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Timestamp: 2017-12-13 12:41:35+00:00
Document Index: 228770781

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L'interprétation défavorable des écritures d'un demandeur par le juge administratif
Un mémoire en intervention présenté en cause d’appel par le bénéficiaire d’un permis de construire est requalifié par le juge en recours d’appel. Puis, il est rejeté pour tardiveté.
« Sans doute pour que l’acte attaqué puisse être l’objet d’un débat contradictoire, il faut qu’il soit défendu par quelqu’un. À défaut de véritable défendeur, il y aura donc un ou plusieurs défenseurs de l’acte. Ce rôle appartient d’abord et nécessairement à un délégué de la puissance publique, puisque c’est elle qui est en jeu ; il pourra appartenir aussi à des particuliers ou à des personnes ayant intérêt au maintien de l’acte. Mais ni les intéressés ni le délégué ne sont des parties dans le sens juridique du mot (…) [ils] peuvent être appelés au débat au moyen d’une simple communication qui se fait par la voie administrative ». Depuis les écrits du Président Laferrière (Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2ème éd., année 1896, T. 2, p. 534), la conception du procès en excès de pouvoir a évolué et il n’est aujourd’hui plus contesté qu’il existe des parties dans ce contentieux. Pour autant, la qualité de partie peut entrainer des conséquences juridiques insoupçonnables : ainsi, une personne ayant ce statut en première instance ne peut ensuite former intervention en appel.
Ce point est mis en relief par l’arrêt Commune de Nevers du 27 novembre 2012 (n°12LY01030) rendu par la Cour administrative d’appel de Lyon. La commune de Nevers avait délivré à M. X un permis de construire. Cette autorisation administrative individuelle a fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir introduit par un syndicat de copropriétaires et par des particuliers devant le Tribunal administratif de Dijon. Ce dernier, après avoir rejeté deux demandes de suspension de l’autorisation de bâtir présentées par les requérants sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative (10 oct. 2011, n°1102121 et 17 nov. 2011, n°1102358), a annulé cet arrêté par un jugement du 2 février 2012 (n°1102120).
La commune a alors interjeté appel de ce jugement. M. X, bénéficiaire du permis de construire et mis en cause par le Tribunal à l’occasion de la première instance, a présenté un mémoire en intervention après l’expiration du délai d’appel.Son avocat a t-il été négligeant ? A t-il voulu éviter la mise en oeuvre de sa responsablité professionnelle ? En effet, le permis de construire dont bénéficiait M. X. avait été annulé par les premiers juges et la voie de l'appel était ouverte à ce dernier. M. X. a t-il voulu éviter de supporter le coût d'une instance d'appel ?
La Cour a d’abord requalifié cette intervention en un recours d’appel, au motif que M. X, partie à la première instance, ne pouvait qu’interjeter appel. Puis, constatant que cet appel avait été présenté après l’expiration du délai de recours, elle l’a rejeté pour tardiveté.
I. La nécessaire requalification des écritures présentée par le demandeur en cause d’appel
Un procès administratif classique oppose normalement un requérant à un défendeur. Pour autant, à ces parties « originaires » peuvent s’ajouter des parties « nouvelles », voire de « simples participants » (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 13ème édition, Montchrestien Domat, p. 776). Ces deux dernières catégories sont constituées par des tiers, « personnes qui ne sont ni partie ni représentée à une instance ouverte entre d’autres » (p. 777), et qui, selon leurs situations, acquerront la qualité de partie.
Ces tiers s’immiscent dans les procès administratifs à l’occasion des contentieux dits « triangulaires » dans lesquels « l'Administration délivre un titre ou une autorisation à un administré, et c'est un autre administré qui se présente comme demandeur devant le juge, (…), au fond, le véritable défendeur n'est plus l'Administration mais le détenteur de l'autorisation administrative » (D. Labetoulle, Débats : questions pour le droit administratif, AJDA, 1995, p.11 et s). Le contentieux du permis de construire est évidemment l’archétype de ce contentieux.
L’intervention est l’un des mécanismes procéduraux permettant l’immixtion d’un tiers au sein du procès administratif. Elle est mentionnée à l’article L. 632-1 du Code de justice administrative et peut être principale ou accessoire, forcée ou volontaire, « agressive » (C. Debbasch et J.-C Ricci, Contentieux administratif, 8ème éd., Dalloz, p. 442) ou en défense (art. 325 et s. du Code de procédure civile). Il a été jugé qu’une intervention peut être formée pour la première fois en appel (V. not. C.E, 12 oct. 1977, L., n°01366).
En l’espèce, M. X, pétitionnaire, a essayé d’intervenir volontairement en cause d’appel au soutien des prétentions de l’autre défenseur du permis de construire, la commune de Nevers. Pour autant, la cour lyonnaise a dénié à M. X son droit à intervenir en cause d’appel, celui-ci ayant la qualité de partie en première instance.La notification du jugement à fait courir le délai d'appel à son encontre. Telle est la position de la cour.
Selon le Président Chabanol (Code de justice administrative, Ed. le Moniteur, 4ème édition, p. 823), la notion de partie à l’instance est « peu évidente ». Pour Y. Aguila, il y a deux manières de concevoir cette notion : une définition plus large qui considère que « la partie est celle qui a un simple lien de procédure avec le litige » ; et une acception plus stricte : « [la partie est] celle qui a un lien de droit avec le litige ». Plusieurs dispositions du code de justice administrative évoquent cette notion de partie à l’instance. Selon le texte à appliquer, « le juge fait appel à l’une ou l’autre de ces conceptions » (Y. Aguila,« Une personne appelée en cause par le juge est une partie », AJDA 2005, p. 332).
Le Conseil d’Etat a été amené à se demander si une personne appelée par une juridiction à présenter ses observations sur une requête pouvait recevoir la qualité de partie.
Dans le cadre de l’application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative, la Haute juridiction administrative a posé le principe selon lequel une personne appelée par le juge administratif à présenter ses observations ne constituait pas une partie (V. not. C.E, 6 oct. 1999, Société Sopremo, n°169570), sauf si, n’ayant pas été appelée en la cause par le Tribunal, elle aurait tout de même pu faire tierce opposition du jugement (V. C.E, 10 janv. 2005, Association Quercy-Périgord, n°265838). Dans cette hypothèse, l’appelé en cause aura la qualité de partie. Cet arrêt transpose la seconde conception de la notion de partie exposée par Y. Aguila pour l’application des dispositions propres aux frais irrépétibles.
Dans le domaine de l’appel, qui intéresse plus spécifiquement l’espèce, la jurisprudence est moins exigeante. En effet, lorsqu’une requête dirigée contre une autorisation administrative individuelle est instruite, le juge de première instance a l’obligation d’appeler dans l’instance le bénéficiaire de cette autorisation ainsi que l’autorité qui l’a délivrée. Alors, « cette communication confère à ces personnes la qualité de parties en défense, qui les rend recevables à faire appel du jugement annulant l’autorisation » (conformément à la règle générale de procédure exposée dans C.E, Sect. 16 déc. 1977, L., n°04895 et reprise par l’article R. 811-1 du Code de justice administrative). En revanche, le juge d’appel n’a que la faculté de communiquer pour observations aux autres parties un appel interjeté. La « personne défenderesse en première instance qui s’est abstenue de faire appel » n’aura alors pas la qualité de partie du fait de cette communication par le juge d’appel, et ne pourra, du même coup, pas se pourvoir en cassation (C.E, Sect., 3 oct. 2008, R., n°291928). Cette jurisprudence (qui revient sur C.E, 20 déc. 2000, Ville d’Avray, n°209329) a vocation à s’appliquer à tous les contentieux « triangulaires » (Concl. inédites de Mme. de Salins rendues sur cet arrêt) et applique la première conception de la notion de partie (Y. Aguila, préc.). Elle se justifie pleinement en matière d’autorisation de bâtir dès lors que, comme le souligne Mme de Salins (Concl. préc.) « la qualité de partie défenderesse du bénéficiaire d’un permis de construire est « consacrée » » du fait de l’obligation de notification des recours consacrée par les articles R. 600-1 du Code de l’urbanisme et R. 411-7 du Code de justice administrative.
Il faut noter que l’arrêt de 2008 a été nuancé pour les communes appelées par le juge en cause de première instance à présenter leurs observations, alors que le permis de construire a été délivré au nom de l’Etat : la commune n’a alors pas la notion de partie (V. not. CE, 6 févr. 2013, Commune de Saint-Lanne, n°335589).
En l’espèce, la Cour a repris le raisonnement issu de l’arrêt Roche : le Tribunal dijonnais avait, conformément à l’obligation qui lui est imposée par cette décision, appelé en la cause M. X à présenter ses observations. Ce faisant, ce dernier acquérait alors le statut de partie à l’instance, et, par voie de conséquence, ne pouvait plus intervenir en appel, n’ayant plus la qualité de tiers à l’instance (V. C.E, 5 octobre 1977, Association de défense des Creillois de la rive gauche et Merlette, n°01996, ou le fameux arrêt C.E, 12 mai 1961, Société La Huta, Rec. p. 313). M. X ne pouvait dès lors que faire appel pour contester le jugement.
Ainsi, la Cour administrative d’appel de Lyon constatant que M. X n’avait pas la qualité pour former une intervention, a requalifié ce mémoire en intervention en appel. Il est en effet de jurisprudence constante que le juge administratif n’est pas lié par l’intitulé des écritures donné par leur auteur (ainsi, un recours incident constitue une intervention s’il est présenté par un tiers : C.E, 27 janv. 1958, Société Euvé, Tables p. 983 ; si un mémoire est qualifié d’intervention par son auteur alors que ce dernier vient d’avoir communication de la requête pour qu’il puisse présenter ses observations, le juge le considérera comme un mémoire en défense : C.E, Ass, 31 janv. 1975, Union régionale de Rouen de la Confédération générale des cadres, n°90119). Pour autant, si Y. Aguila fait valoir que le juge a une obligation « de redresser ce type d’appellation » (préc., en s’appuyant sur C.E, 5 juillet. 1972, Société Anonyme de transit et de consignation, n°80671), ce n’est en fait qu’une faculté (V. C.E, 5 oct. 1977, préc.).
La Cour lyonnaise a récemment fait application de cette jurisprudence pour également requalifier en recours d’appel le mémoire en intervention d’un bénéficiaire de permis de construire (V. C.A.A de Lyon, 27 mars 2012, Commune de Venosc, n°11LY00347).
II. L’irrecevabilité, conséquence de la requalification de ses écritures
Il ne restait alors plus à la Cour qu’à tirer les conséquences de la requalification de l’intervention en appel. L’appel de M. X a été déclaré irrecevable et rejeté pour forclusion.
En effet, le recours en appel est encadré par un délai. Celui-ci est généralement aligné sur le délai de recours en première instance : deux mois (R. 811-2 du Code de justice administrative). Pour autant, il peut être de quinze jours en référés (L. 523-1, R. 533-1, R. 541-3, R. 554-1), voire huit jours en ce qui concerne la procédure du référé fiscal (V. C.E, 18 nov. 1991, P., n°119163). Quoi qu’il en soit, « ce délai court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie (…) ». A contrario, les appels incidents et provoqués ne sont pas subordonnés à une telle condition de recevabilité. De même, les interventions volontaires, même en cause d’appel, ne sont subordonnés qu’à la production d’un mémoire distinct (R. 632-1 préc.) qui peut intervenir en tout état de cause jusqu’à la clôture d’instruction (V. par ex. C.E, Sect., 16 décembre 1994, Féd. Départ. Des chasseurs de la Creuse, n°105798).
Ainsi, l’explication de la tentative de M. X d’intervenir en appel alors qu’il était partie à la première instance est évidente : celui-ci, s’apercevant sans doute qu’il était forclos pour interjeter régulièrement appel, a essayé de contourner cette contrainte par l’introduction d’un mémoire en intervention. À moins qu’il ait essayé d’éviter de s’acquitter des 150 € de contribution pour l’aide juridictionnelle dus en cas de recours en appel (Art. R. 411-2 CJA et 1635 bis Q du code général des impôts). Mais cette manœuvre a été déjouée par la Cour.
En effet, le juge d’appel a requalifié les écritures d’une partie à son détriment, ce qui est suffisamment rare pour être souligné. Le juge, en effet, se sert habituellement de ce pouvoir pour être « bienveillant » à l’égard de la partie concernée (S. Deliancourt, « Jusqu’où doit aller le juge dans la bienveillance à l’égard d’une partie ? » AJDA 2011, p.58).
La Cour rejette donc l’appel de M. X et indique que celui-ci « n’a pas le caractère incident allégué ». Cette précision du juge s’explique par le fait que l’intervention est traitée par le Code de justice administrative parmi les « incidents de l’instruction » (Titre III du Livre VI), c’est-à-dire les évènements qui modifient « le cadre de l’instance telle qu’elle a été fixée par le demandeur » (C. Debbasch et J.-C Ricci préc., p. 432).
Mais la Cour a dû de manière liminaire informer les parties qu’elle était susceptible de soulever d’office le moyen tiré de l’irrecevabilité de l’appel de M. X pour tardiveté, et leur a demandé de présenter des observations (R. 611-7). En effet, le rejet d’un appel doit être précédé d’une mise en demeure aux parties de présenter leurs observations, ce qui n’est, a contrario, pas une obligation à la charge du tribunal en ce qui concerne les irrecevabilités des interventions, ces dernières étant « dépourvues d’influence sur la solution du litige opposant les parties » (V.C.E, 22 juin 1992, Commune de Rothau, n°65142). Compte tenu de cette formalité, il est permis de se demander pourquoi le juge d’appel a requalifié le mémoire en intervention présenté par M. X, alors qu’il avait la possibilité de le rejeter directement sans soulever de moyen d’ordre public (V. par ex. C.E, 5 oct. 1977 préc.). C'est sans doute par prudence, pour éviter de donner prise à un moyen de cassation.
Mots-clefs : Intervention – Interprétation des écritures – Appel – Délai d’appel