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Timestamp: 2018-09-19 15:34:13+00:00
Document Index: 83185373

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art.59', 'art. 8', 'art. 59', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 8', 'art. 59', 'art. 7', 'art. 59', 'art. 3', 'art. 59', 'art. 10', 'art. 59', 'sentenza ', 'art.112', 'sentenza ', 'art.8', 'sentenza ', 'art. 59', 'sentenza ', 'art.59', 'sentenza ', 'art. 59', 'sentenza ', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 59', 'art. 59', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.112', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 6', 'art. 59', 'art.7', 'art. 59']

N. 05185/2018REG.PROV.COLL.
N. 03301/2015 REG.RIC.
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato e domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Trenitalia S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Luisa Torchia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 47;
della sentenza del T.a.r. per il Lazio – Roma - Sezione III ter, n. 9967 del 24 settembre 2014, resa tra le parti, concernente le determinazioni assunte in occasione della valutazione dell’impatto della richiesta di nuove tracce orarie per l’attività di trasporto passeggeri che ha comportato a carico della società istante la imposizione di limitazioni nelle fermate sulla direttrice Milano-Torino.
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2018 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti gli avvocati F. Manzo, su delega di Izzo, Torchia, nonché l’avvocato dello Stato Marchini;
- il provvedimento del Direttore dell'Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari, presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, datato 9.11.2010 prot.589, recante "Valutazioni di cui all'art.59, comma 2, della Legge n.99 del 23 luglio 2009. Servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale richiesti dalla impresa ferroviaria Arenaways s.p.a.";
- il provvedimento istruttorio del Responsabile del procedimento in data 8.11.2010 prot.587/4/URSF/Div.1;
- ove necessario, gli artt. 1-2-6-7 dell'atto del Direttore dell'Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari, presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, datato 6.5.2010 prot.203/1/URSF.
Chiedeva altresì la condanna del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari al risarcimento dei danni, con interessi e rivalutazione dalla data di maturazione al saldo.
a) violazione degli artt. 1, 7 e 10 bis, legge n. 241/1990; violazione dell'art. 8 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF;
b) illegittimità dei criteri di cui all'atto del Direttore dell'URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF; contraddittorietà e irrazionalità; violazione degli artt. 1-2-6-7 dell'atto del Direttore dell'URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF; difetto assoluto di istruttoria e di motivazione; violazione del principio del giusto procedimento; illogicità ed irrazionalità; violazione dell'art. 59, legge n. 99/2009; violazione, sotto diverso profilo, degli artt. 1-2-6-7 dell'atto del Direttore dell'URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF; difetto di motivazione;
c) violazione dell'art. 3, d.lgs. 19.11.1997, n. 422 e degli artt. 1 e 3 del d.m. 3.11.1999, n. 109T; erroneità manifesta; contraddittorietà; difetto di motivazione e di istruttoria sotto ulteriore profilo; violazione dell'art. 6 dell'atto del Direttore dell'URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF;
d) contrasto dell'art. 59, legge n. 99/2009 con la normativa comunitaria in tema di concorrenza, con contestuale domanda di rimessione della relativa questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea.
1.2. Con successivo ricorso per motivi aggiunti (corredato da domanda di condanna al risarcimento dei danni), veniva impugnato il provvedimento emanato dal Direttore dell'Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, recante: "Riesame della Decisione n. 589 del 9.11.2010, ai sensi dell'art. 59, comma 4, della legge n. 99 del 23 luglio 2009. Trasmissione Decisione URSF n. 768 del 27 ottobre 2011", nonché il relativo provvedimento istruttorio del Responsabile del procedimento in data 21.10.2011 prot. n. 752/4/URSF, sostenendone l’illegittimità sulla base dei seguenti motivi, sinteticamente riportati:
a) con riferimento all’istanza di riesame: violazione degli artt. 1, 7 e 10 bis, legge n. 241/1990; violazione dell'art. 8 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF;
b) violazione dell'art. 59, legge n. 99/2009; difetto di motivazione; violazione dell'art. 7 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF; difetto di istruttoria e di motivazione; violazione, sotto diverso profilo, degli artt. 1-2-6-7 dell'atto del Direttore dell'URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF; difetto assoluto di istruttoria e di motivazione; violazione del principio del giusto procedimento; illogicità ed irrazionalità; violazione sotto ulteriore profilo dell'art. 59, legge n. 99/2009 e degli artt. 1-2-6-7 dell'atto del Direttore dell'URSF 6.5.2010 prot. n. 203/1/URSF; difetto di motivazione sotto diverso profilo;
c) violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dell'art. 59 della legge 99/2009; eccesso di potere per difetto di istruttoria e per manifesta illogicità ed irrazionalità; violazione dell'art. 10, comma 1, lett. b) della legge n. 241/1990; eccesso di poter per difetto di motivazione e manifesta irragionevolezza, sotto ulteriore profilo;
b.2) l’infondatezza del secondo gruppo di censure con cui si contesta sia la legittimità dei criteri che l'URSF ha predeterminato ai fini della verifica in controversia, sia la violazione, in concreto, di questi stessi criteri, sotto diversi profili;
b.3) l’infondatezza della censura di cui all'atto per motivi aggiunti secondo cui la conferma della decisione di limitare le fermate della tratta oraria ai soli capoluoghi di Regione sarebbe stata adottata senza considerare la circostanza della intervenuta stipula di nuovi contratti di servizio tra Trenitalia con la Regione Piemonte e l'Agenzia di mobilità metropolitana;
b.4) l’infondatezza del gruppo di censure con cui si contesta l'illegittimità degli atti impugnati per avere qualificato il servizio offerto di carattere regionale;
b.5) l’infondatezza delle censure con cui la ricorrente ha introdotto la questione pregiudiziale della asserita violazione, per effetto dell'art. 59, comma 2, legge n. 99/2009, delle norme sulla concorrenza di cui agli artt. 102 e 106 del TFUE, sostenendo che la disciplina nazionale introduca ostacoli alla reale liberalizzazione del settore impedendo la leale ed effettiva concorrenza nella fornitura di servizi ferroviari.
I) erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione dell'art.112 c.p.c.. Carenza assoluta di motivazione.
II) Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 10 e 10 bis della l. n. 241/90. Violazione dell'art.8 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 n. 203/1/URSF.
III) Con riferimento alla determinazione della formula matematica e della percentuale di riferimento fissata per l'individuazione della compromissione dell'equilibrio economico del contratto di servizio pubblico: erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione dell'art. 59 l. 99/2009, degli artt. 1-2-6-7 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 prot.n.203/1/URSF. Motivazione erronea ed insufficiente. Violazione del giusto procedimento.
IV) Con riferimento alla effettiva appropriatezza dell’indagine svolta in concreto dall’URSF: Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione dell'art.59 l. 99/2009, degli artt. 1-2-6-7 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 prot.203/1/URSF. Motivazione erronea ed insufficiente. Violazione del giusto procedimento. Si lamenta infatti che tale indagine si sarebbe incentrata esclusivamente su di un elemento (compromissione del profitto dell'impresa titolare del contratto pubblico), e non sulla complessiva efficienza economica del contratto stesso, limitandosi, peraltro, l'URSF ad un acritico recepimento degli elementi forniti da Trenitalia spa. Si lamenta altresì che l’URSF, con il provvedimento 589/2010, anziché valutare l'incidenza dei servizi forniti da Arenaways sul contratto pubblico tra Trenitalia e Regione Piemonte considerato nella sua interezza, aveva limitato l'analisi economica in termini di redditività alle sole tracce (Torino-Milano) interessate dall'attività della società concorrente.
V) Erroneità della sentenza appellata, in relazione alla Decisione 27.10.2011, n. 768/4/URSF (con la quale l'Organismo di regolazione aveva confermato la limitazione delle fermate intermedie in sede di riesame della precedente Decisione n. 589/2010), per violazione e falsa applicazione dell'art. 59 comma 2 l. n. 99/2009, nonché degli artt. 1-2-6-7 all'atto del Direttore URSF 6.5.2010, prot. n. 203/1/URSF. Difetto di motivazione. Violazione del principio del giusto procedimento. Illogicità ed irrazionalità. Si lamenta, in particolare, la mancata applicazione da parte dell’URSF dei criteri dallo stesso predeterminati, nonché l’inidoneità e l’incompletezza dell’istruttoria effettuata.
VI) Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 422/1997 e degli artt. 1 e 3 d.m. 3.11.1999, n.109T, nonché per illogicità e contraddittorietà manifesta, avendo la Decisione n. 589/2010 dell'URSF illegittimamente qualificato di carattere regionale il servizio offerto.
VII) Erroneità della sentenza appellata per contrasto dell'art. 59, comma 2, della legge n. 99/2009 con la normativa comunitaria in materia di concorrenza, in quanto la disciplina nazionale — attraverso la previsione di limitazioni del diritto di fermate intermedie anche nell'ambito del trasporto nazionale di passeggeri - avrebbe introdotto ostacoli alla reale liberalizzazione del settore dei servizi ferroviari impedendo la leale ed effettiva concorrenza nella fornitura di tali servizi. L’appellante conclude, pertanto, chiedendo di rimettere in via pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea la questione in ordine al contrasto tra l'art. 59, comma 2, della l. n. 99/2009 e gli artt. 102 e 106 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea.
9.1. Invero, dalla lettura della stessa, emerge che l'Autorità ha appurato che la relazione di Trenitalia del 5 agosto 2010, sulla cui base era stato assunto il provvedimento URSF n. 589/2010, forniva un'analisi economica fondata su dati aggregati e non di dettaglio, che hanno indotto in errore l'URSF sull'attendibilità e veridicità dell'analisi stessa.
"(...) si osserva che le evidenze in atti dimostrano inequivocabilmente che la rappresentazione dei fatti che Trenitalia ha fornito all'URSF è stata tale da indurre in errore il regolatore. Diversamente da quanto eccepito da Trenitalia, infatti, le informazioni rese all'URSF sono state caratterizzate da mancanza di trasparenza e da forte ingannevolezza" (punto 311);
"(...) Trenitalia, ai fini della valutazione della compromissione dell'equilibrio economico, ha fornito all'URSF i dati di conto economico basati sul catalogo, in forma assolutamente aggregata e priva di dettaglio, così come riconosciuto dallo stesso regolatore" (punto 313);
"(...) Risulta allora evidente che, calcolando correttamente l'utile, ovvero conteggiando tra le voci di costo solo una parte del "costo del capitale investito" (quella corrispondente agli oneri finanziari), non solo la valutazione della compromissione sarebbe stata del tutto diversa ma, di più, l'impatto sarebbe risultato notevolmente ridotto laddove l'analisi fosse stata svolta, correttamente, per l'intero contratto piuttosto che per linea/bacino" (punto 321);
"(...) Più in dettaglio, il calcolo dell'utile effettivo per ciascuna delle ipotesi di linea/bacino rappresentate da Trenitalia all'URSF, oltre che per l'intero contratto, evidenzia come le informazioni fornite al regolatore siano state tali da indurlo in errore. In particolare, l'operatore ferroviario ha fornito un set di dati aggregato e privo di dettaglio, tale da non consentire all'URSF una verifica rispetto alla metodologia sottesa al calcolo dei costi (nel caso di specie l'utilizzo del catalogo, anche questo non fornito). Per tale ragione, il regolatore, ha spiegato in corso di audizione, di aver ritenuto che la rappresentazione dei dati offerta fosse quella pre-catalogo e ha conseguentemente valutato che fosse più coerente sottrarre per intero dall'utile il "costo del capitale investito" - salvo poi riconoscere in quella sede che sarebbe stata opportuna una maggiore trasparenza rispetto al dettato dell'articolo 6 del D. D. di attuazione dell'articolo 59" (punto 322);
"Per effetto della rappresentazione dei fatti fornita da Trenitalia, è scaturita la determinazione di un livello dell'utile di gran lunga inferiore a quello effettivo e tale da far ritenere all'URSF che Arenaways sarebbe stata certamente in grado di sottrarre un numero di passeggeri*km sufficiente a dimezzarne l'importo" (punto 323);
"(...) Alla luce delle considerazioni svolte, la relazione trasmessa da Trenitalia all'URSF è stata, pertanto, concretamente idonea ad indurre in errore l'URSF, posto che essa ha costituito l’unico presupposto sul quale il regolatore ha poi nei fatti basato la propria decisione. Come infatti già illustrato nelle sezioni che precedono, le Regioni non hanno effettuato alcuna analisi di compromissione, non essendo, tra l'altro, in possesso dei dati di contabilità relativi ai CdS, che a Trenitalia spetterebbe periodicamente inviare alla controparte" (punto 336);
"La concreta idoneità ad indurre in errore il regolatore va apprezzata soprattutto alla luce della posizione di rilevante asimmetria informativa dell'URSF nei confronti dell'incumbent" (...) (punto 337);
"(...) Ciò, se da un lato smentisce l'eccezione di Trenitalia secondo la quale i dati forniti al regolatore erano completi e congrui ai fini delle proprie valutazioni, testimonia, dall'altro, l'induzione in errore del Regolatore. Infatti, e diversamente da quanto eccepito da Trenitalia, l'URSF — per sua stessa ammissione - era consapevole che il profitto fosse stato calcolato sottraendo per intero il "costo del capitale investito"; mentre non era consapevole che si trattasse di dati a catalogo. In tale contesto, il Regolatore ha ritenuto giusto, in un'ipotesi pre-catalogo, computare tra i costi l'intero il "costo del capitale investito". Viceversa, appreso in audizione che ci si trovava nell'altra ipotesi, ha riscontrato un problema metodologico, proponendosi di tenerne conto nelle valutazioni future" (punto 338).
9.3. L’adito T.a.r., Sezione prima, con sentenza n. 3398 del 27 marzo 2014, in accoglimento del ricorso, ha annullato il provvedimento n. 23770 del 25 luglio 2012 dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
11. Con il primo motivo l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione dell'art.112 c.p.c., avendo omesso di pronunciare sulle seguenti censure di cui al ricorso introduttivo di primo grado e al ricorso per motivi aggiunti del primo grado:
a) omessa applicazione da parte dell'Organismo di regolazione degli artt. 6-7 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 prot.203/1/URSF;
b) impossibilità per l'URSF di procedere all'analisi dello squilibrio economico in mancanza di dati ritenuti essenziali da parte dello stesso URSF e non forniti dalla Regione Piemonte;
c) insufficienza della percentuale di perdita posta dall'URSF a base del proprio provvedimento 589/2010, in base a quanto stabilito dall'atto del Direttore URSF;
e) errata affermazione da parte dell’URSF che, a fronte della stipula di un "contratto pubblico di servizio" nuovo, oltretutto significativamente differente rispetto a quello in precedenza oggetto di esame, non vi sarebbero stati "elementi modificativi dei dati assunti" a base del quadro decisorio che aveva portato alla decisione 589/2010;
f) difetto di istruttoria e di verifica - da parte dell'URSF – relativamente ai dati Trenitalia, ai nuovi contratti di servizio ed alle osservazioni presentate da Arenaways, respingendo la richiesta di riesame da quest'ultima presentata.
a) nonostante la presentazione, in data 14.10.2011, della domanda di partecipazione al procedimento di riesame (e di informazioni sullo stato del medesimo) della precedente determinazione dell'URSF sulla base di nuovi elementi sopravvenuti (i.e. i contratti di servizio stipulati da Trenitalia con la regione Piemonte e con l'Agenzia Metropolitana Mobilità), la società Arenaways non vi ha potuto prendere parte attiva presentando, ex art. 10 legge 241/1990, memorie e documenti; peraltro, il Fallimento Arenways non è stato neppure posto nella condizione di poter controdedurre alle osservazioni fornite da Trenitalia nell’ambito del procedimento di riesame, in violazione dell’art. 8 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 prot.n.203/1/URSF;
b) la medesima società non ha ricevuto alcuna comunicazione ex art. 10 bis legge n. 241/1990, in presenza della quale avrebbe potuto fornire all'Ufficio elementi atti a scongiurare la decisione negativa.
Al riguardo, condividendo quanto di recente espresso da questa Sezione (sentenza n. 1508 del 9 marzo 2018), il Collegio ricorda che “la carica patologica che può derivare dalla eventuale pretermissione di tale strumento partecipativo può essere neutralizzata dal principio di dequotazione dei vizi formali”, dovendo anche l’art. 10-bis cit. essere valutato dal giudice avendo riguardo al successivo art. 21-octies, il quale, “nell’imporre al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l’atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo, rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell'atto allorché il contenuto dispositivo non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
a) dei parametri utilizzati dalla formula matematica fissata dall'art. 6 dell'atto del Direttore URSF 6.5.2010 prot.n.203/1/URSF, in quanto asseritamente non contenenti tutti gli elementi di valutazione previsti dall'art. 59, comma 2, l. 99/2009 e fissati all'art.7, comma 2, del medesimo atto del Direttore URSF;
b) della percentuale di riferimento (riduzione superiore al 50% del profitto) fissata per l'individuazione della compromissione dell'equilibrio economico del contratto di servizio pubblico, non trovando essa alcun riscontro nella normativa di settore e risultando quindi sganciata da una seria e ponderata valutazione "a monte" della redditività dei servizi di trasporto in questione.
a) ai sensi dell’art. 59, comma 2, l. n. 99/2009, “lo svolgimento di servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale, ivi compresa la parte di servizi internazionali svolta sul territorio italiano, può essere soggetto a limitazioni nel diritto di far salire o scendere passeggeri in stazioni situate lungo il percorso del servizio, nei casi in cui il loro esercizio possa compromettere l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico in termini di redditività di tutti i servizi coperti da tale contratto, incluse le ripercussioni sul costo netto per le competenti autorità pubbliche titolari del contratto, domanda dei passeggeri, determinazione dei prezzi dei biglietti e relative modalità di emissione, ubicazione e numero delle fermate, orario e frequenza del nuovo servizio proposto”;
Alessandro Verrico,	Consigliere, Estensore
Alessandro Verrico Vito Poli