Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180604/fin.html
Timestamp: 2020-01-18 00:10:20+00:00
Document Index: 27978226

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 54", "l'article 4", "l'article 12", "l'article 31", "l'article 54", "l'article 19", "l'article 21", "l'article 54", "l'article 3", "l'article 279", "l'article 7", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 28", "l'article 29", "l'article 30", "l'article 31", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 8", "l'article 793", "l'article 7", "l'article 199", "l'article 8", "l'article 11", "l'article 40", "l'article 22", 'in fine', "l'article 5", "l'article 1", "l'article 3"]

Commission des finances : compte rendu de la semaine du 4 juin 2018
Proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs - Examen du rapport pour avis
Proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs - Suite de l'examen du rapport pour avis
La réunion est ouverte à 09 h 05.
M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons le rapport d'Arnaud Bazin sur la proposition de loi de MM. Rémy Pointereau, Martial Bourquin et plusieurs de nos collègues, portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs.
La commission des affaires économiques a souhaité nous déléguer l'examen au fond des articles de portée fiscale, à savoir les articles 3, 9, 12, 26, 27, 28, 29, 30 et 31. Elle a souhaité également que nous puissions émettre un avis sur d'autres dispositions du texte, et notre rapporteur a ainsi examiné les articles 1er, 2, 4, 8, 10 et 25.
Je salue la présence parmi nous de Jean-Pierre Moga, rapporteur de la commission des affaires économiques, ainsi que celle des auteurs de la proposition de loi, le questeur Rémy Pointereau et notre collègue Martial Bourquin. 15 amendements ont été déposés, dont 13 par notre rapporteur pour avis et 2 par notre collègue Philippe Dominati.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Cette proposition de loi est remarquable à bien des titres : 37 pages, 31 articles denses, plus de 230 signataires. Elle se fonde sur neuf mois de travaux par un groupe de sénateurs de tous bords politiques et de toutes les commissions. Ils ont été réunis, sous l'impulsion de nos collègues Rémy Pointereau et Martial Bourquin, dans un groupe de travail sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs, constitué en juillet 2017 par la Délégation aux collectivités territoriales et la Délégation aux entreprises. Ce texte résulte d'un travail approfondi d'auditions, de tables rondes et de déplacements. Il a également fait l'objet d'une étude d'impact disponible en ligne depuis la fin de la semaine dernière et qui apporte d'utiles éléments d'analyse et de chiffrage.
La commission des affaires économiques est chargée de l'examen au fond de cette proposition de loi : la majorité des articles relèvent en effet de sa compétence exclusive et je vous renvoie donc à l'analyse qu'en a faite notre collègue Jean-Pierre Moga mercredi dernier devant cette commission.
Je vous présenterai neuf articles dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à notre commission, ainsi que six articles pour lesquels je crois que notre commission pourra utilement faire valoir son avis.
Ma tâche n'est pas forcément simple. La proposition de loi pose en effet un diagnostic incontestable et propose une approche innovante, qui se distingue du plan « Action coeur de ville » lancé par le Gouvernement tout en le complétant. Pour autant, il me sera nécessaire de rappeler les analyses de la commission des finances sur certaines des solutions proposées.
Le diagnostic, c'est celui que chacun d'entre nous peut faire aussi bien dans son territoire qu'en parcourant la France des petites et moyennes villes : c'est le spectacle des entrées de ville sans âme et sans identité, vastes étendues commerciales mal structurées. Et lorsqu'on arrive dans le centre, c'est un espace certes beaucoup plus plaisant pour celui qui ne fait que passer, mais qui perd progressivement ses commerces, ses habitants, ses activités professionnelles - et aussi artisanales, comme l'a souligné à juste titre le rapporteur de la commission des affaires économiques.
Ces phénomènes sont bien entendus liés. Les dérives de l'urbanisme commercial - ou faut-il dire l'absence de véritable politique d'urbanisme en matière commerciale - ont déjà fait l'objet de lois et de rapports. L'idée d'un traitement global des centres-villes en tant que tels, en revanche, est plus nouvelle au Parlement et correspond à une véritable prise de conscience de la valeur de ces centres pour la représentation que nous nous faisons de la ville. La Cour de justice de l'Union européenne, dans un arrêt rendu le 30 janvier dernier, a reconnu la préservation du tissu commercial de centre-ville comme un intérêt général justifiant une atteinte à la liberté d'établissement.
Après le lancement en 2014 d'un programme expérimental de revitalisation de 54 centres-bourgs, le Gouvernement a annoncé en décembre dernier un programme « Action coeur de ville », dont le contenu a été précisé le 27 mars. Ce programme repose notamment sur la création, dans l'article 54 du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), d'opérations de requalification des territoires qui rassemblent plusieurs sources de financement autour d'un dispositif contractuel avec les communes et leurs intercommunalités.
Cette proposition de loi s'inscrit dans cette volonté de traiter de manière globale la revitalisation des centres dévitalisés, mais son approche est innovante. D'une part, elle ne pose pas de séparation artificielle entre villes petites et moyennes, s'adressant à la fois aux centres-villes et aux centres-bourgs, alors que le plan « Action coeur de ville » se limite plutôt à des villes moyennes. D'autre part et surtout, elle définit une approche partant du terrain, laissant aux communes, qui connaissent le mieux leur territoire, le soin de définir les périmètres qui ont besoin de recevoir des aides ou de bénéficier de mesures spécifiques. C'est une différence notable avec les dispositifs habituels de zonage ou d'aides nationales, qui reposent sur la sélection, par le Gouvernement en fonction de certains critères, d'un nombre limité de territoires ou de projets. Dans le cadre du plan « Action coeur de ville », 222 villes ont été choisies pour bénéficier d'une enveloppe de 5 milliards d'euros.
De ces choix méthodologiques résulte la définition dans la présente proposition de loi d'un nouveau type d'actions, les opérations de sauvegarde économique et de redynamisation au sigle évocateur « OSER ».
Ces périmètres bénéficient de mesures fortes en matière normative que je voudrais évoquer afin de vous montrer l'ampleur de la proposition de loi, même si elles ne font pas partie des articles soumis à notre examen : possibilité pour une commune de s'opposer à la fermeture d'un service public, allégement des normes dans les centres-villes et centres-bourgs, simplification de la prise en compte des protections patrimoniales - sujet sur lequel la commission de la culture s'est exprimée. La proposition de loi comprend également un important volet relatif à l'urbanisme commercial qui devrait favoriser le retour des commerces dans les centres-villes. Ces mesures fortes et volontaristes ont été dans l'ensemble approuvées par la commission des affaires économiques et nous n'aurons pas à y revenir.
Je vais vous présenter les articles à portée fiscale ou financière, en vous indiquant mes propositions.
L'article 1er définit les opérations « OSER » : il est donc au coeur du dispositif. Il nous intéresse parce que l'impact financier des dispositifs instaurés par les articles suivants dépend des périmètres sur lesquels ils s'appliquent. La création et la définition du périmètre de ces opérations relèvent de l'initiative des communes, en lien avec les intercommunalités et le préfet de département. Elles visent en principe des centres-villes ou centres-bourgs affectés par une forte vacance commerciale, une décroissance démographique ou une dégradation de l'habitat, mais peuvent également être instituées à titre préventif. De fait, les critères auxquels est soumise la création d'un périmètre « OSER » sont une forte densité commerciale - la commission des affaires économiques a ajouté la prise en compte de l'artisanat, une « centralité » illustrée par la présence de monuments ouverts au public et une forte densité d'un habitat antérieur au XXe siècle. Il suffit que deux de ces trois conditions soient remplies. Toutefois, la superficie de l'opération doit être au maximum de 4 % de la superficie de la commune. Ce pourcentage étant sans doute trop uniforme, la commission des affaires économiques l'a modulé à la hausse pour les communes de moins de 10 000 habitants.
Sur cet article 1er, dont notre commission n'est saisie que pour avis, je n'aurai qu'un amendement de cohérence à vous proposer, afin de prévoir que l'intercommunalité, qui signe les conventions « OSER » avec les communes concernées, soit nécessairement associée à l'élaboration des périmètres.
L'article 2, dont nous sommes également saisis pour avis, propose de créer une Agence nationale des centres-villes et des centres-bourgs, chargée d'accorder des concours financiers pour la réalisation des opérations « OSER ». Le conseil d'administration de cette agence est majoritairement composé de représentants des collectivités territoriales. Je me contenterai de faire observer que le Gouvernement est en train de mettre en place une Agence nationale de la cohésion des territoires : il conviendra certainement, le moment venu, d'assurer la coordination, voire la fusion entre ces deux agences.
Le même article étend aux périmètres de ces opérations le domaine d'action de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca). Je comprends l'intention, mais je crains que cet établissement ne soit pas dimensionné pour une telle extension de sa compétence. Le coût en serait considérable, même s'il est impossible de le chiffrer puisque la création des périmètres « OSER » résulte de choix locaux. Je vous proposerai la suppression de cette mesure au profit d'une expérimentation du même type, que la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a prévue dans le cadre du projet de loi ELAN.
L'article 3 est purement fiscal et l'examen au fond nous en a donc été délégué. Il prévoit en premier lieu l'application, dans les périmètres « OSER », de taux réduits de la TVA pour des travaux d'amélioration de logements qui en sont aujourd'hui exclus, soit parce qu'ils conduisent à la production d'un immeuble neuf, soit parce qu'ils ne s'appliquent pas à des logements sociaux. Or, l'efficacité de l'application de taux réduits de TVA est loin d'être certaine. Cette proposition pose surtout un problème, qui me paraît insoluble, de compatibilité avec le droit européen.
En second lieu, cet article étend à tous les centres-villes et centres-bourgs l'application de la réduction d'impôt « Pinel » en faveur de l'investissement locatif intermédiaire. Or la dernière loi de finances a prorogé ce dispositif en le limitant, avec raison, aux zones où le marché du logement est le plus tendu. Sans doute est-il trop tôt pour réformer encore une fois ce dispositif.
Le IV de l'article 4 étend la taxe sur les logements vacants aux communes signataires d'une convention « OSER », avec des taux renforcés et au profit de la commune, alors que cette taxe ne s'applique aujourd'hui que dans certaines communes où le marché du logement est très tendu. Nous ne sommes saisis que pour avis sur cet article et je vous proposerai de prévoir, comme pour la taxe sur les logements existants, qu'elle ne s'applique pas si la vacance est involontaire.
L'article 8 transforme le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) en un fonds pour la revitalisation par l'animation et le numérique des centres-villes et centres-bourgs aux missions et aux modalités d'intervention renouvelées. Je vous proposerai d'approuver cet utile recentrage, dans la rédaction qu'en a prévue la commission des affaires économiques.
L'article 9 porte lui aussi sur le numérique : il prévoit le déploiement prioritaire du plan « France très haut débit » dans les communes ou EPCI à fiscalité propre signataires d'une convention « OSER ». Il introduit également un crédit d'impôt pour la modernisation du commerce de détail et la formation au numérique des commerçants et artisans. Je vous proposerai d'adapter le calibrage de ce dispositif, dont l'examen nous est délégué au fond.
L'article 10, dont nous sommes saisis pour avis, institue un fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés dans les périmètres « OSER », je vous proposerai une adoption sans modification.
Je vous proposerai la suppression par coordination de l'article 12, qui comprend plusieurs mesures relatives à la transmission des entreprises : ces dispositions ont en effet été examinées par notre commission mercredi dernier dans le cadre de la proposition de loi portant sur cette question.
L'article 25, dont nous sommes saisis pour avis, prévoit que le fonds national des aides à la pierre (FNAP) finance au profit des bailleurs sociaux des actions dans les centres-villes et centres-bourgs, en visant en priorité les périmètres « OSER ». Je n'aurai pas de modification à proposer dans la mesure où il s'agit d'encourager le FNAP à agir dans les centres de communes, sans bien entendu exclure les opérations situées dans les autres quartiers.
Enfin, nous sommes saisis de l'examen au fond des six derniers articles de la proposition de loi, sans doute les plus importants pour ce qui concerne notre commission.
L'article 26 institue une nouvelle taxe portant sur les locaux commerciaux, les entrepôts utilisés en vue de la livraison de biens commandés par voie électronique et les surfaces de stationnement. Le produit en revient aux communes et intercommunalités signataires d'une convention « OSER ». La perspective de création d'une nouvelle taxe suscite souvent la réticence de notre commission. Celle-ci a pour objet de lutter contre l'artificialisation, même si ses modalités en font sans doute plutôt une taxe de rendement : elle porte en effet chaque année sur des locaux déjà construits, comme la taxe dite « taxe sur les bureaux » en Île-de-France. Dans cette région, il existe deux taxes : l'une sur la création de surface de bureaux et l'autre, qui est annuelle. Je vous proposerai d'en retirer la partie « entrepôts de commerce électronique » au profit du dispositif que je vais vous proposer à l'article suivant, ainsi que d'en relever les seuils d'exonération qui me paraissent insuffisants, en reprenant ceux qui s'appliquent à la taxe existant en Île-de-France.
L'article 27 introduit une taxe sur les livraisons liées au commerce électronique, assise sur le nombre de kilomètres parcourus entre le dernier lieu de stockage et le lieu de livraison. Cet article rejoint notre volonté d'assurer l'égalité devant la taxation entre les commerces traditionnels et les entreprises de commerce électronique. Pour autant, le dispositif proposé présente de véritables difficultés techniques : comment mesurer la distance de livraison ? Le contrôle serait ardu, surtout pour les entreprises de commerce électronique situées à l'étranger qui devraient être visées en premier. Il introduit aussi une inégalité entre les consommateurs en fonction des territoires : certains paieraient plusieurs centaines d'euros de taxe pour une seule commande, indépendamment de la valeur de celle-ci. Je vous proposerai donc une autre rédaction, qui reprend un amendement déjà adopté par le Sénat dans le cadre du dernier projet de loi de finances, sur la proposition de notre commission : il s'agit d'établir une taxation des entrepôts utilisés pour le commerce électronique et sur les « drives ».
L'article 28 permet aux communes et EPCI à fiscalité propre signataires d'une convention « OSER » d'introduire une modulation et des exonérations de cette même taxe. Il assujettit également les « drives » à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) : cette dernière proposition pourra être retirée si vous approuvez l'amendement sur les entrepôts et les « drives » que je viens d'évoquer.
L'article 29 assujettit le bénéfice du régime de transparence fiscale des sociétés d'investissements immobiliers cotées (SIIC) à la réalisation d'au moins 20 % de leurs investissements annuels dans des opérations situées sur certains territoires. Ce dispositif m'est apparu un peu prématuré : il serait difficile à appliquer à la diversité des SIIC, et il est délicat de viser une catégorie d'entreprises du secteur de la « pierre-papier » sans traiter les autres catégories dans une approche cohérente, notamment les sociétés civiles et les organismes de placement collectif en immobilier (SCPI et OPCI).
L'article 30 exonère d'impôt sur les bénéfices les entreprises nouvellement installées dans le périmètre couvert par une convention « OSER », sur le modèle des zones franches urbaines et des zones de revitalisation rurale. Je vous proposerai une amélioration juridique du dispositif.
Enfin, l'article 31 définit le traditionnel gage augmentant les taxes sur le tabac.
Voilà les principales dispositions du texte qui concernent notre commission. Je suis conscient que sur plusieurs sujets on pourra me reprocher de proposer la suppression d'outils favorisant le financement des opérations en centre-ville ou centre-bourg. Mais ce que m'ont dit les entreprises que j'ai auditionnées, c'est que, tout particulièrement pour les commerces, la décision d'implantation résulte d'abord de choix stratégiques liés à la disponibilité des stationnements, à la proximité par rapport aux axes de circulation ou à d'autres commerces, voire au pouvoir d'achat de la population. D'une manière générale, personne ne force les gens à aller dans les centres commerciaux, dont l'implantation en périphérie a d'ailleurs été permise par les politiques d'urbanisme menées localement.
Car, au-delà de l'outil fiscal, c'est tout simplement l'outil normatif - et la vision de l'aménagement du territoire qui se forme dans chaque agglomération - qui devrait jouer un rôle central dans la préservation de l'équilibre entre une ville et ses périphéries. Des pays comme l'Allemagne et les Pays-Bas, par une planification volontariste, ont su sauvegarder leurs centres d'une manière plus efficace que nous : inspirons-nous aussi de leurs solutions.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Merci au rapporteur pour cet examen approfondi de la proposition de loi.
L'on ne peut d'abord qu'être impressionné par le travail réalisé pour établir cette proposition de loi et par le nombre de ses signataires. Elle aborde un des sujets majeurs auxquels nous sommes confrontés : que de logements et commerces vides dans nos villes ! Cela provient parfois de choix opérés, comme, par exemple, le fait de créer des centres-villes piétons, ce qui est très bien sur le plan du patrimoine mais induit sans doute des contraintes supplémentaires. Cela dépend aussi des attentes des consommateurs ou encore des préférences en termes d'habitat.
Lorsque le Premier ministre a réuni la deuxième Conférence nationale des territoires à Cahors, nous nous sommes retrouvés à la périphérie de la ville et non dans son centre-ville.
Avec ce texte, des réponses concrètes sont proposées. Mais certains dispositifs méritent d'être améliorés : je m'interroge notamment sur la taxe sur la livraison. La commission des finances s'est penchée depuis longtemps sur le commerce électronique. L'inégalité de traitement est criante : les commerces physiques subissent la Tascom tandis que le commerce électronique n'est quasiment pas taxé. Le législateur se doit d'assurer l'égalité de traitement entre les commerçants. Faut-il pour autant instaurer une taxe kilométrique ? Si les entrepôts sont éloignés, le consommateur risque de payer très cher sa livraison même pour un objet de faible valeur. Cela pourrait pénaliser le monde rural. Les montants induits par la taxe semblent conséquents. Il faudrait probablement revoir cela ; un recalibrage est nécessaire. Notre but n'est pas de tuer le commerce électronique, mais de rééquilibrer la fiscalité.
Ensuite, si l'on choisit de taxer les entrepôts, il faut que le produit de cette taxe abonde un fonds national pour éviter que la commune d'implantation en perçoive seule le montant. Il ne faut pas non plus que l'on nous reproche d'ajouter de la fiscalité à la fiscalité, même si je comprends bien que l'objectif des auteurs de la proposition de loi est d'alimenter un fonds pour disposer des moyens nécessaires.
Pour le reste, je partage les mesures de la proposition de loi et l'analyse de notre collègue Arnaud Bazin.
M. Jean-Pierre Moga, rapporteur de la commission des affaires économiques. - Quelques mots pour vous résumer les travaux de notre commission sur cette initiative majeure du Sénat : nous envoyons un signal très fort à une France qui se sent oubliée et une bouffée d'oxygène aux maires ruraux. Ils nous rappellent qu'ils sont pris en tenaille entre l'inaction et l'illégalité : il n'a jamais été aussi urgent d'agir alors que le carcan des normes les confine à la paralysie.
Une remarque générale : financièrement, socialement et économiquement, il est très difficile de mesurer le coût exact des effets dévastateurs du sentiment d'abandon et de la perte de lien qui résulte de la dévitalisation de nos centres-villes et de nos territoires. En revanche, les indicateurs électoraux envoient des signaux très clairs : la montée des extrêmes est très bien corrélée avec les rideaux et les volets baissés.
J'en viens aux modifications apportées au texte.
Tout d'abord, à l'article ler, nous avons inscrit le principe suivant : « La préservation de la vitalité des centres-villes et des centres-bourgs constitue une obligation nationale qui justifie des mesures dérogatoires ciblées sur les territoires en difficulté ainsi qu'un effort particulier pour y garantir la sécurité publique ». Cet ajout important a plusieurs significations. C'est d'abord un socle qui résume les 31 articles de ce texte et rassemble toutes les initiatives qui poursuivent un objectif similaire, comme le plan gouvernemental « Action coeur de Ville » assorti d'un outil juridique à l'article 54 de la loi ELAN.
C'est ensuite un rééquilibrage par rapport à notre tendance à surtransposer le droit européen. Aujourd'hui, la France est quasiment la championne du monde en matière de création de grandes surfaces, surtout en périphérie, avec parallèlement, une culture du déménagement des services publics et d'installation de structures de santé en dehors des centres-villes.
À l'article ler, nous avons adopté plusieurs amendements pour mieux prendre en considération, dans les critères d'identification des centres-villes pouvant bénéficier d'une opération de sauvegarde, l'artisanat, l'animation culturelle et l'attractivité touristique.
Nous avons également étendu le périmètre de la revitalisation pour les communes de moins de 10 000 habitants tout en conservant pour les autres, le plafond prévu à l'article ler soit 4 % de la surface urbanisée de chaque commune concernée.
L'article 7 concerne les protections patrimoniales et le rôle de l'architecte des Bâtiments de France (ABF). À la suite de discussions approfondies, nous sommes parvenus à un modus vivendi : faire confiance aux ABF pour qu'ils interviennent en amont, ce qui amène à renoncer à l'avis simple tout en préservant les idées d'harmonisation et de réalisme financier. Notre solution préserve l'équilibre de la législation en vigueur à laquelle la commission de la culture est très attachée. De plus, les normes patrimoniales permettent de bénéficier des incitations fiscales Malraux et leur maintien de principe dans les petits centres-villes et centres-bourg ouvre la voie au redéploiement du dispositif Malraux sur les territoires qui disposent de moyens beaucoup plus faibles que les métropoles.
L'article 8 débaptise le FISAC et le recentre sur la revitalisation commerciale en centre-ville. C'est une démarche logique car, au fil du temps, le législateur a élargi les missions du FISAC tandis que les crédits ont fondu pour atteindre une douzaine de millions d'euros.
La proposition de loi déconcentre et décentralise la procédure d'attribution des aides. C'est un point fondamental car le temps, l'énergie et les sommes consacrées à l'élaboration des dossiers sont devenus inacceptables.
L'article 8 va cependant très loin en rendant éligibles aux aides les seules communes signataires d'une convention de sauvegarde. Nous avons choisi de leur réserver une priorité plutôt qu'une exclusivité absolue, en préservant des possibilités d'aides aux villes et bourgs dépourvus de moyens. Les maires ruraux ont eu également raison de plaider pour la préservation du réseau des stations-service indépendantes car la fermeture d'une petite station-service est souvent le déclencheur de la dévitalisation.
Sur le volet « aménagement commercial », nous avons à l'article 19 supprimé le droit d'opposition du préfet aux décisions de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) qui serait contraire aux objectifs poursuivis par l'État en matière de revitalisation des centres-villes. La commission a également supprimé l'article 21 qui prévoyait un moratoire, à la décision du préfet, sur l'enregistrement et l'examen des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale.
M. Rémy Pointereau, co-auteur de la proposition de loi. - Cette proposition de loi est le fruit d'un travail transpartisan qui a duré neuf mois. Nous avons associé tous les groupes et toutes les commissions du Sénat. Ce texte a été signé par 230 collègues, dont 29 sénateurs de la commission des finances : c'est un record. Le précédent était détenu par une proposition de loi agricole de Gérard César, datant de 1997, et qui avait rassemblé 212 signatures.
Notre proposition de loi était attendue et il s'agit d'un enjeu de société. Consultés par nos soins, 4 000 élus locaux nous ont répondu. Notre étude d'impact démontre que l'allègement de la TVA des logements en centre-ville en revitalisation et la taxe sur les livraisons du e-commerce répondent aux attentes du terrain.
Au sein du groupe de travail que nous avons constitué, vos collègues Éric Bocquet et Claude Nougein ont été très actifs. Nous avons eu deux réunions de travail avec le président de la commission et avec le rapporteur général, ce qui nous a amené à modifier notre texte.
J'en viens aux principaux axes de la proposition de loi. Sur un tel sujet, les considérations techniques ne doivent pas l'emporter sur le politique. Le Sénat est une assemblée politique qui doit prendre des positions politiques de principe et pas seulement un corps technique adossé aux ministères. Ce texte est soutenu par de nombreux élus, par les acteurs du commerce et de l'artisanat, par les grandes associations d'élus comme l'Association des maires de France, les maires ruraux, les petites villes de France. Nous devons répondre à leurs attentes. Ce qui importe, c'est que la position du Sénat soit comprise par les collectivités, les élus et nos concitoyens.
Le volet fiscal de ce texte est essentiel pour rééquilibrer les coûts entre les centres-villes et leur périphérie, qui vont aujourd'hui du simple au double. Le volet fiscal est essentiel aussi pour dégager des ressources au profit des collectivités : sans lui, le texte ne pourrait être mis en oeuvre.
Nous devons avoir un positionnement clair vis-à-vis des collectivités territoriales. Nous sommes bien sûr prêts à accepter des amendements d'amélioration, mais évitons des amendements de suppression pure et simple. Laissons le Gouvernement prendre ses responsabilités sur ce texte !
Les centres-villes et les centres-bourgs doivent être financièrement plus attractifs, ce qui implique des mesures fiscales. C'est d'ailleurs un des points faibles de l'article 54 du projet de loi relatif à l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) dont des amendements de députés visent à réduire la portée. Nous n'alourdissons pas la fiscalité, mais nous la rééquilibrons au profit de ceux qui en ont besoin : collectivités en difficulté et ménages. Je ne pleurerai pas si les GAFA et si les grandes surfaces - que certains élus ont encouragé à se développer - sont plus lourdement taxés. Il n'y a pas de raison que les automobilistes payent leur stationnement en centre-ville et qu'ils ne payent rien lorsqu'ils font leurs courses dans les grandes surfaces de périphérie.
À l'article 3, nous proposons d'alléger la fiscalité sur les logements dans les périmètres des conventions « OSER ». Nous réduisons la TVA sur les logements neufs en centre-ville à 10 % et uniquement pour des opérations mixtes incluant du logement social. Cet encadrement répond aux exigences du droit européen. L'annexe III de la directive du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA qui fixe la liste des biens et services pouvant faire l'objet des taux réduits retient, au point 10, « la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ». Nous pensons qu'une opération mixte logement social - logement intermédiaire - logement privé, comme celle que nous proposons, passe la rampe de la directive. Mais nous sommes prêts à réserver cette réduction de TVA aux seules opérations avec du logement social et du logement intermédiaire, en réécrivant l'article 279-0 bis A du code général des impôts.
La directive du 28 novembre 2006 ouvre, à son point 10 bis, le bénéfice du taux réduit de TVA à « la rénovation et la réparation de logements privés ». Or, la combinaison des dispositions du code général des impôts exclut mécaniquement du bénéfice du taux réduit des chantiers de rénovation très lourde qui sont fréquents en centre-ville et qui devraient l'être de plus en plus dans le cadre d'une politique audacieuse de revitalisation.
Nous ouvrons droit au dispositif de défiscalisation des investissements locatifs pour les centres-villes situés dans un périmètre « OSER ». Dans ces zones, comme cela a été souligné par de nombreux intervenants lors de la conférence de consensus sur le logement organisée par le Sénat, l'absence de « tension » est souvent générée non par l'absence d'une demande générale mais par l'état dégradé et vieillissant du parc immobilier. L'état de ce parc provoque un transfert progressif et massif de la population des centres-villes vers les périphéries et, concomitamment, une forte vacance de logements dans les centres. Notre objectif est d'inciter nos concitoyens à revenir se loger dans les centres-villes.
Pour éviter les abus qui ont pu conduire à bâtir des logements dans des zones où la demande était faible, la mise en oeuvre de la réduction d'impôt est strictement encadrée par une série de garde-fous : elle est réservée aux périmètres « OSER », qui sont par construction dans une dynamique de revitalisation. Pour éviter les constructions en l'absence d'offre réelle qui ont pu conduire des particuliers à ne pouvoir louer ni céder leur bien dans des conditions correctes, la réduction d'impôt est limitée à un nombre de logements et à une superficie de plancher compatibles avec les capacités d'absorption par le marché local et fixés par le préfet.
Enfin, le volume de logements accepté par le préfet pour le bénéfice du dispositif Pinel en périmètre « OSER » sera fonction de la situation du marché local et des perspectives de revitalisation du centre-ville.
M. Vincent Éblé, président. - Nous reviendrons sur chaque article à l'occasion de la discussion des amendements.
M. Martial Bourquin, co-auteur de la proposition de loi. - D'aucuns considèrent la dévitalisation des centres-villes comme une fatalité. Le phénomène apparaît pourtant contraire à la culture française et européenne. Il engendre de graves difficultés économiques, culturelles et patrimoniales et ajoute, en somme, de la crise à la crise. Les élus disposent pourtant de la capacité à y remédier. La méthode à cet effet doit être choisie avec soin. Or, le projet de loi ELAN ne sélectionne que 222 villes parmi les 700 centres-villes et centres-bourgs en difficulté que compte le territoire national.
Pour ne mentionner que le département du Doubs, le dispositif envisagé sera source d'une grande inégalité de traitement au détriment des territoires ruraux. Si le Gouvernement portait la volonté de conjuguer notre pacte, qui s'attache au traitement des inégalités entre les territoires urbains et la ruralité, et le projet de loi ELAN, nous disposerions d'un dispositif d'une grande efficacité.
Quoi qu'il en soit, le Sénat, représentant des territoires, se doit de les défendre ! La dévitalisation des centres-villes représente un ferment pour les votes extrêmes : les mêmes causes continueront à produire les mêmes effets si rien n'est réalisé. Certes, les remarques de la commission des finances, dont cela est à la fois la fonction et la liberté, relatives à nos propositions en matière fiscale apparaissent solides. Mais il convient de conserver les recettes supplémentaires envisagées par le texte, au risque sinon d'en rendre les mesures inopérantes par manque de moyens.
L'artificialisation des terres représente un épouvantable fléau pour les territoires. Pour lutter contre son développement, les Pays-Bas ont institué un paiement des parkings des grandes surfaces de périphérie et, plus efficace, l'Allemagne et la Grande-Bretagne ont limité l'installation de grandes surfaces à certains secteurs. S'agissant de notre proposition de taxer les livraisons de produits achetés en ligne, nous pouvons réfléchir à une nouvelle rédaction, qui permettrait de conserver une mesure utile sans créer de nouvelles inégalités entres les communes rurales et les zones urbaines. Quant à la proposition du rapporteur de supprimer l'extension du dispositif Pinel aux centres-villes en périmètre « OSER », je la regrette, car il faut souvent détruire et reconstruire pour permettre une véritable réhabilitation. Réfléchissons ensemble au calibrage de cette aide, comme à celui du prêt à taux zéro, mais permettons à tous les territoires d'en bénéficier ! Montrons plus globalement avec cette proposition de loi, l'utilité du Sénat !
M. Philippe Dallier. - Cosignataire de la proposition de loi, je suis convaincu de son importance. Les sujets qu'elle aborde ont fait l'objet de fréquents débats au sein de la délégation aux collectivités territoriales. Le dossier de l'indispensable revitalisation de nos centres-villes demeure fort malheureusement marqué par la segmentation des politiques entre ruralité et territoires urbains comme entre villes et banlieues, où les difficultés rencontrées par les commerces de proximité apparaissent pourtant identiques sans pouvoir être traitées par les aides du FISAC. Le Gouvernement, en sélectionnant uniquement 222 villes bénéficiaires du plan « Action coeur de ville », nourrit à nouveau cette segmentation. Pour endiguer ce phénomène, il convient d'articuler au mieux la présente proposition de loi et le projet de loi ELAN.
Ne faisons pas fi de la responsabilité des maires dans le constat que nous dressons de nos centres-villes en déshérence ! Ils ont attiré volontairement, dans la perspective d'en retirer un intérêt fiscal, des grandes surfaces en périphérie de leurs communes !
Je crois enfin nécessaire de remettre en cause la sacro-sainte liberté d'installation protégée par le code du commerce, qui entraîne certaines rues de banlieue à n'offrir que des mono-commerces. Les maires, si nous souhaitons les responsabiliser, doivent être en mesure de contingenter l'installation des commerces dans les différents quartiers de leurs communes.
M. Claude Nougein. - Je félicite les auteurs de la proposition de loi et souhaite l'aboutissement de leur initiative. Les centres-villes ne souffrent pas tant de difficultés fiscales - la réforme de la taxe professionnelle leur fut à cet égard favorable - que de la fuite des commerce physique vers la périphérie. Pourtant, 92 % des demandes d'installation ont été accordées par les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC), où siègent les élus locaux, en 2017 !
S'agissant de la taxation du e-commerce, je prône un dispositif simple et forfaitaire à la livraison. Je suis moins convaincu par la proposition du rapporteur d'assujettir les locaux de stockage : les entrepôts de proximité ne sont en effet pas forcément rentables. Pires, s'ils étaient taxés, les livraisons pourraient exclusivement partir des entrepôts étrangers ! À titre d'illustration, j'ai visité l'an passé, avec la délégation sénatoriale aux entreprises, l'entrepôt d'Amazon à Châlons-sur-Saône : ne pouvant y faire travailler de nuit ses salariés, Amazon envoie ses livraisons urgentes depuis la Grande-Bretagne ou l'Allemagne. Par ailleurs, prenons garde à ne pas taxer déraisonnablement les grandes surfaces physiques - la proposition de loi autorise les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui le souhaitent à augmenter de 30 % la Tascom -, au risque de provoquer leur fermeture. Le danger d'une sur-fiscalité sur ces commerces est réel ; voyez les déboires du groupe Carrefour ! N'aggravons pas la situation et ménageons l'emploi commerçant !
Mme Nathalie Goulet. - Je partage les remarques qui viennent d'être formulées sur la fiscalité. D'ailleurs, le commerce en ligne est bien loin d'être seul responsable de la désaffection des centres-villes : les changements de comportement des consommateurs sont également en cause.
Je participais hier à une commission relative à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) : l'État réduit ses aides aux commerces de centre-ville. Le conseil national d'évaluation des normes (CNEN) porte également sa part de responsabilité. Si nous agissons, par le bais de la présente proposition de loi, en faveur des commerces de centre-ville, il conviendra d'oeuvrer parallèlement à la responsabilisation des consommateurs par une communication efficace. Chacun doit participer à la revitalisation ! Les maires eux-mêmes ont pendant longtemps privilégié les grandes surfaces de périphérie.
M. Patrice Joly. - La revitalisation des territoires représente, pour la France, un enjeu majeur, à la fois d'image de ses territoires et d'attention portée à des populations, qui bien souvent se sentent abandonnées. Il en va de l'attractivité de notre pays ! Votre méthode, chers collègues, fondée sur une large concertation, a porté ses fruits. La revitalisation des centres-villes concerne à la fois le logement, le commerce et les services publics, que nous devons chacun adapter aux nouveaux modes de vie. À cet effet, les cadres juridiques et fiscaux doivent être repensés pour ces territoires. J'approuve les dispositions que vous proposez, tant sur la fiscalité applicable au logement et au commerce qu'en matière de lutte contre l'artificialisation des terres, qui doit être endiguée.
M. Pascal Savoldelli. - Je félicite à mon tour les auteurs de la proposition de loi, qu'il convient désormais de coordonner avec le projet de loi ELAN comme avec les dispositions de la proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise. À l'instar de notre rapporteur, je ne suis cependant pas favorable à l'extension sans garde-fou de la taxe sur les logements vacants ni à l'intervention de l'Epareca dans les centres-villes couverts par une convention « OSER ». J'approuve en outre la taxation des entrepôts du e-commerce. Enfin, je suis surpris de la mention faite par plusieurs collègues aux votes extrêmes : leur endiguement ne me semble pas constituer l'objectif des textes que nous votons... Je propose à notre président que nous travaillions, en guise de devoir de vacances, sur cette citation de Platon : « en toutes choses les extrêmes sont rares, les choses moyennes très communes »...
M. Bernard Delcros. - La présente proposition de loi répond à un besoin urgent des territoires. Elle vient réparer l'injustice et les fractures créées par le plan « Action coeur de ville » du Gouvernement. Sa crédibilité toutefois réside dans les recettes supplémentaires qui seront attachées à sa mise en oeuvre : ne les supprimons pas !
Je suis favorable à la réécriture de l'article 7 à laquelle a procédé la commission de la culture au profit de la protection du patrimoine.
M. Bernard Lalande. - Historiquement, le regroupement des marchands en un lieu a attiré les populations et ainsi créé les bourgs. Les maires doivent faire leur mea culpa : en créant des zones commerciales en périphérie, sur le fondement d'une compétition entre communes rurales, ils portent en partie la responsabilité de la déshérence des centres-villes. Ils en sont les premiers désertificateurs ! Si les commerces ne s'y réinstalleront peut-être pas, une renaissance des centres-villes semble pourtant possible grâce au digital, à la mobilité et à la culture. Le nombre considérable de cosignataires de la proposition de loi indique qu'il s'agit, au-delà d'une simple alerte, d'une volonté forte de modifier la donne ! Je suis, pour ma part, favorable à la taxation des livraisons du commerce en ligne. Surtout, je crois, même si de nombreux maires ont installé l'offre culturelle en périphérie, au renouveau des centres-villes par l'animation et la culture.
Mme Fabienne Keller. - Nous partageons des préoccupations semblables : l'équilibre des territoires et la revitalisation des centres-villes, car tous nous avons vu se développer la périphérie de nos communes à force de volonté ou de laisser-faire du maire. Je crois utile de faire le lien entre la présente proposition de loi et la réflexion en cours sur les petites lignes et les dessertes des lignes à grande vitesse, dont elle me semble complémentaire.
M. Jean-François Husson. - Je joins mes félicitations à celles de mes collègues. La proposition de loi révèle une société fragmentée encouragée par l'État, qui favorise, via différents dispositifs, certains territoires au détriment des autres. L'association de plus de 200 sénateurs à ce texte est signe d'un vent de révolte parmi les élus, qui demandent à ce que chacun assume sa part de responsabilité. Le pacte politique est fort ! Le texte réforme le fonctionnement des CDAC ; je ne crois pour ma part pas aux miracles : le commerce trouvera toujours une brèche par laquelle se faufiler... Faisons de ces propositions un débat politique à porter, pour leur donner un écho, dans nos territoires.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Compte tenu du nombre élevé de signataires, il n'est guère étonnant que notre débat montre des préoccupations partagées. Les éléments normatifs forts de la proposition de loi devraient permettre aux élus de reprendre le contrôle du développement de leur territoire. J'ai tenté de conserver les dispositions fiscales du texte. Il est cependant apparu difficile de maintenir la mesure relative aux taux réduits de TVA, même si j'y suis favorable à titre personnel, en application des règles européennes. Je propose, en outre, de remonter les seuils applicables à la taxation des terres artificialisées à 500 m2 pour les espaces de stationnement et à 2 500 m2 pour les surfaces commerciales, afin de ne pas défavoriser brutalement l'emploi commerçant. Les auditions ont, en effet, appelé mon attention sur la nécessité de préserver un équilibre entre grandes surfaces et e-commerce, équilibre auquel veille également la proposition de taxation des espaces de stockage reprise de l'amendement voté par notre commission à l'occasion du projet de loi de finances pour 2018. La proposition de loi doit certes s'accompagner des recettes permettant sa mise en oeuvre, mais à la condition qu'elles soient économiquement et juridiquement justes. La taxe sur les livraisons du e-commerce doit ainsi demeurer dans une limite acceptable : un coût de 50 centimes par kilomètre serait déraisonnable et desservirait les territoires ruraux ! Nous préférons en conséquence imposer les espaces de stockage, mais l'idée d'une taxe forfaitaire sur les livraisons mérite d'être étudiée.
Ensemble, je ne doute pas que l'on aboutisse à une proposition de loi pragmatique et efficace !
M. Vincent Éblé, président. - Nous reprenons l'examen de la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs. Nous en venons à l'examen des amendements sur les articles pour lesquels nous sommes délégués au fond (articles 3, 9, 12, 26 à 31) et ceux pour lesquels nous donnons un avis simple (articles 1er, 2, 4, 8, 10, 25).
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - L'article 1er prévoit la création d'opérations de sauvegarde économique et de redynamisation (OSER) des centres-villes et centres-bourgs. Cependant, la redynamisation d'un centre-ville ou d'un centre-bourg peut difficilement être entreprise sans une implication de l'échelon intercommunal qui dispose de la compétence économique. Avec l'amendement COM-24, la décision de mener l'opération est prise à la fois par la commune dont fait partie le périmètre prévu et par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle appartient. C'est logique, puisque celle-ci doit autoriser son président à signer la convention avec le maire et le préfet.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-25 prévoit de supprimer l'intervention de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) dans la mesure où cet établissement changerait d'échelle et de mode d'intervention alors qu'il était doté en 2017 d'un budget de 28 millions d'euros et qu'il disposait de moins de 50 ETP. Il est donc proposé une expérimentation telle que celle qui a été prévue par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi relatif à l'évolution du logement de l'aménagement et du numérique (ELAN).
M. Philippe Dallier. - Effectivement, ce changement d'échelle de l'Epareca pose problème : les moyens dont dispose cet établissement devraient être considérablement augmentés. Mais si ce n'est pas l'Epareca, qui sera l'opérateur ? Quoi qu'il en soit, il est sage de ne pas prévoir qu'il prenne la main.
M. Claude Raynal. - Avec le même commentaire que mon collègue, je n'arrive pas à la même conclusion, d'autant que notre rapporteur ne propose pas de solution alternative. Une proposition de loi doit montrer son ambition, quitte à laisser ensuite au Gouvernement le soin de dire comment parvenir aux buts fixés. Je ne voterai pas cet amendement.
M. Pascal Savoldelli. - Je ne suis pas opposé par principe à un autre opérateur, mais quid des moyens ? Je m'abstiendrai sur cet amendement. Ce sujet relève évidemment de la loi de finances.
M. Jean-Pierre Moga, rapporteur de la commission des affaires économiques. - La réussite de la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs repose sur un apport d'ingénierie. Le cabinet de Jacques Mézard n'étant pas opposé à l'intervention de l'Epareca, je souhaite donc son maintien.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Cet article prévoit la création d'une agence, précisément pour apporter de l'ingénierie aux collectivités territoriales. En cas d'investissements spécifiques, des conventions peuvent être signées avec un Epareca redimensionné... Je maintiens l'avis de la commission des finances ; la commission des affaires économiques sera libre, ensuite, d'en décider autrement.
M. Vincent Éblé, président. - L'article 3 nous est délégué au fond.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Je vous rappelle le régime actuel pour les taux réduits de TVA : pour le parc privé, le taux à 5,5 % s'applique aux travaux d'amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d'habitation, le taux de 10 % aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien auquel le taux de 5,5 % ne s'applique pas. C'est le taux normal de 20 % qui s'applique dans le parc privé si les travaux concourent à la production d'un immeuble neuf, ce qui inclut les réhabilitations lourdes. D'après le ministère, il n'est pas possible d'aller plus loin en raison de la réglementation européenne.
S'agissant du parc social, le taux réduit de TVA s'applique à différents types d'opérations réalisées dans le cadre de la politique sociale du logement, soit pour des opérations locatives sociales, soit pour des opérations d'accession sociale à la propriété.
Ces taux réduits ne peuvent s'appliquer dans le cas prévu à cet article 3 qui vise les immeubles dont 10 % seulement sont des logements sociaux et 25 % des logements intermédiaires. La directive TVA ne prévoit l'application des taux réduits qu'à des logements sociaux ou à des programmes entièrement sociaux.
La Commission européenne a proposé en janvier dernier de laisser plus de liberté aux États pour appliquer les taux réduits aux catégories de leur choix. Il convient d'attendre les conclusions au niveau européen.
S'agissant du Pinel, la commission des finances a approuvé dans la loi de finances pour 2018 le recentrage du dispositif sur les zones tendues A, A bis et B. En séance publique, le Sénat a pourtant voté les amendements qui revenaient partiellement sur ce recentrage, avec un avis défavorable de la commission et du Gouvernement.
L'amendement COM-26 vise donc à supprimer cet article.
M. Bernard Delcros. - Je ne suis pas d'accord. Si l'on veut faire revenir des habitants dans les centres-villes, il faut rénover les logements, détruire des immeubles pour en reconstruire d'autres : même à demande constante, le parc de logements doit évoluer. Je n'étais pas favorable à la position de la commission lors de l'examen de la loi de finances : avec ces notions de zones tendues ou non tendues, on achève de fracturer les territoires.
Par conséquent, la commission proposera à la commission des affaires économiques de supprimer l'article.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-27 précise que la taxe sur les logements vacants ne sera pas due en cas de vacance « indépendante de la volonté du contribuable », c'est-à-dire par exemple si le logement n'est pas habitable ou si la location n'est pas possible dans des conditions normales de rémunération pour le bailleur.
M. Vincent Éblé, président. - L'article 9 nous est délégué au fond.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Cet article qui traite de la modernisation des artisans et commerçants de détail instaure un crédit d'impôt pour les équipements informatiques reposant sur 50 % des dépenses engagées, dans la limite de 30 000 euros : le coût serait de 780 millions par an selon l'étude d'impact.
L'amendement COM-28 réduit ce montant à 5 000 euros, ce qui correspond à une dépense d'investissement de 10 000 euros.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je voterai cet amendement.
M. Patrice Joly. - D'après nos interlocuteurs, ces 30 000 euros correspondent à un réel besoin.
M. Philippe Dominati. - Selon une publication de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) sur le commerce en ligne, les sociétés estiment que le principal frein pour vendre sur le web est le coût élevé des investissements par rapport aux bénéfices attendus. Or, dans un autre article, les auteurs de la proposition de loi veulent taxer ce commerce. C'est totalement contradictoire !
La commission proposera à la commission affaires économiques d'adopter l'article ainsi modifié.
M. Vincent Éblé, président. - L'article 12 nous est délégué au fond.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Ces dispositions ont été discutées le 30 mai 2018 par la commission des finances dans le cadre de la proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise, dont l'examen en séance publique est prévu le 7 juin. Pour la clarté des débats, l'amendement COM-29 supprime l'article.
M. Vincent Éblé, président. - Cet article sera satisfait en cas d'adoption de la proposition de loi sur la transmission d'entreprise ?
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Absolument.
M. Vincent Éblé, président. - L'article 26 nous est délégué au fond.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-30 supprime la taxe sur les locaux de stockage : ne resteraient taxées que les surfaces commerciales et de stationnement. Je vous présenterai un autre amendement pour taxer le commerce électronique et les drives, amendement déjà approuvé par notre commission à l'occasion du projet de loi de finances pour 2018.
Outre un problème de définition pour appliquer cette taxe à des locaux qui renferment à la fois des biens destinés au commerce traditionnel et d'autres qui seront commandés par Internet, je relève une difficulté juridique : pourquoi cibler spécifiquement ce type de produits alors que cet article a pour but de lutter contre l'artificialisation ?
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - La proposition de loi taxe les places de stationnement « annexées ou non » aux commerces soumis à la taxe. Celle-ci pèserait donc sur des surfaces de stationnement, y compris des petits parkings, annexées à des bureaux ou des établissements industriels non soumis à la taxe ! La rédaction doit donc viser clairement les places de stationnement annexées aux commerces soumis à la taxe, tels que les parkings des hypermarchés. Il convient aussi de relever le seuil afin de ne pas décourager les implantations de commerces de taille moyenne dans les différents quartiers résidentiels. La préservation des centres-villes et centres-bourgs ne doit pas conduire à dévitaliser les autres quartiers qui représentent par définition 96 % au moins de la surface de la commune.
M. Vincent Éblé, président. - L'article 27 nous est délégué au fond.
M. Philippe Dominati. - Je l'ai dit, il y a contradiction entre les articles, l'un ouvrant un crédit d'impôt, l'autre créant une taxe (ce que je réprouve par principe) qui pénalisera les mêmes entreprises. D'où mon amendement COM-22 rectifié ter, qui supprime l'article.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Sur le fond, nous sommes d'accord, cette nouvelle taxe n'est pas judicieuse, c'est pourquoi je propose, avec l'amendement COM-32 rectifié, de supprimer l'article et de revenir à la rédaction de l'amendement que nous avions présenté en loi de finances, qui visait à taxer les entrepôts de stockage du commerce électronique et les drives, ne relevant actuellement pas de la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom).
M. Philippe Dominati. - La question relève précisément d'une loi de finances, il faut l'écarter ici !
M. Patrice Joly. - C'est une orientation politique, la question est importante, symbolique. La taxe ne vise pas à pénaliser la nouvelle économie, mais à prendre en compte ses conséquences pour les commerces de centre-ville. Je ne crois pas qu'il faille remettre en cause l'article, même s'il mérite d'être reformulé.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le dispositif proposé par cet article est inapplicable en l'état, il porte préjudice au monde rural. En outre, lors de la commande, Amazon ne sait pas forcément d'où sera acheminée la marchandise. Si la taxe dépend de la distance, un objet acheté 20 euros pourra supporter 400 euros de frais ! Comment le facturera-t-on au consommateur ? Le système kilométrique est irréaliste. Il faut retravailler la rédaction, supprimer l'article ou proposer une autre mesure.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Ce point doit être discuté avec les professionnels. L'avantage de ma proposition, c'est qu'elle maintient une recette, et taxe les entrepôts et les drives.
M. Claude Nougein. - Je soutiens la proposition de Philippe Dominati. N'allons pas inciter des firmes comme Amazon à installer ses entrepôts à Barcelone pour la région Aquitaine, en Belgique pour la région du Nord, etc. ! L'idée d'origine était pourtant de restaurer une concurrence loyale entre commerce traditionnel et e-commerce. Songeons au message que nous envoyons ! Il faut taxer le chiffre d'affaires, c'est une évidence : 1% au bas de la facture, ce serait le plus simple.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Ou 2 %, autrement dit l'équivalent de la TVA sociale...
M. Claude Nougein. - Cela créerait des emplois en France.
M. Michel Canevet. - Les mesures que nous votons doivent être financées : les financements prévus par les auteurs de la proposition ne sont pas réalistes. Je soutiens donc la proposition du rapporteur, car il faut restaurer l'équilibre entre la périphérie et le centre-ville, où les opérations coûtent plus cher, et qui est plus lourdement taxé.
M. Claude Raynal. - Nous pouvons suivre le rapporteur, car sans recettes, il n'y a plus de proposition de loi !
L'amendement COM-22 rectifié ter n'est pas adopté.
La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 27 ainsi modifié.
M. Vincent Éblé, président. - L'article 28 nous est délégué au fond.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Conséquence de notre rédaction de l'article 27, l'amendement COM-33 supprime l'alinéa concernant les drives, puisque la nouvelle rédaction de l'article 27 les assujettit déjà à une taxation spécifique.
L'amendement COM-33 est adopté. La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 28 ainsi modifié.
M. Vincent Éblé, président. - Cet article nous est également délégué.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Il réforme le régime des sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC) en ajoutant une condition : que 20 % au moins des investissements annuels de la société profitent à certains territoires, ceux du périmètre OSER, les quartiers prioritaires de la politique de la ville, etc.
Il y a à cette rédaction deux inconvénients, susceptibles de se traduire par une éviction des investissements. Les autres catégories d'organismes de pierre-papier, qui en sont les concurrents, bénéficieraient d'un traitement différencié. Et le caractère international des SIIC n'est pas pris en compte. Or il existe également un régime spécifique chez nos principaux partenaires, ce qui pourrait détourner les capitaux de la France, à rebours des objectifs ayant présidé à la création de ce régime par le Sénat en 2003. Dans certaines zones, l'obligation sera difficile à mettre en oeuvre pour les SIIC qui sont spécialisées sur un créneau, commerces, bureaux, hôtellerie,... Mieux vaut supprimer l'article et procéder si besoin est à une réforme cohérente. C'est pourquoi l'amendement COM-34 supprime l'article.
M. Philippe Dominati. - Mon amendement COM-23 rectifié ter ne supprime pas tout l'article : je ne voulais pas en faire une spécialité ! Mais je me rallie volontiers à l'amendement du rapporteur pour avis.
L'amendement COM-23 rectifié ter tombe.
La commission proposera à la commission des affaires économiques de supprimer l'article 29.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-35 permet d'éviter la captation de subventions par des entreprises opportunistes qui s'installeraient pendant cinq ans dans une zone de revitalisation rurale (ZRR), puis cinq ans dans un périmètre OSER, et ainsi de suite. Une clause de ce type figure du reste dans chacun de ces dispositifs. Une étude de l'Insee sur les zones franches urbaines, en mars 2012, a souligné qu'une partie des établissements créés en zones franches urbaines (ZFU) disparaissent au bout de cinq ans, c'est à dire à la fin de la période d'exonération totale.
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Cet amendement tend à garantir la compatibilité européenne du régime des zones de redynamisation urbaine. Les régimes d'exonération fiscale tels que celui des zones de revitalisation rurale n'excluent pas l'application du règlement européen de minimis qui fixe un plafond d'aide de 200 000 euros par entreprise sur une période de trois ans, ce qui est de droit.
M. Vincent Éblé, président. - S'agit-il bien de la même activité ? Une chaîne qui vend un certain type de produits dans une ville ne pourra pas présenter un autre dossier dans une autre ville ?
M. Arnaud Bazin, rapporteur pour avis. - Le système fonctionne par établissement. Il vaut pour un contribuable bien identifié.
La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 30 ainsi modifié.
La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 31 sans modification.
La commission émet un avis favorable sur les articles de la proposition de loi dont elle s'est saisie sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Les amendements identiques no 6 et 17 suppriment l'article 3 : ils vont à l'encontre des objectifs de la proposition de loi en revenant sur l'aménagement de la réduction pour âge du donateur en cas de transmission d'entreprise. Avis défavorable.
M. Jean-Marc Gabouty. - Je m'insurge contre ce raisonnement : cette proposition de loi est d'inspiration libérale. Or, cet article fixe un cadre trop rigide en favorisant les moins de 65 ans et en pénalisant les personnes âgées de plus de 65 ans, qui vont se retrouver dans une situation moins favorable qu'aujourd'hui.
M. Philippe Adnot. - Comme Jean-Marc Gabouty, j'estime qu'il ne faut pas aboutir à des effets contraires au but recherché. Il s'agit bien de faciliter la transmission d'entreprise, quel que soit l'âge du donateur.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Les dispositions de l'article 3 doivent être lues de façon conjointe avec celles de l'article 8, concernant la réduction d'impôt dite « Dutreil ». Le taux de fiscalisation résultant de l'application combinée de ces deux articles sera inférieur à celui actuellement en vigueur en raison de la majoration du taux de l'exonération qui serait porté à 90 %. Cette proposition de loi favorise donc, au total, la transmission d'entreprise avant 65 ans sans pénaliser les personnes plus âgées.
La commission émet un avis défavorable aux amendements no 6 et 17.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Les amendements no 28 rectifié, 19 et 18 sont en discussion commune : chacun à leur manière, ils assouplissent le cadre actuel en maintenant à 50 % la réduction pour les transmissions faites après 65 ans ou en la portant à 60 %. Outre leur coût supplémentaire pour les finances publiques, ces amendements ne me paraissent pas justifiés dans la mesure où, comme je l'ai déjà souligné, les articles 3 et 8 combinés allègent déjà la fiscalité applicable à ces donations par rapport au droit en vigueur. Je propose donc de donner un avis défavorable.
M. Claude Raynal. - Pouvez-vous donner quelques chiffres pour que l'on comprenne mieux ? D'après ce que vous dites, les réformes prévues aux articles 3 et 8 de la proposition de loi coûteront plus cher aux finances publiques puisqu'elles seront plus favorables aux contribuables : en avez-vous chiffré le montant ?
M. Alain Houpert. - Reste une discrimination selon que l'on a moins ou plus de 65 ans. Une chanson de Tino Rossi disait que la vie commence à 60 ans...
M. Roger Karoutchi. - C'était l'ancien monde !
M. Alain Houpert. - Certes ! Venant du monde de l'entreprise, je connais beaucoup de créateurs et de repreneurs d'entreprises qui sont d'anciens cadres salariés et qui se sont lancés dans l'aventure à plus de 55 ans, ce qui leur laisse peu de temps pour prévoir la transmission de leur entreprise, surtout lorsque les héritiers sont encore mineurs. Je suis favorable à un capitalisme familial plutôt qu'à un capitalisme de fonds de pension qui ne paye pas d'impôt sur la fortune et qui défiscalise à tout-va.
M. Bernard Lalande. - La flat tax s'appliquera-t-elle avant ou après la cession d'entreprise ? Y aura-t-il un abattement avant que n'intervienne la flat tax ?
M. Jean-Marc Gabouty. - On demande aux gens de travailler plus vieux et, ici, on institue une discrimination précoce qui n'existait pas auparavant. Nous régressons. Il faut vous avouer que je suis chef d'entreprise, que j'ai 69 ans et que je n'ai pas achevé mon opération de transmission...
M. Vincent Éblé, président. - Nul n'est parfait !
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - On peut transmettre son entreprise tout en continuant à y travailler.
Actuellement, le taux global d'imposition se monte à 3,1 % pour les 65 à 70 ans pour une donation d'une entreprise dont la valeur est de 10 millions d'euros, Avec ce texte, elle ne sera plus que de 1 % environ, soit trois fois moindre.
M. Jean-Marc Gabouty. - Ce n'est pas un problème financier mais de principe.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Si nous réduisions encore le taux global d'imposition, le coût pour les finances publiques ne serait pas négligeable, même s'il est très difficile à estimer. Nous ne disposons en effet d'aucune donnée statistique fiable. Le dispositif Dutreil est évalué 500 millions d'euros, mais ce n'est qu'un ordre de grandeur.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 28 rectifié.
La commission demande le retrait des amendements nos 19 et 18.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement n° 25 a déjà été examiné par la commission des finances : lors de l'examen du projet de loi de finances, elle avait demandé son retrait au motif que des avantages fiscaux dérogatoires existaient déjà, notamment le pacte Dutreil dans le cadre de transmission familiale ou l'article 793 du code général des impôts pour les mutations, familiales ou non, portant sur des parts de groupements fonciers agricoles ou de groupements agricoles fonciers correspondant à des immeubles donnés à bail à long terme ou à bail cessible.
Dans la continuité de l'avis de la commission, je souhaite le retrait. Sinon, avis défavorable.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement n° 26, qui traite des terres agricoles, remet en cause le périmètre de l'IFI : je ne suis pas certaine que ce soit l'objet de la proposition de loi. En outre, si le propriétaire exploite ses terres, il s'agit d'un bien professionnel et l'exonération est totale. S'il en est le propriétaire sans les exploiter, l'exonération s'élève déjà à 75 %. Retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 26 et, à défaut, y sera défavorable.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement n° 21 est contraire à l'objet de cet article : il revient sur l'élargissement du paiement échelonné de l'impôt sur les plus-values de long terme aux entreprises dont le chiffre d'affaire est compris entre 2 et 10 millions. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement n° 8 écrase l'article 7 et il ne me paraît pas en lien direct avec le texte dont nous discutons. Avis défavorable.
M. Éric Bocquet. - L'économie, ce n'est pas que l'entreprise : les salariés et les collectivités sont aussi concernés, d'autant que ces dernières aident le monde économique sur leurs territoires. Des critères de transparence et d'évaluation sont nécessaires. Le lien avec le texte me semble donc, bien au contraire, établi !
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Je souhaite le retrait de l'amendement n° 22 qui me paraît découler d'une lecture incomplète de l'article 199 terdecies-0 B du code général des impôts : si cet amendement était adopté, il faudrait conserver ad vitam aeternam les titres pour ne pas remettre en cause le crédit d'impôt. L'article 199 terdecies-0 B précise déjà que si les titres sont vendus moins de cinq ans après leur acquisition, le crédit d'impôt est repris et le bénéfice du crédit d'impôt disparait pour le futur en cas de cession à l'issue du délai de 5 ans prévu par la loi.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Avis défavorable sur l'amendement n° 9, qui substitue aux assouplissements apportés au pacte Dutreil un crédit d'impôt pour les banques au titre des avances remboursables ne portant pas intérêt consenties pour la reprise d'une entreprise. Or la modernisation du « Dutreil » paraît aujourd'hui indispensable.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement n° 16 rectifié revient sur les dispositions adoptées la semaine dernière par notre commission et réduit la durée totale de conservation des titres, qui passerait de 10 ans à 8 ans : à trop assouplir le dispositif Dutreil, nous risquons une inconstitutionnalité. J'aurais d'ailleurs souhaité une analyse du Conseil d'État pour éclairer nos débats. Comme nous avons déjà divisé la fiscalité par trois, je propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat. À titre personnel, je voterai contre l'amendement.
M. Claude Nougein. - Cet amendement est porté à la fois par la Délégation aux entreprises et par les auteurs de la proposition de loi. Le but de cette loi est sauver les entreprises, notamment les ETI. Si la fiscalité applicable aux TPE est très faible, tel n'est pas le cas pour les ETI. Dans les pays voisins, aucune imposition ne pèse sur les transmissions des actions de ces entreprises, actions qui sont, je le rappelle, non cotées. En France, elle se monte à 11 % pour les successions et à 5,5 % pour les donations : c'est rédhibitoire lorsque les montants sont importants. En outre, il s'agit de payer des impôts sur des sommes virtuelles, puisque les actions ne sont pas cessibles. Parfois, il n'y a pas d'autre choix que de vendre l'entreprise. En passant de six à huit ans, nous avons allongé les délais de détention des actions de l'entreprise, en contrepartie des 90 % d'exonération. En revanche, il ne nous apparaît pas opportun de passer de huit à dix ans. Nous proposons donc d'en revenir à notre texte initial : nous verrons bien ce qu'en dira le Conseil constitutionnel, dont les décisions sont parfois surprenantes.
M. Marc Laménie. - Je suis favorable à cet amendement qui nous est présenté après un long travail de la Délégation aux entreprises.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Dans le texte initial, les auteurs de la proposition de loi avaient proposé une définition de la holding animatrice spécifique au dispositif Dutreil. La semaine dernière, nous avons adopté une définition commune à la holding animatrice en reprenant la définition actuelle, complétée par deux ajouts relatifs aux points récemment tranchés par la jurisprudence : possibilité pour la holding d'être animatrice sans animer la totalité de ses participations et possibilité pour deux holdings de co-animer un groupe. L'amendement n° 29 assouplit considérablement la définition de la holding animatrice en introduisant des critères qui ne semblent pas assez précis. Je propose donc de rendre un avis défavorable, d'autant que certains critères diffèrent de la jurisprudence de la Cour de cassation. Pour ne prendre qu'un exemple, une holding serait désormais présumée animatrice dès lors qu'elle procure à ses filiales « des prestations de services de nature administrative, comptable, financière, juridique, immobilière ou de toute autre nature » et ce alors même que la jurisprudence n'a jamais considéré que ce critère soit suffisant pour établir à lui seul le caractère animateur de la holding.
Je vous propose de nous en tenir à la rédaction de la commission des finances.
M. Claude Nougein. - Le sujet est complexe : l'administration fiscale donne des interprétations variables des holdings animatrices. C'était d'autant plus grave lorsque l'ISF était en vigueur. La Délégation aux entreprises a repris la proposition du Conseil supérieur du notariat et du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables. Nous avons également tenu compte de la jurisprudence de la Cour de cassation. Nous souhaitons revenir à notre texte.
M. Bernard Lalande. - Des règles claires sont nécessaires. Les spécialistes du montage fiscal ou social utilisent le flou des textes. Le Conseil national des barreaux appelle de ses voeux une définition claire de la société animatrice. Ce serait plus sain que d'attendre de l'administration fiscale qu'elle s'érige en arbitre, d'autant que ses interprétations varient. Cet amendement complète utilement l'article 8.
M. Emmanuel Capus. - Je suis d'accord avec les orateurs précédents. Le Conseil national des barreaux a proposé une définition que la Délégation a reprise à son compte. Lors de la dernière loi de finances, j'avais d'ailleurs déposé un amendement en ce sens. Il est urgent de rétablir la sécurité juridique : cette notion est essentielle, mais elle n'est pas définie ! On ne peut s'en remettre à la jurisprudence de la Cour de cassation : il nous revient d'écrire la loi.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Demain, j'inviterai le Gouvernement à réactiver un groupe de travail qui s'est arrêté en 2014 et qui devait donner une définition précise des holdings animatrices. La définition que nous avons adoptée la semaine dernière purge les deux cas de conflits récurrents entre l'administration et les contribuables. Laissons les services de l'administration fiscale se pencher sur cette question.
M. Emmanuel Capus. - Je crains que nous n'avancions guère si nous laissons l'État travailler sur cette définition. D'année en année, la parution de la circulaire est reportée.
M. Bernard Lalande. - Présentons l'amendement : nous verrons bien la réaction du Gouvernement qui risque de s'y opposer.
Mme Nathalie Goulet. - Il ne s'agit que d'une proposition de loi sénatoriale, destinée à évoluer et dont nous ne connaissons pas l'avenir à l'Assemblée nationale. Votons cet amendement qui servira de base de travail lors de la prochaine loi de finances ou du prochain groupe de travail.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - La loi ne doit pas tout dire. Je demanderai demain à la ministre de réactiver le groupe de travail pour disposer d'un cadre réglementaire précis. La définition présentée dans cet amendement ne me semble pas suffisamment robuste. Je demeure donc très réservée à l'égard de cet amendement.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 29.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement n° 27 prévoit un rapport sur la transmission d'entreprise en cas de décès : comme je vous l'ai dit la semaine dernière, il n'existe aucune statistique en ce domaine. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 27.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Je suis défavorable à l'amendement n° 10 car il est contraire à l'objet de l'article 11 : il fait subsister une différence de taux de droit d'enregistrement très significative entre les actions et les parts sociales. En outre, l'objectif poursuivi, consistant à favoriser les reprises internes, est déjà atteint par plusieurs autres dispositions de la proposition de loi, en particulier les articles 17 et 18.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement n° 23 alourdit considérablement la fiscalité qui pèse sur les cessions d'actions, qui serait multipliée par 30. Par le passé, les taux avaient été réduits significativement pour éviter la non-déclaration des cessions, ce qui privait l'État de recettes fiscales et fragilisait juridiquement les cessions. Avis défavorable.
L'amendement de coordination n° 32 est adopté.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - L'amendement n° 11 supprime un dispositif utile pour encourager le réinvestissement des plus-values dans l'économie, en particulier dans les PME. Avis défavorable.
L'amendement de coordination n° 33 est adopté.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - La semaine dernière, je vous avais exposé les difficultés de mise en oeuvre de cet article. Nous l'avions néanmoins adopté sous réserve qu'une meilleure rédaction soit proposée pour éviter de tomber sous le coup de l'article 40. Tel n'a pas été le cas, d'où les amendements de suppression n° 4 et 12 auxquels je suis favorable. Je propose d'ailleurs moi-même un amendement de suppression, le n° 34.
Demain, j'inviterai Mme la ministre à s'intéresser à la question de la transmission des entreprises agricoles, que ce soit dans la loi issue des États généraux de l'alimentation ou dans le projet de loi de finances.
Mme Nathalie Goulet. - Les organisations représentatives des agriculteurs considèrent que cet article crée trop de disparités dans les statuts. Il convient de poursuivre le travail, mais aussi de supprimer cet article qui se révèle dangereux.
La commission émet un avis favorable aux amendements no 4 et 12.
Mme Christine Lavarde, rapporteure. - Les amendements identiques no 15 et 24 suppriment l'alinéa 3 : ils maintiendraient donc la condition relative à la conclusion préalable d'un accord d'entreprise pour le bénéfice du crédit d'impôt pour reprise interne.
Cet article assouplit les conditions d'octroi du crédit d'impôt mais en aucun cas ne revient sur la nécessité d'un accord d'entreprise, qui pourra intervenir postérieurement au crédit d'impôt. Il s'agit ici d'un simple assouplissement de calendrier pour éviter de freiner la transmission d'une entreprise. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 15 et 24.
M. Vincent Éblé, président. - Notre collègue Marc Laménie, rapporteur spécial des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation », va nous présenter une communication sur le bilan de l'action de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS).
M. Marc Laménie. - Je vais brièvement vous présenter les résultats du contrôle que j'ai réalisé sur l'action de la CIVS. Il s'agit d'une commission administrative placée auprès du Premier ministre, dont la création remonte à la fin de 1999. Elle est chargée de traiter les demandes individuelles de réparation des spoliations qui lui sont adressées par les victimes et les ayants-droit en accordant des indemnisations ou en promouvant des restitutions.
Sa création, intervenue dans un contexte national marqué par les suites de la déclaration du président Jacques Chirac sur le rôle de la France pendant l'Occupation, résulte de l'une des recommandations de la mission présidée par Jean Mattéoli qui, à partir de 1997, a repris le dossier des spoliations antisémites. Le retour de ce dossier s'inscrivait lui-même dans un contexte international marqué par un flux très nourri de plaintes relatives à des spoliations rémanentes.
Il peut sembler un peu curieux de s'intéresser à la CIVS dans la mesure où la charge budgétaire que représente la commission n'est plus aujourd'hui que de 7 millions d'euros, à comparer avec des dépenses d'indemnisation qui, depuis sa création, ont dépassé 500 millions d'euros.
Cependant, un bilan est d'autant plus justifié que le maintien de la commission paraît avoir été remis en cause lors d'une réunion interministérielle tenue au premier trimestre. Ce type de projet n'est pas nouveau puisque, dès 2009, la suppression de la commission avait été envisagée. Elle avait été finalement écartée et on doit s'en féliciter puisqu'aussi bien, depuis, plus de 70 millions d'euros d'indemnisation ont été accordés aux demandeurs. La suppression de la CIVS, si elle était intervenue, aurait été une faute, et elle le serait encore aujourd'hui même s'il convient de mieux adapter la CIVS aux enjeux présentés par la dette de réparation rémanente.
Permettez-moi un bref retour en arrière à l'époque où la création de la CIVS a été décidée. Au terme d'un travail de très grande ampleur présenté dans un rapport de plus de 3 000 pages, la mission Mattéoli a abouti à des conclusions inédites établissant l'ampleur de la dette de réparation des spoliations antisémites. Cette dette résultait d'un solde entre les spoliations massives commises pendant l'Occupation et des réparations, certes importantes, mais incomplètes intervenues après la Libération. Au fond, c'est cette dette rémanente qui a justifié la création de la CIVS. Je ne vais pas entrer dans les détails, vous renvoyant au rapport écrit. Mais, je voudrais faire ressortir quelques faits saillants dans la mesure où ils exercent encore aujourd'hui une influence sur l'activité de la CIVS.
Premier élément : la spoliation a été massive tant par les personnes touchées que du point de vue de leurs possessions. Ce fut réellement une persécution par les préjudices. Spoliations matérielles, spoliations financières aussi. Aryanisation économique, mais également confiscation des appartements et des baux, blocage des comptes, toute la gamme en somme.
Deuxième élément : les réparations mises en oeuvre après la Libération n'ont pas été négligeables, mais elles n'ont pas permis de restaurer pleinement les victimes dans leurs droits de sorte qu'une dette nette certaine de réparation subsistait à l'issue de la courte période pendant laquelle les victimes purent bénéficier de procédures spéciales. La brièveté des délais accordés alors que la situation était des plus confuses, certaines exigences disproportionnées avec les possibilités des victimes, la portée limitée de certains mécanismes de réparation se sont conjugués pour limiter le retour à une pleine justice. Par ailleurs, de très graves erreurs, je dirais même des fautes, ont pu être alors commises. J'en exposerai une, dont les prolongements jettent une ombre portée sur une dimension très forte d'enjeux de la réparation des spoliations antisémites. Elle est intervenue dans le domaine des oeuvres d'art. À la suite de la Libération, quelque 60 000 objets d'art et de culture sont revenus en France et placés sous la responsabilité du ministère des Affaires étrangères. Une partie seulement de ces objets, sans doute 45 000, ont été restitués par une commission des récupérations artistique. Ceci fait là aussi dans de très brefs délais, les oeuvres restantes ont connu le sort suivant. Un peu plus de 2 000 ont été réservées par une commission des choix artistiques. Ces oeuvres sont désormais connus sous le nom de MNR, sigle qui signifie « Musées nationaux récupération ». Le reliquat, soit un peu plus de 14 000 objets, a été remis au service des Domaines, qui, les a vendus. Or, ces oeuvres étaient sans doute pour l'essentiel des objets massivement spoliés. Il est aisé d'en tirer la conclusion qui s'impose. La France a massivement vendu des oeuvres spoliées. Il faut ajouter que toute cette affaire de restitution artistique a été marquée par des incidents très graves sur lesquels la lumière n'a été que très partiellement faite.
Dernier élément : l'état de nos connaissances. Les travaux de la mission Mattéoli ont abouti à une certitude. La dette de réparation restant à la fin des années 90 demeurait élevée, d'autant plus que, depuis le début des années 50, rien n'avait été accompli pour la réduire.
Cependant, la mission avait concédé que ses travaux comportaient des insuffisances. Elle avait recommandé un approfondissement systématique des études, recommandation qui n'a pas été suivie d'effets.
En revanche, des études ponctuelles doivent être évoquées parce ce qu'elles ont pu révéler des contours de la dette de réparation subsistante. Je mentionne, en particulier, les travaux relatifs aux circuits de la spoliation artistique qui ont permis de renouveler le regard sur ces spoliations et ont confirmé l'existence d'un très vaste « musée disparu ». Il faut également mentionner les travaux réalisés sur le rôle de la Caisse des dépôts et consignations, à sa demande, qui ont permis d'inventorier pour la première fois le problème des comptes en déshérence.
J'en viens à mes observations sur la commission. Le bilan de la CIVS permet d'établir son utilité, mais conduit à faire ressortir certaines faiblesses.
Utile, la CIVS l'a certainement été en permettant d'attribuer une réparation à plus de 47 000 victimes ou ayants-droit. Le niveau des indemnisations a atteint plus de 500 millions d'euros, dont une partie n'a pas impacté le budget de l'État, puisqu'elle a été supportée par les banques du fait de l'accord conclu entre la France et les États-Unis à Washington en 2001.
Utile, la CIVS l'est encore, parce qu'elle a permis de compléter les indemnisations trop étroites accordées dans le cadre d'autres procédures, en particulier dans le cadre de la procédure mise en oeuvre tardivement en Allemagne. La CIVS a ainsi accordé plus de 72 millions d'euros au titre des compléments d'indemnisation.
Utile, la CIVS l'est toujours, nonobstant la réduction des indemnisations qu'elle prononce. Elle rend encore un nombre significatif de recommandations, et, surtout, elle est encore saisie chaque année de dossier aux enjeux individuellement très élevés.
Je conclus sur les apports de la CIVS en indiquant que la commission est considérée comme la manifestation probante que la France respecte ses engagements internationaux, ce qui n'est pas rien.
Face à l'actif de la CIVS, il faut néanmoins évoquer des faiblesses.
J'évoquerai d'abord un regret lié au choix de ne pas indemniser les pertes de revenus liées aux interdictions professionnelles, qui ont pourtant considérablement pénalisé leurs victimes.
Par ailleurs, certaines méthodes d'évaluation des préjudices ont pu être contestées. Il en va ainsi de l'estimation aux conditions économiques de la période où est intervenue la spoliation. Du fait de la création tardive de la commission, le préjudice n'a pu être indemnisé que des années après la commission des faits, l'évaluation à la date de la spoliation, pendant une période très troublée, conduit à minorer les indemnités versées par rapport à un choix alternatif.
Autre motif d'insatisfaction, l'existence d'un stock de demandes encore élevé et, plus encore, l'inclusion dans ce stock de demandes très anciennes. La plus vieille affaire date de 2002, ce qui est évidemment beaucoup trop.
Le volet le plus critiquable de l'action de la commission semble être celui des objets d'art et de culture.
Il a certes donné lieu au prononcé de 35,8 millions d'euros d'indemnisations, mais, outre que ces indemnités sont un peu en trompe-l'oeil, elles ne peuvent occulter le problème majeur de la réparation de ces spoliations, à savoir le très maigre bilan des restitutions.
3 070 indemnisations ont été accordées pour 35,8 millions d'euros, donc, mais, en réalité, deux indemnisations ont, à elles seules, mobilisé plus de 30 millions d'euros. C'est dire que la plupart des dossiers ont donné lieu à des indemnités dérisoires, révélant sans doute que les indemnisations accordées par la CIVS n'ont intéressé que des objets de peu de valeur.
Trompe-l'oeil, mais aussi cache-misère, dans la mesure où, dans le domaine des spoliations artistiques, c'est bien la restitution qui est le moyen de réparation approprié. L'indemnisation ne satisfait pas le demandeur et elle ne peut satisfaire l'intérêt public. Elle conduit en effet à consacrer des détentions qui, pour un assez grand nombre, sont gravement illégitimes ou proviennent de transactions qui n'auraient jamais dû être conclues. Il est choquant que le contribuable soit ainsi amené à financer de telles détentions.
Il faut le constater, les restitutions effectuées sous l'égide de la CIVS ont été particulièrement peu nombreuses. Au début de mon travail, on n'en comptait qu'une douzaine. Quelques autres sont intervenues depuis.
Mais, le bilan est famélique, et ce quelle que soit la référence à la dette de réparation que l'on choisit.
La plus immédiatement utilisée, ce sont les MNR, soit, je le rappelle, plus de 2 000 oeuvres en dépôt dans les musées nationaux. La situation de ces oeuvres, dont l'analyse n'a longtemps pas été faite, défie l'entendement, alors même qu'elles ont été placées auprès des musées nationaux pour être restituées. Quand on ajoute qu'un certain nombre d'entre elles ont purement et simplement disparu, on reste sans voix. Mais, en réalité, la référence qui conviendrait est beaucoup plus large.
J'en viens à mes recommandations. J'en exposerai quelques-unes.
J'indique au préalable que, pendant le cours de mes travaux, le Congrès des États-Unis a voté une loi bipartisane, portée par deux sénateurs éminents, qui vise à vérifier le respect de leurs engagements par les États signataires de la déclaration de Térézin du 30 juin 2009 sur le devoir de réparation des spoliations antisémites. La France doit reprendre l'initiative.
Il s'agit, pour l'essentiel, de créer une « CIVS augmentée », l'inaction n'étant pas une option.
Ce serait d'abord une CIVS capable d'une démarche plus active, ce qui implique un élargissement de la mission.
Il s'ensuit une proposition majeure, celle de doter la CIVS d'une capacité plus large d'intervention, ce qui suppose de la doter d'une capacité d'autosaisine. La constitution au sein de la CIVS d'un collège réunissant les parties prenantes de la réparation des spoliations permettrait d'incarner la haute valeur morale de sa mission.
Par ailleurs, en relation avec l'élargissement de sa mission, il convient de doter la CIVS des moyens de créer les conditions d'une pleine réussite de la mission d'apurement de la dette de réparation subsistante.
Il faut que la commission puisse bénéficier d'une meilleure information sur celle-ci. Je recommande, en particulier, que la CIVS puisse être destinataire d'une obligation de signalement, adaptée à son objet, décalquée des obligations faites aux professionnels dans le cadre des régulations mises en oeuvre par le conseil des ventes volontaires et par Tracfin.
En outre, le travail sur les données doit être radicalement amélioré, ce qui suppose une mise à niveau de la connaissance sur la provenance des biens pour lesquels il existe une forte présomption d'incomplétude de cette connaissance. Pour les objets d'art et de culture, des recherches de provenance doivent être entreprises incessamment sur les collections publiques, mais aussi sur les grands fonds privés. L'accès aux archives pertinentes doit être facilité, un large droit de communication étant aménagé au profit de la commission.
Il convient également d'aménager les suites données à la découverte d'oeuvres spoliées. Deux obstacles à des restitutions effectives doivent être levés. L'inaliénabilité des collections publiques prévue au code du patrimoine doit être mise de côté lorsque l'origine spoliatrice est clairement établie. Par ailleurs, la recherche des ayants droit, qui peut receler d'immenses difficultés, doit pouvoir être favorisée par la constitution de sites consultables par Internet, sur le modèle du site Ciclade tenu par la Caisse des dépôts et consignations dans le prolongement de la loi sur les comptes en déshérence.
Enfin, il convient de structurer fortement l'échelon international. J'ai mentionné l'initiative du Congrès des États-Unis. Je souhaite que la France puisse prendre l'initiative d'une institutionnalisation de la coopération internationale sur le modèle du GAFI, afin d'exercer l'action coordonnée et volontariste dans un domaine qui, par nature, a une forte dimension internationale.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je remercie notre collègue Marc Laménie de la qualité de son travail. C'est un des grands scandales de l'histoire de notre République. Les recherches n'ont pas été faites par les musées nationaux. Quant aux comptes bancaires, il a fallu attendre très longtemps. J'ai l'impression que l'on attend que ce sujet ne soit plus d'actualité, avec la disparition des derniers survivants ou de leurs descendants directs. La France ne fait pas ce qu'il faut.
M. Philippe Dallier. - Je m'associe aux remerciements de notre rapporteur général. La façon dont la République a traité ce problème a longtemps été scandaleuse. A-t-on une idée de la valeur des encours des comptes bancaires spoliés ? A-t-on une idée de l'horizon au terme duquel toutes les réparations auront été mises en oeuvre ?
M. Éric Bocquet. - Pour plagier Georges Brassens, je dirai que « le temps ne fait rien à l'affaire », un scandale reste un scandale. A-t-on un inventaire exhaustif des oeuvres encore en déshérence ?
J'ai entendu que la France avait vendu des oeuvres spoliées ? Comment est-ce possible ? Y en aurait-il dans les ports francs de Genève ? Il faut dire que la Suisse a eu une attitude assez trouble à ce sujet.
Je remercie le rapporteur spécial pour son rapport et j'ai une pensée pour les travaux de notre ancienne collègue Corinne Bouchoux, qui font autorité, et qui pourraient nous inspirer pour traiter ce problème.
M. Gérard Longuet. - Je remercie à mon tour notre collègue Marc Laménie.
Est-ce que les ventes à vil prix sont considérées comme des spoliations ?
La CVIS peut-elle jouer le rôle d'archiviste pour nous permettre d'avoir accès à une meilleure information ?
J'ai vu récemment un documentaire sur les relations de Gabrielle Chanel avec la famille Wertheimer sous l'Occupation. C'était assez instructif sur la façon dont nombre de nos compatriotes, dont certains illustres, ont pu se comporter durant cette période.
M. Alain Houpert. - J'ai un sentiment d'amertume et de honte quand j'apprends que la France a osé vendre des biens spoliés. Il serait tout à son honneur de faire maintenant avancer cette cause.
M. Thierry Carcenac. - C'est un travail très intéressant qu'a mené Marc Laménie.
A-t-on une idée sur les logements ? Quels sont les moyens humains et financiers de la CIVS ?
M. Emmanuel Capus. - Quelles conséquences ont été tirées du rapport très précis de Corinne Bouchoux ? Je suis sidéré d'apprendre qu'il reste à réparer des confiscations bancaires.
M. Marc Laménie. - Je n'imaginais pas l'ampleur de la dette de réparation au début de mes travaux.
Il est de plus en plus compliqué de retrouver tous les ayants droit, car d'autres pays sont concernés.
Philippe Dallier, il est très difficile d'estimer le montant des sommes en cause. Il faut encore mener des travaux d'investigation en y mettant les moyens adéquats.
Éric Bocquet, vous avez raison, le travail de Corinne Bouchoux était remarquable. Il nous a d'ailleurs aidés dans nos recherches et j'ai eu des échanges avec notre ancienne collègue. Il semble que les Allemands pensent qu'il y aurait 50 000 oeuvres concernées dans leurs musées. Du côté de la France, aucune estimation n'est disponible et pour cause, nous ne nous sommes pas donné les moyens d'un tel inventaire.
Gérard Longuet, les ventes à vil prix sont effectivement considérées comme des spoliations.
Thierry Carcenac, je n'ai pas les chiffres précis sur les logements et là encore il nous faut avancer dans cette connaissance.
Alain Houpert, Emmanuel Capus, le problème est d'arriver à mieux identifier les préjudices. En tout cas, je vous remercie tous de l'attention que vous avez portée à ce sujet qui a tant concerné la France et sur lequel elle doit se montrer pleinement responsable. Quant aux moyens de la CIVS, il faudra les adapter à sa nouvelle mission.
La commission des finances donne acte de sa communication à M. Marc Laménie, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
M. Vincent Éblé, président. - Nous recevons ce matin M. Robert Ophèle, président de l'Autorité des marchés financiers, pour nous présenter son rapport au Président de la République et au Parlement, établi en application de l'article L. 621-19 du code monétaire et financier.
Nous avons le plaisir de l'entendre pour la première fois dans ses nouvelles fonctions, après l'audition préalable à sa nomination, que nous avions menée le 17 juillet l'année passée.
M. Robert Ophèle, président de l'Autorité des marchés financiers. -Conformément à l'article 22 de la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, je rends compte devant votre commission de l'activité 2017 de l'Autorité des marchés financiers (AMF). J'évoquerai également quelques grands enjeux de régulation financière auxquels nous sommes confrontés.
Comme vous le savez, le code monétaire et financier donne à l'AMF la mission de veiller à la protection de l'épargne investie dans les instruments financiers et tous autres placements donnant lieu à appel public à l'épargne, à l'information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés financiers. Pour ce faire, elle travaille naturellement en étroite collaboration avec l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) - nous partageons de nombreuses responsabilités -, ainsi qu'avec ses homologues étrangers, bilatéralement ou dans le cadre de l'Autorité européenne des marchés financiers, communément appelée ESMA, ou de l'Organisation internationale des commissions de valeurs.
Pour exercer ses missions, l'AMF est structurée comme suit : quatre départements opérationnels ciblés et quatre départements transversaux.
Le premier pôle s'intéresse aux opérations et aux informations données par les sociétés cotées ; le deuxième pôle, c'est ce que l'on appelle le département des marchés, qui surveille les transactions sur les marchés ; le troisième pôle, c'est le département de la gestion d'actifs, qui réglemente et surveille la gestion collective ; le quatrième pôle, c'est le département des relations avec les particuliers, qui suit la commercialisation des produits.
Je serai plus bref sur les quatre départements transversaux. La direction internationale, qui porte la voix de l'AMF dans les enceintes internationales et structure les relations bilatérales ; le département des enquêtes et contrôles sur les possibles abus de marché ; la direction juridique, qui a une cellule indépendante dédiée au soutien de la commission des sanctions de l'AMF ; enfin, il y a la direction support, qui représente près de 20 % des effectifs de l'autorité.
Je voudrais maintenant revenir sur les quatre défis qui nous avons à relever.
Il y a d'abord l'enjeu de la supervision européenne, puis l'enjeu lié à la mise en place de nombreuses réglementations nouvelles dans le domaine financier, ensuite l'enjeu de l'innovation financière, avec les problèmes soulevés par la commercialisation de produits toxiques, et, enfin, l'enjeu d'une filière répressive à l'épreuve de la protection des données.
Vous le savez, l'émergence d'une véritable supervision européenne des marchés de capitaux constitue un de nos principaux axes stratégiques. Elle est indispensable à l'institution d'une véritable union des marchés de capitaux, et elle est nécessaire pour que l'Union européenne (UE) soit un ensemble cohérent face aux pays tiers, au premier rang desquels figurera prochainement le Royaume-Uni. Cela passe nécessairement par un renforcement du rôle de l'ESMA en tant que superviseur direct, plus généralement en tant qu'autorité effectivement capable d'imposer aux autorités nationales une mise en oeuvre homogène de règles communes, et, enfin, en tant qu'interlocuteur principal des autorités des pays tiers, en particulier dans le cadre d'accords d'équivalence. Des propositions de la Commission européenne vont dans cette direction : il y a un projet de réforme des trois autorités de supervision sectorielle européenne qui revisite les pouvoirs, la gouvernance et les moyens de l'ESMA, et un projet de réforme de la réglementation EMIR (European market and infrastructure regulation), qui revisite les modalités de supervision des chambres de compensation de l'UE et des chambres de compensation des pays tiers qui seraient considérées comme équivalentes.
Or ces deux projets, pourtant d'une ambition modeste - on est très loin de la constitution du mécanisme de supervision unique bancaire -, ne recueillent qu'un soutien modéré des pays membres, la plupart d'entre eux privilégiant en fait le statu quo, qui assoit leur légitimité nationale. On risque donc d'aboutir tardivement à des réformes limitées qui ne permettront pas de mettre fin aux interprétations nationales contradictoires des réglementations européennes ni d'avoir une approche européenne cohérente des relations avec le Royaume-Uni.
Cela vaut naturellement en premier lieu pour la gestion d'actifs et la fourniture des services d'investissement. Plus généralement, le Brexit, qui devrait avoir un rôle d'électrochoc pour revoir en profondeur l'architecture institutionnelle et faire de l'UE une zone financière cohérente attractive et puissante, ne joue pas vraiment ce rôle actuellement.
C'est regrettable, car l'Union a beaucoup à perdre à un moment où son principal centre financier la quitte et où le dynamisme des grands établissements américains n'a jamais été aussi affirmé.
J'en viens aux réglementations concernant les marchés financiers, dont l'élaboration puis la mise en oeuvre se sont trouvées décalées par rapport aux réglementations concernant les établissements de crédit et les assurances. On arrive sur les marchés financiers avec un décalage et une accumulation de nouvelles réglementations qui bouleversent en profondeur l'exercice du métier de la finance.
Nous avons la directive sur les marchés d'instruments financiers 2014/65/EU dite « MIFID 2 » (Markets in Financial instruments Directive), qui est destinée à améliorer le fonctionnement des marchés financiers en améliorant la transparence et l'information lors la commercialisation de produits financiers. Ce texte a été voté, mais il y a aussi les projets non finalisés, car toujours dans la main du législateur : c'est le cas du crowdfunding, de la cotation des PME, de la résolution des chambres de compensation, ou encore du régime prudentiel des entreprises d'investissement.
Il faut néanmoins toujours avoir en tête leur objectif : rendre les marchés plus efficaces, en améliorant la transparence et les mécanismes de formation des prix ; rendre les intervenants plus résistants face aux chocs et mieux protéger les investisseurs in fine ; favoriser l'émergence de l'Union des marchés de capitaux.
À côté de succès évidents, on peut rester perplexes devant certaines évolutions. Je vais prendre le cas de MIFID 2, qui est une réforme d'une ampleur considérable. Son ambition est de ramener sur des structures plus transparentes les transactions et de réduire la place des transactions de gré à gré et des dark pools, systèmes privés d'échanges de valeurs mobilières. Cette réduction est effectivement intervenue, mais elle ne s'est pas faite au profit de plateformes multilatérales classiques et, en particulier, au profit des plateformes réglementées. Elle s'est faite au bénéfice d'internalisateurs systématiques, ceux que l'on appelle des teneurs de marché, qui, en principe, mettent leurs comptes propres en face des opérations des clients, au contraire des plateformes multilatérales, dans lesquelles les offres et les demandes sont appariées. On assiste à l'émergence de nouvelles techniques d'enchères. Je ne suis pas sûr, à ce stade, que la transparence y ait gagné.
Le troisième enjeu que je voulais mentionner ce matin, c'est l'équilibre à trouver entre l'encouragement nécessaire de l'innovation et la lutte contre les placements toxiques.
En 2017, nous avons pu récolter dans ces matières les premiers fruits du nouveau cadre réglementaire introduit par la loi Sapin II - l'interdiction de la publicité, en particulier, pour les options binaires et pour les contrats de différence (CFD) à fort effet de levier -, ainsi que des efforts effectués par l'AMF, largement relayés par les médias, pour alerter et éduquer les épargnants. Mais c'est un terrain sur lequel les offres se renouvellent sans cesse, et, après la vague du Forex, après la vague du diamant d'investissement, les crypto-actifs ont pris le relais. Au cours des quatre premiers mois de l'année, sur les plus de 4 000 demandes traitées par notre centre « épargne infos service », 700 ont concerné les crypto-actifs, avec près de 250 réclamations ou signalements faisant état de 9 millions d'euros de pertes.
Nous nous réjouissons donc que l'ESMA ait décidé de mobiliser, pour les options binaires à compter du 3 juillet et pour les CFD les plus risqués à compter du 1er août, les nouveaux pouvoirs introduits par MIFID 2, qui permettent à l'autorité européenne d'interdire de façon temporaire, en l'espèce trois mois, la commercialisation de produits financiers dangereux. Le même texte donne d'ailleurs ce pouvoir d'interdiction de commercialisation aux autorités nationales, mais sans son caractère temporaire ; nous verrons donc le moment venu comment nous prendrons le relais de l'ESMA, mais je n'exclus pas que certains pays suppriment tout simplement l'interdiction sur leur territoire.
Je profite de ma présence devant votre commission pour plaider en faveur d'une extension du champ d'application des dispositions de la loi Sapin II, qui, au-delà du Forex et des options binaires, nous permettrait de demander également le blocage de l'accès aux sites proposant de façon illicite des investissements en biens divers.
Le dernier enjeu, c'est la menace que constitue pour notre filière répressive une application non proportionnée des dispositions relatives à la protection des données individuelles. Le Conseil constitutionnel a considéré en juillet 2017 - en fait, il l'avait déjà dit clairement en 2015 - que l'encadrement par la loi du recours par l'AMF aux données de connexion, les fadettes, n'était pas suffisant pour garantir la protection des droits individuels. Il a laissé à l'État jusqu'à la fin de cette année, donc presque 18 mois, pour mettre en place un cadre adapté. Le projet est désormais techniquement finalisé et il y a, j'y insiste, urgence à prendre les mesures qui permettront de conserver cette source précieuse d'indices permettant de poursuivre les délits d'initiés.
De même, il importe que les échanges de données que nous avons avec les autorités des pays tiers dans le cadre de nos enquêtes respectives perdurent dans le cadre de la nouvelle réglementation européenne issue du « Règlement général sur la protection des données » (RGPD), qui est entrée en vigueur le mois dernier. Nous suivons de près l'issue des travaux menés entre l'Organisation internationale des commissions de valeurs et l'autorité européenne qui a désormais en charge la protection des données, pour normaliser le cadre dans lequel se situe nos échanges. Nous analyserons de façon extrêmement précise la version finale, qui est parue hier, des lignes directrices concernant la portée des dérogations, en particulier la dérogation « pour motif important d'intérêt public ». Nous devons vraiment veiller collectivement à ce que la réglementation des données personnelles ne fasse pas le lit de la délinquance financière.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous remercie de cet exposé, qui complète utilement le rapport de l'AMF. J'ai trois questions à vous poser. La première concerne l'application de la règle non bis in idem, qui a interdit de poursuivre des agissements illégaux sur un plan à la fois administratif et judiciaire. Ce sujet va être prochainement d'actualité avec la discussion du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, où nous aurons à traiter du « verrou de Bercy ». Quel bilan tirez-vous de la nouvelle procédure ? Dans les annexes de votre rapport, je vois que des affaires transmises à la justice en 2004 et 2006 ont été jugées respectivement en 2017 et en 2015. Le bilan judiciaire n'est donc pas très brillant. Pour ma part, je persiste à penser que la sanction administrative est parfois plus efficace que la sanction judiciaire, même si cette dernière, notamment les peines d'emprisonnement, le plus souvent avec sursis, a aussi des vertus dissuasives.
Ma deuxième question porte sur les produits exotiques. Est-ce que vous pensez que l'interdiction de la publicité est efficace et quel bilan tirez-vous de la fermeture des sites qui en proposent ?
Enfin, ma dernière question porte sur le Brexit. Est-ce que vous considérez qu'aujourd'hui la France a un dispositif suffisamment attractif ? Nous avons pu constater que des sociétés 100 % asiatiques pouvaient avoir un agrément luxembourgeois pour accéder librement au marché européen, sans réelle présence dans l'UE.
M. Vincent Éblé, président. - Je souhaite vous interroger sur ce qu'il est convenu de désigner par un magnifique anglicisme, je veux parler du crowdfunding. En bon français, on parlera de financement participatif.
La Commission européenne a publié au printemps dernier une proposition de règlement européen qui devrait permettre la mise en oeuvre transfrontière d'offres de financement participatif. Cette proposition apparaît néanmoins en retrait sur certains points par rapport au cadre législatif français, puisqu'elle fixe, par exemple, un plafond de 1 million d'euros par offre sur 12 mois dans toute l'Union européenne. Est-ce que vous pouvez nous éclairer sur les négociations en cours et sur la position défendue par l'AMF ?
Mon second sujet concerne les fadettes. En juillet dernier, le Conseil constitutionnel a décidé de retirer à l'AMF le droit d'accéder aux fadettes dans le cadre de ses enquêtes, estimant que la procédure n'était pas assortie de garanties suffisantes. Un délai a toutefois été laissé au législateur pour remédier à l'inconstitutionnalité constatée d'ici au 31 décembre 2018. Or nous sommes déjà en juin. Faut-il craindre que le délai soit dépassé ? Quel est selon vous le bon véhicule législatif ? Nous avions pensé à la loi « PACTE », mais sa présentation est sans cesse reportée. Si l'on ne parvenait pas à régler cette question dans les délais, quelles pourraient être les conséquences sur les enquêtes en cours ?
Enfin, pouvez-vous nous présenter l'évolution de vos moyens humains et financiers et les comparer aux moyens et compétences dont disposent les autres autorités de régulation de l'Union européenne ?
M. Robert Ophèle. - S'agissant de la règle non bis in idem, l'affaire a débuté par une décision de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Nous avons, à la suite de cette décision, défini une nouvelle procédure : dès qu'un dossier est prêt pour être présenté à la commission des sanctions, nous le soumettons au parquet national financier (PNF), qui l'accepte ou non. La possibilité d'encourir une peine privative de liberté s'avère dissuasive. Depuis que cette procédure a été mise en place, le PNF a accepté un dossier.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur combien ?
M. Robert Ophèle. - Sur une vingtaine. Toutefois la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a aussi rendu une décision récemment, qui ne va pas dans le même sens que la CEDH...La célérité de la procédure après la détection du fait litigieux est un élément essentiel de son efficacité. Or les éléments qui ralentissent la procédure sont nombreux. Beaucoup de dossiers ont en effet une dimension internationale : il faut du temps pour collecter l'information et mener l'instruction de l'affaire.
L'interdiction de la publicité sur les produits exotiques a constitué une étape importante. Les publicités illégales ont fortement diminué. Nous avons détecté moins de vingt publicités illicites depuis le début de l'année. Lorsque nous en détectons une, nous lançons une injonction pour faire fermer le site ; en cas de refus, nous saisissons la justice. Toutefois, nous n'avons ce pouvoir de fermeture de site qu'à l'égard des publicités pour des produits financiers. L'imagination étant sans limite, il est facile d'adosser les produits à des sous-jacents divers comme des diamants ou des crypto-actifs, et il serait utile de pouvoir intervenir aussi sur les biens divers.
Nous avons aussi le pouvoir depuis le début de l'année d'interdire la commercialisation de certains produits dangereux. Nous privilégions à cet égard la voie européenne, beaucoup plus efficace car la plupart des plateformes ne sont pas localisées en France. Cette faculté est très efficace et nous souhaitons pouvoir aller encore un peu plus loin dans cette voie.
Nos contacts avec les intermédiaires financiers montrent que la place de Paris et la France sont attractives. Il y a un débat très virulent au niveau européen pour déterminer la nature et l'étendu des activités qu'il faut localiser au sein de l'Union européenne pour bénéficier du passeport permettant de commercialiser ses services dans l'ensemble de l'Union : suffit-il de localiser une simple adresse et d'y tenir une fois par an la réunion du conseil d'administration ? Ce sujet est très sensible, en particulier pour la gestion collective : pour commercialiser les Organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), il faut avoir des fonds immatriculés dans l'Union et la société de gestion doit être localisée dans l'Union. Si la localisation dans l'Union revient à y posséder un bureau en effectuant la gestion depuis une place extérieure, comme Londres par exemple, ce n'est pas satisfaisant. C'est aussi une question de maîtrise des risques. C'est pour cela que nous voulons donner à l'ESMA le pouvoir de définir un degré d'exigences minimales en matière d'installation, valables pour tous les pays, avec une capacité de contrôle. Cette idée a été perçue par certains de nos partenaires comme une forme d'ingérence dans les prérogatives nationales...La directive concernant les OPCVM est, en effet, une directive d'harmonisation minimale. Avec le Brexit, cette question devient encore plus sensible, mais la France ne baissera pas ses exigences. Pour nous, l'installation en Europe implique l'implantation d'un nombre substantiel d'activités. Les intermédiaires financiers sérieux ne souhaitent d'ailleurs pas avoir un superviseur qui accepte des contraintes trop légères. Vu les incertitudes qui entourent le Brexit, les banques n'ont pas encore défini la taille des équipes qu'elles localiseront dans l'Union européenne et pour certaines d'entre elles à Paris.
Le crowdfunding est révélateur du fonctionnement de l'innovation en Europe. Des initiatives en matière de crowdfunding ont été prises dans différents pays, puis on a pris conscience, après un certain temps, qu'un cadre européen serait plus pertinent : pouvoir récolter de l'épargne dans toute l'Union européenne pour financer des projets dans toute l'Union permettrait aux plateformes d'atteindre la taille critique pour devenir des intermédiaires forts. Le projet qui est sur la table, à l'évidence, ne le permet pas, avec un seuil à un million d'euros maximum par projet. La directive relative au prospectus prévoit que les États sont libres de fixer le seuil au-delà duquel ils peuvent exiger un prospectus, dans une fourchette comprise entre un million d'euros et huit millions d'euros. En France le seuil était à cinq millions d'euros, nous l'avons relevé à huit millions d'euros. Je rappelle qu'un prospectus est un document conséquent de plusieurs centaines de pages ; en-deçà du seuil, nous exigeons un document simplifié, contenant les informations essentielles. Ainsi pour le crowdfunding, le droit européen s'est calé sur la limite basse de la directive, à savoir un million d'euros. En France le seuil est actuellement à 2,5 millions d'euros lorsqu'il ne s'agit pas de prêts. Vu notre expérience du financement participatif, nous pensons que nous aurions avantage à aligner le seuil sur celui des prospectus, c'est-à-dire huit millions d'euros.
S'agissant des fadettes, l'AMF a préparé un texte robuste, prêt à être intégré dans tout support législatif qui serait approprié. Le projet de loi « PACTE » pourrait en être un, mais il n'est pas sûr qu'il puisse être voté avant la fin de l'année. On pourrait aussi envisager une proposition de loi ou son inclusion dans un texte sur la fraude fiscale qui sera examiné en juillet au Sénat.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faut toutefois veiller à ce qu'il y ait un lien avec l'objet du texte.
M. Robert Ophèle. - En tout cas, l'AMF est prête. Son texte remplit toutes les exigences du Conseil constitutionnel.
M. Vincent Éblé, président. - Et pour les enquêtes en cours ?
M. Robert Ophèle. - Depuis la décision du Conseil constitutionnel, nous avons réduit au maximum le recours aux fadettes, mais nous ne pourrons plus y recourir après la fin de l'année sans évolution législative. Les fadettes, qui permettent de retracer les échanges entre des personnes, sans toutefois les écouter, sont indispensables pour prouver d'éventuels délits d'initiés : montrer qu'une personne possédant une information privilégiée a appelé une personne qui a, par la suite, réalisé une opération financière douteuse, constitue un élément important dans un faisceau d'indices.
M. Vincent Éblé, président. - Il y a donc un risque que les enquêtes en cours soient annulées au motif de l'inconstitutionnalité du recours aux fadettes ?
M. Robert Ophèle. - En effet.
S'agissant du budget, les comptes de l'AMF ont été clôturés en perte de sept millions d'euros en 2017. Dans la loi de finances pour 2018, le législateur nous a donné la capacité de percevoir des contributions volontaires. Nous sommes en train de réaliser un projet informatique d'ampleur qui modifiera la manière dont on échange avec l'industrie de la gestion. Nous avons signé avec l'Association française de la gestion financière (AFG) un contrat selon lequel les gestionnaires nous verserons six millions d'euros par an pendant cinq ans, ce qui couvrira le coût de ce projet et augmentera les recettes conservées par l'AMF. Je rappelle que les contributions que nous prélevons sur nos assujettis sont supérieures au plafond que le législateur nous autorise à conserver ; nous en reversons donc une grande partie au budget général de l'État. Il restera donc toujours une perte d'un million d'euros. Nos besoins en informatique étant importants, notre dotation aux amortissements est amenée à augmenter au cours des années à venir. C'est pourquoi j'ai engagé un dialogue avec l'État pour définir un cadre financier pluriannuel. Sans cela, nous serons à nouveau en perte les années prochaines, ce qui n'est pas admissible et nous forcerait à revoir nos moyens. La comparaison avec nos homologues étrangers est éclairante. L'AMF dispose de 470 agents. Au Royaume-Uni, la Financial Conduct Authority (FCA) a 3700 agents, et en a recruté 620 depuis 2014. Quant à la Prudential Regulation Authority (PRA), elle en compte 1400, contre 1000 pour l'ACPR en France. Les superviseurs britanniques ont beaucoup recruté pour assurer la crédibilité de la place britannique. La Commission nationale pour les sociétés et les opérations de Bourse (Consob) en Italie, qui a des missions similaires aux nôtres, a des moyens supérieurs, de l'ordre de 20 %. En Allemagne, la BaFin supervise à la fois les banques, les assurances, et les marchés financiers. Ses effectifs sont aussi beaucoup plus nombreux, de l'ordre de 50 % sur la supervision des marchés financiers. Son modèle est différent : là où nous recrutons pour des durées déterminées des personnes ayant déjà une expérience professionnelle, la BaFin recrute des fonctionnaires et ses fonctions support sont mutualisées.
M. Éric Bocquet. - Il est toujours intéressant d'entendre l'AMF qui connaît mieux que quiconque le monde de la finance et ses turpitudes... Pensez-vous, dix ans après la dernière crise financière mondiale, dont on paie encore les conséquences, ne serait-ce qu'à travers l'aggravation de l'endettement des États, que la situation se soit assainie, que toutes les mesures ont été prises, que tous les risques ont été évacués ? Certains économistes soulignent le risque d'une nouvelle crise financière : 340 000 milliards de dollars sont en circulation dans le monde, soit quatre fois le PIB mondial ; la finance parallèle, le shadow banking, représente 45 000 milliards de dollars d'encours et échappe à tout contrôle. La moitié des activités financières dans le monde sont gérés de cette manière et ce secteur est en plein développement. Quelle est votre coopération avec certains États connus pour leur opacité en matière financière comme le Luxembourg, la Suisse ou les îles Caïmans ?
Alain Minc disait en 2007, quelques mois avant l'éclatement de la crise de Lehman Brothers, que tous les voyants étaient au vert... Il a déclaré récemment qu'il ne s'attendait pas à une réédition de la crise de 2007 mais plutôt à une secousse boursière, dont les plus malins profiteront... On note des facteurs de déstabilisation des marchés financiers ces dernières années : l'assouplissement quantitatif des banques centrales, qui a entraîné une explosion de la masse monétaire en circulation dans le monde, le Brexit, etc. M. Jean-Claude Trichet a déclaré en janvier 2018 qu'une grave crise financière pointait à l'horizon : selon lui, les explosifs sont là et il ne manque que le détonateur. Qu'en pensez-vous ? De nouvelles bulles sont en création, sur la dette étudiante, le gaz de schiste, etc. L'intelligence artificielle constitue un autre facteur de risques. En même temps, les États et les entreprises privées sont fortement endettés. En cas de crise, les États auront-ils les moyens d'intervenir ?
M. Philippe Dominati. - Ma question portera sur l'attractivité de la place de Paris. Vous avez dit que vous ne comptiez pas baisser vos exigences en matière réglementaire. Cela a-t-il des conséquences pour notre compétitivité vis-à-vis de nos voisins ? Estimez-vous que l'on fait le nécessaire pour attirer les acteurs financiers qui sont susceptibles de quitter Londres après le Brexit ?
Ensuite, considérez-vous que les marchés financiers sont attractifs pour les Français et les entreprises françaises ? Nos concitoyens sont-ils réconciliés avec la bourse ? Combien d'entreprises s'introduisent-elles en bourse pour financer leur développement ?
M. Jean-François Rapin. - Vous avez évoqué la volonté de la France de réformer l'ESMA mais la France est isolée en Europe sur le sujet. J'ai l'impression que nous sommes dans une impasse. Avez-vous des stratégies de repli ? Ou bien faudra-t-il attendre les élections européennes ?
M. Marc Laménie. - Chaque année, 1,4 milliard de transactions sont déclarées à l'AMF. Comment parvenez-vous à les contrôler ?
Votre mission consiste aussi à protéger les épargnants, et les entreprises, contre les produits hautement risqués. Comment faites-vous pour informer et aider les Français qui souhaitent investir ? En particulier, comment diffusez-vous l'information dans tous les territoires ?
M. Robert Ophèle. - Le shadow banking ne rime pas avec finance dérégulée. Le shadow banking correspond au financement par endettement des entreprises auprès d'acteurs autres que les banques. En France il s'agit pour l'essentiel d'OPCVM et des fonds alternatifs, qui sont en progression. Comme les OPCVM sont des fonds ouverts, ils sont soumis à des règles spécifiques de partage des risques pour permettre leur fermeture ou instaurer des gates, qui ont pour fonction de limiter les demandes de remboursement, afin d'éviter la propagation des crises due à la panique et à l'effet boule de neige. Le shadow banking appelle de fait une attention permanente car l'ouverture des fonds rend possible des mouvements brusques et rapides de l'épargne. Cela exige un suivi coordonné au niveau mondial : c'est la mission du Financial Stability Board (FSB) et de l'International Organization of Securities Commissions (IOSCO). La Chine a d'ailleurs rejoint les pays qui contribuent à l'alimentation des donnés sur le shadow banking. Les marchés financiers sont par nature risqués et peuvent être victimes de chocs divers, y compris d'origine exogène, à l'image des mesures protectionnistes. Des mesures ont été prises pour endiguer la propagation des chocs. Il est vrai que le volume des liquidités a considérablement augmenté. La Banque centrale européenne a ainsi injecté 2 000 milliards d'euros au titre du quantitative easing. En permanence, nous cherchons à détecter les bulles ou les surévaluations des différents actifs, comme l'immobilier, ou encore les actions, par exemple, qui atteignent actuellement aux États-Unis des niveaux sans précédent. Nous disposons d'outils macroprudentiels et le Haut Conseil de stabilité financière, où je siège en tant que président de l'AMF, étudie chaque trimestre la possibilité d'activer ces outils pour limiter les risques pour le système financier : ainsi nous avons pris des mesures pour limiter l'exposition des banques auprès des grandes entreprises trop endettées. L'endettement des acteurs publics et privés est en effet élevé.
Nous déployons tous les efforts pour assurer l'attractivité de la place de Paris. Il ne faut pas surestimer le rôle du superviseur : il peut agir soit en choisissant de faciliter de manière excessive les implantations, soit en renvoyant l'image d'une expertise et d'une compétence propres à rassurer les maisons-mères. La France mise là-dessus et sur sa capacité à dialoguer avec les autorités américaines ou britanniques. Je crois fondamentalement que dans le cadre de l'Europe à 27, la finance sera multipolaire, répartie entre des places diverses, chacune avec ses avantages et ses faiblesses : Francfort, Paris, Dublin, Amsterdam, le Luxembourg, etc. Paris a beaucoup d'atouts. Je ne pense pas que notre approche réglementaire soit excessive au point de constituer un handicap. Le Luxembourg a des avantages compétitifs forts : l'usage de l'anglais, une approche anglo-saxonne du droit, un secteur de la gestion d'actifs très développé, qui a conduit d'ailleurs les autorités luxembourgeoises à se montrer de plus en plus exigeantes... La création d'une autorité européenne forte nous semble être la seule solution. L'ESMA peut émettre des opinions sur les questions de délégations et d'externalisations, mais elles ne sont pas contraignantes. Cela ne va pas ! Il n'est pas normal que des produits puissent entrer sur le marché européen en obtenant le passeport européen dans un pays où les règles du jeu ne sont pas les mêmes. En cas de blocage, l'art de la négociation consiste à rechercher des compromis - encore faut-il qu'ils ne vident pas le projet de sa substance. Nous en recherchons. La notion de délégation a été un point de blocage, notamment auprès des Luxembourgeois ou des Irlandais, tandis que les Britanniques nous accusent de vouloir capter leurs entreprises. L'enjeu est simplement d'harmoniser les règles. Nous avons fait des propositions. La négociation se poursuit.
Quelle est l'attractivité de la bourse ? Nous avons observé en 2017 un petit frémissement du nombre des introductions en bourse. La dynamique semble se confirmer en 2018 mais le mouvement n'est pas massif. Les entreprises de taille moyenne qui veulent renforcer leurs fonds propres pour se développer ont le choix entre le recours à des fonds de private equity c'est-à-dire du capital-investissement ou l'introduction en bourse. On a besoin des deux. À terme le private equity aboutira à une entrée en bourse lorsque l'investisseur voudra se désengager. À court terme, l'entreprise doit pouvoir choisir la solution la plus avantageuse.
Monsieur Laménie, nous utilisons toutes les possibilités offertes par l'intelligence artificielle pour analyser les informations à notre disposition, ainsi que les moyens de communication modernes pour informer et sensibiliser le plus de personnes aux risques. Nous menons ainsi des campagnes par Internet. Nous avons noué avec la Banque de France un partenariat. En lien avec ses équipes locales, nous pouvons ainsi contrôler régulièrement les conseillers en investissement financier.
La réunion est close à 13 heures.
M. Vincent Éblé, président. - Mes chers collègues, nous entendons aujourd'hui M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques, et Mme Maïté Gabet, cheffe du service du contrôle fiscal, sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude.
Notre commission est particulièrement attentive à ce sujet : elle a procédé à de nombreuses auditions ces dernières années, notamment au moment de l'affaire dite des « Panama Papers » et de ses suites. Elle a également créé en son sein un groupe de suivi sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales et entendu le ministre Gérald Darmanin le jour même de la présentation du projet de loi en conseil des ministres.
Je vous rappelle que ce texte, dont le rapporteur général Albéric de Montgolfier a été nommé rapporteur, est examiné en premier lieu par le Sénat. Nous avons par ailleurs délégué l'examen au fond de trois articles du projet de loi à la commission des lois, et nous avons ainsi le plaisir d'accueillir parmi nous la rapporteure pour avis de cette commission, notre collègue Nathalie Delattre.
Outre une série d'auditions en commission - nous entendrons la semaine prochaine le président de la commission des infractions fiscales (CIF) puis la semaine suivante des ONG - ce projet de loi donne lieu à une série d'auditions du rapporteur, ouvertes aux membres de notre groupe de suivi.
Parmi les 11 articles du projet de loi, plusieurs concernent directement la DGFiP : renforcement de la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC), échanges d'informations entre administrations, déclaration automatique des revenus par les plateformes en ligne, publication des amendes fiscales, sanction spécifique pour les intermédiaires etc.
Et en trame de fond, il y a ce que le projet de loi ne contient pas - du moins à ce stade : la possible évolution du traitement pénal des infractions fiscales, le « verrou de Bercy », sur lequel nos collègues ne manqueront pas de vous interroger. Je rappelle d'ailleurs que nous avons examiné une proposition de loi sur ce même sujet il y a quelques semaines.
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - J'aimerais d'abord insister sur la complémentarité de l'approche du Gouvernement avec le dépôt de deux textes. Le premier a déjà été examiné par le Sénat, il s'agit du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance, qui prévoit d'accompagner les contribuables, entreprises et citoyens, dont nous ne nierons pas l'honnêteté de la grande majorité d'entre eux. L'accompagnement de ces contribuables est véhiculé par l'introduction d'un droit à l'erreur, lequel constitue la colonne vertébrale de ce texte. Mais comme l'a rappelé le ministre Gérald Darmanin devant votre commission, ce premier texte ne vaut pas licence de frauder. Le second texte vise donc à renforcer le civisme de nos concitoyens et à mieux lutter contre la fraude.
J'aimerais insister sur la cohérence de ces deux textes. Si les débats portent beaucoup sur la répression de la fraude ou du « verrou de Bercy », il ne faut pas oublier qu'en amont de la répression, l'administration doit être en mesure de détecter les cas de fraude et d'apporter des preuves, et c'est bien l'objet du titre Ier du projet de loi. Afin d'améliorer la détection de la fraude, les moyens administratifs seront renforcés par les moyens judiciaires, à travers la création d'un nouveau service de « police fiscale » au sein du ministère de l'action et des comptes publics. Le titre Ier prévoit aussi de faciliter l'échange des renseignements entre administrations et de préciser les obligations déclaratives pesant sur les tiers déclarants qui seront imposées aux plateformes d'économies collaboratives à partir de 2019.
Le titre II prévoit d'améliorer les sanctions en cas de fraude, et notamment leur publicité. Cette amélioration de la publicité des sanctions concerne d'abord le volet pénal : alors que l'immense majorité des décisions ne sont pas publiées en cas de poursuite correctionnelle pour fraude fiscale, le texte prévoit la systématisation de la publicité des décisions des tribunaux, sauf si le juge en décide autrement et le motive. Et cette notoriété s'appliquera également en amont de ces sanctions pénales : les sanctions de nature administrative, qui jusqu'alors n'étaient jamais publiées, pourront l'être sous certaines conditions.
L'amélioration de la répression se traduit aussi par l'accélération du traitement des sanctions, avec l'extension de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, déjà existante pour les affaires de blanchiment de fraude fiscale, aux affaires de fraude fiscale.
Le renforcement des sanctions concerne enfin leur quantum : il est proposé d'augmenter le montant des amendes pouvant être prononcées par les juges. Alors que le code général des impôts présente actuellement des montants fixes pour ces amendes, le texte qui vous est soumis prévoit de déterminer la somme de ces amendes par un multiple des droits éludés.
Enfin, le projet de loi prévoit de mettre en cohérence notre liste nationale des États et territoires non coopératifs (ETNC) avec la liste européenne.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vous avez évoqué au début de votre propos la notion de confiance, à laquelle je suis attaché. À l'heure où nos concitoyens achèvent leur déclaration d'impôts, ne pensez-vous pas que la confiance de nos contribuables dans notre système fiscal repose sur leur bonne connaissance des règles ? Or, alors que nous arrivons à la moitié de l'année, les instructions fiscales relatives à l'année de transition vers le prélèvement à la source et à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) nouvellement créé ne sont toujours pas parues. Cela a d'ailleurs conduit à repousser le délai de déclaration de l'IFI, lequel peut paraître court entre la publication de l'instruction prévue le 8 juin et son terme fixé au 15 juin. Il est scandaleux que les contribuables doivent produire leur déclaration dans ces délais sans avoir connaissance des instructions bien en amont. Je n'ose imaginer que ces dernières soient publiées après le délai de déclaration. Le retard est-il à chercher du côté de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ou de la direction de la législation fiscale (DLF) ?
Je ne serai pas le seul à vous interroger sur le sujet du « verrou de Bercy ». Nous avons entendu ce matin le président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), qui nous a présenté son rapport annuel. Celui-ci précise notamment la durée de traitement des infractions boursières par la justice, qui atteignaient pour certaines affaires 10 ans, 12 ans, 16 ans... Sans préjuger de la position définitive du Sénat sur le « verrou de Bercy », cet exemple me conforte dans ma réticence à l'idée de confier à la justice, avec les moyens actuels dont elle dispose, la totalité du contentieux de la fraude fiscale.
Ce contentieux est pour une large part très technique et aujourd'hui bien traité par l'administration fiscale. Il faut bien entendu garder l'exemplarité de la peine pour les cas de fraudes les plus emblématiques.
Ce système du « verrou » n'est certes pas exempt de critiques, il faut sans doute le modifier, mais je ne pense pas que les tribunaux puissent absorber le transfert de ce contentieux, alors même que la commission des lois déplore l'insuffisance de leurs moyens. Or, je doute d'ailleurs qu'un tel transfert, s'il se réalise, s'accompagne de la création de centaines de postes de magistrats.
Je m'interroge plutôt sur la quantité des affaires traitées par la commission des infractions fiscales (CIF). Chaque année, environ 1 000 affaires sont traitées sur un potentiel de 3 000 à 5 000 affaires par an. Ce flux d'un millier d'affaires est étonnamment stable d'une année à l'autre. Cela tient-il du simple hasard qu'il y ait chaque année un millier de dossiers à caractère « répressif » qui méritent un traitement pénal ? Ou cela correspond-il à la capacité annuelle de traitement de la CIF et des tribunaux ? Ou bien l'administration fiscale disposerait de critères la conduisant à ne pas dépasser le seuil d'un millier de dossiers transmis à la CIF ?
Le rapport rédigé par nos collègues députés, plus particulièrement la rapporteure Émilie Cariou, sur ce thème du « verrou de Bercy » n'est pas non plus très clair sur cet aiguillage qui s'opère actuellement entre les dossiers qui sont dirigés vers la CIF et ceux qui demeurent au sein de l'administration fiscale. Mais ce rapport propose des évolutions intéressantes, notamment la possibilité de faire examiner les dossiers dépassant certains seuils conjointement par l'administration fiscale et le Parquet. Je voulais avoir votre point de vue sur cette proposition, qui a le mérite de ne pas trop encombrer la justice.
Enfin, si le Parquet obtenait une plus grande liberté d'action en matière de fraude, comment pourrait-il concilier ses initiatives avec la faculté de transaction de l'administration fiscale ?
J'imagine que mes collègues auront aussi de nombreuses questions, notamment ceux qui sont membres du groupe de suivi de notre commission sur la fraude et l'évasion fiscales.
Mme Nathalie Delattre, rapporteure pour avis au nom de la commission des lois. - La commission des finances a délégué l'examen au fond de trois articles - 1er, 3 et 9 - à la commission des lois, qui s'est par ailleurs saisie pour avis sur l'article 5. Avec l'article 1er, le Gouvernement envisage la création d'un nouveau service d'enquête judiciaire fiscale au sein du ministère des finances. Ce nouveau service ne risque-t-il pas de faire double emploi avec la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF) qui existe déjà au sein du ministère de l'intérieur ? Une trentaine d'agents seraient affectés à ce service, voire une cinquantaine d'après une conférence de presse donnée au Bulletin quotidien. Ne serait-il pas plus simple d'adjoindre ces agents à l'actuelle BNRDF ?
Pouvez-vous encore détailler la création de ce nouveau service ? Il devrait donc traiter les dossiers dont la complexité est moindre que celle des dossiers examinés par la BNRDF. Mais si le dossier s'avère plus complexe qu'attendu, sera-t-il alors transmis à la BNRDF ?
L'article 5 prévoit la publicité automatique de la sanction, sauf décision contraire et motivée. À l'heure où les nouvelles circulent de plus en plus vite et demeurent un certain temps sur les réseaux sociaux, cette mesure pourrait entrer en contradiction avec le droit à l'oubli, dont nous nous efforçons d'assurer le respect. La publicité serait-elle dès lors limitée à une publication dans certains journaux, bien qu'ils puissent être cités et divulgués sur les réseaux sociaux ?
L'article 8 prévoit d'alourdir la répression pénale de la fraude fiscale en portant le montant de l'amende au double du produit de l'infraction au lieu d'un montant fixe par rapport au produit de l'infraction. Avez-vous déjà évalué ce que cela pourrait rapporter à l'administration fiscale ? Et cette disposition n'est pas sans lien avec le « verrou de Bercy » : l'administration a tout pouvoir sur les transactions, aussi ce changement dans le mode de calcul du montant de l'amende aura-t-il une incidence sur la façon et la rapidité dont vous transigez certains dossiers ?
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - J'aurais sûrement des difficultés à vous en convaincre, mais mieux vaut parfois la publication un peu tardive d'une instruction fiscale qu'une communication à l'heure ! Pour éclairer le contexte, je rappelle que publier une instruction très détaillée est une chose, mais cela n'interdit pas de publier d'autres éléments de précision, comme des questions-réponses en ligne : c'est ce que nous avons fait. Au-delà de la hiérarchie des normes - loi et instruction fiscale -, des commentaires divers et variés, des séries de questions-réponses en ligne complètent donc l'instruction publiée, je dois l'admettre, de façon un peu tardive.
C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le ministre a décidé de décaler les délais pour les contribuables soumis à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI). Cette solution permet de trouver un équilibre avec le défaut de publication dans des délais raisonnables. Je le répète, ce n'est pas le « no man s' land », avec des contribuables perdus qui ne trouvent aucune réponse à leurs questions. L'administration fiscale est en contact quotidien avec des millions de contribuables, y compris certains qui sont susceptibles d'être assujettis à l'IFI. Nous répondons aussi par téléphone et par courrier électronique dans des délais rapides : le contribuable n'est donc pas complètement perdu.
Mon propos vaut aussi pour le prélèvement à la source. S'agissant des revenus exceptionnels, de nombreuses questions-réponses en ligne présentent des cas concrets, des situations particulières concernant notamment les revenus exceptionnels. Il y aura peut-être encore quelques précisions, quelques raffinements dans l'instruction, mais encore une fois, personne n'est complètement démuni. Évidemment, une publication plus précoce aurait été préférable.
Vous m'avez interrogé sur ce qu'il est coutume d'appeler le « verrou de Bercy ». C'est une appellation que je comprends mais que je réfute. Lundi, le président et le rapporteur général de votre commission vont venir dans nos services observer la réalité des dossiers, comme les textes régissant vos pouvoirs vous le permettent. Nous sommes heureux de vous recevoir mais c'eût été possible très antérieurement, compte tenu des pouvoirs d'investigations de l'Assemblée Nationale et du Sénat, tout comme l'audition de la CIF que vous allez entendre sous peu.
S'agissant des critères régissant la sélection des dossiers, ceux-ci sont publiés, par une circulaire commune entre le garde des Sceaux et le ministre du Budget. Le ministre de l'action et des comptes publics Gérald Darmanin a suggéré que le Parlement définisse lui-même les critères qui conduiront ensuite l'administration à sélectionner les dossiers.
Les chiffres ne sont pas tout à fait stables : des variations situées entre 15 et 18 % ne sauraient en effet constituer une stabilité absolue en matière fiscale. Mais la mécanique est extrêmement rodée. Il n'y a pas de raison substantielle à ce qu'au titre d'une année, on trouve des dossiers de qualité en nombre substantiellement différent des années précédentes.
Cette relative stabilité résulte tout simplement du fait que les moyens consacrés à ces sujets comme les critères que nous appliquons sont à peu près stables dans le temps. Au total, il n'y a donc pas de surprise à ce que ces causes constantes produisent un volume à peu près stable de dossiers.
Ce n'est pas le cas dans tous les domaines du contrôle fiscal. S'agissant des résultats arithmétiques - en euros - du contrôle fiscal, nous avons un phénomène tout à fait différent : il peut y avoir des redressements en nombre très limité mais qui portent sur des montants très importants. Les quelques milliards d'euros habituellement commentés en termes de résultats financiers du contrôle fiscal varient effectivement assez sensiblement d'une année sur l'autre, en raison de la très grande concentration d'une bonne partie de ces redressements en euros. Nous n'avons pas du tout le même phénomène s'agissant du nombre de dossiers de poursuites pénales, qui, comme le rapporteur général l'a rappelé, tourne traditionnellement autour de 1 000.
Je suis un peu gêné sur la question de mon appréciation du rapport de la députée Émilie Cariou. Le rapport est encore récent, le ministre s'est exprimé sur les suites à réserver à ces propositions. Ce n'est pas une position officielle sur le rapport, mais je l'ai déjà dit devant la commission spéciale de l'Assemblée nationale, je suis très frappé, comme praticien - c'est ce que nous sommes, très modestement : des opérationnels et non des théoriciens du droit ou des membres de l'Académie des sciences morales et politiques -, de l'écart qui existe entre la réalité de nos dossiers, la réalité de nos relations avec le Parquet, qu'il s'agisse du Parquet national financier avec lequel nous coopérons et nous travaillons admirablement ou des parquets régionaux en contact très étroit avec les directeurs des départementaux des finances publiques, et l'écho de certaines personnes entendues rapportant que le « verrou » est une entrave majeure au bon exercice de la justice. Ceci ne me paraît correspondre absolument en rien à la réalité quotidienne de la lutte contre la fraude fiscale et à la coopération avec les tribunaux - mais je suis peut-être à la fois un peu juge et partie, j'en conviens.
Il ne s'est pas produit souvent qu'un parquet nous reproche de ne pas avoir porté plainte et nous demande de le faire. Ces occasions se comptent sur les doigts de la main, y compris sur longue période. Chaque fois que ça a été le cas, nous avons évidemment entamé la procédure devant la CIF, quand le dossier le méritait et après débat.
Pour résumer, l'administration fiscale a toujours souhaité porter devant la justice les dossiers emblématiques. Pourquoi ? D'abord, parce que c'est la loi. C'est l'exemplarité de notre métier, qui consiste à accompagner mais aussi à sanctionner ce qui mérite de l'être. La sanction, c'est aussi la prévention. La prévention, c'est aussi l'exemplarité. Quoi de plus exemplaire qu'une sanction pénale, alors que c'est une sanction traditionnellement publique ?
La publicité est un des grands avantages d'une poursuite correctionnelle pour fraude fiscale et c'est la grande différence avec les autres, comme les sanctions administratives, sous réserve de ce que l'on vous propose précisément dans le projet de loi. La sanction pénale n'est ni financière ni privative de liberté, mais c'est une sanction de « notoriété » ; on parle de « name and shame ». Seul le juge pénal a cette faculté. Il va de soi que nous sommes donc toujours enclins à ce que les dossiers les plus emblématiques, les plus à même d'appeler des poursuites correctionnelles, soient portés devant le juge.
Pour que ces dossiers soient exemplaires, il faut aussi que la sanction le soit. Si on a des dossiers moyennement « ficelés », ou dans lesquels il y a beaucoup de circonstances atténuantes, où l'intentionnalité n'est pas véritablement démontrée, où le quantum de la fraude peut être considéré comme mineur, on aboutirait à des relaxes ou à des sanctions dérisoires. Ceci nous conduirait à venir devant le Parlement dire que nous ne pouvons pas publier ces sanctions, car elles sont contreproductives en termes de pédagogie, d'exemplarité et de prévention !
Nous assumons très sereinement cette activité. Je rappelle aussi que les sanctions pénales s'ajoutent aux sanctions administratives, et que ces dernières sont loin d'être négligeables : c'est 40 %, 80 % voire 100 % des droits ! Je le dis avec beaucoup de respect pour les décisions de justice, mais les amendes prononcées par les juges sont dans l'immense majorité des cas sans aucun rapport avec le montant de la sanction administrative. Il faut une certaine proportionnalité des sanctions additionnées, c'est un principe général du droit des sanctions. Pour que ce principe ait un sens, il faut porter devant le juge pénal les affaires emblématiques, qui, vraiment, méritent cette double sanction.
Vous vous rappelez le débat sur le principe « non bis in idem » et ce que le juge constitutionnel en a dit : il nous a confortés dans cette sélectivité, rappelant que nous pouvions continuer à avoir un ordonnancement juridique dans lequel une sanction administrative peut se voit additionnée à une sanction pénale, suivant des conditions très précises. Ces conditions très précises permettent justement d'avoir des dossiers emblématiques.
Le débat va avoir lieu devant votre assemblée. La proposition du ministre consiste, pour reprendre son expression imagée, à donner les « clés » du « verrou » au Parlement, c'est-à-dire de débattre des critères. À titre personnel, je pense que c'est une formule qui concilie la nécessité d'avoir une technicité à l'oeuvre à tous les instants et, sans porter de jugement sur les moyens de la justice, les délais de jugement. Si l'on noyait les magistrats sous les dossiers qui n'en valent pas forcément la peine, je ne pense pas qu'on rendrait service aux magistrats qui ont déjà beaucoup de travail ni même à la lutte contre la fraude, qui appelle des dossiers exemplaires.
En ce qui concerne les transactions, je rappelle que la loi du 6 décembre 2013 prévoit que l'administration fiscale ne peut plus transiger lorsque le juge est saisi de l'affaire. Si demain, le système devait donner plus de place au Parquet dans des conditions que d'autres que moi préconisent, l'administration fiscale aurait d'autant moins d'affaires sur lesquelles elle pourrait transiger. Les discussions autour du « verrou » visent précisément à amener davantage de dossiers devant la justice. Par conséquent le texte actuel interdisant la transaction, s'il n'était pas modifié, verrait son champ d'application s'étendre.
J'ajoute une remarque sur les transactions. J'ai dit que les instructions internes, notre culture interne et notre code génétique, si j'ose dire, nous conduisent à présenter le meilleur dossier possible devant la CIF, puis ensuite, quand elle nous l'accorde, devant le juge pénal. Nous n'avons pas pour usage de transiger pour éviter aux contribuables d'aller devant le juge pénal. Cela ne signifie pas pour autant que nous récusons la transaction. Je suis moi-même un farouche partisan des transactions et j'ai même fait en sorte, depuis 4 ans, de les relancer dans l'administration fiscale, la pratique s'étant quelque peu affaiblie à la suite d'un rapport de la Cour des comptes. La transaction n'a lieu que si les deux parties, le contribuable et l'État, le souhaitent. Elle offre la rapidité, la recette fiscale, et évite l'encombrement de la justice. Chacun est libre de transiger ou pas, l'État comme le contribuable, mais selon la formule consacrée, un bon accord vaut mieux qu'un long procès.
Concernant la nouvelle police fiscale et la BNRDF, l'idée est la complémentarité.
Aujourd'hui, certaines affaires transmises à la BNRDF sont de nature purement fiscale, sans lien avec des délits connexes tels que le crime organisé. La culture fiscale doit prévaloir et ces affaires doivent être réglées rapidement.
Cette complémentarité signifie également davantage de moyens.
Enfin, on observe que le service national de douane judiciaire (SNDJ) fonctionne bien. Ce modèle de proximité mérite d'être étendu à la fraude fiscale, pour des affaires purement fiscales. Ce sera à un magistrat, et non à l'administration, de décider de saisir la BNRDF, la police fiscale ou le service national de la douane judiciaire. Dans certaines affaires, le magistrat pourra se dire qu'il est nécessaire de faire collaborer les équipes.
On a indiqué qu'il y aurait 30 collaborateurs, 50 à terme, mais c'est une orientation. Il y a déjà de nombreux agents au service national de la douane judiciaire et il conviendra de la renforcer.
Concernant les réseaux sociaux et le droit à l'oubli, le texte prévoit de rendre la publicité plus automatique, sans pour autant modifier ce qui est prévu aujourd'hui, c'est-à-dire l'affichage physique en mairie ou dans l'entreprise, et la publication par voie de presse. Nous aurons peut-être un jour recours aux réseaux sociaux.
Je confesse être incapable de vous dire ce que pourrait être le produit résultant du nouveau calcul de l'amende, c'est-à-dire en fonction des droits éludés. En effet, c'est le juge qui en décidera. Or, on est souvent très loin dans les décisions de justice du maximum possible. Je ne porte pas de jugement, mais j'observe pourquoi ce dispositif a été proposé, avec un lien entre le montant de la fraude et de l'amende. C'est le juge qui définira le quantum de la sanction pénale, c'est pourquoi il est impossible d'en évaluer le rendement.
M. Roger Karoutchi. - L'article 11 du projet de loi, qui concerne les États et territoires non coopératifs, envisage l'augmentation des sanctions mais reste finalement très classique sur la définition de ces paradis fiscaux. Il y a eu un certain nombre de rapports tendant à prouver que, malgré l'action de l'OCDE et d'un certain nombre d'institutions, ces paradis fiscaux restent en activité soutenue. Ne pensez-vous pas que le Gouvernement devrait prendre un certain nombre d'initiatives, au sein de l'Union européenne ou de l'OCDE, pour trouver des solutions beaucoup plus fermes concernant ces territoires ?
Mme Sophie Taillé-Polian. - Le nombre de contrôles, qui correspond au nombre de dossiers que peut traiter annuellement chaque agent, n'a jamais été augmenté, alors que la créativité en matière de fraude s'est renforcée et que la lutte contre la fraude est désormais une préoccupation dans la société. Ne faut-il pas augmenter les capacités de contrôle pour rendre les choses plus dissuasives ?
Il est question d'exploration et d'analyse de données de masse (data mining) dans le projet de loi. Qu'en attendez-vous en termes d'efficacité ? Quelles conséquences aura cette évolution quant à la nature du travail des contrôleurs ?
La nouvelle police fiscale et le SNDJ formeront-ils un seul et même service ?
Concernant le « verrou de Bercy », la mission commune d'information de l'Assemblée nationale préconise une réunion trimestrielle entre le Parquet et l'administration fiscale, afin d'orienter sur une poursuite fiscale ou non. Vous nous avez indiqué que la difficulté pourrait être d'avoir des dossiers mal ficelés qui n'aboutiraient pas au niveau pénal. Ne faudrait-il pas avoir des moyens de police fiscale plus importants et intervenir plus en amont, avec un déclenchement partagé, afin de mieux partager le choix de poursuivre au pénal ou non ?
On parle de 4 000 dossiers qui répondent aux critères de transmission à la commission des infractions fiscales (CIF), mais seulement 1 000 lui sont transmis chaque année. Pourquoi ces dossiers ne parviennent-ils pas à la CIF ? Pourquoi les dossiers qui lui sont transmis sont-ils généralement de typologie identique ?
Concernant la liste des paradis fiscaux, ne faut-il pas y inclure les territoires où les taux sont tellement bas que c'est effectivement le paradis, en dehors de toute problématique de transmission d'information ?
M. Thierry Carcenac. - La loi de finances rectificative pour 2016 a introduit les examens de comptabilité, c'est-à-dire des vérifications de comptabilité sans se déplacer dans les locaux de l'entreprise. Quels sont les résultats de ce dispositif et comment pourrait-il être amélioré ?
Les échanges automatiques d'informations sont désormais en place. Quels en sont les résultats et comment ceux-ci sont-ils appréciés par les différentes directions ? Y a-t-il encore des failles dans ces échanges automatiques ?
Vous proposez une police fiscale judiciaire avec une trentaine ou une cinquantaine d'agents. Ces agents seront-ils prélevés sur les agents qui étaient affectés au contrôle fiscal ou seront-ils des agents supplémentaires ?
Vous avez évoqué la douane judiciaire, qui est antérieure à la BNRDF qui a été constituée. Il n'y a pas de concurrence, vous l'avez souligné, mais un service supplémentaire qui cependant risque d'amener une complexité que souligne d'ailleurs le Conseil d'État.
Enfin, toujours sur le contrôle fiscal, des brigades existent au niveau régional, il s'agit des directions spécialisées de contrôle fiscal (Dircofi). Il serait intéressant de vérifier à quelle fréquence interviennent les contrôles, car il me semble que cette fréquence varie fortement entre les métropoles et le reste du territoire, là où sont intervenues des mutations économiques importantes.
Enfin, les 22 assistants spécialisés, affectés au sein des tribunaux, visés par l'article 3, sont pour partie des fonctionnaires détachés, mais également des contractuels. Quelles sont les marges de manoeuvre en matière de rémunération pour ces contractuels ?
M. Éric Bocquet. - S'agissant de la liste des États et territoires non coopératifs, il reste des ambiguïtés, des insuffisances, des zones d'ombre. Le texte propose des critères : transparence fiscale - mais qu'en est-il lorsque l'on a affaire à un trust -, l'équité fiscale - mais encore faut-il définir cette notion de manière plus fine -, la mise en oeuvre de mesures anti-BEPS (érosion de la base d'imposition et transfert de bénéfices) - mais cela reste assez général.
Par ailleurs, comment expliquez-vous l'existence de plusieurs listes des États et territoires non coopératifs ? Il existe celle du Groupe d'action financière (GAFI), de l'OCDE, de l'Union européenne, de la France, chacune identifiant des États différents.
S'il y a un accord à l'échelle mondiale pour combattre ce fléau, il devrait y avoir une seule définition et une seule liste.
Au lendemain des révélations des Paradise Papers l'an dernier, le commissaire européen chargé des affaires économiques et financières Pierre Moscovici avait fait des déclarations très claires, très péremptoires, mais il a fallu attendre le 5 décembre 2017 pour qu'elles se concrétisent par un « flop » ou un « pshitt », dans la mesure où il a été d'emblée décidé qu'aucun État membre de l'Union européenne ne pourrait y figurer. Cela a conduit à écarter Chypre, Malte ou encore le Luxembourg, qui a signé, depuis l'affaire LuxLeaks, 172 rescrits fiscaux, dont je souhaiterais savoir si vous avez eu connaissance et si vous connaissez la teneur. Cela nous place dans une situation de faiblesse dans la mesure où, en face, il existe un front uni.
Il convient de clarifier les critères, d'établir une liste crédible, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
S'agissant du renforcement des sanctions, de 500 000 euros à deux millions d'euros, cela va dans le bon sens. Néanmoins, je rappelle que la banque HSBC a accepté en novembre dernier de payer 300 millions d'euros en ayant soustrait au fisc 1,6 milliard d'euros, en reconnaissant les faits pour éviter un procès. Il y a deux incitations : la sanction financière et la réputation, qui compte pour les banques. Payer pour éviter un procès, cela est-il audible par l'opinion publique ? Le projet de loi doit garantir l'intérêt général et redonner confiance, comme l'a évoqué le rapporteur général. Or le cas HSCB crée un trouble dans l'opinion et cela n'est pas de nature à rassurer ni à redonner confiance. Je comprends que cela passe mal. N'y a-t-il pas là une autre faiblesse très dommageable dans ce texte ?
M. Jérôme Bascher. - Vous avez indiqué qu'il existe une fluctuation de 15 % à 18 % du nombre de dossiers examinés par la CIF. Or vous avez également rappelé qu'il y a « traditionnellement » 1 000 dossiers qui sont soumis à la CIF. Existe-t-il aussi une « tradition » par région ? On croit trop souvent que tout est traité au niveau central à Bercy, dans le bureau du directeur général, mais les dossiers sont généralement traités au niveau régional.
Par ailleurs, ne pensez-vous pas que le critère de la récidive devrait être pris en compte ? On peut se tromper une fois de bonne foi, c'est d'ailleurs le sens de la loi sur la société de confiance. Mais lorsque l'on se trompe tous les ans de bonne foi, cela est vraiment faire preuve d'un manque de chance...
Mme Maïté Gabet, cheffe du service du contrôle fiscal. - Il existe effectivement plusieurs listes de paradis fiscaux. La liste française, qui date de 2010, a une vertu : conduire les États avec lesquels nous dialoguons à la transparence, c'est-à-dire à répondre aux demandes que nous adressons. Les critères de la liste française sont les suivants : disposer d'un instrument juridique de coopération, une convention ou un instrument d'échange, et que cet échange soit effectif.
L'administration fiscale pose plus de 7 700 demandes chaque année en matière d'impôts directs à des territoires pour lesquels, dans le passé, nous n'aurions pas eu de réponse. Le processus peut être long, mais il y a eu une amélioration.
La liste française est en outre adossée à des sanctions de deux ordres : des obligations déclaratives, que nous qualifions de « souples », et des sanctions financières, qui majorent les flux financiers vers les territoires. La présence sur la liste française a des conséquences lourdes. C'est pourquoi, hormis Panama, les pays figurant sur cette liste sont de petits territoires. Pour les autres, nous estimons que l'échange est maintenu.
La liste de l'Union européenne comprend quant à elle trois critères : un critère de transparence, qui est le même que celui que je viens de vous présenter, et deux critères difficilement utilisables par l'administration française : l'évaluation par l'OCDE des critères du projet BEPS (érosion de la base d'imposition et transfert de bénéfices) et l'existence d'instruments juridiques internes aux États permettant de connaître des structures dont on ne connait pas l'activité, c'est-à-dire des structures offshore.
Il est proposé de regrouper ces deux listes en distinguant le niveau des sanctions. Si les territoires sont sur la liste européenne parce qu'ils font de la législation offshore, ils seront soumis à la rigueur des sanctions du code général des impôts, si ce ne sont que des critères liés aux engagements de transparence au regard des travaux de l'OCDE, dans ce cas les sanctions appliquées seront un renforcement des obligations déclaratives.
Il est vain de penser que la France peut avancer seule. Tous ces travaux ne peuvent se faire que dans un cadre multilatéral. Le cadre communautaire est un cadre à part, dans lequel des arbitrages sont faits entre des dispositions juridiques et du dialogue avec les États partenaires. Nous dialoguons énormément avec nos partenaires lorsque la demande d'assistance ne fonctionne pas ou mal. Un travail est réalisé au niveau des administrations. Le bilan que je tire est que la situation s'améliore. Je le répète 7 700 demandes...
M. Éric Bocquet. - Pour combien de réponses ?
Mme Maïté Gabet, cheffe du service du contrôle fiscal. - Autant de réponses. Même s'il y a un délai moyen de réponse de 18 mois environ. Je rappelle que le Parlement a adopté un texte qui suspend la prescription pendant ce délai.
La lutte contre la fraude fiscale internationale est un travail de patience, mais nous disposons des instruments juridiques pour essayer de la caractériser.
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - En tant que praticien, je partage le souhait d'Éric Bocquet de disposer d'une liste unique. Le texte qui vous est proposé va un peu dans ce sens puisqu'il fusionne la liste française avec la liste européenne. Aller plus loin supposerait un accord global, qui n'existe pas, d'où la négociation multilatérale.
Par ailleurs, on retrouve au niveau international le débat sur la publicité. Quand un État est inscrit sur une liste, quelle qu'elle soit, celui-ci s'engage à prendre des dispositions. Il n'y a pas d'effet miraculeux, mais l'existence même de ces listes, aussi perfectibles soient-elles, a pour effet de pointer du doigt des États, ce qui, dans le concert des nations, n'est pas agréable pour ceux qui en sont l'objet. C'est ainsi que nous obtenons des réponses que nous n'aurions pas eues il y a quelques années.
Comme l'a rappelé Maïté Gabet, cela doit se faire dans un cadre multilatéral.
Pour répondre à la question posée sur le contrôle fiscal, ses moyens et ses modalités, le nombre de contrôles n'augmente pas. Il varie selon les années. La problématique d'aujourd'hui et de demain est moins le nombre de contrôle que la variété des modes d'intervention et leur diversification. Thierry Carcenac a fait allusion au contrôle de la comptabilité depuis le bureau. C'est ce que nous cherchons à développer : sortir de la dichotomie ancienne entre contrôle de la comptabilité sur place, dans l'entreprise, et contrôle sur pièces du bureau. Cela est à la fois un progrès en termes d'utilisation des moyens et des savoir-faire de l'administration, car cela est moins long et chronophage, mais aussi pour le tissu économique, dans la mesure où, pour les entreprises, l'arrivée d'un vérificateur n'est jamais plaisante.
Par conséquent, comme l'a indiqué Sophie Taillé-Polian, il y a une évolution des modes d'intervention. Cette pluralité nous conduit non plus à raisonner en nombre de vérifications de comptabilité générales, mais plutôt en points d'impact, c'est-à-dire en mesurant le nombre d'entreprises qui ont été « sous le regard ».
Par ailleurs, nous cherchons à mieux cibler les contrôles. Cela permet d'obtenir des résultats équivalents en diminuant le nombre de contrôles et en évitant de contrôler une entreprise « à tort ». Cela passe en effet par le recours au big data, au data mining, ou analyse de données de masse, et cela produit des résultats. Cette année, 20 % des contrôles des brigades territoriales seront effectués à partir d'une programmation issue du data mining.
Dans un contexte d'allocation optimale des ressources qui nous sont allouées, la diversification des modes d'action et l'amélioration des relations avec les entreprises sont compatibles.
Par ailleurs, nous développons les vérifications ponctuelles. Les points qui motivent notre présence et qui feront l'objet d'un contrôle, sont précisés en amont. Cela est beaucoup plus rapide et offre une sécurité juridique plus grande pour l'entreprise.
Conjuguer vérifications générales et ponctuelles et avoir en amont une programmation plus efficace grâce aux outils de data mining : ce sont les fondamentaux qui structurent l'évolution du contrôle fiscal aujourd'hui. Les évolutions globales des effectifs de la direction générale des finances publiques ont eu des conséquences : je ne prétends pas que l'ensemble de la chaîne du contrôle fiscal a été épargnée par les 38 000 suppressions d'emplois depuis une vingtaine d'années. En revanche, le coeur des vérificateurs a été peu ou prou sauvegardé.
S'agissant des relations avec le service national de douane judiciaire, nous travaillons actuellement à un service unique de police fiscale et de douane judiciaire. Ce service commun serait alors rattaché au directeur général des douanes et droits indirects et au directeur général des finances publiques. Cela présente plusieurs avantages : une mise en place plus rapide, des synergies, etc. Ce serait une même entité dirigée par un même magistrat. Il en résultera une meilleure efficacité.
À propos des quelque 4 000 dossiers susceptibles de faire l'objet de poursuites pénales : c'est l'objet même de votre visite prochaine en vue de vérifier les raisons justifiant que certains ne soient pas conduits vers la commission des infractions fiscales. Les critères décrits dans les instructions communes avec le ministère de la justice sont appliqués simplement. Prenons un exemple : la notion de circonstance atténuante, qui existe en droit pénal, se retrouve dans cette sélection, avec la prise en compte de l'âge de la personne, de son état de santé, etc. Certains dossiers n'ont pas été transmis à la CIF parce que des circonstances de cette nature nous conduisaient à considérer que ce n'étaient pas des dossiers emblématiques. Nos collègues magistrats partagent ces préoccupations.
L'intentionnalité est le coeur du dispositif. Mais, au pénal, cette notion est appréciée avec un très haut degré d'exigence, encore plus fort que par le juge de l'impôt.
La typologie des dossiers a plutôt évolué avec le temps. Nous avons récemment diversifié les dossiers traités. Dans les rapports annuels de la CIF, on voit bien que la représentativité socio-professionnelle a progressé.
En réponse à Jérôme Bascher sur la répartition selon les régions, le constat est très variable. Le contrôle fiscal est réalisé de façon déconcentrée : ce sont les directeurs locaux qui opèrent le premier travail de filtre, avec l'appui des pôles pénaux, puis envoient les dossiers. C'est donc un système qui remonte du bas et non un système de quota défini au niveau central.
S'agissant encore de la création du service de police fiscale, il n'y aura pas d'agents supplémentaires à ce titre. Ce seront des redéploiements, à partir de personnels issus du contrôle. J'ajoute cependant que cela ne suffira pas : pour être affecté à la police fiscale judiciaire, il faut actuellement neuf mois de formation, un examen et un agrément par les magistrats du parquet. Le recrutement se fera donc sur la base d'une sélection des personnes volontaires, qui seront ensuite formées et passeront un examen préalable. Ce nouveau service ne sera donc pas actif immédiatement.
Il est vrai qu'il peut y avoir un nombre de contrôles par rapport à la population variable d'un département et d'une région à l'autre. Pour nous adapter, nous faisons des redéploiements à l'occasion des non-replacements d'emplois en particulier. Il peut aussi nous arriver de faire des redéploiements « secs », conduisant à supprimer une implantation dans un territoire en attrition économique pour renforcer des territoires où l'activité est plus forte. C'est un travail constant, qui se poursuit.
Certains agents fonctionnaires de la direction générale des finances publiques sont détachés auprès des tribunaux comme assistants spécialisés. Par ailleurs, les tribunaux peuvent recruter des assistants spécialisés contractuels. Mais ceux qui viennent de la direction générale des finances publiques sont tous fonctionnaires.
M. Marc Laménie. - . - La DGFiP est une administration très dématérialisée : allez-vous, cependant, conserver une présence humaine sur nos territoires ? Au-delà de l'aspect fiscal, de la connaissance des entreprises, l'aspect humain est important.
M. Philippe Dominati. - . - Nos concitoyens, en particulier les acteurs du monde économique, sont nombreux à s'étonner du montant et de la durée des sanctions imposées aux entreprises européennes et françaises en particulier par l'administration américaine. Nous avons parfois l'impression qu'il s'agit d'une arme politique et concurrentielle. Y a-t-il une réaction de vos services face à cela, et le cas échéant une coopération européenne ? Y a-t-il, ensuite, un manque à gagner pour le Trésor public français ? Enfin, des mesures de rétorsion sont-elles envisagées ? D'une manière générale, des entreprises nord-américaines présentes en France se voient-elles imposer des sanctions comparables à celles des entreprises françaises présentes aux États-Unis ?
Mme Nathalie Goulet. - . - S'agissant de la liste des ETNC, suffit-il que le pays s'engage à pratiquer l'échange automatique pour en être retiré ?
Mme Maïté Gabet, cheffe du service du contrôle fiscal. - L'engagement ne suffit pas : il faut que l'échange soit effectif.
Mme Nathalie Goulet. - . - Le Parlement a plusieurs fois souhaité être associé à l'élaboration de la liste des ETNC, mais une telle disposition se heurterait au partage entre la loi et le règlement prévu par les articles 34 et 37 de la Constitution. Que peut-on faire à cet égard ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faut préciser que cette liste doit, en principe, être également mise à jour chaque année.
Mme Nathalie Goulet. - . - Par ailleurs, une amélioration peut-elle être attendue en matière de contrôle des prix de transfert ? Les redressements sur ce fondement sont assez faibles, alors qu'il s'agit d'un vecteur majeur de fraude.
Tracfin est un outil extrêmement utile : son périmètre d'action devrait-il être encore amené à évoluer ? Et ses moyens humains ?
D'une manière générale, je ne vous demanderais pas ce que vous pouvez faire pour le Parlement, mais ce que le Sénat pourrait faire pour vous ? De quels dispositifs auriez-vous besoin pour améliorer encore votre efficacité, qui est déjà reconnue dans le monde entier ?
Enfin, je rejoins la préoccupation exprimée par Philippe Dominati quant à la nécessité de protéger nos entreprises - voyez par exemple en Iran - face aux sanctions américaines et à ce qui s'apparente à un véritable « chantage » du dollar : de quels moyens dispose-t-on pour apporter à cela une légitime réponse ?
M. Jean-Marc Gabouty. - Les écarts importants, d'un département à l'autre, du rythme des contrôles fiscaux ont une incidence sur le choix d'établissement des sièges sociaux - les entreprises ont plutôt intérêt à choisir Paris plutôt que la province.
Au-delà des règles internes, avez-vous envisagé de clarifier, voire de codifier, les règles d'articulation entre la procédure fiscale et la procédure fiscale ? Même lorsqu'elle est achevée, la procédure pénale n'éteint pas l'action fiscale, ce qui peut aboutir à des incohérences, par exemple avec l'application de sanctions fiscales à des parties qui ont bénéficié d'une relaxe en matière pénale.
M. Philippe Dallier. - L'article 4 du projet de loi porte sur un sujet sur lequel la commission des finances travaille depuis longtemps : les obligations déclaratives aux plateformes en ligne. Le sujet avance progressivement : obligation d'informer les utilisateurs des règles fiscales et sociales qui leur sont applicables, puis obligation d'adresser un récapitulatif annuel des revenus, et demain transmission automatique à l'administration fiscale.
Tout dépendra maintenant de notre capacité à faire appliquer ces obligations. La question se pose, tout d'abord, s'agissant des plateformes établies à l'étranger. Elle se pose aussi à l'administration fiscale : sera-t-elle capable d'agréger correctement l'ensemble des éléments transmis, et d'en faire bon usage ? Ces sommes apparaîtront-elle directement sur la déclaration des contribuables ?
S'agissant des particuliers qui perçoivent seulement des compléments de revenus via ces plateformes, le Sénat avait adopté à plusieurs reprises un abattement de 3 000 euros. Le Gouvernement avait estimé que la mesure posait un problème d'égalité devant l'impôt, mais d'autres pays européens ont institué des avantages similaires : au bout du compte, ne va-t-il pas falloir revenir sur le sujet, ne serait-ce que pour vous simplifier le travail ?
M. Charles Guené. - Une grande banque française aurait récemment été condamnée à payer une amende par les États-Unis, mais une partie du produit de cette amende aurait été récupéré par le Trésor public français : par quel mécanisme cela est-il possible ?
M. Vincent Éblé, président. - L'article 2 du projet de loi vise à étendre à la direction générale des douanes le dispositif qui permet à la DGFiP de demander le code-source des logiciels de caisse et de comptabilité, pour s'assurer que ceux-ci ne sont pas « permissifs » : en pratique, la DGFiP fait-elle usage de ce droit ? Procède-t-elle effectivement à une analyse du code-source pour détecter d'éventuelles failles, ou s'agit-il seulement d'une mesure dissuasive ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article 7 du projet de loi vise à sanctionner les tiers qui concourent à la fraude - par exemple des cabinets d'avocats, qui parfois bénéficient de la compétence d'anciens fonctionnaires de la DGFiP. Le texte impose toutefois de démontrer que la prestation est intentionnellement fournie à des fins frauduleuses : n'est-ce pas là un peu théorique ? Je vois mal un cabinet inscrire expressément cela dans ses supports de publicité.
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - En réponse à la question de Marc Laménie, je confirme que l'aspect humain est indispensable. C'est d'ailleurs le droit qui nous l'impose, à travers l'exigence d'un « dialogue oral et contradictoire » - dont l'absence suffit à vicier la procédure. Le développement du contrôle à distance ne remet d'ailleurs nullement en cause ce dialogue, en particulier à la fin du contrôle. La matière fiscale est une matière complexe, et la doctrine n'est pas toujours établie sur certains points : c'est pour cela que le dialogue avec le contribuable est une nécessité, qui conduit parfois l'administration à faire évoluer sa position au cours du contrôle ou en cas recours.
La question de Philippe Dominati sur les sanctions américaines imposées à certaines entreprises ne fait pas référence, à ma connaissance, à des affaires fiscales. Les affaires dont la presse s'est fait l'écho relèvent de la réglementation bancaire et financière - et l'on peut d'ailleurs comprendre que la « transaction » sous sa forme américaine, le caractère pénal ou quasi-pénal des sanctions, et l'imperium du dollar soient assez pesants. Mais une réponse « fiscale » ne serait pas pertinente, non seulement car le sujet n'est pas le même, mais aussi parce que, tout simplement, la loi interdit de traiter différemment des entreprises en fonction de leur nationalité ou de celle de leur actionnaire.
S'agissant des États et territoires non coopératifs évoqués par Nathalie Goulet, il existe une liste qui doit être mise à jour annuellement...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - ...et qui ne l'a pas été depuis deux ans !
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - Dont acte.
M. Vincent Éblé, président. - Lors du bilan sur l'application des lois hier en séance publique, j'ai moi-même interrogé le ministre sur le sujet, qui a répondu que la nouvelle liste serait publiée une fois le présent projet de loi adopté. On ne peut que se féliciter de la prochaine publication de la liste pour l'année prochaine, mais nous aurions tout de même apprécié de disposer d'une meilleure information pour la période actuelle !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En outre, l'annexe au projet de loi de finances sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange d'informations fiscales n'a pas été publiée au cours des dernières années !
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - S'agissant de Tracfin, et sans que je puisse me prononcer sur l'évolution des moyens de la cellule, je rappelle que le grand bouleversement fut l'extension de sa compétence, il y a quelques années, à la grande fraude fiscale - auparavant, la compétence de Tracfin ne concernait que le blanchiment et le financement du terrorisme. La fraude fiscale entre donc dans le champ des déclarations de soupçon auprès de Tracfin, qui les analyse et les transmet le cas échéant à la DGFiP, ce qui constitue pour nous une source d'information supplémentaire précieuse dans la programmation de nos contrôles fiscaux. Cela fonctionne bien.
Vous avez demandé ce que le Sénat pourrait faire pour la DGFiP : j'y suis très sensible. Si vous étiez amenés à réfléchir sur les critères de transmission des dossiers à la commission des infractions fiscales, mon souhait serait que nous puissions mener ce travail en association avec vous. Ceci constituerait un progrès important en termes de transparence, et permettrait de démentir le procès qui nous est parfois fait de « conserver » des dossiers à fort enjeu, susceptibles d'aboutir à des sanctions pénales exemplaires, au lieu de les transmettre au Parquet.
La question de Jean-Marc Gabouty portant sur la cohérence entre la procédure fiscale et la procédure pénale est en effet très importante - et très complexe. De fait, c'est l'une des raisons qui nous conduit à nous montrer sélectifs dans la transmission des dossiers à l'autorité judiciaire. Ces deux procédures sont en principe indépendantes, de sorte qu'il peut en effet arriver qu'un contribuable soit relaxé au pénal, alors que la procédure fiscale suit son cours et aboutit le cas échéant à des redressements et pénalités. La plupart du temps, toutefois, les délais de la justice pénale sont plus longs que ceux de l'administration ou de la justice administrative.
Le cas inverse est peut-être plus compliqué : une procédure fiscale qui finalement n'aboutit à aucun redressement ni à aucune pénalité, tandis que la procédure pénale suit son chemin. Par exemple, si l'administration fiscale perd un accusé de réception, cela remet en cause le débat oral et contradictoire et le redressement peut être annulé. Le juge judiciaire, lui, n'est pas entièrement lié par cette exigence.
Ces résultats différents sont-ils pleinement satisfaisants ? Sans doute pas, mais le caractère distinct des procédures se comprend : elles n'ont pas le même objet. C'est d'ailleurs notamment pour cela que le principe du non bis in idem ne s'applique pas. Nos critères de sélection pour la transmission à l'autorité judiciaire nous conduisent donc à prendre en compte le risque que le dossier, sur plan fiscal, n'aboutisse pas. Même si l'existence de deux procédures distinctes se comprend, nous faisons en sorte d'éviter que cela puisse aboutir à des résultats discordants qui heurteraient un peu l'esprit.
À cet égard, l'existence - ou non - du « verrou de Bercy » ne change rien au fait qu'il existe deux procédures distinctes. Et une augmentation du volume des affaires traitées par l'autorité judiciaire conduirait sans doute, mécaniquement, à une augmentation de ces divergences.
S'agissant de la transmission automatique des revenus de leurs utilisateurs par les plateformes en ligne, Philippe Dallier a évoqué la question de la capacité à agréger les informations reçues. C'est une question cruciale, celle de la qualité de l'identification des personnes, et c'est une question que la DGFiP connaît bien, aussi bien pour le prélèvement à la source demain que pour les déclarations pré-remplies aujourd'hui. Le projet de loi liste une série d'informations que les plateformes devront nous transmettre, et nous avons effectué un travail important avec celles-ci en amont pour les sensibiliser à l'exigence de qualité de ces informations.
Je rends hommage à votre ténacité sur la question du seuil de 3 000 euros applicable aux revenus déclarés pas les plateformes, je note que vous présentez cela comme une mesure qui simplifierait le travail de la DGFiP, mais j'attire votre attention sur le principe d'égalité devant l'impôt : que l'on recoure à une plateforme en ligne ou à un autre procédé pour trouver un client, l'activité est la même du point de vue fiscal. Il n'est donc pas possible d'exonérer jusqu'à un certain seuil les personnes qui passent par une plateforme numérique.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Comment justifiez-vous dans ce cas l'abattement - ou plus précisément la dispense de majoration - bénéficiant aux indépendants qui adhèrent à un centre de gestion agréé pour effectuer leurs démarches déclaratives ?
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - Cela n'a rien à voir. Le principe d'égalité devant l'impôt interdit d'accorder un avantage au titre du fait que l'on passe par une plateforme en ligne. J'entends bien que je ne purge pas là le débat, qui a je crois déjà eu lieu en séance publique...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il reviendra !
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - Quant au dispositif de lutte contre les logiciels permissifs, la direction générale des douanes et droits indirects a avancé sur le sujet et a estimé que celui-ci pourrait lui être utile. Du côté de la DGFiP, s'agissant de l'obligation de certification des logiciels de caisse adoptée il y a deux ans, certaines entreprises n'ont pas été prêtes dans les délais prévus. Il faut laisser encore un peu de temps, mais la détermination est là et nous les accompagnons. S'agissant maintenant du volet portant sur les éditeurs, qui prévoit un droit de communication portant sur le code-source du logiciel, nous avons fait dans le passé, avant l'intervention du législateur, des perquisitions fiscales chez certains éditeurs de logiciels, et nous avons utilisé leurs fichiers de clients.
S'agissant enfin de la sanction applicable aux tiers complices de la fraude fiscale, le texte présenté tire les enseignements d'une précédente disposition censurée par le Conseil constitutionnel. La clé est la possibilité de démontrer l'intentionnalité. Prenons l'exemple d'un montage qui met en oeuvre trois sociétés interposées, deux prête-noms, un territoire non coopératif, un trust : le conseil aura le plus grand mal à convaincre que ce montage n'a pas pour objet de dissimuler des avoirs. Mais la sophistication de la fraude est une réalité, et l'intentionnalité est parfois plus difficile à démontrer. Elle n'est pas mise en oeuvre par l'entrepreneur, mais par le conseiller spécialisé. Il est choquant qu'un complice évident échappe à toute sanction et il faut mettre en place des éléments de dissuasion. Une affaire rendue publique dans laquelle un conseil a été condamné au pénal a ainsi permis de faire réfléchir certains professionnels : c'est aussi cela que nous recherchons.