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Timestamp: 2018-12-13 15:26:02
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Tema 3 - Ejercicios de Derecho - Docsity
mjd10 16 de mayo de 2018
tema 3, Ejercicios de Derecho. Universidad Complutense de Madrid (UCM)
Asignatura: ., Profesor: ........ ,,,,,,,,,, Carrera: Derecho, Universidad: UCM
Los bienes de titularidad pública (bienes de dominio público, patrimoniales, comunales
e integrantes del patrimonio nacional)
I. LOS BIENES Y EL PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. CLASES DE BIENES PÚBLICOS
Al igual que los sujetos privados, los entes públicos son titulares de un conjunto de bienes y derechos (bienes públicos) que integran su respectivo patrimonio (artículo 3.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, en adelante LPAP). No obstante, conviene advertir que se trata de un patrimonio en el que no se incluyen los derechos y obligaciones de contenido económico (dinero, valores, créditos, recursos financieros, etc.), los cuales quedan sujetos a un régimen jurídico específico y separado del propio de los bienes públicos que constituyen ese patrimonio (artículo 3.2 LPAP).
Los bienes que forman el patrimonio de las Administraciones Públicas son todas las cosas que les pertenecen (cosas que, como objetos que son de las relaciones jurídicas, pueden ser materiales o corporales e inmateriales o incorporales, y, en la medida en que son susceptibles de apropiación, pueden ser bienes muebles o bienes inmuebles, tal como establece el artículo 333 Código civil) y esos bienes se pueden clasificar en dos grandes categorías por razón de su destino y afectación a unos u otros fines de interés público. Se trata de los bienes de dominio público o demaniales y de los bienes de dominio privado o patrimoniales, tal como resulta de lo dispuesto en los artículos 339 y 340 del Código civil, artículo 4 LPAP e, incluso, artículo 132 CE, que ha constitucionalizado esa summa divissio de los bienes públicos.
Esta bipartición de los bienes públicos en bienes de dominio público y bienes patrimoniales, tal como más adelante se comprobará, se justifica en el régimen específico al que quedan sujetos unos y otros, lo que no es óbice para que, de una parte, en algunos particulares extremos ese régimen sea coincidente y, de otra, dentro de la misma categoría de bienes, se introduzcan importantes variaciones según se trate de unos u otros (no otra cosa sucede, y de manera intensa, en el caso de los bienes demaniales, por lo que, a partir de unas reglas comunes, deberá estarse a las particulares previstas por las correspondientes normativas reguladoras de cada uno de ellos: aguas, costas, puertos, montes, etc.).
En todo caso, con los demaniales y los patrimoniales no se agotan las clases de bienes públicos. Junto a ellos deben tenerse en cuenta otras dos clases de bienes. De una parte, los bienes comunales, y, de otra, los bienes constitutivos del Patrimonio Nacional, a los que expresamente se refiere, como ya hemos anticipado, el artículo 132 CE.
.II EL DOMINIO PÚBLICO 1. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO: TITULARIDAD PÚBLICA Y AFECTACIÓN A
UN FIN PÚBLICO (USO O SERVICIO PÚBLICO)
El artículo 132 CE no explicita qué debe entenderse por dominio público, ni cuáles son los elementos constitutivos del mismo. Sólo de manera indirecta y parcial predetermina ese concepto, al establecer los principios que habrán de inspirar su régimen jurídico y al declarar la condición demanial, en todo
caso, de determinados bienes. Se presupone, por tanto, un determinado concepto de dominio público que, por ello mismo, conviene precisar como punto de partida.
Aunque no deja de ser una cuestión discutida en la doctrina, como bien lo atestigua el importante debate doctrinal sobre la concepción patrimonialista del dominio público que se remonta a la conocida polémica entre M. Hauriou y L. Duguit y a otras elaboraciones doctrinales, puede decirse que la noción de dominio público no deja de asentarse en la titularidad pública del bien, aunque es, sobre todo, la afectación o destino del mismo a un fin público (sea un uso o un servicio público) lo que verdaderamente la caracteriza. Titularidad pública y afectación son, en efecto, los dos elementos que determinan la pertenencia de un bien al dominio público y su sujeción, por tanto, a un régimen jurídico singular o especial. Una concepción del dominio público que no deja de reflejarse en el artículo 132 CE, al referirse, de una parte, al dominio público estatal («de titularidad estatal») (artículo 132.2), y, de otra, a su desafectación (artículo 132.1), lo que sólo se puede explicar a partir de su previa afectación.
Por lo que atañe a la titularidad, baste decir que, además de la expresa mención al dominio público estatal, la jurisprudencia constitucional no ha dejado de referirse, sin ningún inconveniente, a la titularidad de los entes públicos (por ejemplo, STC 166/1998, de 15 de julio, f.j. 11). Y aun cuando se ha mantenido en la doctrina que esa jurisprudencia se muestra contraria a una concepción patrimonialista del dominio público, fundando tal conclusión en que la misma ha afirmado que «son separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de competencias que lo utilizan como soporte natural», lo cierto es que esa separación presupone justamente la titularidad o propiedad del bien. Ningún obstáculo constitucional se aprecia, por tanto, para poder seguir manteniendo que los bienes demaniales siempre son bienes referibles a una titularidad pública.
En cualquier caso, no cabe duda de que mayor trascendencia presenta el segundo de los elementos, el relativo a la vinculación o destino de los bienes (afectación), los cuales, precisamente por darse esa afectación a un uso o servicio público, quedan excluidos del tráfico jurídico privado, calificándose de res extra commercium. Así lo ha confirmado también la jurisprudencia constitucional (STC 227/1988, de 29 de noviembre, f.j. 14). Mientras que el primer elemento (la titularidad) es común tanto a los bienes demaniales como a los bienes patrimoniales, la afectación marca la diferencia entre unos y otros. Una afectación que determina el singular y privativo régimen jurídico al que quedan sujetos los bienes demaniales (presidido, tal como dispone el artículo 132.1 CE por los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad), ya que el cese de dicha afectación determina la transformación de la cualidad jurídica del bien, que, dejando de ser demanial, pasa a ser patrimonial (manteniéndose, por tanto, la titularidad).
En definitiva, el peculiar régimen jurídico de los bienes integrantes del dominio público que el artículo132.1 CE diseña en sus grandes líneas maestras y que el legislador debe concretar de acuerdo con lasmismas, trae causa directa e inmediata del hecho de tratarse de bienes de titularidad pública que se encuentran afectados a un uso público, a un servicio público o, incluso, a otras finalidades públicas, como es el caso del fomento de la riqueza nacional, o la protección de determinados bienes arqueológicos o, en fin, la garantía de la gestión y utilización controlada o equilibrada de determinados recursos esenciales o similares (STC 227/1988, de 29 de noviembre, f.j. 14). De ahí que sin la concurrencia de ambos requisitos (titularidad y afectación) no resulte jurídicamente posible calificar a un bien como demanial, ni, por ende, sujetarlo al régimen jurídico propio del dominio público.
Para perfilar mejor el concepto, conviene aún realizar dos precisiones finales. La primera es que la afectación marca una diferencia fundamental entre demanialización y reserva de recursos al sector público, posibilitada por el artículo 128.2 CE. De ahí que la STC 227/1988, de 29 de noviembre (f.j. 14), haya puntualizado que no son conceptos jurídicos equivalentes, pues cabe la reserva sin la incorporación al demanio y, viceversa, la demanialización del bien sin que el uso del mismo quede
reservado a su titular. Una diferenciación, de todas formas, que no deja de ser discutible, tal como se ha señalado oportunamente en la doctrina
La segunda es que la titularidad de los bienes demaniales no siempre recae en el Estado. Aunque el artículo 132.2 CE sólo se refiere al dominio público adscrito a la titularidad del Estado, ello nodetermina que corresponda en exclusiva al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que, por tanto, todo bien que se integre en el demanio deba considerarse de titularidad estatal. Tanto la STC 227/1988, de 29 de noviembre, como la STC 149/1991, de 4 de julio, han insistido en este particular extremo, advirtiendo la primera de las citadas que «el art. 132.2 CE no es en sí mismo una norma de distribución de competencias, ni traza nítidamente la frontera entre un dominio público estatal y otro autonómico» (f.j. 14). En consecuencia, junto al dominio público estatal, resulta admisible un dominio público de las Comunidades Autónomas y también de las Entidades locales territoriales, adscrito a sus respectivas titularidades, lo que, como ha señalado la misma STC 227/1988, de 29 de noviembre, se concretará atendiendo «al significado y alcance de la institución del dominio público» y de «los preceptos constitucionales relativos a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que guardan directa relación con el régimen de la titularidad de los bienes».
J. BIENES INTEGRANTES DEL DOMINIO PÚBLICO. EN ESPECIAL, LOS BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO ESTATAL Las Administraciones Públicas territoriales y los entes institucionales u organismos públicos, son titulares de bienes de dominio público, en cuanto que los mismos, de acuerdo con la ley, queden afectados o destinados a un uso o un servicio público.
No obstante, algunos de esos bienes, fundamentalmente en atención a sus características naturales, quedan integrados en el dominio público del Estado y, por tanto, son de titularidad estatal. Establece el artículo 132.2 CE que «son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso,la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental». Queda establecida, de este modo, una reserva de ley estatal para determinar los bienes que han de formar parte del dominio público adscrito a la titularidad del Estado, lo que no es óbice para que la propia Constitución haya incorporado directamente al mismo algunas concretas categorías de bienes en atención a sus características físicas o naturales.
a) Tipos de bienes de dominio público estatal determinados directamente por la Constitución
Se trata de bienes que pueden reconducirse a la tradicional calificación de «dominio público natural», aunque, en estrictos términos, el artículo 132 CE no la utilice. Todos ellos responden a unas determinadas características físicas homogéneas, aunque, en realidad, si la pretensión hubiera sido la integración ex constitutione en el dominio público estatal de todos los bienes que por presentar determinadas e idénticas características naturales resultan claramente idóneos para quedar afectados al uso público, la enumeración sería manifiestamente incompleta (baste tener en cuenta las aguas continentales, que no se mencionan, a pesar de la enmienda que para que así se hiciera se formuló en el Senado). La STC 227/1988, de 29 de noviembre (f.j. 14), lo ha advertido expresamente, al afirmar que «con un criterio flexible, [el artículo 132 CE] no ha pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros de bienes que, asimismo, en virtud de sus caracteres naturales, pueden integrarse en el demanio estatal ("en todo caso", reza el artículo 132.2) [...]. De ahí que la enumeración de los bienes del demanio natural pueda ser completada por el legislador estatal».
En todo caso, aun por relación a los que en la Constitución se refieren expresa y directamente como bienes del dominio público estatal, la intervención del legislador también resulta necesaria. Como ha precisado la STC 149/1991, de 4 de julio [f.j. 2.a)], corresponde allegislador definir, aún sin separarse de su valor léxico, los conceptos que utiliza el artículo 132.2 CE y, por tanto, establecer
los criterios definitorios que considere más adecuados para determinar qué bienes forman parte de cada uno de ellos. Una determinación que, por lo demás, dentro del condicionante constitucional, puede llevar a considerar como partes integrantes del demanio a determinados supuestos que, hasta ese momento, no formaban parte del mismo, sin que por ello quede comprometida la constitucionalidad de la medida.
b) Tipos de bienes de dominio público estatal determinados por la ley
Acabamos de ver que la enumeración en el artículo 132.2 CE de los géneros de bienes que en virtud de sus características naturales quedan integrados en el dominio público estatal, no impide que el legislador estatal complete esa enumeración. Así se prevé expresamente, quedando igualmente referida la demanialización en virtud de ley a tipos o categorías genéricas de bienes que se definirán por reunir idénticas características naturales.
La habilitación constitucional para que el legislador estatal incorpore al dominio público estatal otros géneros de bienes singularizados por sus características naturales homogéneas, ha suscitado, no obstante, el problema del margen de disponibilidad para adoptar la correspondiente decisión y, por consiguiente, para referir esa calificación a cualesquiera bienes. En este sentido, desde la consideración de la clase de bienes que pueden ser objeto del dominio público (sin perjuicio de que, en principio, la noción de dominio público es independiente de la cualidad material de las cosas), la realidad es que su extensión a supuestos como, por ejemplo, el espacio radioeléctrico, no deja de ser discutible (artículos 43 y siguientes de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones).
Por otra parte, aun cuando por las propias características o cualidades materiales del bien nada pueda objetarse a su posible demanialización en virtud de ley, ésta, en todo caso, debe contar con una justificación objetiva, directamente vinculada a las finalidades de la institución demanial, adoptándose, además, en términos de proporcionalidad. Así lo ha señalado la STC 149/1991, de 4 de julio (f.j. 2): «Es evidente que de los principios y derechos que la Constitución consagra cabe deducir sin esfuerzo que se trata de una facultad limitada, que no puede ser utilizada para situar fuera del comercio cualquier bien o género de bienes, si no es para servir de este modo a finalidades lícitas que no podrían ser atendidas eficazmente con otras medidas».
c) Bienes de dominio público por su afectación a un uso general o a un servicio público
Son, asimismo, bienes de dominio público los que, «siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público» (artículo 5.1 LPAP). Los bienes directamente mencionados por el artículo 132 CE y los que, en virtud de ley, tengan expresamente atribuidos el carácter de demaniales, son, desde luego, bienes afectados a un uso público o general o a un servicio público. Más aún, sus propias características naturales presuponen y predeterminan ese destino o afectación.
Ahora bien, nada impide que otros bienes, sin necesidad de que en los mismos concurran esas circunstancias, también puedan quedar afectados a un uso público o, sobre todo, a un servicio público, pasando así a integrarse en la categoría de los bienes de dominio público. Tanto es así que el deslinde entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales termina descansando en el criterio de la afectación, pues, tal como establece el artículo 65 LPAP, «la afectación determina la vinculación de los bienes y derechos [patrimoniales]
a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público». Y de contrario, la desafectación, o desvinculación del bien a un uso general o a un servicio público, producirá que el bien se reintegre en la categoría de los bienes patrimoniales. El artículo 69.1 LPAP también lo advierte con absoluta claridad: «Los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público».
Mientras que los anteriores tipos o categorías de bienes de dominio público (los expresamente determinados por la Constitución o por la ley estatal, en los términos señalados) presuponen su uso general dadas sus características naturales (y de ahí que, en tanto que las mismas se mantengan, los bienes no pierdan su condición demanial, a no ser, claro, que se modifique la Constitución o la ley correspondiente), los demás bienes integrantes del dominio público sólo lo son en la medida en que se produzca y se mantenga su afectación singular al uso o al servicio público. Se marca así una cierta diferencia entre unos y otros bienes, por cuanto, si bien todos ellos están vinculados al uso general o al servicio público, la causa o razón determinante de esa vinculación (y de su contrario, la desafectación) parte de presupuestos distintos.
3. LA AFECTACIÓN Y LA DESAFECTACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. LAS MUTACIONES DEMANIALES
Además de los bienes a los que la ley (estatal o autonómica) «otorga expresamente el carácter de demaniales», también lo son aquellos que «se encuentren afectados al uso general o al servicio público» (artículo 5.1 LPAP). Es verdad que el criterio empleado (uso general) para identificar a los bienes demaniales resulta impreciso y más ambigua aún es la noción de estar afectado el bien a un servicio público, ya que si se entiende como tal cualquier función administrativa típica, todos los bienes de la Administración estarían afectados a servicios públicos. Y todo ello sin perjuicio de que, en la medida en que la Administración orienta toda su actuación al servicio de los intereses generales (artículo 103.1 CE), también los bienes de los que sea titular deberán justificarse en el cumplimiento de ese fin. Con todo, la afectación al uso general o al servicio público es el criterio legal establecido para marcar la frontera entre una y otra clase de bienes.
3.)a La adquisición de la condición demanial: la afectación y sus formas
El bien de titularidad pública que no perteneciendo a ninguna de las categorías de bienes a los que se refiere el artículo 132 CE o, en su caso, a los que se refieran las leyes estatales que completen esas categorías (ya que, en tales casos, la condición demanial deriva directamente de las características naturales del bien fijadas ex lege), cuando quede afectado o vinculado a un uso general o a un servicio público se integrará en el dominio público (artículo 65 LPAP). Esa afectación puede adoptar diversas formas.
3.)b Afectación por ley
En primer lugar, cuando así lo disponga singularmente una ley (artículo 66.1 LPAP), que puede ser estatal o autonómica, ya que, en este caso, no se trata de integrar toda una categoría de bienes de las mismas características naturales en el demanio público, sino de afectar concretos y singulares bienes al uso general o al servicio público.
3.)c Afectación por acto administrativo expreso
En segundo lugar, y se trata del supuesto normal o habitual, cuando así se disponga en virtud de acto expreso dictado por el órgano competente. Se trata de la llamada afectación expresa, a la que se refiere el artículo 66.1 LPAP puntualizando que el acto de afectación «indicará el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación».
3.)d Afectación implícita
En tercer lugar, la afectación también puede resultar de la adopción de un acto administrativo formal que, aun no teniendo por finalidad directa e inmediata declarar la afectación del bien, presupone su destino a un uso general o a un servicio público concreto. Las letras c), d) y e) del artículo 66.2 LPAP enumeran diversos supuestos de afectación implícita. Así, la adquisición de bienes y derechos por expropiación forzosa, por cuanto la afectación del bien o derecho al uso general, al servicio público o a fines y funciones de
carácter público se entenderá implícita en la declaración de utilidad pública de la expropiación. O, asimismo, la aprobación de programas o planes de actuación general, o de proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculación de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio público. La afectación también es implícita, en fin, cuando se trata de la adquisición de bienes necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de las dependencias oficiales. Y todo ello sin perjuicio del específico supuesto de afectación implícita en el caso de que un bien patrimonial de la AGE se adscriba a un organismo público de ella dependiente para su vinculación directa a un servicio de su competencia o para el cumplimiento de sus fines propios, pues, tal como establece el artículo 73 LPAP, la adscripción conllevará implícitamente la afectación del bien y su integración en el dominio público (artículo 73LPAP).
El artículo 8.4.a) RBEL admite, igualmente, la afectación implícita («automática») con ocasión de la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios.
.iv Afectación presunta
La afectación, por último, puede ser presunta, es decir, sin que medie acto administrativo alguno, simplemente como consecuencia del uso del bien para la consecución de una finalidad típica de los bienes demaniales. Tal sucederá cuando exista una «utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general» [artículo 66.2.a) LPAP], o, cuando adquirido el bien por usucapión, «los actos posesorios que han determinado la prescripción adquisitiva hubiesen vinculado el bien o derecho al uso general o a un servicio público, sin perjuicio de los derechos adquiridos sobre ellos por terceras personas al amparo de las normas de derecho privado» [artículo66.2.b) LPAP].
Al uso público, notorio y continuado, del bien patrimonial para un servicio público o un uso general se refiere también el artículo 8.4.b) RBEL, si bien, en este caso, se específica (tal como debiera haber hecho la LPAP) que, para que la afectación presunta se produzca, la adscripción lo ha de ser por más de veinticinco años. También el artículo 8.4.c) RBEL contempla la usucapión o prescripción adquisitiva, con arreglo al Código civil, de la cosa que viniere estando destinada a un uso general o comunal o a un servicio público.
3.)e La desafectación o cese de la demanialidad
La desafectación consiste en la desvinculación del bien al uso general o al servicio público, lo que determina la pérdida de su condición demanial para pasar a la de bien patrimonial (artículo 69.1LPAP). Se trata, por tanto, de una operación contraria a la afectación, si bien, a diferencia de ésta,que puede adoptar diversas formas, el artículo 69.2 LPAP establece que, como regla general, a salvo los supuestos previstos por la propia Ley (caso destacado el de la desadscripción, previsto en el artículo 79 LPAP), la desafectación deberá realizarse siempre de forma expresa y, por tanto, siguiendo un procedimiento formal similar al previsto para la afectación expresa.
Es clara la finalidad de la ley al limitar las formas de desafectación. Persigue dificultar, desde luego, la transformación de los bienes demaniales en patrimoniales y con ello mantener un régimen de protección más intenso, lo que
guarda directa relación con el principio de imprescriptibilidad de tales bienes que sanciona el artículo 132.1 CE, tal como veremos más adelante. Tanto es así que, incluso, se ha previsto la necesidad de un acuerdo expreso de desafectación para aquellos casos en los que el bien pierde sus características naturales, determinantes de su condición demanial ex lege. No otra cosa resulta de lo dispuesto, por ejemplo, en el artículo 18 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que obliga a que la desafectación sea expresa y siempre referida a los terrenos que, por cualquier causa, hubieran perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre.
)c La mutación demanial
Los bienes de dominio público pueden cambiar de afectación y ese cambio del concreto destino o fin al que se encuentran vinculados se conoce con el término mutación demanial. Dado que la afectación permanece, pues lo único que cambia es el concreto uso general o servicio público al que se vincula el bien, es lógico que éste siga integrado en el dominio público. El artículo 71.1 LPAP describe con precisión el supuesto: «La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella».
También la mutación demanial debe ser expresa, con la excepción del supuesto en que el cambio no afecte al fin o destino del bien, sino al sujeto al que estuviese afectado o adscrito como consecuencia de una reestructuración orgánica y siempre que la disposición que imponga la restructuración no establezca otra cosa, ya que, en tal caso, el artículo 71.3 LPAP dispone que se entenderá que el bien continúa vinculado al fin y función, quedando afectado al órgano u organismo al que se hayan atribuido las respectivas competencias.
Distinto es el supuesto (que en cierto modo nos sitúa ante una mutación impropia) en el que el bien demanial de la AGE o de sus organismos públicos queda afectado a otra Administración Pública, para destinarlo a un determinado uso o servicio público de la competencia de ésta. Esta mutación, tal como establece el artículo 71.4 LPAP, no altera la condición del bien, ni la titularidad del mismo, pero sí supone un cambio en la concreta afectación, por lo que la particularidad reside en que simultáneamente se produce un cambio de adscripción del bien. De ahí que el mismo artículo remita la concreción de los términos y condiciones en que podrán llevarse a cabo tales mutaciones al correspondiente desarrollo reglamentario, lo que se ha hecho efectivo en los artículos 73 a 77 delReglamento General de la LPAP, aprobado por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto.
Es singular, asimismo, la mutación por imposición de afectaciones secundarias, lo que la LPAP denomina afectaciones concurrentes. Según el artículo 67.1 LPAP, «los bienes y derechos del Patrimonio del Estado podrán ser objeto de afectación a más de un uso o servicio de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos, siempre que los diversos fines concurrentes sean compatibles entre sí».
Por lo demás, el procedimiento para llevar a la práctica las mutaciones demaniales resulta en todo idéntico a los procedimientos de afectación y desafectación (artículo 72 LPAP).
.v CONSECUENCIAS Y EFECTOS JURÍDICOS DE LA DEMANIALIZACIÓN: LA CUESTIÓN DE LA EXPROPIACIÓN DE DERECHOS PRIVADOS PREEXISTENTES
Si la integración por decisión de la Constitución o de ley complementaria de un género de bienes en el dominio público determina la privación de los derechos patrimoniales privados que sobre los mismos pudieran preexistir, bien puede afirmarse que la demanialización conllevará una expropiación ope legis que, por imperativo constitucional (artículo 33.3 CE), habrá de ser objeto de la correspondiente indemnización. La jurisprudencia constitucional lo ha admitido con claridad, al reconocer que la garantía expropiatoria del artículo 33 CE alcanza tanto a las medidas ablatorias del derecho de propiedad en sentido estricto, como a la privación de los bienes y derechos individuales, es decir, de cualquier derecho
subjetivo e incluso interés legítimo de contenido patrimonial, entre los que se incluyen, sin duda, los derechos de aprovechamiento privativo o especial de bienes de dominio público. Ahora bien, tampoco ha dejado de precisar que «distintas son las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares, constituyen una configuración ex novo modificativa de la situación normativa anterior», ya que «estas medidas legales, aunque impliquen una reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la
limitación de algunas de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, f.j. 11).
Planteada la cuestión en estos términos, lo cierto es que el legislador ha arbitrado diversas soluciones a fin de orillar las consecuencias indemnizatorias que, en otro caso, se tendrían que reconocer. Unas soluciones que, por lo demás, se han considerado jurídicamente posibles, quedando confirmada su constitucionalidad. Baste recordar, a este respecto, que la STC 227/1988, de 29 de noviembre (f.j. 12), consideró que la demanialización del conjunto de las aguas continentales que vino a establecer la Ley de Aguas de 1985 no tenía carácter expropiatorio, dado que las disposiciones transitorias segunda y tercera de dicha Ley permitían mantener, aunque con algunos condicionantes, la titularidad de los derechos adquiridos. Y, asimismo, en relación con los enclaves de titularidad privada en la zona marítimo- terrestre (que, tras la Constitución, queda integrada sin excepción en el dominio público de titularidad estatal), la STC 149/1991, de 4 de julio [f.j. 8.B.a)], concluyó que podía considerarse justa indemnización el derecho que la Ley de Costas reconoce a los propietarios de los mismos para seguir con su ocupación y aprovechamiento durante sesenta años sin pago de canon alguno, todo ello sin perjuicio de que «nada impide, naturalmente, que los afectados por la expropiación puedan impugnar ante la jurisdicción competente el acto administrativo de conversión de su título dominical en título concesional para deducir ante ella las pretensiones que estimen pertinentes frente al mismo». Una precisión ésta que, como se ha destacado en la doctrina, resulta capital, pues viene a admitir la posibilidad de que los titulares de los viejos derechos dominicales extinguidos puedan postular una indemnización complementaria justificada en circunstancias específicas, distintas de las abstractas contempladas en el juicio de constitucionalidad, aunque tampoco han faltado juicios más severos, al considerar que no es jurídicamente correcta la equiparación de ambas fórmulas institucionales –propiedad y aprovechamiento–, pues no es lo mismo ser propietario de un bien a perpetuidad que titular de un derecho temporal a su aprovechamiento.
5. TITULARIDAD DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y REPARTO DE COMPETENCIAS RELATIVAS A SU REGULACIÓN Y AL DESARROLLO DE ACTIVIDADES QUE CON ELLOS SE PUEDAN REALIZAR Las Administraciones titulares de bienes de dominio público no pueden por razón de esa titularidad disponer de competencias que, incidiendo en los mismos, constitucionalmente no les hayan sido atribuidas. Ello quiere decir, desde la perspectiva opuesta, tal como ha destacado reiteradamente la jurisprudencia constitucional (SSTC 58/1982, de 27 de julio, 227/ 1988, de 29 de noviembre y 52/1994, de 24 de febrero, entre otras), que, al no ser el dominio público, ni la propiedad de cualesquiera otros bienes inmuebles, título competencial, sobre los mismos se pueden proyectar las competencias de otros entes distintos.
Es claro, por tanto, que la distribución de competencias relativas a los bienes demaniales (y, en general, a los de titularidad pública) es la resultante de lo dispuesto en el artículo 149.1 CE y en los Estatutos de Autonomía, siendo varios los títulos competenciales a tener en cuenta, unos de carácter general y otros específicamente referidos a determinadas clases de bienes.
Con carácter más general, la misma jurisprudencia constitucional ha precisado que la atribución de una competencia sobre un espacio físico determinado no impide necesariamente que sobre ese mismo espacio puedan ejercerse otras, razón por la cual la concurrencia competencial que se produce requiere de mecanismos de articulación y coordinación que permitan la coexistencia de unas y otras competencias y prevengan, por tanto, la oposición y conflicto que, en otro caso, puede producirse (en este sentido, SSTC 113/1983, de 6 de diciembre, 77/1984, de
3 de julio, 149/1991, de 4 de julio, 40/1998, de 19 de febrero, etc.). Dicho desde la perspectiva contraria, las competencias que tienen una proyección territorial no pueden quedar sin más inhabilitadas por el hecho de recaer sobre bienes inmuebles que ostentan la condición jurídica de demaniales, lo que ha llevado a que el Tribunal haya
tenido que corregir algunas determinaciones legales que limitaban, excluían o desapoderaban a su titular de las correspondientes competencias por el hecho de afectar o proyectarse en tales bienes.
3.)f LA UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES Y LOS TÍTULOS HABILITANTES
La LPAP establece un régimen general de utilización de los bienes de dominio público, sin perjuicio de las concreciones que acerca de los mismos realiza la normativa propia y específica de cada tipo de bien. Dentro de la regulación general, hay que distinguir la relativa a la utilización de bienes demaniales destinados al uso general de los particulares y la de los destinados a un servicio público o actividad administrativa concreta.
3.)f.)a Clases de usos de los bienes destinados al uso general Las modalidades de uso del dominio público se clasifican en los siguientes tipos básicos
3.)f.)b Uso común: general y especial
El uso común general es el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de manera que el uso por unos no impide el de los demás interesados (artículo85.1 LPAP). El uso común del demanio es la manifestación más simple y natural deutilización de estos bienes por la generalidad de los ciudadanos, por cuanto es la que corresponde a su naturaleza. Ese uso no debe impedir o perturbar el de los demás, salvo de manera transitoria (principio de compatibilidad). Además, debe respetarse la preferencia del usuario primero o anterior (principio de prioridad temporal). Y el uso no debe causar daños en el bien (principio de indemnidad). En todo caso, el uso común puede realizarse libremente, en el sentido de que no se necesita título administrativo alguno previo (autorización o concesión) que lo habilite (artículo 86.1 LPAP).
El uso común especial, aunque no impide el uso común del bien, surge cuando concurren circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, la preferencia en casos.
3.)f.)c Uso privativo
El uso privativo se opone al común, por cuanto determina la ocupación de una porción de dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados (artículo 85.3 LPAP).
En la medida en que el uso privativo excluye cualesquiera otros usos de las mismas características e, incluso, puede excluir el uso común (aunque no siempre, dependiendo de que el uso sea o no consuntivo, como sucede, por ejemplo, con las aguas), el derecho al uso privativo de bienes de dominio público se configura como un derecho real administrativo, que, como tal, y de acuerdo con la regulación aplicable a cada caso, resulta transmisible, gravable y susceptible de ser registrado. Este derecho real nace del otorgamiento del correspondiente título administrativo, que normalmente es una concesión (la concesión demanial), pero que, en determinados casos, puede ser una autorización administrativa. En concreto, cuando la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles bastará con una autorización, mientras que la ocupación con obras o instalaciones fijas necesita de una concesión, que también será necesaria cuando la duración del aprovechamiento o uso exceda de cuatro años (artículo 86.2 y 3 LPAP).
3.)f.)d Uso normal y uso anormal
La LPAP no se refiere a esta clasificación tradicional de los usos, que diferencia entre el uso normal y el uso anormal. Sí lo hace el artículo 75.3 y 4 RBEL, disponiendo que el uso normal es el que resulta conforme con el destino principal al que se encuentra afectado el bien, mientras que el uso anormal es el que no resulta conforme con dicho destino. El artículo78.1.a) RBEL sujeta a concesión administrativa los usos anormales del dominio público, sibien parece claro que sólo procederá esa habilitación cuando el uso anormal no sea incompatible con el destino principal del bien.
b) Títulos habilitantes de los usos: autorizaciones y concesiones
Acabamos de ver que determinados usos (en realidad, todos ellos, a excepción del uso común general normal) necesitan de un título administrativo habilitante, sea una autorización o licencia o una concesión demanial. El régimen de las autorizaciones y concesiones demaniales (régimen general y supletorio, tal como resulta de lo dispuesto en el artículo 84.3 LPAP) se establece en los artículos 91 a 103 LPAP y puede sintetizarse, en lo más destacable ahora, de la siguiente manera.
Las autorizaciones se otorgan directamente a los solicitantes, salvo que exista alguna limitación, en cuyo caso se realizará el otorgamiento en régimen de concurrencia (artículo 92.1 LPAP), mientras que las concesiones se otorgan, como regla general, en régimen de concurrencia competitiva, a no ser que el solicitante sea otra Administración Pública, una entidad sin ánimo de lucro o una confesión religiosa (artículo 93.1 LPAP).
Además, las autorizaciones son transmisibles, siempre que para su otorgamiento no se hayan tenido en cuenta circunstancias personales, ni esté limitado su número (artículo 92.2 LPAP), y lo mismo cabe decir (sin perjuicio de que para algunos tipos de bienes, su regulación específica establezca lo contrario) de las concesiones, si bien la transmisión requiere la previa conformidad de la Administración que las hubiere otorgado (artículo 98.1 LPAP).
La duración de las autorizaciones deberá ser determinada y no podrá exceder de cuatro años, incluidas las prórrogas (artículo 92.3 LPAP), mientras que, como regla general, las concesiones no podrán exceder de setenta y cinco años (artículo 93.3 LPAP).
Debe añadirse que las autorizaciones pueden ser revocadas en cualquier momento por razones de interés público y sin generar derecho a indemnización cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general (artículo 92.4 LPAP), mientras que las concesiones pueden ser dejadas sin efecto mediante el rescate, lo que obliga a indemnizar al concesionario.
Tanto el otorgamiento de autorizaciones como de concesiones puede encontrarse sujeto a contraprestación, lo que resulta habitual (artículos 92.5 y 93.4 LPAP).
Por último, las autorizaciones y concesiones demaniales se extinguen por las causas del artículo100 LPAP: en concreto, muerte o incapacidad sobrevenida del titular o extinción de la personalidadsi aquél fuera una persona jurídica; falta de autorización previa de la Administración en caso de que se transmitiese la concesión; caducidad por vencimiento del plazo; rescate de la concesión o revocación de la autorización; mutuo acuerdo; falta de pago del canon; incumplimiento grave de las obligaciones asumidas por el titular; desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento; desafectación del bien; o, en fin, cualquier otra causa prevista en las condiciones con arreglo a las cuales se hubieren otorgado.
c) La utilización directa por la Administración de bienes afectos a un servicio público
El régimen de uso de los bienes demaniales afectos a un servicio público presenta notables diferencias respecto de la utilización de los bienes destinados al uso común, pues, como regla, la utilización corresponde a la propia
Administración titular del bien o, en su caso, al organismo público al que se hubiera adscrito, de acuerdo con las reglas previstas en los artículos 73 a 76 LPAP. De manera que el uso que la Administración realiza con el fin de prestar el servicio al que queda afectado el bien, se regirá por las normas propias del servicio. En todo caso, esa utilización no excluye el uso eventual por los usuarios del servicio y por terceros en interés propio, lo que así sucederá, desde luego, cuando la afectación del bien sea el soporte de prestaciones a favor del personal destinado en edificios públicos y del público visitante.
)d La utilización exclusiva por la Administración de determinados bienes: las reservas demaniales
Las Administraciones Públicas pueden reservarse el uso exclusivo de determinados bienes de dominio público de su titularidad destinados al uso común general. Establece el artículo 104.1LPAP, para los bienes de titularidad de la AGE, que la reserva del bien lo será «para la realización de fines de su competencia, cuando existan razones de utilidad pública o interés general que lo justifique», añadiendo seguidamente que la duración de la reserva se limitará al tiempo necesario para el cumplimiento de esos fines y que la misma habrá de acordarse por el Consejo de Ministros, publicándose en el BOE e inscribiéndose en el Registro de la Propiedad (artículo 104.2 y 3 LPAP).
La principal cuestión que estas reservas plantean surge cuando las mismas inciden sobre usos privativos preexistentes, amparados en la correspondiente concesión administrativa, ya que, en la medida en que resulten incompatibles con la reserva, necesariamente habrá que proceder a su expropiación (no se olvide que la concesión reconoce un derecho real administrativo). A ello alude el artículo 104.4, cuando precisa que «la reserva prevalecerá frente a cualesquiera otros posibles usos de los bienes y llevará implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, a efectos expropiatorios, de los derechos preexistentes que resulten incompatibles con ella».
7. PRINCIPIOS INFORMADORES DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES DEMANIALES: EN ESPECIAL, LOS PRINCIPIOS DE INALIENABILIDAD, IMPRESCRIPTIBILIDAD E INEMBARGABILIDAD
La incorporación de un bien al dominio público conlleva su exclusión del tráfico jurídico, lo que explica el conjunto de reglas exorbitantes respecto de las que son comunes en el tráfico iure privato (de ahí que, según el artículo 1271 Código civil, por tratarse de cosas que «están fuera del comercio de los hombres», no puedan ser objeto de contrato). En concreto, los bienes de dominio público pasan a la condición de res extra commercium por razón de los fines que justifican su afectación a un uso público o a un servicio público. Una consecuencia que, en los términos de la clásica explicación doctrinal, ha sido recordada por la STC 227/ 1988, de 29 de diciembre (f.j. 14), en los siguientes términos: «En efecto, la incorporación de un bien al dominio público supone [...] una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. El bien de dominio público es así ante todo res extra commercium ».
Nada de extraordinario tiene, por tanto, que la propia Constitución enuncie los principios fundamentales que inspiran el régimen jurídico de los bienes demaniales en plena coherencia con esa exclusión del tráfico jurídico privado. Se trata de principios arraigados característicos de la institución demanial. La indisponibilidad de los bienes demaniales se concreta en la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, siendo elementos del status jurídico de la cosa que garantizan la vinculación de la misma con la función pública a la que se encuentra afectada. De este modo, aunque se admiten derechos individuales sobre los bienes de dominio público, siempre de acuerdo con lo que la ley establezca, lo que resulta inconciliable con las reglas de la inalienabilidad y de la imprescriptibilidad del dominio público es el reconocimiento de derechos privativos a perpetuidad.
La inalienabilidad (a la que también se refiere el artículo 30.1 LPAP) no es una condición intrínseca de los bienes demaniales, sino consecuencia de su afectación. De ahí que no sean susceptibles de venta, por cuanto media una prohibición legal que viene a proteger no al bien en sí mismo considerado, sino a su afectación al uso
general o servicio público, lo que explica que una vez desafectado la enajenación sea posible.
Si la inalienabilidad excluye la perpetuidad de los aprovechamientos privativos, la imprescriptibilidad excluye que por el transcurso del tiempo puedan producirse usurpaciones de parcelas del dominio público. Dogma de la imprescriptibilidad que tiene por objeto la defensa íntegra del dominio público,
siempre que los bienes demaniales sigan afectados, claro es, a un uso o servicio público. Se ha planteado, no obstante, la cuestión de si la posesión continuada por un particular (sin título administrativo que lo legitime y sin que la Administración titular del bien proceda a la recuperación de la posesión) puede producir la desafectación y posterior usucapión del bien. Una tesis, aceptada en líneas generales por la doctrina, que históricamente ha justificado la privatización de parcelas concretas del dominio público y que ahora, a la vista del referido límite constitucional, parece haber llevado a la LPAP a descartar cualquier desafectación que no sea expresa y adoptada a través del correspondiente procedimiento.
La inembargabilidad es también consecuencia de la inalienabilidad de los bienes demaniales. Una regla sobre la que la jurisprudencia constitucional ha tenido que pronunciarse en diversas ocasiones, si bien lo haya sido con ocasión de su extensión por la ley a los bienes patrimoniales, tal como veremos más adelante.
Los principios referidos se reiteran en el artículo 6.a) LPAP, pero, además, en las letras siguientes del mismo artículo se añaden otros que también habrán de presidir la gestión y administración de los bienes y derechos de dominio público. Esos principios son los siguientes: el de adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público al que estén destinados; el de aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas; el de ejercicio diligente de las prerrogativas otorgadas a la Administración para garantizar su conservación e integridad; el de identificación y control de los bienes a través de inventarios o registros adecuados; y el de cooperación y colaboración entre las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio público.
8. RÉGIMEN DE PROTECCIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES. REMISIÓN
A excepción de las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, que no alcanzan a los bienes patrimoniales, y de la regla de la inembargabilidad, a la que sólo matizadamente pueden acogerse, la protección de la titularidad y posesión pública de los bienes demaniales responde a las mismas técnicas previstas para la protección de los patrimoniales. En algunos aspectos existen algunas especificidades, pero las técnicas son las mismas: el inventario de los bienes, la catalogación y el registro, la facultad de investigación, el deslinde, el reintegro posesorio y el desahucio administrativo, además de las potestades propias de la policía demanial, incluida la sancionadora. En consecuencia, su estudio queda ahora remitido a la exposición que más adelante se realiza acerca del régimen de protección y defensa de los bienes patrimoniales.
8..III LOS BIENES PATRIMONIALES d) CONCEPTO.
Hemos visto que los bienes de dominio público se definen de manera positiva como los bienes «que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público», así como «aquellos a los que la ley otorga expresamente el carácter de demaniales» (artículo 5.1 LPAP). Por el contrario, los bienes y derechos patrimoniales se definen de manera negativa o residual: siguiendo el mismo criterio que el artículo 340 del Código civil, el artículo 7.1 LPAP declara que «son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones Públicas, no tengan el carácter de demaniales».
Dada la caracterización de los bienes y derechos patrimoniales, el artículo 7.2 LPAP procede a la enumeración (no obstante, meramente ejemplificativa) de una serie de bienes que, en todo caso, tienen dicha consideración. Tales son los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas
(los cuales son objeto de una regulación detallada en los artículos 166 a 182 LPAP, bajo la denominación genérica de «patrimonio empresarial»), los derechos de propiedad incorporal (propiedad intelectual e industrial), y los derechos de cualquier naturaleza que deriven de la titularidad de bienes o derechos patrimoniales. A esa enumeración pueden añadirse, tal como puntualiza el artículo 16 LPAP, todos los bienes y derechos adquiridos por las Administraciones por cualquiera de los procedimientos establecidos en los artículos 17 (inmuebles vacantes), 18 (bienes depositados en entidades de crédito y que se presumen abandonados), 20 y 21 (bienes recibidos por herencia, legado o donación), 22 y 23 (bienes adquiridos por prescripción u ocupación) y 25 y 26 (bienes adquiridos en virtud de adjudicaciones realizadas en procedimientos de ejecución judiciales o administrativos).
3.)f.)e ADQUISICIÓN, ENAJENACIÓN Y CESIÓN DE LOS BIENES PATRIMONIALES
3.)f.)e..A LA ADQUISICIÓN.
La adquisición de los bienes públicos puede revestir diferentes modalidades. La LPAP, en su Título I, se refiere a las siguientes.
3.)f.)e..A.)a Adquisición por atribución directa de la ley
La forma más característica de adquisición por atribución directa de la ley es la de los inmuebles carentes de titular dominical (inmuebles sin dueño), ya que, de acuerdo con el artículo 17.1 LPAP, la propiedad de los mismos queda atribuida a la AGE.
Esta adquisición ex lege de los inmuebles vacantes se produce sin necesidad de acto o declaración judicial alguna, si bien, para la incorporación efectiva al patrimonio de la Administración, será preciso que así se declare mediante resolución administrativa y que se proceda a su inclusión en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado y a su inscripción en el Registro de la Propiedad [artículos 17.2 y 47.d) LPAP]. La Administración, en fin, puede tomar posesión de tales bienes sin necesidad de declaración judicial previa (17.3 LPAP), salvo que estén siendo poseídos por una persona a título de dueño, en cuyo caso deberán iniciarse las acciones jurisdiccionales civiles (17.4LPAP).
Lo mismo sucede por relación a los saldos y depósitos abandonados. El artículo 18.1 LPAP dispone que corresponden o quedan atribuidos a la AGE los valores, dinero y demás bienes muebles depositados en la Caja General de Depósitos y en entidades de crédito e instituciones similares, respecto de los cuales no se haya practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de veinte años.
3.)f.)e..A.)b Adquisición a título oneroso
Las Administraciones Públicas también pueden adquirir bienes mediante negocios jurídicos o actos realizados a título oneroso. No otra cosa sucede cuando media una expropiación forzosa, aunque el bien expropiado adquirirá automática y directamente la condición de demanial dada la causa de utilidad pública que la legitima (artículo 24 LPAP). O, asimismo, cuando se adquieren mediante contrato administrativo o privado, o mediante adjudicación en procedimientos administrativos de apremio y procedimientos judiciales de ejecución (artículos 25 y 26 LPAP).
3.)f.)e..A.)c Adquisición a título gratuito