Source: http://www.rubicon.hu/magyar/oldalak/allam_es_hatalom_a_horthy_korszakban_ormany_kormanyzo_parlament
Timestamp: 2017-12-17 14:00:37
Document Index: 12196796

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'Kúria ', 'Bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Bíróság ', 'Bíróság ']

1996/10. Kormányfõk | 1996/4-5. Államtörténet | 1996/1-2. Ezer év |
Állam és hatalom a Horthy-korszakban / Kormány, kormányzó, parlament
Magyarország 1919 augusztusában a „történelmi nulla óra” állapotába került, nem rendelkezett sem jogait gyakorló államfõvel, sem törvényhozással, sem pedig bel- és külföldön egyaránt elismert kormánnyal. A polgári állam 1867 után kialakult intézményrendszere összeomlott. Az 1920. januári parlamenti választások nyomán 1920. február 16-án ült össze az új nemzetgyûlés, s ezzel megkezdõdött a magyar állam újjászervezése. Ám a törvényhozó hatalom az elsõ pillanattól kezdve alárendelt szerepre kényszerült a végrehajtó hatalommal szemben.
Bajcsy-Zsilinszky Endre egy képviselõházi beszédében 1931 augusztusában kijelentette: „A magyar parlamentarizmus beteg 1867 óta. Ez a betegség csak fokozódott az ellenforradalom nyomán. Ez alatt a tíz esztendõ alatt annyira elvékonyodott és megkopott a magyar parlamentarizmus, annyira hitelét vesztette lassanként a magyar közvéleményben ez a parlamentarizmus, ez az álparlamentarizmus és burkolt diktatúra, hogy igazán nincs szükség arra, hogy a burkolt diktatúrából most már nyílt és intézményes diktatúrára térjünk át.” Az idézett szavak pontosan megvilágítják a törvényhozó hatalom alárendelt szerepét a korabeli Magyarországon.
A törvényhozó hatalom
Persze túlzott leegyszerûsítés lenne, ha a parlamentet kizárólag „fügefalevélnek” tekintenénk. A parlamenti funkciók egyikét így fogalmazta meg Payr Hugó legitimista politikus a kormányzóhoz intézett beadványában 1938 októberében: „A parlamentre […] nem a népnek van szüksége, hanem a hatalmon levõknek. Mert a parlament legbiztosabb levezetõ csatornája a tömegindulatoknak. Ha nagy a feszültség, egy kormányváltozás, ha még nagyobb: új választás mindig enyhíti a helyzetet, és egy idõre új etapot, nyugalmi állapotot teremt. Ha ez nincs meg, akkor a feszültség a hatalmon levõk alatt robban, s nyomában jár a forradalom.”
A parlament a szelepfunkción túl az egyes társadalmi csoportok érdekeit kifejezõ politikai pártok számára a nyílt konfrontáció színtere volt, az ellenõrzés és a bírálat más fórumokon nem gyakorolható lehetõségeivel. A pártok élete elsõsorban a parlamenti tevékenység köré szervezõdött, hiszen ezzel összefüggésben nyílottak rések a szabadságjogok korlátain. A képviselõk különbözõ címeken gyûléseket tarthattak, interpellációs és mentelmi joggal rendelkeztek, a minisztériumokban és más közhivatalokban különbözõ ügyek elintézését kezdeményezhették, illetve szorgalmazhatták.
A parlamentnek nemzetközi funkciója is volt: a törvényhozás léte alkotmányos színezetûvé és elfogadhatóvá tette az ellenforradalmi berendezkedést a nyugati polgári demokráciák számára.
A nemzetgyûlés és a képviselõház
A magyar politikai erõknek az antant ösztönzésére létrehozott egyezsége alapján 1919. november 17-én kormányrendelet (5984/1919. ME.) intézkedett a jövõbeli egykamarás nemzetgyûlés összehívásáról, s a testület mûködésének idõtartamát az elsõ ülésétõl számított két esztendõben szabta meg. Ennek lejárta után, 1922 május–júniusában még szintén nemzetgyûlést választott az ország, ezúttal már öt évre szóló mandátummal. 1926 novemberében lépett hatályba az 1926:XXII. törvénycikk a felsõház létesítésérõl. Már az új választójogi törvény (1925:XXVI. tc.) elõírta, hogy a felsõház tevékenységének megkezdésekor a nemzetgyûlés az országgyûlés képviselõházaként mûködjék tovább. Az 1926 decemberében lezajlott választások után 1927 januárjában ült össze az immár két kamarából, tehát képviselõházból és felsõházból álló országgyûlés. A továbbiakban a parlament két háza együttesen gyakorolta a törvényhozó hatalmat.
Írott, ún. kartális alkotmány nem lévén, a történelmi hagyományokon alapuló szokásjog és egyes törvények határozták meg a kifejezetten törvényhozási tárgyak körét, amelyekben kizárólag az országgyûlés alkothat jogszabályokat, vagyis törvényeket. A legfontosabb jogosítványok: az éves állami költségvetés tételeinek megállapítása, valamint a kormány felhatalmazása (appropriáció) a bevételek – adók, vámok stb. – szedésére és a kiadások teljesítésére. Amennyiben a viták elhúzódása miatt a költségvetést nem sikerült az új költségvetési – a naptári évvel azonos – esztendõ kezdetéig elfogadtatni, akkor a kormány törvényes felhatalmazást (indemnitást) kaphatott kb. három-négy hónapos idõtartamra, hogy az elõzõ érvényes költségvetés keretei között ideiglenesen tovább vezesse az államháztartást. Ugyancsak a parlament döntött a költségvetésben nem szereplõ póthitelekrõl, rendkívüli kiadásokról, adókról és egyéb állampénzügyi kérdésekrõl. Megtárgyalta továbbá a Legfõbb Állami Számvevõszék jelentése alapján a zárszámadást. Csak törvény útján volt szabályozható az államfõi hatalom, az országgyûlés és az önkormányzatok szervezete és mûködése, valamint a büntetõjog és a polgári jog. Az országgyûlés ratifikálta a nemzetközi szerzõdéseket, dönthetett a hadüzenetrõl és a békekötésrõl.
Az új kormány mindig bemutatkozott a parlamentben, ahol a miniszterelnök ismertette kormánya programját. A minisztereknek jogukban állott – a kormány felhatalmazásával és az államfõ jóváhagyásával – a saját ügykörükben törvényjavaslatokat terjeszteni a parlament elé. Ezek ott elõkészítõ jellegû szakbizottsági, azután plenáris általános és részletes tárgyalásra, majd – esetleg módosításokkal – elfogadásra kerültek. Kivételes esetben az is elõfordult, hogy egy törvényjavaslat már az elõzetes szûrõfórumokon – valamelyik parlamenti szakbizottságban vagy a kormánypárt képviselõcsoportjában, esetleg az államfõnél – elakadt. Ha viszont egy javaslat eljutott a plénumig, akkor a kormánypárti többség biztosította elfogadását. Elvileg az országgyûlés bármelyik tagjának jogában állt törvényt kezdeményezni, a gyakorlatban azonban csak a kormány tagjai terjesztettek be törvényjavaslatot a parlamentben.
A ciklus elején mindkét házban szakbizottságok alakultak a törvényjavaslatok tárgyalásának elõkészítésére, valamint az egyes tárcákat vezetõ miniszterek beszámolóinak, esetenként bizalmas közlendõinek a meghallgatására. A kormánynak kivételes felhatalmazást adó törvények a miniszterek beszámolási kötelezettségét is magukban foglalták. Ennek teljesítésére a két kamara tagjaiból választott ún. országos bizottságok alakultak. A képviselõház bármely ügy kivizsgálására ad hoc (alkalmi) bizottságot küldhetett ki, amely munkája befejeztével jelentést tett a törvényhozásnak. (Ilyen testület foglalkozott pl. 1926-ban a frankhamisítás ügyével.)
A képviselõház üléseit az elnök és a két alelnök vezette a házszabályok alkalmazásával. A házszabályok több ízben változtak. A módosulások alapvetõ tendenciája a képviselõk szólási lehetõségeinek korlátozása, a törvényjavaslatok megvitatására szánt idõtartam radikális csökkentése volt.
A képviselõknek jogukban állt a Ház asztalán elhelyezett könyvbe az összkormányhoz vagy az egyes miniszterekhez címzett interpellációt bejegyezni és az erre kijelölt ülésnapon azt elõterjeszteni. Az interpellációkban leggyakrabban ellenzéki képviselõk valamilyen kormányzati intézkedést kifogásoltak, jogszabálysértõ hatósági eljárásokat tettek szóvá, visszaéléseket, korrupciós eseteket lepleztek le. Nem véletlen tehát, hogy amíg az 1924-es házszabály az interpelláló képviselõ számára a 15 perces felszólalási idõn kívül a miniszteri válaszra még két (egy 10 és egy 5 perces) viszontválaszt engedélyezett, és lehetõvé tette a hosszabbítást, az 1939-es rendelkezések már csak a 15 perces „alapidõt” biztosították, viszontválaszok és hosszabbítás nélkül.
A képviselõk napirenden kívül szót kérhettek még különbözõ címeken – személyes megtámadtatás, félreértett szavak helyreigazítása stb. –, a felszólalás engedélyezése azonban az ülést vezetõ elnökön múlott. Neki jogában állt a szót megtagadni, megvonni, az intézkedésének nem engedelmeskedõ képviselõt rendreutasíthatta, ismétlõdés esetén a mentelmi bizottság elé utalhatta, végsõ esetben pedig a parlamenti õrséggel az ülésterembõl kivezettethette.
Az országgyûlés tagjainak különleges, védett helyzetet biztosított a mentelmi jog (immunitás). Ennek értelmében képviselõ ellen csak a Ház elõzetes engedélyével lehetett büntetõ-, fegyelmi eljárást indítani, õt elõvezetni, tettenérés esetét kivéve letartóztatni. A mentelmi jog felfüggesztésérõl, az illetõ személy ún. kiadásáról a bíróság kérésére, a mentelmi bizottság jelentése alapján a képviselõ- vagy a felsõház határozott.
A felsõház
A felsõház több tagcsoportból állt. Születési jogon kaptak helyet a Habsburg–Lotharingiai család nagykorú, tehát a 24. életévüket betöltött és állandóan az ország területén lakó férfitagjai (1927-ben Frigyes és a fia, Albrecht, illetve József és a fia, József Ferenc királyi hercegek). Méltóság vagy hivatal címén 14 világi és 32 egyházi személyiség került be: az elõbbiek között volt a két koronaõr, a Kúria és a Közigazgatási Bíróság elnöke, a koronaügyész, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, a honvédség fõparancsnoka – az állás megszûntével, 1940-tõl a vezérkar fõnöke –, az utóbbiak közé a hercegprímás, katolikus érsekek és megyés püspökök, református és evangélikus püspökök, világi vezetõk, valamint rabbik (összesen 18 katolikus, 11 protestáns, 1 görögkeleti, 2 izraelita) tartoztak. 38 tagot választottak maguk közül a hajdan örökös fõrendiházi tagsági joggal felruházott fõnemesi családoknak azon nagykorú férfitagjai, akik évente legalább 2000 pengõ föld- vagy házadót fizettek; 76 tagot választottak a vármegyei és a városi törvényhatóságok; 40 tagot delegáltak szintén választás útján a mezõgazdasági, a kereskedelmi és ipari, mérnöki, orvosi, ügyvédi és közjegyzõi kamarák, az egyetemek és több fõiskola, a Magyar Tudományos Akadémia stb. Az államfõ jogot kapott további 40 felsõházi tag kinevezésére.
A testület kezdetben 244 tagból állt, a létszám 1942-re a területgyarapodások, valamint az államfõ kinevezési jogának 87 fõre bõvülése következtében 368 személyre emelkedett. A tagság kritériuma a 35. életév volt. Idõtartama hivatali és méltóságbeli jogosultság esetén a betöltés idejével esett egybe, a választás tíz évre (újraválasztási lehetõséggel), a kinevezés élethossziglanra szólt.
A képviselõház a felsõház egyetértését megszerezve terjeszthetett törvényjavaslatot a kormányzó elé. A költségvetési és felhatalmazási törvényjavaslatokat a képviselõház az egyeztetésre megszabott egy hónapos határidõ leteltével a felsõház egyetértése nélkül is felterjeszthette az államfõhöz kihirdetés végett, minden egyéb esetben csak hat hónap elteltével és kétszeri eredménytelen egyeztetési eljárás után tehette. A felsõház jogköre késõbb módosult. Az 1937:XXVII. tc. csupán a pénzügyi törvényjavaslatok esetében tartotta fenn a képviselõház jogát arra, hogy a saját döntését felsõházi hozzájárulás nélkül is eljuttassa az államfõnek. Egyéb törvényjavaslatok esetében – az egyeztetés kudarca után – a két ház együttes ülése vita nélkül, titkos szavazással dönthetett arról, hogy a képviselõ- vagy a felsõház javaslatát fogadja el mint az országgyûlés határozatát.
A parlament második kamarájának létrehozása a konzervativizmus súlyának növelését célozta a törvényalkotásban. A felsõháznak az államvezetés a fék szerepét szánta arra az esetre, ha a választási rendszer módosulása következtében a képviselõházban megerõsödne a radikális társadalmi változtatásokat követelõ politikai erõk képviselete. Az 1920-as évek végén egy esetleges baloldali, míg a következõ évtized második felében a szélsõjobboldali elõretörést kívánták ily módon is ellensúlyozni.
A kormánypárt
A nemzetgyûlésben, illetve a képviselõházban a választásokon mandátumot nyert tagok általában politikai pártokat képviseltek, bár – igen csekély számban – akadtak pártonkívüliek is. A dualizmus korában a 67-es–48-as közjogi vitában elfoglalt álláspont volt a pártok szervezõdésének fõ szempontja. A dualizmuskori politikai élet másik jellemzõ vonása a képviselõház-központúság volt: a pártok ténylegesen csak képviselõcsoportjaikban léteztek és mûködtek. Önálló hierarchiát és mozgalmat egyik polgári párt sem épített ki, a választások idején keltek életre azzal a feladattal, hogy minél nagyobb számú mandátumot szerezzenek. Az ellenzéki pártok korteshadjáratának lebonyolításában a különbözõ egyleteknek, köröknek, kluboknak volt jelentõs szerepük, a kormánypártnak pedig rendelkezésére állt a közigazgatási gépezet. Ez a szisztéma lényegében 1919 után is fennmaradt.
A kormánypártnak kormányzati és választási rendeltetése volt. Ám egyik funkciójában sem rendelkezett önálló mozgástérrel, cselekvési lehetõséggel, hanem a kormány eszközeként mûködött. A pártnak a végrehajtó hatalom felett ellenõrzési joga nem volt, nem is épültek ki operatív szervei, apparátusa. A párt kettõs – formális és informális – értelemben teljesített kormányzati feladatot. A törvényhozásban – leszavazhatatlan tömböt alkotott – megadta az alkotmányos felhatalmazást, és biztosította a kormány által beterjesztett törvényjavaslatok elfogadását.
A kormánynak politikai irányvonala kialakításakor nem a képviselõház egészének állásfoglalását kellett tekintetbe vennie, hanem csupán a kormánypártét. Mivel váltógazdaság nem volt, állandósult a kormánypárt nyomasztó parlamenti fölénye. Az ellenzék felszólalhatott, bírálhatott, módosításokat is javasolhatott a törvényjavaslatok szövegében, ezek sorsát azonban a kormánypárt döntötte el. A kormány ezért csak olyan javaslatokat terjeszthetett a Ház elé, amelyeket saját pártja vagy legalábbis annak túlnyomó többsége helyeselt és támogatott. Az állásfoglalás az egyes érdekeltségek, frakciók között lezajló belsõ vitákban alakult ki. A kormánypárt informális rendeltetése ugyanis az volt, hogy fórumot adott a hatalomban részes nagyburzsoázia, arisztokrácia, valamint úri középosztály konfrontációjára és egyúttal az ellentétek elsimítására a napi politikai és gazdasági kérdésekben. A kompromisszumot minden nagyobb horderejû aktuális politikai és gazdasági kérdésben újra létre kellett hozni. Ez a folyamatos érdekkiegyenlítés a kormánypárt keretei között ment végbe.
A végrehajtó hatalom
A törvényekben kifejezett állami akarat megvalósítása a végrehajtó hatalom feladata volt. Ez a törvények gyakorlati alkalmazását jelentette, amihez hozzátartozott a többnyire csak keretet megszabó törvények érvényre jutásának biztosítása, hézagaik kitöltése a végrehajtási utasítással. A törvények által nem szabályozott ügyekben – s ezek száma nagyságrenddel haladta meg a törvényekkel rendezettekét – a végrehajtó hatalom intézkedett rendeletekkel, utasításokkal vagy egyéb módon.
Az 1920. február 29-én hatályba lépett 1920:I. tc. kimondta, hogy a nemzetgyûlés „az államfõi teendõk ideiglenes ellátására” kormányzót választ. A törvényhozó testület 1920. március 1-jén a tisztségbe Horthy Miklós altengernagyot, az ellenforradalmi Nemzeti Hadsereg fõvezérét választotta meg. Ezt a tényt az 1920:II. tc. iktatta törvénybe.
Az államformáról egyik törvény sem rendelkezett. Az 1920. március 18-án hatályba lépett kormányrendelet (2394/1920. ME.) azonban egyértelmûen rögzítette, hogy az 1920:I. tc. nem változtatta meg a királyság államformáját, ezért „az állami hatóságokat, hivatalokat és intézményeket […] a »királyi« illetõleg a »magyar királyi« jelzõvel kell megjelölni […], a magyar állam címerein a magyar állami fõhatalom jelképéül a Szent Koronát kell alkalmazni”. A kormányzó törvényes jogait folyamatosan bõvítették (1920:XVII. tc., 1933:XXIII. tc. és az 1937:XIX. tc.) s az utódlást is törvényben (1937:XIX. tc. és 1942:II. tc.) szabályozták.
Az államfõ részt vett a törvényalkotási folyamatban is, személye ily módon összekötötte a két hatalmi ágazatot. A kormányzó – a megkoronázott királytól eltérõen – a törvényeket nem „szentesítette”, hanem „kihirdette”. Mielõtt azonban ezt megtette, felfüggesztõ hatállyal vétót jelenthetett be. Az elsõ, 1920-as szabályozás szerint 60 nap gondolkodási idõ állt a kormányzó rendelkezésére. Ennek leteltével a törvényt deklarálta vagy újabb megfontolás végett visszaküldte a nemzetgyûlésnek. (Nem rendelkezett ilyen joggal az államformának és az államfõ személyének tárgyában alkotott törvények esetében.) Amennyiben a parlament a törvényt változatlanul fenntartotta, a kormányzó köteles volt azt 15 napon belül kihirdetni.
Jóval erõteljesebb – gyakorlatilag az egyetértésével nem találkozó törvények meghozatalát lehetetlenné tevõ – vétójogot kapott Horthy az 1937:XIX. törvénycikkben. Az új paragrafusok szerint az országgyûlés által elfogadott törvényt csak 6 hónap után volt köteles kihirdetni vagy visszaküldeni; ha a visszaküldött törvényt a parlament változatlanul hagyta, akkor az államfõnek újabb 6 hónap állt rendelkezésére; ha a törvényhozás továbbra is ragaszkodott a jogszabályhoz, akkor azt 15 napon belül ki kellett hirdetni. A vétó egy éve alatt a kormányzó fel is oszlathatta az országgyûlést, vagy lejárhatott annak mandátuma, s a kihirdetéstõl Horthy mindkét esetben eltekinthetett. Mindez biztosítékul szolgált arra az esetre, ha netán a kormány figyelmen kívül hagyná a kormányzó ún. elõszentesítési jogát. (Ha az új képviselõház teljesen azonos törvényt hozott – aminek igen csekély volt a valószínûsége –, nem érvényesülhetett a vétójog, és a törvényt 15 napon belül ki kellett hirdetni.)
Horthy a parlament munkamenetébe is egyre kiterjedtebb beleszólási jogot kapott. Az 1920:I. tc. szerint még a nemzetgyûlést nem napolhatta el, és csak „tartós munkaképtelenség” esetén oszlathatta fel. Az 1920:XVII. tc. már 30 napi idõtartamra elnapolási jogot adott számára; biztosította a feloszlatási jogot is, azzal a feltétellel, hogy rendelkeznie kellett az új törvényhozó testület összehívásáról a feloszlatástól számított 3 hónapon belül. Az 1933:XXIII. tc. pedig királyi feltételeket biztosított a kormányzó részére: tehát idõhatár nélküli elnapolást, valamint az országgyûlés bármikor történõ feloszlatását. Elnapolás esetén az egyetlen korlát a zárszámadás és költségvetés kellõ idõben történõ letárgyalása volt. Errõl gondoskodnia kellett az országgyûlés feloszlatása esetén is.
Horthy korlátlanul gyakorolta a „Legfelsõbb Hadúr” jogait, amelyek õt az 1920:I. tc. alapján a hadsereg „vezérletére, vezényletére és belszervezetére vonatkozólag” megillették. Hatáskörébe tartozott a fegyveres erõkkel kapcsolatos valamennyi döntés, így többek között a hadseregszervezet, a hadrend, kiképzés és fegyelmezés, a szabályzatok jóváhagyása, a tisztek kinevezése, valamint a magasabb parancsnokok, a honvédelmi minisztériumi és a vezérkari osztályok vezetõinek beosztása, a tábornokok és törzstisztek nyugdíjazása, valamint reaktiválása. Az 1920:XVII. tc. jogot adott neki arra, hogy „közvetlen fenyegetõ veszély esetén” elrendelje „a hadseregnek az ország határán kívüli alkalmazását”, ehhez köteles volt utólag kikérni az országgyûlés hozzájárulását. Hadüzenethez és békekötéshez az 1920:I. tc. szerint a törvényhozás elõzetes hozzájárulása volt szükséges.
A kormányzó több fontos, a parlamentarizmus követelményeivel nem összeegyeztethetõ privilégiummal rendelkezett. Ezek közelítették hatalmát a tekintélyuralmi, autoriter rezsimekéhez. A Ferenc József-i uralkodási hagyományból vette át az elõszentesítés gyakorlatát. Ennek értelmében a kormány csak olyan törvényjavaslatokat terjeszthetett a parlament elé, amelyeket a kormányzó elõzetesen jóváhagyott. Hasonló eljárás érvényesült a fontosabb kormányrendeletek esetében is.
Az államfõ hatáskörébe tartozott a miniszterelnök kinevezésének joga. Amennyiben a miniszterelnök és a kormánypárt politikája között törés következett be, akkor nem a parlament többségi pártja váltotta le a kormányfõt, hanem õ cserélte ki a pártot. S ezt azért tehette meg, mert megbízatását nem parlamentáris úton nyerte, hanem az államfõtõl kapta. Horthy több ízben figyelmen kívül hagyta a többségi párt álláspontját: 1920 júliusában Bethlent bízta meg kormányalakítással, aki ekkor még képviselõ sem volt, majd Teleki Pált, aki a kinevezése idõpontjában a koalíciós kormányt alkotó pártok egyikének sem volt tagja. 1938 novembere után Imrédy leszavazása ellenére még több hónapig miniszterelnök maradt. Horthy 1942 márciusában Kállay Miklóst, 1944 augusztusában pedig Lakatos Gézát nevezte ki kormányfõvé, holott nem bírták sem a kormánypárt, sem a képviselõház bizalmát.
Horthy a fontosabb királyi politikai-kormányzati jogok közül végül is csak a fõkegyúri és a nemességadományozási jogot nem kapta meg. Az elõbbi hiányát azonban enyhítette a Vatikánnal 1926-ban megkötött bizalmas megállapodás („intesa semplice”). Ennek értelmében a megüresedett fõpásztori tisztségekre jelöltek személyérõl a Szentszék – kinevezési jogának fenntartásával – konzultációt folytatott a kormánnyal, amely nem foglalt állást a kormányzóval való egyeztetés nélkül. A nemességadományozást pedig pótolták egyéb címek és rendjelek. Ide sorolhatók többek között a vitézi, a kormány-fõtanácsosi és tanácsosi titulusok, a magyar érdemkereszt, a magyar érdemérem (Signum Laudis), a Corvin-lánc és a Corvin-koszorú kitüntetések.
Horthyt idõhatár nélkül választották ideiglenes államfõvé. Helyzetének provizórikus jellegébõl az is következett, hogy tisztsége nem volt átörökíthetõ, és az utódlás, helyettesítés kérdése hosszú idõn át tisztázatlan maradt. Végül az 1937:XIX. tc. biztosította Horthy számára az utódajánlási jogot: lepecsételt borítékban elhelyezett papírlapon három nagykorú magyar állampolgárt nevezhetett meg; az ajánlásból egy-egy példányt a kormányfõ jelenlétében megõrzés végett át kellett adnia a két koronaõrnek és a Kúria elnökének. (A kormányzó – egyes források szerint – Darányi Kálmánt, gróf Károlyi Gyulát és gróf Bethlen Istvánt nevezte meg.)
Ugyanez a törvény kreálta a kormányzói tisztség megüresedésének esetére az ún. országtanácsot, melynek tagjai a miniszterelnök, az országgyûlés két háza, valamint a Kúria és a Közigazgatási Bíróság elnökei, a hercegprímás és a Honvéd Vezérkar fõnöke. A testület átmenetileg ellátja az államfõi teendõket, legfontosabb feladata a kormányzóválasztás lebonyolítása az üresedéstõl számított 8 napon belül.
Az országgyûlés két háza szintén jogot kapott, hogy együttes ülésén 3 fõt jelöljön kormányzónak. A legalább 50 szavazatot elnyertek közül a 3 legtöbb voksot kapott jelölt kerülhetett a kormányzó által ajánlottak mellé. A legfeljebb 6 jelöltbõl az együttes ülés joga lett titkos szavazással megválasztani a kormányzót.
1942-ben Horthy – idõs korára és megrendült egészségi állapotára hivatkozva – kormányzóhelyettesi állás létesítését kezdeményezte. Az 1942:II. tc. értelmében a kormányzót illette meg a kijelölés és a megerõsítés joga, a megválasztás az országgyûlés két házának együttes ülésére tartozott. A kormányzóhelyettes elsõdleges feladata az volt, hogy átvegye a kormányzói hatalmat, amennyiben a kormányzót tisztének személyes ellátásában valamilyen ok akadályozza, vagy a széke megüresedik. A törvénycikket nyilvánvalóan Horthy Istvánra, a kormányzó idõsebb fiára szabták, akit 1942. február 19-én közfelkiáltással megválasztottak. Õ azonban alig néhány hónap múlva a keleti fronton repülõgép-szerencsétlenségben életét vesztette, s ezután a tisztség betöltetlen maradt.
1944 október–novemberében a német fegyveres segítséggel végrehajtott nyilas államcsínyt követõen a kormányzói méltóság megszûnt. 1944. november 3-án a parlament mindkét háza tudomásul vette Horthy lemondását, és Szálasi Ferenc „nemzetvezetõ” kezében egyesítette – a magyar államtörténetben elsõ ízben – az államfõi és a kormányfõi hatalmat (1944:X. tc.).
A végrehajtó hatalom központi irányító szerve a kormány volt, tagjai a miniszterelnök és a miniszterek. A miniszterelnök hatáskörébe tartozott a kül- és belpolitika általános irányítása, a szaktárcák mûködése közötti összhang biztosítása. Õ elnökölt a minisztertanácsban, ahol feltette a kérdéseket döntésre és kimondta a határozatot. Csupán szokásjog szabályozta, mely kérdések kerültek egyáltalán e testület elé. A gyakorlatban a minisztertanács azokat az ügyeket, törvény- és egyéb jogszabálytervezeteket vitatta meg, amelyek államfõi elõterjesztés tárgyát képezték. Ide hozták továbbá az egyes miniszterek a szervezési és kinevezési javaslatokat, a túlköltekezések és póthitelek fedezésének kérdését.
A miniszterelnök a kormányfõi hatalmat jogilag a primus inter pares alapon gyakorolta, nem volt az egyes miniszterek hivatali felettese, számukra direkt utasításokat nem adhatott, és nem szólhatott bele abba, hogyan irányítják a tárcájukat. Tényleges hatalmi többlettel annak folytán rendelkezett, hogy a minisztereket a kormányzó az õ ajánlására és ellenjegyzésével nevezte ki, s õ kezdeményezhette a felmentésüket vagy lemondatásukat is.
„A miniszterek szerepe a közigazgatásban uralkodó. A legnagyobb hatalom az õ kezükben van – állapította meg Magyary Zoltán, a közigazgatás-tudomány korabeli szakértõje. – Mint a közigazgatás legmagasabb fõnökei, a centralizáció révén akaratukat és felfogásukat az összes alárendeltjeikkel és az emberekkel szemben is érvényesíteni tudják. Mûködésükben a törvényekhez és más jogszabályokhoz kötve vannak, de hatalmuk sokkal több életviszonyra kiterjed, mint amennyit jogszabályok szabályoznak. Így számos kérdés van és mindig lesz, amelyekben a miniszter szabad belátása, diszkréciója szerint járhat el. Ezt köznyelven úgy mondják, hogy sok kérdés eldöntése »függ« a minisztertõl.”
A miniszterek közigazgatási jogkörüket a hivatali apparátusok, valamint a hatóságok és a szakigazgatási szervek révén gyakorolták. A kormányszervek megbízatásukat az államfõtõl és a kormánytól nyerték el, teendõiket az érdekelt lakosság közvetlen közremûködése nélkül gyakorolták. A Horthy-korszakban a végrehajtó hatalom informális, késõbb mindinkább institucionális eszközökkel is biztosította elsõbbségét a törvényhozással szemben. Erre vall, hogy a kormányt a képviselõházban csupán egyetlen alkalommal, 1938 novemberében szavazták le.
A parlamentarizmus korlátozott érvényesülését mutatta a váltógazdaság hiánya is. Ahhoz, hogy eltérõ jellegû pártok valóban váltsák egymást a hatalomban, a Horthy-korszakban csak két ízben voltak formailag adottak a feltételek: 1920–1922 között, amikor két önálló párt osztozott a miniszteri tárcákon, valamint 1938 novemberétõl, amikor a Nemzeti Egység Pártja kisebbségbe került a képviselõházban. Ez azonban – itt nem részletezhetõ okokból – egyik esetben sem valósulhatott meg.
A választási rendszer magában foglalta az aktív választójogot (szavazati jogosultság), a passzív választójogot (választhatóság), valamint a választási szervezetet és eljárást.
Az 1920–1939 közötti idõszakban háromféle szisztéma alapján bonyolították le az országos választásokat. Mindössze egy ízben, 1920-ban kerültek alkalmazásra az 1919 novemberében kiadott rendeletek, melyek lényegében biztosították az általános, titkos és községenkénti választójogot férfiak és nõk számára egyaránt. Az alapvetõ kritériumok: 24. betöltött életév, 6 éves magyar állampolgárság, féléves lakásviszony ugyanabban a helységben; a nõk számára további feltételként írták elõ az írni-olvasni tudást bármely hazai élõ nyelven. A passzív választójog feltétele a szavazati jog és a betöltött 30. életév. Csak egyéni választókerületeket alakítottak ki, a mandátum elnyeréséhez a leadott szavazatok 50%-a és 1 szavazat volt szükséges.
Bethlen István miniszterelnök egyik legfontosabb feladatának tekintette az általános, titkos választójog visszavonását. Bár a választójogot csak törvény útján lehetett volna újraszabályozni, a kormány 1922-ben különbözõ manõverekkel elérte, hogy rendeletet adhatott ki e tárgyban. Az 1922. március 2-án kelt rendelet (2200/1922. ME.) a férfiak számára – az elõzõ korhatár meghagyásával – az állampolgársági cenzust 10, az egy helyben lakás idõtartamát 2 esztendõre emelte; a nõk szavazati jogát a 30. életév betöltéséhez és egyéb új kritériumokhoz kötötte.
Budapesten három, a fõváros környékén egy lajstromos választókerületet alkottak, amelyekben titkosan, arányos rendszer szerint választottak. A többi kerületben megmaradt az egyéni többségi rendszer, és nyíltan voksoltak. Lényegében ezeket a rendelkezéseket emelte törvényerõre az 1925:XXVI. tc., amely csupán a lebonyolítás rendjében hozott változást. Az említett négy listás és titkosan szavazó kerület mellett még hasonló módozatot vezettek be hét törvényhatósági jogú városban, amelyek lakosságuk létszáma következtében egy képviselõnél többet választottak.
A bethleni szisztéma szerint bonyolították le az 1922-es, az 1926-os, az 1931-es és az 1935-ös választásokat. Jelentõs változást hozott az 1938. június 3-án hatályba lépett 1938:XIX. tc., amely elvileg ismét bevezette az általános, titkos választójogot. Csakhogy a férfiak szavazati jogát a lajstromos kerületekben a 26., az egyéni kerületekben pedig a 30. életévhez kötötték, míg a nõk számára a 30. életévet írták elõ, más mûveltségi és vagyoni feltételek mellett. Ennek alapján az általános jelleg vitatható, hiszen míg 1920-ban a népesség 39,7%-a, 1922-ben 29,8%-a, 1935-ben 33,8%-a, addig 1939-ben – a reform ellenére – csak 30,3%-a rendelkezett választójoggal.
Az új rendszer szerint 135 képviselõt egyéni, míg 125-öt listás kerületben választottak. Az 1925-ös törvényben már szereplõ lajstromos kerületekben csak listára lehetett ezúttal is szavazni; a többi vármegyei és városi törvényhatóság egy-egy listás kerületet alkotott, de ezekben egyéni kerületeket is formáltak, tehát itt a jogosultak egy szavazatot az egyéni jelöltre, egyet pedig a területi lajstromra adtak le. A szavazás mindenütt titkos és kötelezõ volt.
A választásokon a polgárok szabad akaratnyilvánítását a hosszú idõn át érvényben lévõ nyílt szavazáson kívül egyéb módszerekkel is korlátozták. Mindhárom lebonyolítási módozatnak részét képezte meghatározott számú írásbeli ajánlás összegyûjtése, ami alapvetõ feltétele volt a jelölésnek. A kampánynak ez a szakasza különösen tág teret biztosított a hatósági visszaéléseknek, melyek kedvezményezettjei a kormánypártiak, károsultjai pedig az ellenzékiek voltak. Utóbbiak csak késõn vagy egyáltalán nem kapták meg a hivatalos ajánlási íveket. A kormánypárti kortesek viszont a választók névjegyzékének birtokában azt gyakran egyszerûen átmásolták jelöltjük ajánlási listáira, és azokat haladéktalanul beadták a választási bizottságnak. Miután egy szavazópolgár neve csak egy íven szerepelhetett, az ellenzéki jelöltek már nem szerezhettek elegendõ számú érvényes ajánlást az adott kerületben. Ha pedig nagy erõfeszítések árán mégis összejött az elõírt ajánlások száma, akkor a választási bizottsági elnökök különbözõ ürügyekkel nem fogadták el az aláírásokat, s ezt akkor hozták az ellenzéki induló tudomására, amikor már nem volt ideje a pótlásra. A csalás és az erõszak mértékét jól jellemzi, hogy az 1935-ös választások után a Közigazgatási Bíróság 17 esetben megsemmisítette az eredményt, 4 esetben a mandátumot az ellenzéki jelöltnek ítélte, 7 megválasztott kormánypárti képviselõ pedig már a bírói eljárás során lemondott a mandátumról.
A választási kampány mindig is tömérdek pénzbe került. Az anyagi fedezetet legkönnyebben a kormánypárt teremtette elõ. „A miniszterelnökség politikai államtitkárának elõszobájában egyre-másra adták a kilincset a különbözõ gazdasági érdekeltségek reprezentánsai, a nagy bankárok, az ipari kapitányok […], akik igen tömött, duzzadó aktatáskákkal fordultak be az államtitkári dolgozószoba vastag, zöld kárpitozású ajtaja mögé, és egész vékony, sovány aktatáskákkal jöttek ki onnan. Majd néhány nap múlva a fõispánok jelentek meg ugyanott, akik megfordítva, igen vékony és sovány aktatáskákkal érkeztek, és kövér, duzzadó aktatáskákkal távoztak” – írja le a választási pengõ körforgását a folyamat egyik szemtanúja. Shvoy Kálmán, a NEP egyik szegedi képviselõjelöltje 15 ezer pengõt kapott a költségeire. A jelentõs summát a fõispán adta át neki, aki a fõvárosból személyesen hozta a pénzt. Shvoy büszkén jegyezte be a naplójába, hogy csak 2500 pengõt költött el belõle. Késõbb kiderült, hogy nem volt érdemes takarékoskodnia, mert a maradék nagy részét a fõispán elsikkasztotta.
Az ellenzéki pártok szintén részesültek a gazdasági érdekképviseletek, a vállalatok, bankok, biztosító intézetek adományaiból, legfeljebb az összeg nagysága különbözött. Számítottak még vagyonos szimpatizánsaik bõkezûségére is. A szociáldemokrata párt kiadásait pedig elsõsorban a szakszervezetek fedezték.