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Timestamp: 2020-01-18 21:17:04+00:00
Document Index: 307136560

Matched Legal Cases: ['§1', '§3', '§1', '§1', '§2', '§1', '§1', 'arrêt ', "l'article 3", '§1', 'arrêt ', 'art. 2', 'arrêt ']

Bulletin numéro 335 du 17/02/2013
La circulaire du 25 janvier relative à la GPA – une consécration indirecte d’un droit à la nationalité des enfants fondé sur la Convention de New York sur les droits de l’enfant ?
gestation pour autrui – interdiction – indisponibilité du corps humain – indisponibilité de l’état des personnes – transposition des actes d’état civil – reconnaissance de la filiation maternelle – bénéfice de la nationalité française – situation d’apatridie – question d’une discrimination dans l’accès à la nationalité – article 15 de la déclaration universelle des droits de l’homme – article 7 de la convention de New York sur les droits de l’enfant (CIDE) – droit à nationalité au bénéfice des enfants – article 3§1 de la CIDE – intérêt supérieur de l’enfant – estimation des positions à venir de la Cour européenne des droits de l’homme.
Affaire de la chasse à la baleine en Antarctique (Australie c. Japon) : la CIJ autorise la Nouvelle-Zélande à intervenir dans l’instance
Affaire de la chasse à la baleine en Antarctique (Australie c. Japon) - Déclaration d'intervention en instance - Article 63 du statut de la Cour - convention internationale sur la réglementation de la chasse à la baleine - commission baleinière internationale - Programme JARPA II du Japon
Commission mondiale des océans : lancement d'une réflexion sur la "gouvernance" de la haute mer
Commission mondiale des océans - "gouvernance de la haute mer" - régime de la haute mer - Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS) et régime de la haute mer - activités illicites en haute mer - biodiversité, surpêche, dégradation de l'environnement marin
Sénégal: les Chambres africaines extraordinaires chargées de juger Hissène Habré ont été officiellement inaugurées
Statut des Chambres africaines extraordinaires- Structure et organisation des Chambres africaines extraordinaires - Compétence ratione materiae, ratione loci, ratione personae et ratione temporis, autre droit applicable devant les Chambres africaines extraordinaires - Place des victimes devant les Chambres africaines extraordinaires - Autres exemples démontrant l'accroissement d'une justine pénale Africaine pour crimes internationaux- Comparaison des Chambres avec d'autres juridictions pénales internationalisées - Perspectives de chances d'un procès impartial dans un délai raisonnable.
Un « nouvel » épisode entre le Costa Rica et le Nicaragua : la discussion sur le fleuve Colorado
Différend entre le Nicaragua et le Cota Rica relatif au fleuve San Juan - Prétention du Nicaragua à utiliser le fleuve Colorado dans le delta à des fins de navigation - Publication et discussion dans la presse d'un élément du contre-mémoire présenté devant la CIJ
Vers la mise en place d'une force de maintien de la paix au Mali
Comparaison prudentre de la situation au Mali et en RDC - Projet de brigade d'interventiion intégrée à la MONUSCO - Substitution d'une force de maintien de la paix à la MISMA constituée par la CEDEAO - Nécessités financières imposant le cadre onusien de préférence au cadre régional (CEDEAO) - Mandat de protection de la population - Etablissement de la force des Nations Unies repousé de quelques mois - Conditions préalables à la mise en place de la force - Demande formelle par le Mali - Stabilisation de la situation militaire - Nécessité d'un gouvernement légitime (élection présidentielle) - Incapacité des Etats africains de gérer la sécurité sur le continent suscitant la frustration - Nécessité d'envisager le développement de la coopération africaine en matière de sécurité et de défense
RDC : Discussions laborieuses sur la création d’une force internationale neutre pour renforcer la MONUSCO
Insécurité persistante à l’Est de la RDC - Difficulté pour la MONUSCO de protéger efficacement les populations civiles - remise en cause de son mandat- décision de création d’une force internationale neutre par la SADC - Approbation par l’Union africaine - Question d’insertion de cette force au sein de la MONUSCO - Autonomie requise de ladite force par rapport à la MONUSCO - Redéfinition du mandat de la MONUSCO en question - D’une mission de consolidation de la paix à une mission d’imposition de la paix - Défi persistant de la stabilité dans les grands lacs-
La gestation pour autrui – un environnement juridique interne répressif
« Toute convention portant sur la procréation ou la gestation pour le compte d’autrui est nulle »[i] ; la lecture de l’article 16-7 du Code Civil est sans équivoque : en droit français, la gestation pour autrui (GPA) est interdite. D’abord affirmé par la jurisprudence de la Cour de Cassation au motif qu’en « portant atteinte aux principes de l’indisponibilité du corps humain et de l’état des personnes [la GPA constitue] un détournement de l’institution de l’adoption », le principe d’interdiction est inscrit dans la première loi dite « Bioéthique », en 1994. Depuis lors, le Code Civil sanctionne par une nullité d’ordre public les conventions de mère porteuse. Les conséquences civiles de cette nullité sont de taille pour l’enfant, la filiation à l’égard de la « mère d’intention » ne pouvant être établie. En effet, parce qu’en droit français « Mater semper certa est », l’enfant né de la transaction sur le territoire de la République ne peut avoir d’autre filiation maternelle que celle de la gestatrice. Le père, dont la paternité n’est guère présumée en ces circonstances, verra sa filiation établie s’il procède à une reconnaissance : en lui se confondent heureusement « père biologique » et « père d’intention ». Mais la sévérité du législateur à l’égard de cette pratique ne se borne pas aux sanctions civiles, le Code pénal faisant de la gestation pour autrui un délit à l’article 227-12 alinéa 3 : « est puni [d’un an d’emprisonnement et de 15000 euros d’amende] le fait de s’entremettre entre une personne ou un couple désireux d’accueillir un enfant et une femme acceptant de porter en elle cet enfant en vue de le leur remettre. Lorsque ces faits ont été commis à titre habituel ou dans un but lucratif, les peines sont portées au double ». Cependant, parce que de tels agissements surviennent à l’étranger là, où le droit les permet, les poursuites à l’encontre des français concernés sont impossibles. Les principes fondamentaux du droit pénal, combinés aux règles internationales relatives à la compétence territoriale comme personnelle constituent des obstacles que les parquets ne peuvent surmonter.
A la recherche de législations plus libérales pour accueillir un projet d’enfant
Ainsi chaque année, des femmes privées d’utérus, des hommes célibataires, des couples hétérosexuels que l’assistance médicale à la procréation (avec ou sans tiers donneur) n’a pu aider ou d’autres encore, homosexuels, se rendent à l’étranger aux fins de satisfaire leur désir d’enfant. Ceux qui en ont les moyens vont là où la gestation pour autrui n’est pas interdite (Belgique, Irlande, Pays-Bas, Pologne, Slovaquie) voire positivement réglementée (Grèce, Roumanie, Royaume-Uni). Les procédures, légales sur leur lieu de réalisation, donnent lieu à la délivrance d’actes d’état civil par les autorités locales qui tous consacrent la filiation paternelle ainsi qu’une filiation maternelle d’intention, le cas échéant. Bien sûr ces actes ne peuvent produire leurs effets sur le territoire de la République qu’après avoir été dûment transposés par les autorités françaises, conséquences de la territorialité de la souveraineté étatique. L’enjeu est de taille puisque la (non) reconnaissance des liens de filiation affecte la vie familiale de l’enfant, et entraîne de graves conséquences pour lui en cas de séparation, divorce, ou de décès du/des parents. Par ricochet la question touche aussi au bénéfice des prestations sociales, ou encore les successions auxquelles l’enfant pourrait avoir droit.
Le rejet de la transcription des actes d’état civil des enfants nés d’une GPA à l’étranger
Plus grave, la transposition des actes d’état civil met en jeu l’établissement de la nationalité française des enfants. Si l’article 18 du Code Civil prévoit qu’ « [e]st français l’enfant dont l’un des parents au moins est français », encore faut-il que les filiations paternelle et maternelle d’intention soient établies en droit français, via la transposition de l’acte d’état civil délivré à l’étranger. Certes, l’article 47 du Code de Procédure civile prévoit que « [t]out acte de l’état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi (…) ». Mais les juges de la Cour de Cassation ont estimé dans des arrêts rendus le 6 avril 2011 que la transcription des actes revenait à reconnaître qu’une convention de mère porteuse puisse produire des effets sur le territoire de la République, alors même que l’article 16-9 du Code Civil sanctionne de telles transactions d’une nullité d’ordre public. L’acte d’état civil lui-même est considéré comme mensonger, la mère d’intention ne pouvant y figurer en lieu et place de la gestatrice sans heurter de plein fouet le principe d’indisponibilité de l’état des personnes.
La position du juge judiciaire ne heurte pas l’internationaliste – privatiste comme publiciste – préoccupé de conflits de loi comme de la territorialité de leur application. Au surplus la notion « d’ordre public atténué » ne peut être invoquée pour laisser perdurer certains effets de la convention, celle-ci découlant d’un contournement frauduleux de la loi française, comme n’a pas manqué de le relever le Comité Consultatif national d’éthique dans un avis rendu en 2010. Pour éviter un débat sur la relativité des valeurs des systèmes juridiques internes, la Cour de Cassation fait reposer sa solution sur le principe de l’indisponibilité de l’état des personnes et le caractère « mensonger » de l’acte étranger. Mais le débat n’est pas purement procédural. En effet, la question de savoir si la « mère d’intention » ne peut être considérée comme la « mère » au sens du droit français n’appelle pas de réponse immédiate : certes, comme nous l’avons vu, « la mère est certaine » ; cependant, le droit français admet dans certains cas qu’une filiation puisse se substituer à une autre.
C’est donc en vertu d’une idée précise de ce qu’est la « mère » au sens du droit de la famille, et parce que le droit français ne reconnaît pas les maternités de substitution que l’acte étranger ne peut faire l’objet d’une transposition. La Cour de Cassation préserve en ce sens l’intégrité des règles de droit interne mises en jeu par la requête aux fins de transposition de l’acte d’état civil étranger, mettant justement en œuvre les compétences territoriales étatiques. En d’autres termes, la Cour de Cassation se refuse à réduire la question des effets d’un acte juridique étranger à ses aspects purement techniques : en la matière, la question d’une reconnaissance de la validité de tels instruments juridiques reste suspendue à une décision juridictionnelle prise à la lumière du droit interne. Or, est-il utile de le rappeler, l’état des personnes comme l’accès à la parentalité sont des matières relevant exclusivement de la compétence étatique de l’Etat territorial, à l’exclusion de tout autre Etat
Des enfants privés de nationalité française, voire apatrides
Nés d’une GPA à l’étranger, tous les enfants concernés n’ont pas pour autant la nationalité du pays de naissance. Ceux nés en Inde notamment, ne se voient pas accorder la nationalité. Par suite, le refus de transcription de leur état civil, parce qu’il paralyse la reconnaissance en droit français de leur filiation, les fait sortir du champ d’application de l’article 18 du Code Civil. A certains égards, c’est par l’effet conjugué du droit indien en matière de nationalité et du refus de transcription de leur état civil, que des enfants peuvent se retrouver dépourvus de toute nationalité ; en d’autres termes, ils sont apatrides. Une quarantaine d’enfants seraient actuellement, en France, dans cette situation. Pourtant issus de la fécondation d’un ovocyte avec les gamètes d’un homme de nationalité française, fait reconnu par un acte d’état civil étranger, des enfants peuvent se retrouver dans une situation juridique aux conséquences dramatiques pour leur vie future. Un numéro passé de Sentinelle avait déjà relevé que la jouissance d’une nationalité est une condition essentielle à l’exercice de la plupart des droits de l’homme, civils et politiques comme économiques et sociaux.
Si la recension des instruments juridiques internationaux pertinents n’avait pas permis d’affirmer l’existence d’un droit fondamental à la nationalité pour tous les êtres humains indépendamment de leur sexe, âge ou situation particulière de fragilité, un tel droit existerait déjà au profit des enfants. Ce droit trouverait sa source dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, dont l’article 24§3 stipule que « [t]out enfant a le droit d’acquérir une nationalité », mais surtout dans la Convention internationale des droits de l’enfant signée à New York en 1989 (ci-après CIDE), qui prévoit en son article 7 que « [l]’enfant est enregistré aussitôt sa naissance et a dès celle-ci le droit à un nom, le droit d’acquérir une nationalité et, dans la mesure du possible, le droit de connaître ses parents et d’être élevé par eux ». Le texte semble par ailleurs anticiper les difficultés interprétatives que cette obligation ne manquerait pas, à l’avenir, de soulever, puisqu’il énonce au paragraphe 2 de ce même article que « [l]es Etats parties veillent à mettre ces droits en œuvre conformément à leur législation nationale et aux obligations que leur imposent les instruments internationaux applicables en la matière, en particulier dans les cas où faute de cela l’enfant se trouverait apatride ». Bien sûr, la vulnérabilité des enfants justifie une protection accrue. Le traité consacre-t-il pour autant une obligation positive d’accorder sa nationalité à tout enfant dont la situation personnelle le mettra en contact avec les autorités de l’Etat ?
La circulaire du 25 janvier 2013 et la délivrance de certificats de nationalité française
Conscients des difficultés rencontrées par les enfants concernés, et des règles internationales visant non pas seulement à limiter les cas d’apatridie mais à reconnaître un droit à la nationalité des enfants, des sénateurs avaient déposé en juillet dernier une proposition de loi « autorisant la transcription à l’état civil français des actes de naissance des enfants nés à l’étranger du fait d’une gestation pour autrui ». De manière significative, l’exposé des motifs renvoie à l’article 3§1 de la CIDE, et non pas à son article 7 : la transcription de l’état civil serait permise dans « l’intérêt supérieur » de l’enfant, mais non pas eu égard à la jouissance d’un « droit à la nationalité ». Certes la reconnaissance d’un droit est distincte de la question de son applicabilité directe en territoire français. Cependant le fondement juridique invoqué par les sénateurs fait écho à la position de la Cour de Cassation, qui depuis 2005 reconnaît l’applicabilité directe des seuls articles 3§1 et 12§2 de la CIDE (l’article 7§1 a été reconnu d’application directe dans une seule espèce, mais seulement en ce qu’il fonde le droit de l’enfant à connaître ses parents).
Le texte sénatorial, déposé en première lecture, ne connu pas de suites, mais ses propositions ne furent pas abandonnées. C’est par une circulaire « relative à la délivrance des certificats de nationalité française (CNF) – convention de mère porteuse » que le Ministère de la justice a récemment demandé aux autorités concernées de délivrer des certificats de nationalité française aux enfants nés de GPA à l’étranger. La présentation d’un acte d’état civil établissant de manière probante la filiation de l’enfant à l’égard d’un ou plusieurs ressortissants français suffirait à la délivrance du Certificat, quand bien même la situation personnelle des intéressés aurait impliqué le recours à une convention de GPA. Mais là encore la circulaire ne mentionne guère l’article 7 de la CIDE parmi ses sources juridiques, puisqu’elle se borne à invoquer les articles 30 et suivants du Code civil (relatifs à la preuve de la nationalité), ainsi que l’article 47 susmentionné.
Le silence du Ministère sur la CIDE doit-il être interprété comme un refus de reconnaître l’existence d’un droit à la nationalité des enfants, dont découleraient des obligations positives s’imposant à l’Etat français ? Au contraire doit-on y voir une reconnaissance implicite d’un tel droit, ou bien la volonté de donner un plein effet à l’intérêt supérieur de l’enfant ? Peut-être pourrait-on aussi l’interpréter comme une volonté de mettre un terme à une discrimination dans l’accession à la nationalité française d’enfants nés de ressortissants français ? En effet certains estiment que le comportement des autorités de l’Etat établi une « ségrégation » entre les enfants suivant leur mode de conception. Dans toutes les hypothèses la situation personnelle de l’enfant l’emporterait sur les effets de la nullité, en droit français des conventions de mère porteuse.
Une reconnaissance indirecte d’un droit à la nationalité des enfants ?
Pour Jean-Pierre Rosenzcveig, Président du Tribunal pour enfants de Bobigny, la circulaire « vient simplement dire conformément à la convention internationale sur les droits de l’enfant que tout enfant a le droit à une nationalité. Elle ne veut pas sanctionner plus les enfants concernés des conditions de leur conception qui leur échappent. Ils sont nés à l’étranger d’un parent français qui à un lien juridique avec eux : ils peuvent être français ». La question d’un droit positif à la nationalité est délicate parce qu’elle s’oppose à la compétence personnelle de l’Etat, dont l’exercice souverain lui donne liberté pour choisir librement qui relèvera de sa nationalité. Bien plus la question du droit à la nationalité s’analyse comme un droit « à ne pas être privé de nationalité », ce qui revient pour l’Etat à accorder sa nationalité aux enfants qui autrement seraient privés de tout lien de rattachement à un Etat étranger. La pratique française en matière est très stricte, la nationalité française n’étant accordée que dans les cas suivants :
- si la nationalité des parents n’est pas connue, l’enfant né en France de parents apatrides est français dès sa naissance ;
- si les parents sont inconnus, l’enfant né en France de parents inconnus est français dès sa naissance ;
- si la nationalité des parents ne peut pas se transmettre, l’enfant né en France de parents dont la nationalité ne peut pas se transmettre est français dès sa naissance.
Surtout, dans tous les cas, la nationalité n’est accordée que si l’enfant est né en territoire français, autrement dit, s’il relève de la « juridiction » de l’Etat. La circulaire créée-t-elle un mécanisme d’attribution de la nationalité française supplémentaire dans les hypothèses d’enfants apatrides nés d’une GPA à l’étranger ? Certes, elle autorise la délivrance de CNF, mais elle le fait eu égard aux dispositions du code relatives à la preuve de la nationalité française. Loin de consacrer un droit général et abstrait à la nationalité au bénéfice des enfants qui relèveraient de sa compétence, personnelle et territoriale, elle se borne à assouplir les critères habituellement exigés par les autorités françaises en matière de preuve d’une filiation préalablement établie à l’étranger.
Malgré tout, les débats autour de la transposition de l’acte d’état civil font apparaître que c’est l’apatridie de certains enfants qui a, entre autres facteurs, justifié l’intervention du Ministère. Le droit à la nationalité n’est pourtant pas invoqué comme fondement juridique pertinent : bien davantage, c’est l’intérêt supérieur de l’enfant qui est invoqué.
« L’intérêt supérieur de l’enfant » au cœur de la délivrance des certificats de nationalité
L’article 3§1 de la CIDE stipule que « [d]ans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ». Tenues d’apprécier la situation de l’enfant né d’une GPA privé de nationalité française – qu’il soit apatride ou simplement détenteur d’une autre nationalité – les autorités ont retenu une interprétation relativement abstraite de « l’intérêt supérieur ». L’argument a notamment été écarté par la Cour de Cassation dans une l’arrêt du 6 avril 2011, au motif que le défaut de transposition de l’acte d’état civil « ne prive pas les enfants de la filiation maternelle et paternelle que le droit californien leur reconnaît ni ne les empêche de vivre avec les époux X... en France ». Les requérants, déboutés de leurs prétentions, n’ont pas manqué de déposer une requête contre la France devant la Cour européenne des droits de l’homme pour violation de l’article 8 de la Convention européenne, relatif au droit à la vie privée et familiale, par le truchement duquel la Cour a fait entrer le concept d’intérêt supérieur dans son arsenal juridique.
La circulaire semble anticiper une censure probable des autorités françaises par la Cour européenne des droits de l’homme. Celle-ci ne viserait pas l’interdiction de la gestation pour autrui en droit français, mais bien le refus de transposition des actes d’état civil, dont les conséquences sont désormais atténuées du fait de la délivrance des certificats de nationalité aux enfants concernés. En effet une autre espèce fait écho à la situation de ces enfants nés de GPA. Dans cette affaire la Cour a estimé que l’ordre public grec ne pouvait justifier une ingérence dans l’exercice du droit à une vie privée et familiale normale d’un enfant régulièrement adopté par son oncle aux Etats-Unis, adoption que autorités helléniques refusaient de reconnaître. Privé de la reconnaissance de ce lien de filiation, le jeune homme n’avait pu entrer dans la succession son oncle décédé. S’il faut se garder des raisonnements par analogie pour prédire le succès de la requête des époux Mennesson, l’affaire susmentionnée est intéressante parce qu’elle fait primer l’impératif de vie familiale sur l’ordre public des Etats parties à la Convention européenne, faisant fi des règles de droit international privé ainsi que, dans les circonstances de l’espèce, de la non applicabilité extraterritoriale des lois nationales.
La protection de l’enfance risque de réduire, dans les situations où l’intérêt supérieur de l’enfant est en jeu, la marge de manœuvre des autorités étatiques dans l’exercice de leur compétence, personnelle (délivrance du certificat de nationalité) comme territoriale (impossibilité de faire prévaloir le principe de nullité absolue des conventions de gestation pour autrui). Bien qu’on ne puisse affirmer que la délivrance des CNF légalise de facto la GPA en territoire français, on peut s’interroger sur la cohérence d’un système qui ferait cohabiter nullité d’ordre public desdites conventions et acceptation de la transcription des actes d’état civil qui en découlent, en cas de maternité réussie. En définitive, bien que la reconnaissance d'un droit à la nationalité des enfants demeure suspendue, la CIDE fera à n'en pas douter l'objet d'une attention toute particulière des autorités nationales, par le truchement de l'article 3§1.
[i] Bien qu’au sens médical la gestation pour autrui (GPA) soit une forme d’assistance médicale à la procréation (AMP), en ce qu’elle met la thérapeutique au service d’un projet parental, nous prenons le parti, pour plus de clarté, de distinguer les deux expressions. En effet la GPA fait intervenir le corps d’une tierce personne, et non seulement ses gamètes, qu’elles soient mâles ou femelles. Cette mise en jeu du corps tout entier explique d’ailleurs que le droit traite l’AMP (avec ou sans don de gamètes) et la GPA de manière radicalement différente.
Vers la reconnaissance d’un droit à la nationalité en droit international des droits de l’homme (Daniela Quelhas, 15 juillet 2012)
66ème Session de l’Assemblée générale de l’ONU : la sixième commission examine la question de la nationalité des personnes physiques en relation avec la succession d’Etats, (Djimgou Djomeni Michel, 23 octobre 2011).
Le 6 février dernier, la cour internationale de justice a rendu une ordonnance dans laquelle elle autorise la Nouvelle-Zélande à intervenir dans l’affaire opposant l’Australie au Japon sur la chasse à la baleine en Antarctique (à paraître à la page suivante).
En effet, le 20 novembre dernier, la Nouvelle-Zélande avait adressé, conformément à l’article 63 du statut de la cour, une déclaration d’intervention pour cette affaire (voir la déclaration).
Le 31 mai 2010, l’Australie a introduit une instance devant la Cour internationale de Justice (CIJ) contre le Japon, affirmant que «la poursuite de l’exécution par le Japon d’un vaste programme de chasse à la baleine dans le cadre de la deuxième phase du programme japonais de recherche scientifique sur les baleines en vertu d’un permis spécial dans l’Antarctique («JARPA II») [constitue une] violation des obligations contractées par cet Etat aux termes de la convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine («ICRW»), ainsi que d’autres obligations internationales relatives à la préservation des mammifères marins et de l’environnement marin» (Requête introductive d’instance déposée au Greffe de la Cour le 31 mai 2010 en l’affaire relative à la Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Australie c. Japon)).
L’Australie défend l’idée que le Japon «a violé et continue de violer les obligations ci-après prévues par la convention :
b) l’obligation, en vertu de l’alinéa b) du paragraphe 7 du règlement de la convention, d’agir de bonne foi en s’abstenant d’entreprendre des activités de chasse commerciale à la baleine à bosse et au rorqual commun dans le sanctuaire de l’océan Antarctique».
Dans sa requête, l’Australie demande à la cour de dire et de juger que le Japon viole les règles issues de la convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine et d’ordonner au Japon :
c) de donner des assurances et des garanties qu’il n’entreprendra aucune nouvelle action dans le cadre dudit programme JARPA II ou de tout programme similaire tant qu’il n’aura pas rendu un tel programme conforme aux obligations qui sont les siennes en vertu du droit international ».
Déclaration d’intervention de la Nouvelle-Zélande :
Conformément à l’article 63 du statut de la cour, un Etat partie à une convention a le droit d’intervenir à un procès au cours duquel il est question de l’interprétation de la dite convention.
Ainsi, c’est sur ce fondement que la Nouvelle-Zélande a déclaré son intervention dans l’affaire de la chasse à la baleine en Antarctique. La Nouvelle-Zélande est en effet partie à la convention internationale sur la réglementation de la chasse à la baleine.
Elle a précisé dans sa déclaration que son intervention portait sur les questions d’interprétation en particulier au sujet de l’article VIII de la convention, selon lequel «chaque Gouvernement contractant pourra accorder à ses ressortissants un permis spécial autorisant l’intéressé à tuer, capturer et traiter des baleines en vue de recherches scientifiques, ladite autorisation pouvant être subordonnée aux restrictions, en ce qui concerne le nombre, et à telles autres conditions que le Gouvernement contractant jugera opportunes…». L’interprétation qu’elle fait de cet article provient de sa longue participation aux travaux de la commission baleinière internationale. Elle défend notamment dans sa déclaration que :
"a) L’article VIII fait partie intégrante du système de régulation collective établi par la convention.
b) Les parties à la convention ne peuvent pratiquer la chasse à la baleine en vertu d’un permis spécial que conformément à l’article VIII.
c) L’article VIII n’autorise la mise à mort de baleines en vertu d’un permis spécial que si les conditions suivantes sont réunies :
i) une évaluation objective de la méthodologie, de la conception et des caractéristiques du programme montre que cette mise à mort est réalisée exclusivement «en vue de recherches scientifiques» ;
ii) la mise à mort est indispensable et proportionnée aux objectifs de ces recherches et ne portera pas préjudice à la conservation des stocks ;
iii) le gouvernement contractant délivrant le permis spécial s’est acquitté de son obligation de coopérer concrètement avec le comité scientifique et la CBI.
d) Est interdite la chasse à la baleine pratiquée en vertu d’un permis spécial qui ne réunit pas les conditions posées à l’article VIII et qui n’est pas par ailleurs autorisée par la convention.».
L’ordonnance de la CIJ fixe désormais à la Nouvelle-Zélande jusqu'au 4 avril 2013 pour déposer ses observations écrites, l’Australie et le Japon ayant jusqu’au 31 mai 2013 pour déposer leurs observations à celles faites par la Nouvelle-Zélande.
Article 63 Statut de la cour
Cadena Garcia Felipe, "Refus de la création d’un sanctuaire pour la protection des baleines par la Commission baleinière internationale", Bulletin 312
Bourrel Marie, "Arrêt anticipé par le Japon de sa campagne de chasse à la baleine en Antarctique", Bulletin 257
Bourrel Marie, "Introduction d'une instance par l’Australie auprès de la C.I.J à l'encontre du Japon pour une violation alléguée des obligations internationales relatives à la chasse à la baleine", Bulletin 230
Djimgou Djomeni Michel et Comba Danilo, "Reprise du programme de chasse scientifique des baleines par le Japon", Bulletin 132
On entend souvent dire – et à tort – que la haute mer pourrait être assimilée à une zone de non-droit. Pour combattre cette idée, et pallier certaines insuffisances de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer qui amènent à cette conclusion, un groupe international de haut niveau a été lancé le 12 février dernier. Ce groupe, nommé « Commission mondiale des océans » est doté d’une composition politique – il s’agit en effet d’anciens ministres et chefs d’États, et sera coprésidée par David Miliband, ancien ministre britannique des Affaires étrangères, José Maria Figueres, ancien président du Costa Rica et Trevor Manuel, ministre sud-africain (v. la composition de la commission). Créée à l’initiative de Pew Environment Group, Adessium Foundation et Oceans 5, son financement est assuré par ces trois groupes, dont elle est cependant indépendante dans l’exercice de ses missions.
La Commission a pour mission de se pencher sur le régime de l’encadrement des activités dans les océans effectuées au-delà des zones économiques exclusives des États (ZEE), autrement dit, en haute mer. Elle devra analyser les principales menaces qui pèsent sur la haute mer, et proposer des mesures visant à assurer une gestion durable de la zone. Les océans ne sont pourtant pas les oubliés du droit. Au contraire, un nombre importants de traités sont relatifs au milieu maritime et aux océans. Cependant, d’une part ces traités sont épars, d’autre part aucun ne prévoit spécifiquement la protection de la haute mer, et notamment des grands fonds marins. Surtout, depuis son adoption en 1982, de nombreuses évolutions technologiques ont permis des opérations non envisagées alors lors de sa rédaction. De plus, nombreux sont les flous juridiques ou les zones grises, dont savent profiter les personnes mal intentionner pour perpétrer leurs méfaits (il suffit à cet égard de regarder l'exemple de la piraterie maritime, ou encore l'essor de la pêche INN). Le règne de la liberté en haute mer et son corollaire, la compétence exclusive de l'Etat du pavillon, peut en effet conduire à donner un terrain favorable au développement de certaines activités défavorables à l'environnement marin.
La nécessité de réfléchir à ces questions est urgente : l’actuelle gestion, qualifiée de « mauvaise » a des conséquences non négligeables sur l’environnement marin et sa durabilité. La haute mer, autrefois préservée par son impossible accès, est aujourd’hui soumise à de multiples pressions : surpêche, dégradation de l’environnement marin, acidification des océans… or l’océan, vital pour la planète, est considéré comme l’avenir de l’humanité. Or, en surexploitation et en mauvais état, son avenir serait compromis, et celui de l’humanité avec. De plus, il importe de lutter efficacement contre le développement croissant des activités illicites en mer, qui portent atteinte à la sécurité et la sûreté de la navigation, mais aussi à l’environnement, notamment dans le cas de la pêche INN. L’impact financier, notamment lié à la surpêche, est également très important : la Banque mondiale estime le coût de cette mauvaise gestion à 50 milliards de dollars par an. V. la liste des sujets qui seront étudiés par la Commission.
Le programme de travail de la Commission est, d’ores et déjà, établi dans ses grandes lignes. Tout d’abord, la Commission devra s’appuyer sur un large panel d’expert, en recourant à des acteurs variés du monde maritime, ce qui devrait permettre d’obtenir un état des lieux des plus complets, sans qu’une vision ne soit privilégiée à une autre. Seront ainsi consultés des professeurs, scientifiques, économistes, hommes d’affaires… Elle devra, dans un premier temps (2013-2014) analyser les « principales menaces affectant la haute mer », et publier ses premières recommandations début 2014, afin de coller au programme de l’Assemblée générale des Nations Unies, qui, en 2014, devra justement débattre des mesures à adopter afin d’assurer la préservation de la biodiversité en haute mer. D’ici là, dans un délai plus proche, a première réunion de la Commission se tiendra en mars prochain, au Cap (Afrique du Sud). Nous attendons avec impatience ses premiers travaux.
Le 8 février 2013, les Chambres africaines extraordinaires chargées de juger Hissène Habré au sein du système judiciaire sénégalais ont été officiellement inaugurées. L’administrateur des Chambres africaines extraordinaires, Ciré Aly Bâ, a procédé au lancement des activités de ces juridictions d'exception en présence des 14 juges désignés par le gouvernement du Sénégal, des représentants de l'Union africaine (UA) et des familles des victimes.
L’inauguration des Chambres africaines extraordinaires semble être l’ultime épisode de ce que Desmond Tutu a caractérisé comme étant un « interminable feuilleton politico-judiciaire ». En effet, le dernier obstacle semble être levé pour tenir un procès historique : les tribunaux d’un pays africain jugeront des crimes internationaux commis dans un autre pays africain.
En outre, le texte du Statut des « Chambres africaines extraordinaires » (le Statut) a été publié le 30 janvier 2013.
Les principaux éléments du Statut vont être discutés dans une première partie (I). Nous verrons la question de l’organisation des « Chambres africaines extraordinaires » (A), leurs compétences ratione personae, ratione materiae, ratione loci et ratione temporis et autre droit applicable (B) et la position des victimes devant les « Chambres africaines extraordinaires » (C).
Ensuite, les « Chambres africaines extraordinaires » seront replacées dans leur contexte (II). Même s’il est vrai qu’un procès de Habré pourrait porter un coup crucial au cycle de l’impunité qui affaiblit l’Afrique, il y a d’autres évolutions qui démontrent que des juridictions africaines pourraient, à présent ou dans le futur, rendre justice pour les crimes internationaux en Afrique (A). Ensuite, les « Chambres africaines extraordinaires » vont brièvement être comparées avec d’autres juridictions pénales internationales, et notamment les juridictions pénales internationalisées ou hybrides (B).
Pour clôturer (III), des perspectives seront données sur les chances d’un vrai procès équitable et impartial dans un délai raisonnable devant les « Chambres africaines extraordinaires ».
Principaux éléments du Statut des « Chambres africaines extraordinaires »
Organisation des « Chambres africaines extraordinaires »
L’article 2 du Statut prévoit la création de « Chambres africaines extraordinaires », à savoir le Tribunal Régional Hors Classe de Dakar et la Cour d’Appel de Dakar.
Les Chambres seront divisées en quatre niveaux : une section d’enquête composée de quatre juges d’instruction sénégalais, une chambre d’accusation composée de trois juges sénégalais, une chambre d’assises et une chambre d’appel. La chambre d’assises et la chambre d’appel seront toutes deux composées de deux juges sénégalais et d’un Président d’un autre pays africain (article 11 du Statut).
Aux vingt juges officiant dans les « Chambres africaines extraordinaires » viendront s’ajouter un Procureur général et trois adjoints, de nationalité sénégalaise, nommés par le Président de la Commission de l’Union Africaine (article 12 du Statut), ainsi que « un ou plusieurs greffiers » nommés eux par le Ministre de la Justice du Sénégal (article 13 du Statut). Le Président de l’Union Africaine devra enfin désigner un administrateur, « qui sera assisté par le personnel nécessaire au fonctionnement des Chambres africaines extraordinaires » (article 15 du Statut).
Compétences ratione personae, ratione materiae, ratione loci et ratione temporis et autre droit applicable devant les « Chambres africaines extraordinaires »
i) Compétence ratione personae
Hissène Habré n’est pas nommé comme tel dans le Statut, donc les « Chambres africaines extraordinaires » pourront en théorie poursuivre et juger le ou les principaux responsables des crimes tombant sous la compétence du Statut (article 3 du Statut). Toutefois, dans la pratique, elles ne vont probablement mener que le procès d’Habré (Voy. l'analyse de TRIAL).
ii) Compétence ratione materiae
Les « Chambres africaines extraordinaires » seront compétentes pour les crimes et violations graves du droit international, de la coutume internationale et des conventions internationales ratifiées par le Tchad (article 3 du Statut). Elles auront compétence, précise le Statut, pour le crime de génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et la torture (article 4 du Statut). Il n’y a pas de risque que des poursuites par les « Chambres africaines extraordinaires » violent le principe de non-rétroactivité : ce principe ne s’applique pas à des actes qui, au moment de leur commission, étaient déjà interdits par le droit international conventionnel et coutumier (comme dans le cas présent, la torture, les crimes de guerre, le génocide et les crimes contre l’humanité) (Voyez l’analyse de Valentina Spiga sur ce sujet).
iii) Compétence ratione loci
Les « Chambres africaines extraordinaires » ne seront compétentes que pour les crimes internationaux commis sur le territoire du Tchad (article 3 du Statut).
iv) Compétence ratione temporis
Les « Chambres africaines extraordinaires » ne seront compétentes que pour les crimes internationaux commis durant la période allant du 7 juin 1982 au 1er décembre 1990 (de l’accession à la présidence d’Hissène Habré à sa chute) (article 3 du Statut).
Les définitions des crimes dans le Statut suivent largement les définitions insérées dans les documents fondamentaux de droit pénal international. Toutefois, les définitions ont quelques particularités. Par exemple, le Statut mentionne ‘l’homicide volontaire de membres du groupe’ (article 5 a) du Statut) comme acte qui peut être considéré comme un acte génocidaire, alors qu’article 2 de la Convention sur le génocide de 1948 utilise la terminologie ‘meurtre de membres du groupe’. En ce qui concerne la définition des crimes contre l’humanité, la définition du Statut introduit un acte qui semble être sans précédent dans l’histoire du droit pénal international. L’Article 6 g) prévoit que les actes suivants peuvent être considérés comme crimes contre humanité si les éléments contextuels sont remplis : ‘la torture ou les actes inhumains causant intentionnellement de grandes souffrances ou des atteintes graves à l’intégrité physique ou à la santé physique et psychique inspirées par des motifs d’ordre politique, racial, national, ethnique, culturel, religieux ou sexiste’ (Voy. l’analyse de William Schabas).
v) Autre droit applicable devant les « Chambres africaines extraordinaires »
Comme presque tout document fondateur d’une juridiction pénale internationale « La qualité officielle d’un accusé, soit comme chef d’Etat ou de gouvernement, soit comme haut fonctionnaire, ne l’exonère en aucun cas de sa responsabilité pénale au regard du présent Statut » (article 10 du Statut).
Pareillement, nulle amnistie « ne fait obstacle à l’exercice des poursuites » devant les « Chambres africaines extraordinaires » (article 20 du Statut).
En ce qui concerne la procédure, les « Chambres africaines extraordinaires » appliqueront en premier lieu le Statut et pour les cas non prévus le Code de procédure pénale sénégalais (article 16 du Statut).
Les « Chambres africaines extraordinaires » peuvent prononcer des peines d’emprisonnement de «30 ans ou plus et à perpétuité si l’extrême gravité du crime et la situation personnelle du condamné le justifient» (article 24 (1) a) et b) du Statut). Une amende peut être ajoutée à cette peine. L’amende est fixée selon les critères prévus par la loi sénégalaise, ainsi que la confiscation des profits, biens et avoirs «tirés directement ou indirectement du crime sans préjudice des droits des tiers de bonne foi» (article 24 (2) a) et b) du Statut).
Par rapport aux mesures de détention, les condamnés exécutent leur peine au Sénégal dans des établissements pénitentiaires existants et « conformément à la pratique et au droit sénégalais » (article 26 (1) du Statut).
La position des victimes devant les « Chambres africaines extraordinaires »
Au cours de l’instruction, les victimes pourront se constituer partie civile, par demande écrite au greffier (article 14 du Statut).
Des réparations pourront leur être accordées à l’issue d’une condamnation, sous forme de « restitution d’indemnisation ou de réhabilitation », comme le précise le Statut (article 27 du Statut). A l’image de celui de la Cour pénale internationale, un Fonds au profit des victimes doit être créé à cet effet, qui sera alimenté par « des contributions volontaires de gouvernements étrangers, d’institutions internationales, d’organisations non gouvernementales et d’autres sources désireuses d’apporter un soutien aux victimes » (article 28 (1) du Statut). Les réparations issues du fonds pour les victimes seront également disponibles pour les victimes qui ne participent pas au procès de Habré (article 28 (2) du Statut).
II) Les « Chambres africaines extraordinaires » replacées dans leur contexte.
Autres exemples démontrant l’accroissement d’une justice pénale Africaine pour crimes internationaux
Au-delà de la création des « Chambres africaines extraordinaires », d’autres initiatives démontrent que l’idée d’une « justice pénale Africaine » pour des crimes internationaux est en train de gagner du terrain (Voy. rapport « African efforts to close the impunity gap »).
Premièrement, il y a l’idée de créer la Cour Africaine de Justice et des Droits de l’Homme (CAJDH), qui émanerait de la fusion entre la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples et la Cour de justice de l’UA. Les Etats Africains envisagent une autre réforme : attribuer une compétence pénale à la CAJDH, incluant notamment les crimes relevant de la compétence de la Cour Pénale Internationale. Même s’il y a des raisons d’être sceptiques quant à l’efficacité d’une telle Cour (Voy. l’analyse de Max du Plessis), ajouter un niveau régional à la justice pénale internationale ne peut que la renforcer et alléger la charge de travail exponentielle de la Cour Pénale Internationale (Voy. : http://www.cfcpi.fr/spip.php?article683 ).
Deuxièmement, certains Etats Africains (et particulièrement l’Afrique du Sud) deviennent de plus en plus assertifs pour enquêter et poursuivre des crimes internationaux commis dans d’autres pays Africains et qui ne sont pas envisageables sous l’angle de la CPI soit parce que les pays en question n’ont pas ratifié le Statut de Rome, parce que le Conseil de Sécurité n’a pas déféré la situation d’un pays non-membre au Statut à la Cour Pénale Internationale, ou parce que le Procureur de la Cour Pénale Internationale n’a pas encore utilisé ses pouvoirs proprio motu pour entamer une enquête.
Dans deux cas il a été demandé aux autorités Sud-Africaines d’enquêter et de poursuivre des crimes internationaux dans d’autres pays Africains. D’abord, des membres de société civile ont sollicité du « National Prosecuting Authority » Sud-Africain d’enquêter en vue de poursuivre des officiers de police Zimbabwéens qui auraient commis des crimes contre l’humanité en torturant systématiquement des membres de l’opposition en 2007. L’enquête n’a pas encore été entamée pour le moment. Ensuite, le « National Prosecuting Authority », elle aussi sollicitée par la société civile, a initié une enquête pour des crimes contre l’humanité pour faire la lumière sur le rôle de l’ancien Président du Madagascar Marc Ravalomanana en ce qui concerne des tirs à l’encontre de manifestants en 2009 (devant le palais présidentiel d’Antananarivo, capitale de Madagascar).
Les « Chambres africaines extraordinaires » : Quelques comparaisons avec d’autres juridictions pénales internationalisées
Même s’il est difficile de faire des comparaisons entre des juridictions pénales internationalisées parce que ces juridictions sont avant tout sui generis, les « Chambres africaines extraordinaires », paraissent être fondées sur le modèle des « Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens » (CETC) dont elles ont emprunté le nom. En effet, du point de vue de l’organisation et du fonctionnement, la solution retenue au Cambodge a aussi été de mettre en place des chambres extraordinaires au sein des juridictions nationales existantes avec une composition de ces chambres qui assure une majorité de juges nationaux. Ensuite, même si la compétence ratione materiae des CETC est mixte, en pratique, les 5 personnes qui sont ont vont être jugées par les CETC sont inculpées pour des crimes internationaux, comme cela sera le cas aussi pour les « Chambres africaines extraordinaires ». Enfin, la procédure devant les CETC est aussi (avec prédominance) nationale et les victimes ont également une place favorable dans la procédure.
Avec les CETC, le Tribunal Pénal pour la Sierra Leone (TSSL) et le Tribunal Spécial pour le Liban (TSL), le Statut « Chambres africaines extraordinaires » a en commun une compétence ratione personae très limitée : seuls les principaux responsables des crimes peuvent être poursuivis. L’article 1 de la loi sur les CETC prévoit que seuls « les hauts dirigeants du Kampuchéa Démocratique et les principaux responsables des crimes » peuvent être traduits en justice, et l’article 1 du Statut du TSSL prévoit qu’il est « chargé de poursuivre les personnes qui portent la responsabilité la plus lourde ». La compétence du TSL est encore plus limitée : l’article 1 du Statut du TSL prévoit que le TSL « a compétence à l’égard des personnes responsables de l’attentat du 14 février 2005 qui a entraîné la mort de l’ancien Premier Ministre libanais Rafic Hariri et d’autres personnes, et causé des blessures à d’autres personnes ». De plus, l’article 1 du Statut précise que le Tribunal peut se déclarer compétent pour d’autres attentats terroristes survenus au Liban entre le 1er octobre 2004 et le 12 décembre 2005 s’ils ont lien de connexité avec l’attentat sur Hariri.
III) Quelques perspectives sur les chances de succès des « Chambres africaines extraordinaires »
Le dernier obstacle juridique étant levé, rien ne semble empêcher le lancement du procès d’Habré. Deux conditions doivent néanmoins être réalisées pour que les « Chambres africaines extraordinaires » puissent commencer à fonctionner et à remplir leur mandat d’une manière impartiale et dans un délai raisonnable.
Premièrement, le gouvernement du président de Macky Sall doit rester uni dans son soutien aux « Chambres africaines extraordinaires ». Selon l’hebdomadaire Jeune Afrique, certaines personnalités (et notamment le Premier Minister Abdoul Mbaye) seraient opposées à un procès d’Habré. De plus, durant deux décennies, Habré a pris soin de se constituer un bouclier dans la presse, dans le monde des affaires, et celui du milieu politique. La puissance de son réseau lui a permis à plusieurs reprises d’échapper à une extradition. Il pourrait aussi utiliser sa puissance pour échapper à la justice, si le Gouvernement de Sall ne reste pas uni envers le projet des « Chambres africaines extraordinaires ».
Deuxièmement, afin que les « Chambres africaines extraordinaires » puissent rendre une justice de qualité dans un délai raisonnable, des fonds nécessaires devraient être disponibles. Des promesses financières avaient été faites en 2010 par le Tchad, l’Union Européenne, la Belgique, les Pays-Bas, l’Union africaine, l’Allemagne, la France et le Luxembourg, ainsi que plus récemment par la Secrétaire d’Etat américaine en visite au Sénégal, rappelle Human Rights Watch. (Voy. le rapport de HRW). Il est à espérer que la communauté internationale respecte ses engagements et fournisse des fonds additionnels pour que le jugement des crimes commis en masse il y a plus de vingt ans dans autre pays soit fait d’une manière qualitative et en même temps effective.
CIJ : Questions concernant l’obligation de poursuivre ou d’extrader (Belgique c. Sénégal). Arrêt du 20 juillet 2012 Metou Brusil Miranda
Nouvel épisode judiciaire de l'affaire Hissène Habré Banzeu Rostand
Le Rwanda, un autre pays africain en liste pour juger Hissène Habré, Qui jugera finalement Hissène Habré ? Gabard Valérie
Mandat d'arrêt international de la Belgique contre Hissène Habré (A. SAMPO)
Arrestation d'Issène Habré (A. SAMPO)
La Cour d'Appel de Dakar se déclare incompétente Antonella SAMPO
L’affaire Hissène Habré devant l’Union Africaine Antonella SAMPO
Impunité en Afrique et particulièrement le cas Hissène Habré Valérie GABARD
Observations finales de la 36ème session du Comité contre la torture Antonella SAMPO et Valérie GABARD
Réunion du comité nommé par l’Union Africaine sur le cas Hissène Habré Antonella SAMPO
Hissène Habré sera jugé au Sénégal Antonella SAMPO
Le Sénégal modifie sa Constitution en vue de juger Hissene Habre Antonella SAMPO
Affaire Hissène Habré Requête de la Belgique contre le Sénégal devant la Cour internationale de Justice Elodie Tranchez
La récente discussion au Costa Rica et au Nicaragua relative au fleuve Colorado trouve son origine dans l´une des prétentions inclues dans le contre mémoire présenté par le Nicaragua à la CIJ en août 2012 (rendue publique dans la presse au Costa Rica et commentée par les autorités du Costa Rica sans la moindre réserve au mois de février 2013) selon laquelle le Nicaragua demande à pouvoir naviguer dans ce « bras » du Rio San Juan, fleuve frontière entre le Costa Rica et le Nicaragua. L´article paru dans La Nación (Costa Rica) le 4 février 2013 , véritable détonant de cette nouvelle guerre médiatique entre les deux Etats, fait également référence à un autre grief soulevé par le Nicaragua, celui d´exiger des droits souverains dans la baie de San Juan del Norte, baie « commune » aux deux Etats selon le traité de délimitation de 1858 toujours en vigueur. On notera pour le lecteur peu familiarisé avec les turbulentes relations entre ces deux Etats que jamais dans l´histoire de la justice internationale un fleuve n´aura donné lieu à pas moins de trois requêtes différentes présentées en moins de sept ans à la Cour International de Justice de La Haye :
- En novembre 2010, requête du Costa Rica contre Nicaragua concernant le dragage du fleuve San Juan et l´occupation illégale de son territoire ;
- En décembre 2011, requête du Nicaragua contre le Costa Rica en raison de la construction d´une route parallèle au San Juan et à une partie de la frontière terrestre (en tout 160 km) justifiée comme une réponse à l´ « agression » soufferte par le Costa Rica en 2010:
Il s´agit là d´un détail peu remarqué dans la littérature spécialisée, mais qui permet sans aucun doute de donner une idée de l´état des relations entre les deux riverains du fleuve San Juan ces dernières années.
Malgré les opinions récentes émises de part et d´autres du San Juan pour ce qui est du Colorado (voir article de Freddy Pacheco – Costa Rica – et entrevue a Mauricio Herdocia – Nicaragua, et dont la presse s´est fait écho à partir du premier article paru au Costa Rica le 4 février dernier, le Colorado est bien loin de constituer une « nouvelle » source de discorde : tout au contraire, il n´a cessé au fil du temps, et depuis bien longtemps, de provoquer de nombreux remous dans les relations entre les deux Etats. Aussi, une brève description du fleuve San Juan et quelques cartes s´imposent afin de mieux clarifier les données et les enjeux de ce contentieux.
Le fleuve San Juan est un fleuve frontière situé entre le Costa Rica et le Nicaragua. Dans un tout premier secteur, depuis sa naissance dans le lac, les deux berges de ce fleuve sont soumises à un seul Etat (le Nicaragua). Puis, à partir d'un point connu sous comme la Triela (Nicaragua), San Isidro (au Costa Rica), chacune des deux rives est soumise à la juridiction de chacun des Etats riverains.
Un détail important explique le caractère conflictuel du San Juan : les eaux du San Juan dans le secteur qui termine dans la Baie de San Juan del Norte, sont soumises à la juridiction du Nicaragua qui y exerce son «dominio y sumo imperio » alors que le Costa Rica se voit reconnaître des droits perpétuels de navigation pour fins de commerce, selon le traité de délimitation accordé en 1858 et toujours en vigueur. La technique de la délimitation fluviale (limite à la rive) convenue en 1858 est également utilisée pour les cours d'eau internationaux tels que le Chatt-el-Arab (Iran / Irak), le fleuve Amour (Russie / Chine), les rivières Tinto et Motagua (Guatemala / Honduras) ou le fleuve Sénégal (Sénégal / Mauritanie), San Pedro et rivières Tendo (entre le Sénégal et la Gambie) ou le Odong rivière (Malaisie / Indonésie): cette technique de délimitation fluviale a été retenue en 1858 au lieu d'autres techniques telles que la line médiane ou le thalweg, utilisé, par exemple, pour délimiter le fleuve Sixaola entre le Costa Rica et le Panama (traité Echandi Montero - Fernández Jaén, 1941). Ce choix particulier n'est pas étranger aux intérêts explicités vers le début puis le milieu du XIXe siècle de la Grande-Bretagne et des États-Unis, puissances qui se disputaient le contrôle de la future voie inter océanique: l´intense bataille diplomatique qu´elles se sont livrées au XIXe siècle dans la région par Etats interposés tendait, faute d´accord sur le contrôle exclusif de l´une ou l´autre, à trouver un régime pour la frontière entre le Costa Rica et le Nicaragua qui puisse faciliter la construction de la future voie interocéanique (Note 1) : deux baies à chaque extrémité de la frontière déclarées «communes», et un État exerçant sa souveraineté sur les eaux du fleuve San Juan en sont le résultat pour ce qui est du Costa Rica et du Nicaragua, entre bien d´autres aspects. L´entreprise n´ayant jamais vu le jour, les deux Etats pâtissent depuis lors d´une frontière conçue d´abord et surtout en fonction d´un projet en 1858, et seulement ensuite pour séparer leurs territoires.
Figure élaborée par la professeur Allan Astorga, Escuela de Geología, Universidad de Costa Rica
Nous nous permettons de renvoyer ici à l´image satellite de la bifurcation entre le Rio San Juan et le Rio Colorado, qui permet de donner une idée plus claire de la différence de débit existante : au Nord le San Juan, au Sud le « bras » du San Juan nommé Rio Colorado.
Photo satellite - Figure 2
La situation géographique du San Juan ci-dessus sommairement décrite entraîne pour les États riverains un degré de difficulté bien plus grand que pour d'autres États riverains dans la gestion de fleuves internationaux. Pour ce qui concerne cette dernière expression, il est à noter que lors du différend portant sur les droits de navigation et autres droits connexes entre le Costa Rica et le Nicaragua portée à connaissance de la CIJ, la question de la qualification de San Juan comme «fleuve national» ou «fleuve international» a reçu pour réponse une formule plutôt laconique de la part de la CIJ, en dépit des efforts déployés par les deux parties au différend lors des plaidoiries: dans sa décision du 13 Juillet 2009, la CIJ a déclaré que «La Cour ne croit pas devoir prendre parti, dans la présente affaire, sur la question de savoir si et dans quelle mesure il existe, en droit international coutumier, un régime applicable à la navigation sur les «fleuves internationaux», soit de portée universelle, soit de caractère régional en ce qui concerne la zone géographique où se situe le San Juan. Elle ne croit pas non plus, par voie de conséquence, devoir trancher la question de savoir si le San Juan entre dans la catégorie des «fleuves internationaux» ⎯ comme le soutient le Costa Rica ⎯ ou constitue un fleuve national comportant un élément international ⎯ ce qui est la thèse du Nicaragua ».
(paragraphe 34 de la décision de la CIJ du 13 juillet 2009).
Du point de vue de la nomenclature moderne du droit international public, qui ne considère plus le lit d'un fleuve , mais le système hydrographique comme tel, le San Juan peut être considéré comme un «cours d'eau international»: il ne s´agit pas d´une affirmation gratuite, mais de la définition donnée par la Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation, signée à New York en Décembre 1997 (art. 2). On notera au passage qu´avec la ratification récente de l'Italie en novembre 2012, cet instrument compte 29 ratifications sur les 35 nécessaires à son entrée en vigueur, et qu'à ce jour aucun État latino-américain ne l´a ratifiée. Au-delà de la réticence bien connue de certains États à l'égard de cet instrument international, dont la France jusqu´en février 2011 (Note 2) cette convention permettrait sans nul doute de désamorcer bien des tensions relatives à l´utilisation, l´exploitation du débit ou la pollution des nombreux cours d'eau internationaux existants en Amérique latine: pour l´heure, seuls le Paraguay et le Venezuela ont procédé à déposer leur signature, ce qui est un résultat bien maigre pour la région.
Dans le contre mémoire du Costa Rica lors de l´arbitrage du Président Grover Cleveland de 1888, le diplomate Pedro Perez Zeledon rapportait dans son mémoire de 1887 (Note 3), les barrages construits par le Nicaragua dans les années 1860 pour tenter de maintenir le niveau des eaux du San Juan. Avant cela, un rapport technique préliminaire de 1859 indique qu '«entre la naissance de la rivière Colorado et le port de Greytown, la navigation était impossible étant donnée la profondeur de 50 à 60 centimètres (Note 4). Ce « caprice de la nature » a essayé d´être contourné par la voie diplomatique entre les deux Etats en révisant le traité Cañas-Jerez de 1858:
Le Nicaragua décidait alors de dénoncer le traité de 1858 en le considérant nul et non avenu, invoquant pour ce faire des violations à son droit constitutionnel, et les deux Etats décidèrent de soumettre la question à l'arbitrage du président Grover Cleveland des Etats-Unis en 1886. Si nous lisons les 11 points d'interprétation douteuse soumis par le Nicaragua à l´arbitre en 1886, les points 1 et 7 montrent la profonde préoccupation du Nicaragua du fait des transformations subies par l'embouchure principale du San Juan. Dans sa décision de 1888 (voir texte complet de l´arbitrage Cleveland. pp. 208-211), l'arbitre Cleveland maintient le traité de 1858 dans son intégralité et rejette toutes les demandes faites par le Nicaragua. Nous lisons, point 7, «Le fleuve San Juan bras connu sous le nom de Rio Colorado, ne doit pas être considérée comme la limite entre les Républiques du Nicaragua et du Costa Rica en quelque partie que ce soit de son cours" (traduction libre de l´auteur). L'arbitre spécifie les compétences que les deux Etats partagent en ce qui concerne les travaux d'amélioration des eaux du San Juan. Au point 6, il précise que «le Costa Rica a le droit de réclamer une compensation pour les lieux qui lui appartiennent sur la rive droite du San Juan qui pourraient subir des dommages sans son consentement en raison d´inondations ou autres dommages du fait des travaux d'amélioration ». (traduction libre de l´auteur). Lors des discussions sur l'emplacement du point de départ de la frontière par les deux commissions nationales de démarcation en 1897, le Nicaragua a à nouveau affirmé officiellement a l´arbitre-ingénieur E. Alexander "ne pas reconnaître uniquement le bras du fleuve San Juan se déversant dans la baie appelée San Juan del Norte / … / Le San Juan comprend toutes les bras. Celui possède trois bras qui sont le Colorado, le Taura et le bas qui se jette dans la baie de San Juan del Norte » (traduction libre de l´auteur) (Note 5). Cette nouvelle tentative du Nicaragua pour ajuster la frontière au « caprice de la nature » mentionné ci-dessus est catégoriquement rejetée par l'arbitre E. Alexander, qui affirme avec force qu '«il est impossible de concevoir également que le Costa Rica aurait accepté le Taura comme frontière et que le représentant du Nicaragua aurait entièrement omis de faire figurer le Taura dans le traité» (traduction libre de l´auteur) (acte V de Commission de démarcation, qui inclut en p. 9 la décision du 30 Septembre 1897), fixant le début de la frontière à Punta Castilla dans la baie de San Juan del Norte. Afin d´anticiper les discussions futures probables, les deux commissions de démarcation décidèrent de fixer les coordonnées de 40 points et d'illustrer avec une carte traçant la frontière (voir carte p. 32 de la même loi). Depuis 1897, cette carte a été reprise sur les cartes officielles des deux côtés de la rivière San Juan, a l´exception du Nicaragua, à partir de mois d´octobre 2010 qui a décidé de reprendre l´erreur de Google Map. A cet égard certaines études font référence à la crise diplomatique d´octobre 2010 comme la première liée à une erreur de Google, donnant ensuite prétexte facile à un apaisement impossible entre le Costa Rica et le Nicaragua.
Ce bref rappel historique met en lumière la préoccupation constante qu´a signifié au cours de l'histoire des deux Etats riverains le parcours terminal du fleuve San Juan.
La discussion récente et la guerre médiatique qui s´en est suivie entre le Costa Rica et le Nicaragua sur la question des droits de navigation du Nicaragua sur le Colorado confirment une nouvelle fois cette constante dans les relations diplomatiques entre les deux pays depuis bien longtemps : un fleuve frontière dont le bras retenu pour fixer la frontière en 1858 n´est plus le bras principal depuis fort longtemps, au profit du bras du Colorado. Cependant, du point de vue de la stratégie juridique suivie par le Costa Rica contre le Nicaragua à La Haye, il convient de noter que cette récente discussion trouve son origine dans l´une des prétentions du Nicaragua inclue (parmi bien d´autres) dans le contre mémoire déposé par le Nicaragua à la CIJ en août 2012, et dont le contenu a été diffusé (en partie) par les médias au Costa Rica en février 2013. Cet argument, comme bien d'autres griefs du Nicaragua à ce jour non publiés, font partie du contre mémoire présenté par le Nicaragua dans le cadre de l´affaire dite des « Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière » suite à la requête déposée par le Costa Rica contre le Nicaragua au mois de novembre 2010: l'ensemble des arguments du Nicaragua sera répondu par le Costa Rica, conformément aux procédures prévue par la CIJ , laquelle prévoit, comme on le sait bien, un second tour avec la présentation de réplique par le demandeur et la duplique par le défendeur. A noter su ce point précis que les pièces de procédures écrites produites par chacune des parties sont censées ne circuler qu´entre les juges de La Haye et les Parties : cette première phase du contradictoire permet habituellement aux juges de la CIJ de clarifier le débat et d´obtenir des Etats parties au différend des précisions majeures quant à leurs prétentions respectives. Comme l´écrivait le Président Mohammed Bedjaoui : « Tout cela est utile pour déblayer le terrain afin que les joutes oratoires de la procédure orale trouvent plus tard le champ libre nécessaire au manège des chevaux de bataille. Car il se dégage clairement de toute cette procédure écrite un certain nombre de thèses et d´argument bien campés. Mais il est assez courant de voir des positions qui au début paraissaient inexpugnables sortir toutes lézardées de cette guerre des mots » (Note 6). A cet égard, il serait important de connaître les motifs pour lesquels une partie des griefs du Nicaragua ont été publié par la presse du Costa Rica près de six mois après leur présentation à la CIJ et à la Partie adverse. Il serait également intéressant de pondérer l´avantage (ou non) que peut trouver une Partie à commenter sans aucune réserve dans sa presse et face à son opinion publique les arguments présentés par son adversaire 6 mois plus tôt (au cours d'une étape de la procédure dans laquelle les écrits circulent seulement entre les juges de La Haye, et les Parties). Ce point est particulièrement important dans la mesure où la première phase écrite devant la CIJ n'est pas publique, la CIJ se limitant à lire les deux parties et à leur demander de présenter leurs arguments. C´est seulement après cette première phase que se tiennent les audiences orales, qui sont publiques (dans le cas récent entre Pérou et le Chili, elles ont même été retransmises en direct par des chaînes de télévision péruviennes). C´est également le moment où la CIJ décide de révéler le contenu des arguments contenus dans les pièces de procédures écrites, comme le prévoit l article 53, paragraphe 2 de son règlement (voir texte du règlement de la CIJ). Ignorer cette règle de procédure qui a toujours prévalu dans le contentieux à La Haye pourrait peut être avoir des conséquences quelque peu fâcheuse pour la partie qui s´est prêtée à ce type d´ indiscrétion.
Note 1 : Cf. sur l´intensité de la bataille diplomatique entre la Grande Bretagne et les Etats-Unis les quelques modestes pages de notre thèse y consacrées, BOEGLIN NAUMOVIC N., La frontière terrestre entre le Costa Rica et le Nicaragua, Paris, Université de Paris II, 1996, pp.62-72.
Note 2 : Le récent Colloque d´Orléans de la SFDI sur l´Eau en Droit International paru en 2011 précède de quelques mois la ratification par la France de la Convention de New York sur le droit relatif aux utilisations des cours d´eau internationaux a des fins autres que la navigation du 21 mai 1997 : en effet, l´adhésion de la France a eu lieu le 24 février 2011. On lit à ce propos que l´annulation para la Cour administrative d´appel de Nancy en 2005 d´un jugement du Tribunal administratif de Strasbourg de l´an 2000 portant sur les mines domaniales de potasse d´Alsace, confirmée par un décision du Conseil d´État de 2007 aurait contribuer à faire disparaître « l´obstacle qui semble avoir pesé fortement en faveur de l´abstention de la France lors du vote à l´Assemblée Générale des Nations Unies en 1997 et avoir concouru à différer son adhésion au même instrument » (p. 328). Quelques pages plus tard on lit aussi que « enregistré à la présidence de l´Assemblée nationale le 6 avril 2010, le projet de loi/…/ est adopté dans la foulée puis transmis au Sénat ou il est enregistré le 8 avril et discuté /adopté le 18 mai » (p. 330). Belle contribution donc du Conseil d´Etat au progrès du droit international de l´eau !
Note 3: Cf. PEREZ ZELEDON P:, Réplica al alegato en la cuestión sobre validez o nulidad del tratado de limites que ha de decidir como arbitro el señor Presidente de los Estados Unidos de América, 1897, Anexo 7
Note 4: Cf. SIBAJA L.F., Del Cañas-Jerez al Chamorro-Bryan, Ministerio de Juventud, Cultura y Deportes, San José, 2009, p.57.
Note 5: Cf.; COMISION NICARAGUENSE, Alegato de la Comisión Nicaragüense, contestando a la exposición de la Comisión de Costa Rica sobre Limites, San José, Tipografía Nacional, 1897, p. 26
Note 6: Cf. BEDJAOUI M., “La “fabrication” des arrêts de la Cour Internationales de Justice », Mélanges Michel Virally, Le droit international au service de la paix, de la justice et du développement, Paris, Pedone, 1991, pp. 86-107, p. 89
Le Nicaragua introduit à son tour une requête devant la Cour Internationale de Justice contre le Costa Rica. Abdoulaye Moussa Abdoul Wahab
CIJ, Ordonnance du 08 mars 2011, Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière (Costa Rica c. Nicaragua) Miranda Metou
19 novembre 2010, le Costa Rica et le Nicaragua s'affrontent à nouveau devant la Cour mondiale au sujet du fleuve San Juan (Philippe Weckel)
Différend relatif aux droits de navigation sur le fleuve San Juan... (Tidiani Couma)
CIJ Arrêt du 17 juillet 2009, Droits de navigation (Costa Rica c.Nicaragua, Prof. Philippe Weckel
L’importance accordée dans l’actualité à la crise malienne et à l’intervention militaire de la France au Nord-Mali occulte largement la crise en RD Congo. On donne le chiffre ahurissant de 6 millions de morts dans l’Est du Congo et de 500 000 victimes de viols sur une quinzaine d’années de conflit. La communauté internationale, y compris africaine, semble avoir usé une grande partie de sa capacité d’émotion pour le drame inouï que connait la population civile. En tout cas on ne semble pas avoir conscience que le nombre de victimes est de l’ordre de grandeur de celui de la deuxième guerre mondiale et non d’un conflit localisé. La Syrie à feu et à sang atteindrait 70 000 victimes. La barbarie au Congo dépasse l’entendement. Il est donc préférable de manier avec beaucoup de précautions la comparaison entre la crise au Mali et celle à l’Est du Congo.
Néanmoins un tel rapprochement est d’abord conjoncturel et il sera intéressant d’observer l’évolution du projet de création d’une force internationale d’intervention au RD Congo en le comparant avec la crise malienne. Au Mali la force africaine de la CEDEAO (MISMA) est en phase d’installation. Les informations sont limitées, mais il semble que 4000 des 8000 personnels (dont 2000 Tchadiens) seraient sur place. On peut donc espérer après l’achèvement de cette montée en puissance que cette force de stabilisation soit opérationnelle au mois de mars de manière à renforcer la présence militaire dans les agglomérations et les voies de communication. Le dispositif européen destiné à reconstituer une armée malienne efficace est également (presque) en phase d’installation, mais le calendrier parait respecté. On estime à environ 2000 le nombre de soldats maliens actuellement (vraiment) opérationnels. Il faudra ainsi plusieurs années avant que le Mali ne soit en mesure d’assurer par ses propres moyens la sécurité sur son trop vaste territoire. Une présence militaire étrangère forte est donc inévitable sur une durée assez longue. La France refuse d’assumer ce fardeau et la CEDAO est entièrement d’accord pour que s’affirme pleinement une responsabilité africaine dans la gestion de la crise au Mali. En cette période difficile où il faut entièrement concevoir et construire les capacités régionales qui permettront à l’Afrique d’assurer sa sécurité de manière autonome, la France est certainement incontournable dans cette partie de l’Afrique. Il ne peut s’agir néanmoins que d’un appui mobile et ponctuel mis en œuvre grâce à ses capacités de projection rapide. Dans la phase actuelle de sécurisation du territoire malien la MISMA en tant que force de stabilisation devrait donc progressivement prendre la relève de Serval.
Néanmoins, les Etats africains ont pris une conscience aigüe de leur dépendance financière. Certes la restitution à l’Afrique des capacités de gestion des crises est un objectif clairement affiché par la CEDEAO et par la France. Pour l’heure seule une prise charge des opérations militaires par l’ONU peut assurer un financement prévisible et stable. Il est donc impossible de conserver la formule de la MISMA au-delà de quelques mois. Un consensus se forme actuellement pour modifier totalement le cadre juridique actuel de manière à lui substituer celui d’une mission de maintien de la paix. Cette perspective est soutenue par la CEDEAO, l’UA, l’ONU, la France, les Etats-Unis. Une résolution pourrait être adoptée dans les deux ou trois semaines à venir. Les contingents de la MISMA seraient affectés à la force des Nations Unis. Bien entendu, le Secrétaire général de l’ONU conservera concrètement son pouvoir d’appréciation sur les éléments militaires devant intégrer la nouvelle force. Il n’est pas exclu, semble-t-il, que la force de maintien de la paix puisse coexister avec une MISMA résiduelle. Dans le contexte particulier d’une lutte armée contre des groupes terroristes, il ne saurait être question de cessez-le-feu et de mission d’interposition. Le mandat de la future force sera donc essentiellement d’assurer la protection de la population civile (activité de police). Les précédents de la Côte d’Ivoire et du Sud-Soudan seraient ainsi pertinents. La France se verrait attribuer un mandat d’appui de la force de l’ONU.
Subsistent tout de même un certain nombre d’obstacles et donc d’incertitudes qui pour l’essentiel tiennent à la situation politique du Mali.
La création de la force des Nations unies par le Conseil de sécurité est subordonnée à une demande préalable du Président du Mali. L’armée malienne du moins a semblé quelque peu réticente, craignant notamment que la présence internationale ne cristallise la division du pays entre le Nord et le Sud. Au pire, le Soudan français serait menacé d’une partition catastrophique comme celle du Soudan. Or la ville historique de Tombouctou est le point de rencontre des caravanes chamelières et du fleuve Niger. La dualité économique et culturelle est au cœur de l’identité malienne. Malgré les tensions qui sont très perceptibles actuellement entre les groupes de population, il n’y a pas d’alternative à la réconciliation nationale.
Le second obstacle tient à la nature même des forces de maintien de la paix. La force internationale ne pourra être mise en place qu’après la stabilisation du pays. Or le contrôle total de l’information empêche toute appréciation extérieure sur l’évolution de la situation militaire. Néanmoins le Mali ne représente plus un enjeu stratégique pour Al-Quaïda qui ne peut plus y disposer de bases-arrière sûres. Les attaques sur Gao la semaine dernière ne permettent pas de conclure au développement d’une guerre de guérilla. Plutôt que d’actions de harcèlement on y verrait une offensive frontale menée avec des moyens dérisoires. Quoiqu’il en soit l’achèvement de la phase de sécurisation générale du territoire malien constitue un préalable à l’installation de la force des Nations Unis.
La troisième difficulté provient de la situation du gouvernement actuel au Mali. Le chef de l’Etat ne tire sa légitimité que du processus de transition. Le gouvernement est issu d’un coup d’Etat militaire. L’anarchie militaire mène à des confrontations violentes entre groupes opposés au sein de l’armée. Il n’y a donc pas actuellement de garanties pour l’avenir rendant possible une implication sereine de la Communauté internationale au Mali.
Au final, la force des Nations unies ne devrait pas être mise en place avant la fin du mois de juillet 2013. Cette date devrait coïncider avec l’installation du niveau président du Mali issu des élections présidentielles qui sont envisagées en juillet (7 et 21). D’ici là tous les autres obstacles devront être levés. Il y a des signes encourageants du côté malien, notamment l’officialisation de la date des élections. L’inquiétude demeure sur la question du rétablissement de l’unité politique. Si Bamako écarte tous les groupes touareg, Ansar Dine, MNLA et MIA avec quels interlocuteurs discutera-t-on dans la médiation initié au Burkina Faso ? Vraisemblablement les discussions seront nouées plutôt dans le cadre national malien dessiné par la feuille de route, avec les élus et notables du Nord. Il est évidemment malaisé et surtout inapproprié, que l’ancienne puissance coloniale soit amenée à jouer les entremetteurs dans les affaires internes du Mali. En somme les Etats ouest-africains auront été très lents à se mobiliser dans l’effort militaire qui était attendu d’eux, mais ils sont aussi peu visibles sur le plan diplomatique.
La crise malienne est gérée : la France s’y est impliquée sans retenue, la CEDEAO fait preuve d’unité et montre sa détermination. Les Maliens veulent s’en sortir et sont sincères dans leur volonté de restaurer l’unité et la démocratie. La situation se présente sous de bien meilleurs auspices qu’en RD Congo. Néanmoins dans les deux crises africaines s’exprime finalement la même frustration vive de voir les Etats africains dans l’incapacité de gérer par leurs propres moyens la sécurité sur leur continent. On y constate aussi l’inadéquation des opérations de maintien de la paix, lorsqu’il s’agit de combattre et, le cas échéant, d’anéantir des groupes armés qui échappent à l’autorité directe d’un Etat. Cette frustration africaine devrait provoquer un élan, faire prendre conscience du besoin de se rassembler pour construire ces capacités militaires communes africaines de demain qui ne seront évidemment pas constituées de soudards, de prédateurs, de personnels corrompus, mais de soldats aguerris et loyaux. L’Afrique accuse un retard considérable en matière de défense qui la met sous la dépendance de la communauté internationale, mais aussi sous celle d’anciennes puissances coloniales qui répugnent à s’impliquer. Le retard se situe d’abord sur le plan de l’acquisition des concepts modernes de la coopération internationale en matière de sécurité et de défense, ainsi que de la mutualisation des moyens militaires. Les Africains ont sans doute mieux à partager qu’une frustration collective.
Mali, "épaule contre épaule", un changement de paradigme dans les relations entre la France et l'Afrique Weckel Philippe
La Communauté de développement d'Afrique australe (SADC) a décidé le 8 février dernier de l'envoi d'une force de maintien de la paix en République démocratique du Congo autorisée à combattre la rébellion dans l'est du pays. Les responsables de la SADC ont décidé que cette force de 4.000 hommes aurait sa propre structure de commandement et ses propres règles d'engagement même si hiérarchiquement elle répondra aux Nations Unies. La force parrainée par la SADC a été provisoirement baptisée Force neutre internationale, un nom qui pourrait encore changer. En effet, l'armée congolaise affronte depuis avril 2012 le Mouvement du 23 mars (M23), une rébellion que l'ONU dit soutenue par le Rwanda et l'Ouganda voisins -- ce que nient les deux pays. En décembre, les pays de la SADC avaient déjà approuvé le principe d’une force de maintien de la paix, mais dont les détails donnent lieu depuis à de laborieuses discussions. Aucun calendrier n'a toutefois été convenu pour le déploiement de ces militaires chargés du maintien de la paix.
Il a été décidé que la force internationale neutre aura une nouvelle sorte de mandat et pourra combattre quiconque tente de déstabiliser la situation dans la partie est du Congo. Les chefs d’états-majors des pays de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) et de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL), ont avancé cette proposition à l’Union africaine (UA), en raison de l’échec de la MONUSCO dans ses efforts de protéger les Congolais, a fait savoir mercredi à Kampala le chef d’état-major ougandais, le général Aronda Nyakairima. Les discussions en cours laissent transparaître l’impuissance de la MONUSCO et la désaffection des États africains vis-à-vis de cette force internationale (I). Mais le contenu du mandat de la force internationale neutre proposée pour renforcer et/ou remplacer la MONUSCO restent à déterminer (II)
Une conséquence de l’échec de la MONUSCO
Les récents évènements dans l’Est de la RDC ont révélé l’impuissance de la MONUSCO, et il s’est posé un impératif d’une réorientation de son mandat (résolution 2076 (2012). L’insécurité grandissante à l’Est de la RDC a mis en insécurité la MONUSCO elle-même. Le secrétaire général de l’ONU a été invité, en consultation avec les pays participants, à présenter au Conseil toutes les options pour un redéploiement du mandat de la force onusienne. Le chef d’état-major ougandais, le général Aronda Nyakairima, affirme que « Nous recommandons que l’Afrique prenne le relais de la MONUSCO », a-t-il dit, estimant que les forces africaines peuvent mieux faire que « les forces internationales qui viennent de l’extérieur et qui ne savent pas ce qu’elles font ». Le général Aronda a rappelé que certains membres de l’ONU se déclarent contre l’idée de déployer une force internationale neutre pour combattre les forces négatives dans l’Est de la RDC, avancée par le sommet de la CIRGL l’an dernier, proposant que la force neutre soit intégrée dans la MONUSCO. Le général ougandais a souligné que les ministres de la Défense s’en tiennent à sa proposition initiale de déployer la force internationale neutre. Il a précisé que les résultats de la réunion des chefs d’états-majors des pays la SADC et de la CIRGL seraient présentés au prochain sommet de l’UA qui se tient fin janvier à Addis-Abeba en Éthiopie. A la suite de cette réunion, un consensus s’est dégagé lors du dernier sommet de l’UA à Addis Abeba pour la création, au sein de la MONUSCO, d’une brigade d'intervention chargée d'imposer la paix à l'Est de la République Démocratique du Congo.
Alors qu’aujourd’hui le budget annuel de la MONUSCO avoisine le milliard et demi de dollars par an, le montant de l’aide extérieure directement consacré à la gestion et la réforme du secteur de la sécurité de 2006 à 2010 ne dépassait pas les 85 millions de dollars. Un budget consistant est donc consacré à cette mission, accusée par contre de ne pas jouer efficacement son rôle. Au lieu de prévenir l’incendie, les nations unies semblent jusque là avoir voulu jouer aux pompiers, alors même qu’il est évident que la stabilité en RDC demeure précaire. De fait, dans l’est du Congo, rien ne semble véritablement changer depuis l’arrivée des membres de la MONUSCO. Les rebellions et les groupes armés sont toujours présents dans la région, changeant tout simplement de noms et parfois d’alliances. Les civils continuent de se déplacer en masse. Le pays compte plus de 2 millions de déplacés internes, qui se trouvent pour l’essentiel dans le Kivu. L’émergence de la rébellion du M23, les mouvements de troupes des FDLR ou des Mai-Mai, n’ont rendu que plus claire la réalité de la situation et la fragilité de la MONUSCO. Dans cette partie de la République démocratique du Congo, la guerre se poursuit (Le Représentant spécial du Secrétaire général pour la République démocratique du Congo affirme que le M23 bénéficie d'un appui extérieur). Par ailleurs, le glissement de langage observé dans la qualification de la situation en RDC est à l’origine d’une mauvaise définition des missions confiées aux organismes onusiens dans la région. Alors que la guerre civile se poursuit et que les populations continuent de se déplacer massivement sous la crainte de l’insécurité, la MONUSCO s’est vue confiée une mission de consolidation de la paix alors que cette paix n’était pas encore instaurée dans la région.
Très vite, l’idée de progrès en RDC a été rattrapée par la réalité sur le terrain, et la MONUSCO ne pouvait remplir dans une région instable, en proie à une guerre civile, les missions qui lui ont été confiées dans son mandat. Depuis que le tout premier casque bleu a posé le pied sur le sol congolais en 1999, le mandat de la mission a considérablement évolué. Aujourd’hui, toutes ses forces sont concentrées à l’Est. La résolution 1925, adoptée en mai 2010, rétrocède au gouvernement congolais, issu des élections, la responsabilité première de la protection des civils, même si cela fait toujours partie d’un mandat de la MONUSCO. Elle doit surtout assurer la protection des personnels onusiens et des humanitaires en réduisant la menace que constituent les groupes armés, aider à la restauration de l’autorité de l’État, insister sur la réforme du secteur de la sécurité, entre autres. Son mandat a été prorogé à plusieurs reprises, la dernière fois en juin 2012.
Après 13 années de présence en RDC, la MONUSCO a bilan mitigé. Elle n’a pas pu jouer son rôle, du fait d’une mauvaise définition initiale de son rôle. Les causes de l’insécurité sont multiples : la faiblesse de la démocratie congolaise, l’échec de la réforme du secteur de la sécurité, l’exploitation illégale des ressources minières, mais aussi les conflits locaux et notamment liés à la terre qui sont trop souvent ignorés. C’est tout le système d’aide et d’assistance étrangère à la RDC qui doit être repensée, pas seulement le mandat de la MONUSCO. Il s’agit précisément d’étudier le positionnement des chancelleries, l’affectation des aides financières et techniques, les stratégies d’intervention des humanitaires… Derrière la relative inefficacité de la MONUSCO se profile surtout l’échec de la communauté internationale.
II. L’intégration de la brigade d’intervention rapide au sein de la MONUSCO transforme la nature du mandat de la MONUSCO
L’insertion de ladite brigade au sein de la MONUSCO inclut inéluctablement une transformation du mandat de cette mission onusienne. D’une mission de maintien et de consolidation de la paix, elle deviendra une mission d’imposition de la paix. Le mandat de la MONUSCO est fondé sur la Résolution 2053 (2012) du Conseil de Sécurité du 27 juin 2012 qui reprend pour l’essentiel, les termes de la Résolution 1991 du 28 juin 2011. La nouvelle brigade qui sera commandée par un officier tanzanien, disposera malgré son appartenance à la MONUSCO d’un mandat plus approprié à la menace qui pèse sur le Kivu et d’une autonomie opérationnelle. Déjà, la Tanzanie avait décidé de déployer un contingent de six cents soldats à Goma, dont il aura la responsabilité spécifique d’assurer la protection à la frontière entre la RDC et le Rwanda.
Si l’ONU a réussi à rétablir la sécurité sur une partie de la RDC, il en va autrement à l’Est. A la suite des récents évènements dans l’Est de la RDC, la question du rôle de la MONUSCO a ressurgi et il s’est posé un impératif d’une réorientation de son mandat. Il y a eu des manifestations contre la MONUSCO, accusée le plus souvent d’être inefficace, inapte à protéger les civils. Or « Nous n’avons pas vocation à combattre et l’entrée dans la ville de ces rebelles armés sous nos yeux a eu un effet désastreux », admet un haut fonctionnaire des Nations-Unies. Selon des sources proches concordantes la brigade d’intervention rapide sera placée sous le commandement de la Mission de l’ONU pour la stabilisation du Congo (MONUSCO), qui passera d’une mission de maintien de la paix confiée à une mission d’imposition de la paix. Cette force devrait donc en principe constituer une nouvelle brigade de la MONUSCO, qui en compte déjà trois (Nord-Kivu, Sud-Kivu et Ituri), a expliqué le conseiller militaire du secrétaire général des Nations unies, le général Babacar Gaye, lors de son séjour à Kinshasa le 13 janvier dernier. Les dirigeants de la SADC veulent, cependant, des garanties sur les soldats qu’ils enverront ,qui doivent être couverts par le mandat des Nations Unies pour éradiquer les rebelles au lieu de tout simplement faire respecter la paix.
A.Nature et mandat de la brigade créée
Décidée par la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs, puis appuyée par l’Union africaine et enfin, avalisée par les Nations unies, la Force internationale neutre (FIN) à déployer dans la partie Est de la RDC pose problème quant à son contenu et à son mandat. Placée sous les ordres d’un officier supérieur de la Tanzanie, dépendant directement du chef des opérations de la MONUSCO, cette force devrait opérer, de l’avis du secrétaire exécutif de la CIRGL, le Congolais Ntumba Luaba, sous forme d’une brigade spéciale d’intervention. Des concepts qui ne font que raviver le doute sur son efficacité, créant la confusion bien avant son déploiement sur le terrain.
Présentée au départ comme une force neutre à déployer aux frontières orientales de la RDC, cette force s’est muée par la suite en une force d’interposition à déployer à l’intérieur des frontières de la RDC, plus précisément dans quatre territoires de la province du Nord-Kivu, pour travailler aux côtés des troupes de la MONUSCO. Avec pour objectifs la traque et la neutralisation de toutes les forces négatives disséminées dans l’Est de la RDC. Force d’interposition dans le dernier format défini par la CIRGL, c’est finalement sous forme d’une « brigade spéciale d’intervention » que cette force pourrait opérer sur le terrain. L’information sur cette énième mue a été fournie par le secrétaire exécutif de la CIRGL, le Congolais Ntumba Luaba.
La mission de cette brigade, dont le Secrétaire général des nations-Unies, Ban Ki-moon, va recommander la création au Conseil de Sécurité, sera d’empêcher le M23 de gagner du terrain, de venir à bout des rebelles et de les désarmer en matant et en désarmant toutes forces négatives dans la région. A en croire le Commissaire à la paix et à la sécurité de l'Union africaine, Ramtane Lamamra, qui a également pris part à la réunion d'Addis-Abeba, il est prévu une nouvelle résolution des Nations unies qui accorderait a la force internationale « un mandat renforcé, robuste ». « Un mandat d'imposition de la paix et non pas de maintien de la paix, signifiant qu'il y aura un certain nombre d'objectifs exprimés très clairement et que dans la mesure où les dites tâches ne peuvent pas être accomplies pacifiquement, il sera fait recours à la violence légitime », a-t-il confié à RFI.
Il s’agit, pour la CIRGL, de former une force d’intervention de 4 000 hommes contre Sur la forme, cette force sera constituée essentiellement par les troupes provenant de la force en attente de la SADC telle qu’approuvée par les chefs d’État de la SADC qui s’étaient réunis à Dar es-Salaam en Tanzanie les 7 et 8 décembre 2012 pour discuter sur la situation sécuritaire en RDC. Alors même que cette force est censée prendre la forme d’une brigade spéciale d’intervention localisée au sein de la MONUSCO avec un mandat renforcé, les membres de la MONUSCO n’ont pas encore été appelés à prendre part aux discussions relatives à la création et à la mise en œuvre de cette force.
Cette unité d’intervention pourrait être déployée sur le terrain dans un délai de trois mois après l’approbation du Conseil de sécurité à la fin du mois de février. La Tanzanie et l’Afrique du Sud contribueraient à cette unité qui complétera le mandat des 17 500 casques bleus de la MONUSCO, dont la mission est la protection des civils, mais qui n’a pas vocation de combattre et n’a pas pu contrer, en novembre dernier, l’offensive rebelle sur la ville de Goma, chef-lieu du Nord-Kivu. Par ailleurs, le Conseil de sécurité envisage aussi la possibilité de déployer des drones dans cette région, frontalière du Rwanda et de l’Ouganda, que l’ONU et la RDC accusent, malgré leurs dénégations, de soutenir le M23.
Les questions relatives au financement et à la constitution de cette force internationale restent encore sans réponse. Seule la Tanzanie s’est engagée à envoyer ses soldats pour participer à la force internationale. Interrogé par RFI sur le financement de cette force, Abou Moussa, représentant spécial du secrétaire général de l’ONU pour l’Afrique centrale, a affirmé que les gouvernements de la sous-région vont certainement contribuer, ajoutant que ces dirigeants « vont aussi faire le tour d’un certain nombre de pays africains qui seraient prêts à les aider ». « Il est évident qu’ils vont également se tourner vers l’Union africaine et l’ONU pour un appui financier », a-t-il conclu.
C.Le défi de la stabilité dans la région des grands lacs
La création d’une brigade internationale neutre intégrée à la MONUSCO apparaît comme le remède miracle trouvé par les pays des grands lacs pour assurer la paix dans ladite région et garantir le respect de la souveraineté nationale de la RDC par ses voisins. Seule une force de maintien de la paix régionale sera en mesure de lutter contre « quiconque tente de déstabiliser la situation dans la partie orientale du Congo », selon les propos du secrétaire général de la SADEC, Tomaz Salomao à l’AFP. Durant le sommet extraordinaire tenu à Maputo au Mozambique, les dirigeants du bloc de 14 membres de la Communauté Économique des pays de l’Afrique Australe, ont également décidé sur une structure de commandement distincte et les règles d’engagement de la force, qui aura le mandat des Nations Unies. La garantie d’une paix durable dans la région passe inexorablement par les accords devant être conclus entre les parties impliquées directement ou indirectement dans les évènements en RDC. Les diverses crises qui secouent le continent africain mettent à mal la coordination entre le conseil de sécurité et les organisations régionales. Il y a tout lieu de repenser le système international de maintien de la paix eu égard aux évènements qui se déroulent en RDC.
A cet égard, un accord-cadre devait être signé le 28 janvier dernier à Addis-Abeba en marge du XXe sommet de l’Union africaine. Mais les Chefs d'État africains concernés pour ce mécanisme de suivi, dont le nombre est passé de 4 à 8 à la demande de la RDC, avaient décidé de le faire ultérieurement. Mieux vaut tard que jamais. Cet accord est en fait un engagement des pays de la région à respecter chacun la souveraineté de ses voisins, de renforcer la coopération régionale en vue de résoudre les questions sécuritaires et résoudre chacun les problèmes politiques et/ou identitaires qui se posent à l’intérieur de ses frontières. Il interdit strictement aux pays de la région de soutenir des groupes armés menaçant d’autres pays et les appelle à mettre fin à l’impunité des criminels de guerre. Engageant au départ la RDC, le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi, l’Accord-cadre a été étendu à l’Angola, au Congo-Brazzaville, à l’Afrique du Sud et à la Tanzanie. Initialement négocié par huit Etats, – la RDC, le Rwanda, le Burundi, l’Angola, l’Ouganda, le Congo-Brazzaville, l’Afrique du Sud et la Tanzanie – l’accord-cadre devrait désormais être paraphé à la fin de ce mois par onze pays. La République centrafricaine, la Zambie et le Soudan du Sud se sont joints aux autres. Il devrait être paraphé fin février 2013 par les pays précités qui constituent ainsi le groupe dit 8 + 1 (ONU).
Le Premier ministre congolais, Augustin Matata Ponyo, a annoncé le 12 février dernier que l'accord-cadre de l'ONU devrait être signé d’ici la fin février. «L'accord-cadre, c'est un accord qui va pouvoir cimenter la paix à l'est du pays parce que c'est sur la base de cet accord que devra être montée toute la machinerie qui a pour objectif de consolider la paix à l'est du pays », s’est-il félicité. Cet accord devra être signé par la RDC, le Rwanda, l'Ouganda, le Burundi, l'Angola, le Congo, l'Afrique du Sud et la Tanzanie. (Source : AFP). Pour Hervé Ladsous, secrétaire général adjoint de l’Onu chargé des opérations de maintien de la paix, ce texte est « porteur de grands principes pacificateurs ». « Un tel accord, a-t-il estimé, clarifierait les engagements de la RDC en vue de réformer le secteur de la sécurité et l’armée et réaffirmerait l’autorité de l’État dans les provinces de l’Est ». Dans le contexte de la mise en œuvre d’un tel accord, la MONUSCO prendrait un nouveau visage; « le concept dominant étant celui d’une force internationale neutre chargée d’assurer la paix dans les Kivu », a expliqué Hervé Ladsous, évoquant l’idée de la création d’une brigade internationale au sein de la Monusco.
Par ailleurs, ladite force a encore besoin du Conseil de sécurité afin d’avoir les marges de manœuvres et traquer les rebelles. Elle doit reposer sur des fondements légaux, en l’occurrence une résolution du conseil de sécurité des Nations Unies. Les questions logistiques telles que le rapatriement des soldats blessés ou tués doivent encore être finalisées, a-t-il ajouté. L’Afrique du Sud, le Malawi, le Zimbabwe et la Tanzanie ont déjà promis des troupes pour cette force régionale a déployer a l’Est de la RDC. Les États-Unis soutiennent la proposition de l’ONU d'engager, en RDC, une force d'intervention sous les ordres de la Monusco, pour contrer les rebelles du M23 dans l'Est du pays. Le plus haut diplomate américain pour l'Afrique a plaidé pour que ce plan onusien s'accompagne d'un « processus de paix complet » pour l'est de la RDC, piloté par un « envoyé spécial de l'ONU ». « Une solution élaborée et soutenue par la communauté internationale est le seul moyen d'aller de l'avant. Nous y sommes parvenus pour l'ancienne Yougoslavie (...) Nous avons pu stopper le conflit au Soudan. On doit produire un effort tout aussi dynamique et international pour la RDC », a plaidé Johnnie Carson, secrétaire d'État adjoint pour l'Afrique.
Dans l'esprit du Secrétaire général de l'ONU le projet est d'abord indissociable de l'accord cadre qui devrait engager les Etats de la région à renoncer à s'ingérer dans les affaires congolaises par leur soutien à des bandes armées.
Ensuite ce projet consiste en la création d'une quatrième brigade de la MONUSCO. Cette nouvelle composante sera investie par le Conseil de sécurité d'un mandat l'autorisant à employer la force hors du cadre de la légitime défense. Cet élément militaire d'appui -et lui seul- pourra donc mener des actions dites préemptives contre les meutes de soudards.
Il s'agit bien d'une force de l'ONU et non pas de la SADC.
Intégrée à la MONUSCO la brigade d'intervention aura le même statut que les autres éléments de la Mission des Nations unies. Son commandant tanzanien nommé par le Sécrétaire général de l'ONU relèvera de l'état major de la Mission. Le Secrétaire général décidera finalement s'il veut intégrer à cette force les contingents proposés par la SADC et il pourra prélever des éléments (chars, hélicoptères, etc.) sur d'autres composantes de la MONUSCO. Trois drones d'observation seront à la disposition de la brigade.
La quatrième brigade au mandat élargi ne sera pas autonome et la SADC n'en fixera pas les règles d'engagement. L'entre-deux envisagé par la SADC, une force mi-africaine, mi onusienne, n'est pas concevable. Le Secrétaire général de l'ONU serait inconscient s'il renonçait à la pleine autorité sur ces contingents investis d'un pouvoir exorbitant de "tuer". Il est exposé à la responsabilité personnelle du supérieur hiérarchique et les éléments de la brigage seront des agents de l'ONU. L'ONU - et non la SADC - sera responsable d'éventuelles violations du droit international humanitaire commises par des membre de la brigade d'intervention. et ces derniers, comme la hiérarchie de la MONUSCO y compris le Secrétaire général, seront justiciables de la CPI.
Au sommet de Kampala les chefs d'Etat de la SADC ont accepté que la force d'intervention soit intégrée à la MONUSCO. Ils ont ainsi résolu tout problème de financement qui est désormais assuré par l'ONU. Ils n'avaient concrètement pas d'autre choix.
La création de la brigade relève du pouvoir d'initiative du Secrétaire général de l'ONU et du pouvoir de décision du Conseil de sécurité agissant en vertu du chapitre VII de la Charte. Les Etats membres de la SADC sont attendus bien entendu pour fournir les contingents militaires promis, mais surtout pour signer l'accord cadre qui a été négocié avec l'ONU.
-RDC : Dégradation de la situation humanitaire à l’Est, Négociations à la traine à Kampala et question de déploiement d’une force internationale neutre à l’Est en appui à la MONUSCO
-République Démocratique du Congo : l'ONU face à la dégradation de la situation au Kivu(Pinchon Romain)
-CPI/RDC, vers un nouveau mandat d'arrêt contre Bosco Ntaganda visant la situation au Nord-Kivu (Quelhas Daniela, 24 juin 2012)
-Premier verdict de la CPI rendu en l'affaire "Le Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo" (Metou Brusil Miranda, 18 mars 2012)
-Conseil de Sécurité : résolution S/RES/2021(2011) sur la République Démocratique du Congo (Mbungo Rolince, 4 décembre 2011)
-Conseil de Sécurité : reconductions des sanctions imposées à la RDC (Anne-Laure Provence, 6 avril 2008)