Source: http://docplayer.cz/1339647-Zapadoceska-univerzita-v-plzni-pravnicka-fakulta-diplomova-prace-spravni-trestani-na-useku-zivnostenskeho-podnikani.html
Timestamp: 2018-04-20 15:48:50+00:00
Document Index: 6472215

Matched Legal Cases: ['de lege ferenda', 'čl. 36', 'soud ', 'čl. 36', 'čl. 10', 'zákona č. 1', 'čl. 7', 'čl. 40', 'čl. 11', 'čl. 15', 'čl. 7', 'ÚS 611/01 ', 'čl. 11']

ZÁPADOČESKÁ UNIVERZITA V PLZNI. Právnická fakulta DIPLOMOVÁ PRÁCE. Správní trestání na úseku živnostenského podnikání. - PDF
Download "ZÁPADOČESKÁ UNIVERZITA V PLZNI. Právnická fakulta DIPLOMOVÁ PRÁCE. Správní trestání na úseku živnostenského podnikání."
1 ZÁPADOČESKÁ UNIVERZITA V PLZNI Právnická fakulta DIPLOMOVÁ PRÁCE Správní trestání na úseku živnostenského podnikání Lucie Kubaňová Plzeň 2014
2 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Správní trestání na úseku živnostenského podnikání vypracovala samostatně, a že jsem vyznačila prameny, z nichž jsem pro tuto práci čerpala způsobem ve vědecké práci obvyklým. Plzeň, březen Lucie Kubaňová
3 Ráda bych tímto poděkovala doc. JUDr. Martinovi Kopeckému, CSc. za jeho cenné rady a připomínky, kterými přispěl k vypracování této práce. Dále bych chtěla poděkovat celé mé rodině a příteli za jejich neustálou podporu při studiu i mimo něj.
4 OBSAH Úvod Vymezní pojmu správní trestání Pojem správní trestání Správní delikty Obecné znaky Prameny právní úpravy správních deliktů Působnost zákonů upravujících správní delikty Druhy správních deliktů Správní delikty trvající a hromadné. Pokračování ve správním deliktu Zánik odpovědnosti za správní delikty Správní sankce a ochranná opatření Správní sankce a druhy Ochranná opatření a druhy Vymezení pojmu živnostenské podnikání Charakteristika a obecné rysy živnostenského podnikání Pojem a druhy živností Vznik oprávnění k živnostenskému podnikání Podmínky provozování živnosti Všeobecné podmínky provozování živnosti Zvláštní podmínky provozování živnosti Překážky provozování živnosti Povinnosti podnikatele vyplývající ze živnostenského zákona Zánik živnostenského oprávnění Správní trestání na úseku živnostenského podnikání Přestupky Přestupky v režimu živnostenského zákona Řízení o přestupcích Jiné správní delikty Obecně: správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob Správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob v režimu živnostenského zákona... 52
5 3.2.3 Řízení o správních deliktech právnických osob a podnikajících fyzických osob Neoprávněné podnikání Problematika švarcsystému Kontrolní a dozorová činnost v praxi živnostenských úřadů Postavení živnostenských úřadů Kontrolní činnost živnostenských úřadů Dozorová činnost živnostenských úřadů Správní trestání živnostenských úřadů v oblasti dozoru Správní delikty v oblasi ochrany spotřebitel Správní delikty v oblasti spotřebních daní Správní delikty v oblasti regulace reklamy Stručný nástin této problematiky v zahraničí Správní trestání na úseku podnikání v Slovenské republice Správní trestání na úseku podnikání v Polsku Správní trestání na úseku podnikání v Rakousku Zhodnocení právní úpravy a návrhy de lege ferenda Závěr Resumé Seznam použité literatury... 86
6 ÚVOD Jako téma své diplomové práce jsem si zvolila Správní trestání na úseku živnostenského podnikání, neboť se domnívám, že se jedná o problematiku, která je velmi zajímavá, a se kterou se většina z nás za svůj život zcela určitě setkala. S živnostníky a podnikateli jsme dnes a denně v kontaktu a i oni mají určité povinnosti vůči státu. Toto téma jsem si vybrala také z toho důvodu, neboť si myslím, že jde o problematiku trvale aktuální, a to ve spojení se stále sledovaným pojetím, postavením a posláním našeho režimu živnostenského podnikání. V současné době je potřeba pro velkou část činností vlastnost živnostenské oprávnění a mnoho malých živnostníků nemá ani obecnou základní znalost právních předpisů nutných pro jejich podnikatelskou činnost. Po několika novelizacích živnostenského zákona je dobré opět uvést tento stěžejní zákon, upravující soukromé podnikání v ČR, do povědomosti občanů, jelikož zákon neupravuje jen možnosti získání příslušného oprávnění tedy právo ohlásit živnost či požádat o koncesi, ale také povinnosti vyplývají z dodržování živnostenského zákona a sankční postihy v případě jejich porušení. V praxi jde o oblast poměrně frekventovanou, specifickou, a to nejen na úrovni rozhodování správních orgánů, ale rovněž na úrovni soudního přezkumu rozhodnutí. Problematika správního trestání se přesouvá k soudům působícím ve správním soudnictví v případě vyčerpání řádných opravných prostředků na úrovni veřejné správy ve správním řízení. To vyplývá již z čl. 36 odst. 2 LZPS, podle nějž kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Soudní přezkum odpovědnosti za správní delikt či přestupek nemá povahu čistě kasační, ale díky možnosti moderace určení výše sankce má zčásti i povahu apelační, a tedy způsobilou přímo ovlivnit, jaký hmotněprávní následek na pachatele přestupku dopadne. Soudní přezkum rozhodnutí o přestupcích byl jedním z důvodů, proč se Ústavní soud rozhodl v nálezu ze dne , sp. zn. Pl ÚS 16/99, publikovaného pod č. 276/2001 Sb., zrušit část pátou občanského 5
7 soudního řádu, když shledal, že tato úprava nebyla souladná s článkem 6 odst. 1 EÚLP zakotvujícím právo na spravedlivý proces. 1 Hlavním cílem této diplomové práce bude pokusit se přiblížit běžnému podnikateli (živnostníkovi) možnosti sankčních postihů ze strany živnostenských úřadů, postupy správního orgánu při řešení jednotlivých druhů správních deliktů, jakými úvahami a podklady se správní orgán zabývá při zvažování výše příslušné sankce a případné překážky provozování živnosti na základě zrušených oprávnění. Dalším cílem této práce bude snaha o podání uceleného rozboru této problematiky a pokus o vlastní zhodnocení současné právní úpravy týkající se správního trestání na úseku živnostenského podnikání a navrhnutí případné novelizace určitých ustanovení živnostenského zákona. Vycházet budu především z platné právní úpravy, odborných knižních publikací, soudní judikatury a časopiseckých právních článků. Abych však mohla stanoveného cíle dosáhnout, je zapotřebí objasnit a vymezit jednotlivé základní pojmy. V první kapitole své práce se budu věnovat vymezení pojmu správního trestání. Bude zde přiblížena definice správních deliktů, jejich druhy a obecné pojmové znaky, nastíněn bude vztah mezi správními delikty a trestnými činy a zánik odpovědnosti za správní delikty. Rovněž zde budou charakterizovány správněprávní sankce a ochranná opatření a jejich druhy. Druhá kapitola se bude zabývat charakteristikou živnostenského podnikání, jeho obecnými rysy a druhy živností, vznikem živnostenského oprávnění, podmínkami a překážkami živnostenského oprávnění, povinnostmi podnikatele vyplývající ze živnostenského zákona a zánikem živnostenského oprávnění. Následující kapitoly se budou zabývat spojením pojmu správní trestání na úseku živnostenského podnikání, kde budou zahrnuty hlavně přestupky na úseku podnikání podle přestupkového zákona, přestupky v režimu živnostenského zákona a řízení o přestupcích a dále tzv. jiné správní delikty, zejména správní delikty právnických osob a fyzických podnikajících osob. Další dvě kapitoly se budou týkat neoprávněného podnikání, které již ale v současné době není živnostenským zákonem výslovně upraveno a problematiky švarcsystému, která 1 Hrůšová, K., Molek, P. Správní trestání v aplikační praxi soudů. Soudní rozhledy. Praha: C. H. Beck, 2009, č. 12, s ISSN (blíže k tomu v nálezu Ústavního soudu č. 276/2001 Sb dostupného na 6
8 je v dnešní době hodně probíraným tématem, přestože živnostenský úřad jako takový toto nekontroluje, nespadá to do jeho kompetence, pokusím se o malý nástin této problematiky. Praktická část této práce bude obsažena především v kapitole kontrolní a dozorové činnosti v praxi živnostenských úřadů, která bude věnována postavení živnostenských úřadů, živnostenské kontrole a další činnosti živnostenských úřadů v rámci správního trestání. Abych lépe porozuměla správnímu trestání v praxi živnostenských úřadů, docházela jsem příležitostně na živnostenský úřad, kde jsem sice nemohla přímo nahlížet do spisů a účastnit se jednání, jelikož jsou neveřejná, ale bylo mi alespoň umožněno nahlédnout do některých materiálů, abych lépe porozuměla této problematice v praxi a měla trochu představu, jakým způsobem probíhá správní trestání a jaké formy sankcí jsou za správní delikty voleny a ukládány. Z důvodu omezeného rozsahu práce bude následovat pouze stručný nástin této předmětné právní úpravy v zahraničí. Stručně zde bude přiblížena slovenská, polská a rakouská právní úprava. V závěru této práce provedu celkové zhodnocení stávající právní úpravy v oblasti správního trestání na úseku živnostenského podnikání a pokusím se navrhnout změny a odstranit nedostatky v této problematice. V průběhu zpracování tohoto tématu došlo od ke změnám i v oblasti živnostenského práva, přesto jsem při zpracování této diplomové práce vycházela z právního stavu platného ke dni
9 1 Vymezení pojmu správní trestání 1.1 Pojem správní trestání Trestání obecně znamená rozhodování o vině a trestu za určité porušení práva, můžeme ho tedy považovat za jednu z nezbytných součástí každé právní společnosti. Lze ho členit na soudní trestání, kdy o vině a trestu za soudní delikty (označené jako trestné činy) rozhodují nezávislé a nestranné trestní soudy, a na správní trestání, kdy o trestech za spáchání správního deliktu (tj. přestupky a tzv. jiné správní delikty) rozhodují správní úřady. Samotná hranice mezi soudními a správními delikty je ale dosti pohyblivá, zatímco v jednom státě může být určité jednání kvalifikované jako správní delikt, v jiném státě může být stejné jednání považováno za delikt soudní a naopak. 2 Existují alespoň orientační kritéria, podle kterých je možné odlišit správní delikt od soudního. Rozdíl spočívá především v objektech deliktů (u správních deliktů se za něj považuje řádný výkon veřejné správy, kdežto u soudních deliktů ochrana osobnosti člověka, jeho práv a svobod), závažnosti deliktů (kdy těžší delikty spadají do soudní, lehčí do správní pravomoci, přičemž měřítko hodnocení závažnosti je zejména požadovaný druh a výše sankce), subjektech deliktů a následcích pro pachatele*, formulaci skutkových podstat deliktů, škodlivosti a společenské nebezpečnosti, kodifikaci atd. Společné pro trestné činy i správní delikty je, že předpokladem odpovědnosti za ně je naplnění obecných znaků i konkrétních znaků skutkové podstaty stanovených zákonem. Zákonodárce rozhoduje o tom, zda určitý čin abstraktním popisem skutkové podstaty podřadí trestnému činu či správnímu deliktu. 3 Je možno shrnout, že právní teorie i praxe, starší i novější, naše i zahraniční, nenašla dosud obecně platnou hranici mezi oběma typy deliktů. 4 Objevují se též názory, že neexistují žádné znaky, které by bylo možné přiřadit výhradně soudním či naopak správním deliktům, a toliko pozitivní právo určuje, co náleží do sféry justice a správy. Někteří autoři konstatují, že zařazení určitého deliktu do jedné či druhé kategorie je věcí zcela nahodilou, resp. plynoucí z úvah právně politických, které se odráží v pozitivněprávní úpravě. 5 2 Sládeček, V. Obecné správní právo. 3., aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, s ISBN * upozorňuje se i na kritérium difamace společenského odsouzení pachatele a s tím spojených následků pro bezúhonnost odsouzené osoby 3 Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s ISBN Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecní část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s ISBN Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 23. ISBN
10 Správní trestání jako takové vychází ze skutečnosti, že představuje významnou oblast veřejné správy, v níž se plně projevuje její mocenský, vrchnostenský a jednostranný charakter, spolu s její řídící a organizátorskou funkcí. Správní trestání je také významné z toho důvodu, že dává orgánům veřejné správy oprávnění trestat, posléze vynucovat pravidla chování stanovená zákonodárcem a doplněná veřejnou správou, případně sankcionovat jejich porušení. Žádné jiné právní odvětví než správní právo neumožňuje tvorbu práva a současně sankcionování v případě jeho porušení. Trestní právo, se kterým je oblast správního trestání často srovnávána, nedává možnost orgánům činným v trestním řízení vydávat právní předpisy; umožňuje jim pouze sankcionovat. Veřejná správa tudíž představuje poměrně specifický systém, v němž se kombinuje spravování a vydávání právních předpisů a sankcionování. Účelem správního trestání je v první řadě zajistit bezporuchový a bezproblémový výkon veřejné správy. Správní trestání slouží veřejné správě k tomu, aby mohla vykonávat správu veřejných záležitostí, potažmo aby tento výkon nebyl narušen či ohrožen. Má tedy zřetelnou ochrannou funkci. 6 Jak vyplývá z judikatury, preventivní úloha postihu nespočívá jen v účinku vůči žalobci. Postih musí mít sílu odradit od nezákonného postupu i jiné nositele stejných zákonných povinností; tento účinek pak může vyvolat jen postih odpovídající významu chráněného zájmu, včas a věcně správně vyvozený. Jde-li o finanční postih, musí být znatelný v majetkové sféře delikventa, tedy být nikoli pro něho zanedbatelný, a nutně tak musí v sobě obsahovat i represivní složku. V opačném případě by totiž postih delikventa smysl postrádal 7 V návaznosti na to je možné doplnit, že funkce správního trestání je i reparační, preventivní, represivní, satisfakční, retributivní, výchovná a signalizační. Vedle pojmu správní trestání se lze často setkat v odborné literatuře s pojmem správní právo trestní. Zatímco správní trestání označuje specifikum a oprávnění veřejné správy trestat, správní právo trestní je jeho právním základem. Kdyby nebylo správního práva trestního, dalo by se jen těžko hovořit o správním trestání. Pojem správní právo trestní tedy naznačuje, že jde o subsystém správního práva, který upravuje především správněprávní odpovědnost, ve svém důsledku tudíž i správní trestání. Správní trestání díky 6 Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 1. ISBN Srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne , č. j. 10 Ca 250/ , publikovaný pod č. 560/2005 Sb. NSS, dostupný na 9
11 tomu můžeme označit za projev správního práva trestního v praxi a představuje jeho reálné uskutečňování. 8 Správněprávní odpovědnost přichází tedy v úvahu, jestliže dojde k narušení společenských vztahů, které jsou chráněny správním právem. Základem správněprávní odpovědnosti je protiprávní jednání subjektů správního práva, za které lze uložit správněprávní sankci. 9 Správní trestání je možné jinými slovy vymezit jako trestání protiprávního jednání, označováno jako správní delikt. 1.2 Správní delikty Správní delikt není v žádném právním předpisu nijak definován. Za správní delikt je možné obecně považovat protiprávní jednání odpovědné osoby, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně a s nímž zákon spojuje hrozbu sankcí trestní povahy ukládané v rámci výkonu veřejné správy Obecné znaky správních deliktů Z uvedené definice je možné jednoduše dovodit obecné pojmové znaky správního deliktu: jednání (konání či opomenutí), protiprávnost (tzn. rozpor nejen se zákonem, ale i s jiným právním předpisem), odpovědná osoba, trestnost, resp. hrozba trestem stanoveným zákonem, zavinění, stanovení skutkové podstaty a procesního postupu v zákoně. 11 Stručně k jednotlivým znakům správních deliktů: 12 a) Jednání je projev lidské vůle ve vnější realitě. Je jím konání i opomenutí takového konání, k němuž byla odpovědná osoba povinna podle okolností a svých poměrů. Rozsah povinnosti jednat je dán zákonem či jiným právním předpisem, správním aktem, popř. též veřejnoprávní smlouvou. Ze znaků skutkové podstaty vyplývá, že některé správní delikty mohou být spáchány pouze konáním, jiné pouze opomenutím. 8 Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 3. ISBN Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012, s ISBN Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 13. ISBN Sládeček, V. Obecné správní právo. 3., aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s ISBN Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecní část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s ISBN
12 b) Protiprávnost znamená, že jednání je v rozporu s právem, je nesplněna nebo porušena právní povinnost stanovená v zákoně nebo uložená na jeho základě. Protiprávnost je normativním vyjádřením skutečnosti, že pachatel porušil povinnosti stanovené zákonem na ochranu hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem, že protiprávní jednání je v rozporu se zájmy společnosti, je společensky škodlivé. Ve znacích skutkové podstaty je někdy protiprávnost výslovně vyjádřena znaky neoprávněně nedovolené či bez povolení apod. Pokud není pojmový znak protiprávnosti naplněn, nelze uplatňovat odpovědnost za jednání, které se po formální stránce podobá správnímu deliktu. Tyto skutečnosti označujeme jako okolnosti vylučující protiprávnost. Přestupkový zákon upravuje jednání v nutné obraně, jednání v krajní nouzi a jednání na příkaz, dále pak v trestním zákoníku nalezneme svolení poškozeného, přípustné riziko a oprávněné použití zbraně, právní nauka různých právních odvětví řadí mezi okolnosti vylučující protiprávnost zpravidla i plnění právní povinnosti a výkon práva. 13 c) Odpovědná osoba je fyzická nebo právnická osoba, pokud je deliktně způsobilá. Deliktní způsobilost (způsobilost k protiprávnímu jednání) je schopnost být subjektem povinností, které vzniknou v důsledku porušení nebo nesplnění povinností, ale také schopnost tyto povinnosti právně relevantně porušit. Deliktní způsobilost fyzické osoby je obecně vázána na dosažení určité rozumové a volní vyspělosti, která zpravidla odpovídá určitému věku a na zachování schopnosti ovládnout své jednání a schopnosti posoudit jeho následky, přičemž obě hlediska musí být splněna současně, a to v době spáchání deliktu. Deliktní způsobilost právnické osoby je spojena s její existencí. Vznik právnické osoby upravuje zákon. d) Trestnost vyjadřuje skutečnost, že se spácháním deliktu spojuje zákon hrozbu trestem. Z judikatury vyplývá, že trestnost správních deliktů se řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů. Je proto například vyloučen souběh správních deliktů tam, kde se jedná o pokračující, 13 Blíže Mates, P. Okolnosti vylučující protiprávnost ve správním trestání. Trestněprávní revue, Praha: C. H. Beck, 2012, č. 6, s ISSN
13 hromadný nebo trvající delikt, pro trestnost jednání musí být naplněna i materiální stránka deliktu a krajní nouze je stavem vylučujícím protiprávnost jednání naplňujícího formální znaky deliktu. 14 e) Zaviněním se rozumí vnitřní psychický vztah pachatele k protiprávnímu jednání a jeho následku. Je vybudováno na složce intelektuální a na složce volní. Rozlišují se dvě formy zavinění a to úmyslné a z nedbalosti. Skutkové podstaty správních deliktů jsou konstruovány podle zásady, že k trestnosti deliktu postačuje zavinění z nedbalosti 15, pokud zákon nestanoví výslovně, že se vyžaduje úmyslného zavinění. Je to dáno nižším typovým stupněm společenské škodlivosti správních deliktů ve srovnání s trestnými činy, pro které trestní zákon vyžaduje zásadně úmyslnou formu zavinění. Výjimkou ze zásady odpovědnosti fyzických osob za zavinění je odpovědnost fyzických osob podnikatelů a provozovatelů kvalifikovaných činností a některých dalších fyzických osob, která je konstruována jako odpovědnost bez ohledu na zavinění. f) Znaky deliktu jsou stanoveny zákonem. Porušení nebo nesplnění právní povinnosti je deliktem, který lze postihnout správním trestem jen za předpokladu, že takovým jednáním byly naplněny znaky deliktu a jeho konkrétní skutkové podstaty stanovené zákonem. Skutečnost, že jde o správní delikt, nevyplývá ještě z faktu, že byla porušena právní povinnost, ale je dána až tím, že takové jednání je za správní delikt výslovně zákonem označeno. Správní delikty jsou typicky normativně vyjádřeny formou skutkových podstat. Každá z nich musí být upravena zákonem, uplatňuje se zásada nullum crimen sine lege. Skutkové podstaty vyjadřují ve svých znacích některé pojmové znaky deliktu. Mezi obecné znaky skutkové podstaty deliktu patří objekt, objektivní stránka, subjekt a subjektivní stránka. Objektem deliktu je právem chráněný zájem, který je spácháním deliktu porušen nebo ohrožen. Objektivní stránka deliktu záleží v jednání, v následku a příčinné souvislosti mezi jednáním 14 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , č. j. 8 As 17/ , publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS, dostupný na 15 Např. srov. 3 zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů stanoví, že K odpovědnosti za přestupek postačí zavinění z nedbalosti, nestanoví-li zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění. 12
14 a následkem. Subjektem deliktu je osoba, která za delikt odpovídá. Subjektivní stránka se u správních deliktů prakticky vyčerpává zaviněním Prameny právní úpravy správních deliktů Rozlišujeme prameny v materiálním a formálním slova smyslu. Materiálním pramenem rozumíme společenské okolnosti, poměry ve společnosti a její historický vývoj, politické, ekonomické, geografické a jiné podmínky života společnosti, morálku, zvyklosti a tradice či potřeby a zájmy jednotlivých skupin obyvatelstva. Formálním pramenem jsou vnější normativní normy, ve kterých je právo obsaženo a z nichž právo poznáváme. Vzhledem k zásadě nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege je základním pramenem právní úpravy odpovědnosti za správní delikty zákon. Obyčej, zvyklost ani právní precedent pramenem práva nejsou, i když mohou mít vliv na výklad právních norem a rozhodovací praxi správních orgánů. 17 Základním pramenem správního práva trestního je Ústava a Listina základních práv a svobod (a to především čl. 36 až 40 LZPS), dále mezinárodní smlouvy ( vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva 18 ). Z těchto smluv je nutno uvést zejména evropskou Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod. Jelikož správní delikty (přestupky a tzv. jiné správní delikty) nejsou jednotnou kategorií, ale rozpadají se na jednotlivé druhy, je zapotřebí prameny práva uvádět podle toho, který druh správního deliktu upravují. Výchozím pramenem přestupkového práva je zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Co se týká jiných správních deliktů, tak zde neexistuje kodifikace právní úpravy, a to ani částečná. Pramenem právní úpravy jsou zvláštní zákony upravující jednotlivá odvětví a obory veřejné správy. Právní úprava se omezuje zpravidla pouze na výčet skutkových podstat správních deliktů, stanovení správních trestů a hledisek 16 Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 15. ISBN Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 79. ISBN čl. 10 ústavní zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 13
15 pro jejich ukládání, lhůt pro zánik odpovědnosti a určení správního orgánu, který o nich rozhoduje Působnost zákonů upravujících správní delikty Rozlišujeme časovou, místní a osobní působnost zákonů. Pro časovou působnost zákonů upravujících správní delikty platí stejná zásada jako pro trestné činy, kdy trestnost činu se posuzuje podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, jestliže to je pro pachatele příznivější. Toto základní pravidlo je pro odpovědnost za přestupky výslovně upraveno v 7 odst. 1 PřesZ. Pro jiné správní delikty tato zásada vyplývá z čl. 7 odst. 1 EÚLP. 20 Tato zásada je dále obsažena v čl. 40 odst. 6 LZPS, v čl. 11 odst. 2 Všeobecné deklarace lidských práv, v čl. 15 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Na nezbytnost užití této zásady odkazuje i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. 21 Příznivější úprava pro pachatele je ta, která stanoví kratší dobu pro zánik odpovědnosti za konkrétní správní delikt, či ta, kde je rozhodující druh a výměra trestu, který přichází v úvahu. Přísnější zákon tedy nikdy nesmí působit zpětně. Zákaz retroaktivity přísnějšího zákona je odůvodněn požadavkem právní jistoty. Osoba jednající v souladu se zákonem má mít jistotu, že nebude za své jednání postižena později, změní-li se názor zákonodárce na to, jaké jednání má být trestáno. 22 Ovšem nikdy nelze čin spáchaný za účinnosti nového zákona posuzovat podle zákonů účinných dříve, a to bez ohledu na to, zda by to bylo pro pachatele příznivější. Místní působnost vymezuje okruh případů, které se posuzují podle zákonů upravujících správní delikty se zřetelem k místu, kde byl správní delikt spáchán. Přestupkový zákon vyjadřuje jako vůdčí zásadu místní působnosti zásadu teritoriality. Podle 8 odst. 1 PřesZ se podle tohoto nebo jiného zákona posuzuje přestupek, který byl spáchán na území České republiky. Na základě této zásady se 19 Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 81. ISBN Podle čl. 7 odst. 1 EÚLP Nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možnost uložit v době spáchání trestného činu. 21 Srov. např. nález ÚS sp. zn. III. ÚS 611/01 ze dne (N 75/26 SbNU 253) K protiústavnosti zpětné účinnosti hmotněprávních ustanovení norem trestního práva ; dále též podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne , čj. 6 A 126/ publikovaného pod č. 461/2005 Sb. NSS Správní trestání: právo staré a nové ; též podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne , čj. 28 Ca 151/ publikovaného pod č. 91/2004 Sb. NSS Správní trestání: zákaz retroaktivity 22 Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 84. ISBN
16 tedy působnost zákona vztahuje na celé území 23 České republiky, bez zřetele na územní status osoby pachatele. Dále pak rozlišujeme zásadu registrace a personality, které nejsou upraveny výslovně přestupkovým zákonem, ale upravuje je trestní zákoník v 5 a 6 TrZ. Osobní působnost označuje osoby, které spadají na základě určitých okolností pod právní režim v zákoně obsažený. Řeší otázku, vůči komu zákon působí coby pachateli trestného deliktu. Tato působnost bývá zpravidla vymezena negativně. Pod označením osobní působnost se pak rozumí výjimky odůvodněné osobním postavením osoby, u které existuje důvodné podezření ze spáchání trestného deliktu. Rozlišuje se vynětí z působnosti zákona, neboli hmotněprávní exempce (beztrestnost, neodpovědnost, indemnita) určitých osob a exempce procesněprávní (nestíhatelnost). 24 Přestupkový zákon upravuje hlediska osobní působnosti v 9 a 10 PřesZ Druhy správních deliktů Správní delikty tvoří početnou skupinu různorodých činů, navzájem se od sebe odlišují zejména např. v subjektech deliktu, jeho postavením, znakem zavinění, charakterem porušených povinností či účelem a zaměřením ukládané sankce. Současná právní úprava správních deliktů je roztříštěna, není založena na jednotných základech, s výjimkou přestupků nejsou upraveny obecné základy odpovědnosti za správní delikty, pramenem právní úpravy jsou pouze jednotlivé zvláštní zákony. Základní členění správních deliktů: A. Přestupky B. Správní disciplinární delikty C. Tzv. správní pořádkové delikty D. Správní delikty právnických osob E. Jiné správní delikty fyzických osob F. Správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob 23 Podle čl. 11 Ústava Území České republiky tvoří nedílný celek, jehož státní hranice mohou být měněny jen ústavním zákonem. ; územím státu se zpravidla rozumí určitý prostor vymezený státními hranicemi, kde stát vykonává svoji suverenitu k tomu blíže např. Čepelka, Č., Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 204 a násl. ISBN Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s ISBN
17 V teorii lze právní delikty klasifikovat podle různých kritérií. Též s ohledem na praktické problémy tvorby a aplikace práva je vhodné rozlišovat zejména: správní delikty fyzických osob a správní delikty právnických osob, 2. správní delikty se všeobecným subjektem a správní delikty se speciálním subjektem, 3. správní delikty se zaviněním a správní delikty bez ohledu na zavinění, 4. správní delikty, při jejichž projednávání leží důkazní břemeno na veřejné správě, a správní delikty, u nichž důkazní břemeno leží na odpovědné osobě, 5. správní delikty, u nichž se lze zprostit odpovědnosti, a správní delikty bez této možnosti, 6. správní delikty komisivní a správní delikty omisivní, 7. správní delikty dokonavé a správní delikty trvací, 8. správní delikty, které poškozují chráněný zájem, a odnožovací správní delikty, 9. hmotněprávní správní delikty a procesněprávní správní delikty, 10. správní delikty projednávané v rámci výkonu státní správy, správní delikty projednávané v rámci výkonu územní samosprávy a správní delikty projednávané při výkonu profesní samosprávy nebo akademické samosprávy, 11. správní delikty projednávané z moci úřední a právní delikty projednávané na návrh, 12. povinně projednávané správní delikty a účelově projednávané správní delikty, 13. správní delikty, za které je nutno uložit sankci, a správní delikty, za které je možnost (ale nikoli nutno) uložit sankci. Mezi jednotlivými druhy správních deliktů existují vzájemné vztahy. Není možné, aby byla osoba za týž skutek potrestána vícekrát proto, že skutek naplní zároveň skutkovou podstatu více druhů správních deliktů. Pokud by se tak stalo, šlo by nepochybně o porušení zásady ne bis in idem Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 19. ISBN Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s ISBN
18 1.2.5 Správní delikty trvající a hromadné. Pokračování ve správním deliktu Pro uplatnění odpovědnosti za správní delikty je významná otázka doby spáchání činu. Vypořádání se s otázkou doby spáchání činu je důležité proto, že na ni navazuje posouzení deliktní způsobilosti pachatele, případně jeho postavení jako mladistvého, určení místní a časové působnosti zákonů upravujících správní delikty, určení počátku běhu promlčecí doby, použití amnestie apod. Podle časového momentu lze rozlišovat správní delikty trvající, hromadné a pokračování ve správním deliktu. Definici trvajícího deliktu neobsahuje ani trestní právo samo. Trvající delikt je takový trestný čin, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav a ten i poté udržuje či protiprávní stav udržuje, aniž by ho vyvolal. Na rozdíl od pokračujícího trestného činu se neskládá z jednotlivých dílčích útoků. Trvající delikt je považován podle hmotného práva za jediný delikt a za jediný skutek. Je tedy vyloučeno posuzovat trvající delikt jako vícečinný souběh skutků stále znovu a znovu naplňujících skutkovou podstatu téhož správního deliktu jako stálé opakování deliktu. Také jednočinný souběh je vyloučen, protože udržování protiprávního stavu naplňuje tutéž skutkovou podstatu správního deliktu a jde o jediný delikt, jeden skutek. 27 Trvající delikt je dokonán založením, vznikem protiprávního stavu, kdy pachatel naplní všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu. Ukončen je ale až odstraněním protiprávního stavu. Příkladem trvajícího správního deliktu by mohl být např. delikt podnikatele, který neustanoví nového odpovědného zástupce nebo provozování živnosti bez příslušného oprávnění, naopak za trvající delikt se nepovažuje např. trestný čin neoprávněného nakládání s osobními údaji podle 178 odst. 2 TrZ. 28 Trestní právo rozlišuje od jednorázových trestných činů z hlediska časového úseku, v němž byly spáchány, trestné činy pokračující, trvající a hromadné (kolektivní). Je pro ně společné, že trestná činnost trvá po delší dobu a skládá se buď z řady dílčích útoků či spočívá v udržování protiprávního stavu. Trvající trestný čin bývá pravidelně charakterizován jako čin, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav, jenž posléze udržuje, anebo jímž udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej též vyvolal. Zákon postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Trvající trestné činy se posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek a jediný trestný čin, který je 27 Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s ISBN usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 8 Tdo 1161/2006, dostupné na 17
19 ukončen teprve okamžikem odstranění protiprávního stavu. Trvající trestný čin se považuje za spáchaný za účinnosti nového zákona, pokud alespoň část protiprávního jednání, jímž byl udržován protiprávní stav, se odehrála za účinnosti nového zákona, a to za podmínky, že toto jednání bylo trestným činem i podle dřívějšího zákona. Trestný čin trvající se počíná promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti, tj. od okamžiku odstranění stavu, jehož udržování je znakem trestného činu. 29 Ani definice hromadného trestného činu v trestním zákoně nenalezneme. Pachatel hromadného trestného činu musí spáchat více dílčích útoků, které jsou vedeny jednotným, společným záměrem a tato mnohost útoků je znakem skutkové podstaty. Hromadné správní delikty se však v právní úpravě téměř nevyskytují, proto jim ve své práci nebudu věnovat větší pozornost. Pokračování ve správním deliktu nemá na rozdíl od pokračování v trestném činu svou legální definici, zákony upravující správní delikty s touto kategorií výslovně nepočítají. Pokračování v trestném činu má v českém trestním právu svou legální definici: takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují, byť i v souhrnu, skutkovou podstatu stejného trestného činu, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku. 30 Trestná činnost je ukončena posledním dílčím útokem pokračujícího deliktu Zánik odpovědnosti za správní delikty Odpovědnost za správní delikty je možné uplatnit pouze v tom případě, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené zákonem. Negativními podmínkami jsou důvody zániku odpovědnosti, odpovědnost proto může nastoupit až tehdy, jestliže tyto podmínky nenastaly. Důvodem zániku odpovědnosti jsou okolnosti, které nastaly až po spáchání správního deliktu. Zánik odpovědnosti má procesní důsledky spočívající v tom, že řízení o správním deliktu nelze zahájit [podle 66 odst. 3 písm. e) PřesZ je zánik odpovědnosti za přestupek důvodem pro 29 Viz. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne č. j. 5 Afs 87/ , dostupný na (srov. Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 23 a násl. Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné. I. obecná část. 3. vydání. Praha: Codex, 1997, s. 66) zák. č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 31 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne č. j. 5 Afs 87/ Ustálená soudní praxe ve shodě s právní naukou charakterizuje pokračování v trestném činu jako uskutečňování společného zločinného záměru jednáním, které stále nově naplňuje skutkovou podstatu téhož trestného činu a jehož jednotlivé útoky se vyznačují stejnorodým způsobem provedení a časovou souvislostí. dostupný na 18
20 obligatorní odložení věci] a bylo-li již řízení zahájeno, je důvodem pro jeho zastavení [ 76 odst. 1 písm. f) PřesZ, 66 odst. 2 SpŘ]. 32 Správní orgány jsou povinny přihlížet k zániku odpovědnosti za správní delikty z úřední povinnosti. Důvody zániku odpovědnosti za správní delikt jsou: uplynutí doby (promlčení), smrt, resp. zánik odpovědné osoby, udělení amnestie, účinná lítost či zánik společenské škodlivosti. Přestupkový zákon upravuje jako důvod zániku odpovědnosti za přestupek uplynutí doby a udělení amnestie. 33 Zákony upravující jiné správní delikty upravují výslovně jen jednu možnost zániku odpovědnosti, a to uplynutí stanovené doby. 1.3 Správní sankce a ochranná opatření Správní sankce Za prokázané spáchání správního deliktu rozhodující správní orgán udělí sankci, jež je zákonem za konkrétní správní delikt stanovena dle zásady nulla poena sine lege. Sankce je tedy považována za právní následek spáchání deliktu a může být uložena jen na základě zákona. Při vyměřování sankcí se uplatňují především tyto zásady zákonnosti, přiměřenosti, individualizace a spravedlnosti. V zákoně o přestupcích je obsaženo pět druhů sankcí za přestupek, a to napomenutí, pokuta, zákaz činnosti, propadnutí věci a zákaz pobytu. 34 Sankcí za správní delikty právnických osob a fyzických podnikajících osob je ve většině případů pokuta, jejíž výše je zpravidla určena pevnou horní hranicí, avšak výše uložené sankce závisí na správním uvážení. Tím ovšem není dáno příslušnému orgánu na zvážení, zda pokutu uloží či nikoli, protože musí na základě zásady oficiality, která ovládá správní trestání, projednat a uložit sankci za každý delikt, o kterém se dozví, diskrece se vztahuje pouze na výši sankce. 35 Správní orgán se při zvažování výše sankce řídí především zásadou nestranného a objektivního postupu a z něho plynoucího rovného přístupu k jednotlivým případům, při rozhodování o uložení pokuty skutkově shodných nebo podobných případů uvažuje tak, aby nevznikaly důvodné rozdíly. 36 Správní orgán přihlíží též k závažnosti protiprávního jednání, v čem toto jednání spočívalo, zkoumá jeho 32 Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s ISBN odst. 1 zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů odst. 1 zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů 35 Mates, P. Správní uvážení. Plzeň: Aleš Čeněk, s. 96. ISBN Tato zásada je vyjádřena v 2 odst. 4 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 19