Source: https://www.iberley.es/jurisprudencia/auto-n-110-2017-tc-pleno-rec-cuestion-prejudicial-validez-sobre-normas-forales-fiscales-640-2017-18-07-2017-47805347
Timestamp: 2017-10-21 08:29:24
Document Index: 896168

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Auto Nº 110/2017, TC, Pleno, Rec Cuestión prejudicial de validez sobre normas forales fiscales 640/2017, 18-07-2017 | Iberley
Cuestión prejudicial de validez sobre normas forales fiscales 640/2017
Auto Nº 110/2017, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión prejudicial de validez sobre normas forales fiscales 640/2017 de 18 de Julio de 2017
Núm. Sentencia: 110/2017
Núm. Recurso: Cuestión prejudicial de validez sobre normas forales fiscales 640/2017
1. El 7 de febrero de 2017 tuvo entrada en este Tribunal un escrito al que se acompañaba el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 30 de diciembre de 2016, por el que se acordaba plantear una cuestión prejudicial sobre la validez del artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989, de 5 de julio, del impuesto de bienes inmuebles de Gipuzkoa, en la redacción dada por el artículo 1 de la Norma Foral 4/2012, de 4 de julio. Se adjuntaba, asimismo, testimonio de las actuaciones que han dado origen a la cuestión (recurso de apelación 667-2016 interpuesto contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Donostia-San Sebastián de 30 de octubre de 2015 en el procedimiento abreviado núm. 5-2015).
a) Mediante resolución del Ayuntamiento de Zarautz de 13 de octubre de 2014 se desestimaron los recursos de reposición formulados por una serie de contribuyentes contra las liquidaciones del impuesto sobre bienes inmuebles (en adelante, IBI) correspondientes al ejercicio 2014, que incluían el recargo previsto en el artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989.
c) El recurso fue desestimado por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Donostia-San Sebastián de 30 de octubre de 2015, según la cual no cabe sostener la duda de constitucionalidad basada en la contradicción con la legislación estatal, puesto que la norma controvertida se enmarca en el ámbito de regulación foral, habiéndose dictado en ejercicio de las potestades reconocidas a los territorios forales por la disposición adicional primera de la Constitución. Tampoco considera fundadas las alegaciones de los recurrentes sobre la vulneración de los principios de seguridad jurídica, capacidad de pago e igualdad.
e) Una vez declarado concluso el procedimiento, mediante providencia de 20 de octubre de 2016, se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la conveniencia de plantear una cuestión prejudicial acerca del artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989, en relación con los principios de seguridad jurídica y reserva de ley en materia tributaria (arts. 9.3 y 133.1 y 2 CE), así como de capacidad de pago e igualdad en la imposición de los tributos (art. 31.1 CE).
f) El Ministerio Fiscal presentó un escrito el 31 de octubre de 2016 en el que consideraba pertinente el planteamiento de la cuestión prejudicial, sin perjuicio del informe que pudiera emitirse en su día por la Fiscalía General del Estado. Tras formular los juicios de aplicabilidad y relevancia, que consideraba cumplidos, concluía que la norma plantea dudas con relación a los principios de seguridad jurídica, reserva de ley, capacidad de pago e igualdad en la imposición de tributos.
g) Por escrito de 2 de noviembre de 2016 el Ayuntamiento de Zarautz se opuso al planteamiento de la cuestión prejudicial, alegando que: i) el único interés de la parte apelante es que se plantee la cuestión; ii) en todo caso, debe oírse a las Juntas Generales de Gipuzkoa, como institución responsable de la norma controvertida; iii) no hay vulneración de los principios de seguridad jurídica y reserva de ley, pues no existe contradicción entre el artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989 y el Real Decreto Legislativo 2/2004, negando, asimismo, que el empadronamiento opere como una presunción iuris et de iure, puesto que es factible desvirtuarla; y iv) tampoco se infringen los principios de capacidad de pago e igualdad en la imposición de tributos, ya que con el recargo debatido no se introduce ninguna discriminación que sea contraria a la Constitución.
a) A continuación, expone el marco normativo aplicable e indica que una previsión similar al controvertido artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989 ha sido aprobada en los territorios históricos de Bizkaia y Álava/Araba, aunque con diferencias en cuanto al importe máximo del recargo que se permite establecer a los ayuntamientos. Asimismo, encuadra el recargo en el precedente del artículo 72.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, destacando que, a pesar del tiempo transcurrido desde su aprobación, todavía no ha sido aplicado, por no haberse desarrollado reglamentariamente el concepto de “inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente”. Aclara que diversas sentencias de los tribunales han despejado cualquier duda sobre la competencia para efectuar tal desarrollo, que en el territorio común corresponde al Estado. Y pone de manifiesto varias diferencias entre ambas disposiciones como son: i) la norma foral no requiere un ulterior desarrollo reglamentario, a diferencia del artículo 72.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004; ii) la norma estatal toma como elemento objetivo que el inmueble residencial “se encuentre desocupado con carácter permanente”, en tanto que la norma foral amplía el recargo a todos los inmuebles residenciales “que no constituyan la residencia habitual del propietario o de terceros por arrendamiento o cesión de uso”, lo que se presume a partir del empadronamiento; y iii) por último, la cuantía del recargo cambia, siendo de hasta el 150 por 100 en la Norma Foral 12/1989 y de un máximo del 50 por 100 en el artículo 72.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004.
b) En vista de lo anterior, explica las dudas de constitucionalidad que se le suscitan, comenzando por los principios de seguridad jurídica y reserva de ley en materia tributaria (arts. 9.3 y 133.1 y 2 CE). En primer término, desestima el argumento de los apelantes de que el artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989 contradice el artículo 72.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, pues ambas normas tienen distintos ámbitos competenciales y los territorios históricos pueden regular el sistema tributario local, de acuerdo con lo previsto en el concierto económico, en particular, su artículo 39, referido al IBI. Aclarado lo cual, la Sala afirma que el recargo discutido es una obligación tributaria accesoria de la obligación principal de satisfacer la cuota del IBI y que su delimitación también queda sujeta a la reserva de ley. El problema radica, a su juicio, en que el artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989 no define el hecho generador del recargo, es decir, el uso residencial no habitual, sino que “dispone el medio de prueba de ese hecho por remisión al Padrón del municipio atribuyendo, además, a ese censo un valor de prueba que excede el alcance de la presunción establecida en el artículo 53.1 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales”. Así, considera que el recargo se asienta en un concepto, el uso residencial habitual, que la norma no define con la suficiente certeza, sino que “lo suplanta o diluye en el valor, simplemente instrumental o de prueba, de la inscripción en el Padrón del municipio”. De esta forma, mientras que el dueño del inmueble residencial en el que aparezcan empadronados él mismo o terceros gozará del favor de la presunción de residencia, el dueño de un inmueble en el que no estén empadronados ni él ni terceros “se enfrentará en vano a la prueba del mismo hecho por los medios ordinarios, pues no sabrá con certeza a qué atenerse”. Según la Sala, esta indeterminación no puede subsanarse por remisión al concepto de residencia habitual previsto en el concierto económico, ni al de la normativa del impuesto sobre la renta de las personas físicas, ni tampoco al concepto civil de domicilio. Tras lo cual el órgano judicial se pregunta “hasta qué punto puede la prestación accesoria (el recargo) exceder de la principal”, de manera que podríamos hallarnos —añade— frente a un impuesto nuevo que grava las viviendas que no constituyen la residencia habitual del sujeto pasivo o de terceros, lo que podría ser contrario a los artículos 9.3 y 133.1 y 2 CE.
Conforme a lo expuesto, de acuerdo con los artículos 35 y 36 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acuerda plantear una cuestión prejudicial de validez respecto del artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989, por posible infracción de los principios de seguridad jurídica y reserva de ley en materia tributaria (arts. 9.3 y 133.1 y 2 CE), así como de capacidad de pago e igualdad en la imposición de tributos (art. 31.1 CE).
1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco plantea una cuestión prejudicial de validez respecto del artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989, de 5 de julio, del impuesto de bienes inmuebles de Gipuzkoa, en la redacción dada por el artículo 1 de la Norma Foral 4/2012, de 4 de julio, cuyo tenor literal se ha reproducido en los antecedentes. En relación con esta misma norma se han planteado también las cuestiones núms. 639-2017 y 641-2017, siendo la única diferencia entre las tres el periodo impositivo al que se refieren las liquidaciones tributarias que dan origen al proceso a quo.
3. La norma cuestionada se enmarca en el concierto económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco (Ley 12/2002, de 23 de mayo), aprobado al amparo de la disposición adicional primera de la Constitución y del artículo 41.1 de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV). El artículo 39 del concierto prevé que “[e]l Impuesto sobre Bienes Inmuebles se regulará por las normas que dicten las instituciones competentes de los Territorios Históricos y gravará los bienes de naturaleza rústica y urbana sitos en su respectivo Territorio Histórico”. Así pues, en los territorios históricos del País Vasco el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) se regula por las normas forales que aprueben las instituciones competentes, con sujeción a la Constitución y a los principios generales y reglas de armonización y colaboración contenidas en el Concierto (artículos 2, 3 y 4). No hay que olvidar que las normas forales fiscales son “un tipo singular de normas reglamentarias … fruto de un poder tributario derivado, cuyo ejercicio, como sucede también con el que corresponde en materia tributaria a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales, no sólo queda condicionado por la Constitución, sino también por las normas que dicte el Estado en la materia” [STC 118/2016, de 23 de junio, FJ 2 b)]. En efecto, aun cuando la Constitución autoriza a los territorios históricos a establecer y regular su propio régimen tributario, han de hacerlo tanto en el marco de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, como de acuerdo con las previsiones del Concierto Económico (art. 41.1 EAPV) y de las leyes del Estado en materia tributaria [art. 41.2 a) y c) EAPV], las cuales no son “meramente habilitadoras para el ejercicio de una potestad tributaria que originariamente solo corresponde al Estado”, sino también “leyes ordenadoras” de los tributos que integran aquel régimen tributario propio, “porque la Constitución encomienda aquí al legislador no solo el reconocer un ámbito de autonomía al ente territorial, sino también garantizar la reserva legal que ella misma establece (art. 31.3)” [STC 118/2016, de 23 de junio, FJ 2 c)].
En particular, cuando se trata de la regulación de los tributos locales, la reserva de ley “ve confirmada su parcialidad, esto es, la restricción de su ámbito” [SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10 b)], pues la reserva de ley prevista en el artículo 31.3 CE no puede entenderse desligada “de las condiciones propias del sistema de autonomías territoriales que la Constitución consagra (art. 137) y específicamente de la garantía constitucional de la autonomía de los municipios (art. 140)”, tanto más cuando el artículo 133.2 CE establece la posibilidad “de que las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales establezcan y exijan tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes”, procurando así la Constitución “integrar las exigencias diversas en este campo, de la reserva de Ley estatal y de la autonomía territorial, autonomía que, en lo que a las corporaciones locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estas habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los artículos 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental” [STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10 b)]. Por tanto, “el ámbito de colaboración normativa de los municipios, en relación con los tributos locales, [es] mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal”, por dos razones: porque “las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano —el Pleno del Ayuntamiento— de carácter representativo [art. 22.2 d) LBRL]”; y porque “la garantía local de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) impide que la ley contenga una regulación agotadora de una materia —como los tributos locales— donde está claramente presente el interés local” (STC 132/2001, de 8 de junio, FJ 5).
c) A la vista de la doctrina expuesta, la duda del órgano judicial sobre si el artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989 vulnera los principios de reserva de ley tributaria y seguridad jurídica no puede compartirse. En primer lugar, hemos de tener presente que el concepto de “residencia habitual” se utiliza con frecuencia en la regulación de los diversos tributos, tanto en el territorio común como en el foral (a título de ejemplo, en el artículo 3 de la Norma Foral 2/2014, de 17 de enero, del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) del territorio histórico de Gipuzkoa), así como en las normas delimitadoras de competencias, como es el caso, en lo que aquí interesa, del concierto económico (artículo 43). El órgano promotor de la cuestión prejudicial descarta acudir a ninguna de las definiciones de “residencia habitual” que se contienen en las normas señaladas, pero sin fundamentar esta posición, cuando lo cierto es que —como pone de manifiesto el Fiscal General del Estado— tales definiciones existen y están a disposición del intérprete de la norma debatida.
Así las cosas, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa determinar qué ha de entenderse por “residencia habitual” a efectos del recargo sobre el IBI foral, para lo cual tanto la norma analizada como el ordenamiento en que se inserta ofrecen los elementos interpretativos suficientes. La Norma Foral 12/1989 aporta una precisión adicional, al señalar que el empadronamiento jugará como presunción de residencia habitual, acotando así el ámbito de indeterminación, de forma coherente con lo dispuesto en el artículo 53.1 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, cuando afirma que “[e]l padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo”. La referencia al padrón municipal como medio de prueba para acreditar el concepto de “residencia habitual” viene, pues, predeterminada normativamente y, en consecuencia, no constituye, en sede de interpretación de la legalidad ordinaria, un concepto jurídico tan indeterminado como pretende poner de manifiesto el órgano judicial que plantea la cuestión. Además, debe puntualizarse que la norma foral enjuiciada se limita a configurar, con valor de presunción iuris tantum, un medio de prueba para acreditar el concepto de “residencia habitual” como presupuesto de hecho que excluye la aplicación del recargo, pero no impide que éste pueda resultar probado por otros medios reconocidos en Derecho. En efecto, lo determinante en este caso es que dicha norma, además de expresar un modo de acreditar la residencia habitual del uso residencial que se haga de un inmueble sito en el término municipal correspondiente a través de una presunción, no limita la posibilidad de que el sujeto pasivo del impuesto pruebe su residencia habitual de otra manera distinta en derecho.
En el mismo sentido puede citarse la STC 295/2006, de 11 de octubre, FJ 6, referida a la imputación de rentas inmobiliarias en el IRPF, en la que, con remisión a la STC 37/1987, señalamos que “los rendimientos de los inmuebles urbanos que contempla el precepto cuestionado integran la manifestación de una capacidad económica que, si bien no deriva de una renta real —no hay un ingreso efectivamente producido—, sí conecta con una renta potencial: cabe razonablemente entender que, en la medida en que tales inmuebles son susceptibles de generar un rendimiento al que ‘renuncia’ su titular —el que podría obtenerse mediante su arrendamiento— estamos ante una ‘renta potencial’ susceptible de ser sometida a imposición por el impuesto sobre la renta de las personas físicas, de la misma manera que —en relación con el impuesto andaluz de tierras infrautilizadas— hemos afirmado que la renuncia a obtener el rendimiento óptimo legalmente señalado para las fincas rústicas ‘es por sí mismo revelador de la titularidad de una riqueza real o potencial’ (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13)”.