Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2003-00491-de-mayo-13-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_8496cc0dc5938098e0430a0101518098&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-14 07:12:36
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Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 206', 'artículo 210', 'artículo 37', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 37', 'artículo 17', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 23', 'artículo 33', 'artículo 5', 'artículo 17', 'artículo 210']

﻿ Sentencia 2003-00491 de mayo 13 de 2010
SENTENCIA 2003-00491 DE 13 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:DELEGACIÓN DE FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE AUTORIDAD COMPETENTE PARA LA CONSTITUCIÓN Y SUSTRACCIÓN DE LAS AREAS DE RESERVA AMBIENTAL Y PARA LA CREACIÓN Y SUSTRACCIÓN DE ÁREAS DE RESERVA FORESTAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:DELEGACIÓN DE FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, ÁREA DE RESERVA FORESTAL, ZONA DE MANEJO Y CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, INDERENA
Sentencia 2003-00491 de mayo 13 de 2010
Rad.: 11001-03-24-000-2003-00491-01
Actor: Procuradora delegada para asuntos ambientales y agrarios
Demandado: Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubate y Suarez
EXTRACTOS:«IV.Consideraciones de la Sala
La excepción de inepta demanda
La reforestadora Puente Chicó Ltda., propuso la excepción de inepta demanda, por considerar que esta se dirigió únicamente contra la CAR, sin tener en cuenta que la Reforestadora Puente Chicó Ltda., tiene interés directo en las resultas del proceso, pues el área cuya sustracción se ordena en el acto acusado es de propiedad de la sociedad.
Si bien es cierto que la acción de nulidad contra la Resolución 2413 de 17 de junio de 1993 estuvo dirigida contra la CAR únicamente, también es cierto que mediante auto de 7 de octubre de 2005 (fl. 149), se ordenó notificar el auto admisorio de la demanda al representante legal de la Reforestadora Puente Chicó Ltda., para que pudiera contestar la demanda, pedir pruebas y proponer excepciones como en efecto ocurrió.
La Sala, mediante auto de 22 de junio de 2006 (fl. 172), confirmó la decisión anterior, por considerar que la orden consistente en notificar el auto admisorio de la demanda al representante legal de la Reforestadora Puente Chicó Ltda., asegura el derecho de defensa a la dicha entidad.
Por lo anterior, no prospera la excepción propuesta.
• La excepción de improcedencia de la acción
La Reforestadora Puente Chicó Ltda. propuso la excepción denominada improcedencia de la acción, por considerar que la acción que debió interponerse fue la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad simple, pues existe un interés particular y concreto por parte de esta sociedad.
En el caso presente, la actora persigue la nulidad de un acto administrativo de contenido general y rige para todos los predios sustraídos de la zona de reserva forestal y para sus propietarios y, por tanto, no crea ningún derecho subjetivo. Cabe reiterar que el ejercicio de la acción de simple nulidad está abierto a todas las personas.
De allí se concluye entonces que no tiene razón la Reforestadora Puente Chicó Ltda., puesto que la actora sí tiene legitimidad para demandar la nulidad del acto acusado en acción de simple nulidad en aras de preservar el patrimonio superior de la comunidad.
Por lo tanto, no prospera la excepción propuesta.
• El cargo formulado
La procuradora delegada para asuntos ambientales y agrarios considera que la Resolución 2413 de 17 de junio de 1993 “por la cual se sustrae una parte del área de reserva forestal de la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá” viola los artículos 38 literal b) del Decreto Ley 133 de 26 de enero de 1976 y 4º del Decreto 877 de 10 de mayo de 1976, pues la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (hoy Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca) carecía de competencia para sustraer parte de la reserva forestal y además, porque debía contar con un estudio previo para determinar la necesidad económico social de la sustracción y la efectividad de la nueva destinación para la solución de tal necesidad.
Las normas presuntamente vulneradas son del siguiente tenor:
“DECRETO-LEY 133 DE 1976
ART. 38.—El Inderena tendrá las siguientes funciones:
3. Regular el uso, aprovechamiento, comercialización, movilización y en general el manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional, para lo cual tenía a su cargo:
b) Declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideran necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y efectuar las sustracciones a que haya lugar”.
ART. 4º—Para otorgar un permiso único será necesaria la sustracción previa de la reserva forestal del área en donde se pretenda adelantar el aprovechamiento.
Para dicha sustracción se requiere la solicitud previa del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –Incora y el posterior estudio de esta entidad con el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - Inderena para determinar la necesidad económico - social de la sustracción y la efectividad de la nueva destinación para la solución de tal necesidad; la sustracción la podrá hacer de oficio el Inderena, previos los estudios a que se refiere este artículo”.
La ley 3ª de 1961 (modificada por la L. 62/83), creó la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, como establecimiento público con el fin de “promover y encauzar el desarrollo económico de la región comprendida bajo su jurisdicción, atendiendo a la conservación, defensa, coordinación y administración de todos sus recursos naturales...” (art. 2º).
Según el artículo 1º de la Ley 62 de 1983, el ámbito territorial de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá comprendía “... toda la hoya hidrográfica del río Bogotá desde su nacimiento hasta su desembocadura en el río Magdalena, incluyendo todo el municipio de Girardot y la hoya hidrográfica de los ríos Ubaté y Suárez localizada en el territorio de los departamentos de Cundinamarca y Boyacá”.
El artículo 4º, literales g) y j) de la Ley 3ª de 1961 le asignó a la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los valles de Ubaté y Chiquinquirá como funciones, la de determinar el mejor uso de las tierras, señalando las zonas que deben destinarse a reforestación o a reservas para la conservación de aguas y promover la fauna y la flora, para lo cual podrá crear y mantener “parques de reserva”.
Posteriormente, mediante el Decreto 2420 de 1968 se creó el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables (Inderena) y por Decreto 842 de 1969 se aprobaron sus estatutos, contenidos en el Acuerdo 1 del mismo año expedido por la junta directiva, en cuyo artículo 5º, literal j) se le asignó al Inderena la función de reservar y administrar áreas que se consideren necesarias para la eficaz protección de los recursos naturales renovables y autorizar la sustracción de zonas dentro de estas reservas. Tanto la constitución como la sustracción de dichas áreas, requerían la posterior aprobación del Gobierno Nacional. En el artículo 6º de dicho acuerdo, se facultó al Inderena para delegar la función de autorizar la sustracción de zonas dentro de estas reservas.
Los artículos 22, 23 y 24 del Decreto 2420 de 1968 disponen:
“DECRETO-LEY 2420 DE 1968
ART. 22.—Creación. Créase el Instituto de Desarrollo de los Recursos Renovables (Inderena) como establecimiento público, o sea como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. El instituto tendrá a su cargo la reglamentación, administración, conservación y fomento de los recursos naturales del país, en los aspectos de pesca marítima y fluvial, aguas superficiales y subterráneas, suelos, bosques, fauna y flora silvestre; parques nacionales hoyas hidrográficas, reservas naturales, sabanas comunales y praderas nacionales.
Delimitar, reservar y administrar las áreas que se consideren necesarias para la adecuada protección de las aguas, los bosques, los suelos y la fauna, y autorizar la sustracción de zonas dentro de estas reservas;
ART. 24.—Declaración de zonas de reserva nacional. Las resoluciones sobre declaración de zonas de reserva nacional que se dicten en desarrollo de las funciones encomendadas al Instituto y las que autoricen la sustracción de zonas de reserva, requerirán para su validez la aprobación del Gobierno Nacional”.
Posteriormente, el Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente), reguló lo concerniente a la declaración de zonas para reservas de recursos naturales renovables, en los siguientes términos:
Libro 1º. Parte III. Título VII. De la zonificación.
“ART. 30.—Para la adecuada protección del ambiente y de los recursos naturales, el gobierno nacional establecerá políticas y normas sobre zonificación (...).
Los departamentos y municipios tendrán sus propias normas de zonificación sujetas a las del orden nacional a que se refiere el inciso anterior (...)
Libro 2º. Parte I.
Título I. Del dominio de los recursos naturales renovables.
ART. 42.—Pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales regulados por este código que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos (...).
Título III. Del régimen de reservas de recursos naturales renovables.
Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares” (negrilla fuera de texto).
El artículo 206 del Decreto 2811 de 1974 define las áreas de reserva forestal como la “zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras protectoras”.
Asimismo, el artículo 210 ibidem dispone:
También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva” . (negrilla fuera de texto)
El Decreto 133 de 1976, “por el cual se reestructura el sector agropecuario”, en su artículo 37 estableció la competencia del Inderena para la protección del medio ambiente y la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional. Entre las facultades que le asignó el legislador extraordinario, previó la de regular el uso, aprovechamiento, comercialización, movilización y en general el manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional, para lo cual tenía a su cargo la función de declarar, alindar, reservar y administrar las áreas que se consideraran necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y “efectuar las sustracciones a que haya lugar”, para lo cual requería la aprobación del Gobierno Nacional (art. 38., 3 lit. b y par. ibidem).
El Decreto 877 de 1976 “reglamentó las competencias sobre recursos forestales” y en su artículo 5º dispuso que las providencias que declaren la creación o sustracción de un área de reserva forestal deben ser aprobadas por el gobierno nacional mediante resolución ejecutiva.
La junta directiva del Inderena mediante Acuerdo 30 de 30 de septiembre de 1976, declaró área de reserva forestal protectora a la zona denominada “Bosque Oriental de Bogotá”, ubicado en la jurisdicción de dicho distrito, sin perjuicio de la competencia de las dependencias distritales.
En el artículo 5º del mismo acuerdo, el Inderena delegó en la CAR las funciones de “administración y manejo de las áreas de reserva forestal a que se refiere este acuerdo”. Dicho acuerdo fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante la Resolución 76 del 30 de marzo de 1977 (publicada en el D.O. 34777 de mayo. 3/77).
Por su parte, el artículo 1º de la Ley 2ª de 1978 “por la cual se aclara el Decreto 133 de 1976” estableció:
“ART. 1º—Exceptúanse de lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto-Ley 133 de 1976, a las corporaciones regionales de desarrollo existentes, las cuales conservarán las funciones que en materia de administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables dentro de los territorios de sus respectivas jurisdicciones, les fueron atribuidas por las leyes que las crearon y por las leyes y decretos reglamentarios correspondientes.
Las corporaciones desarrollarán tales funciones con sujeción a la política general que en materia de protección ambiental y manejo de los recursos naturales renovables formule el gobierno nacional” (negrilla fuera de texto)
Mediante Acuerdo 04 de 26 de enero de 1984 “por el cual se adoptan los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR)”, la junta directiva de la corporación dispuso en su artículo 17 numeral 6º lo siguiente:
“ART. 17.—Funciones de la junta directiva. Las funciones de la junta directiva son de tres clases a saber:
Clase A, que requieren para su validez, aprobación del Gobierno Nacional.
Clase B, que requieren el voto favorable del presidente de las junta.
Clase C, que no requieren para su validez ninguna formalidad especial.
Pertenecen a la clase A: (...).
6. Aprobar la creación de zonas de reservas y la sustracción de áreas dentro de las mismas (...)” (negrilla fuera de texto).
Este Acuerdo fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1890 de 1984.
Posteriormente, se profirió la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
Según el artículo 2º ibidem, le corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, entre otras funciones, la de definir las políticas y regulaciones a que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
A su vez, el artículo 5º numeral 18 ibidem dispone que el Ministerio del Medio Ambiente deberá “reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento”.
El parágrafo 2º del mismo artículo dispuso que el Ministerio del Medio Ambiente debía asumir en adelante, las funciones de protección del medio ambiente y preservación de los recursos naturales renovables que venía desempeñando el Inderena, sin perjuicio de las que le son propias, y le asigna atribución general en esta materia, al señalar que además de las funciones previstas en la ley o el reglamento a cargo de ese ministerio, ejercerá, en lo relativo con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas a otra autoridad.
Asimismo, el artículo 23 y siguientes de la Ley 99 de 1993 regula las corporaciones autónomas regionales y las define como “entes corporativos de carácter público”, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Determina sus órganos de dirección y administración, les asigna el régimen de competencias, entre las cuales incluye la de ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente; señala que la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de las mencionadas corporaciones.
Respecto de la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, el artículo 33 ibidem modificó su nombre y la denominó Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR); le atribuyó jurisdicción en el distrito capital y el territorio del departamento de Cundinamarca, con exclusión de los municipios que correspondan a otra corporación, e incluyó los municipios de Chiquinquirá, Saboyá, San Miguel de Sema, Caldas, Buenavista y Ráquira; y determinó su sede principal en Bogotá y en Fusagasugá una subsede.
En cuanto a la sustracción de áreas que integran una reserva forestal, de conformidad con la Ley 99 de 1993, la competencia radica en el Ministerio del Medio Ambiente, si es de carácter nacional (art. 5º, num. 18), y en las corporaciones autónomas regionales, si las reservas son de carácter regional (arts. 27 y 31, num. 16).
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-649 de 1997 declaró exequible la expresión “y sustraer” empleada en el artículo 5º numeral 18 de la Ley 99 de 1993, en cuanto a las áreas de reserva forestal. Dijo la Sala:
“2.2.6. Observa la Corte que con anterioridad a la Constitución de 1991, siempre se consideró que la regulación en materia de reservas correspondía al legislador, quien determinaba la competencia, y los requisitos y condiciones para su constitución. Salvo en algunos casos en que directamente se estableció por el legislador la reserva (vgr. la de la Sierra de la Macarena), fueron establecidas por la administración con arreglo a las directrices trazadas por el legislador. Así, específicamente la ley señaló competencia al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —Incora— para constituir reservas sobre terrenos baldíos para colonización y otras finalidades (L.135/61.art. 3º) y al Inderena para constituir reservas sobre recursos naturales renovables (art. 38, letra b) del D.133/76).
Con respecto a otros bienes a los cuales el legislador le pueda atribuir, según el art. 63, las mencionadas restricciones, hay que entender que si él tiene la voluntad para crearlas, igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden los intereses públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas forestales, que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente”.
De conformidad con lo expuesto anteriormente, para la Sala los hechos objeto de cuestionamiento por parte de la actora se presentaron el 17 de junio de 1993, fecha en que el director ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR) mediante Resolución 2413, resolvió sustraer una parte del área de reserva forestal protectora denominada Bosque Oriental de Bogotá, época para la cual, las normas vigentes en esta materia eran las proferidas con anterioridad a la Ley 99 de 1993, pues esta entró en vigencia el 22 de diciembre de 1993, fecha de su publicación(1).
En consecuencia, el Inderena tenía como función la de “3. Regular el uso, aprovechamiento, comercialización, movilización y en general el manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional, para lo cual tenía a su cargo: b) Declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideran necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y efectuar las sustracciones a que haya lugar” (D. 133/76, art. 37 y 38); funciones que fueron delegadas por cinco años a la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR) mediante Acuerdo 30 de 1976 (art. 5º)(2).
Auncuando esta delegación se dispuso por cinco años (Ac. 30/76, art. 9º), el legislador mediante la Ley 2ª de 1978 aclaró el Decreto 133 de 1976 y estableció que las corporaciones regionales existentes, conservarán las funciones de administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables dentro de los territorios de sus respectivas jurisdicciones.
De modo que, dentro del manejo de los recursos naturales renovables, se encuentra indudablemente la potestad, originada en la habilitación del legislador, para sustraer parte(s) de las áreas de reserva forestal, por parte de las corporaciones autónomas regionales.
Por lo tanto, debe entenderse que si el Inderena tenía la función de declarar las áreas de reserva forestal, también podía sustraer parte(s) de dichas áreas, según los intereses públicos o sociales, pero como estas funciones fueron delegadas a las corporaciones autónomas regionales existentes, bien podía la junta directiva de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR) sustraer una parte del área de reserva forestal de la zona denominada “Bosque Oriental de Bogotá”.
Sin embargo, observa la Sala que el acto acusado, esto es la Resolución 2413 de 19 de junio de 1993, fue proferida por el director ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR), incumpliendo lo dispuesto en el artículo 17, numeral 6º de los estatutos de la entidad (Ac. 04, ene.26/84), el cual establece que la junta directiva de la corporación es la que debe aprobar la sustracción de áreas de las zonas de reserva, decisión que requería para su validez, la aprobación del Gobierno Nacional.
El tenor de esta norma es el siguiente:
Clase B, que requieren el voto favorable del presidente de la junta.
6. Aprobar la creación de zonas de reservas y la sustracción de áreas dentro de las mismas. (...)” (negrilla fuera de texto).
Es claro que el director ejecutivo de la entidad se atribuyó funciones que no le correspondían. Además, observa la Sala que el acto acusado fue expedido sin contar con la aprobación del Gobierno Nacional, pues según oficio 10353 de 1º de septiembre de 2004 (fl. 105) proferido por el secretario general y asuntos legales de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), “no se encontraron antecedentes de la Resolución 2413 de 17 de junio de 1993”, contraviniendo la disposiciones vigentes al momento de su expedición.
Finalmente, la Sala considera que el acto acusado fue proferido atendiendo un interés particular, como lo era el de la Reforestadora Puente Chicó Ltda., la cual solicitó la sustracción del área de reserva forestal por supuestos “intentos de invasión en reiteradas oportunidades”, desconociendo lo establecido en el artículo 210 del Decreto 2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente), que establece como requisito para poder sustraer parte de las áreas de reserva forestal, las “razones de utilidad pública e interés social”.
Fuerza es, entonces, declarar la nulidad de la Resolución 2413 de 17 de junio de 1993, por las razones expuestas.
1. DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por la Reforestadora Puente Chicó Ltda.
2. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 2413 de 17 de junio de 1993, proferida por el director ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR).
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de mayo de 2010».
(1) Ley 153 de 1887. “ART. 40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
(2) Aprobado mediante Resolución 76 de 1997 proferida por el Gobierno Nacional.