Source: http://www.tc.gc.ca/fra/sstc/Examen_LSF/chapitre3-373.htm
Timestamp: 2018-01-21 20:48:07+00:00
Document Index: 41578064

Matched Legal Cases: ["l'article 31", "l'article 325", "l'article 27", "l'article 28", 'arté9', "l'article 31", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 31", "l'article 6", 'art. 5', 'art. 31', 'art. 26', 'art. 157']

﻿ Chapitre 3: Régie - Transports Canada
Chapitre 3: Régie
La régie de la sécurité ferroviaire au Canada - à savoir la procédure par laquelle les institutions, les organisations et les particuliers concernés communiquent les uns avec les autres, prennent des décisions, rendent des comptes et se conduisent généralement - constitue le fondement du cadre de réglementation et des rapports entre ses participants. La régie définit à la fois officiellement et officieusement les rôles et les responsabilités des protagonistes.
Nous avons constaté que les questions de régie (peu importe qu'elles soient ou non étiquetées comme telles) sont au coeur de bon nombre des préoccupations et des contrariétés qui nous ont été signalées au cours de cet Examen1. Les rôles et responsabilités de tous les participants sont-ils clairs et bien compris? Ces responsabilités sont-elles assumées avec uniformité et de manière totalement responsable dans l'intérêt public? Les communications et les consultations portent-elles fruit pour tous les protagonistes, peu importe leur taille ou là où elles se déroulent au Canada? Comment peut-on garantir un esprit de confiance et de collaboration mutuelles?
Compte tenu du mandat de l'Examen, nous avons également été tenus d'analyser certaines questions qui sont expressément des questions de régie. Nous avons constaté qu'il y a des éléments dans la structure actuelle de régie de la sécurité ferroviaire qui sont mal utilisés et qu'il y en a d'autres qui peuvent être ajoutés ou modifiés pour en améliorer l'efficacité.
3.1 Rôles et responsabilités des organisations
Divers institutions, organisations et particuliers sont concernés par la sécurité ferroviaire au Canada. Mentionnons entre autres les ministères et organismes du gouvernement fédéral, les provinces, les compagnies de chemin de fer, les organismes syndicaux et d'autres intervenants.
3.1.1 Ministères et organismes fédéraux
Transports Canada assume la responsabilité globale d'« un réseau de transport au Canada reconnu mondialement comme étant sécuritaire et sûr, efficace et respectueux de l'environnement »2.
Pour ce qui est de la sécurité ferroviaire, cette responsabilité générale est assumée essentiellement par la Direction générale de la sécurité ferroviaire. Cette dernière est chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre des politiques, des règlements et des services et d'assurer l'administration globale de la Loi sur la sécurité ferroviaire et de la Loi sur le déplacement des lignes de chemin de fer et les croisements de chemin de fer, dont l'objet est de faciliter le déplacement des lignes de chemin de fer ou le réacheminement du trafic ferroviaire dans les zones urbaines. La Direction générale de la sécurité ferroviaire surveille également les règles d'exploitation établies et appliquées par l'industrie du transport ferroviaire.
La Direction générale du transport des marchandises dangereuses administre la Loi sur le transport des marchandises dangereuses, qui s'applique à tous les modes de transport au Canada. La Loi régit la manutention, l'offre de transporter, le transport et l'importation des marchandises dangereuses et les moyens de confinement et de transport3.
Les directions des transports terrestres dans les cinq régions de Transports Canada sont chargées de l'exécution du programme de surveillance de la réglementation en ce qui concerne la sécurité ferroviaire et le transport des marchandises dangereuses. Au nombre de leurs activités, mentionnons les inspections et les vérifications, la planification des interventions d'urgence de même que l'information et l'éducation du public. Les régions sont les principaux points de contact sur la réglementation des chemins de fer de compétence fédérale avec les instances de transport provinciales. Les régions de Transports Canada fournissent également des services d'inspection aux provinces à titre contractuel.
La Direction de la politique ferroviaire (à l'administration centrale) prodigue des conseils stratégiques permanents au ministre des Transports sur un large éventail de facteurs qui ont trait à l'industrie du transport ferroviaire du Canada, et elle est responsable d'administrer la subvention accordée à VIA Rail ainsi que du parc de 12 000 wagons-trémies du gouvernement fédéral qui servent au transport des grains de l'Ouest.
Le Bureau de la sécurité des transports (BST) du Canada a été créé en vertu de la Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports afin d'améliorer la sécurité en menant des enquêtes sur les accidents qui surviennent dans tout l'éventail des modes de transport de compétence fédérale. Le Bureau est indépendant de Transports Canada et il relève du Parlement par le truchement du président du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Ses constatations et recommandations sont transmises au(x) ministre(s) responsable(s) du ou des ministères touchés de plus près. Dans bien des cas, il s'agit du ministre des Transports.
Le BST s'acquitte de son mandat:
en publiant des rapports rendant compte de ses enquêtes et présentant les conclusions qu'il en tire4.
Le BST recueille également des renseignements sur les accidents et les incidents, comme le prévoient les règlements, et il publie régulièrement des résumés et des analyses de ces données. En outre, il fournit des services et des conseils aux instances provinciales, en vertu d'accords ou de protocoles d'entente particuliers, au sujet des accidents et des incidents des chemins de fer de compétence fédérale.
Le Règlement sur le BST dispose que les accidents et les incidents doivent être signalés au Bureau. Les statistiques qui en résultent sont publiées dans des rapports mensuels et annuels.
Le Tribunal d'appel des transports du Canada (TATC) est un organe quasi judiciaire créé en vertu de la Loi sur le Tribunal d'appel des transports du Canada. Il relève du Parlement par le biais d'un ministre désigné à cette fin par le Cabinet. Le TATC offre un processus d'examen indépendant à quiconque a reçu un avis à l'égard de mesures administratives ou de l'application des règlements prises par le ministre des Transports, les inspecteurs de la sécurité ferroviaire ou l'Office des transports du Canada aux termes de diverses lois fédérales sur les transports. L'une d'entre elles est la Loi sur la sécurité ferroviaire. Il est possible par exemple d'interjeter appel auprès du TATC d'un ordre d'un inspecteur de la sécurité ferroviaire en vertu de l'article 31 ou d'un ordre du ministre en vertu de l'article 325.
L'Office des transports du Canada (OTC) a été créé par la Loi sur les transports au Canada en 1996 pour traiter des questions de réglementation économique, d'entrée sur le marché et de règlement des différends pour l'ensemble des modes de transport de compétence fédérale. L'OTC est un tribunal administratif indépendant, quasi judiciaire, qui relève du Parlement par l'entremise du ministre des Transports. L'OTC est investi de pouvoirs de réglementation sur les questions économiques comme la délivrance de licences, la répartition des coûts et l'accès à la concurrence.
Même s'il assume un rôle limité dans la sécurité ferroviaire, l'OTC est chargé de délivrer le certificat d'aptitude exigé pour amorcer l'exploitation d'un chemin de fer de compétence fédérale. L'OTC s'occupe également de diverses questions qui ont trait aux passages à niveau et au droit d'accès des propriétaires de terrains attenants aux chemins de fer, domaines qui peuvent donner matière à préoccupation au sujet de la sécurité. Il traite également des plaintes et des conflits sur des questions comme les tarifs facturés par les transporteurs, le traitement des voyageurs (y compris l'accessibilité) et les questions de voisinage comme les nuisances acoustiques et les vibrations.
Ressources humaines et Développement social Canada, par son Programme du travail, administre et fait appliquer la partie II du Code canadien du travail. Celui-ci a trait à la santé et à la sécurité au travail et son but est de réduire les blessures et les accidents au travail. Le Code s'applique aux lieux de travail réglementés par le fédéral, notamment aux chemins de fer de compétence fédérale. Les responsabilités du Programme du travail sont analysées plus en détail au chapitre 4.
Environnement Canada est responsable de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement de 1999 qui vise « la prévention de la pollution et la protection de l'environnement et de la santé humaine afin de contribuer au développement durable ». Le Ministère peut donc s'investir dans les questions de sécurité qui ont un rapport avec les déversements et d'autres incidents écologiques. Les interventions environnementales, les mesures de nettoyage et d'assainissement relèvent également des compétences des provinces et des municipalités.
Les chemins de fer ont été perçus traditionnellement comme un secteur de compétence fédérale, même si la vente ou la location de voies par les principaux transporteurs dans les années 1990 ont abouti à la création de nombreuses lignes d'intérêt local qui sont de compétence provinciale. Les provinces sont également responsables de leurs municipalités par le truchement de divers textes réglementaires qui régissent la planification et l'aménagement, les services d'urgence et la protection de l'environnement.
3.1.3 Compagnies de chemin de fer
On dénombre au total 34 chemins de fer de compétence fédérale au Canada (voir annexe E). Ceux-ci sont exploités en vertu d'un certificat d'aptitude délivré par l'OTC et sont directement assujetties à la Loi sur la sécurité ferroviaire.
Parmi ses objectifs, la Loi reconnaît clairement « la responsabilité des compagnies de chemin de fer en ce qui a trait à la sécurité de leurs activités »6. Tel est le fondement de l'esprit de collaboration entre l'industrie et le gouvernement que nous jugeons être l'un des principaux atouts de la Loi sur la sécurité ferroviaire et qui selon nous peut continuer à servir de base pour la sécurité du réseau ferroviaire au Canada.
Les compagnies de chemin de fer se voient conférer par la LSF le pouvoir d'établir des règles à l'égard de nombreuses questions régies par la Loi. Le ministre peut également intimer l'ordre à une compagnie de chemin de fer d'établir une règle dans certains cas. Quoi qu'il en soit, le ministre doit approuver toutes les règles. Cette approche concertée a pour but de répondre et de satisfaire aux besoins d'un chemin de fer ou d'un groupe de chemins de fer et de compléter l'élaboration de règlements par Transports Canada qui s'appliquent à l'industrie dans son ensemble.
Les compagnies de chemin de fer peuvent également établir leurs propres services de police, et le CN et le CFCP disposent de ces services depuis des dizaines d'années. Leurs responsabilités consistent à faire respecter les lois fédérales sur les propriétés ferroviaires et dans un rayon de 500 mètres de ces propriétés7, à protéger les personnes et les biens matériels dans ces zones et à assurer un milieu sûr et sécuritaire pour le trafic ferroviaire. Les agents de police des chemins de fer sont investis des pouvoirs d'arrestation et d'application de la loi analogues à ceux qui sont conférés à d'autres agents de police fédéraux et provinciaux.
L'Association des chemins de fer du Canada (ACFC) représente environ 60 chemins de fer de compétence fédérale et provinciale. Parmi ses membres, il y a des chemins de fer marchandises, touristiques, de banlieue et intervilles. La mission de l'ACFC est de promouvoir la sécurité, la viabilité et la croissance du secteur ferroviaire au Canada. Comme nous le verrons au chapitre 4, l'ACFC est souvent l'association qui établit des règles en vertu de la LSF au nom des compagnies de chemin de fer qui en sont membres.
3.1.4 Syndicats
Depuis le XIXe siècle, les syndicats jouent un rôle important dans la sécurité ferroviaire, et de nombreux syndicats représentent aujourd'hui les travailleurs de divers corps de métiers et de catégories professionnelles qui travaillent dans l'industrie du transport ferroviaire au Canada. Le Comité a entendu quatre syndicats en particulier, qui comptent de nombreux membres parmi les compagnies de chemin de fer:
la Conférence ferroviaire Teamsters Canada (CFTC), créée en 2004, issue dela Fraternité des ingénieurs de locomotives et des agents de train. Les chefs detrain, les agents de train et les agents de triage se sont joints ultérieurement àla CFTC, au même titre que les préposés à l'entretien et les contrôleurs de lacirculation, pour un total d'environ 10 000 membres;
les Métallos représentent environ 3 200 préposés aux voies du CN et uncertain nombre de travailleurs d'autres chemins de fer;
les Travailleurs unis des transports représentent environ 2 800 chefs de trainet agents de triage au CN;
TCA-Canada (anciennement Travailleurs et travailleuses canadien(ne)s del'automobile), le plus important syndicat du secteur privé au Canada, compte11 500 membres dans le secteur du transport ferroviaire qui travaillent pour leCFCP, le CN, VIA Rail et Ontario Northland dans tout un éventail d'emplois,notamment l'entretien, la billetterie, les travaux de bureau et les services àbord.
3.1.5 Autres intervenants
D'autres entités sont directement touchées par la sécurité ferroviaire et désirent contribuer à un cadre de réglementation efficace et rentable. Mentionnons notamment les administrations municipales, les Premières nations, les personnes qui possèdent des terrains ou qui habitent près des voies et des gares de triage, les usagers des routes aux passages à niveau et les clients des compagnies de chemin de fer (notamment des transporteurs intermodaux) qui s'attendent à des services sûrs et ponctuels. Le public s'intéresse en général à la protection de l'environnement et au développement durable, de même qu'aux questions qui touchent le réseau de transport dans son ensemble.
3.2 Responsabilisation au sein de Transports Canada
Transports Canada exécute ses programmes par le biais d'une administration centrale et d'une structure régionale, à l'instar de nombreuses entreprises des secteurs public et privé dont les activités couvrent un vaste territoire. La Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada (située à l'administration centrale à Ottawa) est responsable du cadre global de la sécurité ferroviaire, notamment de l'administration de la Loi sur la sécurité ferroviaire. Il y a cinq bureaux régionaux - Atlantique, Québec, Ontario, Prairies et Nord, et Pacifique - chacun coiffé par un directeur général régional qui relève directement du sous-ministre des Transports en ce qui concerne tous les paramètres du mandat de Transports Canada dans cette région. Les inspecteurs de la sécurité ferroviaire désignés en vertu de la LSF travaillent à partir de l'administration centrale de la Direction générale de la sécurité ferroviaire et des cinq bureaux régionaux.
La figure 3.1 donne un aperçu simplifié des rapports hiérarchiques. Cette structure régionale a pour but de concilier le besoin de principes clairs et uniformes dans tout le secteur de compétence fédérale sans rigidité excessive, et l'application de ces principes d'une manière qui soit adaptée à chaque région. Elle est comparable aux structures de nombreux ministères du gouvernement fédéral.
Le directeur général de la sécurité ferroviaire relève du sous-ministre adjoint, Sécurité et sûreté, qui est également responsable de la sécurité et de la sûreté de tous les modes de transport, ainsi que des préparatifs d'urgence et du transport des marchandises dangereuses. À l'administration centrale, le programme de sécurité ferroviaire dépend d'équipes spécialisées dirigées par les directeurs des principales directions d'exploitation, comme l'illustre la figure 3.1.
Chacune des cinq régions dispose d'un directeur régional, Surface, qui relève du directeur général régional. Dans la plupart des régions, trois gestionnaires responsables des paramètres de la sécurité ferroviaire relèvent du directeur régional, Surface. Le gestionnaire, Transport des marchandises dangereuses (pour tous les modes de transport), relève aussi du directeur régional, Surface, dans chaque région. Les bureaux régionaux sont les points de contact immédiats avec les divisions d'exploitation des compagnies de chemin de fer, les instances et les organismes provinciaux, les municipalités et avec les activités régionales d'autres ministères fédéraux.
Les inspecteurs de la sécurité ferroviaire dans les régions procèdent à des inspections et se livrent à d'autres activités pour plusieurs gouvernements provinciaux en vertu de protocoles d'entente conclus avec Transports Canada. Ils jouissent d'une autonomie considérable pour ce qui est de déterminer la solution qui convient le mieux à un problème en fonction de la situation locale. Ils relèvent du sous-ministre par le biais du directeur général régional et non pas du directeur général, Sécurité ferroviaire.
Nous avons entendu dire que ce modèle d'organisation tend à créer des régions très autonomes, ce qui ne facilite pas la tâche du directeur général, Sécurité ferroviaire, quant à l'uniformité nationale. Nous avons entendu parler de différences dans les mesures d'inspection et d'application de la loi d'une région à l'autre, ce qui aboutit à des malentendus et à une certaine baisse de confiance à la fois au sein de Transports Canada et entre Transports Canada et les compagnies de chemin de fer. Certains ont suggéré que les activités des compagnies de chemin de fer qui exploitent des services nationaux soient surveillées directement par les inspecteurs de la sécurité ferroviaire qui relèvent de l'administration centrale à Ottawa, comme c'est le cas des principaux transporteurs aériens qui relèvent de l'Aviation civile de Transports Canada. On a aussi avancé l'idée que les directeurs régionaux, Surface, relèvent directement du directeur général, Sécurité ferroviaire.
Figure 3.1 : Transports Canada - Structure organisationnelle de la sécurité ferroviaire
Nous ne sommes pas du tout convaincus qu'il faille modifier la structure hiérarchique de Transports Canada, ni qu'une telle réforme aboutirait nécessairement à une plus grande uniformité, sans renoncer aux avantages de la flexibilité et de l'adaptation aux situations locales. Nous constatons que les compagnies de chemin de fer adaptent également leurs procédures et leurs systèmes aux situations régionales; à vrai dire, dans la mesure où ils sont conformes au cadre général, nous estimons que c'est là un des atouts du cadre réglementaire moderne de la Loi sur la sécurité ferroviaire.
Le Comité aimerait que la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada raffermisse ses procédés et ses pratiques afin de clairement orienter les questions nationales de sécurité. Telle qu'elle existe actuellement, l'organisation ministérielle offre des directives et des conseils fonctionnels:
par des déclarations de principes ou des interprétations (qui doivent êtreconçues conjointement entre l'administration centrale et les régions)8;
par l'échange de pratiques exemplaires et des leçons apprises;
par l'organisation régulière de réunions, d'ateliers et de conférences;
Les objectifs et les résultats escomptés de la sécurité ferroviaire dans un cadre national pour le Canada doivent être élaborés conjointement et approuvés par l'administration centrale de la Direction générale de la sécurité ferroviaire et les régions. Cela offrira un niveau raisonnable de flexibilité et d'adaptation aux besoins d'une région en particulier en matière de sécurité ferroviaire, de même qu'aux priorités globales de cette région. Les gestionnaires régionaux, les directeurs et les directeurs généraux seront tenus responsables de leurs actions dans ce cadre national.
La Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada devrait assumer la responsabilité qui lui incombe de fournir des directives fonctionnelles aux régions pour assurer:
des conseils clairs et uniformes sur les questions relatives aux règles et aux règlements de sécurité ferroviaire;
l'efficacité des communications sur les objectifs de sécurité ferroviaire au sein d'un cadre national;
que les gestionnaires régionaux sont tenus responsables de leurs actions dans les limites de ce cadre.
3.2.1 Pouvoirs des inspecteurs de la sécurité ferroviaire
L'une des questions que l'on nous a demandé d'examiner au cours de cet Examen a trait à la façon dont les pouvoirs d'application de la loi doivent être délégués aux inspecteurs de la sécurité ferroviaire (ISF) en vertu de la LSF - c.-à-d. comment rationaliser la délégation de pouvoirs aux ISF tout en conservant leur rôle consistant à résoudre des problèmes de sécurité critiques. à notre avis, voilà un domaine où des conseils et des processus décisionnels améliorés permettront à Transports Canada de mieux exercer ses responsabilités de réglementation de la sécurité ferroviaire.
Le ministre des Transports désigne actuellement les ISF qui sont responsables d'une ou de plusieurs questions (comme les matériels, l'exploitation ou l'ingénierie), selon les dispositions de l'article 27 de la LSF. Le pouvoir de désigner les inspecteurs a été délégué au directeur général, Sécurité ferroviaire. Une fois désignés, les ISF s'acquittent de leurs responsabilités, en vertu des pouvoirs qui leur sont directement conférés par la LSF, plutôt que par le ministre. Les ISF sont investis en vertu de l'article 28 de la LSF du pouvoir de pénétrer dans un lieu, de l'inspecter, de saisir des biens qu'ils y trouvent et d'interroger des personnes.
L'article 31 confère aux ISF le pouvoir d'émettre un avis (si la sécurité ferroviaire est menacée), ou un avis et un ordre (si la menace est imminente) lorsqu'ils sont persuadés que des lignes de chemin de fer, des matériels ferroviaires, des franchissements routiers ou des véhicules font planer une menace sur la sécurité de l'exploitation. Dans les deux cas, ils doivent préciser les motifs de leur mesure. Par exemple, le paragraphe 31(3) dit ceci:
(3) L'inspecteur transmet à la compagnie de chemin de fer ou à tout propriétaire ou locateur de matériel ferroviaire un avis pour l'informer de son opinion et des motifs de celle-ci, lorsqu'il estime que l'exploitation de ses lignes de chemin de fer ou de son matériel ferroviaire risque de compromettre la sécurité ferroviaire. S'il est convaincu que le risque est Renforcer les liens : Un engagement partagé pour la sécurité ferroviaire 31 imminent, il peut en outre, dans l'avis, ordonner à la compagnie ou à la personne concernée d'empêcher l'utilisation de ces lignes ou du matériel visé, ou de faire en sorte qu'ils ne soient utilisés qu'à certaines conditions, tant que le risque ne lui paraîtra pas écarté9.
La façon dont ce pouvoir est exprimé semble donner une autonomie considérable aux ISF, ce qui peut avoir incité certains à en déduire que les inspecteurs ne relèvent pas de l'autorité du ministre. C'est l'autonomie apparente des ISF aux termes de l'article 31 qui a abouti à des divergences et à des incohérences et à une profonde contrariété à la fois pour Transports Canada et les compagnies de chemin de fer.
Il faut se garder toutefois de lire isolément les pouvoirs individuels conférés par l'article 31. En particulier, le paragraphe 31(5) prévoit que le ministre doit être informé dans les meilleurs délais de tout ordre donné en vertu de l'article 31 et le ministre peut, de sa propre initiative, confirmer l'ordre de l'inspecteur ou, par arrêté, modifier ou annuler celui-ci (article 31.4). Les ordres émis en vertu de l'article 31 peuvent également faire l'objet d'un appel auprès du Tribunal d'appel des transports du Canada10. Lorsqu'on lit l'article 31 au complet, il ressort clairement que les ISF ne sont pas entièrement autonomes et qu'ils doivent agir sous l'autorité du ministre.
Le Comité estime que les pouvoirs ministériels délégués au directeur général, Sécurité ferroviaire, suffisent à guider les inspecteurs ou à établir le cadre national de la sécurité ferroviaire dans les limites duquel ils doivent agir.
Néanmoins, ces pouvoirs ne doivent pas être exercés de manière isolée ou arbitraire - la LSF prescrit en effet que les ISF doivent préciser les motifs de leurs avis et on nous a dit qu'on leur a récemment conseillé d'inclure une évaluation de la menace qu'ils ont cernée. Par ailleurs, ils doivent immédiatement aviser le directeur général, Sécurité ferroviaire (le représentant du ministre), de l'ordre qu'ils ont émis et des motifs qui l'ont motivé.
À notre avis, cela donne au directeur général de la sécurité ferroviaire et à ses employés une marge suffisante:
pour dispenser une formation initiale et permanente uniforme sur tous lesparamètres de la sécurité ferroviaire, et non pas seulement un savoir-fairetechnique;
pour établir des lignes directrices;
pour uniformiser le langage dans des situations analogues;
pour recueillir et échanger des pratiques exemplaires;
pour assurer que les ISF sont responsables de leurs mesures d'application de la loi.
Comme nous l'avons recommandé, la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transport Canada doit assumer la responsabilité qui lui incombe de fournir des directives fonctionnelles aux régions. Nous constatons qu'une mesure a effectivement été prise dans ce sens, par la publication au mois de septembre 2007 de la Politique sur la conformité et les mesures d'application en matière de sécurité ferroviaire. Nous sommes d'avis que le fait de mettre tous les ordres à la disposition du public renforcerait la transparence et la responsabilisation de Transports Canada.
Les ISF doivent demander conseil à leur bureau régional ou à l'Administration centrale, mais toujours dans le but de situer dans le cadre national l'action qu'ils proposent d'engager. Par exemple, un modèle ou une liste de contrôle pourrait être utilisé pour savoir s'ils ont besoin de directives à l'échelle nationale. L'existence d'un plus large éventail d'instruments de conformité, notamment de sanctions administratives pécuniaires, sera analysé au chapitre 4. Nous analyserons également la façon dont Transports Canada peut améliorer l'uniformité de ses directives au sujet des systèmes de gestion de la sécurité.
Le Comité recommande donc de ne pas modifier la délégation des pouvoirs aux inspecteurs. Pour plus de certitude et de clarté, la LSF doit être modifiée pour dire expressément que les inspecteurs de la sécurité ferroviaire exercent leurs pouvoirs sous l'autorité du ministre.
Comme nous l'avons vu, la LSF confère au ministre le choix de confirmer l'ordre d'un inspecteur en vertu de l'article 31 « de sa propre initiative »11. Cela offre un vecteur d'appel aux compagnies de chemin de fer ou à toute autre personne touchée par un tel ordre, car elles peuvent demander que ce pouvoir soit exercé si elles ont le sentiment qu'elles ont subi un grief. Le ministre peut en définitive confirmer l'ordre de l'inspecteur ou le modifier ou l'annuler. C'est une option qui existe véritablement dans la Loi et qui n'a jamais été utilisée, à notre connaissance. Il y a lieu d'en faire une procédure utile. Par exemple, le ministre pourrait déléguer ce pouvoir à un échelon ou à un secteur différent de Transports Canada, ou décider de ne pas le déléguer du tout et de l'exercer directement. Le fait d'éclaircir le rapport entre les pouvoirs des inspecteurs et du ministre conférera plus de rigueur et de responsabilisation au cadre national de la sécurité ferroviaire.
La Loi sur la sécurité ferroviaire devrait indiquer clairement que les inspecteurs de la sécurité ferroviaire exercent leurs pouvoirs sous l'autorité du ministre.
3.3 Consultations - Transparence et communications
Un dialogue fructueux sur tous les éléments du cadre national de sécurité ferroviaire est indispensable à la prise de décisions en matière de sécurité, à la transparence des processus de réglementation et d'application de la loi et à la responsabilisation de tous les participants. De nombreux mémoires ont souligné la nécessité de consultations structurées et dynamiques dirigées par Transports Canada, et ce point de vue a été souligné par les recommandations lors de réunions publiques et autres - en particulier avec des représentants des gouvernements provinciaux - et par les recherches que nous avons commandées12. La Loi sur la sécurité ferroviaire (1989) originale prévoyait un processus de consultation officiel, et le comité qui a entrepris le premier examen de la Loi en 1994 a recommandé « l'adoption d'un mécanisme de consultation officiel solide »13 (qui n'avait pas encore vu le jour, a-t-il pu constater).
Un processus de consultation rigoureux et structuré peut être un instrument efficace qui assure la transparence et permet de gagner la confiance de tous les participants à l'approche concertée. Il ne lie pas les mains de l'organe de réglementation - ni pour formuler des recommandations sur le cadre de réglementation, ni pour prendre des mesures d'application et en assurer la conformité. Pas plus qu'il n'empiète sur les pouvoirs du ministre ou, à vrai dire, sur les responsabilités des compagnies et de leurs employés. En favorisant l'échange structuré de points de vue et de positions, des consultations fructueuses aboutissent à un sentiment partagé d'orientation et de vision. À vrai dire, la Loi sur la sécurité ferroviaire, telle qu'elle a été modifiée en 1999, prescrit que des consultations doivent avoir lieu lorsque des règles sont établies (soit à l'initiative des compagnies de chemin de fer14, soit à celle du ministre des Transports)15. Néanmoins, les règles et les règlements ne doivent pas être le seul élément du cadre national de sécurité ferroviaire à propos duquel des consultations sont organisées.
Lors de l'adoption des modifications de la LSF en 1999, la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada a effectivement créé un Comité consultatif de la sécurité ferroviaire (CCSF), dont le rôle prévu était:
d'être un forum où Transports Canada et ses intervenants peuvent discuter ouvertement des questions de sécurité ferroviaire et d'environnement;
de renseigner les parties, à savoir les compagnies de chemin de fer, les syndicats de cheminots, d'autres organismes gouvernementaux et les représentants du public;
d'établir les priorités d'action pour l'élaboration des règlements et des règles16.
Nous avons cependant appris que le CCSF ne s'est pas réuni depuis octobre 2001. À ce qu'il paraît, le processus a vite été jugé trop compliqué, sans compter que les visées personnelles dominaient parfois les débats. Le nombre officiel de membres du CCSF a dépassé 130 et il est devenu difficile de formuler des conclusions et des recommandations. Les hauts représentants des principaux intervenants - les éventuels décideurs - n'étaient plus guère désireux de participer aux débats. Même si des réunions étaient censées avoir lieu à intervalles réguliers, cela n'a pas été le cas. Nous avons appris qu'un seul membre (d'un syndicat) avait demandé la convocation d'une réunion depuis que le CCSF s'est réuni pour la dernière fois en 200117.
Un comité de direction du CCSF a également été créé, avec beaucoup moins de membres, mais son rôle est plus restreint, puisqu'il consiste à examiner et à classer par ordre de priorité les questions de sécurité ferroviaire et d'environnement, à examiner les progrès des groupes de travail et à établir l'ordre du jour du CCSF. Lui aussi s'est réuni plutôt rarement, le plus récemment en décembre 2006, et avant cela en janvier 2006, une fois en 2003 et à trois reprises en 2000 et en 2001.
Il s'agit là d'une situation intenable. Des consultations doivent avoir lieu au sujet de toutes les questions qui ont trait à la sécurité ferroviaire et à la plupart des stades d'un processus et non pas selon les obligations expresses de la LSF. C'est un instrument indispensable pour atteindre des objectifs précis et qui cadre avec les priorités de gouvernements successifs en matière de transparence, de responsabilisation au sujet des politiques publiques et de l'engagement des citoyens. Des consultations suivies doivent être considérées comme normales et comme faisant partie intégrante d'un engagement à nouer de bonnes relations de travail parmi les intervenants.
Nous recommandons que le Comité consultatif de la sécurité ferroviaire soit ressuscité comme groupe plus restreint et plus canalisé, appuyé par un secrétariat permanent au sein de la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada. Il doit se réunir régulièrement pour échanger des renseignements généraux et bâtir un consensus, et se doter de procédures de fonctionnement officielles et d'un plan de travail prévisible. Cette approche stimulera la participation utile de tous les membres, lesquels seront plus enclins à assister aux réunions s'ils ont l'impression que des progrès sont possibles.
Le CCSF ressuscité devra se concentrer sur les problèmes stratégiques, notamment sur les orientations futures de la sécurité ferroviaire, l'établissement de règles et de règlements; les questions de politique intéressant l'organe de réglementation et le milieu réglementé; et les problèmes et les questions d'intérêt commun. Il faut élaborer un nouveau mandat ou une charte pour le CCSF, en soulignant que celui-ci s'occupera de ces questions par des activités collectives. Pour en assurer le succès, il est important de commencer par des projets d'envergure plus restreinte qui peuvent être réalisés relativement vite.
Le rôle du CCSF ne doit pas se limiter aux seuls aspects de la sécurité ferroviaire au sujet desquels la LSF prescrit des consultations, pas plus qu'à des catégories d'intervenants définies de manière étriquée18. Par exemple, il pourra également être utilisé pour la phase de consultation avec Transports Canada et les intervenants concernés pour les projets de règles qui sont élaborés par les compagnies de chemin de fer ou en leur nom. Il pourra également servir aux vastes consultations sur les besoins en matière de données et l'établissement des rapports, sujet que nous aborderons plus en détail au chapitre 6.
Nous sommes d'avis que le CCSF ressuscité doit se réunir au moins deux fois par an, ou peut-être même plus souvent pour commencer, afin d'établir un bilan fructueux. Il ne doit pas compter plus de 12 à 15 membres recouvrant tous les secteurs - les compagnies de chemin de fer (y compris les compagnies d'intérêt local) et leurs associations sectorielles, l'Association des chemins de fer du Canada, les syndicats, les provinces et les entités plus vastes d'intérêt public, par exemple Transport 2000. Chaque membre d'un secteur doit être responsable de l'échange d'informations et de propositions avec le secteur qu'il représente. Il doit avoir un substitut et également assurer la continuité du secteur lorsque la qualité de membre est transmise à un autre représentant. Il faut inciter les membres à participer à ses travaux au nom des organismes ou des secteurs qu'ils représentent. Ils doivent savoir de quelle marge ils disposent pour discuter de dossiers particuliers et s'entendre à leur sujet, et ils doivent également préciser lorsqu'ils doivent obtenir l'approbation d'autres membres ou d'autres instances. Cela doit s'appliquer aux représentants du gouvernement.
Le CCSF ressuscité doit être en mesure de créer des comités techniques ou des groupes de travail permanents pour traiter de dossiers bien précis. Le CCSF actuel, bien qu'il soit inactif, compte deux groupes de travail - l'un sur le Règlement du contrôle d'accès et l'autre sur le Règlement sur les passages à niveau. Le CCSF proprement dit, et l'un quelconque de ses sous-comités, pourront faire appel à des experts de l'extérieur, à des représentants d'organisations ou à d'autres ministères gouvernementaux pour leur fournir des renseignements et des conseils sur certains paramètres de leurs travaux. Il n'est pas nécessaire que l'expert ou l'organisme en question soit forcément un membre à long terme du CCSF. Une telle démarche permettra de transmettre un plus large éventail de points de vue au CCSF et à ses membres sans que le processus soit trop pesant.
Transports Canada a recours à deux grands types d'exercices de consultation. Le premier est établi en vertu d'un règlement ou d'un ordre, comme le prévoit la législation. Mentionnons à titre d'exemples le Comité consultatif sur la politique générale relative au transport des marchandises dangereuses et le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial connexe sur le transport des marchandises dangereuses19, le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC)20 et le Conseil consultatif maritime canadien (CCMC).
Le deuxième a évolué officieusement dans le temps sans obligations légiférées officielles. Néanmoins, les consultations de ce type se déroulent régulièrement, elles respectent un plan de travail pour atteindre des objectifs et elles se sont avérées fructueuses. Transports Canada a mis en place divers instruments de consultation avec les provinces et les territoires, qui ne sont pas établis par voie législative. Mentionnons à titre d'exemples le Conseil des ministres responsable des transports et de la sécurité routière (qui se réunit une fois par an), le Conseil des sous-ministres (qui se réunit trois fois par an) et le Comité de soutien à la politique et à la planification au rang des SMA (qui se réunit trois fois par an en tête-à-tête et organise des téléconférences mensuelles).
La Federal Railroad Administration (FRA) des États-Unis a recours au Railroad Safety Advisory Committee (RSAC), créé en 1996 avec pour mandat de formuler des recommandations consensuelles sur les questions de sécurité21. L'examen du RSAC est un impératif de la procédure d'établissement des règles de la FRA des États-Unis (qui équivaut à l'élaboration d'un règlement au Canada). Le RSAC comprend des représentants de tous les principaux groupes qui s'intéressent à la sécurité ferroviaire. La FRA sollicite les recommandations du RSAC sur des tâches précises; à propos de chaque tâche, le RSAC peut décider ou non de l'accepter et d'entamer les travaux. Pour les tâches qu'il accepte, les membres du RSAC désignent un groupe de travail composé de ceux et celles qui connaissent le mieux le sujet visé par la tâche. Si les recommandations du groupe de travail sont adoptées à l'unanimité par ce groupe et par la majorité des membres du RSAC au complet, elles sont alors adressées à l'administrateur de la FRA. Alors que la FRA est libre d'accepter ou de rejeter les recommandations du RSAC, elle participe entièrement au processus du groupe de travail pour s'assurer que les recommandations cadrent avec les buts visés par la FRA dans l'établissement des règles. De ce fait, les règles proposées et définitivement acceptées par la FRA qui résultent des recommandations du RSAC incorporent en général une bonne part de ces recommandations.
Le processus du RSAC est très formel. Son mandat est régi par une loi fédérale22 qui prévoit que des normes et des procédures uniformes doivent régir la création, le fonctionnement, l'administration et la durée de vie des comités consultatifs pour l'organe exécutif du gouvernement des États-Unis. On reproche souvent au processus du RSAC d'être encombrant et de prendre beaucoup de temps, mais il est néanmoins judicieusement utilisé par les intervenants pour parvenir à des solutions largement acceptées. Nous ne proposons pas que la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada adopte un modèle de consultation aussi élaboré, même si certains éléments des activités du RSAC pourraient s'appliquer à un CCSF revitalisé.
Nous ne pensons pas qu'il faille ressusciter le CCSF par une modification législative ou réglementaire. L'engagement à l'égard d'un processus transparent, responsable et normal suffira à établir un bilan de réussite. à son tour, cela permettra de gagner la confiance de tous les participants.
Le Comité consultatif de la sécurité ferroviaire (CCSF) devrait être rétabli en tant que groupe plus restreint aux buts plus ciblés. Il devrait se réunir régulièrement pour échanger les informations générales et établir un consensus. Il devrait servir de principale tribune de discussion sur:
les orientations futures de la sécurité ferroviaire, l'établissement de règleset de règlements;
les questions de politique qui présentent de l'intérêt pour l'organe deréglementation et le milieu réglementé;
les problèmes et les questions d'intérêt commun, en dehors du processusofficiel de réglementation.
Un secrétariat permanent devrait être créé au sein de la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada afin d'appuyer les activités courantes du CCSF. Ce dernier peut être appuyé par des groupes de travail et des comités techniques spécifiques.
3.4 Collaboration avec d'autres ordres de gouvernement
La restructuration et la rationalisation des compagnies de chemin de fer depuis le début des années 1990 a abouti à la création d'un grand nombre de chemins de fer d'intérêt local qui, du fait qu'ils exploitent des services dans une seule province, sont de compétence provinciale. L'annexe E donne un aperçu des chemins de fer exploités sous le régime d'une loi provinciale. Les chemins de fer d'intérêt local ont généralement un secteur d'exploitation limité (certains exploitent des services sur des voies qui appartiennent aux deux principaux transporteurs, le CFCP et le CN) et ils desservent des marchés ciblés ou des industries bien précises. Ils peuvent être très réceptifs aux besoins de leurs clients locaux, mais ils n'ont généralement pas d'importantes réserves de capitaux ni de gestionnaires et d'effectifs possédant un grand savoir-faire. Ces compagnies sont une solution adaptée aux besoins du marché, et elles réclament une réglementation flexible et concertée.
Les provinces qui régissent des chemins de fer (c.-à-d. toutes à l'exception de Terre-Neuve-et-Labrador et de l'Île-du-Prince-Édouard) ont pris des mesures pour établir la législation nécessaire à la réglementation des chemins de fer et lier leurs régimes à la Loi sur la sécurité ferroviaire fédérale.
Trois types fondamentaux d'accords fédéraux-provinciaux visant à réglementer la sécurité ferroviaire ont fait leur apparition. Mentionnons notamment l'incorporation des lois, des règlements et des règles fédéraux par renvoi dans la législation provinciale; un « modèle de consultation », en vertu duquel les provinces concernées décident de la façon dont leurs régimes de réglementation reflètent la LSF; et un modèle qui autorise le fédéral à fournir ses services aux chemins de fer de compétence provinciale conformément au régime de réglementation fédéral. Ces modèles et leur application aux différentes provinces sont analysés plus en détail au chapitre 4.
Dans le cadre des efforts soutenus déployés dans ce domaine, un Groupe de travail fédéral-provincial de la sécurité ferroviaire a été créé en 1994 par le Conseil des sous-ministres responsables des transports et de la sécurité routière, afin d'analyser la réglementation actuelle des chemins de fer relevant de leurs compétences respectives et de cerner les lacunes. Par la suite, dans le cadre du projet d'harmonisation des régimes de réglementation fédéraux-provinciaux, le Conseil des sous-ministres a convenu de constituer des bases de données conjointes sur les exigences réglementaires et sur les accidents et les incidents. Il a également établi les principes de consultations fédérales-provinciales sur la réglementation.
Un Groupe de travail sur les chemins de fer d'intérêt local a été créé en 2004 sous l'égide du Comité d'appui de la politique et de la planification du Conseil des sous-ministres. Il s'agit essentiellement d'une initiative provinciale, et un représentant de Transports Canada (du Groupe des politiques du Ministère et non pas de la Direction générale de la sécurité ferroviaire) assiste à ses réunions en tant qu'observateur. Son mandat initial était d'analyser les problèmes d'investissement, d'exploitation et de réglementation des compagnies d'intérêt local de tout le pays et de dresser un inventaire de ces compagnies. Le Groupe de travail constitue également une tribune où l'on peut échanger des expériences et où les gouvernements peuvent discuter d'une diversité de questions qui ont trait aux chemins de fer d'intérêt local, mais il n'est lié d'aucune façon aux processus de consultation de la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada.
Dans le cadre actuel, l'Alberta n'a pratiquement aucune chance d'influer sur les règles ou les
règlements de la LSF pour régler des problèmes qui intéressent les Albertains. On nous pousse à harmoniser notre système avec un régime structurellement distant et exclusif, en dépit des préoccupations réelles qui ont été soulevées avec le temps. (TRADUCTION)
Mémoire de la province d'Alberta, page 2.
Le Manitoba estime que le processus de consultations et de communications du gouvernement fédéral est toujours relativement inéquitable en ce qui concerne l'élaboration des règlements et des règles. […] Le Manitoba recommande l'adoption d'un mécanisme pour faire participer les administrations qui seront tenues d'appliquer les règlements et les règles aux chemins de fer qui relèvent de leur compétence dès le début du processus. (TRADUCTION)
Mémoire du ministère de l'Infrastructure et des Transports du Manitoba, page 2.
Le gouvernement du Nouveau-Brunswick a adopté les règles, règlements, normes et procédures du gouvernement fédéral en vertu de la Loi sur les chemins de fer de courtes lignes du Nouveau- Brunswick; par conséquent, les modifications à ces règles, règlements, normes, procédures du gouvernement fédéral pourraient avoir un effet important sur les opérations ferroviaires dans la province. Il est essentiel de pouvoir obtenir des commentaires concernant les changements proposés pour maintenir un régime réglementaire harmonisé.
Mémoire du ministère des Transports du Nouveau-Brunswick, page 18.
La Nouvelle-Écosse est d'avis que le processus de consultation a été au mieux sporadique et s'est limité parfois à un processus de notification plutôt que de consultation. (TRADUCTION)
Mémoire du gouvernement de la Nouvelle-Écosse, page 4.
Il ne fait pas l'ombre d'un doute que tous les éléments de la Loi sur la sécurité ferroviaire du Canada, de ses dispositions, règlements et règles revêtent une importance névralgique pour les provinces. Tel est le cas, peu importe qu'une province se soit ou non dotée d'un régime de réglementation autonome et qu'elle ait ses propres agents de conformité ou qu'elle ait conclu un accord avec Transports Canada en vue de recourir aux inspecteurs de la sécurité ferroviaire. Il est donc indispensable que Transports Canada tienne suffisamment compte des besoins et des préoccupations des organes de réglementation provinciaux.
Nous avons appris que les provinces touchées sont généralement satisfaites du régime de réglementation en vigueur. Celui-ci reflète la diversité des besoins et des priorités économiques du Canada et il tient compte des autres responsabilités des provinces et des municipalités, comme les interventions d'urgence et les interventions environnementales et la réglementation de la sécurité dans d'autres secteurs. Certaines se sont dites déçues de la façon dont certains accords se sont concrétisés et elles craignent que la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada ne tienne pas suffisamment compte des préoccupations et des points de vue des provinces. Nous en avons déduit qu'il n'est pas nécessaire de rechercher une plus grande harmonisation de la sécurité ferroviaire par une modification des accords passés entre le fédéral et les provinces, mais plutôt de rendre plus efficace le fonctionnement des accords en vigueur.
La plupart des provinces réclament un mode de consultation nettement plus transparent dans l'établissement des règles. Elles nous ont déclaré qu'il n'y avait pas de consultations ni même de préavis sur les questions qui peuvent avoir de sérieuses conséquences financières et autres sur les provinces, les chemins de fer relevant de leur compétence et les municipalités touchées. Elles ne pensent pas qu'il suffit tout bonnement d'être mis au courant après que des règles nouvelles ou modifiées ont été approuvées.
La Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada doit concevoir une procédure pour aviser les provinces des réformes possibles qui risquent de les toucher. Elle doit solliciter leur contribution au processus de consultation en fonction du cadre de réglementation qui s'applique aux différentes provinces touchées. Cette procédure ne doit pas entraîner de retards inutiles à cause de l'inaction des provinces (en prévoyant, par exemple,, que si aucune observation n'est reçue de la part d'une province avant un délai précis, la proposition passera à l'étape suivante). Enfin, les provinces doivent être tenues au courant des résultats.
Transports Canada et les provinces doivent faire meilleur usage du Groupe de travail fédéral-provincial de la sécurité ferroviaire (GTFPSF). Ce groupe est l'ex-groupe de travail fédéral-provincial sur la réglementation de la sécurité ferroviaire créé en 1994. Il s'est réuni pour la dernière fois en novembre 2006 et, avant cela, une fois en 2003 et trois fois en 2001. Il est présidé par le directeur général de la sécurité ferroviaire de Transports Canada et comprend des représentants des provinces désignés par le Conseil des sous-ministres et des représentants des régions de Transports Canada (Surface). Le GTFPSF pourrait être une solution partielle à des relations de type plus consultatif sur les questions de politique et d'établissement des règles, et il doit s'investir dans un plus grand nombre de dossiers plus tôt. Étant donné que c'est un instrument du Conseil des sous-ministres, il doit lui rendre des comptes sur les dossiers qui peuvent toucher d'autres éléments de son mandat (comme la sécurité routière). Il fait également partie du cadre national de Transports Canada sur la sécurité ferroviaire et il peut directement s'investir dans les questions stratégiques nouvelles et permanentes à toutes les étapes.
Nous avons proposé que le Comité consultatif sur la sécurité ferroviaire ressuscité, décrit ci-dessus, compte un membre représentant les provinces. La participation des provinces aux travaux du CCSF permettra de mieux comprendre les problèmes et les défis auxquels se heurte le milieu de la sécurité ferroviaire dans son ensemble. Ce membre pourrait constituer un lien permettant d'échanger des informations et des propositions entre les consultations fédérales-provinciales-territoriales et le CCSF ressuscité.
L'essentiel est que Transports Canada écoute les préoccupations des provinces et en tienne compte dans un esprit de collaboration et de franchise.
Transports Canada devrait instituer des consultations régulières avec les provinces intéressées sur toutes les questions qui touchent la sécurité ferroviaire et qui intéressent les compagnies de chemin de fer de compétence provinciale. Le Groupe de travail fédéral-provincial sur la sécurité ferroviaire doit être utilisé de manière plus délibérée comme tribune de consultation et d'échange d'informations.
3.4.1 Accords
Plusieurs provinces ont conclu des accords ou des protocoles d'entente avec Transports Canada, en particulier pour obtenir des services d'inspection et autres de la part des inspecteurs de la sécurité ferroviaire désignés en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire (Canada). Le fondement législatif de ces accords ne réside pas dans la LSF proprement dite, mais dans la Loi sur les transports au Canada23, dans la partie qui traite entre autres des pouvoirs de l'Office des transports du Canada (OTC) en ce qui concerne le transport ferroviaire. Ces accords tombent sous le coup des rubriques générales des « Accords visant à appliquer la législation sur les transports aux compagnies de chemin de fer de compétence provinciale » et d'autres accords conclus avec les autorités provinciales. Toutefois, ces accords s'appliquent à des questions autrement régies par la Loi sur la sécurité ferroviaire, comme la sécurité ferroviaire; les enquêtes sur les accidents et les passages à niveau; les nuisances acoustiques ferroviaires; et la construction, l'exploitation et la sécurité d'un chemin de fer.
Nous ne voyons pas pourquoi les éléments de ces accords qui ont trait à la sécurité ferroviaire ne peuvent pas être abordés par un pouvoir en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire proprement dite. À vrai dire, nous estimons que cela rendrait plus clair et transparent le cadre national de sécurité ferroviaire. Nous constatons que l'article 6 de la LSF autorise le ministre à conclure des accords avec l'OTC afin d'assurer la coordination des activités entre Transports Canada et l'Office.
Nous avons appris par ailleurs que la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada entretient des rapports dynamiques avec la FRA des États-Unis depuis de nombreuses années. Des réunions officielles et officieuses ont lieu entre les deux organismes afin de collaborer sur des dossiers d'intérêt commun concernant la surveillance de la réglementation des industries respectives du transport ferroviaire, notamment sur les nouvelles technologies de sécurité ferroviaire et l'harmonisation des impératifs de sécurité afin de faciliter la circulation transfrontalière. Un tel rapport s'est instauré sans qu'il y ait de dispositions expresses à cet effet dans la Loi sur la sécurité ferroviaire.
Nous sommes d'avis qu'il pourrait être bénéfique que Transports Canada conclue des accords avec des gouvernements étrangers, comme celui des États-Unis, au sujet de la sécurité ferroviaire. Cela permettra à Transports Canada de maximiser et de garantir les retombées des initiatives de coopération internationale, comme l'échange d'informations et la reconnaissance mutuelle des normes de sécurité, grâce à des accords de réciprocité. Il y a par ailleurs des organisations étrangères et internationales (p. ex. des organismes de normalisation comme l'Organisation internationale de normalisation [ISO] et des organismes rédacteurs de normes dans certains pays) avec lesquels Transports Canada pourrait vouloir conclure des accords ou des protocoles d'entente.
Il faudrait modifier la Loi sur la sécurité ferroviaire pour autoriser le ministre à conclure des accords avec les gouvernements provinciaux ou étrangers ou avec toute organisation internationale au sujet des questions qui ont un rapport avec la sécurité et la sûreté ferroviaires.
Mais, en sus des processus et des systèmes mis en place, pour que la LSF fonctionne avec efficacité, il faut obtenir la collaboration et la participation des parties intéressées. Les autres participants doivent avoir le sentiment qu'ils peuvent tous collaborer ensemble avec succès.
1 Voir également James Mitchell et Nigel Chippindale, Sussex Circle Inc., La régie de la sécurité ferroviaire au Canada (septembre 2007), rapport de recherche commandé par le Comité (voir section 6).
2 « Énoncé de vision » du ministère extrait de Transports Canada : Rapport ministériel sur le rendement 2006-2007, pour la période qui a pris fin le 31 mars 2006, page 4.
3 Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses (1992, ch. 34), art. 5.
4 Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports (1989, ch. 3), paragr. 7(1).
5 Le TATC a remplacé le Tribunal de l'aviation civile en vertu d'une loi qui est entrée en vigueur en juin 2003. À cette date, son mandat a été élargi pour couvrir le secteur ferroviaire.
6 Loi sur la sécurité ferroviaire [1985, ch. 32 (4e supplément)], alinéa 3 c).
7 Les pouvoirs réglementaires des agents de police des chemins de fer ont été transférés de la Loi sur les transports au Canada à la LSF en juin 2007.
8 Nous constatons que le document de Transports Canada intitulé Politique sur la conformité et les mesures d'application en matière de sécurité ferroviaire, publié en septembre 2007, prescrivent aux ISR qui envisagent des options d'application de la loi d'aviser les gestionnaires régionaux et l'Administration centrale de Transports Canada afin de solliciter leurs conseils fonctionnels s'ils pensent qu'« un cas observé de non-conformité ou une préoccupation pour la sécurité dépasse un cas isolé et risque d'être généralisé, à plus d'une région notamment ». Voilà un bon exemple des pratiques que nous recommandons.
9 LSF, paragr. 31(3), « Interdiction de l'exploitation de lignes de chemin de fer ou de matériel ferroviaire ».
10 Depuis 2003.
11 LSF, art. 31.4.
12 Voir, par exemple, Mitchell et Chippindale, Sussex Circle, La régie, op. cit.; Deana Silverstone, Le cadre législatif et institutionnel de la sécurité ferroviaire au Canada (juillet 2007); Harvey Sims, Sussex Circle Inc., L'élaboration de règles relatives au temps de travail et de repos du personnel d'exploitation ferroviaire : Analyse de cas préparée pour le Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (août 2007); mémoires : de l'Association des chemins de fer du Canada (ACFC), des syndicats, des gouvernements provinciaux et des municipalités.
13 Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire, Sur la voie : L'avenir de la sécurité ferroviaire au Canada, rapport du Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (décembre 1994), pages 54-55.
14 LSF, paragr. 20(2).
15 LSF, paragr. 19(8).
16 Transports Canada, site Web de la Direction générale de la sécurité ferroviaire, http://www.tc.gc.ca/railway/CCSF.htm; Transports Canada, « Le ministre des Transports assiste à la réunion inaugurale du Comité consultatif de la sécurité ferroviaire », Communiqué de presse no H03S/99 (21 avril 1999).
17 Bien que le CCSF se soit réuni plutôt rarement, nous croyons savoir que ses nombreux membres sont considérés comme une « liste d'intervenants », laquelle est utilisée pour la diffusion de documents d'intérêt par la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada.
18 Par exemple, lorsque le ministre somme une compagnie de chemin de fer de formuler une règle, LSF, paragr. 19(8).
19 Établi par ordre du ministre (en vertu de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses de 1992, art. 26), qui en fixe le mandat général et les fonctions; les deux se réunissent deux fois par an.
20 Règlement de l'aviation canadien (DORS/96-433), 103.01(2). Créé en 1993, l'objectif primordial du CCRAC est d'évaluer et de recommander d'éventuelles réformes de la réglementation par le biais d'activités concertées d'établissement de règles. Participent à ses travaux un grand nombre d'organismes à l'extérieur de Transports Canada qui représentent le point de vue général du milieu aéronautique.
21 Site Web de la Federal Railroad Administration, http://www.fra.dot.gov/us/content/53; Silverstone, Cadre, op. cit., paragr. 234-247.
23 Loi sur les transports au Canada (1996, ch. 10), art. 157.1, 158.