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Timestamp: 2018-01-20 19:23:39+00:00
Document Index: 178812397

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 103', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 53', 'art. 2', 'art. 51', 'art. 42', 'art. 51', 'art. 42', 'art. 39', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 53', 'sentenza ', 'arte 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 39', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'arta 24', 'art. 39', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 42']

1 Università degli Studi di Roma La Sapienza Master in Tutela internazionale dei diritti umani SOVRANITA, DIRITTI UMANI E USO DELLA FORZA : L INTERVENTO ARMATO UMANITARIO Dr. Silvio Favari Anno 2002
2 INDICE Introduzione p. 2 PARTE 1 - Il sistema attuale delle Nazioni Unite p Il divieto dell uso della forza Un breve excursus storico L art. 2 par. 4 della Carta ONU: contenuto della norma e le eccezioni al divieto Il divieto dell uso della forza nel diritto internazionale generale Il principio di non ingerenza La tutela dei diritti umani nella Carta ONU PARTE 2 L intervento umanitario nella prassi internazionale p Alcuni esempi di intervento armato umanitario nella storia non recente L evoluzione del fenomeno nel periodo post- guerra fredda Breve analisi degli interventi più significativi Considerazioni generali Il leading case del Kosovo Le risoluzioni dell ONU e l inizio dei raids della NATO Qualche considerazione (paradigmatica?) sull azione nella RFY PARTE 3 - Stato dell arte e prospettive future p L intervento umanitario nel diritto internazionale: verso una nuova consuetudine? Conclusioni p. 32 Bibliografia p. 36
3 Introduzione L oggetto del presente lavoro è tentare di riassumere il recente dibattito su un tema cruciale, sempre più al centro del dibattito internazionale negli ultimi anni: l intervento umanitario o ingerenza umanitaria. Prima di affrontare il tema nei suoi vari aspetti, si impongono due precisazioni. In primo luogo, in questo lavoro parlerò indifferentemente di ingerenza umanitaria o di intervento umanitario, usando i due termini come sinonimi, aderendo così all orientamento prevalente in dottrina. 1 In secondo luogo, mi concentrerò solamente sull intervento che si caratterizza per l impiego della forza armata, ovvero il tipo di intervento che pone maggiori problemi, non solo sul piano etico, ma anche e soprattutto sul piano del diritto internazionale. Il termine intervento umanitario comprende, in effetti, diversi tipi di atti, dal soccorso alle vittime di un conflitto, all intervento coercitivo militare, i quali sono accomunati dal fatto che determinano un ingerenza negli affari interni dello stato in cui si svolgono le operazioni. Tuttavia, mentre le operazioni che non comportano l uso della forza militare pongono essenzialmente l unico problema del loro rapporto con i diritti di non ingerenza dello stato sovrano 2, nel caso dell intervento armato i problemi si moltiplicano mettendo in luce, in primo luogo, la dicotomia guerra-diritti umani 3 e, più in generale, la questione fondamentale dell uso della forza tra gli stati. 1 v. tra gli altri, Ronzitti, in Non ingerenza negli affari interni di un altro stato, Digesto delle discipline pubblicistiche, IV edizione, UTET, Torino, 1995, p. 160; Conforti, Le principe de non-intervention, in Droit International. Bilan et perspectives, a cura di Bedjaoui, Paris, I, 1991, p. 627; contra, Dupuy, Droit International public, Paris, 1993, pp ; si veda altresì, la sentenza della C.I.G. sul caso Nicaragua vs. USA, relativa alle attività militari e paramilitari degli U.S.A. 2 Fermo restando che a volte tali interventi avvengono con il consenso dello stato interessato 3 Su questo punto si rimanda alle conclusioni
4 L intervento armato umanitario può essere definito come l uso della forza militare, da parte di uno o più stati, contro un altro stato, per porre fine a gravi violazioni dei diritti umani commesse in quest ultimo stato. Mi sia consentito anche esprimere forti riserve sull uso del termine intervento umanitario, che rappresenta uno dei tipici eufemismi moderni, nonché l ennesimo esempio di rimozione del termine guerra dal linguaggio politicointernazionale. Basti pensare al linguaggio quotidianamente usato dai leader dei paesi impegnati in operazioni militari, sempre impegnati ad evitare accuratamente di usare termini come guerra, morti, stragi. In ogni caso mi sento di condividere l opinione espressa da diverse organizzazioni, queste si, umanitarie, nettamente contrarie all impiego del termine umanitario, per rappresentare eventi che, come avremo modo di precisare in seguito, di umanitario, nell essenza e soprattutto nei fatti, dimostrano di avere ben poco e che, al contrario, finiscono spesso per creare, o comunque contribuire a creare, a loro volta delle emergenze umanitarie. 4 Ciò detto e premesso, per delineare il quadro del mio discorso, è necessario fare riferimento in primis alla Carta delle Nazioni Unite e al diritto internazionale generale, per poi verificare la prassi attuale e gli eventuali cambiamenti ed evoluzioni che ne derivano sul piano normativo, tenendo presente che l intervento umanitario non è una novità del mondo attuale, anche se indubbiamente va assumendo attualmente una rilevanza e perciò una problematicità maggiore. Infine è opportuno tentare di delineare gli scenari possibili e auspicati, in merito al ruolo delle Nazioni Unite come fulcro dell azione internazionale a tutela dei diritti umani e della pace, con particolare riguardo alle ipotesi di riforma del Consiglio di Sicurezza. Scopo di questo lavoro è, essenzialmente, quello di fare il punto della situazione su alcune questioni dirimenti dell attuale dibattito politico- giuridico 4 Si pensi, da ultimo, all intervento in Kosovo. v. infra, p 24 ss.
5 su diritti umani, uso della forza, diritti sovrani e diritti universali, non perdendo mai di vista l obiettivo prioritario di tale analisi, vale a dire migliorare progressivamente gli standard di tutela dei diritti umani, in ogni luogo del pianeta. 1. Il sistema attuale delle Nazioni Unite 1.1. Il divieto dell uso della forza L intervento armato umanitario è, innanzitutto, un intervento che comporta l uso della forza e come tale deve essere inquadrato nel sistema giuridico internazionale che regola l uso della forza da parte degli stati e delle organizzazioni internazionali. Per affrontare organicamente il discorso, bisogna partire dall analisi della Carta dell ONU, adottata a San Francisco il 26 giugno 1945, ossia appena dopo la fine del secondo sanguinoso conflitto mondiale. Innanzitutto dall articolo 2 paragrafo 4, laddove si stabilisce che I membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall uso della forza, sia contro l integrità territoriale o l indipendenza politica di qualsiasi stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite. Dopo la guerra le potenze vincitrici del conflitto, posero così le basi di quell edificio della sicurezza collettiva che, pur in tutta la sua fragilità, costituisce il solo baluardo contro il ritorno all arbitrio totale degli stati nell uso della forza per risolvere ogni controversia internazionale e, sul piano normativo rappresenta il punto di arrivo di un processo iniziato qualche decennio prima,
6 volto a sancire l illiceità dello strumento della guerra nei rapporti internazionali tra gli stati Fino all inizio del ventesimo secolo non vi era, infatti, alcuna norma di diritto internazionale che proibiva il ricorso all uso della forza per risolvere le controversie internazionali e la guerra era perciò accettata come strumento lecito di risoluzione di tali controversie. Dopo il primo conflitto mondiale si iniziò a porre le basi per un evoluzione normativa che avrebbe poi portato all interdizione della guerra come strumento lecito a disposizione degli stati nella loro azione sullo scacchiere internazionale. Dopo alcuni trattati in cui limiti sempre più stringenti venivano posti all impiego della forza armata nelle relazioni internazionali 5, un passo decisivo si ebbe con il trattato Briand-Kellog, del 1928, in cui per la prima volta si stabiliva un divieto generale della guerra, con la sola eccezione del diritto alla legittima difesa. 6 Nella Carta di San Francisco, approvata il 26 giugno 1945, si fa un passo ulteriore, visto che l art. 2 (4), contiene il divieto non soltanto della guerra ma, più in generale, dell uso o della minaccia dell uso della forza La portata della norma ex art. 2 paragrafo 4 della Carta va evidentemente interpretata in connessione con le altre disposizioni della Carta stessa e va quindi verificata alla luce dell evoluzione del diritto internazionale generale. In primo luogo le Nazioni Unite in vari atti hanno messo in evidenza lo stretto legame esistente tra la disposizione ex art. 2 par. 4 e quella contenuta nel paragrafo 3 dello stesso articolo, che recita I membri devono risolvere le loro 5 v. Randelzhofer, art. 2 (4), in UN Charter, A commentary, edited by B. Simma, Kruger Law International, 1994, p. 109 ss. 6 Il testo recitava: The high contracting parties solemnly declare in the names of their respective peoples that they condemn recourse to war for the solution of international controversies and renounce it as an instrument of national policy in their relations with one another. v. Randelzhofer, art. 2 (4), in UN Charter, cit.
7 controversie internazionali con mezzi pacifici, in maniera che la pace e la sicurezza internazionale, e la giustizia, non siano messe in pericolo. 7 Il che equivale a codificare, per la prima volta nel diritto internazionale una norma che vieta, ai membri dell ONU (oramai praticamente tutti gli stati esistenti) l uso della forza in tutte le sue varie manifestazioni, quindi non soltanto la guerra propriamente intesa. 8 Un altra disposizione che rafforza la cogenza del divieto dell uso della forza ex art. 2 par. 4, è la disposizione contenuta nell art. 103 della Carta, ai sensi del quale In caso di contrasto tra gli obblighi contratti dai Membri delle Nazioni Unite con il presente Statuto e gli obblighi da essi assunti in base a qualsiasi altro accordo internazionale prevarranno gli obblighi derivanti dal presente Statuto. L art. 2 par. 4, senza dubbio una delle norme più importanti contenute nella Carta, assurge così al rango di norma di jus cogens, così come definite dagli artt. 53 e 64 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. 9 Pertanto ogni trattato che sia in contrasto con l art. 2 par. 4 della Carta ONU è nullo, ai sensi dell art. 53 della Convenzione di Vienna. Il divieto contenuto nell art. 2 par. 4, prevede due eccezioni: l una è contemplata nell art. 51 della Carta ONU, laddove si prevede il diritto alla legittima difesa, individuale e collettiva, nel caso di attacco contro un membro della Nazioni Unite; l altra è costituita dall uso della forza autorizzato dal Consiglio di Sicurezza ONU, ex art. 42 della Carta, nel caso in cui una 7 Si veda ad es., Declaration on the Enhancement of the Effectiveness of the Principle of Refraining from the Threat or Use of Force in International Relations A/RES/42/22, del 18 Novembre 1987, dove, tra l altro, è scritto che States parties to international disputes shall settle their disputes exclusively by peaceful means in such a manner that international peace and security, and justice, are not endangered.for this purpose they shall utilize such means as negotiation, inquiry, mediation, conciliation, arbitration, judicial settlement, resort to regional agencies or arrangements, or other peaceful means of their own choice, including good offices. Nella stessa dichiarazione, peraltro, molta enfasi viene posta più in generale su il divieto di ingerenza, non solo militare, negli affari interni di uno stato. 8 Ciò si evince proprio dal diverso tenore della Carta ONU rispetto a testi precedenti, quale ad es. quello del patto Briand- Kellog 9 v. Simma, NATO, the UN and the use of force: Legal Aspects, in EJIL, 1999, p. 2, il quale definisce la norma in questione come a higher law vis-à-vis all other treaty commitments of the UN Member States, among them those stemming from NATO Membership.
8 situazione sia qualificata come minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale. Quanto alla legittima difesa, ex art. 51, dal testo dell articolo emerge subito il carattere sussidiario della reazione individuale o collettiva all attacco subito, laddove tale diritto è ammesso fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale. In ogni caso, prosegue lo stesso articolo Le misure prese da Membri nell esercizio di questo diritto sono portate immediatamente a conoscenza del Consiglio di Sicurezza. Anche qui, perciò, si sottolinea in ruolo primario del Consiglio di Sicurezza ONU nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Per quanto concerne le misure previste dall art. 42 della Carta, esse si inquadrano nel sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite, il quale prevede una serie di misure, dall art. 39 all art. 42, con un grado crescente di coercizione, che possono giungere, in ultima istanza, anche all uso della forza militare, ove il Consiglio di Sicurezza ritenga tale misura necessaria per ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. E vero che l art. 43, il quale prevedeva la formazione di un contingente di forze militari messe stabilmente a disposizione delle Nazioni Unite, non è stato mai attuato perché non sono stati mai conclusi gli accordi ivi contemplati. Ciò non toglie però che anche se materialmente ad agire sono gli stati o le organizzazioni regionali, queste non possono prescindere dall autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, come previsto dall art. 53, laddove si stabilisce che nessuna azione coercitiva potrà venire intrapresa in base ad accordi regionali o da parte di organizzazioni regionali senza l autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. Pertanto ogni azione intrapresa da tali organismi, o da singoli stati, al di fuori dell autorizzazione del CDS rappresenta una violazione della Carta ONU Peraltro, Oggi parrebbe che l uso della forza in assenza di un autorizzazione del Consiglio sia esercitabile da parte di queste organizzazioni anche nelle cosiddette operazioni di peace-keeping da esse realizzate. Cfr. RONZITTI, Diritto internazionale, p. 70, che ricorda che le operazioni di
9 Non sembrano, pertanto, ammissibili interpretazioni diverse della Carta che autorizzino l uso della forza al di là delle ipotesi esplicitamente previste dalla Carta stessa Al di là della Carta ONU, il divieto dell uso della forza si è imposto anche sul piano del diritto internazionale generale. Si è formata in altre parole una opinio juris, e quindi una consuetudine sull obbligo di astensione dall uso della forza, al di fuori delle eccezioni suddette. In realtà la tesi del carattere generale della norma che vieta l uso della forza fu sostenuta in dottrina già nel , ma si dovette attendere gli anni settanta per un pronunciamento ufficiale circa la natura consuetudinaria del divieto. La natura consuetudinaria e universale del divieto dell uso della forza è stata, in effetti, dagli anni settanta in poi affermata più volte in diversi atti internazionali, tra i quali si segnala la Dichiarazione ONU sulle relazioni amichevoli, del 1970, nella quale oltre a sottolineare l universalità del divieto 13, si afferma inoltre che l uso e la minaccia della forza costituiscono oltre che una violazione della Carta, anche una violazione del diritto internazionale. La CIG, dal canto suo, ha chiaramente affermato la natura consuetudinaria della norma che impone il divieto dell uso della forza nella celebre sentenza, resa nel 1986, sulle Attività militari e paramilitari contro il Nicaragua. In questa sentenza la Corte, oltre a chiarire numerosi aspetti e contenuti del divieto dell uso della forza, analizza e conferma la presenza della opinio juris degli Stati che ha permesso la formazione della consuetudine relativa al divieto peace-keeping non sono vere e proprie azioni coercitive, e che l uso della forza in esse impiegato, per la legittima difesa, è consentito dal sovrano territoriale. 11 Ci si riferisce soprattutto alle teorie sull autorizzazioni implicite del CDS dell ONU. Sul punto v. amplius, parte 2, par V. Brownlie, International Law and the Use of Force by States,Oxford, 1963, part I, p. 113, in cui l autore afferma che by reason of the universality of the Organization it is probable that the principles of article 2 constitute general international law. La ragione per cui l art. 2, comma 4 faccia parte del diritto generale è dunque, secondo Bronwlie, il carattere universale dell ONU. 13 Si parla di ogni stato e non soltanto degli Stati membri.
10 dell uso della forza. Inoltre, la Corte ricorda che, a conferma del carattere consuetudinario della norma espressa nell art. 2, comma 4, vi è il parere di un gran numero di Stati che sostiene la natura di jus cogens di tale norma. 14 Per completare il discorso sul divieto ex art. 2 comma 4, è necessario accennare brevemente ad una particolare estrinsecazione dell uso della forza nei rapporti tra gli stati, ossia l aggressione, che costituisce non soltanto una violazione del suddetto divieto dell uso della forza, ma integra altresì la commissione di un crimine internazionale. Ad oggi il riferimento principale per definire il crimine di aggressione è la dichiarazione dell Assemblea ONU n del , visto che la Carta ONU menziona l atto di aggressione, sia nell art. 1, sia nell art. 39, senza però fornire alcuna definizione. Recentemente la definizione di aggressione è stata al centro di lunghe discussioni in sede di approvazione dello Statuto della Corte Penale Internazionale, tanto che si è arrivati ad una soluzione di compromesso, in base alla quale il crimine di aggressione, pur compreso tra quelli su cui la CPI avrà competenza, è stato oggetto di un rinvio, quanto alla sua effettiva applicazione, ad un futuro emendamento della Corte che stabilirà una definizione di tale crimine V. Attività militari e paramilitari contro il Nicaragua, del 27 giugno 1986, ICJ Reports, p Tale dichiarazione, reperibile sul sito recita: Aggression is the use of armed force by a state against sovereignty, territorial integrity or political independence of another state, or in any other manner inconsistent with the Charter of the United Nations, as set out in this definition. La dichiarazione contiene poi un elenco non esaustivo di atti che sono da considerare aggressione e chiarisce anche che la suddetta definizione non comprende, e quindi non pregiudica, le azioni decise sulla base del capitolo VII della Carta ONU. La suddetta definizione è stata citata anche dalla CIG, nella già citata sentenza sul caso USA- Nicaragua, dove la Corte riconosce natura consuetudinaria di quella definizione; v. Attività militari e paramilitari contro il Nicaragua, del 27 giugno 1986, ICJ Reports, p. 100, in particolare il paragrafo Secondo lo Statuto della Corte, dopo sette anni dalla data di entrata in vigore dello Statuto gli Stati possono proporre emendamenti allo Statuto stesso
11 1.2 Il principio di non ingerenza Un altro concetto chiave per il presente lavoro è quello di non ingerenza, strettamente connesso a quello di sovranità. Il principio di non ingerenza ha radici lontane, risalenti alla nascita degli stati nazione, nel XVII secolo. Da allora, in pratica, vige nel diritto internazionale il principio che vieta ad uno stato di interferire negli affari interni di un altro stato sovrano, al di là delle ragioni che possano giustificare tale interferenza. Sul piano più strettamente giuridico, il principio fu sancito espressamente, nel 1936, nel Protocollo Addizionale, al patto della Società delle Nazioni, sul non intervento. 17 In seguito, con l entrata in vigore della Carta ONU, il principio del non intervento è stato scavalcato dal più generale divieto dell uso della forza ex art. 2 par. 4. Pertanto la valenza pratica del principio del non intervento si è evidenziata, in via residuale, in relazione alle azioni non comportanti l uso della forza. 18 E fuor di dubbio, tuttavia, che nel secolo appena trascorso tale principio ha subito forti scossoni e che, con l incessante processo di globalizzazione in atto, il concetto stesso di stato- nazione è posto fortemente in discussione. Oggi è generalmente accettato che la sovranità e la non ingerenza non sono principi assoluti, e che pertanto non possono essere invocati per coprire gravi violazioni dei diritti umani. 19 D altro canto, soprattutto dalla fine della seconda guerra mondiale, il tema dei diritti umani ha acquisito progressivamente una rilevanza ed una centralità 17 Il testo dell art. 1 par. 1, recitava: The High Contracting Parties declare inadmissible the intervention of any one of them directly or indirectly, and for whatever reason, in the internal or external affairs of any other of the parties 18 v. Ronzitti, Non ingerenza, cit., p Sul punto vedi l articolo di Kofi Annan, Two Concepts of Sovereignty, in The Economist, 1999
12 sempre maggiori nella comunità internazionale, nell opinione pubblica mondiale e, perciò, nel diritto internazionale. Ciò si è tradotto, in primo luogo, nella produzione di un numero rilevante di trattati, convenzioni, su base universale e regionale, su temi generali o specifici. Tali testi, se adottati in forma di trattato, hanno progressivamente vincolato un crescente numero di stati al rispetto ed alla protezione attiva di una serie di diritti umani, categoria questa in continua evoluzione ed in continuo ampliamento. Inoltre alcune norme sui diritti umani, quelle poste a tutela di alcuni diritti fondamentali 20, sono ritenute, dalla dottrina dominante, norme di jus cogens, ovvero norme inderogabili. Tale processo, che vide nell adozione della Carta ONU nel 45 e nella Dichiarazione universale dei diritti dell uomo nel 48, i primi suoi due pilastri, ha portato recentemente, nel 1998, alla istituzione di un istanza giurisdizionale penale permanente, la Corte Penale internazionale, il cui statuto è formalmente entrato in vigore nel luglio scorso, anche se per l attivazione concreta bisognerà attendere ancora diverso tempo. 21 Recentemente la Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite ha elaborato un testo sulla Responsabilità degli Stati, nel quale, per ciò che ci interessa, si afferma che l obbligo degli stati di proteggere i diritti fondamentali della persona umana, non interessa soltanto lo stato in questione, ma interessa tutti gli stati della comunità internazionale, i quali sarebbero perciò legittimati a 20 Ci si riferisce, in particolare, a quei diritti tutelati dalle norme che vietano le c.d. gross violations, ovvero: il genocidio, le discriminazioni razziali, la tortura, le esecuzioni di massa, i trattamenti degradanti dei prigionieri politici, la negazione del principio di autodeterminazione, la schiavitù. Ciò introduce il discorso, cui accenniamo solamente, della eventuale suddivisione dei diritti in generazioni, il che equivale ad una loro suddivisione gerarchica, il che appare superato dai più recenti atti in materia di diritti umani (v. ad es. la Dichiarazione sui diritti umani, redatta nell ambito della Conferenza di Vienna sui diritti umani del 1993), ma non impedisce di rinvenire una effettiva maggiore tutela per i diritti fondamentali sopra elencati. 21 Il 9 settembre 2002 si è svolta la prima riunione tra le parti contraenti del trattato di Roma, con cui venne approvato lo statuto della CPI, attualmente ratificato da 81 paesi. Tale riunione ha rappresentato soltanto il primo passo verso l entrata in funzione effettiva della CPI.
13 considerarsi vittime di tali violazioni, potendo, pertanto, ricorrere ad opportune contromisure, ad eccezione dell uso della forza. 22 Quanto alla Carta ONU, l unica norma che espressamente concerne il divieto di ingerenza negli affari interni di uno stato è l art. 2 paragrafo 7, che recita: Nessuna disposizione del presente statuto autorizza le nazioni Unite ad intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno stato, né obbliga i membri a sottoporre tali questioni ad una procedura di regolamento in applicazione del presente statuto; questo principio non pregiudica però l applicazione delle misure coercitive a norma del capitolo VII. 23 Tale principio si applica all ONU, non agli stati membri, ma chiarisce in modo evidente che, al di fuori delle ipotesi che giustificano l adozione di una delle misure previste dal capitolo VII della Carta 24, situazioni quindi che, a giudizio del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, mettono in pericolo la pace e la sicurezza internazionale, non è possibile alcun intervento ONU negli affari interni di uno stato. Tale norma ha peraltro palesato da subito il limite legato alla mancata enucleazione delle materie rientranti nella domestic jurisdiction 25. Pertanto il concetto di domestic jurisdiction non sarebbe vincolato a degli standard fissi, facenti riferimento ad enunciazioni di principio, ma sarebbe variabile in funzione dell evoluzione del diritto internazionale. 26 Sul piano del diritto internazionale generale, sono da menzionare due atti diversi tra loro ma significativi, in merito al divieto di ingerenza. Ci si riferisce alla Dichiarazione sulle relazioni amichevoli dell Assemblea generale ONU, n. 2625, del 24 ottobre 1970, nonché all Atto finale di Helsinki, 22 Simma, op. cit. 23 Tale norma è diretta discendente di quelle emanata in sede di Società della Nazioni, nel Protocollo addizionale al Patto istitutivo. sul non intervento, nel quale si sanciva appunto il divieto di intervento nelle questioni rientranti nella competenza interna degli Stati 24 Si tratta delle misure previste dagli articoli 39 ss, che vanno da semplici raccomandazioni, ex art. 39, fino all uso della forza, previsto dall art Sul concetto di domestic jurisdiction o dominio riservato, v. Sperduti, Il dominio riservato 26 Conforti, Le Nazioni Unite, 1996, p. 135; contra, Teson, Humanitarian Intervention: an Inquiry into Law and Moralità, New York, 1997, p. 137.
14 che fondò la CSCE (Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa, ora OSCE). Nella dichiarazione sulle relazioni amichevoli, si precisa che Nessuno Stato o gruppo di stati ha il diritto di intervenire, direttamente o indirettamente, per una ragione qualsiasi, nelle questioni interne o esterne di un altro Stato. Di conseguenza, non soltanto l intervento armato, ma anche qualsiasi altra forma di ingerenza o qualsiasi minaccia, diretti contro la personalità di uno Stato o contro i suoi elementi politici, economici e culturali, sono contrari al diritto internazionale. Nessuno Stato può attuare né incoraggiare l uso di misure economiche, politiche i di qualsiasi altra natura per costringere un altro stato a subordinare l esercizio dei propri diritti sovrani, e per ottenere da esso vantaggi di qualsiasi natura. 27 Nell Atto finale della Conferenza di Helsinki, il VI principio è dedicato espressamente e diffusamente al non intervento, con riferimento esplicito anche all intervento attuato mediante con la forza militare. 28 D altronde, nello stesso Atto finale di Helsinki, il principio VII è consacrato alla tutela e promozione dei diritti umani, anche se con affermazioni generiche e di principio. 29 Per quanto riguarda, infine, la giurisprudenza della C.I.G., vi è da segnalare innanzitutto un passaggio della sentenza sul caso Corfù, del 1949, nel quale il 27 Si vedano, nello stesso senso, la Risoluzione 36/103 del 9/12/1981 dell Assemblea generale ONU (Dichiarazione sull inammissibilità dell intervento e dell ingerenza negli affari interni degli stati), nonché la Risoluzione 31/91 del 14/12/1976, avente ad oggetto la non ingerenza negli affari interni degli stati. 28 Gli Stati partecipanti si astengono da ogni intervento, diretto o indiretto, individuale o collettivo, negli affari interni o esterni che rientrino nella competenza interna di un altro stato partecipante ; Essi si astengono di conseguenza da qualsiasi forma di intervento armato o di minaccia di tale intervento contro un altro stato partecipante. 29 v. Atto finale Conferenza di Helsinki, principio VII, dove peraltro non si affronta il nodo cruciale del possibile contrasto tra sovranità e tutela dei diritti umani ma ci si limita ad affermare che Gli Stati partecipanti riconoscono il significato universale dei diritti umani e delle libertà fondamentali, il cui rispetto è un fattore essenziale della pace, della giustizia e del benessere, necessari ad assicurare lo sviluppo di relazioni amichevoli e della cooperazione tra loro, come fra tutti gli Stati e Essi rispettano costantemente tali diritti e libertà nei loro reciproci rapporti e si adoperano, congiuntamente e separatamente, nonché in cooperazione con le Nazioni Unite, per promuoverne il rispetto universale ed effettivo. Più recentemente, nel paragrafo 8 della Dichiarazione del vertice di Helsinki, del 1992, ci si spinge più in là, affermando che gli impegni assunti nel campo della dimensione umana della CSCE sono questioni di diretto e legittimo interesse per tutti gli stati partecipanti e non rientrano esclusivamente negli affari interni dello Stato interessato.
15 Regno Unito fu condannato per il caso delle mine piazzate in acque territoriali albanesi. 30 Particolarmente significativa è poi la sentenza sul caso Nicaragua Stati Uniti, laddove la Corte sottolinea innanzitutto che il principio del non-intervento fa parte del diritto internazionale consuetudinario 31, citando come due atti particolarmente significativi al riguardo, la dichiarazione sulle relazioni amichevoli e l Atto finale della Conferenza di Helsinki La tutela dei diritti umani nel sistema dell ONU Nella Carta delle Nazioni Unite i diritti umani sono contemplati esplicitamente in due articoli. Nell art. 1, laddove sono definiti gli scopi dell Organizzazione. Nel paragrafo 3 il rispetto dei diritti umani vengono, peraltro, individuato come obiettivo della cooperazione internazionale e non come fine diretto dell Organizzazione. L art. 55 della Carta recita, invece: Al fine di creare le condizioni di stabilità e di benessere che sono necessarie per avere rapporti pacifici ed amichevoli fra le Nazioni, basati sul rispetto del principio dell uguaglianza dei diritti o dell autodecisione dei popoli, le Nazioni Unite promuoveranno:. c) il rispetto e l osservanza universale dei diritti umani e delle libertà fondamentali per tutti, senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione. La portata di questa norma è molto significativa nel determinare il peso che il tema dei diritti umani ha nel perseguimento degli scopi principali dell ONU, ossia il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Se è vero infatti che nel Capitolo VII della Carta la violazione dei diritti umani non è 30 La Corte qui sostiene che Le prétendu droit d intervention ne peut être envisagé que comme la manifestation d une politique de force, politique qui, dans le passé, a donné lieu aux abus les plus graves e qui ne saurait, quelles que soient les déficiences présentes de l organisation internationale, trouver aucune place dans le droit international», in Affaire du Détroit de Corfou Arrêt du 9 avril 1949, C.I.J., Recueil, 1949, p v. Ronzitti, Non ingerenza, cit., p v. Ronzitti, op.loc. ult. cit.
16 prevista espressamente come possibile causa degli interventi ex artt , è molto importante l affermazione contenuta nell art. 55 sull importanza del rispetto dei diritti umani come elemento essenziale per creare le condizioni per avere rapporti pacifici ed amichevoli tra le Nazioni. Ora l evoluzione del diritto internazionale che si è avuta negli ultimi anni ha enfatizzato sempre di più il rapporto inscindibile e biunivoco tra pace e diritti umani, in cui l una è determinante per gli altri, da cui è a sua volta influenzata in maniera decisiva. Sempre più viene riconosciuta, come sopra già affermato, la rilevanza internazionale del rispetto dei diritti umani, nonché il nefasto e disastroso influsso di gravi violazioni dei diritti umani in uno Stato, sui paesi vicini. 33 Sembra perciò accettato che la tutela dei diritti umani rappresenti ormai un obiettivo imprescindibile delle Nazioni Unite, oltre che dei singoli attori della Comunità internazionale. Al di là della Carta di San Francisco, l importanza dei diritti umani e gli inevitabili conflitti con il principio di non ingerenza è emersa in numerosi atti delle Nazioni Unite e, più in generale del diritto internazionale generale. In particolare vi sono due principi, uno contenuto nella Carta ONU, l altro nella Dichiarazione Universale dei diritti umani del 1948, che ben rappresentano il rapporto non facilmente risolvibile tra sovranità e diritti umani. Così nella Carta di San Francisco vi è il ben noto art. 2 par. 4, dove si sancisce il divieto dell uso della forza contro uno stato sovrano, mentre nella Dichiarazione universale dei dritti umani del 1948 si affermano una serie di diritti inalienabili dell individuo nei confronti delle autorità che non garantiscono tali diritti A questo riguardo emblematica è la reazione a catena verificatasi nella regione africana dei grandi laghi a partire dalla metà degli anni V. Chomsky, The Current Bombings: behind the rhetoric, reperibile sul sito:
17 Tutto ciò si è accompagnato ad una vasta e diffusa coscienza, soprattutto nei paesi più industrializzati, dell importanza fondamentale del rispetto di alcuni diritti fondamentali della persona umana, ritenuti patrimonio comune dell umanità, al di là di ogni distinzione. I processi di globalizzazione che sempre di più riducono le distanze e diffondono idee, oltre che persone, merci e denaro, hanno un importanza centrale per il tema oggetto delle mie riflessioni. Essi, da una parte, hanno fortemente eroso, nei fatti, il concetto di sovranità e quindi il principio di non ingerenza, sancito, in primis, dall art. 2 paragrafo 7 della Carta ONU (anche se non riferito agli stati, ma soltanto all ONU) e inoltre contenuto in numerosi atti di diritto internazionale 35 e, dall altra, hanno diffuso, seppure in misura ancora insoddisfacente e non uniforme, gli ideali di tutela e promozione dei diritti umani. Ciò non di meno, il principio di non ingerenza negli affari interni di uno stato sovrano, codificato nel suddetto art. 2 par. 7 della carta ONU, nonché parte integrante del diritto internazionale generale (come ribadito dalla CIG 36 ) conserva un indubbia valenza giuridica, oltre che politica. Infatti non siamo ancora in una fase, da molti auspicata, di vero e proprio governo globale, non disponiamo cioè di istituzioni globali che abbiano reali poteri decisionali. 37 In altre parole sono sempre gli stati gli attori del diritto internazionale. Qui sta, a mio avviso, il vero nodo della questione. E fuor di dubbio che il valore universale dei diritti umani sia ormai un principio imprescindibile. Se oggi il problema sembra essenzialmente quello di stabilire chi debba prevalere tra sovranità e diritti umani, sembra però già chiaro che il problema vero è: come garantire sempre e dovunque il rispetto dei diritti umani in ogni 35 Si pensi ad esempio, all Attto di Helsinki, del 1975, con il quale venne fondata la CSCE (Poi OSCE) v. infra, nota Cfr. sentenza sul caso Nicaragua vs. USA, ICJ Reports, V. Zanghì, Il Kosovo tra Nazioni Unite e diritto internazionale, in Diritti dell Uomo, Cronache e battaglie, 1999, 57-62
18 angolo del pianeta, anche ammettendo il declino del principio di non ingerenza e quindi la sacralità della sovranità nazionale? In altre parole se è vero che il principio di non-ingerenza viene spesso utilizzato al solo scopo di coprire gravi violazioni dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario, non si può d altronde reagire a tali situazioni con altre violazioni del diritto internazionale e con logiche moraleggianti facilmente strumentalizzabili, ma è invece necessario, nell ambito del diritto, edificare un edificio normativo internazionale, dotato di effettività, che non lasci spazio a eccezioni umanitarie, ma sia effettivamente in grado di prevenire le gravi e ripetute violazioni dei diritti umani cui assistiamo quotidianamente. 2. L intervento umanitario nella prassi internazionale Alcuni esempi di intervento armato umanitario nella storia non recente L intervento armato giustificato, più o meno plausibilmente, da ragioni di umanità non è una prerogativa del mondo di oggi. Già nei secoli passati alcuni interventi vennero giustificati da ragioni di umanità. 38 Prima dell adozione della Carta ONU di San Francisco, sono da segnalare diversi interventi, più o meno mascherati da ragioni umanitarie. Basti pensare all intervento dell Italia fascista in Etiopia, che Mussolini, tra l altro, giustificò con l intento di liberare il popolo etiope dalla schiavitù; o ancora l intervento 38 Si pensi soprattutto ai vari interventi delle nazioni occidentali volti essenzialmente a colpire gli interessi dell impero ottomano; sul punto v. Mustafa, L ingerenza umanitaria: il caso dei Curdi, Pisa, 1996
19 giapponese in Manciuria, con il quale gli stessi giapponesi intendevano liberare quella regione dall oppressione dei banditi cinesi. 39 Durante la guerra fredda, evidenti ragioni geopolitiche hanno determinato una rarefazione di questi eventi, mettendo l accento sulla necessità di rispettare la sovranità degli stati coinvolti, quando erano in questione interessi delle due grandi potenze. Si pensi soprattutto al non intervento nei confronti dei carri armati sovietici a Praga o Budapest. Ciò si rifletteva sugli equilibri in seno al Consiglio di Sicurezza ONU, ove i veti incrociati dei vari paesi finivano praticamente per bloccare, anzi per paralizzare il sistema di sicurezza collettiva previsto dal Capitolo VII della Carta. Così si registrarono diversi interventi armati a dispetto del principio di non ingerenza 40, aventi sempre la natura di interventi unilaterali, anche se raramente le giustificazioni addotte per tali interventi comprendevano ragioni umanitarie. Il caso dell intervento vietnamita in Cambogia è uno degli esempi più aderenti alla logica dell intervento motivato da ragioni umanitarie, ed è anche esemplare riguardo agli intrecci tra interessi geopolitici, ragioni umanitarie e, su tutti, le logiche dei due blocchi contrapposti, che hanno caratterizzato la realtà internazionale, e quindi la politica delle Nazioni Unite, fino alla caduta del muro di Berlino. 41 La fine della guerra fredda da una parte ha configurato un mondo caratterizzato da una miriade di micro- conflitti, con conseguenti massicce violazioni dei diritti umani, legati, da una parte, al dissolvimento di stati come 39 v. Chomsky, The Current Bombings, cit. 40 Si ricordano gli interventi dell India in Pakistan (1971), nell ambito del conflitto interno che portò alla nascita del Bangladesh, del Belgio nel Congo nel 1960, sempre del Belgio e degli USA nel Congo nel 1964, degli USA nella Repubblica Dominicana nel 1965, di Francia e Belgio ancora nel Congo, del Vietnam in Cambogia, nel 1978, della Tanzania in Uganda, nel 1979, della Francia in Africa centrale, nel 1979, degli USA a Grenada, nel 1983, degli stessi USA a Panama, nel Per una panoramica di tutti i suddetti interventi si veda il rapporto The responsibility to protect, a cura della International Commission on Intervention and State Sovereignty, Dicembre Sull intervento vietnamita nella Cambogia dei Khmer Rossi, v. Mustafa, op. cit., pp
20 l ex URSS o la Yugoslavia e, dall altra, all assenza di una valida alternativa (democratica) di governo mondiale, rispetto al defunto sistema dei due blocchi Est- Ovest. Ciò d altronde ha aperto nuove prospettive in tema di intervento delle Nazioni Unite per rimediare, almeno in teoria, alle più gravi violazioni dei diritti umani che, purtroppo, non hanno mai cessato di prodursi nei più vari angoli del pianeta L evoluzione del fenomeno nel periodo post- guerra fredda Dopo gli esempi precedentemente citati di interventi umanitari, è dagli anni novanta, infatti, che tale forma di intervento è realmente al centro dell agenda politica e, per ciò che più ci interessa, del diritto internazionale, così come altre forme di interventi collettivi posti in opera dall ONU (ad es. le operazioni di peace-keeping). L intervento in Iraq nel 1991, quello in Somalia nel 92, in Bosnia nel 1993 e ad Haiti nel 1994, hanno posto prepotentemente al centro dell attenzione la rilevanza di gravi violazioni di diritti umani, nel determinare la reazione della comunità internazionale, ai sensi del capitolo VII della Carta ONU. Tali interventi non sempre sono stati giustificati dalla violazione di diritti umani, ad es., nel caso di Haiti, sono state motivate dalla difesa del governo democraticamente eletto. In ogni caso ciò che li accomuna è la crescente invadenza della comunità internazionale e, in particolare, dell ONU nelle vicende interne dei singoli Stati. Tali interventi, perfettamente legali sul piano del diritto internazionale, in quanto autorizzati dal Consiglio di Sicurezza ONU, hanno comunque posto una serie di interrogativi e di questioni riguardo all instaurarsi di una prassi che consenta e/o imponga l intervento umanitario nel caso di gravi violazioni dei diritti umani.
21 In altri termini se è vero che tali interventi sono stati decisi per assolvere al compito fondamentale dell ONU, ovvero mantenere la pace e la sicurezza internazionale, è vero altresì che la violazione dei diritti umani non è espressamente contemplata dalla Carta ONU, come un elemento che giustifica l adozione delle misure ex capitolo VII della Carta. Ma, come si è accennato sopra, è ormai ampiamente accettato in dottrina, che massicce e gravi violazioni dei diritti umani possono costituire una grave minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale. Pertanto nulla sembra ostare, almeno sul piano della legalità ai sensi della Carta ONU e del diritto internazionale, ad interventi delle Nazioni Unite nel caso in cui si producano gravi violazioni dei diritti umani. Un precedente fondamentale per la creazione di questa nuova dottrina è dato senz altro dalla risoluzione n. 688/91, concernente la drammatica situazione dei curdi iracheni, a seguito della sanguinosa repressione del regime di Baghdad. In questa risoluzione, condannando la repressione dei curdi nel nord del paese 42, si chiede all Iraq di consentire l immediato accesso, nel proprio territorio, alle organizzazioni umanitarie, allo scopo di portare l assistenza alla popolazione civile irachena esortando altresì i regime iracheno a fare tutto ciò che è possibile per facilitare tali operazioni, oltre a chiedere la cessazione della repressione e l avvio del dialogo con le minoranze etniche 43 al fine della rimozione della minaccia alla pace. Il carattere innovativo di tale risoluzione consisterebbe nel fatto, secondo alcuni, che per la prima volta si è stabilito uno stretto legame tra le violazioni dei diritti umani, perpetrate all interno di uno Stato, e la minaccia alla pace internazionale. 42 Sul punto v. GAJA, Genocidio dei curdi e dominio riservato, in Rivista di Diritto Internazionale, 1991, p Analoghi problemi sussistevano infatti nel sud del paese, nei confronti della minoranza sciita.
22 In realtà la risoluzione 688, a ben vedere, è stata motivata, dalla maggior parte dei membri del CDS, dalle ripercussioni transfrontaliere che la crisi nel nord dell Iraq aveva determinato, con particolare riguardo all enorme flusso di rifugiati riversatosi verso l Iran e, soprattutto, verso la Turchia. 44 Tuttavia l impostazione della risoluzione 688, incentrata sulla persuasione del governo iracheno ad accettare l ingresso delle organizzazioni umanitarie, fa sì che non vi si possa intravedere la genesi di un nuovo diritto di ingerenza umanitaria in capo alle Nazioni Unite. 45 Inoltre la suddetta risoluzione non può ritenersi come un autorizzazione della successiva operazione militare Provide Comfort. 46 Quanto poi all intervento nella ex- Yugoslavia, a seguito dell esplodere della crisi nelle varie repubbliche (Croazia e Bosnia Erzegovina, soprattutto) alcune delle risoluzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza, hanno indubbiamente contribuito all evoluzione del ruolo del Consiglio di Sicurezza stesso, senza peraltro introdurre espressamente nuove ragioni di intervento, ma mediante l ampliamento del concetto di minaccia alla pace. In particolare mi riferisco alla risoluzione 770 del 1992, nella quale per la prima volta la minaccia alla pace viene ravvisata nella catastrofe umanitaria ed in particolare nell estrema difficoltà a prestare la necessaria assistenza umanitaria. Più in generale le varie risoluzioni che istituirono la missione UNPROFOR hanno evidenziato l importanza dell assistenza umanitaria come elemento fondamentale per il mantenimento della pace Solo alcuni tra gli Stati membri del Consiglio di Sicurezza, enfatizzarono il tema del rispetto dei diritti umani e la sua importanza per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, e sostennero perciò la necessità di una risoluzione del Cds, indipendentemente delle ripercussioni transfrontaliere della crisi irachena. 45 Corten- Klein, Droit d ingérence o u obligation de réaction?, Bruxelles, 1992, p Ciò consente di fare cenno ad una recente teoria, sorta ai tempi dell intervento in Kosovo, incentrata su una sorta di autorizzazione implicita del Consiglio di Sicurezza all intervento militare. Ma su questo si tornerà più avanti 47 Corten, Klein, Action humanitaire et Chapitre VII, cit., p. 157.
23 Ma al di là dell ampliamento della nozione di minaccia alla pace, non si è avuto alcun elemento realmente innovativo nella prassi dell ONU, visto che tutte le risoluzioni emanate si inquadrano perfettamente nei meccanismi giuridici delle Nazioni Unite, ed in particolare del Consiglio di Sicurezza. Quanto all intervento in Somalia, anche qui le risoluzioni sono state determinate essenzialmente da ragioni umanitarie, evidenziando poi di nuovo, come già nella ex Yugoslavia, lo stretto legame tra risoluzione delle crisi umanitarie e mantenimento della pace. 48 Peraltro si è ritenuto che, da una parte il Cds nel caso della Somalia abbia sottolineato il carattere eccezionale della situazione in Somalia, legata alla mancanza di un vero governo e, dall altra, che in ogni caso il Consiglio di Sicurezza non ha introdotto un diritto di ingerenza degli Stati negli affari interni di un altro stato, mantenendo il controllo delle operazioni in capo al Consiglio stesso. Per il resto l intervento in Somalia è stato pressoché unanimemente riconosciuto come un fallimento, per la sostanziale incapacità a risolvere, pur minimamente, la grave crisi di ingovernabilità che caratterizzava, e caratterizza, il paese del Corno d Africa. Nessuno degli interventi seguenti (Ruanda, Haiti) ha in effetti introdotto elementi realmente innovativi nella prassi delle Nazioni Unite, non fosse che l intervento in Haiti, tra il 93 ed il 94, fu motivato non solo dall emergenza umanitaria in corso, ma anche dalla necessità di ripristinate le istituzioni democratiche, legata alla deposizione del presidente Aristide Si segnala in particolare la risoluzione n. 794 del 3 dicembre 1992, nella quale la crisi umanitaria e la sofferenza umanitaria vengono considerate da sole come una minaccia per la pace. 49 In particolare è da segnalare la risoluzione n. 940 del 31 luglio del 1994, nella quale, in effetti, si pone l accento sull esigenza di ripristinare le istituzioni democratiche violate, pur mettendo in rilievo l eccezionalità della situazione Haitiana.
24 2.2.2 Dall analisi dei casi di intervento umanitario, precedenti all intervento in Serbia e Kosovo, emerge essenzialmente un ampliamento della nozione della minaccia alla pace, legato ad una crescente attenzione del Consiglio di Sicurezza per le violazioni dei diritti umani commesse all interno del territorio di uno stato, anche quando queste violazioni non producano effetti diretti ed immediati su altri paesi. Il Consiglio ha perciò ritenuto, nei vari casi esaminati, che, in ogni caso, tali violazioni possano essere considerate una minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale, ed ha pertanto autorizzato interventi dei singoli stati, o di organizzazioni regionali, sempre però nell alveo della legalità ex capitolo VII della Carta ONU, stante la perdurante assenza degli accordi, previsti dalla Carta ONU, per la costituzione di forza speciali al servizio delle Nazioni Unite. In merito all allargamento della nozione di minaccia alla pace è stato giustamente osservato 50 che la Carta ONU né include la violazione dei diritti umani tra le minacce alla pace ed alla sicurezza internazionale, né la esclude. Pertanto, in ultima analisi, la prassi degli anni 90, non ha introdotto cambiamenti rilevanti nell azione del Consiglio di Sicurezza, mantenendo saldamente in mano al Consiglio stesso, quanto meno i poteri decisionali in merito all intervento ed alla qualificazione di una situazione come minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale. 2.3 Il leading case del Kosovo La regione serba del Kosovo, situata al confine con l Albania, costituisce da tempo luogo di scontri e rivendicazioni tra la comunità albanese, 50 Murphy, Sovereignty and Intervention : Are International Legal Norms Changing?, reperibile alla pagina web: dove l autore afferma che the Charter does not expressly compel such an interpretation, nor does it preclude viewing the transnational agitation that tipically arises from widespread deprivations of human rights within a state from being regarded as a threat to the peace.
25 maggioritaria e la componente minoritaria, di etnia serba. Dopo che il regime di Belgrado ridusse fortemente e poi eliminò l autonomia di cui la regione godeva nella Yugoslavia del maresciallo Tito, la situazione nella piccola provincia si è progressivamente deteriorata. Dal 1998, quando in risposta all offensiva dei guerriglieri separatisti dell UCK (Esercito per la liberazione del Kosovo) si scatenò la violenta repressione delle forze militari (e paramilitari) serbe, il Consiglio di Sicurezza intervenne con una serie di risoluzioni 51, in cui si condannava la brutale repressione portata avanti dalla truppe di Milosevic, stigmatizzando al tempo stesso le azioni della guerriglia dell UCK, invitando perciò le parti a cessare le ostilità e a trovare una soluzione politica alla questione Kosovo. Dopo le due risoluzioni del 1998, il 12 ottobre 1998 la NATO impartì ai suoi militari un ordine di attivazione nei territori della Repubblica iugoslava, atto che prelude all intervento militare. Dopo pochi giorni, sotto la pressione dell Act order suddetto, la RFY concluse un accordo con la NATO ed uno con l OSCE, rispettivamente per una missione aerea di ricognizione e per l invio di verificatori OSCE, in merito al rispetto della risoluzione 1199 del In seguito a tali accordi venne poi adottata dal Cds la risoluzione n del 24 ottobre 1998, con la quale si esprimeva pieno appoggio agli accordi suddetti, invitando la RFY a rispettare le risoluzioni precedenti, nonché a cooperare con le missioni OSCE e NATO. Ad ogni modo in questa risoluzione non si faceva menzione della possibilità di adottare misure ulteriori, ex art. 42 della Carta, come invece era accaduto con la risoluzione n. 1199, dove il Cds si riservava di valutare l adozione di ulteriori misure Prima dell intervento della NATO vennero adottate in successione la ris. N del 31 marzo1998, la ris. n del 23 settembre del 1998, quindi la ris. n del 24 ottobre cita testualmente testo risoluzione 1199
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