Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_administracyjne__Podrecznik_dla_aplikantow-ebook/p1051375i1180621
Timestamp: 2018-10-20 10:50:56+00:00
Document Index: 75684463

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 10', 'art.11', 'art.12', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 87', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 77', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'SA/Op ', 'art. 106', 'art. 52', 'art. 8', 'art. 8', 'SA/Op ', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 9', 'SA/Wa ', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 8', 'SA/Kr ', 'SA/Łd ', 'art. 35', 'art. 37', 'art. 3', 'art. 38', 'art. 7', 'art. 77', 'art. 78', 'art. 12', 'SA/Wa ', 'SA/Wa ', 'SA/Rz ', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 13', 'SA/Wa ', 'art. 54', 'art. 63', 'art. 69', 'art. 86', 'art. 14', 'art. 78', 'art. 15', 'art. 15', 'SA/Sz ', 'SA/Wa ', 'art. 16', 'art. 156', 'art. 16', 'SA/Wa ', 'art. 61', 'art. 31', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 62', 'art. 63', 'art. 63', 'art. 64', 'art. 64', 'art. 9', 'SA/Wr ', 'art. 65', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 8', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 33', 'art. 33']

Prawo administracyjne. Podręcznik dla aplikantów [Dominika Wetoszka, Aleksandra Ringwelska, Andrzej Zwara] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00262 005327 13256083 na godz. na dobę w sumie
Autor: Dominika Wetoszka, Aleksandra Ringwelska, Andrzej Zwara Liczba stron: 314
Część I. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne 1. Zasady postępowania administracyjnego 1.1. Uwagi ogólne Ogólne zasady postępowania administracyjnego uregulowane zostały w głównej mierze w dziale I rozdziału II KPA. Zaliczamy do nich: 1) zasadę praworządności (art. 6), 2) zasadę prawdy obiektywnej (art. 7), 3) zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a), 4) zasadę współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b), 5) zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8), 6) zasadę informowania stron (art. 9), 7) zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10), 8) zasadę przekonywania (art.11), 9) zasadę szybkości i prostoty postępowania (art.12), 10) zasadę polubownego załatwiania spraw (art. 13), 11) zasadę pisemności postępowania (art. 14), 12) zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15), 13) zasadę trwałości decyzji (art. 16). 1.2. Zasada praworządności Zgodnie z art. 6 KPA organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W doktrynie wskazuje się, że „postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: 1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia; 2) uznanie za udowodnio- ny fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętych teorii dowodowych oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; 3) subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stoso- 1 Część I. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne waną normę prawną; 4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowod- niony na podstawie stosowanej normy”1. Z kolei jak wyjaśnia judykatura „zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 KPA), mają- cą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpo- znawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktual- nie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego”2. Jak wynika z powyższego zasada praworządności obejmuje działanie: 1) na podstawie przepisów prawa – przepisów prawa powszechnie obowiązującego w rozu- mieniu art. 87 Konstytucji RP, 2) w granicach prawa. 1.3. Zasada prawdy obiektywnej Zgodnie z art. 7 KPA organy administracji publicznej: 1) stoją na straży praworządności, 2) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes spo- łeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta w odróżnieniu od zasady prawdy formalnej nakłada na organ obowiązek podej- mowania czynności w zakresie postępowania dowodowego nie tylko na wniosek, ale również z urzędu tak, aby mogło dojść do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Deklaracja wyrażona w art. 7 KPA znajduje swoje odbicie w treści art. 77 KPA, który dotyczy nakładanych na organ obowiązków w zakresie zbierania i oceny dowodów. Działanie organu „z urzędu” nie zwalnia od współdziałania w tym zakresie podmiotów w po- stępowaniu uczestniczących. Jak wyjaśnia orzecznictwo „realizując zasadę prawdy obiektyw- nej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 KPA, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpujące- go zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak rów- nież udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu”3. Podobne stanowisko zajął WSA w Szczecinie w wyroku z 23.3.2017 r. wskazując, że „na pod- stawie art. 7 KPA również strona postępowania administracyjnego posiada inicjatywę dowo- dową i – w przypadku posiadania informacji przydatnych dla wyjaśnienia sprawy, powinna z inicjatywy tej korzystać składając wnioski dowodowe, i przedkładając dokumenty na po- twierdzenie swojego stanowiska. Organ prowadzi postępowanie gromadząc dowody z urzędu, ale również na wniosek strony, która może domagać się przeprowadzenia określonych dowo- dów, bądź przedkładać organowi znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, ewentualnie wskazywać gdzie dokumenty takie się znajdują, a obo- 1 R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87 [za:] J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52. 2 Wyr. NSA z 26.10.2016 r., II OSK 132/15, Legalis Nr 1554129. 3 Wyr. NSA z 24.5.2017 r., I OSK 1113/16, Legalis Nr 1627900. 2 1. Zasady postępowania administracyjnego wiązkiem organu jest – stosownie do art. 78 § 1 KPA takie się znajdują, a obowiązkiem organu jest – stosownie do art. 78 § 1 KPA takie żądanie uwzględnić”4. Należy pamiętać, że obowiązek dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych wiąże także organ odwoławczy, który „zo- bowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzy- gnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy”. 1.4. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony Zasada ta skodyfikowana w KPA w sposób wyraźny została wprowadzona nowelą (ZKPAU), która weszła w życie 1.6.2017 r. Zgodnie z treścią wprowadzonego art. 7a § 1 KPA „jeżeli przedmiotem postępowania ad- ministracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stro- nie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ”. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyj- nego jest: 1) nałożenie na stronę obowiązku, 2) ograniczenie uprawnienia, 3) odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W takiej sytuacji ustawodawca nakazuje interpretować wątpliwości na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik po- stępowania ma bezpośredni wpływ. Dodatkowo przepis ten nie znajdzie zastosowania jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub po- rządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (art. 7a § 2 KPA). 1.5. Zasada współdziałania organów administracji publicznej Zasada ta wynikająca z treści art. 7b KPA nakłada na organy administracji publicznej obowią- zek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do: 1) dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 2) dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego sprawy, 3) przy uwzględnieniu: a) interesu społecznego, 4 Wyr. WSA w Opolu z 6.4.2017 r., II SA/Op 42/17, Legalis Nr 1600824. 3 Część I. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne b) słusznego interesu obywateli, c) sprawności postępowania, d) przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Przepis ten wprowadzony został do rozdziału dotyczącego zasad postępowania administracyj- nego podobnie jak przepis 7a nowelą (ZKPAU) która weszła w życie 1.6.2017 r. i jak wskazuje doktryna jego sensem jest „podniesienie do rangi zasady ogólnej nakazu współdziałania or- ganów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczy- ni się to do szybszego załatwienia sprawy. Sposób współdziałania powinien być odpowiedni do sytuacji”5. Doktryna wyróżnia tzw. współdziałanie materialne (art. 106 § 1 KPA) oraz współdziałanie pro- cesowe (art. 52 i 76a § 1 KPA)6. 1.6. Zasada pogłębiania zaufania obywateli Zasada pogłębiania zaufania obywateli wyrażona w art. 8 § 1 KPA ma szczególne znaczenie w kontekście uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Przepis z jed- nej strony wskazuje sposób prowadzenia postępowania (budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), z drugiej strony kryteria postępowania (zasady proporcjonalności, bez- stronności i równego traktowania). Jak wskazano w wyroku WSA w Opolu z 30.6.2016 r. „w kontekście art. 8 KPA, doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji. Nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasad- nienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje nakładające określone obowiązki prawne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zo- stały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną kon- sekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów” 7. Dodatkowo § 2 omawianego przepisu wskazuje na konieczność zachowania czegoś co nazwać można stabilnością orzeczniczą. Przepis ten nie zakazuje odmiennie podchodzić do danego za- gadnienia nawet w takim samym stanie faktycznym i prawnym niemniej dopuszcza taką prak- tykę w uzasadnionych przypadkach. „Organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesie- niu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskaza- niem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi 5 P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017. 6 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis. 7 II SA/Op 10/16, Legalis Nr 1558039. 4 1. Zasady postępowania administracyjnego niewątpliwe naruszenie art. 8 KPA, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną oby- wateli”8. 1.7. Zasada informowania stron Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nie- znajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta obliguje organy administracji publicznej do stosowania szerokiego systemu pouczeń nie tylko o okolicznościach prawnych, ale również faktycznych, które nie tylko mają, ale rów- nież mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postę- powania. Co więcej, nakłada ona na organy obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 27.4.2017 r. zasada informowania stron nie ma charakteru ab- solutnego. W orzeczeniu tym wskazano bowiem, że „organy administracyjne nie mogą za- stąpić profesjonalnego pełnomocnika, a więc kompleksowo informować stron o wszelkich aspektach podejmowanych przez nie czynnościach procesowych, ani też podejmować dzia- łań za strony. Nie mogą również uprzedzać stron o treści rozstrzygnięcia, po to zwłaszcza aby umożliwić im odpowiednią reakcję. Obowiązek informowania stron, określony w art. 9 KPA, nie oznacza konieczności udzielania stronie wszelkich informacji prawnych, w tym o konse- kwencjach zaistnienia wszelkich możliwych stanów faktycznych dotyczących jej sytuacji praw- nej związanej z prowadzonym postępowaniem. Dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 9 KPA nie może być również utożsamiana z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów”9. Z drugiej strony orzecz- nictwo wskazuje na pewne szczególne obowiązki organu w stosunku do uczestników niere- prezentowanych przez fachowego pełnomocnika. Zagadnieniem tym zajął się NSA w wyroku z 9.3.2017 r., w którym wskazano, że „strona nie reprezentowana przez profesjonalnego pełno- mocnika, pouczona jedynie o konieczności wniesienia odwołania za pośrednictwem organu I instancji w stosownym terminie mogła pozostawać w błędnym przekonaniu, że wniesienie przedmiotowego środka zaskarżenia poprzez nadanie go przesyłką pocztową u jakiegokolwiek operatora wywoła skutek procesowy”10. Zasada informowania stron nie może być utożsamiana z prawem organu do dowolnej inter- pretacji treści żądania strony, w tym zakresie wskazuje się, że w razie niejednoznaczności sta- nowiska strony organ winien ją wezwać do sprecyzowania stanowiska, nie jest bowiem władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma11. 8 Wyr. WSA w Warszawie z 17.5.2016 r., VI SA/Wa 2083/15, Legalis Nr 1471747. 9 I OSK 770/16, Legalis Nr 1632441. 10 II OSK 1675/16, Legalis Nr 1579047. 11 Zob. wyr. NSA z 18.10.2016 r., II GSK 905/15, Legalis Nr 1553585. 5 Część I. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne 1.8. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynne- go, a więc rzeczywistego i realnego udziału w każdym stadium postepowania, a nadto nakazuje przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebra- nych dowodów i materiałów. Jak wskazują przedstawiciele doktryny, zasada czynnego udzia- łu stron w postępowaniu stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu12. Nale- ży podkreślić, że organ – jak to wskazano wyżej – ma obowiązek zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy13. Rzeczą strony jest jednak skorzystanie z tego uprawnienia. W wyroku z 20.6.2017 r. WSA w Krakowie wskazał, że „zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administra- cyjnym kreuje prawo, a nie obowiązek uczestniczenia w czynnościach jurysdykcyjnych; fak- tyczne uczestnictwo strony w czynnościach jurysdykcyjnych nie jest też warunkiem sine qua non ich prawidłowości. To strona jest dysponentem swojego prawa procesowego i to ona de- cyduje o tym, czy zechce z niego skorzystać, czy też nie – przy czym, by móc tę decyzję podjąć, powinna mieć wiedzę o wszczęciu postępowania oraz informacje o istotnych czynnościach. Ilekroć ich nie otrzymuje, tylekroć dochodzi już do naruszenia przepisów postępowania, ale jego ranga jest względna”14. Zgodnie z przepisem art. 10 § 2 KPA organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasa- dy czynnego udziału stron w postępowaniu tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na: 1) niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo 2) grożącą niepowetowaną szkodę materialną przy czym organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w dro- dze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 3 KPA). 1.9. Zasada przekonywania Analizując zasadę wyrażoną w art. 11 KPC przedstawiciele doktryny zwracają uwagę na to, że jej realizacja jest możliwa przez prawidłową praktykę w zakresie realizacji zasad: 1) informowania, 2) czynnego udziału stron w postępowaniu. Dodatkowo realizacja tej zasady odbywać się powinna przez prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej15. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 11.9.2013 r. „w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydują- cym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada prze- konywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nad- to w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 KPA, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli 12 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, Legalis. 13 Wyr. NSA z 27.6.2017 r., II GSK 2753/15, Legalis Nr 1624864. 14 II SA/Kr 152/17, Legalis Nr 1629803. 15 Wyr. WSA w Łodzi z 19.3.2014 r., III SA/Łd 532/13, Legalis Nr 976841. 6 1. Zasady postępowania administracyjnego do organów Państwa”16. Naruszenie zasady przekonywania poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji niepozwalające na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje jej uchyleniem17. 1.10. Zasada szybkości i prostoty postępowania Zasada ta oznacza, że proces załatwienia sprawy administracyjnej rozumiany jako ustalenie stanu faktycznego, ustalenie stanu prawnego, dokonanie prawidłowej subsumpcji oraz wydanie orzeczenia merytorycznego ma nastąpić szybko, tzn. bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo zasada ta nakłada na organy administracji obowiązek stosowania możliwie najprostszych środków załatwienia sprawy, a w sprawach niewymagających zbierania dowodów, informacji lub wy- jaśnień obowiązek ich załatwienia niezwłocznie. Jak wskazuje się w nauce prawa „realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy (art. 35 KPA); środkami obrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej (art. 37 § 1 KPA, art. 3 § 2 pkt 8 i 9 PrPostSądAdm) oraz od- powiedzialnością pracownika organu administracji publicznej (art. 38 KPA)”18. Naruszeniem zasady szybkości postępowania jest jego przewlekłość. Jak wskazano w wyroku NSA z 9.5.2017 r. „przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicz- nej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynno- ści w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie pod- jął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, że przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do za- łatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wy- znaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania – co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia spra- wy decyzją administracyjną”19. W kontekście zasady szybkości postępowania należy mieć również na względzie to, że organ dążąc do załatwienia sprawy administracyjnej czynności takie i tylko takie, które w konkret- nym postępowaniu są niezbędne. „Z brzmienia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 KPA należy wy- prowadzić wniosek, że dowody, które przeprowadza organ powinny być dostateczne do rzetel- nego wyjaśnienia sprawy. Oznacza to, że ich ilość powinna być dostosowana do okoliczności konkretnej sprawy, tak by wyjaśniały ją w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zbędne jest więc mnożenie środków dowodowych mających za zadanie wy- kazanie jasnej już, bo ustalonej w inny sposób tezy. Stałoby to bowiem w sprzeczności z inną niż obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy podstawową zasadą postępowania administra- cyjnego, a wyrażoną w art. 12 KPA”20. 16 IV SA/Wa 702/13, Legalis Nr 791601. 17 Zob. wyr. WSA w Warszawie z 8.8.2012 r., VI SA/Wa 542/12, Legalis Nr 841910. 18 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, Legalis. 19 II OSK 951/16, Legalis Nr 1625231. 20 Wyr. WSA w Rzeszowie z 22.3.2017 r., II SA/Rz 1272/16, Legalis Nr 1601943. 7 Część I. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne 1.11. Zasada polubownego załatwiania spraw Zasada ta stanowi wyraz dążenia ustawodawcy do załatwiania spraw administracyjnych w dro- dze konsensusu bez potrzeby wkraczania w sferę praw i obowiązków jednostki aktem wład- czym o charakterze decyzji administracyjnej. Zasada ta może być zrealizowana w sprawach, których charakter na to pozwala. W tego typu postępowaniach ustawa obliguje organy do podejmowania czynności zmierzających do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach (art. 13 § 1 KPA). W tym zakresie organ podejmuje czynności skłaniające strony do zawarcia ugody, w spra- wach, w których uczestniczą strony o spornych interesach oraz niezbędnych do przeprowa- dzenia mediacji. Co więcej, organy administracji publicznej podejmują wszystkie uzasad- nione na danym etapie postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy (art. 13 § 2 KPA). W literaturze wskazuje się, że „dyrek- tywa polubownego załatwiania spraw wypływająca z art. 13 KPA adresowana jest zarówno do stron postępowania, jak i organu administracji, przed którym toczy się postępowanie. Zobowiązanie organu administracji do nakłaniania stron do zawarcia ugody czy przeprowa- dzenia mediacji, w tym poprzez informowanie o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy jest konsekwencją przyjęcia również innych zasad postępowania admi- nistracyjnego, w tym przede wszystkim zasady ochrony interesów indywidualnych (art. 7 KPA), zasady informowania zwanej zasadą doradztwa fachowego (art. 9 KPA) oraz zasady przekonywania (art. 11 KPA)”21. Egzemplifikacją powyższej zasady jest wprowadzenie do Kodeksu postępowania admini- stracyjnego rozdziału poświęconego mediacji, ale również instytucja ugody. Jak wskazuje judykatura „organ administracji publicznej zgodnie z zasadą ogólną ugodowego załatwiania spraw unormowaną w art. 13 KPA obowiązany jest do poinformowania stron o dopuszczal- ności załatwienia danej sprawy administracyjnej w formie ugody. Jednak winien to czynić w sytuacjach kiedy na podstawie okoliczności sprawy, stopnia zwaśnienia i podejścia stron do przedmiotu sprawy, dostrzega realną szansę ugodowego jej załatwienia, zatem w tym względzie właściwym jest również odwołanie się do doświadczenia życiowego pracowników organów administracji. Natomiast nie może nakazać stronom zawarcia ugody, a więc bez wyraźnej woli stron postępowania, nie może z własnej inicjatywy podejmować czynności zmierzających do ugody”22. 1.12. Zasada pisemności postępowania Zasada ta nakłada na organ obowiązek pisemnego załatwiania sprawy lub w drodze doku- mentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności pod- miotów realizujących zadania publiczne doręczanego środkami komunikacji elektronicznej23. 21 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis. 22 Wyr. WSA w Warszawie z 28.11.2005 r., IV SA/Wa 1648/05, Legalis Nr 281278. 23 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 570. 8 1. Zasady postępowania administracyjnego Wyjątkiem od tej zasady jest załatwienie sprawy w formie ustnej przy łącznym spełnieniu na- stępujących przesłanek: 1) gdy przemawia za tym interes strony, 2) przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. W takiej sytuacji treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w ak- tach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W doktrynie pojawiły się zróżnicowane poglądy odnośnie do zakresu obowiązywania zasady pisemności. Część nauki prawa opowiadała się za jej ograniczeniem tylko do fazy decyzyjnej (W. Dawidowicz, S. Rozmaryn), część zaś opowiadała się za jej szerszym rozumieniem wska- zując, że w toku postępowania administracyjnego jeszcze przed fazą decyzyjną wiele czynno- ści winno mieć formę pisemną np. protokół24. W zakresie tym wypowiedział się m.in. WSA w Szczecinie, który w wyroku z 10.2.2011 r. wskazał, że zasada pisemności nakazuje zała- twianie spraw administracyjnych w formie pisemnej. Pojęcie „załatwianie spraw” odnosi się w pierwszym rzędzie do rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a zatem decyzje administra- cyjne (ugody) powinny mieć formę pisemną. Także inne czynności procesowe organu i stron (uczestników) postępowania powinny być zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania ad- ministracyjnego utrwalone na piśmie lub posiadać formę pisemną, np. wezwania (art. 54), protokoły i adnotacje (rozdział 2 KPA), podania (art. 63), tym bardziej że w interesie stron leży „dopilnowanie utrwalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w dokumentach sprawy” (art. 69 § 1 w zw. z art. 86 KPA). Odstępstwo od zasady pisemnego załatwienia spra- wy, a zatem ustne załatwienie sprawy, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2)”25. Odnośnie ustnego ogłoszenia decyzji wskazuje się, że obowiązek sporządzenia stosownego protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę ciąży na organie. „Strona nie może więc być obciążana negatywnymi skutkami niewykonania tego obowiązku organu co do sporządzenia protokołu lub adnotacji, o ile doszło do ustnego ogłoszenia decyzji, a tym samym brak pro- tokołu lub adnotacji z ustnego ogłoszenia decyzji nie przesądza o tym, że takiego ogłoszenia nie było”26. 1.13. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP „każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. W związku z tym wyraźne brzmienie art. 15 KPA jest jedynym potwierdzeniem ogólnej reguły zaskarżalności orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. „Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wy- znaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie roz- poznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, 24 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks…, Legalis. 25 I SA/Sz 932/10, Legalis Nr 377147. 26 Wyr. WSA w Warszawie z 21.3.2012 r., II SA/Wa 32/12, Legalis Nr 458784. 9 Część I. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej”27. Organ odwo- ławczy nie jest tylko organem kontrolnym, a załatwia sprawę również merytorycznie28. Naruszeniem zasady dwuinstancyjności może być sytuacja w której uzasadnienie decyzji orga- nu II instancji pozbawione jest właściwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości stanowiska zajętego przez organ I instancji29. 1.14. Zasada trwałości decyzji Decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpa- trzenie sprawy (art. 16 § 1 KPA). Odwołanie nie służy od decyzji: 1) wydanych w II instancji, 2) wydanych w I instancji, od których w drodze wyjątku nie służy odwołanie, 3) co do których strona uchybiła terminowi do złożenia odwołania i nie został jej przywróco- ny termin do jego złożenia30. Ostateczność decyzji oznacza zatem ostateczne załatwienie sprawy w administracyjnym toku instancji. Naruszenie tej zasady, tzn. ponowne załatwienie tej samej sprawy administracyjnej skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji późniejszej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 KPA. Ograniczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikać może bądź z przepisów ko- deksu, bądź też ustaw szczególnych (art. 16 §1 zd. 2 KPA) i jak wskazuje nauka prawa winno być interpretowane ściśle. Judykatura podnosi, że decyzja ostateczna korzysta z tzw. domnie- mania legalności, a zatem „jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zo- stanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania”31. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera również definicję decyzji prawomocnej wskazując, że jest nią taka decyzja ostateczna, której nie można zaskarżyć do sądu. W polskim systemie prawnym funkcjonuje również zasada sądowej kontroli decyzji admini- stracyjnych, które mogą być w tym trybie zaskarżone z powodu niezgodności z prawem. 27 B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.; J. Wypor- ska-Frankiewicz, Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a zasada dwuinstancyjności postępo- wania sądowo administracyjnego [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Lublin 2010, s. 925. 28 Wyr. NSA z 25.5.2017 r., I OSK 2286/15, Legalis Nr 1627868 29 Zob. wyr. WSA w Warszawie z 20.4.2017 r., VII SA/Wa 1264/16, Legalis Nr 1603355. 30 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, Legalis. 31 Wyr.u NSA z 14.4.2017 r., I OSK 1545/15, Legalis Nr 1605311. 10 2. Przebieg postępowania administracyjnego – wybrane zagadnienia praktyczne 2. Przebieg postępowania administracyjnego – wybrane zagadnienia praktyczne 2.1. Wszczęcie postępowania administracyjnego Zgodnie z art. 61 KPA postępowanie wszczynane jest na wniosek lub z urzędu. Wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nazywane jest zasadą oficjalności, zaś na wniosek zasadą skargowości. W doktrynie pojawiły się kontrowersje dotyczące formy wszczęcia postępowania administra- cyjnego. Zagadnienie to opisał R. Hauser, który wskazał, że „obowiązujące przepisy nie określa- ją formy prawnej wszczęcia postępowania administracyjnego. Zagadnienie to rodzi też szereg wątpliwości w doktrynie. Przykładowo przyjmuje się niekiedy, że wszczęcie postępowania na- stępuje w drodze swoistego postanowienia, na które nie służy zażalenie. Wydaje się, że szuka- nie konstrukcji uznających czynność wszczęcia postępowania jako swoistego postanowienia, czy też innych sformalizowanych form nie znajduje uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym wskazano wprost, że przepisy prawa polskiego – poza wyjątkowym przypadkiem art. 31 § 2 KPA nie przewidują wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowa- nia. Dodatkowo należy też tu przywołać odrębne reguły wszczynania postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Należy raczej przyjąć, że na gruncie KPA samo wniesienie żądania lub podjęcie czynności urzędowej (przy sprawach wszczynanych z urzędu) z określoną datą, powoduje z mocy prawa wszczęcie postępowania (podkreślenie autora)”32. Pogląd ten należy zaakceptować z zastrzeżeniem wszakże aktualnie obowiązującego art. 61a § 1 KPA nakazującego umorzenie postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Taka decyzja procesowa przyjmuje postać zaskarżalnego zażaleniem postanowienia (art. 61a § 2 KPA). Odnośnie do postępowania zgodnego z zasadą skargowości (wszczynanego co do zasady na wniosek) ustawodawca przewidział możliwość wszczęcia go również z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony. W takiej sytuacji jednak w toku postępowania konieczne jest uzyskanie zgody strony, a jej brak obliguje organ do umorzenia postępowania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi admi- nistracji publicznej, a w razie żądania wniesionego drogą elektroniczną dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3 oraz § 3a KPA). Ustawodawca nie zdefiniował momentu wszczęcia postępowania z urzędu, ale w tym zakresie przyjmuje się, że datą tą jest data pierwszej czynności wobec strony podjętej w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu33. W doktrynie wskazuje się, że faza wstępna postępowania administracyjnego niesie za sobą wie- le obowiązków nakładanych na organ administracji, do których należą m.in.: 1) obowiązek stwierdzenia, czy nie zachodzą przesłanki wyłączenia organu z powodu braku właściwości, 2) ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki wyłączenia pracownika, 3) ustalenie kręgu stron i wezwania ich do udziału w postępowaniu, 4) obowiązek zawiadomienia o możliwości mediacji. 32 R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, rok LX, z. 1 . 33 Wyr. WSA w Poznaniu z 19.4.2017 r., IV SAB/Po 14/17, Legalis Nr 1601569. 11 Część I. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne Kodeks postępowania admnistracyjnego przewiduje również szczególną formę współuczest- nictwa wynikającą z treści art. 62. Jest to forma procesowa tzw. współuczestnictwa formalnego, które nie zwalnia, wszakże organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decy- zji, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie34. Z kolei art. 63 KPA wskazuje sposób wniesienia podania oraz jego ogólne wymogi formalne, a także definicję podania. Zgodnie z jego § 1 podanie, tj. zarówno żądanie, wyjaśnienie, ale również środki odwoławcze, tzn. zażalenie oraz odwołanie mogą być wnoszone: 1) pisemnie, 2) telegraficznie, 3) za pomocą telefaksu, 4) ustnie do protokołu, 5) za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę po- dawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z 17.2.2005 r. o in- formatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie powinno zawierać co najmniej: 1) wskazanie osoby, od której pochodzi, 2) jej adres, 3) żądanie, 4) oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie, które strona wnosi w formie pisemnej lub ustnie powinno być przez nią podpisane, a protokół dodatkowo podpisany przez pracownika, który go sporządził. W sytuacji gdy po- danie wnosi osoba niemogąca się podpisać, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 KPA). Ustawodaw- ca przewidział również szczególne wymogi podania wnoszonego drogą elektroniczną. Dodat- kowym wymogiem nakładanym na organ jest obowiązek potwierdzenia wniesienia podania, gdy wnoszący tego zażąda. W praktyce często zdarza się sytuacja, w której podanie zawiera braki formalne uniemożli- wiające de facto nadanie sprawie biegu. Analiza art. 64 KPA pozwala na wyróżnienie braków dwojakiego rodzaju: 1) brak adresu wnoszącego podanie, 2) niespełnienie innych wymagań określonych przepisami prawa. Zgodnie z treścią art. 64 § 1 KPA „jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania”. Z powyższego wynika, że nie w każdej sytuacji brak adresu skutkować będzie pozostawieniem prima facie podania bez rozpoznania. Organ administracji publicznej winien bowiem w ta- kim przypadku podjąć czynności celem ustalenia, czy posiadane przez niego dane pozwa- lają na ustalenie adresu wnoszącego podanie. Może bowiem zdarzyć się sytuacja, gdy wno- szący podanie był stroną innego postępowania administracyjnego toczonego równolegle, lub w przeszłości przed tym samym organem administracji publicznej i w tej innej sprawie jego adres jest znany. W nauce prawa wskazuje się, że „konsekwentnie do zasady ogólnej przyjętej w art. 9 braki co do treści podania nie powodują od razu bezskuteczności podania. Artykuł 64 § 1 KPA nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych. Nałożenie na organy tych obowiązków związane jest z przyjętą 34 Wyr. WSA we Wrocławiu z 7.3.2017 r., IV SA/Wr 507/16, Legalis Nr 1603782. 12 2. Przebieg postępowania administracyjnego – wybrane zagadnienia praktyczne w Kodeksie postępowania administracyjnego ochroną jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa”35. Dopiero negatywne ustalenie w tym zakresie skutkuje pozostawieniem podania bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań wszczyna się postępowanie w przedmiocie usu- nięcia braków, tzn. wzywa się wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawie- nie podania bez rozpoznania. W tym zakresie należy podkreślić, że począwszy od 1.6.2017 r. w sposób istotny uelastyczniono termin uzupełnienia braków formalnych wskazując, że nie może być on krótszy aniżeli 7 dni. Zmiana ta znajduje swoje uzasadnienie zwłaszcza w spra- wach bardziej skomplikowanych, gdzie uzupełnienie braków w terminie dni siedmiu było znacznie utrudnione. Wniesienie podania skutkuje podjęciem przez organ administracji publicznej czynności zmie- rzających do ustalenia jego właściwości. Jeżeli po jej zbadaniu okaże się, że właściwym w spra- wie jest inny organ przekazuje się je organowi właściwemu zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zabez- pieczenie praw strony w tym zakresie określa art. 65 § 2 KPA. W praktyce zdarzyć się może sytuacja, że podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Wówczas organ, do którego wniesiono podanie zwraca je wnoszącemu w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia. Podobny skutek następu- je, gdy w sprawie właściwy jest Sąd powszechny, z tym zastrzeżeniem, że podania zwracać nie należy, jeżeli wcześniej sąd uznał się już za niewłaściwy. 2.2. Strony i inni uczestnicy postępowania Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 KPA). Kluczowym dla pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym jest zatem definicja „inte- resu prawnego”. W kontekście tym w doktrynie ścierały się różne poglądy. Problemem tym zajmowała się również judykatura. Sąd Najwyższy w wyroku z 21.3.2017 r. wskazał, że „status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest normami prawa materialnego administracyjnego lub cywilnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiąz- kach oraz kształtują jego treść”36. Z kolei w wyroku NSA z 2.2.2017 r. wskazano, że „mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności orga- nu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czyn- ności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy inte- resem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego”37. Uzupełnieniem po- wyższych poglądów jest stanowisko zawarte w wyroku NSA z 9.12.2016 r., gdzie z kolei wska- zano, że „stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub 35 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, Legalis. 36 I CSK 403/15, Legalis Nr 1612217. 37 II OSK 1967/15, Legalis Nr 1604953. 13 Część I. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym art. 28 KPA nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania admini- stracyjnego”38. Te trzy wskazane wyżej poglądy orzecznicze pozwalają na wysnucie następujących wniosków: 1) interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA wynika z przepisów prawa materialnego, 2) art. 28 KPA nie dotyczy tzw. interesu faktycznego, 3) pomiędzy interesem prawnym a wynikiem postępowania administracyjnego musi zacho- dzić bezpośredni związek przyczynowy, 4) art. 28 KPA powinien być stosowany łącznie z normami prawa materialnego. Stroną postępowania administracyjnego może być: 1) osoba fizyczna, 2) osoba prawna. W odniesieniu do państwowych, samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji spo- łecznych – jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Co do zasady, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się wg prze- pisów prawa cywilnego. I tak w zakresie osób fizycznych zdolność prawną ma osoba fizyczna od chwili urodzenia (art. 8 KC). Odnośnie do zdolności do czynności prawnych osoba fizycz- na może nie posiadać jej w ogóle (małoletni, który nie ukończył lat 13, osoba ubezwłasno- wolniona całkowicie), może mieć ograniczoną zdolność do czynności prawnych (małoletni, którzy ukończyli lat 13, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo), lub też posiadać pełną zdolność do czynności prawnych (osoby pełnoletnie, nieubezwłasnowolnione całkowicie ani częściowo). Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych usta- wowych przedstawicieli, natomiast strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Artykuł 30 KPA w § 4 i 5 reguluje pojęcie strony w odniesieniu do praw zbywalnych lub dzie- dzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania oraz w sprawach do- tyczących spadków nieobjętych. Uczestnikiem postępowania administracyjnego może być również organizacja społeczna. Jej udział może mieć następujący charakter: Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wskazał NSA w wyroku z 2.5.2017 r. „wykładnia gramatyczna art. 31 § 1 KPA wskazuje, że w przypadku wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji społecznej do udzia- łu w postępowaniu muszą być kumulatywnie spełnione te same przesłanki: wniosek musi być uzasadniony celami statutowymi i przemawiać za tym musi interes społeczny. A zatem nie ma prawnej możliwości, aby uznanie przez organ zasadności żądania wszczęcia postępowania nie skutkowało jednocześnie spełnieniem przesłanek do dopuszczenia organizacji do udziału 38 II OSK 678/15, Legalis Nr 1555116. 14 2. Przebieg postępowania administracyjnego – wybrane zagadnienia praktyczne w postępowaniu. Tak ukształtowany przepis wskazuje jedynie na odmienne etapy postępowa- nia, w których organizacja społeczna może podjąć inicjatywę uczestniczenia w postępowa- niu”39. Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika de- legowanego na terytorium RP lub z terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub z terytorium RP – za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje w postępowaniu. W powyższych sytuacjach organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W razie zgłoszenia żądania przez organizację społeczną organ, uznając je za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 KPA). Organizacja społeczna może również nie uczestnicząc w postępowaniu za zgodą organu admi- nistracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Dodatkowo organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zaintere- sowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 4 KPA). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7.12.1983 r. wskazał że: „jeżeli organizacja społeczna nie zgłosiła żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyj- nym, pogląd na sprawę, wyrażony w oświadczeniu organu statutowego tej organizacji w try- bie art. 31 § 5 KPA nie jest równoznaczny z jej udziałem w postępowaniu na prawach strony, w związku z czym nie służy jej prawo skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w wyniku tego postępowania”40. Strona może w postępowaniu administracyjnym działać osobiście lub przez pełnomocnika. Co do zasady pełnomocnikiem może osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych. Kwalifikowanymi podmiotami mogącymi występować w charakterze pełnomoc- ników są: 1) adwokaci, 2) radcowie prawni, 3) rzecznicy patentowi, 4) doradcy podatkowi. Pełnomocnik winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomoc- nictwa. Wyjątkiem są tutaj tzw. pełnomocnicy fachowi, którzy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umoco- wanie. Organ może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Zgodnie z treścią art. 33 § 4 KPA w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występo- wania w imieniu strony. Pojęcie „sprawy mniejszej wagi” wyjaśnia orzecznictwo wskazując, że „zgodnie z art. 33 § 4 KPA, organ administracji publicznej, jedynie w sprawach mniejszej 39 II OSK 2252/15, Legalis Nr 1636545. 40 II SA 1605/83, Legalis Nr 35155. 15
Autor: Dominika Wetoszka, Aleksandra Ringwelska, Andrzej Zwara
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_administracyjne__Podrecznik_dla_aplikantow-ebookRO/p1051375i1180621" target="_blank" title="Prawo administracyjne. Podręcznik dla aplikantów [Dominika Wetoszka, Aleksandra Ringwelska, Andrzej Zwara] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawo administracyjne. Podręcznik dla aplikantów [Dominika Wetoszka, Aleksandra Ringwelska, Andrzej Zwara] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>