Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_191+2016.aspx
Timestamp: 2020-01-27 05:24:59+00:00
Document Index: 6390465

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 3', '§ 6', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 6']

I denna proposition föreslås att det stiftas en lag om Riksarkivet. Lagen ersätter de bestämmelser om arkivverket som för närvarande ingår i arkivlagen och i förordningen om arkivverket.
Det föreslås att arkivverkets organisation utvecklas så att man frångår den nuvarande distriktsförvaltningen. Avsikten är att riksarkivet och de sju landsarkiven tillsammans ska bilda en riksomfattande myndighet under namnet Riksarkivet. Myndigheten ska vara underställd undervisnings- och kulturministeriet. Ändringen syftar till att effektivisera skötseln av de uppgifter som syftar till att säkerställa det varaktiga bevarandet och tillgängliggörandet av de handlingar som hör till det nationella kulturarvet och uppgifterna i dem samt att främja användningen av handlingarna och uppgifterna. Samtidigt tas bestämmelser om Riksarkivets uppgifter in i lag i stället för i förordning och uppgifterna preciseras.
I arkivlagen föreslås en ny bestämmelse om att Riksarkivet har rätt att bestämma om förstöring av originalexemplaren av handlingar som Riksarkivet har bestämt att ska bevaras varaktigt och som överförts till elektronisk form. Originalexemplaret av en handling ska kunna förstöras när detta kan ske utan att bevarandet av, integriteten för eller fastställandet av autenticiteten av handlingen eller av uppgifterna i den äventyras och utan att handlingens kulturhistoriska värde eller juridiska bevisvärde minskar. Vidare föreslås i lagen specialbestämmelser om förfarandena och tidfristerna för utlämnande av uppgifter ur myndighetshandlingar som överförts till Riksarkivet.
Den föreslagna lagen om Riksarkivet har beretts i en av undervisnings- och kulturministeriet tillsatt arbetsgrupp som hade i uppdrag att utreda de viktigaste reformbehoven i fråga om arkivlagen och arkivförordningen samt att utarbeta ett förslag till ny lagstiftning i form av en regeringsproposition. Arbetsgruppen skulle i sitt arbete beakta förändringarna i verksamhetsmiljön, i synnerhet digitaliseringen av informations- och kommunikationsmiljön, samt målsättningarna och riktlinjerna för utvecklandet av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen, förändringarna i den offentliga förvaltningens strukturer samt aspekter på statsförvaltningens genomslag, effektivitet och produktivitet. Samtidigt skulle arbetsgruppen klargöra vilka uppgifter som framöver kommer att vara ändamålsenliga vid arkivverket med beaktande av det statsfinansiella läget nu och i framtiden.
Den föreslagna lagen om Riksarkivet är en organisationslag som innehåller en beskrivning av Riksarkivet, dess uppgifter och ledningsmodellen. Genom de ändringar som föreslås i arkivlagen syftar man i första hand till att utnyttja de möjligheter som digitaliseringen ger att utveckla materialens tillgänglighet och främja en mer kostnadseffektiv förvaring.
Arkivverkets historia
Arkivverket har utvecklats till det ämbetsverk det är i dag ur Senatens arkiv som grundades 1816. Den centrala utgångspunkten och det centrala syftet vid stiftandet av den första arkivlagen (18/1939) var att säkerställa att arkivalier bevaras. För att nå detta mål bildades genom förordningen angående verkställighet och tillämpning av lagen om offentliga arkiv (85/1939) arkivväsendet, som bestod av det centrala ämbetsverket Riksarkivet och de underlydande distriktsförvaltningsmyndigheterna, dvs. landsarkiven. Landsarkiven hade till uppgift att bevara sådant arkivmaterial som har stor lokal betydelse. Genom 1981 års arkivlag (184/1981) blev landsarkiven självständiga distriktsförvaltningsmyndigheter. Att ansvara för normstyrningen och övervakningen av myndigheternas arkivfunktion blev då en central uppgift för arkivväsendet. Även om denna detaljerade normstyrning avvecklades genom 1994 års arkivlag (831/1994) ansågs det då inte vara nödvändigt att ändra på landsarkivens självständiga ställning.
Arkivverkets uppgifter
Enligt den gällande arkivlagen har arkivverket till uppgift att säkerställa att handlingar som hör till vårt nationella kulturarv bevaras och är tillgängliga samt att främja användningen av dem i forskningssyfte. Till uppgifterna hör också att styra, undersöka och utveckla arkivfunktionen. Uppgifter har delvis också tilldelats genom förordningen om arkivverket (832/1994).
Arkivverkets organisation och förvaltning
Arkivverket har i enlighet med arkivlagen och förordningen om arkivverket en organisation i två nivåer. Riksarkivet är centralförvaltningsmyndighet medan landsarkiven är distriktsförvaltningsmyndigheter som är underställda Riksarkivet. Statsrådet har år 1997 genom ett beslut (760/1997) som fortfarande är i kraft fastställt landsarkivens arkivdistrikt.
Landsarkiven är Joensuu landsarkiv, Jyväskylä landsarkiv, S:t Michels landsarkiv, Tavastehus landsarkiv, Uleåborgs landsarkiv, Vasa landsarkiv och Åbo landsarkiv. Riksarkivet sköter sådana uppgifter som föreskrivs för landsarkiven i fråga om Esbo, Grankulla, Helsingfors och Vanda. Åbo landsarkiv sköter sådana uppgifter som föreskrivs för landsarkiven även i landskapet Åland, dock med beaktande av vad som bestäms i självstyrelselagen för Åland (1144/1991). Till Riksarkivet hör också samearkivet, som har funnits i Enare sedan 2012.
Riksarkivet leder arkivverkets verksamhet och förvaltning samt har hand om den allmänna utvecklingen av arkivfunktionen och den forskning och utbildning som detta förutsätter. Riksarkivet styr arkivfunktionen hos myndigheterna inom statens centralförvaltning och hos andra sådana i arkivlagen nämnda arkivbildare som har hela landet som verksamhetsområde.
Landsarkiven lyder i administrativt hänseende under Riksarkivet, men de utövar självständig beslutanderätt i de ärenden vars avgörande har föreskrivits eller bestämts som landsarkivens uppgift. Landsarkiven styr arkivfunktionen hos de arkivbildare som hör till deras distrikt och fungerar som regionala centralarkiv och som kunskaps- och kulturcentrum. Landsarkiven fungerar som självständiga resultatenheter med hjälp av de resurser de årligen anvisas och utifrån de resultatmål som de ska svara för.
Arkivverket och Riksarkivet leds av en generaldirektör som utnämns av statsrådet. Generaldirektören fastställer arkivverkets och Riksarkivets arbetsordning, beslutar om utfärdandet av rättsnormer som faller under arkivverkets behörighet samt avgör de ärenden som hör till Riksarkivet när det inte har föreskrivits eller i arbetsordningen bestämts att någon annan tjänsteman ska avgöra dem. Generaldirektören utnämner också Riksarkivets personal, om utnämningsrätten inte i arbetsordningen har överförts på någon annan.
Varje landsarkiv leds av en direktör som utnämns av generaldirektören. Direktören för ett landsarkiv fastställer landsarkivets arbetsordning och avgör de ärenden som hör till landsarkivet, om beslutanderätten inte i arbetsordningen har överförts på någon annan tjänsteman. Direktören för ett landsarkiv utnämner landsarkivets tjänstemän.
Närmare bestämmelser om arkivverkets uppgifter, personal, besättandet av tjänster, förordnande av en ställföreträdare för generaldirektören, ledningen samt om beslutanderätten utfärdas genom förordning.
I fråga om material som ursprungligen framställts digitalt baserar sig den digitala arkiveringen på de beslut som arkivverket fattat med stöd av arkivlagens 8, 11 och 12 §. Däremot finns i arkivlagen inga bestämmelser med stöd av vilka arkivverket eller någon annan myndighet skulle kunna besluta eller bestämma om förstöring av originalexemplaren av pappershandlingar som överförts till elektronisk form. Arkivverket är skyldigt att lämna uppgifter om de handlingar som det förvarar, och ska iaktta samma bestämmelser om tidsfrister och utlämningssätt i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, nedan offentlighetslagen) som andra myndigheter.
Utvecklingen när det gäller e-tjänster och elektronisk informationsförmedling har betydande konsekvenser för arkivverkets verksamhet och uppgifter. Handlingar upprättas, sparas och förmedlas i allt större utsträckning elektroniskt och ofta inom ramen för ärendehanteringssystem eller andra informationssystem som används av flera ämbetsverk gemensamt. Därför riktar sig arkivmyndigheternas styrning i fråga om varaktig förvaring av informationsmaterial inte längre i samma utsträckning till enskilda myndigheter, utan styrningen sker till stor del centraliserat. Utvecklingen minskar arkivverkets regionala uppgifter. Arkivverket har också frångått den traditionella, regionalt genomförda inspektionen av arkivfunktionen och integrerat styrningen av den arkivbildning som gäller material i pappersform i processen för mottagande av material. Även om arkivverkets närvaro i landskapen bidrar till tätare kontakter med de regionala aktörerna och därmed främjar skötseln av arkivverkets uppgifter, har förändringarna i verksamhetsmiljön lett till att de regionala befogenheterna och distriktsförvaltningen inte längre är motiverade.
Arbete för att digitalisera till arkivverket överförda pappershandlingar pågår hela tiden. Även om största delen av handlingarna inte ännu har digitaliserats är en betydande del av det mest använda materialet – exempelvis material för släktforskning – redan tillgängligt i digital form. Detta ökar den användning av material som inte är bunden till tid eller plats. Förändringen gör det möjligt att på riksnivå centralisera förvaringen av stora mängder pappershandlingar. Undervisnings- och kulturministeriet fattade år 2010 ett principbeslut om att bygga ett centralarkiv för arkivverket i S:t Michel. Centralarkivet torde bli färdigt i slutet av 2017 och kommer att lösa arkivverkets behov av lokaler fram till mitten av 2020-talet. Behovet av lokaler illustreras av att de statliga myndigheterna förvaltar ca 130–150 hyllkilometer material som överförs till arkivverket när materialet inte längre används aktivt. Vid slutet av 2015 förvaltade arkivverket 213 hyllkilometer material. Införandet av ett centralarkiv innebär att man inför en ny verksamhetsmodell som fyller hela arkivverkets behov på ett centraliserat sätt.
Finansieringen av arkivverket har legat på samma nivå sedan år 2008. Under denna tid har emellertid i synnerhet lokalkostnaderna ökat avsevärt. Därför har arkivverket under de senaste fem åren varit tvunget att betydligt minska antalet anställda. De lagfästa uppgifterna har emellertid varit oförändrade och prestationsvolymerna har rentav ökat. För att klara av sitt uppdrag trots krympande resurser har arkivverket, inom den ram som den gällande lagstiftningen tillåter, utvecklat sin verksamhet med sikte på en enhetligt fungerande organisation. Den nuvarande modellen med en distriktsförvaltning möjliggör emellertid inte en fullständig samordning av resurserna. Landsarkivens regionala behörighet och rätt att förfoga över sina resurser utgör ett hinder för detta. Under de rådande förhållandena skulle verksamheten ytterligare kunna förbättras och effektiviseras genom att man avvecklar distriktsförvaltningsmodellen och inför en verksamhetsmodell med ett enda, enhetligt ämbetsverk. Detta skulle också göra det möjligt att besluta om resursanvändningen på en övergripande nivå med tanke på hela arkivverkets behov.
På grund av den stora mängden material i pappersform som redan nu bevaras varaktigt och mängden sådant material som i framtiden kommer att överföras till varaktig förvaring, samt på grund av myndighetskontakterna på regional nivå, kommer det fortfarande att behövas regionala verksamhetsställen. Att man kan säkerställa att verksamheten vid dessa verksamhetsställen är enhetlig, eliminera överlappande funktioner och fördela resurserna är emellertid en central förutsättning för att arkivverkets verksamhet ska kunna utvecklas så att den är mer effektiv och resultatrik. Detta mål kan bäst nås i en centralt ledd organisation.
En på distriktsindelning baserad förvaltningsmodell som motsvarar arkivverkets nuvarande organisation har redan tidigare tillämpats på många håll inom statsförvaltningen, exempelvis inom skatteförvaltningen och vid lantmäteriverket. Vid dessa och vid andra myndigheter har man redan till övervägande del frångått distriktsförvaltningen. Distriktsförvaltning anses i de nuvarande förhållandena inte fungera lika effektivt som modellen med ett enda, enhetligt ämbetsverk där man utgår från verksamhetsprocesserna.
I och med utvecklingen av digitaliseringstekniken, tekniker för automatisk textigenkänning och andra digitala metoder har överföringen till elektronisk form av material som ursprungligen arkiverats i pappersform visat sig vara ett gångbart alternativ till bevarande i pappersform, med tanke på förvaringskostnaderna och framför allt med tanke på användbarheten. Det är emellertid inte lönsamt att överföra handlingar till elektronisk form om inte originalhandlingarna i pappersform samtidigt kan förstöras. Genom att förstöra originalen kan såväl arkivverket som andra myndigheter uppnå betydande besparingar i lokalkostnaderna. Arkivverket har ansett att det inte inom ramen för den gällande lagstiftningen har rätt att förstöra pappersmaterial som har bestämts för varaktig förvaring men som överförts till elektronisk form eller att ge tillstånd till sådan förstöring.
Bestämmelserna i offentlighetslagen om utlämnande av uppgifter ur myndighetshandlingar tar inte i sin nuvarande form hänsyn till arkivverkets ställning som nationellt centralarkiv. De begäranden om information som anhopas hos arkivverket gäller oftast aktuella frågor. Många begäranden motiveras av privatpersoners personliga intresse snarare än av ett behov av att få information exempelvis för offentliggörande eller för att tillgodose en enskilds rättigheter. Arkivverket har inte alltid förmått lämna informationen inom den lagbestämda tidsfristen.
Arkivverket i Sverige består av Riksarkivet, sju landsarkiv, Krigsarkivet, Mediakonverteringscentrum som ansvarar för digitalisering av material samt Svensk arkivinformation som tillgängliggör arkivmaterial. De regionala arkiven (landsarkiven) bildar Regionala divisionen, som är ett av Riksarkivets fem ansvarsområden. Chefen för Regionala divisionen är stationerad vid landsarkivet i Vadstena.
Arkivverket i Danmark (Statens Arkiver) består av Rigsarkivet och tre landsarkiv. Landsarkiven leds gemensamt av en direktör som också leder de två specialarkiv som hör till arkivverket. Arkivverket har ett gemensamt sekretariat som finns i samband med Rigsarkivet och som sköter Statens Arkivers förvaltning. I den arkivlag som trädde i kraft 2007 nämns inte landsarkiven.
Arkivverket i Norge (Arkivverket) består av Riksarkivet, åtta landsarkiv (Statsarkiv), samearkivet (Samisk arkiv) samt hälsoarkivet (Norsk helsearkiv). Antalet landsarkiv och deras placering regleras inte genom lag. Förvaltningsavdelningen vid Riksarkivet ansvarar för arkivverkets förvaltning. Enligt den norska arkivlagen leder riksarkivarien (riksarkivar) hela arkivverket, men kan överföra beslutanderätten bl.a. till statsarkivarierna som leder landsarkiven.
Bland de övriga nordiska länderna är det bara i Norge som man bereder sig på att införa förstöring av material i pappersform efter digitalisering. I många andra länder har man emellertid utarbetat riktlinjer för digitaliseringen och förstöringen av de arkiv som finns hos arkivbildarna. Australien är det land som nått längst i frågan. Australiens nationalarkiv har en verksamhetspolicy – Disposal of records in the Archives´custody following digitization – som fastställer på vilka villkor originalexemplaren av handlingar som ska bevaras varaktigt och som finns hos nationalarkivet förstörs efter digitalisering. I Australien har rätten att förstöra originalhandlingar begränsats till material som är daterat 1980 och senare.
Målsättning och de viktigaste ändringarna
Propositionen syftar till att effektivisera arkivverkets verksamhet genom att utveckla dess organisation och göra det möjligt att göra besparingar i kostnaderna för förvaring av material.
I denna proposition föreslås det att man frångår modellen med en distriktsförvaltning inom arkivverket. Det föreslås att Riksarkivet och de sju landsarkiven som idag fungerar som distriktsförvaltningsmyndigheter ska bilda ett enhetligt ämbetsverk under undervisnings- och kulturministeriet med namnet Riksarkivet och med hela landet som sitt verksamhetsområde.
Den föreslagna ändringen gör det möjligt att organisera ämbetsverkets funktioner och sköta dess uppgifter på riksomfattande nivå utan regionala gränser. De nuvarande landsarkiven ska omorganiseras på ett ändamålsenligt sätt så att de blir en integrerad del av Riksarkivet. Riksarkivet ska emellertid fortfarande ha ett tillräckligt antal verksamhetsställen på olika orter i landet. Avsikten är att statsrådet också i fortsättningen ska besluta om verksamhetsställena.
Enligt förslaget ska generaldirektören leda ämbetsverket och bistås av dem som i arbetsordningen bestämts att ska leda ansvarsområdena. Personalen vid de nuvarande landsarkiven ska vara direkt anställd av Riksarkivet och sköta såväl regionala som riksomfattande uppgifter.
Det nya Riksarkivets uppgifter föreslås bli preciserade. Den viktigaste förändringen är att de skyldigheter som gäller de privata arkiven skrivs in i lag. I reformen ingriper man inte i Riksarkivets nuvarande, i arkivlagens 3 och 4 § föreskrivna rätt att utfärda föreskrifter om arkivfunktionen. I fråga om myndigheternas elektroniska material kommer lagen endast att fastställa vem som ansvarar för den varaktiga förvaringen, inte vem som ansvarar för långtidsbevarandet av myndigheternas elektroniska material i övrigt. Den frågan kommer att avgöras separat i samband med genomförandet av rekommendationerna från den arbetsgrupp som finansministeriet tillsatt för att utreda servicehelheten för arkivering och förvaring av myndigheternas elektroniska material (SAPA).
I arkivlagen föreslås bestämmelser om tidsfristerna vid utlämnande av uppgifter ur varaktigt förvarade handlingar samt om utlämningssätten. De föreslagna tidsfristerna är längre än de som föreskrivs i offentlighetslagen. Avsikten är dessutom att Riksarkivet alltid oberoende av begäran ska få lämna uppgiften på elektronisk väg. Ändringarna ökar Riksarkivets handlingsutrymme.
Det föreslås vidare att Riksarkivet ska ha rätt att bestämma om förstöring av originalexemplaren av handlingar som har bestämts för varaktig förvaring och som överförts till elektronisk form. Genom ändringen möjliggörs besparingar i myndigheternas lokalkostnader. Detta främjar digitalisering av material i pappersform, vilket i sin tur främjar tillgången till materialen och deras användbarhet.
Propositionen kommer att effektivisera arkivverkets verksamhet. Avskaffandet av distriktsförvaltningen och modellen med en enda, enhetlig myndighet kommer att möjliggöra ett flexiblare utnyttjande av lokaler och personalresurser. Tjänster och uppdrag kommer att kunna fördelas inom Riksarkivet så att de motsvarar behovet på riksnivå. Personalresurser kommer att frigöras från administrativa uppgifter och ledningsuppgifter för arkivverkets kärnuppgifter. Detta kommer att innebära ändringar i befattningsbeskrivningarna i synnerhet på chefs- och ledningsnivå. Genom denna reform eftersträvas ingen minskning av det totala antalet anställda, men ekonomiska anpassningsåtgärder som baserar sig på planen för åren 2013–2019 har inletts vid Riksarkivet. Lagförslaget stöder genomförandet av anpassningsprogrammet. Någon bestämmelse om överföring av personal behövs inte eftersom arkivverket redan nu är ett sådant ämbetsverk som avses i statstjänstemannalagen.
Propositionen medför inga väsentliga förändringar i Riksarkivets uppgifter eller uppgifterna vid dess verksamhetsställen, utan preciserar närmast uppgifterna och skriver in dem i lagen på ett sätt som motsvarar det rådande läget. Riksarkivets huvudsakliga uppgift kommer fortfarande att vara att säkerställa att myndighetshandlingar som hör till det nationella kulturarvet bevaras och att sköta de uppgifter i samband därmed som gäller materialets tillgänglighet och myndigheternas arkivfunktion. Riksarkivets tjänster kommer fortfarande att tillhandahållas också via det regionala servicenätverket. Däremot frångår man de uppgifter vid landskapsarkiven om vilka det föreskrivits särskilt. Styrningen av kommunernas arkivfunktion och den övriga regionala verksamheten kommer fortfarande att ske genom att man utnyttjar Riksarkivets regionala verksamhetsställen. Att uppgifter i anslutning till privata arkiv skrivs in i lagen kommer att främja bevarandet och användningen av privata arkiv och bidra till att skapa grunden för den framväxande verksamheten inom den privata och tredje sektorn. Inrättandet av delegationen för privata arkiv kommer att öka samarbetet mellan de privata arkiven och förbättra verksamhetens kvalitet. Uppgifterna i anslutning till privata arkiv kommer inte att vara helt nya uppgifter för Riksarkivet och kommer därför att medföra en relativt liten ökning av arbetsmängden.
Propositionen har inga direkta konsekvenser för kunderna eller intressentgrupperna. Riksarkivets verksamhetsställen kommer såsom tidigare att ansvara för tjänsterna till kunderna och intressentgrupperna. Indirekt kommer reformen dock att förbättra servicenivån genom att resurserna används mer effektivt. När beslut om verksamhetsställen fattas ska tillgången till tjänster samt de språkliga rättigheterna tillgodoses.
Det i arkivlagen föreslagna undantaget från tidsfristerna för utlämnande av handlingar enligt offentlighetslagen kan anses medföra en försämring av Riksarkivets service. Riksarkivet kan emellertid de facto inte för närvarande uppfylla alla begäranden om uppgifter inom föreskriven tid. Om tidsfristen för att lämna ut uppgifter förlängs, kommer Riksarkivet att i allt större utsträckning behöva men också ha möjlighet att prioritera bland de begäranden om uppgifter som kommer in, för att säkerställa att den förlängda tidsfristen inte medför att ett enskilt intresse kränks eller att andra myndigheters verksamhet oskäligt försvåras.
Om Riksarkivet ges rätt att bestämma om förstöring av originalexemplaren av material som Riksarkivet har bestämt att ska bevaras varaktigt, kommer detta att väsentligt försnabba överföringen av handlingar till elektronisk form. Digitaliseringen kan ske snabbare då de digitala materialen, till skillnad från vad som är fallet i dag, inte längre behöver bevaras också i pappersform. Detta innebär besparingar i lokalkostnaderna hos såväl Riksarkivet som de övriga myndigheterna. Besparingarna både motiverar och driver på digitaliseringen. Den ökade digitaliseringen kommer samtidigt att väsentligt förbättra tillgången till materialen och deras användbarhet. Redan nu är det möjligt att digitalisera material som finns i pappersform så att uppgifterna i handlingarna lagras i strukturerad form. Den strukturerade formen gör att uppgifterna kan användas i en utsträckning som pappershandlingar inte ger möjlighet till. Eftersom det rör sig om en möjliggörande lagstiftning kommer omfattningen av och tidsplanen för digitaliseringsverksamheten fortfarande i betydande grad vara beroende av de olika förvaltningsområdenas och myndigheternas beslut. Digitaliseringen medför kostnader genast i samband med digitaliseringsprocessen, medan nyttan av besparingarna i förvaringskostnaderna och av den förbättrade användbarheten ackumuleras först på längre sikt. För en mer omfattande digitalisering kan det därför krävas separat finansiering. En stor del av nyttan av den förbättrade tillgängligheten och användbarheten tillfaller de privata aktörer som använder informationen. Myndigheterna kommer emellertid att stå för kostnaderna av digitaliseringen.
Propositionen har inga direkta konsekvenser för statsfinanserna. Indirekt påverkar den statsfinanserna genom att förbättra resultatet av Riksarkivets verksamhet och möjliggöra dels besparingar på lång sikt genom överföring av material till elektronisk form, dels nyttoeffekter genom förbättrad användbarhet. Förslaget kan ha sysselsättande effekter och effekter som stöder företagsverksamhet, om det leder till att pappersmaterial genom myndighetsbeslut börjar digitaliseras i stor skala.
Propositionen har inga konsekvenser för jämställdheten mellan könen.
Undervisnings- och kulturministeriet tillsatte den 19 mars 2013 en arbetsgrupp som hade i uppdrag att utreda de centrala behoven av en reform av arkivlagen och arkivförordningen samt utarbeta ett förslag till ny lagstiftning i form av en regeringsproposition före den 31 december 2014. I arbetsgruppen ingick utöver representanter för undervisnings- och kulturministeriet och arkivverket representanter för justitieministeriet, finansministeriet och Finlands Kommunförbund. Den praktiska arkivverksamheten företräddes av medlemmar från arbets- och näringsministeriet samt Tammerfors stads arkiv. I arbetsgruppen ingick dessutom en sakkunnig från CSC - Tieteen tietotekniikan keskus Oy. Arbetsgruppens promemoria som innehöll ett lagförslag färdigställdes den 23 januari 2015, och utlåtanden om förslaget begärdes av intressentgrupperna varefter förslaget färdigställdes som tjänsteuppdrag vid undervisnings- och kulturministeriet.
Remisyttranden om utkastet till regeringens proposition, som har bearbetats med anledning av yttrandena, begärdes senast den 23 maj 2016. Yttranden lämnades av 40 aktörer och myndigheter i arkivbranschen. Remissinstanserna ställde sig positiva till den föreslagna omorganiseringen av Riksarkivet, där man frångår distriktsförvaltningsmodellen. Samtidigt ansåg remissinstanserna det vara viktigt att arkivverket också i fortsättningen har verksamhetsställen runtom i Finland. De behövs för att tillgodose tillgången till tjänster och de språkliga rättigheterna, men också för att bevara tillräckliga kontakter till såväl de regionala myndigheterna som till innehavare av privata handlingar. En del remissinstanser motsatte sig förlängningen av tidsfristen för lämnande av uppgifter för Riksarkivets del, med motiveringen att situationen är densamma också hos andra myndigheter. Förslaget om att Riksarkivet ska ha rätt att publicera referensuppgifter om materialen på webben, som emellertid ströks i det slutliga lagförslaget, fick ett positivt mottagande av de flesta aktörer i branschen och de ansåg att en sådan bestämmelse behövs. Den bestämmelse som ingår i utkastet till lag är emellertid i synnerhet enligt dataombudsmannens uppfattning förenad med många risker, och kan inte genomföras som sådan. Enligt dataombudsmannen behöver bestämmelsen preciseras till många delar. En av justitieministeriet tillsatt arbetsgrupp bereder just nu genomförandet av EU:s nya allmänna dataskyddsförordning. Viktiga ändringar som gäller skyddet för personuppgifter bör behandlas inom ramen för arbetsgruppens arbete. Remissinstanserna välkomnade i stort sett förslaget att Riksarkivet ska ha rätt att förstöra material i pappersform som har digitaliserats, men Riksarkivet och Kommunförbundet föreslog att tillämpningsområdet för bestämmelsen utvidgas så att materialen kan digitaliseras och papperskopiorna förstöras redan innan materialet överförs till Riksarkivet. Förslaget har ändrats så att detta önskemål kan bifallas. Remissinstanserna påpekade också att rätten att förstöra pappersmaterial i samband med digitaliseringen inte ger besparingar förrän på längre sikt, eftersom själva digitaliseringsarbetet föranleder betydande kostnader. En del remissinstanser uttryckte därför sin oro över hur Riksarkivets resurser ska räcka till.
Propositionen har inte ansetts höra till tillämpningsområdet för 1 § i statsrådets förordning om behörighet vid placering av statliga enheter och funktioner (567/2002). De organisationsförändringar som under årens lopp har genomförts genom ändringar i lagen om statsbudgeten innebär i praktiken att begreppet distriktsförvaltningsmyndighet i dag knappast längre har något innehåll: alla tjänster inom arkivverket är gemensamma och arkivverket utgör en enda bokföringsenhet. I statsbudgeten hänförs Riksarkivet och landskapsarkiven i egenskap av arkivverk till ett och samma omkostnadsmoment. Dessutom ska enligt förslaget statsrådet fortfarande besluta om Riksarkivets verksamhetsställen. Förslaget innebär således inte någon sådan betydande omorganisering av den nuvarande verksamheten som skulle kräva behandling i koordineringsgruppen för regionalisering.
Lagen om Riksarkivet
1 §. Verksamhetsområde. Enligt förslaget hör till Riksarkivets verksamhetsområde att säkerställa att handlingar som hör till det nationella kulturarvet och uppgifterna i dem bevaras varaktigt och hålls tillgängliga samt att främja användningen av dem.
Riksarkivet ska vara ett enda enhetligt ämbetsverk under undervisnings- och kulturministeriet och det ska ha hela landet som sitt verksamhetsfält. När det gäller Åland kommer Riksarkivets behörighet emellertid liksom tidigare att begränsas av självstyrelselagen för Åland (1144/1991).
Det föreslås att namnet "arkivverket" och landsarkivens ställning som distriktsförvaltningsmyndigheter slopas.
Med handling avses här samma begrepp som i offentlighetslagen. Begreppet definieras i offentlighetslagens 5 § 1 mom. Definitionen är bred och omfattar samtliga lagringsformer. Begreppet handling begränsas inte enbart till material som finns exempelvis i ärendehanteringssystemet, utan omfattar i vid mening även innehållen i andra informationssystem. Med uppgifter i handlingar avses här i synnerhet uppgifter i elektroniska informationssystem, som kan framställas i handlingsform.
Det i denna lag avsedda kulturarv som finns i form av handlingar är en del av det nationella kulturarvet som helhet. Begreppet nationellt kulturarv, liksom dess konnotationer och tolkningar, förändras med tiden. Det kulturarv som finns i form av handlingar omfattar såväl myndighetsmaterial som privata material. Enligt definitionen finns Riksarkivet för att säkerställa att dessa handlingar och uppgifterna i dem bevaras varaktigt och hålls tillgängliga samt för att främja användningen av dem. Av bestämmelsen följer inte att Riksarkivet har exklusiv behörighet i fråga om handlingarna eller uppgifterna. När det gäller myndighetshandlingar hör till det nationella kulturarvet åtminstone sådant material som på ett väsentligt sätt belyser myndigheternas centrala samhälleliga uppgifter och befogenheter, planeringen och ledningen av verksamheten, myndigheternas beslut och verkställandet av dem samt hur besluten påverkar medborgarna, olika befolkningsgrupper och miljön samt växelverkan mellan medborgarna och myndigheterna. Viktigt med tanke på lagens syfte är att ett mångfasetterat material som är representativt med tanke på samhället kan bevaras. De privata arkiven är en central del av den helhet som de finländska kulturarvsorganisationerna utgör.
2 §.Uppgifter. I paragrafen fastställs Riksarkivets viktigaste uppgifter. Uppgifterna kommer inte längre att regleras genom förordning. Närmare bestämmelser kommer dock fortfarande att finnas i den materiella lagstiftning som gäller myndigheternas arkiveringsplikt, i synnerhet i arkivlagen. Alla arbetsuppgifter som avser handlingar ska enligt förslaget också gälla uppgifterna i dem. Hänvisningen till uppgifterna i handlingarna syftar till att informationen ska gå att utnyttja separat från den form i vilken den ursprungligen framställdes.
På motsvarande sätt som i den gällande lagstiftningen ska till Riksarkivets uppgifter enligt 1 punkten höra att säkerställa att myndighetshandlingar som hör till det nationella kulturarvet och uppgifterna i dem bevaras. Riksarkivet ska fullgöra denna uppgift genom att meddela allmänna föreskrifter eller enskilda beslut som förpliktar myndigheterna och som gäller vilka handlingar som ska bevaras varaktigt. Noggrant avgränsade bemyndiganden att meddela föreskrifter och fatta beslut ska utfärdas i den materiella arkivlagstiftningen, och finns för närvarande i arkivlagens 8 § 3 mom. Begreppet myndighet har i förslaget en bred referensram och täcker all skötsel av offentliga uppdrag. Begreppet innebär inte i sig någon begränsning av uppgiftsområdet. En avgränsning sker genom myndighetsbegreppen i den materiella arkivlagstiftningen, som definieras utifrån skyldigheten att förvara handlingar (t.ex. arkivlagen och kyrkolagen (1054/1993)).
Även om Riksarkivets uppgift ska vara att säkerställa att varaktigt förvarade myndighetshandlingar och uppgifterna i dem bevaras, ska det egentliga förvarande uppdraget liksom hittills fördelas på Riksarkivet och de övriga myndigheterna. Bestämmelser om överföring till och deponering av handlingar i Riksarkivet ingår i den materiella arkivlagstiftningen, i synnerhet i arkivlagen och kyrkolagen.
Enligt 2 punkten ska Riksarkivet vara expertmyndighet i frågor som gäller varaktig förvaring av myndighetshandlingar och uppgifter i dem samt i frågor som rör arkivfunktionen. I egenskap av expertmyndighet ska Riksarkivet följa den internationella utvecklingen och utveckla den varaktiga förvaringen och arkivfunktionen i Finland. Arkivet ska styra och ge råd till de övriga myndigheterna i frågor som rör arkivfunktionen och varaktig förvaring. Styrningen av arkivfunktionen ska gälla tidsbegränsad och varaktig förvaring samt förstöring av material samt villkoren och kraven för detta och det praktiska genomförandet inom ramen för uppgifts- och ärendehanteringen. Avsikten är att Riksarkivet ska ge kommunerna och andra myndigheter handledning i frågor som rör arkivfunktionen. Enligt förslaget ska det i den materiella arkivlagstiftningen ingå bemyndiganden att meddela föreskrifter i anslutning till skötseln av denna uppgift. Sådana bemyndiganden finns exempelvis i arkivlagens 11–14 och 16 §, som förblir i kraft. Verksamheten som expertmyndighet innebär bl.a. att Riksarkivet ska höras i samband med lagreformer som påverkar arkivfunktionen eller det varaktiga förvarandet av handlingar på ett sätt som beaktar handlingarnas livscykel.
Enligt 3 punkten ska Riksarkivet främja tillgängligheten till och användningen av varaktigt förvarade handlingar och uppgifter i dem samt främja användningen av dem i forskningssyfte. Med användning avses här utöver forskning vilken som helst offentlig eller privat användning, också användning i näringsverksamhet. Bestämmelsen betonar vikten av öppna data och utnyttjande av information som en grund för bevarande, och är i samklang med Europeiska unionens reglering och mål som gäller vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG och ändringsdirektiv 2013/37/EU). Avsikten är att det i den materiella arkivlagstiftningen ska kunna ingå bemyndiganden att meddela föreskrifter i anslutning till skötseln av denna uppgift. Ett sådant bemyndigande finns exempelvis i arkivlagens 16 §, som förblir i kraft. Riksarkivet ska liksom tidigare ha en central roll när det gäller att producera stödtjänster för forskningen. Arkivet kommer också att ha möjlighet att producera forskningstjänster som främjar användningen av varaktigt förvarade handlingar och uppgifter i dem.
I 4 punkten föreslås bestämmelser om Riksarkivets uppgifter som avser privata handlingar och arkiv. Till Riksarkivets uppgifter ska höra att främja bevarandet av privata handlingar som hör till det nationella kulturarvet och av uppgifterna i dem, att anskaffa sådana material för varaktig förvaring samt att delta i utvecklandet av den privata arkivverksamheten i samarbete med dem som bedriver sådan verksamhet. Bestämmelsen framhäver på ett sätt som förtydligar det nuvarande läget Riksarkivets roll när det gäller att främja bevarandet av privata handlingar och förvara privata handlingar. Dessutom skapas genom bestämmelsen en skyldighet för Riksarkivet att i samarbete med privata arkivaktörer delta i utvecklandet av den arkivverksamhet som avser privata arkivmaterial. Privata arkivaktörer har en central roll som bevarare av privata arkivmaterial och som garanter för att allmänheten har tillgång till arkivmaterialet. Avsikten är att Riksarkivet ska stödja denna verksamhet. Med bestämmelsen strävar man inte till att öka mängden privata handlingar som anskaffas till Riksarkivet. Anskaffningarna ska såsom hittills underställas Riksarkivets prövning och vara beroende av de medel som Riksarkivet anvisar för denna uppgift.
I 5 punkten föreslås bestämmelser om Riksarkivets uppgifter på det heraldiska området. Enligt förslaget ska Riksarkivet vara sakkunnig för myndigheterna i heraldiska frågor och främja den heraldiska kulturen. I anslutning till Riksarkivet finns redan för närvarande heraldiska nämnden, som det bestäms om i förordningen om arkivverket.
I 6 punkten föreslås vidare, i anslutning till de ändringar som gäller arkivverkets organisation och utnämnanden, bestämmelser om att Riksarkivet ska sköta alla övriga uppgifter som föreskrivs för Riksarkivet, arkivverket eller landsarkiven i den övriga lagstiftningen.
3 §.Verksamhetsställen. Enligt propositionen ska landsarkiven inte längre vara distriktsförvaltningsmyndigheter som fattar självständiga beslut. I stället föreslås bestämmelser om att Riksarkivet har verksamhetsställen om vars placering föreskrivs genom förordning av statsrådet. När det föreskrivs om verksamhetsställena och när tjänster tillhandahålls ska både det svenska och det samiska språkets ställning tryggas på det sätt som förutsätts i språklagstiftningen.
4 §.Ledning och beslutanderätt. Riksarkivet ska såsom hittills ledas av generaldirektören. Det föreslås att statsrådet ska utnämna generaldirektören efter föredragning från undervisnings- och kulturministeriet. Dessutom ska det genom förordning kunna utfärdas bestämmelser om generaldirektörens titel och om förordnande av en ställföreträdare för generaldirektören. Frågan om behörighetskraven för uppgiften som generaldirektör och om befattningens tidsbundenhet ska fastställas utifrån statstjänstemannalagen.
Enligt förslaget har generaldirektören till uppgift att leda, utveckla och övervaka Riksarkivets verksamhet samt att inför undervisnings- och kulturministeriet ansvara för att verksamheten ger resultat och målen nås.
Avsikten är att generaldirektören ska ha allmän beslutanderätt vid Riksarkivet. Generaldirektörens beslutanderätt ska emellertid enligt förslaget bindas till föredragning. Det föreslås att generaldirektören ska kunna överföra beslutanderätten och uppgifter till andra tjänstemän vid Riksarkivet, antingen genom arbetsordningen som generaldirektören fastställer eller genom särskild delegering.
Enligt förslaget ska generaldirektören fastställa Riksarkivets arbetsordning. I arbetsordningen ska det utöver den interna organiseringen och uppgiftsfördelningen kunna föreskrivas om exempelvis företrädande av Riksarkivet samt om delegationernas och nämndens arvoden.
5 §.Delegationerna samt heraldiska nämnden. Vid Riksarkivet ska enligt förslaget finnas delegationen för Riksarkivet, vars uppgift ska vara att stödja och utveckla ämbetsverkets verksamhet samt ta initiativ och främja samarbetet inom arkivsektorn.
I anslutning till Riksarkivet ska också finnas delegationen för privata arkiv, som har till uppgift att främja samordningen och samarbetet kring den arkivverksamhet som avser privata handlingar och uppgifterna i dem. Exempel på sådant samarbete är enligt förslaget samordning av anskaffningspolitiken samt andra strategiska frågor som gäller de privata arkiven. En grupp som på ett centralt sätt ska vara företrädd i delegationen är de arkiv som får statsunderstöd av permanent karaktär enligt lagen om statsbidrag till privata arkiv (1006/2006), men också andra aktörer på området ska vara företrädda. Enligt förslaget ska delegationen inte ha självständig beslutanderätt utan den får genomslag för sin verksamhet genom samarbetet.
Vardera delegationen ska enligt förslaget utses av undervisnings- och kulturministeriet, som också ska besluta om delegationernas mandattid.
Vid Riksarkivet ska också liksom tidigare finnas heraldiska nämnden, som ska ge utlåtanden om heraldiska frågor.
6 §.Ikraftträdande. Paragrafens 1 mom. innehåller en sedvanlig ikraftträdandebestämmelse.
I 2 mom. föreslås bestämmelser om att landsarkivens rättigheter och skyldigheter övergår på Riksarkivet. Riksarkivet ska från och med lagens ikraftträdande svara för de överlåtelse-, förvarings-, skuld-, service- och upphandlingsavtal samt andra förbindelser som landsarkiven har ingått före ikraftträdandet. Landsarkivens rättigheter ska enligt förslaget övergå på Riksarkivet vid lagens ikraftträdande.
Lagen påverkar inte giltigheten för de föreskrifter som arkivverket meddelat.
Någon övergångsbestämmelse som gäller personalen behövs inte, eftersom arkivverket redan är ett i statstjänstemannalagen avsett ämbetsverk.
Lagen om Riksarkivet ska ersätta arkivlagens gällande 2 kap., som föreslås bli upphävt. Samtidigt upphävs förordningen om arkivverket (832/1994).
14 a §. Det föreslås att en ny 14 a § fogas till arkivlagens 4 kap. I paragrafen föreslås bestämmelser om att Riksarkivet har rätt att bestämma om förstöring av originalexemplaren av handlingar som Riksarkivet har bestämt att ska bevaras varaktigt och som överförts till elektronisk form. Med originalexemplar ska i bestämmelsen avses det arkivexemplar som fanns i arkivet före digitaliseringen. Originalexemplaret av en handling ska kunna förstöras när detta kan ske utan att bevarandet av, integriteten för eller fastställandet av autenticiteten av handlingen eller av uppgifterna i den äventyras och utan att handlingens kulturhistoriska värde eller juridiska bevisvärde minskar. För att det ursprungliga analoga materialet ska få förstöras förutsätts det alltså att det finns digitaliseringsmetoder och ett system för varaktig förvaring som garanterar att handlingen bevaras och behåller sin integritet och gör det möjligt att använda den. När man ställer upp närmare krav i fråga om möjligheten att förstöra material ska det för varje typ av material övervägas huruvida det räcker med att bevara uppgifterna i handlingen, eller om handlingen bör bevaras i elektronisk form också som bild. Att det fysiska exemplaret av en handling ersätts av ett digitalt exemplar påverkar inte handlingens juridiska ställning eller innebörd. En handling som överförts till elektronisk form på ett sätt som garanterar handlingens autenticitet och integritet kan därmed betraktas som en sådan originalhandling som avses i Finlands lagstiftning. Riksarkivet får emellertid inte bestämma om förstöring av sådana handlingar i fråga om vilka existensen av originalexemplaret kan ha rättslig betydelse i internationella sammanhang eller av något annat, särskilt skäl. Eftersom bevarande i enbart digitalt format inte får leda till att materialets kulturhistoriska värde minskar bör bildmaterial (originalblad, negativ, diabilder, kartor, teckningar m.m.) endast i undantagsfall få förstöras.
Bestämmelsen ger Riksarkivet rätt att under de förutsättningar som anges i bestämmelsen bestämma på vilka villkor originalexemplar av handlingar får förstöras. Riksarkivet ska således fastställa vilket slags digitaliseringsprocess som möjliggör förstöring av material och vilka material rätten att förstöra ska gälla. I praktiken ska alltså digitalisering som ger rätt att förstöra material endast ske vid Riksarkivet eller på ett sätt som Riksarkivet godkänner. Att fatta beslut om rätten att förstöra material hör på ett naturligt sätt till Riksarkivets uppgifter, eftersom Riksarkivet enligt 8 § i arkivlagen bestämmer vilka handlingar eller uppgifter i dem som ska bevaras varaktigt. Riksarkivet bestämmer också om förvaring av material som framställts digitalt. Detta baserar sig på arkivlagens 8, 11 och 12 §.
21 a §. I arkivlagens 6 kap. föreslås en ny 21 a §, där det hänvisas till bestämmelsen i 2 § 6 punkten i lagen om Riksarkivet där det sägs att till Riksarkivets uppgifter hör att sköta de uppgifter som föreskrivs för riksarkivet, arkivverket eller landsarkiven i arkivlagen. Bestämmelsen behövs på grund av organisationsreformen.
21 b §. I arkivlagens 6 kap. föreslås en ny 21 b §. Enligt 1 mom. ska Riksarkivet trots bestämmelserna i 16 § 1 mom. i offentlighetslagen ha rätt att i elektronisk form lämna ut uppgifter ur myndighetshandlingar som förvaras i Riksarkivet. I den berörda paragrafen föreskrivs det att uppgifter i regel ska lämnas ut på det sätt som begärts. I övrigt ska bestämmelserna i offentlighetslagens 16 § iakttas. Utlämnande av uppgifter i elektronisk form ska enligt förslaget också kunna avse instruktioner att använda en informationstjänst i ett öppet datanät, dock så att den serviceprincip som myndigheten ska tillämpa enligt förvaltningslagen beaktas. När Riksarkivet fattar beslut om utlämnande ska det beakta vilka möjligheter den som lämnat begäran om uppgifter har att komma åt innehållet i den information som lämnas i elektronisk form.
De föreslagna bestämmelserna i 2 mom. innebär undantag från den tidsfrist för lämnande av uppgifter som bestäms i 14 § 4 mom. i offentlighetslagen. Vartdera undantaget i fråga om tidsfristen behövs på grund av Riksarkivets karaktär av centralarkiv. Arkivverksamhet innefattar en stor mängd begäranden om uppgifter, varav en del är omfattande. Begäranden om uppgifter kommer inte in tidsmässigt i en jämn ström, utan det kan på en gång komma in stora mängder begäranden som gäller frågor som på olika sätt blivit aktuella. Undantag från utlämningssättet och tidsfristerna får göras eftersom användningsändamålet för det arkivmaterial som bevaras varaktigt ofta avviker från användningsändamålet för det arkivmaterial som finns hos de övriga myndigheterna. Trots undantaget i fråga om tidsfristen ska kravet enligt offentlighetslagens 14 § 4 mom. på att behandling av ärenden och utlämning av uppgifter ska ske utan dröjsmål tillämpas när Riksarkivet lämnar ut uppgifter. Detta syftar till att förhindra att de maximala behandlingstiderna blir rådande praxis. Att en begäran om uppgifter behandlas utan dröjsmål är särskilt viktigt när begäran hänför sig till ett ärende som har väckts hos en annan myndighet eller som gäller en fysisk eller juridisk persons rätt, fördel eller skyldighet. Den eventuella brådskande karaktären av begäran bör beaktas också vid behandlingen av en begäran om uppgifter för andra myndighetsbehov.
I denna proposition ingår bemyndiganden för statsrådet att utfärda förordning. Bemyndigandena finns i 3 och 4 § i den föreslagna lagen om Riksarkivet. Avsikten är att genom förordning föreskriva om Riksarkivets verksamhetsställen. Dessutom ska genom förordning få föreskrivas om generaldirektörens titel och om förordnande av en ställföreträdare för generaldirektören.
Enligt grundlagens 119 § ska de allmänna grunderna för statsförvaltningens organ regleras genom lag, om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig makt. Det Riksarkiv som det föreslås bestämmelser om i denna proposition har uppgifter som omfattar utövning av offentlig makt. Därför föreslås bestämmelser om Riksarkivet bli utfärdade genom lag. I synnerhet besluten om anskaffning av privata arkiv innebär utövning av offentlig makt.
Om inte något annat föreskrivs i lag har Riksarkivet till uppgift att
Riksarkivet svarar från och med att denna lag trädde i kraft för de överlåtelse-, förvarings-, skuld-, service- och upphandlingsavtal samt andra förbindelser som landsarkiven har ingått före ikraftträdandet. Landsarkivens rättigheter övergår på Riksarkivet vid lagens ikraftträdande.
Bestämmelser om skötseln av de uppgifter som enligt denna lag hör till arkivverket, Riksarkivet eller landsarkivet finns i 2 § 6 punkten i lagen om Riksarkivet (__/____).
I enlighet med statsrådets beslut föreskrivs med stöd av 3 och 4 § i lagen om Riksarkivet (__/____):
Riksarkivets verksamhetsställen
Riksarkivet har verksamhetsställen i Helsingfors, Joensuu, Jyväskylä, S:t Michel, Tavastehus, Uleåborg, Vasa och Åbo samt samearkivet i Enare.
Förordnande av en ställföreträdare för generaldirektören
Undervisnings- och kulturministeriet förordnar en ställföreträdare för generaldirektören.
Generaldirektörens titel
Riksarkivets generaldirektör har titeln riksarkivarie.
Senast publicerat 13.10.2016 14:20