Source: https://supremo.vlex.es/vid/707638029
Timestamp: 2019-07-22 21:15:29
Document Index: 283791635

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 33', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 30', 'artículo 1', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 9', 'artículo 33', 'artículo 1', 'artículo 14', 'artículo 30', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 17', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 1', 'artículo 30', 'artículo 14']

STS 523/2018, 23 de Marzo de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 707638029
STS 523/2018, 23 de Marzo de 2018
Número de Recurso: 666/2014
Número de Resolución: 523/2018
ENERGÍA ELÉCTRICA. Para el cálculo de la rentabilidad razonable se toman en consideración las retribuciones ya percibidas en el pasado proyectando el nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones, pero esta previsión tan solo implica que la rentabilidad razonable que tienen derecho a percibir los titulares de estas instalaciones se calcula sobre toda "su vida útil regulatoria" sin tener que devolver las cantidades ya percibidas en el pasado. Se desestima el conencioso administrativo.
Sentencia núm. 523/2018
Número del procedimiento: 666/2014
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 666/2014
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo ordinario núm. 1/666/2014, interpuesto por la entidad Ennersonne Promociones Fotovoltaicas, S.L., representada por el Procurador de los Tribunales D. José Luis Barragues Fernández y bajo la dirección letrada de D. Roberto Llorente Pintos, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos; se ha personado como recurrido el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado .
La representación de la entidad Ennersonne Promociones Fotovoltaicas, S.L., interpuso, mediante escrito presentado en fecha 9 de septiembre de 2014, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y La Sala tuvo por interpuesto el recurso y por personado a la recurrente, procediéndose a reclamar el expediente administrativo correspondiente.
Recibido el expediente administrativo, y concedido plazo para formalizar la demanda, se solicitó ampliación del mismo.
Con fecha 5 de noviembre de 2014 se recibió comunicación del Tribunal Constitucional en el que se ponía en conocimiento de la Sala la admisión a trámite del conflicto positivo de competencia núm. 5958/2014 , promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra diversas disposiciones del Real Decreto 413/2014.
Oídas las partes, y a la vista de la solicitud conforme de ambas partes, la Sala acordó por providencia de 21 de enero de 2015 suspender el curso del procedimiento hasta la resolución del conflicto positivo antes señalado.
El Abogado del Estado en su escrito de 23 de abril de 2015, comunica a esta Sala la existencia de un expediente ante la Comisión Europea de examen preliminar de ayudas del Estado -Nº de asunto SA. 40348.2014 N- y que dicho expediente se ha extendido al régimen de retribución de las energías renovables anterior al vigente, por lo que el Abogado del Estado solicita la suspensión de la tramitación procesal del recurso a resultas de la decisión que en su momento adopte la Comisión Europea.
La parte recurrente no presenta escrito de alegaciones a la suspensión interesada por la Administración del Estado, teniéndola por caducada en dicho trámite.
Mediante providencia de 16 de junio de 2015 se procedió a requerir a la Administración del Estado la aportación de copia de la comunicación estatal a la Comisión Europea sobre inicio del procedimiento de examen preliminar y régimen de retribución de las energías renovables.
Por escrito de fecha 10 de julio de 2015, el Abogado del Estado aportó la documentación requerida, y por providencia de 27 de julio de 2015, la Sala acordó que estando ya acordada por providencia de 21 de enero de 2015 la suspensión del curso de este procedimiento, nada procede acordar acerca de la nueva suspensión del procedimiento formulada por la Abogacía del Estado y por una causa distintas.
El Abogado del Estado mediante escrito presentado en fecha 4 de abril de 2016 aporta copia de documento en el que se constata que el Parlamento Europeo ha rechazado una solicitud de la Asociación Nacional de Productores e Inversores de Energías Renovables (ANPIER) en la que le pedían que abriera una investigación a España por el cambio regulatorio de los apoyos a renovables, en concreto, petición nº 2520/2014.
Dado traslado a la parte recurrente del anterior documento y no habiendo presentado escrito en plazo al respecto, la Sala acordó por providencia de 17 de mayo de 2016 que siguiese en suspensión el curso de este procedimiento hasta que se resuelva el conflicto positivo de competencia nº 5958/2014 planteado ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, conforme venía acordado por resolución de 21 de enero de 2015.
Por providencia de 18 de abril de 2017, la Sala acordó continuar el trámite del presente recurso a la vista de la sentencia dictaca por el Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 1 de marzo de 2017 que resuelve el conflicto positivo de competencia núm. 5958/2014 .
Concedido plazo para formalizar la demanda, la representación procesal de Ennersonne Promociones Fotovoltaicas, S.L., formalizó la misma por escrito en fecha 26 de junio de 2017, en el que expuso los motivos que luego se expondrán y suplica a la Sala que acuerde:
se dicte sentencia por la que se decrete:
1.- La nulidad radical del RD 413/2014 en su totalidad por infracción de la ley y por atentar a la Constitución artículos 9 y 33 .
2.- subsidiariamente a la anterior, la nulidad o anulabilidad de los artículos 1 , 2 , 6 , 11 a 23 , 26 , Disposición Adicional Primera , Disposiciones Adicionales sexta, séptima y octava y Disposiciones Transitorias primera y novena del RD 413/2014 , igualmente por atentar a los artículos 9 y 33 de la Constitución Española .
3.- como efecto subordinado de cualquiera de las peticiones anteriores, que se condene al Estado a indemnizar a la recurrente la cantidad que en ejecución de sentencia se fije por los daños y perjuicios que la aplicación de la normativa que se impugna y se decrete nula o se anule haya producido a mis mandantes en consideración a los ingresos dejados de percibir por aplicación de la misma desde la fecha en que la normativa entró en vigor
Solicita el recibimiento del pleito a prueba y el trámite de conclusiones escritas.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en fecha 28 de julio de 2017 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:
se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando las disposiciones impugnadas, con condena en todo caso al actor de las costas incurridas
Solicita se fije la cuantía en indeterminada y se opone al recibimiento del pleito a prueba solicitado por la parte recurrente en su demanda.
Mediante decreto de fecha 12 de septiembre de 2017, se acordó fijar la cuantía del procedimiento como indeterminada, y por auto de 25 de septiembre de 2017, se acordó no ha lugar al recibimiento del pleito a prueba al no expresar la recurrente los puntos de hechos sobre lo que debía versar la prueba cuyo recibimiento solicitaba.
Siendo firme el auto de fecha 25 de septiembre de 2017 y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió por la Sala a la parte recurrente el plazo de diez días a fin de presentar su escrito de conclusiones sucintas, trámite que fue evacuado mediante su escrito en fecha 13 de noviembre de 2017, del que se dió traslado a la parte recurrida que presentó sus conclusiones en fecha 21 de noviembre de 2017.
Por providencia de 29 de noviembre de 2017, se acordó oír a las partes por el plazo de diez días sobre la incidencia que pueda tener en el presente procedimiento la sentencia del Tribunal Constitucional STC 270/2015, de 17 de diciembre de 2015 . El Abogado del Estado formuló alegaciones sobre la STC 270/2015 , teniendo, por su parte, a la parte recurrente por caducado en el trámite de alegaciones conferido.
Mediante providencia de 26 de enero de 2018 se acordó señalar para votación y fallo de este recurso el día 20 de marzo de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
La entidad Ennersonne Promociones Fotovoltaicas, S.L., propietaria al 100% o tiene participaciones superiores al 75% de varias sociedades titulares de instalaciones fotovoltaicas, impugna mediante el presente recurso contencioso administrativo el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
La recurrente solicita que declaremos la nulidad radical de la disposición impugnada y subsidiariamente, de los artículos 1, 2, 6, 11 a 23, 26, disposición adicional primera, disposiciones adicionales sexta, séptima y octava y disposiciones transitorias primera y novena de la misma. Pide asimismo que se le reconozca la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por la aplicación de la norma.
La recurrente justifica su pretensión en que el Real Decreto 413/2014 (o, en su caso, los preceptos antes indicados), al suprimir las tarifas establecidas previamente, ha vulnerado el artículo 9 de la Constitución española en su vertiente del principio constitucional de seguridad jurídica y confianza legítima, ya que impone unas medidas retroactivas perjudiciales y restrictivas, así como atentatorias contra el derecho de propiedad garantizado en el artículo 33 de la Constitución .
En cuanto al derecho de propiedad, considera que no se ha guardado el debido equilibrio entre la finalidad de las medidas (eliminar el déficit de tarifa) y la privación del derecho de propiedad. Entre las razones que explican tal desproporción se encontraría la desigualdad retributiva entre las instalaciones de energía renovable y las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica, así como entre las instalaciones fotovoltaicas y otras tecnologías renovables o las de régimen común.
Finaliza su demanda reclamando un cambio en la jurisprudencia de esta Sala sobre la modificación retroactiva del régimen tarifario y retributivo de la actividad de producción de energía eléctrica.
Los precedentes de la Sala.
Esta Sala se ha pronunciado reiteradamente sobre la legalidad de la disposición impugnada, Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, así como la de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, contestando a idénticos o análogos argumentos a los que aquí expone la parte recurrente.
Dicho esto, muchas de las cuestiones suscitadas en este recurso coinciden con las planteadas por distintos recurrentes en otros procesos seguidos ante esta misma Sala, así les daremos respuesta reiterando consideraciones que hemos expuesto en esas otras ocasiones.
Por todas, citaremos las sentencias de esta Sala de fechas 1 de junio de 2016 -recursos núms. 564/2014 , 630/2014 , 650/2014 , 651/2014 , 654/2014 , 787/2014 -, 6 de junio de 2016 -recurso núm. 514/2014 -, 8 de junio de 2016 -recurso núm. 745/2014 -, 10 de junio de 2016 -recurso núm. 694/2014 -, 20 de junio de 2016 -recurso núm. 428/2014 -, 29 de junio de 2016 -recurso núm. 711/2014 -, 8 de julio de 2016 -recurso núm. 531/2014 -, 11 de julio de 2016 -recurso núm. 510/2014 -, 14 de julio de 2016 -recurso núm. 555/2014 -, 20 de julio de 2016 -recurso núm. 695/2014 -, 21 de julio de 2016 -recurso núm. 648/2014 -, 22 de julio de 2016 -recurso núm. 704/2014 -, 26 de julio de 2016 -recurso núm. 782/2014 -, 22 de septiembre de 2016 -recurso núm. 534/2014 -, 29 de septiembre de 2016 -recurso núm. 523/2014 -, 30 de septiembre de 2016 -recurso núm. 563/2014 -, 6 de octubre de 2016 - recurso núm. 735/2014 -, 14 de noviembre de 2016 -recursos núms. 531/2014 , 545/2014 y 779/2014 -, 16 de noviembre de 2016 -recurso núm. 558/2014 -, 1 de diciembre de 2016 - recursos núms. 575/2014 y 579/2014 -, 5 de diciembre de 2016 -recurso núm. 759/2014 -, 12 de diciembre de 2016 -recurso núm. 777/2014 -, 14 de diciembre de 2016 -recurso núm. 557/2014 -, 19 de diciembre de 2016 -recursos núms. 573/2014 y 577/2014 , 22 de diciembre de 2016 -recurso núm. 581/2014 -, 13 de enero de 2017 -recurso núm. 610/2014 -, 4 de mayo de 2017 -recurso núm. 674/2014 -, 12 de julio de 2017 -recurso núm. 459/2014 -, 13 de noviembre de 2017 -recurso núm. 797/2014 -, 31 de enero de 2018 -recurso núm. 755/2014 y 1 de marzo de 2018 -recurso núm. 667/2014 -, y a lo que en ellas se ha dicho nos ajustamos, en particular a las dos últimas mencionadas por su similitud con los motivos de presente recurso y coincidiendo la representación procesal y la asistencia letrada. La última precisamente de la misma entidad recurrente, entonces contra la Orden IET/1045/2014.
En muchas de ellas se han convalidado los mismos preceptos del Real Decreto que ahora se impugnan y con similares argumentos.
Iniciamos entonces el examen de los motivos de impugnación esgrimidos por la parte actora; aunque, por razones de sistemática, lo haremos alterando el orden en que han sido formulados, ajustándonos a lo que constantemente viendo diciendo esta Sala y Sección.
Sobre el marco normativo en el que se inserta el Real Decreto 413/2014.
Los parámetros del régimen retributivo podrán ser revisados cada seis años
Las circunstancias recogidas en este apartado e) y la consiguiente inaplicación o modificación, según corresponda, del régimen retributivo específico aplicable a las distintas instalaciones serán declaradas por la Dirección General de Política Energética y Minas previa la tramitación de un procedimiento que garantizará, en todo caso, la audiencia al interesado. El plazo máximo para resolver este procedimiento y notificar su resolución será de seis meses
Este nuevo régimen retributivo específico resulta aplicable a las instalaciones existentes de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables que tuvieron reconocida retribución primada a la entrada en vigor del Real Decreto.-ley 9/2013, de 12 de julio, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final segunda de esta norma y la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre .
4. En ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se constatase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad
1) Ni el Real Decreto 413/2014, impugnado en este recurso contencioso-administrativo, ni la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/1045/2014 que lo desarrolla, crean "ex novo" el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
5) Estas normas reglamentarias, de las que el Real Decreto 413/2014 constituye el objeto directo de este recurso contencioso-administrativo, no introducen novedades en los elementos esenciales del nuevo régimen retributivo, ni puede entenderse que con ellas se defina un nuevo régimen jurídico desconocido o al menos imprevisible en su configuración final que no estuviese ya establecido en todos sus elementos básicos por las normas legales antes referidas. El cálculo de la retribución específica sobre parámetros estándar (costes de explotación y valor de la inversión) en función de las "instalaciones tipo" que se establezcan, o la proyección del nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones y a lo largo de toda "su vida útil regulatoria" -con el límite de no tener que devolver las retribuciones ya percibidas que superasen la rentabilidad razonable fijada para cada una de las instalaciones tipo-, entre otras cuestiones, ya se contenían en dichas normas legales, por lo que el nuevo régimen retributivo ahora impugnado ni se crea ni se define por vez primera por las normas ahora impugnadas.
Sobre los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
El motivo de impugnación fundamentado en la vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima garantizados por el artículo 9.3 de la Constitución , no puede ser estimado. Recogemos ahora las consideraciones expuestas en anteriores sentencias en los recursos entablados contra el propio Real Decreto 413/2014, de 6 de junio.
Cabe señalar al respecto que el Tribunal Constitucional, en la sentencia 270/2015, de 17 de diciembre , ha rechazado las objeciones formuladas al Real Decreto-ley 9/2013, por utilizar conceptos jurídicos indeterminados para configurar el régimen retributivo específico de los productores de electricidad a partir de fuentes de energía renovables con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos, que resultan aplicables para descartar el Real Decreto 413/2014 -que desarrolla la citada norma de rango legal- vulnera el principio de certeza del Derecho:
« El reproche formulado por la Comunidad Autónoma recurrente se extiende asimismo a la utilización, que califica como arbitraria, de conceptos jurídicos indeterminados, en concreto, los de «rentabilidad razonable» y de «empresa eficiente o bien gestionada», que constituyen la premisa para la aplicación de la prevista retribución adicional por costes de inversión. Dicha queja tampoco resulta atendible, pues la propia norma, tanto en el art. 1.2, como en la disposición adicional primera, lleva a cabo una determinación objetiva de dichos conceptos, con arreglo a determinados parámetros, que expresamente se enumeran. El establecimiento de unos criterios legales explícitos y objetivos, que permiten una determinación material suficiente de los criterios utilizados por la norma, hacen que pueda excluirse en este caso la pretendida apelación a los llamados conceptos jurídicos indeterminados (lo que de suyo no es contrario a la Constitución, como ya afirmamos en la STC 292/2000 , FJ 2), y que proceda estimar que se ha satisfecho el requisito de certidumbre de la norma que excluye su excesiva indeterminación o apertura, haciendo que sea factible a sus destinatarios conocer en cada caso la interpretación que el legislador hace de tales principios y el significado y las consecuencias que los mismos han de tener en la fase aplicativa, razones todas ellas que determinan que no se haya producido la vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad, contemplado en el art. 9.3 CE » .
Por otra parte, esta Sala tampoco comparte la tesis de que la revocación del régimen de tarifa fijado en el Real Decreto 661/2007, por el Real Decreto 413/2014, vulnera lo establecido en el artículo 9.3 de la Constitución , en cuanto no se habría respetado el límite impuesto a la actividad normativa de los poderes legislativo y ejecutivo para modificar las regulaciones, en cuanto no se habían respetado los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, porque el Tribunal Constitucional, en la sentencia 270/2015, de 17 de diciembre , al resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, ha rechazado que el cambio legislativo producido respecto del régimen retributivo primado de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, sea inconstitucional, sosteniendo que «los principios de seguridad jurídica y su corolario de confianza legítima no supone el derecho de los actores económicos a la permanencia de la regulación existente en un momento dado en un determinado sector de actividad», porque «la estabilidad regulatoria es compatible con cambios legislativos, cuando sean previsibles y derivados de exigencias claras de interés general».
El Tribunal Constitucional en la mencionada sentencia 270/2015, de 17 de diciembre , cuya doctrina se ratifica en las sentencias constitucionales 19/2016, de 4 de febrero , 29/2016, de 16 de febrero , 30/2016, de 16 de febrero , 42/2016, de 3 de marzo y 61/2016, de 17 de marzo , no aprecia que el Real Decreto-ley 9/2013 -cuyo desarrollo reglamentario se ha llevado a cabo mediante el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio- vulnere los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales. A la misma nos remitimos.
Los principios de seguridad y de confianza legítima, cuya interpretación debe integrarse sistemáticamente con el análisis de los principios de irretroactividad e interdicción de la arbitrariedad, no se habrían vulnerado por el cambio normativo introducido en la regulación del régimen primado de las instalaciones de generación de energía eléctrica acogidos al sistema de fomento de las energía renovables, a juicio del Tribunal Constitucional, que sigue, en esta cuestión, la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 16 de marzo de 2015 .
Cabe poner de relieve que la decisión de instaurar un nuevo sistema de fomento de las instalaciones de generación de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, y de derogar el anterior régimen primado contemplado en el artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , en su redacción original, y en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, es imputable directamente al legislador de urgencia.
En el artículo 1.2 y en la disposición derogatoria única del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio , por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, se define y configura el mecanismo incentivador de las energías renovables, que pivota en torno al concepto de retribución específica, que resulta aplicable, en virtud de la disposición adicional primera de la referida norma , a todas las instalaciones que a la fecha de la entrada en vigor del Real Decreto-ley, tienen derecho a un régimen económico primado de modo que el juicio realizado por el Tribunal Constitucional acerca de la constitucionalidad de dichas normas, conduce a rechazar que el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014 impugnados, vulneren los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y retroactividad prohibida, al traer causa -en los extremos cuestionados en esta litis- de la regulación contenida en el referido Real Decreto-ley 9/2013 y la Ley 24/2013.
El Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado emitido el 9 de febrero de 2014, en relación con el proyecto de Real Decreto por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, sostiene que la disposición general sometida a examen constituye un desarrollo reglamentario del modelo legal contemplado inicialmente en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, y completado ulteriormente con la regulación contenida en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre.
En este Dictamen del Alto Cuerpo Consultivo del Estado se señala que el proyecto del Real Decreto analizado, que regula el régimen retributivo aplicable de las instalaciones existentes de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos que tuvieran reconocida retribución primada a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, no tiene un carácter excepcional, pues se aplica el mismo sistema retributivo establecido conforme a lo dispuesto en el artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , aunque con algunas particularidades, en cuanto, entre otros aspectos, el cálculo de la retribución específica, para la que se pondera toda la vida útil, regulatoria de las instalaciones, que merecen un juicio positivo de legalidad, al acomodarse a la regulación contenida en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, y a la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, en cuanto sus disposiciones no contravienen dichos textos normativos.
Por lo demás, nos remitimos a la amplia reseña de jurisprudencia que se recoge, entre otras, en la invocada sentencia de 13 de septiembre de 2017 (Fundamento de Derecho Tercero) -recurso núm. 756/2014 -.
Y concluyendo que los reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia han establecido con claridad que los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima no obstan a que el titular de la potestad reglamentaria, introduzca cambios y modificaciones en el régimen retributivo de las energías renovables, dentro del respeto al límite de la rentabilidad razonable fijado por la Ley 24/1997.
A estos criterios jurisprudenciales de esta Sala ha de añadirse, a fin de decidir si podía considerarse o no previsible el cambio normativo en el régimen retributivo de las energías renovables, la ponderación de las circunstancias económicas y financieras por las que atravesaba el sector eléctrico, examinadas por la sentencia constitucional 270/2015, que estimó que no podía calificarse de inesperada la modificación de que tratamos, «pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía, hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto y la necesidad de asegurar el necesario equilibrio económico y la adecuada gestión del sistema. No cabe, por tanto, argumentar que la modificación del régimen retributivo que se examina fuera imprevisible para un "operador económico prudente y diligente", atendiendo las circunstancias económicas y a la insuficiencia de las medidas adoptadas para reducir el déficit persistente y continuamente al alza del sistema eléctrico no suficientemente atajado con disposiciones anteriores».
También en este sentido, el Preámbulo de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre del Sector Eléctrico destaca, como elemento determinante de la reforma del sector eléctrico en la que se enmarca, la acumulación durante la última década de desequilibrios anuales entre ingresos y costes que han provocado la aparición de un déficit estructural, llegando la situación de desequilibrio al punto de que «la deuda acumulada del sistema eléctrico supere en el momento actual los veintiséis mil millones de euros, el déficit estructural del sistema alcanzase los diez mil millones anuales y la no corrección del desequilibrio introdujera un riesgo de quiebra del sistema eléctrico».
Entre las circunstancias concurrentes que justifican la reforma del régimen retributivo de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, cita el Preámbulo de la Ley 24/2013 su «elevada penetración», que ha contribuido de forma notable en la tendencia al cumplimiento de los compromisos derivados del paquete Energía y Cambio Climático de la Unión Europea, que establece como objetivos para 2020 en nuestro país alcanzar un 20% de participación de las energías renovables en la energía primaria.
Todos estos elementos de ausencia de compromisos o signos externos concluyentes de la Administración en relación con la inalterabilidad del marco regulatorio, existencia de una jurisprudencia reiterada de este Tribunal que ha insistido en que nuestro ordenamiento no garantiza la inmutabilidad de las retribuciones a los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica renovable, la situación de déficit tarifario y de amenaza a la viabilidad del sistema eléctrico y cumplimiento de los objetivos de participación de la energía renovable, impiden que el cambio operado en el régimen retributivo de las energías renovables pueda considerarse inesperado o imprevisible por cualquier operador diligente.
Por otro lado, y a los efectos de completar el examen sobre la vulneración del principio de confianza legítima, debemos tener en cuenta el alcance del cambio en el régimen retributivo de las energías renovables.
Por tanto, el nuevo régimen jurídico mantiene la medida de incentivo tradicional para la producción de energías renovables de garantizar una rentabilidad razonable, y esta garantía se dota de mayor seguridad, al incorporar su sistema de cálculo a una norma con rango de ley, ya que ahora el artículo 30.4 de la Ley 54/1997 , en la redacción dada por el Real Decreto-ley 9/2013, dispone que dicha rentabilidad razonable «girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones del Estado a diez años aplicando el diferencial adecuado».
Sobre la retroactividad prohibida.
Recogemos ahora las consideraciones ya expuestas en sentencias anteriores sobre el principio de irretroactividad de disposiciones desfavorables. Según sostuvimos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2016 (RCA 651/2014 ), cabe advertir que el Real Decreto 413/2014 impugnado, se limita a desarrollar lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio , y en la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , que establecen criterios para la aplicación del nuevo régimen financiero y económico de la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos de régimen económico primado, disponen que «la rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de los diez años anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, de las Obligaciones del Estado a diez años incrementada en 300 puntos básicos, todo ello, sin perjuicio de su ulterior revisión en los términos legalmente previstos» y que «en ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se constatase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad».
Procede remitirnos a lo que en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 hemos sostenido sobre el concepto de "retroactividad prohibida", mucho más limitado que el de la mera "retroactividad" a secas.
Por tanto, el nuevo régimen retributivo expuesto, que sustituye al basado en primas del Real Decreto 661/2007, comenzó su aplicación en ese primer periodo regulatorio de seis años, que se inició en la fecha de la entrada en vigor de la norma que lo instituye, el Real Decreto-ley 9/2013, y despliega sus efectos desde ese momento y hacia el futuro.
Se argumenta también que el Real Decreto impugnado atribuye a la retribución cobrada en el pasado la condición de entregas a cuenta y abre la posibilidad de devolución de "lo cobrado de más" en determinados casos, como los de las instalaciones eólicas, afirmación que tampoco es posible compartir por esta Sala.
El nuevo régimen retributivo establecido por el Real Decreto-ley 9/2013 y la Ley 24/2013, precisaba de su desarrollo reglamentario que determinase los parámetros concretos para su aplicación efectiva a las distintas instalaciones de producción de energía eléctrica, por lo que la disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013 previó la aplicación con carácter transitorio de los derogados Reales Decretos 661/2007 y 1578/2008, hasta la aprobación de las disposiciones necesarias para la plena aplicación del nuevo régimen retributivo, es decir, hasta la aprobación del Real Decreto 413/204 y Orden IET/1045/2014 impugnados en este recurso, de forma que el organismo encargado de la liquidación seguirá abonando hasta dicho momento de aprobación de las disposiciones reglamentarias de desarrollo, con carácter de "pago a cuenta", los conceptos liquidables devengados por las instalaciones con arreglo al régimen anterior.
Finalmente tampoco cabe que en el nuevo régimen retributivo pueda darse el caso de que algunas instalaciones tengan que devolver lo "cobrado de más" . Dicha hipótesis constituiría, sin duda, un supuesto de retroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución española , al afectar a "derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto" , como señalan las sentencias del Tribunal Constitucional 99/1987 , y otras muchas, entre ellas la sentencia constitucional 270/2015 de constante cita en este recurso, pero esa eventualidad no tiene cabida en el nuevo régimen retributivo, porque lo impide de forma expresa la disposición final tercera , apartado 4, de la Ley 24/2013 , que establece que "en ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se constatase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad" (la rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación, a que se refiere el apartado 3 de la misma disposición final tercera de la Ley 24/2013 ).
Sobre el derecho de propiedad.
El motivo de impugnación del Real Decreto 413/2014, fundado en la vulneración del artículo 33 de la Constitución española tampoco puede prosperar.
Esta Sala ya ha descartado en previas sentencias que la revocación del régimen de tarifa establecido en el Real Decreto 661/2007, y el cambio en la regulación del régimen jurídico y económico de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, introducido por el Real Decreto-ley 9/2013, pueda considerarse una expropiación de los derechos e intereses patrimoniales producida sin la previa declaración de utilidad pública y sin abonarle ningún tipo de justiprecio en compensación de los perjuicios irrogados.
Como hemos expuesto en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, resolviendo el recurso contencioso-administrativo 650/2014 , no puede compartirse el argumento que atribuye naturaleza expropiatoria a las disposiciones impugnadas, porque el concepto de expropiación que expresa el artículo 1 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa , citado como infringido en la demanda, requiere una privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, en el sentido de sustracción o ablación coactiva de bienes o derechos patrimoniales, que no está presente en este caso, en el que la entidad recurrente mantiene la titularidad de la instalación de producción de energía eléctrica, mientras que las disposiciones impugnadas, se insiste que dictadas en desarrollo de una norma con rango de ley que derogó el régimen retributivo previsto por el Real Decreto 661/2013, constituyen una regulación de carácter general, de delimitación del derecho a la retribución de la producción de energía de fuentes renovables, que respeta el contenido esencial del derecho a la obtención de una rentabilidad razonable de la inversión, garantizado por el artículo 14.7 de la Ley 24/2013 y por el artículo 30.4 de la Ley 54/1997 , en la redacción dada por el artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 .
Por otra parte, tampoco puede estimarse que el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, haya infringido el artículo 1 del Protocolo Adicional número 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y del artículo 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que garantizan el respeto al derecho de propiedad, tampoco puede prosperar.
c) Un demandante únicamente puede alegar una violación del artículo 1 del Protocolo núm. 1 en la medida en la que las resoluciones que impugna se refieran a sus «bienes» en el sentido de esta disposición. La noción de «bienes» puede referirse tanto a «bienes actuales» como a valores patrimoniales, incluidas pretensiones, en virtud de las cuales el demandante puede pretender tener al menos una «expectativa legítima» de obtener el disfrute efectivo de un derecho de propiedad. Por el contrario, la esperanza de ver reconocer un derecho de propiedad que no se puede ejercer efectivamente no puede ser considerada como un «bien» en el sentido del artículo 1 del Protocolo núm. 1, y lo mismo ocurre con una pretensión condicional que se extingue debido a la falta de realización de la condición (véase Príncipe Hans Adam II de Liechtenstein contra Alemania [ TEDH 2001, 464] [GS] núm. 42527/1998, aps. 82 y 83, TEDH 2001-VIII y Gratzinger y Gratzingerova contra la República Checa [Res.] [GS] núm. 39794/1998, ap. 69, TEDH 2002-VII) »
Sobre la solicitud de indemnización.
La pretensión de indemnización por daños y perjuicios, atendidos los ingresos dejados de percibir, subordinada a la pretensión principal de anulación de la disposición impugnada, no puede prosperar, al rechazarse los motivos de nulidad de aquella.
Finalmente, por elementales razones de unidad de criterio y coherencia, esta Sala debe estar a lo que viene diciendo reiteradamente en estos asuntos, al margen de los votos particulares discrepantes que acompañan a las sentencias que mencionamos en el fundamento de derecho segundo y las que invoca la recurrente, entre otras.
En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de ENERSONNE PROMOCIONES FOTOVOLTAICAS, S.L. contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede imponer las costas del proceso a ninguna de las partes, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido (apartado 1 del artículo 139 citado).
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad Enersonne Promociones fotovoltaicas, S.L. contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos; sin hacer condena en costas.
D. Eduardo Calvo Rojas Dª. Maria Isabel Perello Domenech
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Eduardo Calvo Rojas A LA SENTENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DE ESTA SALA (RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 666/2014), AL QUE SE ADHIERE LA MAGISTRADA EXCMA. SRA. Dª Maria Isabel Perello Domenech.
Reitero en este voto particular lo que vengo sosteniendo en los distintos recursos en los que, con argumentos iguales o similares a los del presente recurso, se impugnan el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio. Mis razonamientos han de entenderse, en este caso, referidos a la impugnación del Real Decreto 413/2014.
Así, por medio de este voto particular manifiesto mi respetuosa discrepancia con la decisión mayoritaria en dos puntos sustanciales de la controversia suscitada en relación con el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio:
A/ De un lado, no comparto los apartados de la fundamentación jurídica de la sentencia en los que se desestiman las alegaciones de la parte demandante sobre la eficacia la retroactiva del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, y la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. En mi opinión, ambas disposiciones deberían haber sido declaradas nulas por incurrir en retroactividad ilícita y en vulneración de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, en los términos que seguidamente explicaré.
B/ Discrepo asimismo del criterio mayoritario en lo que se refiere a la apreciación de suficiencia de la justificación técnica de los parámetros establecidos en la Orden IET/1045/2014; pues entiendo que la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, debería haber sido declarada nula por carecer de justificación técnica los valores y parámetros de diversa índole que en ella se fijan como definidores del régimen retributivo para cada instalación tipo. Sin embargo, no desarrollaré aquí este segundo aspecto de discrepancia toda ver que se refiere a una cuestión que en este proceso concreto no ha sido abordada.
Es cierto que son normas de rango legal las que establecen las bases del régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos. Así, partiendo del propósito declarado de asegurar una "rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación", tales normas legales contemplan un régimen retributivo adicional por la venta de la energía generada por alguna de aquellas instalaciones "... compuesto por un término por unidad de potencia instalada que cubra, cuando proceda, los costes de inversión para cada instalación tipo que no pueden ser recuperados por la venta de la energía en el mercado, y un término a la operación que cubra, en su caso, la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos por la participación en el mercado de producción de dicha instalación tipo " - artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 (que da nueva redacción al artículo 30 de la Ley 54/1997 ) y artículo 14 de la Ley 24/2013 , así como disposiciones finales 2ª del Real Decreto- ley 9/2013 y 3ª de la de la Ley 24/2013 -.
1/ La referencia que se hace en el Real Decreto-ley 9/2013 y la Ley 24/2013 al concepto de "rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación" no predetermina la forma en que la actividad desarrollada por las instalaciones existentes antes de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013 y la rentabilidad obtenida en ese período anterior han de incidir en el cálculo de la rentabilidad razonable pro futuro. Son las normas reglamentarias -Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014- las que deciden y regulan de forma detallada la forma en que debe ser ponderada esa actividad anterior; y lo establecen en unos términos que a mi entender incurren en retroactividad prohibida y vulneran los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.
No resulta fácil imaginar una vulneración más palmaria del principio de seguridad jurídica que la que consiste en abocar a un sector económico tan altamente regulado como éste - producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos- a adoptar decisiones empresariales de considerable entidad, incluso la propia continuidad en el ejercicio de la actividad, sin conocer el régimen jurídico y económico que les va a ser de aplicación.