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Timestamp: 2017-06-25 14:15:33
Document Index: 289129735

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 18', 'Art. 18', 'BGE', 'BGE', 'EuG', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 35', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 11', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'EuG', 'BGE', 'EuG', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 18']

127 I 16419. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 20. September 2001 i.S. Partei der Arbeit und Mitbeteiligte gegen Landschaft Davos Gemeinde und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
Refus d'une autorisation de manifester à l'occasion du Forum économique mondial 2001 à Davos; liberté d'opinion et de réunion; art. 16 et 22 Cst., art. 11 CEDH, art. 21 Pacte ONU II. Etendue de l'examen en cas d'inexistence d'un intérêt actuel; limitation aux questions fondamentales (consid. 1a et 6). Principes de la liberté d'opinion et de réunion en matière de manifestation sur le domaine public: assujettissement à autorisation, pesée des intérêts en fonction du contenu idéal des droits fondamentaux, fixation de charges et de conditions, devoir de collaboration des organisateurs (consid. 3). Examen de la demande du point de vue des conditions de trafic et des risques de troubles (consid. 4). Droit d'organiser, en principe, des manifestations aussi sur des places qui n'appartiennent pas au domaine public, mais sont néanmoins affectées à l'usage commun (consid. 5b). Appréciation du report d'une manifestation à un autre moment (consid. 5c). Faits à partir de page 165
Der Kleine Landrat verweigerte der Anti-WTO-Koordination mit Verfügung vom 19. Dezember 2000 die Durchführung einer Demonstration am 27. Januar 2001. Zur Begründung verwies er auf die aussergewöhnliche Situation von Davos im Allgemeinen sowie während der Wintersaison und des Weltwirtschaftsforums. Er führte aus, insbesondere die engen Örtlichkeiten und die prekären Verkehrsverhältnisse an Samstagen erlaubten einen Demonstrationszug nicht. Ausser Betracht falle mangels öffentlicher Plätze auch eine stationäre Platzdemonstration. Weiter verwies der Kleine Landrat auf die gegenüber den Vorjahren völlig veränderte Ausgangslage (Gewaltbereitschaft, sicherheitspolitische Überlegungen, aktuelle Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, Erfahrungen im BGE 127 I 164 S. 166Umfeld vergleichbarer Veranstaltungen im Ausland, Aufrufe in den Medien).
In Anbetracht dieser Rechtslage ist unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung in Fortführung der bisherigen Rechtsprechung BGE 127 I 164 S. 168für Veranstaltungen auf öffentlichem Grund davon auszugehen, dass nur ein bedingter Anspruch auf Benützung öffentlichen Grundes für Kundgebungen besteht, im Bewilligungsverfahren aber dem ideellen Gehalt der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen ist und die entgegenstehenden Interessen in sachlicher Weise gegeneinander abzuwägen sind. Im Folgenden ist auszuführen, was das im Einzelnen bedeutet.
Eine besondere Konstellation der Meinungs- und Versammlungsfreiheit zeigt sich bei der Durchführung von Kundgebungen, welche öffentlichen Grund in Anspruch nehmen. Demonstrationen stellen eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs dar (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268; BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 66). Solche Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung durch unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr gemeinverträglich BGE 127 I 164 S. 169(vgl. TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992 S. 157 f.). Dies ruft nach einer Prioritätenordnung unter den verschiedenen Benutzern (HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 105). Demonstrationen dürfen daher einer Bewilligungspflicht unterworfen werden (BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402; BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 93; BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 66; BGE 107 Ia 226 E. 4b S. 230; J.P. MÜLLER, a.a.O., S. 212 ff.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, a.a.O., Rz. 820 ff.; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 32 f. und 56 ff.). Dies gilt auch nach Art. 22 BV. Dem Umstand, dass die Räte Art. 18 Abs. 3 des BV-Entwurfes abgelehnt haben, wonach Versammlungen auf öffentlichem Grund von einer Bewilligung abhängig gemacht werden können, kommt nach der Entstehungsgeschichte keine Bedeutung zu (vgl. Botschaft des Bundesrates zu einer neuen Bundesverfassung sowie Art. 18 Abs. 3 BV-Entwurf [BBl 1997 I 167und 592]; AB/NR, Sonderdruck, S. 212 f.; zum Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für eine Bewilligungspflicht BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 137 f.). Entsprechend der bisherigen Rechtsprechung dürfen öffentliche Kundgebungen weiter gehenden Beschränkungen unterworfen werden als Versammlungen auf privatem Boden und andere Meinungsäusserungen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268).
BGE 127 I 164 S. 170E. 3a S. 269, mit Verweis auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Plattform "Ärzte für das Leben" gegen Österreich vom 21. Juni 1988 [Serie A, Bd. 139, Ziff. 32-34 = EuGRZ 1989 S. 522]; vgl. indessen BGE 103 Ia 310 sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 108). Weiter hat das Bundesgericht anerkannt, dass Gemeindesäle, die für Versammlungen benutzt werden können, dem öffentlichen Grund gleichzustellen und hinsichtlich Inanspruchnahme für Versammlungen unter Berücksichtigung der konkreten (lokalen) Verhältnisse gleich zu behandeln sind wie die Benutzung öffentlichen Grundes (Urteil vom 18. Februar 1991, E. 3, in: RUDH 1991 S. 239 und in deutscher Übersetzung in: ZBl 93/1992 S. 40).
Der Behörde kommt im Bewilligungsverfahren Ermessen zu. Sie ist indessen nicht nur an das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot BGE 127 I 164 S. 171gebunden, sondern hat vielmehr dem ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren Ausübung es geht, Rechnung zu tragen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269; BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 66; BGE 105 Ia 15 E. 4 S. 21, 91 E. 3 S. 94; BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402). (Politische) Demonstrationen als besondere Form der Meinungsäusserung und Versammlung sind nicht etwa wegen der Inanspruchnahme von öffentlichem Grund und wegen der Bewilligungspflicht dem Schutzbereich von Art. 16 und Art. 22 BV entzogen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269; BGE 105 Ia 91 E. 3 S. 94; BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 401 f.). Ob und allenfalls unter welchen Auflagen einem Gesuch um Durchführung einer Demonstration zu entsprechen ist, steht demnach nicht im freien Belieben der Behörde. Diese hat die verschiedenen Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269; BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 66). Insbesondere die Möglichkeit der Anordnung von Auflagen und Bedingungen erlaubt eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 105). Sie kann umgekehrt eine Mitwirkungspflicht der Veranstalter erfordern. Ob die von den Demonstranten vertretenen Auffassungen und Anliegen der zuständigen Behörde mehr oder weniger wertvoll erscheinen, darf für den Entscheid über eine nachgesuchte Bewilligung einer Manifestation nicht massgebend sein; die Behörde ist vielmehr zu einer neutralen, sachlichen Haltung verpflichtet ( BGE 124 I 267 E. 3b S. 269; BGE 107 Ia 226 E. 4b S. 232; BGE 105 Ia 15 E. 4 S. 21 und 22; BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 114 sowie 107).
c) In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Kundgebungen mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen. Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur die Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit, sondern im Sinne des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ebenso sehr die Randbedingungen, allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter können daher nicht verlangen, eine Manifestation an einem bestimmten Ort zu einem bestimmten Zeitpunkt unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen. Die Behörden haben vielmehr eine sachliche, umfassende und neutrale Interessenabwägung vorzunehmen und eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechende Lösung zu suchen. Im Lichte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit steht bei dieser Abwägung der Gesichtspunkt der beabsichtigten Appellwirkung gegenüber der Öffentlichkeit und den Medien im Vordergrund; für das Bewilligungsverfahren ist daher nicht allein das BGE 127 I 164 S. 172förmlich gestellte Ersuchen ausschlaggebend. In Mitberücksichtigung grundrechtlich geschützter Positionen von unbeteiligten Dritten sowie des mit der Bewilligung zur Benützung von öffentlichem Grund und weiteren behördlichen Mitwirkungspflichten einhergehenden Leistungselementes lässt sich die Grundrechtsproblematik nicht auf ein blosses Abwehrrecht der Veranstalter gegenüber den Behörden reduzieren. Neben der Beachtung der in Art. 36 BV festgehaltenen Grundrechtsschranken ist daher nach praktischer Konkordanz unterschiedlicher Interessen zu fragen und gleicherweise Art. 35 BV mitzuberücksichtigen, wonach die Grundrechte in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen und die Behörden dafür sorgen sollen, dass die Grundrechte auch unter Privaten wirksam werden (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 111 und 112; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 151 ff.).
Diese EMRK-Bestimmung trägt zur Gewährleistung der Meinungsäusserungsfreiheit bei, will kollektive Meinungsäusserungen garantieren und bezieht sich insofern auch auf Kundgebungen auf öffentlichem Grund. Demgegenüber kommt der Berufung auf Art. 10 EMRK in diesem Zusammenhang keine eigenständige Bedeutung BGE 127 I 164 S. 173zu. Die Garantie von Art. 11 EMRK umfasst ausdrücklich nur friedliche Versammlungen und Meinungsäusserungen. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte wird insbesondere deren Bedeutung in einem demokratischen Staatswesen im Allgemeinen und im Hinblick auf Wahlen unterstrichen. Ferner wird aus der Garantie eine positive Verpflichtung von Seiten der Behörden abgeleitet und verlangt, dass zur Gewährleistung einer tatsächlichen Möglichkeit der Meinungsäusserung für einen gewissen Schutz der Demonstranten zu sorgen sei (vgl. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl. 1999, Rz. 633 ff.; ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 306 f.; JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. 1996, Rz. 2 ff. zu Art. 11; JACQUES VELU/RUSEN ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, Rz. 786 und 794 ff.).
a) Der Kleine Landrat wies im Allgemeinen auf die engen örtlichen Verhältnisse in Davos mit lediglich zwei Verkehrsachsen ohne Ausweichmöglichkeiten und die damit verbundene Schwierigkeit BGE 127 I 164 S. 175hin, überhaupt eine Demonstration durchzuführen. Im Einzelnen erinnerte er an die prekären Verkehrsverhältnisse an Wochenenden. Er führte aus, der Verkehr komme in Davos an den Wochenenden regelmässig zum Erliegen. Besonders an Samstagen bildeten sich schon am Morgen stehende Kolonnen und bewegten sich die Fahrzeuge während des ganzen Tages lediglich im Schritttempo. Dies sei auf die vielen Tagestouristen und insbesondere auf den Gästewechsel, d.h. den samstäglichen Wechsel der wochenweise nach Davos kommenden Feriengäste zurückzuführen. Daher sei ein Demonstrationsumzug, der den Verkehr und die Bewegungsmöglichkeiten der Bevölkerung sowie der Sicherheitskräfte (Polizei, Feuerwehr, Spitaldienste) notgedrungen vollkommen blockiert, am Samstag nicht zu verantworten.
b) Darüber hinaus galt es, dem Sicherheits- und Gefahrenrisiko anlässlich einer Demonstration Rechnung zu tragen. Der Kleine Landrat durfte berücksichtigen, dass sich die Situation gegenüber den Vorjahren tatsächlich wesentlich verändert und verschärft hatte. Weltweit haben sich die Globalisierungsgegner vermehrt und vor BGE 127 I 164 S. 176allem auch gewalttätig zu Wort gemeldet. Anlässlich von Demonstrationen gegen die Globalisierung bzw. gegen die Politik der WTO kam es etwa in Seattle oder Prag zu massiven gewaltsamen Ausschreitungen. Im Vorfeld des Weltwirtschaftsforums 2001 erschienen im Internet Aufrufe zu gewaltsamer Demonstration in Davos. Ein "Kleiner Ratgeber für AktivistInnen am Anti-WEF Davos 2001" gab Auskunft, wie sich Demonstranten in gewaltsamem Umfeld verhalten sollen und können.
5. Wie oben dargelegt, hat die Behörde im Bewilligungsverfahren über das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot hinaus dem ideellen Gehalt der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen. So wie die Veranstalter keinen unbedingten Anspruch auf Bewilligung ihres Gesuches haben, so haben die Behörden entgegenstehenden Interessen mit allfälligen Auflagen und Bedingungen zu begegnen oder den Veranstaltern unter Umständen anderes Areal oder andere Routen zur Verfügung zu stellen, die deren Publizitätsbedürfnissen in angemessener Weise Rechnung tragen. Zudem BGE 127 I 164 S. 177gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass im Einzelfall Alternativen geprüft werden. In diesem Sinne ist im Folgenden zu untersuchen, ob im vorliegenden Fall andere Möglichkeiten in Betracht fallen.
aa) In materieller Hinsicht darf zum einen berücksichtigt werden, dass die Sicherheitsaspekte und Gefahrenrisiken durch eine zeitliche Verschiebung nicht verändert werden. Unbeteiligte Dritte wie Touristen, Grundeigentümer und Geschäftsinhaber werden durch eine Manifestation unabhängig vom Zeitpunkt betroffen werden. Allerdings werden sie durch eine Kundgebung an einem Sonntag weniger beeinträchtigt, wenn dadurch (noch) grössere Verkehrsbehinderungen und Blockierungen der Verkehrswege am Samstag verhindert werden können. Insbesondere die wochenweise anwesenden Touristen haben ein erhebliches berechtigtes Interesse daran, dass BGE 127 I 164 S. 180der Gästewechsel mit Hin- und Rückfahrt ohne unzumutbare Störungen erfolgen kann.
Die Appellwirkung gegenüber der Bevölkerung und den Touristen ist vom Tag einer Kundgebung weitgehend unabhängig. Es kann daher nicht gesagt werden, dass die Veranstalter durch eine BGE 127 I 164 S. 181Bewilligung für einen andern Tag in ihrer Meinungs- und Versammlungsfreiheit beeinträchtigt würden.
Demgegenüber bestreiten die Beschwerdeführer vor Bundesgericht, dass sie an einer Kundgebung an einem andern Tag von vornherein nicht interessiert gewesen seien. Umgekehrt machen sie indessen in langen Ausführungen selber geltend, dass eine Verschiebung der Kundgebung auf einen Sonntag unter dem Gesichtswinkel BGE 127 I 164 S. 182der Meinungs- und Versammlungsfreiheit unverhältnismässig wäre und sie in ihren verfassungsmässigen Rechten verletzen würde. Damit nehmen sie eine ausgesprochen widersprüchliche Haltung ein.
a) Es ist in Erwägung 4 dargelegt worden, dass sachliche Gründe gegen die Durchführung eines Demonstrationsumzuges am 27. Januar 2001 bestehen. Erwägung 5 zeigt zum einen auf, dass gewisse Alternativen wie eine zeitliche Verschiebung nicht in die Prüfung einbezogen werden mussten. Zum andern ist die Variante einer Platzdemonstration aus Gründen nicht in Betracht gezogen worden, die vor der Meinungs- und Versammlungsfreiheit nicht BGE 127 I 164 S. 183standhalten. Diese würden es grundsätzlich erfordern, dass die Eignung von privaten Plätzen im Gemeingebrauch für eine Platzdemonstration unter den konkreten Verhältnissen in einem neuen Verfahren geprüft würde.
In Anbetracht des Umstandes, dass die kantonalen Behörden kein generelles Demonstrationsverbot ausgesprochen haben, braucht auch nicht geprüft zu werden, ob ein solches vor der Meinungs- und Versammlungsfreiheit standhalten würde. Dies kann nicht leichthin angenommen werden. Zum einen sind zwar absolute Demonstrationsverbote in ausgesprochen angespannten Lagen mit konkreter Gefahr erheblicher Unruhen und Ausschreitungen in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention als zulässig erachtet worden (vgl. BGE 103 Ia 310; BGE 91 I 321; Unzulässigerklärung der Kommission vom 10. Oktober 1979, DR 17, 93 [106] = EuGRZ 1980 S. 36 [betreffend BGE 103 Ia 310 ] und vom 16. Juli 1980, DR 21, 138 = EuGRZ 1981 S. 216 [betreffend zweimonatiges Demonstrationsverbot in einem Stadtteil von London]). Zum andern sind in Anbetracht besonderer BGE 127 I 164 S. 184konkreter Gefahren von Tumulten und Sachbeschädigungen auch ausserordentliche Einschränkungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit, welche gegenüber Totalverboten dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besser entsprechen mögen, denkbar und in die Prüfung einzubeziehen. Den Sicherheitsaspekten dürfen die Behörden angesichts neuerer Entwicklungen Rechnung tragen und die Organisatoren zu entsprechender Mitwirkung beiziehen. Die Gesuchsteller haben im Rahmen ihrer Möglichkeiten dazu beizutragen, Gewaltausschreitungen zu verhindern und Sicherheitsrisiken zu minimieren. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht indessen, wie ausgeführt, im vorliegenden Verfahren nicht abstrakt entschieden zu werden.
103 IA 310 suite... ,
art. 21 Pacte ONU II,
Art. 11 Ziff. 2 EMRK,
Art. 18 Abs. 3 BV,