Source: https://www.periodicimaggioli.it/la-difficile-ricerca-autentica-trasparenza-caso-degli-appalti-dellaccesso-civico/
Timestamp: 2019-11-20 19:56:01+00:00
Document Index: 156679401

Matched Legal Cases: ['art. 23', 'sentenza ', 'art. 617', 'art. 2', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 53']

È proprio difficile far funzionare un Comune. Alle complicazioni che sorgono dalla farraginosità delle procedure relative alla realizzazione degli investimenti e degli appalti, che l’armonizzazione contabile non ha certo chiarito e che anzi si aggiungono a quelli di un codice degli appalti salutato dall’Anac come l’autentica panacea dei mali burocratici da corruzione dell’Italia, si aggiunge il dato di stampa, da cui emerge che dai tendenziali di finanza pubblica sono già presenti circa 150 miliardi di euro di investimenti nei prossimi 15 anni, e per 118 di questi il collegamento è con opere “immediatamente attivabili” almeno sulla carta. Sembrerebbe, secondo quello che viene riportato dalla fonte in questione, che i ritardi siano causati da problemi dovuti alla burocrazia, fedele alla sua definizione secondo cui essa consiste in una difficoltà per ogni soluzione (Herbert Samuel).
La realtà si è incaricata di non avallare questa ricostruzione ed ha dimostrato che i ritardi devono essere per larga parte ascritti alle norme fin qui introdotte, dal momento che per passare dal progetto alla realizzazione ci vogliono in media due anni per gli interventi micro (fino a 100mila euro di valore), e che il calendario si allunga a 15 anni di media per i lavori più importanti (a partire da 100 milioni di euro).
Invero, le disposizioni c.d. di semplificazione, al di là delle autoqualificazioni delle norme, hanno palesato esiti esattamente antitetici agli scopi che si erano prefissate, smentendo, nei fatti, i proclami di Cantone sulle virtù taumaturgiche del nuovo codice dei contratti: tanto più nel caso in cui tali disposizioni dovevano allontanare i problemi di infiltrazioni corruttive e invece, come i fatti i questi giorni drammaticamente ed impietosamente evidenziano, non hanno assolto ai loro compiti profilattici.
Ecco che in questo quadro, realmente e concordemente bisognoso di nuovi, ma autentici e non farlocchi interventi di riforma (e auspicando che nessuno additi nel frattempo la burocrazia come la principale responsabile delle lungaggini procedimentali), appare di particolare interesse per l’operatore l’individuazione di modalità di scelta semplificata del contraente dell’appalto pubblico.
In questo numero di Comuni d’Italia, infatti, presentiamo tre puntuali approfondimenti su istituti in tema di contratti pubblici che sono tra loro accomunati dal fatto di agevolare, almeno in via di massima, e al netto degli aggravamenti procedimentali previsti dalle linee guida n. 4, la realizzazione dell’opera o della fornitura rispetto ai tempi lunghi di una gara.
È questo il tratto saliente dei contributi in questione, di particolare interesse per il lettore perché, sotto un primo profilo (affrontato dagli articoli di Stefano Usai e di Salvio Biancardi), con la recente modifica delle linee guida n. 4 – adeguate con la deliberazione ANAC n. 206/2018 – vengono chiariti alcuni passaggi delle procedure semplificate ed i correlati rapporti rispetto all’applicazione pratica del principio di rotazione. Secondo l’impostazione del nuovo documento, il principio dell’alternanza tra imprese può ora essere “derogato” attraverso una adeguata motivazione alla cui declinazione è chiamato, in primo luogo, il RUP oppure operando in modo “aperto” nei confronti del mercato, senza vincoli di partecipazione o strutturando l’albo dei fornitori per fasce di importo (entro le quali, soltanto, applicare la rotazione).
Un aspetto, non secondario, dell’affidamento diretto – rimarcato con le modifiche apportate al codice dal decreto legislativo correttivo n. 56/2017 –, e messo in luce dagli articoli di Usai e Biancardi che ospitiamo, è quello della determinazione a contrattare a contenuto “semplificato” che, in sostanza, “forzando” alcuni chiari principi contabili (come le regole sulla corretta assunzione dell’impegno di spesa) consente al RUP di formalizzare l’assegnazione diretta dell’appalto con un unico atto ovvero non adottando la c.d. “prenotazione” dell’impegno di spesa. Anche qui, in fondo, si assiste a un difficile bilanciamento tra l’economicità dell’azione amministrativa e tutela del principio di legalità, oscillando tra un forte ridimensionamento dei controlli, forse della loro soppressione, in applicazione del canone di efficienza e celerità dell’azione amministrativa, e il loro integrale mantenimento, in ossequio al canone della legalità (cfr. Relazione AIR Linee Guida n. 4). Esemplificativa di tale intento, è la semplificazione procedurale, trattata nell’articolo di Usai, relativa alla verifica dei requisiti nell’ambito degli affidamenti entro i 40mila euro.
La questione degli affidamenti diretti va riguardata, tuttavia, anche sotto un secondo, diverso profilo. L’approfondito e pregevole articolo di Massimiliano Alesio concerne l’istituto del rinnovo “convenzionale”, denominato pure “espresso”, che, come noto, costituisce, da tempo, un terreno di scontro, anche foriero di vivaci polemiche, fra opposti orientamenti, i quali rinviano anche a divergenti visioni della contrattualistica pubblica. Istituito nell’oramai lontano 1993, modificato nell’anno successivo, sembrerebbe, poi, essere stato abrogato dalla legge comunitaria del 2005 (art. 23, legge n. 62/2005). È necessario utilizzare il verbo al condizionale, in quanto proprio siffatta (presunta) abrogazione costituisce il terreno di scontro. Secondo taluni, l’intervento normativo non avrebbe eliminato il potere della stazione appaltante di introdurre, anticipatamente negli atti di gara, una clausola di rinnovo. Secondo altri, l’intervento normativo avrebbe, invece, cancellato ogni traccia di residua autonomia negoziale, nel settore della contrattualistica pubblica, dominato da severi principi. Invero, oltre ai principi tipici in materia, sembra ergersi contro l’istituto l’intera normativa anticorruzione e, in particolare, i Piani anticorruzione. Infatti, questi ultimi reclamano ed impongono l’esigenza di tutelare, in modo pieno, l’agire imparziale dei funzionari, in una duplice direzione: – imparzialità oggettiva, diretta ad assicurare le condizioni organizzative che consentono scelte neutre e disinteressate; – imparzialità soggettiva del funzionario, finalizzata a ridurre i casi di ascolto privilegiato di interessi particolari in conflitto con l’interesse generale. Forse, il vero e severo ostacolo, che l’istituto incontra, è proprio rappresentato dalla sempre più avvertita esigenza di rafforzare le misure anticorruzione, eliminando ogni minima zona d’ombra.
Sia chiaro: per fugare i pericoli di “esposizioni corruttive” cui fa cenno Massimiliano Alesio, forse bisognerebbe concepire, come sottolinea l’articolo di Guglielmo Bernabei, il superamento del modello, alla lunga rivelatosi insostenibile ed inappropriato, di organizzazione e gestione del Comune secondo le caratteristiche del tradizionale modello burocratico, che antepone, si dice, il rispetto della legalità formale, stabilendo in concreto meccanismi di garanzia indirizzati a prevenire comportamenti negativi rispetto alle finalità pubbliche, piuttosto che promuovere comportamenti virtuosi degli amministratori. Il timore, tuttavia, è che gli strumenti messi in campo in questi anni dal legislatore si stiano rivelando assai spesso degli slogan (e si esauriscano solamente in questi), ispirati a semplificazioni che non si realizzino concretamente nei fatti: una eterogenesi dei fini, che fa male al Paese, come i dati sopra riportati dimostrano eloquentemente e che richiede invece interventi energici per contrastare le emergenze – anche di mero rispetto della legalità, che non è affatto un parametro obsoleto, ma che anzi diviene un prius necessario– che affliggono l’Italia.
In questo senso, la necessità di una corretta individuazione di strumenti di tutela degli amministratori locali contro gli atti intimidatori potrebbe sembrare un necessario approdo: come osserva l’articolo di Paolo Canaparo, l’istituzione dell’osservatorio
presso il Ministero dell’interno sul fenomeno degli atti intimidatori nei confronti degli amministratori locali costituisce un passaggio fondamentale per la piena attuazione del nuovo modello disegnato dalla legge 3 luglio 2017. A patto però, aggiungiamo, che sia accompagnato da misure concrete che siano logicamente conseguenti all’esigenza di effettiva tutela di chi coraggiosamente fa il proprio dovere in condizioni autenticamente difficili.
Su un altro versante della trasparenza – sicuramente diverso rispetto agli appalti –, il tema dell’accesso civico rappresenta, come abbiamo spesso sottolineato nelle pagine della Rivista, un ulteriore fronte caldo dell’attività quotidiana delle amministrazioni locali, proprio per le implicazioni operative che riveste: ed è per questo che la stessa gestione del procedimento di accesso civico riveste non pochi profili problematici, a cui tenta di sopperire il pregevole articolo di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, che approfondisce le varie scansioni e i passaggi richiesti dalla normativa del d.lgs. n. 33/2013 (modificato dal d.lgs. n. 97/2016) per il rilascio dei documenti in esito alla richiesta ostensiva.
Questo anche per evitare che per le amministrazioni destinatarie delle richieste, ad esempio di una “persona nota alle amministrazioni locali e agli organi di stampa per la solerzia e lo scrupolo con cui è solito presentare plurime e meticolose istanze di accesso civico volte a conoscere, in ogni dettaglio, le modalità di allocazione delle risorse pubbliche in relazione alle più disparate iniziative o manifestazioni” (narrata da Tar Veneto, sentenza n. 607 del 29 giugno 2017), non si avverino quelle perplessità sull’istituto che avevo già provveduto a mettere in rilievo in altri numeri di questa Rivista, che consistono nell’“uso eccessivo e distorto, talvolta esasperato, dell’accesso civico” in cui “l’esercizio (…) di tale istituto rischi di compromettere il buon andamento dell’amministrazione locale, chiamata ad evadere continue richieste di accesso civico, sino quasi a paralizzarne l’attività” (Tar Veneto, n. 607 del 29 giugno 2017).
Vero è che, anche con riferimento a casi come quello appena descritto (e quindi anche nei confronti dei c.d. “social watchdogs”, ovvero giornalisti, organi di stampa od organizzazioni non governative, nei confronti delle cui domande di accesso, la circolare n. 2/2017 della Funzione pubblica, raccomanda alle amministrazioni di verificare con la massima cura la veridicità e la attualità dei dati e dei documenti rilasciati, per evitare che il dibattito pubblico si fondi su informazioni non affidabili o non aggiornate). A tal riguardo, ci siamo assai spesso interrogati sulla possibilità di una diffusione di registrazioni/riprese audio e video di conversazioni private, anche telefoniche o telematiche, che ora, come ricorda l’articolo di approfondimento di Francesco Modafferi, è reato: la nuova disciplina introdotta all’art. 617-septies c.p ne vieta, infatti, la diffusione fraudolenta.
Proseguendo nell’articolato ragionamento avviato nei precedenti numeri della Rivista su temi della riforma del Pubblico Impiego, l’interessante articolo di Riccardo Nobile che ospitiamo tratta dei rapporti fra legge e contrattazione collettiva nazionale. Non c’è dubbio, infatti, che la nuova formulazione dell’art. 2, comma 2 del d.lgs. 165/2001 opera in duplice direzione: la fonte negoziale prevale su quella legale, ma solo nelle materie individuate dall’art. 40, comma 1 del t.u.p.i., fermi comunque i settori preclusi, nei quali la contrattazione collettiva nazionale non può sospingersi. È evidente il capovolgimento rispetto alla disciplina precedente, che operava in modo opposto e che l’articolo pone in evidenza, ricordando altresì che, quanto alla contrattazione collettiva nazionale, il C.c.n.l. funzioni locali individua due macroambiti, dei quali il primo riduce la contrattazione di secondo livello a una forma di concertazione, mentre il secondo si rifà in caso di mancato accordo alla formula dell’art. 40, comma 3-ter del t.u.p.i. Il contributo di Nobile appare di assoluto rilievo in quanto mette in risalto… una sorpresa: più di una delle clausole che trattano della contrattazione aziendale nel secondo macroambito è nulla perché riguarda materie di organizzazione, per la quale opera proprio il divieto dell’art. 40, comma 1 del d.lgs. n. 165/2001. L’articolo sottolinea conclusivamente che i contenuti del C.c.n.l. 21 maggio 2018 sono stati determinati frettolosamente e in modo confuso, segno evidente che la fretta produce ambiguità per non dire veri e propri pasticci.
Non brilla per chiarezza, del resto, nemmeno la previsione dell’art. 53 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 “Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi” che ha subito nel corso del tempo numerose modifiche, l’ultima delle quali, ad opera, per l’appunto, del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, riguarda i commi 12, 13 e 14: a cercare di dipanare il groviglio interpretativo in tema di comunicazioni obbligatorie, provvede il preziosissimo contributo di Fiorella Passerini che fornisce utili spunti operativi traendolo dalle FAQ del sito PerlaPA del Dipartimento della Funzione pubblica.