Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=204425&pageIndex=0&doclang=SL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9205409
Timestamp: 2020-08-09 18:31:12+00:00
Document Index: 5282518

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ']

„Pritožba – Jezikovna ureditev institucij EU – Razpisi javnih natečajev – Omejitev izbire drugega jezika natečaja in jezika za komuniciranje med kandidati in uradom EPSO na angleščino, francoščino in nemščino – Uredba št. 1 – Kadrovski predpisi EU – Zaposlovanje uradnikov – Diskriminacija na podlagi jezika – Utemeljitve“
1. Leta 2014 je Evropski urad za izbor osebja (v nadaljevanju: EPSO) objavil razpisa javnih natečajev. Kandidati so na obeh razpisih za drugi jezik natečaja lahko izbrali le angleščino, francoščino ali nemščino. Poleg tega so se v skladu z razpisoma za komunikacijo med kandidati in uradom EPSO lahko uporabljali le navedeni trije jeziki.
2. Z vložitvijo tožbe pri Splošnem sodišču je Italijanska republika izpodbijala zakonitost te dvojne omejitve na navedene tri jezike. Splošno sodišče je s sodbo z dne 15. septembra 2016, Italija/Komisija (T‑353/14 in T‑17/15, EU:T:2016:495), razglasilo ničnost obeh razpisov.
3. Komisija z obravnavano pritožbo izpodbija sodbo Splošnega sodišča in tako Sodišču predlaga, naj ponovno(2) sprejme stališče glede pravnih omejitev v zvezi z jezikovnimi omejitvami, ki jih urad EPSO lahko določi za kandidate, ki želijo sodelovati na javnih natečajih.
4. Člen 24, četrti pododstavek, PDEU določa: „Vsak državljan Unije ima pravico pisati kateri koli instituciji ali organu iz tega člena ali člena 13 Pogodbe o Evropski uniji v enem od jezikov, omenjenih v členu 55(1) navedene pogodbe, in prejeti odgovor v istem jeziku.“
5. Člen 342 PDEU določa: „Ureditev glede jezikov v institucijah Unije določi Svet z uredbami, sprejetimi soglasno, ne da bi posegal v določbe, ki jih vsebuje statut Sodišča Evropske unije.“
2. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)
6. Člen 21(1) Listine določa: „Prepovedana je vsakršna diskriminacija na podlagi […] jezika […]“.
7. Člen 41(4) Listine določa: „Vsakdo se lahko na institucije Unije obrne v enem od jezikov Pogodb in mora prejeti odgovor v istem jeziku.“
1. Uredba št. 1
8. Členi 1, 2, 5 in 6 Uredbe Sveta (EGS) št. 1 z dne 15. aprila 1958 o določitvi jezikov, ki se uporabljajo v Evropski gospodarski skupnosti,(3) kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 517/2013 z dne 13. maja 2013(4) (v nadaljevanju: Uredba št. 1), določajo:
Uradni jeziki in delovni jeziki institucij Unije so angleščina, bolgarščina, češčina, danščina, estonščina, finščina, francoščina, grščina, hrvaščina, irščina, italijanščina, latvijščina, litovščina, madžarščina, malteščina, nemščina, nizozemščina, poljščina, portugalščina, romunščina, slovaščina, slovenščina, španščina in švedščina.
Dokumenti, ki jih država članica ali oseba, za katero velja zakonodaja države članice, pošlje institucijam [Unije], se lahko sestavijo v katerem koli uradnem jeziku, ki ga izbere pošiljatelj. Odgovor se sestavi v istem jeziku.
Uradni list Evropske unije izhaja v uradnih jezikih.
Institucije [Unije] lahko v svojem poslovniku določijo, kateri jeziki naj se uporabljajo v posebnih primerih.“
2. Kadrovski predpisi
9. Člen 1d Kadrovskih predpisov za uradnike [Evropske unije](5), kakor je bil spremenjen z Uredbo (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013(6) (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), določa:
„1. Pri uporabi teh kadrovskih predpisov je prepovedana kakršna koli diskriminacija na podlagi […] jezika […].
6. Treba je spoštovati načelo nediskriminacije in načelo proporcionalnosti, vse omejitve njune uporabe pa morajo biti objektivno utemeljene in usmerjene k legitimnim ciljem v splošnem interesu in v okviru kadrovske politike. […]“
10. Naslov III Kadrovskih predpisov je naslovljen „Uradniška kariera“. Poglavje I tega naslova je naslovljeno „Zaposlovanje“ in vključuje člene od 27 do 34.
11. Člen 27, prvi pododstavek, Kadrovskih predpisov določa: „Zaposlovanje mora zagotoviti, da institucija dobi najsposobnejše, najučinkovitejše in neoporečne uradnike, ki jih izbira na najširšem možnem geografskem območju med državljani držav članic Unije. Nobeno delovno mesto ni rezervirano za državljane določene države članice.“
12. Člen 28 Kadrovskih predpisov določa:
(a) je državljan ene od držav članic Evropske unije, razen če organ za imenovanja dovoli izjemo, in uživa vse državljanske pravice;
(b) je izpolnil vse zakonske obveznosti glede služenja vojaškega roka;
(c) predloži ustrezna spričevala, ki dokazujejo primernost za opravljanje dela;
(d) je bil ob upoštevanju člena 29(2) uspešen na natečaju, bodisi na podlagi kvalifikacij ali preizkusov ali na podlagi obojih, kakor predvideva Priloga III;
(e) je fizično sposoben opravljati delo; in
13. Člen 30 Kadrovskih predpisov določa:
„Organ za imenovanja za vsak natečaj imenuje komisijo za izbiro kandidatov. Ta komisija pripravi seznam primernih kandidatov.
Organ za imenovanja odloči, kateri od kandidatov se imenujejo na prosta delovna mesta.
14. Priloga III h Kadrovskim predpisom je naslovljena „Natečaji“. Člen 1(1) Priloge III določa:
15. Člen 7(1) in (2) Priloge III h Kadrovskim predpisom določa:
„1. Po posvetovanju z odborom za Kadrovske predpise institucije pooblastijo Evropski urad za izbor osebja (v nadaljnjem besedilu: ‚urad‘), da sprejme vse potrebne ukrepe za zagotovitev enakih standardov v postopkih izbire uradnikov Unije in pri postopkih ocenjevanja in preizkušanja iz členov 45 in 45a Kadrovskih predpisov.
2. Naloga službe je:
3. Sklep 2002/620
16. Člen 2(1) Sklepa 2002/620/ES o ustanovitvi EPSO(7) določa:
„Urad ima pristojnost izbiranja, dodeljeno skladno s prvim odstavkom člena 30 Kadrovskih predpisov in skladno s Prilogo III k tem predpisom o organih, pristojnih za imenovanja v institucije, ki so podpisale ta sklep. Samo v izjemnih primerih in s soglasjem urada lahko institucije same objavijo lastne javne razpise za izpolnitev posebne potrebe po visoko specializiranem osebju.“
17. Člen 4 Sklepa 2002/620 določa:
„V skladu s členom 91a Kadrovskih predpisov se zahteve in ugovori v zvezi z izvajanjem pristojnosti, dodeljenih po členu 2(1) in (2) tega sklepa, vložijo pri uradu. Kakršna koli pritožba iz teh področij se vloži proti Komisiji.“
III. Dejansko stanje in pravni postopki
18. Urad EPSO je 13. marca 2014 objavil razpis javnega natečaja EPSO/AD/276/14 za sestavo rezervnega seznama upravnih uslužbencev (AD 5)(8) (v nadaljevanju: razpis splošnega natečaja).
19. Urad EPSO je 6. novembra 2014 objavil razpis javnega natečaja EPSO/AD/294/14 za sestavo rezervnega seznama upravnih uslužbencev (AD 6) na področju varstva podatkov pri Evropskem nadzorniku za varstvo podatkov(9) (v nadaljevanju: razpis natečaja za varstvo podatkov).
20. V razpisu splošnega natečaja in v razpisu natečaja za varstvo podatkov (v nadaljevanju skupaj: izpodbijana razpisa) je v uvodnem delu navedeno, da so Splošna pravila za javne natečaje (v nadaljevanju: Splošna pravila)(10) „sestavni del“ vsakega razpisa natečaja.
21. Urad EPSO je Splošna pravila objavil v Uradnem listu Evropske unije. V uvodnem delu Splošnih pravil je navedeno, da so „[t]a splošna pravila […] sestavni del razpisa natečajev in skupaj z razpisom tvorijo zavezujoči okvir natečajnega postopka“.
22. Potem ko je v delu, naslovljenem „Znanje jezikov“, opozorjeno, da „[č]e ni v razpisu natečaja določeno drugače, je možnost izbire drugega jezika običajno omejena na angleščino, francoščino ali nemščino“, so v Splošnih pravilih določeni razlogi za omejitev drugega jezika. V tem delu Splošnih pravil je dalje napoteno na „Splošne smernice za rabo jezikov na natečajih EPSO“, ki jih je 15. maja 2013 sprejel kolegij vodij uprav (v nadaljevanju: Splošne smernice). Splošne smernice so priložene Splošnim pravilom, v njih pa je določena posebna utemeljitev za omejitev izbire drugega jezika na angleščino, francoščino in nemščino.
23. V oddelku III, naslovljenem „Sprejemni pogoji“, so v obeh izpodbijanih razpisih določeni splošni in posebni pogoji. Posebni pogoji vključujejo zahtevo po znanju dveh jezikov: temeljito znanje enega od uradnih jezikov Evropske unije, opredeljenega kot „glavni jezik“ ali „jezik 1“, in zadovoljivo znanje angleškega, francoskega ali nemškega jezika, opredeljenega kot „drugi jezik“ ali „jezik 2“. Ta jezik ne sme biti isti kot jezik 1.
24. V zvezi z omejitvijo izbire drugega jezika je v točki 2.3 razpisa splošnega natečaja določeno:
„V skladu s sodbo [z dne 27. novembra 2012, Italija/Komisija (C‑566/10 P, EU:C:2012:752)] želijo institucije Unije navesti razloge za omejitev izbire drugega jezika na tem javnem natečaju na omejeno število uradnih jezikov Unije.
Iz istih razlogov je omejena izbira jezika za komuniciranje med kandidati in institucijo ter jezika, v katerem se pripravi prijava. Prav tako ta zahteva omogoča primerjavo [kandidatov] in preverjanje navedb kandidatov v njihovi prijavi.
Zgoraj navedeno ne vpliva na poznejše jezikovno usposabljanje, katerega namen je pridobiti sposobnost opravljanja dela v tretjem jeziku v skladu s členom 45(2) kadrovskih predpisov.“
25. Besedilo točke 2.3 razpisa natečaja za varstvo podatkov je v bistvu enako.
26. Oba izpodbijana razpisa torej omejujeta jezik, v katerem lahko kandidati komunicirajo z uradom EPSO in v katerem se pripravi prijava, na izbrani drugi jezik posameznega kandidata, to je na angleščino, francoščino ali nemščino.
27. Izpodbijana razpisa prav tako določata pravila za jezik, ki se uporablja, to je glavni jezik ali drugi jezik, za posamezni test ali nalogo v okviru natečaja. Natečaja sta vključevala vrsto računalniško podprtih testov in nalog, ki so se ocenjevali v ocenjevalnem centru. Razpis splošnega natečaja določa, da morajo kandidati zbrati najmanjše število točk za zadovoljivo oceno pri enem od računalniško podprtih testov (situacijski test) in pri vseh nalogah v ocenjevalnem centru, ki jih opravljajo v izbranem drugem jeziku. Razpis natečaja za varstvo podatkov pa določa, da morajo kandidati vse naloge, ki niso bile računalniško podprte, opraviti v izbranem drugem jeziku.
IV. Izpodbijana sodba in postopki pred Sodiščem
28. Italijanska republika je 23. maja 2014 pred Splošnim sodiščem vložila tožbo za razglasitev ničnosti razpisa splošnega natečaja (zadeva T‑353/14).
29. 15. januarja 2015 je Italijanska republika pred Splošnim sodiščem vložila še eno tožbo za razglasitev ničnosti razpisa natečaja za varstvo podatkov (zadeva T‑17/15). Republiki Litvi je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom Italijanske republike.
30. Pred Splošnim sodiščem sta bili zadevi T‑353/14 in T‑17/15 združeni za ustni postopek in izdajo končne odločbe.
31. Italijanska republika je z vložitvijo tožb v bistvu izpodbijala zakonitost dveh vidikov jezikovne ureditve iz izpodbijanih razpisov. Prvi vidik se nanaša na dejstvo, da so kandidati kot drugi jezik v okviru natečajev lahko izbrali le angleščino, francoščino ali nemščino. Drugi izpodbijani vidik pa se nanaša na omejitev jezika za komuniciranje med kandidati in uradom EPSO na navedene tri jezike.
32. Splošno sodišče je v sodbi z dne 15. septembra 2016, Italija/Komisija (v nadaljevanju: izpodbijana sodba),(11) izpodbijana razpisa razglasilo za nična.
33. Komisija z obravnavano pritožbo Sodišču predlaga, naj sodbo Splošnega sodišča razveljavi. Če Sodišče meni, da stanje postopka to dovoljuje, naj predloge, predstavljene na prvi stopnji, zavrne kot neutemeljene, Italijanski republiki naloži plačilo stroškov tega postopka in postopka na prvi stopnji, Republiki Litvi pa naloži plačilo lastnih stroškov.
34. Komisija se v utemeljitev pritožbe sklicuje na štiri pritožbene razloge. S prvim pritožbenim razlogom izpodbija dopustnost predlogov pred Splošnim sodiščem. Drugi in tretji pritožbeni razlog se nanašata na zakonitost omejitve pri izbiri drugega jezika v izpodbijanih razpisih na angleščino, francoščino in nemščino. Četrti pritožbeni razlog pa se nanaša na omejitev izbire jezika za komuniciranje med kandidati in uradom EPSO na navedene tri jezike.
35. Italijanska republika Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov.
36. S sklepom predsednika Sodišča z dne 30. marca 2017 je bila Kraljevini Španiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Italijanske republike.
37. Kraljevina Španija, Italijanska republika in Komisija so predložile pisna stališča. Na obravnavi, ki je potekala 25. aprila 2018, so vse zainteresirane strani ustno podale stališča.
38. V teh sklepnih predlogih bom po vrsti preučil vsakega izmed pritožbenih razlogov, ki jih je navedla Komisija (v delih A, B, C in D). Na podlagi tega bom Sodišču predlagal, naj obravnavano pritožbo zavrne. Ne strinjam se nujno z vsemi pravnimi navedbami, ki jih je predstavilo Splošno sodišče, zlasti s tistimi, ki so povezane s četrtim pritožbenim razlogom. Strinjam pa se z razglasitvijo ničnosti izpodbijanih razpisov s strani Splošnega sodišča in torej tudi s končno odločitvijo v tej zadevi.
39. Pravosodni minimalizem je vrlina. Vendar pa se sprašujem, v kolikšni meri ta trditev še velja v razmerah, v katerih se velikemu senatu po zgolj nekaj letih ponovno predlaga, naj obravnava vprašanja, povezana z omejevanjem izbire drugega jezika v razpisih natečajev. Podobnih zadev, ki so bodisi še nerešene bodisi predmet najnovejših sodb Splošnega sodišča,(12) je najmanj ducat, vse pa vedno znova obravnavajo širše vprašanje jezikovne ureditve institucij.(13) V takšnih okoliščinah, ko gre tudi za življenje, pričakovanja in poklicno pot posameznikov, bi bilo morda priporočljivo zagotoviti vsaj nekaj napotkov glede tega, kaj institucije lahko storijo pri določanju omejitev v zvezi z rabo delovnih jezikov na podlagi interesov službe (E).
A. Prvi pritožbeni razlog: dopustnost predlogov pred Splošnim sodiščem
40. Prvi pritožbeni razlog Komisije je razdeljen na štiri dele. Komisija s prvim delom tega pritožbenega razloga trdi, da gre v točkah od 45 do 52 izpodbijane sodbe za napačno uporabo prava pri razlagi pravne narave Splošnih pravil, ker Splošno sodišče ni priznalo njihovih zavezujočih učinkov.
41. Podobno s tretjim delom prvega pritožbenega razloga Komisija trdi, da je Splošno sodišče v točki 58 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ko je ugotovilo, „da je treba Splošna pravila in Splošne smernice razlagati tako, da gre kvečjemu za obvestili v smislu točke 91 sodbe z dne 27. novembra 2012, Italija/Komisija (C‑566/10 P, EU:C:2012:752), s katerima se sporočajo merila, po katerih urad EPSO namerava izbrati jezikovno ureditev natečajev, ki jih mora organizirati“.
42. S četrtim delom prvega pritožbenega razloga Komisija trdi, da gre v točkah od 65 do 71 izpodbijane sodbe, v katerih je Splošno sodišče preučilo pravno naravo izpodbijanih razpisov, za napačno uporabo prava. Komisija zatrjuje, da je Splošno sodišče kršilo obveznost obrazložitve, ker ni presojalo, ali sta izpodbijana razpisa predstavljala potrditvena akta.
43. Nazadnje, z drugim delom prvega pritožbenega razloga Komisija navaja napačno uporabo prava pri razlagi člena 7(1) Priloge III h Kadrovskim predpisom. Komisija izpodbija ugotovitve Splošnega sodišča v točkah od 53 do 57 izpodbijane sodbe, v skladu s katerimi navedeni člen „dopušča […], da se uradu EPSO dodeli pristojnost za sprejetje ukrepov za izvedbo enakih standardov, ne pa pristojnosti za sprejetje splošnih in abstraktnih zavezujočih pravil.“
44. Menim, da se na podlagi različnih delov prvega pritožbenega razloga v bistvu postavljata dve vprašanji. Prvo se nanaša na vprašanje pravne narave Splošnih pravil (prvi in tretji del) ter izpodbijanih razpisov (četrti del). Drugo vprašanje pa se nanaša na to, ali je urad EPSO imel pooblastila za sprejetje Splošnih pravil (drugi del).
45. Vendar menim, da se Sodišču ni treba ukvarjati z vsemi navedenimi deli, da bi odločilo o prvem pritožbenem razlogu. Bistveno vprašanje namreč izhaja iz četrtega dela tega pritožbenega razloga, ki se nanaša na pravno naravo izpodbijanih razpisov. Obravnavana razpisa sta po mojem mnenju sama po sebi očitno zavezujoča ne glede na pravno naravo Splošnih pravil (1). Če bo Sodišče prišlo do enakega sklepa v zvezi s pravno naravo teh razpisov, bodo preostale trditve Komisije v okviru prvega pritožbenega razloga postale preprosto brezpredmetne (2 in 3).
1. Četrti del prvega pritožbenega razloga: pravna narava izpodbijanih razpisov
46. Komisija v svoji pritožbi trdi, da je Splošno sodišče kršilo obveznost obrazložitve, ker ni preučilo, ali sta izpodbijana razpisa predstavljala potrditvena akta. Komisija Splošnemu sodišču očita, da vsebine izpodbijanih razpisov ni primerjalo z vsebino Splošnih pravil, ki je bila, vsaj kar zadeva vprašanje jezikovne ureditve, povsem enaka. Na ta način bi Splošno sodišče moralo ugotoviti, da sta bila izpodbijana razpisa akta, ki sta zgolj potrdila akte z zavezujočim učinkom, in sicer Splošna pravila.
47. Menim, da sta izpodbijana razpisa sama po sebi očitno zavezujoča.
48. Prvič, z jezikovnega vidika se zdi, da je trditev Komisije o tem, da izpodbijana razpisa nimata zavezujočega učinka, v protislovju s Splošnimi pravili kot takimi, katerih uvodni del se glasi: „Ta splošna pravila so sestavni del razpisa natečajev in skupaj z razpisom tvorijo zavezujoči okvir natečajnega postopka“ (moj poudarek).
49. Drugič, z vidika delovanja sistema sta jezikovno ureditev pri vsakemu izmed natečajev sestavljali dve ravni: splošna raven, ki so jo tvorila Splošna pravila, in individualna raven, ki je izhajala iz posameznega razpisa natečaja. Jezikovno ureditev sta torej v vsakem posameznem primeru določala bodisi (i) zadevni razpis natečaja bodisi (ii) zadevni razpis natečaja skupaj s Splošnimi pravili.
50. Zato bi bila razpisa ob kateri koli razlagi ali kakršnem koli razumevanju sistema vedno vključena v določitev jezikovne ureditve v okviru posameznega razpisa. Morebitne tožeče stranke,(14) ki bi želele izpodbijati zakonitost izbire jezikov, navedenih v razpisu natečaja, bi torej morale, glede na to, da gre za zavezujoč akt, izpodbijati bodisi razpis bodisi razpis skupaj s Splošnimi pravili. To z drugimi besedami pomeni, da tožeča stranka, ki bi želela izpodbijati parametre posameznega natečaja, ne bi mogla izpodbijati zgolj Splošnih pravil. V Splošnih pravilih je posebej določeno, da če ni v razpisu natečaja določeno drugače, je možnost izbire drugega jezika običajno omejena na angleščino, francoščino ali nemščino (moj poudarek).
51. Ker je torej obstajala možnost, da bi vsak razpis natečaja odstopal od privzetih drugih jezikov, določenih v Splošnih pravilih,(15) je po mojem mnenju jasno, da ni mogoče šteti, da so zahteve glede znanja jezikov v vsakem posameznem natečaju v celoti določene, dokler ni objavljen razpis natečaja. To je potrjeno tudi s členom 1(1) Priloge III h Kadrovskim predpisom, ki našteva, kaj mora biti navedeno v razpisih natečajev. V skladu s točko (f) te določbe morajo razpisi natečajev navajati, „kjer je to primerno, znanje jezikov, zahtevano zaradi posebne vrste prostih delovnih mest“.
52. Nazadnje naj k temu dodam, da bi mnenje Komisije, da sta izpodbijana razpisa akta, ki zgolj potrjujeta Splošna pravila, če bi se izpeljalo do njegovih končnih logičnih sklepov, privedlo do cele vrste absurdnih rezultatov.
53. Prvič, posamične (neprivilegirane) tožeče stranke v praksi ne bi imele procesnega upravičenja za izpodbijanje česar koli v okviru natečaja. Po eni strani bi bilo navedenim tožečim strankam precej težko ali skorajda nemogoče dokazati, da se Splošna pravila „nanje neposredno in posamično nanašajo“, kot se to zahteva v četrtem odstavku člena 263 PDEU. Po drugi strani pa ne bi mogle izpodbijati posameznega razpisa, saj bi ta predstavljal zgolj „potrditev“. Zato varstva posameznikov ne bi bilo mogoče zagotoviti na nobenega od navedenih načinov, saj ti ne bi mogli ničesar izpodbijati.
54. Drugič, dvomesečni rok za vložitev ničnostne tožbe iz šestega odstavka člena 263 PDEU bi bilo v večini primerov nemogoče spoštovati, saj lahko mirno domnevamo, da bi bila večina razpisov natečajev objavljenih po izteku tega roka. Težave, ki nastanejo tako z vidika procesnega upravičenja kot tudi z vidika rokov, se še dodatno povečajo zaradi dejstva, da od posameznika ni mogoče pričakovati, da bo v trenutku, ko so Splošna pravila objavljena, vedel, ali ga bo morda zanimalo sodelovanje na natečaju, ki bo organiziran mesece ali celo leta pozneje.
55. Tretjič, pristop, ki ga predlaga Komisija, bi bil tudi popolnoma nepredvidljiv. Možnost izpodbijanja Splošnih pravil bi bila namreč odvisna od izbire jezika, ki bi ga predlagal urad EPSO v čisto vsakem poznejšem razpisu natečaja. Ta pristop bi dejansko pomenil, da zadevnega razpisa natečaja, ki izbiro drugega jezika omejuje na angleščino, francoščino ali nemščino, ne bi bilo mogoče izpodbijati, saj bi predstavljal akt, ki zgolj potrjuje privzeto pravilo iz Splošnih pravil. Če pa bi bila v razpisu natečaja predvidena drugačna izbira drugih jezikov, bi bilo takšen razpis mogoče izpodbijati, saj se ne bi štel za potrditveni akt.(16)
56. Menim, da navedene trditve zelo jasno dokazujejo, da je vsak posamezni razpis natečaja akt, ki ga je mogoče izpodbijati samega po sebi, ne glede na to, ali zahteve glede znanja drugega jezika, ki jih določa, odstopajo od privzetega sistema iz Splošnih pravil. Splošno sodišče zato ni napačno uporabilo prava, ko je v točki 70 izpodbijane sodbe ugotovilo, da „sta izpodbijana razpisa akta, ki zajemata zavezujoče pravne učinke glede jezikovne ureditve zadevnih natečajev, in da sta tako izpodbojna akta“.
57. Četrti del prvega pritožbenega razloga tako ni utemeljen.
58. Glede na to ugotovitev so, kot sem nakazal že v točki 45 teh sklepnih predlogov, trditve Komisije v drugih delih prvega pritožbenega razloga brezpredmetne: ker bi bilo posamezne razpise natečajev v vsakem primeru mogoče samostojno izpodbijati, so vprašanja v zvezi s pravno naravo Splošnih pravil in s tem, ali je ta mogoče izpodbijati ločeno ali ne, nepomembna za namene obravnavane pritožbe.
59. Zato menim, da ni nobene potrebe po tem, da bi Sodišče dele prvega pritožbenega razloga nadalje obravnavalo. Kljub temu pa bom zaradi popolnosti in zaradi zagotavljanja celostne pomoči Sodišču v primeru, da bi to v zvezi s pravno naravo razpisov prišlo do drugačne ugotovitve, vseeno strnjeno obravnaval tudi preostale tri dele prvega pritožbenega razloga.
2. Prvi in tretji del prvega pritožbenega razloga: pravna narava Splošnih pravil
60. Komisija s prvim in tretjim delom prvega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi pravne narave Splošnih pravil. Komisija meni, da so Splošna pravila ustvarila zavezujoče učinke, ker so vzpostavila pravni okvir za rabo jezikov, ki se uporablja za natečaje, medtem ko so razpisi natečajev ta okvir zgolj potrdili.
61. Strinjam se s prvim delom navedbe Komisije, in sicer, da so Splošna pravila sama po sebi izpodbojni akt. Vendar pa v nasprotju z drugim delom navedbe Komisije in iz razlogov, ki so bili pojasnjeni zgoraj v prejšnjem delu teh sklepnih predlogov, ta trditev po mojem mnenju nikakor ne nasprotuje temu, da bi se lahko izpodbijali tudi posamezni razpisi natečajev.
62. Ob upoštevanju ustaljene sodne prakse Sodišča se zdi, da bi za Splošna pravila dejansko lahko šteli, da imajo zavezujoče pravne učinke. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča so namreč „izpodbojni akti“ v smislu člena 263 PDEU vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na obliko, ki imajo zavezujoče pravne učinke.(17) Za ugotovitev, ali ima izpodbijani akt zavezujoče pravne učinke, se je treba osredotočiti na vsebino tega akta in navedene učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina tega akta, ob upoštevanju, po potrebi, okoliščin, v katerih je bil sprejet, in pristojnosti institucije, ki je akt sprejela.(18)
63. Prvič, kot je razvidno iz njihovega besedila, so Splošna pravila poimenovana z izrazom „pravila“, ne pa z izrazom „načela“ ali „okvir“ ali s katerim koli drugim izrazom, ki bi nakazoval, da gre zgolj za priporočilo. Prav tako besedilo Splošnih pravil vsebuje precej zavezujočih izrazov,(19) ki očitno presegajo enostavno povabilo ali predlog. Drugič, kar zadeva vsebino, uvodni del Splošnih pravil izrecno določa, da ta pravila (skupaj z razpisom natečaja) tvorijo „zavezujoči okvir natečajnega postopka“.
64. Tretjič, o zavezujoči naravi Splošnih pravil je na sistemski ravni mogoče sklepati tudi na podlagi dejstva, da ta v praksi in vsaj v minimalnem obsegu vzpostavljajo obveznosti za sam urad EPSO. Splošna pravila namreč uradu EPSO oziroma, odvisno od primera, posamezni instituciji, ki organizira javni natečaj, nalagajo obveznost obrazložitve razlogov za odstopanje od pravil privzete ureditve glede izbire drugega jezika, določene v teh pravilih. Ta obveznost navedbe izrecnega odstopanja od Splošnih pravil ali njihove neuporabe (opt out) v konkretnem razpisu natečaja za določitev drugačne možnosti izbire jezikov pa nujno pomeni, da so Splošna pravila zavezujoča. Če namreč ne bi bila zavezujoča, potem tudi obveznost obrazložitve razlogov za odstopanje od Splošnih pravil ne bi obstajala.
65. Poleg tega ni mogoče zanikati, da ima prav institucionalna razsežnost, v kateri je z zavezujočo naravo Splošnih pravil vzpostavljena obveznost obrazložitve kakršnega koli odstopanja od navedenih pravil, širše posledice. Z vzpostavitvijo privzete ureditve v Splošnih pravilih je urad EPSO ustvaril legitimna pričakovanja kandidatov glede pravil, ki naj bi jih spoštovali ne le kandidati, ampak tudi sam urad EPSO. Vsak tak instrument, ki ga sprejmejo institucije ali organi EU, je torej mogoče razumno šteti kot (samo)omejitev izvajanja njihove proste presoje v prihodnje,(20) s čimer se jasno krepi normativni pomen vseh takšnih dokumentov.
66. Skratka, tako besedilo in vsebina Splošnih pravil kot tudi kontekst in namen urada EPSO pri pripravi teh pravil gredo jasno v smeri priznavanja njihovih zavezujočih pravnih učinkov, saj gre za privzeto ureditev, ki se bo uporabljala za vse natečaje, razen če se urad EPSO jasno in izrecno ne odloči za njeno neuporabo, ki pa jo je treba v vsakem posameznem primeru ustrezno obrazložiti.
67. Tej ugotovitvi nikakor ne nasprotuje dejstvo, da bi bila, kot sem že navedel v točkah 53 in 54 teh sklepnih predlogov, vložitev ničnostne tožbe neposredno in zgolj zoper Splošna pravila najverjetneje težavna z vidika procesnega upravičenja in rokov. Na individualni ravni bi bilo namreč bodoči tožeči stranki v okviru prihajajočega natečaja pri vlaganju takšne tožbe precej težko dokazati, da se Splošna pravila nanjo neposredno in posamično nanašajo, kot se to zahteva v četrtem odstavku člena 263 PDEU. Po drugi strani pa državi članici, kot je tožeča stranka v obravnavani zadevi, ali drugemu privilegiranemu tožniku takšnega pravnega interesa ni treba izkazovati.(21)
68. Vendar tudi če je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni priznalo zavezujočih učinkov Splošnih pravil, sta prvi in tretji del prvega pritožbenega razloga brezpredmetna. Ker namreč Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je ugotovilo, da imata izpodbijana razpisa zavezujoče učinke in je tako ustrezno dopustilo njun sodni preizkus, dejstvo, da ni obenem priznalo tudi zavezujoče pravne narave Splošnih pravil, ni nikakor vplivalo na izrek njegove sodbe.
3. Drugi del prvega pritožbenega razloga: pristojnost urada EPSO
69. Nazadnje, Komisija v drugem delu prvega pritožbenega razloga navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 7(1) Priloge III h Kadrovskim predpisom, ki določa pristojnosti urada EPSO, ker naj bi uradu EPSO odreklo pristojnost za sprejemanje „splošnih in abstraktnih zavezujočih pravil“.
70. Tudi v zvezi s tem menim, da ni potrebno, da bi Sodišče obravnavalo ta del prvega pritožbenega razloga. Glede na to, da so bili bistveni argumenti, na katere se je Splošno sodišče oprlo pri razglasitvi ničnosti izpodbijanih razpisov, drugačni, ne razumem, kako bi lahko izpodbijanje postranske pripombe Splošnega sodišča privedlo do razveljavitve izpodbijane sodbe. Ta del prvega pritožbenega razloga je tako brezpredmeten.
71. Kljub temu bi želel poudariti, da bi bila, če bi presojali o katerem koli izmed teh argumentov, potrebna precej podrobnejša razprava za pravilno razlago člena 7(1) Priloge III h Kadrovskim predpisom in presojo vloge Splošnih pravil z vidika pristojnosti, ki jih ta določba podeljuje uradu EPSO.
72. Člen 7(1) določa, da je urad EPSO pooblaščen, da sprejme vse potrebne ukrepe za zagotovitev enakih standardov v postopkih izbire uradnikov Unije.
73. Če upoštevam besedilo ter kontekst in logiko, na katerih temelji, se po eni strani ne strinjam z nekoliko površno in kategorično ugotovitvijo Splošnega sodišča v točki 56 izpodbijane sodbe, ki se glasi, da urad EPSO v skladu s členom 7(1) nikakor ne bi mogel sprejemati „splošnih in abstraktnih zavezujočih pravil“. Če mora urad EPSO zagotoviti uporabo enakih standardov v postopkih izbire, torej v vseh natečajih, to nujno pomeni, da mora imeti pristojnost za sprejemanje splošnih pravil, ki se lahko uporabljajo v prihodnjih natečajih, kot je Komisija pravilno navedla v svojih pisnih stališčih.
74. Po drugi strani pa v nasprotju s Komisijo menim, da je vsebinski domet pristojnosti, ki jih navedena določba podeljuje uradu EPSO, veliko bolj nejasen. Urad EPSO lahko vsekakor sprejme „splošna in abstraktna zavezujoča pravila“ oziroma „enake standarde“, če uporabimo dikcijo iz člena 7(1), v zvezi s tehnično organizacijo natečajev, kot je na primer vnaprejšnja in splošna odločitev o vrsti testov ali vprašanj, ki se uporabijo, (ne)uporabi računalnikov, času za opravljanje testov ipd.
75. Vendar, ali bi lahko urad EPSO po isti logiki dejansko odločal tudi o prihodnosti jezikovne ureditve v institucijah? Ali je res mogoče trditi, da je izbira jezikov v okviru natečajev, ki bo nedvomno vplivala na prihodnjo rabo jezikov v institucijah, zgolj tehnično ali organizacijsko pravilo v postopku izbire uradnikov, ki spada pod pojem „enakega standarda“ v smislu člena 7(1) Priloge III h Kadrovskim predpisom?
76. Če bi to možnost dopustili, pri čemer nikakor ne želim nakazati, da takšna namera obstaja, bi se nevarno približali izogibanju Uredbi št. 1 in členu 342 PDEU, ki določa, da ureditev glede jezikov v institucijah določi Svet soglasno, ne da bi posegal v določbe, ki jih vsebuje statut Sodišča Evropske unije.(22) To vprašanje pa ima tudi močno časovno razsežnost. Tudi začasno odstopanje od jezikovnih pravil, ki bi jih bilo treba (pravilno) uporabljati v natečajih, ima lahko trajne posledice za prihodnje ravnotežje med jeziki v institucijah. Sedanjost namreč tlakuje pot v prihodnost in tako oblikovana prihodnost bo kmalu začela določati sedanje objektivne potrebe institucij na področju jezikov.
77. Tako tudi če je izpodbijala navedeno postransko pripombo Splošnega sodišča, pa bi me zelo presenetilo, če bi Komisija dejansko želela to pomembno (ustavno) vprašanje obravnavati v okviru obravnavane pritožbe. Kakor koli že, Sodišču predlagam, naj se glede tega dela prvega pritožbenega razloga izreče zgolj tako, da v skladu s predlogi Komisije v obravnavani pritožbi presodi, da je ta del prvega pritožbenega razloga brezpredmeten.
B. Drugi pritožbeni razlog
78. Komisija s prvim delom drugega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točkah 91 in 92 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 1d Kadrovskih predpisov. Po navedbah Komisije je Splošno sodišče na podlagi točke 102 sodbe z dne 27. novembra 2012, Italija/Komisija, (v nadaljevanju: sodba Italija/Komisija I)(23) napačno trdilo, da je omejitev pri izbiri drugega jezika sama po sebi predstavljala diskriminacijo na podlagi jezika. Komisija trdi, da se je ta točka nanašala na obveznost objave razpisov natečajev v uradnem listu v vseh uradnih jezikih. Komisija prav tako navaja, da je Splošno sodišče v točki 92 izpodbijane sodbe napačno presodilo, da člen 1d Kadrovskih predpisov prepoveduje diskriminacijo na podlagi jezika. Komisija trdi, da navedena določba pod nekaterimi pogoji omogoča različno obravnavo.
79. Menim, da ta del drugega pritožbenega razloga ni utemeljen.
80. Prvič, pri sklicevanju Splošnega sodišča na sodbo Italija/Komisija I v točki 91 izpodbijane sodbe gre zgolj za dodaten sklic v podkrepitev ugotovitve, ki ga uvaja besedna zveza „glej v tem smislu“. Takšno sklicevanje nedvomno ne predstavlja podlage za ugotovitev Splošnega sodišča v tej točki, da je omejitev pri izbiri drugega jezika predstavljala diskriminacijo na podlagi jezika. Razlogi za takšno ugotovitev so podani v točkah pred izpodbijanim sklicem v točki 91. Zdi se, da Komisija s tem argumentom ponovno izpodbija bežen sklic, ne pa vsebinskih razlogov za takšno trditev Splošnega sodišča.
81. Drugič, iz trditve v točki 92 izpodbijane sodbe, ki se glasi, da člen 1d Kadrovskih predpisov prepoveduje diskriminacijo na podlagi jezika, ne izhaja, da je Splošno sodišče nameravalo izključiti možnost za upravičevanje diskriminacije pod nekaterimi pogoji. Splošno sodišče je namreč v točki 88 izpodbijane sodbe izrecno navedlo, da člen 1d dovoljuje omejitve načela prepovedi diskriminacije.
82. Tako menim, da je Splošno sodišče v točki 92 izpodbijane sodbe zgolj opomnilo, da je splošno načelo iz člena 1d prepoved diskriminacije na kateri koli podlagi, kot je med drugim jezik. Po branju celotnega dela razlogovanja Splošnega sodišča pa na podlagi navedene trditve ni mogoče sklepati, da je Splošno sodišče presodilo, da člen 1d ne dopušča upravičevanja takšne diskriminacije pod nekaterimi pogoji.
83. Komisija z drugim delom drugega pritožbenega razloga trdi, da je razlogovanje v točkah od 98 do 104 izpodbijane sodbe napačno, saj Splošno sodišče ni preučilo, ali Splošna pravila predstavljajo „obvestila“ ali „druge akte“ v smislu točke 91 sodbe Italija/Komisija I. Komisija prav tako trdi, da je razlogovanje v izpodbijani sodbi nezadostno, ker je Splošno sodišče preučilo le utemeljitev izbire drugih jezikov v izpodbijanih razpisih, ni pa preučilo utemeljitve za takšno izbiro jezikov v Splošnih pravilih.
84. Menim, da tudi ta del drugega pritožbenega razloga ni utemeljen.
85. Res je, da je Sodišče v točki 91 sodbe Italija/Komisija I navedlo, prvič, da institucije, ki jih natečaji, upoštevni v obravnavani zadevi, zadevajo, niso nikoli sprejele internih pravil v skladu s členom 6 Uredbe št. 1. Nato je dodalo, da se Komisija „ni sklicevala na obstoj drugih aktov, kot so obvestila, ki bi določala merila za omejitev izbire jezika kot drugega jezika za sodelovanje v natečaju“ (moj poudarek). Nazadnje pa je navedlo, da sporni razpisi natečajev „[niso] vseb[ovali] nobene obrazložitve, ki bi upravičevala izbor treh zadevnih jezikov“. Ta zadnji stavek je bil dejansko jedro razlogovanja Sodišča, saj je v točki 90 te sodbe odločilo, da „morajo pravila, ki omejujejo izbiro drugega jezika, določiti jasna, objektivna in predvidljiva merila, da bi lahko kandidati dovolj vnaprej vedeli, katere jezikovne zahteve so določene, da bi se lahko pripravili za natečaje v najboljših pogojih“.
86. Vendar mi ni jasno, kako bi to konkretno razlogovanje Sodišča lahko privedlo do posledic, ki mu jih očitno pripisuje Komisija. Menim namreč, da Sodišče v točki 91 sodbe Italija/Komisija I ni oblikovalo nikakršnih meril, na podlagi katerih bi se ocenjevala pravna narava takšnih obvestil, še manj pa, da je trdilo, da bi takšna ocena morala biti dejansko opravljena, da bi se „sprožilo“ to, kar je navedeno v točki 91. Po mojem mnenju sklicevanje na „obstoj drugih aktov, kot so obvestila,“ enostavno pomeni, da mora institucija sprejeti vse (splošne) akte (v kateri koli obliki), da bi kandidati lahko vnaprej vedeli, kaj se od njih pričakuje. Zato dejstvo, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ni preučilo, ali so Splošna pravila predstavljala takšna obvestila za namene trditve Sodišča v točki 91, nikakor ne pomeni, da je razlogovanje nepravilno.
87. Komisija prav tako trdi, da Splošno sodišče ni preučilo utemeljitve za izbiro drugega jezika, ki jih določajo Splošna pravila. V delu, v katerem se ta trditev, kot očitno priznava tudi sama Komisija, ne prekriva z vprašanji, ki so povezana s prvim pritožbenim razlogom Komisije in so tam tudi obravnavana,(24) zadostuje ugotoviti, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi preučilo utemeljitev, ki jo vsebujejo ne le izpodbijana razpisa, ampak tudi Splošna pravila (točka 115) in Splošne smernice (točka 116).
88. Zato so vse trditve Komisije v okviru drugega pritožbenega razloga neutemeljene.
C. Tretji pritožbeni razlog
89. Tretji pritožbeni razlog se nanaša na zakonitost omejevanja izbire drugega jezika v okviru natečajev na angleščino, francoščino in nemščino. Prvi del tega pritožbenega razloga se nanaša na razlago člena 27 Kadrovskih predpisov in njegove natančne povezave s členom 28(f) teh predpisov (1). Drugi in tretji del pa se nanašata na parametre, ki jih je Splošno sodišče izbralo za sodni nadzor zakonitosti razpisov natečajev, in na intenzivnost sodnega nadzora, ki ga je opravilo (2).
1. Prvi del tretjega pritožbenega razloga: razmerje med členom 27 in členom 28(f) Kadrovskih predpisov – ali je jezik sposobnost?
90. Komisija s prvim delom tretjega pritožbenega razloga trdi, da gre v izpodbijani sodbi za napačno razlago člena 28(f) Kadrovskih predpisov, kot je navedena v točki 106 te sodbe. Splošno sodišče je v navedeni točki menilo, da je mogoče diskriminacijo na podlagi jezika upravičiti le s ciljem izbora kandidatov, ki lahko takoj začnejo opravljati svoje delo. V nasprotju s tem je Splošno sodišče obenem menilo, da cilj zaposlovanja najsposobnejših, najučinkovitejših in neoporečnih uradnikov ne more upravičiti takšne diskriminacije. Te vrline so namreč očitno neodvisne od znanja jezikov.
91. Komisija trdi, da je znanje jezikov v skladu s členom 28(f) Kadrovskih predpisov eden od pogojev za imenovanje na delovno mesto v institucijah. Komisija torej meni, da je takšno znanje del zahtev glede „sposobnosti“ v smislu člena 27 Kadrovskih predpisov.
92. Pojem „sposobnost“ iz člena 27 je mogoče z jezikovnega vidika opredeliti kot „posedovanje sredstev ali spretnosti za opravljanje nečesa“(25) ali kot „kompetentnost za opravljanje nečesa“.(26) Ta ideja, da je „sposobnost“ povezana z „usposobljenostjo“ ali posedovanjem spretnosti za „opravljanje“ nečesa, izhaja tudi iz drugih jezikovnih različic Kadrovskih predpisov, ki uporabljajo izraz „compétence“(27) (v francoščini), „Befähigung“(28) (v nemščini), „competenza“(29) (v italijanščini), „competencia“(30) (v španščini) ali „způsobilost“(31) (v češčini).
93. Natančen pomen pojma „sposobnost“, ki se uporablja v členu 27, pa je mogoče opredeliti tudi sistematično, in sicer s sklicevanjem na člen 28 Kadrovskih predpisov. Člen 28 Kadrovskih predpisov določa „pogoje“, pod katerimi je lahko imenovan uradnik, vključno s pogojem v točki (f), da kandidat „predloži dokazila o temeljitem znanju enega od jezikov Unije in o zadovoljivem znanju drugega jezika Unije v obsegu, ki omogoča opravljanje dela“.
94. Vendar pa člen 28 vsebuje mešanico različnih elementov. Nekatere od teh elementov, kot je pogoj, da so kandidati državljani ene od držav članic in uživajo vse državljanske pravice (odstavek (a)), da so izpolnili vse obveznosti glede služenja vojaškega roka (odstavek (b)) in da so fizično sposobni opravljati delo (odstavek (e)), bi lahko označili kot „sprejemne“ pogoje. Po drugi strani pa se zdi, da so preostali elementi, kot je predložitev ustreznih spričeval, ki dokazujejo primernost za opravljanje dela (odstavek (c)) ali uspešnost na natečaju bodisi na podlagi kvalifikacij ali preizkusov bodisi na podlagi obojih (odstavek (d)), povezani s „kompetentnostjo“ uradnika.
95. Glede na mešanico različnih elementov menim, da je na podlagi takšnega sistematičnega argumenta in razmerja med členoma 27 in 28 Kadrovskih predpisov izjemno težko oziroma nemogoče izpeljati jasen sklep, da bi lahko zavzeli stališče glede tega, ali naj se jezik v smislu člena 27 Kadrovskih predpisov opredeli kot „znanje“ ali kot „sposobnost“.
96. Dalje, iz točke 94 sodbe Italija/Komisija I, kjer je Sodišče odločilo, da morajo institucije „uravnotežiti legitimni cilj, ki upravičuje omejitev števila jezikov na natečaju, in cilj poiskati najsposobnejše kandidate“,(32) ne izhajajo jasne smernice o tem vprašanju.
97. Nazadnje, jasno je, da je lahko razumevanje pojma „sposobnost“ v povezavi z znanjem jezikov do neke mere odvisno tudi od konteksta, zlasti z vidika razpisanega delovnega mesta. Na primer, znanje jezikov bi bilo v primeru delovnega mesta prevajalca, tolmača ali pravnika lingvista veliko enostavneje zajeto v pojmu „sposobnost“ ali „kompetentnost“ v primerjavi z drugimi delovnimi mesti, ki so manj odvisna od jezika.(33)
98. Tudi sam ne bi imel nobene večje težave s tem, da bi na podlagi običajnega pomena uporabljenih izrazov znanje jezikov vključil v pojem „sposobnost“ v smislu člena 27 Kadrovskih predpisov.(34) Imam pa po drugi strani precej težav z razumevanjem, zakaj naj bi se takšni bežni pripombi v razlogovanju, ki jo je Splošno sodišče navedlo v točki 106 izpodbijane sodbe, pripisal tako velik pomen v okviru obravnavane pritožbe. Tudi če bi Sodišče ugotovilo, da je znanje jezika, kot ga zahteva člena 28(f), mogoče opredeliti kot „sposobnost“ v smislu člena 27 Kadrovskih predpisov, to po mojem mnenju še vedno nikakor ne bi privedlo do razglasitve ničnosti izpodbijane sodbe.(35)
99. Izpodbijana razpisa sta bila v bistvu razglašena za nična zaradi nezadostne utemeljitve omejitve izbire drugega jezika. Vendar pa se točka 106 izpodbijane sodbe ne nanaša na to vprašanje. Prvi del tretjega pritožbenega razloga je tako brezpredmeten.
2. Drugi in tretji del tretjega pritožbenega razloga: obseg in intenzivnost sodnega nadzora zakonitosti razpisov natečajev
100. Komisija z drugim delom tretjega pritožbenega razloga izpodbija parametre oziroma merila, ki jih je Splošno sodišče uporabilo v točkah od 107 do 117 izpodbijane sodbe za izvedbo sodnega nadzora zakonitosti razpisov natečajev. Komisija trdi, da sodba temelji na napačni razlagi obsega diskrecijske pravice, ki jo ima urad EPSO pri določanju meril sposobnosti, ki jih morajo kandidati izpolnjevati. Komisija opozarja, da je Sodišče v točki 90 sodbe Italija/Komisija I zahtevalo le, da „morajo pravila, ki omejujejo izbiro drugega jezika, določiti jasna, objektivna in predvidljiva merila, da bi lahko kandidati dovolj vnaprej vedeli, katere jezikovne zahteve so določene, da bi se lahko pripravili za natečaje v najboljših pogojih“ (moj poudarek). Vendar naj to ne bi utemeljevalo ugotovitve Splošnega sodišča v točki 152 izpodbijane sodbe v smislu, da bi moral urad EPSO pripraviti „konkretne in preverljive“ elemente.
101. Komisija s tretjim delom tretjega pritožbenega razloga graja tudi intenzivnost sodnega nadzora, ki ga je Splošno sodišče opravilo v točkah od 120 do 144 izpodbijane sodbe. Komisija meni, da je Splošno sodišče preseglo meje svojega sodnega nadzora in posledično nadomestilo upravo, ko je presojalo podatke, ki jih je posredovala Komisija, in ugotovilo, da na podlagi teh podatkov ni mogoče pritrditi trditvam, s katerimi se utemeljuje omejitev izbire drugega jezika.
102. Komisija tako z drugim kot tudi s tretjim delom tretjega pritožbenega razloga v bistvu napeljuje na to, da je Splošno sodišče prekoračilo meje svojega sodnega nadzora in tako zanemarilo široko diskrecijsko pravico, ki jo ima urad EPSO, ko v imenu institucij opredeljuje merila (jezikovnih) sposobnosti, ki jih morajo kandidati izpolniti.
103. S tem se ne strinjam.
104. V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je prvostopenjski sodni nadzor pred sodišči EU celovit sodni nadzor. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da nadzor zakonitosti, določen v členu 263 PDEU, vključuje tako nadzor nad uporabo prava kot tudi nad dejstvi, kar pomeni, da ima pristojno sodišče EU pooblastilo za, med drugim, presojo dokazov.(36) Splošno sodišče lahko torej presoja vsa dejstva, ki jih institucija navede v utemeljitev svoje odločitve.
105. Prav tako je treba poudariti, da večina razlogov, povezanih z omejitvijo izbire drugega jezika, ki jih vsebujejo izpodbijana razpisa in Splošna pravila, to so tisti elementi, ki jih je v utemeljitev svoje odločitve izbral in predložil urad EPSO, pravzaprav predstavlja navedbo dejstev.
106. Med drugimi elementi se v izpodbijanih razpisih sklicuje(37) na obstoj dolgoletne prakse „institucij Unije v zvezi z jeziki, ki se uporabljajo za notranje komuniciranje“, ter je navedeno, da so „ob upoštevanju potreb služb glede zunanjega komuniciranja in obravnave dokumentov […] najpogosteje uporabljeni jeziki še vedno angleščina, francoščina in nemščina“. Dodano je še, da so ti poleg tega „najbolj razširjeni drugi jeziki v Evropski uniji, pa tudi največ ljudi se jih uči kot drugi jezik“. V skladu z besedilom razpisov omejitev jezikov, ki se uporabljajo v ocenjevalnih centrih, kjer se ocenjujejo posebne kompetence, „institucijam Unije omogoča, da v okolju, ki je podobno dejanskemu delovnemu okolju, ocenijo, ali so kandidati sposobni nemudoma začeti opravljati svoje delo“.
107. V Splošnih pravilih, pa tudi v Splošnih smernicah, ki so jim priložene, so večinoma navedene zelo podobne utemeljitve, ki imajo ravno tako lastnosti dejstev. Poleg tega so v Splošnih smernicah navedeni tudi dodatni elementi, kot je trditev, da „sestanki članov institucij“ tradicionalno potekajo v angleščini, francoščini in nemščini. Navedeno je, da dejstvo, da so to tudi „jeziki, ki se najpogosteje uporabljajo za komunikacijo znotraj institucij in komunikacijo institucij z zunanjim svetom, […] potrjujejo statistični podatki o izvirnem jeziku besedil, ki jih prevajajo prevajalske službe institucij“. Obenem takšno izbiro jezikov „utemeljuje narava zadevnih testov in preskusov“, ki so „metode ocenjevanja, ki temeljijo na kompetencah“. V Splošnih smernicah je prav tako navedeno, da so ti trije jeziki, poleg tega da se jih ljudje najpogosteje učijo kot tuje jezike, tudi jeziki, za katere ljudje „menijo, da se [jih] je […] najkoristneje učiti“. Nazadnje, Splošne smernice se sklicujejo tudi na statistične podatke, ki kažejo, da so kandidati na natečajih leta 2005 in 2010 te jezike najpogosteje izbrali kot druge jezike.
108. Vse te trditve so po svoji naravi navedbe dejstev, ki so seveda lahko ali bi, če se navajajo kot razlogi za sprejetje nekaterih upravnih odločb, celo morale biti predmet sodnega nadzora, če se izpodbijajo pred sodišči EU. Zato menim, da Splošno sodišče nikakor ni napačno uporabilo prava, ko je opravilo presojo teh navedb dejstev, ki jih vsebujejo izpodbijana razpisa, Splošna pravila in Splošne smernice.
109. Splošno sodišče prav tako ni napačno uporabilo prava, ko je opravilo nadzor dodatnih dokazov, ki jih je Komisija, ravno tako v obliki navedb dejstev, predložila v okviru postopka na prvi stopnji. Komisija je s temi dodatnimi trditvami nakazala, da so angleščina, francoščina in nemščina: (i) trije glavni jeziki posvetovanj institucij Unije; (ii) jeziki, v katere njena prevajalska služba prevede skoraj vse dokumente; (iii) jeziki, ki jih govorijo njeni uradniki in agenti, ter (iv) jeziki, ki so med najbolj poučevanimi in govorjenimi tujimi jeziki v državah članicah. Presoja takšnih navedb dejstev ob upoštevanju dokazov, ki jih predložijo stranke v postopku, je ponovno natanko tista naloga, ki naj bi jo sodišča EU opravila v okviru postopkov na prvi stopnji.(38)
110. Zdi se mi, da Komisija pri svojem razumevanju pojma „polje proste presoje“ meša dva različna vidika: dejstvo, da lahko institucije v mejah zakonitosti svobodno izbirajo, kaj želijo, kako želijo to doseči in na kakšne razloge se želijo nato javno sklicevati in jih navesti v podporo svoji odločitvi, nikakor ne pomeni, da so, ko je bila zadevna odločitev enkrat sprejeta, navedeni razlogi izvzeti iz nadzora.
111. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča (široko) polje proste presoje pomeni določen manevrski prostor pri ocenjevanju dejstev in posledic, ki izhajajo iz takšnih dejstev, zlasti tistih, ki so zelo tehnične ali politične narave.(39) Kljub temu pa, kot je Sodišče potrdilo na številnih vsebinskih področjih prava, kot so konkurenčno pravo,(40) državna pomoč(41) ali skupna zunanja in varnostna politika,(42) dejstvo, da ima uprava polje proste presoje, ne pomeni, da so navedbe dejstev in trditve, ki so bile podane pri sprejemanju odločitev na navedenih področjih, zaščitene pred morebitnim sodnim nadzorom, zlasti pa pred presojo, ali je bilo dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločitev, pravilno ugotovljeno in ali omogoča izpeljavo zadevnega sklepa. Nazadnje, obstajajo tudi druga področja, kot sta promet(43) ali kmetijstvo(44), na katerih bi priznano širše polje proste presoje lahko dejansko pomenilo, da je intenzivnost sodnega nadzora verjetno nižja. Na teh področjih namreč sodišča Unije zgolj preverjajo, ali pri izvajanju te proste presoje ni prišlo do očitne napake ali zlorabe pooblastil in ali ni institucija očitno prekoračila meje svoje diskrecijske pravice. Vendar pa sodni nadzor tudi v teh primerih nikakor ni izključen.
112. Skratka, polje proste presoje, ki ga je imela uprava v obravnavani zadevi, je vsekakor vključevalo izbiro tega, ali in kako bi potencialno omejila uporabo drugega jezika na natečajih. Prav tako je vključevalo izbiro vrste trditev, ki jih bo navedla v zvezi z morebitnimi tovrstnimi omejitvami.(45) Ko pa se je urad EPSO odločil, da bo določeno izbiro drugih jezikov obrazložil z naborom navedb dejstev o tem, kako so se trije jeziki v Evropi uporabljali in se uporabljajo tako znotraj kot tudi zunaj institucij, so tovrstne trditve, ki so navedene v razpisih, Splošnih pravilih in Splošnih smernicah, postale predmet celovitega sodnega nadzora s strani sodišč EU. Splošno sodišče pri izvajanju tega nadzora s svojo presojo nikakor ni nadomestilo presoje uprave, ampak je enostavno preučilo argumente, ki jih je uprava predložila v to presojo.
113. Poudarjam, da to ne pomeni nujno, da se strinjam z vsemi ugotovitvami, do katerih je Splošno sodišče prišlo med to obsežno in poglobljeno presojo argumentov, ki jih je predložila Komisija. To konec koncev tudi ni potrebno, saj je presoja dejanskega stanja naloga prvostopenjskega sodišča.(46) Se pa nedvomno strinjam s splošnim izidom zadeve oziroma z razglasitvijo ničnosti izpodbijanih razpisov.
114. K temu je podredno mogoče dodati, da bi enak izid dosegli tudi, če bi bil izveden (quod non) manj intenziven sodni nadzor, kot je predlagala Komisija. To ne spreminja dejstva, da gredo posamezne navedbe urada EPSO, če jih obravnavamo skupaj, preprosto v različne smeri. Te navedbe so torej nedosledne, kar zadeva natančne razloge za omejitev izbire drugega jezika natečaja na angleščino, francoščino in nemščino, vendar pa se pri navajanju dejstev vedno sklicujejo na točno te tri jezike. Nekateri izmed navedenih argumentov upravičujejo izbiro enega od navedenih treh jezikov (angleščino), drugi pa upravičujejo izbiro več kot enega jezika, vendar ne vedno istih jezikov.
115. Zato menim, da Splošno sodišče ni preseglo meja svojega sodnega nadzora, ko je navedbe dejstev presojalo glede na dokaze, predložene v podporo tem navedbam. Zato drugi in tretji del tretjega pritožbenega razloga nista utemeljena.
D. Četrti pritožbeni razlog: omejitev jezika, v katerem poteka komunikacija med kandidati in uradom EPSO – razmerje med Uredbo št. 1 in Kadrovskimi predpisi
116. Komisija s četrtim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 2 Uredbe št. 1 v zvezi z vprašanjem, ali je omejitev izbire jezika za komuniciranje med kandidati in uradom EPSO pomenila diskriminacijo. Komisija v točkah od 183 do 185 izpodbijane sodbe graja razlago sodbe Italija/Komisija I. Natančneje, Komisija meni, da Splošno sodišče na podlagi točk 68 in 69 sodbe Italija/Komisija I ne bi smelo sklepati, da se Uredba št. 1 uporablja za kandidate. Komisija meni, da se navedeni točki nanašata na obveznost objave razpisov natečajev v uradnem listu v vseh uradnih jezikih. V obravnavani zadevi naj bi se uporabljal člen 1d Kadrovskih predpisov, ki naj bi tako služil kot pravna podlaga za omejitev jezikov, v katerih poteka komunikacija med kandidati in uradom EPSO.
117. Zato se s tem pritožbenim razlogom v bistvu postavlja vprašanje, ali se Kadrovski predpisi uporabljajo za kandidate v okviru natečajev in, če je odgovor pritrdilen, od katerega trenutka dalje. Da bi odgovorili na to vprašanje, pa je treba najprej obravnavati splošnejše vprašanje, ki se glasi: kakšna je povezava med Uredbo št. 1 in Kadrovskimi predpisi?
118. V tem delu bom najprej obravnaval trditve strank v zvezi z uporabo vsakega izmed navedenih aktov za kandidate na natečaju (1), nato pa pojasnil, kako bi morali po mojem mnenju razlagati točki 68 in 69 sodbe Italija/Komisija I (2). Nato bom obravnaval področje uporabe Kadrovskih predpisov (3) in predlagal, da se ti uporabljajo za kandidate od takrat, ko oddajo svojo prijavo na konkreten natečaj (4). Kljub temu pa Uredba št. 1, ki določa splošen pravni okvir glede jezikov, ohranja določeno vlogo v okviru natečajev in tudi pozneje (5). Te ugotovitve privedejo do sklepa, da je četrti pritožbeni razlog Komisije utemeljen. Ker pa to dejstvo ne spreminja izida zadeve pred Splošnim sodiščem, Sodišču predlagam, naj (glede četrtega pritožbenega razloga) nadomesti razlogovanje Splošnega sodišča (6).
1. Trditve strank v zvezi s pravili, ki veljajo za kandidate
119. Komisija je na obravnavi trdila, da se Uredba št. 1 in Kadrovski predpisi od trenutka objave razpisov natečajev v Uradnem listu uporabljajo sočasno. To naj bi bilo utemeljeno z dejstvom, da Kadrovski predpisi po eni strani določajo, da se javni natečaji objavijo v Uradnem listu, Uredba št. 1 pa po drugi strani določa, da se Uradni list objavi v (vseh) uradnih jezikih. Vendar pa je Komisija nadalje navedla, da se, ko kandidati enkrat oddajo svojo prijavo, Uredba št. 1 zanje ne uporablja več, ampak se za kandidate uporabljajo le še Kadrovski predpisi.
120. Nasprotno pa sta Italijanska republika in Kraljevina Španija zatrjevali, da natečaje ureja samo Uredba št. 1. Kadrovski predpisi naj bi se začeli uporabljati pozneje, pri čemer navedeni stranki nista opredelili natančnega trenutka, v vsakem primeru pa naj se ne bi uporabljali za kandidate, za katere se torej uporablja le Uredba št. 1. Posledično lahko torej logično predpostavim, da bi, če sledimo temu stališču, celoten izbirni postopek urejala Uredba št. 1, medtem ko bi se Kadrovski predpisi začeli uporabljati šele, ko bi uradnik zasedel svoj položaj.
2. Sodba Italija/Komisija I
121. Glede na trditve, ki jih je Komisija navedla v podkrepitev tega pritožbenega razloga, je treba najprej pojasniti pomen in obseg ugotovitev Sodišča v točkah 68 in 69 sodbe Italija/Komisija I. Sodišče je v točki 68 presodilo, da glede na neobstoj posebnih pravil, sprejetih zlasti v okviru člena 6 Uredbe št. 1, nobeno besedilo „ne omogoča sklepanja, da so razmerja med […] institucijami in njihovimi uradniki ter uslužbenci popolnoma izključena s področja uporabe Uredbe št. 1“. V točki 69 je Sodišče dodalo: „A fortiori to velja za razmerja med institucijami in kandidati na zunanjem natečaju, ki načeloma niso niti uradniki niti uslužbenci.“
122. Da bi preučili pomen in obseg teh trditev, zlasti iz točke 69, jih je treba postaviti v kontekst ustreznega dela razlogovanja Sodišča, v katerem so bile podane. Sodišče je v sodbi Italija/Komisija I presojalo obveznost objave razpisov natečajev v okviru spora, v katerem sta bila izpodbijana razpisa natečajev v celoti objavljena le v angleški, francoski in nemški različici Uradnega lista. Sodišče je torej svojo trditev glede uporabe Uredbe št. 1 za kandidate na zunanjem natečaju navedlo v zvezi z obvezno objavo razpisov natečajev, ne pa v zvezi z izbiro drugega jezika, kar je obravnavalo v drugem delu sodbe (točka 79 in naslednje).
123. Poleg tega bistven argument v zvezi s tem pravnim vprašanjem po mojem mnenju sploh ni bil podan v točki 69 navedene sodbe, ki obravnava vključitev kandidatov na zunanjih natečajih v področje uporabe Uredbe št. 1. Odločilni argument, ki je botroval ugotovitvi Sodišča v zvezi z obvezno objavo razpisov natečajev v Uradnem listu (v skladu s členom 1(2) Priloge III h Kadrovskim predpisom) v vseh uradnih jezikih (kot zahteva člen 5 Uredbe št. 1), je bil namreč naveden v točkah 70 in 71 navedene sodbe.
124. Iz sodbe Italija/Komisija I posledično izhaja, da morajo biti vsi razpisi natečajev objavljeni v vseh uradnih jezikih. Obenem je dokaj jasno, da se Uredba št. 1 uporablja natančno v tem trenutku in v zvezi z objavo v Uradnem listu. Vendar pa ta sodba po mojem mnenju ne odgovarja na vprašanje, ali se Kadrovski predpisi uporabljajo za kandidate na natečajih ali ne.
3. Ali se Kadrovski predpisi uporabljajo za kandidate?
125. Da bi lahko razumeli razmerje med Uredbo št. 1 in Kadrovskimi predpisi, je treba najprej analizirati področje uporabe obeh aktov.
126. Jasno je, da Uredba št. 1 vzpostavlja splošno ureditev in vsebuje privzeta pravila, ki urejajo uporabo jezikov v institucijah Evropske unije. Ta ureditev se uporablja, razen če ni predvideno izrecno odstopanje od teh pravil.
127. Področje uporabe Kadrovskih predpisov pa je manj jasno.
128. Po eni strani se lahko sklicujemo na člen 1 Kadrovskih predpisov, ki bi lahko, če bi ga brali samostojno, ponudil precej enostaven odgovor. Določa namreč, da se Kadrovski predpisi „uporabljajo za uradnike Unije“. Člen 1a(1) pa pojem „uradnik Unije“ opredeli kot „vsako osebo, ki je imenovana […] na stalno delovno mesto v eni od institucij Unije“.
129. Po drugi strani pa se zdi, da je mogoče na podlagi ostalih določb Kadrovskih predpisov in cele vrste drugih sistemskih premislekov priti do drugačnega, verjetno precej bolj dodelanega zaključka.
130. Prvič, besedilo in splošna sistematika dajeta obsežno podporo v prid navedbi, da se Kadrovski predpisi ratione materiae uporabljajo za postopek zaposlovanja. Kadrovski predpisi vsebujejo (celotno) poglavje, naslovljeno „Zaposlovanje“, to je poglavje 1 naslova III, ki vključuje člene od 27 do 34. Navedeno poglavje ne ureja le zadnje faze postopka zaposlovanja, to je upravnega postopka imenovanja uradnika na določeno delovno mesto v instituciji, ampak v členu 30 tudi določa, da mora organ za imenovanja za vsak natečaj imenovati komisijo za izbiro kandidatov. Poleg tega pa je tukaj še Priloga III h Kadrovskim predpisov, naslovljena „Natečaji“, ki vsebuje celovit nabor pravil na tem področju. Ta vključujejo določitev organa, odgovornega za pripravo obvestila o natečaju, vsebino obvestila o natečaju in obveznost objave obvestil o natečajih v Uradnem listu (člen 1); obveznosti kandidatov v zvezi z oddajo prošenj (člen 2); sestavo komisije za izbiro kandidatov (člen 3); postopek, ki ga mora izvesti komisija za izbiro kandidatov za sestavo seznama ustreznih kandidatov (člen 5) in tako dalje.
131. Drugič, tudi z vidika pravnih sredstev se zdi, da se Kadrovski predpisi uporabljajo za kandidate. Ne glede na to, za kaj je takšno (lastno dojemanje) lahko pomembno, velja, da imajo kandidati v skladu s Kadrovskimi predpisi pravico vložiti upravno pritožbo pri direktorju urada EPSO, to je pri organu za imenovanja.(47) Poleg tega imajo kandidati pravico vložiti pritožbo pred sodišči EU v skladu s členom 270 PDEU (ki podeljuje pristojnost Sodišču Evropske unije „v mejah in pod pogoji, ki so določeni v kadrovskih predpisih […] za vse spore med Unijo in njenimi uslužbenci“) in členom 91 Kadrovskih predpisov.(48) Ker Kadrovski predpisi omogočajo, da „[v]saka oseba, za katero veljajo […] [K]adrovski predpisi“, vloži zahtevo ali pritožbo, lahko razumno sklepamo, da so kandidati vključeni v področje uporabe Kadrovskih predpisov.
132. Tretjič in morda še pomembneje, sodna praksa Sodišča potrjuje, da Kadrovski predpisi ne veljajo izključno za uradnike Evropske unije niti izključno za zaposlene v institucijah in drugih organih. Na primer, kar zadeva pojem „vsaka oseba, za katero veljajo […] [K]adrovski predpisi“ v smislu členov 90 in 91 je Sodišče odločilo, da te določbe „ne omogočajo razlikovanja glede na to, ali gre za tožbo, ki jo je vložil uradnik, ali tožbo, ki jo je vložila katera koli druga oseba, za katero veljajo ti predpisi“ in ugotovilo, da „je [bilo] Sodišče za uslužbence […] pristojno ne samo za odločanje o tožbah, ki so jih vložili uradniki, temveč tudi o tožbah, ki jih je vložila katera koli druga oseba, za katero veljajo navedeni predpisi“.(49)
133. Podobno, čeprav gre za pravno podlago, ki je z institucionalnega vidika že zastarela,(50) je sodna praksa tega Sodišča glede pristojnosti ratione personae Sodišča za uslužbence še vedno upoštevna, saj potrjuje, da lahko kandidati na natečaju svoje pritožbe pri Splošnem sodišču vložijo na podlagi člena 270 PDEU v povezavi s členoma 90 in 91 Kadrovskih predpisov,(51) ne pa na podlagi ostalih, splošnejših določb, kot sta člen 263 ali člen 268 PDEU.
134. Skratka, na eni strani obstaja precej osamljena določba iz člena 1 Kadrovskih predpisov, na drugi strani pa prepričljivejši znotraj sistemski argumenti, ki napotujejo na druge določbe teh istih Kadrovskih predpisov in navajajo nekaj povsem drugega ter so povezani s širšimi sistemskimi premisleki.
135. V tem okviru lahko zgolj ugotovim, da Kadrovski predpisi veljajo za kandidate na natečaju, seveda če ti vsebujejo določbe, ki jih je mogoče materialnopravno uporabiti za položaj teh kandidatov.
4. Od katerega trenutka dalje?
136. To seveda poraja vprašanje, kdaj točno se začnejo Kadrovski predpisi uporabljati za kandidate na natečaju. Obstajata dva trenutka, ki predstavljata logični „skrajni točki“. Na eni strani takšen trenutek težko nastopi pred objavo razpisa natečaja. Na drugi strani pa je to lahko najkasneje ob imenovanju uradnika, kot to določajo Kadrovski predpisi.
137. Menim, da za namene morebitne uporabe zadevnih določb Kadrovskih predpisov ključni trenutek nastopi, ko se posamezni kandidat z lastnimi dejanji loči od širše javnosti in začne s postopkom za oddajo prijave. S tem postane kandidat tudi vključen v področje uporabe Kadrovskih predpisov. Če se izrazim s prispodobo, posameznik postane kandidat, ker izstopi iz širše javnosti in vstopi v natečajni „tunel“ na eni strani, pri tem pa upa, da bo na drugi strani izšel kot imenovani uradnik. Kot je že bilo pojasnjeno v prejšnjem delu, v Kadrovskih predpisih in ostalih določbah prava EU jasno piše, da se uporabljajo za ta „tunel“, ki ga imenujemo „postopek zaposlovanja“, in v njem.
138. Predstavnik splošne javnosti postane kandidat v trenutku, ko poda prijavo na določen javni natečaj, s čimer jasno in nedvoumno izkaže, da namerava sodelovati na tem natečaju in biti obravnavan kot kandidat. Načeloma velja, da se šteje, da je prijava oddana, ko jo kandidat potrdi, saj je od tega trenutka dalje ne bo mogel več spreminjati.(52)
139. Poleg tega, da je to najbolj razumen trenutek, takšno razumevanje dodatno potrjujeta določbi iz Priloge III h Kadrovskim predpisom. Prvič, člen 2 Priloge III h Kadrovskim predpisom določa, da „[k]andidati izpolnijo obrazec, ki ga predpiše organ za imenovanja. Lahko se zahteva, da predložijo dodatne dokumente ali podatke“. Ta določba se torej nanaša na obrazec, ki ga morajo bodoči kandidati izpolniti, da bi podali svojo prijavo. Drugič, člen 4 Priloge III h Kadrovskim predpisom določa, da „[o]rgan za imenovanja sestavi seznam kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje, določene v členu 28(a) (b) in (c) Kadrovskih predpisov, in ga skupaj z dokumentacijo kandidatov pošlje predsedniku komisije za izbiro kandidatov“. Kandidata na natečaju, ki je svojo prijavo že podal in potrdil (vendar ga komisija za izbiro kandidatov še ni izbrala), je torej mogoče obravnavati kot „osebo, za katero veljajo [Kadrovski predpisi]“, v smislu sodne prakse tega sodišča in potemtakem tudi kot osebo, za katero se Kadrovski predpisi uporabljajo.
140. Ugotovitev, da je kandidat vključen v področje uporabe Kadrovskih predpisov, ko poda in potrdi svojo prijavo na določen javni natečaj, se zdi smiselna tudi, če upoštevamo naslednje faze postopka izbire in še toliko bolj, če upoštevamo jezike, ki se bodo uporabljali po imenovanju kandidata. Mislim, da ne bi bilo smiselno, če bi jezike, ki se lahko uporabljajo med celotnim postopkom izbire, obravnavali ločeno od jezikov, ki se bodo uporabljali pozneje, in sicer, ko bo kandidat uspešno opravil natečaj.(53) To pa bi se seveda lahko zgodilo le, če bi na podlagi člena 1d(6) Kadrovskih predpisov (ali uveljavljanja izjem na podlagi člena 6 Uredbe št. 1, če bi se ta uporabljala) obstajala možnost za omejevanje uporabe jezikov. Če predpostavljamo, da ta možnost obstaja (pri čemer tega nikakor ne prejudiciramo), se lahko vprašamo, kako oziroma v katerem drugem trenutku naj bi se potem moralo preizkusiti oziroma bi se lahko preizkusilo kandidatovo znanje jezikov?
5. Uporaba Uredbe št. 1 za kandidate (in uradnike)
141. Predlagano je bilo, da se Kadrovski predpisi začnejo uporabljati za kandidate na natečaju v trenutku, ko se ti prijavijo na določen natečaj. Vendar pa se za te kandidate, kot privzeta in splošna ureditev, uporablja tudi Uredba št. 1.(54)
142. Po eni strani velja spomniti, da Uredba št. 1 vzpostavlja splošen jezikovni okvir,(55) ki velja za institucije ter njihova razmerja z državami članicami in osebami, za katere velja zakonodaja države članice. Člen 2 določa, da se lahko dokumenti, poslani instituciji, sestavijo v katerem koli uradnem jeziku, ki ga izbere pošiljatelj, odgovor pa se sestavi v istem jeziku. Člen 6 Uredbe št. 1 pa omogoča omejeno možnost za odstopanje od tega načela, saj določa, da lahko institucije v svojem poslovniku določijo, kateri jeziki naj se uporabljajo v posebnih primerih.(56)
143. Po drugi strani pa člen 1d(1) Kadrovskih predpisov prepoveduje kakršno koli diskriminacijo, med drugim diskriminacijo na podlagi jezika. Ne glede na to pa odstavek 6 navedenega člena omogoča omejevanje izvajanja načela nediskriminacije in načela proporcionalnosti, kjer so takšne omejitve „objektivno utemeljene“ in „usmerjene k legitimnim ciljem v splošnem interesu in okviru kadrovske politike“.
144. V skladu z načelom lex specialis derogat legi generali posebne določbe prevladajo nad splošnimi pravili v položajih, ki jih te posebej urejajo.(57) Če isti primer urejata nasprotujoča si predpisa, je na podlagi zgoraj navedenega načela mogoče izbrati, kateri predpis se bo uporabljal, in sicer s preučitvijo področja uporabe obeh predpisov. Posebna določba bo torej prevladala nad splošno.
145. Kar zadeva jezikovno ureditev, je Uredba št. 1 nedvomno splošen predpis, medtem ko imajo Kadrovski predpisi bolj posebno področje uporabe. Kadrovski predpisi bi se torej od trenutka, ko se začnejo uporabljati za kandidate, dejansko izvajali kot lex specialis in bi prevladali nad Uredbo št. 1.
146. Ker Kadrovski predpisi jasno določajo, da vsebujejo pravila, ki se uporabljajo za postopek zaposlovanja, se bo za osebo, ki je vključena v področje uporabe teh predpisov, ker se je odločila, da bo kandidirala, za namene postopka zaposlovanja in v okviru tega postopka uporabljala ta posebna jezikovna ureditev.
147. K temu pa želim dodati še sklepni pojasnili v zvezi z neprekinjeno upoštevnostjo Uredbe št. 1 za kandidate na natečaju, ki nista povezani s tem, da se Kadrovski predpisi uporabljajo kot lex specialis.
148. Prvič, dejstvo, da Kadrovski predpisi od določenega trenutka dalje postanejo lex specialis v zvezi z jezikom, v katerem poteka komunikacija med institucijami in kandidati, deluje v obe smeri: po eni strani to pomeni dovoljeno odstopanje. Po drugi strani pa, tako kot velja za vsako izjemo, odstopanje ali izvzetje, Uredba št. 1 ostaja še naprej upoštevna kot splošni ali privzeti okvir, od katerega se odstopa. Tako služi kot merilo za določanje, ali sta bila odstopanje in izvzetje omejena na to, kar je bilo dejansko potrebno, sorazmerno in razumno.
149. To z drugimi besedami pomeni, da dejstva, da Kadrovski predpisi v vlogi lex specialis omogočajo odstopanje od Uredbe št. 1, ne bi smeli razumeti, kot da nakazuje na binarno izbiro, kjer uporaba posebnega pravila v celoti izključuje uporabo splošnega pravila. Odstopanje mora biti namreč razumno in sorazmerno. Če se vrnemo k zgoraj omenjeni prispodobi „tunela zaposlovanja“, ugotovimo, da stopnja osvetljenosti pri vstopu v (nedvomno odprt) tunel prav tako ni binarna in se ne spremeni nenadoma iz popolne razsvetljenosti v globoko temo. Prihaja bolj do postopne zatemnitve, ki se krepi z vsakim korakom proti notranjosti tunela. Podobno je treba tudi vsako morebitno odstopanje od Uredbe št. 1 izvajati razumno in sorazmerno. Kjer je to potrebno, bi bilo torej treba stremeti k smiselnemu in postopnemu zmanjševanju števila jezikov, ne pa delati bipolarnega preskoka s 24 uradnih jezikov na, recimo, zgolj enega.
150. Drugič, prav tako je dokaj jasno, da bi se člen 2 Uredbe št. 1 še naprej uporabljal za kakršno koli komunikacijo kandidata, ki ni povezana z natečajem, in, če smo že pri tem, tudi za kakršno koli komunikacijo uradnika ali drugega uslužbenca institucije izven obsega, povezanega z njegovim razmerjem podrejenosti. Obstoj takšnega razmerja in pravil glede komunikacije v tem okviru ali, če na zadevo pogledamo širše, razmerja in pravil, ki se odvijajo v „tunelu“, ki bo privedel do takšnega statusa, je namreč element, ki opredeljuje vrsto komunikacije, ki bo omogočila sprožitev uporabe pravila lex specialis (in torej tudi razmejuje njegovo področje uporabe).
151. Zato se bodo pravila iz Uredbe št. 1 še vedno v celoti uporabljala za kakršno koli komunikacijo, ki poteka pred tem trenutkom (kot na primer pri osebi, ki razmišlja o prijavi, ko je bil razpis natečaja objavljen, vendar pred oddajo prijave in/ali posredovanjem zahteve po dodatnih informacijah), ali, če smo že pri tem, kakršen koli položaj, do katerega pride pozneje, vendar ni povezan z zadevnim razmerjem podrejenosti (recimo v primeru uradnika, ki je sicer zaposlen pri Evropskem parlamentu, vendar kot državljan Unije osebno pošlje dopis Komisiji).
6. Vmesni predlog glede četrtega pritožbenega razloga
152. Menim, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker se je osredotočilo izključno na obveznosti, ki izhajajo iz člena 2 Uredbe št. 1, pri tem pa ni upoštevalo sistemskega razmerja med Kadrovskimi predpisi in Uredbo št. 1. Kljub temu menim, da sta bila izpodbijana razpisa pravilno razglašena za nična, in sicer zato, ker urad EPSO ni ustrezno utemeljil omejitve izbire drugega jezika. Ker torej napačna uporaba prava s strani Splošnega sodišča nikakor ne vpliva na izrek izpodbijane sodbe, predlagam, naj Sodišče v zvezi s tem pritožbenim razlogom deloma nadomesti razlogovanje Splošnega sodišča.
E. Pripis
153. Obravnavana zadeva je le ena na sedaj že dolgem seznamu nerešenih ali rešenih zadev, ki so se (vsaj delno) nanašale na ista vprašanja. Splošno sodišče je v zadnjem času izreklo celo vrsto sodb, s katerimi je razglasilo ničnost razpisov natečajev na podlagi jezika.(58) Poleg tega pred Splošnim sodiščem trenutno poteka še več podobnih postopkov.(59) Kar zadeva Sodišče, se velikemu senatu sedaj že drugič po razglasitvi sodbe v skoraj enako imenovani zadevi Italija/Komisija I(60) predlaga, naj obravnava v bistvu ista vprašanja.(61)
154. Žal pa se zdi, da srčika te težave kljub vsem navedenim zadevam in tudi po obravnavi vprašanj, postavljenih v okviru obravnavane pritožbe, še zdaleč ni razrešena. V zadevi Italija/Komisija I je bila težava (na kratko) v tem, da za omejitev jezikov na natečajih niso bili podani nobeni razlogi. Težava v obravnavani zadevi pa je, preprosto povedano, da je bilo podanih preveč razlogov, ki vsebujejo notranja protislovja.
155. Optimist, ki na sodni postopek gleda kot na postopen dialektičen proces preskušanja različnih možnosti, lahko najde tolažbo v dejstvu, da bo, kar zadeva količino podanih razlogov, naslednja zadeva najverjetneje nekje vmes. Malce manj optimističnega realista pa zna nekoliko zaskrbeti dejstvo, da tista resnično bistvena vprašanja, na primer kakšne razloge je treba podati in ali je kakršna koli tovrstna omejitev dejansko sploh dopustna, v nobeni od navedenih zadev, vključno z obravnavano pritožbo, sploh niso bila obravnavana. Grozen cinik bi verjetno skušal prikazati, da to, da nobeno od teh bistvenih vprašanj v nobeni od navedenih zadev sploh ni bilo izpodbijano, ni naključje.
156. Čeprav je preučevanje sodnega postopka, njegove psihologije in medinstitucionalne politike izjemno zanimivo, pa je po mojem mnenju resnična težava v navedenih zadevah povezana s posledicami, ki jih imajo za posameznika, to je za pričakovanja, sanje in poklicno pot tistih, ki so več let vpleteni v vse te zadeve. Ob odsotnosti jasnega odgovora na vprašanje omejitve izbire jezikov za delo v institucijah in dejstvu, da se način, na katerega se organizirajo natečaji, ves čas spreminja, je verjetno težko načrtovati in se pripraviti, če si kdo želi, na poklicno pot v eni od evropskih institucij.
157. Za posameznike bi se opisana težava lahko razmeroma kmalu dodatno povečala, če bi se sodna politika z vidika pravnih sredstev nenadoma spremenila iz stališča, ki se, preprosto rečeno, glasi „to sicer ni bilo prav, vendar rezultatov zaradi načela varstva legitimnih pričakovanj ne bomo razveljavili“, v „to ni bilo prav, zato bomo razveljavili vse, vključno s posameznimi seznami, imenovanji in pogodbami o zaposlitvi“. V zvezi s tem se v celoti strinjam s pomisleki, ki jih je spoštovana kolegica generalna pravobranilka E. Sharpston navedla v svojih sklepnih predlogih v (vzporedni) zadevi Španija/Parlament, v katerih je Sodišču predlagala, naj za ničnega ne razglasi le spornega javnega razpisa, ampak tudi podatkovno bazo potencialnih kandidatov, vzpostavljeno na podlagi tega razpisa.(62) To je tudi povsem razumljivo: če institucija odločb Sodišča vztrajno ne upošteva, je treba sprejeti strožje ukrepe. K temu bi lahko dodali, da bi bila potreba po tovrstnem ukrepanju še toliko večja, če bi, zgolj hipotetično, institucija skušala v veljavno ureditev vnesti spremembo z namernim neupoštevanjem prava v sedanjosti, da bi tako uvedla dejansko spremembo v prihodnosti, ki bi se potem morala sprejeti kot novo pravilo. Ex injuria ius non oritur.
158. Zaradi navedenih preudarkov Sodišče pozivam, naj zagotovi vsaj nekaj napotkov v zvezi z resničnim vprašanjem v obravnavani pritožbi, in sicer: ali je mogoče in, če je, kako je mogoče omejiti notranje delovne jezike institucij? V končnih ugotovitvah teh sklepnih predlogov je predstavljenih nekaj predlogov v zvezi s tem.
159. Menim, da je treba v izhodišču najprej razlikovati med zunanjimi in notranjimi (delovnimi) jeziki institucije.
160. Ko govorim o „notranjih“ jezikih, imam v mislih jezike, ki se uporabljajo v ustni in pisni komunikaciji, ki naj bi potekala le v zaprtem krogu institucije (oziroma, odvisno od primera, dveh ali več institucij, na primer v okviru medinstitucionalnih srečanj ali razprav v pisnih postopkih). Dalje, ko omenjam notranja ali medinstitucionalna srečanja ali podobne dogodke, razumem, da ti zajemajo le tiste dogodke, na katerih niso prisotni predstavniki širše javnosti. To torej ne zajema dogodkov, kot so javne predstavitve mnenj ali seje Evropskega parlamenta ter javne obravnave pred Splošnim sodiščem ali pred tem Sodiščem, ki so po svoji naravi „zunanje“.
161. Ko pa govorim o „zunanjih“ delovnih jezikih, imam v mislih jezike, ki se uporabljajo za kakršno koli ustno ali pisno komunikacijo s posamezniki, ki niso povezani z institucijami, vključno z uradniki in drugim osebjem institucij, če ti ustno ali pisno komunicirajo z institucijami kot zasebniki.(63)
162. Za zunanjo komunikacijo se morajo še naprej v celoti in brez kakršnih koli kompromisov ali odstopanj uporabljati sedaj veljavna pravila o večjezičnosti. Kot je Sodišče že ugotovilo, si Unija prizadeva za ohranitev večjezičnosti, katere pomembnost je poudarjena v členu 3(3), četrti pododstavek, PEU in členu 22 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.(64) Ta obveznost, ki Unijo zavezuje k spoštovanju jezikovne raznolikosti in izhaja iz navedenih določb, kaže na izjemno velik pomen večjezičnosti, ki je ena od temeljnih vrednot EU. Seveda pa obveznost zagotavljanja večjezičnosti ni absolutna in neomejena, saj v pravu EU ni nobenega načela, ki bi vsakemu državljanu zagotavljalo „pravico, da bo vse, kar bi lahko vplivalo na njegove interese, v vseh okoliščinah sestavljeno v njegovem jeziku“.(65) Kljub temu pa mora bistvo te obveznosti po mojem mnenju ostati nedotaknjeno. To bistvo vključuje zlasti vse zavezujoče akte, ki naj bi se uveljavljali zoper fizične in pravne osebe v državi članici,(66) pa tudi ostale nezavezujoče dokumente, če ti posameznikom bodisi neposredno bodisi posredno nalagajo obveznosti.(67)
163. Obveznost strogega spoštovanja večjezičnosti v skladu s členom 41(4) Listine, členom 20(2)(d) in členom 24 PDEU ter členom 2 Uredbe št. 1 velja vsakič, ko posameznik piše institucijam ali se kako drugače obrne nanje, na podlagi česar se vzpostavlja pravica posameznika, da prejme odgovor v istem jeziku.
164. Drugače pa je pri notranji komunikaciji, kjer bi morala biti izbira razpoložljivih jezikov in, splošneje, jezikovna ureditev, ki se uporablja v institucijah ali med njimi, prožnejša. Takšna prožnost in potencial za uvedbo omejitev pa ne izhajata nujno iz preudarkov glede proračunskih sredstev,(68) ampak iz zahteve po razumnem delovanju znotraj institucij. To pa je veljaven razlog, ki bi ga bilo po mojem mnenju mogoče navesti na podlagi člena 1d(6) Kadrovskih predpisov in bi lahko štel kot objektivno utemeljen razlog, če bi se uporabljal razumno in sorazmerno, kot je to zahtevalo Sodišče v točki 88 sodbe Italija/Komisija I.
165. Vsaka taka izbira bi bila vsekakor diskrecijska in politična na dveh ravneh: najprej zagotovo na ravni vprašanja, ali in kako naj se sprejme odločitev glede izbire jezikov, pozneje, ko je ta odločitev sprejeta, pa tudi na ravni tega, kateri natančni razlogi naj se navedejo za njeno utemeljitev. Tako bi institucije na obeh ravneh imele široko polje proste presoje. Vendar pa želim v zvezi s tem konkretnim vidikom predstaviti dvojno pojasnilo.
166. Prvič, ali naj bo utemeljitev jezikovne ureditve splošna in velja za vse ali pa naj bo individualna in se uporablja za vsak primer posebej? Italijanska republika in Kraljevina Španija sta vztrajali, da je treba kakršno koli diskriminacijo na podlagi jezika utemeljiti na individualni podlagi, ne le v okviru vsakega natečaja, ampak po potrebi tudi za vsako prosto delovno mesto.
167. Kljub temu se zdi, da predvidljivost in možnost, da se kandidati vnaprej pripravijo, zahtevata splošnejšo politiko. Naj ponovno spomnim, da je Sodišče v točki 90 sodbe Italija/Komisija I poudarilo, „da morajo pravila, ki omejujejo izbiro drugega jezika, določiti jasna, objektivna in predvidljiva merila, da bi lahko kandidati dovolj vnaprej vedeli, katere jezikovne zahteve so določene, da bi se lahko pripravili za natečaje v najboljših pogojih“.
168. Nisem povsem prepričan, kako bi to zahtevo izpolnili, če bi urad EPSO, oziroma, odvisno od primera, posamezni organ za imenovanja obvezali k temu, da vsak posamezni primer vsakič znova in od začetka obrazloži. Navedena sodba namesto tega zahteva, da je treba zagotoviti strukturiran odgovor, ki kandidatom omogoča, da predvidijo, kakšna jezikovna ureditev se bo najverjetneje uporabljala v prihodnosti, kar pa ne pomeni le v bližnji prihodnosti, ampak tudi srednjeročno. Nazadnje, vztrajanje pri tem, da je treba vsak posamezni primer vsakič znova obrazložiti (čeprav med njimi ni nobenih razlik), bi v praksi privedlo le do formalističnega ponavljanja iste utemeljitve, kar bi po vsej verjetnosti pomenilo zgolj kopiranje Splošnih pravil v vsak posamezni razpis brez kakršne koli dejanske individualne utemeljitve.
169. Zato moram glede na navedeno priznati, da se mi zdi kombiniran pristop, ki zajema nabor splošnih smernic, od katerih je mogoče v posameznih primerih, kjer je to utemeljeno, odstopati, precej smiseln način za določanje jezikovne ureditve v okviru natečajev.(69)
170. Drugič, ali naj bo utemeljitev jezikovne ureditve usmerjena v preteklost in dejanska ali pa naj bo usmerjena v prihodnost in normativna? Zdi se, da je najpomembnejše vprašanje v obravnavani zadevi prav to: kakšno utemeljitev je treba zagotoviti za omejitev izbire (drugih) jezikov, ki so na voljo kandidatom na natečaju? To bistveno vprašanje je v okviru drugega in tretjega dela tretjega pritožbenega razloga obravnavano le zelo posredno in se v bistvu skriva v vprašanju, povezanem z mejami in intenzivnostjo sodnega nadzora s strani Splošnega sodišča: kaj naj bi Splošno sodišče podvrglo sodnemu nadzoru in kako naj bi ta nadzor opravilo?
171. Prav s postavitvijo tega pomembnega vprašanja pa se precej jasno pokaže neskladje med zamislimi in pričakovanji glede tega, kaj polje proste presoje sploh pomeni. To, kar je urad EPSO – ali najverjetneje institucije, zastopane v upravnem odboru urada EPSO – domnevno želel doseči, je bilo sprejetje določene (politične) odločitve glede izbire jezikov, ki naj bi se uporabljali pri delovanju znotraj institucij, pri čemer je izbral število jezikov, za katere je menil, da razumno omogočajo njihovo delovanje. Sprejel je torej normativno in v prihodnost usmerjeno odločitev. Ker pa se zdi, da te odločitve ni bilo mogoče sprejeti odprto (ali da je institucije zaradi kakršnih koli razlogov niso želele razkriti), so bile kot argumenti za takšno odločitev dejansko predstavljene v preteklost usmerjene navedbe (statističnih in ostalih) dejstev ter določenih običajev in praks v institucijah.
172. To je jasno privedlo do neskladja med (dejanskimi in v preteklost usmerjenimi) razlogi, na katere se je v utemeljitev izbire jezikov skliceval urad EPSO, in (normativnimi in v prihodnost usmerjenimi) razlogi, ki izhajajo iz te izbire. To neskladje se je jasno pokazalo na ustni obravnavi, ko so nekatere trditve, ki jih je navedla Komisija, vsebovale prepoznavno krožno logiko, značilno za film „Nazaj v prihodnost IV“, in sicer: določeno dojemanje preteklosti mora za vedno opredeljevati prihodnost, preteklost in sedanjost tvorita želeno prihodnost, in ker preteklosti ni mogoče spremeniti, ostaja nespremenjena tudi prihodnost.
173. Da bi se torej izognili ponavljanju tega pojava v morebitni zadevi Italija/Komisija III, bi morali urad EPSO in posledično vse institucije, zastopane v njegovem upravnem odboru, sprejeti jasno odločitev glede tega, kako nameravajo nadaljevati z izbiro jezikov v prihodnje in kako nameravajo obrazložiti vse morebitne omejitve: bodisi s dejanskimi, v preteklost usmerjenimi ali pa z normativnimi, v prihodnost usmerjenimi utemeljitvami. Sicer lahko pričakujemo, da bodo trditve o preteklem in sedanjem dejanskem stanju ponovno predmet celovitega sodnega nadzora. Nasprotno pa bo to morda manj verjetno za normativne, v prihodnost usmerjene odločitve glede izbire jezikovne ureditve v institucijah, pod pogojem, da bodo te še naprej skladne z veljavnim pravnim okvirom, saj bodo takšne odločitve najverjetneje same po sebi politične narave. Ko pa bo ta odločitev enkrat sprejeta, bodo morale biti zadevne institucije predvsem odprte in dosledne pri predstavljanju utemeljitev, ki so bile podlaga zanjo.
174. Nazadnje, ne glede na končno odločitev o izbiri jezikov menim, da obstajata dodatni omejitvi v zvezi s tem, kako naj bi se ta odločitev udejanjala v praksi, ko se bo prenašala v postopkovni okvir.
175. Prvič, izbira razpoložljivih jezikov mora biti za kandidate jasna, objektivna in predvidljiva, kot je to zahtevalo Sodišče v točki 90 sodbe Italija/Komisija I. Če namreč posameznik razmišlja o poklicni poti v institucijah Unije, mora imeti možnost, da se pripravi na bodoče natečaje. To nujno predpostavlja določeno stopnjo stabilnosti: jeziki, ki jih lahko posameznik izbira, se ne smejo vsako leto spreminjati. Zato prožen pristop, v okviru katerega bi se zahtevani jeziki lahko razmeroma pogosto prilagajali potrebam kandidatov, še zdaleč ne bi izpolnjeval zahtev po predvidljivosti, ki po besedah Sodišča omogoča, da „bi lahko kandidati dovolj vnaprej vedeli, katere jezikovne zahteve so določene, da bi se lahko pripravili za natečaje v najboljših pogojih“.
176. Drugič, ne glede na sprejeto odločitev je treba zagotoviti največjo možno raven enakosti in nevtralnosti načina, na katerega se izvajajo natečaji. To preprosto povedano pomeni, da če ne moremo vseh obravnavati enako dobro (kar pomeni, da bi vsakega posameznika lahko preizkusili v jeziku, ki ga sam izbere), potem je treba vse obravnavati enako slabo (vsi morajo torej tekmovati z isto oviro). V zvezi s tem si lahko predstavljam vsaj dva primera uporabe tega pravila v praksi.
177. Po eni strani je treba v primerih, ko je za izbiro drugega jezika, v katerem v praksi domnevno poteka odločilni del natečaja, na voljo več kot en jezik, (v čim večji meri) zagotoviti, da bodo morali vsi kandidati kot drugi jezik izbrati jezik, ki ni njihov materni jezik. Kandidati ne smejo imeti možnosti, da so v primerjavi s tistimi, katerih maternega jezika ni na seznamu izbirnih jezikov, v boljšem položaju, tako da svoj materni jezik strateško prijavijo kot drugi jezik.
178. Po drugi strani pa je treba po isti logiki vse kandidate, ki bodo morali komunicirati z uradom EPSO, vključno z izpolnjevanjem prijavnice in predložitvijo potrebnih dokumentov, ravno tako obravnavati enako. Pri tem se je treba izogniti tudi vsaki posredni koristi. Na primer, če vsi uradni jeziki niso na voljo za komuniciranje z uradom EPSO ter za posredovanje prijavnic ali drugih dokumentov uradu, pa tudi za ostalo komunikacijo v nadaljnjem izbirnem postopku, kandidatom, katerih materni jezik je eden od razpoložljivih jezikov, uporaba tega jezika potemtakem ne bi smela biti dovoljena. Tako namreč tudi v tem primeru ne bi imeli posredne koristi zato, ker bi lahko dokumentacijo, ki je potrebna in bistvena za izbirni postopek, predložili v svojem maternem jeziku.
179. Skratka, sistem mora biti ne glede na sprejeto odločitev o izbiri jezikov zasnovan tako, da dejstvo, da bo mogoče izbirati med določenimi jeziki, ne bo zagotavljalo kakršne koli neposredne ali posredne koristi v izbirnem postopku tistim kandidatom, katerih materni jeziki so na voljo (in s tem v veliki večini primerov državljanom določenih držav članic).
180. Glede na zgoraj navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj:
– zavrne pritožbo;
– naloži Evropski komisiji, da nosi svoje stroške in stroške Italijanske republike;
– naloži Kraljevini Španiji in Republiki Litvi, da nosita vsaka svoje stroške.
2 Glej sodbo z dne 27. novembra 2012, Italija/Komisija (C‑566/10 P, EU:C:2012:752).
3 UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 3.
4 Uredba o prilagoditvi nekaterih uredb ter odločb in sklepov na področjih prostega pretoka blaga, prostega gibanja oseb, prava družb, politike konkurence, kmetijstva, varnosti hrane, veterinarske in fitosanitarne politike, prometne politike, energetike, obdavčitve, statistike, vseevropskih omrežij, pravosodja in temeljnih pravic, pravice, svobode in varnosti, okolja, carinske unije, zunanjih odnosov, zunanje, varnostne in obrambne politike ter institucij zaradi pristopa Republike Hrvaške (UL 2013, L 158, str. 1).
5 Uredba št. 31 (EGS), 11 (ESAE) o kadrovskih predpisih za uradnike in pogojih za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL P 45, 14.6.1962, str. 1385)
6 UL 2013, L 287, str. 15.
7 Sklep Evropskega parlamenta, Sveta, Komisije, Sodišča, Računskega sodišča, Ekonomsko-socialnega odbora, Odbora regij in Evropskega varuha človekovih pravic z dne 25. julija 2002 o ustanovitvi Urada za izbor osebja Evropskih skupnosti (2002/620/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 46).
8 UL 2014, C 74 A, str. 4.
9 UL 2014, C 391 A, str. 1.
10 UL 2014, C 60 A, str. 1.
11 T‑353/14 in T‑17/15, EU:T:2016:495.
12 Navedeno spodaj v opombah 58 in 59.
13 Poleg zadev, navedenih v delih teh sklepnih predlogov, ki sledijo, se posebej sklicujem na vzporedno zadevo, ki jo prav tako obravnava veliki senat in se nanaša na podobna vprašanja, in sicer na zadevo Španija/Parlament (C‑377/16). Poučni sklepni predlogi spoštovane kolegice generalne pravobranilke E. Sharpston, v tej zadevi, katerih osnutek sem imel priložnost prebrati, bodo predstavljeni istega dne kot ti sklepni predlogi.
14 Morda bi veljalo poudariti, da imam s tem v mislih katero koli tožečo stranko, ne glede na to ali gre za posameznika ali državo članico. Zdi se, da Komisija v svojih trditvah implicitno domneva, da bi Italijanska republika, glede na to, da gre za državo članico, ki bi se v skladu s členom 263, drugi odstavek, PDEU obravnavala kot privilegirani tožnik in bi najverjetneje imela procesno upravičenje za neposredno izpodbijanje Splošnih pravil, to tudi morala storiti, ne pa da je „čakala“, da so se navedena pravila začela „izvajati“ v sklopu posameznih razpisov natečaja. Vendar v zvezi s tem zadošča ugotovitev, da se Italijanska republika ni odločila, da bo izpodbijala Splošna pravila, ampak posamezne natečaje, kot so določeni v posameznih razpisih.
15 To ne velja le za natečaje s posebnimi zahtevami glede znanja jezikov, kot so natečaji za pravnike lingviste, ampak tudi na primer za natečaje za posamezne agencije EU, v katerih je število delovnih jezikov omejeno. To bi lahko veljalo tudi v primeru natečajev za agencije ali druge organe s sedežem v eni izmed držav članic, kjer se uradni jezik razlikuje od treh običajnih jezikov, če bi bilo znanje uradnega jezika nujno za izvajanje nalog te agencije ali organa.
16 V tem okviru velja opozoriti, ne da bi na podlagi tega dejstva izpeljali kakršen koli sklep, pomemben za obravnavano zadevo, da se zdi, da je urad EPSO opustil prakso ločenega objavljanja Splošnih pravil in sklicevanja nanje v vsakem posameznem razpisu natečaja. Zdi se, da so Splošna pravila sedaj sistematično vključena kot priloga k vsakemu razpisu natečaja. Glej na primer razpis javnega natečaja EPSO/AD/338/17 za sestavo rezervnega seznama upravnih uslužbencev (AD 5) (UL 2017, C 99 A, str. 1), razpis javnega natečaja EPSO/AD/354/17 za sestavo rezervnega seznama pravnikov lingvistov za latvijski jezik (AD 7) in EPSO/AD/355/17 za sestavo rezervnega seznama pravnikov lingvistov za malteški jezik (AD 7) (UL 2017, C 418 A, str. 1) ali razpis javnega natečaja EPSO/AD/356/18 za sestavo rezervnega seznama upravnih uslužbencev (AD 5) (UL 2018, C 88 A, str. 1) (v nadaljevanju: razpis splošnega natečaja za leto 2018).
17 Glej nedavno sodbo z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 31 in navedena sodna praksa).
18 Sodba z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 32 in navedena sodna praksa).
19 V Splošnih pravilih je navedeno, da „če ni v razpisu natečaja določeno drugače, je možnost izbire drugega jezika običajno omejena na angleščino, francoščino ali nemščino“, in nadalje svetovano, da „morajo vsi kandidati […] opraviti določene teste v svojem drugem jeziku, ki ga izberejo med navedenimi tremi“ (moj poudarek). V Splošnih smernicah je na začetku navedeno: „[p]otrjeno splošno pravilo o rabi jezikov na natečajih EPSO je:“, kasneje pa dodano: „preverjanja v ocenjevalnem centru bodo izključno v drugem jeziku kandidatov, ki lahko izbirajo med angleščino, francoščino in nemščino“ (moj poudarek).
20 Glej zlasti sodbo z dne 13. decembra 2012, Expedia (C‑226/11, EU:C:2012:795, točka 28 in navedena sodna praksa).
21 Glej na primer sodbo z dne 5. septembra 2012, Parlament/Svet (C‑355/10, EU:C:2012:516, točka 37 in navedena sodna praksa). Kot je navedeno že v opombi 14 zgoraj, pa tega dejstva kljub vsemu ni mogoče obrniti na način, da bi lahko trdili, da so razpisi zato, ker bi lahko država članica morebiti že bila izpodbijala Splošna pravila, postali zgolj „potrditveni akti“ (pri čemer bi to domnevno veljalo samo za to konkretno državo članico?).
22 Člen 64 Protokola (št. 3) o statutu Sodišča Evropske unije.
24 Obravnavano zgoraj v točkah od 46 do 68 teh sklepnih predlogov.
25 Concise Oxford English Dictionary, 11. izd., ur. C. Soanes in A. Stevenson, Oxford University Press, Oxford, 2004.
26 Spletna različica Merriam-Webster Dictionary (na voljo na: https://www.merriam-webster.com).
27 „Capacité reconnue en telle ou telle matière en raison de connaissances possédées et qui donne le droit d’en juger“: Le petit Larousse illustré, Larousse, Pariz, 2011.
28 „Das Befähigtsein; Eignung; Tauglichkeit; Begabung“: Duden. Deutches Universalwörterbuch, 6. izd., Dudenverlag, Mannheim, Leipzig, Dunaj, Zürich, 2006.
29 „L’essere competente“, opredeli „competente“ kot „che ha la capacità, le qualità, le conoscenze, l’esperienza necessarie a fare bene qualcosa, a ben valutare, giudicare e sim.; esperto“: Dizionario italiano Garzanti, Garzanti Linguistica, Milano, 2005.
30 „Pericia, aptitud o idoneidad para hacer algo o intervenir en un asunto determinado“: Diccionario de la lengua española, 23. izd., Real Academia Española, Espasa Libros, Barcelona, 2014.
31 Slovník spisovné češtiny, 4. izd., Akademia, Praga, 2009, opredeli „způsobilý“ kot „mající k něčemu potřebné schopnosti, předpoklady“.
32 Menim, da je bila dikcija „the most competent candidates“ v angleški različici sodbe glede na vsebino celotne trditve prej mišljena kot „the candidates having the highest standard of ability“, saj je Sodišče v drugih jezikovnih različicah te sodbe uporabilo besedilo, ki se pojavi v zadevnih jezikovnih različicah člena 27 Kadrovskih predpisov (na primer: „ayant les plus hautes qualités de compétence“ v francoski različici sodbe oziroma „dotati delle più alte qualità di competenza“ v italijanski različici, pri čemer je bila italijanščina tudi jezik postopka).
33 Glej v zvezi s tem sodbo z dne 17. decembra 2015, Italija/Komisija (T‑510/13, neobjavljena, EU:T:2015:1001, točka 102).
34 Čeprav je znanje jezika mogoče šteti za sposobnost, ki se ocenjuje v času imenovanja uradnika, pa to seveda ne pomeni, da gre za sposobnost, ki jo je treba nujno ocenjevati izključno in samo v tem času. To dokazuje člen 45(2) Kadrovskih predpisov, v skladu s katerim morajo uradniki pred prvim napredovanjem izkazati sposobnost delati v tretjem jeziku. Znanje jezikov je potemtakem sposobnost, ki jo je mogoče pridobiti. Vendar to samo po sebi ne izključuje možnosti za oceno jezikov v okviru natečaja: kot je namreč Sodišče navedlo v točki 97 sodbe Italija/Komisija I, „je treba navesti, da morajo […] institucije uravnotežiti legitimen cilj, ki upravičuje omejitev števila jezikov na natečajih, in možnosti uradnikov, ki se zaposlijo, da se v institucijah naučijo jezikov, ki so nujni za interes službe“ (moj poudarek).
35 Po mojem mnenju bi bilo bistveno vprašanje v zvezi s točko 106 sodbe Splošnega sodišča bolj to, na kakšne (objektivne in razumne) razloge bi se bilo mogoče sklicevati pri določanju omejitev glede jezikov v postopku zaposlovanja, pa tudi kakšna je sistemska povezava med členom 27 in členom 1d(6) Kadrovskih predpisov. Vendar pa se ta vprašanja v obravnavani pritožbi ne postavljajo.
36 Glej na primer sodbo z dne 10. julija 2014, Telefónica in Telefónica de España/Komisija (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, točka 53 in navedena sodna praksa); glej tudi sodbi z dne 8. decembra 2011, Chalkor/Komisija (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, točka 67), in z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi (C‑199/11, EU:C:2012:684, točka 63).
37 Za celotno besedilo utemeljitve iz razpisa splošnega natečaja glej točko 24 teh sklepnih predlogov. Enakovredno besedilo razpisa natečaja za varstvo podatkov je v bistvu enako.
38 Kot je Sodišče odločilo v sodbi z dne 10. julija 2014, Telefónica in Telefónica de España/Komisija (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, točka 56 in navedena sodna praksa), mora „Sodišče Unije […] tako nadzor zakonitosti opraviti na podlagi dokazov, ki jih tožeča stranka predloži v podporo razlogom, ki jih navaja, in se pri tem ne sme opirati na polje proste presoje Komisije v zvezi s presojo teh dokazov, da bi opustilo izvedbo temeljitega nadzora nad uporabo prava in nad dejstvi“.
39 Glej na primer sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Légerja v zadevi Rica Foods/Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, točke od 45 do 49).
40 Glej sodbo z dne 15. februarja 2005, Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, točka 39); glej tudi sodbi z dne 8. decembra 2011, Chalkor/Komisija (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, točka 54), ter z dne 10. julija 2014, Telefónica in Telefónica de España/Komisija (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, točka 54).
41 Na primer sodba z dne 8. maja 2003, Italija in SIM 2 Multimedia/Komisija (C‑328/99 in C‑399/00, EU:C:2003:252, točka 39).
42 Na primer sodba z dne 21. aprila 2015, Anbouba/Svet (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, točki 41 in 45).
43 Na primer sodba z dne 16. aprila 1991, Schiocchet/Komisija (C‑354/89, EU:C:1991:149, točka 14).
44 Glej na primer sodbo z dne 22. novembra 2001, Nizozemska/Svet (C‑301/97, EU:C:2001:621, točka 74 in navedena sodna praksa).
45 Naj ponovno spomnim, da se je zahteva, ki jo je oblikovalo Sodišče v sodbi Italija/Komisija I (glej zgoraj, točka 85), nanašala na to, da je treba določiti jasna, objektivna in predvidljiva merila, da bi jih kandidati dovolj vnaprej poznali. Nikjer pa niso bile z ničimer omenjene vrste trditev, ki se lahko navedejo v zvezi z oblikovanjem takšnih meril.
46 Sodišče je večkrat odločilo, da ima glede na to, da je pritožba omejena na pravna vprašanja, Splošno sodišče izključno pristojnost za ugotavljanje in presojo upoštevnih dejstev ter presojo dokazov. Presoja teh dejstev in dokazov, razen v primeru njihovega izkrivljanja, torej ni pravno vprašanje, ki ga nadzira Sodišče v okviru pritožbe: glej na primer sodbi z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija (C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, EU:C:2005:408, točka 177), ter z dne 28. februarja 2018, mobile.de/EUIPO (C‑418/16 P, EU:C:2018:128, točka 65).
47 Glej besedilo točke 3.4.4.1 Splošnih pravil, ki se sklicuje na člen 90(2) Kadrovskih predpisov, čeprav se zdi, da bi jo morali brati skupaj s členom 90c, saj je urad EPSO medinstitucionalni organ, kateremu je več institucij zaupalo izvajanje nekaterih pooblastil, dodeljenih organu za imenovanja, v smislu člena 2(2) Kadrovskih predpisov. Glej tudi člen 4 Sklepa 2002/620, ki določa, da se v skladu s členom 91a Kadrovskih predpisov vloge in pritožbe v zvezi z izvajanjem pooblastil, ki so dodeljene uradu EPSO, vložijo pri njem. Menim, da bi se moral ta sklic nanašati na člen 90c namesto na člen 91a, saj se prvonavedeni nanaša na „zahteve in pritožbe“, zadnjenavedeni pa na „vloge in pritožbe“ (pri sodiščih EU).
48 Glej točko 3.4.4.2 Splošnih pravil. Za novejši natečaj glej točko 4.3.2 Priloge II k razpisu splošnega natečaja za leto 2018.
49 Sodba z dne 10. septembra 2015, preveritev sodbe Missir Mamachi di Lusignano/Komisija (C‑417/14 RX-II, EU:C:2015:588, točka 33). V navedeni zadevi se je Sodišče sklicevalo na člen 73(2)(a) Kadrovskih predpisov, ki izrecno določa „potomce“ in „prednike“ uradnika, da bi upravičilo pristojnost ratione personae Sodišča za uslužbence v tožbi, ki se je nanašala na vprašanje, ali imajo oče in otroci umrlega uradnika pravico do izplačil, ki jih ureja člen 73 Kadrovskih predpisov. Glej tudi sodbo z dne 16. maja 2013, de Pretis Cagnodo in Trampuz de Pretis Cagnodo/Komisija (F‑104/10, EU:F:2013:64, točka 51).
50 Uredba (EU, Euratom) 2016/1192 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. julija 2016 o prenosu pristojnosti za odločanje o sporih med Evropsko unijo in njenimi uslužbenci na prvi stopnji na Splošno sodišče (UL 2016, L 200, str. 137).
51 V sodbi z dne 10. septembra 2015, preveritev sodbe Missir Mamachi di Lusignano/Komisija (C‑417/14 RX-II, EU:C:2015:588, točka 30), je Sodišče navedlo, da člena 90 in 91 Kadrovskih predpisov izvajata člen 270 PDEU.
52 Glej točko 2.1.6 Splošnih pravil. Za novejši natečaj glej poglavje „Izbirni postopek“ v razpisu splošnega natečaja za leto 2018.
53 Vsekakor bi bilo na precej abstraktni in normativni ravni mogoče domnevati, da je jezikovna ureditev v postopku izbire ločena oziroma bi morala biti ločena od jezikovnih zahtev za poznejše opravljanje dela. V tem primeru bi bili tudi izbira jezikov in morebitna utemeljitev takšne izbire jezikov v izbirnem postopku ločeni od pogojev, ki se uporabljajo pozneje pri opravljanju zadevnega dela.
54 Kot je Sodišče ugotovilo v točki 68 sodbe Italija/Komisija I, razmerja med institucijami in kandidati na zunanjem natečaju niso „popolnoma izključena s področja uporabe Uredbe št. 1“.
55 Točka 126 zgoraj.
56 Sodišče je v točki 67 sodbe Italija/Komisija I ugotovilo, da institucije tega člena niso uporabile. To je na obravnavi v tej zadevi potrdila tudi Komisija. Zdi se, da to na splošno drži, čeprav morda z delno izjemo v členu 14 Poslovnika Sveta (UL 2009, L 325, str. 36), ki je bil najverjetneje sprejet na podlagi člena 6 Uredbe št. 1, kot je navedeno v Pripombah v zvezi s Poslovnikom Sveta, ki jih je objavil generalni sekretariat Sveta, str. 45 (na voljo na spletnem naslovu http://www.consilium.europa.eu/media/29819/qc0415692sln.pdf). Sodišče je to določbo Poslovnika Sveta obravnavalo v sodbi z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet (C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točke od 200 do 204), vendar vprašanja, ali je bila sprejeta na podlagi člena 6 Uredbe št. 1, ni obravnavalo.
57 Glej na primer sodbe z dne 19. junija 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, točka 57); z dne 30. aprila 2014, Barclays Bank (C‑280/13, EU:C:2014:279, točka 44), in z dne 12. februarja 2015, Parlament/Svet (C‑48/14, EU:C:2015:91, točka 49).
58 Sodbe z dne 24. septembra 2015, Italija in Španija/Komisija (T‑124/13 in T‑191/13, EU:T:2015:690); z dne 17. decembra 2015, Italija/Komisija (T‑275/13, neobjavljena, EU:T:2015:1000); z dne 17. decembra 2015, Italija/Komisija (T‑295/13, neobjavljena, EU:T:2015:997), in z dne 17. decembra 2015, Italija/Komisija (T‑510/13, neobjavljena, EU:T:2015:1001).
59 To so zadeve Italija/Komisija (T‑313/15), Italija/Komisija (T‑317/15), Španija/Komisija (T‑401/16), Italija/Komisija (T‑437/16), Italija/Komisija (T‑443/16), Calhau Correia de Paiva/Komisija (T‑202/17) in Španija/Komisija (T‑704/17).
60 Čeprav se obravnavana zadeva imenuje Komisija/Italija, se je zadeva, ki je potekala pred Splošnim sodiščem in v kateri je bila izdana izpodbijana sodba, imenovala Italija/Komisija. Zato bi obravnavano zadevo lahko imenovali tudi „Italija/Komisija II“.
61 Skupaj z vzporedno zadevo Španija/Parlament (C‑377/16), navedeno zgoraj v opombi 13.
62 Sklepni predlogi generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi C‑377/16, Španija/Parlament (točke od 156 do 161, 163 in 164).
63 Kot je obravnavano zgoraj v točki 151.
64 Sodba z dne 5. maja 2015, Španija/Svet (C‑147/13, EU:C:2015:299, točka 42).
65 Sodba z dne 9. septembra 2003, Kik/UUNT (C‑361/01 P, EU:C:2003:434, točka 82).
66 Glej sodbo z dne 11. decembra 2007, Skoma-Lux (C‑161/06, EU:C:2007:773, točki 37 in 38); glej tudi sodbo z dne 12. julija 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450, točka 33).
67 Glej sodbo z dne 12. maja 2011, Polska Telefonia Cyfrowa (C‑410/09, EU:C:2011:294, točka 34).
68 Kot je namreč Italijanska republika pravilno poudarila na obravnavi, diskriminacije ne morejo upravičevati preudarki glede proračunskih sredstev: glej na primer sodbo z dne 1. marca 2012, O’Brien (C‑393/10, EU:C:2012:110, točka 66 in navedena sodna praksa).
69 Pri tem ponovno poudarjam, da to nikakor ne posega v vprašanje, ali naj bi urad EPSO imel pristojnost za sprejemanje takšnih Splošnih pravil, ki je v točkah od 69 do 77 teh sklepnih predlogov namenoma ostalo odprto.