Source: https://www.roars.it/online/la-querelle-catania-autoritarismo-o-giusta-articolazione-dei-poteri/
Timestamp: 2020-02-29 03:45:24+00:00
Document Index: 58554257

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art. 21', 'art. 21', 'art 21', 'art. 41', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 54', 'art. 21']

La ‘querelle’ Catania: autoritarismo o giusta articolazione dei poteri? | ROARS
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A quanto pare il “caso Università di Catania” smuove le acque di una ‘tranquilla’ città di provincia. Le recenti Linee guida comportamentali nel caso di apertura di procedimenti disciplinari, varate dal suo Consiglio di Amministrazione in data 28/09/12, non solo hanno suscitato l’attenzione nazionale con un pezzo di Piero Graglia su Il Fatto, da noi postato [vedi link], ma hanno avviato un vivace dibattito nella comunità accademica catanese e sulla stampa locale, con diverse prese di posizioni che vanno dalla difesa dell’operato del CdA ad una sua critica abbastanza aspra (sino a promuovere una petizione di solidarietà nei confronti dei colleghi catanesi). La posta in gioco è infatti rilevante: le linee guida varate dal CdA sono una forma di coartazione della libertà di espressione e pertanto violano non solo la Costituzione ma i più elementari diritti di libertà e democrazia? Oppure rientrano nei poteri dell’istituzione e quindi sono del tutto in linea con una corretta interpretazione sia della nostra carta fondamentale sia dei modi concreti in cui si articola la democrazia all’interno di un organismo, che ha sue precise garanzie di espressione del dissenso? A questa domanda sono state fornite risposte molto diverse che vanno da quelle assai critiche (come il citato articolo di Graglia o altre prese di posizione sulla stampa locale e da parte dei sindacati – si veda il comunicato FLC CT e FLC Sicilia o ANDU – o del movimento studentesco) a quelle più articolate dei candidati rettori (le elezioni dovranno avvenire il prossimo febbraio) o più decisamente a difesa – con dotte argomentazioni di dottrina – del giurista Bruno Caruso.
Per dare un quadro più completo della situazione, informiamo che
– il “Collegio di disciplina” è previsto dalla l. 340/2010, art. 10 (legge Gelmini), che in tal modo conferisce il potere disciplinare – anche per le più gravi sanzioni – agli atenei, mentre precedentemente era invece appannaggio del CUN;
– che il “Collegio di disciplina” dell’Università di Catania è nominato dal Senato Accademico, per fasce, su proposta di una terna da parte di ciascun dipartimento (un nome per ogni fascia);
– che la decisione di emanare le Linee guida è stata assunta dal CdA e non ci risulta che sia stato espresso un preventivo parere da parte del Senato Accademico, o almeno esso non viene menzionato nel dispositivo della delibera.
Qui di seguito, affinché ciascuno possa farsi una opinione completa di questo importante problema – che si inserisce anche nel dibattito su quanto di centralismo e limitazione della democrazia abbia comportato l’applicazione della Legge Gelmini -, pubblichiamo i documenti più rilevanti (nell’ordine di emissione), ovvero le prese di posizione dei tre candidati rettori (Enrico Iachello, Giuseppe Vecchio, Giacomo Pignataro) e l’intervento del giurista Bruno Caruso.
Ai lettori il giudizio su una importante questione che concerne la libertà, la democrazia e l’autonomia degli atenei: pensiamo, infatti, che il caso Catania possa essere di esempio e al tempo stesso possa costituire un importante precedente per quanto sarà fatto anche in molti altri atenei. Per questo vale la pena discuterne.
AGGIORNAMENTO 27-10-12 – Ad aggiungersi alle precedenti posizioni v’è anche quella più recente del CUdA (Coordinamento Unico di ricercatori, docenti, precari, personale T.A. e studenti dell’Ateneo di Catania per un’Università pubblica libera, aperta e democratica) che contestano in particolare le affermazioni del prof. Bruno Caruso. Pubblichiamo il documento in coda, in modo da offrire una documentazione quanto più completa possibile. Infine informiamo che in un’Assembla pubblica del 26-10-12 (vedi link), cui hanno aderito numerose sigle sindacali, componenti universitarie e associazioni (riunitasi nell’Aula Magna dell’Università), a seguito di un incontro avvenuto nella stessa mattina col Rettore prof. Recca, si è preso atto della sua disponibilità a ritirare le “Linee guida” e si vede in tale ritiro «il primo, necessario e imprescindibile passo di un serio ripensamento delle politiche attuate dall’amministrazione in termini di democrazia e partecipazione» (leggi il documento per intero).
AGGIORNAMENTO 27-10-12
Linee guida per il senso del ridicolo
Documento del CUdA
(Coordinamento Unico di ricercatori, docenti, precari, personale T.A. e studenti dell’Ateneo di Catania per un’Università pubblica libera, aperta e democratica)
L’esimio Prof. Avv. Caruso Bruno Sebastiano (il quale è anche Senatore Accademico vicinissimo al Rettore, past Delegato del Rettore e Consulente dell’Ateneo guidato dal Rettore), in un’appassionata lectio magistralis squaderna il vero: le linee guida comportamentali nel caso di apertura di procedimenti disciplinari emanate dal CDA dell’Università di Catania non ledono minimamente l’art. 21 della Costituzione, evocato in questa vicenda a puri fini strumentali e per biechi interessi politici.
Ci spiega l’esimio professore che “la possibilità che i competenti organi dell’ateneo avviino un autonomo procedimento disciplinare qualora le interferenze (NB: pubbliche assemblee, liberi incontri sindacali, legittimi pronunciamenti di organi…) si traducano in vere e proprie strumentalizzazioni a danno dell’istituzione universitaria” non configura minimamente uno squilibrio, di per sé incostituzionale, tra accusante e accusato nella fattispecie disciplinare e una concessione grave verso un esercizio inquietante e gravemente arbitrario della pratica disciplinare stessa.
Esordisce, l’esimio studioso, ricordando che tutte le volte che si usa la Costituzione per bassi fini di lotta politica le si rende un pessimo servizio anziché onorarla come si dovrebbe. E chi è che stabilisce quali siano i casi in cui la Costituzione può o non può essere richiamata? È evidente: lo stesso studioso esimio. Che, una volta tanto – e stranamente vista la sua capacità di essere sempre al passo coi tempi o persino qualche passo più in là – usa un argomento a dir poco logoro. Un argomento secondo il quale chi dissente, chi critica, chi contesta è animato da settario spirito di sovversione, mentre chi difende lo status quo è animato da amore della verità, serenità di giudizio, equanimità, profonda saggezza. Argomento che era marcio già negli anni sessanta–settanta quando lo si usava contro Basaglia, contro Magistratura democratica, contro i giornalisti e i sindacalisti che facevano in Sicilia la lotta alla mafia.
Un argomento a partire dal quale nessuna progressione normativa orientata dalla Costituzione sarebbe mai stata possibile, né in campo medico-assistenziale, né sul terreno dei diritti dei detenuti, né in materia di lavoro (saranno state sovversive anche le tante donne che, in ossequio all’articolo 3, reclamavano l’accesso ai ruoli della magistratura da loro ottenuto solo nei primi anni sessanta?). D’altronde, a rileggere le cronache del tempo che fu potremmo facilmente scoprire quanti “brunicarusi” avesse intorno il buon Giuseppe Di Vittorio quando negli anni cinquanta inalberava lo slogan “la Costituzione nelle fabbriche”. Quanti professori commentavano stupiti e infastiditi: la Costituzione? Le fabbriche? E che diamine c’entra la Costituzione con le fabbriche. Signora mia, per carità, lasciamola nella sua bella teca la Costituzione, che ad agitarla troppo finisce che qualcuno si fa male. Poi è arrivato, a distanza di qualche anno, lo Statuto dei lavoratori e la Costituzione è entrata nelle fabbriche…
Ma è sul terreno tecnico-giuridico che il nostro tira fuori una batteria di argomenti e competenze davvero impressionante. Si fa fatica a inseguirlo su questo sentiero, ma proviamoci cogliendo fior da fiore.
1) In Europa, ci ricorda da esperto di diritto europeo, i confini della libertà di espressione vengono tenuti nella massima considerazione. Ma qual è la sostanza effettiva di tale considerazione? E se invece scoprissimo che è in Italia che la libertà di espressione viene garantita in forme e modalità assai più estese di quanto non avvenga negli ordinamenti di tanti civilissimi paesi europei? Per esempio, in materia di negazionismo è noto che chi neghi lo sterminio e le camere a gas sia passibile di carcere in Germania, Austria, Olanda, Francia, etc. Non in Italia, dove tale sanzione è stata largamente considerata in contrasto con l’articolo 21 della Costituzione e pertanto mai introdotta.
Secondo gli auspici, ripetiamolo del tutto imparziali e disinteressati dell’europeista, tra un po’ in Italia si potrebbe verificare una situazione di questo genere: se un cittadino o financo un professore universitario andasse in giro a dire che la Shoah è una colossale menzogna, nessuno potrebbe fargli o dirgli alcunché. Ma se lo stesso cittadino o professore dovesse, non sia mai, avanzare qualche riserva sulla fondatezza di un’azione disciplinare instaurata a Catania contro il docente Tizio o Caio, costui sarebbe senz’altro passibile di azione disciplinare, di censura, di sospensione dallo stipendio. Un paradosso, tutto catanese, che ciascuno può cogliere nella sua tragicomica e farsesca fisionomia.
2) In Italia, ci ricorda da esperto di diritto pubblico, la magistratura è un “ordine sezionale” (dicasi “ordine sezionale”, vera perla linguistica), un potere autonomo e indipendente.
Nonostante tutta la sua forza e autorevolezza, osserva il nostro, nessun magistrato si sognerebbe mai di portare sui mezzi di stampa e, in genere, fuori dai binari formali del procedimento stesso, un’eventuale azione disciplinare mossagli dal CSM. A mo’ di esempio (sarebbe più corretto scrivere ipotesi, visto che gli esempi si riferiscono anche a cose avvenute mentre le ipotesi valgono solo come riferimento a quanto potrebbe accadere) il lumen iuris cita il nome di Ingroia. Che se ne starebbe buono buono e zitto zitto in attesa delle decisioni dei competenti organi. Speriamo che nella sterminata biblioteca che possiede il collega vi sia ancora una fessura libera per qualcuna delle numerose storie della magistratura pubblicate in Italia negli ultimi quaranta anni. Leggendola scoprirebbe che le cose non stanno esattamente così. Nelle more, lo rinviamo alla ricostruzione sui mezzi di stampa dei procedimenti disciplinari avviati negli anni settanta contro i pretori del lavoro milanesi Pietro Federico e Romano Canosa, negli anni novanta contro Gherardo Colombo, pochissimi anni fa contro Luigi De Magistris. Gli sarà facile scoprire che ognuna di queste azioni ebbe considerevole clamore e notevole risonanza sui mass media, anche ad opera e per iniziativa dei diretti interessati. Per combinazione (è sempre meglio verificare come stanno le cose prima di fare affermazioni ex cathedra) il difensore di De Magistris – loquacissimo ed espostissimo difensore, tra interviste giornalistiche e radiofoniche – era proprio il procuratore Antonio Ingroia…
3) La Costituzione, ci ricorda il Caruso ancora in veste di pubblicista, contiene l’articolo 21 e l’articolo 54. Quest’ultimo fa da contrappeso al primo, neutralizzandone l’estensione o sterilizzandola rispetto a certe categorie, coll’imporre ai pubblici funzionari disciplina, fedeltà, onore. Ma sembra che il rapporto tra disposizioni della Carta sia considerato alla stregua di una somma algebrica: +1 e -1 producono zero. Forse, nel testo (quale?) di diritto costituzionale che usa il nostro non si trova scritto che i conflitti tra norme della Costituzione vanno risolti soppesando il diverso rilievo delle une e delle altre nella trama della Carta fondamentale. Sarebbe già difficile sostenere che gli articoli 21 e 54 di una Costituzione nata sulle ceneri dell’autoritarismo fascista possano avere un peso analogo semplicemente adottando una strategia ermeneutica storicamente orientata. Di più, bisognerebbe dire che l’articolo 21 va letto, molto più di quanto non si possa fare con il 54, in combinato disposto con gli articoli 2 e 3 della Costituzione. Che fanno parte dei principi indisponibili (i primi dodici articoli) della medesima, ossia quelli che ne compendiano la “forma repubblicana” non modificabile secondo il disposto del 139. Ed infatti, l’articolo 2 “riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità…”; l’articolo 3 fissa come compito della Repubblica la rimozione “degli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo della persona umana”.
Nessuna gerarchia economica, sociale e tanto meno burocratico-funzionale può, in definitiva, comprimere la libertà di pensiero di nessuno. Spiace dover contraddire i fari di cotale dottrina, ma come dicono le persone colte che di certo il collega frequenta: Plato amicus, sed magis amica veritas.
Allora, dopo cotante disinvolte argomentazioni, l’“opportunità politica” resta l’unico tema: abusiamo o non abusiamo? Infieriamo o non infieriamo (prima, magari, vedendo se l’oggetto “interferente” del provvedimento ci è vicino, se è protetto, se ha amici influenti…). Solo di “opportunità politica” si deve parlare (ecco a cosa serve studiare diritto), non del fatto che, con una norma oltre i limiti della decenza, si amplia e si rende “possibile” ciò che in nessun contesto di lavoro è nemmeno minimamente pensabile; ovvero comprimere un diritto di espressione che è conquista fondamentale della civiltà. E noi, poveri sprovveduti, che, con centinaia di colleghi dell’ateneo e varie migliaia in tutta Italia (insieme a quasi tutte le organizzazioni sindacali della penisola) pensavamo che il Rettore e il CDA fossero, proprio loro, venuti meno all’articolo 54, creando altresì un danno d’immagine per l’istituzione tutta?
Siamo noi, diciamocelo colleghi, i soliti illusi, le cieche vittime di un abbaglio.
Oltre a ciò, nelle cinque pagine stilate dal collega non si ritrova (anzi non si “divisa”) davvero null’altro degno di nota.
Passiamo poi alle opinioni, ben più caute e meno universalistiche, dei colleghi Iachello e Vecchio. Per il prof. Iachello (argomento forte davvero) dire che “si può” non significa che “si deve” (la sua tesi è sempre la stessa: qui si fa troppo rumore; ma non ricorda un refrain di questi anni?). Arguta osservazione: gli facciamo però notare che dire che “si può” da questo momento in poi, all’Università di Catania, comprimere un diritto insindacabile è un fatto gravissimo; ancor di più dal momento che egli, in quanto membro del CDA, e aspirante Rettore, ha concorso ad emanare una norma in palese contraddizione con la nostra Carta. Una Carta che egli sostiene di aver difeso in anni di gloriose battaglie: nessuno l’ha visto, ma sarà…
Il prof. Vecchio, abilmente indeciso sul dichiararsi candidato (questa è classe), sostanzialmente dice due cose:
1) I provvedimenti disciplinari sono l’anima dell’Università sin dalle medievali sue origini (e giù citazioni, vedi Constitutio Habita). Sul tema ci sentiamo, umilmente, di consigliare al collega Vecchio (per condividerlo) il celebre testo di Pietro Costa dal titolo Civitas (in cui è fortemente argomentato il nesso tra storia della Universitas e nascita dei principi di cittadinanza continentale).
2) La portata dei provvedimenti è nulla e non misurabile fino alla prova dei fatti (tradotto: fino a quando qualche disgraziato non ne farà le spese). L’argomento è paradossale; forzando, si potrebbe sostenere che le leggi novecentesche di discriminazione razziale furono gravi solo dal momento in cui colpirono qualcuno (prima erano innocue…).
Sorvoliamo infine sul fatto che i tre interventi attaccano in coro e fieramente la Legge Gelmini, rea di avere “appaltato” la funzione disciplinare ai rettori-padroni; peccato che tutti e tre gli scriventi la hanno sostenuta, quella legge (la coerenza prima di tutto!).
Intervento del Prof. Enrico Iachello
(Ordinario di Storia all’Università di Catania)
il clamore suscitato attorno alle “Linee guide” per i comportamenti a cui la comunità universitaria, a cominciare dal Rettore, è invitata durante lo svolgimento di procedimenti disciplinari mi spinge, da membro del CdA, oltre che da candidato rettore, a condividere con voi le motivazioni che mi hanno spinto ad approvare la delibera.
A me sembra che il clamore nasca da un fraintendimento di fondo. La delibera non contiene prescrizioni e sanzioni, ma indicazioni, appunto “Linee guida”. Se fosse diversamente, sarebbe contro la legge. Si può obiettare che essa prevede anche la possibilità di avviare, e solo in presenza di interferenze particolarmente gravi sul sereno e corretto svolgimento dell’iter disciplinare (“qualora dette interferenze si traducano in vere e proprie strumentalizzazioni a danno dell’istituzione universitaria”), procedimenti disciplinari a carico di chi si sia reso autore di tali specifiche interferenze. A me pare però doveroso, quando si danno indicazioni importanti, prevedere tale possibilità, non come una minaccia (l’avvio di un procedimento non è un provvedimento disciplinare), ma proprio per sottolineare l’importanza e la delicatezza della questione.
Il collega Giacomo Pignataro, che stimo e rispetto al di là delle differenti posizioni che ci caratterizzano, deve essere incorso in simile fraintendimento quando lamenta quasi un attentato alla democrazia e alla libertà in generale. Ripeto, stiamo parlando dei comportamenti a cui la comunità universitaria è invitata durante lo svolgimento di procedimenti disciplinari, non in astratto o in chissà quali situazioni. Nessuno in CdA (credo, sono certo alla luce della discussione svolta in Consiglio, di poter parlare, in questo caso, per tutti i suoi membri, compreso il rettore proponente), ovviamente, ha inteso schierarsi contro la libertà di espressione. Non vedo, quindi, il nesso fra quanto previsto nella delibera e quanto temuto dal collega.
Apparteniamo entrambi, Giacomo e io, sia pure con posizioni differenti, a un universo politico-culturale che ha giudicato le reazioni chiassose di alcuni politici nei confronti dei procedimenti avviati contro di loro dalla magistratura lesive dell’autonomia dei giudici e della democrazia in generale. Quante volte ci siamo indignati e preoccupati per gli attacchi furibondi che sono stati rivolti alla magistratura da vari rappresentanti politici che, ‘avvisati’, si autodefinivano vittime di persecuzioni e di soprusi? Non ritenevamo che ciò ledesse la dignità delle nostre istituzioni? Sbaglio, caro Giacomo?
Se su questo siamo d’accordo (e non ho dubbi, perché lo siamo stati nel recente passato), non capisco allora come ora si possa gridare ‘al lupo al lupo’ a tutela di presunte minacce alla libertà dei colleghi. La delibera si limita a indicare comportamenti volti a salvaguardare la correttezza del procedimento disciplinare in corso, a tutela di tutti gli attori coinvolti nella procedura, dell’imparzialità del collegio disciplinare, dello stesso collega sottoposto a procedimento e della sua privacy.
Il dato nuovo (e spiacevole, diciamolo pure) è che ormai (a seguito della legge Gelmini) i procedimenti disciplinari nei confronti dei docenti universitari sono interamente posti nella competenza dei singoli atenei e non più del CUN. Ciò significa che noi stessi siamo chiamati ad intervenire in caso di infrazioni disciplinari (presunte, sino a procedimento concluso) eventualmente commesse da parte dei nostri colleghi. Cioè siamo chiamati a giudicare noi stessi o il nostro compagno di stanza. Non è stata una nostra scelta (e anzi preferirei che si tornasse alla vecchia procedura, come chiedono i sindacati), ma questa è intanto la legge. L’Ateneo si è dotato di un collegio di disciplina (come previsto dalla legge) con componenti scelti tra i nostri colleghi nel modo più rappresentativo possibile: gli attuali sono stati designati dalle Facoltà e nominati dal precedente Senato accademico. A tutela di questo collegio, di questi colleghi, il CdA ha ritenuto di offrire delle indicazioni di comportamento a tutta la comunità, proprio per evitare che siano messi in grave imbarazzo da pressioni eccessive, in particolare da ‘moti pubblici’. Ciò lede o tutela la democrazia? Ciò lede o tutela la riservatezza del procedimento? Ciò lede o tutela i diritti, anche alla privacy, di chi è sottoposto a procedimento?
Queste le domande che mi sono posto prima di votare a favore delle “Linee guida”, e che ora pongo a tutti i colleghi, affinché valutino la vicenda con serenità.
Intervento del Prof. Giuseppe Vecchio
(Ordinario di Diritto privato all’Università di Catania)
la recente delibera sulle “Linee guida comportamentali ecc.” ha provocato reazioni e un dibattito al quale non posso sottrarmi, specie dopo l’invito dell’Amico e Collega Giacomo a coloro che intendono candidarsi a rettore e le precisazioni dell’Amico e Collega Enrico.
Non posso fare a meno pensare che si debbano abbassare i toni. Penso che si debba dare a ciascun atto il suo giusto peso, a circoscrivere il rilievo di ciascun comportamento nell’ambito che gli attribuisce il diritto.
Se dovessi applicare un principio interpretativo alla deliberazione in questione farei ricorso al principio di economicità nell’interpretazione dei contratti e degli atti: “Nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno”.
Dovrebbe essere chiaro a tutti che nessun atto di procedimento disciplinare (ancor meno alcuna “Linea guida”) può essere tale da ledere “diritti inviolabili”.
Le “Linea guida” sono un atto molto simile ad una manifestazione d’intenzione, la cui effettiva lesività è tutta da verificare nella concreta eventuale applicazione.
Con ogni probabilità il Consiglio d’Amministrazione, del quale non faccio parte e la cui “intenzione” non sono in condizione di valutare, voleva semplicemente fare riferimento a quelle situazioni che possono “pregiudicare la libertà di determinazione delle persone (attori, decisori) che partecipano al processo” (nel nostro caso al procedimento disciplinare).
La preoccupazione potrebbe essere stata solo quella di garantire una serie di diritti altrettanto inviolabili dei diritti all’esercizio della libertà di espressione: il diritto alle garanzie processuali e alla libertà di convincimento del ‘giudice’, il diritto alla riservatezza dei destinatari del procedimento, il diritto stesso al corretto uso della libertà di manifestazione del pensiero.
D’altra parte, ove alla delibera dovessero conseguire atti e comportamenti effettivamente lesivi delle libertà (di tutte!) alle quali abbiamo fatto riferimento, non c’è dubbio alcuno che la sede di valutazione delle violazioni dei diritti non è un organo amministrativo.
Diverso e più complesso il problema posto dallo stesso Giacomo nel richiedere la fissazione di regole più certe nell’esercizio della potestà disciplinare. Si tratta di materia delicata, che esige la scrittura (in alcuni casi la riscrittura) di norme regolamentari e statutarie e che deve essere affrontata con la dovuta serenità e senza polemiche, nell’ambito delle competenze rispettive degli organi titolari del potere regolamentare e statutario e nell’esercizio dell’autonoma iniziativa del Rettore.
Non dobbiamo dimenticare che proprio la giurisdizione disciplinare (nella formula della c.d. “giurisdizione domestica”) ha costituito il fondamento storico dell’autonomia universitaria sin dalla Constitutio Habita (1158) e, proprio per questo, va tenuta nella più alta considerazione e adeguatamente tutelata.
Intervento del Prof. Giacomo Pignataro
(Ordinario di Scienza delle finanze all’Università di Catania)
sebbene sia mia intenzione, da candidato alla carica di Rettore, non intervenire sulle decisioni degli organi di governo dell’Ateneo, al fine di evitare rischi di strumentalizzazioni, ritengo doveroso esprimermi sulla recente delibera del Consiglio di amministrazione relativa alle Linee guida comportamentali nel caso di apertura di procedimenti disciplinari. Essa investe la tutela di diritti non negoziabili di tutti noi e, pertanto, chiama in causa chi intende candidarsi alla carica di Rettore, richiedendogli chiarezza sulle sue intenzioni.
Credo che possiamo essere d’accordo sul fatto che una comunità universitaria, per affrontare efficacemente le sfide con cui è chiamata oggi a confrontarsi, ha bisogno di un quadro di regole che definisca in modo chiaro, certo e rigoroso doveri e diritti di ciascuno, nonché di un senso di appartenenza che alimenti e, allo stesso tempo, sia alimentato da una mobilitazione delle energie intellettuali di tutti coloro che operano al suo interno.
La delibera del Consiglio, invece, dilatando oltremodo l’area dei comportamenti assoggettabili a procedimento disciplinare, fino a ricomprendervi anche le manifestazioni del libero pensiero, indebolisce la certezza e la chiarezza dei doveri e dei diritti di ciascuno, di ciò che ognuno deve e ha il diritto di fare. Essa, soprattutto, interviene in un ambito, quello della definizione di ciò che è passibile di sanzione disciplinare, che non può essere lasciato alla libera iniziativa di ogni Ateneo, ma deve essere rigorosamente riservato alla legge. Tanto più, quando si tratta di interventi che riguardano la libertà di espressione la quale, per definizione, non può avere confini nel suo esercizio, se non quelli definiti dalla legge, essendo, peraltro, parte costitutiva della nostra dignità personale e professionale. Nel momento in cui è più che mai necessario trasfondere fiducia e serenità alla comunità, si da l’impressione, all’interno come all’esterno , di temerne la parola e di trasmettere il messaggio che la regola principale a cui ispirare i propri comportamenti sia quella del silenzio. Al contrario, noi abbiamo bisogno della parola e della partecipazione, perché ci attende un lavoro impegnativo e faticoso, che richiede il contributo libero e attivo di tutti. Con il rispetto che ognuno di noi deve al ruolo e alle decisioni degli organi di governo dell’Ateneo, per mezzo di questa lettera aperta alla comunità faccio un appello a riconsiderare in tempi celeri la decisione assunta con questa delibera, la quale, oltre ad essere inutile, rischia di danneggiare l’immagine dell’Ateneo. L’unità e la difesa dell’immagine della nostra comunità accademica si realizzano attraverso un metodo di governo ispirato a principi di partecipazione, condivisione e senso di appartenenza. Cari saluti
A proposito di potere disciplinare e autoritarismo dei rettori:
come si banalizza (e si strumentalizza) la Costituzione
(Ordinario di diritto del lavoro all’Università di Catania)
Può un consiglio di amministrazione di un ateneo emanare linee guida per indicare il comportamento da tenersi durante lo svolgimento di un procedimento disciplinare nei confronti di un docente universitario? Si possono, attraverso tali linee guida, condizionare i comportamenti, per esempio di protesta contro un procedimento in corso, di soggetti coinvolti, ma pure non coinvolti, in tale procedura?
Considerare, anche in astratto, perseguibili tali comportamenti “esterni” (pubblici dibattiti, pubbliche critiche, pubbliche mozioni, ecc.) non costituisce una lesione della libertà di manifestazione del pensiero, diritto sancito nell’art. 21 della Costituzione e considerato indeclinabile, non affievolibile , non disponibile, quasi non bilanciabile? [1]
Se ci fermasse a tale schematica presentazione dei fatti – forse utile per vulgate giornalistiche o per proseguire, adattando un famoso detto, “la lotta politica” con l’arma del diritto – la risposta non potrebbe che essere di grave reprimenda nei confronti del consiglio di amministrazione; organo, in mano ad un rettore che osa avvalersi, spregiudicatamente, persino dell’azione disciplinare per scopi altri rispetto alla sua finalità.
Ma le cose non stanno evidentemente così: tale presentazione dei fatti risente di forzature contingenti (e a queste dedicherò poche battute). Le cose non stanno come si pretende di farle apparire soprattutto perché il problema è giuridicamente mal posto; la specifica expertise di giurista mi porta subito ad affermare – darò adeguatamente conto di questa affermazione – che l’art 21 della Costituzione, in questo caso, non c’entra nulla ed è solo strumentalmente richiamato.
Anzitutto, una valutazione preliminare. Che il rettore sia titolare monopolista dell’azione disciplinare (il suo avvio) e possa irrogare direttamente le sanzioni nei casi di minore gravità (nei casi più gravi se ne occupa un collegio di disciplina composto da docenti), è soluzione voluta dalla legge Gelmini; prima, la competenza era riservata al CUN, un organo esterno ai singoli atenei, di rilevanza nazionale.
Si può dissentire da tale scelta: il rettore è organo elettivo e potrebbe essere tentato di usare il potere disciplinare per vendette postume su chi non lo ha eletto; nel nostro caso, sia detto per inciso, oggetto delle contumelie giornalistiche, non dovrebbe essere l’attuale rettore, che è uscente, ma chi godrebbe del regalo che egli avrebbe graziosamente predisposto: vale a dire il rettore subentrante.
Aggiungono i critici alla legge Gelmini: comunque, affidare a colleghi il potere disciplinare nei confronti di altri colleghi non darebbe di per sé garanzie di imparzialità.
Se si dovesse accettare quest’ordine di ragionamento, che ha certamente una sua ragion d’essere, si dovrebbe far pressione sul prossimo Parlamento per cambiare la legge.
Personalmente, ritengo che il meccanismo divisato dalla Gelmini sia più in linea con quel che accade in tutte le amministrazioni pubbliche italiane, in cui la terzietà del procedimento non è connessa alla composizione dell’organo, ma alle garanzie procedurali che insistono sullo stesso. Si potrebbe obiettare che in altri enti dotati di autonomia (gli Enti Locali, per esempio) il principio di separazione tra indirizzo e gestione non consente ai sindaci di essere, in alcun modo, coinvolti nel procedimento disciplinare; ma è facile obiettare che il Rettore dell’università, è organo bicefalo, sia di indirizzo sia di gestione.
In ogni modo, di tutto questo si può discutere e se si tornasse indietro, al vecchio sistema (invero poco efficace), non mi straccerei di certo le vesti.
Quel che certamente non è lecito rivendicare è una sorta di privilegio, di immunità del ceto accademico rispetto all’esercizio del potere disciplinare, in sé e per sé considerato. Anche i rettori sono soggetti al potere disciplinare ministeriale; guai se non fosse così.
Non lo giustificherebbe né lo status pubblicistico, né certamente il principio di autonomia della ricerca e della didattica. Il ceto accademico, attraverso i suoi organi di amministrazione, si autotutela anche per la sua immagine pubblica, se i meccanismi di sanzionamento ordinamentali, soprattutto nei casi più eclatanti (le molestie sessuali), funzionano con efficacia e prontezza; nelle università americane basta davvero molto meno di quel che è avvenuto, tempo fa nell’ateneo Catanese, per essere licenziati in tronco: per riferimenti letterari rinvio al best seller “Le correzioni” di Jonathan Franzen.
Sono addirittura propenso a ricondurre alla patologia dello svolgimento del rapporto di lavoro del docente universitario, pertanto sanzionabile (scarsa diligenza e scarso rendimento), anche la vicenda della non operatività scientifica.
Detto questo, torniamo al punto da dove siamo partiti: alle “famigerate” Linee guida.
Occorre chiarire che le linee guida, in quanto tali, non costituiscono una fattispecie disciplinare; se il Cda avesse introdotto una fattispecie disciplinare del tipo “chi commenta o critica un procedimento disciplinare commette a sua volta illecito disciplinare” (e le guidelines sono invero molto più lasche e generiche e in ogni caso hanno valore di moral suasion) avrebbe violato la riserva di legge che insiste sulla materia, con riguardo ai docenti universitari.
Il problema è, dunque, non di illegittimità ma di opportunità politica.
Sull’opportunità di tali linee guida si possono legittimamente esprimere pareri diversi: c’è chi sostiene che sia del tutto normale che nel corso di un procedimento disciplinare nei confronti di un docente – ma a questo punto perché no anche nei confronti di un funzionario o di un impiegato – si possano convocare assemblee, comizi e indire anche proteste di piazza (strumenti fluidi di democrazia diretta) per condizionarne l’esito; ma, addirittura, si ritiene anche legittimo convocare un organo d’ateneo con specifico punto all’odg (il consiglio di facoltà, prima; il consiglio di dipartimento, oggi) per fare in modo che si assuma una delibera a favore o contro l’amministrazione procedente; il tutto, per cercare di condizionare il giudizio finale del collegio disciplinare.
C’è, invece, chi sostiene (per esempio il CdA dell’ateneo catanese) che questo sia illegittimo e sanzionabile se i comportamenti diano luogo ad autonome e specifiche fattispecie di infrazione disciplinare: per esempio l’insubordinazione o altre violazioni tipizzate; e c’è chi sostiene che l’agitazione politica contro i procedimenti disciplinari sia, invece, soltanto inopportuna, perché significa riproporre la stessa logica politica di chi, considerandosi un perseguitato politico, rifiuta l’esercizio stesso dell’azione penale, contesta la legittimità del processo e la legittimazione della magistratura inquirente o giudicante, portatrice di ideologia antiliberale.
Ripeto: rispetto a queste diverse opzioni di opportunità o di legittimità, ci si può schierare a favore o contro. Io personalmente ritengo che portare il procedimento disciplinare “in piazza” sia inopportuno, non ultimo per ragioni di privacy, non solo dell’incolpato ma di tutti gli attori della vicenda.
La trasparenza e la pubblicità dell’attività amministrativa – pure del procedimento disciplinare nella p.a. – in Italia e in Europa (art. 41 della Carta di Nizza) sono garantite da principi e da norme speciali e ad hoc: il principio di buona amministrazione, del giusto procedimento, che trovano pratica applicazione mediante la legge sulla trasparenza e sul diritto di accesso agli atti amministrativi (l. 241/1990 e successive modifiche). Sono tutti principi, con adeguato corredo di regole, che agglutinano e rendono effettive le garanzie e le libertà personali, tra cui anche quella di espressione.
Quest’ultima affermazione mi consente di chiarire la mia affermazione iniziale: nel caso in oggetto, il diritto costituzionale di manifestazione del pensiero non è in gioco; è inutilmente, e strumentalmente, richiamato.
La Costituzione è una legge non come le altre, è la legge fondamentale della nostra Repubblica; i richiami ad essa vanno fatti con discrezione e con competenza; soprattutto, la Costituzione non va piegata a usi indebiti, non va strumentalizzata per fare lotta politica, non va usata come una clava.
Quando si fa riferimento ai procedimenti disciplinari dei dipendenti pubblici – ma anche dei dipendenti privati – è bene tenere in mente che si tratta di un complesso di regole e di principi che appartengono a un “ordinamento sezionale”: quello della p.a., in cui si inserisce il rapporto di lavoro dei pubblici impiegati (dell’impresa, nel caso dei dipendenti privati); nello specifico del caso in oggetto, il rapporto di lavoro dei docenti universitari.
Anche la magistratura costituisce un ordinamento sezionale, addirittura a rilevanza costituzionale; di più, un potere autonomo, come ricordato pure dalla recentissima sentenza della Corte cost., la n. 223 del 2012; nessuno, men che mai il giudice Ingroia, si sognerebbe di invocare la libertà di manifestazione del pensiero per contestare liberamente, nella pubblica piazza o attraverso organi di stampa, un procedimento disciplinare intentato dal CSM per condizionarne l’esito; per la semplice ragione che il giudice Ingroia è ampiamente garantito, nei confronti di eventuali ingiustificate sanzioni che gli si volessero irrogare, dalle regole speciali di quell’ordinamento sezionale che rendono effettiva, senza bisogno di richiamarla, anche la sua libertà di criticare, in modi e procedure ad hoc, l’iniziativa disciplinare, e che comunque gli consentono di difendersi. E si potrebbero fare moltissimi altri esempi similari.
Nelle ipotesi di procedimenti disciplinari non si pone, dunque, un problema di tutelare la libertà di manifestazione del pensiero perché gli ordinamenti sezionali predispongono regole e principi speciali che l’agglutinano. Si tratta di normative di dettaglio, per altro, – e non potrebbe essere altrimenti – “costituzionalmente orientate”, ispirate dai principi generali della costituzione tra cui anche l’art. 21.
Con questo non si vuol neppure affermare – come pure si potrebbe – che la libertà di manifestazione del pensiero, nei procedimenti disciplinari, venga compressa in ragione del bilanciamento con interessi altri, anch’essi costituzionalmente rilevanti; che si operi, per esempio, un bilanciamento con i valori e con gli interessi tutelati da una norma, pur presente nella nostra Costituzione, quale l’art. 54 comma 2, che impone ai pubblici funzionari (anche docenti universitari) un dovere di disciplina e di fedeltà (norma, in genere, sin troppo obliterata) [2].
Addirittura, se si ragionasse in termini di bilanciamento, qualcuno potrebbe pure argomentare che nelle ipotesi di procedimenti disciplinari nei confronti di funzionari pubblici, il dovere di fedeltà e di obbedienza sancito dalla Costituzione finisca per prevalere sul diritto di libera manifestazione del pensiero.
Ma in effetti, non c’è alcun bisogno di ricorrere a un simile, e paradossale, ragionamento proprio per quello che dicevo prima: nel caso dei procedimenti disciplinari, regolati negli ordinamenti sezionali, non si pone un problema di garanzia della libertà di manifestazione del pensiero proprio perché vigono regole speciali di tutela. Si tratta di regole e di principi ampiamente surrogatori e assorbenti, quanto a garanzie, della tutela apprestata dall’art. 21 Cost.: il giusto procedimento, il principio del contradditorio, il diritto di difesa, la trasparenza degli atti amministrativi, il controllo giudiziale ex post sulla regolarità del procedimento intrapreso e sul suo esito e, con riguardo al procedimento disciplinare in sé considerato, la regola della pubblicità del codice disciplinare, della terzietà e imparzialità del collegio, della proporzionalità tra infrazione e sanzione, ecc.
A coloro che con troppa corrività impugnano, a ogni piè sospinto, il vessillo della Costituzione – dei suoi valori, dei suoi principi e delle sue regole, traditi e calpestati – andrebbe suggerito di declamarla di meno e di studiarla meglio. Alla fine, ne apprezzerebbero certamente di più il gusto e la raffinatezza dei suoi disposti e la solida, elegante e superba architettura che la contraddistingue.
[1] E’ questa in estrema sintesi il contenuto di articolo di Piero Graglia pubblicato nel Fatto Quotidiano e ripreso in questa rivista “Il Rettore di Catania, ovvero la banalità dell’autoritarsimo”.
[2] “I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore (…)”