Source: http://www.nuvole.it/wp/6-metamorfosi-dello-stato-di-diritto-alberto-roccella/
Timestamp: 2019-01-18 09:58:22+00:00
Document Index: 160822058

Matched Legal Cases: ['art. 77', 'art. 117', 'art. 114', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 117', 'art. 5', 'art. 9']

Metamorfosi dello stato di diritto – Alberto Roccella – Nuvole
Metamorfosi dello stato di diritto
1. La protezione “civile”
La protezione civile è stata oggetto di recente di vivo interesse sotto due distinti profili. Il Parlamento è stato impegnato nel dibattito sulla conversione in legge del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 che, nell’ambito di un disparato complesso di misure, prevedeva anche la costituzione di una società per azioni denominata «Protezione civile servizi s.p.a.»; questa novità è stata tanto criticata, da indurre il Governo a stralciare dalla legge di conversione la disposizione in oggetto. Inoltre l’indagine della Procura della Repubblica di Firenze sull’attività del Dipartimento della protezione civile per la preparazione del G8 di luglio 2009 a La Maddalena (prima della decisione governativa di trasferirlo a L’Aquila) ha messo in luce una sconcertante rete di rapporti tra esponenti politici, dirigenti amministrativi della protezione civile e imprenditori nel settore dell’edilizia.
Più in generale queste vicende hanno richiamato l’attenzione sul ruolo che il sistema della protezione civile ha progressivamente assunto nel nostro Paese e sui problemi che le modalità della sua azione generano per il sistema costituzionale e amministrativo italiano.
Il Servizio nazionale della protezione civile è stato istituito e regolato dalla l. 24 febbraio 1992, n. 225, al fine di tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi. La legge ha distinto gli eventi da fronteggiare in tre categorie, di cui le prime due riguardano gli eventi ordinari; la categoria più importante è la terza, che riguarda calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. Al verificarsi di tali eventi, il Consiglio dei Ministri delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità e alla natura degli eventi. Per l’attuazione degli interventi di emergenza conseguenti a tale dichiarazione si provvede anche per mezzo di ordinanze in deroga a ogni disposizione vigente, ma nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico. Per l’attuazione degli interventi il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per la protezione civile possono avvalersi di commissari da loro delegati.
L’esigenza di far fronte a situazioni di pericolo per la vita delle persone e per i beni giustifica dunque, secondo la legge, l’attribuzione di poteri che comportano un’attenuazione del principio di legalità: non solo si può creare un organo straordinario di amministrazione, il commissario delegato, ma soprattutto è possibile l’emanazione di provvedimenti amministrativi in deroga alle leggi, anche se pur sempre nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico.
Questi poteri di protezione civile sono nella piena disponibilità del Governo. Alla deliberazione del Consiglio dei Ministri segue infatti la dichiarazione di calamità naturale, fatta per prassi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri: questa prassi non appare conforme alla l. 12 gennaio 1991, n. 13, la quale richiede la forma del decreto del Presidente della Repubblica per tutti gli atti per i quali è intervenuta la deliberazione del Consiglio dei Ministri, ma finora non è stata contestata. Inoltre le ordinanze di protezione civile, emanate in deroga alle leggi, sono state esentate dal controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti. L’unico limite al potere di ordinanza del Governo è costituito dalla necessaria intesa con la Regione interessata.
Ma bisogna considerare ancora due elementi che hanno concorso a determinare il volto attuale degli interventi della protezione civile, alterandone profondamente il ruolo rispetto a quanto previsto dalla l. n. 225 del 1992.
In primo luogo, nel 2001, all’inizio della XIV legislatura, la disciplina sopra considerata è stata estesa alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza. La l. n. 225 del 1992 prevedeva già, insieme alle calamità naturali e alle catastrofi, anche altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari: ma questi altri eventi dovevano avere le stesse caratteristiche di eventi imprevedibili e tali da mettere in pericolo l’integrità della vita o dei beni. Una brevissima disposizione, aggiunta a un decreto-legge in sede di conversione ha comportato l’estensione di un regime di poteri straordinari a circostanze, non esattamente definite, che comunque possono non avere nulla di straordinario. E, in effetti, la dichiarazione di grande evento, con la conseguente possibilità di emanare ordinanze in deroga alle leggi, è stata utilizzata per una gran quantità di eventi non imprevedibili, ma al contrario programmati, e inoltre senza situazioni di rischio per la vita e per i beni, come, per esempio: i campionati mondiali di ciclismo di Varese; i campionati mondiali di nuoto di Roma; il congresso eucaristico di Bari; le Olimpiadi invernali di Torino; il G8 previsto a La Maddalena.
In secondo luogo si è avuta un’evoluzione del contenuto delle ordinanze di protezione civile, le quali non si sono limitate a provvedere concretamente in deroga alle leggi. Le ordinanze si sono sdoppiate in due distinte categorie, poiché si è costituito un sistema di ordinanza-madre e ordinanze-figlie. Per ciascun grande evento l’ordinanza-madre nomina un commissario delegato e lo autorizza a emanare ordinanze-figlie in deroga alle disposizioni di legge indicate nell’ordinanza-madre. L’ordinanza-madre non ha più il carattere di un provvedimento amministrativo che risolve uno specifico problema, sia pure derogando alle disposizioni di legge; essa assume invece il ruolo di un atto normativo, giacché si pone a base di future ordinanze-figlie, del commissario delegato, individuando le disposizioni di legge derogabili da queste ultime. Solo le ordinanze-figlie, a differenza dell’ordinanza-madre, hanno carattere provvedimentale, cioè concreto. Tutte queste ordinanze rimangono peraltro escluse dal controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
S’intende facilmente che questo utilizzo della disciplina normativa della protezione civile rappresenta una ben più comoda alternativa al decreto-legge, che il Governo può assumere, sotto la sua responsabilità, in casi straordinari di necessità urgenza, per fronteggiare situazioni rispetto alle quali la legislazione vigente sia considerata inadeguata. Il decreto-legge, infatti, è soggetto all’emanazione del Presidente della Repubblica e va presentato il giorno stesso alle Camere per la sua conversione in legge, che deve avvenire entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla pubblicazione (art. 77 Cost.). La dichiarazione di grande evento e le successive ordinanze del commissario delegato consentono di raggiungere gli stessi risultati, senza l’intervento di altri organi costituzionali e senza il controllo della Corte dei conti, sia pure limitatamente allo specifico evento cui di volta in volta si riferiscono.
Non sorprende quindi che il ricorso a questa disciplina sia dilagato: le dichiarazioni di grande evento sono diventate numerosissime e le conseguenti ordinanze di protezione civile si contano a centinaia.
2. Protezione civile e Expo Milano
Un caso specifico, quello di Expo Milano 2015, si presta in modo peculiare a mettere in luce le distorsioni nell’utilizzazione dei poteri di protezione civile e le relative conseguenze.
L’Expo del 2015 è stata dichiarata grande evento con un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 agosto 2007. A quella data, tuttavia, esisteva soltanto la candidatura del Comune di Milano quale sede dell’Expo 2015, non ancora la formale decisione sulla sede del BIE, il Bureau International des Expositions. Si trattava dunque di una dichiarazione di un grande evento in quel momento ancora ipotetico (o sotto condizione non esplicitata). In realtà si intendeva attivare subito il potere di ordinanza per interventi immediati volti a sostenere la candidatura della città di Milano presso il BIE: e in effetti è subito seguita un’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, la n. 3623 del 18 ottobre 2007, con la quale il Sindaco di Milano era nominato Commissario delegato per la predisposizione degli interventi necessari alla migliore presentazione della candidatura della città di Milano quale sede dell’Expo 2015. Al Commissario delegato era affidato il compito di coordinare e attuare le iniziative, anche all’estero, volte a sostenere la candidatura della città, mediante interventi volti al miglioramento dell’immagine e della mobilità della città, nonché all’acquisizione urgente della disponibilità dei beni, forniture e servizi, necessari e strumentali alla promozione e al buon esito della candidatura. Seguiva una lunga descrizione di compiti, che per la verità corrispondono ai normali compiti di cura della città propri dell’amministrazione comunale. In definitiva, in occasione della candidatura di Milano all’Expo 2015 una lunga lista di compiti propri del Comune veniva sottratta alla gestione ordinaria del Comune e dei suoi organi istituzionali (in primo luogo il Consiglio, ma anche la Giunta) e affidata al Sindaco pro-tempore, ma nella sua distinta e diversa qualità di Commissario delegato del Governo, Commissario che però si sarebbe avvalso del personale e degli uffici dell’amministrazione comunale. L’ordinanza inoltre autorizzava il Commissario delegato, ove ritenuto necessario, a derogare a numerose disposizioni contenute in quindici leggi statali, in sette leggi regionali della Lombardia e nello statuto del Comune di Milano, anche se nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico, delle direttive comunitarie e della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 ottobre 2004 sui contratti di rilievo comunitario della protezione civile.
L’ordinanza corrispondeva al carattere di ordinanza-madre più sopra messo in luce: essa non era semplicemente in deroga alla legislazione vigente per il suo contenuto, ma autorizzava il Commissario delegato a deroghe a disposizioni di legge.
L’ordinanza precisava poi che il Dipartimento della protezione civile rimaneva estraneo ai rapporti comunque nascenti in dipendenza del compimento delle attività del Commissario delegato. Questa disposizione era coerente con la previsione che il Commissario delegato si avvalesse del personale e degli uffici dell’amministrazione comunale, ma rendeva palese una distorsione rispetto alla legge. Per espressa previsione normativa la disciplina della protezione civile è applicabile ai grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile. L’Expo 2015, pur dichiarato grande evento, diventava invece estraneo alla competenza del Dipartimento, ma veniva attribuito a un Commissario delegato, identificato nel Sindaco, in rapporto esclusivo con il personale e le strutture dell’amministrazione comunale. Si creava così un’anomala figura di Commissario delegato, nominato come delegato del Presidente del Consiglio dei Ministri e quindi dell’amministrazione statale della protezione civile, ma operante in luogo del Comune e con il personale e le strutture del Comune. In definitiva, sotto le vesti della disciplina della protezione civile veniva assunto un provvedimento che non solo riguardava funzioni proprie del Comune, ma incideva altresì sul ruolo degli organi ordinari di amministrazione del Comune, defraudati in favore del Commissario delegato; sotto le vesti del Commissario di protezione civile, in realtà si commissariava, con modalità speciali, l’amministrazione comunale.
Il Commissario delegato era autorizzato a derogare non solo a disposizioni di leggi statali, ma anche a disposizioni di leggi regionali e persino a talune disposizioni dello statuto del Comune. In tal modo l’ordinanza incideva sull’autonomia legislativa regionale e sull’autonomia statutaria comunale, entrambe protette dalla Costituzione (rispettivamente art. 117 e art. 114, secondo comma). Le ordinanze di protezione civile sono emanate previa intesa con la Regione, intesa che nel caso in esame è stata espressa dal Presidente della Giunta regionale: ma né lo statuto né alcuna legge della Regione Lombardia consentono al Presidente della Giunta di esprimere il suo assenso al Presidente del consiglio dei Ministri per la deroga a leggi regionali. L’intesa con la Regione è prescritta al fine di accertare preventivamente che non ci siano violazioni delle sfere di autonomia e responsabilità della regione; nel caso di specie l’intesa manifestata dal Presidente della Giunta regionale ha comportato anche una restrizione dell’autonomia legislativa regionale, prescindendo da qualsiasi manifestazione di volontà dell’assemblea elettiva, il Consiglio, che delibera le leggi regionali. In altri termini Presidente del Consiglio dei Ministri e Presidente della Giunta regionale si sono accordati per derogare (anche) a leggi regionali, alle spalle del Consiglio che le delibera.
L’ordinanza inoltre autorizzava deroghe allo statuto del Comune, senza che il Consiglio, che quello statuto aveva deliberato con la speciale maggioranza dei due terzi, avesse mai autorizzato tali deroghe: la violazione dell’autonomia statutaria del Comune era ancora più palese. L’autorizzazione a queste deroghe rendeva infine palese la configurazione del Commissario delegato quale figura ibrida di organo straordinario di amministrazione innestato nel Comune: si ammetteva che l’attività del Commissario incideva sull’organizzazione e le funzioni del Comune, il che non sarebbe avvenuto se invece il Commissario fosse stato considerato esclusivamente come organo dell’amministrazione statale della protezione civile investito di compiti propri dello Stato. Il Sindaco veniva parzialmente staccato dal rapporto con la comunità cittadina e con l’assemblea elettiva ma, nella veste di Commissario delegato del Presidente del Consiglio dei Ministri, era autorizzato a derogare allo statuto.
3. Ancora Milano
Dopo la decisione del BIE di assegnare a Milano la sede dell’Expo 2015, le elezioni per il rinnovo del Parlamento e la costituzione del nuovo Governo, sono intervenuti ulteriori provvedimenti per la realizzazione della manifestazione.
Nell’ambito della manovra finanziaria triennale realizzata dal nuovo Governo (d.l. n. 112/2008) sono stati disposti cospicui finanziamenti statali per la realizzazione delle opere e delle attività connesse allo svolgimento del grande evento EXPO Milano 2015. Lo stesso d.l. n. 112/2008, inoltre, ai medesimi fini: ha nominato il sindaco di Milano pro tempore Commissario straordinario del Governo per l’attività preparatoria urgente; ha disposto l’istituzione degli organismi per la gestione delle attività, compreso un Tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovraregionali presieduto dal Presidente della Regione Lombardia pro tempore; ha previsto la fissazione dei criteri di ripartizione e delle modalità di erogazione dei finanziamenti.
Al d.l. n. 112/2008 ha fatto seguito a breve distanza di tempo, il 22 ottobre 2008, un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che ha definito l’oggetto dell’intervento, ha precisato il ruolo del Commissario straordinario delegato (COSDE) e ha istituito tre strutture: una commissione di coordinamento per le attività connesse all’EXPO Milano 2015 (COEM); la Società di gestione Expo Milano 2015 S.p.A.; il Tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovraregionali. Il decreto ha inoltre regolato il riparto e l’assegnazione dei finanziamenti statali e ha individuato in due allegati le opere essenziali nonché le opere connesse per la realizzazione dell’Expo.
Con questo provvedimento è stata dunque creata un’organizzazione amministrativa speciale per Expo Milano 2015 ed è stato istituzionalizzato il ruolo del Sindaco di Milano, che in relazione all’Expo ha assunto la specialissima figura di Commissario straordinario delegato del Governo. Il Commissario straordinario delegato, che rimane in carica in qualità di Commissario fino al 31 dicembre 2016, svolge numerose funzioni riguardanti direttamente la realizzazione dell’Expo; svolge altresì funzioni di vigilanza sulle attività relative alle opere connesse riportate nel dossier di candidatura e descritte nell’allegato 2. Il Dipartimento della protezione civile rimane invece estraneo alla speciale organizzazione amministrativa creata per EXPO Milano 2015; l’unico elemento di contatto deriva dalla decisione del Commissario straordinario di far partecipare il capo del Dipartimento della protezione civile alla commissione di coordinamento.
Ma a gennaio 2010 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha emanato un’altra ordinanza di protezione civile (O.P.C.M. 19 gennaio 2010, n. 3840, in G.U. n. 21 del 27 gennaio 2010), con la quale ha integrato l’ordinanza del 2007. Questa precedente ordinanza, originariamente limitata alla fase della candidatura, è stata dunque ripescata, prorogata e integrata, confermando il Sindaco come commissario delegato e individuando il nuovo oggetto dell’ordinanza in corrispondenza delle richieste con le quali il Sindaco di Milano ne aveva sollecitato l’emanazione: il Sindaco aveva richiesto che la nuova ordinanza riguardasse la realizzazione di opere pubbliche e il programma urbano dei parcheggi, ma il Presidente della Giunta regionale ha concesso la sua intesa limitatamente alle opere del programma triennale del Comune, escludendo invece il programma dei parcheggi (realizzabile anche per iniziativa privata, su concessione del Comune). Segue nell’ordinanza un elenco di tredici atti normativi statali e di due leggi regionali della Lombardia, con l’indicazione degli specifici articoli di ciascun atto normativo per i quali la deroga è autorizzata. L’elenco degli atti normativi si conclude con il regolamento del decentramento territoriale del Comune di Milano. Tutte queste deroghe autorizzate si intendono in aggiunta a quelle già autorizzate dalla precedente ordinanza del 2007. Resta fermo invece che per il compimento delle attività oggetto dell’ordinanza il Commissario delegato si avvale, oltre che della segreteria tecnica operante preso il Comune di Milano, del personale e degli uffici dell’amministrazione comunale di Milano.
Le distorsioni in questo utilizzo dei poteri di protezione civile sono evidenti e gravi: si proverà di seguito a mettere in evidenza le più significative.
1) L’Expo Milano 2015 è una manifestazione programmata con largo anticipo. La scelta della sede è avvenuta il 31 marzo 2008 e mancano ancora cinque anni alla data del suo svolgimento. Non ci si trova di fronte a una situazione imprevedibile e straordinaria, suscettibile di mettere in pericolo la vita delle persone o i beni, ma a un impegno assunto con largo anticipo e per la cui realizzazione il presidente della società di gestione EXPO Milano 2015 – SOGE S.p.A. ha dichiarato alla stampa che non ci sono ritardi rispetto ai tempi programmati. Manca quindi del tutto la proporzione tra l’obiettivo dichiarato e il provvedimento adottato, mentre la proporzione tra evento e misure di protezione civile è stata affermata espressamente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 125/1995. Si può quindi prospettare l’ipotesi che il Presidente del Consiglio dei Ministri abbia inteso favorire il Sindaco, considerato nella sua qualità di Commissario straordinario delegato, in vista delle elezioni del 2011 per il rinnovo degli organi dell’amministrazione comunale.
2) L’ordinanza è stata emanata su proposta del Dipartimento della protezione civile. Ma, come si è visto, Expo Milano 2015 è un grande evento di tipo particolare, in quanto escluso dalla competenza del medesimo Dipartimento. Già nella fase della candidatura l’O.P.C.M. n. 3623/2007 aveva avuto cura di precisare che il Dipartimento della protezione civile rimaneva estraneo ai rapporti comunque nascenti in dipendenza delle attività del Commissario delegato con l’ordinanza medesima. Inoltre il d.l. n. 112/2008, conv. in l.n. 133/2008, e il d.P.C.M. 22 ottobre 2008 (modificato dal d.P.C.M. 7 aprile 2009) hanno istituito per la realizzazione dell’Expo apposite strutture di gestione e di coordinamento, escludendo qualsiasi ruolo del Dipartimento della protezione civile.
In definitiva il capo del Dipartimento della protezione civile si è prestato ad avanzare al Presidente del Consiglio dei Ministri una proposta, poi effettivamente accolta con l’emanazione dell’ordinanza in esame, concernente interventi che non toccano neanche indirettamente la protezione civile e alla cui attuazione il Dipartimento è estraneo. La distorsione nell’uso del potere di ordinanza è palese, poiché l’art. 5 l.n. 225/1992 che regola le ordinanze di protezione civile è applicabile solo ai grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile, non all’Expo che invece non vi rientra.
3) L’oggetto dell’ordinanza non è costituito dalle opere essenziali e dalle opere connesse previste dalla specifica disciplina concernente Expo Milano 2015. L’oggetto dell’ordinanza è invece quello su cui si è realizzata l’intesa col presidente della Regione Lombardia, e cioè la realizzazione delle opere pubbliche previste dal programma triennale 2009-2011 dell’amministrazione comunale e dai programmi precedenti. In definitiva l’ordinanza ha per oggetto non le opere necessarie per la realizzazione dell’Expo Milano 2015 (individuate e distinte in essenziali e connesse dal d.P.C.M. 22 ottobre 2008 e allegati), bensì normali opere di competenza comunale da realizzarsi nello stesso periodo di tempo, ma senza relazione con l’allestimento di Expo Milano 2015, con la manifestazione.
Expo Milano 2015 costituisce soltanto l’occasione dell’ordinanza, non il suo oggetto. Il potere di ordinanza, esercitabile solo per grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile, è stato invece esercitato, in occasione di un grande evento non rientrante in tale competenze, per opere diverse da quelle che il Governo ha considerato essenziali e connesse all’evento medesimo.
4) L’ordinanza ha autorizzato le deroghe alla normativa ordinaria senza limiti, mentre l’art. 5, comma 2, l.n. 225/1992 prevede per le ordinanze il limite del rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico. L’ordinanza non ha richiamato il limite del rispetto delle direttive comunitarie. I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario costituiscono limite comune alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni (art. 117, primo comma, Cost.) ma, secondo l’ordinanza, non costituirebbero limite all’attività del Commissario delegato: la disparità appare stridente. L’ordinanza infine non ha richiamato nemmeno il rispetto della direttiva dello stesso Presidente del Consiglio dei Ministri 22 ottobre 2004, Indirizzi in materia di protezione civile in relazione all’attività contrattuale riguardante gli appalti pubblici di lavori, di servizi e di forniture di rilievo comunitario, pur emanata (in un precedente Governo) dal medesimo titolare della carica di Presidente del Consiglio dei Ministri.
5) L’ordinanza non reca un limite di tempo per la sua applicabilità. Si dovrebbe quindi ritenere che, avendo essa come suo destinatario il Commissario straordinario delegato (COSDE), essa sia applicabile fino a tutto il 2016, data di cessazione dalla carica del COSDE. Ma sette anni di applicabilità del regime derogatorio speciale istituito sono decisamente sproporzionati all’obiettivo.
6) L’art. 5, comma 5, l. 225/1992 stabilisce che le ordinanze in deroga devono essere motivate. L’ordinanza non giustifica in alcun modo le ragioni che hanno condotto a individuare i tredici provvedimenti normativi statali per i quali è autorizzata la deroga. Rimane così impossibile verificare il rapporto di congruità e proporzione tra obiettivi perseguiti e contenuto delle misure assunte.
7) Già la vecchia ordinanza del 2007 autorizzava la deroga a cinque articoli del Codice dei beni culturali e del paesaggio; la nuova ordinanza autorizza la deroga ad altri otto articoli di tale Codice. L’art. 9 della Costituzione, inserito tra i princìpi fondamentali, stabilisce che la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione: e invece, per decisione del Presidente del Consiglio dei Ministri (con l’assenso del Presidente della Giunta regionale) il Commissario è autorizzato alla deroga alla disciplina normativa di tutela, senza che sussistano situazioni di rischio per valori di interesse superiore.
8) L’autorizzazione alla deroga comprende le disposizioni del c.d. Codice dell’ambiente (d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152) che regolanola valutazione d’impatto ambientale, in attuazione di direttive comunitarie. La conseguenza è proprio singolare: la procedura regionale di valutazione d’impatto ambientale si applica per le opere di Expo Milano 2015, sia pure secondo disposizioni regionali acceleratorie; risulta invece autorizzata la deroga alle disposizioni statali sulla valutazione d’impatto ambientale per opere comunali, diverse da quelle di Expo Milano 2015, da realizzarsi nello stesso periodo di tempo.
9) La vecchia ordinanza del 2007 aveva già autorizzato la deroga a oltre trenta articoli del Codice dei contratti pubblici, che costituisce attuazione di direttive comunitarie. La nuova ordinanza autorizza la deroga ad altri trentotto articoli e a tre commi del medesimo Codice dei contratti pubblici, senza richiamare il rispetto delle direttive comunitarie e direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 ottobre 2004, Indirizzi in materia di protezione civile in relazione all’attività contrattuale riguardante gli appalti pubblici di lavori, di servizi e di forniture di rilievo comunitario.
Anche per l’autorizzazione a questa deroga si nota poi un risultato singolare. Secondo il d.P.C.M. 22 ottobre 2008 la società di gestione Expo Milano 2015 S.p.A. è soggetta, per le opere di sua competenza, alla disciplina comunitaria e interna per i procedimenti a evidenza pubblica, disciplina che si applica anche agli interventi curati dal Tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovraregionali. Anche la Regione Lombardia, per quanto di sua competenza, ha stabilito che Infrastrutture Lombarde S.p.a., individuato come soggetto attuatore di alcune opere di Expo Milano 2015, è tenuta al rispetto della direttiva comunitaria sugli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi e del Codice dei contratti pubblici.
4. Solo un esempio
Il caso di Milano Expo 2015 è solo un esempio di disinvolto utilizzo della disciplina della protezione civile, ma trova tante analogie in casi simili. Esso è sufficiente per rendersi conto che la disciplina della protezione civile viene utilizzata per creare un sottosistema di amministrazione, con la pretesa di fondare, di volta in volta per il caso di specie, un’autonoma legalità, commisurata sulle esigenze politiche del Presidente del Consiglio dei Ministri (col solo assenso del Presidente della Giunta regionale interessato), prescindendo dalle leggi vigenti, dalle autonomie costituzionalmente garantite, dai controlli e dai contrappesi previsti in via ordinaria per prevenire gli abusi dei poteri.
La disciplina della protezione civile, accettabile per fronteggiare situazioni di rischio per la vita delle persone, va ricondotta rigorosamente alle esigenze per cui è stata istituita, rinunciando a un suo utilizzo che è risultato comodo a una pluralità di governi di orientamento politico diverso, ma che costituisce una seria minaccia per valori fondamentali e irrinunciabili dell’ordinamento.