Source: http://www.pravnelisty.sk/clanky/a851-o-nezakonnosti-opatreni-uradu-verejneho-zdravotnictva-sr-v-suvislosti-s-covid-19
Timestamp: 2020-07-09 10:15:28+00:00
Document Index: 1235739

Matched Legal Cases: ['§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 171', '§ 14', 'súd ', 'čl. 125', 'čl. 127', 'čl. 127', '§ 177', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'čl. 125', 'čl. 127', 'čl. 125', 'čl. 125', 'čl. 127', 'čl. 127', '§ 132', 'čl. 127', 'čl. 127', 'súd ', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 48', '§ 3', 'súd ', '§ 48', '§ 48', 'súd ', '§ 48', 'súd ', 'čl. 13', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'čl. 13', 'čl. 40', '§ 48', '§ 3']

O nezákonnosti opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR v súvislosti s COVID-19 - Právne listy
Publikované: 12. 06. 2020, čítané: 2924 krát
Mgr. Ján Pieš­ťan­ský, ad­vo­kát­ska kan­ce­lá­ria Škub­la & Par­tne­ri
Mgr. Pe­ter Ver­na­rec, ad­vo­kát­ska kan­ce­lá­ria Škub­la & Par­tne­ri
O ne­zá­kon­nos­ti opat­re­ní Úra­du ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva SR v sú­vis­los­ti s CO­VID-19
Opat­re­nia ÚVZ
Pan­dé­mia CO­VID-19 pre­ve­ru­je schop­nos­ti štá­tu rea­go­vať v si­tuáciách mi­mo­riad­ne zá­važ­né­ho oh­ro­ze­nia zdra­via je­ho oby­va­teľ­stva.
V zá­uj­me eli­mi­ná­cie ší­re­nia ko­ro­na­ví­ru­su tak bol štát nú­te­ný za­siah­nuť do zá­klad­ných práv a slo­bôd, a tie­to vo vý­raz­nej mie­re (do­čas­ne) ob­me­dziť, či už v rám­ci mi­mo­riad­nej si­tuácie, kto­rá bo­la na Slo­ven­sku vy­hlá­se­ná od 12.3.2020, ale­bo v rám­ci nú­dzo­vé­ho sta­vu vy­hlá­se­né­ho od 16.3.2020.
Hlav­nú úlo­hu pri­tom zoh­rá­val Úrad ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva SR („ÚVZ“), rep­re­zen­to­va­ný hlav­ným hy­gie­ni­kom, kto­rý vy­dá­val opat­re­nia, kto­ré ma­li nie­len ne­ga­tív­ne do­pa­dy na bež­ný ži­vot oby­va­te­ľov, ale vy­vo­lá­va­jú aj zá­sad­né práv­ne otáz­ky, kto­rým sa chce­me bliž­šie ve­no­vať v tom­to prís­pev­ku.
Práv­ny zá­klad vy­dá­va­nia opat­re­ní ÚVZ a his­to­ric­ká prax ÚVZ pri ich vy­dá­va­ní
Opat­re­nia („Opat­re­nia ÚVZ“), kto­rý­mi ÚVZ ob­me­dzu­je zá­klad­né prá­va a slo­bo­dy jed­not­liv­cov, na­ria­ďu­je ÚVZ na zá­kla­de ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na č. 355/2007 Z. z. o ochra­ne, pod­po­re a roz­vo­ji ve­rej­né­ho zdra­via a o zme­ne a dopl­ne­ní niek­to­rých zá­ko­nov („zá­kon o ve­rej­nom zdra­ví“).
Od pri­ja­tia zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, preš­lo us­ta­no­ve­nie § 48 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví no­ve­li­zá­ciou cel­ko­vo trik­rát, pri­čom zá­sad­ná zme­na je­ho ob­sa­hu priš­la s no­ve­lou č. 172/2011 Z. z.
Ako vy­plý­va aj z dô­vo­do­vej sprá­vy, tá­to no­ve­la bo­la reak­ciou štá­tu na pot­re­bu zo­sú­la­de­nia vnút­roš­tát­nej práv­nej úp­ra­vy s uda­los­ťa­mi zdra­vot­níc­ke­ho cha­rak­te­ru, kto­ré ma­jú me­dzi­ná­rod­ný cha­rak­ter,[1] a prá­ve tá­to no­ve­la up­ra­vi­la zne­nie ust. § 48 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví do po­do­by, ke­dy sa roz­li­šu­je oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via a oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa, a v zá­vis­los­ti od to­ho kon­krét­ne kom­pe­ten­cie ÚVZ. Ako uvied­la už všeo­bec­ná časť dô­vo­do­vej sprá­vy „Návrh zá­ko­na za­vá­dza aj po­jem "oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa", kto­ré pred­sta­vu­je vy­šší stu­peň oh­ro­ze­nia vy­ža­du­jú­ci si pos­tup pod­ľa zá­ko­na NR SR č. 42/1994 Z.z. Na za­bez­pe­če­nie pos­tu­pu pod­ľa zá­ko­na NR SR č. 42/1994 Z.z. v prí­pa­de oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa sa no­ve­li­zu­je zá­kon NR SR č. 42/1994 Z.z., v kto­rom sa roz­ši­ru­je vy­me­dzenie zá­klad­né­ho poj­mu "mi­mo­riad­na uda­losť" o oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa.".“
Dô­vo­do­vá sprá­va k no­ve­le č. 172/2011 Z. z. do­kon­ca dá­va od­po­veď na otáz­ku, či je ÚVZ op­ráv­ne­ný vy­dá­vať opat­re­nia pod­ľa ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví v ča­se mi­mo­riad­nej si­tuácie, či nú­dzo­vé­ho sta­vu:
„Ak oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via nie je mož­né od­strá­niť pros­tred­níc­tvom opat­re­ní or­gá­nov ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva pod­ľa zá­ko­na č. 355/2007 Z.z. a ten­to stav si vy­ža­du­je koo­pe­rá­ciu so zlož­ka­mi ci­vil­nej ochra­ny, je v pô­sob­nos­ti re­gio­nál­ne­ho úra­du ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva ale­bo Úra­du ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva SR po­dá­vať prís­luš­né­mu or­gá­nu návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie a návrh na vy­ko­na­nie opat­re­ní. Od po­da­nia návr­hu na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie vý­luč­nú roz­ho­do­va­ciu prá­vo­moc v tej­to ve­ci pre­be­ra­jú prís­luš­né or­gá­ny pod­ľa zá­ko­na NR SR č. 42/1994 Z. z..“
Už z tých­to ci­tá­cií dô­vo­do­vej sprá­vy mô­že či­ta­teľ ší­piť, že ÚVZ, kto­rý vy­dal v sú­vis­los­ti s tzv. „ko­ro­na krí­zou“, a te­da v rám­ci oh­ro­ze­nia zdra­via II. stup­ňa a vy­hlá­se­nej mi­mo­riad­nej si­tuácie a nú­dzo­vé­ho sta­vu, už oko­lo 40 opat­re­ní, má váž­ny prob­lém.
Vý­voj Opat­re­ní ÚVZ vy­dá­va­ných v ča­se CO­VID-19 krí­zy
Z poh­ľa­du bež­né­ho ob­ča­na bez bliž­šie­ho po­ve­do­mia o úlo­hách ÚVZ bol ÚVZ pred vy­puk­nu­tím CO­VID-19 iba štát­nym or­gá­nom sto­ja­cim kde­si v úza­dí.V úlo­hách ÚVZ ale mož­no stá­le ne­má jas­no ani sa­mot­ný ÚVZ, čo sa pre­ja­vu­je prá­ve vo vy­dá­va­ní je­ho opat­re­ní pod­ľa ust. § 48 zá­ko­na o ochra­ne ve­rej­né­ho zdra­via.
V sú­vis­los­ti s CO­VID-19 ÚVZ vy­dá­val opat­re­nia už od za­čiat­ku mar­ca 2020. Kým pr­vé opat­re­nia ma­li for­mu roz­hod­nu­tí vy­da­ných v správ­nom ko­na­ní pod­ľa Správ­ne­ho po­riad­ku, tie nás­led­né už vzbu­dzo­va­li skôr do­jem všeo­bec­ne zá­väz­ných práv­nych pred­pi­sov, či tzv. hyb­rid­ných práv­nych ak­tov, kto­rým sa ve­nu­je­me niž­šie.
Nap­rík­lad opat­re­nie ÚVZ č. OLP/2567/2020 zo dňa 12.3.2020 (vy­da­né už v ča­se mi­mo­riad­nej si­tuácie a zru­še­né opat­re­ním OLP/2640/2020 z 18.3.2020) bo­lo vy­da­né ako roz­hod­nu­tie v správ­nom ko­na­ní, kto­ré ob­sa­hu­je vý­rok, od­ôvod­ne­nie a pou­če­nie, pod­ľa kto­ré­ho bo­lo mož­né sa pro­ti ne­mu od­vo­lať a nás­led­ne ho na­pad­núť na sú­de, a do­ru­čo­va­né bo­lo vo for­me ve­rej­nej vy­hláš­ky.To­to opat­re­nie te­da bo­lo vy­da­né v správ­nom ko­na­ní ako in­di­vi­duál­ny správ­ny akt vy­da­ný v kon­krét­nej ve­ci vo­či kon­krét­nym účas­tní­kom, kto­rí bo­li vy­me­dze­ní dru­ho­vo, a to­to dru­ho­vé vy­me­dzenie pok­rý­va­lo v pod­sta­te ce­lé oby­va­teľ­stvo Slo­ven­skej re­pub­li­ky.
Ob­dob­ne pos­tu­po­val ÚVZ v prí­pa­de opat­re­nia č. OLP/2405/2020 zo dňa 6.3.2020, kto­rým ÚVZ vý­znam­ne ob­me­dzil ús­tav­nú zdra­vot­nú sta­ros­tli­vosť (ÚVZ na­ria­dil pos­ky­to­va­te­ľom ús­tav­nej zdra­vot­nej sta­ros­tli­vos­ti po­vin­nosť za­bez­pe­čiť zá­kaz náv­štev na lôž­ko­vých od­de­le­niach a dôs­led­ne dodr­žia­vať hy­gie­nic­ko-epi­de­mio­lo­gic­ký re­žim na všet­kých od­de­le­niach a prís­nu ba­rié­ro­vú ošet­ro­va­teľ­skú tech­ni­ku u pa­cien­tov po­doz­ri­vých z CO­VID-19). Opat­re­nie ÚVZ bo­lo vy­da­né pod­ľa ust. § 48 ods. 4 písm. e) zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, a to zno­vu vo for­me roz­hod­nu­tia pod­ľa Správ­ne­ho po­riad­ku. A mi­mo­cho­dom, aj to­to roz­hod­nu­tie bo­lo zru­še­né, a to opat­re­ním OLP/4593/2020 z 3.6.2020....nao­zaj zvláš­tna si­tuácia, ak ÚVZ v prie­be­hu troch me­sia­cov naj­prv vy­dá opat­re­nia ako roz­hod­nu­tia o prá­vach a po­vin­nos­tiach účas­tní­kov ko­na­nia a po­tom ich „zru­ší“, keď vy­hlá­si nes­kor­ším opat­re­ním (kto­ré už ne­má za­de­fi­no­va­nú for­mu), že „na­do­bud­nu­tím účin­nos­ti toh­to [nes­kor­šie­ho] opat­re­nia strá­ca­jú opat­re­nia uve­de­né v [skor­šom] roz­hod­nu­tí [...] svo­ju účin­nosť.“
Do tre­ti­ce roz­hod­nu­tím vy­da­ným na zá­kla­de Správ­ne­ho po­riad­ku na­ria­dil ÚVZ aj zá­kaz or­ga­ni­zo­va­nia a us­po­ra­dú­va­nia hro­mad­ných špor­to­vých, kul­túr­nych, spo­lo­čen­ských či iných hro­mad­ných po­du­ja­tí po do­bu 14 dní. Ten­to ÚVZ na­ria­dil opat­re­ním č. OLP/2405/84443 zo dňa 9.3.2020, a to pod­ľa ust. § 48 ods. 4 písm. d) zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, kto­ré­ho ad­re­sát­mi bo­li všet­ky fy­zic­ké aj práv­nic­ké oso­by, kto­ré sa moh­li vo­či to­mu­to roz­hod­nu­tiu od­vo­lať (ob­dob­ne viď si­tuácia so štvr­tým opat­re­ním SHHSR­VSU/2448/2020 z 9.3.2020).
Vzhľa­dom k spo­mí­na­ným opat­re­niam vy­da­ným vo for­me roz­hod­nu­tia vy­da­né­ho v správ­nom ko­na­ní, je nut­né eš­te dopl­niť, že na­priek to­mu, že for­ma vy­ššie spo­mí­na­ných opat­re­ní je rov­na­ká, iba dru­hé spo­mí­na­né (a me­dzi­ča­som zru­še­né) opat­re­nie bo­lo zve­rej­ne­né, resp. je dos­tup­né, na svo­jom webo­vom síd­le v sek­cii „Úrad­ná ta­bu­ľa“. Os­tat­né spo­mí­na­né opat­re­nia­na úrad­nej ta­bu­li ÚVZ[2] ne­náj­de­te.
Po sé­rii tých­to opat­re­ní – roz­hod­nu­tí (pos­led­né z 12.3.2020), však ÚVZ už vy­dá­va ďal­šie opat­re­nie, ten­tok­rát pod č. OLP/2576/2020 zo dňa 12.3.2020, kto­ré už ne­má for­mu roz­hod­nu­tia vy­da­né­ho v správ­nom ko­na­ní, ale je pros­to ozna­če­né ako opat­re­nie a v praxi vy­dá­va­nia ta­kých­to opat­re­ní pok­ra­ču­je ÚVZ dod­nes. Tie­to opat­re­nia­sí­ce stá­le ma­jú vý­ro­ko­vú časť a od­ôvod­ne­nie, no ab­sen­tu­je nap­rík­lad pou­če­nie či od­ka­zy na Správ­ny po­ria­dok.
K cha­rak­te­ru Opat­re­ní ÚVZ
Tak ako to je vlas­tne so zá­kon­nou for­mou Opat­re­ní ÚVZ?
Z vy­ššie uve­de­né­ho je evi­den­tné, že ÚVZ cha­rak­ter vlas­tných správ­nych ak­tov us­tá­le­ný ne­má, a pre­to ten­to, v zá­uj­me prí­pad­nej ochra­ny dot­knu­tých zá­klad­ných ľud­ských práv a slo­bôd, je pot­reb­né de­fi­ni­tív­ne us­tá­liť.
Vo všeo­bec­nos­ti sa v teó­rii i v praxi roz­li­šu­je me­dzi in­di­vi­duál­ny­mi, nor­ma­tív­ny­mi a tzv. hyb­rid­ný­mi práv­ny­mi (resp. správ­ny­mi) ak­tmi. Z po­va­hy Opat­re­ní ÚVZ vy­plý­va, že tie­to ne­ma­jú po­va­hu vý­luč­ne in­di­vi­duál­nych práv­nych ak­tov vy­da­ných v kon­krét­nej ve­ci vo­či kon­krét­nym účas­tní­kom (t.j. roz­hod­nu­tí), ale ani nor­ma­tív­nych práv­nych ak­tov vy­da­ných s pred­me­tom vy­me­dze­ným všeo­bec­ne, s ad­re­sá­tom vy­me­dze­ným na zá­kla­de všeo­bec­ných zna­kov (po­dzá­kon­né práv­ne pred­pi­sy).
Zos­tá­va tak hyb­rid­ný práv­ny akt, kto­rý re­gu­lu­je kon­krét­ny prí­pad s kon­krét­ne vy­me­dze­ným pred­me­tom (po­dob­ne ako roz­hod­nu­tie – tre­bárs zá­kaz or­ga­ni­zo­vať a us­po­ra­dú­vať hro­mad­né po­du­ja­tia po do­bu 14 dní), pri­čom sub­jekt hyb­rid­né­ho práv­ne­ho ak­tu je ur­če­ný všeo­bec­ne, všeo­bec­ným zna­kom (po­dob­ne ako v prí­pa­de nor­ma­tív­nych práv­nych ak­tov). Hyb­rid­né práv­ne ak­ty poz­ná čes­ký práv­ny po­ria­dok (ide o tzv. opatření obec­ní po­va­hy pod­ľa ust. § 171 a nasl. zá­ko­na č. 500/2004 Sb. Správ­ny řád), či ne­mec­ký ale­bo švaj­čiarsky práv­ny po­ria­dok.
„In­sti­tut opatření obec­né po­va­hy, kte­rý do čes­ké­ho práv­ní­ho řádu vnesl s účin­nos­tí od 1. 1. 2006 no­vý správ­ní řád, před­sta­vu­je ur­či­té přek­le­nu­tí dvou, v čin­nos­ti veřej­né sprá­vy tra­dič­ních zá­klad­ních fo­rem jed­nos­tran­ných správ­ních aktů: nor­ma­tiv­ních (abstrak­tních) práv­ních aktů na jed­né straně a in­di­vi­duál­ních (kon­krét­ních) práv­ních aktů na straně dru­hé. V ur­či­tých si­tua­cích si však čin­nost veřej­né sprá­vy vy­ža­du­je přijí­mat i ta­ko­vé správ­ní ak­ty, kte­ré nej­sou vý­lučně jen ak­ty nor­ma­tiv­ní­mi či in­di­vi­duál­ní­mi, ale jsou je­jich ur­či­tou kom­bi­na­cí; jsou tak správ­ní­mi ak­ty smí­še­né po­va­hy s kon­krétně ur­če­ným předmětem re­gu­la­ce a obecně vy­me­ze­ným ok­ru­hem ad­re­sátů.[3]
Na­priek to­mu, že práv­ny po­ria­dok Slo­ven­skej re­pub­li­ky for­mál­ne hyb­rid­né práv­ne ak­ty ne­vy­me­dzu­je, tie­to sa v na­šom práv­nom po­riad­ku vy­sky­tu­jú. Ta­kým­to prí­pa­dom je nap­rík­lad všeo­bec­né po­vo­le­nie na pos­ky­to­va­nie sie­tí ale­bo slu­žieb pod­ľa ust. § 14 zá­ko­na č. 351/2011 o elek­tro­nic­kých ko­mu­ni­ká­ciách v zne­ní nes­kor­ších pred­pi­sov, kto­rým Úrad pre re­gu­lá­ciu elek­tro­nic­kých ko­mu­ni­ká­cií a poš­to­vých slu­žieb ur­ču­je pod­mien­ky na všet­ky ale­bo ur­či­té dru­hy sie­tí ale­bo slu­žieb. Ide tak vždy o kon­krét­nu vec, pri­čom ok­ruh účas­tní­kov pred­met­né­ho práv­ne­ho ak­tu je vy­me­dze­ný všeo­bec­ne. K práv­ne­mu pred­chod­co­vi sú­čas­né­ho všeo­bec­né­ho po­vo­le­nia, up­ra­ve­né­ho zá­ko­nom č. 195/2000 Z.z. sa vy­jad­ril ono­ho ča­su aj Ústav­ný súd SR: „Aj keď v slo­ven­skom práv­nom sys­té­me ne­mož­no ho­vo­riť o ty­poch zmie­ša­ných správ­nych ak­tov ma­jú­cich zna­ky opat­re­ní obec­nej po­va­hy vo for­mál­nom slo­va zmys­le, pre­to­že práv­na úp­ra­va ta­ký­to typ správ­nych ak­tov ne­za­kot­vu­je, nes­por­ne zmie­ša­né správ­ne ak­ty z hľa­dis­ka ob­sa­ho­vé­ho exis­tu­jú, čo­ho dô­ka­zom je prá­ve napr. aj všeo­bec­né po­vo­le­nie pod­ľa zá­ko­na o elek­tro­nic­kých ko­mu­ni­ká­ciách.“[4]
Opat­re­nia ÚVZ by tak ma­li zo svo­jej po­va­hy pred­sta­vo­vať prá­ve tre­tiu sku­pi­nu práv­nych ak­tov, a te­da správ­ne ak­ty (vy­dá­va­né or­gá­nom štát­nej sprá­vy pri pl­ne­ní úlo­hy v rám­ci ve­rej­nej sprá­vy), kto­ré ma­jú po­va­hu tzv. hyb­rid­ných práv­nych ak­tov, resp. opat­re­ní sui ge­ne­ris[5], a te­da po­va­hu hyb­ri­du me­dzi roz­hod­nu­tím a po­dzá­kon­ným práv­nym pred­pi­som. Rov­na­ko, ako v prí­pa­de všeo­bec­ných po­vo­le­ní pod­ľa zá­ko­na o elek­tro­nic­kých ko­mu­ni­ká­ciách, aj Opat­re­nia ÚVZ pred­sta­vu­jú práv­ny akt, kto­ré­ho pred­met je ur­če­ný kon­krét­ne (po­vedz­me na­ria­de­nie po­vin­nos­ti za­kry­tia hor­ných dý­cha­cích ciest), no ad­re­sát je všeo­bec­ný, a te­da nie ur­če­ný kon­krét­ne.
Pres­kú­ma­teľ­nosť Opat­re­ní ÚVZ
Na­priek to­mu, že exis­ten­cia hyb­rid­ných práv­nych ak­tov je rov­na­ko v teo­re­tic­kej i prak­tic­kej ro­vi­ne prí­pus­tná, ab­sen­cia ich for­mál­ne­ho vy­me­dzenia kom­pli­ku­je otáz­ku ich súd­nej pres­kú­ma­teľ­nos­ti, resp. súd­nej ochra­ny jed­not­liv­ca pro­ti nim. Vo všeo­bec­nos­ti mô­že byť práv­ny akt or­gá­nu štát­nej sprá­vy pred­me­tom súd­ne­ho pries­ku­mu, a to buď ako správ­ny akt súd­ne pres­kú­ma­teľ­ný v rám­ci správ­ne­ho súd­nic­tva pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku, ale­bo v ko­na­niach pred Ústav­ným sú­dom SR o sú­la­de práv­nych pred­pi­sov pod­ľa čl. 125 Ústa­vy SR, resp. o sťaž­nos­tiach fy­zic­kých a práv­nic­kých osôb pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR, či sťaž­nos­tiach or­gá­nov územ­nej sa­mos­prá­vy pod­ľa čl. 127a Ústa­vy SR.
V správ­nom súd­nic­tve pri­chá­dza do úva­hy pres­kú­ma­teľ­nosť Opat­re­ní ÚVZ v rám­ci ko­na­nia o všeo­bec­nej správ­nej ža­lo­be pod­ľa pr­vej hla­vy tre­tej čas­ti zá­ko­na č. 162/2015 Z. z. Správ­ny súd­ny po­ria­dok v zne­ní nes­kor­ších práv­nych pred­pi­sov („Správ­ny súd­ny po­ria­dok“). Pod­ľa ust. § 177 ods. 1Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku sa správ­nou ža­lo­bou pod­ľa tej­to čas­ti mož­no do­má­hať ochra­ny sub­jek­tív­nych práv pro­ti roz­hod­nu­tiu or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy ale­bo opat­re­niu or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy.
Roz­hod­nu­tie or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy je vy­me­dze­né ako akt vy­da­ný or­gá­nom ve­rej­nej sprá­vy v ad­mi­nis­tra­tív­nom ko­na­ní, kto­rý je for­mál­ne ozna­če­ný ako roz­hod­nu­tie ale­bo je za roz­hod­nu­tie po­va­žo­va­ný pod­ľa oso­bit­né­ho pred­pi­su a za­kla­dá, me­ní, zru­šu­je ale­bo dek­la­ru­je prá­va, prá­vom chrá­ne­né zá­uj­my ale­bo po­vin­nos­ti fy­zic­kej oso­by a práv­nic­kej oso­by, ale­bo sa jej pria­mo do­tý­ka. Aby bo­li Opat­re­nia ÚVZ po­va­žo­va­né za roz­hod­nu­tie or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy v kon­texte de­fi­ní­cie ob­siah­nu­tej v Správ­nom súd­nom po­riad­ku, mu­se­li by byť za roz­hod­nu­tie ozna­če­né (čo evi­den­tne nie sú) ale­bo za roz­hod­nu­tie po­va­žo­va­né pod­ľa oso­bit­né­ho pred­pi­su. Správ­ny súd­ny po­ria­dok neod­ka­zu­je na kon­krét­ne oso­bit­né pred­pi­sy, a te­da nie je jas­né, čo pod poj­mom „za roz­hod­nu­tie po­va­žo­va­né pod­ľa oso­bit­né­ho pred­pi­su“ mož­no ro­zu­mieť. Dô­vo­do­vá sprá­va k Správ­ne­mu súd­ne­mu po­riad­ku však uvá­dza ako prík­la­dy ta­kých­to roz­hod­nu­tí nap­rík­lad sta­veb­né po­vo­le­nie, či fik­tív­ne roz­hod­nu­tie o od­miet­nu­tí sprís­tup­ne­nia in­for­má­cie. V oboch prí­pa­doch je ne­po­chyb­né, že ide o roz­hod­nu­tia in­di­vi­duál­nej po­va­hy, vy­dá­va­né v správ­nom ko­na­ní, na kto­ré sa sub­si­diár­ne vzťa­hu­je správ­ny po­ria­dok. Oso­bit­ným práv­nym pred­pi­som by mo­hol byť prá­ve zá­kon o ve­rej­nom zdra­ví, no ten­to v žiad­nom roz­sa­hu ne­naz­na­ču­je, že by Opat­re­nia ÚVZ ma­li pred­sta­vo­vať in­di­vi­duál­ne správ­ne ak­ty, resp. roz­hod­nu­tia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy.
Opat­re­ním or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy sa pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku ro­zu­mie správ­ny akt vy­da­ný or­gá­nom ve­rej­nej sprá­vy v ad­mi­nis­tra­tív­nom ko­na­ní, kto­rým sú ale­bo mô­žu byť prá­va, prá­vom chrá­ne­né zá­uj­my ale­bo po­vin­nos­ti fy­zic­kej oso­by ale­bo práv­nic­kej oso­by pria­mo dot­knu­té. Pod­ľa dô­vo­do­vej sprá­vy ide os­práv­ny akt or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy od­liš­ný od roz­hod­nu­tia (ne­po­me­no­va­ný ako roz­hod­nu­tie a ne­po­va­žo­va­ný za roz­hod­nu­tie), kto­rý bol vy­da­ný or­gá­nom ve­rej­nej sprá­vy v ad­mi­nis­tra­tív­nom ko­na­ní, t.j. pri vý­ko­ne je­ho pô­sob­nos­ti v ob­las­ti ve­rej­nej sprá­vy a kto­ré­ho účin­ka­mi mô­žu byť prá­va, prá­vom chrá­ne­né zá­uj­my a po­vin­nos­ti fy­zic­kých osôb a práv­nic­kých osôb pria­mo dot­knu­té.V sú­vis­los­ti s poj­mom „ad­mi­nis­tra­tív­ne ko­na­nie“, kto­rý sa vy­sky­tu­je tak v rám­ci de­fi­ní­cie roz­hod­nu­tia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy, ako aj opat­re­nia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy, je pot­reb­né zdô­raz­niť, že pod ad­mi­nis­tra­tív­nym ko­na­ním ro­zu­mie Správ­ny súd­ny po­ria­dok nie­len pro­ces pri vy­dá­va­ní in­di­vi­duál­nych správ­nych ak­tov, ale aj nor­ma­tív­nych správ­nych ak­tov.[6]
Ako uvá­dza sa­mot­ný zá­ko­no­dar­ca v dô­vo­do­vej sprá­ve k Správ­ne­mu súd­ne­mu po­riad­ku, pod opat­re­nia spa­da­jú všet­ky ak­ty or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy od­liš­né od roz­hod­nu­tia, kto­ré vy­dal or­gán ve­rej­nej sprá­vy „v ad­mi­nis­tra­tív­nom ko­na­nít.j. pri vý­ko­ne je­ho pô­sob­nos­ti v ob­las­ti ve­rej­nej sprá­vy a kto­ré­ho účin­ka­mi mô­žu byť prá­va, prá­vom chrá­ne­né zá­uj­my a po­vin­nos­ti fy­zic­kých osôb a práv­nic­kých osôb pria­mo dot­knu­té“ (t.j. pro­ces, kto­rým je aj vy­dá­va­nie nor­ma­tív­nych, resp. hyb­rid­ných, správ­nych ak­tov v rám­ci vý­ko­nu pô­sob­nos­ti da­né­ho or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy). Ak te­da Opat­re­nia ÚVZ ne­mô­žu pre svoj cha­rak­ter (ab­sen­cia kon­krét­ne­ho ad­re­sá­ta) pred­sta­vo­vať roz­hod­nu­tie vy­da­né v in­di­vi­duál­nom správ­nom ko­na­ní, s oh­ľa­dom na vy­me­dzenie opat­re­nia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku, kto­rým je všet­ko iné ako roz­hod­nu­tie, je mož­né tvr­diť, že Opat­re­nia ÚVZ bu­dú na úče­ly Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku pred­sta­vo­vať opat­re­nia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy pres­kú­ma­teľ­né správ­nym sú­dom pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku. Uve­de­né­mu nah­rá­va nie­len vy­me­dzenie ad­mi­nis­tra­tív­ne­ho ko­na­nia, ako pro­ce­su pri vy­dá­va­ní tak in­di­vi­duál­nych ako aj nor­ma­tív­nych práv­nych ak­tov pri pl­ne­ní úloh vo ve­rej­nej sprá­ve, ale aj sku­toč­nosť, že Opat­re­nia ÚVZ sa ne­vyh­la­su­jú ani neoz­na­mu­jú v Zbier­ke zá­ko­nov ako nor­ma­tív­ne práv­ne ak­ty, a te­da ne­mô­žu byť „pl­nokr­vný­mi“ nor­ma­tív­ny­mi práv­ny­mi ak­ta­mi, kto­ré správ­ny súd ne­mo­hol pres­kú­mať.
V tej­to sú­vis­los­ti pou­ka­zu­je­me aj na roz­su­dok Mes­tské­ho sú­du v Pra­he sp.zn. 14A 41/2020 zo dňa 23. mar­ca 2020, kto­rým zru­šil niek­to­ré opat­re­nia Mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva ČR, kto­ré bo­li pri­ja­té v sú­vis­los­ti s pan­dé­miou CO­VID-19, a kto­ré sú (resp. bo­li) čes­kým ek­vi­va­len­tom k Opat­re­niam ÚVZ („Roz­su­dok Mes­tské­ho sú­du v Pra­he“). Mes­tský súd v Pra­he vo vzťa­hu k opat­re­niam za­ujal jas­né sta­no­vis­ko, keď uvie­dol, že „nes­hle­dal, že by by­lo mož­no na­pa­de­né práv­ní ak­ty po­va­žo­vat za roz­hod­nu­tí správ­ních or­gánů, ne­boť neur­ču­jí prá­va a po­vin­nos­ti v in­di­vi­duálně ur­če­ných přípa­dech.“Mes­tský súd v Pra­he po­su­dzo­val da­né opat­re­nia, ako opat­re­nia všeo­bec­nej práv­nej po­va­hy, čo je oso­bit­ná práv­na kla­si­fi­ká­cia tzv. hyb­rid­ných práv­nych ak­tov, kto­rá sí­ce pria­mo ne­na­chá­dza svoj ek­vi­va­lent v na­šej práv­nej úp­ra­ve, na­priek to­mu sa mož­no prik­lo­niť k ná­zo­ru, že Opat­re­nia ÚVZ po­dlie­ha­jú súd­ne­mu pries­ku­mu v správ­nom súd­nic­tve a to ako opat­re­nia or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku.
Ako sme už uvied­li v úvo­de, ko­na­nie pred Ústav­ným sú­dom SR pri­chá­dza vo vzťa­hu k Opat­re­niam ÚVZ do úva­hy buď vo for­me ko­na­nia o sú­la­de práv­nych pred­pi­sov pod­ľa čl. 125 Ústa­vy SR, ale­bo ko­na­nia o sťaž­nos­tiach fy­zic­kých a práv­nic­kých osôb pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR.
V čl. 125 ods. 1 Ústa­vy SR je vy­me­dze­ný roz­sah kom­pe­ten­cie Ústav­né­ho sú­du SR v ko­na­ní o sú­la­de práv­nych pred­pi­sov, a to s oh­ľa­dom na typ da­né­ho práv­ne­ho pred­pi­su. Z taxatív­ne­ho vy­me­dzenia práv­nych pred­pi­sov, kto­ré ús­tav­né­mu pries­ku­mu po­dlie­ha­jú, je evi­den­tné, že Opat­re­nia ÚVZ ne­mô­žu byť pred­me­tom toh­to ty­pu ko­na­nia. Naj­bliž­šie je k Opat­re­niam ÚVZ us­ta­no­ve­nie čl. 125 ods. 1 písm. d) Ústa­vy SR, kto­ré však uva­žu­je iba o všeo­bec­ne zá­väz­ných práv­nych pred­pi­soch mies­tnych or­gá­nov štát­nej sprá­vy a všeo­bec­ne zá­väz­ných na­ria­de­ní or­gá­nov územ­nej sa­mos­prá­vy, kto­rý­mi Opat­re­nia ÚVZ zjav­ne nie sú.
Do úva­hy te­da pri­chá­dza ús­tav­ná sťaž­nosť fy­zic­kých a práv­nic­kých osôb pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR. Pod­mien­ky tých­to ko­na­ní sú up­ra­ve­né v pia­tej čas­ti šies­tej hla­ve (resp. sied­mej hla­ve) zá­ko­na č. 314/2018 Z. z. o Ústav­nom sú­de Slo­ven­skej re­pub­li­ky a o zme­ne a dopl­ne­ní niek­to­rých zá­ko­nov v zne­ní nes­kor­ších pred­pi­sov („zá­kon o Ústav­nom sú­de SR“).
Ústav­nú sťaž­nosť pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR mô­že po­dať fy­zic­ká ale­bo práv­nic­ká oso­ba, kto­rá tvr­dí, že prá­vop­lat­ným roz­hod­nu­tím, opat­re­ním, ale­bo iným zá­sa­hom bo­li po­ru­še­né jej zá­klad­né prá­va a slo­bo­dy. Pod­ľa ust. § 132 ods. 2 zá­ko­na o Ústav­nom sú­de SR je nep­rí­pus­tná sťaž­nosť pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR v prí­pa­de, ak sťa­žo­va­teľ ne­vy­čer­pal práv­ne pros­tried­ky, kto­ré mu priz­ná­va zá­kon na ochra­nu je­ho zá­klad­ných práv a slo­bôd. Vo vzťa­hu k to­mu, čo sme uvied­li v pred­chá­dza­jú­cej čas­ti, sa tak prik­lá­ňa­me k ná­zo­ru, že ús­tav­ná sťaž­nosť fy­zic­kej či práv­nic­kej oso­by pod­ľa čl. 127 Ústa­vy SR by pri­chá­dza­la do úva­hy iba za pred­pok­la­du, že sťa­žo­va­teľ už po­dal vo­či kon­krét­ne­mu Opat­re­niu ÚVZ všeo­bec­nú správ­nu ža­lo­bu pod­ľa Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku, pri­čom zá­ro­veň tú­to všeo­bec­ný súd prá­vop­lat­ne za­mie­tol.
Ne­zá­kon­nosť Opat­re­ní ÚVZ
Us­ta­no­ve­nie § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví ur­ču­je roz­sah spl­no­moc­ne­nia ÚVZ na vy­dá­va­nie opat­re­ní po­čas sta­vu tzv. oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via. Zá­kon o ve­rej­nom zdra­ví neu­vá­dza, čo kon­krét­ne po­va­žo­vať za oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via, roz­li­šu­je však me­dzi oh­ro­ze­ním ve­rej­né­ho zdra­via a oh­ro­ze­ním ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa. Oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa je sta­vom evi­den­tne zá­važ­nej­ším, na čo ref­lek­tu­je zá­kon o ve­rej­nom zdra­ví v ust. § 48 ods. 5, kto­ré spl­no­moc­ňu­je a sú­čas­ne pri­ka­zu­je ÚVZ, aby v prí­pa­de oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa po­dal návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie pod­ľa zá­ko­na č. 42/1994 Z. z. o ci­vil­nej ochra­ne oby­va­teľ­stva v zne­ní nes­kor­ších práv­nych pred­pi­sov („zá­kon o ci­vil­nej ochra­ne“). Tým by op­ra­ty ria­de­nia mi­mo­riad­nej si­tuácie ma­la preb­rať vlá­da SR a mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva ako ús­tred­ný or­gán štát­nej sprá­vy na úse­ku zdra­vot­níc­tva, pod kto­rý spa­dá ÚVZ ako roz­poč­to­vá or­ga­ni­zá­cia mi­nis­ter­stva. V dôs­led­ku to­ho je otáz­kou, do akej mie­ry (a či vô­bec) bol (a stá­le je) ÚVZ op­ráv­ne­ný vy­dá­vať opat­re­nia po­čas mi­mo­riad­nej si­tuácie (kto­rá bo­la vy­hlá­se­ná od 12.3.2020 prá­ve pre oh­ro­ze­nie zdra­via II. stup­ňa), či nú­dzo­vé­ho sta­vu (kto­rý bol vy­hlá­se­ný „v prí­čin­nej sú­vis­los­ti so vzni­kom pan­dé­mie“). Tej­to otáz­ke sa bliž­šie ve­nu­je­me niž­šie.
Vy­dá­va­nie Opat­re­ní ÚVZ po­čas mi­mo­riad­nej si­tuácie
Ako už bo­lo uve­de­né, ÚVZ vy­dá­va opat­re­nia pod­ľa us­ta­no­ve­nia § 48 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, kto­ré v pr­vých dvoch od­se­koch roz­li­šu­je me­dzi oh­ro­ze­ním ve­rej­né­ho zdra­via a oh­ro­ze­ním ve­rej­né­ho zdra­via II. stup­ňa. S ter­mí­nom oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via nás­led­ne ope­ru­jú ods. 3 a 4, pri­čom prá­ve na zá­kla­de us­ta­no­ve­nia v ods. 4 ÚVZ vy­dá­va ÚVZ svo­je opat­re­nia v sú­vis­los­ti s krí­zou CO­VID-19. V ods. 5 je uve­de­ný po­jem oh­ro­ze­nie zdra­via II. stup­ňa, kto­rý je dô­vo­dom na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie. Zo zne­nia ods. 5 vy­plý­va, že v prí­pa­de, ak oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via do­siah­ne II. stu­peň, ÚVZ po­dá­va návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie a prí­pad­né ďal­šie návr­hy pod­ľa taxatív­ne­ho vý­poč­tu v § 48 ods. 5 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví.
Z to­ho po­tom vy­plý­va, že Opat­re­nia ÚVZ, kto­ré ÚVZ mo­men­tál­ne vy­dá­va, má ÚVZ vy­dá­vať v ča­se oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via I. stup­ňa, pri­čom, ak oh­ro­ze­nie do­siah­ne II. stu­peň, ÚVZ je po­vin­né po­dať návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie vrá­ta­ne prí­pad­ných oso­bit­ných návr­hov, a tým by je­ho kom­pe­ten­cia vy­dá­va­nia opat­re­ní ma­la skon­čiť. Do­chá­dza to­tiž k ur­či­té­mu od­stup­ňo­va­niu kom­pe­ten­cií or­gá­nov štát­nej sprá­vy v zá­vis­los­ti od zá­važ­nos­ti oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via, čo má svo­ju ele­men­tár­nu lo­gi­ku. V prí­pa­de, ak oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via eš­te ne­do­sa­hu­je II. stu­peň, svo­je úlo­hy je kom­pe­tent­ný pl­niť pria­mo ÚVZ pod­ľa § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví. V prí­pa­de, ak oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via do­siah­ne II. stu­peň, ÚVZ by mal svo­je ko­na­nie pod­ľa § 48 ods. 5 ob­me­dziť do tej mie­ry, že po­dá návrh na vy­hlá­se­nie mi­mo­riad­nej si­tuácie, a tým napl­ní svo­ju kom­pe­ten­ciu a ďa­lej by sa ma­lo pos­tu­po­vať pod­ľa zá­ko­na o ci­vil­nej ochra­ne, ako vy­plý­va aj z dô­vo­do­vej sprá­vy k práv­nej úp­ra­ve, kto­rú sme ci­to­va­li v pr­vej čas­ti toh­to prís­pev­ku.
Na­vy­še, v rám­ci zá­kon­ných kom­pe­ten­cií mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva vy­me­dze­ných v ust. § 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví je v ods. 1 písm. g) up­ra­ve­ná oso­bit­ná kom­pe­ten­cia prá­ve v sú­vis­los­ti s mi­mo­riad­nou si­tuáciou, či nú­dzo­vým sta­vom, pod­ľa kto­rej mi­nis­ter­stvo: „po­čas vý­ni­moč­né­ho sta­vu, nú­dzo­vé­ho sta­vu ale­bo mi­mo­riad­nej si­tuácie (ďa­lej len "krí­zo­vá si­tuácia") pri oh­ro­ze­ní ve­rej­né­ho zdra­via na­ria­ďu­je ďal­šie opat­re­nia, kto­rý­mi mô­že za­ká­zať ale­bo na­ria­diť ďal­šie čin­nos­ti v ne­vyh­nut­nom roz­sa­hu a na ne­vyh­nut­ný čas,“
Tým sa zá­ro­veň zvý­raz­ňu­je hie­rar­chia kom­pe­ten­cií v zá­vis­los­ti od zá­važ­nos­ti si­tuácie, čo potvr­dzu­je zá­ver, že ÚVZ nie je op­ráv­ne­ný vy­dá­vať Opat­re­nia ÚVZ v roz­sa­hu, v akom ich mô­že vy­dá­vať v ča­se mi­mo­riad­nej si­tuácie mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva. Vy­ššie ci­to­va­ná kom­pe­ten­cia mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva bo­la spra­co­va­ná do zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví prá­ve v sú­vis­los­ti s pan­dé­miou CO­VID-19, pri­čom pod­ľa dô­vo­do­vej sprá­vy to bo­lo v zá­uj­me „rých­le­ho a efek­tív­ne­ho rie­še­nia si­tuá­cií a prob­lé­mov, kto­ré by moh­li po­čas krí­zo­vej si­tuácie nas­tať a kto­ré mô­žu zá­važ­ným spô­so­bom oh­ro­ziť ve­rej­né zdra­vie, pri­čom ich v tom­to mo­men­te nie je mož­né pres­ne pred­pok­la­dať a v zá­ko­ne pres­ne de­fi­no­vať, Mi­nis­ter­stvu zdra­vot­níc­tva Slo­ven­skej re­pub­li­ky sa dá­va mož­nosť na­ria­ďo­vať opat­re­nia.“[7] Na tú­to no­vú kom­pe­ten­ciu mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva, kto­rú v rám­ci le­gis­la­tív­ne­ho pro­ce­su mi­mo­cho­dom navrhlo a vy­pra­co­va­lo sa­mo mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva, však nás­led­ne mi­nis­ter­stvo ako­si po­za­bud­lo a ne­cha­lo na­ďa­lej ÚVZ vy­dá­vať vlas­tné opat­re­nia. Mož­nosť vy­dá­vať Opat­re­nia ÚVZ na­vy­še kom­pli­ku­je aj sku­toč­nosť, že vlá­da SR vy­hlá­si­la nie­len mi­mo­riad­nu si­tuáciu, ale nás­led­ne aj nú­dzo­vý stav.
Vy­dá­va­nie Opat­re­ní ÚVZ po­čas nú­dzo­vé­ho sta­vu
Nú­dzo­vý stav je vy­me­dze­ný ús­tav­ným zá­ko­nom č. 227/2002 Z. z. o bez­peč­nos­ti štá­tu v ča­se voj­ny, voj­no­vé­ho sta­vu, vý­ni­moč­né­ho sta­vu a nú­dzo­vé­ho sta­vu v zne­ní nes­kor­ších pred­pi­sov („zá­kon o bez­peč­nos­ti štá­tu“), pod­ľa kto­ré­ho mož­no nú­dzo­vý stav vy­hlá­siť vlá­dou SR za pod­mien­ky, že doš­lo ale­bo bez­pros­tred­ne hro­zí, že dôj­de k oh­ro­ze­niu ži­vo­ta a zdra­via osôb, a to aj v prí­čin­nej sú­vis­los­ti so vzni­kom pan­dé­mie.
Pos­tup or­gá­nov ve­rej­nej mo­ci po­čas nú­dzo­vé­ho sta­vu vy­me­dzu­je zá­kon č. 387/2002 Z. z. o ria­de­ní štá­tu v krí­zo­vých si­tuáciách mi­mo ča­su voj­ny a voj­no­vé­ho sta­vu („zá­kon o krí­zo­vom ria­de­ní“). Krí­zo­vé ria­de­nie pred­sta­vu­je pos­tup pri rie­še­ní krí­zo­vej si­tuácie, kto­rou je ok­rem iné­ho aj nú­dzo­vý stav, a zá­kon o krí­zo­vom ria­de­ní up­ra­vu­je špe­ciál­ne aj or­gá­ny krí­zo­vé­ho ria­de­nia, me­dzi kto­ré pat­rí vlá­da, mi­nis­ter­stvá a os­tat­né ús­tred­né or­gá­ny štát­nej sprá­vy, NBS, bez­peč­nos­tná ra­da kra­ja, ok­res­ný úrad v síd­le kra­ja, ok­res­ný úrad, bez­peč­nos­tná ra­da ok­re­su a obec. ÚVZ nie je ús­tred­ným or­gá­nom štát­nej sprá­vy (ho­ci má pô­sob­nosť na ce­lom úze­mí SR), a te­da nie je ani or­gá­nom krí­zo­vé­ho ria­de­nia; tým je nao­pak mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva a sa­moz­rej­me vlá­da SR.
Vlá­du SR uvá­dza­me naj­mä z dô­vo­du, že v rám­ci všet­kých or­gá­nov krí­zo­vé­ho ria­de­nia má naj­šir­šie kom­pe­ten­cie, pri­čom jej pr­vou kom­pe­ten­ciou v rám­ci taxatív­ne­ho vý­poč­tu pod­ľa § 4 ods. 1 zá­ko­na o krí­zo­vom ria­de­ní, je prá­vo­moc pri­jí­mať opat­re­nia na pred­chá­dzanie krí­zo­vým si­tuáciám a ich rie­še­nie. V roz­sa­hu svo­jej pô­sob­nos­ti je aj mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva, ako ďal­ší or­gán krí­zo­vé­ho ria­de­nia, op­ráv­ne­né roz­ho­do­vať o opat­re­niach na rie­še­nie krí­zo­vých si­tuá­cii v zmys­le § 5 ods. 1 písm. e) zá­ko­na o krí­zo­vom ria­de­ní.
Práv­na úp­ra­va (zá­kon o krí­zo­vom ria­de­ní) tak priz­ná­va mož­nosť vy­dá­vať opat­re­nia or­gá­nom ve­rej­nej mo­ci, kto­ré mô­žu mať svoj ob­sa­ho­vý prie­nik prá­ve s Opat­re­nia­mi ÚVZ vy­dá­va­ný­mi pod­ľa ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, pri­čom ide o or­gá­ny hie­rar­chic­ky sto­ja­ce nad ÚVZ. Ak sme spo­mí­na­li vlá­du SR a mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva, zá­mer zá­ko­no­dar­cu po­sil­niť kom­pe­ten­cie prá­ve tých­to or­gá­nov je s oh­ľa­dom na hie­rar­chiu or­gá­nov štát­nej sprá­vy po­cho­pi­teľ­ný. Ne­ma­lo by zmy­sel, aby ma­li vlá­da a mi­nis­ter­stvo op­ráv­ne­nie ko­nať (a pri­jí­mať opat­re­nia) za mi­mo­riad­nej si­tuácie a nú­dzo­vé­ho sta­vu, ak „ce­lú vec“ by bol schop­ný vy­ba­viť svo­ji­mi opat­re­nia­mi ÚVZ. Uve­de­né tiež pod­čiar­ku­je sku­toč­nosť, že ak po mi­mo­riad­nej si­tuá­cii doš­lo k vy­hlá­se­niu nú­dzo­vé­ho sta­vu, čo je aj náš prí­pad (práv­ne prob­lé­my vy­vo­la­né zmät­ka­mi pri vy­hla­so­va­ní nú­dzo­vé­ho sta­vu dá­va­me v tom­to prís­pev­ku bo­kom), tak pod­ľa § 3b zá­ko­na o ci­vil­nej ochra­ne pla­tí, že sa má pos­tu­po­vať pod­ľa Zá­ko­na o bez­peč­nos­ti štá­tu a nie pod­ľa Zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, kto­rý umož­ňu­je ÚVZ vy­dá­vať Opat­re­nia. Ob­dob­né tvr­dí aj súd v od­ôvod­ne­ní Roz­sud­ku Mes­tské­ho sú­du v Pra­he: „Přes­to však soud dospěl k zá­věru, že s oh­le­dem na vy­hlá­še­ní nou­zo­vé­ho sta­vu by­la op­rávněna ome­zit zá­klad­ní prá­va a svo­bo­dy v na­to­lik ma­siv­ní míře pou­ze a jen vlá­da a ni­ko­li Mi­nis­ter­stvo zdra­vot­nic­tví.“
Aj vzhľa­dom na zá­važ­nosť si­tuácie, akou je nú­dzo­vý stav, je zrej­mé, že ÚVZ tu už ne­má svo­je tra­dič­né kom­pe­ten­cie pod­ľa § 48 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví. Vy­hlá­se­ním nú­dzo­vé­ho sta­vu vlá­da „pre­pí­na“ fun­go­va­nie štá­tu a aj práv­ny re­žim fun­go­va­nia z „nor­mál­ne­ho re­ži­mu“ do „špe­ciál­ne­ho re­ži­mu“ a v sú­la­de s pra­vid­la­mi deľ­by mo­ci tak do­chá­dza k po­sil­ne­niu kom­pe­ten­cií vlá­dy SR a mi­nis­terstiev, ako naj­vyš­ších pos­cho­dí po­my­sel­nej or­ga­ni­zač­nej py­ra­mí­dy v rám­ci vý­kon­nej mo­ci. Do­chá­dza te­da k zá­sad­né­mu zá­sa­hu do deľ­by mo­ci s vý­raz­ným po­sil­ne­ním exeku­tív­nej zlož­ky mo­ci, a pre­to je pot­reb­né s in­šti­tú­tom nú­dzo­vé­ho sta­vu nak­la­dať mi­mo­riad­ne zod­po­ved­ne, aké­koľ­vek zá­sa­hy do zá­klad­ných práv a slo­bôd je pot­reb­né po­su­dzo­vať mi­mo­riad­ne cit­li­vo a pre­dov­šet­kým je pot­reb­né pos­tu­po­vať strik­tne v roz­sa­hu vy­me­dze­né­ho práv­ne­ho rám­ca pre ta­ké­to si­tuácie. Za ta­kých okol­nos­tí je po­tom mi­mo­riad­ne spor­ná otáz­ka le­ga­li­ty a le­gi­ti­mi­ty vý­ko­nu kom­pe­ten­cií ÚVZ pod­ľa ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví pri vy­dá­va­ní Opat­re­ní ÚVZ, na­koľ­ko je evi­den­tné (či už zo zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví, zá­ko­na o krí­zo­vom ria­de­ní ale­bo zá­ko­na o ci­vil­nej ochra­ne), že kom­pe­ten­ciu vy­dá­vať opat­re­nia v ob­sa­ho­vom prie­ni­ku s Opat­re­nia­mi ÚVZ, je op­ráv­ne­ná vlá­da SR, prí­pad­ne mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva. Uve­de­né potvr­dzu­je zno­va Mes­tský súd v Pra­he: „Nepřije­tí opatření vlá­dou dle kri­zo­vé­ho zá­ko­na, ale mi­nis­ter­stvem zdra­vot­nic­tví dle zá­ko­na o veřej­ném zdra­ví, soud po­va­žu­je ta­ké za na­ru­še­ní ús­tav­ních ga­ran­cí dělby mo­ci.“
Opač­ný vý­klad by mo­hol byť v roz­po­re s ús­tav­nop­ráv­ny­mi prin­cíp­mi ob­me­dzo­va­nia zá­klad­ných práv a slo­bôd ako aj prin­cí­pom deľ­by mo­ci a prin­cí­pom práv­ne­ho štá­tu. ÚVZ to­tiž svo­jim opat­re­nia­mi za­sa­hu­je do zá­klad­ných práv a slo­bôd čas­to ce­lop­loš­ne, bez územ­né­ho a ča­so­vé­ho ob­me­dzenia, či vy­me­dzenia. Kom­pe­ten­cia ÚVZ vy­dá­vať opat­re­nia pod­ľa § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví pri­chá­dza do úva­hy v prí­pa­de, ak ide o si­tuáciu pre­sa­hu­jú­cu úze­mie re­gio­nál­ne­ho úra­du ve­rej­né­ho zdra­via, zá­kon však ne­naz­na­ču­je, že by mal ÚVZ kom­pe­ten­ciu aj v prí­pa­de, ak ide o pan­de­mic­ké (ce­loš­tát­ne) oh­ro­ze­nie ve­rej­né­ho zdra­via do­sa­hu­jú­ce in­ten­zi­tu mi­mo­riad­nej si­tuácie či nú­dzo­vé­ho sta­vu, kto­rý sa do­tý­ka všet­kých osôb na úze­mí štá­tu.
Za si­tuácie, ako je pan­dé­mia CO­DIV-19, kde parla­ment SR v rám­ci skrá­te­ných le­gis­la­tív­nych ko­na­ní pri­jí­ma zá­ko­ny v pod­sta­te zo dňa na deň, kde má kom­pe­ten­cie vlá­da ako vr­chol­ný or­gán vý­kon­nej mo­ci a sú­čas­ne ako or­gán krí­zo­vé­ho ria­de­nia, kde v roz­sa­hu svo­jej pô­sob­nos­ti ko­ná aj mi­nis­ter­stvo zdra­vot­níc­tva ako ús­tred­ný or­gán štát­nej sprá­vy, pod kto­rý spa­dá aj ÚVZ, je po­tom mi­mo­riad­ne dô­le­ži­té zod­po­ve­da­nie otáz­ky, či ÚVZ ob­me­dzo­val a ob­me­dzu­je zá­klad­né prá­va a slo­bo­dy Opat­re­nia­mi ÚVZ pro­por­cio­nál­ne, le­gál­ne a le­gi­tím­ne, a to nie­len z dô­vo­du spät­nej náp­ra­vy dot­knu­tých práv sub­jek­tov ale aj pro fu­tu­ro, keď­že si­tuácia zá­važ­né­ho oh­ro­ze­nia ve­rej­né­ho zdra­via sa v bu­dúc­nos­ti mô­že ke­dy­koľ­vek zo­pa­ko­vať (a pod­ľa mno­hých sa zo­pa­ku­je už na je­seň toh­to ro­ku).
Pro­por­cio­na­li­ta zá­sa­hu do ľud­ských práv
V tej­to sú­vis­los­ti je dô­le­ži­té pri­po­me­núť práv­ny ná­zor Ústav­né­ho sú­du SR ne­dáv­no vy­jad­re­ný v rám­ci po­sú­de­nia pro­por­cio­na­li­ty zá­sa­hu do ľud­ských práv v sú­vis­los­ti s tzv. sle­do­va­ním mo­bil­ných te­le­fó­nov po­čas CO­VID-19, vy­jad­re­ný v Uz­ne­se­ní Ústav­né­ho sú­du SR sp. zn. PL.ÚS 13/2020-103 zo dňa 13.5.2020:„Do sfé­ry vý­kon­nej mo­ci pa­tria pre­dov­šet­kým ve­ci, kto­ré zá­ko­no­dar­ca vzhlia­dol ne­pod­stat­ný­mi z hľa­dis­ka zá­kon­nej for­my, a pre­to ich pria­mo neup­ra­vil. Ide pre­dov­šet­kým o ve­ci nep­red­ví­da­teľ­né vo chví­li pri­ja­tia zá­ko­na, te­da o ve­ci, kto­ré mô­žu po­dlie­hať zme­nám, ale rov­na­ko pod­rob­nos­ti hlav­ne tech­nic­ké­ho či vy­so­ko exper­tné­ho cha­rak­te­ru a pod. V žiad­nom prí­pa­de však ne­mô­že ísť o pod­mien­ky ak­cep­to­va­teľ­nos­ti zá­sa­hu do zá­klad­ných práv. Ako ús­tav­ný súd zdô­raz­nil aj vo svo­jom roz­hod­nu­tí sp. zn. PL. ÚS 10/2014 (bod 134), len zá­ko­no­dar­ca je ús­tav­ne le­gi­ti­mo­va­ný na to, aby na zá­kla­de svoj­ho uvá­že­nia pri reš­pek­to­va­ní prin­cí­pu pro­por­cio­na­li­ty priz­nal sta­no­ve­niu ur­či­tej po­vin­nos­ti pred­nosť ap­ro­bo­va­né­ho ve­rej­né­ho zá­uj­mu pred zá­klad­ným prá­vom. Pod­ľa čl. 13 ods. 2 ús­ta­vy sa up­lat­ňu­je vý­hra­da zá­ko­na (ne­mož­nosť de­le­go­vať ob­me­dzo­va­nie zá­klad­ných práv na exeku­tí­vu), kto­rá je zá­ro­veň vy­jad­re­ním vý­hra­dy parla­men­tu (po­rov­naj „Parla­men­tsvor­be­halt“ v ne­mec­kom ús­tav­nom prá­ve, napr. roz­hod­nu­tie sp. zn. 2 BvR 2302/11 a 1279/12). Zá­kon pre­to ne­mô­že spl­no­moc­niť or­gán vý­kon­nej mo­ci na vy­da­nie pred­pi­su niž­šej práv­nej si­ly, kto­rý by ur­čo­val me­dze zá­klad­ných práv a slo­bôd. Ústa­va zve­ru­je prá­vo ur­čiť me­dze zá­klad­ných práv a slo­bôd len zá­ko­no­dar­né­mu zbo­ru. Ústav­ný súd už ju­di­ko­val, že spl­no­moc­ne­nie v zá­ko­ne pre vy­da­nie všeo­bec­ne zá­väz­né­ho práv­ne­ho pred­pi­su, kto­rým by bo­li up­ra­ve­né ďal­šie pod­mien­ky do­tý­ka­jú­ce sa me­dzí ús­ta­vou za­ru­če­ných práv, nie je ús­ta­vou do­vo­le­né. Pre­to by ani všeo­bec­ne zá­väz­ný práv­ny pred­pis vy­da­ný na zá­kla­de ta­ké­ho­to spl­no­moc­ňo­va­cie­ho us­ta­no­ve­nia zá­ko­na ne­bol vy­da­ný v sú­la­de s ús­ta­vou (sp. zn. PL. ÚS 8/94, s. 5)“
Ná­lez Ústav­né­ho sú­du SR sp. zn. PL. ÚS 8/94, na kto­rý Ústav­ný súd SR vy­ššie od­ka­zu­je, sa tý­kal ko­na­nia o sú­la­de vy­hláš­ky MZ SR č. 221/1993 Z. z. tý­ka­jú­cej sa roz­sa­hu a pod­mie­nok úh­rad pois­ťov­ne za pos­kyt­nu­tú zdra­vot­níc­ku sta­ros­tli­vosť s Ústa­vou SR. Ústav­ný súd SR v da­nej ve­ci roz­ho­dol, že pred­met­ná vy­hláš­ka nie je v sú­la­de s Ústa­vou SR, pri­čom pou­ká­zal na sku­toč­nosť, že: „vy­hláš­ka mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva nie je v sú­la­de s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 40 ús­ta­vy, pre­to­že ju ako všeo­bec­ne zá­väz­ný práv­ny pred­pis up­ra­vu­jú­ci me­dze bez­plat­nos­ti zá­klad­né­ho prá­va na ochra­nu zdra­via ús­ta­va vy­lu­ču­je tým, že tie­to me­dze mô­že up­ra­vo­vať len zá­kon.“
V tom­to kon­texte je nut­né zdô­raz­niť, že žia­den zá­kon neup­ra­vu­je kom­pe­ten­ciu ÚVZ za­sa­ho­vať do zá­klad­ných ľud­ských práv a slo­bôd v ta­kom roz­sa­hu, v akom to ÚVZ vy­ko­ná­va­lo. Na ve­ci nič ne­me­ní ani tá sku­toč­nosť, že ÚVZ bol v niek­to­rých prí­pa­doch na vy­da­nie da­né­ho Opat­re­nia ÚVZ pria­mo spl­no­moc­ne­ný vlá­dou SR. Dom­nie­va­me sa, že prá­ve s oh­ľa­dom na prin­cíp pro­por­cio­na­li­ty vy­jad­re­ný pria­mo v Ústa­ve SR, ne­mož­no na štát­ny or­gán, kto­rý je v hie­rar­chii štát­nych or­gá­nov vo ve­ci mož­nos­ti ob­me­dzo­va­nia zá­klad­ných ľud­ských práv na úpl­nom kon­ci re­ťaz­ca parla­ment-vlá­da-mi­nis­ter­stvo-ÚVZ, de­le­go­vať kom­pe­ten­ciu vy­dať práv­ny akt, kto­rým bu­de ob­me­dze­ná na svo­jich prá­vach ce­lá slo­ven­ská ve­rej­nosť. Nap­rík­lad, uz­ne­se­ním vlá­dy č. 155 z 23.3.2020 vlá­da ulo­ži­la ÚVZ vy­dať opat­re­nie na zá­kaz hro­mad­ných po­du­ja­tí od 24.3.2020 do od­vo­la­nia. Ten­to zá­kaz reali­zo­val ÚVZ opat­re­ním OLP/2731/2020 z 23.3.2020. Otáz­ka však je, ak mô­že len vlá­da vy­hlá­siť nú­dzo­vý stav a sta­no­viť roz­sah ob­me­dze­ní zá­klad­ných práv a slo­bôd, v rám­ci kto­ré­ho je to vlá­da, kto­rá mô­že „ob­me­dziť ale­bo za­ká­zať up­lat­ňo­va­nie prá­va po­koj­ne sa zhro­maž­ďo­vať ale­bo zhro­maž­ďo­va­nie na ve­rej­nos­ti pod­mie­niť po­vo­ľo­va­ním“, tak mô­že to­to prá­vo zá­kon­ne ob­me­dziť ÚVZ, tým že za­ká­že mož­nosť or­ga­ni­zo­va­nia akých­koľ­vek zhro­maž­de­ní?
Zdá sa, že Úrad ve­rej­né­ho zdra­vot­níc­tva SR, kto­rý sa zhos­til úlo­hy ce­lop­loš­ne ob­me­dzo­vať zá­klad­né ľud­ské prá­va v ča­se pan­dé­mie CO­VID-19, vy­ko­ná­val tie­to zá­sa­hy ne­zá­kon­ne a kom­pe­ten­cia vy­dá­vať Opat­re­nia ÚVZ pod­ľa ust. § 48 ods. 4 zá­ko­na o ve­rej­nom zdra­ví v ča­se vy­hlá­se­nej mi­mo­riad­nej si­tuácie neexis­tu­je.
Od­hliad­nuc od uve­de­né­ho, Opat­re­nia ÚVZ po­va­žu­je­me zá­ro­veňza vy­so­ko nep­ro­por­cio­nál­ny zá­sah do ľud­ských práv a slo­bôd. V de­mok­ra­tic­kom práv­nom štá­te, kde ma­jú štát­ne or­gá­ny ur­či­tú zá­ko­nom vy­me­dze­nú hie­rar­chiu a pos­ta­ve­nie od­stup­ňo­va­né kon­krét­ny­mi prá­vo­mo­ca­mi v kon­krét­nych si­tuáciách, je nep­rí­pus­tné, aby roz­poč­to­vá or­ga­ni­zá­cia Mi­nis­ter­stva zdra­vot­níc­tva SR­za­sa­ho­va­la do ľud­ských práv a slo­bôd „všet­kých“ vo for­me práv­nych ak­tov, aký­mi bo­li Opat­re­nia ÚVZ, a to o to viac, ak tak ko­ná za vy­hlá­se­nej mi­mo­riad­nej si­tuácie a nú­dzo­vé­ho sta­vu.
[O uve­de­nej té­me si mô­že­te pre­čí­tať aj skor­ší prís­pe­vok dos­tup­ný na: https://www.ep­ra­vo.sk/top/clan­ky/ako-sa-ob­ra­tit-na-sud-ale­bo-k-cha­rak­te­ru-opat­re­ni-ura­du-ve­rej­ne­ho-zdra­vot­nic­tva-sr-4814.html]
[1]) „Dô­vo­dom pred­lo­že­nia návr­hu zá­ko­na, kto­rým sa me­ní a dopĺňa zá­kon č. 355/2007 Z.z. o ochra­ne, pod­po­re a roz­vo­ji ve­rej­né­ho zdra­via a o zme­ne a dopl­ne­ní niek­to­rých zá­ko­nov v zne­ní nes­kor­ších pred­pi­sov a kto­rým sa dopĺňa­jú niek­to­ré zá­ko­ny je uz­ne­se­nie vlá­dy Slo­ven­skej re­pub­li­ky č. 242 zo dňa 25. mar­ca 2009 k návr­hu na zme­nu úlo­hy B.1 uz­ne­se­nia vlá­dy SR č. 18 z 9. ja­nuá­ra 2008, pri­ja­té­ho k návr­hu plá­nu opat­re­ní Slo­ven­skej re­pub­li­ky pre prí­pad vzni­ku uda­los­tí po­dlie­ha­jú­cich Me­dzi­ná­rod­ným zdra­vot­ným pred­pi­som (2005) schvá­le­ným Sve­to­vou zdra­vot­níc­kou or­ga­ni­zá­ciou a zru­še­nie úlo­hy č. 4 v me­sia­ci ma­rec z Plá­nu le­gis­la­tív­nych úloh vlá­dy Slo­ven­skej re­pub­li­ky na rok 2009.“
[2]http://www.uvzsr.sk/in­dex.php?op­tion=com_con­tent&view=ca­te­go­ry&layout=blog&id=223&Ite­mid=144
[3]) Ná­lez Ústav­né­ho sú­du Čes­kej re­pub­li­ky Pl. ÚS 14/07 z 19. 11. 2008.
[4]) Ná­lez ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 354/08 z 22. 1. 2009, ob­dob­ne Ná­lez ÚS SR sp. zn. I. ÚS 95/03 z 7. jú­la 2006.
[5]) Ba­ri­co­vá, J., Fe­čík, M., Štev­ček, M., Fi­lo­vá, A. a kol.: Správ­ny súd­ny po­ria­dok. Ko­men­tár. Bra­tis­la­va: C. H. Beck, 2018, s. 36 - 37
[6]) Poz­ri § 3 ods. 1 písm. a) Správ­ne­ho súd­ne­ho po­riad­ku: „Na úče­ly toh­to zá­ko­na sa ro­zu­mie ad­mi­nis­tra­tív­nym ko­na­ním pos­tup or­gá­nu ve­rej­nej sprá­vy v rám­ci vý­ko­nu je­ho pô­sob­nos­ti v ob­las­ti ve­rej­nej sprá­vy pri vy­dá­va­ní in­di­vi­duál­nych správ­nych ak­tov a nor­ma­tív­nych správ­nych ak­tov,“
[7] Dô­vo­do­vá sprá­va k zá­ko­nu č. 69/2020 Z. z. o mi­mo­riad­nych opat­re­niach v sú­vis­los­ti so ší­re­ním ne­bez­peč­nej ná­kaz­li­vej ľud­skej cho­ro­by CO­VID-19 v ob­las­ti zdra­vot­níc­tva a kto­rým sa me­nia a dopĺňa­jú niek­to­ré zá­ko­ny.
Tibor Timár, 10. december 2011, čítané: 69043x
Peter Šamko, 06. august 2011, čítané: 53112x