Source: https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=143+II+568&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=1&highlight_docid=atf%3A%2F%2F143-II-568%3Ade&number_of_ranks=1&azaclir=clir
Timestamp: 2020-01-27 14:03:08+00:00
Document Index: 130916121

Matched Legal Cases: ['art. 93', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'DTF ', 'sentenza ', 'art. 93', 'art. 93', 'art. 5', 'art. 5', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 5', 'DTF ', 'art. 93', 'art. 94', 'art. 93', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 93', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 82', 'art. 38', 'art. 5', 'art. 5']

143 II 568
Inhalt und Gesetzgebungsarbeiten betreffend Art. 5 Abs. 1, Abs. 1quinquies lit. b RPG (E. 4) und 93 LST (E. 5). Streitgegenstand (E. 6 und 8). Kantonale Regelungen und Hinweise auf die Lehre (E. 7). Begriff des erheblichen Vorteils: Art. 93 LST, wonach als abgabepflichtiger erheblicher Vorteil nur die sich aus der Zuweisung eines Grundstücks zur Bauzone und aus anderen Gründen (vgl. dazu E. 8) ergebende Erhöhung seines Werts von über Fr. 100'000.- zu betrachten ist, verletzt den Grundsatz der Gleichheit nach Art. 5 Abs. 1 RPG. Dies verstösst insbesondere gegen Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG, da der voraussichtliche Ertrag der Abgabe die Kosten für die Erhebung des Mehrwerts - je nach Berechnungsweise - bei Weitem übersteigen könnte; im Tessin ist überdies unklar, ob es sich um einen Freibetrag oder eine Freigrenze handelt (E. 7 und 9).
BGE 143 II 568 S. 569
A. Nel Foglio ufficiale n. 102-103/2014 del 23 dicembre 2014 (pag. 10776-10781) è stata pubblicata una modifica della Legge ticinese del 21 giugno 2011 sullo sviluppo territoriale (LST; RL 7.1.1.1). La modifica, che prevede l'introduzione di un nuovo capitolo inerente alla compensazione di vantaggi e svantaggi derivanti
BGE 143 II 568 S. 570
dalla pianificazione, concerne tra l'altro l'art. 93, dal titolo marginale "Compensazione di vantaggi rilevanti", dal tenore seguente:
BGE 143 II 568 S. 571
4.3 Una prima proposta di prelievo più incisiva presentata dal Consiglio degli Stati, che prevedeva di esentare plusvalori inferiori a fr. 30'000.-, non venne condivisa dal Consiglio nazionale (art. 5a cpv. 4 LPT; BU 2010 CS 883, 889, 891, 893 seg., 897; BU 2011 CN 1575, 1582 seg., 1593). Nell'ambito della seconda lettura del progetto, il 15 dicembre 2011 il Consiglio degli Stati integrò una proposta di modifica dell'art. 5 LPT, nettamente più severa di quella suggerita dal Consiglio federale, formulata dalla Conferenza dei direttori delle pubbliche costruzioni, della pianificazione del territorio e dell'ambiente, soluzione di compromesso adottata all'unanimità e condivisa quindi dai Cantoni, che pure dispensava questi
BGE 143 II 568 S. 572
ultimi, in due casi, da riscuotere il contributo di plusvalore (all'epoca art. 5 cpv. 1quater ; BU 2011 CS 1174, 1175 seg., 1178, 1184). Questo modello lasciava la libertà ai Cantoni di scegliere lo strumento di compensazione, di organizzarne il prelievo e di ripartirne i proventi: sullo stesso, il 1° marzo 2012, si è poi allineato anche il Consiglio nazionale (BU 2012 CN 124-131). Il 15 giugno 2012 le Camere federali hanno adottato il nuovo art. 5 cpv. 1bis-sexies LPT, che disciplina la compensazione dei vantaggi derivanti da pianificazione. Contro questa nuova disciplina è stato lanciato un referendum: la modifica è poi stata largamente accettata nella votazione popolare del 3 marzo 2013 (FF 2013 2619 ed è entrata in vigore il 1° maggio 2014; sulla genesi della norma vedi ENRICO RIVA, in Commentaire pratique LAT, vol. I: Planifier l'affectation, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [ed.], 2016, n. 8 seg. ad art. 5 LPT).
4.5 In concreto, poiché non litigiose, non occorre esaminare le questioni di sapere quali provvedimenti pianificatori possano essere presi in considerazione, il momento del calcolo e dell'esigibilità del contributo di plusvalore, l'ammontare delle aliquote, ecc., ma unicamente se la soluzione ticinese relativa all'importo del valore soglia o all'importo esente leda l'art. 5 cpv. 1quinquies lett. b LPT. Si può nondimeno rilevare che il Tribunale federale ha recentemente stabilito che il plusvalore risultante da una misura pianificatoria
BGE 143 II 568 S. 573
stata le può essere definito quale tributo causale indipendente, che può essere prelevato da parte dei Cantoni o dei Comuni (DTF 142 I 177 consid. 4.3.1 pag. 186; sentenza 1C_167/2017 del 5 luglio 2017 consid. 3.2).
5.2 Nel messaggio del Consiglio di Stato n. 6728 del 18 dicembre 2012 si rileva che la tematica in discussione concerne soprattutto l'equità giuridica, visto che determinate misure di pianificazione, come nuovi azzonamenti e importanti densificazioni, comportano enormi vantaggi economici per il proprietario e ciò in maniera del tutto gratuita. Ammesso che se da una parte la disciplina pianificatoria implica una certa disparità, perché opera con differenti tipi di azzonamento, dall'altra il principio della parità di trattamento impone di compensare vantaggi o svantaggi molto incisivi. Poiché sul fronte degli svantaggi per le restrizioni equivalenti a espropriazione il proprietario può pretendere una piena indennità, per la medesima ragione d'equità occorre ristornare all'ente pubblico almeno una parte del rilevante plusvalore ingenerato da provvedimenti pianificatori (pag. 4). Si precisa che l'art. 93 cpv. 2 LST si inserisce nella fattispecie dei casi bagatella, stabilendo un valore soglia di fr. 50'000.-. Si accenna poi alle regolamentazioni di altri Cantoni,
BGE 143 II 568 S. 574
in particolare a quella del Cantone Ginevra, che prevede un contributo di plusvalore del 15 % in caso di attribuzione alla zona edificabile o alla zona di sviluppo se l'aumento di valore del terreno è pari o superiore a fr. 100'000.-, non spiegando tuttavia se tale soluzione, considerate le specificità del Cantone Ticino, sia o meno giustificata.
5.4 Nel rapporto n. 6728 R del 13 novembre 2014 della Commissione speciale pianificazione del territorio, si osserva ch'essa si è
BGE 143 II 568 S. 575
chinata in particolare sui quesiti della quota esente, sulla ripartizione dei proventi e sul tema dell'impiego degli stessi, elaborando al riguardo quattro scenari: per la maggioranza della Commissione la variante 1, ossia quella proposta dal Consiglio di Stato è percepita come eccessiva per i proprietari gravati in particolare per le aliquote di prelievo; la variante 2 coincide con la proposta di modifica della legge sangallese sulla pianificazione del territorio, che alleggerisce le aliquote, mentre la variante 4 configura la soluzione minimale fissata dalla LPT. La variante 3, quella poi scelta, è quella "più leggera" e contenutisticamente identica alle ultime due, ma prevede tre emendamenti, emersi nella discussione, che possono rendere meno incisivo il prelievo, allo scopo di facilitare un accordo, e con i quali anche il Dipartimento si è dichiarato disponibile a dare la sua adesione: essa prevedeva di ridurre di almeno il 10 % le aliquote proposte dal Consiglio di Stato, nonché di aumentare la quota esente a fr. 100'000.-, senza specificarne i motivi e rinviando semplicemente alle motivazioni del messaggio governativo. Si richiama infine il bollettino VLP-ASPAN "Raum und Umwelt" 4/2013, che tuttavia cita come valore di riferimento l'importo di fr. 30'000.- indicato dal Consiglio degli Stati (pag. 4-7, 9).
5.5 Durante il dibattito parlamentare (seduta XXIX, giovedì 18 dicembre 2014, pomeridiana, pag. 2881 segg.), manifestate perplessità sulle cifre di incasso, si è accennato al fatto che in considerazione del limite di esenzione di fr. 100'000.- proposto dalla Commissione, occorreva impedire la possibilità di frazionare un terreno per sfruttare meglio l'esonero, questione da disciplinare nel
BGE 143 II 568 S. 576
regolamento di applicazione, insistendo sul fatto che la soluzione suggerita è frutto di un compromesso. Si è ricordato che un emendamento sulla quota minima esente presentato dal PS è stato ritirato (pag. 2883-2885 seg.). Si è osservato che l'enorme vantaggio economico, del tutto gratuito, dev'essere almeno in parte compensato, che il contributo non ha natura fiscale e può essere considerato come "un minor guadagno, rispetto a un grosso vantaggio gratuitamente acquisito con il nuovo assetto pianificatorio" (pag. 2886). Il Direttore del Dipartimento del territorio ha affermato, senza ulteriori precisazioni sulla questione qui litigiosa, che il Governo aderisce senza problema al lavoro di mediazione svolto dalla Commissione (pag. 2889). La normativa è quindi stata adottata con 67 voti favorevoli, 5 contrari e 5 astensioni (pag. 2893).
6.2 Sulla censura di violazione del principio dell'uguaglianza giuridica, nella risposta il Consiglio di Stato adduce che l'obiezione dei ricorrenti descrive semplicemente la situazione che si presenta ogni qualvolta una norma di natura fiscale stabilisce un valore soglia.
BGE 143 II 568 S. 577
Quando il legislatore pone un limite, esso sancisce un trattamento diverso per chi si trova al di sotto e chi si trova al di sopra dello stesso. Ciò non implicherebbe una violazione del principio d'uguaglianza, pena la non praticabilità di tutte le normative fiscali che stabiliscono valori soglia. Il diverso trattamento tra interessati che hanno un vantaggio economico inferiore o superiore al limite sancito, interverrebbe peraltro anche se il valore soglia (o la quota esente) fosse di fr. 30'000.- o 50'000.-, come auspicano i ricorrenti. Osserva che l'importo dell'art. 93 LST sarebbe stato adottato per motivi chiari e ragionevoli, mirando il Legislatore a evitare un eccessivo dispendio amministrativo legato all'estimo nei casi in cui si prospettano proventi relativamente modesti. Aggiunge che il disciplinamento del prelievo del contributo di plusvalore mediante un valore soglia può richiedere, ma anche tollerare, una certa schematizzazione e inevitabili differenze di trattamento.
Il Consiglio di Stato adduce poi che i Cantoni sarebbero liberi di adottare o meno un limite di esenzione, sebbene il principio di proporzionalità posto a fondamento dell'art. 5 cpv. 1 LPT dovrebbe indurli a prevederlo: qualora per contro decidano di fissare un importo esente, in assenza di vincoli federali, essi sarebbero liberi di farlo. Quest'ultimo assunto, non contenuto né nel messaggio del Governo cantonale né nel rapporto della Commissione granconsigliare e neppure oggetto di discussione nel dibattito parlamentare, non regge. I Cantoni sono infatti obbligati a prevedere un'adeguata compensazione dei vantaggi rilevanti, non potendovi rinunciare liberamente, ma solo nei limiti della citata condizione: seppure in tale ambito essi dispongano di un determinato margine di manovra, il criterio decisivo, al quale devono orientarsi, come ancora si vedrà, è la determinazione di un rapporto coerente e oggettivo tra le spese di riscossione e il prodotto della tassa. Insiste poi sul fatto che i
BGE 143 II 568 S. 578
Cantoni sono chiamati a definire i cosiddetti casi bagatella, precisando che i costi di riscossione del contributo di plusvalore possono raggiungere o superare l'importo di fr. 20'000.-, che costituisce il provento della tassa calcolata per un plusvalore di fr. 100'000.- con un'aliquota del 20 %, sostenendo che questo valore soglia non coprirebbe i costi della procedura impositiva.
7.1 La nozione di vantaggio rilevante ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LPT costituisce una nozione giuridica indeterminata e al proposito nella
BGE 143 II 568 S. 579
sua interpretazione occorre lasciare ai Cantoni un certo margine di apprezzamento (DTF 140 I 201 consid. 6.1 pag. 205 seg.; DTF 131 II 571 consid. 2.1 pag. 278 e DTF 105 Ia 134 consid. 2a sulla nozione di prelevamento del maggior valore; sulla valutazione del vantaggio rilevante vedi DTF 132 II 401 e sentenza 1C_184/2014 del 23 febbraio 2015; sulla clausola di retroattività ginevrina concernente questo prelievo vedi sentenza 1C_366/2016 del 13 febbraio 2017).
Ora, come rilevato, la proposta presentata all'epoca dal Consiglio degli Stati, che prevedeva di esentare plusvalori inferiori a fr. 30'000.-, sebbene poi non ritenuta, può nondimeno essere considerata quale valore indicativo. Nel messaggio del Governo cantonale era già stato ritenuto un importo notevolmente maggiore, ossia di fr. 50'000.-, che considerava le aspettative di chi chiedeva di non disciplinare i casi bagatella e l'auspicio dei Comuni di limitarsi alle sole plusvalenze "davvero rilevanti": soluzione definita dal Governo come adeguata, moderata ed efficace. Il raddoppio di tale importo, deciso dal Gran Consiglio, frutto di una non meglio precisata soluzione di compromesso, non è sorretto da alcuna motivazione, se non quella di rendere meno gravoso il prelievo per i proprietari (pag. 2890 seg.). Per di più, dai calcoli effettuati dal Governo e dal Parlamento, risulta che un siffatto importo comporta un introito annuale di circa 6,5 milioni di franchi per i Comuni e di circa 3,25 milioni per il Cantone, anche se non è dato di sapere se siano già dedotte le spese di riscossione. Il contestato importo soglia di fr. 100'000.-, che non rientra chiaramente nei casi bagatella, pare quindi coprire più che largamente e in maniera addirittura eccessiva i costi del prelievo dei contributi del plusvalore. Del resto, le spese addotte dal Consiglio di Stato, rilevato che quelle processuali esulano di massima da tale calcolo, e la tesi ch'esse potrebbero raggiungere o addirittura superare l'importo di fr. 20'000.- non sono minimamente rese verosimili, né sono ravvisabili. Invero neppure il Governo tenta di
BGE 143 II 568 S. 580
spiegare perché in Ticino tali costi dovrebbero essere nettamente e di lunga superiori a quelli previsti negli altri Cantoni che non prevedono un valore soglia di tale ampiezza.
7.5 Nella stessa si ricorda che l'art. 5 cpv. 1 LPT si fonda su motivi di uguaglianza e che non persegue principalmente obiettivi fiscali, poiché mira a garantire una certa simmetria fra le fattispecie che generano vantaggi e quelle che creano svantaggi da provvedimenti pianificatori. Esso tende in particolare a ristabilire un equilibrio fra proprietari molto favoriti rispetto a quelli molto penalizzati. La
BGE 143 II 568 S. 581
quota esente serve a chiarire il criterio della rilevanza. La "compensazione adeguata" indica ch'essa non dev'essere integrale e che il proprietario può quindi beneficiare di parte del vantaggio ingenerato dal provvedimento pianificatorio (ENRICO RIVA, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [ed.], 2010, n. 84 segg. ad art. 5 LPT). Secondo la giurisprudenza la compensazione è adeguata se il contributo è proporzionale al vantaggio e se il medesimo, sommato ad altri tributi, non si riveli confiscatorio, ossia, riferendosi alla DTF 105 Ia 134 consid. 3b pag. 141 segg., non superi il limite del 60 % (vedasi tuttavia al riguardo l'opinione differenziata di HEINZ AEMISEGGER, secondo cui tale deduzione è inesatta [Der Mehrwertausgleich gemäss Art. 5 Abs. 1-Abs. 1sexies RPG, AJP 2016 pag. 633 seg.]).
BGE 143 II 568 S. 582
BGE 143 II 568 S. 583
Occorre poi sottolineare che con riferimento non tanto ai lavori legislativi ma alle prese di posizione in sede ricorsuale, non è affatto chiaro come in Ticino dovrebbe essere calcolato il contributo di plusvalore. In effetti, nel messaggio governativo si precisa che la quota esente proposta di fr. 50'000.- varrebbe quale quota assoluta totalmente libera da prelievo ("Freibetrag"), per cui se ad esempio il plusvalore ammontasse a fr. 60'000.- il contributo sarebbe calcolato e dovuto su soli fr. 10'000.-, imponibile risultando essere soltanto la frazione che supera la quota esente. Nella risposta al ricorso, il Governo parrebbe invece condividere la correttezza del calcolo proposto dai ricorrenti, secondo cui, partendo dall'ipotesi
BGE 143 II 568 S. 584
che si tratti di un limite di esenzione ("Freigrenze"), un plusvalore di fr. 100'000.- con un'aliquota del 20 % comporterebbe una tassa di fr. 20'000.-. Secondo il calcolo governativo originale, difficilmente il contributo calcolato su un maggior valore complessivo che supera fr. 100'000.- si presterebbe a coprire le spese di incasso: su un maggior valore di fr. 101'000.- il contributo sarebbe infatti soltanto di fr. 200.-, chiaramente insufficiente per la copertura dei costi amministrativi. Anche questa questione, decisiva, dovrà essere chiarita da parte del Parlamento cantonale.
8.2 In effetti, per esempio, l'art. 93 LST prevede l'esenzione di prelevare un plusvalore non solo in caso di azzonamento (lett. a), ma pure per le modifiche di un piano di utilizzazione comportanti determinati aumenti dell'indice di sfruttamento o di edificabilità (lett. b) o in caso di cambiamenti di destinazione che ingenerano un plusvalore importante (lett. c). Dal tenore della norma litigiosa risulta chiaramente che il Legislatore ticinese, con riferimento al principio della parità di trattamento tra proprietari avvantaggiati e svantaggiati da misure pianificatorie, ha ritenuto di voler prelevare il plusvalore anche per le due fattispecie non esplicitamente previste come compensabili dal diritto federale, definendo per le stesse il medesimo importo di esenzione di fr. 100'000.-, pur fissando un'aliquota del 30 % per un azzonamento e del 20 % per gli altri due casi (art. 94 LST). Dai materiali legislativi non traspare tuttavia alcuna indicazione che permetterebbe di giustificare uno scostamento dal testo letterale chiaro e univoco dell'art. 93 LST, ritenuto che l'importo di esenzione è sempre lo stesso (DTF 143 V 148 consid. 5.1 pag. 155; DTF 143 IV 122 consid. 3.2.3 pag. 125; DTF 141 II 436 consid. 4.1 pag. 441). Al riguardo si può osservare che l'art. 5 cpv. 1 bis LPT prevede una regolamentazione minima del prelievo di plusvalore derivante dalla pianificazione: i Cantoni sono quindi liberi di predisporre un prelievo sul plusvalore, oltre che per i casi di azzonamento, anche per
BGE 143 II 568 S. 585
altre fattispecie, quali in particolare per densificazioni di grande momento ("Aufzonungen") e i cambiamenti di destinazione ("Umzonungen"). Queste due ultime fattispecie, che ingenerano grandi guadagni, sono del resto le più frequenti in Ticino, ritenuto che in seguito alla modifica della LPT, che impone la riduzione delle zone edificabili notoriamente sovradimensionate, nuovi azzonamenti saranno rarissimi. In relazione anche a una migliore gestione del territorio, sarebbe nondimeno ammissibile e sensato fissare aliquote differenziate per le diverse fattispecie (messaggio n. 6728, pag. 25; CATTANEO-BERETTA, Il prelievo, op. cit., pag. 6 seg.).
Non occorre nondimeno dilungarsi oltre su questa questione, che esula dall'oggetto del litigio. È infatti pacifico che in Ticino la norma in esame è volutamente applicabile a fattispecie non direttamente imposte dal diritto federale e che il Legislatore ticinese, riguardo all'importo di esenzione della tassa sul plusvalore, non ha operato alcuna distinzione tra gli aumenti di valore derivanti da azzonamenti o da altre misure pianificatorie. Il Governo cantonale non ha
BGE 143 II 568 S. 586
sostenuto né dimostrato e nemmeno ciò risulta dalla genesi della norma litigiosa, che l'adeguata compensazione di vantaggi rilevanti di cui all'art. 5 cpv. 1 LPT non si riferirebbe anche a quelli derivanti da pianificazioni ai sensi dell'art. 93 lett. b e c LST e non solo ai casi di azzonamento disciplinati dalla lett. a. Il Tribunale federale non deve infatti esprimersi compiutamente su tutte le sfaccettature e i casi di applicazione dell'art. 5 LPT, ma unicamente su quelli sottoposti al suo giudizio, ossia sulla soluzione ticinese e soltanto nella misura in cui essa è contestata. Non gli spetta in particolare determinare il limite di esenzione, né scegliere il suo metodo di calcolo: valutazione che entro i limiti dell'art. 5 cpv. 1quinquies lett. b LPT compete ai Cantoni. Decisivo è tuttavia che l'importo si orienti alle spese di riscossione, ciò che non è manifestamente il caso per la somma di fr. 100'000.-. Al riguardo giova rilevare che la questione non è tanto di sapere quanto il Cantone, fissando determinati valori soglia o importi esenti, incasserà globalmente, bensì se le spese di riscossione per il singolo prelievo siano giustificate rispetto al prodotto della tassa.
9.1 Giova infine rilevare che sotto il profilo della parità di trattamento dei proprietari interessati, la scelta di un importo o quota esente ("Freibetrag", "montant exonéré en tant que tel") è chiaramente più equa rispetto a quella fondata su un limite di esenzione ("Freigrenze", "montant seuil"). In effetti, nella prima ipotesi l'ammontare dell'importo esente di per sé non comporta una maggiore disparità di trattamento per i proprietari interessati chiamati a contribuire quando questa soglia è superata: per un plusvalore di fr. 31'000.- con un valore soglia di fr. 30'000.- e un'aliquota del 20 %, l'interessato dovrebbe versare un importo di fr. 200.-, lo stesso importo dovuto per
BGE 143 II 568 S. 587
un plusvalore di fr. 101'000.- con un valore soglia di fr. 100'000.-. Nella seconda ipotesi, con un limite di esenzione di fr. 30'000.- su un plusvalore di fr. 31'000.- sarebbe dovuto un contributo di fr. 6'200.-, mentre su uno di fr. 29'000.- nessun contributo.
BGE: 142 I 177, 105 IA 134, 140 I 201, 131 II 571 mehr... , 132 II 401, 143 V 148, 143 IV 122, 141 II 436
Artikel: art. 5 LPT, Art. 5 Abs. 1 RPG, Art. 5 Abs. 1, 1bis und 1quinquies lit. b RPG, Art. 9 und 49 Abs. 1 BV mehr... , Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG, art. 82 lett. b LTF, art. 38a cpv. 4 LPT, art. 5a cpv. 4 LPT, art. 5 cpv. 1 bis LPT