Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20110222_1bvr069906
Timestamp: 2017-09-20 23:43:10
Document Index: 336939468

Matched Legal Cases: ['Art. 5', '§ 119', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 10', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 903', '§ 1004', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 19', 'Art. 125', '§ 903', '§ 1004', 'Art. 8', 'Art. 19', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 903', '§ 903', 'Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 5', '§ 903', '§ 1004', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 8', '§ 17', 'Art. 2', '§ 17', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 14', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 21', 'Art. 8', 'Art. 3']

StartseiteEntscheidungen Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06
Die besondere Störanfälligkeit eines Flughafens rechtfertigt nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit weitergehende Einschränkungen der Versammlungsfreiheit, als sie im öffentlichen Straßenraum zulässig sind.
Prof. Dr. Dr. Günter Frankenberg,
Prof. Dr. Andreas Fischer-Lescano LL.M.,
Europäische Rechtspolitik (ZERP)
Universitätsallee GW 1 l, 28359 Bremen-
gegen a) das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 20. Januar 2006 - V ZR 134/05 -,
Das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 20. Januar 2006 - V ZR 134/05 -, das Urteil des Landgerichts Frankfurt am Main vom 20. Mai 2005 - 2/1 S 9/05 - und das Urteil des Amtsgerichts Frankfurt am Main vom 20. Dezember 2004 - 31 C 2799/04 - 23 - verletzen die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten der Meinungsfreiheit aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 1 und der Versammlungsfreiheit aus Artikel 8 Absatz 1 des Grundgesetzes. Die Urteile werden aufgehoben. Die Sache wird zur erneuten Entscheidung an das Amtsgericht Frankfurt am Main zurückverwiesen.
2. Bei Verhängung des Meinungskundgabe- und Demonstrationsverbots befanden sich auf dem Flughafen Frankfurt sowohl auf der „Luftseite“, dem nur mit Bordkarte zugänglichen Bereich hinter den Sicherheitskontrollen, als auch auf der „Landseite“, dem ohne Bordkarte zugänglichen Bereich vor den Sicherheitskontrollen, eine Vielzahl von Läden und Serviceeinrichtungen sowie eine Reihe von Restaurants, Bars und Cafés. Dieses Konsum- und Freizeitangebot wurde von der Beklagten im Laufe der Zeit kontinuierlich ausgeweitet. So bietet der Flughafen seinen Besuchern auf der Landseite ausgedehnte Einkaufsmöglichkeiten mit Läden in den Kategorien „Bücher und Zeitschriften“, „Schönheit und Wellness“, „Tabakwaren und Spirituosen“, „Fashion und Accessoires“, „Schuhe und Lederwaren“, „Blumen und Souvenirs“, „Foto und Elektronik“, „Uhren und Schmuck“, „Optiker und Apotheke“. Auch befinden sich zahlreiche Gastronomiebetriebe im Flughafen, die vom gehobenen Restaurant über Cafés und Bars bis hin zum Schnellimbiss reichen. Daneben offerieren verschiedene Dienstleister ihre Angebote wie zum Beispiel ein Friseursalon, ein Wellness-Studio, eine Bank, eine Postfiliale mit Internetzugang, zwei Textilreinigungen und eine Vielzahl von Reiseanbietern. Schließlich gibt es eine christliche Kapelle sowie Gebetsräume für Angehörige anderer Glaubensrichtungen. Die Beklagte bewirbt dies mit dem Slogan: „Airport Shopping für alle!“, „Auf 4.000 Quadratmetern zeigt sich der neue Markplatz in neuem Gewand und freut sich auf Ihren Besuch!“.
2. Die Hessische Staatskanzlei hält die Verfassungsbeschwerde nur im Hinblick auf die Rüge der Verletzung der Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG für zulässig. Im Übrigen sei sie teils mangels hinreichender Substantiierung, teils mangels Beschwerdebefugnis unzulässig. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet.
Aus der öffentlichen Aufgabe der Beklagten, die Sicherheit und Leichtigkeit des Luftverkehrs zu garantieren, könne nicht geschlossen werden, dass sie auch dort grundrechtsgebunden sei, wo es gerade nicht um den Zweck der Beförderung von Passagieren, sondern um eine darüber hinausgehende Nutzung gehe. Der öffentliche Charakter der Aufgabe führe schließlich auch nicht dazu, dass die Rechtsverhältnisse der Beklagten zu den Passagieren und Kunden des Flughafens öffentlichrechtlicher Natur seien. Ebenso wenig könne sich die Beschwerdeführerin auf die thematische Nähe des Versammlungsortes „Flughafen“ zu dem Protestgegenstand berufen. Für diesen rein örtlichen Bezug sei die Beklagte nicht verantwortlich. Die Beförderung zum Zweck der Abschiebung werde durch die dafür zuständigen Behörden veranlasst, die hierfür einen regulären Passagierplatz bei einer Fluggesellschaft buchten. Dabei sei die Beklagte verpflichtet, den zuständigen Behörden die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu ermöglichen. Sie sei insoweit selbst Adressatin, nicht Akteurin hoheitlicher Maßnahmen. Gebunden sei die Beklagte mithin nur nach den für den gesamten Privatrechtsverkehr geltenden Grundsätzen der mittelbaren Grundrechtsbindung. Hieraus ergebe sich kein Anspruch eines Dritten auf Nutzung des in ihrem Eigentum stehenden Geländes.
(1) Auch bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen erfasst die Frage der Grundrechtsbindung das jeweilige Unternehmen insgesamt und kann nur einheitlich beantwortet werden. Sie sind gleichfalls als verselbständigte Handlungseinheiten tätig. Die Grundrechtsbindung der hinter den Unternehmen stehenden öffentlichen Eigentümer und ihre gesellschaftsrechtlichen Einwirkungsbefugnisse allein sind ungeeignet, die Grundrechtsbindung solcher Unternehmen zu ersetzen und machen sie insbesondere nicht überflüssig. Schon grundsätzlich kann eine Grundrechtsbindung nicht quotenweise realisiert werden. Auch sind die Einwirkungsrechte der Anteilseigner auf die laufende Geschäftsführung gesellschaftsrechtlich vielfach beschränkt, so dass - insbesondere im Aktienrecht (vgl. etwa § 119 Abs. 2 AktG), und unter Berücksichtigung des Mitbestimmungsrechts - eine Grundrechtsbindung selbst durch die Mehrheit der Eigentümer vielfach nicht durchsetzbar ist. Überdies wäre die Geltendmachung von Grundrechten über den Umweg der Einwirkungsrechte, zumal wenn an einem Unternehmen mehrere öffentliche Anteilseigner beteiligt sind, vom Verfahren und Zeitaufwand her zu schwerfällig, um einen effektiven Grundrechtsschutz sicherzustellen.
bb) Allerdings sind die Grundrechtsbindung und die ihr entsprechende fehlende Grundrechtsberechtigung nicht ohne Bedeutung. Sie verwehren öffentlich beherrschten Unternehmen insbesondere, sich auf die Subjektivität gewillkürter Freiheit zu berufen. So kann die öffentliche Hand zwar die zivilrechtlichen Eigentümerbefugnisse - wie vorliegend das Hausrecht - nutzen, jedoch entheben diese nicht davon, insbesondere einseitig verbindliche Entscheidungen durch legitime Gemeinwohlzwecke am Maßstab der Grundrechte und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu rechtfertigen. Praktische Bedeutung erlangt die Grundrechtsbindung vor allem als Verpflichtung zu rechtsstaatlicher Neutralität bei der Gestaltung ihrer Vertragsbeziehungen. Öffentliche einschließlich der öffentlich beherrschten Unternehmen können zwar ihre Kundenbeziehungen nach der Logik des Marktes gestalten, jedoch steht es ihnen nicht frei, ihre wirtschaftliche Tätigkeit nach Belieben mit subjektiv weltanschaulichen Präferenzen oder Zielsetzungen und hierauf beruhenden Differenzierungen zu verbinden.
cc) Die unmittelbare Grundrechtsbindung öffentlich beherrschter Unternehmen unterscheidet sich somit grundsätzlich von der in der Regel nur mittelbaren Grundrechtsbindung, der auch Private und Privatunternehmen - insbesondere nach den Grundsätzen der mittelbaren Drittwirkung und auf der Grundlage von staatlichen Schutzpflichten - unterworfen sind. Während diese auf einer prinzipiellen Rechenschaftspflicht gegenüber dem Bürger beruht, dient jene dem Ausgleich bürgerlicher Freiheitssphären untereinander und ist damit von vornherein relativ. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Wirkung der Grundrechte und damit die - sei es mittelbare, sei es unmittelbare - Inpflichtnahme Privater in jedem Fall weniger weit reicht. Je nach Gewährleistungsinhalt und Fallgestaltung kann die mittelbare Grundrechtsbindung Privater einer Grundrechtsbindung des Staates vielmehr nahe oder auch gleich kommen. Für den Schutz der Kommunikation kommt das insbesondere dann in Betracht, wenn private Unternehmen die Bereitstellung schon der Rahmenbedingungen öffentlicher Kommunikation selbst übernehmen und damit in Funktionen eintreten, die - wie die Sicherstellung der Post- und Telekommunikationsdienstleistungen - früher dem Staat als Aufgabe der Daseinsvorsorge zugewiesen waren. Wieweit dieses heute in Bezug auf die Versammlungsfreiheit oder die Freiheit der Meinungsäußerung auch für materiell private Unternehmen gilt, die einen öffentlichen Verkehr eröffnen und damit Orte der allgemeinen Kommunikation schaffen, bedarf vorliegend keiner Entscheidung.
Dies betrifft - unabhängig von einfachrechtlichen Bestimmungen des Straßenrechts - zunächst den öffentlichen Straßenraum. Dieser ist das natürliche und geschichtlich leitbildprägende Forum, auf dem Bürger ihre Anliegen besonders wirksam in die Öffentlichkeit tragen und hierüber die Kommunikation anstoßen können. Vor allem innerörtliche Straßen und Plätze werden heute als Stätten des Informations- und Meinungsaustausches sowie der Pflege menschlicher Kontakte angesehen. In verstärktem Maß gilt dies für Fußgängerzonen und verkehrsberuhigte Bereiche; die Ermöglichung des kommunikativen Verkehrs ist ein wesentliches Anliegen, das mit solchen Einrichtungen verfolgt wird (vgl. Stahlhut, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 730). Das Versammlungsrecht knüpft an diese Funktion an. Dabei beachtet es die allgemeinen straßen- und straßenverkehrsrechtlichen Bestimmungen, die es jedoch partiell überlagert, sofern dies für eine effektive Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erforderlich ist. Öffentliche Versammlungen und Aufzüge finden hier die Bedingungen, um Forderungen
einem allgemeinen Publikum zu Gehör zu bringen und Protest oder Unmut sinnbildlich „auf die Straße zu tragen“.
Zum anderen beantwortet sich die Frage, ob ein solcher außerhalb öffentlicher Straßen, Wege und Plätze liegender Ort als ein öffentlicher Kommunikationsraum zu beurteilen ist, nach dem Leitbild des öffentlichen Forums (vgl. zu ähnlichen Kriterien: Supreme Court of Canada, Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada, <1991> 1 S. C. R. 139; Supreme Court of the United States, International Society for Krishna Consciousness <ISKCON> v. Lee, 505 U.S. 672 <1992>). Dieses ist dadurch charakterisiert, dass auf ihm eine Vielzahl von verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann und hierdurch ein vielseitiges und offenes Kommunikationsgeflecht entsteht. Abzugrenzen ist dies von Stätten, die der Allgemeinheit ihren äußeren Umständen nach nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung stehen und entsprechend ausgestaltet sind. Wenn Orte in tatsächlicher Hinsicht ausschließlich oder ganz überwiegend nur einer bestimmten Funktion dienen, kann in ihnen - außerhalb privater Nutzungsrechte - die Durchführung von Versammlungen nach Art. 8 Abs. 1 GG nicht begehrt werden. Anders ist dies indes dort, wo die Verbindung von Ladengeschäften, Dienstleistungsanbietern, Restaurationsbetrieben und Erholungsflächen einen Raum des Flanierens schafft und so Orte des Verweilens und der Begegnung entstehen. Werden Räume in dieser Weise für ein Nebeneinander verschiedener, auch kommunikativer Nutzungen geöffnet und zum öffentlichen Forum, kann aus ihnen gemäß Art. 8 Abs. 1 GG auch die politische Auseinandersetzung in Form von kollektiven Meinungskundgaben durch Versammlungen nicht herausgehalten werden. Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet den Bürgern für die Verkehrsflächen solcher Orte das Recht, das Publikum mit politischen Auseinandersetzungen, gesellschaftlichen Konflikten oder sonstigen Themen zu konfrontieren. Solche Möglichkeiten, Aufmerksamkeit zu erzielen, sind als Grundlage der demokratischen Willensbildung mit der Versammlungsfreiheit gewollt und bilden ein konstituierendes Element der demokratischen Staatsordnung.
b) Hiervon ausgehend greift die Bestätigung des von der Beklagten ausgesprochenen Flughafenverbots durch die angegriffenen Entscheidungen in die Versammlungsfreiheit der Beschwerdeführerin ein.
Das Begehren der Beschwerdeführerin, im Frankfurter Flughafen Versammlungen durchzuführen, fällt nicht schon aus dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit heraus. Der Frankfurter Flughafen ist in wesentlichen Bereichen als Ort allgemeinen kommunikativen Verkehrs ausgestaltet. Zwar gilt dies nicht für den gesamten Flughafen. So ist eine Berufung auf die Versammlungsfreiheit für die Sicherheitsbereiche, die nicht allgemein zugänglich sind, ebenso ausgeschlossen wie für solche Bereiche, die nur bestimmten Funktionen (zum Beispiel der Gepäckausgabe) dienen. Jedoch umfasst der Flughafen auch große Bereiche, die als Orte des Flanierens und des Gesprächs, als Wege zum Einkaufen und zu Gastronomiebetrieben ausgestaltet sind und hierfür einen allgemeinen Verkehr eröffnen. Unter der Rubrik „Einkaufen und Erleben“ wirbt die Beklagte, die sich als „City in the City“ versteht, im Internet: „Airport Shopping für alle!“, „Auf 4.000 Quadratmetern zeigt sich der neue Marktplatz in neuem Gewand und freut sich auf Ihren Besuch!“. Hier sind ersichtlich Orte als allgemein zugängliche öffentliche Foren ausgestaltet, deren Verkehrsflächen Versammlungen damit grundsätzlich offenstehen.
Die Beklagte untersagt der Beschwerdeführerin demgegenüber für die Zukunft zeitlich unbegrenzt - und damit ohne Ansehung der durch eine bestimmte Versammlung konkret drohenden Beeinträchtigungen des Betriebsablaufs - die Durchführung von Versammlungen ohne ihre Erlaubnis für den gesamten Bereich des Flughafens. Indem die angegriffenen Entscheidungen dieses Verbot bestätigen, greifen sie in die Versammlungsfreiheit der Beschwerdeführerin ein.
2. Der Eingriff unterliegt im Hinblick auf die formelle Verfassungsmäßigkeit der das Grundrecht der Versammlungsfreiheit einschränkenden Ermächtigungsgrundlage keinen Bedenken. Die Beklagte kann sich für die Beschränkung von Versammlungen im Frankfurter Flughafen grundsätzlich auf die Eigentümerbefugnisse des Bürgerlichen Gesetzesbuches stützen. Sie hat deren Ausübung allerdings am Grundrecht der Versammlungsfreiheit auszurichten.
a) Die Versammlungsfreiheit ist nicht vorbehaltlos gewährleistet. Vielmehr können Versammlungen unter freiem Himmel gemäß Art. 8 Abs. 2 GG durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Diesem Gesetzesvorbehalt unterfallen auch Versammlungen im Innern des Frankfurter Flughafens.
aa) Versammlungen an Orten allgemeinen kommunikativen Verkehrs sind Versammlungen unter freiem Himmel im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG und unterliegen dem Gesetzesvorbehalt. Dies gilt unabhängig davon, ob die der Allgemeinheit geöffneten Orte als solche in der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden liegen. Maßgeblich ist, dass Versammlungen an solchen Orten ihrerseits in einem öffentlichen Raum, das heißt inmitten eines allgemeinen Publikumsverkehrs stattfinden und von diesem nicht räumlich getrennt sind.
Der Begriff der „Versammlung unter freiem Himmel“ des Art. 8 Abs. 2 GG darf nicht in einem engen Sinne als Verweis auf einen nicht überdachten Veranstaltungsort verstanden werden. Sein Sinn erschließt sich vielmehr zutreffend erst in der Gegenüberstellung der ihm unterliegenden versammlungsrechtlichen Leitbilder: Während „Versammlungen unter freiem Himmel“ idealtypisch solche auf öffentlichen Straßen und Plätzen sind, steht dem als Gegenbild die Versammlung in von der Öffentlichkeit abgeschiedenen Räumen wie etwa in Hinterzimmern von Gaststätten gegenüber. Dort bleiben die Versammlungsteilnehmer unter sich und sind von der Allgemeinheit abgeschirmt, so dass Konflikte, die eine Regelung erforderten, weniger vorgezeichnet sind. Demgegenüber finden Versammlungen „unter freiem Himmel“ in der unmittelbaren Auseinandersetzung mit einer unbeteiligten Öffentlichkeit statt (vgl. Arbeitskreis Versammlungsrecht, Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes, Enders/Hoffmann-Riem/Kniesel/Poscher/Schulze-Fielitz <Hrsg.>, 2011, Begründung zu § 10, S. 34). Hier besteht im Aufeinandertreffen der Versammlungsteilnehmer mit Dritten ein höheres, weniger beherrschbares Gefahrenpotential: Emotionalisierungen der durch eine Versammlung herausgeforderten Auseinandersetzung können sich im Gegenüber zu einem allgemeinen Publikum schneller zuspitzen und eventuell Gegenreaktionen provozieren. Die Versammlung kann hier leichter Zulauf finden, sie bewegt sich als Kollektiv im öffentlichen Raum. Art. 8 Abs. 2 GG ermöglicht es dem Gesetzgeber, solche Konflikte abzufangen und auszugleichen. Er trägt dem Umstand Rechnung, dass in solcher Berührung mit der Außenwelt ein besonderer, namentlich organisations- und verfahrensrechtlicher Regelungsbedarf besteht, um einerseits die realen Voraussetzungen für die Ausübung des Versammlungsrechts zu schaffen, anderseits kollidierende Interessen anderer hinreichend zu wahren (vgl. BVerfGE 69, 315 <348>).
bb) Hiervon ausgehend unterliegen die von der Beschwerdeführerin erstrebten Versammlungen im Frankfurter Flughafen dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG. Zwar liegen die Orte, für die die Beschwerdeführerin die Versammlungsfreiheit in Anspruch nimmt, hauptsächlich im Innern des Flughafens und sind damit überdacht und seitlich begrenzt. Die beabsichtigten Versammlungen sollen jedoch nicht in eigenen, von den anderen Flughafengästen abgeschirmten Räumlichkeiten durchgeführt werden, sondern inmitten des allgemeinen Flughafenpublikums, an das sich die kollektiven Meinungskundgaben richten. Im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG gelten deshalb Versammlungen in derartigen Räumlichkeiten als „Versammlungen unter freiem Himmel“, die nach allgemeinen Grundsätzen gesetzlich beschränkt werden können.
b) Die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches können als ein die Versammlungsfreiheit beschränkendes Gesetz im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG herangezogen werden. Das zivilrechtliche Hausrecht gemäß § 903 Satz 1, § 1004 BGB ist dementsprechend grundsätzlich geeignet, Eingriffe in die Versammlungsfreiheit zu rechtfertigen. Unberührt bleiben hiervon die Versammlungsgesetze als maßgebliche Rechtsgrundlage der Befugnisse der Versammlungsbehörden für alle Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs.
aa) Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG erlaubt es dem Gesetzgeber, Ermächtigungsgrundlagen zu schaffen, aufgrund derer die Versammlungsfreiheit beschränkt werden kann. Der Gesetzgeber kann staatlichen Behörden die Befugnis einräumen, Versammlungen unter bestimmten Bedingungen mit beschränkenden Verfügungen zu versehen oder sie erforderlichenfalls auch zu untersagen. Soweit in dieser Weise spezifische hoheitliche Entscheidungsbefugnisse geschaffen werden und entsprechende Entscheidungen einseitig durchsetzbar sind, verlangt Art. 8 Abs. 2 GG eine bewusste und ausdrücklich auf die Versammlungsfreiheit der Bürger bezogene Regelung durch den Gesetzgeber. Die Eingriffsvoraussetzungen müssen in hinreichend bestimmter und normenklarer Weise zumindest in den Grundzügen vom Gesetzgeber selbst festgelegt werden. Dem entspricht, dass für entsprechende Regelungen auch das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG gilt und die in ihm liegende Warnfunktion entfaltet.
Durch das Versammlungsgesetz des Bundes, das im Land Hessen gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG bis zur Ablösung durch ein Versammlungsgesetz des Landes fortgilt, hat der Gesetzgeber von diesem Gesetzesvorbehalt Gebrauch gemacht. Das Versammlungsgesetz ist dabei nicht auf Versammlungen im öffentlichen Straßenraum beschränkt, sondern erstreckt sich auf alle öffentlichen Versammlungen, unabhängig davon, ob sie auf privatem oder öffentlichem Grund stattfinden. Es findet damit auf Versammlungen im Frankfurter Flughafen Anwendung.
bb) Dies lässt unberührt, dass die öffentliche Hand, wenn sie in den Formen des Privatrechts handelt, Beschränkungen der Versammlungsfreiheit zusätzlich auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches, hier § 903 Satz 1, § 1004 BGB, stützen kann. Auch diese Vorschriften füllen in diesem Fall Art. 8 Abs. 2 GG aus. Dem steht nicht entgegen, dass es sich insoweit nicht um versammlungsbezogene Vorschriften handelt und damit deren Reichweite für Versammlungen durch den Gesetzgeber inhaltlich nicht näher präzisiert ist. Da die öffentliche Hand hier wie jeder Private auf die allgemeinen Vorschriften des Zivilrechts zurückgreift, ihr also keine spezifisch hoheitlichen Befugnisse eingeräumt werden und sie ihre Entscheidungen grundsätzlich auch nicht einseitig durchsetzen kann, sind die sonst an Eingriffsgesetze zu stellenden Anforderungen zurückgenommen. Auch das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG kann gegenüber solchen unspezifischen Bestimmungen eine Warnfunktion nicht erfüllen und findet keine Anwendung. Grundrechtseingriffe in Art. 8 Abs. 1 GG, die sich allein auf die allgemeinen Befugnisse des Privatrechts stützen, sind damit nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil es an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage fehlt. Dies ist die Konsequenz dessen, dass der Staat überhaupt in den Formen des Privatrechts handeln darf.
cc) Versammlungsbeschränkende Entscheidungen, die ein öffentliches beziehungsweise öffentlich beherrschtes Unternehmen allein auf das Privatrecht stützt, vermögen die Eingriffsbefugnisse staatlicher Behörden gegenüber Versammlungen allerdings nicht zu erweitern oder gar zu begründen. Soweit die Versammlungsbehörde in Bezug auf eine Versammlung im Flughafenbereich Entscheidungen trifft oder die Vollzugspolizei zur Rechtsdurchsetzung einschreitet, haben diese zwar die Flughafenbetreiberin als Betroffene grundsätzlich einzubeziehen und gegebenenfalls deren Einschätzungen - wie sie insbesondere in der Flughafenbenutzungsordnung zum Ausdruck kommen - zu berücksichtigen, sind aber sachlich allein an die Vorgaben der für sie selbst geltenden Ermächtigungsgrundlagen - und damit vorrangig an das Versammlungsgesetz - gebunden.
3. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin jedoch in ihrem Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG, weil sie ein unverhältnismäßiges Versammlungsverbot bestätigen.
a) Eingriffe in die Versammlungsfreiheit bedürfen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eines legitimen Zwecks. Ein Verbot, sich auf dem Flughafengelände zu versammeln, kann nicht schlichtweg auf ein dem Belieben der Beklagten unterliegendes privatautonomes Bestimmungsrecht über die Nutzung ihres Privateigentums gestützt werden. Die Grundrechtsbindung der Beklagten und die ihr fehlende Befugnis, sich im Verhältnis zu anderen Privaten auf ihr Eigentumsgrundrecht zu berufen, bedingen, dass § 903 Satz 1 BGB hier nicht wie zwischen Privaten als Ausdruck einer privatautonomen, grundsätzlich im Gutdünken stehenden Entscheidungsfreiheit des Eigentümers Anwendung findet, sondern als Ermächtigungsnorm zur Verfolgung legitimer Zwecke des gemeinen Wohls in Ausfüllung der Schranken der Versammlungsfreiheit. Der Rückgriff auf § 903 Satz 1 BGB bedarf deshalb einer auf solche Aufgaben bezogenen funktionalen Einbindung und ist nur dann gerechtfertigt, wenn er zum Schutz individueller Rechtsgüter oder zur Verfolgung legitimer, hinreichend gewichtiger öffentlicher Zwecke des gemeinen Wohls dient.
Bei Versammlungen, die im Bereich eines Flughafens durchgeführt werden, gehören hierzu vor allem die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs. Ein Flughafen ist ein Verkehrsknotenpunkt für Güter- und Personenströme, er ist in ein komplexes System globaler Netzwerke eingebunden und baut auf die einwandfreie Funktionstüchtigkeit sensibler technischer Vorrichtungen und den reibungslosen Ablauf logistischer Prozesse, die im Falle der Störung oder gar des Versagens zum Verlust von unter Umständen elementaren Rechtsgütern führen können. Beeinträchtigungen im Betriebsablauf können daher eine unbestimmte Zahl von Menschen empfindlich treffen. Angesichts der hieraus folgenden spezifischen Gefährdungslage, die sich gegebenenfalls aus der unmittelbaren Verbindung von als Räume öffentlicher Kommunikation ausgestalteten Bereichen des Flughafens mit den der Verkehrsfunktion dienenden Einrichtungen noch verstärken kann, gewinnen die Sicherheit und die Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs erhebliches Gewicht und können Einschränkungen der Versammlungsfreiheit rechtfertigen. Maßnahmen, die der Sicherheit und Leichtigkeit der Betriebsabläufe sowie dem Schutz der Fluggäste, der Besucher oder der Einrichtungen des Flughafens dienen, können folglich grundsätzlich auf das Hausrecht gestützt werden.
b) Versammlungsbeschränkungen müssen zur Erreichung dieser Zwecke nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weiterhin geeignet, erforderlich und angemessen sein. Dabei haben die auf der Grundlage des Hausrechts ergehenden Maßnahmen der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit im freiheitlich demokratischen Staat Rechnung zu tragen. Es gelten grundsätzlich die für die Schranken der Versammlungsfreiheit auch sonst geltenden verfassungsrechtlichen Maßgaben. Diese ermöglichen es, der besonderen Gefährdungslage eines Flughafens wirksam Rechnung zu tragen. Versammlungsbeschränkende Maßnahmen können zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des komplexen logistischen Systems eines Flughafens im Einzelfall unter weniger strengen Bedingungen erlassen werden, als dies für entsprechende Versammlungen im öffentlichen Straßenraum möglich wäre.
aa) Gemäß Art. 8 Abs. 1 GG ist die Durchführung von Versammlungen grundsätzlich ohne Anmeldung oder Erlaubnis gewährleistet. Versammlungen können danach nicht unter einen generellen Erlaubnisvorbehalt gestellt werden. Jedenfalls gegenüber einem unmittelbar grundrechtsgebundenen Rechtsträger scheidet damit eine allgemeine Erlaubnispflicht von Versammlungen für die dem allgemeinen kommunikativen Verkehr eröffneten Flächen in einem Flughafen auch auf der Grundlage des Hausrechts aus. Demgegenüber unterliegt eine Anzeigepflicht - auch bei dem Flughafenbetreiber - grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, zumal sie hier auch kurzfristig vor Ort erfolgen kann. Verhältnismäßig ist diese jedoch nur, sofern sie nicht ausnahmslos gilt, sondern Spontan- oder Eilversammlungen zulässt, und ein Verstoß gegen die Anmeldepflicht nicht automatisch das Verbot der Versammlung zur Folge hat (vgl. BVerfGE 69, 315 <350 f.>; 85, 69 <74 f.>).
Eine Untersagung einer Versammlung kommt nur in Betracht, wenn eine unmittelbare, aus erkennbaren Umständen herleitbare Gefahr für mit der Versammlungsfreiheit gleichwertige, elementare Rechtsgüter vorliegt. Für das Vorliegen der „unmittelbaren“ Gefährdung bedarf es einer konkreten Gefahrenprognose. Bloße Belästigungen Dritter, die sich aus der Gruppenbezogenheit der Grundrechtsausübung ergeben und sich ohne Nachteile für den Versammlungszweck nicht vermeiden lassen, reichen hierfür nicht. Sie müssen in der Regel hingenommen werden. Sind unmittelbare Gefährdungen von Rechtsgütern zu befürchten, ist diesen primär durch Auflagen entgegenzuwirken. Die Untersagung einer Versammlung kommt als ultima ratio nur in Betracht, wenn die Beeinträchtigungen anders nicht verhindert werden können (vgl. BVerfGE 69, 315 <353>).
Diese Grundsätze hindern nicht, dass dem besonderen Gefahrenpotential von Versammlungen in einem Flughafen in spezifischer Weise begegnet und die Rechte anderer Grundrechtsträger berücksichtigt werden können. Insbesondere erlaubt es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ohne Weiteres, etwa die räumliche Beengtheit der Terminals auf den jeweiligen Stufen der Abwägung in Rechnung zu stellen. Deshalb kann in einem Flughafen eine die dortigen räumlichen Verhältnisse sprengende Großdemonstration untersagt beziehungsweise auf andere Stätten verwiesen werden - ebenso wie das etwa in einer engen Fußgängerzone oder einer dicht bebauten historischen Altstadt möglich wäre; dabei kann die Teilnehmerzahl in einer den örtlichen Gegebenheiten gerecht werdenden Weise begrenzt werden. Auch liegt auf der Hand, dass in einem Flughafen bestimmte Formen, Mittel oder Geräuschpegel von Versammlungen eher Gefährdungen auslösen und damit leichter begrenzt werden können als bei entsprechenden Versammlungen auf einem Marktplatz oder einer öffentlichen Festwiese. Ebenso rechtfertigt die besondere Störanfälligkeit eines Flughafens in seiner primären Funktion als Stätte zur Abwicklung des Luftverkehrs Einschränkungen, die nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit im öffentlichen Straßenraum nicht hingenommen werden müssten. Dies gilt insbesondere für Maßnahmen, die die Beachtung der besonderen Sicherheitsanforderungen des Flughafens sicherstellen. Außerdem können Blockadewirkungen zur Gewährleistung der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafens in weitergehendem Umfang verhindert werden als auf öffentlichen Straßen. So können zum Beispiel unüberschaubare, über eine begrenzte Zahl hinausgehende Spontanversammlungen unterbunden werden, wenn sie mangels hinreichender Möglichkeit zu sachgerechten Vorkehrungen des Flughafenbetreibers unbeherrschbar zu werden drohen. Freilich sind demgegenüber auch in einem Flughafen Belästigungen des Publikums durch Versammlungen in gewissem Umfang grundsätzlich hinzunehmen.
bb) Inhaltlich nähern sich damit die Handlungsmöglichkeiten, die der Beklagten als unmittelbar an die Grundrechte gebundenem Rechtsträger auf der Grundlage des Hausrechts zur Verfügung stehen, der Reichweite der Befugnisse der Versammlungsbehörden. Jedenfalls können ihre zivilrechtlichen Befugnisse grundsätzlich nicht so ausgelegt werden, dass sie über die den Versammlungsbehörden verfassungsrechtlich gesetzten Grenzen hinausreichen. Dies hindert die Beklagte allerdings nicht, Beschränkungen der Versammlungsfreiheit, die den dargelegten verfassungsrechtlichen Maßgaben entsprechen, für den Flughafen näher zu konkretisieren und generalisierend auf der Grundlage ihres Hausrechts in einer Flughafenbenutzungsordnung niederzulegen. Sie kann so für die Wahrnehmung des Versammlungsrechts im Flughafen transparente Regeln schaffen, die an die räumlichen Gegebenheiten und insbesondere an die spezifischen Funktionsbedingungen wie Gefahrenlagen angepasst sind. In Betracht kommen etwa an die tatsächlichen Verhältnisse anknüpfende, klarstellende Abgrenzungen zwischen multifunktionalen Verkehrsflächen und speziellen Funktionsbereichen, die Bezeichnung von Zonen, in denen Versammlungen grundsätzlich die Sicherheit des Flugbetriebs unmittelbar gefährden, oder auch ein Verbot des Mitführens von Gegenständen wie etwa Trillerpfeifen, Trommeln oder Megafonen, sofern diese erhebliche Beeinträchtigungen der Sicherheit oder Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs besorgen lassen. Auch kann sie etwa eine - die Anmeldepflicht bei den Versammlungsbehörden ergänzende - Anzeigepflicht beim Flughafenbetreiber vorsehen.
Solche allein auf dem Hausrecht beruhenden Regeln bleiben freilich auf privatrechtliche Wirkungen beschränkt. Sie lassen die hoheitlichen Befugnisse der Versammlungsbehörden und der Einsatzkräfte der Vollzugspolizei vor Ort ebenso unberührt wie deren Verantwortung für die Auslegung dieser Befugnisse. Allerdings können die Behörden die Bestimmungen einer solchen Benutzungsordnung im Rahmen ihrer versammlungsrechtlichen Befugnisse als Regelvermutungen für die Erfordernisse der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafens typisierend zugrunde legen; sie müssen hierbei jedoch prüfen, ob diese den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen oder ob im Einzelfall eine Situation vorliegt, die eine Abweichung hiervon erfordert.
c) Die angegriffenen Entscheidungen genügen diesen Anforderungen nicht. Die umfassende Bestätigung des der Beschwerdeführerin erteilten Flughafenverbots durch die Zivilgerichte ist - jedenfalls angesichts der unmittelbaren Grundrechtsbindung der Beklagten - mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar.
Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin zudem in ihrem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG.
1. a) Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG schützt das Äußern einer Meinung nicht nur hinsichtlich ihres Inhalts, sondern auch hinsichtlich der Form ihrer Verbreitung (vgl. BVerfGE 54, 129 <138 f.>; 60, 234 <241>; 76, 171 <192>). Hierzu gehört namentlich das Verteilen von Flugblättern, die Meinungsäußerungen enthalten. Geschützt ist darüber hinaus auch die Wahl des Ortes und der Zeit einer Äußerung. Der sich Äußernde hat nicht nur das Recht, überhaupt seine Meinung kundzutun, sondern er darf hierfür auch die Umstände wählen, von denen er sich die größte Verbreitung oder die stärkste Wirkung seiner Meinungskundgabe verspricht (vgl. BVerfGE 93, 266 <289>).
Allerdings verschafft auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG dem Einzelnen keinen Anspruch auf Zutritt zu ihm sonst nicht zugänglichen Orten. Die Meinungsäußerungsfreiheit ist dem Bürger nur dort gewährleistet, wo er tatsächlich Zugang findet. Anders als im Fall des Art. 8 Abs. 1 GG ist dabei die Meinungskundgabe aber nicht schon ihrem Schutzbereich nach auf öffentliche, der Kommunikation dienende Foren begrenzt. Denn im Gegensatz zur kollektiv ausgeübten Versammlungsfreiheit impliziert die Ausübung der Meinungsfreiheit als Recht des Einzelnen in der Regel keinen besonderen Raumbedarf und eröffnet auch nicht einen eigenen Verkehr, der typischerweise mit Belästigungen verbunden ist. Vielmehr haben die Meinungsäußerungsfreiheit und das aus ihr folgende Recht der Verbreitung von Meinungen keinen spezifischen Raumbezug. Als Individualrecht steht sie dem Bürger vom Grundsatz her überall dort zu, wo er sich jeweils befindet.
b) Die angegriffenen Entscheidungen bestätigen das von der Beklagten erteilte Flughafenverbot und legen dieses dahingehend aus, dass der Beschwerdeführerin ein Betreten und eine Nutzung des Flughafens nur nach Maßgabe der Flughafenbenutzungsordnung erlaubt sind, die ihrerseits das Verteilen von Flugblättern und sonstigen Druckschriften von einer vorab einzuholenden Erlaubnis abhängig macht. Der Beschwerdeführerin wird damit der Zutritt zu dem - der Öffentlichkeit sonst allgemein zugänglichen - Flughafen dann verwehrt, wenn sie dort Flugblätter verteilen will. Hierin liegt seitens der - unmittelbar grundrechtsgebundenen - Beklagten ein Eingriff in die Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG.
2. Die Meinungsfreiheit ist - wie die Versammlungsfreiheit - nicht unbeschränkt gewährleistet. Vielmehr findet sie ihre Schranken in den allgemeinen Gesetzen. Zu diesen zählen insbesondere auch die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches einschließlich des aus § 903 Satz 1 und § 1004 BGB abzuleitenden Hausrechts. Grundsätzlich kann damit die Beklagte Beschränkungen der Meinungskundgabe im Bereich des Flughafens auf ihr Hausrecht stützen.
3. Gesetze, auf deren Grundlage die Meinungsfreiheit beschränkt wird, sind jedoch - wie für die Versammlungsfreiheit dargelegt - ihrerseits im Lichte des eingeschränkten Grundrechts auszulegen. Hierbei ist der für eine freiheitlich demokratische Ordnung konstituierenden Bedeutung der Meinungsfreiheit Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 7, 198 <208 f.>; 101, 361 <388>; stRspr). Insbesondere sind die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu beachten.
a) aa) Eingriffe in die Freiheit der Meinungskundgabe bedürfen zunächst eines legitimen Zwecks. Es gilt Entsprechendes wie zur Versammlungsfreiheit: Auch für die Einschränkung der Meinungsfreiheit ist die Beklagte angesichts ihrer unmittelbaren Grundrechtsbindung und der damit korrelierenden fehlenden Möglichkeit, sich im Verhältnis zur Beschwerdeführerin auf eigene Grundrechte zu berufen, in der Ausübung ihres Hausrechts grundsätzlich begrenzt. Sie darf dieses nicht wie private Bürger prinzipiell nach Gutdünken zur Durchsetzung ihrer Interessen verwenden. Vielmehr darf sie es nur insofern zur Unterbindung von Meinungskundgaben ausüben, als dieses öffentlichen Interessen dient.
Deshalb kann das Verbot des Verteilens von Flugblättern insbesondere auch nicht auf den Wunsch gestützt werden, eine „Wohlfühlatmosphäre“ in einer reinen Welt des Konsums zu schaffen, die von politischen Diskussionen und gesellschaftlichen Auseinandersetzungen frei bleibt. Ein vom Elend der Welt unbeschwertes Gemüt des Bürgers ist kein Belang, zu dessen Schutz der Staat Grundrechtspositionen einschränken darf (vgl. BVerfGE 102, 347 <364>). Unerheblich sind folglich Belästigungen Dritter, die darin liegen, dass diese mit ihnen unliebsamen Themen konfrontiert werden. Erst recht ausgeschlossen sind Verbote zu dem Zweck, bestimmte Meinungsäußerungen allein deshalb zu unterbinden, weil sie von der Beklagten nicht geteilt, inhaltlich missbilligt oder wegen kritischer Aussagen gegenüber dem betreffenden Unternehmen als geschäftsschädigend beurteilt werden.
Nicht verwehrt ist es der Beklagten demgegenüber, kraft ihres Hausrechts das Verteilen von Flugblättern und sonstigen Formen von Meinungsäußerungen insoweit einzuschränken, als dies zur Gewährleistung der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flugbetriebs erforderlich ist. Wie für die Versammlungsfreiheit liegt hierin auch im Hinblick auf die Meinungsäußerungsfreiheit ein gewichtiges Gemeingut, das Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann.
bb) Die Einschränkungen der Meinungskundgabe müssen zur Erreichung des Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein. Dies schließt es jedenfalls aus, das Verteilen von Flugblättern im Flughafen generell zu verbieten oder von einer Erlaubnis abhängig zu machen. Demgegenüber sind Beschränkungen, die sich auf bestimmte Orte, Arten oder Zeitpunkte der Meinungskundgabe beziehen, zur Verhinderung von Störungen nicht grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. Supreme Court of Canada, Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada, <1991> 1 S. C. R. 139, S. 86 ff.; Supreme Court of the United States, International Society for Krishna Consciousness <ISKCON> v. Lee, 505 U.S. 672 <1992>, S. 699 ff.). Wie im öffentlichen Straßenrecht kann die Nutzung der Flughafenflächen zur Verbreitung von Meinungen nach Maßgabe funktionaler Gesichtspunkte begrenzt und geordnet werden. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG verbietet insoweit nicht, dass die Verbreitung von Meinungen partiell oder für bestimmte Formen untersagt oder beschränkt wird. Es kommt hierbei nicht anders als im öffentlichen Straßenraum auf die räumlichen Verhältnisse und die Beeinträchtigung der verschiedenen Nutzungszwecke, insbesondere auf die Abläufe in Bezug auf die Luftverkehrsfunktion des Flughafens, an.
Nach diesen Maßstäben ist die Beklagte nicht generell daran gehindert, zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs in bestimmten Bereichen wie beispielsweise auf der Luftseite hinter den Sicherheitskontrollen oder im Bereich von Rollbändern das Verteilen von Flugblättern erlaubnispflichtig zu machen oder gegebenenfalls auch ganz zu untersagen. Demgegenüber ist ein Verbot von Meinungskundgaben überhaupt oder auch eine umfassende Erlaubnispflicht, die das bloße Verteilen von Flugblättern einschließt, jedenfalls in den Bereichen, die als Räume öffentlicher Kommunikation ausgestaltet sind, unverhältnismäßig. Hier gelten für die unmittelbar an die Grundrechte gebundene Beklagte dieselben Grundsätze wie in Fußgängerzonen im öffentlichen Straßenraum. Das Grundgesetz gewährleistet die Möglichkeit der öffentlichen Auseinandersetzung prinzipiell an allen Orten allgemeinen kommunikativen Verkehrs. Werden solche Räume dem allgemeinen Zugang eröffnet, muss in ihnen auch den Kommunikationsgrundrechten Rechnung getragen werden. Im Übrigen kommt es darauf an, wieweit die Meinungskundgabe die Funktionsabläufe nachhaltig zu stören geeignet ist. Untersagt werden kann das Verteilen von Flugblättern im Einzelfall im Übrigen etwa auch dann, wenn diese ihrem Inhalt nach darauf ausgerichtet sind, den Flughafenbetrieb zu behindern, und hierdurch ernsthafte Störungen konkret zu befürchten sind; in Betracht kommt dieses etwa bei Aufrufen und Appellen zu Verstößen gegen die Sicherheitsbestimmungen des Flughafens oder des Luftverkehrsrechts.
b) Die angegriffenen Entscheidungen genügen diesen Anforderungen nicht. Sie bestätigen das Flughafenverbot auch mit Blick auf das in ihm enthaltene generelle und unbegrenzte Verbot gegenüber der Beschwerdeführerin, künftig ohne vorherige Erlaubnis im Frankfurter Flughafen Flugblätter zu verteilen. Unabhängig von der Rechtmäßigkeit der von der Beschwerdeführerin früher durchgeführten Flugblattaktionen, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind, ist ein in dieser Art allgemeines und von konkreten Störungen des Flughafenbetriebs unabhängiges Verbot unverhältnismäßig.
Ob die angegriffenen Entscheidungen darüber hinaus weitere Grundrechte der Beschwerdeführerin verletzen, kann dahinstehen, weil bereits die Verletzung von Art. 8 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidungen führt.
Ich stimme dem Urteil nicht zu. Die Verfassungsbeschwerde hätte nach meinem Erachten jedenfalls im Blick auf die geltend gemachte Verletzung des Versammlungsgrundrechts ohne Erfolg bleiben müssen. Hierzu und zu weiteren aus meiner Sicht wesentlichen Erwägungen des Urteils bemerke ich:
Die unmittelbare Grundrechtsbindung der Fraport Aktiengesellschaft halte auch ich im Ergebnis für richtig. Die von der Senatsmehrheit dafür gegebene Begründung ist jedoch nicht hinreichend differenziert, weil sie nicht darauf abstellt, ob die verschiedenen öffentlichen Träger als Minderheitsgesellschafter die Koordinierung ihrer gesellschaftsrechtlichen Einflusspotentiale sichergestellt haben. Die stattdessen angeführten Gründe sind nicht genügend tragfähig (I.). Die Ausdehnung des Schutzbereichs des Grundrechts der Versammlungsfreiheit in die Abfertigungshallen des Flughafengebäudes des Frankfurter Flughafens hinein als einem öffentlichen Forum überzeugt nicht (II.). Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu Art. 8 GG berücksichtigt der Senat die Besonderheiten der räumlichen Enge und der Betriebsamkeit eines internationalen Großflughafens in seiner vielfältigen Fragilität sowie das dort weitgehend unausweichliche Betroffensein einer ganz außergewöhnlich großen Zahl anderer Grundrechtsträger nicht angemessen. Er gewichtet diese Umstände nicht realitätsgerecht (III.). Das Ergebnis, die Beanstandung der angegriffenen zivilgerichtlichen Entscheidungen für die hier im Ausgangsverfahren in Rede stehende Kleinversammlung von nur wenigen Personen, wäre bei insoweit zulässig erhobener Rüge auch unter Heranziehung des Gleichbehandlungsgrundsatzes begründbar gewesen, weil die Fraport AG in der Vergangenheit auch andere kleinere und die Betriebsabläufe nicht störende Versammlungen geduldet oder erlaubt hat (IV.).
1. Die unmittelbare Grundrechtsbindung einer sogenannten gemischtwirtschaftlichen Aktiengesellschaft (hier: der Fraport AG) als Folge einer Beherrschung durch verschiedene Träger staatlicher Gewalt, die je für sich jedoch - neben privaten Anteilseignern - nur Minderheitsgesellschafter sind, lässt sich grundsätzlich nur dann begründen, wenn die öffentlichen Anteilseigentümer ihre addierten Anteile am Grundkapital einer rechtlich verbindlichen Koordination ihrer Einflusspotentiale unterworfen haben oder sonst ein Interessengleichlauf sichergestellt ist. Nur dann sind die Voraussetzungen einer Beherrschung (sogenannte Mehrmütterherrschaft) erfüllt. Diese Voraussetzung, die auch in den vom Senat in Bezug genommenen gesellschaftsrechtlichen Vorschriften angelegt ist (vgl. § 17 AktG, Art. 2 Abs. 1 Buchstabe f Richtlinie 2004/109/EG), wird hier mit dem im Geschäftsbericht der Fraport AG (im Abschnitt „Abhängigkeitsbericht“) erwähnten Konsortialvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland, dem Land Hessen und einer Beteiligungsgesellschaft der Stadt Frankfurt am Main erfüllt sein. Der Senat sieht indessen vom Erfordernis einer solchen rechtsverbindlichen Vereinbarung zur Koordinierung der Einflusspotentiale ab und verlangt auch keine sonstige, in den tatsächlichen Verhältnissen gründende ausreichend sichere Grundlage für eine Interessenkoordination, die im Gesellschaftsrecht für die Annahme einer Beherrschung anerkannt ist (vgl. etwa Hüffer, AktG, 9. Aufl. 2010, § 17 Rn. 13 - 16). Dies wäre aber erforderlich gewesen, um den Begriff der Beherrschung mit Substanz zu füllen.
Die Bundesrepublik Deutschland, das Land Hessen und über eine städtische Beteiligungsgesellschaft die Stadt Frankfurt am Main waren bei Erteilung des Flughafenverbots im Jahr 2003 je für sich nur als Minderheitsgesellschafter an der Fraport AG beteiligt. Gleiches gilt gegenwärtig noch für das Land und die mittelbar beteiligte Stadt. Es liegt auf der Hand, dass die „öffentlichen Anteilseigentümer“ - freilich je für sich grundrechtsgebunden - hinsichtlich des Flughafens divergierende, möglicherweise sogar gegenläufige Interessen verfolgen können, zumal sie auch von politisch unterschiedlichen Mehrheiten bestimmt sein können. Unter diesen Umständen geht es nicht an, die bloße Addition der Anteile verschiedener Träger staatlicher Gewalt unterschiedlicher staatlicher Ebenen auf mehr als 50 % für die unmittelbare Grundrechtsbindung der Gesellschaft selbst genügen zu lassen. Die vom Senat angenommene „Gesamtverantwortung“ und „Beherrschung“ läuft damit für den Ausgangsfall darauf hinaus, allein den Entschluss zur Beteiligung an der Aktiengesellschaft als Grund für die „Gesamtverantwortung“ heranzuziehen. Das wird weder den gesellschaftsrechtlichen noch den lebenstatsächlichen Gegebenheiten gerecht.
2. Die stattdessen vom Senat gegebene Begründung erscheint mir nicht genügend tragfähig:
Die Senatsmehrheit erachtet die gesellschaftsrechtlichen Einwirkungsbefugnisse als vielfach beschränkt und geht ganz allgemein davon aus, dass die Einwirkungsbefugnisse der öffentlichen Eigentümer bei von ihnen im Sinne einer summierten Anteilsmehrheit beherrschten gemischtwirtschaftlichen Unternehmen - wohl unabhängig von der Gesellschaftsform - ungeeignet seien, die Grundrechtsbindung solcher Unternehmen zu ersetzen. Deswegen statuiert sie die unmittelbare Grundrechtsbindung auch der Fraport AG als „vollziehende Gewalt“ im Sinne des Art. 1 Abs. 3 GG, um ein Einwirkungsdefizit auszugleichen oder von vornherein für unerheblich zu erachten. Darin liegt ein argumentativer Bruch: Werden einerseits etwaige mangelnde Steuerungs- und Einwirkungsmöglichkeiten der staatlichen Anteilseigner in Rechnung gestellt, leuchtet es nicht ein, andererseits gerade deshalb und auch für einen solchen Fall die Aktiengesellschaft selbst der vollziehenden Gewalt im Sinne des Art. 1 Abs. 3 GG zuzuordnen.
Die Senatsmehrheit erzeugt mit ihrer Begründung zugleich ein Spannungsverhältnis zu Art. 20 Abs. 2 GG. Danach ist die „vollziehende Gewalt“ als ausgeübte Staatsgewalt an die Legitimation durch das Volk gekoppelt. Mit der demokratischen Legitimation der „vollziehenden Gewalt“ verknüpft Art. 20 Abs. 2 GG das Gebot hinreichender Einflussmöglichkeiten. Ist das staatlich beherrschte gemischtwirtschaftliche Unternehmen „vollziehende Gewalt“, muss sein Handeln notwendig demokratisch hinreichend legitimiert sein (vgl. Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 20 <Demokratie> Rn. 136 ff.). Unzureichende Einwirkungsmöglichkeiten der staatlichen Träger gewährleisten indessen die demokratische Legitimation nicht genügend. Den Widerspruch zwischen der postulierten Grundrechtsbindung wegen eines etwaigen Einwirkungsdefizits und einem gleichzeitig mit einem solchen Defizit verbundenen Mangel an demokratischer Legitimation löst die Senatsmehrheit gerade bezogen auf den aktienrechtlichen Ausgangsfall nicht auf. Von ihrem Standpunkt aus hätte sie sich aufgrund ihrer Prämisse, die öffentlichen Anteilseigentümer könnten auf die Geschäftsleitung der Fraport AG möglicherweise nur unzureichend einwirken, überdies mit der Zulässigkeit insbesondere eines aktienrechtlichen Engagements von Gebietskörperschaften in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen sowie deren Voraussetzungen und näherer Ausgestaltung auseinandersetzen müssen (vgl. dazu auch Dreier, a.a.O., Art. 20 <Demokratie> Rn. 138, 140).
Die Ausdehnung des Schutzbereichs des Grundrechts der Versammlungsfreiheit in die Abfertigungshallen des Flughafengebäudes des Frankfurter Flughafens hinein als einem öffentlichen Forum überzeugt nicht.
1. Das Versammlungsgrundrecht verschafft kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten, gewährt insbesondere keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird. Von diesen Grundsätzen geht zunächst auch die Senatsmehrheit aus, erweitert jedoch das Zutrittsrecht für Versammlungen auf sogenannte „öffentliche Foren“, die der Öffentlichkeit allgemein eröffnet und zugänglich sind. Diese will sie von Stätten abgegrenzt wissen, die der Allgemeinheit den äußeren Umständen nach nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung stehen oder ganz überwiegend nur einer bestimmten Funktion dienen. Sie ordnet den landseitigen Bereich in den Abfertigungshallen eines Großflughafens der Kategorie eines allgemein zugänglichen öffentlichen Forums zu und spricht dem Flughafenbetreiber insoweit das Recht zu einer eingeschränkten Widmung ab, die Versammlungen ausschließt.
2. Schon auf der Grundlage dieser abstrakten Umschreibung des Schutzbereichs durch die Senatsmehrheit wären die Abfertigungshallen eines Großflughafens vom Schutzbereich auszunehmen gewesen. Denn diese Flughafenterminals dienen ganz überwiegend nur einer bestimmten Funktion, nämlich der Abfertigung von Flugreisenden; sie schaffen zwar auch weitere Angebote für diese, für Abholer und Zubringer wie auch weitere Interessierte. Die dort vorhandene Gastronomie und die Ladengeschäfte dienen aber ganz überwiegend der Versorgung der Reisenden, der Abholer und der Zubringer mit Reisebedarf nach den Standards des 21. Jahrhunderts im internationalen Vergleich. Dass der Flughafenbetreiber die Laden- und Gastronomiebereiche auch offensiv bewirbt, ändert angesichts des allgemeinen Eindrucks und der alle anderen Besucherzahlen in den Hintergrund drängenden Zahlen von Fluggästen und Bring- wie Abholbegleitern eines Großflughafens nichts daran, dass die „Funktion Flughafen“ absolut dominant ist. Die Terminals stehen also ganz überwiegend nur zu bestimmten Zwecken zur Verfügung; der beworbene „Marktplatz- und Forumscharakter“ ändert daran nichts. Unter diesen Umständen kann von einem Kommunikationsforum, das öffentlichen Straßen und Plätzen vergleichbar wäre, keine Rede sein.
3. Überdies leuchtet nicht ein, dass der grundrechtsgebundene Flughafenbetreiber mit der grundsätzlichen Öffnung der Terminals für die Allgemeinheit sein Recht einbüßen sollte, bestimmte Nutzungsarten auszuschließen. Das überzeugt schon deshalb nicht, weil der Senat selbst für bestimmte Funktionsbereiche ausdrücklich eine einschränkende, willensentschließungsgestützte Zweckbestimmung nach wie vor - auf Grundlage des zivilrechtlichen Eigentums - für statthaft erachtet.
Der Senat führt für die Ausweitung des Schutzbereichs im Kern nur die Erwägung an, es werde „heute die Kommunikationsfunktion der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze“ zunehmend durch öffentliche Foren im Sinne der Definition der Senatsmehrheit „ergänzt“. Dies ist eine wertende Betrachtung, die gegenwärtig empirisch nicht genügend belegt ist. Seit langem sind großen Bahnhöfen oder Flughäfen Ladenpassagen und Gastronomiebetriebe eingegliedert - vornehmlich zur Deckung von Reisebedürfnissen -, ohne dass dies bislang als eine beachtliche „Kommunikationsraumkonkurrenz“ zum öffentlichen Straßenraum als Versammlungsort angesehen worden wäre oder gar zu einer Entwertung des öffentlichen Straßenraums als Versammlungsort geführt hätte. Gegenwärtig besteht kein Anlass zu befürchten, die Kommunikationsfunktion der herkömmlich im Allgemeingebrauch befindlichen öffentlichen Straßenräume werde ausgehöhlt oder gar systematisch zurückgeführt. Sollten sich in Zukunft Anhaltspunkte dafür ergeben, der Staat suche durch eine formelle oder materielle Privatisierung des öffentlichen Raums die für Versammlungen zur Verfügung stehenden Flächen merklich zu beschneiden, oder sollte eine Entwicklung eintreten, die die Bedeutung des öffentlichen Straßenraums als Versammlungsstätte sonst spürbar schmälert, mag dies Anlass für eine Neubewertung sein. Derzeit rechtfertigen die tatsächlichen Gegebenheiten die von der Senatsmehrheit vollzogene Ausdehnung des Schutzbereichs nicht.
4. Die Urteilsgründe befördern ein Verständnis, das die Einbeziehung auch ausschließlich privat getragener Foren in den Schutzbereich des Versammlungsgrundrechts nahelegt. Das ergibt sich schon daraus, dass sie im Zusammenhang mit der Frage der Grundrechtsbindung wie auch der Öffnung sogenannter Foren die Inpflichtnahme (ausschließlich) privater Eigentümer erwähnen, obwohl der Ausgangsfall - zumal nach der ausführlichen Begründung für die unmittelbare Grundrechtsbindung der Fraport AG - an sich keinen Anlass bietet, hierauf einzugehen. Dabei wird weitgehend ausgeblendet, dass bei solcher Fallgestaltung das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG) eine grundrechtliche Gegenposition verbürgt, auf die sich unmittelbar grundrechtsgebundene, „öffentlich beherrschte“ Unternehmen nicht berufen können. Dessen ungeachtet würde die Kollisionslage zwischen beiden Grundrechten durch die in Rede stehende Ausweitung des Schutzbereichs des Art. 8 GG generell auch auf die allgemeinen Verkehrsflächen von Foren wie Einkaufszentren, Ladenpassagen und Begegnungsstätten von vornherein auf der Schutzbereichsebene zugunsten des Versammlungsgrundrechts vorentschieden. Das Eigentumsgrundrecht könnte bei einer solchen Sichtweise wohl allein noch auf der Rechtfertigungsebene in Bezug auf die Art und Weise der Durchführung der Versammlung berücksichtigt werden. Da in den Urteilsgründen angedeutet wird, dass möglicherweise auch Private einer der staatlichen Gewalt ähnlichen oder angenäherten Grundrechtsbindung unterzogen werden könnten, würde das im Ergebnis dazu führen, den privaten Eigentümer trotz einer nur mittelbaren Drittwirkung so in die Pflicht zu nehmen, als gelte Art. 8 GG ihm gegenüber unmittelbar mit dem von der Senatsmehrheit ausgedehnten Schutzbereich. Eine tragfähige Rechtfertigung dafür bleibt offen.
Die in den Urteilsgründen mit den obiter dicta zur Inpflichtnahme Privater und zu der ganz allgemeinen Einbeziehung auch von Foren in „Einkaufszentren, Ladenpassagen und Begegnungsstätten“ angelegte Erstreckung des Schutzbereichs des Versammlungsgrundrechts auch auf Foren in ausschließlich privater Trägerschaft deutet im Übrigen darauf hin, dass die Senatsmehrheit die rechtspolitischen Vorstellungen, die der Arbeitskreis Versammlungsrecht seinem Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes zugrunde gelegt hat (vgl. Arbeitskreis Versammlungsrecht, Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes, Enders/Hoffmann-Riem/ Kniesel/Poscher/Schulze-Fielitz <Hrsg.>, 2011, dort § 21 und S. 60 ff.), im Wege der Verfassungsinterpretation aufgreift.
Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu Art. 8 GG berücksichtigt der Senat - auf der Grundlage seines Schutzbereichsverständnisses - die Besonderheiten der räumlichen Enge und der Betriebsamkeit eines internationalen Großflughafens in seiner vielfältigen Fragilität sowie das hier weitgehend unausweichliche Betroffensein einer ganz außergewöhnlich großen Zahl anderer Grundrechtsträger nicht angemessen und gewichtet dies nicht realitätsgerecht.
Die Senatsmehrheit erstreckt den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit auf ein „öffentliches Forum“, das mangels funktional-räumlicher Abgrenzung in einem unmittelbaren Zusammenhang mit den landseitigen Funktionsflächen des größten internationalen Verkehrsflughafens der Bundesrepublik Deutschland steht. Mit den landseitigen Bereichen der Abfertigungsterminals wird eine Versammlungsstätte an einem Ort eröffnet, der durch eine dem Reisefieber geschuldete Betriebsamkeit auf engstem, umbautem Raum gekennzeichnet ist und wegen seiner herausragenden Bedeutung für den Passagierflugverkehr als „Drehkreuz“ weltweit Bedeutung hat. Eine bloß geringfügige Beeinträchtigung kann schnell in eine erhebliche, weitgreifende Betriebsstörung umschlagen, die dann - zumal beim Erforderlichwerden der Schließung eines Terminals - wegen der dichten Vernetzung des Luftverkehrs auf viele andere Flughäfen und deren Passagiere überwirken kann (Kettenreaktion). Wegen der weitgehenden Unausweichlichkeit beeinträchtigender Folgen für eine außergewöhnlich große Zahl von Flugreisenden und damit anderen Grundrechtsträgern, die von ihrer Freizügigkeit und allgemeinen Handlungsfreiheit Gebrauch machen wollen, können diese durch Störungen der Funktionsabläufe und eine etwa erforderlich werdende Schließung des Terminals eines Großflughafens nach Zahl und Intensität weit empfindlicher getroffen werden, als das bei Versammlungen auf öffentlichen Straßen und Plätzen regelmäßig der Fall ist. Angesichts der Enge und Dichte von Menschenansammlungen, die mit vielfach geschäftiger Betriebsamkeit einhergeht, liegt zudem auf der Hand, dass Versammlungen, die über solche von kleinen, überschaubaren Gruppen hinausgehen, zu Abwehr- und Unmutsreaktionen sich behindert fühlender, eiliger Fluggäste führen können. Weiter liegt nahe, dass Flucht- und Rettungswege verstellt werden und schon ein räumliches Ausweichen bei Versammlungen, die erheblichen Zulauf erfahren, anders als unter wirklich freiem Himmel nur begrenzt möglich erscheint. Überdies scheint mir die von der Senatsmehrheit in Betracht gezogene Auflösung einer „zu groß werdenden“ Versammlung in einem Terminal unter den Gegebenheiten besonderer Enge bei realitätsgerechter Betrachtung mit weiteren großen Risiken verbunden.
Hinzu kommt, dass die Erweiterung des Schutzbereichs auf das Innere der Terminals gerade wegen der Fragilität des Systems „Großflughafen“ und der Vielzahl der für das Versammlungsziel erreichbaren Menschen eine besonders große Medienwirkung und eine Vervielfachung des kund getragenen Anliegens verspricht, den Großflughafen also als Versammlungsort in spezifischer Weise besonders „attraktiv macht“. Gerade deshalb bedarf er im Blick auf die Grundrechte der ihn - im Sinne seiner eigentlichen Bestimmung - nutzenden anderen Grundrechtsträger eines besonderen Schutzes. Diese Umstände erkennt grundsätzlich auch die Senatsmehrheit an und erachtet versammlungsbeschränkende Maßnahmen unter weniger strengen Bedingungen als im öffentlichen Straßenraum für möglich. Darüber hinaus hätte indes Anlass bestanden, stringentere, vor allem konkretere Hinweise zu ortsspezifischen Einschränkungsmöglichkeiten bei der Durchführung von Versammlungen zu geben. Deshalb wäre es meines Erachtens auch vom Standpunkt des Senats aus angezeigt gewesen, die Befugnis des Gesetzgebers zu verdeutlichen, für solche speziellen, in vielfältiger Hinsicht fragilen „Foren“ unter Beachtung des Gewichts des Grundrechts der Versammlungsfreiheit, aber im Blick auf die hier in besonderer Weise zu beachtenden Grundrechte Dritter auch schon im Versammlungsrecht selbst ein deutlich einschränkenderes Regime einführen zu können. Dabei sollte es dem Gesetzgeber möglich sein, ähnlich wie dem Flughafenbetreiber in seiner Flughafenbenutzungsordnung, auch zu generalisierenden Regelungen zu greifen, die sich von einer konkreten Gefahrenprognose lösen dürfen. Darüber hinaus wäre es geboten gewesen, die Anforderungen an die Friedlichkeit einer Versammlung im Hinblick auf den konkreten Versammlungsort näher zu konkretisieren. Es hätte weiter der Klarstellung bedurft, dass zulässige Beschränkungen der Versammlungsfreiheit etwa von vornherein zahlenmäßige Begrenzungen auf Kleingruppen und den Ausschluss von Umzügen in den Flughafengebäuden vorsehen können.
Die in Betracht zu ziehende Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) bei der Ausübung des Hausrechts durch die Fraport AG hätte der Verfassungsbeschwerde zum Erfolg verhelfen können, weil der Flughafenbetreiber zuvor andere kleinere Versammlungen geduldet hatte. Eine entsprechende Rüge ist indessen mit der Verfassungsbeschwerdeschrift nicht in zulässiger Weise erhoben worden.
ECLI:DE:BVerfG:2011:rs20110222.1bvr069906
Nr. 18/2011 vom 22. Februar 2011
BVerfGE 128, 226 - 278