Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv035065.html
Timestamp: 2020-07-12 06:39:54
Document Index: 91773726

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 68', '§ 68', 'Art. 71', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 68', 'Art. 10', '§ 1', '§ 68', 'Art. 74', '§ 1', '§ 1', 'Art. 136', 'Art. 10', '§ 68', '§ 68', 'Art. 100', 'Art. 10', '§ 68', 'Art. 10', 'Art. 74', '§ 19', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 68', '§ 68', '§ 68', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 68', 'Art. 10', '§ 68', '§ 68', '§ 68', '§ 68', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 68', '§ 68', 'Art. 10', '§ 68', 'Art. 10', '§ 68', '§ 68', '§ 68', '§ 68', 'Art. 10', '§ 19', 'Art. 91', '§ 35', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 68', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 68', 'Art. 74', 'Art. 19', '§ 68', '§ 68', 'Art. 19', 'Art. 3', '§ 68', '§ 68', 'Art. 72', 'Art. 71', 'Art. 74', '§ 68', 'Art. 71', '§ 68', 'Art. 74', 'Art. 71', 'Art. 10', 'Art. 74', 'Art. 10', '§ 19', 'Art. 74', '§ 68', '§ 68', 'Art. 74', '§ 68', 'Art. 74', '§ 19', 'Art. 74', 'Art. 84', '§ 68', 'Art. 83', 'Art. 10', '§ 68', '§ 68', '§ 68', '§ 68', '§ 20', '§ 26', '§ 137', '§ 130', '§ 24', '§ 24', 'Art. 10', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 88', '§ 19', '§ 20', '§ 68', 'Art. 10']

DFR - BVerfGE 35, 65 - VwGO-Ausführungsgesetz II
Rang: 73% (656)
1. § 1 des Bayerischen Gesetzes zur Vereinfachung verwaltung ...
2. Das Bayerische Verwaltungsgericht München hat durch zwei ...
1. Die Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1341/70 (2 BvL 43/7 ...
2. Dem Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1164/71 (2 BvL 44/7 ...
3. Das Verwaltungsgericht München möchte die Klagen - w ...
1. Der Bayerische Ministerpräsident, der sich für die B ...
2. Aus ähnlichen Erwägungen hält der Bayerische Se ...
3. Der Generalstaatsanwalt beim Bayerischen Verwaltungsgerichtsho ...
4. Die Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1341/70 (2 BvL 43/7 ...
5. Das Bundesverwaltungsgericht meint, daß § 68 Abs. 1 ...
1. Die Kläger des Ausgangsverfahrens in der Sache 2 BvL 43/7 ...
2. Das vorlegende Gericht hat in den Vorlagebeschlüssen nich ...
1. a) Der Bundesgesetzgeber war zur Einführung des Widerspru ...
2. Das Grundgesetz gebietet umgekehrt auch nicht die Beibehaltung ...
1. Zwar erwähnt § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO den Landesgeset ...
2. Art. 71 GG, wonach im Bereich der ausschließlichen Geset ...
1. Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 BayAGVwGO verstößt nicht geg ...
2. Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO hält sich im Rahmen ...
Zur Vereinbarkeit von Art. 10a Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung mit § 68 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung.
des Zweiten Senats vom 9. Mai 1973
-- 2 BvL 43, 44/71 --
in den Verfahren zur Prüfung der Vereinbarkeit des Art. 10a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 und Abs. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 28. November 1960 (GVB1. S. 266) in der Fassung des § 1 des Bayerischen Gesetzes zur Vereinfachung verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 27. Oktober 1970 (GVBl. S. 469) mit § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17), zuletzt geändert durch Art. V des Gesetzes vom 26. Mai 1972 (BGBl. I S. 841), und mit Art. 74 Nr. 1 des Grundgesetzes - Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 22. Juli 1971 (Nr. 1341/70 und 1164/71) -.
Artikel 10 a Absatz 1 Nummer 1 und 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 28.November 1960 (Gesetz- und Verordnungsbl. Seite 266) in der Fassung des § 1 des Bayerischen Gesetzes zur Vereinfachung verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 27. Oktober 1970 (Gesetz- und Verordnungsbl. Seite 469) ist mit dem Bundesrecht vereinbar.
1. § 1 des Bayerischen Gesetzes zur Vereinfachung verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 27. Oktober 1970 (GVBl. S. 469) - in Kraft seit 1. November 1970 - fügte in das Bayerische Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - BayAGVwGO - vom 28. November 1960 (GVBl. S. 266), zuletzt gültig in der Fassung des Art. 136 des Gesetzes vom 23. März 1970 (GVBl. S. 73), den Art. 10 a ein, der folgendes bestimmt:
(1) Ein Vorverfahren nach § 68 der Verwaltungsgerichtsordnung entfällt bei Verwaltungsakten
1. nach dem Ersten bis Dritten Teil des Bundesbaugesetzes,
2. nach der Bayerischen Bauordnung,
3. nach Rechtsvorschriften, die ausschließlich aufgrund der Bayerischen Bauordnung erlassen wurden,
(2) Ein Vorverfahren entfällt auch dann, wenn
1. zur Begründung der in Absatz 1 genannten Verwaltungsakte auch andere Vorschriften herangezogen werden,
2. Vorfragen für die genannten Verwaltungsakte durch Verwaltungsakte nach anderen Vorschriften entschieden werden,
3. Auflagen zu den genannten Verwaltungsakten auf anderen Vorschriften beruhen.
(3) Absatz 1 gilt nicht in Verfahren, in denen die genannten Verwaltungsakte durch Verwaltungsakte nach anderen Vorschriften ersetzt werden oder in solchen Verwaltungsakten enthalten sind.
§ 68 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - zuletzt geändert durch Artikel V des Gesetzes vom 26. Mai 1972 (BGBl. I S. 841) - bestimmt:
(1) Vor Erhebung einer Anfechtungsklage sind Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Einer solchen Nachprüfung bedarf es nicht, wenn ein Gesetz dies für besondere Fälle bestimmt oder wenn ...
(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes abgelehnt worden ist.
2. Das Bayerische Verwaltungsgericht München hat durch zwei Beschlüsse vom 22. Juli 1971 gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob der Ausschluß des Widerspruchsverfahrens im Bereich des Baurechts durch Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1, 2 und 3 und Abs. 2 BayAGVwGO mit § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative VwGO vereinbar ist und ob Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 BayAGVwGO nicht insoweit auch Art. 74 Nr. 1 GG verletzt, als er Verwaltungsakte aufgrund des zweiten Teiles des Bundesbaugesetzes (BBauG Bodenverkehr) erfaßt.
1. Die Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1341/70 (2 BvL 43/71) hatten die Genehmigung der Auflassung eines Grundstücks (Bodenverkehrsgenehmigung) gemäß § 19 BBauG beantragt. Die Baugenehmigungsbehörde hatte diesen Antrag mit Bescheid vom 2. November 1970 abgelehnt, weil die Bebauung des fraglichen Grundstücks im Außenbereich der geordneten baulichen Entwicklung des Gebiets der Gemeinde Bayrischzell entgegenstehe. Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung nach Art. 10 a Abs. 1 BayAGVwGO erhoben die Grundstückskäufer am 27. November 1970 Klage. Sie begehren, den beklagten Freistaat Bayern zu verpflichten, die Bodenverkehrsgenehmigung zu erteilen.
2. Dem Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1164/71 (2 BvL 44/71) wurde vom Landratsamt Berchtesgaden ein Anbau an sein Wohnhaus entsprechend den vorgelegten Bauplänen genehmigt. Bei der Bauausführung wich der Kläger aber vom genehmigten Bauplan ab. Deswegen ordnete das Landratsamt die Einstellung des Baues an. Am 17. Februar 1971 wies die Baubehörde einen Nachgenehmigungsantrag zurück und verfügte die Beseitigung des rechtswidrig errichteten Gebäudes, weil das Bauwerk im Außenbereich zur Zersiedlung der Landschaft beitrage. Entsprechend Art. 10 a Abs. 1 BayAGVwGO erhob der Bauherr am 3. März 1971 Klage. Er verlangte, den beklagten Freistaat zur Nachgenehmigung des Bauwerkes zu verpflichten, hilfsweise ihn - den Kläger - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden.
3. Das Verwaltungsgericht München möchte die Klagen - weil kein Widerspruchsverfahren durchgeführt wurde - als unzulässig abweisen, sieht sich daran jedoch durch Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO gehindert. Das Verwaltungsgericht hält diese Bestimmung aus zwei Gründen für nichtig:
a) Es meint, Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO sei mit der Vorbehaltsnorm des § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative VwGO nicht vereinbar und verletze daher höherrangiges Bundesrecht. Der Landesgesetzgeber müsse strikt die im Interesse der Rechtseinheit engen Grenzen des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO beachten. Ein besonderer Fall im Sinne dieser Vorschrift sei nur dort gegeben, wo die Ausnahmeregelung sich auf konkrete, wenn auch öfters wiederkehrende Einzelfälle eines bestimmt abgegrenzten fachlichen Tatbestandes beziehe. Dabei komme es insbesondere darauf an, ob das gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz ergehende Landesgesetz sachlich, d. h. vom betroffenen Gegenstand her selbst, veranlaßt sei. Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO erfülle diese Voraussetzungen nicht. Die Dauer des Genehmigungsverfahrens und die während dessen zu befürchtende Verteuerung des Bauwerkes belasteten im übrigen die Mehrzahl der einer öffentlichen Genehmigung bedürfenden Investitionsvorhaben. Art. 10 a Abs. 1, Abs. 2 BayAGVwGO schneide zudem im Streit um eine Beseitigungsanordnung mit dem Widerspruchsverfahren die einzige Zweckmäßigkeitskontrolle ab.
b) Das Verwaltungsgericht München hält Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 BayAGVwGO weiter deswegen für nichtig, weil eine landesrechtliche Verfahrensnorm, wie sie § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestatte, die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Regelung des Verfahrensgegenstandes voraussetze. Dies treffe für das Bodenverkehrsrecht, mit welchem sich der zweite Teil, 2. Abschnitt des Bundesbaugesetzes befaßt, nicht zu.
1. Der Bayerische Ministerpräsident, der sich für die Bayerische Staatsregierung geäußert hat, hält die Vorlagen für unbegründet. Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO bleibe innerhalb der Vorbehaltsgrenzen des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Der bayerische Gesetzgeber habe beim Erlaß der beanstandeten Norm den unbestimmten Rechtsbegriff des besonderen Falles in vertretbarer Weise ausgelegt. Die Entstehungsgeschichte der §§ 68 und 131 VwGO zeige, daß der Gesetzgeber damit nur abweichende allgemeine Regelungen habe verhindern wollen. Es sei jedoch nicht beabsichtigt gewesen, den Landesgesetzgeber auf Einzelfälle zu beschränken. Keinesfalls fordere § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO zahlenmäßig beschränkte Ausnahmefälle. Er ermächtige die Gerichte auch nicht, über die allgemeinen Grundsätze der Kontrolle gesetzgeberischen Ermessens hinaus besonders strenge Anforderungen an das von 5 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO abweichende Landesgesetz zu stellen und dafür einen besonderen sachlich gerechtfertigten Grund zu fordern.
2. Aus ähnlichen Erwägungen hält der Bayerische Senat die Vorlage gleichfalls für unbegründet.
3. Der Generalstaatsanwalt beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, der sich für den Freistaat Bayern als Verfahrensbeteiligten geäußert hat, hält die Vorlagen für unbegründet.
68 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestatte den Ländern, in besonderen Fällen Gesetze zu verabschieden. Dieser Begriff des besonderen Falles in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO sei nicht eindeutig, deswegen könne der Landesgesetzgeber den ihm so eröffneten Beurteilungsspielraum nach eigenem Ermessen ausfüllen. Geschehe das wie in Art. 10 a BayAGVwGO, dann beschränke sich die gerichtliche Nachprüfung der gesetzgeberischen Tätigkeit darauf, ob die vom Gesetzgeber vorgenommene Beurteilung vertretbar sei, ferner ob das Gesetz für den angestrebten Zweck schlechthin untauglich sei und ob ihm dafür jeder sachliche Anlaß fehle. Letzteres treffe nicht zu, weil das Widerspruchsverfahren gerade in Bausachen erhebliche unerwünschte Verzögerungen verursacht habe. Der von Art. 10 a BayAGVwGO betroffene Rechtsbereich umschließe einen der von 5 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderten besonderen Fälle. Das gelte auch für Absatz 2 der zur Nachprüfung gestellten Norm.
4. Die Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1341/70 (2 BvL 43/71) halten Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO für ungültig. Sie meinen, § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative VwGO gestatte nur vom Grundsatz des § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO abweichende Bundesgesetze. jedenfalls betreffe Art. 10 a BayAGVwGO keine besonderen Fälle im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative. Die von der beanstandeten Norm erfaßten Rechtsgebiete umschlössen den Bereich der häufigsten Konfrontation von Bürger und Verwaltung. Wenn gerade hier kein Widerspruchsverfahren mehr stattfinde, dann führe das einmal zum Verlust des Rechtsschutzes gegen unzweckmäßiges, aber ermessensfehlerfreies Verwaltungshandeln, zum anderen sei zu befürchten, daß die gesteigerte Belastung der Verwaltungsgerichte den von Art. 10 a BayAGVwGO erstrebten Zeitgewinn mehr als aufzehre. Die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens werde so von keinen durchschlagenden sachlichen Gründen getragen.
5. Das Bundesverwaltungsgericht meint, daß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO den Landesgesetzgeber auch dort ermächtige, wo die Regelung des Gegenstandes des Widerspruchsverfahrens nicht in die Länderkompetenz falle. Eine Antwort auf die Vorlagefrage sei - so das Bundesverwaltungsgericht - weder aus dem Gesichtspunkt der angeblich in der Verwaltungsgerichtsordnung abschließend getroffenen Regelung noch aus dem Gedanken der von der Verwaltungsgerichtsordnung erstrebten Rechtseinheit zu gewinnen. Denn die Verwaltungsgerichtsordnung gestatte in § 68 Abs. 1 Satz 2 gerade für das Widerspruchsverfahren eine abweichende Regelung. Es komme vielmehr darauf an, ob der Vorbehalt gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO durch ihre Zahl und Häufigkeit gekennzeichnete Fälle meine oder ob er eine besondere Eigenart der vom Vorbehalt erfaßten Fälle voraussetze. Dem Bundesverwaltungsgericht erscheint es sinnvoll, den Vorbehalt in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO so zu verstehen, daß der Landesgesetzgeber vom Widerspruchsverfahren stets dort absehen könne, wo die Förmlichkeit der Verwaltungsverfahren eine sorgfältige Sachbearbeitung gewährleiste, welche eine erneute Prüfung des Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren entbehrlich mache. Dies treffe aber für den von Art. 10 a BayAGVwGO erfaßten Bereich nicht zu.
Die Vorlagen sind zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden. Sie sind zulässig; jedoch müssen die Vorlagefragen eingeschränkt werden.
1. Die Kläger des Ausgangsverfahrens in der Sache 2 BvL 43/71 erstreben die Genehmigung zur Auflassung eines Grundstückes gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG; das Ausgangsverfahren zu 2 BvL 44/71 betrifft einen Antrag auf (Nach)genehmigung eines vom ursprünglich genehmigten Bauplan abweichenden Aufbaus auf ein Wohnhaus nach Art. 91 der Bayerischen Bauordnung (BayBO) in Verbindung mit § 35 BBauG. Entscheidungs erheblich ist also nur Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO. Für die Einbeziehung von Art. 10 a Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 BayAGVwGO in die verfassungsgerichtliche Prüfung besteht kein Anlaß, da diese Bestimmungen nach der Begründung der Vorlagen für die Entscheidung der Ausgangsverfahren nicht erheblich sind.
2. Das vorlegende Gericht hat in den Vorlagebeschlüssen nicht näher ausgeführt, wie es die Erfolgsaussichten der Klagen beurteilt. Daß das Gericht die Klagen als unzulässig abweisen müßte, wenn Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO mit § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO unvereinbar wäre, bedurfte keiner näheren Begründung. Aber auch für den Fall, daß das Gericht die Klagen aus materiellen Gründen abweist, wäre die Gültigkeit des Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO entscheidungserheblich: denn eine Entscheidung, die eine Klage wegen Fehlens einer Sachurteilsvoraussetzung - hier des vorangegangenen Widerspruchsverfahrens - als unzulässig abweist, hat einen anderen Inhalt als eine Entscheidung, die die Klage für unbegründet hält (BVerfGE 22,106 [109]; 19, 330 [336]).
Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO ist mit dem Bundesrecht vereinbar.
1. a) Der Bundesgesetzgeber war zur Einführung des Widerspruchsverfahrens als eines Vorverfahrens vor Erhebung der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in § 68 VwGO gemäß Art. 74 Nr. 1 - ("das gerichtliche Verfahren") - zuständig, da es die Voraussetzung für ein Sachurteil im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist (BVerwGE 17, 246 [248]).
b) Die Einführung des Widerspruchsverfahrens begegnet auch sonst keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Es verstößt insbesondere nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG, der dem Bürger den lückenlosen umfassenden Rechtsschutz durch unabhängige Richter garantiert. Die Gewährleistung des Rechtswegs schließt nicht aus, daß seine Beschreitung in den Prozeßordnungen von der Erfüllung bestimmter formeller Voraussetzungen abhängig gemacht wird (BVerfGE 9, 194 [199 f.]; 10, 264 [268]). Dem Bürger wird in § 68 Abs. 1 VwGO zwar die sofortige Erhebung der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage verwehrt, dafür wird aber zusätzlich eine dem Gericht versagte Zweckmäßigkeitskontrolle eingeführt.
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO weist der Widerspruchsbehörde keine Rechtsprechungsaufgaben zu. Sie entscheidet vielmehr als Teil der Exekutive; ihren unanfechtbar gewordenen Bescheiden kommt zwar Bestandskraft zu, fehlt jedoch die materielle Rechtskraft. Der Grundsatz der Gewaltenteilung bleibt somit gewahrt.
2. Das Grundgesetz gebietet umgekehrt auch nicht die Beibehaltung des Widerspruchsverfahrens: weder das Rechtsstaatsprinzip noch Art. 19 Abs. 4 GG noch Art. 3 Abs. 1 GG fordern, daß dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren ein besonderes Verfahren vorgeschaltet wird, in dem alle Verwaltungsakte auf ihre Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit überprüft werden.
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, wonach es einer Nachprüfung des Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren nicht bedarf, wenn ein Gesetz dies für besondere Fälle bestimmt, enthält eine Ermächtigung für den Landesgesetzgeber.
1. Zwar erwähnt § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO den Landesgesetzgeber nicht ausdrücklich. Die Ermächtigung kann sich aber nur an diesen richten. Das ergibt sich daraus, daß der Bundesgesetzgeber ein von ihm im Rahmen seiner Zuständigkeit erlassenes Bundesgesetz jederzeit ändern könnte, ohne daß er dazu einer besonderen Ermächtigung in dem Gesetz bedürfte.
Eine Aussparung der Bundeskompetenz zugunsten der Länder ist im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zulässig (Art. 72 Abs. 1 GG: "... soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht"). Gerade im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung ist der Regelungsvorbehalt zugunsten des Landesgesetzgebers ein übliches Mittel der Gesetzgebungstechnik (vgl. BVerfGE 11, 192 [200]; 20, 238 [251]; 21, 106 [115]; 29, 125 [137]).
2. Art. 71 GG, wonach im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur haben, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden, findet hier keine Anwendung. Denn dadurch, daß der Bund mit dem Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung von seinem Gesetzgebungsrecht nach Art. 74 Nr. 1 GG Gebrauch gemacht hat, ist anstelle der konkurrierenden Zuständigkeit von Bund und Ländern keine "nachträglich ausschließliche Gesetzgebungskompetenz" des Bundes getreten. Deshalb kann auch gegen § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz VwGO nicht der Einwand erhoben werden, die Ermächtigung an den Landesgesetzgeber sei entgegen Art. 71 GG nicht ausdrücklich erteilt.
§ 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz VwGO läßt im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes ein Tätigwerden des Landesgesetzgebers weiterhin zu; dieser macht dabei von einer ursprünglichen - nämlich konkurrierenden - Kompetenz nach Art. 74 Nr. 1 GG Gebrauch, nicht aber nach Art. 71 GG von einer vom Bund abgeleiteten Kompetenz.
1. Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 BayAGVwGO verstößt nicht gegen Art. 74 Nr. 1 GG.
Das Verwaltungsgericht hält in seinem Vorlagebeschluß zum Aktenzeichen 1341/70 - 2 BvL 43/71 - den Art. 10 a BayAGVwGO auch deshalb für nichtig, weil dem bayerischen Landesgesetzgeber die Kompetenz fehle, für das Bodenverkehrsrecht (§§ 19-23 BBauG) das Widerspruchsverfahren abzuschaffen; der Bundesgesetzgeber habe für das Bodenverkehrsrecht von seiner konkurrierenden Kompetenz nach Art. 74 Nr. 18 GG erschöpfend Gebrauch gemacht. Der Landesgesetzgeber könne aber die Ermächtigung in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, das Widerspruchs verfahren abzuschaffen, nur für solche Materien in Anspruch nehmen, für die er auch die Kompetenz zur sachlichen Regelung besitze. Diese Ansicht ist unrichtig.
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens vor Erhebung der Klage anordnet, beruht auf der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Nr. 1 GG. Der in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinzugefügte Vorbehalt ergibt, daß der Bundesgesetzgeber zwar in Satz 1 eine formal erschöpfende Regelung getroffen hat, gleichzeitig aber in Satz 2 sich bereit erklärt, unter besonderen Voraussetzungen ("für besondere Fälle") mit seiner Regelung hinter eine anderweitige Regelung durch den Landesgesetzgeber zurückzutreten. Der Bundesgesetzgeber hat also für abweichende Regelungen Raum gelassen, d.h., er hat die Kompetenz aus Art. 74 Nr. 1 GG insgesamt nicht ausgeschöpft. Angesichts dieser auf das Recht des gerichtlichen Verfahrens beschränkten Ermächtigung für den Landesgesetzgeber kommt es nicht darauf an, ob im Widerspruchsverfahren materiell Bundes- oder Landesrecht anzuwenden wäre oder ob im einschlägigen Bundesgesetz etwa sogar Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren getroffen sind (wie z. B. für das Institut der Bodenverkehrsgenehmigung in §§ 19-23 BBauG; Art. 74 Nr. 18, Art. 84 Abs. 1 GG). Eine Regelung nach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO durch Landesgesetz findet auf alle Verwaltungsverfahren Anwendung, für die das Land zuständig ist, gleichgültig ob es sich um den Vollzug eines Bundesgesetzes wie des Bundesbaugesetzes nach Art. 83, 84 Abs. 1 GG oder um den Vollzug eines Landesgesetzes wie der Bayerischen Bauordnung handelt.
2. Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO hält sich im Rahmen von § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
a) Die in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO gewählte Formulierung "wenn ein Gesetz dies für besondere Fälle bestimmt" enthält einen unbestimmten Rechtsbegriff, der im folgenden auszulegen ist:
Mit "besonderen Fällen" können nicht konkrete Einzelfälle gemeint sein. Auch eine Interpretation, wonach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine völlige Abschaffung des Widerspruchsverfahrens zuließe, würde dem Wortlaut und dem Sinn dieser Bestimmung nicht gerecht: Die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens soll offensichtlich die Ausnahme sein.
b) Besondere Fälle im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO können also nur typische Fallgruppen - Sachmaterien - sein.
Für die Eingrenzung der Regel "für besondere Falle" kommt es darauf an, ob die Funktion des Widerspruchsverfahrens - nämlich Nachprüfung des Verwaltungsaktes auf Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit vor der auf die Rechtmäßigkeit beschränkten Prüfung durch das Verwaltungsgericht - für bestimmte typische Fallgruppen entbehrlich ist.
aa) Dies ist der Fall, wenn der Verwaltungsakt in einem förmlichen Verfahren ergangen ist, innerhalb dessen dem Betroffenen garantiert ist, daß er seine Rechtsposition umfassend geltend machen kann oder wenn ein Widerspruchsverfahren aus anderen Gründen nicht sinnvoll erscheint.
Schon der Bundesgesetzgeber hat in § 20 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und in § 26 Abs. 4 des Gesetzes zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes bestimmt, daß es vor Erhebung der Klage im Verwaltungsrechtsweg keiner Nachprüfung des Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren bedarf. In beiden Fällen ergeht die Entscheidung der Verwaltungsbehörde in einem formalisierten Verfahren mit Anhörung der Beteiligten und Ermittlung des für die Entscheidung erheblichen Tatbestandes von Amts wegen. Die Entscheidung ist zu begründen und den Beteiligten zuzustellen.
Das Land Schleswig-Holstein hat in § 137 seines Allgemeinen Verwaltungsgesetzes - LVwG - vom 18. April 1967 bestimmt, daß es vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage, die einen im förmlichen Verwaltungsverfahren erlassenen Verwaltungsakt zum Gegenstand hat, keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren bedarf. Die §§ 130-136 LVwG sehen für das förmliche Verwaltungsverfahren vor, daß die Beteiligten anzu hören sind und daß eine Entscheidung nach mündlicher Verhandlung ergeht. Sie ist schriftlich zu erlassen, zu begründen und den Beteiligten zuzustellen.
Auch wenn eine Gemeinde gemäß § 24 BBauG dem Grundstückseigentümer gegenüber erklärt, daß sie das ihr kraft gesetzlicher Vorschrift zustehende Vorkaufsrecht ausübe, ist die Vorschaltung eines Widerspruchsverfahrens vor der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage wenig sinnvoll, da nur Rechtsfragen zu entscheiden sind, nämlich, ob der Gemeinde ein gesetzliches Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 BBauG überhaupt zusteht und ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt.
bb) Das Widerspruchsverfahren ist - als Ausnahme von der Regel - auch in den Bereichen entbehrlich, in denen die Verwaltungsbehörde kein oder nur ein beschränktes Ermessen hat, weil sie in ihren Entscheidungen regelmäßig völlig oder weitgehend rechtlich gebunden ist.
(1) Dies ist der Fall bei den in Art. 10 a Abs. 1 Nr. 2 BayAGVwGO erwähnten Verwaltungsakten aufgrund der Bayerischen Bauordnung. Sie sind nach der Systematik des Gesetzes in der Regel reine Rechtsentscheidungen oder ausnahmsweise Entscheidungen aufgrund eines gebundenen Ermessens, das durch ungeschriebene Verwaltungsrechtssätze (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Gebot der Rücksicht auf das Gemeinwohl usw.) weiter eingeschränkt ist.
Nach Art. 91 Abs. 1 BayBO ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn das Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Die Baugenehmigung ist eine sogenannte gebundene Erlaubnis; Art. 91 Abs. 1 BayBO bindet die Kreisverwaltungsbehörde insofern, als sie verpflichtet ist, die Baugenehmigung zu erteilen, wenn das Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Der Antragsteller hat insoweit einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Baugenehmigung (Mang-Simon, BayBO, 4. Aufl. 1972, Rdnr. 5 zu Art. 91).
Demgegenüber ist Art. 100 BayBO ein Beispiel einer "Ermes sensentscheidung"; er sieht vor, daß die Kreisverwaltungsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung von Anlagen anordnen kann, die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden. Die Anordnung der Beseitigung liegt hier in einem durch die normierten Voraussetzungen gebundenen Ermessen der Behörde (Mang-Simon, a.a.O., Rdnr. 7 zu Art. 100 i.V.m. Rdnrn. 19-23 zu Art. 88 BayBO).
(2) Entsprechendes gilt für das Bundesbaugesetz. Die nach § 19 BBauG erforderliche Bodenverkehrsgenehmigung, die im Ausgangsverfahren zu 2 BvL 43/71 streitig ist, ist zu erteilen, wenn keiner der in § 20 Abs. 1 BBauG erschöpfend aufgezählten Versagungsgründe vorliegt ("... darf nur versagt werden, wenn ..."). Ihre Erteilung steht also nicht im Ermessen der Baugenehmigungsbehörde.
cc) "Besondere Fälle" im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind auch solche, bei denen eine beschleunigte Entscheidung geboten ist. Dies gilt insgesamt für alle Fälle, die Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO im Auge hat. Für den Versuch, das Rechtsmittelverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung zu vereinfachen und zu verkürzen erscheint das Gebiet des Bauwesens besonders geeignet. Hier werden verfahrensmäßig bedingte Verzögerungen als besonders nachteilig empfunden. Eine Beschleunigung des Verfahrens bei Baugenehmigungen liegt nicht nur im Interesse des Bauherrn und der beteiligten Nachbarn, sondern auch im öffentlichen Interesse.