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Timestamp: 2019-09-21 08:09:24
Document Index: 105298613

Matched Legal Cases: ['§ 366', '§ 82', '§ 158', '§ 216', '§ 158', '§ 260', '§ 260', '§ 261', '§ 242', '§ 271', '§ 64', '§ 214', '§ 364', '§ 93', 'Art. 120']

Regelgebundene Verwendung der Sozialversicherungsrücklagen | Wirtschaftsdienst
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92. Jahrgang, 2012, Heft 5 · S. 332-338
Die gemeinsamen Vorschriften für die Sozialversicherung gemäß SGB IV bestimmen, dass die einzelnen Sozialversicherungsträger "zur Sicherstellung ihrer Leistungsfähigkeit, insbesondere für den Fall, dass Einnahme- und Ausgabeschwankungen durch Einsatz der Betriebsmittel nicht mehr ausgeglichen werden können, eine Rücklage bereitzuhalten" haben.2 Näheres regeln die besonderen Vorschriften für die jeweilige Sozialversicherung.
So ist für die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) zwar der Zweck nicht präzisiert, jedoch ist die anzustrebende Höhe der Rücklage explizit festgelegt. Die Nachhaltigkeitsrücklage der GRV soll mindestens das 0,2fache und höchstens das 1,5fache der durchschnittlichen Monatsausgaben "zu eigenen Lasten"3 betragen. Zudem ist der Beitragssatz anzupassen, wenn die Rücklage den Mindestwert unterschreitet (Beitragssatzerhöhung) oder den Höchstwert überschreitet (Beitragssatzsenkung).4
Für die Arbeitslosenversicherung (ALV) bestimmt § 366 SGB III lediglich, dass die Bundesagentur "aus den Überschüssen der Einnahmen über die Ausgaben eine Rücklage zu bilden" hat. Zur Höhe und Bemessung der Rücklage existieren keine gesetzlichen Vorgaben.
In der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) sind sowohl die einzelnen Krankenkassen als auch der Gesundheitsfonds zur Bildung von Reserven gesetzlich verpflichtet. Die Krankenkassen dürfen zunächst Betriebsmittel dauerhaft als Betriebsmittelreserve in Höhe von bis zu 0,5 Monatsausgaben5 vorhalten.6 Ihr Zweck ist nicht näher bestimmt. Zudem sind die Krankenkassen kraft Gesetz zur Bildung einer Rücklage zur Sicherstellung ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet. Sie soll in Anspruch genommen werden, "wenn Einnahme- und Ausgabeschwankungen innerhalb eines Haushaltsjahres nicht durch die Betriebsmittel ausgeglichen werden können". Die Rücklagenhöhe dürfen die Krankenkassen kraft Satzung festlegen; sie muss jedoch mindestens 0,25 Monatsausgaben betragen und darf eine Monatsausgabe nicht überschreiten.7 Damit wird den Krankenkassen ein großer Spielraum bei der Bemessung ihrer Reserven eingeräumt. Ebenfalls obliegt es den Krankenkassen, Überschüsse mittels kassenindividueller Beitragsprämien auszuschütten, sollten die gesamten Reserven der Krankenkassen das festgelegte Reservesoll übersteigen.8 Darüber hinaus wird eine Liquiditätsreserve beim Gesundheitsfonds gebildet. Sie soll vor allem dem Ausgleich unterjähriger Einnahmeschwankungen dienen, aber auch zur Deckung unvorhergesehener Einnahmeausfälle verwendet werden. Für die Liquiditätsreserve ist lediglich ein Mindestwert von 0,2 Monatsausgaben festgelegt; ein Höchstwert und folglich eine Vorgabe zur Verwendung überschüssiger Rücklagenmittel ist gesetzlich nicht verankert. Zudem werden im Rahmen der Liquiditätsreserve die vom Bund bereitgestellten Mittel für den Sozialausgleich bei den kassenindividuellen Zusatzbeiträgen verwaltet.9
Die Einnahmen und Ausgaben der Sozialversicherungen unterliegen aber auch konjunkturbedingten überjährigen Schwankungen. Dies ist vor allem auf die Entwicklung der Beschäftigung und damit der Bemessungsgrundlage für die Beiträge zur Sozialversicherung im Konjunkturverlauf zurückzuführen. Ein konjunktureller Rückgang der Beschäftigung hat daher in der Regel negative Auswirkungen auf die Einnahmesituation der Sozialversicherungen. Hingegen sind die Ausgaben - mit Ausnahme der Arbeitslosenversicherung14 - konjunkturunabhängig.
Als ein relevantes Beispiel sind die Leistungsausweitungen in der GRV in den 1970er Jahren zu nennen. Eine bestehende hohe Rücklage der GRV sowie überaus optimistische Prognosen zu ihrer Entwicklung weckten im Jahr 1972 Begehrlichkeiten und führten zu einem "Wettlauf um die Verteilung der Rentenüberschüsse" - vor allem aus wahltaktischen Gründen.17 Das Ergebnis war die Umsetzung von Maßnahmen, aus denen erhebliche Mehrausgaben resultierten und die den schnellen Abbau der vorhandenen Rücklage förderten. Dazu gehörten die Erhöhung des Rentenniveaus durch das Vorziehen des Rentenanpassungszeitpunkts, die Einführung der flexiblen Altersgrenze ohne Rentenabschläge, die Aufnahme Selbständiger und Hausfrauen in die GRV zu günstigen Bedingungen sowie die Einführung der Rente nach Mindesteinkommen.18 Auch aus jüngerer Vergangenheit gibt es Beispiele für solche Zugriffe auf Rücklagenmittel der GRV. Nachdem die GRV seit Ende des Jahres 2006 über eine höhere Rücklage als zum Ausgleich unterjähriger Einnahmeschwankungen erforderlich verfügte, kassierte die Bundesregierung bereits beschlossene Änderungen in der GRV, die zu einer sukzessiven Reduzierung des Rentenniveaus beitragen sollten, um diese Kürzung teilweise zurückzunehmen bzw. den Rentnern eine höhere Rentenanpassung zu gewähren. So wurde beispielsweise für die Jahre 2007 bis 2010 der sogenannte Nachholfaktor und zusätzlich für die Jahre 2007 und 2008 der sogenannte "Riester-Faktor" ausgesetzt, was zu höheren Rentenanpassungen in den Jahren 2008 und 2009 führte. Im Jahr 2009 wurde schließlich aus wahltaktischen Gründen eine Regelung eingeführt, nach der Rentenkürzungen ausgeschlossen sind, auch wenn die Bruttolöhne und -gehälter sinken. Damit wurde eine Rentenkürzung zum 1. Juli 2010 verhindert.19
Die bestehenden Regelungen zur Rücklagenhöhe in den einzelnen Sozialversicherungszweigen knüpfen grundsätzlich an deren Ausgaben bzw. Monatsausgaben als Bemessungsgrundlage an. So sind die angestrebten Sollwerte der Rücklagenhöhe als relative Anteile der Monatsausgaben einer Sozialversicherung festgelegt. Prinzipiell sind für die Bemessung der Rücklagenhöhe die Ausgaben einer Sozialversicherung eine geeignete Grundlage, denn dadurch ist eine automatische Anpassung der Sollwerte an die sich verändernden finanziellen Rahmenbedingungen sichergestellt. Ein fester absoluter Zielwert wäre dagegen ungeeignet, da die Rücklagenhöhe beispielsweise aufgrund der Lohn- oder Preisniveauentwicklung entwertet würde und daher stetig diskretionär angepasst werden müsste. Allerdings ist die Bemessungsgrundlage bei den einzelnen Sozialversicherungszweigen unterschiedlich definiert. Während in der Rentenversicherung die "Ausgaben zu eigenen Lasten" als Bemessungsgrundlage gelten, werden die Rücklagen in der Kranken- und Pflegeversicherung nahezu nach ihren Gesamtausgaben bemessen. Daher wäre zu empfehlen, eine einheitliche Bemessungsgrundlage für alle Sozialversicherungszweige festzulegen.
Dieses Ergebnis scheint jedoch mittlerweile aktualisierungsbedürftig, denn bei den Ermittlungen konnten beispielsweise die zwischenzeitlich durch strukturelle Reformen veränderten Rahmenbedingungen auf dem Arbeitsmarkt nicht berücksichtigt werden, die - wie die jüngere Vergangenheit zeigt - die Resistenz des Arbeitsmarktes gegenüber konjunkturellen Abschwüngen mit großer Wahrscheinlichkeit gestärkt haben.28 Daher ist anzunehmen, dass künftige Rezessionsphasen weniger stark auf den Arbeitsmarkt durchschlagen, als dies in der Vergangenheit der Fall war. Somit wäre in der GRV tendenziell eine niedrigere Reserve ausreichend.29
1Vgl. aktuell S. Erbe: Gesetzliche Krankenkassen: Wohin mit den Überschüssen?, in: Wirtschaftsdienst, 92. Jg. (2012), H. 3, S. 144 f.
2Vgl. § 82 SGB IV.
3"Ausgaben zu eigenen Lasten" sind die Ausgaben der GRV bereinigt um einige Bundeszuweisungen, den Wanderungsausleich und weitere Ausgleichszahlungen. Sie betrugen im Jahr 2011 rund 204 Mrd. Euro und machten etwa 83% aller Ausgaben der GRV aus. Vgl. § 158 Abs. 1 SGB VI und Bundesregierung: Rentenversicherungsbericht 2011, Bundestags-Drucksache 17/7770, S. 18.
4Vgl. § 216 i. V. m. § 158 SGB VI. Entscheidend für die Beitragssatzanpassung ist nicht die aktuelle Höhe, sondern die voraussichtliche Höhe der Nachhaltigkeitsrücklage zum Ende des Folgejahres. So wurde im aktuellen Rentenversicherungsbericht der Bundesregierung zum Ende des Jahres 2012 eine Rücklage von über 1,5 Monatsausgaben prognostiziert, sodass folgerichtig bereits zum 1.1.2012 der Beitragssatz von 19,9% auf 19,6% reduziert worden ist. Vgl. auch Bundesregierung, a.a.O., S. 18.
5Die Bemessungsgrundlage ist definiert als Ausgaben "für die gesetzlich oder durch die Satzung vorgesehenen Aufgaben sowie für die Verwaltungskosten", vgl. § 260 Abs. 1 Nr. 1 SGB V. Im Grunde genommen handelt es sich dabei nahezu um die Gesamtausgaben der Krankenkasse.
6Vgl. § 260 SGB V i. V. m. BSGE, 8 RK 30/81 vom 13.5.1982.
7Vgl. § 261 SGB V.
8Vgl. § 242 Abs. 2 SGB V.
9Vgl. § 271 Abs. 2 SGB V.
10Die Bemessungsgrundlage bilden die Gesamtausgaben der Pflegekassen.
11Vgl. § 64 SGB XI.
12Siehe auch Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2003/04, Staatsfinanzen konsolidieren - Steuersystem reformieren, Wiesbaden 2003, Tz. 333.
13Für die Renten- und Arbeitslosenversicherung ist eine solche Bundesgarantie einfachgesetzlich geregelt, vgl. § 214 SGB VI und § 364 SGB III. Für die Kranken- und Pflegeversicherung gibt es zwar keine entsprechenden Regelungen, jedoch kann eine Bundesgarantie aus dem Verfassungsrecht abgeleitet werden. Vgl. F. Kirchhof: Finanzierung der Sozialversicherung, in: J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts IV, Heidelberg 1990, § 93, Rdnr. 39 ff.; vgl. mit weiteren Nennungen S. Muckel: Kommentar zu Art. 120 GG, in: H. von Mangoldt, F. Klein, C. Starck: Das Bonner Grundgesetz, Bd. 3, 4. Aufl., München 2001, Rdnr. 39 ff.
14In der Arbeitslosenversicherung steigen während eines Wirtschaftsabschwungs die Anzahl der Leistungsempfänger und damit auch ihre Ausgaben und umgekehrt.
15In Bezug auf die Gesetzliche Rentenversicherung ist eine verstärkte Bundesbeteiligung auch deshalb kritisch zu sehen, weil sie den bestehenden Eigentumsschutz von Rentenansprüchen aushöhlen würde. Vgl. D. Fichte: Versicherungsfremde Leistungen in der Gesetzlichen Rentenversicherung und ihre sachgerechte Finanzierung, in: Schriftenreihe des Karl-Bräuer-Instituts, H. 107, Berlin 2011.
16Vgl. D. Fichte: Rücklagen in der gesetzlichen Sozialversicherung, in: Sonderinformation des Karl-Bräuer-Instituts, Nr. 65, Berlin 2012, S. 5 ff.
17Vgl. G. Bökenkamp: Das Ende des Wirtschaftswunders - Geschichte der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik in der Bundesrepublik 1969-1998, Stuttgart 2010, S. 55.
18Vgl. H. G. Hockerts: Vom Nutzen und Nachteil parlamentarischer Parteienkonkurrenz. Die Rentenreform 1972 - ein Lehrstück, in: K. D. Bracher et al. (Hrsg.): Staat und Parteien, Berlin 1992, S. 903 ff.
19Vgl. T. Krieger, S. Stöwhase: Diskretionäre rentenpolitische Maßnahmen und die Entwicklung des Rentenwerts in Deutschland von 2003-2008, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 58. Jg. (2009), H. 1, S. 40 f.; S. Moog, C. Müller, B. Raffelhüschen: Tricksen an der Rentenformel - Rentenpolitik zu Lasten der Beitrags- und Steuerzahler, Freiburg 2009.
20Vgl. D. Fichte: Arbeitslosenversicherung: Entlastung statt Ausbeutung!, in: Sonderinformation des Karl-Bräuer-Instituts, Nr. 53, Berlin 2007.
21Zum Eingliederungsbeitrag siehe D. Fichte, L. Schemmel: Systemwidriger Eingliederungsbeitrag in der Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, 89. Jg. (2009), H. 12, S. 821 ff.
22Zweckwidrige Mittelverschiebungen aus den Sozialversicherungen in den Bundeshaushalt drohen im Jahr 2013, weil Kürzungen der Bundeszuweisungen geplant sind.
23Vgl. C. Trampusch: Ein Bündnis für die nachhaltige Finanzierung der Sozialversicherungssysteme: Interessenvermittlung in der bundesdeutschen Arbeits- und Rentenpolitik, Discussion Paper 03/1 des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung, S. 18 ff.
24Vgl. für die Krankenversicherung D. Fichte, O. Schulemann: Versicherungsfremde Leistungen in der Gesetzlichen Krankenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, 90. Jg. (2010), H. 10, S. 681 f.; und für die Rentenversicherung D. Fichte: Versicherungsfremde Leistungen in der Gesetzlichen Rentenversicherung ..., a.a.O., S. 83 f.
25Vgl. aus jüngerer Vergangenheit beispielsweise B. Raffelhüschen, S. Moog, J. Vatter: Fehlfinanzierung in der deutschen Sozialversicherung, Freiburg 2011; D. Fichte: Versicherungsfremde Leistungen in der Gesetzlichen Rentenversicherung ..., a.a.O.; D. Fichte, O. Schulemann, a.a.O.; W. Schmähl: Aufgabenadäquate Finanzierung der Sozialversicherungen durch Beiträge und Steuern - Begründungen und Wirkungen eines Abbaus der "Fehlfinanzierung" in Deutschland, ZeS-Arbeitspapier, Nr. 5/06, S. 20 ff.; V. Meinhardt, R. Zwiener: Gesamtwirtschaftliche Wirkungen einer Steuerfinanzierung versicherungsfremder Leistungen in der Sozialversicherung, Berlin 2005, S. 17 ff.; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Die Chance nutzen - Reformen mutig voranbringen, Jahresgutachten 2005/2006, Tz. 551 ff.; J. Becker: Transfergerechtigkeit und Verfassung, Tübingen 2001, S. 302 ff.
26Vgl. D. Fichte: Versicherungsfremde Leistungen in der Gesetzlichen Rentenversicherung ..., a.a.O.
27Vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung ("Rürup-Kommission"): Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme - Bericht der Kommission, Berlin 2003, S. 126 ff.; F. Heiss: Wie groß soll die Schwankungsreserve der gesetzlichen Rentenversicherung sein?, MEA-Discussion-Paper, Nr. 33-2003.
28Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Die Finanzkrise meistern - Wachstumskräfte stärken, Jahresgutachten 2008/09, Wiesbaden 2008, Tz. 475 ff.; Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose: Im Sog der Weltrezession - Gemeinschaftsdiagnose Frühjahr 2009, S. 55 ff.
29So ist im letzten Konjunkturabschwung die Nachhaltigkeitsrücklage nicht zurückgegangen, sondern sogar geringfügig gestiegen. Dies hängt allerdings auch mit den ergriffenen Politikmaßnahmen, wie beispielsweise der Ausweitung des Kurzarbeitergeldbezugs, zusammen, die die Beschäftigung und somit die Bemessungsgrundlage der GRV bzw. ihre Beitragseinnahmen stabilisierten. Es wäre jedoch verfrüht, daraus zu schließen, dass keine oder eine sehr geringe Rücklage zur Beitragssatzstabilisierung im Konjunkturverlauf ausreichend wäre. Denn es ist ungewiss, wie der Arbeitsmarkt bei künftigen konjunkturellen Einbrüchen reagiert und ob bei jedem Abschwung solche umfangreichen antizyklischen Politikmaßnahmen ergriffen werden.
30Bei Beibehaltung der geltenden Bemessungsgrundlage wäre unter dieser Annahme zu erwägen, den oberen Sollwert des Zielkorridors auf rund eine Monatsausgabe zu reduzieren.
31Zu Überlegungen zu einer angemessenen Rücklagenhöhe für die einzelnen Sozialversicherungszweige vgl. D. Fichte: Rücklagen in der gesetzlichen Sozialversicherung, a.a.O., S. 13 ff.
Sozialpolitik, Gesetzliche Krankenversicherung, Gesetzliche Rentenversicherung, Pflegeversicherung, Sozialversicherung