiului unităţii materiei constituţionale şi a principiului „efectului util minim".
117. Curtea subliniază că, deși în aparenţă persistă o situație de incompatibilitate, normele şi spiritul Constituţiei urmăresc să asigure perpetuarea exercitării puterii de către instituţiile statului, constituite în conformitate cu prevederile Constituţiei.
118. Curtea reține că, în circumstanțele enunțate, nu puteau fi efectuate remanieri guvernamentale. Curtea reiterează concluzia sa, expusă în Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013 (pct.152), că în cadrul unui Guvern demisionar remanierile pot surveni doar în cazul imposibilităţii obiective a persoanelor de a-şi exercita mandatul (boală, deces), astfel încât să fie păstrat status quo-ul administraţiei de stat.
119. Totodată, Curtea reiterează că situaţiile provizorii, precum interimatul, menite să evite crearea vidului de putere şi să asigure organizarea mecanismelor de formare a instituţiilor funcţionale plenipotenţiare, trebuie să fie înlăturate cât mai curând.
120. În lumina normelor constituţionale, Curtea subliniază că la constituirea noului Parlament, în cazul alegerii membrilor în exercițiu ai Guvernului demisionar în funcția de deputat, aceștia pot cumula funcțiile până la data depunerii jurământului de către membrii noului Guvern.
121. Curtea reiterează că incompatibilităţile, instituite prin Legea Supremă, constituie garanţii ale realizării principiului separaţiei puterilor în stat, menite să asigure funcţionarea statului de drept.
- pentru persoanele nou alese: din momentul validării mandatului de deputat de către Curtea Constituțională;
4. Se declară neconstituţional alineatul (2) al articolului 5 din Legea nr.39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament.
Chişinău, 24 iunie 2015
Dosarul nr. 1b/2015