Source: https://elibrary.fondazionenotariato.it/articolo.asp?art=32/3201&mn=3
Timestamp: 2020-05-31 17:36:09+00:00
Document Index: 126798053

Matched Legal Cases: ['art. 118', 'art. 17', 'art. 600', 'art. 16', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 38', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 30']

Riflessioni sui problemi del Terzo settore nel presente - Non profit: le sfide dell'oggi e il ruolo del notariato - e.library - Fondazione Italiana del Notariato
Riflessioni sui problemi del Terzo settore nel presente
Si vorrebbe aprire una giornata di studio potendo dire "questi erano i problemi cui la legge delega approvata dal Governo ha dato queste soluzioni", e commentare finalmente le nuove norme dedicate al Terzo settore, più di una volta nelle ultime legislature annunciate come imminenti.
Purtroppo la situazione resta ancora largamente insoddisfacente e confusa, non soltanto allo sguardo tecnico del giurista, ma a quello del professionista che ogni giorno ne fa l'esperienza. In un certo senso lo studio del notaio è un osservatorio sociale dove passano persone - spesso le migliori forze della società - votate con le loro organizzazioni non profit a garantire quei servizi gratuiti o non speculativi che per noi ormai fanno parte del livello irrinunciabile di qualità dell'esistenza. Dispiace invece cogliere in loro autentico smarrimento davanti a norme complicate e ostiche, frustrazione per il disinteresse della politica, preoccupazione verso scenari che cambiano senza preavviso, senso di impotenza di fronte a banche che non sanno ascoltare. Questa relazione è iniziata con una considerazione più economica e sociale che tecnico giuridica di ciò che il mondo non profit rappresenta per il Paese; si è voluto così rappresentare quanto questo tema sia vasto e urgente e come esso ci riguardi oltre la dimensione scientifica e professionale, come magistratura civile e individualmente come cittadini. Ciascuno di noi può e deve contribuire a rendere effettivo quel cambiamento di cui da anni si parla e che per varie ragioni stenta ad arrivare. Se non vogliamo che esso rimanga scritto nel libro dei buoni propositi dobbiamo innanzitutto promuovere collaborazione e convergenza fra tutte le parti in gioco, in quella prospettiva di lungo periodo che su tante questioni sembra essere divenuta impraticabile in Italia.
Convergenze necessarie: come la collaborazione avviata dal Consiglio nazionale del Notariato con l'Agenzia per le Onlus o come il corso sugli Enti non profit organizzato dal Consiglio notarile di Milano e dalla Scuola di notariato della Lombardia cui hanno partecipato la Prefettura, la Regione Lombardia, l'Agenzia delle entrate e l'Agenzia per le Onlus. In tutti questi momenti condivisi ci si rende conto che il confronto, lo scambio di informazioni e di esperienze, il lavoro costruttivo oltre i singoli punti di vista sono la sola strada per risolvere i problemi che ora introdurrò.
Parlare di Terzo settore oggi in Italia vuol dire riferirsi a un fenomeno che nel corso degli ultimi due decenni ha subito una crescita esponenziale, precisamente da quando, secondo l'esempio dei Paesi anglosassoni, l'evoluzione del sistema capitalistico ha prodotto un ritrarsi del modello del welfare state e una proliferazione di soggetti intermedi operanti secondo la logica non profit, ad esempio nei campi economico, politico, sociale, religioso, per coprire gli spazi ormai non più presidiati dal Pubblico.
Nel 2001 lo stesso legislatore lo ha riconosciuto introducendo nell'art. 118 della Costituzione un nuovo principio: "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà".
Si deve riconoscere che lo Stato, a partire dalla fine degli anni '80, ha via via dimostrato il proprio appoggio all'attività svolta dalle organizzazioni non profit, cercando di favorirne lo sviluppo con norme aventi prevalentemente ad oggetto la concessione di agevolazioni fiscali, senza tuttavia un disegno unitario e spesso intervenendo per disciplinare forme di aggregazione e attività già manifestatesi nella prassi [nota 1]. Questa attività normativa appare, a distanza di decenni, come la necessaria reazione a un profondo mutamento quantitativo e qualitativo occorso al Terzo settore, con la comparsa di strutture e attività sempre più complesse.
In Italia il non profit pesa per il 5% del Pil, occupa in forma retribuita 750.000 persone (secondo bacino di impiego dopo l'Istruzione) e 3.300.000 come volontari. Con 4 milioni di operatori, questo mondo rappresenta quindi il "contenitore sociale" più grande in Italia ma anche il più qualificato (60% donne, 72% laureati, età media 40 anni) operante ogni giorno per offrire servizi alla collettività. Una stima del numero dei cittadini fruitori si colloca intorno a 50 milioni. Sono la quasi totalità di coloro che vivono nel nostro Paese: senza contare che verso la nuova cittadinanza - sfida e risorsa strategica dei prossimi decenni - è il non profit a svolgere quasi da solo il lavoro di mediazione, accompagnamento, presa in carico, spesso trasformando tensioni sociali certe in risorse per tutti.
Anche da questo esempio emergono i connotati di un "sistema" (ma il termine è inadeguato per una realtà così divisa) che contribuisce in misura fondamentale alla crescita non solo economica ma anche civile del Paese: per ciò stesso bisogna renderlo interlocutore stabile delle politiche di sviluppo, e riconoscere in concreto il ruolo che svolge.
Un mondo indispensabile per la crescita e la tenuta sociale: dati recenti hanno rilevato, ad esempio, che sono aumentati i posti di lavoro in imprese sociali giovanili al Sud; che in Italia nascono servizi sociosanitari in forma di impresa sociale (ambulatori ginecologici, studi dentistici, asili nido, centri di aiuto psicologico) con prestazioni a basso costo e buona qualità; la gran parte del lavoro di recupero e la quasi totalità delle esperienze di successo in materia di reinserimento lavorativo dei detenuti (in un Paese devastato dalla situazione delle carceri) vengono dal lavoro delle organizzazioni non profit e del volontariato; cresce l'impegno sussidiario di organizzazioni come il Fai o gli Amici dei musei non solo per valorizzare i beni culturali dimenticati, ma anche per tenere aperte sale dei principali musei italiani. Prendiamo quest'ultimo esempio, scelto volutamente al di fuori dei cosiddetti "bisogni vitali": nessuno si è mai curato di valutare l'incidenza economica del volontariato museale sul Pil delle città d'arte. Quando lo si farà, la considerazione del non profit cambierà di molto e vi saranno elementi più solidi per programmare l'azione amministrativa.
Luci e (molte) ombre: non tutti sanno che un lavoratore del Terzo settore non gode di nessun ammortizzatore sociale e che solo una regione - la Lombardia - e solo oggi ha cominciato a predisporne un modello sperimentale. In tutta Italia, la chiusura di una cooperativa sociale (e ancor più quella di un'associazione o di una fondazione) non dà luogo a nessuna copertura degli operatori rimasti senza lavoro.
E non tutti sanno che le pubbliche amministrazioni in alcune Regioni pagano i servizi resi sussidiariamente dalle organizzazioni non profit, soprattutto nel settore socio-sanitario, con tempi che possono superare i mille giorni, e che le banche incontrano enormi difficoltà ad anticipare quei crediti, dato il dissesto finanziario di alcune pubbliche amministrazioni.
Più nota è invece la sconfortante realtà del 5 per mille, introdotto nel 2006 per finanziare il Terzo settore, con una normativa che non è mai entrata a regime e quindi viene rinnovata di anno in anno, in un quadro dove non sono stabili nemmeno le categorie beneficiarie. Tutto questo, unito al ritardo nei pagamenti (sono appena state liquidate - e non tutte - le somme relative alla dichiarazione dei redditi 2007) disorienta i cittadini e rende impossibile alle organizzazioni non profit qualunque programmazione, oltre a rappresentare per lo Stato un danno di credibilità senza rimedio [nota 2]. In altri Paesi europei questo modello di finanziamento del Terzo settore è consolidato, con aliquote normalmente più elevate delle nostre.
Proprio le fonti di finanziamento e in particolare l'accesso al credito e la raccolta fondi si pongono come uno dei problemi principali del nostro terzo settore. La mancata evoluzione in questo campo minaccia di condannare il non profit italiano non solo a rimanere indietro rispetto a Paesi come quelli anglosassoni (dove un modico ritorno sulle partecipazioni azionarie consente anche l'afflusso di capitali privati) ma ad involvere ancora verso la marginalizzazione. Marginalità: quasi la maledizione del non profit italiano, un fenomeno che non si limita alla relazione con l'economia ma che trova il suo specchio e il suo culmine in una rappresentanza di categoria storicamente mancata e nella debolezza che ne consegue, soprattutto verso la politica.
Parlando di accesso al credito, i principali problemi delle organizzazioni non profit vengono da lontano: molto pesano la mancanza di meccanismi di governance strutturati, di un efficace sistema di pubblicità che garantisca trasparenza e obblighi di rendicontazione e di bilancio. Ma non è meno importante la debolezza della classe dirigente del non profit, ancora molto disomogenea e poco o niente affatto portata a condividere e diffondere buone pratiche. I nuovi manager del non profit dovranno realizzare in concreto tutto ciò che è rete: da strutture di confidi specializzati a economie di scala ottenibili attraverso la condivisione di servizi. Dall'altro lato le banche (e si comincia a farlo) dovranno esprimere nuovi modelli di rating nei quali le peculiarità delle organizzazioni non profit siano valutate su scale specifiche e dedicate.
Anche le pubbliche amministrazioni e le fondazioni potrebbero ripensare i bandi di gara in modo da stimolare l'aggregazione di più organizzazioni non profit e di organizzazioni non profit e banche, queste ultime impegnate in una valutazione ex ante, nell'accompagnamento, nella promessa di cofinanziamento.
Schemi normativo-finanziari come questi avrebbero l'effetto di favorire la selezione tra organizzazioni non profit sostenibili e non, aumentando l'efficacia delle fonti finanziarie.
Per quanto riguarda il fund raising, da un lato cresce la difficoltà di operare nell'attuale crisi economica, dall'altro scelte del governo molto discutibili, come la moltiplicazione per cinque delle tariffe postali, senza nessun impegno per il futuro [nota 3], generano un effetto di precarietà che impedisce alle organizzazioni non profit ogni programmazione strategica.
Eppure è proprio dal fund raising che dipenderà in misura crescente il futuro del non profit italiano, soprattutto riflettendo a quanto siamo indietro rispetto ai Paesi avanzati: le donazioni in Italia pesano sul Pil per lo 0.11% contro l'1.85% degli USA, lo 0.84% della Gran Bretagna e lo 0.32 della Francia.
D'altro canto il nostro fund raising non deve solo crescere in quantità, ma in qualità e trasparenza, anche alla luce di una considerazione "filosofica" sulle fonti: non c'è minore dignità di missione fra le tasse (che finanziano le azioni pubbliche volte all'interesse collettivo) e la libera devoluzione a organizzazioni non profit che realizzano il bene comune.
Le risorse messe a disposizione dalla liberalità dei cittadini appartengono a tutti: su di esse devono essere esercitati gli stessi controlli che sono previsti per il denaro pubblico. Non è accettabile che le organizzazioni non profit non rendicontino secondo criteri oggettivi o che campagne di fund raising costino più di quanto raccolgono, o raccolgano molto meno di quanto potrebbero, se fossero condotte professionalmente. Anche questa seconda dinamica va tutelata sia ex ante, garantendo trasparenza ai cittadini che vogliono donare (mediante un'informazione corretta e verificata, come nei prospetti dei collocamenti) sia ex post, fornendo i dati relativi alle spese occorse per la campagna di fund raising, i risultati ottenuti, il benchmark italiano e internazionale.
Questo insieme di trasparenza e di verifiche non può però rimanere facoltativo ed essere praticato da pochissime organizzazioni non profit virtuose; solo se applicato su larga scala efficienterà le singole organizzazioni non profit e l'intero sistema. E' un cammino al quale tutti devono contribuire, ma è evidente l'efficacia che ad esso può derivare dall'impegno delle professioni, della professione notarile.
Sotto l'appellativo di non profit si fanno rientrare realtà diversissime tra loro, sia in termini di attività svolte che di organizzazione. Questa frammentarietà, oltre a risultare poco efficace nel perseguimento dei risultati, rende anche molto complessa l'attività regolatrice del legislatore.
Osservando il sistema di leggi che governa il non profit in Italia emerge da un lato l'improcrastinabilità di una riforma che, preso atto dello sviluppo e delle esigenze del Terzo Settore, riordini la normativa garantendo chiarezza e trasparenza delle regole e dall'altro l'incredibile crescita del non profit, nonostante le oggettive difficoltà generate da leggi e interpretazioni complesse e contraddittorie, e dalla crisi che ha investito i mercati negli ultimi anni.
Le difficoltà generate dall'attuale sistema normativo si possono principalmente ascrivere a due cause:
- da un lato le norme dedicate alle persone giuridiche dal libro I del codice civile, frutto di un'impostazione totalmente sfavorevole per questi enti, e certamente non idonee a gestire le proporzioni e le sfaccettature che ha assunto il non profit negli ultimi decenni;
- dall'altro il proliferare, a partire dalla fine degli anni '80, di numerose leggi speciali che, come accennato, pur emanate con la finalità di agevolare fiscalmente il non profit, hanno di volta in volta introdotto requisiti statutari, nuovi Albi e forme di controllo. Il risultato di tutto ciò è un sistema molto complesso, che coniugando sempre più spesso l'attività non profit all'attività d'impresa, ha causato una crescente "ibridazione" degli istituti codificati, anche a fronte di un progressivo calo di centralità dello scopo lucrativo nelle società di capitali (si pensi agli istituti dell'impresa sociale o della cooperativa sociale, che producono bene comune attraverso un'attività imprenditoriale).
Le norme del codice civile che disciplinano associazioni riconosciute e non, fondazioni e comitati, inadeguate già dalla loro introduzione, si sono ulteriormente ridotte poiché sono state abrogate le disposizioni legate alla richiesta di autorizzazioni da parte delle persone giuridiche per effettuare acquisti o ricevere eredità e legati (art. 17 c.c., in base al quale la persona giuridica non poteva acquistare beni immobili nè accettare donazioni o legati senza l'autorizzazione governativa; art. 600 c.c., che obbligava gli enti non riconosciuti beneficiari di disposizioni testamentarie a richiedere il riconoscimento entro un anno per poter ricevere il lascito;lo stesso regime era applicabile alle donazioni, in base agli articoli 782, comma 4, e 786 c.c. [nota 4]).
Come noto il legislatore non chiarisce cosa si debba intendere per scopo non lucrativo né dà una definizione di associazioni e fondazioni, tanto che, ad esempio, per lungo tempo si è definita l'associazione in negativo, per sottrazione da società e comunione [nota 5].
I pochi articoli dedicati alla costituzione e al funzionamento di questi enti (si pensi, per tutti, all'art. 16 c.c. che elenca unitariamente gli elementi che devono essere contenuti nell'atto costitutivo delle associazioni riconosciute e delle fondazioni) la lacunosità e l'inadeguatezza della disciplina delle associazioni non riconosciute, hanno da sempre fatto sì che per integrare tali lacune si sia fatto ricorso analogicamente alla disciplina delle società di capitali e delle cooperative.
Peraltro, come da più parti rilevato [nota 6], la riforma delle società di capitali del 2003 ha reso più complesso importare regole proprie delle società, stante la differenziazione operata dal legislatore tra SpA e Srl, che quindi richiede una più approfondita riflessione in relazione alle esigenze e alla struttura di cui l'organizzazione vuole dotarsi, tenendo presente altresì che in molti casi le scelte operate devono poi confrontarsi con gli enti preposti al vaglio degli statuti per l'iscrizione nei Registri o Albi.
In Lombardia sono state ad esempio ritenute "importabili" alcune disposizioni relative alla struttura interna e al funzionamento degli organi (sistema dualistico di amministrazione; modalità di convocazione e tenuta delle riunioni anche con modalità telematiche, restando però incerta l'ammissibilità delle riunioni degli organi in forme non collegiali, quali la consultazione scritta e il consenso espresso per iscritto).
Altro rinvio della cui portata si è a lungo discusso in dottrina è quello relativo all'applicabilità in via diretta o analogica delle norme sulle associazioni riconosciute alle associazioni non riconosciute, in quanto il codice civile tace in proposito.
Il problema di individuare una corretta struttura per l'ente che deve nascere non è banale, in quanto, mentre per le società il libro V del codice civile offre diversi modelli, dalle società di persone a quelle di capitali, alle società consortili, alle cooperative, tra i quali operare la scelta in base alle esigenze dei soci e al tipo di attività svolta, per le organizzazioni non profit questo non avviene, perché, come detto, le uniche forme previste dal codice sono associazione, fondazione e comitato.
Tradizionalmente, i principi inderogabili per gli organismi disciplinati dal libro I del codice civile sono:
a) il divieto di distribuzione di utili ("non distribution constraint");
b) l'obbligo per i privati di non creare ulteriori tipi rispetto agli esistenti.
- sono state configurate nella prassi strutture "ibride", dal contenuto atipico, quali la fondazione di partecipazione, ormai ampiamente utilizzata, la cui struttura è stata implicitamente legittimata dal legislatore quando si è occupato di fondazioni bancarie e fondazioni liriche;
- si sono assottigliati i limiti tra attività lucrative e non, tanto per l'attività d'impresa svolta da organizzazioni non profit, quanto per il concetto di lucro oggettivo delle società, che ha portato a consentire anche l'esercizio di imprese low profit (equivalenti alle inglesi Sic "socially interested companies") quanto infine per la trasformazione eterogenea, che consente di passare da uno scopo lucrativo ad uno non lucrativo e viceversa, con una disciplina da più parti criticata per l'ampiezza delle fattispecie considerate.
Tale evoluzione è stata recepita in via primaria dal legislatore fiscale, che sembra aver voluto:
- individuare una gerarchia valoristica, data dagli scopi perseguiti (si veda per tutti il D.lgs. 460/97 che ha introdotto nel nostro ordinamento le Onlus);
- ridurre progressivamente l'interesse per le strutture organizzative utilizzabili (per l'art. 10 D.lgs. 460/97 "possono essere Onlus le associazioni, i comitati, le fondazioni, le società cooperative e gli altri enti di carattere privato, con o senza personalità giuridica" [nota 7]; per l'art. 3 della legge 266/91 "è considerato organizzazione di volontariato ogni organismo liberamente costituito al fine di svolgere l'attività di cui all'art. 2"; per l'art. 1 D.lgs. 155/2006 possono acquisire la qualifica di impresa sociale "tutte le organizzazioni private, ivi compresi gli enti di cui al libro V del codice civile, che esercitano in via stabile e principale un'attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o servizi di utilità sociale, diretta a realizzare finalità di interesse generale"), arrivando a consentire, proprio con l'impresa sociale da ultimo citata, l'esercizio di attività non profit anche a società, pur imponendo in tal caso di inserire nello statuto il divieto di distribuzione degli utili.
Le leggi speciali che si sono succedute nel tempo, a partire da quella del 1989 sulle Ong, fino all'ultima del 2005 sull'impresa sociale, non hanno infatti mai introdotto nuovi tipi, ma solo richiesto requisiti statutari ulteriori rispetto a quelli previsti dal codice.
Il legislatore fiscale ha di fatto portato avanti l'idea di una categoria unitaria di enti, qualificati unicamente dall'assenza di lucro soggettivo e da uno scopo di solidarietà sociale, come figura socialmente tipica, giuridicizzata in ambito fiscale ma non civilistico; inoltre ha valorizzato e distinto le attività e le finalità perseguite, vincolando la destinazione dei proventi dell'attività economica.
Malgrado le aperture del legislatore, la giurisprudenza non si è tuttavia mostrata favorevole all'abbandono delle forme tipiche previste dal codice civile.
Come evidenziato anche nel Libro verde pubblicato dall'Agenzia per le Onlus, l'esame delle leggi speciali rivela che il legislatore si disinteressa delle forme prescelte dai soggetti e si concentra nel circoscrivere dettagliatamente gli ambiti di operatività, stilando elenchi di attività ritenute più o meno meritevoli di attenzione e di agevolazione.
Si ponga attenzione, ad esempio, a come vengono circoscritti i settori di attività delle Onlus: esiste un elenco tassativo, seguito da sottosistemi formati dai settori per i quali l'attività di solidarietà sociale è immanente; da quelli per i quali la qualifica Onlus dipende dai soggetti cui l'attività è rivolta; poi sono definite le attività accessorie e le condizioni per ritenerle tali; poi gli enti inclusi e quelli esclusi ecc.
Per l'impresa sociale viene riproposta un'elencazione tassativa di attività, considerate evidentemente di utilità sociale, che in parte coincidono con quelle Onlus, in parte no. E, come sempre accade quando si fanno elenchi tassativi, esistono dubbi sull'opportunità o meno di includere o escludere dagli elenchi determinati settori di attività: per tutti, quelli finanziari.
Resta da chiedersi se questo moltiplicarsi di soggetti sia del tutto necessario e se la politica di incentivazione fiscale sin qui fatta abbia conseguito risultati economici virtuosi o se invece non sarebbe più opportuno, anche per venire incontro alle complesse esigenze del settore, focalizzarsi su poche e chiare strutture, dotate di autonomia, flessibilità organizzativa, strumenti finanziari efficaci per raccogliere denaro tra il pubblico.
Un'impresa sociale costituita in forma di società per azioni potrebbe sin da ora emettere prestiti obbligazionari o strumenti finanziari; ma perché non sono mai stati utilizzati i titoli di solidarietà previsti dal D.lgs. 460/97? Le ragioni sono eminentemente dimensionali: un apparato informativo troppo pesante e costi di collocamento molto elevati a fronte di emissioni di importo troppo contenuto.
Come si è già anticipato, a fronte delle agevolazioni di natura fiscale, le leggi speciali hanno richiesto requisiti formali più stringenti di quanto previsto dal codice. Si sono introdotti Albi e Registri ai quali le organizzazioni non profit devono iscriversi per poter godere delle agevolazioni, affidando la tenuta dei registri e l'effettuazione dei controlli sull'iscrizione alle Regioni, alle Province, all'Agenzia delle entrate. E questo va a sommarsi alla competenza delle autorità preposte alla tenuta dei Registri delle persone giuridiche, con interpretazioni e prassi diverse a volte discordanti tra loro e altre volte restrittive rispetto alle disposizioni di legge.
Tutto ciò ha creato grande confusione e disagio nella pratica, sia per i cittadini che vogliono avviare un'attività non profit e che devono destreggiarsi in una selva di leggi, direttive, circolari e magari, una volta riusciti a costituire l'associazione o la fondazione, devono apportare modifiche allo statuto, con evidente aggravio di costi, per poterle iscrivere agli Albi o registri e usufruire delle agevolazioni fiscali, sia per il professionista chiamato a redigere atti costitutivi e statuti.
Un esempio per tutti: l'Agenzia delle entrate ha ritenuto contrario al principio di democraticità e diretta partecipazione alla vita dell'ente (richiesto dal D.lgs. 460/97) il rilascio di deleghe da parte degli associati per intervenire nelle assemblee di enti a base associativa [nota 8].
Verrebbe da obiettare che il sistema delle deleghe, opportunamente limitato, garantisce al contrario la partecipazione alle riunioni collegiali e il diritto di voto nei casi in cui il socio sia impossibilitato a parteciparvi di persona.
Anche tra i notai si è probabilmente sottovalutata la complessità del sistema normativo che via via si andava arricchendo di nuove disposizioni, forse anche perché, rispetto all'attività "ordinaria" di uno studio, il numero di atti relativi ad associazioni o fondazioni non è mai stato rilevante.
Chi si cimenta nella redazione di uno statuto, si accorge però immediatamente delle difficoltà che si possono incontrare, non solo per quanto detto sinora ma anche per il fatto che alla legislazione nazionale si è affiancata in molti casi quella regionale. In Lombardia, ad esempio, la legge regionale 14 febbraio 2008, n. 1, contiene il testo unico delle leggi regionali che disciplinano volontariato, cooperazione sociale, associazionismo e società di mutuo soccorso.
E' di tutta evidenza che in questa situazione il grado di competenza richiesto al professionista è elevatissimo, e l'errore assai probabile. E se, come sembra potersi desumere dai disegni di legge che si sono succeduti negli ultimi anni, c'è la volontà da parte del legislatore di affidare in futuro la competenza sul controllo degli atti costitutivi e delle modifiche degli statuti delle organizzazioni non profit ai fini dell'iscrizione nel Registro delle persone giuridiche ai notai, è evidente che la categoria dovrà dimostrarsi pronta, come già avvenuto per le società, a fare fronte al nuovo compito.
Un altro punto delicato riguarda il procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica.
Pur avendo infatti il D.lgs. 361/2000 decisamente migliorato il sistema precedente, accorciando di molto i tempi necessari a ottenere l'iscrizione nel Registro delle persone giuridiche, il sistema resta pur sempre concessorio, con l'effetto di produrre divergenti applicazioni e interpretazioni sul territorio nazionale, ad esempio con riferimento al patrimonio iniziale degli enti.
Preoccupa che le differenti interpretazioni non si osservino solo tra territori ma anche, nello stesso territorio, tra le diverse autorità preposte alla gestione dei Registri e ai controlli.
Per esempio in Lombardia la Prefettura non accetta che la sede dell'organizzazione venga individuata nello statuto con la semplice indicazione del Comune, come per le società. La Regione invece lo consente, ritenendo sufficiente che l'indirizzo completo sia indicato nel Registro delle persone giuridiche, che viene gestito dal Registro delle imprese.
Lo stesso concetto di adeguatezza del patrimonio (che garantisce la limitazione della responsabilità di associati e fondatori una volta che l'organizzazione non profit sia stata riconosciuta come persona giuridica) merita una riflessione. Sempre in Lombardia la Regione indica un ordine di grandezza minimo, pur specificando che si tratta di importi orientativi e che il giudizio viene effettuato in concreto, in relazione allo scopo e al tipo di attività che verrà svolta [nota 9].
In Prefettura queste informazioni non vengono date in via generale e perciò prima della presentazione della pratica di riconoscimento non si ha la certezza che il patrimonio conferito sarà ritenuto idoneo.
Ancora, viene pressoché ovunque richiesto che la clausola dello statuto relativa al patrimonio ne preveda uno "indisponibile" (generalmente coincidente con quello conferito all'atto costitutivo) e uno "circolante", atto a far fronte all'ordinaria amministrazione dell'ente, certificabile anche separatamente dall'atto costitutivo, nella relazione degli amministratori allegata alla richiesta di riconoscimento. Questa distinzione non si trova affatto nella legge, ma è il risultato di una prassi consolidatasi nel tempo; peraltro, alla luce delle modalità operative delle organizzazioni non profit (per le quali ormai la liquidità deriva in parte decisiva dall'attività di fund raising) e delle nuove forme organizzative delle fondazioni (che possono prevedere contribuzioni annuali da parte di soggetti facenti parte della struttura) c'è da riflettere se il patrimonio iniziale rivesta ancora l'importanza che aveva un tempo. Forse è arrivato il momento di prevedere davvero importi minimi prefissati, come accade per le società di capitali, affiancando piuttosto un sistema di obbligatorietà e pubblicità dei bilanci con i relativi controlli.
In conclusione, credo sia chiara la difficoltà, anche per i notai, di relazionarsi con l'attuale sistema, anche in ragione del fatto che nella maggior parte dei casi non si è incaricati della procedura di richiesta del riconoscimento della personalità giuridica, e quindi non si ha modo di esaminare tutta la documentazione a corredo. A volte non sappiamo quale sia l'effettiva attività che si intende svolgere (aldilà dello scopo ideale espresso nello statuto) e neanche possiamo esprimere valutazioni, per quanto ininfluenti, sull'idoneità del patrimonio. La conseguenza è che a volte si viene chiamati a dover apportare modifiche all'atto costitutivo o allo statuto, con inutili aggravi di tempo e costo per i clienti.
Meglio sarebbe, così come avviene per le società (e il sistema funziona: legge 24 novembre 2000, n. 340) che al notaio si affidasse la responsabilità della procedura e l'intero iter di costituzione e riconoscimento della personalità giuridica mediante iscrizione in una sezione dedicata del Registro delle imprese, così come previsto nei vari disegni di legge di riforma. Si otterrebbero così semplificazione del procedimento di costituzione (con il notaio come unico interlocutore lungo tutte le fasi) uniformità di trattamento (inducendo alla registrazione tutte le organizzazioni non profit) riduzione dei tempi necessari all'iscrizione; possibilità per il notaio di svolgere le pratiche connesse e tutti gli adempimenti in via telematica. Soprattutto ne deriverebbe un sistema di pubblicità efficiente, aggiornato e disponibile alla collettività. E quello della pubblicità è un altro punto fondamentale per garantire efficienza al settore. Un sistema unico di pubblicità renderebbe possibile per chiunque accedere alle informazioni sull'organizzazione non profit, e sui rappresentanti, sulla struttura, sul patrimonio: un presupposto fondamentale anche per facilitare l'accesso al credito.
Varrebbe forse la pena di prevedere un sistema di pubblicità obbligatorio anche per le associazioni non riconosciute, valutando come calibrare il regime della responsabilità concorrente di chi agisce in nome e per conto dell'ente, attualmente previsto dal controverso art. 38 c.c. Esso risulterebbe certamente utile anche agli enti preposti ad effettuare i controlli successivi sulle organizzazioni non profit iscritte ad Albi.
Si pensi al modello Eas [nota 10] che le associazioni devono consegnare all'Agenzia delle entrate per la comunicazione dei dati rilevanti per poter godere delle agevolazioni fiscali: un modulo complicato che necessita di numerosissime informazioni; certamente sarebbe d'aiuto un sistema di pubblicità adeguato ed esteso anche agli Albi speciali.
Ancora, è veramente paradossale che cittadini donatori non possano verificare se l'organizzazione non profit prescelta è regolarmente iscritta all'Anagrafe delle Onlus e debbano fidarsi a occhi chiusi di quanto viene affermato dai diretti interessati.
Mi auguro di avere contribuito a chiarire l'importanza di una normativa finalmente univoca e completa. Non è accettabile che all'opposto si continui a tessere, di governo in governo, una sorta di tela di Penelope, fino al recente annuncio di un regime generale del non profit, che rischia per l'ennesima volta di non vedere la luce, e che viene elaborato senza visibilità dei criteri né dello spirito che informerà l'impianto normativo, senza nemmeno consultare i professionisti e gli operatori che dovranno poi confrontarsi ogni giorno con il nuovo regime.
Non sono queste le riforme che ci piacciono.
Ben diverso quanto possiamo osservare nella vicina e lontana Inghilterra, il Paese europeo dove il non profit ha maggiore rappresentanza politica, dove il social investment ha senso perché le organizzazioni non profit possono offrire all'investitore un equo interesse, dove le stesse organizzazioni non profit operano in reti di collaborazione e di scambio, dove le emissioni solidali sono prassi consolidata, dove si sperimentano aggregazioni di imprese for profit che "agiscono socialmente" andando oltre il concetto ormai stanco di responsabilità sociale di impresa. Non a caso è in Inghilterra che un'idea come quella avanzata da Cameron -una big society bank che rimetterà in circolo i conti dormienti non per fare donazioni ma per consentire la bancabilità di nuova impresa sociale - ha trovato il suo ambiente naturale.
Sono queste le riforme che ci piacciono. I notai faranno la loro parte per contribuire ad attuarle, trasformando così la nostra società civile.
[nota 1] Si ricordino, ad esempio, la legge 26 febbraio 1987, n. 49 - "Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo"; la legge 11 agosto 1991, n. 266 - "Legge quadro sul volontariato"; la legge 8 novembre 1991, n. 381 - "Disciplina delle cooperative sociali"; la legge 31 gennaio 1992, n. 59 - "Nuove norme in materia di società cooperative"; la legge 5 febbraio 1992, n. 104 - "Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate"; il decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460 - "Riordino della disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale"; la legge 7 dicembre 2000, n. 383 - "Disciplina delle associazioni di promozione sociale"; il decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 155 - "Disciplina dell'impresa sociale".
[nota 2] è sotto gli occhi di tutti il tormentato iter legislativo del 5 per mille relativo alle dichiarazioni dei redditi dell'esercizio finanziario 2010, contenuto nel "D.l. 225 Milleproroghe" non ancora approvato.
[nota 3] Con pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del 31 marzo 2010, ed effetto immediato, senza preavviso è stato annullato il beneficio di cui le organizzazioni non profit godevano per la spedizione di posta finalizzata alla comunicazione e all'attività di fund raising. La soppressione dell'integrazione pubblica alla tariffa postale ha determinato un aumento del 500 per cento della tariffa. L'11 novembre 2010 con una lettera aperta a firma di tutte le organizzazioni non profit è stato richiesto al Governo il ripristino degli aiuti. Il Governo si è impegnato a riconoscere trenta milioni, mai effettivamente erogati; dal 31 gennaio 2011 Poste italiane è salita da otto a ventotto centesimi a busta per il recapito, con un aumento finale di oltre il 300 per cento.
[nota 4] Tutte le disposizioni citate sono state abrogate dall'art. 13, comma 1, della legge 15 maggio 1997, n. 127, così come sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge 22 giugno 2000, n. 192.
[nota 5] è stato Galgano probabilmente il primo a cercare di definire in positivo l'associazione come «l'organizzazione collettiva costituita per il perseguimento di uno scopo di natura ideale o, comunque, di natura non economica».
[nota 6] Si leggano le relazioni presentate al Convegno organizzato dal Consiglio nazionale del Notariato a Taormina il 7 e 8 aprile 2006, e pubblicate a cura di Andrea Zoppini e Marco Maltoni "La nuova disciplina delle associazioni e delle fondazioni. Riforma del diritto societario e enti non profit", Quaderno n. 11 della Riv. dir. civ., 2007, ed in particolare la relazione di A. ZOPPINI «La disciplina delle associazioni e delle fondazioni dopo la riforma del diritto societario».
[nota 7] Quest'ultima parte dell'elencazione è stata portata, come verrà approfondito nelle relazioni di Gian Franco Condò e Luigi Francesco Risso in questo volume, a supporto dell'interpretazione che ritiene ammissibile che anche il trust possa assumere la qualifica Onlus.
[nota 8] Non era in precedenza mai stata messa in discussione la possibilità per gli statuti di associazioni di prevedere il rilascio di deleghe per la partecipazione alle riunioni assembleari. L'Agenzia delle entrate ha viceversa dato un'interpretazione rigorosa del principio di democraticità e di effettiva partecipazione alla vita dell'ente associativo richiesta dal D.lgs. 460/97, non ritenendo compatibile con tali principi la previsione statutaria relativa alla possibilità per gli associati di farsi rappresentare in assemblea da altri associati, se non per strutture complesse che operano a livello nazionale.
[nota 9] Queste informazioni sono reperibili sul sito della Regione, www.regione.lombardia.it. Per l'approfondimento sul tema del patrimonio si rinvia alla relazione di Marco Maltoni, in questo volume.
[nota 10] Gli enti associativi (sono esonerati dalla presentazione gli enti sportivi iscritti al Coni, le pro-loco a determinate condizioni, le Onlus, le associazioni di volontariato che non svolgano attività commerciali se non marginali, i patronati, e gli enti destinatari di una specifica disciplina fiscale, quali, ad esempio, i fondi pensione; altri enti, quali le associazioni e le società sportive dilettantistiche, le associazioni di promozione sociale, ecc. possono presentare la dichiarazione in forma semplificata) devono, entro 60 giorni dalla costituzione, presentare il modello Eas all'Agenzia delle entrate al fine di poter usufruire dell'agevolazione fiscale di non imponibilità per le quote e i contributi associativi nonchè, per determinate attività, per i corrispettivi percepiti. Tale formalità è stata introdotta dall'art. 30 del D.l. 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2.