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Timestamp: 2017-05-01 00:31:39
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“América Latina, actividad de inteligencia y su control -el estado de la cuestión-“	17 octubre, 20101 abril, 2014 by adminNo Comments	Autor: José Manuel Ugarte
Prepared for delivery at the 2010 Meeting of the Latin American Studies Association, Toronto, Canada, October 6-9 2010. Desde la sanción en Argentina de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior (1992), América Latina ha experimentado un significativo avance hacia la institucionalización de la actividad de inteligencia, sancionando leyes públicas en la materia y estableciendo controles de dicha actividad. Así, sucesivamente Brasil, Perú, Argentina, Chile, México, Guatemala, Colombia y Ecuador han sancionado tales leyes y establecido controles, y otros países están dando pasos para hacerlo en un futuro inmediato. Subsisten no obstante serias dudas respecto de la profundidad real de los cambios y de la eficacia de los controles establecidos. El trabajo efectúa un profundo análisis de la realidad vigente en la materia y de las perspectivas, efectuando propuestas para incrementar la legitimidad y eficacia de la actividad de inteligencia en la región.
1 Del control de la actividad de inteligencia.
La materia de este trabajo nos propone un breve análisis de los fundamentos y características del control de la actividad de inteligencia, y un examen del estado de la cuestión en América Latina.
1.2 ¿Qué debemos controlar?
Es preciso tener presente qué debemos controlar.
Se denomina inteligencia a un producto, que es conocimiento, información elaborada. También, a una actividad o función estatal. Asimismo, a una organización, que suele constituir un conjunto de organizaciones.
Esto fue siempre así, tanto en la literatura académica sobre inteligencia, como en la práctica. La obra clásica de Sherman Kent[i] encabeza las partes en que se divide señalando que “La información es conocimiento”, “La información es organización”, y que “La información es actividad”.
Inteligencia es lo que define Jeffrey Richelson[ii] como “el producto resultante de la recolección, evaluación, análisis, integración e interpretación de toda la informa­ción disponible concerniente a uno o más aspectos de naciones extranjeras o áreas de operación que son inmediatamente o potencialmente significativas para el planeamiento” (si bien el referido autor expresa posteriormente que “…otras actividades ‑contrain­teligencia y acción encubierta‑ están interligadas con la actividad de inteligencia…”)
Partiendo de la base que de que habremos de analizar aquí la problemática del control de la actividad de inteligencia, debemos examinar qué comprende tal actividad. Como actividad, la inteligencia abarca no solamente la obtención, tratamiento y análisis de la información destinada a satisfacer las necesidades de los formuladores de políticas, fundamentalmente de las áreas de política exterior, economía y defensa, sino también la contrainteligencia y, aspecto éste más sujeto a discusión, las operaciones encubiertas[iii].
Indudablemente, estas últimas presentan uno de los mayores desafíos para el control.
1.3 ¿Por qué y para qué es necesario controlar la actividad de inteligencia?
El control de los órganos y actividades de inteligencia debe ser aceptado y asumido como una consecuencia ineludible del carácter republicano y democrático del Estado y de su lógica derivación, el público examen de la actividad gubernativa, y la exigencia de legitimidad y de eficacia que dicho carácter plantea, para toda institución gubernamental.
Por otra parte, se trata de una actividad que presenta rasgos distintivos respecto de otras actividades estatales. Se trata de una actividad caracterizada por el secreto, que protege sus fuentes y métodos, y que frecuentemente realiza actos de carácter subrepticio, y ello contradice uno de los principios fundamentales del sistema republicano, la publicidad de los actos de gobierno.
Esta necesidad se acentúa en países en transición hacia la plena vigencia del sistema democrático –como son los países latinoamericanos- que suelen carecer de la protección adicional que brinda a éste la existencia de una opinión pública activa, vigilante y consciente de sus derechos, y una prensa independiente.
1.4 Objetivos del control de la actividad de inteligencia.
Como objetivos del control, habremos de señalar que consisten en obtener que la actividad de inteligencia sea realizada con legitimidad y con eficacia[iv].
Cuando requerimos la realización de la actividad que nos ocupa con legitimidad, perseguimos que ésta tenga lugar con observancia de las disposiciones de las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes en el país que la desempeña y de los principios generales del derecho; es decir, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho,[v] como en una frase feliz exige la Constitución Española de 1978 de su Administración Pública, y con respeto de los derechos individuales de sus habitantes.
Cuando procuramos que la actividad de inteligencia sea realizada con eficacia, buscamos el logro en tal actividad de los objetivos perseguidos a través de ella, mediante una adecuada relación entre los medios puestos a disposición de los órganos que desempeñan la actividad ‑los fondos públicos‑ y el producto obtenido: la inteligencia.[vi]
1.5 Precondiciones del control: voluntad política y medios materiales adecuados.
Peter Gill[vii] ha puesto énfasis en dos verdaderas precondiciones para la eficacia del control de inteligencia, especialmente aplicables para América Latina, como se verá: la voluntad política de ejercitar el control, y la posesión de adecuados recursos –humanos y materiales, cabe agregar-. Señala con indudable elocuencia dicho autor, que Estructuras de supervisión que carezcan de los recursos y la voluntad necesarios son peor que inútiles. La razón es obvia: brindan legitimación a la actividad de inteligencia, cualesquiera sean sus deficiencias, y facilitan la resistencia por parte de ésta a los controles democráticos.
Compartiendo el carácter de precondiciones del control que poseen los dos aspectos indicados, debemos señalar no obstante que en Latinoamérica, la mera existencia de un control específico de la actividad de inteligencia, aún cuando pueda tener un carácter limitado e incluso formal, ya constituye un avance. Se traduce en la existencia de un ámbito donde los organismos de inteligencia deben informar las actividades que realizan, en el que los legisladores, asesores y funcionarios toman conocimiento acerca de ella, formándose de ese modo una base de conocimiento y experiencia que puede facilitar, aunque sea en un futuro, la realización de un control eficaz.
1.6 Tipos de controles.
También cabe considerar los tipos o formas que asume el control de la actividad de inteligencia.
Podemos señalar tres tipos de controles de esta actividad.
En primer lugar, un control realizado por el órgano ejecutivo a través de órganos situados dentro de su ámbito, de naturaleza política pero obviamente no partidista dirigido fundamentalmente a formular los objetivos y las políticas en materia de inteligencia, y a asegurar que los planes a formular y las acciones a realizar, respondan adecuadamente a los objetivos y políticas fijados, y a las necesidades de la sociedad en su conjunto, que sean legítimas –conformes al ordenamiento jurídico del país que realiza la actividad, y a los planes realizados; que el presupuesto sea adecuadamente empleado y distribuido entre los distintos órganos que conforman el Sistema de Inteligencia de que se trate; siendo este aspecto realizado conjuntamente con el Congreso, que habrá de analizar tal presupuesto; y que el gasto sea efectuado con racionalidad y exclusivamente en acciones tanto legítimas, como necesarias y útiles para el Estado.
En este aspecto, el control ministerial, ejercido por el ministro del que depende el organismo de inteligencia de que se trate –existente en forma casi unánime en Europa Occidental, Estados Unidos, Canadá y, en general, en aquellos países desarrollados institucionalmente, especial, aunque no exclusivamente, con relación a aquellos organismos de inteligencia que ejercen sus competencias con medios propios de obtención de información en el territorio del país- tiene por finalidad asegurar su ejercicio por parte de una instancia con responsabilidad política inferior al Jefe de Estado o de Gobierno, generalmente los ministros del Interior o de Justicia, que pueden contar con una estructura adecuada para su ejercicio. En algunos casos en que se ha establecido la dependencia directa respecto del Primer Ministro, como sucede en la relativamente reciente legislación sancionada en Italia[viii] y Portugal[ix], se ha establecido, respectivamente, bajo la dependencia del Primer Ministro, una Autoridad delegada de alto rango–no obligatoria, pero designada y en funciones en la práctica- y un organismo con funciones de control, inspección y elaboración de inteligencia estratégica, el Departamento de Información para la Seguridad (DIS) (Italia) o, también bajo dependencia del Primer Ministro, un ministro con funciones de control y un órgano con muy amplias facultades de coordinación y control, el Secretario General del Sistema de Informaciones (Portugal). Es decir, que en aquellos países que han sabido resolver más exitosamente el dilema que plantea la actividad de inteligencia en el sistema republicano y democrático, existen en todos los casos controles dentro del órgano ejecutivo. Esta instancia de control ministerial –y sus equivalentes ya analizados- suele ser desaprovechada en aquellos países latinoamericanos que establecen la dependencia de sus organismos de inteligencia directamente respecto del Jefe de Estado, frecuentemente sin órganos de control de ningún tipo en jurisdicción del órgano ejecutivo.
Cabe destacar también que en materia de inteligencia, el primer control es el que ejercita el superior inmediato y en especial, el titular del organismo de inteligencia de que se trata, quien debe velar y consiguientemente responder por el comportamiento de sus subordinados y garantizar de la legitimidad de sus acciones y su adecuación los planes vigentes y requerimientos que sean formulados por órganos competentes. Ello pone de manifiesto la importancia que posee su adecuada designación y su control.
En segundo lugar, cabe destacar el control por el órgano legislativo, que debe tener en miras verificar la legitimidad y la eficacia en la actividad de inteligencia. Sólo será adecuadamente ejercido si existe entre los miembros de la Comisión respectiva la voluntad de ejercer el control, cualquiera sea la posición –oficialismo u oposición- de aquellos, evitándose actitudes de obtener ventajas políticas coyunturales, y si cuenta con los medios humanos y materiales que permiten el adecuado ejercicio del control.
Finalmente, un control de actividades intrusivas de la privacidad, que en los países latinoamericanos, España, Estados Unidos y Canadá está derivado a un mecanismo autorizatorio confiado a órganos judiciales, mientras que en Europa predomina su atribución a un funcionario político de alto rango, generalmente el Ministro del Interior, controlado posteriormente por un Comisionado, ombudsman o comisión supervisora, según los casos.
Este tipo de control tiene por finalidad verificar que estas acciones tengan por exclusiva finalidad aquellas invocadas para disponer su realización, y que la intrusión en la esfera de la privacidad quede reducida al mínimo posible.[x]
1.7 Los órganos destinados al control de la actividad de inteligencia.
Íntimamente relacionada con los tipos y formas que reviste el control de inteligencia, se encuentra la cuestión relativa a los órganos destinados al ejercicio del control.
El control por el órgano legislativo de esta actividad es ejercido habitualmente a través de Comisiones específicas.
En los países de Congreso unicameral, es habitual el ejercicio del control a través de una Comisión permanente, integrante de la Cámara única. En aquellos que cuentan con dos Cámaras, el control puede tener lugar a través de una Comisión Bicameral –como son los casos de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia de la Argentina[xi], o la Comisión Mixta de Control de las Actividades de Inteligencia de la República Federativa del Brasil[xii] o la Comisión Parlamentaria para la Seguridad de la República de la República Italiana[xiii], o bien la Comisión de Inteligencia y Seguridad del Reino Unido[xiv].También puede estar a cargo de sendas Comisiones, constituidas en cada una de las Cámaras, como es el caso de Estados Unidos de América. Finalmente, puede estar a cargo de una Comisión constituida exclusivamente en una de las Cámaras, como sucede en el Reino de España con la Comisión que controla los créditos destinados a gastos reservados del Congreso de los Diputados, a la que hoy, la Ley Reguladora del Centro Nacional de Inteligencia sancionada en Mayo de 2002 ha asignado un control limitado de la actividad de inteligencia
Existen comisiones legislativas de inteligencia que tienen expresas facultades investigativas –como es el caso de la correspondiente a la República Argentina- o bien que tienen exclusivamente las facultades inherentes a las restantes comisiones parlamentarias, que pueden o no incluir la investigación. A las comisiones legislativas, verdadero símbolo del control en materia de inteligencia, deben agregarse otros órganos de control externo que, aún cuando designados por el Parlamento o con su intervención, no son estrictamente comisiones parlamentarias, en razón de no estar integrados por miembros del Parlamento. Es dable citar entre ellos la Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia, órgano creado conjuntamente con otro órgano de control, el Inspector General, por la Ley de Inteligencia y Seguridad de 1984 de Canadá, o bien la Comisión Supervisora establecida por la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda, o la Comisión Permanente R, constituida por la Ley Orgánica del 18 de julio de 1991 relativa al control de los servicios de policía e información del Reino de Bélgica.
La descripción de los órganos de control precedentemente expuestos –particularmente los relativos al Canadá- nos introduce en otro modelo de control: la combinación de una comisión parlamentaria o de designación parlamentaria, con, un Inspector General o con un Comisionado. Se trata de un modelo de control que típicamente suele hallarse en países anglosajones o con influencia anglosajona; se cuentan entre quienes lo poseen, además del ya mencionado caso de Canadá, a Estados Unidos de América, al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, a Australia, y a la Unión Sudafricana. Cabe señalar que se trata de órganos de control cuya naturaleza y competencia divergen sustancialmente, según los países.
Finalmente, también cabe considerar la existencia, en carácter de órgano de control, de comisiones honorarias asesoras y de supervisión, como, en Estados Unidos de América, de la Junta Asesora de Inteligencia del Presidente (Piab) y del órgano que incluye en su seno, la Junta de Supervisión de Inteligencia (IOB), que realizan controles que comprenden aspectos de legitimidad y de eficacia. 1.8 Contenido del control.
Cabe considerar el contenido del control de la actividad de inteligencia.
El control de la actividad de inteligencia supone, en primer lugar la verificación de la legitimidad de las actividades desarrolladas.
Tales actividades deben responder estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias en vigencia, en tanto sean realizadas en el propio país, donde rigen dichas normas.. En cuanto a las que tienen lugar en el exterior, deben responder estrictamente a las directivas emanadas de los conductores de la política exterior y de defensa, absteniéndose, obviamente, de actuar en forma autónoma.
Además, los órganos y organismos deben atenerse a su competencia, aspecto que forma parte de la legitimidad, pero que también aporta a la eficacia, evitando inútiles duplicaciones de tareas. Este aspecto también involucra la protección de los derechos de los particulares cuando se trata de actividades desarrolladas en el propio territorio. De allí la importancia de definir cuidadosa y estrictamente las competencias de los organismos de inteligencia en el propio territorio y respecto de los propios ciudadanos, pudiendo éstas tener mayor amplitud en aquellos que deben ejercer en su labor en el exterior o respecto de personas, organizaciones, o Estados extranjeros.
Entendemos que existen estructuras orgánico-funcionales en materia de inteligencia que favorecen el control y otras que lo perjudican[xv].
Una clara distribución de competencias; una adecuada distribución de funciones en organismos de inteligencia diversos, dependientes de los Ministerios con competencia relativa a las funciones asignadas al organismo, favoreciéndose tanto el control como el logro de una relación adecuada entre productores y consumidores de inteligencia, evitándose concentraciones de funciones en un mismo organismo y favoreciendo la especialización y el control; un órgano de coordinación en el máximo nivel del Estado sin medios propios, dedicado a coordinar el accionar de los restantes, incluyendo la materia presupuestaria, y a elaborar inteligencia estratégica nacional; constituyen a nuestro juicio características de una estructura que favorece el control.
En otro orden de ideas, preciso es señalar que el control en materia de inteligencia, para constituir un instrumento para el perfeccionamiento de la actividad, debe también incluir la forma en que la misma es conducida, y las distintas tareas que dicha actividad incluye.
El primer aspecto a considerar es la dirección, que plantea la prioritaria necesidad de la objetividad, así como de su ejercicio alejado de la coyuntura política circunstancial, lo que no excluye una adecuada relación con los formuladores de política, que permita una adecuada determinación de las necesidades de inteligencia de aquellos, y su adecuada satisfacción.
Si bien se supone que los requerimientos fluyen desde la conducción del Estado en la práctica éstos suelen generarse las percepciones que los máximos funcionarios del campo de la inteligencia tienen de las necesidades en dicha materia de los consumi­dores de aquélla.
También debe ponerse atención en la obtención de información, que comprende la búsqueda y reunión de información para la elaboración de inteligencia.
Tanto la obtención, como la posterior elabora­ción, plantean interesantes interrogantes desde el punto de vista del control. La obtención, en cuanto al valor y a la confiabilidad de la información conseguida. Idénticos interrogantes se plantean con motivo de la elaboración, especialmente en la etapa de análisis de aquélla, agregán­dose además los relativos a la validez de los términos de referencia empleados, así como de la idoneidad de la meto­dología utilizada, y la eficacia del proceso de revisión.
Finalmente, la etapa de diseminación plantea la cuestión relativa a la entrega de los productos de inteli­gencia a los consumidores apropiados, es decir, quienes requieren de ella para la formulación de las políticas.
2. La institucionalización de la actividad de inteligencia en América Latina y el control de dicha actividad. La sanción de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior en Argentina –que estableció el primer control externo por parte del órgano legislativo, de la actividad de inteligencia en Latinoamérica- constituyó el hito inicial de una nueva etapa para la actividad de inteligencia en la región: la era de la institucionalización. Sucesivamente, la mayoría de los países integrantes de aquélla sancionaron leyes públicas relativas a la aludida actividad, estableciendo controles externos. Otros países que aún no lo han hecho, prevén hacerlo en lo inmediato. Parece haberse establecido un nuevo standard para tal actividad, constituido por leyes públicas comprensivas de todos los organismos existentes o de parte de ellos, fijando sus competencias, y previendo controles externos de carácter legislativo, así como un control judicial relativo a actos intrusivos de la privacidad.
Para un pasado inmediato –constituido por el conflicto Este-Oeste- representado por organismos establecidos por leyes secretas, o bien por decretos y resoluciones; con predominio en muchos casos de la inteligencia militar, volcados a la seguridad interior, al estudio de la propia sociedad y, en general, a la contrainsurgencia, con fuerte ideologización, con competencias virtualmente ilimitadas y carentes de todo control[xvi], no parece y seguramente no es poca cosa.
Cabe recordar así que hasta 1983, en América Latina existían en diversos países –entre los que se encontraban los de mayor territorio y población- fundamentalmente organismos de inteligencia de naturaleza civil bajo control militar y dotados de funciones de coordinación, como el Servico Nacional de Informacoes (SNI) brasileño, la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE) argentina, la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA) chilena sustituida por la Central Nacional de Informaciones (CNI), el Servicio de Inteligencia Nacional de Perú. En algunos casos, estos organismos nacieron bajo la égida militar, como en el caso de Brasil; en otros, fueron creados, como en Argentina, bajo un gobierno civil, pero pronto pasaron, en el marco de las doctrinas de contrainsurgencia y seguridad nacional que rigieron en América Latina durante el conflicto Este-Oeste, a estar bajo control militar. Estos organismos coexistían con organismos de inteligencia militares o de las fuerzas armadas, que en base a conceptos de seguridad y de defensa de amplitud virtualmente ilimitada[xvii] vigentes durante el citado conflicto, incursionaban fundamentalmente en la seguridad interna. Este era uno de los modelos de estructura de inteligencia existentes en América Latina durante el conflicto Este-Oeste.
En otros países latinoamericanos –generalmente de menor extensión y recursos- existían a la época señalada exclusivamente organismos de inteligencia militares con la competencia ampliada ya descripta, tales como la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional (DIEMDN)guatemalteco complementado con otro órgano de inteligencia militar derivado de aquél, el Servicio de Inteligencia del Estado Mayor Presidencial, conocido como El Archivo, o la Oficina de Seguridad Nacional dependiente de la Guardia Nacional de la Nicaragua Somocista, o bien organismos de inteligencia policiales bajo control militar, como la Dirección Nacional de Investigaciones hondureña, o el Departamento Nacional de Investigaciones (DENI) de Panamá. Constituía el que denominaríamos segundo modelo vigente a la sazón.
En países que mantuvieron la vigencia de su sistema democrático durante el Conflicto Este-Oeste –bien que sin poder sustraerse a la influencia de las ideas sobre seguridad propias de la época- como Venezuela, Colombia y México, coexistieron organismos de inteligencia de naturaleza civil, facultades policiales y alto grado de politización –tales como, en Venezuela, la DISIP (Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención) o en México, la Dirección Federal de Seguridad y la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales, antecesores del actual CISEN-. Se trataba, en síntesis, del tercer modelo preexistente a 1983.
Costa Rica, con su Agencia de Seguridad Nacional dependiente del Ministerio de Seguridad Pública, constituyó probablemente el único caso en la región de actividad de inteligencia –muy limitada- carente en grado significativo de militarización o politización, durante el conflicto Este-Oeste.
Pero en todo caso, estos tres o cuatro modelos tenían algo en común (en menor grado en el caso costarricense): competencias muy amplias, orientadas fundamentalmente al ámbito interno, y especialmente la carencia absoluta de controles específicos internos o externos.
Por ello, la sanción en 1992 de Ley N° 24.059[xviii] de Seguridad Interior argentina, en la que se estableció el primer órgano específico de control parlamentario de la actividad de inteligencia (y seguridad interior), debe a nuestro juicio ser considerada como la primera manifestación de la paulatina, aunque lenta y dificultosa, marcha hacia la institucionalización en Latinoamérica de la actividad de inteligencia.
A partir de la sanción de dicha ley que se limitó a establecer un control dentro del ámbito del órgano legislativo y casi exclusivamente de legitimidad, con respecto a los órganos y organismos de seguridad interior e inteligencia –control que coexistía con una virtual carencia de controles en el seno del órgano ejecutivo, y con una gran mayoría de la legislación de inteligencia, incluyendo la que establecía las competencias del organismo de inteligencia civil fundamental[xix] de carácter secreto- comenzó, bien que de modo no inmediato, un verdadero proceso de institucionalización en Latinoamérica de la actividad de inteligencia, a través de la sanción de leyes, obviamente de carácter público, que en la mayoría de los casos procuraron normar la totalidad de la actividad de inteligencia, y que establecieron controles externos específicos de la actividad de inteligencia, en la mayoría de los casos de carácter legislativo. A diferencia de la precedentemente Ley Nº 24.059 argentina, que se limitó en materia de inteligencia a establecer el órgano de control citado, la mayoría de las sucesivas leyes sancionadas en Latinoamérica –incluyendo la posterior Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional argentina- incluyeron las competencias y relaciones de dependencia de la totalidad o la mayoría de los organismos de inteligencia existentes, además de los controles externos que se establecían respecto de la indicada actividad.
Sucesivamente Brasil (Ley Nº 9883, 1999), Perú (Ley Nº 27.479, 2001) Argentina, (Ley Nº 25.520, 2001) Chile (Ley Nº 19.974, 2004) México (Ley de Seguridad Nacional, 2005), nuevamente Perú (Ley Nº 28.664, 2006) –perfeccionando la estructura de inteligencia y el control- Guatemala (Leyes 71-2005 y 18-2008), Colombia (Ley Nº 1288, 2009) limitada en este último caso al establecimiento de controles- y Ecuador (Ley de Seguridad Pública y del Estado, 2009, que creó la Secretaría Nacional de Inteligencia, organismo de inteligencia con facultades de coordinación de la actividad de los organismos de inteligencia militares y policiales, estableciendo controles) sancionaron leyes de inteligencia o que incluyeron la actividad de inteligencia, y que establecieron controles. También han sancionado leyes públicas que comprenden a la actividad de inteligencia, o a aspectos de ella, aunque sin establecer controles externos específicos de dicha actividad, El Salvador –Decreto Legislativo N° 554 (2001), relativo al Organismo de Inteligencia del Estado, sin crear controles externos, no incluyendo a los restantes organismos de inteligencia del país; Costa Rica, Decreto Legislativo N° 7410 (1994, con modificaciones posteriores) Ley General de la Policía, que contiene las disposiciones relativas a la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, antes Dirección de Seguridad del Estado, en forma sumaria y sin prever controles específicos; Nicaragua, el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, Ley Nº 181/94, que estableció la dependencia y funciones de la Dirección de Información para la Defensa y de la Dirección de Contra Inteligencia Militar, Uruguay, la Ley Nº 15.848 (1986) que determinó la transformación del Servicio de Inteligencia de las Fuerzas Armadas en la Dirección General de Información para la Defensa, estableciendo su dependencia respecto del Ministerio de Defensa Nacional, modificando además la misión del aludido organismo; el Decreto Nº 405/99, de rango legislativo, en virtud de las facultades conferidas por la Ley Nº 16.736, que cambió la denominación del aludido organismo por la de Dirección Nacional de Inteligencia de Estado, introduciendo modificaciones en su estructura organizativa y competencias; la Ley Nº 15.749, modificatoria de la Ley Orgánica Policial, ya había incluido a la Dirección Nacional de Información e inteligencia, servicio policial especializado dependiente directamente del Ministro del Interior, y la creación, a través de la Ley Nº 17.930 de Presupuesto para los años 2005/2009 (2005), del cargo de Coordinador de los Servicios de Inteligencia del Estado, dependiente directamente del Presidente de la República, y Panamá, el Decreto Ley Nº 9 del 20 de agosto de 2008, que reorganizó el Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional y creó –en realidad, recreó con nuevas características- el Servicio Nacional de Inteligencia y Seguridad. Venezuela protagonizó dos frustradas tentativas de sanción de legislación en la materia (Ley del Sistema Nacional de Inteligencia, 2000, y Ley del Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, 2008), que en un caso encontró oposición en el seno del propio gobierno, mientras que en el segundo sus características, consideradas lesivas de los derechos individuales, determinaron críticas y reacciones que determinaron la prudente decisión gubernamental relativa a su derogación.
No es un proceso que de señales de hallarse concluido. Por el contrario, preciso es señalar la presentación en la República de Bolivia de un conjunto de proyectos de ley referidos a defensa y seguridad, entre los que cabe destacar el relativo al Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional, que prevé la creación de la Dirección de Inteligencia del Estado Plurinacional, como …Órgano Rector e Integrador de los Sistemas, especializado en la producción de Inteligencia Estratégica; requerida para la Seguridad, Defensa y Desarrollo Integral…(artículo 6º) con competencias para … proporcionar información y producir Inteligencia Estratégica, que facilite la toma de decisiones y la adopción de políticas y estrategias relativas a la Seguridad, Defensa y Desarrollo del Estado…previendo la fiscalización de las actividades de inteligencia a través de una comisión especial de la Asamblea Legislativa Plurinacional, contemplándose asimismo restricciones a la actividad de inteligencia tendientes a la protección de los derechos individuales, similares a las previstas en la Ley Nº 25.520 argentina; el envío por parte de la Presidencia de la República de Colombia, en agosto de 2009, del proyecto de ley N° 189/2009, destinado a suprimir el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), a crear el departamento administrativo denominado Agencia Colombiana de Inteligencia (ACI), nuevo organismo de inteligencia con facultades algo más limitadas que su antecesor –bien que el nuevo proyecto no obtuvo sanción legislativa, habiendo sido archivado el 20 de junio de 2010, evidenciándose de todos modos la voluntad gubernamental de limitar en cierto modo las amplias facultades del DAS-; la presentación en el Congreso de la República Oriental del Uruguay, de un proyecto de ley por parte del diputado José Amy, presidente de la Comisión de Defensa Nacional, previendo el control de la actividad de inteligencia por parte de una comisión bicameral del órgano legislativo, y el correlativo anuncio gubernamental en el sentido de enviar al Congreso un proyecto en idéntico sentido[xx]; los anuncios efectuados en Paraguay, respecto al propósito del Presidente de la República, Fernando Lugo, en el sentido de promover la sanción de una ley destinada a la creación de una Secretaría de Inteligencia Nacional, tendiendo a enfrentar los desafíos representados por las organizaciones delictivas y especialmente por el Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP), organización insurgente que pese a su limitada actividad, representa una preocupación para el gobierno[xxi].
Es evidente, pues, que no sólo se han producido cambios significativos en Latinoamérica, sino que tales cambios continúan. Hay una tendencia indiscutible hacia la institucionalización de la actividad de inteligencia, en el sentido a que hemos hecho referencia precedentemente. Ahora bien, ¿cuál es el sentido de los cambios? ¿Qué estructuras están sucediendo a las que funcionaran durante el conflicto Este-Oeste como instrumentos fundamentales de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas y de contrainsurgencia?
3. Las estructuras de inteligencia de los países latinoamericanos y sus características, en relación al control de la actividad de inteligencia.
La respuesta es que nos encontramos ante una transición. Los países latinoamericanos no poseen sistemas de inteligencia de características semejantes a las de aquellos países que han sabido conciliar las características propias de la actividad de inteligencia que constituyen riesgos para el sistema democrático –particularmente el secreto que rodea identidades, fuentes y métodos, su carácter frecuentemente subrepticio, y la existencia de un régimen especial de rendición de los fondos empleados en tal actividad, destinado a proteger el secreto, entre otros-´con la subsistencia y fortalecimiento del sistema republicano y democrático, conciliación que se logra a través del control realizado por parte de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial, que supone además sistemas de inteligencia susceptibles de ser controlados.
Hemos sostenido en una obra publicada hace ya más de diez años[xxii] que la legislación y estructuras de inteligencia de aquellos países que han logrado resolver exitosamente la contradicción expresada, se caracterizaban por: a) establecer los aspectos fundamentales relativos a sus orga­nismos de inteligencia a través de normas de rango legal y de carácter público; b) se distingue entre conflictos internos y externos, a los fines de la atribución de competencias, evitándose el otorgamiento de competencias en ambos aspec­tos, a un único organismo; c) se realiza en ellos una estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior –limitándose la actividad de inteligencia a las amenazas graves contra la seguridad del Estado o del sistema democrático, así como a la actividad de espionaje, sabotaje u operaciones encubiertas de otros países-; d) se establece -como principio casi general- la dependencia de los Ministros del Interior o de Justicia, de los organismos con competencias en materia de inteligencia interior y contrainteligencia; cuentan con una coordinación de la actividad de inteligencia al más alto nivel gubernamental, protagonizada, en general, por órganos de coordinación, y no por organismos, no confiándose en ningún caso tal tarea a un organismo dotado de medios propios de obtención de información y de realización de operaciones de inteligencia, sino a un órgano de análisis, o bien a un órgano de coordinación, o a una persona determinada.
Esta constatación, realizada a través del análisis de la actividad de inteligencia en la República Federal de Alemania, el Reino de Bélgica, Canadá, el Reino de España, Estados Unidos de América, la República Francesa, la República Italiana, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, puede ser extendida a múltiples países, tales como Australia[xxiii] el Reino de Holanda[xxiv] la República de Portugal[xxv] y la República de Unión Sudafricana[xxvi]entre muchos otros.
Transcurridos los diez años indicados, continuamos ratificando esta posición.
En materia de las características de los organismos de inteligencia latinoamericanos, habremos de señalar en primer lugar la establecida en la totalidad de las leyes sancionadas en Latinoamérica hasta el momento (no presente como única excepción en la Ley N° 9883 brasileña, pero posteriormente incorporada al Sistema Brasileño de Inteligencia –SISBIN- por el Decreto Nº 3448/2000, modificado por su similar N° 3695/2000, que creó dentro del ámbito del Sistema Brasileño de Inteligencia, el Subsistema Brasileño de Seguridad Pública) de incorporar a los órganos de inteligencia criminal o inteligencia sobre el delito, cuando se cuenta con ellos, y a los órganos de inteligencia de las policías, como miembros plenos de los sistemas de inteligencia, sujetos a las mismas leyes que los organismos de inteligencia.
Se trata de una característica ausente en los países a que hemos hecho referencia como capaces de resolver adecuadamente la contradicción antes señalada, que con algunas excepciones, han sabido mantener una clara distinción entre la actividad de inteligencia y la actividad policial.[xxvii]
La mencionada constituye una característica compartida por la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional argentina (bien que ésta incluye exclusivamente a la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal que ejerce la dirección funcional de los órganos de inteligencia policiales), Ley N° 28.664 de Perú, Ley N° 19.974 de Chile, Ley N° 1.288 de Colombia –con el significativo agregado de contar dicho país con un organismo de inteligencia civil, el Departamento Administrativo de Seguridad, que aúna a su dependencia directa del máximo nivel del Estado, y a la posesión de muy amplias competencias en materia de inteligencia exterior, interior y contrainteligencia, el ejercicio de muy amplias y significativas facultades de carácter policial, que también posee en Venezuela la antigua Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) hoy en proceso de reestructuración y redenominada Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional (SEBIN)[xxviii] ; Ley de Seguridad Nacional y Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional de Estados Unidos Mexicanos, aunque en este caso la participación de la inteligencia policial tiene lugar a través de la instancia de la que dependen, en el caso la Secretaría de Seguridad Pública, y las policías locales, a través de los convenios celebrados con los Estados y Municipios de los que forman parte; la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, si bien ello tiene lugar exclusivamente respecto de la Dirección Nacional de Inteligencia Civil (DIGICI), no así respecto del órgano de inteligencia de la Policía Nacional Civil; Ley de Seguridad Pública y del Estado de Ecuador, que integra los órganos de inteligencia policiales dentro del Sistema Nacional de Inteligencia y los sujeta a la coordinación, articulación e integración de la Secretaría Nacional de Inteligencia (artículo 15, apartado c). Se debe señalar, además, que el Anteproyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia tiene idéntica característica (artículo 14).
En realidad, puede advertirse la creciente construcción de una suerte de modelo latinoamericano de estructura de inteligencia, caracterizado por un organismo de inteligencia civil, con amplias competencias en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, que además de obtener información e inteligencia con medios propios, ejerce la coordinación –y en Argentina, la dirección- de la actividad de inteligencia de los organismos de inteligencia militares, por una parte, y de los órganos de inteligencia policiales, por la otra.
Este modelo, sustancialmente diverso al que poseen los países de mayor desarrollo institucional en materia de inteligencia a que hemos hecho anterior referencia, obedece a nuestro criterio a diversos factores: a) subsistencia en algunos países de poderosas estructuras de inteligencia civil con prolongado involucramiento en la actividad política de los respectivos países –Argentina, México, y aunque en modelos con características diversas, Colombia y Venezuela-; b) deseo, manifiesto o no, de los mandatarios constitucionales, de controlar una actividad de inteligencia militar y/o policial que ha tenido gran poder e injerencia política en el pasado, o, cuando menos, de contar con sus propias capacidades en materia de inteligencia, sin depender de los aludidos servicios de inteligencia militares y policiales –Ecuador especialmente, pero también Argentina, en cierta medida Chile, Perú, muy especialmente Guatemala- c) aspecto muy importante, la producción por parte de los órganos de inteligencia policiales, no sólo de inteligencia sobre el delito, sino también de inteligencia política –aspecto presente en la totalidad de los países de la región-[xxix] y que determina la incorporación de tales órganos como miembros plenos a los sistemas de inteligencia, a diferencia de lo que sucede en aquellos países de buen desarrollo institucional en la materia, en los cuales los órganos de inteligencia policiales se dedican a inteligencia sobre el delito, y no son incluidos como miembros plenos de los sistemas de inteligencia de sus países.
La integración por parte de los órganos de inteligencia policiales de los respectivos sistemas de inteligencia nacionales, en un pie de igualdad en materia normativa y bajo dependencia, o cuando menos, coordinación, de los organismos de inteligencia stricto sensu –complementado con el liso y llano otorgamiento en algunos casos de funciones policiales a los organismos de inteligencia –Colombia, Venezuela- o con una tendencia a tal otorgamiento de hecho, como hoy sucede en Argentina,[xxx]se traduce en diversos países latinoamericanos en el incremento o cuando menos la persistencia en el ejercicio de actividades de inteligencia política por parte de órganos de inteligencia policiales, en una mayor injerencia y control por parte de organismos de inteligencia en la investigación criminal, y en definitiva en un poder mayor de la actividad de inteligencia en su conjunto respecto del resto de la sociedad, con la correlativa dificultad para el ejercicio del control.
Otra característica de la actividad de inteligencia latinoamericana que no favorece el control y que persiste, es la tendencia hacia la acumulación de facultades en un mismo organismo de inteligencia civil, en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, sin efectuar diferenciación alguna en materia de inteligencia entre el interior y el exterior del país, o entre ciudadanos y residentes permanentes o extranjeros.
En ningún caso se efectúa en Latinoamérica esta distinción, presente en la casi totalidad de los países que hemos señalado como dotados de significativo desarrollo institucional en la materia que nos ocupa.
A ello debe agregarse la también persistente tendencia latinoamericana –derivada de las deformaciones orgánicas producidas en las fuerzas armadas de la región como consecuencia de su dedicación a la contrainsurgencia y a la pasada vigencia de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas, durante el conflicto Este-Oeste- de poseer organismos de inteligencia militar con competencias o bien que se dedican de hecho a la seguridad interior e incluso a la inteligencia política. A esta circunstancia se ha puesto fin en Argentina, a través de la cuidadosa delimitación de las competencias en materia de inteligencia de sus organismos de inteligencia militares, limitada en la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, en el nivel estratégico militar (Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar) al …conocimiento de las capacidades y debilidades del potencial militar de los países que interesen desde el punto de vista de la defensa nacional, así como el ambiente geográfico de las áreas estratégicas operacionales determinadas por el planeamiento estratégico militar…(artículos 2 apartado 4 y 10) y para los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, a la …producción de la inteligencia estratégica operacional y la inteligencia táctica necesarias para el planeamiento y conducción de operaciones militares y de la inteligencia técnica específica…debiendo señalarse que conforme a la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional (artículo 2°) el ámbito de la defensa está limitado al rechazo de las agresiones armadas externas.[xxxi] También Guatemala, en la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, estableció (artículo 29) que …La Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional, tendrá a su cargo la obtención y producción de información referente a amenazas militares externas…Con precisión algo menor, estableció el artículo 9° de la Ley N° 28.664 de Perú que …La Segunda División de Estado Mayor del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, dirige, coordina y centraliza los órganos de ejecución en la producción de inteligencia especializada para la defensa nacional en el campo o dominio militar…También resulta relativamente precisa –aunque en menor grado que las anteriores- la delimitación de la función de inteligencia militar que se realiza en el artículo 20 de la Ley N° 19.974 de Chile, que corresponde a un país en el que las Fuerzas Armadas han estado tradicionalmente orientadas a la defensa: …Comprende la inteligencia y la contrainteligencia necesaria para detectar, neutralizar y contrarrestar, dentro y fuera del país, las actividades que puedan afectar la defensa nacional. Excepcionalmente, dentro de las funciones de policía que le corresponden a la autoridad marítima y a la aeronáutica, la inteligencia naval y la aérea podrán realizar el procesamiento de información de carácter policial que recaben…
Han constituido las precedentemente referidas, las tentativas de acotar legislativamente las competencias de los organismos de inteligencia militares a la defensa en sentido estricto.[xxxii] En los restantes casos, los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas incursionan en la seguridad interior e incluso en inteligencia política, confluyendo o superponiendo su accionar con el de los organismos de inteligencia civiles, focalizados fundamentalmente, al igual que los órganos de inteligencia policiales, en dichos ámbitos.
Otra característica de los organismos de inteligencia de Latinoamérica que dificulta el control es la amplitud e indeterminación de sus competencias, particularmente en el ámbito interno de sus países.
Cabe señalar a ese respecto el caso de Brasil –Ley N° 9.883- en el que la definición de inteligencia (artículo 1°, apartado 2) es …la actividad que tiene por objeto la obtención, análisis y diseminación de conocimientos dentro y fuera del territorio nacional sobre hechos o situaciones de inmediata o potencial influencia sobre el proceso decisorio y la acción gubernamental y sobre la salvaguardia y la seguridad de la sociedad y del Estado…A su vez, el artículo 2 apartado 2 de la referida ley estableció que Sistema Brasileño de Inteligencia …es responsable por el proceso de obtención, análisis y diseminación de la información necesaria al proceso decisorio del Poder Ejecutivo, así como por la salvaguardia de la información contra el acceso de personas o de órganos no autorizados…Asimismo, el artículo 4° apartado 1 incluye entre las facultades de la Agencia Brasileña de Inteligencia ABIN –agencia central- las de planear y ejecutar acciones, inclusive sigilosas, relativas a la obtención y análisis de datos para la producción de conocimientos destinados a asesorar al Presidente de la República…
Como puede advertirse, en Brasil la actividad de inteligencia, incluyendo aquellas acciones que suponen la obtención de información por medios encubiertos o de fuentes no públicas, es concebida como un aspecto ordinario de la acción gubernamental corriente, con el único límite del need to know del Presidente de la República. No existe límite alguno al accionar de la inteligencia.
En México, la Ley de Seguridad Nacional estableció como parte de las competencias del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), organismo fundamental civil de inteligencia mexicano, la de …Operar tareas de inteligencia como parte del sistema de seguridad nacional que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad y a fortalecer el Estado de Derecho…(artículo 19 apartado 1).
Como puede advertirse, difícilmente quede aspecto de las actividades que se llevan a cabo en México, que estén fuera de las competencias del CISEN.[xxxiii]
Comparemos con otros supuestos.
En Canadá, la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad, 1984, establece que la función principal del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad (CSIS) es la de obtener… por investigación o de otro modo, en la medida en que sea estrictamente necesaria, y analizará y retendrá, información e inteligencia relativa a actividades que razonablemente pueden ser sospechadas como constitutivas de amenazas a la seguridad del Canadá y, en relación a ello, informará y asesorará al Gobierno de Canadá…
Conforme a lo establecido en el artículo 2 Interpretación de la ley, constituyen amenazas a la seguridad del Canadá: …espionaje o sabotaje contra Canadá, o en perjuicio a los intereses del Canadá, y que es clandestino o engañoso o involucra amenazas a alguna persona; actividades influenciadas por países extranjeros dentro o en relación al Canadá que son perjudiciales a los intereses del Canadá y que son clandestinos o engañosos o involucran una amenaza para cualquier persona; actividades dentro o relativas a al Canadá dirigidas hacia o en apoyo de la amenaza o uso de actos de seria violencia contra personas o bienes para el propósito de alcanzar un objetivo político dentro de Canadá o un estado extranjero, y actividades dirigidas hacia el debilitamiento por actos ilegales encubiertos, o dirigidos hacia o concebidos finalmente para llevar a la destrucción o derrocamiento por violencia del sistema de gobierno constitucionalmente establecido de Canadá.
Pero no incluye la defensa de una causa, la protesta o el disenso legales, a menos que sean llevados a cabo conjuntamente con cualquiera de las actividades referidas en los párrafos a) a d)….
Como puede advertirse, no cualquier hecho o circunstancia de interés gubernamental queda comprendido dentro de la competencia del CSIS. Sólo reales amenazas contra la seguridad del Estado o del sistema democrático.[xxxiv]
En definitiva, principio general, puede afirmarse que en los países caracterizados por sus avances institucionales en esta materia, las competencias de sus organismos de inteligencia interior está constituida por … la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos…. (Security Service Act 1989 del Reino Unido); o bien …informaciones que contribuyan para la salvaguardia de la seguridad interna y la prevención del sabotaje, del terrorismo, del espionaje y de la práctica de actos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el Estado de derecho constitucionalmente establecido…(Ley orgánica 4/2004 de Portugal).
No cabe duda que la precisión en la definición de las competencias de los organismos de inteligencia en el ámbito interno del Estado guarda también relación con la circunstancia de distinguirse entre los ámbitos internos y externos del Estado y asignarse las respectivas competencias a organismos de inteligencia diferentes. Así, mientras que en lo relativo a la inteligencia interior, esta actividad debe dirigirse hacia las amenazas –limitándose a fin de reducir a un mínimo la interferencia en los derechos individuales y las excepciones a la publicidad de los actos de gobierno que representa- en materia de inteligencia exterior, es posible escudriñar no sólo las amenazas, sino también las oportunidades, con mayor amplitud.
Resulta indudable que una definición estricta en materia de inteligencia interior y contrainteligencia en el interior del propio Estado implica tomar conciencia de los riesgos inherentes a la actividad de inteligencia, para el sistema republicano y democrático. Una actividad con secretos, que frecuentemente realiza acciones de carácter subrepticio, que utiliza sofisticado instrumental con capacidad para penetrar la intimidad de las personas, que emplea fondos que poseen un sistema especial de rendición concebido para proteger el secreto, no es una actividad estatal ordinaria. Por esa razón, y en virtud de su carácter imprescindible para el Estado moderno, debe ser reservada en el interior del propio Estado para aquellas actividades que constituyan reales amenazas para el Estado y el sistema democrático. Se trata de aspectos que no son siempre tomados en cuenta en Latinoamérica.
Otra característica de las estructuras de inteligencia latinoamericanas que, como hemos señalado, no favorece el control, es la relativa al establecimiento de la dependencia directa respecto del máximo nivel del Estado, de organismos de inteligencia civiles caracterizados por la concentración de funciones y amplitud de competencias antes descriptos. Se debe señalar, no obstante, que la indicada característica no se encuentra presente en la totalidad de los países de la región.
Es el caso de la Secretaría de Inteligencia, en la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional argentina; del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Leyes Nº 489/1998 y 1228/2009; del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE) de El Salvador, Decreto Legislativo Nº 554/2001; y de la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE) de Guatemala, creada por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, Decreto Legislativo Nº 18-2008 de Guatemala.
Finalmente, resulta inevitable señalar que, como hemos destacado en otra oportunidad[xxxv], se encuentra presente en diversos casos en los organismos de inteligencia latinoamericanos, el empleo de la actividad de inteligencia en la actividad política coyuntural.
Ello sucede particularmente en los casos de México con el CISEN[xxxvi], en Colombia con el DAS, en Argentina con la SI[xxxvii],y en Venezuela con la DISIP, hoy en proceso de reestructuración y denominada SEBIN. Corresponde, en general, a organismos de inteligencia antiguos, cuyas tradiciones institucionales derivan de épocas y hábitos de empleo de la inteligencia para la actividad política coyuntural, en apoyo del gobierno. 4. Características de los órganos de control de la actividad de inteligencia en Latinoamérica.
Con relación a las características de los órganos de control de la actividad de inteligencia en Latinoamérica, debemos señalar que con las excepciones que habremos de señalar, consisten en órganos de control específicos constituidos dentro del órgano legislativo, no pudiendo advertirse en la generalidad de los casos órganos de control específicos situados dentro del órgano ejecutivo, aunque en diversos casos rige el control ministerial. También existe en la generalidad de los casos un control judicial respecto de actos intrusivos de la privacidad.
Respecto de las comisiones legislativas de control, preciso es destacar en primer lugar que excepción hecha de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia argentina creada por la Ley Nº 25.520, y de la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República, creada por la Ley N° 28.664 peruana, ninguno de los aludidos órganos de control tiene facultades investigativas específicas y, en general, poseen facultades muy limitadas. Aún en el primer caso citado, preciso es destacar que en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 y 32 de la referida ley y en el Decreto Nº 950/2002, la Comisión, para acceder a materias clasificadas, debe solicitar autorización al Secretario de Inteligencia, lo que equivale que para ejercer su función, el controlador debe solicitar permiso al controlado…
Por su parte, la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República peruana está expresamente facultada para …requerir información clasificada y no clasificada a todos los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional SINA…bien que ello debe tener lugar …por intermedio de la Dirección Nacional de Inteligencia –DINI-…que constituye la agencia central del Sistema. Aunque esta disposición está evidentemente destinada a asegurar las facultades de dirección y coordinación atribuidas a la DINI (artículo 24 inc. b) lo cierto es que de una investigación eventualmente dirigida respecto a otro miembro del SINA, la DINI tendrá, por imperio de la citada norma, conocimiento anticipado. También está la Comisión facultada para …investigar de oficio…y para …requerir información clasificada a los Vocales Superiores ad-hoc…(de la Corte Suprema de Justicia, facultados para autorizar las acciones intrusivas de la privacidad (operaciones especiales).
Cabe recordar además que la Comisión Mixta de Control de las Actividades de Inteligencia de Brasil, fue creada con la denominación de Órgano de Control Externo de la Actividad de Inteligencia por la Ley N° 9883 (art 6°), que dispuso que la forma de control y fiscalización externos de la actividad de inteligencia sería establecida en acto del Congreso Nacional, que definiría el funcionamiento del órgano de control y la forma de desenvolvimiento de sus trabajos con vistas al control y la fiscalización de los actos derivados de la ejecución de la política de inteligencia.
No habiéndose dictado aún el acto en cuestión, la Comisión ha venido funcionando con reglamentos provisorios, habiéndose aprobado un nuevo reglamento provisorio en la 5a. reunión de 2009 (25 de agosto de 2009), en tanto tramita el proyecto de resolución conjunta[xxxviii] redactado por el diputado Luiz Carlos Hauly –de destacada actuación en la Comisión y autor del primer proyecto de resolución del Congreso relativo a reglamento interno de la Comisión Mixta-. Pese al tiempo transcurrido desde la puesta en marcha de la Comisión, aún no cuenta con su reglamento interno definitivo.
En materia de facultades investigativas, si bien la Comisión está facultada para tramitar e investigar denuncias, se prevé como medio fundamental de obtención de información la facilitación de informaciones por parte del Ministro de Estado al que esté subordinado el órgano central del SISBIN, en el caso el Ministro-Jefe del Gabinete de Seguridad Institucional, quien debe proporcionar las informaciones requeridas, bajo apercibimiento de delito de responsabilidad. Cabe suponer, no obstante, que la facultad de investigar denuncias comprende la de citar testigos, y de hecho, la Comisión Mixta ha citado en diversas oportunidades a funcionarios, en relación a denuncias, bien que no haya realizado en sentido estricto investigaciones. Tiene asimismo facultades en materia de análisis del proyecto de presupuesto y de ejecución presupuestaria en materia de inteligencia. De todos modos, la inexistencia del acto del Congreso Nacional requerido por la Ley Nº 9883 pone en tela de juicio sus atribuciones.
Realizando un balance de las circunstancias precedentemente expuestas, no nos resulta sorprendente que hasta donde llega nuestro conocimiento, la única comisión legislativa de control que ha realizando hasta el momento una investigación, sea la Comisión de Inteligencia peruana.[xxxix]
Existen supuestos, como el de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia colombiana, creada por la Ley Nº 1288/2009, en los que el órgano de control externo carece de competencia para acceder a documentación o a personal de inteligencia, excepción hecha del personal directivo de los organismos de inteligencia, debiendo basar sus informes exclusivamente en fuentes secundarias, representadas por informes que le suministra el órgano ejecutivo (artículo 15, Ley Nº 1288) mientras que los legisladores que integran el órgano deben ser sometidos …a estudios periódicos de seguridad y confiabilidad…realizados presumiblemente por sus controlados, debiendo ser reemplazados en caso de no aprobar tales estudios (artículo 16, ley citada). Parece difícil, ciertamente, la realización de un control eficaz en las condiciones indicadas. Asimismo, la Comisión Especializada de la Asamblea Nacional prevista en el artículo 24 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado ecuatoriana prevé exclusivamente respecto de dicha Comisión, la función de recibir la rendición trimestral de cuentas que deben efectuarle la Secretaría Nacional de Inteligencia y los órganos ejecutores, no previendo otras facultades para aquélla.
Por su parte, la Comisión Bicamaral prevista en el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional mexicana, que tiene como misión la de controlar y evaluar ….Las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional…y no exclusivamente la actividad de inteligencia, integrada exclusivamente …por 3 Senadores y 3 Diputados…tiene como atribuciones para cumplir su extenso cometido, las de (artículo 57) …Solicitar informes concretos al Centro, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades; conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto; conocer el informe a que hace referencia el artículo 58 de esta Ley (informe general de actividades en materia de seguridad nacional, elevado por el Secretario Técnico); conocer los reportes de actividades que envíe el Director General del Centro al Secretario Ejecutivo; conocer los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario Ejecutivo al Director General del Centro; conocer de los Acuerdos de Cooperación que establezca el Centro y las Acciones que realicen en cumplimiento de esos Acuerdos; requerir al Centro y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos que se practiquen a dicha institución; Enviar al Consejo cualquier recomendación que considere apropiada, y las demás que le otorgue otras disposiciones legales…
Como puede advertirse, la Comisión Bicamaral, de exigua integración y muy amplios cometidos, debe basarse para su labor casi totalmente en fuentes secundarias y carece de facultades de acceso a documentación clasificada, así como de investigación, cita a prestar declaración de funcionarios y testigos, etc.
Puede así advertirse que frente a organismos de inteligencia de muy amplias facultades, que incluso en diversos casos poseen una tradición muy amplia de involucramiento en la política cotidiana, las posibilidades de realizar un control efectivo que poseen comisiones de control externo de facultades muy reducidas y que frecuentemente constituyen el único control específico de la actividad de inteligencia –por carecerse de controles específicos en el seno del órgano ejecutivo- no parecen ser, y de hecho no son, muchas.
Excepción hecha de los ya examinados supuestos de Argentina y Perú –bien que con las limitaciones expuestas, especialmente en el primer caso- y de Brasil –con las modalidades y en la medida que han sido expuestas- las comisiones legislativas de control latinoamericanas no poseen facultades investigativas, ni de acceso a materias clasificadas, ni de cita compulsiva a personal de inteligencia, ni de acceso a sedes o dependencias de inteligencia.
Por otra parte, otra característica fundamental del control de la actividad de inteligencia en América Latina es la carencia de órganos de control específicos de la actividad de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo.
En efecto; no todos los órganos de control legislativo de la actividad de inteligencia, en aquellos países respecto de los cuales hemos señalado que han resuelto exitosamente los dilemas que las características de la actividad de inteligencia plantean para el sistema democrático, poseen amplias facultades. Así, la Comisión de Inteligencia y Seguridad británica, creada por la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 para examinar …los gastos, la administración y la política…de los organismos de inteligencia británicos, o la Comisión que controla los créditos destinados a gastos reservados, a la cual la Ley 11/2001 reguladora del Centro Nacional de Inteligencia asigna el control parlamentario respecto de dicho Centro –no de la totalidad de la actividad de inteligencia- no poseen de ningún modo facultades comparables a las que poseen y ejercen efectivamente las Comisiones Selectas estadounidenses, o la Comisión de Revisión de Inteligencia y Seguridad canadiense creada por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad de 1984, o el Comité Permanente “R” creado por la Ley Orgánica de Control de los Servicios de Policía e Inteligencia de 1991 del Reino de Bélgica, estos dos últimos órganos de control externos no parlamentarios.
Pero en los casos del Reino Unido y España, las limitadas facultades de sus órganos de control externo aludidas están compensadas por la existencia de controles en el seno del órgano ejecutivo, que –además del siempre útil control ministerial- comprenden también órganos de control específico de la actividad de inteligencia. Cabe señalar como ejemplos de órganos de control específico de la actividad de inteligencia existentes en diversos países, en Italia, el Departamento de Informaciones para la Seguridad (DIS) de la Ley del 3 de agosto de 2007, n° 124, órgano de control –que incluye un órgano de inspección- así como de coordinación presupuestaria y de elaboración de inteligencia estratégica, dependiente del Primer Ministro; el Secretario General del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa, órgano específico de control y coordinación creado por la Ley Marco del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa 30/84, con las modificaciones dispuestas por la Ley Orgánica 4/2004, bajo dependencia directa del Primer Ministro; en Holanda, el coordinador de los servicios de inteligencia y seguridad, órgano de control y coordinación de la actividad de inteligencia, creado en la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda, país en el que es preciso destacar la importancia de las funciones de control que cumplen los ministros relevantes, de quienes dependen los organismos de inteligencia, en Canadá, el Inspector General establecido en la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad de 1984 encargado del control del cumplimiento por parte del aludido Servicio, de sus políticas operacionales (sin perjuicio de destacar la importancia de las funciones de control que la referida ley adjudica al Ministro y al Viceministro de quienes depende el Servicio); en Sudáfrica, el Inspector General de Inteligencia creado en la Ley para la Supervisión de los Servicios de Inteligencia de 1994, órgano de control designado por el Parlamento, pero que trabaja fundamentalmente en el órgano ejecutivo –sin perjuicio de informar al Parlamento- con la función, entre otras, de …Monitorear el cumplimiento por los Servicios de la Constitución, de las leyes aplicables, y de las políticas relevantes sobre inteligencia y contrainteligencia, revisar las actividades de inteligencia y contrainteligencia de cualquier servicio, y de recibir e investigar quejas de miembros del público y miembros del servicio sobre alegada mala administración, abuso de poder, trasgresiones a la Constitución, leyes y políticas referidas en el apartado a), corrupción y enriquecimiento indebido de cualquier persona a través de un acto u omisión de cualquier miembro…creando la Ley para los Servicios de Inteligencia de 2002 un Ministro para los Servicios de Inteligencia, como órgano de conducción y control específico de la actividad; en el Reino Unido la Comisión Interministerial para los Servicios de Inteligencia (CSI) cuya función es la de …mantener bajo revisión la política sobre los servicios de inteligencia y seguridad…asistida, en materia de supervisión, por el Comité Permanente de Secretarios sobre los Servicios de Inteligencia (PSIS) presidido por el Secretario del Gabinete; funcionario este último también asistido para el cumplimiento de sus funciones en materia de inteligencia, por otro importante funcionario, el Coordinador de Inteligencia y Seguridad; en Estados Unidos de América, el Inspector General de la Oficina del Director Nacional de Inteligencia, el Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia y los Inspectores Generales de los Departamentos de Estado de los cuales dependen organismos de inteligencia, que constituyen órganos de control de legitimidad y eficacia, designados por el Presidente, pero que también informan a las comisiones competentes del Congreso, y que trabajan en los órganos sujetos a su control guardando relación con sus autoridades, pero manteniendo la independencia en su función, teniendo a su cargo el examen de los programas y operaciones de tales órganos para asegurar que están siendo llevados a cabo eficientemente y concordantemente con la legislación y reglamentos aplicables… y –entre otros órganos de control específico de la actividad que nos ocupa- la Junta Asesora de Inteligencia del Presidente integrada por ciudadanos que se desempeñan de forma honoraria, que tiene a su cargo verificar –control de eficacia- la calidad y carácter adecuado de la recolección de información y la elaboración de inteligencia, incluyendo los análisis y estimaciones, así como de la contrainteligencia, y otras actividades de inteligencia- y, dentro de ella, la Junta de Supervisión de Inteligencia –control de legitimidad- que asesora al Presidente sobre la legalidad de las actividades de inteligencia.
Esta nómina podría ser mucho más extensa, pero creemos que basta lo referido para demostrar que en aquellos países que han logrado un control razonablemente eficaz de la actividad de inteligencia, ello no tiene lugar exclusivamente en base a la existencia de un órgano de control externo legislativo de la actividad de inteligencia, sino también mediante una acción de control del órgano ejecutivo llevada a cabo no sólo en base a la acción de ministerios u órganos de rango ministerial, sino también a través de la creación y funcionamiento de órganos de control específico de la actividad de inteligencia, que funcionan en el ámbito del órgano ejecutivo, generalmente vinculados con el Congreso o Parlamento.
No hemos podido hallar en Latinoamérica otros órganos de control específico de la actividad de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo, que la Inspectoría General del Sistema Nacional de Seguridad creada por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, con la función de …velar por el cumplimiento de los controles internos del sistema, debiendo rendir informes permanentes al Consejo Nacional de Seguridad…
Sin constituir un órgano específico, la Ley Nº 9883 brasileña encomienda a un órgano integrante del órgano ejecutivo, la Cámara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno, la supervisión de la …ejecución de la Política Nacional de Inteligencia, llevada a cabo por el Presidente de la República…(artículo 5º).
En el caso de la Ley Nº 1288 colombiana, se contempla la obligación de los órganos de control interno de las instituciones de defensa, seguridad e inteligencia comprendidas en esta última actividad, de informar al Ministro de Defensa respecto de la aplicación de los principios, límites y fines enunciados en la referida ley. No parece, no obstante, constituir un control externo dotado de especificidad y autonomía.
Aunque aún no se ha efectuado un estudio comparativo sobre el funcionamiento del control de la actividad de inteligencia en América Latina y en aquellos países en los cuales entendemos que se ha alcanzado la superación del dilema antes descripto, nos encontramos en condiciones de afirmar la existencia en determinados países de América Latina –en particular, en aquellos que poseen organismos de inteligencia con décadas de funcionamiento y hábitos institucionales de involucramiento- de una verdadera multiplicidad de denuncias relativas a presuntas irregularidades en la actividad de inteligencia.
Aunque tales denuncias no son, por cierto, propias exclusivamente de los países latinoamericanos a los que hemos aludido –no han faltado en muchos de los países a que hemos aludido como poseedores de un control eficaz- difieren sí, en su número, habitualidad y gravedad, como asimismo en las consecuencias que generan.
Existen en cambio determinados países latinoamericanos, particularmente en aquellos en los cuales las circunstancias han determinado, con el advenimiento de la democracia, o bien con la superación de regímenes de carácter dictatorial, la desaparición de los organismos de inteligencia civiles bajo control militar que poseían y la constitución de nuevos organismos de inteligencia civil –tales como Chile y Perú- o bien que poseen exclusivamente estructuras de inteligencia militar que han mantenido una actitud prudente –caso de Nicaragua-. En ambos casos, el número y gravedad de las denuncias es notablemente más reducido.
En definitiva, la actividad de inteligencia en Latinoamérica ha iniciado un camino hacia la institucionalización, la legitimidad, eficacia y control, y ha avanzado significativamente en él. No obstante, falta camino por recorrer.
Consideramos oportuno proponer aquí una nueva ola de reformas en materia de inteligencia, enfocada fundamentalmente a asemejar las estructuras de inteligencia latinoamericana a las de aquellos países que han resuelto exitosamente el dilema tantas veces aludido en este trabajo, y a concluir con los resabios derivados del conflicto Este-Oeste y de gobiernos dictatoriales, en las estructuras de inteligencia.
La eficacia del control requiere de estructuras de inteligencia controlables.
Por ello, el desafío pendiente es el de profundizar las reformas, estableciendo estructuras de inteligencia caracterizadas por la especialización, distinguiendo entre inteligencia exterior e interior y estableciendo respecto de ésta última claros límites y competencias definidas, referidas exclusivamente a la protección del sistema democrático y del Estado, asignando ambas funciones a organismos de inteligencia diversos, dependientes de los ministerios competentes, con una coordinación superior; el control, tanto parlamentario específico como del órgano ejecutivo, particularmente ministerial; y judicial en lo relativo a actos intrusivos de la privacidad y eventuales daños; profesionalización y jerarquización de la actividad, vinculándola al servicio del Estado y no de funcionarios o jefes militares. El control debe tener adecuadas facultades, que deben incluir el acceso a información clasificada, a las sedes, cuando fuera indispensable, y la realización, en caso necesario, de investigaciones. También los órganos de control deben dotarse de los medios humanos y materiales necesarios para el ejercicio del control, y muy especialmente, de asesores y técnicos competentes. En definitiva, mucho hay por hacer en este terreno.
La voluntad política en el sentido de la realización de un control eficaz es un ingrediente absolutamente imprescindible, debiendo integrarse los órganos de control exclusivamente con quienes la tengan.
Preciso es, en aquellos países en los cuales existe una tradición o hábito de empleo de la actividad de inteligencia en la política coyuntural, fundamentalmente en apoyo del partido de gobierno, construir un sólido consenso político destinado a poner término a dicha situación, partiendo de un real compromiso en tal sentido. Aunque esto parezca utópico, no lo es; el que hoy obtiene ventajas con este instrumento, está destinado a sufrirlo mañana….
Se requieren también adecuados controles específicos de la actividad de inteligencia, en el seno del órgano ejecutivo. Órganos como los aludidos en los ejemplos precedentemente expuestos, contribuirían significativamente a reforzar el control ejercido habitualmente por órganos externos al órgano ejecutivo, fundamentalmente controles legislativos. Debiera existir una adecuada cooperación entre tales órganos.
Es necesaria una verdadera cultura de control en esta materia, en la cual oficialismo y oposición confluyan en el control. El control no debe ser visto por el oficialismo como una actividad adversaria, ni por la oposición como una oportunidad para obtener una estruendosa victoria política. Eficacia y discreción son requeridos. Los éxitos en materia de control no debieran ser a costa de los organismos de inteligencia, sino de quienes trasgredieron las normas, pertenezcan o no a aquéllos. Los organismos controlados debieran contar con que los controladores protegerán los secretos y cuidarán preservar la eficacia de la actividad; jamás, con que los apoyarán en los abusos, o que los tolerarán.
El estudio académico de la actividad de inteligencia y la adecuada formación de asesores e incluso legisladores contribuiría también a la eficacia del control.
En definitiva, es preciso continuar y profundizar el avance que ha iniciado Latinoamérica hacia una actividad de inteligencia legítima y eficaz.
[i] [i] Sherman Kent, “Inteligencia Estratégica para la Política Mundial Americana”, Círculo Militar, Buenos Aires, 1951.
[ii] Jeffrey Richelson, “The U.S. Intelligence Community”, Third Edition, Westview Press, Boulder, Colorado, 1993. Extraída por referido autor del Diccionario de Términos Militares de Uso Conjunto, de los Estados Unidos de América.
[iii] Jeffrey Richelson, op. cit..
[iv] José Manuel Ugarte, Control de Inteligencia, Legitimidad y eficacia, Ponencia presentada al seminario sobre “Control de Inteligencia”, organizado por la Escuela Nacional de Inteligencia, el Congreso de la Nación y el I.D.I., Buenos Aires, 1993.
[v] Artículo 103 apartado 1° Constitución del Reino de España de 1978.
[vi] José Manuel Ugarte, Legislación de Inteligencia:Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, Dunken, Buenos Aires, 1999, y WOLA-SEDEM, 2000.
[vii] Peter Gill, Policing Politics: Security Intelligence and the Liberal Democratic State, Frank Cass, London, 1994, pág. 250.
[viii] Ley del 3 de agosto de 2007, nº 124 de la República Italiana sobre Sistema de Informaciones para la Seguridad de la República y Nueva disciplina del secreto,
[ix] Ley Marco del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa aprobada por la Ley 30/84, con las modificaciones establecidas por Ley Orgánica 4/2004.
[x] José Manuel Ugarte, op. cit..
[xi] Sucesora, en este aspecto, de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia creada en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior.
[xii] Creada como Órgano de Control Externo de la Actividad de Inteligencia en la Ley N° 9.983/99 de la República Federativa de Brasil.
[xiii] Establecido en la Ley del 3 de agosto del 2007 de la República Italiana, antes citada.
[xiv] Creada por la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994.
[xv] Hemos realizado el análisis de estos aspectos, en el artículo Especialización y Control:Los sistemas de inteligencia de los países de la OTAN”, Seguridad Estratégica Regional, 1993, y en Legislación de Inteligencia: Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, , Dunken, Buenos Aires, 1999 y WOLA-SEDEM, Ciudad de Guatemala, 2000.
[xvi] Para un análisis de las características de la actividad de inteligencia en América Latina con anterioridad al comienzo de la tendencia a la institucionalización antes referida, remitimos a, de José Manuel Ugarte, Legislación de inteligencia, Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, cit.
[xvii] Sobre los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa en Latinoamérica, remitimos a de José Manuel Ugarte Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa, Plus Ultra-Librerías Yenny, Buenos Aires, 2005 y Los conceptos de seguridad y defensa en América Latina, sus peculiaridades, y las consecuencias políticas de esas peculiaridades, LASA 2001, Wasghinton, 2001
[xviii] De la cual quien suscribe fue corredactor.
[xix] Ley “S” 20.105.
[xx] El País, Montevideo, 18.6.2010. V. http://www.elpais.com.uy/100618/pnacio-496268/acc. 1.10.2010
[xxi] Entre otras fuentes, V. Última Hora 5.7.2010, http://www.ultimahora acc. 1.10.2010
[xxii] José Manuel Ugarte, Legislación de Inteligencia, Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, Dunken, Buenos Aires, 1999 y WOLA-SEDEM, Ciudad de Guatemala, 2000.
[xxiii] V. entre otras, Ley de los Servicios de Inteligencia de 2001.
[xxiv] V. Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad, 2002.
[xxv] V. Ley 30/84, Ley Marco del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa, y su modificatoria Ley Orgánica N° 4/2004, entre otras.
[xxvi] V. Ley de los Servicios de Inteligencia de 2002, y Ley de Supervisión de Organismos de Inteligencia de 1994, entre otras.
[xxvii] Se trata de una característica ausente en los países a que hemos hecho referencia, que con algunas excepciones, han sabido mantener una clara distinción entre la actividad de inteligencia y la actividad policial. Es el caso del Reino Unido, cuyos organismos de inteligencia –el Servicio Secreto de Inteligencia (MI6), el Servicio de Seguridad (MI6) y el Cuartel General de Comunicaciones (GCHQ) están regulados en la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 y sus modificatorias, que también estableció su órgano de control externo parlamentario, la Comisión de Inteligencia y Seguridad (sin perjuicio de los múltiples controles existentes en el seno del órgano ejecutivo), mientras que la inteligencia criminal es regida por la Ley de la Policía de 1997, Ley de la Policía e Investigación Criminal de 2001, Ley de Reforma Policial del 2002 y la Ley sobre Delito Serio y Organizado y Policía de 2005.[xxvii] Australia, donde la Ley de los Servicios de Inteligencia de 2001 y sus modificatorias rige la actividad del Servicio Secreto de Inteligencia de Australia (ASIS), de la Organización Australiana de Inteligencia de Seguridad (ASIO), de la Organización de Inteligencia de Imágenes y Geospacial para la Defensa (DIGO), y de la Dirección de Inteligencia de Señales para la Defensa (DSD), así como sus controles fundamentales, el Inspector General de Inteligencia y Seguridad, y la Comisión de Inteligencia y Seguridad, mientras que la inteligencia sobre el delito se rige por la Ley de la Comisión Australiana sobre el Delito, que rige el funcionamiento de su organismo fundamental de inteligencia sobre el delito, la Comisión Australiana sobre el Delito, y la coordinación existente entre las policías y dicho organismo; en Canadá, donde el organismo civil fundamental de inteligencia del país, el Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad, se rige por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad, que también prevé los controles existentes a su respecto, el Inspector General y la Comisión de Revisión de Seguridad e Inteligencia, sin incluir a su respecto ningún órgano de inteligencia sobre el delito, mientras que en materia de inteligencia sobre el delito, el Servicio de Inteligencia Criminal de Canadá, sin base legal hasta el momento, nuclea, sobre la base de la Real Policía Montada de Canadá, a dicha institución y a múltiples policías locales para la elaboración de inteligencia sobre el delito, sobre la base de una doctrina uniforme, una interconexión telemática, y significativas capacidades de análisis; también de la República Italiana, cuya actual Ley del 3 de agosto de 2007 sobre Sistema de Información para la seguridad de la República y nueva disciplina del secreto contempla a los dos servicios de informaciones para la seguridad, la Agencia de Información y Seguridad Externa (AISE), y la Agencia de Información y Seguridad Interna (AISI), así como el órgano de control, coordinación y elaboración de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo, el Departamento de Información para la Seguridad (DIS), mientras que la actividad policial, incluyendo la inteligencia relativa al delito, están contempladas en el Nuevo Ordenamiento para la Seguridad Pública, Ley N° 121/81, y sus normas modificatorias y complementarias. Esta nómina podría ser mucho más amplia. Existen excepciones importantes, como la de Francia, donde la Dirección Central de Inteligencia Interior, una de las Direcciones de la Dirección General de la Policía Nacional, tiene a su cargo la actividad de inteligencia dentro del territorio de la República Francesa; preciso es señalar no obstante que su competencia está limitada al territorio nacional francés.
[xxviii] Conforme a lo dispuesto en el Decreto N° 7.453 del 1 de junio de 2010.
[xxix] Existen casos paradigmáticos, como, en Argentina, la rivalidad entre la Secretaría de Inteligencia (antigua Secretaría de Inteligencia de Estado) y el órgano de inteligencia de la Policía Federal Argentina, no sólo en materia de inteligencia sobre el delito, sino también en inteligencia política.
[xxx] En Argentina, la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional prohibió a los organismos de inteligencia (artículo 4°) …Realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, cumplir, por sí, funciones policiales ni de investigación criminal, salvo ante requerimiento específico realizado por autoridad judicial competente en el marco de una causa concreta sometida a su jurisdicción, o que se encuentre, para ello, autorizado por ley…Como puede advertirse, la nueva ley introdujo excepciones aplicables, entre otros organismos, a la Secretaría de Inteligencia (SI) a idéntica prohibición que contenía la Ley N° 20.195 de su organismo antecesor, la Secretaría de Inteligencia de Estado. A ello debe añadirse que la Ley N° 25.520 asignó a un órgano de la Secretaría de Inteligencia la exclusividad en materia de interceptación de comunicaciones, no sólo para las actividades de inteligencia y contrainteligencia, sino de aquellas dispuestas por los jueces en causas judiciales (artículo 21) lo que implica otorgar injerencia a este organismo de inteligencia en la investigación criminal, aspecto con obvios riesgos para la independencia del órgano judicial cuando el investigado es un funcionario público. Lo cierto que estas disposiciones, la asignación a la SI de la dirección del Sistema de Inteligencia Nacional, la inclusión dentro del aludido Sistema de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (DIC), organismo de inteligencia sobre el delito que ejerce la dirección funcional y coordinación de los órganos de inteligencia de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, quedando en consecuencia bajo la dirección de la SI, ha determinado una creciente injerencia de la SI en materia de inteligencia sobre el delito, e incluso de investigación criminal.
[xxxi] Cabe destacar que la exclusión de la inteligencia militar de la seguridad interior y de la inteligencia política fue perfeccionada por la Resolución Nº 381/2006 del Ministerio de Defensa, a través de la cual fue reglamentado el Sistema de Inteligencia para la Defensa. Conforme al artículo 4º de dicha resolución, el Sistema en cuestión -constituido por el conjunto de organismos y dependencias de inteligencia del Ministerio de Defensa y de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas- fue puesto a cargo de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar (DNIEM), organismo competente para la producción de inteligencia estratégica militar (bajo dependencia directa del Ministro de Defensa y con conducción civil) y al que se asignó en forma expresa … la orientación, coordinación, dirección, planificación y supervisión de las actividades vinculadas al ciclo de producción de inteligencia realizado por los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas en sus respectivos niveles Estratégico Operacional y Táctico…
Se estableció por otra parte (artículo 5) que el Ministerio de Defensa elaboraría anualmente una Directiva de Inteligencia, a través de la cual impartiría la DNIEM los lineamientos generales destinados a orientar la planificación y la producción de inteligencia del Sistema de Inteligencia de la Defensa, estableciéndose asimismo (artículo 10) que los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas sólo podrían realizar actividades de inteligencia de carácter contribuyente a la satisfacción de las necesidades del planeamiento y la conducción conjunta, así como aquéllas que respondieran a los lineamientos y requerimientos de la DNIEM, pudiendo exclusivamente realizar inteligencia de nivel estratégico operacional y táctico sobre el componente militar específico de competencia de cada uno, e inteligencia de nivel estratégico operacional y táctico sobre los componentes geográfico, de transporte, telecomunicaciones y científico técnico, exclusivamente en los casos en que tales componentes incidieran, o estuvieran relacionados, con el accionar militar (artículo 11).
Les fue asimismo vedada la realización de actividad alguna de contrainteligencia, con la sola excepción de las medidas de seguridad de contrainteligencia exclusivamente en el ámbito militar.
[xxxii] Cabe destacar, no obstante, que en Perú las Fuerzas Armadas y, consiguientemente, sus organismos de inteligencia, han asumido en diversas ocasiones una función contrainsurgente, en respuesta a movimientos terroristas como Sendero Luminoso o el Movimiento Revolucionario Tupac Amarú (MRTA).
[xxxiii] Hemos omitido por razones de brevedad la relación en el texto del trabajo, de la totalidad de las competencias del CISEN establecidas en el Artículo 19 de la Ley de Seguridad Nacional. Hacemos aquí su relación : …Son atribuciones del Centro:I.Operar tareas de inteligencia como parte del sistema de seguridad nacional que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad y a fortalecer el Estado de Derecho;II. Procesar la información que generen sus operaciones, determinar su tendencia, valor, significado e interpretación específica y formular las conclusiones que se deriven de las evaluaciones correspondientes, con el propósito de salvaguardar la seguridad del país;III. Preparar estudios de carácter político, económico, social y demás que se relacionen con sus atribuciones, así como aquellos que sean necesarios para alertar sobre los riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional;IV.Elaborar los lineamientos generales del plan estratégico y la Agenda Nacional de Riesgos;V. Proponer medidas de prevención, disuasión, contención y desactivación de riesgos y amenazas que pretendan vulnerar el territorio, la soberanía, las instituciones nacionales, la gobernabilidad democrática o el Estado de Derecho;VI. Establecer cooperación interinstitucional con las diversas dependencias de la Administración Pública Federal, autoridades federales, de las entidades federativas y municipales o delegacionales, en estricto apego a sus respectivos ámbitos de competencia con la finalidad de coadyuvar en la preservación de la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano; VII. Proponer al Consejo el establecimiento de sistemas de cooperación internacional, con el objeto de identificar posibles riesgos y amenazas a la soberanía y seguridad nacionales;III. Adquirir, administrar y desarrollar tecnología especializada para la investigación y difusión confiable de las comunicaciones del Gobierno Federal en materia de Seguridad Nacional, así como para la protección de esas comunicaciones y de la información que posea; X.Operar la tecnología de comunicaciones especializadas, en cumplimiento de las atribuciones que tiene encomendadas o en apoyo de las instancias de gobierno que le solicite el Consejo; X.Prestar auxilio técnico a cualquiera de las instancias de gobierno representadas en el Consejo, conforme a los acuerdos que se adopten en su seno, y XI. Las demás que le confieran otras disposiciones jurídicas aplicables o le señale, en el ámbito de su competencia, el Consejo o el Secretario Ejecutivo….
[xxxiv] El CSIS tiene también otras competencias, pero todas referidas estrictamente al muy concreto ámbito de la seguridad del Estado y del sistema democrático. Así, el artículo 13. (1) prevé que …El Servicio puede proveer evaluaciones de seguridad a los departamentos del Gobierno de Canadá….También, con la aprobación del Ministro del que depende, puede concluir acuerdos con el gobierno de una provincia, departamento o fuerza de policía provincial para proveer evaluaciones de seguridad, pudiendo también hacerlo, con aprobación del Ministro y del Secretario de Asuntos extranjeros, proveer tales evaluaciones a gobiernos o instituciones extranjeras. Puede también asesorar a un Ministro de la Corona con información relativa a asuntos de seguridad, o actividades criminales relevantes para las competencias del Ministro, y asistir al Ministro de Defensa Nacional o al Secretario de Estado para Asuntos Externos, dentro de Canadá, en la obtención de información o inteligencia relativas a las capacidades, intenciones o actividades de cualquier estado extranjero o grupo de estados extranjeros; o cualquier persona que no sea un ciudadano canadiense; un residente permanente dentro del significado de la Ley de Inmigración de 1976, o una corporación constituida por o bajo una Ley del Parlamento o de una legislatura o de una provincia. Como puede advertirse, su ámbito está representado exclusivamente por la seguridad y la defensa, y sus competencias expuestas de modo claro e inequívoco.
[xxxv] José Manuel Ugarte, Las estructuras de inteligencia en América latina , Foreign Affairs en español, volume 2, n° 1, printemps 2002, p. 52-64.
[xxxvi] V. a título de ejemplo, la excelente obra de Sergio Aguayo La Charola. Una historia de los servicios de inteligencia de México, Grijalbo, Ciudad de México, 2001.
[xxxvii] Sobre la persistencia de esta característica a lo largo de la historia del aludido organismo de inteligencia, remitimos a, de José Manuel Ugarte, La cultura política y administrativa argentina y su influencia en las estructuras de inteligeicia, en, de Russell Swenson y Susana Lemozy (comp.) Democratización de la Inteligencia, Joint Military Intelligence College, Washington D.C., 2009.
[xxxviii] Un aspecto que, consideramos, no favorecerá el control, es la previsión contenida en el referido proyecto, con relación a la imposición del carácter secreto a todas las reuniones y a las actas respectivas. Consideramos muy preferible el sistema actualmente vigente, que, de modo análogo al vigente en Estados Unidos, dispone que las reuniones son públicas hasta el momento en que se tratan materias clasificadas, momento en el cual se declaran secretas. De ese modo, existe un conocimiento mayor por parte del público respecto del trabajo de la Comisión, sin que se perjudique el secreto.
[xxxix] Se trató del episodio denunciado en abril de 2007 por diversos medios periodísticos peruanos relativo a la venta de información por parte de personal de la Dirección de Inteligencia de la Marina del Perú (DINTEMAR) –especialmente por el capitán de corbeta Carlos Barba Daza- a empresas de vigilancia privada, señalándose que tal actividad habría comprendido más de mil informes de inteligencia, relativos especialmente a la ubicación y actividades de elementos de la organización terrorista Sendero Luminoso en el VRAEy en otras áreas de Perú, así como otros datos relativos a elementos y a personal de dicha organización, y a su localización, así como informes de inteligencia relativos a dirigentes ambientalistas que se oponían a determinadas actividades mineras, entre otros múltiples aspectos. Este episodio fue objeto de investigación por parte de la Comisión peruana.
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