Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00477-de-agosto-14-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_04f16bcd8f0b01e0e0530a01015101e0&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-18 21:54:40
Document Index: 118855634

Matched Legal Cases: ['artículo 45', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 359', 'artículo 359', 'artículo 359', 'artículo 31', 'artículo 313', 'artículo 110', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 6']

SENTENCIA 2013-00477 DE 14 DE AGOSTO DE 2014
CONTENIDO:REORIENTACIÓN DE RECURSOS PROVENIENTES DE EMPRÉSTITO. LA DECISIÓN DE LOS CONCEJALES DE AUTORIZAR LA REORIENTACIÓN DE LOS RECURSOS OBTENIDOS DE CRÉDITO PÚBLICO CONSAGRADO EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL NO PUEDE DAR LUGAR A LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CRÉDITO PÚBLICO, CONTRATO DE EMPRÉSTITO, PROGRAMAS FINANCIADOS CON EMPRÉSTITOS, PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO, CONCEJAL MUNICIPAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2013-00477de agosto 14 de 2014
Rad.: 13001-23-33-000-2013-00477-01(PI)
Actor: Rafael Teherán Lora
Demandado: Miguel Ángel Quiroz Torres, Armando Rafael Palmera Salas, Marcos Miguel Palmera Madera, Mirian Margoth Narváez Pérez, Diego Alfonso Narváez Cohen, Guillermo Enrique Mulfor Ospino, Julio César Miranda Márquez, Luis Alberto Escobar Asís, Cielo Marina Barreto Rodríguez y Eliecer Bernardo Avila Mejía - concejales del municipio de Zambrano (Bolívar)
Referencia: apelación sentencia - perdida de investidura
De conformidad con los artículos 1º y 4º de la Ley 144 de 1994(1) la solicitud de pérdida de investidura puede ser formulada por un ciudadano.
El actor, señor Rafael Teherán Lora, acreditó tal calidad al exhibir su cédula de ciudadanía 73.375.127 de Zambrano (Bolívar) al momento radicar la demanda, tal como consta en el expediente(2). De su calidad de ciudadano se derivan los derechos políticos que, en concordancia con los artículos 40, 98 y 99 de la Carta y con la Ley 144 de 1994(3) lo legitiman para solicitar la perdida de investidura de los concejales municipales demandados.
5.2.1. Se encuentra acreditado que los demandados ostentan la calidad de concejales del municipio de Zambrano, periodo 2012-2015, según copia del formulario E-26 que obra a folio 11 del cuaderno 1.
5.2.2. Conforme lo anterior, los acusados son sujetos pasivos de la presente acción de pérdida de la investidura que en su contra ha sido incoada según lo dispone el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
Atendiendo las razones de la alzada, le corresponde a la Sala dirimir si los demandados incurrieron en indebida destinación de dineros públicos al expedir el Acuerdo 009 de 2 de marzo de 2013, mediante el cual se reorientó la aplicación de unos recursos provenientes de un crédito público.
5.5.1. La Sala revocará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar y en su lugar denegará las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que la actuación desplegada por los concejales demandados no configura causal de pérdida de investidura conforme se pasara a explicar.
5.5.2. A efectos de resolver el problema jurídico que concentra la atención de la Sala se abordarán los siguientes aspectos: a. Los alcances y elementos de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. b. La autonomía de las entidades territoriales que se ejerce a través de las corporaciones públicas. c. La naturaleza de los recursos provenientes del crédito público y su diferencia con las rentas de destinación específica. d. La resolución del caso concreto.
5.6. La causal de pérdida de investidura.
5.6.1. La indebida destinación de dineros públicos se encuentra consagrada como causal de pérdida de investidura en el artículo 48, numeral 4º de la Ley 617 de 2000, y se configura siempre que se den los presupuestos que la jurisprudencia de esta corporación ha establecido de tiempo atrás.
5.6.2. En efecto, se incurre en indebida destinación de dineros públicos siempre que se “hubiera distorsionado o cambiado los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o hubiera aplicado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o que hubiera perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”(4).
5.6.3. También ha precisado la jurisprudencia, que para la configuración de la causal no se requiere que el servidor público tenga la condición de nominador u ordenador del gasto, ni tampoco que su conducta se encuentre descrita como tipo penal o disciplinario, basta entonces con que tenga la obligación de mantener y cuidar los bienes del Estado, a fin de evitar su menoscabo(5).
5.7. La autonomía de las entidades territoriales.
5.7.1. La autonomía de las entidades territoriales constituye uno de los avances fundamentales de la Carta Política de 1991, en ese sentido desde su artículo 1º se vislumbra el querer constituyente para que, bajo la concepción de la república unitaria descentralizada, las entidades territoriales gocen de ciertas prerrogativas que les garantizaran la satisfacciones de sus intereses locales.
5.7.2. En armonía con lo anterior, los artículos 287(6), 300(7), 313(8), y 388(9) de la Constitución Política dotan de sendas potestades a las corporaciones públicas (asambleas y concejos) para determinar su estructura administrativa y financiera, así como crear, gestionar, conseguir y administrar sus propios recursos.
5.7.3. Bajo este preciso andamiaje constitucional se soporta la autonomía fiscal de las entidades territoriales. Los recursos que estas crean, gestionan, consiguen y administran vienen de recursos propios, tributarios y no tributarios, de regalías, de deuda pública y de transferencias del nivel central. En este contexto es claro que, a la luz de las disposiciones constitucionales precitadas, la entidades territoriales tiene, en principio, competencia para autorregular su presupuesto y destinar, según lo exijan sus necesidades locales y las particularidades de cada una de ellas, los recursos que ingresan a su patrimonio.
5.8. La naturaleza de los recursos provenientes del crédito público y su diferencia con las rentas de destinación específica.
5.8.1. A pesar de las facultades con que cuentan las entidades territoriales debido a la denominada autonomía fiscal de raigambre constitucional, es forzoso advertir que esta característica propia de la descentralización debe entenderse dentro del modelo de Estado unitario, lo que significa que la autonomía a la que se ha hecho referencia debe ser ejercida dentro de los parámetros propios de la república unitaria y con apego absoluto a la ley.
5.8.2. Concordante con los argumentos expuestos, se advierte que la gestión y administración de los recursos de las entidades territoriales, tal y como se sostuvo en el aparte 5.7.2 de esta providencia, pueden ser libremente destinados para lograr la satisfacción de las necesidades locales. No obstante, existen recursos que, por sus especiales particularidades y excepcionalmente, solo pueden ser reservados exclusivamente a ciertos rubros presupuestales.
5.8.3. Se trata de las llamadas rentas de destinación específica que encuentran consagración expresa en el artículo 359 de la Constitución Política que dispone:
5.8.4. Según lo ha dispuesto la Corte Constitucional, las rentas de destinación específica se caracterizan por estar prohibidas sobre rentas tributarias del orden nacional y no territorial, es decir sobre impuestos nacionales. Además, porque proceden excepcionalmente cuando se den los presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución y su consagración no se dé exclusivamente por el objeto del ente beneficiario cuya regla de excepción se explica por ser un instrumento de significación política y de cumplimiento del plan de desarrollo que tiene como finalidad consolidar el presupuesto como instrumento democrático de política fiscal, de promoción del desarrollo económico y de asignación eficiente y justa de los recursos(10).
5.8.5. En vista de lo anterior, los recursos provenientes del crédito público no pueden entenderse ni asimilarse como rentas de destinación específica comoquiera que no se encuentran dentro de los recursos enlistados en el aludido artículo 359 de la Constitución, ni tienen las características que la jurisprudencia constitucional le ha fijado a este tipo de recursos.
5.8.6. A lo anterior ha de agregarse que, según las voces del artículo 31 del Decreto 111 de 1996, los recursos provenientes de crédito público son recursos de capital, circunstancia que refuerza lo dicho en el acápite anterior toda vez que, desde ningún punto de vista, dichos recursos pueden catalogarse como de destinación específica.
5.9. La resolución del caso concreto.
5.9.1. Teniendo en consideración los argumentos expuestos con antelación, así como los fundamentos de los recursos de apelación, la Sala encuentra que no le asiste razón al tribunal para encontrar probada la causal de pérdida de investidura, habida cuenta de que las circunstancias fácticas del caso, vistas al prisma de los conceptos antes referidos, permiten concluir que la decisión de los concejales comportó el ejercicio de la facultad de la corporación edilicia.
5.9.2. En efecto, se puede avizorar con claridad cómo los recursos provenientes del empréstito son recursos de capital y no rentas de destinación específica, por lo que no resulta acorde con la causal de perdida de investidura señalar que existe una indebida destinación por desviación de dineros públicos a objetos autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados.
5.9.3. Al respecto cabe aclarar que no se incurre en la conducta reprochable cuando se realizan cambios presupuestales, siempre que estos cambios se realicen por la autoridad competente. Lo dicho obedece a que en determinados eventos se hace necesario producir variaciones presupuestales, lo cual es posible según lo imponen los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de Estatuto Orgánico del Presupuesto (D. 111/96).
5.9.4. En ese sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha sostenido:
“(...) 2.3. Sobre las modificaciones al presupuesto anual:
Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el título XII de la Carta(29).
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto Nacional 111 de 1996(30), determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones:
a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica. El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del consejo de ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial(31).
b) Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
“ART. 80.—El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66; L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17)”.
“ART. 81.—Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67)”.
c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que solo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”(33). Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión.
Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto-Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas(34). En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular.
Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.
5.9.5. Así las cosas, no resulta acorde con la lógica constitucional de la autonomía fiscal ni con la facultad legal para modificar el presupuesto en su etapa de ejecución, que le esté vedado al concejo reorientar los recursos provenientes de un empréstito, máxime cuando estos han sido considerados por el legislador como recursos de capital y no como rentas de exclusiva destinación.
5.9.6. A lo anterior es importante resaltar la naturaleza del acto proferido por el concejo, ya que se trata de un acto general normativo cuya ejecución le corresponde a otras autoridades, esto es, al alcalde, quien se encuentra obligado a ejecutar forzosamente los recursos provenientes del empréstito en el objeto señalado por la corporación pública.
5.9.7. En esta misma línea de pensamiento es importante poner de relieve que la legalidad de la decisión no puede comprometer la investidura de los demandados, ya que, como le recuerdan los apelantes, esta Sección ha sido enfática en precisar que “la presente acción no comprende el examen de legalidad de los actos administrativos, puesto que se trata de una acción subjetiva, cuyo objeto es el examen de la conducta de quienes tienen la condición de su sujeto pasivo, a la luz de las normas y la jurisprudencia que tipifican las causales para la pérdida de la investidura respectiva”(11).
5.9.8. En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. REVOCAR la sentencia de 19 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se decretó la pérdida de investidura de los demandados, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda.
(2) Folio 6 del cuaderno 1.
(3) La Ley 144 de 1994, artículo 1º ordena: “ART. 1º—El Consejo de Estado conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los congresistas a solicitud de (...) cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución”.
(4) Consejo de Estado .Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Expediente 2004-00456. Fallo de 26 de octubre de 2006. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(5) En este sentido se ha pronunciado esta corporación en las sentencias sentencias el 6 de marzo de 2001, Expediente AC-11854, y de 17 de julio de 2001, Expediente PI-0063-01, C.P. María Inés Ortiz.
(6) ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
(7) ART. 300.—Modificado por el artículo 2º, Acto Legislativo 1 de 1996. El nuevo texto es el siguiente: corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:
Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3º, 5º y 7º de este artículo, las que decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del departamento o los traspasen a él, solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador.
13 Adicionado por el artículo 4º, Acto Legislativo 1 de 2007, así: Citar y requerir a los secretarios del despacho del gobernador para que concurran a las sesiones de la asamblea. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los secretarios del despacho del gobernador no concurran, sin excusa aceptada por la asamblea, esta podrá proponer moción de censura. Los secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la asamblea. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
14. Adicionado por el artículo 4º, Acto Legislativo 1 de 2007, así: Proponer moción de censura respecto de los secretarios de despacho del gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones de la asamblea. La moción de censura deberá ser propuesta por la tercera parte de los miembros que componen la asamblea. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo.
8. Elegir personero para el periodo que fije la ley y los demás funcionarios que esta determine.
11. Adicionado por el artículo 6º, Acto Legislativo 1 de 2007, así: En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el concejo distrital o municipal, este podrá proponer moción de censura. Los secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
12. Adicionado por el artículo 6º, Acto Legislativo 1 de 2007, así: Proponer moción de censura respecto de los secretarios del despacho del alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del concejo distrital o municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el concejo distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo.
(9) ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
(10) Corte Constitucional. Sentencia C-009 de 2002.
(11) Consejo de Estado. Sección Primera. Fallo de 14 de diciembre de 2009. Radicado 2009-00012. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.