Source: https://vlexvenezuela.com/vid/contraloria-general-283251899
Timestamp: 2020-02-20 20:53:02
Document Index: 49962682

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Sentencia nº 1063 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Noviembre de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 283251899
Fecha de Resolución: 3 de Noviembre de 2010
Número de Expediente: 10-0307
Procedimiento: Solicitud de Revisión
Expediente Nº 10-0307
El 16 de marzo de 2010, los abogados I.D.V.M.V., M.G.M.T., R.J.M.S., L.C.A.A., P.E.Z.F., I.T.G.D.S. y C.L.M.G., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 26.893, 47.196, 65.609, 56.641, 49.685, 18.683 y 101.960, respectivamente, en representación de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, conforme a la Resolución Nº 01-00-000115 del 11 de junio de 2009, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.198 de la misma fecha, solicitaron a esta Sala la revisión constitucional de la sentencia Nº 151 del 25 de noviembre de 2009 de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, que declaró “CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano J.A.Á., antes identificado, contra la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela. SEGUNDO: Se ORDENA a la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela que proceda a incorporar de manera inmediata en el registro electoral al ciudadano J.A.Á., antes identificado. TERCERO: Se ORDENA notificar de la presente decisión al C.N.E., a los fines consiguientes”.
El 8 de abril de 2010, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
DEL ESCRITO DE REVISIÓN
La representación judicial de la parte actora, expuso lo siguiente:
Que “el fallo judicial del cual se solicita su revisión, de una manera errada desconociendo el alcance que por vía jurisprudencial, esta (…) Sala fijó del artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, da a entender que la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas sólo puede ser consecuencia de una sentencia penal dictada por un juez como producto de un proceso penal, lo que como hemos señalado no es cierto, pues el artículo precepto constitucional en ningún momento excluye la posibilidad que tal inhabilitación pueda ser establecida, bien por un órgano administrativo stricto sensu o por un órgano con autonomía funcional, como es, en este caso la Contraloría General de la República”.
Que “este errado control de la constitucionalidad ejercido por la Sala Electoral, ha ocasionado que algunos medios de comunicación, hayan distorsionado el criterio jurisprudencial asentado por esta (…) Sala, al grado de aseverar que la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas sólo puede devenir de una sentencia penal, lo cual como hemos demostrado no es compatible con el criterio jurisprudencial sentado por la Sala, como máxime intérprete de la Constitución”.
Que la “inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas no sólo es consecuencia de una inhabilitación de naturaleza política sino que también puede derivar de una inhabilitación de naturaleza administrativa en el marco del procedimiento legalmente establecido y así (…) solicitamos sea declarado”.
Finalmente, solicitó sea declarada ha lugar la revisión interpuesta.
La sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 151 del 25 de noviembre de 2009, declaró “CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano J.A.Á., antes identificado, contra la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela. SEGUNDO: Se ORDENA a la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela que proceda a incorporar de manera inmediata en el registro electoral al ciudadano J.A.Á., antes identificado. TERCERO: Se ORDENA notificar de la presente decisión al C.N.E., a los fines consiguientes”, fundamentándose en las siguientes consideraciones:
se evidencia que la parte actora plantea que, mediante sentencia de fecha 28 de febrero de 2005, se le condenó a cumplir la pena de dos años y tres meses de prisión y como pena accesoria fue objeto de inhabilitación política. Sin embargo, denuncia que aunque ya ha cesado todo proceso penal en su contra, la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela le ha aplicado una inhabilitación política en forma indefinida, al no incluirlo en los registros electorales de dicha Asociación.
Así las cosas, esta Sala Electoral observa, de la revisión y análisis de los autos, así como de las propias afirmaciones realizadas por ambas partes, que en el presente caso la acción de amparo va dirigida a lograr la inclusión de la parte accionante en el registro electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela, por cuanto habría sido excluida de dicho registro en virtud de la existencia de una pena accesoria a una condena penal que le impedía ejercer el derecho al sufragio.
Ahora bien, es un hecho no controvertido que la parte accionante fue condenada por un Juzgado Penal y que se le aplicó una pena accesoria a la condena, consistente en su inhabilitación política. Es igualmente incontrovertido que el presunto agraviado fue excluido del registro de electores de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela, como consecuencia de dicha inhabilitación política.
Así las cosas, debe en primer lugar esta Sala hacer referencia al alcance de la inhabilitación política como sanción penal, la cual está prevista como pena no corporal en el artículo 10 del Código Penal y como pena accesoria a las de prisión y presidio, en los artículos 13 y 16 eiusdem, al mismo tiempo que está delimitada en el artículo 24 del mismo código, que establece:
‘La inhabilitación política no podrá imponerse como pena principal sino como accesoria de las de presidio o prisión y produce como efecto la privación de los cargos o empleos públicos o políticos, que tenga el penado y la incapacidad durante la condena, para obtener otros y para el goce del derecho activo y pasivo del sufragio.
También perderá toda dignidad o condecoración oficial que se le haya conferido, sin poder obtener las mismas ni ninguna otra durante el propio tiempo.’(Énfasis añadido).
Así pues, la inhabilitación política se refiere al impedimento tanto para ejercer cargos políticos o públicos como en lo relativo al derecho al sufragio, de modo que la ratio de la norma está dirigida a impedir el desempeño del penado en cargos públicos, sean de elección popular o no. En cuanto a la suspensión del derecho al sufragio, siguiendo esa misma línea interpretativa de la norma, debe entenderse que se trata del sufragio como función pública o derecho de los ciudadanos, para participar de la conformación de la voluntad pública a través de elecciones o referendos, bien sea para seleccionar a los titulares de cargos de elección popular, o bien respecto aquellos procesos electorales en los que el cuerpo electoral debe tomar una decisión de carácter público, como lo sería un referendo.
Esta interpretación del dispositivo legal, además es la que mejor se ajusta tanto a la letra como a la finalidad del artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, norma que, si bien se refiere a otro supuesto de inhabilitación política, establece como sanción temporal la inelegibilidad para cargos de elección popular, respecto de aquellos ciudadanos que hayan sido condenados por delitos cometidos durante el ejercicio de funciones públicas o de otros delitos que afecten el patrimonio público. De allí que la inhabilitación política a que se refiere el artículo 64 de la Carta Fundamental, hace perder la condición de elector en el ámbito de procesos comiciales destinados a la escogencia de cargos públicos representativos.
De modo que, por argumento en contrario, esa inhabilitación política de suspensión del derecho al sufragio, prevista en los artículos del Código Penal antes citados, debe limitarse sólo a los procesos electorales atinentes a decisiones del cuerpo electoral en el ámbito de la escogencia de los titulares de cargos públicos de representación popular, es decir, aquellos en que está convocado el pueblo, como elemento esencial del Estado, para tomar una decisión soberana, tal como lo sería elegir los titulares de los cargos políticos-representativos de la estructura estatal, o bien participar, por ejemplo, en un referendo para determinar la voluntad mayoritaria del pueblo sobre algún asunto público y de interés para la colectividad, pero no es extensible a la participación en los procesos electorales de otras organizaciones que no forman parte de la estructura orgánica del Estado.
Como consecuencia de lo antes expuesto, esta Sala considera que es evidente que la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela no es un órgano o ente que forme parte de la estructura del Estado venezolano, por lo que en el presente caso, las situaciones planteadas permiten determinar que hay una violación a los derechos constitucionales a la participación política y al sufragio de la parte accionante, en tanto que se le estaría privando de su derecho de participar en los procesos electorales de la asociación gremial de profesores a la que pertenece, a pesar de no existir ningún impedimento legal al respecto, en tanto que la inhabilitación política que sobre ella hubiera recaído no es aplicable a las elecciones de esta asociación gremial.
En virtud de lo anterior, esta Sala Electoral debe otorgar mandamiento de amparo constitucional que garantice los derechos a la participación y al sufragio de la parte accionante, por lo que se ordena a la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela incluir en los listados electorales que corresponda, al ciudadano J.Á., toda vez que se trata de un asociado de la misma, respecto del cual, conforme a los autos, no existe limitación alguna para que ejerza su derecho al sufragio en el ámbito de la misma. Así se decide.
Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la parte agraviante, Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela, que proceda a incorporar de manera inmediata en el registro electoral del referido ente a la parte accionante. Asimismo se ordena notificar de la presente decisión al C.N.E., a los fines consiguientes
Debe esta Sala determinar su competencia para conocer la presente revisión y al respecto observa que conforme lo establece el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, la Sala Constitucional tiene atribuida la potestad de “(…) revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva (…)”.
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 25, cardinales 10 y 11, atribuye a esta Sala la competencia para “Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales” y “Revisar las sentencias dictadas por las otras Salas que se subsuman en los supuestos que señala el numeral anterior, así como la violación de principios jurídicos fundamentales que estén contenidos en la Constitución de la República, tratados, pactos o convenios internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en violación de derechos constitucionales”.
En consecuencia, esta Sala con fundamento en las normas parcialmente transcritas, se declara competente para revisar el referido fallo que emanó de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
Esta Sala Constitucional en ejercicio de la facultad de revisión concedida por los numerales 10 y 11 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, procede a conocer la solicitud de revisión de la sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 151 del 25 de noviembre de 2009, que declaró “CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano J.A.Á., antes identificado, contra la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela. SEGUNDO: Se ORDENA a la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela que proceda a incorporar de manera inmediata en el registro electoral al ciudadano J.A.Á., antes identificado. TERCERO: Se ORDENA notificar de la presente decisión al C.N.E., a los fines consiguientes”.
Al respecto, debe esta Sala reiterar en que la revisión no constituye una tercera instancia, sino una potestad extraordinaria, excepcional y discrecional de esta Sala Constitucional para uniformar los criterios constitucionales, y para preservar la garantía de la supremacía y eficacia de las normas y principios constitucionales, lo cual conlleva la seguridad jurídica.
Bajo esa perspectiva, se advierte que la sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 151 del 25 de noviembre de 2009, afirmó respecto de la inhabilitación política, lo siguiente:
debe en primer lugar esta Sala hacer referencia al alcance de la inhabilitación política como sanción penal, la cual está prevista como pena no corporal en el artículo 10 del Código Penal y como pena accesoria a las de prisión y presidio, en los artículos 13 y 16 eiusdem, al mismo tiempo que está delimitada en el artículo 24 del mismo Código, que establece:
También perderá toda dignidad o condecoración oficial que se le haya conferido, sin poder obtener las mismas ni ninguna otra durante el propio tiempo’.
Esta interpretación del dispositivo legal, además es la que mejor se ajusta tanto a la letra como a la finalidad del artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, norma que, si bien se refiere a otro supuesto de inhabilitación política, establece como sanción temporal la inelegibilidad para cargos de elección popular, respecto de aquellos ciudadanos que hayan sido condenados por delitos cometidos durante el ejercicio de funciones públicas o de otros delitos que afecten el patrimonio público. De allí que la inhabilitación política a que se refiere el artículo 64 de la Carta Fundamental, hace perder la condición de elector en el ámbito de procesos comiciales destinados a la escogencia de cargos públicos representativos
De una simple lectura del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se advierte que la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, formuló una interpretación del contenido del artículo 24 del Código Penal sobre la base del artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual no sólo limitó el alcance de la inhabilitación política a la aplicación de unas penas accesorias a las de presidio o prisión, sino que circunscribió la norma constitucional -en su conclusión-, a los cargos de elección popular.
Sobre este particular, cabe reiterar desde el punto de vista constitucional y jurisprudencial, que esta Sala en relación a la inhabilitación política como sanción prohibitiva para optar a un cargo público, ha sostenido de forma reiterada que el artículo 65 del Constitución de República Bolivariana de Venezuela no excluye la posibilidad de que tal inhabilitación pueda ser establecida, bien por un órgano administrativo stricto sensu o por un órgano con autonomía funcional, así como la posibilidad del legislador de fijar dentro de los límites en la Constitución, el alcance de la inhabilitación política como sanción o pena. Así, esta Sala en sentencia Nº 1.265 del 5 de agosto de 2008, estableció lo siguiente:
si bien el artículo 65 del Constitución de República Bolivariana de Venezuela señala que ‘…no podrán optar a cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados o condenadas por delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones…’, esta norma no excluye la posibilidad de que tal inhabilitación pueda ser establecida, bien por un órgano administrativo stricto sensu o por un órgano con autonomía funcional, como es, en este caso, la Contraloría General de la República.
En este contexto, cabe destacar que tal determinación es un asunto de política legislativa que corresponde en todo caso al legislador nacional, según la orientación que este órgano, dentro de su autonomía, decida asignarle al ius puniendi del Estado; por lo que negar esta posibilidad significaría limitar al órgano legislativo en su poder autonómico de legislar en las materias de interés nacional, según lo prescribe el artículo 187, cardinal 1, en concordancia con el 152, cardinal 32 del Texto Fundamental
(Énfasis de la Sala).
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concibió la inhabilitación política como “la limitación temporal para el ejercicio del cargo o de la función pública, [que] surge cuando al funcionario se le demuestra previo procedimiento-garantía la comisión de uno o varios ilícitos administrativos en el ejercicio de sus funciones que afecten la gestión o el patrimonio público, no siendo ésta la única, exclusiva y excluyente forma de sancionar dicha conducta contra la probidad, idoneidad e imparcialidad, pues, partiendo del principio de autonomía entre las responsabilidades administrativas, disciplinarias, civiles y penales, también a través de una condena judicial por ‘delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el patrimonio público’ (artículo 65 constitucional) se pueden establecer limitaciones e inhabilitaciones. Así, como recientemente señaló esta Sala (ver sentencia Nº 1265/05.08.2008), las previsiones constitucionales contenidas en los artículos 42 y 65 no impiden o prohíben que se pueda sancionar tal conducta por otros medios, ya que solamente se plantean hipótesis que no niegan otros supuestos análogos” -Cfr. Sentencia de la Sala Nº 1.270 del 12 de agosto de 2008-.
Por ello, el régimen constitucional vigente respecto de las inhabilitaciones no puede responder a una interpretación como la formulada por la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia objeto de revisión, en la medida que la norma constitucional contenida en el artículo 65, responde a un grupo de principios bajo los cuales el constituyente estableció que “la ciudadanía aspira a que la escogencia de los servidores destinados a ejercer los distintos cargos públicos posean una serie de requisitos y cualidades tanto personales como profesionales que aseguren el adecuado funcionamiento de la Administración y del Estado, a los fines de poder cumplir con los imperativos dentro de la normativa, principios y valores constitucionales. Es así como se ha de ver de manera sistémica el bloque normativo, de principios y valores constitucionales y no de manera aislada, para llegar al fin de la norma y que en este caso no es otro que proteger el erario o tesoro público, de un mal manejo ya que ello afectará de manera directa e indiscutible la calidad de vida de los habitantes del país, su desarrollo y su consolidación, siendo que dicha protección se puede lograr tanto a través de sanciones penales como de sanciones administrativas, impuestas dentro de los supuestos y condiciones previstos en la ley y el respeto de los derechos al debido proceso (o procedimiento, según el caso), a la defensa, presunción de inocencia, y demás garantías vinculadas a la determinación de una sanción, cualquiera sea su naturaleza” -Cfr. Sentencia de la Sala Nº 1.270 del 12 de agosto de 2008-.
Asimismo, la Sala en sentencia Nº 2.413 del 18 de diciembre de 2006, estableció expresamente que la sentencia penal a que aluden los artículos 42 y 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela suspende el ejercicio de los derechos políticos, al asentar que:
Es de advertir que la sentencia penal a que aluden los artículos 42 y 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela suspende el ejercicio de los derechos políticos, la impuesta en cambio por el Contralor General de la República inhabilita para el ejercicio de funciones públicas, en uso de la facultad que le confiere el artículo 289.3 constitucional, y que desarrolla el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Es decir, que como consecuencia de la inhabilitación se restringe la aptitud para ser funcionario público, como sería la restricción derivada de la mayoridad o de los extranjeros para determinados cargos públicos, debiéndose recalcar que es cualquier funcionario público, incluso los de elección popular, de modo tal que el sancionado no puede ser funcionario, y por conexión necesaria tampoco gobernante.
Con base en esta distinción, y entendido que son dos inhabilitaciones diferentes que dimanan de varios preceptos constitucionales, cuales son los artículos 42, 65 y 289.3, corresponde a los órganos de la Administración Pública no permitir el ejercicio de cargos públicos a ciudadanos sancionados, es decir no designarlos o no permitir su concurso; y al Poder Electoral velar porque no se fragüe un fraude a los electores permitiendo la postulación, el concurso y la elección de un ciudadano que está impedido para ejercer las funciones administrativas ínsitas a las funciones de gobierno.
Aceptar que ello no es así, como lo pretenden los accionantes, desnaturalizaría la coercibilidad de la potestad sancionatoria del control fiscal; y burlaría por completo el cometido estatal de velar por la ética pública, la moral administrativa, la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público contenido en el artículo 274 y siguientes de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; pues la inhabilitación se tornaría inejecutable primero con ocasión de las aspiraciones electorales, y luego en virtud de las prerrogativas procesales de las que gozan algunos cargos, avalando una espiral de impunidad que acrecentaría los viejos vicios que han deformado la visión que tenemos los venezolanos acerca de lo que es y debe ser la cosa pública
Bajo esa concepción del Estado de Derecho y de la plena vigencia del principio de legalidad, que se enmarca como parte fundamental del sistema de derechos humanos fundamentales y, desde esa perspectiva, la posibilidad de acceder (postularse) para el ejercicio de un cargo público sea este de elección popular o no, se erige como un derecho tutelado en la Constitución en el marco del derecho de participación política -artículos 3, 4 y 5-, cuyo ejercicio se encuentra regulado por el ordenamiento jurídico vigente -vgr. Condiciones de elegibilidad, procedimiento de elección o escogencia, formalidades para la designación, entre otras- que responde a los principios generales en la materia -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 471/06 y 1.117/06-.
De ello resulta pues, que desde el punto de vista hermenéutico cualquier limitación al derecho de postularse (acceder) al ejercicio de un cargo público, al ser de naturaleza restrictiva de un derecho constitucional, su interpretación deba ser estricta, razón por la cual debe afirmarse que la existencia de un impedimento o prohibición, sólo es posible en aquellos casos en los cuales la Constitución o la ley lo establezca de forma expresa, tal como ocurre en el caso del artículo 24 del Código Penal, conforme al cual la inhabilitación política produce como efecto “la privación de los cargos o empleos públicos o políticos, que tenga el penado y la incapacidad durante la condena, para obtener otros y para el goce del derecho activo y pasivo del sufragio”.
En tal sentido, la Sala ha asentado de forma reiterada el necesario carácter expreso de las restricciones o limitaciones de los derechos fundamentales, al señalar que:
(…) dicha restricción no se encuentra en la Constitución ni en ley alguna, y pertinente es señalar que la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita y ratificada por Venezuela (Gaceta Oficial Nº 31.256 del 14 de junio de 1977), la cual, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución, es de aplicación preferente cuando contenga disposiciones sobre el goce y ejercicio de los derechos humanos más favorables a las establecidas en el ordenamiento interno, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público. Dicha Convención, en su artículo 30, dispone lo siguiente:
‘Artículo 30. Alcance de las Restricciones.
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas’.
Sobre dicho artículo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su opinión consultiva Nº 6 del 9 de mayo de 1986, precisó:
‘La expresión leyes, en el marco de la protección a los derechos humanos, carecería de sentido si con ella no se aludiera a la idea de que la sola determinación del poder público no basta para restringir tales derechos. Lo contrario equivaldría a reconocer una virtualidad absoluta a los poderes de los gobernantes frente a los gobernados. En cambio, el vocablo leyes cobra todo su sentido lógico e histórico si se le considera como una exigencia de la necesaria limitación a la interferencia del poder público en la esfera de los derechos y libertades de la persona humana. La Corte concluye que la expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado’.
En concordancia con lo antes señalado, las restricciones al derecho de participación política, derecho consagrado en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, deben ser expresas, y figurar en la Carta Magna o en leyes en sentido formal.
Así las cosas, dado que el artículo 124 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política remite, respecto de las condiciones de elegibilidad del Presidente de la República, a lo dispuesto por la Constitución y, puesto que las únicas restricciones existentes en el Texto Fundamental para optar a dicho cargo son las contenidas en sus artículos 65, 227 y 229, y ninguno de ellos señala la revocatoria popular del mandato como causal de inhabilitación para ejercerlo, debe entenderse, por argumento a contrario, que la restricción contenida en el artículo 198 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no es aplicable respecto del Presidente de la República.
En complemento de lo anterior, la Exposición de Motivos de la Carta Magna, la cual, aun cuando ‘constituye simplemente una expresión de la intención subjetiva del Constituyente, y tiene el único fin de complementar al lector de la norma constitucional en la comprensión de la misma’ (Cfr. sentencia Nº 93 del 6 de febrero de 2001, caso: Corpoturismo), contiene una ilustrativa mención que permite deducir la intención del Constituyente con relación a los efectos del referendo revocatorio aplicado a los Diputados a la Asamblea Nacional y su distinción con los efectos producidos por dicho mecanismo sobre los demás funcionarios electos popularmente. Señala la Exposición de Motivos, a la letra, lo que sigue:
‘En cuanto al control sobre los diputados, se busca el ejercicio efectivo y eficiente de la función parlamentaria, al tiempo que obliga a la vinculación con las entidades federales y el pueblo. El Estado requiere un desarrollo legislativo acorde con los cambios del país y un eficiente control sobre la Administración Pública y el Gobierno. De allí que la función parlamentaria sea a dedicación exclusiva, salvo las excepciones establecidas. Los diputados están obligados a mantener vinculación permanente con sus electores, atendiendo sus opiniones y sugerencias, informándolos acerca de su gestión y la de la Asamblea; que rindan cuenta anualmente de la gestión y que estén sometidos al referendo revocatorio del mandato, con la consecuencia inmediata en caso de producirse, de no poder ejercer cargos de elección popular dentro del período siguiente’ (…).
Sobre la base de la anterior motivación y en atención al principio constitucional de preeminencia de los derechos fundamentales establecido en el artículo 2 de la Carta Magna, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declara que la restricción contenida en el artículo 198 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según la cual los Diputados a la Asamblea Nacional, cuyo mandato fuere revocado de conformidad con el mecanismo previsto en el artículo 72 eiusdem, no podrán optar a cargos de elección popular en el siguiente período, no es aplicable al Presidente de la República, y así se decide (…)
-Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 3.026/2004-.
De una simple lectura de los postulados expresados en las sentencias parcialmente transcritas, se advierte que el artículo 65 del Constitución de República Bolivariana de Venezuela no excluye la posibilidad de que tal inhabilitación pueda ser establecida, bien por un órgano administrativo stricto sensu o por un órgano con autonomía funcional, así como la competencia del legislador de establecer dentro de los límites en la Constitución, el alcance de la inhabilitación política como sanción o pena, con lo cual los artículos 64 y 65 de la Constitución no limitan a cargos públicos representativos el contenido de los artículos 24 del Código Penal, el cual está referido -conforme a las previsiones constitucionales- al ejercicio de los derechos políticos y, con ello al límite en términos generales, del derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas (ex artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
De ello resulta pues, que el fallo objeto de revisión obvió los criterios e interpretaciones vinculantes de las normas y principios constitucionales efectuada por esta Sala en la materia y, con ello vulneró el contenido de los artículos 62, 64 y 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la medida que tales normas responden a un conjunto de principios bajo los cuales el constituyente concibió el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos y, en particular, en lo que se refiere al ejercicio de la función pública, debe desarrollarse en el marco del artículo 3 de la Constitución que establece dentro de los fines del Estado “la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo”, a través de un gobierno responsable en todas sus formas y ante sus diversas actividades (artículos 6, 25, 29, 30, 49.8, 51, 115, 137, 139, 140, 141 eiusdem, entre otros), ya que la escogencia de los servidores destinados a ejercer los distintos cargos públicos, presuponen constitucionalmente, que estos posean una serie de requisitos y cualidades tanto personales como profesionales que aseguren el adecuado funcionamiento de la Administración y del Estado, mediante “la rectitud en el desarrollo de actividades para lograr los fines específicos de la comunidad política, que en definitiva es alcanzar que la acción del Estado sea eficaz en la solución de los problemas sociales (Vid Gordillo, A.A. ‘Tratado de Derecho Administrativo’, Primera edición venezolana, Fundación de Estudios de Derecho Administrativo, Caracas 2001, t. I, p. III-3 al III-6)” -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 1.117/06 y 1.270/08-.
Por lo antes expuesto, de conformidad con lo previsto en los numerales 10 y 11 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala estima procedente la revisión de la sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 151 del 25 de noviembre de 2009, por lo tanto, se declara ha lugar la revisión, se anula dicho fallo y, en consecuencia, ordena remitir copia de la presente decisión a la mencionada Sala de conformidad con los artículos 27.3 y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que dicte un nuevo pronunciamiento, en acatamiento a la doctrina establecida anteriormente en el presente fallo (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 93/01 y 325/05, casos: “Corpoturismo” y “Alcido P.F.”, respectivamente). Así se decide.
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara HA LUGAR la solicitud de revisión interpuesta por los abogados I.D.V.M.V., M.G.M.T., R.J.M.S., L.C.A.A., P.E.Z.F., I.T.G.D.S. y C.L.M.G., en representación de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, ya identificados, de la sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 151 del 25 de noviembre de 2009, que declaró “CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano J.A.Á., antes identificado, contra la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela. SEGUNDO: Se ORDENA a la Comisión Electoral de la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela que proceda a incorporar de manera inmediata en el registro electoral al ciudadano J.A.Á., antes identificado. TERCERO: Se ORDENA notificar de la presente decisión al C.N.E., a los fines consiguientes”. En consecuencia, ANULA dicho fallo y ORDENA remitir copia de la presente decisión a la mencionada Sala de conformidad con los artículos 27.3 y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que dicte un nuevo pronunciamiento, en acatamiento a la doctrina establecida anteriormente en el presente fallo.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 03 días del mes de Noviembre de dos mil diez (2010). Años: 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
Exp. Nº AA50-T-2010-0307
El Magistrado P.R. Rondón Haaz manifiesta su disentimiento del fallo que antecede, razón por la cual, de conformidad con el artículo 104 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, salva su voto en los siguientes términos:
La mayoría sentenciadora declaró que ha lugar a la revisión constitucional que la Contraloría General de la República solicitó respecto al veredicto n.° 151/09, que la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia emitió.
Esta Sala Constitucional consideró que el acto decisorio objeto de la revisión hizo una incorrecta interpretación sobre la inhabilitación política como sanción prohibitiva para optar a un cargo público. Esa decisión se fundó en las sentencias nos 1265/08, 1270/08 de esta Sala Constitucional, en las cuales quien suscribe rindió voto salvado, razón por la cual, en tributo a la coherencia jurídica, reitera su criterio disidente en la parte que corresponde a la interpretación del artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que fue la que sirvió de apoyo para el caso de autos. Con tal propósito, se transcribe el voto rendido que anteriormente se refirió:
(…) 2.4. En cuarto lugar, la mayoría sentenciadora desestimó la delación del agravio a los artículos 42 y 65 de la Constitución y el artículo 23.2 de la Contención Americana sobre Derechos Humanos. Quien discrepa es de la opinión de que la norma que se impugnó sí contradice dichos preceptos constitucionales y considera que debió dárseles la siguiente interpretación:
2.4.1 Ya en anteriores oportunidades se ha pronunciado la Sala acerca del alcance subjetivo de la potestad sancionadora que al Contralor General de la República otorgó el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en relación con los funcionarios de elección popular. Así, ya la Sala ha expresado que esa Ley ratificó el principio de universalidad del ejercicio de la función contralora que recogen los artículos 287 y 289 de la Constitución de 1999 y que precisó, en su artículo 9, los órganos y personas sujetos al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República, entre otros, todos los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, “lo que incluye a aquellos cuya investidura sea producto de la elección popular” (Sentencia n.° 1056 de 31 de mayo de 2005). De esta manera, se parte de la premisa de que todos los funcionarios públicos, incluso aquellos que han sido electos popularmente, están incluidos en el ámbito de aplicación de esa Ley.
Ahora bien, esa inclusión, en modo alguno, puede significar una merma de los derechos fundamentales y de las prerrogativas que esa investidura popular confiere a ciertos funcionarios. Por esa razón, mediante fallo n.° 2.444 de 20 de octubre de 2004, la Sala señaló:
…ya ha tenido esta Sala oportunidad de pronunciarse acerca de cómo opera el control (en el caso a que se refiere la Sala el político) sobre los cargos de elección popular, con ocasión de la institución constitucional del referendo revocatorio, señalándose que existe una antinomia entre la competencia que el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal confiere al Concejo Municipal para convocar a referendo revocatorio del mandato del Alcalde en los casos de no aprobación por parte del Cuerpo Edilicio de la memoria y cuenta de su gestión anual, con lo previsto por el artículo 72 de la Constitución, que otorga de manera exclusiva a los electores inscritos en la correspondiente circunscripción electoral, la iniciativa para solicitar la convocatoria de referendo revocatorio del mandato de cualquier cargo de elección popular, inclusive el cargo de Alcalde (Vid. Sent. N.° 812/2003 de 15 de abril).
En esa oportunidad, para garantizar el imperio, la supremacía y la efectividad de las normas y principios constitucionales, conforme lo ordena el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala desaplicó el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en lo que respecta a la iniciativa del Concejo Municipal para convocar un referendo revocatorio, por ser opuesto a lo preceptuado en el artículo 72, segundo acápite, de la Constitución. En este caso el conflicto es de igual naturaleza (Destacado añadido).
Con fundamento en ese razonamiento, la Sala concluyó en esa oportunidad, que:
La destitución y la suspensión de un funcionario de un cargo de elección popular coliden con la normativa constitucional que estatuye que tales cargos pueden ser objeto de referendo revocatorio. Siendo ello así, al igual que con los cargos que tienen un régimen especial para la destitución, es ese el mecanismo para cuestionar la legitimidad de la actuación del representante popular, y las sanciones que sin duda alguna se le pudieran imponer con ocasión a ilícitos administrativos, civiles o disciplinarios, según el caso, encuentran su límite en esa circunstancias, sólo desvirtuable con ocasión al establecimiento de una responsabilidad penal.
Ciertamente, lo expuesto no desdice de las potestades de control fiscal que la Constitución le atribuye al Contralor General de la República, sólo que dichas potestades deben guardar una proporcionalidad no sólo con los hechos, sino además con la naturaleza popular de la investidura del cargo, pues, de lo contrario, existiría un grave riesgo de que se pierda el equilibrio en el sistema de peso y contrapeso al que responde nuestro esquema democrático. No se trata de irresponsabilidad, no. A lo que hace referencia la Sala es a la necesidad de que las consecuencias jurídicas que deriven de esa responsabilidad no rompan con el carácter representativo del gobierno (Destacado añadido).
Posteriormente, mediante decisión n.° 174 de 8 de marzo de 2005, con ocasión de una aclaratoria que se solicitó respecto de la sentencia que anteriormente se citó, la Sala precisó que los límites de la potestad sancionadora que recoge el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal se refieren a la suspensión y destitución de los funcionarios electos popularmente. Asimismo, y aun cuando no fue objeto de un análisis de fondo la constitucionalidad de la sanción de inhabilitación que recoge esa norma legal, la Sala afirmó la “plena vigencia” de la sanción de inhabilitación y señaló que la eficacia de esa sanción quedaría en suspenso hasta cuando venciese el período para el cual hubiera sido electo el sancionado, o desde cuando cesare en el ejercicio de sus funciones con ocasión de las nuevas elecciones:
…en el fallo cuya aclaratoria se solicita se hizo señalamiento expreso de cuál era el alcance del amparo concedido, esto es: sólo con respecto a la destitución o suspensión del cargo, según sea el caso, lo cual no deja margen de dudas que la inhabilitación para ejercer alguna función pública contenida en el acto administrativo accionado en amparo se encuentra plenamente vigente, pero con algunas precisiones adicionales acerca de la oportunidad en que comienza a surtir sus efectos legales. /(…)
…el mandato constitucional contenido en la sentencia N.° 2444/2004 y en esta aclaratoria implica que la mencionada inhabilitación debe comenzar a surtir sus efectos legales una vez vencido el período para el cual fue electo el sancionado, o a partir de que cese efectivamente en el ejercicio de sus funciones con ocasión de las nuevas elecciones, lo cual, como es lógico, descarta cualquier posibilidad que éste opte a la reelección como consecuencia inmediata de esa inhabilitación (Destacado añadido).
Por último, en fallo n.° 1056 de 31 de mayo de 2005 –con voto salvado de quien hoy también disiente-, nuevamente a través de aclaratoria, la Sala precisó que la única sanción proscrita respecto de los funcionarios de elección popular es la destitución del cargo, ratificó que la inhabilitación tiene vigencia pero con eficacia a futuro –luego del vencimiento del período para el cual se haya elegido al funcionario-, y que la suspensión temporal procederá siempre que el funcionario no goce del beneficio de antejuicio de mérito:
…no es posible por vía de una sanción administrativa destituir a un funcionario de elección popular, por lo que la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos tiene que ser entendida como inhabilitación para ejercer en el futuro cualquier función pública, sea esta originada por concurso, designación o elección; no obstante, la Contraloría General de la República puede ejercer, en relación a este representante de elección popular, cualquiera de las otras sanciones administrativas que no impliquen la pérdida definitiva de su investidura. En consecuencia, puede imponer multas, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un máximo de quince años y la suspensión temporal del ejercicio del cargo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses.
(…) respecto a la eventual suspensión de funcionarios de elección popular, con fundamento en la declaratoria de responsabilidad administrativa y en atención a la gravedad del ilícito cometido (artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), esta Sala debe hacer una distinción con fundamento en lo dispuesto en el artículo 266, numerales 2 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5, numerales 1 y 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. /(…)
Como quiera, en consecuencia, que la sanción de suspensión del ejercicio del cargo implica, a su vez, la imposibilidad de ejercer los derechos políticos que le corresponden a su investidura, lo cual sólo es posible, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 380 del Código Orgánico Procesal Penal, cuando sean “cumplidos los trámites necesarios para el enjuiciamiento”; esta Sala considera que aquellos funcionarios de elección popular que se encuentren amparados por la institución del antejuicio de mérito; a saber: el Presidente de la República, los gobernadores de Estado y los integrantes de la Asamblea Nacional, no podrán ser suspendidos en el ejercicio de sus cargos, hasta tanto este Tribunal Supremo de Justicia, en sala Plena, declare que hay mérito para su enjuiciamiento. Los demás funcionarios de elección popular a nivel estadal o municipal, por no gozar de esta prerrogativa, podrán ser suspendidos con base en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal.
En definitiva, las consideraciones que se mantuvieron en los veredictos anteriores se recogieron en el fallo n.° 1581 de 12 de julio de 2005 –también con voto salvado de quien hoy disiente-, de la siguiente manera:
Para determinar el alcance del ejercicio de la potestad sancionadora que tanto la Constitución como la ley atribuyen a la Contraloría General de la República, en aquellos casos en los cuales el sujeto pasivo de dicha potestad es un funcionario que ejerce un cargo de elección popular, es menester considerar lo siguiente:
Siendo la República Bolivariana de Venezuela un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia que se constituye en una democracia participativa, electiva, descentralizada, alternativa, responsable, pluralista y de mandatos revocables, según informa el artículo 6 del Texto Constitucional, resulta consustancial a ello que el Poder Público sea ejercido por ciudadanos que hayan recibido, por voluntad del pueblo, el encargo de hacerlo; a esta delegación del poder que reside intransferiblemente en el pueblo, se le denomina mandato representativo.
Así pues, los sujetos que ejercen la representación política de los ciudadanos en los diversos órganos legislativos en los ámbitos nacional, estatal y local (diputados, legisladores y concejales), constituyen instrumentos de los ciudadanos para ejercer su derecho de participación en los asuntos públicos por medio de sus representantes elegidos, consagrado en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Concebida así, la representación política es, ante todo, una creación normativa, una situación jurídica o cualidad que existe siempre que el Texto Fundamental la atribuya y con las responsabilidades y limitaciones que la ley impone. En consecuencia, es el ejercicio de esta representación popular la que le permite a los sujetos que la ostentan ejercer potestades públicas en nombre de un colectivo (soberanía popular) vinculado políticamente a una entidad territorial en particular (República, Estado o Municipio).
Por lo antes dicho, para establecer los límites del ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, con respecto a dichos sujetos, en virtud de que la pérdida de su investidura y la suspensión en el ejercicio del cargo sólo puede producirse por las causas establecidas en la Constitución y en la ley, resulta ineludible el análisis del régimen constitucional y legal aplicable a esta categoría de funcionarios públicos.
En tal sentido, tenemos que, de acuerdo con el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el régimen de los integrantes de los consejos legislativos de los Estados se regirán por la normas que la Constitución establece para los diputados de la Asamblea Nacional, en cuanto le sean aplicables, y dispone que la ley nacional regulará el régimen y el funcionamiento de los aludidos órganos legislativos.
Por su parte, la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados no contempla dentro de su articulado normas que expresamente regulen dicha situación. Sin embargo, del análisis sistemático de la dogmática constitucional referida a los legisladores de los consejos legislativos de los Estados, puede inferirse que el cese en el ejercicio de los mencionados cargos de elección popular puede darse por las siguientes circunstancias: 1) la finalización del mandato por el transcurso del tiempo, por haber finalizado el período de cuatro años previsto en el artículo 162 de la Constitución; 2) por muerte del titular del cargo; 3) por renuncia voluntaria (numeral 20 del artículo 187 de la Constitución, aplicable por remisión del artículo 162 eiusdem; 4) por renuncia presunta cuando el parlamentario acepta un cargo público de los no exceptuados por el artículo 7 de la Ley Orgánica de lo Consejos Legislativos de los Estados, siempre que no suponga dedicación exclusiva; 5) por inhabilitación judicial sobrevenida, ya sea por pérdida de la ciudadanía, por inhabilitación política por haber sido condenados por delitos durante el ejercicio de sus funciones u otros que afecten el patrimonio público, supuesto de inelegibilidad prevista en el artículo 65 de la Constitución; y, 6) por la revocatoria de su mandato en virtud del referendo previsto en el artículo 72 eiusdem.
Además de las causas que conllevan a la pérdida de la investidura como legislador, antes señaladas, del examen de las competencias que el artículo 187 del Texto Fundamental confiere a la Asamblea Nacional tenemos que entre éstas, el numeral 20 de la norma aludida, prevé la posibilidad de separación temporal de un diputado del ejercicio del cargo, es decir, que la Constitución admite la suspensión momentánea del ejercicio de los cargos de representación popular. Aunque el artículo 15 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados no contemple expresamente dicha atribución dentro de las competencias de los órganos legislativos de los Estados, sin duda, tal posibilidad resultaría conforme a la Constitución en virtud de la aplicación supletoria del régimen establecido para los diputados de la Asamblea Nacional, previsto por el artículo 162 del Texto Fundamental.
Ahora bien, es importante hacer la distinción entre los efectos que tiene la suspensión de un funcionario de un cargo de elección popular que no tiene suplentes elegidos en los mismos comicios (como serían el Presidente de la República, los gobernadores de Estado y los alcaldes), de aquellos que si lo tienen, ya que las consecuencias jurídicas que derivan de dicha situación son diferentes.
En efecto, el numeral 5 del artículo 14 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política prevé para la elección de diputados nominales al Congreso de la República (hoy Asamblea Nacional) y a las Asambleas Legislativas (hoy Consejos Legislativos de los Estados) que “Cada organización política postulará tantos candidatos como cargos a elegir nominalmente en la circunscripción respectiva y dos (2) suplentes por cada uno (1) de ellos”. Por su parte, el artículo 15 eiusdem dispone para los candidatos a dichos cuerpos legislativos postulados por lista que “...una vez adjudicados los candidatos principales, se asignarán los suplentes en un número igual al doble de los principales, en el orden de lista”.
De este modo, el legislador dispuso la elección, en el mismo acto comicial, del doble de suplentes por cada parlamentario principal, tanto para los elegidos por votación nominal como para los elegidos mediante listas. De manera que, las contingencias que pudieran afectar el desempeño individual en el cargo de la persona favorecida por la voluntad del soberano, no afecte, por una parte, el normal desarrollo de las funciones del órgano legislativo y, por la otra, la representación política de los ciudadanos.
Así pues, la suspensión temporal en el ejercicio del cargo de diputado, legislador o concejal, en ningún caso puede asimilarse a los efectos producidos por la pérdida de la investidura o asemejarse a las consecuencias que produciría la suspensión del ejercicio del cargo del Presidente de la República, los gobernadores de Estado o los alcaldes, por cuanto, cada uno de los diputados a la Asamblea Nacional y legisladores integrantes de los Consejos Legislativos cuentan con sus respectivos suplentes, los cuales, han sido igualmente elegidos por votación popular y, en consecuencia, también ostentan el mandato representativo de los ciudadanos. Por consiguiente, la suspensión pro tempore del ejercicio del cargo, de ninguna manera, menoscaba el derecho a la participación en los asuntos públicos de los ciudadanos por medio de sus representantes elegidos, previsto en el artículo 62 de la N.F., ni implica riesgo alguno de pérdida del equilibrio en el sistema de peso y contrapeso al que responde nuestro esquema democrático.
Así pues, de acuerdo con el sistema electoral previsto para elegir a los integrantes de los órganos legislativos de los distintos niveles del Poder Público (nacional, estadal y municipal), en virtud de que tanto los principales como los suplentes incorporan una representatividad popular directa, dicha circunstancia supone que la sustitución de los principales por sus respectivos suplentes, no altera el nexo elección-representación que sustenta el carácter representativo de dichos cargos, ni afecta la relación derivada de la elección popular y, por consiguiente, tal sucesión tampoco menoscaba el derecho a la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos a través de sus representantes elegidos.
En consecuencia, el criterio que ha sostenido esta Sala en relación con el alcance de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, en lo que respecta a los funcionarios de elección popular, es que tales funcionarios se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la potestad fiscalizadora de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. No obstante, en tales precedentes, la Sala no sentó criterio sobre el argumento que se trajo en esta oportunidad con relación a la violación de los artículos 42 y 65 de la Constitución y el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Así, se observa que el artículo 42 de la Constitución dispone:
Quien pierda o renuncie a la nacionalidad pierde la ciudadanía. El ejercicio de la ciudadanía o de alguno de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley (Subrayado añadido).
Quien suscribe este voto no puede menos que disentir enfáticamente de la interpretación que dio la mayoría sentenciadora a ese artículo constitucional, cuando afirmó que “… el artículo 42 in fine se refiere exclusivamente a la pérdida de los derechos vinculados a la ciudadanía por parte de los venezolanos por nacimiento que renuncien a su nacionalidad, o a los naturalizados que renuncien a ella o les sea revocada su carta de naturaleza por sentencia judicial firme, que lógicamente implica –en virtud de ese fallo- la pérdida de los derechos políticos. Es decir que cuando el artículo 42 de la Constitución pauta que ‘el ejercicio de la ciudadanía o de alguno de los derechos políticos, solo puede ser suspendido por sentencia judicial firme, en los casos que determine la ley’, está refiriéndose a la pérdida de la nacionalidad venezolana adquirida (revocatoria de la carta de naturaleza), con fundamento en los artículos 35 de la Constitución y 36 de la Ley de nacionalidad y Ciudadanía”.
Resulta sorprendente la inversión de las reglas universales de la interpretación; de las propias de la lógica formal y de las especiales atinentes a las normas constitucionales y a los derechos fundamentales.
En efecto, la mayoría, en forma difícil de entender, hizo una lectura “al revés” del articulado del Capítulo II del Título III de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (artículos 39 al 42), mediante la cual fue de lo particular a lo general para la restricción al máximo del ámbito de aplicación de la norma cuya violación se delató, en vez de ir de lo general a lo particular para desentrañar su sentido a través del contexto, pese a que estaba obligada a encontrar la interpretación más progresista y favorable al ejercicio de los derechos fundamentales que se encuentran en juego (derechos políticos) y, en forma inversamente proporcional, la interpretación más restrictiva del límite al ejercicio de tales derechos que recoge el artículo 42 constitucional cuando señala que el ejercicio de la ciudadanía o de alguno de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley.
En cambio, no ofrece dificultad alguna la comprensión de que la nacionalidad venezolana otorga a quienes la detenten la ciudadanía, la cual, a su vez, los hace titulares “de derechos y deberes políticos”, “de acuerdo con e(sa) Constitución” (artículo 39) -y no de conformidad con la ley (reserva constitucional)-, Constitución que, en el mismo artículo, sólo acepta como límites al ejercicio de la ciudadanía la inhabilitación política y la interdicción civil ¿Cuáles son esos derechos políticos? Los que se describen en el Capítulo IV “De los derechos políticos y el referendo popular”, Sección primera: de los derechos políticos y cualesquiera otros que se consideren inherentes a la persona humana.
Los artículos 40 y 41 precisan a quién y cómo pertenecen los derechos políticos (“a los venezolanos y venezolanas, salvo las excepciones establecidas en e(sa) Constitución”) y las diferencias a su respecto entre los venezolanos y venezolanas por nacimiento y por naturalización.
Por último, el constituyente cerró la sección que dedicó a la ciudadanía con el artículo 42 según el cual, como fue expuesto, quien pierda o renuncie a la nacionalidad pierde la ciudadanía y el ejercicio de la ciudadanía o de alguno de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley, es decir, que la única manera de perder el derecho al ejercicio de los derechos políticos –atributos de la ciudadanía y, ésta, de la nacionalidad-, que es en lo que consiste una inhabilitación política (artículo 39), es que recaiga una sentencia judicial firme en los casos que determine la ley.
En efecto, se insiste, para el salvante, la claridad de la norma constitucional no deja lugar a interpretaciones ambiguas: el ejercicio de los derechos políticos, esto es, de aquellos que recoge el Capítulo IV, Título III de la Constitución, como son el derecho a la participación política (artículo 62), el derecho al sufragio activo (artículos 63 y 64), el derecho al sufragio pasivo o derecho al ejercicio de cargos de elección popular (artículo 65) y todos los demás derechos que recoge ese Capítulo y que, aun cuando no estén expresamente contenidos en él, se consideren inherentes a la persona humana y sean de naturaleza política, sólo pueden ser suspendidos por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley, sentencia cuyo dispositivo contendrá, necesariamente, la inhabilitación política.
Esa norma se complementa, además, con los artículos 65 de la Constitución y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El primero establece:
Ahora bien, sostuvo la mayoría que esa norma no impide que existan otras causales de restricción, por ley, del ejercicio del derecho al ejercicio de cargos de elección popular. Por el contrario, el salvante considera que ese artículo 65 debe analizarse a la luz de la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, la cual fue especialmente clara cuando dispuso, respecto de los derechos políticos, lo siguiente:
El derecho a desempeñar funciones públicas y ejercer cargos de elección popular se les otorga de manera igualitaria a los electores venezolanos y venezolanas, que sepan leer y escribir, con las solas restricciones derivadas del propio texto constitucional, o de las condiciones de aptitud exigidas por las leyes, para determinados cargos.
Como una respuesta a las demandas de los venezolanos ante las graves desviaciones del sistema político y a la corrupción desmedida, se incluye la prohibición de optar a cargos de elección popular a aquellas personas que hayan sido condenadas por delitos cometidos durante el tiempo en que ejercieron las funciones públicas, así como otros delitos que afecten el patrimonio público (Subrayado añadido).
En consecuencia, se concluye que las limitaciones al derecho fundamental al desempeño de funciones públicas y al ejercicio de cargos de elección popular constituyen, a no dudarlo, una típica materia de reserva constitucional que incluye una explícita proscripción al legislador de que se establezcan restricciones distintas de las que preceptuó la Constitución; por tanto, el legislador no podría disponer de mecanismos alternos al de sentencia judicial firme que implicasen la suspensión de derechos fundamentales de contenido político. La única excepción, que a este principio general admite el constituyente, es la posibilidad de que el legislador determine ciertas condiciones de aptitud (edad, conocimientos especializados, antigüedad, p.e.) para optar al ejercicio de determinados cargos públicos.
El incumplimiento con esa proscripción es, precisamente, la inconstitucionalidad que se verifica en el caso de autos, porque el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal dispone, como mecanismo de limitación y hasta eliminación del ejercicio de derechos políticos –concretamente el derecho al ejercicio de cargos de elección popular-, la imposición de las sanciones administrativas de destitución, suspensión y de inhabilitación política a través de un acto administrativo del Contralor General de la República. En consecuencia, la limitación que impone el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal al derecho fundamental al ejercicio de cargos de elección popular y al desempeño de funciones públicas, es una limitación que no sólo viola la prohibición expresa que preceptúa el artículo 42 de la Constitución –en el sentido de que no podrá suspenderse el ejercicio de los derechos políticos por causa distinta de sentencia judicial firme- sino que, además, colide con el artículo 65 eiusdem, pues, como refleja la Exposición de Motivos de la Constitución, la restricción a ese derecho fundamental es de la estricta reserva constitucional.
En vez del reconocimiento de tal inconstitucionalidad, se declaró que no sólo el Contralor General de la República podría establecer una inhabilitación, sino también, en general, “un órgano administrativo stricto sensu” o “un órgano con autonomía funcional”, porque la norma “no excluye la posibilidad”, pese a que, en otra parte del fallo (pp.39 y 40), había hecho suya la sencilla explicación del tratadista español E.G. deE. en cuanto al principio de legalidad: “no hay acto sin potestad previa, ni potestad que no haya sido atribuida positivamente por el ordenamiento jurídico.”
Así, esta Sala fue más allá en el desconocimiento de las normas fundamentales y de la interpretación que les es propia e invirtió el dogma fundamental del Derecho: a los particulares se les permite todo lo que no les esté prohibido pero el Estado, el Poder, sometido como está al Principio de Legalidad, sólo puede hacer lo que le está expresamente permitido, no puede ejercer potestades que no le hayan sido conferidas. Si se sacan la supremacía constitucional y el principio de legalidad del juego democrático, se decreta a muerte el Estado de Derecho; si el poder no tiene límites, el Derecho Público carece de objeto y el Derecho Constitucional sólo tendrá sentido en el marco del estudio del Derecho Comparado.
Por el contrario, es necesaria la acotación de que esa exigencia constitucional, de que la suspensión del ejercicio de los derechos políticos sólo procede mediante sentencia judicial firme, debe entenderse necesariamente como sentencia condenatoria que recaiga en proceso penal, según lo preceptúa la Convención Ame ricana sobre Derechos Humanos, norma de jerarquía constitucional de acuerdo con el artículo 23 de la Constitución de 1999, según esta Sala ya ha reconocido, entre otras, en sentencia n.° 340 de 9 de marzo de 2004. Esa misma Convención expresa, además, cuáles son esas condiciones de aptitud que puede regular el legislador en relación con el derecho fundamental al ejercicio de cargos de elección popular. Así, se lee del artículo 23 de esa Convención lo siguiente:
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal (Subrayado añadido).
La regulación que sobre las limitaciones a los derechos políticos asumió el Constituyente de 1999 coincide, además, con la que en esta materia se asume en el Derecho comparado. Así, cuando analizan, en su tratado, la potestad sancionatoria administrativa como expresión del ius puniendi del Estado, los autores españoles E.G. deE. y T.R.F. señalan:
…, no parece haber base alguna para distinguir por su naturaleza estas sanciones administrativas de las penas propiamente dichas. Con frecuencia, la gravedad de aquéllas excede a la de éstas (es incluso lo normal respecto de las multas). Todos los esfuerzos por dotar las sanciones administrativas de alguna justificación teórica y de una sustancia propia han fracasado. (…) Queda, como último núcleo irreductible, un solo criterio: sólo los procesos judiciales pueden imponer penas privativas de libertad (…) y las privativas de otros derechos civiles y políticos
(Cfr. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Séptima edición, Madrid, 2000, Tomo II, pp. 164 y 165).
Se trata, además, de la interpretación que en nuestro ordenamiento jurídico se ha mantenido incluso antes de la vigencia del Texto Fundamental de 1999. Mediante fallo de 11 de agosto de 1998, la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia declaró la inadmisión de la solicitud que se le planteó en el sentido de que “declare ‘la nulidad del acto del C.N.E., mediante el cual se aceptó la postulación del ciudadano H.C.F. como candidato para el cargo de Presidente de la República de Venezuela”, para lo cual el Pleno sostuvo que “…visto que de acuerdo con el artículo 1° de la Enmienda n.° 1 de la Constitución de la República, en que se fundamenta la solicitud, no se llenan en este caso las exigencias contempladas en dicho Texto, por cuanto es público y notorio que el ciudadano H.C.F. no ha sido condenado por sentencia definitivamente firme por ningún Tribunal de la República…” (subrayado añadido).
Lo anterior abunda, entonces, en la inconstitucionalidad parcial del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en lo que se refiere a las sanciones de suspensión y destitución respecto de funcionarios electos mediante el ejercicio del sufragio y, asimismo, en lo que se refiere a la sanción de inhabilitación política de cualquier funcionario, pues si se tratase de un funcionario electo popularmente, la sanción injuriaría el artículo 42 constitucional respecto de su derecho fundamental al ejercicio del cargo para el cual hubiese sido elegido así como el derecho al sufragio de quienes lo eligieron, y si se tratase de la inhabilitación política de funcionarios no elegidos de manera popular, la sanción de inhabilitación política implicaría un agravio a su derecho a la participación política que recogió el artículo 62 de la Constitución y el derecho al eventual desempeño de cargos de elección popular que reconoce el artículo 65 del Texto Fundamental. A la luz de la letra del artículo 42 constitucional, debe señalarse que la norma prohíbe la suspensión del goce y no sólo del ejercicio de los derechos de contenido político; en consecuencia, aunque el sancionado no fuese, al momento de la sanción, candidato a cargos de elección popular, su inhabilitación política resultaría inconstitucional.
En sintonía con las disposiciones constitucionales que se analizaron, el artículo 285.5 de la Carta Magna establece, entre las atribuciones del Ministerio Público: “Intentar las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria en que hubieren incurrido los funcionarios o funcionarias del sector público, con motivo del ejercicio de sus funciones.”
El término jurídico “acción” tiene, sin lugar a dudas, una connotación judicial, en virtud de que es el derecho de acceso a los tribunales para que sea declarado el derecho (iurisdictio); es, en las muy sencillas palabras de la Real Academia de la Lengua Española: “Der. Derecho que se tiene a pedir una cosa en juicio.”(Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992). Así, esta atribución del Ministerio Público, en el marco del sistema, de normas que se comenta, refuerza la conclusión que se explicó respecto a la expresa voluntad del constituyente con relación a las limitaciones a los derechos políticos de los ciudadanos en general y de los funcionarios públicos en particular.
En consecuencia, quien disiente considera que es inconstitucional, tal como se dispuso en los precedentes que antes se citaron, la sanción de destitución de funcionarios electos popularmente que recoge el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y, asimismo, se agrega en esta oportunidad, son inconstitucionales las sanciones administrativas de suspensión respecto de los funcionarios de elección popular y la sanción administrativa de inhabilitación política respecto de cualquier funcionario público, ambas recogidas también en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, pues se trata de limitaciones al ejercicio de derechos políticos mediante la imposición de sanciones administrativas, lo que contradice abiertamente la letra de los artículos 42 y 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
En esta oportunidad, al fundarse la decisión de la mayoría en unos precedentes jurisprudenciales en los que este magistrado emitió su opinión disidente, debe mantener su discrepancia y rinde este voto salvado.
Exp. 10-0307
Decisión nº PJ0252007000569 de Sala Décimo Sexto de Juicio de Protección del Niño y Adolescente de Caracas, de 21 de Junio de 2007