Source: http://www.senat.fr/rap/a12-149-6/a12-149-6_mono.html
Timestamp: 2018-06-18 12:05:51+00:00
Document Index: 163889207

Matched Legal Cases: ["l'article 24", "l'article 26", "l'article 33", "l'article 35", "l'article 35", "l'article 35", "l'article 35"]

Avis n° 149 (2012-2013) de M. Serge LARCHER, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 22 novembre 2012
I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 : UN BUDGET DU CHANGEMENT POUR LES OUTRE-MER
A. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » ILLUSTRE LA VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT DE RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS DES OUTRE-MER
B. UNE FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER » LIÉE ESSENTIELLEMENT À L'AUGMENTATION DES COMPENSATIONS D'EXONÉRATION DE CHARGES SOCIALES
1. L'augmentation des crédits destinés à la compensation des exonérations de charges sociales illustre le maintien de dispositifs efficaces, au service du développement économique des outre-mer.
2. L'aide au fret et l'aide à la rénovation hôtelière instituées par la LODEOM commencent enfin à être mobilisées par les opérateurs économiques
3. La montée en puissance du service militaire adapté (SMA) se poursuit, même si les arbitrages budgétaires ont conduit à un léger report de l'objectif de 6 000 volontaires
4. Une nouvelle action, conséquence de la consécration du ministère des outre-mer en ministère de plein exercice
C. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » EST MARQUÉE PAR LA REMISE À NIVEAU DE LA LIGNE BUGÉTAIRE UNIQUE (LBU) ET PAR LE LANCEMENT D'UN PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS PUBLICS
1. La ligne budgétaire unique (LBU), instrument prioritaire du financement du logement social
2. L'amorce d'un plan de rattrapage des investissements publics
B. LE PROJET DE LOI RELATIF À LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE OUTRE-MER, PREMIÈRE RÉPONSE AUX ATTENTES FORTES DE LA POPULATION ULTRAMARINE
L'année dernière, votre rapporteur pour avis estimait que le projet de loi de finances pour 2012 constituait « un budget sans ambition pour nos outre-mer »1(*).
Alors que les outre-mer ont marqué un large soutien au nouveau Président de la République et à la nouvelle majorité parlementaire, votre rapporteur pour avis attendait donc avec espoir le premier budget du quinquennat.
Après une analyse approfondie des crédits de la mission « Outre-mer », il ne peut que faire part de sa satisfaction : le projet de loi de finances pour 2013 constitue un véritable budget du changement pour les outre-mer.
Au-delà de l'augmentation très sensible des crédits de la mission « Outre-mer » (de plus de 3 % et, à périmètre constant, de près de 5 %), votre rapporteur pour avis se réjouit, entre autres, de la poursuite de la montée en puissance du service militaire adapté (SMA), de l'augmentation de la ligne budgétaire unique (LBU) ? signe que cette dernière redevient l'instrument prioritaire de financement du logement social dans les outre-mer ? ou encore de l'amorce d'un plan de rattrapage des investissements publics.
L'augmentation des crédits de la mission « Outre-mer », à l'heure de l'effort national de redressement des finances publiques, illustre l'attention portée par le Gouvernement à nos outre-mer et la reconnaissance par ce dernier de la nécessaire solidarité nationale à l'égard de ces territoires qui connaissent une situation économique et sociale dramatique.
Votre rapporteur pour avis voit par ailleurs dans le maintien des règles applicables aux dispositifs de défiscalisation dans les outre-mer et dans la discussion rapide du projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer, un signal fort attestant que les outre-mer constituent une véritable priorité pour le Gouvernement.
Lors de sa réunion du 6 novembre 2011, la commission des affaires économiques a émis, sur proposition de son rapporteur pour avis, un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013.
Les crédits budgétaires de la mission « Outre-mer » progressent très sensiblement en 2013, de 3,4 % en autorisations d'engagements (AE) et de 3,8 % en crédits de paiement (CP).
EVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER »
Il convient de noter que le périmètre de la mission « Outre-mer » connaît deux évolutions à l'occasion du projet de loi de finances pour 2013 :
- d'une part, en conséquence de la consécration du ministère des outre-mer en tant que ministère de plein exercice, une nouvelle action a été créée au sein du programme 138 « Emploi outre-mer ». Cette action, intitulée « Pilotage des politiques des outre-mer », regroupe certaines dépenses de fonctionnement du ministère des outre-mer, pour un montant de 2,9 millions d'euros en 2013 ;
- d'autre part, le financement de l'agence de santé des îles Wallis et Futuna, assuré jusqu'alors par l'action « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer », est transféré sur le programme 204 « Prévention sanitaire et offres de soins » et est doté de 26 millions d'euros. L'objectif de ce transfert est d'assurer « une plus grande cohérence entre le portage budgétaire et l'exercice de la tutelle technique et opérationnelle concernant des établissements de soins »2(*).
Ces modifications de périmètre conduisent à ce que, à périmètre constant, les crédits de la mission augmentent plus fortement encore, de 4,5 % en AE et de 4,9 % en CP.
Votre rapporteur pour avis salue cette forte augmentation des crédits de la mission « Outre-mer », qui constitue un signal fort adressé par le Gouvernement aux outre-mer.
Au-delà de l'évolution statistique des crédits de la mission, votre rapporteur pour avis souhaite formuler trois observations.
? Tout d'abord, le projet de loi de finances pour 2013 constitue une véritable rupture pour nos outre-mer. L'augmentation globale des crédits de la mission marque un net changement de cap par rapport aux années passées, caractérisées par une diminution de l'effort de l'État en faveur des outre-mer.
Dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur pour avis soulignait ainsi que, après l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale des crédits de la mission, ces derniers étaient en diminution de 1,1 % en AE et en augmentation de 0,1 % en CP, ceci alors même que le projet de loi de finances avait été élaboré sur la base d'une prévision de l'inflation de 1,7 %.
Votre rapporteur pour avis dénonçait alors « un budget sans ambition pour nos outre-mer »3(*) et estimait que « les moyens [n'étaient] pas à la hauteur des défis auxquels [ces derniers] sont confrontés »4(*). Il s'inquiétait également de l'« écart entre les annonces faites après les États généraux de l'outre-mer et lors du Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) et la réalité budgétaire »5(*).
LE CONSEIL INTERMINISTÉRIEL DE L'OUTRE-MER (CIOM)
Suite à la grave crise sociale qui a paralysé, au début de l'année 2009, les départements d'outre-mer, et notamment les deux départements antillais, le Président de la République a annoncé, le 19 février 2009, l'organisation des États généraux de l'outre-mer (EGOM).
A l'occasion de ces États généraux, la population des outre-mer a été consultée sur huit thèmes :
La synthèse des travaux des EGOM a été examinée, le 6 novembre 2009, par le premier Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) qui a annoncé 137 mesures en faveur des outre-mer, dont 71 transversales à l'ensemble des collectivités ultramarines.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, l'impact budgétaire du CIOM était ainsi limité à quelques mesures utiles mais relativement anecdotiques :
- le Fonds de développement endogène, destiné à financer les études demandées par les commissaires au développement endogène, était doté de 2 millions d'euros ;
- la dotation de constructions scolaires à Mayotte atteignait 10 millions d'euros, tout comme la dotation d'équipement scolaire en Guyane ;
- le Fonds de garantie agriculture-pêche était doté de 3 millions d'euros.
? Ensuite, votre rapporteur pour avis souligne que cette augmentation des crédits de la mission « Outre-mer » est pleinement cohérente avec les engagements pris par le Président de la République vis-à-vis de territoires dont les besoins sont immenses, notamment en matière d'emploi, de logement ou d'investissements.
A l'heure de l'effort national de redressement des finances publiques, marqué par la diminution des crédits pour de nombreuses missions budgétaires, l'augmentation des crédits de la mission « Outre-mer » est justifiée par la situation économique et sociale des outre-mer. Quelques chiffres suffisent à rappeler la gravité de la situation de ces territoires :
- en matière d'emploi, le taux de chômage est très supérieur dans les outre-mer : au deuxième trimestre 2011, il atteignait ainsi 21 % en Guyane, 22,6 % en Guadeloupe, 20,8 % en Martinique et 29,5 % à La Réunion, contre 9,2 % dans l'Hexagone.6(*) La situation est également dramatique pour la jeunesse ultramarine : le taux d'emploi des jeunes de 15 à 24 ans est particulièrement faible. Il n'atteint que de 9,7 % en Guadeloupe, 8,8 % en Martinique, 9,9 % en Guyane et 12,1 % à La Réunion, contre 27,7 % dans l'Hexagone7(*) ;
- par ailleurs, comme le soulignent les Instituts d'émission, « les départements et collectivités ultramarines connaissent depuis plusieurs années une crise du logement qui s'illustre à la fois par un déficit en logement, particulièrement dans le parc social, mais également par la persistance de logements insalubres en dépit d'une amélioration récente »8(*). L'Union sociale pour l'habitat (USH) relève ainsi qu'il manque près de 100 000 logements sociaux sur l'ensemble de l'outre-mer, qu'un habitat indigne, touchant près de 65 000 personnes, persiste au coeur des centres-villes et des centres-bourgs ou encore que la sur-occupation des logements est particulièrement élevée, atteignant près du double du taux hexagonal9(*).
L'augmentation des crédits de la mission « Outre-mer » n'est donc en rien un « privilège » pour nos outre-mer, mais la simple reconnaissance par le Gouvernement de la nécessaire solidarité nationale à l'égard de ces territoires en souffrance.
? Votre rapporteur pour avis relève enfin que, malgré l'augmentation très sensible des crédits de la mission « Outre-mer », cette dernière ne reste pas à l'écart de l'effort national de redressement des finances publiques :
- l'opérateur rattaché au ministère des outre-mer, à savoir l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) participera aux efforts imposés par les normes gouvernementales d'évolution des dépenses et des emplois ;
- dans un contexte de montée en puissance du plan « SMA 6 000 », le service militaire adapté (SMA) accroîtra son effort de productivité, ce qui conduira à une stabilité de ses dépenses de fonctionnement.
Les crédits affectés au programme 138 « Emploi outre-mer » augmentent, en 2013, de 7,1 % en AE et de 4,3 % en CP.
Pilotage des politiques publiques des outre-mer (nouveau)
À périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 6,8 % en AE et de 4,0 % en CP.
L'action « Soutien aux entreprises » concentre cette année encore une très large majorité des crédits du programme (près de 83 %). Elle comprend :
- les crédits destinés à la compensation aux organismes sociaux des exonérations de charges spécifiques aux outre-mer ;
- les crédits destinés au financement de l'aide au fret et de l'aide à la rénovation hôtelière, deux dispositifs mis en place par la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM)10(*).
L'action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » comprend quant à elle :
- les crédits destinés au service militaire adapté (SMA) ;
- la subvention pour charges de service public de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) ainsi que les crédits du « passeport-mobilité formation professionnelle » géré par l'Agence ;
- les crédits destinés aux programmes « cadre avenir » en Nouvelle-Calédonie et « 40 cadres » à Wallis-et-Futuna, ainsi que d'autres mesures de soutien à l'emploi dans les collectivités d'outre-mer.
Votre rapporteur pour avis souhaite analyser plus spécifiquement trois aspects de l'évolution des crédits du programme 138.
Comme les années précédentes, la compensation aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales dont les entreprises ultramarines bénéficient représente la quasi-totalité des crédits (plus de 99 %) de l'action « Soutien aux entreprises ».
LES EXONÉRATIONS DE CHARGES SPÉCIFIQUES AUX OUTRE-MER
Les entreprises du secteur marchand peuvent bénéficier, dans les départements d'outre-mer, de mesures d'abaissement du coût du travail correspondant à des allègements et des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale.
Ces derniers concernent :
- les entreprises de moins de 11 salariés ;
- les entreprises de certains secteurs prioritaires : le bâtiment et les travaux publics (BTP), le transport aérien, maritime et fluvial pour les personnels assurant la desserte des DOM, l'industrie, la restauration, la presse, la production audiovisuelle, les énergies renouvelables, les nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), la pêche, la culture marine, l'aquaculture, l'agriculture, les coopératives, les centres d'appel, le tourisme et l'hôtellerie ;
- les entreprises situées dans les zones franches d'activité (ZFA) instituées par la LODEOM.
Les modalités d'exonération sont fixées par l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale :
- l'ensemble des entreprises éligibles bénéficient d'une exonération de charges sociales pour les salariés les moins rémunérés. L'exonération est totale pour les salariés dont les rémunérations sont inférieures à 1,4 SMIC. Le taux d'exonération décroît ensuite de manière linéaire jusqu'à 3,8 SMIC ;
- un allègement supplémentaire est prévu pour les entreprises de moins de 11 salariés. Lorsque la rémunération est comprise entre 1,4 SMIC et 2,2 SMIC, le montant des exonérations est égal à celui calculé pour une rémunération de 1,4 SMIC. Au-delà de 2,2 SMIC, le montant des exonérations décroît de manière linéaire et devient nul à 3,8 SMIC ;
- une mesure d'exonération plus incitative est prévue pour les entreprises relevant de secteurs d'activité ou de zones géographiques prioritaires telles que définis par la LODEOM. Pour ces entreprises, les exonérations sont totales pour les rémunérations inférieures à 1,6 SMIC ; de 1,6 à 2,5 SMIC, le montant des exonérations est égal à celui calculé pour une rémunération égale à 1,6 SMIC ; à partir de 2,5 SMIC, le montant des exonérations décroît de manière linéaire et devient nul à 4,5 SMIC.
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 32-33.
Les crédits destinés à la compensation aux organismes de sécurité sociale de ces exonérations sont en forte augmentation par rapport à 2012, de l'ordre de 8 % d'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis par le Gouvernement.
Votre rapporteur pour avis se réjouit de cette augmentation qui témoigne du maintien intégral des dispositifs d'exonération des charges sociales patronales. Ces derniers sont essentiels au soutien à l'emploi dans nos outre-mer.
L'utilité de ces dispositifs est illustrée par le fait que le rapport entre le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées de cotisations sociales et le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises analogues de l'Hexagone devrait être de 3 en 201311(*).
Votre rapporteur pour avis espère par ailleurs que cette augmentation des crédits permettra de réduire la dette de l'État à l'égard des organismes de sécurité sociale.
La sous-budgétisation chronique des crédits destinés à cette compensation est soulignée depuis plusieurs années par votre commission. Or, comme l'indique cette année encore le Gouvernement, « les crédits destinés à la compensation de ces exonérations (...) ne permettent pas au ministère des outre-mer de compenser la totalité du coût de ces exonérations. »12(*)
A la fin de l'exercice 2011, la dette s'élevait ainsi à près de 50,5 millions d'euros, dont une large part relevant du régime des indépendants13(*).
Deux dispositifs institués par la LODEOM en vue de soutenir l'activité économique dans nos outre-mer sont par ailleurs financés par l'action « Soutien aux entreprises » :
- l'aide au fret (instituée par l'article 24 de la LODEOM) bénéficie, dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna, aux entreprises pour l'importation des produits entrant dans un cycle de production sur le territoire de la collectivité concernée et pour l'exportation des produits transformés ;
- l'aide à la rénovation hôtelière (instituée par l'article 26 de la LODEOM) est octroyée pour financer la rénovation des hôtels de plus de 15 ans situés dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur pour avis avait relevé que l'aide au fret n'était devenue effective qu'en 2011, en raison de la publication tardive du décret d'application, et que l'aide à la rénovation hôtelière n'avait commencée à être mobilisée par les opérateurs qu'après une clarification opérée par la loi de finances pour 201114(*).
Il est aujourd'hui possible de faire un bilan de ces deux dispositifs.
S'agissant de l'aide au fret, près de 7 millions d'euros ont été engagés et 3,8 millions d'euros seulement payés en 2011, alors que 23 millions d'euros étaient prévus dans la loi de finances.
Cette sous-consommation s'explique par le fait que le « dispositif [a] nécessité un apprentissage de la part de l'ensemble des acteurs, services territoriaux de l'État et entreprises »15(*). Près de 82 entreprises ont cependant pu bénéficier du dispositif, essentiellement pour le financement d'intrants.
BILAN DE L'AIDE AU FRET EN 2011
6 975,4
Votre rapporteur pour avis note les écarts importants existant entre les différentes collectivités ultramarines, tant sur le nombre de dossiers déposés que sur le montant des subventions accordées. Il s'étonne ainsi qu'aucune entreprise martiniquaise n'ait déposé de dossier et n'ait ainsi pu bénéficier de cette aide. Cette réalité illustre à ses yeux les difficultés de mobilisation de ce dispositif par les opérateurs économiques.
L'aide à la rénovation hôtelière est aujourd'hui pleinement effective.
En 2011, 22 établissements hôteliers ont bénéficié de cette aide pour un coût de 6,2 millions d'euros (permettant la rénovation de 1 178 chambres). En 2012, 17 hôtels ont bénéficié de cette aide pour un coût total de 6,8 millions d'euros (pour 986 chambres).
BILAN DE L'AIDE À LA RÉNOVATION HÔTELIÈRE
(2011 ET 2012)
Nombre d'hôtels ayant bénéficié de l'aide
Aux yeux de votre rapporteur budgétaire, cette aide pourrait jouer un rôle important pour la relance du tourisme dans nos outre-mer, notamment dans les Antilles. En effet, comme l'indiquait notre collègue Michel Magras dans son rapport sur le tourisme antillais, « la priorité n'est pas aujourd'hui de construire de nouveaux établissements mais d'assurer une mise à niveau du parc hôtelier »16(*).
Pour autant, certains opérateurs économiques ont indiqué à votre rapporteur pour avis que les modalités de mise en oeuvre de cette aide pourraient utilement être modifiées afin d'en optimiser l'efficacité.
Votre rapporteur pour avis relève, pour le regretter, que, pour ces deux aides, seuls 9 millions d'euros sont inscrits au projet de loi de finances pour 2013, soit une somme inférieure à leur coût cumulé en 2011. D'après les informations transmises par le Gouvernement, cette baisse est liée aux faibles consommations enregistrées au cours des deux années précédentes, qui s'expliquent par la complexité de mise en oeuvre de ces dispositifs en lien avec les fonds européens.
En réponse à la grave crise qui a secoué les départements d'outre-mer au début de l'année 2009, le Président de la République a annoncé le lancement du plan « SMA 6 000 » le 19 février 2009, destiné à faire passer le dispositif du service militaire adapté (SMA) à 6 000 volontaires formés en 2013, contre moins de 3 000 en 2009.
Votre rapporteur pour avis a salué cette décision, jugeant que le SMA constitue « une réussite incontestable »17(*). Il se réjouit donc que le projet de loi de finances pour 2013 ne remette pas en cause le principe du plan « SMA 6000 » et confirme la progression des moyens destinés au SMA.
L'objectif des 6 000 volontaires a été cependant légèrement décalé dans le temps. Comme l'indique le Gouvernement, « la pleine capacité opérationnelle du SMA 6 000 devrait « glisser » de 2013 à l'horizon 2015-2016 »18(*). Autrement dit, « les contraintes budgétaires 2012 et les arbitrages rendus dans le cadre de la construction budgétaire triennale 2013-2015 obligent le SMA à décaler l'atteinte de la cible des 6 000 à 2016 »19(*).
LE NOUVEAU CALENDRIER DE MONTÉE EN PUISSANCE DU SMA
Malgré le report à 2015-2016 de l'objectif des 6 000 volontaires, le SMA pourrait « conquérir » des ressources financières complémentaires, à savoir les subventions européennes et les aides régionales par le biais de la procédure des fonds de concours.
Cependant, comme le relève le Gouvernement, « si ces [fonds de concours] permettent de diminuer d'autant la ressource [budgétaire] nécessaire, ils font peser en revanche un risque majeur chaque année sur le fonctionnement du SMA. En effet, comme il s'agit d'une ressource aléatoire dont les versements ne sont jamais garantis, le risque chaque année est d'avoir surestimé ces ressources et de ne plus avoir ainsi en fin d'année une capacité d'engagement suffisante »20(*).
Enfin, votre rapporteur pour avis s'inquiète de l'impact de la morosité de la situation économique et sociale sur l'efficacité du plan « SMA 6 000 ». Le taux d'insertion21(*) des volontaires du SMA ne cesse de décliner : il est passé de 75,2 % en 2010 à 74,8 % en 2011, cette diminution étant « le fruit (...) d'une situation de l'emploi toujours extrêmement tendue »22(*).
L'objectif de 79 % fixé pour 2012 et de 80 % fixé pour 2013 apparaît dans ces conditions, de l'aveu même du Gouvernement, comme « un défi particulièrement ambitieux au regard du nombre de stagiaires à former »23(*).
Depuis mai 2012, le Gouvernement comprend donc un ministre des outre-mer.
La création du ministère des outre-mer, ministère de plein exercice, a conduit à la création d'une action « Pilotage des politiques des outre-mer » au sein du programme 138 « Emploi outre-mer ». Cette action comprend une partie des crédits de fonctionnement du ministère, jusqu'alors portée par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » du ministère de l'intérieur. D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les 2,9 millions d'euros inscrits pour 2013 permettront de financer le fonctionnement du cabinet du ministre des outre-mer, de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des français de l'outre-mer et de la délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM).
Votre rapporteur pour avis souhaite profiter de cette occasion pour saluer la création d'un ministère des outre-mer :
- d'une part, le changement de dénomination du ministère n'est pas anecdotique. Cette nouvelle dénomination illustre le fait que l'outre-mer se conjugue au pluriel : si les différentes collectivités ultramarines ont des problématiques communes, chacune a ses spécificités propres qui doivent être prises en compte ;
- d'autre part, votre rapporteur pour avis se réjouit que le ministère des outre-mer soit désormais un ministère de plein exercice et ne soit plus rattaché au ministère de l'intérieur. Il s'agit d'une évolution importante. Votre rapporteur pour avis y voit la prise en compte des préoccupations exprimées notamment par le rapport de la mission sénatoriale sur la situation des départements d'outre-mer, qu'il a eu l'honneur de présider24(*).
En 2013, les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » diminuent de 2,7 % en AE et augmentent de 2,7 % en CP.
Fonds exceptionnels d'investissement
A périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 0,6 % en AE et de 6,9 % en CP.
Seule une partie des actions de ce programme relève du champ de compétence de votre commission des affaires économiques.
Votre rapporteur pour avis souhaite analyser plus spécifiquement l'évolution en 2013 de deux actions de ce programme :
- l'action « Logement », autrement dit la ligne budgétaire unique (LBU) ;
- l'action « Fonds exceptionnel d'investissement ».
Les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) sont stables en AE en 2013 et progressent fortement, de près de 6 %, en CP.
Aux yeux de votre rapporteur, cette remise à niveau de la LBU qui, d'après l'USH, « permettra d'apporter une première réponse à quelques retards de paiements que les organismes d'Hlm ont signalés »25(*), constitue un signal très positif :
- d'une part, elle illustre la volonté du Gouvernement d'apporter des réponses à la grave crise du logement que connaissent nos outre-mer. Votre rapporteur pour avis, qui soulignait l'année dernière que « le logement doit constituer une véritable priorité pour l'État dans les outre-mer »26(*), ne peut que s'en réjouir ;
- d'autre part, elle symbolise le fait que la LBU redevient l'instrument prioritaire de financement du logement social, ceci en pleine cohérence avec l'article 33 de la LODEOM qui dispose que « la ligne budgétaire unique reste le socle du financement du logement social, dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ».
Outre le logement social, la LBU finance d'autres volets de la politique de l'État en matière de logement dans les outre-mer, comme la politique de résorption de l'habitat insalubre (RHI), les Fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (FRAFU) qui financent la production de foncier aménagé, ou encore l'accession à la propriété.
GIP Indivision
Autres interventions27(*)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 67-70.
Plusieurs éléments attirent l'attention de votre rapporteur pour avis.
? S'agissant du groupement d'intérêt public (GIP) chargé de rassembler les éléments permettant de reconstituer les titres de propriété outre-mer, dénommé « GIP Indivision », dont la création était prévue par l'article 35 de la LODEOM, votre rapporteur pour avis relève que, plus de trois ans après le vote de la loi, ce GIP n'a toujours pas vu le jour, le décret d'application n'ayant pas été publié.
Votre rapporteur pour avis souligne pourtant que l'indivision constitue incontestablement un facteur de blocage. Il s'agit, comme le soulignait notre collègue Georges Patient dans son rapport sur la proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, d'« une des explications de la permanence de certaines situations d'occupation sans titre »28(*). La reconstitution des titres de propriété est donc un enjeu important dans les outre-mer.
D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis par le Gouvernement, une mission de préfiguration du « GIP Indivision » s'est achevée en mai 2011. Consulté sur le projet de décret, le Conseil d'État a estimé qu'il n'était pas conforme à l'article 35 de la LODEOM qui prévoit la constitution d'un seul GIP pour l'ensemble des collectivités concernées.
Le Gouvernement souhaite donc modifier l'article 35 de la LODEOM afin de prévoir la constitution d'un GIP par collectivité concernée et d'étendre le dispositif à Mayotte. Compte-tenu des spécificités des territoires concernés et de situations préexistantes très différentes, il paraît en effet préférable de retenir l'option de créer un GIP par territoire.
Votre rapporteur pour avis regrette que plus de trois années aient été perdues. Il espère que le Gouvernement pourra proposer le plus rapidement possible au Parlement une modification de l'article 35.
? S'agissant ensuite de la production de logement social, votre rapporteur pour avis relève que le Gouvernement a fixé un objectif pour 2013 de production de 6 260 logements sociaux par la LBU, soit un niveau stable par rapport aux objectifs fixés en 2012.
Votre rapporteur pour avis se réjouit par ailleurs que le montant de la subvention unitaire soit, en 2013, maintenu à son niveau de 2012, c'est-à-dire 34 000 € par logement locatif social (LLS) et 43 000 € par logement locatif très social (LLTS).
OBJECTIFS DE PRODUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX PAR LA LBU EN 2013
Logements spécifiques29(*)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 68-69.
? Enfin, en matière de résorption de l'habitat insalubre (RHI), 36 millions d'euros sont inscrits en AE pour 2013 et 30 millions d'euros en CP, soit un montant équivalent à 2012.
Votre rapporteur pour avis rappelle qu'en septembre 2009, notre collègue député Serge Letchimy avait remis au Gouvernement un excellent rapport sur la lutte contre l'habitat indigne dans les outre-mer30(*). Sur la base des conclusions de ce rapport, le CIOM a annoncé le lancement d'un plan global de lutte contre l'habitat indigne. Enfin, le Parlement a adopté en juin 2011, à l'unanimité, une proposition de loi visant à mettre en oeuvre plusieurs propositions du rapport de Serge Letchimy.
La loi du 23 juin 201131(*) a adapté les outils de lutte contre l'habitat indigne existant dans l'Hexagone aux réalités ultramarines et notamment à l'existence d'un habitat informel massif. Une de ses principales avancées est qu'elle autorise le versement d'une aide financière aux occupants sans titre dans le cadre d'opérations d'aménagement ou pour des raisons de sécurité liées aux risques naturels, ceci afin de débloquer des opérations de RHI.
Votre rapporteur pour avis, qui a eu l'honneur d'être rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales sur cette loi, considère que cette loi est très importante pour nos outre-mer.
Il note cependant avec regret que l'arrêté prévu par la loi afin de fixer le barème des aides financières versées aux occupants sans titre, qui devait être publié au mois de novembre 2011, n'a toujours pas été publié, près de dix-huit mois après le vote de la loi.
D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis par le Gouvernement, un projet d'arrêté, une circulaire d'application et une instruction technique pour les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) ont été préparés et doivent désormais donner lieu à un arbitrage interministériel.
L'action « Fonds exceptionnel d'investissement » voit ses crédits augmenter très fortement en 2013, de près de 200 % en AE et de presque 40 % en CP.
Cette augmentation des crédits est la traduction budgétaire d'un engagement fort du Président de la République32(*) qui a annoncé, au cours de la campagne électorale, la mise en oeuvre d'un programme d'investissements publics destiné à rattraper le retard des outre-mer en matière d'équipements structurants.
Comme l'indique le projet annuel de performances, « l'isolement, l'éloignement et la dimension réduite des territoires ultramarins, associés parfois à une croissance démographique forte, génèrent à la fois un besoin élevé d'équipements publics et d'infrastructures pour assurer l'autonomie indispensable à un fonctionnement régulier de la société, et le constat d'un niveau insuffisant d'équipements collectifs comparé à celui dont bénéficient les populations de l'hexagone »33(*).
50 millions d'euros sont ainsi inscrits pour 2013. Il s'agit de la première concrétisation de l'engagement du Président de la République qui portait sur 500 millions d'euros sur l'ensemble du quinquennat.
Votre rapporteur pour avis se réjouit du lancement de ce programme d'investissements publics : le rattrapage du retard des outre-mer en matière d'équipements structurants est indispensable pour améliorer les conditions de vie de nos concitoyens ultramarins. Il espère par ailleurs que ce programme pourra monter en puissance à partir de 2014.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le plan de rattrapage reposera sur l'identification de domaines d'intervention prioritaires en matière d'infrastructures de base, ceci en concertation avec les élus locaux. Un appel à projet devrait ainsi être lancé afin de sélectionner certaines opérations menées par les personnes publiques et « contribuant de manière déterminante au développement économique, social et énergétique des territoires ultramarins »34(*).
Les investissements devraient notamment être ciblés sur les domaines suivants :
- l'adduction d'eau potable et l'assainissement ;
- le désenclavement ;
- les équipements publics de proximité dans le domaine sanitaire et social ;
- les énergies renouvelables et le développement durable.
Comme le soulignait la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, dont votre rapporteur a eu l'honneur d'être le président, « la question du niveau des prix et de leur formation constitue un sujet de préoccupation majeure dans les départements d'outre-mer »47(*).
? Depuis 2009, les outre-mer ont été secoués par de nombreux mouvements sociaux centrés autour de la problématique de la cherté de la vie :
- le début de l'année 2009 a été ainsi marqué par une grave crise sociale qui a touché les départements d'outre-mer et a notamment paralysé, pendant plusieurs semaines, les deux départements antillais ;
- la vie chère a été au coeur des préoccupations des organisations syndicales et des pouvoirs publics en Nouvelle-Calédonie en 2011 ;
- une mobilisation sociale importante a eu lieu à Wallis-et-Futuna autour de la cherté de la vie à l'automne 2011, le coût de l'énergie ayant constitué un élément central de la mobilisation ;
- Mayotte a été également secoué par une longue mobilisation contre la vie chère à l'automne 2011, marquée notamment par une grève de près de cinquante jours, centrée sur la problématique du prix des produits alimentaires et de première nécessité ;
- La Réunion a enfin connu un conflit social autour de la problématique du prix des carburants au début de l'année 2012.
La multiplication de ces conflits s'explique par le fait que, loin d'être un simple ressenti, la cherté de la vie dans les outre-mer est une réalité statistique.
S'agissant des départements d'outre-mer (DOM), l'INSEE a ainsi relevé en 2010 que :
- les revenus sont en moyenne 38 % inférieurs à ceux des ménages de l'Hexagone48(*) ;
- le niveau général moyen des prix est supérieur de 6 à 13 % selon le territoire au niveau des prix dans l'Hexagone. Les écarts de prix sont encore plus marqués pour ce qui concerne les produits alimentaires : le prix du panier de produits alimentaires métropolitain est supérieur de 33,8 % en Guadeloupe, de 36,6 % à La Réunion, de 44,6 % en Martinique et de 49 % en Guyane49(*).
Par ailleurs, la succession de conflits sociaux centrés autour de la cherté de la vie illustrent le très maigre bilan du Comité interministériel de l'outre-mer (CIOM). Près de trois ans après la crise de 2009, bien peu de choses ont changé et peu de réponses ont été apportées aux attentes de nos concitoyens ultramarins.
? Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis se réjouit du dépôt rapide par le Gouvernement d'un projet de loi visant à apporter des premières réponses aux problématiques de la vie chère, conformément aux engagements pris par le Président de la République50(*).
Votre rapporteur pour avis, rapporteur de ce texte au nom de votre commission, rappelle que celui-ci constitue une « boîte à outils » à disposition des pouvoirs publics, ayant pour objectif de remettre en cause certaines positions acquises qui contribuent au phénomène de la vie chère.
Plusieurs mesures paraissent particulièrement importantes aux yeux de votre rapporteur pour avis :
- l'interdiction des clauses accordant des droits d'importation exclusifs ;
- le pouvoir d'injonction structurelle accordé à l'Autorité de la concurrence ;
- l'institution d'un « bouclier qualité prix », introduit dans le projet de loi par le Sénat, à l'initiative du Gouvernement, permet la négociation annuelle d'un accord de modération du prix global d'une liste de produits de grande consommation. En cas d'échec de la négociation, les pouvoirs publics arrêteront les modalités d'encadrement du prix de ces produits.
Votre rapporteur pour avis se réjouit que ce projet de loi, qui devrait être adopté définitivement par le Parlement très prochainement, ait donné lieu à des débats sereins et constructifs devant les deux Assemblées qui ont permis de compléter utilement le projet de loi initial.
? Pour autant, votre rapporteur pour avis souligne que ce texte ne constitue qu'une première étape. Il ne suffira pas à résoudre seul la problématique de la vie chère.
D'autres réponses devront être apportées au cours des prochains mois et des prochaines années, visant l'ensemble de la chaîne de la formation des prix ainsi que l'ensemble des secteurs économiques concernés (carburants, logement, énergie, communications électroniques...).
Un travail de réflexion et d'expertise demeure nécessaire. C'est dans cet esprit que la délégation sénatoriale à l'outre-mer, que votre rapporteur pour avis a l'honneur de présider, a lancé dès le début de l'année 2012 des travaux sur la problématique de la vie chère.
Par ailleurs, le projet de loi, même s'il comporte un volet comprenant diverses dispositions relatives aux outre-mer, n'apporte pas de réponse à l'ensemble des problématiques de ces territoires. Votre rapporteur pour avis espère donc que le Parlement pourra discuter au cours des prochains mois d'autres textes concernant les outre-mer, à l'exemple d'une loi d'orientation et de modernisation agricole, qui constitue un engagement du Président de la République51(*).
* 1 Avis n° 111 (2011-2012) présenté au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tome IV : Outre-mer, M. Serge Larcher, p. 5.
* 2 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 3 Avis n° 111 (2011-2012) présenté au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tome IV : Outre-mer, M. Serge Larcher, p. 5.
* 4 Ibid., p. 6.
* 5 Ibid., p. 5.
* 6 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 14.
* 7 Ibid, p. 14.
* 8 « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), « Les notes de l'institut d'émission », février 2010, p. 3.
* 9 Contribution écrite de l'Union sociale pour l'habitat (USH) transmise à votre rapporteur pour avis.
* 10 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
* 11 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 16.
* 12 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 14 Cf. article 171 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 15 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 16 « Guadeloupe et Martinique : d'un tourisme subi à un tourisme intégré », Rapport d'information n° 547 (2010-2011), M. Michel Magras, p. 31.
* 17 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 13.
* 18 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 19 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 20 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 21 Ce taux mesure l'accès à l'emploi ou l'entrée dans un dispositif qualifiant de formation professionnelle à la sortie du SMA. Il est calculé 6 mois après la fin du contrat.
* 22 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 24 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Rapport d'information n° 519 (2008-2009) fait au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, M. Éric Doligé.
* 25 Contribution écrite transmise à votre rapporteur pour avis.
* 26 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 19.
* 27 Il s'agit du financement de la réalisation d'études ou d'actions pilotées par le ministère des outre-mer.
* 28 Rapport n° 424 (2010-2011) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur la proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, M. Georges Patient, p. 43.
* 29 Il s'agit des logements étudiants, de l'hébergement d'urgence et des établissements d'hébergement des personnes âgées en difficulté (EHPAD).
* 30 « L'habitat insalubre et indigne dans les départements et régions d'outre-mer : un défi à relever », M. Serge Letchimy, septembre 2009.
* 31 Loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer.
* 32 Cf. engagement n° 1 pour les outre-mer : « Je dégagerai 500 M€ pour l'investissement outre-mer. Après l'établissement d'un état des retards, je lancerai un programme d'investissements publics pour rattraper le retard des outre-mer en matière d'équipements structurants ».
* 33 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 87.
* 34 Ibid, p. 87.
* 47 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 15.
* 48 Cf. « Les inégalités de revenus entre les DOM et la métropole », INSEE Première, n° 1279, février 2010.
* 49 Cf. « Comparaison des prix entre les DOM et la métropole en 2010 », INSEE Première, p. 1304, juillet 2010.
* 50 Cf. engagement n° 5 pour les outre-mer : « Je lutterai sans concession contre les monopoles et les marges abusives, en renforçant les instances de contrôle et les observatoires des prix et des revenus. Je favoriserai la concurrence notamment en luttant contre les exclusivités accordées aux agents de marque et en créant en accord avec les régions les plateformes logistiques mutualisées pour la distribution alimentaire et artisanale. Je mettrai en place un « bouclier qualité-prix » grâce à des chartes entre la grande distribution et les producteurs locaux et, si nécessaire, en encadrant les prix des produits de première nécessité ».
* 51 Cf. engagement n° 8 pour les outre-mer : « J'engagerai, dans la concertation, l'élaboration d'une loi d'orientation et de modernisation agricole spécifique aux outre-mer pour accompagner leur modernisation en préservant les mécanismes européens de soutien, défendre les productions agricoles traditionnelles, et développer les cultures vivrières ».