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Timestamp: 2019-09-21 03:07:14
Document Index: 413007401

Matched Legal Cases: ['artículo 134', 'artículo 66', 'artículo 8', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 22', 'artículo 74', 'artículo 73']

1. El presupuesto: Aspectos generales
La actividad financiera pública tiene por objeto satisfacer determinadas necesidades sociales. El punto de partida es un proceso de toma de decisiones sobre la asignación que ha de hacerse de los recursos disponibles. Ello conforma en gran medida la política económica del Gobierno. El presupuesto es, además de exponente, instrumento imprescindible de esta política económica, la cual se desarrollará a través de las medidas concretas que aquél contiene.
El Presupuesto, como expresión contable de las previsiones de ingresos y los planes de utilización de los recursos financieros de la Administración para un periodo determinado, es una de las principales instituciones en que se basa el entramado financiero de la Administración en nuestros días.
La institución presupuestaria ha ido adquiriendo la configuración e importancia que tiene en la actualidad a medida que se iban consolidando los Estados constitucionales a lo largo del siglo XIX.
En los modernos Estados constitucionales el Presupuesto se concibe como el instrumento del que se valen los Parlamentos (y por tanto, el pueblo representado en ellos) para controlar la actividad financiera de la Administración. El control se establece imponiendo al gobierno la obligación de formular periódicamente un presupuesto comprensivo de todos los ingresos y gastos a realizar en el periodo siguiente (normalmente un año), reservándose el Parlamento la competencia para aprobarlo.
Una vez ejecutado el Presupuesto, el Gobierno tendrá que rendir cuentas al Parlamento acerca de dicha ejecución.
Tras su plasmación en diversas Constituciones, desde la de 1812, la CE de 1978 al regular los PGE recoge en el art. 134.1 el principio de reparto de competencias entre el Gobierno y el Parlamento para la elaboración del Presupuesto: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación”.
A la luz del art. 134 CE la doctrina ha definido al Presupuesto como “El acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que la Administración podrá realizar durante un período de tiempo determinado en las actuaciones que detalladamente se especifican, y se prevén los ingresos necesarios para llevarlo a cabo”.
La Ley General Presupuestaria (LGP) (art. 32) lo define como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal
Los principios presupuestarios suelen agruparse en tres grandes bloques:
Asentados en la concepción decimonónica del parlamentarismo democrático, se formularon los principios políticos:
Principio de competencia (También denominado Principio de Legalidad) – el Poder Legislativo es al único que corresponde aprobar el presupuesto mediante ley. El artículo 134 de la Constitución dice al respecto que “corresponde al Gobierno la elaboración de los PGE, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación”. También el artículo 66, al establecer las funciones de las Cortes Generales, establece que “ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que establece la Constitución”.
Principio de universalidad – Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso.
Principio de unidad presupuestaria – todas las actividades del estado deben quedar recogidas en un único estado de ingresos y gastos.
Principio de especialidad – la autorización para gastar concedida al ejecutivo a través del presupuesto no es una autorización genérica de gasto, sino especifica y condicionada, que además presenta tres acepciones distintas:
especialidad cualitativa: Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley. El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos.
especialidad cuantitativa: No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales como rango inferior a ley que infrinjan esta norma.
especialidad temporal: Los créditos para gastos que el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones, quedarán anulados de pleno derecho salvo algunas excepciones.
Principio de publicidad: El presupuesto, su liquidación y las cuentas correspondientes deben ser de conocimiento público.
Principio de desafectación: Los ingresos se destinarán a financiar el conjunto de los gastos salvo que una ley establezca afectaciones específicas.
Principio de anualidad – el presupuesto es un mandato temporalmente dado por el Legislativo al Ejecutivo, por lo que se refiere a un periodo concreto (normalmente el año). El presupuesto es una institución de carácter cíclico que se repite todos los años
1.3.2. Los principios contables
Principio de presupuesto bruto – (equivalente al principio político de universalidad) las partidas presupuestarias deben aparecer siempre por su valor bruto (sin minoraciones)
Principio de unidad de caja – (equivalente al principio político de unidad) todos los ingresos y pagos que comporte la ejecución deben centralizarse en una tesorería única para facilitar su control.
Principio de especificación – (equivalente al principio político de especialidad) todos los ingresos y gastos deben ser registrados en su nivel de desagregación.
Principio de ejercicio cerrado – (equivalente al principio político de anualidad). Finalizado el periodo de vigencia, se deben realizar las operaciones contables de cierre de ejercicio
1.3.3. Los principios económicos
Los principios económicos tienen su fundamento en el presupuesto clásico y se basaban en la teoría económica liberal. Con la crisis del 29, estos principios dejan de ser generalmente aceptados. No obstante, es necesario hacer una breve referencia a los cuatro principios básicos del presupuesto clásico a saber: gasto público mínimo, neutralidad impositiva, equilibrio presupuestario y deuda pública autoliquidable
Limitación del gasto público – para los economistas clásicos el gasto público era un consumo improductivo. El sector público sólo debe gastar en mantener la ley y el orden.
Neutralidad impositiva –El impuesto debe recaudar pero no alterar la conducta de los sujetos económicos y para ello es necesario que deje a los individuos en la misma situación relativa en la que estaban antes del establecimiento del gravamen. Para los clásicos el impuesto no debía obstaculizar el desarrollo económico, pues desconfiaban de que el estado fuera capaz de realizar fines político sociales a través del presupuesto.
Principio de equilibrio presupuestario anual – conocida como la “regla de oro” de la hacienda clásica. Establece que los gastos presupuestarios habían de ser financiados por ingresos públicos de carácter ordinario, pues considerando el gasto público como consumo y no como inversión, el equilibrio presupuestario tenía la ventaja de limitar sus cifras a lo que se pudiese recaudar mediante impuestos.
Principio de autoliquidación de la deuda – el endeudamiento excepcional del sector público solo debe ser utilizado para financiar gastos públicos de inversión. La deuda será autoliquidable en la medida que permita que el beneficio que va a obtener la sociedad con la inversión pública haga posible el pago de la deuda y su carga financiera sin necesidad de aumentar la carga tributaria.
2. El presupuesto como instrumento de planificación, administración, gestión y coordinación.
El presupuesto está fuertemente unido a la política económica estatal, erigiéndose como un instrumento de planificación y asignación eficiente de recursos y no sólo como un cálculo matemático o un mero ejercicio contable. Contiene, por lo tanto, una definición de necesidades y gastos que responden a los objetivos y metas previamente formulados, ordenando o priorizando el gasto en base a tales objetivos y disponiendo consecuentemente los recursos o ingresos que se prevea obtener. En este sentido, el Presupuesto no es una estimación de ingresos y gastos arbitrariamente definidos, sino que ordenados en torno a ciertos objetivos o metas, constituyéndose en una eficaz herramienta en el planeamiento de una política de desarrollo económico, en cuanto permite orientar financieramente la acción necesaria para su consecución.
Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria ,Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria junto con la Ley Orgánica 5/2001,de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, han introducido explícitamente el equilibrio presupuestario en nuestro ordenamiento jurídico, garantizando que la estabilidad presupuestaria sea, de ahora en adelante, el escenario permanente de las finanzas públicas en España, tanto a nivel estatal, como a nivel territorial. Así pues, la medida trasciende del ámbito del Estado y afecta de pleno a comunidades autónomas y corporaciones locales, para hacer corresponsables de la estabilidad a todas las administraciones, sin excepción.
Definido el marco general de equilibrio presupuestario, en particular estableciendo un techo de gasto para el Estado -que le impide gastar más y le estimula a gastar mejor-, era necesario descender a una esfera microeconómica para aplicar los principios rectores de la Ley de Estabilidad a los distintos componentes del presupuesto. Estos principios rectores, todos ello al servicio del principio general de estabilidad presupuestaria, son tres: plurianualidad, transparencia y eficiencia.
Principio de estabilidad presupuestaria:
Se entenderá por estabilidad presupuestaria, en relación con los sujetos que conforman el sector público administrativo, la situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones públicas.
2.2.1 Principio de plurianualidad
La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria
2.2.3. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos
Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos integrantes del sector público administrativo que afecte a los gastos públicos, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias del principio de estabilidad presupuestaria
La Ley General Presupuestaria que nace de estos principios básicos, aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario, continuando el camino iniciado por las leyes de estabilidad presupuestaria, a las que desarrolla.
La racionalización se consigue a través de la confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematización, en tanto que la Ley procede a la ordenación económica y financiera del sector público estatal y sistematiza sus normas de contabilidad y control, y a nivel de eficacia y eficiencia, estableciéndose un sistema de gestión por objetivos, disminuyendo la rigidez en la ejecución de los créditos presupuestarios e introduciéndose el principio de responsabilidad de los centros gestores en la ejecución de los créditos presupuestarios. Todas estas medidas tienen su encaje en el proceso de modernización de la Hacienda Pública, necesario para acompasar y fortalecer el desarrollo de la economía español.
2.3. Los instrumentos al servicio de la planificación, administración, gestión y coordinación:
En el Capítulo II de la LGP titulado “Programación presupuestaria y objetivo de estabilidad” se recogen los elementos básicos que convertirán al Presupuesto en un auténtico instrumento al servicio de la planificación, administración, gestión y coordinación de los recursos públicos.
En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes.
La propuesta de fijación del objetivo de estabilidad estará acompañada, de un informe en el que se evalúe la fase del ciclo económico que se prevé para cada uno de los años contemplados en el horizonte temporal de fijación de dicho objetivo.
El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contenga el objetivo de estabilidad presupuestaria se remitirá a las Cortes Generales acompañado del informe citado anteriormente. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando el objetivo de estabilidad propuesto por el Gobierno.
2.3.2. Los escenarios presupuestarios plurianuales
Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán anualmente los Presupuestos Generales del Estado, constituyen la programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo.
Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes.
Los escenarios presupuestarios plurianuales integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos. se ajustarán al objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social establecido de acuerdo a lo previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, referido a los tres ejercicios siguientes.
Serán confeccionados por el Ministerio de Hacienda, que dará cuenta de los mismos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su caso, contendrán la actualización de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior.
2.3.3. Los programas plurianuales ministeriales
El programa plurianual de cada ministerio contendrá los programas de todos los centros gestores que de él dependan y se aprobará por el Ministro. El Programa plurianual de la Seguridad Social se elaborará separadamente por el Ministro de Trabajo
Los programas plurianuales se remitirán anualmente al Ministerio de Hacienda para la elaboración de los escenarios presupuestarios plurianuales.
El procedimiento de elaboración y la estructura de los programas plurianuales y de actuación plurianual se establecerá por orden del Ministro de Hacienda, en la que se determinará el plazo y la forma de remisión al Ministerio de Hacienda.
Los programas plurianuales establecerán su contenido referido a los extremos siguientes:
Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el período.
La ejecución del presupuesto de gastos se lleva a cabo a través de un procedimiento administrativo de gasto público, que es la serie compleja de actos y controles a través de los cuales se realiza el gasto público.
Todos los actos de la Administración deben producirse por el procedimiento legalmente establecido. Pero además, para producir actos administrativos generadores de gasto la actuación de la Administración (además del sometimiento a la Ley de todo acto administrativo en general) sólo puede desarrollarse dentro de los medios financieros puestos a disposición del gestor por la Ley de Presupuestos.
De aquí surge la coexistencia de un doble procedimiento: El necesario para dictar la resolución administrativa (art. 53 LRJPAC) y el procedimiento de habilitación del gasto. Ambos procedimientos, pese a ser necesarios se desarrollan sin apenas puntos de conexión entre sí.
Este procedimiento de habilitación del gasto viene impuesto por la legislación presupuestaria, tanto constitucional (la Administración sólo puede realizar gastos de acuerdo con las Leyes) como ordinaria.
El procedimiento de gasto está orientado, por tanto, a garantizar la legalidad financiera de los actos administrativos de gasto.
Dentro del procedimiento de ejecución del gasto se distinguen dos etapas o dos procedimientos concatenados:
La Ordenación del Gasto, que puede definirse como el conjunto de actuaciones administrativas que permiten reconocer una obligación de pago. Incluye la aprobación del gasto, compromiso de gasto y reconocimiento de la obligación.
La Ordenación del Pago, que comprende el conjunto de operaciones que tiene por objeto satisfacer las obligaciones contraídas mediante las oportunas salidas de fondos del Tesoro Público. Incluye el pago material.
Corresponde a los Ministros y Secretarios de Estado y a los titulares de los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE, aprobar y comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los casos reservados por ley a la competencia del Gobierno.
Los presidentes o directores de los organismos autónomos y los directores de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, poseen, cada uno en su ámbito de actuación, la competencia para la aprobación y compromiso del gasto, así como el reconocimiento y el pago de las obligaciones.
3.2.1.1. Aprobación o autorización del gasto
La denominada aprobación o autorización del gasto, según el art. 73.2 LGP, “es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario”.
Antes o a continuación del mismo se realizan una serie de actuaciones cuya finalidad es la conformación del expediente de gasto
3.2.1.2. Compromiso de gasto
El art. 73.3 LGP establece que “el compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable”.
A diferencia de lo que se ha mencionado en relación con la autorización o aprobación del gasto, “El compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas”, por lo que tiene una cuantía y condiciones “establecidas” de manera que no cabe su revocación.
El compromiso se acuerda por el ordenador del gasto, previa la oportuna propuesta de los servicios a su cargo y, mediante el mismo, la afectación del crédito al gasto, que ha sido previamente autorizado, adquiere un carácter definitivo.
El artículo 73.4 LGP define el reconocimiento de la obligación como “el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente”.
Si en la fase de compromiso de gasto han surgido una serie de derechos y deberes tanto por parte de la Administración como de un administrado, con las actuaciones tendentes al reconocimiento de la obligación de pago se inician los actos del procedimiento dirigidos al cumplimiento por parte de la Administración de la obligación a su cargo (es decir, a la entrega de una cantidad de dinero).
El artículo 73.4 LGP continúa afirmando que “El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto” (lo que se denomina “regla del servicio hecho”.
3.2.2. Ordenación del pago
De acuerdo con lo establecido en el apartado 1 del artículo 22 de la LGP las obligaciones de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social se extinguen por el pago, la compensación, la prescripción o cualquier otro medio en los términos establecidos en esta Ley y en las disposiciones especiales que resulten de aplicación.
3.2.2.1 La propuesta de pago
La conexión entre el procedimiento de gasto (fases de aprobación, compromiso y reconocimiento de la obligación) y estas dos fases finales (procedimiento de pago), como ya se ha mencionado, es la propuesta de pago.
Mediante la propuesta de pago, el centro directivo que haya reconocido la obligación se dirige al ordenador de pagos. Así, la ordenación de pagos vincula la gestión del gasto con la ejecución o pago material del mismo, que compete al Tesoro Público.
En lo que se refiere a los Organismos Autónomos, el artículo 74.2 LGP establece que “compete a los presidentes o directores de los organismos autónomos del Estado la aprobación y el compromiso del gasto, así como el reconocimiento y el pago de las obligaciones”.
Con carácter general, el pago significa la extinción de la obligación contraída por la AGE. Esta afirmación sólo es válida para los pagos expedidos a favor del acreedor directo, aunque también se considera pago cuando esta orden se expide a favor de una Habilitación, Caja pagadora u otro agente mediador en el pago para su posterior entrega material a los acreedores.
3.2.3. Acumulación de fases
El artículo 73.6 LGP prevé expresamente que “Cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas”.
En la práctica, es frecuente que por razones de economía procedimental las fases de autorización y compromiso se encuentren unidas. Ello es posible porque en determinados tipos de gasto (retribuciones de funcionarios, contratos adjudicados mediante procedimiento negociado, etc.), en el momento de aprobación del gasto ya se conocen los requisitos que configuran la fase de disposición (importe exacto, persona acreedora, etc.), por lo que es posible unir ambas fases en una sola.
La posibilidad de acumular las tres fases es de especial aplicación en los gastos derivados de obligaciones legales, cuando el procedimiento de gasto tiene por objeto exclusivo el desarrollo de los actos de gestión necesarios para la efectividad de obligaciones nacidas fuera del procedimiento (obligaciones nacidas dotadas de exigibilidad).
En los Organismos Autónomos el compromiso del gasto da lugar directamente a la ordenación del pago correspondiente (documento OP), puesto que sus Presidentes o Directores son también ordenadores de pagos.
Esta peculiaridad se debe a que cuentan con una tesorería propia, al tener un presupuesto de ingresos independiente del de la Administración del Estado. Además, la gestión contable está atribuida al propio organismo y desligada de las intervenciones delegadas y los documentos contables no están normalizados.