Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-691-de-septiembre-5-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920423a4cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-15 04:21:55
Document Index: 373202057

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 189', 'artículo 241', 'artículo 94', 'artículo 1', 'artículo 210', 'artículo 150', 'artículo 210', 'artículo 210', 'artículo 189', 'artículo 38', 'artículo 68', 'artículo 210', 'artículo 209', 'artículo 366', 'artículo 209', 'artículo 210', 'artículo 189', 'artículo 49', 'artículo 85', 'artículo 150', 'artículo 50', 'artículo 150', 'artículo 50', 'artículo 50', 'artículo 93', 'artículo 87', 'artículo 123', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 91', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 94', 'artículo 4', 'artículo 68', 'artículo 4', 'artículo 94', 'artículo 210', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 49', 'artículo 94', 'artículo 210', 'artículo 38', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 209', 'artículo 94', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 123', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 94', 'artículo 95', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 210', 'artículo 5', 'artículo 292']

﻿ SENTENCIA C-691 DE SEPTIEMBRE 5 DE 2007
SENTENCIA C-691 DE 05 DE SEPTIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:ASOCIACIÓN DE EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO. POTESTAD ORGANIZATIVA DEL ESTADO, CREACIÓN DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIOS Y ASPECTOS QUE INVOLUCRA SU RÉGIMEN JURÍDICO. LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO, CREACIÓN Y RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LOS ACTOS Y CONTRATOS. CARÁCTER DE LOS SERVIDORES QUE EN ELLAS LABORAN. ASOCIACIÓN DE EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO. EMPRESAS FILIALES DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL INCISO 1 Y EL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 94 DE LA LEY 489 DE 1998.
TEMAS ESPECÍFICOS:CREACIÓN DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS, CREACIÓN DE LA FILIAL DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO, RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FILIAL DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO, ASOCIACIÓN DE EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO
Sentencia C-691 de septiembre 5 de 2007
Sentencia C-691 de 2007
Ref.: expediente D-6687
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 94, parcial, de la Ley 489 de 1998
Actores: Luisa Molina Hurtado, Ana María Ceballos Aristizabal, Jimena Puyo Posada, Michael Camargo Rave y David Suárez Tamayo.
Bogotá, D.C., cinco de septiembre de dos mil siete.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
A continuación se transcribe el texto del artículo 94 de la Ley 734 de 2002, resaltando los apartes acusados:
Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
ART. 94.—Asociación de las empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las disposiciones del Código de Comercio. Salvo las reglas siguientes:
1. Filiales de las empresas industriales y comerciales.
Para los efectos de la presente ley se entiende por empresa filial de una empresa industrial y comercial del Estado aquella en que participe una empresa industrial y comercial del Estado con un porcentaje superior al 51% del capital total.
2. Características jurídicas.
Cuando en el capital de las empresas filiales participen más de una empresa industrial y comercial del Estado, entidad territorial u otra entidad descentralizada, la empresa filial se organizará como sociedad comercial de conformidad con las disposiciones del Código de Comercio.
3. Creación de filiales.
Las empresas industriales y comerciales del Estado y las entidades territoriales que concurran a la creación de una empresa filial actuarán previa autorización de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo concejo distrital o municipal, la cual podrá constar en norma especial o en el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes.
4. Régimen jurídico.
El funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con terceros se sujetarán a las disposiciones del derecho privado, en especial las propias de las empresas y sociedades previstas en el Código de Comercio y legislación complementaria.
5. Régimen especial de las filiales creadas con participación de particulares.
Las empresas filiales en las cuales participen particulares se sujetarán a las disposiciones previstas en esta ley para las sociedades de economía mixta.
6. Control administrativo sobre las empresas filiales.
En el acto de constitución de una empresa filial, cualquiera sea la forma que revista, deberán establecerse los instrumentos mediante los cuales la empresa industrial y comercial del Estado que ostente la participación mayoritaria asegure la conformidad de la gestión con los planes y programas y las políticas del sector administrativo dentro del cual actúen”.
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa: Aptitud de la demanda.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que se emita un fallo inhibitorio por cuanto existe ineptitud de la demanda, ya que los actores “no especifican de manera clara y precisa los argumentos en los cuales se fundamenta la afirmación de inconstitucionalidad”. Señala que se limitan a enunciar los cargos realizando afirmaciones indefinidas que no presentan ninguna conclusión. Anota que es evidente la falta de profundidad en el análisis efectuado por lo que incumplen el requisito de suficiencia en las razones de inconstitucionalidad. Expone que al no esgrimirse las razones adolece la demanda de ineptitud sustantiva.
Según los actores, en resumen, las normas demandadas vulneran los artículos 13, 123, 150-7, 209, 210, 300-7 y 313-6 de la Constitución, por cuanto es claro que las entidades descentralizadas por servicios tanto directas o de primer grado como indirectas o de segundo grado como es el caso de las asociaciones y/o filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado, pertenecen a la estructura del Estado bien sea a nivel nacional, departamental (art. 300-7 superior) o municipal (art. 313-6 constitucional), haciendo parte de la administración pública ya que sus socios son entidades públicas, el patrimonio es público y los recursos son 100% estatales, por lo que no resulta procedente que se regulen “en un todo y por todo” por el derecho privado o el Código de Comercio. Consideran así que “cómo va a ser posible … que basta que una empresa industrial y comercial del Estado se asocie con otras entidades públicas, para que por ese solo hecho ya estar sometida por puro derecho privado-Código de Comercio. Sería una manera muy cómoda y muy fácil para que estas empresas se ‘burlen’, ‘eludan’ su régimen natural y propio”.
Si bien en la demanda se plantean otras consideraciones adicionales a la señalada, la breve síntesis permite apreciar cargos claros y precisos que plantean a la Corte una situación de contradicción al menos literal o aparente entre las normas acusadas y los preceptos superiores señalados como vulnerados, cumpliéndose así con la exigencia mínima de claridad y suficiencia en el planteamiento de un debate de rango constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo por parte de esta corporación.
A lo anterior hay que agregar que, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta corporación,
“… a la hora de examinar cómo presenta el actor el concepto de la violación, el juez de control de constitucionalidad, en aplicación del principio pro actione, debe evitar un exceso de rigor que impida ejercer el derecho de acceso a la justicia; al respecto la Corte ha dicho:
“… con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo (2) ” (3) .
Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Corte entrará a estudiar en el fondo los cargos formulados contra las normas demandadas.
3. Planteamientos de la demanda y problemas jurídicos a resolver.
Para los accionantes el inciso 1º y numeral 4º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998 (4) , vulneran los artículos 13, 123, 150-7, 209, 210, 300-7 y 313-6 de la Constitución, ya que por el hecho de asociarse y/o crear filiales las empresas industriales y comerciales del Estado cuyos recursos son completamente estatales, no puede implicar en cuanto al régimen jurídico que se rijan en un todo en cuanto a sus actos, contratos y calidad de los empleados que allí laboran por las disposiciones del derecho privado o del Código de Comercio. Pretenden así la inexequibilidad de la norma parcialmente acusada o en su defecto la exequibilidad condicionada en los términos de la Sentencia C-671 de 1999 (5) .
Las intervenciones del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Departamento Administrativo de la Función Pública y de la ciudadana Adriana Rincón Villegas concuerdan en solicitar la declaración de exequibilidad del artículo parcialmente acusado (6) . La Universidad del Rosario participa de la exequibilidad pero condicionada a que las asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado se les aplique el régimen privado salvo cuando haya lugar a aplicar el derecho público en los eventos que la ley lo disponga.
Por su parte, el Procurador General de la Nación solicita declarar la exequibilidad de los apartes acusados en los términos de la Sentencia C-671 de 1999, es decir, bajo el entendido que, las empresas y sociedades creadas con participación de empresas industriales y comerciales del Estado se sujetan al régimen privado y en particular a las disposiciones del Código de Comercio y legislación complementaria, “sin perjuicio de que en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”.
La Corte abordará como problemas jurídicos los relacionados con el cargo general planteado por los accionantes consistente en si se vulneran los artículos 13, 123, 150-7, 209, 210, 300-7 y 313-6 de la Constitución, prever en los apartes impugnados, que se rigen por las disposiciones del Código de Comercio y legislación complementaria los actos jurídicos, contratos y servidores de: (i) las empresas y sociedades que se creen con participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado; (ii) las empresas y sociedades que se creen con participación de empresas industriales y comerciales del Estado, entidades descentralizadas y entidades territoriales; y, (iii) las empresas filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado que se creen con participación de entidad territorial u otra entidad descentralizada.
Para resolver tales cuestionamientos, la Corte hará mención a la potestad organizativa del Estado, a las entidades descentralizadas por servicios en general, al régimen jurídico aplicable a los actos, contratos y carácter de las personas que laboran en las empresas industriales y comerciales del Estado, y se referirá a algunos aspectos generales de la asociación de las sociedades de economía mixta y a sus filiales.
4. Potestad organizativa del Estado, creación de entidades descentralizadas por servicios y aspectos que involucra su régimen jurídico.
La Constitución Política de 1991, al establecer en el artículo 1º, como forma organizativa del Estado colombiano, el de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, introdujo un valor central dentro de nuestra estructura política (7) . En este sentido la Corte ha explicado que la descentralización administrativa obedece a “una concepción política y a una técnica y modelo de organización y funcionamiento de la rama ejecutiva del poder público, la cual implica la concreción o asunción, bajo un régimen de autonomía, por organismos que son personas jurídicas, de funciones o potestades propias del Estado o de actividades que comportan la actuación de este en el campo de la actividad privada, o la gestión y satisfacción de necesidades regionales y locales” (8) .
En el mismo sentido ha dicho la Corte que la Constitución consagra, de una parte, la descentralización territorial, establecida con una base geográfica y un evidente valor democrático, en cuanto constituye el ámbito dentro del cual los propios interesados, bajo un régimen de autonomía, buscan la satisfacción de las necesidades regionales y locales (C.P., art. 1º, 287), y de otra, la descentralización por servicios, que constituye una de las modalidades organizativas previstas en la Constitución para el ejercicio de la función administrativa (C.P., art. 209), la cual comporta la existencia de personas dotadas de autonomía jurídica patrimonial y financiera, articuladas administrativa y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asignan por la ley potestades jurídicas específicas (9) .
En efecto, la descentralización por servicios puede definirse como la atribución de competencias o funciones de la administración a determinadas entidades creadas para la gestión estatal de actividades especializadas (10) . Como modalidad organizativa prevista en la Constitución la descentralización por servicios “comporta la existencia de personas dotadas de autonomía jurídica patrimonial y financiera, articuladas administrativa y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asignan por la ley potestades jurídicas específicas” (11) .
Entidades descentralizadas por servicios, que de conformidad con la Constitución, artículo 210, solo pueden ser creadas por la ley o con su autorización, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (C.P., art. 209), correspondiéndole también a la ley establecer el régimen jurídico que les será aplicable y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes (C.P., art. 210).
Mandato constitucional que armoniza con lo previsto en el artículo 150-7 de la Carta (12) , que faculta al Congreso de la República para determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (13) , para lo cual el legislador deberá tener en cuenta, obviamente, los fines del Estado y de sus autoridades y las misiones que están llamadas a cumplir las entidades constitucionalmente previstas (14) .
En efecto, el legislador ostenta una potestad de configuración de la estructura de la administración que comporta, como lo ha considerado esta corporación (15) , no solo la posibilidad de determinación de las características de los órganos y entidades que la conforman sino también de las funciones generales de las mismas —salvo naturalmente las previsiones expresas que al respecto haya efectuado la propia Constitución en relación con la suprema autoridad administrativa (art. 189), los ministros y los directores de departamentos administrativos, como jefes de la administración (art. 208) y algunos órganos y entidades específicos— y de las correspondientes interrelaciones con aplicación de los principios constitucionales de la función administrativa y de reglas de organización enunciadas en el texto superior y teniendo en cuenta la disposición constitucional sobre integración de la rama ejecutiva del poder público (art. 115).
Igualmente, como lo ha determinado esta Corte (16) , de conformidad con el artículo 210 de la Constitución, de manera especifica compete al legislador determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas. Lo que entraña, entre otros aspectos, la precisión de cuáles de los organismos enunciados constitucionalmente conforman tal categoría administrativa y jurídica, la determinación de funciones generales, organización básica interna, régimen de la actividad, de los actos y contratos, responsabilidad de sus directores y gerentes y las interrelaciones con los demás órganos del Estado y de la administración. En desarrollo de las atribuciones que someramente se han enunciado, el legislador deberá tener en cuenta, obviamente, los fines del Estado y de sus autoridades y las misiones que están llamadas a cumplir las entidades constitucionalmente enumeradas y las que el mismo legislador, dentro de sus competencias, estime necesario crear para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales.
El ejercicio de la aludida potestad por parte del legislador habrá de procurar la optimización del cumplimiento de los fines del Estado, para lo cual deberá observar los límites señalados en la propia Constitución atinentes a los derechos fundamentales de los asociados, y a los enunciados constitucionales en relación con la estructura y funcionamiento de la organización del Estado y los modelos institucionales previstos para el desarrollo de las diversas actividades a cargo del Estado.
Además, como lo ha considerado esta corporación, la descentralización por servicios, “… siempre ha tenido como presupuesto una relación que implica un poder de supervisión y orientación que se ejerce para la constatación de la armonía die (sic) las decisiones de los órganos de las entidades descentralizadas con las políticas generales adoptadas por el sector, y que es llevado a cabo por una autoridad sobre otra, o sobre una entidad, control que el constituyente avaló cuando acogió esta forma de organización administrativa” (17) .
Entidades descentralizadas por servicios, que constitucionalmente no solo se rigen por lo previsto en los artículos 209 y 210, sino además por otras disposiciones que regulan de forma directa el ejercicio de diversos aspectos específicos de las mismas, como la calidad de los servidores, inhabilidades, controles, nombramiento y remoción, regulación presupuestal, etc., según puede apreciarse: i) el carácter de servidores públicos de los miembros de entidades descentralizadas por servicios (art. 123); ii) los congresistas no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel (art. 180-3); los diputados, concejales y sus parientes dentro grado (sic) que señale la ley no podrán formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio (art. 292); y los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas (art. 323); iii) las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público (art. 208); iv) la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los representantes legales de entidades descentralizadas (art. 211); v) el control fiscal es una función que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267); vi) habrá un contador general quien llevará la Contabilidad General de la Nación y consolidará esta con la de sus entidades descentralizadas por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría (art. 354); vii) corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas solicitar informe sobre el ejercicio de sus funciones a los directores de institutos descentralizados del orden departamental (art. 300-11); son atribuciones del gobernador nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador (art. 305-5); y son atribuciones del gobernador velar por la exacta recaudación de las rentas de las entidades descentralizadas (art. 305-11); viii) son atribuciones del alcalde nombrar y remover a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local (art. 315-3); ix) la ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (art. 352); y x) los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado forman parte de la rama ejecutiva (art. 115), entre otras disposiciones (18) .
En efecto, la calificación que haga el legislador de una entidad o de categorías de entidades como “entidades descentralizadas”, en desarrollo de las atribuciones que le confiere los artículos 150-7 y 210 de la Constitución, per se comporta la sujeción directa de dicha entidad o entidades a las reglas constitucionales citadas anteriormente, que aluden a aspectos diversos de la organización, funcionamiento y control de todos los organismos que ostenten dicha calidad (19) .
Ahora bien. De conformidad con la Constitución, artículo 210, el legislador cuenta con una potestad para configurar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, el cual como ya se advirtió, involucra entre otros aspectos, “la precisión de cuáles de los organismos enunciados constitucionalmente conforman tal categoría administrativa y jurídica, la determinación de funciones generales, organización básica interna, régimen de la actividad, de los actos y contratos, responsabilidad de sus directores y gerentes y las interrelaciones con los demás órganos del Estado y de la administración” (20) . En efecto, el establecimiento del régimen jurídico de las entidades descentralizadas hace parte de la potestad de configuración legislativa (21) y que cualquiera fuera la categoría a la cual pertenecieran “se rigen por el derecho público o por el derecho privado según la naturaleza de la actividad que desarrollen, y de conformidad con lo establecido por la Ley 489 de 1998 para cada caso. Sin embargo, en todo caso, es deber del Estado actuar para que se cumplan los fines que les fueron dados, ya sea porque es de interés público o para orientar la económica (sic) y el desarrollo social, siendo potestad del legislador evaluar la necesidad de someterlas a uno u otro régimen” (22) .
En este orden de ideas, si le corresponde al legislador la determinación del régimen jurídico de las entidades descentralizadas por servicios, bien puede asignar a cada una de ellas regímenes distintos según la finalidad que le asigne y en atención a si en ellas concurre o no la participación de particulares.
En virtud de su potestad de configuración, el legislador expidió la Ley 489 de 1998, que consagra la normatividad sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y las reglas para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución (23) , en cuyo artículo 38 numeral 2º dispone que, en el orden nacional, son entidades descentralizadas por servicios (i) los establecimientos públicos, (ii) las empresas industriales y comerciales del Estado, (iii) las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, (iv) las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, (v) los institutos científicos y tecnológicos, (vi) las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, y (vii) las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley, para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público. Esta disposición señala además, en el parágrafo 1º, que las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someterán al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
Armonizando con la anterior disposición, y al tratar de manera especial sobre las entidades descentralizadas del orden nacional, la Ley 489 de 1998, artículo 68, dispone que son (i) los establecimientos públicos; (ii) las empresas industriales y comerciales del Estado; (iii) las sociedades públicas y de economía mixta; (iv) las superintendencias y unidades administrativas especiales con personería jurídica; (v) las empresas sociales del Estado; (vi) las empresas oficiales de servicios públicos; y, (vii) las demás entidades creadas por la ley o autorizadas por esta, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, sujetas al control político y la suprema dirección del órgano de la administración al cual estén adscritas.
Además, consagra la disposición citada, que las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución, a las propias de dicha ley, a las leyes que las crean y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos. También que, los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales por mandato constitucional, se someten a las disposiciones que establezca la ley. Y, en los parágrafos de dicha disposición se alude, entre otros aspectos, a que atendiendo el inciso 2º del artículo 210 de la Constitución, el régimen jurídico que se contempla para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial (24) .
Finalmente, cabe recordar que de conformidad con la Constitución, artículos 300-7 y 313-6, las entidades descentralizadas, en el orden departamental, distrital o municipal, se crean por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, y que el proyecto respectivo deberá acompañarse del estudio demostrativo que justifique la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución (L. 489/98, art. 69).
5. Las empresas industriales y comerciales del Estado, creación y régimen jurídico aplicable a los actos y contratos. Carácter de los servidores que en ellas laboran.
Según la Constitución Política, las empresas industriales y comerciales del Estado forman parte de la rama ejecutiva (art. 115), y como tales son parte de la estructura de la administración. Norma superior que le atribuye al Congreso la facultad para crearlas o autorizar su constitución, y a las asambleas y concejos la de su creación directamente (arts. 150-7, 300-7 y 313-6).
En efecto, las empresas industriales y comerciales del Estado solo pueden ser creadas por ley (25) o por autorización de esta (26) , con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (C.P., art. 210), por lo que no pueden tener origen puramente administrativo (27) , y la autorización para su creación no puede ser genérica o indeterminada sino específica y precisa (28) .
Es decir, que la posibilidad de que se autorice en cada caso la constitución de dichas empresas así como la posibilidad de definición de características generales y del régimen administrativo y jurídico encuentra soporte directo en la Constitución (C.P., arts. 150-7, 300-7, 313-6).
Al respecto de las empresas industriales y comerciales del Estado esta corporación ha considerado que “Configuran elementos organizativos constitucionales y de acción dentro del Estado social de derecho. Concretamente, son instrumentos de intervención, de cumplimiento de actividades industriales y comerciales y de servicio público que encuentran claro sustento en los mandatos superiores según los cuales el Estado debe intervenir en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Obsérvese que, por otra parte, la misma norma constitucional ordena al Estado intervenir para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos y también para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. A lo que debe sumarse que el artículo 366 de la Carta establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado” (29) .
De esta forma, si la función administrativa está al servicio de los intereses generales, la creación de las empresas industriales y comerciales del Estado también debe orientarse al desarrollo de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, como lo ha sostenido la Corte al considerar que “las empresas industriales y comerciales del Estado… hacen parte de la rama ejecutiva del poder público (C.P., art. 115) y en ese orden de ideas, la búsqueda y logro de los intereses generales, evidentemente, impone una gestión objetiva que debe encauzarse mediante la observancia, entre otros, de los principios enunciados en el artículo 209 constitucional, propios del quehacer administrativo público, y del ámbito del derecho público; los cuales no pueden predicarse ni todos, ni con la misma intensidad y profundidad en relación con las actividades de los particulares (30) . (31)
Ahora bien. De conformidad con lo previsto en la Constitución, artículo 210, le corresponde al legislador establecer su régimen jurídico y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes (art. 210), debiendo sujetarse al régimen previsto para los servidores públicos (art. 123), al control fiscal (art. 267) y a la normatividad propia de Contabilidad General de la Nación (art. 354), entre otros aspectos (32) .
Facultades del Congreso en lo concerniente a la fijación del régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado que no comprende aquellas decisiones de carácter, exclusivamente, administrativo, como pueden ser las relacionadas con la determinación de la estructura interna física y de personal de una entidad estatal, las cuales pertenecen a la órbita de competencia del ejecutivo, cuya potestad se ejerce con el fin de cumplir con los objetivos asignados a las respectivas empresas (33) .
Régimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado, que de manera general se encuentra consagrado en la Ley 489 de 1998, que consagra las normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, y los principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución.
En efecto, el artículo 49 de la Ley 489 de 1998, señala que las empresas industriales y comerciales del Estado “podrán ser creadas por ley o con autorización de la misma” (34) . En el mismo sentido el artículo 85 de dicha ley dispone que dichas empresas “son organismos creados por la ley o autorizados por esta…”, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnan como características la de tener (i) personería jurídica, (ii) autonomía administrativa, (iii) financiera, y, (iv) capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución (35) .
En cuanto al contenido del acto de creación de una entidad descentralizada, la Corte al interpretar el artículo 150-7 de la Constitución, respecto al artículo 50 de la Ley 489 de 1998 (36) que lo desarrolla, señaló:
“… el contenido del acto de creación de una entidad descentralizada debe asignar a esta los objetivos y estructura orgánica, los que naturalmente deben estar en consonancia con las finalidades propias del Estado y servir a su cabal realización y que de acuerdo con las características institucionales y funcionales que en cada caso haya definido el legislador, también corresponde a este determinar los mecanismos de armonización con las políticas y planes adoptados, los controles que graviten sobre la entidad y la forma como han de ejercerse por razón de las actividades específicas asignadas legalmente (37) .
De lo allí explicado se desprende que i) en desarrollo del artículo 150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, al definir lo que se entiende por contenido de los actos de creación de una entidad, dispone expresamente que la estructura orgánica de un organismo comprende la determinación de los siguientes elementos: (a) la denominación, (b) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (c) la sede, (d) la integración de su patrimonio, (e) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (f) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados; ii) también la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en torno al alcance de la competencia legislativa para establecer la estructura orgánica de una entidad, coincidiendo plenamente con el criterio orgánico, en el sentido de que dicha facultad incluye además de la determinación de los órganos de administración y dirección la definición de los regímenes jurídico, patrimonial y laboral de los funcionarios y empleados de la respectiva entidad; iii) dentro de los parámetros constitucionales, el deslinde de competencias corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias” (38) .
En efecto, los requisitos a que alude el artículo 50 de la Ley 489 de 1998 también deberán determinarse en la ley que disponga sobre la creación de una empresa industrial y comercial del Estado, así como la indicación del ministerio o departamento administrativo al cual queda vinculada.
Y, respecto de la personería jurídica que deben tener las empresas industriales y comerciales del Estado, ha considerado esta corporación, que tal característica les imprime una cierta autonomía para el manejo de sus asuntos, en cuanto que, como lo ha considerado esta corporación, es una autonomía de origen legal, y limitada, pues estas entidades están sometidas a un control de tutela. En efecto, dicha autonomía no tiene protección constitucional contra la voluntad del legislador, por lo que la ley puede disponer de ella bien ampliando o reduciendo el grado de control de tutela sobre la respectiva entidad, ya sea suprimiendo incluso a la empresa misma (39) .
En relación con el establecimiento del régimen jurídico aplicable a estas empresas, que según se ha expuesto corresponde a la configuración del legislador, según asignación constitucional (40) , cabe mencionar que el artículo 93 de la Ley 489 de 1998 dispone que, en relación con el régimen de los actos y contratos, los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del derecho privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del estatuto general de contratación de las entidades estatales.
A las empresas industriales y comerciales del Estado, se les aplicará también, en lo pertinente ciertos artículos de la Ley 142 de 1994, sobre empresas de servicios públicos.
Y, además, según el artículo 87 de la citada ley, estas empresas como integrantes de la rama ejecutiva del poder público, salvo disposición legal en contrario, gozan de los privilegios y prerrogativas que la Constitución Política y las leyes confieren a la Nación y a las entidades territoriales, según el caso. No obstante, estas empresas que “por razón de su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las empresas privadas” (41) .
Al respecto del régimen jurídico por el que se rigen las empresas industriales y comerciales del Estado, la Corte ha considerado que si bien existen zonas de certeza sobre la utilización del derecho privado en cuanto a la actuación de estas empresas, que se explican por la exigencia de una mayor flexibilidad en el desarrollo de sus actividades ellos no puede entenderse en el sentido de eliminar la naturaleza jurídica pública de dichas empresas ni que se pueda examinar su actividad sin tomar en cuenta sus “características identificadoras” (42) . Así lo expuso en la Sentencia C-992 de 2006, al manifestar:
“La Corte señaló en efecto lo siguiente en la Sentencia C-629 de 2003 (43) :
“En el ámbito de la doctrina del derecho de la organización estatal constituye tema capital el relativo al régimen jurídico aplicable a las entidades que conforman la administración del Estado y a los principios y criterios constitucionalmente deducibles que hayan de guiar al legislador y, en ciertas circunstancias, al gobierno y a la propia administración, para determinar si algunas agencias o dependencias estatales y actividades a cargo de estas han de regirse forzosamente por el derecho público —administrativo— o por el derecho privado, de manera integral o parcial, o si en todo caso puede el legislador escoger discrecionalmente dicho régimen.
Las respuestas al respecto han pasado por la necesidad de reconocer en el texto constitucional mismo garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública que llevarían a hacer forzosa en esos supuestos la aplicación de un régimen especial de derecho público —administrativo—, en un extremo, hasta la afirmación de la existencia de actividades que tienen que ser desarrolladas en régimen de derecho privado, en el otro extremo. Estas situaciones extremas constituirían las denominadas zonas de certeza positiva y negativa, respectivamente, quedando entre ellas una zona de incertidumbre (la que tiende a identificarse con la actividad de servicio público y la instrumental logística o de suministro de la administración) donde el legislador —y aun el gobierno— podría discrecionalmente determinar el régimen jurídico aplicable.
En ese orden de ideas, en la zona de certeza positiva aparecerían aquellos supuestos en los cuales no es posible acudir a la aplicación del régimen de derecho privado; los que en la doctrina se han identificado con la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento, pues se considera que estas hacen parte de la reserva de administración pública y han de ser desarrolladas con la forma prevista en su garantía constitucionalmente explícita. En la zona de certeza negativa aparecen aquellas actividades, generalmente de gestión económica o de producción de bienes (comerciales o industriales) que el Estado opta por desarrollar en competencia con agentes económicos particulares.
Así las cosas, es cierto que los fundamentos constitucionales del régimen de la acción del Estado y de las entidades públicas son diferentes de los que sirven de soporte a la actividad de los particulares. Por ello, la búsqueda de una mayor flexibilidad y supuesta eficacia de la gestión, a través de la sujeción de entidades públicas a las disposiciones aplicables a los particulares, no puede enervar el cumplimiento de las finalidades propias definidas en la Constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales.
Ahora bien, en el ámbito de la administración del Estado, es necesario tener en cuenta que las variadas y diferentes manifestaciones de la acción estatal, aunque encaminadas todas ellas a la obtención del interés general, deben ser apreciadas de acuerdo con sus características identificadoras. Así, no son los mismos los parámetros de evaluación tratándose de empresas económicas - industriales y comerciales de propiedad del Estado-, y en ese supuesto es preciso distinguir si actúan en competencia o en monopolio-, o de entidades encargadas de la prestación de servicios públicos, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales.
Así mismo, las características de la gestión pública, incluida aun la gestión pública empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de que la gestión del dinero público se vea sometida a controles que garanticen la máxima transparencia” (44) ” (negrillas no son del texto original).
La Corte, en varias decisiones ha referido explícitamente al régimen jurídico que cobija los actos propios de las empresas industriales y comerciales del Estado, y al respecto ha señalado que, (i) son entidades de naturaleza jurídica pública aunque por razón de su objeto sus actos se rigen por el derecho privado sin que por ello se elimine dicha naturaleza jurídica (45) , (ii) en cuanto a su objeto institucional se rigen por las normas del derecho privado (46) , (iii) son entidades estatales sujetas a las normas del derecho público aunque el legislador puede señalarles una regulación especial con remisión al derecho privado dada la naturaleza de las actividades que desarrollan, similares a las que ejecutan los particulares y al no comprender el ejercicio exclusivo de funciones administrativas, sin que ello signifique que su régimen sea estrictamente de derecho privado ni que se encuentren excluidas del derecho público ya que tienen un régimen especial que cobija ambas modalidades (47) , (iv) se les ha señalado un objeto comercial específico cuyo desarrollo se sujeta al derecho privado atendiendo la similitud de las actividades que cumplen con las que desarrollan los particulares, por lo que se les otorga un tratamiento igualitario respecto a la regulación, imposición de límites y condicionamiento de sus actividades, y aplicación del respectivo régimen jurídico, en esta medida el precepto constitucional que consagra la libre competencia (art. 333) debe aplicarse en forma igualitaria tanto a las empresas particulares como a las que nacen de la actuación del Estado en el campo de la actividad privada (48) , y (v) aunque se regulan por las normas y procedimientos de derecho privado y con un propósito lucrativo o rentable, se encuentran vinculadas a la administración pública (49) .
Ahora bien. En relación con la calidad de las personas que laboran en las empresas industriales y comerciales del Estado, cabe recordar como ya se mencionó, que el artículo 123 de la Constitución les asigna directamente la calidad de servidores públicos a “los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas (…) por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. La Constitución también dispone que (i) al Presidente de la República corresponde nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales; en todo caso, el gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes (art. 189-13), (ii) son atribuciones del gobernador nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de las empresas industriales o comerciales del departamento (art. 305-5) y, (iii) son atribuciones del alcalde nombrar y remover a los gerentes o directores de las empresas industriales y comerciales de carácter local (art. 315-3).
Disposiciones constitucionales que han permitido a la Corte sostener que quienes trabajan para las empresas industriales y comerciales del Estado hacen parte de la definición de servidores públicos (art. 123), sujetos al régimen especial de responsabilidades, inhabilidades e incompatibilidades (arts. 124, 126 y 127) y a las disposiciones que sobre la función pública y régimen disciplinario establezca el legislador (art. 125) (50) .
Debe recordarse que esta corporación en Sentencia C-283 de 2002 (51) , al realizar el control de constitucionalidad de algunas disposiciones de los decretos-leyes 3135 de 1968, 1222 de 1986 y 1333 de 1986, que asignan como regla general el carácter de trabajadores oficiales a las personas que laboran en la empresas industriales y comerciales del Estado en el orden nacional, departamental y municipal, las declaró exequibles, para lo cual tuvo como fundamento las consideraciones expuestas en la Sentencia C-484 de 1995 (52) , que a su vez declaró exequible las expresiones “sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”, que forman parte del inciso 2º del artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968, que consagra, como excepción, la calidad de servidores públicos a quienes desempeñan actividades de dirección y confianza en las citadas empresas.
En la sentencia citada se indicó, que atendiendo la figura empresarial económica de la gestión que desarrollan las empresas industriales y comerciales del Estado, es menester vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y, por ende, en la condición de trabajadores oficiales:
“[a]hora bien, la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo las conocidas pautas del derecho administrativo, ha dicho que los actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal. Este es el sentido preciso que se desprende de las restantes partes no acusadas del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.
Esta situación es evidente a lo largo de todo el texto de la nueva Carta Política, no solo desde el punto de vista de las razones funcionales sino desde el punto de vista orgánico y técnico; (…).
En dicha reflexión se encuentra la idea, según la cual, no se hace necesario y por el contrario es extraño a toda lógica de eficiencia, racionalidad, celeridad y oportunidad, provocar toda la actuación del legislador para crear un cargo en una empresa industrial o comercial o para definir que tipo de actividad se debe desarrollar por cada servidor público o para precisar si una u otra actividad debe desempeñarse por personal vinculado por nombramiento a una situación legal y reglamentaria y en carrera administrativa o por contrato de trabajo y en últimas para definir y clasificar todos y cada uno de los cargos dentro de los cuadros de la función pública; precisamente, este es el caso del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, que nuevamente se demanda como contrario a la Constitución en el que el legislador extraordinario de la época empleó los dos criterios de diferenciación para encuadrar con precisión a los servidores públicos vinculados a las distintas entidades de la administración, al establecer las dos reglas generales de clasificación de los mismos, empleando de una parte, un criterio orgánico relacionado con el tipo de entidad y con la naturaleza del servicio a prestar por ella y al dar la oportunidad racional y razonable de aplicar, por excepción y como criterio complementario, un elemento relacionado con la específica función que se debe cumplir por el servidor en cada caso…
… también es claro que (…) bien pueden existir empleados públicos que estén sometidos a un régimen de libre nombramiento y remoción en los términos establecidos por la ley, obviamente solo en los casos en los que exista suficiente fundamento constitucional, como en los cargos de dirección y de gran responsabilidad y en los que exista algún fundamento razonable que habilite al legislador para señalar que aquel destino público, previsto para que sea cumplido por un empleado público, se encuentra por fuera del régimen de la carrera administrativa” (negrillas al margen del texto original).
De igual forma, la mencionada Sentencia C-283 de 2002, se soportó en la Sentencia C-579 de 1996 (53) , que sostuvo que las personas que laboran para las empresas industriales y comerciales del Estado en principio tienen la calidad de trabajadores oficiales vinculados por una situación contractual de carácter laboral, siendo la excepción la posibilidad de tener la calidad de empleado público cuando se trata de tareas de dirección o confianza. Veamos lo señalado en dicha decisión:
“en principio quienes prestan sus servicios a una empresa calificada como industrial y comercial del Estado tienen la calidad de trabajadores oficiales vinculados por una situación contractual de carácter laboral. Es la excepción la posibilidad de ostentar la calidad de empleado público, y para determinarla se ha adoptado el criterio de la actividad o función, pues solo si se trata de tareas de dirección o confianza podrá darse esta, regida por una relación legal y reglamentaria. Pero además, es necesario que en los estatutos de la respectiva empresa se indique qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por empleados públicos (…) No hay duda pues, de que al asumir el organismo oficial la forma de empresa industrial y comercial del Estado, los actos y funciones inherentes a la atención de los servicios públicos del mismo, deben ser realizados, por regla general, por trabajadores vinculados por contrato de trabajo, con las prerrogativas laborales elevadas a canon constitucional en la Carta Fundamental de 1991, que garantizan el derecho de negociación colectiva, con las excepciones que señale la ley” (negrillas al margen del texto original).
En posterior decisión, C-314 de 2004 (54) , la Corte señaló que el legislador dispone de un margen de configuración normativa para determinar la naturaleza de la vinculación jurídica de las personas que hacen parte de la administración que se encuentra circunscrito a la naturaleza y régimen jurídico de cada tipo de entidad. Así mismo, indicó que “después de la promulgación de la Constitución del 91, el legislador colombiano no se encuentra atado a la tradicional clasificación bipartita de empleados públicos y trabajadores oficiales para proveer los cargos públicos adscritos a las entidades públicas, sino que puede establecer nuevas categorías que satisfagan con mayor flexibilidad las necesidades del servicio. …De manera complementaria a la clasificación de los empleos, al legislador corresponde fijar los criterios que permitan determinar la naturaleza específica de cada tipo de empleo, para lo cual dispone de un amplio margen de configuración. Así por ejemplo, para la distinción entre empleados y trabajadores, en el régimen vigente ya no son suficientes los criterios orgánico y funcional adoptados por la reforma administrativa de 1968 (D. 3135/68, art. 5º), en cuanto desarrollos legislativos posteriores a 1991 han venido consagrando regímenes laborales que no conservan aquellos postulados, como sucede, por ejemplo, con el dispuesto para los servidores públicos de los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales o las empresas sociales del Estado (Sent. C-880/2003)”.
Finalmente, el artículo 91 de la Ley 489 de 1998, alude a que el gerente o presidente de las empresas industriales y comerciales del Estado es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción. Sobre las expresiones “de su libre nombramiento y remoción”, la Corte se pronunció en la Sentencia C-599 de 2000 (55) , que se declararon exequibles bajo los siguientes argumentos:
“La designación de los gerentes o presidentes de las empresas industriales y comerciales del Estado del nivel nacional por el Presidente de la República, encuentra su fundamento constitucional justamente en el numeral 13 del artículo 189 de la Carta…
… los cargos de gerente o presidente de las empresas industriales y comerciales del Estado del nivel nacional, por ser “empleos nacionales” cuya provisión no se hace por concurso (ya se vio que se ajusta a la Constitución el que sean señalados como de libre nombramiento y remoción), por regla general son de provisión presidencial. La propia Carta señala que al presidente corresponde, por regla general, hacer estas designaciones, salvo que ellas correspondan a otras corporaciones o funcionarios.
… De otro lado, los gerentes o presidentes de las empresas industriales y comerciales del Estado son agentes del Presidente de la República, y por lo tanto, conforme con lo preceptuado por el segundo inciso del numeral 13 del artículo 189 de la Constitución, el nombramiento o remoción respectivo es de facultad del gobierno, cuya cabeza es el presidente.
Para la Corte, además, existen otras razones de orden constitucional que determinan que está bien que así sea, y son las relacionadas con los objetivos que persigue la acción gubernamental mediante la creación de empresas comerciales e industriales del Estado. Ellas responden, en un Estado social de derecho, a la necesidad de contar con los instrumentos adecuados para ejercer una intervención eficaz en la economía, mediante la asunción inmediata de actividades económicas. Pero esta actividad intervencionista llevada a cabo en forma directa por entidades estatales, debe responder a una política social y económica uniforme, adoptada de manera coordinada por el jefe del ejecutivo, quien para esos efectos, debe contar con la libertad de señalar a sus agentes en los cargos directivos de las mencionadas entidades”.
Es decir, que dichos cargos de gerente o presidente de las empresas industriales y comerciales del Estado que son de libre nombramiento y remoción, encuentran justificación constitucional en el numeral 13 del artículo 189 constitucional y, además, en los objetivos de la acción estatal de crear las empresas industriales y comerciales del Estado que se traduce en la intervención en la economía para la realización de los fines esenciales del Estado social de derecho.
En conclusión, de conformidad con la Constitución las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades descentralizadas por servicios; (ii) forman parte de la rama ejecutiva; (iii) en el orden nacional solo pueden ser creadas por ley o con autorización de esta y en el territorial solo pueden ser creadas por asambleas y concejos; (iv) deben tener fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa; (v) le corresponde al legislador establecer su régimen jurídico y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes; (vi) sus empleados y trabajadores son servidores públicos; (vii) están sometidas a control fiscal y a la normatividad propia de Contabilidad General de la Nación.
De conformidad con la ley, las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son organismos que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley; (ii) deben tener personería jurídica y autonomía administrativa y financiera conforme a los actos que las rigen; (iii) deben tener capital independiente, constituido totalmente por fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución; (iv) en el acto de creación debe definirse su vinculación a un ministerio o un departamento administrativo; (v) en el cumplimiento de sus actividades se ceñirán a la ley o norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos; (vi) gozan de los privilegios y prerrogativas que la Constitución y las leyes confieren a la Nación y a las entidades territoriales según el caso, pero no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las empresas privadas; (vii) su dirección estará a cargo de una junta directiva y de un gerente o presidente agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y será el representante legal de la correspondiente entidad; (viii) los actos que expidan para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del derecho privado; (ix) los contratos que celebren se sujetarán a las disposiciones del estatuto general de contratación de las entidades estatales, con excepción de aquellos que celebren las empresas que se encuentren en competencia con el sector privado nacional o internacional o desarrollen su actividad en mercados monopolísticos o mercados regulados.
De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades de naturaleza jurídica pública, aunque por su objeto algunos de sus actos se rigen por el derecho privado; (ii) debe aplicarse el régimen especial de derecho público —administrativo en los supuestos en que se involucren garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública, que son aquellos en los que no es posible aplicar el derecho privado como la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento; (iii) debe aplicarse el régimen de derecho privado para las actividades que tienen que desarrollarse bajo este régimen, como aquellas de gestión económica o de producción de bienes que se desarrollan en competencia con particulares; (iv) en las zonas de incertidumbre el legislador y aun el gobierno podrían determinar el régimen jurídico aplicable sin enervar las finalidades propias definidas por la Constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales; (v) para su evaluación debe tenerse en cuenta las características identificadoras de cada una de las empresas, pues no es la misma tratándose de empresas económicas industriales y comerciales de propiedad del Estado que actúan en competencia o en monopolio, o si se trata de entidades encargadas de la prestación de un servicio público, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales; (vi) sus empleados y trabajadores son trabajadores oficiales salvo en los cargos de dirección y confianza en los cuales se tiene la calidad de empleado público y son de libre nombramiento y remoción.
6. Asociación de las empresas industriales y comerciales del Estado. Empresas filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado. Análisis de los cargos propuestos.
1. Los accionantes demandan como inconstitucionales el inciso 1º y el numeral 4º, del artículo 94 de la Ley 489 de 1998, que disponen el sometimiento de las citadas empresas y sociedades al derecho privado, con fundamento en que por el hecho de la asociación y/o constitución de filiales de empresas industriales y comerciales del Estado no puede conllevar dada la naturaleza jurídica pública de dichas empresas que se regulen en un todo y más concretamente en cuanto al régimen jurídico de sus actos, contratos y calidad de los empleados por las disposiciones del derecho privado o Código de Comercio, dado lo preceptuado en los artículos 13, 123, 150-7, 209, 210, 300-7 y 313-6 de la Constitución.
Las intervenciones del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Departamento Administrativo de la Función Pública y de la ciudadana Adriana Rincón Villegas concuerdan en solicitar la declaración de exequibilidad del artículo parcialmente acusado (56) . La Universidad del Rosario participa de la exequibilidad pero condicionada a que las asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado se les aplique el régimen privado salvo cuando haya lugar a aplicar el derecho público en los eventos que la ley lo disponga.
2. Previamente a resolver los cargos propuestos, cabe recordar que la Constitución no se refiere específicamente a la asociación de las empresas industriales y comerciales del Estado con otras entidades descentralizadas o con particulares, o a sus filiales. Sin embargo tienen fundamento constitucional y su origen se remonta a tiempos anteriores a la Carta de 1991, según disposiciones expedidas por el legislador que consagró la posibilidad de creación de sociedades con participación de entidades descentralizadas con el fin de desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial, y las denominó entidades descentralizadas indirectas según referencia de los decretos 130 de 1976 y 1050 y 3130 de 1968, estos últimos derogados por la Ley 489 de 1998.
En efecto, de conformidad con lo establecido en el Decreto 130 de 1976, artículo 4º, las sociedades que se creen por la participación exclusiva de entidades públicas con el fin de desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial, se someten a las normas previstas para las empresas industriales o comerciales del Estado (57) . Que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1050 de 1968, artículo 68, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado no podrán constituir sociedades o compañías, entre sí o con otras personas, salvo los casos expresamente previstos en las leyes (o autorizados por decreto del gobierno) (58) . Y que, de conformidad con el Decreto 3130 de 1968, artículo 4º, sobre las entidades descentralizadas indirectas, las personas jurídicas en las cuales participen la Nación y entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, asociadas entre ellas o con particulares, cuando para tal efecto estuvieren debidamente autorizadas, serán clasificadas en el acto de su constitución dentro de las categorías que establece el Decreto 1050 de 1968, y en dicho acto también se precisará su pertenencia al orden nacional, departamental o municipal, según la naturaleza y ámbito del servicio, la proporción de las participaciones y la intención de sus creadores; igual regla se seguirá con respecto a las personas jurídicas que se creen por la asociación de entidades descentralizadas, con o sin participación de personas privadas.
Expedida la Constitución de 1991,el legislador consideró necesario la creación del nuevo régimen respecto de las entidades descentralizadas, armonizando las nuevas realidades con el marco institucional actualmente existente, y conservando aspectos positivos de los decretos-leyes 1050 y 3130 de 1068, y regular temas fundamentales referentes, entre otros aspectos, a las empresas industriales y comerciales del Estado, buscando establecer mecanismos que permitan al Estado actuar de manera eficiente en el ámbito económico, con criterios gerenciales, en un contexto competitivo sin menoscabar las garantías de protección debidas a los agentes privados; y, definiendo el régimen aplicable a las funciones de las juntas directivas y la regulación de las filiales (59) . En efecto, se culminó con la derogatoria de las disposiciones anteriormente citadas y con la expedición de la Ley 489 de 1998.
En la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 51 Cámara, 170 Senado, en el Senado de la República, se consignó que se pretende actualizar los viejos y desuetos conjuntos normativos contenidos en los decretos 1050 y 3130 de 1968, y además, desarrollar el nuevo esquema de organización administrativa que requiere un desarrollo moderno, al cual corresponderá asumir los retos del nuevo milenio que ya se aproxima a la vuelta de escasos 400 días (60) .
Finalmente, la Ley 489 de 1998, a partir de las categorías institucionales previstas en la Constitución, como las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, y siguiendo los antecedentes normativos ya citados, el legislador claramente estableció, en el artículo 94, la posibilidad de creación de empresas o sociedades con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales, así como crear filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado cuando estas participen con un porcentaje superior al 51% del capital total, bien en concurrencia con otras entidades descentralizadas o con particulares.
Es decir, pueden crearse empresas o sociedades conformadas por entidades descentralizadas y capital exclusivamente público; o, con participación de capital privado en dos supuestos: (i) cuando se crean empresas o sociedades conformadas por entidades descentralizadas pero una de ellas es una empresa de economía mixta y (ii) cuando se crean filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado con participación de particulares.
3. Régimen legal de las citadas sociedades creadas con participación de entidades descentralizadas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado, que con fundamento en lo previsto en el artículo 210 de la Constitución, tiene en cuenta en primer lugar, el carácter de entidades emanadas de la voluntad del Estado y además su condición societaria; es decir, requieren una previsión legal de creación o de autorización y un acuerdo de voluntades que le dé efecto. En este orden de ideas la existencia y puesta en marcha de los entes societarios surgidos de la voluntad del Estado y a los que alude el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, ya sea que participen entidades públicas o que estas concurran conjuntamente con particulares se basa en actos complementarios sin cuya existencia no puede predicarse la plena existencia y capacidad de las mismas. Entonces no basta la previsión legal pero sin ella no puede darse curso al contrato o convenio societario.
Así claramente lo precisa el legislador en el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, cuando dispone que las empresas industriales y comerciales del Estado y las entidades territoriales que concurran a la creación de una empresa filial actuarán previa autorización de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo concejo distrital o municipal, la cual podrá constar en norma especial o en el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes. Y, con mayor razón, actuarán previa autorización de la ley las empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales, las que se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las disposiciones del Código de Comercio. Todas las cuales, en razón de su condición de entes societarios requerirán del acto complementario a fin de que se organicen como sociedades comerciales de conformidad con las disposiciones del Código de Comercio.
Por su parte, el parágrafo del artículo 49 de la citadas ley, dispone que las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta se constituirán con arreglo a las disposiciones de la misma Ley 489 de 1998, y en todo caso previa autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del gobernador o el alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal.
4. Al respecto del régimen jurídico que regirá las empresas, sociedades y filiales a que se refiere el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, con fundamento en lo previsto en el artículo 210 de la Constitución, corresponde a la potestad de configuración del legislador. En esta medida dispuso, (i) en el artículo 38, parágrafo, de la misma ley, que las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado; (ii) en el artículo 94, inciso 1º, de la mencionada ley, que las empresas y sociedades que se creen con participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las disposiciones del Código de Comercio; (iii) que las filiales en las que participen más de una empresa industrial y comercial del Estado, entidad territorial u otra entidad descentralizada se regirán en cuanto a sus actos, contratos, servidores y las relaciones con terceros por las disposiciones del derecho privado, en especial las propias de las empresas y sociedades previstas en el Código de Comercio y legislación complementaria; y, (iv) que las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado con participación de particulares se regirán por las disposiciones previstas para las sociedades de economía mixta.
Régimen jurídico de sociedades y filiales dispuesto en el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, en cuanto se someten a las reglas del derecho privado, que no se opone las disposiciones constitucionales, pues obedece la potestad que para su configuración entregó la propia Constitución al legislador (art. 210). Sociedades y filiales que para la eficacia de la gestión económica dispuesta en el acto de creación, es decir para desarrollar actividades de naturaleza industrial y comercial, deben estar sometidas a un régimen que les permita la competencia con particulares, sin que por tal circunstancia pierdan su condición de entidades públicas.
Cabe recordar, que en relación con las empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales, no se ha dispuesto su sometimiento exclusivo a las disposiciones del Código de Comercio, sino que también estableció el legislador que se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, con lo cual, estas tienen señaladas con antelación por el propio legislador, unas reglas precisas, determinadas, que permiten desde el comienzo, saber cuáles son las condiciones en que participarán el o los entes estatales, y además, se asegura, de antemano que la nueva entidad tendrá a su disposición instrumentos indispensables para que permitan que en el desarrollo de su objeto social la gestión que realice se articule, en un plano de coordinación, con los programas y las políticas del sector administrativo correspondiente.
Y, en relación con las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado en las que participen más de una empresa industrial y comercial del Estado, entidad territorial u otra entidad descentralizada, si bien se dispuso por el legislador que su funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con terceros se sujetarán a las disposiciones del derecho privado, en especial las propias de las sociedades previstas en el Código de Comercio y la legislación complementaria, tal previsión armoniza con la contenida en el acto de su autorización, ley, la ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo concejo distrital o municipal, en el cual se habrán dispuesto las condiciones en que participa la entidad pública.
Así ya lo había considerado esta corporación al examinar la constitucionalidad de las expresiones “o el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes”, del numeral 3º, del artículo 94 (61) de la Ley 489 de 1998. En efecto, en la Sentencia C-953 de 1999 (62) , se consideró que para la creación de filiales existe el señalamiento previo por el legislador de unas reglas precisas en que habrá de participar el ente estatal:
“Es decir, que son dos las vías que pueden ser utilizadas para la “creación de filiales”: la primera, por autorización directa de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo expedido por el concejo distrital o municipal para el efecto; y, la segunda, cuando existe una norma “en el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes”, que, aun cuando en apariencia sería indeterminada y general, queda sin embargo sometida a que en el capital de la nueva entidad se participe por la empresa industrial y comercial del Estado “con un porcentaje superior al cincuenta y uno por ciento (51%) del capital total”, como lo exige el numeral primero del artículo 94 de la misma ley, y, teniendo en cuenta que cuando se trate de filiales en las cuales participen particulares, quedan sometidos al régimen previsto por la ley para las sociedades de economía mixta, por expresa disposición del numeral quinto del citado artículo 94 de la Ley 489 de 1998.
A ello ha de agregarse que el numeral sexto del artículo 94 en mención, en cuanto hace al control administrativo sobre las empresas filiales, dispone que “en el acto de constitución” será necesario establecer “los instrumentos mediante los cuales la empresa industrial y comercial del Estado que ostente la participación mayoritaria asegure la conformidad de la gestión con los planes y programas y las políticas del sector administrativo dentro del cual actúen”.
De esta suerte, lo que en apariencia sería una autorización general, con desconocimiento de la participación del Congreso de la República, las asambleas departamentales o los concejos municipales o distritales respecto de la creación de filiales de empresas industriales y comerciales del Estado de los distintos niveles administrativos, —que es a lo que se concreta el cargo de inconstitucionalidad—, no lo es en realidad. En efecto, leído en su integridad el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, si se acude a ese mecanismo para el establecimiento de empresas filiales, las entidades estatales que, como empresas industriales y comerciales de esa categoría participen en la creación de aquellas tienen señaladas con antelación por el propio legislador, unas reglas precisas, determinadas, que permiten desde el comienzo, saber cuáles son las condiciones en que habrá de participar el ente estatal, pues la ley prevé el porcentaje de capital mínimo que ha de aportarse, el régimen jurídico al cual habrá de someterse la filial y, además, se asegura, de antemano que la nueva entidad tendrá a su disposición instrumentos indispensables para que permitan que en el desarrollo de su objeto social la gestión que realice se articule, en un plano de coordinación, con los programas y las políticas del sector administrativo correspondiente, razones estas por las cuales se declarará la exequibilidad del aparte final del numeral 3º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998” (negrillas al margen del texto original).
5. El sometimiento de las sociedades y filiales a las que se refiere el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, a los actos de creación y a las reglas del derecho privado y especialmente a las del Código de Comercio, no obsta para que de todas maneras queden sometida a las disposiciones constitucionales que establecen el control fiscal respectivo (art. 267) y a las normas de la Contaduría General de la Nación (art. 354); a las normas constitucionales que consagran inhabilidades e incompatibilidades (art. 180-3, art. 292, art. 323); al control político que corresponde a las cámaras (art. 208); a la delegación de funciones que el Presidente de la República podrá hacer en los representantes legales de entidades descentralizadas (art. 211); a atender los informes que soliciten las asambleas departamentales por medio de ordenanzas, sobre el ejercicio de sus funciones a los directores de institutos descentralizados del orden departamental (art. 300-11), entre otros.
6. Además, el control administrativo de las actividades y programas de las sociedades y filiales a las que se refiere el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, se ejercerá de conformidad con lo previsto en la citada ley, y mediante la intervención de los representantes legales de los organismos y entidades participantes o sus delegados, en los órganos internos de deliberación y dirección de la entidad (L. 489/98, art. 109). En relación con las filiales además, en el acto de constitución, cualquiera que sea la forma que revista, deberán establecerse los instrumentos mediante los cuales las empresa industrial y comercial del Estado que ostenta la participación mayoritaria asegure la conformidad de la gestión con los planes y programas y las políticas del sector administrativo dentro del cual actúen (L. 489/98, art. 94, num. 6º).
7. Igualmente, y aunque respecto de las mencionadas sociedades y filiales no cabe el ejercicio de función administrativa, pues cumplen actividades industriales y comerciales conforme al derecho privado, no es pertinente aludir a la violación de aquellos principios propios de la función administrativa por el solo hecho de que el legislador disponga que se rigen por las reglas del derecho privado. Sin embargo, ello no implica que sus actos no deban guardar los principios a que alude el artículo 209 de la Constitución, pues de todas maneras en ellas se encuentran presentes recursos públicos, bien de manera exclusiva o bien en participación con particulares, así como también deberán atender al interés general inherente a la vinculación de recursos públicos en la conformación del respectivo capital social, sin desconocer la plena vigencia de la libertad económica, la libre competencia y, en general, de los intereses privados propios de la actividad empresarial de los particulares.
8. En cuanto al régimen de contratación de las empresas y sociedades creadas con participación de las empresas industriales y comerciales del Estado, y de las empresas filiales de estas, en los términos del artículo 94 de la Ley 489 de 1998, debe atenderse lo previsto en el artículo 2º, numeral 1º, literal a), de la Ley 80 de 1993, que cataloga a las empresas industriales y comerciales, a las entidades descentralizadas indirectas y demás personas jurídicas en las que exista participación pública mayoritaria, como entidades del Estado para efectos de la contratación administrativa (63) , por lo que deberán someterse a las reglas previstas en esta ley. Además, a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, que sobre el régimen contractual de las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, sus filiales y empresas con participación mayoritaria del Estado, establece que las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50), sus filiales y las sociedades entre entidades públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública, con excepción de aquellas que se encuentren en competencia con el sector privado nacional o internacional o desarrollen su actividad en mercados monopolísticos o mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales.
9. En relación con el carácter de las personas que en ellas laboran, debe recordarse que la Constitución permite al legislador establecer el régimen de personal de las entidades descentralizadas por servicios (arts. 210 y 150-23). De suerte que el legislador dispone de un margen de configuración para determinar la forma de vinculación jurídica de quienes pertenezcan a la estructura de la administración, que atenderá a la naturaleza y régimen de cada entidad (64) conforme a los parámetros constitucionales. Mandato constitucional que debe interpretarse en conjunción con el artículo 123 de la Carta, que otorga el carácter de servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de entidades descentralizadas por servicios.
De tal manera, que cuando el inciso primero del artículo 94 de la Ley 489 de 1998 dispone que las empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales, se someten a lo dispuesto en los actos de creación, es allí donde corresponde, de conformidad con los lineamientos señalados por el legislador, señalar el régimen de los servidores de estas empresas y sociedades. Además, así como en materia de contratación, el régimen de los servidores de estas sociedades puede encontrarse consagrado en otras disposiciones de orden legal sobre las cuales no corresponde en esta ocasión ningún pronunciamiento.
Y, respecto de las filiales, el que se señale, que será el de derecho privado, no contraría la Constitución, pues además de que el legislador tiene potestad de configuración para establecerlo, el régimen de derecho privado previsto en la norma acusada es acorde con las sociedades que se rigen por el derecho privado y que no pueden regirse exclusivamente por el derecho público en cuanto a su finalidad exclusiva industrial o comercial y especialmente si en ella concurren recursos particulares. En efecto, ello obedece a la necesidad de dotarlas de la versatilidad y capacidad de acción inmediata que les permita competir en igualdad de condiciones con particulares.
10. Por todo lo expuesto, debe concluirse que las normas acusadas se ajustan a la Constitución. Sin embargo, como pueden ser interpretadas en el sentido de que el régimen de derecho privado a que están sometidas las sociedades y filiales a que se refiere el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, no atiende lo previsto en la Constitución de manera especial para las entidades descentralizadas, u otras normas de orden legal que rigen aspectos puntuales y específicos de estas, es preciso condicionar su exequibilidad, por los cargos examinados en esta sentencia, en el entendido que se rigen por estas disposiciones, sin perjuicio de aspectos regulados con carácter especial por otras disposiciones constitucionales y legales.
Condicionamiento que atiende la inquietud del Procurador General de la Nación, que al rendir el concepto respectivo consideró que las normas se ajustan a la Constitución, “sin perjuicio de que en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”.
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados en la presente sentencia, el inciso 1º y el numeral 4º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998, en el entendido que se rigen por estas disposiciones, sin perjuicio de aspectos regulados con carácter especial por otras disposiciones constitucionales y legales.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».
(2) Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(3) Sentencia C-140 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(4) ART. 94.—Asociación de las empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las disposiciones del Código de Comercio. Salvo las reglas siguientes: ...
(5) En esta sentencia la Corte resolvió sobre la constitucionalidad del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que refiere a la asociación entre entidades públicas, que fue declarado exequible “bajo el entendido de que ‘las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género’, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”.
(6) La Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino aunque extemporáneamente para solicitar la exequibilidad de la norma parcialmente demandada.
(7) Sentencia C-244 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(8) Sentencia C-295 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(9) En relación con la noción de descentralización y sus diferentes manifestaciones ver, entre otras, las sentencias C-308 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-543 de 2001, C-1112 de 2001, C-482 de 2002 y C-037 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-1258 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(10) Sentencias C-295 de 1995, C-1051 de 2001 y C-127 de 2003.
(11) Sentencia C-784 de 2004.
(12) “ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…).
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”.
(13) El artículo 150-7 constitucional, debe interpretarse de manera armónica y sistemática con el artículo 189 de la Carta, que atribuye al Presidente de la República en los numerales 15 y 16, las facultades de i) suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley, y ii) modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
(14) La Corte en Sentencia C-629 de 2003, indicó: “En desarrollo de las atribuciones que someramente se han enunciado, el legislador deberá tener en cuenta, obviamente, los fines del Estado y de sus autoridades y las misiones que están llamadas a cumplir las entidades constitucionalmente enumeradas y las que el mismo legislador, dentro de sus competencias, estime necesario crear para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales”.
(15) Sentencia C-629 de 2003.
(16) “ “ “
(17) Sentencia C-727 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(18) Puede consultarse al efecto la Sentencia C-629 de 2003 y C-992 de 2006.
(19) Sentencia C-629 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(20) Sentencias C-629 de 2003 y C-992 de 2006.
(21) Sentencia C-889 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(22) Sentencia C-127 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(23) “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”,
(24) Sobre esta disposición puede consultarse la Sentencia C-727 de 2000, en relación con la expresión “las superintendencias”, que fue declarada exequible.
(25) Sentencia C-196 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(26) Sentencia C-727 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(27) Sentencia C-196 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(28) Sentencia C-357 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
(29) Sentencia C-992 de 2006.
(30) Ver, entre otras, la Sentencia C-629 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(31) Sentencia C-992 de 2006.
(32) Consúltese al respecto la Sentencia C-992 de 2006.
(33) Sentencia C-209 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(34) Sentencia C-727 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Declaró exequible la expresión “o con autorización de la misma”, contenida en el artículo 85 de la Ley 489 de 1998.
(35) Sentencia C-727 de 2000. Declaró exequible la expresión “o autorizadas por esta”, contenida en el artículo 85 de la Ley 489 de 1998.
(36) “ART. 50.—Contenido de los actos de creación. La ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos:
La naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico.
La integración de su patrimonio.
El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y
El ministerio o el departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.
PAR.—Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación”.
(37) Sentencia C-1190 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(38) Sentencia C-784 de 2004.
(39) Sentencia C-088 de 1988, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(40) En sentencia C-992 de 2006, la Corte señaló: “La precisión del régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado corresponde a la ley, conforme al artículo 210 de la Constitución en concordancia, primordialmente, con los artículos 150-7 y 209 de la misma”.
(41) Sentencias C-540 de 2001 y C-837 de 2001. En esta última decisión la Corte sostuvo que: “las empresas industriales y comerciales del Estado, desde su concepción y denominación, están diseñadas para el cumplimiento de actividades económicas en un plano de igualdad con los demás agentes económicos, lo cual les impone la obligación de ser económicamente viables”.
(42) Sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(43) M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(44) Sentencia C-629 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(45) Sentencia C-992 de 2006.
(46) Sentencia C-314 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(47) Sentencia C-209 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(48) Sentencia C-352 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
(49) Sentencia C-579 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(50) Sentencia C-209 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
(51) M.P. Alfredo Beltrán Sierra. La Corte declaró la exequibilidad de las expresiones “Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales”, del inciso 2º del artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968; “Quienes presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta departamentales son trabajadores oficiales”, del inciso 2º de los artículos 233 y 304 del Decreto-Ley 1222 de 1986; y “Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales con participación estatal mayoritaria son trabajadores oficiales”, del inciso 2º del artículo 292 del Decreto-Ley 1333 de 1986.
(52) M.P. Fabio Morón Díaz.
(53) M.P. Hernando Herrera Vergara.
(54) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(55) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(56) La Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino aunque extemporáneamente para solicitar la exequibilidad de la norma parcialmente demandada.
(57) Artículo declarado exequible mediante Sentencia 127 de 10 de octubre de 1991, Corte Suprema de Justicia.
(58) Aparte entre paréntesis declaro inexequible mediante sentencia de 3 de febrero de 1983, Corte Suprema de Justicia.
(59) Ver Gaceta del Congreso 491 de 25 de noviembre de 1997, Cámara de Representantes, Ponencias, pág. 2.
(60) Ver Gaceta del Congreso 294 de 24 de noviembre de 1998, Senado de la República, ponencias, pág. 2.
(61) “ART. 94.—Asociación de las empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las disposiciones del Código de Comercio. Salvo las reglas siguientes:
“3. Creación de filiales.
“Las empresas industriales y comerciales del Estado y entidades territoriales que concurran a la creación de una empresa filial actuarán previa autorización de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo consejo distrital o municipal, la cual podrá constar en forma especial o el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes.
(62) M.P. Alfredo Beltrán Sierra. S.P.V. Eduardo Cifuentes Muñoz y Álvaro Tafur Galvis.
(63) Sentencia C-992 de 2006.
(64) Sentencia C-314 de 2004.