Source: http://docplayer.pl/18813209-Raport-koncowy-diagnoza-stanu-stosowania-mediacji-oraz-przyczyn-zbyt-niskiej-w-stosunku-do-oczekiwanej-popularnosci-mediacji.html
Timestamp: 2018-11-14 13:57:20+00:00
Document Index: 38905495

Matched Legal Cases: ['art. 207', 'art. 23', 'art. 335', 'art. 336', 'art. 387', 'Art. 23', 'art. 618']

RAPORT KOŃCOWY Diagnoza stanu stosowania mediacji oraz przyczyn zbyt niskiej w stosunku do oczekiwanej popularności mediacji - PDF
Download "RAPORT KOŃCOWY Diagnoza stanu stosowania mediacji oraz przyczyn zbyt niskiej w stosunku do oczekiwanej popularności mediacji"
1 RAPORT KOŃCOWY Diagnoza stanu stosowania mediacji oraz przyczyn zbyt niskiej w stosunku do oczekiwanej popularności mediacji Projekt Propagowanie alternatywnych metod rozwiązywania sporów (Program Operacyjny Budowanie potencjału instytucjonalnego i współpraca w obszarze wymiaru sprawiedliwości / Poprawa skuteczności wymiaru sprawiedliwości realizowany w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego ) finansowany ze środków funduszy norweskich oraz środków krajowych
2 Autorzy raportu: Agnieszka Rudolf Marta Cichowicz-Major Magda Matysiak Sebastian Pałka Wojciech Pieniążek Cezary Przybył Członkowie Zespołu badawczego: Agnieszka Rudolf - Kierownik zespołu badawczego Marta Cichowicz-Major Róża Chybowska-Philippe Magda Matysiak Michał Marciniak Sebastian Pałka Wojciech Pieniążek Paweł Pijanowski Cezary Przybył Wykonawca Zamawiający Partner
3 SPIS TREŚCI SPIS TREŚCI... 3 WYKAZ SKRÓTÓW... 4 STRESZCZENIE WPROWADZENIE OPIS ZASTOSOWANEJ METODOLOGII WYNIKI BADANIA Stan mediacji w Polsce w ujęciu statystycznym Przyczyny niskiej popularności mediacji w Polsce Sądy i sędziowie Prokuratury i prokuratorzy Mediatorzy Adwokaci, radcowie prawni, notariusze Inne grupy zawodowe Strony sporu Społeczeństwo Przedsiębiorcy Dotychczas podejmowane działania popularyzujące mediację Działania komunikacyjne Szkolenia dla sędziów, prokuratorów i mediatorów Publiczne i społeczne ośrodki i zespoły doradcze w zakresie mediacji Koordynatorzy ds. mediacji w sądach Stan mediacji w Polsce analiza SWOT Rekomendacje 3 scenariusze popularyzacji mediacji w Polsce Scenariusz krótkookresowy upowszechnienie mediacji do roku Scenariusz średniookresowy do roku Scenariusz długookresowy po roku WNIOSKI I REKOMENDACJE ZAŁĄCZNIK NR 1. ANALIZA METODOLOGICZNA S t r o n a
4 WYKAZ SKRÓTÓW SKRÓT WYTŁUMACZENIE ADR CATI Alternatywne sposoby rozstrzygania sporów (ang. Alternative Dispute Resolution) Wywiad kwestionariuszowy realizowany przez Internet (ang. Computer Assisted Website Interview) CAWI Ankieta internetowa (ang. Computer-Assisted Web Interview) k.p.c. Kodeks Prawa Cywilnego k.p.k. Kodeks Prawa Karnego KSSIP MS MŚP OPS PCPR PO KL UE Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury Ministerstwo Sprawiedliwości Małe i średnie przedsiębiorstwa Ośrodek Pomocy Społecznej Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie Program Operacyjny Kapitał Ludzki Unia Europejska 4 S t r o n a
5 STRESZCZENIE Wstęp Raport końcowy z badania pn. Diagnoza stanu stosowania mediacji oraz przyczyn zbyt niskiej w stosunku do oczekiwanej popularności mediacji przedstawia wyniki, wnioski i rekomendacje opracowane w ramach trzech obszarów badawczych: Obszar 1: Rozpoznanie potrzeb szkoleniowych sędziów, prokuratorów i mediatorów, Obszar 2: Określenie medialnej strategii komunikacyjnej, Obszar 3: Diagnoza stanu stosowania mediacji oraz przyczyn zbyt niskiej w stosunku do oczekiwanej popularności mediacji. Badanie zostało zrealizowane na zlecenie Wydziału ds. Pokrzywdzonych Przestępstwem i Promocji Mediacji Departamentu Współpracy Międzynarodowej i Praw Człowieka w Ministerstwie Sprawiedliwości w ramach projektu Propagowanie alternatywnych metod rozwiązywania sporów wdrażanego w ramach Programu Operacyjnego Budowanie potencjału instytucjonalnego i współpraca w obszarze wymiaru sprawiedliwości / Poprawa skuteczności wymiaru sprawiedliwości współfinansowanego ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego Stan mediacji w Polsce w ujęciu statystycznym Analiza stanu mediacji w Polsce dokonana została w oparciu o dane sprawozdawcze monitorowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości oraz Prokuraturę Generalną. Poziom wykorzystania mediacji jest niski zarówno w sądach, jak i w prokuraturach. Wniosek odnosi się do wszystkich obszarów prawa odsetek spraw z zakresu prawa gospodarczego kierowanych przez sądy rejonowe do mediacji w 2014 r. stanowił 0,25% wszystkich prowadzonych postępowań sądowych (sądy okręgowe 2,1%), z zakresu prawa rodzinnego 0,17%, z zakresu prawa cywilnego zaledwie 0,023% (w sądach okręgowych 0,68%), z zakresu prawa pracy 0,21%, a z zakresu prawa karnego 0,16%. Warto zwrócić uwagę na niejednorodne rozłożenie wartości w poszczególnych okręgach. Można wskazać większą popularność mediacji w południowych częściach kraju, z wyłączeniem postępowań z zakresu prawa gospodarczego, w przypadku których częściej mediacje stosowane są w okręgach położonych w północno-zachodniej części kraju. Są okręgi, które wyraźnie przekraczają średnią w sprawach cywilnych są to okręgi gliwicki (2,5%), tarnowski (1,6%), krakowski (1,6%), bielski (1,5%), katowicki (1,3%) i łomżyński (1,3%); a z zakresu prawa pracy: płocki (4,2%), gdański (2,6%), warszawski (1,00%), elbląski (0,9%), opolski (0,6%) oraz wrocławski (0,4%). Również w prokuraturach poziom wykorzystania mediacji jest niski poziom przekazywania spraw do mediacji w latach przez prokuratury wszystkich szczebli przekraczał nieco ponad 0,1% wszystkich prowadzonych spraw. Niemniej samą skuteczność zastosowania mediacji w tych sprawach można ocenić wysoko średnio 7 na 10 postępowań mediacyjnych zakończono podpisaniem ugody. Problem niewielkiego odsetka spraw kierowanych do mediacji nie jest specyficzny jedynie dla Polski, ale dotyczy całej Unii Europejskiej. Analizy przeprowadzone w 28 krajach UE pokazują, że mimo niewątpliwych korzyści, jakie płyną z mediacji, w sprawach cywilnych i gospodarczych mediacja jest wykorzystywana w UE w mniej niż 1% spraw. Pod względem liczby mediacji Polska plasuje się na piątym miejscu (razem z Węgrami) za krajami, gdzie mediacja ma długoletnią tradycję (Niemcy, Holandia, Anglia) lub pierwsze spotkanie z mediatorem ma charakter obligatoryjny w wybranych typach spraw (Włochy). Liczba bezwzględna mediacji nie daje jednak pełnego obrazu sytuacji. Dopiero zestawienie tej liczby z liczbą ogółu spraw skierowanych do sądów pokazuje, iż Polska zajmuje miejsce w drugiej dziesiątce. W czołówce pozostają: Niemcy, Włochy, Holandia, Anglia oraz Węgry. 5 S t r o n a
6 Przyczyny niskiej popularności mediacji w Polsce Przyczyny niskiej popularności stosowania mediacji w Polsce wskazano z perspektywy poszczególnych uczestników procesu mediacyjnego: sędziów, prokuratorów, mediatorów, środowiska prawniczego, innych grup zawodowych, stron sporu, społeczeństwa oraz przedsiębiorców. Barierą niskiej popularności wśród sędziów jest przekonanie sędziów o własnych zdolnościach koncyliacyjnych oraz utarty sposób myślenia i procedowania, co nie sprzyja przekazywaniu spraw na drogę mediacji. Sposobem na zniwelowanie tej bariery jest ciągła edukacja, jednakże, co zidentyfikowano jako kolejną trudność aktywność sędziów w zakresie uczestnictwa w szkoleniach na temat mediacji nie jest wystarczająca. Ponadto sędziowie często nie posiadają praktycznej wiedzy w zakresie tego, które sprawy można przekazać do mediacji (na wyjaśnianie wątpliwości pozwoliłaby bezpośrednia wymiana doświadczeń między sędziami a mediatorami). Innym problemem, wskazywanym przez sędziów jest niedostateczna jakość ugód mediacyjnych, co z kolei wymaga odpowiedniego przygotowania merytorycznego mediatorów. Kolejna bariera to nieefektywny proces przekazywania spraw do mediacji brak szybkiej komunikacji z mediatorem, niekompletne informacje na temat stron (np. brak numeru telefonu) dostarczane mediatorowi powodują wydłużenie czasu mediacji. Występuje także problem niedostatecznej informacji na temat mediatorów na stronach internetowych sądów okręgowych. Rozwiązaniem mogłoby być uzupełnienie tych informacji o dodatkowe elementy, związane przede wszystkim z doświadczeniem mediatora. Powinny temu także towarzyszyć działania umożliwiające bezpośrednie kontakty między sędziami a mediatorami, np. podczas Międzynarodowego Dnia Mediacji Tygodnia Mediacji. Ponadto sądy nie prowadzą działań, których celem byłoby popularyzowanie wśród sędziów kierowania spraw do mediacji (stosowanie mediacji nie jest premiowane w statystykach spraw ani arkuszach oceny pracy, nie jest też uwzględniane w indywidualnym planie rozwoju zawodowego sędziego). Bariery popularyzacji mediacji wśród prokuratorów są podobne i dotyczą ugruntowanego sposobu myślenia prokuratorów, nieadekwatnego modelu szkoleń, w którym nie uwzględnia się tematu mediacji i braku pewności co do tego, czy dana sprawa kwalifikuje się do mediacji. Funkcjonujący system informatyczny prokuratur również nie zachęca do stosowania mediacji, gdyż w systemie tym sprawa, mimo skierowania do mediacji, nadal ma status w toku, a system nalicza czas jej trwania. Można również wskazać na szereg barier prawnych (proceduralnych) hamujących rozwój instytucji mediacji w postępowaniu przygotowawczym, co wymaga zmian w przepisach prawa. Co prawda sprzyjające warunki dla kierowania spraw do mediacji przez prokuratorów stwarza nowelizacja k.p.k., która weszła w życie 1 lipca 2015 roku, ale trzeba podkreślić, że proponowane rozwiązania wymagają dalszych modyfikacji, np. kodeks nie umożliwia samoistnego umorzenia postępowania z uwagi na pozytywnie zakończoną mediację i naprawienie szkody. Główną barierą upowszechniania mediacji, leżącą po stronie środowiska mediatorów, a wskazywaną przez wszystkich respondentów (łącznie z mediatorami), są niedostateczne wymogi dotyczące kwalifikacji mediatorów (które powinny zostać uregulowane zapisami w kodeksach i rozporządzeniach, a w dalszej kolejności poprzez powstanie ustawy o zawodzie mediatora). Problemem pozostają także rozproszone, niejednolite i niespójne między sobą przepisy o mediacji, co też powinno być uregulowane w jednym dokumencie. Brak jednolitych standardów pracy mediatora sprawia, że jakość pracy mediatorów jest zróżnicowana. Ośrodki mediacji stosują zróżnicowane standardy w zakresie kwalifikacji mediatorów, co wpływa na budowanie negatywnego wizerunku mediatora wśród sędziów, prokuratorów i prawników. Zdaniem respondentów, szczególnie ze środowiska mediatorów, prestiżowi tej funkcji nie sprzyjają również niskie wynagrodzenia. Mediatorom często brakuje środków finansowych i motywacji do podnoszenia 6 S t r o n a
7 kwalifikacji i większego poświęcenia się mediacjom. Problem dostępności do wykwalifikowanych mediatorów widoczny jest szczególnie w mniejszych ośrodkach miejskich i na wsiach. Mediatorzy wskazywali również na zbyt krótki czas na przeprowadzenie mediacji i postulowali jego wydłużenie z 4 do 6-8 tygodni. Popularyzacji mediacji nie sprzyja nastawienie środowiska prawników, którego przedstawiciele często postrzegają mediatorów jako konkurencję, a kierowanie spraw do mediacji jako niekorzystne dla nich samych z ekonomicznego punktu widzenia (sposób wynagradzania pełnomocników często sprawia, że w ich interesie jest jak najdłuższe prowadzenie sprawy przed sądem). Barierę braku zaufania między tym środowiskiem a środowiskiem mediatorów można niwelować w drodze ciągłych działań edukacyjnych, które powinny być wdrażane już w ramach studiów prawniczych. Doraźnym rozwiązaniem może być nałożenie obowiązku informowania klienta o możliwości podjęcia próby podpisania ugody lub skierowania sprawy do mediacji. W Kodeksie Etyki Radcy Prawnego, który wszedł w życie 1 lipca 2015 roku nie poruszono w ogóle tej kwestii (choć wcześniej znajdował się w nim zapis, który zalecał choć nie nakazywał takie działanie). Zapisów takich nie umieszczono również w Kodeksie Etyki Zawodowej Notariusza. Jedynie w Kodeksie Etyki Adwokackiej wprost mówi się o obowiązku doradzania ugodowego zakończenia sprawy. W badaniu wskazywano na duże znaczenie innych grup zawodowych, które często stają się pierwszym ogniwem w sytuacji wystąpienia konfliktu, tj. Policja, kuratorzy sądowi, pracownicy opieki społecznej itp. Ich wiedza na temat mediacji i zaangażowanie w jej popularyzację są niewystarczające i wymagają przede wszystkim działań edukacyjnych i promocyjnych. W przypadku Policji niezbędne wydaje się także rozwiązanie problemu finansowania mediacji oraz braku współpracy z prokuraturami. Z punktu widzenia stron będących w sporze, głównym powodem, dla którego mediacje nie dochodzą do skutku, jest brak chęci do wzięcia udziału w mediacji. Oprócz bariery braku wiedzy na temat tego, czym jest mediacja i jakie wynikają z niej korzyści, warto wskazać też na niechęć stron do samodzielnego decydowania o sposobie rozstrzygnięcia konfliktu i oczekiwanie wobec wymiaru sprawiedliwości, że podejmie za nie decyzję. Kolejna wymieniana przez respondentów bariera w punktu widzenia stron będących w sporze to brak wystarczających narzędzi skłaniających strony do rozważenia podjęcia mediacji, dlatego rekomenduje się m.in. wprowadzenie obowiązku informowania sądu w pozwie o tym, czy przed skierowaniem sprawy do sądu podjęto próbę polubownego rozwiązania sporu. Brakuje również wystarczających zachęt o charakterze ekonomicznym i podatkowym, takich jak stosowane np. we Włoszech (gdzie strony mogą skorzystać z ulgi podatkowej w sytuacji, gdy przystąpią do mediacji 500 euro jeśli mediacja zakończy się ugodą, a 250 jeśli nie uda się wypracować porozumienia). Niski poziom świadomości społecznej w zakresie mediacji, niedostateczna ilość dotychczasowych działań informacyjno-promocyjnych, rozproszone źródła informacji to bariery upowszechniania mediacji dotyczące ogółu społeczeństwa i przedsiębiorców. Zatem zaleca się długotrwałe i ciągłe prowadzenie działań informacyjno-promocyjnych z wykorzystaniem narzędzi dostosowanych do poszczególnych typów odbiorców (ogół społeczeństwa; przedsiębiorcy z rozróżnieniem na małe i większe podmioty; strony konfliktu osoby, które już zetknęły się z wymiarem sprawiedliwości). Dotychczas podejmowane działania popularyzujące mediację Elementem badania była ocena dotychczasowych działań popularyzujących mediację w Polsce, takich jak działania komunikacyjne, szkolenia dla sędziów, prokuratorów i mediatorów, działalność publicznych i społecznych zespołów doradczych w zakresie mediacji oraz koordynatorów ds. mediacji w sądach. 7 S t r o n a
8 Działania komunikacyjne W ostatnich latach prowadzone były działania informacyjno-promocyjne o charakterze ogólnokrajowym, regionalnym i lokalnym, kierowane głównie do społeczeństwa jako ogółu, stron zaistniałego sporu oraz mediatorów, prawników i praktyków wymiaru sprawiedliwości. Jednym z ważniejszych wydarzeń promujących mediację jest organizowany od 2013 r. Tydzień Mediacji, który jest rozszerzeniem działań z okazji Międzynarodowego Dnia Mediacji. Pozostałymi sposobami promocji były kampanie i inne działania komunikacyjne realizowane przez poszczególne ośrodki mediacji, sądy, a także Ministerstwo Sprawiedliwości. Podejmowane inicjatywy oceniono pozytywnie pod względem zasięgu, wykorzystania wielu sposobów komunikacji oraz szerokiego wachlarza narzędzi i form (np. programy publicystyczne, dyskusje z udziałem ekspertów, spoty reklamowe, kampanie społeczne, ulotki i plakaty, a także artykuły i informacje na komercyjnych portalach informacyjnych, czy w mediach społecznościowych). Natomiast negatywnie oceniono takie elementy jak: krótki czas trwania i brak powtarzalności działań (co osłabia ich oddziaływanie), nieodpowiedni czas emisji w mediach (poza tzw. prime time), chaos i szum informacyjny (zbyt wiele źródeł informacji, które są rozproszone), natłok informacji w ramach jednego narzędzia (np. zbyt skomplikowane i mało czytelne ulotki i materiały informacyjne) oraz brak przykładów z życia wziętych (które najbardziej trafiają do przeciętnego odbiorcy). Szkolenia dla sędziów, prokuratorów i mediatorów Skala działań szkoleniowych prowadzonych przez różne podmioty (m.in. KSSIP, sądy i prokuratury, organizacje pozarządowe i uczelnie) była w latach znaczna. Odsetek sędziów, którzy deklarowali udział w szkoleniach na temat mediacji wynosi ponad 45%, natomiast odsetek prokuratorów blisko 40%. Mimo dużej skali, większość zidentyfikowanych działań szkoleniowych należy uznać za incydentalne i tymczasowe, silnie uzależnione od dofinansowania ze środków europejskich. Oceniając skuteczność szkoleń (za wskaźnik skuteczności przyjęto deklarowaną liczbę skierowań spraw do mediacji), należy podkreślić, iż sędziowie uczestniczący choć w jednym szkoleniu częściej niż sędziowie nieuczestniczący w szkoleniach kierowali sprawy do mediacji. Skuteczność szkoleń kierowanych do prokuratorów została oceniona znacznie niżej. W odniesieniu do szkoleń doskonalących i aktualizujących wiedzę skierowanych do mediatorów, badanie pokazało, że są one adekwatne do potrzeb (zarówno w zakresie ogólnej wiedzy o mediacji, jak i w zakresie standardów postępowania w kontakcie ze stronami). W szkoleniach takich uczestniczyła większość badanych mediatorów. Działania szkoleniowe z mediacji zrealizowane w latach kierowane były oddzielnie do poszczególnych środowisk (prokuratorów, sędziów, mediatorów). W celu zwiększenia ich skuteczności i budowania zaufania między różnymi grupami zawodowymi rekomenduje się, aby szkolenia łączyły te grupy (mieszany skład uczestników) i jednocześnie prowadzone były wśród prokuratorów, sędziów, mediatorów pracujących na danym obszarze, np. jednego miasta. Publiczne i społeczne ośrodki i zespoły doradcze w zakresie mediacji Działania popularyzujące mediację podejmowane są także przez ośrodki i zespoły doradcze utworzone na poziomie centralnym oraz na poziomie akademickich czy innych środowisk związanych z mediacją. Na poziomie centralnym wymienić można Społeczną Radę ds. Alternatywnych Metod Rozwiązywania Sporów przy Ministrze Sprawiedliwości. Do 2014 roku przy Ministrze Gospodarki funkcjonował także Zespół ds. systemowych rozwiązań w zakresie polubownych metod rozwiązywania sporów gospodarczych, ułatwiających wykonywanie działalności gospodarczej. Zadaniem Zespołu było przygotowanie zmian legislacyjnych dotyczących polubownych metod rozwiązywania sporów gospodarczych, a także rekomendacji działań pozalegislacyjnych. Jako przykłady działań na poziomie akademickim i innych środowisk związanych z mediacją można wskazać te podejmowane przez Ośrodek Mediacji Fundacji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego 8 S t r o n a
9 Facultas Iuridica, Centrum Mediacyjne przy Naczelnej Radzie Adwokackiej, czy Społeczną Radę ds. Alternatywnych Metod Rozwiązywania Konfliktów i Sporów. Koordynatorzy ds. mediacji w sądach Rozwiązaniem mającym na celu popularyzację mediacji w środowisku sędziowskim było utworzenie funkcji koordynatora ds. mediacji w sądach. Badanie wykazało, iż w obecnym kształcie rozwiązanie to w niedostatecznym stopniu spełnia swoją rolę. Zadania przypisane koordynatorom skupiają się przede wszystkim na działaniach informacyjno-promocyjnych, które wymagają specyficznych kwalifikacji i kompetencji, a tych sędziowie często nie posiadają. W celu wzmocnienia roli koordynatorów zaleca się: formalne umocowanie funkcji koordynatora w strukturze sądu, stworzenie zamkniętego i konkretnego katalogu zadań, wprowadzenie dodatku funkcyjnego lub ograniczenie zakresu innych obowiązków zawodowych, prowadzenie na poziomie Ministerstwa Sprawiedliwości działań, których celem będzie powstanie sieci koordynatorów ds. mediacji. Mocne i słabe punkty działania mediacji w Polsce oraz szanse i zagrożenia dla jej rozwoju Poza słabymi punktami działania mediacji w Polsce oraz zagrożeniami dla jej rozwoju, w badaniu zidentyfikowano także mocne strony tego systemu. Należą do nich: duża liczba mediatorów, obligatoryjne szkolenie z podstaw mediacji wprowadzone przez KSSIP do standardu szkolenia dla nowomianowanych sędziów, integracja sędziowskiego środowiska sprzyjającego mediacji, niskie koszty mediacji sądowej, a także stopniowe uwzględnianie kwestii mediacji w regulacjach prawnych. Szansą dla rozwoju mediacji w Polsce jest wysoki potencjał organizacji zrzeszających mediatorów i ośrodków mediacji, duże zaangażowanie środowisk mediatorów w rozwój mediacji, promocję i współpracę z wymiarem sprawiedliwości, wzrastające zainteresowanie mediacją w społeczeństwie, budowanie nowych wzorców rozwiązywania konfliktów w środkach masowego przekazu, a także wzrastające zainteresowanie środowiska prawniczego prowadzeniem mediacji. Zidentyfikowane mocne i słabe strony mediacji w Polsce oraz szanse i zagrożenia dla jej rozwoju stały się podstawą opracowania 3 scenariuszy popularyzacji mediacji: krótko-, średnio- i długookresowego. Celem scenariusza krótkookresowego do 2020 roku jest osiągnięcie poziomu 1,1% spraw kierowanych do mediacji w skali kraju. Wymagać to będzie realizacji działań szkoleniowych skierowanych do sędziów, prokuratorów, mediatorów i innych grup zawodowych. Szkolenia takie powinny mieć charakter pilotażowy i obejmować pojedyncze okręgi lub województwa. Uzupełnieniem powyższego powinny być publikacje, konferencje oraz działania, których celem będzie zintegrowanie różnych środowisk zawodowych związanych z mediacją. Z kolei do ogółu społeczeństwa powinny zostać skierowane kampanie społeczne, artykuły, ulotki i wydarzenia popularyzujące i informacyjne, takie jak spotkania z mieszkańcami, pikniki, dyżury ekspertów. Scenariusz średniookresowy do 2030 roku zakłada osiągnięcie poziomu 3% spraw kierowanych do mediacji w skali kraju. Oczekuje się, iż wśród sędziów, prokuratorów i mediatorów w całym kraju zostaną upowszechnione pozytywne efekty projektów pilotażowych zrealizowanych w poprzednich latach. Kontynuowana powinna być popularyzacja mediacji w środkach masowego przekazu poprzez prowadzenie kampanii społecznych. W tej perspektywie czasowej wskazane jest również opracowanie i wejście w życie ustawy o mediacji i zawodzie mediatora. Celem scenariusza długookresowego po 2030 roku jest poziom 10% spraw kierowanych do mediacji. Należy przyjąć założenie, iż sędziowie będą już posiadać doświadczenie w kierowaniu spraw do mediacji. Sprzyjać to będzie wzrostowi liczby spraw kierowanych do mediacji oraz liczby mediacji inicjowanych przez strony konfliktu bez udziału sądu. To z kolei skutkować powinno zmniejszeniem się ogólnej liczby spraw wpływających do sądów. Nawet gruntowna zmiana nastawienia sędziów wobec mediacji nie będzie jednak skuteczna bez zmian w mentalności społeczeństwa. Ponieważ jest to proces długofalowy, kluczowa będzie kontynuacja działań komunikacyjnych na dużą skalę i powtarzalnych w czasie, informujących i zachęcających strony do skorzystania z tej formy rozwiązywania konfliktów. 9 S t r o n a
10 1 WPROWADZENIE Niniejszy raport przedstawia podsumowanie wyników badania oraz wnioski i rekomendacje opracowane w ramach trzech obszarów badawczych: 1. Rozpoznanie potrzeb szkoleniowych sędziów, prokuratorów i mediatorów, 2. Określenie medialnej strategii komunikacyjnej, 3. Diagnoza stanu stosowania mediacji oraz przyczyn zbyt niskiej w stosunku do oczekiwanej popularności mediacji. Szczegółowe wyniki dla poszczególnych obszarów zostały zawarte w oddzielnych raportach dla obszaru I oraz II w raporcie metodologicznym z lutego 2015 roku, a dla obszaru III z lipca 2015 roku. Efektem prac badawczych we wcześniejszych raportach jest: propozycja programu szkoleń dla sędziów, prokuratorów i mediatorów (obszar badawczy I), medialna strategia komunikacji (obszar badawczy II), analiza stanu mediacji na podstawie danych statystycznych oraz z perspektywy poszczególnych grup interesariuszy (obszar badawczy III). Niniejszy raport końcowy stanowi podsumowanie całości prac prowadzonych w ramach poszczególnych obszarów. Badanie zostało zrealizowane przez firmę na zlecenie Wydziału ds. Pokrzywdzonych Przestępstwem i Promocji Mediacji Departamentu Współpracy Międzynarodowej i Praw Człowieka w Ministerstwie Sprawiedliwości (MS). Badanie jest elementem projektu Propagowanie alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Projekt ten jest realizowany w ramach Programu Operacyjnego Budowanie potencjału instytucjonalnego i współpraca w obszarze wymiaru sprawiedliwości / Poprawa skuteczności wymiaru sprawiedliwości współfinansowanego ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego Celem głównym programu jest bardziej sprawiedliwy i skuteczny system sądowniczy, a celem głównym projektu jest propagowanie alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Realizacja projektu (którego rezultatem będzie wzrost liczby spraw kierowanych do mediacji) dąży do podniesienia efektywności i wzmocnienia sprawności systemu wymiaru sprawiedliwości. 2 OPIS ZASTOSOWANEJ METODOLOGII W raporcie wykorzystano następujące metody i źródła danych: 1. Analiza danych zastanych - akty prawne dotyczące mediacji, opracowania naukowe i badawcze dotyczące stanu mediacji w Polsce i w UE, materiały informacyjne dotyczące mediacji, strony internetowe ośrodków mediacji, programy szkoleń w zakresie mediacji etc.; 2. Analiza danych statystycznych dotyczących liczby spraw kierowanych do sądów i prokuratur oraz liczby mediacji; 3. Wyniki badania ilościowego z przedstawicielami mediatorów, sędziów i prokuratorów badanie miało dwie tury: pierwsza dotyczyła diagnozy i zebrania informacji o faktach, a druga polegała na ocenie propozycji różnych rozwiązań i zmian w funkcjonowaniu mediacji w Polsce; 4. Wyniki badania ilościowego zrealizowanego na reprezentatywnej próbie mieszkańców Polski powyżej 16. roku życia; 5. Badanie ilościowe wśród kuratorów sądowych, przedstawicieli szkół średnich, organizacji pozarządowych, samorządu adwokackiego i radcowskiego, pracowników pomocy społecznej; 10 S t r o n a
11 6. Zogniskowane wywiady pogłębione zrealizowane w następujących grupach docelowych: potencjalni uczestnicy mediacji (przedstawiciele przedsiębiorców oraz społeczeństwa), mediatorzy, przedstawiciele OPS, PCPR, prokuratorzy, sędziowie, policjanci, kuratorzy sądowi; 7. Telefoniczne wywiady pogłębione z koordynatorami ds. mediacji w sądach okręgowych i rejonowych; 8. Blog, w ramach którego pozyskiwane były informacje i opinie od głównych grup objętych badaniem: mediatorów, sędziów, prokuratorów. 11 S t r o n a
12 3 WYNIKI BADANIA 3.1 Stan mediacji w Polsce w ujęciu statystycznym Analizę stanu mediacji w ujęciu statystycznym przeprowadzono na poziomie sądów rejonowych i okręgowych w podziale na sprawy z zakresu obszarów prawa: gospodarczego, cywilnego, rodzinnego, karnego i prawa pracy. Do analiz wykorzystano dane sprawozdawcze z 2014 r. generowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Przedstawiono również dane dotyczące stanu mediacji w prokuraturach. Sprawy z zakresu prawa gospodarczego W 2014 r. sądy rejonowe skierowały do mediacji łącznie sprawy z zakresu prawa gospodarczego, co stanowi zaledwie 0,25% wszystkich prowadzonych postępowań sądowych w tym obszarze. Należy wskazać na 5 okręgów, które wyróżniają się pod względem udziału spraw przekazywanych do mediacji. Do okręgów, w których prowadzono mediację w więcej niż 0,5% spraw należą: gdański (302 sprawy, co stanowi 1,9%), poznański (433; 1,31%), warszawski (359; 0,97%), wrocławski (166; 0,55%) oraz elbląski (22; 0,74%). Zatem można wskazać, że mediacja w sprawach gospodarczych jest rozwiązaniem częściej stosowanym w zachodniopółnocnej części Polski. W 18 okręgach sędziowie sądów rejonowych nie przekazali do mediacji ani jednej sprawy. 10 spośród nich leży w południowej części kraju. Należy podkreślić, że dane za pierwsze półrocze 2015 r. wskazują na tendencję wzrostową w zakresie stosowania mediacji do czerwca 2015 r. sędziowie sądów rejonowych razy przekazali sprawę do mediacji (wartość stanowi 127% wartości dla całego 2014 r.). Mapa 1. Sprawy skierowane do mediacji w postępowaniach gospodarczych w sądach rejonowych w 2014 roku wg okręgów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Sprawiedliwości Wyższy udział spraw skierowanych do mediacji wystąpił w przypadku postępowań prowadzonych w sądach okręgowych. Na tym poziomie mediacje były mechanizmem rozwiązywania konfliktów w 1262 przypadkach, co stanowi 2,1% wszystkich spraw gospodarczych prowadzonych przez sądy okręgowe. Podobnie jak w 12 S t r o n a
13 przypadku sądów pierwszej instancji należy podkreślić zróżnicowanie w zakresie wykorzystania mediacji na poziomie okręgów. Relatywnie wysokim poziomem (co najmniej 1% spraw skierowanych do mediacji) wykorzystania mediacji charakteryzują się okręgi: bydgoski (115 spraw; 9,28%), warszawski (771 spraw; 5,96%), szczeciński (69 spraw; 3,41%), opolski (21 spraw; 2,11%), gdański (75 spraw; 1,84%), olsztyński (13 spraw; 1,45) oraz poznański (52 sprawy; 1,02%). Należy zwrócić uwagę na zdecydowanie wyższe niż przeciętne wykorzystanie mediacji w sądzie okręgowym w Bydgoszczy wykorzystanie mediacji ponad czterokrotnie wyższe niż średnia dla kraju. Podobnie jak w przypadku sądów rejonowych większą aktywnością w tym zakresie charakteryzowały się okręgi z północnej części Polski. Warto podkreślić, że w 25 sądach okręgowych nie rozstrzygano spraw z zakresu prawa gospodarczego. Zatem rzeczywista liczba okręgów, w których nie wykorzystano mediacji równa była 2 okręgi: kielecki i częstochowski. W I półroczu 2015 r. sędziowie sądów okręgowych 848 razy przekierowali sprawę do mediacji (wartość stanowi 67% wartości dla 2014 r.). Mapa 2. Sprawy skierowane do mediacji w postępowaniach gospodarczych w sądach okręgowych w 2014 roku wg okręgów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Sprawiedliwości W zakresie prawa gospodarczego, zarówno w przypadku sądów rejonowych jak i okręgowych, największa skuteczność mediacji dotyczy tych samych kwalifikacji prawnych. Są to roszczenia z umowy o usługi (w przypadku sądów rejonowych: 114 z 300 spraw zostało umorzonych w wyniku mediacji; w sądach okręgowych było to 66 z 250 spraw), roszczenia z umowy sprzedaży (sądy rejonowe: 72 z 300 spraw; sądy okręgowe: 40 z 250 spraw) oraz roszczenia z umowy o roboty budowlane (sądy rejonowe: 72 z 300 spraw; sądy okręgowe: 65 z 250 spraw). W przypadku sądów rejonowych zauważalny udział skutecznych mediacji dotyczy też spraw o roszczenia z umowy najmu lub dzierżawy (24 z 300 rozstrzygniętych w ten sposób spraw). 13 S t r o n a
14 Sprawy z zakresu prawa rodzinnego W przypadku spraw z zakresu prawa rodzinnego rozstrzyganych w sądach rejonowych w 2014 r. do mediacji skierowano sprawy, co stanowi zaledwie 0,17% wszystkich postępowań. Kierowanie spraw do mediacji w sprawach rodzinnych jest mniej zróżnicowane na poziomie kraju niż w przypadku spraw gospodarczych. Jednakże można wskazać trzy okręgi, które nieznacznie dominują nad pozostałymi radomski (130 sprawy skierowane do mediacji, co stanowi 0,59% wszystkich spraw), opolski (69 spraw; 0,29%) oraz gliwicki (172 sprawy; 0,23%). Jedynie w dwóch okręgach sądy rejonowe nie skierowały żadnej sprawy do postępowania mediacyjnego - okręg tarnowski i łomżyński, a w kolejnych dwóch przekazano tylko po 1 sprawie (ostrołęcki i jeleniogórski). Dane statystyczne za I półrocze 2015 r. wskazują na utrzymywanie się poziomu stosowania mediacji sędziowie rejonowi przekazali do mediacji 873 sprawy (wartość stanowi 54% liczby spraw przekazanych do mediacji w 2014 r.) Mapa 3. Sprawy skierowane do mediacji w sprawach rodzinnych w sądach rejonowych w 2014 roku wg okręgów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Sprawiedliwości Jeżeli chodzi o skuteczność postępowań mediacyjnych rozumianą jako podpisanie ugody mediacyjnej, to należy wskazać na zróżnicowanie na poziomie kraju. W czterech okręgach co najmniej 3/4 postępowań mediacyjnych kończyło się podpisaniem ugody były to okręgi: zamojski, koniński, sieradzki i jeleniogórski (gdzie, jak wskazano wcześniej, przeprowadzono zaledwie 1 mediację). W skali kraju 42% postępowań mediacyjnych zakończyło się opracowaniem ugody. 14 S t r o n a
15 Mapa 4. Ugody w postępowaniach mediacyjnych w sądach rejonowych w sprawach rodzinnych w 2014 wg okręgów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Sprawiedliwości W zakresie spraw rodzinnych (rozpatrywanych na poziomie rejonowym) największa liczba spraw, które zostały umorzone tą drogą dotyczy orzekania alimentów (28 z 49 umorzonych w wyniku mediacji spraw w postępowaniu procesowym) oraz zmiana orzeczeń w zakresie alimentów (18 z 49 spraw). W odniesieniu do postępowań nieprocesowych, głównymi sprawami, które zostały w 2014 roku zakończone umorzeniem w wyniku mediacji jest ustalenie kontaktów z małoletnim (186 z 299 spraw jest to typ spraw, które najczęściej były umarzane decyzją sądu w drodze mediacji) oraz sprawy o zmianę kontaktów z małoletnim (65 z 299 spraw), a także w mniejszym stopniu, pozbawianie, zawieszanie lub ograniczanie władzy rodzicielskiej (16 z 299 spraw) oraz ustalanie miejsca pobytu małoletniego (12 z 299 spraw). Sprawy z zakresu prawa cywilnego W przypadku postępowań z zakresu prawa cywilnego prowadzonych w sądach rejonowych sędziowie razy decydowali się na przekazanie sprawy do mediacji, co oznacza, że w zaledwie 0,023% sporów zdecydowano się na zastosowanie alternatywnego sposobu rozwiązywania konfliktów. W sprawach cywilnych wyższym odsetkiem wykorzystania mediacji charakteryzują się okręgi z południowo-zachodniej części kraju okręgi: opolski, gliwicki, katowicki, bielski, krakowski oraz tarnowski. W tych okręgach sądy rejonowe przekazywały do mediacji co najmniej 1% spraw. W dwóch okręgach sądy rejonowe nie zdecydowały się na zaproponowanie mediacji (tarnobrzeski i przemyski). Dane Ministerstwa Sprawiedliwości wskazują, że w 2015 r. należy spodziewać się wyższego poziomu wykorzystania mediacji do czerwca 2015 r. przekazano do mediacji 735 spraw sądowych, co stanowi 67% spraw rozwiązywanych w ten sposób w 2014 r. 15 S t r o n a
16 Mapa 5. Sprawy skierowane do mediacji w sprawach cywilnych w sądach okręgowych w 2014 roku wg okręgów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Sprawiedliwości Wykorzystanie mediacji w sprawach prowadzonych w sądach okręgowych była na wyższym, choć wciąż bardzo niskim, poziomie 0,68% spraw przekazano do mediacji. W 7 okręgach udział spraw, w których strony skierowano do mediacji był wyższy niż 1%. Do tych okręgów należą: gliwicki (2,49%), tarnowski (1,6%), krakowski (1,57%), bielski (1,5%), katowicki (1,28), łomżyński (1,28%) oraz opolski (1,04%). Zatem znów należy wskazać na większą popularność w południowej części kraju. Dane za pierwsze półrocze 2015 r. wskazują na nieco wyższy poziom wykorzystania mediacji do czerwca 2015 r. liczba spraw, w których strony skierowano do mediacji na podstawie postanowienia sądu równa była (wartość stanowi 60% spraw skierowanych do mediacji w 2014 r.). W przypadku spraw z zakresu prawa cywilnego rozpatrywanych na poziomie rejonowym, w wyniku mediacji najczęściej umarzano sprawy dotyczące roszczenia o zachowek (15 ze 124 spraw umorzonych w wyniku mediacji w postępowaniu procesowym w 2014 roku), a także roszczenia o różnego rodzaju umowy (łącznie z umów: sprzedaży, o dzieło, o roboty budowlane, najmu lub dzierżawy, pożyczki i zlecenia były to: 32 ze 124 spraw). Ponadto, w postępowaniu nieprocesowym mediacja okazywała się najskuteczniejsza w sprawach dotyczących podziału majątku wspólnego (34 z 63 umorzonych spraw w 2014) oraz spadkowych (11 z 63). W przypadku sądów okręgowych, największa skuteczność mediacji cywilnych dotyczy rozwodów (12 z 91 umorzonych w ten sposób spraw) oraz ochrony dóbr osobistych (8 z 91). Sprawy z zakresu prawa pracy W sporach z obszaru prawa pracy rozstrzyganych w sądach rejonowych 297 razy skierowano strony do mediacji, co oznacza, że w 0,21% spraw wykorzystano alternatywny sposób rozwiązania konfliktu. Sądy rejonowe z terenu 18 okręgów kierowały sprawy do mediacji. Wyższy niż przeciętny udział mediacji można wskazać w okręgach: płockim (4,21%), gdańskim (2,64%), warszawskim (0,95%), elbląskim (0,87%), opolskim 16 S t r o n a
17 (0,6%) oraz wrocławskim (0,4%). Warto zwrócić uwagę na poziom stosowania mediacji w pierwszej połowie 2015 r. do czerwca sędziowie sądów rejonowych przekazali 181 spraw do mediacji, co stanowi 60% spraw przekazanych do mediacji w 2014 r. Ponadto bardzo niski poziom wykorzystania mediacji zdiagnozowano w sądach okręgowych zastosowano ją tylko w 9 przypadkach, co stanowi 0,06% prowadzonych postępowań. Na mediację zdecydowano się w okręgach: warszawskim (3 procesy), piotrkowskim (3), płockim (1), krakowskim (1) oraz gdańskim (1). Ponadto w odniesieniu do prawa pracy, w przypadku sądów okręgowych obserwuje się bardzo małą skuteczność mediacji, w 2014 roku ugodę podpisano w pojedynczych przypadkach. Natomiast w zakresie działań sądów rejonowych pojawiła się znacząca grupa spraw zakończonych w ten sposób stanowiły ją sprawy związane z wypowiedzeniem umowy o pracę (24 z 66 sprawy) oraz o wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych (7 z 66), a także o wynagrodzenie za pracę (6 z 66). Sprawy z zakresu prawa karnego Udział mediacji w postępowaniach prowadzonych w sądach rejonowych z zakresu prawa karnego pozostawał na zbliżonym niskim poziomie. Średnio w sądach rejonowych skorzystano z mediacji w sprawach, czyli 0,16%. Skala kierowania spraw do mediacji była na zbliżonym poziomie we wszystkich okręgach. Najczęściej sądy rejonowe kierowały sprawy do mediacji w okręgu lubelskim (0,57% spraw). W przypadku postępowań prowadzonych w sądach okręgowych stwierdzono jeszcze niższy udział przekazywania spraw do mediacji. W 2014 r. sądy okręgowe skierowały strony do mediacji tylko 7 razy. Mediację wykorzystano w sądzie okręgowym w Krakowie (5 postępowań), w Białymstoku (1 sprawa) oraz w Płocku (1 sprawa). Warto podkreślić wzrostową tendencję w zakresie przekazywania spraw do mediacji w 2015 r. dane statystyczne pokazały, że w I półroczu 2015 r spraw przekazano do mediacji (63% spraw przekazanych do mediacji w 2014 r.) Mediacje w prokuraturach Dane sprawozdawcze gromadzone przez Prokuraturę Generalną potwierdziły niewielkie wykorzystanie mediacji w sprawach z zakresu prawa karnego. Poziom przekazywania spraw do mediacji w latach przez prokuratury wszystkich szczebli wahał się na poziomie 0,11%-0,12%. Najwyższe wykorzystanie mediacji odnotowano w 2011 roku 0,12% spraw przekazano do mediacji. W ciągu czterech lat do mediacji skierowano sprawy, z czego przez prokuratora. Zatem organy inne niż prokurator, np. policja, zastosowały mediację tylko 213 razy w ciągu 4 lat. Na przestrzeni lat w zakresie stosowania mediacji można wskazać na tendencję spadkową. W 2014 r. do mediacji skierowano o blisko 20% mniej spraw niż w roku Ale równocześnie zmalała też ogólna liczba prowadzonych spraw przez prokuratury. Zdecydowanie najczęściej sprawy do mediacji kierowano na poziomie prokuratur rejonowych. Prokuratorzy prokuratur okręgowych kierowali sprawy do mediacji sporadycznie w latach tylko 4 razy skorzystali z takiej możliwości (2011 1, , ). Ponadto w analizowanym okresie żaden z prokuratorów apelacyjnych nie skierował sprawy na drogę mediacji. 17 S t r o n a
18 Wyszczególnienie Tabela 1. Kierowanie spraw do mediacji w latach przez prokuratury Wpływ spraw karnych Skierowano do postępowania mediacyjnego % spraw karnych skierowanych do mediacji 2011 rok Zakończono postępowanie mediacyjne w postępowaniu przygotowawczym Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Prokuratury Generalnej w tym ugodą % mediacji zakończonych ugodą Prokuratury Okręgowe ,018% ,00% Prokuratury Rejonowe ,119% ,10% Ogółem rok ,119% ,12% 2012 rok Prokuratury Okręgowe ,035% ,00% Prokuratury Rejonowe ,113% ,57% Ogółem rok ,112% ,61% 2013 rok Prokuratury Okręgowe ,000% 0 0 Prokuratury Rejonowe ,108% ,56% Ogółem rok ,107% ,56% 2014 rok Prokuratury Okręgowe ,019% 1 0 0,00% Prokuratury Rejonowe ,109% ,54% Ogółem rok ,109% ,48% Skuteczność mediacji pozostawała na zbliżonym poziomie w latach udział mediacji zakończonych podpisaniem ugody wahał się od 69,6% do 72,6%. Trudno wskazać na jednoznaczne trendy w tym zakresie. Generalnie skuteczność mediacji jako alternatywnego sposobu rozwiązywania konfliktów z zakresu prawa karnego należy ocenić wysoko. Podsumowując, należy wskazać na relatywnie niski poziom wykorzystania mediacji zarówno w sądach, jak i w prokuraturach. Wniosek odnosi się do wszystkich obszarów prawa. Dziedziną, która charakteryzuje się nieznacznie wyższym poziomem stosowania mediacji jest prawo gospodarcze. Można wskazać większą popularność mediacji w południowych częściach kraju, z wyłączeniem postępowań z zakresu prawa gospodarczego, w przypadku którego częściej postępowanie mediacyjne stosowane jest w okręgach położonych w północno-zachodniej części kraju. Utrzymuje się niski poziom wykorzystania mediacji przez prokuratorów rejonowych w latach corocznie ok. 0,11% spraw było kierowanych do mediacji. Równocześnie trzeba podkreślić brak wykorzystania mediacji na poziomie prokuratury okręgowej i apelacyjnej. Ale samą skuteczność mediacji w tym obszarze można ocenić wysoko średnio 7 na 10 postępowań mediacyjnych zakończono podpisaniem ugody. Problem niewielkiego odsetka spraw kierowanych do mediacji nie jest specyficzny jedynie dla Polski, ale dotyczy całej Unii Europejskiej. Analizy przeprowadzone w 28 krajach UE pokazują, że mimo niewątpliwych korzyści, jakie płyną z mediacji, w sprawach cywilnych i gospodarczych mediacja jest wykorzystywana w UE w mniej niż 1% spraw. Pod względem liczby mediacji Polska plasuje się na czwartym miejscu (razem z Węgrami) za krajami, gdzie mediacja ma długą tradycję (Niemcy, Holandia, Anglia) lub pierwsze spotkanie z mediatorem ma charakter obligatoryjny dla niektórych spraw (Włochy) 1. Liczba bezwzględna mediacji nie daje jednak pełnego obrazu sytuacji. Dopiero zestawienie tej liczby z liczbą ogółu spraw skierowanych do sądów pokazuje, iż Polska zajmuje miejsce w drugiej dziesiątce. W czołówce pozostają: Niemcy, Włochy, Holandia, Anglia oraz Węgry. 1 Rebooting the Mediation Directive: assessing the limited impact of its implementation and proposing measures to increase the number of mediations in the EU, European Parliament's Committee on Legal Affairs S t r o n a
19 Tabela 2. Liczba mediacji w wybranych krajach UE Kraje Liczba mediacji Liczba krajów % krajów Niemcy, Włochy, Holandia, UK Więcej niż 10 tys. 4 14% Węgry, Polska Między 5 a 10 tys. 2 7% Belgia, Francja, Słowenia Między 2 a 5 tys. 3 11% Austria, Dania, Irlandia, Rumunia, Słowacja, Hiszpania Między 500 a 2 tys. 6 21% Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Czechy, Estonia, Finlandia, Grecja, Litwa, Łotwa, Luksemburg, Malta, Portugalia, Szwecja Mniej niż % Źródło: Rebooting the Mediation Directive: assessing the limited impact of its implementation and proposing measures to increase the number of mediations in the EU, 2014 Kraje Tabela 3. Liczba spraw skierowanych do sądów w wybranych krajach UE Liczba spraw zgłoszonych do sądów w 2012 r. (poza kryminalnymi) Liczba spraw kryminalnych zgłoszonych w 2012 r. Źródło: Raport "European judicial systems Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice"; Europejska Komisja na rzecz Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości (CEPEJ) 2012 % spraw kierowanych do mediacji [w przybliżeniu] Niemcy ,257% Włochy ,249% Holandia ,795% UK ,568% Węgry ,443% Polska ,050% Belgia n/a n/a n/a Francja ,092% Słowenia ,220% Austria ,014% Dania ,019% Irlandia n/a n/a n/a Rumunia ,027% Słowacja ,078% Hiszpania n/a n/a n/a Bułgaria ,025% Chorwacja ,009% Cypr ,271% Czechy ,010% Estonia ,038% Finlandia ,019% Grecja n/a 0,014% Litwa ,036% Łotwa ,142% Luksemburg n/a n/a n/a Malta ,219% Portugalia ,014% Szwecja ,051% Warto również wskazać na wysoki odsetek spraw objętych mediacją w Norwegii. Wg danych za 2011 rok, w sądach pierwszej instancji aż 14% spraw skierowano do mediacji, a w sądach apelacyjnych 5%. Sukces ten jest związany bezpośrednio z systemem mediacji w tym kraju wszystkie mediacje sądowe prowadzone są przez sędziów a sama mediacja jest silnie umocowana w prawodawstwie norweskim. Proces popularyzacji mediacji rozpoczęto tam w 1997 roku poprzez projekty pilotażowe realizowane w wybranych sądach. Pozytywne efekty tych projektów sprawiły, że mediacja została wprowadzona jako stały instrument prawny w roku Zdaniem norweskiego przedstawiciela systemu sprawiedliwości (pan Wiggo Storhaug Larssen Sędzia Sądu Apelacyjnego), kluczem do sukcesu są dobrze przeszkoleni sędziowie oraz zabezpieczenie przepisami 19 S t r o n a
20 odpowiednio długiego czasu na przeprowadzenie przez nich mediacji w sądach. Kwalifikacje i doświadczenie sędziów w Norwegii należy ocenić wysoko, gdyż sędzią zostaje się tam na późnym etapie kariery sędziami zostają prawnicy z bogatym doświadczeniem zawodowym lub akademickim. 3.2 Przyczyny niskiej popularności mediacji w Polsce Sądy i sędziowie Jako bariery dla popularyzacji mediacji leżące po stronie sędziów i sądów wskazać można: Rysunek 1. Przyczyny niskiej popularności mediacji po stronie sędziów i sądów Niska jakość ugód mediacyjnych Problem kwalifikacji spraw do mediacji Nieefektywny proces przekazywania spraw do mediacji Niska aktywność szkoleniowa w zakresie mediacji Niedostateczna informacja o mediatorach Utarty sposób myślenia i procedowania przez sędziów Brak zachęt dla sędziów do kierowania spraw do mediacji Przekonanie sędziów o własnych zdolnościach koncyliacyjnych NISKI POZIOM POPULARNOŚCI MEDIACJI WŚRÓD SĘDZIÓW Przekonanie o braku wykonalności ugód Źródło: opracowanie własne Przekonanie sędziów o własnych zdolnościach koncyliacyjnych. Częstym powodem niekierowania spraw do mediacji jest przekonanie sędziów o tym, że sami, na sali sądowej, są w stanie doprowadzić strony do ugody. Większość mediatorów, ale też część sędziów, wskazuje jednak na to, że sędziowie są głównie zorientowani na rozstrzygnięcie i myślą o wydaniu wyroku, a nie rozwiązywaniu konfliktu na przyszłość. Tymczasem mediacja pozwala na takie zakończenie sprawy, by strony nie wróciły do sądu z kolejnym sporem. Często ta sama bariera występuje podczas informowania przez sędziego stron o możliwości poddania się mediacji. Szczególnie mediatorzy podczas wywiadów zwracali uwagę na to, iż sposób, w jaki sędziowie mówią stronom o mediacji nie jest dla nich zachęcający. Szczególnie dla strony pokrzywdzonej, która generalnie w polskim systemie sprawiedliwości jest odsuwana na dalszy plan, a system skupia się na osobie sprawcy. Jak podkreślają mediatorzy, ale też część sędziów, sędziowie często nie potrafią przedstawić stronom potencjalnych korzyści płynących z mediacji, jakimi są choćby uniknięcie przez ofiarę wiktymizacji wtórnej, której źródłem bywają często nieprzyjemne i stresujące kontakty z różnymi oficjalnymi instytucjami, możliwość wyrażenia swoich emocji, zrozumienie przez sprawcę popełnianych błędów i konieczności zmiany zachowania, podjęcia terapii lub leczenia, a poprzez to wszystko wyciszenie istniejącego konfliktu. Często przekazanie informacji o możliwości mediacji ogranicza się do kwestii proceduralnych. Przekonanie sędziów o własnych zdolnościach koncyliacyjnych skutkuje również przekonaniem w środowisku sędziów i mediatorów o tym, że obie te grupy konkurują ze sobą w tym obszarze. REKOMENDACJA: Konieczne jest uświadamianie, poprzez szkolenia i wymianę doświadczeń, o odmiennej roli sędziów i mediatorów i uzupełnianiu się ich kompetencji a nie rywalizacji. Dodatkowo wskazane jest uwzględnienie w programie szkoleń zajęć praktycznych z tego, w jaki 20 S t r o n a
21 sposób informować strony o możliwości poddania się mediacji tak, aby przede wszystkim przedstawić korzyści z niej płynące a także w przystępny sposób omówić sam przebieg mediacji. Strony konfliktu muszą zrozumieć istotę mediacji oraz potrafić świadomie wyrazić zgodę na uczestniczenie w mediacji. Niewątpliwie najlepszym rozwiązaniem byłoby poprowadzenie pierwszego spotkania informacyjnego o mediacji przez samego mediatora, ale wprowadzenie takiego rozwiązania wymagałoby dodatkowych uregulowań, w tym określania, kto ponosi koszty takiego spotkania w sytuacji, kiedy do niego dojdzie, ale strony ostatecznie nie zgodzą się na mediację. REKOMENDACJA: Docelowo rekomenduje się, aby wprowadzić możliwość poprowadzenia spotkania informacyjnego o mediacji przez mediatora, a koszty tego spotkania winny być włączone w koszty samego postępowania pokrywane przez Skarb Państwa (spotkanie powinno być bezpłatne dla stron). Przykładem kraju, gdzie pierwsze spotkanie z mediatorem jest obowiązkowe, jest Słowenia. Skorzystanie z mediacji jest tam dobrowolne, aczkolwiek w przypadku, jeśli strony same nie wychodzą z inicjatywą przekazania sprawy do polubownego rozwiązania, sąd może skierować je na obligatoryjną sesję informacyjną, pod sankcją finansową za nieobecność. Także, gdy strona bezpodstawnie odmawia przystąpienia do mediacji, słoweński sąd może nałożyć na nią dodatkowe kary finansowe. Podobne rozwiązanie przyjęto we Włoszech, przy czym zastosowano także szereg zachęt do udziału w spotkaniu informacyjnym, a nie tylko sankcji za nieobecność. Między innymi są to takie rozwiązania jak: wprowadzenie stałej opłaty za pierwsze spotkanie mediacyjne (40 euro od strony) i brak opłat za kolejne, jeśli do nich dojdzie, brak sankcji za odstąpienie od mediacji już na pierwszym spotkaniu, korzyści podatkowe dla stron mediacji. REKOMENDACJA: Jak słusznie zauważyli uczestnicy warsztatu rekomendacyjnego, nie jest uzasadnione wdrażanie w Polsce takiego rozwiązania jak w Słowenii w chwili obecnej. Stosowanie kar za brak zgody na udział w spotkaniu z mediatorem nie będzie miało przełożenia na popularyzację mediacji w Polsce w sytuacji, kiedy sami sędziowie nie są do niej przekonani, o czym świadczą dane statystyczne przedstawione w rozdziale 3.1. Niemniej takie rozwiązanie warte jest rozważenia i wprowadzenia np. poprzez program pilotażowy. Jak pokazują bowiem doświadczenia innych krajów, wprowadzenie elementów obowiązkowej mediacji ma przełożenie na wzrost ich liczby. Wykres 1. Na ile zgadza się Pan/i ze stwierdzeniem: Obligatoryjne dla stron powinno być pierwsze wstępne spotkanie z mediatorem Dowody wskazują na to, że elementy obowiązkowej mediacji mogą mieć pozytywny wpływ na wskaźniki dobrowolnej mediacji. Przykładem takim są Włochy, gdzie lista spraw, które podlegają obowiązkowej mediacji jest ograniczona; to sprawy związane ze sporami sąsiedzkimi, dzierżawą, prawem do ziemi, podziałem nieruchomości, dziedziczeniem, leasingiem, pożyczkami, błędami w sztuce lekarskiej, zniesławieniem przez media, umowami, ubezpieczeniami i bankowością. Przepisy regulują oba rodzaje mediacji zarówno obowiązkową, jak i dobrowolną. We Włoszech, gdy mediacja nie była obowiązkowa (do 2011 roku), prowadzono nie więcej niż mediacje rocznie. W momencie, kiedy mediacja stała się obowiązkowa w niektórych sprawach (marzec 2011-październik 2012), liczba dobrowolnych mediacji wzrosła do prawie ,47 Sędzia + Prokurator Wykres 2. Na ile zgadza się Pan/i ze stwierdzeniem: Obligatoryjność kierowania do mediacji powinna zostać nałożona na sędziów na jakiś czas, aby przyzwyczaić sędziów do tego rozwiązania 2,1 Sędzia + Prokurator 4,20 Mediator Źródło: opracowanie własne na podstawie CAWI z sędziami, prokuratorami i mediatorami, n=117, przedstawiono średnie odpowiedzi na skali 1-5, gdzie 1 oznaczało zdecydowanie się nie zgadzam, a 5 zdecydowanie się zgadzam 3,6 Mediator 21 S t r o n a
22 na tle ponad postępowań sądowych. Kiedy mediacja znów przestała być obowiązkowa (październik wrzesień 2013, na skutek sprzeczności zapisów o obowiązkowej mediacji z ustawą zasadniczą), wraz z liczbą obowiązkowych mediacji również liczba dobrowolnych mediacji spadła znacząco. Obecnie mediacja znów jest warunkiem wstępnym do wszczęcia postępowania sądowego w określonych przypadkach (od września 2013), co zaskutkowało tym, że zarówno obowiązkowe, jak i dobrowolne mediacje są inicjowane w liczbie kilkudziesięciu tysięcy miesięcznie. Wprowadzenie elementów obowiązkowej mediacji przyniosło największe rezultaty, nie tylko w postaci zwiększenia liczby podjętych mediacji, ale również jednoczesnego zmniejszenia liczby spraw kierowanych do sądów 2. Jak podkreślają autorzy raportu Rebooting the Mediation Directive ( ) w ostatnich latach przepisy dotyczące mediacji nie zmieniały się poza wprowadzeniem a potem odstąpieniem od obowiązkowej mediacji. W związku z tym można założyć, iż był to jedyny czynnik, który tak znacząco wpływał na zmiany w liczbie mediacji, co prowadzi do konkluzji, iż najskuteczniejszym narzędziem popularyzującym mediację jest jej obligatoryjność, przynajmniej w niektórych sprawach. Skuteczność ta ma bowiem pozytywny wpływ również na inne rodzaje spraw. Utarty sposób myślenia i procedowania przez sędziów. Problemem pozostaje brak skłonności sędziów do kierowania spraw do mediacji, wynikająca z utartego sposobu postępowania i niechęci do jego zmiany. Mimo tego, większość respondentów i rozmówców w badaniu nie popiera rozwiązania, aby kierowanie do mediacji stało się obowiązkowe. Przyznają, iż takie rozwiązanie poprawiłoby co prawda statystyki, ale nie przyczyniłoby się do poprawy postrzegania mediacji jako skutecznego narzędzia rozwiązywania sporów. W dodatku nawet sporządzenie szczegółowej listy spraw, które do mediacji się kwalifikują lub nie, w przypadku obligatoryjnego kierowania do mediacji nie pozwoli uniknąć sytuacji, kiedy mediacja będzie stosowana w sprawach, w których nie powinna mieć miejsca (np. kiedy jedna strona konfliktu jest słabsza od drugiej). REKOMENDACJA: Decyzja o kwalifikowalności sprawy do mediacji powinna pozostać suwerenną decyzją sędziego lub prokuratora a zachęcenie sędziów do kierowania do mediacji powinno być wyłącznie elementem działań edukacyjnych i promocyjnych. Niska aktywność szkoleniowa sędziów oraz niewystarczająca skuteczność szkoleń w zakresie mediacji. Z badania przeprowadzonego na reprezentatywnej grupie sędziów wynika, że odsetek sędziów, którzy deklarują udział w szkoleniach na temat mediacji wynosi 47%, z czego 19% uczestniczyło w nich kilka razy lub więcej, a 28% tylko raz. Aktywność szkoleniową należy ocenić jako niewystarczającą, zważywszy, że jednokrotne szkolenie to zazwyczaj zbyt mało. Jak zauważyli ponadto uczestnicy wywiadów grupowych zrealizowanych w ramach niniejszego badania, w szkoleniach często uczestniczą te same, najbardziej aktywne osoby. Oceny jakości i przydatności tych szkoleń są wysokie. Dodatkowo oceniając efektywność działań szkoleniowych poprzez deklarowaną częstość kierowania spraw do mediacji należy pokreślić, iż sędziowie uczestniczący choć w jednym szkoleniu częściej niż osoby nieuczestniczące kierowali sprawy do mediacji. Nie zlikwidowano także bariery zaufania między środowiskami prawniczymi a środowiskiem mediatorów, co należy przypisać realizowaniu głównie jednorodnych środowiskowo szkoleń, bez konsultacji ze środowiskiem mediatorów, przez co nie stworzono łatwo powielającego się modelu współpracy sędziego, stron i mediatora dla skutecznego sfinalizowania mediacji. REKOMENDACJA: Istotnym elementem wypracowywania wspólnej wizji rozwoju mediacji jest ciągłe podnoszenie wiedzy w tym zakresie. Jak wskazywali badani mediatorzy i sędziowie oraz, jak pokazują doświadczenia, najlepiej, aby szkolenia łączyły różne grupy (mieszany skład uczestników - prokuratorów, sędziów, mediatorów) i jednocześnie prowadzone były wśród osób pracujących na danym obszarze, np. jednego miasta REKOMENDACJA: Wiedzę na temat mediacji należy przekazywać już na etapie aplikacji sądowej, prokuratorskiej czy radcowskiej, adwokackiej lub notarialnej, a nawet komorniczej. Aby ukończyć aplikację, należy przejść cykl szkoleniowy przewidziany programem aplikacji ustalany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, na który składają się zajęcia teoretyczne oraz zajęcia praktyczne w sądach, prokuraturach, urzędach lub 2 Rebooting the Mediation Directive: assessing the limited impact of its implementation and proposing measures to increase the number of mediations in the EU, European Parliament's Committee on Legal Affairs S t r o n a
23 kancelariach prawnych. Ukończenie aplikacji daje możliwość podejścia do egzaminu zawodowego, składającego się z części pisemnej i ustnej. Na wszystkich tych etapach (teoria, praktyka, egzamin) jest miejsce na pogłębione zapoznanie się z tematyką mediacji, co Ministerstwo Sprawiedliwości powinno uwzględnić tworząc programy aplikacji we współpracy z innymi podmiotami opiniującymi te programy. Korzystne byłoby, aby tematykę tę włączyć także do programów studiów, nie tylko prawniczych, ale też np. psychologicznych, pedagogicznych, resocjalizacyjnych, socjologicznych 3. Sprzyjać to będzie traktowaniu mediacji jako prawidłowego sposobu rozwiązywania konfliktów, nie tylko w dziedzinie prawa. Dotychczasowe działania wskazują na to, że mediacja staje się elementem programu edukacyjnego, ale jednocześnie prowadzone zajęcia są niewystarczające zbyt krótkie, oparte wyłącznie na formie wykładu prezentującego definicje i podstawy prawne dla mediacji. REKOMENDACJA: Włączenie tematyki mediacji do programu studiów wymagałoby wielokierunkowych działań, zarówno ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości (propagowanie tej idei przy okazji różnorodnych wydarzeń środowisk akademickich), ośrodków mediacji (szczególnie tych działających przy uczelniach) i samych uczelni, w których programach tematyka mediacji (ważne, aby to nie były wyłącznie zajęcia teoretyczne) już jest uwzględniona (propagowanie dobrych praktyk). Niska jakość ugód mediacyjnych. Zarzutem sędziów i prokuratorów skierowanym do mediatorów (tj. potencjalnym polem do szkoleń dla mediatorów) jest Wykres 3. Ocena jakości podpisanych ugód mediacyjnych w postępowaniach w opinii sędziów i prokuratorów Nie wiem/ trudno powiedzieć Żadna nie była prawidłowa, zgodna z prawem Mniejszość była prawidłowa, zgodna z prawem Mniej więcej połowa była prawidłowa, zgodna z prawem Większość była prawidłowa, zgodna z prawem Wszystkie były prawidłowe, zgodne z prawem Źródło: opracowanie własne na podstawie badania ilościowego z sędziami, prokuratorami, mediatorami, (sędziowie n= 40; prokuratorzy=21) kwestia jakości ugód. Co prawda problem nie jest powszechny (większość sędziów i prokuratorów ocenia, że ugody, z którymi mieli do czynienia były prawidłowe i zgodne z prawem), niemniej pojawiał się podczas wywiadów grupowych i warsztatu rekomendacyjnego, gdzie podkreślano, że z perspektywy sędziego jakość ugody jest kluczowa i przekłada się na postrzeganie przez niego profesjonalizmu mediatora i jakości samej mediacji. REKOMENDACJA: Właściwym rozwiązaniem byłoby organizowanie w okręgach/ rejonach spotkań sędziów z mediatorami w celu omówienia sposobu formułowania zapisów ugód w podziale na poszczególne obszary prawa, tj. spraw karnych, rodzinnych, gospodarczych etc. Efektem powinno być powstanie instrukcji tworzenia ugody ze szczegółowym wskazaniem, jakie treści ugody mogą być uwzględnione przez sąd, a jakie nie. Za organizację takich spotkań mógłby odpowiadać koordynator ds. mediacji w danym sądzie. Mediatorzy, mając świadomość takiego problemu niedostatecznej jakości ugód, część odpowiedzialności za taki stan rzeczy przypisali sędziom, od których nie otrzymują informacji zwrotnej w zakresie przygotowywanych ugód. Zdaniem mediatorów rozwiązaniem tego problemu jest opracowanie przez sędziów i udostępnienie ośrodkom mediacyjnym szablonów wzorów poprawnych pod względem formalnym ugód. Nie wydaje się to jednak rozwiązaniem optymalnym biorąc pod uwagę fakt, iż każda sprawa ma swój indywidualny charakter, a także podejście sędziów do formułowania treści ugód może być różne. Warto natomiast wprowadzić rozwiązanie, które zniweluje barierę braku informacji zwrotnej z sądów, jak odbierana jest treść ugody przez sędziego oraz w jakim zakresie ugoda jest przyjmowana przez sąd. REKOMENDACJA: Rekomendować można 2% 2% 6% 10% 29% 52% 3 Warto podkreślić, iż takie rozwiązanie zostało ocenione w UE jako najbardziej sprzyjające popularyzacji mediacji na tle różnych rozwiązań nie wymagających zmian legislacyjnych (badanie w 28 krajach UE przeprowadzone w 2013 roku na zlecenie Parlamentu Europejskiego: Rebooting the Mediation Directive: assessing the limited impact of its implementation and proposing measures to increase the number of mediations in the EU, S t r o n a
24 dwa alternatywne rozwiązania: (1) po pierwsze zobowiązać sądy, aby do adresatów doręczania odpisu postanowienia sądu dodać mediatora, który otrzymałby wtedy informację, czy ugoda została przyjęta w całości, a jeśli nie to, w których częściach; (2) innym rozwiązaniem mogłoby być przesyłanie korespondencji do mediatora wyłącznie w sytuacji, kiedy sędzia kwestionuje w jakimkolwiek zakresie dopuszczalność ugody i oddala w jakimś zakresie wniosek. Jako że większość ugód mediacyjnych jest prawidłowa i przyjmowana przez sędziów w całości, drugie rozwiązanie w dużo mniejszym stopniu obciążałoby dodatkowymi zadaniami sekretariaty w sądach. Wdrożenie tych rozwiązań musiałoby być poprzedzone zmianami przepisów prawa. Wyzwaniem dla sędziego może być ugoda, której zakres wykracza poza zakres przedmiotu sporu, w sprawie którego sędzia skierował strony do mediacji. Najczęściej z taką sytuacją sędziowie spotykają się w sprawach rodzinnych, dla których w sądzie (lub różnych sądach) toczy się kilka spraw, np. o alimenty, ustalenie kontaktów z dzieckiem oraz podział władzy rodzicielskiej. W sytuacji, kiedy ugoda obejmuje wszystkie sporne kwestie, sędzia może stanąć w trudnej sytuacji, kiedy część ugody obejmuje zakres przedmiotu sporu a część nie. Zdaniem sędziów, mających doświadczenie w kierowaniu do mediacji, problem jest tylko pozorny, a rozwiązań jest kilka. Po pierwsze sędzia może zatwierdzić ugodę mediacyjną jedynie w częściach powiązanych z zakresem przedmiotu sporu. Po drugie sędzia może zachęcić strony, aby wycofały powództwa w pozostałych postępowaniach lub też zwróciły się do sądu o skierowanie na mediacje, które będą miały charakter teoretyczny (ugoda bowiem już powstała), ale pozwolą stronom na zwrot ¾ kosztów wpisowego 4. REKOMENDACJA: Kwestia zawartości ugód mediacyjnych oraz postępowania w sytuacji, kiedy ugoda wykracza poza zakres przedmiotu sporu powinna być elementem szkoleń dla sędziów. Nie są w tym obszarze konieczne dodatkowe regulacje. Wykres 4. Na ile zgadza się Pan/i ze stwierdzeniem: Mediacja może być stosowana w większości rodzajów spraw Źródło: badanie ilościowe: sędziowie (n=182); prokuratorzy (n=188); mediatorzy (n=473), interesariusze: kuratorzy sądowi, szkoły ponadgimnazjalne, pomoc społeczna, adwokaci (n=1283), przedstawiono średnie odpowiedzi na skali 1-5, gdzie 1 oznaczało zdecydowanie się nie zgadzam, a 5 zdecydowanie się zgadzam Tabela 4. Przeciwwskazania do kierowania spraw do mediacji Źródło: opracowanie własne na podstawie CAWI z sędziami, prokuratorami i mediatorami, n=117. Kwalifikacja spraw do mediacji - brak jednolitego podejścia osób kierujących sprawę do mediacji. Zdaniem większości mediatorów nie ma spraw, które z założenia nie kwalifikują się do mediacji. Wśród sędziów odsetek ten jest znacznie mniejszy (najniższy wśród prokuratorów). W sprawach, gdzie mamy do czynienia z chorobą psychiczną, czy uzależnieniem, 3,38 2,81 4,20 3,69 Sędziowie Prokuratorzy Mediatorzy Interesariusze Sędzia + Prokurator Mediator Choroba psychiczna 80% 84% Niepełnosprawność intelektualna 67% 83% Uzależnienia (zdiagnozowane lub 30% 49% podejrzewane przez sędziego) Nierówność emocjonalna lub fizyczna 17% 16% stron konfliktu Przestępstwa ścigane z urzędu 17% 13% Znęcanie się nad rodziną (art. 207 kpk) 13% 34% Sprawy o mobbing 10% 13% Spowodowanie obrażeń ciała (art % 16% kpk) Groźby bezprawne (art kpk) 7% 11% Nierówność stron wynikająca z pozycji prawnej i finansowej 3% 1% 4 Sąd zwraca 3/4 uiszczonej wpłaty wpisowej, jeżeli w postępowaniu mediacyjnym zostanie zawarta ugoda. 24 S t r o n a
25 ryzykiem może być brak możliwości egzekwowania wykonalności ugód. Także spraw, gdzie okoliczności wskazują na nierówne pozycje obu stron (np. znęcanie się nad członkiem rodziny, zastraszenie, etc.) nie należy automatycznie wykluczać z kierowania do mediacji, ale wymagają one od sędziego szczególnej wrażliwości i dokładnego przeanalizowania. Jako przykład nieskutecznej mediacji jeden z sędziów opisał sytuację, kiedy osoba będąca ofiarą znęcania się zgodziła się na warunki podane przez drugą stronę podczas mediacji tylko dlatego, że była zastraszona. W pewnej kategorii spraw istnieje natomiast domniemanie, że nadają się one do mediacji szczególnie. Są to sprawy o charakterze prywatnym, rodzinne, część sporów sąsiedzkich i pracowniczych. W tych kategoriach zasadą powinno być kierowanie do mediacji, a wyjątkiem rezygnacja z niej. Nie wydaje się, aby dobrym rozwiązaniem było obligatoryjne kierowanie do mediacji (nawet przez jakiś czas, jak wskazują niektórzy rozmówcy, aby poprzez przymus przekonać sędziów i prokuratorów do instytucji, jaką jest mediacja), gdyż każda sprawa powinna być traktowana indywidualnie. Ważna jest zarówno wrażliwość sędziego, jak też jego zaufanie do mediatora, który musi uważać na to, aby obie strony podczas mediacji czuły się bezpiecznie. Biorąc pod uwagę powyższe wyniki nie jest zasadne promowanie mediacji jako uniwersalnego narzędzia rozwiązywania konfliktów. Zatem nie należy promować mody na mediację, ale popularyzować ją tam, gdzie jest to rzeczywiście zasadne. Jednakże trzeba wskazać, że jednoznaczna ocena w zakresie kwalifikowalności sprawy do mediacji jest zadaniem trudnym dla sędziów i prokuratorów, na co wskazywali podczas badań jakościowych. Podkreślali, że posiadają szeroką wiedzę teoretyczną, ale brakuje im praktycznego ujęcia kwestii kwalifikowalności spraw do mediacji. Rozwiązaniem nie jest jednak opracowanie praktycznego poradnika/ podręcznika poświęconego kierowaniu spraw do mediacji, choć takie głosy pojawiały się wśród sędziów i prokuratorów w wywiadach jakościowych. Wskazują na to odpowiedzi w badaniu ilościowym, gdzie niewielka część respondentów zgodziła się ze stwierdzeniem, że powinien powstać dokument opisujący sprawy, które ze względu na swoją specyfikę nie nadają się do mediacji dokument, którym mógłby posiłkować się sędzia/ prokurator podejmując decyzję o kwalifikacji sprawy do mediacji. Z pewnością przy selekcji spraw pomocne mogą być kontakty z mediatorami, którzy korzystając ze swoich doświadczeń, mogą wskazać, które sprawy dają nadzieję na pozytywne rozwiązanie. REKOMENDACJA: Optymalnym rozwiązaniem jest pokazywanie sędziom i prokuratorom (najlepiej poprzez prezentację dobrych praktyk), w których sprawach mediacja ma szansę szczególnego powodzenia, a także, na jakie elementy zwracać uwagę, gdyż stanowią szczególnie istotne ryzyko dla powodzenia mediacji. Pośrednie rozwiązanie wprowadzono w Anglii, gdzie na potrzeby sędziów opracowano wytyczne, które jednak nie określają, które sprawy nadają się lub nie do mediacji, ale wskazują, jakie czynniki należy wziąć pod uwagę przy podjęciu takiej decyzji. Te czynniki to: charakter sprawy, czy strony próbowały wcześniej innych metod porozumienia, stosunek kosztów mediacji do kosztów procesu, wpływ mediacji na trwanie procesu (czy mediacja może go wydłużyć), jakie są szanse, że mediacja się powiedzie. REKOMENDACJA: Rozwiązaniem, które ułatwi sędziemu podjęcie decyzji o skierowaniu stron do mediacji w toku postępowania sądowego, a jednocześnie uświadomi stronom, że każdy spór powinien zostać poprzedzony oceną, czy sprawa może zostać zakończona polubownie, może być wprowadzenie obowiązku informowania w pozwie o podjęciu próby polubownego rozwiązania sporu przed skierowaniem sprawy do sądu. Taką regulację przewidziano w projekcie ustawy o wspieraniu polubownych metod rozwiązywania sporów Ministra Gospodarki. Przykładem kraju, gdzie takie rozwiązanie funkcjonuje jest Norwegia ustawa o sporach cywilnych nakłada na strony obowiązek próby polubownego zakończenia sporu przed złożeniem sprawy do sądu. Nieefektywny proces przekazywania spraw do mediacji. Niedostatecznie efektywny sposób przekazywania przez sądy i prokuratury spraw do mediacji nie jest może barierą kluczową dla popularyzacji mediacji w Polsce, ale niewątpliwie promowanie dobrych praktyk w tym zakresie może przyspieszyć i usprawnić postępowanie mediacyjne, a przez to zmienić podejście sędziów do tego instrumentu na bardziej pozytywne. Można wskazać 3 główne sposoby kierowania spraw do mediacji przez sędziów i prokuratorów: Po pierwsze, wybierając nazwisko mediatora z listy mediatorów widniejących na stronie właściwego sądu okręgowego; dzieje się tak w sytuacji, kiedy sędzia nie miał do czynienia z mediatorem, 25 S t r o n a
26 Po drugie, wybierając mediatora sprawdzonego, niekoniecznie w wyniku dotychczasowych własnych doświadczeń, ale także poprzez tzw. pocztę pantoflową, pytając innych sędziów o wskazanie najlepszej osoby; Po trzecie, poprzez współpracę z ośrodkiem mediacji sędzia zgłasza do ośrodka chęć skierowania sprawy do mediacji a decyzja o wskazaniu konkretnego mediatora jest podejmowana w ośrodku. Sędziowie i prokuratorzy podkreślają skuteczność dwóch ostatnich metod ich zdaniem współpraca z ośrodkiem mediacji sprawia, że sprawy trafiają w ręce mediatorów o wysokich kwalifikacjach, zgodnych ze standardami danego ośrodka. Warto podkreślić zaangażowanie sędziów i prokuratorów, którzy kierują sprawy do mediacji, w podniesienie efektywności całego procesu. Dobrą praktyką jest, zanim sprawa zostanie skierowana do konkretnego mediatora, skontaktowanie się z mediatorem w celu ustalenia, czy podejmie się poprowadzenia danej mediacji, ma wystarczająco dużo czasu aby zakończyć mediację w ciągu 30 dni. REKOMENDACJA: Celowe jest zatem potwierdzenie przez sekretariat sądu, jeszcze przed wydaniem postanowienia o skierowaniu do mediacji, czy dany mediator rzeczywiście będzie mógł podjąć się prowadzenia mediacji w danej sprawie. Wydaje się, że praktyka taka powinna stanowić zwykły element bieżącej współpracy sądów/prokuratur z ośrodkami mediacyjnymi i mediatorami. Jeszcze inne rozwiązanie przyjął jeden z sędziów, który w trakcie rozmowy ze stronami o możliwości skierowania ich sprawy do mediacji, robi krótką przerwę, aby zadzwonić bezpośrednio do mediatora z pytaniem o dostępność. Niezwykle istotne znaczenie dla stworzenia możliwości bezzwłocznego przeprowadzenia mediacji, zwłaszcza biorąc pod uwagę termin miesięczny wynikający z ustawy, ma przekazanie mediatorowi danych umożliwiających mu szybkie nawiązanie kontaktu ze stronami, takich jak numery telefonów lub adresy poczty elektronicznej. Niedostateczna informacja o mediatorach na stronach sądów okręgowych. Kierowanie spraw do sprawdzonych lub rekomendowanych mediatorów jest odpowiedzią na sygnalizowane przez sędziów i prokuratorów trzy problemy: po pierwsze: problem braku uregulowania zawodu mediatora, określenia standardów i wymogów (przez co, jak zauważają uczestnicy wywiadów grupowych mediatorem można zostać nawet po krótkim szkoleniu teoretycznym, dlatego lepiej wybrać już sprawdzoną osobę); po drugie: problem niedostatecznej wiedzy na temat tego jak wygląda praca mediatora i sam proces mediacji, co wpływa na poziom nieufności wobec tego narzędzia (jak zauważył jeden z sędziów, jedynie skuteczność mediacji, tj. zawarcie ugody spełniającej wymogi sędziego, jest wyznacznikiem jakości pracy danego mediatora więc bezpieczniej wybierać sprawdzonego), po trzecie: niewystarczająca informacja o mediatorach na listach mediatorów umieszczonych na stronach sądów okręgowych. Potrzeba rozszerzenia informacji na stronach sądów okręgowych była przedmiotem badania ilościowego oraz dyskutowana podczas warsztatu rekomendacyjnego. Ponad połowa obu badanych grup (sędziowie i prokuratorzy Wykres 5. Odsetek respondentów wskazujących, iż informacje o mediatorach dostępne na stronach sądów okręgowych są niewystarczające powinny być dodatkowe dane 36% Sędzia + Prokurator Źródło: opracowanie własne na podstawie CAWI z sędziami, prokuratorami i mediatorami, n=117 Tabela 5. Zapotrzebowanie na dodatkowe informacje na temat mediatorów Typ dodatkowej informacji Szczegółowy opis, w jakiego rodzaju sprawach specjalizuje się mediator Opis doświadczenia w prowadzeniu mediacji Przynależność do ośrodka mediacji (ze wskazaniem nazwy) Liczba odbytych szkoleń z zakresu mediacji 34% Mediator Odsetek wskazań 79% 68% 61% 55% Inne 29% Źródło: opracowanie własne na podstawie CAWI z sędziami, prokuratorami i mediatorami, n=38 26 S t r o n a
27 oraz mediatorzy) była zdania, że obecny zakres informacji dostępnych na listach jest wystarczający, co potwierdza, iż część sędziów i prokuratorów wypracowała sobie indywidualne podejście do typowania mediatora do danej sprawy. Niemniej odsetek wskazań, że należy rozszerzyć zakres informacji zamieszczanych na listach mediatorów jest znaczący. REKOMENDACJA: Należy rozważyć możliwość rozszerzenia zakresu publikowanych informacji o mediatorach. Osoby, które uważały, że należy zmodyfikować zakres udostępnianych informacji najczęściej wskazywały na szczegółowy opis specjalizacji mediatorów oraz opis doświadczenia. Poza wymienionymi w tabeli 4 kwestiami, respondenci wskazywali na potrzebę dodatkowych informacji, takich jak: szczegółowe dane o przebytych szkoleniach, liczba przeprowadzonych mediacji, miasto prowadzenia mediacji (respondent wskazał na problem częstego umieszczania na stronie sądu adresu ośrodka mediacji a nie adresu zamieszkania samego mediatora), języki, w jakich mediator prowadzi mediacje, wykształcenie i wykonywany zawód, a nawet zdjęcie mediatora. REKOMENDACJA: Optymalnym rozwiązaniem wydaje się umożliwienie umieszczania na stronie sądu okręgowego linka do strony, na której można byłoby znaleźć szczegółowe informacje o mediatorze. Stroną taką administrowałby sam mediator, umieszczając tam istotne informacje, w tym np. skany certyfikatów przebytych szkoleń. Miałby wtedy możliwość budowania swojej wizytówki np. na wzór portalu GoldenLine, czy LinkedIn. Uczestnicy warsztatu rekomendacyjnego wskazywali na konieczność weryfikacji tych danych przez sądy. REKOMENDACJA: Za weryfikację informacji o mediatorach powinni odpowiadać koordynatorzy ds. mediacji w sądach okręgowych, w takim zakresie, na jaki pozwala dostępność danych i potrzeby sędziów w danym sądzie. Brak zachęt dla sędziów do kierowania spraw do mediacji. Wobec niewątpliwych statystycznych korzyści z mediacji w postaci skrócenia postępowania (prawie połowa sędziów widzi tę zależność), pojawiają się wśród sędziów argumenty, iż mediacja przedłuża czas prowadzenia sprawy (16,5% sędziów). Średni czas postępowań sądowych w Polsce wynosi 480 dni (wg raportu Banku Światowego Doing Business 2014 ), zaś średni koszt procesu sądowego to 23,5% wartości przedmiotu sporu. Tymczasem, jak wskazują przeprowadzone w UE badania dotyczące kosztów i czasu postępowań, średni czas postępowania mediacyjnego w Polsce kształtuje się na poziomie 42 dni, zaś średnia wartość kosztów tego postępowania to tylko 5% wartości przedmiotu sporu 5. Aktualnie w sprawach cywilnych brakuje rozwiązania polegającego na takim prowadzeniu statystyk w zakresie czasu trwania spraw cywilnych, aby nie wliczać czasu trwania mediacji do czasu prowadzonego postępowania. Przekłada się to na negatywne oceny przewlekłości postępowania w danej sprawie. REKOMENDACJE: Sędziowie rekomendują, aby wprowadzić zmiany w arkuszach oceny pracy i indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego, tak aby w przeciwieństwie do stanu obecnego do czasu trwania postępowania sądowego nie wliczano czasu postępowania mediacyjnego, zaś w arkuszu oceny pracy i indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego uwzględniano dane dotyczące spraw kierowanych do mediacji. Wykres 6. Odsetek sędziów wskazujących na barierę popularyzacji mediacji w postaci trudności w wykonalności ugody Sędzia ds. karnych Sędzia ds. cywilnych (ogólnie) Sędzia ds. rodzinnych 39% 36% 45% Przekonanie o braku wykonalności ugód. Wśród sędziów i prokuratorów dość silne jest poczucie, że w praktyce trudno jest wykonać ugody. Wśród sędziów jest to widoczne szczególnie w przypadku spraw karnych. Gdy ugoda nie zostanie wykonana, nie można Sędzia ds. nieletnich Sędzia ds. gospodarczych 20% 27% Źródło: opracowanie własne na podstawie CATI z sędziami, prokuratorami i mediatorami, sędziowie: n=182 5 źródło: The Cost of Non ADR Surveying and Showing the Actual Costs of Intra-Community Commercial Litigation; Survey Data Report, The ADR Center, Rzym 2010 r. Za: (data dostępu: ). 27 S t r o n a
28 jej automatycznie wyegzekwować, ponieważ nie ma charakteru cywilnoprawnego. Dlatego nie można nadać jej klauzuli wykonalności, o ile nie zostanie przeniesiona do wyroku sądu. Ugoda zawarta przed mediatorem ma po jej zatwierdzeniu przez sąd moc prawną ugody zawartej przed sądem. Mechanizm taki jak w Polsce występuje w większości krajów UE. REKOMENDACJA: Należy kierować do potencjalnych uczestników mediacji informacje o znaczeniu, jakie ma zatwierdzanie przez sąd ugód zawieranych przed mediatorem. Konieczność wyjaśniania prawnych konsekwencji ugód nie zatwierdzanych przez sąd powinna zostać włączona do standardów postępowania mediatorów Prokuratury i prokuratorzy Jako bariery dla popularyzacji mediacji wśród prokuratorów wskazać można: Ugruntowany sposób myślenia prokuratorów. Od początku swojej drogi zawodowej prokurator szkolony jest do tego, aby być oskarżycielem publicznym, którego zadaniem jest sformułowanie oskarżenia, nadzorowanie i przeprowadzenie postępowania kończącego się wniesieniem i popieraniem w sądzie aktu oskarżenia. Wśród prokuratorów powszechne jest przekonanie o braku korzyści z mediacji dla stron, szczególnie pokrzywdzonego. W polskiej procedurze karnej organ procesowy skupiony jest głównie na przestępstwie i osobie sprawcy. Jedynie położenie nacisku na sytuację, w jakiej znajduje się pokrzywdzony, i to, jakie rozstrzygnięcie będzie dla niego najkorzystniejsze, może skłonić prokuratorów do szerszego wykorzystywania mediacji. Barierę pogłębia brak zajęć nt. mediacji jako sposobu rozwiązywania sporów w postępowaniu przygotowawczym podczas aplikacji oraz asesury. Zajęcia takie, jeśli są, ograniczają się do teorii i zazwyczaj nie są prowadzone przez mediatorów-praktyków. REKOMENDACJA: Alternatywne sposoby rozwiązywania sporów powinny być stałym i obowiązkowym elementem studiów prawniczych, wdrażanym w formie zajęć praktycznych, warsztatowych z udziałem mediatorów oraz prokuratorów stosujących mediacje. Nieadekwatny model szkolenia prokuratorów. Także model szkoleń dla prokuratorów z zakresu mediacji nie jest optymalny. Prawie 56% prokuratorów objętych badaniem ilościowym w niniejszym projekcie badawczym nigdy nie brało udziału w szkoleniach dotyczących praktyki stosowania mediacji, a jedynie co dziesiąty odbył kilka szkoleń w tym zakresie. REKOMENDACJA: Konieczne jest wdrożenie cyklicznych szkoleń dla prokuratorów z udziałem mediatorów oraz psychologów, z wykorzystaniem przede wszystkim technik warsztatowych. Celem takich szkoleń powinno być włączenie prokuratora jako aktywnej strony mediacji, umożliwiające mu niejako doświadczenie tego, czego doznaje ofiara i sprawca biorący udział w mediacji. Dopiero wówczas uda się skutecznie pokonać barierę wymienioną wyżej, tj. opór mentalny prokuratorów wobec mediacji. Nastawienie na realizację statystyk wśród prokuratorów. Mimo niezależności prokuratora przy podejmowaniu decyzji, nie uniknie on presji, że nadrzędna zasada rządząca postępowaniem przygotowawczym to szybkość, z jaką będzie ono Tabela 6. Przyczyny, dla których sędziowie i prokuratorzy nie kierują uczestników postępowań do mediacji Przekonanie o niebezpieczeństwie przedłużenia sprawy bez możliwości jej zawieszenia Sędziowie Prokuratorzy Mediatorzy 11,5% 23,4% 12,7% Niejasne przepisy dotyczące mediacji 13,7% 19,7% 13,1% Przekonanie o braku korzyści dla stron z prowadzenia mediacji Przekonanie o braku korzyści dla poszkodowanego Przekonanie o braku korzyści dla oskarżonego 15,9% 18,6% 14,6% 3,8% 13,3% 7,4% 4,9% 8,0% 7,0% Źródło: badanie ilościowe: sędziowie (n=182); prokuratorzy (n=188); mediatorzy (n=473) przeprowadzone. Takie podejście nie sprzyja kierowaniu spraw do mediacji wśród prokuratorów pojawia się bowiem przekonanie, że skierowanie do mediacji może go narazić na zarzut przewlekłości postępowania. W każdej prokuraturze rejonowej w Polsce działa system informatyczny SIP rejestrujący wszystkie procesowe zdarzenia w sprawie. SIP jest głównym narzędziem służącym do analizy danych, a w szczególności obliczania czasu trwania postępowania oraz ilościowego wpływu spraw do danej jednostki i wykazywania liczby spraw 28 S t r o n a
29 zakończonych. Według gromadzonych statystyk w przypadku sprawy przekazanej do mediacji nieprzerwanie liczony jest czas jej trwania. Wprawdzie zgodnie z regulacją art. 23a 2 k.p.k. czasu trwania postępowania mediacyjnego nie wlicza się do czasu postępowania, jednak przepis ten w praktyce pozostaje uregulowaniem martwym, ponieważ w systemie informatycznym SIP sprawa, mimo skierowania do mediacji, nadal ma status w toku, a system nalicza czas jej trwania. Taka konstrukcja systemu jest dla prokuratorów istotnym problemem, ponieważ w świetle liczb obniża ich efektywność, a to z czasu procesowego prowadzenia postępowań prokurator jest rozliczany. W praktyce objawia się to tym, iż prokurator rejonowy, kontrolując w jednostce comiesięczny stan wszystkich spraw, weryfikuje zwłaszcza liczbę spraw wykazywanych jako długotrwałe (tzn. trwające ponad trzy miesiące, sześć miesięcy i starsze). REKOMENDACJA: Konieczne jest zmodyfikowanie SIP tak, aby liczenie czasu postępowania przygotowawczego uwzględniało czas przeznaczony na mediację. Bariery prawne (proceduralne) hamujące rozwój instytucji mediacji w postępowaniu przygotowawczym. Generalnie aż 20% prokuratorów objętych badaniem ilościowym wskazało na niejasne przepisy dotyczące mediacji jako przyczynę niekierowania spraw do mediacji (wśród sędziów było to 14% a wśród mediatorów 13%). Obszerna nowelizacja k.p.k., która weszła w życie 1 lipca 2015 roku w nowy i lepszy sposób ujmuje instytucję mediacji, niemniej nadal można wskazać kilka niedoskonałości obecnie obowiązujących regulacji, np.: brak samoistnej podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na pozytywnie zakończoną mediację i naprawienie szkody. W zależności od stadium procesu, zawarcie ugody mediacyjnej może skutkować cofnięciem wniosku o ściganie (na etapie postępowania przygotowawczego), skazaniem bez przeprowadzenia rozprawy (art. 335 k.p.k.), warunkowym umorzeniem postępowania na posiedzeniu (zgodnie z art. 336 k.p.k., prokurator może zamiast aktu oskarżenia sporządzić i skierować do sądu wniosek o takie umorzenie) lub dobrowolnym poddaniem się karze (art. 387 k.p.k.). REKOMENDACJA: Pożądane byłoby także wprowadzenie do przepisów karnych możliwości umorzenia postępowania z uwagi na pozytywnie przeprowadzoną mediację oraz brak sensu kontynuowania postępowania, gdy cele kary zostały osiągnięte. Mogłoby to mieć wpływ na wzrost zainteresowania udziałem w mediacji, a na pewno zdecydowanym ograniczeniem kolejnych kosztów ponoszonych przez Skarb Państwa w związku ze sprawą. W sprawach o przestępstwa ścigane na wniosek pokrzywdzonego brakuje także możliwości zawieszenia postępowania karnego do czasu zakończenia wdrażania zapisów ugody. Brak jakichkolwiek instrumentów do ich wyegzekwowania 6 a także to, że umorzonego postępowania nie można podjąć ponownie, powoduje, że strona pokrzywdzona może obawiać się ryzyka, że jej krzywdy nie zostaną naprawione. REKOMENDACJA: Pożądana byłaby możliwość zawieszenia postępowania na czas, aż ugoda mediacyjna zostanie rzeczywiście zrealizowana lub też zostaną zastosowane inne środki prawne zabezpieczające wynikające z niej roszczenia. Groźba ponownego podjęcia postępowania działałaby motywująco na sprawcę. Kolejną barierą nie zachęcającą do stosowania mediacji jest brak jasno sformułowanych przepisów, że prokurator może skierować sprawę do mediacji w toczącym się już postępowaniu, ale jeszcze przed wydaniem postanowienia o przedstawieniu zarzutów (gdy sprawca formalnie wciąż występuje w charakterze świadka). Niepewność prokuratorów co do tego, czy dana sprawa nadaje się do mediacji. Podobnie, jak w przypadku sędziów, barierą w kierowaniu przez prokuratorów spraw do mediacji jest niepewność co do tego, czy dana sprawa nadaje się do mediacji. Niewielka część prokuratorów uważa, że mediacja może być stosowana w większości rodzajów spraw (średnia odpowiedzi na skali 1-5, gdzie 1 oznacza zdecydowanie się nie zgadzam a 5 zdecydowanie się zgadzam, wyniosła jedynie 2,81 dużo niżej w porównaniu z innymi grupami zawodowymi, w tym sędziami i mediatorami). Wśród przeciwwskazań do stosowania mediacji prokuratorzy w badaniu ilościowym wskazują głównie sprawy o najcięższe przestępstwa (np. zabójstwa), materialne, fizyczne i psychiczne dysproporcje stron, a także sprawy dotyczące przemocy w rodzinie (co znalazło nawet odzwierciedlenie w wytycznych Prokuratora Generalnego dotyczących zasad postępowania w zakresie 6 W badaniu ilościowym wśród sędziów, prokuratorów i mediatorów, to właśnie prokuratorzy wskazują trudności w wykonaniu ugody jako istotną barierę. 29 S t r o n a
30 przeciwdziałania przemocy w rodzinie z 2011 roku 7 ). Podczas wywiadów pogłębionych najczęściej jednak pojawiały się głosy, że żadna sprawa nie powinna być z zasady odrzucana i niekierowana do mediacji, natomiast wymienione wcześniej kategorie spraw wymagają od prokuratora szczególnej uwagi przy kierowaniu do mediacji. REKOMENDACJA: Kategoryzacja spraw przeznaczonych do mediacji nie powinna być ustalana odgórnie. Brak możliwości podjęcia mediacji powinien wynikać jedynie z uwarunkowań danego postępowania, np. postawy stron, konkretnego stanu faktycznego oraz decyzji świadomego organu procesowego, a nie z arbitralnego wskazania kategorii przestępstw, w których możliwa jest mediacja. Kwalifikowanie spraw do mediacji powinno być raczej przedmiotem szkoleń i wymiany doświadczeń między prokuratorami Mediatorzy Jako bariery dla popularyzacji mediacji związane ze środowiskiem mediatorów oraz identyfikowane przez tę grupę wskazać można: Rysunek 2. Przyczyny niskiej popularności mediacji związane ze środowiskiem mediatorów Rozproszone, niejednolite, niespójne przepisy o mediacji Niedostateczne wynagrodzenie mediatora za mediację ze skierowania sądu Niedostateczne wymogi wobec kwalifikacji mediatora Brak dostępu do mediatorów w mniejszych ośrodkach miejskich i na wsiach Brak jednolitych standardów funkcji mediatora NISKI POZIOM POPULARNOŚCI MEDIACJI W POLSCE Zbyt krótki czas na przeprowadzenie mediacji Źródło: opracowanie własne Brak jednolitych standardów zawodu mediatora oraz niedostateczne wymogi wobec kwalifikacji mediatora. Funkcja mediatora wciąż pozostaje nieuregulowana. W sprawach cywilnych nie określono ustawowych wymagań co do osoby mediatora i może być nim niemalże każdy. Jedynie w procedurze karnej od mediatora wymaga się odpowiedniej wiedzy oraz w sprawach nieletnich, gdzie wymaga się zarówno wiedzy, jak i wykształcenia. Problem braku standaryzacji zawodu mediatora przekłada się na niski poziom zaufania sędziów i prokuratorów do mediatorów i samego narzędzia mediacji. 7 Zgodnie z wytycznymi z 2011 roku: W toku postępowania przygotowawczego [zaleca się] nie kierować z zasady spraw dotyczących przemocy w rodzinie na drogę postępowania mediacyjnego, chyba że za celowością takiego postępowania przemawiają szczególne względy. Jednakże już w wytycznych z 2014 roku złagodzono ten zapis i wskazano, iż ze szczególną starannością należy podejmować decyzję o skierowaniu spraw dotyczących przestępstw związanych z przemocą w rodzinie do postępowania mediacyjnego. 30 S t r o n a
31 Zgodnie z wynikami badania ilościowego, głównym interesariuszem zmian prawa odnoszących się do sfery mediacji są sami mediatorzy. Jest to grupa, która najczęściej rekomendowała wprowadzenie zmian odnoszących się zarówno do regulacji funkcji mediatora, jak i procesu mediacji. We wszystkich obszarach mediacji opinie o nieodpowiednich wymaganiach wobec kwalifikacji mediatora są podobne. Wynika z tego konieczność wprowadzenia regulacji prawnych w tym zakresie. Na tę potrzebę wskazuje także odpowiedź na Barierą dla upowszechnienia się mediacji w Polsce Tabela 7. Bariery upowszechniania mediacji w Polsce są niskie umiejętności mediatorów jest to, że zawód mediatora wykonują przypadkowe osoby Sędziowie Prokuratorzy Mediatorzy Interesariusze 3,07 2,93 3,10 3,48 3,15 3,23 3,33 3,61 Źródło: badanie ilościowe: sędziowie (n=182); prokuratorzy (n=188); mediatorzy (n=473), interesariusze: kuratorzy sądowi, szkoły ponadgimnazjalne, pomoc społeczna, adwokaci (n=1283), przedstawiono średnie odpowiedzi na skali 1-5, gdzie 1 oznaczało zdecydowanie się nie zgadzam, a 5 zdecydowanie się zgadzam inne pytanie w badaniu ilościowym wg sędziów, prokuratorów i mediatorów, rynek mediacji w niewielkim stopniu sam się reguluje i weryfikuje dobrych i złych mediatorów. Nie ma jednolitego podejścia wśród badanych grup co do tego, czy unormowanie zawodu mediatora powinno być przeprowadzone poprzez odrębną ustawę, czy też uwzględnione w poszczególnych aktach prawnych - np. rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości/ kodeksach prawnych. Na pewno wymagania stawiane mediatorom nie są w wystarczającym stopniu określane przez wewnętrzne regulacje ośrodków mediacyjnych i problemem pozostaje niejednolitość wymagań/ standardów wobec mediatorów w różnych ośrodkach mediacyjnych. REKOMENDACJA: Postulatem wszystkich grup (zarówno sędziów i prokuratorów, jak i mediatorów) jest opracowanie jednolitego kodeksu etyki mediatora, który powinien być przyjęty przez wszystkie ośrodki mediacji w Polsce. Inicjatora takiego procesu widzą w Ministerstwie Sprawiedliwości. Należy podkreślić, iż Kodeks Etyczny Mediatorów Polskich 8 został opracowany przez Społeczną Radę ds. Alternatywnych Metod Rozwiązywania Konfliktów i Sporów przy Ministrze Sprawiedliwości I kadencji. Jednakże zdaniem mediatorów objętych badaniem, nie wszystkie ośrodki mediacyjne były skłonne go przyjąć, gdyż ich zdaniem w zbyt małym stopniu zostały włączone w proces jego powstawania i konsultacji. Aby zwiększyć poziom akceptacji takiego dokumentu ze strony całego środowiska mediatorów, zespół go tworzący powinien po pierwsze starać się wykorzystać dobre rozwiązania i zasady opisane w kodeksach poszczególnych ośrodków mediacji, a po drugie poddać opracowany kodeks szerokim konsultacjom w środowisku mediatorów. REKOMENDACJA: Wydaje się, iż na chwilę obecną wskazane jest przyjęcie rozwiązania, jakim jest wprowadzenie zapisów ściślej regulujących wymogi wobec mediatorów do Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie postępowania mediacyjnego w sprawach karnych (Dz.U poz. 716), Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2001 r. w sprawie postępowania mediacyjnego w sprawach nieletnich oraz kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U nr 56 poz. 591). Wśród tych, którzy wskazali na potrzebę unormowania przepisami zawodu mediatora, większość wskazuje na potrzebę określenia w przepisach następujących elementów: poziom wykształcenia, kierunek wykształcenia (jest to jednak pozycja, w przypadku której jedynie co 3 mediator widzi potrzebę uregulowania), odbyte szkolenia teoretyczne z zakresu mediacji, odbyte szkolenia interpersonalne i komunikacyjne, 8 Kodeks Etyczny Mediatorów Polskich uchwalony przez Społeczną Radę ds. Alternatywnych Metod Rozwiązywania Konfliktów i Sporów przy Ministrze Sprawiedliwości, maj S t r o n a
32 odbyte szkolenia z przepisów prawnych, odbyte praktyki z zakresu mediacji. Respondenci pytani o jeszcze inne elementy warte uwzględnienia w przepisach wskazują na: wiek mediatora (np. powyżej 30 lat), zasadę, iż mediacji nie powinni prowadzić czynni zawodowo sędziowie, prokuratorzy, adwokaci, radcowie prawni albo inne osoby będące pełnomocnikami procesowymi, obowiązek systematycznych szkoleń, np. aktualizacja swoich kwalifikacji poprzez coroczne szkolenie (jednocześnie wskazano na barierę finansową, szczególnie w przypadku mediatorów, którzy nie prowadzą dużej liczby spraw i nie jest to ich główne źródło zarobku; wskazano na potrzebę dofinansowania takich szkoleń). Poniżej przedstawiono sposób regulacji funkcji mediatora w poszczególnych krajach UE 9. Austria: Aby znaleźć się na liście mediatorów, mediator musi mieć ukończone 28 lat, ukończyć teoretyczne i praktyczne szkolenia z mediacji (o łącznej liczbie godzin zajęć teoretycznych i praktycznych), pomyślnie zdać egzamin i mieć wykupione ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej. Mediator jest wykreślany z listy po 5 latach w przypadku, gdy nie przeszedł w tym czasie przynajmniej 50 godzinnego zaawansowanego szkolenia z mediacji. Bułgaria: Ustawa o mediacji zabrania łączenia funkcji mediatora sądowego i zawodu powiązanego z wymiarem sprawiedliwości (sędziego, prokuratora, urzędnika sądowego). Ustawa ściśle określa warunki, jakie musi spełnić kandydat na mediatora, między innymi liczbę godzin teoretycznych i praktycznych szkoleń z mediacji (w sumie 60) oraz zaliczenie egzaminu (na który składa się zarówno test, jak też symulacja mediacji oraz wywiad z kandydatem). Francja: Pod względem podejścia do regulowania funkcji mediatora najbliżej nam było jeszcze do niedawna do Francji, gdzie, podobnie jak w Polsce nie było sztywnych warunków, ani jednolitych standardów, jakie musi spełniać mediator. Te były ustalane indywidualnie przez różnorodne ośrodki mediacji, a rozporządzenie dotyczące mediatorów sądowych określało generalnie, iż mediator nie może być osobą karaną, musi mieć kwalifikacje niezbędne do prowadzenia danego rodzaju spraw i być osobą zaufaną oraz niezależną. Nowelizacja rozporządzenia doprecyzowała wymogi związane z kwalifikacjami, określając między innymi, jakiego rodzaju wiedzę (szkolenia) i doświadczenie powinien mieć mediator w poszczególnych obszarach mediacji. Niemcy: Również w Niemczech do 2014 roku nie było ścisłej regulacji zawodu mediatora, a poszczególne ośrodki mediacji samodzielnie określały wymogi, jakie musi spełniać ich mediator. W 2014 roku weszło w życie rozporządzenie dotyczące kwalifikacji mediatorów (liczba godzin szkoleniowych, wymagania wobec trenerów, egzaminów, doskonalenia mediatorów etc.). W rozporządzeniu przewidziano również zapisy dotyczące okresu przejściowego dla mediatorów wyszkolonych przed wejściem nowych przepisów. Włochy: Mediator musi przynależeć do ośrodka mediacyjnego akredytowanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Mediatorem może być osoba posiadająca wykształcenie odpowiadające polskiemu licencjatowi, która zaliczyła odpowiednią liczbę godzin w zakresie mediacji (w sumie 50). Liczba godzin szkolenia nie wydaje się być duża (poszczególne ośrodki mediacyjne zazwyczaj dokładają do tego swoje własne wymagania), ale jednocześnie wprowadzono obowiązek ciągłego podnoszenia kwalifikacji (minimum 18 godzin szkoleń w ciągu kolejnych 2 lat) oraz obowiązek prowadzenia pierwszych 20 mediacji wyłącznie pod okiem doświadczonego mediatora. Słowenia: W Słowenii ustawa o ADR bardzo miękko określa wymagania wobec mediatorów (osoba niekarana, z wykształceniem wyższym niż średnie), ale jednocześnie wymaga zaliczenia przez kandydata szkolenia, którego 9 Na podstawie: Rebooting the Mediation Directive: assessing the limited impact of its implementation and proposing measures to increase the number of mediations in the EU, European Parliament's Committee on Legal Affairs S t r o n a
33 program ustala Ministerstwo Sprawiedliwości. W Słowenii regulacje związane z mediacjami są bardzo ogólne, co jest zamierzonym zabiegiem, dającym, poza najważniejszymi kwestiami, możliwość uregulowania poprzez wolny rynek. Dania: Rolę mediatora mogą pełnić jedynie osoby mające wykształcenie prawnicze a więc sędziowie i adwokaci. Sądy same wybierają, którzy zatrudnieni przez nie sędziowie mogą prowadzić mediacje. Z kolei adwokatów do tych funkcji wybiera duński sąd administracyjny. Wykres 7. Zasadność wprowadzenia systemu certyfikacji mediatorów i ośrodków mediacji 3,87 3,74 system certyfikacji mediatorów sądowych Sędziowie i Prokuratorzy 4,13 4,22 system certyfikacji podmiotów kształcących mediatorów Mediatorzy Węgry: Wymogi wobec mediatorów reguluje Źródło: Źródło: badanie ilościowe wśród sędziów, prokuratorów i ustawa o mediacji oraz rozporządzenie o ich mediatorów; przedstawiono średnie odpowiedzi na skali 1-5, gdzie 1 kwalifikacjach. Dokumenty te szczegółowo określają oznaczało zdecydowanie się nie zgadzam, a 5 zdecydowanie się zgadzam wymagane wykształcenie mediatora, a także liczbę godzin szkoleń teoretycznych i praktycznych. Nakładają na mediatorów także konieczność regularnego podnoszenia kwalifikacji. Wśród badanych osób przeważająca większość, zarówno sędziów, prokuratorów, jak i mediatorów uważa za zasadną możliwość wprowadzenia systemu certyfikacji podmiotów kształcących mediatorów. Mniej liczna jest grupa tych, którzy widzą potrzebę wprowadzenia systemu certyfikacji mediatorów sądowych (szczególnie mediatorzy nie są entuzjastami tego rozwiązania). Biorąc pod uwagę fakt, że już teraz mamy w Polsce ponad 2,5 tysiąca mediatorów, sprawne wdrożenie certyfikacji mediatora mogłoby być skomplikowane i kosztochłonne, a także długotrwałe. REKOMENDACJA: Bardziej zasadne wydaje się wprowadzenie systemu certyfikacji podmiotów kształcących mediatorów. Warto zatem, aby Ministerstwo Sprawiedliwości wraz ze Społeczną Radą ds. Alternatywnych Metod Rozwiązywania Sporów przy Ministrze Sprawiedliwości oraz innymi ośrodkami i zespołami doradczymi podjęło dyskusję na ten temat. Akredytację ośrodków szkolących mediatorów wprowadzono w następujących krajach UE: Bułgarii, Włoszech, Grecji (przygotowaniem mediatorów zajmują się publiczne instytucje szkolące), Wielkiej Brytanii (certyfikat odnawiany jest co roku, a podstawą jest spełnienie wymogów określonych przez Radę ds. mediacji cywilnej zrzeszającą ponad 80 ośrodków mediacji), Belgii (akredytację ośrodkom oraz mediatorom przyznaje Komisja Federalna stosując zróżnicowane kryteria dla różnych obszarów mediacji), Chorwacji (Ministerstwo Sprawiedliwości prowadzi listę akredytowanych ośrodków oraz mediatorów), Portugalii (w sposób pośredni, gdyż portugalskie Ministerstwo Sprawiedliwości akceptuje programy szkoleń a nie same ośrodki szkolące), Hiszpanii (nie ma określonych wymogów wobec takich instytucji, a akredytacja oznacza jedynie wpisanie podmiotu na listę instytucji szkoleniowych i edukacyjnych). Jak pokazują dane statystyczne dla poszczególnych krajów UE, nie ma większej zależności między systemem akredytacji mediatorów i ośrodków mediacji a liczbą prowadzonych mediacji 10. Niewątpliwie jednak regulacja zawodu mediatora sprzyja czytelności systemu i podnosi prestiż samego zawodu mediatora. Rozproszone, niejednolite i niespójne przepisy o mediacji. Istotne jest podniesienie zarówno prestiżu funkcji mediatora, jak i standardów wymaganych od mediatorów sądowych oraz wprowadzenie mechanizmu weryfikacji ich kwalifikacji. Poza regulacją wymogów wobec mediatorów, nadszedł czas na wielopłaszczyznową reformę prawa o mediacji. Rozmówcy w trakcie badania podkreślali, iż polskie przepisy o mediacji są rozproszone, niejednolite, niespójne i dotknięte wieloma wadami, a także nieskuteczne, tj. nie przekładają się na zwiększanie się liczby prowadzonych postępowań mediacyjnych. Konieczne są zmiany legislacyjne nie tylko o 10 Rebooting the Mediation Directive: assessing the limited impact of its implementation and proposing measures to increase the number of mediations in the EU, European Parliament's Committee on Legal Affairs S t r o n a
34 charakterze doraźnym, ale przede wszystkim realizujące potrzebę głębokiej reformy postępowania mediacyjnego i wprowadzenia jednego aktu prawnego regulującego kompleksowo mediację. Taką potrzebę widzą przede wszystkim badani mediatorzy, ale również badanie wśród sędziów i prokuratorów pokazało, że sprzyjają oni takiemu rozwiązaniu częściej niż temu, aby kwestie mediacji były uregulowane w różnych dokumentach rozporządzeniach i kodeksach postępowania sądowego (Wykres 8). REKOMENDACJA: W świetle opisanych problemów i potrzeb Ministerstwo Sprawiedliwości powinno podjąć dyskusję nad opracowaniem ustawy o mediacji i o zawodzie mediatora. Analiza zmian w przepisach prawnych i powstawania dokumentów legislacyjnych powiązanych z mediacją w różnych krajach UE pokazuje, że najbardziej powszechnym podejściem było stopniowe włączanie tematyki mediacji do legislacji. Na przykład w Bułgarii mediacja po raz pierwszy została uwzględniona w kodeksie prawa cywilnego (2004 rok), następnie w 2007 roku powstało rozporządzenie regulujące wymogi wobec mediatorów i ośrodków mediacji (w tym szkolących mediatorów). A w 2011 roku w życie weszła ustawa o mediacji. Również w Wykres 8. Opinie w obszarze modyfikacji przepisów dotyczących mediatorów Przepisy regulujące status mediatora powinny zostać unormowane... Niemczech ustawa o mediacji stała się dopiero w 2012 roku nadrzędnym dokumentem wobec licznych zapisów w kodeksach i rozporządzeniach na poziomie kraju, ale też poszczególnych landów. Niedostateczne wynagrodzenie mediatora za mediację ze skierowania sądu. Niskie wynagrodzenie mediatora jest identyfikowane jako znacząca bariera w rozwoju mediacji w Polsce. Problematykę wynagrodzenia mediatora za mediację w sprawach cywilnych prowadzoną na podstawie skierowania sądu regulują przepisy Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 listopada 2005 r. (Dz.U nr 239 poz z późn. zm.) w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu cywilnym, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art k.p.c. W sprawach o prawa majątkowe wynagrodzenie mediatora wynosi 1% wartości przedmiotu sporu, jednak nie mniej niż 30 zł i nie więcej niż 1000 zł za całość postępowania mediacyjnego ( 2 ust. 1 Rozporządzenia). Zatem wynagrodzenie mediatora nie jest zależne od czasu trwania mediacji, liczby spotkań mediacyjnych, charakteru sporu. Może to prowadzić do sytuacji, kiedy poziom maksymalnego wynagrodzenia mediatora w wysokości 1000 zł będzie rażąco niewspółmierny, jeśli mediacja dotyczy złożonych spraw gospodarczych, gdzie samo zapoznanie się z dokumentacją może zająć mediatorowi wiele godzin, a postępowanie mediacyjne wymagać przeprowadzenia wielu sesji mediacyjnych. Z kolei w drobnych sprawach majątkowych, gdzie wartość sporu jest nie większa niż 1 tys. zł wynagrodzenie mediatora to 30 zł. Przy takich stawkach można się spodziewać, iż mediacją sądową w sprawach majątkowych zajmować się będą mediatorzy o niedostatecznych kwalifikacjach 3,4 4,0... w odrębnej ustawie... w poszczególnych aktach prawnych, np. rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości/ kodeksach postępowania sądowego Sędzia + Prokurator Źródło: badanie ilościowe: sędziowie i prokuratorzy (n=30; mediatorzy (n=87) Wykres 9. Na ile zgadza się Pan/i ze stwierdzeniem: Wynagrodzenia mediatorów w mediacji sądowej są wystarczające 3,10 3,24 Źródło: badanie ilościowe: sędziowie (n=182); prokuratorzy (n=188); mediatorzy (n=473), interesariusze: kuratorzy sądowi, szkoły ponadgimnazjalne, pomoc społeczna, adwokaci (n=1283), Wykres 8 i 9: przedstawiono średnie odpowiedzi na skali 1-5, gdzie 1 oznaczało zdecydowanie się nie zgadzam, a 5 zdecydowanie się zgadzam 3,0 Mediator 2,25 3,4 Sędziowie Prokuratorzy Mediatorzy 34 S t r o n a
35 (lub dostępność do mediatorów gospodarczych będzie niska ze względu na ich małą liczbę), gdyż ci o dużej wiedzy i doświadczeniu będą preferować prowadzenie mediacji pozasądowych. REKOMENDACJA: Rekomenduje się podniesienie zarówno dolnej, jak i górnej granicy wynagrodzenia mediatora w sprawach majątkowych. Warto także umożliwić stronom i mediatorowi ustalenie dodatkowego wynagrodzenia dla mediatora w sprawach wyjątkowo skomplikowanych i o dużej wartości. Przy takim wynagrodzeniu nie można profesjonalnie zajmować się mediacją stwierdza jeden z mediatorów gdyż gdzie indziej trzeba zarobić na kawałek chleba, zatem mediacje traktowane są jedynie jako możliwość dorobienia. Stąd też wśród mediatorów jest wiele osób przypadkowych bez właściwego przygotowania i wiedzy. Wynagrodzenia powinny ulec pilnym modyfikacjom, ponieważ tylko pasjonaci i społecznicy będą zajmować się mediacją z wątpliwym skutkiem. [wpis na blogu badania] W sprawach o prawa majątkowe, w których wartości przedmiotu sporu nie da się ustalić oraz o prawa niemajątkowe, wynagrodzenie mediatora za pierwsze posiedzenie mediacyjne wynosi 60 zł, a za każde następne 25 zł ( 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 listopada 2005 r. Dz.U nr 239 poz. 2018). Również te stawki wynagrodzenia dla mediatorów wydają się być bardzo niskie, aczkolwiek pozytywnie należy ocenić zróżnicowanie wysokości wynagrodzenia w zależności od tego, czy jest to pierwsze, czy też kolejne posiedzenie mediacyjne. Taka regulacja skłania mediatorów do jak najszybszego zakończenia mediacji oraz ma zapobiegać nadużyciom z ich strony co do liczby wyznaczanych spotkań. REKOMENDACJA: Rekomenduje się podniesienie stawek wynagrodzenia mediatora w sprawach o prawa majątkowe, w których wartości przedmiotu sporu nie da się ustalić oraz o prawa niemajątkowe, z zachowaniem zróżnicowanych stawek za pierwsze i kolejne posiedzenia. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu cywilnym określa szczegółowo, jakiego rodzaju wydatki są zwracane mediatorowi (koszty przejazdów, zawiadomienia stron, zużytych materiałów biurowych, wynajmu pomieszczenia niezbędnego do przeprowadzenia posiedzenia mediacyjnego). Wśród mediatorów uczestniczących w badaniu pojawiły się głosy, iż niejednokrotnie muszą oni bardzo długo czekać na zwrot tych kosztów. Zdarzają się również sytuacje, kiedy strony nie chcą dobrowolnie spełnić zaciągniętego przez poddanie się mediacji zobowiązania do zapłaty kosztów mediacji. Z problemem tym borykać się musi mediator. REKOMENDACJA: Optymalne byłoby rozwiązanie polegające na pośrednictwie sądu w przekazaniu mediatorowi kosztów mediacji, tj. opłata za przeprowadzenie mediacji jest pokrywana przez sąd, który egzekwuje tę należność od stron sporu. Wynagrodzenie mediatora w przypadku postępowań karnych reguluje Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 stycznia 2012 r. (Dz. U. Nr 108, poz oraz z 2004 r. Nr 4, poz. 25) zmieniające Rozporządzenie z dnia 18 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i sposobu obliczania wydatków Skarbu Państwa w postępowaniu karnym (Dz.U nr 108 poz. 1026). Stanowi ono, że w skład kosztów postępowania mediacyjnego wchodzą: należność zryczałtowana za przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w wysokości 120 zł oraz ryczałt za doręczenia pism związanych z przeprowadzeniem mediacji w wysokości 20 zł niezależnie od liczby doręczonych pism. Stawki te pozostają niezmienione od 2003 roku i zdaniem zarówno mediatorów, jak i sędziów i prokuratorów, są niewspółmiernie niskie do koniecznych nakładów pracy. Dodatkowo wynagrodzenie pozostaje takie samo niezależnie od liczby spotkań i czasu trwania mediacji. REKOMENDACJA: Rekomenduje się podniesienie wynagrodzenia dla mediatora w sprawach karnych z uwzględnieniem stawek za każde posiedzenie mediacyjne. Brak dostępu do mediatorów w mniejszych ośrodkach miejskich i na wsiach. Kolejnym czynnikiem wpływającym na niską popularność mediacji jest brak dostępu do mediatorów w mniejszych ośrodkach miejskich i na wsiach. Organizacje popularyzujące mediację i zrzeszające mediatorów prowadzą działalność głównie w dużych w miastach, co z jednej strony ogranicza dostęp do informacji dla potencjalnych uczestników z małych miejscowości, a z drugiej dostęp do mediatorów. W konsekwencji poziom świadomości możliwości 35 S t r o n a
36 skorzystania z mediacji w małych miastach i na wsiach pozostaje na bardzo niskim poziomie. Szczególnie problem ten dotyczy mediacji gospodarczych, gdzie często kluczowym czynnikiem sukcesu mediacji jest dobra znajomość przez mediatora nie tylko przepisów prawa, ale też specyfiki działalności przedsiębiorstw, np. rozwiązań technologicznych. Ze względu na małą liczbę spraw, mediatorów gospodarczych w mniejszych miejscowościach albo brak, albo nie mają oni możliwości nabycia doświadczenia w prowadzeniu skomplikowanych spraw gospodarczych. REKOMENDACJA: Popularyzacja mediacji w sprawach gospodarczych w mniejszych miejscowościach mogłaby jednak skłonić strony sporu do korzystania z usług mediatorów z większych ośrodków miejskich. Brak mediatorów ds. gospodarczych na liście mediatorów danego sądu może zostać zniwelowany poprzez popularyzację wśród sędziów zrzeszeń skupiających mediatorów z tej dziedziny. Zbyt krótki czas na przeprowadzenie mediacji. Jako barierę dla popularyzacji mediacji wskazywano, szczególnie w grupie mediatorów, zbyt krótki czas na przeprowadzenie mediacji w połączeniu z mało efektywnym sposobem przekazywania spraw do mediatora. Zdaniem badanych termin 30 dni 11 jest nieadekwatny do niejednorodnych potrzeb w tym zakresie. Występuje duża rozbieżność opinii w tej sprawie wśród mediatorów oraz sędziów i prokuratorów, a także rozbieżność oczekiwań w tym zakresie w zależności od obszaru prawnego. Sędziowie i prokuratorzy relatywnie częściej widzieli potrzebę zmian w przypadku postępowań z zakresu prawa cywilnego, karnego oraz gospodarczego. Z kolei mediatorzy z zakresu prawa rodzinnego, cywilnego i gospodarczego. REKOMENDACJA: Zasadne jest wydłużenie czasu trwania postępowania z 4 tygodni do lub dopuszczenie możliwości stosowania rozwiązań elastycznych w tym zakresie. Wykres 10. Opinie na temat konieczności wydłużenia czasu przeznaczonego na mediację z uwzględnieniem obszaru stosowania mediacji Mediacje w sprawach cywilnych Mediacje w sprawach karnych Mediacje w sprawach gospodarczych Mediacje w sprawach rodzinnych Mediacje w sprawach z zakresu prawa pracy Mediacje w sprawach nieletnich Nie ma potrzeby wydłużania czasu na mediację Nie wiem/ trudno powiedzieć 7% 3% 3% 7% 8% 17% 17% 20% 13% 15% 13% 18% 45% 33% 52% 57% Sędziowie + prokuratorzy Mediatorzy Źródło: opracowanie własne na podstawie CAWI z sędziami, prokuratorami i mediatorami, n= Adwokaci, radcowie prawni, notariusze Problemy w popularyzacji mediacji pojawiające się po stronie środowisk prawniczych takich jak adwokaci, radcowie prawni, notariusze etc. to: Niskie zainteresowanie mediacją wśród pełnomocników. Podczas wywiadów grupowych z udziałem sędziów, prokuratorów i mediatorów wielokrotnie wskazywano na nieprzychylność wobec postępowania mediacyjnego tej grupy interesariuszy. Badanie poświęcone diagnozie postaw radców prawnych wobec mediacji przeprowadzone przez Instytut Prawa i Społeczeństwa 13 pokazało, że blisko połowa radców prawnych uczestniczyła w mediacji w roli pełnomocnika strony. Ale równocześnie prawie 4 na 10 radców prawnych nigdy 11 Art. 23a. 2. k.p.k.: Postępowanie mediacyjne nie powinno trwać dłużej niż miesiąc ( ).Art k.p.c. Kierując strony do mediacji, sąd wyznacza czas jej trwania na okres do miesiąca ( ). 12 Średni czas trwania mediacji to 42 dni. 13 Jan Winczorek, Paweł Maranowski, Mediacja w oczach radców prawnych. Raport z badań, Instytut Prawa i Społeczeństwa, Warszawa S t r o n a
37 nie miało bezpośredniej styczności z mediacją. Ponadto przeprowadzone badanie dostarczyło cennej wiedzy na temat postaw radców prawnych wobec rzeczywistego korzystania z mediacji. 51% radców nigdy lub jedynie w mniejszości spraw proponuje stronom wzięcie udziału w mediacji przed skierowaniem sprawy na drogę sądową (tylko 1 na 10 radców prawnych zawsze poleca mediacje swoim klientom). Dodatkowo 38% z nich zadeklarowało, że na propozycję przekazania sprawy do mediacji reaguje nieprzychylnie, czego efektem jest rezygnacja klientów z postępowania mediacyjnego. Na podstawie wywiadów pogłębionych i literatury można zakładać, że problem ma podobną skalę wśród innych środowisk prawniczych. Jednocześnie na poziomie deklaracji radcowie prawni są pozytywnie nastawieni do mediacji jako alternatywnego sposobu rozwiązywania konfliktów. Wskazywali na użyteczność mediacji dla stron, w tym dodatkowe korzyści, które wykraczają poza rozwiązanie sporu prawnego, m.in. zwiększenie autonomii stron oraz kontrola emocji czy wypracowanie wielopłaszczyznowego porozumienia. Jednakże równocześnie radcowie dostrzegali dysfunkcyjność polskich rozwiązań prawnych w zakresie mediacji. Szczególną uwagę zwracali na trudności w zakresie profesjonalizacji, wynikające głównie z niskiego poziomu wynagrodzenia mediatorów, niekorzystnego nastawienia stron, braku przekonania prawników o skuteczności mediacji, niskiej jakości informacji udzielanych stronom przez sądy oraz skłonności sędziów do traktowania postępowań sądowych jako obszaru swojej władzy dyskrecjonalnej 14. Zmniejszeniu tych trudności będzie sprzyjać wdrożenie wymienionych we wcześniejszych rozdziałach różnorodnych działań ukierunkowanych na zwiększenie popularności mediacji wśród sędziów i społeczeństwa, a także rozwiązanie problemu niskich wynagrodzeń mediatorów. Bariera zaufania między środowiskami prawniczymi a środowiskiem mediatorów. Istnieje duża potrzeba integracji tych środowisk dla wymiany doświadczeń i zbudowania zaufania skutkującego częstszym kierowaniem spraw do mediacji. Zdaniem uczestników wywiadów grupowych sędziów, prokuratorów i mediatorów bariery stojące po stronie radców prawnych i adwokatów są tak silne, że należy zastanowić się, czy ma sens podejmowanie jakichkolwiek działań popularyzujących mediację wśród nich. Lepiej skupić się na przekonywaniu stron sporu do korzystania z mediacji, gdyż ich zdanie jest (a przynajmniej powinno być) decydujące. REKOMENDACJA: Niewątpliwie popularyzacja mediacji wśród adwokatów, radców prawnych, notariuszy jest jednym z większych wyzwań w kontekście prowadzenia działań informacyjnych i promocyjnych, z których nie należy rezygnować. W perspektywie długofalowej konieczne jest wprowadzenie tematyki mediacji na poziom studiów i aplikacji prawniczych, szczególnie z wykorzystaniem zajęć praktycznych i warsztatowych z udziałem mediatorów. Wykres 11. Radcowie prawni aktywność w proponowaniu mediacji klientom Polecam swoim klientom, by spróbowali mediacji zanim pójdą do sądu 29% 22% 22% 17% 10% Zawsze W większości spraw Mniej więcej w połowie spraw W mniejszości spraw Źródło: J. Winczorek, P. Maranowski, Mediacja w oczach radców prawnych. Raport z badań, Instytut Prawa i Społeczeństwa, Warszawa 2014 Brak zachęt finansowych do stosowania mediacji. Badani wskazywali na fakt, że często rozstrzygnięcie sporu w drodze mediacji nie jest w interesie pełnomocników stron. Większe korzyści finansowe mogą osiągnąć Nigdy Pełnomocnicy postrzegają spory prawne jako antagonistyczne, rodzaj gry o sumie zerowej i starają się zajmować w nich pozycje pozwalające klientom na maksymalizację korzyści kosztem drugiej strony. Utrudnia to prawnikom realizowanie roli mediatora oraz występowanie w roli pełnomocnika stron w mediacjach. [J. Winczorek, P. Maranowski, Mediacja w oczach radców prawnych. Raport z badań, Instytut Prawa i Społeczeństwa, Warszawa 2014] 14 J. Winczorek, P. Maranowski, Mediacja w oczach radców prawnych. Raport z badań, Instytut Prawa i Społeczeństwa, Warszawa S t r o n a
38 uczestnicząc w procesie sądowym (im dłuższy, tym korzyści większe). REKOMENDACJA: Sądy, zasądzając opłatę za czynności adwokata lub radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, powinny brać pod uwagę również czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu na etapie poprzedzającym wniesienie pozwu, a także w trakcie postępowania. Obecnie brak jest regulacji wyraźnie wskazującej na możliwość zasądzenia wyższych opłat za czynności pełnomocnika uwzględniających jego zaangażowanie w mediację. Zmiana przepisów miałaby zachęcić adwokatów i radców prawnych do proponowania mediacji i innych pozasądowych metod, jako sposobu rozwiązania sporu, również przed wszczęciem postępowania sądowego. Wdrożenie rekomendacji wymagałoby zmiany Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U nr 163 poz. 1348, ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U nr 163 poz. 1349). Zbyt mały akcent położony na obowiązek informowania klienta o możliwości skorzystania z mediacji. Jeszcze do 1 lipca 2015 roku w Polsce Kodeks Etyki Radcy Prawnego zalecał (ale nie nakazywał) informowanie klienta o możliwości podjęcia próby ugodowej lub skierowania sprawy do mediacji, jeżeli odpowiada to interesowi klienta. W Kodeksie przyjętym przez Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Radców Prawnych w dniu 22 listopada 2014 roku, a obowiązującym od 1 lipca 2015 roku, zapis taki się nie znalazł i w Kodeksie nie poruszono w ogóle kwestii roli radcy prawnego w informowaniu o możliwości podjęcia mediacji i wsparciu stron w osiągnięciu porozumienia bez wszczynania procesu sądowego. Zapisów takich nie umieszczono również w Kodeksie Etyki Zawodowej Notariusza 15. Jedynie w Kodeksie Etyki Adwokackiej wprost mówi się o obowiązku doradzania ugodowego zakończenia sprawy 16. Jak pokazują dane statystyczne dla 28 krajów UE, istnieje związek między obowiązkiem informowania klienta o alternatywnych sposobach rozwiązywania sporów a liczbą mediacji. W 20 krajach, łącznie z Polską, nie ma takich przepisów, a w 8 taki obowiązek istnieje, przy czym tylko w jednym (Włochy) niewypełnienie go przez adwokata związane jest z sankcjami. Wśród krajów, w których taki obowiązek istnieje realizuje się większą liczbę mediacji (Niemcy, Holandia, Anglia, Włochy). We Włoszech prawnik ma obowiązek w formie pisemnej poinformować klienta nie tylko o możliwości korzystania z mediacji, ale również podać szczegóły dotyczące wszelkich ulg podatkowych i innych korzyści finansowych wynikających ze skorzystania z tego narzędzia. Klient ma prawo rozwiązać umowę z prawnikiem w sytuacji, kiedy ten nie dostarczył mu tych informacji. Jak podkreślono w publikacji Rebooting the Mediation Directive ( ) takie rozwiązanie znacząco podniosło świadomość znaczenia mediacji w środowiskach prawniczych. REKOMENDACJA: Rekomenduje się zmiany w odpowiednich kodeksach etyki zawodowej, nakładające na profesjonalnych pełnomocników obowiązek informowania klienta o możliwości skorzystania z mediacji wraz z przedstawieniem szacunkowego zestawienia kosztów postępowania mediacyjnego oraz sądowego Inne grupy zawodowe Bariery w popularyzacji mediacji wskazywane przez inne grupy zawodowe to: Zbyt niskie zaangażowanie w propagowanie mediacji wśród osób, które stają się pierwszym ogniwem w sytuacji wystąpienia konfliktu. Do takich osób należy zaliczyć: policjantów, kuratorów sądowych, pracowników instytucji pomocy społecznej, pracowników poradni psychologiczno-pedagogicznych i rodzinnych, nauczycieli, pedagogów szkolnych, księży oraz psychologów. Do zadań wskazanych osób powinno należeć propagowanie mediacji, w tym wskazywanie konkretnych rzetelnych źródeł informacji na temat mediacji. Nie oczekuje się, aby 15 Uchwała nr 19/97 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 roku (ze zm.) w sprawie Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza 16 Kodeks etyki adwokackiej uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką 10 października 1998 r. (uchwała nr 2/XVIII/98) ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Naczelnej Rady Adwokackiej nr 32/2005 z 19 listopada 2005 r. oraz uchwałami Naczelnej Rady Adwokackiej nr 33/ /2011 z dnia 19 listopada 2011 r. Zapis brzmi: Adwokat ma obowiązek dążyć do rozstrzygnięć pozwalających zaoszczędzić klientowi kosztów oraz doradzać ugodowe zakończenie sprawy, gdy jest to uzasadnione interesem klienta. Kodeksu etyki adwokackiej). 38 S t r o n a
39 wszystkie te grupy posiadały specjalistyczną wiedzę i doradzały potencjalnym odbiorcom, ale jedynie były pośrednikiem informacji. Wówczas część spraw mogłaby zostać skierowana do mediacji już na poziomie policji czy innych osób reprezentujących pierwsze ogniwo kontaktu. Obecnie duża część przedstawicieli tych podmiotów i zawodów nie wie na czym dokładnie polega mediacja, ale - jak pokazują wyniki badania ilościowego i wywiadów jakościowych w tych grupach postrzegają oni mediację jako skuteczną alternatywę wobec procesu sądowego w rozwiązywaniu konfliktów. Należy podkreślić potencjał tkwiący w tych grupach jako pierwszych ogniwach kontaktu w przypadku wystąpienia konfliktów, szczególnie w obszarze prawa rodzinnego, ds. nieletnich oraz karnego. REKOMENDACJA: Należy wykorzystać pozytywne nastawienie różnych grup zawodowych na temat mediacji i wdrożyć działania, przede wszystkim promocyjne, informacyjne i szkoleniowe, które przyczynią się do popularyzacji stosowania mediacji. Warto zatem skierować do tych grup szkolenia, zapraszać do udziału w wydarzeniach związanych z Tygodniem Mediacji, uwzględniać przy dystrybucji ulotek, plakatów i innych materiałów. Policja problem niespójnej informacji. Mediatorzy w sprawach karnych wskazywali na fakt, że często policjanci (i prokuratorzy) nie posiadają wiedzy na temat kwalifikowalności spraw do mediacji. Badanie pokazało, że rzeczywiście wiedza na temat mediacji w sprawach karnych jest niejednolita. Jak pokreślił przedstawiciel Policji podczas wywiadu, ta sama sprawa wg jednego prokuratora nadaje się do skierowania przez Policję do mediacji, a wg innego nie. Jeśli już dochodzi do sytuacji, że policjanci kierują sprawę do mediacji, to opierają to o indywidualne kontakty (konsultacje) z danym prokuratorem. Wniosek ten potwierdza dużą wagę działań szkoleniowych i informacyjno-promocyjnych prowadzonych wśród prokuratorów i potrzebę ich rozpowszechniania. Policja problem braku wykonalności ugód. Problemem, który zasygnalizował przedstawiciel Policji podczas wywiadu, jest brak narzędzi, które by umożliwiały egzekwowanie zapisów ugody w sytuacji, kiedy dochodzi do niej zanim sprawa zostanie skierowana do prokuratora lub sądu (wiele spraw mogłoby kończyć się dzięki skierowaniu przez Policję do mediacji bez angażowania sądów i prokuratur, na etapie dochodzenia). W sytuacji, kiedy jedna ze stron przestaje wypełniać warunki ugody, nie ma prawnej możliwości ich egzekwowania, gdyż ugoda taka nie ma mocy prawnej. REKOMENDACJA: Wprowadzenie możliwości zawieszenia postępowania wyjaśniającego na czas zrealizowania ugody mogłoby wpłynąć pozytywnie na wypełnienie zapisów ugody. Policja problem pokrywania kosztów mediacji. Przepisy k.p.k. wskazują, że koszty mediacji w sprawach karnych pokrywa Skarb Państwa (art pkt 8 k.p.k. oraz art k.p.k.). Organ, który kieruje sprawę do mediacji, obowiązany jest aby je pokryć (art. 618 k.p.k. i 619 k.p.k.). REKOMENDACJA: Wprowadzenie do budżetu Policji ze środków budżetu państwa puli środków przeznaczonych na postępowanie mediacyjne (np. szacowanie wielkości środków na podstawie danych statystycznych dot. liczby spraw skierowanych do mediacji w poprzednim roku) mogłoby zniwelować tę barierę. Policja problem niskiej wiedzy o mediacji. Duża liczba spraw, w których prowadzi się postępowanie, zostaje umorzona, ponieważ nie stwierdzono przestępstwa albo stopień społecznej szkodliwości czynu w ocenie Policji lub prokuratury był znikomy. Zazwyczaj decyzja o umorzeniu jest trafna, aczkolwiek często pozostawia strony konfliktu w trudnej sytuacji, bez oczekiwanej przez nie pomocy w rozwiązaniu problemu. Dlatego wiedza o mediacji w sprawach karnych i cywilnych, w tym rodzinnych jest policjantom niezbędna. Dzięki niej będą w stanie rozróżniać sprawy, które bardziej stanowią konflikt niż przestępstwo i będą mogli takie sprawy kierować do mediacji. W świetle tego, iż policjanci nie znają możliwości, jakie daje stronom konfliktu mediacja 17, nie są w stanie w codziennej pracy kierować sprawy do mediacji, czy choćby udzielać stronom konfliktu odpowiedniej informacji. REKOMENDACJA: Warto realizować wśród policjantów szkolenia (uwzględniające pracę na konkretnych przykładach i dobrych praktykach), organizować spotkania z praktykami mediacji (mediatorzy, sędziowie i prokuratorzy), rozpowszechniać materiały informacyjne i promocyjne (takie 17 Na podstawie danych: Możliwości stosowania mediacji na etapie postępowania przygotowawczego przez policję. Opinia prawna, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Analizy, Raporty, Ekspertyzy 2/ S t r o n a
40 jak ulotki, informatory, podręczniki), a także zapraszać do aktywnego udziału w organizowaniu Tygodnia Mediacji Strony sporu Jako bariery dla popularyzacji mediacji wynikające z postaw stron sporu wskazać można: Oczekiwania wobec wymiaru sprawiedliwości i niechęć do samodzielnego decydowania o sposobie rozstrzygnięcia konfliktu. Za niechęć Polaków do uczestnictwa w mediacji częściowo odpowiada brak gotowości do wzięcia odpowiedzialności za konflikt, w którym uczestniczą. Polacy preferują podejmowanie decyzji rozstrzygającej przez zewnętrzną instancję, stąd tak wielka liczba spraw kierowanych do sądów oraz mała liczba mediacji, zarówno sądowych, jak i pozasądowych. Ponadto badani mediatorzy i sędziowie wskazywali na fakt, że uczestnictwo w mediacji postrzegane jest często przez strony jako przyznanie się do współodpowiedzialności za zaistniały konflikt. Potencjalni uczestnicy mediacji oczekują od mediatora zaproponowania konkretnych sposobów rozwiązania konfliktu. Pokazuje to, że postępowanie mediacyjne postrzegane jest jako nieformalna droga sądowa, na której rozstrzygnięcie zostanie wypracowane za uczestników. REKOMENDACJA: Działania informacyjno-promocyjne podejmowane zarówno wobec ogółu społeczeństwa, jak też wobec stron konfliktu powinny jasno formułować, jaką rolę pełni mediator, a jakie zadania i wyzwania będą musiały podjąć strony konfliktu podczas mediacji. W przekazie medialnym należy wskazywać na korzyści wynikające z mediacji, ale nie należy budować wizerunku mediacji jako narzędzia do łatwego rozwiązywania problemów. Rozmówcy oceniający poszczególne kampanie informacyjno-promocyjne realizowane w Polsce w ostatnich latach wskazywali na często zbyt optymistyczne hasła przewodnie, jak np. Mediacja: to nic nie kosztuje, czy Mediacja czyni cuda. Sprawa formułowania przekazu, który może być zachęcający, ale nie do końca prawdziwy, wymaga przemyślenia, gdyż jego skuteczność w dłuższym okresie może być ograniczona. Niewystarczające narzędzia skłaniające strony do rozważenia możliwości przystąpienia do mediacji. Poza barierą związaną z niską wiedzą o mediacji i niewielką świadomością społeczną w zakresie możliwości rozwiązania sporu na drodze polubownej, można wskazać kilka czynników zewnętrznych, które nie zachęcają stron do tego, aby rzetelnie zastanowiły się nad podjęciem mediacji. Są to: brak poinformowania przez sędziego o takiej możliwości lub przekazanie przez niego informacji niekompletnej, niejasnej lub po prostu niezachęcającej, negatywne nastawienie pełnomocników stron do mediacji oraz brak łatwego dostępu do informacji o mediacji. Biorąc to wszystko pod uwagę warto rozważyć wprowadzenie narzędzia, które skłoniłoby strony i ich pełnomocników do weryfikacji, czy mediacja w danej sprawie ma szansę powodzenia, co niewątpliwie wpłynęłoby na zwiększenie ich wiedzy o alternatywnych wobec sądowego sposobach rozwiązania sporu. REKOMENDACJA: Wskazane jest wprowadzenie obowiązku informowania sądu przez powoda w pozwie o tym, czy przed skierowaniem sprawy do sądu podjęto próbę polubownego załatwienia sporu. Wymagać to będzie uzupełnienia katalogu warunków formalnych pisma wszczynającego postępowanie o obowiązek wyjaśnienia, czy strony podjęły próbę mediacji lub skorzystały z innego pozasądowego sposobu rozwiązania sporu, a także uzasadnienia przyczyn, które przemawiały przeciwko takiemu rozwiązaniu. Badacz: Gdyby rozważał Pan skorzystanie z mediacji w sytuacji konfliktu to jakie byłyby Pana oczekiwania wobec mediatora? Mieszkaniec: Mediator musi być konkretny taki, który będzie umiał zaproponować rozwiązanie, a nawet kilka rozwiązań by strony mogły sobie wybrać.[wywiad grupowy z przedstawicielami społeczeństwa/mieszkańcami] Niewystarczające zachęty dla stron o charakterze ekonomicznym i podatkowym. Aktualnie w polskim ustawodawstwie brakuje wystarczających ekonomicznych i podatkowych zachęt do skorzystania z mediacji. Takie zachęty stosowane są już w niektórych krajach UE, na 40 S t r o n a
Diagnoza stanu stosowania mediacji oraz przyczyn zbyt niskiej w stosunku do oczekiwanej popularności mediacji
RAPORT METODOLOGICZNY Diagnoza stanu stosowania mediacji oraz przyczyn zbyt niskiej w stosunku do oczekiwanej popularności mediacji Obszar 1 - Rozpoznanie potrzeb szkoleniowych sędziów, prokuratorów i