Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/SU068-18.htm
Timestamp: 2019-06-17 16:58:54
Document Index: 207327448

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SU068-18
Esta Corporación ha entendido por precedente judicial “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”.
En ese trámite, la administración debe tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y de manera preferente las posiciones de la Corte Constitucional. Esa obligación se traslada al interdicto judicial que se adelante en la jurisdicción contenciosa derivado de la negativa de extensión de la administración. De ahí que en materia pensional, las autoridades judiciales quedan sujetas al precedente de la Corte Constitucional, el cual señala que el IBL se encuentra regulado por la Ley 100 de 1993, por lo que no hace parte del régimen de transición.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES INTERPUESTA POR LA UGPP-Improcedencia por incumplir requisito de subsidiariedad por cuanto UGPP puede interponer recurso extraordinario de revisión
Esta Corte estima que la acción de tutela era improcedente, toda vez que incumplió el principio de subsidiariedad. La UGPP tenía a su disposición el recurso el recurso extraordinario de revisión para suprimir del mundo jurídico la sentencia atacada y restablecer sus derechos quebrantados.
1.1. Entre los años de 1977 y 2011, el señor Luis Eduardo Delgado prestó sus servicios al Estado en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN – y en la Rama Judicial. El último cargo que ocupó el señor Delgado correspondió con el empleo de técnico grado 11.
1.2. Mediante Resolución N° PAP 016872 del 8 de octubre de 2010, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -en adelante UGPP- reconoció y pagó al señor Delgado la pensión de vejez, bajo la regulación del régimen de transición. Esa prestación ascendió a la cuantía de $1.256.319.50 y se hizo efectiva a partir del 1 de febrero de 2009. Una vez se formuló recurso de reposición contra el mencionado acto administrativo, a través de la Resolución No. UGM 057308 del 16 de octubre de 2012, se reconoció al interesado la pensión de vejez en cuantía de $ 1.308.233.oo.
1.3. El 9 de octubre del 2013, el señor Luis Eduardo Delgado solicitó la reliquidación de su prestación con sustento en que debían incluirse todos los valores salariales devengados y certificados durante el último año de servicio, de conformidad con su régimen anterior, es decir, el Decreto 546 de 1971. En Resolución RDP 018057 del 19 de abril de 2013, la UGPP negó esa petición, por cuanto el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) no hace parte del régimen de transición, y en consecuencia el cálculo de su pensión corresponde con el 75% del promedio del salario de los últimos 10 años de servicio, computo que debe tener en cuenta los factores salariales de la Ley 100 de 1993 y del Decreto Reglamentario 1158 de 1994. Apelada esa decisión, por medio de Resolución RDP 024722 del 29 de mayo de 2013, la UGPP confirmó su decisión y asignó el valor de la pensión en $ 1.364.043.oo.[1]
1.4. El 24 de junio de 2013, el señor Delgado presentó solicitud de extensión de la Jurisprudencia ante la UGPP, por lo que pidió que fuesen aplicados a su caso los efectos de la Sentencia de Unificación proferida el 4 de agosto de 2010, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Radicado 0112 – 09, con el objeto que se reliquidara su pensión de vejez teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
1.5. Por medio de la Resolución RDP 031557 de 12 de julio de 2013, la UGPP denegó la petición de extensión de jurisprudencia, porque la sentencia que se solicitó aplicar no es una providencia de unificación, según los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011. El fallo carece de importancia jurídica, pues sólo trató los factores salariales que se deben tener en cuenta para calcular la pensión, empero guardó silencio sobre la aplicación del régimen de transición de manera integral. Además, señaló que la postulación del señor Delgado no se encontraba en las mismas situaciones fácticas de la providencia del Consejo de Estado, toda vez que el interesado había demandado su reliquidación pensional con base en el Decreto 546 de 1971, mientras el referido fallo se pronunció exclusivamente sobre los factores salariales de la Ley 33 de 1985[2]
1.6. Como resultado de lo precedido, el señor Delgado, por medio de apoderado judicial, acudió ante el Consejo de Estado para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 2006 - 07509 (0112 – 2009), proferida por la Sección Segunda de esa Corporación. En consecuencia pidió que se ordenara la reliquidación de su pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados en su último año de servicio.
1.7. En auto del 24 de noviembre de 2016, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado extendió los efectos de la sentencia de unificación mencionada, debido a que el peticionario de ese trámite se encontraba en iguales condiciones jurídicas y fácticas a ese fallo, por lo que ordenó a la UGPP que reliquidara la pensión de vejez del señor Delgado con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Para fundamentar su determinación, precisó que era necesario cambiar la tesis de la imposibilidad de pronunciarse sobre el promedio del tiempo que se usa para calcular el IBL, al no haber sido objeto de unificación en la sentencia de agosto de 2010. Ese viraje se sustentó en que era necesario garantizar los principios de igualdad, favorabilidad y progresividad en materia laboral en el caso del señor Delgado. En efecto, aseveró que “cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad (principio de inescindibilidad), sin desconocer ninguno de los elementos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho”[3].
El 22 de febrero de 2017, la UGPP formuló acción de tutela en la que invoca la protección de su derecho fundamental al debido proceso por la supuesta configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional – Sentencias SU- 230 de 2015 y SU 427 de 2016 -. El primero porque desatendió las normas e interpretación que ha realizado la Corte Constitucional sobre las mismas en relación con el régimen de transición, al reconocer que el IBL de la pensión del señor Delgado debe calcularse con el marco jurídico anterior, es decir, el Decreto 546 de 1971. El segundo, toda vez que soslayó el precedente constitucional, que advierte que el IBL no hace parte del régimen de transición, de modo que debe ser liquidado con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por ende solicitó dejar sin efecto el auto, con efecto de fallo, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 24 de noviembre de 2016 y se ordenara emitir otro fallo ajustado a derecho. [4]
3. Respuesta de la entidad accionada y vinculados
3.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A
A su vez, advirtió que la UGPP no justificó la forma en que el fallo atacado había afectado sus derechos fundamentales. Agregó que el auto objeto de tutela se había fundado en normas legales aplicables al caso y se había sustentado en una interpretación elaborada por el juez natural de la causa, esto es, el Consejo de Estado en su función de órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa. Sostuvo que la orden impartida no afectaba la sostenibilidad fiscal del sistema como propone la UGPP, puesto que con dicha decisión se garantizaron los derechos fundamentales del señor Delgado, determinación que sólo tiene efectos inter partes.
Carolina Jiménez Bellicia, apoderada judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el proceso de la referencia para coadyuvar la acción de tutela promovida por la UGPP. De ahí que solicitó se dejara sin efecto la providencia cuestionada bajo el argumento que desconoció la “ratio decidendi” constitucionalmente vinculante de la sentencia C-258 de 2013, regla que delimitó el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Igualmente, consideró que debió aplicarse a los precedentes posteriores de la Corte, tales como la Sentencia SU - 230 de 2015.
8. Pruebas que obran dentro del expediente
1. Copia de la Resolución N° RDP 018057 del 19 de abril de 2013, por la cual se ordena la reliquidación mensual vitalicia de vejez, calculo que redujo la prestación del actor, al realizarse con fundamento en el artículo 36 de la Ley y excluir el IBL del régimen de transición.[5]
2. Copia de la Resolución N° RDP 024722 del 29 de mayo de 2013, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación dirigido contra el acto administrativo N° RDP 018057 del 19 de abril de 2013. Se decidió confirmar la dedición de reliquidación de la pensión en todas sus partes[6].
3. Copia de la Resolución N° RDP 031557 del 12 de julio de 2013, por medio de la cual se niega una solicitud de extensión de la jurisprudencia al señor Luis Eduardo Delgado[7]. Esa decisión se fundamentó en que la sentencia objeto de extensión no era una providencia de unificación del Consejo de Estado.
9. Objeto de unificación
La Sala precisa que tiene la competencia para interpretar el libelo formulado por la institución demandante[8]. En ese ejercicio, se estima que el ataque de la entidad pensional se encuentra dirigido a cuestionar el desconocimiento del precedente constitucional sobre inclusión o no del IBL en el régimen de transición. Los argumentos de la institución peticionaria que advierten la configuración de un defecto sustantivo atacan una desatención de la interpretación de la ley que ha realizado esta Corte. Dicho reproche redunda en cuestionar la desatención de la hermenéutica judicial que ha elaborado la Corte Constitucional para aclarar el significado del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 48 Superior. Ello no es otra cosa que discutir sobre las reglas adscritas que ha creado esta Corporación en su labor de guardiana de la Carta Política, por lo que el contenido normativo censurado por la UGPP se desprende de las decisiones judiciales y se restringe a un desconocimiento del precedente. Así, debe definir si:
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[9].
5. La Corte Constitucional ha manifestado de manera uniforme y reiterada[10] que, en casos excepcionales, las decisiones de los jueces pueden desconocer derechos fundamentales. En virtud del principio de supremacía constitucional, las autoridades judiciales tienen la obligación de garantizar y proteger los derechos fundamentales de los sujetos procesales que intervienen en los diferentes procesos ordinarios. Por consiguiente, las normas de la Carta Política y, en especial, aquellas que prevén tales derechos, constituyen parámetros normativos ineludibles para las decisiones judiciales.
La jurisprudencia de esta Corte ha establecido dos presupuestos básicos para determinar si una actuación judicial goza de compatibilidad constitucional, éstos son: “(i) que el procedimiento surtido para adoptar una decisión haya preservado las garantías propias del debido proceso, de las que son titulares los sujetos procesales; y, (ii) que la decisión judicial sea compatible con el conjunto de valores, principios y derechos previstos por la Constitución”[11]. En el evento en que la decisión judicial atacada acredite los citados presupuestos normativos, el juez de tutela tiene vedado modificar la decisión. En caso que ocurra lo contrario, el funcionario judicial de amparo de derechos tiene la obligación de preservar la eficacia de los enunciados superiores en la causa analizada y restituir su observancia, de modo que podrá dejar sin efecto la providencia cuestionada.
6. Las causales genéricas de procedibilidad de tutela contra providencia judicial son las que permiten el estudio del fallo en sede constitucional, en la medida en que habilitan el uso de esa acción contra los pronunciamientos de los jueces[12]. Por ello, tales condiciones se consideran requisitos de forma que debe evaluar el juez constitucional, dado que “se trata entonces de condiciones jurídicas generales que deben verificarse para que el juez de tutela pueda ingresar en el fondo del fallo que se impugna”[13]. Tales requisitos son:
f. Que no se trate de sentencias de tutela.”[14]
En Sentencia SU-611 de 2017, esta Sala precisó que no existían recursos ordinarios para cuestionar la determinación que concluye el proceso de extensión de jurisprudencia. Esa regla se construyó al estudiar una demanda de tutela que cuestionaba una decisión definitiva expedida en ese tipo de trámite. Así mismo, el Consejo de Estado[15] indicó que hay un vacío jurídico en la regulación de la procedencia de recursos existentes para cuestionar la providencia que resuelve la solicitud del proceso de extensión de jurisprudencia, porque la ley no estableció de manera expresa esa posibilidad. Además, descartó las alternativas procesales ordinarias de reposición y de súplica. La primera herramienta no procede contra las decisiones que culminan un trámite, como ocurre con el auto que resuelve una petición de extensión de jurisprudencia. La segunda, dado que la providencia que pone fin al mencionado interdicto no admite la súplica, pese a ser un proveído de naturaleza apelable.
“La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de ´una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada´, y por ello ´las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido´[16]
El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y otras normas dividen las causales de revisión en cuatro grupos[17], a saber: i) los numerales 2, 3 y 4 se basan en la configuración de ilícitos y se fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes para la adopción de la decisión; ii) las causales consagradas en los numerales 1 y 6 tienen como fin corregir los errores generados por circunstancias desconocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haberlo conocido, hubiesen originado una sentencia distinta; iii) las enumeraciones 5 y 8 del CPACA contienen las opciones de corregir la nulidad de una sentencia que no era apelable y proteger la intangibilidad de la cosa juzgada.; y iv) la causal 7 de esa norma, el artículo 20 de la Ley 796 de 2003 y el artículo 48 de la Constitución permiten la revisión de sentencias que reconocieron prestaciones periódicas sin tener las aptitudes legales o perderlas con posterioridad, en ausencia de requisitos o acceder a la pensión en abuso del derecho.
En atención al caso sub-judice, la Sala estima que no procede grupo i), ii) y iii) de causales de revisión, como quiera que no alegó un elemento fraudulento, ni ilegal acaecido en el proceso de extensión de jurisprudencia. Lo propio sucede con los supuestos de procedencia que basan en la corrección de errores ocasionados por circunstancias no conocidas al momento de la expedición del fallo. Tampoco, tiene asidero el tercer grupo de hipótesis de procedencia del recurso, toda vez que revocar una sentencia por desconocimiento del precedente constitucional no se relaciona con una nulidad en la providencia o desconocer la intangibilidad de la cosa juzgada producida en una providencia anterior que vincule a la UGPP y al ciudadano Luis Delgado en el marco del reconocimiento de la pensión de vejez. De hecho, “la revisión no pretende corregir errores ‘in-judicando’ ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso”[18].
Para la Sala Plena, el cuestionamiento de la reliquidación de una pensión producto de una orden judicial que hubiese implicado la inclusión del IBL en el régimen de transición, se encuadra en una discusión de la existencia o no de abuso del derecho, es decir, en el grupo número (iv) de causales de procedibilidad la mencionada herramienta procesal[19]. En Sentencias SU-631 de 2017 y SU-437 de 2016, se restringió la procedencia formal de la acción de tutela a la caducidad del recurso extraordinario de revisión[20] y a la configuración del abuso palmario del derecho[21]. También se indicó que ese requisito formal en materia pensional se evidenciaba con dos condiciones, a saber: i) la ventaja irrazonable, fundada en una vinculación precaria del beneficiario de la pensión; y ii) el incremento excesivo de la mesada pensional derivada de la sentencia atacada.
7.3.1. . La vinculación precaria tiene origen en dos escenarios distintos, hipótesis que se relacionan con un ejercicio fugaz del empleo o cargo que determina las normas que regirán la liquidación de la pensión[22]. El primero ocurre por la aplicación del régimen especial para las personas que cumplieron los requisitos para acceder a la pensión de vejez antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, marco jurídico que incluye un IBL diferente al regulado en el artículo 36 de la norma en comentario. El segundo sucede con la utilización ultractiva del régimen anterior con todos sus elementos, reviviscencia que surge por la normatividad de transición, cuando la persona cumple los requisitos de pensión dentro de la vigencia del Sistema de General de Seguridad Social. Aquí, también se calcula la pensión con base en un IBL diferente al fijado en la Ley 100 de 1993.
Además, la Sala Plena identificó dos factores que permiten concluir la fugacidad de la vinculación, estos son: i) “nivel de estabilidad que ofrece el vínculo entre el funcionario y el cargo de mayor jerarquía y remuneración desempeñado”[23]; y ii) el carácter trepido del nexo se afecta de manera directa por los nombramientos en provisionalidad o en encargo en cargos de carrera, al igual que en cualquier tipo de provisión en los cargos de libre nombramiento y remoción. La aplicación del régimen ultractivo del derecho o de la ley vigente al momento de la adquisición del estatus pensional de un ciudadano se evalúa frente a la vinculación que tuvo el funcionario, contraste que evidencia una disparidad entre su historia laboral y su mesada liquidada.
En la Sentencia SU-427 de 2016, se consideró que un nombramiento por un mes y seis días constituía una vinculación precaria, porque había afectado la reliquidación de la pensión y causado una ventaja irrazonable para la beneficiaria de ese entonces, al utilizar el porcentaje y el IBL señalado en el régimen de transición, esto es, un tasa de reemplazo superior al 75% de la asignación más alta del último año de servicio, y no con la ley 100 de 1991, que establece el 75 % del promedio del ingreso de los diez años anteriores al reconocimiento de la pensión. Lo propio sucedió en la providencia SU-631 de 2017 ante el ejercicio del cargo que duró un 1 mes y 20 días, así como 2 meses y 23 días en los expedientes T-5.574.837 y T-5.631.824, respectivamente[24]. En las causas reseñadas, los ciudadanos obtuvieron una ventaja irrazonable, debido a que se aplicó el IBL del régimen anterior y no la Ley 100 de 1993, producto del referido desempeño reducido del empleo.
7.3.2. El incremento excesivo de la mesada pensional se materializa, siempre que entregue al beneficiado una ventaja ilegitima exuberante[25]. Se trata de un tratamiento diferente a favor de quien la obtuvo, diferencia que evidencia un acrecentamiento protuberante de la mesada de la prestación. Nótese que este elemento debe ser evaluado en cada caso particular.
8.1. Gran espectro de las corrientes de la teoría del derecho consideran que la jurisprudencia es una fuente jurídica formal, toda vez que las disposiciones carecen de sentido univoco. Los preceptos jurídicos pueden tener varios significados que constituyen enunciados prescriptivos diversos, los cuales son producto de un proceso de interpretación[26]. La hermenéutica que elaboran las autoridades judiciales que poseen la facultad de unificar jurisprudencia y otorgar comprensiones a normas superiores adquiere el carácter de vinculante para los demás operadores jurídicos.
Desde esos ámbitos doctrinarios, la obligatoriedad de los precedentes se sustenta en los siguientes argumentos[27]: 1) el lenguaje natural que se encuentra en las normas está lleno de ambigüedad –múltiples significados- y de vaguedad –indeterminación en los conceptos- que afectan la interpretación y aplicación del derecho[28]. Esas problemáticas sólo serán solucionadas a través de un proceso hermenéutico plasmado en las sentencias, al solucionar los casos que se someten a la jurisdicción. Los jueces crean reglas individuales derivadas de la lectura del ordenamiento jurídico, prescripciones que vinculan a otras autoridades; 2) las providencias tienen la función de armonizar las diversas normas que regulan un caso y que establecen consecuencias jurídicas contrapuestas; y 3) desarrolla los principios básicos del Estado Constitucional, por ejemplo la seguridad jurídica.
En los sistemas jurídicos contemporáneos, la interpretación que realizan los jueces incluye el derecho legislado y la norma jurídica que se deriva de una sentencia[29]. Nótese que el derecho jurisprudencial es un criterio interpretativo insoslayable para que los jueces fundamenten sus decisiones. La mayoría de los argumentos jurídicos actúan mediante analogía y la distinción, como sucede con la jurisprudencia, puesto que se relacionan, de un lado, los hechos con las decisiones pasadas; de otro lado, los supuestos fácticos de un caso anterior con una causa similar en el futuro para aplicar la regla de decisión fijada y resolver la disputa.
En ese contexto, esta Corporación ha entendido por precedente judicial “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”[30].
Sin embargo, no todo aspecto de la sentencia se considerada vinculante, pues esta contiene una norma que se construye con ayuda de la narración y de la argumentación.[31] La regla judicial se edifica con una cadena de motivaciones y razones que se usan para resolver un caso, por lo que la norma debe ser extraída del texto. Una sentencia se compone de tres elementos, como son[32]: i) la decisión del caso o decisum; ii) las razones que se encuentran vinculadas de forma directa y necesaria con el fallo o ratio decidendi; y iii) los argumentos accesorios utilizados para ayudar a construir la narrativa judicial, conocidos como obiter dicta[33]. De esos aspectos, sólo la ratio decidendi constituye precedente.[34]
El artículo 230 de la Constitución Política regula la actividad de administrar justicia, al advertir que el juez se encuentra sujeto al imperio de la Ley. Esta palabra ha sido entendida de dos formas. En sentido escrito hace relación a las normas abstractas y generales expedidas por parte de legislador. En sentido lato se encuentran diversas normas que constituyen derecho vigente, dentro las que se hallan los precedentes judiciales[35]. Entonces, el funcionario jurisdiccional debe aplicar en la resolución de sus casos todo el ordenamiento jurídico, entre ellos el precedente judicial[36], dado que “los fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los derechos de las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa para casos concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico”[37]. Esa consideración también incluye la garantía del debido proceso y legalidad, como quiera que comprende la aplicación de las normas que pertenecen al ordenamiento jurídico.
El principio de la igualdad establece la obligación de fallar los casos sometidos a su competencia de la misma manera en que se decidieron otras causas similares en el pasado. Ese mandato desarrolla la igualdad ante la ley que deben profesar las autoridades públicas frente a las personas. La aplicación del precedente de manera uniforme garantiza esa faceta de la igualdad y la unificación de las distintas posturas e interpretaciones en el sistema jurídico[38]. La materialización de ese principio implica que los jueces se comporten con los postulados del principio de la buena fe y la seguridad jurídica:
“ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; (…); iv) Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y v) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior. De hecho, como lo advirtió la Corte, ‘el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que presente caracteres análogos”[39]
En el caso del precedente constitucional, esta Corporación ha reconocido que los fallos expedidos en control abstracto y concreto tienen una fuerza vinculante especial, debido a que determinan el contenido y alcance de la normatividad superior, al punto que su desconocimiento significaría una violación de la constitución[40].
La Corte ha precisado que en el ejercicio del control abstracto existe una sujeción especial e intensa, porque el artículo 243 Superior reconoció que ese tipo de decisiones hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, al señalar que ninguna autoridad podrá reproducir un enunciado declarado inexequible por razones fondo[41]. La expulsión de una norma del ordenamiento jurídico implica que ésta no pueda volver a ser aplicada por una autoridad para resolver algún caso[42]. En el evento en que la norma sea declarada exequible, de manera condicionada, los operadores jurídicos tienen la obligación de utilizar el enunciado legal con la prescripción adicionada por parte de la Corte, puesto que éste hace parte de la norma, al ser considerada el único significado que respeta el ordenamiento superior. Por ello, en este tipo de control, los argumentos de los operadores jurídicos para apartarse de la parte resolutiva y de su regla decisión no resisten su fuerza normativa[43].
En materia de acción de tutela, también se ha indicado que la obligatoriedad del precedente recae en la ratio decidendi, norma que sustenta la decisión en el caso concreto y se prefigura como una prescripción que regulará los casos análogos en el futuro[44]. En esos trámites, se realiza una interpretación y aplicación correcta de una norma superior, es decir, de los derechos fundamentales[45]. No puede perderse de vista que en esa labor se fija el contenido y alcance de las disposiciones superiores, aspecto que hace parte del imperio de la ley reconocido en el artículo 230 de la Constitución. Aunado a lo anterior, la obligatoriedad de los fallos de tutela se desprende del principio de igualdad, pues es una forma de evitar que los jueces fallen de manera caprichosa. En efecto, “la ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en que se proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente para todos los jueces en sus decisiones, por lo que puede ser considerada una fuente de derecho que integra la norma constitucional”[46].
Los artículos 10, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) incorporaron el mecanismo de extensión de la jurisprudencia como parte del grupo de medidas adoptadas para reducir la congestión del aparato jurisdiccional[47]. Este mecanismo tiene el propósito de facilitar a los ciudadanos la protección de sus derechos y la vigencia del Estado de derecho. A su vez, pretende que la administración evite pleitos futuros que podría perder en los estrados judiciales. Para ello, se dispone la posibilidad de que se extiendan los efectos de las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado, decisiones en las que se haya reconocido un derecho.
El artículo 10 de la citada ley establece que las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. A su vez, indica que deberán tener en cuenta las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen las normas que regularan un caso. En Sentencia C-634 de 2011, la Corte Constitucional adicionó otro estándar normativo que debe seguir la administración, el cual corresponde con el precedente constitucional, ya sea en el marco de decisiones de tutela o de constitucionalidad. Esa modulación se fundamentó en que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, porque había prescindido de la jurisprudencia de esta Corporación, al regular los artículos 10 de la Ley[48].
Las sentencias de unificación de jurisprudencia no quedan limitadas a la fijación de precedentes verticales para los jueces y tribunales, sino que se proyectan al ámbito de la actividad de la administración. Nótese que esa vinculación se sustenta en el principio de legalidad, pues las autoridades públicas deben seguir las sentencias de los órganos de cierre en las que se ha fijado el alcance de las normas aplicables al caso concreto.[49]
Por su parte, el artículo 102 crea la figura especial de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades administrativas: “las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídico”. Ese procedimiento administrativo que debe surtirse cuando el ciudadano solicite a la autoridad administrativa la extensión de los efectos de una sentencia de unificación en la que se haya reconocido un derecho[50]. La petición deberá ser resuelta en el término de treinta (30) días posteriores a su presentación. Se exige que el peticionario se encuentre en los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación, y que la acción judicial, que permitiría reclamar la protección de su derecho, no esté caducada. De acuerdo con la Sentencia C-816 de 2011, se destacan los siguientes las siguientes características de ese trámite:
“La petición del interesado, dirigido a la autoridad competente, dentro del término de caducidad de la pretensión judicial respectiva, acompañada de: (i) copia o referencia de la sentencia de unificación invocada; (ii) justificación de la identidad de situación jurídica -supuestos de hecho y de derecho- entre su caso y el del demandante al quien se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación; razones fácticas y jurídicas; (iii) las pruebas aducibles”.[51]
Agotado el procedimiento mencionado, el mismo artículo 102 del CPACA establece la posibilidad de que el interesado cuestione la negativa de la administración ante los jueces. El artículo 269 del CPACA[52] regula un trámite de carácter judicial para que el Consejo de Estado se prenuncie frente a la determinación de la administración. Nótese que ese interdicto se encuentra incluido en la Parte Segunda del CPACA, (Organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva), en el Título VII (Extensión y unificación de jurisprudencia), en el Capítulo I (Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado)[53].
En ejercicio de ese interdicto judicial, el Consejo de Estado tiene el deber de seguir la jurisprudencia fijada por parte de la Corte Constitucional de control abstracto y concreto[54]. Sin embargo, esa autoridad judicial cuenta con la opción de apartarse del precedente con la respectiva carga argumentativa, tal como ocurre con los demás jueces del país. Esa posibilidad surge de los principios de independencia y autonomía judicial, que cobija toda forma de administrar justicia.
En Sentencia SU-611 de 2017, la Sala Plena reconoció que el Consejo de Estado se encuentra vinculado a las reglas judiciales que profiere esta Corte. Dentro de esas normas adquieren una especial relevancia las decisiones adoptadas en el control abstracto de constitucionalidad, en razón de sus efectos erga omnes, al punto que no pueden ser desconocidas bajo ninguna circunstancia. La ratio decidendi configurada en el procedimiento tutelar de derecho fundamentales también debe ser acatada por el juez de extensión. Sin embargo, en los juicios de amparo, el juez tiene la opción de apartarse del precedente de manera justificada, permisión que es consecuencia de los efectos inter partes que produce la jurisprudencia en ese aspecto[55].
8.4. En materia pensional, existe un precedente claro y uniforme que indica la exclusión del IBL del marco jurídico especial y anterior. La Sentencia SU-230 de 2015 fijó un nuevo criterio de interpretación del inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 según el cual, el beneficio del régimen de transición consiste en la aplicación ultractiva del régimen anterior opera en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, empero no incluye el ingreso base de liquidación. Lo anterior, con el fin de evitar que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión.
9. En esta ocasión, la Sala plena estudia una demanda de tutela formulada contra una providencia judicial, proferida por el Consejo de Estado, en el marco del trámite de extensión de jurisprudencia. En el fallo atacado, la UGPP manifestó que la autoridad judicial amplió los efectos de de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 al caso del señor Luis Delgado, por lo que la reliquidación del interesado se realizó con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. De ahí el IBL se calculó con el régimen jurídico anterior y no con lo establecido en la Ley 100 de 1993. Denunció que el juez demandado incurrió en defectos sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional, al desechar la posición expuesta en las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016.
[1] Folio 31, cuaderno principal
[2] Folio 35, cuaderno principal
[3] Folio 60 Cuaderno 1
[4] Folio 1, cuaderno principal
[5] Cuaderno principal, folio 28 al 30.
[6] Cuaderno Principal, folio 31 al 34
[7][7] Cuaderno Principal, folio 35 al 39
[8] Sentencia T-979 de 2006
[9] En este acápite, se reiterará la posición jurisprudencial expuesta en las sentencias SU-210 de 2017, T-534 de 2015, T-1029 de 2012 y T-553 de 2012 entorno a la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
[10] Sentencias SU-210 de 2017, T-534 de 2015, T-1029 de 2012, T-553 de 2012, T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001 y T-037 de 1997.
[11] Sentencia T-213 de 2012.
[12] Sente3ncia T-535 de 2015
[13] Sentencia T-053 de 2012.
[14] Sentencias T-808 de 2007, T-821 de 2010 y T-513 de 2011.
[15] Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccion Quinta, Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermudez Bermudez
[16] Sentencia C-680 de 1998, Fundamento 4.2. En el mismo sentido, ver sentencia T-039 de 1996.
[17] El artículo 250 CPACA mestablece las siguientes causales: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
[18] Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett; sentencia C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.
[19] En la Sentencia SU-631 de 2017, se afirmó lo siguiente sobre la inclusión del IBL dentro del régimen de transición como hipótesis de abuso de derecho: “De modo tal que quien sin sustento normativo, más allá de un regla de un régimen especial que perdió vigencia –como lo son aquellas que rigen el IBL-, busca a ultranza una ventaja irrazonable en comparación con otros afiliados, podrá haber incurrido en forma notoria en un abuso del derecho. Cuando la búsqueda sea evidente e inconfundible, al perseguir un incremento monetario significativo sin arreglo a la normativa vigente, ese abuso debe entenderse palmario”
[20] En el caso de las sentencias de unificación mencionadas, la UGPP no había participado en los procesos judiciales de reliquidación de pensión, puesto que, en esos trámites, CAJANAL fue la entidad demandad y condenada. Además, en las causas objeto de revisión en las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017, el plazo que existía para promover el recurso extraordinario de revisión había caducado.
[21] En Sentencia SU-631 de 2017, la Sala Plena indicó que “El carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el juez de tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de tutela. No solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo haber desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó pone en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual”.
[22] Ibídem. La Sala Plena precisión que “la vinculación precaria ha sido entendida como la relación entre un empleado o funcionario público y el Estado, que tiene una duración reducida en el tiempo. El elemento que define la precariedad del vínculo laboral es por lo tanto su fugacidad. En muchos casos el carácter fugaz de la relación laboral obedece a la satisfacción de un encargo o una provisionalidad (temporales por definición) por parte de un servidor que desempeña funciones en propiedad o de un particular, para desempeñarse en un cargo de mayor jerarquía y remuneración. La brevedad en el desempeño de las funciones de mayor remuneración puede llegar a menoscabar en casos concretos los cimientos del sistema de seguridad social, cuando propicia la consolidación de derechos pensionales con fundamento único en la remuneración percibida durante la vinculación precaria”. Por ejemplo, aclaró que esa precariedad no ocurrirá cuando la persona ocupa el empleo por un nombramiento que tiene origen en un concurso de mérito. En esas hipótesis, la vocación de permanencia en ese tipo de nombramientos y cargos elimina el carácter fugaz del nexo e impedirá la configuración de una vinculación precaria. “Entretanto, en relación con la nominación hecha en propiedad, es necesario distinguir dos tipos de situaciones: la primera, cuando el nombramiento se hace en un cargo de libre nombramiento y remoción, mediando únicamente la voluntad del nominador; y la segunda, cuando obedece a la superación del correspondiente concurso de méritos y de ostentar el primer lugar en la lista de elegibles consolidada. En el primer caso, conforme las particularidades del caso concreto, podrá predicarse la fugacidad de la vinculación si el tiempo de ejercicio fue corto, mientras en el segundo, dada la estabilidad que genera el vínculo con el Estado, no.”
[24] Expediente T-5.574.837: La Señora Judith Cecilia Santander Rovira trabajó aproximadamente 32 años en la rama judicial. De ese período, la funcionaria se desempeñó 31 años como juez de circuito y 1 mes y 20 días de su último año de servicio como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura. Expediente T-5.631.824: La Señora Judith Aya de Cifuentes trabajó aproximadamente 31 años en la rama judicial y el ministerio público. De ese período, la funcionaria se desempeñó 31 años en cargos de profesional en diversos despachos del país y en la Procuraduría General de la Nación, y 2 meses y 23 días de su último año de servicio como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura. Expediente T-5.640.742: La Señora María Margarita Gómez Gallego trabajó aproximadamente 27 años en la rama judicial. El último empleo de la señora Gómez Gallego fue de Juez Primero Promiscuo de Familia de Bolívar
[25] Sentencia SU-631 de 2017
[26] Sentencia C-634 de 2011. Ver esa postura en la teoría del derecho Guastini, Riccardo, Interpretar y Argumentar, 2da Edición, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, 2014 Madrid. Esa posición incluso es defendida por parte del positivismo jurídico. Para Hans Kelsen, “… el tribunal hace algo más que declarar o constatar el Derecho y contenido en la ley, en la norma general. Por el contrario, la función de la jurisdicción es más bien constitutiva: es creación de Derecho, en el sentido auténtico de la palabra. Pues la sentencia judicial crea por completo una nueva relación: determina que existe un hecho concreto, señala la consecuencia jurídica que debe enlazarse a él, y verifica en concreto dicho enlace. Así como los dos hechos –condición y consecuencia- van unidos por la ley en el dominio de lo general, tienen que ir enlazados en el ámbito individual por las sentencias judicial es norma jurídica individual: individualización o concreción de la norma jurídica general o abstracta, continuación del proceso de creación jurídica, de lo general en lo individual; sólo el prejuicio según el cual todo Derecho se agota en la norma general, sólo la errónea identificación del Derecho con ley pueden obscurecer una idea tan evidente”. Vid. KELSEN, Hans. (2009) El método y los conceptos fundamentales de la Teoría Pura del Derecho. Editorial Reus. Zaragoza, pp. 69-70.
[27] Sentencia C-634 de 2011.
[28] Hart Herbert.L.A. (2004) El concepto de derecho. Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. Hart es un exponente de la conciencia de la apertura del lenguaje en la interpretación. Esa posición se expuso en la Sentencia SU-053 de 2015. Sostuvo que “en la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el derecho es dado a los operadores jurídicos a través de normas y reglas jurídicas que no tiene contenidos semánticos únicos. Por tanto, el derecho es altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados que incluso, en ocasiones deriva de la propia ambigüedad del lenguaje. Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, de que haya órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad”.
[29]López Medina Diego Eduardo, Interpretación Constitucional, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
[30]Sentencia T-112 de 2012.
[31] Khan Paul, Construir el caso, el arte de la jurisprudencia, Trad. Daniel Bonilla Maldonado, Siglo del Hombre, Universidad de los Andes, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Universidad de Palermo, Bogotá, 2017, pp. 59-62
[32]Sentencia T-638 de 2012.
[33]Sentencias SU-047 de 1999, SU-120 de 2003 y T-292 de 2006.
[34] Sentencias SU-047 de 1999, y las sentencias C-131 de 1993 y C-037 de 1996. En los primeros pronunciamientos, la Corte se refirió a la ratio decidendi como cosa juzgada implícita.
[35] Sentencia C-539 de 2011
[36]Sentencia T-525 de 2010 y T-100 de 2010.
[37]Sentencia T-698 de 2004.
[38] Sentencia SU-053 de 2015
[39] Sentencia C-836 de 2011.
[40] En Sentencia T-260 de 1995 se advirtió que “Si bien la jurisprudencia no es obligatoria (artículo 230 de la Constitución Política), las pautas doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse. Cuando la ignoran o contrarían no se apartan simplemente de una jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquélla en que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad a través de la doctrina constitucional que le corresponde fijar.”
[41] Sentencias C-539 de 2011, C335 de 2008, C-836 de 2001, C-037 de 1996, C-083 de 1995, C-113 de 1993.
[42] En Sentencia C-335 de 2008. La Sala Plena indicó que “una vez la Corte Constitucional declara inexequible una disposición legal, ningún servidor público puede emitir resolución, dictamen o concepto fundado en aquélla, por cuanto de esta manera se estaría desconociendo directamente la Constitución. De igual manera, una vez proferido un fallo de exequibilidad condicionado, al servidor público le está vedado acordarle a la ley un significado distinto de aquel que la Corte consideró que era el único ajustado a la Carta Política.”
[43] Sentencia SU-611 de 2017.
[44] Sentencia C-539 de 2011, C-634 de 2011, C-570 de 2012, C-588 de 2012, SU-074 de 2014, SU-054 de 2015 y SU-354 de 2017. En Sentencia SU-091 de 2016, la Sala Plena precisó que en las decisiones de unificación (SU) sólo se requiere una sentencia para que existe precedente, debido a que unifican el alcance e interpretan un derecho fundamental. En las decisiones de tutela (T) se requiere una posición invariable en un sentido de varios pronunciamientos. Aunque, una línea jurisprudencial podrá componerse una única decisión de revisión, al existir esa forma de aplicación judicial y resolver un caso.
[45] Sentencia T-439 de 2000.
[46] Sentencia T-292 de 2006.
[47] Artículo 102 del CPACA “Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos”
[48] Esa decisión se replicó en el artículo 102, como decidió la Sentencia C-816 de 2011.
[49] Sentencia C-335 de 2008
[50] Artículo 102 del CPCA “1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor”
[51]Sentencia C- 816 de 2011
[52] Artículo 269 “Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente (…)”
[53] Sentencia del 31 de octubre de 2016, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad: 11001-03-24-000-2016-00483-00). Y en el mismo sentido la Sentencia del 30 de septiembre de 2016, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad: 11001-03-24-000-2016-00313-00), y la Sentencia del 16 de agosto de 2016 proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (11001-03-28-000-2016-00052-00), entre otras.
[54] Sentencia SU-611 de 2017
[55] En esa providencia, la Sala Plena advirtió que “esta situación adquiere una significación especial tratándose de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional, pues, al interpretar la Carta Política, sus fallos tienen efecto sobre todo el ordenamiento y en todos los niveles del ejercicio de la administración de justicia. Así, en lo que respecta a los fallos de constitucionalidad, su parte resolutiva y las consideraciones que fundamentaron la decisión hacen tránsito a cosa juzgada, tienen efectos erga omnes y, por tanto, son vinculantes para los funcionarios judiciales sin lugar a argumentación en contrario. Mientras que en lo que se refiere a los fallos de tutela, si bien su parte resolutiva tiene efectos inter partes, salvo que en la misma providencia la Corte fije otro efecto, debe tenerse en cuenta que la doctrina constitucional que en estos fallos defina el contenido y alcance de derechos fundamentales, es criterio auxiliar de interpretación para los operadores judiciales, de la cual sólo se pueden apartar con la debida motivación y, en todo caso, en armonía con los mandatos constitucionales.”