Source: https://spazioeconomia.net/2015/08/27/spaziodonna-con-vitalba-azzollini-20/
Timestamp: 2018-11-15 13:29:56+00:00
Document Index: 154142517

Matched Legal Cases: ['art. 43', 'art. 2', 'art. 120', 'art. 120', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 199', 'art. 199', 'art. 199', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 199', 'art. 26', 'art. 199', 'art. 199', 'art. 128', 'art. 199', 'art.199', 'art. 199', 'art. 199', 'art. 120', 'art. 120', 'art. 9', 'art. 97', 'art. 199', 'art. 128', 'art/2014']

SPAZIODONNA con Vitalba AZZOLLINI | SpazioEconomia
Posted on 27 agosto 2015 by SpazioEconomia	Leave a comment
Questo paper molto importante viene pubblicato suddiviso in argomenti. Troverete le altre edizioni ogni giorno a seguire sino al completamento
http://www.brunoleonimedia.it/public/Papers/IBL_SR-Sponsorizzazioni_Culturali.pdf
Fare cultura è un’“impresa”
le sponsorizzazioni culturali in Italia
3. Profili critici della disciplina
I successivi provvedimenti nella materia in discorso hanno inteso far sì che, mediante una più esaustiva e puntuale normativa, le sponsorizzazioni riguardanti beni culturali divenissero un canale idoneo a favorire l’afflusso di risorse all’arte, regolando la competizione fra i privati e garantendo, al contempo, i diversi interessi coinvolti.[1]Al momento, tuttavia, esse non sembrano costituire strumenti capaci di attrarre i fondi necessari al settore.
Al fine di comprenderne le eventuali ragioni, è necessaria una premessa: chi ha il compito di emanare testi di legge, come chi in via secondaria deve attuarli, ha talora la pretesa di disciplinare analiticamente il vario estrinsecarsi delle diverse fattispecie concrete nel settore di volta in volta considerato, al fine di prevederne con specificità ogni dettaglio. Il legislatore persegue l’ambizioso quanto astratto intento di dettare regole così particolareggiate da insinuarsi in ogni piega di una realtà alquanto complessa: tesse, quindi, fitte reti di prescrizioni teoricamente idonee a garantire che niente possa sfuggire tra maglie sempre più strette, spesso senza neanche svolgere preventivamente un’adeguata analisi di impatto, tesa a valutare che i benefici attesi non siano sopravanzati dai costi, di qualunque genere, connessi. L’effetto che spesso ottiene è quello opposto.[2] Un sistema di disposizioni minuziose al punto tale da risultare oltremodo invasive e limitanti è destinato al fallimento, in quanto atto, tra l’altro, a scoraggiare chi intenda operare nell’ambito così regolato, ma sia costretto al dispendio di energie preziose al fine di orientarsi nella complicata normativa di riferimento. Appare palese, infatti, che quanto più un’iniziativa è onerosa, tanto più facilmente rischia di venire abbandonata. Una disciplina strutturata secondo le modalità sopra indicate finisce per tradursi in una congerie di adempimenti puntigliosi che altrettanto puntigliosamente dovranno essere verificati e semmai sanzionati dai soggetti a ciò preposti: di conseguenza, le procedure che ne costituiscono l’oggetto risultano polverizzate “in mille frammenti e accidenti di percorso, spesso anche giudiziari, che ne fanno perdere l’unitarietà, la rapidità di esecuzione, l’economicità e, soprattutto, la trasparenza”,[3] con un costo evidentemente molto alto. Sarebbe, di certo, più agevole ed efficace il ricorso a principi generali di chiara comprensione, alla cui sfera di applicazione ricondurre ipotesi concrete, diverse tra loro, ma accomunate da identica “ratio” in forza degli obiettivi legislativamente perseguiti:[4]tuttavia, nella regolamentazione delle sponsorizzazioni in materia culturale il metodo seguito pare essere quello opposto.
Verrà in prosieguo valutato se il metodo adottato abbia prodotto una disciplina, almeno potenzialmente, adeguata a conseguire la finalità dalla stessa espressamente stabilita, ossia “regolare il confronto concorrenziale, nel duplice interesse, da un lato, dell’amministrazione – che può legittimamente puntare a incrementare l’apporto economico dello sponsor – e, dall’altro lato, delle stesse imprese private, per evitare a priori contenziosi”;[5] ovvero se i principi generali già esistenti, previsti dalle leggi anteriori, di più facile e lineare applicazione rispetto alle regole attuali, fossero maggiormente funzionali a favorire la competizione fra gli sponsorprivati di iniziative in ambito culturale. A tal fine, mediante l’esame di alcuni snodi essenziali dell’excursusnormativo svolto in precedenza, nonché attraverso taluni esempi concreti, si verificherà se certe complessità operative e gli oneri conseguenti, derivanti dalla disciplina più recente, non siano tali da ostacolare il ricorso ai contratti in argomento.
3.1 La concorrenza nell’evoluzione normativa in materia di sponsorizzazioni culturali
Anche prima dell’emanazione della disciplina speciale in materia di sponsorizzazioni aventi a oggetto beni culturali, i relativi accordi venivano comunque stipulati tra i privati e gli enti pubblici interessati, nel rispetto delle regole poste a fondamento dell’azione amministrativa e dell’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni. La l. n. 449/1997 (art. 43) – la prima a contemplare espressamente le operazioni in esame, come visto – si limitò “a esplicitare quanto discendeva già dai principi generali”[6]cui l’azione della P.A. è improntata, disponendo che le iniziative di sponsorizzazione “devono essere dirette al perseguimento di interessi pubblici, devono escludere forme di conflitto di interesse tra l’attività pubblica e quella privata e devono comportare risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti disposti”. A propria volta, l’AVCP, nella menzionata Determinazione n. 24/2001, confermò la suddetta impostazione, asserendo che i contratti di sponsorizzazione non fossero da considerarsi sottoposti alla disciplina comunitaria e nazionale degli appalti pubblici, fatto salvo il profilo inerente la qualificazione degli esecutori dei lavori. In aderenza a tale indirizzo, teso ad agevolare gli interventi nel settore mediante una normativa basata su principi generali, il citato d.lgs. n. 30/2004 sancì che alle sponsorizzazioni concernenti beni del patrimonio culturale non si applicassero “le disposizioni nazionali e regionali in materia di appalti di lavori pubblici, ad eccezione di quelle sulla qualificazione dei progettisti e dei soggetti esecutori” (art. 2).[7] In seguito, l’art. 120 del Codice dei Beni culturali confermò la volontà del legislatore di dettare una disciplina minimale del contratto in questione e della sua esecuzione, evitando ogni appesantimento atto a minarne la “flessibilità e la libertà di forme”,[8] nel presupposto che esso avvantaggi la pubblica amministrazione senza gravare in alcun modo sulla spesa pubblica, traducendosi in un ricavo (nel caso di corrispettivo pagato in danaro), ovvero in un risparmio di spesa (nel caso di corrispettivo pagato in beni o servizi). Le sole limitazioni indicate dall’art. 120 sono connesse, infatti, come in precedenza esposto, alla natura e alle caratteristiche dei beni che ne costituiscono l’oggetto, nonché alla necessità che ogni intervento sia finalizzato alla loro tutela e valorizzazione.
Nel corso del tempo, in forza di nuove istanze emerse con riguardo alle operazioni in discorso – in particolare, quella di “tutelare il mercato evitando le alterazioni del gioco della concorrenza che derivano dalle scelte contrattuali arbitrarie, che privilegiano un operatore economico a scapito di altri”, compiute da parte delle amministrazioni interessate[9] – la relativa disciplina venne progressivamente implementata. Il Codice degli appalti, tuttavia, conservò l’impostazione per principi generali sopra delineata: l’art. 26 confermò la non applicabilità del Codice stesso (fatte salve le disposizioni in materia di requisiti di qualificazione dei progettisti e degli esecutori del contratto) alle sponsorizzazioni aventi a oggetto lavori, servizi e forniture, nonché interventi di restauro e manutenzione di beni ivi previsti. Pur sottratte all’onerosa procedura del Codice suddetto, erano comunque assoggettate a una procedura di evidenza pubblica semplificata[10]svolta secondo i “principi del Trattato per la scelta dello sponsor” (oltre a quelli espressamente riportati dall’art. 27 del Codice, ossia economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità).[11]Il richiamo ai principi suindicati rende evidente l’attenzione del legislatore all’esigenza – poi dichiarata esplicitamente nella normativa successiva, come già precisato – che la selezione dello sponsor da parte dell’amministrazione competente avvenga nel rispetto di una “soglia minima di concorrenzialità”, assicurata dai principi direttamente desumibili dal Trattato.[12]
I citati artt. 26 e 27 sono stati a propria volta oggetto di distinta specifica attuazione, da una parte, a opera del d.l. n. 34/2011 (art. 2, c. 7), relativo agli interventi nell’area archeologica di Pompei, dall’altra, dell’art. 199-bis del Codice dei contratti pubblici, introdotto con il d.l. n. 5/2012: ma l’attuazione suddetta è stata realizzata da ciascuna delle due leggi menzionate secondo modalità molto differenti. Infatti, mentre il d.l. n. 34/2011 segue l’orientamento accolto in passato, considerando assolti gli obblighi derivanti dagli articoli suddetti mediante adempimenti minimali,[13]l’art. 199-bis e le Linee Guida applicative introducono appesantimenti operativi gravosi, attraverso regole maggiormente invasive e dettagliate di quelle preesistenti:[14] dunque, nonostante l’identità dei criteri di riferimento, espressamente richiamati nel testo, la legge del 2012 ha mutato in totol’impostazione legislativa adottata anteriormente. Occorre, a questo punto, verificare se essa possa teoricamente risultare più funzionale a garantire il dinamismo di un mercato concorrenziale – obiettivo dichiarato nelle Linee Guida – rispetto alla normativa per principi generali già vigente.
A tal fine, si consideri, innanzi tutto, che la regolamentazione da ultimo emanata, come più volte detto, si propone di favorire il confronto fra i privati interessati al sostegno di iniziative aventi a oggetto beni culturali. Essa si basa sul presupposto, da un lato, che esista un “valore pubblicitario e di immagine che le imprese possono ritrarre dall’associazione del proprio nome o del proprio marchio al restauro di importanti monumenti” e, dunque, che vada tutelato il “mercato all’interno del quale questi valori sono contendibili”; dall’altro lato, che la concessione di detta associazione alle condizioni contrattuali più vantaggiose permette alle amministrazioni “il reperimento di risorse, o anche di beni e servizi, da destinare al perseguimento dei propri scopi istituzionali” (Linee Guida).[15]Quindi, l’apprezzabilità degli obiettivi espressamente prefissati è indubbia.
Tuttavia, il legislatore nazionale ha l’inguaribile tendenza a ritenere che un insieme di prescrizioni elaborate sulla scorta delle intenzioni migliori sia tale da plasmare la realtà nel senso desiderato e che l’applicazione concreta delle prescrizioni stesse risulterà idonea a conformarsi al teorico assunto di partenza: in genere, ciò non accade. La concorrenza – che la regolamentazione in esame si propone di tutelare, come visto – viene agevolata da un ambiente normativo idoneo alla dinamicità del mercato e, dunque, improntato a pochi criteri essenziali: l’efficacia rispetto ai fini prestabiliti; l’efficienza in presenza di risorse limitate; la flessibilità in relazione all’evolversi delle esigenze più rilevanti; la proporzionalità intesa come bilanciamento tra gli oneri imposti e gli obiettivi perseguiti. Dall’osservanza di detti criteri scaturisce, quale naturale conseguenza, l’attenuazione della burocrazia normativa che, a propria volta, produce l’effetto virtuoso della riduzione di quella procedimentale e, quindi, dei costi amministrativi che, gravando sui soggetti interessati, finiscono talora per dissuaderli dagli investimenti progettati.[16]Tale ultimo profilo appare oltremodo importante, laddove si consideri che – come più volte in precedenza rilevato – con la disciplina specifica delle sponsorizzazioni in ambito culturale il legislatore si proponeva di rendere più attrattivo il settore per i privati, mediante regole idonee ad agevolarne il confronto. Stanti le osservazioni generali appena svolte, nonché quelle specifiche che verranno esposte in prosieguo anche con riferimento a esempi concreti, sembra potersi affermare che la normativa attuale non sia improntata ai criteri sopra enunciati. Essa, infatti, detta prescrizioni dettagliate e puntuali, iper-regolamentando ogni particolare delle operazioni in discorso e aggravandole proceduralmente al punto tale da renderne poco agevole l’utilizzo.
Come anticipato, a questo punto deve valutarsi se la disciplina per principi generali precedente al citato art. 199-bis non fosse di per sé già idonea a garantire la competizione fra i soggetti interessati, nonché a ciò più funzionale rispetto a quella emanata successivamente. A tal fine, si noti innanzi tutto che l’evidenza pubblica, modalità che garantisce la concorrenza sul mercato mediante la trasparenza degli atti compiuti, risultava assicurata dai principi del Trattato, richiamati dall’art. 26, oltre che dai criteri espressamente elencati dall’art. 27 del Codice degli appalti. Al riguardo, era stato riconosciuto che detti articoli delineavano “con chiarezza sia le procedure a cui il contratto di sponsorizzazione (e i contratti assimilabili) sono assoggettati, sia quale possa essere l’effettivo contenuto (oggetto) degli stessi”;[17]era stato, inoltre, sottolineato come l’esclusione di tali contratti dalle rigide procedure a evidenza pubblica previste invece dal Codice degli appalti e l’adozione per gli stessi di procedure comunque a evidenza pubblica, ma semplificate, svolte in aderenza ai principi del Trattato, costituisse una scelta ugualmente atta a tutelare la concorrenza.[18] Era stato, altresì, rilevato come detta scelta fosse fondata sulla considerazione che “in qualsiasi rapporto di sponsorizzazione non può che rivestire importanza, ovviamente, anche l’intuitus personae, sia per gli sponsorizzatori che per i soggetti sponsorizzati (…) sicché è comprensibile che il legislatore sottragga i contratti in esame all’applicazione di vere e proprie formali procedure di gara”.[19]Da quanto esposto discende che la finalità della normativa più recente – la tutela della competizione fra privati – potesse dirsi già garantita da quella anteriore, la cui maggiore linearità applicativa è peraltro indubbia, perciò anche in modo più efficace. Con riferimento a quest’ultimo profilo, come sopra accennato, appare evidente che la semplicità operativa rappresenta un elemento oltremodo importante nel settore in argomento, al fine di renderlo attrattivo per gli sponsor interessati. Del resto, di ciò sembra essere consapevole il legislatore stesso che, per il sito archeologico di Pompei, “al fine di favorire l’apporto di risorse da parte di eventuali sponsor privati per l’esecuzione dei lavori, dei servizi e delle forniture, per la conservazione dei beni archeologici, ha semplificato ulteriormente la procedura relativa alla scelta del contraente (…). Le normali procedure di cui agli artt. 26 e 27 del Codice dei contratti pubblici, sono state, infatti, sostituite da una procedura più snella (…)”.[20]Sulla base delle osservazioni sopra svolte, può dunque ritenersi che la verifica circa l’astratta idoneità della normativa a favorire la concorrenza e rendere così attrattivo l’ambito in discorso porti a un risultato poco confortante e che la maggiore semplicità dei principi posti dalla normativa precedente costituisse, invece, a tal fine, un valore aggiunto.
Circa il profilo appena trattato, sembra opportuno svolgere un’osservazione ulteriore che, come altre esposte in precedenza, concerne il “metodo” della regolamentazione adottato. Prima che determinate prescrizioni vengano elaborate, occorre valutare se esse siano necessarie, vale a dire se davvero serva normare – eventualmente più di quanto già non sia – l’ambito considerato, perché i benefici che ne potranno scaturire siano tali da sopravanzare i costi che la nuova regolamentazione comporta: in caso di esito negativo, la c.d. opzione zero (baseline), vale a dire nessun nuovo intervento del legislatore, è quella migliore. Pare, invece, potersi affermare che nella materia in esame il metodo suddetto non sia stato seguito. Con riferimento alle più recenti disposizioni relative alle sponsorizzazioni su beni culturali, infatti, si è dimostrato come il fine dalle stesse perseguito – favorire il “confronto concorrenziale” fra i privati interessati alle operazioni in questione – fosse già garantito dalla preesistente normativa fondata su principi generali (quelli del Trattato ex art. 26, nonché quelli previsti dall’art. 27 del Codice degli appalti): non sussisteva, quindi, alcuna istanza di nuova regolamentazione in tal senso. Nel caso di specie, peraltro, sembra mancante anche il presupposto stesso della regolamentazione in discorso, cioè una competizione attuale o potenziale che necessitasse di essere disciplinata. Infatti, “la fila di coloro che sgomitano per poter finanziare mostre o concerti non è così affollata”.[21]Dunque, “nella premessa del decreto vi è un (…) vizio di interpretazione smentito dall’esperienza: quello per cui sarebbe tale ‘l’appetibilità’ di una sponsorizzazione culturale da renderla oggetto di contesa tra più soggetti e rendere necessaria una qualche forma di disciplina che ne regoli l’accesso”.[22] In conclusione, non sembra occorresse normare oltre e in modo maggiormente gravoso una concorrenza spesso mancante. Inoltre, anche laddove una competizione almeno in fieri vi fosse, prescrizioni onerose come quelle da ultimo elaborate non solo non sarebbero idonee ad agevolarla, ma potrebbero addirittura ottenere l’effetto contrario, dissuadendo dal parteciparvi i privati interessati.
Una considerazione ulteriore appare necessaria, a chiusura di quanto fin qui dimostrato: i contratti di sponsorizzazione stipulati dalle amministrazioni, diversi da quelli aventi a oggetto interventi su beni culturali, restano regolati dalla disciplina per principi dettata dagli artt. 26 e 27 del Codice degli appalti.[23]La differenziazione così sancita suscita perplessità evidenti laddove si abbia riguardo alla circostanza che il settore dell’arte, che forse più di altri avrebbe bisogno di ottenere risorse per il tramite delle operazioni in discorso, viene invece penalizzato da una normativa più onerosa. “Già da tempo si rileva che in questo settore le sponsorizzazioni non costituiscono un’esperienza completamente riuscita, perché non sono riuscite a attrarre i finanziamenti di cui il nostro patrimonio culturale avrebbe bisogno se non in minima parte. E se a ciò si aggiunge che stiamo vivendo una congiuntura economica molto negativa, non pare che sia il caso di scoraggiare i potenziali investitori con formalità defatiganti”.[24]
3.2 Complessità procedurali
Si è in precedenza affermato che le sponsorizzazioni culturali, così come al momento regolate, non sembrano costituire mezzi atti a far confluire al settore i fondi a esso necessari. Allo scopo di comprenderne le ragioni, si è valutata l’astratta inadeguatezza della recente normativa a conseguire la finalità dalla stessa prefissata, peraltro già garantita da quella preesistente, e in maniera maggiormente efficiente stante la più agevole applicazione. Occorre ora verificare in concreto, mediante alcuni esempi, tra gli altri, come la complessità operativa derivante dalla disciplina attuale possa ostacolare il ricorso alle operazioni suddette.
La distinzione tra sponsorizzazione “pura” e “tecnica” operata dall’art. 199-bis del Codice degli appalti, che dettaglia quella già prevista in termini generali dall’art. 26 del Codice stesso, scompare nel momento della ricerca dello sponsor, poiché entrambe le tipologie contrattuali – pur essendo oltremodo differenti, come esposto – sono assoggettate all’onerosa procedura dettata dalla norma più recente. Se per la per la sponsorizzazione tecnica tale procedura può trovare giustificazione nella circostanza che la valutazione comparativa fra i diversi partecipanti al confronto e fra le proposte dagli stessi avanzate riveste profili di particolare delicatezza e importanza, invece, per la sponsorizzazione pura essa è “sproporzionata, ai limiti della lesione dei principi di non aggravamento, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa”.[25]Infatti, come in precedenza rilevato, detta tipologia contrattuale avvantaggia la Pubblica Amministrazione senza gravare in alcun modo sulla spesa pubblica, anzi traducendosi in un ricavo consistente nel corrispettivo in danaro, tant’è che dalla normativa precedente essa era sottratta all’applicazione non solo del Codice degli appalti, ma altresì degli articoli 26 e 27 dello Codice stesso: l’insensatezza della scelta effettuata dal legislatore è, quindi, palese. Del resto, come accennato, quest’ultimo è uso prescindere da quell’analisi dei costi e dei benefici che gioverebbe molto alla semplificazione normativa e procedurale, al contempo: ha evidentemente ritenuto – al fine di escludere ogni discrezionalità amministrativa nella selezione dello sponsor – che anche per la sponsorizzazione pura fosse necessaria una disciplina rigida e vincolante. Tuttavia, “interpretazioni meccanicistiche dell’attività dell’amministrazione sul mercato e non attente a valutare le diverse tipologie contrattuali” – come dimostra la scelta normativa appena esposta – “rendono di fatto lo strumento della sponsorizzazione impraticabile”.[26]Soprattutto nel caso della sponsorizzazione pura, il privato che intenda investire risorse finanziarie a sostegno di iniziative in ambito culturale non può essere onerato di costi amministrativi spropositati. Quanto sopra esposto conferma, dunque, l’affermazione già formulata: una disciplina così concepita non solo appare inidonea al conseguimento dell’obiettivo prefissato, vale a dire la creazione di un ambiente favorevole alla concorrenza, ma addirittura tale da dissuadere gli eventuali sponsor interessati. Un altro esempio vale a supportare le conclusioni così tratte. Come dinanzi accennato, nelcaso di sponsorizzazione mista – secondo quanto disposto dalle Linee Guida – deve applicarsi il regime proprio della sponsorizzazione tecnica, per una parte, e di quella pura, per l’altra: è facile immaginare le complicazioni che l’intreccio operativo e normativo derivante può determinare. Se il legislatore avesse in concreto inteso ottenere una semplificazione procedurale, atta a giovare sia alle amministrazioni che ai privati, nonché a favorire l’utilizzo dello strumento in questione, avrebbe forse offerto una soluzione diversa: stabilire il criterio della prevalenza ovvero l’applicazione automatica ed esclusiva della disciplina della sponsorizzazione tecnica sarebbe bastato.
Un altro esempio serve a rendere evidente come la particolare complessità degli adempimenti previsti delle regole da ultimo introdotte sia tale da non incentivare il ricorso alle operazioni in esame e, quindi, l’afflusso dei finanziamenti privati all’arte. L’art. 199-bis del codice degli appalti, come accennato, sancisce la programmazione delle sponsorizzazioni di beni culturali, che deve integrare quella triennale dei lavori pubblici. Allo scopo “di superare l’approccio episodico” e “pianificare il coordinamento tra la disponibilità pubblica e l’apporto privato” (Linee Guida), la programmazione suddetta è volta a razionalizzare l’utilizzo delle risorse, stabilendo “priorità e sincronie con la maturazione progettuale e le disponibilità finanziarie”.[27]L’obiettivo è quello di attenuare il rischio di investimenti poco efficaci o di progetti inadeguati:[28]tuttavia, come già rilevato, spesso accade che le modalità concrete mediante le quali un determinato fine normativo viene perseguito si traducano in complicazioni operative tali da compromettere il raggiungimento del fine stesso, come in appresso si dimostra. Il citato art. 199-bis dispone che le amministrazioni inseriscano i lavori, i servizi e le forniture riguardo ai quali intendono ricercare sponsor per il finanziamento o la realizzazione degli interventi aventi a oggetto ai beni culturali in un apposito allegato al programma triennale dei lavori pubblici (ex art. 128 del Codice degli appalti) e predispongano “i relativi studi di fattibilità, anche semplificati, o i progetti preliminari. In tale allegato possono essere altresì inseriti gli interventi per i quali siano pervenute dichiarazioni spontanee di interesse alla sponsorizzazione”. Le Linee Guida precisano che la disposizione riportata si riferisce ai “lavori” sui “beni” culturali, oltre che, naturalmente, alle prestazioni di “servizi e di forniture in essi inglobati e ad essi strumentali”. Non è immediatamente chiaro se l’arco temporale coperto da tale allegato sia triennale, come il programma dei “lavori”, ovvero annuale, in analogia con il programma per l’acquisizione di “beni e servizi”.[29]Difficoltà maggiori nell’attuazione pratica della norma menzionata sorgono con riferimento all’applicazione alle fattispecie in discorso del decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti 11 novembre 2011,[30]mediante il quale sono stati definiti gli schemi-tipo che le amministrazioni aggiudicatrici devono utilizzare per la redazione e l’adozione del programma triennale dei lavori pubblici, dei suoi aggiornamenti annuali, dell’elenco annuale dei lavori e del programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi. Infatti, il citato decreto non contiene, tra gli schemi-tipo, l’allegato al programma triennale dei lavori, ex art. 199-bis: è sorto così il problema di come esso andasse redatto. Le Linee Guida hanno inteso sopperire a tale carenza mediante il coordinamento fra l’art.199-bis e il decreto suddetto, ciò al fine di consentire comunque, già nell’immediato, la programmazione prevista. Al riguardo, infatti, dispongono che i lavori oggetto di sponsorizzazione vengano inclusi nella programmazione triennale, mentre i servizi e le forniture oggetto di sponsorizzazione siano pianificati in conformità alle regole prescritte per la redazione del programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi. In entrambi casi, mediante indicazione di un apposito codice, viene individuata la provenienza delle relative risorse da un contratto di sponsorizzazione: deve, quindi, effettuarsi un’ estrapolazione di dati dallo schema tipizzato per pervenire tecnicamente all’elaborazione del documento unitario richiesto, quale allegato del programma triennale, dall’art. 199-bis.[31] La complessità operativa, derivante dal mancato coordinamento dei testi normativi menzionati, appare evidente: gli interventi di sponsorizzazione vanno inseriti dall’amministrazione interessata in due distinti allegati, anziché in uno solo come previsto dall’art. 199-bis, a seconda che abbiano a oggetto lavori ovvero di servizi e forniture. Poiché – come esplicitato dalle Linee Guida – servizi e forniture sono sottoposti all’obbligo di programmazione solo in quanto strumentali a lavori oggetto di sponsorizzazioni, appare ancor manifestamente incongrua la scelta di indicare in due schede separate oggetti tra loro funzionalmente collegati. Ma la scarsa coerenza della soluzione adottata si evidenzia in tutta la sua portata laddove si consideri che la programmazione annuale dei servizi e delle forniture, prevista dal Regolamento dei contratti pubblici sopra citato, ha carattere non obbligatorio, ma solo facoltativo. Ciò significa che le amministrazioni hanno la mera facoltà di programmare i servizi e le forniture in generale, mentre a ciò sono obbligate se questi ultimi siano sovvenzionati mediante sponsorizzazioni. Il paradosso è palese: per tali operazioni vigono adempimenti più gravosi di quelli previsti per canali di finanziamento diversi, ciò in forza di una normativa teoricamente concepita per rendere più attrattivo il settore dell’arte e consentire che quante più risorse possano affluirvi.Quanto fin qui descritto rende chiaro che la legge vigente non solo impone agli sponsor privati – come in precedenza dimostrato – oneri sproporzionati rispetto ai fini perseguiti, ma altresì comporta per le amministrazioni interessate, in termini di adempimenti, costi molto alti e addirittura maggiori di quelli stabiliti per fattispecie similari. Sembra, dunque, potersi ribadire che un tale assetto normativo non risulti atto ad incentivare gli investimenti di fondi, né conseguentemente ad agevolare la competizione, nell’ambito in esame.
Le sponsorizzazioni presentano profili controversi, dunque di complicazione aggiuntiva, altresì per l’aspetto riguardante il trattamento fiscale cui sono sottoposte. Infatti, mentre il Ministero dei beni culturali, nelle Linee Guida,[32] e l’Assonime, nell’approfondimento n. 6/2013,[33] hanno assimilato le spese per le operazioni in discorso a quelle sostenute per la pubblicità, in aderenza peraltro alla posizione dell’Agenzia delle Entrate, la giurisprudenza è di diverso avviso.
Ai sensi dell’articolo 108, comma 2, del Testo Unico delle Imposte sui Redditi, mentre le spese di pubblicità e di propaganda sono sempre integralmente deducibili, secondo le modalità normativamente indicate (ossia, a scelta del contribuente, nell’esercizio in cui sono state sostenute o in quote costanti nell’esercizio stesso e nei quattro successivi), quelle di rappresentanza sono deducibili se e nella misura in cui risultino corrispondenti ad appositi criteri di inerenza e congruità, determinati con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze: quindi, per le prime non sussistono i paletti alla deducibilità posti, invece, per le seconde. Con riferimento a queste ultime, il decreto del MEF del 19 novembre 2008[34]ha stabilito che “si considerano inerenti, sempre che effettivamente sostenute e documentate, le spese per erogazioni a titolo gratuito di beni e servizi, effettuate con finalità promozionali o di pubbliche relazioni e il cui sostenimento risponda a criteri di ragionevolezza in funzione dell’obiettivo di generare anche potenzialmente benefici economici per l’impresa ovvero sia coerente con pratiche commerciali di settore”. Al riguardo, con la Circolare n. 34/E del 13.7.2009,[35]l’Agenzia delle Entrate ha evidenziato che il decreto del 2008 consente di individuare il carattere essenziale delle spese di rappresentanza nella gratuità, ossia nella assenza di ogni corrispettivo o controprestazione da parte dei destinatari dei beni o dei servizi erogati. Da ciò pare discendere la conseguenza che le spese per le sponsorizzazioni, traendo origine da contratti a prestazioni corrispettive, non rientrino nella categoria indicata, bensì in quella relativa agli esborsi per pubblicità o propaganda, deducibili totalmente e non entro i limiti di inerenza e congruità posti dal decreto più volte citato. Il Ministero dei beni culturali, a propria volta, con il menzionato d.m. 19 dicembre 2012 (Linee Guida), si è espresso in maniera conforme all’Agenzia delle Entrate, pur dando conto delle conclusioni diverse raggiunte in materia dalla Corte di Cassazione.[36] Secondo quest’ultima, infatti, sono da qualificare come spese di rappresentanza quelle “effettuate senza che vi sia una diretta aspettativa di ritorno commerciale”; invece, come spese di pubblicità o propaganda “quelle altre sostenute per ottenere un incremento, più o meno immediato, della vendita di quanto realizzato nei vari cicli produttivi ed in certi contesti, anche temporali. Il criterio discretivo va, dunque, individuato nella diversità, anche strategica, degli obiettivi”. L’impostazione del Ministero è stata accolta dall’Assonime con l’approfondimento sopra citato:[37]secondo l’Associazione, le Linee Guida attribuiscono in maniera esplicita natura pubblicitaria alla sponsorizzazione dei beni culturali, riconoscendola quale efficace strumento diconservazione e valorizzazione del patrimonio culturale.Le relative spese sarebbero inquadrabili nella categoria di quelle pubblicitarie, altresì, in quanto la controprestazione fornita dallo sponsee, volta a consentire la promozione del nome, dell’immagine, del marchio, dell’attività, dei prodotti dello sponsor, è oggetto di un preciso obbligo giuridico, a differenza del caso di un mero pubblico ringraziamento: a parere dell’Assonime, dunque, il vincolo sinallagmatico tipico del contratto di sponsorizzazione, unitamente all’oggetto dell’obbligo suddetto, supporta la conclusione delineata. Nonostante la soluzione interpretativa fornita in modo uniforme dagli enti indicati, la giurisprudenza non ha nel tempo mutato il proprio consolidato orientamento. In aderenza a esso, da ultimo, con l’ordinanza del 23 giugno 2014, n. 14252,[38]la Suprema Corte ha ribadito che costituiscono spese di rappresentanza quelle sostenute “per iniziative volte ad accrescere il prestigio e l’immagine dell’impresa ed a potenziarne le possibilità di sviluppo, mentre vanno qualificate come spese pubblicitarie o di propaganda quelle erogate per la realizzazione di iniziative tendenti, prevalentemente anche se non esclusivamente, alla pubblicizzazione di prodotti, marchi e servizi, o comunque dell’attività svolta”. Secondo la Corte, difformemente dall’impostazione adottata dall’Agenzia delle Entrate e seguita dal Mibact e dall’Assonime, il discrimen fiscale non risiede nella “gratuità sottostante alla prestazione in favore di terzi”, che connota le spese di rappresentanza, ma va “individuato nella diversità, anche strategica, degli obiettivi che, per le spese di rappresentanza, può farsi coincidere con la crescita d’immagine ed il maggior prestigio nonché con il potenziamento delle possibilità di sviluppo della società; laddove, per le spese di pubblicità o propaganda, di regola, consiste in una diretta finalità promozionale e di incremento commerciale, normalmente, concernente la produzione realizzata in un determinato contesto”. Dunque, “le spese di sponsorizzazione costituiscono spese di rappresentanza, deducibili nei limiti della norma di cui al DPR. n. 917/1986 cit., in quanto idonee al più ad accrescere il prestigio dell’impresa, ove il contribuente non provi che all’attività sponsorizzata sia riconducibile una diretta aspettativa di ritorno commerciale”. La Cassazione, quindi, non ha negato in linea di principio la riconducibilità delle spese in discorso a quelle pubblicitarie, ma ha stabilito la necessità che sussista un nesso tra l’attività svolta dalla società e quella sponsorizzata, la prova del quale ha posto a carico della società stessa. Appare evidente che, oltre alle difficoltà operative, esposte in precedenza, inerenti ai contratti in argomento, il trattamento tributario cui le relative spese sono assoggettate costituisce un elemento di incertezza e, dunque, di difficoltà a propria volta. Considerato che nella scelta di ogni investimento i profili fiscali assumono un’importanza rilevante, le conseguenze derivanti dal contrasto tra gli orientamenti in merito esistenti possono costituire un fattore potenzialmente deterrente dal ricorso alle sponsorizzazioni: ciò soprattutto laddove si valuti la circostanza che, mediante iniziative di pubblicità tradizionale, le imprese possono ottenere risultati equivalenti in termini di ritorno promozionale.Infine, la struttura del Ministero dei beni e delle attività culturali[U1] e del turismo, cui la legge assegna funzioni essenziali con riguardo alle sponsorizzazioni, rappresenta un ulteriore elemento di complicazione nella realizzazione delle operazioni in esame. Il più volte menzionato art. 120, come esposto, assegna al Ministero il compito di verificare la compatibilità delle prestazioni offerte allo sponsor con le esigenze di tutela del bene culturale, nonché la compatibilità dell’associazione del nome, del marchio, dell’immagine, dell’attività o del prodotto all’iniziativa oggetto del contributo rispetto al carattere artistico o storico, all’aspetto e al decoro del bene culturale da tutelare o valorizzare.[39]Secondo le Linee Guida, la valutazione delle modalità con le quali i soggetti interessati intendono promuovere le loro immagine “può astrattamente essere collocata in diversi momenti, a seconda delle circostanze”: all’interno della medesima procedura di selezione degli sponsor, “ove l’amministrazione aggiudicatrice sia anche competente alla verifica (ossia si tratti di un’articolazione del ministero per i Beni e le Attività culturali) e, inoltre, ai partecipanti sia stato richiesto di redigere una relazione illustrativa delle modalità” suddette; altrimenti, dopo la redazione della graduatoria delle offerte, ma prima dell’aggiudicazione; oppure dopo l’aggiudicazione, come accade “ordinariamente nel caso di contratti di sponsorizzazione o, ancor più frequentemente, di vendita di spazi pubblicitari, in cui l’aggiudicatario consegue il diritto di utilizzare per un certo tempo uno spazio per l’esposizione di cartelli promozionali. In tali eventualità, l’amministrazione aggiudicatrice subordina espressamente la possibilità di effettiva collocazione dei mezzi pubblicitari all’approvazione dei bozzetti da parte della competente soprintendenza”. Disposizioni come quelle riportate possono risultare di complessa applicazione a causa del groviglio organizzativo che caratterizza il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,[40] rendendo difficoltoso già solo definire, tra strutture centrali e periferiche, quale soggetto sia chiamato a esprimersi definitivamente in relazione a fattispecie concrete.[41]Infatti, “su uno stesso ambito territoriale possono coesistere e coabitare diversi istituti, con competenze a volte in parte sovrapposte, ed a volte ignorandosi vicendevolmente. Convivono Direzioni regionali e singole Soprintendenze suddivise per ambiti di competenza (beni architettonici, storico-artistici, paesaggistici, archeologici, archivistici, ecc.), ma con riferimenti territoriali a volte incrociati”.[42]La razionale riorganizzazione del Ministero suddetto resta una delle principali questioni irrisolte nel settore dell’arte:[43]anziché ripensarne la struttura,[44] negli anni sono stati moltiplicati i regimi speciali per gli uffici periferici, con conseguenti problemi operativi di raccordo e interazione[45]e “riflessi negativi sull’esercizio del controllo sull’attività svolta dalle soprintendenze”:[46] “troppe appaiono le linee di comando”.[47]Con riguardo all’argomento in discorso, da ciò discende che le valutazioni richieste dall’art. 120 sopra richiamato potrebbero condurre a risultati diversi a seconda dell’articolazione del Ministero che se sia investita o, addirittura, che la verifica compiuta da una possa essere discordante rispetto a quella effettuata da un’altra, avente potestà comunque concorrente.[48]Anche per i profili indicati, la già evidenziata “complessità delle procedure è un problema innanzitutto per gli uffici prima ancora che per i privati”:[49]i capitali da questi ultimi destinati a sponsorizzazioni relative a beni culturali finiscono così per restare invischiati tra competenze variamente distribuite e adempimenti lunghi e complicati, spesso dettati in nome di una trasparenza che si traduce, quindi, in burocrazia ulteriore,[50]allontanando i soggetti interessati.[51]A detta complessità consegue, quasi inevitabilmente, un livello di contenzioso assai elevato,[52] fattore che scoraggia anch’esso il ricorso allo strumento in esame, comportando un notevole dispendio di tempo e denaro: ma di tempo e denaro da perdere non ce n’è più, dato lo stato dei beni culturali nazionali.
Dunque, sulla base delle argomentazioni complessivamente svolte, sembra potersi concludere che una disciplina meno onerosa di quella da ultimo emanata avrebbe potuto “favorire l’apporto di risorse provenienti da soggetti privati”,[53]incentivando le sponsorizzazioni aventi a oggetto l’arte. La rilevata complessità degli adempimenti necessari a realizzarle, invece, è tale da dissuadere anche i finanziatori più volenterosi, come peraltro confermato dalla circostanza che dette operazioni, mentre crescono a livello mondiale, in Italia continuano a ridursi in maniera ingente.[54]Ancorché predisposta per regolare le dinamiche competitive del mercato, la recente normativa si è di fatto risolta nell’evidente paradosso di voler tutelare l’arte dal mercato e, in fin dei conti, il mercato da se stesso, apprestando una serie di cautele tali da condizionarne la flessibilità connaturata.[55]
Del resto, è noto che la normativa di cui si tratta venne elaborata a seguito della vicenda inerente la sponsorizzazione dei lavori di restauro del Colosseo, al fine di assecondare una sorta di ”emotività”[56] che essa aveva pubblicamente originato, anziché per la comprovata esigenza di disciplinare la materia in modo più efficace rispetto alle prescrizioni già vigenti. L’esposizione della vicenda menzionata rende palese tale assunto.[57]
[1] Circa gli intenti della normativa da ultimo emanata, cfr. le Linee Guida. La disamina dei valori costituzionali svolta in precedenza ha mostrato come gli interessi coinvolti siano riferibili non solo agli enti pubblici preposti a garantire la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale del Paese, nonché ai privati che ne costituiscono i fruitori, ma altresì a coloro i quali, mediante i finanziamenti a sostegno del patrimonio stesso, possono inserirsi nella dinamica esistente fra le predette categorie di soggetti. Nelle “Linee Guida per la valorizzazione della cultura in Italia attraverso la collaborazione pubblico-privato”, approvate dalla Conferenza delle Regioni il 22 novembre 2012 al fine di fornire “un punto di riferimento flessibile e adattabile da parte delle diverse Amministrazioni pubbliche, per la definizione di ambiti e procedure finalizzate ad una migliore e più agevole collaborazione pubblico/privato nelle attività di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale” (p. 3), si evidenzia come quello dei beni culturali risulti un sistema complesso, “sia per la molteplicità degli aspetti che lo riguardano quanto per la pluralità degli interessi coinvolti”. (p. 4)
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:rjyYEZGZK3wJ:www.regioni.it/download.php%3Fid%3D277454%26field%3Dallegato%26module%3Dnews+&cd=1&hl=it&ct=clnk&gl=it . Mentre originariamente i rapporti tra pubbliche amministrazioni e privati avevano una struttura bilaterale, contrapponendosi, “da un lato, l’interesse pubblico alla conservazione del bene, e, dall’altro, l’interesse del privato proprietario”; successivamente, “grazie all’affermazione della funzione sociale del patrimonio culturale sancita dall’art. 9 Cost.”, si è andata affermando una struttura trilaterale, dove si ravvisano “l’interesse pubblico, l’interesse del privato proprietario, l’interesse della collettività”; da ultimo, si è consolidata una struttura multilaterale, dove compaiono anche altri interessi, come quelli dei privati finanziatori. Attualmente, detti svariati interessi “coesistono e si concretizzano in relazione alle singole situazioni”. Così L. Casini, “I beni culturali da Spadolini agli anni duemila”, in “Le amministrazioni pubbliche tra conservazione e riforme”, Giuffrè Ed., 2008, pp. 429 ss..
[2] “È un problema comune a tutti gli Stati che – e in Europa non ci sono grandi eccezioni – si sono votati alla pratica di risolvere e prevenire ogni minimo problema con nuove regole e nuovi interventi dell’autorità pubblica, facendo della legislazione, più che la panacea per risolvere, l’oppio per sedare ogni presunto malessere”. Così S. Sileoni, “Mose e tangenti – La corruzione non si combatte moltiplicando le regole e i guardiani. Anzi.”
http://www.brunoleoni.it/nextpage.aspx?codice=15175.
[3]ibidem
[4]“(…) molti malanni dell’ordinamento giuridico italiano sarebbero in via di guarigione se il nostro diritto facesse maggiormente spazio a clausole generali, a definizioni a maglie larghe dei singoli istituti, anziché viaggiare per discipline analitiche e pedanti che creano più problemi di quanti intendano risolverne (…) Questo perché non esiste, non è mai esistita, una concezione immobile e perenne dell’arte, della scienza, della cultura in genere. Viceversa ogni epoca avanza la propria concezione, destinata a venire scavalcata dalle generazioni successive”. M. Ainis, op. cit., ma v. anche “La legge oscura. Come e perché non funziona”, Laterza, 2002.
[5] V. Linee Guida.
[6] In questo senso, G. Manfredi, op. ult. cit..
[7]Secondo G. Manfredi, op. ult. cit., “queste disposizioni potrebbero considerarsi superflue, perché esse si limitano a esplicitare quanto discendeva già dai principi generali (…): anche nel silenzio della legge è scontato che alla pubblica amministrazione non è consentito stipulare contratti che non sono intesi al perseguimento di interessi pubblici o che implicano un conflitto di interesse tra attività pubblica e attività privata, etc.”.
[8]Fidone, op. cit..
[9]Manfredi, op. ult. cit..
[10] R. Chieppa, “Il nuovo regime delle erogazioni liberali e delle sponsorizzazioni” cit..
[11]Al riguardo, G. Piperata, “Servizi per il pubblico e sponsorizzazioni dei beni culturali: gli artt.117 e 120”, Aedon, 3/2008 http://www.aedon.mulino.it/archivio/2008/3/piperata.htm.
[12]Fidone, op. cit..
[13]“In seguito, infatti, ai gravi episodi di deterioramento e danneggiamento verificatisi nel sito archeologico di Pompei il legislatore, al fine di favorire l’apporto di risorse da parte di eventuali sponsor privati per l’esecuzione dei lavori, dei servizi e delle forniture, per la conservazione dei beni archeologici, ha semplificato ulteriormente la procedura relativa alla scelta del contraente rispetto a quanto previsto dal codice dei contratti”. Così A. Fantin, op. cit, p. 125.
[14]G. Manfredi afferma che si è realizzata “una vera e propria iperregolazione delle procedure di evidenza pubblica” relativamente alle sponsorizzazioni per interventi aventi a oggetto beni culturali. In senso opposto, invece, si esprime G. Fidone, op. cit..
[15] La selezione concorrenziale, se realizzata mediante procedure adeguate, è di per sé funzionale all’efficienza, razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica, mediante l’individuazione del contraente che offre beni e servizi di qualità migliore a prezzi più bassi o alle condizioni più convenienti. Al riguardo, G. Fidone, op. cit., evidenzia che tali conclusioni trovano conferma nell’orientamento della Corte Costituzionale (sent. 401/2007, punto 6.7 http://www.giurcost.org/decisioni/2007/0401s-07.html), secondo cui “la concorrenza è implicita nell’attuazione delle stesse regole costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento, che devono guidare l’azione della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 97 della Costituzione. La corte, peraltro, supera la c.d. ‘concezione contabilistica’, che qualificava la tutela della concorrenza volta esclusivamente all’interesse dell’amministrazione, ai fini della corretta formazione della sua volontà negoziale. La tutela della concorrenza, invece, si concretizza nell’esigenza di assicurare la più ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici del settore, secondo i principi comunitari della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. L’osservanza delle prescrizioni comunitarie ed interne che tutelano la concorrenza garantisce, dunque, il rispetto delle regole dell’efficacia e dell’efficienza dell’attività dei pubblici poteri: ‘la selezione della migliore offerta assicura, infatti, la piena attuazione degli interessi pubblici in relazione al bene o al servizio oggetto dell’aggiudicazione’. La nozione comunitaria di concorrenza viene definita dalla stessa Corte costituzionale come ‘concorrenza per il mercato’, senza che questo significhi l’abbandono delle concomitanti esigenze di assicurare la ‘concorrenza nel mercato’, attraverso la liberalizzazione dei mercati stessi”.
[16] Queste conclusioni vengono annualmente dimostrate anche mediante gli indicatori “Doing Business” elaborati dalla Banca Mondiale, che effettua misurazioni comparative delle normative che interessano l’impresa in una serie di Stati, al fine di valutarne l’attrattività con riguardo all’iniziativa economica privata
http://www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB13-full-report.pdf .
[17] A. Fantin, op. cit., p. 119.
[18] A. Fantin, op. cit., p. 120, nota 17.
[19]A. Fantin, ibidem, richiama quanto sostenuto da M. Renna, “Le sponsorizzazioni”, in “La collaborazione pubblico – privato e l’ordinamento amministrativo”, Torino, 2011, p. 521.
[20] A. Fantin, op. cit., p. 125.
[21] http://www.ilsole24ore.com/art/commenti-e-idee/2013-03-21/punti-irrisolti-decreto-rapporto-063930.shtml?uuid=Ab7wQ7fH
[23] G. Manfredi, op. cit giudica la differenziazione esposta “un privilegio odioso scarsamente coerente con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza”.
[25] Così A. Cantone, “La sponsorizzazione passiva della pubblica amministrazione: dalle origini all’attuale crisi economica” http://www.gazzettaamministrativa.it/opencms/export/sites/default/_gazzetta_amministrativa/_aree_tematiche/sett_8_incent_svil_eco/_redazionali/_numero_2013_1/Sez_8_2_Incentivi_e_seviluppo_alessio_cantone-1.pdf
[26]“Relazione Finale della Commissione per il rilancio dei beni culturali e del turismo e per la riforma del ministero” cit., http://www.aedon.mulino.it/primopiano/relazione_finale_commissione_beni_culturali_2013.pdf
[27] P.F. Ungari, “La sponsorizzazione dei beni culturali”, Aedon n. 1/2014 http://www.aedon.mulino.it/archivio/2014/1/ungari.htm. V. inoltre P. Carpentieri, “La sponsorizzazione di beni culturali” http://www.treccani.it/enciclopedia/la-sponsorizzazione-di-beni-culturali_(Il_Libro_dell’anno_del_Diritto)/
[28] “(…) la programmazione assolve tanto la funzione di conferire razionale pianificazione agli interventi, quanto di prestare idonea pubblicità ai progetti per i quali l’amministrazione competente auspica il supporto dello sponsor”.(Linee Guida).
[29]Di Mauro, op. cit., desume che la scadenza sia triennale dall’inciso di cui al secondo comma dell’art. 199-bis, ove si fa riferimento a un “allegato del programma triennale dei lavori dell’anno successivo”, nonché da indicazioni fornite nelle Linee Guida in merito alla redazione dell’allegato.
[30]Il decreto è stato emanato in attuazione dell’art. 128, c. 11, del Codice dei contratti pubblici e degli artt. 13 e 271 del relativo Regolamento di esecuzione e di attuazione di cui al d.P.R. n. 207/2010.
[31]Di Mauro, op. cit., in particolare nota 13 per i dettagli operativi.
[32]Nelle Linee Guida, il Ministero precisa che, nonostante le determinazioni in materia di regime fiscale delle sponsorizzazioni siano istituzionalmente riservate ai competenti uffici del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia delle entrate, essendo dunque esclusa ogni propria “statuizione giuridicamente vincolante su tale tema” è “tuttavia utile fornire comunque agli uffici un’informativa di carattere generale e alcune indicazioni di massima, basate su orientamenti sostanzialmente consolidati, al mero scopo di orientarne l’azione e senza alcuna pretesa di esaustività”.
[33]Al riguardo, per un commento, v. L. Fornero, “Anche le sponsorizzazioni dei beni culturali tra le spese di pubblicità” http://www.gebpartners.it/files/2013_26-06_LF_EE_AncheSponsorizzazioni1.pdf
[34] http://www.altalex.com/index.php?idnot=44515
[35]http://www.agenziaentrate.gov.it/wps/wcm/connect/9bd79a80426e0376b824bbc065cef0e8/circ++n++34E+del+13+lluglio+2009+_2_.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=9bd79a80426e0376b824bbc065cef0e8
[36]Le Linee Guida citano, al riguardo, Cass., sez. VI, 5 marzo 2012, n. 3433; Id. 15 aprile 2011, n. 8679, in linea con Cass., sez. V, 28 ottobre 2009, n. 22790; 7 agosto 2008, n. 21270; 27 giugno 2008, n. 17602; 23 aprile 2007, n. 9567
[37]Al riguardo, v. http://www.ilsole24ore.com/art/norme-e-tributi/2013-08-12/deducibilita-integrale-sponsorizzazioni-064539.shtml?uuid=Ab1NVQMInonché http://www.ecnews.it/2013/10/1973/
[38] http://www.teleconsul.it/leggiArticolo.aspx?cls=1&tip=ul&doc=LF288687.DOC&DocHits=
[39] “Al fine di rendere possibile per i candidati sponsor un apprezzamento informato e ragionato del valore economico della controprestazione, in termine di promozione della loro immagine aziendale, tale da consentire la presentazione di un’offerta congrua, nonché al fine di prevenire contenziosi in sede di esecuzione del contratto, è importante che la stazione appaltante fornisca, sin dall’avviso pubblico (…), una descrizione la più chiara e precisa possibile della controprestazione pubblicitaria consentita e offerta” (Linee Guida).
[40]Nell’occasional paper della Banca d’Italia di E. Beretta e A. Migliardi “Le attività culturali e lo sviluppo economico: un esame a livello territoriale”, pp. 21 ss., con riferimento alla ripartizione di funzioni amministrative fra Stato e enti territoriali si evidenziano “le numerose sovrapposizioni di attribuzioni tra i diversi livelli di governo” quale criticità che condiziona “l’instaurarsi di un corretto e proficuo rapporto tra cultura e mercato in Italia”. Questo profilo si aggiunge alle carenze nelle “capacità di selezione delle priorità, di allocazione ottimale dei finanziamenti e di monitoraggio sull’efficacia di questi ultimi”. Inoltre, “la burocrazia delle soprintendenze artistiche e archeologiche imbriglia il recupero e la valorizzazione del nostro patrimonio culturale”: http://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/2014/03/09/tutti-no-delle-soprintendenze-che-ostacolano-tesori.html
[41]L’organigramma della struttura del Mibact spiega graficamente il concetto
http://www.beniculturali.it/mibac/export/MiBAC/sito-MiBAC/MenuPrincipale/Ministero/La-struttura-organizzativa/index.html_85114179.html Al riguardo, v. anche
http://espresso.repubblica.it/googlenews/2013/08/01/news/beni-culturali-il-regno-dei-burocrati-1.57636
[42]S. Casciu, op cit., porta ad esempio concreto la città di Modena: “ad un Soprintendenza storico-artistica con sede in città (…) corrisponde una Soprintendenza ai monumenti (per dirla all’antica) con sede a Bologna, ed una archeologica su base regionale”.Evidenzia, peraltro, che nei contratti di sponsorizzazione – tecnica soprattutto – “la complessità delle procedure è un problema innanzitutto per gli uffici prima ancora che per i privati”.
[43] L. Casini, “Oltre la mitologia giuridica dei beni culturali”, Aedon n. 1-2/2012
http://www.aedon.mulino.it/archivio/2012/1_2/casini.htm.
[44] Al riguardo, v. anche L. Covatta http://www.astrid-online.it/Beni-cultu/Note-e-con/Appunti-sulla-politica-dei-beni-culturali.pdf, nonché F. Cavazzoni e M. Friel, op. cit., p. 2, secondo i quali “nonostante numerose riforme del Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Mibac), non si è ancora giunti a suo funzionamento efficiente. A proposito della frequente necessità di porre mano a modifiche nella struttura del Mibac, si è parlato in più occasioni di una ‘riorganizzazione permanente’. In poco più di dieci anni si è assistito a quattro riforme, l’ultima delle quali è avvenuta nel 2009. Questo dimostra da un lato la difficoltà di trovare una propria stabilità nell’assetto organizzativo e dall’altro la presa di coscienza di un problema nel trovare la quadratura del cerchio per rendere l’azione del Ministero migliore in termini di efficacia”. E’ evidente come “ricondurre ogni male a fattori dimensionali di spesa sia un modo riduttivo di affrontare il problema: come vengono (o, per meglio dire, non vengono) spese le risorse messe a disposizione per i beni e le attività culturali è in realtà sintomatico di problemi profondi. Tra questi, per esempio, le lungaggini amministrative e le regole farraginose necessarie per l’espletamento dell’amministrazione ordinaria e straordinaria del patrimonio culturale”.
[45]Un esempio, tra gli altri:
http://www.ilmattino.it/napoli/cronaca/napoli_in_quattro_al_capezzale_di_piazza_del_plebiscito_troppe_competenze/notizie/286781.shtml
[46]L. Casini, op. ult. cit., quanto al proliferare delle articolazioni del Ministero, afferma: “basti pensare alla crescita smisurata delle c.d. contabilità speciali del Mibac”.
[47] http://www.aedon.mulino.it/primopiano/relazione_finale_commissione_beni_culturali_2013.pdf
[48]Il Ministero dei beni culturali è stato di recente definito “entità non nuova a contraddire se stessa”. http://roma.corriere.it/notizie/arte_e_cultura/14_marzo_16/concerto-circo-massimo-soprintendenza-rischi-elevati-09dd98fe-ad26-11e3-a415-108350ae7b5e.shtml Vedi anche http://nessundorma.com.unita.it/politica/2014/03/20/ruderi-e-rovine-i-rolling-stones-e-il-circo-massimo/
[49] In questo senso, S. Casciu, “Il tema delle sponsorizzazioni/erogazioni liberali visto dalla parte delle Soprintendenze: difficoltà, equivoci, burocrazia, mentalità”, Aedon n. 2/2013 http://www.aedon.mulino.it/archivio/2013/2/casciu.htm
[50]Il Ministro Bray evidenziava, tra le altre esigenze, quella di “semplificare alcune procedure eccessivamente burocratiche e scarsamente idonee a realizzare concreti obiettivi di tutela degli interessi culturali”. V. http://www.ari-restauro.org/dettnotizie.asp?nyhetsID=247 . Si consideri, peraltro, che le valutazioni compiute, i parametri adottati, il metodo per giungere alla decisione definitiva con riferimento al singolo intervento, in caso di pareri difformi, non sempre vengono resi noti affinché ogni interessato possa avere contezza dei criteri che hanno determinato la decisione finale.
[51] Per un’efficace spiegazione delle circostanze per cui le procedure necessarie a una qualsivoglia sponsorizzazione finiscano per avere una sorta di effetto deterrente nei riguardi dei soggetti interessati, v.
http://www.rai.tv/dl/RaiTV/programmi/media/ContentItem-b96e9ed4-fa31-4e79-bd32-d56319c5f094.html.
[52]“L’Italia è la Repubblica fondata sui ricorsi”, http://espresso.repubblica.it/googlenews/2013/08/01/news/beni-culturali-il-regno-dei-burocrati-1.57636.
[53] L’inciso, come più volte rilevato, è contenuto nel citato d.l. n. 34/2011 relativo all’area archeologica di Pompei. Di certo, non basta una disciplina più snella a risolvere i problemi nell’ambito in discorso, così come non è stata sufficiente con riguardo al sito indicato. Del resto, già solo la circostanza che molti milioni stanziati dall’Unione Europea rischino di non essere spesi entro il 2015, termine ultimo previsto, è l’emblema della congerie degli specifici problemi che caratterizzano in Italia il mondo dell’arte. La confusione di competenze, oltre a molto altro (“dalla carenza di personale alla burocrazia asfissiante che mortifica la spesa, dal contesto sociale inquinato ai continui avvicendamenti al timone del sito”, v. http://www.ilsole24ore.com/art/cultura/2014-03-19/pompei-si-salva-solo-creando-cantiere-permanente-171020.shtml?uuid=AB1zrB4 ) ritarda progetti e ipotesi di operatività relative all’area archeologica in discorso. Al riguardo, v.
http://www.ilsole24ore.com/art/2014-01-06/pompei-progetto-salita-064115.shtml?uuid=ABCrksnhttp://24o.it/3Gn5mhttp://www.ilmattino.it/napoli/cronaca/pompei_piano_bray_fallito/notizie/556901.shtmlhttp://www.ilmattino.it/NAPOLI/CRONACA/pompei-resa-soprintendente-osanna-fondi-ue/notizie/558427.shtml
[54]“Secondo l’IEG – International Event Group di Chicago, una delle fonti più autorevoli del settore, dal 1990 a oggi le sponsorizzazioni a livello mondiale non hanno mai smesso di crescere, e per il 2014 la previsione è di un rialzo del 4,1% rispetto all’anno precedente” http://www.artribune.com/2014/02/sponsoring-e-filantropia-rinascere-con-la-cultura/. In Italia, secondo l’annuale indagine predittiva “Il futuro della sponsorizzazione” condotta da StageUp e Ipsos, la spesa per le sponsorizzazioni dal 2008 al 2012 è crollata, passando dal 1,8 a 1,3 milioni di euro (-28%). Di questi, al settore arte e cultura è stato destinato soltanto l’11,6%. V. http://www.stageup.com/report/predittiva2013.pdf. Nel 2013 vi è stata una riduzione ulteriore: è stato investito in sponsorizzazioni circa il 7,2% in meno rispetto al 2012. Nonostante questa contrazione, il 2013 si è chiuso però in positivo per il settore della cultura e dello spettacolo che, grazie all’Expo 2015, ha registrato un aumento pari a circa il 6,3%, passando dai 150 milioni di euro del 2012 ai 159 del 2013. V. http://www.stageup.com/report/predittiva2014.pdf
[55]G. Manfredi, op ult. cit..
[56]“(…) risulta opinabile che si sia legiferato in modo estemporaneo, per così dire sull’onda della emotività, introducendo un regime che elimina ogni flessibilità nell’affidamento delle sponsorizzazioni dei beni culturali (non escluse le sponsorizzazioni pure), mentre l’affidamento di ogni altro contratto di sponsorizzazione dell’amministrazione resta regolato dalla legge di contabilità dello Stato e dai principi degli artt. 26 e 27 del Codice dei contratti. E, quindi, introducendo un privilegio odioso scarsamente coerente con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza, soprattutto se si considera che, come s’è detto, il settore dei beni culturali è forse quello che avrebbe maggior bisogno di ottenere risorse per il tramite delle sponsorizzazioni”. In questo senso, Manfredi, op ult. cit..
[57]Una sintesi per punti in “I beni culturali: un’opportunità per il sistema Paese e le imprese. Novità legislative e strumenti pratici”, C. Montagna, 2013, p. 9 ss. http://st.formazione.ilsole24ore.com/a/artecultura2013/atti/Montagna.pdf