Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00478-0902-2014-de-agosto-17-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_dc331f45b5ed4b05a3350f12b4fa5ca5&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-11-13 03:27:14
Document Index: 327856600

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 76', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 58', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 61', 'artículo 2', 'artículo 22', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 61', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 125', 'artículo 2', 'artículo 5']

﻿ SENTENCIA 2013-00478/0902-2014 DE AGOSTO 17 DE 2017
SENTENCIA 2013-00478 DE 17 DE AGOSTO DE 2017
CONTENIDO:REQUISITOS NECESARIOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA. SE SEÑALA POR PARTE DEL ALTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO QUE LOS REQUISITOS QUE SE DEBÍAN SATISFACER PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA SE DEBEN ACREDITAR EN SU INTEGRIDAD LOS SIGUIENTES REQUISITOS: I. DESEMPEÑO DEL CARGO EN PROPIEDADII. QUE EL CARGO EJERCIDO CORRESPONDA A LOS NIVELES PROFESIONAL, EJECUTIVO, ASESOR O DIRECTIVO, SUSCEPTIBLES DE DICHA ASIGNACIÓNIII. ACREDITAR TÍTULO DE FORMACIÓN AVANZADA (ESPECIALIZACIÓN, MAESTRÍA O DOCTORADO)IV. 3 AÑOS DE EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADAV. QUE EXCEDAN LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS PARA EL CARGO QUE DESEMPEÑE EL FUNCIONARIO O EMPLEADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRIMA TÉCNICA, DERECHO A LA LIBRE FORMACIÓN, CENTRO DE FORMACIÓN PROFESIONAL, RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA, PAGO DE LA PRIMA TÉCNICA, PROCEDIMIENTO DE FORMACIÓN
Sentencia 2013-00478/0902-2014 de agosto 17 de 2017
Exp.: 68001-23-33-000-2013-00478-01 (0902-2014)
Demandante: Rafael Alirio Cuevas Hernández
5.2. Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si le asiste razón jurídica o no al demandante para reclamar de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.
El artículo 7º del Decreto 2285 de 1968(3), creó la prima técnica con el fin de “atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica”, con base en la “experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo”, que sería asignado por decreto previo concepto favorable del consejo de ministros y el dictamen del Consejo Superior del Servicio Civil.
Luego, el artículo 14 del Decreto 1950 de 1973(4) mantuvo este reconocimiento para toda la rama ejecutiva del poder público, empero, se determinó su asignación para los empleos de los niveles técnico y ejecutivo.
Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 60 de 1990(5), en cuyo artículo 2º (numeral 3), “De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, re[vistió] al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de [su] vigencia”, para “Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación”.
Ahora bien, el Decreto 2164 de 17 de septiembre de 1991(6), “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991”, respecto de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, prescribió:
“PAR.—La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.
Sin embargo, mediante Decreto 1724 de 1997(7), el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, modificó “[...] el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado” de la siguiente manera:
“ART. 5º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991, los artículos 2º, 3º y 5º del Decreto 1384 de 1996, el artículo 5º del Decreto 55 de 1997, el artículo 8º del Decreto 52 de 1997 y demás disposiciones que le sean contrarias.
Sobre este punto, esta colegiatura ha precisado que es viable el reconocimiento de la prima técnica a empleados que a pesar de no habérseles reconocido dicho derecho antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio de 1997), tuvieran los requisitos para ser beneficiarios, al respecto, discurrió así(8):
De acuerdo con la segunda tesis, que prevaleció en la subsección(9), y que hoy constituye el parámetro para el reconocimiento de la misma, sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4º del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos:
Que tuvieran derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad en la vigencia de la normativa mencionada y que, desde luego, cumplieran los requisitos legales exigidos por la misma;
Que hubieran reclamado la prima técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que tuvieren derecho a la prima mencionada en vigencia del Decreto 1661 de 1991;
Que la entidad demandada injustificadamente hubiera guardado silencio frente a la petición o, se entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa.
De lo anterior, se concluye que es dable el reconocimiento de la prima técnica a los empleados que sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes a la fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 cumplieran los requisitos para su reconocimiento. En consecuencia, el régimen de transición, previsto en el artículo 4º del citado decreto, debe aplicarse a aquellos que devengaban la prima técnica por haber colmado las exigencias legales corno a quienes sin habérsele reconocido satisficieran las condiciones previstas en la ley.
Después, el Decreto 1724 de 1997 fue derogado por el 1336 de 2003, “Por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado”, en el que se dispuso:
“ART. 6º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente los decretos 2164 de 1991, 1384 de 1996, 685, 691 de 2002 y deroga el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, y demás disposiciones que le sean contrarias.
Sobre la legalidad de la precitada normativa, esta corporación, en su sala laboral, en Sentencia de 12 de marzo de 2008(10) proferida dentro del radicado 11001-03-25-000-2006-00069-00 (1267-06), precisó:
Con relación a la vulneración de los derechos adquiridos a la que hace alusión el actor, debe tenerse en cuenta que por derecho adquirido la doctrina y la jurisprudencia, ha entendido aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, por lo que no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente. Es así, como el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. El derecho adquirido al que hace referencia el artículo 58 de la Carta Política, ha de entenderse como una ‘situación jurídica concreta o subjetiva’(11), que se evidencia cuando el texto legal ha jugado un papel jurídico en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley y es por ello, que los derechos ya reconocidos no sufren ninguna modificación.
A su vez, el Decreto 2177 de 2006(12) modificó nuevamente el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, en los siguientes términos:
De lo anterior se colige que aunque el aludido Decreto 2177 de 2006 aumentó a 5 años el requisito de experiencia calificada previsto en el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, lo cierto es que respetó el régimen de transición contemplado en el artículo 4º del citado Decreto 1724 de 1997.
Ahora bien, en lo que se refiere a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Decreto 1647 de 1991(13) estableció en su artículo 61 que “[...] Los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales tendrán derecho a todas las prestaciones sociales y beneficios consagrados para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, más los contemplados en este decreto”.
“ART. 1º—Criterios para el otorgamiento de la prima técnica. A los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se les podrá conceder la prima técnica de que trata el literal a) del artículo 2º del Decreto 1661 de 1991, cuando posean requisitos adicionales a los exigidos para el desempeño del cargo, siempre y cuando el desempeño sea meritorio y el director haya fijado las áreas, niveles y cargos, así como las fechas entre las cuales se recibirán las solicitudes, previo estudio individual de requisitos y méritos.
“ART. 2º—Ámbito de aplicación de prima técnica. De acuerdo a las disponibilidades presupuestales, el otorgamiento de la prima técnica se iniciará atendiendo las solicitudes en el orden cronológico siguiente:
“ART. 5º—Procedimiento.
Será aceptada como experiencia profesional altamente calificada, en primer lugar, la adquirida en el desempeño de los cargos del sector hacendario, (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, la Superintendencia de Control de Cambios y la actual Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales). En segundo lugar, la adquirida en el desempeño de cargos públicos o privados con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios y en tercer lugar, la experiencia anterior a la terminación de estudios universitarios en el sector privado o público, caso en el cual deberá ser calificada por el director.
“PAR.—La experiencia y estudios requeridos para la asignación de la prima técnica se contarán a partir del cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para el desempeño de los empleos en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de que trata la Resolución 01522 del 29 de abril de 1994.
“ART. 6º—Requisitos mínimos indispensables para el otorgamiento de la prima técnica.
Adicionalmente a los requisitos mínimos para el ejercicio del empleo en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contemplados en el artículo 22 de la Resolución 01522 de 29 de abril de 1994, se deberá acreditar:
“PAR. 3º—Se entiende por título de formación avanzada, de postgrado o especialización todo aquel que se haya obtenido como resultado de estudios posteriores a la adquisición del título universitario (profesional) y no inferiores a un año académico de duración, en universidades nacionales o extranjeras, debidamente reconocido u homologado de acuerdo con las normas legales que regulan la materia.
Asimismo, mediante Resolución 2227 de 27 de marzo de 2000, se estableció “[...] el procedimiento y la ponderación de factores para otorgar prima técnica”, que en su artículo 4º, determinó en relación con la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, lo siguiente:
[...] La prima técnica se otorgará con base en el criterio de que trata el literal a) del artículo 2º del Decreto 1661 de 1991, por lo que solamente se tendrán en cuenta los requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario, previstos por la Resolución 0833 del 15 de septiembre de 1997, y demás normas que la modifiquen, sustituyan o complementen.
a) En cuanto a la experiencia: Se entenderá por tal, los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas a través del ejercicio profesional en el desempeño de cargos en entidades públicas o privadas; en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, y el ejercicio independiente de la profesión. La experiencia deberá ser por un término no menor de tres (3) años y adquirida con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios.
La forma de acreditarse será mediante certificados o constancias escritas, expedidas por las personas competentes y en ellas se indicará: Nombre o razón social de la entidad o empleador respectivo. Fechas de ingreso y retiro. Nombre del funcionario y cédula de ciudadanía. Cargos desempeñados. En todo caso el ejercicio profesional deberá ser posterior a la obtención del título universitario.
b) En cuanto a formación avanzada: 1. Se entenderá por formación avanzada la adquirida en estudios efectuados dentro de la educación formal, que conduzcan a la obtención de grados o títulos, registrados de acuerdo con las normas legales que regulan la materia. Serán valorados los estudios en carreras universitarias; posgrados, como especializaciones, magíster y doctorado, siempre y cuando su duración no sea inferior a un año académico, en universidades nacionales o extranjeras debidamente reconocidas y homologadas de acuerdo con las normas legales que regulen la materia. 2. También se tendrán en cuenta la capacitación adquirida por el funcionario a través de programas de educación no formal, así como la docencia y la publicación de escritos, siempre y cuando estas actividades tengan relación con las funciones desempeñadas en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o en las entidades que la precedieron.
Por último, el Decreto 1647 de 1991 fue modificado por el 1268 de 13 de julio de 1999, “Por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la contribución de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, que respecto de la prima técnica previó:
“PAR. 1º—Para efectos de asignar la prima técnica ésta se concederá en los mismos términos y condiciones señalados en los decretos generales que regulan la materia.
“PAR. 2º—Los servidores de la contribución pertenecientes al sistema específico de carrera que tengan asignada prima técnica conforme a las normas generales aplicables a los funcionarios públicos, continuarán percibiéndola en los términos y condiciones allí previstas.
Es decir, que con anterioridad a la modificación introducida por el referido Decreto 1268 de 1999(14), la prima técnica sería otorgada en las mismas condiciones establecidas en los aludidos decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997, así como en la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994, ya que según el mandato contenido en el artículo 61 del mencionado Decreto 1647 de 1991 los empleados de la DIAN tenían derecho a todas las prestaciones sociales y beneficios consagrados en las normas generales para los de la rama ejecutiva.
5.4. Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta corporación, se destaca, además de la historia laboral, lo siguiente:
a) Certificación de 21 de febrero de 2012 (fls. 49 a 69), originaria de la subdirección de gestión de personal de la DIAN, en la que consta que el actor ingresó a dicha entidad el 1º de abril de 1991 y que “revisada su hoja de vida no se encontró documento alguno que evidencie su inscripción en carrera administrativa”.
Asimismo, da cuenta de que el demandante ha laborado en los siguientes cargos:
• Gestor III código 303, grado 3, encargado (de 1º de septiembre de 2009 a 4 de noviembre de 2010) y gestor II código 302 grado 2 (no menciona las fechas).
• Profesional en ingresos públicos II nivel 31, grado 22 (no indica el período ni la dependencia).
• Profesional en ingresos públicos II nivel 31, grado 21 (no indica el período ni la dependencia).
• Auditor aduanero de fondo II - revisor de actos de fiscalización y liquidación en la división de gestión de fiscalización de la DIAN-Bucaramanga (del 4 de noviembre de 2008 a la fecha).
• Jefe en la división de gestión de fiscalización de la DIAN-Bucaramanga (del 5 al 12 de enero de 2009).
• Jefe del grupo interno de trabajo de control a infracciones cambiarias de la división de fiscalización tributaria y aduanera de administración de la DIAN-Bucaramanga (del 1º al 3 de noviembre de 2007, desde el 22 de febrero hasta el 31 de octubre de 2008; a partir del 16 de julio hasta el 5 de agosto de “2008” y del 23 al 27 de abril de “2008”).
• Auditor investigador cambiario en el grupo interno de trabajo de control a infracciones cambiarias de la división de fiscalización tributaria y aduanera de administración de la DIAN-Bucaramanga (desde el 1º de julio de 2003 hasta el 21 de febrero de 2008).
• Jefe del grupo interno de operativo de la división de fiscalización tributaria y aduanera de administración de la DIAN-Bucaramanga (del 2 al 23 de enero de 2008; del 6 al 9 y del 13 al 17 de noviembre, del 24 al 26 de octubre de 2007, del 2 al 23 de enero de 2007; del 19 al 21 de diciembre, del 21 al 25 de noviembre, del 21 al 23 de noviembre, del 10 al 17 y del 18 al 26 de agosto de 2005; el 6, 7, 17 al 20 de diciembre de 2004 y del 1º al 23 de enero de 2004).
• Auditor aduanero y cambiario en la división de control interno de la dirección regional nororiente de la DIAN (del 4 de junio de 2001 al 30 de junio de 2003).
• Jefe de división de control interno de la dirección regional nororiente de la DIAN (del 10 al 13 de diciembre de 2003).
• Jefe del grupo interno de trabajo infracciones aduaneras de la división de fiscalización tributaria y aduanera de la DIAN-Bucaramanga (del 25 de agosto de 1999 al 3 de junio de 2001).
• Profesional en ingresos públicos II nivel 31, grado 23, en la división de fiscalización tributaria y aduanera de la DIAN-Bucaramanga (del 2 al 24 de agosto de 1999).
• Jefe del grupo ejecutor de control y represión al contrabando de la división de control tributario y aduanero de la DIAN-Bucaramanga (del 2 de junio al 1º de agosto de 1999).
• Profesional de ingresos públicos II nivel 31, grado 21, en la división de comercialización de la DIAN-Bucaramanga (del 11 de agosto de 1997 al 1º de junio de 1999).
• Profesional de ingresos públicos II nivel 31, grado 21, en la división de control tributario y aduanero de la DIAN-Bucaramanga (del 1º al 10 de agosto de 1997).
• Profesional de ingresos públicos II nivel 31, grado 21, en la división de fiscalización de la DIAN-Bucaramanga (del 2 de junio de 1993 al 31 de julio de 1997).
• Técnico tributario nivel 40, grado 24, en la división de fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos Nacionales - Santander (del 3 de febrero de 1992 al 1º de junio de 1993).
• Técnico tributario nivel 40, grado 21, en la división de fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos Nacionales - Santander (del 30 de agosto de 1991 al 2 de febrero de 1992).
• Supernumerario “referenciado a la nomenclatura de técnico administrativo 4065, grado 9, exclusivamente para efectos salariales” del 1º de abril al 29 de agosto de 1991, en la división de fiscalización de la administración local de impuestos nacionales de Bucaramanga de la dirección general de impuestos nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De igual modo, indica que los requisitos mínimos para los empleos desempeñados son: (i) para profesional en ingresos públicos II nivel 31, grados 21 y 22, el de título profesional y dos (2) años de experiencia (resoluciones 2229 de 7 de septiembre de 1993 y 833 de 15 de septiembre de 1997); (ii) para gestor II código 302, grado 2, el de título profesional y un (1) año de experiencia (Resolución 13 de 4 de noviembre de 2008, artículo 2º, número 2.1); y (iii) para gestor III código 303, grado 3, el de título profesional y dos (2) años de experiencia (Resolución 13 de 4 de noviembre de 2008, artículo 2º, número 2.1); así como las funciones de cada uno.
b) Acta 737 de 31 de marzo de 1989 y diploma (fls. 70 y 71), a través de los cuales la Universidad Autónoma de Bucaramanga le confirió al accionante el título de administrador de empresas.
c) Escrito de 15 de agosto de 2012, radicado el 10 de septiembre siguiente, bajo el número 2012ER72735 (fls. 24 a 27), mediante el cual el accionante pidió de la demandada el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada(15), que le fue negado con oficio 100000202-000904 de 5 de octubre de 2012 - radicado 62838 (fls. 28 a 35).
d) Resolución 10084 de 19 de diciembre de 2012 (fls. 41 a 48 vuelto), en la que el director general de la DIAN resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el oficio al que se alude en el apartado anterior, en el sentido de confirmarlo.
e) Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994, “Por la cual se establece el procedimiento para otorgar la prima técnica en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (fls. 79 a 85).
De las pruebas incorporadas al expediente se tiene que el accionante con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio), se (i) desempeñó como profesional en ingresos públicos II nivel 31 grado 21, desde el 2 de junio de 1993 (hasta el 31 de julio de 1997), período en el que el nivel profesional podía acceder a la prima técnica(16), (ii) acreditó los requisitos que excedían los mínimos para el cargo, pues obtuvo el título de especialista en derecho tributario el 25 de noviembre de 1995; y (iii) tenía más de tres (3) años de experiencia, puesto que laboró en cargos del sector hacendario, esto es, en la Dirección de Impuestos Nacionales, desde el 1º de abril de 1991(17).
Ahora bien, del recuento normativo referido en el acápite anterior, los requisitos que se debían satisfacer para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a la fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio), eran: (i) desempeño del cargo en propiedad; (ii) que el cargo ejercido corresponda a los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, susceptibles de dicha asignación; (iii) acreditar título de formación avanzada (especialización, maestría o doctorado); (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada; y (v) que excedan los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado.
En lo concerniente al motivo principal de inconformidad del actor que da origen a la presente alzada, este se centra en la acreditación de los tres años de experiencia altamente calificada, respecto de lo cual, por un lado, el a quo lo contabilizó a partir de la fecha en que obtuvo el título de formación avanzada como especialista en gerencia tributaria, es decir, desde el 25 de noviembre de 1995, por lo que al 10 de julio de 1997, reúne solo 18 meses, razón por la que niegan las pretensiones de la demanda, y, por el otro, el actor arguye que se debe tener en cuenta lo preceptuado en el parágrafo 2º del artículo 5º de la Resolución 3682 de 1994(18), esto es, “a partir del cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para el desempeño de los empleos en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, por lo que considera cumple los tres años a satisfacción, ya que desempeña el cargo de profesional de ingresos públicos II, grado 21, desde el 2 de junio de 1993.
A su turno, el Decreto Reglamentario 2164 de 17 de septiembre de 1991(19) estableció en su artículo 4º, lo siguiente:
De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
Indica lo anterior que bajo lo preceptuado por los decretos 1661 y 2164 de 1991, la experiencia altamente calificada se obtiene en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, mientras que, por un lado, en la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994, se refiere a que es la adquirida en el desempeño de cargos públicos o privados y la práctica independiente de la profesión, y, por el otro, la Resolución 2227 de 27 de marzo de 2000 adujo que es la obtenida luego de la obtención del título universitario.
Ahora bien, frente a la “inaplicación del precedente favorable a las pretensiones del actor”, que en realidad es un antecedente, ha dicho la jurisprudencia constitucional que cuando sobre un mismo tema, existen varias líneas de decisión, no es posible alegar el desmedro de los derechos de los sujetos que no se vieron favorecidos por alguna de estas, ya que el juez en su autonomía solamente se encuentra sometido al imperio de la ley, y la jurisprudencia y doctrina operan como un criterio auxiliar. Es decir, que las decisiones disímiles frente a un mismo caso, son válidas mientras estén debidamente sustentadas, con lo que se cumplen los criterios de suficiencia y transparencia que se exigen para motivar razonablemente las decisiones judiciales, salvo que el órgano de cierre correspondiente, que en esta jurisdicción es el Consejo de Estado, unifique su jurisprudencia, comoquiera que ello constituye un precedente válido, exigible y aplicable a los casos idénticos.
Sobre este punto, el hecho de que en las normas citadas en párrafos anteriores, no se concretara sin lugar a dicotomías la forma de contabilizar el, término de la experiencia altamente calificada, conllevó diversas interpretaciones no solo en los tribunales y juzgados administrativos del país, sino inclusive al interior de esta sección(20), la que finalmente se armonizó(21) en el sentido de que la experiencia altamente calificada es la obtenida después del título de formación avanzada y no del profesional, derrotero que las diferentes subsecciones han mantenido unificado y que incluso ha prosperado en acciones de tutela(22) en referencia a esta disyuntiva.
En lo concerniente, adujo la sección cuarta de esta corporación al confirmar el fallo de tutela de 27 de noviembre de 2015, proferido por esta subsección, en el expediente 11001-03-15-000-2015-02774-00 con ponencia de quien también instruye esta acción, que ello “[...] tiene justificación en la medida en que trata de atraer al servicio público a servidores con conocimientos calificados para el desempeño de especiales funciones cuyos conocimientos demandan estudios específicos y la experiencia que se adquiere con posterioridad a este tipo de títulos”.
Así las cosas, el actor, mientras estuvo en vigor la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada para el nivel profesional, no adquirió más de tres (3) años de experiencia altamente calificada, comoquiera que su título de especialista en gerencia tributaria lo obtuvo el 25 de noviembre de 1995, lo que indica que al 11 de julio de 1997 (fecha a partir de la cual rige el Decreto 1724 de 1997), si bien prestaba sus servicios como profesional de ingresos públicos II nivel 31 grado 21, tan solo tenía 1 año, 7 meses y 16 días de experiencia altamente calificada.
Por otra parte, la Sala adicionalmente observa frente al requisito de ocupar el cargo en propiedad, que el a quo estimó “que el actor desempeña cargos en propiedad, en el nivel profesional de la DIAN, mientras estuvo vigente la norma que incluía ese nivel como beneficiari[o] de la prima técnica aquí reclamada, valga decir, hasta el 10 de julio de 1997”, es decir, lo tuvo como acreditado.
Al respecto, si bien esta condición no fue objeto de inconformidad en la presente alzada, la Sala de oficio lo verifica ya que para tener derecho a la prestación que se reclama, se deben cumplir todas y cada una de las formalidades requeridas.
En lo concerniente, al examinar la certificación adosada con la demanda, en esta se aduce que “[...] revisada su hoja de vida [del actor] no se encontró documento alguno que evidencie su inscripción en carrera administrativa”, no obstante del contenido de la misma, se deduce que fue inscrito de forma automática en el sistema específico de carrera administrativa, de conformidad con los artículos 42(23) y 43(24) del Decreto 1647 de 1991, 116(25) del Decreto 2117 de 1992, 2º(26) del Decreto 1267 de 1999 y 5º(27) del Decreto 4051 de 2008.
Acorde con lo anterior, de la hoja de vida del actor que obra en el cuaderno 2 del expediente, se tiene que ingresó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como supernumerario, para prestar sus servicios como técnico administrativo 4065, grado 9, de la división de fiscalización de la administración de impuestos nacionales de Bucaramanga, a partir del 1º de abril de 1991, por el término de tres meses, mediante Resolución 1137 de la misma fecha (fls. 36 y 37), prorrogados por un mes, desde el 1º de julio siguiente a través de Resolución 2498 de 25 de junio de esa anualidad (fls. 38 a 40) y a partir del 1º de agosto del mismo año por Resolución 3125 de 30 de julio de esa anualidad (fls. 42 y 43).
Fue nombrado como “funcionario de la tributación” e incorporado en la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como profesional tributario nivel 40, grado 21, por Resolución 3358 de 22 de agosto de 1991 (fls. 44 a 47), empleo del que se posesionó el 30 de agosto de 1991, como consta en acta 202 de esa fecha (fl. 53).
Mediante Resolución 53 de 17 de enero de 1992, fue nuevamente incorporado como “funcionario de la tributación” en la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como profesional tributario nivel 40, grado 24, en la división de fiscalización del departamento de Santander, cargo en el que se posesionó el 3 de febrero siguiente, tal como se lee en acta 225 (fls. 57 a 60).
Por otro lado, de conformidad con el Decreto 2117 de 1992, artículo 116(28), el actor fue incorporado automáticamente en el cargo de profesional en ingresos públicos II nivel 31 grado 21, en el que se posesionó el 2 de junio de 1993, según acta 42 (fl. 75), y que desempeñó en diferentes dependencias, sin interrupción, hasta el 2 de agosto de 1999, fecha a partir de la cual fue incorporado como profesional en ingresos públicos II nivel 31 grado 22 en la división de fiscalización tributaria y aduanera de la Administración de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga (fls. 161 a 166).
En lo que atañe a este requisito, es decir, el desempeño del cargo en propiedad, ante la disparidad de criterios que se presentaban al interior de las subsecciones de la sección segunda de esta corporación y, por ende, los tribunales y juzgados del país, el 19 de mayo de 2016 esta sección profirió la Sentencia de unificación CE-SUJ2, en el expediente 05001-23-33-000-2012-00791-01 (4499-13)(29), Sala del que el suscrito ponente hizo parte y, en la que si bien es cierto que en sentencias proferidas como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en casos similares al que se decide, el criterio fue disímil al plasmado en dicha providencia, también lo es que en aras de la seguridad jurídica(30) y los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, la acogió en su integridad y estuvo de acuerdo con la decisión, cuyas consideraciones constituyen precedente de aplicación obligatoria a la presente controversia. Estimó la Sala que:
[...] los derechos derivados de la carrera como el derecho a la estabilidad laboral, provienen no del hecho mismo de la inscripción, sino de que la misma ocurra como consecuencia de la superación de un concurso abierto y objetivo que asegure la libre e igual competencia; y una vez surtido y superado dicho concurso, tiene sentido la defensa del derecho a la estabilidad en el cargo, del cual no son titulares los funcionarios de libre nombramiento y remoción, ni quienes son incorporados de manera automática.
Visto lo anterior, resulta de meridiana claridad para la Sala(31) que al demandante no le es dable reclamar la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, como derecho atañedero a un empleado de carrera administrativa, comoquiera que su incorporación a la demandada fue automática, en virtud del artículo 116 del Decreto 2117 de 1992, lo que en términos de la sentencia de unificación antes referida vulnera el derecho constitucional fundamental a la igualdad en el acceso a la función pública y, de paso, el artículo 125 superior.
En consecuencia, como el señor Rafael Alirio Cuevas Hernández no acreditó tener tres años de experiencia altamente calificada a partir de la obtención de su título de formación avanzada (especialista en gerencia tributaria), y no desempeñó el cargo de profesional en ingresos públicos II nivel 31, grado 21, en propiedad, dado que no demostró que su inscripción en el régimen de la carrera específica de la DIAN emanara de haber superado satisfactoriamente un concurso de méritos antes del 11 de julio de 1997, fecha de expedición del Decreto 1724 de 1997, no procede el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada y confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho mandato (fl. 255); de igual modo se procederá respecto de la abogada a la que el apoderado del actor le sustituyó el poder (fl. 297).
1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Rafael Alirio Cuevas Hernández contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), conforme a lo expuesto en la parte motiva.
2. RECONÓCESE personería al doctor Jaime Oswaldo Nieto Medina, identificado con cédula de ciudadanía 79.151.129 y tarjeta profesional 42.291 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, de acuerdo con el poder conferido.
3. RECONÓCESE personería a la abogada Fanny Amparo Jerez Flórez, identificada con cédula de ciudadanía 28.358.390 y tarjeta profesional 85.861 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada sustituta del actor.
(3) “Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias”.
(4) “Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración”.
(5) “Por la cual se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional” y dictar otras disposiciones.
(6) Modificados los artículos 3º y 4º por el Decreto 1335 de 1999.
(7) Publicado en el Diario Oficial 43.081 de 11 de julio de 1997.
(8) Sentencia de 25 de mayo de 2006, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, Rad. 25000-23-25-000-2002-08242-01 (2922-04).
(9) Al respecto puede verse la Sentencia del Consejo de Estado (sección segunda, subsección B), de 8 de agosto de 2003, C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, Exp. 23001-23-31-000-2001-00008-01 (0426-03), actor: Benjamín Antonio Vergara.
(10) Con ponencia del entonces Consejero de Estado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
(11) Corte Constitucional Sentencia C-410 de 1997, Exp. D-1585, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(12) “Por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras disposiciones sobre prima técnica”.
(13) “Por el cual se establece el régimen de personal, la carrera tributaria, sistema de planta y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales, se crea el fondo de cuestión tributaria y se dictan otras disposiciones”.
(14) Que reglamentó el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la DIAN.
(15) “[...] de conformidad con los decretos 1661 y 2164 de 1991, 1724 de 1997, 1268 de 1999, 1336 de 2003, 2177 de 2006 y 1035 de 2011”.
(16) De acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994.
(17) Al respecto véase el artículo 5º ibídem.
(18) “Por la cual se establece el procedimiento para otorgar prima técnica en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
(19) Modificados los artículos 3º y 4º por los artículos 1º y 2º del Decreto 1335 de 1999 que previó para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, los siguientes requisitos: (i) desempeño del cargo en propiedad; (ii) que el empleo ejercido corresponda a los niveles ejecutivo, asesor o directivo, susceptibles de dicha asignación; (iii) acreditar título de formación avanzada; y (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional, o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
(20) Sentencias de 22 de mayo de 2014, Exp. 54001-23-33-000-2012-00151-01 (3824-2013) de la subsección A y de 22 de julio de 2014, Exp. 52001-23-33-000-2012-00182-01 (3996-2013) de la subsección B, que adujeron que los años de experiencia altamente calificada se cuentan a partir de la obtención del título profesional y la ejecución de labores propias del sector.
(21) Sentencias de 22 de enero de 2015, Exp. 73001-23-33-000-2013-0025-01 de la subsección B, C.P. Sandra Lisset lbarra Vélez, y de 3 de marzo de 2015, Exp. 73001-23-33-000-2013-00301-01 de la subsección A, con ponencia del entonces consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, reiterada el 27 de mayo de 2015, Exp. 73001-23-33-000-2012-00255-01 de la subsección, con ponencia del entonces Consejero de Estado Gerardo Arenas Monsalve.
(22) Sentencias proferidas por la sección segunda, subsección B, de esta corporación, con ponencia del suscrito Carmelo Perdomo Cuéter de 8 de julio de 2015 en el expediente 11001-03-15-000-2016-00379-00, confirmada por la sección cuarta en fallo de 3 de octubre de 2016 y de 27 de noviembre de 2015 en el expediente 11001-03-15-000-2015-02774-00, confirmada el 1º de junio de 2016 por la sección cuarta. Tesis que también reiteró la sección cuarta de esta colegiatura en decisión de 7 de diciembre de 2016, en el expediente 11001-03-15-000-2016-02175-01, en la que consideró como postura jurisprudencial uniforme respecto de contabilizar la experiencia altamente calificada desde la obtención del título de formación avanzada, con ponencia del Consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
(23) “A los funcionarios de la Dirección General de Impuestos Nacionales que se incorporen a la planta de personal de la Dirección de Impuestos Nacionales con ocasión de la reestructuración, no se les exigirán los requisitos mínimos para el desempeño de los cargos, ni se aplicarán las normas del Decreto 1290 de 1988, ni las normas de carrera que para efectos de la reestructuración se expidan.
Así mismo, para efecto de la vinculación de nuevos funcionarios, en el momento de la incorporación no se aplicarán las normas del Decreto 1290 de 1988, ni las normas de carrera que se desarrollan en el presente decreto”.
(24) “La incorporación a la planta de personal, los nombramientos y traslados que se determinen en el momento de la reestructuración se harán mediante resolución del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
En ningún caso la incorporación podrá implicar desmejoramiento en las condiciones salariales de los empleados de la planta anterior”.
(25) “La planta de personal que se expida para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberá recoger las plantas de las dos entidades que se fusionan, más los cargos necesarios para el cumplimiento de las funciones que en materia de control cambiario y de impuestos territoriales se asumen.
Para efectos de la incorporación a la nueva planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se entenderá realizada el primero de junio de 1993, los funcionarios de las Direcciones de Impuestos Nacionales y de Aduanas Nacionales, quedarán automáticamente incorporados e incluidos en carrera, sin ninguna formalidad ni requisito adicional” (resalta la Sala).
(26) “Para efectos de la incorporación a la planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se realizará a más tardar en los dos meses siguientes a la fecha de publicación del presente decreto, los funcionarios de carrera del sistema específico de carrera quedarán incorporados sin requisitos adicionales al cargo actualmente desempeñado o a su equivalente e incluidos en el registro de carrera de la entidad, con la suscripción del acta de posesión respectiva”.
(27) “La incorporación a la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que se establece en los artículos 2º y 3º del presente decreto se realizará dentro de los treinta (30) días siguientes a su vigencia.
El empleado público perteneciente al sistema específico de carrera de la DIAN, quedará automáticamente incorporado, sin requisitos adicionales, al cargo equivalente a aquel del cual es titular, para lo cual únicamente deberá suscribir el acta de posesión respectiva”.
(28) “La planta de personal que se expida para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberá recoger las plantas de las dos entidades que se fusionan, más los cargos necesarios para el cumplimiento de las funciones que en materia de control cambiario y de impuestos territoriales se asumen.
(29) Consejo de Estado, sección segunda, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Sentencia de unificación CE-SUJ2 de 19 de mayo de 2016, Rad. 05001233300020120079101 (4499-13), demandante: Yolima de los Ángeles Ramírez Bernal, demandado la DIAN.
(30) Como se señaló en la referida Sentencia de 19 de mayo de 2016: “La Sala plena de la sección segunda del Consejo de Estado, asume el conocimiento con la finalidad no solamente de proferir fallo de segunda instancia para el caso en concreto, sino para emitir la respectiva sentencia de unificación jurisprudencial, relacionada con las controversias existentes respecto inscripción automática en el sistema de carrera administrativa de la DIAN fijada por el Decreto 2117 de 1992”.
(31) Ver sentencias de la Sala en el mismo sentido: (i) de 19 de enero de 2017, Exp. 25000-23-25-000-2012-01123-01 (2714-15), actor: Carlos Arturo Vargas Ríos; (ii) 27 de enero de 2017, Exp. 76001-23-33-000-2013-00391-01 (1188-15), actora: María Doly Valencia Arenas; y (iii) de 23 de marzo de 2017, Exp. 76001-23-33-000-2013-00130-01 (3649-16), actor: Orlando Hidalgo Sañudo, con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez.