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Timestamp: 2019-02-19 03:00:05
Document Index: 78497233

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 8', 'ARTÍCULO 10', 'ARTÍCULO 11', 'ARTÍCULO 15', 'ARTÍCULO 24', 'artículo 2', 'artículo 59', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 204', 'artículo 37', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 208', 'artículo 209', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 59', 'artículo 1', 'artículo 24', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 24', 'artículo 204', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 15', 'artículo 1', 'artículo 1']

﻿ AUTO 2017-00110 DE AGOSTO 23 DE 2018
AUTO 2017-00110 DE 23 DE AGOSTO DE 2018
CONTENIDO:PARA QUE SE PUEDA REGLAMENTAR EL USO DE UNA NUEVA CATEGORÍA DE VEHÍCULOS SE REQUIERE QUE PREVIAMENTE EL LEGISLADOR LA HAYA CONTEMPLADO. SE DECRETA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS ARTÍCULOS 4 A 7NUMERALES 6, 7 Y 8, Y EL PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 8ARTÍCULO 10INCISO PRIMERO Y PARÁGRAFOS 1, 2 Y 3 DEL ARTÍCULO 11Y ARTÍCULO 15 DE LA RESOLUCIÓN 160 DEL 2 DE FEBRERO DE 2017, “POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL REGISTRO Y LA CIRCULACIÓN DE LOS VEHÍCULOS AUTOMOTORES TIPO CICLOMOTOR, TRICIMOTO Y CUADRICICLO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE TRANSPORTEPOR TANTO SE OBSERVA QUE EL ACTO DEMANDADO REGULA BÁSICAMENTE DOS TIPOS DE ASUNTOS RESPECTO DE LOS VEHÍCULOS AUTOMOTORES TIPO CICLOMOTOR, TRICIMOTO Y CUADRICICLO, EL PRIMERO REFERIDO AL REGISTRO Y CONTROL, Y EL SEGUNDO, ASPECTOS DE TRÁNSITO Y CIRCULACIÓN DE LOS MISMOS POR LAS VÍAS NACIONALES. EN CUANTO AL PRIMERO DE LOS ASPECTOS REGULADOS, SE EVIDENCIA QUE NINGUNA DE LAS NORMAS EN QUE DEBERÍA FUNDARSE APARECE REFERENCIA RESPECTO A LA REGLAMENTACIÓN TRATADA, POR LO MENOS EN LO QUE A ÉSTOS VEHÍCULOS SE REFIERE, SIENDO CLARA LA TRASGRESIÓN DE LO DISPUESTO EN LAS NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE DETERMINAN LOS LÍMITES DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA, DADO QUE EL ACTO ACUSADO CONTEMPLA UNA NUEVA CATEGORÍA DE VEHÍCULOS QUE NO FUE EXPRESAMENTE PREVISTA POR EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN NINGUNA DE LAS NORMAS QUE REGULAN ESA ACTIVIDAD, PUES LO CIERTO ES QUE LA NORMA LEGAL CONTIENE PRECISIONES DE CARÁCTER GENERAL. ASÍ COMO TAMPOCO, EL LEGISLADOR PREVIÓ CONDICIONES DE REGISTRO, CARGUE DE INFORMACIÓN DE LOS MISMOS AL REGISTRO ÚNICO NACIONAL DE TRANSITO, NI LA OBLIGATORIEDAD DE ASIGNAR PLACAS, LICENCIA DE TRÁNSITO O SEGURO OBLIGATORIO A ESTE TIPO DE VEHÍCULOS. EN CONSECUENCIA, NO ERA PROCEDENTE QUE EL EJECUTIVO ENTRARA A REGLAMENTAR TALES EVENTOS, COMO QUIERA QUE, ES NECESARIO QUE EL LEGISLADOR PREVEA LA NORMA MARCO A EFECTOS DE POSTERIOR REGULACIÓN PARA QUE CADA ASUNTO Y SECTOR TENGAN LOS ÓRGANOS DEL EJECUTIVOPOR ELLO SE EVIDENCIA LIMITACIONES A LA LIBRE CIRCULACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 24 CONSTITUCIONAL COMO UN DERECHO FUNDAMENTAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:RAMA EJECUTIVA, RAMA LEGISLATIVA, ACTO ADMINISTRATIVO, MEDIDAS CAUTELARES, FACULTAD REGLAMENTARIA, ACTIVIDAD DE LA RAMA EJECUTIVA, DESARROLLO LEGISLATIVO
Auto 2017-00110 de agosto 23 de 2018
Rad.: 11001-03-24-000-2017-00110-00
Actor: Manuel Barrero Montenegro
1.1. El ciudadano Manuel Barrero Montenegro, en ejercicio del medio de control de nulidad, solicitó la suspensión provisional de la Resolución 160 de 2 de febrero de 2017, “Por la cual se reglamenta el registro y la circulación de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Transporte.
1.2. El demandante sostuvo que el acto administrativo demandado contradice los artículos 21, 24, 121, 122, 123, 150 (num. 2º) y 208 de la Constitución Política; los artículos 59 y 61 de la Ley 489 de 1998; artículos 1º y 2º de la Ley 769 de 2002; y el artículo 2º del Decreto 87 de 2011. A continuación se transcribirán las normas invocadas como violadas.
2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.
“ART. 208.—Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”.
11. Velar por la conformación del sistema sectorial de información respectivo y hacer su supervisión y seguimiento”.
“ART. 61.—Funciones de los ministros. Son funciones de los ministros, además de las que le señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes:
PAR.—La representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas”.
Zona de estacionamiento restringido: Parte de la vía delimitada por autoridad competente en zonas adyacentes a instalaciones militares o de policía, teatros, bancos, hospitales, entidades oficiales y de socorro, iglesias, establecimientos industriales y comerciales, en la cual solo pueden estacionar los vehículos autorizados”.
Decreto 87 de 2011.
“ART. 2º—Funciones. Corresponde al Ministerio de Transporte cumplir, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
PAR. 2º—El Instituto Nacional de Concesiones, INCO, y el Instituto Nacional de Vías en relación con lo de su competencia, para el desarrollo de las actividades del modo de transporte marítimo, serán asesorados por la Dirección General Marítima, Dimar, en el área de su competencia”.
1.3. Fundamentó la solicitud de suspensión provisional de la mencionada resolución en el desconocimiento de las atribuciones asignadas al Ministerio de Transporte, pues, a su juicio, la regulación de la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclista, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas o privadas es un asunto que compete al legislador(1).
Al respecto, adujo que el Ministerio de Transporte reguló la circulación de los vehículos automotores ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo, asumiendo funciones propias del Congreso de la República y desconociendo la exclusiva competencia del órgano legislativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 769 de 6 de agosto de 2002(2), sin contar, además, con la participación de otros ministerios que, por la especificidad del tema objeto de la reglamentación, debían concurrir para tal efecto, como es el caso del Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
1.4. Indicó que las definiciones que trae la Resolución 160 de 2 de febrero de 2017, constituyen una modificación del artículo 2º del Código Nacional de Tránsito Terrestre, toda vez que incluye términos que no fueron utilizados por el Congreso de la República al regular esta materia, estableciendo así una nueva clasificación de vehículos.
II. Traslado de la solicitud a las autoridades demandadas.
2.1. El Ministerio de Transporte solicitó no decretar la medida cautelar por cuanto no se demostraron los elementos suficientes para su procedencia, ni se acreditó la violación de normas superiores con la expedición de los actos administrativos cuya suspensión provisional se solicita(3).
En cuanto a la falta de competencia señaló que esa entidad actuó en el marco de las atribuciones fijadas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, especialmente en los artículos 1º inciso 3º, y 7º, que lo facultan para actuar como entidad regulatoria y sancionatoria, orientando sus acciones a la prevención y asistencia técnica y humana a los usuarios de la vía.
Agregó que el acto acusado también encuentra sustento legal en el numeral 2.4 del artículo 2º del Decreto 87 de 2011, que determinó dentro de las funciones del ministerio la de “formular regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carreteros, marítimo, fluvial y férreo”, y en el artículo 204 de la Ley 1753 de 2015(4), por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un nuevo país”, en el cual se le asignó la tarea de impulsar el uso de modos no motorizados y tecnologías limpias como bicicletas y tricimóviles en todo el territorio nacional, y con fundamento en ello se expidió el acto acusado.
3.1. De la solicitud de suspensión provisional y de la intervención de la entidad demandada, visibles en el cuaderno de medidas cautelares, se encuentra acreditado que mediante Resolución 160 del 2 de febrero de 2017 el Ministerio de Transporte reglamentó el registro y circulación de vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo así:
“ART. 1º—Objeto. Determinar las condiciones para llevar a cabo el registro de los vehículos automotores de tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, ante los organismos de tránsito en el país, así como reglamentar la revisión técnico-mecánica ante los centros de diagnóstico automotor y las condiciones para su circulación.
“ART. 2º—Alcance y ámbito de aplicación. Las disposiciones establecidas en la presente resolución rigen en todo el territorio nacional y son aplicables a los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, a partir de la entrada en vigencia del presente acto administrativo.
f) Vehículos que carecen de una plaza de asiento como mínimo.
g) Vehículos auto equilibrados bicicleta y bicicleta con pedaleo asistido.
h) Vehículos diseñados y fabricados para ser utilizados por las fuerzas armadas, los servicios de protección civil, los servicios de bomberos, las fuerzas responsables del mantenimiento del orden público y los servicios médicos de urgencia.
“ART. 3º—Definiciones. Para la aplicación e interpretación de las disposiciones contenidas en el presente acto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
Bicicleta con pedaleo asistido: Bicicleta equipada con un motor auxiliar con potencia nominal continua no superior a 0,35 kW, que actúa como apoyo al esfuerzo muscular del conductor. Dicha potencia deberá disminuir progresivamente conforme se aumente la velocidad del vehículo y se suspenderá /cuando el conductor deje de pedalear o el vehículo alcance una velocidad de 25 km/h, el peso nominal” de una bicicleta asistida no deberá superar los 35 kg.
Cuadriciclo: Vehículo automotor de cuatro ruedas, con estabilidad propia, cuya masa en vacío sea inferior o igual a 450 kg para vehículos de transporte de personas o 600 kg para vehículos con posibilidad de transporte de mercancías dentro del chasis y cuerpo del vehículo, sin incluir la masa de las baterías para los vehículos eléctricos, y con un motor de cilindrada mayor a 50 cm o cuya potencia sea inferior o igual a 15 kW para los que cuentan con motor eléctrico.
Motociclo, ciclomotor o Moped: Vehículo automotor de dos (2) ruedas, provisto de un motor de combustión interna, eléctrico y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, de cilindraje no superior a 50 cm si es de combustión interna ni potencia nominal superior a 4 kW si es eléctrico. Triciclo: Vehículo no motorizado de tres (3) ruedas, accionado con el esfuerzo del conductor por medio de pedales.
“ART. 4º—Obligatoriedad del registro en el sistema RUNT. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 769 de 2002, los fabricantes, importadores y/o ensambladores de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclos, de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, que ingresen al país o sean fabricados con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente resolución, deberán ser registrados en el Registro Nacional Automotor (RNA) del Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT).
PAR. 1º—Para los trámites de tránsito, de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclos, de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, se deberá acreditare cumplimiento de los requisitos y procedimientos establecidos en la Resolución 12379 de 2012, o la norma que la modifique, adicione o la sustituya.
“ART. 5º—Placas. Los vehículos automotores tipo ciclomotor y tricimoto llevaran una sola placa reflectiva en el extremo trasero con base en las características y seriado de las placas que para el efecto se expidan. Para efectos de la expedición de la placa, el organismo de tránsito hará uso de los rangos otorgados para el registro de motocicletas.
“ART. 6º—Cargue de la información. Los fabricantes, ensambladores e importadores, deberán realizar previo al registro inicial de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, el cargue de la información del detalle de la clasificación de las tipologías vehiculares descritas en la presente resolución, al sistema RUNT conforme a lo establecido en la Resolución 12379 de 2012 o la norma que la adicione, modifique o sustituya.
“ART. 7º—Actualización tablas de parametrización RUNT. De conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Resolución 5443 de 2009, la dirección de transporte y tránsito del Ministerio de Transporte deberá informar y autorizar por escrito al concesionario RUNT, para que realice las actualizaciones necesarias a las tablas de parametrización, el manual y los campos de registros de potencia, de manera que se puedan registrar de acuerdo a sus características técnicas y sin ningún inconveniente, todos los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía.
“ART. 8º—Tránsito. Sin perjuicio de las condiciones de circulación determinadas en la Ley 769 de 2002 y la Ley 1811 de 2016, los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, solo podrán movilizarse por las vías terrestres de uso público y privadas abiertas al público, cumpliendo con las condiciones aquí establecidas:
3. No podrán transitar sobre las aceras o andenes, ciclo vías, ciclorrutas o cualquier tipo de cicloinfraestructura y lugares destinados al tránsito exclusivo de peatones o bicicletas, ni por aquellas vías en donde las autoridades competentes lo prohíban.
7. Seguro obligatorio - SOAT.
8. Certificado de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes.
PAR. 1º—Los numerales 4º y 5º del presente artículo, aplicaran exclusivamente para los vehículos automotores tipo ciclomotor y tricimoto de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía.
PAR. 2º—Los numerales 6º, 7º y 8º del presente artículo, aplicarán exclusivamente para los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, que ingresen al país o que hayan sido fabricados en el país con posterioridad a la publicación de la presente resolución.
“ART. 9º—Licencia de conducción. Los conductores de los vehículos tipo ciclomotor o tricimoto, deberán contar con licencia de conducción como mínimo de la categoría Al, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 1500 de 2005 o la norma que la modifique/derogue o sustituya.
Los conductores de los vehículos clase cuadriciclos que circulen por las vías públicas, deberán contar con licencia de conducción como mínimo de la categoría B1, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 1500 de 2005 o la norma que la modifique o sustituya.
“ART. 10.—Licencia de tránsito. Para efectos de control en vía y sin perjuicio de lo establecido en artículo 4º de la presente resolución, al momento de la expedición de la licencia de tránsito de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo, de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, los organismos de tránsito deberán utilizar el formato de licencia de tránsito adoptado por el Ministerio de Transporte.
PAR.—En el evento en que el vehículo automotor tipo ciclomotor o tricimoto y/o cuadriciclo sea eléctrico y/o de cualquier otro tipo de generación de energía limpia, el organismo de tránsito diligenciara el formato de licencia de tránsito que para tal efecto adopte la subdirección de tránsito en un término no mayor a dos meses.
“ART. 11.—Revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes. La revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo, de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía se llevará a cabo por los centros de diagnóstico automotor, una vez el Icontec emita la norma técnica o se adopten normas internacionales por parte del Ministerio de Transporte, que establezcan los parámetros, pruebas y requisitos para realizarla.
PAR. 1º—La revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes de que trata el presente artículo, solo podrá ser realizada por los centros de diagnóstico automotor habilitados por el Ministerio de Transporte en la clase “B” y “D”.
PAR. TRANS.—Hasta que el Icontec emita la norma técnica que establezca los parámetros, pruebas y requisitos para realizar la revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes, los propietarios de los vehículos automotores descritos en la presente resolución, deberán asegurar como mínimo el perfecto funcionamiento de frenos, del sistema de dirección, del sistema de suspensión, del sistema de señales visuales y audibles permitidas y del sistema de escape de gases cuando aplique, y demostrar un estado adecuado de llantas y de los espejos.
“ART. 12.—Periodicidad de la revisión. Los vehículos automotores descritos en la presente resolución, deberán realizar la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes en los términos establecidos por la Ley 769 de 2002, o aquella que la modifique, adicione o sustituya.
“ART. 13.—Ambiental. En el caso de. los vehículos eléctricos, las baterías deberán disponerse según lo estipulado por las normas que para tal efecto emita el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
“ART. 14.—Sanciones. Los conductores de los vehículos que no acaten las condiciones previstas en la presente resolución, serán objeto de las sanciones señaladas en la Ley 769 de 2002 o la norma que la adicione, modifique, sustituya o la reglamente.
“ART. 15.—Tarifas. Hasta tanto los organismos de tránsito no tengan determinada una tarifa específica para los derechos causados por los trámites asociados a los vehículos automotores descritos en la presente resolución, estos deberán aplicar las tarifas vigentes para los trámites de tránsito y las establecidas por el Ministerio de Transporte para los trámites ante el RUNT, así: Para vehículos automotores tipo ciclomotor o tricimoto sea de combustión interna, eléctrico y/o de cualquier otro tipo de generación de energía: será el establecido para las motocicletas del registro nacional automotor. Para vehículos automotores tipo cuadriciclo sea de combustión interna, eléctrico y/o de cualquier otro tipo de generación de energía: será el establecido para los automóviles del registro nacional automotor.
“ART. 16.—Beneficios en el uso de bicicletas asistidas. Los beneficios de que trata la Ley 1811 de 2016, serán aplicables a las bicicletas y bicicletas asistidas, siempre y cuando cumplan con las características contenidas en el artículo 3º de la presente resolución.
“ART. 17º—Prohibiciones. En ningún caso se podrá realizar la prestación del servicio de transporte público de pasajeros en vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo de combustión interna, eléctricos y/o de cualquier otro tipo de generación de energía, so pena de incurrir en las sanciones establecidas en la Ley 769 de 2002 o la norma que la adicione, modifique o sustituya.
“ART. 18.—Uso del casco para usuarios de bicicleta y bicicleta asistida. Es de carácter obligatorio seguir lo ordenado por el Código Nacional de Tránsito en cuanto al uso del casco para usuarios de bicicletas y bicicletas asistidas. El Ministerio de Transporte recomienda en cualquier caso el uso del casco.
PAR. 1º—En todo caso el casco deberá usarse obligatoriamente en los siguientes eventos.
“ART. 19.—Transitoriedad. En un plazo no superior a seis (6) meses contados a partir de la publicación de la presente resolución, el RUNT y los centros de diagnóstico automotor deberán actualizar, habilitar las tablas de parametrización, procedimientos de ensayo y registro de la información de las nuevas tipologías vehiculares.
“ART. 20.—Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga la Resolución 3600 de 2004 y las demás que le sean contrarias”.
3.2. Con fundamento en los anteriores hechos, corresponde al despacho en Sala Unitaria determinar si es procedente decretar la suspensión provisional de una resolución que reglamenta el registro y circulación de vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo, estableciendo condiciones para su entrada en circulación, así como para su desplazamiento en el territorio nacional.
3.2.1. Resolver el problema planteado impone hacer un acercamiento conceptual a la figura de la potestad reglamentaria. Tal instituto encuentra su fundamento constitucional en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, cuando atribuye al Presidente de la República tal función para la cumplida ejecución de las leyes.
Esta potestad deberá ejercerse, en todo caso, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales, por lo que el propósito de los actos administrativos que se expidan en su ejercicio únicamente pueden tener como finalidad y fundamento el desarrollo del contenido de la ley preexistente, estando vedado en consecuencia al ejecutivo ampliar o restringir el sentido de la ley, así como modificar o suprimir sus disposiciones; pues tal conducta, a la luz de los postulados constitucionales que delimitan esta competencia, constituye una extralimitación que provocaría el retiro del ordenamiento jurídico del acto respectivo, en el entendido que esta facultad no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la ley, sin entrar a reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al legislador.
En este mismo sentido, es claro para la Sala Unitaria que esa facultad reglamentaria se extiende a los ministros, quienes la pueden también ejercer para dictar normar de carácter general dirigidos a regular aspectos técnicos u operativos dentro de su especialidad temática; sin embargo, tal ejercicio tiene la particular característica de tratarse de una atribución residual y subordinada a la asignada al Presidente de la República en el precitado artículo 189 Constitucional, quien por expreso mandato constitucional es el titular natural de la misma, en atención las características inalienable, intransferible, inagotable, atemporal e irrenunciable de la misma.
Esta Sección ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los ministerios, por lo que resulta pertinente traer a colación lo dicho en sentencia del 29 de julio de 2010, en la que se manifestó:
“Para reforzar lo dicho hasta aquí, es del caso traer a colación, por su pertinencia, los siguientes apartes de la decisión adoptada por la Sala el 13 de septiembre de 2007, en donde al referirse a las potestades reglamentarias derivadas o de segundo grado que ejerce el Ministro de Transporte, expresó:
En un estado unitario como el Colombiano, y en virtud de lo dispuesto en los numerales 2º y 23 del artículo 150 de la Constitución Política compete al Congreso regular la prestación del servicio público de transporte, los modos y los medios, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las locales para el efecto, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 ibídem.
Empero, la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes (C.N., art. 189-11), no puede confundirse con la del Ministro de Transporte, en su calidad de “jefe de la administración en su respectiva dependencia” y de director del sector y sistema nacional de transporte, para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general sobre determinados aspectos cambiantes, […]. Desde luego, al ejercerla, no puede rebasar el ámbito material de la ley ni de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, ni interferir con su calidad de suprema autoridad administrativa.
Las facultades reglamentarias en comento, encuentran su sustento constitucional en el artículo 208 de la Constitución, en cuyo inciso 1º se establece:
Adicionalmente resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública. Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública. En ese sentido, desconocer a los ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998”(5).
Tal postura encuentra respaldo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que entre otras sentencias, en la C-1005 de 2008(6) dijo:
“En la Sentencia C-675 de 2005, la Corte Constitucional reiteró su jurisprudencia sobre el sentido y alcance de la competencia de regulación en cabeza de los ministerios y su concordancia con lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11. En aquella ocasión enfatizó de nuevo la Corporación que la facultad de regular ciertos tópicos reclamaba “la existencia previa de un contenido o de una materia que [pudiesen] ser regulados”, así como que la autoridad encargada de expedir la regulación obrara dentro de las fronteras fijadas por tal materia o contenido y no infringiera ni la ley ni la Constitución. De la primera exigencia se sigue la prohibición de que por vía administrativa el presidente de la República u otro (a) funcionario (a) de la administración pública entre a sustituir al legislador para lo cual sería menester que la ley otorgara precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, en las condiciones previstas por el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Nacional. De la segunda, se deriva entretanto el respeto por la estructura piramidal del ordenamiento jurídico como presupuesto de validez de toda norma jurídica”.
Las disposiciones normativas y los antecedentes jurisprudenciales traídos a colación permiten concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República o de cualquier otro funcionario de la Rama Ejecutiva facultado para ello, supone la preexistencia de un marco normativo pasible de reglamentación; esto es, que las regulaciones administrativas que materializan las disposiciones legales dependen de los criterios que se fijen y dentro de los cuales ha de actuar la administración, sin exceder tal competencias asumiendo atribuciones reservadas al legislador en determinados asuntos.
Sobre este punto, la antedicha Sentencia C-1005 de 2008 también precisó:
“La Corte ha subrayado, igualmente, cómo “la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria, no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria”. Respecto de lo anterior, resulta importante recordar lo siguiente. Cuando existe reserva de ley, se establece la obligación de regular el tema mediante normas con fuerza de ley y la potestad reglamentaria únicamente podría ejercerla el presidente sobre aspectos marginales y muy puntuales. Cosa distinta sucede cuando no se presenta reserva de ley, por cuanto en tal evento, la materia puede ser regulada tanto por normas legales como reglamentarias.
De todos modos, aún en el caso antes señalado, este Tribunal ha insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar”.
3.2.3. Vista la anterior conceptualización sobre el ejercicio del poder reglamentario, es necesario aludir a lo dispuesto en la Ley 105 de 30 de diciembre 1993(7), mediante la cual, entre otras, se facultó al Ministerio de Transporte, en coordinación con las diferentes entidades sectoriales, para la definición de las políticas generales sobre el servicio de transporte y el tránsito.
3.2.4. La Ley 336 de 20 de diciembre de 1996(8) unificó los principios y los criterios que fundamentan la regulación y reglamentación del transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación en el territorio nacional, de conformidad con la Ley 105 de 1993, y con las normas que la modifiquen o sustituyan. También reguló la creación y funcionamiento de las empresas de transporte público, la prestación del servicio público de transporte, los servicios conexos al de transporte, las tarifas, las condiciones de seguridad, las sanciones y procedimiento, entre otros tópicos.
3.2.5. La Ley 489 de 1998(9), al regular la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional, estableció, en el artículo 59, las funciones generales de los ministerios, y determinó expresamente que serían las allí contenidas, sin perjuicio de las atribuciones que se asignen en leyes especiales.
3.2.6. Ahora bien, en lo pertinente a la potestad reglamentaria en el sector de transporte, el artículo 1º de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito y Transporte, invistió al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito, a la que le corresponde definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en lo relativo a esta materia.
Así mismo, precisó que las normas del citado código regulan la circulación de peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas o privadas que estén abiertas al público, así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito.
También desarrolló el concepto del derecho a la libre movilidad previsto en el artículo 24 Constitucional, en el sentido de indicar que tal condición estará sujeta a la intervención de las autoridades correspondientes para que vía reglamentación garanticen la seguridad y comodidad de los habitantes en cuanto a la calidad, oportunidad, cubrimiento y libertad de acceso al territorio.
3.2.7. A su turno, el Decreto 87 de 2011(10) dispuso en el artículo 1º que “El Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo”, y en el artículo 2º definió sus funciones.
3.2.8. Vistas así las cosas, se observa que el acto demandado regula básicamente dos tipos de asuntos respecto de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo, el primero referido al registro y control, y el segundo, a aspecto de tránsito y circulación de los mismos por las vías nacionales.
3.2.8.1. En cuanto al primero de los aspectos regulados, contenidos en los capítulos II, III, V y algunas disposiciones de los capítulos IV y VI, encuentra la Sala que en ninguno de los preceptos vistos en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, ni en la Ley 769 de 2002 prevén materia alguna objeto de reglamentación en relación a los temas allí tratados, por lo menos en lo que a éstos vehículos se refiere, por lo que es clara la trasgresión de lo dispuesto en las normas constitucionales y legales que determinan los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, dado que, se reitera, el acto acusado contempla una nueva categoría de vehículos que no fue expresamente prevista por el Congreso de la República en ninguna de las normas que regulan esa actividad, pues lo cierto es que la norma legal contiene precisiones de carácter general.
3.2.8.2. Así, si el Congreso no previó las condiciones de registro, ni cargue de información de los mismos al RUNT, ni la obligatoriedad de asignar placas a este tipo de vehículos, tampoco la expedición de licencia de tránsito o seguro obligatorio que ampare eventuales accidentes, ni la revisión técnico-mecánica y de emisión de gases contaminantes o el régimen tarifario, no era procedente entonces que el ejecutivo entrara a reglamentar tales eventos, como quiera que, según lo visto en el anotado desarrollo jurisprudencial de la potestad reglamentaria, es necesario que el legislador prevea la norma marco a efectos de que posteriormente se regule lo pertinente de acuerdo con los mandatos que para cada asunto y sector tengan los órganos del ejecutivo, máxime si las mismas resultan ser limitantes para el ejercicio de situaciones no previstas por el Congreso para ser reguladas. Ello, porque tales disposiciones constituyen claras limitaciones a la libre circulación que, de conformidad con el artículo 24 Constitucional, gozan de reserva de ley, pues se trata del amparo a un derecho fundamental.
3.2.8.3. Ahora, no resulta suficiente el argumento esgrimido por el ministerio en el traslado a la medida cautelar, puesto que lo reglamentado no es un aspecto técnico sino jurídico, como quiera que define todo un régimen de obligaciones, condiciones, restricciones, las relacionadas con la obligatoriedad de inscripción en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), obligatoriedad de la revisión técnica mecánica y de emisiones contaminantes, respecto de las cuales está claramente definida su titularidad en el Congreso de la República(11).
3.2.8.4. Tampoco resulta de recibo la fundamentación de la competencia del Ministerio de Transporte para la expedición del acto acusado en el artículo 204 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, pues si bien se faculta a ese ministerio para realizar acciones tendientes a promover el uso de modos no motorizados y tecnologías limpias, tales como bicicleta, tricimóviles y transporte peatonal en todo el territorio nacional, no significa ello que se hayan dado potestades para establecer un marco de regulación para el registro de vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo, excediendo las atribuciones de promoción de las cuales es titular.
3.2.8.5. De otro lado, el acto acusado sí regula asuntos propios de las competencias que como suprema autoridad de tránsito y transporte posee el Ministerio, y que además, responden a una realidad social que exige su ejercicio para establecer reglas que controlen la circulación de los vehículos tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo en las vías nacionales, en el marco del principio de seguridad que rige el sector en cualquiera de sus modalidades.
3.2.8.6. Es así como, a juicio de la Sala, las disposiciones que se refieren a aspectos de circulación y movilización sobre el territorio nacional, tales como el tipo de vías en la cuales pueden transitar, las condiciones mecánicas, ambientales y de seguridad (casco, señalizaciones y chaleco reflectivo), el uso de los carriles, entre otros, sí encuentran fundamento en la potestad reglamentaria, a partir de la existencia de esos vehículos que se integran al sistema de transporte nacional, y que responden a una necesidad de optimizar las condiciones de movilización de la población en ejercicio del derecho a la libertad del cual son titulares.
El establecimiento de tales disposiciones encuentran sustento en la atribución constitucional y legal con la que cuenta el Ministerio de Transporte, puesto que, aun cuando todo colombiano tiene derecho a circular libremente por todo el territorio nacional (art. 24 Superior), las limitaciones se encuentran circunscritas a lo que el legislador refiera sobre el particular, aspecto éste que a su vez le fue deferido al Ministerio de Transporte, pero sujeto a la necesidad de que, vía reglamentación, se garantice “la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio púbico”(12), y se busque “la seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización”(13).
Por lo anterior, el Despacho accederá parcialmente al decreto de la medida cautelar solicitada de los artículos 4º a 7º; numerales 6º, 7º y 8º, y el parágrafo 2º del artículo 8º; artículo 10; inciso 1º y parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 11; y artículo 15 de la Resolución 160 del 2 de febrero de 2017, “Por la cual se reglamenta el registro y la circulación de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo y se dictan otras disposiciones”, proferida por el Ministerio de Transporte, en razón a que, de la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas, se evidencia en este momento la vulneración alegada, en tanto en ellos se excedió la potestad reglamentaria del Ministerio de Transporte, dejando vigentes las demás disposiciones del acto acusado.
DECRETAR la suspensión provisional de los artículos 4º a 7º; numerales 6º, 7º y 8º, y el parágrafo 2º del artículo 8º; artículo 10; inciso 1º y parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 11; y artículo 15 de la Resolución 160 del 2 de febrero de 2017, “Por la cual se reglamenta el registro y la circulación de los vehículos automotores tipo ciclomotor, tricimoto y cuadriciclo y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Transporte, de acuerdo a lo enunciado en la parte motiva de esta providencia. En lo demás el acto administrativo demandando queda vigente.
(1) Folios 10 a 19 del cuaderno de medida cautelar.
(2) Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
(3) Folios 26 a 29 del cuaderno de medidas cautelares.
(4) ART. 204.—Estímulos para el uso de la bicicleta y los tricimóviles no motorizados. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Transporte, realizará acciones tendientes a promover el uso de modos no motorizados y tecnologías limpias, tales como bicicleta, tricimóviles y transporte peatonal en todo el territorio nacional.
(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de veintinueve (29) de julio de dos diez (2010), rad. 11001-03-24-000-2002-00249-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(6) Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008), M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(8) “Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”.
(10) “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2015, exp. D-10610, M.P. Alberto Rojas Ríos. Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015, exp. D-10485, M.P. Alberto Rojas Ríos. Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005, exp. D-5521, M.P. Rodrigo Escobar.
(12) Inciso 2º del artículo 1º de la Ley 769 de 2002.
(13) Inciso final del artículo 1º de la Ley 769 de 2002.