Source: https://www.asgi.it/notizie/laccesso-degli-stranieri-al-lavoro-nella-pubblica-amministrazione-e-ladeguamento-solo-giurisprudenziale-alla-disciplina-europea/
Timestamp: 2020-04-03 08:10:22+00:00
Document Index: 143319259

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 45', 'art. 51', 'art. 38', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 38', 'sentenza ', 'CGUE ', 'art. 48', 'CGUE ', 'CGUE ', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 2']

L’accesso degli stranieri al lavoro nella pubblica amministrazione e l’adeguamento (solo giurisprudenziale) alla disciplina europea - Asgi
Tribunale di Milano, Sezione Lavoro RG n. 3314/2018;
Tribunale di Roma, Sezione II, n. 798, 28 gennaio 2019;
Tribunale di Firenze, Sezione lavoro, RG n. 1090/2017;
Consiglio di Stato, sentenza n. 9/2018;
Ministero della giustizia, Decreto 16 luglio 2019
Le due sentenze in commento, rispettivamente del Tribunale di Milano e di quello di Roma[1], hanno dichiarato discriminatoria la previsione del requisito della cittadinanza per la partecipazione al concorso per funzionario “mediatore culturale” nei ruoli dell’Amministrazione penitenziaria, indetto dal Ministero della giustizia. Le pronunce infatti hanno ritenuto il bando non conforme al diritto euro-unitario, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, sulla libera circolazione dei lavoratori europei e di quelli di paesi terzi ad essi equiparati dal diritto UE[2].
Conseguentemente il Tribunale di Roma ha condannato il Ministero della giustizia all’ammissione al concorso della ricorrente straniera; il Tribunale di Milano, invece, accogliendo la domanda presentata da due associazioni che tutelano i diritti degli stranieri esclusi, ha ordinato la riapertura del bando, per consentire ai soggetti appartenenti alle categorie discriminate di presentare domanda per la partecipazione al concorso[3].
Le due pronunce consolidano un orientamento giurisprudenziale inaugurato nel 2017 da un’ordinanza cautelare del Tribunale di Firenze, relativa al concorso per assistente giudiziario bandito dallo stesso Ministero. Tale pronuncia, già commentata in questa rivista[4], ha costituito in buona misura il modello per le successive decisioni dei giudici ordinari, intervenute sulla medesima questione giuridica, e, in particolare, per quelle che qui si commentano.
Il tema relativo al requisito della cittadinanza per l’accesso all’impiego presso le amministrazioni pubbliche italiane e alla sua compatibilità con le direttive europee sulla libera circolazione dei lavoratori europei (e di quelli ad essi equiparati), infatti, in tempi recenti è tornato decisamente di attualità, in ragione di una significativa ripresa della politica di assunzioni da parte di molte pubbliche amministrazioni, dopo un periodo quasi ventennale di assenza (o comunque di decisa rarefazione) dei concorsi pubblici. Tuttavia il dibattito circa la ratio ed i limiti della riserva di posti di lavoro e di funzioni pubbliche ai soli cittadini è ben più risalente e impegna da tempo sia la dottrina che la giurisprudenza nazionale ed europea[5]. Se, infatti, la riserva ai propri cittadini, da parte degli Stati membri dell’Unione, dei posti di lavoro presso gli enti pubblici trova il proprio fondamento giuridico a livello europeo nell’art. 45 comma 4 del TFUE, che dispone una deroga al principio della libera circolazione, prevedendo che quest’ultimo non trovi applicazione agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, tuttavia la Corte di giustizia UE, in assenza di diritto secondario esplicito sul punto ha dato un’interpretazione restrittiva di tale disposizione, in modo da non vanificare il principio espresso dal Trattato.
Il giudice europeo, attraverso una cospicua serie di pronunce, ha affermato in primo luogo che la nozione stessa di pubblica amministrazione non può essere lasciata alla libera decisione dei singoli Stati, ma deve essere una nozione europea, omogenea fra gli Stati membri[6]. Inoltre ha considerato legittima la deroga alla riserva del lavoro pubblico ai soli cittadini dello Stato membro a condizione che i posti interessati implichino la partecipazione diretta o indiretta all’esercizio dei pubblici poteri (in particolare implichino poteri di coercizione e di imperio) e riguardino attività che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche[7]. Peraltro, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, l’esercizio di tali poteri non deve essere occasionale né costituire una parte solo marginale del contenuto dell’attività da svolgere, bensì deve rappresentarne la parte prevalente[8].
Il quadro normativo nazionale, nonostante le modifiche ad esso apportate negli ultimi anni proprio ai fini del suo adeguamento al diritto euro-unitario, risulta tuttora disomogeneo e controverso. Ancora in tempi relativamente recenti, sono stati oggetto di letture contrastanti tanto la portata e i vincoli derivanti dalle norme costituzionali (ed in specie dall’art. 51 Cost., la cui formulazione riferisce l’accesso agli uffici pubblici ai cittadini)[9], quanto l’ampiezza e la legittimità delle deroghe al possesso di tale requisito consentite dalla disciplina interna[10].
La questione ha investito non soltanto la giurisdizione ordinaria, adita in base all’azione antidiscriminatoria specificamente prevista a tutela degli stranieri[11], ma anche quella amministrativa, chiamata – all’opposto − a giudicare della legittimità della nomina di cittadini europei, non italiani, quali dirigenti, alla guida di alcuni musei statali italiani[12].
L’accesso al lavoro presso la PA, con specifico riferimento al requisito della cittadinanza, trova la propria principale base normativa di diritto nazionale nell’art. 38 del d.lgs 165/2001. L’attuale formulazione della disposizione del Testo unico sul lavoro presso le PA prevede che: «I cittadini degli Stati membri dell’Unione europea e i loro familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente possono accedere ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono alla tutela dell’interesse nazionale» (comma 1); inoltre l’articolo dispone che tali disposizioni «si applicano ai cittadini di Paesi terzi che siano titolari del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo o che siano titolari dello status di rifugiato ovvero dello status di protezione sussidiaria» (comma 3-bis)[13].
Il decreto legislativo, fin dalla prima formulazione della disposizione richiamata[14], che nel 1994 ha aperto l’accesso al lavoro presso le PA ai cittadini europei, rinvia ad un DPCM per la definizione dei «posti» e delle «funzioni per i quali non può prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana». Il decreto, emanato nel 1994 (DPCM 174/1994), costituisce tuttora la base per la individuazione dei concorsi per l’assunzione di dipendenti delle pubbliche amministrazioni per i quali è necessario il requisito della cittadinanza[15].
Il DPCM del 1994 all’art. 1 indica «i posti per l’accesso ai quali non può prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana». La disposizione, in realtà, più che definire i criteri che consentano di individuare tipologie di «posti» (o di attività) che implicano tale requisito, detta un criterio di tipo «organizzativo-settoriale»[16]: infatti da un lato elenca intere categorie di dipendenti (fra le quali i dirigenti pubblici, coloro che ricoprono posti vertice di tutte le amministrazioni pubbliche, nonché i magistrati e gli avvocati dello Stato); dall’altro indica una serie di apparati pubblici, per lavorare nei quali è richiesta la cittadinanza italiana. In base a tale ultima disposizione, la riserva di posti ai cittadini italiani riguarda tutti i ruoli della Presidenza del Consiglio, nonché quelli di vari ministeri, quali quello della Giustizia, degli Affari Esteri, degli Interni, della Difesa, delle Finanze, a prescindere dalle concrete attività che costituiscono oggetto delle mansioni da svolgere[17].
Inoltre il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, all’art. 2, indica alcune «tipologie di funzioni» per le quali è possibile escludere caso per caso ulteriori posizioni lavorative[18], oltre quelle previste “in blocco” in base al criterio precedentemente esposto. Per “i posti” indicati (come si è visto, con una certa larghezza) dall’art. 1 sembra esservi invece una sorta di presunzione della partecipazione dei dipendenti di quelle categorie o di quei complessi organizzativi all’esercizio di poteri pubblici, che prescinde da qualsiasi verifica (e da specifiche motivazioni al riguardo, fornite dall’amministrazione che bandisce il concorso) relativa all’attività svolta.
Il giudice milanese, nella sua decisione, rileva come, prima ancora che rispetto alla normativa europea, il DPCM n. 174/1994 si palesi illegittimo rispetto alla normativa nazionale ed in particolare rispetto alla fonte primaria della materia, costituita dall’art. 38 del d.lgs 165/2001, precedentemente richiamato. Tale articolo, infatti, prevede espressamente che debbano essere definiti i «posti e le funzioni» per i quali è necessario il requisito della cittadinanza e, secondo il Tribunale di Milano, «la nozione di posti lascia chiaramente intendere la necessità di una loro specifica individuazione all’interno dell’organico di ogni singola amministrazione laddove quella di funzioni è chiaramente indirizzata alla individuazione di specifici ruoli e compiti assegnati nell’ambito di tale organizzazione». Secondo la sentenza in esame, pertanto, «è lo stesso legislatore nazionale ad avere escluso che vi possano essere interi comparti amministrativi che per ciò solo possano precludere l’accesso a chi sia privo della cittadinanza italiana».
Tale linea interpretativa, peraltro, non è stata espressa solo in sede di giurisdizione ordinaria, ma recentemente è stata fatta propria anche dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato. Il massimo consesso giurisdizionale amministrativo, infatti, è stato chiamato ad esprimersi per chiarire proprio la lettura da dare al DPCM, controversa sia fra i TAR che fra le diverse sezioni del Consiglio, in relazione al contenzioso suscitato dalle nomine di candidati stranieri (ancorché cittadini europei) quali dirigenti di musei statali[19].
Un intervento governativo in tale direzione è stato sollecitato anche dall’Adunanza plenaria del giugno 2018, nella sua parte conclusiva. L’esortazione del giudice amministrativo contiene anche un esplicito riferimento a «evidenti ragioni di certezza giuridica» che lo rendono necessario[20]: è infatti facile comprendere come la perdurante applicazione delle norme del DPCM incompatibili con il diritto UE susciti inevitabilmente un contenzioso destinato a creare incertezza nei potenziali candidati discriminati e a produrre inefficienza nella gestione dei concorsi.
[4] Tribunale di Firenze, sez. Lavoro, ord. del 27 maggio 2017 RG n. 1090/2017 con commento di F. Buffa, La partecipazione degli stranieri extracomunitari regolari al concorso pubblico per assistente giudiziario, in questa Rivista on-line, 12 aprile 2018; su tale pronuncia cfr. anche A. Arena, Il requisito della cittadinanza Italiana nell’accesso ai concorsi Pubblici: brevi spunti di riforma alla luce della recente giurisprudenza, in SIDIBlog, 27 luglio 2017, ; si veda inoltre l’ordinanza conclusiva del medesimo processo, Tribunale di Firenze 26.6.2018.
[5] Cfr. R. Caranta, La libertà di circolazione dei lavoratori nel settore pubblico, in Dir. Un. Eur., fasc.1/1999, p. 21; A. Guariso, Cittadinanza e lavoro pubblico, in Lavoro e diritto, 2009, p. 563. J. Ziller, Free Movement of European Union Citizens and Employment in the Public Sector, in Online Journal on free movement of workers within the European Union, n. 2/2011. Per una ricostruzione dell’evoluzione giurisprudenziale sul tema in esame si veda inoltre F. Battaglia, I differenti orientamenti giurisprudenziali in materia di accesso al pubblico impiego fra atteggiamenti di chiusura e approcci più attenti al diritto dell’Unione Europea, in Federalismi.it, 11 ottobre 2017.
[6] Cfr. CGUE C-149/79 Commissione c. Belgio, 17 dicembre 1980, cit, secondo la quale, se è vero che l’art. 48 n. 4 del Trattato «tiene conto dell’interesse legittimo degli Stati membri di riservare ai propri cittadini un complesso di posti connessi all’esercizio dei pubblici poteri ed alla tutela degli interessi generali, si deve al tempo stesso evitare che l’efficacia pratica e la portata delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei lavoratori ed alla parità di trattamento dei cittadini di tutti gli Stati membri siano limitate da interpretazioni della nozione di pubblica amministrazione tratte dal solo diritto nazionale e che ostino all’applicazione delle norme comunitarie».
[7] Cfr., CGUE C-149/79 Commissione c. Belgio, 17 dicembre 1980. Secondo la Corte infatti le deroghe al principio della libera circolazione attengono a posti che presuppongono «da parte dei loro titolari, l’esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato nonché la reciprocità di diritti e di doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza»; cfr. anche CGUE C- 405/01 del 30 settembre 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española.
[9] L’interpretazione data da tempo dalla giurisprudenza a questa disposizione ha evidenziato come essa non intenda precludere in modo assoluto l’accesso all’impiego presso le PA ai non cittadini, quanto assicurare la parità di accesso ai pubblici uffici: si veda Cons. Stato, Sez. VI, del 4 febbraio 1985, n. 43: «L’art. 51 della Costituzione deve essere interpretato nel senso che dispone una riserva solo relativa a favore dei cittadini, con la ratio precipua di garantire ad essi condizioni di eguaglianza ai fini dell’accesso al pubblico impiego, onde non se ne può trarre la conseguenza che gli stranieri e i rifugiati siano automaticamente esclusi». Secondo la Corte di cassazione, inoltre, lo scopo dei costituenti era quello di «garantire che i fini pubblici fossero perseguiti e tutelati nel migliore dei modi, e di puntare per questo sui cittadini, nei quali si riteneva esistente una naturale compenetrazione dei fini personali in quelli pubblici», pertanto la norma consente «una lettura restrittiva del riferimento agli uffici pubblici, limitata cioè all’esercizio di attività autoritative», così Corte Cass., Sez. lavoro, 13 novembre 2006, n. 24170, in Diritto e giustizia, 2006, p. 19 con nota di F. Di Pietro, nonché con nota di E. Agostiniani, in Rivista di diritto del lavoro, 2007, II, p. 302. Per una lettura “estensiva” dell’art. 51 Cost., fondata soprattutto sul rapporto di tale norma con l’art. 11 Cost., si veda inoltre Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2015, n. 1210. Ha fornito invece una lettura del testo costituzionale più restrittiva delle possibilità di accesso degli stranieri agli uffici pubblici, Corte di cass., Sez. Lavoro, 2 settembre 2014, n. 18523, con nota di A. Terzi, Cittadini stranieri ed accesso ai pubblici impieghi: una questione ormai risolta?, in questa Rivista on-line, 11 febbraio 2015.
[10] Oltre alle pronunce già citate nelle note precedenti, si veda anche l’ordinanza del Tribunale civile di Torino del 12 giugno 2018, relativa ad un concorso bandito dalla Asl Napoli 2 Nord.
[15] Il DPCM viene richiamato e confermato dal dPR 4 maggio 1994, n. 487 (Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi).
[17] Con la sola eccezione dei posti a cui si accede in applicazione dell’art. 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, vale a dire i posti che non richiedono un titolo superiore a quello della scuola dell’obbligo, per i quali è ammesso il ricorso alle liste di collocamento.
[18] Secondo l’art. 2, le tipologie di funzioni delle amministrazioni pubbliche per il cui esercizio si richiede il requisito della cittadinanza italiana sono le seguenti: a) funzioni che comportano l’elaborazione, la decisione, l’esecuzione di provvedimenti autorizzativi e coercitivi; b) funzioni di controllo di legittimità e di merito. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, sentita l’amministrazione competente, esprime, entro sessanta giorni dalla ricezione della domanda dell’interessato, diniego motivato all’accesso a specifici impieghi o all’affidamento di incarichi che comportino esercizio di taluna delle funzioni precedentemente indicate.
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