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Timestamp: 2017-08-22 03:24:24+00:00
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« L’identité de l’Union européenne : les valeurs aux prises avec les politiques »1
Par Marie-Laure Basilien-Gainche, Maître de conférences en droit public
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A l’échelle européenne, l’idée d’attitude s’est vue supplantée par la notion d’identité, qui est certes fort prisée, mais qui est des plus délicates à utiliser. D’abord, parce que le terme se révèle polysémique qui se nourrit d’essentialisme et de constructivisme, de diversités et de paradoxes. Ensuite, parce que la notion s’avère inadéquate en ce qu’elle ne rend guère compte de la réalité d’une Union dont les membres manifestent peu de volonté à construire une unité politique. Comment est-il possible de parler d’identité européenne alors que l’objet concerné n’est pas identifié, que le travail préalable d’identification n’a pas été mené ? Reste que l’Union peut s’appréhender comme un processus, une démarche librement partagée par des Etats qui aspirent à une association tout en affirmant leurs souverainetés. L’emploi de la notion d’identité pour ce qui est de l’UE appelle donc à la modestie.
Si l’on peut parler d’une identité européenne, c’est au regard du projet affiché dans les préambules des traités successifs. Celui du traité CECA déclare que les Etats membres entendent « substituer aux rivalités séculaires [des nations] une fusion de leurs intérêts essentiels », parce qu’il existerait un « destin désormais partagé » ; celui du Traité de Rome appelle « les peuples qui partagent leur idéal à s’associer à leur effort » ; quant au préambule de l’Acte Unique européen, il utilise les expressions « idée européenne » et « intérêt communautaire ». Point encore d’identité européenne. Mais les contours de cette dernière commencent à en être esquissés. Un triptyque se dessine qui permet à l’Union européenne de se définir par rapport au reste du monde et par rapport à elle-même. Paix, progrès économique et social, démocratie et droits de l’homme : tels sont les trois axes qui permettent à l’UE de se forger une identité.
Identité. Le terme est employé pour la première fois en 1973 à Copenhague par les neuf Etats membres de l’époque, dans la Déclaration de principes entre les Etats-Unis et la Communauté européenne et ses Etats membres. Plus connue sous l’appellation de Déclaration de l’identité, ce texte est formellement à destination des USA et réellement à destination des Etats tiers : le triptyque paix, progrès économique et social, démocratie et droits de l’homme, vient donc définir à l’égard de l’extérieur l’identité de l’UE. Quand la notion est consacrée par l’Acte unique européen en 1986, c’est logiquement pour ce qui est de la politique étrangère : selon le préambule, les Etats membres veulent « s’efforcer de parler d’une seule voix » afin « de contribuer au maintien de la paix et de la sécurité internationale » ; selon l’article 6, les Etats « réaffirment les mêmes idéaux et les mêmes objectifs en matière de coopération politique extérieure ».
Le traité de Maastricht en son article B adopte une formulation qui se révèle plus limpide encore : « l’Union européenne se donne pour objectif d’affirmer son identité sur la scène internationale notamment par la mise en œuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition à terme d’une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ». L’association entre l’idée d’identité européenne d’une part et les notions de sécurité et de défense d’autre part est à nouveau explicitée dans le cadre de la coopération entre l’UE et l’OTAN : conclu en décembre 2002 afin de succéder aux accords de Berlin plus et afin de coordonner les actions dans la gestion de crises en Europe, l’accord de partenariat stratégique passé entre les deux organisations est intitulé Identité européenne de sécurité et de défense.
Sécurité, défense, paix, démocratie, droits de l’homme : tels sont les objectifs qui sont poursuivis par l’Union dans la conduite de ses relations extérieures. Mais ce sont là des valeurs qui sont aussi affirmées par l’Union et pour l’Union, à l’adresse de ses institutions et de ses Etats membres. Il suffit pour s’en convaincre de se rapporter à la déclaration de principe qui précède le rapport Davignon de 1970 : « l’Europe unie doit se fonder sur un patrimoine commun de respect de la liberté et des droits de l’homme et rassembler les Etats démocratiques, dotés d’un Parlement librement élu ». Il en ressort une Europe qui se détermine non par ses contours géographiques, mais par ses principes démocratiques. L’appréhension politique de l’Union s’impose donc, comme en atteste la Déclaration de Laeken de 2002, selon laquelle « la seule frontière que trace l’Union européenne est celle de la démocratie et des droits de l’homme ».
Si le traité de Rome ne pose comme condition pour devenir membre de la Communauté que de détenir la qualité d’Etat européen, si les élargissements réalisés jusque dans les années 1970 ne sont soumis qu’à des critères essentiellement économiques, des exigences implicites existent cependant. Des exigences qui déterminent la reconnaissance de la qualité d’Etat, et qui tiennent au « respect des dispositions de la Charte des Nations Unies et des engagements souscrits dans l’Acte final d’Helsinki et la Charte de Paris, notamment en ce qui concerne l’Etat de droit, la démocratie et les droits de l’homme », à « la garantie des droits des groupes ethniques et nationaux et des minorités conformément aux engagements souscrits dans le cadre de la CSCE »2. Des exigences qui déterminent la candidature à l’adhésion à l’UE, et qui sont explicitées au sommet de Copenhague des 21 et 22 juin 1993 sur les relations de l’UE avec les pays d’Europe centrale et orientale3.
Leur entrée dans l’UE est soumise à trois sortes de conditions. Conditions économiques, qui renvoient au marché ouvert et concurrentiel ; conditions juridiques, qui concernent le respect de l’acquis communautaire ; conditions politiques qui ont trait à la garantie des principes de l’Etat de droit. C’est le traité d’Amsterdam qui consacre ces conditions politiques à l’article 49 UE, en imposant aux Etats candidats de respecter les principes énoncés à l’art 6 §1 UE, c’est-à-dire « les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit, principes qui sont communs aux États membres ». Parce que cette conditionnalité est fondamentale, l’UE est amenée à accompagner pays candidats et candidats potentiels : les processus de stabilisation et d’association PSA viennent en soutien à la reconnaissance des droits et à l’institutionnalisation de leurs garanties4.
Définis au sommet de Zagreb (novembre 2000), précisés au sommet de Thessalonique (juin 2003), les instruments des PSA portent une attention particulière aux critères politiques : composition et fonctionnement des institutions, organisation et efficacité de l’administration, contrôle par les autorités civiles des forces armées, indépendance du système judiciaire, politiques de lutte contre la corruption, respect des normes internationales humanitaires, protection des droits de minorités, mode de règlement des différends régionaux. L’objectif est que soit instauré l’Etat de droit, Etat de droit qui est d’ailleurs le nom donné à la mission de l’UE pour le Kosovo lancée par le Conseil de l’UE le 16 février 20085. Il ne s’agit pas seulement d’établir l’Etat de droit, mais encore de le maintenir. Les exigences politiques ne sont pas seulement des conditions pour devenir membre de l’UE, mais encore des conditions de conservation des droits attachés à un tel statut.
En cas de violation grave et persistante par un Etat membre des principes énoncés à l’article 6 § 1 UE, des sanctions peuvent être prononcées : sur proposition d’un tiers des Etats membres ou de la Commission, et après avis conforme du Parlement européen, le Conseil, réuni au niveau des chefs d’Etat ou de gouvernement, se prononce à l’unanimité sur l’existence de la violation, et décide à la majorité qualifiée de suspendre certains droits que l’Etat en cause tient de son statut de membre de l’UE (article 7 UE modifié par le traité d’Amsterdam). En cas de risque clair de violation grave par un Etat membre de principes énoncés à l’article 6 § 1 UE, des recommandations peuvent être faites : saisi par la Commission, un tiers des Etats membres, ou le Parlement, et après avis conforme du Parlement européen, le Conseil constate le risque de violation à la majorité des quatre cinquièmes, et présente des avertissements à l’Etat concerné (article 7 UE modifié par le traité de Nice).
L’Union européenne semble ainsi se définir de façon quasi constitutionnelle par référence à l’Etat de droit. Orientation vers le droit (compris comme ensemble des libertés fondamentales) et soumission au droit (entendu comme ordre juridique de la société) : telles seraient les composantes essentielles de l’identité de l’Union, composantes qui renvoient à l’idée de séparation des pouvoirs pour assurer la protection des droits. Que l’on relise l’article 1 bis UE issu du traité de Lisbonne : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux Etats membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ».
Mais il convient de se demander si cette identité de l’Union n’est pas affectée par les politiques européennes qu’il s’agisse de la politique étrangère et de sécurité commune, ou de la politique d’asile et d’immigration. La première, qui concerne les affaires étrangères, manifeste un réalisme qui frise le cynisme : les exigences démocratiques que l’UE se permet d’imposer à ses partenaires s’avèrent d’autant plus fortes que ceux-ci sont plus faibles, révélant une politique des droits de l’homme dépendante des intérêts (I). Quant à la politique d’asile et d’immigration qui a trait aux affaires intérieures et qui vise en creux à définir les frontières de l’UE, elle paraît animée par des préoccupations sécuritaires (lutte contre le terrorisme, la traite, l’immigration clandestine) et porteuse de mesures attentatoires aux droits fondamentaux : c’est une relativité inquiétante des principes de l’Etat de droit qui se fait jour mettant à mal l’identité de l’Union (II).
I – Etat de droit et affaires étrangères : la problématique de la conditionnalité démocratique
C’est dans le Traité de Maastricht que sont posés les fondements juridiques instaurant la référence aux principes de l’Etat de droit dans les relations extérieures de l’UE et de la CE. Ainsi, l’article 11 § 1 UE donne à la politique étrangère et de sécurité commune PESC pour but « le développement et le renforcement de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». Quant à l’article 177 § 2 CE, il affirme que la politique de coopération au développement « contribue à l’objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l’État de droit, ainsi qu’à l’objectif du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». Or, cet article a été admis par la Cour de justice, dans sa décision du 3 décembre 1996 Portugal c/ Conseil, comme la base juridique des clauses relatives aux droits de l’homme incluses dans les accords passés entre l’UE et les Etats tiers 6.
Car l’Union s’octroie bien un rôle dans la promotion chez ses partenaires des principes attachés à l’Etat de droit7. Reste à savoir ce que l’expression recouvre dans le vocabulaire diplomatique de l’Europe. Une explicitation en est fournie par le Conseil dans la position commune sur les droits de l’homme, les principes démocratiques, l’Etat de droit et la bonne gestion des affaires publiques en Afrique du 25 mai 1998 : l’Etat de droit y est présenté comme un Etat « qui permet aux citoyens de défendre leurs droits et qui implique, de la part du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire, qu’ils donnent pleinement effet aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales et [qui] suppose un système judiciaire équitable, accessible et indépendant » 8. Apparaissent donc les deux composantes de l’Etat de droit relevés par la théorie, à savoir la séparation des pouvoirs (moyen) et la protection des droits (finalité).
Or, pour inciter effectivement sinon efficacement au respect de ces deux axes de l’Etat de droit, l’Union développe des instruments opérationnels. Pour ce qui des relations extérieures, il s’agit d’une conditionnalité démocratique, à laquelle se trouve subordonnée l’ouverture de négociations, et à laquelle se trouvent attachées les clauses relatives aux droits de l’homme présentes dans les accords conclus (avec les pays tiers notamment ACP)9. Alors même que la doctrine onusienne de l’équivalence des régimes politiques déduite de l’article 2 § 7 de la charte des Nations-Unies emporte une indifférence certaine des autorités internationales à l’égard des institutions et des méthodes des différents régimes politiques en place, la conditionnalité démocratique établie par l’Union semble devoir être soulignée. Toutefois, on ne saurait omettre l’emprise exercée par les intérêts et par les souverainetés dans la conclusion des accords en cause.
Certes les Etats partenaires de l’UE sont censés consentir librement et souverainement aux diverses dispositions des accords qu’ils passent avec celle-ci. Notamment, les clauses de conditionnalité démocratique. Pourtant, il ne conviendrait pas de se leurrer quant à l’égalité des parties aux conventions considérées. Soit ce sont les Etats partenaires qui s’avèrent tributaires de l’Union et de ses aides : tel est le cas des pays les moins avancés qui sont dépendants des subsides européens. Soit c’est l’Union qui se révèle subordonnée aux exigences des Etats tiers : tel est le cas des pays riches qui sont essentiels aux relations commerciales de l’UE et des ses Etats membres. C’est pourquoi la référence à l’Etat de droit dans les affaires étrangères de l’Union, si elle se traduit par une conditionnalité démocratique à remarquer (A), emporte une relativité qui pour être réaliste n’en semble pas moins contestable (B).
A – Une conditionnalité démocratique à remarquer
C’est à la faveur de ses relations avec les pays ACP que l’Union introduit des clauses relatives aux droits de l’homme dans les accords de coopération et d’association10. Suite aux violations des droits fondamentaux enregistrées en Ouganda et en Guinée équatoriale sous l’empire des conventions de Lomé I du 28 février 1975, la Commission et le Parlement militent pour une référence aux principes de l’Etat de droit dans les accords. La conditionnalité démocratique est inscrite non dans la convention de Lomé II du 31 octobre 1979, mais dans celle de Lomé III du 8 décembre 1984. Mais elle est peu contraignante. La définition des droits est laissée à l’appréciation des Etats en cause jusqu’à la convention de Lomé IV du 15 décembre 1989. La garantie des droits est inexistante jusqu’à l’accord de partenariat de Cotonou du 23 juin 2000 qui instaure un dispositif de sanction en cas de violation grave du principe de bonne gouvernance (article 97).
Afin que la conditionnalité démocratique soit effective, des améliorations doivent donc lui être apportées. D’abord quant à son champ d’application géographique : les clauses droits de l’homme ne sauraient être insérées dans les seuls accords conclus avec les pays ACP, mais bien être prévues dans tous les accords de commerce, d’association et de coopération11. Ensuite, pour ce qui est de la définition des droits reconnus : les références à l’Etat de droit se déclinent en renvois aux instruments internationaux et régionaux de protection de droits, et en rappels de principes tels la bonne gestion des affaires publiques, la consolidation de la paix, la prévention et la résolution des conflits, la lutte contre la fraude et la corruption (accord de Cotonou du 23 juin 2000). Enfin, pour les dispositifs de sanction : si l’UE s’appuie d’abord sur le droit international général12, elle procède bientôt à des innovations pour rendre opératoire la conditionnalité démocratique.
Les clauses dites fondement (car elles fondent la coopération entre l’UE et les Etats tiers sur le respect des droits de l’homme) se révèlent imparfaites : elles ne permettent pas de dénoncer ou de suspendre le traité, car leur violation ne constitue ni un changement fondamental de circonstances qui transforme la nature des obligations à exécuter, ni une violation d’une disposition essentielle à la réalisation de l’accord. L’UE les remplace donc par les clauses dites essentielles, qui font du respect des droits fondamentaux un élément essentiel de l’accord, et qui semblent offrir une base juridique solide aux sanctions13. Mais deux éléments demeurent absents : le lien substantiel entre ces clauses et l’objet de l’accord, et les règles procédurales à suivre pour adopter des sanctions en cas de violation des droits de l’homme. C’est pourquoi des clauses complémentaires sont insérées dans les accords. Mais la conditionnalité démocratique ainsi établie s’avère problématique en ce qu’elle est relative.
B – Une relativité politique à déplorer
Les clauses complémentaires découlent de la déclaration du Conseil du 11 mai 1992 : est affichée « la reconnaissance des principes démocratiques et des droits de l’homme comme un élément essentiel des accords conclus avec [les] pays » de l’OSCE ; est affirmée la nécessité « d’un dispositif approprié et opérationnel en cas d’urgence, y compris des dispositions relatives à la non-exécution des obligations »14. Dans les accords avec l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie (21 décembre 1992), l’Albanie (11 mai 1992), la Slovénie (23 juillet 1993), la formulation est la suivante : « les parties se réservent le droit de suspendre avec effet immédiat l’application de l’accord dans sa totalité ou partiellement en cas d’atteinte grave à ses dispositions essentielles ». Cette clause dite balte se révèle ineffective car excessive. Un énoncé plus modéré est préféré dans l’accord du 8 mars 1993 avec la Bulgarie : les mesures doivent être adaptées aux circonstances ; une conciliation préalable doit être conduite au sein du conseil d’association avant toute décision de suspension15.
Si cette clause dite bulgare est reprise dans nombre d’accords passés par la CE16, l’imprécision de la formulation suscite des déclarations interprétatives, engendre des différenciations géographiques, produit une variabilité de la conditionnalité démocratique que le Parlement européen dénonce17. Sans oublier les accords, ceux avec Israël, la Chine, l’Iran, l’Arabie Saoudite, l’Australie, les pays de l’ASEAN, qui ne comportent pas de clauses complémentaires. Or dans l’un et l’autre cas, l’UE préfère les déclarations de désapprobation aux mesures de sanction18. Par conséquent, les mesures en faveur des droits fondamentaux et de leurs garanties constitutionnelles paraissent assez différenciées et peu opératoires. Parfois cependant, la conditionnalité démocratique se fait moins symbolique, plus effective, quand l’UE subordonne au respect des principes de l’Etat de droit l’ouverture, la reprise, la finalisation de la négociation d’un accord.
Ainsi, la conclusion de l’accord de partenariat avec la Croatie en 1995 est conditionnée à l’interruption de l’offensive militaire en Krajina et à l’acceptation du prolongement du mandat de la FORPRONU ; l’exécution de l’accord de partenariat économique avec le Rwanda est suspendue en 1994. Certes. Pourtant, les inégalités de traitement des partenaires selon leur poids économique et politique sont des plus évidentes 19. La comparaison n’est pas raison, mais peut être illustration. Alors que l’armée russe pénètre en Tchétchénie en décembre 1994, le Conseil décide en mars 2000 du gel des crédits de TACIS attribués à la Russie, pour le lever 4 mois plus tard20. En revanche, suite au coup d’Etat du 6 août 2008, la coopération avec la Mauritanie est suspendue pour deux ans le 6 avril 200921. Deux poids, deux mesures. La conditionnalité démocratique paraît problématique, en ce que la promotion des principes de l’Etat de droit par l’UE à la faveur de ses relations extérieures dépend de l’importance stratégique de ses partenaires. Quant à la référence aux valeurs démocratiques dans les affaires intérieures, elle ne manque pas non plus de poser question, eu égard aux implications d’une politique d’immigration et d’asile où les préoccupations sécuritaires semblent l’emporter sur la garantie des droits fondamentaux.
II – Etat de droit et affaires intérieures : le danger de la position protectionniste
Environ 2 millions de migrants en situation régulière et 400 000 en situation irrégulière entrent chaque année en Europe. Celle-ci enregistre quelque 220 000 demandes d’asile par an et accueille environ 14% des réfugiés au niveau mondial (moins d’un réfugié pour 2200 citoyens européens). Or, il est attendu une forte augmentation des mouvements de personnes qui entrent et séjournent sur le territoire d’un Etat dont ils ne sont pas les ressortissants, que ces migrations soient volontaires ou forcées, qu’elles aient des raisons politiques, sociales, économiques, ou environnementales. Sur une population mondiale de 9 milliards d’habitants en 2050, le nombre des migrants et des déplacés devrait en effet osciller entre 150 millions (rapport Myers de 1995 cité par le rapport Stern de 2007) et un milliard (en tenant compte des comportements d’anticipation et d’adaptation des populations concernées). En particulier du fait du réchauffement climatique.
Or, quelques éléments de contexte méritent d’être rappelés : l’exploitation par des partis politiques à tendance protectionniste voire nationaliste d’une opinion publique européenne qui considère comme trop élevés les chiffres de l’immigration ; l’augmentation des demandes d’asile dans les années 1990 ; la crainte de la porosité des limites est et sud de l’Europe à l’heure de la suppression progressive des contrôles aux frontières intérieures ; l’accent mis sur la lutte contre le crime organisé et pour la défense de la sécurité intérieure suite aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 à New York et du 11 mars 2004 à Madrid ; le renforcement de la tendance à la fermeture dans un contexte de crise économique. Cela a bien évidemment influencé les orientations choisies et les méthodes appliquées par les politiques d’immigration et d’asile définies par l’Union européenne et par ses Etats membres.
Dans la lignée des accords de Schengen de 1985, le traité de Maastricht reconnaît la coopération en matière de justice et d’affaires intérieures (troisième pilier de l’UE) ; dans la lignée des conventions d’application des accords de Schengen de 1995, le traité d’Amsterdam communautarise les questions d’asile, d’immigration, et de libre circulation des personnes (intégration dans le premier pilier de l’UE). C’est surtout le Conseil européen lors des sommets de Tampere en 1999, Séville en 2002, La Haye en 2004, qui fait advenir de tels sujets parmi les priorités de l’UE et de ses Etats membres. La politique européenne d’immigration et d’asile qui en résulte se fixe pour objectif de créer un espace de liberté, de sécurité et de justice. Qu’est-ce à dire ? La création d’un statut de résident à long terme pour les réfugiés et l’instauration d’un régime d’asile européen commun sont sans cesse appelées de leurs vœux. Certes. Mais les progrès de la coopération européenne semblent bien plus nets dès lors que sont considérées les mesures de retour et de réadmission.
En effet, à la faveur du processus de Barcelone lancé en 1995, une conditionnalité migratoire vient s’ajouter à la conditionnalité démocratique, au risque de certaines incompatibilités : apparaissent des clauses migratoires dans les accords passés par l’UE et ses Etats membres avec des Etats tiers, qui subordonnent l’aide au développement à la mise en place d’actions de contrôle des frontières et de gestion des flux migratoires de la part des pays de départ et de transit ; puis se multiplient des accords de réadmission conclus par l’UE et par ses Etats membres entre eux et avec des Etats tiers, qui contraignent ces derniers de recevoir des personnes faisant l’objet d’une mesure d’éloignement qu’elles soient ou non leurs ressortissantes. En mettant l’accent sur la lutte contre l’immigration clandestine, sur les méthodes de contrôle et de sanction, la priorité est donnée aux préoccupations sécuritaires (B) aux dépens des droits fondamentaux (A).
A – Des droits fondamentaux à respecter
Dans sa communication « Mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens européens – plan d’action mettant en œuvre le programme de Stockholm »22, la Commission affirme clairement la primauté de « la protection des droits consacrés dans la Charte des droits fondamentaux[qui] doit guider l’ensemble des initiatives législatives et des politiques de l’Union ». Et la Commission de s’engager à appliquer « la «tolérance zéro» à l’égard de toute violation de ses dispositions », à utiliser « les mécanismes dont elle dispose pour garantir le respect de la charte », à rendre compte « de son application au Parlement européen et au Conseil ». En soutenant que l’Union doit garantir aux immigrants un niveau de droits comparable à celui assuré aux citoyens européens. La politique d’immigration et d’asile semble donc devoir être conçue dans le respect des instruments tant internationaux qu’européens de protection des droits.
Certes, la Commission décline l’exigence en renvoyant « aux besoins des personnes se trouvant dans une situation de vulnérabilité ». Le propos peut être compris comme basé sur la définition de la vulnérabilité donnée à l’article 17 de la directive sur l’accueil des demandeurs d’asile du 27 janvier 200323. Mais, voilà plusieurs années que le Parlement européen prône un élargissement de la notion de vulnérabilité, en considérant les différents facteurs de vulnérabilité24 : facteurs personnels (conditions physiques, mentales, familiales de la personne) ; facteurs environnementaux (conditions de vie en particulier d’accès aux services de base médicaux, juridiques, sociaux) ; facteurs de risques surtout (événements vécus dans leur pays d’origine - guerre, torture, famine, etc. - ou lors du voyage éprouvant dans le désert ou sur la mer). Et le rapport de regarder la migration elle-même comme un facteur de vulnérabilité.
Les valeurs attachées aux droits fondamentaux ainsi priorisées dans les discours le sont-elles aussi dans les actions ? La question importe d’autant que l’exhortation à respecter les droits se développe souvent si ce n’est toujours au sein d’une conception sécuritaire des affaires intérieures. Dans sa communication du 20 avril 2010, la Commission invite ainsi à « adopter une approche coordonnée de la coopération policière, de la gestion des frontières, de la coopération judiciaire en matière pénale et de la protection civile », à « attaquer à toutes les menaces pour la sécurité qui nous sont communes, du terrorisme aux problèmes de sécurité liés aux catastrophes d'origine humaine et naturelle, en passant par la criminalité organisée ». Or, le Parlement européen et la Cour de justice dénoncent cette approche sécuritaire, la dénonceront peut-être davantage sous l’empire du traité de Lisbonne qui affermit leur rôle respectif dans les questions d’immigration et d’asile, et qui renforce la portée des instruments de protection des droits.
B – Une orientation sécuritaire à dénoncer
La garantie des droits est parfois supplantée par les préoccupations de sécurité ; l’identité de l’UE fondée sur les principes de l’Etat de droit est parfois affectée par les tentations de fermeture. En attestent des arrêts de la Cour de justice qui mettent en évidence la difficulté de l’Union et de ses membres à s’en tenir à des mesures nécessaires et proportionnées. Ainsi concernant le droit au regroupement familial dont le caractère fondamental est posé par le Cour de justice dans l’arrêt Metock du25 juillet 200825. Sont mises en cause les législations de certains Etats qui exigent un degré de connaissance de la langue et des valeurs du pays d’accueil. Est aussi mis en question le pacte européen sur l’immigration et l’asile adopté à l’unanimité par le Conseil en octobre 2008 sous présidence française qui appelle à gérer l’immigration familiale, à prendre en compte les capacités d’accueil des Etats et les capacités d’intégration des familles.
Autre exemple d’atteintes portées aux principes de l’Etat de droit, fourni par le droit d’asile. Celui-ci est régi par un vaste corpus qui permet de déterminer l’Etat responsable de l’examen de la demande d’asile, fixe des normes minimales pour l’accueil des demandeurs, organise une solidarité financière entre Etats pour l’accueil des réfugiés et déplacés, harmonise les procédures d’octroi et de retrait du statut de réfugié. Reste que la conception classique car politique du réfugié ne laisse pas de place aux migrants économiques et climatiques. Reste encore que la notion de pays d’origine sûr permet aux Etats de refuser l’asile, et de procéder à des reconduites vers régions où « le degré de violence aveugle caractérisant le conflit armé en cours dans le pays d’origine atteint un niveau si élevé qu’il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu’un civil renvoyé dans ce pays subit un risque réel, du seul fait de sa présence sur le territoire »26. Ainsi de l’Afghanistan.
D’ailleurs que dire des reconduites à la frontière ? La directive 2008/115 du 16 décembre 2008 a bien établi des règles minimales applicables aux migrants en situation irrégulière en instance d’éloignement. Cela a instauré une limite de durée à la rétention dans certains pays membres qui n’en avaient pas (notamment les PECO), mais a aussi conduit d’autres pays à allonger la durée de rétention en la portant de 40 à 60 jours (Espagne), de 2 à 6 mois (Italie). Or, les conditions de rétention ont valu à certains Etats (la Grèce) d’être condamnés par la Cour européenne des droits de l’homme, qui les a assimilées à des traitements inhumains et dégradants. Traitements inhumains et dégradants que les migrants risquent de subir dans les pays d’origine et de transit vers lesquels ils sont renvoyés. Le juge de Strasbourg en prend bien compte quand, saisi en urgence en vertu de l’article 39 du statut de la Cour, il appelle à ne pas procéder à des éloignements. Tels les vols communs affrétés par la France et le Royaume Uni pour ramener des Afghans en situation irrégulière dans leur pays d’origine27.
Le problème des reconduites d’Afghans est d’actualité, à l’heure où le Parlement européen est appelé à se prononcer sur l’accord de réadmission entre l’UE et le Pakistan conclu le 9 septembre 2008. Car l’objectif de l’accord semble bien de permettre le renvoi d’Afghans au Pakistan, celui-ci devant réadmettre non seulement ses propres nationaux mais encore des nationaux d’Etats tiers et des apatrides. Or aucune disposition ne prévoit réellement pour les personnes éloignées la garantie de leurs droits fondamentaux. Certes l’accord est censé s’appliquer dans le respect des conventions internationales. Mais cela demeure sous le regard de l’Union et du Pakistan, ce dernier n’ayant au demeurant pas signé les instruments internationaux de protection des droits les plus importants (entre autres la convention sur les réfugiés de 1951 et son protocole de 1967). Sans oublier que perdurent au Pakistan les conflits entre tribus, les persécutions des minorités, les violences faites aux femmes, la détention des mineurs à partir de 7 ans, la pénalisation de l’homosexualité, les abus policiers (en particulier à l’encontre des Afghans), etc.
A noter que l’accord UE Pakistan a été passé avant qu’ait été réalisée et publiée une évaluation des 11 accords de réadmission d’ores et déjà entrés en vigueur28. Alors que l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a invité les Etats membres à apprécier les problèmes de respect des droits fondamentaux des migrants posés par les accords de réadmission ; alors que la Commission sur les migrations, les réfugiés et les populations du Conseil de l’Europe a appelé les Etats membres à conclure des accords de réadmission avec les seuls pays qui respectent la Convention de Genève de 1951, disposent de mécanismes de garantie des droits, détiennent des systèmes d’asile respectueux de ces droits, ne criminalisent pas l’entrée ou la sortie du territoire. Pourtant, nombreux sont les accords de réadmission en cours de négociation avec des pays qui ne satisfont pas à ces exigences. Or, à la faveur des nouveaux équilibres institutionnels établis par le traité de Lisbonne, le Parlement européen aura à connaître de tels accords, qui externalisent la politique européenne d’immigration et d’asile, qui exportent les atteintes à l’Etat de droit, qui permettent à l’Union et à ses membres de se dédouaner à moindres frais de la violation des valeurs qui constituent leur identité.
1 - Les propos tenus dans le présent article résultent des travaux que l’auteur mène actuellement. Certains sont déjà publiés : ainsi la contribution “La vertu constituante de l’Union européenne : la promotion des principes de l’Etat de droit” parue dans l’ouvrage Union de droit, union des droits - Mélanges en l’honneur de Philippe Manin, dirigé par Jean-Claude Masclet, Hélène Ruiz-Fabri, Chahira Boutayeb et Stéphane Rodriguez (Editions Pédone, 2010). D’autres éléments ont été exposés lors de colloques et feront l’objet d’une publication : tel est le cas de l’intervention “L’Etat, identité nationale, identité européenne”, qui a été présentée durant le colloque sur Le droit constitutionnel européen tenu à l’Université de la Rochelle en septembre 2009, et qui fera l’objet d’une parution dans la prochaine livraison de l’Annuaire de droit européen (Editions Bruylant, 2010). D’autres développements découlent encore d’un projet de recherche que l’auteur poursuit actuellement.
2 - Déclaration du 16 décembre 1991 sur la reconnaissance des nouveaux Etats issus de l’éclatement de la République Fédérale de Yougoslavie, disponible à l’adresse http://www.doc.diplomatie.gouv.fr/BASIS/epic/www/doc/ DDW?M=1 &K =998801409&W=DATE+%3D+%2716.12.1991%27+ORDER+BY+DATE/Descend.
3 - Conseil européen de Copenhague, juin 1993, Conclusions de la Présidence, SN 180/1/93 REV 1, point 7 iii), p. 25, disponible à l’adresse http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/72922.pdf.
4 - Catherine Schneider & Edwige Tucny, « Réflexions sur la conditionnalité politique appliquée à l’élargissement de l’Union Européenne aux pays d’Europe Centrale et Orientale », Revue d’études comparatives Est-Ouest, 2002, vol.33, no3, pp. 11-44.
5 - Action commune 2008/124/PESC du Conseil du 4 février 2008 relative à la mission "État de droit" menée par l’Union européenne au Kosovo, EULEX KOSOVO.
6 - CJCE, 3 12 1996, Portugal c/Conseil, affaire C-268/94, Rec. p. I-6177.
7 - COM (95) 216 final du 23 mai 1995 ; COM (2001) 252 final du 8 mai 2001.
8 - Position commune 98/350/PESC, Journal officiel, n° L 158 du 02/06/1998, pp. 0001-0002.
9 - Ode Jacquemin, « La conditionnalité démocratique de l’Union européenne. Une voie pour l’universalisation des droits de l’Homme ? Mise en œuvre, critiques et bilan », CRIDHO Working Paper, 2006/03,p. 4, disponible à l’adresse http://cridho.cpdr.ucl.ac.be/documents/Working.Papers/CRIDHO.WP.2006.031.pdf.
10 - Cédric Musso, « Les clauses droits de l’homme dans la pratique communautaire », Droits fondamentaux, n°1, juillet-décembre 2001, pp. 67-89 ; Catherine Haguenau Moizard & Thierry Montalieu, « L’évolution du partenariat UE-ACP de Lomé à Cotonou : de l’exception à la normalisation », Mondes en Développement, Vol.32, 2004/4, n°128, pp. 65-88.
11 - COM (95) 216 final du 23 mai 1995.
12 - Peuvent être citées les sanctions à l’encontre l’Ouganda et du Centrafrique pour les violations graves commises par les régimes d’Amin Dada et de Jean-Bedel Bokassa, ou la suspension des concessions commerciales prévues par l’accord de coopération à l’encontre de la Yougoslavie
13 - La CJCE semble l’admettre dans son arrêt du 3 décembre 1996, Portugal / Conseil, affaire C-268/94, point 27.
14 - Déclaration du Conseil « Affaires générales », Press release 6326/92, p. 5.
15 - « Si une partie considère que l’autre n’a pas rempli l’une des obligations que lui impose le présent accord, elle peut prendre des mesures appropriées. Auparavant, elle doit, sauf en cas d’urgence spéciale, fournir au conseil d’association tous les éléments d’informations utiles nécessaires à un examen approfondi de la situation en vue de rechercher une solution acceptable par les parties. Le choix doit porter par priorité sur les mesures qui perturbent le moins le fonctionnement du présent accord ».
16 - On peut citer les accords passés avec la Roumanie, la République tchèque, la Slovaquie, la Russie, le Bélarusse, la Moldavie, l’Ukraine, le Kirghizstan, le Kazakhstan, la Russie.
17 - Avis rendu le 24 juin 2008 par la commission du commerce international à l’intention de la commission des affaires étrangères sur l’évaluation des sanctions communautaires prévues dans le cadre des actions et politiques de l’UE dans le domaine des droits de l’homme, 2008/2031(INI), point 13.
18 Rapport annuel de l’Union européenne sur les droits de l’homme, 2008, pp. 28-36, disponible à l’adresse http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/08/st14/st14146-re01.fr08.pdf
19 - Grégory Godiveau, « Relations extérieures économiques et politiques. La conditionnalité démocratique dans le partenariat ACP-CE », Revue du marché commun et de l’Union européenne, n°515, 2008, pp. 87-93.
20 - ranck Petiteville, « La coopération économique de l’Union européenne entre globalisation et politisation », Revue française de science politique, 2001, n°3, vol 51, pp. 431-458.
21 - Décision du Conseil relative à la conclusion des consultations avec la Mauritanie au titre de l’article 96 de l’accord de partenariat ACP-CE, Bruxelles, le 6 avril 2009, 8508/09 (Presse 86), disponible sur le site de la délégation de l’UE en Mauritanie à l’adresse http://www.delmrt.ec.europa.eu/fr/pdf/107140.pdf
22 - COM (2010) 171 du 20 avril 2010.
23 - Le texte énumère six catégories de personnes vulnérables présentant des besoins particuliers, à savoir « les mineurs non accompagnés, les personnes âgées dépendantes, les personnes handicapées, les femmes enceintes, les parents isolés avec enfants mineurs, et les personnes ayant subi tortures, viol ou tout autre forme sérieuse, de violence psychologique, physique ou sexuelle ».
24 - Rapport présenté par Gianni Rufini au nom de la Direction Générale des Politiques Internes, Direction C, Droits des Citoyens et Affaires Constitutionnelles, « Conditions des ressortissants de pays tiers retenus dans des centres (camps de détention, centres ouverts, ainsi que des zones de transit), avec une attention particulière portée aux services et moyens en faveurs des personnes aux besoins spécifiques au sein des 25 Etats Membres de l’Union Européenne », décembre 2007, IP/C/LIBE/IC/2006-181.
25 - CJCE, 25 juillet 2008, Metock c. Minister for Justice, Equality and Law Reform, affaire C-127/08.
26 - JCE, 17 février 2009, Meki Elgafaji and Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, affaire C-465/07.
27 - CEDH, 17 novembre 2008, Gebremedhin C. France.
28 - Accords passés avec Hong Kong (11 décembre 2003), Macao (21 avril 2004), le Sri Lanka (3 mars 2005), l’Albanie (7 novembre 2005), l’Ukraine (8 avril 2007), la Russie (9 avril 2007), la Serbie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, et la Macédoine (8 novembre 2007), la Moldavie (22 novembre 2007).
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