Source: https://openjur.de/u/404080.html
Timestamp: 2019-12-08 01:42:25
Document Index: 36536638

Matched Legal Cases: ['§ 11', '§ 33', '§ 4', '§ 35', '§ 3', '§ 4', '§ 5', '§ 1', 'Art. 49', 'EuG', 'EuG', 'Art. 49', 'Art. 49', 'Art. 104', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', '§ 1', '§ 16', '§ 47', '§ 215', '§ 215', '§ 3', '§ 4', '§ 214', '§ 214', '§ 7', 'Art. 43', '§ 9', '§ 11', 'EuG', '§ 4', '§ 5', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 1', '§ 11', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 108', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 8', '§ 5', '§ 5', '§ 8', '§ 9', '§ 8', '§ 1', '§ 214', '§ 9', '§ 12', '§ 9', '§ 1', '§ 3', '§ 1', 'Art. 28', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 7', '§ 5', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 49', '§ 2', 'Art. 49', 'Art. 14', 'Art. 49', 'EuG', 'Art. 28', '§ 215', '§ 215', '§ 215', '§ 1', '§ 214', '§ 1']

Niedersächsisches OVG, Urteil vom 25.04.2012 - 1 KN 215/10 - openJur
Urteil vom 25.04.2012 - 1 KN 215/10
Niedersächsisches OVG, Urteil vom 25.04.2012 - 1 KN 215/10
openJur 2012, 68560
Die Antragstellerin wendet sich als benachbarte Gemeinde gegen den Bebauungsplan Harber Nr. 14 "Factory-Outlet-Center Soltau" der Antragsgegnerin, weil sich das dadurch zugelassene, zuvor schon wegen Planreife genehmigte und inzwischen im Bau befindliche Vorhaben abträglich auf die Versorgungsstrukturen in ihrem eigenen Gebiet und auf eigene Planungen für ein vergleichbares Vorhaben auswirken werde.
Ein Vorläufervorhaben war Gegenstand des Senatsurteils vom 1. September 2005 (- 1 LC 107/05 -, ZfBR 2005, 809). Das zwischenzeitlich geänderte Landes-Raumordnungsprogramm (Anlage 1 zur Verordnung in der Fassung vom 8. Mai 2008, GVBl. 2008, 133) stuft die Antragsgegnerin unter Nr. 2.2 05 als Mittelzentrum ein und bestimmt nunmehr unter Nummer 2.3 (Entwicklung der Versorgungsstrukturen):
1 Verkaufsfläche und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen (Kongruenzgebot). 2 Der Umfang neuer Flächen bestimmt sich auch aus den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der innergemeindlichen Zentrenstruktur.
3 Die Träger der Regionalplanung können in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Einzelfall Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte jenseits der Gemeindegrenze des kongruenten Zentralen Ortes in einem benachbarten Mittel- oder Grundzentrum festlegen. 4 Voraussetzung ist, dass den Grundsätzen und Zielen zur Entwicklung der Versorgungsstrukturen in gleicher Weise entsprochen wird wie bei einer Lage innerhalb des kongruenten Zentralen Ortes.
5 Neue Einzelhandelsgroßprojekte sind nur innerhalb des zentralen Siedlungsgebietes des jeweiligen Zentralen Ortes zulässig (Konzentrationsgebot).
6 Neue Einzelhandelsgroßprojekte, deren Kernsortimente innenstadtrelevant sind, sind nur innerhalb der städtebaulich integrierten Lagen zulässig (Integrationsgebot). 7 Diese Flächen müssen in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden sein.
8 Neue Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind auch außerhalb der städtebaulich integrierten Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten innerhalb des zentralen Siedlungsgebietes des Zentralen Ortes zulässig,
a) wenn die Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente nicht mehr als 10 vom Hundert der Gesamtverkaufsfläche und höchstens 800 m² beträgt oder
b) wenn sich aus einem verbindlichen regionalen Einzelhandelskonzept die Raumverträglichkeit eines größeren Randsortiments ergibt und sichergestellt wird, dass der als raumordnungsverträglich zugelassene Umfang der Verkaufsfläche für das innenstadtrelevante Randsortiment auf das geprüfte Einzelhandelsgroßprojekt beschränkt bleibt.
9 Hersteller-Direktverkaufszentren sind Einzelhandelsgroßprojekte und aufgrund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur zulässig, wenn sie den Anforderungen der Sätze 1 bis 8 und 17 bis 19 entsprechen.
10 In der überregional bedeutsamen Tourismusregion Lüneburger Heide soll die touristische Entwicklung auch durch Ausschöpfung der Möglichkeiten einer verträglichen Kombination von touristischen Großprojekten und Einzelhandelsgroßprojekten gestärkt werden, sofern diese keine entwicklungshemmenden Beeinträchtigungen für die vorhandenen innerstädtischen Einzelhandelsstrukturen der im Einzugsbereich befindlichen Oberzentren, Mittelzentren und Grundzentren mit mittelzentraler Teilfunktion mit sich bringen. 11 Abweichend von den Sätzen 1 bis 6 kann in der überregional bedeutsamen Tourismusregion Lüneburger Heide an nur einem Standort ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von höchstens 10000 m2 zugelassen werden, sofern und soweit dieses raumverträglich ist. 12 Die Raumverträglichkeit einschließlich einer genauen Festlegung des Standortes und einer raumverträglichen Sortimentsstruktur des Hersteller-Direktverkaufszentrums ist in einem Raumordnungsverfahren zu klären. 13 Dieses Raumordnungsverfahren ist nach dem Inkrafttreten des Landes-Raumordnungsprogramms durchzuführen. 14 Der Standort dieses Hersteller-Direktverkaufszentrums muss die räumliche Nähe und funktionale Vernetzung mit vorhandenen touristischen Großprojekten haben. 15 Das Hersteller-Direktverkaufszentrum hat sich in ein landesbedeutsames Tourismuskonzept für die überregional bedeutsame Tourismusregion Lüneburger Heide einzufügen, in welchem auch die Wechselwirkungen zwischen touristischen Großprojekten und Einzelhandelsgroßprojekten berücksichtigt werden, sofern ein raumverträglicher Standort gefunden wird. 16 Sollte im Raumordnungsverfahren die Raumverträglichkeit eines Hersteller-Direktverkaufszentrums nachgewiesen werden, so sind die hierfür im Raumordnungsverfahren definierten Bedingungen, insbesondere zur Sortimentsstruktur und zur Integration in das Tourismuskonzept, in einem raumordnerischen Vertrag zwischen dem Land Niedersachsen, der Standortgemeinde und dem Projektbetreiber näher festzulegen.
17 Neue Einzelhandelsgroßprojekte sind interkommunal abzustimmen (Abstimmungsgebot). 18 Zur Verbesserung der Grundlagen für regionalbedeutsame Standortentscheidungen von Einzelhandelsprojekten sollen regionale Einzelhandelskonzepte erstellt werden.
19 Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen durch neue Einzelhandelsgroßprojekte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot)."
Auf dieser Grundlage traf das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung am 2. Februar 2009 jeweils gesonderte landesplanerische Feststellungen u.a. für die Antragstellerin und die Antragsgegnerin, die Gegenstand der anhängigen Verfahren 1 LA 161/11 und 1 LA 162/11 sind (www.ml.niedersachsen.de/live/live.php?navigation_id=1382&article_id=4997&_psmand=7; vgl. hierzu VG Lüneburg, Beschl. v. 7.7.2009 - 2 B 16/09 -, juris). Als Ergebnis des Raumordnungsverfahrens für die Antragstellerin wurde festgestellt, dass das beantragte Hersteller-Direktverkaufszentrum in Bispingen mit den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung und Landesplanung nicht vereinbar sei. Für die Antragsgegnerin lautete das Ergebnis demgegenüber:
"1.1 Feststellung
Als Ergebnis des ROVs wird festgestellt, dass das beantragte HDV in Soltau mit den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung und Landesplanung einschließlich der Belange des Umweltschutzes und der raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen der betroffenen Planungsträger vereinbar ist, wenn die im Folgenden genannten Maßgaben beachtet werden.
1.2 Maßgaben
Die Maßgaben dienen der Sicherung der festgestellten Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Erfordernissen der Raumordnung und der Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen.
1.Die Gesamtverkaufsfläche des HDV in Soltau ist auf maximal 9.900 m² dauerhaft zu beschränken.2.Die Verkaufsfläche der einzelnen Verkaufsstätten ist auf jeweils maximal 750 m² zu begrenzen.3.Für die einzelnen Sortimentsgruppen dürfen folgende Verkaufsflächengrößen nicht überschritten werden:- Bekleidung: 7.000 qm- Schuhe und Lederwaren: 1.500 qm- Glas, Porzellan, Keramik: 600 qm- Wohnaccessoires: 800 qm- Heimtextilien: 1.000 qm4.Sonstige Randsortimente dürfen maximal auf 5 % jeder Verkaufsstättenfläche angeboten werden und müssen nachweislich im Zusammenhang mit dem jeweiligen Hauptsortiment aus den o.g. Sortimentsgruppen stehen.5.Zur Sicherung der Konzepttreue des HDV ist zu gewährleisten, dass die in den Verkaufsstätten angebotenen Sortimente Markenartikel des Herstellers und/oder Markeninhabers sind und die HDV-typischen Besonderheiten aufweisen.6.Die Verkaufsfläche für Reisebedarf, Andenken und regionale Produkte darf 100 m² nicht überschreiten und zählt nicht zur Gesamtverkaufsfläche des HDV. Die Flächen für gastronomische Einrichtungen dürfen insgesamt 300 m² nicht überschreiten. Von den gastronomischen Angeboten darf keine über das HDV hinaus wirkende eigene Anziehungskraft ausgehen. Sie dienen der Deckung des Grundbedarfs der HDV-Besucher. Ausstellungs- und Beratungsflächen für die vom Vorhabenträger einzurichtende Touristische Informationsstelle (TI) sind auf einer Fläche von 250 m² vorzusehen.7.Die Einhaltung der konzeptgetreuen Umsetzung des HDV ist regelmäßig zu kontrollieren.8.Der HDV-Standort darf nicht zu einer Einzelhandelsagglomeration weiter entwickelt werden. Die Ansiedlung weiterer klein- und großflächiger Einzelhandelsbetriebe ist daher sowohl im Gebiet des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans für das HDV auszuschließen, als auch im näheren und weiteren Umfeld um den HDV-Standort.9.Der Vorhabenträger und die Stadt Soltau müssen sicherstellen, dass das HDV in die touristische Entwicklung der Lüneburger Heide durch wechselseitige Kooperationen mit den Hauptakteuren der touristischen Leuchttürme „Erholungsurlaub in der Natur“, „Städte- und Kulturtourismus“ und „Erlebnistourismus“ (touristische Großprojekte) eingebunden ist.10.Der Standort des HDV muss in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden werden und verkehrlich mit den touristischen Großprojekten in der Tourismusregion Lüneburger Heide vernetzt werden. Bei den weiteren Planungen zur verkehrlichen Anbindung ist zu beachten, dass die am Rande des Vorhabengebietes verlaufende Schienenverbindung auf der Strecke Langwedel-Uelzen-Stendal gemäß Landes-Raumordnungsprogramm (LROP, Kapitel 4.1.2. Ziffer 04, Satz 1) als Teil des konventionellen europäischen Schienenetzes zu sichern und auszubauen ist. Es ist zu berücksichtigen, dass im Zuge von Ausbaumaßnahmen der Schienenverkehr zunehmen wird, die Belastungen durch Schallemission - insbesondere durch Güterverkehr - steigen wird und die Schienenquerungen höhenungleich umzubauen sind.11.Die Auswirkungen des HDV Soltau auf den Einzelhandel in den umliegenden Zentralen Orten sowie auf die touristische Entwicklung in der Lüneburger Heide sind in einem langfristigen Monitoring (mindestens 10 Jahre) zu untersuchen und hinsichtlich der Zielsetzungen des LROP und der der Landesplanerischen Feststellung zu Grunde liegenden Annahmen und Voraussetzungen zu evaluieren.12.Zur Sicherstellung der raumordnerischen Verträglichkeit des Vorhabens und seiner positiven Wirkungen für die Entwicklung der überregional bedeutsamen Tourismusregion Lüneburger Heide müssen die Maßgaben 1 bis 10 Bestandteil des raumordnerischen Vertrages sein, der zwischen dem Land Niedersachsen, der Stadt Soltau und dem Vorhabenträger zu schließen ist. Es ist sicherzustellen, dass der Projektbetreiber an die Maßgaben gebunden wird und dazu eine Baulast eingetragen wird. Das Vorliegen dieses raumordnerischen Vertrages ist zwingende Voraussetzung für die Raumverträglichkeit des Vorhabens.13.In einem Vertrag zwischen der Landesstraßenbauverwaltung und der Stadt Soltau ist zu regeln, dass die Kosten für etwaige Ausbau- und Verbesserungsmaßnahmen an Landes- und Bundesstraßen (einschließlich Autobahnen), die aufgrund des vom HDV in Soltau verursachten Verkehrs erforderlich werden, von der Stadt Soltau getragen werden."Der Rat der Beigeladenen zu 1. beschloss am 5. August 2010 den Bebauungsplan Harber Nr. 14 "Factory-Outlet-Center Soltau" als Satzung, der u.a. folgende textliche Festsetzungen enthält:
"1. Art und Maß der baulichen Nutzung
1.1 In dem Sondergebiet gemäß § 11 BauNVO ist großflächiger Einzelhandel zulässig, in der besonderen Form einer planmäßigen, baulichen Zusammenfassung von Verkaufsstätten von Markenartikeln der unter Ziffer 1.2.4 und Ziff. 1.2.5 festgelegten Art, die vom Hersteller/Markeninhaber oder einem von ihm beauftragten Dritten losgelöst vom Ort der Herstellung veräußert werden (Hersteller-Direktverkaufszentrum - HDV).
1.2 Zulässig ist ein HDV mit einer Verkaufsfläche von maximal 9.900 m2.
1.2.1 Die Größe der einzelnen Verkaufsstätten wird auf jeweils maximal 750 m2 Verkaufsfläche begrenzt.
1.2.2 Folgende Sortimente sind zulässig:
-auf maximal 7.000 m2 Verkaufsfläche Bekleidung,-auf maximal 1.500 m2 Verkaufsfläche Schuhe, Lederwaren,-auf maximal 800 m2 Verkaufsfläche Wohnaccessoires,-auf maximal 600 m2 Verkaufsfläche Glas/Porzellan/Keramik,-auf maximal 1.000 m2 Verkaufsfläche Heimtextilien und-auf maximal 500 m2 Verkaufsfläche Randsortimente.1.2.3 Das Angebot von Randsortimenten ist auf maximal 5 % der Verkaufsfläche einer jeden Verkaufsstätte begrenzt. Randsortimente müssen im Zusammenhang mit den Hauptsortimenten nach 1.2.2 stehen; nicht zu den Randsortimenten gehören Nahrungs- und Genussmittel, Drogeriewaren, Apotheker- und Sanitätswaren, Blumen, Pflanzen und zoologischer Bedarf. Soweit dieser Flächenanteil in einzelnen Verkaufsstätten nicht ausgeschöpft wird, können Randsortimente in eigenständigen Verkaufsstätten angeboten werden. Deren Verkaufsfläche darf insgesamt 250 m2 und je Verkaufsstätte 100 m2 nicht überschreiten.
1.2.4 Sämtliche Waren in jeder Verkaufsstätte müssen Markenartikel sein. Markenartikel im Sinne dieser Festsetzung sind Waren, deren Lieferung in gleich bleibender oder verbesserter Güte von dem Markeninhaber/Lizenznehmer gewährleistet wird und
-die selbst oder-deren für die Abgabe an den Verbraucher bestimmte Umhüllungmit einem Ihre Herkunft kennzeichnenden Merkmal (Firmen-, Wort- oder Bildzeichen) versehen sind.
1.2.5 Sämtliche Waren in jeder Verkaufsstätte müssen mindestens eine der folgenden Besonderheiten aufweisen:
-Waren zweiter Wahl (Waren mit kleinen Fehlern),-Auslaufmodelle (Produkte, die nicht länger produziert werden oder deren Produktion ausläuft),-Modelle vergangener Saisons (Waren, die nicht mehr der aktuellen Kollektion des Herstellers entsprechen),-Restposten (Waren, die vom Einzelhandel zurückgegeben oder trotz Order des Einzelhandels nicht an ihn ausgeliefert oder von diesem nicht abgenommen wurden),-Waren für Markttestzwecke (Waren, die noch keiner an den Einzelhandel ausgelieferten Kollektion entsprechen und dazu dienen, neue Trends, Innovationen, Entwicklungen oder Ausführungen auf Ihre Marktfähigkeit zu testen), oder-Überhangproduktionen (Waren, die vom Hersteller aufgrund einer Fehleinschätzung der Marktentwicklung bzw. der Order des Einzelhandels über den Bedarf des Einzelhandels hinaus produziert wurden).1.3 Ferner sind der Eigenart des Sondergebietes dienende bauliche Anlagen und Einrichtungen zulässig, insbesondere:
-Gastronomische Einrichtungen,-Einrichtungen zur Kinderbetreuung,-Sport- und Spielanlagen,-Flächen und Einrichtungen für Tourismus und Präsentation von Attraktionen der Lüneburger Heide einschließlich Verkauf von Andenken, Reisebedarf und regionalen Produkten auf einer Verkaufsfläche von bis zu 100 m2,-Flächen für Bank-, Post-, Telekommunikations- und Mediendienstleistungen,-Lagerflächen und-Flächen für Büros und soziale Zwecke.1.4 Die Größe der gastronomischen Einrichtungen ist auf insgesamt maximal 300 m2 Gastraumfläche begrenzt. Gastraumfläche in diesem Sinne ist die den Gästen zur Verfügung stehende Bewirtungsfläche (ohne den Gästen nicht unmittelbar zugängliche Bereiche, Theken-/Tresenbereiche, Nebenräume, etc.)."
Bereits zuvor, nämlich am 8. Juni 2010 (geändert am 20. Juli 2010) hatte die Bauaufsichtsbehörde gestützt auf § 33 BauGB der Beigeladenen eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Factory Outlet Centers erteilt. Dagegen erhob die Antragstellerin Widerspruch und beantragte erfolglos die Aussetzung der Vollziehung. Einen Antrag auf vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz lehnte das Verwaltungsgericht ab (Beschl. v. 9.11.2010 - 2 B 54/10 -, juris und www.rechtsprechung.niedersachsen.de); der Senat wies die dagegen gerichtete Beschwerde mit Beschluss vom 18. Februar 2011 zurück (- 1 ME 252/10 -, NST-N 2011, 84, juris und www.rechtsprechung.niedersachsen.de). Die Antragstellerin hatte hierzu im Wesentlichen vorgetragen:
"Der Bebauungsplan sei schon deshalb unwirksam, weil er eine gebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung aufweise, welche nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mangels Ermächtigungsgrundlage unzulässig sei. Das gelte auch für den hier vorliegenden Fall, dass der Bebauungsplan nur ein einziges Vorhaben zulasse. Wie Mampel in BauR 2009, 435, 441 zutreffend herausgearbeitet habe, könne anderes allenfalls bei Überplanung eines bestehenden Einzelhandelsbetriebs gelten. Auch sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen seien unzulässig, weil sie je nach Aufteilung des Sortiments auf verschiedene Betriebe unterschiedliche städtebauliche Folgen haben könnten. Schon eine Ermächtigung für die Beschränkung auf ein einziges Hersteller-Direktverkaufszentrum gebe aber die Baunutzungsverordnung nicht her. Diese Frage sei Gegenstand einer Nichtzulassungsbeschwerde unter dem Aktenzeichen 4 BN 43.10 beim Bundesverwaltungsgericht.
Der Bebauungsplan leide an einem völligen Abwägungsausfall. Sie habe erstinstanzlich ausgeführt, eine Reihe von Umständen deuteten darauf hin, dass die Beigeladene zu 1. keine Abwägungsbereitschaft aufgewiesen habe. Darauf sei das Verwaltungsgericht mit keinem Wort eingegangen.
Der Bebauungsplan beruhe auf Ermittlungsdefiziten sowie unrichtigen Annahmen und Unterlagen. So sei der Standort keineswegs verkehrlich gut erschlossen, sondern aus sachverständiger Sicht allenfalls ausreichend; die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs werde nicht gewährleistet. Aktuelle Verkehrszählungen seien nicht vorgenommen worden, obwohl der Heide-Park ständig ausgeweitet worden sei. Gleichzeitige Spitzen des Besucherverkehrs seien nicht berücksichtigt worden. Auf die Zahl der erforderlichen Stellplätze habe nicht allein von der Verkaufsfläche her geschlossen werden dürfen; hierfür sei vielmehr die Attraktivität der angebotenen Marken mit ausschlaggebend, wie sich bei ähnlichen Vorhaben in Wertheim und Ingolstadt erwiesen habe. Der Bebauungsplan löse auch das Problem des beschrankten Bahnübergangs nicht, der zu Rückstaus führe. Die angenommene Wartezeit von 260 Sekunden für das erste Auto sei schon bei normalen Verkehrsverhältnisse zu lang; in Spitzenzeiten werde der kumulierte Rückstau extreme Gefahren verursachen.
Das zugrunde liegende Gutachten zu touristischen und städtebaulichen Auswirkungen gehe in Bezug auf "Spill-Over-Effekte" von falschen Grundlagen aus. Zumal für die Annahmen zu den Umsätzen in der Gastronomie, die mehrfach gewechselt worden seien, zeige sich, dass nicht fachgerecht vorgegangen worden sei. Angeblich habe eine Reduzierung der Gastronomieflächen von 1000 m² auf 300 m² keine Auswirkungen. Richtig sei wohl, dass solche Auswirkungen schwierig zu beurteilen seien; hier gebe es aber nur willkürliche Annahmen. Darüber hinaus sei es keineswegs unerheblich, wo diese Umsätze anfielen, ob im Center oder anderswo in der Heide. Ein Vergleich mit Zahlen des Wertheim Village zeige, dass dort der durchschnittliche Gastronomieumsatz je Besucher bei ca. 1,27 EUR gelegen habe. Für Soltau werde von mehr als dem dreifachen Umsatz ausgegangen. Das sei unrealistisch. Im Übrigen werde die Verringerung der Gastronomiefläche hier dazu führen, dass die Verweildauer und damit auch die Umsätze gering blieben.
Der Bebauungsplan verstoße mit dem zugrunde liegenden Marktgutachten gegen den rechtlich gebotenen worst case-Ansatz. Insoweit habe das Verwaltungsgericht ihre Argumentation missverstanden. Tatsächlich gehe es darum, dass das Marktgutachten zugunsten der Innenstadt der Beigeladenen zu 1. Rückflusseffekte eingerechnet habe, die fachlich nicht hätten herangezogen werden dürfen. Unterbleibe dies, erweise sich das Vorhaben als raumunverträglich.
Der Bebauungsplan sei nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Dieser enthalte unter Nr. 2 eine Darstellung für ergänzende Einrichtungen zum Hersteller-Direktverkaufszentrum, insbesondere Flächen und Einrichtungen für Tourismus und Präsentation von Attraktionen der Lüneburger Heide auf mindestens 250 m² Fläche, Verkauf von Andenken, Reisebedarf und regionalen Produkten auf einer Verkaufsfläche von bis zu 100 m² und dazugehörige Gastronomie. Der Bebauungsplan enthalte diese nicht, obwohl das Hersteller-Direktverkaufszentrum nach dem Grundgedanken des LROP gerade durch touristische Effekte auf die Lüneburger Heide ausstrahlen solle. Zumindest eine Angebotsfestsetzung hätte erfolgen müssen.
Die Beteiligung nach den §§ 4a, 4 Abs. 2, 3 Abs. 2 BauGB sei im Mai 2010 unzulässig verkürzt worden. Das Verwaltungsgericht gehe nicht darauf ein, dass zwei gesetzliche Feiertage in die Auslegungszeit gefallen seien, so dass für die Sichtung der umfangreichen Unterlagen nur neun Werktage zur Verfügung gestanden hätten. Entgegen der Darstellung des Verwaltungsgerichts habe die Auslegung im Mai 2010 auch nicht nur Planungsänderungen betroffen, die ihre Belange nicht berührt hätten. Sie habe die sie berührenden Änderungen detailliert vorgetragen.
Der Landesplanerischen Feststellung vom 2. Februar 2009, auf welcher der Bebauungsplan beruhe, ermangele jede Autorität, weil sie unter schweren Verstößen gegen das Gebot fairen und transparenten Verfahrens zustande gekommen sei und offensichtliche Unrichtigkeiten in der methodischen Vorgehensweise aufgewiesen habe. Darauf sei das Verwaltungsgericht nicht eingegangen.
Die Planung sei nicht den Zielen der Raumordnung angepasst. Es fehle u.a. an der räumlichen Nähe zu touristischen Großprojekten und der funktionalen Vernetzung mit diesen. Es sei nicht frei von entwicklungshemmenden Beeinträchtigungen und nicht in ein landesbedeutsames Tourismuskonzept für die Lüneburger Heide integriert.
Auf Grund der Unwirksamkeit des Bebauungsplans könne das Vorhaben nur nach § 35 Abs. 2 BauGB beurteilt werden. Es beeinträchtige öffentliche Belange, namentlich das Erfordernis einer förmlichen Planung. Darauf könne auch sie als Nachbargemeinde sich berufen, da Umsatzverteilungen zu ihren Lasten gutachterlich bestätigt worden seien und sie nach der raumordnerischen Bewertung in der durch einen 30-Minuten-Fahrtradius gekennzeichneten Zone 1 des Einzugsgebiets liege. Den Anforderungen an die interkommunale Abstimmung sei nicht bereits mit der formalen Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens genügt worden. Daneben verstoße das Vorhaben gegen Nr. 2.3 03 des LROP.
Das Landesraumordnungsprogramm begründe auch ein eigenes subjektives Recht, weil sie selbst die Anforderungen an einen raumverträglichen Standort in der Lüneburger Heide erfülle. Auch dieses Recht werde verletzt, weil die Beigeladene zu 1. rücksichtslos von ihrer Planungshoheit Gebrauch mache, indem sie Planungen betreibe, obwohl der Standort in ihrem Gebiet raumunverträglich sei und die landesplanerischen Feststellungen sowie die bauleitplanerische Abwägung auf falschen Fakten beruhe. Sie selbst begehre - anders als vom Verwaltungsgericht unterstellt - nicht den Schutz vor jedweder Konkurrenz, sondern nur, dass ein Projekt da realisiert werde, wo die Voraussetzungen des LROP erfüllt seien."
Mit ihrem am 8. Oktober 2010 eingegangenen Normenkontrollantrag trägt die Antragstellerin unter ausführlicher Schilderung des Verfahrensganges weiter vor:
Sie sei antragsbefugt, wie der Senat schon in seinem Eilbeschluss dargelegt habe. Sie verhalte sich auch nicht missbräuchlich; ihre eigenen Planungen werde sie in Übereinstimmung mit der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bringen. Eine Aufhebung des Bebauungsplans werde ihre Position verbessern, weil sie dann keine Kaufkraftabflüsse befürchten müsse und ihre Chancen stiegen, selbst ein Hersteller-Direktverkaufszentrum ansiedeln zu können.
Der angegriffene Bebauungsplan sei entgegen der Hinweise im Eilbeschluss anhand objektiver Maßstäbe vollen Umfangs zu überprüfen.
Der Plan leide an Bekanntmachungsfehlern (§ 3 Abs. 3 BauGB). In der Bekanntmachung vom 30. April 2010 heiße es, dass Stellungnahmen während der Auslegungsfrist schriftlich erklärt werden könnten. Das sei so zu verstehen, dass die schriftliche Erklärung während der angegebenen Dienststunden abzugeben sei, nicht aber durch Einwurf in den Briefkasten. Das treffe nicht zu und sei geeignet gewesen, potentielle Einwender abzuhalten.
Die für die Öffentlichkeitsbeteiligung gesetzte Frist sei unzureichend gewesen. Die Beteiligung diene der vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange. Dafür hätten 9 Werktage hier nicht ausgereicht. Der Beteiligungsberechtigte müsse in der Lage sein, sich in das Verfahren so einzuarbeiten, dass er mit der planenden Gemeinde in einen Dialog eintreten könne. Aus der Entstehungsgeschichte des § 4a Abs. 1 BauGB ergebe sich im Übrigen, dass diese auf die inhaltliche Qualität der Planungsentscheidung abziele, die nur durch eine umfangreiche Öffentlichkeitsbeteiligung gewährleistet werden könne.
Im Übrigen sei es kaum möglich, Aufstellungsfehler zu rügen, weil Akteneinsicht nur in die jeweiligen "Endprodukte" der Verfahrensabschnitte gewährt worden sei. Das sei unzulässig; es bestehe Anspruch auf Einsicht in die kompletten Akten.
Die zugrunde liegende Änderung des Flächennutzungsplans sei selbst unwirksam, wie sich im Einzelnen aus ihren Einwendungen vom 6. Mai 2011 ergebe. Darüber hinaus fehle darin die Darstellung der vorgesehenen Stichstraße durch den Wald. Anders als im Regelfall sei eine entsprechende Darstellung nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 BauGB hier erforderlich gewesen, weil überörtlicher und überregionaler Verkehr von erheblicher Menge angezogen werde. Für das FOC Ochtrup habe das OVG Münster mit Urteil vom 30. September 2009 (- 10 A 1676/08 -, BauR 2010, 426, juris Rdnrn. 153 und 166) Anforderungen an die Flächennutzungsplanung gestellt, die auf die verkehrlichen Belange zu übertragen seien.
Auch wenn die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans unterstellt werde, sei der Bebauungsplan nicht aus ihm entwickelt. Er enthalte nicht das im Flächennutzungsplan vorgesehene touristische Informationszentrum, das angesichts der raumordnerischen Grundlage einen zentralen Bestandteil der Planung ausmache und daher im Bebauungsplan zwingend hätte festgesetzt werden müssen. Selbst wenn es hierfür keine unmittelbare Festsetzungsmöglichkeit gebe, hätte hierfür jedoch eine bestimmte Fläche reserviert werden können.
Die Planung entspreche im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB nicht den Zielen der Raumordnung. Diese forderten grundsätzlich die städtebaulich integrierte Lage in einem Oberzentrum. Die Ausnahmeregelung für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum in der Lüneburger Heide sei missglückt. Jedenfalls könne sich darauf aber ein Planvorhaben nicht stützen, das die erhofften touristischen Effekte nicht eintreten lasse und potentiell Schaden für die Region und die Antragstellerin bewirke.
Im Einzelnen gehe es nicht an, eine Standortentscheidung auf bloßer Verwaltungsebene treffen zu lassen. Sie hätte im Landtag, zumindest aber im Kreistag getroffen werden müssen, um demokratisch ausreichend legitimiert zu sein. Dies gelte hier insbesondere, weil die Auswahl des Standorts in einer Weise getroffen worden sei, die nach Auffassung des Landes gerichtlich nicht unmittelbar überprüfbar sei. Das Raumordnungsverfahren dürfe aber nur ein Instrument der Plansicherung sein und nicht der landesplanerischen Gestaltung.
Unzulässig sei schon die Kontingentierung auf "ein" Hersteller-Direktverkaufszentrum in der Lüneburger Heide. Die hier getroffenen landesplanerischen Feststellungen seien im Übrigen wegen Verfahrensfehlerhaftigkeit unverwertbar. Fehlerhaft sei bereits die getrennte Führung von Verfahren für die drei Standorte gewesen, denn damit fehle es im Ergebnis an einer Vergleichsmöglichkeit zwischen diesen Standorten. Das Landes-Raumordnungsprogramm halte auch keine Lösung für den Fall bereit, dass sich mehrere Standorte als geeignet erwiesen.
Diese Fehler schlügen auf die Bauleitplanung durch, weil der Plan die Vorgaben der landesplanerischen Festsetzung weitgehend übernehme; sie seien daher zumindest inzident zu prüfen. Vor allem fehle es dem Planvorhaben nunmehr an der im Landes-Raumordnungsprogramm vorausgesetzten Nähe zu touristischen Großprojekten. Der Begriff der räumlichen Nähe sei enger zu fassen als mit dem Bebauungsplan angenommen und meine nur in unmittelbarer Nachbarschaft liegende Projekte. Hier fehle es an der funktionalen Vernetzung; es sei unklar, wie sich die Planung in ein landesbedeutsames Tourismuskonzept einfügen solle.
Einzelnen Planfestsetzungen fehle die Rechtsgrundlage.
Unzulässig sei zunächst die Festsetzung nur eines einzigen Vorhabens im Plangebiet. Dazu ermächtige die Baunutzungsverordnung nicht; der Sache nach sei damit eine nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unzulässige Verkaufsflächenobergrenze festgesetzt. Die Beschränkung auf ein einziges Bauvorhaben sei nur bei der Überplanung eines bestehenden Einzelhandelsbetriebes gerechtfertigt. Für eine weitere Ausnahme bei der Festsetzung von FOCs bestehe kein Anlass. Auch in seinem Beschluss vom 9. Februar 2011 (- 4 BN 43.10 -, BauR 2011, 1118) habe das Bundesverwaltungsgericht nichts anderes ausgedrückt, sondern sich darin revisionsrechtlich mangels hiergegen gerichteter Rügen an die Auslegung der Vorinstanz gebunden gesehen. Unter Randnummer 7 habe es den zusätzlichen Hinweis gegeben, es genüge nicht, wenn die Gemeinde nur davon ausgehen - etwa aufgrund eines städtebaulichen Vertrages -, dass nur ein einzelnen Vorhaben verwirklicht werden könne; es komme nur auf die Festsetzung an. Eine Festsetzungsmöglichkeit für nur ein einziges Bauvorhaben sei in den einschlägigen gerichtlichen Entscheidungen an keiner Stelle herausgearbeitet worden. Sie sei auch überflüssig, weil eine Kontingentierung der Verkaufsflächen bereits mit anderen Festsetzungen bewirkt werden könne.
Mangels anderer Festsetzungen, die in einer Gesamtschau auf die Zulässigkeit nur eines einzigen Vorhabens hinausliefen, verbleibe es deshalb dabei, dass die Festsetzung auf nur "ein" Vorhaben unzulässig sei. Sie verstoße gegen den Regelungsansatz der BauNVO, dass aus verfassungsrechtlichen Gründen die Festsetzung der Nutzbarkeit einer Teilfläche abhängig von der Nutzung der anderen Teilflächen nicht möglich sei. Folgere man daraus nur die Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans, führe dieser letztlich zu dem "Windhundrennen", das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht eintreten dürfe. Dass dies nicht nur theoretisch, sondern praktisch möglich sei, ergebe sich aus einem von ihr angefertigten Bebauungsbeispiel mit zwei FOCs.
Der Bebauungsplan leide an einer Reihe von Abwägungsmängeln. Dabei könnten gar nicht alle Fehler festgestellt werden, weil die Antragsgegnerin nur zwölf Aktenordner mit endabgestimmten Dokumenten vorgelegt habe.
Der Verzicht auf eine Worst-Case-Analyse in Bezug auf mögliche Rückführeffekte stelle einen schwerwiegenden Abwägungsmangel dar. Auch im Sinne der Rechtsauffassung, die der Senat in seinem Eilbeschluss geäußert habe, stelle die Worst-Case-Analyse methodisch den einzig richtigen Ansatz dar. Darüber hinaus sei die vorgenommene Beurteilung in sich fehlerhaft. Die mit jeder Prognose verbundene Ungewissheit künftiger Entwicklungen müsse in einem angemessenen Verhältnis zu den Eingriffen stehen, die mit ihr gerechtfertigt werden sollten. Das seien hier die städtebaulichen Auswirkungen, welche die Umsatzumverteilung herbeiführten. Kompensatorische Effekte dürften deshalb nicht berücksichtigt werden.
Auch verkehrliche Belange seien durchgreifend verkannt worden. In keinem Dokument sei verdeutlicht worden, welchen Verkehr ein derartiges Vorhaben auszulösen vermöge. Die Stellplätze seien viel zu knapp bemessen. Das Konfliktpotential des höhengleichen Bahnübergangs sei nicht ausreichend beachtet worden; Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs seien erheblich gefährdet. Hinzu komme, dass der Heide-Park Soltau neue Attraktionen angekündigt habe, die vermehrt Verkehr verursachen würden. Das sei schon im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bekannt gewesen.
Abwägungsfehlerhaft sei ferner die Übernahme der Grundlagen der in sich fehlerhaften landesplanerischen Stellungnahme.
Der Bebauungsplan verletzte weiter die in Art. 49 AEUV garantierte Niederlassungsfreiheit. Diese führe zur Unwirksamkeit der Regelungen Ziffer 2.3 03 Sätze 1 - 16 des Landesraumordnungsprogramms. Der Europäische Gerichtshof habe mit Urteil vom 24. März 2011 (C-400/08) schon entschieden, dass vergleichbare Regelungen des spanischen Rechts mit europäischem Recht unvereinbar seien. In vergleichbarem Sinne beschränke auch das Landes-Raumordnungsprogramm die Niederlassungsfreiheit. Hierfür fehle die erforderliche Rechtfertigung, weil dieser Beschränkung nur wirtschaftliche Gründe zugrunde lägen. Denn der niedersächsische Gesetzgeber wolle ausweislich der Erläuterungen zum Landes-Raumordnungsprogramm (Materialienband S. 44) vor allem den Handelsstandort Innenstadt und die dort angesiedelten "traditionellen Handelsstrukturen" schützen und im Ergebnis eine bestimmte, staatlich geförderte Wirtschafts- und Marktstruktur zementieren. Das sei kein zulässiges Ziel. Erst recht sei die Sonderregelung für die Region Lüneburger Heide nicht mit Unionsrecht vereinbar, denn das Land wolle hiermit die Stellung der Lüneburger Heide im Wettbewerb mit anderen Tourismusregionen gezielt stützen und fördern. Das sei sogar nach nationalem Wettbewerbsrecht unzulässig.
Selbst wenn man unterstelle, dass der Schutz des innerstädtischen Einzelhandels Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen könne, fehle es an Darlegungen, dass die hierzu ergriffenen Mittel verhältnismäßig seien. Die Annahme, dass ein konzeptgetreu betriebenes Hersteller-Direktverkaufszentrum in relevantem Umfang Kaufkraft aus den Innenstädten abziehen werde, sei unzutreffend, wie vielfach gutachterlich nachgewiesen sei. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2010 (- 4 C 8.10 -, ZfBR 2011, 255) nötige zu keine anderen Beurteilung. Dieses gebe die Schlussanträge der Generalanwältin im Verfahren vor dem EuGH nur verkürzt wieder. Zwar könnten planungsrechtliche Beschränkungen der Ansiedlung großer Einzelhandelsbetriebe aus Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt sein; das müsse jedoch im Einzelfall auch hinsichtlich der Reichweite der Einschränkungen belegt sein. Dies sei hier - anders als möglicherweise in dem baden-württembergischen Fall - nicht geschehen; die hiesigen Bestimmungen dienten vielmehr dem Schutz mittelständischer Einzelhandelsstrukturen und einer Stärkung des Tourismussektors. Den darin liegenden Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit könne das Gericht auch ohne Vorlage an den EUGH feststellen.
1. den vom Rat der Antragsgegnerin am 5. August 2010 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 14 "Factory Outlet Center Soltau" für unwirksam zu erklären,
2. hilfsweise, das Verfahren auszusetzen, ein Vorabentscheidungsverfahren beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) einzuleiten und dem Europäischen Gerichtshof die Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
a) Steht Art. 49 AEUV nationalen Rechtsvorschriften entgegen, die faktisch die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren außerhalb von städtebaulich integrierten Lagen von Oberzentren verbieten und in einer bestimmten Region lediglich die Ansiedlung eines einzigen Hersteller-Direktverkaufszentrums außerhalb von Oberzentren zulassen?
b) Mit Bejahung der Frage zu a): Sind Art. 49 AEUV widersprechende nationale planungsrechtliche Bestimmungen, durch die mittelständische Einzelhandelsstrukturen geschützt sowie der Tourismus in einer bestimmten Region gefördert werden sollen, gerechtfertigt?
Im Falle der Vorlegung weiterhin,
das beschleunigte Verfahren gemäß Art. 104 a der Geschäftsordnung des EuGH zu beantragen,
sowie des Weiteren, in Übereinstimmung mit dem relevanten Fallrecht des EuGH, insbesondere dem Meilicke-Verfahren (C-83/91, Wienand Meilicke v. ADV/ORGA F.A. Meyer AG, (1992) ECR I-4871. Abs. 26),
- die Tatsachen, die für den vorliegenden Fall relevant sind, in seinem Erlass zur Initiierung des Vorabentscheidungsverfahrens zusammenzufassen,
- den EuGH über das im vorliegenden Fall relevante Recht zu informieren
- die Einlassungen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin im vorliegenden Fall im eigenen Ermessen an den EuGH weiterzuleiten.
Die Antragstellerin betreibe selbst die Planung für ein vergleichbares Vorhaben im Bereich "Horstfeld". Ihr Rat habe hierfür fünf Bebauungspläne beschlossen, einen für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit (bereits reduziert) 10.000 m² Verkaufsfläche, die anderen uneingeschränkt für Gewerbegebiete. Dies führe zu einer raumordnungsrechtlich missbilligten Agglomeration.
Sie selbst habe ihre Planungen demgegenüber gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung angepasst. Auf der landesplanerischen Feststellung vom 2. Februar 2009 beruhe ihre Planung demgegenüber nicht; diese sei lediglich als Abwägungsmaterial berücksichtigt worden.
Das von einigen Kommunen bei dem Tourismusinstitut ETI in Auftrag gegebene Tourismuskonzept ("Masterplan") sei in der Begründung zum Landes-Raumordnungsprogramm zwar angesprochen worden, stelle aber nicht die Grundlage der dortigen Sätze 10 bis 16 dar. Unrichtig sei auch, dass dem Verordnungsgeber bei der Schaffung des Landesraumordnungsprogramms Bispingen als Standort eine Hersteller-Direktverkaufszentrums vorgeschwebt habe. Die Regelung sei vielmehr standortoffen gewesen.
Die drei Raumordnungsverfahren seien ordnungsgemäß durchgeführt worden. Sie hätten unter Beteiligung aller drei Antragsteller in sehr offener Atmosphäre stattgefunden. Auch Sachverständige und andere Personen hätten von den Antragstellern hinzugezogen werden können. Rechtliches Gehör sei umfassend gegeben und genutzt worden. Die Behördenvertreter hätten verschiedentlich deutlich gemacht, dass es keine Vorfestlegungen gebe. Eine weitergehende Meinungsbildung habe sich bei ihnen insbesondere im Hinblick auf die notwendige Vernetzung mit vorhandenen touristischen Großprojekten, der Einfügung in ein landesbedeutsames Tourismuskonzept und in Wechselwirkungen zwischen touristischen Großprojekten und Einzelhandelsgroßprojekten ergeben. Alle Beteiligten hätten die Möglichkeit der Vorlage schriftlicher Erklärungen gehabt; davon sei auch umfangreich Gebrauch gemacht worden. So habe die Antragstellerin selbst während des Verfahrens eine Stellungnahme der GMA vom 9. September 2008 eingereicht. Die Möglichkeit schriftlicher Äußerung sei mit dem letzten Erörterungstermin vom 3. Dezember 2008 nicht abgeschnitten worden; es sei lediglich ein Hinweis darauf erfolgt, dass nur noch Unterlagen berücksichtigt werden könnten, die bis zum Jahresende 2008 eingereicht würden.
Im Übrigen seien die landesplanerischen Feststellungen keine Verwaltungsakte, sondern nur gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 NROG bei der Aufstellung von Bebauungsplänen zu berücksichtigen. Das habe sie - die Antragsgegnerin - getan.
Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags sei zweifelhaft. Hierfür reiche nicht aus, dass sich zwei Gemeinden in einer Konkurrenzsituation befänden. Die Antragstellerin habe nicht dargetan, welche ihrer mehr als nur geringfügig betroffenen Belange die Antragsgegnerin in die Abwägung hätte einstellen müssen und nicht eingestellt habe. Im Normenkontrollverfahren könnten im Übrigen stärkere Anforderungen an die Substantiierung gestellt werden als bei der Nachbaranfechtung einer Baugenehmigung. Schon § 47 Abs. 2a VwGO zeige, dass die Zulässigkeit der Normenkontrolle in besonderem Maße Schranken unterworfen werden könne.
Die Auswirkungen auf das Gemeindegebiet der Antragstellerin seien geringfügig. Bei einer relativ kleinen Gemeinde, die zum Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin als Mittelzentrum gehöre, liege das nahe. Es bestünden Probleme festzustellen, wo überhaupt zentrale Versorgungsbereiche vorhanden seien. Sollten hierfür einzelne kleine Geschäfte mit Sortimenten ausreichen, wie sie das Hersteller-Direktverkaufszentrum vorhalten wolle, seien die Umsatzumverteilungen aber nur geringfügig. Daran ändere sich nichts, wenn auch europäisches Recht als Prüfungsmaßstab herangezogen werde.
Darüber hinaus werfe der Antrag die Frage des Rechtsmissbrauchs auf. Die Antragstellerin nehme für sich selbst weitergehende Planungsmöglichkeiten in Anspruch, als sie der Antragsgegnerin zugestehen wolle. Belange der Antragsgegnerin habe sie von vornherein nicht in die Abwägung eingestellt, obwohl ihr bekannt sei, dass die Antragsgegnerin als Mittelzentrum über eine gut entwickelte Innenstadt und weitere zentrale Versorgungsbereiche verfüge. Sie könne für sich nicht geltend machen, sie sei im Laufe des Verfahrens "klüger" geworden, weil die Änderung des Flächennutzungsplans und die Aufstellung der Bebauungspläne nicht aufgrund neuerer Entwicklungen in der Rechtsprechung erfolgt seien.
Der Bebauungsplan sei inhaltlich keiner Vollkontrolle zu unterwerfen. Mängel, die unter § 215 Abs. 1 BauGB fielen, seien nicht innerhalb der Jahresfrist geltend gemacht worden. Der Schriftsatz vom 30. September 2011 (Antragsbegründung) sei der Antragsgegnerin wegen Urlaubs ihres Prozessbevollmächtigten erst 11. Oktober 2011 zugegangen. Ein direkt an die Antragsgegnerin gegangenes Schreiben vom 4. August 2011 enthalte dagegen keine substantiierte Benennung von formellen und materiellen Mängeln. Die Geltendmachung von angenommenen Mängeln vor Inkrafttreten des Bebauungsplans könne die Frist des § 215 Abs. 1 BauGB nach herrschender Meinung nicht wahren.
Die Bekanntmachungen nach § 3 Abs. 2 BauGB hätten ihre Anstoßwirkung nicht verfehlt, wie die vielseitigen und mehrfach wiederholten Ausführungen der Antragstellerin dokumentierten. Die letzte Stellungnahmefrist sei zu Recht nach § 4a Abs. 3 BauGB zeitlich und gegenständlich beschränkt worden. Alle von der Antragstellerin vorgetragenen Anregungen seien in die Abwägung eingestellt worden.
Der Bebauungsplan sei aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden; etwaige Mängel seien im Übrigen nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BauGB unbeachtlich. Richtig sei, dass der Flächennutzungsplan eine touristische Informationsstelle darstelle, wie von der landesplanerischen Feststellung empfohlen. Aus einer beratenden Empfehlung der Regierungsvertretung Lüneburg hätten sich jedoch Bedenken ergeben, ob es hierfür eine Rechtsgrundlage gebe. Daraufhin habe man von einer entsprechenden Festsetzung Abstand genommen, zumal die raumordnerischen Vorgaben durch raumordnerischen und städtebaulichen Vertrag bereits erfüllt gewesen seien. Auch insoweit gelte aber § 214 Abs. 2 BauGB.
Das Landes-Raumordnungsprogramm habe zulässige Ziele der Raumordnung festgelegt. Auch die Antragstellerin habe daran offenbar zunächst keine Zweifel gehabt, jedenfalls keinen Normenkontrollantrag gegen Teile des Landes-Raumordnungsprogramms gestellt.
Die Landesregierung habe die Kompetenz für den Erlass der fraglichen Regelungen gehabt. Dies ergebe sich aus § 7 Abs. 3 Satz 1 NROG unter der Voraussetzung, dass die Landesregierung dem Landtag Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben habe, wie es hier im Dezember 2007 geschehen sei. Dies entspreche den Anforderungen des Art. 43 NV.
Der landesplanerischen Feststellung vom 2. Februar 2002 sei sie entgegen der Darstellung der Antragsstellerin nicht sklavisch gefolgt, sondern habe diese nur im Rahmen der Abwägung berücksichtigt. Etwaige Verfahrensmängel seien insoweit ohne Bedeutung.
Soweit die Antragstellerin pauschal und völlig unsubstantiiert Verstöße gegen Raumordnungsziele rüge, fehle es an der Auseinandersetzung mit dem Senatsbeschluss vom 18. Februar 2011.
Die Festsetzungen des Bebauungsplans beruhten auf tragfähigen Ermächtigungsgrundlagen.
Für die Festsetzung nur eines einzigen Hersteller-Direktverkaufszentrums könne sie sich auf § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und § 11 BauNVO stützen. Die Gegenthese der Antragstellerin laufe darauf hinaus, dass der Plangeber immer die Realisierbarkeit mehrerer gleichartiger Vorhaben sicherstellen müsse; das finde in der gesetzlichen Systematik keine Grundlage. Höchstrichterlich geklärt sei nunmehr auch die Frage, ob es zulässig sei, für ein einziges Vorhaben im Plangebiet eine Verkaufsflächenobergrenze festzusetzen.
Einen Abwägungsausfall könne die Antragstellerin - wie der Senat bereits in seinem Eilbeschluss ausgeführt habe - nicht ernsthaft geltend machen. Dies werde auch durch neueren Vortrag nicht in Frage gestellt:
Mögliche nachteilige Folgen für die Soltauer Innenstadt und Versorgungszentren in Nachbargemeinden seien Gegenstand mehrere Gutachten gewesen. Dabei seien die Gutachter Lademann & Partner zunächst hinsichtlich der primären Auswirkungen von einem worst-case-Ansatz ausgegangen. Dann hätten sie geprüft, ob es positive Rückwirkungen geben könne, und dies bejaht. Das sei von ihr selbst u.a. durch Befragung der Kaufmannschaft in der Soltauer Innenstadt eigenständig überprüft worden. Sie halte die prognostische Einschätzung des Gutachtens für richtig und werde darin durch das Gutachten Kobenuss bestätigt. Überzeugend sei vor allem, dass mit der Vernetzung der Projekte auf einen mehrtätigen Besuch abgezielt werde. Das habe der Betreiber des Heide-Parks durch Errichtung eines 600-Betten-Hotels unterstützt, das stärker ausgelastet sei, als selbst optimistische Prognosen erwartet hätten. Ein mehrtägiger Aufenthalt der Gäste mit positiven Rückwirkungen für die Innenstadt sei daher realistisch.
Das von der Antragstellerin beigebrachte Gutachten greife demgegenüber zu kurz. Es thematisiere nicht die Einbindung des Hersteller-Direktverkaufszentrums in den überregional bedeutsamen Tourismus Lüneburger Heide und die vom Landes-Raumordnungsprogramm angestrebte Wechselwirkung mit den touristischen Großprojekten.
Die verkehrliche Situation sei durch einen ortskundigen Gutachter angemessen beurteilt worden. Entgegen der Behauptung der Antragstellerin lägen dem keine veralteten Zahlen zugrunde. Er habe auch Verkehrsspitzen berücksichtigt. Soweit die Antragstellerin nunmehr behaupte, das Gutachten habe neue Objekte des Heideparks nicht berücksichtigt, sei dies falsch. Das gelte auch für die Behauptung, der Kreuzungsverkehr der K 10 mit der Bahnlinie Langwedel-Uelzen sei nicht berücksichtigt worden. Der Gutachter sei vielmehr zu dem Ergebnis gekommen, dass die Kapazität der zu benutzenden Straßen und der Kreuzung ausreichend sei. Das werde durch aktualisierte Untersuchungen und Gutachten für ein bahnrechtliches Planfeststellungsverfahren im Jahr 2011 bestätigt.
Das Landes-Raumordnungsprogramm schränke die Niederlassungsfreiheit nicht unzulässig ein. Die neuere Rechtsprechung des EuGH lasse zu, dass der Niederlassungsfreiheit Grenzen gesetzt würden; die hierfür geltenden Voraussetzungen seien in der Bundesrepublik Deutschland schon vorher stets beachtet worden. Abgesehen davon könne die Antragstellerin für den Erfolg ihres Normenkontrollantrags aus einer Unwirksamkeit des Landesraumordnungsprogramms oder Teilen davon nichts herleiten.
Der Bebauungsplan sei verfahrensfehlerfrei zustande gekommen.
Insbesondere habe die Antragsgegnerin die Frist für die erneute Auslegung vom 10. bis einschließlich 25. Mai 2010 nicht unangemessen verkürzt. Der Zeitraum von 16 Kalendertagen sei angemessen gewesen. Auch unter Berücksichtigung der Feiertage (Himmelfahrt und Pfingstmontag) hätten 10 Werktage zur Verfügung gestanden, nicht nur 9 Werktage, wie die Antragstellerin angebe. § 4a Abs. 1 BauGB diene der vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange durch die planende Gemeinde selbst. Nicht jeder Träger öffentlicher Belange müsse in gleicher Weise zu einer vollständigen Überprüfung in die Lage versetzt werden; er müsse sich in seiner Stellungnahme vielmehr auf seinen eigenen Aufgabenbereich beschränken. Der Antragstellerin, die schon umfangreich Stellung genommen hätte, sei es ohne Weiteres möglich gewesen, innerhalb der verkürzten Beteiligungsfrist abzuschätzen, inwieweit sie durch die geringfügig modifizierte Planung berührt gewesen sei. Sie habe dann auch fristgerecht und umfangreich Stellung genommen. Diese Stellungnahme habe aber keine wesentlichen neuen Aspekte enthalten, sondern sich zu weiten Teilen auf unveränderte Festsetzungen bezogen, die nicht Gegenstand der weiteren Auslegung gewesen seien. Gleichwohl habe die Antragsgegnerin die verspätet vorgebrachte Stellungnahme in der Abwägung berücksichtigt.
Die Bekanntmachung der erneuten beschränkten Öffentlichkeitsbeteiligung in der Böhme-Zeitung vom 30. April 2010 habe keine Mängel aufgewiesen. Soweit es darin geheißen habe, Stellungnahmen könnten während der Auslegungsfrist bei der Antragsgegnerin schriftlich oder zur Niederschrift erklärt werden, erlaube dies nicht das Missverständnis, dass Stellungnahmen nur innerhalb der Dienststunden abgegeben und nicht in den Briefkasten hätten eingeworfen werden dürfen.
Der Bebauungsplan sei aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Letzterer sei auch wirksam. Dass er die Erschließungsstraße nicht darstelle, sei unschädlich. Der Flächennutzungsplan solle die Bodennutzung lediglich in den Grundzügen darstellen. Dafür reiche die Darstellung des Hersteller-Direktverkaufszentrums aus. Die Erschließungsstraße diene nicht im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 3 BauGB dem überörtlichen Verkehr und stelle auch keinen örtlichen Hauptverkehrszug dar; sie werde als Gemeindestraße im Sinne der §§ 3 Abs. 1, 47 NStrG gewidmet. Selbst wenn die genannte Darstellungsmöglichkeit einschlägig sein sollte, habe die Gemeinde über die Darstellung im Flächennutzungsplan unter Berücksichtigung der Frage zu entscheiden, welche weitergehende Bedeutung der Straße zukomme. Wie genau das Hersteller-Direktverkaufszentrum erschlossen werde, sei aber für das Gemeindegebiet im Übrigen nicht relevant.
Ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot liege auch nicht darin, dass der Bebauungsplan keine Festsetzung von Flächen für touristische Nutzungen enthalte. Die Verpflichtung zur Einrichtung eines Informationszentrums sei bereits im raumordnerischen Vertrag begründet; zudem fehle es an planerischen Festsetzungsmöglichkeiten für solche Einrichtungen.
Der Bebauungsplan sei im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung angepasst. Das Landes-Raumordnungsprogramm sei seinerseits wirksam. Auch in Bezug auf die Ausnahmeregelung für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum in der Region der Lüneburger Heide sei es - ebenso wie die darauf beruhenden Raumordnungsverfahren - durch das in Niedersachsen vorgesehene Verfahren ausreichend demokratisch legitimiert; eine Entscheidung auf politischer Ebene sei dem Raumordnungsrecht fremd.
Eine Anpassung an die landesplanerische Festsetzung sei rechtlich nicht geboten gewesen; diese stelle kein Ziel, sondern nur ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG dar. Die Antragsgegnerin habe die Festsetzung demzufolge nur berücksichtigt und sei aufgrund eigener Bemühungen zu der Überzeugung gelangt, dass der Bebauungsplan den Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB genüge. Auf eventuelle Verfahrensmängel im Verlauf des Raumordnungsverfahrens komme es deshalb nicht an. Solche Mängel seien aber auch nicht aufgetreten. Insbesondere habe keine Verpflichtung bestanden, die Antragstellerin zu einem Schreiben der Antragsgegnerin und der Beigeladenen vom 10. Dezember 2008 anzuhören, in dem die bisherigen Standpunkte noch einmal zusammengefasst worden seien. Die darin angesprochenen Rückführeffekte und das Übernachtungskonzept hätten keine neuen Angaben dargestellt. Die Oberste Raumordnungsbehörde habe sich auf dieses Schreiben auch nicht gestützt. Das Raumordnungsverfahren habe im Übrigen in der Fachwelt ein hohes Maß an Anerkennung gefunden.
Die im Landes-Raumordnungsprogramm vorausgesetzte räumliche Nähe zu vorhandenen touristischen Großprojekten sei bei dem Standort in Soltau gegeben. Der Heide-Park Soltau mit seinen jährlich etwa 1,4 Millionen Besichern liege nur wenige Fahrminuten entfernt. Nahe liege auch die Soltau-Therme mit jährlich etwa 440.000 Besuchern. Der Vogelpark Walsrode und der Snowdome Bispingen seien dank der verkehrsgünstigen Lage des Standorts schnell erreichbar. Eine unmittelbare Nachbarschaft werde vom Landes-Raumordnungsprogramm nicht verlangt; kleinräumige Zusammenhänge seien nicht Gegenstand der Landesplanung. Im Übrigen nutzten die Kunden des Hersteller-Direktverkaufszentrums weit überwiegend Personenkraftwagen; auf fußläufige Verbindungen seien sie nicht angewiesen.
Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot. Das sei gutachterlich hinreichend nachgewiesen und in der landesplanerischen Feststellung zutreffend gewürdigt worden.
Ein Verstoß gegen europäisches Recht liege nicht vor. Zunächst könne sich die Antragstellerin als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft ohnehin nicht auf Grundfreiheiten des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union berufen. Ohne grenzüberschreitenden Bezug seien diese nicht anwendbar.
Die Antragstellerin nehme zu Unrecht an, dass das Raumordnungsrecht Rechtsgrundlage der kommunalen Bauleitplanung sei. Diese sei vielmehr originäre Selbstverwaltungsaufgabe. Vorgaben des Raumordnungsrechts seien dabei zu berücksichtigen. Soweit Ziele der Raumordnung der Bauleitplanung über § 1 Abs. 4 BauGB Grenzen setzten, führe ein Fortfall solcher Grenzen nicht dazu, dass die Rechtsgrundlage für die kommunale Bauleitplanung entfalle. Im Gegenteil sei dann die Bauleitplanung in ihren Möglichkeiten noch freier.
Daran ändere das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24. März 2011 nichts. Es erkenne ausdrücklich an, dass Interessen der Raumordnung und des Umweltschutzes zwingende Gründe des allgemeinen Interesses sein könnten, die eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit rechtfertigten. Rein wirtschaftliche Erwägungen reichten hierzu nicht aus, lägen aber dem Landes-Raumordnungsprogramm auch nicht zugrunde. Dieses knüpfe zwar an wirtschaftliche Mechanismen an, sei aber auf raumstrukturelle Ziele gerichtet, nämlich den Schutz innerstädtischer und zentralörtlicher Versorgungsstrukturen und - hier - die Förderung touristischer Strukturen im ländlichen Raum Lüneburger Heide.
Die Auffassung, die Vorgaben des Landesraumordnungsprogramms verstießen gegen die Niederlassungsfreiheit, weil die Erläuterungen dazu keine ausdrücklichen Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit enthielten, fänden im Urteil des Europäischen Gerichtshofs keine Stütze. Dort sei es um eine konkrete prozessuale Situation gegangen, nämlich um defizitären Vortrag im gerichtlichen Verfahren. Das sei aber nicht so zu verstehen, dass Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit stets in der Begründung der betreffenden Rechtsakte niedergelegt werden müssten.
Die Ausnahmeregelung für die Lüneburger Heide schränke die Niederlassungsfreiheit im Übrigen selbst nicht ein, sondern hebe entsprechende Beschränkungen auf.
Die Festsetzung, dass im Plangebiet ein Hersteller-Direktverkaufszentrum von maximal 9.900 m² zulässig sei, finde ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 3. April 2008 (- 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86) mit seiner Abgrenzung der Zulassung eines Einkaufszentrums von demjenigen einer Agglomeration ausdrücklich akzeptiert, dass eine Gemeinde ihrer Bauleitplanung ein Konzept zugrunde legen könne, wonach in dem fraglichen Gebiet nur ein einziges Vorhaben zulässig ist. Im vorliegenden Fall stehe dem nicht entgegen, dass im Plangebiet theoretisch zwei kleinere Vorhaben errichtet werden könnten. Das entspreche weder der Konzeption des Bebauungsplans noch dem Willen des Plangebers. Auch der raumordnerische Vertrag vom 28. Mai 2009 gehe von nur einem Hersteller-Direktverkaufszentrum aus. Im Übrigen münde die festgesetzte öffentliche Verkehrsfläche so im Sondergebiet, dass die Erschließungssituation die Errichtung mehrerer HDVs unmöglich mache.
Auf dieser Grundlage sei die Verkaufsflächenbegrenzung zulässig. Sie definiere einen bestimmten Anlagentyp und grenze das Vorhaben auch von größeren Hersteller-Direktverkaufszentren ab, die andere Auswirkungen im Raum hätten.
Der Bebauungsplan sei ordnungsgemäß interkommunal abgestimmt worden. Die Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB seien eingehalten; von der Planungshoheit sei nicht rücksichtslos zum Nachteil anderer Gemeinden Gebrauch gemacht worden. Nicht einmal die Antragstellerin selbst mache wesentliche Beeinträchtigungen geltend; die möglichen Umsatzumverteilungen lägen weit unter den relevanten Schwellen. Der Antragstellerin sei raumordnungsrechtlich nicht die Funktion zugewiesen, das Planungsrecht für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum zu schaffen. Gleichwohl habe die Antragsgegnerin in ihrer Abwägung berücksichtigt, dass die raumordnerische Ausnahme auch der Antragstellerin zugute kommen könne.
Die Abwägung sei insgesamt fehlerfrei erfolgt. Ihr umfassender Ansatz zeige sich in 254-seitigen bzw. 37-seitigen synoptischen Tabellen. Soweit die Antragstellerin rüge, die Antragsgegnerin habe eine Stellungnahme der Firma Ecostra vom 10. Dezember 2008 unberücksichtigt gelassen und die Entscheidung wäre in Kenntnis dieser Stellungnahme anders ausgefallen, treffe dies nicht zu. Die Stellungnahme sei dem Rat bekannt gewesen. Die synoptische Abwägungstabelle habe sich damit auseinandergesetzt, im Übrigen auch mit einem ergänzenden Schreiben der Ecostra vom 21. Januar 2010, das klarstelle, dass die Interpretation der Stellungnahme vom 10. Dezember 2008 durch die Antragstellerin falsch sei und deren Aussagen in ihr Gegenteil verkehre.
Das Marktgutachten von Dr. Lademann & Partner sei eine belastbare Grundlage für die Abwägung. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin liege ihm ein Worst-Case-Ansatz zugrunde. Es beschäftige sich zwar auch mit positiven Spill-Over-Effekten; das bilde aber das besondere Kapitel 8 des Gutachtens. In Kapitel 7, d.h. der Untersuchung der Auswirkungen auf die Versorgungsstrukturen in den Zentralen Orten im Einzugsbereich (§ 2 Abs. 2 BauGB), finde keine Gegenrechnung mit positiven Rückflusseffekten statt.
Die Antragsgegnerin selbst habe ihrer Betrachtung möglicher negativer Auswirkungen ausschließlich die Auswirkungen nach Kapitel 7 des Gutachtens zugrunde gelegt (Nr. 13 (17) und (23) der Abwägungstabelle). Dies seien im Fall der Antragstellerin Umsatzumverteilungen von rund 3,0 % im Sortiment Bekleidung und rund 2,1 % im Sortiment Schuhe/Lederwaren (ohne Berücksichtigung der Sonntagsöffnung). Die höchsten Umsatzumverteilungen für die Innenstadt der Antragstellerin würden mit ca. 4,6 % für Bekleidung, 3,1 % für Schuhe/Lederwaren, 4,7 % Wohnaccessoires, 1,8 % Hausrat und 3,7 % Heimtextilien prognostiziert. Selbst im schlimmsten Fall gebe es danach keine Anhaltspunkte für Raumunverträglichkeit oder städtebaulich erhebliche Beeinträchtigungen.
Dass die Antragsgegnerin zusätzlich mögliche positive Rückflusseffekte auf Tourismus und Gastronomie berücksichtigt habe, sei kein Abwägungsfehler. Sie sei sich auch der Unsicherheit dieser Prognose bewusst gewesen.
Die verkehrlichen Belange seien für die Abwägung gutachterlich aufbereitet worden. Die Antragsgegnerin sei zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die Erschließung des Plangebiets gesichert sei, ohne dass die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in Frage stehe.
Die Berücksichtigung der landesplanerischen Feststellung vom 2. Februar 2009 stelle keinen Abwägungsmangel dar. Das Ergebnis sei nicht allein hierauf gestützt worden, sondern auf daneben selbständig eingeholte Gutachten und Stellungnahmen sowie eigene Orts- und Sachkenntnis.
Der Senat lässt offen, ob der Normenantrag zulässig ist. In seinem im Nachbarstreitverfahren ergangenen Beschluss vom 18. Februar 2011 (- 1 ME 252/10 -, NST-N 2011, 84, www.rechtsprechung.niedersachsen.de und juris, nachfolgend "Eilbeschluss") hat er die Antragsbefugnis zwar bejaht. Bereits darin hat er aber die gutachterlich prognostizierten Auswirkungen auf das Gemeindegebiet der Antragstellerin, insbesondere auf deren zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB, als "eher geringfügig" bezeichnet. Diese Auswirkungen hat die Antragstellerin im Normenkontrollverfahren nicht weiter konkretisiert. Im Gegenteil hat sie in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass die dortigen Einzelhandelsbetriebe eine solide Käuferbasis in Gestalt der Besucher des Center-Parcs "Bispinger Heide" haben, der nach dem Internetauftritt der Antragstellerin über rund 3.200 Betten verfügt (ca. 1 Mio. Übernachtungen / Jahr). Hinzu kommt, dass die Antragstellerin ihre vorhandenen Einzelhandelsstrukturen selbst für so belastbar hält, dass sie ein eigenes Vorhaben von der gleichen Größenordnung wie das umstrittene vor Ort als unbedenklich ansieht. Das spricht jedenfalls gegen die Besorgnis einer beachtlichen Beeinträchtigung durch das umstrittene Vorhaben.
Der Normenkontrollantrag ist jedenfalls unbegründet.
Insoweit nimmt der Senat zunächst umfassend Bezug auf seinen den Beteiligten bekannten Eilbeschluss vom 18. Februar 2011 (a.a.O.); dies ist auch in Ansehung von § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO zulässig (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.6.2009 - 7 B 49.08 -, juris). Das weitere Vorbringen im Normenkontrollverfahren erfordert keine abweichende Beurteilung. Der Senat war auch nicht gehalten, von der Antragsgegnerin weitere Unterlagen zum Planungsverfahren einzufordern. Denn die Antragstellerin hat sich durch die Ausführungen des Senats im Eilbeschluss zu dieser Frage nicht veranlasst gesehen, konkrete Sachverhalte anzusprechen, bei denen sie sich - unter Anlegung des vom Senat formulierten Maßstabs - aus den Akten unzureichend informiert sieht. Eine Anforderung von Akten "ins Blaue hinein" ist nicht geboten.
Formelle Mängel der Planung sind nicht ersichtlich.
Die Bekanntmachung der erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung vom 30. April 2010 weist keinen Fehler auf. Die Formulierung solcher Bekanntmachungen ist nicht immer leicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - 4 CN 4.09 -, BVerwGE 138, 84 = DVBl. 2011, 108). Sie muss nicht gewährleisten, dass auch besonderes begriffsstutzige Bürger erreicht werden (vgl. Senatsurt. v. 19.5.2011 - 1 KN 138/10 -, NVwZ-RR 2011, 834). In der Regel kann unterstellt werden, dass der Bürger die Bekanntmachung nicht in einer dem Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung widersprechenden Weise missversteht. Wird in einem ersten Absatz über die Einsichtsmöglichkeiten während der Dienststunden informiert und in einem weiteren Absatz erklärt, "während der Auslegungsfrist" - also dem Gesamtzeitraum der Auslegung - könnten Stellungnahmen bei der Antragsgegnerin schriftlich oder zur Niederschrift erklärt werden, ist dies nicht geeignet, ein Missverständnis dahin zu erzeugen, die Stellungnahme müsse während der Dienststunden persönlich abgegeben und dürfe nicht dem Briefkasten anvertraut werden.
Die Frist für die erneute Auslegung nach vergleichsweise untergeordneten Entwurfsänderungen war nicht zu kurz bemessen. Dazu hat der Senat in seinem Eilbeschluss ausgeführt:
"Ein Planungsmangel liegt auch nicht bereits darin, dass die Beigeladene zu 1. dem Fristverlängerungsantrag der Antragstellerin im letzten Auslegungsverfahren nicht stattgegeben hat. Die Frist reichte zur Erfüllung des vom Gesetz verfolgten Zwecks der Auslegung aus. Dieser liegt nicht darin, den Planbetroffenen bereits innerhalb der Auslegungsfrist eine ins letzte Detail gehende rechtliche Auseinandersetzung mit der Planung unter Beiziehung gutachterlicher Hilfe zu ermöglichen; dafür ist Raum im Normenkontrollverfahren. Stellungnahmen im Sinne des § 3 BauGB haben vielmehr nur den Zweck, der planenden Gemeinde vor Augen zu führen, wo das bislang gesammelte Abwägungsmaterial und die vorläufige Gewichtung der gegenläufigen Belange defizitär sind. Dazu hatte die Antragstellerin schon zuvor umfangreiche Beiträge geleistet. Dass sie selbst es noch einmal für erforderlich gehalten hat, die aufeinanderfolgenden Entwurfsfassungen der Begründung zum Bebauungsplan buchstaben- und satzzeichengenau miteinander zu vergleichen, mag der Bedeutung der Sache entsprechen, die sie ihr selbst beigemessen hat; das ist aber kein geeigneter Auslegungsmaßstab für allgemeinen Anforderungen, die sich aus § 3 BauGB ergeben. Unbeschadet des Umstands, dass die anschließende Normenkontrolle dem Grundsatz nach eine Vollkontrolle darstellt, ist eine Nachbargemeinde im zeitlichen Rahmen des Auslegungsverfahren nicht dazu berufen, eine Planprüfung in einer Tiefe vorzunehmen, wie man sie sich bei der Planprüfung durch eine Aufsichtsbehörde vorstellen könnte."
Daran hält der Senat fest. Die Frage, welche Fristen für ein Beteiligungsverfahren angemessen sind, bewegt sich in einem Spannungsfeld zwischen Zügigkeit und Gründlichkeit des Planungsverfahrens. Der Gesetzgeber hat für die erstmalige Beteiligung in den §§ 3 und 4 BauGB eine Frist von einem Monat vorgesehen und in § 4a Abs. 3 Satz 3 BauGB für eine erneute - eingeschränkte - Beteiligung eine angemessene Verkürzung dieser Frist zugelassen. Bereits daraus ergibt sich die verbindliche Wertung des Gesetzgebers, dass der Beteiligungsberechtigte nicht in die Lage versetzt werden muss, innerhalb der Stellungnahmefrist eine Äußerung abzugeben, die alle tatsächlichen und rechtlichen Fragen der Planung abschließend durchdringt, möglicherweise auch mit Unterstützung von Gutachtern. Er muss in dieser Frist nur angeben, welche der ihm zuzuordnenden Belange seiner Ansicht nach zu Unrecht hintangestellt werden, und sollte dies so konkret und substantiiert wie möglich tun. Hier ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin zur Prüfung des beschränkten Umfangs der Entwurfsänderung mehr Zeit benötigt hätte als ihr eingeräumt war. Sie war mit dem Planungsvorhaben - wie ihre vorangegangenen Stellungnahmen zeigen - gut vertraut und hat sich auch in der Lage gezeigt, sich in dem beschränkten Zeitraum wesentlich umfassender zu äußern als durch die erneute Auslegung veranlasst war.
Das Gebot der Entwicklung des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) ist nicht verletzt.
Substantiiert hat die Antragstellerin im Normenkontrollverfahren insoweit nur noch zwei Fragen angesprochen. Sie macht zum einen geltend, bereits der Flächennutzungsplan selbst sei unwirksam, weil er die Erschließungsstraße zum Hersteller-Direktverkaufszentrum nicht darstelle. Dies war jedoch nicht erforderlich. § 5 Abs. 2 Nr. 3 BauGB erlaubt allerdings die Darstellung von Flächen für den überörtlichen Verkehr und für die örtlichen Hauptverkehrszüge. Eine Erschließungsstraße für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum dürfte sich zwar selbst dann nicht als Fläche über den überörtlichen Verkehr qualifizieren, wenn die Kunden aus einem größeren Einzugsbereich kommen; die Überörtlichkeit bezieht sich regelmäßig auf beide Richtungen. In Betracht kommt dagegen, darin einen örtlichen Hauptverkehrszug zu sehen; in der Literatur werden hierzu auch Anschlüsse der Baugebiete an Hauptverkehrsstraßen gezählt (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 5 Rdnr. 30). Aus der Möglichkeit einer entsprechenden Darstellung folgt aber nicht bereits die Pflicht hierzu. Hier konnte die Antragsgegner von einer Darstellung absehen, weil bereits die Darstellung des Hersteller-Direktverkaufszentrums selbst die Grundzüge der Planung ausreichend kenntlich machte. Eine Erschließung kam nach Lage der Dinge ohnehin nur von der Kreisstraße 10 her in Betracht.
Soweit sich die Antragstellerin demgegenüber auf das Urteil des OVG Münster vom 30. September 2009 (- 10 A 1676/08 -, BauR 2010, 426) beruft (Randnummern 153 und 166 bei juris), ergibt sich daraus nicht, dass eine Verkehrsfläche bereits im Flächennutzungsplan hätte dargestellt werden müssen. Die entsprechenden Urteilspassagen behandeln vielmehr umgekehrt die Frage, ob der dortige Flächennutzungsplan zu detailliert war (siehe insbesondere Rdnrn. 156 und 167).
Zum anderen meint die Antragstellerin, der Bebauungsplan sei mangels Festsetzungen für ein touristisches Informationszentrum, die über die Erwähnung in Nr. 1.3 der textlichen Festsetzungen hinausgingen, nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Insoweit entkräftet sie zunächst nicht ausreichend das Gegenargument, hierfür biete § 9 Abs. 1 BauGB keine geeigneten Festsetzungsmöglichkeiten. Hat eine vorhandene Darstellung schon im Flächennutzungsplan keine zweifelsfreie Rechtsgrundlage für sich, muss die Gemeinde den darin liegenden Fehler nicht nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB in den nachfolgenden Bebauungsplan übertragen. Das war hier jedenfalls deshalb unbedenklich, weil damit kein Verzicht auf das touristische Informationszentrum verbunden war. Dessen Verwirklichung war vielmehr bereits im raumordnerischen Vertrag vereinbart worden. Die Festsetzungen des Bebauungsplans stehen einer solchen - untergeordneten - Teilnutzung nicht entgegen. Die Grundzüge der Planung werden nicht dadurch berührt, dass die Antragsgegnerin die rechtliche Absicherung des Informationszentrums nur noch auf den raumordnerischen Vertrag stützt. Die Erforderlichkeit (§ 1 Abs 3 BauGB) einer Absicherung gerade durch eine Festsetzung des Bebauungsplans ist durch das Landes-Raumordnungsprogramm nicht indiziert. Aus dessen Nr. 2.3 03, Sätze 14 ff. lässt sich ein solches Erfordernis nicht herleiten. Das touristische Informationszentrum war vielmehr erst eine Hervorbringung des Raumordnungsverfahrens.
Selbst wenn jedoch in dem Verzicht auf eine Festsetzung für ein touristisches Informationszentrum ein Verstoß gegen das Entwicklungsverbot erblickt werden sollte, wäre dies für die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich, weil keine Anhaltspunkte bestehen, dass insoweit die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt sein könnte.
Die zentrale Festsetzung des angegriffenen Bebauungsplans "ein HDV mit einer Verkaufsfläche von maximal 9.900 m²" entbehrt entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht einer Rechtsgrundlage.
Jedenfalls nicht eindeutig geklärt erscheint in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, ob ohne Weiteres die Festsetzung nur eines einzelnen Vorhabens zulässig ist. Zutreffend ist zwar der Hinweis der Beigeladenen, das Bundesverwaltungsgericht habe bereits in seinem Urteil vom 3. April 2008 (- 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = DVBl. 2008, 981, Rdnr. 25 bei juris) der Sache nach die Festsetzung nur eines Einkaufszentrums auf nicht einmal zusammenhängenden Bauflächen als problemlos angesehen. Das stellte jedoch nicht den Schwerpunkt der damals zu entscheidenden Fragen dar. Die Antragstellerin bemerkt auch zu Recht, dass sich das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 9. Februar 2012 insoweit an die Auslegung der Vorinstanz gebunden gefühlt hat, es sei nur "ein" Vorhaben festgesetzt.
Für den vorliegenden Fall bejaht der Senat die Zulässigkeit der auf nur ein Vorhaben beschränkten Baugebietsfestsetzung.
Zunächst steht außer Zweifel, dass der Plangeber diese Beschränkung auf ein einziges Vorhaben bewusst und gewollt vorgenommen hat. Er hat die Singularform mit Bedacht gewählt, schon um den raumordnungsrechtlichen Vorgaben zu entsprechen. Zwar legt der Bebauungsplan im Weiteren die Existenz einzelner Verkaufsstätten zugrunde, die ihrerseits auf jeweils 750 m² Verkaufsfläche beschränkt sind (ohne dass sie in ihrer Summe die Gesamtverkaufsfläche ergeben, vgl. insoweit OVG Münster, Urt. v. 29.5.2009 - 7 D 51/08.NE -, juris). Er betrachtet das Hersteller-Direktverkaufszentrum aber ersichtlich als betriebliche Einheit. Diesem Ansatz entspricht auch die hier erteilte Baugenehmigung, die Gegenstand des Eilbeschlusses des Senats war. Unbeschadet des Umstands, dass gesonderte Baugenehmigungen auch für einzelne Teile des Gesamtvorhabens zulässig sind oder Änderungen desselben, zeigt die erteilte Baugenehmigung deutlich, dass die verschiedenen Bauteile in einem inneren Zusammenhang stehen und aufeinander bezogen sind. Die einzelnen Verkaufsstätten haben baulich-konstruktiv keinen eigenständigen Charakter, sondern sind jeweils Teil größerer Hallenbauten. Die Einzelgebäude zwischen den Hallen erfüllen ihren Sinn nur im Bezug zu den umgebenden Verkaufsstättenhallen. Nachvollziehbar ist auch die gerade von der Antragstellerin selbst vertretene Auffassung, der wirtschaftliche Erfolg eines Hersteller-Direktverkaufszentrums hänge maßgeblich von der Güte des (zentralen) Betreibers ab.
Der Antragstellerin ist zuzugeben, dass es an sich nicht der Regelungstechnik des § 9 BauGB iVm der Baunutzungsverordnung entspricht, bei der Ausweisung von Baugebieten Vorgaben für die Anzahl zulässiger Bauten zu machen. Praktisch kann dieser Effekt aber durch den Zuschnitt des Plangebiets selbst, einzelner Baugebiete darin oder von Baufenstern erreicht werden. Wird die bebaubare Fläche - aus Gründen, die einer Abwägungskontrolle standhalten - im Einzelfall so begrenzt, dass nur ein einziges Vorhaben der zulässigen Art untergebracht werden kann, bedarf es an sich keiner zahlenmäßigen Festsetzung mehr. Darf der Plangeber aber davon ausgehen, dass der Plan nur ein einziges Vorhaben dieser Art "trägt", ist es unbedenklich, wenn er dies auch ausdrücklich festsetzt.
Darüber zielt die angesprochene Regelungstechnik ohnehin nur auf Planungsvorhaben ab, bei welchen typischerweise eine Mehrzahl von Einzelvorhaben zu erwarten ist. Damit schließt das Planungsrecht einen individuelleren Ansatz aber nicht als systemwidrig aus. Je größer und flächen- bzw. umweltbeanspruchender die zu planenden Vorhaben sind, um so eher ist ihnen eine "maßgeschneiderte" Planung angemessen. Diese kann die Gestalt eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans annehmen (§ 12 BauGB); nicht unüblich sind aber auch unmittelbar auf § 9 Abs. 1 BauGB beruhende Planfestsetzungen (z.B. für ein Großkraftwerk, vgl. OVG Münster, Urt. v. 3.9.2009 - 10 D 121/07.NE -, DVBl 2009, 1385). Eine Sondergebietsfestsetzung - wie sie hier vorliegt - nimmt insoweit eine Art Mittelstellung ein, weil sie der planenden Gemeinde zumindest eine größere Freiheit bei der Ausgestaltung der Festsetzungen einräumt.
Hier rechtfertigt sich die Festsetzung nur eines einzigen Vorhabens schon vor dem Hintergrund, dass das Plangebiet von seinem Zuschnitt her nicht genug Platz für mehrere Vorhaben dieser Art bietet. Zwar folgt allein aus der festgesetzten Verkaufsflächenobergrenze nicht schon, dass ein kleineres Hersteller-Direktverkaufszentrum von vornherein aus der Betrachtung auszuscheiden wäre. Der Senat geht aber weiterhin davon aus, dass es sich bei Hersteller-Direktverkaufszentren um einen besonderen Anlagentyp handelt, der unterhalb bestimmter Größenordnungen nicht auskömmlich betrieben werden kann. Nach den Marktübersichten für Factory Outlet Center von ecostra (www.ecostra.com, hier Ausgabe März 2012) und der GMA (www.gma.biz, Stand: November 2011) zeigt sich deutlich, dass "kleine" Vorhaben dieser Art typischerweise - abgesehen vielleicht von Fällen besonderer Lagegunst oder der Möglichkeit der Übernahme besonders attraktiver Baulichkeiten - erst bei 10.000 m² als Untergrenze ansetzen. Davon ist auch schon der Materialienband zur Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen ausgegangen (S. 44,45). Dies ist im Vergleich zu anderen Einzelhandelsvorhaben, über die der Senat auch unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten zu entscheiden hatte, eine eher bescheidene Größenordnung (z.B. Garbsen "Neue Mitte": reduzierte Planung auf 19.600 m² nach ursprünglich beabsichtigten 24.000 m², vgl. Senatsurt. v. 15.3.2012 - 1 KN 152/10).
Infolgedessen führt es nicht weiter, dass die Antragstellerin mit ihren Anlagen Nr. 44 und 45 die theoretische Möglichkeit der Anordnung zweier Einzelhandelsbetriebe auf dem Areal des Bebauungsplans aufgezeigt hat. Die angesprochene Untergrenze von 10.000 m² erreichen diese jeweils für sich gesehen offenbar nicht. Selbst wenn sie in der Summe die hier vorgesehene Verkaufsfläche erreichen, würde der wirtschaftliche Erfolg eine Verflechtung der beiden Betriebe untereinander in einer Weise erfordern, die der eines einheitlich geführten einzigen Hersteller-Direktverkaufszentrums entspricht.
So verstanden verstößt der Bebauungsplan nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind.
Ziele der Raumordnung sind im Landes-Raumordnungsprogramm durch Fettdruck gekennzeichnet. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines Grundsatzes hat, hängt allerdings nicht von dieser Kennzeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst (BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zusammenfassend Urt. v. 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, ZfBR 2012, 154) sind Ziele der Raumordnung nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Sie müssen hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar und rechtmäßig sein, um eine Anpassungspflicht der Gemeinde nach § 1 Abs. 4 BauGB auslösen zu können. Neben der Voraussetzung, dass Ziele von einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein müssen, gehört zur materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit nach Bundesrecht, dass sie verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sind. Eine Zielfestlegung, die in der Bauleitplanung nicht umsetzungsfähig ist, schränkt die gemeindliche Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG in unzulässiger Weise ein.
Maßgeblich ist hier die oben wiedergegebene Nummer 2.3 03 des Landes-Raumordnungsprogramms (Entwicklung der Versorgungsstrukturen) in Verbindung mit der Nr. 2.2 (Zentrale-Orte-Prinzip). Mit den darin zum Schlagwort verdichteten verschiedenen Ge- und Verboten hat sich der Senat in seinem Urteil vom 15. März 2012 (- 1 KN 152/10 -) befasst und dem Kongruenzgebot (Satz 1) dabei mit ausführlicher Begründung die für ein Raumordnungsziel erforderliche Bestimmtheit abgesprochen. Darauf nimmt er im einzelnen Bezug. Die verbleibenden Ziele (Konzentrationsgebot, Integrationsgebot, Abstimmungsgebot, Beeinträchtigungsverbot) stehen ihrer in Nr. 2.3 03 Satz 9 hervorgehobenen Intention nach und in ihrer Zusammenschau allerdings nach wie vor der Planung von Hersteller-Direktverkaufszentren "auf dem Lande" (also auch in Soltau und in Bispingen) regelmäßig entgegen.
Soweit die Antragstellerin die Wirksamkeit des Landes-Raumordnungsprogramms in Zweifel zieht, soll dies nach dem Wortlaut und Sinnzusammenhang ihrer Ausführungen auch für diese angesprochene raumordnungsrechtliche Grundregelung gelten. Darauf ließe sich aber ein Erfolg des Normenkontrollantrags nicht stützen. Denn die (Teil-) Unwirksamkeit eines Landes-Raumordnungsprogramms erfasst nicht die in seinem Bereich erlassenen Bebauungspläne (vgl. z.B. Ingold, NVwZ 2010, 1399; Schlarmann/Krappel, NordÖR 2009, 143). Die Antragsgegnerin könnte sich dann vielmehr darauf berufen, die von ihr bei der Abwägung angenommenen raumordnungsrechtlichen Restriktionen aus § 1 Abs. 4 BauGB hätten tatsächlich nicht bestanden, sondern nur diejenigen aus § 2 Abs. 2 BauGB; sie habe damit im Ergebnis eine ihr rechtlich gar nicht abgeforderte planerische Zurückhaltung geübt. Darin könnte ein Abwägungsmangel nicht gefunden werden. Auf die Wirksamkeit der aufgeführten Ge- und Verbote kommt es deshalb nicht entscheidungserheblich an.
Ihre grundsätzliche Wirksamkeit unterstellt, wird die Reichweite der genannten Ge- und Verbote ihrerseits durch die Ausnahmeregelung der Nr. 2.3 03 Sätze 10 ff. beschränkt. Auch diesen Sätzen legt das Landes-Raumordnungsprogramm durchgängig Zielcharakter bei. Das ist unter dem Gesichtspunkt der erforderlichen Bestimmtheit nicht unproblematisch, denn die Ausnahmeregelung weist eine Anhäufung unbestimmter Rechtsbegriffe auf, die nicht alle schon rechtlich "ausgelotet" sind (z.B. "entwicklungshemmende Beeinträchtigungen") und verlangt dem Rechtsanwender eine Reihe Wertungen ab (z.B.: "…, sofern und soweit dieser raumverträglich ist" oder "…, sofern ein raumverträglicher Standort gefunden wird"), die aber auch redundant sein mögen. Hinsichtlich der in Bezug auf ein "landesbedeutsames Tourismuskonzept" gestellten Anforderungen kommt hinzu, dass sich dem Landes-Raumordnungsprogramm selbst nicht entnehmen lässt, wann ein Tourismuskonzept das Merkmal der Landesbedeutsamkeit für sich in Anspruch nehmen darf (wenn auch die Materialien auf ein bestimmtes Gutachten Bezug nehmen), und dass nicht ohne Weiteres ersichtlich ist, auf welche raumordnungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage (vgl. hierzu Senatsurt. v. 27.7.2011 - 1 KN 224/07 -, juris) sich die konkreten Anforderungen stützen.
Auch unterstellt, dass die Ausnahmeregelung unwirksame oder überflüssige Teilelemente enthält, kommt ihr aber - auf den maßgeblichen Kern reduziert - Zielcharakter zu. Dabei hat Satz 10 den Charakter einer die Zielsetzung erklärenden Präambel; die eigentlich "harte" Zielfestlegung erfolgt in Satz 11 (nur ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit höchstens 10.000 m²). Dies reicht im Lichte der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491) für eine wirksame Zielbestimmung aus.
Unschädlich ist auch, dass die Raumverträglichkeit nach der Nr. 2.3 03 Sätze 12 und 13 in einem Raumordnungsverfahren zu klären ist. Das Landes-Raumordnungsprogramm musste den Standort nicht selbst festlegen. Dies mag bei bestimmten Arten von Vorhaben erforderlich sein, etwa bei Großflugplätzen. Bei Hersteller-Direktverkaufszentren ist dagegen eine solche Letztentscheidung über den Standort auf der Ebene der Raumordnung weder gebräuchlich noch erforderlich; sie erfolgt im Landes-Raumordnungsprogramm nach Nr. 2.3 03 Satz 9 auch nicht für Standorte in höherrangigen Zentren.
Ausnahmen von einer raumordnerischen Zielfestlegung dürfen zusätzlich von der Durchführung eines Verfahrens abhängig gemacht werden, wenn die Voraussetzungen und Bindungen eines solchen Verfahrens hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar sind (BVerwG, Urt. v. 22.6.2011 - 4 CN 4.10 -, DVBl. 2011, 1221). Das ist hier der Fall. Insbesondere musste das Landes-Raumordnungsprogramm entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht vorschreiben, dass das Raumordnungsverfahren mehrere Bewerbungen einheitlich unter vergleichendem Ansatz zu prüfen hatte. Alternativenprüfungen sind zwar auch im Planungsrecht vielfach geboten. Das Raumordnungsrecht darf den Gemeinden jedoch nicht gänzlich das Recht nehmen, nach § 1 Abs. 3 BauGB selbst zu entscheiden, ob sie einen Bebauungsplan für ein bestimmtes Planvorhaben für erforderlich halten. Dabei sind sie über das Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB hinaus nicht gehalten, auf ein eigenes Planungsvorhaben zu verzichten, weil eine andere Gemeinde einen besser geeigneten Standort aufweist. Einen Grundsatz, dass für eine bestimmte Art von Planungsvorhaben nur der "beste" Standort ausgewählt werden darf, gibt es hier ebenso wenig wie (bislang) im Atomrecht bei der Festlegung eines Endlagers. Das Raumordnungsrecht darf deshalb - wenn es denn einen Spielraum belässt und nicht selbst Standorte festlegt - nur darauf abstellen, ob der jeweilige Standort für sich genommen "geeignet" ist.
Daraus ergibt sich raumordnungsrechtlich auch kein Steuerungsdefizit. Es ist zunächst nicht Aufgabe landesplanerischer Feststellungen, selbst eine Auswahlentscheidung vorzunehmen. Solche Feststellungen dienen vielmehr der jeweiligen Bewerbergemeinde gutachtlich als Grundlage für deren Entscheidung, ob sie ein derartiges Vorhaben in Angriff nehmen sollte, und können bei der gerichtlichen Abwägungskontrolle Bedeutung gewinnen. Werden verschiedene Bewerberstandorte in parallelen Raumordnungsverfahren nach den gleichen Kriterien beurteilt, steht den betroffenen Gemeinden grundsätzlich auch eine taugliche Grundlage für einen Vergleich der Standorte untereinander zur Verfügung. Das gilt zumal im vorliegenden Fall: Die hier getroffenen landesplanerischen Feststellungen bewerten (auf 92 Seiten bei der Antragsgegnerin und auf 77 Seiten bei der Antragstellerin) nicht nur pauschal, sondern eine Vielzahl von Einzelgesichtspunkten, die sich jeweils nebeneinander halten lassen.
Selbst wenn parallele landesplanerische Feststellungen zu dem Ergebnis kommen sollten, dass mehrere Standorte im Wesentlichen die gleiche Eignung aufweisen, folgt daraus nicht, dass dann unmittelbar raumordnungsrechtlich einem bestimmten Standort der Vorrang zuzuweisen wäre. Ein rechtlich unzulässiges "Windhundrennen" wird durch die parallelen Raumordnungsverfahren nicht ausgelöst. Soweit das Bundesverwaltungsgericht mit diesem Begriff in seinem Urteil vom 3. April 2008 (- 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = DVBl. 2008, 981) plastisch verdeutlicht hat, dass eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen der Baunutzungsverordnung grundsätzlich fremd ist, lässt sich daraus nicht der Grundsatz herleiten, dass baurechtlich jede, vor allem auch eine wirtschaftliche Konkurrenzsituation vermieden werden muss. Hier hatte jeder Bewerber zeitlich die gleiche Ausgangslage, denn nach Nr. 2.3 03 Satz 13 des Landes-Raumordnungsprogramms war "dieses Raumordnungsverfahren" nach dem Inkrafttreten des Landes-Raumordnungsprogramms durchzuführen, also offenbar unmittelbar nach diesem Zeitpunkt. Jeder Bewerber kannte zudem den "Vorlauf", der zu dem Senatsurteil vom 1. September 2005 (- 1 LC 107/05 -, ZfBR 2005, 809) geführt hatte, und hatte die darauf erfolgende Änderung des Landes-Raumordnungsprogramms mitverfolgen können. Es lag bei jedem Bewerber selbst, darauf hinzuwirken, dass er zum Abschluss des Raumordnungsverfahrens günstige Voraussetzungen für seinen Standort nachweisen konnte. Wenn sich zu diesem Zeitpunkt - bei unterstellter gleicher Eignung - ein Bewerber aus außerhalb des raumordnungsrechtlichen Kriterienkatalogs liegenden Gründen einen Vorteil verschafft hätte (etwa früherer Planungsbeginn, bessere Finanzausstattung, erfolgreiche Kooperation mit Partnern oder ähnliches) und damit früher "zum Zuge" gekommen wäre, hätte es damit sein Bewenden gehabt. Das Raumordnungsrecht wäre nicht gehalten gewesen, nivellierend einzugreifen.
Die von der Antragstellerin geltend gemachten kompetenzrechtlichen Bedenken gegen die Festlegung der in Rede stehenden Ausnahmeregelung im Landes-Raumordnungsprogramm teilt der Senat nicht. Das Verfahren zu dessen Aufstellung ergibt sich unmittelbar aus § 7 NROG. Danach beschließt die Landesregierung das Landes-Raumordnungsprogramms als Verordnung, nachdem sie zuvor dem Landtag Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat. Davon hat der Landtag in der Drucksache 15/4195 vom 7. November 2007 Gebrauch gemacht, ohne selbst Zweifel an der demokratischen Legitimation dieses Verfahrens zu äußern. Angesichts des Umfangs des Beteiligungsverfahrens nach § 5 NROG wäre zunächst die Annahme nicht gerechtfertigt, die Aufstellung des Landes-Raumordnungsprogramms erfolge ohne die erforderliche Rückkoppelung mit den Planungen auf der Ebene der Selbstverwaltungskörperschaften. Ob darüber hinaus eine "politische" Beteiligung gewollt wird, hat zuvörderst der Gesetzgeber selbst zu entscheiden. Verfassungsrechtliche Vorgaben hindern ihn nicht daran, davon abzusehen.
Hiervon ausgehend widerspricht der angegriffene Bebauungsplan nicht den "harten" Vorgaben des Landes-Raumordnungsprogramms. Er hält die Verkaufsflächenvorgaben ein und ist nach Durchführung eines Raumordnungsverfahrens erlassen worden. Zu Unrecht meint die Antragstellerin, es fehle hier an der räumlichen Nähe und funktionalen Vernetzung mit vorhandenen touristischen Großprojekten. Dieser Formulierung des Landes-Raumordnungsprogramms lässt sich schon angesichts des landesweiten Maßstabs der Raumordnungsplanung nicht entnehmen, dass unmittelbare Nachbarschaft vorausgesetzt wird. Im Übrigen war die Lage der touristischen Großprojekte bekannt. Wenn das Landes-Raumordnungsprogramm nur praktisch fußläufige Entfernungen als "nah" hätte anerkennen wollen, dann hätte sich das Auswahlverfahren von vornherein erübrigt.
Ob sich das Vorhaben in ein landesbedeutsames Tourismuskonzept für die überregional bedeutsame Tourismusregion Lüneburger Heide einfügt, kann letztlich offen bleiben. Fraglich ist nicht nur, ob es sich dabei überhaupt um eine zulässige raumordnungsrechtliche Anforderung handelt, sondern auch, ob diese bestimmt genug wäre. Zwar ist in den Materialien auf ein bestimmtes Gutachten Bezug genommen worden; es heißt dort:
"Basierend auf den Untersuchungen des Tourismuskonzeptes „Touristisches Zukunftskonzept Lüneburger Heide/Elbtalaue 2015“1 soll das touristische Angebot der überregional bedeutsamen Tourismusregion Lüneburger Heide weiter verbessert und im internationalen Wettbewerb noch effizienter vermarktet werden."
Einige Sätze später entsteht jedoch der Eindruck, das eigentliche Tourismuskonzept sei noch eine Zukunftsaufgabe:
"Das Tourismuskonzept soll im Einzelnen darstellen, in welcher Weise neben den touristisch relevanten Angeboten der überregional bedeutsamen Tourismusregion Lüneburger Heide für die Aufenthaltsqualität und die Aufenthaltsdauer von Touristen attraktive komplementäre Einzelhandelsangebote in herausragender Weise regional förderlich und somit landesbedeutsam sind."
Welche materiellen und formellen Voraussetzungen ein solches Konzept erfüllen muss, insbesondere, unter welchen Voraussetzungen es das Merkmal der "Bedeutsamkeit" für sich in Anspruch nehmen und "amtliche" Anerkennung finden kann, ergibt sich jedoch weder aus dem Landes-Raumordnungsprogramm selbst noch aus den Materialien.
Unabhängig hiervon erfordert das Gebot des Einfügens nicht, dass die Antragsgegnerin selbst ein solches Konzept entwickeln oder darin eine hervorgehobene aktive Rolle einnehmen muss. Die Einrichtung eines touristischen Informationszentrums ist im Landes-Raumordnungsprogramm ebenso wenig gefordert.
Soweit die Antragstellerin dem Landes-Raumordnungsprogramm entnimmt, dass zwischen den Bewerberstandorten eine "Bestenauslese" stattzufinden hat, ist ein derartiges Ziel dort nicht formuliert.
Nicht eingeschränkt durch die Sätze 10 bis 16 der Nr. 2.3 03 des Landes-Raumordnungsprogramms ist das Beeinträchtigungsverbot des Satzes 19, dem der Senat in seinem Urteil vom 15. März 2012 (- 1 KN 152/10 -) auch Zielqualität beigemessen hat. Dieses Verbot - das Parallelen zu § 2 Abs. 2 BauGB aufweist, aber nicht durch Abwägung überwunden werden kann - ist nicht verletzt.
Zunächst ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin - anders als die Antragsgegnerin - raumordnungsrechtlich nur die Rolle eines Grundzentrums für sich beanspruchen kann (vgl. Regionales Raumordnungsprogramm für den Landkreis Soltau-Fallingbostel 2000, D 1.6 03). Daran orientiert sich nicht nur die raumordnungsrechtliche Frage einer Beeinträchtigung, sondern - zumindest auch - diejenige der Schädlichkeit von Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche. Denn der in § 2 Abs. 2 BauGB neu eingefügte Satz 2 stellt die Beziehung zum Raumordnungsrecht her und begründet damit nicht nur eine Schutzfunktion, sondern begrenzt zugleich auch die reklamationsfähigen Auswirkungen (vgl. Senatsurt. v. 15.3.2012 - 1 KN 152/10 -). Zwar kann sich ein Grundzentrum aus eigener Anstrengung eine Ausstattung zulegen, die über seine eigentliche raumordnungsrechtliche Rolle hinausgeht. Das von der Antragstellerin nicht ohne Stolz bekannte Gefühl, "touristisches Oberzentrum" zu sein, ist nach der tatsächlichen Entwicklung auch nicht ohne Grundlage. Rechtliche Auswirkungen auf die "Schädlichkeitsgrenze" hat dies aber nicht. Zugespitzt formuliert, kann Schutz für eine "Luxus"-Ausstattung zu Lasten einer höherrangigen Zentrums nicht verlangt werden.
Hier liegen die prognostizierten Kaufkraftabflüsse deutlich unter 10 % (sortimentsbezogen auch im schlimmsten Fall unter 7 %, im Übrigen weit darunter). Die 10 %-Marke kann als ein sachlicher Anhaltspunkt für die Beurteilung von schädlichen bzw. erheblichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche einer Nachbargemeinde herangezogen werden (vgl. zuletzt OVG Koblenz, Urt. v. 15.11.2010 - 1 C 10320/09 -, BauR 2011, 963 - dazu BVerwG, Beschl. v. 3.8.2011 - 4 BN 15.11 -, BauR 2012, 204 - und VGH Mannheim, Beschl. v. 9.12.2010 - 3 S 2190/10 -, VBlBW 2011, 233, jeweils mit Nachweisen). Bleibt der Kaufkraftabfluss dahinter zurück, kann gleichwohl die Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche so gestört sein, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr substanziell wahrnehmen können. Dafür bedarf es dann aber greifbarer Anhaltspunkte. Hier liegen nur Anhaltspunkte für das Gegenteil vor. Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass die dortigen Einzelhandelsbetriebe eine solide Käuferbasis in Gestalt der Besucher des Center-Parcs "Bispinger Heide" haben, der nach dem Internetauftritt der Antragstellerin über rund 3.200 Betten verfügt (ca. 1 Mio. Übernachtungen / Jahr).
Die Angriffe der Antragstellerin gegen die von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Prognosen greifen nicht durch. Dazu hat sich der Senat in seinem Eilbeschluss bereits ausführlich geäußert; darauf nimmt er Bezug. Soweit die Antragstellerin meint, entgegen der Ansicht des Senats müsse ein Marktgutachten auch in Bezug auf eventuelle Rückflusse zwingend von der worst case-Methode ausgehen, hat sie dies in der mündlichen Verhandlung modifiziert, insoweit jedoch den Hauptbeweisantrag N. 2 gestellt:
"Es wird beantragt, Beweis zu erheben über die Tatsache, dass die Gegenrechnung mit Rückflusseffekten in einer Auswirkungsanalyse zur Prognose der aufgrund eines Einzelhandelsprojektes zu erwartenden Umsatzverteilungen nicht zulässig ist und zur Unbrauchbarkeit dieser Auswirkungsanalyse führt
2.1 durch Vernehmung des zeugen Herrn Gerhard Beck, zu laden über die Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung, …
2.2 durch Einholung eines Sachverständigengutachtens."
Dieser Beweisantrag war abzulehnen. Der Senat hat insoweit bereits in seinem Eilbeschluss an zwei Stellen geäußert (juris Rdnrn. 119 und 131):
"Vertritt ein Gutachter - hier die von der Antragstellerin beauftragte GMA - die Auffassung, zu bestimmten Fragen sei eine (unterbliebene) worst case-Analyse erforderlich, ist dem allenfalls nachzugehen, wenn er nachvollziehbar darlegt, nur eine solche Betrachtung sei im konkreten Einzelfall methodisch einwandfrei (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 15.11.2010 - 1 C 10320/09.OVG -, juris Rdnrn. 81 ff. zur Bewertung von Gutachten). Das ist hier jedoch nicht geschehen. Die GMA hat in ihrer Stellungnahme vom 24. Mai 2007 lediglich eine knapp formulierte Meinung geäußert, für die sich eine nachvollziehbare Herleitung aus dem dafür in Anspruch genommenen Urteil des OVG Münster vom 7. Dezember 2000 (- 7a D 60/99.NE -) auch dann nicht finden lässt, wenn man dessen vollständige Fassung aus der Rechtsprechungsdatenbank des Landes Nordhrein-Westfalen zugrunde legt.
Dies vorausgeschickt, stellt der Senat allerdings gewisse inhaltliche Anforderungen an Gutachten oder Stellungnahmen, welche die Überzeugungskraft eines bereits vorgelegten Gutachtens erschüttern sollen. Ist dieses erste Gutachten umfassend und widerspruchsfrei, reicht es für die Erweckung von Zweifeln daran nicht aus, wenn lediglich zu isolierten Einzelpunkten ohne vertiefende Erörterung der Gründe eine andere fachliche Meinung geäußert wird. Insbesondere hilft es dem Gericht nicht bei seiner Entscheidungsfindung, wenn ein "Zweitgutachter" sich selbst oder Dritte lediglich für kompetenter hält als den "Erstgutachter". Er muss vielmehr die Gründe dafür darlegen, weshalb das Gericht von der Überlegenheit seiner Erkenntnisse ausgehen soll. Darüber hinaus muss er auch ggfs. darlegen, welche Auswirkungen ein von ihm aufgezeigter Fehler oder Zweifelspunkt auf das Gesamtergebnis haben könnte. Allein die theoretische Möglichkeit, dass bestimmte Prognosewerte sich ändern - in welcher Größenordnung auch immer -, reicht nicht aus. Das "Zweitgutachten" muss also die Möglichkeit entscheidungserheblicher Auswirkungen fachlicher Meinungsverschiedenheiten zumindest ernsthaft nahelegen. Das ist hier nicht gelungen."
Diese Defizite behebt der neue Beweisantrag nicht. Er unterscheidet zunächst nicht, ob die "Zulässigkeit" bestimmter methodischer Ansätze und die "Brauchbarkeit" eines Gutachtens Tatsachen- oder Rechtsfrage ist. Da der Beweisantrag nachvollziehbare tatsächliche Gründe für die "Unzulässigkeit" und "Unbrauchbarkeit" selbst nicht benennt, ordnet der Senat die damit aufgeworfene Frage als Rechtsfrage ein, über die Beweis nicht zu erheben ist.
Darüber hinaus fehlt nach wie vor generell die im Eilbeschluss des Senats vermisste "nachvollziehbare Begründung". Das wiegt um so schwerer, als insbesondere die Beigeladene zwischenzeitlich hervorgehoben hat, das fragliche Gutachten gehe der Sache nach von einer worst case-Analyse aus und ergänze diese nur für Fragestellungen, die im Rahmen des § 2 Abs. 2 BauGB irrelevant seien, um weitere Aspekte. Das hat die Antragstellerin nicht entkräftet.
Schließlich fehlt es an Darlegungen dazu, ein unterstellter Fehler des Gutachtens könne das Ergebnis des Gutachtens in einer raumordnungsrechtlich bzw. abwägungsrelevanten Größenordnung verändern, d.h. die Fehlerkorrektur führe zu einer Erhöhung des zu erwartenden Kaufkraftabflusses um mehrere Prozentpunkte. Weder sind die angenommenen spill-over-Effekte selbst hoch noch ist ein zwingender Zusammenhang mit den Auswirkungen des Vorhabens auf Nachbargemeinden plausibel gemacht. Zudem hält die Antragstellerin selbst ihre zentralen Versorgungsbereiche für erheblich belastbar, denn sie plant ein Vorhaben vergleichbarer Größenordnung an einem wesentlich näheren Standort.
Das Landes-Raumordnungsprogramm oder Teile davon widersprechen - soweit hier von Interesse - nicht höherrangigem, insbesondere europäischem Recht. Insoweit ist weder eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof noch eine weitere Sachaufklärung zu Details des anhängigen Vertragsverletzungsverfahrens geboten.
Zwar hat sich der Senat - ohne Festlegung auf Entscheidungserheblichkeit - auf Antrag der Antragstellerin bemüht, in einem Parallelverfahren (- 1 LA 162/11 -) an Unterlagen aus dem hier geführten Vertragsverletzungsverfahren zu gelangen. Das zuständige Landesministerium als dortiger Beklagter hat demgegenüber die Zuständigkeit des Bundes und die Vertraulichkeit der Unterlagen eingewandt. Auf den gerichtlichen Hinweis an die Antragstellerin (Klägerin im Parallelverfahren), es dürfte danach tunlich sein, zunächst eine Erklärung des Beschwerdeführers des Vertragsverletzungsverfahrens beizubringen, wonach er mit einer Offenlegung der bezeichneten Unterlagen einverstanden sei, hat die Antragstellerin erst kurz vor der mündlichen Verhandlung reagiert und eine entsprechende Erklärung vorgelegt. Der Senat hat sich jedenfalls für das vorliegende Verfahren nicht gehalten gesehen, noch so kurzfristig die fraglichen Unterlagen vom zuständigen Bundesministerium zu erbitten.
Ob die Europäische Kommission - wie die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 12. April 2012 unter Beweisangebot vorträgt - nunmehr beschlossen hat, eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Bundesrepublik Deutschland zu richten, ist für die Entscheidung des Senats irrelevant. Die Auffassung der Kommission ist keine Rechtsquelle. Soweit sie ihren rechtlichen Argumenten auch jenseits der Regierungsebene Gehör verschaffen will, kann sie sie publizieren und sich damit - was dem häufig geäußerten europäischen Anspruch an "Transparenz" entspräche - einer breiten fachlichen Auseinandersetzung stellen. Jedenfalls hinsichtlich dieser rechtlichen Argumente geht die Berufung auf Vertraulichkeit fehl. Die Wirksamkeit des niedersächsischen Landes-Raumordnungsprogramms ist keine Privatsache der Beschwerdeführerin des Vertragsverletzungsverfahrens; spätestens mit einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs gelangen die fraglichen Informationen im Übrigen ohnehin an die Öffentlichkeit.
U.a. vor diesem Hintergrund war auch der in der mündlichen Verhandlung gestellte Hauptbeweisantrag Nr. 3 abzulehnen. Dieser lautete:
"Es wird beantragt, Beweis zu erheben über die Tatsache, dass auch Herr Staatssekretär Ripke und die Beigeladene über das EU-Verfahren wegen der möglichen Unvereinbarkeit des LROP mit Art. 49 AEUV laufend informiert waren, durch Vernehmung des Zeugen Herrn John T. Quinn, b.b."
Der Umstand, dass ein Vertragsverletzungsverfahren betrieben wird, hat nicht die Wirkung, dass davon möglicherweise betroffene Planungen und Verfahren eo ipso unzulässig werden; das wäre mit dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes unvereinbar. Im Übrigen zeigt gerade die Entscheidung der 2. Kammer des Europäischen Gerichtshofs vom 24. März 2011 (- C 400/08 -), dass dort etwa zwei Drittel der Angriffe der Kommission ohne Erfolg blieben. Soweit sie Erfolg hatten, beruhte das zu ganz wesentlichen Teilen darauf, dass das Königreich Spanien schon keine rechtfertigenden Gründe angeführt hatte. Die Entscheidung hatte mithin teilweise eher den Charakter eines Versäumnisurteils, worauf an spätere Stelle noch eingegangen wird.
Im Übrigen ist das Vorbringen der Antragstellerin insoweit zumindest teilweise unschlüssig. Soweit sie sich auf die Niederlassungsfreiheit beruft, käme diese ihr zwar möglicherweise bei der (zusätzlichen) Ansiedlung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums in Bispingen zugute. Dass die Niederlassungsfreiheit aber der Niederlassung eines Konkurrenzunternehmens entgegengehalten werden könnte, ist nicht selbstverständlich, sondern in besonderem Maße begründungsbedürftig. Der Hinweis auf das Vertragsverletzungsverfahren reicht insoweit nicht aus. Möglicherweise ist dessen vorrangige Zielsetzung nicht eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, sondern eine freiwillig vorgenommene "Optimierung" des Landes-Raumordnungsprogramms, so dass Fragen materieller und prozessualer Fehlerfolgen eventuell nur mindere Aufmerksamkeit geschenkt wird. In dem hier anhängigen Normenkontrollverfahren kommt es dagegen maßgeblich auf die Frage an, ob ein - unterstellter - Verstoß des Landes-Raumordnungsprogramms gegen die Niederlassungsfreiheit dem Begehren der Antragstellerin überhaupt zum Erfolg verhelfen könnte.
Dafür ist nichts ersichtlich. Die Rüge eines Verstoßes gegen die Niederlassungsfreiheit kann sich zunächst nur auf Festlegungen beziehen, die die Niederlassungsfreiheit potentiell einschränken. Das wären Nr. 2.3 03 Sätze 3 bis 9 und 17 bis 19 des Landes-Raumordnungsprogramms. Deren Unwirksamkeit würde der Planung der Antragsgegnerin jedoch nur zugute kommen; sie hätte dann möglicherweise sogar - bis zur Grenze des § 2 Abs. 2 BauGB - die Möglichkeit einer zusätzlichen Vergrößerung ihres Hersteller-Direktverkaufszentrums. Die Sätze 10 bis 16 haben demgegenüber den Charakter einer Ausnahmebestimmung, die der Niederlassungsfreiheit für ein Teilgebiet wieder größeren Raum verschafft. Der Erfolg eines isolierten Angriffs der Kommission gerade auf diese Ausnahmevorschrift hätte nur zur Folge, dass die einschränkenden Festlegungen wieder vollen Umfangs gelten und die Niederlassungsfreiheit damit im Ergebnis weiter eingeschränkt würde als bei Geltung der Ausnahmeregelung. Auch ihrem eigenen Vorhaben hätte die Antragstellerin damit den Boden entzogen. Soweit sie darauf verweist, das Land müsse bei einem Erfolg des Vertragsverletzungsverfahren das Landes-Raumordnungsprogramm in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang ohnehin gänzlich neu gestalten, hat diese Erwägung nur Platz im Rahmen der Frage, ob ein Rechtsschutzbedürfnis für das Normenkontrollverfahren besteht. Für die Begründetheitsprüfung ist sie ohne Bedeutung.
Unabhängig hiervon geht der Senat davon aus, dass das raumordnungsrechtliche Zentrale-Orte-Prinzip (vgl. dazu Uechtritz, NVwZ 2007, 1337) mit seinen besonderen Festlegungen für Einzelhandelsgroßprojekte dem Grunde nach, d.h. vorbehaltlich von Regelungsdefiziten im Einzelfall (so etwa für das Kongruenzgebot in Nr. 2.3 03 Satz 1 Landes-Raumordnungsprogramm: Senatsurt. v. 15.3.2012 - 1 KN 152/10 -), mit europäischem Recht vereinbar ist. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV zielt nicht darauf ab, das innerstaatliche Planungs-, Bau- und Bodenrecht als solches außer Kraft zu setzen und jedwede Baumaßnahme auf jedem selbst gewählten Standort zu ermöglichen. Sie setzt der innerstaatlichen Gesetzgebung nur in ähnlicher Weise Grenzen, wie dies auch der Eigentumsschutz nach Art. 14 GG tut. Dass das öffentliche Bau- und Bodenrecht in seinen Grundzügen mit dem genannten Grundrecht vereinbar ist, ist in jahrzehntelanger Rechtsprechung bereits hinlänglich geklärt worden (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 12.3.1998 - 4 C 10.97 -, BVerwGE 106, 228 = NVwZ 1998, 842; Urt. v. 27.8.2009 - 4 CN 5.08 -, BVerwGE 134, 355 = DVBl. 2009, 1452). Den danach schon geltenden Anforderungen fügt die Niederlassungsfreiheit abgesehen von ihren grenzüberschreitenden Wirkungen nichts Wesentliches hinzu.
Für den Bereich des Raumordnungsrechts schließt sich der Senat insoweit den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Vereinbarkeit des Kongruenzgebots nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 mit europarechtlichen Vorgaben in dessen Urteil vom 16. Dezember 2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = DVBl. 2011, 491) an:
"In Übereinstimmung mit dem revisiblen Unionsrecht und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, dass die Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV jeder nationalen Maßnahme entgegensteht, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar, aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Unionsangehörigen zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Das Beschränkungsverbot erfasst nicht nur Maßnahmen mit unmittelbarer Wirkung gegenüber dem Betroffenen, sondern auch mittelbare Einschränkungen (EuGH, Urteile vom 25. Juli 1991 - Rs. C-76/90, Säger - Slg. 1991, I-4221 Rn. 12, vom 3. Oktober 2000 - Rs. C-58/98, Corsten - Slg. 2000, I-7919 Rn. 33 und vom 15. Juni 2006 - Rs. C-255/04, Künstleragentur - Slg. 2006, I-5251 Rn. 37). Nicht diskriminierende, d.h. unterschiedslos wirkende beeinträchtigende Maßnahmen können jedoch gerechtfertigt sein, wenn die mit der Maßnahme verfolgten Ziele zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen und der unionsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist, d.h. die Maßnahmen geeignet sind, die Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
Die Erforderlichkeit der Maßnahmen beurteilt sich allein danach, ob das (nationale) Raumordnungsrecht mildere Alternativen zur Verfügung stellt. Dass die mit der Standortsteuerung von Einzelhandelsgroßprojekten verbundenen Ziele des Umweltschutzes und des Verbraucherschutzes gegebenenfalls auch durch andere Maßnahmen außerhalb des Raumordnungsrechts gefördert werden könnten, führt nicht zur mangelnden Erforderlichkeit. Wie zu Art. 28 Abs. 2 GG ausgeführt, stellt das Raumordnungsrecht weniger einschneidende Alternativen zum Kongruenzgebot nicht zur Verfügung. Die Verhältnismäßigkeit der Regelung ist - wie ebenfalls bereits dargelegt - zudem dadurch gewahrt, dass die Möglichkeit eines Zielabweichungsverfahrens eröffnet ist."
Soweit die Antragstellerin die Begründung zum Landes-Raumordnungsprogramm als Beleg dafür heranzieht, das Land wolle in europarechtswidriger Weise vor allem den Handelsstandort Innenstadt und die dort angesiedelten "traditionellen Handelsstrukturen" schützen, geht dies aus zwei Gründen fehl.
Zum Einen ergibt sich die Rechtfertigung des Zentrale-Orte-Prinzips nicht isoliert aus der Begründung eines einzelnen Landes-Raumordnungsprogramms, sondern aus den Begründungszusammenhängen der Raumordnungsgesetze des Bundes und der Länder und der Gesamtheit der auf dieser Grundlage ergangenen Raumordnungsprogramme. Die gesamte einschlägige Rechtstradition hat - wie auch in der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts deutlich wird - Schutzgüter wie die Versorgung der Bevölkerung, die Funktionsfähigkeit der Innenstädte, den Umweltschutz, die Ressourcenschonung und der Optimierung der Verkehrsangebote im Auge (vgl. z.B. auch Hager, BauR 2011, 1; Krumb/Stapelfeldt, BauR 2011, 64; Uechtritz, ZfBR 2011, 648, 653 ff.). Konkurrenzschutz und Wettbewerbssteuerung sind der Bauleitplanung und den ihr vorgelagerten Planungen dagegen fremd (vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 26.2.1997 - 4 NB 5.97 -, BauR 1997, 435; Urt. v. 3.4.2008 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = BauR 2008, 1273; Senatsurt. v. 5.12.2001 - 1 K 473/99 -, BRS 64 Nr. 27; Senatsurt. v. 31.5.2007 - 1 KN 265/05 -, BauR 2007, 1840; OVG Schleswig, Urt. v. 22.10.2009 - 1 KN 15/08 -, NordÖR 2010, 111; OVG Münster, Urt. v. 6.6.2005 - 10 D 148/04.NE -, BauR 2005, 1587; Beschl. v. 9.3.2007 - 10 B 2675/06 -, NVwZ 2007, 735).
Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24. März 2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) folgt nicht, dass die angesprochenen Zusammenhänge bei der gerichtlichen Überprüfung raumordnungsrechtlicher Regelungen außer Betracht zu bleiben haben. Der Gerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit, die ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gelten, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein können, sofern sie geeignet sind, die Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Zu derartigen vom Gerichtshof anerkannten Gründen des Allgemeininteresses gehören u. a. der Umweltschutz, die Raumordnung und der Verbraucherschutz. Es ist Sache des Mitgliedstaats, der sich auf einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses beruft, um eine Beschränkung einer der Grundfreiheiten zu rechtfertigen, darzutun, dass seine Regelung zur Erreichung des angestrebten legitimen Ziels geeignet und erforderlich ist, aber diese Beweislast geht nicht so weit, dass dieser Mitgliedstaat positiv belegen müsste, dass sich dieses Ziel mit keiner anderen vorstellbaren Maßnahme unter den gleichen Bedingungen erreichen ließe. Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen sind danach geeignete Mittel, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen (im dortigen Fall: "umweltbelastende Autofahrten vermeiden, dem innerstädtischen Verfall entgegenwirken, ein umweltgerechtes Stadtmodell erhalten, den Bau neuer Straßen vermeiden und den Zugang zu diesen Einrichtungen mit öffentlichen Verkehrsmitteln sicherstellen"). Wegen der "Spürbarkeit" der streitigen Einschränkungen in dem entschiedenen Fall hat der Gerichtshof allerdings hervorgehoben, der betreffende Mitgliedsstaat müsse eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen; das hatte das Königreich Spanien nach der Darstellung des Gerichtshofs nicht getan.
Dieser letztere, streitentscheidende Umstand ist zunächst Ausdruck einer bestimmten prozessualen Situation im Vertragsverletzungsverfahren, in welchem der Mitgliedstaat ungeachtet einer möglicherweise fehlenden innerstaatlichen Zuständigkeit für die streitige Maßnahme für deren Europarechtskonformität einzustehen hat. Im hier zu entscheidenden Normenkontrollverfahren kommt es demgegenüber nicht auf entsprechende Äußerungen der Bundesregierung an - solche liegen dem Senat nicht vor -, sondern auf objektive Umstände, die notfalls vom Gericht aufzuklären sind. Dabei kann der Senat auf die gesamte Bandbreite fachlicher und rechtlicher Stellungnahmen und Entscheidungen zurückgreifen, die zu diesem Themenbereich vorliegen.
Für den Senat, der bereits in einer Vielzahl von Verfahren mit Fragen der planerischen Zulässigkeit großflächiger Einzelhandelsbetriebe befasst war, unterliegt es danach keinen ernsthaften Zweifeln, dass die Errichtung solcher Betriebe zu einer Umlenkung von Käuferströmen führt, weil das für Einkäufe verfügbare Einkommen der Bevölkerung nicht linear mit den vorhandenen Verkaufsflächen ansteigt. Das ist im Übrigen einhellige Auffassung mit der Folge, dass die gerichtlichen Entscheidungen vielfach auf "Markgutachten" zurückgreifen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschl. v. 3.8.2011 - 4 BN 15.11 -, BauR 2012, 204). Es kann auch als gesicherte Erkenntnis gelten, dass die ungesteuerte Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe an zentrenfernen Standorten zur Folge hätte, dass die Innenstädte und die zentralen Versorgungsbereiche von Gemeinden jedenfalls auf der Ebene der Mittel- und Grundzentren veröden und die Gemeinden die in ihnen siedlungsstrukturell angelegten Funktionen nicht mehr wahrnehmen können. Es ist nicht unverhältnismäßig, die Inanspruchnahme zentrenferner Flächen einzuschränken, um die angesprochenen Nachteile für die Zentren zu vermeiden. Bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe "auf der grünen Wiese" - wie sie hier sowohl von der Antragsgegnerin als auch der Antragstellerin geplant werden - kommt im Übrigen hinzu, dass der umfängliche "Verbrauch" von bisherigen Außenbereichsflächen Umweltbelange von bedeutendem Gewicht gegen sich hat.
Zum anderen zitiert die Antragstellerin die Begründung zum niedersächsischen Raumordnungsprogramm selektiv und lässt dabei diejenigen Passagen aus, in denen die europarechtskonforme Zielsetzung zum Ausdruck kommt. Vermieden werden sollen nach den maßgeblichen Passagen der Begründung die negativen Folgen, die durch die Umlenkung der Kaufkraft in isolierte künstliche Zentren ausgelöst werden. Geschützt wird nicht der wirtschaftliche Konkurrent, sondern die Innenstadt vor ihrer Verödung. Die Nachteile, die einzelne Betriebe hinzunehmen haben, sind nur Teil einer Kausalitätskette, die letztlich zu den allein ausschlaggebenden städtebaulichen Folgen führt.
Soweit das niedersächsische Raumordnungsprogramm die Besonderheit aufweist, dass ein Hersteller-Direktverkaufszentren in Abweichung vom Zentrale-Orte-Prinzip in der Region der Lüneburger Heide zugelassen wird, stellt dies im Verhältnis zum Grundsatz des Zentrale-Orte-Prinzips nur eine Vergünstigung dar. Auch wenn diese Ausnahme systemwidrig sein sollte, belegt dies weder die grundsätzliche Untauglichkeit des Zentrale-Orte-Prinzips zur Erreichung der verfolgten städtebaulichen Ziele noch folgt daraus, dass über diese eine Ausnahme hinaus noch weitere vorgesehen werden müssten.
Der Bebauungsplan weist keine Abwägungsmängel auf.
Es kann offen bleiben, ob und inwieweit unterstellte Mängel des Bebauungsplans mangels rechtzeitiger Geltendmachung bereits nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich wären, wie die Antragsgegnerin meint. Richtig ist, dass frühere, im Planaufstellungsverfahren vorgebrachte Rügen insoweit nicht zu berücksichtigen wären (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 15.7.2008 - 3 S 2772/06 -, NVwZ-RR 2009, 146; VGH München, Urt. v. 25.5.2011 - 15 N 10.1568 -, juris; Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 215 Rdnr. 38). Die Antragstellerin hat allerdings mit Fax vom 4. August 2011 - d.h. innerhalb der Jahresfrist - Rügen gemäß § 215 BauGB erhoben, wie zuvor schon mit Fax vom 6. Mai 2011 bezüglich der 44. Änderung des Flächennutzungsplans. Unter diesen Umständen ist keineswegs ausgeschlossen, dass man zumindest einzelne Mängel als hinreichend konkretisiert und damit fristgerecht geltend gemacht ansehen kann. Darüber hinaus wäre zu differenzieren, ob die fraglichen Mängel den Abwägungsvorgang oder das Abwägungsergebnis betreffen, denn ein Mangel im Abwägungsergebnis ist stets beachtlich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.3.2010 - 4 BN 66.09 -, BauR 2010, 1034; Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12 = DVBl. 2011, 105). Diese Abgrenzungen erübrigen sich jedoch, weil der angegriffene Bebauungsplan durchgreifende Mängel nicht aufweist.
Ein solcher Mangel folgt nicht daraus, dass die Antragsgegnerin ihre Planung an den Vorgaben des Landes-Raumordnungsprogramms und an den Ergebnissen der sie betreffenden landesplanerischen Feststellung orientiert hat. Die Antragsgegnerin hat die ihr durch landesplanerische Feststellung vom 2. Februar 2009 auferlegten Restriktionen in die Planung übernommen und ihr Vorhaben zugunsten der Nachbargemeinden praktisch halbiert. Die Frage, ob das Raumordnungsverfahren seinerseits ordnungsgemäß durchgeführt worden ist, stellt sich im Zusammenhang mit den §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 2 BauGB allenfalls noch beschränkt, soweit es nämlich um die Eignung des vorgesehenen Standortes selbst ginge. Das Vorbringen der Antragstellerin zielt aber der Sache nach nur auf das Argument ab, die Antragsgegnerin habe nicht berücksichtigt, dass der von der Antragstellerin präferierte Standort in Bispingen besser geeignet sei. Das gehört jedoch nicht zu dem der Antragsgegnerin mit dem Erfordernis der Abwägung auferlegten Prüfungsprogramm; die planerische Abwägung hat nicht die Aufgabe, einen Vergleich mit konkurrierenden Standorten anzustellen und den eigenen Standort nur dann zu bevorzugen, wenn er sich als der beste erweist.
Der Hauptbeweisantrag Nr. 1 der Antragstellerin:
"Es wird beantragt, Beweis zu erheben über die Tatsache, dass die Referatsleiterin Frau Z. des Niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums im Rahmen des Erörterungstermins zum Raumordnungsverfahren zum geplanten Hersteller-Direktverkaufszentrums in Bispingen, der in Bispingen-Behringen stattfand, am 20.11.2008 den Deutschland-Direktor von Value-Retail, Herrn John T. Qu., im Beisein von Herrn Rechtsanwalt Dr. B. R. ansprach, ob er sich nicht vorstellen könne, als Betreiber ein Hersteller-Direktverkaufszentrum nicht in Bispingen, sondern in Soltau zu verwirklichen durch Vernehmung der Zeugen
1.1 Herrn John T. Qu. …
1.2 Herrn Rechtsanwalt Dr. B. R. …"
war deshalb abzulehnen. Im Übrigen ergibt sich aus der zum Beweis gestellten Tatsache für sich genommen noch kein Fehler des Raumordnungsverfahrens, sondern nur das Interesse an einer umfassenden Aufklärung aller Aspekte. Die Antragstellerin hat selbst die wichtige Rolle hervorgehoben, die der Betreiber eines Hersteller-Direktverkaufszentrums für dessen wirtschaftlichen Erfolg hat. Infolgedessen lag es nahe, den für das Vorhaben in Bispingen bereit stehenden Betreiber zu seiner Einschätzung der Erfolgschancen des konkurrierenden Standorts zu befragen, auch unter Ausklammerung möglicher Unterschiede der Fachkompetenz verschiedener potentieller Betreiber. Schließlich ist auch nicht vorgetragen, dass das angesprochene Gespräch in irgendeiner Weise Einfluss auf die Entscheidung des Rats gewonnen hat.
Die der Abwägung zugrunde liegenden Prognosen sind hinreichend durch Gutachten gedeckt. Hinsichtlich möglicher schädlicher Auswirkungen in Bezug auf Kaufkraftabflüsse ist dies bereits oben im Zusammenhang mit dem raumordnungsrechtlichen Beeinträchtigungsverbot abgehandelt. In Bezug auf weitere im Eilbeschluss erörterte Abwägungsfragen sind später - auch in der mündlichen Verhandlung - keine neuen Umstände hervorgetreten, die eine nochmalige Erörterung nahelegen. Soweit sich die Antragstellerin in ihren früheren Einwendungen auch mit der Wirksamkeit eher peripherer Einzelfestsetzungen befasst hat, besteht kein Anlass, sich hiermit weiter zu befassen. Der Senat hat bereits in seinem Eilbeschluss angesprochen, dass die grundsätzlich durchzuführende Vollkontrolle des Bebauungsplans (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, NVwZ 1992, 567; Beschl. v. 6.12.2000 - 4 BN 59.00 -, NVwZ 2001, 431; Beschl. v. 28.10.2004 - 4 BN 44.04 -, BRS 67 Nr. 57; Beschl. v. 8.6.2011 - 4 BN 42.10 -, BauR 2011, 1641) nicht zu einem Eingehen auf jede Einwendung der Antragstellerin nötigt. Abgesehen davon, dass der Prüfungsumfang durch die §§ 214 und 215 BauGB eingeschränkt wird, kommt nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinzu, dass auch hinsichtlich einzelner Festsetzungen von der Teilbarkeit eines Bebauungsplanes ausgegangen werden kann, vorausgesetzt, die übrigen Regelungen, Maßnahmen und Festsetzungen können - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken und wenn die Gemeinde nach dem in ihrem Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.2.2009 - 4 B 54.08 -, BauR 2009, 1102). Damit bedarf es bei weniger zentralen Festsetzungen, zumal solchen, die für eine Nachbargemeinde ersichtlich keine eigenen Auswirkungen haben, zumindest näherer Begründung dafür, dass mit ihnen der Plan "steht und fällt".
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