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Timestamp: 2019-01-23 05:06:13
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Manejo integrado del recurso hídrico en la nueva ley del recurso hídrico de Costa Rica. Parte 1 – Estrucplan
Manejo integrado del recurso hídrico en la nueva ley del recurso hídrico de Costa Rica. Parte 1
“Las futuras generaciones no nos perdonarán por haber malgastado su última oportunidad y su última oportunidad es hoy” Jacques Yves Cousteau, 1992.
Según el II Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el mundo, el planeta Tierra cuenta conmil cuatrocientos millones de kilómetros cúbicos de agua, de los cuales el 97.5% corresponde aagua salada.Del 2.5% restante de agua dulce, 68.7%corresponde a agua inaccesible congelada en los polos, el 30.1% se encuentra en elsubsuelo, y únicamente el 0.4% proviene de ríos, lagos y de la atmósfera.Entre el 25% y 40% del agua potable que consume el mundo proviene del subsuelo.
El agua dulce del planeta está distribuida de forma irregular.Actualmente el continente asiático alberga el 60% de la población mundial y dispone sólo del 30% de los recursos hídricos del planeta, mientras que América del Sur alberga el 6% de la población mundial y disfruta del 26% de los recursos hídricos del mundo.
En el mundo mil millones de personas (20%) no tienen acceso al agua potable y dos mil seiscientos millones (40%) carecen de instalaciones de saneamiento básicas.Se calcula que para el año 2025, cerca de cinco mil quinientos millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre cinco y diez millones de personas en el mundo por uso de agua no tratada.Sólo en el año 2002, murieron más de tres millones de personas por causa de diarreas y el paludismo, de ellos el 90% eran menores de cinco años.
Se estima que el 40% de la población mundial vive en zonas vulnerables a inundaciones y a la elevación del nivel del mar.Por si fuera poco, el deshielo de los glaciales es acelerado y muchos de ellos ubicados en el Asia Central podrían desaparecer para el año 2100, lo que afectaría negativamente la vida en la región.
Las mujeres de los países en vías de desarrollo son las más afectadas por la escasez de agua.En África y Asia, muchas de ellas juegan un rol fundamental en el transporte del líquido.
Mientras la tasa de crecimiento demográfico se ha duplicado durante el último siglo, el consumo de agua se ha multiplicado por seis.Para el año 2030, se estima que la demanda por el preciado líquido aumentará en un 60%.
Latinoamérica no escapa de tan triste realidad, según el informe realizado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA-2003, América Latina pierde mil millones de dólares anuales por la degradación de suelos, ha perdido más de cincuenta millones de hectáreas de bosques en los últimos treinta años, y más de setenta millones de sus habitantes no tienen acceso a agua potable.En la región centroamericana la disponibilidad de agua potable per cápita bajó un 62% en los últimos cincuenta años,dos de cada cinco personas no cuentan con acceso a líquido potable, y sólo un tercio posee conexión.
Costa Rica cuenta con uno de los índices más altos respecto acobertura de agua para consumo humano de un97.4%, de la cual, el 93,2% se recibe por cañería o por acueducto, y el 4% restante proviene de pozos particulares o fuentes públicas.A pesar de lo anterior,únicamente el 3% de los efluentes producidos en el país son tratados y tan sólo el 5% del sector industrial cuenta con sistemas de tratamiento de aguas residuales, diariamente cerca de doscientos cincuenta mil metros cúbicos de aguas residuales son vertidos en el Río Virilla ubicado en el GranÁrea Metropolitana.
La crisis hídrica, es consecuencia directa de la inexistencia de unaverdadera y efectiva política ambiental global que permitala conservación y preservacióndelrecurso hídrico, así como de los elementos esenciales para su mantenimiento como lo sonbosques y suelos.También es producto de lacorrupción, la falta de instituciones eficientes y la inercia burocrática.
Con el fin de corregir los errores del pasado que permitieron la pérdida y menoscabo de una gran parte del recurso hídrico disponible, la Asociación Mundial del Agua, durante la celebración del II Foro Mundial del Agua de la Haya en el año 2000 realizó el lanzamiento de el paradigma denominado “Manejo Integrado de los Recursos Hídrico” [2], como una propuesta para mejorar el estado actual de la gestión del recurso hídrico y anticipar la posibilidad de una crisis mundial por escasez de agua en los próximos años.
En cumplimiento de los esquemas y principios desarrollados en la propuesta MIRH y los Objetivos del Milenio (ODM), Costa Rica realiza una serie de cambios en su legislación ambientalhídrica, con el fin de reconocer el valor estratégico del recurso hídrico, tanto desde un punto de vista ambiental como económico y social, todo dentro de un enfoque ecosistémico.
A raíz de lo anterior,en el año dos mil dos, el Poder Ejecutivo promulgó el decreto ejecutivo número 30480-MINAE denominado “Principios que regirán la política nacional en materia de gestión de recursos hídricos”, un año despuéspromulgó el decreto ejecutivo número: 31176-MINAE “Reglamento de creación del Canon Ambiental por Vertidos,en enero del 2006promulgó el decreto ejecutivo 32868-MINAE“Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas”, y actualmente se encuentra en discusión dentro de la corriente legislativa la nueva ley del Recurso Hídrico [3], esta últimaobjeto del presente ensayo.
I. EL MANEJO INTEGRADO DEL RECURSO HIDRICO (MIRH)
La propuesta (MIRH) nace en el año 2000 durante la celebración del II Foro Mundial del Agua, y es definida como “un proceso que promueve el manejo y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico resultante de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales” [4].
Su objetivo primordial es ofrecer una propuesta que llegue a cambiar radicalmente los cánonesactuales de la gestión hídrica a nivel mundial, y con ello anticiparse a una futura crisis mundial por escasez, garantizando el acceso al recurso hídrico tanto a las generaciones actuales como a las futuras.
La propuesta MIRH se encuentra basada en los principios de la Declaración de Dublín (Dublín 1992)[5] difundidos por diversos eventos como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), Diálogos Interamericanos del Agua (Miami, 1993, Buenos Aires, 1996, Panamá 1999 y Folz Iguazú 2001), la Conferencia sobre Evaluación y Manejo de los Recursos Hídricos en América Latina y el Caribe (San José 1996) y en diversos eventos regionales (Parlacen, Guatemala 1994) [6].
Principios de la Declaración de Dublín:-Principio Uno:El Agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente.
-Principio Dos:El aprovechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos los niveles.
– Principio Tres: La mujer desempeña una papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del agua.
– Principio Cuatro: El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien económico.
La propuesta MIRH rompe con el esquema tradicional sectorial de la gestión del recurso hídrico mediante la incorporación de los factores ambientales, sociales y económicos para la consecución de un verdaderomanejo integral en consonancia con los principios integrantes del Desarrollo Sostenible [7]. Por ello incorpora en la gestión del recurso hídrico los factores de conservación, preservación y restauración, así como la participación ciudadana.
En lo social establece el acceso al agua para satisfacer la sed y producir alimentos de autoconsumo como un derecho humano [8], se enfila en los principios de equidad e igualdad a la hora de establecer el acceso y distribución del recurso hídrico, y por último, da prioridad a la participación ciudadana en el manejo y la gestión del recurso.
En lo económico la propuesta se basa en la eficiencia, reconociendo el valor intrínseco del agua como recurso natural, a la vez reconoce el valor ambiental del recurso como un elemento esencial para la sostenibilidad de la vida en la biosfera, así como el valor individual y social del mismo.
En lo ambiental la propuesta se basa en la sostenibilidad, lo anterior implica el reconocimiento del criterio del uso sustentable del recurso a favor de los derechos de las generaciones actuales y futuras; reconoce al agua como un elemento constitutivo del ciclo hidrológico y a éste último como parte integrante del medio ambiente.Por último propone a las cuencas y vertientes como lasunidades de planificación y administración del recurso hídrico.
Por su parte, los Objetivos del Milenio (ODM) también promueven la gestión integrada de los recursos hídricos a fin de optimizar el bienestar económico y social, sin poner en peligro la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas ambientales.Sus características destacadas, como se consagró en los Principios de Dublín, son aplicables no solo al manejo del agua como un recurso, sino también a su utilización para dichos propósitos como suministro de agua, para uso doméstico y servicios de saneamiento, irrigación, generación de energía y sostenibilidad ambiental.[9]
I.1La propuesta MIRH y Costa Rica
Mediante un proceso de discusión nacional iniciado en el año 2001 y facilitado por la Fundación CR-USA[10] con la colaboración de múltiples organizaciones estatales y no gubernamentales, se identificaron los principales problemas relacionados con la gestión del recurso hídrico, se fijaron metas y se establecieron propuestas de soluciones con el fin de aminorar los posibles efectos que acarrearía la escasez del recurso agua en el futuro[11].
Como principales problemas relacionados con la gestión del recurso hídrico se identificaron los siguientes:
– El recurso hídrico es sub-valorado desde el punto de vista económico.
– No existe una política de planificación y manejo integrado de los Recursos Hídricos.
– Falta de aplicación y actualización de la legislación relacionada con los Recursos Hídricos.
– El manejo y protección del Recurso Hídrico tiene baja prioridad política y existe poca sensibilidad pública.
– Faltan consideraciones ambientales en el manejo del agua.
– Los programas existentes para la generación, el manejo y el acceso a la información resultan insuficientes.
– Falta una vinculación explícita entre las iniciativas de ordenamiento territorial y el manejo de los recursos hídricos.
Conciente de dicha problemática, a partir del año 2002,Costa Rica impulsóuna serie de cambios dentro de su legislación ambientalhídrica, con el fin de reconocer el valor estratégico del recurso hídrico dentro de un punto de vista ambiental, económico y social, todo dentro de un enfoque ecosistémico.
Como parte de giro en la política hídricase encuentra la promulgación de los decretos ejecutivos:30480-MINAE“Principios que regirán la política nacional en materia de gestión de recursos hídricos”,número: 31176-MINAE “Reglamento de creación del Canon Ambiental por Vertidos,decreto ejecutivo 32868-MINAE“Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas” yactualmente se encuentra en discusión dentro de la corriente legislativa la nueva ley del Recurso Hídrico objeto de este ensayo.
II. EL MANEJO INTEGRADO DE LOS RECURSOS HIDRICOS EN EL PROYECTO DE LEY DEL RECURSO HIDRICO.
El proyecto legislativo denominado Ley del Recurso Hídrico nace comola respuesta legislativa a la problemática actual que vive Costa Rica respecto al aprovechamiento, conservación y manejo de los recursos hidráulicos.El proyecto de ley es parte de una nueva visión estatal en el manejo de los recursos hídricos con un enfoque ecosistémico, y pretende incorporarlos principios del Manejo Integrado del Recurso Hídrico, los Principios de Dublín y los Objetivos del Milenio.A continuación se procede a analizar los principales aspectos desarrollados por la nueva normativa.
II.1 Carácter demanial del recurso hídrico
El proyecto de estudio viene a ratificar y ampliar lo ya establecido por los numerales 1 y 2de la Ley de Aguas [12] de Costa Rica,el numeral 4 del Código de Minería [13],el artículo 50 de la Ley Orgánica del Ambiente [14] y por el artículo 1.3 del Decreto ejecutivo número 30480 [15], en cuanto a que la totalidad de las aguas sonpropiedad estatal, y por ende, de dominio público.
De esta forma, todas las aguas, indistintamente de su estado físico, químico, o biológico,que se encuentren comprendidas dentro del territorio nacional, sean estas fluviales, terrestres, lacustre, marítimas, subterráneas y atmosféricas, utilizadas o servidas, y cualquier otras comprendidas dentro del territorio nacional, continental e insular, el subsuelo, la plataforma continental submarina, el mar territorial y el espacio aéreo de la nación, sonpropiedad del Estado [16].
De igual forma, se establece la demanialidad de las fuerzas asociadas que se obtengan de las aguas [17]; los vasos de los lagos; lagunas; esteros; humedales; cauces y desembocadura de las corrientes, permanentes o intermitentes;canales artificiales de drenaje y canales de aprovechamiento de aguas cuando sean aprovechados en beneficio colectivo;de las tierras que circunden las nacientes, sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; la zona forestal queprotege o debe proteger las áreas de recarga acuífera, así comolas que dan asiento a fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas; playas y zonas marítimas [18].
Es importante aclarar que por su naturaleza demanial, el recurso hídrico goza de especial protección, de manera que no es susceptible de ser apropiado por particulares y ni siquiera por la Administración Pública.Su protección y administración corresponde al Estado en nombre de la Nación, lo cual lo realiza por medio del Ministerio de Ambiente y Energía como órgano rector en la gestión de los recursos hídricos del país, correspondiéndole el disponer y resolver sobre su dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia. [19]
Como bien de dominio público, el aprovechamiento de las aguas del Estado costarricense, puede ser objeto de explotación racional por parte de el Estado o por los particulares de acuerdo con la ley, o mediante la figura de la concesión y la del permiso de uso, otorgadas por tiempo determinado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.Goza además, de la prerrogativa de ser un recurso inembargable, imprescriptible e inalienable [20], y su explotación se puede dar, siempre y cuando se garantice a todos los habitantes, el derecho a una calidad de vida dentro de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado [21].
El Estado tiene el deber irrenunciable de velar por la existencia del recurso hídrico, su protección, conservación, acceso universal, eficiente manejo y valoración justa [22]
II.2 Unificación de competencias administrativas.
En la actualidad, en materia de aguas, existen una serie de competencias compartidas entre distintas instituciones gubernamentales tanto centralizadas como descentralizadas, como lo son: el Ministerio de Salud, Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Planificación, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, Instituto Costarricense de Electricidad, Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Mitigación de Emergencias, Secretaría Técnica Nacional Ambientaly las corporaciones Municipales.A raíz de lo anterior, ha existido durante los últimos años, un traslape de competencias que ha tenido como consecuencia directa e inmediata, una pésima gestión del recurso hídrico, y por consiguiente su afectación y degradación.
Conciente de tal problemática, el legislador costarricense por mediodel proyecto de estudio, pretende reorganizar ese conjunto de competencias administrativas, con el fin de obtener una gestión del recurso hídrico que no se vea afectada por la inoperancia burocrática.De conformidad con lo anterior, el Ministerio de Ambiente y Energía será el órgano rector del recurso hídrico con potestades de dirección. [23]
II.2.1. Dirección Nacional del Recurso Hídrico
El proyecto establece la creación de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico como un órgano técnico de gestión institucional del Ministerio de Ambiente y Energía, desconcentrado en grado máximo y con personalidad jurídica instrumental para administrar el patrimonio que el proyecto de ley del Recurso Hídrico le otorga.[24].Su director será nombrado por el Poder Ejecutivo y ratificado por la Asamblea Legislativa yostentará el cargo por cinco años [25].
Entre otras,el proyecto de leyotorga a la Dirección Nacional del Recurso Hídrico las siguientes funciones:Elaborar, proponer e implementar el proyecto de Plan Nacional Hídrico, la propuesta de Política Nacional de Recursos Hídricos y las Estrategias Nacionales relacionadas; realizar el balance hídrico nacional quinquenal; emitir recomendaciones sobre manejo sostenible del recurso hídrico dentro de los instrumentos de planificación del ordenamiento territorial; elaborar, proponer, aplicar y dar seguimiento a los reglamentos técnicos de calidad y clasificación de los cuerpos de agua; delimitar las áreas de recarga acuífera y las de protección del recurso; formular la declaración de alta vulnerabilidad en las áreas de recarga acuífera que así lo ameriten; mantener, operar y actualizar el Registro de Aprovechamiento de Aguas y de los Cauces; otorgar o denegar, regular las concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento del recurso hídrico y resolver las oposiciones; revocar, modificar y prorrogar las concesiones, así como autorizar traspasos; cobrar el monto de los diversos cánones; resolver conflictos que surjan en materia de aguas; resolver las solicitudes de drenaje,modificación de cauces y de perforación de terrenos para la exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas; crear un sistema unificado de información hídrica; realizar la declaratoria de Caudal Ambiental y Déficit Temporal del recurso; aplicar las sanciones administrativas; asumir las funciones que ostentaba en cuanto a aguas subterráneas el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, así como el control de la contaminación por vertidos del agua que ostentaba el Ministerio de Salud [26].
II.2.2.Consejo Nacional del Recurso Hídrico.
El proyecto de ley del Recurso Hídrico,crea el Consejo Nacional del Recurso Hídrico, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, como espacio de deliberación, concertación y coordinación entre el Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas y los sectores sociales vinculados al recurso hídrico, el cual tiene como función asesorar, vigilar, y emitir recomendaciones sobre las políticas y las estrategias nacionales al Rector del Recurso Hídrico [27].
El Consejo se encuentra integrado por los siguientes miembros: Ministro de Ambiente y Energía,Ministro de Salud, Ministro de Agricultura y Ganadería, Ministro de Planificación, presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo, presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, presidente ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, presidente ejecutivo del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad, director del Servicio Nacional de Riego y Avenamiento, director nacional de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Mitigación de Emergencias, un representante de las Municipalidades designado por la Unión de Gobiernos Locales, un representante del Consejo Nacional de Rectores, un representante de los sectores: agrícola, industrial, ambiental, comunal, asociaciones administradoras de acueductos y alcantarillados sanitarios y del sector energía [28].
II.2.3.Comité Técnico delRecurso Hídrico.
Con el fin de asesorar tanto a la Dirección Nacional del Recurso Hídrico como al Consejo Nacional del Recurso Hídrico, la ley crea un Comité Técnico del Recurso Hídrico, integrado por personal técnico de las instituciones del Estado vinculadas a la gestión del agua [29].
En cada unidad hidrográfica [30] se instalará un Organismo de Cuenca de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico, al cual le corresponderá la elaboración del Plan Hídrico Regional de su respectiva unidad hidrográfica, y la ejecución de los fondos provenientes del canon por vertidos [31].
II.2.4. Consejos de Cuenca
Cada unidad hidrográfica contará con un Consejo de Cuenca, el cual será un órgano de participación intersectorial que velará por el adecuado funcionamiento del Organismo de Cuenca.Los Consejos estarán integrados por representantes de las Municipalidades y Áreas de Conservación territorialmente competentes en la unidad hidrográfica, así como representante del sector académico, de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios, organizaciones ambientalistas, comunales y productivas.Como funciones el Consejo de Cuenca ostenta las siguientes: conocer y aprobar el orden jerárquico de usos del recurso hídrico de previo a la aprobación del Plan Hídrico Regional; aprobar o improbar el proyecto de Plan Hídrico Regional; pronunciarse de manera fundamentada sobre las solicitudes de autorizaciones, concesiones o permisos de uso del recurso hídrico; solicitar la revocatoria o modificación de los aprovechamientos autorizados cuando se vean amenazados otros usos definidos como prioritarios; fiscalizar la actividad de autoridades competentes en la protección del recurso hídrico; promover la participación activa de la población en el resguardo del recurso hídrico; supervisar la ejecución de fondos provenientes del cobro del canon ambiental por vertidos [32].
II.3.El derecho humano alacceso al agua.
Siguiendo la doctrina internacional, así como la línea de pensamiento ya desarrollada en el Decreto ejecutivo número 30480-MINAE,[33] el proyecto de comentario eleva a categoría de derecho humano el acceso al agua en condiciones de cantidad y calidad adecuadas, considerando al recurso indispensable para satisfacer las necesidades básicas del ser humano [34].
Tomando como parámetroel Principio Uno de la Declaración de Dublín, el proyecto de ley del Recurso Hídrico deja plasmado en su texto el hecho que el agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente [35].
Se establece una serie deusos múltiples del recurso hídrico, dándole prioridad a su utilización para consumo humano, en armonía con la satisfacción de las necesidades del ecosistema como garante de la sostenibilidad del recurso [36]. Los usos múltiples del recurso se encuentran plasmados ennumeral 46 del proyecto de estudio dentro de los que se encuentran: la utilización de las aguas superficiales en forma artesanal, para beber, lavar ropa, bañarse, y abrevar o bañar caballerías y ganado, todo lo anteriorsin necesidad de una concesión o un permiso de uso,siempre y cuando no produzcan una alteración a la calidad de las aguas, y éstas discurran por sus cauces naturales sin ser desviadas.
La connotación del agua como derecho humano ha sido tema de discusión por parte de lajurisprudenciaemanada de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la cualen el voto 2004-1923 pronunció”… El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derecho humanos.Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitat de la flora y la fauna y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad.Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida – “sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por le Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968 -, a la salud de las personas – indispensable para alimento, bebida e higiene – (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociada al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones….”
II.4.Enfoque ecosistémico
El manejo del recurso hídrico no puede ser aislado de los ecosistemas que le brindan soporte. Porello, el proyectode estudio establece un nuevo enfoque de gestiónde carácter ecosistémico, disponiendo queel manejo del mismo se realizará considerando su relación con los ecosistemas de soportedentro de las cuencas hidrográficas, con el fin de asegurar su disponibilidad encalidad y cantidad.
La gestión, las condicionesy los requisitos de acceso al recurso hídrico se regirá por los principios de universalidad, sostenibilidad, eficiencia, equidad y solidaridad social e intergeneracional [37].
La cuenca [38] constituye la unidad de planificación y de gestión del recurso.La gestión en la cuenca será integral, descentralizada y participativa [39].
La planificación hídrica debe contemplar el manejo integral del recurso hídrico con un enfoque de cuenca hidrográfica que propicie el aprovechamiento racional y sostenible, la conservación, protección y recuperación del recurso agua, sus cauces y ecosistemas [40].
La planificación se hará de forma tal que permita satisfacer las demandas actuales y futuras a partir de la oferta potencial, armonizando el desarrollo nacional, regional y sectorial, procurando optimizar la disponibilidad del recurso en cantidad y calidad y racionalizando su uso en armonía con el ambiente [41].
Dentro de este nuevo enfoque de gestión, la planificacióndebe contemplar en forma integral el recurso hídrico en todas sus manifestaciones, superficial, subterráneo y atmosférico, para ello es de rigor valorar y respetar el ciclo hidrológico y los ecosistemas, con el fin de asegurar la calidad y disponibilidad del recurso [42].
El proyecto de estudio propone varios instrumentos de planificación hídrica.Por una parte establece el Balance Hídrico Nacional que consiste en la determinación de la disponibilidad de las aguas estadísticamente esperada respecto a la demanda total planeada.Deberá elaborarse quinquenalmente para lo cual es indispensable el monitoreo del recursohídrico atmosférico y continental en todo el territorio nacional, insumo base para la determinación de la oferta hídrica nacional, así como la demanda nacional y regional [43].
El PlanHídrico Nacional es otro instrumento de planificación creado por el proyecto de ley, y es catalogado como el de más alta jerarquía y es el marco de acción para la planificación y gestión integrada del agua.Este instrumento se revisará cada cinco años, y su propuesta deberá ser publicada en el Diario Oficial La Gaceta y en uno de los medio de comunicación escrita de circulación nacional, con el fin que los usuarios del agua presenten observaciones pertinentes, todo en aplicación del principio de participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales que afecten e recurso hídrico contemplado en el principio dos de la Declaración de Dublín [44].
Los Planes Hídricos Regionales serán el marco de acción para la planificación y gestión integrada en cada unidad hidrográfica [45]. Será elaborado por el Organismo de Cuenca y aprobado por el Consejo de Cuenca atendiendo los lineamientos esbozados por el Plan Hídrico Nacional, los cuales serán analizados cada quince años en función del comportamiento del Balance Hídrico Nacional.Estos planes deberán contener los siguientes aspectos:
a) Balance Hídrico de la Unidad Hidrográfica.
b) Descripción General de las características biofísicas y antrópicas.
c) Criterios de prioridad y compatibilidad de usos de acuerdo con el orden jerárquico de usos dispuestos en esta ley, en el plan Hídrico Nacional y el definido en cada Unidad Hidrográfica.
d) Asignación de recursos para demandas actuales y futuras así como para la conservación y recuperación del medio natural.
Al igual que lo dispuesto para el Plan Hídrico Nacional, la propuesta de los Planes Hídricos Regionales debe publicarse en el Diario Oficial, así como en un diario de circulación nacional para las respectivas observaciones de los interesados.
Por último, otro instrumento de gestión y planificación lo es la Clasificación Nacional de los Cuerpos de Agua, mismo que consiste en la clasificaciónde las aguas superficiales de acuerdo a su calidad físico, química y biológica [46].
Los fenómenos naturales extraordinarios deberán ser tomados en cuenta a la hora de la toma de acciones estratégicas pertinentes [47].
II.5 Aprovechamientos preferenciales y caudales ambientales
El artículo 2 inciso h) del proyecto en estudio establece como prioritario el uso del agua para consumo humano, en armonía con la satisfacción de las necesidades del ecosistema como garante de la sostenibilidad del recurso.
Por su parte el numeral 46 del mismo cuerpo legal expone un listado de usos para el recurso hídrico: abastecimiento de población, uso doméstico, riego para usos agropecuarios, riego para usos no agropecuarios, hidroeléctrico, desarrollo de la fuerza hidráulica, turismo, agroindustrial, acuicultura, industriales, recreativos, transporte y otros.
Los Planes Hídricos Regionales, respetando lo establecido en el Plan Hídrico Nacional,definirán un orden jerárquico de prioridades de aprovechamiento de los recursos hídricos en cada unidad hidrográfica, prevaleciendo siempre el uso para consumo humano y respetando las necesidades del ecosistema como garante de la sostenibilidad del recurso [48].
Enel nuevo enfoque ecosistémico del manejo integrado del recurso hídrico, toma especial relevancia el tema de los caudales ambientales como garantes de la sostenibilidad del recurso hídrico [49].
Por caudal ambiental se debe entender “El régimen hídrico que se establece en un río, humedal o zona costera para sustentar ecosistemas y sus beneficios donde hay empleos del agua que compiten entre si y donde los caudales están regulados.Debe distinguirse entre la cantidad de agua que se necesita para sustentar un ecosistema en su estado cercano a prístino, y la que podría eventualmente asignarse al mismo luego de un proceso de evaluación ambiental, social y económica.Es último recibe el nombre de caudal ambiental, y será un caudal que sustente el ecosistema en un estado menos que prístino.” [50]
El proyecto de ley de estudio define caudal como “aquel no derivable de una fuente producto de la particularidad hidrográfica de cada región, de tal forma que garantice un flujo mínimo continuo y permanente, que permita, aguas abajo de todo aprovechamiento a lo largo del cauce, una estabilidad del ecosistema y satisfacer la necesidad de usos comunes” [51]
La forma de regular los caudales es por medio infraestructura como diques y presas, o bien, por cambios en las políticas y derechos de asignación de aguas.
La importancia de los caudales ambientales radica en que los mismos contribuyen en forma sustancial a la salud de los distintos ecosistemas.Suprimirle a un río o a un acuífero estos caudales no sólo daña el ecosistema acuático, sino que también amenaza a las personas y comunidades que dependen del mismo.En el caso más extremo, la ausencia a largo plazo de caudales pone en riesgo la existencia misma de ecosistemas dependientes, y por tanto, las vidas, los medios de subsistencia y la seguridad de comunidades e industrias río abajo.La ausencia de caudales ambientales pone en riesgo la existencia misma de ecosistemas, personas y economías [52].
El proyecto en estudio establece como caso excepcional cuando un caudal no supere el volumen mínimopara la subsistencia del ecosistema, la “Declaratoria de Caudal Ambiental” por parte del organismo rector en la materia, lo cual implica el carácter de no uso del recurso, suspendiendo de inmediato los aprovechamientos previamente otorgados, con excepción del uso para abastecimiento de población [53].
Para el supuesto que el órgano competente haya corroborado técnicamente la disminución atípica de la disponibilidad del recurso, valorando las condiciones meteorológicas, hidrológicas, hidrogeológicas, agrícolas geográficas, sociales y económicas, queda facultada para reducir los caudales asignados por medio de una “Declaratoria de Déficit Temporal del Recurso Hídrico”, a fin de garantizar el aprovechamiento proporcional a todos los usuarios, respetando el siguiente orden de usuarios: 1) abastecimiento de población, 2) otros servicios públicos esenciales, 3) todos los demás usos serán reducidos a prorrata, hasta que se solucione la situación [54].
Ni la Declaratoria de Caudal, ni la Declaratoria de Déficit Temporal del Recurso Hídrico conllevan ninguna responsabilidad civil para el Estado, quien no responderá en ningún caso por la falta o la disminución de los caudales [55]. Serán el reglamento de la ley del Recurso Hídrico el que desarrolle el cuadro regulatorio de todo lo relacionado con los caudales ecológicos.
II.6 Precaución y Acción Preventiva en la Gestión Hídrica
El principio 2 de la Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano señala que los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna, y especialmente muestras significativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga.
El proyecto de estudio establece que las acciones de toma de decisiones y gestión relacionadas con el agua y el ciclo hidrológico, deberán orientarse a procurar el menor daño posible al recurso; todas las actividades humanas en torno al recurso hídrico deben basarse en las mejores prácticas y la mejor tecnología posible para prevenir la contaminación de ríos, riachuelos, quebradas, nacientes, acuíferos y otros cuerpos de agua, y evitar el desperdicio del recurso.Cuando exista riesgo de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente humano y natural [56].
Sobre el tema de la prevención en el manejo del recurso hídrico,la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica mediante el voto 2004-1923 expuso lo siguiente “… La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos.Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible – o una duda al respecto, – se debe adoptar una medida de precaución e inclusive si ve posponer la actividad de que se trate.Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente….. Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”.
II.6.1 Ordenamiento Territorial y Evaluaciones de Impacto Ambiental
La planificación es fundamental para prevenir el daño en el recurso y asegurar su disponibilidad a las siguientes generaciones [57]. La herramienta por excelencia para la prevención de los recursos naturales lo son las Evaluaciones de Impacto Ambiental, las cuales de conformidad con el numeral 137 del proyecto de estudio, deberán contar previo a su aprobación por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental,con el criterio técnico correspondiente de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico, órgano rector en materia de aguas.Serán sometidas a EIA aquellas actividades extractivas o productivas de bienes o servicios que tengan un impacto directo o indirecto sobre el recurso hídrico y sus ecosistemas asociados.
Otra herramienta de planificación que permite anticipar posibles daños al recurso hídrico lo son los Planes de Ordenamiento del Territorio, por ello, el proyecto de estudio establece que la protección del recurso hídrico, los ecosistemas asociados y las áreas de protección son de interés público y tendrán carácter prioritario en cualquier ordenamiento territorial que se realice.Todo plan regulador municipal y otros planes de ordenamiento territorial deberán contemplar dentro de sus disposiciones, las regulaciones referentes a la protección del recurso hídrico y los ecosistemas asociados establecidos por ley [58].
II.6.2.Establecimiento de Áreas de Protección del Recurso Hídrico como medida preventiva de la degradación de los cuerpos acuáticos.
Como forma de prevenir el deterioro del recurso hídrico y de los ecosistemas circundantes,el proyecto de estudio viene a establecery unificar en una sola normativalas áreas de protección del recurso hídrico.Estas tienen como propósito proteger los cuerpos de agua, sus cauces y sus componentes para asegurar la conservación, recuperación y sostenibilidad en términos de calidad y cantidad.Su cumplimiento constituye una acción prioritaria en la gestión pública y privada del recurso [59].
Dentro de las áreas de protección se prohíbe la corta o eliminación de árboles y vegetación, así como cualquier tipo de construcción o actividad, salvo que las mismas tengan como propósito la protección y recuperación del recurso, la realización de las obras para el aprovechamiento del mismo, u otras obras públicas declaradas por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional, para lo cual deberá solicitarse viabilidad ambiental a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental [60].
Será área de protección, tanto enzona rural como urbana, las extensiones de terreno que bordeen nacientes permanentes e intermitentes definidas en un área equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir de la naciente como punto de referencia [61], y si la naciente se utiliza para el abastecimiento poblacional ese radio será de doscientos metros de protección.
También es catalogada área de protección, una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidos horizontalmente a ambos lados, en la ribera de los ríos, quebradas o arroyos, permanentes e intermitentes, si el terreno es plano y de cincuenta metros horizontales si el terreno es quebrado.Un área de cincuenta metros medidos horizontalmente en las riberas de los lagos y lagunas naturales y embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones.
Se protege además, las áreas de recarga acuífera y las ubicadas sobre los mantos acuíferos, declarados por la Dirección Nacional del Recurso Hídrico;los veinte metros como mínimo, alrededor de zonas de bosques anegados;la franja de doscientos metros medidos horizontalmente a ambos lados de las riveras de los ríos en las zonas de las rías, medidas a partir de la desembocadura con el mar y hasta donde se marque la línea de influencia de la marea alta;El área que bordeen los pozos en un radio de treinta metros en la zona urbana, cuarenta metros en la zona rural, así como cincuenta metros de comprobada vulnerabilidad.Por último, se declara área de protección mínima los veinte metros alrededor de todos los humedales o manglares del país [62].
Las áreas de protección de los ríos y demás fuentes de agua podrán ser ampliadas como áreade no construcción por motivos de riesgos o amenazas de inundaciones, desbordamientos o deslizamientos registrados o previsibles, por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.Deberán ser incluidas en los planes reguladores como áreas en donde no se podrá construir urbanizaciones, viviendas unifamiliares y multifamiliares, comercios o industrias [63].
Las actividades que se pretendan desarrollar en zonas de amortiguamiento colindantes con las áreas de protección, deberán ser evaluadas por el Organismo de Cuenca, el cual se pronunciará sobre los posibles impactos en el recurso hídrico y sus componentes esenciales.En caso de riesgos potenciales por deslizamientos, inundación, sedimentación o contaminación, a juicio de dicha instancia, el interesado deberá presentar para su aprobación un programa de contingencias que incluya medidas preventivas, correctivas o de mitigación, como requisito previo del permiso municipal
II.6.3 Otras medidas de prevención
Los terrenos que cuenten con aguas superficiales y/o subterráneas, o bien áreas de recarga acuífera, en donde se pretendan realizar proyectos de vivienda multifamiliar o asentamientos humanos, programas de parcelación o asentamientos campesinos, como medida preventiva, deben ser evaluados previamente por el Organismo de Cuenca con el fin de dictaminar la importancia de las fuentes como suplidoras o reservas de agua, y la conveniencia o no de tales proyectos.En caso de oposición por parte del Organismo de Cuenca, se da una inversión en la carga de la prueba, siendo el desarrollador del proyecto quien deba demostrar ante la Dirección Nacional del Recurso Hídrico un estudio hidrogeológico en que demuestre que no afectará las fuentes de aguas existentes, ya sea por erosión, sedimentación, contaminación, pérdida de capacidad de infiltración o cualquier otra alteración al recurso hídrico y sus componentes esenciales [65].
Como medida de prevención, el proyecto establece la obligación de los entes públicos que posean terrenos en donde existan aguas superficiales, subterráneas o áreas de recarga acuífera, de señalizar y demarcación de las áreas de protección [66].
De igual modo, tanto la Dirección Nacional del Recurso Hídrico, como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, cuentan con la facultad de declarar de utilidad pública y realizar la respectiva expropiación, de los terrenos en donde existan áreas de recarga acuífera que requieran de protección absoluta para asegurar y garantizar el suministro de agua potable para el consumo humano actual o futuro, así como la protección de ecosistemas ligados al recurso hídrico de importancia nacional [67].
La Dirección Nacional del Recurso Hídrico cuenta con facultades suficientes paradeclarar áreas en donde la utilización del recurso debe ser restringida parcial o totalmente, en los siguientes supuesto:acuíferos sobreexplotados bajo condiciones de vulnerabilidad de su capacidad máxima de explotación; áreas susceptibles a la intrusión salina: cuencas en estado de sobreexplotación; áreas de interferencia con otros pozos o tomas de agua para uso poblacional, nacientes de agua y ecosistemas claves que ayuden a la recarga de acuíferos y mantenimiento de la calidad de las aguas superficiales y subterráneas; cualquier área que por razones técnicas sea declarada como área de restricción [68].
La Dirección del Recurso Hídrico, a solicitud del interesado, podrá autorizar las obras de desviación, trasvase o modificación de cauces como medida de mitigación y prevención, cuando las circunstancias así lo ameriten.La viabilidad ambiental de esta actividad se debe presentar si así lo requiere la legislación nacional y será otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Por su parte, los particulares propietarios o poseedores de terrenos atravesados o colindantes con ríos, quebradas, arroyos, riachuelos, o aquellos en donde existan manantiales o nacientes, en donde se hubiere eliminado la cobertura arbórea o vegetal, se encuentran obligados a reforestar o permitir la regeneración natural de tales áreas, para lo cual se utilizarán únicamente especies nativas [69].
Con el fin de tutelar y prevenir la degradación de las áreas de recarga acuífera el proyecto prohíbe los aprovechamientos forestales y cambios de uso de suelo, la eliminación de la cobertura vegetal, el desarrollo urbanístico, la segregación o fraccionamiento, rellenos sanitarios o botaderos de basura, canteras o tajos, actividades agropecuarias que generen materiales peligrosos o aguas residuales, actividades industriales o agroindustriales que generen materiales peligrosos o aguas residuales, actividades agrícolas y de ganadería intensiva, viveros, gasolineras, así como cualquier actividad que ponga en peligro los recursos hídricos [70].
Se exceptúan de tales prohibiciones: la construcción de una vivienda por finca del propietario y otras construcciones necesarias para el uso o servicio de la finca, así como infraestructura necesaria destinada a actividades agroecológicas, sivilcultural o ecoturismo de bajo impacto, siendo que el área construida no podrá superar los dos mil metros cuadrados; las segregaciones de fincas que pretendan unidades con un mínimo por lote de cinco hectáreas, o en divisiones menores cuando el propietario del inmueble se someta voluntariamente al régimen forestal; las actividades industriales, agroindustriales y agropecuarias que cuenten con sistemas de tratamiento de aguas residuales y cumplan con los parámetros de calidad de vertidos y cuenten con estudios de impacto ambiental aprobados; los viveros que no utilicen agroquímicos persistentes de alta toxicidad, según inventario y evaluación por parte del Organismo de Cuenca competente.
Por último, la declaratoria por parte de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico tanto de Caudal Ambiental, como de Déficit Temporal del Recurso Hídrico, ambos supuestos anteriormente expuestos, se constituyen en dos instrumentos novedosos parala prevención y protección de los distintos cuerpos acuáticos.
II.7.Vertidos y contaminación por fuentes difusas
Todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que viertan efluentes en forma directa o indirecta a un cuerpo receptor requerirán un permiso de vertido otorgado por la Dirección Nacional del Recurso Hídrico[71], quien deberá estudiar la solicitud, basándose en la Clasificación Nacional de los Cuerpos de Agua [72] y atendiendo a las características del cuerpo receptor, la capacidad de carga, el uso actual y potencial, el caudal ambiental, el efecto acumulado de los vertidos sobre el mismo y la información que cada administrado proporcione, entre otros aspectos importantes.La Dirección se encuentra facultada para limitar el otorgamiento de permisos de vertido en las respectivas cuencas, con el propósito de alcanzar las metas de recuperación de los cuerpos de agua que se establezcan [73].
El permiso tendrá una vigencia de tres años y será requisito previo para que la autoridad competente conceda patentes y permisos de funcionamiento [74].
El administrado tiene el deber de rendir informes técnicos periódicos a la Dirección Nacional del Recurso Hídrico, los cuales deberán ser refrendados por un profesional especialistaen la materia y tendrán carácter de declaración jurada [75].
Por su parte, la Dirección Nacional del Recurso Hídrico tendrá el deber de elaborar un informe anual sobre el desempeño ambiental de los distintos generadores de vertidos y sobre el cumplimiento de las metas de recuperación establecidas, el cual deberá ser divulgado en el Diario Oficial La Gaceta y en un medio de comunicación escrita de circulación nacional [76].
Los permisos de vertido serán revocados cuando: se incumplan los límites establecidos en las normas técnicas sobre vertidos [77]; se compruebe descargas no autorizadas; no se cumpla con la presentación de informes técnicos, o se omita información o se presenten reportes no veraces; se descarguen aguas servidas en el alcantarillado pluvial [78]; no se reporten cambios en los procesos productivos o el aumento en la producción; no se pague el canon correspondiente; exista la posibilidad de graves riesgos a la salud o alteraciones irreversibles a los ecosistemas naturales [79].
En todo sistema de alcantarillado sanitario se deberá someter las aguas residuales a un sistema de tratamiento. Es responsabilidad de los entes administradores de los alcantarillados sanitarios que los vertidos que realicen a los cuerpos acuáticos cumplan con las normas técnicas, para lo cual deben contar con el permiso de vertido y cancelar el canon correspondiente [80].
Las empresas que brinden el servicio de limpieza de tanques sépticos podrán descargar sus lodos y vertidos a la red de alcantarillado sanitario, cuando esta cuente con los sistemas de tratamiento adecuados para estas descargas.De previo, deberán contar con el permiso del administrador del alcantarillado y haber cancelado la tarifa correspondiente a este servicio.Caso contrario, estarán obligados a darle tratamiento previo a su descarga y a cancelar el canon ambiental por vertidos [81].
Las instalaciones agroindustriales e industriales deberán estar provistas de sistemas de tratamiento para impedir que los desechos sólidos o aguas residuales de cualquier tipo dañen el medio ambiente [82]. La Dirección Nacional del Recurso Hídrico certificará la calidad del agua [83].
El Ministerio de Ambiente y Energía por medio de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico promoverá el otorgamiento de los créditos preferenciales a aquellas industrias, sectores industriales o de servicios, que por medio de un acuerdo negociado, códigos de conducta u otros esquemas voluntarios, logren menores niveles de contaminación al realizar el vertido que los establecidos como aceptables en la legislación vigente; igualmente a aquellos que compartan sus experiencias exitosas en la prevención y el uso eficiente del recurso hídrico con otros sectores productivos.Para tal efecto, el Ministerio de Ambiente y Energía podrá otorgar certificados, premios o reconocimientos a las actividades industriales, comerciales o de servicios que cumplan con lo anteriormente expuesto [84].
El proyecto de estudio en su artículo 159 establece que constituyen entes generadores de contaminación difusa del recurso hídrico las actividades agropecuarias que se desarrollan en zonas contiguas a fuentes de agua, que utilicen en sus cultivos agroquímicos, productos tóxicos peligrosos o descargas capaces de contaminar las fuentes superficiales o subterráneas de agua, así como aquellas actividades agropecuarias que por sus prácticas de cultivo y topografía del terreno pueden contaminar fuentes superficiales por efectos de la escorrentía y erosión del suelo.
Todo ente de generación de contaminación por fuente difusa tendrá las siguientes obligaciones:Respetar las áreas de protección de las fuentes de agua en las cuales no podrán llevarse a cabo labores de cultivo de productos agrícolas, exceptuándose las plantaciones orgánicas certificadas; reportar al Organismo de Cuenca el inventario de agroquímicos utilizados, dosis, frecuencia y modo de aplicación; realizar muestreos y análisis físico, químico y orgánico en las fuentes de agua y suelos en los que se evalúen las concentraciones de agroquímicos y sedimentos, en caso de ser requerido por el Organismo de Cuenca; instalar sistemas de drenajes y tratamiento de aguas residuales; cumplir con las medidas de prevención o mitigación de impacto ambiental que sean pertinentes; consentir que funcionarios de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico transiten y practiquen inspecciones en el inmueble relacionado con el aprovechamiento [85].
II.8. Instrumentos que reconocen el valor económico del Recurso Hídrico
El Principio 4 de la Declaración de Dublín dispone que el agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien económico.Siguiendo esta misma línea, el artículo 1.4 del decreto ejecutivo número 30480-MINAE establece:“Debe reconocerse el valor económico del agua que procede del costo de administrarla, protegerla y recuperarla para el bienestar de todos. Con esto se defiende una correcta valoración del recurso que se manifieste en conductas de ahorro y protección por parte de los usuarios”
En virtud de este principio, es esencial reconocer ante todo, el derecho fundamental de todo ser humano a tener acceso a un agua pura y al saneamiento por un precio asequible. La ignorancia en el pasado, del valor económico del agua, ha conducido al derroche y a la utilización de este recurso con efectos perjudiciales para el medio ambiente. La gestión del agua, en su condición de bien económico, es un medio importante para conseguir un aprovechamiento eficaz y equitativo, y de favorecer la conservación y protección de los recursos hídricos.
Por su parte, el principio 16 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo expone “Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio que el que contamina debería, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”.
Los cuerpos acuáticos, llámense manantiales, ríos, quebradas, arroyos, lagos, lagunas, marismas embalses, canales, estuarios, mares, manglares, turberas, pantanos,brindan un servicio ambiental, tanto a sujetos privados como a entes públicos, no sólo por ser proveedores del preciado líquido, sino que también por ser receptores de todo tipo de sustancias propias de los procesos productivos, comerciales, industriales, urbanísticas y domésticos. Además, los ecosistemas acuáticos brindan belleza escénica y recreación, tantoal turismo nacional como extranjero.Cada añodeportes de aventura como el rafting atrae al país a miles de extranjeros.Es importante señalar que al día de hoy, la principal fuente de ingresos de Costa Rica lo es la industria turística, la cual aprovecha la imagen ecológica del país para atraer turismo e inversión extranjera, los cuales generan beneficios económicos y sociales al país.
Servicios ambientales son aquellos derivados directamente de elementos de la naturaleza y cuyos valores y beneficios pueden ser económicos, ecológicos o socioculturales, y que inciden directamente en la protección y el mejoramiento del medio ambiente, propiciando una mejor calidad de vida de los habitantes. [86]
Debido a lo anteriormente expuesto, todas las personas físicas o jurídicas que hagan uso y aprovechamiento del agua, deberán pagar su valor mediante el canon de aprovechamiento y el canon ambiental por vertidos, mismos que no son excluyentes entre si. [87]
Siguiendo el criterio de la doctrina clásica, los“cánones” [88] no son“impuestos”, siendo el primero una obligación que pesa sobre los que tienen una concesión para usar una dependencia del dominio público, mientras que el impuesto como obligación tributaria es unilateral, pues quien lo paga no recibe beneficio alguno, inmediato y directo proveniente de dicho hecho.
Sobre el temala jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha determinado:“el canon, como la contraprestación a cargo de un particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular en forma clara y directa un beneficio por ello.La rígida previsión de que solamente la Asamblea Legislativa puede establecer impuestos (tributos en general), escapa a la situación del canon, que más bien atañe a una relación jurídica que se crea entre el particular y la administración, que, por lo demás puede cesar en cualquier momento, si motivadamente se encontrare que debe procederse así para cubrir el interés público, diferente del particular en sí mismo”. [89]
Tanto el canon ambiental por vertidos como el deaprovechamiento de aguas, ya han sido puestos en ejecución por medio de sendos decretos ejecutivos emitidos por el Ministerio de Ambiente y Energía, el primerode ellos debió entrar en vigor a inicios del 2005 pero una acciónde inconstitucionalidadmantiene suspendido su puesta en marcha; el segundo, de reciente promulgación, ya se encuentra desplegando efectos jurídicos .La nueva ley del Recurso Hídrico vendría a otorgarles rango de ley a ambos instrumentos económicos.
II.8.1 Canon por aprovechamiento [90]
El artículo 33 del proyecto en estudio define al canon de aprovechamiento como la prestación en dinero que deberán pagar todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, para el aprovechamiento como bien y servicio del recurso hídrico superficial o subterráneo y de las fuerzas derivadas de mismo [91].
La base imponible del canon estará integrada por dos componentes que serán, valor de uso y el valor de conservación, este último integrado a su vez por dos elementos a saber: el valor de captación y el valor de recuperación [92].
El valor de uso se calculará en forma diferenciada según la disponibilidad del recurso, los diversos usos y sus prioridades, la cantidad aprovechada, el valor intrínseco como insumo de producción, su uso como bien de comercio o para prestar un servicio al costo y los costos administrativos y de gestión entre otros.
El valor de conservación se calculará en razón en función al efecto que genera el aprovechamiento específico, la reutilización del recurso y los costos de investigación, protección y recuperación, entre otros, que aseguren la disponibilidad del recurso.
De los fondos provenientes del valor de uso de este canon se deberán cancelar los gastos derivados de la administración fiduciaria, los fondos restantes se invertirán de la siguiente manera: el 65% al cumplimiento de las competencias y funciones de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico y sus Organismos de Cuenca; el 15% a financiar programas de investigación y capacitación sobre el uso eficiente y sostenible, conservación y mejoramiento del recurso hídrico, realizado por dependencias estatales y universidades públicas; un 10% para que el Instituto Meteorológico Nacional amplíe, mantenga y opere la red de observación y recolección de datos hidrometeorológicos como insumo para el manejo integral del recurso hídrico; un 10% a la Secretaría Técnico Nacional Ambiental. [93]
Por su parte, de los recursos provenientes por concepto del valor de conservación del canon de aprovechamiento, un 60% será destinado al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para ser utilizado en la creación, ampliación, protección, conservación y recuperación de áreas silvestres protegidas de importancia para la sostenibilidad y protección del recurso hídrico; y un 40% será destinado al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal para el pago de servicio ambiental de protección y restauración del recurso hídrico. De manera prioritaria estos fondos se destinarán a protección y recuperación de cuencas y microcuencas, áreas de recarga acuífera, protección de nacientes y manos acuíferos. [94]
II.8.2 Canon ambiental por vertidos[95]
El canon ambiental por vertidos se establece como la contraprestación en dinero que deberá pagar todas las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, por la utilización directa o indirecta de los cuerpos de agua para introducir, transportar, diluir y eliminar, los desechos vertidos autorizados que provocan la modificación de la calidad física, química o biológica del agua y por los costos sociales, económicos y ambientales que generan esas cargas contaminantes. [96]
La base imponible es la carga neta contaminante vertida, calculada conforme a los parámetros de contaminación y el procedimiento establecido en el reglamento de esta ley [97]. Se estimará una carga presuntiva con base en la mejor información disponible, cuando las personas físicas o jurídicas sujetas al pago de este canon no proporcionen la información requerida por las autoridades correspondientes para el cálculo de la carga contaminantes vertida.[98]
En aplicación del principio del derecho ambiental de corrección a la fuente [99], el proyecto de estudio establece que los recursos provenientes del canon se utilizarán en la unidad hidrográfica que los genera y serán invertidos en:monitoreo de los vertimientos y calidad del agua de los cuerpos receptores de la unidad hidrográfica; costos administrativos de la gestión de cobro del canon; desarrollo de estudios técnicos y sociales dirigidos a la mejora de la calidad del agua y de sus usos; cofinanciar proyectos de alcantarillado sanitario y sistemas de tratamiento de aguas en el ámbito municipal; promover en los sectores industrial, agroindustrial y agropecuario la producción más limpia para el aprovechamiento eficiente del agua y la disminución de cargas contaminantes; financiar sistemas de capacitación para los procesos de reconversión industrial hacia el uso de tecnologías limpias para la reducción de vertidos; hacer del conocimiento público los resultados de la aplicación del canon por vertidos, así como el desempeño ambiental de los entes generadores; educación ambiental y uso racional del recurso.[100]
II.9 Responsabilidad por daño ambiental
El principio del derecho ambiental “quien contamina paga” establece como regla que quien degrade losrecursos naturales, en este caso los recursos hídricos, deberá indemnizar los daños y perjuicios que produzca.En el ámbito internacional, este principioencuentra contenido jurídico en la Declaración de Río sobreMedio Ambiente y Desarrollo, la cual en su principio 16 dispone “Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio que el que contamina debería, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.”
Siguiendo la mismos lineamientos ya desarrollados por la Ley Orgánica del Ambiente, así como por la jurisprudencia emanada tanto de la Sala Primera [101] como de la Sala Constitucional [102] de la Corte Suprema de Justicia,el proyecto de ley de estudio dispone que toda persona, física o jurídica, será civil y solidariamente responsable por los daños y perjuicios ocasionados al recurso hídrico, así mismo serán solidariamente responsables, los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños [103].La responsabilidadpor daño o contaminación del aguaserá de tipo objetivo.En este tipo de responsabilidad no es necesario probar la culpa del causante, sino, sólo el hecho de que la acción u omisión causó el daño.De esta forma, el agente dañino asume todos los daños derivados de su actividad, cumpla o no, con el estándar de diligencia. [104]
La valoración del daño ambiental [105] será realizada por los funcionarios del Ministerio de Ambiente y Energía o por especialistas aportados por organizaciones que protejan intereses difusos.Tal valoración será remitida junto con la denuncia respectiva al Tribunal Ambiental Administrativo [106] quien será el órgano competente para imponer sanciones, medidas correctivas, el monto del daño ambiental y la forma en que será pagado. [107]
Por: MSc. Mario Peña Chacon [1]
Fuente: www.cica.es
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