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Timestamp: 2019-01-24 01:54:42+00:00
Document Index: 16513229

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 328', 'art. 5', 'art. 328', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 22', 'art. 7', 'art. 29', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 116', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 43', 'art. 27']

N. 00234/2018 REG.PROV.COLL.
Cataldo Strippoli, rappresentato e difeso dall'avvocato Felice Eugenio Lorusso, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Amendola N. 166/5;
Comune di Corato non costituito in giudizio;
Società Asipu S.r.l., rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Maldera, con domicilio eletto presso il suo studio in Trani, via San Gervasio N. 48;
l’accertamento del diritto di accesso esercitato mediante la nota 21 giugno 2017, avente ad oggetto “Richiesta di accesso ai documenti/dati/informazioni amministrativi (ai sensi dell'art. 5, comma 2, del D.Lgs. n. 33/2013 e s.m.i.)”, nonché mediante nota integrativa del 30 giugno 2017 avente ad oggetto “Richiesta di accesso ai documenti/dati/informazioni amministrativi (ai sensi dell'art. 5, comma 2, del D.Lgs. n. 33/2013 e s.m.i.). Istanza di integrazione della richiesta di accesso civico del 21/06/2017”, in relazione agli atti ivi menzionati; e quindi, ove occorra, per l'annullamento - della nota a firma del Presidente di ASIPU prot. 3024 del 12.07.2017, conosciuta dal ricorrente in data 19.07.2017, meglio descritta in ricorso, e degli atti connessi a quest'ultima, anche se non conosciuti.
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Società Asipu S.r.l.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2018 il dott. Francesco Gaudieri e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
1.- Il nominato in epigrafe, ragioniere commercialista in Corato, con istanza del 21 giugno 2017, seguita da integrazione del 30 giugno 2017, ha chiesto ad ASIPU (Azienda Servizi Igiene e Pubblica Utilità – ente strumentale del Comune di Corato, dotato di personalità giuridica ed autonomia imprenditoriale nel campo della raccolta dei rifiuti solidi urbani, raccolta differenziata, spazzamento stradale, manutenzione del verde pubblico e disinfestazione) di ottenere copia (relativamente agli ultimi cinque anni) : dei bilanci societari; dei verbali del Consiglio di Amministrazione relativi agli incarichi assegnati; delle fatture riguardanti acquisti e vendite, con annesse stampe dei registri Iva acquisti, registri iva vendite, libro giornale, partitari, cedolini paga; dei contratti di lavoro del personale e dei collaboratori ASIPU, nonché contratti con le Agenzie interinali.
1.1.- L’istanza è stata respinta con nota presidenziale prot. n. 3024 del 12.7.2017, avverso la quale, parte ricorrente deduce :
Violazione e mancata applicazione d. lgs n. 33 del 2013 ed eccesso di potere sotto concorrenti e plurimi profili, atteso che l’art. 5, comma 2, dell’epigrafata normativa riconosce a chiunque l’accesso civico generalizzato allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche ai dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione. L'esercizio del diritto introdotto dal citato decreto legislativo, in conformità all’istituto anglosassone del FOIA, non è sottoposto ad alcuna limitazione soggettiva del richiedente. Ad avviso del ricorrente le tre motivazioni (incerta qualificazione – accesso esplorativo legata alla gran mole dei documenti – motivazione pretestuosa ed infondata), addotte a sostegno del diniego, sarebbero del tutto erronee atteso che le istanze inoltrate hanno la forma e la sostanza dell’accesso civico
“generalizzato”; la paventata paralisi dell’attività amministrativa neppure sussisterebbe a fronte di una richiesta ragionevole relativa ad atti specificamente indicati, per la cui ostensione l’interessato si dichiara disponibile a concordare tempi e modalità di accesso ; quanto agli eventuali dati sensibili (afferenti a contratti di lavoro, etc) neppure si pone il problema attesa la ridotta consistenza di atti in questione, ai quali deve ritenersi estranea la problematica dei dati coperti dalla privacy.
2.- Resiste in giudizio l’ASIPU chiedendo la reiezione della domanda perché inammissibile ed infondata assumendo che la pretesa azionata appare motivata più che dall’effettivo diritto di accesso, da pregresse rivendicazioni radicate all’istanza - rimasta senza riscontro - contenente richiesta di presiedere la società. Insiste sull’incerta qualificazione delle istanze presentate dal ricorrente che dopo aver genericamente qualificato la propria domanda come “istanza di accesso civico”, lasciando intendere di voler esercitare l’accesso “semplice”, fa riferimento al comma 2, e cioè all’accesso “generalizzato”; nell’istanza integrativa, inoltre, aggiungeva il richiamo all’art. 328 c.p. ed agli artt. 22 e ss l. n. 241/90, funzionalmente differente dall’accesso civico. Richiama all’uopo la delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016 dell’ANAC circa l’esigenza di tenere ben distinte le due fattispecie anche in ragione dei presupposti e dei limiti che caratterizzano i due istituti. Inoltre non vi è mai stato alcun diniego espresso all’istanza bensì un invito a circostanziare la richiesta che, d’altronde, afferiva ad una mole ingente e cospicua di documenti rapportati agli ultimi cinque anni, tale da paralizzare, in caso di accoglimento, il settore amministrativo per diversi mesi. Ad ogni buon fine, i bilanci sarebbero documenti regolarmente già pubblicati sul sito istituzionale della locale Camera di Commercio; non sarebbero ostensibili i dati relativi ai contratti di lavoro ed ai contratti con agenzie, buste paga e cedolini, ostandovi la protezione dei dati personali, siccome talvolta afferenti a soggetti svantaggiati e con precedenti penali, che, comunque, rivestono la posizione di soggetti controinteressati, da notiziare con tutte le conseguenze del caso.
3.- Con memoria depositata il 13.1.2018, pare ricorrente ha ribadito le proprie difese.
4.- Non risulta costituito in giudizio il Comune di Corato.
5.- Alla camera di consiglio del 31.1.2018, il Collegio si è riservata la decisione.
6.- Il ricorso è, in parte e nei ristretti limiti di cui in motivazione, fondato .
6.- E’ controversa nel presente giudizio la legittimità del diniego espresso dall’ASIPU – Azienda Servizi Igiene e Pubblica Utilità, ente strumentale del Comune di Corato, all’ostensione degli atti richiesti dal ricorrente con una prima istanza del 21 giugno 2017, integrata dalla successiva richiesta del 30 giugno 2017.
6.1.- Per una migliore comprensione delle questioni in esame, gioverà ricordare che la prima istanza ostensiva del 21 giugno 2017, risulta proposta dalla parte quale “Istanza per la richiesta di accesso civico” avente ad oggetto “Richiesta di accesso ai documenti/dati/informazioni amministrative (ai sensi dell’art. 5, comma 2 e ss del D. Lgs n. 33/2013 e s.m.i.) ed mira all’ostensione di copie :
- dei bilanci societari degli ultimi cinque anni;
- dei verbali del Consiglio di Amministrazione riguardanti gli incarichi assegnati;
- delle fatture di acquisti e di vendite degli ultimi cinque anni con relative stampe dei registri Iva acquisti, registro IVA vendite, libro giornale, partitari, cedolini paga;
- dei contratti di lavoro del personale e dei collaboratori ASIPU,
nonché contratti con le Agenzie interinali.
La successiva istanza del 30 giugno 2017 risulta proposta per “integrare e rimarcare che …l’istanza è formulata anche ai sensi dell’art. 328 c.p. oltre che dei principi generali di cui alla Legge 241/90 e s.m.i.”.
6.2.- L’istanza, unitariamente intesa, risulta radicata a due diversi referenti normativi atteso che, per un verso, individua le ragioni della richiesta di accesso agli atti nelle previsioni del d. lgs n. 33/2013 che – com’è noto – contiene la disciplina del c.d. “accesso civico” (oggi differenziato in accesso civico semplice (art. 5, comma 1) e accesso civico generalizzato (art. 5, comma 2) ; dall’altro, radica l’istanza ostensiva agli art. 22 e ss della l. n. 241/90.
6.3.- Siffatta duplicazione di referenti normativi impone una preliminare delibazione in ordine alla portata ed alla correlazione delle citate previsioni, come più volte precisato dalla giurisprudenza anche di questo Tribunale.
6.3.1.- Non sfugge al Collegio che nell’ambito delle deleghe concesse al Governo di cui all’art. 7 della legge 7 agosto 2015 n. 124 per la riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni (c.d. Riforma Madia), in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, con il d. lgs 25 maggio 2016 n. 97 sono state novellate le disposizioni di cui alla legge 6 novembre 2012 n. 190 ed al d. lgs 14 marzo 2013 n. 33 - previo parere della Sezione Consultiva per gli atti Normativi del Consiglio di Stato, reso nell’adunanza di Sezione del 18 febbraio 2016 - introducendo una nuova forma di accesso civico libero ai dati e ai documenti pubblici, equivalente a quella che nei sistemi anglosassoni è definita Fredom of information act (F.O.I.A.) : questa nuova forma di accesso prevede che chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, può accedere a tutti i dati e ai documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto di alcuni limiti tassativamente indicati dalla legge.
6.3.2.- Anche con riguardo alla normativa de qua, la giurisprudenza ha più volte scrutinato il rapporto intercorrente tra le previsioni in materia di accesso di cui alla legge n. 241/90 e quelle di cui al d. lgs n. 33/2016, modificato dal d. lgs n. 97/2016.
In particolare il Consiglio di Stato, a fronte delle previsioni innovative del d. lgs n. 33/2013, si è orientato a ritenere quanto segue :
“ Al riguardo sembra opportuno sottolineare in primo luogo che le nuove disposizioni, dettate con d.lgs. 14.3.2013, n. 33 in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni disciplinano situazioni, non ampliative né sovrapponibili a quelle che consentono l’accesso ai documenti amministrativi, ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge 7.8.1990, n. 241, come successivamente modificata ed integrata.
Le riferite conclusioni non risultano superate dalla successiva giurisprudenza che, in sede di definizione dei rispettivi ambiti di operatività delle diverse norme, ha ulteriormente aggiunto quanto segue :
“Vuol dire piuttosto che va condotta un'indagine circa la consistenza della situazione legittimante all’accesso e che la relativa valutazione va articolata a seconda della disciplina normativa di riferimento, che varia in significative parti sia con riguardo ai caratteri della posizione legittimante (l’interesse “diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata” di cui alla legge n. 241), sia dei vari presidi che la legge pone verso l’accesso generalizzato (non collegato, cioè, ad un interesse qualificato e differenziato o comunque volto a un controllo diffuso sull’attività dei pubblici poteri). In particolare sul versante dei rapporti con i pubblici poteri, il legislatore non sconta limiti generali nel prevedere in favore dei cittadini una serie più o meno ampia di diritti ad essere informati, come avviene, per esempio, con le regole di pubblicità ex art. 29 del Dlg 14 marzo 2013 n. 33.
In altri termini, è da considerare che il sistema nel suo complesso dà luogo a vari tipi d’accesso, con diverse finalità e metodi d’approccio alla conoscenza ed altrettanti livelli soggettivi di pretesa alla trasparenza dei pubblici poteri. Tali livelli, nel sistema della legge n. 241 … saranno più ampi quando riguardano la partecipazione di un soggetto ad un procedimento amministrativo (art. 7, c. 1; art. 8, c. 2, lett. b; art. 10, lett. a) della l. 241/1990) o ad un processo amministrativo già in atto (art. 116, c. 2, c.p.a.: cfr., p. es., Cons. St., III, 14 marzo 2013 n. 1533), oppure quando l’accesso riguardi «… documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici…» (art. 24, c. 7 della legge n. 241); ma richiederanno pur sempre, nel sistema della legge n. 241, una posizione legittimante nei termini richiesti da quella disciplina. È allora ben chiaro che il diritto d’accesso ex legge n. 241 agli atti amministrativi non è connotato da caratteri di assolutezza e soggiace, oltre che ai limiti di cui all’art. 24 della l. 241/1990, alla rigorosa disamina della posizione legittimante del richiedente, il quale deve dimostrare un proprio e personale interesse (non di terzi, non della collettività indifferenziata) a conoscere gli atti e i documenti richiesti. …. Né sembri tutto ciò in contrasto con la c.d. “società dell’informazione” cui a livello europeo tende (cfr. considerando n. 2) la dir. n. 2003/98/CE, poiché, al di là dell’enfasi così manifestata, tale fonte comunque non esclude, nei ben noti ed ovvi limiti di ragionevolezza e proporzionalità, regimi nazionali che possano delimitare l’accesso anche con riferimento alla titolarità di una posizione legittimante).
E ancora diversi sono i presupposti che disciplinano l’accesso ai sensi del decreto legislativo n. 97 del 2016, che svincola il diritto di accesso da una posizione legittimante differenziata (art. 5 del decreto n. 33 del 2013 nel testo novellato) e, al contempo, sottopone l’accesso ai limiti previsti dall’articolo 5 bis. In tal caso, la P.A. intimata dovrà in concreto valutare, se i limiti ivi enunciati siano da ritenere in concreto sussistenti, nel rispetto dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza, a garanzia degli interessi ivi previsti e non potrà non tener conto, nella suddetta valutazione, anche le peculiarità della posizione legittimante del richiedente.” (Cons. St. n. 3631 del 2016).
6.4.- Nel caso di specie, deve escludersi che l’istanza possa ritenersi radicata alle previsioni della l. n. 241/90 che, peraltro, risulta genericamente richiamata, senza l’indicazione dell’interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, secondo i noti principi elaborati, ex multis, da Ad. Plen. Cons. St. n. 7 del 24 aprile 2012.
6.5.- Più correttamente, l’istanza ostensiva deve ritenersi proposta - come peraltro espressamente indicato dalla parte – all’art. 5, comma 2, d. lgs n. 33/2013 e cioè quale accesso civico generalizzato.
6.6.- E’ noto che, per effetto delle modifiche apportate dal decreto legislativo 25 maggio 2016 n. 97 al decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, è stato introdotto, con il comma 2, il c.d. accesso civico generalizzato che va ad aggiungersi al c.d. accesso civico semplice di cui al comma uno dello stesso articolo. L’accesso civico semplice prevede che l’obbligo in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati, comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi nel caso in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.
L’accesso civico generalizzato contiene, invece, una diversa disciplina e segnatamente il diritto di chiunque di accedere ai dati ed ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione - nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti – e ciò allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.
Si aggiunge al comma 3, che “l’esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. L’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione…”.
6.7.- Alla luce di quanto sopra esposto, deve ritenersi infondato il primo profilo di diniego espresso dalla resistente amministrazione, con riferimento alla “incerta qualificazione” dell’istanza.
6.8.- Una più attenta considerazione merita il secondo profilo motivazionale dell’atto impugnato, laddove si afferma, a giustificazione del diniego – sulla scorta della deliberazione ANAC n. 1309 del 28 dicembre 2016 “Linee Guida recanti indicazioni operative della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del D. Lgs n. 33 del 2013” – che non è ammissibile una richiesta meramente esplorativa e le richieste non devono essere generiche, ma consentire l’individuazione del dato, del documento o dell’informazione, con riferimento almeno, alla loro natura ed al loro oggetto, aggiungendo che “Allo stesso modo, nei casi in cui venga presentata una domanda di accesso per un numero manifestamente irragionevole di documenti imponendo così un carico di lavoro tale da paralizzare, in modo sostanziale, il buon funzionamento dell’amministrazione, la stessa può ponderare, da un lato l’interesse all’accesso del pubblico ai documenti e, dall’altro, il carico di lavoro che ne deriverebbe, al fine di salvaguardare, in questi casi particolari, e di stretta interpretazione, l’interesse ad un buon andamento dell’Amministrazione”.
6.8.1.- Ad avviso del Collegio deve escludersi che l’istanza non consenta di identificare i dati, le informazioni o i documenti richiesti dal momento che, per come formulata, consente agevolmente l’identificazione degli stessi.
6.8.2.- Merita condivisione, invece, il profilo motivazionale relativo alla massa dei documenti richiesti, relativi agli ultimi cinque anni di attività amministrativa ( bilanci societari; verbali del Consiglio di Amministrazione relativi agli incarichi assegnati; fatture riguardanti acquisti e vendite, con annesse stampe dei registri Iva acquisti, registri iva vendite, libro giornale, partitari, cedolini paga; contratti di lavoro del personale e dei collaboratori ASIPU, nonché contratti con le Agenzie interinali).
Il diniego opposto – motivato con riferimento alla compromissione del buon andamento della Pubblica Amministrazione, per il carico di lavoro ragionevolmente ed ordinariamente esigibile dagli uffici – non può ritenersi tout court infondato.
6.8.3.- Gioverà ricordare - sia pure con riferimento ad un diverso referente normativo (art. 43 d. lgs n. 267/2000) – che in un caso di accesso massivo agli atti formulato da consiglieri comunali di minoranza – che pure godono di un non limitato diritto di accesso agli atti, svincolato da qualsivoglia onere motivazionale – il Consiglio di Stato ha affermato il principio che essi godono di un diritto di accesso incondizionato “purchè non invada l’ambito riservato all’apparato amministrativo” (Cons. St. n. 846/2013) : in pratica “…l’esercizio di tale diritto deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali e che non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazione al diritto stesso “ (tra tanti, Consiglio di Stato sez. V, 29 agosto 2011, n. 4829).
6.8.4.- In definitiva, il buon andamento della Pubblica Amministrazione rappresenta – in qualunque forma di accesso - un valore cogente e non recessivo, la cui sussistenza, tuttavia, non può essere genericamente affermata bensì adeguatamente dimostrata da parte dell’amministrazione che nega l’accesso (Delibera ANAC citata; Circolare della Funzione Pubblica 30 maggio 2017 n. 2/2017).
6.8.5.- Nel caso di specie, l’istanza di accesso civico generalizzato presentata dal ricorrente effettivamente afferisce ad un numero manifestamente irragionevole di documenti ( si pensi soltanto ai cedolini paga degli ultimi cinque anni; alle fatture riguardanti acquisti e vendite, con annesse stampe dei registri Iva acquisti, registri iva vendite degli ultimi cinque anni) per cui il diniego opposto con riferimento alla tutela del buon andamento della Pubblica Amministrazione, non può ritenersi, in linea di principio erroneo od infondato.
6.8.6.- Ciò che è mancato, tuttavia, è il dialogo endoprocedimentale che appare ormai un valore immanente dell’azione amministrativa.
6.8.7.- Gioverà all’uopo richiamare, ai fini che ci occupano, i contenuti della Circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica 30 maggio 2017 n. 2/2017, predisposta in raccordo con l’Autorità nazionale anticorruzione, al fine di promuovere una coerente e uniforme attuazione della disciplina sull’accesso civico generalizzato e nell’esercizio della funzione generale di “coordinamento delle iniziative di riordino della pubblica amministrazione e di organizzazione dei relativi servizi (art. 27, n. 3, legge n. 93 del 1983)”.
IL punto d) della citata circolare precisa che qualora la trattazione dell’istanza di accesso civico generalizzato sia suscettibile di arrecare un pregiudizio serio ed immediato al buon funzionamento della pubblica amministrazione, quest’ultima “prima di decidere sulla domanda, dovrebbe contattare il richiedente e assisterlo nel tentativo di ridefinire l’oggetto della richiesta entro limiti compatibili con i principi di buon andamento e di proporzionalità”.
Siffatto comportamento non può ritenersi estraneo al percorso ed alle finalità dell’accesso civico atteso che il principio del dialogo cooperativo con i richiedenti deve ritenersi un valore immanente alle previsioni della legge istitutiva del FOIA e della finalità di condividere con la collettività il patrimonio di informazioni in possesso della Pubblica Amministrazione.
6.8.7.- Trasponendo le riferite considerazioni al caso in esame, deve convenirsi che il diniego all’istanza di accesso civico è illegittimo nei soli limiti sopra evidenziati e come tale va annullato.
7.-Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto annulla l’atto impugnato.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati: