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Timestamp: 2019-11-19 12:59:19
Document Index: 375856355

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'ARTÍCULO 173', 'Artículo 1', 'artículo 129', 'artículo 173', 'artículo 4', 'artículo 173', 'artículo 270', 'artículo 313', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 7', 'artículo 173', 'artículo 173']

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Dictamen : 246 del 03/09/2009
Consultante: Francil Yolanda Herrera Araya
C-246-2009
Francil Yolanda Herrera Araya
Concejo Municipal del Distrito de Cóbano
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de fecha 5 de agosto de 2009, recibido en esta institución el día 11 de agosto siguiente, en el que solicita que este órgano técnico jurídico emita el dictamen estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la patente de soda otorgada a la señora xxx, por encontrarse su negocio en zona pública de la zona marítimo terrestre.
Sobre los hechos de relevancia
Previamente a entrar a analizar el fondo de la solicitud planteada, conviene realizar una exposición de los hechos de importancia que se desprenden de las copias certificadas del expediente administrativo, a partir de los cuales se emitirá el presente pronunciamiento:
1. La señora xxx es titular de una licencia comercial de Soda, que opera en el Restaurante Pizza Conexión desde el desde el 14 de marzo de 2000 (folio 115 del expediente administrativo);
2. Mediante acuerdos CMDCS 119-2009 del 26 de enero de 2009 y CMDCS 217-2009 del 16 de marzo de 2009, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano nombró a la Asesora Legal de dicho ente, como órgano director del procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la patente otorgada a la señora xxx (folios 2 y 4 del expediente administrativo);
3. Por resolución de las 15:00 horas del 28 de abril de 2009, el órgano director del procedimiento dictó el auto de inicio, convocando a la afectada a una audiencia oral y privada para las 9:00 horas del 26 de mayo de 2009 (folios 35 a 38 del expediente administrativo)
4. La señora xxx, presentó un escrito de descargo, presentando prueba (folios 50 a 53 del expediente administrativo);
5. A las 9:10 horas del 26 de mayo de 2009, se realizó la audiencia oral dentro del procedimiento seguido contra la señora xxx; en dicha audiencia se puso en conocimiento de la parte afectada los documentos existentes en el expediente administrativo (folio 102 del expediente administrativo);
6. Mediante informe final, sin fecha, el órgano director del procedimiento recomendó al Concejo Municipal de Distrito que –previo dictamen favorable de la Procuraduría- proceda a declarar la nulidad, evidente y manifiesta de la licencia municipal extendida a la señora xxx (folios 103 a 115 del expediente administrativo);
7. Mediante acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano en la sesión ordinaria 22-09 del 15 de junio de 2009, se aprobó “en todos sus extremos el Informe Final dictado por el órgano director del procedimiento administrativo ordinario”, seguido contra la señora xxx (folios 117 a 123 del expediente administrativo) .
II. SOBRE EL PROCEDIMIENTO ESTIPULADO EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: REQUISITOS FORMALES
Sin embargo excepcionalmente –como se indicó- la Administración puede anular en vía administrativa ese acto declaratorio de derechos, siguiendo el procedimiento establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y con el cumplimiento de los requisitos formales ahí dispuestos.
Partiendo de lo anterior y del cuadro fáctico descrito, se procederá a continuación a explicar cada uno de los requisitos establecidos para realizar la anulación de un acto declaratorio de derechos, así como el análisis del caso concreto a la luz de dichos requisitos.
a) Órgano competente
El primer aspecto que debe valorarse es el relacionado con el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto en dictámenes reiterados de esta representación se ha señalado que: “el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del expediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho...” (Dictámenes C-157-2001, C-140-2004 del 7 de mayo del 2004, C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004, entre otros)
En materia municipal, ha indicado esta Procuraduría que el órgano competente para ejercer la potestad de revisión de oficio de los actos declaratorios de derechos es el Concejo Municipal por ser el órgano superior supremo del ente municipal, por lo que le corresponderá decidir acerca del inicio del procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su instrucción en un órgano director (que en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Concejo salvo que se requieran conocimientos técnicos en la materia, en cuyo caso se ha aceptado el nombramiento de un funcionario distinto), así como dictar el acto final. (Al respecto ver dictámenes C-093-2001 del 28 de marzo de 2001, C-263-2001 del 1° de octubre de 2001, C-128-2008 del 21 de abril de 2008).
Asimismo, corresponderá al Concejo tomar el acuerdo respectivo para el envío del expediente administrativo para solicitar a esta representación el dictamen previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver los pronunciamientos C-109-2005 del 14 de marzo de 2005; C-054-2007 del 22 de febrero de 2007; C-175-2007 del 1° de junio de 2007, entre otros).
En este caso se observa que quien dispuso el inicio del procedimiento y nombró el órgano director fue el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano y no el Concejo Municipal del Cantón de Puntarenas, por lo que conviene analizar si el primero ostentaba la competencia para actuar como lo hizo.
El artículo primero de la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, establece:
Artículo 1 °—La presente Ley regula la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo. (El resaltado no forma parte del original)
De lo anterior se deduce que a pesar de su autonomía funcional, los Concejos Municipales de Distrito siguen perteneciendo a la municipalidad del cantón respectivo, pues se encuentran adscritos a ella. En ese sentido se pronunció esta representación en el dictamen C-307-2005 del 23 de agosto de 2005, en el cual se indicó:
“Dicha ley otorga a los Concejos Municipales de Distrito, la calidad de órganos con autonomía funcional propia, y se encuentran adscritos (1) a la Municipalidad del cantón respectivo, es decir, que no son entes autónomos independientes sino que pertenecen a la Municipalidad del lugar, ostentando un cierto grado de libertad que no implica independencia.
Como se indicó anteriormente la ley en cuestión otorga autonomía funcional a los Concejos Municipales de Distrito, la cual le permite ejercer las competencias que a través dicha normativa legal le son otorgadas, sin embargo, esa facultad no implica en ningún momento independencia total en relación con la Municipalidad a la cual se encuentran adscritos.” (El destacado es nuestro)
Lo anterior quiere decir que el órgano superior supremo en estos casos continúa siendo el Concejo Municipal del Cantón respectivo, por lo que a la luz de lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, los Concejos Municipales de Distrito no se encuentran facultados para ejercer la potestad de revisión oficiosa de los actos declarativos de derechos. En ese sentido se pronunció esta Procuraduría en el dictamen C-226-2005 20 de junio de 2005, indicando en lo que interesa:
“No obstante, del estudio efectuado se ha arribado a la conclusión de que el otorgamiento definitivo de patentes para el expendio de bebidas alcohólicas no puede ser considerado como parte de las competencias de los Consejos Municipales de Distrito, consecuentemente, estamos en presencia de un acto administrativo dictado por un órgano incompetente para ello.
Así las cosas, el acto cuya nulidad se solicita dictaminar presenta un vicio que lo hace cuestionable independientemente de las razones que motivaron el inicio del procedimiento administrativo que se ha hecho de nuestro conocimiento. Ese vicio afecta la propia posibilidad de que el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde haya otorgado una patente para la venta de licores. Es, en consecuencia, un vicio que incide en el “sujeto” del acto administrativo (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública). Y siendo ello así, no podría avalarse que el órgano incompetente pueda, a su vez, ejercitar la atribución que regula el artículo 173 de la Ley General para anular aquel acto, pues indirectamente se cohonestaría la existencia de la nulidad original.”
Específicamente en cuanto a la zona marítimo terrestre, se ha reconocido la competencia del Concejo Municipal del cantón y no del Concejo Municipal de Distrito para administrarla. Al respecto se ha indicado que:
“A la luz de lo expuesto y en aplicación de la normativa vigente, no es posible sostener que los concejos municipales de distrito sean competentes para administrar la zona marítimo terrestre. Ésta sigue siendo una competencia propia y exclusiva de las corporaciones municipalidades en coordinación con el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), en los casos previstos por la ley. Tal determinación, se encuentra expresamente contemplada en la ley sobre la zona marítimo terrestre, por lo que pretender delegar esa competencia en los concejos municipales de distrito fundamentándose en lo que dispone el artículo 4º de la Ley 8173, resulta abiertamente ilegal, e incluso podría eventualmente calificarse de inconstitucional, pues a la fecha no ha operado una transferencia legal de competencias en ese sentido.” (Dictamen C-253-2003 de 22 de agosto de 2003)
En consecuencia, en el caso concreto el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, no se encuentra facultado para iniciar el trámite de anulación de la patente otorgada a la señora xxx, por lo que el presente asunto debe devolverse sin emitir el dictamen respectivo.
De igual forma, esta representación echa de menos que se haya presentado por parte del jerarca municipal, una solicitud formal a la Procuraduría para que emitiera el dictamen estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para el caso concreto. Únicamente consta un oficio de la Asesora Legal del Concejo Municipal de Distrito, que no ostenta la representación del órgano, y que por lo tanto no está facultada para solicitar a esta Procuraduría la emisión del dictamen.
Aun cuando la falta de competencia del órgano es motivo suficiente para devolver el presente asunto, esta representación entrará a conocer el procedimiento llevado a cabo en el caso concreto, para evitar que a futuro se produzcan nuevamente las inconsistencias encontradas, que se pasarán a explicar a continuación.
b) Naturaleza de la nulidad que se pretende declarar
Es claro entonces que debe revisarse, para concluir si es válida la anulación de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, la naturaleza de la nulidad que se pretende declarar, pues únicamente las que sean evidentes y manifiestas justifican el actuar de la Administración.
En primer lugar, debe indicarse que la anulación que pretende realizar el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano lo es sobre una patente municipal de Soda otorgada a la señora xxx , bajo el argumento de que el negocio se encuentra en la zona pública de la zona marítimo terrestre, que por su naturaleza no es susceptible de ocupación por ser un bien inalienable del Estado.
Para llegar a dicha conclusión, el órgano director del procedimiento administrativo indica basarse en un informe del Departamento de Zona Marítimo Terrestre que señala que el inmueble se encuentra en zona pública, sin embargo, observa esta representación que lo único que consta en el expediente administrativo, específicamente a folio 32, es un documento sin firma que señala que en el área no existen mojones físicos, “por lo que es imposible determinar el porcentaje de zona pública afectado”. Asimismo, constan las manifestaciones de la afectada el día de la audiencia oral, indicando que su negocio se encuentra en la zona restringida y no en la zona pública (folio 100).
Lo anterior, evidentemente pone en tela de duda el argumento del órgano director al llevar a cabo el procedimiento con base a la supuesta ubicación del inmueble en zona pública. Esto a su vez, implica que para esta representación sea imposible determinar si se está frente a una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto, pues precisamente esa naturaleza derivaría del hecho de que se haya otorgado una patente municipal a un inmueble ubicado en una zona no susceptible de ocupación. Sin embargo, en este caso, de las pruebas existentes en el expediente no puede concluirse que la patente haya sido otorgada sobre un inmueble ubicado en zona pública y el órgano director nunca aclara el punto dentro del procedimiento pues omite referirse a él.
Dado lo anterior, hasta tanto no exista certeza sobre la ubicación del inmueble y así conste en el expediente administrativo, esta representación no podría determinar si la nulidad que se pretende declarar es evidente y manifiesta, y en consecuencia, si es susceptible de ser declarada en vía administrativa como se pretende.
Otro aspecto que imposibilita que esta representación se refiera a si la nulidad es absoluto, evidente y manifiesto, es el hecho de que el órgano director haya omitido dentro del procedimiento, aclarar el punto en cuanto a los derechos adquiridos alegados por la afectada. En efecto, en la audiencia oral su abogado manifestó que ella y su padre cuentan con derechos previos a la emisión de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, y en consecuencia, está amparada por el transitorio sétimo de dicha ley (folio 99); incluso aportaron una certificación donde consta un derecho de ocupación (folio 45), sobre lo cual el órgano director no se pronunció al emitir el informe final.
Consecuentemente, existen serias dudas de que se trate de una nulidad evidente y manifiesta, partiendo de la omisión del órgano director del procedimiento de referirse a los derechos previos alegados por la parte afectada. De la lectura del informe final rendido por el órgano director, se concluye que éste nunca hizo referencia específica al argumento de la afectada, pues se limita a indicar que el inmueble se encuentra en zona pública, pero no se refiere específicamente a los supuestos derechos adquiridos que alega la afectada, ni los descarta en forma alguna.
Esta representación no puede en consecuencia, determinar a la luz de los documentos existentes en el expediente, que efectivamente se trate de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por lo que deberán aclararse previamente los puntos indicados para que se pueda emitir un dictamen al respecto.
c) Apertura de un procedimiento ordinario y cumplimiento de formalidades
Consecuentemente, como requisito anterior a la declaratoria de nulidad en vía administrativa, la Administración debe ordenar la apertura de un procedimiento ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para que sea dentro de aquel donde se declare esa nulidad, previo otorgamiento del derecho de defensa al afectado y la comprobación de la naturaleza evidente y manifiesta de la misma, pues de lo contrario se produciría la invalidez del acto anulatorio.
En este caso, si bien observa esta representación se nombró un órgano director encargado de realizar el procedimiento administrativo, lo cierto es que dentro de dicho procedimiento no se garantizó en forma efectiva el derecho de defensa y debido proceso de la afectada, por las razones que de seguido se exponen.
La Sala Constitucional ha desarrollado cuáles son los elementos constitutivos del debido proceso, derivado de lo dispuesto en los numerales 39 y 41 de la Constitución Política. En la sentencia N°15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990 indicó sobre el particular:
De igual forma en sentencia 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, indicó dicha Sala en lo conducente:
En este caso, no se cumplieron garantías esenciales del debido proceso, pues si bien la afectada fue notificada del auto inicial del procedimiento que contenía los argumentos de hecho y de derecho para proceder con la anulación del acto y la convocatoria a la audiencia oral, lo cierto es que en dicho auto inicial nunca se advirtió a la afectada de la posibilidad de acompañarse de un abogado, de tener acceso irrestricto al expediente administrativo en forma previa, de su posibilidad de presentar prueba de descargo (documental, testimonial, pericial, etc) ni de la posibilidad de recurrir la decisión adoptada.
Si bien el día de la audiencia la afectada llevó a su abogado, lo cierto es que no fue sino hasta ese momento que se pusieron a su disposición los documentos existentes en el expediente administrativo, lo cual evidentemente no le permitió preparar una defensa técnica adecuada y oportuna en defensa de sus intereses.
Otro aspecto que debe señalarse con relación a las formalidades que deben cumplirse dentro del procedimiento, es el relativo a la firma del acta. La audiencia oral y privada debe ser documentada a través de un acta, siguiendo las especificaciones dispuestas en el artículo 270 de la Ley General de la Administración Pública que señala:
6. El órgano director deberá conservar los objetos presentados susceptibles de desaparición, dejando constancia de ello en el acta.” (La negrita no forma parte del original)
Los requisitos contemplados en el artículo citado, resultan esenciales para la validez del acta, por lo que la audiencia oral y privada únicamente podría tenerse por demostrada si el acta levantada al efecto reúne todas las formalidades. Consecuentemente, si presenta vicios que afecten su validez, no sería posible tener por realizada la audiencia oral y privada (al respecto dictámenes C-084-1996 del 30 de mayo de 1996, C-318-2005 del 5 de setiembre de 2005, C-244-2008 del 15 de julio de 2008, entre otros).
Dicho lo anterior, en este caso se observa que el acta que corre agregada a folio 102 del expediente administrativo, únicamente está firmada por el órgano director del procedimiento, no así por las partes intervinientes, lo cual deviene en la nulidad de la audiencia realizada, toda vez que no es posible acreditar la presencia de las partes. Sólo cuando la audiencia es grabada, se otorga la facultad al Director del procedimiento de firmar en forma exclusiva el documento, en razón de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, dicha excepción no aplica a este caso, pues no consta grabación alguna de la audiencia.
En consecuencia, esta representación se encuentra obligada a devolver el presente asunto sin su pronunciamiento, en virtud también de lo indicado en cuanto a la nulidad del acta de la audiencia oral y privada.
“En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda.” (En igual sentido dictámenes C-455-2006, C-223-2007, C-432-2007, entre otros)
En este caso, se desprende del expediente administrativo, que una vez que el órgano director del procedimiento emitió su informe final, remitió el expediente al Concejo Municipal de Distrito, con la finalidad de que este a su vez remitiera el asunto a consulta a esta representación. No sólo existe aquí un problema de competencia como se indicó anteriormente, sino que además dicho órgano no se limitó únicamente a acordar la remisión del expediente a la Procuraduría, sino que “aprobó en todos sus extremos el Informe Final dictado por el órgano director del procedimiento administrativo ordinario”, con lo cual adoptó el acto final sin que se haya emitido previamente el dictamen de esta representación.
Lo anterior resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que la decisión final debe adoptarse luego de contar con el informe favorable de esta representación. Consecuentemente el presente asunto debe devolverse también por este aspecto, reiterando eso sí que el órgano competente para disponer el procedimiento y solicitar el dictamen a esta representación es el Concejo Municipal de Puntarenas y no el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano.
No obstante lo indicado, también debe señalarse que esta representación ha reconocido, que cuando se trata de bienes de dominio público, el plazo de caducidad estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no resulta de aplicación. Ejemplo de ello lo constituye el dictamen C-346-2004 de 25 de noviembre del 2004, en el cual indicó:
“Ahora bien, la convalidación del acto administrativo de adjudicación a un particular de un bien demanial, por vencimiento de los plazos para anularlo, implicaría admitir que es posible el cambio de titularidad del bien a favor de un sujeto de derecho privado, lo cual es contradictorio con el carácter inalienable que tienen estos bienes y que para el caso de la zona fronteriza, estableció la ley de tierras y colonización en su artículo 7. A menos que haya una ley de desafectación, aquellos actos administrativos de disposición de bienes dominicales no pueden convalidarse por el paso del tiempo, como ocurriría si no pudieran anularse ni administrativa ni judicialmente. De allí que, respecto de estos, no sea aplicable el plazo de caducidad de los cuatro años a que se refiere el artículo 173.5 de la LGAP.”
Dado lo anterior, es claro que el carácter de dominio público del bien involucrado, debe quedar bien establecido en el expediente administrativo, señalándose la normativa de derecho y los actos jurídicos por los cuales se afirma su demanialidad. De ahí también la importancia de aclarar si el inmueble en cuestión se ubica o no en la zona pública de la zona marítimo terrestre, para determinar en definitiva si se está o no frente a una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
f) Sobre el expediente administrativo
En este caso como se indicó anteriormente, no queda claro si el documento visible a folio 32 del expediente es el informe emitido por el Departamento de la Zona Marítimo Terrestre sobre el inmueble de la afectada, o si por el contrario dicho informe se echa de menos en el expediente. Lo anterior, por cuanto ni siquiera aparece una firma en el documento que acredite los funcionarios responsables.
En vista de las consideraciones apuntadas, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada legalmente para emitir el dictamen previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En razón de lo anterior, deberán enderezarse los procedimientos correspondientes en los términos previstos en dicho artículo y señalados en este pronunciamiento.