Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20100823_1bvr114110.html
Timestamp: 2017-05-28 14:30:00
Document Index: 170473278

Matched Legal Cases: ['§ 93', '§ 93', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 3', '§ 23', '§ 92', 'Art. 12', '§ 87', '§ 87', '§ 87', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 19', 'Art. 19', '§ 93']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Unzureichende Substantiierung einer Verfassungsbeschwerde bzgl der Abstaffelung von Ärztehonoraren nach dem Einheitlichen Bewertungsmaßstab infolge der sog "Laborreform"
Beschluss vom 23. August 2010 - 1 BvR 1141/10
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 1 BvR 1141/10 - In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn Dr. S..., 2. des Herrn Dr. B..., 3. des Herrn Dr. E..., 4. des Herrn Dr. H..., 5. des Herrn Dr. S..., 6. des Herrn Dr. H..., 7. der Frau Dr. M..., 8. der Frau Dr. D..., 9. des Herrn Dr. B..., 10. des Herrn Dr. M..., 11. der Gemeinschaftspraxis Dr. med. S...
u.a., Gesellschaft bürgerlichen Rechts, - Bevollmächtigte:
Rechtsanwalt Dr. Michael Kleine-Cosack in Sozietät Rechtsanwälte Hiddemann, Kleine-Cosack,
Hefer, Ristow, Maria-Theresia-Straße 2, 79102 Freiburg
Rechtsanwalt Dr. Martin Imbeck in Sozietät Raupach & Wollert-Elmendorff,
Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Rosenheimer Platz 6, 81669 München -
Bundessozialgerichts vom 3. Februar 2010 - B 6 KA 8/09 B
-, b) das Urteil des Bayerischen
Landessozialgerichts vom 3. Dezember 2008 - L 12 KA
445/04 -, c) das Urteil des
Sozialgerichts München vom 4. März 2004 - S 38 KA 1105/02
-, d) den Widerspruchsbescheid
der Kassenärztlichen Vereinigung Bayerns vom 16. Juli
2003 - LG/4c.1-Mag/ 702683 163.4/164.4 -, e) den Widerspruchsbescheid
der Kassenärztlichen Vereinigung Bayerns vom 18. April
2002 - LG/8.2.1-kg-ss 7026832 3605 -, f) die Honorarbescheide der
Kassenärztlichen Vereinigung Bayerns für die Quartale
3/99 und 4/02 - hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch die Richterin Hohmann-Dennhardt und die Richter Gaier, Paulus gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
(BGBl I S. 1473) am 23. August 2010 einstimmig
Entscheidung angenommen. Gründe: I. 1 Die Beschwerdeführer, Laborärzte und eine von
ihnen betriebene Gemeinschaftspraxis, wenden sich gegen die
Kürzung ihres Honorars, die die zuständige Kassenärztliche
Vereinigung aufgrund einer zum 1. Juli 1999 in Kraft
getretenen Regelung des Einheitlichen Bewertungsmaßstabes für
ärztliche Leistungen vorgenommen hat. Die in der Präambel zu
Kapitel O III enthaltene Bestimmung sieht vor, dass ab einer
bestimmten Menge an abgerechneten Leistungen die Vergütung um
20 % vermindert wird. Aufgrund dieser Abstaffelung mussten
die Beschwerdeführer in den beiden streitigen Quartalen
Honorarkürzungen von insgesamt rund 1.700.000 € bei einem in
diesem Zeitraum erzielten Gesamthonorar von mehr als
19.000.000 € hinnehmen. Ihre gegen die Minderung gerichteten
Klagen waren in allen Instanzen erfolglos; ihren Antrag auf
Zulassung der Revision hat das Bundessozialgericht
zurückgewiesen. 2 Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von
Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 19
Abs. 4 GG. Das Grundrecht der Berufsfreiheit sei bereits in
formeller Hinsicht verletzt. Zum einen liege der
Abstaffelungsregelung ein anderer Zweck zugrunde als der
Ermächtigungsgrundlage, auf der sie basiere, so dass die
gesetzlichen Vorgaben überschritten würden. Zum anderen werde
gegen den Grundsatz, dass der Gesetzgeber alles Wesentliche
selbst regeln müsse, verstoßen. Hierdurch werde der
ärztlichen Selbstverwaltung ein von der Rechtsprechung nicht
mehr kontrollierbarer Gestaltungsspielraum eingeräumt. Die
Kürzungsregelung sei zudem unverhältnismäßig, denn es fehle
ihr an einer fundierten Tatsachengrundlage. Da ein rationaler
Nachweis für Grund und Höhe der Abstaffelungsregelung nicht
erbracht werden könne, werde sie noch nicht einmal dem
Plausibilitätsgebot gerecht. Schließlich sei die
Kürzungsregelung verfassungswidrig, weil sie Art. 3 Abs.
1 GG verletze, denn die Form der Gemeinschaftspraxis werde
zugunsten kleinerer Praxen diskriminiert. Dies laufe bereits
dem gesetzlichen Ziel, Kosten einzusparen, zuwider, weil
gerade die kostenintensiv arbeitenden kleineren Praxen auf
diese Weise gefördert würden. Ebenfalls gegen die Verfassung
verstoße der Kontrollverzicht des Bundessozialgerichts bei
der Überprüfung der Regelungen des Einheitlichen
Bewertungsmaßstabes. Er sei so weitgehend, dass auch
willkürliche Regelungen zum Nachteil einzelner
Leistungserbringer möglich seien. II. 3 Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde
hat weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung noch
ist ihre Annahme zur Durchsetzung der von den
Beschwerdeführern als verletzt gerügten Rechte angezeigt. Sie
ist bereits unzulässig, weil sie nicht in einer den
Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG
entsprechenden Weise begründet wurde. 4 Nach diesen Vorschriften ist ein
Beschwerdeführer gehalten, den Sachverhalt, aus dem sich die
Grundrechtsverletzung ergeben soll, substantiiert und
schlüssig darzulegen. Er ist des Weiteren verpflichtet, das
angeblich verletzte Grundrecht oder grundrechtsgleiche Recht
zu bezeichnen und substantiiert darzutun, inwieweit durch die
angegriffene Maßnahme das bezeichnete Recht verletzt sein
soll (vgl. BVerfGE 81, 208 <214>; 99, 84 <87>).
Dabei muss er substantiiert darlegen, mit welchen
verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene
Maßnahme kollidiert; die Möglichkeit einer
Grundrechtsverletzung ist deutlich zu machen (vgl. BVerfGE
108, 370 <386 f.>). Werden gerichtliche
Entscheidungen angegriffen, so muss sich der Beschwerdeführer
auch mit deren Gründen auseinandersetzen (vgl. BVerfGE 85, 36
<52>; 101, 331 <345>; 105, 252 <264). 5 1. Hiervon ausgehend haben die
Beschwerdeführer eine mögliche Verletzung von Art. 12
Abs. 1 GG nicht nachvollziehbar dargetan. 6 a) Dies gilt zunächst für ihr Vorbringen, der
Eingriff sei bereits in formeller Hinsicht verfassungswidrig,
weil der Beschluss des Bewertungsausschusses nicht durch eine
ausreichende formellgesetzliche Grundlage gedeckt und damit
der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes nicht eingehalten
sei. Soweit die Beschwerdeführer zur Begründung ihrer
Auffassung vortragen, die einschlägige Ermächtigungsgrundlage
des § 87 Abs. 2a Satz 7 in Verbindung mit Abs. 2b des
Sozialgesetzbuchs Fünftes Buch - Gesetzliche
Krankenversicherung (SGB V) verfolge einen anderen Zweck als
die Abstaffelungsregelung des Bewertungsausschusses, wird
schon nicht deutlich, warum hierdurch - die Richtigkeit ihres
Vortrags unterstellt - der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts
tangiert sein soll. Denn dieser besagt nur allgemein, dass
für die Beschränkung eines Grundrechts ein Gesetz, das den
Eingriff erlaubt, erforderlich ist. Ein solches Gesetz ist
hier mit § 87 Abs. 2a und b SGB V ersichtlich vorhanden.
Ob bei der Anwendung der parlamentarischen
Ermächtigungsgrundlage deren Vorgaben, insbesondere die mit
ihr verfolgten Zwecke, hinreichend berücksichtigt und
umgesetzt wurde, ist eine inhaltliche Frage, die bei der
Frage der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs zu erörtern
ist. 7 Soweit die Beschwerdeführer weiter meinen, die
gesetzliche Grundlage genüge nicht dem Gebot, dass der
parlamentarische Gesetzgeber alles Wesentliche selbst regeln
müsse, fehlt es an der schlüssigen Darlegung, dass die
grundgesetzlichen Anforderungen insoweit tatsächlich nicht
beachtet worden sind. Die Beschwerdeführer rügen nämlich nur
ganz allgemein, dass der Gesetzgeber dem Bewertungsausschuss
völlig freie Hand gelassen habe, wofür kein
Rechtfertigungsgrund erkennbar sei. Sie gehen weder auf die
einzelnen Bestimmungen in den von ihr benannten
Ermächtigungsgrundlagen oder auf den übrigen Inhalt des
§ 87 SGB V und dessen komplexes Regelungssystem ein noch
äußern sie sich dazu, was genau der Gesetzgeber aus ihrer
Sicht hätte selbst regeln müssen. Dass die Anforderungen der
„Wesentlichkeitstheorie“ nicht beachtet wurden, liegt auch
keineswegs auf der Hand, denn das Bundesverfassungsgericht
hat in seinen einschlägigen Entscheidungen (vgl. etwa BVerfGE
33, 125 <160>; 171 <183>) ausdrücklich zwischen
Beschränkungen der Berufswahl und Berufsausübung
differenziert und nur für Regelungen im erstgenannten - hier
nicht einschlägigen - Bereich besonders strenge Maßstäbe
angelegt. Für Eingriffe in die Berufsausübung macht es den
Umfang, in dem der parlamentarische Gesetzgeber selbst
Regelungen treffen muss, von der Eingriffsintensität
abhängig. Wie schwer die Beschwerdeführer durch die
angegriffenen Vorschriften tatsächlich betroffen sind, lässt
sich aufgrund ihres Vorbringens freilich nicht hinreichend
beurteilen. 8 b) Aufgrund der Darlegungen der
Beschwerdeführer ergeben sich auch keine hinreichenden
Anhaltspunkte für eine materielle Verfassungswidrigkeit der
angegriffenen Regelung. Insbesondere ist die behauptete
Unverhältnismäßigkeit der Vorschrift nicht feststellbar. 9 aa) Schon der Einwand, die
Abstaffelungsregelung verfolge keinen legitimen Zweck, weil
die der Bestimmung zugrunde liegenden Ziele über den Zweck
des formellen Gesetzes hinausgingen, wurde nicht in
plausibler Weise begründet. Richtig ist zwar die Annahme,
Zweck der Ermächtigung sei die Einsparung von Kosten durch
die Begrenzung der Menge der abgerechneten Leistungen sowie
durch die Schaffung effizienterer Strukturen. Nicht
nachvollziehbar ist jedoch die weitere Behauptung der
Beschwerdeführer, die Abstaffelungsregelung diene nicht
diesem Ziel, sondern bezwecke eine Umverteilung. Dass die
Regelung Kosten einspart und auch einsparen will, ergibt sich
bereits aus den gegenüber den Beschwerdeführern in den
streitigen Quartalen erfolgten Honorarkürzungen, die ohne die
Abstaffelung nicht stattgefunden hätten. Selbst wenn man aber
davon ausgeht, dass die Bestimmung zugleich zu einer
Umverteilung von Leistungen führt, weil von ihr nur Praxen ab
einer bestimmten Größe betroffen sind und nur diesen das
Honorar gekürzt wird, steht dies in keinem Widerspruch zu dem
Zweck der Ermächtigungsgrundlage. Insoweit geht es schon
nicht an, die Abstaffelung, die nur eine Teilregelung im
Rahmen des Gesamtregelungskonzepts „Laborreform“ ist,
isoliert zu betrachten. Bei der Einordnung und Bewertung der
Vorschrift ist vielmehr zu berücksichtigen, dass durch die
Reform insgesamt im Wesentlichen kleinere, nur regional
tätige Laborpraxen mit einer gegenüber Großlaboren
ungünstigeren Kostenstruktur belastet wurden (vgl. hierzu
BSG, Urteil vom 11. Oktober 2006 - B 6 KA 46/05 R -, juris,
Rn. 40). Dass sich der Beschwerdeausschuss in Anbetracht
dessen entschieden hat, mit der Abstaffelungsregelung eine
Art Gegengewicht zu schaffen, um auch große Praxen an den
Kürzungen angemessen zu beteiligen und um zu vermeiden, dass
regional tätige Laborpraxen gar nicht mehr wirtschaftlich
betrieben werden können, läuft weder dem Gesetzeszweck,
Kosten einzusparen, zuwider noch handelt es sich dabei um ein
eigenständiges, völlig neues Ziel. Vielmehr dient das
Gesamtkonzept damit gerade dazu, effiziente Strukturen zu
fördern, das aber nicht in einer Ausschließlichkeit, die zur
Folge hätte, dass im Ergebnis nur Großpraxen überleben
könnten. Zu einer solchen radikalen Vorgehensweise bestand
nach der Ermächtigungsgrundlage auch keine Verpflichtung. 10 bb) Der Zweck, Kosten - durch Abschöpfung von
Rationalisierungsvorteilen - zu sparen, ist auch ein
vernünftiger, die Beschränkung der Berufsausübung
rechtfertigender Gemeinwohlbelang. Dies gilt gleichermaßen
für die Absicht, bestehende regionale Strukturen bei den
Laboren zu erhalten. 11 Dass die Abstaffelungsregelung zur Erreichung
dieser Zwecke ungeeignet, nicht erforderlich oder
unangemessen wäre, haben die Beschwerdeführer nicht schlüssig
dargetan. Sie beanstanden zwar die konkrete Bemessung der
Leistungsgrenze von 450.000 Fällen sowie die Höhe der Kürzung
von 20 % als nicht plausibel, weil die der Berechnung
zugrunde liegenden betriebswirtschaftlichen Erwägungen
fehlerhaft seien. Dabei gehen sie aber schon von
unzutreffenden Maßstäben aus, indem vorrangig auf die
Begründung der Kassenärztlichen Vereinigung in den
fachgerichtlichen Verfahren abgestellt und hierauf die
Verfassungswidrigkeit gestützt wird. Abgesehen davon, dass
diese Überlegungen der Kassenärztlichen Vereinigung nicht
ohne weiteres mit den Gründen des Bewertungsausschusses für
den Erlass der Bestimmung gleichgesetzt werden können, wird
insoweit schon verkannt, dass es für die Verfassungsmäßigkeit
des Einheitlichen Bewertungsmaßstabes letztlich nur darauf
ankommt, ob der angegriffenen Regelung objektiv hinreichende
Erwägungen zugrunde liegen (vgl. BVerfGK 4, 131 <136>).
Insbesondere das Landessozialgericht hat sich dementsprechend
mit der Frage, ob und ab welcher Fallzahl sowie in welchem
Umfang sich Einsparungen ergeben, detailliert
auseinandergesetzt. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des
Gerichts gehen die Beschwerdeführer in keiner Form ein. 12 Zudem setzen sich die Beschwerdeführer nicht
mit dem Umstand auseinander, dass dem Bewertungsausschuss als
Normgeber ein weiter Gestaltungsspielraum bei der Regelung
von Sachverhalten zukommt (BVerfGK 4, 131 <136>). Mit
diesem Gestaltungsspielraum ist ihre Forderung,
Kürzungsgrenzvolumen und Höhe der Kürzungen müssten
ausschließlich nach betriebswirtschaftlichen Kriterien
erfolgen und andere Gesichtspunkte dürften keine
Berücksichtigung finden, nicht vereinbar. 13 Schließlich führen die Beschwerdeführer auch
nichts Konkretes dazu aus, inwiefern Leistungsgrenze und
Kürzungshöhe falsch sein sollen. Weder behaupten sie, ab
einem bestimmten Volumen ergäben sich gar keine
Kostenvorteile noch tragen sie - wenigstens in Grundzügen -
vor, ihre Kostenvorteile seien geringer als im Rahmen der
Abstaffelungsregelung angenommen. Zu solchem konkreten
Vortrag bestand schon deswegen Anlass, weil die
Beschwerdeführer sowohl im fachgerichtlichen Verfahren als
auch in der Beschwerdeschrift „erhebliche“ Ersparnisse
aufgrund der Größe der Praxis eingeräumt haben. 14 2. Auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1
GG ist nicht schlüssig dargelegt. 15 Zwar ist eine Ungleichbehandlung gegeben, denn
die Beschwerdeführer werden hinsichtlich der von ihnen
erbrachten Leistungen, die aufgrund der Abstaffelungsregelung
geringer vergütet werden, anders behandelt als Ärzte mit
einer kleineren Praxis, die, weil sie der Bestimmung nicht
unterfallen, keine solche Kürzung ihres Honorars hinnehmen
müssen. Bei der Rüge eines Verstoßes gegen das allgemeine
Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG obliegt es einem
Beschwerdeführer aber, sich mit naheliegenden Gründen für
eine Differenzierung zwischen zwei Vergleichsgruppen
auseinanderzusetzen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des
Ersten Senats vom 28. Februar 2008 - 1 BvR 1778/05 -, juris;
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9.
Dezember 2009 - 2 BvR 1957/08 -, juris). Dies haben die
Beschwerdeführer jedoch versäumt, obwohl die durch die
Bildung einer großen Gemeinschaftspraxis eintretenden
erheblichen Kosteneinsparungen ersichtlich als Grund für eine
unterschiedliche Behandlung in Betracht kommen. 16 Soweit die Beschwerdeführer weiter der
Auffassung sind, die Regelung verletze auch deswegen
Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie auf Praxisgemeinschaften
nicht angewendet werde, ist schon fraglich, ob die
Rationalisierungsvorteile, die bei Gemeinschaftspraxen
vorhanden sind, in gleicher Weise auch bei
Praxisgemeinschaften anfallen. Das Bundessozialgericht hat
sich in der angegriffenen Entscheidung - unter Verweis auf
sein Urteil vom 23. Mai 2007 (B 6 KA 2/06 R - juris, Rn. 30)
- ausführlich mit den diesbezüglichen Einwänden der
Beschwerdeführer auseinandergesetzt. Diese zitieren die
entsprechenden gerichtlichen Entscheidungspassagen in ihrer
Verfassungsbeschwerde zwar, gehen aber nicht inhaltlich auf
die vorgebrachten Gründe - wie etwa das Argument, bei
Praxisgemeinschaften seien die Rationalisierungsmöglichkeiten
deutlich begrenzter als bei Gemeinschaftspraxen - ein. Auch
ihre pauschale Behauptung, oftmals seien Praxisgemeinschaften
faktisch Gemeinschaftspraxen, begründen die Beschwerdeführer
nicht weiter. 17 3. Aus dem Vortrag der Beschwerdeführer ergibt
sich schließlich auch nicht die Möglichkeit eines Verstoßes
gegen Art. 19 Abs. 4 GG. 18 Die Beschwerdeführer machen nicht etwa
geltend, das Bundessozialgericht habe bei der Frage, ob die
Revision zuzulassen sei, die maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Vorgaben verkannt, sondern rügen
insoweit nur, dass die Rücknahme der gerichtlichen
Kontrollkompetenz bei der Überprüfung der Entscheidungen des
Bewertungsausschusses nicht mit Art. 19 Abs. 4 GG
vereinbar sei. Um eine Versagung effektiven Rechtsschutzes
(vgl. dazu BVerfGE 40, 272 <275>; 67, 43 <58>;
96, 27 <39>) darlegen zu können, hätten sich die
Beschwerdeführer daher mit den Ausführungen des
Sozialgerichts und des Landessozialgerichts, die den
Beschluss des Bewertungsausschusses inhaltlich überprüft
haben, auseinandersetzen müssen. Eine solche
Auseinandersetzung fehlt jedoch. 19 Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen. 20 Diese Entscheidung ist unanfechtbar. Hohmann-Dennhardt Gaier Paulus Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2010:rk20100823.1bvr114110Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 23. August 2010 - 1 BvR 1141/10 - Rn. (1-20),http://www.bverfg.de/e/rk20100823_1bvr114110.htmlPDF-Download