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Timestamp: 2019-06-17 05:56:15+00:00
Document Index: 3718792

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Il principio di non discriminazione nell'incrocio fra Corte Costituzionale, Corte di Giustizia e Corte di Cassazione
Di : Valeria Piccone
Categoria: Parità e non discriminazione
L’Autrice muove dalla decisione della Corte di cassazione n. 12108 del 17 maggio 2018 per offrire una ricostruzione ad ampio raggio dello stato attuale del principio di non discriminazione nell’ambito del diritto dell’Unione. Vengono altresì scandagliati i rapporti fra Corte costituzionale e Corte di giustizia per come si sono dipanati sulla base dei più recenti arresti giurisprudenziali. Lo strumento di chiusura nei rapporti talora difficili fra le Corti viene individuato, quindi, nella interpretazione conforme.
The Author moves from the judgment of the Italian Supreme Court no.12108 stated on May 17th 2018. The topic offers a wide ranging view of the current situation of the non discrimination principle in EU law. The relationship between the European Court of Justice and the Italian Constitutional Court is analyzed as cleared up by the most recent decisions of the Courts. The soft-closing tool is detected, finally, in the consistent interpretation.
La decisione di legittimità n. 12108 del 17 maggio 2018 offre il destro per fare il punto sul divieto di discriminazione, ormai centrale nel diritto dell’Unione, quale fulcro di ampia giurisprudenza non solo dei giudici di Lussemburgo, ma della stessa Corte di cassazione, alla luce dei più recenti arresti della Corte costituzionale.
La sentenza prende le mosse dalla vicenda delle ballerine in servizio presso la Fondazione Teatro dell’Opera di Roma cui era stato intimato il licenziamento per raggiungimento dei limiti di età, nonostante l’intervenuto esercizio del diritto di opzione di cui all’art. 3 comma 7 d.l. n. 64 del 2010. Accolta in sede di opposizione la domanda di reintegra precedentemente respinta, la Corte distrettuale aveva invece rigettato la domanda delle ricorrenti.
Proposto ricorso per cassazione dalle lavoratrici, con ordinanza interlocutoria del 9 marzo 2017, il Collegio di legittimità ha proposto alla Corte di giustizia un quesito pregiudiziale sulla conformità della disposizione considerata ai principi di non discriminazione (per questioni di genere) fra uomini e donne, quale espresso dalla direttiva 2006/54 e dall’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
Con ordinanza in data 7 febbraio 2018 la Corte di giustizia ha affermato con chiarezza che l’art. 14 par. 1, lett. C) della Direttiva 2006/54/CE, riguardante l’attuazione del principio delle pari opportunità tra uomini e donne in materia di occupazione e impiego, deve essere interpretato nel senso che una normativa nazionale, come quella prevista dall’art. 3, comma 7 D.L. n. 64 del 30 aprile 2010 introduce una discriminazione diretta fondata sul sesso vietata dalla direttiva medesima.
Nel proprio argomentare, la Corte di giustizia, richiamando precedenti approdi (in particolare la sentenza del 18 novembre 2010, Kleist, C- 356/09), ha chiarito che la nozione di “licenziamento” prevista dall’art. 14, par. 1, lett. C9 della Direttiva 2006/54 va intesa in senso ampio, comprendendo anche la cessazione del rapporto di lavoro per il raggiungimento del limite di età fissato dalla normativa nazionale.
La Corte chiarisce in modo definitivo che una politica generale la quale contempli il licenziamento di una lavoratrice per il solo motivo che essa ha raggiunto o superato l’età alla quale ha diritto ad una pensione di vecchiaia, diversa per uomini e donne ai sensi della normativa nazionale, costituisce una discriminazione fondata sul sesso vietata dalla direttiva 76/207.
Tale discriminazione non può essere giustificata non essendovi alcuna circostanza tale da conferire alla situazione dei lavoratori di sesso femminile un carattere specifico rispetto a quella dei lavoratori di sesso maschile, così rendendo legittima una disparità di trattamento come quella di cui trattasi.
Punto nodale della decisione resa in sede di rinvio dalla Corte di cassazione, l’aver puntualizzato la propria determinazione di non seguire la tesi espressa dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 269 del 2017 – sollevando, quindi, incidente di costituzionalità – in primo luogo per esser già stata chiarita l’interpretazione della normativa europea sul punto da parte dei giudici di Lussemburgo, interpretazione cui la Corte di legittimità è tenuta a dare effettività piena nel rispetto del principio costituzionale e sovranazionale, del giusto processo.
Inoltre, osserva la Cassazione, in quanto il punto 5.2 della decisione n. 269/17 rappresenta un mero obiter dictum per essere la decisione in parte di inammissibilità ed in parte di rigetto e, pertanto, non dotata di natura obbligante, su quel punto, per il giudice ordinario.
Ma soprattutto, e questo, ad avviso di chi scrive il punto focale, poiché il decisum della Corte di giustizia è rimasto saldamente ancorato alla sola disposizione della direttiva (art.14), che ha condotto a ritenere l’esistenza di una discriminazione di genere, senza alcun riferimento all’art. 21 della Carta – in ordine al quale avrebbe potuto porsi la questione della sovrapposizione con i principi costituzionali – pur evocato dalla Corte di cassazione in sede di rinvio, ma non dalla Corte di giustizia.
Quanto quella decisione, la 269, ha influito sulla attuale, innegabile tendenza della Corte di giustizia a non richiamare, ove non indispensabile, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, onde scongiurare ab origine incidenti di costituzionalità?
Il necessario ricorso alla Corte costituzionale ogni qualvolta possa porsi la “sovrapposizione” fra valori espressi dalla Carta dei diritti fondamentali e dalla Costituzione lascia perplessi.
Per coloro che sono cresciuti a “pane e Simmenthal” , “... il giudice nazionale, incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le norme del diritto dell’Unione, ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi contraria disposizione della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale”. Come è stato osservato, “una limitazione del potere/dovere dei giudici nazionali di rinviare alla CGUE per chiedere lumi sull’interpretazione e sulla portata della Carta si porrebbe in diretto contrasto con la sentenza Simmenthal e con il principio di leale cooperazione. limitazione del potere/dovere dei giudici nazionali di rinviare alla CGUE per chiedere lumi sull’interpretazione e sulla portata della Carta si porrebbe in diretto contrasto con la sentenza Simmenthal e con il principio di leale cooperazione di cui all’art. 4 TUE” .
La Corte non pare voler dire questo, eppure la precisazione suona un po’ stonata, soprattutto in quanto si inserisce in un contesto in cui il giudice nazionale dialoga perfettamente con la Corte di giustizia, potendo contare in tempi rapidi sull’ausilio della Corte che, ce lo dice chiaramente la sentenza Melki , vede le vicende inerenti il contrasto fra norma interna e norma comunitaria caratterizzate da una sorta di rilevanza tout court, giungendo ad escludere la propria competenza solo qualora la questione stessa si presenti manifestamente disancorata rispetto al diritto dell’Unione o sia meramente ipotetica, ovvero la Corte non disponga di elementi di fatto o di diritto che le consentano di decidere la causa. Non può dirsi certo lo stesso per la Corte costituzionale che, anzi, pone frequentemente il giudice rimettente in una situazione di non liquet, proliferando le decisioni di inammissibilità . Non v’è dubbio che si tratti di criteri del tutto diversi e più stringenti ma certo ciò spiega anche il maggior appeal del rinvio pregiudiziale rispetto alla rimessione alla Corte. D’altra parte, la finalità del rinvio pregiudiziale è del tutto diversa rispetto all’incidente di costituzionalità. L’uno si pone in una cornice “intersistemica”, l’altro, consta di un sindacato accentrato circa la norma interna . È evidente, allora, che il passaggio tramite il giudizio di costituzionalità non è per nulla neutro e che la “rivoluzione copernicana” che vorrebbe porre in essere la Corte costituzionale non è faccenda di poco momento già solo perché imbriglia il giudizio sulla compatibilità comunitaria nei limiti del giudizio di costituzionalità. L’idea di fondo, lo abbiamo appena accennato, è quella di una sovrapponibilità tra la Carta UE ed i diritti garantiti dalla Costituzione, sovrapponibilità da cui discenderebbe, secondo la Corte, un inammissibile sindacato diffuso che impone, quindi, il ricorso al controllo accentrato di costituzionalità. È evidente che poco chiaro appare il cambio di passo operato dalla Corte, soprattutto perché avvenuto a più di dieci anni di distanza dal momento in cui, con la nuova proclamazione a Strasburgo, la Carta è definitivamente uscita dalla nebulosa della soft law per entrare a pieno titolo fra gli atti di diritto primario dell’Unione ed è allora trascorso parecchio tempo da quel fatidico momento che avrebbe determinato la sostanziale sovrapposizione fra Carta e Costituzione di cui riferisce la sentenza n. 269/2017.
La stessa Corte costituzionale, d’altro canto, aveva percorso altre strade nella di poco precedente sentenza n. 111 del 2017, così come già nel 2015 aveva fatto con la sentenza n. 56 che ha poi dato la stura alla decisione Global Starnet del 21 dicembre scorso . E’ evidente che riconoscere come riservato alla Corte costituzionale un controllo di costituzionalità autonomo è assai diverso dal riservarle in via esclusiva la verifica circa la sussistenza di una violazione della Carta UE, soprattutto in presenza di uno strumento straordinario quale quello del rinvio pregiudiziale.
Orbene, ciò che viene spontaneo chiedersi in un contesto di tal fatta è se il “braccio periferico” del sistema giurisdizionale europeo (l’espressione, assai efficace, è di Cartabia, estensore della sentenza n. 269) possa avere comunque un ruolo protagonista e tentare di colmare in via interpretativa quella che a tutta prima sembrerebbe una “microfrattura” Corte di giustizia e Corte costituzionale.
È quanto fa la decisione della Corte di cassazione cui si è accennato in apertura.
Gioca, d’altro canto, un ruolo centrale, ad avviso di chi scrive, l’interpretazione conforme . Come può l’interpretazione conforme essere protagonista di una distensione dei rapporti fra le Corti? Spetta ancora al giudice il compito fondamentale di rendere compatibile l’ordinamento interno con quello comunitario per mezzo della sua attività interpretativa in attuazione dell’art. 4, par. 3, TUE. Soltanto qualora quella si renda impossibile ed appaia necessario optare per la disapplicazione - che, come si vedrà fra poco, sempre più diventa l’extrema ratio - per contrasto con un precetto della Carta, allora sarà indispensabile coinvolgere la Corte costituzionale.
Resta il giudice l’organo di base dello spazio giudiziario europeo ed è su di lui che grava l’onere dell’attività interpretativa che si traduce in diritto vivente. Ecco, allora, quello che è stato definito da autorevole dottrina il “tallone di Achille” della 269. Proprio dalla sentenza n. 269 può venire, infatti, “...una spinta vigorosa per un uso ancora più insistito e incisivo del canone dell’interpretazione conforme” .
Unità dell’ordinamento, coerenza e completezza di esso costituiscono un “processo a farsi” per dirla con illustre costituzionalista poiché considerare l’ordinamento come un dato acquisito significa negare il peso dell’attività ermeneutica nella costruzione di esso ed erroneamente intenderlo come un complesso di norme date, precedenti l’attività ermeneutica e non, invece, l’insieme delle norme risultanti dall’attività interpretativa.
Uno dei tratti distintivi dello scenario giuridico mondiale degli ultimi anni è sicuramente quello rappresentato dal fenomeno che potremmo definire della “internazionalizzazione dei diritti umani”.
Nel tempo, soprattutto per effetto di una crescente sinergia tra le Corti, si è assistito ad un forte sviluppo nel campo dei diritti della persona, tanto a livello nazionale quanto sovranazionale, che ha condotto questi ultimi ad assumere una vera e propria “presenza iconografica” nel mondo non solo del diritto ma anche della politica. Tale espansione dei diritti, frutto del convergere di una vasta congerie di elementi, ha avuto come principale conseguenza quella di porre in crisi le collaudate categorie definitorie e di sganciare struttura e protezione dei diritti fondamentali dalla dimensione politica e culturale dello Stato nazione per agganciarla ad un patrimonio giuridico che ha la pretesa di essere dell’intera umanità .
L’estensione del diritto oltre i confini nazionali, d’altro canto, se muove da quella storica sigla del Trattato di Roma del 1957, pur così silenzioso sulla trama dei diritti, diventa rapidamente materia di interpretazione, spostando il piano dall’asse del legislatore a quello del giudice, non potendo negarsi che, come efficacemente afferma il Presidente emerito della Corte costituzionale Giuseppe Tesauro, “i trattati, come le leggi, sono pezzi di carta, che devono essere letti e interpretati perché possano correttamente tutelare diritti, verificare l’assolvimento di doveri, definire controversie. In breve vanno fatti vivere” .
Il sistema giuridico dell’Unione europea ha qualche specificità che non sempre viene colta appieno nelle sue diverse implicazioni, specie da coloro che sentono forte la tentazione di avvicinarsi ad una materia diversa e così intellettualmente stimolante , ma che spesso lo fanno con una trasparente approssimazione. Ci si riferisce in primo luogo alla circostanza che il diritto dell’Unione non è applicato dalle istituzioni europee se non in misura minima, anche quello posto in essere dal legislatore comunitario (mi sia ancora lecito usare questo appellativo, sicuramente da preferire ad “eurounitario”, che infatti, trascura visibilmente l’art. 2 del Trattato) bensì è applicato e dunque in prima battuta interpretato da amministrazioni e giudici degli Stati membri. A ben ragione, quindi, per ciò stesso, il problema dell’effettività delle norme e dell’osservanza delle sentenze è molto più avvertito e drammatizzato che negli ordinamenti nazionali. Ciò spiega il rilievo centrale che assume l’uniformità di interpretazione e di applicazione delle norme dell’Unione, le quali devono porre rimedio alle variabili di approccio e di lettura dei giudici degli attuali ventotto Stati membri. L’attività interpretativa è, d’altro canto, un momento imprescindibile della funzione giurisdizionale, la legge “vive” nell'ordinamento nel momento della sua applicazione. Il Trattato di Roma del 1957 ha prefigurato un sistema di controllo giurisdizionale affidato al giudice comunitario e al giudice nazionale, ciascuno autonomamente ma, soprattutto, in stretta cooperazione l’uno con l’altro, mediante quel meccanismo sinergico che è il rinvio pregiudiziale e che si è rivelato fondamentale per il successo del processo di integrazione complessivamente considerato. È un meccanismo a tutti noto soprattutto in quanto molto simile a quello in Italia affidato alla Corte costituzionale (ed infatti era stato “copiato” dal rinvio costituzionale tedesco) . Da un certo momento in poi, allora, accanto all’interpretazione secundum constitutionem si impone quella conforme al diritto comunitario poiché se la Costituzione segna un primo cerchio di legittimità delle leggi , i Trattati dell’Unione europea rappresentano un secondo cerchio di legittimità, essendo irrinunciabile una coerenza delle norme interne anche con quelle dell’Unione.
Un corollario imprescindibile, allora, per chi si accinga ad affrontare i nodi posti agli ordinamenti nazionali dall’obbligo di leale collaborazione (di cui all’art. 4, n. 3 del Trattato) e da quello di interpretazione conforme che grava sui giudici interni: la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione rappresenta ormai la cartina di tornasole circa lo stato di salute dei diritti fondamentali nell’ordinamento interno. Ne consegue che, posta l’estensione dell’applicazione della Carta in tutti gli ambiti che in qualche misura presentino punti di contatto con il diritto dell’Unione, sicuramente ogni settore dell’ordinamento può oggi ritenersi scandagliabile nell’ottica del rispetto della Carta dei diritti fondamentali .
Il panorama giurisprudenziale europeo degli ultimi anni è, quindi, essenzialmente incentrato sul rapporto dialogante fra le Corti, talora demonizzato, quasi dovesse necessariamente tradursi in corto circuito; esso si è rivelato, invece, nella maggior parte dei casi, foriero di una virtuosa circolazione di standard di tutele. Per tale via i diritti sono diventati il fulcro della integrazione fra ordinamenti.
Il vero nodo gordiano di qualunque indagine attinente all’interpretazione conforme si incentra oggi, allora, sulla soluzione da dare alle eventuali antinomie che possano insorgere fra le diverse forme di interpretazione conforme cui l’interprete è imprescindibilmente tenuto e sul se, in tal caso, debba darsi la prevalenza dell’una sull’altra; a ciò si aggiunge che ogni qualvolta non sia possibile procedere tout court ad una interpretazione della norma interna compatibile con quella dell’Unione, la prima dovrà essere disapplicata o si dovrà far ricorso allo straordinario strumento del rinvio pregiudiziale per uscire dalla impasse; ma non alle stesse conclusioni si potrà arrivare relativamente alla norma CEDU.
Il primato del diritto comunitario, funzionale alla costruzione di un ordinamento giuridico unitario, oggetto di originaria accettazione da parte degli Stati mediante una parziale rinunzia alla propria sovranità, sottolineato da Costa/ Enel , è già chiaramente emergente in Van Gend en Loos la madre di tutte le sentenze in tema di integrazione fra ordinamenti: “La Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli stati membri ma anche i loro cittadini”; il nuovo ordinamento “nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, attribuisce loro dei diritti soggettivi” che, in presenza di determinate condizioni, sono tutelabili in sede giurisdizionale.
L’effetto diretto postula la supremazia del diritto comunitario: senza il primo, d’altra parte, ci troveremmo oggi di fronte una Comunità assai diversa, un’entità più oscura e remota, difficilmente distinguibile dai tanti organismi internazionali la cui esistenza resta tendenzialmente sconosciuta alla generalità dei cittadini ; nondimeno, la funzione di uniformizzazione perseguita con l’obbligo di interpretazione conforme, ha assunto nel tempo, soprattutto per effetto di alcuni arresti della Corte di Giustizia, ma anche della attività nomofilattica della Cassazione, un rilievo quasi inaspettato.
Tale rilievo è l’unico strumento realmente fruttuoso a disposizione del giudice a poter funzionare come vero e proprio mezzo di “chiusura” e di reductio ad unum dei conflitti che possano insorgere fra le tante interpretazioni possibili, nell’ottica della massimizzazione delle tutele.
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