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Timestamp: 2018-07-15 19:54:47
Document Index: 144376694

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 90', 'Art. 89', 'Art. 99', 'Art. 95', '§ 45', '§ 45', '§ 41', '§ 41', '§ 88', '§ 45', 'Art. 30', 'Art. 191', 'Art. 34', '§ 45', 'Art. 27', '§ 45', 'Art. 27', 'Art. 34', '§ 45', 'Art. 27', '§ 45', 'Art. 9', 'Art. 39', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 27', 'Art. 34', '§ 45', 'Art. 101', 'BGE', '§ 45', 'Art. 27', 'Art. 27', '§ 45', '§ 88', '§ 45', 'Art. 121', 'Art. 61', '§ 45', 'Art. 135', '§ 45', 'Art. 34', 'Art. 42', 'Art. 106', 'Art. 66', 'Art. 68']

1C_88/2017 30.03.2017
1C_88/2017
Oberamt Region Solothurn, Vorsteher,
Rötistrasse 4, 4501 Solothurn,
Staatskanzlei des Kantons Solothurn,
Rathaus, 4509 Solothurn.
Anmeldung für die Wahl eines Amtsgerichtspräsidenten,
Beschwerde gegen das Urteil vom 12. Januar 2017
Am 21. Mai 2017 finden im Kanton Solothurn die Amteibeamtenwahlen statt. In der Amtei Bucheggberg-Wasseramt werden zwei Amtsgerichtspräsidenten gewählt. Am 22. November 2016 reichte Claude Wyssmann einen Wahlvorschlag für sich selber ein. Der Vorsteher des Oberamts Region Solothurn beschied ihm mit Verfügung vom 28. November 2016, Ausschreibungen für den ersten Wahlgang würden vorbehältlich einer Demission unterbleiben und es seien einzig die beiden bisherigen Stelleninhaber teilnahmeberechtigt. Seine Kandidatur könne deshalb für den ersten Wahlgang nicht berücksichtigt werden.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 10. Februar 2017 beantragt Claude Wyssmann, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und dieses sowie der Vorsteher des Oberamts Region Solothurn seien anzuweisen, für den anstehenden ersten Wahlgang sowohl ihn selbst als auch andere Kandidaten als die bisherigen Stelleninhaber zuzulassen. Eventualiter seien die Wahlberechtigten durch das Verwaltungsgericht und den Vorsteher des Oberamts im Wahlbegleitmaterial darüber zu informieren, wie sie einen echten und freien zweiten Wahlgang bewirken könnten. Zudem seien ihm für das kantonale Beschwerdeverfahren keine Kosten aufzuerlegen. In prozessualer Hinsicht stellt der Beschwerdeführer ein Gesuch um aufschiebende Wirkung.
Das Verwaltungsgericht und die Staatskanzlei beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Oberamt Region Solothurn verweist auf seine Verfügung vom 28. November 2016 und seine Eingabe im vorinstanzlichen Verfahren. Der Beschwerdeführer hat dazu Stellung genommen.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Zusammenhang mit den Amtsgerichtspräsidentenwahlen im Kanton Solothurn. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht offen, zumal es sich um eine Volkswahl handelt (Art. 82 lit. c, Art. 86 und Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als direkter Adressat des angefochtenen Entscheids, als Wahlberechtigter sowie als Kandidat in seinem Wahlrecht betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 und 3 BGG).
1.2. Der Eventualantrag, die Wahlberechtigten seien durch das Verwaltungsgericht und den Vorsteher des Oberamts im Wahlbegleitmaterial darüber zu informieren, wie sie einen echten und freien zweiten Wahlgang bewirken könnten, ist neu und nach Art. 99 Abs. 2 BGG unzulässig.
1.3. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, von kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie von kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen gerügt werden (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht überprüft die Anwendung des kantonalen Rechts in diesem Umfang mit freier Kognition.
2.1. Der Vorsteher des Oberamts Region Solothurn und das Verwaltungsgericht haben ihre Entscheide auf § 45 des Gesetzes des Kantons Solothurn vom 22. September 1996 über die politischen Rechte (GpR; BGS 113.111) gestützt. Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
§ 45 2. Erneuerungswahlen
1 Liegt für Stellen mit besonderen Wählbarkeitsvoraussetzungen keine Demission vor, unterbleiben die Ausschreibung und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang. Teilnahmeberechtigt ist einzig der bisherige Stelleninhaber oder die bisherige Stelleninhaberin.
2 Kommt es zu keiner Wahl im ersten Wahlgang, ist die Stelle vor dem zweiten Wahlgang auszuschreiben. Die §§ 41-44 sind anwendbar.
3 Sind besondere Wählbarkeitsvoraussetzungen nicht erforderlich, ist die Stelle oder das Amt auszuschreiben. Die §§ 41-44 sind anwendbar.
Da gemäss § 88 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Solothurn vom 13. März 1977 über die Gerichtsorganisation (GO; BGS 125.12) für das Amt des Amtsgerichtspräsidenten besondere Wählbarkeitsvoraussetzungen gelten (Anwaltspatent und Schweizer Bürgerrecht), findet das Wahlverfahren gemäss Abs. 1 und 2 von § 45 GpR Anwendung.
Das Verwaltungsgericht legt dazu dar, den Materialien lasse sich nichts zur Tragweite dieser Bestimmung entnehmen, doch bestehe die Wahlordnung seit Jahrzehnten. Im Ergebnis diene es der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 30 Abs. 1 und Art. 191c BV), wenn im ersten Wahlgang nur die bisherigen Stelleninhaber zugelassen würden. Befinde sich ein Richter im ständigen Wahlkampf, sei seine Unabhängigkeit stark gefährdet. Art. 34 BV werde durch § 45 GpR nicht verletzt. Was der Beschwerdeführer aus Art. 27 KV/SO (SR 131.221) für den vorliegenden Fall ableiten wolle, sei weder ersichtlich noch rechtsgenüglich dargetan. Hinsichtlich des Arguments des Beschwerdeführers, die Amtsgerichtspräsidenten könnten faktisch nicht abgewählt werden, verweist das Verwaltungsgericht auf den Mitbericht der Staatskanzlei vom 15. Dezember 2016. Die Staatskanzlei legt darin dar, es sei durchaus möglich, dass ein Amtsgerichtspräsident vom Volk abgewählt werde, nämlich wenn der bisherige Stelleninhaber beim ersten Wahlgang aufgrund der leeren Stimmen das absolute Mehr nicht erreiche und er im zweiten Wahlgang einem neuen Kandidaten unterliege.
2.2. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, § 45 GpR verletze Art. 27 KV/SO und Art. 34 BV. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit setze voraus, dass alle Kandidaten mit gleichen Chancen an einer Wahl teilnehmen könnten und die Wähler eine echte Auswahl hätten. Eine Einschränkung dieser Grundsätze sei nach der Praxis nur aus gewichtigen Gründen möglich. Dazu sei eine Regelung auf Verfassungsstufe erforderlich. Zudem sei § 45 GpR unpräzise, weil er im Widerspruch zu Art. 27 KV/SO stehe und nicht hinreichend klar sei, ob er sich überhaupt auf die Wahl eines Amtsgerichtspräsidenten beziehe. Ein öffentliches Interesse an der Favorisierung der aktuellen Stelleninhaber gebe es nicht. Wenn sich aus den Gesetzesmaterialien nichts ableiten lasse, so sei die Berufung auf die richterliche Unabhängigkeit bloss eine spekulative Parteibehauptung. Es treffe nicht zu, dass sich die Richter ohne die Regelung von § 45 GpR im ständigen Wahlkampf befinden würden. Dies zeige das Beispiel der Amtsrichter, die sich im Gegensatz zu den Amtsgerichtspräsidenten alle vier Jahre der Wiederwahl stellen müssten. Bis heute habe im Kanton Solothurn jedoch kein Wahlkampf stattgefunden. Alle Amtsrichter seien vielmehr immer wieder still wiedergewählt worden. Die Möglichkeit von Druckversuchen auf Gerichtspersonen sei rein theoretisch. Es gebe dazu keine fundierten Erfahrungswerte. Somit sei ein Eingriff in die Wahlfreiheit unnötig. Die Möglichkeit der Abwahl eines Amtsgerichtspräsidenten sei zudem den Stimmbürgern kaum bekannt. In den Wahlunterlagen werde ihnen der "Protest-Mechanismus" nicht erklärt. Entsprechend sei bis heute im Kanton Solothurn nie ein zweiter Wahlgang erzwungen worden. Eine Abwahl werde faktisch verunmöglicht. Der Stimmbürger habe den falschen Eindruck, dass sich innert Frist anscheinend nur ein Kandidat gemeldet habe. Dieses staatliche Verhalten verstosse gegen Treu und Glauben (Art. 9 BV). Zu beachten sei auch, dass der Wahlmodus für alle Beamten mit besonderen Wählbarkeitsvoraussetzungen gelte, somit auch für den Sekretär des kantonalen Steuergerichts und für alle Gemeindebeamten. Es handle sich mithin bei der umstrittenen Bestimmung um einen "Beamtenschutzartikel" und nicht um einen "Richterschutzartikel". Dies ergebe sich im Übrigen auch aus dem Umstand, dass sich die Amtsrichter, für welche keine besonderen Wählbarkeitsvoraussetzung gälten, einer echten und freien Wiederwahl stellen müssten. Schliesslich gebe es auch mildere Massnahmen, um die richterliche Unabhängigkeit zu wahren. So könnte das Gesetz vorsehen, dass Richter auf unbestimmte Zeit gewählt würden. Diesfalls würde die Wahlfreiheit nicht eingeschränkt, weil eben auf unbestimmte Zeit gar keine Wahlen stattfänden.
3.1. Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV hält fest, dass die Kantone - entsprechend ihrer Organisationsautonomie - die Ausübung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Diese Zuständigkeit wird im Rahmen der bundesverfassungsrechtlichen Garantie von Art. 34 BV ausgeübt (BGE 140 I 394 E. 8 S. 401 mit Hinweisen; zur Publ. vorgesehenes Urteil 1C_511/2015 vom 12. Oktober 2016 E. 3.1). Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 140 I 394 E. 8.2 S. 402 mit Hinweisen; zur Publ. vorgesehenes Urteil 1C_511/2015 vom 12. Oktober 2016 E. 3.3).
Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (a.a.O.).
Der Beschwerdeführer beruft sich, wie erwähnt, neben Art. 34 BV auch auf Art. 27 KV/SO. Diese Bestimmung sieht einzig vor, dass das Volk die Amtsgerichtspräsidenten wählt. Die Vorinstanz hat festgehalten, weder sei ersichtlich noch habe der Beschwerdeführer hinreichend dargelegt, was aus dieser Bestimmung für den vorliegenden Fall abgeleitet werden könne. Der Beschwerdeführer geht in seiner Beschwerde darauf nicht näher ein. Seine Kritik ist deshalb vor dem Hintergrund von Art. 34 BV zu prüfen.
3.2. Zu Recht verlangt der Beschwerdeführer nicht, § 45 GpR sei aufzuheben. Hierfür ist die Beschwerdefrist nach Art. 101 BGG längst abgelaufen. Der Verstoss einer kantonalen Vorschrift gegen das übergeordnete Recht kann indessen auch noch bei der Anfechtung eines auf sie gestützten Anwendungsaktes geltend gemacht werden. Erweist sich der Vorwurf als begründet, so führt dies allerdings nicht zur Aufhebung der entsprechenden Norm. Die vorfrageweise Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit hätte lediglich zur Folge, dass die Vorschrift auf die anstehende Wahl nicht angewendet und der auf sie gestützte Entscheid aufgehoben würde (BGE 113 Ia 69 E. 5a S. 70 mit Hinweis). Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist entsprechend beschränkt. Zu untersuchen ist nur, ob das vorliegend umstrittene Wahlverfahren für Amtsgerichtspräsidenten verfassungswidrig ist, nicht jedoch, ob dies auch für andere Stellen mit besonderen Wählbarkeitsvoraussetzungen zutrifft. Ebenso wenig hat sich das Bundesgericht umfassend dazu zu äussern, ob die Ausgestaltung des Wahlverfahrens für die verschiedenen, durch Wahl zu besetzenden Stellen im Kanton Solothurn sinnvoll und kohärent ist.
3.3. Die Rüge, die beanstandete Bestimmung hätte wegen ihrer Bedeutung in die Kantonsverfassung aufgenommen werden müssen, ist unbegründet. Sowohl in anderen Kantonsverfassungen als auch in der Bundesverfassung wird die Wahl von Behördenmitgliedern nur in den Grundzügen geregelt, und die nähere Ausführung erfolgt erst auf Gesetzesstufe. Einen Verfassungsvorbehalt gibt es von Bundesrechts wegen in diesem Bereich nicht und der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass dies nach der Verfassung des Kantons Solothurn anders sei.
Nicht nachvollziehbar ist das Vorbringen, § 45 GpR sei unpräzise, weil er im Widerspruch zu Art. 27 KV/SO stehe und es nicht hinreichend klar sei, ob er sich überhaupt auf die Wahl der Amtsgerichtspräsidenten beziehe. Der Beschwerdeführer legt weder dar, worin der Widerspruch zu Art. 27 KV/SO liegen soll, noch, wie dies mit der Frage zusammenhängt, ob § 45 GpR hinreichend klar sei. Darüber hinaus folgt aus § 88 GO ohne Weiteres, dass für Amtsgerichtspräsidenten besondere Wahlvoraussetzungen gelten und somit § 45 Abs. 1 und 2 GpR anwendbar ist (vgl. E. 2.1 hiervor).
3.4. Wiederwahlverfahren für Richterstellen stehen in einem Spannungsverhältnis von demokratischer Legitimation und richterlicher Unabhängigkeit. Sie gewährleisten die fortdauernde demokratische Legitimation der Justiz und stellen sicher, dass nur solche Personen das Amt ausüben, die dazu nach wie vor in der Lage sind; es geht damit bei einer Bestätigungswahl immer auch um die Sicherstellung einer rechtsstaatlichen, funktionierenden Justiz (REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 286). Gleichzeitig eröffnet die Wiederwahl Möglichkeiten äusserer Beeinflussungsversuche (vgl. NICCOLÒ RASELLI, Richterliche Unabhängigkeit, Justice-Justiz-Giustizia 2011/3 S. 6 f.) und die damit einhergehende Gefahr, dass die Richter sich - besonders kurz vor Wiederwahlterminen - bei ihrer Rechtsprechungstätigkeit teilweise von der mutmasslichen Akzeptanz durch das Wiederwahlorgan beeinflussen lassen könnten (KIENER, a.a.O., S. 286). KURT EICHENBERGER hielt vor diesem Hintergrund bereits 1960 fest, dass der schweizerische Richter faktisch unabhängig sei, weil er regelmässig bestätigt werde, dass sich sichernde Normierungen jedoch als notwendig erweisen könnten, wenn dieser faktische Zug zur Stabilität nicht erhalten bleibe (KURT EICHENBERGER, Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem, 1960, S. 228 f.). In der Literatur wird im Interesse der institutionellen Sicherung der richterlichen Unabhängigkeit teils postuliert, die periodische Wiederwahl sei durch eine einmalige Ernennung, sei es für eine unbestimmte Zeit, kombiniert mit einer Altersbeschränkung, sei es für einen vorgegebenen Zeitraum, zu ersetzen (vgl. etwa, mit weiteren Hinweisen RASELLI, a.a.O., S. 7; STEPHAN GASS, Wie sollen Richterinnen und Richter gewählt werden?, AJP 2007 S. 607). In diesem Sinne werden im Kanton Freiburg gemäss der Kantonsverfassung vom 16. Mai 2004 die Mitglieder der richterlichen Gewalt auf unbestimmte Zeit gewählt (Art. 121 Abs. 2 KV/FR [SR 131.219]; die Verfassung des Kantons Freiburg wurde mit Bundesbeschluss vom 13. Juni 2005 von der Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft gewährleistet).
3.5. Die Amtsgerichtspräsidenten werden im Kanton Solothurn zwar nicht einmalig gewählt, sondern müssen sich alle vier Jahre der Wiederwahl stellen (Art. 61 Abs. 1 KV/SO). Diese Amtsdauer erscheint angesichts des oben Ausgeführten als kurz. Immerhin dürfen die Amtsgerichtspräsidneten aufgrund des in § 45 GpR vorgesehenen Wahlverfahrens auf eine gewisse Stabilität vertrauen, indem ihre Kandidatur im ersten Wahlgang der Erneuerungswahl exklusiv ist. Das Verfahren entspricht im Wesentlichen jenem für die eidgenössischen Gerichte gemäss Art. 135 ff. des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10; vgl. dazu den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 1. März 2001 zur parlamentarischen Initiative Parlamentsgesetz, BBl 2001 3590 f.). Es ist zwar nicht gleichbedeutend mit einer Wahl auf eine längere Dauer, dient aber im Ergebnis ebenfalls - wenn eben auch nicht im gleichen Masse - der richterlichen Unabhängigkeit. Somit besteht, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers, durchaus ein gewichtiges öffentliches Interesse am Wahlverfahren gemäss § 45 GpR. Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der Einwand, es sei bisher im Kanton Solothurn noch nie zu einem Wahlkampf um Richterstellen gekommen, auch nicht bei Amtsrichtern. Für das öffentliche Interesse an der richterlichen Unabhängigkeit ist dieser Umstand nicht massgebend.
Aus all diesen Gründen erweist sich das Wahlverfahren für Amtsgerichtspräsidenten im Kanton Solothurn mit der Wahl- und Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 BV vereinbar und verstösst es auch nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
Der Beschwerdeführer kritisiert, dass ihm das Verwaltungsgericht Gerichtskosten in der Höhe von Fr. 1'000.-- auferlegt hat. Eine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts macht er freilich nicht geltend und zeigt auch nicht auf, inwiefern der angefochtene Entscheid in dieser Hinsicht Bundesrecht verletzen sollte. Seine Hinweise auf die frühere bundesgerichtliche Praxis sowie auf den "besonderen Charakter" der Beschwerde vermögen der Begründungsobliegenheit gemäss Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG nicht zu genügen. Auf die Rüge ist nicht einzutreten.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Das Gesuch des Beschwerdeführers um aufschiebende Wirkung wird damit gegenstandslos.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da es sich um eine Beschwerde im Bereich der politischen Rechte handelt, rechtfertigt es sich, bloss reduzierte Kosten zu erheben. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Oberamt Region Solothurn, Vorsteher, der Staatskanzlei und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.