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Timestamp: 2017-04-25 08:26:31+00:00
Document Index: 82838006

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 265', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 77', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 174', 'art. 1']

T.R.G.A. Trento, 8 luglio 2010 a cura del Dott. Francesco BarchielliT.R.G.A. Trento, 8 luglio 2010La mancata inclusione del metil terbutil etere (MTBE) nella tabella allegata al D.Lgs. n. 152 del 2006 non rappresenta ex se un elemento che precluda di affermarne la pericolosità. Fattispecie nella quale la E.R.G. Petroli S.p.A ha contestato il provvedimento dell’Azienda provinciale per i Servizi Sanitari, con il quale le è stato prescritto di attenersi, per la redazione del piano di caratterizzazione, per quanto riguarda la sostanza MTBE (metil terbutil etere), al V.C.G. (valore di concentrazione guida), per le acque sotterranee, di 10 microgrammi/litroSENTENZA N. 171
1. Il metil terbutil etere (MTBE ) è un composto organico di sintesi derivante dal metanolo e dal 2 metil - 2 propanolo, che viene impiegato come additivo per la benzina per aumentarne il numero di ottani, in sostituzione del piombo tetraetile e del benzene. L’MTBE non è una sostanza inclusa nelle tabelle allegate al citato D.Lgs. 152/2006. Tuttavia tale rilievo non tiene, a parere del Collegio, in adeguato conto il principio di precauzione, di genesi comunitaria e vigente nell’ordinamento, che ben torna invocabile ogni volta che, pur a fronte di una carente base normativa e dunque di un possibile ritardo da parte del Legislatore nel prendere atto del costante progresso della scienza, sia ragionevolmente ipotizzabile l’esistenza di un rischio non tollerabile. La questione, infatti, qui dibattuta fra le parti in causa concerne le esistenti contaminazioni delle acque sotterranee per l’infiltrazione di tale sostanza e quali conseguenze siano da trarne, il che equivale ad individuare quale sia in concreto il margine di tollerabilità di una tale forma di inquinamento, tenuto conto che si tratta di acque sottostanti l’area di servizio autostradale che scorrono in falda ad appena 5 metri di profondità e sono destinate a scopo irriguo per le circostanti coltivazioni agricole, con conseguente successivo ingresso nel ciclo alimentare umano.
2. È avviso del Tribunale che la mancata inclusione dell’MTBE nella tabella allegata al D.Lgs. n. 152 del 2006 non rappresenti ex se un elemento che precluda di affermarne la pericolosità.
Con ricorso notificato il 9 - 10 novembre 2006 e depositato presso la Segreteria il successivo 15 novembre, Erg Petroli S.p.A. ha impugnato la nota in data 29.8.2006 dell’Azienda provinciale per i Servizi Sanitari, con la quale le è stato prescritto di attenersi, per la redazione del piano di caratterizzazione, per quanto riguarda la sostanza M.T.B.E., al V.C.G. (valore di concentrazione guida), per le acque sotterranee, di 10 microgrammi/litro.
Quale atto presupposto è stato espressamente impugnato anche il parere dell’Istituto Superiore di Sanità in data 6.2.2001.
La ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:
1) violazione del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, nonchè dell’art. 7 e seguenti del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 e dei relativi allegati - violazione del D.P.G.P. della Provincia autonoma di Trento 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl, recante “Approvazione del testo unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell’ambiente dagli inquinamenti” - incompetenza - eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria;
2) violazione del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 - violazione dell’art. 10 e ss. del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 ed, in particolare, dell’allegato 1 dello stesso decreto - violazione del D.P.G.P. della P.A.T. 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl. - eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria - illogicità. Si sono costituite le intimate Amministrazioni, ad eccezione del Comune di Nogaredo, contestando l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso.
L’Avvocatura dello Stato ha chiesto l’estromissione dal giudizio, per difetto di legittimazione passiva, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, posto che non sarebbe stato impugnato alcun atto ad esso imputabile; ha eccepito, inoltre, l’inammissibilità dell’impugnativa nei confronti del Ministero della Salute, contestando, per un verso, che tale atto si configuri come atto presupposto rispetto all’impugnato provvedimento dell’Azienda provinciale per i servizi sanitari, il quale neppure lo menzionerebbe, e sotto altro aspetto, in quanto mero parere tecnico, che non sarebbe suscettibile d’impugnazione in quanto tale.
Con sentenza interlocutoria n. 5 del 16.1.2008, il Tribunale ha disposto di:
- estromettere dal giudizio, in accoglimento della vista richiesta, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, nei confronti del quale, come ha del resto riconosciuto la stessa ricorrente (cfr. memoria depositata il 5.10.2007), non è stata proposta alcuna domanda;
- disattendere la vista eccezione del Ministero, in quanto va riconosciuto il carattere di atto presupposto del parere dell’I.S.S., essendo stato richiamato sia dal parere sul Piano di caratterizzazione reso dall’A.P.P.A. con nota prot. 802 del 13.3.2006, sia dall’atto del 9.5.2006 del Comune di Nogaredo, con cui è stato autorizzato il piano di caratterizzazione; è stato, poi, rilevato che detto atto endoprocedimentale, ancorché non autonomamente impugnabile, lo diviene in occasione dell’impugnazione del provvedimento che lo abbia richiamato;
- acquisire in via istruttoria un’apposita relazione di chiarimenti, dalla quale emergano i puntuali termini della proposta di rimodulazione formulata per conto della ricorrente dalla ditta C.E.C.A.M. s.r.l. all’uopo incaricata e, in particolare, se la stessa involga anche il profilo attinente la determinazione del Valore di Concentrazione Guida (V.C.G.) per le acque sotterranee per il parametro M.T.B.E.; e ciò anche al fine della definizione dell’ulteriore eccezione preliminare sollevata dalla difesa della Provincia autonoma, avuto riguardo alla sopravvenuta presentazione, da parte di C.E.C.A.M. per conto di E.R.G., della richiesta di rimodulazione degli obiettivi della bonifica, ai sensi dell’art. 265 del D.Lgs. 3.4.2006 n. 152, il che avrebbe sostanzialmente comportato il riconoscimento del limite in questa sede contestato, che sarebbe ora espressamente indicato dal predetto D.Lgs. 152/06, da parte dell’A.P.P.A.,
In data 9.4.2008 è stata depositata la richiesta relazione di chiarimenti dell’A.P.P.A.
Alla pubblica udienza del 27 maggio 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1. Il ricorso è infondato nel merito, per cui può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari di inammissibilità, peraltro già in parte disattese con la nominata sentenza interlocutoria n. 5 del 16.1.2008.
2. Si premette in fatto, per una retta comprensione della vicenda, che E.R.G. Petroli S.p.A ha contestato il provvedimento dell’Azienda provinciale per i Servizi Sanitari, con il quale le è stato prescritto di attenersi, per la redazione del piano di caratterizzazione, per quanto riguarda la sostanza MTBE (metil terbutil etere), al V.C.G. (valore di concentrazione guida), per le acque sotterranee, di 10 microgrammi/litro, nonché - quale atto presupposto - il parere dell’Istituto Superiore di Sanità in data 6.2.2001.
A tal proposito, l’atto dell’A.P.S.S. va ascritto nel procedimento attivato dalla E.R.G. con note in data 24 e 25 novembre 2005, con le quali è stato comunicato al Comune di Nogaredo e all’Agenzia provinciale per la Protezione dell’Ambiente (A.P.P.A.) l’avvio della procedura di messa in sicurezza e bonifica ai sensi del D.M. 471/99 dell’area di servizio Nogaredo est, posta sulla tratta autostradale A22 Modena - Brennero, a causa dell’accertata presenza di perdite di carburante dalle cisterne di stoccaggio.
In particolare, in data 21.12.2005 la C.E.C.A.M. s.r.l., incaricata dalla E.R.G. di effettuare le indagini ambientali, aveva trasmesso al Comune di Nogaredo e alla A.P.P.A. il piano di caratterizzazione di cui all’art. 10 del D.M. n. 471/99.
L’A.P.P.A. - con nota n. 802 del 13.3.2006 - trasmetteva al Comune di Nogaredo il parere sul visto piano, specificando che “per quanto riguarda il parametro MTBE, il valore di concentrazione guida (V.C.G.) per le acque sotterranee fissato dall’Istituto Superiore di sanità con nota del 6 febbraio 2001 risulta pari a 10 microgrammi/litro. Si suggerisce comunque per la concentrazione limite da adottare, anche nel terreno, un interessamento diretto dell’Azienda provinciale per i servizi sanitari”.
Il Comune di Nogaredo, con atto del 9.5.2006 (cfr. doc. n. 4 della ricorrente), autorizzava il piano di caratterizzazione ponendo, fra le altre, la prescrizione di osservare, riguardo al parametro MTBE, il ridetto valore di concentrazione guida (V.C.G.) per le acque sotterranee, fissato dall’Istituto Superiore di sanità con nota del 6 febbraio 2001, con invito a richiedere all’Azienda provinciale per i Servizi Sanitari la determinazione della concentrazione limite da adottare.
Con nota del 9.8.2006, C.E.C.A.M. s.r.l. chiedeva all’Azienda provinciale per i Servizi Sanitari il parere sul valore di concentrazione guida (V.C.G.) per quanto riguardava il parametro MTBE nei terreni e nelle acque sotterranee.
In riscontro a tale nota, l’A.P.S.S., con l’avversato atto del 29.8.2006, stabiliva, per le acque sotterranee, il valore di MTBE di 10 microgrammi/litro.
3. Venendo al merito della prodotta impugnativa, con il primo motivo la ricorrente lamenta che - in violazione del criterio di riparto delle competenze stabilito dall’art. 77 bis del D.P.G.P. del 1987, secondo cui le funzioni concernenti la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale dei siti inquinati sono esercitate dalla Provincia (tramite l’A.P.P.A.) e dai Comuni - il Comune di Nogaredo si sarebbe, in parte, spogliato delle sue competenze, rimettendo all’Azienda provinciale per i Servizi Sanitari, del tutto priva di competenze al riguardo, l’assunzione del provvedimento relativo alle prescrizioni.
Va premesso al riguardo che, a differenza di altre realtà regionali, in cui le funzioni delle ASL in materia ambientale sono state accorpate a quelle delle Agenzie per la protezione dell’ambiente, nella Provincia autonoma di Trento le competenze di A.P.S.S. e A.P.P.A. restano distinte: per questo aspetto il quadro di riferimento va ricondotto alla L.p. 11.9.1995, n. 11, istitutiva dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente.
L’art. 2, comma 1, lett. a) della suddetta legge annovera fra i compiti dell''Agenzia ”l''esercizio delle funzioni tecniche di vigilanza e controllo dei fattori fisici, chimici e biologici ai fini della tutela dell''aria, delle acque e del suolo dagli inquinamenti, della gestione dei rifiuti e della prevenzione dall''inquinamento acustico”.
Il successivo art. 10, in tema di controlli ambientali, dispone al comma 1 che nell''ambito delle viste funzioni “rientrano le attività di controllo che le norme vigenti demandano nelle materie ivi previste al Servizio protezione ambiente e alla direzione prevenzione dell''Azienda provinciale per i servizi sanitari” e al comma 3 che l’Azienda provinciale per i servizi sanitari “presta le attività di laboratorio sotto il profilo medico - biotossicologico anche per conto dell''agenzia”; a tal fine ha precisato che “i rapporti tra l''Agenzia e l''Azienda provinciale per i servizi sanitari sono regolati da apposita convenzione, diretta a disciplinare l''esercizio coordinato e integrato delle attività di rispettiva competenza, in coerenza con le determinazioni emanate dalla Giunta provinciale ai sensi dell''articolo 16”.
Va, poi, gradatamente osservato che, negli allegati alla deliberazione della Giunta provinciale n. 1217 dell’1.10.2003, che approva la convenzione di cui al comma 3 del ridetto art. 10, è espressamente riconosciuto che “l’APSS svolge nell’ambito sanitario funzioni di prevenzione ambientale” e che “l’integrazione tra servizi per l’ambiente e servizi sanitari è resa operativa sulle base della predetta convenzione”.
I rapporti tra i due organismi provinciali sono dunque governati dalle viste disposizioni di legge e da un regolamento contrattuale idoneo ad assicurare in materia un collegamento effettivo e duraturo della prima alla seconda.
In siffatto quadro, l’A.P.P.A. - con nota n. 802 del 13.3.2006 - trasmettendo il parere sul piano di caratterizzazione, ha proposto al Comune, quanto alla concentrazione limite da adottare per il parametro MTBE, di rivolgersi all’Azienda provinciale per i servizi sanitari”.
Il Comune di Nogaredo, con atto del 9.5.2006, ha posto, fra le altre, la prescrizione di osservare, riguardo al parametro MTBE, il V.C.G. per le acque sotterranee di 10 microgrammi/litro, stabilito dall’Istituto Superiore di sanità nel 2001, con invito comunque a richiedere all’A.P.S.S. la determinazione della concentrazione limite da adottare.
L’impresa incaricata dell’istante ha conseguentemente avanzato la richiesta di parere, rilasciato poi dall’Azienda provinciale per i Servizi Sanitari confermando il valore di concentrazione guida di 10 microgrammi/litro già assunto dall’Amministrazione comunale.
Né è da ritenersi che abbiano trovato spazio nella ridetta valutazione interessi diversi da quelli considerati dalla normativa, atteso che l’istruttoria compiuta ha seguito una metodologia scientifica, basata su specifiche indagini che sono andate ad arricchire le conoscenze già sviluppate negli anni mediante i sistemi di monitoraggio e di ricerca.
4. Con il secondo motivo si lamenta che verrebbe imposto arbitrariamente un parametro MTBE (metil terbutil etere) e un valore (10 microgrammi/litro) che non sarebbero previsti dalla disciplina vigente, modificando i valori tabellari allegati al D.M. 471/99: secondo la deducente il parametro MTBE non sarebbe compreso nella tabella delle acque sotterranee allegate al D.M. n. 471/99 e il provvedimento adottato avrebbe di fatto recepito, pur senza espressamente menzionarlo, il contenuto del parere 6.2.2001 dell’Istituto Superiore di Sanità, il quale ha stabilito, in via cautelativa, per il MTBE, il valore definito nel D.P.R. n. 236/1988, relativo alle acque destinate al consumo umano per il parametro “idrocarburi totali”, di 10 microgrammi/litro.
Al riguardo, va premesso che il metil terbutil etere (MTBE ) è un composto organico di sintesi derivante dal metanolo e dal 2 metil - 2 propanolo, che viene impiegato come additivo per la benzina per aumentarne il numero di ottani, in sostituzione del piombo tetraetile e del benzene. Peraltro, l’assimilabilità ad un idrocarburo di tale sostanza, fondata sull’avversato parere dell''ISS datato 6.2.2001, è stata successivamente smentita dallo stesso ISS con altro parere del 12.9.2006, in cui è stato precisato che “l''originaria assimilazione del MTBE agli idrocarburi totali non va tenuta ferma, in quanto l’MTBE non è definibile come idrocarburo, ma è appartenente alla famiglia degli eteri”; e ciò ancorché l’Istituto ritenga che i valori limite dell’MTBE debbano essere comunque determinati, seppure non sulla base di un’affinità di tipo tossicologico, ma del valore della soglia olfattiva; il che sarebbe stato tratto da uno studio dell’Agenzia di protezione ambientale statunitense (USEPA).
Secondo il parere dello stesso ISS e pur non essendo prevista dalla normativa introdotta dal D.lgs. 152/2006 la concentrazione di riferimento per l’MTBE, essa altererebbe dal punto di vista organolettico la proprietà dell’acqua, non dovrebbe comunque superare nelle falde acquifere sotterranee il valore di 10 microgrammi/litro ed, in ogni caso, il valore di concentrazione della soglia olfattiva, che è compreso in un range tra 20 e 40 microgrammi/litro, come limite massimo oltre il quale si potrebbero avere effetti pregiudizievoli sulla salute umana.
A tale conclusione la difesa della ricorrente oppone che l’MTBE non è una sostanza inclusa nelle tabelle allegate al citato D.Lgs. 152/2006, per cui tale lacuna non potrebbe essere colmata con un’operazione di integrazione svolta dall’amministrazione, anziché dal Legislatore.
Tuttavia tale rilievo non tiene, a parere del Collegio, in adeguato conto il principio di precauzione, di genesi comunitaria e vigente nell’ordinamento, che ben torna invocabile ogni volta che, pur a fronte di una carente base normativa e dunque di un possibile ritardo da parte del Legislatore nel prendere atto del costante progresso della scienza, sia ragionevolmente ipotizzabile l’esistenza di un rischio non tollerabile.
La questione, infatti, qui dibattuta fra le parti in causa concerne le esistenti contaminazioni delle acque sotterranee per l’infiltrazione di tale sostanza e quali conseguenze siano da trarne, il che equivale ad individuare quale sia in concreto il margine di tollerabilità di una tale forma di inquinamento, tenuto conto che si tratta di acque sottostanti l’area di servizio autostradale che scorrono in falda ad appena 5 metri di profondità e sono destinate a scopo irriguo per le circostanti coltivazioni agricole, con conseguente successivo ingresso nel ciclo alimentare umano.
Invero, l’art. 174 del Trattato CE ha indicato al comma 1 la protezione della salute umana fra gli obiettivi della politica comunitaria in materia ambientale e il principio di precauzione è stato introdotto al suo comma 2, il quale dispone che “La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell''azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all''ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”. L''obbligo giuridico di assicurare un “elevato livello di tutela ambientale” con l''adozione delle migliori tecnologie disponibili è su tale fondamento normativo finalizzato ad anticipare la tutela, poi da apprestarsi in sede legislativa, a decorrere dal momento in cui si profili un danno da riparare ai fine sia della sua prevenzione, ove possibile, sia del suo contenimento in applicazione del richiamato principio di precauzione.
La rilevanza di quest’ultimo principio generale, che è come tale direttamente cogente per tutte le pubbliche amministrazioni, ha trovato ampio riconoscimento, ancorché sia menzionato nel Trattato soltanto in relazione alla politica ambientale, da parte degli organi comunitari soprattutto nel settore della salute, con una valenza non solo programmatica, ma direttamente imperativa nel quadro degli ordinamenti nazionali, vincolati ad applicarlo qualora sussistano incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone. In tal caso, infatti, le istituzioni comunitarie possono adottare misure di tutela senza dover attendere che siano approfonditamente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi (cfr., sul punto, ad es.: Tribunale I grado CE, sez. II, 19.11.2009, n. 334; Corte giustizia CE, sez. III, 12.1.2006, n. 504). Detto principio generale integra, quindi, un criterio orientativo generale e di larga massima (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 31.5.2004, n. 5118), che deve caratterizzare non soltanto le attività normative, ma prima ancora quelle amministrative, come prevede espressamente l’art. 1 della legge 7.8.1990 n. 241, ove si stabilisce che “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta … dai principi dell’ordinamento comunitario” .
Il fatto che siano in questione rischi per la salute umana non significa che non debba essere con serietà ed attendibilità accertata l’esistenza del paventato danno, ogni volta che, seppure a fronte di una persistente incertezza scientifica, sia ragionevolmente possibile dubitare dell''innocuità di una sostanza; il che in linea di principio preclude di trascurare gli effetti pregiudizievoli indotti, pur nell’incontroverso difetto di prove scientifiche decisive sulla gravità delle conseguenze nocive (cfr.: Tribunale I grado CE, 11 settembre 2002, causa T-13/99, Pfizer Animal Health).
Sulla base di quanto sopra esposto deve affermarsi che la scelta di ricorrere al principio di precauzione si correla strettamente al livello di protezione scelto dall’autorità competente nell’esercizio del suo potere discrezionale. La statuizione che sia in concreto adottata implica un’elevata responsabilità sul piano istituzionale, dovendosi stabilire, previo un serio approfondimento del danno occorso, quale sia sul piano nazionale il grado di rischio di volta in volta tollerabile, il che necessariamente rientra nell''ambito di un potere discrezionale rimesso alle Autorità competenti, che ne assumono conseguentemente la responsabilità di fronte alla collettività interessata (cfr., sul punto: T.A.R. Lombardia, Brescia, 11.4.2005, n. 304; id., sez. I, 9.10.2009, n. 1736).
Applicando tale principio al caso in esame, è avviso del Tribunale che la mancata inclusione dell’MTBE nella tabella allegata al D.Lgs. n. 152 del 2006 non rappresenti ex se un elemento che precluda di affermarne la pericolosità.
Com’è stato rettamente osservato anche dai difensori delle Amministrazioni resistenti, i provvedimenti nella specie adottati dal Comune di Nogaredo e dall’A.P.S.S. hanno rispettato con meditato scrupolo i principi suesposti, avendo individuato la soglia al di sotto della quale può essere accettabile la concentrazione dell’MTBE nelle acque sotterranee destinate anche all’uso umano con puntuale riferimento al parere espresso dall’ISS, a sua volta fondato su un attendibile studio dell’USEPA, il che sul piano istruttorio e della conclusione del procedimento appare congruo e sufficiente.
Su tale fondamento, quindi, il livello di soglia di 10 microgrammi/litro, considerato come limite dal ridetto parere dell’ISS, cui si conforma integralmente l’impugnata nota dell’A.P.S.S., seppure privo di una puntuale previsione legislativa, è del tutto coerente col richiamato principio, da considerarsi preminente nell’ambito sanitario delle funzioni di prevenzione ambientale.
5. Per le suesposte ragioni, i provvedimenti impugnati resistono alle dedotte censure ed il ricorso va conseguentemente respinto.
Le spese di lite, ivi compresi diritti ed onorari, seguono la soccombenza, per cui la ricorrente dovrà corrispondere, tenuto conto del valore della causa e dell’entità dell’attività difensiva svolta, a ciascuna delle altre parti costituite la somma di € 4.750,00, di cui 3.750,00 per onorari e 1.000,00 per diritti, oltre al 12,5% dei rispettivi importi a titolo di spese generali.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino - Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 194/2006, lo respinge.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2010 con l''intervento dei Magistrati: