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Timestamp: 2019-02-22 02:34:50+00:00
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Princípios jurídicos: uma abordagem direcionada ao processo administrativo disciplinar brasileiro - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Princípios jurídicos: uma abordagem direcionada ao processo administrativo disciplinar brasileiro
Publicado em 01/2016 . Elaborado em 12/2015 .
Propõe-se uma abordagem lógica e sistematizada acerca dos mais importantes Princípios Jurídicos que tem forte e importante incidência no âmbito do Processo Administrativo Disciplinar.
Resumo: O presente artigo objetiva realizar uma abordagem de natureza científica acerca dos mais importantes princípios que tem incidência no âmbito do processo administrativo disciplinar. Busca-se identificar, analisar e ordená-los de forma lógica e sistematizada, garantindo maior precisão na identificação da importância e vitalidade que os princípios estudados revelam na relação com o ambiente do processo disciplinar brasileiro.
Palavras-chave: Princípios. Processo Disciplinar. Administração Pública.
Abstract: This article aims to conduct a scientific approach about the most important principles that have an impact within the administrative disciplinary process. The aim is to identify, analyze and sort them in a logical and systematic manner, ensuring greater accuracy in identifying the importance and vitality that studied the principles revealed in the relationship with the environment of Brazil's disciplinary process
Keywords: Principles. Disciplinary Process. Public Administration.
Sumário: 1. Introdução; 2. Relação entre Princípios e Direito Disciplinar; 3. Direito Disciplinar e Constituição; 4. Princípios e Processo Disciplinar; 5. Princípios Informativos; 5.1. Princípio do Devido Processo Legal; 5.2. Princípio da Legalidade; 5.3. Princípio da Supremacia do Interesse Público; 5.4. Princípio da Dignidade da Pessoa Humana; 6. Princípios expressos da Constituição Federal; 6.1. Princípio da Impessoalidade; 6.2. Princípio da Moralidade; 6.3. Princípio da Publicidade; 6.4. Princípio da Eficiência; 6.5. Princípio da Igualdade (Isonomia); 6.6. Princípio da Duração Razoável do Processo; 7. Princípios previstos na Lei nº 9.784/99; 7.1. Princípio da Finalidade; 7.2. Princípio da Motivação; 7.3. Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade; 7.4. Princípios da Ampla Defesa e do Contraditório; 7.5. Princípio da Segurança Jurídica; 7.6. Princípio da Gratuidade; 7.7. Princípio do Prejuízo; 7.8. Princípio da Autotutela; 8. Princípios de aplicação no Processo Administrativo Disciplinar; 8.1. Princípio da Hierarquia (e o Poder Disciplinar); 8.2. Princípio da oficialidade; 8.3. Princípio do Informalismo (ou formalismo moderado); 8.4. Princípio da Atipicidade; 8.5. Princípio da Precaução; 9. Considerações finais.
Escrever sobre princípios jurídicos é um grande desafio. Trata-se, certamente, de um dos temas mais estudados e analisados na ciência jurídica. Assunto, por essência, desafiador e intrigante, que tem despertado nas últimas décadas inúmeros trabalhos acadêmicos de alta qualidade cientifica.
Não por acaso, trata-se de um dos temas mais abordados no âmbito da ciência jurídica, invariavelmente de forma brilhante por autores nacionais e estrangeiros, os quais tem, ao longo dos anos, estruturado o que aqui denominaremos como principais aspectos relativos à teoria dos Princípios.
Com efeito, nosso maior desafio no presente artigo é, em certa medida, perscrutar, ainda que em linhas gerais, como os princípios jurídicos impactam o direito processual disciplinar, buscando delinear os aspectos de maior relevo nessa relação e seus impactos na estrutura do Direito Disciplinar e do próprio ordenamento jurídico.
Assim, parece-nos vital, ainda que em linhas introdutórias, alinhar algumas premissas envolvendo o tema. Entendo que devemos compreender princípios como um conjunto de proposições que alicerçam um determinado sistema, garantindo-lhe, com isso, validade em determinado universo em que esteja inserido.
No caso específico do universo jurídico, ponto de referência do presente estudo, não é diferente. Os princípios são considerados mandamentos nucleares do sistema normativo, seu verdadeiro alicerce, traduzindo-se em disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão1.
Para Paulo BONAVIDES “os princípios são a alma e o fundamento de outras normas”, sendo que “uma vez constitucionalizados, se fazem a chave de todo o sistema normativo2”. Destarte, é possível perceber a importância dos princípios, na medida em que se revelam a base, verdadeira viga mestra no qual está assentada a complexa estrutura de nosso ordenamento jurídico. Frise-se, assim, que são os princípios que dão fundamento às demais normas do sistema legal.
Feita essa brevíssima digressão acerca do tema, que não tem, por óbvio, a pretensão de esgotar o assunto, face sua densidade e complexidade, passaremos, na sequência, delinear os principais aspectos que auxiliam a melhor compreensão do tema, sobretudo no âmbito da processualística disciplinar, tal qual estruturada em nosso ordenamento jurídico.
2. Relação entre Princípios e Direito Disciplinar
É cediço que o Direito Disciplinar se relaciona com vários outros ramos do Direito, notadamente com o Direito Administrativo, Direito Penal, Processual Penal e Processual Civil. É justamente essa relação que desperta no operador de processo administrativo disciplinar o desafio de alinhar com precisão quais normas e princípios, fruto dessa correlação de forças advindas dos variados ramos do direito, devam ser aplicados no âmbito do processo disciplinar.
Essa tarefa não é fácil, daí a necessidade de numa lógica persuasiva tentar alinhar o conjunto desses princípios, de forma a ordená-los com maior precisão possível, com vistas a utilização e emprego dessa densidade normativa no âmbito dos processos disciplinares.
É preciso posicionar com exatidão o direito processual disciplinar, de forma a melhor delinear a compreensão dos aspectos relativos à incidência dos princípios na órbita do direito disciplinar. Poderíamos, assim, alinhar que os princípios são considerados fontes normativas primárias de nosso ordenamento jurídico, constituindo mandamento nuclear do sistema, exercendo função de alicerce sobre o qual se apoiam as demais normas, possibilitando a inteligência e compreensão do conjunto.
No mesmo sentido, a lição de Roque Antônio CARRAZZA:
princípio jurídico é um enunciado lógico, implícito ou explicito, que, por sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes do Direito, e, por isso mesmo, vincula, de modo inexorável, o entendimento e aplicação das normas jurídicas que com ele se conectem.3
Nota-se que por não necessitarem de formulação expressa (positivada) para que tenham existência, normalmente os princípios não são encontrados, a primeira vista, no direito positivo. As prescrições positivadas, quando muito, apenas os mencionam, como, por exemplo, previsão contida no artigo 37 da Constituição Federal, que enumera os Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.4-5.
No mesmo sentido, magistério de Luís Roberto BARROSO, ipsis litteris:
os grandes princípios de um sistema jurídico são normalmente enunciados em algum texto de direito positivo. Não obstante, e sem pretender enveredar por discussão filosófica acerca do positivismo e jusnaturalismo, tem-se, aqui, como fora de dúvida que estes bens sociais supremos existem fora e acima das regras legais, e nelas não se esgotam, até porque não tem caráter absoluto e se encontram em permanente mutação. No comentário de Jorge Miranda, 'o Direito nunca poderia esgotar-se nos diplomas e preceitos constantemente publicados e revogados pelos órgãos do poder.6
Por óbvio, não há como discordar da assertiva de que a violação a um princípio implica em ofensa muito mais gravosa do que transgredir uma norma. Chama-nos atenção o fato de que eventual inobservância ao princípio significa ofensa a todo o sistema de comandos, e não só a um específico mandamento normativo, verdadeira insurgência contra todo o sistema.
Nesse sentido, prestando o seu valioso e ilustrativo magistério sobre o tema, salienta Agostinho GORDILHO que
A inteligência e a compreensão dos princípios são muito mais importantes que a compreensão das normas, pois que a norma é um especifico e determinado mandamento, mas o princípio, sobre ser norma, tem um caráter de conferir sentido, de conferir uma direção estimativa, de conferir uma dimensão especifica, dentro de um sistema. Ele conduz à intelecção das normas, se irradia, ele se expande e penetra e penetra em várias normas. Por isso podemos logo dizer que transgredir um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma.7
3. Direito Disciplinar e Constituição
É fato que a Constituição Federal de 1988 dedicou à Administração Pública um capítulo próprio. O atual texto constitucional é precursor de significativas alterações em relação aos processos e procedimentos relacionados às matérias reguladas pelo Direito Administrativo.
Percebe-se que se concretiza um movimento da Constituição em direção à Administração ou ao Direito Administrativo e da Administração e do Direito Administrativo para a Constituição8. Contudo, infere-se que este movimento de constitucionalização não é um privilégio apenas do Direito Administrativo, tendo sido experimentado também em (diversos) outras ramos do Direito.
Com efeito, infere-se que o núcleo do Estado de Direito consiste na presença da supremacia da Constituição, da separação dos poderes, da superioridade da lei e da garantia dos direitos individuais9. Trata-se, indubitavelmente, de uma visão contemporânea, pós-positivista, que coloca as normas constitucionais no centro do sistema jurídico, irradiando seus influxos por todo o ordenamento jurídico vigente.
O que se percebe é que o Direito Disciplinar, assim como outros ramos, tem experimentado um significativo avanço com o advento da Constituição Federal de 1988. Não há duvidas de que a CRFB/88 traça um novo referencial no sistema jurídico brasileiro, trazendo fortes influxos e densidade normativa e principiológica em diversos ramos do direito, dentre os quais o direito disciplinar.
É justamente nesse contexto que adquire maior importância o estudo dos princípios. Entendê-los se revela vital para qualquer operador do direito, pois, como dito alhures, os princípios são mandamentos nucleares do sistema normativo, seu verdadeiro alicerce, traduzindo-se elemento de importância crucial para a melhor compreensão da própria essência do Direito.
Quando ausente a melhor noção do que venha ser princípios jurídicos, ousamos dizer que há um sério comprometimento no desenvolvimento regular do próprio raciocínio jurídico. Passaremos, adiante, consoante a importância do tema, ainda que em linhas gerais, traçar os aspectos de maior destaque em relação aos princípios que se relacionam com o Direito Disciplinar e Processo Disciplinar.
4. Princípios e Processo Disciplinar
Os princípios estão distribuídos ao longo de nosso ordenamento jurídico, ora se apresentando de forma expressa, ora se manifestando como referência lógica de uma série de disposições. Decerto, representam o alicerce sobre o qual está assentada toda a estrutura de nosso ordenamento jurídico, daí sua importância para qualquer estudo jurídico.
A principiologia ou sistematização dos princípios põe-se como preliminar necessária, num dado momento da elaboração científica, quando a disciplina, superada a fase do empirismo, da casuística, atinge um estágio maduro de equilíbrio, estruturando-se em plano de apurado rigor10. Adiante, tentaremos estruturar os princípios a partir de uma lógica funcional do sistema, de forma a possibilitar ao leitor acompanhar pari passu o desenvolvimento e funcionalidade dos princípios no contexto da administração pública e do processo disciplinar.
5. Princípios Informativos
Devemos compreender os princípios informativos como aquele que se coloca na raiz do tema desenvolvido, tão só, garantindo-lhe a validade, numa justificação restrita, numa construção tópica, que tem substrato numa racionalidade prática procedimental, a partir de uma lógica dialética.
Dito de outra forma é como se ordenamento tivesse um delineamento certo, bem definido, a partir da base, assentando-se em juízos primários que legitimam toda a construção levantada para explicar um aspecto da realidade que lhe corresponde, no concerto geral da ciência. Pressupostos obrigatórios do sistema, garantem-lhe a validade, autenticando-o como capaz de traduzir as implicações da natureza, em si, ou da natureza, tendo o homem como sujeito atuante11.
Após análise detida do elenco dos princípios aqui suscitados, chegamos ao alinhamento de quatro princípios que devem ser considerados, para afeito desta classificação que elaboramos, como princípios informativos, a saber: Princípio do Devido Processo Legal, Princípio da Legalidade, Princípio da Supremacia do Interesse Público e Princípio da Dignidade da Pessoa Humana.
5.1. Princípio do Devido Processo Legal
O princípio do devido processo legal encontra-se enunciado na Constituição Federal, insculpido no artigo 5º, inciso LIV12. O due processo of law é uma garantia de liberdade, tem sua base consagrada na Declaração Universal dos Direitos Humanos13 e também encontra-se expresso e assegurado na Convenção de São José da Costa Rica14.
Embora extraído da ordem jurídica inglesa desde o remoto ano de 1.215, o devido processo legal somente foi reconhecido expressamente pelo direito positivo brasileiro na Constituição Federal de 1988. Postado no rol de direitos e garantias fundamentais, é cláusula pétrea no sistema brasileiro e atua inarredavelmente no exercício do poder público.
A abordagem deve ter início a partir do princípio do devido processo legal, posto que sem ele os demais princípios restariam soltos e sem a organização lógica e necessária dentro do ordenamento jurídico. Vital, assim, começar nossa caminhada a partir desse princípio informativo, que espraia sua densidade sobre toda a estrutura jurídica em nosso sistema, sobretudo no aspecto processual.
A maioria dos doutrinadores considera o princípio do devido processo legal como a base de todos os demais princípios, servindo de referencial para todos os demais princípios que, invariavelmente, por força da lógica e organização constitucional, com ele se relacionem.
Não por caso, Miguel REALE afirma que princípios são “verdades ou juízos fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juízos, ordenados em um sistema de conceitos relativos à dada porção da realidade”15. Daí a razão de se ter afirmado alhures que o princípio do devido processo legal é o princípio fundamental da ordem jurídica brasileira no que concerne, especificamente, ao processo.
Divide-se o devido processo legal em duas espécies: substancial e processual.
A substancialidade do devido processo legal está no dever de a lei obedecer a critérios que atendam ao senso de justiça e aos preceitos constitucionais de aplicação normativa pelos respectivos Poderes do Estado. Nesse sentido, ao devido processo substancial incumbe a perquirição acerca da adequação do direito material, ou conteúdo da norma, a valores contemporâneos.
O devido processo legal sob a forma procedimental (dimensão processual) tem por viés a consecução de todas as garantias constitucionais processuais a todos os procedimentos. Alguns autores tais quais Calmon de Passos o delineiam pelos princípios do juiz natural, acesso à justiça e contraditório16. Para outros autores, significa o “estabelecimento de regras que permitam a existência e a efetividade do processo justo, ou seja, o instrumento considerado pela sociedade politicamente organizada como a via ética, prática e adequada à solução de conflitos de interesse” 17.
Na perspectiva axiológica, tem-se no devido processo legal a garantia do indivíduo contra o uso arbitrário do Poder do Estado no desenvolver de suas atividades, seja a legislativa, a judiciária ou a administrativa. No aspecto que guarde maior relação com o ensaio aqui proposto, vê-se que o princípio do devido processo legal espraia essas garantias no desenvolvimento e desenrolar da relação processual disciplinar, enquanto manifestação substancial de jurisdição (jurisdição compartilhada).
Revela-se assim, corolário da ordem democrática presente em nosso sistema jurídico. Aproxima-se, ainda, em nosso sentir, do ideal de democratização da sociedade (demodiversidade), espécie de superação (ou complemento) da ideia de Democracia representativa.
Para nós, é a prova maior da evidência do due process of law como regulador do conflito entre segurança jurídica e efetividade no bojo processual, dotando-o de grande significado enquanto direito fundamental dinâmico e indispensável à organização do sistema processual.
5.2. Princípio da Legalidade
Insta salientar que a noção de Administração Pública somente se configurou na forma como conhecemos hoje a partir da consagração do Estado de Direito, enquanto reação à fase anterior ao Estado Moderno, modelo vigente nos Estados absolutistas, consubstanciado na vontade do rei como fonte de todo o Direito, onde o cidadão era qualificado como “súdito” e se curvava às imposições unilaterais do soberano.
O Estado de Direito veio a promover uma profunda mudança de paradigma, ao afirmar a submissão do Estado à lei, ao Direito, a regular a ação dos detentores do Poder nas relações com os administrados, de modo a assegurar a proteção aos direitos fundamentais dos indivíduos, entre os quais as liberdades individuais.
No entanto, a exata compreensão do princípio da legalidade deverá ser analisada a partir do paradigma do Estado Democrático de Direito. Trata-se de um modelo de Estado com fortes vertentes axiológicas. A partir deste modelo, procurou-se fixar a participação popular nas decisões governamentais e o efetivo controle da Administração.
Destarte, o Estado, sem deixar de ser Estado de Direito, protetor das liberdades individuais e do interesse público, passou a ser ainda Estado Democrático. Hodiernamente, portanto, fala-se em Estado Democrático de Direito, que compreende o aspecto da participação do cidadão (Estado Democrático) e o da justiça material (Estado de Direito).
Nesse sentido, o princípio da legalidade, indubitavelmente, revela-se princípio capital para a configuração do regime jurídico-administrativo. Retrata a ideia de que a Administração Pública, em toda extensão de sua atividade, encontra-se vinculada aos mandamentos da lei, ou seja, deles, mesmo que queira, não pode se afastar, sob pena de invalidade do ato administrativo de natureza jurídica.
Observe-se que qualquer ação estatal, por menor que seja, sem o correspondente amparo legal, ou que exceda o âmbito demarcado em lei, expõe-se à anulação. Este é o rigor necessário imposto pelo princípio da Legalidade ao hígido funcionamento da Administração Pública.
Noutra perspectiva, não menos importante, o princípio da legalidade contrapõe-se a qualquer tendência de exacerbação personalista dos governantes. Alçando os olhos a Constituição, vê-se nos termos do art. 5º, II, que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Não deixa, assim, válvula para que qualquer administrador fuja de sua observância. É, na verdade, boa medida para um país como o nosso de tradição autocrática e de viés despótico, notadamente no âmbito do Poder Executivo.
O princípio da legalidade, dada sua importância para o sistema (ordenamento) jurídico e administrativo, traduz a ideia central de que o raio de ação da Administração Pública é bem menor do que o particular. Em síntese, este pode fazer tudo o que a lei permite e tudo que a lei não proíba; já aquela, só pode fazer o que a lei autoriza, mesmo assim nas condições e circunstâncias previstas na própria lei.
Trata-se, em linhas gerais, do princípio norteador de toda a atividade administrativa, dele não podendo fugir o administrador, os servidores, bem como aqueles que, direta ou indiretamente, se relacionam com a Administração Pública. Ignorá-lo representa ferir de forma drástica o regular funcionamento das ações desenvolvidas no âmbito público.
Diante de sua importância, o princípio da legalidade se revela vital para o regular funcionamento da administração pública, caracterizando-se como vetor primário para o processo administrativo disciplinar, que buscar no princípio da legalidade um referencial mais do necessário para orientar e delinear sua atuação, enquanto elemento instrumental que serve à boa administração, a governança pública e o regular desenvolvimento e desenrolar da relação processual disciplinar.
5.3. Princípio da Supremacia do Interesse Público
Trata-se, na visão de alguns autores, de um dos mais importantes princípios do direito administrativo. De fato, não há como olvidar deste princípio no universo da Administração Pública. É, talvez, o grande princípio informativo do Direito Público, o qual proclama a superioridade (supremacia) do interesse da coletividade, quando contraposto ao interesse particular (individualizado).
Em síntese, retrata o ideal de que no embate (que não é imaginário e abstrato!) entre o interesse público e o particular, há de prevalecer o interesse público. Trata-se de princípio, assim como diversos outros, que não encontram previsão expressa no texto constitucional, sendo construído a partir da análise conjunta e lógica do grande conglomerado de normas constitucionais.
Infraconstitucionalmente, no entanto, o mencionado princípio encontra previsão no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99, expressando a irrenunciabilidade do interesse público pela autoridade administrativa.18
Frise-se que a aplicabilidade desse princípio não significa desrespeito ou desprestígio ao interesse privado. A observância do princípio da supremacia do interesse público não pode ser confundida, a ponto de renegar importância aos interesses privados. Não é disso que se trata, sobretudo quando sabemos que a Administração deve obediência ao direito adquirido, à coisa julgada e ao ato jurídico perfeito, consoante prescreve o próprio texto constitucional (art. 5º, XXXVI).
Nesse contexto, esclareça-se que a supremacia do interesse público se manifesta somente quando confrontado a determinado interesse privado, sobrepondo-se na medida em que se revela necessário tutelar o interesse da coletividade, frente a um interesse particular, individualizado.
Traduz-se, assim, na ideia central de que a Administração Pública, quando no estrito exercício de sua função pública, na esteira do real e verdadeiro interesse da coletividade, encontra-se em situação de autoridade em relação ao particular, como elemento indispensável e necessários a boa, regular e adequada gestão dos interesses públicos.
5.4. Princípio da Dignidade da Pessoa Humana
Trata-se de princípio que (re)surge na esteira do próprio Estado Democrático de Direito, adquirindo grande importância na segunda metade do século passado, sobretudo nas constituições dos países europeus, que muito sofreram nos períodos das grandes guerras, e viram e se sentiram vilipendiados nos mais elementares valores associados à dignidade da pessoa humana.
Nesse contexto, evidenciam-se os mais relevantes ensinamentos constitucionais no sentido de reconhecer e valorizar o ser humano como a base e o topo do direito. A dignidade, como espécie de princípio fundamental, serve de base para todos os demais princípios e normas constitucionais, inclusive as normas infraconstitucionais.
O indivíduo, pelo só fato de integrar a espécie humana, já é detentor de dignidade. Esta é qualidade ou atributo inerente a todos os homens, decorrente da própria condição humana, que o torna credor de igual consideração e respeito por parte de seus semelhantes19.
Não por acaso, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, já em seu artigo 1º, destaca os dois pilares da dignidade humana, ao afirmar que “todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São dotadas de razão e consciência e devem agir em relação umas às outras com espírito de fraternidade”.
E nesse sentido ganha maior relevo ainda o ensinamento kantiano, quando afirma que “o homem – e, de uma maneira geral, todo o ser racional – existe como fim em si mesmo, e não apenas como meio para o uso arbitrário desta ou daquela vontade.”20 Extrai-se, daí, o princípio fundamental de sua ética: “age de tal maneira que tu possas usar a humanidade, tanto em tua pessoa como na pessoa de qualquer outro, sempre e simultaneamente, como fim e nunca simplesmente como meio.”21
Ora, em nosso sentir, parece sobremaneira óbvio, conquanto para alguns de difícil compreensão, que tratar o outro como fim significa reconhecer a sua inerente humanidade, pois o homem, valendo-me do ensinamento kantiano, não é uma coisa; não é, portanto, um objeto passível de ser utilizado como simples meio, mas, pelo contrário, deve ser considerado sempre e em todas as suas ações como fim em si mesmo.
Note-se que o respeito à dignidade humana constitui princípio fundamental. Exatamente em razão dessa sua fundamentalidade, o princípio da dignidade independe, para a produção de efeitos jurídicos, de inclusão expressa em texto normativo22.
Dúvidas não restam que o constituinte de 1988 deixou claro que o Estado democrático de direito tem como fundamento a dignidade da pessoa humana (art. 1o, III, da Constituição Federal). Reconheceu-se na dignidade pessoal a prerrogativa de todo ser humano em ser respeitado como pessoa, de não ser prejudicado em sua existência (a vida, o corpo e a saúde) e de fruir de um âmbito existencial próprio.
Com efeito, adotar a dignidade da pessoa humana como valor básico do Estado democrático de direito é reconhecer o ser humano como o centro e o fim do direito. Esse princípio se tornou uma “barreira” irremovível, pois zela pela dignidade da pessoa humana, que é, em primeira análise, o valor supremo absoluto cultivado pela Constituição Federal.
Como princípio fundamental e estruturante é uma das normas jurídicas com a maior hierarquia axiológico-valorativa, pois constitui um valor que guia não apenas os direitos fundamentais, mas toda a ordem constitucional.
É justamente neste sentido que assume particular relevância a constatação de que a dignidade da pessoa humana é simultaneamente limite e tarefa dos poderes estatais e, no nosso sentir, da comunidade em geral, de todos e de cada um, condição dúplice esta que também aponta para uma paralela e conexa dimensão defensiva e prestacional da dignidade23.
Dessa forma, e por óbvio não poderia ser diferente, o princípio da dignidade encontra-se presente em todo o sistema jurídico pátrio, como elemento vital a sua regularidade.
Por tudo isso, o processo disciplinar, assim como o direito disciplinar substancial, precisa, mais que nunca, estar atento aos fortíssimos influxos axiológicos e valorativos que o mencionado princípio espraia por toda estrutura normativa, sobretudo no ambiente das relações processuais.
6. Princípios expressos da Constituição Federal
A Constituição Federal (CRFB/88), em seu artigo 37, preceitua que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Esses são os princípios citados, de forma expressa, pela CRFB/88 no capítulo que trata da Administração Pública. Não significa, como veremos, que não haja outros princípios que a Administração esteja obrigada a observar. Inúmeros, já adianto, são os princípios, explícitos ou implícitos, que não os acima citados, que guardam relação com a administração pública, com incidência no aspecto processual administrativo (incluído aí o processo disciplinar).
No entanto, os princípios citados não foram escolhidos pelo legislador constituinte ao acaso, na medida em que guardam maior relevância com a administração pública, além de trazerem para os demais princípios, que mais adiante veremos, forte carga valorativa e axiológica. Essa visão permite a formação de uma moldura principiológica no âmbito da administração pública que vai além dos princípios expressos no artigo 37 da CRFB, ainda que esses se revelam base dessa específica estrutura.
Passaremos, então, a analisar, a exceção do princípio da Legalidade, posto que já abordado na condição de princípio informativo, aos demais princípios previstos no artigo 37 da CRFB, acrescentado do princípio da igualdade (isonomia) e do moderno princípio da duração razoável do processo, inserido no texto constitucional por força da emenda nº 45/2004.
6.1. Princípio da Impessoalidade
Sabemos que o ambiente da administração pública por anos foi circundado por más práticas, fruto de uma visão altamente distorcida de como se deve relacionar diante dos interesses públicos. Ignorou-se anos a fio, de forma intencional (ou não), a melhor compreensão do verdadeiro espírito público que deve nortear essa peculiar relação, entre o público e o privado, entre o particular e o coletivo.
Nos dias atuais, parece-nos que essa distorção tem, aos poucos, perdido espaço, dando ensejo a uma compreensão dessa relação de forma mais apropriada, ou seja, alinhada com o padrão que se estabelece nas sociedades modernas, baseada no ideal de Estado Democrático de Direito, que tem na Constituição o referencial maior, que serve de bússola aos bons caminhos que levam à Administração Pública.
Nesse sentido, o princípio da Impessoalidade busca romper com um velho costume no ambiente estatal, que baseava suas ações (e omissões) em função de interesses pessoais. Como sabemos, a atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, indistintamente, ou seja, sem determinação de pessoas ou discriminação de qualquer natureza.
Por óbvio, não são toleráveis nem favoritismos, nem perseguições. Questões pessoais, políticas e ideológicas não podem interferir na atuação e no bom e adequado funcionamento da administração pública. Do contrário, agiríamos em benefício de alguns poucos, em claro detrimento de uma outra parcela, o que, em última análise, caracterizaria evidente afronta ao ideal de uma administração baseada na impessoalidade, na qual não há espaço para compadrios e favorecimentos.
O princípio da Impessoalidade se encontra calcado na ideia de que os atos e provimentos administrativos não são imputáveis ao funcionário que os pratica, mas sim ao próprio órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o servidor. Assim, por óbvio, a ação estatal não pode ser dirigida com intuito de beneficiar ou prejudicar esta ou aquela pessoa. Não é essa a ideia e o espírito que se espera de uma ação estatal.
6.2. Princípio da Moralidade
A moralidade, enquanto princípio, conquanto relacionado com os princípios anteriormente mencionados, com eles não deve ser confundido. Deve, em nosso entendimento, ser compreendido como um qualificador, um ingrediente que possibilita um sabor diferenciado a determinada ação no âmbito da administração pública.
Note-se que o texto constitucional ao apontar os princípios que devem ser observados pelo administrador público no exercício de sua função inseriu entre eles o princípio da moralidade. Significa dizer que em sua atuação o administrador público deve atender aos ditames da conduta ética, honesta, exigindo a observância de padrões de boa-fé, de lealdade, de regras que assegurem além da boa gestão e governança pública, a disciplina interna na Administração Pública.
Pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o cumprimento da estrita legalidade, ele deverá respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade, enquanto princípio aplicado à administração pública, constitui pressuposto de validade de todo ato administrativo praticado.
É a moralidade, por exemplo, que dará um diferencial à legalidade ou a inúmeros outros princípios que com a administração pública se correlacionem. É nesse sentido que afirmamos que a atividade administrativa não deve se pautar, sem qualquer essência, por simplesmente cumprir a legislação. No âmbito da administração pública contemporânea, não basta, nessa visão, ser um mero cumpridor de leis.
Registre-se que a atuação do agente estatal, bem como aqueles que com a administração pública se relacionam, precisa compreender que a ideia de moral tem forte influência na administração pública, buscando, dentre as alternativas que se apresentam, aquela que for melhor e mais útil para o interesse público, ou seja, para a coletividade.
Alguns estudiosos confundem imoralidade administrativa com improbidade administrativa. Embora próximos, os conceitos não devem ser confundidos. A improbidade é ato de violação à moralidade administrativa e a outros princípios e regras da Administração Pública (expressos ou implícitos), conforme previsão em lei específica. Visto dessa forma, o conceito de improbidade tem sentido mais amplo, por abranger não somente atos desonestos ou imorais, mas também atos ilegais. Na lei de improbidade administrativa, a lesão à moralidade é apenas uma das inúmeras hipóteses de atos de improbidade previstos em lei.
Parece-nos, decerto, que mesmo que o comportamento da administração pública ou do particular que com ela estabelece relação jurídica, ainda que esteja de acordo com a lei, se houver afronta à moral (e as regras de boa administração), restará violando o princípio da moralidade. O ato administrativo que foi praticado nessas circunstâncias deve ser retirado do ordenamento jurídico, quer pela própria Administração, quer pelo Poder Judiciário, não podendo produzir efeitos jurídicos.
6.3. Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade indiscutivelmente é um dos principais avanços no âmbito da administração pública contemporânea. Rompe com um formato em que se privilegiava os segredos, a surpresa, em claro descompasso com a própria ideia básica do que seja a coisa pública. Se é público, em regra, salvo as exceções plenamente justificadas, precisa haver publicidade.
A publicidade está na essência da própria ideia de administração pública. Pensar de forma diversa é subverter a ordem logica do sistema vigente. O princípio da publicidade tem por objetivo primário o pleno exercício da transparência, tornando obrigatório a divulgação de atos, contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração Pública, visando o conhecimento, controle e início de seus efeitos.
Nesse contexto, sem maiores dificuldades, conclui-se que a regra deve ser a publicidade, ou seja, a divulgação oficial dos atos administrativos. Ressalva-se, entrementes, as hipóteses de sigilo previstas no próprio texto constitucional (art. 5º, XXXIII) e em leis. Cite-se, por exemplo, a previsão contida no inciso V, parágrafo único, do art. 2º da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal.24
Reforça-se, ainda, que a publicidade de atos, contratos e outros instrumentos jurídicos deve atender, sob pena de ser tida como irregular, a outras exigências legais, como, por exemplo, determinado número de publicações. De todo sorte, frise-se que a publicação para surtir os efeitos desejados é a do órgão oficial, não atendendo tal exigência a mera notícia falada, escrita ou televisiva25.
6.4. Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência foi introduzido de modo explícito na Constituição Federal por intermédio da Emenda Constitucional nº 19/1998, posicionando-se ao lado dos demais princípios da Administração Pública. A inserção no texto constitucional do princípio da eficiência decorre do fato da Reforma Administrativa de 1998 ter se orientado pelo modelo da administração pública gerencial, caracterizada basicamente pela busca de resultados e atendimento dos anseios do cidadão-usuário.
Mais que um princípio, a eficiência deve ser compreendida como um dever que a Administração Pública deve perseguir de forma inabalável e incansável. Cuida-se de princípio perfeitamente alinhado com a expectativa que a atual sociedade espera da Administração Pública, identificando o comando constitucional como um dos mais modernos princípios da administração pública, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com base na legalidade, exigindo resultados positivos e satisfatórios no atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
Diante da necessidade de adequação a essas mudanças rápidas que passa nossa sociedade atual, o Estado tem mudado seu perfil frente ao complexo de demandas da sociedade contemporânea. O princípio da eficiência contempla essa nova realidade, buscando despertar e propiciar na administração pública e seus agentes uma maior preocupação com a qualidade dos serviços públicos que são prestados. É este o quadro que se coloca para a inserção da eficiência como princípio constitucional.
Note-se que ao elevar a eficiência à categoria de preceito constitucional, procurou-se deixar clara a necessidade de que a Administração Pública se conduza de modo a produzir serviços adequados, com maior qualidade e tendentes a cumprir satisfatoriamente seus fins legais.
Não por acaso, Hely Lopes MEIRELLES, por sua vez, há muito tempo tratava a eficiência como um dever do agente público:
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.26
Não há como olvidar que a Administração Pública deve, indubitavelmente, otimizar os meios de que dispõe para a consecução de seus objetivos. Evidencia-se que o princípio da eficiência, assim, apresenta-se como elemento normativo que impõe ao agente público uma atuação voltada à utilização mais racional dos recursos disponíveis, precedida de planejamento e organização, objetivando o alcance de melhores resultados institucionais, sem se descurar da finalidade essencial da Administração Pública, que é o atendimento ao interesse público.
6.5. Princípio da Igualdade (Isonomia)
Certamente um dos mais importantes princípios de todo ordenamento jurídico pátrio. O princípio da igualdade (ou isonomia) transcende as fronteiras dos ramos do direito, atingindo de forma frontal e determinante todas as áreas do direito, sobretudo o direito administrativo e a atuação da Administração Pública.
O princípio da isonomia tem substrato jurídico de assento constitucional (art. 5º, caput), baseando-se no ideal de uma atuação sem distinção de qualquer natureza, em que todos seriam iguais perante a lei. Todos devem ser tratados perante a Administração Pública de forma igualitária e isonômica. Traduz-se na simples ideia, mas constantemente inobservada, de que todos devem receber o mesmo tratamento da Administração Pública.
Percebe-se que o objetivo do princípio é evitar a instalação de quaisquer tipos de privilégios. No entanto, importante ressaltar o princípio da isonomia não tem caráter absoluto, sendo possível em situações específicas criar requisitos ou estabelecer, como medida excepcional, algum tratamento diferenciado visando alcançar a igualdade material nas relações que se estabeleçam.
A ideia de igualdade que remonta ao liberalismo está associada, a bem da verdade, a um conceito formal, que por isso mesmo não se mostrou apto a efetivar a isonomia jurídica, sobretudo quando conflitavam interesses de partes que detinham posições e estatura distintas naquela determinada sociedade.
O paradigma do Estado Social, que pretensamente pretende suceder o modelo liberal, traz em sua essência uma maior preocupação em garantir tratamento isonômico. Não por acaso, a partir de então, houve uma releitura do instituto, dando efetividade e dinamicidade ao princípio da igualdade.
Nesse sentido, decorrência desse novo momento, sobretudo influenciado pelo novo modelo de um Estado Democrático de Direito, que na força da Constituição seu vetor primário, surge a igualdade material (ou substancial), superando o modelo de igualdade formal, concentrando esforços no sentido de revelar que a verdadeira igualdade consistiria em se tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida de sua desigualdade.
6.6. Princípio da Duração Razoável do Processo
É direito de todos terem "assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação", conforme previsto no inovador inciso LXXVIII, do art. 5º, da Constituição Federal, trazido a condição de texto constitucional por força da EC nº 45/2014.
Como sabemos, a prática processual caminha, invariavelmente, entre a necessidade de decisões rápidas e a de segurança na defesa do direito dos litigantes. Conciliar esses dois aspectos, celeridade e segurança jurídica, vitais para qualquer pessoa que busque a tutela via processo (judicial ou administrativo), traduz um dos maiores desafios em nosso sistema contemporâneo.
O ideal de um processo (judicial ou administrativo) que se desenvolve numa razoável duração de tempo pode concentrar-se na perspectiva de que o seu escopo básico de tutela de direitos será mais efetivo, ou terá maior capacidade de eliminar com justiça situações de conflito, quanto mais prontamente tutelar o direito da parte que tem razão.
Em nossa visão, a observância à duração razoável do processo trata-se de verdadeiro direito fundamental, vez que possibilita de forma efetiva, em tempo adequado, o direito a efetiva tutela jurisdicional (ou substancialmente jurisdicional, como no caso do processo disciplinar), revelando respeito à dignidade da pessoa humana.
É preciso entender que o princípio da duração razoável do processo não deve ser confundido com o princípio da celeridade, conquanto guarde com este alguma relação. Celeridade, em análise simplista, significa uma prestação jurisdicional rápida. Já a duração razoável, alinhado a uma visão do Estado Constitucional, fruto do pós-positivismo, engloba a observância do devido processo legal em todas as suas dimensões, além de inúmeras outras garantias constitucionais referentes ao processo e que demandam certo prazo. Portanto duração razoável não significa celeridade, e sim o tempo estritamente necessário para uma prestação jurisdicional justa, efetiva e de qualidade.
De modo geral a doutrina entende que a razoável duração engloba a análise de três critérios: a complexidade da causa, o comportamento dos litigantes (e seus procuradores) e a atuação do órgão responsável pelo processo.
No âmbito do processo disciplinar, por conta da natureza dual da relação processual, no qual o Estado-Juiz (Administração) processa, apura e julga, revela-se ainda mais atenção aos prazos. Seja no retardo, quando se busca protelar eventual reprimenda disciplinar, ou ao contrário, a celeridade desmedida no afã de aplicar eventual reprimenda disciplinar.
Ademais, note-se que caso não observado a duração razoável do processo corre-se o risco do descrédito daquele que denuncie alguma ilicitude no âmbito da administração, além de permitir na hipótese do servidor faltoso que este prolongue sua atuação no âmbito da administração sem qualquer reprimenda disciplinar; do contrário, caso seja ele inocente de determinada imputação, eventual prolongamento irrazoável do processo traz efeito inverso, na medida em que tornará incômoda a vida funcional do servidor por prazo não justificável.
7. Princípios previstos na Lei nº 9.784/99
A Lei nº 9.784/99 regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal, estabelecendo normas básicas sobre o processo administrativo, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
O diploma legal, em seu artigo 2º estabelece que “a administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”.
Nesse sentido, a exceção dos que já foram abordados, iremos analisar, ainda que em linhas gerais, os demais princípios que regulam o processo administrativo, os quais embora tenham assento constitucional, encontram-se previstos expressamente no aludido diploma legal, revelando forte influência e conexão no processo disciplinar.
7.1. Princípio da Finalidade
O princípio da finalidade, conquanto pouco estudado, é o princípio que direciona a atividade estatal para o interesse público, aqui entendido como o ato que se refere, impacta e interessa a toda a sociedade. Constantemente, ainda nos dias atuais, vemos os administradores públicos, seus agentes e particulares que interagem com administração pública, violarem, direta ou indiretamente, esse princípio, caracterizado através do ‘desvio de finalidade’.
Atente-se que quando a administração pública se afasta, na prática de determinado ato administrativo, da finalidade que atenda ao interesse público, buscando alternativas que tangenciem a legalidade e a supremacia do interesse público, inevitavelmente se precipitará em uma caminho tortuoso, agindo em claro descompasso com os propósitos básicos e elementares da atividade pública e do interesse coletivo.
Não por acaso, ensina Celso Antônio Bandeira de Mello:
O princípio da finalidade impõe que o administrador, ao manejar as competências postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à finalidade de cada qual. Cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade específica abrigada na lei a que esteja dando execução. Assim, há desvio de poder e em consequência nulidade do ato, por violação da finalidade legal, tanto nos casos em que a atuação administrativa é estranha a qualquer finalidade pública, quanto naqueles em que o fim perseguido, se bem de interesse público, não é o fim preciso que a lei assinalava para tal ato.27
Aqueles que assim agem, atuam à margem da lei, comportando-se em claro desvio de finalidade. Não merece prosperar os que assim atuam; em igual sentido, não merece validade qualquer ato administrativo praticado em desvio de finalidade, vez que sua natureza é imprópria ao que se presta, na medida em que imprestável para preencher os parâmetros para concretização do bem comum e da coletividade.
Com efeito, a ausência do interesse público, motivado pelo ato praticado em desvio de finalidade, leva à invalidade do ato praticado. O operador do direito que atua no âmbito administrativo, sobretudo no processo disciplinar, precisa estar atento a essas manobras, de forma a conseguir identificá-las, quando diante de situações dessa natureza.
7.2. Princípio da Motivação
Preferimos entender o princípio da motivação como uma das mais evidentes conquistas quando abordamos aspectos da Administração Pública e a prática de seus atos. Trata-se, em certa medida, de essencialmente um parâmetro de controle presente nas modernas democracias, justamente para confrontar a arbitrariedade dos governantes nos mais variados regimes de governo.
Ademais, traduz importante instrumento que habilita ao grupo social interessado a ‘participação’ nos atos do Estado. O dever de motivação, subjacente ao princípio, é imprescindível para proteger os interesses dos administrados, seja para convencê-lo do acerto na providência adotada, seja para demonstrar de forma clara e transparente a essência daquela ação do Estado.
É ferramenta que fortifica o controle social dos atos administrativos, além de possibilitar maior envolvimento de toda a sociedade, verificando se naquele determinada ato estariam presentes elementos que caracterizariam o interesse social. Em linhas gerais, o princípio da motivação guarda relação com a exigência de indicação dos fundamentos de fato e de direito das decisões emanadas pela Administração Pública.
Dessa forma, o princípio da motivação dos atos administrativos encontra arrimo implícito na Constituição Federal, quer em razão do princípio republicano e da adoção do Estado Democrático de Direito, quer em virtude de dispositivos que se espalham ao longo do texto constitucional.
Trata-se de requisito necessário, visando o melhor controle de legalidade dos atos administrativos. A motivação, ademais, deve ser clara, explícita e congruente, guardando pertinência temática com o ato. Em nosso ordenamento se materializa, por exemplo, nos artigos 2º e 50, da Lei nº 9.784/99, a Lei Geral dos Processos Administrativos em âmbito federal.
Sua importância, ainda que se saiba que não há controle judicial sob os critérios de conveniência ou oportunidade, está no fato de que ao externar os fundamentos normativos e fáticos das decisões, seguidos das razões técnicas, lógicas e jurídicas que confiram suporte ao ato administrativo decisório e à subjacente eleição de meios, a administração pública se coloca em condição de ser controlada interna e externamente pelos seus atos.
7.3. Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade
Relembro, de antemão, antes de entrar nos aspectos gerais atinentes ao principio da razoabilidade e proporcionalidade, pontos de grande complexidade e densidade no âmbito do estudo dos princípios, que nosso objetivo é tão somente traçar linhas gerais ao elenco dos princípios que tem identificação com o processo disciplinar, não havendo nenhuma pretensão em esgotar o tema.
Assim, em linhas gerais, o princípio da razoabilidade tem origem nos Estados Unidos. Por sua vez, o princípio da proporcionalidade tem origem na Europa, com forte influência do direito germânico. Muitos de discute, sem consenso, ao menos da doutrina, se haveria distinção entre os mencionados princípios. Conquanto seja um tema de grande importância no estudo dos princípios, por não ser objetivo central do presente artigo, não adentraremos nos detalhamentos teóricos do tema.
Nessa perspectiva, parece-nos que a Lei nº 9.784/99 (Lei Geral dos Processos Administrativos), em sede de primeira leitura, teria diferenciado ambos os princípios. Mas parcela significativa da doutrina parece não seguir esse entendimento, sustentando, grosso modo, que, na verdade, o princípio da razoabilidade se manifestaria como um meio para se chegar a proporcionalidade.
De todo forma, parece não haver dúvidas de que os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade nascem como instrumentos limitadores dos excessos e abusos dos Estados. Isso porque a lei ao conceder ao agente público o exercício das decisões administrativas, não lhe reservou um poder absoluto para agir ao seu bel prazer, ignorando por completo parâmetros normativos que estejam fora de uma atuação do Estado que não seja razoável e proporcional.
A Administração, no exercício de suas ações e decisões, deve atuar de forma racional, dentro de padrões de prudência e sensatez, jamais comportando espaço para condutas desarrazoadas, bizarras ou incoerentes. As condutas da Administração distanciadas desse limite são ilegais e, em última análise, afrontam a própria Constituição.
Destarte, a despeito da dificuldade de definir com precisão esses conceitos, nada que esteja fora do conceito de razoável, do sensato, do normal, é permitido ao agente público. Qualquer ato ou decisão administrativa que não esteja alinhado com esses parâmetros seguramente não encontraria abrigo em nosso sistema jurídico, abrindo-se espaço para aquele que se considere prejudicado buscar eventual tutela jurisdicional.
Tomemos como exemplo de ordem prática, na verdade bastante didático. Aplicar no exercício do poder disciplinar uma penalidade mais gravosa, quando a mera sanção de advertência seria suficiente e adequada a infração praticada pelo servidor faltoso, caracteriza hipótese do exercício do poder disciplinar que afronta a proporcionalidade.
Nesse sentido, a regra prevista no inciso VI, parágrafo único, do art. 2º da Lei nº 9.784/99, exige que nos processos administrativos seja observada a “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior aquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”. Nada mais adequado e consentâneo com os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
7.4. Princípios da Ampla Defesa e do Contraditório
Reforçamos a ideia de que ampla defesa e contraditório são corolários, ou seja, consequência lógica do Devido Processo Legal, aqui já analisado. Entrementes, devido sua significativa importância no desenvolvimento de um raciocínio jurídico qualificado, iremos abordá-los no contexto do processo administrativo.
De imediato, realçamos que para a existência do verdadeiro direito, faz-se necessário a presença do contraditório, em quaisquer situações que envolvam litígios a serem decididos. O contraditório significa a faculdade de se manifestar, verdadeira prerrogativa processual à disposição da parte, que não deve se contentar apenas em se manifestar, mas verdadeiramente ser ouvido, a ponto de poder influenciar no convencimento e formulação da decisão.
Baseia-se, assim, num ideal desenvolvido a partir de uma lógica dialética, na qual todas as relações jurídicas desenvolvidas no curso do processo devem ter o contraditório como valor fonte. Não basta a possibilidade de contradizer a parte contrária, mas de ter seus argumentos, numa concepção cooperativa, considerados para atingir verdadeiramente a esfera de convicção das partes no processo, incluído aquele agente responsável pela decisão.
Como sabemos, o contraditório e a ampla defesa não são exclusivos do processo jurisdicional. Manifesta-se, sem qualquer sombra de dúvida, no processo administrativo, e com maior densidade ainda no processo disciplinar, vez que substancialmente jurisdicional, conforme entendimento que temos sustentado.
Note-se que no âmbito da administração pública, processo adequado é aquele que se coaduna com os direitos fundamentais e torna evidente o viés democrático que deve respaldá-la, provocando um equilíbrio na relação com seus administrados. Neste sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que:
“O processo administrativo afigura-se, pois, num instrumento legitimador da atividade administrativa que, ao mesmo tempo, materializa a participação democrática na gestão da coisa pública e permite a obtenção de uma atuação administrativa mais clarividente e um melhor conteúdo das decisões administrativas. De igual modo, traduz-se em garantia dos cidadãos administrados, no resguardo de seus direitos”28
Ingressando mais especificamente no processo administrativo disciplinar, reforçamos a ideia de que a aplicação de qualquer penalidade a servidor público, efetivo ou não, deve ser antecedida de regular processo, asseguradas, além do devido processo legal, as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. O processo disciplinar deve representar a garantia para a sociedade de que a competência disciplinar será exercida de modo responsável e consistente.
Resumindo a questão, Léo da Silva Alves ensina que CFRB/88 assegura não apenas um direito, mas dois direitos: ao contraditório e a ampla defesa. Cada qual com um significado específico29:
“O contraditório é o momento em que o acusado enfrenta as razões postas contra ele. A ampla defesa por sua vez é a oportunidade que deve ter o acusado de mostrar suas razões. No contraditório, o acusado procura derrubar a verdade da acusação e na ampla defesa ele sustenta a sua verdade”.
Deduz-se, nessa perspectiva, que a ampla defesa é exercida mediante a segurança de três outros direitos a ela inerentes, que são: direito de informação, direito de manifestação e direito de ter suas razões consideradas. Ademais, a ampla defesa deve garantir ao acusado tomar o conhecimento prévio da acusação que lhe é imputada, conforme doutrina de Diógenes Gasparini:
“Consiste em se reconhecer ao acusado o direito de saber que está e por que está sendo processado, de vista ao processo administrativo disciplinar para apresentação de sua defesa preliminar, de indicar e produzir as provas que entender necessárias à sua defesa, de ter advogado quando for economicamente insuficiente, de conhecer com antecedência a realização de diligências e atos instrutórios para acompanhá-los, de perguntar e reperguntar, de oferecer a defesa final, de recorrer, para que prove a sua inocência ou diminua o impacto e os efeitos da acusação”.30
Nota-se, com isso, a configuração clara da evolução vivenciada na órbita da processualística administrativa, em clara sintonia com a nova ordem constitucional. Daí se afirmar com toda segurança não ser mais possível, sobretudo em função da existência dos princípios do contraditório e da ampla defesa, a utilização de outros meios ou procedimentos sumários para apuração de ilícitos funcionais que não seja o processo disciplinar. Supera-se, assim, o modelo de ‘verdade sabida’ ou qualquer outro que ainda com outro nome, não observem por essência aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
7.5. Princípio da Segurança Jurídica
Alinhamo-nos com aqueles que entendem que o Estado Democrático de Direito tem como um dos seus elementos fundantes a segurança jurídica. É quase senso comum que a própria ideia de Direito muito se confunde com a necessidade de segurança jurídica nas relações sociais. Necessidade de dar estabilidade e clareza a própria vida em sociedade, que não ficaria ao alvedrio de determinado grupo ou detentor de poder.
Pensar de forma diferente nos levaria a um estado de incerteza, inconciliável com o Estado Democrático de Direito, que tem na ordem jurídica o modelo de estabilização e segurança para toda a sociedade. Não é possível imaginar a liberdade, a dignidade da pessoa humana, a democracia, a justiça, numa sociedade onde o caos e a incerteza sejam os imperativos.
Tal princípio, segundo Humberto Theodoro Júnior, pode ser distinguido em dois sentidos, a saber: “a) a segurança que deriva da previsibilidade das decisões que serão adotadas pelos órgãos que terão de aplicar as disposições normativas; e b) a segurança que se traduz na estabilidade das relações jurídicas definitivas.”31
O princípio da segurança jurídica, seja de forma expressa ou implícita, é adotado em todo o constitucionalismo ocidental, variando apenas quanto a sua amplitude. Quanto ao ordenamento jurídico brasileiro, não olvidou o legislador pátrio da segurança jurídica. Prova disso, é que a Constituição da República de 1988, em seu art. 5º, inciso XXXVI, estabelece que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.
No âmbito da administração pública a segurança jurídica está muito associada ao princípio da boa fé. Tanto assim que é a Lei nº 9.784/99, em seu artigo 2º, estabeleceu o marco normativo de proteção à segurança jurídica no âmbito administrativo, trouxe no inciso IV a exigência de atuação da Administração baseada na boa-fé.32
Por certo, os dois institutos confluem a um mesmo destino, ainda que por diferentes itinerários. Ou seja, embora ambos visem à preservação de certas condutas estatais que, mesmo quando ilícitas, produziram uma expectativa no administrado, a segurança jurídica surge como uma garantia do indivíduo ligada aos ideais da confiança e do Estado de Direito, enquanto que a boa-fé objetiva atuar como um instrumento de controle da atividade do Estado.
Não se deve, todavia, olvidar que é tênue a diferenciação entre o princípio da boa-fé e segurança jurídica, considerando-se que ambos visam obstar a desconstituição injustificada de atos ou situações jurídicas, mesmo que tenha ocorrido alguma desconformidade com o texto legal durante sua constituição.
Nestes termos, Almiro de Couto e Silva33:
A regra do art. 54 da Lei n° 9.784/99, por traduzir, no plano da legislação ordinária, o princípio constitucional da segurança jurídica, entendida como proteção à confiança, tem como pressuposto a boa fé dos destinatários. A decadência do direito da Administração à anulação não se consuma se houver má fé dos destinatários. Não está em questão a má fé da Administração Pública ou da autoridade administrativa. Assim, mesmo existente esta, se os destinatários do ato administrativo estavam de boa fé e houve o transcurso do prazo quinquenal sem que o Poder Público houvesse providenciado na anulação do ato administrativo ilegal, configuram-se todos os requisitos para a incidência e aplicação do at. 54, perecendo, pela decadência, o direito à anulação.
Entrementes, em nosso sentir, a segurança jurídica encontra-se mais ligada à imposição de limites à retroatividade dos atos do Estado, aliado ao fator tempo, pois o decurso do tempo apresenta especial relevância no âmbito do direito administrativo, como causa de convalidação de situações fáticas e a sua transformação em situações jurídicas.
Decerto, enquanto elemento curial ao direito, a segurança jurídica sempre será vista sob a ótica da necessidade de dar estabilidade e clareza as relações jurídicas e sociais, sobretudo numa sociedade complexa e pluralista como a nossa. Certamente, a administração pública, o direito administrativo e o processo administrativo disciplinar têm muito a observar e obter de vantagem, quando sintonizados com os valores decorrentes do princípio da segurança jurídica.
7.6. Princípio da Gratuidade
O princípio da gratuidade encontra-se previsto na Lei nº 9.784/9934, que estabelece como regra a proibição de qualquer cobrança de despesas processuais no âmbito da Administração Pública. Nessa perspectiva, infere-se que não cabe à administração impor obstáculos desnecessários, notadamente de cunho pecuniário, de forma a criar dificuldades para o pleno exercício dos direitos e prerrogativas aos administrados (servidores ou particulares) que pretendam buscar a tutela administrativa.
Trata-se de princípio que encontra alinhamento lógico no próprio Princípio do Devido Processo Legal. Registre-se que, a rigor, o que há no processo administrativo disciplinar é ausência de custas processuais, comum no âmbito dos processos judiciais.
A lógica funcional da administração pública, que preza pelo interesse público, indica que, de regra, não é possível a cobrança de custas ou despesas processuais como condição para realização de determinado ato, pois o que move a administração é o próprio interesse público subjacente a qualquer atuação do Estado. Logo, qualquer ato ou providência que se justifique para este objetivo deve ser realizado. Independente do pagamento de custas.
Note-se, todavia, que o princípio não impede que, em decorrência do processo, por mera vontade própria, o interessado incorra em gastos pessoais. Não se deve confundir o princípio ora estudado, dando-lhe uma dimensão da qual não dispõe. O princípio, além de lógico, é claro, e não impõe qualquer obrigação à administração de pagar gastos próprios e pessoais dos interessados.
Logo, despesas que decorrem da livre escolha do interessado, tais como contratação de advogado (o que sequer é exigido no processo administrativo disciplinar), pagamento de peritos, assessores técnicos ou consultores particulares e fornecimento de cópias reprográficas dos autos devem recair sobre o interessado.
Percebe-se, assim, que, na verdade, a ideia central, a despeito do nome comumente utilizado pela doutrina, é a de ausência de custas e não da gratuidade propriamente dita, já que os gastos incidentais, decorrentes de pretensão do interessado, deverão ser por ele custeados, sem previsão legal de ressarcimento, ainda que ao final, no processo disciplinar, seja inocentado.
7.7. Princípio do Prejuízo
O princípio do prejuízo (pas de nullité sans grief) está intrinsicamente ligado ao sistema de nulidades. Traduz-se na ideia de que as formas processuais apenas representam um instrumento para a correta aplicação do direito, e o desrespeito às formalidades estabelecidas em lei somente poderá invalidar o ato quando a finalidade for comprometida pelo vício.
A doutrina do direito administrativo consagrou o postulado “pas de nullité sans grief”, segundo o qual não há nulidade sem prejuízo, ou seja, o ato processual não será declarado nulo quando não causar prejuízo. Ademais, salienta-se que para haver decretação de nulidade, o prejuízo não deve ser apenas alegado, mas efetivamente provado35. Impõe-se a sua demonstração no caso concreto pela parte a quem interesse a invalidação.
Em nosso sentir, a decisão sobre a anulação ou não de um ato eivado de vício deve ser tomada em função da melhor forma de satisfazer o interesse público.
Não por acaso, Odete Medauar, avaliando o tema, destaca que:
Embora o poder e dever de anular permaneçam plenos para qualquer ato eivado de ilegalidade, é possível que em determinadas circunstâncias e ante pequena gravidade do vício, a autoridade administrativa deixe de exercê-lo, em benefício do interesse público, para que as consequências do desfazimento em si e sua repercussão não acarretem maior prejuízo que a subsistência do ato; em tais casos, a autoridade deverá sopesar as circunstâncias e as repercussões, até mesmo sociais, do desfazimento, no caso concreto, para decidir se o efetua ou se mantém o ato.36
Em sentido semelhante, Celso Antônio Bandeira de Mello, leciona que, em alguns casos, o ato viciado pode ser mantido:
Não brigam com o princípio da legalidade, antes atendem-lhe ao espírito, as soluções que se inspirem na tranquilização das relações que não comprometem insuprivelmente o interesse público, conquanto tenham sido produzidas de maneira inválida. É que a convalidação é uma forma de recomposição da legalidade ferida.37
O entendimento firmado pela doutrina e jurisprudência, ao que parece, acabou sendo albergado pelo legislador no bojo da Lei nº 9.784/1999 (Lei Geral de Processo Administrativo). Com efeito, preceitua o art. 55 que devem ser convalidados os atos que apresentem defeitos sanáveis e que não acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros38.
Destarte, qualquer análise acerca da anulação de ato administrativo, deve ser considerada à luz do postulado “pas de nullité sans grief”, devendo perquirir a efetiva existência de prejuízo, não havendo que se estabelecer aprioristicamente eventual nulidade no ato administrativo.
7.8. Princípio da Autotutela
O princípio da autotutela permite, a um só tempo, que a Administração Pública exerça controle sobre seus próprios atos, tendo a possibilidade de anular os ilegais e de revogar aqueles considerados inoportunos. Essa possibilidade decorre do fato da Administração Pública poder, em decorrência de sua vinculação à lei, exercer controle de legalidade sobre seus atos39.
Nesse sentido dispõem as Súmulas nº 346 e 473, ambas do Supremo Tribunal Federal. A primeira súmula enuncia que "a administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos". A segunda súmula, em perspectiva similar, enuncia "a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial".
Ressalva-se, porém, que os efeitos do princípio em referência não se estende além dos atos administrativos. A ressalva é importante, pois, a depender da natureza jurídica que envolva o interesse da administração pública, em alguns casos será necessário se valer necessariamente do Poder Judiciário para garantir a tutela jurisdicional, não se podendo, por impossibilidade de ordem jurídica decorrente da natureza do direito em litígio, lançar mão do princípio da autotutela.
8. Princípios de aplicação no Processo Administrativo Disciplinar
Adiante iremos abordar os demais princípios que guardam relação com o processo administrativo disciplinar. Conquanto sejam princípios que não estejam na mesma estatura daqueles até aqui analisados, revelam-se de particular importância e elevado grau axiológico para o processo disciplinar.
Alinham-se, assim, princípios que, não obstante sua importância prática para o processo disciplinar, por estarem, muitas vezes, colocados de forma assistematizados, não permitem ao observador menos atento um olhar mais cirúrgico, a ponto de perceber, a primeira vista, a importância desses princípios para o adequado desenvolvimento da processualística disciplinar. Nosso desafio, então, é alinhá-los, de forma a demonstrar sua aplicação na ordem prática, sobretudo no que se refere aos aspectos que consideramos de grande importância para o regular e hígido desencadear dos atos administrativos no curso da relação processual disciplinar.
Tentaremos aqui identificar os princípios que guardam relação próxima e lógica com o processo administrativo disciplinar. Como sabemos, o fenômeno processual disciplinar consiste em uma série de atos desencadeados numa sequência formal, com o objetivo final de fundamentar o correspondente ato disciplinar.
Para tanto, o processo disciplinar se serve, além das normas e dos princípios já analisados, de outros princípios que identificamos sobremaneira específicos; senão próprios, mas que no âmbito disciplinar adquirem características de grande importância para o regular desenvolvimento da relação processual disciplinar.
Iremos, assim, na sequência, analisar em breve síntese, esses princípios, os quais consideramos vetores importantes para o processo disciplinar, tal qual sua aproximação com esse sub-ramo do direito.
8.1. Princípio da Hierarquia (e o Poder Disciplinar)
Chama-se hierarquia a relação de coordenação e de subordinação dos órgãos do poder executivo, marcando a autoridade de um cada dentro de seu respectivo âmbito de atuação. O princípio da hierarquia informa apenas a administração, vigora tão somente no âmbito regido pelo direito administrativo, inexistindo no campo regulado pelo Judiciário e pelo Legislativo, ao menos no que se refere às suas funções primárias (na administração interna dos poderes existe hierarquia administrativa).
Do princípio da hierarquia, específico do direito administrativo, decorre consequências, como a unidade de direção, o acompanhamento dos superiores em relação aos subordinados, a possibilidade de substituição do subordinado pelo superior, a revisão dos atos dos subordinados, a aplicação de sanções, o dever de obediência e a resolução dos conflitos de atribuição.
Essas são condições decorrentes do princípio da hierarquia, que se encontra presente em todos os degraus da pirâmide administrativa, do vértice à base, possibilitando que a administração, orientando-se por esses parâmetros, alcance os objetivos que tem por missão.
Sem demora, assim, temos que o princípio da hierarquia, respeitadas as áreas de suas respectivas competências e atribuições, está presente em todos os momentos e em todos os recantos do direito administrativo, manifestando-se em todos os Poderes, no que, cada qual, tem de parcela administrativa em sua atuação.
O princípio da hierarquia, enquanto corolário do poder hierárquico, quando bem empregado revela-se de grande valia para a boa administração da coisa pública. Não se trata de mero e desmedido empoderamento do gestor público, pelo contrário é elemento essencial para o regular funcionamento interno dos órgãos públicos, sobretudo no contexto das relações intersubjetivas. É nessa perspectiva que destaco a dimensão que considero a mais importante do aludido princípio, seu aspecto curial, o poder disciplinar.
Devemos entender poder disciplinar como sendo aquele que cabe a Administração Pública para apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa. Ressalta-se que o poder disciplinar não abarca as medidas punitivas impostas a particulares não sujeitos à disciplina interna da Administração, o qual tem fundamento, em regra, no poder de polícia estatal.
Como mencionado alhures, no que tange aos servidores públicos, o poder disciplinar é decorrência do princípio da hierarquia. Nesse sentido, se há que se falar em discricionariedade, sua feição deve ser vista com bastante critério e limitação, na medida em que a administração pública, como bem sabemos, não tem liberdade de escolha na manifestação de seu poder disciplinar, entre punir ou não punir o servidor faltoso.
Note-se que a administração pública tendo conhecimento de eventual falta ou notícia de ilícito não poderá adotar outra medida, senão aquela no sentido de apurar os fatos e, se comprovada a irregularidade, adotar todas as providências visando a aplicação da reprimenda disciplinar40.
De sorte que a discricionariedade encontra-se limitada à possibilidade da administração pública, apenas nos casos e condições possíveis, poder levar em consideração, na escolha da penalidade, a natureza e a gravidade da infração e os danos que dela provierem para o serviço público (art. 128 da Lei nº 8.112/90).41
É possível então perceber que o poder disciplinar, enquanto manifestação do princípio da hierarquia, comporta limites, sobretudo quanto à forma e condição para sua utilização no âmbito da relação processual disciplinar. Não se presta a arbítrios, violências ou perseguições no ambiente de trabalho público, vez que o ato administrativo disciplinar, conformado a partir dos fortes influxos axiológicos e normativos, necessariamente deve estar, a um só tempo, alinhado com a lei, com os princípios, com a moral e com o interesse público.
Nesse sentido, o exercício do poder disciplinar, subjacente que é ao princípio da hierarquia, só adquire legitimidade quando objetiva assegurar a regularidade do serviço público. Para alcançar esse superior objetivo, é necessário e imperioso afastar-se dos sentimentos de impunidade funcional e de injustiça. É nesse sentido que se afirma que o poder disciplinar (e a manifestação de hierarquia) deve ser exercido de modo a assegurar ao servidor acusado decisão alinhada com a pretensão de correção (justiça da decisão).
8.2. Princípio da oficialidade
Trata-se do impulso oficial do processo disciplinar por iniciativa da Administração, independentemente de provocação do administrado42. No âmbito administrativo, inclusive no processo disciplinar, o princípio assegura a possibilidade de instauração do processo por iniciativa da Administração, independentemente de provocação do administrado e ainda a possibilidade de impulsionar o processo, adotando todas as medidas necessárias à sua adequada instrução.
Nesse sentido, há previsão expressa na Lei nº 9.784/99 como um dos critérios a serem adotados nos processos administrativos, a “impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados”. Em igual sentido, consta previsão no artigo 5º, do mesmo diploma legal, de que o processo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado; por sua vez o artigo 29 contém a determinação de que as atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realiza-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias.
Registre-se, destarte, que o princípio da oficialidade autoriza a Administração a requerer diligências, investigar fatos de que toma conhecimento no curso do processo, solicitar pareceres, laudos, informações, rever os próprios atos e praticar tudo o que for necessário à consecução do interesse público.
Vê-se que a oficialidade está presente no poder de iniciativa para instaurar o processo, na fase de instrução do processo e na revisão de suas decisões. Dito doutra forma, a Administração Pública em todas as fases do processo pode agir por impulso oficial.
No âmbito do processo disciplinar, por exemplo, resta evidenciado que a administração encontra-se, independente da vontade ou manifestação do interessado, autorizada a instaurar procedimento disciplinar e levar a cabo sua instrução, agindo por impulso oficial em todas as fases do processo, independente da vontade do interessado ou mesmo do próprio servidor, resguardado, por óbvio, a ampla defesa e o contraditório.
8.3. Princípio do Informalismo (ou formalismo moderado)
O princípio do informalismo – sendo que alguns autores defendem que se trataria na verdade de um formalismo moderado – traduz-se na ideia que o processo disciplinar, diferentemente do que ocorre de regra no processo judicial, não estaria adstrito à observância estreita de aspectos formais, salvo quando essenciais à higidez e validade de determinado ato processual. Em razão desse princípio, dispensam-se ritos rigorosos e formas solenes para o processo disciplinar, o qual reconhecidamente se caracteriza pela flexibilidade e menor formalismo que o processo judicial.
Necessário destacar, contudo, que o informalismo – ou até mesmo o formalismo moderado - não pode servir de pretexto para a existência de um processo disciplinar mal estruturado, sem obediência a cronologia e concatenação lógica dos atos praticados. Também não se confunde com rigor técnico, vez que o fato de não precisar ter obediência estreita a aspectos meramente formais, não implica dizer que autorizado estaria o descuido com o rigor técnico e cientifico dos provimentos oriundos do processo disciplinar.
Por tudo até aqui estudado, mormente as mudanças de paradigma por que passa a administração pública frente à uma sociedade complexa e pluralista, torna-se ainda mais necessário que os provimentos decorrentes do processo disciplinar, sobretudo porque entendemos tratar-se de atividade substancialmente jurisdicional, em nada, por essência, distinguindo da tutela jurisdicional (do Poder Judiciário), há que se aproveitar a menor preocupação com os aspectos de mera formalidade, para concentrar esforços no sentido densificar com o devido rigor cientifico os provimentos substancialmente jurisdicionais exarados no âmbito do processo disciplinar.
Não por acaso, em processo disciplinar encontra-se pacificado o entendimento de que, desde que não haja substancial prejuízo para a defesa, não há que se falar em nulidade por inobservância de mera formalidade, decorrência do princípio pas de nullité sans grief (não há nulidade sem prejuízo).
8.4. Princípio da Atipicidade
A tipicidade enquanto noção fundamental do direito penal decorre do postulado nullum crimem, nula poena sine lege43. Basicamente, traduz a ideia de subsunção de uma determinada conduta à hipótese prevista na lei penal. Assim, para que haja crime é necessário que a conduta seja prevista com precisão na lei, melhor dizendo, é preciso que exista absoluta correspondência entre a hipótese prevista na lei (tipo penal) e o fato cometido pelo agente.
O rigor do direito penal, no tocante à tipicidade, não possui correspondência no direito disciplinar, o qual, em regra, adota o princípio da atipicidade, restando à análise dos enquadramentos frente às condutas descritas, comportando uma sensível margem ao operador do direito disciplinar, de modo que ainda que não haja uma perfeita correlação entre ‘tipo disciplinar’ e ‘fato’, será possível apurar eventual responsabilidade do servidor supostamente faltoso.
Essa margem de ação, distintamente do que ocorre no direito penal, é característica do princípio da atipicidade, não havendo necessidade de uma perfeita correlação entre a previsão legal do ilícito disciplinar e a incidência do fato necessário de apuração.
Ou seja, a atipicidade, que não deve ser confundida de nenhuma forma com insegurança jurídica, por conta de sua natureza que permite conformação, adaptando-se, dentro dos parâmetros legais, ao fato em apuração, possibilita que aquele fato seja alcançado por uma previsão normativa que melhor dele, naquele caso e circunstância específica, se aproxima,
Lembro-lhes que regimes disciplinares preveem um elenco de hipóteses configuradoras de faltas disciplinares, em regra de conceituação genérica. O objetivo é ter um maior alcance, abrangendo um maior número de casos, dando, assim, azo a característica atípica da infração disciplinar.
Em face da generalidade das infrações disciplinares, a aplicação da sanção disciplinar deve levar em conta os princípios jurídicos, sobretudo os princípios da legalidade, proporcionalidade, razoabilidade, motivação, impessoalidade, segurança jurídica e finalidade.
8.5. Princípio da Precaução
Pouquíssimos são os autores que reconhecem o principio da precaução fora do direito ambiental. O princípio da precaução ganhou dimensão na União Européia com o Tratado de Maastricht, notadamente em relação aos imperativos no âmbito do meio ambiente.
O mencionado princípio guarda estreita relação com a ideia de riscos, tendo por escopo minorar a probabilidade de prejuízos. No cenário disciplinar pátrio, tem como maior defensor de sua aplicabilidade o professor Léo da Silva ALVES.44
Nas fileiras do processo administrativo disciplinar não é incomum encontrar situações em que se exige cautela da Administração Pública. Um expediente mal conduzido, com avaliação equivocada de mérito ou ausência de segurança jurídica pode conduzir o poder público a uma aventura.
O princípio da precaução deve informar a ação estatal em dois casos: de incerteza científica ou diante de incerteza jurídica. Note-se que se bem empregado, o princípio da precaução pode ter grande utilidade na administração pública, auxiliando o administrador e seus agentes a agir com maior cautela, evitando decisões açodadas, que mais complicam e dificultam diante de uma situação ou ambiente de incerteza.
A administração pública, até mesmo porque não possui a natureza de resolutividade definitiva, característica em nosso ordenamento do poder judiciário, diante de um cenário de incerteza técnica ou jurídica não deve agir açodadamente, sobretudo quando houver meios adequados para em prazo razoável superar as dúvidas existentes.
Sustento que a administração pública, conquanto dela se espere um alto grau de profissionalismo e qualidade em suas ações, não é uma máquina, havendo em sua linha frente servidores que precisão ter a segurança e cautela necessária para atuar nas estreitas balizas impostas pelo complexo sistema normativo que rege a atuação do Estado.
Destarte, havendo margem para dúvidas, diante de incertezas sérias e razoáveis (e só assim!), recomenda-se, em nome do princípio da precaução, de forma a minorar os riscos, retardar a pratica do ato ou decisão administrativa, para que em tempo razoável se alcance melhor certeza acerca do ponto gerador de dúvida séria e insegurança em grau elevado.
O presente estudo objetivou realizar uma abordagem acerca dos mais importantes princípios que tem correlação e forte incidência no âmbito do processo administrativo disciplinar, tentando, a um só tempo, identificá-los, analisá-los e ordená-los de forma lógica e sistematizada, garantindo maior precisão na identificação da importância e vitalidade que os princípios estudados revelam, por força do conjunto de comandos constitucionais subjacentes, na relação com o ambiente do processo disciplinar brasileiro.
Certamente que a configuração de todos os aspectos dos princípios acima delineados exigiria exposição mais aprofundada, Na verdade, cada um dos princípios, aqui vistos em linhas gerais, comportaria, a rigor, um trabalho acadêmico e ainda assim teríamos o risco de não analisarmos com a argúcia necessária, sobretudo frente à densidade, complexidade e riqueza do tema proposto.
Mesmo assim, nos aventuramos nessa viagem, ainda que brevíssima, justamente por acreditar na força cogente decorrente dos comandos dos princípios jurídicos, notadamente em nosso atual estágio do ordenamento jurídico, que tem na Constituição a força e a unidade central do sistema, espraiando seus influxos por todo o sistema jurídico.
Os princípios aqui mencionados, por óbvio, não esgotam o rol dos postulados que influenciam a administração pública. O elenco aqui analisado, em nosso sentir, apenas traduz aqueles que, numa visão da praxe administrativa, guardam maior relação com a processualística disciplinar, na medida em que dimensionam fortemente esse sub-ramo do direito, influenciando-o de forma determinante a partir dos valores e dos padrões axiológicos que a todo o momento impactam o direito disciplinar, em seu ambiente processual.
A importância dos princípios, conforme alinhavamos alhures, traduz-se na ideia de que seriam, além de alicerces, noutra perspectiva, verdadeiras chaves do sistema jurídico. Permitiriam, enquanto “chaves”, a abertura de qualquer porta, na verdade, de qualquer obstáculo que se coloque entre o operador, o edifício normativo e suas compartimentações.
Esse olhar permite a qualquer operador do direito desenvolver o que denomino de raciocínio jurídico, sem o qual não há como sobreviver no universo jurídico, que se a primeira vista se revela complexo, quando visto à luz dos princípios que o rege, mostra-se, senão simples, de forma menos complexa, permitindo ao operador caminhar pela estrutura do sistema de forma mais segura, encontrando as saídas (e também as entradas) para os corriqueiros dilemas do direito.
Nosso esforço, então, revela-se nessa caminhada, no sentido de auxiliar aqueles que atuam nos processos disciplinares nos mais variados órgãos de nosso país, de, ao menos, contribuir com um atalho, para tentarmos alcançar as “chaves” do nosso pensamento (raciocínio) jurídico, desenvolvendo-o, no âmbito da administração pública, sempre à luz do bom propósito, o fim maior da administração pública, baseado na ideia central do bem servir a coletividade, visando o interesse público e a pretensão de correção dos provimentos decorrentes da relação jurídica processual disciplinar.
Graduado em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo (2006) e Especialista em Direito Processual pela Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL). Atuou como Corregedor Regional da Polícia Rodoviária Federal no Espírito Santo. É Professor (Instrutor) da disciplina de Corregedoria e Direito Disciplinar na Academia Nacional de Polícia Rodoviária Federal (ANPRF). Aluno do Curso de Mestrado em Processo Civil da Universidade Federal do Espírito Santo (UFES).