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Timestamp: 2017-06-28 00:31:24
Document Index: 77236317

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'EuG', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 8', 'EuG', 'EuG', 'Art. 8', 'Art. 13', 'BGE', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 21', 'Art. 15', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'EuG', 'BGE', 'Art. 15', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

113 Ia 11. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 28. Januar 1987 i.S. M. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 4 Cst.; consultation du dossier. 1. Consultation du dossier selon le droit cantonal et l'art. 4 Cst.; pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 2). 2. L'art. 4 Cst. garantit également le droit de consulter le dossier en dehors d'une procédure pendante, pour autant que le requérant fasse valoir un intérêt digne de protection et qu'aucun intérêt public ou privé n'exige le maintien du secret (consid. 4a). 3. Dans le cas d'espèce, la pesée des intérêts aboutit à constater que le recourant a un intérêt prépondérant et digne de protection à pouvoir consulter, dans les dossiers de la police, les inscriptions qui le concernent personnellement. Cet intérêt résulte non seulement du droit à être informé, mais aussi du rapport étroit existant entre les inscriptions opérées et l'exercice de la liberté personnelle, ainsi que de la nécessité de pouvoir demander, au besoin, la rectification de ces inscriptions. La tâche supplémentaire que l'exercice de ce droit représente pour l'administration et l'intérêt public au maintien du secret des informations de la police ne justifient pas le refus de la consultation demandée (consid. 4b-4e). Faits à partir de page 2
In der Folge ersuchte M. um Einsicht in die ihn betreffende Personalakte oder um Zustellung einer Kopie. Der Kommandant der Kantonspolizei wies dieses Gesuch ab. Auf Beschwerde hin bestätigte der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Entscheid vom 16. April 1986, dass M. keinen Anspruch auf Akteneinsicht habe. Zur Begründung seines Entscheides führte der Regierungsrat aus, nach kantonalem Verfahrensrecht komme M. kein Anspruch auf Akteneinsicht zu. Ein solcher könne im vorliegenden Fall auch nicht aus Art. 4 BV abgeleitet werden. M. habe kein schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme, weil kein Verfahren bevorstehe und die Unkorrektheit des Registereintrages nicht dargetan sei. Die Akteneinsicht sei auch deshalb zu verweigern, BGE 113 Ia 1 S. 3weil sie die Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe durch die Verwaltung in einer nicht verantwortbaren Weise beeinträchtigen würde.
3. Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid aus, angesichts des Umstandes, dass der Beschwerdeführer nach seiner Identifizierung ohne weitere Folgen und ohne Verdacht entlassen worden ist, sei das Verfahren abgeschlossen, so dass weder die Bestimmungen der Strafprozessordnung über die Akteneinsicht noch diejenigen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zum rechtlichen Gehör zur Anwendung kämen. Gegen diese Sicht liesse sich allenfalls einwenden, dass die polizeiliche Personenkontrolle gerade mit dem Registereintrag ihren Abschluss fand, in welchen der Beschwerdeführer unmittelbar danach Einsicht verlangte; es ist auch zu beachten, dass der Polizeirapport vom 20. Mai 1984 erst einige Zeit nach der am 4. Mai 1984 durchgeführten Polizeikontrolle erstellt worden ist. Wie es sich damit verhält, braucht indessen BGE 113 Ia 1 S. 4im vorliegenden Fall nicht näher geprüft zu werden, da der Beschwerdeführer nicht oder zumindest nicht in genügender Weise geltend macht, er habe sein Gesuch um Akteneinsicht in einem laufenden Verfahren gestellt und das kantonale Verfahrensrecht sei in dieser Hinsicht willkürlich angewendet worden. Es ist daher im folgenden ausschliesslich aufgrund von Art. 4 BV zu untersuchen, ob dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf Einsicht in den Registereintrag zusteht.
4. a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird aus Art. 4 BV direkt ein Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen Gehörs abgeleitet (vgl. BGE 110 Ia 85 E. 3b; BGE 100 Ia 10). Dieser verfassungsmässige Anspruch gilt nicht nur in einem hängigen Verfahren, sondern darüber hinaus auch ausserhalb eines formellen Verfahrens. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Bürger etwa die Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser verfassungsrechtliche Anspruch - im Gegensatz zu demjenigen eines Beteiligten auf Einsicht in die Akten eines hängigen Verfahrens - davon abhängig, dass der Rechtssuchende ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann (BGE 95 I 108; BGE 112 Ia 100 E. 5b; BGE 110 Ia 85 E. 4a; unveröffentlichtes Urteil i.S. Jobin vom 22. Oktober 1982, E. 2b). Ein solcher Anspruch kann ausnahmsweise auch einem am abgeschlossenen Verfahren nicht beteiligten Dritten zukommen (BGE 95 I 108; BGE 110 Ia 85 E. 4a). Unabhängig von einem abgeschlossenen oder bevorstehenden Verfahren ergibt sich aus Art. 4 BV ein Anspruch auf Akteneinsicht für den unmittelbar Betroffenen grundsätzlich auch ausserhalb jeglichen Verfahrens. Das Akteneinsichtsrecht findet indessen seine Grenzen am öffentlichen Interesse des Staates oder an berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (BGE 95 I 109; BGE 112 Ia 100 E. 5b; BGE 110 Ia 85 E. 4a; BGE 103 Ia 492 f.). Öffentliche Geheimhaltungsinteressen können etwa bei Fragen der Landesverteidigung oder der Staatssicherheit vorliegen (BGE 100 Ia 102 E. 5b); dem Akteneinsichtsrecht können ferner berechtigte Geheimhaltungsinteressen von Dritten vorgehen, beispielsweise soweit Familienangehörige, Auskunftspersonen oder Geschäftsgeheimnisse betroffen sind (BGE 112 Ia 102 E. 6; BGE 103 Ia 493; BGE 100 Ia 102 E. 5b; BGE 95 I 109 E. 4, 445 f.); schliesslich hat die Rechtsprechung auch eine Verweigerung der Akteneinsicht des Betroffenen selber nicht ausgeschlossen, soweit Krankengeschichten oder ärztliche und psychiatrische Gutachten in Frage stehen (BGE 100 Ia 102 E. 5b). Die einander entgegenstehenden Interessen BGE 113 Ia 1 S. 5an der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf der andern Seite sind im Einzelfall sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 110 Ia 86 E. 4b, mit Hinweisen). Für diese Interessenabwägung zieht das Bundesgericht bisweilen die Akten, in die Einsicht verlangt wird, bei (BGE 95 I 109 E. 2b; BGE 112 Ia 102); im vorliegenden Fall erweist sich der Beizug des streitigen Registereintrages nicht als notwendig.
bb) Die Einsicht in den streitigen Registereintrag hat darüber hinaus einen engen Bezug zu den verfassungsmässigen Rechten, insbesondere zum ungeschriebenen Grundrecht der persönlichen Freiheit. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schützt die persönliche Freiheit als zentrales Freiheitsrecht nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber BGE 113 Ia 1 S. 6hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (BGE 112 Ia 100 E. 5b; BGE 111 Ia 345 E. b; BGE 109 Ia 279, mit Hinweisen); es umfasst auch "le droit d'apprécier une situation et de se déterminer en conséquence" (BGE 106 Ia 280 E. 3b; BGE 111 Ia 232 E. 3a, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass nicht jeder beliebige Eingriff in das Recht der Persönlichkeit die Berufung auf ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht rechtfertige; namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könne (BGE 112 Ia 100 E. 5b; BGE 111 Ia 345 E. b; BGE 108 Ia 61; BGE 107 Ia 56, mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hat entschieden, dass die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten wie das Fotografieren des Gesichts und die Abnahme von Fingerabdrücken einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstelle (BGE 109 Ia 155 E. 6a; 107 Ia 145 E. 5a, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hatte indessen bisher nicht dazu Stellung zu nehmen, ob auch das Aufbewahren von erkennungsdienstlichen Daten einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstelle, da deren Vernichtung in den zu beurteilenden Fällen sichergestellt war (BGE 109 Ia 157 E. 6b; BGE 107 Ia 145 E. 5a). Auch im vorliegenden Fall braucht mangels einer entsprechenden Rüge nicht geprüft zu werden, ob das Aufbewahren der anlässlich der Personenkontrolle registrierten Daten in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers eingreift und vor der Verfassung standhält (vgl. zu dieser Frage SCHREPFER, a.a.O., S. 70; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1985, S. 24 Fn. 90). Gerade der vorliegende Fall zeigt indessen den engen Bezug der Registrierung zum Grundrecht der persönlichen Freiheit: Soweit der Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass er an einem Ort kontrolliert worden ist, an dem sich angeblich häufig Homosexuelle aufhalten sollen, allenfalls mit dem Kreis von Homosexuellen in Verbindung gebracht werden sollte, kann der Registereintrag für ihn von nicht geringer Tragweite sein und ihn aus diesem Grunde allenfalls davon abhalten, sich völlig frei zu bewegen. Diesen Gedanken hat denn auch das Bundesverfassungsgericht in seinem sog. Zensus-Urteil angesichts der modernen Datenbearbeitungsmöglichkeiten unterstrichen (BVerfGE 65 Nr. 1 S. 41 ff. E. 1a = EuGRZ 1983 S. 577 ff., insbesondere S. 588). Über die persönliche Freiheit hinaus zeigt sich, dass die Speicherung von BGE 113 Ia 1 S. 7Daten auch einen Bezug zu Art. 8 EMRK hat. Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat zum Ausdruck gebracht, dass die geheime Erhebung und Speicherung von personenbezogenen Daten einen Eingriff in das durch Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantierte Recht darstellen kann (Bericht i.S. Leander c. Schweden vom 17. Mai 1985, Ziff. 53 ff.; Entscheid i.S. X. c. Grossbritannien vom 6. Oktober 1982 betreffend britische Volkszählung, DR 30, 239/241 = EuGRZ 1983 S. 410; vgl. ferner Bericht der Kommission i.S. Mc Veigh et al. c. Grossbritannien vom 18. März 1981, DR 25, 15/60, Ziff. 226 ff. = EuGRZ 1983 S. 430 f.; vgl. auch den Überblick bei STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK, Basel/Frankfurt 1986, S. 239 ff.; SCHREPFER, a.a.O., S. 52 ff.). Kein Zusammenhang besteht zwischen der hier streitigen Registrierung und der Wahrnehmung anderer Grundrechte oder politischer Rechte (vgl. hierzu SCHWEIZER, a.a.O., S. 42 f.; SCHREPFER, a.a.O., S. 100 ff. und 106 ff.).
Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, ob das kantonale Recht ein Verfahren zur Korrektur von Registereinträgen kennt; in der Vernehmlassung zur vorliegenden Beschwerde wird hierzu nichts ausgeführt. Es liesse sich fragen, ob von Verfassungs wegen eine Möglichkeit einzuräumen ist, Registereinträge berichtigen oder allenfalls löschen zu lassen, oder ob sich ein solcher Anspruch aus Art. 13 EMRK ergebe (vgl. BGE 109 Ia 299 f.; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte i.S. Leander c. Schweden vom 17. Mai 1985, Ziff. 88 ff. und BGE 113 Ia 1 S. 8Auffassung der Minderheit). Die Frage braucht mangels einer entsprechenden Rüge nicht näher geprüft zu werden. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass gesetzliche Grundlagen zum Datenschutz, wie sie sowohl auf Bundesebene als auch in den Kantonen in Vorbereitung sind, ein entsprechendes Verfahren zur Korrektur von personenbezogenen Daten vorsehen (vgl. Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Schutz von Personendaten vom Dezember 1983, Art. 36 f.; Kantonales Muster-Datenschutzgesetz für den öffentlichen Bereich, Art. 24; Richtlinien für die Bearbeitung von Personendaten in der Bundesverwaltung vom 16. März 1981, Ziff. 44 (BBl 1981 I 1298). Unabhängig von solchen Bestimmungen ist dem Beschwerdeführer auf jeden Fall einzuräumen, dass die Absicht, allenfalls ein entsprechendes Berichtigungs- oder Löschungsverfahren anzustrengen, einem schutzwürdigen Interesse entspricht. Hierfür ist aber Voraussetzung, dass vorerst tatsächlich Einsicht gewährt wird (vgl. PAUL-HENRI STEINAUER, Le droit d'accès, in: Informatique et protection de la personnalité, Freiburg 1981, S. 82 und 99 f.). Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann vom Beschwerdeführer vor Einsichtgewährung in das streitige Register nicht verlangt werden, dass dieser glaubhaft macht, der Registereintrag sei falsch. Demnach ergibt sich auch unter diesem Gesichtswinkel, dass der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Einsicht hat.
bb) Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, ein uneingeschränktes Einsichtsrecht würde die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Verwaltung in einer nicht verantwortbaren Weise beeinträchtigen; mit der Verweigerung der Akteneinsicht werde eine potentielle Behinderung der Erfüllung der polizeilichen Aufgaben abgewehrt, was im öffentlichen Interesse liege. Worin diese Beeinträchtigung im einzelnen liegen soll, führt der Regierungsrat BGE 113 Ia 1 S. 9indessen nicht näher aus. Soweit sie lediglich in einem gewissen Mehraufwand der Verwaltung begründet sein sollte, kommt dem Einwand kaum Bedeutung zu; die Gewährung der Einsicht am Ort der Verwaltung oder die Herstellung einer entsprechenden Kopie stellt im vorliegenden Fall keinen wesentlichen Aufwand dar. Darüber hinaus fragt sich allgemein, inwiefern der mit der Akteneinsicht verbundene Verwaltungsaufwand überhaupt von Bedeutung sein kann (vgl. SCHREPFER, a.a.O., S. 174). In dieser Hinsicht gilt es zum einen zu beachten, dass dem Aufwand bei der Form der Gewährung von Akteneinsicht Rechnung getragen werden darf (vgl. BGE 108 Ia 7 E. b und c). Zum andern sehen in Kraft oder in Vorbereitung stehende Regelungen zum Datenschutz in der einen oder andern Form Ansprüche auf Akteneinsicht vor und erachten demnach den Verwaltungsaufwand angesichts der auf dem Spiele stehenden Interessen als nicht übermässig (vgl. Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Schutz von Personendaten vom Dezember 1983, Art. 31 und 32; Kantonales Muster-Datenschutzgesetz für den öffentlichen Bereich, Art. 21 und 22; Richtlinien für die Bearbeitung von Personendaten in der Bundesverwaltung vom 16. März 1981 (BBl 1981 I 1298), Ziff. 43; vgl. ferner Verordnung des Bundesrates über den Erkennungsdienst der Bundesanwaltschaft vom 1. Dezember 1986 (AS 1986 S. 2346), Art. 15 und 16). Bei dieser Sachlage kommt dem Einwand des Regierungsrates keine entscheidende Bedeutung zu.
cc) Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltungstätigkeit grundsätzlich nicht öffentlich. Verwaltungsinterne Akten wie Auskünfte und Notizen, Mitberichte und schriftliche Mitteilungen und ähnliches mehr fallen nicht unter das Akteneinsichtsrecht nach Art. 4 BV (BGE 108 Ia 7 E. b; BGE 104 Ia 70 E. 3b; 103 Ia 492 E. 8; BGE 101 Ia 311 E. a; BGE 100 Ia 103 E. b; BGE 96 I 609 E. b, mit Hinweisen; vgl. aus der Literatur ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 144; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, S. 519; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 384; kritisch THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: Recht, 1984 S. 122; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 247, mit Hinweisen auf die Arbeiten von Rolf Tinner, Klaus Reinhardt und Willy Huber; vgl. ferner BERTIL COTTIER, La publicité des documents administratifs, Diss. Lausanne 1982). Mit dieser Einschränkung des Akteneinsichtsrechts soll verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden BGE 113 Ia 1 S. 10Aktenstücke und die getroffenen, begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird.
d) Die Darstellung der Interessenlage zeigt, dass der Beschwerdeführer ein erhebliches schutzwürdiges Interesse an der Einsicht in den streitigen Registereintrag nachweisen kann. Der Eintrag hat einen engen Bezug zum Grundrecht der persönlichen Freiheit. Das Interesse an der Einsichtnahme ist um so gewichtiger, als der Beschwerdeführer nicht darüber informiert worden ist, in welche Art von Register der Eintrag erfolgt ist und welche Stellen für wie lange Zeit dazu Zugang haben. Mit zunehmender Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeit des Registereintrages wächst aber auch die Betroffenheit in den persönlichen Verhältnissen, und von der BGE 113 Ia 1 S. 11Dauer der Aufrechterhaltung hängt das "Festschreiben" einer Person ab (vgl. das sog. Zensus-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 65 Nr. 1 S. 44 ff. E. 2 = EuGRZ 1983 S. 577 ff., insbes. S. 589; SCHREPFER, a.a.O., S. 76; vgl. ferner BGE 106 Ia 36 E. b). Die entgegenstehenden Interessen sind demgegenüber nicht genügend gewichtig, um im vorliegenden Fall die Einsicht zu verweigern. Der Einsichtnahme stehen keine privaten und keine öffentlichen Interessen entgegen. Die Polizei kann keine Geheimhaltung in Anspruch nehmen, welche grundsätzlich weiter ginge als diejenige der allgemeinen Verwaltung (vgl. Verordnung des Bundesrates über den Erkennungsdienst der Bundesanwaltschaft vom 1. Dezember 1986 (AS 1986 S. 2346), Art. 15 ff.); wie das Bundesgericht in anderem Zusammenhang festgestellt hat, können sich Polizeiorgane grundsätzlich keinen Freiraum verschaffen, der jeglicher Rechtskontrolle und Aufsicht entzogen ist (ZBl 82/1981 S. 39). Die Möglichkeit der Akteneinsicht als solche vermag die Tätigkeit der Verwaltung nicht in relevanter Weise zu beeinträchtigen; die Polizei hat vielmehr darauf zu achten, dass sie keine unnötigen und keine unkorrekten Personendaten aufbewahrt (vgl. BGE 109 Ia 299 oben). Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der vorliegende Fall sich nicht mit jenen Urteilen des Bundesgerichts vergleichen lässt, in denen die Einsicht in amtliche Register in Frage stand (BGE 111 II 48 betreffend Grundbuchregister, BGE 107 Ia 234 betreffend Steuerregister).
100 IA 102 suite... ,
103 IA 492,
111 IA 345,
109 IA 299,
108 IA 7,
111 IA 166,
108 IA 6,
108 IA 61,
107 IA 56,
112 IA 161,
104 IA 70,
111 II 48,
107 IA 234