Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018R1013&amp;from=EN
Timestamp: 2019-05-21 01:11:04+00:00
Document Index: 315529786

Matched Legal Cases: ["l'article 3", "l'article 22", "l'article 12", "l'article 9", "l'article 6", "l'article 9", "l'article 6", "l'article 16", "l'article 7", "l'article 6", "l'article 18", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1"]

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RÈGLEMENT D'EXÉCUTION (UE) 2018/1013 DE LA COMMISSION
instituant des mesures de sauvegarde provisoires concernant les importations de certains produits sidérurgiques
vu le règlement (UE) 2015/478 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 (1), et notamment ses articles 5 et 7,
vu le règlement (UE) 2015/755 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 (2), et notamment ses articles 3 et 4,
après consultation du comité des sauvegardes institué en vertu de l'article 3, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/478 et de l'article 22, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/755, respectivement,
Le 26 mars 2018, la Commission a publié au Journal officiel de l'Union européenne un avis d'ouverture d'une enquête de sauvegarde concernant les importations de 26 catégories de produits sidérurgiques (2018/C 111/10) (3). La Commission a décidé d'ouvrir cette enquête au regard de l'existence d'éléments de preuve suffisants indiquant que les importations de ces produits pourraient porter ou risquer de porter un préjudice grave aux producteurs de l'Union concernés.
Le 28 juin, la Commission a également publié un avis étendant l'enquête à deux catégories supplémentaires de produits (4).
Les informations dont dispose la Commission, lesquelles sont issues du mécanisme de surveillance préalable de l'acier en vigueur (5) et de sources de l'industrie de l'Union, ont montré qu'une évolution à la hausse des importations de ces catégories de produits ainsi que l'existence de conditions économiques et commerciales menaçantes, y compris la situation de l'industrie sidérurgique de l'Union, justifiaient la réalisation d'un examen approfondi.
Par ailleurs, en raison des mesures prises par les États-Unis d'Amérique (ci-après les «États-Unis») à l'encontre des importations de produits sidérurgiques au titre de la section 232 du «Trade Expansion Act» de 1962 (ci-après la «section 232»), le risque d'une nouvelle hausse des importations résultant d'un détournement des flux commerciaux était élevé.
Ces circonstances, dans un contexte de surcapacité persistante à l'échelle mondiale, peuvent représenter une menace pour l'industrie sidérurgique de l'Union, qui reste vulnérable à la hausse probablement imminente des importations et qui est encore en train de se remettre du préjudice causé par des pratiques commerciales déloyales, comme le démontre le nombre important de mesures de défense commerciale prises récemment dans le monde à l'encontre des produits sidérurgiques.
Le 11 avril 2018, la Commission a établi une «note au dossier» contenant les principales statistiques relatives aux importations ainsi que les indicateurs de préjudice disponibles. La Commission a reçu 41 documents présentant les observations de pays tiers, d'associations nationales et d'entreprises sidérurgiques individuelles à propos de cette «note au dossier».
Plusieurs parties intéressées ont affirmé que la Commission n'avait pas communiqué à temps et de manière appropriée les éléments de preuve ayant donné lieu à l'ouverture de l'enquête de sauvegarde. Il a été allégué que ce manquement avait empêché les parties intéressées d'exercer pleinement leurs droits de la défense. Plus précisément, plusieurs parties intéressées ont soutenu que la «note au dossier» mise à disposition le 11 avril 2018 ne contenait aucune donnée sur les ventes de l'Union, ses exportations, sa consommation ou sa production totale.
Contrairement à ces allégations, des données relatives aux ventes, à la consommation et à la production totale de l'Union figuraient bien dans cette «note au dossier». En outre, la Commission estime que les principaux éléments et preuves disponibles ont été résumés de manière appropriée tant dans l'avis d'ouverture publié au Journal officiel de l'Union européenne que dans la notification de l'enquête à l'OMC conformément à l'article 12, paragraphe 1, point a), de l'accord de l'OMC sur les sauvegardes.
La Commission considère dès lors qu'elle a satisfait aux obligations juridiques en vertu desquelles elle est tenue de protéger de manière adéquate les droits de la défense des parties intéressées. Quoi qu'il en soit, les parties intéressées ont encore la possibilité d'exercer leurs droits pendant la suite de l'enquête.
Afin d'obtenir les informations nécessaires à la réalisation d'un examen approfondi, la Commission a envoyé des questionnaires aux producteurs connus de l'Union européenne (UE) ainsi qu'à tous les producteurs-exportateurs, importateurs et utilisateurs des produits soumis à l'enquête qui en ont fait la demande dans les délais fixés dans l'avis d'ouverture. Ces parties, de même que les pays tiers, ont également été invitées à présenter toutes les observations qu'elles estimaient pertinentes. La Commission a reçu 222 réponses aux questionnaires et 74 observations.
II. PRODUIT CONCERNÉ ET PRODUIT SIMILAIRE OU DIRECTEMENT CONCURRENT
La Commission a ouvert une enquête de sauvegarde concernant 26 catégories de produits sidérurgiques importés dans l'Union européenne; le 28 juin, la portée de ladite enquête a été étendue à deux catégories supplémentaires de produits au moyen d'un avis modifiant l'avis d'ouverture (6). Les 28 catégories de produits (ci-après le «produit concerné» ou les «catégories de produits concernées») sont toutes soumises au mécanisme de surveillance de l'acier établi par la Commission en mai 2016. Elles sont également soumises aux mesures tarifaires prises par les États-Unis au titre de la section 232. Les catégories de produits concernées ainsi que les codes NC dont ces produits relèvent actuellement sont énumérés à l'annexe I.
Dans le cadre de cette évaluation préliminaire, la Commission conclut que les 28 catégories de produits fabriquées par les producteurs de l'Union (ci-après le «produit similaire» ou les «catégories de produits similaires») et les catégories de produits concernées sont similaires ou directement concurrentes. Les produits fabriqués dans l'Union et les produits importés présentent les mêmes caractéristiques chimiques, techniques et physiques de base ainsi que les mêmes utilisations; des informations sur leurs prix et leur qualité sont aisément disponibles; ils sont vendus par des canaux de distribution similaires ou identiques à des clients qui les achètent ou sont susceptibles de les acheter auprès d'exportateurs de l'Union ou d'exportateurs étrangers. Aussi existe-t-il une forte concurrence entre les catégories de produits concernées et les produits relevant des catégories correspondantes fabriqués par les producteurs de l'Union.
La Commission a également constaté dans le cadre de cette analyse préliminaire qu'il existe une importante interrelation et une forte concurrence entre les produits classés dans différentes catégories de produits ainsi qu'entre des produits à différents stades de production à l'intérieur de certaines catégories, étant donné que certaines catégories comprennent les matières premières et intrants principaux servant à la fabrication de produits relevant d'autres catégories.
Quelques exemples illustrent cette interrelation et cette concurrence à l'intérieur des catégories de produits et entre elles. Ainsi, les bandes larges laminées à chaud sont produites à partir de brames puis laminées pour former des bobines ou produites à plat dans des laminoirs quarto. On obtient les tôles en coupant les bandes à la longueur souhaitée. On produit les feuillards soit directement soit en découpant des bandes larges laminées à chaud. Les produits plats laminés à chaud sont également utilisés dans la fabrication de tuyaux et de tubes pour l'industrie pétrochimique et les produits plats laminés à froid sont ensuite utilisés par les fabricants de tubes soudés. Une grande partie des bandes larges laminées à chaud fait l'objet d'un traitement supplémentaire pour produire des feuillards laminés à froid, plus fins et ayant un meilleur fini de surface. Une proportion non négligeable des produits laminés à froid est revêtue d'une couche métallique, de fer-blanc ou de chrome pour le secteur de la fabrication des boîtes, ou encore de zinc (7).
De nombreux producteurs de l'Union sont actifs dans la production de la plupart des produits susmentionnés. Par exemple, Arcelor Mittal ne se contente pas de produire des tôles et feuillards laminés à chaud et à froid, mais se consacre également au revêtement de plusieurs produits sidérurgiques et à la production de tôles. De même, des sociétés comme Voest Alpine et Tata Steel produisent des tôles et feuillards laminés à chaud et à froid, ainsi que des produits sidérurgiques comportant un revêtement fabriqués à partir de ces produits.
De plus, étant donné ce niveau d'interrelation, il en résulte que les pressions concurrentielles peuvent aisément passer d'un produit à l'autre. Par exemple, si des mesures de défense commerciale sont instituées sur un produit (par ex., l'acier en rouleaux), ce produit peut faire l'objet d'une transformation supplémentaire dans le même pays, puis être exporté sous une forme différente afin d'éviter les mesures additionnelles et d'entrer malgré tout en concurrence avec les produits de l'Union. Il n'est pas non plus exclu que des pays tiers importent certains de ces produits à faible coût et les transforment avant de les réexporter dans l'Union.
En raison de ces interrelations et interconnexions, et étant donné le fait que, comme expliqué ci-après, le détournement potentiel des flux commerciaux résultant des mesures appliquées par les États-Unis au titre de la section 232 concerne toutes les catégories de produits puisque ces mesures sont appliquées horizontalement à tous les produits sidérurgiques, sans distinction de forme, de taille ou de composition, l'analyse aux fins de la détermination provisoire a été réalisée à la fois à l'échelle globale pour l'ensemble des 28 catégories de produits, qui constitue le produit concerné (c'est-à-dire l'acier sous différentes formes), et au niveau individuel pour chaque catégorie de produits (8).
III. LES PRODUCTEURS DE L'UNION
La plupart des producteurs de l'Union sont membres de l'Association européenne de la sidérurgie (ci-après «Eurofer») ou, lorsque leurs produits sont des tuyaux et des tubes, de l'Association européenne du tube d'acier (ci-après l'«ESTA»). Ces deux associations de l'industrie représentent plus de 95 % de la production sidérurgique de l'Union. Elles comptent des membres dans presque tous les États membres.
Au nom de leurs membres, ces associations de l'industrie ont informé la Commission qu'elles soutiennent l'ouverture de l'enquête de sauvegarde ainsi que l'adoption de mesures visant à remédier au détournement des flux commerciaux résultant des mesures prises au titre de la section 232 qui perturbent considérablement le marché des produits sidérurgiques, encore mal remis de la crise de la sidérurgie.
IV. HAUSSE DES IMPORTATIONS
À partir des données d'Eurostat et du mécanisme de surveillance préalable de l'acier, ainsi que des informations communiquées par l'industrie de l'Union, la Commission a réalisé une analyse préliminaire de la hausse des importations des produits concernés pendant la période 2013-2017. La Commission a également examiné l'évolution des importations au cours du premier trimestre de l'année 2018 afin de confirmer l'augmentation récente des importations.
Les importations totales des produits concernés ont évolué comme suit:
Importations (en milliers de tonnes)
Globalement, les importations des 28 catégories de produits concernées ont connu une augmentation de 62 % en chiffres absolus pendant la période 2013-2017. La hausse a été particulièrement marquée jusqu'en 2016. Les importations ont ensuite continué d'augmenter et sont restées à un très haut niveau.
Les importations de la grande majorité des catégories de produits individuelles visées par l'enquête ont également affiché une hausse en chiffres absolus au cours des cinq dernières années. Ainsi, les importations des catégories les plus importantes du point de vue des importations (les catégories de produits 1, 4 et 7) ont augmenté respectivement de 45 %, 168 % et 78 %.
Aucune hausse n'a toutefois été observée pour cinq catégories de produits, à savoir les catégories 10, 11, 19, 24 et 27. La Commission considère par conséquent qu'à ce stade elles devraient être exclues du champ d'application des mesures provisoires. La Commission se réserve toutefois le droit d'inclure ces cinq catégories de produits dans le champ d'application des mesures définitives et, à cette fin, elle continuera de surveiller les importations relevant de ces catégories. L'évolution des importations de chaque catégorie de produits est présentée à l'annexe II.
Outre l'exclusion, à ce stade, des catégories de produits susmentionnées, la Commission a également envisagé l'exclusion de certains pays du champ d'application des mesures conformément aux conclusions présentées au considérant 121. Par conséquent, la Commission a exclu de la suite de son analyse préliminaire les importations de ces catégories de produits originaires des pays susmentionnés et elle a réexaminé l'évolution des importations.
Sur cette base, les importations des produits concernés par cette analyse préliminaire ont évolué comme suit:
Pendant la période 2013-2017, les importations ont connu une augmentation de 68 % en chiffres absolus et les parts de marché sont passées de 12,1 % à 17,80 %. Si la hausse la plus marquée a été observée pendant la période 2013-2016, les importations ont néanmoins continué d'augmenter et sont restées à un niveau élevé en 2017.
La tendance à la hausse des importations se poursuit en 2018. En comparant le premier trimestre de l'année 2018 au premier trimestre de l'année 2017, on obtient une augmentation globale des importations de 10 %. Pour neuf catégories de produits l'accroissement est supérieur à 20 % et pour l'une d'entre elles (à savoir la catégorie 13) il dépasse 100 %. Qui plus est, cette progression a eu lieu avant même l'entrée en vigueur des mesures au titre de la section 232.
La Commission conclut dès lors qu'une hausse soudaine, prononcée et significative des importations a effectivement été observée en chiffres absolus pour 23 catégories de produits. En outre, la progression des importations s'est poursuivie au cours du premier trimestre de l'année 2018 et devrait être encore plus forte en raison du détournement des flux commerciaux qui devrait résulter des mesures adoptées au titre de la section 232.
V. ÉVOLUTION IMPRÉVUE DES CIRCONSTANCES
La Commission a conclu provisoirement que la hausse susmentionnée des importations de produits sidérurgiques dans l'Union résulte d'une évolution imprévue des circonstances qui découle elle-même d'un certain nombre de facteurs créant et aggravant des déséquilibres dans le commerce international des produits concernés.
Premièrement, la capacité nominale de production d'acier au niveau mondial a plus que doublé depuis 2000: elle est passée de 1,05 milliard de tonnes en 2000 à 2,29 milliards de tonnes en 2016 et est restée à un très haut niveau en 2017 (2,27 milliards de tonnes) (9). En outre, la production effective d'acier au niveau mondial en 2016 (1,6 milliard de tonnes) était toujours supérieure de 100 millions de tonnes à la demande mondiale d'acier (1,5 milliard de tonnes). Par conséquent, au cours des dernières années, un écart majeur a été observé entre la capacité et la production nominales mondiales ainsi qu'entre la production et la demande, ce qui a donné lieu à une surcapacité sans précédent au sein du marché mondial des produits sidérurgiques qui s'est poursuivie malgré les mesures adoptées pour la réduire. Par ailleurs, si l'on regarde vers l'avenir, alors que la production mondiale a affiché une augmentation supérieure à 5 % en 2017 en raison d'une reprise économique, la demande mondiale d'acier en 2018 ne connaîtra quant à elle qu'une croissance modérée qui devrait encore ralentir en 2019. Si des signes de reprise ont été observés en 2017, d'importants risques subsistent.
Les entreprises sidérurgiques demeurent vulnérables financièrement étant donné les déséquilibres structurels persistants du secteur de l'acier que l'on vient d'évoquer. Ces déséquilibres sont accentués par des subventions et des mesures de soutien des pouvoirs publics génératrices de distorsions (10). En raison des importants coûts fixes dans le secteur de l'acier, de nombreux producteurs, notamment dans des pays où l'État fausse le jeu normal des forces du marché, ont maintenu leur utilisation des capacités à des taux élevés et ont inondé les marchés des pays tiers de leurs produits à bas prix lorsque ceux-ci ne pouvaient être absorbés par la consommation intérieure. Cela a donné lieu à une hausse des importations dans l'Union européenne ainsi qu'à un tassement général des prix. En 2017, d'après une comparaison du prix moyen pour chaque catégorie de produits, les prix à l'importation ont globalement entraîné une sous-cotation des prix de l'industrie de l'Union. Une telle comparaison du prix moyen ne tient pas nécessairement compte de toutes les spécificités qui peuvent avoir une incidence sur la comparabilité; toutefois, elle donne une bonne indication du niveau général de prix des importations par rapport aux prix de l'Union. La sous-cotation a été établie pour 17 catégories de produits et s'échelonnait entre 1,2 % et 23 %.
Deuxièmement, l'effet susmentionné a été exacerbé par des pratiques commerciales restrictives sur les marchés de pays tiers. En effet, depuis 2014/2015, en réponse à l'excédent de l'offre sidérurgique et aux pratiques faussant le marché que l'on vient d'évoquer, plusieurs pays ont commencé à recourir davantage à la politique commerciale et aux instruments de défense commerciale dans le secteur de l'acier dans le but de protéger leurs producteurs nationaux. Le Mexique, l'Afrique du Sud, l'Inde et la Turquie ont appliqué des augmentations des droits à l'importation s'échelonnant entre 2,5 % et 40 % pour une série de produits sidérurgiques comprenant, entre autres, les aciers laminés à chaud et à froid, des produits plats tels que les feuillards, ainsi que les barres d'armature. Au cours de la période d'enquête, ces produits ont généralement été importés en quantités croissantes. Par ailleurs, tout au long de l'année 2017, les pays tiers ont continué à instituer des mesures commerciales restrictives: certains pays ont introduit des prix minimaux à l'importation (Inde), d'autres ont mis en place des normes nationales obligatoires relatives à l'acier (Indonésie) et d'autres encore ont imposé des exigences de contenu local, y compris dans le cadre des marchés publics (États-Unis).
En outre, le recours à des instruments de défense commerciale a connu une augmentation constante. D'après les statistiques de l'OMC, alors que pendant la période 2011-2013 environ 77 enquêtes liées au secteur de l'acier ont été ouvertes en moyenne chaque année, ce chiffre est passé à 117 pendant la période 2015-2016. En février 2018, les États-Unis appliquaient 169 mesures antidumping et compensatoires sur les produits sidérurgiques et 25 enquêtes susceptibles de donner lieu à encore davantage de restrictions sur les importations d'acier aux États-Unis étaient en cours (11). Comme les États-Unis constituent l'un des plus grands importateurs de produits sidérurgiques au monde et représentent environ 13,1 % des importations mondiales (en 2016), les conséquences de l'existence d'un nombre aussi élevé d'instruments de recours commercial se sont largement fait sentir à l'échelle mondiale.
Troisièmement, dans ce contexte de surcapacité persistante à l'échelle mondiale, les mesures illégales et restrictives adoptées par les États-Unis au titre de la section 232, étant donné leur niveau et leur portée, sont susceptibles d'entraîner un important détournement vers l'Union des flux commerciaux de produits sidérurgiques. D'après les calculs des États-Unis, l'institution d'un droit unique par catégorie de produits dans le cadre de mesures au titre de la section 232 n'excluant presque aucun pays devrait entraîner une diminution des importations d'environ 13 millions de tonnes, soit 7 % de la consommation de l'Union (12). Le marché de l'Union est généralement très attrayant pour les produits sidérurgiques, tant du point de vue de la demande que de celui des prix. Certains des principaux exportateurs vers les États-Unis sont également des fournisseurs habituels de produits sidérurgiques de l'Union et il va sans dire que ces pays redirigeront leurs exportations vers l'Union, tout comme d'autres dont les exportations et la production seront affectées par les mesures adoptées par les États-Unis et par le détournement des flux commerciaux qui en résultera probablement par effet domino. Même un détournement partiel vers l'Union des flux commerciaux susmentionnés se traduira inévitablement par une nouvelle sous-cotation des prix et un nouveau tassement des prix sur le marché de l'Union, ce qui aura pour effet de faire descendre les prix à des niveaux comparables à ceux de 2016, entraînant des conséquences désastreuses pour la rentabilité de l'industrie sidérurgique de l'Union. Enfin, il convient de noter que la nouvelle augmentation des importations qui menace de détériorer encore la situation économique de l'industrie sidérurgique de l'Union pourrait notamment trouver son origine dans des pays qui ne sont pas soumis actuellement à des mesures antidumping ou compensatoires.
Par conséquent, l'évolution imprévue des circonstances susmentionnée a donné lieu et continuera de donner lieu à une nette augmentation des importations de produits sidérurgiques dans l'Union.
VI. MENACE DE PRÉJUDICE GRAVE
1. Situation globale de l'industrie sidérurgique de l'Union
Afin de formuler sa conclusion préliminaire quant à l'existence de preuves claires d'un préjudice grave ou d'une menace de préjudice grave pour l'industrie de l'Union liés au produit concerné faisant l'objet de l'évaluation, la Commission, conformément à l'article 9 du règlement (UE) 2015/478 et à l'article 6 du règlement (UE) 2015/755, a examiné l'évolution de la consommation, de la production, de l'utilisation des capacités, des ventes, des parts de marché, des prix, de la rentabilité, des stocks, du rendement des capitaux investis (RCI), des flux de liquidités et de l'emploi pour le produit concerné pendant la période 2013-2017 (en attendant la collecte des données de 2018).
Cette analyse a été réalisée à l'échelle globale et à l'échelle individuelle pour les 23 catégories de produits présentant une augmentation des volumes d'importations (ci-après les «produits/catégories de produits faisant l'objet de l'évaluation»). Comme expliqué à la section II ci-dessus, la Commission estime qu'une telle analyse globale et d'ensemble est appropriée dans le cadre de la présente enquête compte tenu de l'interrelation, de l'interconnexion et du niveau de concurrence entre les différents produits du point de vue de la demande et de l'offre.
Si on examine la situation dans son ensemble, on peut constater que la consommation de l'Union, les ventes des producteurs de l'Union et les parts de marché correspondantes ont évolué comme suit:
Parts de marché (en %)
Sources: Eurostat et données de l'industrie
La consommation des produits faisant l'objet de l'évaluation a connu une augmentation constante chaque année pendant la période 2013-2017 et une hausse globale de 15 %. Les ventes des producteurs de l'Union ont également progressé, mais moins que la consommation de l'Union (de 7 % seulement). Par conséquent, les producteurs de l'Union n'ont pas pu profiter de l'augmentation de la demande de l'Union européenne et ont perdu des parts de marché (leurs parts de marché sont ainsi passées de 86,8 % à 80,9 %). Il convient de rappeler que pendant cette même période les importations ont quant à elles augmenté de 68 %.
Sur la base des réponses aux questionnaires transmises par les producteurs de l'Union, il apparaît que la production et les capacités de production ont évolué comme suit:
Production de l'Union européenne
Utilisation des capacités (en %)
Source: données de l'industrie
Les capacités de production ont progressé de 3 % pendant la période 2013-2017, soit moins que la hausse de la production, qui a atteint 9 %. En conséquence, le taux d'utilisation des capacités est passé de 72 % à 76 %.
Les stocks détenus par les sociétés ayant coopéré ont augmenté globalement de 20 % pendant la période 2013-2017.
Source: réponses aux questionnaires
Les prix de vente unitaires, la rentabilité et les flux de liquidités des producteurs de l'Union européenne ont évolué comme suit:
Prix de vente unitaires (en EUR/tonne)
Flux de liquidités (en millions d'EUR)
Pendant la période 2013-2016, un important tassement des prix a été observé sur le marché de l'Union: les prix de vente unitaires ont connu une baisse de 15 %. Il convient de rappeler que les importations ont également augmenté de manière substantielle pendant cette période. En 2017, le prix de vente unitaire moyen s'est toutefois redressé et a atteint un niveau comparable à celui de 2013. Globalement, la rentabilité est restée à un niveau très faible pendant la période 2013-2016. Malgré une forte baisse des prix, l'industrie de l'Union a tout de même pu réduire ses coûts de production en 2016 au point de parvenir à un faible niveau de bénéfices (2,2 %). La situation s'est temporairement améliorée en 2017. Les prix de vente ont progressé de près de 20 % entre 2016 et 2017 et sont revenus au niveau de 2013. L'industrie de l'Union a atteint un niveau de bénéfices de 6,2 % étant donné que les coûts de production (matières premières), bien qu'en augmentation, demeuraient inférieurs à ceux de 2013. Globalement, les flux de liquidités de l'industrie de l'Union ont connu une hausse d'environ 60 %.
Pendant la période de cinq ans considérée, les producteurs de l'Union des catégories de produits faisant l'objet de l'évaluation ont dû supprimer près de 10 000 emplois.
2. Situation au niveau des catégories individuelles de produits
Outre l'analyse d'ensemble de la situation globale du produit concerné, qui constitue, de l'avis de la Commission, l'approche appropriée pour apprécier la nécessité d'instituer des mesures de sauvegarde dans le cadre de la présente enquête, la Commission a également réalisé une évaluation de la situation au niveau des catégories individuelles de produits afin de confirmer, à un niveau désagrégé, les tendances exposées ci-dessus.
Lorsqu'on examine les catégories individuelles de produits, la situation est plus contrastée, mais on observe généralement les mêmes tendances. Les indicateurs économiques sont fournis individuellement et par catégorie de produits à l'annexe III.
La consommation de l'Union pour toutes les catégories de produits sauf deux a connu une augmentation au cours des cinq dernières années. Bien que cette hausse soit restée modeste pour certains produits (la progression la plus faible est de 2 %), elle a été bien plus marquée pour d'autres (l'accroissement le plus fort est 169 %).
Pendant la période 2013-2017, les volumes des ventes sont généralement restés stables ou, dans certains cas, ont légèrement augmenté, mais leur progression a été inférieure à celle de la consommation de l'Union européenne, sauf pour trois catégories de produits. En conséquence, une diminution des parts de marché a été observée au cours de la période de cinq ans considérée pour toutes les catégories de produits sauf trois.
Les niveaux de production ont généralement augmenté pour 18 des 23 catégories de produits, de même que les taux d'utilisation des capacités.
Une forte baisse des prix a été observée pour tous les produits (à l'exception d'un produit soumis à des droits antidumping sous la forme d'un prix minimal à l'importation) pendant la période 2013-2016. Les prix se sont redressés en 2017 en raison d'une amélioration générale du marché des produits sidérurgiques, mais également du fait de différentes mesures de défense commerciale prises pour lutter contre une politique de prix déloyale et des importations faisant l'objet de subventions. Pour 16 produits, le niveau de prix est resté inférieur en 2017 au niveau de 2013. Il convient de souligner que les niveaux de prix à l'importation moyens étaient presque systématiquement inférieurs aux prix de l'Union pour toutes les années considérées et pour toutes les catégories de produits.
En ce qui concerne les bénéfices, toutes les catégories de produits ont été vendues à perte ou avec des bénéfices très réduits jusqu'en 2016. Seuls sept produits ont affiché un niveau de bénéfices supérieur à 6 % en 2017. Ces produits sont importants du point de vue du volume de production de l'Union européenne et six d'entre eux sont actuellement soumis à des mesures antidumping ou compensatoires (récentes). Il convient de noter que ces mesures concernent seulement certains pays d'origine. Pour tous les autres produits, les ventes ont soit été effectuées à perte (3 produits) soit à peine à proximité du seuil de rentabilité (13 produits). Un niveau de bénéfices inférieur à 6 % est considéré comme insuffisant pour couvrir les investissements nécessaires au maintien de l'activité; dans la majorité des enquêtes récentes, la Commission a utilisé un niveau de bénéfices d'environ 8 % comme niveau suffisant dans ce secteur pour couvrir les investissements. Les flux de liquidités se sont détériorés pour la moitié des produits pendant la période 2013-2017 et étaient même négatifs pour 6 produits en 2017. Le rendement des capitaux investis (RCI) est resté à un bas niveau pendant la période 2013-2016, mais s'est redressé par la suite pour une grande majorité des catégories de produits, bien qu'il ait encore été négatif pour 5 produits en 2017.
Une augmentation des stocks a été observée pour 17 catégories de produits. Seuls les stocks de cinq catégories de produit ont connu une diminution et une catégorie de produits est restée au même niveau pendant toute la période considérée.
L'analyse ci-dessus confirme que la situation de l'industrie sidérurgique de l'Union s'est fortement détériorée pendant la période 2013-2016. Cet état de fait s'est traduit par une diminution des parts de marché, ainsi que par un important tassement des prix qui a empêché l'industrie de l'Union de tirer avantage de la baisse des coûts des matières premières. Ces tendances ont été observées tant à l'échelle globale qu'au niveau des catégories individuelles de produits. La situation s'est partiellement améliorée en 2017. Bien que de nombreuses catégories de produits soient toujours en dessous d'un niveau de bénéfices suffisant, certaines ont connu des améliorations, très probablement en raison de l'institution récente de mesures antidumping et compensatoires. Globalement et pour les différentes catégories de produits, il est donc considéré que l'industrie de l'Union se trouve toujours dans une situation fragile et est toujours vulnérable à une nouvelle hausse des importations, surtout si les importations en provenance de pays soumis à des mesures de défense commerciale sont remplacées par des importations détournées du marché des États-Unis en raison de l'adoption de mesures au titre de la section 232.
C'est, d'une manière générale, le cas par exemple des catégories de produits 1, 2 et 4, qui sont importantes du point de vue de la demande de l'Union, mais également parce que ces catégories de produits (et notamment les catégories 1 et 2) sont utilisées comme matières premières pour la fabrication d'autres produits sidérurgiques. Pour les catégories 1, 2 et 4, la situation financière a été négative en 2016, mais est devenue positive en 2017 à la suite de l'institution de mesures antidumping et compensatoires à l'encontre d'un certain nombre de pays tels que, notamment, la Chine et la Russie. Récemment, les importations originaires de ces pays ont toutefois été remplacées en partie par des importations en provenance de l'Inde, de Corée et de Turquie, ces deux derniers pays étant également des fournisseurs importants des États-Unis. Au cours du premier trimestre de l'année 2018, c'est-à-dire avant l'institution des mesures aux États-Unis, les importations de l'Union ont déjà connu une augmentation pour la catégorie 1 par rapport au premier trimestre de l'année 2017 et cette hausse est principalement imputable à des importations en provenance de Turquie.
Il est probable qu'une nouvelle hausse des importations dans l'Union de produits sidérurgiques empêcherait l'industrie de l'Union, qui ne s'est pas encore pleinement rétablie, de bénéficier de l'effet positif des mesures récentes de défense commerciale.
3. Menace de préjudice grave
Dans sa communication sur la sidérurgie de mars 2016 (13), la Commission a conclu que l'industrie sidérurgique de l'Union faisait face à plusieurs défis importants, suscités par la surcapacité mondiale, une augmentation spectaculaire des exportations mondiales et une vague sans précédent de pratiques commerciales déloyales.
Parallèlement, afin de réparer le préjudice causé par les importations déloyales, l'Union a institué un certain nombre de mesures antidumping et compensatoires à l'encontre des importations de produits sidérurgiques. Au total, on compte pas moins de 19 mesures antidumping ou compensatoires à l'encontre des importations déloyales de 14 catégories de produits soumis à l'enquête originaires de différents pays. Pendant la période d'enquête (2013-2017), 13 nouvelles enquêtes ont conclu que l'industrie sidérurgique de l'Union européenne avait subi (ou, dans un cas, était menacée de subir) un préjudice grave causé par des pratiques commerciales déloyales.
Comme indiqué au considérant 55, l'industrie de l'Union se trouve toujours dans une situation fragile et est toujours vulnérable à une nouvelle hausse des importations. La récente décision des États-Unis de ne pas exclure les exportations de l'Union européenne du champ d'application des mesures adoptées au titre de la section 232 limitera probablement la capacité des producteurs de l'Union d'exporter leurs produits vers les États-Unis et les rendra encore plus vulnérables.
Les importations de produits sidérurgiques ont connu une forte augmentation et sont restées à des niveaux élevés en 2017. Une nouvelle augmentation des importations en 2018, notamment en provenance de pays ou d'exportateurs non soumis à des mesures de défense commerciale, est susceptible d'empêcher l'industrie de l'Union de se rétablir pleinement et de bénéficier de ces mesures. L'industrie sidérurgique de l'Union est effectivement considérée comme toujours vulnérable à de nouvelles augmentations des importations.
En l'absence de mesures provisoires de sauvegarde, il est probable que la situation évoluera pour résulter en un préjudice grave réel dans un avenir prévisible.
Dans ce contexte, conformément à l'article 9, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/478 et à l'article 6, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/755, la Commission a examiné le taux d'accroissement des exportations vers l'Union et la probabilité que les capacités disponibles soient utilisées pour exporter vers l'Union.
Premièrement, conformément aux conclusions tirées ci-dessus, les importations dans l'Union ont fortement progressé pendant la période 2013-2017 (de 68 % globalement). L'augmentation des importations, qui était particulièrement marquée jusqu'en 2016, s'est poursuivie pendant la période suivante, bien qu'à un rythme plus lent. Comme mis en exergue aux considérants 37 et 82 concernant la situation critique de l'Union, les importations ont connu une nouvelle augmentation substantielle (près de 10 %) au cours du premier trimestre de l'année 2018. Le taux d'accroissement des importations est dès lors important.
Deuxièmement, dans un contexte marqué par une surcapacité globale dans plusieurs pays, les mesures restrictives adoptées par les États-Unis au titre de la section 232, étant donné leur niveau et leur portée, sont susceptibles d'entraîner un important détournement vers l'Union des flux commerciaux de produits sidérurgiques.
Les États-Unis ont annoncé leur intention de réduire les importations d'environ 13 millions de tonnes et, en conséquence, ils ont institué en mars 2018 un droit additionnel à l'importation de 25 % à l'encontre des importations d'un grand nombre de produits sidérurgiques. Le volume de produits sidérurgiques qui ne seront plus exportés vers les États-Unis sera inévitablement détourné vers d'autres pays tiers.
Certains des principaux exportateurs vers les États-Unis sont également des fournisseurs habituels de produits sidérurgiques de l'Union. Il est plus que probable que ces pays, ainsi que d'autres, souhaiteront, dans une large mesure, rediriger leurs exportations vers l'Union. En effet, le marché de l'Union est généralement attrayant pour les produits sidérurgiques, tant du point de vue de la demande que de celui des prix. En réalité, l'Union européenne compte parmi les principaux marchés sidérurgiques (derrière la Chine, mais devant les États-Unis), dans lesquels la demande a augmenté au cours des dernières années et les prix se sont redressés.
Dans ce contexte, une augmentation substantielle de l'offre sur le marché de l'Union causée par un afflux d'importations résultera en une pression à la baisse sur les prix, qui donnera lieu à des niveaux de prix comparables à ceux de 2016 et aura des conséquences négatives graves pour la rentabilité de l'industrie sidérurgique de l'Union.
Dans ces circonstances, et sur la base de ce qui précède, il a été conclu à titre préliminaire que, bien que l'industrie sidérurgique de l'Union se soit partiellement rétablie pour certaines catégories de produits en 2017, notamment grâce aux mesures de défense commerciale, la plupart des catégories de produits faisant l'objet de l'évaluation connaissent une situation financière toujours bien inférieure à des niveaux viables, ce qui place toujours l'industrie de l'Union dans une position de vulnérabilité vis-à-vis d'une nouvelle hausse des importations. Dès lors, la Commission conclut que l'industrie sidérurgique de l'Union se trouve menacée d'un préjudice grave en ce qui concerne les 23 catégories de produits faisant l'objet de l'évaluation.
VII. LIEN DE CAUSALITÉ
1. Hausse des importations
La Commission a conclu à titre préliminaire qu'il existe un lien de causalité entre, d'une part, l'augmentation des importations du produit faisant l'objet de l'évaluation et, d'autre part, une menace de préjudice grave, pour les raisons exposées ci-après.
En premier lieu, il convient de rappeler que les produits qui sont fabriqués par les producteurs de l'Union et les produits concernés sont similaires ou directement concurrents. Ils présentent les mêmes caractéristiques de base et les mêmes utilisations, sont vendus par des canaux de distribution similaires ou identiques et se font une forte concurrence sur les prix.
Comme expliqué aux sections IV et VI, les producteurs de l'Union ont subi un préjudice sous la forme d'une perte de parts de marché et d'une pression substantielle sur les prix entraînant un niveau de rentabilité négatif ou non viable. Pour certains produits un préjudice grave semble imminent, même si les producteurs se sont rétablis.
Pendant la période 2013-2017, les importations du produit concerné ont fortement augmenté et ont remporté des parts de marché dans l'Union grâce à des niveaux de prix inférieurs à ceux pratiqués par les producteurs de l'Union européenne. En effet, la part de marchés des importations a globalement connu une augmentation (elle est passée de 12,2 % à 17,6 %) et les prix à l'importation sont restés presque systématiquement inférieurs aux prix de vente de l'Union pour chaque produit.
Le lien de causalité entre l'augmentation des importations et la situation des producteurs de l'Union a été particulièrement marqué pendant la période 2013-2016, laquelle a vu les importations à bas prix atteindre un point culminant (+ 62 %) et les prix des producteurs de l'Union européenne chuter de 15 %. La baisse des prix a atteint 20 % pour la catégorie 13 tandis que, pour les catégories 1 et 3, elle a été de 19 % et 18 % respectivement. En conséquence, les producteurs de l'Union des produits similaires se trouvaient dans une situation déficitaire ou à peine à proximité du seuil de rentabilité. Au cours de l'année 2017, les importations sont restées élevées et ont continué de sous-coter les prix, et ce, malgré une augmentation globale des prix. Les prix de l'Union européenne se sont redressés, mais ce redressement n'a pas été suffisant pour un certain nombre de produits, toujours vendus à perte ou avec des bénéfices réduits.
Même si les bénéfices ont progressé pour certaines catégories de produits, ceux-ci se trouvent toujours dans une position de vulnérabilité. En effet, il ressort des évolutions observées au cours des années précédentes que ces catégories de produits sont particulièrement sensibles aux pressions exercées sur les prix, et toute nouvelle augmentation des importations à bas prix aurait une incidence négative notable sur leur situation.
Dans ce contexte, les mesures restrictives adoptées par les États-Unis au titre de la section 232 du «Trade Expansion Act» sont considérées comme susceptibles de causer un préjudice grave imminent aux producteurs de l'Union, étant donné leur niveau et leur portée.
La Commission a donc conclu à titre provisoire qu'en ce qui concerne les 23 catégories de produits faisant l'objet de l'évaluation, il existe un lien de causalité entre l'augmentation des importations, la pression exercée sur les prix du marché des produits sidérurgique de l'Union et la menace de préjudice grave pour les producteurs de l'Union.
2. Autres facteurs connus
Pour s'assurer que le préjudice grave n'est pas imputable à d'autres facteurs que l'augmentation des importations, la Commission a effectué une analyse préliminaire afin de déterminer si d'autres facteurs ont pu contribuer au préjudice grave subi par les producteurs de l'Union.
Il a été conclu que la surcapacité mondiale a joué un rôle en ce qu'elle a favorisé les importations à bas prix dans l'Union. La consommation des produits sidérurgiques concernés a augmenté et n'a par conséquent pas pu affaiblir le lien de causalité.
La Commission a également examiné si le préjudice grave était dû aux importations des produits concernés en provenance des membres de l'Espace économique européen (EEE). À la suite de l'accord EEE conclu entre, d'une part, l'Union et ses États membres et, d'autre part, les membres de l'EEE (la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein), l'Union a établi une intégration économique étroite avec les marchés des pays de l'EEE, ainsi qu'avec les industries des produits concernés. Dans ces marchés, l'industrie sidérurgique est parvenue à maturité et à saturation; pour cette raison, l'exclusion des produits originaires des pays membres de l'EEE du champ d'application des mesures de sauvegarde est considérée comme ayant une incidence mineure (ou inexistante) sur les niveaux d'importation des produits. En effet, si les importations en provenance de ces pays ont effectivement contribué, pour certaines catégories de produits, à une augmentation des importations (globalement, les importations en provenance de ces pays affichent une hausse d'environ 9 %), la part de ces importations dans les importations totales est limitée (la part de l'EEE dans les importations est d'environ 1,5 % et correspond à une part de marché totale de 0,3 %). En outre, les membres de l'EEE sont normalement des fournisseurs mineurs du produit concerné aux États-Unis et il a donc été conclu de manière préliminaire que le risque de détournement des flux commerciaux était également limité. Par conséquent, compte tenu des quantités réduites normalement exportées aux États-Unis, du niveau de maturité de l'industrie sidérurgique sur les marchés de l'EEE et du risque limité de détournement des flux commerciaux qui en découle, la Commission estime que les importations des produits concernés en provenance des pays membres de l'EEE sont susceptibles de n'avoir contribué que très marginalement, voire pas du tout, à la menace de préjudice grave.
En conséquence, la Commission n'a pas déterminé d'autres facteurs susceptibles d'affaiblir le lien de causalité entre l'augmentation des importations et le préjudice grave subi par les producteurs de l'Union. Néanmoins, un examen plus approfondi de tous les autres facteurs ayant contribué ou ayant pu contribuer au préjudice sera entrepris pendant la suite de l'enquête.
VIII. SITUATION CRITIQUE
Comme indiqué ci-dessus, les producteurs de produits sidérurgiques de l'Union sont globalement sous la menace d'un préjudice et un préjudice grave est clairement imminent. Pour certaines catégories de produits, prises individuellement, on observe déjà des signes avant-coureurs de préjudice grave. Une nouvelle augmentation des importations aura probablement des effets négatifs graves sur la situation économique de l'ensemble de l'industrie.
La Commission a cherché à déterminer si des circonstances critiques existent et si, dans ce contexte, tout délai entraînerait un tort difficilement réparable. Elle a notamment cherché à savoir si l'augmentation des importations s'est poursuivie au cours de la dernière période.
Il ressort d'une comparaison entre les importations de produits sidérurgiques pendant le premier trimestre de l'année 2018 et le premier trimestre de l'année 2017 que pour 18 des 23 catégories de produits les importations ont augmenté de 26 %. Cette hausse des importations est nettement supérieure à celle enregistrée pendant la période 2016-2017, qui était d'environ 2 %.
Les droits de 25 % sur les produits sidérurgiques ont été introduits en vertu de la section 232 le 23 mars 2018. À ce stade, il n'est pas possible d'évaluer complètement l'effet des mesures prises par les États-Unis du point de vue du détournement des flux commerciaux. L'augmentation des importations dans l'Union pendant le premier trimestre de l'année 2018 pourrait toutefois être considérée comme un avant-goût de ces effets et, par conséquent, donner une bonne indication quant à l'évolution future possible des importations de l'Union après l'institution des mesures par les États-Unis.
Le 30 mai 2018, les États-Unis ont également décidé que les mesures adoptées en vertu de la section 232 devaient être appliquées à l'encontre de l'Union, du Mexique et du Canada. La Commission estime qu'il s'agit là d'un nouvel élément critique puisque cette décision est susceptible non seulement de limiter les exportations de l'Union, mais également d'augmenter le risque de détournement des flux commerciaux des deux autres grands pays producteurs d'acier.
Compte tenu de la position de vulnérabilité dans laquelle l'industrie de l'Union se trouve et de la dernière augmentation des importations, un nouvel excédent de l'offre de produits sidérurgiques sur le marché de l'Union, ainsi que la pression sur les prix en résultant, auront sans aucun doute de graves conséquences pour la situation des producteurs de l'Union.
Dès lors, la Commission estime qu'en raison du risque réel de détournement des flux commerciaux et de la restriction supplémentaire des importations en provenance de grands pays producteurs d'acier aux États-Unis, il existe des circonstances critiques dans lesquelles tout délai dans l'adoption des mesures de sauvegarde provisoires entraînerait un tort difficilement réparable. La Commission conclut par conséquent qu'il convient d'adopter des mesures de sauvegarde provisoires au plus vite.
IX. INTÉRÊT DE L'UNION
Conformément à l'article 16 du règlement (UE) 2015/478, il a été examiné si, malgré la conclusion provisoire faisant état d'une menace de préjudice grave, il existait des raisons impérieuses de conclure qu'en l'espèce, il n'est pas dans l'intérêt de l'Union d'instituer des mesures provisoires. L'analyse de l'intérêt de l'Union a été fondée sur une appréciation des divers intérêts en jeu, notamment ceux des producteurs de l'Union, des importateurs et des utilisateurs.
L'industrie de l'Union se compose d'environ 40 producteurs, établis dans un grand nombre d'États membres de l'Union différents. Au cours de la période 2013-2017, ils ont employé directement 180 000 personnes en relation avec les 25 produits concernés. Il a été établi que l'industrie de l'Union fait face à une menace de préjudice grave due à une augmentation des importations. Il convient de rappeler que l'industrie de l'Union n'a pas tiré parti d'une hausse de la consommation et que sa situation économique reste fragile et vulnérable à une nouvelle augmentation des importations. L'importance stratégique de l'industrie sidérurgique est reconnue de longue date (14). Il est dans l'intérêt de l'Union de disposer d'une industrie sidérurgique en bonne santé et compétitive. Il est clair que si aucune mesure n'est prise, tant les prix que la part de marché des producteurs de l'Union diminueront encore, aboutissant à une réduction de la production, à de plus grandes pertes financières et à des pertes d'emploi, à la fois dans l'industrie sidérurgique et dans les industries connexes. L'institution de mesures de sauvegarde provisoires remédiera temporairement au préjudice grave et facilitera l'adaptation de l'industrie de l'Union.
Les utilisateurs et les importateurs, en général, cherchent le plus bas prix possible pour l'acier, et il est clair que, sans mesures, les prix seraient plus bas. Néanmoins, il est également dans leur intérêt d'avoir une industrie sidérurgique de l'Union compétitive, viable et capable de satisfaire leurs besoins futurs.
Dans ce contexte, plusieurs parties intéressées par l'enquête ont affirmé qu'il ne serait pas dans l'intérêt de l'Union d'instituer des mesures de sauvegarde provisoires. D'après ces parties, des mesures entraîneraient de manière presque certaine une pénurie d'approvisionnement et placeraient dès lors l'industrie de l'Union dans une meilleure position de négociation pour exercer une pression sur les prix. Elles ont également fait valoir que les sources d'approvisionnement sont déjà limitées par l'institution de mesures antidumping et compensatoires et que les produits qui ne sont pas disponibles auprès des producteurs de l'Union, qui ne sont pas disponibles en quantité suffisante ou qui ne présentent pas les spécifications techniques appropriées doivent être exclus des mesures de sauvegarde.
Afin de trouver le juste équilibre entre les divers intérêts légitimes et étant donné que la menace de préjudice grave est principalement liée, en l'espèce, à l'existence d'un détournement des flux commerciaux, la Commission estime que la forme des mesures de sauvegarde devrait préserver les niveaux d'importation historiques et que seules les importations dépassant ce niveau devraient y être soumises. À cet égard, un système de contingents tarifaires dans le cadre duquel aucun obstacle ne s'applique aux flux commerciaux habituels garantit que les mesures de sauvegarde sont conformes à l'intérêt de l'Union. Une telle mesure permettrait de prévenir les effets négatifs du détournement des flux commerciaux pour l'industrie de l'Union, tout en préservant les sources d'approvisionnement commerciales habituelles et une concurrence effective sur le marché des produits sidérurgiques.
Dans ces circonstances, la Commission estime que le risque que la mesure adoptée déclenche une pénurie d'approvisionnement ou une augmentation des prix n'est pas important. De même, il convient de rejeter l'argument selon lequel certaines catégories de produits spécifiques doivent être exclues des mesures de sauvegarde, car elles ne sont pas disponibles auprès des producteurs de l'Union, ne sont pas disponibles en quantité suffisante ou ne présentent pas les spécifications techniques appropriées, puisque les flux commerciaux habituels seront garantis.
Par conséquent, après avoir dûment considéré la question, la Commission conclut provisoirement que l'intérêt de l'Union exige l'adoption de mesures de sauvegarde provisoires sous la forme spécifique d'une augmentation tarifaire qui sera appliquée au-delà des flux commerciaux habituels sur la base des catégories de produits.
X. CONCLUSIONS ET ADOPTION DE MESURES PROVISOIRES
1. Adoption de mesures provisoires
Il a été conclu à titre préliminaire que l'industrie sidérurgique de l'Union se trouve sous la menace d'un préjudice grave s'agissant des 23 catégories de produits faisant l'objet de l'évaluation et que cette situation est susceptible d'évoluer et de donner lieu à un préjudice grave réel dans un avenir prévisible. Compte tenu de l'existence de circonstances critiques, il est considéré que des mesures de sauvegarde provisoires devraient être prises afin d'éviter que l'industrie sidérurgique de l'Union européenne ne subisse un tort difficilement réparable avant la conclusion de la présente enquête.
2. Forme et niveau des mesures
Pour la sélection de la forme de mesure appropriée, la Commission a considéré les trois éléments ci-dessous. Premièrement, il est probable qu'un préjudice grave affectant l'ensemble de l'industrie sidérurgique de l'Union se produise en raison du détournement des exportations de produits sidérurgiques des États-Unis vers l'Union européenne en conséquence de l'adoption des mesures en vertu de la section 232. Deuxièmement, il est considéré que l'ouverture du marché de l'Union devrait être préservée et que le flux habituel des importations devrait être maintenu. En effet, c'est essentiellement l'excédent des importations par rapport à ces flux commerciaux habituels qui est considéré comme la principale menace pour la situation de l'industrie sidérurgique. Enfin, conformément à l'article 7, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/478 et aux obligations internationales de l'Union, notamment l'article 6 de l'accord de l'OMC sur les sauvegardes, les mesures provisoires devraient prendre la forme de mesures tarifaires.
Sur cette base, la Commission estime que, comme indiqué au considérant 93, les mesures de sauvegarde provisoires devraient prendre la forme d'un système de contingents tarifaires au-delà desquels un droit additionnel devra être payé. Pour faire en sorte que tous les fournisseurs habituels aient accès au marché de l'Union, ces contingents tarifaires devraient être fondés sur la moyenne du niveau annuel des importations pour les années 2015, 2016 et 2017. Puisque les contingents tarifaires seront appliqués pendant 200 jours civils, ils devraient être fixés au prorata du chiffre annuel.
Le taux de droit additionnel hors contingent devrait être fixé à un niveau qui est compatible avec le but d'empêcher la survenance d'un préjudice grave pour l'industrie de l'Union. Compte tenu des conclusions relatives à la menace de préjudice grave et du fait que le préjudice grave ne s'est pas encore produit au niveau global, la Commission estime qu'il ne semble pas approprié de calculer une marge de préjudice sur la base du prix non préjudiciable moyen construit par tonne des produits de l'industrie de l'Union au cours de la dernière période.
Dans ces circonstances, la Commission estime qu'il est plus approprié d'adopter une approche prospective afin de déterminer le niveau du droit nécessaire pour éviter que les importations dépassent les flux commerciaux habituels et causent un préjudice grave à l'industrie de l'Union une fois le contingent atteint.
À cet égard, l'industrie de l'Union a présenté deux méthodes complémentaires pour calculer un droit suffisamment dissuasif, que la Commission juge appropriées en l'espèce: la première méthode est fondée sur un modèle d'équilibre partiel du marché des produits sidérurgiques de l'Union, tandis que la seconde calcule les marges sur coûts variables pour les produits sidérurgiques.
Un modèle d'équilibre partiel est un ensemble d'équations de l'offre et de la demande axées sur une partie de l'économie et appliquant le postulat «toutes choses étant égales par ailleurs» au reste de l'économie. Ce modèle part également du postulat selon lequel les répercussions macroéconomiques du scénario faisant l'objet de l'analyse ne sont pas suffisamment importantes pour influencer les facteurs économiques «à grande échelle» tels que le niveau global de rémunération au sein d'une économie.
Le modèle proposé par l'industrie de l'Union est fondé sur un code disponible publiquement qui est programmé et résolu dans un tableur. Plus généralement, les modèles d'équilibre partiel constituent un outil standard d'analyse de la politique commerciale par les autorités chargées d'enquêtes, y compris la Commission.
À l'instar de la plupart des modèles, ce modèle applique l'hypothèse dite d'Armington selon laquelle les produits d'origines différentes constituent des substituts imparfaits. Le modèle examine le marché de l'Union en utilisant seulement une fonction d'approvisionnement pour chacun des éléments suivants: approvisionnement intérieur de l'Union, approvisionnement aux fins d'importation par les pays soumis à des sauvegardes et approvisionnement aux fins d'importation par les pays exemptés des sauvegardes. Enfin, il a recours à une fonction de demande de l'Union qui répond au niveau global des prix pour déterminer la demande de produits sidérurgiques au niveau agrégé et la répartit en fonction des prix relatifs des trois sources d'approvisionnement mentionnées. Ce dernier processus est régi par les «élasticités d'Armington», c'est-à-dire des paramètres économiques représentant l'élasticité de substitution entre les produits de différents pays d'origine qui diffèrent selon les types de produits et les marchés.
Les données du modèle proviennent d'Eurofer et d'Eurostat. Les élasticités d'Armington, ainsi que les élasticités de l'offre et de la demande proviennent de sources établies telles que la Commission du commerce international (CCI) américaine et le Global Trade Analysis Project (GTAP). D'après ces sources, l'élasticité d'Armington est fixée à 3,75, l'élasticité de la demande à – 0,5 et les trois élasticités de l'offre à 4.
Comme il s'agit d'un modèle à un seul pays, certaines hypothèses explicites et implicites doivent être formulées, notamment en ce qui concerne le marché des produits sidérurgiques des États-Unis et l'incidence des mesures instituées au titre de la section 232.
Premièrement, on suppose que ces mesures réussiront à exclure du marché américain les exportations actuelles des pays visés par les mesures adoptées au titre de la section 232. À l'étape suivante, la proportion de ces exportations exclues qui seront détournées vers le marché de l'Union européenne pour chaque pays producteur exportant à l'heure actuelle vers les États-Unis est calculée au moyen d'une méthode qui prend en compte et pondère quatre critères distincts: la distance par rapport à l'Union, la disponibilité dans la région concernée de pays capables d'absorber les exportations détournées, l'existence de pays dans la région concernée présentant une surcapacité importante et l'existence dans le pays de mesures de défense commerciale en vigueur. D'après ce calcul, 72 % des importations actuelles de produits sidérurgiques des États-Unis seront détournées vers le marché de l'Union européenne, soit l'équivalent de 55 % des importations de produits sidérurgiques totales de l'Union en 2017. On considère par ailleurs que ces importations supplémentaires déplaceront un volume équivalent de production de l'Union.
Le modèle est spécifié au moyen des paramètres susmentionnés et des données du marché corrigées pour tenir compte des hypothèses formulées dans les deux considérants précédents. Le modèle est ensuite résolu en expérimentant des tarifs de sauvegarde d'ampleur variée pour les importations dépassant les contingents. D'après les résultats du modèle, un droit de 25 % permettrait des niveaux d'importation supérieurs d'environ 19 % à ceux de la période de référence 2015-2017. Un droit de 32 % permettrait encore des importations supérieures de 10 % par rapport à la période de référence. En revanche, un droit de 41 % ramènerait les importations à leur niveau de 2015-2017.
Les résultats du modèle commercial macroéconomique sont complétés au moyen d'une série de simulations microéconomiques des marges sur coûts variables usuelles pour 12 catégories de produits faisant l'objet de l'évaluation. D'après l'hypothèse qui sous-tend l'analyse, en cas de chute des prix, les producteurs continueraient à utiliser pleinement leurs capacités et à exporter dans l'Union tant que les coûts variables sont couverts. La marge entre le prix de vente et les coûts variables est appelée «marge sur coûts variables». En d'autres termes, un producteur continuerait à produire tant que la marge sur coûts variables n'est pas négative. L'analyse établit, pour chacune des 12 catégories de produits faisant l'objet de l'évaluation, le prix au débarquement dans l'Union pour lequel la marge sur coûts variables des exportateurs vers l'Union européenne serait entièrement épuisée. L'écart entre ce prix et le prix intérieur non préjudiciable sur le marché de l'Union devrait alors correspondre au taux hors contingent nécessaire pour garantir un niveau de prix non préjudiciable sur le marché de l'Union.
L'analyse se fonde sur un ensemble de prix des matières premières basés sur les indices publics du Metal Bulletin, les coûts variables des entreprises chinoises tirés de la base de données CRU et des coûts de transport supposés entre la Chine et l'Union européenne de 60 USD/tonne, ce qui est considéré comme une estimation prudente. Elle parvient à la conclusion selon laquelle les marges sur coûts variables, et par conséquent les taux hors contingent dissuasifs nécessaires, devraient s'échelonner entre 19 % et 45 %, avec une médiane de 34 %, ce qui confirmerait essentiellement l'ordre de grandeur du taux hors contingent déterminé par le modèle d'équilibre partiel.
Sur la base de ce qui précède, la Commission a établi à titre préliminaire qu'un taux hors contingent provisoire de 25 % serait suffisant pour empêcher l'apparition d'un préjudice grave. Ce taux de droit inférieur au taux de 32 % résultant du modèle visant à assurer un commerce habituel plus une augmentation de 10 % des flux d'importation représente une approche prudente, compte tenu de l'intérêt de l'Union, et en attendant les observations que les parties intéressées formuleront après l'adoption des mesures provisoires et la réalisation d'une étude plus approfondie de l'évolution des importations avant l'institution des mesures définitives.
3. Gestion des contingents
La meilleure façon de garantir une utilisation optimale des contingents tarifaires est de les attribuer selon l'ordre chronologique des dates d'acceptation des déclarations de mise en libre pratique, comme le prévoit le règlement d'exécution (UE) 2015/2447 de la Commission (15). Il convient de garantir à tous les importateurs de l'Union un accès égal et continu aux contingents. Cette méthode de gestion requiert une collaboration étroite entre les États membres et la Commission.
L'admissibilité des marchandises importées des pays en développement au régime d'exclusion des contingents tarifaires dépend de l'origine desdites marchandises. Par conséquent, il convient d'appliquer les critères de détermination de l'origine non préférentielle actuellement en vigueur dans l'Union.
Aux fins des mesures provisoires, pour permettre la continuité des flux commerciaux habituels, un contingent spécifique sera déterminé pour chacune des catégories de produits pour lesquelles le présent règlement institue des mesures provisoires, et ce, indépendamment de leur pays d'origine. La suite de l'enquête déterminera si l'attribution d'un contingent par pays exportateur est souhaitable pour assurer les flux commerciaux habituels en provenance de ces pays et compte tenu de l'incidence des mesures provisoires. En particulier, la Commission devra examiner l'effet potentiel des mesures antidumping et compensatoires en vigueur à l'heure actuelle sur l'attribution et l'utilisation d'un contingent par pays.
4. Mesures antidumping et compensatoires applicables
Une fois le contingent à droit nul déterminé atteint, les mesures de sauvegarde s'appliqueront.
Plusieurs parties intéressées ont fait valoir que la combinaison des mesures antidumping et compensatoires déjà instituées sur de nombreuses catégories de produits et des mesures de sauvegarde sur ces mêmes importations imposerait une charge injustifiée à certains producteurs-exportateurs cherchant à exporter dans l'Union européenne, ce qui pourrait avoir pour effet de leur refuser l'accès au marché de l'Union.
En effet, pour 12 catégories de produits sidérurgiques visées par les présentes mesures de sauvegarde provisoires, certains pays d'origine sont actuellement soumis à des droits antidumping et compensateurs. Il est donc nécessaire de s'interroger sur la possibilité que cette association de mesures antidumping et compensatoires avec des mesures de sauvegarde ait un effet plus important que souhaitable (16). Afin d'éviter l'institution de «doubles mesures correctives», à chaque dépassement du contingent tarifaire, le niveau des droits antidumping et compensateurs existants sera suspendu ou réduit pour garantir que l'effet combiné de ces mesures ne dépasse pas le niveau le plus élevé des droits de sauvegarde ou des droits antidumping et compensateurs en vigueur.
Les mesures provisoires devraient s'appliquer pendant 200 jours calendrier à compter de l'entrée en vigueur du présent règlement.
XI. EXCLUSION DE CERTAINS PAYS DU CHAMP D'APPLICATION DES MESURES PROVISOIRES
Conformément à l'article 18 du règlement (UE) 2015/478 et aux obligations internationales de l'Union, les mesures provisoires ne devraient pas s'appliquer à un produit originaire d'un pays en développement tant que sa part des importations de ce produit dans l'Union ne dépasse pas 3 %, à condition que les pays en développement membres de l'OMC dont la part des importations est inférieure à 3 % ne contribuent pas collectivement pour plus de 9 % aux importations totales dans l'Union du produit concerné.
D'après la conclusion préliminaire de la Commission, les catégories de produits concernées originaires de certains pays en développement remplissent les conditions requises pour bénéficier de la dérogation susmentionnée. L'annexe IV (Liste des produits originaires de pays en développement auxquels s'appliquent les mesures provisoires) énumère les pays en développement aux fins du présent règlement. Elle indique également, pour chacune des 23 catégories de produits, les pays en développement concernés par les mesures provisoires. La Commission estime qu'il convient, à ce stade, de calculer le volume des importations originaires des pays en développement sur la base de chaque catégorie de produits, étant donné que le contingent tarifaire est également établi en fonction des flux commerciaux habituels pour chaque catégorie, et ce sans préjudice des décisions futures concernant la question de savoir si un pays peut être considéré comme un pays en développement.
Comme indiqué au considérant 80 ci-dessus, en raison de l'étroite intégration des marchés des membres de l'EEE, des chiffres globaux relatifs aux importations originaires de ces pays et du faible risque de détournement des flux commerciaux, la Commission estime que les produits faisant l'objet de l'évaluation originaires de Norvège, d'Islande et du Liechtenstein devraient être exclus du champ d'application du présent règlement,
1. Des contingents tarifaires sont ouverts pour les importations dans l'Union de chacune des 23 catégories de produits énumérées à l'annexe I pendant une période de 200 jours à compter de l'entrée en vigueur du présent règlement.
2. Les contingents tarifaires sont spécifiés à l'annexe V (définis par référence à leurs codes NC).
3. Lorsque le contingent tarifaire correspondant est arrivé à épuisement ou lorsque les importations des catégories de produits ne bénéficient pas du contingent tarifaire correspondant, un droit additionnel de 25 % est perçu. Ce droit additionnel s'applique à la valeur en douane du produit importé.
1. L'origine des produits auxquels le présent règlement s'applique est déterminée conformément aux dispositions relatives à l'origine non préférentielle en vigueur dans l'Union.
2. Sauf indication contraire, les dispositions pertinentes en vigueur en matière de droits de douane sont applicables.
Les contingents tarifaires sont gérés par la Commission et les États membres conformément au système de gestion des contingents tarifaires prévu aux articles 49 à 54 du règlement d'exécution (UE) 2015/2447 de la Commission.
Les importations des catégories de produits visées à l'article 1er qui sont déjà en cours d'acheminement vers l'Union à la date d'entrée en vigueur du présent règlement et dont la destination ne peut pas être changée ne sont pas imputées sur les contingents tarifaires ou soumises au droit additionnel spécifié à l'article 1er et peuvent être mises en libre pratique.
Les États membres et la Commission coopèrent étroitement afin que les dispositions du présent règlement soient respectées.
1. Sous réserve du paragraphe 2, les importations des 23 catégories de produits visées à l'annexe I originaires de l'un des pays en développement spécifiés à l'annexe IV ne sont pas soumises aux contingents tarifaires ou au droit additionnel visés à l'article 1er.
2. Pour chacune des 23 catégories de produits, l'annexe IV spécifie les pays en développement d'origine auxquels les mesures provisoires visées à l'article 1er s'appliquent.
Les produits originaires de Norvège, d'Islande et du Liechtenstein ne sont pas soumis aux mesures visées à l'article 1er.
Fait à Bruxelles, le 17 juillet 2018.
(3) JO C 111 du 26.3.2018, p. 29.
(4) JO C 225 du 28.6.2018, p. 54.
(5) Les mesures de surveillance préalable ont été adoptées en avril 2018 par le règlement d'exécution (UE) 2016/670 de la Commission du 28 avril 2016 établissant une surveillance préalable de l'Union des importations de certains produits sidérurgiques originaires de certains pays tiers (JO L 115 du 29.4.2016, p. 37).
(6) JO C 225 du 28.6.2018, p. 54.
(7) Affaires COMP/CECA.1351 - Usinor/Arbed/Aceralia et COMP/M.4137 - Mittal/Arcelor.
(8) Voir notamment la section IV et la section VI, points 1 et 2.
(9) Voir les rapports des 83e et 84e réunions du Comité de l'acier de l'OCDE disponibles à l'adresse suivante: http://www.oecd.org/sti/ind/steel.htm
(10) Idem, rapport de la 83e réunion.
(11) Communiqué de presse du secrétaire américain au commerce, Wilbur Ross, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2018/02/secretary-ross-releases-steel-and-aluminum-232-reports-coordination
(12) Rapport du ministère américain du commerce au titre de la section 232, https://www.commerce.gov/sites/commerce.gov/files/the_effect_of_imports_of_steel_on_the_national_security_-_with_redactions_-_20180111.pdf
(13) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d'investissement, «Sidérurgie: préserver l'emploi et une croissance durables en Europe» [COM(2016) 155 final du 16.3.2016].
(14) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d'investissement du 16.3.2016 intitulée «Sidérurgie: préserver l'emploi et une croissance durables en Europe» [COM(2016) 155 final].
(15) Règlement d'exécution (UE) 2015/2447 de la Commission du 24 novembre 2015 établissant les modalités d'application de certaines dispositions du règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l'Union (JO L 343 du 29.12.2015, p. 558).
(16) Règlement (UE) 2015/477 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 relatif aux mesures que l'Union peut prendre au regard de l'effet combiné des mesures antidumping ou compensatoires et des mesures de sauvegarde (JO L 83 du 27.3.2015, p. 11).
ANNEXE I - Produits concernés
II.1 - Croissance des importations des 23 catégories de produits (en tonnes)
croissance 2017 par rapport à 2013
II.2 - Croissance des importations des 23 catégories de produits (en tonnes)
croissance T1 2017-T1 2018
II.3 - Croissance des importations des 5 catégories de produits (en tonnes)
ANNEXE III – Indicateurs économiques pour les 23 catégories de produits
Produit 1: tôles et feuillards laminés à chaud, en fer ou en aciers non alliés ou en autres aciers alliés
Données par année civile
Prix unitaires (en euros par tonne)
Situation des producteurs de l'Union européenne
Volume des ventes dans l'Union européenne (en tonnes)
Prix de vente unitaire (en euros par tonne)
Bénéfices/pertes nets sur les ventes dans l'Union européenne (en %)
Emplois (situation en fin de période)
RCI (en %)
Comparaison des prix pour 2017
Produit 2: tôles laminées à froid, en fer ou en aciers non alliés ou en autres aciers alliés
Produit 3: tôles magnétiques (autres que les tôles magnétiques à grains orientés)
Produit 4: tôles à revêtement métallique
Produit 5: tôles à revêtement organique
Produit 6: aciers pour emballages
Produit 7: tôles quarto en fer ou en aciers non alliés ou en autres aciers alliés
Produit 8: tôles et feuillards laminés à chaud, en aciers inoxydables
Produit 9: tôles et feuillards laminés à froid, en aciers inoxydables
Produit 12: laminés marchands et profilés légers en fer ou en aciers non alliés ou en autres aciers alliés
Produit 13: barres d'armature
Produit 14: barres et profilés légers en aciers inoxydables
Produit 15: fil machine en aciers inoxydables
Produit 16: fil machine en fer ou en aciers non alliés ou en autres aciers alliés
Produit 17: profilés en fer ou en aciers non alliés
Produit 18: palplanches
Produit 20: conduites de gaz
Produit 21: profilés creux
Produit 22: tubes et tuyaux sans soudure, en aciers inoxydables
Produit 23: tubes pour roulements
Produit 25: grands tubes soudés
Produit 26: autres tuyaux soudés
Produit 28: fils en aciers
ANNEXE IV - Liste des produits originaires de pays en développement auxquels s'appliquent les mesures provisoires
Pays/Groupe de produits
ANNEXE V - Contingents tarifaires
Volume du contingent tarifaire (tonnes nettes)
Taux de droit additionnel