Source: http://ctdj.ca/jurisprudence/mohamed-c-departement-des-services-sociaux-de-la-communaute-urbaine-de-toronto-1996-133-d-l-r-4th-108-c-a/
Timestamp: 2019-01-22 07:07:51+00:00
Document Index: 128955922

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Mohamed c. Département des services sociaux de la Communauté urbaine de Toronto (1996), 133 D.L.R. (4th) 108 (C.A.) | CTDJ
Mohamed c. Département des services sociaux de la Communauté urbaine de Toronto (1996), 133 D.L.R. (4th) 108 (C.A.)
Sophia Mohamed (appelante) c. Le directeur général du Département des
services sociaux de la Municipalité de la Communauté urbaine de Toronto et
le directeur de la Direction du maintien du revenu du ministère
des Services sociaux et communautaires (intimés)
Les juges Dunnett, Corbett et Adams
Charte canadienne des droits et libertés – Limites raisonnables imposées par une règle de droit – Aide sociale – Discrimination fondée sur l’âge – La Loi sur l’aide sociale générale et le Règlement 441 accordent des prestations aux personnes seules nécessiteuses de 16 ans ou plus – Une discrimination est établie en fonction de l’âge (par. 15(1) de la Charte) – Par contre, il s’agit d’une limite raisonnable imposée par une règle de droit dont la justification peut se démontrer au sens de l’article premier.
Des prestations d’aide sociale générale ont été refusées à l’appelante, une somalienne âgée de 15 ans, sans ressource financière, sans emploi et non mariée. Le motif du refus était que, sous le régime de la Loi sur l’aide sociale générale et du Règlement 441, des prestations ne pouvaient être versées qu’aux personnes seules âgées de 16 ans ou plus. Le Département était disposé à mettre l’appelante en tutelle. Suivant la Commission de révision de l’aide sociale, la Loi et le Règlement violaient le paragraphe 15(1) de laCharte canadienne des droits et libertés en établissant une discrimination fondée sur l’âge; par contre, il s’agissait d’une limite raisonnable imposée par une règle de droit dont la justification pouvait se démontrer au sens de l’article premier de la Charte. La jeune femme fait appel de la conclusion de justification; et la Direction du maintien du revenu conteste, par un appel incident, la conclusion de discrimination.
La Loi et le Règlement violent le paragraphe 15(1) de la Charte, mais il s’agit d’une limite raisonnable imposée par une règle de droit dont la justification peut se démontrer au sens de l’article premier. Les enfants de moins de 16 ans ont besoin de plus qu’un simple chèque pour survivre. Il leur faut l’appui, les conseils et les soins d’un adulte. Verser directement des prestations d’aide sociale générale aux enfants irait à l’encontre de leur intérêt supérieur. Une telle mesure les inciterait à se soustraire à la cellule familiale ou aux autres adultes responsables, même dans les cas indiqués. La grande majorité des enfants ontariens âgés de moins de 16 ans doivent recevoir et reçoivent un soutien financier, affectif, social et psychologique soit de la cellule familiale ou d’autres adultes responsables, soit de la Société d’aide à l’enfance.
Les présents appel et appel incident ont été entendus les 20 et 21 novembre 1995 par les juges Dunnett, Corbett et Adams, de la Cour divisionnaire de l’Ontario.
Les motifs du tribunal ont été prononcés par le juge Dunnett le 22 février 1996.
[1] Le juge Dunnett : Le présent appel soulève la question de savoir si les enfants de moins de 16 ans sont eux-mêmes admissibles aux prestations d’aide sociale générale en Ontario.
[2] Dans une décision rendue le 23 août 1993, la Commission de révision de l’aide sociale (la « Commission ») a conclu que, en interdisant le versement direct de prestations d’aide sociale générale aux personnes seules âgées de moins de 16 ans, la Loi sur l’aide sociale générale, L.R.O. 1980, chap. 188 (maintenant L.R.O. 1990, chap. G-6) (la « Loi ») et le Règlement 441 pris en application de laLoi (le « Règlement ») établissaient une discrimination au sens du paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, mais que cette discrimination était justifiée aux termes de l’article premier de la Charte. L’appelante demande à la Cour de modifier cette décision en concluant que la discrimination n’est pas justifiée aux termes de l’article premier de la Charte et d’interpréter la Loi et leRèglement de manière à permettre aux personnes âgées de 15 ans ou moins d’être elles-mêmes admissibles aux prestations. L’intimé, le directeur de la Direction du maintien du revenu du ministère des Services sociaux et communautaires, forme un appel incident en l’espèce et demande à la Cour de conclure que la Loi n’établit pas une discrimination fondée sur l’âge.
[3] L’appelante est née le 13 septembre 1973 en Somalie. Elle est arrivée seule au Canada le 10 novembre 1988. Elle n’était pas à la charge d’un parent et n’avait pas d’enfant à charge. Elle ne recevait aucune aide financière de la communauté musulmane et ne travaillait pas.
[4] Ayant présenté une demande d’aide sociale générale, l’appelante a touché des prestations de novembre 1988 à février 1989. On l’a alors avisée que les prestations lui avaient été versées par erreur, puisqu’on croyait qu’elle était âgée de plus de 18 ans. À cette époque, l’appelante était en pension chez une certaine Jawahir Adan, mais elle ne lui a versé un loyer qu’une seule fois.
[5] En mars 1989, la municipalité a renvoyé le dossier de l’appelante à la Société d’aide à l’enfance (la « Société »), qui a déterminé qu’il n’y avait pas de problèmes de protection. L’appelante fréquentait l’école secondaire et était convenablement nourrie et vêtue. Elle a affirmé avoir des difficultés financières, mais elle ne voulait pas que la Société la mette en tutelle. La Société a par conséquent fait parvenir des chèques à Mme Adan en mars et avril 1989 pour lui permettre de combler les besoins de l’appelante. La Société était disposée à remettre un autre chèque à Mme Adan si l’appelante se présentait à un rendez-vous avec la Société, mais elle ne s’y est pas présentée. Tout au long de cette période, la Société était disposé à mettre l’appelante en tutelle, en la plaçant dans un foyer d’accueil ou un foyer de groupe.
[6] La Commission a examiné les deux questions suivantes :
1. Les al. 1(1)a) et n) et le par. 11(1) du Règlement pris en application de la Loi, qui limitent le versement direct de prestations d’aide sociale générale aux personnes admissibles âgées de 16 ans ou plus, violent-ils le par. 15(1) de la Charte?
2. Si ces dispositions violent le par. 15(1) de la Charte, constituent-elles une limite raisonnable dont la justification puisse se démontrer au sens de l’article premier de la Charte?
[7] La Commission a déclaré que le principal critère d’admissibilité aux prestations d’aide sociale générale était énoncé au par. 11(1) duRèglement, qui prévoyait le versement de ces prestations soit à toute personne seule ou à tout chef de famille qui est dans le besoin, soit à son nom.
[8] L’expression « personne seule » au sens de l’al. 1(1)n) duRèglement vise notamment un adulte non marié. Le terme « adulte » au sens de l’al. 1(1)a) du Règlement vise toute personne âgée de 16 ans ou plus. La Commission a conclu que l’appelante n’était ni une « personne seule » ni un « chef de famille » au sens du Règlement. Toutefois, elle était une personne dans le besoin.
[9] La Loi établit une distinction entre les personnes âgées de moins de 16 ans et les personnes âgées de 16 ans ou plus. La Commission s’est fondée sur l’arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; 91 N.R. 255; 56 D.L.R. (4th) 1, et a examiné le critère préliminaire énoncé par le juge McIntyre, aux pages 174 et 175, pour déterminer si une telle distinction constituait de la discrimination :
« […] J’affirmerais alors que la discrimination peut se décrire comme une distinction, intentionnelle ou non, mais fondée sur des motifs relatifs à des caractéristiques personnelles d’un individu ou d’un groupe d’individus, qui a pour effet d’imposer à cet individu ou à ce groupe des fardeaux, des obligations ou des désavantages non imposés à d’autres ou d’empêcher ou de restreindre l’accès aux possibilités, aux bénéfices et aux avantages offerts à d’autres membres de la société. Les distinctions fondées sur des caractéristiques personnelles attribuées à un seul individu en raison de son association avec un groupe sont presque toujours taxées de discriminatoire, alors que celles fondées sur les mérites et capacités d’un individu le sont rarement. »
[10] Appliquant ce critère, la Commission a conclu qu’il y avait une distinction, fondée sur l’âge de l’appelante, qui avait pour effet de la priver d’un avantage – soit la réception directe de prestations d’aide sociale – auquel avaient droit les autres membres de la société qui y étaient par ailleurs admissibles. La Commission a conclu que, même si l’appelante pouvait indirectement recevoir des prestations par l’intermédiaire d’un tuteur, des désavantages étaient associés à la réception indirecte de sommes d’argent, par exemple le fait qu’un parent nourricier reçoit moins d’argent que la personne qui reçoit directement l’argent. La Commission a conclu que l’application du critère de la discrimination doit essentiellement tenir compte de l’effet des dispositions législatives, et non de leur objet, de leur caractère raisonnable ou de l’intention du législateur. Elle a rejeté l’argument selon lequel toute différenciation ou distinction dans le traitement suffisait pour établir une discrimination. Ici, la distinction fondée uniquement sur l’âge a permis à la Commission de conclure qu’il y avait eu violation du par. 15(1) de la Charte.
[11] L’appelante ayant prouvé qu’on avait porté atteinte à son droit garanti par l’art. 15, il incombait aux intimés de prouver que la limitation du droit de l’appelante constituait une limite « raisonnable » dont la « justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique » et qu’elle n’était par conséquent pas incompatible avec la Charte.
[12] Pour déterminer si la restriction était justifiée au sens de l’article premier, la Commission s’est fondée sur le critère énoncé par le juge en chef Dickson dans l’arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; 65 N.R. 87; 14 O.A.C. 335; 26 D.L.R. (4th) 200; 50 C.R. (3d) 1; 24 C.C.C. (3d) 321; 19 C.R.R. 308, aux p. 138 et 139 :
« Pour établir qu’une restriction est raisonnable et que sa justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, il faut satisfaire à deux critères fondamentaux. En premier lieu, l’objectif que visent à servir les mesures qui apportent une restriction à un droit ou à une liberté garantis par la Charte, doit être “suffisamment important pour justifier la suppression d’un droit ou d’une liberté garantis par la Constitution” : R. c. Big M Drug Mart Ltd., précité, à la p. 352. La norme doit être sévère afin que les objectifs peu importants ou contraires aux principes qui constituent l’essence même d’une société libre et démocratique ne bénéficient pas de la protection de l’article premier. Il faut à tout le moins qu’un objectif se rapporte à des préoccupations urgentes et réelles dans une société libre et démocratique, pour qu’on puisse le qualifier de suffisamment important.
En deuxième lieu, dès qu’il est reconnu qu’un objectif est suffisamment important, la partie qui invoque l’article premier doit alors démontrer que les moyens choisis sont raisonnables et que leur justification peut se démontrer. Cela nécessite l’application d’“une sorte de critère de proportionnalité” : R. c. Big M Drug Mart Ltd., précité, à la p. 352. Même si la nature du critère de proportionnalité pourra varier selon les circonstances, les tribunaux devront, dans chaque cas, soupeser les intérêts de la société et ceux de particuliers et de groupes. À mon avis, un critère de proportionnalité comporte trois éléments importants. Premièrement, les mesures adoptées doivent être soigneusement conçues pour atteindre l’objectif en question. Elles ne doivent être ni arbitraires, ni inéquitables, ni fondées sur des considérations irrationnelles. Bref, elles doivent avoir un lien rationnel avec l’objectif en question.
Deuxièmement, même à supposer qu’il y ait un tel lien rationnel, le moyen choisi doit être de nature à porter “le moins possible” atteinte au droit ou à la liberté en question : R. c. Big M Drug Mart Ltd., précité, à la p. 352. Troisièmement, il doit y avoir proportionnalité entre les effets des mesures restreignant un droit ou une liberté garantis par la Charte et l’objectif reconnu comme “suffisamment important”. »
[13] En déterminant si la restriction était justifiée au sens de l’article premier, la Commission a fait remarquer qu’on n’avait produit aucun élément de preuve touchant l’historique législatif des al. 1(1)a) et n) et du par. 11(1) du Règlement, qui aurait peut-être apporté des éclaircissements quant à l’objet de ces dispositions. Par ailleurs, aucune disposition de la Loi ou du Règlement n’interdit expressément le versement direct de prestations d’aide sociale aux personnes âgées de moins de 16 ans; on ne peut arriver à une telle conclusion qu’après avoir lu ces dispositions ensemble.
[14] Selon la Commission, le premier objectif était de faire en sorte que les dispositions en question soient compatibles avec les autres textes législatifs applicables aux enfants, aux adolescents et aux adultes ontariens. Toutefois, elle a déterminé que la compatibilité avec les autres textes législatifs régissant l’admissibilité en fonction de l’âge n’était pas à elle seule suffisamment importante au plan sociétal pour supplanter un droit garanti constitutionnellement.
[15] La Commission a également conclu que le deuxième objectif – la nécessité d’évaluer correctement l’aide devant être fournie en fonction de la cellule familiale dans son ensemble et des obligations alimentaires des autres – n’était pas suffisamment important au plan sociétal pour supplanter un droit garanti constitutionnellement. Par ailleurs, l’objectif de veiller à ce que l’ensemble des diverses lois ontariennes comblent les besoins de tous les enfants était suffisamment important pour justifier qu’il l’emporte sur le droit de l’appelante qui est garanti constitutionnellement. La Commission a fait remarquer que les enfants n’ont pas la capacité et l’habileté leur permettant de pourvoir à leurs propres besoins avant de toucher à la maturité, à un certain âge, habituellement à l’adolescence, et que la société ontarienne reconnaît que la prise de mesures de protection et d’autres mesures particulières à l’égard des enfants constitue une préoccupation « urgente et réelle ». Les données sociologiques démontrent que les enfants nécessitent divers types de soutien en sus du soutien financier. En outre, l’objectif selon lequel l’intégrité de la cellule familiale doit être préservée lorsque celle-ci comble les besoins de l’enfant était suffisamment important pour satisfaire au premier volet du critère énoncé dans l’arrêt Oakes.
[16] En déterminant que les moyens employés étaient raisonnables et que leur justification pouvait se démontrer, la Commission a conclu que les dispositions législatives en cause avaient un lien rationnel avec les objectifs relevés. Un particulier âgé de moins de 16 ans ne peut bénéficier d’un soutien financier sans l’aide d’un adulte qui exerce l’autorité parens patriae, sauf si ce particulier est lui-même parent et s’il est de ce fait tenu de subvenir aux besoins d’un enfant de moins de 16 ans. La Commission a conclu que les dispositions n’étaient « [traduction] ni arbitraires, ni inéquitables, ni fondées sur des considérations irrationnelles ». Elle a conclu que le législateur avait déployé des efforts raisonnables pour minimiser l’atteinte au droit garanti constitutionnellement et pour maintenir la proportionnalité entre l’effet de la restriction sur le droit garanti par la Charte et l’objectif poursuivi par le législateur, soulignant qu’un régime d’aide financière destiné aux personnes âgées de moins de 16 ans existait avec l’aide d’un adulte ou de la Société, et que tout problème ayant trait à cette question relevait de la Société et non du régime d’aide au revenu.
[17] La Commission a par conséquent conclu que les dispositions interdisant le versement direct de prestations d’aide sociale générale à l’appelante, en tant que personne seule âgée de moins de 16 ans, établissaient une discrimination au sens du par. 15(1), mais que cette discrimination était justifiée aux termes de l’article premier de laCharte.
[18] L’examen judiciaire de la décision de la Commission porte sur deux questions. En premier lieu, par interprétation législative, les dispositions de la Loi et du Règlement permettent-elles aux enfants de moins de 16 ans d’être eux-mêmes admissibles aux prestations d’aide sociale générale? En second lieu, si tel n’est pas le cas, ces dispositions violent-elles la Charte?
1. Interprétation législative
[19] L’obligation des municipalités de fournir une aide financière aux personnes nécessiteuses est prévue au par. 7(1) de la Loi, qui se lit comme suit :
« 7(1) La municipalité fournit conformément au règlement de l’aide à toute personne nécessiteuse qui habite dans la municipalité et est admissible à recevoir cette aide. »
[20] Lorsqu’il s’agit de déterminer l’admissibilité aux prestations d’aide sociale générale, la disposition-clé est le par. 11(1) du Règlementd’application de la Loi, qui est ainsi libellé :
« 11(1) Sous réserve du paragraphe (5) et des articles 3, 5 et 6, des prestations d’aide sociale générale sont versées à toute personne seule ou à tout chef de famille, ou pour son compte, s’il est dans le besoin et s’il ne réside pas dans un établissement autre qu’une maison de soins infirmiers ou une maison d’hébergement […] dont le montant correspond à l’excédent des besoins matériels de l’auteur de la demande ou du prestataire, déterminé en conformité avec les articles 12 et 29, sur le revenu de ce dernier déterminé en conformité avec l’article 13. »
[21] Le Règlement définit comme suit « adulte », « enfant » et « personne seule » :
« 1(1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement.
a) « adulte » Personne âgée de 16 ans ou plus.
b) « enfant » Personne âgée de moins de 16 ans.
c) « personne seule » S’entend d’un adulte non marié, d’un veuf ou d’une veuve ou d’une personne séparée ou divorcée. La présente définition ne vise pas la personne qui, selon le cas :
(i) est chef d’une famille,
(ii) est une personne employable âgée de moins de 21 ans vivant avec l’un ou l’autre de ses parents ou avec une personne tenant lieu de père ou de mère,
(iii) vit avec son conjoint. »
[22] Dans la décision préliminaire qu’elle a rendue le 14 janvier 1991, la Commission a déclaré ce qui suit après avoir examiné les dispositions en cause de la Loi et du Règlement :
« L’appelante n’est pas une “personne seule” au sens du Règlement 441. Pas plus qu’elle n’est “chef de famille”, comme nous l’avons déjà indiqué. Le paragraphe 11(1) est la seule disposition de la Loi ou duRèglement qui ordonne ou autorise un paiement. Aucune disposition de la Loi sur l’aide sociale générale ou du Règlement 441 n’autorise le versement de prestations d’aide sociale à une personne nécessiteuse âgée de 15 ans. Un parent nourricier est admissible aux prestations d’aide sociale générale au nom d’un enfant placé en famille d’accueil, lequel doit par définition être âgé de 16 ans (al. 1(1)c) du Règlement 441).
L’avocate de l’appelante a fait valoir que le par. 11(1) n’est pas une disposition prohibitive puisqu’il n’interdit pas le versement de prestations à une personne âgée de moins de 16 ans. La Commission conclut qu’aucune autre disposition n’autorise le versement direct de prestations d’aide sociale aux personnes âgées de moins de 16 ans. Le par. 11(1) constitue un critère préliminaire délimitant les catégories de personnes admissibles aux termes de laLoi sur l’aide sociale générale. En l’absence d’une autorisation légale, le directeur général ne peut verser de prestations à qui que ce soit.
La Commission conclut que l’appelante n’est pas elle-même admissible aux prestations d’aide sociale prévues par la Loi sur l’aide sociale générale. »
[23] La simple lecture de ces dispositions amène clairement à la conclusion que les personnes âgées de moins de 16 ans ne sont pas elles-mêmes admissibles aux prestations d’aide sociale générale. Ces dispositions ne renferment aucune équivoque ni aucune ambiguïté évidente. En outre, l’art. 11 est la seule disposition du Règlement sur laquelle l’appelante pouvait s’appuyer pour obtenir de l’aide de l’intimé le directeur général (Kerr v. Metropolitan Toronto (Department of Social Services) (1995), 80 O.A.C. 81; 22 O.R. (3d) 588 (C.A.)). À mon avis, la Commission a conclu à bon droit que, aux termes de laLoi et du Règlement, les enfants âgés de moins de 16 ans ne sont pas eux-mêmes admissibles aux prestations d’aide sociale générale.
[24] Le paragraphe 15(1) de la Charte se lit comme suit :
« 15(1) La loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques. »
[25] L’arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia, précité, a toujours servi de point de départ d’une analyse fondée sur l’art. 15. Dans ce jugement, la Cour suprême du Canada a déclaré que l’examen fondé sur l’article 15 devait se faire en deux étapes. Premièrement, le plaignant doit démontrer qu’il ne bénéficie pas d’un traitement égal devant la loi et dans la loi, ou encore que la loi a un effet particulier sur lui en ce qui concerne la protection ou le bénéfice qu’elle offre, comparativement à toute autre personne. Deuxièmement, il doit démontrer que la loi a un effet discriminatoire sur le plan législatif. Les plus récentes décisions de la Cour suprême du Canada portant sur l’art. 15 révèlent toutefois des divergences d’opinion en ce qui a trait à la deuxième étape et, en particulier, à ce qui doit être démontré pour établir l’existence d’une discrimination fondée sur un motif énuméré. Les opinions divergentes exprimées par la Cour sur la question de la discrimination sont énoncées dans les arrêts Miron c. Trudel, [1995] 2 R.C.S. 418; 181 N.R. 253; 81 O.A.C. 253, et Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513, 182 N.R. 161.
[26] Dans l’arrêt Miron c. Trudel, précité, la Cour suprême du Canada a jugé, dans un jugement à cinq contre quatre, que l’exclusion des partenaires non mariés à titre de bénéficiaires des indemnités d’assurance-accidents offertes aux partenaires légalement mariés, aux termes d’une police d’assurance type établie sous le régime d’une loi ontarienne, violait l’art. 15 et ne pouvait se justifier aux termes de l’article premier. Dans l’arrêt Egan c. Canada, précité, la majorité des juges (encore une fois dans un jugement à 5 contre 4) a également jugé que le refus de verser aux couples homosexuels une allocation offerte aux couples mariés et aux conjoints de fait aux termes de la Loi sur la sécurité de la vieillesse violait l’art. 15. Toutefois, contrairement à l’arrêt Miron, précité, une majorité différente a jugé que la violation était justifiée au regard de l’article premier. Pour en arriver à leurs conclusions relativement à l’application de l’art. 15, les divers juges de la Cour ont adopté trois approches différentes.
[27] Quatre juges de la Cour (les juges Sopinka, Cory, McLachlin etIacobucci) continuent d’appliquer l’approche traditionnelle énoncée dans l’arrêt Andrews en ce qui a trait à la discrimination. Cette approche met l’accent sur la question de savoir si la distinction d’origine législative est fondée sur un motif énuméré ou un motif analogue; de fait, ce n’est que dans de très rares cas que les tribunaux concluront qu’une distinction fondée sur un motif énuméré ou un motif analogue n’est pas discriminatoire, puisque ces motifs sont des « indices de discrimination facilement décelables ». Comme le déclarait le juge McLachlin dans l’arrêt Miron c. Trudel, précité, à la p. 492 :
« Pour établir la discrimination, le demandeur doit démontrer que cette négation repose sur un motif énuméré ou un motif analogue. Dans la plupart des cas, cela suffira. Cependant, on peut exceptionnellement conclure que la négation de l’égalité fondée sur un motif énuméré ou un motif analogue ne contrevient pas à l’objet du par. 15(1) — empêcher que la dignité et la liberté de la personne soient violées par l’imposition de restrictions, de désavantages ou de fardeaux fondés sur une application stéréotypée de présumées caractéristiques de groupe plutôt que sur les mérites, les capacités ou les circonstances. »
En bout de ligne, la question qui doit par conséquent être examinée suivant cette approche est celle de savoir si la distinction a un effet préjudiciable sur le particulier ou le groupe de particuliers compte tenu de l’objectif fondamental de l’art. 15.
[28] Un des juges de la Cour (le juge L’Heureux-Dubé) a adopté à l’égard de la discrimination une nouvelle approche qui met l’accent sur l’incidence de la distinction, laquelle est évaluée en fonction de la nature de l’intérêt et du groupe lésés par la distinction. Suivant cette approche, il s’agit de déterminer si la distinction est susceptible de favoriser ou de perpétuer l’opinion selon laquelle les individus lésés par cette distinction sont moins capables ou moins dignes d’être reconnus ou valorisés en tant qu’êtres humains ou en tant que membres de la société canadienne. Plus le groupe touché est vulnérable, plus la caractéristique qui fonde la distinction est fondamentale ou plus les conséquences de la distinction sont graves, plus il est probable que la distinction en cause est discriminatoire.
[29] Quatre juges de la Cour (le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Gonthier et Major) se sont également appuyés sur l’arrêtAndrews, précité, comme point de départ de l’analyse, mais ont par ailleurs attribué une importance supplémentaire au concept de « pertinence ». Selon cette approche relative à la discrimination, l’examen porte essentiellement non seulement sur la question de savoir si la distinction attaquée est fondée sur un motif énuméré ou un motif analogue, mais également sur la pertinence de la distinction par rapport aux valeurs fonctionnelles qui sous-tendent la loi. En particulier, si la distinction est pertinente par rapport aux valeurs fonctionnelles de la loi, à supposer que ces valeurs ne sont pas elles-mêmes discriminatoires, la distinction établie par cette loi n’est pas discriminatoire.
[30] Je souscris aux commentaires formulés par les juges McLachlinet Cory dans les arrêts Miron et Egan, précités, selon lesquels le critère de « pertinence » ne devrait pas être inclus dans une analyse fondée sur l’art. 15, mais plutôt dans une analyse fondée sur l’article premier. Toutefois, je suis d’avis qu’il n’est pas nécessaire de trancher cette question en l’espèce, puisque je conclus que l’exclusion fondée sur l’âge est discriminatoire peu importe l’approche adoptée.
Négation du droit au même bénéfice de la loi et
du droit à la même protection de la loi
[31] Pour établir qu’il y a eu violation de l’art. 15 suivant l’une ou l’autre de ces approches, l’appelante doit en outre démontrer que la distinction entraîne la négation de l’un des quatre droits fondamentaux à l’égalité garantis par la Charte.
[32] L’appelante soutient que les personnes par ailleurs admissibles qui sont âgées de moins de 16 ans se voient refuser le versement direct de prestations d’aide sociale en raison de leur âge. L’exclusion catégorique n’est fondée sur aucun critère autre que l’âge, qui est un motif énuméré. L’appelante affirme donc que les dispositions en cause portent atteinte à son droit au même bénéfice de la loi et à la même protection de la loi.
[33] Les intimés soutiennent pour leur part que la Loi ne désavantage pas les enfants puisque l’ensemble des lois de la province prévoient divers types d’aide financière provenant d’autres sources, notamment les parents (Loi sur le droit de la famille, L.R.O. 1990, chap. F-3), l’aide sociale générale par l’entremise d’adultes responsables (une partie des prestations devant être affectée aux besoins des enfants selon la Loi), ainsi que les programmes de soins aux enfants (Loi sur les services à l’enfance et à la famille, L.R.O. 1990, chap. C-11). En outre, les enfants à charge n’ont pas l’obligation de chercher un emploi lorsqu’ils sont prestataires de l’aide sociale générale, tandis que les parents ont cette obligation aux termes des par. 3(1) et (3) du Règlement. Selon les intimés, ces programmes et cette aide financière permettent aux enfants d’avoir accès à des ressources qui leur procurent un soutien affectif et psychologique ainsi que l’alimentation et le logement. Les intimés soutiennent que, compte tenu de l’étendue des besoins des enfants et du fait que ces besoins sont comblés grâce aux programmes législatifs, les enfants nécessiteux de moins de 16 ans ne sont pas privés de leur droit au même bénéfice de la loi au motif qu’un chèque ne leur est pas directement versé.
[34] Les dispositions attaquées prévoient clairement le versement aux personnes âgées de 16 ans ou plus de prestations qui ne sont pas accordées aux personnes de moins de 16 ans. En outre, même si la Loi et d’autres dispositions législatives provinciales prévoient l’admissibilité des personnes âgées de moins de 16 ans à des prestations qui sont versées aux parents ou à d’autres adultes ou organismes responsables, il n’existe aucune équivalence directe au montant des prestations. Les dispositions en cause ne donnent par ailleurs pas aux personnes âgées de moins de 16 ans le choix de recevoir des prestations directes. À mon avis, la négation – fondée sur l’âge (un motif énuméré) – du droit au même bénéfice de la loi est donc établie, et la seule question qui à trancher est celle de savoir si elle est discriminatoire.
[35] Les intimés font valoir que la raison pour laquelle les enfants de moins de 16 ans ne sont pas admissibles au versement direct de prestations d’aide sociale tient au fait que les besoins des enfants sont différents de ceux des adultes. Selon les intimés, les enfants ont besoin non seulement d’une aide financière, mais également d’un soutien affectif, psychologique et social. Ils soutiennent en outre qu’un âge quelconque doit être requis pour avoir le droit de présenter une demande de prestations directes. Sinon, même un bébé aurait le droit de présenter une demande et de la faire examiner par le directeur général. Ils prétendent que l’âge de 16 ans est en accord avec des études sur le développement physique et intellectuel des êtres humains et citent à l’appui de leur argumentation l’étude de Frank A.Fasick intitulée Acquisition of Adult Responsibilities and Rights in Adolescence, in Childhood and Adolescence in Canada, McGraw-Hill Ryerson Limited, 1979, dont on peut lire le passage qui suit à la page 123 :
« Si l’on emploie comme critères la poussée de croissance et les différentes étapes du développement intellectuel relevées par Piaget, la grande majorité des adolescents touchent à la maturité, ou à la quasi maturité, à l’âge de 16 ans. »
Les intimés se sont également référés à la Convention des Nations-Unies relative aux droits de l’enfant adoptée en 1989 et ratifiée par le Canada en 1990. L’article 20 de la Convention prévoit l’obligation de l’État d’assurer une protection spéciale à l’enfant privé de son milieu familial et de veiller à ce qu’il bénéficie d’une protection familiale de remplacement ou d’un placement dans un établissement approprié. L’article 26 reconnaît le droit de l’enfant de bénéficier de la sécurité sociale; on ne reconnaît toutefois pas implicitement le droit de l’enfant de toucher directement des prestations d’aide sociale. Le terme « enfant » est défini comme suit à l’article 1 de la Convention : « Tout être humain âgé de moins de dix-huit ans, sauf si la majorité est atteinte plus tôt en vertu de la législation qui lui est applicable. »
[36] L’appelante invoque l’arrêt Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l’Emploi et de l’Immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; 126 N.R. 1; 81 D.L.R. (4th) 358, dans lequel la Cour suprême du Canada a jugé que l’exclusion des personnes âgées de 65 ans ou plus du régime de prestations d’assurance-chômage était discriminatoire en ce sens qu’on privait ces personnes d’un avantage offert aux autres, la distinction étant uniquement fondée sur une caractéristique personnelle, à savoir l’âge. Les éléments de preuve produits par l’appelante donnent par ailleurs à penser que la transition entre l’enfance et l’âge adulte s’effectue par étapes et que le développement moral et intellectuel des enfants est peu important après l’âge de 14 ans environ (Michael P. Roche, Childhood and itsEnvironment : The Implications for Children’s Rights (1988) 34 Loyola L.R. 5).
[37] À mon avis, la distinction fondée sur l’âge est discriminatoire indépendamment des diverses approches énoncées par la Cour suprême du Canada dans les arrêts Miron et Egan, précités.
[38] Si l’on adopte l’approche traditionnelle de l’arrêt Andrews que quatre juges de la Cour ont retenue, on doit conclure que la distinction fondée sur l’âge est discriminatoire. L’âge est un motif de discrimination expressément énuméré à l’art. 15, et le droit aux prestations est nié uniquement en raison de l’âge de la personne, indépendamment de sa valeur, de sa capacité ou de ses besoins. Bien que je souscrive à l’observation des intimés selon laquelle les besoins et la capacité des enfants sont différents de ceux des adultes, je ne puis accepter qu’on trace une ligne nette entre l’enfance et l’âge adulte. Selon la preuve produite en l’espèce, la transition entre l’enfance et l’âge adulte, ou encore entre l’immaturité et la maturité, se produit par étapes. Les parties ne s’entendent par ailleurs pas sur l’âge auquel on peut présumer que la plupart des enfants touchent à la maturité. La preuve produite par l’appelante donne à penser que l’être humain acquiert la maturité à 14 ans, celle produite par les intimés, à 16 ans. Les Nations-Unies ont retenu l’âge de 18 ans, sauf si la loi nationale accorde la majorité plus tôt. La preuve indique en outre que les enfants n’acquièrent pas tous la maturité au même âge. Certains enfants n’ayant pas atteint l’âge de la majorité légale peuvent démontrer autant de maturité, voire plus de maturité, que certains adultes, tandis que des enfants ayant l’âge de la majorité n’ont pas encore touché à la maturité.
[39] La Loi et le Règlement interdisent le paiement de prestations directes à tous les enfants âgés de moins de 16 ans, indépendamment de leur capacité ou de leurs besoins. Par conséquent, je suis d’avis qu’il ne s’agit pas là d’un des rares cas où l’on devrait conclure qu’une distinction fondée sur un motif énuméré n’est pas discriminatoire.
[40] On arrive également à la conclusion selon laquelle la distinction est discriminatoire en se fondant sur l’approche adoptée par le juge L’Heureux-Dubé. Le groupe touché par la distinction, soit les personnes âgées de moins de 16 ans, forme un groupe vulnérable au sein de la société. Le juge L’Heureux-Dubé a également reconnu, dans l’arrêt Egan, précité, que le droit touché, à savoir l’accès à la protection sociale, était un élément fondamental. Un examen de l’ensemble de ces facteurs amène à la conclusion que l’effet de la distinction est clairement discriminatoire.
[41] Suivant l’approche adoptée à l’égard de l’art. 15 par les juges dissidents dans les arrêts Miron et Egan, précités, il est possible de considérer que la distinction fondée sur l’âge est pertinente par rapport aux valeurs fonctionnelles qui sous-tendent la loi. Je dirais, en termes généraux, que ces valeurs sont de procurer aux enfants un soutien approprié (aux plans affectif, financier, physique et psychologique). Ces valeurs ne sont de toute évidence pas discriminatoires en elles-mêmes. En outre, l’âge est une distinction pertinente lorsqu’il s’agit de définir les enfants et l’enfance. Par exemple, dans l’arrêt Penner v.Danbrok (1992), 100 Sask. R. 125; 18 W.A.C. 125 (C.A.), on a jugé que l’âge était « [traduction] une considération pertinente lorsqu’il s’agit soit de déterminer si des personnes doivent avoir le droit d’obtenir une pension alimentaire de leurs parents soit de décider qu’on devrait plutôt présumer qu’elles sont en mesure de se débrouiller toutes seules ». On pourrait également soutenir que l’établissement d’une définition de l’enfant fait partie de l’éventail des politiques sociales légitimes du législateur. Toutefois, à la lumière des décisions antérieurement rendues par la Cour dans les arrêts McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; 118 N.R. 1; 45 O.A.C. 1; 76 D.L.R. (4th) 545; 2 C.R.R. (2d) 1, et Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l’Emploi et de l’Immigration), précité, la meilleure approche consiste d’après moi à conclure que, à moins que tous les particuliers exclus par la restriction fondée sur l’âge n’aient pas la maturité nécessaire pour être traités comme des adultes, la restriction fondée sur l’âge devrait être considérée comme étant discriminatoire. Cela n’a pas été établi en l’espèce.
[42] Aux termes de l’article premier de la Charte, le critère applicable n’est ni rigide ni inflexible. La nature du droit en cause, l’importance de l’objectif de la loi et la proportionnalité entre les moyens utilisés et l’objectif comptent parmi les facteurs qui doivent être pris en considération (R. c. Oakes, précité; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; 117 N.R. 1; 114 A.R. 81; 1 C.R. (4th) 129; 77 Alt. L.R. (2d) 193; [1991] 2 W.W.R. 1; 61 C.C.C. (3d) 1; 3 C.R.R. (2d) 193, aux p. 734 à 738).
[43] Aux fins de l’examen de la nature du droit en cause dans une affaire particulière, le fardeau qui incombe à l’État peut dans certains cas être moins lourd. En outre, certaines restrictions peuvent être plus faciles à justifier que d’autres. La Cour suprême du Canada a, à la p. 297 de l’arrêt McKinney, précité, jugé que le caractère unique de l’âge en tant que motif de discrimination doit être pris en considération dans le cadre de l’évaluation de cette forme de discrimination au regard de l’article premier.
[44] La Cour a déclaré ce qui suit :
« […] Il ne faut cependant pas oublier qu’il existe des différences importantes entre la discrimination fondée sur l’âge et certains autres motifs mentionnés au par. 15(1). D’abord, il n’y a rien d’inhérent dans la plupart des motifs énumérés de discrimination, savoir la race, la couleur, la religion, l’origine nationale ou ethnique, ou le sexe, qui justifie une corrélation générale entre ces caractéristiques et les capacités. Mais il n’en est pas ainsi de l’âge. […] La discrimination raciale et religieuse et les autres types de discrimination du même genre sont généralement fondés sur des sentiments d’hostilité ou d’intolérance. D’autre part, comme l’a fait observer le professeur Ely [TRADUCTION] « le fait que nous ayons tous été jeunes à un moment donné, et que la plupart d’entre nous espérons atteindre un âge assez avancé, devrait neutraliser la méfiance que nous pourrions autrement avoir à l’égard de la multitude de lois [. . .] qui confèrent comparativement plus d’avantages à ceux qui sont âgés entre, disons, 21 et 65 ans qu’à ceux qui sont plus jeunes ou plus vieux », Democracy and Distrust (1980), à la p. 160. La vérité est que, bien qu’il faille se méfier des lois qui ont des effets préjudiciables inutiles sur les personnes âgées en raison de suppositions inexactes quant aux effets de l’âge sur les capacités, il y a souvent des motifs sérieux de conférer des avantages à un groupe d’âge plutôt qu’à un autre dans la mise sur pied de grands régimes sociaux et dans la répartition des bénéfices. »
Dans l’arrêt McKinney, précité, à la p. 291, le juge La Forest s’est également référé à une disposition du Code des droits de la personne, 1981, chap. 53, fixant à 18 ans l’âge minimal pour bénéficier de la protection du Code en matière d’emploi, et a déclaré ceci : « Je pense que cette distinction s’explique facilement pour des raisons humaines, sociales et économiques. »
[45] Il ne faut pas oublier ces considérations lorsqu’il s’agit de déterminer si la Loi et le Règlement sont justifiables aux termes de l’article premier de la Charte.
[46] La détermination de l’objectif ou des objectifs d’une loi est une question d’ordre juridique qu’il revient au tribunal de trancher. Les objectifs de cette loi sont-ils suffisamment importants pour l’emporter sur le droit garanti par la Charte?
[47] L’appelante fait valoir qu’il n’y a aucune preuve quant à l’historique législatif des dispositions en cause et aux facteurs dont le gouvernement a tenu compte au moment de la présentation du projet de loi et au cours des débats y relatifs. Ainsi, la Commission ne disposait d’aucune preuve lui permettant d’inférer les objectifs qui sous-tendent la restriction prévue par la Loi. L’appelante soutient en outre que la Cour doit examiner l’objectif de la Loi, à savoir fournir une aide financière aux personnes nécessiteuses, et que cet objectif ne devrait pas être confondu avec ceux d’autres lois lorsqu’il s’agit d’examiner le caractère raisonnable des dispositions en cause.
[48] Les intimés soutiennent que la Loi, le Règlement et d’autres lois provinciales, ainsi que la preuve de l’effet pratique du régime législatif provincial, démontrent que les objectifs qui sous-tendent les mesures de soutien – autres que la remise directe d’un chèque du bien-être social – prévues pour les enfants sont les suivantes : prendre des mesures convenables pour combler les besoins des enfants, notamment en leur permettant d’obtenir du soutien d’une source indiquée, préserver l’intégrité et l’autonomie de la cellule familiale lorsqu’elle comble les besoins de l’enfant et évaluer correctement les besoins en tenant compte de la cellule familiale dans son ensemble, des obligations de soutien des autres et des besoins individuels. Il incombe aux intimés de prouver les objectifs qu’ils invoquent.
[49] J’accepte le fait que l’objectif de prendre des mesures convenables pour tous les enfants, notamment en leur permettant d’obtenir du soutien d’une source indiquée, est suffisamment important pour qu’il l’emporte sur le droit constitutionnel de l’appelante. La preuve étaye le fait que les adolescents requièrent habituellement divers types de soutien autres que l’aide financière directe. Il convient également, selon moi, de tenir compte des autres lois ontariennes, notamment la Loi sur le droit de la famille et la Loi sur les services à l’enfance et à la famille, aux fins de l’évaluation de la validité et de l’importance de cet objectif.
[50] Comme le juge La Forest l’a déclaré dans Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l’Emploi et de l’Immigration), précité, aux p. 42 et 43 :
« Il est certes juste de tenir compte de la possibilité qu’un groupe privé de prestations en vertu d’une loi reçoive des prestations égales, ou même supérieures, en vertu d’une autre loi. En d’autres termes, on ne peut faire abstraction du fait que des mesures législatives telle la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. (1985), ch. O-9, visent également à satisfaire les besoins économiques des personnes de plus de 65 ans. Cependant, je ne suis pas certain que l’objectif d’harmoniser la Loi avec le régime gouvernemental de programmes sociaux puisse, en soi, suffire à justifier l’atteinte à un droit reconnu par la Charte. En théorie, le gouvernement pourrait faire valoir la même logique pour appuyer pratiquement toutes les lois contestées. Mais en définitive, c’est
l’effet sur l’individu ou le groupe qui doit constituer la première préoccupation. »
Le juge Iacobucci, s’exprimant au nom de la majorité dans l’arrêt Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695; 161 N.R. 243; 110 D.L.R. (4th) 470, a adopté une approche similaire, à la p. 773 :
« […] Pour bien examiner la validité des objectifs législatifs dans un cas comme en l’espèce, il importe d’examiner à la fois l’effet de la Loi dans son ensemble ainsi que l’effet d’autres régimes gouvernementaux sur la garde des enfants. »
et à la p. 774 :
« […] Si l’on établit que l’art. 63 entraîne des inégalités, il doit certainement être pertinent d’examiner dans quelle mesure d’autres programmes gouvernementaux répondent à ces inégalités. »
Je suis toutefois d’accord avec l’appelante lorsqu’elle affirme qu’il incombe aux intimés de démontrer que l’autre loi invoquée compense effectivement le refus de verser des prestations d’aide sociale directes. La meilleure façon d’aborder cette question est d’appliquer le critère de l’atteinte minimale dans le cadre de l’analyse de la prop