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Timestamp: 2019-03-25 07:07:45
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marzo | 2008 | Blog de Manuel Solís
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EL REGIMEN DE EXPORTACION DEFINITIVA
Principales Aspectos y Observaciones
Dr. Manuel A. Solís Gayoso
Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú
Asesor de la Comisión de Comercio Exterior del Congreso de la República (2006/2007)
Docente del Curso de Formación para Auxiliares de Despacho Aduanero en la Universidad Tecnológica del Perú
Catedrático del Curso de Operativa Aduanera, Post Grado de la Escuela Nacional de la Marina Mercante
Considerando que nuestro país que viene incrementando el nivel de sus exportaciones, resulta indispensable que los empresarios conozcan los principales aspectos del Régimen Aduanero de Exportación Definitiva, su procedimiento de despacho y los principales problemas que actualmente vienen afectando su desarrollo y competitividad en el comercio exterior.
I.	ASPECTOS GENERALES DE LA EXPORTACION EN EL PERU
Entre todas las actividades del comercio internacional, la exportación es la que los países buscan promover porque contribuye a impulsar el desarrollo económico y social de nuestro país, es por eso que procuran crear diversos mecanismos aduaneros y tributarios para impulsar su desarrollo.
En nuestro país, la actividad de la exportación puede definirse bajo 3 aspectos: comercial, tributaria y aduanera.
i.	La exportación comercial es el proceso por el cual los bienes y servicios generados en un país son trasladados a otro, por haberse realizado una transacción comercial internacional (compraventa, arrendamiento, prestación de servicios a usuarios del exterior, etc.).
ii.	La exportación tributaria, es concebida bajo el aspecto comercial. No obstante, la Ley del Impuesto General a las Ventas establecen casos especiales de exportación de bienes aunque éstos no hayan salido físicamente de nuestro territorio (por ejemplo, la venta de bienes a las zonas internacionales de los aeropuertos y aeropuertos, la venta de bienes depositados en un almacén aduanero local para un comprador extranjero, etc.) . Asimismo, regula un listado normativo taxativo de servicios, es decir, solo serán considerados como exportación aquellos servicios señalados en la referida Ley, debiendo alguno de éstos a su vez cumplir determinadas condiciones previstas en el Reglamento de dicha Ley .
iii.	La exportación aduanera, esta concebida solo para los bienes porque la Autoridad Aduanera controla el tráfico comercial de mercancías y esta definida en función a la modalidad ó régimen adoptado, es decir, una exportación definitiva o temporal; sirviendo a su vez para concluir otros regímenes creados para promover la exportación comercial como son la admisión temporal, la reposición de mercancías en franquicia y la restitución simplificada de derechos arancelarios o “drawback”.
II.	LA EXPORTACION DEFINITIVA EN NUESTRA LEGISLACION ADUANERA
Con respecto a la Exportación Definitiva, el artículo 54° del Texto Unico Ordenado de la Ley General de Aduanas la define como “el régimen aduanero aplicable a las mercancías en libre circulación que salen del territorio para su uso o consumo definitivo en el exterior”, es decir, se refiere a aquellas mercancías que han salido del territorio aduanero con la finalidad de ser utilizada libremente fuera de dicho territorio, ya sea en otro país o en una zona franca o internacional.
Considerando que nuestro país ha optado por la “Política de No Exportar Tributos”, la mercancía destinada al régimen de exportación definitiva no estará obligada a pagar tributo alguno en el despacho aduanero. No obstante, existen mercancías cuya exportación esta prohibida, como es el caso de los bienes que sean del patrimonio cultural e histórico del país. Asimismo, existen mercancías que para ser exportadas deberán contar previamente con un permiso, autorización o certificación de una determinada autoridad nacional, es decir, se tratan de mercancías restringidas. Cuando se haya efectuado la exportación de mercancías prohibidas o restringidas sin autorización, se estaría cometiendo el delito de contrabando.
Tomando en cuenta que el régimen de exportación definitiva no genera la obligación de pagar tributos aduaneros, el control aduanero se enfocará en vigilar el estricto cumplimiento de los procedimientos del despacho aduanero de exportación. Por tal motivo, podemos afirmar que será en la exportación donde la Autoridad Aduanera (que en nuestro país es la SUNAT) cumple su principal función: el control aduanero, definido por nuestra legislación como el “conjunto de medidas destinadas a asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos que la Aduana está encargada de aplicar”.
III.	EL PROCEDIMIENTO DE EXPORTACION DEFINITIVA
En el ámbito aduanero, el procedimiento de Exportación Definitiva es utilizado a su vez para regularizar otros regímenes precedentes, como son la Importación y Admisión Temporal, la Reposición de Mercancía en Franquicia y el Drawback, por lo cual resulta necesario describir sus principales etapas. Este procedimiento puede ser realizado por el interesado mismo o a través de un Despachador Aduanero, según el tipo de exportación que corresponda .
En términos generales, el Régimen de Exportación Definitiva se realiza a través de los siguientes Despachos Aduanero:
•	Despachos Simplificados: Cuando el monto de lo exportado no exceda de US$ 2,000 y que pueden ser realizados por los exportadores, incluso las muestras y otro tipo de bienes exportados sin fines comerciales.
•	Despachos Aduaneros con fines comerciales: Cuando el valor de la mercancía supera el monto de los US$ 2,000, en cuyo caso los exportadores necesitarán contratar los servicios de un Agente de Aduana, salvo que se encuentren autorizados para despachar de manera directa.
•	Despachos por “Courier”: Se realizan a través de un servicio de mensajería, por lo que los exportadores no podrán solicitar beneficio alguno.
En lo que se refiere a los pasos específicos para efectuar el despacho de Exportación Definitiva, es importante señalar que estos se encuentran recogidos en el Procedimiento General de Exportación Definitiva INTA-PG.02, cuya última Versión 5 fue aprobada por Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas N° 000440-2005/SUNAT/A. A continuación, veamos como es el procedimiento de exportación vigente.
De acuerdo al procedimiento vigente, los documentos comerciales que amparan el Régimen de Exportación Definitiva son los siguientes: la Factura Comercial, el Documento de Transporte , la Declaración Simplificada (D/S) o la Declaración Unica de Aduanas (DUA) . Con la Declaración Simplificada se tramitan exportaciones de mercancías cuyo valor FOB llegue a los US$ 2,000.00. Cuando se supere dicho monto se utilizará la Declaración Unica de Aduanas y será este supuesto el que trataremos en adelante.
El Procedimiento comprende una serie de etapas en las cuales se realiza el despacho automatizado (vía informática) y el embarque de las mercancías al exterior, así como la regularización del despacho. Nos corresponde ahora detallar de manera sintetizada cada una de estas etapas:
1°	El exportador entregará al Agente de Aduana de su elección la información vinculada a su transacción comercial para que éste último proceda a transcribirla en el formato de la Declaración Unica de Aduanas de su computadora. Cuando la carga sea transportada en contenedor, el número, la marca y el precinto de identificación deberán estar consignados inicialmente en la Declaración como datos provisionales o, en su defecto, el despachador de aduanas deberá transmitirlos vía electrónica antes de efectuar el embarque.
2°	Este archivo luego es enviado por correo electrónico o teledespacho al Sistema Integral de Gestión Aduanera (SIGAD) . Acto seguido, el SIGAD, digitado por los propios especialistas aduaneros, validará los datos de la información transmitida. De ser conforme, generará automáticamente el número correspondiente de la DUA y el Agente procederá a imprimir la DUA para su presentación en zona primaria conjuntamente con la mercancía.
3°	El despachador de aduanas deberá ingresar toda la mercancía a la Zona Primaria, es decir, a los recintos o espacios aduaneros destinados y/o autorizados para las operaciones de desembarque (terminales de almacenamiento y/o almacenes de las compañías aéreas), dejando el almacenista constancia de dicho ingreso en la DUA.
4°	Cuando la mercancía haya ingresado a la zona primaria, el almacenista deberá consignar, en un registro electrónico, la fecha y hora tanto del ingreso total como de la entrega de la DUA por parte del despachador para el embarque. Una vez transmitido el registro electrónico del almacenista, el SIGAD validará y seleccionará aleatoriamente el canal de inspección naranja (revisión documentaria) o rojo (reconocimiento físico), enviando dicha selección tanto al almacenista como al despachador de aduanas, simultáneamente.
5°	En la revisión documentaria, el funcionario aduanero encargado de recibir en la DUA comprueba que la información consignada coincida con la registrada en el SIGAD (si se trata de una mercancía restringida, deberá requerir al Agente la autorización exigida), mientras que en el reconocimiento físico, el funcionario seleccionará alguno de los bultos que comprende la mercadería a exportar. Culminada cualquiera de las diligencias señaladas, el funcionario aduanero consignará los resultados en la DUA y en el SIGAD, autorizando el embarque de la mercancía.
6° La Aduana de Despacho podrá autorizar el reconocimiento físico en el almacén del exportador, a solicitud de éste y cuando se trate de: productos perecibles, explosivos, maquinarias de gran peso y volumen, mercancías que se trasladen por vía terrestre hacia la aduana de salida; así como otras mercancías que califiquen a criterio de dicha Aduana.
Culminado el control, el funcionario aduanero autoriza el embarque de la mercancía, pudiendo en ese momento ser traslada al puerto, aeropuerto o terminal terrestre para que el medio de transporte la recoja y lleve al exterior.
7°	El plazo para embarcar la mercancía es de 10 días útiles contados desde la fecha en que se numeró la DUA, previa constatación del estado exterior de la carga por parte del almacenista, del transportista y, por supuesto, del funcionario aduanero encargado, quien al concluir esta diligencia consignará sus resultados en la DUA y la entregará al despachador de aduanas, además de registrarlos en el SIGAD. Por su parte, el transportista comunicará a la Aduana el embarque de la mercancía a través de un documento llamado Manifiesto de Carga de Salida.
8º	El despacho de exportación se iniciará utilizando la Declaración Unica de Aduanas, eliminándose la Orden de Embarque. De ese modo, la DUA será definitiva una vez que se haya regularizado el Régimen de Exportación, es decir, cuando su información haya sido enviada vía teledespacho y se haya presentado los documentos de despacho dentro de los 15 días posteriores al término del embarque, el cual a su vez deberá efectuarse en el plazo improrrogable de 10 días luego de numerada la DUA. Vencido dicho plazo, la Aduana deberá dejar automáticamente sin efecto la DUA.
9°	Al momento de transmitir vía teledespacho la información complementaria de la DUA, se podrá rectificarse la subpartida nacional y la apertura de la serie, siempre que se haya indicado que se trataban de datos provisionales; y solo podrán modificarse antes de la transmisión, aquellos errores que no constituyan infracción aduanera, salvo el número de la declaración precedente que correspondan a los regímenes de importación temporal y admisión temporal.
10° La regularización culmina con la presentación documentaria a la Aduana, aceptándose las copias de diversos documentos sin requerir autenticación del Agente de Aduana, como el comprobante del precinto de seguridad, declaración de exportación temporal (cuando corresponda), así como aquellos que amparan el transporte (conocimiento de embarque, guía aérea o carta porte).
IV. PRINCIPALES PROBLEMAS GENERADOS EN LA EXPORTACION
No obstante los niveles alcanzados en nuestras exportaciones, no podemos dejar de observar que en las operaciones comerciales los exportadores vienen afrontando una serie de problemas que les generan demoras en sus envíos al exterior, con los perjuicios económicos que representan y los colocan en una desventaja frente a sus competidores extranjeros.
Embarque mercancías exportadas en un plazo corto
La Ley General de Aduanas, en el régimen de exportación definitiva, establece en su artículo 54º que el exportador deberá embarcar la mercancía en el plazo máximo de diez días siguientes a la fecha en que se numeró la declaración con la cual se tramita el despacho de exportación. Por su parte, el Reglamento de la Ley General de Aduanas, en su artículo 68º , inciso i), establece que la Autoridad Aduanera – es decir, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – dispondrá que se deje sin efecto las declaraciones numeradas, cuando éstas mercancías no fueron embarcadas al exterior durante el plazo legal de diez días. En tal sentido, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria a través de su Procedimiento General INTA-PG.02 “Exportación Definitiva”, establece en el Rubro VI, numeral 18 que no existe plazo de prórroga para el embarque de las mercancías.
Al respecto, esta situación viene generando problemas tanto para los exportadores como para la propia Autoridad Aduanera, especialmente en las provincias donde las naves usualmente arriban fuera de las fechas inicialmente programadas en sus itinerarios por haber variado sus rutas, tal como suele ocurrir en las operaciones de transporte marítimo internacional. A raíz de esta situación, las mercancías que están en contenedores precintados por la Aduana de Despacho, listas para ser embarcadas, permanecen esperando en los muelles hasta que transcurre el plazo legal y, por ende, las declaraciones de exportación quedan sin efecto.
Esta situación hace que deba iniciarse el despacho aduanero nuevamente, lo que significa una duplicidad innecesaria de esfuerzos logísticos, especialmente cuando se tratan de mercancías que ya fueron inspeccionadas por la propia Aduana.
Cabe señalar que la legislación aduanera en principio permitía la posibilidad de prorrogar por 10 días adicionales el plazo de embarque. En efecto, hasta el año 2004 los despachos aduaneros se tramitaban utilizando dos formularios: la “Orden de Embarque” y la “Declaración Unica de Aduanas”, debiendo iniciarse el despacho con la “Orden de Embarque” cuyos datos eran provisionales. Este documento fue eliminado a finales del mes de enero del año 2005, cuando se empezó a utilizar solamente la “Declaración Unica de Aduanas”, según las modificaciones efectuadas a la citada Ley y que fueron aprobadas mediante el Decreto Legislativo Nº 951.
En consecuencia, consideramos necesario establecer medidas que permitan facilitar el comercio exterior, especialmente para promover nuestras exportaciones. Para tal efecto, el Congreso de la República mediante la “Ley de Simplificación Aduanera” – Ley N° 29176, modifica el tercer párrafo del artículo 54º de la Ley General de Aduanas, estableciendo la posibilidad de prorrogar el plazo para que el exportador y delegando en la SUNAT la determinación del plazo de prórroga cuando se traten de exportaciones efectuadas por vía fluvial. Este Proyecto fue dictaminado por la Comisión de Comercio Exterior y Turismo, estando pendiente en la Comisión de Economía y Finanzas.
Falta de determinación del carácter provisional de la declaración de exportación hasta su regularización
Como señalamos en el punto anterior, la Ley General de Aduanas aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 809, regulaba el régimen de exportación definitiva, permitiendo la utilización de dos documentos aduaneros: la Orden de Embarque y la Declaración Unica de Aduanas.
Mediante la Orden de Embarque, los exportadores – a través los despachadores aduaneros (agentes de aduana) – iniciaban los trámites de despacho consignando la información correspondiente a la mercancía: marca comercial, modelo, estado, calidad, estado, subpartida arancelaria, entre otros datos. Cabe precisar que los datos consignados en la Orden de Embarque eran de carácter provisional, de manera que el exportador podía confirmar o rectificar la información, utilizando la Declaración Unica de Aduanas.
El Decreto Legislativo Nº 951, se dispuso la modificación de diversos artículos en la Ley General de Aduanas, entre estos, la eliminación de la “Orden de Embarque” y la utilización de la “Declaración Unica de Aduanas” para iniciar los trámites correspondientes al despacho de exportación. Estos cambios normativos han generado una discusión entre las empresas del sector exportador y la Autoridad Aduanera, toda vez que no se ha determinado cuáles son los datos declarados que tienen carácter provisional y, por ende, susceptibles de ser enmendados durante la regularización del régimen de exportación.
La importancia de esta determinación radica en el hecho que existen errores sancionables con multa por formular declaración incorrecta o incompleta de las mercancías en los regímenes de exportación: marca comercial, modelo, descripciones mínimas, estado, cantidad comercial, subpartida arancelaria y calidad. Como señalamos en el Procedimiento de Despacho, la Aduana solo permite modificar algunos datos provisionales cuando no genere infracción alguna.
Este criterio resulta incorrecto desde el punto de vista jurídico, toda vez que desnaturaliza al carácter provisional de la DUA antes de su regularización, momento en el cual la información declarada sea definitiva y, por ende, pasible de sanciones cuando corresponda.
Como consecuencia de esta falta de determinación en nuestra legislación aduanera, se vienen produciendo los siguientes problemas:
i)	La Aduana no acepta en la regularización, la incorporación de la información complementaria de la mercancía en la Declaración Unica de Aduanas (marca comercial, modelo, descripciones mínimas, estado, cantidad comercial, calidad, subpartida arancelaria), cuando ésta fue seleccionada al control por revisión documentaria y se produjo el embarque, a pesar que el exportador presenta documentación justificatoria.
ii)	Cuando la Declaración fue seleccionada al control por reconocimiento físico, aplica multas cuando detecta discrepancias por información incompleta de la mercancía, a pesar que en su Procedimiento establece expresamente que dicha información es de carácter provisional.
Por tal motivo, resulta indispensable precisar los alcances del carácter provisional hasta el momento de la regularización, estableciendo que podrán ser rectificados durante la regularización, en los casos debidamente justificados. Esta precisión deberá estar contenida en la Ley General de Aduanas y deberán ser aquellos datos declarados con respecto a la marca comercial, modelo, descripciones mínimas, estado, cantidad comercial, calidad y en la subpartida arancelaria.
Es importante precisar que la modificación de los datos provisionales sin aplicación de sanción solamente se realice con respecto a las características de la mercancía declarada y sin generar el cambio de mercancía, por cuanto no se busca abrir las posibilidades de actos ilícitos que suelen darse en los embarques de exportación.
Si bien esta medida fue inicialmente recogida por el Congreso de la República a través del Proyecto de Ley 1160-2006/CR de la Ley de Simplificación Aduanera, lamentablemente fue excluida en la citada Ley, por lo cual, el problema expuesto subsiste hoy en día y continúa afectando nuestras exportaciones.
Esta entrada fue publicada en General el 16 marzo, 2008 por MANUEL SOLIS.
SIMPLIFICACION ADUANERA
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La Ley de Simplificación Aduanera:
Hacia la Facilitación del Comercio Exterior
Durante nuestra labor en el Congreso de la República, pudimos aportar con un conjunto de propuestas legislativas necesarias para solucionar la problemática existente en las operaciones aduaneras, logrando de ese modo con dirigirnos hacia un objetivo trazado: la Facilitación del Comercio Exterior. Parte de estas propuestas han sido recogidas en la recientemente publicada Ley N° 29176 – Ley de Simplificación Aduanera. En el presente Informe, haremos una síntesis de su creación, alcances y ventajas, además de señalar aquellas propuestas importantes que se quedaron en el tintero.
I. ASPECTOS GENERALES: HACIA LA FACILITACION DEL COMERCIO EXTERIOR
1. Facilitación del Comercio Exterior como objetivo prioritario
No podemos iniciar nuestro análisis sin dejar de considerar la objetivo sobre la cual se elaboró la Ley de Simplificación Aduanera , es decir, la necesidad de crear mecanismos que permitan agilizar el flujo de intercambio de bienes en el comercio internacional, lo que implica detectar en nuestra legislación aquellas normas que constituyen obstáculos que afectan no solo a los operadores de comercio exterior, sino también a la propia Autoridad Aduanera. Estamos hablando, pues de la Facilitación de Comercio Exterior, proceso que supone la armonización y simplificación de los procedimientos comerciales y aduaneros, así como de los sistemas de intercambio de información vinculados al comercio internacional.
Hoy en día, las actividades económicas se desarrollan con mayor celeridad gracias al crecimiento del comercio a nivel mundial. Sin embargo, este crecimiento viene siendo afectado debido a los sobrecostos económicos y pérdidas de tiempo considerables, generados al tener que seguirse normas comerciales obsoletas y trámites aduaneros engorrosos, especialmente en los países en desarrollo (como el nuestro).
En tal sentido, la Facilitación del Comercio Exterior constituye un objetivo a priorizar según nuestra actual Política, por lo cual consideramos debe ser el camino hacia el cual deberán dirigirse la operatividad aduanera; apartándose progresivamente de la tradicional protección al interés fiscal, como lo explicaremos a continuación.
2. Replanteamiento en la Protección del Interés Fiscal
Al respecto, nuestra Ley General de Aduanas establece que los servicios aduaneros son esenciales y están destinados a facilitar el comercio exterior, contribuyendo al desarrollo nacional y velando por el interés fiscal.
En cuanto a la finalidad de velar el interés fiscal, observamos que la Autoridad Aduanera viene replanteándose, debido a que actualmente se viene ejecutando una liberalización unilateral de los derechos arancelarios, según lo previsto en los Lineamientos de la Política Arancelaria . Asimismo, nuestro país vienen negociando y suscribiendo una serie de Tratados de Libre Comercio en los cuales se establece un programa de reducción gradual de derechos arancelarios, como es el caso del recientemente aprobado TLC con los Estados Unidos.
Frente a este contexto, podemos observar que si bien la protección del interés fiscal sigue siendo una finalidad de la SUNAT, dicha protección ya no recaerá en el control aduanero sino en el control de los tributos internos; lo cual significa que dentro de la SUNAT, la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas – en adelante, la Autoridad Aduanera – deberá delegar dicha labor a la Superintendencia Nacional Adjunta de Tributos Internos.
Debido a este replanteamiento necesario, los procedimientos aduaneros deberá encaminarse hacia la creación de mecanismos de Facilitación del Comercio Exterior.
3. Implementación de mecanismo para la Facilitación del Comercio Exterior
Por otro lado, a nivel mundial viene creándose una serie de medidas destinadas a Facilitar el Comercio Exterior, dentro de las cuales se encuentra la simplificación de los procedimientos operativos aduaneros. Es el caso de los países que conforman la Unión Europea que vienen realizando una serie de programas y/o acciones dirigidas Facilitar el Comercio Internacional, sus objetivos centrales son:
	Reducir, simplificar y uniformizar los procedimientos de importación, exportación, tránsito y aduanas, en beneficio de los operadores comerciales y las administraciones públicas;
	Aumentar la transparencia y mejorar el funcionamiento de las normativas comerciales;
	Garantizar una acción internacional coherente para la facilitación del comercio;
	Proporcionar a los países en desarrollo asistencia e instrumentos que les permitan simplificar sus procedimientos y normativas comerciales .
En nuestro país, el Estado viene implementando un conjunto de medidas destinadas a facilitar el comercio exterior, a través de la simplificación de los procedimientos aduaneros y la adecuación de las normas de comercio exterior hacia dicha facilitación. Es así que desde el Poder Ejecutivo, se viene trabajando y implementando un conjunto de Planes Estratégicos Nacional Exportador – PENX, dentro de los cuales se encuentra el Plan Maestro de Facilitación del Comercio, que esta recibiendo el respaldo y apoyo oficial de la Unión Europea .
Por otro lado, se viene creando un marco normativo destinado a promover el incremento de nuestras exportaciones y lograr que nuestros consumidores accedan con mayor rapidez a los productos importados.
Dentro de este proceso de adecuación normativa, se creó la Ley de Facilitación del Comercio Exterior , cuyas principales medidas son:
–	La reducción de tiempos para efectuar los despachos aduaneros de importación, en el caso de las mercancías con fines comerciales: en 48 horas; en el caso de los envíos de entrega rápida: en 6 horas;
–	La creación de la Ventanilla Unica de Comercio Exterior, la cual permitirá agilizar el control de las mercancías restringidas;
–	La publicación de las Resoluciones Anticipadas, es decir, pronunciamientos aduaneros sobre temas de valoración, clasificación, origen o rotulado, antes de efectuar los despachos;
–	La posibilidad de efectuar el régimen de transito hacia el interior del país, lo que permitirá nacionalizar la mercancía en su destino final;
–	La ampliación del plazo de 6 a 12 meses para que la mercancía extranjera pueda permanecer bajo el régimen de depósito aduanero;
–	La eliminación de la sanción del comiso en las mercancías exportadas;
–	La prepublicación de los proyectos normativos aduaneros, para que a los operadores de comercio exterior puedan conocerlas y comentarlas oportunamente;
Es importante señalar que la Ley de Facilitación de Comercio Exterior no ha dejado de lado la relevancia que tiene el control aduanero, por el contrario, también prevé la posibilidad de crear un Comité de Cooperación Aduanera que permita lograr la colaboración de las Aduanas de otros países con quienes el Perú suscribe los Tratados de Libre Comercio. Asimismo, esta Ley establece que la Autoridad Aduanera efectuará un control sobre las mercancías de alto riesgo, pudiendo contar con una información electrónica suministrada por Aduanas de otros países y que tendrá carácter confidencial.
En síntesis, las medidas contenidas en la Ley de Facilitación del Comercio Exterior constituyen un primer paso en la implementación de procedimientos aduaneros, sin descuidar el control aduanero necesario.
II. LA LEY DE SIMPLIFICACION ADUANERA
1. Síntesis de su creación: Determinación de las normas aduaneras que obstaculizan el comercio exterior
Culminada la Ley de Facilitación del Comercio Exterior, se procedió la revisar nuestra legislación aduanera y conocer aquellos casos en los cuales su aplicación en la práctica generan demoras que afectan los trámites del despacho aduanero, con el consecuente costo económico y comercial que deben asumir los empresarios dedicados al comercio exterior.
Dentro de los problemas detectados en la práctica, encontramos los siguientes:
a) Frecuente legajamiento (anulación) de las declaraciones de exportación.
b) Aplicación de sanciones sobre la información provisional declaradas en las exportaciones.
c) Exportaciones Temporales para reparación en un plazo legal muy corto.
d) Exigencia legal de devolver productos importados dañados, sin que el proveedor lo exija.
e) Exclusión de los beneficios de la reposición de mercancía en franquicia para los exportadores.
Con la finalidad de soluciones todos estos problemas, fue que se elaboró el Proyecto de Ley N° 1160/2006-CR al cual se denominó “Ley de Simplificación Aduanera”. A continuación detallamos cada uno de los problemas generados en la práctica.
2. Propuestas de Solución en el Proyecto original de Ley de Simplificación Aduanera
a) Embarque mercancías exportadas en un plazo corto
La Ley General de Aduanas, en el régimen de exportación definitiva, establece en su artículo 54º que el exportador deberá embarcar la mercancía en el plazo máximo de diez días siguientes a la fecha en que se numeró la declaración con la cual se tramita el despacho de exportación.
Por su parte, el Reglamento de la Ley General de Aduanas, en su artículo 68º , inciso i), establece que la Autoridad Aduanera – es decir, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – dispondrá que se deje sin efecto las declaraciones numeradas, cuando éstas mercancías no fueron embarcadas al exterior durante el plazo legal de diez días.
En tal sentido, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria a través de su Procedimiento General INTA-PG.02 “Exportación Definitiva”, aprobado por Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas Nº 0000440-2005/SUNAT/A, establece en el Rubro VI, numeral 18 que no existe plazo de prórroga para el embarque de las mercancías.
Esta situación viene generando problemas tanto para los exportadores como para la propia Autoridad Aduanera, especialmente en las provincias donde las naves usualmente arriban fuera de las fechas inicialmente programadas en sus itinerarios por haber variado sus rutas, tal como suele ocurrir en las operaciones de transporte marítimo internacional. A raíz de esta situación, las mercancías que están en contenedores precintados por la Aduana de Despacho, listas para ser embarcadas, permanecen esperando en los muelles hasta que transcurre el plazo legal y, por ende, las declaraciones de exportación quedan sin efecto. Por tal motivo, deberá iniciarse nuevamente el despacho aduanero, lo que significa una duplicidad innecesaria de esfuerzos logísticos, especialmente cuando se tratan de mercancías que ya fueron inspeccionadas por la propia Aduana.
Cabe recordar que la Ley General de Aduanas, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 809, permitía la posibilidad de prorrogar por diez días adicionales el plazo de embarque. En esa época, los despachos aduaneros se tramitaban utilizando dos formularios: la “Orden de Embarque” y la “Declaración Unica de Aduanas”, debiendo iniciarse el despacho con la “Orden de Embarque” cuyos datos eran provisionales. Este documento fue eliminado a finales del mes de enero del año 2005, cuando se empezó a utilizar solamente la “Declaración Unica de Aduanas”, según las modificaciones efectuadas a la citada Ley y que fueron aprobadas mediante el Decreto Legislativo Nº 951.
Frente a este problema, resultaba necesario establecer medidas que permitan facilitar el comercio exterior, especialmente para promover nuestras exportaciones. Para tal efecto, se propuso modificar el tercer párrafo del artículo 54º de la Ley General de Aduanas, estableciendo la posibilidad de prorrogar el plazo para que el exportador y delegando en la Sunat la determinación del plazo de prórroga cuando se traten de exportaciones efectuadas por vía fluvial.
b)	Aplicación de sanciones sobre la información provisional declarada en las exportaciones
Al respecto, la Ley General de Aduanas, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 809, regulaba el régimen de exportación definitiva, permitiendo la utilización de dos documentos aduaneros: la Orden de Embarque y la Declaración Unica de Aduanas. A través de la Orden de Embarque, los exportadores – a través los despachadores aduaneros (agentes de aduana) – iniciaban los trámites de despacho consignando la información correspondiente a la mercancía: marca comercial, modelo, estado, calidad, estado, subpartida arancelaria, entre otros datos. Cabe precisar que los datos consignados en la Orden de Embarque eran de carácter provisional, de manera que el exportador podía confirmar o rectificar la información, utilizando la Declaración Unica de Aduanas.
Mediante el Decreto Legislativo Nº 951, se dispuso la modificación de diversos artículos en la Ley General de Aduanas, entre estos, la eliminación de la “Orden de Embarque” y la utilización de la “Declaración Unica de Aduanas” para iniciar los trámites correspondientes al despacho de exportación.
Estos cambios normativos han generado una discusión entre las empresas del sector exportador y la Autoridad Aduanera, toda vez que no se ha determinado cuáles son los datos declarados que tienen carácter provisional y, por ende, susceptibles de ser enmendados durante la regularización del régimen de exportación.
Con la finalidad de entender la problemática, procedemos a describir el Despacho de Exportación de la siguiente manera:
1.	El exportador contrata a un despachador aduanero y le remite la información de la mercancía a ser exportada. Cabe señalar que esta información es provisional, por lo cual es posible que durante el despacho el exportador suele pactar con su cliente del exterior condiciones adicionales sobre las características de la mercancía exportada, sin que estas variaciones signifiquen un cambio de mercancía.
2.	El despachador de aduana llena la información en la Declaración Unica de Aduanas – DUA y la transmite vía electrónica al Sistema Informático de la Aduana denominado “Sistema Integrado de Gestión Aduanera” – SIGAD. Considerando el punto anterior, la información declarada será de carácter provisional.
3.	Una vez aceptada la DUA la Aduana procede a darle la numeración respectiva y la mercancía es trasladada hacia el almacén aduanero para el control correspondiente: ya sea mediante una revisión documentaria o mediante un reconocimiento físico.
4.	Si el control es mediante revisión documentaria, el despachador presenta la DUA a las oficinas de Aduana para que el funcionario encargado compruebe que la información contenida corresponda a la enviada electrónicamente.
5.	Si el control es mediante reconocimiento físico, el despachador y el funcionario aduanero encargado se acercan al almacén aduanero, debiendo éste último comprobar que lo declarado corresponda a la mercancía inspeccionada.
6.	Culminado el control, el funcionario aduanero autoriza el embarque de la mercancía, pudiendo en ese momento ser traslada al puerto, aeropuerto o terminal terrestre para que el medio de transporte la recoja y lleve al exterior.
7.	Dentro de un plazo de 15 días posteriores al embarque, la regularización de la exportación se efectúa: i) cuando el despachador – vía electrónica – transmite la información complementaria de la Declaración Unica de Aduanas al SIGAD y ii) cuando presenta la Declaración Unica de Aduanas adjuntando con los documentos comerciales correspondientes, a la Aduana donde se realizó el despacho .
La importancia de esta determinación radica en el hecho que existen errores sancionables con multa por formular declaración incorrecta o incompleta de las mercancías en los regímenes de exportación: marca comercial, modelo, descripciones mínimas, estado, cantidad comercial, subpartida arancelaria y calidad. Para la aplicación de dichas sanciones, es necesario que la información declarada sea definitiva.
Por tal motivo, el Proyecto de Ley precisaba los alcances del carácter provisional hasta el momento de la regularización, estableciendo que podrán ser rectificados durante la regularización, en los casos debidamente justificados. Esta precisión deberá estar contenida en un párrafo final en el artículo 54º de la Ley General de Aduanas y deberán ser aquellos datos declarados con respecto a la marca comercial, modelo, descripciones mínimas, estado, cantidad comercial, calidad y en la subpartida arancelaria.
C) Ampliación del plazo de 3 a 12 meses para la exportación temporal para la reparación de mercancías defectuosas importadas.
El régimen aduanero de Exportación Temporal permite la salida temporal al exterior de mercancías nacionales o nacionalizadas, con la obligación de reimportarlas en un plazo determinado, en el mismo estado o luego de haber sido sometidas a una reparación, cambio o mejoramiento de sus características, conforme lo establece el artículo 65º de la Ley General de Aduanas. En tal sentido, el plazo de la exportación temporal será automáticamente concedido por doce (12) meses, computados a partir de la fecha del término del embarque de la mercancía dentro del cual deberá efectuarse la reimportación.
El artículo 66º de la Ley General de Aduanas, permite al dueño de la mercancía importada pueda realizar el cambio o reparación por el proveedor de dicha mercancía a través del régimen de exportación temporal. No obstante, dicha exportación sólo podrá efectuarse dentro del plazo de tres (03) meses, vencido el cual, deberá ser declarada como una exportación definitiva, lo cual significa que al momento de retornar deberá nacionalizarse y pagar tributos aduaneros aplicables por la mercancía cambiada por aquella defectuosa o por el costo de la reparación, incrementándose el costo para las empresas exportadoras.
En la práctica es común que los proveedores del exterior otorguen sobre la mercancía importada una garantía comercial por un plazo de 12 meses para ser reparada en el exterior en caso tener averías de fábrica, o incluso para ser reemplazada. Sin embargo, estas situaciones pueden comprobarse cuando la mercancía es vendida al consumidor final, quien la devuelve al vendedor local y éste al importador. Asimismo, existen ciertos tipos de mercancías que por su complejidad demoran en ser instalada y prepararla para su funcionamiento, por lo cual su condición defectuosa solo puede detectarse cuando ya se encuentran operativas, como el caso de las plantas industriales.
Por tal motivo, podemos observar que el plazo de tres (03) meses es muy corto, por lo cual es necesario ampliarlo por lo menos al plazo de doce (12) meses, tiempo razonable para el dueño de la mercancía pueda comprobar su estado óptimo o defectuoso y hacer valer su garantía comercial.
D) Exportación Temporal de mercancía defectuosa, que cuenta con garantía comercial.
Según el procedimiento de despacho aduanero previsto para el régimen de exportación temporal , toda mercancía deberá ser sometida a reconocimiento físico para luego ser embarcadas al exterior.
Sin embargo, nuestra legislación aduanera no ha considerado que hay casos en los cuales la mercancía cuenta con una garantía comercial que no exige la devolución de la mercancía sujeta a cambio, por haber sido pactado en el contrato respectivo entre el dueño de la mercancía y su proveedor. De esa manera, el proveedor enviará otra mercancía en reemplazo de aquella defectuosa reconocida físicamente por la Aduana, evitando al dueño incurrir en los costos vinculados al transporte.
Por tal motivo, consideramos onerosa e innecesaria la obligación de reexportar una mercancía cuya garantía comercial no exige la devolución de la mercancía dañada o sujeta a cambio y, por el contrario, dicha exigencia aduanera elimina las ventajas de pagar por una buena garantía comercial.
Sobre la base de lo expuesto, se propuso modificar el artículo 66º de la Ley General de Aduanas, permitiendo la destrucción de la mercancía sujeta a cambio, cuando la garantía no exija la devolución del bien, a fin de que proceda el ingreso de la nueva mercancía en reemplazo de la destruida, manteniéndose los impuestos pagados por la primera.
F)	Falta de precisión del beneficiario en el régimen de reposición de mercancías en franquicia
La Reposición de Mercancías en Franquicia se encuentra comprendida en la Ley General de Aduanas dentro de los Regímenes de Perfeccionamiento, al igual que la Admisión Temporal y el Drawback. Mediante estos regímenes aduaneros, el Estado otorga a las empresas exportadoras la posibilidad de introducir al país – libre del pago de tributos – a las materias primas e insumos que serán transformados y/o incorporados en un producto nacional que será exportado.
El artículo 78º de la Ley General de Aduanas define la Reposición de Mercancías en Franquicia como “el régimen aduanero por el cual se importan sin el pago de los derechos arancelarios y demás impuestos que gravan la importación, mercancías equivalentes a las que habiendo sido nacionalizadas han sido transformadas, elaboradas o materialmente incorporadas en productos exportados definitivamente”.
Cabe señalar que esta definición fue modificada por el Decreto Legislativo Nº 951, sustituyendo el término “exoneración automática” por el término “sin el pago”, toda vez que con el anterior se interpretaba erróneamente que el beneficiario de la exoneración tributaria era solo el importador del insumo o materia prima que transforma en un producto compensado, lo cual resulta erróneo.
Este error se evidencia al revisar el artículo 79º de la citada Ley, que regula el procedimiento para el acogimiento a este régimen y para la obtención del certificado de reposición, procedimiento que deberá ser efectuado por el exportador que haya transformado el insumo importado.
En tal sentido, el Régimen de Reposición de Mercancías en Franquicia constituye un mecanismo para promover las exportaciones, en la medida que le permite eliminar la carga tributaria que grava la importación del insumo o materia prima, para luego ser perfeccionados por la industria de nuestro país (incrementando así un valor agregado) y exportar el producto final elaborado.
Sobre la base de lo expuesto, podemos interpretar que el Régimen de Reposición de Mercancías en Franquicia es un régimen de promoción de exportaciones que tiene como beneficiario al exportador.
A pesar de lo señalado anteriormente, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria regula el Procedimiento Aduanero de la Reposición de Mercancías en Franquicia, exigiendo que el beneficiario sea un “importador-productor” , criterio erróneo que no solo desnaturaliza su finalidad de promover las exportaciones, desalentando dicha actividad que hoy en día se busca impulsar en nuestro país.
Cabe agregar que en los demás regímenes de perfeccionamiento como la admisión temporal y el drawback, se permite que el importador de los insumos sea una persona distinta al exportador, por lo cual resulta ilógico concebir tratamientos distintos a regímenes que buscan una misma finalidad: promover las exportaciones.
Finalmente, debemos señalar que los regímenes de admisión temporal y de drawback han permitido nuevas formas de producción de bienes, toda vez que las prácticas comerciales así lo exigen. Sin embargo, la interpretación del régimen de reposición en franquicia, expresada en el Procedimiento de la Sunat no facilita su uso en novedosas figuras comerciales como son los contratos de consorcios, colaboración comercial, clusters etc.; como sí ocurre en los regímenes antes señalados. Ello perjudica la competitividad de las empresas y nos hace menos eficientes en el mercado internacional.
III. ALCANCES NORMATIVOS DE LA LEY N° 29176
Como ocurre con todo Proyecto de Ley, estas propuestas fueron alcanzadas a las Entidades Públicas y Privadas vinculadas al comercio exterior, recibiendo un importante respaldo. Por tal motivo, el Proyecto de Ley fue aprobado por la Comisión de Comercio Exterior del Congreso. No obstante, en la Comisión de Economía se recogieron las observaciones planteadas por el Ministerio de Economía y Finanzas y por la SUNAT.
Por tal motivo, el texto normativo del Proyecto de Ley fue modificado, eliminándose la propuesta de solución al problema de sanciones a la información provisional declarada en las exportaciones, así como también se modificó la propuesta que determinaba al exportador como beneficiario en la Reposición de Mercancías en Franquicia.
En consecuencia, el texto final de la Ley de Simplificación Aduanera contiene las siguientes modificaciones a la Ley General de Aduanas:
Artículo 54, Tercer Párrafo
“Las mercancías deben embarcarse dentro del plazo de diez (10) días contados a partir del día siguiente de la numeración de la declaración, pudiendo prorrogarse automáticamente por diez (10) días adicionales, a solicitud del interesado. La regularización del régimen se efectuará en la forma y plazos que establezca el Reglamento”
Conforme lo señalamos anteriormente, esta norma tiene por objetivo permitir a aquellos exportadores que por causas ajenas no puedan embarcar la mercancía en el plazo de 10 días, solicitar una prórroga por 10 días adicionales, solicitud que será de aprobación automática (es decir, no requerirá de evaluación previa).
Artículo 66º Primer párrafo
“Se considerará como una exportación temporal el cambio o reparación de mercancías que, habiendo sido declaradas y nacionalizadas, resulten deficientes o no corresponda a la solicitada por el importador, siempre y cuando dicha exportación (*) se efectúe dentro de los doce (12) meses contados a partir de la numeración de la declaración de importación y previa presentación de la documentación sustentatoria.”
Esta norma permitirá que los importadores que recibieron mercancía dañada y con garantía comercial de un año aproximadamente, puedan exportarla temporalmente, evitándoles pagar nuevamente los tributos de importación.
(*) Cabe señalar que el cambio o reparación de mercancías nacionalizadas se realiza a través de una exportación y no de una importación, En tal sentido, en el texto original de la Ley se señala equivocadamente el término “importación” en vez de “exportación”; lo cual fue corregido a través de la Fé de Erratas publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el día 9 de enero de 2008.
Artículo 66º Segundo párrafo (Nuevo)
Tratándose de mercancías nacionalizadas que han sido objeto de reconocimiento físico, cuya garantía comercial no exija su devolución, el dueño o consignatario podrá solicitar su destrucción bajo su costo y riesgo a fin que sea sustituida por otra idéntica o similar, según las disposiciones que establezca la SUNAT.
Con esta disposición, el importador de una mercancía dañada y sobre la cual su proveedor no pide devolución (según la garantía comercial pactada), podrá solicitar la destrucción.
Es el régimen aduanero por el cual se importan sin el pago de los derechos arancelarios y demás impuestos que gravan la importación, mercancías equivalentes a las que habiendo sido nacionalizadas han sido transformadas, elaboradas o materialmente incorporadas en productos exportados definitivamente. Son beneficiarios del régimen, los importadores productores y los exportadores productores que hayan importado por cuenta propia los bienes sujetos a Reposición de Mercancías en Franquicia
Al respecto, debemos señalar que el Proyecto de Ley establecía que el beneficiario de este régimen era solo el exportador productor que haya importado insumos por cuenta propia o a través de terceros, pagando los tributos aduaneros correspondientes.
Lamentablemente, la redacción de esta norma en la Ley no solo confirma el criterio erróneo de considerar al importador productor como beneficiario, sino que además impide que los exportadores que adquieran insumos importados para su producción puedan acogerse a la Reposición en Franquicia
Como hemos podido observar, el texto final de la Ley de Simplificación Aduanera no ha recogido todas las propuestas planteadas en el Proyecto de Ley. No obstante, consideramos que se han dado pasos importantes en la implementación de procedimientos aduaneros dirigidos hacia el objetivo fundamental de Facilitar el Comercio Exterior.
En tal sentido, debemos recordar que este proceso de implementación aún se encuentra en ejecución, por lo cual es importante que nuestra legislación reciba mayores propuestas que permitan solucionar los problemas generados en la operatividad aduanera.
Por tal motivo, es muy importante que el empresario tenga una participación activa y permanente, expresando los problemas más frecuentes que tuviera al momento de realizar sus trámites o despachos aduaneros. Y es que las medidas contenidas en la Ley de Simplificación Aduanera son el resultado de dicha participación, así como también del consenso logrado con las Entidades Públicas vinculadas al comercio exterior, principalmente la SUNAT.
Por tal motivo, desde esta tribuna estamos llanos a conocer al detalle cada uno de los problemas o propuestas planteadas. Sigue leyendo →
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