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Timestamp: 2019-06-26 18:36:17
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Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 93', 'Art. 85', 'Art. 93', 'Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 35', 'Art. 29', '§ 1', '§ 4', '§ 1', 'Art. 93', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 88', 'Art. 85', 'Art. 84', 'Art. 71', 'Art. 113', 'Art. 93', '§ 4', 'Art. 93', 'Art. 120', 'Art. 57', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 3', 'Art. 28', 'Art. 58', 'Art. 3', 'Art. 54', 'Art. 85']

BGE-99-IA-724 - 1973-09-25 - BGE - Verfassungsrecht - Art. 85. lit. a OG. Legitimation; kant. Volksinitiative zur Einreichung einer Standesinitiative...
Art. 85 . lit. a OG. Legitimation; kant. Volksinitiative zur Einreichung einer Standesinitiative (Art. 93 BV). - Die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde beurteilt sich einzig nach Art. 85 lit. a OG. Der Stimmbürger kann gegen die Anordnung der Volksabstimmung über eine Initiative Beschwerde führen (Erw. 1). - Kognition des Bundesgerichts bei der Überprüfung des Zulassungsentscheids (Erw. 2). - Anforderungen an die Einheit der Materie bei einer kant. Initiativvorlage (Erw. 3). - Rechtsnatur der Standesinitiative (Art. 93 BV). Überprüfung des Inhalts einer Standesinitiative durch das Bundesgericht ? (Frage offen gelassen) (Erw. 4a).
Art. 85 lettre a OJ. Qualité pour recourir; initiative populaire cantonale tendant au dépôt d'une initiative par un canton (art. 93 Cst.). - La qualité pour former un recours en matière de droit de vote se détermine uniquement selon l'art. 85 lettre a OJ. Le citoyen peut former un recours de droit public contre la décision qui soumet une initiative au vote populaire (consid. 1). - Pouvoir du Tribunal fédéral dans l'examen d'une telle décision (consid. 2). - Exigences relatives à l'unité de la matière dans un projet d'initiative cantonale (consid. 3). - Nature juridique du droit d'initiative appartenant aux cantons (art. 93 Cst.). Le Tribunal fédéral peut-il examiner le contenu d'une telle initiative? (question laissée ouverte) (consid. 4 a).
Art. 85 lett. a OG. Legittimazione ricorsuale; iniziativa popolare cantonale tendente alla presentazione da parte del Cantone di un'iniziativa (art. 93 CF). - La legittimazione per proporre un ricorso in materia di diritto di voto si determina esclusivamente secondo l'art. 85 lett. a OG. Il cittadino può impugnare con ricorso di diritto pubblico la decisione che sottopone un'iniziativa alla votazione popolare (consid. 1). - Cognizione del Tribunale federale nell'esame di tale decisione (consid. 2). - Esigenze concernenti l'unità della materia relative ad un progetto d'iniziativa cantonale (consid. 3). - Natura giuridica del diritto d'iniziativa spettante ai Cantoni (art. 93 CF). Può il Tribunale federale esaminare il contenuto di un'iniziativa di un Cantone? (questione lasciata indecisa) (consid. 4 a).
bilden kann; nur Anträge zu einem in Beratung stehenden Gegenstand dürfen nicht gestellt werden. Die Vorschläge der Kantone können sowohl in die Form einer allgemeinen Anregung als auch in die Form eines ausgearbeiteten Gesetzes- oder Beschlussesentwurfes gekleidet werden. Die Bestimmung des zur Ausübung des Vorschlagsrechts zuständigen Organs ist Sache des kantonalen Rechts (a.a.O. S. 746). Im Kanton Zürich kann nach Art. 35 der Kantonsverfassung (KV) die Standesinitiative sowohl durch den Kantonsrat als auch auf dem Wege des Volksbeschlusses ausgeübt werden. Der Volksbeschluss kann dabei über das Vorschlagsrecht der Stimmbürger (Initiative) gemäss Art. 29 KV herbeigeführt werden (§ 1 Abs. 2 des Zürcher Gesetzes über das Vorschlagsrecht des Volkes vom 1. Juni 1969 [Initiativengesetz]). Über die Gültigkeit der Volksinitiativen bestimmt § 4 Initiativengesetz folgendes: "Eine Initiative ist ungültig, wenn sie
2. der Staatsverfassung widerspricht, sofern sie nicht deren Änderung bezweckt; 3. den §§ 1 bis 3 dieses Gesetzes nicht entspricht;
4. Begehren verschiedener Art enthält, die keinen inneren Zusammenhang aufweisen, es sei denn, dass es sich um eine Initiative auf Gesamtrevision der Staatsverfassung handelt. Über die Gültigkeit von Initiativen entscheidet der Kantonsrat. Für die Ungültigerklärung einer Initiative bedarf es einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder. Ungültig erklärte Initiativen werden dem Volk nicht zur Abstimmung unterbreitet."
C.- Am 1. Dezember 1971 wurde im Kanton Zürich eine "Volksinitiative gegen das Expressstrassen-Y" eingereicht, deren Text wie folgt lautet: "Die unterzeichneten Stimmberechtigten des Kantons Zürich verlangen: Der Kanton Zürich reicht der Bundesversammlung gemäss Art. 93 Bundesverfassung eine Standesinitiative mit folgenden Forderungen ein: 1. Das sogenannte Expressstrassen-Y ist aus dem Nationalstrassennetz herauszunehmen. 2. Die Autobahnumfahrung ist vollständig, also einschliesslich Südumfahrung, ins Nationalstrassennetz aufzunehmen. 3. Die durch den Verzicht auf das Expressstrassen-Y eingesparten mehreren 100 Millionen Franken sind für einen beschleunigten Ausbau der Autobahnumfahrung Zürich, insbesondere aber zur Finanzierung eines umweltfreundlicheren, wenn auch teureren Projektes einzusetzen. Vor allem soll die Zerstörung von wertvollen Landschaften und Erholungsgebieten und die Zerschneidung von Wohngebieten und ganzen Gemeinden durch Tunnellösungen verhindert werden. Begründung: Das Expressstrassen-Y wird dem Gemeinwohl mehr schaden als nützen. Seine Verwirklichung hätte die Zerstörung wesentlicher städtebaulicher Werte zur Folge. Zudem muss nach den heutigen Erkenntnissen aller Durchgangsverkehr um die Städte herumgeleitet werden. Nur mit öffentlichen, insbesondere schienengebundenen Verkehrsmitteln können die Städte sinnvoll und rationell erschlossen werden." Der Regierungsrat des Kantons Zürich, der die Initiative als zustandegekommen erklärt und hierauf dem Kantonsrat Bericht
Erw. 1 mit Verweisungen). Was die Art der von ihnen erhobenen Rügen betrifft, so ist ohne weiteres auf den Einwand einzutreten, die Initiative gegen das Expressstrassen-Y verletze den Grundsatz der Einheit der Materie. Denn das Gebot einer einheitlichen Abstimmungsvorlage ergibt sich aus dem in der Stimmfreiheit enthaltenen Anspruch der Stimmbürger, ihren Willen unverfälscht zum Ausdruck zu bringen, weshalb in seiner Nichtbeachtung unmittelbar auch eine Verletzung der politischen Stimmberechtigung liegt (BGE 99 I a 182 f., 97 I 672 je mit Verweisungen). Ob eine Stimmrechtsverletzung auch in Betracht fällt, wenn gerügt wird, dass eine Initiative dem Volk zur Abstimmung unterbreitet wird, obwohl dies wegen ihres angeblich verfassungswidrigen Inhalts nicht zulässig wäre, ist indessen näher zu prüfen. In der Vernehmlassung der 47 Kantonsräte wird die Ansicht vertreten, dass in einem solchen Falle den Stimmbürgern mehr zugestanden werde, als sie von Rechts wegen beanspruchen könnten, weshalb sie nicht beschwert und mithin auch zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert seien. Dieser Nichteintretensantrag stützt sich auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1965 i.S. Schmid (abgedruckt in ZBl 67/1966 S. 31 ff.). In dem dort beurteilten Fall hat das Bundesgericht die Beschwerdebefugnis eines Zürcher Stimmbürgers, der sich gegen die Anordnung der Abstimmung über eine angeblich verfassungswidrige Initiative wandte, verneint mit der Begründung, dass es an dem nach Art. 88 OG erforderlichen Eingriff in dessen rechtlich erhebliche Interessen fehle; werde den Stimmberechtigten eine Initiative unterbreitet, die ihnen nach der Verfassung nicht vorgelegt werden dürfte, so bedeute dies eine Erweiterung des Stimmrechts, und mithin sei die Rechtsstellung des einzelnen Stimmberechtigten nicht verschlechtert. Mit diesem Entscheid, der ausserhalb der vom Bundesgericht seit jeher. geübten Praxis steht, wurde jedoch die Besonderheit der Stimmrechtsbeschwerde und die dem Art. 88 OG in diesem Zusammenhang zukommende Tragweite verkannt. Bei der politischen Stimmberechtigung, die Schutzobjekt der in Art. 85 lit. a OG besonders vorgesehenen Beschwerde ist, handelt es sich um eine Organfunktion und damit um ein Recht, das über den Rahmen des - nach Art. 84 Abs. 1 OG verfolgbaren - individuellen verfassungsmässigen Rechts hinausgeht. Die Verletzung eines verfassungsmässigen
Volkswillen zum Ausdruck zu bringen, und es bestehe auch keine Gewähr dafür, dass die Initiative nicht erst nur wegen der Zusammenfassung dieser verschiedenen Meinungsgruppen zustandekommen konnte. Die Einheitlichkeit der Vorlage sei auch bei Ziffer 3 der Initiative nicht gegeben, die Forderungen enthalte, welche unter sich sowie zu den Begehren von Ziffer 1 und 2 in keinem inneren Zusammenhang stünden. Die Festlegung eines bestimmten Verwendungszwecks für die infolge der Streichung des Ypsilons freiwerdenden Millionen, der beschleunigte Ausbau der Autobahnumfahrung, die Finanzierung eines umweltfreundlicheren Projekts sowie die generelle Projektierung von Tunnellösungen seien Einzelpostulate, denen die Anrufung des Umweltschutzgedankens noch nicht den nötigen inneren Zusammenhang verleihe, und es gehe dabei nicht weniger um Einzelfragen als bei der Streichung des Expressstrassen-Y und die Ergänzung des nordwestlichen Autobahnumfahrungshalbrings um eine Autobahn-Südumfahrung. Diese Einwände, die im wesentlichen auch der Regierungsrat angebracht hat, erscheinen nicht von vornherein unbegründet. Geht man davon aus, dass das Expressstrassen-Y und die Südostumfahrung Zürichs zwei verschiedene Funktionen erfüllen und eine Verkehrsader nicht die andere ersetzen kann, so muss der Umstand, dass mit einem einzigen Ja oder Nein das eine Projekt befürwortet und gleichzeitig das andere abgelehnt wird, den Stimmbürger in das geschilderte Dilemma bringen. Der streitigen Initiative liegt jedoch die Vorstellung zugrunde, dass der Verkehr von der Aubrugg zur Brunau statt über das mitten durch die Stadt Zürich führende Y über den Südost-Halbring geleitet werden könne. Technisch ist das immerhin für den von auswärts anfallenden Verkehr nicht undenkbar, da Aubrugg und Brunau durch die Südostumfahrung, wenn auch über einen weiteren Weg, miteinander verbunden werden. Damit wird aber eine in sich geschlossene Alternativlösung zu der von den Behörden beschlossenen Linienführung des Autobahnnetzes im Raume Zürich vorgeschlagen. Wer der Ansicht ist, dass die Südostumfahrung das Expressstrassen-Y nicht zu ersetzen vermag oder jedenfalls keine bessere Lösung darstellt, der versagt der Initiative eben die Unterstützung und gibt damit dem Wunsche Ausdruck, dass es bei dem von den Behörden beschlossenen Verkehrskonzept bleiben soll. Die zwei verschiedenen
von diesen materiell gar nicht behandelt werden könnten. Die Bundesversammlung sei lediglich zum Entscheid über die allgemeine Linienführung und die Art der zu errichtenden Nationalstrassen zuständig. Die Forderungen der Initianten, dass die durch Verzicht auf das Expressstrassen-Y freiwerdenden Millionen Franken für einen beschleunigten Ausbau der Autobahnumfahrung Zürichs und insbesondere zur Finanzierung eines umweltfreundlicheren Projektes einzusetzen seien, und dass vor allem Tunnellösungen zu finden seien, beträfen jedoch die Ausarbeitung der generellen Projekte und das Bauprogramm, was nach der massgebenden Bundesgesetzgebung in die Kompetenz des Bundesrats sowie anderer Instanzen falle. Von der Bundesversammlung, die zur Vornahme solcher Verwaltungsakte nicht zuständig sei und gegenüber dem Bundesrat auch kein verbindliches Weisungsrecht besitze, werde somit etwas Unmögliches, nach Bundesrecht Kompetenzwidriges verlangt, was daher nicht Gegenstand einer Standesinitiative sein könne. Die Bundesrechtswidrigkeit von Ziffer 3 der Initiative habe zur Folge, dass der angefochtene Kantonsratsbeschluss, der die Gültigkeit der Initiative als Ganzes zum Gegenstand habe, vollständig aufzuheben sei. Dies umsomehr, als sich der Kantonsrat mit Rücksicht auf die Unteilbarkeit dieser Initiative gegen eine Streichung der Ziffer 3 entschieden habe. a) Mit der Rüge, das kantonale Volksbegehren erstrebe die Einreichung einer Standesinitiative mit Begehren, über welche die Eidgenössischen Räte gar nicht entscheiden könnten, wird dem Bundesgericht eine Frage unterbreitet, die zu überprüfen es kaum berufen ist. Das scheint schon deshalb fraglich, weil die Bundesversammlung als Trägerin der obersten Gewalt des Bundes (Art. 71 BV) über ihre Zuständigkeit selbst entscheidet. Zudem sind nach Art. 113 Abs. 3 BV die Bundesgesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse der Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen, was wohl nicht weniger gelten kann, wenn es um die Feststellung der Rechtmässigkeit eines Begehrens geht, mit dem von den Eidgenössischen Räten ein bestimmter Erlass verlangt wird. Fraglich ist sodann auch, ob Art. 93 BV dem Inhalt einer Standesinitiative rechtliche Grenzen setzt und mithin die Gültigkeitserfordernisse von § 4 Ziff. 1-3 des Zürcher Initiativengesetzes überhaupt zu beachten wären; könnte doch der Kanton, der dem Volk die Ausübung des Vorschlagsrechts zugesteht, keine weiteren Anforderungen
stellen als das Bundesrecht selbst. Das Vorschlagsrecht im Sinne von Art. 93 BV erschöpft sich nämlich darin, dass die Standesinitiative mit ihrer Einreichung bei der Bundesversammlung anhängig wird und die Räte verpflichtet sind, sie in Beratung zu ziehen und zu beschliessen, ob sie ihr Folge geben wollen oder nicht. Beschliessen die Räte, einer Standesinitiative keine Folge zu geben, so ist das Geschäft erledigt. Eine rechtliche Verbindlichkeit, wie etwa der auf Verfassungsrevision gerichteten Initiative (Art. 120 f . BV), die dem Volk auch dann zu unterbreiten ist, wenn die Räte mit ihr nicht einverstanden sind, kommt ihr nicht zu. Sie steht vielmehr dem in Art. 57 BV gewährleisteten Petitionsrecht nahe, das die zuständige Behörde nur verpflichtet, ein eingereichtes Begehren zur Kenntnis zu nehmen (BBl 1964 II 1646, 1969 II 918; Verwaltungsentscheide der Bundesbehörden 1954 Nr. 11, 1955 Nr. 21; BGE 98 I a 488). Wie es sich damit verhält, kann jedoch offen bleiben. Denn es kann ohnehin nicht gesagt werden, die Initiative wolle die Bundesversammlung zu einem kompetenzwidrigen Akt auffordern. b) Nach der bundesrechtlichen Kompetenzordnung liegt der Entscheid über die allgemeine Linienführung und die Art der zu errichtenden Nationalstrassen bei der Bundesversammlung (Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 [NSG]). Hierauf legt der Bundesrat nach Anhören der Kantone das Bauprogramm fest, und er genehmigt sodann das vom Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau in Zusammenarbeit mit den interessierten Bundesstellen und Kantonen auszuarbeitende generelle Projekt (Art. 11 Abs. 2 -20 NSG); nach Art. 3 Abs. 2 des Beschlusses der Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 entscheidet der Bundesrat bei der Genehmigung der generellen Projekte endgültig über die Linienführung der Nationalstrassen im Gebiete der Städte. Ist das anschliessende Einspracheverfahren durchgeführt, so ist es Sache des Eidgenössischen Departements des Innern, die bereinigten Ausführungsprojekte zu genehmigen und hiermit für die Bauausführung freizugeben (Art. 28 Abs. 2 NSG). Was die Finanzierung der Nationalstrassen betrifft, so werden die Einzelheiten durch allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss geregelt, und der Bundesrat entscheidet im Einzelfalle über die Verteilung der Erstellungskosten auf Bund und Kantone (Art. 58 NSG).
Gemäss Art. 3 Abs. 3 des Bundesbeschlusses über die Verwendung des für den Strassenbau bestimmten Anteils am Treibstoffzollertrag vom 23. Dezember 1959 legt der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Finanzierungspläne auf. Der Bundesrat, dem nach Art. 54 NSG die Oberaufsicht über die Nationalstrassen zusteht, sorgt unter anderem auch für einen wirtschaftlichen Bauvorgang. Den Beschwerdeführern kann darin beigepflichtet werden, dass die Forderungen, die in Ziffer 3 der mit dem Initiativbegehren verlangten Standesinitiative aufgestellt sind, in den Kompetenzbereich des Bundesrats und anderer Bundesstellen fallen. Damit ist die Initiative aber noch nicht bundesrechtswidrig. Die Beschwerdeführer, die einzig Ziffer 3 beanstanden, übersehen nämlich die Bedeutung der beiden vorangehenden Ziffern der Initiative. Mit dem Begehren um Verzicht auf das Expressstrassen-Y und Aufnahme der Südostumfahrung ins Nationalstrassennetz wird von den Eidgenössischen Räten eine Änderung der allgemeinen Linienführung und damit ein Entscheid verlangt, der unbestrittenermassen in ihren Geschäftsbereich fällt. Wird aber die allgemeine Linienführung geändert, so müssen auch das generelle Projekt und das Bauprogramm geändert und die Finanzierungsmodalitäten angepasst werden. Sollte die Bundesversammlung dem in Ziffer 1 und 2 enthaltenen Begehren entsprechen, so könnte sie gleichzeitig auch dem Bundesrat die in Ziffer 3 der Initiative verlangten Massnahmen vorschlagen. Ob dies durch verbindliche Weisung geschehen dürfte, mag dahingestellt bleiben (vgl. dazu AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Nr. 1369), denn die Forderungen von Ziffer 3 könnten jedenfalls nicht deshalb für ungültig gehalten werden, weil sie dem Bundesrat nur in Form einer blossen Empfehlung unterbreitet werden könnten. Abgesehen davon wären die mit der Standesinitiative zur näheren Ausgestaltung, zu Bauprogramm und Finanzierung der Südostumfahrung gemachten Vorschläge vom Bundesrat allenfalls auch im Sinne einer Äusserung des Kantons entgegenzunehmen, den anzuhören er ohnehin verpflichtet ist. Wenn die Initiative über das Expressstrassen-Y, wie die Beschwerdeführer meinen, über die in Ziffer 3 enthaltenen Begehren einen Entscheid der Eidgenössischen Räte selbst verlangt, so muss sie deswegen nicht ungültig sein. Kommt der Standesinitiative doch keine rechtliche Verbindlichkeit zu, und
steht es im Belieben der Bundesversammlung, ob überhaupt und wie ihr Folge gegeben werden soll, so kann ein über ihre Kompetenzen hinausgehendes Begehren immer noch im Rahmen des rechtlich Möglichen berücksichtigt werden. Der Regierungsrat hat in seiner Weisung vom 25. Oktober 1972 zum Nachweis der Bundesrechtswidrigkeit der Initiative ergänzend ausgeführt, dass sie von der Bundesversammlung ein Zurückkommen auf ihre Beschlüsse von 1960 verlange, die jedoch angesichts der fortgeschrittenen Bauarbeiten unwiderruflich geworden seien. Dieses Argument wird in der Beschwerde jedoch nicht aufgenommen, so dass darauf nicht einzugehen ist.
Entscheid : 99 IA 724
Datum : 25. September 1973
Status : 99 IA 724
Regeste : Art. 85. lit. a OG. Legitimation; kant. Volksinitiative zur Einreichung einer Standesinitiative...
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38-I-19 • 90-I-69 • 96-I-636 • 97-I-669 • 99-IA-724
BV: 57, 71, 93, 113, 120
NSG: 11, 20, 28, 54, 58
OG: 84, 85, 88, 178, 189
1964/II/1646 • 1968/II/733