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Timestamp: 2020-02-22 23:25:52+00:00
Document Index: 195822270

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 44', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 1', '§ 1', '§ 34', 'arrêt ', '§ 1', '§ 1', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 63', 'arrêt ', '§ 1', '§ 1', 'arrêt ', '§ 40', 'arrêt ', '§ 30', '§ 146', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'arrêt ', '§ 54', '§ 40', 'arrêt ', '§ 64', 'arrêt ', '§ 40', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 19', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 20', '§ 1', '§ 1', 'arrêt ', '§ 39', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'arrêt ', '§ 2', '§ 2']

CEDH, 26 septembre 2006, Société fermière de Campoloro et autres c. France, affaire numéro 57516/00 — Revue générale du droit
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CEDH, 26 septembre 2006, Société fermière de Campoloro et autres c. France, affaire numéro 57516/00
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AFFAIRE SOCIETE DE GESTION DU PORT DE CAMPOLORO ET SOCIETE FERMIERE DE CAMPOLORO c. FRANCE
(Requête no 57516/00)
En l’affaire Société de Gestion Du Port de Campoloro et Société fermière de Campoloro c. France,
MM.A.B. Baka, président,
MmesA. Mularoni,
E. Fura-Sandström,
M.D. Popović, juges,
M.S. Naismith, greffier adjoint de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 5 septembre 2006,
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 57516/00) dirigée contre la République française et dont deux sociétés de cet Etat, la Société de Gestion du Port de Campoloro et la société fermière de Campoloro (« les requérantes »), ont saisi la Cour le 9 mai 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérantes sont représentées par Me Armelle de Coulhac-Mazerieux, avocate au barreau de Paris. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme Edwige Belliard, directrice des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
3. Les requérantes alléguaient en particulier que la non-exécution d’une décision de justice rendue en leur faveur porte atteinte à leurs droits à un tribunal et au respect de leurs biens. Elles se plaignaient également de la durée de la procédure. Elles invoquaient l’article 6 § 1 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 1.
4. Le 13 août 2004, le Gouvernement transmit à la Cour un acte synallagmatique daté du 13 janvier 2004, par lequel la société fermière de Campoloro cédait à une société anonyme de droit néerlandais, « Layham B.V. », la créance qu’elle détenait sur la commune de Santa Maria Poggio, tant en principal, qu’intérêts ou accessoires (voir infra § 44). Le 29 septembre 2004, le conseil des sociétés requérantes demanda à la Cour de prendre acte de la cession de créance du 13 janvier 2004, et de considérer que la société « Layham B.V. » soit partie à l’instance aux lieux et place de la société fermière de Campoloro qu’elle substitue. La Cour a considéré que, en tout cas à cette date du 29 septembre 2004, la société « Layham B.V. » était l’ayant-droit de la société fermière de Campoloro. Aucun élément ne lui a été fourni concernant l’évolution de la situation depuis lors.
5. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la deuxième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
6. Entre-temps, par une décision du 9 mars 2004, une chambre de l’ancienne deuxième section a déclaré la requête recevable.
7. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement).
8. Les requérantes, la Société de Gestion du Port de Campoloro (ci-après la S.G.P.C.) et la société fermière de Campoloro (ci-après la S.F.C.) sont des sociétés anonymes ayant leur siège à Paris.
9. Par arrêté du Préfet de Corse en date du 21 mars 1972, l’Etat français concéda l’établissement et l’exploitation du port de plaisance de Campoloro au syndicat intercommunal à vocation multiple de Cervione-Valle dit Campoloro-Santa-Poggio (le syndicat intercommunal) pour une durée de cinquante ans.
10. Le cahier des charges du traité de concession approuvé par le même arrêté prévoyait la possibilité pour le concessionnaire, avec le consentement de l’autorité compétente pour statuer sur l’octroi de la concession (le ministère de l’équipement), de confier à des entrepreneurs agréés par cette autorité l’exploitation de tout ou partie des installations ou appareils et la perception des taxes fixées par le tarif, sous réserve que le concessionnaire demeure personnellement responsable des obligations imposées par ce cahier des charges.
11. C’est dans ces conditions que par deux conventions en date du 24 avril 1973, le syndicat intercommunal confia respectivement à la S.G.P.C. et à la S.F.C., d’une part, la sous-traitance de l’achèvement et de l’exploitation du port de Campoloro et, d’autre part, l’amodiation des terre-pleins du port et de 40 % des postes à quais, les deux sociétés bénéficiant en contrepartie de leurs investissements du droit d’exploiter le port pendant la durée de la concession, soit « cinquante ans, à partir du premier janvier suivant la date de l’acte de concession » (article 42 du contrat de sous-traitance de concession).
12. Le 29 janvier 1974, agissant par délégation du ministre de l’équipement, le préfet de Corse approuva les deux conventions.
13. Par une convention tripartite dont, selon les pièces du dossier, la date est soit le 14 novembre 1975 soit le 21 décembre 1976 (cette incertitude n’ayant pas d’incidence sur le litige), la S.F.C. résilia l’amodiation des postes à quais au profit de la S.G.P.C., la S.F.C. restant amodiataire des terre-pleins.
14. Sur la base des lois de décentralisation de 1982 et de 1983, qui confèrent aux communes la responsabilité des ports de plaisance, le Préfet de la Haute-Corse substitua, par arrêté en date du 19 juin 1984, à l’Etat la commune de Santa-Maria-Poggio (ou Poghju, la commune) dans les droits et obligations dont celui-la était créancier et débiteur au regard du port de plaisance de Campoloro et ce, en application plus précisément des dispositions de l’article 6 alinéa 4 de la loi no 83-633 du 22 juillet 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, selon lesquelles,
« La commune est compétente pour créer, aménager et exploiter les ports autres que ceux visés ci-dessus (ports maritimes de commerce et de pêche) et qui sont affectés exclusivement à la plaisance, notamment ceux faisant l’objet à la date d’entrée en vigueur de la présente section d’une concession de port de plaisance. »
L’arrêté substituait la commune à l’Etat à compter du 1er janvier 1984. Il fut notifié, notamment, au syndicat intercommunal et au directeur de la S.F.C.
15. Par une délibération de son conseil en date du 25 août 1984, la commune décida de mettre un terme à toutes les conventions qui avaient précédemment été conclues pour la réalisation et l’exploitation du port de plaisance, de retirer au syndicat intercommunal la concession du port, à compter du 31 décembre 1984, et de « négocier avec la S.G.P.C. et avec la S.F.C. les meilleures possibilités d’intervention pour la commune ».
16. Puis, par une nouvelle délibération du 24 janvier 1985, la commune constata que le retrait de la concession au syndicat intercommunal entraînait par voie de conséquence la résiliation de plein droit des conventions de sous-traitance conclues entre le syndicat intercommunal et les deux sociétés requérantes. C’est dans ces conditions que, par lettre en date du 24 janvier 1985, la commune, assurant désormais l’exploitation du port en régie directe, invita les deux sociétés à libérer les lieux.
17. Le 30 janvier 1985, les sociétés requérantes demandèrent, en vain, au Préfet de saisir le tribunal administratif de Bastia d’une demande d’annulation de la délibération du conseil municipal, assortie de sursis. Elles formèrent un recours pour excès de pouvoir contre la décision de rejet du Préfet et déférèrent par ailleurs à la censure du tribunal administratif de Bastia la délibération du 25 août 1984, en tant que cette délibération décidait de retirer au syndicat intercommunal la concession du port, une lettre de la commune en date du 30 octobre 1984, aux termes de laquelle cette dernière exprimait son souhait de reprendre la gestion directe du port, et la délibération en date du 24 janvier 1985, par laquelle le conseil municipal a décidé de prendre la gestion du port en régie et a constaté la résiliation des conventions de sous-traitance.
18. En outre, les sociétés formèrent auprès de la commune deux demandes préalables en dates respectives des 31 juillet et 8 décembre 1986 aux fins d’indemnisation du préjudice qu’elles avaient subi du fait de la résiliation unilatérale du contrat de sous-traitance de concession. Ces deux demandes firent l’objet d’un rejet implicite et les requérantes saisirent, en dates des 15 décembre 1986 et 17 avril 1987, le tribunal administratif de Bastia afin de voir censuré ce refus d’indemnisation.
19. Par des jugements avant dire droit (mais touchant la question de la légalité de la résiliation de la concession et des conventions de sous-traitance) du 8 juillet 1988, le tribunal considéra que la résiliation était régulièrement intervenue, mais qu’elle était susceptible d’avoir causé un préjudice aux requérantes, et ordonna une expertise. Le 27 mars 1990, le rapport d’expertise fut déposé.
20. Le 17 septembre 1990, les requérantes déposèrent un mémoire tendant à ce que la commune, dont elles estimaient la responsabilité engagée du fait de la délibération du 25 août 1984, leur verse les sommes respectives de 22 377 509 francs (pour la S.F.C.) et 24 000 000 francs (pour la S.G.P.C.) augmentées des dommages et intérêts. Le 30 septembre 1991, elles déposèrent un mémoire complémentaire. Le 21 février 1992, la commune déposa le sien.
21. Par deux jugements du 10 juillet 1992, le tribunal administratif de Bastia fixa les indemnités dues à chacune des requérantes et condamna la commune à verser à la S.F.C. la somme de 9 498 018 francs (1 447 963, 51 euros) avec intérêts de droit à compter du 8 décembre 1986 et à la S.G.P.C. la somme de 23 218 085 francs (3 539 574, 24 euros) également assortie d’intérêts de droit à compter du 31 juillet 1986. En outre, sur les intérêts des intérêts, le tribunal fit valoir que « la capitalisation des intérêts a été demandée le 15 février 1988, le 17 septembre 1990 et le 30 septembre 1991 ; qu’à ces dates, il était dû au moins une année d’intérêt ; que, dès lors, conformément aux dispositions de l’article 1154 du code civil, il y a lieu de faire droit à la demande ». Enfin, le tribunal liquida et taxa les frais d’expertise à la somme de 216 668,57 francs (pour la S.G.P.C.) et 216 798,29 francs (pour la S.F.C.) en les mettant à la charge de la commune, par ailleurs condamnée à régler à chacune des requérantes la somme de 8 000 francs à titre d’indemnité pour frais irrépétibles. Ces jugements ne firent l’objet d’aucun appel et devinrent définitifs le 24 septembre 1992.
22. Dès le 5 août 1992, les requérantes avaient attiré l’attention du préfet sur les condamnations prononcées à l’encontre de la commune par ces jugements qui, ajoutaient-elles, « devront probablement donner lieu à des inscriptions d’office au budget de la commune ».
23. Par lettres en date des 26 novembre 1992, 30 mars, 6 mai et 25 juin 1993, elles demandèrent que le préfet mette en œuvre les dispositions de l’article I-2 de la loi no 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par des personnes morales de droit public qui énonce :
« Lorsqu’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée a condamné une collectivité locale ou un établissement public au paiement d’une somme d’argent dont le montant est fixé par la décision elle-même, cette somme d’argent doit être mandatée ou ordonnancée dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision de justice.
A défaut de mandatement ou d’ordonnancement dans ce délai, le représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle procède au mandatement d’office. En cas d’insuffisance de crédits, le représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle adresse à la collectivité ou à l’établissement une mise en demeure de créer les ressources nécessaires ; si l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement n’a pas dégagé ou créé ces ressources, le représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle y pourvoit et procède, s’il y a lieu, au mandatement d’office. »
24. Le préfet invita la commune à prendre les dispositions appropriées pour exécuter les jugements du 10 juillet 1992 et la mit en demeure, par lettre du 31 décembre 1992, de créer les ressources nécessaires à l’apurement de ses dettes dans un délai de deux mois (car les sommes dues étaient supérieures à 5 % du budget communal).
25. Suite aux courriers des requérantes visant à connaître les dispositions adoptées en vue de l’exécution des décisions du tribunal administratif du 10 juillet 1992, le préfet, par lettre du 7 juin 1993, répondit à leur représentant ce qui suit :
« (…) par lettre du 10 mai 1993, je vous ai fait savoir, qu’après examen des budgets primitifs 1993 de la commune et du port de plaisance, j’ai constaté que la collectivité a inscrit sur le budget du port les sommes dues à vos clientes, sans prévoir les ressources correspondantes et qu’en conséquence, j’ai été amené à saisir la chambre régionale des comptes de Corse au titre de l’article 8 de la loi du 2 mars 1982.
Par avis du 18 mai 1993, cette juridiction financière a confirmé que le budget du port de Taverna a été adopté en déséquilibre du fait que les dépenses susvisées auraient dû être prises en compte au budget principal de la commune.
J’ai l’honneur de vous faire savoir que parallèlement à la procédure d’inscription d’office qu’il m’incombe de mettre en œuvre dans le cadre de l’article 1er II de la loi du 16 juillet 1980, j’ai une nouvelle fois saisi la chambre régionale des comptes de Corse du déséquilibre du budget principal de la commune. J’ai également introduit une requête devant le tribunal administratif de Bastia en vue d’obtenir l’annulation et le sursis à exécution du budget primitif de la collectivité.
Indépendamment de ces deux procédures, j’ai demandé au maire, conformément aux conclusions de la chambre régionale des comptes de Corse, d’inscrire les sommes nécessaires à l’acquittement de cette dette au budget principal de la commune. A défaut de réponse, je procéderai à l’inscription d’office et le cas échéant au mandatement d’une première partie des sommes dues. Toutefois, eu égard à l’importance des sommes en jeu, il m’apparaît que seule une négociation entre les parties pourrait permettre un règlement de cette affaire. (…) »
26. Par lettre du 16 juin 1993, le préfet indiqua au représentant des requérantes qu’il avait décidé, par un arrêté du même jour, de procéder au mandatement d’office des sommes dues par la commune aux deux sociétés, soit 59 395 989 francs, et demanda que lui soient fournis les relevés d’identité bancaire des requérantes.
27. Aucun règlement n’étant intervenu, les requérantes demandèrent le 10 août 1993 au préfet de procéder lui-même au règlement des sommes dues, « en raison de la faute lourde que constitue pour l’Etat le non-respect des procédures d’exécution (…) ».
28. Par demandes en date du 18 octobre 1993, elles sollicitèrent du tribunal administratif de Bastia la condamnation de l’Etat à réparer le préjudice que leur causait l’inexécution des jugements du 10 juillet 1992.
29. Par un jugement du 30 mars 1995, le tribunal fit droit aux demandes indemnitaires des requérantes, après avoir constaté que le Préfet avait commis, dans l’exercice de ses pouvoirs de tutelle, une faute lourde à leur égard. Le tribunal considéra, d’une part, qu’il était évident dès 1988 que les sommes en jeu dépassaient les capacités financières de la commune et que le préfet aurait dû veiller à ce que les budgets des années 1989 à 1992 dégagent des marges de crédit pour faire face à l’obligation de réparer, fût-ce partiellement, un préjudice important, d’autre part, que la loi du 16 juillet 1980 conférait au préfet le pouvoir de se substituer à l’organe délibérant de la commune pour créer des ressources, ce qu’il ne fit pas.
Le tribunal condamna l’Etat à verser à la S.G.P.C. 23 218 085 francs et à la S.F.C. 9 498 018 francs, avec les intérêts au taux légal à compter des 31 juillet 1986 et 8 décembre 1986, respectivement, plus la capitalisation des intérêts échus le 15 février 1988. Le tribunal mit à la charge de l’Etat les frais d’expertise non encore mandatés, et le condamna au remboursement aux sociétés des frais irrépétibles.
30. Le 30 mars 1995, le ministre de l’Intérieur interjeta appel de ce jugement en faisant valoir que le Préfet n’avait commis aucune faute à raison de l’impossibilité tant juridique que matérielle de procéder aux mandatements d’office des condamnations prononcées contre la commune.
31. Par un arrêt du 6 juin 1996, la cour administrative d’appel de Lyon annula le jugement du tribunal administratif de Bastia aux motifs, notamment, que le dommage causé par la carence alléguée du préfet à mettre en œuvre la procédure instituée par la loi du 16 juillet 1980 était distinct des préjudices que la collectivité a été condamnée à réparer par la décision de justice passée en force de chose jugée, et que ladite loi n’avait ni pour objet, ni pour effet, de transférer à l’Etat la charge d’une dette d’une commune née d’une condamnation prononcée par une décision de justice lorsque l’inexécution de cette décision est imputable aux difficultés financières de cette collectivité. La cour rejeta donc les demandes que les sociétés requérantes avaient présentées devant le tribunal administratif.
32. Le 26 juillet 1996, les requérantes formèrent un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat contre cet arrêt.
33. Le 27 novembre 1996, les requérantes demandèrent parallèlement au préfet de Haute-Corse de prendre d’autres mesures permettant d’assurer l’exécution des jugements du 10 juillet 1992 (au besoin en procédant à l’adjudication des biens communaux), faisant valoir que les sommes qui leur étaient versées périodiquement ne cessaient de diminuer et qu’elles ne couvraient même pas le montant des intérêts légaux fixés par la juridiction administrative.
34. Le 24 décembre 1996, le préfet rejeta leur demande visant à assurer l’exécution des jugements du 10 juillet 1992.
35. Le 24 février 1997, les requérantes déférèrent la décision de rejet du préfet – par lettre simple – à la censure du tribunal administratif de Bastia et en demandèrent l’annulation. Elles soutinrent que la loi du 16 juillet 1980 conférait au préfet le pouvoir de se substituer aux collectivités pour régler les dettes résultant des condamnations prononcées par les tribunaux, que le principe de libre administration des collectivités territoriales ne faisait pas obstacle à ce que le préfet mette en œuvre ce pouvoir de substitution et que ce dernier pouvait dégager les ressources nécessaires au paiement des indemnités en procédant à l’aliénation de biens communaux (et pas seulement en augmentant la fiscalité directe locale).
36. Le Préfet souligna dans un mémoire produit dans le cadre de l’instance ce qui suit :
« Les montants en principal et intérêts des condamnations prononcées par votre tribunal dans ses jugements du 10 juillet 1992 à l’encontre de la commune de Santa-Maria-Poggio, dont la population n’excède pas 600 habitants, représentent 27 années d’impôts directs calculés au taux plafond, ou encore 6 fois les recettes annuelles prévues aux budgets de la commune et de la régie du port, la réalisation du patrimoine de cette collectivité ne permettrait de couvrir qu’un dixième des montants desdites condamnations ;
Dans le cas d’espèce, la commune de Santa-Maria-Poggio, en raison de sa situation financière (…) et du montant de sa condamnation n’a pu être dotée depuis 1992 d’un budget sincère et en équilibre prévoyant le paiement de la condamnation (…).
Depuis 1994, la chambre régionale des comptes de Corse (…) a conclu à chaque fois à la « formalité impossible », s’agissant de la capacité à dégager des ressources suffisantes pour résorber le déséquilibre résultant de l’inscription des dépenses d’origine juridictionnelles pour l’essentiel (…).
Il apparaît clairement que l’exécution des jugements du 10 juillet 1992 s’est heurtée et se heurte, aujourd’hui encore, aux limites des possibilités budgétaires et fiscales de la commune. »
37. Par un arrêt du 10 novembre 1999, le Conseil d’Etat, statuant sur le pourvoi des requérantes, annula l’arrêt de la cour administrative d’appel pour un vice de procédure, puis évoqua l’affaire comme l’y autorise la loi du 31 décembre 1987, et rejeta les demandes des requérantes. Il considéra que l’Etat n’était responsable vis-à-vis des requérantes ni sur le terrain de la faute ni sur celui de la rupture d’égalité devant les charges publiques :
« Considérant que, conformément aux dispositions sus rappelées, le préfet de Haute-Corse a, par une lettre du 14 août 1992, mis en demeure le maire de la commune de Santa-Maria Poggio de mandater les sommes dues en exécution des jugements du tribunal administratif de Bastia en date du 10 juillet 1992 ; qu’après avoir renouvelé cette mise en demeure le 28 décembre 1992, il a rappelé au maire, par lettre du 12 mars 1993 qu’il devait inscrire au budget de la commune les sommes nécessaires au règlement de la condamnation ; qu’il a saisi ensuite le 30 avril 1993 la chambre régionale des comptes de Corse au titre de l’article 8 de la loi du 2 décembre 1982 au motif que les crédits inscrits en dépense au budget annexe du port de Taverna pour le règlement d’une somme de 59 396 FF n’avaient pas pour contre-partie des recettes ; qu’après avis de la chambre régionale des comptes, il a mis en demeure le maire d’inscrire la somme en cause au budget de la commune, puis, après l’échec de cette mise en demeure, procédé d’office, le 15 juin 1993, à l’inscription d’une mesure de 59 396 FF et mandaté le même jour d’office une somme de 50 000 FF au profit de chaque société demanderesse ; que sur nouvelle saisine du préfet, la chambre régionale des comptes a déclaré insincère, le 24 novembre 1994, une recette de 59 896 FF inscrite au titre du règlement de cette créance ; que, par lettre du 14 janvier 1994, le préfet a rappelé au maire la nécessité de prendre les mesures propres à l’exécution des décisions de justice susrappelées, en portant notamment les taux de fiscalité à leur plafond, en réduisant au minimum les dépenses et en envisageant les possibilités d’aliénation des biens communaux ; qu’il a, par arrêté du 20 avril 1994, fixé les taux d’imposition pour 1994 à leur niveau plafond, puis saisi la chambre régionale des comptes du budget primitif pour 1994 sur le fondement de l’article 8 de la loi du 2 mars 1982 et mandaté d’office, par arrêté du 26 août 1994 1 063 795 FF à la Société de gestion du port de Campoloro et 517 497 FF à la Société fermière de Camporolo ; »
Il résulte de l’ensemble des diligences ainsi accomplies, dans la limite des compétences légales de l’autorité préfectorale, pour parvenir au règlement par la commune de Santa-Maria-Poggio des sommes dont celle-ci était débitrice en exécution des jugements du tribunal administratif de Bastia du 10 juillet 1992, que le Préfet n’a commis aucune faute dans l ‘exercice des pouvoirs dévolus par la loi du 16 juillet 1980 ; que, par suite, la responsabilité de l’Etat ne saurait être regardée comme engagée à raison d’une telle faute ; (…)
Qu’il résulte de tout ce qui précède que le ministère de l’Intérieur est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a condamné l’Etat à verser à la Société de gestion du port de Campoloro et la Société fermière du Campoloro respectivement les sommes de 23 218 085 francs et 9 498 018 francs. »
38. Par jugement du 5 octobre 2000, le tribunal administratif de Bastia débouta les requérantes de leur demande enregistrée le 24 février 1997 :
« (….) Considérant que les jugements du 10 juillet 1992 sont devenus définitifs ; que les dispositions législatives précitées ne font pas obstacle à ce que le représentant de l’Etat dans le département procède à l’aliénation de biens appartenant à une collectivité locale ou à un établissement public pour créer des ressources nécessaires au paiement des indemnités fixées par une décision juridictionnelle ; que, toutefois, le préfet de Haute-Corse a pu légalement rejeter la demande de ces sociétés en se fondant sur la situation financière de la commune de Santa Maria Poggio qui ne permettait pas, en tout état de cause, l’apurement de sa dette ; qu’il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Haute-Corse aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que ce seul motif ; (…) ».
39. Les requérantes firent appel de ce jugement.
40. Par lettre du 6 mars 2000, le conseil des sociétés requérantes avait exposé au Préfet ce qui suit :
« Les représentants de la Société fermière de Campoloro et de la Société de gestion du port de Campoloro ont pris connaissance du compte rendu de la réunion du 19 janvier 2000 organisée sous l’égide des services de l’Etat, dans le but de négocier avec les créanciers de la commune de Santa Maria Poggio un règlement amiable de ses dettes. Ils m’ont demandé de vous faire part de leur réaction.
Les représentants de ces sociétés, qui sont les principales créancières de la commune, tiennent tout d’abord à préciser, en ce qui concerne leur position dont il est fait état dans le compte rendu, qu’il n’y a pas et qu’il n’y avait pas non plus par le passé, de refus catégorique de rechercher avec les services de l’Etat des solutions acceptables à la mise en œuvre d’un plan d’apurement ».
41. Par lettre du 27 mars 2000, le Préfet répondit :
« Par votre courrier du 6 mars 2000, vous avez bien voulu me faire part des conditions posées par les représentants de la Société fermière de Camporolo et de la Société de gestion du port de Camporolo à un éventuel règlement amiable de la dette de la commune de Santa Maria Poggio.
J’en prends acte et ne manquerai pas de vous convier à la prochaine réunion que j’organiserai entre la commune et ses créanciers afin que vous puissiez exposer, à cette occasion, la position de vos mandants et obtenir toutes précisions utiles quant aux engagements susceptibles d’être pris par la collectivité débitrice ».
42. Par lettre du 26 juin 2000, réitérée par lettre du 14 septembre 2000, le Préfet écrivit au maire de la commune :
« Conformément aux dispositions adoptées lors de la réunion du 19 janvier 2000 avec les principaux créanciers de votre commune, vous avez bien voulu me faire tenir (…) un projet provisoire de rapport de synthèse en vue de l’engagement de négociations dans le cadre de l’apurement de la dette.
J’ai communiqué ce document aux parties intéressées le 19 mai 2000 en précisant, comme nous en étions convenus, que j’organiserais une nouvelle réunion dès que vous m’auriez tenu informé du résultat de votre rencontre avec le Président du Conseil Général de la Haute-Corse.
Je vous ai invité par conséquent à me faire connaître les dispositions dont vous seriez éventuellement convenu avec l’autorité départementale et d’une manière plus générale, si vous êtes en mesure désormais de présenter un projet de plan finalisé aux créanciers de votre commune.
Sauf erreur ou omission, je n’ai pas été rendu destinataire à ce jour de votre réponse. Aussi, je vous remercie de bien vouloir me fournir ces éléments d’information, nécessaires à l’avancement de ce dossier, dès que possible, ou de me faire connaître les éventuelles difficultés que vous rencontreriez ».
43. Les requérantes font valoir que cette lettre de relance du Préfet au maire de la commune n’a pas davantage suscité d’écho de la part de ce dernier, et que leur conseil s’est rapproché du Secrétaire Général de la Préfecture de Haute-Corse par lettre en date du 2 mai 2001 :
« (…) Mes clientes (…) sont toujours créancières de sommes considérables, que la commune n’est pas en mesure de régler intégralement.
C’est pourquoi des négociations avaient été entreprises, dans l’espoir de parvenir à une solution transactionnelle.
Une réunion s’est tenue à cet effet le 19 janvier 2000, dont vous m’aviez adressé le compte rendu.
A la suite de cette réunion, je vous avais fait part de la position de mes clientes par une lettre RAR du 6 mars 2000, à laquelle M. le Préfet a bien voulu répondre par un courrier du 27 mars prenant acte de la position exprimée par les sociétés créancières en indiquant que celles-ci seraient conviées à une prochaine réunion au cours de laquelle des précisions pourraient être obtenues « quant aux engagements susceptibles d’être pris par la collectivité débitrice ».
Depuis lors, je suis sans nouvelles de la Préfecture. Pouvez-vous m’indiquer si le processus de négociation a été abandonné ou bien si, au contraire, et dans l’hypothèse où ce processus se poursuivait, la réunion annoncée doit avoir lieu ».
44. Par un acte synallagmatique signé le 13 janvier 2004 à Haarlem (Pays-Bas), la S.F.C. céda sa créance évaluée par elle à un montant de 4 331 601,87 euros à une société anonyme néerlandaise « LAYHAM B.V.». Cette opération de cession fut signifiée à l’Etat en sa qualité d’autorité de tutelle de la commune de Santa Maria Poggio. L’acte de signification de la cession de créance précisa :
« L’Etat et le débiteur cédé sont donc avisés de ce que, désormais, il leur appartient de s’acquitter entre les mains de la société concessionnaire de tous versements de quelque nature que ce soit découlant de l’exécution du paiement de la dette de la commune de Santa Maria Poggio vis-à-vis du cédant telle qu’elle continue à courir, en ce compris tous intérêts et frais complémentaires devant s’ajouter à la créance telle que qualifiée et rappelée ci-dessus, que cette date résulte du jugement du tribunal administratif de Bastia du 10 juillet 1992 ou de tout autre jugement ou arrêt émanant de toute autre juridiction française ou européenne, en ce compris la Cour européenne des droits de l’homme actuellement saisie du litige né de l’impossible exécution intégrale du jugement du tribunal administratif de Bastia visé ci-dessus en raison des insuffisantes facultés contributives de la commune de Santa Maria Poggio ».
45. Par un arrêt du 5 juillet 2004, la cour administrative d’appel de Marseille confirma le jugement du 5 octobre 2000 :
« (…) Considérant que, conformément aux dispositions susrappelées, le préfet de Haute Corse a, par une lettre du 14 août 1992, mis en demeure le maire de la commune de Santa Maria Poggio de mandater les sommes dues en exécution des jugements du Tribunal administratif de Bastia en date du 10 juillet 1992 ; qu’après avoir renouvelé cette mise en demeure le 28 décembre 1992, il a rappelé au maire, par lettre du 12 mars 1993, qu’il devait inscrire au budget de la commune les sommes nécessaires au règlement de la condamnation ; qu’il a saisi ensuite le 30 avril 1993 la chambre régionale des comptes de Corse au titre de l’article 8 de la loi du 2 décembre 1982 au motif que les crédits inscrits en dépense du budget annexe du port de Taverna pour le règlement d’une somme de 59.396 F n’avaient pas pour contre-partie des recettes ; qu’après avis de la chambre régionale des comptes, il a mis en demeure le maire d’inscrire la somme en cause au budget de la commune, puis, après l’échec de cette mise en demeure, procédé d’office, le 15 juin 1993, à l’inscription d’une mesure de 59.396 F et mandaté le même jour d’office une somme de 50.000 F au profit de chaque société demanderesse ; que, sur nouvelle saisine du préfet, la chambre régionale des comptes a déclaré insincère, le 24 novembre 1994, une recette de 59.896 F inscrite au titre du règlement de cette créance ; que, par lettre du 14 janvier 1994, le préfet a rappelé au maire la nécessité de prendre les mesures propres à l’exécution des décisions de justice susrappelées, en portant notamment les taux de la fiscalité à leur plafond, en réduisant au minimum les dépenses et en envisageant les possibilités d’aliénation des biens communaux ; qu’il a, par arrêté du 20 avril 1994, fixé les taux d’imposition pour 1994 à leur niveau plafond, puis saisi la chambre régionale des comptes du budget primitif pour 1994 sur le fondement de l’article 8 de la loi du 2 mars 1982 et mandaté d’office, par arrêté du 26 août 1994, 1.063.795 F à la SA Société de Gestion du Port de Campoloro et 517.497 F à la Société Fermière de Campoloro ; qu’enfin, il est constant que la commune ne pouvait légalement, en tout état de cause, envisager de recourir à l’emprunt pour assurer le financement d’une dépense qui, tels par exemple que le paiement d’une condamnation pécuniaire prononcée par une juridiction ou le remboursement d’emprunts antérieurement contractés, doit être inscrite à la section de fonctionnement de son budget ;
Considérant que l’ensemble des diligences ci-dessus rappelées ont été accomplies par le préfet de Haute Corse dans la limite des compétences confiées par le législateur au représentant de l’Etat pour parvenir au règlement par la commune de Santa Maria Poggio des sommes dont celle-ci était débitrice en exécution des jugements du 10 juillet 1992 sus évoqués, lesquelles n’incluent pas le pouvoir de se substituer aux organes de la commune pour faire procéder d’office à l’aliénation des biens communaux ; qu’il s’ensuit que le préfet n’a ni entaché d’illégalité ni par conséquent, commis aucune faute susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat, en rejetant, par la décision en litige du 24 décembre 1996, les demandes que lui avaient présentées à cette fin, les sociétés requérantes ; (…)».
46. Le 6 septembre 2004, les requérantes formèrent un pourvoi en cassation contre cet arrêt.
47. Par un arrêt du 18 novembre 2005, le Conseil d’Etat annula la décision du préfet de la Haute-Corse du 24 décembre 1996, le jugement du 5 octobre 2000 et l’arrêt d’appel du 5 juillet 2004 :
« Considérant qu’aux termes du II de l’article 1er de la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public (….) le législateur a entendu donner au représentant de l’Etat, en cas de carence d’une collectivité territoriale à assurer l’exécution d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée, et après mise en demeure à cet effet, le pouvoir de se substituer aux organes de cette collectivité afin de dégager ou de créer les ressources permettant la pleine exécution de cette décision de justice ; qu’à cette fin, il lui appartient, sous le contrôle du juge, de prendre, compte tenu de la situation de la collectivité et des impératifs d’intérêt général, les mesures nécessaires ; qu’au nombre de ces mesures, figure la possibilité de procéder à la vente des biens appartenant à la collectivité dès lors que ceux-ci ne sont pas indispensables au bon fonctionnement des services publics dont elle a la charge ; que si le préfet s’abstient ou néglige de faire usage des prérogatives qui lui sont ainsi conférées par la loi, le créancier de la collectivité locale territoriale est en droit de se retourner contre l’Etat en cas de faute lourde commise dans l’exercice du pouvoir de tutelle ; qu’en outre, dans l’hypothèse où, eu égard à la situation de la collectivité, notamment à l’insuffisance de ses actifs, ou en raison d’impératifs d’intérêt général, le préfet a pu légalement refuser de prendre certaines mesures en vue d’assurer la pleine exécution de la décision de justice, le préjudice qui en résulte pour le créancier de la collectivité territoriale est susceptible d’engager la responsabilité de la puissance publique s’il revêt un caractère anormal et spécial ;
Considérant qu’en jugeant que les dispositions de la loi du 16 juillet 1980 ne permettaient pas au préfet de la Haute-Corse de se substituer aux organes de la commune pour faire procéder à l’aliénation des biens communaux, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit ; (…)
Considérant que dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de régler l’affaire au fond par application de l’article L 821-2 du code de justice administrative (…)
Qu’en se fondant, pour rejeter la demande d’exécution présentée par les sociétés requérantes, sur le fait qu’il n’était pas compétent pour décider de l’aliénation de biens communaux, le préfet de la Haute-Corse a entaché sa décision d’une erreur de droit ; que contrairement à ce qu’a estimé le tribunal administratif dans son jugement rendu le 5 octobre 2000, il ne résulte pas de l’instruction que le préfet aurait pris la même décision en se fondant exclusivement sur la situation financière de la commune.
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la Société fermière de Campoloro et la Société de gestion du port de Campoloro sont fondées à demander l’annulation du jugement du tribunal administratif de Bastia ainsi que la décision du préfet de Haute-Corse en date du 24 décembre 1996 ».
48. Code de justice administrative
Article L. 911-4
« En cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d’appel qui a rendu la décision d’en assurer l’exécution. Toutefois, en cas d’inexécution d’un jugement frappé d’appel, la demande d’exécution est adressée à la juridiction d’appel. Si le jugement ou l’arrêt dont l’exécution est demandée n’a pas défini les mesures d’exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d’exécution et prononcer une astreinte. Le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel peut renvoyer la demande d’exécution au Conseil d’Etat. »
Article L. 911-5
« En cas d’inexécution d’une décision rendue par une juridiction administrative, le Conseil d’Etat peut, même d’office, prononcer une astreinte contre les personnes morales de droit public ou les organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public pour assurer l’exécution de cette décision. Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables dans les cas prévus aux articles L. 911-3 et L. 911-4 et lorsque le Conseil d’Etat statuant au contentieux a déjà fait application des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-2. Les pouvoirs attribués au Conseil d’Etat par le présent article peuvent être exercés par le président de la section du contentieux ».
Article L. 911-9
« Lorsqu’une décision passée en force de chose jugée a prononcé la condamnation d’une personne publique au paiement d’une somme d’argent dont elle a fixé le montant, les dispositions de l’article 1er de la loi nº 80-539 du 16 juillet 1980, ci-après reproduites, sont applicables.
« Art. 1er. – I. – Lorsqu’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée a condamné l’Etat au paiement d’une somme d’argent dont le montant est fixé par la décision elle-même, cette somme doit être ordonnancée dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de justice. Si la dépense est imputable sur des crédits limitatifs qui se révèlent insuffisants, l’ordonnancement est fait dans la limite des crédits disponibles. Les ressources nécessaires pour les compléter sont dégagées dans les conditions prévues par l’ordonnance nº 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Dans ce cas, l’ordonnancement complémentaire doit être fait dans un délai de quatre mois à compter de la notification. A défaut d’ordonnancement dans les délais mentionnés aux alinéas ci-dessus, le comptable assignataire de la dépense doit, à la demande du créancier et sur présentation de la décision de justice, procéder au paiement.
II. Lorsqu’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée a condamné une collectivité locale ou un établissement public au paiement d’une somme d’argent dont le montant est fixé par la décision elle-même, cette somme doit être mandatée ou ordonnancée dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de justice. A défaut de mandatement ou d’ordonnancement dans ce délai, le représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle procède au mandatement d’office.
En cas d’insuffisance de crédits, le représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle adresse à la collectivité ou à l’établissement une mise en demeure de créer les ressources nécessaires ; si l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement n’a pas dégagé ou créé ces ressources, le représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle y pourvoit et procède, s’il y a lieu, au mandatement d’office.
IV. – L’ordonnateur d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public local est tenu d’émettre l’état nécessaire au recouvrement de la créance résultant d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée dans le délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision de justice.
Faute de dresser l’état dans ce délai, le représentant de l’Etat adresse à la collectivité territoriale ou à l’établissement public local une mise en demeure d’y procéder dans le délai d’un mois ; à défaut, il émet d’office l’état nécessaire au recouvrement correspondant. En cas d’émission de l’état par l’ordonnateur de la collectivité ou de l’établissement public local après mise en demeure du représentant de l’Etat, ce dernier peut néanmoins autoriser le comptable à effectuer des poursuites en cas de refus de l’ordonnateur.
L’état de recouvrement émis d’office par le représentant de l’Etat est adressé au comptable de la collectivité territoriale ou de l’établissement public local pour prise en charge et recouvrement, et à la collectivité territoriale ou à l’établissement public local pour inscription budgétaire et comptable. »
Article L.911-10
« Lorsqu’une décision passée en force de chose jugée a prononcé la condamnation d’une personne publique au paiement d’une somme d’argent dont elle a fixé le montant, les dispositions de l’article L. 313-12 du code des juridictions financières, ci-après reproduites, sont applicables.
« Art. L. 313-12. – En cas de manquement aux dispositions de l’article 1er, paragraphes 1 et 2, de la loi nº 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public, les personnes visées à l’article L. 312-1 sont passibles de l’amende prévue à l’article L. 313-1. »
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION DU FAIT DE LA NON-EXECUTION DES JUGEMENTS DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE BASTIA DU 10 JUILLET 1992
49. Les requérantes se plaignent de la non-exécution des décisions de justice rendues en leur faveur et invoque l’article 6 § 1 de la Convention dont les dispositions pertinentes se lisent ainsi :
50. Le Gouvernement rappelle la jurisprudence de la Cour relative à l’exécution des décisions de justice comme élément à part entière du procès équitable (arrêts Hornsby c. Grèce du 19 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, Bourdov c. Russie, no 59498/00, § 34, CEDH 2002-III et Artico c. Italie du 13 mai 1980, série A no 37). Outre le principe de la protection de la mise en œuvre des décisions judiciaires énoncé par le premier arrêt cité, la Cour a ajouté dans le deuxième « qu’une autorité de l’Etat ne saurait prendre prétexte de l’absence de crédit pour ne pas honorer sa dette » et avait plus généralement considéré dans le dernier que lorsqu’une défaillance est imputable à une autre personne que l’Etat, il appartient à cet Etat, débiteur de la garantie prévue à l’article 6 § 1, d’agir de manière à assurer au requérant la jouissance effective du droit qui lui est reconnu par cet article.
51. Le Gouvernement considère que la présente affaire n’entre pas directement dans le cadre juridique commun aux affaires précitées car les violations constatées par la Cour résultaient directement du refus ou de l’abstention délibérée des pouvoirs publics d’exécuter des décisions de justice devenues définitives. Or, en l’espèce, tout a été entrepris pour faire exécuter les décisions de justice litigieuses, en particulier par le préfet de Haute-Corse en application des pouvoirs qu’il tient de la loi du 16 juillet 1980. Il a d’abord procédé en 1993 à l’inscription d’office dans le budget de la commune de la totalité de la dépense résultant des condamnations prononcées, puis, au mandatement d’office de la totalité des sommes dues aux requérantes. Il a par ailleurs procédé d’office au paiement effectif des sommes dans la limite des disponibilités financières de la collectivité de 1994 à 1996 en appliquant la règle du marc le franc, consistant à régler chaque créancier au prorata de sa créance. Après 1996, et en dépit de la situation financière encore aggravée de la commune, il a poursuivi néanmoins le paiement de la dette mais en réglant cependant, en priorité, certaines dépenses indispensables à un fonctionnement minimum de la commune. Enfin, conformément aux pouvoirs qui lui sont dévolus par la loi du 16 juillet 1980, le préfet s’est employé à accroître les ressources communales nécessaires au règlement des dettes en augmentant dans les limites légales la pression fiscale locale.
52. Le Gouvernement rappelle que, saisi par les requérantes d’un moyen mettant en cause l’action du préfet, le Conseil d’Etat a considéré en 1999 que le préfet n’avait commis aucune faute dans l’exercice de ses pouvoirs. En définitive, il considère que seules des raisons objectives tenant exclusivement à l’impossibilité matérielle pour la commune de dégager les recettes suffisantes ont retardé la complète exécution des jugements. L’insolvabilité manifeste de la commune a en effet été constatée par la chambre régionale des comptes, qui dans plusieurs avis rendus en 1994, concluait que le dégagement des recettes suffisantes constituait une « formalité impossible », recoupant l’analyse du Préfet au terme de laquelle il apparaissait que la charge de l’indemnisation représentait 27 années d’impôts directs et celle du commissaire du Gouvernement devant le Conseil d’Etat qui constatait que l’endettement antérieur de la commune et son faible potentiel fiscal empêchaient matériellement le dégagement de recettes suffisantes au règlement de l’indemnité. Selon le Gouvernement, au 31 décembre 1999, la dette de la commune représentait encore vingt trois années de recettes de fonctionnement et quarante années de produit fiscal.
53. Le Gouvernement ajoute que le préfet est allé au-delà du simple exercice des pouvoirs coercitifs qui lui sont donnés par la loi en organisant une médiation entre la commune et ses principaux créanciers, ceux-ci se réunissant régulièrement depuis 1998. Le Gouvernement soutient dès lors que l’inexécution des jugements rendus ne résulte pas d’une abstention volontaire des autorités nationales, Etat ou commune. L’absence de crédit n’est pas un prétexte mais une réalité due à l’insolvabilité de la personne morale débitrice.
54. Le Gouvernement soutient encore que le fait que les requérantes ont demandé à l’Etat de verser les indemnités dues par la commune, en raison de supposées fautes commises par le préfet, est sans incidence sur la solution du litige. Le Conseil d’Etat a jugé que le préfet n’a commis aucune faute lourde ni même simple comme le prétendaient les requérantes. Il n’ y a donc pas lieu d’envisager que le Gouvernement français puisse être considéré comme redevable d’une indemnité au titre d’une faute commise. L’inexécution de la dette résulte exclusivement des difficultés financières de la commune et ces circonstances n’apparaissent pas de nature à faire échapper la collectivité à ses obligations, ni à transférer la charge de sa dette à l’Etat (CE, commune de Batz sur Mer, 25 septembre 1970). En droit interne, il n’existe aucun fondement légal à une substitution de la commune par l’Etat pour le règlement des indemnités. Cette substitution ne saurait pas davantage reposer sur l’article 6 § 1 de la Convention dans la mesure où une telle solution serait contraire à la notion même de personnalité morale, laquelle suppose une indépendance, un patrimoine distinct.
55. Le Gouvernement estime qu’une mise en œuvre plus contraignante pour l’exécution du jugement aurait des conséquences à l’égard de l’autonomie des collectivités territoriales qui seraient replacées inévitablement dans un régime de tutelle vis-à-vis de l’Etat alors même que le Conseil de l’Europe, notamment par la Charte européenne sur l’autonomie locale (Série des Traités européens, no 122) entend garantir « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leur population, une part importante des affaires publiques » (article 3-1). Exiger une ingérence accrue de l’Etat dans la gestion communale, fût-ce pour l’exécution d’une décision de justice, et rompre ainsi l’équilibre institutionnel auquel ont abouti les lois de décentralisation, apparaîtrait comme une atteinte sévère à l’esprit de la Charte sur l’autonomie des collectivités locales, que la France n’a certes pas encore ratifiée (mais signée en 1985) mais qu’elle respecte dans ses principes.
56. Sur l’arrêt du Conseil d’Etat rendu le 18 novembre 2005, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Cour sur la portée de la décision dans le cadre du contentieux de l’espèce après avoir précisé qu’il avait dans ses observations initiales conclu à titre principal à l’irrecevabilité de la requête pour non-épuisement des voies de recours internes.
57. Le Gouvernement rappelle enfin que les Etats contractants disposent d’une marge d’appréciation dans le choix des moyens et des délais pour faire exécuter les jugements. Se référant à l’arrêt Hornsby précité, il rappelle qu’il est normal que les autorités disposent d’un délai raisonnable pour choisir les moyens les plus adéquats pour donner effets auxdits jugements. Il rappelle également que la Cour reconnaît le fait de surseoir à l’exécution d’une décision de justice pendant le temps strictement nécessaire à trouver une solution satisfaisante aux problèmes d’ordre public peut se justifier dans des circonstances exceptionnelles (arrêt Immobiliare Saffi c. Italie, [GC], no 22774/93, § 63, CEDH 1999-V). A la lumière de cette jurisprudence, il juge l’action des pouvoirs publics satisfaisante dans la mesure où ils ont étalé le règlement de l’indemnité ; une autre solution aurait entraîné l’extinction de toute activité communale en raison d’une pression fiscale insupportable et d’un endettement constituant des troubles graves à l’ordre public. Eu égard au contexte particulier résultant de la disproportion entre la dette exigible et les capacités de remboursement de la commune, les pouvoirs publics ont recherché les moyens adéquats pour exécuter le jugement.
58. Les requérantes soulignent les manquements du représentant de l’Etat d’une part, et la vacuité de fait de la loi interne d’autre part, pour dénoncer l’impossibilité totale de faire exécuter les décisions judiciaires passées en force de chose jugée et prononcées à leur avantage en 1992 du chef d’un différend remontant à 1986. Elles rappellent que c’est l’Etat français qui leur a imposé un nouveau concédant, en substituant la commune à l’Etat, sans se soucier de prévoir des mesures d’accompagnement de cette modification substantielle de la surface financière du nouveau débiteur des obligations de concession. C’est ainsi qu’aucun dispositif palliatif n’est prévu en droit interne pour faire face à la situation de cessation de paiement de la commune. Elles rappellent également que c’est la commune elle-même qui a pris l’initiative de résilier unilatéralement les contrats dont elles bénéficiaient. L’Etat ne saurait se décharger de son obligation d’exécuter les décisions judiciaires en invoquant l’absence de crédit ou l’autonomie des collectivités locales qu’il n’a pas pu garantir à ce jour puisque la commune n’est pas en mesure de s’acquitter de ses dettes. Les requérantes dénoncent en conséquence l’incapacité de l’Etat à adopter des mesures positives qui auraient permis à la commune d’exécuter l’obligation contributive qui lui incombe.
59. Alors même qu’en droit interne il n’existerait aucun fondement légal à une substitution de la commune par l’Etat pour le règlement des indemnités, et que les pouvoirs dévolus au Préfet par la loi du 16 juillet 1980 ont révélé en l’espèce leurs limites, les requérantes considèrent qu’aucune mesure n’a été prise pour accompagner les lois de décentralisation afin de préserver les droits pécuniaires des partenaires économiques obligés des collectivités territoriales. Elles précisent qu’un renforcement des pouvoirs du préfet ne s’apparenterait pas à une « ingérence dans la gestion communale » car l’intervention de l’Etat en la matière n’aurait pas pour objet d’empiéter ex ante sur les pouvoirs de la commune mais de lui faire exécuter ex post, dans le souci d’une bonne administration de la justice et du respect de la prééminence du droit, les chefs de condamnations judiciairement prononcés.
60. Les requérantes constatent que le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 18 novembre 2005, a jugé que le législateur a entendu donner au représentant de l’Etat, en cas de carence d’une collectivité territoriale à assurer l’exécution d’une décision juridictionnelle, le pouvoir de se substituer aux organes de cette collectivité afin de dégager ou de créer les ressources permettant la pleine exécution de cette décision de justice. C’est sur le fondement de ces manquements propres à l’Etat français que les requérantes demandent la constatation de la violation de l’article 6 § 1 et la réparation qui s’ensuit, ceci n’emportant aucune contrariété avec la notion même de personnalité morale pas plus qu’avec celles d’indépendance et de patrimoine distinct.
61. La Cour rappelle que le droit à un tribunal serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un Etat contractant permettait qu’une décision judicaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie. En effet, on ne comprendrait pas que l’article 6 § 1 décrive en détail les garanties de procédure – équité, publicité et célérité – accordées aux parties et qu’il ne protège pas la mise en œuvre des décisions judiciaires ; si cet article devait passer pour concerner exclusivement l’accès au juge et le déroulement de l’instance, cela risquerait de créer des situations incompatibles avec le principe de la prééminence du droit que les Etats contractants se sont engagés à respecter en ratifiant la Convention. L’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit donc être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 (voir, entre autres, l’arrêt Hornsby précité, § 40).
62. La Cour constate que la créance des sociétés requérantes n’est pas contestée. En outre, il ressort de l’arrêt du Conseil d’Etat du 18 novembre 2005 (paragraphe 47 ci-dessus) que la décision du préfet du 24 décembre 1996, rejetant les demandes des requérantes visant à l’exécution des jugements du 10 juillet 1992 du tribunal administratif, a été annulé ex tunc. Il convient donc que ces jugements soient exécutés, la Cour rappelant qu’une autorité de l’Etat ne saurait prétexter du manque de ressources pour ne pas honorer une dette fondée sur une décision de justice (Bourdov précité § 30). A cet égard, la Cour observe que les arguments tirés par le Gouvernement de l’autonomie des collectivités locales sont inopérants par rapport à la responsabilité internationale de l’Etat au regard de la Convention, énoncée aux articles 1 et 19 de celle-ci, dont les principes ont été précisés par la Cour (Assanidzé c. Géorgie [GC], no 71503/01, CEDH 2004-II, § 146 notamment). Dans ces conditions, c’est bien l’Etat défendeur qui, n’exécutant pas les jugements précités du 10 juillet 1992, est responsable de la violation alléguée. Or, eu égard au très long délai (plus de quatorze ans) qui s’est écoulé depuis lesdits jugements sans que ceux-ci aient été exécutés, la Cour ne peut que conclure à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention, cette inexécution ayant privé cette disposition de tout effet utile.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION DU FAIT DE LA DUREE DE LA PROCEDURE
63. Les requérantes se plaignent de la durée de la procédure et invoquent l’article 6 § 1 de la Convention dans sa partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (…) dans un délai raisonnable, par un tribunal (…), qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) »
A. Thèse des parties
64. Le Gouvernement ne conteste pas que la non-exécution intégrale des jugements du tribunal administratif de Bastia constitue un préjudice pour les sociétés requérantes. Il estime cependant que ce retard n’est pas constitutif d’une violation, dans la mesure où il a été compensé depuis la date à laquelle le jugement est devenu exécutoire, par le versement d’intérêts moratoires capitalisés, qui indemnisent tous les autres préjudices subis du fait du retard (perte de jouissance, préjudice moral). L’appréciation du caractère raisonnable du délai de la procédure d’indemnisation des victimes devra donc tenir compte, selon le Gouvernement, des versements effectués et des intérêts moratoires capitalisés dus aux requérantes. La cour administrative d’appel de Marseille en a ainsi jugé dans sa décision du 6 juin 1996 en considérant que « la réparation des conséquences du retard dans le paiement de l’indemnité fixée par cette décision de justice, est assurée par le versement à la charge de cette collectivité des intérêts au taux légal, éventuellement majoré dans les conditions prévues par la loi no 75-619 du 11 juillet 1975 » (paragraphe 31 ci-dessus).
65. Les requérantes reconnaissent la complexité de l’affaire mais considèrent que celle-ci ne saurait justifier que la procédure dure depuis 1986, date des réclamations préalables et que depuis 1992, date à laquelle les deux jugements indemnitaires du tribunal administratif de Bastia sont devenus définitifs, elles n’ont pu recouvrer qu’une partie des intérêts moratoires judiciairement capitalisées à l’exclusion de tout règlement, même minime, des allocations compensatrices en principal.
66. Les requérantes notent le constat du Gouvernement quant à l’impossibilité d’exécuter le jugement de 1992 et dénoncent un étalement des mesures d’exécution à l’infini. Elles font valoir qu’il n’y a pas l’existence d’un moindre délai, faute de dies ad quem envisageable. Elles relèvent que le Gouvernement s’est gardé de répondre à la question posée par la Cour sur ce point et dénoncent le cynisme de celui-ci qui considère que les exigences de l’article 6 § 1 sont satisfaites dès lors que la commune s’acquitte d’intérêts moratoires compensatoires. Ceci va à l’encontre de la jurisprudence de la Cour pour qui la procédure s’entend de façon globale jusqu’à la phase d’exécution des chefs de condamnation prononcés par les décisions de justice, tant en intérêts moratoires qu’a fortiori en principal, sauf à remettre en question le fond même des décisions de justice et par la même la prééminence du droit.
67. Compte tenu du constat de violation à laquelle elle est parvenue (paragraphe 62 ci-dessus), la Cour n’estime pas nécessaire d’examiner séparément le grief tiré du dépassement du délai raisonnable.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
68. Les requérantes soutiennent que l’impossibilité dans laquelle elles se trouvent de recouvrer les créances en faisant exécuter les chefs de condamnation judiciairement prononcés à l’encontre de la commune constitue une ingérence dans leur droit au respect de leurs biens, et une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l’intérêt général de la communauté. Elles considèrent que l’Etat a failli aux dispositions de l’article 1 du Protocole no 1, qui dispose :
69. Le Gouvernement rappelle que la protection de l’article 1 du Protocole no 1 s’étend aux créances nées de l’exécution des contrats (arrêt Iatridis c. Grèce [GC], CEDH 1999-II, § 54). Une condamnation prononcée par une décision définitive et exécutoire constitue un bien au sens de cet article (Bourdov précité, § 40).
70. Le Gouvernement soutient néanmoins qu’en l’espèce, la privation ne présente pas un caractère définitif et que l’alinéa 2 de l’article 1er ne peut s’appliquer ; il se réfère à l’arrêt Poiss c. Autriche du 23 avril 1987 (série A no 117, § 64). Il considère que seul l’alinéa 1er dudit article est susceptible de fonder les prétentions des sociétés requérantes.
71. Il ne conteste pas que la résiliation unilatérale, par la commune, des contrats de sous-traitance la liant avec les requérantes constitue une ingérence dans la jouissance de leurs biens. Dans l’examen du rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et l’objectif visé, non rempli si la personne a eu à subir une charge spéciale et exorbitante, le Gouvernement rappelle les considérations d’ordre public précitées, liées à la nécessité de sauvegarder l’existence même de la collectivité. Il rappelle que la chambre régionale des comptes de Corse a conclu, en 1994, que le dégagement de ressources suffisantes pour résorber le déséquilibre résultant de l’inscription de dépenses juridictionnelles constituait une formalité impossible. Face à ce risque certain, le Gouvernement considère que l’étalement du règlement de la dette n’a pas été de nature à porter une atteinte excessive aux biens des requérantes dont, en tout état de cause, les droits demeurent préservés par le mécanisme des intérêts moratoires.
72. Les requérantes notent que le Gouvernement ne conteste pas que la résiliation des contrats de sous-traitance les liant avec la commune constitue une ingérence dans la jouissance de leurs biens. Elles considèrent que l’équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits individuels n’a pas été respecté, faute pour les mesures mises en œuvre d’avoir garanti, au moins dans le cadre d’un étalement des règlements, l’apurement de la dette. Pour apprécier si l’équilibre a été maintenu, il ne s’agit pas en l’espèce comme le fait le Gouvernement d’opposer d’une part « exécution immédiate » et « mise en recouvrement en une seule fois de l’intégralité de la dette » et d’autre part « étalement du règlement de la dette » car une situation unique s’impose dans tous les cas à elles, à savoir l’impossibilité absolue de recouvrer leurs créances, les délais de règlement de ces dernières ne pouvant être fixés que sine die. A cet égard, elles rappellent que la Cour ne manque pas de considérer comme attentatoire aux biens et au droit de propriété tout système d’échelonnement des exécutions de justice dont la mise en œuvre et l’incidence s’avèrent arbitraires ou imprévisibles dès lors que le justiciable « demeure (alors) dans l’incertitude quant au moment où il (lui) sera possible de récupérer » sa créance (arrêt Immobiliare Saffi précité, 56). Les requérantes considèrent que l’attente, prolongée à l’infini, du recouvrement légitime de leurs créances constitue une « charge spéciale et excessive ». L’absence de règlement des créances dues ne manquera pas, eu égard à l’enjeu du litige, de les exposer à des conséquences irréversibles alors que les indemnités judiciairement allouées étaient censées réparer leurs pertes considérables avérées d’investissements et de rentabilité. Au surplus, indépendamment des préjudices qu’elles subissent personnellement, les requérantes font valoir que c’est la situation de plusieurs centaines de particuliers, aujourd’hui retraités, qui se voit très gravement compromise par le retard considérable d’ores et déjà apporté à la réparation intégrale des dommages soufferts.
73. Elles expliquent qu’à l’origine, pour faciliter le financement du port de plaisance de Campoloro, la S.F.C. avait transféré la concession des installations à la S.G.P.C. dont le capital est divisé en groupe de parts, chaque groupe correspondant à un poste de mouillage. Une partie du capital de cette société fut cédée à des particuliers (aujourd’hui regroupée dans le cadre de l’Association de défense des intérêts des actionnaires de la S.G.P.C.) par l’intermédiaire de la société Investissement Rothschild, devenue ensuite Laffite Investissement. Les parts représentant le droit de mouillage de 366 anneaux furent ainsi acquises par des particuliers répartis dans toute la France, nés pour la plupart entre 1910 et 1930. Afin de faciliter la gestion du patrimoine de ces petits actionnaires, la S.G.P.C. prit en location les postes de mouillage de ceux qui le souhaitaient pour une durée de dix années expirant le 31 décembre 1986 et s’engagea à racheter l’ensemble des groupes de parts en fin de location entre le 1er janvier et le 31 mars 1987 au prix d’achat majoré de 60 %. Ces particuliers ont réalisé cette opération en vue de disposer, au moment de leur pré-retraite ou de leur départ en retraite, d’un capital destiné à compenser la diminution de leurs revenus. Il se trouvent ainsi privés de ce capital compte tenu de l’impossibilité dans laquelle la commune se trouve de s’acquitter des indemnités compensatrices que le tribunal administratif de Bastia a mises à sa charge et de ce que la S.F.C. n’a pu procéder auprès des petits porteurs au rachat de leurs parts.
74. La Cour rappelle qu’une créance peut constituer un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 si elle est suffisamment établie pour être exigible (Bourdov précité, § 40).
75. Les sociétés requérantes sont bénéficiaires de deux jugements – dont la commune n’a pas fait appel – qui ont institué celle-ci comme débitrice d’indemnités à leur profit. L’inexécution des jugements rendus en leur faveur a ruiné leurs espérances légitimes de recouvrer leurs créances, sinon immédiatement, du moins dans un délai raisonnable. L’impossibilité dans laquelle se sont trouvées les intéressées d’obtenir l’exécution de ces jugements constitue une ingérence dans le droit de propriété de celles-ci, qui relève de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du protocole no 1. Le Gouvernement n’a fourni aucune justification pour cette ingérence, et la Cour estime que le manque de ressources ne saurait légitimer une telle omission (ibid).
76. Au total, la Cour considère que les sociétés requérantes ont subi et subissent toujours une charge spéciale et exorbitante du fait du non-versement des sommes dont elles auraient dû bénéficier en exécution des jugements précités en date du 10 juillet 1992. Partant, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
77. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
78. Les requérantes réclament, au titre du préjudice matériel, les sommes allouées par le tribunal administratif de Bastia du 10 juillet 1992 soit 3 539 574, 24 euros (EUR) pour la S.G.P.C. et 1 447 963, 51 EUR pour la S.F.C., assorties d’intérêts de droit à compter du 31 juillet 1986 pour la première et du 8 décembre 1986 pour la seconde, avec la capitalisation des intérêts expressément prévue par les décisions eu égard au retard anormalement long dans le paiement des sommes (arrêts Akkus c. Turquie et Aka c. Turquie des 9 juillet 1997 et 23 septembre 1998, Recueil 1997-IV et 1998-VI). Dans leurs écritures du mois de février 2006, les requérantes font valoir l’état des sommes dues par la commune au 15 février 2006 : 11 258 499, 96 EUR pour la S.G.P.C. et 4 571 711, 28 EUR pour la S.F.C. (ces sommes prenant en compte les règlements déjà effectués au titre des frais d’expertise et des frais irrépétibles auxquels la commune a été condamnée ainsi que les règlements sur les intérêts déjà effectués). Elles produisent à cet effet des tableaux récapitulatifs très détaillés des créances impayées y incluant l’intégralité des versements effectués à ce jour par la commune. Elles s’opposent à l’adoption d’un arrêt ultérieur sur la satisfaction équitable car elles estiment que la Cour dispose de tous les éléments factuels et juridiques du dossier.
79. Le Gouvernement considère d’une part, que les sommes sollicitées sont excessives, et d’autre part, qu’il n’est pas en état d’apprécier les montants qu’il serait équitable d’allouer au titre de l’indemnisation du préjudice matériel. Il demande que la Cour statue sur l’article 41 de la Convention dans un arrêt postérieur.
80. Le Gouvernement considère les sommes sollicitées déraisonnables. Par l’imputation abusive par les requérantes de la totalité des versements effectués par la commune de Santa Maria Poggio sur les seuls intérêts de la dette et non sur son capital, le préjudice allégué serait artificiellement gonflé.
81. Les requérantes répliquent à cela que l’article 1254 du code civil énonce expressément que « le débiteur d’une dette qui porte intérêt ou produit des arrérages ne peut point, sans le consentement du créancier, imputer le paiement qu’il fait sur le capital par référence aux arrérages ou intérêts : le paiement fait sur le capital et intérêts, mais qui n’est point intégral, s’impute d’abord sur les intérêts ». Cette règle serait reprise de façon générale pour l’établissement des comptes par les experts comptables et leur approbation par les commissaires aux comptes ainsi que par l’administration fiscale, ce que le Gouvernement ne saurait ignorer.
82. Le Gouvernement considère que l’octroi d’une satisfaction équitable n’a pas pour objet de se muer en opérations financières spéculatives. Or, en réclamant à l’Etat, au titre de la satisfaction équitable, le paiement d’une somme équivalant à l’intégralité, et plus encore, des sommes dues par la commune, les requérantes continueront à bénéficier des versements devant être effectués par la commune dans le cadre de l’exécution des jugements du 10 juillet 1992. Cette situation doit être prise en compte dans l’appréciation du préjudice.
83. Le Gouvernement rappelle encore que la S.F.C. a cédé sa créance à une société néerlandaise. Il résulterait de cette cession de créance que le débiteur dont la dette a été cédée est la commune et non l’Etat ; il faudrait ainsi éviter la double indemnisation, d’une part par la commune dans le cadre de l’exécution du jugement du 10 juillet 1992, d’autre part par l’Etat au titre des violations de la Convention.
84. La Cour rappelle qu’un arrêt constatant une violation entraîne pour l’Etat défendeur l’obligation juridique de mettre un terme à la violation et d’en effacer les conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation antérieure à celle-ci (voir, par exemple, Brumărescu c. Roumanie (satisfaction équitable) [GC], no 28342/95, § 19, CEDH 2000-I). Les Etats contractants parties à une affaire sont en principe libres de choisir les moyens dont ils useront pour se conformer à un arrêt constatant une violation. Ce pouvoir d’appréciation quant aux modalités d’exécution d’un arrêt traduit la liberté de choix dont est assortie l’obligation primordiale imposée par la Convention aux Etats contractants : assurer le respect des droits et libertés garantis (article 1 de la Convention). Si la nature de la violation permet une restitutio in integrum, il incombe à l’Etat défendeur de la réaliser, la Cour n’ayant ni la compétence ni la possibilité pratique de l’accomplir elle-même (ibidem, § 20).
85. En l’espèce, en s’abstenant pendant quatorze ans de prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux décisions judiciaires définitives rendues en l’espèce, les autorités françaises ont privé les dispositions de l’article 6 § 1 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 de leur effet utile (paragraphes 62 et 75-76 ci-dessus). En conséquence, la Cour considère que le paiement par l’Etat des sommes dues en vertu des jugements du tribunal administratif de Bastia du 10 juillet 1992 placerait les requérantes, autant que possible, dans une situation équivalant à celle où elles se trouveraient si les exigences des articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole no 1 n’avaient pas été méconnues (arrêt Golovin c. Ukraine, no 3216/02, 4 octobre 2005, § 39).
86. Eu égard à ce qui précède, la Cour estime qu’il incombe à l’Etat défendeur d’assurer le paiement aux requérantes ou, le cas échéant, à leurs ayants-droits, des créances dont elles sont bénéficiaires depuis les jugements du tribunal administratif de Bastia du 10 juillet 1992 (ibidem), y compris les intérêts, jusqu’au jour du prononcé du présent arrêt. Toutefois, la Cour considère qu’elle n’a pas à trancher la question évoquée aux paragraphes 80 et 81 ci-dessus, qui relève du droit interne, et qui est du ressort des autorités compétentes françaises en la matière.
87. Les requérantes réclament le remboursement de leur frais et dépens devant la Cour, soit 40 000 EUR (la S.G.P.C.) et 17 150 EUR (la S.F.C.), correspondant aux honoraires de leur avocat. A l’appui de leurs demandes, elles produisent des notes d’honoraires des 8 mars 2000, 8 juin 2000, et 8 janvier 2003.
88. Le Gouvernement considère les demandes des requérantes excessives et propose une indemnisation qui ne saurait excéder 8 000 EUR.
89. La Cour rappelle que, lorsqu’elle conclut à la violation de la Convention, elle peut accorder au requérant le paiement des frais et dépens qu’il a engagés devant elle dès lors que leur nécessité est établie, que les justificatifs requis sont produits et que les sommes réclamées ne sont pas déraisonnables. La Cour vient de conclure à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention et à celle de l’article 1 du Protocole No 1, admettant ainsi la thèse des requérantes. Si elle ne doute pas de la nécessité des frais réclamés ni qu’ils aient été engagés à ce titre, et reconnaît la durée et la précision des conclusions soumises par les requérantes et la quantité de travail effectuée en leurs noms, la Cour trouve cependant excessifs les honoraires revendiqués. Elle considère dès lors qu’il n’y a lieu de les rembourser qu’en partie.
90. Compte tenu des circonstances de la cause, la Cour alloue 20 000 EUR à la S.G.P.C. et 8 600 EUR aux ayants-droits de la S.F.C. pour les frais exposés devant elle.
91. La Cour juge approprié de baser le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
1. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention s’agissant du droit à un tribunal ;
2. Dit qu’il n’est pas nécessaire d’examiner séparément le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention du fait de la durée de la procédure ;
3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
a) que l’Etat défendeur doit verser dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention :
i. à la S.G.P.C. et aux ayants-droits de la S.F.C. les sommes dues en vertu des jugements du tribunal administratif de Bastia du 10 juillet 1992, y compris les intérêts, jusqu’au jour du prononcé du présent arrêt, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt sur lesdites sommes ;
ii. 20 000 EUR (vingt mille euros) à la S.G.P.C. et 8 600 EUR (huit mille six cents euros) aux ayants-droits de la S.F.C. pour frais et dépens ;
Fait en français, puis communiqué par écrit le 26 septembre 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.