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Timestamp: 2017-12-12 07:38:30+00:00
Document Index: 24042033

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1 COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, XXX [ ](2013) XXX draft COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Progetto di comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE IT IT
2 COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Progetto di comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE Indice 1. Introduzione Nozione di impresa e di attività economica Principi generali Esercizio dei pubblici poteri Sicurezza sociale Assistenza sanitaria Istruzione e attività di ricerca Infrastruttura Origine statale Imputabilità Indizi relativi all imputabilità Imputabilità e obblighi in virtù del diritto dell Unione Risorse statali Principi generali Influenza dominante sulle risorse Partecipazione dello Stato nella ridistribuzione tra entità private Vantaggio La nozione di vantaggio in generale Principi generali Vantaggio indiretto Il criterio dell operatore in un economia di mercato Introduzione Principi generali Applicazione del criterio dell operatore in un economia di mercato Selettività Principi generali Selettività materiale Selettività di diritto e di fatto Selettività derivante da prassi amministrative discrezionali
3 Valutazione della selettività materiale per le misure intese ad alleviare i normali oneri delle imprese Selettività regionale Autonomia istituzionale Autonomia procedurale Autonomia economica e finanziaria Aspetti specifici relativi agli aiuti fiscali Società cooperative Organismi di investimento collettivo Condoni fiscali Transazioni e decisioni fiscali Norme di ammortamento Regime fiscale forfettario per attività specifiche Norme antiabuso Accise Incidenza sugli scambi e sulla concorrenza Principi generali Distorsione della concorrenza Incidenza sugli scambi Disposizioni finali
4 1. INTRODUZIONE 1. Nel quadro della modernizzazione degli aiuti di Stato, la Commissione intende fornire ulteriori precisazioni sui principali concetti inerenti alla nozione di aiuto di Stato di cui all articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE) al fine di garantire un applicazione più facile, trasparente e coerente di questa nozione in tutta l Europa. 2. La presente comunicazione riguarda unicamente la nozione di aiuto di Stato ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, che sia la Commissione che le autorità nazionali (compresi i giudici nazionali) devono applicare in combinato disposto con l obbligo di notifica e di sospensione di cui all articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. La presente comunicazione non riguarda invece la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno ai sensi dell articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE, la quale deve essere valutata dalla Commissione. 3. Poiché la nozione di aiuto di Stato è un concetto giuridico oggettivo definito direttamente dal trattato, la Commissione si limiterà a precisare in che modo interpreta le disposizioni del trattato, conformemente alla giurisprudenza dell UE e fatta salva l interpretazione della Corte di giustizia dell Unione europea. 4. È opportuno sottolineare che la Commissione è vincolata da questa nozione oggettiva, eccetto solo in situazioni specifiche che richiedono valutazioni economiche complesse 1. La legalità di una decisione della Commissione relativa all esistenza di un aiuto di Stato deve essere valutata unicamente nel quadro dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Ove possibile, nella presente comunicazione la Commissione farà riferimento quindi alla giurisprudenza o, qualora non disponibile, alla propria prassi decisionale, anche se non tutte le questioni potranno essere trattate su questa base. La fonte principale cui fare riferimento per l interpretazione della nozione di aiuto è sempre la giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale. 5. L articolo 107, paragrafo 1, del TFUE definisce gli aiuti di Stato come aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsano o minacciano di falsare la concorrenza, nella misura in cui incidono sugli scambi tra gli Stati membri. La presente comunicazione preciserà i diversi elementi che, secondo la giurisprudenza, compongono un aiuto di Stato ai sensi di tale disposizione: l esistenza di un impresa, l imputabilità della misura allo Stato, il suo finanziamento tramite risorse statali, il conferimento di un vantaggio, la selettività della misura e i suoi potenziali effetti sulla concorrenza e sugli scambi all interno dell Unione. 2. NOZIONE DI IMPRESA E DI ATTIVITÀ ECONOMICA 6. Conformemente all articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, le norme in materia di aiuti di Stato si applicano in genere solo se il beneficiario di un aiuto è un impresa. 1 Cfr., in tal senso, la causa C-290/07 P, Commissione/Scott (Raccolta 2010, pag. I-7763, punto 66). 3
5 2.1. Principi generali 7. Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che esercita un attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento 2. La classificazione di una determinata entità come impresa dipende pertanto interamente dalla natura delle sue attività. Questo principio generale ha tre importanti conseguenze. 8. In primo luogo, lo status dell entità in questione ai sensi del diritto nazionale è ininfluente. Per esempio, un entità che in base alla normativa nazionale è classificata come un associazione o una società sportiva può tuttavia essere considerata come un impresa ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Lo stesso vale per un entità che fa formalmente parte della pubblica amministrazione. L unico criterio pertinente al riguardo è se esercita un attività economica. 9. In secondo luogo, l applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in quanto tali non dipende dal fatto che l entità venga costituita per conseguire degli utili. Sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale, anche associazioni senza scopo di lucro possono offrire beni e servizi su un mercato 3. In caso contrario, i soggetti che non perseguono scopi di lucro esulano dal controllo sugli aiuti di Stato. 10. In terzo luogo, un entità viene classificata come impresa sempre in relazione a un attività specifica. Un entità che svolge attività a carattere sia economico che non economico è considerata un impresa solo per quanto riguarda le prime. 11. Ai fini dell applicazione della normativa sugli aiuti di Stato, due entità con personalità giuridica distinta possono essere considerate un unità economica. Tale unità economica è quindi considerata l impresa interessata. A tale riguardo, la Corte di giustizia prende in considerazione l esistenza di una quota di controllo e di altri legami funzionali, economici e organici Per chiarire la distinzione tra attività economiche e non economiche, la Corte di giustizia ha costantemente affermato che qualsiasi attività consistente nell offrire beni e servizi in un mercato costituisce attività economica La questione se esista o meno un mercato per determinati beni e servizi può dipendere dal modo in cui tali servizi sono organizzati nello Stato membro interessato 6 e può quindi variare da uno Stato membro all altro. Inoltre, la classificazione di una determinata attività può cambiare nel tempo, in funzione di scelte politiche o di sviluppi economici: quella che oggi non è una attività economica può diventarlo in futuro, e viceversa Cause riunite da C-180/98 a C-184/98, Pavlov e altri (Raccolta 2000, pag. I-6451, punto 74). Cause riunite da 209/78 a 215/78 e 218/78, Van Landewyck (Raccolta 1980, pag. 3125, punto 88); causa C-244/94, FFSA e altri (Raccolta 1995, pag. I-4013, punto 21); causa C-49/07, MOTOE (Raccolta 2008, pag. I-4863, punti 27 e 28). Causa C-480/09 P, AceaElectrabel Produzione Spa/Commissione europea (Raccolta 2010, I-13355, punti da 47 a 55); causa C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze e altri (Raccolta 2006, pag. I-289, punto 112). Causa 118/85, Commissione/Italia (Raccolta 1987, pag. 2599, punto 7); causa C-35/96, Commissione/Italia (Raccolta 1998, pag. I-3851, punto 36); cause riunite da C-180/98 a C-184/98, Pavlov e altri (Raccolta 2000, pag. I-6451, punto 75). Cause riunite C-159/91 e C-160/91, Poucet e Pistre (Raccolta 1993, pag. I-637, punti 16-20). 4
6 14. La decisione di un autorità pubblica di non permettere a terzi di svolgere un determinato servizio (ad esempio perché desidera prestare il servizio internamente), non esclude l esistenza di un attività economica. Nonostante tale chiusura del mercato, un attività economica può esistere se altri operatori sono disposti a fornire il servizio nel mercato interessato e hanno le capacità per farlo. Più in generale, il fatto che un particolare servizio sia prestato internamente non è pertinente ai fini della natura economica dell attività Poiché la distinzione tra attività economiche e non economiche dipende dalle scelte politiche e dagli sviluppi economici di un determinato Stato membro, non è possibile redigere un elenco esaustivo di attività che a priori non hanno mai carattere economico. Tale elenco non fornirebbe un autentica certezza del diritto e sarebbe quindi di scarsa utilità. Nei punti seguenti si cerca piuttosto di chiarire tale distinzione riguardo a una serie di ambiti importanti. 16. In assenza di una definizione di attività economica nei trattati, la giurisprudenza sembra adottare criteri diversi per l applicazione delle norme relative al mercato interno e per l applicazione del diritto della concorrenza Il semplice fatto che un entità detenga partecipazioni, anche di maggioranza, in un impresa che fornisce beni o servizi su un mercato non significa che tale entità debba automaticamente essere considerata un impresa ai fini dell articolo 107 del TFUE. Se tale partecipazione dà luogo soltanto all esercizio dei diritti connessi alla qualità di azionista nonché, eventualmente, alla percezione dei dividendi, semplici frutti della proprietà di un attivo, tale entità non verrà considerata un impresa se non fornisce essa stessa beni o servizi sul mercato Esercizio dei pubblici poteri 18. In base alla giurisprudenza, l articolo 107 del TFUE non si applica se lo Stato agisce esercitando il potere d imperio 10 o nella sua veste di pubblica autorità 11. Si può considerare che un entità agisca esercitando il potere d imperio qualora l attività in questione sia un compito che rientra nelle funzioni essenziali dello Stato o sia ad esse connessa per la sua natura, per il suo oggetto e per le norme cui essa è soggetta 12. In generale, a meno che lo Stato membro interessato abbia deciso di introdurre Cfr. le conclusioni dell avvocato generale Geelhoed nella causa C-295/05, Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo)/Transformación Agraria SA (Tragsa) e Administración del Estado (Raccolta 2007, pag. I-2999, punti ); articolo 5, paragrafo 2, e articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 (GU L 315 del , pag. 1); decisione 2011/501/UE della Commissione, del 23 febbraio 2011, relativa all aiuto di Stato C 58/06 (ex NN 98/05) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBG) nel Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (GU L 210 del , pag. 1, punti 208 e 209). Causa C-519/04 P, David Meca-Medina e Igor Majcen/Commissione (Raccolta 2006, pag. I-6991, punti 30-33); causa C-350/07, Kattner Stahlbau (Raccolta 2009, pag. I-1513, punti 66, 72, 74 e 75); conclusioni dell avvocato generale Poiares Maduro nella causa C-205/03 P, FENIN (Raccolta 2006, pag. I-6295, punti 50 e 51). Causa C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze SpA e altri (Raccolta 2006, pag. I-289, punti e 125). Causa 118/85, Commissione/Italia (Raccolta 1987, pag. 2599, punti 7 e 8). Causa C-30/87, Bodson (Raccolta 1988, pag. I-2479, punto 18). Cfr., in particolare, la causa C-364/92, SAT/Eurocontrol (Raccolta 1994, pag. I-43, punto 30). 5
7 meccanismi di mercato, le attività che intrinsecamente fanno parte delle prerogative dei pubblici poteri e che sono svolte dallo Stato non costituiscono attività economiche. Esempi sono le attività connesse a: (a) le forze armate o le forze di pubblica sicurezza 13 ; (b) la sicurezza e il controllo della navigazione aerea 14 ; (c) la sicurezza e il controllo del traffico marittimo 15 ; (d) la sorveglianza antinquinamento 16 ; (e) l organizzazione, il finanziamento e l esecuzione delle sentenze di reclusione 17 ; nonché (f) la raccolta di dati da utilizzare a fini pubblici basata su un obbligo legale di dichiarazione imposto alle imprese interessate Nei limiti in cui un ente pubblico svolga un attività economica che può essere dissociata dall esercizio dei suoi pubblici poteri, in ordine a una siffatta attività tale ente agisce come impresa. Al contrario, qualora la suddetta attività economica sia indissociabile dall esercizio dei suoi pubblici poteri, le attività complessive svolte da tale ente rimangono attività che si ricollegano all esercizio dei suddetti poteri e non rientrano dunque nel concetto di impresa Sicurezza sociale 20. La classificazione dei regimi di sicurezza sociale come regimi implicanti attività economiche dipende dal modo in cui sono costituiti e strutturati. Nella sostanza, la giurisprudenza distingue tra regimi basati sul principio di solidarietà e regimi economici. 21. La Corte di giustizia e il Tribunale utilizzano una serie di criteri per determinare se un regime di sicurezza sociale si basa sul principio di solidarietà e non implica pertanto un attività economica: (a) l iscrizione obbligatoria al regime 20 ; (b) il fine esclusivamente sociale perseguito dal regime 21 ; (c) lo scopo non di lucro del regime 22 ; Decisione della Commissione del 7 dicembre 2011 relativa all aiuto di Stato SA (2011/NN) Regno Unito Aiuti a favore di Forensic Science Services (GU C 29 del , pag. 4, punto 8). Causa C-364/92, SAT/Eurocontrol (Raccolta 1994, pag. I-43, punto 27); causa C-113/07 P, SELEX Sistemi integrati/commissione (Raccolta 2009, pag. I-2207, punto 71). Decisione della Commissione del 16 ottobre 2002 relativa all aiuto di Stato N 438/02 Belgio Sovvenzioni alle amministrazioni portuali (GU C 284 del , pag. 2). Causa C-343/95, Calì & Figli (Raccolta 1997, pag. I-1547, punto 22). Decisione della Commissione, del 19 luglio 2006, relativa all aiuto di Stato N 140/06 Lituania Assegnazione di sovvenzioni alle imprese di Stato responsabili dei penitenziari (GU C 244 dell , pag. 12). Causa C-138/11, Compass-Datenbank GmbH (Raccolta 2012, pag. I-0000, punto 40). Causa C-138/11, Compass-Datenbank GmbH (Raccolta 2012, pag. I-0000, punto 38) e causa C-113/07 P, SELEX Sistemi Integrati/Commissione (Raccolta 2009, pag. I-2207, punto 72 e segg.). Cause riunite C-159/91 e C-160/91, Poucet e Pistre (Raccolta 1993, pag. I-637, punto 13). Causa C-218/00, Cisal e INAIL (Raccolta 2002, pag. I-691, punto 45). Cause riunite C-264/01, C-306/01, C-354/01 e C-355/01, AOK Bundesverband (Raccolta 2004, pag. I-2493, punti 47-55). 6
8 (d) l autonomia delle prestazioni dall importo dei contributi versati 23 ; (e) la non necessaria proporzionalità tra l importo delle prestazioni versate e i redditi dell assicurato 24 ; nonché (f) il controllo dello Stato sul regime Tali regimi basati sul principio di solidarietà devono essere distinti dai regimi economici 26. Al contrario dei regimi basati sulla solidarietà, i regimi a carattere economico si contraddistinguono solitamente per: (a) l iscrizione facoltativa 27 ; (b) il principio di capitalizzazione (le prestazioni cui si ha diritto dipendono dall ammontare dei contributi versati e dai risultati finanziari del regime) 28 ; (c) il fine di lucro 29 ; nonché (d) la fornitura di prestazioni complementari rispetto a quanto previsto da un regime di base Alcuni regimi combinano caratteristiche di entrambe le categorie. In tali casi, la classificazione del regime dipende da un analisi dei diversi elementi e dalla loro rispettiva importanza Assistenza sanitaria 24. All interno dell Unione, i sistemi di assistenza sanitaria variano notevolmente tra Stati membri. L esistenza, e il grado di intensità, di una concorrenza sul mercato fra i vari fornitori di assistenza sanitaria dipendono da queste specificità nazionali. 25. In alcuni Stati membri, gli ospedali pubblici fanno parte integrante dei servizi sanitari nazionali e sono quasi interamente basati sul principio di solidarietà 32. Tali ospedali sono direttamente finanziati dai contributi di sicurezza sociale e da altre risorse statali e prestano i propri servizi gratuitamente sulla base di una copertura universale 33. La Corte di giustizia e il Tribunale hanno confermato che, nel caso in Cause riunite C-159/91 e C-160/91, Poucet e Pistre (Raccolta 1993, pag. I-637, punti 15-18). Causa C-218/00, Cisal e INAIL (Raccolta 2002, pag. I-691, punto 40). Cause riunite C-159/91 e C-160/91, Poucet e Pistre (Raccolta 1993, pag. I-637, punto 14); causa C-218/00, Cisal e INAIL (Raccolta 2002, pag. I-691, punti 43-48); cause riunite C-264/01, C-306/01, C-354/01 e C-355/01, AOK Bundesverband (Raccolta 2004, pag. I-2493, punti 51-55). Cfr., in particolare, la causa C-244/94, FFSA e altri (Raccolta 1995, pag. I-4013, punto 19). Causa C-67/96, Albany (Raccolta 1999, pag. I-5751, punti 80-87). Causa C-244/94, FFSA e altri (Raccolta 1995, pag. I-4013, punti 9 e 17-20); causa C-67/96, Albany (Raccolta 1999, pag. I-5751, punti 81-85); cfr. anche le cause riunite da C-115/97 a C-117/97, Brentjens (Raccolta 1999, pag. I-6025, punti da 81 a 85), causa C-219/97, Drijvende Bokken (Raccolta 1999, pag. I-6121, punti 71-75) e cause riunite da C-180/98 a C-184/98, Pavlov e altri (Raccolta 2000, pag. I-6451, punti 114 e 115). Cause riunite da C-115/97 a C-117/97, Brentjens (Raccolta 1999, pag. I-6025, punti 74-85). Cause riunite da C-180/98 a C-184/98, Pavlov e altri (Raccolta 2000, pag. I-6451, punti 67-70). Causa C-350/07, Kattner Stahlbau (Raccolta 2009, pag. I-1513, punto 33 e segg.). In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale, un esempio indicativo è quello del sistema sanitario nazionale spagnolo (cfr. la causa T-319/99, FENIN (Raccolta 2003, pag. II-357) e la causa C-205/03P (Raccolta 2006, pag. I-6295, punti 25-28)). In funzione delle caratteristiche generali del sistema, i prezzi richiesti che coprono soltanto una piccola parte del costo effettivo del servizio non influiscono sulla classificazione come servizio a carattere non economico. 7
9 cui esista una siffatta struttura, le pertinenti organizzazioni non agiscono come imprese Se esiste una tale struttura, anche le attività che di per sé potrebbero avere carattere economico ma sono effettuate soltanto al fine di fornire un altro servizio non economico non sono considerate attività economiche. Un organizzazione che acquisti beni anche in grandi quantità al fine di offrire un servizio non economico non agisce in qualità di impresa per il solo fatto di essere un acquirente in un determinato mercato In molti altri Stati membri, gli ospedali e gli altri fornitori di assistenza sanitaria offrono i loro servizi contro pagamento di un prezzo, sia direttamente dai pazienti o dalla loro assicurazione 36. In tali sistemi, vi è un certo grado di concorrenza tra ospedali relativamente alla prestazione di servizi sanitari. In tal caso, il fatto che un servizio sanitario sia fornito da un ospedale pubblico non è sufficiente per classificare l attività come non economica. 28. La Corte di giustizia e il Tribunale hanno anche precisato che l assistenza sanitaria che medici autonomi e altri operatori sanitari privati forniscono dietro retribuzione a proprio rischio deve essere considerata un attività economica 37. Lo stesso principio si applica per quanto riguarda le farmacie indipendenti Istruzione e attività di ricerca 29. Secondo la giurisprudenza, l istruzione pubblica organizzata nell ambito del sistema scolastico nazionale finanziato e controllato dallo Stato può essere considerata un attività non economica. La Corte di giustizia ha sancito che: istituendo e mantenendo un tale sistema di pubblica istruzione, finanziato in generale dal bilancio pubblico e non dagli alunni o dai loro genitori, lo Stato non intendeva svolgere attività lucrative, bensì assolveva i propri compiti in campo sociale, culturale ed educativo nei confronti dei propri cittadini Secondo la medesima giurisprudenza, il carattere non economico dell istruzione pubblica, in linea di massima, non è pregiudicato dal fatto che talora gli alunni o i genitori siano tenuti a pagare tasse d iscrizione o scolastiche per contribuire ai costi di gestione del sistema. Tali contributi finanziari spesso coprono solamente una frazione del costo effettivo del servizio e non possono quindi essere considerati una retribuzione del servizio prestato. Essi non alterano pertanto il carattere non economico di un servizio d istruzione generale prevalentemente finanziato dalle casse pubbliche 39. Questi principi possono riguardare i servizi pubblici d istruzione quali la formazione professionale 40, la scuola elementare privata e pubblica 41 e gli Causa T-319/99, FENIN (Raccolta 2003, pag. II-357, punto 39) e causa C-205/03P (Raccolta 2006, pag. I-6295, punti 25-28). Causa T-319/99, FENIN (Raccolta 2003, pag. II-357, punto 40). Cfr., ad esempio, la causa C-157/99, Geraets-Smits e altri (Raccolta 2001, pag. I-5473, punti 53-58). Cfr. le cause riunite da C-180/98 a C-184/98, Pavlov e altri (Raccolta 2000, pag. I-6451, punti 75 e 77). Causa C-318/05, Commissione/Germania (Raccolta 2007, pag. I-6957, punto 68). Cfr. anche la decisione della Commissione, del 25 aprile 2001, relativa all aiuto di Stato N 118/00, Sovvenzioni pubbliche ai club sportivi professionali (GU C 333 del , pag. 6). Sentenza della Corte EFTA, del 21 febbraio 2008, nella causa E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund/Autorità di vigilanza EFTA, Corte EFTA (Raccolta 2008, pag. 62, punto 83). Causa 263/86, Humbel (Raccolta 1988, pag. 5365, punto 18). 8
10 asili nido privati e pubblici 42, l attività d insegnamento esercitata in via accessoria nelle università 43, nonché l offerta di istruzione universitaria 44. I medesimi principi possono essere applicati a taluni servizi culturali quali le biblioteche pubbliche Questi servizi d istruzione pubblica devono essere distinti dai servizi finanziati prevalentemente dai genitori o dagli alunni oppure dagli introiti commerciali. Ad esempio, rientra chiaramente in questa seconda categoria l istruzione superiore interamente finanziata dagli studenti. In alcuni Stati membri le entità pubbliche possono offrire anche servizi d istruzione che, per la loro natura, la struttura di finanziamento e l esistenza di organizzazioni private concorrenti, sono considerate aventi carattere economico. 32. Alla luce dei principi di cui sopra, la Commissione ritiene che determinate attività svolte da università e da organismi di ricerca non rientrino nell ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. Ciò vale per le loro attività principali, vale a dire: (a) le attività di formazione volte ad ottenere maggiori risorse umane meglio qualificate; (b) le attività di ricerca e sviluppo svolte in maniera indipendente e finalizzate all acquisizione di maggiori conoscenze e di migliore comprensione, inclusa la ricerca e sviluppo in collaborazione; nonché (c) la diffusione dei risultati della ricerca. 33. La Commissione ritiene che le attività di trasferimento di tecnologia (concessione di licenze, creazione di spin-off e altre forme di gestione della conoscenza creata dagli organismi di ricerca) abbiano carattere non economico qualora siano di natura interna 46 e tutti i redditi provenienti da dette attività siano reinvestiti nelle attività principali degli organismi di ricerca interessati Infrastruttura 34. Fino a poco tempo fa, si riteneva che il finanziamento delle infrastrutture esulasse dalle norme in materia di aiuti di Stato in quanto la costruzione e la gestione di un infrastruttura erano considerate misure generali di politica pubblica e non un attività economica. Ad esempio, negli orientamenti del 1994 per il settore dell aviazione, la Commissione aveva espresso questa posizione, sostenendo che Causa C-318/05, Commissione/Germania (Raccolta 2007, pag. I-6957, punti 65-71); causa C-76/05 Schwartz (Raccolta 2007, pag. I-6849, punti 37-47). Cfr. anche la sentenza della Corte EFTA, del 21 febbraio 2008, nella causa E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund/Autorità di vigilanza EFTA. Causa C-281/06, Jundt (Raccolta 2007, pag. I-12231, punti 28-39). Causa 109/92, Wirth (Raccolta 1993, pag. I-6447, punti 14-22). Cfr. la decisione della Commissione, del 16 aprile 2013, relativa all aiuto di Stato SA Repubblica ceca Digitalizzazione dei libri nelle biblioteche. Conformemente alla nota 25 della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione, per natura interna la Commissione intende una situazione in cui la gestione della conoscenza degli organismi di ricerca è svolta o da un dipartimento oppure da un affiliata di un organismo di ricerca o congiuntamente con altri organismi di ricerca. L aggiudicazione a terzi, mediante gare di appalto, della fornitura di servizi specifici non pregiudica la natura interna di siffatte attività. Cfr. i punti e della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione. 9
11 [l]a costruzione o l ampliamento di infrastrutture (quali aeroporti, autostrade, ponti, ecc.) rappresenta una misura generale di politica economica che non può essere controllata dalla Commissione a norma delle regole del trattato in materia di aiuti di Stato Tuttavia, la sentenza Aéroports de Paris, del 12 dicembre , ha invalidato tale interpretazione precisando che la gestione di un aeroporto costituisce un attività economica. Più di recente, la sentenza del 2010 Leipzig/Halle 50 ha confermato che la costruzione di qualsiasi tipo di infrastruttura, come la pista di un aeroporto commerciale, destinata ad essere sfruttata a fini commerciali, costituisce di per sé un attività economica, e quindi le norme in materia di aiuti di Stato si applicano alle sue modalità di finanziamento. Sebbene le cause sopra menzionate riguardino settori specifici, i principi sviluppati dalla Corte possono essere considerati come un interpretazione generale e si applicano quindi a qualsiasi infrastruttura gestita per un attività economica. 36. Tuttavia, a causa dell incertezza esistente prima della sentenza Aéroports de Paris, le autorità pubbliche potrebbero legittimamente ritenere che il finanziamento di un infrastruttura concesso anteriormente a tale sentenza non costituisca un aiuto di Stato e che, quindi, tale misura non debba essere notificata alla Commissione. Ne consegue che la Commissione non può mettere in discussione tali misure di finanziamento definitivamente adottate prima della sentenza Aéroports de Paris in base alla normativa sugli aiuti di Stato 51. Ovviamente ciò non significa che, successivamente alla sentenza Aéroports de Paris, vi sia la presunzione della presenza di aiuti di Stato in quanto questa deve essere verificata caso per caso Il finanziamento pubblico delle infrastrutture non intese ad essere sfruttate a fini commerciali è in linea di principio escluso dall applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. Si tratta, ad esempio, delle infrastrutture generali, quali le strade, i ponti o i canali pubblici che sono messi a disposizione per un uso pubblico senza alcuna considerazione di sorta. Lo stesso vale per le infrastrutture intese per le attività che lo Stato effettua di norma nell esercizio dei suoi poteri pubblici (ad esempio, le infrastrutture di controllo del traffico aereo negli aeroporti, i fari e le altre strutture necessarie per la navigazione generale, le infrastrutture connesse alle attività di polizia e di dogana). 38. Qualora un infrastruttura originariamente non economica sia in seguito ridestinata all uso economico (ad esempio quando un aeroporto militare viene convertito all uso civile), per la valutazione ai fini della normativa in materia di aiuti di Stato saranno Applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato CE e dell articolo 61 dell accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell aviazione (GU C 350 del , pag. 5, punto 12). Causa T-128/98, Aéroports de Paris/Commissione (Raccolta 2000, pag. II-3929, punto 125). Cfr. anche la causa T-196/04, Ryanair/Commissione (Raccolta 2008, pag. II-3643, punto 88). Cause riunite T-443/08 e T-455/08, Freistaat Sachsen, Flughafen Leipzig/Halle e altri/commissione (Raccolta 2011, pag. II-1311, in particolare punti 93 e 94), confermate in appello; cfr. la causa C-288/11 P, Mitteldeutsche Flughafen AG e Flughafen Leipzig-Halle GmbH/Commissione (Raccolta 2012, pag. I-0000). Decisione della Commissione, del 3 ottobre 2012, relativa all aiuto di Stato SA.23600, Finanziamento del Terminal 2 dell aeroporto di Monaco (GU L 319 del , pag. 8, punti 74-81). Le precisazioni di cui sopra lasciano impregiudicata l applicazione delle norme della politica di coesione in tali circostanze, sulla quale sono state emanate indicazioni in altri ambiti. 10
12 presi in considerazione solo i costi di conversione dell infrastruttura all uso economico Se un infrastruttura è utilizzata per attività sia di natura economica che non economica, il finanziamento pubblico rientra nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato solo nella misura in cui copra i costi legati alle attività economiche. Quando è possibile separare i costi e i ricavi corrispondenti alle attività economiche e non economiche, la normativa sugli aiuti di Stato si applica solo per quanto concerne il sostegno statale concesso in esubero rispetto all importo che copre i costi delle attività non economiche. 40. Se, in caso di uso misto, l infrastruttura è usata quasi esclusivamente per un attività non economica, il suo finanziamento può esulare interamente dalle norme in materia di aiuti di Stato, a condizione che l uso economico rimanga puramente accessorio, ad esempio qualora un attività sia direttamente connessa all utilizzo delle infrastrutture o per esso necessaria o sia intrinsecamente legata al suo uso principale non economico. In generale, tali attività accessorie necessitano degli stessi fattori produttivi delle attività primarie non economiche, ad esempio materiali, attrezzature, manodopera, capitale fisso. Le attività economiche devono rimanere di portata limitata in termini di capacità dell infrastruttura 54. Esempi di attività economiche accessorie comprendono alcuni organismi di ricerca che occasionalmente affittano le loro attrezzature e i loro laboratori a partner industriali. 3. ORIGINE STATALE 41. La concessione di un vantaggio direttamente o indirettamente mediante risorse statali e l imputabilità di queste misure allo Stato sono due condizioni cumulative separate per l esistenza degli aiuti di Stato 55. Tali condizioni vengono, tuttavia, spesso considerate insieme quando si valuta una misura ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, in quanto riguardano entrambe l origine pubblica della misura in questione Imputabilità 42. Nei casi in cui un autorità pubblica conceda un aiuto a un beneficiario o designi un organismo pubblico o privato per gestire la misura, tale trasferimento è imputabile allo Stato, anche se l autorità pubblica gode di autonomia 56. L imputabilità è tuttavia meno evidente se il vantaggio è concesso attraverso uno o più organismi intermedi, pubblici o privati, in particolare attraverso le imprese pubbliche Cfr. la decisione della Commissione relativa all aiuto di Stato SA Aeroporto di Tampere- Pirkkala (GU L 309 del , pag. 27). A questo proposito, l uso economico dell infrastruttura può essere considerato accessorio quando la capacità assegnata ogni anno a tale attività non supera il 15 per cento della capacità annua complessiva dell infrastruttura. Cfr., ad esempio, la causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397, punto 24); causa T-351/02, Deutsche Bahn AG/Commissione (Raccolta 2006, pag. II-1047, punto 103). Causa T-358/94, Air France/Commissione (Raccolta 1996, pag. I-2109, punto 62). Il concetto di imprese pubbliche può essere definito con riferimento alla direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all interno di talune imprese (GU L 318 del , pag. 17). Ai sensi dell articolo 2, lettera b), della direttiva, per impresa pubblica si intende ogni impresa nei confronti della quale i poteri pubblici possano esercitare, direttamente o 11
13 43. In tal caso, è necessario verificare se le autorità pubbliche debbano ritenersi aver avuto un qualche ruolo nell adozione di tali misure Il semplice fatto che una misura sia adottata da un impresa pubblica non è di per sé sufficiente per ritenere che sia imputabile allo Stato. 59 Tuttavia, non occorre che venga dimostrato, in un caso particolare, che le autorità pubbliche hanno concretamente incitato l impresa pubblica ad adottare i provvedimenti di aiuto in questione. Infatti, da un lato, considerato che tra lo Stato e le imprese pubbliche sussistono necessariamente relazioni strette, vi è un rischio reale che aiuti statali vengano concessi per il tramite di tali imprese pubbliche in maniera poco trasparente e in violazione della normativa prevista dal trattato per gli aiuti statali 60. Dall altro lato, in generale, sarà assai difficile per un terzo, proprio a motivo delle relazioni privilegiate che esistono tra lo Stato e una determinata impresa pubblica, dimostrare nel caso concreto che eventuali provvedimenti di aiuto adottati da una tale impresa sono stati effettivamente assunti dietro istruzione delle autorità pubbliche Per tali motivi, l imputabilità allo Stato di un provvedimento di aiuto adottato da un impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale il provvedimento è stato adottato Indizi relativi all imputabilità 46. Un elenco non esaustivo di possibili indizi per stabilire l imputabilità comprende 63 : (i) l organismo in questione non poteva adottare la decisione contestata senza tener conto delle esigenze dei pubblici poteri; (ii) il fatto che, oltre ai legami organici che vincolano le imprese pubbliche allo Stato, tali imprese, per il cui tramite gli aiuti sono stati accordati, dovevano tener conto delle direttive impartite dagli organismi pubblici; (iii) l integrazione dell impresa pubblica nelle strutture dell amministrazione pubblica; (iv) la natura delle sue attività 64 e l esercizio di queste sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati; (v) lo status giuridico dell impresa, ossia il fatto che questa sia soggetta al diritto pubblico ovvero al diritto comune delle società. Tuttavia, il solo fatto che un impresa pubblica sia stata costituita in forma di società di capitali di diritto comune non può indirettamente, un influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina. Causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397, punto 52). Causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397). Cfr. anche la causa T-442/03, SIC/Commissione (Raccolta 2008, pag. II-1161, punti ). Causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397, punto 53). Causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397, punto 54). Causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397, punto 55). Causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust)(Raccolta 2002, pag. I-4397, punti 55 e 56). Cfr. anche le conclusioni dell avvocato generale Jacobs nella causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397, punti 65-68). Ad esempio, allorché le misure sono adottate da banche pubbliche di sviluppo (causa T-358/94, Air France/Commissione (Raccolta 1996, pag. II-2109, punti 57-62) e causa T-387/11, Nitrogenmuvek Vegyipari, Zrt./Commissione (Raccolta 2013, pag. II-0000, punto 63). 12
14 essere considerato, per via dell autonomia che tale forma giuridica conferisce alla società stessa, sufficiente per escludere l imputabilità allo Stato 65 ; (vi) l intensità del controllo esercitato dalle autorità pubbliche sulla gestione dell impresa; (vii) qualsiasi altro indizio che indichi un coinvolgimento delle autorità pubbliche o l improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell adozione di un provvedimento, tenuto conto anche dell ampiezza di tale provvedimento, del suo contenuto ovvero delle condizioni che esso comporta Imputabilità e obblighi in virtù del diritto dell Unione 47. Una misura non è imputabile se lo Stato membro ha l obbligo di applicarla in base al diritto dell Unione senza alcun potere discrezionale. In tal caso, la misura deriva da un atto del legislatore dell Unione e non è imputabile allo Stato Questa regola non si applica tuttavia nei casi in cui il diritto dell Unione consente semplicemente di adottare determinate misure nazionali e lo Stato membro gode di potere discrezionale i) sull opportunità di adottare le misure in questione o ii) nel definire le caratteristiche della misura concreta che sono rilevanti sotto il profilo degli aiuti di Stato. Le misure adottate congiuntamente da diversi Stati membri sono imputabili a tutti gli Stati membri interessati ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE Risorse statali Principi generali 49. Solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali possono costituire aiuti di Stato ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE Le risorse statali comprendono tutte le risorse che provengono dal settore pubblico 69, comprese le risorse di enti parastatali (decentrati, federati, regionali o altri) 70 e, in determinate circostanze, le risorse degli enti privati (cfr. i punti 56 e 57). Il fatto che un istituzione del settore pubblico sia autonoma è irrilevante 71. I fondi erogati dalla Banca centrale di uno Stato membro a specifici istituti di credito rientrano in genere nell ambito di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato Causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397, punto 57). Cfr. la causa C-460/07, Sandra Puffer (Raccolta 2009, pag. I-3251, punto 70) sul diritto a detrazione d imposta nel quadro del sistema dell imposta sul valore aggiunto istituito con la normativa dell Unione e la causa T-351/02, Deutsche Bahn AG/Commissione (Raccolta 2006, pag. II-1047, punto 102) sulle esenzioni fiscali previste dal diritto dell Unione. Decisione 2010/606/UE della Commissione, del 26 febbraio 2010, relativa all aiuto di stato C 9/09 (ex NN 45/08; NN 49/08 e NN 50/08) al quale il Regno del Belgio, la Repubblica francese e il Granducato di Lussemburgo hanno dato esecuzione a favore di Dexia SA (GU L 274 del , pag. 54). Causa 82/77, Van Tiggele (Raccolta 1978, pag. 25, punti 25 e 26); causa T-358/94, Air France/Commissione (Raccolta 1996, pag. II-2109, punto 63). Causa T-358/94, Air France/Commissione (Raccolta 1996, pag. II-2109, punto 56). Causa 248/84, Germania/Commissione (Raccolta 1987, pag. 4013, punto 17); cause riunite T-92/00 e T-103/00, Territorio Histórico de Álava e altri/commissione (Raccolta 2002, pag. II-1385, punto 57). Causa T-358/94, Air France/Commissione (Raccolta 1996, pag. II-2109, punti 58-62). Cfr. la comunicazione della Commissione relativa all applicazione, dal 1 agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria ( la comunicazione sul settore bancario ) (GU C 216 del , pag. 1). Tuttavia, la Commissione ha precisato che, qualora una banca centrale reagisca a una crisi bancaria non con misure selettive a favore 13
15 51. Anche le risorse delle imprese pubbliche costituiscono risorse statali ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE in quanto lo Stato è in grado di orientare l utilizzazione di tali risorse 73. Ai fini della normativa sugli aiuti di Stato, possono essere pertinenti anche i trasferimenti all interno di un gruppo pubblico, ad esempio se le risorse sono trasferite dalla società madre alla sua controllata (anche se si tratta di un unica impresa da un punto di vista economico). La questione se il trasferimento di tali risorse sia imputabile allo Stato è affrontata nella sezione 3.1. Il fatto che un impresa pubblica sia beneficiaria di una misura di aiuto di Stato non la esclude dalla concessione di aiuti ad un altro beneficiario a titolo di un altra misura di aiuto Il fatto che una misura che conferisce un vantaggio non sia finanziata direttamente dallo Stato, bensì da un ente pubblico o privato designato o istituito dallo Stato al fine della gestione dell aiuto, non esclude che tale misura sia finanziata mediante risorse statali 75. Una misura adottata da una pubblica autorità e che favorisce determinate imprese o determinati prodotti non perde il suo carattere di vantaggio gratuito per il fatto di venire in tutto o in parte finanziata da contributi imposti dalla stessa autorità alle imprese considerate Il trasferimento di risorse statali può assumere numerose forme quali sovvenzioni dirette, prestiti, garanzie, investimenti diretti nel capitale di imprese nonché prestazioni in natura. Anche un impegno fermo e concreto per rendere disponibili risorse statali in un momento successivo è considerato un trasferimento di risorse statali. Non occorre un trasferimento positivo di fondi in quanto è sufficiente una rinuncia a delle entrate statali. La rinuncia a risorse che, altrimenti, avrebbero dovuto essere versate al bilancio dello Stato costituisce un trasferimento di risorse statali 77. Ad esempio la perdita di entrate fiscali e contributive dovuta a riduzioni o esenzioni concesse dallo Stato membro oppure a esenzioni dall obbligo di pagare ammende o altre sanzioni pecuniarie corrisponde al criterio delle risorse statali di cui all articolo 107, paragrafo 1, del TFUE 78. Ai fini dell articolo 107, paragrafo 1, è sufficiente che tramite una garanzia o un offerta contrattuale si crei un rischio sufficientemente concreto di imporre un onere aggiuntivo allo Stato in futuro delle singole banche, ma con misure generali aperte a tutti gli operatori di mercato comparabili esistenti sul mercato (ad esempio concedendo prestiti all intero mercato a pari condizioni), tali misure generali spesso non rientrano nel campo d applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. Causa C-482/99, Francia/Commissione (Stardust) (Raccolta 2002, pag. I-4397, punto 38). Cfr. anche C-278/00, Grecia/Commissione (Raccolta 2004, pag. I-3997, punti 53 e 54) e cause riunite C-328/99 e C-399/00, Italia e SIM 2 Multimedia SpA/Commissione (Raccolta 2003, pag. I-4035, punti 33 e 34). Cause riunite T-443/08 e T-455/08, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt e altri/commissione (Raccolta 2011, pag. II-1311, punto 143). Causa 78/76, Steinike & Weinlig (Raccolta 1977, pag. 595, punto 21). Causa 78/76, Steinike & Weinlig (Raccolta 1977, pag. 595, punto 22). Causa C-83/98 P, Francia/Ladbroke Racing e Commissione (Raccolta 2000, pag. I-3271, punti 48-51). Causa C-387/92, Banco Exterior de España (Raccolta 1994, pag. I-877, punto 14 relativo alle esenzioni fiscali). Inoltre, le deroghe alle norme ordinarie in materia di fallimento, che consentono alle imprese di continuare la loro attività economica in circostanze in cui una tale eventualità sarebbe stata esclusa nell ambito dell applicazione delle norme ordinarie in materia di fallimento, possono comportare un onere supplementare per lo Stato se gli enti pubblici figurano tra i principali creditori dell impresa interessata o se tale azione corrisponde a una rinuncia effettiva ai crediti pubblici, cfr. la causa C-295/97, Piaggio (Raccolta 1999, pag. I-3761, punti 40-43) e la causa C-200/97, Ecotrade (Raccolta 1998, pag. I-7907, punto 45). Causa C-200/97, Ecotrade (Raccolta 1998, pag. I-7907, punto 41) e cause riunite C-399/10 P e C-401/10 P, punti
16 54. Se le autorità pubbliche o le imprese pubbliche forniscono beni o servizi a prezzi inferiori a quelli di mercato, ciò implica una rinuncia a risorse statali (nonché la concessione di un vantaggio). 55. La concessione di un accesso al demanio pubblico o alle risorse naturali o la concessione di diritti speciali o esclusivi 80 senza una remunerazione adeguata in linea con i tassi di mercato può costituire una rinuncia a entrate dello Stato (e, ancora una volta, la concessione di un vantaggio) In tal caso, occorre stabilire se lo Stato, oltre al ruolo di gestione del patrimonio pubblico, svolga anche un ruolo di regolamentazione in quanto persegue obiettivi politici subordinando il processo di selezione delle imprese interessate a criteri qualitativi (stabiliti ex ante in modo trasparente e non discriminatorio) 82. Quando lo Stato agisce come soggetto regolatore può decidere legittimamente di non massimizzare le entrate che avrebbe potuto ottenere senza ricadere nell ambito di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, a condizione che tutti gli operatori interessati siano trattati su un piede di parità e che vi sia un collegamento sostanziale tra il conseguimento della finalità normativa e la rinuncia ad entrate Comunque, si verifica un trasferimento di risorse statali se, in un dato caso, le autorità pubbliche non addebitano l importo normale previsto dal loro sistema generale per l accesso al demanio pubblico o alle risorse naturali, o per la concessione di determinati diritti speciali o esclusivi. 58. Un effetto negativo indiretto sulle entrate dello Stato derivante da misure di regolamentazione non costituisce un trasferimento di risorse statali se è una Secondo la definizione di cui all articolo 2, lettere f) e g), della direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all interno di talune imprese (GU L 318 del , pag. 17). Cfr. anche la comunicazione della Commissione sull applicazione delle norme dell Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (GU C 8 dell , pag. 4, punto 33). Cfr. la causa T-475/04, Bouygues SA e Bouygues Télécom SA/Commissione (Raccolta 2007, pag. II-2097, punto 104) in cui il Tribunale ha osservato che, nel concedere l accesso a una risorsa pubblica rara quali le radiofrequenze, le autorità nazionali svolgono ad un tempo un ruolo di regolamentazione delle telecomunicazioni e un ruolo di gestione di tale patrimonio pubblico. Cfr. in tal senso i punti della decisione della Commissione, del 20 luglio 2004, relativa all aiuto di Stato NN 42/2004 Francia - Modifica retroattiva dei canoni dovuti da Orange e SFR per le licenze UMTS (GU C 275 dell , pag. 3), confermata dalla Corte di giustizia e dal Tribunale nella causa T-475/04, Bouygues SA e Bouygues Télécom SA/Commissione (Raccolta 2007, pag. II-2097, punti e 123) e nella causa C-431/07 P, Bouygues SA e Bouygues Télécom SA/Commissione (Raccolta 2009, pag. I-2665, punti e 125). Nel caso di specie, relativamente alla concessione di licenze UMTS per le radiofrequenze, lo Stato ha svolto ad un tempo un ruolo di regolamentazione delle telecomunicazioni e un ruolo di gestione di tale patrimonio pubblico, perseguendo gli obiettivi di regolamentazione fissati dalla direttiva 97/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 aprile 1997, relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazione (GU L 117 del , pag. 15). Nella fattispecie, la Corte di giustizia e il Tribunale hanno confermato che la concessione di licenze senza una massimizzazione delle entrate che si sarebbe potuta ottenere non comportava aiuti di Stato, in quanto le misure in questione erano giustificate dagli obiettivi di regolamentazione fissati nella direttiva 97/13/CE e rispettavano il principio di non discriminazione. Al contrario, nella causa C-279/08 P, Commissione/Paesi Bassi (Raccolta 2011, pag. I-7671, punto 88 e segg.), la Corte non ha individuato motivi normativi tali da giustificare la concessione senza tener conto di diritti di emissione liberamente negoziabili. 15
17 caratteristica inerente alla misura 84. Per esempio, una deroga alle norme di diritto del lavoro che modifica il quadro per le relazioni contrattuali tra le imprese e i dipendenti non costituisce un trasferimento di risorse statali, nonostante il fatto che ciò possa comportare una perdita di contributi previdenziali e di gettito tributario per lo Stato Influenza dominante sulle risorse 59. L origine delle risorse non è rilevante purché, prima che queste siano trasferite, direttamente o indirettamente, ai beneficiari, esse siano sotto il controllo pubblico e dunque a disposizione delle autorità nazionali 86, anche se le risorse non diventano proprietà della pubblica autorità Di conseguenza, le sovvenzioni finanziate mediante tributi parafiscali o contributi obbligatori imposti dallo Stato e gestite e ripartite conformemente alle disposizioni della pubblica norma comportano un trasferimento di risorse statali, anche se non sono gestite dalle autorità pubbliche 88. Inoltre, il semplice fatto che le sovvenzioni vengano in parte finanziate con i contributi privati volontari non è sufficiente per escludere la presenza di risorse statali, poiché il fattore rilevante non è l origine delle risorse, ma la portata dell intervento dell autorità pubblica nell ambito della definizione della misura e del suo metodo di finanziamento 89. Il trasferimento di risorse statali può essere escluso solo in circostanze molto specifiche, in particolare se le risorse provenienti dai membri di un associazione commerciale sono destinati ad uno scopo specifico nell interesse degli aderenti, deciso da un organizzazione privata e con motivi puramente commerciali, purché lo Stato membro agisca semplicemente come un veicolo al fine di rendere il contributo introdotto dalle organizzazioni interprofessionali obbligatorio Causa C-379/98, PreussenElektra (Raccolta 2001, pag. I-2099, punto 62). Cause riunite C-72/91 e C-73/91, Sloman Neptun Schiffahrts (Raccolta 1993, pag. I-887, punti 20 e 21). Cfr. anche le cause riunite C-52/97, C-53/97 e C-54/97, Viscido e altri (Raccolta 1998, pag. I-2629, punti 13 e 14) e la causa C-189/91, Kirsammer-Hack (Raccolta 1993, pag. I-6185, punti 17 e 18) sul fatto che la non applicazione di talune disposizioni del diritto del lavoro non costituisce un trasferimento di risorse statali. Cfr., ad esempio, la causa C-206/06, Essent Netwerk Noord (Raccolta 2008, pag. I-5497, punto 70) e la causa C-83/98 P, Francia/Ladbroke Racing e Commissione (Raccolta 2000, pag. I-3271, punto 50). Cfr. la causa T-358/94, Air France/Commissione (Raccolta 1996, pag. II-2109, punti 65-67) relativamente agli aiuti concessi dalla Caisse des Dépôts et Consignations finanziata con depositi volontari di cittadini privati che potevano essere ritirati in qualsiasi momento. Ciò non ha inciso sulla conclusione che tali fondi erano risorse statali, in quanto la Caisse poteva utilizzarli dal saldo dei depositi e prelievi come se fossero permanentemente a sua disposizione. Cfr. anche la causa C-83/98 P, Francia/Ladbroke Racing e Commissione (Raccolta 2000, pag. I-3271, punto 50). Causa 173/73, Italia/Commissione (Raccolta 1974, pag. 709, punto 16); cause riunite da C-78/90 a C-83/90, Compagnie Commerciale de l Ouest (Raccolta 1992, pag. I-1847, punto 35); causa C-206/06, Essent Netwerk Noord (Raccolta 2008, pag. I-5497, punti 58-74). Cause riunite T-139/09, T-243/09 e T-328/09, Francia e altri/commissione (Raccolta 2012, pag. II-0000, punti 63 e 64). Cfr. la causa C-345/02, Pearle (Raccolta 2004, pag. I-7139, punto 41) e la causa C-677/11, Doux élevages SNC e altri (Raccolta 2013, pag. I-0000). 16
18 61. Si verifica un trasferimento di risorse statali anche se le risorse sono a disposizione di diversi Stati membri che decidono congiuntamente sul loro utilizzo 91. Ciò avviene, ad esempio, nel caso dei fondi del meccanismo europeo di stabilità (MES). 62. Le risorse provenienti dall Unione (ad esempio dai Fondi strutturali) o dalle istituzioni finanziarie internazionali, quali il FMI o la BERS, devono essere considerate anch esse come risorse statali se le autorità nazionali hanno un potere discrezionale quanto all utilizzo di tali risorse (in particolare la selezione dei beneficiari) 92. Tali risorse non costituiscono risorse statali se invece sono concesse direttamente dall Unione o dalle istituzioni finanziarie internazionali senza alcun potere discrezionale delle autorità nazionali (come, ad esempio, i finanziamenti concessi in gestione diretta tramite il programma quadro Orizzonte 2020 o il programma COSME) Partecipazione dello Stato nella ridistribuzione tra entità private 63. Qualsiasi regolamentazione che comporta una ridistribuzione finanziaria da un entità privata ad un altra senza un intervento ulteriore dello Stato non comporta un trasferimento di risorse statali se le risorse passano direttamente da un entità privata all altra senza intermediazione di un ente pubblico o privato incaricato dallo Stato di gestire il trasferimento. 64. Ad esempio, l obbligo imposto da uno Stato membro ai fornitori privati di energia elettrica di acquistare a prezzi minimi prefissati l energia elettrica prodotta da fonti di energia rinnovabili non determina alcun trasferimento diretto o indiretto di risorse statali alle imprese produttrici di tale tipo di energia elettrica 94. In questo caso le imprese interessate (ad esempio i fornitori privati di elettricità) non sono incaricati dallo Stato di gestire un regime di aiuti ma sono solo vincolati dall obbligo di acquistare un tipo specifico di energia elettrica con le proprie risorse finanziarie. 65. Sono invece presenti risorse statali se i contributi versati da soggetti privati passano per un entità pubblica o privata incaricata di farli confluire ai beneficiari. 66. Ad esempio, i tributi aggiuntivi imposti per legge a soggetti privati possono essere definiti risorse statali. Ciò vale anche nel caso in cui una società privata è incaricata per legge di riscuotere tali tributi per conto dello Stato e di convogliarli ai beneficiari, Decisione 2010/606/UE della Commissione, del 26 febbraio 2010, relativa all aiuto di stato C 9/09 (ex NN 45/08; NN 49/08 e NN 50/08) al quale il Regno del Belgio, la Repubblica francese e il Granducato di Lussemburgo hanno dato esecuzione a favore di Dexia SA (GU L 274 del , pag. 54). Riguardo ai fondi strutturali, cfr. la decisione della Commissione, del 22 novembre 2006, relativa all aiuto di Stato N 157/06, Regno Unito, South Yorkshire Digital Region Broadband Project, punti 21 e 29 relativi a una misura parzialmente finanziata dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), GU C 80 del , pag. 2. Tuttavia, anche in questo caso si applicano spesso principi simili alle disposizioni sostanziali della normativa sugli aiuti di Stato in virtù della legislazione derivata dell Unione in quanto spesso questi impongono requisiti di coerenza. Causa C-379/98, PreussenElektra (Raccolta 2001, pag. I-2099, punti 59-62). La Corte ha dichiarato che l imposizione di un obbligo d acquisto alle imprese private non costituisce un trasferimento diretto o indiretto di risorse statali e che tale interpretazione non cambia in caso di minori entrate delle imprese soggette a tale obbligo che possono provocare una diminuzione del gettito fiscale, in quanto tale diminuzione costituisce una caratteristica intrinseca della misura. Nella fattispecie, l impresa privata non era autorizzata a trasferire i costi aggiuntivi ai suoi clienti. Cfr. anche la causa C-222/07, UTECA (Raccolta 2009, pag. I-1407, punti 43-47) relativa ai contributi obbligatori che le emittenti devono versare a favore delle produzioni cinematografiche i quali non comportano un trasferimento di risorse statali. 17
19 senza che possa utilizzare tali entrate per scopi diversi da quelli previsti dalla legge. In tal caso, le somme in questione rimangono sotto il controllo pubblico e dunque a disposizione delle autorità nazionali, un motivo sufficiente per essere considerate risorse statali 95. Poiché tale principio si applica sia agli enti pubblici che alle imprese private incaricati di riscuotere le imposte e di gestire i pagamenti, la modifica dello status dell intermediario da ente pubblico a privato non incide in alcun modo sul criterio delle risorse statali se tale entità continua ad essere sottoposta al rigoroso controllo dello Stato VANTAGGIO 4.1. La nozione di vantaggio in generale Principi generali 67. Ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, un vantaggio è un beneficio economico che un impresa non avrebbe ricevuto in condizioni normali di mercato, ossia in assenza di intervento dello Stato 97. La sezione 4.2 della presente comunicazione contiene indicazioni dettagliate per valutare se un beneficio è ottenuto in condizioni normali di mercato. 68. Non sono considerati rilevanti né la causa né lo scopo dell intervento dello Stato ma solo gli effetti della misura sull impresa 98. Qualora la situazione finanziaria di un impresa migliori grazie all intervento dello Stato, è presente un vantaggio. Questo può essere valutato facendo un raffronto tra la situazione finanziaria dell impresa in seguito alla misura e tale situazione in assenza della misura 99. Poiché conta solo l effetto della misura sull impresa, il fatto che il vantaggio sia obbligatorio per l impresa in quanto questa non ha potuto evitarlo o rifiutarlo è irrilevante Anche la forma precisa della misura è irrilevante per stabilire se questa conferisce un vantaggio economico all impresa 101. Per la nozione di aiuto di Stato non è solo rilevante la concessione di vantaggi economici positivi ma anche qualsiasi intervento che allevi gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un impresa 102. Ciò comprende tutte le situazioni in cui gli operatori economici sono liberati dai costi Causa C-206/06, Essent Netwerk Noord (Raccolta 2008, pag. I-5497, punti 69-75). Decisione 2011/528/UE della Commissione relativa all aiuto di Stato C 24/09 (ex NN 446/08) Austria Legge sull elettricità verde (GU L 235 del , pag. 42, punto 76). Causa C-39/94, SFEI e altri (Raccolta 1996, pag. I-3547, punto 60); causa C-342/96, Spagna/Commissione (Raccolta 1999, pag. I-2459, punto 41). Causa 173/73, Italia/Commissione (Raccolta 1974, pag. 709, punto 13). Causa 173/73, Italia/Commissione (Raccolta 1974, pag. 709, punto 13). Punto 69 della decisione 2004/339/CE della Commissione, del 15 ottobre 2003, sulle misure (attuate dall Italia) in favore di RAI SpA (GU L 119 del , pag. 1). Conclusioni dell avvocato generale Fennelly, causa C-251/97, Francia/Commissione (Raccolta 1999, pag. I-6639, punto 26). Causa C-280/00, Altmark Trans (Raccolta 2003, pag. I-7747, punto 84). Causa C-387/92, Banco Exterior de España (Raccolta 1994, pag. I-877, punto 13); causa C-156/98, Germania/Commissione (Raccolta 2000, pag. I-6857, punto 25); causa C-6/97, Italia/Commissione (Raccolta 1999, pag. I-2981, punto 15); causa C-172/03, Heiser (Raccolta 2005, pag. I-1627, punto 36). 18
20 inerenti alle loro attività economiche 103, anche se non vi è alcun obbligo giuridico di assumere tali costi L esistenza di un vantaggio non è esclusa dal semplice fatto che le imprese concorrenti in altri Stati membri si trovano in una posizione più favorevole 105, perché la nozione di vantaggio si basa su un analisi della situazione finanziaria di un impresa nel proprio contesto giuridico e fattuale con e senza la misura in questione. 71. Si può in linea di principio ritenere che i costi derivanti dagli obblighi regolamentari imposti dallo Stato siano connessi ai costi inerenti all attività economica, per cui qualsiasi compensazione per tali costi conferisce un vantaggio all impresa. Ciò significa che l esistenza di un vantaggio non è in linea di principio esclusa dal fatto che il vantaggio si limita a una compensazione per un costo derivante dall imposizione di un obbligo regolamentare. Lo stesso vale per lo sgravio dai costi che un impresa non avrebbe dovuto sostenere se non vi fosse stato alcun incentivo derivante dalla misura di Stato in quanto, senza tale incentivo, l impresa avrebbe strutturato le sue attività in modo diverso 106. Non si esclude inoltre l esistenza di un vantaggio se una misura compensa oneri di natura diversa che non sono connessi con tale misura Riguardo alla compensazione per i costi sostenuti per fornire un servizio di interesse economico generale, la Corte ha precisato nella sentenza Altmark che tale compensazione può sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato se ricorrono quattro condizioni cumulative 108. In primo luogo, l impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro. In secondo luogo, i parametri in base ai quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente. In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole. In quarto luogo, quando la scelta dell impresa da incaricare dell adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di Causa C-126/01, GEMO SA (Raccolta 2003, pag. I-13769, punti 28-31) sulla raccolta e eliminazione gratuite dei rifiuti. Causa C-241/94, Francia/Commissione (Raccolta 1996, pag. I-4551, punto 40); causa C-5/01, Belgio/Commissione (Raccolta 2002, pag. I-11991, punti 38 e 39); causa T-565/08, Corsica Ferries France SAS/Commissione (Raccolta 2012, pag. II-0000, punti 137 e 138). Causa 173/73, Italia/Commissione (Raccolta 1974, pag. 709, punto 17). Cfr. anche la causa T-55/99, Confederación Española de Transporte de Mercancías (CETM)/Commissione (Raccolta 2000, pag. II-3207, punto 85). Ad esempio, se una società riceve una sovvenzione per effettuare un investimento in una regione assistita, non si può sostenere che ciò non allevi i costi normalmente iscritti al bilancio dell impresa perché, in assenza della sovvenzione, la società non avrebbe realizzato l investimento. Causa C-81/10 P, France Télécom SA/Commissione (Raccolta 2011, punti 43-50). Ciò vale logicamente per lo sgravio dai costi sostenuti da un impresa per sostituire lo status di pubblici dipendenti con uno status paragonabile a quello degli impiegati dei suoi concorrenti, che conferisce un vantaggio all impresa in questione (sulla questione regnava in passato una certa incertezza a seguito della sentenza del Tribunale nella causa T-157/01, Danske Busvognmoend/Commissione (Raccolta 2004, pag. II-917, punto 57). Riguardo ai costi non recuperabili cfr. anche la causa T-25/07, Iride SpA e Iride Energia SpA/Commissione (Raccolta 2009, pag. II-245, punti 46-56). Causa C-280/00, Altmark Trans (Raccolta 2003, pag. I-7747, punti 87-95). 19