Source: https://openjur.de/u/547976.html
Timestamp: 2017-11-24 07:39:49
Document Index: 321137264

Matched Legal Cases: ['§ 34', '§ 34', '§ 22', '§ 34', '§ 47', '§ 47', '§ 3', '§ 2', '§ 73', '§ 47', '§ 47', '§ 3', '§ 73', '§ 42', '§ 113', '§ 73', '§ 3', '§ 47', '§ 73', '§ 47', '§ 3', '§ 47', '§ 3', '§ 3', '§ 7', '§ 9', '§ 9', '§ 10', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 10', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 7', '§ 5', '§ 22', 'BGH', 'BGH', '§ 214', '§ 7', '§ 1', '§ 34', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 1', '§ 1', '§ 31', '§ 31', '§ 16', '§ 31', '§ 31', '§ 16', '§ 16', '§ 1', '§ 139', '§ 1', '§ 1', '§ 214', '§ 34', '§ 34', 'Art. 14', '§ 34', '§ 34', '§ 42', '§ 42', '§ 42', '§ 39', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 214', '§ 215', '§ 214', '§ 215', '§ 34']

OVG Greifswald, Urteil vom 5. Juni 2012 - Az. 3 K 36/11
Urteil vom 5. Juni 2012 - Az. 3 K 36/11
OVG Greifswald · Urteil vom 5. Juni 2012 · Az. 3 K 36/11
3 K 36/11
openJur 2012, 129003
Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 7 „Kloster Süd“ wird für unwirksam erklärt.
Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vom Gericht festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 7 „Kloster Süd“ der Antragsgegnerin.
Sie ist Eigentümerin der Flurstücke 137/2, 156, 159, 163/6, 163/9 und 163/13 der Flur 2, Gemarkung Kloster auf der Insel Hiddensee, die innerhalb der Ortslage von Kloster liegen. Der Bebauungsplan setzt für die genannten Flurstücke eine Nutzung als Fläche für die Landwirtschaft (Flurstück 137/2) bzw. als "Garten (privat)" fest, im Falle des Flurstücks 156 mit der zusätzlichen Zweckbestimmung "Weide/Nutzgärten". Die Flurstücke 156, 159 und 163/6 sind nach Zuschnitt und Größe als selbständige Baugrundstücke geeignet.
Gegenstand des Bebauungsplanes Nr. 7 sind die bislang bebauten Bereiche im südlichen Teil der Ortslage von Kloster. Der Plan setzt im Wesentlichen die vorhandene Bebauung - zum Teil mit Erweiterungsmöglichkeiten - fest. Nur vereinzelt sind Baufelder auf bislang unbebauten Grundstücken vorgesehen. Im Übrigen werden unbebaute Grundstücke als private Grünflächen festgesetzt. Als Gebietsarten sieht der Bebauungsplan nach der Planzeichnung im östlichen Teil des Bebauungsplangebietes (Siedlung "Am Riethsoll") ein allgemeines Wohngebiet und westlich hieran anschließend ein Dorfgebiet vor, im südwestlichen Bereich das Sondergebiet "Biologische Station". Im Übrigen setzt der Bebauungsplan ausschließlich die Sondergebietsarten "Feriengebiet" und "Tourismus" fest. Das Sondergebiet "Tourismus" dient nach Ziff. I.1.1 der textlichen Festsetzungen überwiegend touristischen Nutzungen sowie ergänzend untergeordnet dem Wohnen. Betriebe des Beherbergungsgewerbes und sonstige Gewerbebetriebe sind dort ohne Einschränkungen zulässig. Das Sondergebiet "Feriengebiet" dient gleichwertig touristischen Nutzungen und dem Wohnen. Dort sind lediglich kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes zulässig; sonstige Gewerbebetriebe sind nur ausnahmsweise zulässig und nur, wenn es sich um nicht störende Gewerbebetriebe handelt. Die einzelnen Gebietsarten sind in der Planzeichnung kleinteilig abgegrenzt, zum Teil werden entsprechende Festsetzungen nur für einzelne Baugrundstücke getroffen. Dies gilt auch für die Festsetzungen des Maßes der baulichen Nutzung. Überwiegend sind Grundflächenzahlen von 0,3, eine eingeschossige Bebauung und ein Vollgeschoss vorgesehen, zum Teil mit der Begrenzung auf höchstens eine Wohnung je Wohngebäude. Vereinzelt sind abweichende Grundflächenzahlen, zwei Vollgeschosse oder eine Begrenzung auf höchstens zwei Wohnungen je Wohngebäude vorgesehen. Ziff. I.3 der textlichen Festsetzungen enthält Ausnahmevorbehalte für bestehende Gebäude, auf Grund derer in Fällen von Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen ausnahmsweise Überschreitungen der Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung zugelassen werden können, wenn die bereits vorhandene bauliche Ausnutzung des Grundstücks dadurch nicht erhöht bzw. nicht wesentlich verändert wird.
Anlass für die in parallelen Verfahren erfolgte Überplanung sämtlicher bebauter Bereiche der Insel Hiddensee mit insgesamt 11 Bebauungsplänen war die über Jahre bestehende Situation, dass Baugenehmigungen für weitere Hauptnutzungen auch im Innenbereich von der Bauaufsichtsbehörde mit der Begründung versagt wurden, die trinkwassermäßige Erschließung sei nicht gesichert; der zuständige Wasserversorger hatte weiteren Anschlüssen mangels Kapazität der Wasserversorgungsanlage nicht zugestimmt.
Für die Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung der Insel ist der Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserbehandlung Rügen – ZWAR – zuständig. Der Landkreis Rügen erteilte der Antragsgegnerin am 27.07.1999 die wasserrechtliche Erlaubnis zur Entnahme von Grundwasser. Sie berechtigt zur Gewässerbenutzung von insgesamt 5 Förderbrunnen in Höhe von Q365 = 800 m3/d sowie Q90 = 850 m3/d. Dies entspricht einer täglich möglichen Grundwasserentnahme bis zu 800 m3/d. In einem Zeitraum von 90 Tagen ist eine höhere Entnahme bis zu 850 m3/d möglich. Die Antragsgegnerin ist rückwirkend zum 01.01.2003 dem ZWAR beigetreten; mit der 1. Änderung der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 13.07.2004 wurde diese auf den ZWAR umgeschrieben.
Am 08.12.2004 erstellte die Hydrogeologie GmbH, Greifswald – HGN – ein Gutachten zur Ermittlung des nutzbaren Grundwasserdargebots der Insel Hiddensee. Das Gutachten kommt zu der Empfehlung, dass eine Erhöhung der maximalen Sommerentnahme Q120 von zur Zeit 850 m3/d auf 1.000 m3/d möglich sei. Der Zweckverband teilte dazu mit, die hierfür erforderlichen Investitionsmaßnahmen seien kurzfristig nicht realisierbar. Im Übrigen könne die Entscheidung, welche beantragten Bauvorhaben von der zusätzlichen Fördermenge profitieren sollten, nicht durch den ZWAR getroffen werden. Der Wasserbedarf für die Summe der beantragten und bislang nicht genehmigten Bauvorhaben sei höher als die dann zusätzlich verfügbaren Mengen. Es sei notwendig, dass die Gemeinde die erforderlichen baurechtlichen Grundlagen (Bebauungspläne) schaffe, auf deren Grundlage eine konkrete Wasserbedarfsermittlung erfolgen könne, um hieran weitere Überlegungen zur Anpassung der Wasser- und Abwasserversorgungsanlagen anzuknüpfen. Mit Schreiben vom 03.11.2005 teilte der Landkreis Rügen dem ZWAR mit, dass einer Erhöhung der Fördermengen gegenüber der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 25.01.2005 bei dem gegenwärtigen Kenntnisstand nicht zugestimmt werden könne. Das Landesamt für Umwelt und Natur – LUNG – habe insbesondere die Gefahr eines Brackwasserzustroms als sehr hoch gewertet.
Am 17.02.2006 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin die Aufstellung von insgesamt zunächst 10 Bebauungsplänen, darunter den hier streitbefangenen.
Am 24.01.2008 beschloss die Gemeindevertretung die Aufstellung der 2. Änderung und Ergänzung des Flächennutzungsplanes. Gleichzeitig billigte sie den Entwurf eines Rahmenplanes, der sodann zusammen mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplanes Gegenstand eines Beteiligungsverfahrens war. Im Rahmen dieses Verfahrens nahm die Antragstellerin unter dem 04.04.2008 und unter dem 17.07.2008 Stellung. Wegen des Inhalts wird auf die Stellungnahme Bezug genommen
Am 06.05.2008 beschloss die Antragsgegnerin den Rahmenplan und den Entwurf der 2. Änderung des Flächennutzungsplans.
Am 23.09.2008 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 7 öffentlich auszulegen.
Im Rahmen des Beteiligungsverfahrens führte der ZWAR aus, zur Zeit könnten keine Genehmigungen für Neubauten und Erweiterungen erteilt werden, die eine Erhöhung des Trinkwasserbedarfs zur Folge hätten. Um auch in der Perspektive die Trinkwasserversorgung nachhaltig und wirtschaftlich auf der Insel Hiddensee zu sichern, seien die Erweiterungsmöglichkeiten zu begrenzen. Der ausgewiesene Mehrbedarf für den Bereich des Bebauungsplans Nr. 7 sei im Gegensatz zu anderen Ortslagen hoch. Nach Satzungsbeschluss der Bebauungspläne werde ein Maßnahmeplan des ZWAR zur perspektivischen Stabilisierung der Trinkwasserversorgung erarbeitet und umgesetzt. Die Ortslagen der Insel würden flächendeckend mit Trinkwasser versorgt werden. Das Leitungsnetz werde schrittweise erneuert.
Die Antragstellerin machte unter dem 09.01.2009 geltend, durch die sehr restriktive Ausweisung von Baugrundstücken und Baufenstern, die auch für die davon betroffenen Liegenschaften der Hansestadt Stralsund kaum oder keine Entwicklungsmöglichkeiten zulasse, weiche der Bebauungsplan von den Darstellungen des Flächennutzungsplans deutlich ab, der in verschiedenen Teilbereichen durch Flächenarrondierungen angemessene Entwicklungsspielräume sichere. Deshalb und da es sich bei dem Bebauungsplan um eine Angebotsplanung handele, sollten in Aussicht auf eine künftige Lösung des Trinkwasserversorgungsproblems die im Entwurf als private Gärten festgesetzten straßenbegleitenden Grundstücke am Hafenweg und am Reitstall in das Baugebiet einbezogen werden. Die von ihr in ihrer Stellungnahme vom 17.07.2008 bereits geäußerten Bedenken zu den den Ortsteil Kloster betreffenden Darstellungen im Zusammenhang mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplanes behielten weiterhin ihre Gültigkeit.
Die Antragsgegnerin führt hierzu im Abwägungsprotokoll vom 24.03.2009 aus: Die Gemeinde beabsichtige grundsätzlich eine bestandsorientierte Planung, eine Ausweitung der Siedlungsflächen sei nicht beabsichtigt. Mit Inkrafttreten eines Bebauungsplans werde die Gemeinde bzw. der Versorgungsträger erschließungspflichtig. Der ZWAR als zuständige Körperschaft habe nicht erkennen lassen, dass eine „große“ Lösung in den nächsten Jahre realistisch wäre. Die mit dem ZWAR als realistisch abgestimmte Ertüchtigung der Trinkwassererfassung auf der Insel lasse nur eine sehr begrenzte zusätzliche Entwicklung zu. Aufgrund des geringen zur Verfügung stehenden Trinkwasserdargebots und der beschränkten Abwasserbehandlungskapazitäten könnten deshalb nur Baugebiete im gegebenen Rahmen ausgewiesen werden. Mit der Stellungnahme der Antragstellerin im Zusammenhang der 2. Änderung des Flächennutzungsplans werde nicht deutlich, dass interkommunale Belange berührt seien.
Am 02.04.2009 beschloss die Gemeindevertretung die erneute Auslegung des Bebauungsplanentwurfs. In der Bekanntmachung wurde zur Begründung angegeben, es seien ergänzende Darstellungen von Deich- und Dünenschutzanlagen und eine geänderte Flächendarstellung im Bereich des Gerhart-Hauptmann-Hauses sowie verschiedene redaktionelle Ergänzungen und nachrichtliche Übernahmen Grund für die erneute Auslegung.
Die Antragstellerin erhob unter dem 25.05.2009 wiederum Einwendungen und wiederholte im Wesentlichen den Inhalt ihrer vorangegangenen Stellungnahme.
Die Antragsgegnerin führte hierzu in der Abwägungsdokumentation vom 05.06.2009 aus: Die Stellungnahme sei außerhalb der Auslegungs- und Beteiligungsfrist verspätet eingereicht worden. Die Bedenken u.a. hinsichtlich der restriktiven Ausweisung von Baugrundstücken und Baufenstern sowie des Entwicklungsgebots seien bekannt und im entsprechenden Zusammenhang bereits ausführlich behandelt worden. Hierauf werde verwiesen. Die genannten Punkte stünden in keiner erkennbaren Beziehung zur städtebaulichen Entwicklung der Hansestadt.
In Auseinandersetzung mit anderen Anregungen und Bedenken führte die Antragsgegnerin ergänzend aus: Ziel sei es neben der Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche und der Beseitigung städtebaulicher Missstände (Leerstand und Brachen), zusammenhängende Grünbereiche auch im Innenbereich vor einer Inanspruchnahme für bauliche Zwecke zu schützen, solange alternative Flächen bereitstünden. Hierbei sei unter anderem das Minimierungsgebot (Nutzen baulich vorgeprägter Bereiche; sparsamer Umgang mit Grund und Boden) zu berücksichtigen. Auch bei einem Grundstück, das ohne Zweifel nach § 34 BauGB bebaubar sei, fehle gleichwohl angesichts der angespannten Trinkwassersituation auf der Insel die gesicherte Erschließung; hiervon könne nur ausgegangen werden bei genehmigterweise ausgeübter Nutzung.
Am 05.06.2009 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 7 mit einer Änderung hinsichtlich des Flurstücks 89, für das auf Grund der vom Eigentümer erhobenen Einwendungen straßenseitig ein weiteres Baufeld und hinsichtlich mehrerer Parameter ein höheres Maß der baulichen Nutzung ausgewiesen wurde; das bislang um die vorhandene Bebauung im rückwärtigen Grundstücksbereich vorgesehene Baufenster wurde verkleinert.
Die Begründung des Bebauungsplans lehnt sich hinsichtlich der Grundzüge der Planung nahe zu wörtlich an den Rahmenplan an. Zu einzelnen Festsetzungen wird ausgeführt:
„1.5) Abwägungsrelevante BelangeNeben den unter 1.2 genannten Planungszielen sind bei der Planung insbesondere die folgenden Belange entsprechend der ihnen zukommenden Gewichtung zu berücksichtigen und gerecht gegeneinander abzuwägen:- Die Erhaltung, Erneuerung und Fortentwicklung bestehender Ortsteile in baulicher wie sozialer Hinsicht.(…)- Die Belange des Umweltschutzes.(..)- Die Belange des Naturschutzes. (..)- Die Belange der Wirtschaft, insbesondere unter dem Aspekt der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen. (..)- Die Belange des Tourismus (..)- Die Belange der Baukultur, insbesondere des Orts- und Landschaftsbildes (..).
In den Erhaltungsbereich ist das historisch geprägte Ortsbild in seinen charakteristischen Zügen zu bewahren (kleine Gebäude, große Freiflächen). Allgemein wird der Rückbau von großen, das Landschaftsbild heute stark beeinträchtigenden Gebäuden das Orts- und Landschaftsbild aufwerten können. Insgesamt ist für die neuen Gebäude eine landschaftstypische Bauweise anzustreben, die sich in den bestehenden Gehölzbestand einfügt und einen harmonischen Übergang in die offene Landschaft erreicht.- Die Belange der Land- sowie der Forstwirtschaft. (..)Darüber hinaus ist der Rahmenplan „Siedlungsbereiche" als von der Gemeinde beschlossenes städtebauliches Entwicklungskonzept zu berücksichtigen.
Neben diesen öffentlichen Belangen sind die privaten Belange angemessen zu berücksichtigen.
Die Bedeutung der privaten Belange ist sehr hoch einzuschätzen, da im Plangebiet umfangreiche bauliche Nutzungen und damit Sachgüter in erheblichem Umfang bestehen. Genehmigterweise bestehende Nutzungen genießen Bestandsschutz. Bestehende Nutzungen werden bei der Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung berücksichtigt; für einen abweichenden Gebäudebestand (z.B. Überschreitung der zulässige GRZ, der zulässigen Anzahl der Wohneinheiten, etc.) werden umfangreiche Ausnahmen vorgesehen, die auch Umbau und Erneuerung ermöglichen.
Darüber hinaus besteht ein Vertrauensschutz auf zulässige, aber im Moment nicht ausgeübte Nutzungen im Rahmen des Einfügegebots des § 34 BauGB (vgl. 1.4.1).
Bei der Bestimmung des derzeit Zulässigen ist jedoch zu berücksichtigen, das derzeit für Neubauten faktisch ein Bauverbot wegen fehlender Erschließung besteht (keine gesicherte Trinkwasserversorgung).
2) Städtebauliche Planung
2.1) Städtebaulicher Entwurf
Die zentralen Bereiche des Ortes entlang dem Kirchweg sowie im näheren Hafenumfeld (Bauzonen 1, 2) werden durch einzelne Lückenschlüsse gestärkt und für eine gewerbliche Nutzung gesichert (durch Ausschluss von Wohnen/Ferienwohnen im Erdgeschoss). (..)
Im Zuge der Überplanung wird die Bebauung im zentralen südlichen Bereich von Kloster geringfügig zunehmen. Vorgesehen ist neben einer möglichen Ersatzbebauung auf bestehenden Standorten eine Ergänzung der Bebauung auf der Nordseite des Kirchwegs mit vorwiegend gewerblicher Nutzung sowie eine einzelne Baulückenbebauung in der Straße Zum Hochland. (..)
2.2.2) Ver- und Entsorgung
In den Ortslagen besteht flächendeckend das Trinkwasserleitungsnetz des ZWAR. Insbesondere in Kloster verlaufen die öffentlichen Leitungen nicht im öffentlichen Verkehrsraum, so dass die Leitungen durch Leitungsrechte zu sichern sind. Planungen für zusätzliche Leitungen bestehen ausweislich der Stellungnahme des Versorgungsträgers nicht. Eine Sicherung der Leitungstrassen für Leitungsrechte ist derzeit nicht möglich, da die exakte Lage der vorhandenen Leitungen nur fragmentarisch bekannt ist. Auf der Planzeichnung wird daher auf das Vorhandensein der Trinkwasserleitungen und ein Leitungsrecht zu Gunsten der Versorgungsträger, der Anwohner sowie der Allgemeinheit allgemein und auf die Informationspflicht vor Beginn von Erdarbeiten im Besonderen hingewiesen.
Angesichts des begrenzten Trinkwasserdargebots auf der Insel ist jedoch die Erschließung weiterer Gebäude nicht gesichert. Zulässig ist gemäß wasserrechtlicher Erlaubnis eine ganzjährige Trinkwasserförderung (Q365 ) von täglich 800 m3/d bzw. eine saisonale Trinkwasserförderung (Q120) von 850 m 3/d (Bericht zur Ermittlung des nutzbaren Grundwasserdargebots der Insel Hiddensee", HGN Greifswald 2004). Unter den bestehenden anlagentechnischen Voraussetzungen ist nach Aussage des ZWAR vom 24.01.2005 keine Erhöhung der derzeit genehmigten Fördermengen möglich.
Nach Brunnenneubohrungen zwischen den bestehenden Wasserfassungen Schwedenhagen und Grieben sowie bei Errichtung von zusätzlichen Grundwassermessstellen mit entsprechender Überwachungstechnik kann die maximal mögliche Sommerentnahme Q120 theoretisch auf 1.000 m3/d erhöht werden. Die mittlere Grundwasserentnahme Q365 sollte zur Vermeidung eines Brackwassereintrags Q 800 m3/d nicht überschreiten.
Voraussetzung für eine erhöhte Förderung ist die Erteilung einer entsprechenden wasserrechtlichen Erlaubnis durch die Untere Wasserbehörde. Bedingt durch die erforderlichen Investitionsmaßnahmen im Bereich der Wasserversorgungsanlagen ist die Umsetzung der Maßnahmen kurzfristig nicht realisierbar.
Für die Bauleitplanung ist zudem zu berücksichtigen, dass in einigen leer stehenden Objekten kurzfristig eine Nutzungsaufnahme erfolgen kann (sofern keine anderen gesetzlichen Regelungen dagegen stehen) und damit der Wasserverbrauch weiter ansteigt. Insgesamt stehen auf der Insel Hiddensee rund 250 Betten leer (Volkswerft 180 Betten; Hotel Ostsee 10 Betten; Hotel Boddenblick 28 Betten; Strandhotel 12 Betten; Hotel am Meer ca. 30 Betten).
Im Rahmen der gemeindlichen Gesamtplanung soll erreicht werden, dass der bei Nutzungsaufnahme der o.g. Objekte absehbare Trinkwasserverbrauch nicht überschritten wird. Hierzu werden im Wesentlichen Vorhaben auf vorhandene Nutzungen begrenzt (Nutzungsaufnahme bzw. Ersatzbebauung). Bei den Werfthäusern ist zukünftig eine geringere Nutzungsintensität als früher vorgesehen. Der so gewonnene Spielraum soll vorzugsweise gemeindlichen Infrastrukturprojekten sowie städtebaulich erwünschten Vorhaben zugute kommen (Lückenschluss außerhalb von Restriktionsflächen).
2.5 Begründung der wesentlichen Festsetzungen
2.5.1) Baugebiete / Art der baulichen Nutzung
Die Abgrenzung der Baugebietsflächen sowie die Festsetzung der Art der baulichen Nutzung orientiert sich an der bestehenden Bebauung (Innenbereiche, vgl. 1.3.1) sowie den vorhandene Nutzungen (vgl. 1.3.2).
Abgrenzung der Baugebiete(..)
Eine Ausweitung der Baugebietsfläche auf unbebaute bzw. gering bebaute Grundstücke (z.b. Gartennutzung mit allenfalls Geräteschuppen/Laube in einfacher Ausführung mit höchstens 24 qm Grundfläche einschließlich überdachtem Freisitz) konnte angesichts der Erschließungsproblematik (begrenztes Trinkwasserdargebot) nur in städtebaulich begründeten Einzelfällen vorgenommen werden. Ausgeschlossen wurden in allen Ortslagen einheitlich zuerst solche Flächen, - die als innerörtliche Freiflächen insbesondere in ökologisch sensiblen Bereichen wertgebend sind (z.B. allgemein Gartengrundstücke im 200 m Küsten- und Gewässerschutzstreifen, Freiflächen innerhalb bzw. im Übergangsbereich zum LSG, Waldabstandsflächen) oder - die als grundstücksübergreifende Freiflächen Einblicke in bzw. Ausblicke aus dem Siedlungsbereich in die umgebende Landschaft ermöglichen und damit von hohem Wert für das Ortsbild sind.
Im Plangebiet sind dies insbesondere- Freiflächen am Westrand des Friedhof und die südlich anschließende Grünanlage westlich der Klostermauer, die für die Vernetzung von Freiflächen innerhalb der Ortslage von wesentlicher Bedeutung sind sowie- der Bereich des ehemaligen historischen Gutshofes, der heute noch stark landwirtschaftlich geprägt ist (Grünflächen als Weide und Nutzgärten).
Für eine Neu- bzw. Erstbebauung bisher unbebauter Grundstücke im Innenbereich wurden deshalb im Plangebiet nur zugelassen:- vereinzelte Baulückenbebauungen an der Nordseite des Kirchweges (mit gewerblicher Erdgeschossnutzung),- Baulückenschluss in der Straße „Zum Hochland",- Baulückenschluss am Mühlberg gegenüber dem heutigen Kutschenparkplatz (im Bereich B-Plan Nr. 6 „Kloster Nord").
Die nicht als Baugebiet ausgewiesenen Innenbereichsgrundstücke wurden gemäß ihrer derzeitigen Nutzung/Pflegezustand als private Gärten (Grünfläche, vgl. 2.5.5) ausgewiesen. (..)
2.5.2) Maß der baulichen Nutzung
Das Maß der baulichen Nutzung wird durch Grundflächenzahl und Festlegung der Anzahl zulässiger Vollgeschosse bestandsorientiert festgelegt. (..)
Zur Sicherung privater Eigentumsrechte werden für bereits bebaute Grundstücke umfangreiche Ausnahmen von den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung für Erneuerungen, Umbauten und teilweise Nutzungsänderungen vorgesehen.
2.5.3) Beschränkung der Anzahl der Wohneinheiten
Angesichts der schwierigen Erschließungssituation insbesondere hinsichtlich der Trinkwasserversorgung (vgl. 2.2.2) bestehen nur geringe Entwicklungsspielräume. Während bei der Erweiterung einer Wohnung (Anpassung an gestiegenen Wohnstandard, Ausweitung auf Ganzjahresnutzung) in der Regel kein zusätzlicher Erschließungsbedarf (als Spitzenbedarf) zu verzeichnen ist, wächst bei einer Umwandlung in vorwiegend touristisch oder saisonal genutzte Kleinwohnungen der Wasserbedarf deutlich. Deshalb wird die Festlegung des Maßes der baulichen Nutzung durch die Beschränkung der Anzahl der Wohneinheiten (einschließlich der der Ferienwohnungen) in Wohngebäuden ergänzt. Damit soll erreicht werden, dass kleine Wohn- und Ferienwohngebäude entsprechend heutigen Anforderungen erweitert bzw. in größerer Form neu gebaut werden können, ohne dass es zu einer Erhöhung der Kapazität kommen kann.
Die Beschränkung der Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden wird generell für die Gebiete SO „Feriengebiet", WA vorgenommen. Im SO „Tourismus" Gebiet spielt das Wohnen nur eine untergeordnete Rolle, so dass bis auf den westlichsten, durch ältere und damit kleinere Wohn-/Ferienwohngebäude bestimmten Abschnitt des Kirchwegs auf eine Festsetzung zur höchstzulässigen Zahl der Wohnungen verzichtet werden kann.
Die bestehenden Wohngebäude sind in Kloster in der Regel Einfamilienhäuser. Für bestehende, von der Festsetzung abweichende Gebäude werden umfangreiche Ausnahmen vorgesehen, sofern durch die zukünftige Bebauung die Anzahl der Wohneinheiten nicht ausgeweitet wird.
2.5.4) Bauweise / Überbaubare Grundstücksflächen
Die überbaubare Grundstücksfläche wird bestandsorientiert ausgewiesen. Vorzugsweise werden Einzelbaufenster dargestellt.
Traditionell wurden im südliche Teil von Kloster Gebäude als Einzelhäuser errichtet. Im nördlichen Bereich (B-Plan Nr. 6 „Kloster Nord") wechseln sich insbesondere im Bereich der Siedlung Einzel- und Doppelhäuser ab.
Die in der offenen Bauweise nach § 22(2) BauNVO zulässigen Gebäudelänge von 50 m ist jedoch untypisch; deshalb wird eine abweichende Bauweise festgesetzt, in der bei Wahrung der Grundprinzipien der offenen Bauweise (seitliche Grenzabstände) kürzere Gebäudelängen festgesetzt werden. Die Länge wird orientiert am Bestand differenziert festgesetzt. Um die traditionell offene Bebauungsstruktur zu erhalten bzw. wieder zu erreichen, sind Ausnahmen von der festgesetzten Gebäudelänge nicht zulässig.
2.5.5) Grünflächen / Festsetzungen zur Grünordnung
Zwischen den bebauten Grundstücken befinden sich Flächen, die, obwohl nicht baulich geprägt, innerhalb des Siedlungsbereiches liegen und nicht ohne Nutzung sind. Diese Flächen werden als private Grünflächen festgesetzt.
Grünflächen erfüllen eine wichtige Funktion sowohl als Puffer zu den offenen Landschaftsbereichen (z.B. Am Riethsoll, Biologenweg, auch Birkenweg, Hochland) als auch als strukturierendes Element des Siedlungsbereiches (z.B. Zäsur zwischen Gutshof (Bereich ehem. Kloster) und eigentlicher Ortslage mit Teichen und Gräben).
Die Festsetzungen zur Grünordnung umfassen über die Ausweisung von Grünflächen hinaus (Erhalt offener, unbebauter Bereiche) ein Erhaltungsgebot für Einzelbäume, die für das Ortsbild wirksam sind bzw. die ökologische Qualität des Siedlungsbereiches positiv beeinflussen, sowie Pflanzgebote für zusätzliche Einzelbäume entlang der Hauptverkehrszüge. Zudem werden für besonders wertvolle Bereiche Maßnahmen zum Schutz und zur Entwicklung von Natur und Landschaft formuliert.“
Der Bebauungsplan wurde durch Aushang vom 31.08. bis zum 17.09.2010 bekannt gemacht. Die Ausfertigung erfolgte am 08.09.2010.
Am 14.09.2011 ging bei dem Amt West-Rügen für die Antragsgegnerin ein Schreiben der von mehreren anderen Eigentümern bevollmächtigten Rechtsanwaltskanzlei vom selben Tage per Telefax ein, in dem gegen mehrere Bebauungspläne einschließlich des hier streitbefangenen Rügen erhoben wurden. U.a. wurde geltend gemacht, die Bekanntmachung des Bebauungsplanes sei fehlgeschlagen, da im Zeitpunkt der Verkündung des Bebauungsplanes eine ordnungsgemäße Ausfertigung gefehlt habe. Die Bedeutung der betroffenen Belange der Eigentümer habe die Gemeinde verkannt, insbesondere soweit Flächen im Bebauungsplan als private Grünflächen festgesetzt worden seien und damit ein vollständiger Ausschluss einer Bebauung verbunden sei. Mit Schreiben vom 13.09.2011 an das Amt West-Rügen, übermittelt per Telefax ebenfalls am 14.09.2011, rügte auch die Antragstellerin Abwägungsmängel aller Bebauungspläne. U.a. seien ihre Belange als Eigentümerin von unbebauten Grundstücken nicht ordnungsgemäß berücksichtigt worden.
Am 14.09.2011 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag betreffend die Bebauungspläne Nr. 6, Nr. 7 und Nr. 11 bis 15 gestellt. Der Senat hat mit Beschluss vom 16.09.2011 das Verfahren getrennt und hinsichtlich der einzelnen Bebauungspläne als gesonderte Verfahren fortgeführt.
Ihre Antragsbefugnis ergebe sich daraus, dass ihre Belange als Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich des Bebauungsplanes im Rahmen der Abwägung nicht in der gebotenen Weise berücksichtigt worden seien. Ihre Flächen seien vor In-Kraft-Treten des Bebauungsplanes Bauland gewesen. Auch soweit die betroffenen Flurstücke keine selbständigen Baugrundstücke darstellten, handele es sich um sogenannte Arrondierungsflächen, die bei Zusammenlegung mit angrenzenden Baugrundstücken deren Bebaubarkeit bzw. Nutzbarkeit verbessern könnten.
Sie habe im Beteiligungsverfahren ihre Betroffenheit hinreichend deutlich gemacht. In den Stellungnahmen vom 09.01.2009 und 25.05.2009 habe sie sich eindeutig auch als betroffene Grundstückseigentümerin geäußert. Der Antragsgegnerin sei auch bekannt gewesen, welche Grundstücke im Plangebiet im Eigentum der Antragstellerin gestanden hätten. Inhaltlich habe sie unter dem 25.05.2009 ausdrücklich auf die zur Änderung des Flächennutzungsplanes abgegebene Stellungnahme vom 17.07.2008 Bezug genommen.
Es sei fraglich, ob für die durchgeführte restriktive Planung überhaupt ein Planungserfordernis bestanden habe. Es handele sich überwiegend um eine "Negativplanung" mit Entzug von Baurechten, die als fehlerhaft anzusehen sei.
Soweit als maßgeblicher Grund für die restriktiven Ausweisungen ein Trinkwasserproblem angegeben werde, fehle es hierzu an nachvollziehbaren Begründungen. Eine Bedarfsermittlung, eine Trinkwasserbilanz sowie Alternativplanungen lägen nicht vor. Tatsächlich habe der ZWAR bereits 2006 die Errichtung einer kleinen Meerwasserentsalzungsanlage angeboten. Ferner bestehe die Möglichkeit eine Wasserleitung von Rügen nach Hiddensee zu legen. Die Verfahrensunterlagen enthielten insoweit widersprüchliche Angaben, als einerseits angegeben werde, für weitere Gebäude sei die trinkwassermäßige Erschließung nicht gesichert, und andererseits mit einem zusätzlichen Trinkwasserverbrauch für immerhin 250 Betten in leer stehenden Objekten gerechnet werde, in denen kurzfristig eine Nutzungsaufnahme erfolgen könne. Wie die Planer ermittelt hätten, dass noch 86 Wohneinheiten bzw. 344 Betten versorgt werden könnten, sei nicht nachvollziehbar. Eine planerische Abwägungsentscheidung für die Zuordnung der zusätzlich möglichen Nutzungseinheiten auf die verschiedenen Bebauungspläne im Gemeindegebiet sei weder im Rahmenplan noch in der Begründung des Bebauungsplanes Nr. 7 nachvollziehbar dargelegt.
Im übrigen seien etwaige Probleme bei der Trinkwasserversorgung und Abwasserbehandlung vorübergehender Natur und rechtfertigten nicht, bisher bebaubaren Grundstücken generell die Bebaubarkeit zu entziehen. Der Erlass eines qualifizierten Bebauungsplanes begründe auch keine Erschließungspflicht. Wäre die Antragsgegnerin insoweit von der zutreffenden rechtlichen Annahme ausgegangen, so hätte sie anders geplant.
Dass die privaten Belange und der Schutz des Vertrauens auf die Bebaubarkeit eines Grundstücks nach § 34 BauGB tatsächlich berücksichtigt worden seien, sei nicht erkennbar. Mit der Zuordnung zu bestimmten Bauzonen im Rahmenplan und der dort bereits erfolgten Ausweisung von Grünflächen seien Eingriffe in bestehendes Baurecht vorbereitet worden, die dann unter Verweis auf die Vorgaben des Rahmenplanes in den Bebauungsplan übernommen worden seien, ohne dass aber im Rahmenplan bereits alle städtebaulich relevanten Belange abschließend und verbindlich geklärt worden wären und ohne dass der Rahmenplan hinsichtlich der einzelnen Ausweisungen überhaupt Erläuterungen enthalten würde.
Die Entziehung der Bebaubarkeit von Grundstücken führe zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Belange der Grundstückseigentümer, so dass auch ein Fehler im Abwägungsergebnis vorliege.
den Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 7 „Kloster/Süd“ für unwirksam zu erklären.
Sie trägt vor:Die geltend gemachten Verfahrensfehler seien nicht beachtlich.
Etwaige Mängel in Bezug auf den Flächennutzungsplan hätten für die formelle Wirksamkeit des Bebauungsplans keine Bedeutung.
Das Abwägungsmaterial sei seitens der Antragsgegnerin ausreichend zusammengestellt und bewertet worden. Grundlage der Einzelplanung dieses und der übrigen Bebauungspläne sei der Rahmenplan „Siedlungsbereiche“ gewesen. Ihm liege ein konkretes und nicht zu beanstandendes Planungskonzept zu Grunde. Eines der wesentlichen allgemeinen Planungsziele sei eine bestandsorientierte, nachhaltige Entwicklung, die an bestehende Traditionen anknüpfe und die Qualitäten der Insel auch im Interesse nachfolgender Generationen langfristig sichere. Neben der Bestandssicherung sollten zudem städtebauliche Defizite beseitigt werden. Darüber hinaus sei – eines der primären Anliegen – ein Planziel, die schwierige Versorgung mit Trinkwasser in den Griff zu bekommen. Zudem sollte das durch das heftige Baugeschehen zu Beginn der 90er Jahre in Teilbereichen deutlich nachteilig veränderte Ortsbild aufgewertet werden, wozu seinerzeit noch ein 200 Meter Küsten- und Gewässerschutzstreifen einzuhalten gewesen sei (nunmehr 150 m).
Die Antragsgegnerin habe die bauplanungsrechtliche Situation, das heißt das Bestehen von Innen- und Außenbereichslagen beachtet.
Der tragende Aspekt für die Überplanung bereits bebauter oder teilweise bebauter Grundstücke in der Weise, dass als überbaubare Fläche jeweils die Fläche der vorhandenen Gebäude bzw. nur eingeschränkt Baufenster festgesetzt worden seien, sei vor allem die Begrenzung weitgehender baulicher Entwicklungen auf Grund der prekären Situation der Trinkwasserversorgung. Diesen Belang habe sie ausreichend ermittelt. Einer Trinkwasserbilanz bedürfe es nicht. Das vorhandene Datenmaterial genüge unabhängig von seiner Aktualität schon deshalb, weil sich die geohydrologische Situation aus naturwissenschaftlicher Sicht weder auf kurze Zeit noch dauerhaft positiv ändere. Im Gegenteil werde im aktuellen regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (Stand August 2010) ausgeführt, dass die Trinkwasserversorgungsprobleme auf der Insel zunehmen würden. Vor diesem Hintergrund sei eine Ausweitung der wasserrechtlichen Genehmigung zu Gunsten des Zweckverbands undenkbar.
Es liege auch keine Abwägungsdisproportionalität vor. Die Festsetzung „privater“ Grünfläche sei in Abgrenzung zu öffentlichen Grünflächen erfolgt. Die Festsetzung „Garten“ besage, dass das betreffende Grundstück zur privaten Nutzung als Garten im herkömmlichen Sinne genutzt werden könne, wozu auch Freizeitgestaltungen anderer Art als reiner Obst- und Gemüseanbau gehören.
Die Antragsgegnerin hat als Anlage zu dem in mehreren Parallelverfahren eingereichten Schriftsatz vom 02.05.2012 eine Aufstellung der in allen Bebauungsplanentwürfen vorgesehenen zusätzlichen Bebauungsmöglichkeiten eingereicht, die nach den Erläuterungen der Planer in der mündlichen Verhandlung als "Lesehilfe" für den ZWAR gefertigt und diesem als Grundlage für seine Stellungnahme im Rahmen der Beteiligung übergeben worden war. Nach dieser Aufstellung sollte insgesamt auf der Insel eine zusätzliche Bebauung im Umfang von 86 Wohneinheiten bzw. 344 Betten ermöglicht werden.
In der mündlichen Verhandlung am 05.06. und 06.06.2012 haben die von der Antragsgegnerin beauftragten Planer die Planung im Einzelnen näher erläutert. Auf das Protokoll wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Vorgänge zum Rahmenplan, zur 2. Änderung des Flächennutzungsplans und zum Bebauungsplan verwiesen.
I. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt, weil sie geltend machen kann, durch den Bebauungsplan der Antragsgegnerin in eigenen Rechten verletzt zu sein, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das möglicherweise verletzte Recht der Antragstellerin ist das Eigentum an Grundstücken im Plangebiet.
Der Antrag ist auch nicht mangels Erhebung von Einwendungen im Planaufstellungsverfahren gemäß § 47 Abs. 2a VwGO unzulässig. Nach dieser Vorschrift ist der gegen einen Bebauungsplan gerichtete Antrag einer natürlichen oder juristischen Person unzulässig, wenn sie nur Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist. Die Vorschrift konkretisiert das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass bereits im Aufstellungsverfahren Mitwirkungsbefugnisse bestehen, die dem Ziel dienen, die jeweiligen Interessen rechtzeitig dem Abwägungsmaterial zuzuführen. Im Hinblick u.a. auf die Aufgabenverteilung zwischen Plangeber und Verwaltungsgerichten sollen sachliche Einwendungen nicht ohne Not erst im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden (BT-Drucks. 16/2496 S. 18). Mit der Forderung, dass Belange im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung geltend zu machen sind, will der Gesetzgeber eine lückenlose Zusammenstellung des Abwägungsmaterials gewährleisten und das öffentliche Interesse an der Vermeidung von - der Investitions- und Rechtssicherheit abträglichen - Abwägungsfehlern schützen (vgl. BT-Drucks. 16/2496 S. 11; zum Vorstehenden vgl. BVerwG, U. v. 24.03.2010 - 4 CN 3.09 - NVwZ 2010, 782; BVerwG, U. v. 18.11.2010 - 4 CN 3.10 - BVerwGE 138, 181 = NVwZ 2011, 441). Die Vorschrift verlangt jedoch nur, dass der Antragsteller bei der Planaufstellung überhaupt rechtzeitig Einwendungen erhebt und jedenfalls eine dieser Einwendungen im Normenkontrollverfahren geltend macht (BVerwG, U. v. 24.03.2010 - 4 CN 3.09 - NVwZ 2010, 782).
Soweit die Antragsgegnerin fordert, die Antragstellerin als Gemeinde hätte deutlich machen müssen, dass sie sich nicht gemäß § 2 Abs. 2 BauGB im Rahmen der interkommunalen Abstimmung als beteiligte Gemeinde äußere, sondern als Grundeigentümerin, ist dem schon im rechtlichen Ansatz nicht zu folgen. Anders als im Planfeststellungsrecht kann nicht gefordert werden, dass die gefährdeten Rechtsgüter im einzelnen bezeichnet und die befürchteten Beeinträchtigungen dargelegt werden. Im Planfeststellungsrecht gilt diese Anforderung uneingeschränkt auch für eine Gemeinde, die im Planfeststellungsverfahren als Behörde und damit als Träger öffentlicher Belange gemäß § 73 Abs. 2 VwVfG zur Stellungnahme aufgefordert worden ist. Sie muss ihre Einwendungen als Grundeigentümerin daher unter Beachtung der für private Einwender geltenden Vorgaben, d.h. insbesondere innerhalb der entsprechenden Frist erheben und geltend machen, dass sie sich – auch – in ihrer Rechtsstellung als Eigentümerin beeinträchtigt sieht (BVerwG, B. v. 13.03.1995 – 11 VR 2.95 – NVwZ 1995, 905; Kirchberg in Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts Rn. 205).
Diese Grundsätze gelten jedoch nicht im Anwendungsbereich des § 47 Abs. 2a VwGO. Einwendungen im Sinne der § 47 Abs. 2a VwGO, § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB unterscheiden sich in ihrer rechtlichen Ausgestaltung und Wirkungsweise von Einwendungen, wie sie etwa von der materiellen Präklusionsregel des § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG oder anderen fachgesetzlich geregelten Präklusionsnormen im Rahmen von Planfeststellungsverfahren erfasst werden. Diese zielen auf subjektive Rechte und erklären sich vor dem Hintergrund eines eventuellen, an eine subjektive Rechtsverletzung anknüpfenden verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (§ 42 Abs. 2, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie knüpfen deshalb von vornherein an Einwendungen an, die persönliche Belange des Einwendungsführers betreffen (vgl. auch § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG). Stellungnahmen im Rahmen eines Bauleitplanverfahrens (§§ 3, 4a BauGB) sind weder nach ihrer Funktion im Planungsverfahren noch mit Blick auf das gerichtliche Verfahren der objektiven Rechtskontrolle nach § 47 VwGO notwendig nur subjektiv-rechtlicher Art. Dementsprechend unterscheiden sich auch die Rechtsfolgen nicht fristgerechter Einwendungen. Im Fall der materiellen Präklusionsregeln (etwa des § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG) verliert ein Betroffener wegen eines jeden nicht oder nicht rechtzeitig eingewendeten, seine Rechte betreffenden Belangs die Möglichkeit, sich - diesen betreffend - auf eine subjektive Rechtsverletzung zu berufen. Dagegen kann der von einem Bebauungsplan Betroffene im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO auch Einwendungen geltend machen, die er im Rahmen der öffentlichen Auslegung nicht oder verspätet erhoben hatte, wenn er zugleich zumindest eine Einwendung erhebt, die er rechtzeitig geltend gemacht hatte (VGH München, U. v. 08.11.2011 - 15 N 11.343 – juris Rn. 25 unter Hinweis auf BVerwG, U. v. 27.10.2010 - 4 CN 4.09 - NVwZ 2011, 309 Rn. 17).
Nach diesen Maßstäben hat die Antragstellerin hier mit ihrem Schreiben vom 09.01.2009 ausreichende Einwendungen erhoben. Sie hat in diesem Schreiben u.a. geltend gemacht, durch die sehr restriktive Ausweisung von Baugrundstücken und Baufenstern, die – „auch für die davon betroffenen Liegenschaften der Hansestadt Stralsund“ - kaum Entwicklungsmöglichkeiten zulasse, weiche der Bebauungsplan vom Flächennutzungsplan ab und sei nicht aus diesem entwickelt; in Aussicht auf eine künftige Lösung des derzeitigen Trinkwasserversorgungsproblems sollten die im Entwurf als private Gärten festgesetzten straßenbegleitenden Grundstücke am Hafenweg und "Am Reitstall" in das Baugebiet einbezogen werden. Mit diesem Einwendungsschreiben hat die Antragstellerin eigene Belange als Grundstückeigentümerin geltend gemacht. Sie brauchte als Einwendungsführerin im Rahmen des § 3 Abs. 2 BauGB nicht ihre Antragsbefugnis im Sinn des § 47 Abs. 2 VwGO näher zu begründen. Die Notwendigkeit eines solchen weiteren Maßes an Konkretisierung lässt sich weder dem verwendeten Belehrungstext des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB entnehmen noch mit dem Verfahren als einem der Beteiligung der gesamten Öffentlichkeit (und nicht der Beteiligung anwaltlich vertretener Einzelner) vereinbaren. Das würde die Rechtsverfolgung unzumutbar erschweren (vgl. VGH München, U. v. 08.11.2011 - 15 N 11.343 – juris Rn. 25). Dass die Antragsgegnerin die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beteiligung als Trägerin öffentlicher Belange angeschrieben hatte, löste nicht deren Verpflichtung aus, in ihrer Stellungnahme ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass sie sich – auch – als Grundeigentümerin äußerte. Dies ergab sich aus dem Inhalt der Stellungnahme. U.a. die bereits im Beteiligungsverfahren erhobenen Einwendungen hat die Antragstellerin auch im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht.
1. Der Bebauungsplan ist wegen eines Verfahrensfehlers insgesamt unwirksam, weil er nicht vor der Bekanntmachung ausgefertigt worden ist.
a) Der Bebauungsplan ist nicht vor seiner Bekanntmachung ausgefertigt worden.
Die Ausfertigung wurde am 08.09.2010 vorgenommen; die Bekanntmachung ist durch Aushang in der Zeit vom 31.08. bis 17.09.2010 erfolgt.
Die Bekanntmachung durch Aushang ist nach § 3 Nr. 3 der Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung in der hier maßgeblichen Fassung vom 04.03.2008 (GVOBl. M-V S. 85; im folgenden: KV-DVO-2008) eine zulässige Bekanntmachungsform. § 7 Abs. 2 KV-DVO-2008 sieht vor, dass die Mindestdauer des Aushangs 14 Tage beträgt, wobei der Tag des Aushangs und der Abnahme nicht mitgerechnet werden. Mit Ablauf des letzten Tages der Aushangfrist ist die öffentliche Bekanntmachung der Satzung erfolgt, § 9 Nr. 3 KV-DVO-2008. Dem entsprechend regelt § 9 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 01.02.2006 eine Bekanntmachung durch Aushang mit einer Aushangfrist von 14 Tagen. Es handelt sich um einen gestreckten Bekanntmachungstatbestand, bei dem der Bekanntmachungsakt über 14 Tage andauert und die Wirkung der Bekanntmachung mit Ablauf dieser Frist eintritt.
Die Ausfertigung ist damit nach Beginn des Bekanntmachungsaktes erfolgt, allerdings noch bevor die Bekanntmachung bewirkt war. Dies reicht nicht aus.
Die Ausfertigung als grundlegendes Element jedes Rechtsetzungsverfahrens ist rechtsstaatlich geboten. Bundesrecht regelt im einzelnen nicht, wann ein Bebauungsplan auszufertigen ist; die Ausfertigung hat aber der Bekanntmachung vorauszugehen. Die Verkündung bildet den Schlusspunkt des Rechtsetzungsverfahrens und stellt den für die Hervorbringung der Norm notwendigen letzten Akt dar. Da nach § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB der Bebauungsplan mit der Bekanntmachung in Kraft tritt, kann er die ihm durch diese Vorschrift vermittelte rechtliche Verbindlichkeit nur erlangen, wenn sämtliche formellen Gültigkeitsbedingungen, die sich aus dem Bundes- oder Landesrecht ergeben, bis zu diesem Zeitpunkt erfüllt sind (BVerwG, B. v. 09.05.1996 - 4 B 60.96 - NVwZ-RR 1996, 630).
Landesrechtlich ist die Ausfertigung ausdrücklich geregelt. Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 KV M-V sind Satzungen vom Bürgermeister auszufertigen und öffentlich bekannt zu machen. Zum Zwecke der Ausfertigung hat das hierfür zuständige Organ den beschlossenen Normtext unter Angabe des Datums handschriftlich zu unterzeichnen. Mit der Ausfertigung wird die Originalurkunde geschaffen, die den Willen des Normgebers nach außen wahrnehmbar macht; es wird bezeugt, dass der Inhalt der Urkunde mit dem Beschluss des zuständigen Organs übereinstimmt (Authentizitätsfunktion). Darauf ob daneben der Ausfertigung auch die Aufgabe zukommt zu bezeugen, dass die für die Rechtswirksamkeit maßgeblichen Umstände beachtet sind (Legalitätsfunktion) (so Glaser in: Darsow u.a., Schweriner Kommentierung der Kommunalverfassung des Landes M-V, 3. Aufl. 2005, § 5 Rn. 13 m.w.N.; Ullrich, in: Schröder/Willner u.a., Kommunalverfassungsrecht M-V, § 5 GemO Nr. 4.3; offenbar auch vorausgesetzt von OEufach0000000005, B. v. 04.04.2001 - 1 M 21/00 - Juris Rn. 18; hingegen gehört die Legalitätsfunktion nicht zum Mindeststandard des bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsgebots, vgl. BVerwG, U. v. 16.12.1993 - 4 C 22/92 - NVwZ 1994, 1010 f.) kommt es nicht an. In jedem Fall ist die Ausfertigung nach § 5 Abs. 4 Satz 1 KV M-V auch im Falle eines gestreckten Bekanntmachungstatbestandes vor dessen Beginn, d.h. vor Beginn des Bekanntmachungsaktes vorzunehmen. Eine Ausfertigung vor dem Zeitpunkt, in dem die Bekanntmachung auch bewirkt ist, reicht nicht aus. Denn Gegenstand der Bekanntmachung nach § 5 Abs. 4 Satz 1 KV M-V ist im allgemeinen die Satzung selbst und nicht - wie ausnahmsweise bei Bebauungsplänen, vgl. § 10 Abs. 3 Sätze 1 und 5 BauGB - lediglich die Erteilung der Genehmigung oder der Satzungsbeschluss. Bekannt gemacht wird daher regelmäßig die ausgefertigte Satzung, die deshalb bei Beginn des Bekanntmachungsaktes auch bereits ausgefertigt sein muss.
Ist die Vorschrift des § 5 Abs. 4 Satz 1 KV M-V aber allgemein in diesem Sinne zu verstehen, so besteht auch kein Anlass dies für Bebauungspläne anders zu sehen, weil der Gegenstand der Bekanntmachung ein anderer ist.
b) Der Mangel ist nicht nach § 5 Abs. 5 KV M-V unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift kann ein Verstoß gegen Verfahrens- und Formvorschriften, die in diesem Gesetz enthalten oder auf Grund dieses Gesetzes erlassen worden sind, nach Ablauf eines Jahres seit der öffentlichen Bekanntmachung nicht mehr geltend gemacht werden, wenn bei der Bekanntmachung auf die Regelungen dieses Absatzes hingewiesen worden ist. Diese Folge tritt nicht ein, wenn der Verstoß innerhalb der Jahresfrist schriftlich unter Bezeichnung der verletzten Vorschrift und der Tatsache, aus der sich der Verstoß ergibt, gegenüber der Gemeinde geltend gemacht wird. Eine Verletzung von Anzeige-, Genehmigungs- oder Bekanntmachungsvorschriften kann demgegenüber stets geltend gemacht werden.
Ob es sich hier um einen Bekanntmachungsfehler handelt (so OVG Lüneburg U. v. 08.09.2010 - 1 KN 129/07 - DVBl 2010, 1381), der von vornherein nicht unbeachtlich werden kann, bedarf keiner Entscheidung. Der Hinweis gemäß § 5 Abs. 5 Satz 2 KV M-V ist bei der Bekanntmachung erfolgt. Der Fehler ist ferner - wenn auch nicht von der Antragstellerin - rechtzeitig binnen eines Jahres gerügt worden, seit die Bekanntmachung des Bebauungsplanes bewirkt war. Dies war nach §§ 7 Abs. 2, 9 Nr. 3 KV-DVO-2008 mit Ablauf des 14.09.2010 der Fall. Am 14.09.2011 ist bei dem Amt West-Rügen für die Antragsgegnerin das Schreiben der von mehreren anderen Eigentümern von Grundstücken im Plangebiet bevollmächtigten Rechtsanwaltskanzlei vom selben Tage per Fax eingegangen, in dem u.a. gerügt wurde, die Bekanntmachung des Bebauungsplanes sei fehlgeschlagen, da im Zeitpunkt der Verkündung des Bebauungsplans eine ordnungsgemäße Ausfertigung gefehlt habe.
Diese Rüge erfolgte auch in der gemäß § 5 Abs. 5 Satz 2 KV M-V vorgeschriebenen Schriftform. Für das Verwaltungsverfahrensrecht ist anerkannt, dass u.a. die Übermittlung von Anträgen und Erklärungen per Telefax das Schriftformerfordernis wahrt (Schmitz in: Stelkens u.a. VwVfG 7. Aufl. 2008 § 22 Rn. 32), ebenso wie die Übermittlung fristwahrender Schriftsätze per Telefax in allen Gerichtszweigen uneingeschränkt zulässig ist. Die hierzu ergangene prozessrechtliche Rechtsprechung (vgl. die Nachweise bei Schmitz aaO) findet ihre Rechtfertigung in dem Bestreben, den Rechtsuchenden - sofern dadurch die zuverlässige Feststellung von Inhalt und Rechtsverbindlichkeit der abgegebenen Erklärung sowie der Person des Erklärenden nicht in Frage gestellt wird - zur Wahrung ihrer Rechte die volle Ausnutzung der Rechtsmittel- und Rechtsmittelbegründungsfristen auch unter Zuhilfenahme der modernen Nachrichtenübermittlungstechnik zu ermöglichen. Dieser Gedanke gilt ebenso für die Rechtswahrung im Rahmen verwaltungsverfahrensrechtlicher Fristen. Soweit im materiellen (Zivil-)Recht die Übermittlung per Telefax nicht geeignet sein soll, das Schriftformerfordernis zu erfüllen (vgl. BGH, U. v. 28.01.1993 - IX ZR 259/91 - BGHZ 121, 224, betr. eine Bürgschaftserklärung) steht eine solche Konstellation einschließlich der entsprechenden Schutzzwecke hier nicht in Rede.
c) Der Mangel ist auch nicht geheilt worden (vgl. § 214 Abs. 4 BauGB). Hierzu bedürfte es einer Bekanntmachung des Bebauungsplanes - im Sinne des vollständigen Bekanntmachungsaktes - nach Ausfertigung. Diese ist jedoch nicht erfolgt. Nach der Ausfertigung am 08.09.2010 war der Satzungsbeschluss lediglich noch 8 volle Tage lang ausgehängt, bevor die Aushänge am 17.09.2010 abgenommen wurden. Die Mindest-Aushangfrist von 14 Tagen gemäß § 7 Abs. 2 KV-DVO-2008 wurde damit nicht gewahrt. Eine Neubekanntmachung hat die Antragsgegnerin nicht vorgenommen.
2. Der Bebauungsplan Nr. 7 der Antragsgegnerin leidet ferner an materiellen Fehlern, die zur Feststellung seiner Unwirksamkeit insgesamt führen. Allerdings fehlt es nicht bereits an der Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (a). Ob ein materieller Fehler deshalb vorliegt, weil der Bebauungsplan nicht aus einem wirksamen Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, lässt der Senat offen (b). Die Unwirksamkeit ergibt sich jedenfalls daraus, dass der Plan mit den Ausnahmevorbehalten in Ziff. I.3. des Textteils unzulässige Festsetzungen enthält (c). Ferner liegt jedenfalls wegen der fehlenden Bestandsaufnahme hinsichtlich der nach § 34 BauGB zulässigen baulichen Nutzung auf den einzelnen Grundstücken ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot vor, der zur Unwirksamkeit des Bebauungsplanes führt (d).
a) Dem Bebauungsplan fehlt es nicht bereits an der Erforderlichkeit, § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.
Nach dieser Vorschrift darf die Gemeinde von ihrer Planungsbefugnis nur Gebrauch machen, wenn dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Erforderlichkeit in diesem Sinne kann die Gemeinde weitgehend selbst durch ihre eigene planerische Konzeption für die städtebauliche Entwicklung vorgeben. Auch soweit eine Bauleitplanung im wesentlichen nicht auf die Veränderung der bestehenden Situation, sondern auf die Bewahrung vorhandener Strukturen abzielt, kann die Bauleitplanung ein erforderliches Sicherungsinstrument sein, das eine positive planerische Aussage insofern enthält, als einer sich abzeichnenden Fehlentwicklung entgegen gesteuert werden soll. Dem gegenüber setzt eine im Ergebnis unzulässige "Negativplanung" bzw. "Verhinderungsplanung" voraus, dass eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um einen bestimmten Bauwunsch zu durchkreuzen (BVerwG, B. v. 23.06.1992 - 4 B 55/92 - NVwZ-RR 1993, 456; B. v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 - NVwZ 1991, 876).
Nach diesen Grundsätzen bestehen hier keine Zweifel an der Erforderlichkeit der Planung. Planungsziele sind nach dem Inhalt der Planbegründung maßgeblich die Sicherung des Bestandes, die Verhinderung einer weiteren baulichen Verdichtung im Hinblick auf die begrenzte Kapazität der Trinkwasserversorgung und im Interesse der Erhaltung des ortstypischen Charakters der Bebauung, sowie die Beseitigung städtebaulicher Missstände. Insbesondere vor dem Hintergrund der besonderen Trinkwassersituation drängt sich die Erforderlichkeit der Planung geradezu auf. Im Hinblick auf die begrenzten natürlichen Trinkwasserressourcen der Insel hatte der zuständige Zweckverband in der Vergangenheit der Herstellung weiterer Trinkwasseranschlüsse nicht zugestimmt; Baugenehmigungen waren mit der Begründung mangelnder Erschließung versagt worden. Da eine grundsätzliche Änderung in der Konzeption der Trinkwasserversorgung nicht beabsichtigt war, dient die Bauleitplanung auch dem Ziel, die im Rahmen der vorhandenen Konzeption der Trinkwasserversorgung durch sog. Ertüchtigungsmaßnahmen zu erschließenden Kapazitätsreserven auf die in Betracht kommenden Baugrundstücke zu verteilen.
Dass die Ziele der Planung in einer gewissen Konkurrenz zueinander stehen, hindert nicht die Erforderlichkeit der Planung. Eine Gemeinde darf mit ihrer Bauleitplanung verschiedene, teilweise gegenläufige Ziele verfolgen. Zu beanstanden ist eine derartige Planung nur dann, wenn der Widerspruch zwischen einzelnen Planungszielen so gravierend ist, dass die Erreichung eines Planungsziels durch einem anderen Ziel dienende Festsetzungen wesentlich erschwert oder sogar unmöglich gemacht wird. Ein solcher Mangel, bei dem die Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) der Planung in Frage gestellt sein kann, liegt jedoch nicht vor. Durch die Absicherung der legalen Bestände wird das Hauptziel der Planung nicht konterkariert (vgl. VGH München, U. v. 03.08.2010 - 1 N 06.2438, 1 N 07.1114 - BayVBl 2011, 766, juris Rdn. 73).
Der Senat sieht auch keine Anhaltspunkte dafür, dass es an der Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB deshalb fehlen könnte, weil die über den vorhandenen Bestand hinaus vorgesehenen weiteren Bebauungsmöglichkeiten mangels Erschließung in absehbarer Zeit nicht realisiert werden könnten. Allerdings ist das Trinkwasservorkommen der Insel begrenzt und hat der zuständige Zweckverband sich deshalb in der Vergangenheit geweigert, weitere Nutzungseinheiten an die Trinkwasserversorgung anzuschließen, mit der Folge dass die Bauaufsichtsbehörde Baugenehmigungsanträge unter Hinweis auf die fehlende trinkwassermäßige Erschließung abgelehnt hat. Der Zweckverband hat aber im Bebauungsplanverfahren im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange ausdrücklich erklärt, nach Beschluss der Bebauungspläne werde ein Maßnahmeplan zur perspektivischen Stabilisierung der Trinkwasserversorgung auf der Insel erarbeitet und umgesetzt; das Leitungsnetz werde schrittweise erneuert; die Ortslagen der Insel würden flächendeckend mit Trinkwasser versorgt. Der Zweckverband hat damit keinen Zweifel daran gelassen, dass eine trinkwassermäßige Erschließung für die im Plan vorgesehene Bebauung möglich ist und durch entsprechende Maßnahmen der Sanierung der Versorgungsanlagen gesichert wird. Mit der Aufstellung, die in den Parallelverfahren mit Schriftsatz vom 02.05.2012 überreicht und in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist, war dem Zweckverband auch verdeutlicht worden, an welchen Standorten und in welchem Umfang die Bebauungspläne jeweils eine zusätzliche Bebauung ermöglichen. Nach den Planunterlagen und den ergänzenden Erklärungen der Planer in der mündlichen Verhandlung ist deshalb davon auszugehen, dass der Zweckverband diejenigen bisher unbebauten Grundstücke, deren Bebauung in den Bebauungsplänen vorgesehen ist, in angemessener Zeit nach Durchführung der angesprochenen Ertüchtigungsmaßnahmen mit Trinkwasser wird versorgen können.
b) Ob der Bebauungsplan gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verstößt, kann offen bleiben. Es dürfte aber einiges dafür sprechen, dass der Bebauungsplan ohne das Vorhandensein eines wirksamen Flächennutzungsplans aufgestellt werden durfte. Für das Vorliegen der Voraussetzungen für die Aufstellung des Flächennutzungsplanes im Parallelverfahren gemäß § 8 Abs. 3 BauGB spricht, dass der Flächennutzungsplan zum Zeitpunkt des Beschlusses über den Bebauungsplan bereits planreif gewesen sein dürfte. Ferner kommt ein zulässiger vorzeitiger Bebauungsplan gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB in Betracht. Allerdings ist ein vorzeitiger Bebauungsplan nur zulässig, so lange noch kein rechtswirksamer Flächennutzungsplan besteht (BVerwG B. v. 26.02.1999 - 4 CN 6.98 - Juris; U. v. 28.02.1975 - 4 C 74.72 - BVerwGE 47, 70). Es dürften jedoch einige Gründe dafür sprechen, dass die ursprüngliche Fassung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin in der Fassung der 1. Änderung wegen einer unzulässigen lediglich teilweisen Genehmigung insgesamt unwirksam war (vgl. OVG M-V, U. v. 19.09.2007 - 3 K 31/05 -, Juris Rn. 44 ff.). Letztlich bedürfen diese Fragen jedoch keiner abschließenden Entscheidung, weil der Bebauungsplan in anderer Hinsicht an materiellen Fehlern leidet, die zur Feststellung seiner Unwirksamkeit insgesamt führen.
c) Der Bebauungsplan enthält mit den Ausnahmevorbehalten in Ziff. I.3 des Textteils unzulässige Festsetzungen und ist deshalb insgesamt unwirksam.
Die entsprechenden Regelungen betreffen Grundstücke, die bereits bebaut sind, und zwar in einem die Festsetzungen des Bebauungsplans überschreitenden Maß. Hinsichtlich der Grundflächenzahl (Ziff. I.3.1), der Vollgeschosse (Ziff.I.3.2) und der Anzahl der Wohnungen (Ziff. I.3.3) wird geregelt, dass für Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen von vorhandenen Gebäuden Ausnahmen erteilt werden können, wenn die vorhandene Grundfläche oder die Zahl der Wohnungen nicht erhöht bzw. die vorhandene First- und Traufhöhe nicht wesentlich verändert wird. Eine Überschreitung der festgesetzten überbaubaren Grundstücksfläche wird nur bei Änderungen vorhandener Gebäude ermöglicht, die sich im wesentlichen in der vorhandenen Kubatur halten, ausdrücklich nicht aber bei Nutzungsänderungen (Ziff. I.3.4); ebenso ist eine Ausnahmemöglichkeit hinsichtlich der Bauweise (nur) bei Änderungen vorgesehen (Ziff. I.3.5).
Die Festsetzungen ermöglichen - in Anlehnung an die Regelung in § 1 Abs. 10 BauNVO betreffend Fremdkörper hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung, auf die auch der Vertreter des Planungsbüros in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat - eine Art "erweiterten Bestandsschutz" (vgl. zu § 1 Abs. 10 BauNVO Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, Rn. 132) für den vorhandenen Bestand auf Grundstücken, die bereits über die Festsetzungen des Bebauungsplanes hinaus baulich ausgenutzt sind. Sie schaffen die Möglichkeit, das Grundstück auch in Fällen der Änderung, ggf. auch der Nutzungsänderung oder Erneuerung, in dem bisherigen Umfang baulich auszunutzen, auch wenn damit die Maßfestsetzungen des Bebauungsplanes überschritten werden. Diese Möglichkeit ist unabhängig vom Vorliegen der Befreiungsvoraussetzungen nach § 31 Abs. 2 BauGB. Nähere Voraussetzungen werden im Bebauungsplan nicht geregelt; allerdings dürften bei der (Ermessens-)Entscheidung über die Erteilung der Ausnahme die Zwecke der Maßfestsetzungen des Bebauungsplanes zu berücksichtigen sein.
Rechtsgrundlage der vorgesehenen Ausnahmevorbehalte ist § 31 Abs. 1 BauGB bzw. § 16 Abs. 6 BauNVO. Nach § 31 Abs. 1 BauGB können von den Festsetzungen des Bebauungsplans Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind. Für das Vorliegen eines wirksamen Ausnahmevorbehalts ist erforderlich, dass die Ausnahme nach Art und Umfang bestimmt ist (vgl. BVerwG, U. v. 17.12.1998 - 4 C 16.97 - E 108, 190 = Juris Rn. 16). Es muss geregelt sein, von welchen Festsetzungen die Gemeinde Ausnahmen zulassen will und wie weit die folglich zu quantifizierenden Ausnahmen gehen dürfen (Battis u.a., BauGB, 11. Aufl. 2009, § 31 Rn. 12). Nach § 16 Abs. 6 BauNVO können im Bebauungsplan nach Art und Umfang bestimmte Ausnahmen von dem festgesetzten Maß der baulichen Nutzung vorgesehen werden. Dabei ist als Art die jeweiligen Maßfestsetzung zu bestimmen, von der eine Ausnahme gewährt wird. Der Umfang der Ausnahme ist durch das Maß der Abweichung von der Festsetzung eindeutig zu bestimmen (Fickert/Fieseler BauNVO 11. Aufl. 2008 § 16 Rdn. 65 f.). Die von der Antragsgegnerin hinsichtlich bestehender baulicher Anlagen vorgesehene Zulassung von Ausnahmen ergibt mit Blick auf den diesen baulichen Anlagen ohnehin zukommenden Bestandsschutz nur dann einen Sinn, wenn der Bestandsschutz durch die beabsichtigten Maßnahmen beseitigt wird. Mithin bedarf es, sofern die Ausnahmen im dargelegten Sinn vorgesehen werden sollen, einer hinreichenden Bestimmung des zulässigen Maßes der Abweichung (OVG Münster, U. v. 13.12.2007 - 7 D 142/06.NE - juris).
Die Antragsgegnerin hat für den Umfang der Ausnahmen keine ausreichende Regelung getroffen. Dieser ist jeweils nicht durch Zahlenwerte absolut oder relativ zu der jeweils getroffenen Festsetzung bestimmt, sondern lediglich durch eine Bezugnahme auf den vorhandenen Bestand. Es kann offen bleiben, ob eine solche Regelung überhaupt geeignet ist, das zulässige Maß der Abweichung zu bestimmen. Jedenfalls aber müsste für die Zwecke einer solchen Regelung der vorhandene Bestand konkret erfasst worden sein. Die Bestandsaufnahme müsste Bestandteil des Bebauungsplanes oder der Planbegründung geworden sein; möglicherweise würde auch ausreichen, dass sie zu den Materialien aus dem Bauleitplanverfahren gehört. Nach dem Inhalt der Verfahrensunterlagen ist eine solche Bestandsaufnahme vorliegend jedoch nicht erfolgt.
Auch dieser Mangel führt zur Unwirksamkeit des Bebauungsplanes insgesamt; eine Teilunwirksamkeit kommt nicht in Betracht.
Die Nichtigkeit einzelner Festsetzungen eines Bebauungsplans führt nur dann nicht zur Gesamtnichtigkeit des Plans, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können (Grundsatz der Teilbarkeit) und wenn zusätzlich die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Dieser Rechtssatz stellt die bauplanungsrechtliche Konkretisierung eines allgemeinen Rechtssatzes dar, der auch in anderen Rechtsgebieten gilt (vgl. § 139 BGB). Er bewirkt, dass nicht jeder Planungsfehler zur Nichtigkeit des gesamten Bebauungsplans führen muss, so lange der fehlerfreie Teil des Plans noch (objektiv) sinnvoll bleibt und (subjektiv) vom Planungswillen der Gemeinde getragen wird (BVerwG, B. v. 06.04.1993 – 4 NB 43.92 – UPR 1993, 274; B. v. 08.08.1989 - 4 NB 2.89 – NVwZ 1990, 159).
Im vorliegenden Fall ist allerdings der Plan objektiv teilbar, weil der von dem Fehler nicht unmittelbar erfasste Teil des Plans - nämlich alle Festsetzungen ohne die Ausnahmevorbehalte in Ziff. I.3 des Textteils - für sich betrachtet eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirkt. Hingegen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
Die Bedeutung des Gesichtspunktes der Bestandssicherung kommt bereits in Ziff. 1.2 der Planbegründung ("Ziele der Planung") zum Ausdruck. Unter Ziff. 1.5 der Begründung wird zu den abwägungsrelevanten Belangen ausgeführt: "Die Bedeutung der privaten Belange ist sehr hoch einzuschätzen, da im Plangebiet umfangreiche bauliche Nutzungen und damit Sachgüter in erheblichem Umfang bestehen. ... Bestehende Nutzungen werden bei der Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung berücksichtigt; für einen abweichenden Gebäudebestand (z.B. Überschreitung der zulässigen GRZ, der zulässigen Anzahl der Wohneinheiten etc.) werden umfangreiche Ausnahmen vorgesehen, die auch Umbau und Erneuerung ermöglichen." Schließlich heißt es unter Ziff. 2.5.2 der Begründung zum Maß der baulichen Nutzung, zur Sicherung privater Eigentumsrechte würden für bereits bebaute Grundstücke umfangreiche Ausnahmen von den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung für Erneuerungen, Umbauten und teilweise Nutzungsänderungen vorgesehen, und unter Ziff. 2.5.3 zur Beschränkung der Zahl der Wohneinheiten, für bestehende, von der Festsetzung abweichende Gebäude würden umfangreiche Ausnahmen vorgesehen, sofern durch die zukünftige Bebauung die Anzahl der Wohneinheiten nicht ausgeweitet werde. Im Hinblick auf die damit dokumentierte Bedeutung des Gesichtspunktes der Bestandssicherung für den Plangeber geht der Senat davon aus, dass er durch eine Feststellung der Teilunwirksamkeit des Planes dessen Willen verfälschen würde.
d) Der Bebauungsplan leidet auch an einem zur Feststellung seiner Unwirksamkeit insgesamt führenden Abwägungsmangel.
Nach §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dieses Abwägungsgebot wird verletzt, wenn (1.) eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, (2.) in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, (3.) die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder (4.) der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urt. vom 12.12.1969 - 4 C 105.66 -, E 34, 301; Urt. vom 14.02.1975 - 4 C 21.74 - E 48, 56).
Für die Rechtmäßigkeit der Abwägung ist nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan maßgeblich.
aa) Ein beachtlicher und zur Unwirksamkeit des Bebauungsplanes insgesamt führender Abwägungsmangel liegt darin, dass die Antragsgegnerin mangels Bestandsaufnahme hinsichtlich des bislang nach § 34 BauGB zulässigen Umfangs der baulichen Nutzung keine Vorstellung davon haben konnte, inwieweit sie durch die Festsetzungen des Bebauungsplanes in die Rechte der Grundeigentümer eingreift.
Soweit der Bebauungsplan im Rahmen des grundsätzlich zulässigen Plankonzepts für die meisten der nach § 34 BauGB grundsätzlich bebaubaren Grundstücke eine Bebauung ausschließt, ist die Freihaltung dieser Flächen von weiterer Bebauung mit Hauptgebäuden und damit die Verhinderung einer weiteren Verdichtung der Bebauung aus den von der Antragsgegnerin genannten Gründen - Verhinderung einer weiteren baulichen Verdichtung im Hinblick auf die begrenzte Kapazität der Trinkwasserversorgung sowie im Interesse der Erhaltung des ortstypischen Charakters der Bebauung - ein im Interesse der Allgemeinheit liegender städtebaulicher Belang von erheblichem Gewicht. Das Gewicht dieses ortsplanerischen Hauptanliegens des Bebauungsplans ist so groß, dass die Grundentscheidung, keine weiteren Hauptgebäude mehr zuzulassen, und die Abstufung zulässiger Nutzungsmaße als ein weiteres, dem Schutz der Freiflächen dienendes Planungsziel als Ergebnis einer ordnungsgemäßen Abwägung grundsätzlich auch dann gerechtfertigt sein kann, wenn betroffene Grundstücke nicht nur Teil des im Zusammenhang bebauten Ortsteils sind, sondern auch nach dem Maßstab der vorhandenen Bebauung bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans jeweils mit einem weiteren Hauptgebäude bebaut werden konnten (vgl. VGH München, U. v. 03.08.2010 - 1 N 06.2438, 1 N 07.1114 - BayVBl 2011, 766 = juris Rdn. 58).
Die Ausweisung der bisher nicht bebauten Grundstücke als private Grünflächen sowie die Überplanung der bereits bebauten Grundstücke in der Weise, dass durch die Festsetzung von Baufeldern die übrigen Grundstücksflächen jeweils als nicht überbaubare Flächen ausgewiesen werden, bedeutet jedoch eine erhebliche Beschränkung der Rechte der Grundstückseigentümer. Der Entzug der baulichen Nutzungsmöglichkeiten kann sich für den Betreffenden gleichsam wie eine Teilenteignung auswirken, weshalb dem Bestandsschutz ein den von Art. 14 Abs. 3 GG erfassten Fällen vergleichbares Gewicht zukommt (vgl. BVerfG, B. v. 22.02.1999 - 1 BvR 565/91 - NVwZ 1999, 979; B. v. 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 -, NVwZ 2003, 727).
Daher setzt das dem Bebauungsplan zu Grunde liegende Planungskonzept für eine ordnungsgemäße Gewichtung der einzustellenden privaten Belange geradezu zwingend voraus, dass die beschließende Gemeindevertretung über den aktuellen baulichen Bestand und die nach § 34 BauGB mögliche bauliche Ausnutzbarkeit der Grundstücke genauestens informiert ist. Nur auf diese Weise können die Gemeindevertreter eine Vorstellung davon entwickeln, in welchem Umfang etwa bestehende bauliche Nutzungsmöglichkeiten beschnitten oder weitere eröffnet werden. Nur in Kenntnis der konkreten Planfolgen für jedes einzelne Grundstück kann auch beurteilt werden, ob die widerstreitenden öffentlichen oder privaten Interessen hinreichend gewichtig erscheinen, um ihnen den Vorrang einzuräumen. Daraus folgt, dass eine ordnungsgemäße Umsetzung dieses Konzepts zuallererst nicht nur einer sorgfältigen Ermittlung des aktuell vorhandenen Bestandes an baulichen Anlagen und der baulichen Ausnutzung der Grundstücke im Plangebiet bedarf, sondern auch einer sorgfältigen Ermittlung der nach § 34 BauGB möglichen baulichen Ausnutzung der Grundstücke (Senat, U. v. 25.08.2004 - 3 K 3/02 - NordÖR 2004, 441).
Diese Anforderung gilt unabhängig von der Frage, ob der Antragsgegnerin im Hinblick auf den Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten Entschädigungsansprüche drohen können. Der Senat lässt deshalb offen, ob Entschädigungsansprüche nach § 42 BauGB in Betracht kommen oder möglicherweise deshalb ausgeschlossen sind, weil eine zulässige Nutzung i.S.d. § 42 Abs. 1 BauGB mangels trinkwassermäßiger Erschließung in der Vergangenheit nicht gegeben war, oder auch weil nach Ablauf einer Frist von sieben Jahren seit Zulässigkeit der Nutzung nur noch Eingriffe in die ausgeübte Nutzung entschädigt werden, § 42 Abs. 3 BauGB.
Auch für den Fall, dass die normativen Veränderungen durch den Bebauungsplan keine Entschädigungs- oder Übernahmepflichten der Antragsgegnerin nach den §§ 39 ff. BauGB auslösen, kann daraus keine Geringwertigkeit der Eigentümerbelange abgeleitet werden. Gerade derart gravierende Auswirkungen wie der Entzug jeder eigenen wirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeit ohne Zubilligung einer den Eingriff in die Eigentümerbefugnisse ansatzweise kompensierenden Entschädigung, durch die die Privatnützigkeit des Grundeigentums im Ergebnis nahezu völlig aufgehoben wird, können sogar ein deutlich gesteigertes Gewicht der abwägungsbeachtlichen Belange der Eigentümer begründen (vgl. OVG des Saarlandes, U. v. 25.06.2009 - 2 C 478/07 - BauR 2010, 576 m.w.N.). Der von der Antragsgegnerin angenommene Grund für eine ohnehin nicht bestehende Bebaubarkeit der Grundstücke und damit auch das Nichtbestehen einer Entschädigungspflicht, nämlich die fehlende Sicherung der Trinkwasserversorgung, steht einer Schutzwürdigkeit der Eigentümerinteressen nicht entgegen. Denn dieser Grund besteht jedenfalls nach dem der Planung zu Grunde liegenden Konzept nicht für alle Grundstücke dauerhaft; vielmehr erhalten etliche Grundstücke - wenn auch erst durch die Aufstellung des Bebauungsplanes und die darauf aufbauenden Maßnahmen des Zweckverbandes - die Möglichkeit der Erschließung mit Trinkwasser.
Wird ein Bebauungsplan geändert oder erstmalig für ein nach § 34 BauGB zu beurteilendes Gebiet erlassen, so ist das Interesse der Planbetroffenen an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes nicht nur dann abwägungserheblich, wenn durch die Planänderung ein subjektives öffentliches Recht berührt oder beseitigt wird. Abwägungsrelevant ist vielmehr jedes mehr als geringfügige private Interesse am Fortbestehen des Bebauungsplans in seiner früheren Fassung bzw. der sich aus § 34 BauGB ergebenden Lage (vgl. BVerwG, B. v. 20.08.1992 - 4 NB 3.92 -, NVwZ 1993, 468; B. v. 07.01.2010 - 4 BN 36.09 - Juris).
Vor diesem Hintergrund stellt es einen wesentlichen Mangel im Abwägungsvorgang dar, dass die Antragsgegnerin keine Betrachtungen darüber angestellt hat, welche Ausnutzung der einzelnen Grundstücke nach den Kriterien des § 34 Abs. 1 und ggf. Abs. 2 BauGB möglich ist. Das gilt sowohl für die bebauten wie die unbebauten Grundstücke. Erst aus dieser Betrachtung wird deutlich, ob und inwieweit die Möglichkeiten einer zulässigen baulichen Nutzung einschließlich der Änderungen vorhandener baulicher Anlagen durch die Festsetzungen beeinträchtigt werden.
Eine Bestandsermittlung ist vorliegend nur für die vorhandene Bebauung erfolgt, und zwar hinsichtlich der überbauten Grundstücksfläche und hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung sowie eingeschränkt hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung; insoweit finden sich in der Planbegründung unter Ziff. 2.5.2 bis 2.5.4 immerhin zusammenfassende Ausführungen zu Geschossigkeit, Zahl der Wohnungen und Bauweise. Eine Ermittlung der für die Abwägung maßgeblichen baulichen Ausnutzbarkeit der Grundstücke nach § 34 BauGB insbesondere im Hinblick auf Art und Maß der baulichen Nutzung sowie die überbaubare Grundstücksfläche ist nach den Verfahrensunterlagen zum Bebauungsplan und der Aussage des Planers in der mündlichen Verhandlung hingegen nicht erfolgt.
Dieser Mangel wirkt sich deshalb besonders aus, weil etliche Festsetzungen sich nicht auf einen Bereich beziehen, der der "näheren Umgebung" im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB entsprechen könnte, sondern nur auf ein einzelnes Baugrundstück. Dies gilt sowohl für Festsetzungen der Art der baulichen Nutzung als auch für solche des Maßes (z.B. Flurstück 89). Zudem ist nicht für alle Grundstücke lediglich die vorhandene Bebauung festsetzt worden, sondern es werden zum Teil Erweiterungen bzw. Änderungen ermöglicht.
Dieser Gesichtspunkt führt ebenfalls zur Feststellung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt. Der Abwägungsmangel ist nach § 214 Abs. 3 BauGB beachtlich, weil er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist; er ist auch gemäß § 215 BauGB fristgerecht geltend gemacht worden.
Offensichtlich sind Mängel, wenn sie die "Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und sich aus Akten, Protokollen ... oder sonstigen Unterlagen ergeben" (BVerwG, U. v. 21.08.1981 - 4 C 57.80 - E 63, 33, 38). Nach diesem Maßstab ist der angeführte Mangel offensichtlich. Er lässt sich aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen ersehen und gehört nicht zur inneren Seite des Abwägungsvorgangs.
Der Mangel ist auch auf das Ergebnis von Einfluss gewesen. An dieses gesetzliche Kausalitätserfordernis sind strenge Anforderungen zu stellen (Battis u.a. BauGB 11. Aufl. 2009 § 214 Rn. 18). Es genügt nicht die bloße Annahme, die Vermeidung des Fehlers hätte zu einem anderen Ergebnis führen können (BVerwG, B. v. 20.01.1992 - 4 B 71.90 - NVwZ 1992, 662). Nicht gefordert werden kann aber, dass konkrete oder gesicherte Anhaltspunkte dafür bestehen, dass bei Kenntnis des gesamten erforderlichen Abwägungsmaterials oder der ordnungsgemäßen Gewichtung einzelner Belange tatsächlich anders abgestimmt worden wäre. Eine solche Anforderung wäre in der Praxis kaum zu erfüllen. Das Kausalitätserfordernis ist dann erfüllt, wenn nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann (BVerwG B. v. 09.10.2003 - 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130; grundlegend BVerwG U. v. 21.08.1981 - 4 C 57.80 - E 64, 33, 38).
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die mangelhafte Zusammenstellung des erforderlichen Abwägungsmaterials führte dazu, dass der Gemeindevertretung bei der Planung nicht zu Bewusstsein kommen konnte, in welchem Umfang durch den Bebauungsplan in private Eigentumsrechte eingegriffen wurde. Damit ist der Entscheidung die Grundlage entzogen; diese ist unzulänglich. Im Hinblick auf die zentrale Bedeutung der privaten Eigentumsrechte für die Abwägung besteht die konkrete Möglichkeit eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis. Der Mangel wirkt sich auch deswegen besonders gravierend aus, weil das von der Antragsgegnerin vorgesehenen „Korrektiv“ der umfangreichen Ausnahmen von den Festsetzungen des Maßes der baulichen Nutzung sich nach den obigen Ausführungen als unwirksam erweist.
Der Mangel ist auch gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB fristgerecht binnen eines Jahres schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht worden. Am 14.09.2011 ist bei dem Amt West-Rügen für die Antragsgegnerin das Schreiben der von mehreren anderen Eigentümern von Grundstücken im Plangebiet bevollmächtigten Rechtsanwaltskanzlei vom selben Tage per Fax eingegangen, in dem u.a. gerügt wurde, die Gemeinde habe die Bedeutung der betroffenen Belange der Eigentümer verkannt, insbesondere soweit Flächen im Bebauungsplan als private Grünflächen festgesetzt worden seien und damit ein vollständiger Ausschluss einer Bebauung verbunden sei. Die Übermittlung dieses Schreibens per Telefax wahrte die vorgeschriebene Schriftform. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 1. b) Bezug genommen.
bb) An einer Zusammenstellung des erforderlichen Abwägungsmaterials fehlt es auch im Hinblick auf die zentrale Problematik der Trinkwasserversorgung. Angaben über die im Zeitpunkt des Beschlusses über den Bebauungsplan aktuelle Auslastung des - begrenzten - Trinkwasservorkommens der Insel lagen den Gemeindevertretern nicht vor. Ebenso wenig verfügten sie über Informationen betreffend diejenigen Trinkwasserkapazitäten, die nach den vom zuständigen Zweckverband zugesagten Sanierungsmaßnahmen an den vorhandenen Versorgungsanlagen zusätzlich zur Verfügung stehen würden, sowie über Informationen darüber, wie viele zusätzliche Wohneinheiten oder Betten mit dieser zusätzlichen Kapazität versorgt werden könnten.
Die Annahme, dass nach den angekündigten Maßnahmen des Zweckverbandes weitere Trinkwasserkapazitäten für etwa 344 Betten als gewährleistet anzusehen seien - und zwar obwohl bislang davon ausgegangen wurde, dass weitere Bauwünsche nicht erfüllt werden könnten, weil jedenfalls nicht sämtliche entsprechenden Grundstücke mit Trinkwasser versorgt werden könnten -, beruht auf einer Prognose. Für sie ist der Zweckverband zuständig, nachdem die Antragsgegnerin ihm die Trinkwasserversorgung übertragen hat. Sie muss für die Antragsgegnerin aber jedenfalls deswegen nachvollziehbar sein, weil die Menge des lieferbaren Trinkwassers wesentlicher Gesichtspunkt für die Ausweisung neuer Baugrundstücke bzw. – worum es hier geht – den dauerhaften Ausschluss der Bebaubarkeit von bislang nicht bebauten, aber nach § 34 BauGB grundsätzlich bebaubaren Grundstücken ist. Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin selbst als Mitglied des Zweckverbandes Einfluss auf dessen Entscheidungen nahmen kann. Schließlich lässt sich für die Gemeindevertretung nur dann, wenn eine solche Prognose vorliegt, beurteilen, ob sie – was der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung angesprochen hat – dem Zweckverband bestimmte Aufwendungen erstatten soll, damit möglicherweise durch weitere Erschließungsmaßnahmen die Trinkwasserkapazität erhöht und eine weitere Bebauung ermöglicht werden kann. Die Handhabung, dass Mitarbeiter des Planungsbüros mit Bediensteten des Zweckverbandes Planentwürfe darauf hin absprechen, ob der Zweckverband insoweit die Versorgung mit Trinkwasser in Aussicht stellen wird, und der Gemeindevertretung diese Absprache als Ergebnis ohne nachvollziehbare Darlegungen unterbreitet wird, wird der Planungsverantwortung der Antragsgegnerin nicht gerecht.
Auch dieser Mangel, der einen zentralen Gesichtspunkt der Planung insgesamt betrifft, ist offensichtlich. Auf die Frage, ob er auf das Ergebnis von Einfluss gewesen ist, weil die Information, mit der Reservekapazität könnten nur, d.h. im Höchstfalle, die insgesamt in den für die Insel erlassenen Bebauungsplänen vorgesehenen Nutzungseinheiten versorgt werden - von entsprechenden Angaben der Mitarbeiter des Zweckverbandes haben die Planer in der mündlichen Verhandlung berichtet - möglicherweise unzutreffend ist, kommt es im Hinblick auf die bereits festgestellten Mängel des Bebauungsplans nicht mehr an.
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