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Timestamp: 2019-07-19 10:52:58+00:00
Document Index: 121182887

Matched Legal Cases: ['art. 184', 'art. 184', 'art. 184', 'art. 230', 'art. 230', 'art. 183', 'art. 183', 'art. 12', 'art. 184', 'art. 184', 'art. 183', 'art. 1', 'art. 184', 'art. 184', 'art. 4', 'art. 4']

Commento a cura dell'Avv. Samantha Di Mauro , Morri Rossetti e Associati
1.- I rifiuti da demolizione e costruzione di strade.
2.- L'annosa questione della natura del fresato d'asfalto.
Il tema della natura dei residui da demolizione del manto stradale è stato più volte trattato dalla giurisprudenza amministrativa (ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 ottobre 2014, n. 4978; id., Sez. IV, 21 maggio 2013, n. 4151), con particolare riferimento al c.d. "fresato d'asfalto", materiale solido di risulta dell'attività di scarica del manto stradale mediante fresatura a freddo, costituito da bitume ed inerti, che può essere recuperato per la: produzione conglomerato bituminoso "vergine" a caldo e a freddo; realizzazione di rilevati e sottofondi stradali, all'esito del test di cessione sul rifiuto; produzione di materiale per costruzioni stradali e piazzali industriali mediante selezione preventiva (macinazione, vagliatura, separazione delle frazioni indesiderate, eventuale miscelazione con materia inerte vergine) con eluato conforme al test di cessione (All.1, punto 7.6 e ss. del D.M. del 5 febbraio 1998).
In dette occasioni, la giurisprudenza amministrativa si è espressa, affermando il principio per il quale è astrattamente possibile qualificare il fresato d'asfalto come sottoprodotto, sussistendo le condizioni prescritte dall'art. 184-bis, del T.U.A., in difetto delle quali questo andrà qualificato come rifiuto, alla stregua di quanto espressamente previsto dall'All. 1 al D.M. del 5 febbraio 1998 e dal Codice Europeo dei Rifiuto 17.03.02.
Come è stato infatti osservato, il fresato d'asfalto, pur essendo contemplato dal Codice Europeo dei Rifiut (CER), può essere trattato alla stregua di un sottoprodotto quando venga inserito in un ciclo produttivo e venga utilizzato senza nessun trattamento in un impianto che ne preveda l'utilizzo nello stesso ciclo di produzione, senza operazioni di stoccaggio a tempo indefinito (Cons. St., Sez. IV, 21 maggio 2013, n. 4151).
In particolare, nel caso sotteso alla pronuncia da ultimo citata, il giudice amministrativo, condividendo il giudizio del Collegio di prime cure (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 agosto 2012, n. 2182), ha affermato che l'impiego del fresato d'asfalto in un impianto di produzione di asfalto e calcestruzzo, senza nessun previo trattamento e in quantità proporzionale al fabbisogno giornaliero dello stesso impianto di betonaggio, integra l'utilizzo di un sottoprodotto e non l'attività di recupero di un rifiuto, che presupporrebbe l'esistenza di un centro di stoccaggio.
Nello specifico la sopracitata giurisprudenza ha ritenuto che: "fermo restando che la qualifica del fresato d'asfalto rimane quella di "rifiuto" - e pertanto che ai fini dello smaltimento esso è soggetto a tutte le norme che valgono per la categoria dei rifiuti (nella specie non pericolosi) –" deve ritenersi "che lo stesso materiale possa essere nondimeno qualificato sottoprodotto anziché rifiuto se lo stesso è inserito in un ciclo produttivo, ossia se viene utilizzato senza nessun trattamento diverso dalla normale pratica industriale (di fatto vengono effettuate solo operazioni di cernita e di selezione, che non possono essere, tuttavia, considerate operazioni di trasformazione preliminare cfr. Cass. Pen. N. 41839 del 7/1172008) in un impianto che ne preveda l'impiego nello stesso ciclo di produzione, e precisamente per il reimpiego del materiale come componente del prodotto finale trattato nell'ambito dello stesso impianto.
L'impianto che utilizza il fresato come "sottoprodotto" non deve quindi, perché il materiale conservi la natura di sottoprodotto, stoccare quantitativi d'esso che eccedono rispetto al fabbisogno del proprio ciclo produttivo, perché la giacenza del materiale in attesa di un futuro reimpiego (nella stessa sede o altrove) integra la fase dello stoccaggio e pone il problema della permanenza del rifiuto, che invece va esclusa per quella limitata provvista di materiale che rientra quantitativamente nel normale processo di lavorazione dell'impianto (cfr. Cass. n. 35235 del 12.09.2008)". In definitiva il fresato d'asfalto è dunque impiegato come sottoprodotto se "conferito in quantità tale da poter essere trattato e smaltito all'interno del ciclo produttivo per soddisfare l'operatività giornaliera e continua dell'impianto e non in funzione di centro di stoccaggio a tempo indefinito di tale materiale (ciò che renderebbe l'impianto, a tutti gli effetti, una discarica, e comunque lo renderebbe strumentale a quest'ultima).
Pertanto, il "fatto che il materiale fresato rimanga nel luogo di produzione, nelle vicinanze od in altro luogo non costituisce di per sé elemento univoco per qualificarlo come rifiuto dovendo ciò desumersi, invece, dalle modalità del deposito, dalla sua durata o da altre circostanze che evidenzino con certezza una situazione di abbandono (nella quale rientra lo stoccaggio del materiale in attesa di un futuro reimpiego); il che non si verifica nel caso in esame, dove il deposito di asfalto fresato verrà consumato (reimpiegato) quotidianamente per la produzione di nuovo asfalto (cfr. Cass. n. 35235 del 12.09.2008).
E tutto ciò non senza chiarire peraltro, con riguardo all'art. 184 bis D.Lgs. 152/2006, che non si tratta di una certezza genericamente riferita "al normale reimpiego" del fresato d'asfalto, quanto di un dato che va dichiarato e indicato nell'autorizzazione e, in quanto tale, imposto come condizione di corretta gestione dell'impianto" (T.A.R. Milano, Sez. II, 10 agosto 2012, n. 2182, cit.).
Si badi bene che, altro indefettibile presupposto per poter escludere che il reimpiego del fresato d'asfalto integri l'attività di gestione di un rifiuto è che detto materiale faccia parte integrante di un processo produttivo che, nel caso dedotto nel giudizio dinnanzi al T.A.R. Milano, è stato considerato sussistente. Nella pronuncia in esame si legge infatti che il fresato d'asfalto "è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza (D.Lgs. 152 comma 1 art. 184 bis) ma il suo impiego: lo scopo per cui si fresa l'asfalto è, infatti, il rifacimento del manto stradale e non la produzione del fresato in quanto tale".
In ultima analisi, non viene dunque smentita la natura di rifiuto del fresato da asfalto, pur non potendosi escludere la possibilità di classificarlo come sottoprodotto. "Nondimeno detto sottoprodotto deve soddisfare, come già detto, specifiche condizioni, rappresentate essenzialmente dal fatto che il nuovo utilizzo del fresato in questione deve essere integrale, avvenire nel corso di un processo di produzione o di utilizzazione senza alcun trattamento diverso dalla normale pratica industriale; e solo in presenza di tali requisiti si può considerare il fresato un sottoprodotto; altrimenti deve essere classificato come un rifiuto speciale"(Cons. St., Sez. IV, 6 ottobre, 2014, n. 4978)".
Tuttavia, alla predetta conclusione si giunge dall'imprescindibile presupposto per cui la fresatura sarebbe una delle fasi di un unico processo produttivo, quello del rifacimento del fondo stradale, e non una mera operazione demolitoria, svolta con un macchinario posizionato sul manto stradale, "scollegato" dall'attività di un impianto produttivo.
3.- Il regime di gestione dei rifiuti derivanti da attività di manutenzione delle infrastrutture stradali.
La disciplina di riferimento della gestione dei rifiuti derivanti dalla attività di manutenzione (ordinaria e straordinaria) delle infrastrutture a rete, nella cui nozione vi rientrano certamente le strade, si rinviene nell'art. 230, T.U.A., per il quale: "il luogo di produzione dei rifiuti derivanti da attività di manutenzione alle infrastrutture, effettuata direttamente dal gestore dell'infrastruttura a rete e degli impianti per l'erogazione di forniture e servizi di interesse pubblico o tramite terzi, può coincidere con la sede del cantiere che gestisce l'attività manutentiva o con la sede locale del gestore della infrastruttura nelle cui competenze rientra il tratto di infrastruttura interessata dai lavori di manutenzione ovvero con il luogo di concentramento dove il materiale tolto d'opera viene trasportato per la successiva valutazione tecnica, finalizzata all'individuazione del materiale effettivamente, direttamente ed oggettivamente riutilizzabile, senza essere sottoposto ad alcun trattamento". I rifiuti derivanti dalla attività di raccolta e pulizia delle infrastrutture autostradali sono raccolti direttamente dal gestore della infrastruttura a rete che provvede alla consegna a gestori del servizio dei rifiuti solidi urbani.
La valutazione tecnica del gestore della infrastruttura deve essere eseguita non oltre sessanta giorni dalla data di ultimazione dei lavori e la documentazione relativa alla valutazione tecnica è conservata, unitamente ai registri di carico e scarico, per cinque anni.
Alla luce della citata disposizione, dunque, dal materiale tolto d'opera verrebbero generati rifiuti solo all'esito della valutazione tecnica, finalizzata all'individuazione del materiale effettivamente, direttamente ed oggettivamente riutilizzabile, senza essere sottoposto ad alcun trattamento.
Viceversa, i rifiuti derivanti da attività di manutenzione alle infrastrutture, che non possono essere oggetto di valutazione tecnica ai fini del loro riutilizzo, si considerano prodotti o presso la sede del cantiere che gestisce l'attività manutentiva o presso la sede locale del gestore della infrastruttura. In dette sedi, pertanto, dovrà essere costituito il loro deposito temporaneo, ai fini della successiva gestione dei rifiuti.
Sull'interpretazione dell'articolo in commento si è espressa più volte la Corte di Cassazione (ex plurimis, Corte di Cassazione, Penale, Sez. III, 15 gennaio 2013, n. 6295), per il cui costante orientamento l'art. 230 T.U.A. stabilirebbe uno speciale regime derogatorio rispetto al principio dell'inamovibilità del deposito temporaneo dei rifiuti di cui all'art. 183 T.U.A., che pone il divieto di creare in un luogo diverso da quello di produzione del rifiuto il suddetto deposito, intendendosi per esso "il raggruppamento dei rifiuti e il deposito preliminare alla raccolta ai fini del trasporto di detti rifiuti in un impianto di trattamento, effettuati, prima della raccolta, nel luogo in cui gli stessi sono prodotti, da intendersi quale l'intera area in cui si svolge l'attività che ha determinato la produzione dei rifiuti" (art. 183, comma 1, lett. bb), D.Lgs. n. 152/2006).
La disposizione in esame, in realtà, equipara "il luogo di concentramento", in cui il materiale tolto d'opera viene trasportato, al luogo di produzione del rifiuto, in quanto, prima dell'effettuazione della valutazione tecnica, finalizzata all'individuazione del materiale effettivamente, direttamente ed oggettivamente riutilizzabile, non si è in presenza di rifiuti e, conseguentemente, il trasporto di detti materiali non è soggetto al relativo regime autorizzatorio.
Tuttavia, perché il materiale proveniente da demolizione stradale non sia considerato immediatamente un rifiuto, se non a seguito di una valutazione tecnica che porti alla decisione di disfarsene, questo non dovrà subire nessun tipo di operazione, ivi compresa la mera attività di frantumazione (Cass. Penale, Sez. III, 23 ottobre 2013, n. 46227).
Trattandosi peraltro, secondo la Suprema Corte, di previsione in deroga alla disciplina ordinaria in tema di rifiuti, grava sul produttore dei rifiuti l'onere della prova in ordine al verificarsi delle condizioni fissate per la liceità del deposito temporaneo (Cass. Penale, Sez. III, 15 gennaio 2013, n. 6295).
4.- Impatto ambientale delle opere stradali e criteri ambientali minimi.
Senza mettere in discussione i vantaggi derivanti dal poter classificare buona parte dei materiali inerti come sottoprodotti, sulla base delle considerazioni che precedono, è bene comunque riflettere anche sull'attività di recupero dei rifiuti inerti.
Nell'ottica di sviluppare nel nostro Paese la green economy e in armonia con i principi di carattere generale, previsti a livello comunitario e nazionale, che ispirano la gestione dei rifiuti, andrebbe certamente limitato lo smaltimento in discarica dei rifiuti inerti, promuovendone il recupero, che comporterebbe indubbi vantaggi, sia per le pubbliche amministrazioni e gli enti locali, che per gli operatori del settore delle infrastrutture.
L'utilizzo dei riciclati aggregati delle opere di costruzione e di manutenzione delle strade limiterebbe infatti l'apertura di nuove cave di inerti naturali e ridurrebbe, sia i costi di gestione degli stessi (essendo più basso quello del recupero rispetto a quello dello smaltimento in discarica), che quelli del materiale impiegato, in quanto i materiali recuperati, a parità di prestazioni, hanno prezzi più vantaggiosi rispetto a quelli naturali.
Al fine di ridurre l'impatto ambientale delle opere e degli interventi manutentivi relativi alle infrastrutture stradali, il Ministero dell'Ambiente sta pertanto elaborando i Criteri Ambientali Minimi (CAM) da osservare per la realizzazione di opere e di interventi stradali, con il supporto dell'Associazione Nazionale Produttori Aggregati Riciclati .
In quest'ottica prende le mosse l'emanando regolamento del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, recante "disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di conglomerato bituminoso ai sensi dell'articolo 184-ter, comma 2 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152", il cui schema è stato sottoposto all'esame della Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato, lo scorso 30 maggio.
L'emanando regolamento verrà adottato dal M.A.T.T.M., in forza dell'articolo 184-ter, comma 2, del T.U.A. ("cessazione della qualifica di rifiuto"), inserito dall'art. 12, comma 1, del D.Lgs. n. 205 del 2010, il quale, ai commi 1 e 2, così recita: "un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un'operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni: a) la sostanza o l'oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici; b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; c) la sostanza o l'oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; d) l'utilizzo della sostanza o dell'oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o sulla salute umana. L'operazione di recupero può consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri elaborati conformemente alle predette condizioni. I criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull'ambiente della sostanza o dell'oggetto".
Lo schema di decreto è finalizzato ad individuare, ai sensi di quanto disposto dall'art. 184- ter del D.Lgs. n. 152 del 2006, i criteri e le condizioni in base alle quali il conglomerato bituminoso, ricavato dalla fresatura o scarifica del manto stradale, cessa di essere qualificato come un rifiuto per essere reintrodotto nel ciclo economico come prodotto, al fine dichiarato di "contribuire al raggiungimento degli obiettivi comunitari in materia di rifiuti", e, in particolare di quelli di cui alla direttiva europea 1999/31/CE. Ciò mediante: la riduzione delle emissioni di CO2; l'istituzione di una "gestione efficace del ciclo dei rifiuti"; la promozione dello sviluppo di un'industria del recupero dei rifiuti "di alta qualità" e "la riduzione del consumo di risorse naturali, attraverso l'utilizzo del fresato di asfalto in sostituzione del conglomerato bituminoso vergine - senza creare rischi o pregiudizi alla salute umana ed all'ambiente e senza danneggiare il paesaggio".
Alla stesura dello schema di atto normativo in parola hanno partecipato i rappresentanti del Ministero della salute, del Ministero dello sviluppo economico, dell'ISS, dell'ISPRA e dell'Enea, convocati presso un apposito tavolo tecnico.
Lo schema di regolamento si compone di 6 articoli e di due allegati, le cui disposizioni sono di seguito riassunte:
- articolo 1 ("Oggetto e ambito di applicazione") che individua l'oggetto del regolamento in esame, specificando che quest'ultimo non trova applicazione nel caso di conglomerato bituminoso qualificato come sottoprodotto ai sensi dell'art. 184-bis del D.Lgs. n. 152 del 2006;
- articolo 2 ("Definizioni") che rimanda alle definizioni di cui all'art. 183 del D.Lgs. n. 152 del 2006, così come integrate dalle ulteriori definizioni recate dall'articolo stesso;
- articolo 3 ("Criteri ai fini della cessazione della qualifica di rifiuto") che rinvia all'Allegato 1, parti A) e B), per l'individuazione dei criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto, specificando altresì che, a tal fine, il conglomerato bituminoso deve rispondere agli standard previsti dalle disposizioni comunitarie;
- articolo 4 ("Dichiarazione di conformità e modalità di detenzione dei campioni") che prevede che i produttori di granulato di conglomerato bituminoso debbano redigere, all'esito del processo di produzione, una dichiarazione di conformità (DDC) sul modello di quella prevista dall'Allegato 2, attestante il rispetto dei criteri di cui all'Allegato 1. Il medesimo articolo prevede, inoltre, che i produttori debbano conservare tale dichiarazione, unitamente ad un campione di granulato di conglomerato bituminoso, ai fini delle successive verifiche sulla sussistenza dei requisiti previsti dal regolamento stesso;
- articolo 5 ("Sistema di gestione ambientale") che prevede disposizioni specifiche per le imprese registrate ai sensi del regolamento CE n. 761/2001 (EMAS) e per le imprese in possesso della certificazione ambientale UNI EN ISO 14001, rilasciata da un organismo accreditato;
- articolo 6 ("Norme transitorie e finali") che prevede la procedura di adeguamento alla nuova disciplina per i produttori, stabilendo altresì che, nelle more, si applicano i criteri di cui all'articolo 3 del regolamento, attestati dai produttori stessi ai sensi dell'articolo 4. Il medesimo articolo prevede, inoltre, che gli allegati fanno parte integrante del regolamento stesso;
- allegato 1 che individua gli scopi di utilizzo del conglomerato bituminoso di recupero (parte A) nonché le verifiche sui rifiuti in ingresso all'impianto, le modalità di prelievo dei campioni ed i parametri e limiti massimi di concentrazione ammissibile affinché il conglomerato possa considerarsi prodotto di recupero (parte B);
- allegato 2 che riporta il modello di dichiarazione di conformità (DDC) che reca l'anagrafica del produttore e le relative dichiarazioni sulle caratteristiche del granulato di conglomerato bituminoso.
La Sezione Consultiva del Consiglio di Stato, con parere del 19 giugno 2017, n. 1445, si è espressa favorevolmente circa la sussistenza dei presupposti che legittimano l'adozione dello schema di regolamento ministeriale (in particolare, il difetto di "una codificazione comunitaria del conglomerato bituminoso qualificato come rifiuto"), così come sui contenuti del testo regolamentare, seppur con alcune prescrizioni.
In considerato della circostanza che l'art. 1, comma 2, dello schema si limita a prevedere l'esclusione dall'ambito di applicazione del regolamento del conglomerato bituminoso qualificato come sottoprodotto, ai sensi dell'art. 184-bis del T.U.A., senza tuttavia specificare i riferimenti normativi e le caratteristiche di detto materiale rispetto al conglomerato bituminoso di cui all'art. 184-ter, oggetto di recupero, disciplinato dallo stesso regolamento, la Sezione ha infatti ritenuto necessario che "l'Amministrazione, prima della approvazione definitiva del regolamento, provveda a colmare la succitata lacuna quantomeno tramite un esplicito richiamo alle disposizioni di cui al decreto ministeriale 13 ottobre 2016, n. 264 ("Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti")".
Analogamente, per quanto riguarda l'art. 4, comma 3, dello schema in commento, il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno precisare "le modalità di conservazione del campione di granulato di conglomerato bituminoso prelevato da ciascun lotto, atteso che il citato art. 4, comma 3, prevede soltanto che detto campione debba essere conservato "per cinque anni" con modalità "tali da consentire la ripetizione delle analisi".
Da quanto precede, il quadro normativo e giurisprudenziale non permette di distinguere con assoluta certezza e in modo univoco il fresato sottoprodotto da quello rifiuto, sebbene la giurisprudenza spinge perché venga fatta più chiarezza su un tema così importante.
Di certo rimane comunque l'augurio che l'approvazione dell'emanando regolamento possa davvero mettere fine ad una gestione del fresato d'asfalto esposta ad interpretazioni, che, in quanto tali, la rendono incerta.