Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/b1100429.html
Timestamp: 2020-02-24 22:26:54
Document Index: 48482058

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 25', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 5', 'Art. 97', 'Art. 5', 'Art. 25', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 98', 'Art. 99', 'Art. 29', 'Art. 23', 'Art. 23', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 16', 'BGE', 'Art. 23', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 28', 'Art. 23']

DFR - BGE 100 Ib 429
BGE 100 Ib 429
i.S. Denner AG gegen Eidg. Volkswirtschaftsdepartement.
Kontingentierung der Einfuhr von Rotweinen. Verordnung des Bundesrates über den Rebbau und den Absatz der Rebbauerzeugnisse vom 23. Dezember 1971 (Weinstatut). Ist die Beibehaltung der Kontingentierung mit Art. 23 Abs. 1 des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 (LWG) und mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar?
1. Zulässigkeit eines Feststellungsbegehrens (Art. 25 VwG) und der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Feststellungsverfügung (Erw. 1).
2. Kompetenzen des Bundesrates nach Art. 23 Abs. 1 LWG. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes (Erw. 4 und 5).
3. Würdigung einer Meinungsäusserung der Schweizerischen Kartellkommission und der Gegenargumente der Beschwerdeführerin. Die Annahme des Bundesrates, dass durch völlige Freigabe der Einfuhr von Rotweinen der Absatz der Inlandweine zu angemessenen Preisen gefährdet würde und dass es sich rechtfertige, deswegen die Kontingentierung weiterzuführen, erscheint als haltbar (Erw. 6-10).
A. - Die Denner AG, Zürich, stellte am 2. Juni 1971 beim Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (EVD) das Gesuch, ihr "die Einfuhr von roten Naturweinen in Fässern, Korbflaschen und anderen Gebinden der Tarifnummern 2205.10/22 (und) ex 2205.30 unbeschränkt zu bewilligen". In der Begründung führte sie aus, die in der Verordnung des Bundesrates über den Rebbau und den Absatz der Rebbauerzeugnisse (Weinstatut) vom 18. Dezember 1953 (AS 1953 1154) festgelegte Kontingentierung der Einfuhr von Rotwein sei nicht mehr gerechtfertigt. Das EVD antwortete der Gesuchstellerin am 9. Juli 1971, die Sektion für Ein- und Ausfuhr könne ihr für die laufende Periode ein Zusatzkontingent zusichern; über die grundsätzliche Frage, ob die Weinkontingentierung weiterzuführen sei, werde der Bundesrat demnächst Beschluss fassen. Die Denner AG hielt an ihrem Gesuch fest.
"... Mit dieser gesetzlichen Regelung wurde die von Ihnen aufgeworfene Frage beantwortet, weshalb auf eine weitere Stellungnahme unsererseits verzichtet werden kann. Die Grundsätze über Zuteilung und Anpassung der Einzelkontingente sind im Weinstatut aufgestellt. Zur Handhabung dieser Kontingentsordnung haben wir der Sektion für Ein- und Ausfuhr Weisungen erteilt, auf Grund derer eine Lockerung der bisherigen Kontingentierung angestrebt wird..."
Die Denner AG erblickt in diesem Schreiben eine Verfügung. Sie führt dagegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in der sie das am 2. Juni 1971 gestellte Begehren wiederholt. Sie macht geltend, nach den heutigen und den absehbaren künftigen Marktverhältnissen gefährde die Einfuhr von Rotwein den Absatz des schweizerischen Weines zu angemessenen Preisen nicht mehr; deshalb sei die Kontingentierung nicht mehr durch Art. 23 LWG gedeckt. Falls anzunehmen wäre, dass doch weiterhin mit einer Gefährdung des Absatzes der einheimischen Erzeugnisse gerechnet werden müsse, könnte eine Übernahmepflicht der Importeure oder die Erhebung von Zollzuschlägen angeordnet werden. Das seien im Vergleich zur Weiterführung der Kontingentierung mildere Mittel. Die Beschwerde stützt sich auf volkswirtschaftliche Gutachten von Prof. Willy Büchi (Freiburg i.Ue.), Dr. Gawronski (Schweiz. Konsumentenbund) und Prof. Otto Angehrn (ETH Zürich).
1.- Das EVD hat in der ersten Vernehmlassung die Auffassung vertreten, sein Schreiben vom 14. Januar 1972 stelle nicht eine Verfügung im Sinne des Art. 5 VwG dar, gegen die sich nach Art. 97 Abs. 1 OG eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde richten könnte. Das Schreiben ordne nicht etwas an, das nach Art. 5 Abs. 1 lit. a-c VwG Gegenstand einer Verfügung sein könne. Es weise im wesentlichen nur darauf hin, dass durch das vom Bundesrat am 23. Dezember 1971 erlassene neue Weinstatut die von der Denner AG aufgeworfene Grundsatzfrage beantwortet worden sei. Gegen eine solche allgemein verbindliche Ordnung könne aber nicht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden. Dieser Argumentation kann nicht zugestimmt werden.
Allerdings wendet sich die Denner AG gegen die im alten Weinstatut vorgesehene und im neuen Statut beibehaltene Kontingentierung der Einfuhr roter Naturweine, also gegen eine allgemein verbindliche Regelung. Es trifft auch zu, dass ein solcher Erlass nicht unmittelbar mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann. Der Importeur, der sich der Kontingentierung nicht unterwerfen will, kann sich aber auf andere Weise zur Wehr setzen. Er kann die Frage der Rechtmässigkeit der Kontingentierung auf dem Wege der Beschwerde gegen einen ihn betreffenden Anwendungsakt aufwerfen. Ferner kann er nach Art. 25 VwG die in der Sache zuständige Behörde ersuchen, durch Verfügung ein für allemal festzustellen, dass er nicht verpflichtet sei, sich der Kontingentierung zu unterwerfen. An dieser Feststellung hat er ein schutzwürdiges Interesse, so dass die Behörde auf sein dahingehendes Begehren einzutreten hat (Art. 25 Abs. 2 VwG; vgl. BGE 98 Ib 459 f., 99 Ib 166).
Gegen die getroffene Verfügung ist nach Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 lit. b OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig; es besteht keiner der in Art. 99 - 102 OG vorgesehenen Ausschlussgründe. Daraus folgt, dass auf die erhobene Beschwerde einzutreten ist.
2./3. - (Weitere prozessuale Fragen.)
4.- Nach Art. 29 LWG sind die im Rahmen dieses Gesetzes vorgesehenen Massnahmen so anzuwenden, dass für die einheimischen landwirtschaftlichen Erzeugnisse guter Qualität Preise erzielt werden können, die die mittleren Produktionskosten rationell geführter und zu normalen Bedingungen übernommener landwirtschaftlicher Betriebe im Durchschnitt mehrerer Jahre decken; dabei ist auf die andern Wirtschaftszweige und auf die ökonomische Lage der übrigen Bevölkerungsschichten Rücksicht zu nehmen. Sofern der Absatz von Erzeugnissen der einheimischen Landwirtschaft zu Preisen, die nach diesen Grundsätzen angemessen sind, durch die Einfuhr gefährdet wird, ist der Bundesrat nach Art. 23 Abs. 1 LWG befugt, unter Rücksichtnahme auf die andern Wirtschaftszweige a) die Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse mengenmässig zu beschränken, d.h. der Kontingentierung zu unterwerfen; b) für die Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse, die eine bestimmte Menge überschreiten, Zollzuschläge zu erheben; c) die Importeure zur Übernahme gleichartiger Erzeugnisse inländischer Herkunft und handelsüblicher Qualität in einem zumutbaren Verhältnis zur Einfuhr zu verpflichten und das hierzu Erforderliche anzuordnen (sog. Leistungssystem). Gestützt auf diese Ermächtigung hat der Bundesrat im neuen Weinstatut vom 23. Dezember 1971, wie schon im alten Statut vom 18. Dezember 1953, die Einfuhr gewisser Rebbauerzeugnisse einer Kontingentierung unterstellt und ausserdem vorgesehen, dass die Übernahme von Inlandweinen durch die Importeure angeordnet werden kann.
Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend, der Absatz einheimischer Weine zu angemessenen Preisen werde nach den gegenwärtigen und den absehbaren künftigen Marktverhältnissen durch die Einfuhr roter Naturweine in Fässern, Korbflaschen und ähnlichen Gebinden nicht gefährdet, so dass die im neuen Weinstatut beibehaltene Kontingentierung dieser Einfuhr nicht mehr durch Art. 23 LWG gedeckt sei. Für den Fall, dass doch anzunehmen wäre, eine solche Gefährdung bestehe weiterhin, wendet die Beschwerdeführerin ein, die angefochtene Kontingentierung sei mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht vereinbar, weil der Bundesrat andere Massnahmen - Anordnung der Übernahmepflicht, Erhebung von Zollzuschlägen - treffen könnte, die weniger einschneidend wären und zum Schutze des Absatzes der einheimischen Produkte genügen würden. Das Bundesgericht ist befugt, diese Rügen, welche die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit eines Teils einer Ausführungsverordnung des Bundesrates betreffen, zu beurteilen (BGE 92 I 433; 94 I 397; 99 Ib 165, 389, 410).
5.- Die Gesetzgebungskompetenz, die Art. 23 Abs. 1 LWG an den Bundesrat delegiert, ist auch in zeitlicher Hinsicht beschränkt: Die vom Bundesrat gestützt auf die Ermächtigung aufgestellten Vorschriften sollen grundsätzlich nur so lange bestehen bleiben, als der Absatz der einheimischen landwirtschaftlichen Erzeugnisse zu angemessenen (kostendeckenden) Preisen durch die Einfuhr gefährdet wird (vgl. Art. 16 Abs. 1 des neuen Weinstatuts, wonach die Einfuhr von Rebbauerzeugnissen kontingentiert wird, "solange" eine solche Gefährdung besteht). Die Delegation bezweckt gerade auch, eine rasche Anpassung der Gesetzgebung an veränderte Verhältnisse zu erleichtern (BGE 88 I 283). Damit ist indes nicht gesagt, dass der Bundesrat bei der Ausübung der ihm in Art. 23 LWG übertragenen Kompetenz auch jeder bloss vorübergehenden Änderung der Marktlage Rechnung zu tragen hat. Es kann nicht verlangt werden, dass eine auf Grund der Delegation einmal erlassene Ordnung, die im Zeitpunkt ihrer Einführung als gerechtfertigt betrachtet werden konnte, ohne weiteres wieder aufzuheben ist, sobald anzunehmen ist, dass zur Zeit der Absatz der einheimischen Erzeugnisse zu angemessenen Preisen durch Freigabe der Einfuhr nicht gefährdet würde. Die Beibehaltung der eingeführten Ordnung kann gleichwohl gerechtfertigt sein, wenn damit zu rechnen ist, dass infolge einer Freigabe der Einfuhr doch binnen kurzem wieder eine Gefährdung einträte und in absehbarer Zeit (vgl. BGE 88 I 283) im grossen und ganzen - abgesehen von stets möglichen vorübergehenden Änderungen der Marktverhältnisse - andauern würde. Der Bundesrat muss die Möglichkeit haben, bei der Ausübung der ihm in Art. 23 LWG delegierten Befugnisse die voraussehbare langfristige Entwicklung der Marktsituation zu berücksichtigen. Sonst könnte es dazu kommen, dass durch Verordnungsbestimmungen in allzu raschem Wechsel die Einfuhr beschränkt und wieder freigegeben würde, womit niemandem gedient wäre und die Verwaltung vor kaum zu bewältigende Schwierigkeiten gestellt würde.
6.- Das Gericht hat der Kartellkommission u.a. die Frage vorgelegt, ob eine Aufhebung der strittigen Kontingentierung den Absatz von Inlandweinen zu kostendeckenden Preisen in Normaljahren gefährden könne. Dazu führt die Kommission in ihrem Bericht aus:
7.- Die Beschwerdeführerin bemängelt den Befund der Kartellkommission, wobei sie sich auf Stellungnahmen des Professors O. Angehrn und des Schweiz. Konsumentenbundes beruft.
a) Es wird eingewendet, die Kartellkommission habe sich einseitig orientieren lassen. Die Kommission hat nach ihrem Bericht in Hearings Vertreter des EVD (Handelsabteilung, Sektion für Ein- und Ausfuhr, Abteilung für Landwirtschaft) sowie der Fédération Romande des Vignerons, des Schweiz. Weinbauvereins, des Verbandes Schweiz. Weinimportgrossisten, der Société des Encaveurs de vins suisses und des Schweiz. Weinhändlerverbandes angehört; ausserdem hat sie schriftliche Meinungsäusserungen des Schweiz. Bauernverbandes und des Präsidenten der parlamentarischen Gruppe zur Bekämpfung des Alkoholismus entgegengenommen. Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Kartellkommission nicht auch Vertreter des Detailhandels, des Gastwirtschaftsgewerbes und der Konsumentenorganisationen hat zu Worte kommen lassen. Nach ihrer Meinung wäre durch Befragung dieser Kreise abzuklären gewesen, ob nach den Gewohnheiten und Neigungen der schweizerischen Weinverbraucher die Freigabe der Einfuhr von Rotweinen den Absatz der einheimischen Rotweine gefährden könnte, und welche inländischen Sorten allenfalls betroffen würden. Von einer solchen Befragung wären jedoch keine Ergebnisse zu erwarten, welche die Überlegungen der Kartellkommission zu erschüttern vermöchten (vgl. lit. d hiernach). Weitere Erhebungen erscheinen nicht als angezeigt und sind daher nicht anzuordnen, zumal die Beschwerdeführerin in ihrer Vernehmlassung zum Bericht der Kartellkommission keine neuen konkreten Beweisanträge gestellt hat.
c) Es ist nicht bestritten, dass die inländischen Rotweine in den letzten Jahren teilweise zu einer Mangelware geworden sind. Daher ist der Beschwerdeführerin zu glauben, dass sie Mühe hat, für ihren sich vergrössernden Betrieb alle gefragten Qualitäten an inländischem Rotwein in ausreichendem Masse einzukaufen. Allein diese Entwicklung gestattet noch nicht den Schluss, dass die starke Nachfrage nach solchem Wein auch dann anhielte, wenn dem Publikum ausländischer Rotwein vergleichbarer Qualität zu niedrigeren Preisen in unbeschränkter Menge angeboten würde. Es ist zu beachten, dass die letzten Jahre durch eine ausgesprochene Hochkonjunktur gekennzeichnet waren. Wenn breite Schichten der Rotweinkonsumenten wieder schärfer rechnen müssen, dürften sie einer Abwerbung zugunsten ausländischer Weinsorten rechter Qualität zu tieferen Preisen eher erliegen als in Zeiten eines ständig wachsenden Realeinkommens.
8.- Für den Fall, dass angenommen werden kann, die Freigabe der Einfuhr von Rotweinen würde den Absatz der einheimischen Erzeugnisse zu kostendeckenden Preisen gefährden, macht die Beschwerdeführerin geltend, die Beibehaltung der Kontingentierung wäre gleichwohl nicht zulässig, da sie gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstiesse. Die inländische Produktion könnte nach der Meinung der Beschwerdeführerin durch Massnahmen, die für die Importeure weniger einschneidend als die Kontingentierung wären, ausreichend geschützt werden, vor allem durch Anordnung der Übernahmepflicht, allenfalls auch durch Erhebung von Zollzuschlägen.
b) Der Bundesrat hat in Art. 28 und 30 des neuen Weinstatuts gestützt auf Art. 23 Abs. 1 lit. c LWG verordnet, dass die Importeure verpflichtet werden können, Überschüsse an inländischen Weinen zu bestimmten Bedingungen zu übernehmen. Das EVD hält jedoch dafür, dass diese Verordnungsvorschriften nur ausnahmsweise, als "Sicherheitsventil", angewandt werden sollten und dass sie nicht geeignet seien, für sich allein, anstelle der bestehenden Kontingentsordnung, den kostendeckenden Absatz der inländischen Rotweinernte sicherzustellen.
Das Gericht hat daher keinen Anlass, zu beanstanden, dass der Bundesrat es vorzieht, die Kontingentierung der Einfuhr von Rotwein bis auf weiteres beizubehalten, statt sie durch eine allgemeine Übernahmepflicht der Importeure zu ersetzen. Es kann nicht gesagt werden, dass diese Lösung sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lasse, und auch nicht, dass sie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuwiderlaufe.
9.- Die Kartellkommission hatte schon in ihrem Bericht vom 27. April 1970 darauf hingewiesen, dass näher geprüft werden sollte, ob es möglich wäre, wenigstens die Einfuhr von Rotweinen unterhalb eines bestimmten Preisbandes zu liberalisieren, ohne dass dadurch der Absatz der Inlandweine zu kostendeckenden Preisen gefährdet würde. Im Bericht vom 6. November 1973 hält die Kommission an dieser Anregung fest.
10.- Die Kontingentierung der Weineinfuhr ist von der Schweiz seit jeher als Instrument der Aussenhandelspolitik eingesetzt worden, und zwar vor allem zur Verteidigung der Interessen der inländischen Landwirtschaft gegenüber den Ländern, die uns mit Wein beliefern. Das EVD betont, dass die Kontingentierung auch unter diesem Gesichtspunkt beibehalten werden sollte: es nimmt an, sie könnte, wenn sie einmal aufgehoben wäre, nicht mehr oder nur sehr schwer wieder eingeführt werden, da mit Widerständen seitens der Wein liefernden Länder zu rechnen wäre. Hiezu braucht indes nicht Stellung genommen zu werden; denn für die Beurteilung der Beschwerde ist allein entscheidend, ob genügende Gründe für die Annahme bestehen, dass durch die völlige Freigabe der Einfuhr von Rotweinen der Absatz der einheimischen Erzeugnisse zu kostendeckenden Preisen gefährdet würde und dass es sich rechtfertige, deswegen die strittige Kontingentsordnung einstweilen beizubehalten. Beides ist nach dem oben Ausgeführten zu bejahen.