Source: http://docplayer.se/8211829-Giscard-franfischer-det-pagar-en-debatt-som-kan-paverka-inte-bara-europeisk-chirac-blair-lipponen-ilves-guterres-kwasniewski.html
Timestamp: 2018-05-27 18:17:47+00:00
Document Index: 20548888

Matched Legal Cases: ['Domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Gıscard. FrånFischer. Det pågår en debatt som kan påverka inte bara europeisk. Chirac Blair Lipponen Ilves Guterres. Kwasniewski - PDF
Gıscard. FrånFischer. Det pågår en debatt som kan påverka inte bara europeisk. Chirac Blair Lipponen Ilves Guterres. Kwasniewski
Download "Gıscard. FrånFischer. Det pågår en debatt som kan påverka inte bara europeisk. Chirac Blair Lipponen Ilves Guterres. Kwasniewski"
1 Joschka Fischer Jacques Chirac Tony Blair Paavo Lipponen Toomas Hendrik Ilves António Guterres Aleksander Kwasniewski Lionel Jospin Indulis Berzins Viktor Orbán Gerhard Schröder Miloš Zeman Beneluxländerna Mikuláš Dzurinda Carlo Azeglio Ciampi Kostas Simitis Benita Ferrero-Waldner Michel Barnier Dimitrij Rupel José María Aznar Göran Persson Johannes Rau Bertie Ahern Valéry Giscard d Estaing Det pågår en debatt som kan påverka inte bara europeisk politik och svensk inrikespolitik, utan hela demokratins sätt att fungera. Den yttersta frågan gäller hur medborgarna skall kunna delta i de europeiska beslutsprocesserna och hur man skall kunna utkräva ansvar av dem som har makten i EU. Från Fischer till Giscard 24 röster om Europas framtid ger en ovärderlig inblick i hur dagens europeiska beslutsfattare ser på Europas framtid.här återges för första gången i samlad form det uppmärksammade tal som den tyske utrikesministern Joschka Fischer höll i maj 2000 samt de viktigaste debattinläggen som därefter följde. Boken avslutas med Valéry Giscard d Estaings tal vid öppnandet av konventet om EU:s framtid I en inledande kommentar tydliggör statsvetaren Olof Petersson vad den europeiska framtidsdebatten handlar om. ISBN Olof Petersson (red.) FRÅN FISCHER TILL GISCARD 24 röster om Europas framtid OLOF PETERSSON (red.) FrånFischer Chirac Blair Lipponen Ilves Guterres Kwasniewski Jospin Berzins Orbán Schröder Zeman Benelux Dzurinda Ciampi Simitis Ferrero-Waldner Barnier Rupel Aznar Persson Rau Ahern till 24 RÖSTER OM EUROPAS FRAMTID Gıscard SNS FÖRLAG
2 Från Fischer till Giscard 24 RÖSTER OM EUROPAS FRAMTID Olof Petersson (red.) SNS FÖRLAG
3 INNEHÅLL SNS Förlag Box Stockholm Telefon: Telefax: E-post: Hemsida: SNS Studieförbundet Näringsliv och Samhälle är ett fristående nätverk av ledande beslutsfattare i privat och offentlig sektor med engagemang i svensk samhällsutveckling. Syftet är att skapa underlag för rationella beslut i viktiga samhällsfrågor genom forskning och debatt. SNS bedriver samhällsforskning med forskare från universitet och högskolor i Sverige och utlandet, ger ut böcker på eget förlag samt arrangerar konferenser, kurser och lokala medlemsmöten. SNS är en allmännyttig ideell förening som finansieras genom medlemsavgifter, forskningsanslag, bokförsäljning och konferensavgifter samt genom årsavgifter från företag, myndigheter och organisationer. Från Fischer till Giscard 24 röster om Europas framtid Olof Petersson (red.) Första upplagan Första tryckningen 2002 Olof Petersson och SNS Förlag Grafisk form och sättning: Patrik Sundström Tryck: Nørhaven, Viborg 2002 isbn Förord Den europeiska framtidsdebatten. Inledning av Olof Petersson 6 Europeisk demokrati 6 Demokrati 6 Utrikespolitik 6 Demokratiskt EU? 7 Fred genom samarbete 7 Kol och stål Rom Maastricht Amsterdam Nice Laeken Konventet om EU:s framtid 16 Medborgarnas Europa 16 Europeiskt medborgarskap 17 Legitimitet 18 Reformförslag 19 Europeiska rådet 19 Kommissionen 20 Europaparlamentet 21 Europeiska politiker 23 Intressegrupper 24 Forskare 24 Vad debatten handlar om 25 Europas folk 25 Författning 26 Flernivådemokrati 28 Makten inom EU 30 Medborgarnas rättigheter 33 Utvidgning och fördjupning 34 Offentlighet 35 Den svenska debatten 36 Regeringens linje 37 En utmaning för svensk demokratidebatt 38 Litteratur 39
4 Dokument Niceförklaringen 41 Laekenförklaringen 42 Joschka Fischer, Berlin den 12 maj Jacques Chirac, Berlin den 27 juni Tony Blair, Warszawa den 6 oktober Paavo Lipponen, Brygge den 10 november Toomas Hendrik Ilves, Berlin den 5 februari António Guterres, Berlin den 7 maj Aleksander Kwasniewski, Stockholm den 10 maj Lionel Jospin, Paris den 28 maj Indulis Berzins, den 31 maj Viktor Orbán, Budapest den 5 juni Gerhard Schröder, den 14 juni Miloš Zeman, den 14 juni Beneluxländerna, den 20 juni Mikuláš Dzurinda, den 20 juni Carlo Azeglio Ciampi, Milano den 3 juli Kostas Simitis, Aten den 11 juli Benita Ferrero-Waldner, Semmering den 5 september Michel Barnier, Berlin den 6 september Dimitrij Rupel, Genval den 9 september José María Aznar, Bryssel den 9 oktober Göran Persson, Berlin den 18 oktober Johannes Rau, Berlin den 16 november Tony Blair, Birmingham den 23 november Bertie Ahern, Monaghan den 29 november Valéry Giscard d Estaing, Bryssel den 26 februari FÖRORD Den debatt som just nu pågår om EU:s uppgifter och arbetssätt kan komma att få stora konsekvenser för inte bara europeisk politik och svensk inrikespolitik, utan för hela demokratins sätt att fungera. Den yttersta frågan gäller hur medborgarna skall kunna delta i de europeiska beslutsprocesserna och hur man skall kunna utkräva ansvar av dem som innehar makten inom EU. Den europeiska framtidsdebatten fick en kraftig stimulans av det frispråkiga tal som den tyske utrikesministern Joschka Fischer höll vid Humboldtuniversitetet i Berlin den 12 maj Han inspirerade därmed andra europeiska politiker att också ta till orda. Den rad av europeiska linjetal som nu har hållits ger en inblick i hur dagens europeiska beslutsfattare ser på Europas framtid. Det kan tilläggas att några av de citerade politikerna sedermera lämnat sina poster, på grund av valutslag eller av annan orsak. För att göra den europeiska framtidsdebatten lättare tillgänglig för den svenska allmänheten ger SNS ut denna dokumentsamling. Man kan här följa hur debatten utvecklats från Fischers utspel fram till och med Valéry Giscard d Estaings tal den 26 februari 2002 i samband med öppnandet av konventet om EU:s framtid. Boken inleds med en kommentar som skildrar bakgrunden till dagens diskussion och anger de viktigaste skiljelinjerna i debatten. Boken kan ses om en uppföljning av den samling dokument om Europas författning som SNS gav ut för två år sedan. Där finns de viktigaste inläggen i den debatt om sameuropeiska styrelseformer som pågått ända sedan andra världskriget. Dessa skrifter ingår i SNS författningsprojekt, vars syfte är att genom forskning och debatt stimulera det svenska samtalet kring konstitutionella frågor. Mer information om projektet, och om de europeiska framtidsfrågorna, finns på webbplatsen Denna bok har tillkommit under en period som gästforskare vid universitetet i Oslo. Konstruktiva synpunkter har där framförts av bland andra professorerna Eivind Smith och Johan P. Olsen. Ett tack går också till professor Daniel Tarschys, som kom med idén till denna dokumentsamling. Olof Petersson
5 Den europeiska framtidsdebatten Inledning av Olof Petersson Europeisk demokrati Stannar demokratin vid nationsgränsen? Hittills har det varit så. Det politiska livets organisering har länge byggt på en skarp åtskillnad mellan å ena sidan förhållanden inom staterna och å andra sidan förhållanden mellan staterna. Demokrati Demokrati betyder folkstyrelse och detta folk har traditionellt förutsatts bestå av medborgarna i ett land, möjligen också invånarna i en stad, kommun eller region. Inom staterna har den historiska utvecklingen gått från fåtalsstyrelse till en demokratisering av statsskicket. I Europas länder har kungarnas och furstarnas makt ersatts av folkstyrelsens institutioner grundade på allmän rösträtt och demokratiskt ansvariga regeringar. Medborgarna skall genom insyn, offentlig debatt och regelbundna val ha möjlighet att utkräva ansvar av de politiska ledarna. Utrikespolitik Förbindelserna mellan staterna har reglerats på annat sätt. Diplomatins arbetsmetod har varit förhärskande i ett halvt årtusende. Även om det alltid funnits budbärare mellan olika folkgrupper var det först med de europeiska staternas uppkomst som diplomatins procedurer fick fastare former. Folkrätten kom att reglera förhållandet mellan staterna. Diplomaternas uppgift var att observera, rapportera och förhandla. Utrikespolitiken förblev egentligen opåverkad av staternas inre demokratisering. Visserligen förvandlades uppdragsgivaren från en monark till en folkvald regering, men umgängesformerna mellan staterna löpte i gamla banor. Den hemliga diplomatin ansågs befrämja freden. Konflikter mellan stater kunde lösas genom samtal, förhandlingar och avtal. Frågan är om demokrati och utrikespolitik går att förena. Den statsvetenskapliga forskningen uttrycker stor tveksamhet. Många undersökningar visar att den internationaliserade politiken har klara brister i demokratiskt avseende. Internationella förhandlingar kännetecknas av anonymitet och tystnad. Den offentliga debatten blir lidande. De internationella tjänstemännens makt ökar på de folkvalda politikernas bekostnad. Mellanstatliga förhandlingar är slutna och svårförutsägbara. Medborgarnas möjligheter att självständigt bilda sig en egen uppfattning, själva påverka och kunna utkräva ansvar blir därmed begränsade. Inledning 7 Utrikespolitik och demokrati har uppenbarligen varit, om inte fullständigt åtskilda, så i alla fall ytterst svårförenliga. Kritiken mot den bristande demokratin i internationell politik har särskilt kommit att uppmärksammas i debatten om EU:s styrelseformer. Diskussionen rör knappast i första hand de faktiska förhållandena. Även officiella EU-dokument erkänner bristerna när det gäller insyn och ansvarsutkrävande. Frågan har snarast varit vilka slutsatser som man skall dra. En del har varit benägna att se EU:s brister från demokratisynpunkt som det yttersta beviset för att överstatliga institutioner till sin natur är dömda att förbli ickedemokratiska. Denna uppfattning ifrågasätts dock i nyare forskning. En undersökning av europeiseringens inverkan på de parlamentariska demokratierna i Norden påpekar att överförandet av makt från nationell till internationell nivå inte nödvändigtvis måste reducera möjligheterna till ansvarsutkrävande på nationell nivå. Tvärtom är det möjligt att demokratin som helhet kan förstärkas om de demokratiska staterna genom internationellt samarbete stärker sin kapacitet. Demokratiskt EU? Därmed öppnas den principiellt betydelsefulla möjligheten att inte bara förena demokrati och utrikespolitik, utan till och med fördjupa demokratin genom mellanfolkligt samarbete. Diskussionen om de demokratiska bristerna i dagens europeiska och globala samarbetsformer gäller därför inte ett principiellt utan ett praktiskt problem. Det reducerar förvisso inte uppgiftens storlek, men öppnar dörren för en debatt om den globala och den europeiska demokratins utvecklingsmöjligheter. Det råder en ganska samstämmig uppfattning om verklighetsbeskrivningen. Dagens EU fungerar knappast som en vital demokrati. Däremot finns det skilda meningar om vilka konsekvenser som denna slutsats bör leda till. En del anser att demokratin även i fortsättningen gör bäst i att stanna vid nationsgränsen EU tänkes här fungera enligt andra principer, t.ex. diplomatisk effektivitet. Andra menar att EU bör reformeras i demokratisk riktning. Projektet att förverkliga folkstyrelsens idéer i europeisk skala är gigantiskt. Ett demokratiskt Europa saknar förebilder. Det skulle i så fall bli första gången i historien som folk tillhörande många olika stater, språk och kulturer enas om att leva tillsammans i en politisk och rättslig gemenskap, med långtgående maktbefogenheter, som bygger på medborgarstyrelse. Fred genom samarbete Europeiska unionen började som ett fredsprojekt, utvecklades genom ekonomiskt samarbete, utvidgades till allt fler medlemsländer och står nu,
6 8 från fischer till giscard Inledning 9 efter flera års diskussioner och delbeslut, inför en genomgripande reformering av institutioner och arbetsformer. Redan under andra världskrigets mörkaste skede började några entusiaster planera efterkrigstidens fredliga Europa. På fängelseön Ventotene utanför Neapel satt ett tusental italienska motståndsmän och kommunister. Fångenskapen bildade ett drivhus för idéer om det nya Europa. Med Altiero Spinelli som ledande namn författade en grupp federalister 1941 ett manifest för ett fritt och enat Europa. Dokumentet smugglades ut och spreds över kontinenten. Efter andra världskrigets slut följde en våg av konferenser, projekt och utkast till ett nytt Europa. De praktiska resultaten lät dock vänta på sig. Nationalstaterna vägrade att låta sig ersättas av en europeisk superstat. Kalla kriget drog upp en järnridå tvärs över kontinenten. Kol och stål 1951 När den europeiska gemenskapen så småningom började förverkligas spelade ekonomiska och försvarspolitiska motiv en stor roll. Frankrikes utrikesminister Robert Schuman lanserade en plan, som innebar ett skifte i fransk utrikespolitik. I stället för att underkuva den gamle arvfienden skulle Frankrike inbjuda Tyskland till vänskapligt samarbete. De två länderna kom 1951 i Paris överens om ett avtal om en kol- och stålunion. Fördraget undertecknades också av Italien och Benelux-länderna. Genom att tvinna samman den tunga industrin i medlemsländerna skulle krig inte bara bli otänkbart utan praktiskt omöjligt. Det blev alltså ekonomiska, inte politiska eller kulturella, faktorer som nu blev den främsta drivkraften bakom samarbetet. Två modeller stod till buds. Gemenskapen kunde utformas som ett traditionellt mellanstatligt fördrag eller konstrueras som en federal statsbildning. Man valde medvetet en tredje, dittills oprövad väg. Den nya organisationen gavs större makt än någon tidigare mellanstatlig institution, men fick inte samma direkta väljarförankring som en demokratisk stat. Gemenskapen styrdes av en Hög Myndighet, som skulle stå oberoende i förhållande till medlemsstaterna när det gällde den dagliga skötseln av arbetet. De små staterna fick emellertid igenom att det också skulle finnas ett ministerråd bestående av representanter för medlemsländernas regeringar. Som kontrollerande organ inrättades en domstol, vilken gavs makt att upphäva beslut som stred mot fördraget. En rådgivande parlamentarisk församling, som utsågs av medlemsländernas parlament, kunde visserligen i yttersta fall avsätta höga myndighetens ledamöter, men saknade i övrigt reell beslutsmakt. Dessutom inrättades en rådgivande kommitté med företrädare för tunga intresseorganisationer. Dessa fem institutioner motsvaras idag av EU-kommissionen, rådet, domstolen, parlamentet samt ekonomiska och sociala kommittén. Kol- och stålgemenskapens modell visade sig framgångsrik och det gjordes flera försök att vidga och fördjupa samarbetet. En drivande kraft bakom dessa förslag var fransmannen Jean Monnet. I arkiven finns färdiga fördragstexter till en europeisk försvarsgemenskap och en europeisk politisk gemenskap. Dessa gick emellertid så långt i överstatlighet att de mötte motstånd i medlemsstaterna, inte minst i det franska parlamentet. Samarbetet inom kol- och stålområdet fick så småningom sin motsvarighet för kärnkraft. Euratomfördraget, som undertecknades i Rom 1957 och trädde i kraft året därpå, syftade till att underlätta en gemensam utveckling av kärnkraften för fredliga ändamål. Rom 1957 Samtidigt kom de sex medlemsländerna överens om en tredje samarbetsform. Genom Romfördraget 1957 bildades EEC, en europeisk ekonomisk gemenskap. Det nya med EEC var att samarbetet inte begränsades till någon enda sektor. Syftet var att skapa en tullunion och en gemensam marknad. Härtill kom avsikten att harmonisera medlemsländernas politik inom områden som jordbruk, transporter och konkurrensfrågor. Även sysselsättningspolitiken berördes. Ända fram till 1965 arbetade de tre gemenskaperna parallellt med egna institutioner. Genom ett fusionsfördrag upprättades ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna. Kommissionen hade blivit en viktig maktfaktor i europeisk politik, en teknokratisk övernationell motsvarighet till en europeisk regering. Frankrikes president Charles de Gaulle reagerade och pläderade för ett staternas Europa. Konflikten tillspetsades genom meningsskiljaktigheter över budget och jordbrukspolitik. Genom Luxemburgkompromissen 1966 nåddes en praktisk lösning. Ett medlemsland skulle kunna hindra majoritetsbeslut om vitala nationella intressen stod på spel. Kretsen av medlemsländer utvidgades successivt. Storbritannien, Irland och Danmark blev medlemmar Efter demokratins seger blev också Grekland medlem 1981 och 1986 inträdde även Spanien och Portugal. De neutrala staterna Finland, Sverige och Österrike blev medlemmar Under 1970-talet utarbetades visserligen planer på att skapa en gemensam valuta och en ekonomisk och monetär union, men det skulle dröja innan tankarna kom att förverkligas. Ännu i början av 1980-talet användes uttrycket euroskleros för att beskriva den förstelning som lamslog Europasamarbetet. Men undan för undan kom medlemsländerna att bli alltmer integrerade inom de områden som omfattades av gemenskapen. Under 1980-talet följde en serie initiativ med syftet att utveckla och stärka Europasamarbetet. Europaparlamentet ställde sig 1984 bakom en idé
7 10 från fischer till giscard Inledning 11 Amsterdam Medlemsstaterna hade i Maastricht bestämt att sammankalla en regeringskonferens för att undersöka vilka bestämmelser som kunde behöva revideras. Två frågor blev särskilt viktiga för regeringskonferensen. Den första var hur man skulle kunna säkerställa det folkliga stödet för Europaprojektet. Det andra var de ändringar som skulle behövas inför utvidgningen från 15 till kanske långt över 20 medlemsstater. Planeringen inför regeringskonferensen inleddes redan 1994 med att medlemsstaterna tillsatte en s.k. reflektionsgrupp, bestående av personliga representanter för medlemsländernas utrikesministrar. Den belgiske ledamoten, Franklin Dehousse, har i efterhand erkänt att reflektionsgrupom att skapa en europeisk union. Kommissionen lade 1985 fram en vitbok med ett förslag om att genomföra tanken på en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Även länder utanför gemenskapen inbjöds att delta i denna inre marknad inom ramen för ett avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES. För att genomföra den inre marknaden enades medlemsländerna 1986 om den europeiska enhetsakten, som bland annat stadfäste möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Samarbetet hade därmed tagit ett viktigt steg i riktning mot överstatlighet. Maastricht Medlemsländerna beslöt också att revidera Romfördragets beslutsregler. Revisionen utmynnade i Maastrichtfördraget om Europeiska unionen; fördraget framförhandlades 1991, undertecknades 1992 och trädde i kraft året därefter. Fördraget vilar på tre pelare: fördjupning av samarbetet i Europeiska gemenskapen, en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt samarbete i rätts- och polisfrågor. Överenskommelsen i Maastricht utmynnade också i en terminologi, som knappast kan anses leva upp till kravet på ökad begriplighet. Uttrycket Europeiska unionen, EU, infördes som en samlande benämning på den nya konstruktionen med tre pelare. Den andra och tredje pelaren bygger på ett traditionellt mellanstatligt samarbete som kräver enhällighet av alla länder. Beteckningen Europeiska gemenskapen, EG, behölls för att beskriva den första pelarens kombination av överstatlighet och mellanstatlighet. EU-fördraget är synonymt med Maastrichtfördraget, medan EGfördraget betyder Romfördraget. Förvirrande nog används skiftande namn på de centrala institutionerna: EG-domstolen, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd samt Europeiska kommissionen, i dagligt tal EUkommissionen. Den första pelaren utgjordes av det etablerade samarbetet, där gemenskapens kompetens utvidgades till nya områden såsom kultur, folkhälsa, miljö, socialpolitik och forskning. Den ekonomiska och monetära unionen skulle nu också bli verklighet. Fördraget innehöll en tidsplan för att inrätta en europeisk centralbank och att införa en gemensam valuta. Med Maastrichtfördraget utvidgades också möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Europaparlamentet fick också medbestämmanderätt på ett antal områden. Subsidiaritetsprincipen formulerades som att gemenskapen endast skulle ha makt i frågor som inte bättre kan behandlas av medlemsstaterna. Med Europeiska unionen infördes också ett unionsmedborgarskap. Den andra pelarens utrikes- och säkerhetspolitik skulle på sikt även kunna omfatta en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna le- da till ett gemensamt försvar. Beslut inom detta område skulle enligt fördraget kräva enhälliga beslut och godkännande av samtliga medlemsländer. Den tredje pelaren avsåg inrikespolitiskt och rättsligt samarbete. Även här gällde regeln om mellanstatlighet, dvs. enhällighet. EU kom härmed att utveckla nya former för polissamarbete. Maastrichtavtalet innebar således långtgående förändringar i riktning mot överstatlighet och ökad makt för EU. Fördraget ledde också till en omfattande debatt. Storbritannien hade redan skaffat sig rätten att ställa sig utanför det sociala samarbetet. Efter de danska väljarnas nej i folkomröstningen 1992 förhandlade Danmark sig till sina egna undantag; bland annat skulle landet inte behöva delta i EMU. I flera medlemsländer väcktes också frågan om maktförskjutningen till EU stod i överensstämmelse med det egna landets konstitutionella principer. I Tyskland hänsköts frågan till det högsta auktoritativa organet. Tyska författningsdomstolens Maastrichtdom 1993 är av stor principiell betydelse. Domstolen tolkar unionsfördraget som ett förbund av självständiga stater, vilka syftar till ett allt närmare samarbete mellan Europas alltjämt statligt organiserade folk. EU grundas inte på något»europeiskt statsfolk«. Den europeiska integrationen förutsätter att medborgarnas rättighetsskydd inte urholkas och att medlemsländerna bibehåller makten över EU. Unionen kan inte själva utvidga sina befogenheter; därtill fordras medlemsstaternas medgivande i varje enskilt steg. Kritiken mot Maastrichtfördraget gällde inte minst dess tillkomst. Först i efterhand upptäckte stora medborgargrupper att den offentliga makten höll på att genomgå stora organisationsförändringar. EU kom att uppfattas som ett elitprojekt. Särskilt folkomröstningarna i Danmark och Frankrike visade att det fanns en utbredd skepsis. Demokratiaspekterna trädde nu i förgrunden för debatten. Redan i själva fördraget hade medlemsstaterna förbundit sig att fortsätta reformeringen av EU.
8 12 från fischer till giscard Inledning 13 Nice 2000 I juni 1999, en månad efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft, möttes EU:s stats- och regeringschefer i Köln. Europeiska rådet tog två initiativ, ett om rättigheter och ett om institutionella reformer. Europeiska rådet kom 1999 till slutsatsen att de grundläggande rättigheterna borde sammanfattas i en stadga och därigenom göras synligare. Regeringsföreträdarna beslöt, på Tysklands initiativ, att upprätta en stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen. Rådet beslöt att inrätta ett konvent, ett i EU-sammanhang nytt slags organ, som fick i uppgift att utarbeta ett utkast till stadga om grundläggande rättigheter. Konventet fick sammanlagt 62 medlemmar: femton företrädare för medlemsstaternas stats- och regeringschefer, en företrädare för EU-kommissionens ordförande, sexton ledamöter från Europaparlamentet samt trettio ledamöter från de nationella parlamenten (två från varje parlament). Presidiet består av ordföranden, de två vice ordförandena och nio konventsledamöter. Samtidigt bestämde Europeiska rådet också att sammankalla en ny regeringskonferens. Syftet var att säkerställa att Europeiska unionens institutioner kunde fungera effektivt även efter utvidgningen. Regeringskonferensens uppdrag gällde följande frågor: europeiska kommissionens storlek och sammansättning, viktningen av röster i rådet samt frågan om att eventuellt utöka omröstningarna med kvalificerad majoritet i rådet. Stats- och regeringschefernas uppläggning av den nya regeringskonferensen väckte snart kritik. Både kommissionen och parlamentet ville utnyttja tillfället för mer genomgripande institutionella reformer. Redan innan han tillrätt som ny ordförande för kommissionen hade Romano Prodi lagt fram ett långtgående program för Europeiska unionens framtid. Han sammankallade också en grupp av tre europeiska politiker för att identifiera de problem som regeringskonferensen borde lösa med sikte på utvidgningen. Ordförande blev Jean-Luc Dehaene, tidigare belgisk premiärminister. Gruppen drog slutsatsen att begränsningen av dagordningen skulle ge regeringskonferensen stora svårigheter. Den förestående utvidgningen gjorde att reformerna brådskade. Arbetet med genomgripande repen varken förtjänar beteckningen reflektion eller grupp. Arbetet gick mest ut på att kartlägga vad de olika medlemsländerna ville eller, vilket ofta var fallet, inte ville gå med på. Reflektionsgruppens slutrapport lades fram i slutet av Själva regeringskonferensen inleddes i mars 1996 och avslutades i Amsterdam i juni På dagordningen stod tre stora frågor: att göra unionen mer relevant för medborgarna, stärka unionens utrikespolitiska handlingsförmåga samt reformera unionens institutioner och därmed förbereda utvidgningen. Större delen av det praktiska förhandlingsarbetet bedrevs av personliga representanter för medlemsländernas utrikesministrar; det blev därmed en överlappning med reflektionsgruppen. Europaparlamentet deltog inte i själva förhandlingarna, men var nära knutet till konferensen och gavs tillfälle att framföra åsikter. Amsterdamfördraget består av tre delar. Den första delen innehåller ändringar i de befintliga fördragen. Den andra delen redovisar resultatet av arbetet med att förenkla fördragen. Fördragets tredje del innehåller allmänna och avslutande bestämmelser, som bland annat innebär att unionsfördraget och EG-fördraget skulle numreras om. Till fördraget fogades också ett antal protokoll och förklaringar. I och med att Amsterdamfördraget trädde i kraft 1999 förändrades EU i flera avseenden. Offentlighetsprincipen blev fördragsfäst. Principerna om frihet, demokrati, rättigheter och rättsstat kom nu tydligare till uttryck. Domstolen fick uttrycklig behörighet att pröva om institutionerna respekterar de grundläggande rättigheterna. EU-samarbetet utvidgades genom att frågor om yttre gränskontroller, asyl, invandring och civilrätt flyttades från den mellanstatliga tredje pelaren till gemenskapens första pelare. Avtalet om socialpolitik integrerades i EG-fördraget. Samarbetet när det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fördjupades. Europaparlamentet gavs större makt i EU:s interna beslutsprocess. Kommissionens ordförande fick en starkare ställning. Revisionsrätten tilldelades vidgade befogenheter. Däremot misslyckades Amsterdamfördraget med flera viktiga uppgifter. Regeringskonferensen kunde inte enas om institutionella reformer när det gäller röstviktningen i rådet och kommissionens sammansättning. Några fler stater skulle visserligen kunna upptas som medlemmar under de befintliga reglerna, men en större utvidgning fordrar att institutionernas sammansättning ändras. Dessa reformer sköts dock på framtiden. Regeringskonferensen förmådde inte lösa uppgiften att skapa ett mer enhetligt och överskådligt regelverk för EU. Ett stort arbete lades ned på att redigera om de befintliga fördragen. Vid konferensen i Amsterdam 1997 fanns det en konsoliderad version av EU-fördraget (dvs. Maastrichtfördraget) och en konsoliderad version av EG-fördraget (dvs. Romfördra- get). Dessa innehåller alla nu aktuella bestämmelser i de gällande fördragen; förlegade paragrafer har gallrats bort. De konsoliderade versionerna blev dock aldrig föremål för något formellt beslut; regeringarna vågade inte ta risken att underställa dem en lång och osäker godkännandeprocess i medlemsstaterna. De konsoliderade versionerna fogades till Amsterdamfördragets slutakt i informativt syfte, men de är inte en del av Amsterdamfördraget. I det vardagliga arbetet är det emellertid numera de konsoliderade versionerna som i praktiken används.
9 14 från fischer till giscard Inledning 15 former borde därför inledas omedelbart. EU-kommissionen instämde i allt väsentligt med Dehaenerapporten och pläderade för en bred och genomgripande reformering av unionens institutioner och konstitutionella ramverk. Det skulle snart visa sig att även Europaparlamentet gick på kommissionens linje. Inom några få månader hade det tagits flera initiativ med sikte på att skapa en ny författning för EU. Frågan var om förslagen också skulle följas av praktiska beslut. Initiativet låg hos stats- och regeringscheferna, som möttes i Helsingfors i slutet av Europeiska rådet fattade flera beslut med vittgående konsekvenser. Anslutningsprocessen hade nu vidgats till 13 kandidatländer. Behovet av institutionella reformer blev därmed ännu mer påträngande. Dessutom bestämde rådet att utveckla möjligheterna att fatta självständiga beslut och att inleda och utföra EU-ledda militära operationer som svar på internationella kriser. Därmed ställdes EU inför uppgiften att skapa nya politiska och militära organ och strukturer inom rådet för den politiska och strategiska ledningen av sådana operationer. Helsingforsbeslutet bekräftade att en regeringskonferens skulle sammankallas för att reformera EU:s institutioner. Stats- och regeringscheferna enades om en relativt snäv dagordning. Huvuduppgiften var att behandla kommissionens storlek och sammansättning, vägningen av rösterna i rådet och en möjlig utökning av omröstningarna med kvalificerad majoritet i rådet. Dessa var huvuduppgifterna när stats- och regeringscheferna träffades i Nice i slutet av De stundtals kaotiska förhandlingarna drog ut på tiden och efter stora ansträngningar nåddes en kompromiss. Regeringskonferensen enades om hur många röster respektive land efter utvidgningen skall få i rådet och hur platserna skall fördelas i Europaparlamentet. Också debatten om kommissionens storlek utmynnade i ett beslut: fram till dess att EU fått 27 medlemmar är varje medlemsland berättigat till en kommissionär, därefter roteras uppdragen mellan länderna. Men stats- och regeringscheferna erkände att många viktiga frågor återstod och bestämde att sammankalla ännu en regeringskonferens. I en särskild förklaring som fogades till Nicefördraget prioriterades fyra frågor: Frågan om hur man skall upprätta och övervaka en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas behörigheter, så att subsidiaritetsprincipen återspeglas. Vilken ställning Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som proklamerades i Nice skall ha. En förenkling av fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå utan att deras innebörd ändras. De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen. Vid Nicemötet bestämde man också att man ett år senare, under det belgiska ordförandeskapet, skulle dra upp de närmare riktlinjerna för hur den nya regeringskonferensen skulle förberedas. Nicefördraget har visserligen undertecknats av alla regeringar, men det har ännu inte trätt i kraft. De irländska väljarna röstade nej i en folkomröstning våren Laeken 2001 Avsikten var att under år 2001 initiera nationella debatter om EU:s framtid. Som ordförandeland lade Sverige fram en delrapport till toppmötet i Göteborg. Det blev sedan Belgien som förberedde det uttalande som blev resultatet av Europeiska rådets möte i Laeken i december. Man beslöt nu att tillsätta ett konvent om EU:s framtid. Konventets uppgift är att lägga fram förslag inför den kommande regeringskonferensen. Delvis överlappande med de uppgifter som formulerades redan i Nice nämner Laekenförklaringen några områden där reformbehovet är särskilt stort: En bättre fördelning och definition av behörighet i Europeiska unionen. Förenkling av unionens instrument. Mer demokrati, öppenhet och effektivitet i Europeiska unionen. Laekenförklaringen reser dessutom ett antal frågor som handlar om»vägen till en grundlag för de europeiska medborgarna«. Den första gäller förenklingen av befintliga fördrag utan att innehållet ändras. Måste åtskillnaden upprätthållas mellan unionen och gemenskaperna ses över? Och uppdelningen i tre pelare? Därefter kommer frågorna om en eventuell omstrukturering av fördragen. Måste det införas en åtskillnad mellan ett grundfördrag och övriga fördragsbestämmelser? Bör en sådan uppdelning införas? Kan detta leda till en åtskillnad mellan ändrings- och ratificeringsförfaranden för grundfördraget och övriga fördragsbestämmelser? Vidare måste det övervägas huruvida stadgan om de grundläggande rättigheterna skall tas in i grundfördraget och huruvida Europeiska gemenskapen skall ansluta sig till Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Slutligen infinner sig frågan huruvida denna förenkling och omstrukturering inte på sikt skulle kunna leda till att det antas en grundlagstext inom unionen. Vilka skulle utgöra de viktigaste beståndsdelarna i en sådan grundlag? De värderingar unionen står för, medborgarnas grundläggande rättigheter och skyldigheter, medlemsstaternas förhållanden i unionen? Med beslutet i Laeken hade egentligen alla tunga frågor om EU:s framtida organisation och arbetssätt hamnat på den officiella dagordningen.
10 16 från fischer till giscard Inledning 17 Konventet om EU:s framtid I en strävan att bredda och öppna förberedelserna av den kommande regeringskonferensen beslutade Europeiska rådet i Laeken att sammankalla ett konvent om unionens framtid. Uppgiften blev att dryfta väsentliga problem som unionens framtida utveckling för med sig och att undersöka de olika tänkbara lösningarna. Rådet utsåg Valéry Giscard d Estaing till ordförande samt Giuliano Amato och Jean-Luc Dehaene till vice ordförande för konventet. Utöver ordföranden och hans två vice ordförande består konventet av 15 företrädare för medlemsstaternas stats- eller regeringschefer (en per medlemsstat), 30 ledamöter av de nationella parlamenten (två per medlemsstat), 16 ledamöter av Europaparlamentet och två företrädare för kommissionen. Kandidatländerna får delta i full omfattning i konventets diskussioner. De är representerade på samma villkor som medlemsstaterna (en företrädare för regeringen och två ledamöter av det nationella parlamentet) och deltar i överläggningarna, dock utan att kunna förhindra en konsensus som utkristalliserar sig mellan medlemsstaterna. Konventet inledde sitt arbete i februari Arbetsplaneringen innebär att man fram till halvårsskiftet avlyssnar och sammanställer de förväntningar och krav som finns hos»europas folk«. Därefter följer en fas av analyser och sammanställningar. Konventets arbete avslutas våren 2003 med en jämförelse mellan olika handlingsalternativ, en genomgång av för- och nackdelar och slutligen ett eller flera alternativa förslag till regeringskonferensen. Medborgarnas Europa Reformeringen av EU har blivit en av de högst prioriterade frågorna på den europeiska politiska dagordningen. Lång tid och stora ansträngningar har hittills lagts ner på att ändra de spelregler som styr Europeiska unionen och mycket återstår. Man kan fråga sig vilka intressen och drivkrafter som ligger bakom alla dessa utredningar, rapporter, förhandlingar och beslut. Det råder inget tvivel om att nationella särintressen spelar en viktig roll. Ändringar av omröstningsreglerna kan förskjuta balansen mellan små och stora stater. Nya beslutsregler kan öka eller minska olika länders möjligheter att driva sina egna intressen och blockera motståndarna. Också olika institutioner och organ inom EU har också egna intressen att bevaka. Det är därför knappast överraskande att Europaparlamentet vill stärka parlamentets makt, att kommissionen värnar kommissionens makt och att ministerrådet ser med skepsis på förslagen att begränsa rådets inflytande. Det faktum att många aktörer drivs av kortsiktiga egenintressen innebär dock inte att det skulle saknas utrymme för mer långsiktiga och prin- cipiella argument. Tvärtom visar EU:s grundande och växlingsrika historia att nationella maktintressen ofta gått att förena med mer övergripande visioner för Europas framtid. Även idéer kan vara en mäktig drivkraft. Sedan 1990-talets början finns det ett begrepp som blivit centralt i den europeiska framtidsdebatten: medborgarnas Europa. De politiska beslutsfattarna har blivit alltmer medvetna om, och stundom handgripligen tvingats inse, att unionens framtid är beroende av dess legitimitet. Utan förankring bland medborgarna kommer politikernas planer, projekt och beslut inte att kunna genomföras. Europeiskt medborgarskap Ett tecken på denna utveckling är det europeiska medborgarskap som numera blivit verklighet. Genom Maastrichtfördraget infördes ett unionsmedborgarskap. Varje person som är medborgare i en medlemsstat är också unionsmedborgare. Det är klart utsagt att unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet. En första del av unionsmedborgarskapet gäller rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Varje medborgare i något av EU:s femton medlemsländer har i princip rätt att vistas i de andra medlemsländerna, oberoende av yrke och sociala eller ekonomiska förhållanden. Det finns dock vissa villkor och begränsningar, exempelvis krav på ekonomi och sjukförsäkring för studerande, pensionärer och icke yrkesverksamma. Som Europamedborgare har man också rösträtt och valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet i den medlemsstat där man är bosatt. Unionsmedborgare har dessutom rätt till skydd av andra medlemsstaters diplomatiska eller konsulära myndigheter inom ett tredje lands territorium där den medlemsstat som medborgaren kommer ifrån inte är representerad. Ytterligare en del av unionsmedborgarskapet gäller rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och att vända sig till den europeiska ombudsmannen. Genom Amsterdamfördraget tillades en ny rättighet. Alla unionsmedborgare kan skriva till Europaparlamentet, rådet, kommissionen, domstolen, revisionsrätten, ekonomiska och sociala kommittén, regionkommittén eller till ombudsmannen på något av de officiella språken och erhålla ett svar skrivet på samma språk. Vid toppmötet i Nice 2000 proklamerade EU en stadga om de grundläggande rättigheterna. Rådet beslöt att fortsätta övervägandena om vilken formell status som stadgan skall ha. Ännu så länge utgör det europeiska medborgarskapet endast en relativt begränsad del av den samlade uppsättning rättigheter som dagens medborgare åtnjuter. Inte desto mindre innebär det ett principiellt viktigt in-
11 18 från fischer till giscard Inledning 19 slag i dagens politik. Övernationella institutioner kan reglera och upprätthålla rättigheter för enskilda individer. Legitimitet I de senaste årens officiella dokument finns det åtskilliga belägg för att EU:s beslutsfattare betraktar medborgarnas skepsis som ett allvarligt problem. Här finns uppenbarligen ett viktigt motiv bakom den pågående reformverksamheten. Av historiska skäl kom unionen att utvecklas som ett ekonomiskt inriktat samarbetsprojekt med starka inslag av expertstyre. Sent omsider gäller det nu att stärka den folkliga förankringen. Särskilt de folkliga reaktionerna efter toppmötet i Maastricht blev en varningsklocka. En folkomröstning i Frankrike ledde till knappast möjliga seger för ja-sidan. I Danmark vann motståndarna. Efter de danska väljarnas nej i folkomröstningen 1992 förhandlade Danmark sig till sina egna undantag; bland annat skulle landet inte behöva delta i EMU. Samtidigt visade opinionsmätningar, särskilt kommissionens årliga Eurobarometer, att allmänheten i medlemsländerna blev alltmer skeptisk till EU. Det skulle komma fler belägg för befolkningens besvikelse. Irland är ett av de länder där grundlagen kräver folkomröstning för att godkänna internationella överenskommelser såsom Nicefördraget. Våren 2001 röstade majoriteten nej. Även om valdeltagandet blev lågt, och representativiteten därför kunde ifrågasättas, gick en chockvåg genom det politiska Europa. Inte ens i Irland, ett av de mest EU-vänliga länderna, kunde man ta allmänhetens stöd för givet. Folkstyrelsen som värdegrund för EU bekräftades officiellt i den förklaring om unionens framtid som slöts till Nicefördraget. Stats- och regeringscheferna motiverade där sitt beslut att fortsätta arbetet med institutionella reformer:»genom att ta upp dessa frågor erkänner konferensen behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra dem närmare medlemsstaternas medborgare.«förklaringen efter toppmötet i Laeken var ännu utförligare i sin beskrivning av de besvikna medborgarna. De europeiska institutionerna måste»flyttas närmare medborgarna«. Medborgarna»ser inte alltid ett sammanhang mellan dessa mål och unionens dagliga verksamhet. De begär mindre tröghet, stelhet och, framför allt, mer effektivitet och öppenhet av de europeiska institutionerna.«det finns krav på att unionen skall ägna sig mer åt sina egna konkreta uppgifter och inte lägga sig i detaljer. Statsoch regeringscheferna konstaterar:»medborgarna anser att allt i alltför stor utsträckning avhandlas ovanför deras huvuden och de vill ha en bättre demokratisk kontroll«. Kommissionen gör en liknande bedömning. I sin vitbok om styrelsefor- merna i EU skriver man sommaren 2001 att politikerna befinner sig en paradoxal situation.»å ena sidan förväntar sig Europas medborgare att politikerna skall finna lösningar på samhällsproblemen. Å andra sidan visar människorna ett allt större misstroende mot institutioner och politik eller intresserar sig helt enkelt inte för dem.«problemet gäller särskilt EU:»Många människor börjar tappa tron på att detta komplicerade system, som inte många är särskilt förtrogna med, skall kunna driva den politik som de efterlyser. EU ses ofta som avlägset och på samma gång alltför påträngande.«det föreligger därmed en bred samstämmighet om vad som är den främsta uppgiften för framtidsdebatten. Målet är att skapa ett mer demokratiskt EU, att förverkliga drömmen om ett medborgarnas Europa. Reformförslag Debatten om framtidens Europa har ingalunda begränsat sig till att beskriva problemen och formulera allmänna mål. Tvärtom finns det nu en rad praktiska förslag om hur demokratin skulle kunna stärkas inom EU. Inläggen har kommit från olika håll. Europeiska rådet har i samband med flera toppmöten angivit några möjliga reformvägar. Kommissionen kommer också med olika förslag, ibland genom olika expertgrupper. Europaparlamentet har också varit aktivt med rapporter och uttalanden. Europeiska politiker har dessutom i egna inlägg bidragit till debatten; den tyske utrikesministern Joschka Fischers anförande i Berlin 2000 fick andra politiker att snart följa efter med egna linjetal. Härtill kommer de forskare, forskningsgrupper och tankesmedjor runt om i Europa som just nu producerar mer eller mindre detaljerade ritningar för framtidens EU. Europeiska rådet Två texter är centrala för den nu pågående debatten: Niceförklaringen 2000 och Laekenförklaringen Båda har antagits under enhällighet av företrädarna för samtliga femton medlemsstater och är därmed politiska kompromissprodukter. De kännetecknas av en balansgång mellan att å ena sidan dra upp grandiosa riktlinjer och att å andra sidan undvika att låsa positionerna inför kommande förhandlingar. De båda förklaringarna kan ändå läsas som en dagordning för den pågående framtidsdebatten. Niceförklaringen är relativt knapphändig, men innehåller ändå några viktiga punkter. Dels erkände stats- och regeringscheferna här att det finns ett demokratiproblem och att det krävs omfattande reformer. Dels riktade man uppmärksamheten på fyra särskilt viktiga områden: uppgiftsfördelningen mellan EU och medlemsstaterna, en förenkling av fördragen, de nationella parlamentens framtida roll samt rättighetsstadgans ställning.
12 20 från fischer till giscard Inledning 21 Laekenförklaringen bär spår av att den tillkommit under det belgiska ordförandeskapet under andra halvåret Värdlandets premiärminister Guy Verhofstadt önskade ett storstilat och ideologiskt dokument, vilket väckte skepsis hos flera andra medlemsländer. Trots att slutresultatet blev något mer nedtonat än de ursprungliga utkasten är det ändå förhållandevis mångordigt. Laekenförklaringen utvecklar de uppgifter som man nämnt i korthet ett år tidigare. Förutom dessa allmänna uttalanden har stats- och regeringscheferna i praktiken redan fattat beslut som i viktiga avseende förändrat EU:s arbetsformer. Det alltmer betydelsefulla samarbetet när det gäller välfärdspolitiken har skapat sina egna procedurer. Regeringscheferna, inom ramen för Europeiska rådet, har här huvudrollen. Denna öppna samarbetsmodell fick särskild betydelse med toppmötet i Lissabon våren 2000, som lade upp ett ambitiöst program för att stärka konkurrenskraft, tillväxt och välfärd i Europa. Senare tillkom även målet att skapa en hållbar utveckling. Inom dessa områden fastställer rådet gemensamt mål och nyckeltal. Däremot fattar man inga bindande beslut, utan överlåter åt varje land att självt bestämma hur målen skall uppnås. Vid halvårsvis återkommande toppmöten stämmer man av läget. Kommissionens roll är att följa och dokumentera i vilken takt som länderna utvecklas. Andra institutioner, såsom Europaparlamentet och domstolen, framstår däremot som marginaliserade. Kommissionen Inom EU:s olika politikområden får kommissionen sin centrala ställning framför allt genom sin initiativmakt. Det är kommissionens roll att lägga fram förslag. Men när det gäller frågan om EU:s egen framtid ligger makten att ta initiativ inte bara i kommissionens händer. Stats- och regeringscheferna spelar här en viktig roll; även Europaparlamentet försöker att hävda sig genom egna förslag. Framtidsdebatten inom EU präglas stundtals av institutionernas inbördes kamp om uppmärksamheten. På senare år har kommissionen inte alltid framstått som den mest framgångsrika. Under 1980-talet var det emellertid kommissionen som var motorn i EU:s utveckling. Den inre marknaden och utvecklingen mot mer överstatlighet drevs fram genom en målmedveten politik från kommissionen, särskilt dess dåvarande ordförande Jacques Delors. Sedan dess har kommissionens ställning försvagats. Orsaken är delvis interna problem, vilka fick en dramatisk illustration genom hela kommissionens avgång En annan förklaring är att mellanstatligheten förstärkts genom stats- och regeringschefernas egna initiativ. Kommissionen har försökt driva på utvecklingen, dels genom egna initiativ och uttalanden, dels genom att beställa olika expertrapporter. De- haenegruppen hösten 1999 är ett exempel, ett annat är det nära samarbetet mellan kommissionen och forskare vid Europauniversitetet i Florens. Kommissionen formulerade 1999 sina krav inför regeringskonferensen i Nice. Reformeringen av institutionerna behövde inte ha målet att förändra balansen mellan unionens olika delar eller att utvidga unionens befogenheter. Men utvidgningen till nya medlemsländer påkallade en tämligen genomgripande revision bara för att behålla unionens nuvarande funktion och inriktning. Högst på dagordningen satte kommissionen en utvidgning av kvalificerad majoritet som beslutsregel i rådet, en omredigering av fördragen, ändrad röstviktning i rådet till förmån för större medlemsstater samt ändrade arbetsformer för unionens olika organ. Det stod klart att Prodi oroade sig för att EU stod inför risken att urvattnas och att den europeiska integrationen kunde tappa tempo. I kommissionens framtidsperspektiv borde EU utveckla sig till en sammanhållen och slagkraftig aktör på den globala scenen. Underförstått är det kommissionen som bildar centrum i denna världspolitikens nya stormakt. Därmed stod det klart att rådet och kommissionen drog åt skilda håll. Stats- och regeringscheferna hade givit ett klart förord för en minimal dagordning; regeringskonferensen borde begränsa sig till så få frågor som möjligt. Prodikommissionen pläderade för en bred och genomgripande reformering av unionens institutioner och konstitutionella ramverk. I en vitbok sommaren 2001 om styrelseformerna i EU argumenterade kommissionen för att framtidsdebattens dagordning borde breddas ytterligare. Problemet med det demokratiska underskottet kunde inte lösas enbart genom institutionella reformer. EU:s arbete måste ses i ett vidare perspektiv. Kontakterna med frivilliga organisationer, kommuner och regioner behöver förstärkas. Sättet att förbereda EU-beslut bör bli mer öppet. Vitboken understryker att man bör ställa samma krav på EU som på etablerade demokratier. Kommissionen anger därför några grundläggande krav på framtidens EU. Öppenhet och deltagande är fundamentala för en levande medborgarstyrelse. Möjligheten att utkräva ansvar är en viktig del av rättsstatens krav på den offentliga sektorns organisation. Slutligen utgår rapporten från att den förda politiken måste vara enhetlig och effektiv. Kommissionens inlägg har visserligen fått kritik för att vara allmänna och diffusa, men de har medfört att debatten om EU:s framtid vidgats till att omfatta grundläggande frågor om demokratins innebörd och tillämpning på en internationell organisation som EU. Europaparlamentet Europaparlamentet speglar visserligen olika politiska schatteringar och åsikter om EU. Bland ledamöterna finns ändå en stark opinion som förespråkar en förstärkning av överstatligheten; en del betecknar sig själva som
13 22 från fischer till giscard Inledning 23 Europafederalister. Europaparlamentet har också redan tidigt väckt frågan om inte EU borde samla de grundläggande spelreglerna i något slags konstitution. Under 1980-talet följde en serie initiativ med syftet att utveckla och stärka Europasamarbetet. Europaparlamentet ställde sig 1984 bakom en idé om att skapa en europeisk union. Förslaget hade utarbetats av en kommitté som leddes av Altiero Spinelli, den gamle federalisten. Spinellirapporten är utformad som ett författningsutkast. Det innehåller framför allt institutionella regler samt bestämmelser om unionens politik inom olika områden. Förslaget rymmer också en paragraf om individernas grundläggande rättigheter. Spinellirapportens konstitution kom inte att förverkligas, men åtskilliga av tankarna återkom i de följande årens reformering av EU. I den diskussion som följde efter Maastrichtfördraget tog Europaparlamentet ett nytt initiativ i syfte att skapa en europeisk författning. Parlamentets utskott för institutionella frågor lade efter fyra års arbete fram sitt förslag Under ledning av den belgiske parlamentsledamoten Fernand Herman hade utskottet utarbetat en komplett författning. Europaparlamentet inskränkte sig emellertid till att upprepa sitt allmänna krav på att EU borde ges en demokratisk konstitution och beslöt endast rekommendera att författningsförslaget skulle spridas för att stimulera fortsatt debatt. Hermanrapporten utgör det dittills mest genomarbetade utkastet till en konstitution för EU. Texten är indelad i åtta huvudavdelningar. Den första anger de grundläggande principer som EU bygger på. Därefter följer ett antal bestämmelser om unionens befogenheter. Ett stort avsnitt behandlar den institutionella ramen. Delen om unionens uppgifter behandlar lagstiftningsmakt, verkställande makt, dömande makt och finansmakt. I särskilda avsnitt regleras utrikespolitik, tillträde av nya medlemmar och ikraftträdande. Konstitutionen avslutas med en förteckning över mänskliga rättigheter. År 2000 kom Europaparlamentet med en detaljerad plan för att få till stånd en samlad författning för EU. Rapporten hade utarbetats av den franske statsvetaren och Europaparlamentarikern Olivier Duhamel. Skälet är att endast en omarbetning av fördragstexterna kan tillgodose de krav på»demokrati, öppenhet och förenkling som Europeiska unionens och kandidatländernas medborgare vill ha«. En ny konstitution borde, enligt Duhamelrapporten, koncentrera sig till ett antal huvudområden: EU:s gemensamma värden, unionsmedborgarnas grundläggande rättigheter, principen om maktfördelning och rättstatsprincipen, EU-institutionernas sammansättning, roll och verksamhet, fördelningen av befogenheter, subsidiaritetsprincipen, de europeiska partiernas roll samt slutligen ändamålet med den europeiska integrationen. Europeiska politiker Nästan på dagen femtio år efter Robert Schuman presenterade sin plan för en europeisk gemenskap höll den tyske utrikesministern ett tal som fick ett omedelbart genomslag över hela Europa. I sitt anförande vid Humboldtuniversitetet den 12 maj 2000 använde Joschka Fischer medvetet ordet»federation«som beteckning för sin vision av framtidens union. Fischer var emellertid noga med att påpeka att en europeisk federation inte skulle innebära att medlemsstaterna upphörde att existera. Tvärtom skulle starka och demokratiskt ansvariga institutioner på europeisk nivå mycket väl kunna kombineras med en levande demokrati på den nationella arenan, liksom på regional och lokal nivå. Förbundsstatens organisationsmodell var en uppenbar inspirationskälla för framtidens EU. Sålunda pläderade Fischer för ett tvåkammarsystem inom EU. En av Europaparlamentets kammare skulle bestå av ledamöter som också var parlamentsledamöter i sina hemländer. För den andra kammaren fanns två modeller: antingen en senat med direktvalda ledamöter från medlemsländerna eller också, som i det tyska förbundsrådet, företrädare som utses av medlemsstaterna. På motsvarande sätt skisserade Fischer alternativen för EU:s styrande makt. Antingen kan man utgå från dagens ministerråd, och skapa en europeisk regering utifrån medlemsländernas regeringar, eller också kan man omvandla kommissionen och dess ordförande till en direktvald president med långtgående befogenheter. Den förestående utvidgningen till många nya medlemsländer skulle emellertid kunna bli svår att förena med en fördjupning av samarbetet. Fischer tog därför upp en idé som lanserats av andra debattörer i Tyskland och Frankrike. Inom ett utvidgat EU kunde han tänka sig en tyngdpunkt bestående av de kärnländer som vill bilda en ny slags federation av nationalstater. I sitt tal försökte Joschka Fischer göra klart att han inte enbart talade i rollen som officiell företrädare för den tyska regeringen. Han ville också tala mer fritt om de långsiktiga visionerna och valde därför att ta av sig utrikesministerhatten. Fischers frispråkighet vann stor uppmärksamhet och han fick snart en rad efterföljare. Den ene efter den andre av Europas ledande politiker trädde fram och höll omsorgsfullt förberedda linjetal om Europas framtid. Jacques Chirac talade någon månad senare inför det tyska parlamentet och betonade särskilt att EU måste bli mer demokratisk och att behörigheterna mellan nivåerna behöver klargöras. Tony Blair utvecklade sin syn på Europasamarbetet i stort anlagda tal, särskilt i Warszawa i oktober 2000 och i Birmingham ett drygt år senare. Paavo Lipponen diskuterade de små ländernas inflytande i flera anföranden. Den svenske statsministern höll ett
14 24 från fischer till giscard Inledning 25 stort Europatal i Berlin hösten Efter hand följde också en rad inlägg från ledande politiker i kandidatländerna. Dessa tal bildar tillsammans ett politiskt mycket intressant material. Europa befinner sig dessa år i en övergångsperiod, där framtiden till stora delar ligger öppen. Unionen står inför sin största utvidgning någonsin. EU:s makt och arbetsformer är uppe till diskussion. Makten att förändra EUfördragen ligger hos medlemsländernas regeringar och parlament. Dokumenten speglar vad dagens Europapolitiker är överens om och inom vilka områden som det finns meningsskiljaktigheter. Talen ger också möjlighet att bedöma om ställningstagandena enbart bygger på snäv nationell intressebevakning eller om Europas politiker också uppträder som Europapolitiker. Huruvida de idéer som här framförs också kommer att genomföras är idag en helt öppen fråga. Det ligger i sakens natur att politiska tal innehåller retorik. Talen anger dock hur debattens dagordning just nu ser ut. Den politiska debatten har också en egen dynamik. När demokratin i EU nu fått så stor uppmärksamhet kan det bli vanskligt att sedan föra bort frågan från dagordningen. Intressegrupper Enligt Laekenförklaringen skall ett civilt forum arbeta parallellt med konventet för att bredda debatten och engagera medborgarna. Detta forum är öppet för organisationer som representerar det civila samhället (såsom parterna på arbetsmarknaden, näringslivet, icke-statliga organisationer och universitet). Ett antal frivilligorganisationer har själva bildat en kontaktgrupp för att organisera, sammanställa och vidarebefordra det civila samhällets synpunkter på Europas framtid. Forskare Europaforskare i olika länder är också aktiva i framtidsdebatten. Länge var nationella traditioner och akademiska ämnesrevir starkt styrande för forskningen kring EU. De stora europeiska framtidsfrågorna har emellertid stimulerat en gränsöverskridande forskardialog. Några viktiga centra för denna forskning finns i Florens, Köln, Bonn, Harvard, Sussex, Brygge och Oslo. Åtskilliga inlägg i framtidsdebatten kommer också från mer eller mindre fristående institut och tankesmedjor. Bland dessa märks exempelvis Centre for European Policy Studies, Notre Europe, European Policy Centre, Bertelsmannstiftelsen och Centre for European Reform. Av särskilt intresse är den konferens med ledande Europaforskare som hölls i Florens med anledning av Joschka Fischers tal. Deltagarna hade påtaliga svårigheter att passa in Fischers idéer i statsvetenskapens och rätts- vetenskapens traditionella kategorier. För att kunna uppfylla de sedvanliga kraven på federation, en förbundsstat, skulle en ny europeisk federation behöva dels få makt att ändra sin egen författning, dels förfoga över egen beskattningsrätt. Så länge dessa villkor inte är uppfyllda rör det sig om en konstitutionell innovation. Vad debatten handlar om Mängden av forskningsrapporter, författningsutkast och debattinlägg kan förefalla överväldigande, men är egentligen bara ett mått på problemens omfattning och svårighetsgrad. Det europeiska framtidsprojektet ställer samhällsdebatten inför en ny fas i demokratins utveckling: hur skall folkstyrelsens idéer kunna förverkligas i övernationell skala? Den pågående framtidsdebatten visar att det ingalunda råder något samstämmighet. Skiljelinjerna i debatten aktualiserar flera av demokratins grundfrågor. Europas folk Den amerikanska författningen inleds med orden»we the people«. På motsvarande sätt har det lockat åtskilliga att inleda en författning för EU med formuleringen»vi Europas folk«. Dessa ord har emellertid en dubbelbetydelse. Skall man läsa uttrycket som»folket«eller»folken«i Europa? Frågan är ingalunda av rent språklig art utan riktar också uppmärksamheten mot en fundamental meningsskiljaktighet i den europeiska framtidsdebatten. Demokrati betyder folkstyrelse. Folkstyrelse kräver ett folk, ett demos. Finns det ett europeiskt»demos«? Formuleringen»det europeiska folket«innebär att man anser att svaret är ja. Menar man däremot att det saknas ett sådant europeiskt demos blir det logiska ordvalet»de europeiska folken«. Flera auktoritativa röster i debatten argumenterar mot tanken på ett europeiskt demos. Den tyska författningsdomstolens Maastrichtdom 1993 är av stor principiell betydelse. Domstolen tolkar unionsfördraget som ett förbund av självständiga stater, vilka syftar till ett allt närmare samarbete mellan Europas alltjämt statligt organiserade folk. Enligt domstolen grundas EU inte på något»europeiskt statsfolk«. En liknande skepsis har uttalats av Tony Blair. Enligt honom förutsätter ett folk en gemensam kultur och identitet. Eftersom detta ännu så länge saknas i Europa måste demokratin vila på nationellt baserade institutioner såsom parlament och regeringar. Denna uppfattning är emellertid ingalunda oomstridd. Rättsvetenskapsmannen J.H. Weiler har pläderat för ett annat medborgarskapsbegrepp, som tillåter att»folk«av flera olika slag samexisterar parallellt.
15 26 från fischer till giscard Inledning 27 Människor kan betrakta sig som medlemmar i samfälligheter grundade på olika, men sammanhängande typer av identifikation. Man kan inte vara Europamedborgare utan att samtidigt vara medborgare i en medlemsstat. Den europeiska demokratin skulle därmed kunna få en folklig grund som motsvarar EU:s unika kombination av mellanstatlighet och överstatlighet. Weiler menar att ett sådant medborgarskapsbegrepp skulle ha en viktig civilisatorisk dimension. Individerna som ingår i EU accepterar att de inom en rad områden kommer att leva under regler och normer som beslutats också av medborgare i andra medlemsstater. Och unionsmedborgarskapet är inte exklusivt och inåtvänt, grundat på etnisk homogenitet, utan oorganiskt, utåtriktat och inklusivt. Meningsskiljaktigheterna om Europas demos manifesterar sig i olika uppfattningar om vilket organ som bör ses som folkviljans primära uttryck inom EU. Spaniens premiärminister anser att Europaparlamentet är den främsta källan till demokratisk legitimitet i EU, eftersom det direkt representerar medborgarviljan. Göran Persson tillhör däremot dem som tydligt anger de nationellt baserade parlamenten som folkviljans främsta uttryck. Författning En författning har till uppgift att reglera hur den offentliga makten skall tilldelas, utövas och avgränsas. En EU-konstitution kan i princip begränsa sig till att fastlägga de nuvarande institutionernas uppgifter och inbördes förhållanden. Det skall dock tilläggas att en sådan kodifiering inte är så okomplicerad som den verkar. Varje försök att nedteckna praxis och oskrivna regler kan leda till omtolkningar och förändringar. Själva tillkomsten av en konstitution kan starta nya processer. En omredigering och förenkling av de nuvarande fördragen kan också leda till politiska komplikationer. Dagens uppsättning av fördragstexter är ofta utslag av politiska kompromisser. Även små och till synes tekniska detaljer kan därför ha stor politisk sprängkraft. En omskrivning av grundfördragen riskerar att riva upp gamla sår. Flera debattörer argumenterar för en EU-författning, bestående av ett enda, lättillgängligt dokument,»en kristallklar text«med en formulering av Italiens president. Från bland annat engelsk sida uttrycks dock skepsis; Tony Blair hänvisar till att Storbritannien klarat sig utan en skriven konstitution och menar att EU även i fortsättningen kan regleras genom ett antal olika fördrag, lagar och rättsfall. Polens president menar att en riktig konstitution är något betydligt mer än några förenklade fördrag. Det finns också en spänning mellan förutsebarhet och flexibilitet. Syftet med en författning är att skapa stadga genom tydliga regler. Men EU fungerar i praktiken som ett stort förhandlingsmaskineri. En författning skulle innebära att maktfördelningen blev klarare och därmed underlätta an- svarsutkrävandet. Men en sådan renodling skulle förändra dagens beslutsprocesser och kan försvåra snabba och pragmatiska förhandlingslösningar. Att en författning är stabil behöver emellertid inte innebära att den är statisk. I en demokrati skall de grundläggande spelreglerna och fördelningen av maktbefogenheter kunna justeras, om det finns tillräckligt brett stöd för en sådan författningsändring. Så frågan är hur en ny EU-författning skall kunna ändras. Idag fordrar varje revidering av de grundläggande spelreglerna att medlemsstaterna kommer överens om ett nytt fördrag. Sådana revisioner blir därför aktuella endast i samband med större översyner. Möjligheten att korrigera misstag blir därför i praktiken ytterst liten. Spörsmålet om hur reglerna för författningsändringar skall utformas öppnar ett dilemma. En författning bör vara relativt stabil för att ge fasta och förutsebara spelregler, men den bör inte vara så trög att den inte går att anpassa till förändrade omständigheter. En konstitution öppnar möjligheter som inte finns så länge EU regleras genom fördrag. Spelreglerna för en politisk samfällighet brukar vanligen vara relativt generellt formulerade och reser därför förr eller senare krav på att tolkas. I dagens fördrag lämnas tolkningsfrågan relativt öppen. Denna osäkerhet innebär att EG-domstolen såsom gemenskapsrättens högste uttolkare givits en viktig roll. Till skillnad från en stat har EU ingen befogenhet att själv utöka sina befogenheter. Man talar om att EU saknar»kompetenskompetens«. Här ligger en svårighet för den som argumenterar för en EU-författning. Det ena alternativet är att ändra det nuvarande sakförhållandet och ge EU makt att utvidga sin egen makt; konflikter med medlemsstaterna skulle då med all sannolikhet snabbt bli ett faktum. Det andra alternativet är att bevara status quo och att för varje förändring kräva enhällighet mellan alla stater. Ett sådant system skulle emellertid bli otympligt, särskilt med många nya medlemsländer. En lösning är att dela upp fördragen i två delar. Ett grundfördrag skulle innehålla de viktigaste bestämmelserna om EU:s makt och inre organisation. Mer tekniska bestämmelser skulle då kunna samlas i separata dokument. Ändringar i grundfördraget, i praktiken EU:s författning, skulle fordra enhällighet bland samtliga medlemsländer, medan övriga bestämmelser skulle kunna revideras genom en enklare procedur. Frågan om hur fördragen skall ändras har väckt den grundläggande frågan om vem som egentligen är fördragens herrar. En del debattörer vill modifiera den rådande ordningen, som innebär att fördragsändringar framförhandlas av regeringsföreträdare och därefter ratificeras av medlemsstaternas parlament. En tanke är att dra in de nationella parlamenten direkt i
16 28 från fischer till giscard Inledning 29 förhandlingsarbetet, enligt modellen för det konvent som utarbetade rättighetsstadgan och det som nu behandlar framtidsfrågorna. Någon efterföljande ratifikation skulle därmed inte behövas. Michel Barnier, som inom kommissionen har ansvar för reform av institutionerna, har då framkastat tanken att den konstituerande makten lika gärna kunde anförtros de europeiska medborgarna om de gemensamt får tillfälle att yttra sig i en folkomröstning. Kraven på en förenkling av de nuvarande fördragen har brett stöd i dagens europeiska debatt. Men vägen till en författning för EU är lång och kantad med såväl praktiska som principiella svårigheter. Man skall vara klar över att olika debattörer lägger in delvis skilda betydelser i nyckelbegreppen författning och konstitution. För några innebär dessa begrepp i EU-sammanhang att det skulle skapas en europeisk superstat. Utgångspunkten är då att endast en stat kan ha en författning, en konstitution. Andra anser dock att en sådan koppling inte är nödvändig. EU skulle därmed kunna skaffa sig en författning/konstitution, utan att samtidigt utvecklas i överstatlig riktning; tvärtom skulle en tydligare reglering i princip kunna innebära att EU:s befogenheter till och med reducerades. Enligt en uppfattning skulle en europeisk författning/konstitution kunna åstadkommas genom en omredigering och förenkling av de nuvarande fördragen. Så till exempel talar Valéry Giscard d Estaing om»ett konstitutionellt fördrag för Europa«. Flernivådemokrati Ett av argumenten för en EU-författning är att dagens situation kännetecknas av oklarhet. En konstitution skulle leda till en tydligare reglering av maktfördelningen, inte minst mellan EU och medlemsstaterna. En sådan utskiftning av makten aktualiserar det begrepp som kommit att benämnas flernivådemokrati. Demokrati innebär att all offentlig makt utgår från folket, men det finns flera olika organ som representerar folket. Lokal, regional, nationell, europeisk eller global nivå behöver inte utgöra ömsesidigt uteslutande alternativ, utan kan komplettera varandra. Utvecklingen går i riktning mot flernivådemokrati, en kombination av demokratiska samfälligheter av olika storlek och territoriell förankring. Flernivådemokratins problem är att åstadkomma en förening av demokrati och självstyrelse. För det första måste det finnas möjligheter för väljarna att delta och utkräva ansvar inom respektive nivå, inom kommunen, inom landstinget eller regionen, inom nationen och inom Europeiska unionen. För det andra måste respektive nivå ha en sfär av självständigt beslutsfattande. Önskemålet att åstadkomma en tydligare uppgiftsfördelning mellan EU och medlemsstaterna har varit ett huvudtema under de senaste årens debatt. Laekenförklaringen ägnar problemet stor uppmärksamhet. Europeiska rådet uttalade där att det är»nödvändigt att förtydliga behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, att förenkla och att justera den mot bakgrund av nya utmaningar som unionen ställs inför. Detta kan både leda till att uppgifter återförs till medlemsstaterna och till att unionen tilldelas nya uppdrag eller att befintlig behörighet utvidgas.«den modell som nämns i Laekenförklaringen går ut på att klarare skilja mellan tre sorters behörighet: EU:s exklusiva behörighet, medlemsstaternas behörighet samt behörighet som delas mellan unionen och medlemsstaterna. De länder som själva är förbundsstater har egna erfarenheter av hur man kan reglera maktfördelningen mellan territoriella nivåer. En vanlig teknik är att i författningen skriva in vilka områden som skall ligga hos delstaterna, vilka frågor som den centrala statsmakten skall ha hand om och vilka områden där man eventuellt skall dela på ansvaret. I debatten om EU:s framtid har flera föreslagit ett motsvarande arrangemang, med något slags förteckning, en kompetenskatalog, över vem som har behörighet att fatta beslut om vad. Andra inlägg varnar dock för att ett sådant juridiskt bindande dokument skulle bli för stelt och hämma unionens dynamik och flexibilitet. Företrädare för exempelvis Grekland anser det vara fel att upprätta en katalog över befogenheter. Tony Blair har i stället framkastat tanken på ett politiskt dokument, ett uttalande om principer, som skulle bli vägledande för uppgiftsfördelningen. De nationella parlamenten skulle här få en nyckelroll för att bevaka efterlevnaden. En annan, eller möjligen kompletterande, modell är att i konstitutionen skriva in en generell princip för att vägleda uppgiftsfördelningen. Inom EU finns redan idag antydningar till en sådan, nämligen subsidiaritetsprincipen, även benämnd närhetsprincipen. I EG-fördraget heter det:»på de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå.«paragrafen kan tolkas som en allmän decentraliseringstanke. EU skall inte lägga sig i, om medlemsstaterna själva kan ta hand om saken. Men formuleringen är så allmän och vag att den sällan ger konkreta riktlinjer för om en fråga hör hemma hos EU eller staterna. Domstolarna har heller inte hittills åberopat subsidiaritetsprincipen som en juridisk princip. Det faktum att det finns olika praktiska metoder för att åstadkomma en tydligare ansvarsfördelning bör dock inte skymma att flerdemokratins
17 30 från fischer till giscard Inledning 31 problem i detta sammanhang egentligen handlar om en enda enkel fråga: Vad skall EU göra? Makten inom EU Om man nu bestämmer sig för att formulera en EU-författning skulle man i och för sig kunna begränsa uppgiften till att utgå från det nuvarande systemet. Syftet skulle då inte vara att förändra institutionernas uppgifter, sammansättning och inbördes relationer, utan endast att kodifiera dagens situation. Det finns redan skisser till hur en sådan författningstext skulle kunna se ut; en har exempelvis utarbetats av en forskargrupp vid Europauniversitetet i Florens. Men åtskilliga debattinlägg går längre än så. En omskrivning av fördragen ger ett tillfälle att se över den nuvarande maktstrukturen inom EU. Särskilt Joschka Fischers tal i maj 2000 gav signalen att framtidsdebatten också borde handla om hur EU:s inre funktionssätt kan förändras. Därmed öppnades debatten för de stora frågorna om hur EU bör arbeta. Det handlar ytterst om hur medborgarnas rättigheter, skyldigheter och deltagandemöjligheter kan ges en mer framskjuten plats. Debatten handlar också om att väga kravet på effektivitet mot behovet av balanserande krafter i systemet av institutioner och beslutsregler. Man kan sammanfatta EU:s institutioner genom att dela upp dem i tre grupper. Några har till uppgift att företräda unionens medborgare; det gäller främst Europaparlamentet, regionkommittén samt ekonomiska och sociala kommittén. Andra institutioner representerar medlemsländernas regeringar; det rör sig om Europeiska rådet och ministerråden i sina olika konstellationer. Slutligen finns de institutioner som har att bevaka det gemensamma EU-intresset: kommissionen, domstolen, revisionsrätten, ombudsmannen, centralbanken och investeringsbanken. De nuvarande fördragen har tilldelat dessa institutioner olika uppgifter, men det är inte så enkelt att ett organ alltid har en enda uppgift eller att en uppgift endast lagts på ett av organen. I själva verket utgör dagens EU ett system av delade befogenheter. Initiativmakten ligger främst hos kommissionen. När det gäller beslut om rättsakter är det bara kommissionen som kan komma med förslag. Stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet har dock i uppgift att fastlägga allmänna politiska riktlinjer. När det gäller EU:s konstitutionella grunder har också regeringsföreträdarna en viktig ställning, eftersom beslut om fördragsändringar fattas inom ramen för en regeringskonferens. En del politiker, som Tony Blair, vill stärka Europeiska rådets initiativmakt. Han tänker sig mer detaljerade arbetsprogram, som också skulle innebära en hårdare styrning av kommissionens arbete. Det finns också idéer om att förändra makten att ändra fördragen. Hit- tills har regeringskonferenserna varit den centrala arenan. Men erfarenheterna av arbetet på rättighetsstadgan, och förberedelserna inför regeringskonferensen 2004, har visat att ett konvent kan bredda kretsen av deltagande aktörer. En tanke skulle vara att permanenta ett konvent och göra det till EU:s författningsgivande organ. Den lagstiftande makten är idag delad mellan rådet och parlamentet. Reglerna för beslutsfattande inom EU ger utrymme för förenklingar. Med Nicefördraget finns det 17 olika sätt att fatta beslut i rådet, såsom enhällighet, olika varianter av kvalificerad majoritet och enkelt flertal. För Europaparlamentet finns det 11 olika beslutsregler. Tillsammans bildar de olika kombinationerna sammanlagt 38 olika sätt att fatta beslut inom EU. En del förslag i debatten går ut på att tydligare skilja mellan ministerrådets lagstiftande och verkställande uppgifter. Några, som den tyska presidenten Johannes Rau, förespråkar att rådet i egenskap av lagstiftare omvandlas till en senat, en andra kammare inom Europaparlamentet. Man närmar sig därmed förbundsstatens modell för hur den representativa demokratin är organiserad. Det nuvarande Europaparlamentet skulle företräda unionens medborgare, medan en senat skulle representera medlemsstaterna. En sådan senat kunde, som det nuvarande rådet, företräda regeringarna, men ett annat alternativ som nämnts är en kammare som utnämns av de nationella parlamenten. Några inlägg argumenterar rent av för tre kammare, vilka då skulle bli ombud för medborgare, regeringar respektive nationella parlament. Särskilt bland dem som betonar den nationella demokratin som bas för EU finns det olika idéer om hur man kan ge de nationella parlamenten en mer aktiv roll i det europeiska beslutsfattandet. En tanke är att utveckla Cosac, den redan befintliga samarbetsorganisationen för de nationella parlamentens EU-nämnder. Lionel Jospin föreslår en parlamentens ständiga konferens, en kongress som regelbundet skulle samlas och kontrollera att EU följer subsidiaritetsprincipen. En snarlik modell finns i Tony Blairs Warszawatal. Det finns också förslag, bland annat från österrikiskt håll, om att Europaparlamentet och de nationella parlamenten förs samman i blandade parlamentariska utskott. Den verkställande makten ligger idag hos kommissionen och rådet. Rådet kan ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet beslutar. Rådet kan också förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra reglerna. Den pågående utvecklingen inom EU reser viktiga frågor om den verkställande makten. EU sätter allt oftare upp egna myndigheter. Framväxten av en europeisk välfärdspolitik har givit rådet en central roll när det gäller att följa upp i vilken mån de politiska målen faktiskt uppfylls. De europeiska politikernas inlägg röjer stora åsiktsskillnader om var
18 32 från fischer till giscard Inledning 33 Medborgarnas rättigheter Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har haft stor betydelse inom det europeiska området. Europarådet bildades 1949 för att åstadkomma en närmare förening mellan medlemsstaterna och att främja deras ekonomiska och sociala utveckling. En av Europarådets uppgifter blev att vidmakthålla och vidareutveckla demokrati och rättigheter i Europa. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna utarbetades och lades år 1950 fram för undertecknande. Den trädde i kraft tre år senare, då tio medlemsstater hade ratificerat den. Sverige undertecknade konventionen år 1950 och ratificerade den år Sedan 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag. Samtidigt infördes en paragraf i regeringsformen som säger att lag eller annan föreskrift inte får meddelas»i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna«(rf 2:23). På tyskt initiativ bestämde Europeiska rådet 1999 att också EU skulle skaffa sig en stadga om grundläggande rättigheter. Motiveringen var att dessa rättigheter, som bekräftats genom EG-domstolens rättspraxis, skulle markeras på ett för medborgarna synligt sätt. Det konvent som därefter tillsattes arbetade raskt och ett år senare låg en rättighetsstadga klar. Stadgan om de grundläggande rättigheterna behandlar för första gången i EU:s historia i en och samma text medborgerliga, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter för de europeiska medborgarna och samtliga personer som lever inom EU. Den nya stadgan sammanfattar rättigheterna i sex kapitel: värdighet, friheter, jämlikhet, solidaritet, medborgarnas rättigheter samt rättskipning. Rättigheterna baserar sig i huvudsak på de grundläggande fri- och rättigheter som erkänts i Europakonventionen, medlemsstaternas författningstraditioner, Europarådets sociala stadga, Europeiska gemenskapens stadtyngdpunkten skall ligga i framtidens EU. Den svenska regeringens inställning är att förstärka rådets ställning. Finlands statsminister pläderar däremot aktivt för en stark och självständig kommission. När det gäller kommissionens ordförande finns det olika tankar. Bland andra Joschka Fischer och Beneluxländerna har som ett alternativ föreslagit en folkvald president, något som tillbakavisats bland annat från estniskt håll, med argumentet att det skulle missgynna de små staterna. Förslaget att kommissionens ordförande, och även dess ledamöter, skulle väljas av Europaparlamentet, dvs. en parlamentarisk modell, har bland annat framförts av den polske presidenten. Lionel Jospin anser att kommissionens ordförande bör utses från den politiska grupp som vinner valet till Europaparlamentet. I gengäld skulle Europeiska rådet få rätt att upplösa parlamentet. Den dömande makten ligger hos EG-domstolen i Luxemburg. Till följd av att många rättsakter är otydligt formulerade har domstolen givits ett stort handlingsutrymme och i praktiken också fått en normgivande funktion. Domstolen har genom sin tolkning av fördragen aktivt bidragit till att harmonisera de olika ländernas rättssystem. Domstolen har därmed fått betydande makt och emellanåt hamnat i konflikt med nationella domstolar. Frågan om domstolens ställning hänger nära samman med diskussionen att skapa en konstitution för EU. En viktig del av en författning är reglerna för dess tolkning. Vem skall i framtiden ha makten att avgöra hur de konstitutionella reglerna skall tillämpas? Skall denna normkontroll både gälla lagförslag och individuella myndighetsbeslut? Att lägga dessa uppgifter på den nuvarande domstolen skulle ytterligare öka dess makt. Ett alternativ som framförts i debatten är att inrätta ett särskilt organ, en europeisk författningsdomstol. En del av den granskande makten inom EU ligger hos Europaparlamentet. Numera kan parlamentet genom misstroendeförklaring framtvinga en kommissionärs avgång. Parlamentet kan också tillsätta en särskild undersökningskommitté för att undersöka missförhållanden inom EU. Parlamentet utser dessutom en ombudsman som har i uppgift att undersöka klagomål mot EU:s institutioner. I ett tal har Lionel Jospin föreslagit att ombudsmannens roll borde förstärkas genom att tillsätta nationella och lokala kontaktpersoner. En annan del av granskningsmakten utövas av revisionsrätten, som har i uppgift att granska unionens räkenskaper. Revisionsrättens årsrapport och andra rapporter brukar innehålla påpekanden om slöseri och fusk inom EU. Revisionsrättens iakttagelser låg exempelvis till grund för den kritik som ledde till kommissionens avgång Några EU-institutioner har en rådgivande roll. Ekonomiska och sociala kommittén består av företrädare för fackföreningar, arbetsgivare, industri, jordbruk, hantverk och andra samhällsintressen. Regionkommittén utgörs av representanter för regioner och kommuner. Särskilt regionkommitténs ställning är föremål för debatt. Företrädare för exempelvis Österrike och tyska delstater vill ge regionkommittén en direkt medbeslutande roll, enligt en modell med ställning som en senat i Europaparlamentet. Det inbördes förhållandet mellan EU-institutionerna kännetecknas således av delvis överlappande befogenheter och är i vissa avseenden otydligt reglerade. Den dåvarande estniske utrikesministern höll i början av 2001 ett tal där han uttryckte förvåning över att EU ignorerar den klassiska maktdelningstanken, som går ut på en tydlig fördelning av lagstiftande, verkställande och dömande makt.
19 34 från fischer till giscard Inledning 35 ga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare samt andra internationella konventioner. Europeiska rådet i Biarritz i oktober 2000 godkände utkastet till stadga och överlämnade det till Europaparlamentet och kommissionen, vilka senare också godkände utkastet. Europaparlamentets talman, rådets och kommissionens ordförande undertecknade och proklamerade stadgan på sina institutioners vägnar i Nice i december samma år. Frågan om stadgans rättsliga ställning hänsköts till den kommande regeringskonferensen. Det innebär att det nu pågående konventet har i uppgift att diskutera huruvida stadgan om de grundläggande rättigheterna skall tas in i grundfördraget och huruvida EU, närmare bestämt Europeiska gemenskapen, skall ansluta sig till Europakonventionen. Därmed tillspetsas debatten om förhållandet mellan den nya stadgan och Europakonventionen. Kommer de två europeiska människorättsdokumenten att bli överlappande, konkurrerande eller varandra kompletterande? Vilket blir det inbördes förhållandet mellan EG-domstolen i Luxemburg och Europadomstolen i Strasbourg? Denna fråga berör direkt de medborgare, vilka anser sig så orättvist behandlade att de vill överklaga nationella myndigheters beslut till en domstol på europeisk nivå. Flera debattörer har redan tagit ställning. Bland annat Gerhard Schröder, Lionel Jospin, Greklands premiärminister Kostas Simitis, Spaniens premiärminister José María Aznar och den slovakiske premiärministern Mikuláš Dzurinda har argumenterat för att stadgan om de grundläggande rättigheterna både tas in i en ny författning och görs juridiskt bindande. Utvidgning och fördjupning Diskussionen om en EU-författning och dess innehåll förs parallellt med att EU genomgår sin största förändring någonsin. Enligt planerna kommer antalet medlemsstater att vara näst intill fördubblat inom några få år. Två stora frågor står därmed på den europeiska dagordningen: utvidgning och fördjupning. Redan vid toppmötet i Köpenhamn 1993 förklarade Europeiska rådet att det inte behövde råda någon motsättning mellan dessa två uppgifter. Den officiella linjen blev därför att förhandla med kandidatländerna samtidigt som samarbetet mellan de nuvarande medlemsländerna blev allt intensivare. I vissa avseenden finns det en direkt koppling mellan utvidgning och institutionella reformer. Bakom regeringskonferenserna i Amsterdam och Nice låg strävan att genom förändrade beslutsregler få EU:s institutioner att praktiskt fungera även med ett drygt tiotal nya medlemmar. Men utvidgningen är inte den enda drivkraften. Även EU:s egna interna problem, inte minst bristen på medborgerlig förankring, är en viktig förklaring till den pågående reformdebatten. Den förestående utvidgningen har redan fått återverkningar på hur framtidsdiskussionen organiserats. I konventet om EU:s framtid deltar företrädare för kandidatländernas parlament och regeringar, även om de vid eventuella omröstningar alltjämt särbehandlas. De nya medlemmarna har ändå fått en möjlighet att medverka i arbetet på de regler som de själva kommer att leva under. En union med ytterligare ett antal medlemmar accentuerar också problemet med skillnaderna inom EU. En del länder önskar gå längre i samarbetet, medan andra har en mer avvaktande inställning. Redan i de nuvarande fördragen finns möjligheter för en mindre grupp medlemsländer att, under vissa förutsättningar, fördjupa sitt samarbete. Schengenavtalet var ett exempel på en sådan partiell modell; EMU är ett annat fall. Begreppet flexibel integration innebär en modell för uppdelning inom unionen. Det skulle innebära att EU fick en dubbel samarbetsstruktur i form av dels en gemensam grund, främst bestående av den inre marknaden men även samarbetet i rätts- och polisfrågor, dels en uppsättning öppna partnerskap. De öppna partnerskapen skulle omfatta grupper av länder som önskar utöka samarbetet inom något visst politikområde, utan tvång för övriga medlemsstater att delta. Flera inlägg i framtidsdebatten spinner vidare på detta tema. Särskilt från fransk och tysk sida talas om ett Europa med variabel geometri, som koncentriska cirklar, med kärnområden och med olika hastigheter. Finlands Paavo Lipponen finner dock en sådan utveckling vara alarmerande eftersom förfarandet, enligt hans mening, skulle vara ineffektivt, sakna öppenhet och ge vissa länder en dominerande ställning. Också från portugisisk sida har man varnat för ett direktorat bestående av de stora staterna. Europa skulle kunna delas upp i ett A-lag och ett B-lag. Debatten visar att det egentligen inte finns någon debattör som förespråkar en europeisk superstat. Även Fischer är angelägen om att framhålla att hans idé om en europeisk federation förutsätter att nationalstaterna fortlever som självständiga enheter. Däremot pekar flertalet inlägg på att tanken på enhetliga, avgränsade och fullt suveräna stater håller på att bli alltmer orealistisk. Den politiska makten i framtidens Europa bygger på att medborgarna samtidigt tillhör flera olika politiska och kulturella samfälligheter. Ansvaret för gemensamma angelägenheter delas mellan olika typer av beslutsorgan. Gränserna överkorsas av många olika slags samarbetsmönster. Offentlighet Bristen på insyn och öppenhet brukar nämnas som en av EU:s största brister från demokratisynpunkt. Ursprunget i den tysta diplomatins dolda
20 36 från fischer till giscard Inledning 37 värld gör sig alltjämt gällande, även om EU under senare år förändrats i riktning mot ökad öppenhet. Under första halvan av 1990-talet antogs regler för allmänhetens tillgång till handlingar och för allmänhetens och mediernas möjligheter att övervaka Europeiska unionens råd när denna institution agerar lagstiftare. I och med Amsterdamfördraget finns det inskrivet i EU:s fördrag att unionen skall arbeta så öppet som möjligt och att det skall finnas möjlighet att få tillgång till handlingar som upprättats inom institutionerna. Detta allmänna beslut konkretiserades 2001 i den s.k. öppenhetsförordningen, framförhandlad under det svenska ordförandeskapet, som reglerar allmänhetens tillgång till handlingar i Europaparlamentet, rådet och kommissionen. Debatten handlar nu om att ytterligare utvidga allmänhetens tillgång till handlingar. En annan fråga gäller EU-tjänstemännens yttrandefrihet. EU saknar idag motsvarigheten till den meddelarfrihet som brukar betraktas som en hörnsten i den svenska offentlighetsprincipen. Bristen på öppenhet i EU tar sig också uttryck i att ministerrådets möten är slutna. Det innebär att det högsta lagstiftande organet i Europa sammanträder bakom stängda dörrar. En tanke som framförts i debatten är att skilja mellan olika slags rådsmöten. När rådet sammanträder som lagstiftande organ skulle förhandlingarna vara offentliga. Diskussionen om offentlighet leder också in på den större frågan om den allmänna debattens betydelse för den demokratiska processen. Frånvaron av ett fungerande offentligt rum för gränsöverskridande europeisk debatt nämns ofta som en av de tyngst vägande delarna av det demokratiska underskottet. Portugals dåvarande premiärminister António Guterres är en av de politiker som särskilt betonat det ömsesidiga kommunikationsflödet mellan den politiska makten och ett organiserat civilt samhälle. Skulle framtidsdebatten mer inriktas på att få till stånd ett fungerande offentligt rum i Europa skulle den behöva sträcka sig längre än de rent institutionella reformerna. EU skulle i så fall kunna bidra till ett slags strukturpolitik för demokrati, genom exempelvis stöd till översättningar, tevesändningar, webbplatser, ungdomsutbyten och kontakter mellan frivilligorganisationer. I ett gränsöverskridande politiskt samtal på europeisk nivå skulle också de politiska partierna spela en viktig roll. Den svenska debatten Det svenska deltagandet i den europeiska framtidsdebatten har hittills inte varit särskilt livligt. Som ordförandeland hade Sverige i uppgift att förbereda Laekenbeslutet om den nya regeringskonferensen. Rapporten till toppmötet i Göteborg innehöll dock få egna förslag, utan hade främst ka- raktären av en översiktsbeskrivning av vad som dittills hade hänt. För att stimulera den inhemska debatten tillsatte regeringen våren 2001 en parlamentariskt sammansatt kommitté med den socialdemokratiska riksdagsledamoten Berit Andnor som ordförande. EU 2004-kommittén har i uppdrag att bidra till en bred och öppen debatt samt ökad kunskap om EU och framtidsfrågorna. Uppgiften är också att länka den svenska debatten till den i övriga Europa och vice versa. Regeringens linje I mars 2002 överlämnade regeringen en skrivelse till riksdagen om EU:s framtidsfrågor. Regeringen anger där svenska utgångspunkter när det gäller EU:s grundvalar, reformering av politikområden, kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna, maktbalansen mellan EU:s institutioner, öppenhet, de nationella parlamentens roll, förenkling av fördragen samt stadgan om grundläggande rättigheter. Utgångspunkterna formuleras relativt allmänt och kortfattat. Skrivelsen innehåller inga visionära krav om ett annorlunda organiserat EU. Tvärtom har den nuvarande strukturen, enligt regeringen,»i huvudsak fungerat väl under en lång tid och bör utgöra en bra bas även för framtiden«. Regeringen anger bland annat följande utgångspunkter för EU:s framtid: Nationalstaternas parlament kommer att förbli den främsta bäraren av den demokratiska legitimiteten. Det politiska sakinnehållet är viktigare än de institutionella redskapen. En tydligare kompetensfördelning kan vara av värde, men dynamiken och flexibiliteten får inte gå förlorad. Regeringen ifrågasätter om det finns behov av grundläggande förändringar i balansen mellan EU:s institutioner. Sverige verkar för ett regelverk som främjar utvecklandet av en öppenhetskultur inom institutionerna. Inflytandet för de nationella parlamenten uppnås bäst genom granskning av regeringarnas agerande i rådet. Enkelt uppställda fördrag och rättsakter som är lättlästa och begripliga är en fördel, men det är svårt att omstrukturera fördragen utan att ändra deras innehåll. Regeringen ifrågasätter om rättighetsstadgan är tillräckligt tydlig för att kunna inkorporeras i fördraget. EU bör ansluta sig till Europakonventionen. Sveriges officiella politik kan knappast anses vara helt konsistent. Det finns flera motsägelsefulla punkter. Den starka prioriteringen av EU:s utvidgning till nya medlemsländer förenas inte med en aktiv argumentation för institutionella reformer. Sverige har prioriterat utvidgning och frihandel,
Till vice statsministern
Till vice statsministern En förklaring om unionens framtid antogs vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000. I denna anges att EU-länderna ska sammankalla en regeringskonferens under år 2004. Regerings
Talmännen från de regionala lagstiftande Församlingarna, träffades i Reggio Calabria den 27 och 28 oktober 2003, då de antog följande Förklaring:
Enhälligt antaget av Plenarförsamlingen Reggio Calabria, 28 oktober, 2003 Talmännen från de regionala lagstiftande Församlingarna, träffades i Reggio Calabria den 27 och 28 oktober 2003, då de antog följande
Inlaga NewsGothic-spalt 03-10-09 08.20 Sida 1. Europas grundlag. Framtidskonventets förslag till konstitution för EU
Inlaga NewsGothic-spalt 03-10-09 08.20 Sida 1 Europas grundlag Framtidskonventets förslag till konstitution för EU SNS Förlag * EU 2004-kommittén Inlaga NewsGothic-spalt 03-10-09 08.20 Sida 2 SNS Förlag
EU-upplysningens presentationsmaterial 2009
Till dig som använder EU-upplysningens presentationsmaterial: Detta material är ett förslag på hur EU kan presenteras på ett övergripande och enkelt sätt. Det är inte på något sätt uttömmande. Presentationen