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Timestamp: 2018-01-18 13:58:55+00:00
Document Index: 65955025

Matched Legal Cases: ['art. 49', 'art. 89', 'art. 49', 'art. 89', 'art. 49', 'art. 89', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 88', 'sentenza ']

﻿ Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Adunanza Plenaria n. 23 del 4 novembre 2016 - Adunanza plenaria cds sulla specificità del contratto di avvalimento – parziale indeterminatezza del contenuto – non comporta nullità alla luce della normativa comunitaria – condizioni: contenuto agevolmente determinabile dal tenore complessivo del documento – fattispecie relativa a qualificazione OS18a (art. 49 d.lgs. n. 163/2006 – art. 89 d.lgs. n. 50/2016) - Studio Cerbone
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Adunanza Plenaria n. 23 del 4 novembre 2016 – Adunanza plenaria cds sulla specificità del contratto di avvalimento – parziale indeterminatezza del contenuto – non comporta nullità alla luce della normativa comunitaria – condizioni: contenuto agevolmente determinabile dal tenore complessivo del documento – fattispecie relativa a qualificazione OS18a (art. 49 d.lgs. n. 163/2006 – art. 89 d.lgs. n. 50/2016)
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Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Adunanza Plenaria n. 23 del 4 novembre 2016
sul ricorso numero di registro generale 6 di A.P. del 2016, proposto dalla S. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Prozzo C.F. xxxxxxxxxxx, Lucia Di Salvo C.F. xxxxxxxxxxx e Gianluigi Pellegrino C.F. xxxxxxxxxxx, con domicilio eletto presso Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento, 11
Consorzio AS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Rotigliano C.F. xxxxxxxxxxx, domiciliata ai sensi dell’articolo 25 del cod. proc. amm. presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13
T. S.p.a. – Costruzioni Generali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Immordino C.F. xxxxxxxxxxx, Giovanni Immordino C.F. xxxxxxxxxxx e Arturo Cancrini C.F. xxxxxxxxxxx, con domicilio eletto presso Arturo Cancrini in Roma, piazza San Bernardo 101
S. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gherardo Marone C.F. xxxxxxxxxxx e Francesco Marone C.F. xxxxxxxxxxx, con domicilio eletto presso Luigi Napolitano in Roma, via Sicilia, 50
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consorzio AS e della T. S.p.a. – Costruzioni Generali;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2016 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati Cancrini, Gruner per delega dell’avvocato Rotigliano, Immordino, Marone, Pellegrino e Prozzo;
Con ricorso proposto al T.A.R. per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, e recante il n. 252/2015, l’odierna appellante S. s.r.l. impugnava gli atti conclusivi della gara, indetta dal Consorzio Autostrade Siciliane, per la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di adeguamento statico e miglioramento sismico del viadotto Ritiro A20 Messina-Palermo, per un importo complessivo di euro 57.188.319,47.
Nel giudizio di primo grado la ricorrente, seconda classificata, deduceva che l’aggiudicataria T. S.p.A. avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, in quanto la sua offerta migliorativa prevedeva l’esecuzione di interventi anche su un altro e diverso tronco stradale, né in proprietà, né nella disponibilità della stazione appaltante, ancora in costruzione; in subordine, sempre a giudizio della ricorrente, nel procedimento di gara erano ravvisabili macroscopici vizi di legittimità nell’attribuzione dei punteggi.
L’aggiudicataria, T. s.p.a., si costituiva in giudizio articolando, altresì, ricorso incidentale.
Nella tesi dell’aggiudicataria “l’ammissione, e, comunque, l’attribuzione del punteggio finale alla S. S.r.l. risulterebbero viziati”.
Sempre per T. s.p.a. – fermo restando che l’articolo II.2.1 del bando individuava quale categoria prevalente la OS18-A, classe VIII, per l’importo di €.22.219.449,19, nonché quali categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria la OG3 per €.14.597.558,02, la OS21 VI per €.7.053.020,62, la OS11 V per €.4.754.363,89, la OS12-A III-bis per €.1.353.251,31 e quale categoria a qualificazione non obbligatoria la OS23 VI E.6.669.356,13 – la S., non munita della qualificazione nella categoria prevalente OS18-A, aveva prodotto un contratto di avvalimento privo della specificità richiesta dall’articolo 88 del d.P.R. n. 207 del 2010, quanto meno con riferimento al personale ed allo stabilimento necessario della Omba Impianti Engineering S.p.A, oltre ad aver omesso la produzione di un serie di documenti richiesti dal disciplinare di gara ed incidenti sulla formulazione dell’offerta. Sotto ulteriori profili, la ricorrente incidentale censurava anche l’attribuzione del punteggio finale alla S. S.r.l. con riferimento all’offerta tempo, ad alcune carenze nelle analisi di prezzo e ad alcune criticità della soluzione tecnica offerta.
In particolare il Giudice di primo grado, dopo aver richiamato la disciplina e la finalità dell’istituto dell’avvalimento, riteneva il contratto prodotto in gara dalla S. non valido ai fini della qualificazione dell’operatore economico nella gara in discussione.
d) il contratto di avvalimento prodotto da S., pur contenendo all’allegato 1 l’analitica indicazione dei mezzi e delle attrezzature messi a disposizione dall’ausiliaria, non sarebbe sufficiente perché non recherebbe alcun riferimento allo stabilimento industriale di produzione, laddove sarebbe stato essenziale indicarlo nel predetto contratto in ragione dell’importanza che lo stabilimento ha per questa particolare categoria;
Avverso la sentenza di primo grado, S. ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana rilevando che con il contratto di avvalimento l’ausiliaria aveva messo a disposizione il proprio complesso aziendale di cui fa parte anche lo stabilimento.
S. ha infine riproposto i motivi già avanzati con il ricorso principale e dichiarati improcedibili dal giudice di primo grado.
Nel giudizio di appello si è costituita la T. che, oltre a ritenere infondato il motivo di impugnazione legato alla validità del contratto di avvalimento, ha riproposto le altre censure già formulate con il ricorso incidentale di primo grado e non esaminate dal T.A.R..
Nella tesi dell’appellata, al contrario, S. non avrebbe prodotto un valido contratto di avvalimento difettando l’indicazione dello stabilimento per la produzione delle strutture in acciaio, dovendosi interpretare in modo rigido i requisiti contenutistici del contratto di avvalimento.
Con atto in data 3 maggio 2016 la S. s.p.a. ha spiegato intervento volontario nel presente giudizio rappresentato di aver proposto dinanzi a questo Consiglio un ricorso in appello (allo stato pendente dinanzi alla Quarta Sezione con il n. 10790/2015) la cui definizione presuppone la risoluzione della medesima quaestio iuris sottoposta a questa Adunanza Plenaria attraverso l’ordinanza di rimessione in oggetto.
1. Giunge alla decisione dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio il ricorso in appello proposto dalla S. s.r.l. (società attiva nel settore degli appalti di lavori che aveva partecipato senza successo alla gara per appalto integrato indetto dal Consorzio Autostrade Siciliane (CAS) ai fini della progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di adeguamento statico e miglioramento sismico del viadotto Ritiro A20 Messina-Palermo) avverso la sentenza in forma semplificata del T.A.R. della Sicilia – Sezione staccata di Catania con cui è stato accolto il ricorso incidentale proposto dalla prima classificata T. s.p.a. e, per l’effetto, è stato dichiarato improcedibile il ricorso principale con cui la seconda classificata – e odierna appellante – S. aveva contestato gli esiti della gara.
2. L’intervento volontario della S. s.p.a. proposto ai sensi dell’articolo 28, comma 2 del cod. proc. amm. è inammissibile.
2.1. Come si è anticipato in narrativa, l’interveniente ha dichiarato che l’interesse all’intervento nel presente giudizio deriverebbe dalla duplice circostanza: i) che la stessa S. ha proposto dinanzi a questo Consiglio un ricorso in appello (allo stato pendente dinanzi alla Quarta Sezione con il n. 10790/2015) la cui definizione presuppone la risoluzione della medesima quaestio iuris sottoposta a questa Adunanza Plenaria attraverso l’ordinanza di rimessione in oggetto; ii) che la Quarta Sezione, con ordinanza n. 1334/2016, ha sospeso il giudizio “in considerazione del fatto che il CGARS ha rimesso all’Adunanza Plenaria la soluzione di questioni da cui può dipendere la soluzione della presente controversia”.
2.2. Al riguardo il Collegio osserva in primo luogo che la proposta domanda di intervento non è riconducibile ad alcuna delle figure cui tipicamente si riferisce l’istituto dell’intervento nel processo amministrativo, per come da ultimo disciplinato dall’articolo 28 del cod. proc. amm., nonché – per il grado di appello – dall’articolo 97 (ci si riferisce, in particolare: i) all’intervento volontario del controinteressato pretermesso – parte necessaria del processo non evocata in giudizio -; ii) all’intervento volontario della parte eventuale del processo – ad adiuvandum o ad opponendum -; iii) all’intervento per ordine del Giudice, anche su istanza di parte).
Al contrario, laddove si ammettesse la possibilità di spiegare l’intervento volontario a fronte della sola analogia fra le quaestiones iuris controverse nei due giudizi, si finirebbe per introdurre nel processo amministrativo una nozione di ‘interesse’ del tutto peculiare e svincolata dalla tipica valenza endoprocessuale connessa a tale nozione e potenzialmente foriera di iniziative anche emulative, in T. scisse dall’oggetto specifico del giudizio cui l’intervento si riferisce.
2.4. Non è irrilevante osservare, del resto, che la stessa Quarta Sezione, nel sospendere il giudizio n. 10790/2015 proposto dalla S., non ha affermato in modo certo e tassativo la dirimente connessione fra il principio di diritto demandato al giudizio di questa Adunanza Plenaria e la definizione del giudizio a quo, ma si è limitato ad enunciare tale connessione in termini sostanzialmente probabilistici (come si è già detto, la Sezione che ha disposto la c.d. ‘sospensione impropria’ del giudizio si è limitata sul punto a rilevare che questa Adunanza Plenaria è stata investita “[della] soluzione di questioni da cui può dipendere la soluzione della presente controversia” [enfasi aggiunta]).
i) l’articolo 49, comma 2, lettera f) del previgente ‘Codice’ il quale, nel prevedere che il concorrente debba produrre ai fini della partecipazione alla gara “in originale o copia autentica il contratto [di avvalimento]”, presuppone – sia pure in modo implicito – che il Legislatore richieda la forma scritta per la stessa stipula del contratto;
ii) la sussistenza nel caso di specie delle ragioni di responsabilizzazione del consenso che tipicamente presiedono alla scelta legislativa di imporre che il contratto sia stipulato con forma scritta prescritta ad substantiam.
– (da un lato) l’articolo 1346 del codice civile (secondo cui l’oggetto del contratto deve essere “possibile, lecito, determinato o determinabile” – in tal modo escludendo che l’invalidità del contratto possa essere pronunciata in ragione della non immediata determinatezza dell’oggetto) e
– (dall’altro) l’articolo 88, comma 1 del d.P.R. 207 del 2010, secondo cui il contratto di avvalimento deve indicare “le risorse e i mezzi prestati in modo determinato e specifico” (in tal modo legittimando, secondo parte degli osservatori, l’interpretazione secondo cui un contratto di avvalimento dal contenuto – soltanto – determinabile risulterebbe per ciò stesso invalido).
i) che, in base a un primo – e rigoroso – orientamento, sarebbe sempre insufficiente, ai fini della validità del contratto di avvalimento la mera e tautologica riproduzione, in sede contrattuale, dell’impegno di mettere a disposizione “i requisiti necessari per la partecipazione alla gara, con specifica indicazione dei requisiti stessi e dell’impresa ausiliaria”;
Per quanto riguarda il caso in esame, la mancata indicazione nel contratto di avvalimento fra la S. e la Omba Impianti Engineering S.p.A dello stabilimento ove effettuare la produzione comporterebbe l’indeterminatezza dell’oggetto del contratto – per violazione dell’obbligo di indicare in modo compiuto, esplicito ed esauriente le risorse e i mezzi prestati in modo determinato e specifico (art. 88 del d.P.R. 207 del 2010) –, nonché la violazione del requisito di forma-contenuto.
E’ stato affermato al riguardo che gli articoli 47, paragrafo 2 e 48 paragrafo 3 della direttiva 2004/18/CE (in tema, appunto, di avvalimento) non ostano in via assoluta a disposizioni di diritto interno volti a limitare – in casi eccezionali – la possibilità per gli operatori di fare ricorso all’istituto dell’avvalimento.
– mentre per la validità dei contratti in generale è richiesto un oggetto di carattere determinato ovvero determinabile,
– al contrario per il contratto di avvalimento sarebbe sempre e comunque richiesto un oggetto determinato (restando esclusa la determinabilità dello stesso sulla base degli ordinari criteri dell’ermeneutica contrattuale).
5.3. Si osserva in secondo luogo che, nonostante la formulazione non chiarissima delle disposizioni regolamentari che qui rilevano, la previsione di cui all’articolo 88, comma 1, lettera f) del d.P,R. 207 del 2010 (secondo cui “per la qualificazione in gara, il contratto di cui all’articolo 49, comma 2, lettera f), del codice deve riportare in modo compiuto, esplicito ed esauriente (…) oggetto: le risorse e i mezzi prestati in modo determinato e specifico”) non può essere intesa nel senso di avere introdotto una sostanziale deroga (in senso restrittivo) ai generali canoni civilistici in tema di requisiti dell’oggetto del contratto.
– che, secondo quanto previsto dall’articolo 5, comma 1 del previgente ‘Codice dei contratti’, il regolamento approvato con d.P.R. 207 del 2010 appartiene al genus dei regolamenti di esecuzione e attuazione di cui all’articolo 17, comma 1, lettere a) e b) della legge 23 agosto 1988, n. 400: si tratta – come è ben noto – di uno strumento normativo attraverso il quale non è possibile introdurre disposizioni sostanzialmente derogatorie della normativa primaria di riferimento;
– che le disposizioni primarie che disciplina(va)no l’istituto dell’avvalimento nella vigenza del decreto legislativo 163 del 2006 (si tratta, in particolare, degli articoli 49 e 50) non legittima(va)no in alcun modo l’introduzione in sede regolamentare di disposizioni volte a derogare all’ordinaria disciplina civilistica in tema di oggetto del contratto (e segnatamente, all’articolo 1346 cod. civ.). Al contrario, l’unica disposizione che rinvia(va) alla valenza attuativa e integrativa del regolamento era il comma 1 dell’articolo 50 il quale, oltre a riferirsi alla diversa materia dell’avvalimento nel caso di operatività di sistemi di attestazione o di qualificazione, non legittima(va) in alcun modo l’introduzione della richiamata disciplina derogatoria;
– che, più in generale, l’articolo 5, comma 5 del previgente ‘Codice’ (i.e.: la disposizione che, in generale, individuava gli ambiti in relazione ai quali il regolamento avrebbe potuto introdurre disposizioni di attuazione ed esecuzione) non contemplava a propria volta l’introduzione di disposizioni derogatorie in tema di oggetto del contratto di avvalimento (né può ritenersi che un’indicazione in tal senso fosse desumibile dalla lettera g) del comma 5, cit., il quale demandava al regolamento il compito di emanare disposizioni attuative ed esecutive in tema di requisiti soggettivi e di qualificazione degli operatori economici).
– che la richiamata teorica della c.d. ‘forma-contenuto’ è stata enucleata in relazione ad ipotesi in cui il Legislatore, al precipuo fine di tutelare la posizione negoziale dei contraenti deboli, predetermina in modo chiaro e tassativo gli specifici elementi che il contratto deve esplicitare in relazione a un determinato oggetto (vengono tradizionalmente richiamati al riguardo: i) i contratti tra imprese e consumatori [Parte III, Titolo I del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 – c.d. ‘Codice del consumo’ -], ii) i contratti bancari di cui all’articolo 117 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 [‘Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia’], iii) i contratti di credito ai consumatori di cui all’articolo 124, comma 4 del medesimo testo unico; iv) i contratti relativi alla prestazione dei servizi di investimento di cui all’articolo 23 del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 [‘Testo unico in materia di intermediazione finanziaria’], nonché vi) i contratti di vendita c.d. ‘multiproprietà’ di cui agli articoli 71 e 72 del richiamato ‘Codice del consumo’);
– che, nelle ipotesi appena richiamate, l’obbligo di imporre puntuali vincoli di forma (sotto comminatoria di nullità) anche per ciò che riguarda elementi –aliunde – non essenziali del contratto rinviene una puntuale ratio giustificatrice nell’esigenza di colmare, anche attraverso siffatte imposizioni, le asimmetrie informative che tipicamente sussistono fra le parti contraenti. Nelle medesime ipotesi, l’imposizione dei richiamati vincoli di forma richiede una inequivoca esplicitazione normativa e – stante la gravità delle conseguenze connesse alla loro violazione – richiede che la relativa imposizione risponda ai generali canoni della proporzionalità e del minimo mezzo, stante il generale sfavore del Legislatore all’introduzione di vere e proprie forme di ‘esclusione occulta’ dalle gare;
– che, tuttavia, l’imposizione delle ridette forme di tutela per il contraente debole (e la correlativa introduzione di forme di ‘nullità di protezione’) non rinviene un’analoga ratio giustificatrice nel settore della contrattualistica pubblica, nel cui ambito agiscono operatori professionali. Non è irrilevante osservare, poi, che gli operatori in cui danno sarebbero destinate ad operare le richiamate ipotesi di ‘nullità di protezione’ sono coloro che invocano l’applicazione dell’istituto dell’avvalimento, tipicamente individuabili nelle piccole e medie imprese, alle quali potrebbe altrimenti risultare preclusa la stessa partecipazione alle gare;
– che anche a ritenere (ipotesi qui denegata) che il Legislatore possa in astratto introdurre forme di nullità di protezione a tutela dei requisiti di ‘forma-contenuto’ del contratto di avvalimento, ciò sarebbe possibile solo de iure condendo, laddove – al contrario – la disamina puntuale delle disposizioni che qui rilevano (e, segnatamente, degli articoli 49 e 50 del previgente ‘Codice dei contratti’, così come dell’articolo 88 del previgente ‘Regolamento’) non conforta affatto la tesi prospettata con il grado di chiarezza e tassatività che – al contrario – l’imposizione di così stringenti vincoli formali avrebbe imposto in modo indefettibile. Al contrario, si osserva che appare difficilmente sostenibile sotto il profilo sistematico la scelta di porre in comparazione una disposizione (quale l’articolo 1346 del codice civile) che disciplina l’oggetto del contratto – e quindi i suoi requisiti intrinseci e contenutistici – e una disposizione (quale l’articolo 88 del d.P.R. 207 del 2010) che disciplina gli aspetti estrinseci e rappresentativi del contratto di avvalimento.
– dell’articolo 1363 cod. civ. (rubricato ‘Interpretazione complessiva delle clausole’), secondo cui “le clausole del contratto si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto” e
– dell’articolo 1367 del medesimo codice (rubricato ‘Conservazione del contratto’), secondo cui “nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno”.
6. Si osserva poi (rispondendo in parte qua al terzo dei quesiti articolati dai Giudici rimettenti) che non si può giungere a conclusioni diverse da quelle sin qui delineate neppure nelle ipotesi in cui il contratto di avvalimento abbia ad oggetto la messa a disposizione di requisiti connotati da rilevante particolarità (come quelli propri della categoria OS18A – relativa “[alla] produzione in stabilimento ed [al] montaggio in opera di strutture di acciaio” -).
7. Ebbene, riconducendo i principi sin qui individuati alle peculiarità del caso in esame, deve ritenersi che il contratto di avvalimento prodotto dalla S. ai fini della partecipazione alla gara non risultasse viziato dei lamentati profili di nullità, presentando lo stesso un oggetto agevolmente determinabile dal complessivo tenore del contratto stesso.
– che il contratto di avvalimento (in atti), di dimensione inusitatamente consistente, indicava in modo effettivamente analitico e puntuale le componenti dell’organizzazione aziendale della Omba Impianti Engineering S.p.A che costituivano oggetto di messa a disposizione in favore della S.;
– che in particolare, per quanto riguarda l’indicazione dello stabilimento di produzione delle strutture in acciaio, veniva fornito in sede contrattuale un esaustivo elenco dei macchinari e delle attrezzature – voluminosi e di fatto inamovibili – a ciò destinati, con indicazione delle relative matricole identificative;
– che il contratto in questione, pur non indicando nominatim lo stabilimento presso cui le lavorazioni sarebbero state effettuate, consentiva tuttavia – e in modo piuttosto agevole – di determinarne l’esatta ubicazione, attraverso l’univoco richiamo ai macchinari ivi stabilmente collocati (oltretutto, le tabelle incluse nel contratto di avvalimento recevano un’apposita colonna intestata ‘area di impiego’ che consentiva in modo univoco e piuttosto agevole la richiamata determinazione spaziale);
– che non può essere condivisa la tesi della T. secondo cui il contratto di avvalimento in questione risulterebbe comunque invalido per non avere le parti esplicitato in sede contrattuale che l’ausiliaria Omba Impianti Engineering S.p.A ponesse in modo totale e incondizionato la propria capacità produttiva ad esclusivo servizio della S.. In tal modo, secondo l’appellata, le parti non avrebbero soddisfatto l’obbligo per l’impresa ausiliaria “[di] mettere a disposizione per tutta la durata dell’appalto le risorse necessarie di cui è carente il concorrente” (articolo 49, comma 1, lettera d) del ‘Codice dei contratti’).
Si osserva poi che non può essere condiviso (in quanto oltretutto formulato in termini sostanzialmente ipotetici e dubitativi) l’argomento secondo cui, nel corso delle lavorazioni, la Omba Impianti Engineering S.p.A avrebbe potuto distogliere verso ad altre finalità (e secondo diversi ordini di priorità) le risorse organizzative che si era invece impegnata a mettere a disposizione dell’appellante S..
7.2. Anche per tale ragione non può essere condivisa la tesi volta a sostenere l’invalidità del contratto di avvalimento fra la S. e la Omba Impianti Engineering S.p.A.
11. Per le ragioni sin qui esposte, deve essere in primo luogo dichiarata l’inammissibilità dell’intervento in giudizio della S..
Il Collegio ritiene che sussistano giusti ed eccezionali motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite per quanto riguarda la posizione della S..
Nel merito, l’appello principale deve essere accolto in parte e per l’effetto, alla luce dei principi di diritto dinanzi enunciati sub 10, deve essere disposta la riforma dell’appellata sentenza n. 905/2015 per la parte in cui, in accoglimento del primo motivo di ricorso incidentale proposto dalla T., i primi Giudici hanno stabilito che la S. avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura per cui è causa stante l’invalidità del contratto di avvalimento prodotto ai fini della partecipazione.
dichiara inammissibile l’intervento in giudizio della S. s.p.a.;
Spese compensate per quanto riguarda la posizione della S..