Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/sentencia-ejecutoria-contradiccion-26823158
Timestamp: 2019-09-19 21:39:49
Document Index: 345327555

Matched Legal Cases: ['artículo 237', 'artículo 163', 'artículo 36', 'artículo 163', 'artículo 163', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 160', 'Artículo 160', 'Artículo 36', 'Artículo 161', 'Artículo 162', 'Artículo 163', 'Artículo 164', 'Artículo 165', 'Artículo 166', 'Artículo 167', 'Artículo 168', 'Artículo 169', 'artículo 197', 'artículo 237', 'ARTÍCULO 91', 'artículo 16', 'artículo 36', 'artículo 163', 'artículo 36', 'artículo 16', 'artículo 196', 'artículo 195', 'artículo 195', 'artículo 197', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 36', 'artículo 161', 'Artículo 167', 'artículo 167', 'Artículo 167', 'Artículo 167', 'artículo 197', 'artículo 160', 'artículo 14', 'artículo 17', 'artículo 17', 'ARTÍCULO 164', 'ARTÍCULO 164', 'artículo 164', 'artículo 77', 'artículo 160', 'Artículo 165', 'artículo 162', 'Artículo 166', 'artículo 166', 'artículo 67', 'artículo 160', 'artículo 176', 'artículo 14', 'artículo 36', 'artículo 4', 'artículo 169', 'artículo 16', 'artículo 165', 'artículo 162', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 162', 'artículo 36', 'Artículo 63', 'Artículo 64', 'Artículo 65', 'artículo 63', 'artículo 36', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 309', 'artículo 16', 'artículo 16', 'ARTÍCULO 49', 'ARTÍCULO 16', 'artículo 16', 'artículo 49', 'ARTÍCULO 49', 'ARTÍCULO 16', 'artículo 16', 'artículo 49', 'ARTÍCULO 16', 'artículo 16', 'artículo 49', 'artículo 16', 'artículo 14', 'artículo 16', 'artículo 167', 'artículo 168', 'artículo 176', 'Artículo 176', 'artículo 168', 'artículo 14', 'artículo 36', 'artículo 16', 'artículo 36', 'artículo 160', 'artículo 36', 'artículo 4', 'artículo 16', 'ARTÍCULO 49', 'ARTÍCULO 16']

Ejecutoria num. 2a./J. 8/2006 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 26823158
Número de Resolución: 2a./J. 8/2006
CONTRADICCIÓN DE TESIS 193/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO DEL OCTAVO CIRCUITO Y PRIMERO DEL DÉCIMO QUINTO CIRCUITO.
A fin de verificar la existencia de la contradicción denunciada, se hacen las siguientes transcripciones.
El Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, en el recurso de revisión fiscal 162/2005, resuelto por unanimidad de votos el veintinueve de septiembre de dos mil cinco, sostiene:
SEXTO. Los agravios que expresa el director general de Delitos Federales contra el Ambiente y L., de la Subprocuraduría Jurídica de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en representación de las autoridades demandadas, resultan fundados a juicio de este tribunal federal. Industria Forestal del Guadiana, Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su representante, acudió ante la Primera Sala Regional Norte Centro II, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a demandar la nulidad de la resolución administrativa dictada en el expediente 074/2002, por la Delegación Durango de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en la que se imponen diversas multas a la empresa actora. La autoridad administrativa contestó la demanda sosteniendo la legalidad del acto impugnado. La Primera Sala Regional Norte Centro II, dictó sentencia de tres de mayo de dos mil cinco, en la que declaró la nulidad del acto impugnado con fundamento en los artículos 238, fracción IV y 239, fracción II, del Código Fiscal de la Federación. Esta resolución constituye la materia del presente recurso de revisión fiscal. Expresa la autoridad recurrente que se viola en su contra el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, por falta de aplicación del artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como por indebida aplicación del artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ya que en la sentencia que se recurre se omite considerar lo dispuesto por el artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el que refiere las formalidades que deberán cubrirse con motivo de una visita de inspección, y del cual no se desprende la obligación de la autoridad de notificar la orden de inspección al representante legal de la persona moral, antes de que se realice la visita de inspección, ni tampoco establece que debe dejarse citatorio para entender la diligencia con el representante legal del visitado, lo anterior en atención al carácter sorpresivo de las visitas de inspección en materia ambiental, a fin de verificar el cumplimiento de la legislación de protección al ambiente que es de orden público e interés social; que el precepto que cita en sus agravios, únicamente establece la obligación de entregar la orden de inspección con firma autógrafa a la persona con quien se entienda la diligencia, pero no requiere que sea al representante legal. Sostiene el recurrente que el artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no exige que las órdenes de inspección deban notificarse previamente a la verificación, ya que esto contraviene el espíritu sorpresivo de las visitas en materia ambiental, puesto que las visitas de inspección en materia ambiental requieren que el visitado no sea prevenido a través de la previa notificación. Que en la sentencia se incurre en indebida aplicación del artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ya que los requisitos para llevar a cabo las visitas de inspección y vigilancia para verificar el cumplimiento de la legislación ambiental se encuentran regulados de manera integral por los artículos del 161 al 169 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, sin que se dé la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en lo que atañe a la previa notificación de la orden de inspección, lo que no se establece en la Ley General del Equilibrio Ecológico, por lo que no puede aplicarse supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Que al no derivarse de la legislación ambiental la obligación de notificar previamente la orden de inspección a quien se pretende verificar, es infundado que se exija a la autoridad observar formalidades de la ley procedimental, pues aunque en algunos aspectos sea supletoriamente aplicable a la legislación ambiental, uno de los requisitos para la supletoriedad es que la ley lo prevea, y en el caso la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no establece la previa notificación de la orden de inspección. Cita como apoyo el criterio de rubro: ?VISITAS ADMINISTRATIVAS. SE PUEDE ENTENDER CON EL ENCARGADO DEL LUGAR. INTERÉS PÚBLICO DIRECTO.?, asimismo, cita los criterios del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, de rubros: ?INSPECCIÓN EN MATERIA AMBIENTAL, NO REQUIERE PREVIO CITATORIO PARA REALIZARSE.?, ?ORDEN DE INSPECCIÓN EN MATERIA AMBIENTAL, NO REQUIERE SEÑALAR FECHA Y HORA EN QUE SE LLEVARÁ A CABO.?, ?ACTAS DE INSPECCIÓN. PARA SU LEGALIDAD NO ES NECESARIO QUE LA DILIGENCIA SE ENTIENDA CON EL VISITADO O SU REPRESENTANTE LEGAL.? y ?VISITAS ADMINISTRATIVAS. SE PUEDE ENTENDER CON EL ENCARGADO DEL LUGAR. INTERÉS PÚBLICO DIRECTO.?. En primer término, debe dilucidarse el argumento del recurrente en el que sostiene la indebida aplicación del artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, considerando que las visitas de inspección y vigilancia para verificar el cumplimiento de la legislación ambiental se encuentran íntegramente reguladas por los artículos del 161 al 169 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, estimando por ello que en este aspecto no procede la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en lo que atañe a la previa notificación de la orden de inspección, lo que no se establece en la Ley General de Equilibrio Ecológico, por lo que no puede aplicarse supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Resultan fundados los agravios planteados, en efecto, la aplicación de una ley de manera supletoria a otra se actualiza cuando en la ley especial se establece la supletoriedad a favor de un cuerpo de leyes, asimismo, cuando en la ley especial se encuentra una determinada institución deficientemente regulada, por tanto, para establecer si en el caso opera la supletoriedad de normas que aplicó la Primera Sala Regional Norte Centro II, deben analizarse las disposiciones tanto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, como las contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El artículo 160 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente dispone: ?Artículo 160.? (se transcribe). Del precepto legal transcrito, se desprende que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece la regulación exclusiva de los actos de inspección y vigilancia, ejecución de medidas de seguridad, determinación de infracciones administrativas y de comisión de delitos y sus sanciones, y procedimientos y recursos administrativos, cuando se trate de asuntos de competencia federal regulado por esa ley, haciendo la salvedad en el caso de que otras leyes regulen en forma específica las cuestiones relativas, en relación con esa materia. Asimismo, se advierte del mencionado precepto legal, que la aplicación supletoria que se establece en favor de las Leyes Federal de Procedimiento Administrativo y de Metrología y Normalización, pudiera actualizarse cuando respecto a las materias de inspección y vigilancia, ejecución de medidas de seguridad, determinación de infracciones administrativas y de comisión de delitos y sus sanciones fueran contempladas específicamente por estos dos diversos cuerpos legales, lo que no se precisa en el acto recurrido, en el que la Sala estimó la supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en lo atinente a las notificaciones, no obstante que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no regula específicamente lo referente a las inspecciones y verificaciones, en efecto, el precepto de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que se aplica de manera supletoria en la sentencia recurrida establece: ?Artículo 36.? (se transcribe). Como puede verse de la transcripción que antecede, el precepto legal regula la forma en que deben efectuarse las notificaciones y no se ocupa en manera alguna de la forma que deben revestir las visitas de inspección y verificación; aunado a lo anterior, el precepto legal aplicado en la sentencia, se encuentra el hecho de que las inspecciones y verificaciones tienen una íntegra regulación en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, respecto de la forma en que deben efectuarse, razón por la que se llega al convencimiento de que, como lo sostiene la autoridad recurrente, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo no es supletoria en esa materia, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, cuyas disposiciones no contemplan la existencia del citatorio previo. En efecto, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para regular la visitas de inspección y vigilancia determina: inspección y vigilancia. ?Artículo 161.? (se transcribe). ?Artículo 162.? (se transcribe). ?Artículo 163.? (se transcribe). ?Artículo 164.? (se transcribe). ?Artículo 165.? (se transcribe). ?Artículo 166.? (se transcribe). ?Artículo 167.? (se transcribe). ?Artículo 168.? (se transcribe). ?Artículo 169.? (se transcribe). De las disposiciones legales que anteceden, se advierte la completa regulación que se contiene en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, respecto de las diligencias que deben practicarse con motivo de una inspección y verificación, y de tales disposiciones también se conoce el carácter sorpresivo de tales diligencias, pues se señala la forma y términos en que la autoridad debe proceder al realizar una visita de inspección o al ejercer la vigilancia, y desde luego no establece obligación alguna del inspector o verificador de alertar al particular realizando una notificación previa de la orden de inspección, ya que únicamente señala que al iniciar la inspección, el funcionario que la practique se identificará debidamente con la persona con quien se entienda la diligencia, exhibiéndole para tal efecto, credencial vigente con fotografía expedida por autoridad competente que lo acredite para realizar visitas de inspección en la materia, y le mostrará la orden respectiva, entregándole copia de la misma con firma autógrafa, requiriéndola para que en el acto designe dos testigos. El carácter sorpresivo de la diligencia encuentra su justificación en la materia de la inspección o verificación, que es el equilibrio ecológico y la protección al ambiente, cuyo quebrantamiento las autoridades están obligadas a prevenir, pues inclusive la inobservancia de sus normas puede dar lugar a la comisión de delitos al atentar gravemente en contra de la salud pública, pues de encontrarse el particular realizando actos atentatorios en tales materias, la notificación previa servirá para cesar u ocultar los actos indebidos, haciendo nugatoria la acción de la autoridad, y en tal caso la colectividad se verá afectada ya que las disposiciones en materia ecológica establecen derechos de la comunidad, esto es, a favor de las personas físicas y morales que la integran. El criterio que antecede se corrobora con el hecho de que en materia de la protección al equilibrio ecológico, basta que la autoridad competente presente la orden de inspección y verificación, en la que se contiene la facultad para verificar el exacto cumplimiento a las normas que regulan el equilibrio ecológico y la protección al medio ambiente, y en la que se encuentre determinado el lugar y el objeto de la inspección, que el verificador se identifique con la persona que le atienda para que se cumpla la garantía de legalidad, sin necesidad de que previamente se cite al particular o a su representante legal para recibir la orden en cuestión, ya que tal exigencia no se prevé en la ley respectiva, en atención a la importancia de verificar el estricto cumplimiento a las normas ambientales, pues entender de diversa manera la garantía de legalidad pugnaría con el interés y el derecho comunes de evitar que se realicen actividades que produzcan o puedan producir graves daños a la ecología o al medio ambiente, al no acatarse las disposiciones que tienden a preservar derechos como los de salud y la conservación del ambiente. Es de aplicación al caso, la tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la página 229 Volúmenes 109-114, Sexta Parte, de la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala: ?VISITAS ADMINISTRATIVAS. SE PUEDE ENTENDER CON EL ENCARGADO DEL LUGAR. INTERÉS PÚBLICO DIRECTO.? (se transcribe). Conforme a todo lo que ha quedado expuesto, este tribunal estima que no opera en el caso la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues la ley especial contiene normatividad específica, en tanto que no hay laguna, duda en su interpretación, omisión o insuficiencia para su aplicación al caso concreto, ni contradicción con las bases esenciales del sistema legal de sustentación y por ello debe prevalecer la ley especial sobre la ley general supletoria. Es de aplicarse al caso, la jurisprudencia sustentada por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la página 713 del Tomo VI, de la Octava Época del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, que dice: ?SUPLETORIEDAD DE LAS NORMAS. CUÁNDO OPERA.? (se transcribe). No se desconoce la existencia del criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, al resolver la revisión fiscal 54/2002, en el cual, el homólogo referido, de manera sustancial estimó que si dentro del capítulo II, referente a la inspección y vigilancia, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no se establecen las formalidades a seguir, cuando deba practicarse una inspección debe atenderse lo previsto en los artículos 35 y 36 de Ley Federal de Procedimiento Administrativo, criterio que no comparte este Tribunal Colegiado, por las razones que se han plasmado en el cuerpo de la presente resolución. Por lo anterior, no obstante que en el caso se actúa en una revisión fiscal, se estima que es aplicable el artículo 197-A de la Ley de Amparo, por identidad de razones jurídicas y, por tanto, debe denunciarse la existencia de criterios contradictorios. En mérito de lo anterior y habiendo resultado fundados los agravios planteados por la autoridad recurrente, lo procedente es revocar la sentencia impugnada para el efecto de que la Primera Sala Regional Norte Centro II, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, deje insubsistente la sentencia recurrida y en su lugar emita otra en la que al analizar el séptimo concepto de nulidad propuesto, determine que al realizar una visita de inspección en materia de equilibrio ecológico y protección al medio ambiente, la ley no exige notificación previa por no ser aplicable supletoriamente las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y atendiendo a lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, analice conforme a derecho los restantes conceptos de nulidad. Es aplicable al respecto, la jurisprudencia número 6/91, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página 48 del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, T.V., noviembre de mil novecientos noventa y uno, que dice: ?REVISIÓN FISCAL. INAPLICABILIDAD DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY DE AMPARO.? (se transcribe).
Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, al resolver la revisión fiscal 54/2002-I, por unanimidad de votos, en sesión del dieciséis de octubre de dos mil dos, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:
QUINTO. Son infundados los agravios expresados por el procurador federal de Protección al Ambiente, por conducto del director general de Delitos Ambientales Federales y L. de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. De las constancias que conforman el juicio de origen, se advierte que la empresa Besk Mexicana, S.A. de C.V., por conducto de su representante legal interpuso demanda de nulidad en contra de la resolución administrativa de fecha doce de julio del año dos mil uno, contenida en el oficio número PFPA-DBC/SJ/TJ/-A/042/01, en la que se le impuso una multa por la cantidad de $60,525.00 pesos, así como diversas normas y/o medidas técnicas que debe cumplir, la anterior resolución deriva de la práctica de la orden de inspección número PFPA-DBC/UJ/I/TIJ/145/99, de fecha diez de junio del año de mil novecientos noventa y nueve, practicada a dicha empresa por la autoridad inconforme. Ahora bien, la Sala Regional en la resolución que se revisa, toralmente sustentó que, como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no establece las formalidades que deben seguirse para la notificación de una orden de inspección cuando el notificador o personal comisionado no encuentra a la persona a quien deba notificarse o al representante legal, cuando se trate de una persona moral, se debe acudir a lo dispuesto en la Ley Federal de Protección (sic) Administrativa, concretamente a los capítulos décimo primero denominado ?De las visitas de verificación? y al sexto relativo a las notificaciones y con base en lo dispuesto en dichas disposiciones, señaló que las visitas domiciliarias debían cumplir con los requisitos: a) Presentarse en el domicilio designado en la orden (cerciorándose que dicho domicilio corresponde a la persona a quien pretende notificar); b) Requerir la presencia de la persona a quien deba notificar o de su representante; c) En caso de no encontrar a quien deba notificar, dejará citatorio para que espere en ese domicilio, a hora fija del día siguiente; d) Si la persona a quien deba notificarse no acude a la citación, se procederá a desarrollar lo encomendado en la orden de visita de inspección, con la persona que se encuentre; e) De todo lo anterior, debe quedar constancia por escrito. Luego, estableció que la orden de inspección practicada por el funcionario adscrito a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente no satisfacía los requisitos en alusión, dado que había sido notificada a la persona que se encontró en el domicilio, sin que previamente hubiere dejado citatorio al representante legal de la persona moral a quien se le ordenó practicar la visita, por lo que concluyó que si la notificación que dio inicio a la visita de inspección fue dirigida a un domicilio específico y no se practicó con el representante de la demandante a pesar de tratarse de visitas de inspección reguladas por el artículo 16 constitucional, la misma, dijo, era ilegal al no haberse respetado las formalidades del procedimiento que señala el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; por ello, declaró nula la visita de inspección y, por ende, todo lo actuado con posterioridad a la misma, así como y (sic) la resolución impugnada contenida en el oficio no. PFPA-DBC/SJ/TJ/-A/042/01, por derivar de actos viciados de origen. Para impugnar la determinación antes precisada, alega en síntesis que, contrario a lo sostenido por la Sala Regional, las visitas de inspección deben cumplir con los requisitos que señala el artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, con los cuales cumple la orden de verificación de fecha cuatro dejunio del año de 1999 contenida en el oficio número PFPA-DBC/UJ/I/TIJ/145/99, dado que, aduce, el dispositivo legal citado señala cuáles con las formalidades que deben cubrirse con motivo de la visita de inspección, sin que del mismo se desprenda que las órdenes de inspección deban notificarse previamente a la celebración de la diligencia de verificación, por lo que lo sostenido por la Sala Regional resulta inaplicable la supletoriedad del artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; asimismo, aduce que las visitas de inspección en materia ambiental se convierten en un elemento indispensable que el visitado no sea prevenido a través de la previa notificación, sin que ello, dice, vulnere la esfera jurídica del gobernado. Primeramente, cabe aclarar que la orden de verificación a que se refiere no es de fecha cuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve, sino de fecha diez de junio de mil novecientos noventa y nueve, así se desprende de la propia actuación que obra de la foja 48 a la 76 del sumario. Ahora bien, es infundado su agravio, en razón de que tal como lo precisó la Sala responsable si dentro del capítulo II, referente a la inspección y vigilancia, de la Ley General del Equilibrio y la Protección al Ambiente no se establecen las formalidades a seguir, cuando deba practicarse una inspección concretamente en el supuesto de que no se encuentre al representante legal de la persona moral a inspeccionar, si ésta debe notificarse o no; se conviene con lo establecido por la Sala Regional en cuanto a que debe atenderse lo previsto en los artículos 35 y 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en cuanto a que una vez constituido en el domicilio correcto, el funcionario deba solicitar la presencia del representante legal de la persona moral y, en caso de no encontrarse presente, se le deje citatorio para que espere al funcionario a una hora fija del día siguiente para hacer entrega de la orden de inspección y así, en caso de no esperar, desahogar la misma con la persona que se encuentre presente, ello con el propósito de que la inspección se practique en presencia del representante de la persona moral, sin violación al contenido del artículo 16 constitucional que protege al gobernado contra los actos autoritarios que constituyeren molestias en su persona, familia, papeles o posesiones, pues en el resto de su contenido dicho dispositivo prevé las condiciones bajo las cuales se podrán emitir, válidamente, tales actos de molestia. Así, en su párrafo antepenúltimo, dispone que la autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias sin hacer distinción alguna sobre la naturaleza jurídica de las visitas domiciliarias, mismas que pueden ser de auditoría, inspección o verificación, pues en forma general se refiere a las visitas domiciliarias para comprobar que se han acatado determinadas disposiciones, sujetándose, en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades previstas para los cateos; lo anterior, para evitar violaciones a las garantías constitucionales, de tal suerte que la determinación de la Sala es correcta. Por último, este cuerpo colegiado no comparte lo sostenido en las tesis que cita la recurrente, criterios sostenidos por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en las tesis de los rubros: ?VISITAS ADMINISTRATIVAS. SE PUEDE ENTENDER CON EL ENCARGADO DEL LUGAR.?. ?INTERÉS PÚBLICO DIRECTO. VISITAS ADMINISTRATIVAS. SE PUEDEN ENTENDER CON EL ENCARGADO DEL LUGAR.?. ?INTERÉS PÚBLICO DIRECTO.? (sic), en las que se sostiene que para que sean eficaces las visitas tendientes a controlar precios o contaminación ambiental o alguna cosa (sic) semejante, las visitas deben poder ser aun sorpresivas; en virtud de que este Tribunal Colegiado estima que aun y cuando dicha inspección tenga esa finalidad, la misma debe ajustarse a las formalidades de las leyes y así evitar que las autoridades administrativas cometan atropellos en contra de los gobernados, razón por la que se considera necesario que el desahogo de dicha diligencia se lleve a cabo con el representante legal y, que en caso de no encontrarse, previo citatorio que se deje, entonces se desahogue con quien se encuentre presente, ello, con la intención de darle oportunidad de que al momento del desahogo pueda manifestar lo que a su derecho crea conveniente, y atento a que este criterio es contrario al que invoca la inconforme y que sostiene el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo directo número 21/78, procédase a formular la denuncia correspondiente en términos del artículo 196, fracción III, último párrafo, de la Ley de Amparo. En ese contexto, este cuerpo colegiado estima correcta la resolución que nos mantiene ocupados, por lo que lo que procede es confirmarla en sus términos.
Cabe aclarar que la circunstancia de que los criterios sustentados en las ejecutorias emitidas por los Tribunales Colegiados Segundo del Octavo Circuito y Primero del Décimo Quinto Circuito, no hayan sido expuestos formalmente como tesis y, por ende, no haya publicación de éstas conforme a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, no obsta para que este Alto Tribunal se ocupe de la denuncia de la posible contradicción de tesis, pues para que se determine la existencia de ésta, basta que diversos Tribunales Colegiados adopten criterios divergentes al resolver sobre un mismo punto de derecho.
Son aplicables a lo anterior, las jurisprudencias del Pleno y de esta Segunda Sala, cuyos textos y datos de identificación se transcriben enseguida:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ?tesis? que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 27/2001, página 77).
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2000, tesis 2a./J. 94/2000, página 319).
Tampoco constituye obstáculo para que esta Segunda Sala se ocupe de la posible contradicción de tesis, el hecho de que el criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, al resolver la revisión fiscal número 54/2002-I, haya participado en la denuncia de contradicción de tesis que supuestamente existía entre el criterio de ese órgano colegiado y el sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 21/78, que originó las tesis aisladas publicadas en las páginas 229 y 230, Volúmenes 109-114, Sexta Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, de rubros: "VISITAS ADMINISTRATIVAS. SE PUEDE ENTENDER CON EL ENCARGADO DEL LUGAR. INTERÉS PÚBLICO DIRECTO." y "VISITAS ADMINISTRATIVAS. TESTIGOS. CASOS DE INTERÉS GENERAL."
Ello, porque la citada denuncia de contradicción de tesis que se registró con el número 174/2003-SS, fue resuelta mediante ejecutoria dictada por esta Segunda Sala, en sesión pública del siete de marzo de dos mil tres, en el sentido de que no existía la contradicción de tesis denunciada, básicamente porque se consideró que el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito realizó el análisis jurídico de dos ordenamientos jurídicos (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo), que no habían sido expedidos en la fecha en que se sustentaron los criterios aislados, lo que hacía evidente que las conclusiones a las que arribaron los órganos jurisdiccionales contendientes partieron del estudio de cuestiones jurídicas distintas, máxime que en las tesis sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito no se mencionó qué ordenamiento normativo fue analizado, para que, o en su caso, pudieran cotejarse las disposiciones y desentrañar alguna divergencia de criterios.
De ahí que no exista obstáculo que impida resolver lo conducente, en relación con la posible contradicción de criterios a que esta ejecutoria se refiere.
Precisado lo anterior, procede ahora analizar si existe la contradicción de tesis.
Al respecto, el artículo 197-A de la Ley de Amparo establece lo siguiente:
A fin de determinar cuándo existe contradicción de criterios, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido la jurisprudencia cuyos texto y datos que la identifican son:
Conforme a lo anterior, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que para que se configure una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito, es preciso que se actualicen los supuestos siguientes:
A efecto de estar en posibilidad de determinar si existe o no la contradicción de criterios denunciada y, en su caso, pronunciarse sobre el que deberá prevalecer, es menester tener en consideración los antecedentes y la conclusión a la que cada Tribunal Colegiado arribó, como se expone a continuación:
A) En el asunto cuyo conocimiento correspondió al Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, identificado como revisión fiscal 162/2005, se observa que Industrial Forestal del Guadiana, Sociedad Anónima de Capital Variable, demandó la nulidad de la resolución administrativa de veintiuno de mayo de dos mil tres, dictada en el expediente 074/2002, por la Delegación Durango de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en la que se le impusieron diversas multas, lo cual derivó de la práctica de la inspección en materia ambiental que dio cumplimiento a la orden de inspección PFPA.E10.B001.0290/2002, de cinco de marzo de dos mil dos.
La Sala Regional que conoció el asunto declaró la nulidad de la resolución impugnada, con fundamento en los artículos 238, fracción IV y 239, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, por considerar que la notificación de la orden de visita de inspección que dio sustento a aquella determinación, no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de aplicación supletoria a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en tanto que la diligencia de inspección no se entendió con el representante legal de la empresa visitada, como lo exige aquel precepto supletorio y, además, se llevó a cabo sin que mediara el citatorio previo a que el propio dispositivo se refiere.
Contra esa determinación, el procurador federal de Protección al Ambiente, por conducto de su representante, interpuso recurso de revisión fiscal, del cual conoció el Tribunal Colegiado citado, en cuya resolución revocó la sentencia recurrida porque estimó fundado el argumento de la autoridad recurrente, relativo a que las visitas de inspección y vigilancia para verificar el cumplimiento de la legislación ambiental se encuentran íntegramente reguladas en los artículos del 161 al 169 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por lo que -desde su perspectiva- en ese aspecto no procede la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en lo que atañe a la previa notificación de la orden de inspección, no prevista en la Ley General del Equilibrio Ecológico. Además, expresó el órgano colegiado, el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo regula la forma en que deben realizarse las notificaciones de los actos administrativos, pero no se ocupa de la forma que deben revestir las visitas de inspección y verificación, las cuales están reguladas en forma íntegra en el ordenamiento ecológico en cita, cuyos preceptos denotan el carácter sorpresivo con que debe efectuarse la diligencia, por lo que la notificación previa serviría para ocultar los actos indebidos y haría nugatoria la acción de la autoridad en detrimento de los derechos de la colectividad en materia ecológica.
Asimismo, el tribunal agregó que, en esta materia, basta que el verificador se identifique con la persona que le atienda para que se cumpla la garantía de legalidad, sin necesidad de que previamente se cite al particular o a su representante legal para recibir la orden de visita, ya que tal exigencia no se prevé en la ley especial. En apoyo a su criterio, el órgano resolutor invocó una tesis del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, relativa a que las visitas administrativas se pueden entender con el encargado del lugar, pues el artículo 16 constitucional dispone que tales diligencias deben realizarse con el ocupante del lugar; por último, el tribunal reiteró que no opera la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues la ley especial contiene normatividad específica, sin que haya laguna, duda en su interpretación, omisión o insuficiencia para su aplicación al caso concreto, por lo que debía prevalecer la ley especial sobre la general supletoria.
B) Por su parte, respecto al asunto fallado por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, en la revisión fiscal 54/2002-I, destaca que Besk Mexicana, Sociedad Anónima de Capital Variable, demandó la nulidad de la resolución administrativa de doce de julio de dos mil uno, contenida en el oficio PFPA-DBC/SJ/TJ/-A/042/01, en la que se le impuso multa, así como la obligación de cumplir con diversas normas y/o medidas técnicas, por infracciones al Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de residuos peligrosos e impacto ambiental, como resultado de la práctica de la inspección en materia ambiental, en cumplimiento a la orden de inspección PFPA-DBC/UJ/I/TIJ/145/99, de diez de junio de mil novecientos noventa y nueve, efectuada por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el Estado de Baja California.
La Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que conoció la demanda, mediante resolución de dieciocho de marzo de dos mil dos, declaró la nulidad de la resolución impugnada, porque sostuvo fundamentalmente que en el acta de visita de inspección que dio origen a la resolución impugnada constaba que se notificó a la persona que se encontró en el domicilio, sin que previamente se dejara citatorio al representante legal de la empresa a la que se practicaría la visita de inspección, no obstante que se trataba de las visitas de inspección reguladas en el artículo 16 constitucional, el cual prevé que la autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades previstas para los cateos; asimismo, que como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no establece las formalidades que deben seguirse para la notificación de una orden de inspección cuando el notificador o personal comisionado no encuentra a la persona a quien deba notificarse o al representante legal, si se trata de una persona moral se debe acudir alo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, concretamente al capítulo décimo primero denominado "De las visitas de verificación" y al sexto relativo a las notificaciones, conforme a cuyos preceptos 35 y 36, si no se encuentra a la persona que debe ser notificada o a su representante legal, debe dejarse citatorio para que el interesado espere a hora fija del día hábil siguiente, lo que no ocurrió en el caso analizado.
Contra esa determinación, el procurador federal de Protección al Ambiente interpuso el recurso de revisión fiscal que fue fallado a través de la ejecutoria materia de la contradicción. En ésta, el Tribunal Colegiado sostuvo que las consideraciones de la Sala de origen fueron emitidas conforme a derecho, en razón de que si dentro del capítulo II, referente a la inspección y vigilancia, de la Ley General del Equilibrio y la Protección al Ambiente no se establecen las formalidades a seguir cuando deba practicarse una inspección, concretamente en el supuesto de que no se encuentre al representante legal de la persona moral a inspeccionar, debe atenderse a lo previsto en los artículos 35 y 36 de Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en cuanto a que una vez constituido en el domicilio correcto, el funcionario debe solicitar la presencia del representante legal de la persona moral y, en caso de no encontrarse presente, se le deje citatorio para que espere al funcionario a una hora fija del día siguiente para hacer entrega de la orden de inspección y así, en caso de no esperar, llevar a cabo la diligencia con la persona que se encuentre presente, con el propósito de que la inspección se practique en presencia del representante de la persona moral, sin violación al contenido del artículo 16 constitucional, que protege al gobernado contra los actos autoritarios que constituyen molestias en su persona, familia, papeles o posesiones, pues dicho dispositivo prevé las condiciones bajo las cuales se podrán emitir, válidamente, tales actos de molestia.
Los elementos descritos evidencian que en este caso se actualizan los supuestos previstos en la jurisprudencia invocada, para la existencia de la contradicción.
En efecto, los dos Tribunales Colegiados de que se trata se pronunciaron en torno a los mismos ordenamientos, a saber: la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de enero de mil novecientos noventa) y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que data del cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro. Además, analizaron casos similares en los que se adujo la nulidad de sendas resoluciones que impusieron multas por las irregularidades halladas en visitas de inspección efectuadas conforme a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, concretamente porque se consideró que se incumplió con la formalidad consistente en que la orden de visita de inspección que dio origen a la resolución combatida, no se notificó previamente a la práctica de la diligencia, en términos de lo dispuesto en los artículos 35 y 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, conforme a los cuales el inspector o verificador debió acudir en busca del representante legal de la empresa visitada y, en caso de no encontrarlo, dejarle citatorio para que lo esperara a hora fija del día hábil siguiente y sólo en caso de que no aguardara a la cita del funcionario, la inspección podría desahogarse con quien se encontrara presente.
Sobre el problema jurídico expresado, el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, estimó básicamente que las visitas de inspección y vigilancia para verificar el cumplimiento de la legislación ambiental, se encuentran reguladas en forma íntegra en los artículos del 161 al 169 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por lo que no se dan los supuestos para que opere la aplicación supletoria del artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, por ende, no puede sostenerse que la orden de visita deba notificarse previamente, además, que dicho precepto regula la forma en que deben efectuarse las notificaciones de los actos administrativos, pero no se ocupa de la forma que deben revestir las visitas de inspección y verificación, las cuales están reguladas suficientemente en la ley de la materia, cuyos preceptos denotan el carácter sorpresivo con que debe efectuarse la diligencia, la cual puede entenderse con la persona que se encuentre en el lugar a visitar; asimismo, afirmó el tribunal, para que se cumpla la garantía de legalidad en esta materia, basta que el verificador presente la orden de inspección, en la que se contenga la facultad para verificar el cumplimiento a las normas que regulan el equilibrio ecológico y la protección ambiental, en la que se encuentre determinado el lugar y el objeto de la inspección, así como que el verificador se identifique con la persona que se encuentre presente sin que la ley exija notificación anterior de la orden de inspección y "sin necesidad de que previamente se cite al particular o a su representante legal, para recibir la orden en cuestión, ya que tal exigencia no se prevé en la ley respectiva ..."
En cambio, el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, consideró que como en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no se establecen las formalidades a seguir cuando deba practicarse una visita de inspección, concretamente en el supuesto de que no se encuentre al representante legal de la persona moral a inspeccionar, debe atenderse en forma supletoria a lo previsto en los artículos 35 y 36 de Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en el sentido de que una vez constituido en el domicilio correcto, el funcionario debe solicitar la presencia del representante legal de la persona moral y, en caso de no encontrarlo presente, dejarle citatorio para que espere al funcionario a una hora fija del día hábil siguiente para hacer entrega de la orden de inspección y en el supuesto de que no aguarde a la cita, la diligencia podrá desahogarse con la persona que se encuentre presente.
Tales posturas evidencian que los órganos colegiados de que se trata, al resolver los asuntos que participan en la presente contradicción, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales que partieron de elementos similares y adoptaron posiciones o criterios jurídicos discrepantes. Tal disparidad se dio en las consideraciones de las sentencias respectivas en las que se examinaron los mismos elementos, lo cual permite concluir que, en la especie, existe la oposición de criterios denunciada.
No es obstáculo a la determinación apuntada, el hecho de que el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito haya juzgado un asunto en el que se aplicó la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su texto anterior a las reformas contenidas en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de dos mil uno, el cual, entre otros preceptos, en lo que interesa reformó los artículos 162, segundo párrafo, 163, primer párrafo, 167, primer párrafo y adicionó el segundo párrafo al 161, el tercer párrafo al 163 y el segundo párrafo al 168, preceptos todos del ordenamiento citado.
Ello, porque tales reformas y adiciones no fueron sustanciales para que los puntos concretos de contradicción se vislumbraran desde una perspectiva distinta, por lo cual no influyeron en la adopción de las decisiones contrarias.
Se expone tal aserto, en virtud de que aquellas adiciones y reformas consistieron, básicamente, en que al artículo 161 se le adicionó lo relativo a que en las zonas marinas mexicanas, la Secretaría del Medio Ambiente, por sí o por conducto de la Secretaría de Marina, realizará los actos de inspección, vigilancia y, en su caso, de imposición de sanciones; al segundo párrafo del 162 se le suprimió lo atinente a que en la orden de inspección debía precisarse también el alcance de la inspección; en el primer párrafo del 163 se precisó con qué documento debe identificarse el verificador, a saber, credencial vigente expedida por autoridad competente que lo faculte para realizar visitas de inspección en la materia; al propio 163 se le adicionó el párrafo que contiene el caso en que, al momento de la inspección, no sea posible encontrar persona que pueda ser designada como testigo, supuesto que así se hará constar en el acta relativa sin que ello afecte su validez; en el párrafo primero del 167, que se refiere al requerimiento que con vista al acta de inspección, la autoridad relativa debe formular al interesado para que adopte las medidas correctivas o de urgente aplicación a fin de cumplir con las disposiciones aplicables, así como al otorgamiento del plazo para que el interesado exponga lo que a su derecho convenga y aporte las pruebas que estime pertinentes, sólo se hicieron precisiones de redacción para darle claridad al texto; finalmente, al 168 se le adicionó el párrafo atinente al convenio que durante el procedimiento y antes de la resolución, el interesado y la secretaría pueden realizar, para llevar a cabo las acciones de restauración o compensación de daños, a efecto de corregir las presuntas irregularidades.
Como se ve, estas reformas y adiciones no incidieron en forma alguna en los aspectos relevantes que dieron origen a la emisión de los criterios que se analizan.
Superado el aspecto referido, enseguida debe precisarse que el punto concreto de contradicción que corresponde dilucidar a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar, si para el desahogo de las visitas de inspección previstas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, es aplicable supletoriamente o no, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, específicamente sus normas que regulan las notificaciones y, por ende, si: a) la diligencia puede efectuarse con quien se halle presente, o b) previamente a efectuar la visita, la orden de inspección debe notificarse personalmente por conducto de la persona a visitar o de su representante legal, con la exigencia de que, si no se les encuentra, se les deje citatorio para que aguarden al verificador a hora fija del día hábil siguiente y sólo en caso de que el citado no espere al funcionario, la visita podrá realizarse con quien se encuentre presente.
De manera que el problema a elucidar se concreta a establecer, si para la validez de las visitas de inspección previstas en la ley que rige la materia de equilibrio ecológico y protección ambiental, su práctica debe estar precedida o no de notificación personal y, en su caso, de citatorio dirigido al interesado o a su representante.
No es óbice para resolver la presente contradicción entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados, la circunstancia de que por decreto de treinta de noviembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día siete de diciembre siguiente, se hayan adicionado los artículos 167 Bis a 167 Bis 4, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que regulan las notificaciones de los actos emitidos con motivo de la aplicación de tal ordenamiento, en los siguientes términos:
(Adicionado, D.O.F. 7 de diciembre de 2005)
"Artículo 167 Bis. Las notificaciones de los actos administrativos dictados con motivo de la aplicación de esta ley se realizarán:
"I. Personalmente o por correo certificado con acuse de recibo, cuando se trate de emplazamientos y resoluciones administrativas definitivas, sin perjuicio de que la notificación de estos actos pueda efectuarse en las oficinas de las unidades administrativas competentes de la secretaría, si las personas a quienes deba notificarse se presentan en las mismas. En este último caso, se asentará la razón correspondiente;
IV. Por instructivo, solamente en el caso señalado en el tercer párrafo del artículo 167 Bis 1 de la presente ley.
Artículo 167 Bis 2. Las notificaciones por edictos se realizarán haciendo publicaciones que contendrán un resumen de los actos por notificar. Dichas publicaciones deberán efectuarse por dos días consecutivos en el Diario Oficial de la Federación o en la Gaceta o Periódico Oficial de la entidad federativa en la que tenga su sede la unidad administrativa que conozca del asunto y en uno de los periódicos diarios de mayor circulación en la entidad federativa correspondiente.
Las notificaciones por rotulón surtirán sus efectos al día hábil siguiente al de la fijación del mismo.
Artículo 167 Bis 4. Toda notificación deberá efectuarse en un plazo máximo de quince días hábiles, contados a partir de la emisión de la resolución o acto que se notifique, y deberá contener el texto íntegro del acto, así como el fundamento legal en que se apoye con la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, y en su caso, la expresión del recurso administrativo que contra la misma proceda, órgano ante el cual hubiera de presentarse y plazo para su interposición.
Lo anterior, porque aun cuando la materia de la contradicción tiene que ver con la circunstancia relativa a si la Ley Federal de Procedimiento Administrativo debe aplicarse supletoriamente a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente o no, específicamente en materia de notificaciones, que fue el objeto de la adición a la ley citada en último término, lo cierto es que conforme a lo dispuesto en el artículo único transitorio del decreto citado, éste entró en vigor al día siguiente de su publicación, por lo cual, al ser reciente la reforma, algunos procedimientos que iniciaron conforme al texto legal anterior a la entrada en vigor de las adiciones de mérito, aún pueden encontrarse en trámite o pendientes de resolución y como, además, es evidente que tales procedimientos deben juzgarse conforme al texto que estaba vigente cuando se llevaron a cabo las diligencias respectivas; por tanto, se considera necesario, por razones de seguridad jurídica de quienes se encuentren en este supuesto, resolver el punto de derecho sobre el cual los Tribunales Colegiados de Circuito sustentan posturas contradictorias.
Es aplicable al caso, por analogía, la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que esta Segunda Sala hace suya, cuyos texto y datos de publicación son los siguientes:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE RESOLVERSE AUN CUANDO LOS CRITERIOS QUE CONSTITUYEN SU MATERIA DERIVEN DE PRECEPTOS LEGALES DEROGADOS. Es procedente resolver la denuncia de contradicción de tesis propuesta respecto de tesis en pugna referidas a preceptos legales derogados, pues aun cuando el sentido único de la resolución que se dicte sea fijar el criterio que debe prevalecer, sin afectar las situaciones jurídicas concretas derivadas de los asuntos en los que se hubieren dictado las sentencias que sustentaron las tesis opuestas, conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 197-A de la Ley de Amparo, la definición del criterio jurisprudencial es indispensable, ya que es factible que aunque se trate de normas derogadas, puedanencontrarse pendientes algunos asuntos que, regulados por ellas, deban resolverse conforme a la tesis que llegue a establecerse con motivo de la contradicción." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2003, tesis 1a./J. 64/2003, página 23).
Consecuentemente, la determinación que se adopte en esta ejecutoria habrá de partir del examen de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su texto anterior a las adiciones contenidas en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de diciembre de dos mil cinco, porque es el que los tribunales contendientes analizaron.
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado en esta ejecutoria.
A efecto de obtener un panorama del tema a dilucidar, es pertinente reproducir a la letra el artículo 160 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, situada en el capítulo I (De las disposiciones generales) del título sexto de dicho ordenamiento, atinente a las medidas de control y de seguridad y sanciones, que dispone:
(Adicionado, D.O.F. 13 de diciembre de 1996)
Como se observa en el dispositivo transcrito, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en las materias de inspección y vigilancia, entre otras, cuando se trate de asuntos de competencia federal regulados por esa ley, autoriza la aplicación supletoria de las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
Ahora bien, la supletoriedad es una figura jurídica que implica la acción de suplir una deficiencia o regulación incorrecta de una ley, con otra en la que se encuentre regulada la institución o figura a suplir. En este contexto, deben existir dos leyes:
La ley a suplir, y
La ley supletoria.
En este caso, la ley a suplir debe mencionar en su texto, de manera expresa, el ordenamiento legal que deba ser supletorio, es decir, la supletoriedad debe preverse expresamente en el ordenamiento a suplir, característica sin la cual no puede existir la figura de la supletoriedad.
En relación con el tema de la supletoriedad, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos criterios, que el legislador ordinario al dictar la norma de derecho, lo hace con un sentido abstracto; sin embargo, la aplicación de la norma al caso concreto presenta dificultades frecuentemente, ya sea porque ciertos matices del hecho enjuiciado la hagan susceptible de interpretación respecto a la exacta aplicabilidad de la norma, o bien, porque el legislador no haya previsto el caso, dando lugar a "lagunas" en la ley.
Así, cuando en la distribución normativa se presenta algún vacío legislativo que quebranta la estructura total y continua regulada por el derecho positivo, se manifiesta el problema de la aplicación individualizada de la ley. En este tenor, en la doctrina se han desarrollado diversas teorías que explican la individualización normativa al caso concreto ante la existencia de "lagunas", mediante la integración legislativa, asimismo, en el derecho positivo el legislador reconoce la existencia de esas "lagunas" o vacíos legislativos del sistema regulatorio puesto que, incluso, indica cómo deben colmarse.
Cuando tal evento sucede, al aplicar la norma el juzgador debe realizar una labor interpretativa mediante la utilización de los métodos hermenéuticos que, desde su perspectiva, desentrañen el sentido del contexto normativo para determinar el orden mejor y más justo del ordenamiento correspondiente.
Entre los métodos hermenéuticos está la integración legislativa o supletoriedad de la norma.
Para exponer con claridad los anteriores aspectos, es útil acudir a las posturas doctrinarias expuestas al respecto, con apoyo en lo dispuesto en la tesis de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos texto y datos que la identifican se reproducen enseguida:
"DOCTRINA. PUEDE ACUDIRSE A ELLA COMO ELEMENTO DE ANÁLISIS Y APOYO EN LA FORMULACIÓN DE SENTENCIAS, CON LA CONDICIÓN DE ATENDER, OBJETIVA Y RACIONALMENTE, A SUS ARGUMENTACIONES JURÍDICAS. En el sistema jurídico mexicano por regla general, no se reconoce formalmente que la doctrina pueda servir de sustento de una sentencia, pues el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece las reglas respectivas, en su último párrafo, sólo ofrece un criterio orientador, al señalar que ?En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.?; mientras que en su párrafo tercero dispone que ?En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.?. Sin embargo, es práctica reiterada en la formulación de sentencias, acudir a la doctrina como elemento de análisis y apoyo, así como interpretar que la regla relativa a la materia penal de carácter restrictivo sólo debe circunscribirse a ella, permitiendo que en todas las demás, con variaciones propias de cada una, se atienda a la regla que el texto constitucional menciona con literalidad como propia de los juicios del orden civil. Ahora bien, tomando en cuenta lo anterior y que la función jurisdiccional, por naturaleza, exige un trabajo de lógica jurídica, que busca aplicar correctamente las normas, interpretarlas con sustento y, aun, desentrañar de los textos legales los principios generales del derecho para resolver las cuestiones controvertidas en el caso concreto que se somete a su conocimiento, considerando que todo sistema jurídico responde a la intención del legislador de que sea expresión de justicia, de acuerdo con la visión que de ese valor se tenga en el sitio y época en que se emitan los preceptos que lo vayan integrando, debe concluirse que cuando se acude a la doctrina mediante la referencia al pensamiento de un tratadista e, incluso, a través de la transcripción del texto en el que lo expresa, el juzgador, en lugar de hacerlo de manera dogmática, debe analizar, objetiva y racionalmente, las argumentaciones jurídicas correspondientes, asumiendo personalmente las que le resulten convincentes y expresando, a su vez, las consideraciones que lo justifiquen." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2001, tesis 2a. LXIII/2001, página 448).
Al resolver por unanimidad de votos las contradicciones de tesis 43/2004-SS, en sesión del veintiocho de mayo de dos mil cuatro, y 60/2005, el doce de agosto de dos mil cinco, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación invocó los siguientes criterios provenientes de la doctrina:
F.C.V.S. establece la existencia de dos tipos de normas, a saber: las absolutas o imperativas y las supletorias, en donde las primeras contienen mandatos que no dejan lugar a dudas sobre la aplicación de sus principios generales, mientras que las de índole supletoria permiten la aplicación de tales principios a otra u otras normas.
Entre las teorías modernas, la de Kelsen es una de las más representativas en la materia, quien al respecto señala:
"¿Cómo deducir de la norma general de la ley, en su aplicación a un caso concreto, la especial de la sentencia o el acto administrativo? Así como las leyes ordinarias se encuentran condicionadas a la Constitución, y las reglamentarias por las ordinarias, entre éstas y las individualizadas existe una relación del mismo tipo. Toda norma de grado superior determina, en cierto modo, a la de rango inferior. Mas la determinación de que hablamos no es, ni puede ser completa. En la aplicación de la norma cualquiera interviene siempre, en mayor o menor grado, la iniciativa del órgano que la aplica, porque no es posible que aquélla reglamente en todos sus pormenores el acto de aplicación. ... Cuando se habla de lagunas, lo que quiere expresarse es que las soluciones posibles considérense injustas, en cuanto se piensa que si el legislador hubiera tenido presente el caso especial, lo habría reglamentado en forma completamente diversa de aquella o aquellas que del texto de la ley se infieren. La ?laguna? no es más que la diferencia entre el derecho positivo y un orden tenido por mejor y más justo. Sólo puede afirmarse una laguna cuando se compara el derecho existente con el que, en opinión del sujeto, ?debía ser?. ... Las lagunas técnicas existen cuando el legislador ha omitido reglamentar algo que era indispensable para hacer posible la aplicación de un precepto cuyas consecuencias del carácter más o menos indeterminadas y generales de la ley. ..." (Citado por E.G.M., Introducción al Estudio del Derecho, E.P., S.A., quincuagésima primera edición, México, 2000, páginas 353 y 354).
Por su parte, el Diccionario Jurídico Mexicano, bajo la voz ley supletoria, explica:
"I.D. de la aplicación supletoria o complementaria de una ley respecto de otra. ... II. Cuando la referencia de una ley a otras es expresa, debe entenderse que la aplicación de las supletorias se hará en los supuestos no contemplados por la primera ley y que la complementará ante posibles omisiones o para la interpretación de sus disposiciones. Por ello, la doctrina considera que las referencias a leyes supletorias son la determinación de las fuentes a las cuales una ley acudirá para deducir sus principios y subsanar sus omisiones." (Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, E.P., S.A., México, 1997, páginas 1979 y 1980).
Así, ante la existencia de un vacío legislativo, el propio creador de las leyes dispone de la figura jurídica de la supletoriedad, que no es otra cosa que, citando a Kelsen, la diferencia entre el derecho positivo y un orden tenido por mejor o más justo. Por ello, la supletoriedad de una ley a otra debe ser expresa, puesto que sólo se aplica para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones de forma que se complemente con principios generales contenidos en otras leyes.
De esta manera, la supletoriedad es un medio de aplicación legislativa para dar debida coherencia al sistema jurídico. El carácter supletorio de la ley resulta, en consecuencia, de una integración y reenvío de una ley a otros textos legislativos generales que fijen los principios aplicables a la regulación de la ley suplida.
La supletoriedad es, entonces, un principio de economía e integración legislativa para evitar, por una parte, la reiteración de tales principios y, por otra, la posibilidad de confirmación de los preceptos especiales en la ley suplida; por tanto, en la enumeración expresa de leyes supletorias se establecen rangos prioritarios en su aplicación sobre la materia de la ley que se suple.
Ahora bien, en relación con la aplicación supletoria de la ley, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado, entre otras, las tesis con los textos y datos de publicación siguientes:
"LEYES. APLICACIÓN SUPLETORIA. Para que un ordenamiento legal pueda ser aplicado supletoriamente, es necesario que en principio exista establecida la institución cuya reglamentación se trata de completar por medio de esa aplicación supletoria." (Sexta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Volumen XXVII, Tercera Parte, página 42).
"LEYES SUPLETORIAS, APLICACIÓN DE LAS. Solamente se aplicarán las leyes supletorias en aquellas cuestiones procesales que, comprendidas en la ley que suplen, se encuentran carentes de reglamentación o deficientemente reglamentadas." (Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo CXI, página 1022).
"LEYES SUPLETORIAS, APLICACIÓN DE. La aplicación de leyes supletorias es para aquellos casos no comprendidos en las leyes especiales, y que requieren, para ser aplicables, que se subsanen las omisiones o deficiencias de éstas, a fin de hacer posible la resolución del problema jurídico a debate; por tanto, si la Ley del Impuesto sobre Alcoholes, especifica las infracciones que contra ella pueden cometerse y organiza los procedimientos que los productores deben seguir, para la redacción de los asientos en sus libros, no necesita en tales casos, ni que se complementen ni que se aclaren sus disposiciones por las de la Ley del Timbre." (Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LIX, página 18).
"LEYES SUPLETORIAS. Si bien los Códigos de Procedimientos Civiles de cada Estado, son supletorios del de Comercio, esto no debe entenderse de modo absoluto, sino sólo cuando falten disposiciones expresas sobre determinado punto en el código mercantil, y a condición de que no pugnen con otras que indiquen la intención del legislador, para suprimir reglas de procedimiento o de pruebas." (Quinta Época, Tercera Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXV, página 67).
"SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES. SÓLO PROCEDE EN AMPARO RESPECTO DE INSTITUCIONES QUE PREVÉ LA LEY ESPECÍFICA. La supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles a la materia de amparo se produce exclusivamente cuando la ley específica contempla la institución pero no se señalan algunas o todas las reglas de su aplicación, mas tal supletoriedad no puede efectuarse respecto de instituciones no previstas en el ordenamiento a suplir." (Octava Época, Tercera Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, junio de 1991, tesis 3a. CX/91, página 100).
Conforme a los criterios citados, la aplicación supletoria de las normas legales sólo es válida cuando no obstante que la institución de que se trate esté contenida en la ley originaria, ésta no la regule con la amplitud, exhaustividad y profundidad necesaria, esto es, aunque la institución esté prevista, no se estructure en detalle, por tanto, para la aplicación supletoria de una ley a otra es preciso que:
La ley a suplir contemple la institución respecto de la que se pretenda la aplicación supletoria.
La institución comprendida en la ley a suplir no tenga la reglamentación requerida, o bien, que conteniéndola, ésta sea deficiente.
Sin embargo, el criterio anterior ha sido superado por este Alto Tribunal, en el sentido de que en la aplicación supletoria de la ley no es indispensable que el ordenamiento que permite dicha supletoriedad regule la institución a suplir, con tal de que ésta sea necesaria para lograr la eficacia de las disposiciones contenidas en la ley que se suple. Así se observa en la jurisprudencia en que se determinó, que la aclaración de sentencia de amparo, aunque no está prevista en la ley de la materia es necesaria, porque el artículo 17 constitucional garantiza el derecho de los gobernados a que se les administre justicia de manera pronta, completa e imparcial, por lo que al existir discrepancia entre la sentencia como acto jurídico y la sentencia como documento, es necesario modificar este último para adecuarlo a aquélla. El texto y datos de identificación de la tesis de mérito, son los siguientes:
"ACLARACIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO. SÓLO PROCEDE OFICIOSAMENTE Y RESPECTO DE EJECUTORIAS. La aclaración de sentencias es una institución procesal que, sin reunir las características de un recurso, tiene por objeto hacer comprensibles los conceptos ambiguos, rectificar los contradictorios y explicar los oscuros, así como subsanar omisiones y, en general, corregir errores o defectos, y si bien es cierto que la Ley de amparo no la establece expresamente en el juicio de garantías, su empleo es de tal modo necesario que esta Suprema Corte deduce su existencia de lo establecido en la Constitución y en la jurisprudencia, y sus características de las peculiaridades del juicio de amparo. De aquélla, se toma en consideración que su artículo 17 eleva a la categoría de garantía individual el derecho de las personas a que se les administre justicia por los tribunales en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial, siendo obvio que estos atributos no se logran con sentencias que, por inexistencia de la institución procesal aclaratoria, tuvieran que conservar palabras y concepciones oscuras, confusas o contradictorias. Por otra parte, ya esta Suprema Corte ha establecido (tesis jurisprudencial 490, compilación de 1995, T.V., página 325) que la sentencia puede ser considerada como acto jurídico de decisión y como documento, que éste es la representación del acto decisorio, que el principio de inmutabilidad sólo es atribuible a éste y que, por tanto, en caso de discrepancia, el Juez debe corregir los errores del documento para que concuerde con la sentencia acto jurídico. De lo anterior se infiere que por la importancia y trascendencia de las ejecutorias de amparo, el J. o tribunal que las dictó puede, válidamente, aclararlas de oficio y bajo su estricta responsabilidad, máxime si el error material puede impedir su ejecución, pues de nada sirve al gobernado alcanzar un fallo que proteja sus derechos si, finalmente, por un error de naturaleza material, no podrá ser cumplido. Sin embargo, la aclaración sólo procede tratándose de sentencias ejecutorias, pues las resoluciones no definitivas son impugnables por las partes mediante los recursos que establece la Ley de Amparo." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1997, tesis P./J. 94/97, página 6).
En relación con el tema de la supletoriedad, esta Segunda Sala ha sustentado también el criterio relativo a que sólo es válido acudir a tal figura jurídica, cuando existe un vacío legislativo en la ley, mas no ante el silencio del legislador respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer en la ley que permite dicha supletoriedad.
Así se advierte de las tesis cuyos textos y datos de identificación se precisan a continuación:
"PERSONALIDAD EN EL JUICIO LABORAL BUROCRÁTICO. EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN QUE DIRIME ESA CUESTIÓN, PREVIAMENTE AL FONDO, NO PROCEDE EL RECURSO DE REVISIÓN QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 164, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA. De la interpretación literal de dicho precepto, se advierte que el legislador estatal otorgó competencia al Tribunal de Arbitraje de esa entidad federativa para resolver en revisión los conflictos individuales que se susciten entre la administración o sus representantes y sus trabajadores, de donde se sigue que la procedencia de ese recurso se refiere a las controversias de naturaleza laboral que tramita y resuelve en primera instancia una Junta Arbitral, es decir, a los conflictos individuales de trabajo que, por lógica, para ser revisados deben ser concluidos, por lo que dichorecurso no procede en contra de la resolución interlocutoria que decide sobre la personalidad de una de las partes en el juicio laboral burocrático, en virtud de que no constituye un conflicto individual a los que alude el numeral citado. Además, por las características del proceso laboral que regula el Código Administrativo del Estado de Chihuahua, el cual es predominantemente oral, no es posible considerar que el legislador haya tenido la intención de hacer procedente el recurso de revisión en contra de aquella resolución, ya que por la naturaleza de ese proceso, se restringe el empleo de medios impugnativos para combatir resoluciones intermedias, a fin de lograr su mayor economía, concentración y sencillez, tan es así, que la regla general es que cualquier incidencia que se presente durante la sustanciación del juicio, debe ser resuelta de plano en la misma audiencia que concluye con el fallo definitivo, de tal modo que sólo éste sea el que, en su caso, justifique la procedencia del recurso de revisión, sin que exista necesidad de acudir a la figura jurídica de la supletoriedad de leyes, porque ésta sólo opera tratándose de omisiones o vacíos legislativos, mas no respecto de situaciones que el legislador no tuvo intención de establecer." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2003, tesis 2a./J. 13/2003, página 302).
"INCIDENTE DE LIQUIDACIÓN DE LAUDO. EN CONTRA DE LA INTERLOCUTORIA QUE LO RESUELVE, O DEL ACUERDO QUE LO DESECHA, NO PROCEDE EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 164, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA. De la interpretación literal de dicho precepto, se advierte que el legislador estatal otorgó competencia al Tribunal de Arbitraje de esa entidad federativa para resolver en revisión los conflictos individuales que se susciten entre la administración o sus representantes y sus trabajadores, de donde se sigue que la procedencia de ese recurso se refiere a las controversias de naturaleza laboral que tramita y resuelve en primera instancia una Junta Arbitral, es decir, a los conflictos individuales de trabajo que, por lógica, para ser revisados deben ser concluidos. En ese tenor, el referido recurso no procede en contra de la interlocutoria que resuelve o el acuerdo que desecha un incidente de liquidación de laudo, por ser posterior a la resolución de fondo y no constituir un conflicto individual a los que alude el numeral citado. Lo anterior es así, porque si en el título cuarto del código administrativo citado, que se refiere a las relaciones del Estado con sus trabajadores, incluido el capítulo séptimo que alude al procedimiento laboral, el legislador no incluyó norma alguna que establezca de manera específica la procedencia del recurso de revisión contra determinadas resoluciones, y la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la contradicción de tesis 138/2002, el criterio de que el silencio del legislador implica que el citado recurso de revisión no procede contra resoluciones intermedias o actos intraprocesales, en razón de que se verían afectados los fines de un proceso predominantemente oral que se rige por los principios de mayor economía, concentración y sencillez, pues ese tipo de determinaciones no constituyen el conflicto individual a que alude el referido artículo 164, fracción I, es indudable que, por igualdad de razón, tampoco procede el mencionado recurso en contra de la resolución que decide o el acuerdo que desecha un incidente de liquidación de laudo, a pesar de que sea posterior a la resolución de fondo, pues no sería lógico ni jurídico estimar que una norma de competencia, como lo es el artículo últimamente citado, establezca la procedencia genérica del recurso de revisión contra todo tipo de resoluciones, cuando por razones de seguridad jurídica deben fijarse normas de procedencia específica, de modo que si ello no acontece, el juzgador no puede sustituir al legislador estatal en la determinación de procedencia del recurso, pues la interpretación extensiva de la norma afectaría los principios procesales de un juicio predominantemente oral, sin que exista necesidad de acudir a la figura jurídica de la supletoriedad que prevé el artículo 77 del código invocado, porque ésta sólo opera tratándose de omisiones o vacíos legislativos, mas no respecto de situaciones que el legislador no tuvo intención de establecer." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, tesis 2a./J. 28/2003, página 192).
En el contexto apuntado, a continuación procede analizar el problema jurídico a esclarecer en esta contradicción de tesis, con la precisión de que conforme a los presupuestos que rigen la figura de la supletoriedad que se han mencionado, en este caso debe destacarse nuevamente que el artículo 160 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente hace referencia expresa, en primer término, a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo como supletoria a aquella legislación, es decir, la ley de que se trata admite expresamente la supletoriedad y señala cuál es la ley supletoria.
Ahora bien, los artículos 161 a 169, integrantes del capítulo II "Inspección y vigilancia", del título sexto denominado "Medidas de control y de seguridad y sanciones", de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su texto anterior a las adiciones contenidas en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de diciembre de dos mil cinco, establecen lo siguiente:
(Adicionado, D.O.F. 31 de diciembre de 2001)
(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 2001)
(Reformado primer párrafo, D.O.F. 31 de diciembre de 2001)
En los casos en que no fuera posible encontrar en el lugar de la visita persona que pudiera ser designada como testigo, el personal actuante deberá asentar esta circunstancia en el acta administrativa que al efecto se levante, sin que ello afecte la validez de la misma.
(Reformado primer párrafo, D.O.F. 13 de diciembre de 1996)
"Artículo 165. La persona con quien se entienda la diligencia estará obligada a permitir al personal autorizado el acceso al lugar o lugares sujetos a inspección en los términos previstos en la orden escrita a que se hace referencia en el artículo 162 de esta ley, así como a proporcionar toda clase de información que conduzca a la verificación del cumplimiento de esta ley y demás disposiciones aplicables, con excepción de lo relativo a derechos de propiedad industrial que sean confidenciales conforme a la ley. La información deberá mantenerse por la autoridad en absoluta reserva, si así lo solicita el interesado, salvo en caso de requerimiento judicial."
Artículo 166. La autoridad competente podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública para efectuar la visita de inspección, cuando alguna o algunas personas obstaculicen o se opongan a la práctica de la diligencia, independientemente de las sanciones a que haya lugar.
Los preceptos transcritos patentizan que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente regula, en capítulo específico, todos los aspectos atinentes a los actos de inspección y vigilancia. Entre las normas citadas, la ley refiere expresamente la manera en que deben desarrollarse las visitas de inspección, orientadas a verificar el cumplimiento a las disposiciones del propio ordenamiento y de las que de éste deriven, así como los actos que posteriormente debe emitir la autoridad administrativa en aquellos casos en que las visitas de inspección arrojen la existencia de deficiencias o irregularidades.
Se observa también, por una parte, que los artículos 162 a 164 citados, contienen en forma detallada, el procedimiento que los verificadores autorizados deben observar para llevar a cabo las visitas de inspección, con el propósito de comprobar el cumplimiento a la ley de la materia y a las disposiciones que de ella deriven; de igual forma, en tales preceptos se prevé la forma en que las autoridades competentes deben sortear las contingencias surgidas en el momento de la inspección.
Por su parte, el diverso precepto 165 del ordenamiento en cita, establece a cargo de la persona con quien se entienda la diligencia, la obligación de permitir al personal autorizado el acceso al lugar o lugares sujetos a inspección, así como a proporcionar toda clase de información que conduzca a la verificación del cumplimiento de la ley de la materia y demás disposiciones aplicables (salvo lo relativo a derechos de propiedad industrial, que sean confidenciales conforme a la ley), mientras que el artículo 166 citado prevé la facultad de la autoridad competente para solicitar el auxilio de la fuerza pública, con independencia de las sanciones que corresponda, a fin de vencer la resistencia de quienes obstaculicen o se opongan a la práctica de la diligencia.
Conforme a la legislación citada, para la realización de las visitas de inspección previamente debe existir orden escrita, debidamente fundada y motivada, expedida por autoridad competente, en la que se precise el lugar o zona que habrá de inspeccionarse y el objeto de la diligencia. Los funcionarios autorizados para efectuar las visitas de inspección o verificación deben contar con el documento oficial que los acredite o autorice a practicar la inspección, así como la orden escrita con los requisitos mencionados.
Ahora bien, para la práctica material de la diligencia de inspección, el personal autorizado debe conducirse en los siguientes términos:
Al iniciar la inspección, debe identificarse debidamente con la persona con quien entienda la diligencia, mediante la exhibición de credencial vigente con fotografía, expedida por autoridad competente, que lo acredite para realizar visitas de inspección en la materia.
Debe mostrarle a la misma persona, la orden respectiva y entregarle copia de ésta con firma autógrafa, requiriéndola para que en el acto designe dos testigos.
En caso de negativa o de que los designados no acepten fungir como testigos, el personal actuante puede nombrarlos, situación que debe hacerse constar en el acta que se levante. Si no es posible encontrar en el lugar de la visita, persona que pudiera ser designada como testigo, tal circunstancia se debe asentar también en el acta.
Debe levantarse acta de la visita de inspección, en la que se hagan constar, en forma circunstanciada, los hechos u omisiones que se presenten en la diligencia, así como lo previsto en el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual exige el asentamiento de los siguientes datos:
I) nombre, denominación o razón social del visitado;
II) hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia;
III) calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, Municipio o delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique la visita;
IV) número y fecha del oficio de comisión que la motivó;
V) nombre y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia;
VI) nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos;
VII) datos relativos a la actuación;
VIII) declaración del visitado, si quisiera hacerla; y,
IX) nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia, incluidos los de quien la haya llevado a cabo. En su caso, debe asentarse si el visitado o su representante legal se negaron a firmar.
Al concluir la inspección, debe darse oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia, para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta, así como para que ofrezca las pruebas que considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes al de la práctica de la diligencia.
Firmar el acta junto con la persona con quien se entendió la diligencia y los testigos, así como entregarle al interesado copia del acta. En su caso, debe hacerse constar que la persona con quien se entendió la diligencia o los testigos se negaron a firmar, o que el interesado se negó a aceptar copia de la actuación de mérito.
Por otra parte, dentro de los preceptos transcritos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se advierte que tal ordenamiento establece, expresamente, los casos en que las resoluciones relativas deben notificarse personalmente o por correo certificado con acuse de recibo. Así ocurre en los supuestos previstos en los artículos 167 y 168 del ordenamiento de que se trata.
En el primero de ellos se dispone que después de recibir el acta de inspección, cuando proceda, la autoridad ordenadora debe requerir (a través de documento fundado y motivado) al interesado, mediante notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo, para que dentro del plazo que corresponda adopte, de inmediato, las medidas correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten necesarias paracumplir con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los documentos relativos; momento en el cual debe señalarse al interesado, que cuenta con el plazo de quince días para exponer lo que a su derecho convenga y, en su caso, aportar las pruebas que considere pertinentes en relación con la actuación de la autoridad.
En el segundo precepto citado, se establece que la resolución que se emita en el procedimiento derivado de la visita de inspección debe notificarse al interesado, personalmente o por correo certificado, con acuse de recibo.
El panorama expuesto permite advertir que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece en forma pormenorizada, las formalidades que el personal autorizado debe observar al momento de efectuar una visita de inspección o verificación; asimismo, dicho ordenamiento prevé expresamente, cuáles son las resoluciones respecto de las que debe efectuarse notificación personal al interesado.
No obstante esta previsión acerca de las resoluciones que deben notificarse personalmente, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, hasta antes del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de diciembre de dos mil cinco, no contenía reglas específicas, conforme a las cuales debieran llevarse a cabo las notificaciones ordenadas en tal legislación.
Ante esa laguna legal, indudablemente que para realizar alguna notificación ordenada de manera expresa en la ley de mérito, conforme a su texto anterior al decreto de adiciones citado, está justificado a plenitud que se acuda, en forma supletoria, a las normas integrantes del capítulo sexto (De las notificaciones) del título tercero (Del procedimiento administrativo) de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por disposición explícita del artículo 160 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, pues aunque esta última ordena que determinados actos se notifiquen personalmente o por correo certificado a los interesados, en su texto anterior a las adiciones del decreto publicado el siete de diciembre de dos mil cinco, no contenía reglas que, en forma concreta, especificaran la manera de efectuar tales notificaciones.
Consecuentemente, en el caso de los actos emitidos en el procedimiento administrativo iniciado con la visita de inspección, previstos en los artículos 167 y 168 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, es decir: a) el requerimiento al interesado para que adopte de inmediato las medidas correctivas o de urgente aplicación relativas y para comunicarle que cuenta con quince días para exponer lo que a su derecho convenga y, en su caso, aportar las pruebas que considere pertinentes, y b) la resolución emitida en el procedimiento al que la visita de inspección haya dado origen; la notificación personal ordenada por la ley de la materia (en su texto anterior a las adiciones del decreto publicado el siete de diciembre de dos mil cinco) debe realizarse en los términos prescritos en los artículos 35 a 39 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de aplicación supletoria, conforme al precepto 160 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Los preceptos citados de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo -supletoria- prevén que las notificaciones, citatorios, emplazamientos, requerimientos, solicitud de informes o documentos y las resoluciones administrativas definitivas podrán realizarse: personalmente; mediante oficio entregado por mensajero o correo certificado, con acuse de recibo; mediante telefax, medios de comunicación electrónica o cualquier otro conducto (cuando así lo haya aceptado expresamente el promovente y siempre que pueda comprobarse en forma fehaciente la recepción de los mismos); así como por edicto. Para actos distintos, tales dispositivos autorizan que sean notificados: por correo ordinario, mensajería, telegrama o previa solicitud escrita del interesado, a través de telefax, medios de comunicación electrónica u otro medio similar.
Ahora bien, en cuanto a las notificaciones personales y por correo certificado, los preceptos invocados disponen, sustancialmente, que:
- Salvo cuando exista impedimento jurídico para hacerlo, la resolución administrativa definitiva debe notificarse al interesado por medio de correo certificado o mensajería, en ambos casos con acuse de recibo, siempre que los solicitantes hayan adjuntado al promover el trámite el comprobante de pago del servicio respectivo.
- Las notificaciones personales deben realizarse en el domicilio del interesado o en el último domicilio que la persona a quien se deba notificar haya señalado ante los órganos administrativos, en el procedimiento de que se trate.
- El notificador debe cerciorarse del domicilio del interesado y entregar copia del acto que se notifique, así como señalar la fecha y hora en que la notificación se efectúa, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia, cuya negativa debe hacerla constar en el acta de notificación.
- Las notificaciones personales deben entenderse con la persona que deba ser notificada o su representante legal, a falta de ambos, el notificador debe dejar citatorio con cualquier persona que se encuentre en el domicilio, para que el interesado espere a una hora fija del día hábil siguiente. Si el domicilio se encuentra cerrado, el citatorio se dejará con el vecino más inmediato.
- Si el interesado no atendiere el citatorio, la notificación se entenderá con cualquier persona que se encuentre en el domicilio en que se realice la diligencia y de negarse ésta a recibirla o de encontrarse cerrado el domicilio, la notificación se debe realizar por instructivo que se fijará en lugar visible del domicilio. De todo ello, el notificador debe tomar razón por escrito.
- Cuando las leyes respectivas así lo determinen y se desconozca el domicilio de los titulares de los derechos afectados, la segunda publicación del acto respectivo en el Diario Oficial de la Federación tendrá efectos de notificación personal.
- Las notificaciones personales surten efectos el día en que hubieren sido realizadas y los plazos empezarán a correr a partir del día siguiente.
- Se tendrá como fecha de notificación por correo certificado, la que conste en el acuse de recibo.
- Toda notificación debe efectuarse dentro del plazo de diez días, a partir de la emisión de la resolución o acto relativo y deberá contener el texto íntegro del acto, así como el fundamento legal en que se apoye, con la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa y, en su caso, la expresión del recurso administrativo que en su contra proceda, órgano ante el cual deba presentarse y el plazo para su interposición.
Las formalidades precisadas, en lo conducente, son aplicables de manera supletoria para establecer en qué lapso y cómo se deben llevar a cabo las notificaciones de los actos emitidos en el procedimiento administrativo al que la visita de inspección haya dado origen, que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente prevé, expresamente, que deben realizarse en forma personal o por correo certificado, con acuse de recibo; así como para determinar, cuándo surten efectos tales notificaciones y a partir de qué momento inicia el cómputo del plazo que se otorga al interesado, para que adopte las medidas correctivas o de urgente aplicación correspondientes, así como del diverso lapso de quince días que la ley le otorga para que exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso, aporte las pruebas que considere pertinentes, en relación con la actuación de la autoridad administrativa y del plazo legal para interponer el recurso de revisión, previsto en el artículo 176 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, contra la resolución emitida en el procedimiento al que la visita de inspección haya dado origen.
Todo lo anterior es necesario que quede debidamente clarificado, puesto que la notificación es un acto procesal vinculado a la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional, cuyo propósito fundamental consiste en que ninguna persona pueda ser afectada en su vida, libertad, propiedades, posesiones o derechos, mediante actos de privación definitivos sin haber tenido la oportunidad de defenderse en forma adecuada.
De este principio constitucional deriva que el acto procesal de la notificación constituye el medio específico mediante el cual se crea la certeza (o cuando menos se presume, salvo prueba en contrario) que el particular afectado por el acto que se notifica, tuvo pleno conocimiento del mismo, lo que supone que su realización no deje lugar a dudas para que aquél se encuentre en posibilidad de defenderse del acto relativo.
En ese tenor, la notificación sólo puede existir cuando se han cumplido los dos momentos que la integran, esto es, que se haya dado a conocer conforme a las reglas procesales respectivas, el acto o resolución de que se trate y que tal actuación haya surtido sus efectos legales, lo que implica que se hayan generado los efectos y consecuencias jurídicas del acto puesto en conocimiento del interesado.
En tal virtud, se reitera, ante la falta de reglas que establezcan tales cuestiones en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su texto anterior al decreto de adiciones publicado el siete de diciembre de dos mil cinco, debe acudirse en forma supletoria a los artículos del 35 al 39 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por remisión expresa del precepto 160 de la ley citada en primer término, para determinar en qué lapso y cómo se deben realizar las notificaciones personales y por correo certificado con acuse de recibo, de las resoluciones emitidas en el procedimiento originado por una visita de inspección, que la ley de la materia ordena que se efectúen de la manera apuntada, así como para clarificar cuándo surten efectos tales notificaciones y, por ende, para saber cuándo inicia el cómputo de los plazos previstos en la propia Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, entre ellos, el que el interesado tiene para hacer valer el medio de defensa que dicho ordenamiento prevé.
Ahora bien, aun cuando esta Segunda Sala estima que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo debe aplicarse supletoriamente, en materia de notificaciones, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su texto anterior a las adiciones contenidas en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de diciembre de dos mil cinco, en los términos apuntados, tal circunstancia no implica, en modo alguno, que para la validez de las visitas de inspección orientadas a verificar el cumplimiento a las normas en materia de equilibrio ecológico y protección ambiental, se requiera adicionalmente a las formalidades establecidas expresamente en las normas que regulan tales visitas, la relativa a que deba notificarse personalmente al interesado o a su representante, la orden de visita expedida por la autoridad competente, ni que, ante su ausencia, deba citárseles para que atiendan la visita de inspección.
Es así porque, como ya se vio, esta Segunda Sala ha sustentado que sólo es válido acudir a la supletoriedad, cuando existe un vacío legislativo en la ley, mas no ante el silencio del legislador respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer en la ley que permite dicha supletoriedad.
Luego, en el caso de las visitas de inspección o verificación previstas en la Ley del Equilibrio Ecológico que se analiza, no se advierte que el legislador haya tenido la intención de exigir que la orden de inspección debe notificarse personalmente en forma previa ni que, en consecuencia, conforme a las reglas previstas en el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al no encontrar presente al sujeto a visitar o a su representante se deba dejar citatorio para que aguarde a hora fija del día siguiente al verificador y que, sólo en caso de que no espere a la cita, la diligencia de inspección pueda entenderse con quien se halle presente.
Efectivamente, si el legislador guardó silencio al respecto, no obstante que respecto a determinadas resoluciones sí estableció, en forma expresa, la formalidad relativa a que deben notificarse al interesado, personalmente o por correo certificado, es patente entonces que no tuvo el propósito de exigir la formalidad atinente a que la orden de visita de inspección debiera notificarse previamente y en forma personal al interesado o a su representante legal, para que la diligencia relativa pudiera desahogarse válidamente.
Ello, toda vez que si el legislador lo hubiera pretendido así, habría exigido tal notificación personal previa en forma explícita. Al no hacerlo en esos términos y, en cambio, ordenar la notificación personal respecto a diversas resoluciones específicas, es evidente que dicho legislador no incurrió en olvido u omisión en cuanto a la inclusión del requisito precisado, para la validez de las visitas de inspección o verificación en materia de equilibrio ecológico y protección ambiental; por el contrario, la no inclusión de tal exigencia se debe interpretar, en el sentido de que se dejó de establecer deliberadamente, porque se tenía la intención de que no se previniera o alertara al sujeto a visitar, de que habría de practicarse la visita de inspección, a fin de evitar que las posibles deficiencias o irregularidades fueran ocultadas y con ello, la visita resultara ociosa, al no poder lograr su finalidad de detectar la verdadera situación del lugar visitado.
Luego, en este caso es claro que el legislador tuvo la intención deliberada de que la verificación en materia de equilibrio ecológico y protección ambiental, efectuada a través de visitas de inspección, satisficiera en la mayor medida posible su objetivo principal de detectar deficiencias e irregularidades, pues en la búsqueda de éstas, la secrecía de la orden de inspección y el carácter sorpresivo y espontáneo con que la visita debe realizarse son, indudablemente, factores fundamentales para que el sitio a visitar no sea alterado ni se hagan desaparecer, temporalmente y en forma artificiosa, los actos que constituyan infracciones a la legislación ambiental; máxime que en materia de verificación del cumplimiento a las disposiciones que regulan el equilibrio ecológico y la protección ambiental, los bienes jurídicos tutelados son el equilibrio al entorno ecológico y el derecho fundamental que la población en general tiene a gozar de un medio ambiente adecuado, garantizado en el artículo 4o., párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual sería transgredido si se propiciara la simulación de los probables infractores.
El carácter citado, con el cual el legislador tuvo la convicción de que se realizaran las visitas de inspección en la materia referida, se corrobora con el hecho de que tales actuaciones pueden ser aptas, incluso, para advertir la realización de actos u omisiones que pudieran configurar uno o más delitos, como se observa en el párrafo último del artículo 169 de la ley en materia de equilibrio ecológico citada.
Ahora bien, con el propósito de corroborar la afirmación anterior, es oportuno acudir a la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal de cuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y siete, que a la postre dio origen a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. En tal documento se expresó:
"... a lo largo de todo el proyecto, se prevé que las acciones de los poderes públicos se concierten, en la medida de lo posible, con la sociedad y en su caso se adopten las medidas necesarias para inducir las conductas que sean apropiadas en función del equilibrio ecológico y la protección del ambiente.
Es también preocupación del proyecto de ley, la información y vigilancia sobre la evolución del equilibrio ecológico y la protección del ambiente en todo el país y en cada una de las localidades. Pero lo primero, se establece que periódicamente se elabore un informe sobre el estado del medio ambiente a nivel nacional; para lo segundo, se prevé un sistema de visitas de inspección, que permitirán detectar oportunamente los desequilibrios ecológicos que deben prevenirse o corregirse sin dilaciones.
En el dictamen de la Cámara de Diputados emitido el ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, al respecto se argumentó:
"El capítulo II, Inspección y vigilancia, regula en forma precisa las visitas de inspección necesarias para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la iniciativa.
"De acuerdo con lo prescrito por el artículo 16, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establecen que para la realización de tales actos de inspección, deberá contarse con mandamientos escrito de autoridad competente, debidamente fundado y motivado, en el que se precise el lugar o zona que habrá de inspeccionarse, el objeto de la diligencia y alcance de ésta.
"El personal que lleve a cabo la visita deberá identificarse plenamente, levantará acta administrativa ante los testigos designados en el acto y hará constar en forma circunstanciada los hechos y omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia; concluida la inspección, se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia, para manifestar lo que a su derecho convenga.
"En relación a lo anteriormente expuesto, la diputación del Partido Acción Nacional, ha hecho llegar a la comisión una propuesta para la modificación del artículo 165 de la iniciativa, para que el acceso del personal autorizado al lugar o lugares sujetos a inspección sea en los términos de la orden escrita mencionada en el artículo 162.
Toda vez que la modificación explicita la sujeción del acto de inspección a la orden escrita de autoridad competente, y que ello es plenamente coincidente con lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, esta comisión ha estimado que es procedente; por esta razón, se propone su aprobación ...
En el dictamen de la Cámara de Senadores de dieciocho de diciembre de la anualidad citada, se afirmó lo siguiente:
El título sexto se denomina ?Medidas de control y de seguridad y sanciones?. Una de las características esenciales de todo orden jurídico que se precie de serlo es precisamente el de la coercibilidad, es decir, que se tengan los medios para lograr el efectivo cumplimiento de las obligaciones que derivan del mismo. Se establece la facultad de realizar visitas domiciliarias, de inspección y vigilancia con el fin de verificar el cumplimiento de lo dispuesto en esta iniciativa. Para ello se tomarán en cuenta los principios establecidos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del artículo 162 de la iniciativa ...
En la discusión que tuvo lugar en la Cámara de Senadores el veintidós de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, la senadora S.H.G. intervino en los siguientes términos:
"... el Ejecutivo Federal al presentar la iniciativa lo que realmente quiso fue entregar a la sociedad mexicana un arma, sancionada en el derecho, que hiciera posible algo mucho más eficiente que la defensa del medio ambiente. Ese mucho más es la defensa de la sociedad y la creación paralelamente, de un patrimonio jurídico que haga posible el cambio de las prioridades por una vía pacífica y revolucionaria.
"La ecología es una ciencia que convierte el hábitat humano en una parte interdependiente con el ecosistema. La ecología es una política y una estrategia que revelan, sin más, que la destrucción del medio ambiente -con el asalto acelerado a los espacios exteriores de la Tierra- no es sólo el resultado de las técnicas, sino de las técnicas de lairresponsabilidad y la despolitización de las mayorías del planeta ..."
Los textos parcialmente transcritos patentizan que en el proyecto de ley y en el proceso legislativo que prosiguió, se puso énfasis en que el sistema de visitas de inspección que se proponía, estaba orientado a la detección oportuna de los desequilibrios ecológicos y a su prevención o corrección sin retraso alguno, en congruencia con la protección al medio ambiente que se buscaba con la ley de que se trata, en beneficio de la sociedad en general.
De manera que en cuanto al desarrollo y las formalidades de las visitas de inspección previstas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no se justifica la aplicación supletoria de las normas de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que regulan las notificaciones personales y que en el caso del artículo 36 de este último ordenamiento, prevé la manera en que debe efectuarse materialmente tal diligencia, con la obligación de dejar citatorio al interesado o a su representante cuando no se les halle presentes, toda vez que, como se ha explicado, las leyes supletorias son aplicables en aquellas cuestiones procesales que, comprendidas en la ley que suplen, carecen de reglamentación o están reguladas deficientemente, o bien, en los casos en que aun cuando la institución jurídica a suplir no esté comprendida en la ley relativa, aquélla sea necesaria para lograr la eficacia de las disposiciones contenidas en la ley que se suple.
En el caso, las normas que prevén las formalidades de las visitas de inspección en materia de verificación del cumplimiento a las normas de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y a las disposiciones que de ella deriven, no carecen de reglamentación ni están reguladas en forma deficiente. Tampoco puede afirmarse que la notificación personal previa de la orden de visita sea necesaria para lograr la eficacia de aquellas normas, como ha quedado analizado.
Por el contrario, sostener que para la validez de las visitas de inspección tendentes a verificar el cumplimiento a las disposiciones que rigen en materia de equilibrio ecológico y protección ambiental, es precisa la notificación personal previa de la orden de visita, resulta adverso al carácter con que fue concebido el sistema normativo que regula las visitas de inspección precisadas, en atención a los bienes jurídicos de gran entidad tutelados en estos casos.
La conclusión anterior se refuerza si se toma en consideración que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dentro del título tercero denominado "Del procedimiento administrativo", contiene el capítulo décimo primero nombrado "De las visitas de verificación", el cual comprende los artículos 62 a 69, que se ocupan de regular, precisamente, lo relativo a ese tipo de visitas, como son las formalidades para su desahogo, los hechos y circunstancias que deben asentarse en el acta que se levante con motivo de la inspección, entre otras cuestiones, pero en tales disposiciones no se exige tampoco, que las diligencias de verificación deban llevarse a cabo previa notificación personal de la orden de visita, ni mediante el citatorio relativo, en su caso.
En efecto, debe destacarse que los artículos 63 a 65 del ordenamiento invocado prevén la manera en que los verificadores deben proceder en el desahogo de la diligencia de mérito. Tales preceptos son del tenor siguiente:
"Artículo 63. Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con firma autógrafa expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten."
"Artículo 64. Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos objeto de verificación estarán obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor."
"Artículo 65. Al iniciar la visita, el verificador deberá exhibir credencial vigente con fotografía, expedida por la autoridad competente que lo acredite para desempeñar dicha función, así como la orden expresa a la que se refiere el artículo 63 de la presente ley, de la que deberá dejar copia al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento."
Como se ve, la propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo no contiene mención alguna acerca de que las visitas de verificación deban llevarse a cabo previa notificación personal de la orden de verificación, o que deba dejarse citatorio previo para que el interesado o su representante puedan estar presentes en el momento de la diligencia, ni se ordena tampoco que sólo en caso de que la persona citada no aguarde al funcionario, la visita pueda efectuarse con quien se halle presente.
De ahí que si en su capítulo atinente a las visitas de verificación, la ley que se pretende aplicar en forma supletoria no contiene mandato expreso en el sentido apuntado, mucho menos puede argumentarse, bajo la figura de la supletoriedad, que las visitas de inspección previstas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente deban efectuarse con las formalidades mencionadas.
Otro motivo que fortalece la postura adoptada por esta Segunda Sala -en cuanto a que el legislador no tuvo la intención de que las visitas de inspección orientadas a verificar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de las demás que de ella emanen, se llevaran a cabo con las formalidades relativas a que la orden de inspección se notifique personalmente al interesado, con citatorio previo en caso de que el sujeto a visitar o su representante legal no estén presentes-, es el relativo a que en las adiciones recientes que se efectuaron a la ley que rige la materia del equilibrio ecológico, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de diciembre de dos mil cinco, el legislador sólo agregó a aquel ordenamiento los preceptos 167 Bis a 167 Bis 4, los cuales, como se vio en el considerando sexto de esta ejecutoria, están dedicados a regular las notificaciones de los actos emitidos con motivo de la aplicación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; normas entre las cuales se prevé la manera en que habrán de efectuarse las notificaciones personales, pero lo que conviene resaltar es que, entre las adiciones precisadas, no se incluyó la exigencia relativa a que en las visitas de inspección de que se trata deban realizarse previa "notificación personal", lo cual, sin lugar a dudas, confirma el carácter sorpresivo y espontáneo con que el legislador concibió a las visitas de inspección de que se trata.
Además, no existe base constitucional alguna para que pueda sostenerse la postura relativa a que para la validez de las visitas de inspección en materia de equilibrio ecológico y de protección al ambiente, previamente deba notificarse en forma personal la orden de inspección, en los términos previstos en el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
En efecto, las visitas de inspección constituyen actos de molestia regulados en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de los cuales, la garantía de legalidad prevista en dicho precepto constitucional exige únicamente que sean emitidos por escrito y por autoridad competente, en forma debidamente fundada y motivada.
Tal dispositivo constitucional exige también que respecto a visitas domiciliarias, la autoridad administrativa las puede practicar para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía, así como para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, casos en los cuales deben sujetarse a las leyes respectivas, sin que el precepto en cita exija la formalidad de que la práctica de la visita esté precedida de notificación personal ni de citatorio.
Así se observa en los párrafos primero, octavo y décimo primero del precepto constitucional mencionado, del tenor siguiente:
La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescriptas (sic) para los cateos.
De manera que para los actos de molestia, específicamente para las visitas domiciliarias que las autoridades administrativas practiquen, el artículo 16 constitucional no exige más requisitos que aquellos que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente prevé en sus artículos 162 a 164, para llevar a cabo las visitas de inspección tendentes a verificar que se cumplan las disposiciones de esa ley y las que de ella deriven.
Cabe destacar que respecto a la interpretación del artículo 16 de la Constitución Federal, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que la visita domiciliaria puede efectuarse con la persona que se encuentre en la negociación, no específicamente con el interesado o su representante legal. Tal criterio se observa en la tesis de jurisprudencia cuyos texto y datos de publicación son del tenor siguiente:
"VISITAS DOMICILIARIAS. SE PUEDEN ENTENDER CON QUIEN SE ENCUENTRE AL FRENTE DE LA NEGOCIACIÓN. El encargado o dependiente de una negociación o establecimiento pertenece al grupo de los llamados auxiliares de comercio que, en materia mercantil, representan de manera general, aunque limitada a las funciones que les sean propias, al propietario o titular del que dependen, como se desprende de lo establecido por el artículo 309, segundo párrafo, del Código de Comercio. Por tanto, para que las visitas domiciliarias practicadas por autoridades administrativas sean eficaces, satisfagan su objetivo y al propio tiempo cumplan con los requisitos exigidos por el artículo 16 de la Constitución Federal, es suficiente que el legislador disponga que tales visitas se entiendan, no sólo con el propio visitado, con el administrador o con su representante legal sino también con el encargado o dependiente que se encuentre al frente de la negociación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, marzo de 2000, tesis P./J. 16/2000, página 82).
De igual forma, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado acerca de que el artículo 16 constitucional no establece como requisito, para la práctica de las visitas domiciliarias o de inspección, que previamente al inicio de la visita, los órganos de autoridad a quienes se encomiende su realización se deban cerciorar de que la diligencia se lleve a cabo con el propietario, administrador o representante legal del visitado, ni tampoco que por ausencia de cualquiera de ellos, deban dejar citatorio para que las personas indicadas esperen con posterioridad a los visitadores.
En congruencia con lo anterior, este Alto Tribunal ha sostenido, respecto a determinados preceptos legales que regulan visitas de inspección en materia administrativa, que la circunstancia de que no prevean la entrega de citatorio previo a la visita de verificación, no resulta contraria a la Constitución, máxime que en el ordenamiento relativo se prevén los medios de defensa al alcance del afectado, para el caso de que en la visita se determine infracción a las leyes o reglamentos aplicables.
Así se observa en las jurisprudencias y tesis del Tribunal en Pleno y de esta Segunda Sala, respectivamente, cuyos textos y datos que las identifican, son los que se transcriben a continuación:
"VISITAS DOMICILIARIAS. EL ARTÍCULO 49, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. El artículo 16 de la Constitución Federal no establece como requisito para la práctica de las visitas domiciliarias o de inspección, que previamente al inicio de la visita, los órganos de autoridad a quienes se encomiende su realización se cercioren de que la diligencia se lleve a cabo con el propietario, administrador o representante legal del visitado y, en el supuesto de que esto no ocurra, por ausencia de cualquiera de ellos, dejen citatorio para que las personas indicadas esperen con posterioridad a los visitadores; en estas condiciones, la circunstancia de que el artículo 49 del Código Fiscal de la Federación prevea que dichas visitas pueden entenderse, además de con el propio visitado, administrador o representante legal, con el encargado o quien se encuentre al frente de la negociación, no resulta contraria a la Carta Magna, pues la ausencia del dueño o representante de la negociación no es causa que impida la realización de la visita." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, marzo de 2000, tesis P./J. 15/2000, página 73).
"VISITAS PARA COMPROBAR EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE EXPEDIR COMPROBANTES FISCALES. EL ARTÍCULO 49 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN NO ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL, POR NO ESTABLECER EL REQUISITO DE CITATORIO PREVIO A UNA INSPECCIÓN. El artículo 16 constitucional no establece como requisito para las visitas domiciliarias o de inspección, que sean precedidas de un citatorio, sino que estén expedidas por escrito, por una autoridad competente, en el que se exprese el lugar que ha de inspeccionarse y la persona a la que se dirige, así como el objeto que persiga la visita, levantándose acta circunstanciada al efecto. En estas condiciones, la circunstancia de que el artículo 49 del Código Fiscal de la Federación no prevea la entrega de citatorio previo a la visita de verificación, no resulta contraria a la Constitución, ya que el precepto se dirige al visitado, su representante legal, el encargado, o quien se encuentre al frente del establecimiento, de lo que se desprende que no es necesario que se establezca que la diligencia se entienda previo citatorio. Además, en el mismo ordenamiento se prevén los medios de defensa, al alcance del afectado, para el caso de que en la visita se determine infracción a las leyes o reglamentos aplicables." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, diciembre de 1999, tesis P./J. 139/99, página 11).
"ZONIFICACIÓN PARA EL DISTRITO FEDERAL. EL REGLAMENTO RELATIVO NO ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL, AUNQUE NO ESTABLECE EL REQUISITO DE CITATORIO PREVIO A LAS VISITAS DE INSPECCIÓN. El artículo 16 constitucional no establece como requisito para las visitas domiciliarias o de inspección, que sean precedidas de un citatorio, sino que estén expedidas por escrito, por una autoridad competente, en el que se exprese el lugar que ha de inspeccionarse y la persona a la que se dirige, así como el objeto que persiga la visita, levantándose acta circunstanciada al efecto; en estas condiciones, la circunstancia de que el Reglamento de Zonificación para el Distrito Federal no prevea la entrega de citatorio previo a la inspección, no resulta contraria a la Constitución, ya que el precepto se dirige a los propietarios o sus representantes, los encargados, los directores responsables de obras y los auxiliares de éstos, así como a los ocupantes de los lugares donde se vaya a practicar la inspección; de lo que se desprende que no es necesario que se establezca que la diligencia se entienda previo citatorio. Además, el mismo reglamento prevé en su artículo 49 la posibilidad de defensa del afectado, para el caso de que en la visita se determine infracción a las leyes o reglamentos aplicables, según puede verse de su contenido." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1997, tesis 2a. CXLV/97, página 376).
De manera que, en el caso concreto, el contenido del artículo 16 de la Constitución Federal no es apto para sostener que las visitas de inspección en materia de equilibrio ecológico y protección ambiental deban ser precedidas de notificación personal de la orden de inspección ni de citatorio previo, pues tal dispositivo de la Ley Fundamental no establece como requisito para la práctica de las visitas domiciliarias o de inspección, que las preceda citatorio, sino que consten en escrito emitido por autoridad competente, en el que se exprese el lugar que ha de inspeccionarse y la persona a la que se dirige, así como el objeto que persiga la visita, de la que debe levantarse acta circunstanciada.
Además, tampoco puede sostenerse que al visitado deba otorgársele la garantía de audiencia previa, contenida en el artículo 14 de la Constitución Federal, pues ésta se encuentra prevista para los actos de privación definitiva y no para los actos de molestia a que se refiere el artículo 16 de la propia Carta Magna.
A mayor abundamiento, no se deja en estado de indefensión al afectado, puesto que la citada garantía de audiencia se otorga al interesado, cuando se da inicio al procedimiento administrativo correspondiente, en aquellos casos en que de la visita de inspección derive la probable existencia de deficiencias o irregularidades, ya que en este supuesto, el artículo 167 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente dispone que recibida el acta de inspección, cuando proceda, la autoridad ordenadora debe requerir (a través de documento fundado y motivado) al interesado, mediante notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo, para que dentro del plazo que corresponda adopte, de inmediato, las medidas correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables y con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivos; asimismo, que en ese momento debe señalarse también al interesado, que cuenta con el plazo de quince días para exponer lo que a su derecho convenga y, en su caso, aportar las pruebas que considere pertinentes, en relación con la actuación de la autoridad.
De igual forma, en la propia ley que se analiza se prevé la oportunidad de defensa del afectado, para el caso de que con motivo de la visita de inspección y después de que éste tuvo oportunidad de exponer manifestaciones, ofrecer pruebas y alegar, en la resolución prevista en el artículo 168 del ordenamiento invocado se le impongan sanciones por la infracción a normas de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente o a las disposiciones que de ella deriven. Tal oportunidad se encuentra en el artículo 176 de la ley en cita, del tenor siguiente:
"Artículo 176. Las resoluciones definitivas dictadas en los procedimientos administrativos con motivo de la aplicación de esta ley, sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen, podrán ser impugnadas por los afectados, mediante el recurso de revisión, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o ante las instanciasjurisdiccionales competentes.
El recurso de revisión se interpondrá directamente ante la autoridad que emitió la resolución impugnada, quien en su caso, acordará su admisión, y el otorgamiento o denegación de la suspensión del acto recurrido, turnando el recurso a su superior jerárquico para su resolución definitiva.
De modo que en el procedimiento que se origina con motivo de las visitas de inspección en materia de equilibrio ecológico y protección ambiental, tampoco se deja en estado de indefensión al sujeto visitado, pues se le otorga la oportunidad de defenderse previamente al acto de privación definitivo, que ocurre hasta que se emite la resolución prevista en el artículo 168 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, además, se prevé el medio impugnativo para combatir tal determinación.
Es aplicable al caso, la tesis de jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, cuyos texto y datos de identificación son:
"FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.-La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga ?se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento?. Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, diciembre de 1995, tesis P./J. 47/95, página 133).
Conforme a todo lo expuesto, cabe concluir que el capítulo de notificaciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, específicamente el artículo 36 de este ordenamiento, que prevé la manera en que deben efectuarse las notificaciones personales, así como que al no encontrar al interesado o a su representante legal, debe dejarse citatorio para que espere a hora fija del día hábil siguiente, es aplicable supletoriamente a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en su texto anterior al decreto que la adicionó, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de diciembre de dos mil cinco) en cuanto a la manera en que deben efectuarse las notificaciones ordenadas por este último ordenamiento; pero no resulta aplicable a las visitas de inspección previstas en los artículos 162 a 164 de la ley que rige la materia de equilibrio ecológico, en virtud de que tales dispositivos regulan suficientemente la manera en que deben desarrollarse las visitas de inspección, orientadas a verificar el cumplimiento de las disposiciones del propio ordenamiento y de las que de éste deriven, sin que tal supletoriedad se justifique, ni aun sobre la base del artículo 16 constitucional, como ya se analizó exhaustivamente.
Cabe precisar que si bien conforme al texto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, adicionado mediante el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de diciembre de dos mil cinco, el capítulo de notificaciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo ya no es aplicable supletoriamente a aquel ordenamiento en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, por contener éste su propia regulación respecto a las notificaciones, lo cierto es que al no haber sufrido modificación o adición en las normas relativas a las visitas de inspección para verificar el cumplimiento de las disposiciones en la materia de que se trata, el criterio relativo a que tales visitas no deben estar precedidas de notificación personal ni de citatorio previo tiene aplicación también, para los casos que se rijan conforme a la ley adicionada mediante el decreto precisado, que entró en vigor el ocho de diciembre de dos mil cinco.
VISITAS DE INSPECCIÓN PARA VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE LAS DISPOSICIONES QUE DE ELLA DERIVEN. SU PRÁCTICA NO DEBE ESTAR PRECEDIDA DE NOTIFICACIÓN PERSONAL NI DE CITATORIO.-El artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establece cómo deben efectuarse las notificaciones personales, así como que al no encontrar al interesado o a su representante debe dejarse citatorio para que espere a hora fija del día hábil siguiente, es aplicable supletoriamente, por remisión expresa del artículo 160 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su texto anterior al decreto de adiciones publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de 2005, únicamente para los casos en que esta última legislación ordene que determinada resolución se notifique personalmente, pues antes del referido decreto dicha ley no contenía reglas para efectuar las notificaciones; sin embargo, el citado artículo 36 no es aplicable supletoriamente respecto a las visitas de inspección previstas en los artículos 162 a 164 de la ley relativa, en virtud de que estos dispositivos regulan suficientemente la forma en que tales visitas deben desarrollarse; además, la circunstancia de que el legislador no haya establecido que la orden de inspección se notifique personalmente, ni que la diligencia se efectúe previo citatorio, no se debe a olvido u omisión, sino a la intención deliberada de evitar que el visitado, al ser alertado, oculte los hechos violatorios, impidiendo que la diligencia de inspección satisfaga su objetivo primordial de detectar la verdadera situación del lugar visitado. Lo anterior deriva de que en esta materia el bien constitucional protegido es el derecho de la población a gozar de un medio ambiente adecuado, garantizado en el artículo 4o., párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, el Tribunal en Pleno, al interpretar el artículo 16 constitucional, entre otras, en la tesis P./J. 15/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, marzo de 2000, página 73, con el rubro: "VISITAS DOMICILIARIAS. EL ARTÍCULO 49, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.", consideró que dicho precepto no establece como requisito para la práctica de las visitas domiciliarias o de inspección, que previamente a su inicio las autoridades relativas se cercioren de que la diligencia se lleve a cabo con el propietario, administrador o representante del visitado, ni que por ausencia de cualquiera de ellos deban dejar citatorio; de ahí que tampoco haya base constitucional que justifique la supletoriedad invocada.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.D.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidenta M.B.L.R.. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..
Tesis nº VI-TASR-EPI-148 de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 1 de Noviembre de 2009