Source: https://www.bzg.pl/node/368
Timestamp: 2020-07-16 16:59:04+00:00
Document Index: 69295267

Matched Legal Cases: ['art.89', 'art.26', 'art.36', 'art.38', 'art.38', 'art.88', 'art.89', 'art.89']

„Kto jest winny? A kto niewinny?” | Buduj z Głową - kwartalnik kosztorysanta
„Kto jest winny? A kto niewinny?”
Zamówienia publiczne na roboty budowlane są bardzo często areną zmagań zamawiającego i wykonawców, zaś przedmiotem tych zmagań jest oczywiście udzielenie zamówienia. Jak to w życiu bywa, wykonawcy, którzy nie złożyli oferty najkorzystniejszej próbują wszelkimi środkami wyeliminować z postępowania ofertę najkorzystniejszą. Jeśli dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu są prawidłowe, to bardzo dokładnym analizom poddawane są kosztorysy ofertowe wygrywającego postępowanie. I tu zasada jest prosta: im większe i bardziej skomplikowane jest zamówienie, tym więcej wątpliwości i możliwości podważenia treści oferty najkorzystniejszej, a co za tym idzie jej odrzucenia. W takim przypadku, kto jest winien sytuacjom, gdy oferta najkorzystniejsza musi być odrzucona z uwagi na elementy nie mające w rzeczywistości żadnego wpływu na realizację inwestycji? Dlaczego zamawiający (a tak naprawdę każdy z nas - płacących podatki) często musi wydać w takim przypadku znacząco większe środki finansowe? Niestety najczęściej wina nie leży jedynie po jednej stronie, zaś wszyscy uczestnicy postępowania począwszy od zamawiającego poprzez wykonawcę i kosztorysanta przyczyniają się do takiego stanu rzeczy. Nie wspominam tutaj o ustawodawcy, gdyż w ustawie Prawo zamówień publicznych jest wciąż za mało mechanizmów prawnych pozwalających zamawiającemu na wprowadzanie poprawek do kosztorysów ofertowych.
Nowelizacja ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych[1], zwanej dalej „ustawą”, która w chwili pisania niniejszego artykułu czeka na podpis Prezydenta, nie wprowadza zmian w kwestii sporządzenia i weryfikacji kosztorysu ofertowego. Jak zapowiadał ustawodawca, jednym z podstawowych celów nowelizacji miało być takie ustanowienie prawa, aby błędy popełniane przez wykonawców przy sporządzeniu oferty mogły być poprawione przez zamawiającego. Niestety także po nowelizacji każda niezgodność treści kosztorysu ofertowego z treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia zobowiązuje zamawiającego do odrzucenia oferty na podstawie art.89 ust.2 ustawy. Poprawione zostały zaś zapisy art.26 ust.3 ustawy zobowiązujące zamawiającego do uzupełnienia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu w każdym przypadku, gdy nie zostały one złożone lub zawierają błędy.
Prawidłowe sporządzenie kosztorysu ofertowego jest uzależnione nie tylko od kosztorysanta, ale również od zamawiającego i wykonawcy biorącego udział w postępowaniu. Celem artykułu nie jest, jak sugeruje tytuł, szukanie winnego, lecz pokazanie pewnych mechanizmów i zapisów pozwalających na uzyskanie jak największego prawdopodobieństwa złożenia przez wykonawcę właściwej oferty. Poniżej postaram się przedstawić podstawowe zasady, przy zachowaniu których będziemy mogli uniknąć sytuacji, gdy oferta najkorzystniejsza musi być odrzucona. Będą one dotyczyły nie tylko osoby sporządzającej kosztorys ofertowy, ale również, a może nawet przede wszystkim - zamawiającego i wykonawcy.
Zamawiający przy sporządzeniu specyfikacji istotnych warunków zamówienia jest zobowiązany, zgodnie z postanowieniami art.36 ustawy, przedstawić opis sposobu przygotowania oferty, jak również sposób obliczenia ceny. Niestety, to zamawiający bagatelizując powyższe zapisy często nieświadomie przykłada się do późniejszych problemów z interpretacją niejasnych zapisów, bądź (jak to również bywa) z ich brakiem. Sporządzając od lat kosztorysy ofertowe często mam wrażenie, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia była tworzona bez jakiegokolwiek udziału osób, które mają choć podstawowe doświadczenie w kosztorysowaniu. Jak więc w sposób prawidłowy określić wymagania dotyczące treści kosztorysu ofertowego? Jest to w znacznym stopniu uzależnione od przyjętego przez zamawiającego sposobu rozliczenia inwestycji (tj. zazwyczaj rozliczenia ryczałtowo-ilościowego i ryczałtowego).
W przypadku rozliczenia ryczałtowo-ilościowego konieczne ze strony zamawiającego jest zapewnienie porównywalności ofert, a więc przede wszystkim kosztorysów ofertowych. W tym celu niezbędne jest wprowadzenie w SIWZ zapisów regulujących:
- niezmienność ilości robót określonych w przedmiarze robót załączonym do SIWZ;
ilości robót mogą być zmienione tylko przez zamawiającego w trybie modyfikacji specyfikacji;
- konieczność stosowania katalogów nakładów rzeczowych określonych w przedmiarze robót, bądź też jasne stwierdzenie, że katalogi te nie są obowiązujące przy sporządzaniu kosztorysu ofertowego;
rozwiązanie zwalniające wykonawcę ze stosowania tych samych podstaw wyceny jest logiczne i pozwala wykonawcy na dostosowanie cen jednostkowych do cen rynkowych;
- w przypadku zwolnienia wykonawcy z konieczności stosowania podstaw wyceny określonych w przedmiarze robót, należy w sposób jednoznaczny określić zasady łączenia, bądź dzielenia poszczególnych pozycji kosztorysowych oraz koniecznego w takim przypadku opisu danej czynności;
wiadomym jest przecież, że poszczególne podstawy wyceny publikowane przez różnych wydawców katalogów mogą różnić się co do zakresu czynności w nich ujętych;
- formę, a co za tym idzie również treść kosztorysu ofertowego;
zamawiający musi w sposób jednoznaczny określić, czy wymaga kosztorysy w wersji uproszczonej (bez wykazania poszczególnych czynników produkcji, a zawierających tylko ilości, ceny jednostkowe i wartość robót) czy też wersji szczegółowej;
- konieczność przedstawienia w każdej pozycji kosztorysu ofertowego ceny jednostkowej brutto, tj. z narzutami kosztorysowymi.
W przypadku rozliczenia ryczałtowego zamawiający jest zwolniony z obowiązku załączenia do specyfikacji przedmiaru robót[2]. W takim przypadku konieczny wydaje się zapis w sposób jednoznaczny określający, że kosztorys ofertowy należy sporządzić na podstawie dokumentacji projektowej. Niestety istnieje wtedy zagrożenie, że oferta wykonawcy składającego ofertę najkorzystniejszą cenowo będzie przez innych uczestników postępowania podważana, jako nie uwzględniająca pełnego zakresu robót określonego w dokumentacji projektowej. Gdy zaś zamawiający załączy przedmiar robót konieczne jest wprowadzenie do specyfikacji istotnych warunków zamówienia następujących zapisów:
- jednoznacznego określenia roli przedmiaru robót w sporządzeniu kosztorysu ofertowego. Istnieją dwie możliwości, tj. pierwsza gdy przedmiar robót jest obowiązujący dla każdego wykonawcy, a ewentualne niezgodności z dokumentacją projektową mogą być wprowadzone przez zamawiającego w trybie modyfikacji treści, lub druga gdy zamawiający jasno stwierdzi, że załączony przedmiar robót pełni jedynie funkcję pomocniczą przy sporządzeniu ofert,
- w obu wyżej przywołanych możliwościach należy w sposób jednoznaczny określić wymagania zamawiającego dotyczące formy, a co za tym idzie również i treści kosztorysu ofertowego.
Zachowanie powyższych zasad i zapisów pozwoli wykonawcom sporządzić porównywalne kosztorysy ofertowe i uniknąć sporów arbitrażowych dotyczących interpretacji zapisów specyfikacji istotnych warunków zamówienia, które to pojawiają się oczywiście po wyborze oferty najkorzystniejszej, gdy jakakolwiek zmiana czy doprecyzowanie zapisów jest już niemożliwe.
Rola wykonawcy w prawidłowym sporządzeniu kosztorysu ofertowego została opisana przy założeniu, że oferta jest przygotowywana przez osobę odpowiedzialną za jej kompletność pod kątem formalnym (dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu) oraz przez kosztorysanta. Rzadko bowiem zdarza się, że to kosztorysant jest odpowiedzialny za złożenie całej oferty i przygotowania wszystkich dokumentów. Dlatego też w niniejszym artykule nie przez przypadek posługuję się osobno osobami wykonawcy i kosztorysanta.
Wykonawca, chcąc ubiegać się o zamówienie publiczne powinien w szczególności:
- jak najszybciej, gdy tylko przeczyta ogłoszenie o zamówieniu (i stwierdzi że spełnia warunki udziału w postępowaniu), pobrać specyfikację istotnych warunków zamówienia wraz z dokumentacją projektową w skład której wchodzą m.in. przedmiary robót;
- przekazać niezwłocznie kosztorysantowi dokumentację projektową, przedmiary robót i kopię SIWZ;
niestety bardzo częstym błędem wykonawców, popełnianym zazwyczaj gdy kosztorysantem jest osoba trzecia, jest nieprzekazanie do wiadomości kosztorysanta postanowień specyfikacji; w takim przypadku nie ma możliwości zastosowania się do wymagań zamawiającego, co kończy się odrzuceniem oferty ze względu na niezgodność treści kosztorysu ofertowego z treścią SIWZ;
- w porozumieniu z kosztorysantem wyjaśnić u zamawiającego wszelkie wątpliwości dotyczące sposobu przygotowania kosztorysu ofertowego lub treści dokumentacji projektowej, w tym przedmiaru robót;
- przed złożeniem oferty dokonać sprawdzenia formy i treści kosztorysu ofertowego w szczególności zwracając uwagę na stosowne zapisy SIWZ.
Przy zachowaniu powyższych zasad doświadczony kosztorysant nie powinien mieć problemów ze sporządzeniem poprawnego kosztorysu ofertowego. Warto jednak zwrócić uwagę na:
- dokładne zapoznanie się z wymaganiami SIWZ dotyczącymi treści kosztorysów ofertowych, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości wyjaśnienie ich w trybie art.38 ust.1 ustawy;
nie należy z tym zwlekać do ostatniej chwili, gdyż zamawiający jest zobowiązany niezwłocznie udzielić wyjaśnień, chyba że prośba o wyjaśnienie treści specyfikacji wpłynęła do zamawiającego na mniej niż 6 dni przed terminem składania ofert;
- sprawdzenie, czy wszystkie modyfikacje treści specyfikacji, w tym również przedmiaru robót, zostały uwzględnione;
modyfikacje wprowadzone przez zamawiającego w trybie art.38 ust.4 ustawy są dla wykonawcy wiążące i w przypadku nieuwzględnienia zachodzą przesłanki do odrzucenia oferty;
- sprawdzenie (po wykonaniu kosztorysu) wszystkich elementów, które są uregulowane zapisami treści specyfikacji, w szczególności ilości robót i kompletności kosztorysów;
najczęściej podnoszoną niezgodnością treści jest różnica w ilościach robót; zaś zgodnie z postanowieniami ustawy przy rozliczeniu ryczałtowo-ilościowym nie ma znaczenia wielkość błędu oraz fakt czy ma on wpływ (czy nie ma wpływu) na wybór oferty najkorzystniejszej;[3]
- dostosowanie formy wydruku do wymagań zamawiającego
(forma wydruku w przypadku kosztorysu ofertowego przeważnie stanowi o jego treści);[4]
- właściwe ustawienie algorytmu liczenia narzutów w celu wyeliminowania tzw. błędu zaokrąglenia.
Programy Norma posiadają stosowne narzędzia sprawdzające tę okoliczność. Pamiętajmy, że w przypadku omyłek rachunkowych w obliczeniu ceny, zamawiający zobowiązany jest do ich poprawienia, jeśli spełnione są przesłanki art.88 ustawy.
Powyżej przedstawiłem jedynie najważniejsze zasady. Dla doświadczonych zamawiających, wykonawców i kosztorysantów nie są to żadne arkana. A jednak, czy są one zawsze stosowane? Dlaczego tak wiele ofert najkorzystniejszych zostaje odrzucona ze względu na to, że treść kosztorysów ofertowych nie odpowiada treści SIWZ? Czy po odrzuceniu oferty z tego względu można powiedzieć, że powyższe zasady były stosowane? A jeśli nie, to kto jest winien? A kto jest niewinny?
[1] - Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177 z późn.zm.)
[2] - patrz - § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U. nr 202, poz. 2072 i z 2005 nr 75, poz. 664)
[3] - Zgodnie z orzecznictwem arbitrów przy stosowaniu rozliczenia ryczałtowo-ilościowego nie ma znaczenia wielkość popełnionego podczas sporządzania oferty błędu oraz czy ma on wpływ (czy nie ma wpływu) na wybór oferty najkorzystniejszej (np. wyrok UZP/ZO/0-298/05 cyt.: „... postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego jest postępowaniem bardzo sformalizowanym i jakiekolwiek odstępstwo od treści SIWZ musi skutkować odrzuceniem wadliwej oferty. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że błąd ten spowoduje nieznaczną zmianę, np. ceny ofertowej ...”). W przypadku kosztorysów ofertowych odmienność treści przejawia się zatem przede wszystkim w zakresie proponowanego przedmiotu zamówienia. Jeżeli więc oferta złożona zostanie z inną ilością robót, niż została określona w przedmiarze robót, bądź nie uwzględnia wszystkich pozycji kosztorysowych musi zostać odrzucona przez zamawiającego na podstawie art.89 ust.1 pkt 2 ustawy.
[4] - Odmienność treści może przejawiać się również w innym sposobie sporządzenia oferty. Ustawienia opcji i elementów wydruku w przypadku kosztorysu ofertowego stanowią w większości o jego treści oraz o zgodności z treścią SIWZ. Dla przykładu: jeśli zamawiający wymagał załączenia do oferty wydruku kosztorysu w formie szczegółowej, zaś wykonawca załączył jedynie wersję skróconą (bez wyszczególnienia czynników produkcji), to oferta taka nie zawiera treści wymaganej postanowieniami SIWZ, a więc musi zostać odrzucona przez zamawiającego na podstawie art.89 ust.1 pkt 2 ustawy. Innym przykładem może być wspomniany wcześniej wymóg wykazania w każdej pozycji ceny jednostkowej uwzględniającej narzuty kosztorysowe. W takim przypadku istnieje konieczność włączenia w opcjach kosztorysu (widok pozycji) opcji naliczania podsumowania z narzutami, w przeciwnym razie oferta zostanie odrzucona. Przykładów na tego typu niezgodności jest wiele, pamiętajmy jednak że wykonawca składając ofertę godzi się na wszystkie wymagania postawione przez zamawiającego i jeśli nie były one oprotestowane arbitrzy nie rozpatrują czy były one zasadne lub potrzebne, czy też nie, a jedynie czy treść kosztorysu ofertowego odpowiada treści wymaganej przez postanowienia SIWZ.