Source: https://www.legavox.fr/blog/bodi-ganiou/efficience-controle-finances-publiques-benin-27322.htm
Timestamp: 2019-11-11 20:45:00+00:00
Document Index: 7588329

Matched Legal Cases: ['art[56', "l'article 51", "l'article 89", "l'article 131", "l'article 143", 'arrêt ', 'arrêt ']

L’efficience du contrôle des finances publiques au Bénin - Légavox
Publié le 05/09/2019 Par BODI Ganiou Vu 695 fois 0
Titre I : LE CONTROLE A PRIORI RENFORCE
CHAPITRE I: LE RENFORCEMENT PAR LE PERFECTIONNEMENT DU STATUT DU CONTROLE FINANCIER
CHAPITRE II : LE RENFORCEMENT PAR LA CONSECRATION DES OUTILS NOUVEAUX DE CONTROLE
Titre II : UN CONTROLE A POSTERIORI PERFECTIBLE
CHAPITRE I : LE CONTROLE PARLEMENTAIRE INOPERANT
CHAPITRE II : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL COMME DERNIER REMPART
Signant l’Avant-propos du « Guide d’exécution des dépenses publiques », le Ministre d’Etat chargé de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisations, Komi Kouché a écrit : « La chaîne de gestion des finances publiques notamment celle des dépenses est, sans doute, la partie la plus sensible car l’exécution des dépenses publiques obéit à des exigences dont la méconnaissance et la violation peuvent être source d’inefficacité ou de manque à gagner pour l’Etat[1] ». C’est sans doute cette sensibilité qui justifie la floraison des mesures de prévention des actes de détournement de fonds publics par les agents en charges des finances publiques.
Cependant, avec la persistance et la multiplicité des scandales économiques et financiers au niveau des plus hautes instances de l’Etat, il se pose avec acuité la question de l’efficacité des garde-fous légaux et règlementaires prévus pour assurer la transparence dans la gestion des finances publiques, gage du développement d’un Etat comme le Bénin où l’économie nationale peine encore à décoller. La question est devenue bien plus angoissante au point de hanter la conscience collective béninoise en raison du récent scandale de prévarication des fonds issus du partenariat bilatéral entre le Bénin et les Pays-Bas destinés à la réalisation des projets d’accès à l’eau potable[2].Il apparait dès lors nécessaire de s’interroger sur « l’efficience du contrôle des finances publiques au Bénin » dans sa mission originelle de contrôle a priori des dépenses publiques.
Pays sous-développé dont les finances publiques se caractérisent pour l’essentiel par une croissance régulière et importante des dépenses et un amenuisement continuel des ressources internes[3], le Bénin doit faire face à des défis énormes et variés dans le but d’enclencher le développement. Si cet état de chose n’est pas propre au Bénin, il s’explique d’une part, par le poids des charges de souveraineté et une courbe ascendante de la masse salariale, et d’autre part, par une variété des charges incompressibles destinées à soutenir l’économie nationale et à réaliser des infrastructures de toutes sortes. Sur l’efficacité des options budgétaires faites par les pays en voie de développement, le Professeur Loïc Philip fait observer que « sacrifier les dépenses économiques aux dépenses administratives et sociales, c’est pratiquement renoncer au développement ; sacrifier les dépenses culturelles, sociales ou de santé publique, c’est abandonner tout espoir de réduire avant longtemps la misère et l’injustice actuelle. Réduire les dépenses administratives, c’est accepter une politique d’austérité et de sacrifice[4]… ».
A ces facteurs caractéristiques des finances publiques du Bénin, s’ajoute l’insuffisance des ressources disponibles due à la faiblesse des moyens financiers internes[5] en raison d’une mauvaise politique fiscale et d’une fraude fiscale massive[6]. Ainsi, le Bénin dont les finances publiques sont tournées pour l’essentiel vers l’aide extérieure[7] souffre également du déficit causé par l’existence du secteur informel[8] et la quasi-absence du secteur industriel[9]. Au regard de ces facteurs, une certaine efficacité doit être recherchée dans l’exécution du budget de l’Etat afin d’espérer atteindre avec les moyens limités des résultats escomptés. C’est donc la finalité des contrôles prévus à cet effet.
Du point de vue sémantique, l’efficience se définit suivant le dictionnaire de la langue française par rapport à la notion d’efficacité qui est « la capacité de produire le maximum de résultats avec le minimum d’efforts et de dépenses[10] ». Traiter de l’efficience du contrôle des finances publique, c’est donc soumettre au baromètre de l’efficacité le rendement du contrôle des finances publiques tel qu’il est exercé afin de déterminer l’adéquation ou non, le bon emploi ou non des procédés de contrôle existant.
La notion de contrôle semble bien ambigüe et sujette à controverse[11]. Etymologiquement, le mot contrôle est constitué par la contraction de deux racines à savoir « contre » et « rôle ». La dernière racine issue de la langue allemande signifie dans son sens originel « rouleau ». Introduite dans la langue française, elle a pris le sens de « feuille » ou « ensemble de feuille » sur lesquelles se lisaient ou des comptes ou des instructions[12].
En droit administratif, le défaut de conceptualisation du mot contrôle a conduit les auteurs à en faire un usage aux fins distinctives. Ainsi, on parle de contrôle hiérarchique, de contrôle de légalité, de contrôle d’opportunité, de contrôle financier et du contrôle administratif. La distinction la plus remarquable est celle qui met en relief la distinction contrôle-examen, contrôle hiérarchique-surveillance[13]. Cependant, plus généralement, l’on oppose le contrôle hiérarchique au contrôle de tutelle[14].
Si le contrôle hiérarchique s’entend du « pouvoir pour le supérieur hiérarchique d’annuler totalement ou partiellement ou de réformer, c'est-à-dire de corriger[15] », la tutelle est, quant à elle, la contrepartie d’une indépendance de nature politique accordée à une personne morale qui, dotée d’organes représentatifs propres a des intérêts différents de ceux de l’Etat[16]. La tutelle se traduit donc par un ensemble de pouvoirs limités accordés par la loi à une autorité supérieure sur les agents décentralisés et leurs actes dans un but d’intérêt général[17].
De toutes les définitions doctrinales données au concept de contrôle, celle apportée par D. Levy, parait la mieux indiquée à savoir que le contrôle « est le rapprochement d’une activité de l’administration, telle qu’elle est, a été ou sera avec ce qu’elle doit ou devait être[18] ». En Finances Publiques donc, J-P Fabre écrit que la notion de contrôle évoque « l’idée de vérification, c'est-à-dire le fait de s’assurer qu’une chose est bien telle qu’on l’a déclarée ou telle qu’elle doit être par rapport à une norme donnée [19]». Le contrôle des finances publiques est défini par l’INTOSAI comme « un élément indispensable d’un système régulateur qui a pour but de signaler en temps utile les écarts par rapport à la norme ou les atteintes aux principes de la conformité aux lois, de l’efficience, de l’efficacité et de l’économie de la gestion financière de manière à ce que l’on puisse, dans chaque cas, prendre des mesures correctives, préciser la responsabilité des parties en cause, obtenir réparation ou prendre des mesures pour empêcher, ou du moins rendre plus difficile, la perpétration d’actes de cette nature[20]». Cette surveillance peut être interne, lorsqu’elle est mise en œuvre par des acteurs internes de l’administration, ou externe, lorsqu’elle relève d’un organisme opérationnellement séparé et indépendant de l’administration (dont les pouvoirs de contrôle couvrent l’administration dans son ensemble et qui vérifie si la gestion financière est conforme à la légalité et appropriée). Elle peut être également a priori (ou ex ante) lorsqu’elle est effectuée avant la réalisation des activités administratives ou financières, ou a posteriori (ou ex post) lorsqu’elle a lieu après le fait.
A l’échelle historique, il faut faire remarquer que la mission de contrôle de finances publiques est bien séparée de l’activité financière des administrations en charges des fonds publics. Le contrôle intervenait donc après exécution des tâches par l’administration avec pour finalité de vérifier la régularité des actes posés, relever les irrégularités et les malversations commises afin de prononcer au besoin des sanctions[21]. Mais au lendemain de la seconde guerre mondiale[22], on a assisté à une évolution dans la pratique du contrôle. En effet, le contrôle s’exerce concomitamment avec l’exécution des opérations financières de sorte qu’il n’existe plus de séparation entre le temps de l’action de l’administration et le temps du contrôle, mais plutôt une certaine interpénétration en eux. Cette évolution s’est techniquement concrétisée par le développement des contrôles en cours d’exécution et surtout des contrôles avant exécution.
La notion de finances publiques a également beaucoup évolué. Dans une approche lointaine, les finances publiques se limitaient seulement aux deniers des personnes publiques et des personnes privées subventionnées par des personnes publiques. Si cette approche peut être intéressante d’un point de vue statistique, elle n’est pas satisfaisante du point de vue juridique. Les législations ont donc élaboré une conception plus stricte qui conduit à ne retenir que les finances des personnes publiques en excluant celles dont la gestion est régie par les règles de droit privé. Il en résulte donc que c’est le caractère des acteurs financiers qui confère aux finances publiques leur nature juridique particulière. Ainsi, la distinction entre les finances publiques et les finances privées tient fondamentalement de la nature publique ou privée des acteurs de gestion, des deniers en cause et des règles applicables[23].
Les finances publiques modernes sont composées d’un ensemble de règles juridiques qui forment son statut, elles ont pour objet essentiel d’agir sur l’économie et le cadre social. Ainsi, l’Etat ou les collectivités publiques doivent régler le mouvement des recettes et des dépenses et doivent en assurer un emploi judicieux conforme à l’intérêt général.
A la faveur de cette déclinaison terminologique et historique des termes du sujet, l’intérêt de traiter de l’efficience du contrôle des finances publiques au Bénin éclot à deux niveaux. Au plan théorique, il s’agit de rendre compte de l’effectivité du contrôle des finances publiques en mettant en lumière les grandes réformes engagées par le Gouvernement. Au plan pratique et social surtout, il s’agit de proposer à l’attention des acteurs des contrôles une analyse de la pratique du contrôle afin de les amener à prendre la mesure de leur mission dans le but de servir plus efficacement l’intérêt général.
L’enlisement des procédures de poursuites engagées contre certains agents publics soupçonnés de malversations financières depuis la rocambolesque affaire des structures illégales de placement de fonds (ICC Services et consorts), jusqu’à celles plus récentes relatives au détournement des fonds destinés à l’eau potable et des fonds de la Banque Mondiale destinés aux cantines scolaires dans les Départements, dont le triste souvenir des tractations politiques et procédurales est encore vif dans la conscience collective, sans oublier les affaires dites des villas Cen-Sad, augure véritablement de l’actualité du sujet.
Ainsi, la question fondamentale qui se pose est celle du paradoxe de la persistance des malversations financières dans la gestion des finances publiques en dépit des efforts continuellement consentis pour apporter des réformes. En somme, quelle est la qualité des contrôles exercés et pourquoi les résultats restent insatisfaisants ?
Pour tenter une réponse à cette double interrogation, dans une approche à la fois empirique et analytique, il faut reconnaitre que si les réformes législatives et règlementaires récentes donnent à conclure au renforcement du contrôle a priori (Titre I), elles n’ont pas eu d’écho favorable sur le contrôle a posteriori qui demeure complaisant (Titre II).
Titre I : Le contrôle a priori renforcé
Compte tenu de son importance pour les citoyens et également de l’importance des sommes en jeu et de la rareté des moyens de l’Etat, la dépense publique est l’objet de plusieurs contrôles. Les contrôles exercés sur elle sont divers. On retient qu’il y a les contrôles exercés sur le processus de mise en œuvre de la dépense qualifiés de contrôles a priori[24]. Pour des raisons de précision, l’on circonscrit ce contrôle a priori au seul contexte de l’administration[25]. La caractéristique des contrôles est fonction du statut de l’entité à contrôler. Une administration centrale ne subira pas les mêmes types de contrôle qu’une administration décentralisée. Ainsi, il y a deux catégories d’institution de contrôle. On a une catégorie de contrôle qui s’exerce pleinement dans le circuit de la dépense, assurant ainsi la garantie de la bonne exécution de la dépense conformément au cadre réglementaire, c’est une mission préventive. Cette mission de contrôle est qualifiée de contrôle a priori. Certaines institutions de contrôle exercent un contrôle a posteriori parce que leur mission ne s’exerce qu’après l’exécution de la dépense[26]. Le Gouvernement béninois, qui justifie de plusieurs accords de financement par l’Aide Internationale au Développement (IDA), s’est progressivement engagé sur le chantier des réformes du système de contrôle de la dépense publique dans le sens de la prévention en amont du risque de mauvais emploi des fonds publics. Ce faisant, on a abouti à un regain d’intérêt pour le contrôle a priori à travers à la dotation du Contrôleur financier de moyens nouveaux de contrôle (Chapitre II), avec un statut de mieux en mieux modernisé (Chapitre I).
Chapitre I : Le renforcement par le perfectionnement du statut du contrôle financier.
La gestion des finances publiques est une composante essentielle du processus de développement. Elle soutient l’utilisation efficace et responsable des ressources publiques, permet d’assurer la stabilité macroéconomique et budgétaire et guide l’allocation des ressources pour répondre aux priorités nationales[27]. En effet, un des objectifs majeurs de l’IDA[28] est de renforcer la gestion des finances publiques. Cet objectif a été atteint en soutenant les réformes conduites par les pays et en renforçant les institutions, en favorisant l’harmonisation de l’assistance analytique et technique des bailleurs de fonds autour de stratégies gouvernementales, en offrant un leadership international et en appliquant des cadres de contrôle et des outils d’évaluation (acceptés par la communauté internationale) pour mesurer la performance. C’est donc cette vague de réformes du système de la dépense publique dans le but d’assainir les finances publiques qui a conduit le Gouvernement à renforcer le statut juridique du Contrôle financier (Section 1), dont on dira que le personnel est bien qualifié (Section 2).
Section 1 : La consécration d’un statut juridique attrayant.
La notion de contrôle financier n’est pas nouvelle dans la gestion des finances publiques au Bénin. Le contrôle a priori est marqué par les contrôles sur les dépenses effectuées en administration centrale et déconcentrée et celles effectuées sur les autres administrations. Le cadre juridique du contrôle financier (Paragraphe 1), tel que défini aujourd’hui est sans nul doute le produit fort complexe d’un syncrétisme évolutif entre les diverses politiques gouvernementales (Paragraphe 1), qui se sont succédées depuis l’avènement du renouveau démocratique[29].
Paragraphe 1 : Les précédents politiques décisifs
Il s’agit de l’avènement de la politique de la gestion axée sur le résultat (A), dont le corollaire est la transparence dans la gestion des finances publiques (B).
A- L’émergence de la politique de la gestion axée sur le résultat
Le Bénin a enregistré des progrès notables en matière de gestion des finances publiques axée sur les résultats. En effet, le Gouvernement béninois s’est engagé, depuis la fin des années 90, dans une nouvelle approche de gestion des ressources publiques axée sur les résultats. Cette approche qui traduit la vision du Gouvernement du Bénin concernant le nouveau mode de gestion publique retient comme objectif fondamental la mise en place d’un système de gestion des ressources publiques permettant une réduction substantielle de la pauvreté grâce à une plus grande efficacité et une plus grande transparence de la dépense publique. Cette stratégie est conforme au 3ème axe du DSRP et s’articule autour du renforcement du cadre macroéconomique et de la mise en place d’un système fiscal efficace, le renforcement de la gestion des dépenses et de la culture de la gestion axée sur les résultats, le renforcement du contrôle et de l’audit (contrôle interne et externe), et l’accélération de la réforme administrative et de l’intensification de la lutte contre la corruption. Par ailleurs, dans le processus de généralisation de l’approche de gestion budgétaire axée sur les résultats, le Gouvernement, conformément aux directives de l’UEMOA, s’est employé à faire des budgets- programme l’instrument unique de préparation et de gestion du budget. C’est ainsi que cette approche a été étendue progressivement à tous les Ministères avec l’adoption de cadres de dépenses à moyen terme (CDMT). Enfin, pour assurer la responsabilité financière et garantir la bonne gouvernance économique et financière, le Gouvernement a engagé des actions de rationalisation et de renforcement des capacités des organes de contrôle des finances publiques et a entrepris, avec l’appui de la BAD, la réforme des marchés publics et le renforcement des institutions de contrôle notamment la Chambre des Comptes de la Cour Suprême dans la perspective de sa transformation en une Cour de Compte selon les bonnes pratiques recommandées par l’UEMOA dans le nouveau cadre juridique des Finances publiques[30].
B- L’obligation du respect des principes de transparence dans la gestion des finances publiques.
L’ambition de construire au Bénin une économie émergente dans la sous-région a conduit le Gouvernement à adopter en 2006 les Orientations Stratégiques de Développement (OSD) pour la période 2006-2011. La première étape de ces Orientations consiste en la construction d’une administration publique de développement, l’amélioration de la qualité de la gouvernance et la promotion de l’initiative privée. C’est dans ce contexte que le Gouvernement du Bénin a identifié l’amélioration de la gestion des finances publiques et du climat des affaires parmi les grandes priorités de ses Stratégies de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté[31]. En effet, ces priorités s’inscrivent notamment dans le cadre de l’objectif global des OSD qui vise à relever les défis de la compétitivité de l’économie et de la promotion de la bonne gouvernance en vue de l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Ainsi, dans le but de l’aider à réaliser cet objectif, le Gouvernement béninois a sollicité l’assistance de la Banque pour le financement d’un projet d’appui à la gestion des finances publiques[32]. La requête de financement a été introduite auprès de la Banque en octobre 2009 et la mission d’évaluation s’est rendue à Cotonou du 9 au 21 mai 2010. Les bénéficiaires directs du projet sont la Commission nationale de régulation des marchés publics (CNRMP), la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) , les Cellules de Passation des Marchés Publics (CPMP), la Chambre des Comptes, le Conseil Présidentiel de l'Investissement (CPI) le Centre de Promotion des Investissements (CPI), la Direction Générale des Impôts et des Domaines, la Direction Générale des Douanes, les différentes directions du Ministère de la Prospective, du Développement, de l’Evaluation des Politiques Publiques et de la Coordination de l’Action Gouvernementale d’alors. Les bénéficiaires ultimes seront la population béninoise, et plus particulièrement les couches les plus pauvres[33]. En effet, le projet a contribué à l’émergence de bonnes pratiques en matière de gestion des finances publiques[34], notamment en matière de contrôle a priori dont la marque est visible dans le fondement juridique du Contrôle financier.
Paragraphe 2 : Le cadre juridique réformé
Le cadre juridique béninois de la dépense publique contient des textes qui encadrent généralement la gestion des finances publiques, a savoir : la Constitution[35] et ses dispositions relatives aux finances publiques, la Loi Organique relative aux Lois de Finances, les codes concernant notamment les impôts, les douanes et les marchés publics et enfin les actes réglementaires (décrets, arrêtés, circulaires et instructions). Ce corpus de textes couvre le système de gestion des finances des organismes publics (l'Etat, les Collectivités locales et les Etablissements publics nationaux ou locaux) et partant celui du contrôle qui s’exerce sur la régularité procédurale. En ce qui concerne le Contrôle financier on insistera sur les décrets de création (A) et les arrêtés d’application (B).
A- Les décrets de création
Considéré comme pivot du contrôle a priori[36], le Contrôle financier trouve son fondement juridique dans le Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation. Ce décret qui instaure le Contrôle financier lui consacre une section entière et six (06) articles. Le même décret prévoit que ses attributions, organisation et fonctionnement sont précisés par un autre décret pris en conseil des Ministres[37]dont les modalités sont définies par un arrêté du Ministre de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation[38]. En effet, le Contrôle financier a été institué par le Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier qui a été revu. Aux termes du décret suscité, le contrôle financier « est directement rattaché au Article 21 du Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation[39] ». Directement rattaché donc à son Ministre de tutelle, le Contrôle financier est placé sous l’autorité du Contrôleur financier dont la nomination est fait par décret pris en Conseil des Ministres. En tout état de cause, la mise en œuvre de ces décrets est de l’ordre des arrêtés du Ministre en charge des finances.
B- Les arrêtés d’application
Il est un principe juridique qui veut qu’un arrêté ministériel définisse les modalités d’application d’un décret pris en Conseil des Ministres. Il existe un certain nombre d’arrêtés ministériels fixant les modalités d’application de tous les décrets relatifs au statut du Contrôle financier. Il s’agit en effet principalement de l’Arrêté N° 0042/MF/DC/CC du 31 Mars 1995 portant modalités d’application du Décret N° 93-178 du 04 Aout 1993, de l’Arrêté N°1055-c/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 18 Mars 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier et de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier. En date du 28 Avril 2015, l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP a pour vocation de préciser les attributions, l’organisation et le fonctionnement du Contrôle financier dont le statut est défini par les décrets susvisés. Cet arrêté, tout en restant dans l’esprit des dispositions du décret mère[40], a fourni avec force détail le contenu de la mission assignée au Contrôle financier aussi bien au niveau central que dans ses démembrements. C’est donc à travers quarante trois (43) articles que l’autorité ministérielle a précisé cette mission très importante dans la transparence de la gestion des finances publiques[41] .
Section 2 : L’institution d’un personnel adapté.
Pour assurer sa mission, le Contrôle Financier dispose d’un effectif de 125 agents[42]. Ces agents sont répartis dans plusieurs organes du contrôle financier avec des attributions bien définies. Aux termes l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP, le contrôle financier comprend deux catégories d’organes. L’arrêté ministériel a distingué les organes du niveau central, (Paragraphe 1), de ceux du niveau déconcentré (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : L’organe central
Il ressort de la lecture des dispositions de l’Arrêté susvisé qu’au niveau central le Contrôle financier comprend un personnel qualifié (B) réparti suivant un organigramme très précis (A).
A- Un organigramme précis
Le contrôle financier au niveau central est composé d’un ensemble de services bien structurés dotés d’attributions propres. Il s’agit de[43] :
- Secrétariat particulier du contrôleur financier (SPCF)
- Bureau des affaires administratives et du matériel (BAAM)
- Bureau des études et de la règlementation (BER)
- Bureau des marchés publics (BMP)
- Bureau de la comptabilité des engagements (BCE)
Prévu à l’article 9 du décret, le SPCF a à sa tête un Chef assisté d’un collaborateur ayant rang de chef de division[44] . Aux termes de l’article 5 de l’Arrêté, le BAAM comprend le Secrétariat administratif (SA), la Division administrative et du personnel (DAP), la Division des affaires financières et du matériel (DAFIM) et la Division des archives et de la documentation (DAD). Le BER quand à lui compte six (06) organes à savoir le Secrétariat, la Division des Ordres d’enseignement (DOE), la Division des autres ministères (DAM), la Division de la règlementation du contentieux (DRC), la Division de pensions et rentes viagères civiles (DPRVC) et la Division de pensions et rentes viagères militaires (DPRVM)[45]. Le BMP comprend le Secrétariat, la Division des études et de la règlementation des marchés (DERM) et la Division des statistiques et du suivi de l’exécution des marchés (DSSEM)[46]. Le BCE comprend en plus du Secrétariat, la Division des dépenses engagées (DDE), la division de la comptabilité administrative (DCA) et la division des évacuations sanitaires (DES)[47]. L’ensemble de ces organes est animé par un personnel aussi diversifié que qualifié.
B- Un personnel qualifié
Compte tenu de l’importance et surtout de la délicatesse de sa mission, le contrôle financier est placé sous l’autorité d’un Contrôleur financier dont le statut est très exigent. En effet, pour être promu à cette fonction, le fonctionnaire doit appartenir à « la Catégorie A échelle 1 de la fonction publique » et justifier d’au moins « 10 ans d’ancienneté dans les services financiers de l’Etat[48] ». Sa nomination doit également intervenir par décret pris en Conseil des Ministres[49]. Le Contrôleur financier Adjoint n’échappe pas non plus à cette exigence[50]. Toutes ces exigences relatives au statut du personnel du Contrôle financier donnent la mesure du poids de la mission que cette institution doit assumer et assurer. Selon les résultats de l’audit du ministère de l’économie et des finances de l’année 2013, le Contrôle financier comprend des agents de toutes les catégories de la fonction publique[51]. En effet, en Janvier 2014, sur un échantillon de 89 agents, l’audit a dénombré 36 cadres de catégorie A, (soit 40% de l’effectif recensé), 21 cadres de catégorie B (soit 24% de l’effectif recensé), 23 cadres de catégorie C (soit 26% de l’effectif recensé) et 9 cadres de catégorie D (soit 10% de l’effectif recensé). On y distingue 81 Agents Permanents de l’Etat et 8 Agents Contractuels de l’Etat. D’abord, dans la catégorie A, sur les 36 agents, 35 sont Agents Permanents de l’Etat. Ils sont constitués de 22 administrateurs catégorie A1 (63% du total des A). On y rencontre aussi des attachés des services administratifs, financiers, et des statisticiens. Les autres catégories restantes sont réparties en 2 agents A2 et 12 agents de la catégorie A3. Ensuite, dans la catégorie B. Il s’agit dans cette catégorie des Contrôleurs des Services Financiers, des Secrétaires des Services Administratifs et des Contrôleurs du trésor. Ils sont essentiellement des Agents Permanents de l’Etat, soit 19 contre 2 Agents Contractuels de l’Etat. Les Agents Permanents de l’Etat sont répartis en 11 agents B1 et 7 agents B3. Les deux Agents Contractuels sont du grade B3. Ensuite, les agents de la Catégorie C. Ils sont constitués de 22 Agents Permanents de l’Etat et d’un seul agent contractuel de l’Etat. On y rencontre essentiellement des opératrices de saisie, des Assistants des Services Financiers et des Secrétaires Adjoints des Services Administratifs. Les Agents Permanents de l’Etat sont répartis en 12 agents C1 et de 10 agents de catégorie C échelle 3. Le seul agent contractuel est de l’échelle « 3 ». Enfin, les agents de la Catégorie D. Il s’agit de 5 Agents Permanents de l’Etat et de 4 Agents Contractuels de l’Etat[52]. Les mêmes exigences de qualification et de parcours professionnel sont requises pour les organes du contrôle financier au niveau déconcentré.
Paragraphe 2 : Les organes déconcentrés
Il s’agit d’une part, des délégués du Contrôleur financier auprès des autres départements ministériels et établissements publics (A) et d’autre part, des délégués auprès des départements territoriaux (B).
A- Les délégations auprès des départements ministériels et établissements publics
L’article 2 al 2, 1er tiret de l’arrêté reprenant les dispositions de l’article 4 du Décret dont il fixe les modalités d’application prévoit qu’au niveau déconcentré, le contrôle financier comprend les délégations auprès des Ministères, instituions de l’Etat et organismes publics dont la liste est arrêtée par le Ministre en charge des finances. Aux termes de l’article 30 du même arrêté, « les délégations du Contrôle financier constituent les services extérieurs du contrôle financier ». A ce titre, elles sont compétentes, chacune en ce qui la concerne, pour exercer le contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire, juridique et financière des projets d’actes de dépenses du budget de la structure contrôlée et accorder le visa audits projets de dépenses. Il ressort de ces dispositions que chaque ministère, chaque organisme public et toute institution de l’Etat abrite une délégation du contrôle financier pour veiller au bon emploi des fonds publics mis à leur disposition. Les institutions constitutionnelles de l’Etat comme l’Assemblée Nationale, la Haute Cour de Justice, la Cour constitutionnelle, et les établissements publics bénéficiant d’une contribution du budget national n’échappent pas à un tel contrôle. En raison du fait que ces institutions sont presque toutes dotées d’une personnalité juridique et parfois d’une autonomie financière, il est apparu utile et nécessaire d’instituer en leur sein un service permanent du contrôle financier par le biais d’une délégation qui ne répond cependant que du Contrôleur Financier[53] et non de l’institution contrôlée tout comme au niveau départemental.
B- Les délégations auprès des départements territoriaux.
Egalement considérées comme services extérieurs du contrôle financier, les délégations du contrôle financier auprès des départements constituent une représentation qui va de soi. En effet, au niveau départemental où le budget et partant les fonds publics sont maniés par des ordonnateurs délégués et secondaire les fonctions de contrôle a priori de la pertinence juridique, budgétaire et financière deviennent obligatoires et impératives pour assurer la transparence dans cette gestion. Ainsi, les préfectures, les directions départementales des ministères et les représentations des organismes publics n’échappent pas au contrôle financier dans sa mission de contrôle a priori. Pour accomplir leur mission, les délégations qui ont chacune à sa tête un Délégué assisté dans sa tâche par plusieurs collaborateurs[54]. Les délégués du Contrôleur financier et les chefs de bureaux sont nommés par arrêté du ministre en charge des finances et ce parmi les cadres de la Catégorie A en poste au Contrôle financier et ayant effectué au moins deux (02) ans de service continus. A tous les niveaux, l’exigence d’ancienneté et la précision de la catégorie a beaucoup intéressé les actes règlementaires comme pour dire que la qualité du Contrôle Financier est fonction de l’ancienneté et de la qualification et grade des agents qui l’animent[55]. Chaque délégation est composée de deux divisions à savoir la Division des titres d’engagements (DTE), et la Division des titres de paiements (DTP).
En somme, il ressort de ce chapitre que prenant motif des prémisses politiques qui ont ouvert la vague des réformes en la matière, l’option gouvernementale a été de renforcer le statut juridique du Contrôle financier tout en misant sur la qualité du personnel qui anime cette institution dont la délicatesse de la mission n’est plus à faire. Dans la même dynamique, la consécration d’outils nouveaux de contrôle porte une autre empreinte du renforcement du contrôle a priori.
CHAPITRE II : LE RENFORCEMENT PAR LA CONSECRATION DES OUTILS NOUVEAUX DE CONTROLE.
« Le gestionnaire de crédit et le Contrôleur Financier ou son Délégué ont chacun, son rôle dans son positionnement stratégique bien précis, dans la chaîne de gestion des finances publiques. Loin d’être des acteurs qui s’illustrent dans un antagonisme inutile, les deux sont faits pour se compléter dans le strict cadre de l’indépendance, de chacun et notamment du Contrôleur Financier, pour la réalisation des résultats mais dans l’ultime nécessité de la bonne gestion des deniers publics. Mais en lieu et place de logique de complémentarité, le constat dans la pratique courante suggère trois cas de figure :
• le cas où le contrôle financier et le gestionnaire de crédits entretiennent des relations conflictuelles, toute chose qui compromet l’atteinte des objectifs ;
• le cas où le contrôle financier et le gestionnaire de crédits entretiennent une complicité nocive pour les deniers publics ;
• le cas où tout se passe dans les règles de l’art[56] ».
Ces propos du Ministre en charge des finances traduisent avec une certaine acuité la difficulté majeure que revêt la mission du contrôleur financier. Ainsi que l’a fait remarquer cette autorité, cet état de chose est la résultante d’un certains nombres de faits. En effet, il résulte soit de la méconnaissance des textes, soit de leur violation délibérée et qu’il convient de préciser pour chaque nature de dossier les exigences pour une célérité dans leur traitement. Ce qui a conduit donc à l’élaboration et à l’adoption d’instruments modernes de contrôle a priori (Section 1) dans le but de préciser les tâches du Contrôleur financier (Section 2).
Section 1 : L’adoption d’instruments modernes de contrôle
Il s’agit à titre principal d’une part du passeport du contrôleur financier (Paragraphe 1), et d’autre part du guide d’exécution des dépenses publiques (Paragraphe 2) et subsidiairement le document portant instructions et modalités d’exécution du budget de l’Etat[57] qui est un document didactique indispensable accompagnant la loi des finances.
Paragraphe 1 : Le passeport du contrôleur financier
L’adoption du passeport du Contrôleur financier avec la pertinence de son contenu (B) est sans doute une des innovations les plus en vue de l’exécutif dans le cadre du contrôle (A).
A- Une initiative novatrice
L’une des priorités définies par le ministre des Finances, dès sa prise de fonction, c’est l’amélioration de la qualité des dépenses publiques. A cet effet, il a initié un vaste créneau d’échanges avec les organes centraux et délégués du Contrôle financier afin de s’assurer de la domestication par ceux-ci des outils nouveaux de contrôle mis à leur disposition. A la faveur d’une séance de travail avec les acteurs du contrôle financier, le Ministre d’Etat Komi Koutché a porté à la connaissance de ces agents qui restent toujours sous sa tutelle les grandes innovations que l’exécutif a apporté à la gestion des finances publiques. L’objectif était donc d’insuffler une nouvelle dynamique dans la gestion rationnelle des dépenses publiques. La prérogative du contrôleur financier, en tant que représentant du ministre des finances dans les Ministères, Institutions et Départements est d’être le premier verrou des dépenses. «Vous êtes le premier verrou de sécurité, le premier tamis par rapport à tout ce que nous appelons la maîtrise de la qualité de la dépense » a déclaré le ministre des Finances aux Délégués du Contrôle financier[58]. Latif Franck Djigla, Contrôleur financier au MEFPD, revenant sur les grands axes de la feuille de route des Contrôleurs financiers affirme que « La feuille de route tourne autour de quatre axes essentiels : le premier, l’amélioration de la qualité de la dépense. La dépense de qualité apporte un plus à la mise en œuvre de l’action publique. Chaque fonds décaissé par l’Etat doit être la contrepartie d’une dépense utile ; le deuxième, la maîtrise du coût de la dépense publique parce que la dépense peut être de qualité mais exécutée au profit de l’Etat à un coût qui ne soit pas dans les normes ; le troisième, l’amélioration du contrôle de certaines opérations budgétaires, parce qu’il importe que lorsque le Trésor publique paye une dépense, que cela puisse être la contrepartie réelle d’une prestation visible par tous, évaluable par tous ; quatrième axe, l’amélioration du contrôle de la sincérité de certaines opérations budgétaires. En cours de gestion, des modifications au budget dans les formes réglementaires et législatives peuvent être sollicitées, il faut qu’on s’assure que ces réallocations budgétaires sollicitées soient faites sur la base d’argumentaire, que les dépenses exécutées dans ce cadre-là soient bien en cohérence avec l’argumentaire sollicité. (…) ces quatre axes importants appellent des actions à court, moyens et longs termes à mettre en œuvre[59] ». Certes la maîtrise de la qualité des dépenses ne signifie pas réduction des prérogatives de l’Ordonnateur, mais tout simplement, la contribution à l’appréciation de la pertinence des dépenses. Amener l’Ordonnateur à être plus éclairé dans ces choix de dépenses et à par ricochet, à prioriser les dépenses de qualité. Une sorte de complémentarité au niveau des deux collaborateurs qui ont une obligation de loyauté vis-à-vis de la République. Selon le ministre des Finances, la gestion des dépenses appelle aussi des acteurs du contrôle financier un certain nombre de comportements dont le professionnalisme. « Par rapport aux orientations stratégiques choisies dans le cadre de l’encadrement budgétaire de l’année en cours, le Contrôleur financier doit être en mesure de dire, telle dépense permet de satisfaire des actions transversaux de gestion ou telle dépense est orientée de sorte que son impact est en arrimage avec les grands objectifs du Gouvernement dans sa politique budgétaire[60]». Cependant, ils ne doivent pas être des facteurs bloquants car le rôle du Contrôleur financier, c’est la régularité et la qualité dans les dépenses publiques. A cet effet, chaque gestionnaire de crédit doit détenir un passeport pour chaque type de dépense. Cette exigence permet de comprendre avec aisance le contenu du passeport du Contrôleur financier.
B- Un contenu approprié
Le passeport du Contrôleur financier est un outil destiné à la fois au Contrôleur financier et ses Délégués et à l’Ordonnateur et le Gestionnaire de crédit. A ce titre, il suit une démarche qui interpelle ces trois acteurs majeurs des dépenses publiques. Subdivisé en deux grandes parties notamment les actes et titres de paiement (1ère partie) et les actes de carrière (2ème partie), le passeport passe en revue tous les compartiments de la dépense publique dans lesquels le contrôleur financier doit intervenir. Il fournit au Contrôleur l’ensemble des documents qui doivent figurer au rang de pièces obligatoires pour la constitution d’un dossier pour l’engagement d’une dépense. Le contrôleur financier ou son délégué n’ont qu’à suivre le passeport pour s’assurer de ce que le projet de dépense remplit les conditions exigées pour sa validité. Ainsi qu’il est si éloquemment dit dans les lignes préfaçant cet outil de travail, « Le Passeport du Contrôle Financier vise à offrir une connaissance des règles élémentaires qui permettent aux acteurs de la chaîne d’exécution des dépenses de franchir le troisième cas de figure ci-dessus cité[61]. Il présente les pièces justificatives constitutives des différentes natures de dossiers soumises au visa du Contrôleur Financier ou de celui de ses délégués auprès des ministères, institutions de l’Etat et départements territoriaux de notre pays[62] ». Si à l’analyse, il apparait clairement que le passeport du Contrôleur financier lui fournit les éléments documentaires sur le fondement desquels il doit assurer sa mission de contrôle, la technique de travail lui est tracée par un autre outil appelé guide d’exécution des dépenses publiques.
Paragraphe 2 : Le guide d’exécution des dépenses publiques : le SIGFiP[63]
Cet outil technique (A) déjà expérimenté par plusieurs autres Etats[64] avec des résultats probants trace de façon pédagogique la démarche à suivre par les acteurs impliqués dans la chaine de dépenses publiques (B).
A- Un outil technique
Contrairement au passeport du Contrôleur financier, le guide du contrôleur financier a une nature purement technique. En effet, le SIGFiP est un Progiciel diffusé en réseau entre tous les acteurs principaux des finances publiques au Bénin (acteurs des dépenses). L’adoption de cet instrument et sa mise en route constitue une véritable révolution pour l’administration financière. Il apporte des changements profonds dans les habitudes de l’administration. Le SIGFiP formalise dans un même cadre l’intervention de tous les acteurs de la chaîne, en informatisant et en intégrant tous les niveaux d’intervention dans le même système: ordonnateur; contrôleur financier et comptable. Chacun des acteurs dispose d’une clé d’entrée dans le Progiciel. Le système permet d’assurer une gestion harmonieuse des recettes et des dépenses de l’Etat. Pour ce qui concerne les dépenses, le SIGFIP permet d’instituer une politique de régulation et de planification mensuelle des dépenses, contribuant ainsi à réduire à son strict minimum les arriérés de paiement de l’Etat. La correction des insuffisances reprochées à l’ancienne procédure est son objectif majeur à atteindre, à savoir, assurer :
- une bonne réduction des délais d’exécution de la dépense;
- un contrôle efficace de la dépense;
- une traçabilité de toutes les opérations financières liées à la dépense publique;
- la fluidité de l’information tout au long de la chaîne de la dépense publique ;
- une meilleure communication et en temps réel entre tous les acteurs du circuit de la dépense ;
- une meilleure gestion du budget puisque dès le vote du budget toutes les informations budgétaires sont déversées dans le SIGFiP.
Le SIGFiP vise à sécuriser et à rationaliser toutes les opérations effectuées dans la chaîne de la dépense. Il tient la comptabilité budgétaire des dépenses de l’Etat. Il fournit des tableaux de bord destinés au pilotage des finances publiques, notamment les informations comptables pour la formation du TOFE[65]. Aucune dépense publique n’échappe à cet outil.
B- Une intervention de la quasi-totalité des acteurs de la dépense publique
Les acteurs reliés au SIGFiP sont ceux qui interviennent dans le circuit des dépenses exécutées au niveau central et au niveau déconcentré. Toutefois, les dépenses effectuées dans les localités non connectées sont retranscrites dans le Progiciel et des moyens de nivellement de ces dépenses sont prévus. Au niveau central, l’administrateur de crédits délégué, point de départ du processus de la dépense exprime ses besoins à l’ordonnateur délégué. Ce dernier, après avoir effectué ses vérifications courantes fait l’enregistrement à l’écran (chaque enregistrement est numéroté par ordre chronologique) et le transmet électroniquement au Délégué du Contrôleur Financier pour son contrôle. La décision du contrôleur est exprimée par le biais du système (à l’ordinateur sous huit jours) et retournée à l’ordonnateur. Le processus est identique pour la phase de l’ordonnancement. Le processus conduisant à l’ordonnancement va de l’édition du mandat par l’ordonnateur au visa accordé par le Délégué du Contrôleur Financier. Si le mandat présente toutes les garanties de régularité, le visa est accordé et retransmis à l’ordonnateur qui le valide avant de le transmettre au comptable pour sa prise en charge suivie du paiement. Tout le processus est assisté à l’ordinateur, mais l’usage du support papier n’est pas abandonné puisque chaque acte posé par un acteur du processus est matérialisé sur un support papier. L’applicatif permet d’éditer à chaque étape les éléments nécessaires d’accompagnement du dossier. L’intervention dans le cas de la procédure simplifiée est quasiment identique à celle de la procédure normale vue plus haut, à ceci près que l’engagement et l’ordonnancement sont exécutés concomitamment pour aboutir au mandat de paiement qui est transmis au visa du Délégué du Contrôleur Financier avant que l’ordonnateur ne l’envoie au comptable pour le paiement. Un nombre limité de dépenses est concerné par cette procédure. Au niveau départemental, des fiches de délégation de crédit éditées de SIGFiP et émis par l’ordonnateur délégué au profit de l’ordonnateur secondaire, des Délégués départementaux du contrôleur financier et des comptables assignataires permettent de suivre le rythme des consommations. Le processus d’exécution de la dépense est identique à celui exécuté au niveau central.
A cette consécration de nouveaux outils de contrôle s’ajoute la précision des attributions du Contrôleur Financier.
Section 2 : La précision des attributions du Contrôleur financier
L’un des mérites de la réforme du Contrôle de la gestion des finances publiques est d’avoir imaginé et mis en place des textes et instruments qui lèvent le voile sur les conflits traditionnels entre les contrôleurs financiers et les ordonnateurs et les gestionnaires de crédits. La précision dans la notion des tâches (Paragraphe 1) et dans le mode d’exercice des attributions du Contrôleur financier (Paragraphe 2) en sont la preuve.
Paragraphe 1 : La notion des attributions du Contrôle financier
On abordera d’une part la mission originelle (A) et d’autre part la mission nouvelle (B) du Contrôleur financier.
A- Le contrôle de la régularité, la mission originelle
Conformément au Décret n°2008-111 du 12 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Economie et des Finances, le Contrôle Financier est chargé « d'effectuer un contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire, juridique et financière des opérations de dépenses du budget général de l'Etat et des budgets annexes[66] ». Il transpire de ces dispositions que la mission primaire du Contrôle financier est de vérifier la régularité juridique, budgétaire et financière de la dépense publique. Ce contrôle consiste dans l’exigence du respect de la règlementation, de la conformité de l’emploi prévu pour le crédit et de l’effectivité de l’emploi du crédit. Le système béninois est fondé sur le principe de la séparation absolue des fonctions d'ordonnateur et de comptable. L'ordonnateur est seul habilité à engager une dépense au nom de l'État[67]. Le comptable, pour sa part, est seul habilité à manier les deniers publics. Il n'est pas juge de l'opportunité de la dépense, mais il est tenu de contrôler préalablement la disponibilité des crédits, l'exacte imputation de la dépense, la validité de la créance et la qualité du créancier[68]. Une série de visa impératif du contrôleur financier ou de son délégué est instituée. Le guide et le passeport du contrôleur financier en donnent la preuve suffisante. Il existe un régime impératif de transmission des projets de dépenses au Contrôleur financier pour visa. Un tel contrôle, qui ne portait ni sur la performance ni sur la pertinence des politiques publiques est devenu inadapté, particulièrement avec la mise en œuvre de la nouvelle loi organique, qui entend précisément placer la performance au cœur de la gestion publique. Le contrôleur financier est donc passer du simple vérificateur de la régularité budgétaire, juridique et financière des dépenses publiques à un acteur important d’élaboration des politiques publiques.
B- La participation aux études, une mission nouvelle
A la faveur de l’article 19 Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation et de l’article 2 du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier, les fonctions du Contrôleur financier ont connu une extension remarquable. Ainsi, le rôle du contrôleur financier a été sensiblement modifié. Il participe à la maîtrise de l'exécution des lois de finances et à la prévention des risques financiers, vérifie le caractère sincère des prévisions de dépenses présentées par les gestionnaires et leur compatibilité avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique. Il donne des avis motivés sur les projets de loi, de décrets, d’arrêtés, de contrats de travail et tout acte à incidence financière. Il participe également à l’identification et à la prévention des risques financiers ainsi qu’à l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense publique. Il s'assure de la cohérence des engagements de l'ordonnateur au regard des objectifs qui lui sont fixés et des moyens qui lui ont été alloués. Il est donc devenu pleinement un contrôleur budgétaire. En outre, l'exigence de visa est devenue plus sélective. Elle s'applique aux dépenses les plus significatives par leur importance budgétaire ou par les risques qu'elles font courir à l'administration. Ainsi, certains auteurs ont pu affirmer que « Ce contrôle vise la maîtrise de l'exécution des lois de finances, tant en crédits qu'en effectifs, et le caractère soutenable de la programmation pluriannuelle et de la gestion en cours, par l'identification et à la prévention des risques financiers ainsi que par l'analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques[69] », Cette réforme a conduit à une baisse significative du nombre des visas. La conséquence de ces évolutions menées en parallèle a été le rapprochement du contrôleur financier et du comptable. Ce nouveau responsable, qui suit la dépense depuis l'origine, est devenu un conseiller précieux au sein du ministère et un contact utile pour le Parlement dans sa fonction de contrôle[70].
Paragraphe 2 : L’exercice des attributions du Contrôleur Financier
Les missions des contrôleurs financiers sont perçues en termes de contrôle de la bonne exécution de la dépense. En cela, ils effectuent deux niveaux de contrôle exprimés à la phase de l’engagement et au niveau de l’ordonnancement.
A- Le contrôleur financier dans la phase d’engagement
Au niveau de l’engagement de la dépense, le contrôle porte principalement sur trois points. Il s’agit de la qualité de l’administrateur de crédits, la disponibilité des crédits et de l’utilité et l’évaluation des coûts de la dépense. Dans le cadre de ce contrôle, le Contrôleur financier a pour obligation de vérifier la conformité des actes d’engagements qui lui sont présentés par l’ordonnateur et le gestionnaire de crédit. Il s’agit ici d’une triple conformité à vérifier. D’abord, la conformité de l’engagement aux principes budgétaires. Le Contrôleur refusera donc son visa à un projet d’engagements qui ne remplit pas les conditions budgétaires requises pour recevoir exécution. Ensuite, la régularité juridique qui vise la conformité de la procédure suivie par l’ordonnateur délégué et le gestionnaire de crédit à l’ensemble des règles qui régissent la dépense publique. Enfin, la régularité financière. Lorsque le Contrôleur financier conclut la régularité du projet de dépense déposé sur sa table, il y appose son visa et la dépense peut être exécutée. Ainsi, à titre d’exemples, pour la gestion 2015, les engagements et mandatements des dossiers de dépenses inférieures à un (01) million de francs continueront d’être obligatoirement soumis au visa a priori du Contrôleur Financier ou de ses Délégués[71]. La dérogation à ces contrôles a priori indiquée dans la Lettre Circulaire N°070/MFE/DC/CT-RB/DGB/DGML/CF/DOI du 17/03/2004 demeure supprimée. Le même document prévoit qu’à l’appui de la lettre d’appel de fonds envoyée par le Gestionnaire de crédits à l’Ordonnateur, il doit être établi une décision de mise à disposition de fonds visée du Délégué du Contrôleur Financier et signée du Ministre sectoriel ou tout autre membre du Cabinet ayant reçu une délégation de signature à cet effet ou encore par l’Ordonnateur délégué. Cet interventionnisme du Contrôleur financier est également remarqué et sanctionné dans la phase d’ordonnancement.
B- Le contrôleur financier dans la phase d’ordonnancement
Conformément aux prescriptions du passeport du contrôleur financier et de l’Annexe n°2 à la circulaire portant notification des crédits pour la gestion 2015 portant instructions et modalités d’exécution du budget de l’Etat, le visa du contrôleur financier est obligatoire pour tout acte d’ordonnancement de la dépense publique. Au niveau de l’ordonnancement, les vérifications seront portées sur la conformité du mandat avec l’engagement et la réalité du service fait. Aux termes du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier, le contrôle effectué par le Contrôleur financier ou ses Délégués est assorti des sanctions[72] qui sont au nombre de trois (03). D’abord, le visa, si le projet d’acte est régulier au regard des autorisations budgétaires, des lois et des règlements. Ensuite, le visa peut être différé, dans le cas où le contrôleur financier estime qu’il est nécessaire de lui fournir un complément d’informations sur la régularité du projet d’acte. Enfin, le refus du visa, dès lors que le contrôleur financier conclut que le projet d’acte comporte des irrégularités. Dans ce dernier cas, seuls des motifs d’ordre juridique, financier et budgétaire peuvent fonder un refus de visa[73]. Notification doit être faite à l’autorité concernée en cas de visé différé ou de refus de visa avec les motifs de la décision. Tout acte d’engagement juridique et tout titre de paiement non revêtu du visa du Contrôleur Financier ou de celui de ses Délégués sont nuls et de nuls effets tant pour les ordonnateurs que pour les comptables[74].
Titre II : Un contrôle a posteriori perfectible
Selon D.HOCHEDEZ « Le contrôle des finances publiques constitue un impératif démocratique[75] ». Le système de gestion des finances publiques (GFP) du Bénin s’articule autour de la Constitution de décembre 1990, de la loi organique relative aux lois de finances (loi n° 86-021) et du règlement général sur la comptabilité publique (décret n°2001-039). Il s’appuie aussi sur les Directives et règlements de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) dont le Bénin fait partie[76]. Le cadre légal et réglementaire respecte le principe de la séparation des pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire) et les attributions des institutions sont claires. Le cadre légal de la GFP inclut des institutions et des procédures de vérification internes et externes. Au Bénin, le contrôle externe, encore appelé contrôle a postériori, revêt essentiellement deux formes. Il s’agit d’une part du contrôle parlementaire qui reste encore séculaire (Chapitre 1) et d’autre part du contrôle juridictionnel qui pourrait être le dernier rempart dans la quête d’une gestion plus efficiente des finances publiques (Chapitre 2).
L’activité du parlement s’appuie sur deux piliers : la législation et le contrôle. Mais le second paraît parfois relégué à un rang subalterne, quand il n’est pas purement et simplement ignoré. Le poids de l’Histoire explique sans doute pour beaucoup ce déséquilibre qui continue à marquer l’inconscient collectif, sans parler des pratiques. Historiquement, les parlements ont en effet commencé par voter l’impôt, le contrôle de l’utilisation de la ressource fiscale n’apparaissant pas de prime abord comme une priorité. Pourtant, au fil du temps, le contrôle parlementaire a conquis une légitimité et une reconnaissance de plus en plus fortes, en devenant plus systématique, plus méthodique et plus coordonné[77]. Avec le temps, on s’est aperçu de ce que le contrôle budgétaire parlementaire est une fonction essentielle pour renforcer la bonne gouvernance[78] des finances publiques qui constitue un élément essentiel pour les Etats qui voudraient renforcer leurs capacités nécessaires pour le développement économique et la réduction de la pauvreté. La bonne gouvernance en matière des finances publiques consiste en la réalisation des services publics par « des dépenses publiques qui sont accessibles, transparentes et responsables et financent les priorités gouvernementales, sans gaspillage ou corruption ». Théoriquement, on dira que le contrôle parlementaire vient compléter et confirmer le contrôle a priori exercé par l’administration. Mais dans la pratique, la situation semble moins reluisante dans la mesure où le contrôle parlementaire ne contribue pas encore de façon significative à limiter les dérives dans la gestion des finances publiques. Cet état de choses est la conséquence des obstacles aussi bien d’ordre politique qu’institutionnel (Section 2) qui entravent les mécanises du contrôle parlementaire (Section 1).
Section 1 : Les mécanismes du contrôle parlementaire
Le contrôle parlementaire s’exerce d’une part en cours d’exécution (Paragraphe 1) et en fin d’exécution du budget (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Le contrôle parlementaire en cours d’exécution du budget
Ce contrôle ce fait par le biais des interpellations et questions adressées au Gouvernement (A) par la mission conduite par des commissions d’enquête (B).
A- Les interpellations et questions au Gouvernement
Le premier fondement juridique de type de contrôle se trouve dans la Constitution du 11 Décembre 1990. En effet, en se fondant sur les dispositions constitutionnelles et celles du Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale, les députés peuvent interpeler le Gouvernement sur sa gestion. Les parlementaires peuvent demander des éclaircissements sur l'exécution du budget par la voie de questions d'actualité, orales ou écrites[79]. Le contrôle parlementaire peut également se manifester par la descente sur des chantiers en cours d’exécution tels la construction du siège de l’Assemblée Nationale. Un contrôle en cours d’exécution est nécessaire et obligatoire lorsqu’il apparaît que les grandes lignes de l’équilibre économique et financier de l’année prévu initialement se trouveraient bouleversées en cours d’exercice. La LFR[80] est une loi de finances qui modifie la LFI[81] en cours d’exercice en cas de changement politique majeur tel par exemple un changement de Gouvernement, soit en cas de changement de situation économique entraînant une nécessité d’ajustement comme par exemple en cas d’absence de croissance prévue initialement. L’obtention d’un équilibre étant impérative, cette loi rectificative a donc été instaurée. Il est possible qu’en cours d’exécution budgétaire, la conjoncture économique, politique et sociale conduise à modifier certaines dotations budgétaires par rapport au budget initial ou bien apparaît que les grandes lignes de l’équilibre économique et financier de l’année prévu initialement se trouveraient bouleversées en cours d’exercice, (par exemple : les montants perçus peuvent tout à fait être inférieurs ou supérieurs à ceux prévus). Pour préserver son autorité face à des ajustements excessifs par le recours systématique des procédures administratives, le Parlement doit superviser l’exécution en examinant ces réaménagements budgétaires et les dépenses réelles pendant l’exercice. Au Bénin, conformément aux dispositions du Règlement Intérieur de L’Assemblée Nationale, on dénombre un certain nombre de parlementaires qui ont fait de la question au Gouvernement leur chasse gardée. En effet, les parlementaires comme Eric HOUNDETE, Antoine IDJI KOLAOLE ou encore Janvier YAHOUEDEOU se sont parfois démarqués par la pertinence des questions aussi bien orales qu’écrites qu’ils adressent au Gouvernement[82]. Pour certains scandales financiers qui impliquent un plus grand nombre d’acteurs et présentent des éléments de complexité, les questions orale et écrites ne suffisent plus pour établir la vérité des faits. Dans ces cas, des commissions parlementaires peuvent être créées.
B- Les commissions parlementaires d’enquête
Le Parlement a toute latitude pour créer en son sein des commissions de contrôle. Ces commissions ne peuvent cependant être constituées que pour une durée maximum bien déterminée par la loi. En cours d’exercice, les députés disposent de la virtualité de susciter des commissions d’enquête sur des faits déterminés ou des commissions de contrôle sur la gestion des entreprises nationales ou services publics[83]. A titre illustratif, dans le cadre du scandale de détournement des fonds issus de la coopération néerlandaise destinés à l’eau potable, l’Assemblée Nationale s’est dépêchée de mettre sur pied une commission parlementaire dans afin de lever l’immunité parlementaire du député Barthélémy KASSA. Les rapports des commissions permettent d’une part de mesurer l’ampleur des malversations et d’autre part de situer les responsabilités pour enfin faire des recommandations dans le but de punir au besoin les responsables.
Paragraphe 2 : Le contrôle parlementaire en fin d’exécution du budget
Ce contrôle se fait par le vote de la loi de règlement (A) dont l’élaboration reste une entreprise fastidieuse (B).
A- La loi de règlement
Après l’exécution du budget, le Parlement doit être en mesure de vérifier si le budget initial éventuellement amendé par des lois rectificatives a été exécuté selon ses décisions, par l’application d’une loi de règlement considéré comme un acte de constatation et d’ajustement des résultats d’un exercice budgétaire. La discussion du projet de loi de règlement est l'occasion pour le Parlement d'apprécier la portée des autorisations budgétaires face aux réalisations. A travers le vote de la loi de règlement et au-delà de l'aspect du contrôle budgétaire, le Parlement exerce aussi son pouvoir de contrôle politique. Rémi KOSSOUHO va dans le même sens. Pour lui, la Loi de Règlement est la dernière Loi de Finances rectificative puisque par son vote, le Parlement procède à la ratification des dépassements de crédits et des reports de crédits ainsi qu'à l'annulation des crédits non employés. Au Bénin et dans la plupart des pays dont la France, la portée du vote du Projet de Loi de Règlement est très limitée, son vote ne suscitant pas le même intérêt que le vote de la Loi de Finances initiale. L'article 63 de la directive 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Loi de Finances dispose que le Projet de Loi de Règlement est déposé sur le bureau du parlement et distribué au plus tard le jour de l'ouverture de la session budgétaire de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte. Il est accompagné des documents prévus a l'article 51 de la présente directive, le Rapport sur l'exécution de la Loi de Finances (RELF), la Déclaration Générale de Conformité, le cas échéant l'avis de la Cour des Comptes sur la qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance prévus dans la présente directive[84]. Ces documents sont remis au parlement suite à leur adoption définitive par la Cour des Comptes.
B- La difficulté d’élaboration de la loi de règlement
La Loi de Règlement contrôle l'exécution des autres types de Loi de Finances. Ce n'est donc pas une loi comme les autres. A chaque budget de l'Etat voté, doit être associée une Loi de Règlement pour que le processus soit bouclé. Elle constitue la source même de l'obligation de rendre compte et, ceci consacre la souveraineté du peuple sur la gestion des fonds publics (...). C'est l'Assemblée Nationale qui vote la Loi de Règlement. Il ne s'agit pas d'une simple formalité mais d'un exercice important et complexe qui comporte un examen attentif des documents, une critique objective lors des débats parlementaires et une bonne information des citoyens. Les débats parlementaires lors du vote de la Loi de Règlement ont perdu leur allant dans les pays de vieille démocratie où ce vote est une habitude pour la simple raison que le Gouvernement prend de moins en moins le risque de prendre des libertés vis-à-vis des textes qui régissent l'exécution du Budget. Le Gouvernement seul en a l’initiative. La difficulté de son élaboration réside entre autres dans le recensement général que le pouvoir exécutif doit faire des réalisations autorisées par la loi des finances exécutée. L'attention est beaucoup plus portée, en France par exemple, sur le rapport public de la Cour des Comptes. Tous ces modes de contrôle dont dispose l’Assemblée Nationale sont dans la pratique confrontés à des obstacles qui leur font perdre toute efficience.
Section 2 : Les obstacles à l’efficacité du contrôle parlementaire
Aux obstacles d’ordre politiques (Paragraphe 1) s’ajoutent les obstacles d’ordre institutionnel (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les obstacles d’ordre politique
Les obstacles politiques qui entravent au point de rendre inefficace le contrôle du Parlement peuvent être recherchés soit dans la composition même de l’Assemblée Nationale (A) dont certains parlementaires brillent par leur absentéisme (B).
A- Une assemblée nationale presque monocolore
Le parlement doit veiller à ce que la mise en œuvre du budget se fasse en toute transparence, conformément aux autorisations accordées dans les lois de finances initiales et rectificatives, et dans le respect des textes et lois en vigueur. L’expérience montre que la gouvernance des finances publiques peut être compromise par une faible indépendance du parlement par rapport à l’exécutif. Un parlement peut être inefficace même s’il dispose des cadres juridiques garantissant son autonomie et des capacités humaines et matérielles lui permettant de remplir sa mission lorsque l’environnement général n’est pas associé à une volonté politique de faire appliquer la responsabilité de l’exécutif devant le parlement. La mesure dans laquelle ces moyens peuvent être employés pour contester l’exécutif dépend en grande partie des formes de l’opposition au sein du parlement. Celle-ci peut en effet prendre des configurations diverses. Il y a, comme nous l’avons déjà mentionné, l’opposition officielle, c’est-à-dire le principal parti qui s’oppose au gouvernement, qui est formellement désigné comme tel et qui a à sa tête le chef de l’opposition[85]. C’est peut-être la forme d’opposition la plus connue. Cependant, on peut également avoir plusieurs partis d’opposition, à savoir tous les partis qui ne font pas partie du gouvernement, et pas simplement le second parti le plus important. Il y a ensuite une opposition qui n’est pas tant une entité spécifique qu’un type de relation. Elle couvre non seulement les relations entre les partis[86], mais également les relations au sein des partis[87]. L’exécutif ayant compris la gêne que constitue une Assemblée Nationale constituée de députés qui ne partagent pas sa politique se lance dans la conquête d’un plus grand nombre de sièges de députés afin de s’assurer une majorité parfaite. D’où les tractations qui s’observent en périodes d’élections législatives. Dès lors que le Gouvernement obtient une majorité parlementaire, il lui est plus loisible de faire voter facilement et rapidement les projets qui lui tiennent à cœur qu’ils soient bons ou mauvais. Le fait est dans ce contexte, les parlementaires qui appartiennent à la majorité ne cherchent plus à analyser la pertinence du projet qui leur est soumis par le pouvoir exécutif. A ce marchandage politique s’ajoute l’absentéisme notoire de certains députés lors des débats qui concernent la transparence dans les finances publiques[88].
B- Le désintérêt et l’absentéisme des parlementaires
L’importance du contrôle exercé par le Parlement dépend pour l’essentiel de son influence sur l’élaboration et le vote du budget de l’État, mais également des moyens humains et juridiques dont il dispose pour contrôler le gouvernement. Cependant, force est de constater que l’intérêt manifesté par les parlementaires aux projets de loi de règlement ainsi qu’aux documents l’accompagnant demeure faible au vu des possibilités offertes aux parlementaires de questionner le gouvernement sur les réalisations des objectifs ainsi que les multiples problématiques qui sont soulevées dans le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution de la loi de finances. L’extension historique des activités de l’État a quelque peu compromis la capacité des parlements et des instances spécialisées à contrôler le pouvoir exécutif, compte tenu de la multiplication des structures publiques. L'absentéisme des parlementaires constitue également un élément de blocage. En moyenne, l'indice de présence tourne aux environs de 50%. Ce taux s'affaiblit au fur et à mesure que l'on s'approche de la fin de la législature. En effet, lorsqu’il s’agit du vote de la loi de règlement, l’Assemblée Nationale enregistre souvent un taux important d’absence des députés. L’on constate que les projets de loi de règlement sont souvent discutés et votés par un nombre très faible de parlementaires et en un temps réduit. Si les Assemblées Nationales des pays africains qui s'éveillent à la démocratie et qui découvrent progressivement la nécessité de la bonne gouvernance, négligent de s'intéresser à la Loi de Règlement comme cela semble se dessiner au Bénin, elles porteraient une grande responsabilité dans le recul de ces pays à travers le développement de la corruption car, la reddition des comptes est le point de départ de la bonne gestion[89]. Par ce comportement, les députés compromettent l’efficacité du contrôle qu’ils sont sensés exercer sur l’effectivité de l’exécution de la loi des finances alors même que des obstacles plus périlleux entravent déjà leur contrôle.
Paragraphe 2 : Les obstacles d’ordre institutionnel
Sur le plan institutionnel, il faut reconnaitre qu’en dépit de la ferme volonté de certains parlementaires de conduire un contrôle pertinent et effectif, ils se heurtent généralement à un manque d’informations fiables (A) et au retard dans le vote de la loi de règlement (B).
A- Le défaut d’accès aux informations fiables
Il est constant que le contrôle parlementaire est un contrôle traditionnel qui s’exerce a postériori mais qui peut aussi s’exercer en cours d’exécution de la loi des finances. Les modes traditionnels de contrôle que sont les questions et les commissions d’enquête sont sérieusement compromis par un manque criard d’informations fiables. En effet, les questions adressées au Gouvernement ne connaissent le plus souvent pas de réponse permettant de faire la lumière sur certains sujets. Elles se heurtent à la notion de secret d’Etat. Ainsi, les commissions se contentent d’entendre les ministres et publier des rapports qui dans le fond ne serviront pas à grand-chose. Les multiples échecs dans la tentative de répression de certaines autorités mêlées aux scandales financiers en donnent la preuve éloquente. C’est pourquoi, C. TOURE a pu écrire que « L’assemblée Nationale se retrouve réduite à une chambre d’enregistrement des décisions financières du Gouvernement[90] ». Il est donc fort étonnant qu’au Bénin, en dépit de l’existence des textes et vu la multiplicité des faits de malversations financières généralement dénoncés par la presse et d’autres instances habilitées, qu’il s’agisse de détournements de ressources douanières, de deniers publics dans les sociétés et entreprises de l’Etat ou même des fonds étrangers destinés au financement des projets d’utilité publique, que le contrôle de l’Assemblée nationale ne se limite qu’à des vagues d’invectives sans suites procédurales pertinentes. Dès lors, certains députés en quête d’une légitimité politique préfèrent se livrer aux propagandes de dénonciations sans avoir des éléments pertinents. La conséquence est donc claire. Après quelques jours, parfois quelques semaines de vives interrogations, la tension baisse d’un seul coup et plus personne ne parle donc du scandale jusqu’à la révélation d’un autre scandale. Dans ces conditions, même le projet de loi de règlement déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale et voté avec un retard cuisant n’est qu’une formalité inutile.
B- Le retard dans le vote de la loi de règlement
Comme il a été montré plus haut, le vote de la loi de règlement est le moment le plus important pour les parlementaires de vérifier l’effectivité de l’exécution des affectations budgétaires. La Loi organique relative aux Lois de Finances de 1986 prévoit en son article 49 alinéa 2 que « le Projet de Loi de Règlement doit être déposé à l'Assemblée Nationale au plus tard à la fin du 1er semestre de la 2ème année qui suit l'année d'exécution du budget objet dudit Projet de Loi de Règlement ». Le but visé est de permettre à la Représentation Nationale de disposer d'informations fiables et actuelles pour éclairer le vote de la Loi de Finances de l'année N+2[91]. Cependant, le vote de loi de règlement avec retard conduit à une dichotomie : d’une part, présenter des comptes fiables, ce qui demande beaucoup de temps, d’autre part, présenter le projet de loi de règlement le plus rapidement possible pour que son examen par le Parlement présente un certain intérêt. À cet égard, durant une grande période, les projets de loi de règlement ont été déposés avec des retards excédant parfois plus de six années[92]. Déjà en 1973, R. MUZELLEC a donc affirmé qu’ « un budget réglé dix ans après la réalisation des recettes et des dépenses n’est qu’un passe-temps inoffensif. Seuls les savants peuvent y prendre plaisir, mais autant s’intéresser aux tombeaux mégalithiques[93] ». Selon E. GOMEZ, ce phénomène s'explique car le parlement s'intéresse à la politique et la politique est orientée vers l'avenir[94]. Le gouvernement qui est en place n'est plus souvent celui qui a exécuté le budget sous revue. Les députés pensent donc que la discussion et le vote de la loi sont inutiles[95].
Le contrôle juridictionnel des finances publiques est celui exercé par les juridictions financières. Dans le droit positif béninois, il existe deux catégories de juridictions chargées de contrôler les régularités des comptes et exercer par la même occasion le contrôle a postériori. En effet, depuis l’entrée en vigueur du Code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes, les Cours d’Appel sont devenues « juridiction de premier degré compétente pour apurer et arrêter les comptes des communes et des établissements communaux, des établissements départementaux dotés ou non de la personnalité morale[96] ». Le contrôle juridictionnel proprement dit des finances publiques est du ressort de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. Il s’exerce sur les comptes des comptables publics principaux des budgets des organismes publics. Le contrôle juridictionnel qui devrait être le dernier rempart dans le processus de contrôle des finances publiques, est, dans le contexte béninois, réduit à la compétence d’une simple Chambre de la Cour Suprême en dépit de l’immensité de la mission à elle confiée. Il convient d’insister donc sur la structure organisationnelle et les attributions de la Chambre des comptes (Section 1) avant de décliner la procédure et les moyens dont elle dispose pour effectuer sa mission de contrôle (Section 2).
Section 1 : La structure organisationnelle et les attributions de la Chambre des comptes.
Il sera question de mettre d’abord en exergue le caractère fragile de l’organisation de cette juridiction (Paragraphe 1) dont les attributions sont à plusieurs égards immenses (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : La fragilité de la structure organisationnelle de la Chambre des comptes
La Chambre des comptes de la Cour Suprême telle qu’organisée aujourd’hui (B) a connu une évolution législative et règlementaire bien marquée (A)
A- De la Section des comptes à la Chambre des comptes
Créée par la première Constitution du Dahomey, et régie à l'époque par la loi n°59-7 du 14 Mars 1959, fixant l'organisation, les compétences et les règles de fonctionnement du Tribunal d'Etat, la Section des Comptes[97] était chargée du jugement des comptes de la République, des Collectivités et des Etablissements publics. Composée d'un président et de quatre (04) conseillers dont le trésorier payeur et le contrôleur financier. Elle devait adresser chaque année au Premier Ministre et à l'Assemblée Législative, un rapport d'ensemble sur l'exécution du Budget de la République[98]. Un certain nombre de lois viendront modifier plus tard son fonctionnement et ses attributions. En effet, la loi n°60-1 du 14 mars 1960 toujours relative au Tribunal d'Etat, contrairement à la précédente, ne lui avait réservé qu'un seul article aux termes duquel « en attendant la mise en place de la Section des Comptes du Tribunal d'Etat, les comptes de l'Etat dahoméen seront jugés par la Cour des Comptes de la République française conformément aux dispositions en vigueur[99] ». La loi n°61-42 du 18 octobre 1961, organisant la Cour Suprême lui consacrera le même intérêt négligeable jusqu’à l'Ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966, portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême. Il a donc fallu attendre la loi n°81-004 du 23 mars 1981[100] pour voir un regain d’intérêt pour la Chambre des comptes. Cette loi institua des Chambres de Comptes au niveau de chaque Tribunal Populaire de Province, ce qui dénote de la volonté du législateur de déconcentrer les pouvoirs de la juridiction. Par ailleurs, l'article 89 de cette loi prévoyait que les décisions rendues en matière de contrôle des comptes par ces tribunaux pouvaient être frappées d'appel devant la Chambre des Comptes de la Cour Populaire Centrale. L'organisation ainsi établie n'a pas été fonctionnelle jusqu'en 1990 où la loi n°90-012 du 1er juin 1990 a remis en vigueur l'ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966. Les lois n°2004-07 du 23 octobre 2007 et n°2004-20 du 17 août 2007 portant respectivement composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême et règles de procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour Suprême malgré la note de modernité qui les caractérise n’ont pas véritablement consacré l’évolution de l’organisation de la Chambre demeurée fragile.
B- L’organisation proprement dite de la Chambre des comptes.
Conformément aux dispositions de l'article 131 alinéa 1 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, la Cour Suprême fait office de la plus haute juridiction de l'Etat en matière administrative, judiciaire et des comptes. Ainsi, elle est scindée en trois (03) Chambres à savoir la Chambre Administrative, la Chambre Judiciaire et la Chambre des Comptes. La Chambre des Comptes est organisée en trois (03) sections à savoir :
- la section chargée du contrôle des comptes de l'Etat ;
- la section chargée du contrôle des comptes des collectivités locales et
- la section chargée du contrôle des comptes des établissements publics et des entreprises publiques.
Il faut noter également que le Parquet Général près la Cour Suprême assure le rôle de Ministère Public dans les affaires de la Chambre des Comptes. Chaque section a, à sa tête un président nommé parmi les conseillers de la Chambre et est composée de vérificateurs et des assistants de vérification. Depuis sa création en 1961 jusqu'en 2001, le personnel magistrat de la Chambre des Comptes n'a pas dépassé trois (03) membres dont le Président et deux (02) conseillers. En 1992[101], son personnel magistrat s'est vu adjoindre du personnel non magistrat composé de fonctionnaires dont l'effectif était d'une dizaine jusqu'en 2001. A partir de janvier 2002, la juridiction financière, en dehors du personnel administratif et de soutien, compte : six (06) magistrats (dont un président et cinq (05) conseillers) ; seize (16) vérificateurs (fonctionnaires de la catégorie A1) ; neuf (09) assistants de vérification (fonctionnaires de la catégorie A et B). Au total, la juridiction réunit actuellement un personnel de huit (08) conseillers (y compris l'actuel président), onze (11) vérificateurs, sept (07) assistants de vérification, un greffier et un archiviste devant assurer son fonctionnement dans la limite des attributions qui sont les siennes. Comparé à d’autres pays comme la France[102], doté la juridiction des comptes de seulement Six (06) magistrats au pour assurer une telle mission c’est la prédestiner à un échec certain.
Paragraphe 2 : L’immensité des attributions de la Chambre des Comptes
Aux termes de l'ordonnance 21/PR du 26 avril 1966 remise en vigueur par la loi n°2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, attributions et fonctionnement de la Cour Suprême, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême du Bénin est investie d’un pouvoir de contrôle juridictionnel[103] et d’un pouvoir de contrôle administratif[104] que la doctrine[105] entend d’une part comme le contrôle juridictionnel (A) et d’autre part le contrôle non juridictionnel (B).
A- Le pouvoir de contrôle juridictionnel
La Chambre des comptes tient ce pouvoir des articles 36, 37, 38 l'ordonnance 21/PR du 26 avril 1966 remise en vigueur par la loi n°2004-07 de 23 octobre 2007 portant composition, organisation, attributions et fonctionnement de la Cour Suprême. La Cour procède donc dans le pouvoir du contrôle juridictionnel à trois sortes de contrôles. D’abord, le contrôle de la régularité qui s’exerce sur les comptes des comptables publics de l’Etat. A ce titre, la Cour est donc chargée de vérifier si les recettes ont été recouvrées et si les dépenses ont été payées conformément aux règles comptables en vigueur[106]. La Cour ne juge pas que les comptes des comptables publics. Elle juge également les comptes de toute personne qui est intervenue irrégulièrement dans le maniement des deniers publics : le comptable de fait, déclaré comme tel préalablement par elle, se trouve alors soumis aux mêmes obligations et aux mêmes responsabilités qu’un comptable public. Ensuite, le contrôle de gestion. Ici, il convient de nuancer. La Cour ne juge pas les ordonnateurs, mais vérifie le bon emploi des fonds publics mais elle « s’assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’État », soit à l’occasion du jugement des comptes des comptables de l’État et des établissements publics, soit directement en examinant la gestion des ordonnateurs. Les angles d'approche sont très divers : régularité dans la gestion, efficience des services, efficacité des actions menées, analyse des objectifs et de la performance, gouvernance, stratégie. Enfin, la certification des comptes. La Cour doit certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État. Elle peut exprimer quatre types d’opinion : la certification sans réserve, la certification avec réserve, l’impossibilité de certifier et, enfin, le refus de certifier qui signifierait que les désaccords sont tels qu'ils entachent la sincérité, la régularité et l’image fidèle des comptes de l'État.
B- Le pouvoir de contrôle non juridictionnel
La Chambre des comptes assure également des missions de contrôle non juridictionnel. Elle s’assure, ainsi, du bon emploi des crédits, fonds ou valeurs gérés. Elle peut vérifier les comptes et la gestion des entreprises publiques, de même que contrôler tout organisme bénéficiant de concours financiers de l’Etat (ou d’autres personnes publiques) ou de tout organisme faisant appel à la générosité publique. Ses pouvoirs ne sont, cependant, pas d'ordre juridictionnel puisque la cour n'émet que des observations ou rédige des rapports, ces derniers n'étant pas tous rendus publics. En vue du vote du Projet de Loi de Règlement, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême, délivre la Déclaration Générale de Conformité entre le Compte de Gestion produit par le Receveur Général des Finances (RGF) et le Compte Général de l'Administration des Finances (CGAF) produit par le Ministre en charge des Finances (MEF). Elle peut être commise par le Gouvernement ou le Parlement pour réaliser toutes enquêtes et études se rapportant à l'utilisation des crédits et à l'emploi des deniers publics[107]. Elle vérifie et publie les comptes de campagne électorale[108]. Par ailleurs, la juridiction reçoit la déclaration sur l'honneur des biens patrimoniaux du Président de la République et des membres de son Gouvernement à leur entrée et sortie de fonction[109]. La Chambre des Comptes produit également chaque année un Rapport d'exécution de chaque Loi de Finances[110]. Enfin, aux termes du protocole d'accord signé en 2001 entre le Gouvernement du Bénin et la Banque Mondiale dans le cadre de la réforme PERAC, la Chambre des Comptes s'est vue confier une nouvelle mission qui consiste dans la réalisation d'audit de performance des ministères impliqués dans ladite réforme. Ce contrôle est actuellement étendu a tous les ministères et cette mission a été intégrée a ses attributions à travers l'article 143 de la loi n°2004-20. Les deux formes de contrôles de la Chambre des comptes s’exercent au moyen des procédés divers et suivant une procédure bien définie
Section 2 : La procédure et les moyens de contrôle de la Chambre des comptes
Après avoir passé en revue les règles de procédure devant les juridictions financières (Paragraphe 1), il faudra préciser les procédés de mise en œuvre du contrôle (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les règles générales de procédure
Les procédures applicables au sein de la Chambre des Comptes répondent à des règles de base. Elles varient selon que le contrôle est juridictionnel ou non juridictionnel. Les règles générales de procédures présentent des caractéristiques spécifiques. Il convient d’exposer les caractéristiques de la procédure (A) avant d’aborder le mode de saisine des juridictions financières (B).
A- Les caractéristiques de la procédure
La procédure suivie devant les juridictions financières ont quatre (04) caractéristiques. D’abord, la procédure est inquisitoriale. La chambre dispose de pouvoirs d'investigation les plus étendus pour procéder à toutes les recherches destinées a s'assurer de la réalité, de la régularité des opérations qui sont décrites ou devraient être décrites dans les comptes. Les rapporteurs chargés de l'instruction doivent non seulement examiner les comptes ainsi que les documents et pièces qui les appuient mais ils peuvent aussi se transporter dans les services ; vérifier toutes les fournitures, les matériels, et les travaux ; visiter les immeubles bâtis ou non bâtis. Ensuite, la procédure est contradictoire. Loin d’être une spécificité de la procédure en matière des comptes, la règle du contradictoire est un principe cardinal de toutes les procédures juridictionnelles[111]. Pour éviter que la Cour ait une vue unilatérale des affaires, les ordonnateurs et les comptables concernés sont appelés à faire valoir leurs moyens (s'expliquer, se justifier) avant que la Cour ne statue définitivement. Ceci fonde la procédure du double arrêt par laquelle la Chambre statue[112]. La procédure est également secrète. Les investigations de la Chambre sont secrètes. Cette règle vise à protéger la réputation des personnes, la sûreté de l'Etat et les intérêts financiers des organismes soumis au contrôle en évitant, de divulguer de simples soupçons que la contradiction pourrait dissiper et de propager des informations pouvant mettre en péril la sûreté de l'Etat ou la situation des entreprises contrôlées à l'égard de la concurrence. Les audiences ne sont pas publiques. Enfin, la procédure est écrite. Tous les actes de la procédure doivent être présentés par écrit (reddition des comptes, résultats de l'instruction, conclusions du Ministère Public, arrêt, réponses aux observations).
B- La saisine et l’instruction des affaires
La saisine des juridictions financières est d’office. C'est le dépôt de compte qui opère la saisine de la Chambre des Comptes. Cette reddition est obligatoire pour tout justiciable et assujetti. La Chambre se saisit d'office de toutes les affaires de sa compétence à travers le compte déposé. Cette saisine s’effectue toutes les fois où les personnes assujetties déposent les comptes conformément à la loi. En effet, les Comptes de Gestion sont obligatoirement présentés en état d'examen à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême au plus tard à la fin du sixième mois suivant la clôture de l'exercice[113]. L’instruction du dossier se fait généralement en trois étapes. La première étape est une phase précontentieuse qui commence par l’envoi au comptable objet du contrôle d’une lettre précisant les exercices concernés et le nom du magistrat rapporteur. Ce dernier va examiner, à charge et à décharge, les comptes produits, et demander au comptable diverses pièces justificatives et explications. Le comptable devra, alors, tenter d’apporter la preuve qu’aucun manquement ne peut lui être reproché, notamment qu’il a effectué le paiement au vu des pièces justificatives exigées par la règlementation ou qu’il a mis en œuvre des diligences rapides, complètes et adéquates qui n’ont pas permis le recouvrement des recettes prises en charge[114]. A l’ouverture de la phase d’instruction, le comptable reçoit la notification du réquisitoire détaillant les manquements qui lui sont reprochés, ainsi que le nom du magistrat chargé de l’instruction[115]. Troisièmement, les comptables sont invités à participer à une audience publique au cours de laquelle ils ont la possibilité de venir s’exprimer devant les magistrats. Ils peuvent, à cette fin, être accompagnés ou représentés par leur avocat[116]. Cette phase débouche sur le jugement. Les délibérations son collégiales afin d'assurer la crédibilité des travaux.
Paragraphe 2 : La mise en œuvre du contrôle
On précisera les procédés utilisés par la Cour pour assurer sa mission (A) et les sanctions qui peuvent en découler (B).
A- Les méthodes et moyens de contrôle
Dans le cadre de l'exécution de sa mission, la Chambre des Comptes dispose de pouvoirs d'investigations les plus étendus dont elle use à travers la mise en œuvre de moyens et méthodes variés. Un ou plusieurs magistrats rapporteurs sont désignés par le Président de la Chambre pour procéder a l'instruction. Les magistrats sont assistés des vérificateurs et des assistants vérificateurs. Pour les enquêtes très techniques, la Chambre peut recourir à l'assistance d'experts désignés par le Président de la Cour Suprême. C'est à travers les comptes et les pièces justificatives, que le juge des comptes va pouvoir suivre l'évolution de la gestion des organismes publics[117]. Le magistrat chargé d'instruire le dossier, travaille d'abord dans son bureau en examinant les pièces comptables qui lui ont été transmises obligatoirement par le comptable à l'appui du Compte de Gestion. Le contrôle peut également avoir lieu sur place[118]. L'équipe de vérification peut se rendre dans ces services et organismes[119]. Les rapporteurs peuvent se faire délivrer copie des pièces nécessaires à leur contrôle. Enfin, les rapporteurs ont accès à tous les immeubles, les locaux et les propriétés dépendant de l'organisme public contrôlé, pour procéder a la vérification des fournitures, matériels, travaux de construction tel le contrôle sur place de tenue de stocks, inventaires de matériels, état des lieux, etc. Les magistrats peuvent demander des renseignements à tout représentant, administrateurs, fonctionnaires ou agents de l'Etat en fonction dans toute administration (préfecture, ministère etc.). La Chambre peut se faire communiquer des rapports des services d'inspection et des services de contrôle[120]. La procédure est sanctionnée par une décision de la Cour qui peut revêtir plusieurs formes.
La procédure de contrôle est close par un arrêt de la Cour. Hors le cas où aucune charge n’est retenue, deux hypothèses peuvent se présenter. Ou, l’instruction ne révèle que des charges jugées sans préjudice, et le juge des comptes laisse à la charge du comptable une somme arrêtée en tenant compte des circonstances de l’espèce, telles que le respect des instructions hiérarchiques, l’interprétation erronée d’un texte règlementaire ou d’une instruction pouvant prêter à confusion, des difficultés propres à l’exercice des fonctions (sous-effectifs, fusion de postes, …) ou encore des éléments relatifs à la situation personnelle du comptable. Aucune remise gracieuse de la part du ministre du budget n’est ici possible. Ou il existe des charges considérées par les magistrats comme ayant causé un préjudice à la personne publique, et le juge des comptes met en débet le comptable pour la totalité de la dépense irrégulière ou de la recette non recouvrée, sans prendre en compte d’éléments de contexte. Le comptable peut, par la suite, déposer une demande de remise gracieuse devant le ministre du budget en évoquant des éléments de contexte de nature à justifier la remise la plus large possible du débet prononcé. Concrètement, il s’agit pour la Cour non de sanctionner des fautes de gestion, mais uniquement de faire respecter la légalité budgétaire. En d'autres termes, seules des irrégularités juridiques dans l’exécution du budget peuvent donner lieu à des sanctions. Les irrégularités les plus fréquentes sont les infractions aux règles d’exécution des recettes et des dépenses (non-respect des procédures de contrôle préalable, mauvaise imputation des dépenses, fausses déclarations), l'octroi à autrui d'un avantage injustifié, l'inexécution d'une décision de justice. D'une manière générale, les modalités de répression varient selon la nature des fautes et irrégularités commises et la qualité de leurs auteurs. En cas de constat d’infraction, elle peut informer le ministre de la justice si elle découvre des faits de nature à motiver l’ouverture d’une action pénale.
En définitive, on notera que le contrôle a posteriori dont la vocation est de confirmer le contrôle a priori exercé par l’administration est encore parcellaire. Cela s’explique par des difficultés aussi bien d’ordre politique qu’institutionnel auxquelles il urge d’apporter des solutions idoines par des réformes adéquates.
En guise de conclusion, il faut dire que la présente étude a permis d’établir le fait constat selon lequel la transparence et la régularité dans la gestion des finances publiques constituent une préoccupation majeure dans tous les pays africains, notamment le Bénin. En effet, l’abondance des réformes et l’insistance des autorités à divers niveaux en donnent la preuve suffisante. Le contrôle de l’exécution des finances publiques est donc devenu un défi permanent pour tous les Etats africains. On avait nourri de grands espoirs avec le mouvement de démocratisation des années 1990, puis est arrivé l’ère de la bonne gouvernance. Ces notions plus ou moins importées ou imposées de l’extérieur ont eu en réalité peu d’impact. Depuis le début du troisième millénaire, on a assisté à un regain d’intérêt pour une gestion financière plus saine, moins entachée par la corruption et le détournement des deniers publics. La bonne gestion des finances publiques à travers le contrôle permettra inévitablement aux Etats en voie de développement comme le Bénin de booster d’enregistrer des avancées significatives dans le processus de développement.
La présente étude a également permis d’établir certaines constances aussi bien dans le contrôle préventif des irrégularités que le contrôle après exécution des dépenses publiques.
En effet, en ce qui concerne le contrôle a priori, il faut reconnaitre qu’il y a une volonté manifeste de prévenir le risque lié à la gestion des finances publiques au Bénin. Cette volonté s’est traduite par de nombreuses réformes relatives au Contrôle financier considéré comme pivot du contrôle à priori des finances publiques. Ainsi, plusieurs textes règlementaires sont venus renforcer le statut de cette institution de contrôle aussi bien dans sa structure organisationnelle que dans les moyens matériels et humains mis à sa disposition pour accomplir sa mission. Le contrôle financier dispose donc d’un personnel qualifié instruit à la tâche avec des outils de contrôle qu’il n’est pas exagéré de qualifier de modernes tels le passeport du contrôleur financier ou le guide d’exécution des dépenses publiques matérialisé par un progiciel appelé le SIGFiP. Le contrôle financier est davantage renforcé par un effectif de 52 Agents nouvellement affecté dans le cadre du dernier recrutement des Agents permanents de l’Etat (APE). La déconcentration du contrôle financier auprès des autres démembrements de l’Etat constitue également une avancée significative qui donne donc à conclure au renforcement du contrôle à priori et partant à la performance et efficacité théorique du contrôle à priori au Bénin. Il n’est pas superflu de relever que dans cet élan expansionniste du contrôle à priori, des réflexions sont en cours afin d’étendre ce contrôle aux Offices d’Etat et aux Collectivités locales. Cependant, il importe de mettre un bémol à cet élan d’enthousiasme dans la mesure où en dépit de ces multiples et diverses réformes, il continue de se produire des scandales financiers qui ternissent encore l’image du Bénin. D’où, il s’en suit que le contrôle a priori doit pour son efficacité être suivi d’un contrôle a postériori qui à ce jour laisse encore à désirer.
Le contrôle a postériori ou le contrôle externe ne produit pas encore des résultats qui devraient le caractériser. En effet, ce contrôle est assuré dans son aile politique par l’Assemblée Nationale et dans son aile juridictionnelle par les juridictions financières. Pour ce qui est du contrôle parlementaire, le constat est fort alarmant en ce sens qu’au Bénin, ce type de contrôle, en dépit des moyens juridiques et politiques dont disposent les parlementaires, reste inopérant. Les raisons de cet échec du contrôle parlementaire résident certainement à deux niveaux à savoir le niveau politique et le niveau institutionnel. Or, la doctrine s’accorde à dire que le contrôle parlementaire comporte des vertus intrinsèques de bonne gestion en raison de la puissance politique que revêt l’institution parlementaire dans un Etat démocratique[121] même si les effets des actions des parlementaires restent peu perceptibles. Dans les situations d’incertitude conceptuelle (et les autres aussi), il convient de se référer aux grands auteurs. John Stuart Mill est de ceux qui ont particulièrement réfléchi à la question dans ses Considerations on Representative Government. On connaît sa célèbre formule : « Le véritable office d’une assemblée représentative n’est pas de gouverner, elle y est radicalement impropre ; mais bien de surveiller et de contrôler le gouvernement, de mettre en lumière toutes ses actions, d’en exiger l’exposé et la justification, quand ces actes paraissent contestables, de les blâmer s’ils sont condamnables, de chasser de leur emploi les hommes qui composent le gouvernement s’ils abusent de leur charge ou s’ils la remplissent d’une façon contraire à la volonté expresse de la nation, et de nommer leurs successeurs, soit expressément, soit virtuellement[122]. ». On a là une première indication précise du champ général du contrôle parlementaire qui, dans une certaine mesure, peut être reprise pour la situation contemporaine. Toutefois, il faut ajouter que Mill ne se lassait pas d’insister sur les limites intrinsèques du rôle des assemblées : « En fait de législation comme d’administration, la seule tâche dont une assemblée représentative soit capable, n’est pas de faire la besogne elle-même, mais de la faire faire, de décider à qui on la confiera et, une fois qu’elle est faite, de lui accorder ou de lui refuser la sanction nationale[123]. » Cette formule traduit à elle seule l’importance que devrait revêtir le contrôle parlementaire. Alors, si l’on en vient à conclure au caractère inopérant de ce contrôle, il devient impératif de rechercher dans une autre institution de l’Etat le gage du succès du contrôle a postériori. C’est en cela que le contrôle juridictionnel se révèle être le dernier rempart contre les vices de la gestion publique.
Les juridictions financières, devraient constituer la barrière infranchissable aux prévaricateurs des finances publiques en raison de l’impartialité et de l’indépendance qui définissent le pouvoir judiciaire dans un Etat sérieux. Ces qualités lui permettent alors de mettre en cause tout agent public qui manquerait d’orthodoxie dans la gestion des fonds publics dont il est chargé d’assurer la représentation. Elles sont également la seule institution capable de donner des sanctions avec fermeté sans clivage d’aucune sorte et de pouvoir contraindre les personnes dont l’indélicatesse aura été établie. Cependant, l’architecture des juridictions financières béninoises incarnées par la Chambre des comptes de la Cour Suprême n’est pas de nature à assurer cette mission des plus hautes. En effet, sur le plan structurel et organisationnel, il faut relever l’insuffisance du personnel aussi bien magistrat que non magistrat, l’insuffisance notoire des moyens financiers et matériels[124]. D’où la nécessité d’une réforme profonde des juridictions financières. En dépit de l’échec du Gouvernement actuel dans son élan de passer d’une Chambre des comptes à une Cour des comptes[125] et ce, dans le souci de se conformer aux Directives de l’UEMOA, il faut reconnaitre qu’il y a un intérêt certain et indéniable de pouvoir doter le Bénin d’une juridiction financière à la française. Ce serait sans doute le point de départ de la réhabilitation du contrôle a postériori et partant l’efficacité du système de contrôle des finances publiques au Bénin.
[1]Guide d’exécution des dépenses publiques, Ministère d’Etat chargé de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisations, Novembre 2014, Avant-propos, p. 3.
[2] Ce scandale qui a déferlé la chronique au Bénin pendant des semaines constitue en effet un nième cas de mauvaise gestion des finances publiques. La presse nationale l’a largement relayé pour provoquer une sorte d’engouement soudain des populations à la gestion des affaires publiques.
[3] Pour s’en convaincre, il suffit de se référer aux lois des finances des 10 dernières années. Une constance est fort remarquable. Les charges de l’Etat augmentent à chaque exercice de façon effrénée.
[4]L. PHILIP, Finances publiques, les problèmes généraux des finances publiques et le budget, CUJAS, Paris, 1971, p. 174.
[5] La réalisation d’économie d’échelle se heurte à deux obstacles majeurs. Au plan macroéconomique, il faut relever que la faiblesse des revenus financiers internes s’explique par l’application d’une politique fiscale non adaptée au contexte socio-économique dont le corolaire est la mauvaise perception de l’impôt. Au plan micro économique, la faiblesse résulte du niveau assez bas des revenus individuels, la persistance de la thésaurisation de l’épargne, l’utilisation de l’épargne potentielle pour des cérémonies multiples de même que l’achat des biens ostentatoires.
[6] Il faut rappeler que le Bénin n’ayant pas de ressources naturelles majeures a une économie purement fiscale.
[7] Partenaires financiers privés, « Etats amis », Organismes internationaux…
[8] Le secteur est monstre qui occupe plus de 50% de la population, principalement les femmes et les enfants. Il est en voie de mettre en péril le l’existence même du secteur formel, de créer un déséquilibre structurel du système fiscal et prive l’Etat de ressources fiscales stables et abondantes. Cependant, il comporte un aspect positif non négligeable en ce qu’il absorbe une bonne partie de la population active et permet d’atténuer les affres de la misère. V. B. LAURIER, L’économie informelle dans le tiers monde, éd. De la Découverte, 1994.
[9]Si elle existe, l’industrie se limite à la transformation des produits issus de l’activité agro-alimentaire.
[10] P. ROBERT, Le nouveau petit Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Paris, Dictionnaires Le Robert, 1996, Voir Efficacité et Efficience.
[11] C. TOURE, Le système de contrôle des finances publiques au Mali., Afrilex N° 4, p. 151.
[12] P. WOLF, Le contrôle et se moyens d’organisation dans l’économie contemporaine, Thèse, Paris, 1930, p. 8.
[13] C. TOURE, op. cit. p. 152.
[14]Cette distinction fut tout de même remise en cause par Gaston JEZE qui estime que la tutelle n’est rien d’autre qu’une modalité du contrôle hiérarchique.
[15] LESCYER, Le contrôle de l’Etat sur les entreprises nationalisées, cité par C. TOURE, op. cit, p. 38.
[16] Le contrôle exercé par le Préfet sur les maires est l’illustration parfaite de la tutelle dans le contexte de la décentralisation où les communes jouissent d’une personnalité morale et disposent d’organes représentatifs propres avec des politiques bien déterminées.
[17] MASPETION et LARQUE, La tutelle administrative, Recueil Sirey, 1930, p.10.
[18] D. LEVY, Aspects généraux du contrôle, Ouvrage collectif, Traité des sciences administratives, Sirey, Paris, p. 633.
[19] J-F. FABRE, Le contrôle des finances publiques, Paris, PUF, 1968, p. 8.
[20] Cf. Déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques, section 1.
[21] C. TOURE, op. cit, p. 153.
[22] Période qui correspond à l’épanouissement des finances publiques modernes.
[23] Cependant, cette distinction n’est pas aisée puisqu’il n’est pas rare que des missions de service public soient exécutées par des organismes privés et inversement. Face à cette difficulté de catégorisation, les auteurs s’accordent généralement à utiliser un critère fonctionnel pour distinguer les deux notions. C’est pourquoi, Michel PAUL peut noter que : « quand une collectivité publique utilise les pouvoirs de commandement et poursuit une mission de service public, on parlera de finances publiques, quand elle a recours à des procédés de droit commun, on parlera de finances privées ». M. PAUL, Les finances de l’Etat, budget, comptabilité, Economica, Paris, 1981, p. 6 et suivants.
[24] On appelle "contrôle financier de l’État" le contrôle administratif exercé a priori par les contrôleurs financiers sur les finances publiques, afin de vérifier la disponibilité des crédits ainsi que la régularité des propositions de dépenses publiques au moment de leur engagement par les gestionnaires publics. Au niveau de chaque ministère, ce contrôle est assuré par un service dont le chef est nommé par le ministre des Finances. Ce service doit apposer un visa préalable sur les actes portant engagement de dépenses, ainsi que sur les ordonnances de paiement ou de délégation.
[25] On exclut alors de ce champ le contrôle a priori qu’exerce l’Assemblée Nationale qui intervient pendant la procédure d’adoption de la loi de finances.
[26] Théoriquement leur lien avec nos travaux n’est pas perceptible à première vue parce qu’elles n’agissent pas directement dans le circuit de la dépense. Cependant, nous notons que l’efficacité de leur mission peut avoir un caractère dissuasif sur les velléités d’irrégularité. En outre, les pertinences de leurs propositions lors de leur activité impactent souvent sur les réformes.
[27] La faiblesse des systèmes pouvant entraîner des pertes de ressources, la gestion des finances publiques couvre toutes les phases du cycle budgétaire, notamment la préparation du budget, le contrôle interne et l’audit, les marchés, les mécanismes de suivi et d’établissement de rapports ainsi que les audits externes.
[28] L’IDA est un organisme associatif de la Banque mondiale qui œuvre pour accompagner le développement des pays en voie de développement par le financement des programmes d’intérêt collectif.
[29] Il faut signaler que chaque nouveau gouvernement qui intervient tire leçon des erreurs et faiblesses du gouvernement précédent en la matière dans le souci de faire mieux.
[30] Nonobstant ces avancées notables, la gestion des dépenses publiques demeure encore confrontée à des contraintes dans la gestion budgétaire et comptable, le contrôle interne et externe et dans le système de passation des marchés publics dont la modernisation exige du Gouvernement l’élaboration des textes d’application du nouveau code des marchés publics adopté en mars 2009. Le rythme de mise en œuvre de la réforme de la gestion budgétaire axée sur les résultats a été ralenti par la faiblesse des capacités humaines et institutionnelles. Ces faiblesses ont amoindri l’efficacité du contrôle interne et externe et le fonctionnement du système de passation des marchés publics. En termes de résultats, cette réforme n’a pas eu d’impacts significatifs sur les indicateurs relatifs au taux d’exécution du budget, à la rapidité dans la passation des marchés et à l’amélioration de la gestion des projets de développement. En conséquences, ces faiblesses ont affecté les performances de la gestion des finances publiques comme cela a été révélé par l’étude PEFA, réalisée en 2007 (cf. Appendice II). C’est pour remédier à ces insuffisances que le gouvernement a élaboré en mars 2009 un nouveau plan d’actions pour l’amélioration de la gestion des finances publiques (PAAGFP) couvrant la période 2009-2013. Ce plan d’actions inventorie les moyens humains et matériels ainsi que toutes les actions requises pour l’amélioration de la gestion des finances publiques à tous les niveaux du cycle budgétaire.
[31] Voir SCRP 2007-2009 et SCRP 2011-2015
[32] Cf. le projet d’appui a la gestion des finances publiques en faveur de la république du Bénin.
[33] En effet, le projet s’est traduit par une plus grande efficacité, transparence, équité et efficience dans la gestion des ressources publiques orientées essentiellement vers les secteurs prioritaires de la SCRP, à savoir l’agriculture, la santé, l’éducation, l’eau et l’assainissement. Forte d’une expérience éprouvée dans des opérations similaires et de sa collaboration fructueuse avec la Banque mondiale, l’Union européenne et d’autres partenaires bilatéraux tels que les Pays-Bas et le Royaume du Danemark, la Banque a développé des avantages comparatifs certains en matière de renforcement des capacités institutionnelles au Bénin, notamment dans les domaines de la gouvernance économique et financière. Les composantes du projet ont été conçues de manière à ce qu’elles puissent permettre la consolidation des acquis des précédents programmes et le renforcement de la synergie avec les interventions des autres partenaires au développement. Développement institutionnel et accumulation du savoir : Le projet, ciblant les actions de renforcement de l’efficacité des systèmes de gestion des finances publiques, d’amélioration du climat des affaires et de la qualité du portefeuille, aura un impact positif sur les capacités des administrations publiques concernées.
[34] Projet d’appui a la gestion des finances publiques et a l’amélioration du climat des affaires Fonds Africain de développement, Rapport d’évaluation, Juin 2010.
[35] Elle établit la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, définit les matières relevant du domaine de la loi (articles 96, 98 au sujet, entre autres, de la fiscalité, de la monnaie, de la création des établissements publics), les Lois de Finances incluant les Projets de Loi de Règlement budgétaire (article 99), fixe les principes généraux relatifs au pouvoir d'amendement des députés (article 107), au contenu, au délai de dépôt et a la procédure de vote du projet de Loi de Finances initiale (article 109), aux circonstances particulières d'établissement du budget par voie d'ordonnance ou d'autorisation de douzièmes provisoires (articles 110 et 111), au règlement des Comptes de la Nation avec l'assistance de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême (articles 112 et 131).
[36] J. M. ADOU, Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d’Ivoire et efficacité de la dépense, Master d’Administration Publique – ENA promotion 2004-2005, p. 26.
[37] Article 21 du Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation.
[38] Article 22 du Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation
[39] Article 18 du Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation
[40] Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation.
[41] Voir Guide d’exécution des dépenses publiques, MEFPD, Novembre 2014, Avant-propos, p. 3.
[42] Cf. Rapport final de l’Audit des effectifs du Ministère de l’économie et des finances, Janvier 2014, p. 36.
[43] Article 2 de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 28 Avril 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier.
[44] Article 3 de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 28 Avril 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier.
[45] Article 11 de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 28 Avril 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier.
[46] Article 19 de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 28 Avril 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier
[47] Article 24 de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 28 Avril 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier
[48] Article 19 du Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation
[50] Aux termes de l’Article 19 al 2 du Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation, l’Adjoint du Contrôleur financier doit également justifier de 10 ans d’ancienneté dans les services financiers de l’Etats avec au moins cinq ans au Contrôle financier.
[51] Cf. Audit effectif MEF 2013.
[52] Ce sont essentiellement des préposés et des Conducteurs de Véhicules Administratifs. Les Agents Permanents de l’Etat sont constitués de deux agents de la catégorie D1 et de trois agents de la catégorie D échelle « 3 ». Les quatre Agents Contractuels de l’Etat sont tous de l’échelle « 3 ».
[53] Voir article 37 al 2 de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 28 Avril 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier.
[54] Article 37 al 1 de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 28 Avril 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier.
[55] Voir à cet effet les articles 37, 38, 39 et 40 de l’Arrêté N°1784/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 28 Avril 2015 portant modalités d’application du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier.
[56] Avant-propos du Ministre de l’économie, des finances et des programmes de dénationalisation au sujet du Passeport du Contrôleur financier.
[57] Annexe n°2 à la circulaire portant notification des crédits pour la gestion 2015, Décembre 2014.
[58] Cf. Compte rendu de la séance de travail avec les Délégués du Contrôle financier au Ministère des Finances : Pour une amélioration de la qualité des dépenses publiques, en date du 12 Septembre 2015.
[59] http://www.l-integration.com/wp-content/uploads/2014/09/Djigla-Latif-Franck.
[61] Voir supra Note 55.
[62] Ce document vise les objectifs ci-après :
• mettre à la disposition de l’ensemble des personnes ou structures en relations fonctionnelles avec le Contrôle Financier, un outil de référence pédagogique et opérationnel pour la conduite des opérations qu’elles initient ;
• responsabiliser davantage les ordonnateurs et gestionnaires de crédits ou responsables de programme ;
• favoriser, dans le contexte de la gestion budgétaire axée sur les résultats (GBAR), un contrôle interne adéquat, orienté vers l’allègement du contrôle a priori de l’exécution des dépenses publiques. Passeport du Contrôleur financier, p. 6.
[63] Système Intégré de Gestion des Finances Publiques.
[64] Exemple de la Côte d’Ivoire et du Mali.
[65] Tableau des Opérations Financières de l’Etat.
[66] Voir Article 19 Décret N° 2014-757 du 26 Décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation ; Article 2 du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier.
[67] Il engage la dépense, c'est-à-dire crée ou constate une obligation dont résultera une charge pour l'État ; puis il la liquide (vérification du service fait) ; ensuite il l'ordonnance, c'est-à-dire qu'il donne au comptable l'ordre de payer. Tout engagement doit, en principe, recevoir le visa du contrôleur financier, ou de ses Délégués établi au sein de chaque ministère, qui veillent au respect de l'autorisation parlementaire (contrôle de la bonne imputation de la dépense et du respect de son plafond conformément à la loi des finances).
[68] Le comptable est soumis à un régime de responsabilité personnelle exigeant.
[69] Michel Bouvier, M.-Ch. Esclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, Paris, Montchréstien, 2008, p. 230
[71] Cf. Annexe n°2 à la circulaire portant notification des crédits pour la gestion 2015, Décembre 2014. p. 13.
[72] Article 18 du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011.
[73] Article 19 du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011.
[74] Article 20 du Décret N° 2011-270 du 02 Avril 2011 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle financier.
[75] D.HOCHEDEZ, Les institutions législatives assurant une surveillance ex-post du budget : Éléments d’information sur le système français, RÉUNION DES RESPONSABLES BUDGÉTAIRES DES PARLEMENTS ET DES INSTITUTIONS BUDGÉTAIRES INDÉPENDANTES DES PAYS DE L’OCDE, Assemblée Nationale française, Paris, Février 2012, p. 1.
[76] Mais certaines d’entre elles, notamment celles relatives au cadre organique sur les lois de finances, n’ont pas encore été transposées dans le droit national.
[77] J. Arthuis, « La dégradation des finances publiques : la loi en échec, le contrôle et l'évaluation en recours », Pouvoirs 2010/3 (n° 134), p. 84.
[78] Voir article 79 al 2 de la Constitution du 11 Décembre 1990.
[79] Article 113 al 2 de la Constitution du 11 Décembre 1990.
[80] Loi de finances rectificative
[81] Loi de finances initiale.
[82] Le Président de la République qui est interpellé au premier chef en ce qu’il est le chef de l’exécutif se fait régulièrement représenté par ses ministres. Le ou les ministres délégués apportent aux parlementaires les éléments de réponses aux questions qui leur sont posées avec des preuves de la sincérité de leurs déclarations.
[83] Ph. Lauvaux, « Le contrôle, source du régime parlementaire, priorité du régime présidentiel », Pouvoirs 2010/3 (n° 134), p. 24.
[84] K. A. G. DOSSA et A. J. NOUKPO, Contribution a l'amélioration du contrôle a posteriori de l'exécution de la Loi de Finances au Bénin, Université d'Abomey-Calavi (Bénin), Maîtrise en management des organisations 2010, p. 36.
[85] Un terme utilisé pour la première fois au Canada. Voir Philip Norton, « La nature du contrôle parlementaire », Pouvoirs 2010/3 (n° 134), p. 5-22.
[86] Ceux qui appartiennent et ceux qui n’appartiennent pas au gouvernement, Ibidem. P. 17.
[87] Par exemple les désaccords entre les membres du parti au pouvoir. Ibid.
[88] Le bon sens aurait voulu que même quand on est député de la mouvance, qu’on puisse faire des critiques, des analyses pertinentes et des constants probants afin de parfaire le travail qu’accomplit l’Exécutif.
[89] Pendant une quarantaine d'années au Bénin (de 1960 à 1999, année où le Gouvernement a déposé pour la première fois les comptes de l'Etat à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême), l'Exécutif a oublié de rendre compte de sa gestion et l'on peut apprécier aujourd'hui la qualité de la gestion des finances publiques et de l'Administration en général.
[90] C. TOURE, op. cit. p. 162 et suivants.
[91] K. A. G. DOSSA et A. J. NOUKPO, op. cit., p. 36.
[92] A titre illustratif, il faut dire que les lois de règlement des exercices 2009 à 2013 n’ont été votées qu’en Octobre 2015. Il est bien évident qu’ils perdent de leur importance car le parlement ayant voté la loi de finances n’a pas souvent la même configuration que celui qui doit voter le projet de règlement.
[93]R. MUZELLEC, Un exemple de contrôle parlementaire a postériori, Revue de Sciences financières, 1973, p. 67.
[94]K. A. G. DOSSA et A. J. NOUKPO, op. cit., p. 29.
[95] Ph. Norton, « La nature du contrôle parlementaire », Pouvoirs 2010/3 (n° 134), p. 5-22.
[96] Article 906 Al 1er du Code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes. Il faut cependant préciser que cette compétence ne s’exerce que sur les organismes dont le chiffre d’affaire est inférieur à 500.000.000 FCFA.
[97] Première dénomination de la Chambre des Comptes
[98] Articles 15 et 16 de la loi n°59-7 du 14 Mars 1959, fixant l'organisation, les compétences et les règles de fonctionnement du Tribunal d'Etat
[99] Article 98 de la loi n°60-1 du 14 mars 1960, portant organisation, compétences et règles de fonctionnement du Tribunal d’Etat.
[100]La loi n°81-004 du 23 mars 1981 portant organisation judiciaire en République Populaire du Bénin.
[101] Année a partir de laquelle la Chambre des Comptes a effectivement démarré ses activités,
[102] En France, « La Cour des comptes compte au total près de 230 magistrats, assistés de rapporteurs extérieurs, d'experts et d'assistants, au nombre de 200 environ. Quant aux chambres régionales des comptes, au nombre de 26, elles comptent environ 1 100 personnes, dont environ 300 magistrats. ». D.HOCHEDEZ, op. cit., p. 5.
[103] Qui porte sur la régularité des opérations de recettes et de dépenses publiques effectuées par les comptables de l'Etat, des collectivités locales, des établissements publics et des entreprises publiques
[104] Qui lui permet de donner son opinion sur la qualité de la gestion des ordonnateurs de dépenses publiques ainsi que leur performance en la matière.
[105] D.HOCHEDEZ, op. cit., p. 5.
[106] Elle analyse les comptes et les pièces justificatives présentés et examine l’équilibre des comptes. Elle donne alors décharge au comptable si les comptes sont réguliers, ou elle le met en débet si des recettes n’ont pas été recouvrées ou si des dépenses ont été irrégulièrement effectuées. La responsabilité de l’agent comptable est donc à la fois personnelle et pécuniaire.
[107] Article 112 de la Constitution du 11 décembre 1990
[108] Conformément aux articles 84, 85, 86 et 112 de la loi n° 2000-18 du 03 janvier 2001, portant règles générales pour les élections en République du Bénin,
[109] Article 52 alinéa 2 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990.
[110] Article 43 de la loi n°2004-07 du 23 octobre 2007.
[111] L’article 14 du code des procédures dispose que « Aucune partie ne peut être jugée sans avoir été entendue ou appelée »., voir également le code de procédure pénale entrée en vigueur en mai 2013.
[112] Arrêt définitif précédé d'un ou de plusieurs arrêt(s) provisoire(s)
[113] Article 73 al 2 et Article 74 al 2 de la loi n°2004-20 du 17 août 2007.
[114] A la fin de cette étape, le magistrat rapporteur rédige un rapport d’examen des comptes à fins de jugement à l’intention du ministère public. C’est, alors, ce dernier qui va décider de la suite à donner au contrôle : soit, il ne retient aucune charge et prend une ordonnance de décharge qui clôt la procédure, soit il demande l’ouverture d’une instance contentieuse sur la base des seules charges qu’il a retenues. Dans cette seconde hypothèse, la phase contentieuse s’ouvre.
[115] Il a, par ailleurs, accès aux pièces du dossier et peut faire valoir ses arguments charge par charge lors de la réponse au questionnaire adressé par le magistrat instructeur. Il peut aussi reprendre des arguments développés durant la phase contentieuse sur la matérialité des faits qui lui sont reprochés. Surtout, c’est à ce moment qu’il va devoir développer un axe de défense complémentaire basé sur l’existence ou non d’un préjudice causé à la personne publique. Soit, le comptable estime qu’il n’y a pas de préjudice, et il doit, alors, démontrer charge par charge que le manquement qui lui est reproché n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public en apportant toutes pièces justificative, telles qu’un certificat produit par l’ordonnateur confirmant sa volonté d’effectuer les dépenses contestées ou une admission en non valeur signée par ce dernier. Soit, le comptable ne peut démontrer qu’il n’y a pas eu de préjudice, auquel cas il doit quand même, si le manquement consiste en un paiement irrégulier, démontrer le respect des règles de contrôle sélectif de la dépense, dans la mesure où ces arguments doivent avoir été préalablement examinés et admis par le juge des comptes pour que le comptable puisse obtenir une remise gracieuse totale ou non plafonnée de la part du ministre du budget par la suite.
[116] Concrètement, l’audience commence par les interventions du magistrat instructeur et du ministère public. Puis, les comptables peuvent s’exprimer et éventuellement répondre aux questions des magistrats : il s’agit, alors, plus ici de préciser des arguments déjà exprimés que d’en développer de nouveaux.
[117] L'ensemble des observations doit s'appuyer sur cette source qui est une source indiscutable. C'est sur ces documents que le contrôle de la Chambre des Comptes repose. Mais la Chambre peut disposer d'autres éléments d'informations susceptibles de l'orienter dans ses investigations. Quant aux textes (textes généraux sur la comptabilité publique, textes spécifiques aux organismes publics), ils sont nécessaires à la vérification du respect des procédures, de la régularité des recettes et des dépenses.
[118] Le magistrat accompagné par son équipe peut se rendre sur place et interroger aussi bien le comptable que les gestionnaires de l'organisme public, objet du contrôle. Il peut poser toutes questions susceptibles de préciser le rapport qu'il présentera a la Chambre. Les représentants, les administrateurs, les fonctionnaires ou agents des collectivités et établissements publics doivent répondre a la convocation de la Chambre des Comptes. Ces personnes sont tenues sous peine de sanction, de communiquer aux rapporteurs qui le leur demandent, tout document et de fournir tout renseignement sur la gestion des services et organismes soumis au contrôle.
[119] Dans ce cas, toutes les dispositions doivent être prises pour permettre au rapporteur de prendre connaissance des écritures et documents tenus, en particulier des pièces justifiant le recouvrement des recettes, l'engagement, la liquidation et le paiement des dépenses.
[120] Ces services sont bien évidemment une source particulièrement importante d'informations pour apprécier la gestion de l'organisme public en cause. Afin d'exercer tout droit de communication, la Chambre peut être amenée au besoin, a recueillir les informations de tous organismes privés. La Chambre doit évidemment prendre toutes mesures pour assurer le caractère confidentiel des renseignements recueillis. Ces renseignements ne doivent être utilisés qu'avec rigueur et discrétion.
[121] Armel Le DIVELLEC, « Des effets du contrôle parlementaire », Pouvoirs 2010/3 (n° 134), p. 123-139.
[122] John Stuart Mill Considérations sur le gouvernement représentatif, éd. Guillaumin, 1877, p. 135.
[123] Ibid. p. 130.
[124]D. HOCHEDEZ, op. cit., p. 5. « L'indépendance de la Cour s'est fondée historiquement sur le statut de magistrats de ses membres, qui sont inamovibles. Elle compte au total près de 230 magistrats, assistés de rapporteurs extérieurs, d'experts et d'assistants, au nombre de 200 environ. Quant aux chambres régionales des comptes, au nombre de 26, elles comptent environ 1 100 personnes, dont environ 300 magistrats ».
[125] Voir à cet effet, les projets de Révision de la Constitution du 11 Décembre 1990 introduits par le Gouvernement et qui ont échoué à chaque tentative à l’Assemblée Nationale.