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Timestamp: 2016-10-21 00:47:48+00:00
Document Index: 306438165

Matched Legal Cases: ['art. 82', 'art. 83', 'art. 89', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 97', 'art. 95', 'art. 105', 'art. 97', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 30', 'ATF ', 'art. 34', 'art. 10', 'art. 10', 'ATF ', 'art. 30', 'art. 29', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 1', 'ATF ', 'art. 269', 'in fine', 'art. 42', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 68']

1C_555/2015 (30.03.2016)
1C_555/2015 � � Arr�t du 30 mars 2016
�A.A.________ et B.A.________, repr�sent�s par Me Alex R�edi, avocat,
Commune de Milvignes, case postale 64, 2013 Colombier, repr�sent�e par Me Simon Othenin-Girard, avocat,
Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Neuch�tel, Le Ch�teau, rue de la Coll�giale 12, 2000 Neuch�tel,
�C.________ SA,
recours contre l'arr�t de la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel du 23 septembre 2015.
Les parcelles du cadastre de B�le n� 1013 - copropri�t� de D.________ et E.________ - ainsi que les parcelles n��
s�160, 163, 1783, 435, 712 et 713 - toutes propri�t� de la Commune de Milvignes - sont situ�es dans la zone d'ancienne localit� de cette commune. Elles supportent actuellement des serres et un groupe d'habitations. Sur ces parcelles est pr�vue la construction d'un b�timent de trois appartements et d'un autre de huit appartements en lieu et en place des installations existantes. Propri�taires d'une parcelle attenante, A.A.________ a form� opposition � ce projet de construction avec son �pouse B.A.________.
Apr�s avoir, en particulier, requis le pr�avis du Service cantonal de l'am�nagement du territoire, le Conseil communal de Milvignes a lev� les oppositions au projet de construction, qu'il a jug�es infond�es. Contestant notamment l'ind�pendance et l'impartialit� du Conseil communal, les �poux A.________ ont port� leur cause en vain devant le Conseil d'Etat, puis devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel qui a rejet� leur recours au terme d'un arr�t rendu le 23 septembre 2015.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, les recourants demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal et de renvoyer la cause � la juridiction cantonale, sous suite de frais et d�pens. Dans le m�me acte, ils forment un recours constitutionnel subsidiaire ayant les m�mes conclusions.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat se r�f�rent aux consid�rants de l'arr�t attaqu� et concluent au rejet du recours. Aux termes de ses observations, la Commune de Milvignes conclut au rejet du recours avec suite de frais. Les recourants persistent dans leurs conclusions.
Dirig� contre une d�cision rendue dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire et des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. Voisins directs du projet contest�, les recourants sont particuli�rement touch�s par l'arr�t attaqu� qui autorise la construction litigieuse; ils peuvent ainsi se pr�valoir d'un int�r�t personnel et digne de protection � son annulation ou � sa modification. Ils ont d�s lors qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilit� sont remplies si bien qu'il convient d'entrer en mati�re sur le recours en mati�re de droit public. Cela entra�ne l'irrecevabilit� du recours constitutionnel subsidiaire.
Le Tribunal f�d�ral statue en principe sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF), sous r�serve des cas pr�vus � l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation des faits que si ceux-ci ont �t� �tablis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de mani�re manifestement inexacte, et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Si le recourant entend s'�carter des constatations de fait de l'autorit� pr�c�dente, il doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient r�alis�es et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 139 II 404 consid. 10.1 p. 445; 135 II 313 consid 5.2.2 p. 322 s.). A d�faut, il n'est pas possible de tenir compte d'un �tat de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqu�. En particulier, le Tribunal f�d�ral n'entre pas en mati�re sur des critiques de type appellatoire portant sur l'�tat de fait ou sur l'appr�ciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266 et les arr�ts cit�s).
L'acte de recours ne remplit pas ces exigences. Dans une premi�re partie consacr�e aux faits de la cause, les recourants se contentent d'exposer leur propre lecture du dossier et d'all�guer des �l�ments factuels qui n'ont pas �t� retenus par la cour cantonale. Ils ne d�montrent nullement en quoi ces circonstances auraient �t� omises de mani�re contraire au droit. Il n'en sera ainsi pas tenu compte et le Tribunal f�d�ral statuera sur les base des seuls faits contenus dans l'arr�t attaqu�.
Dans un moyen formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'�tre entendus. Il soutiennent que la production de l'acte de vente des parcelles propri�t� de la Commune serait d�terminante pour d�montrer que celle-ci n'avait plus l'ind�pendance n�cessaire pour traiter le dossier.
Le droit d'�tre entendu garanti � l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves pour autant que celles-ci soient requises dans les formes pr�vues par le droit cantonal et qu'elles apparaissent utiles � l'�tablissement des faits pertinents (ATF 139 II 489 consid. 3.3 p. 496; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504). L'autorit� de d�cision peut donc se livrer � une appr�ciation anticip�e de la pertinence du fait � prouver et de l'utilit� du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'�tre entendu que si l'appr�ciation � laquelle elle a ainsi proc�d� est entach�e d'arbitraire (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arr�ts cit�s).
La cour cantonale n'a pas express�ment expliqu� pour quels motifs elle ne donnait pas suite � la requ�te - au demeurant peu formalis�e - des recourants en production de la promesse de vente des parcelles concern�es par le projet de construction. Elle s'en est cependant expliqu�e en traitant le grief de fond. Dans la mesure o� cette argumentation mat�rielle est conforme au droit f�d�ral (cf.�
infra�consid. 4.3), la cour cantonale pouvait consid�rer, sans verser dans l'arbitraire, que le contenu de la convention concernant les parcelles propri�t� de la Commune n'�tait pas d�terminant pour l'issue de la demande de r�cusation.
Mal fond�, ce grief d'ordre formel doit �tre rejet�.
Sur le fond, les recourants soutiennent que la Commune n'avait pas l'ind�pendance n�cessaire pour statuer sur l'autorisation de construire litigieuse: elle �tait propri�taire de certaines parcelles concern�es; elle aurait promis la vente de ces parcelles � la condition que le permis de construire soit d�livr�; elle retirait ainsi un avantage propre � l'issue de la proc�dure administrative. Les recourants craignent que, dans de telles circonstances, le conseil communal n'applique pas � l'�gard des projets communaux la l�gislation topique et que, de mani�re g�n�rale, il favorise de tels projets. Ils regrettent enfin que le canton de Neuch�tel ne connaisse pas de l�gislation semblable � celle du Valais o� les projets mettant en cause des int�r�ts communaux sont soumis � l'autorisation d'une autorit� cantonale.
4.1.�La garantie minimale d'un tribunal ind�pendant et impartial, telle qu'elle r�sulte des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH - lesquels ont, de ce point de vue, la m�me port�e - permet de demander la r�cusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature � susciter des doutes quant � son impartialit�. Elle vise � �viter que des circonstances ext�rieures � l'affaire puissent influencer le jugement en faveur ou au d�triment d'une partie (ATF 139 III 120 consid. 3.2.1 p. 124). Pour cette raison, les diff�rentes lois de proc�dure imposent la r�cusation d�s que le magistrat a un int�r�t personnel dans la cause (art. 34 al. 1 let. a LTF, 47 al. 1 let. a CPC, 56 let. a CPP); de m�me, les personnes appel�es � rendre ou � pr�parer une d�cision de nature administrative doivent se r�cuser si elles ont un int�r�t personnel dans l'affaire (art. 10 al. 1 let. a PA). Dans le domaine de la poursuite pour dettes et faillite, aucun pr�pos�, ni employ� ne peut proc�der � un acte de son office lorsqu'il s'agit de ses propres int�r�ts (art. 10 al. 1 ch. 1 LP). La jurisprudence n'impose cependant pas � ces fonctionnaires de se r�cuser pour le seul motif qu'ils sont employ�s du canton cr�ancier (ATF 97 III 105 consid. 3 p. 106).
Ces principes ne sont pas directement applicables aux membres d'un ex�cutif, par hypoth�se communal. Pour de telles autorit�s - non judiciaires - ce ne sont pas les art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH qui s'appliquent, mais le droit de proc�dure cantonal applicable et l'art. 29 al. 1 Cst. dont on d�duit la garantie d'un traitement �quitable (ATF 140 I 326 consid. 5.2 p. 329; Moor/Poltier, Droit administratif, volume II, Berne 2011, p. 270 note 425). Dans ce contexte, s'applique aussi le principe d'impartialit� qui fait partie de cette garantie; l'essentiel r�side alors dans le fait que l'autorit� n'ait pas de pr�vention, par exemple en adoptant un comportement ant�rieur faisant appara�tre qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a pr�c�demment �mises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3 p. 146). Le Tribunal f�d�ral a ainsi consid�r� que se trouvaient en situation de r�cusation les membres d'un ex�cutif communal qui ont pris part comme jur�s � un concours d'architecture et qui doivent ensuite statuer sur un plan d'am�nagement fond� sur ce concours: ceux-ci donnaient l'apparence objective de ne plus pouvoir s'�carter, lors de l'appr�ciation des oppositions au plan d'am�nagement, des choix pris dans le cadre du concours (ATF 140 I 326 consid. 7.3 p. 336 s.).
En revanche, des repr�sentants d'une commune ne doivent pas, par principe, se r�cuser lorsqu'ils statuent sur des projets de construction dont leur Commune est le ma�tre d'oeuvre: ce faisant, ils poursuivent en effet des int�r�ts publics et n'agissent pas en fonction de leurs int�r�ts personnels (ATF 107 Ia 135 consid. 2b p. 137; arr�t 1C_278/2010 du 31 janvier 2011 consid. 2.2; Gerold Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [�d.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3
e��d. 2014, n. 36 ad art. 29 Cst.). C'est la raison pour laquelle une demande de r�cusation doit en principe �tre dirig�e contre des personnes physiques d�termin�es - susceptibles de conna�tre une situation de conflit d'int�r�ts priv�s - et non contre une autorit� dans son ensemble (cf. ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477; BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, th�se Z�rich 2002, p. 75 s.; Moor/Poltier, op. cit., p 275). La r�cusation doit ainsi rester l'exception si l'on ne veut pas vider la proc�dure et la r�glementation de l'administration de son sens: tel est a fortiori le cas lorsque la r�cusation vise � relever une autorit� enti�re des t�ches qui lui sont attribu�es par la loi et qu'aucune autre autorit� ordinaire ne peut reprendre ses fonctions, � moins que la demande ne soit dirig�e contre chacun des membres de cette autorit� pris individuellement (arr�t 2C_831/2011 du 30 d�cembre 2011 consid. 3.1 et les r�f�rences).
4.2.�Dans l'arr�t attaqu�, la cour cantonale a d'abord constat� que le conseil communal de Milvignes constitue l'autorit� d�sign�e par la loi pour statuer sur les permis de construire; en application du droit cantonal, ce conseil est aussi responsable de l'administration et de la conservation des biens de la commune et il fait dans ce but tous les actes n�cessaires. Enfin, lorsqu'une telle autorit� est amen�e � statuer sur des travaux de construction relatifs � des propri�t�s de la commune, le droit neuch�telois ne pr�voit pas de dessaisissement au profit d'une autre autorit�.
Dans le cas particulier, le juges cantonaux ont retenu que rien ne donnait � penser que le conseil communal aurait privil�gi� les objectifs qu'il s'�tait fix� dans la gestion du patrimoine communal au d�triment d'une application objective et consciencieuse des normes l�gales et r�glementaires. Les recourants n'avaient en outre rapport� aucun fait pr�cis susceptible de constituer un indice objectif de partialit� de chacun des membres du conseil communal. Dans ces conditions, la demande de r�cusation form�e contre l'autorit� dans son ensemble n'�tait pas admissible.
Pour les motifs qui vont suivre, une telle appr�ciation ne viole pas la garantie constitutionnelle � voir sa cause trait�e �quitablement par une autorit� ind�pendante et impartiale.
4.3.�Il ne ressort pas du dossier - et les recourants ne le pr�tendent pas non plus - que les membres du conseil communal, pris individuellement, se seraient trouv�s dans une situation de conflit d'int�r�ts priv�s. Il y a certes mati�re � r�cusation lorsque certains membres d'un ex�cutif communal font aussi partie du consortium de construction portant sur un projet soumis � une autorisation d�livr�e par ledit ex�cutif communal: comme ces membres retirent alors un avantage direct de la d�cision administrative � laquelle ils participent, ils n'ont plus d'ind�pendance suffisante (cf. arr�t P.434/66 du 21 septembre 1966 consid. 2, publi� in ZBl 1967 p. 53 et cit� par Schindler, op. cit., p. 98). La pr�sente affaire n'entre cependant pas dans le cadre d'un tel cas de figure.
Le projet litigieux a pour but de cr�er des immeubles affect�s au logement dans le centre d'une localit�. Conformes � l'affectation pr�vue dans le plan d'affectation local, les constructions projet�es servent ind�niablement un but d'int�r�t public: il appartient en effet aux collectivit�s publiques d'orienter le d�veloppement de l'urbanisation vers l'int�rieur du milieu b�ti, en maintenant une qualit� de l'habitat appropri�e (art. 1 al. 2 let. b LAT); tel doit�
a fortiori��tre le cas lorsque la collectivit� publique concern�e est propri�taire des parcelles vis�es par un tel projet de construction. Les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas que la construction de deux b�timents comprenant onze appartements en tout contreviendrait � un but d'int�r�t public. Ils �voquent certes les r�flexions men�es depuis vingt ans au sujet de l'am�nagement des parcelles propri�t� de la commune et ils auraient peut-�tre pr�f�r� voir se d�velopper autrement le noyau historique de leur village. Avec la cour cantonale, il faut cependant constater que le projet litigieux a recueilli le pr�avis favorable du Service cantonal de l'am�nagement du territoire, lequel s'appuie en outre sur les pr�avis sp�cialis�s, dont celui de l'Office du patrimoine et de l'arch�ologie. D�s lors, de telles consid�rations ne sont pas propres � faire na�tre une apparence objective de pr�vention frappant l'ensemble d'un conseil communal (cf. ATF 139 III 120 consid. 3.2.1 p. 124).
Quant � la forme juridique que doit prendre la collaboration entre la Commune et le constructeur, on ne discerne pas en quoi les d�tails de celle-ci emp�cheraient la Commune de disposer de toute l'ind�pendance n�cessaire pour statuer sur le dossier. Dans l'hypoth�se, �voqu�e par la cour cantonale et les recourants, d'une promesse de vente subordonn�e � la d�livrance de l'autorisation de construire, le contenu de cette convention pourrait tout au plus d�montrer la ferme intention de la Commune que le projet de construction se r�alise; or, cela va dans le sens d'une saine administration des biens communaux, mais ne d�note pas un parti pris fond� sur des avantages personnels. Si l'objet du litige concernait l'affectation des futurs b�timents � des logements locatifs subventionn�s, il pourrait alors �ventuellement exister un int�r�t � conna�tre les conditions de la vente pour v�rifier que le prix d'achat n'est pas manifestement exag�r�, ce qui serait alors susceptible d'avoir une influence sur le montant des loyers r�clam�s (cf. art. 269 al. 1
in fine�CO; arr�t 1C_500/2013 du 25 septembre 2014 consid. 2.3, in SJ 2015 I 205). Les recourants ne s'aventurent cependant pas sur ce terrain, leurs objections de fond visant uniquement d'�ventuelles violations de r�gles communales relatives � l'aspect esth�tique du projet. Par cons�quent, le Conseil d'Etat et, � sa suite, le Tribunal cantonal pouvaient consid�rer sans arbitraire que le contenu des accords entre la Commune et le constructeur n'avait pas de pertinence pour l'issue du litige.
4.4.�Au vu de ce qui pr�c�de, le grief tir� de la violation des r�gles sur la r�cusation doit �tre enti�rement rejet�.
Les recourants d�noncent encore l'arbitraire dans l'application du droit communal: � leur sens, aucun motif ne permettait de s'�carter de la r�gle selon laquelle la construction d'un parking souterrain devait �tre privil�gi�e dans la zone ancienne localit�.
5.1.�Le Tribunal f�d�ral ne revoit l'interpr�tation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'�carte de la solution retenue que si celle-ci se r�v�le insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a �t� adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain, ce qu'il appartient au recourant de d�montrer par une argumentation qui r�ponde aux exigences des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF (cf. ATF 134 II 349 consid. 3 p. 351 s. et les r�f�rences). Le recourant doit ainsi indiquer pr�cis�ment quelle disposition constitutionnelle ou l�gale a �t� viol�e et d�montrer par une argumentation pr�cise en quoi consiste la violation. En outre, si l'interpr�tation d�fendue par la cour cantonale ne s'av�re pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, elle sera confirm�e, m�me si une autre solution para�t �galement concevable, voire pr�f�rable (ATF 140 I 201 consid. 6.1 p. 205; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
Enfin, le Tribunal f�d�ral s'impose une certaine retenue lorsqu'il doit se prononcer sur de pures questions d'appr�ciation ou tenir compte de circonstances locales, dont les autorit�s locales ont une meilleure connaissance que lui (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173; 135 I 176 consid. 6.1 p. 181). C'est notamment le cas lorsqu'il s'agit d'appr�cier la question du respect de l'identit� d'un b�timent et de son esth�tique (arr�t 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 3 et les r�f�rences).
5.2.�A teneur des dispositions communales applicables, les garages et annexes doivent s'accorder au site et aux b�timents principaux et leur int�gration doit �tre harmonieuse. Les garages peuvent �tre int�gr�s au b�timent principal, pour autant qu'ils ne portent pas atteinte � l'architecture de la fa�ade et, dans la mesure du possible, les garages collectifs et souterrains sont privil�gi�s. Apr�s avoir rappel� que le respect de l'esth�tique ressortit en premier lieu � l'autorit� communale, qui dispose � cet �gard d'un large pouvoir d'appr�ciation, les juges cantonaux - suivant l'appr�ciation de la Commune - ont retenu que les garages et places de parc projet�es ne cr�ent pas un corps �tranger rompant de mani�re choquante l'harmonie du quartier; par ailleurs, compte tenu du tissu b�ti dans le secteur, les installations pr�vues ne compromettent pas l'image du quartier; le pr�avis favorable de l'Office du patrimoine et de l'arch�ologie ne contient en outre aucune remarque remettant en cause l'int�gration des garages dans le site; enfin, la cr�ation d'une rampe et de places souterraines, avec les dimensions et d�gagements requis, est incompatible avec la volont� de conserver le sous-sol de l'�difice actuel.
Une telle motivation n'est arbitraire ni dans son d�veloppement, ni dans son r�sultat. Contrairement � ce que semblent soutenir les recourants, la norme communale n'impose pas de mani�re absolue la construction de garages souterrains dans le centre du village: la disposition topique retient uniquement que cette option doit, dans la mesure du possible, �tre "privil�gi�e". Or, l'instance pr�c�dente a expliqu� de mani�re convaincante, pour les motifs qui viennent d'�tre rappel�s, pourquoi une construction souterraine n'�tait pas n�cessaire dans le cas pr�sent. Les recourants se contentent dans ce contexte d'opposer leur propre perception de l'harmonie des constructions au centre du village: de telles all�gations ne d�montrent pas pour autant que l'interpr�tation de la norme communale serait d�raisonnable ou manifestement contraire � son sens et � son but. De m�me, l'absence de toute �tude g�ologique d�montrant l'impossibilit� de r�aliser une construction souterraine est sans incidence sur l'issue du litige, puisque, d'une part, la norme en question n'est pas imp�rative et que, d'autre part, l'autorit� locale �tait en droit d'appr�cier librement les circonstances de la cause.
5.3.�Au vu de ce qui pr�c�de, ce grief des recourants doit aussi �tre �cart�.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours en mati�re de droit public doit �tre rejet�, dans la mesure de sa recevabilit�. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la pr�sente proc�dure (art. 66 al. 1 LTF). La Commune n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF), tout comme l'intim�e qui ne s'est pas d�termin�e dans la pr�sente proc�dure.
Le recours en mati�re de droit public est rejet�, dans la mesure o� il est recevable.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties, � la Commune de Milvignes, au Conseil d'Etat et � la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel.
Lausanne, le 30 mars 2016