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Estrategia integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia. - PDF
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Manuela Blanca Gutiérrez Reyes
1 Estrategia integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia. 3 de noviembre de 2011
2 Índice Página 1. Introducción Diagnóstico Principios de la estrategia Análisis y sistemas de información sobre racismo y xenofobia Impulso de la coordinación institucional y con la sociedad civil Prevención y protección integral a las víctimas Ámbitos específicos: 7.1 Educación Empleo Sanidad Vivienda Medios de comunicación Internet Deporte Sensibilización Seguimiento y evaluación de la estrategia. 109 Anexo Convenios Internacionales en este ámbito ratificados por el Estado español 113 Página 2 de 114
3 I. INTRODUCCIÓN. Una sociedad verdaderamente democrática es aquella que se preocupa por hacer posibles las aspiraciones de dignidad y futuro de todos sus miembros, especialmente de los más vulnerables. La sociedad española reclama políticas e instrumentos de mejora colectiva a través de sus instituciones y de las entidades de la sociedad civil. La erradicación de cualquier forma de discriminación, incluidos el racismo y la xenofobia, es la única manera de hacer que los derechos humanos sean una realidad cotidiana para todas y todos. Existen varios motivos fundamentales para el desarrollo de una Estrategia integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia: a) La diversidad social, ya existente en la sociedad española, que se ha visto incrementada como consecuencia de la nueva realidad migratoria. b) Responder al llamamiento de la Conferencia Mundial de Naciones Unidas contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y Otras Formas Conexas de Discriminación Racial así como a las recomendaciones de otros organismos internacionales. c) La necesidad de articular y desarrollar las acciones que en este sentido se vienen desarrollando. Por estos motivos, el Gobierno de España está firmemente comprometido en la lucha contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia. La Estrategia parte del reconocimiento de que las actitudes, manifestaciones discriminatorias y hechos de violencia y odio motivados por origen racial o étnico continúan estando presentes en la sociedad española; el riesgo de la persistencia de estas actitudes constituye una amenaza a la convivencia, la cohesión y la paz social. A lo largo de los últimos años, se ha ido gestando una masa crítica, así como una experiencia de lucha contra la discriminación, con la puesta en marcha de servicios públicos, impulso de actuaciones desarrolladas por la sociedad civil, campañas de sensibilización, que ejemplifican el compromiso concreto de una voluntad política transformadora de una problemática que nos afecta como comunidad. Página 3 de 114
4 La evolución de nuestra sociedad exige una respuesta más amplia y eficaz para abordar los retos que nos plantean las actitudes y manifestaciones racistas y xenófobas y, consecuentemente, para el disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales. En la lógica anterior, hay que destacar como fundamentales dos elementos del diseño de esta Estrategia: que se dirige a la población general, aunque se contemplan, como no podía ser de otra manera, situaciones específicas de determinados colectivos; y así mismo, pretende incorporar el concepto de discriminación múltiple y su específico abordaje. De acuerdo con el artículo primero de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación racial, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución de 21 de diciembre de 1965, la expresión discriminación racial denominará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública. Página 4 de 114
5 II. DIAGNÓSTICO. Para elaborar un diagnóstico de la situación del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia debemos tener en cuenta, en primer lugar, los convenios internacionales ratificados por España en este ámbito que se mencionan a continuación, y que se enumeran en el anexo de esta estrategia, así como la normativa europea y española en la materia. En segundo lugar, para elaborar el diagnóstico debemos tener en cuenta que, aunque la estrategia debe implicar y hacer partícipe al conjunto de la ciudadanía, los datos disponibles y la experiencia en este ámbito demuestran que las personas con un origen racial o étnico minoritario son particularmente susceptibles de discriminación. Por tanto, debemos tomar en consideración la situación de la población de origen migrante, siendo España un caso excepcional en la historia europea ya que ha recibido casi cinco millones de nuevos habitantes en menos de diez años; así mismo, hay que tener en cuenta a la población gitana, que según diversas encuestas, informes y estudios son el grupo que más rechazo y discriminación sufren y de otras personas en situación de mayor vulnerabilidad como son las personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional, los menores no acompañados, o aquellas que puedan sufrir una discriminación múltiple por género, creencias, convicciones religiosas, etc. En tercer lugar debemos analizar las actuaciones desarrolladas y cómo la Estrategia puede ayudar a articular las numerosas medidas que se han desarrollado por los poderes públicos, así como por la sociedad civil y otros actores. Por último debemos tener en cuenta lo que los Organismos Internacionales recomiendan a España a través de sus informes, así como lo que señalan numerosos informes, encuestas y estudios realizados. 1. Contexto Internacional y Comunitario. Desde que en 1948 se aprobó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la comunidad internacional ha avanzado considerablemente en la lucha contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. Se ha promulgado legislación de aplicación nacional y regional y se han aprobado numerosos instrumentos internacionales de derechos humanos - siendo de especial relevancia la Convención de Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial - para luchar contra la lacra de la intolerancia y, en su forma más extrema, la Página 5 de 114
6 discriminación, el racismo y la xenofobia. Pese a los avances, el objetivo de que el mundo se vea libre de odio y de prejuicios raciales sólo se ha hecho realidad a medias. El racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas de intolerancia siguen siendo prácticas demasiado extendidas en las sociedades actuales. La globalización y la subsiguiente difuminación de fronteras nacionales han dado lugar a sociedades diversas y multiculturales, en las que la persistencia de consideraciones raciales y étnicas puede conducir a exclusión y a un aumento de la desigualdad. Fue esta constatación la que llevó a la comunidad internacional a pedir un nuevo impulso común para luchar de manera eficaz y, sobre todo, unificada, contra una de las lacras del siglo XXI. En 1997, la Asamblea General de las Naciones Unidas convocó una Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras formas conexas de Intolerancia, que se celebró unos años más tarde, en 2001, en la ciudad Sudafricana de Durban. Se trataba de la tercera conferencia internacional contra el racismo, si bien las anteriores habían pasado más desapercibidas por su ámbito temático más restringido y su consiguiente apoyo más reducido. España, que junto a los demás Estados miembros de la UE, participó activamente en las negociaciones, apoyó en el año 2001 las conclusiones que surgieron de la Conferencia, y asumió sus compromisos. En septiembre de 2001, se adoptó por aclamación un documento que se ha convertido en pieza esencial en la lucha de muchos Gobiernos contra la discriminación racial y la xenofobia: la Declaración y el Programa de Acción de Durban. Se trata de un documento comprensivo, en el que por primera vez se reconoce que ningún país del mundo está exento de racismo, que se trata de una cuestión mundial, y que para afrontarlo es necesario un esfuerzo universal. La Declaración y el Programa de Acción de Durban (DPAD) consagra el decidido compromiso de la comunidad internacional de luchar contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia desde una visión holística, que abarco un amplio espectro de cuestiones. El documento contiene recomendaciones trascendentales y medidas prácticas, que han de aplicarse a nivel nacional, regional e internacional. Hay que destacar de la DPAD residió en la afirmación de que los Estados han de ser los principales obligados y responsables en la lucha contra el racismo, a través de la formulación y aplicación de las estrategias, políticas, programas y medidas necesarias, todo ello con la plena participación de la sociedad civil. El Página 6 de 114
7 documento presenta recomendaciones concretas para combatir la discriminación contra los africanos y afrodescendientes, los asiáticos y las personas de origen asiático, los pueblos indígenas, los migrantes, los refugiados, las minorías, los romaníes y otros grupos. LA DPAD afirma asimismo que toda doctrina de superioridad racial es científicamente falsa, moralmente condenable, socialmente injusta y peligrosa y debe rechazarse; y recalca que la pobreza, el subdesarrollo, la marginación, la exclusión social y las desigualdades económicas están estrechamente vinculadas con el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las prácticas conexas de intolerancia. La Declaración señala también el convencimiento de que el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia se manifiestan de forma diferenciada para las mujeres y las niñas y reconoce la necesidad de integrar una perspectiva de género en las pertinentes políticas, estrategias y programas de acción contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia a fin de hacer frente a las múltiples formas de discriminación. Además, alude a la creencia firme según la cual la educación, el desarrollo y la aplicación cabal de todas las normas y obligaciones de derechos humanos internacionales, en particular la promulgación de leyes y estrategias políticas, sociales y económicas, son fundamentales para combatir el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. Reconoce asimismo las consecuencias conexas al racismo como graves desafíos a la paz y la seguridad mundial, la dignidad humana y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales de muchas personas en el mundo. La DPAD insta a los Estados a establecer y ejecutar sin demora políticas y planes de acción para combatir el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, en particular las manifestaciones basadas en el género; hace un llamamiento a favor del fortalecimiento de las instituciones nacionales y hace recomendaciones concretas en materia de legislación nacional y la administración de la justicia. Se insta asimismo aprobar y aplicar leyes para reprimir la trata de personas, prevenir y detectar los casos de faltas graves de los funcionarios motivadas por el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia; y exhorta a los gobiernos para que proporcionen remedios, recursos, reparaciones y medidas de resarcimiento efectivas para las víctimas. Desde la adopción de la DPAD se ha avanzado mucho en la aplicación prácticas de los compromisos y las medidas que en dicho documento se prevén. A nivel internacional, España ha estado implicada en el llamado proceso de Seguimiento de Durban, a través del apoyo activo a los trabajos de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en esta materia, del Grupo Intergubernamental sobre dicho asunto, Página 7 de 114
8 así como el Grupo sobre Afrodescendientes. España apoyó la Declaración política que resultó de la Conferencia de Revisión de Durban (conocida como Durban II), celebrada en abril de 2009 en Ginebra, y en la que se daba un renovado apoyo internacional a los compromisos asumidos en la DPAD. Igualmente hay que hacer referencia al Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD), órgano de expertos independientes encargados de supervisar la aplicación de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, por los Estados parte de la misma. Todos los Estados Parte deben presentar al Comité informes periódicos sobre la manera en que cumplen con la Convención. En principio, los Estados deben presentar informes un año después de su adhesión a la Convención y luego cada dos años. De tal forma, el Comité examina cada informe y expresa sus preocupaciones y recomendaciones al Estado Parte en forma de "observaciones finales". Por otra parte, igualmente relevante es la Resolución 60/251 de 15 de marzo de 2006 la Asamblea General de las Naciones Unidas que creaba el Consejo de Derechos Humanos, órgano subsidiario de la Asamblea General de Naciones Unidas, dicho órgano sucedió a la Comisión de Derechos Humanos. Se pone en marcha un novedoso mecanismo denominado el Examen Periódico Universal (EPU), que se ha convertido en la clave del Consejo de Derechos Humanos. Se trata de un mecanismo de revisión basado en los principios de universalidad, igualdad de trato y transparencia, según el cual se han ido sometiendo a examen del Consejo (es decir, de sus Estados miembros, de los Estados observadores, y de otros actores relevantes) a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, incluida la sociedad civil y las ONG. En este sentido, España ha sido objeto de examen en mayo de 2010, el mismo mes en el que era elegida miembro del Consejo de Derechos Humanos durante el período Así, entre las medidas que contemplan las recomendaciones se encuentran la necesidad de integrar adecuadamente en el sistema educativo a personas pertenecientes a minorías étnicas, haciendo una mención particular a las personas de la minoría Rroma; medidas de sensibilización, promoción y educación para erradicar el la discriminación racial y otras formas de intolerancia; la publicación de estadísticas sobre incidentes o denuncias de delitos de motivación racial y, muy especialmente, la elaboración de una Estrategia integral de lucha contra el racismo y la xenofobia, tal y como prevé el Plan de Derechos Humanos. Página 8 de 114
9 La adopción de dicha Estrategia se configura, por tanto, como un elemento esencial para dar seguimiento a los compromisos aceptados por España en el seno del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas y en concreto de la revisión bajo el Examen Periódico Universal. España pasará su siguiente revisión en el año No obstante, y como reflejo del firme compromiso de nuestro país con este mecanismo, se prevé presentar de forma voluntaria información sobre el avance en relación con el cumplimiento de las recomendaciones que en 2010 fueron aceptadas por España, y que desde entonces están en proceso de cumplimiento. A nivel europeo, el Tratado de la Unión Europea establece en su artículo 2 la no discriminación como uno de los valores comunes de la Unión y la lucha contra la discriminación como uno de los objetivos de la misma. Por su parte, el articulo 19 (antiguo articulo 13) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, habilita al Consejo para adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. El desarrollo de este principio ha dado lugar a la aprobación de diferentes directivas que forman un importante corpus normativo de protección frente a la discriminación, destacando la Directiva 2000/43/CE, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico y la Directiva 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. Igualmente hay que destacar el papel fundamental que desempeña la Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). Esta oficina cuenta con un servicio especializado en delitos de odio con sede en Varsovia. En la undécima reunión del consejo ministerial celebrada en Maastricht en diciembre de 2003, los ministros de asuntos exteriores de los 55 estados miembros de la OSCE reafirmaron su compromiso de promover la tolerancia y combatir la discriminación, incluyendo todas las manifestaciones de nacionalismo agresivo, racismo, chovinismo, xenofobia, antisemitismo y extremismo violento en los Estados Miembro de la OSCE. Se instó a los Estados Miembro a continuar la condena pública, al nivel adecuado y de la manera apropiada, de los actos violentos motivados por la discriminación y la intolerancia. La Decisión sobre Tolerancia y No Discriminación (Nº 4/03) que fue adoptada en la reunión de Maastricht encomendó a la Oficina para las Instituciones Página 9 de 114
10 Democráticas y los Derechos Humanos (ODIHR) de la OSCE el Consejo de Ministros le encomendó la tarea de servir como punto de recopilación de la información y las estadísticas recogidas por los Estados Miembro y, haciendo esto, trabajar en colaboración estrecha con el Comité para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial de Naciones Unidas, la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), y el Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia (EUMC), desde 2007 la Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA en sus siglas en inglés). Las siguientes Conferencias de la OSCE en Berlín, París, Bruselas, y Córdoba reforzaron los compromisos de los Estados Miembro para combatir los delitos de odio, incluyendo los ataques contra lugares de culto o la propaganda del odio en los medios de comunicación y en Internet. En la duodécima reunión del Consejo de Ministros de Sofía en 2004, el Presidente de la OSCE enfatizó que combatir la intolerancia y la discriminación era parte integral del concepto de seguridad global de la OSCE, y los Estados Miembro de la OSCE decidieron combatir los delitos de odio, incluyendo manifestaciones de nacionalismo agresivo, racismo, chovinismo, xenofobia, discriminación, antisemitismo, intolerancia, y discriminación contra cristianos, musulmanes, y miembros de otras religiones, así como otras formas de intolerancia. Por otra parte, la Comisión Europea sobre Racismo e Intolerancia (ECRI), es un organismo del Consejo de Europa de supervisión, especializado en combatir el racismo, la xenofobia, el antisemitismo y la intolerancia en Europa, desde una perspectiva de protección de los Derechos Humanos. Las acciones de ECRI cubren todas las medidas necesarias para combatir la violencia, discriminación y prejuicios contra personas o grupos de personas por razón de su origen racial, color, lenguaje, religión, nacionalidad u origen étnico o racial. ECRI se estableció en la primera cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de los estados miembros del Consejo de Europa. La decisión de su creación se contiene en la Declaración de Viena que fue adoptada en la Cumbre del 9 de octubre de La segunda Cumbre tuvo lugar en Estrasburgo, el de octubre de 1997, fortaleció la acción de ECRI y el 13 de junio de 2002 la Comisión de ministros adoptó un estatuto autónomo para la ECRI, mediante el cual se consolida su rol como organismo independiente de supervisión de los Derechos Humanos. Las actividades contenidas en los estatutos de la ECRI son: 1. Seguimiento individual país por país. 2. Recomendaciones generales de políticas a adoptar. Página 10 de 114
11 3. información y comunicación de actividades con la sociedad civil. En este sentido, en diciembre de 2010, la ECRI publicó el 4º Informe realizado a España, donde se resaltan las acciones llevadas a cabo a fin de luchar contra el racismo y la xenofobia, por parte del gobierno español, y se realizan recomendaciones de actuaciones a llevar a cabo a fin de continuar combatiendo el racismo y la intolerancia. En la Unión Europea, el organismo referente en materia de lucha contra la discriminación y defensa y promoción de los Derechos Fundamentales es la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA). El objetivo de la Agencia, tal y como señala el reglamento (CE) nº 168/2007 del Consejo de 15 de febrero de 2007, es asesorar a las instituciones de la UE y a los países miembros sobre los derechos fundamentales y su plasmación en la normativa de la UE. Entre sus principales tareas están: 1. Recoger, analizar y divulgar datos objetivos, fiables y comparables. 2. Desarrollar nuevos métodos para mejorar la comparación y fiabilidad de los datos 3. Fomentar la investigación sobre los derechos fundamentales 4. Elaborar y publicar conclusiones y dictámenes sobre temas concretos, por iniciativa propia o a petición de las instituciones de la UE 5. Fomentar el diálogo con las instituciones de la Unión, los Estados Miembros, el Consejo de Europa y la sociedad civil para sensibilizar al público sobre los derechos fundamentales. La Agencia trabaja conforme a un programa de cinco años, acordado con el Consejo y el Parlamento Europeo. Sus grandes prioridades son la lucha contra el racismo, la xenofobia y la intolerancia, la protección de los derechos que pertenecen a las minorías, así como la igualdad de género como elementos esenciales para la protección de los derechos fundamentales. Asimismo trabaja en colaboración estrecha con otras instituciones de la UE, organismos nacionales y la sociedad civil mediante la creación de una Plataforma de Derechos Fundamentales. 2. Población especialmente vulnerable. La Estrategia integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia no está dirigida a grupos específicos de población. Al contrario, la protección de los derechos humanos en relación al estos ámbitos debe implicar y hacer partícipes al conjunto de la ciudadanía. No obstante, los datos disponibles y la experiencia en estos ámbitos demuestran que las personas pertenecientes a minorías étnicas y raciales son Página 11 de 114
12 particularmente susceptibles de discriminación. Por esta razón, las medidas establecidas en la Estrategia tienen en consideración la situación de la población migrante y gitana y de las personas en situación de mayor vulnerabilidad como son las personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional o menores no acompañados o que puedan sufrir una múltiple discriminación por género, creencias, convicciones religiosas, etc. a) La población de origen extranjero en España. España es un caso excepcional en la historia europea ya que el país recibió cinco millones de nuevos habitantes en menos de diez años, hasta representar actualmente el 12% de la población. Visto desde la perspectiva general de la nueva década, este proceso ha sido claramente de desarrollo para las sociedades de origen y acogida. El punto de partida, es una sociedad donde la diversidad por razón de origen racial y étnico es evidente en todos los ámbitos en el contexto de un cambio de ciclo migratorio en el que destacan los siguientes factores: Un considerable nivel de asentamiento de muchas personas que ya no pueden considerarse inmigrantes sino nuevos vecinos. Un amplio sector de nacionalizados como españoles, muchos de ellos con doble nacionalidad, que sin embargo son percibidos todavía como inmigrantes. Página 12 de 114
13 Un amplio sector de personas de origen extranjero que viven en familia, con toda o parte de la familia nuclear tras los amplios procesos de reagrupación familiar. Una diversificación social, ya existente en la sociedad española, que se ha visto incrementada como consecuencia de la nueva realidad migratoria. Un nutrido segmento de la juventud con padres extranjeros ( al término del 2010 según el INE). b) La población gitana en España. Los grupos de población gitana hicieron su entrada en el territorio de la península ibérica a partir del siglo XV, desde entonces y hasta la fecha la población gitana ha hecho importantes aportaciones a la cultura y sociedad española, tanto es así, que hoy en día no se puede entender España sin la población gitana española. Los gitanos y las gitanas constituyen una comunidad heterogénea con características diversas que mantienen rasgos culturales comunes basados en la estructura familiar, sistema de valores, organización social y lengua y han mantenido históricamente una cultura propia diferenciada. No constituyen un conjunto homogéneo como grupo cultural, estando formado por comunidades y familias con características diversas que mantienen rasgos culturales comunes: estructura familiar, sistema de valores, organización social y lengua. Por otra parte, desde el año 2000, se han incrementado los movimientos migratorios de personas de etnia gitana/roma de Europa del Este hacia España. Si bien no se dispone de datos precisos, la mayoría de la población gitana/roma procede de Rumania y Bulgaria. Estos procesos migratorios están Página 13 de 114
14 influenciados por la ampliación de la Unión Europea hacia los países de la Europa del Este y, por tanto, por la aplicación del principio de libre circulación de trabajadores y trabajadoras (aun con la aplicación de las moratorias) así como del derecho a la libre circulación de personas. Todo ello ha contribuido a intensificar los movimientos migratorios desde los países del Este de Europa hacia los países de Europa occidental, incluida España. 1 En consecuencia, la dimensión y la composición de la población gitana es heterogénea y diversa en el marco de unos rasgos culturales comunes. A pesar de los considerables avances en cuanto a normativa, políticas y actuaciones desarrolladas por los sucesivos Gobiernos de la Nación, es preciso reconocer que siguen produciéndose casos de discriminación, en distintos ámbitos, hacia la población gitana. 2 La Imagen social de la comunidad gitana es anacrónica y estereotipada y no se ajusta a la realidad. Los medios de comunicación, en general, difunden un mensaje que refuerza prejuicios existentes sobre los gitanos y las gitanas. Esto impide que se visualicen los cambios que están realizando los gitanos y sobre todo las gitanas en ámbitos como el de la educación, empleo, salud, vivienda etc. En los últimos años, como reflejo y consecuencia de esa imagen social, diversas encuestas, informes y estudios 3 constatan que los gitanos y las gitanas son el grupo que más rechazo y discriminación sufren. Es destacable la vulnerabilidad de la comunidad gitana en cuanto al derecho a la igualdad de trato y la posibilidad de que las víctimas de discriminación se encuentren en una situación de indefensión. Otro aspecto fundamental que destaca es la necesidad de profundizar en la sensibilización social de todos los agentes claves en la lucha contra la discriminación, de la sociedad en general y lograr que la normativa de lucha contra la discriminación sea aplicada por el ámbito jurídico. Por todo ello, en el marco de la Estrategia es indispensable incorporar acciones y medidas dirigidas al conjunto de la población gitana. Muchas de estas medidas ya se encuentran recogidas en el Plan de Acción para el Desarrollo de la Población Gitana, mientras que otras vienen a complementar las acciones previstas con el fin de eliminar las situaciones de discriminación y rechazo hacia la población gitana. 1 Véase: Garantizar la igualdad de trato y los derechos fundamentales de la población gitana/rroma de Europa del Este en España. Consejo para la promoción de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por origen racial o étnico. Mayo Ver Informes anuales de la Fundación Secretariado Gitano, con la colaboración del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad. 3 Ver: Encuestas Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), Eurobarómetro, e Informes Anuales de Amnistía Internacional y SOS Racismo. Página 14 de 114
15 c) Discriminación múltiple. El origen étnico o racial no es la única fuente de discriminación para las personas pertenecientes a minorías. También pueden ser discriminadas por género, edad, creencias u orientación sexual, etc. como recoge el marco jurídico comunitario en materia de igualdad de trato y no discriminación. El concepto de discriminación múltiple surge a partir de la constatación de que algunas personas pueden sufrir discriminación por varios motivos que confluyen y se realimentan, dando lugar a un tipo especifico de discriminación. En el ámbito internacional la primera referencia a este concepto se produce en la Declaración de Durban que alude explícitamente a la existencia de discriminaciones múltiples. Así, el Preámbulo de la Declaración enfatiza el deber de los Estados de promover los derechos humanos de todas las víctimas de racismo y discriminación racial, aplicando una perspectiva de género y reconociendo las múltiples formas de discriminación que las mujeres sufren. El artículo 2 de la Declaración abraza explícitamente el concepto: Reconocemos que el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y la intolerancia ocurre en razón de la raza, el color, la nacionalidad o el origen étnico y que las víctimas pueden sufrir múltiples o agravadas formas de discriminación basadas en otros factores como el sexo, la lengua, la religión, las opiniones políticas o de otro tipo, el origen social, la propiedad, el nacimiento u otro status. Aunque no existe aún en la legislación europea una definición del concepto de discriminación múltiple, existen ya algunas referencias al mismo; así, el considerando 14 de la Directiva 2000/43/CE señala que la Comunidad, en aplicación del principio de igualdad de trato con independencia del origen racial o étnico, debe proponerse la eliminación de las desigualdades y fomentar la igualdad entre hombres y mujeres, máxime considerando que, a menudo, las mujeres son víctimas de discriminaciones múltiples. La definición más actual del concepto de discriminación múltiple se halla en el Informe de la Agencia de Derechos Fundamentales de En efecto, el Informe EU-MIDIS nº 5, titulado Multiple Discrimination, publicado en febrero de 2011, define el concepto de discriminación múltiple de la siguiente manera: El concepto tiene en cuenta el hecho de que un individuo puede ser discriminado por más de un motivo en una situación dada. Es decir, una persona no sólo tiene antecedentes de inmigración, sino también una cierta edad y de género lo que podría añadir un factor de vulnerabilidad a su discriminación. Por ejemplo, una mujer perteneciente a una minoría étnica podría verse afectada por la discriminación de una manera diferente a un Página 15 de 114
16 hombre perteneciente a la misma minoría. Otras características personales o circunstancias, como la discapacidad o nivel de educación, pueden tener impacto negativo en la exposición y la experiencia de discriminación. Se trata de la adición y/o combinación de diferentes motivos de discriminación que forman la sustancia de lo que comúnmente se entiende por 'discriminación múltiple'. La Estrategia Integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, debe incorporar la perspectiva de la discriminación múltiple en las líneas de actuación previstas, teniendo especial énfasis en la discriminación por género y por religión o convicciones. c.1) La discriminación por género. La Convención de Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), en vigor desde 1981, reafirma el principio de igualdad entre mujeres y hombres como un valor social y reconoce explícitamente que las mujeres siguen siendo objeto de importantes discriminaciones que violan los principios de la igualdad de derechos y del respeto de la dignidad humana. Por este motivo, todas las políticas públicas han de prever el impacto diferenciado de sus actuaciones en mujeres y hombres, dadas sus diferentes posiciones sociales y el diferente acceso a los recursos. En los últimos años, el Gobierno de España ha dado un gran impulso a las políticas de igualdad entre mujeres y hombres, tanto desde la perspectiva normativa como desde las políticas públicas: a) Normativa: La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres. La Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género. La Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. b) Políticas Públicas: b.1. Planes y programas en materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres: El Plan Integral de Lucha contra la Trata de seres humanos con fines de explotación sexual ( ). Página 16 de 114
17 El Plan de atención y prevención de la violencia de género en la población extranjera inmigrante ( ) El Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades ( ). El Plan Nacional de Prevención y Sensibilización contra la Violencia de Género (2006). b.2 Organismos con competencias en materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres El Instituto de la Mujer. El Consejo de Participación de la Mujer. El Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer. El Observatorio de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres. El Observatorio de la Imagen de las mujeres. El Observatorio Militar para la Igualdad. El Observatorio de Salud de las Mujeres del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad. El Observatorio contra la Violencia Doméstica y de Género del Consejo General del Poder Judicial. El Observatorio de la Mujer en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Es necesario tener en cuenta que las mujeres pertenecientes a minorías étnicas o raciales, nacionales o culturales, están en situación de mayor vulnerabilidad a sufrir discriminación, por lo que es preciso considerar su situación específica en el diseño de las políticas públicas y, consecuentemente, en la elaboración de esta Estrategia. Entre otros factores que afectan específicamente a las mujeres, se identifican la violencia de género y una mayor relevancia de situaciones extremas de violación de los derechos humanos, como es la trata de personas. La trata de personas constituye una grave violación de los Derechos Humanos. Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), afecta al menos a 2,4 millones de personas en el mundo cada año 4, la mitad de ellas menores de edad. Naciones Unidas indica, además, que aproximadamente el 80% de las víctimas son mujeres y niñas, la mayoría de entre 18 y 25 años captadas en sus países de origen por redes criminales organizadas que recurren al engaño, las amenazas, la fuerza y otras formas de coacción. 4 the ilo/press and media centre/insight/wcms_090355/lang es/index.htm Página 17 de 114
18 Cuando la trata afecta a mujeres y a niñas, está directamente relacionada con las desigualdades de género, la violencia contra las mujeres y la feminización de la pobreza, siendo la trata de personas con fines de explotación sexual una de las vertientes más crueles de este comercio ilícito y una de las principales formas de vulneración de los derechos fundamentales y de violencia ejercida contra las mujeres. Por este motivo, el Programa de Acción de Durban incorpora un claro llamamiento a los Estados para la aprobación y la aplicación de leyes que repriman la trata de personas, especialmente de mujeres, niñas y niños; y a desarrollar medidas centradas, no sólo en combatir el delito, sino en la protección de las víctimas de la trata. Naciones Unidas, en su Informe Trata de Personas. Patrones Globales, publicado en el 2007, indica que España está entre los diez países con mayor incidencia en lo relativo a trata de personas, con fines de explotación sexual. Somos uno de los principales países tanto de tránsito como de destino. Según datos del Ministerio del Interior, más del 90% de las víctimas de trata y de explotación sexual identificadas en 2010 son mujeres (entre 23 y 32 años), el 93% extranjeras y, de ellas, aproximadamente el 30% se encuentran en situación irregular. Por todos estos motivos, es esencial considerar en el marco de la Estrategia a las personas, sobre todo a las mujeres, que son víctimas de trata. Se debe de tener en cuenta que en los últimos cuatro años se han impulsado significativamente los recursos institucionales para actuar contra la trata de seres humanos, reforzándose tanto los instrumentos de protección jurídica como los de atención social con las siguientes acciones: a) Reforma del Código Penal del año 2010 que considera la trata un tipo delictivo independiente del delito de tráfico ilegal de inmigrantes y no una circunstancia agravante de este último, como se regulaba en el Código Penal con anterioridad a esta reforma. Con el objetivo de diferenciarlos claramente, se ha establecido el Título VII bis denominado "De la Trata de seres humanos". Además, mediante esta reforma se refuerza la responsabilidad penal de las personas jurídicas, se establecen normas sobre incautación y decomiso de bienes procedentes de la delincuencia organizada y se aumenta la protección a las víctimas de explotación sexual y pornografía menores de edad. b) Reforma de la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, realizada el 11 de diciembre de 2009, que incorpora un nuevo artículo 59bis cuyo objetivo fundamental es garantizar la aplicación del artículo 10 del Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos de 16 de Página 18 de 114
19 mayo de Por tanto, a partir de la introducción de este nuevo artículo 59bis se incorporan las medidas para proteger y promover los derechos de las víctimas extranjeras con independencia de su situación administrativa, garantizando la igualdad de género. c) Aprobación de un nuevo Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, cuyos artículos dan desarrollo a lo previsto por el artículo 31bis de la norma legal en cuanto a la protección de la mujer extranjera víctima de violencia de género, procurando a partir del contenido de éste un régimen de protección reforzada a favor de ésta y de sus hijos menores de edad o que tengan una discapacidad. Por su parte, los artículos de la norma reglamentaria dan desarrollo a lo previsto en el artículo 59bis de la Ley Orgánica 4/2000 en materia de protección de la víctima de trata de seres humanos. Debe destacarse que el régimen jurídico abarca todas las fases del proceso (desde la identificación de la víctima potencial hasta la concesión, en su caso, de una autorización de residencia y trabajo o el retorno voluntario y asistido al país de origen) y parte del objetivo prioritario de protección de la víctima. Debe destacarse, por otro lado, que el artículo 140 del Reglamento citado prevé la adopción de un Protocolo marco de protección de víctimas de trata de seres humanos, siendo de especial relevancia que de acuerdo con la disposición adicional única del Real Decreto 557/2011, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, las previsiones de dicho Protocolo serán de aplicación a cualquier víctima de trata de seres humanos, sea cual sea su nacionalidad (ciudadanos españoles, comunitarios o no comunitarios). Finalmente, se reseña que lo previsto en el Reglamento citado ha sido interpretado y clarificado a través de la Instrucción DGI/SGRJ/6/2001, dirigida a los Delegados y Subdelegados del Gobierno, a la luz de la modificación realizada en los artículos 31bis y 59bis de la Ley Orgánica 4/2000 por la Ley Orgánica 10/2011. Recientemente, el 14 de julio de 2011 el Parlamento ha aprobado por unanimidad una nueva reforma de la Ley Orgánica 4/2000. Esta reforma afecta a los artículos 31bis y 59bis, mejorando la protección de las mujeres inmigrantes en situación irregular sometidas a violencia de género y de las víctimas de trata, respectivamente En relación con las víctimas de violencia de género, la modificación normativa incorpora importantes novedades orientadas a reforzar los derechos de las mujeres inmigrantes: se contempla la no incoación de expediente sancionador por encontrarse en situación administrativa irregular o suspensión del expediente sancionador que se encontrase incoado en el momento de la Página 19 de 114
20 denuncia por violencia de género, así como de la ejecución de una orden de expulsión o devolución eventualmente acordada. Igualmente, se contempla la posibilidad de solicitar una autorización temporal de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales, cuya duración será de 5 años, para las mujeres extranjeras que se encuentren en situación irregular cuando se haya dictado a su favor una orden de protección o, en su defecto, cuando exista un informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de violencia de género, así como la concesión de oficio de una autorización provisional de residencia y trabajo para las mujeres que hayan solicitado la autorización temporal. Se contempla igualmente la posibilidad de que la mujer extranjera en esta situación solicite una autorización similar para sus hijos e hijas menores o con una discapacidad. Asimismo, se contempla la concesión de una autorización de residencia y trabajo independiente, con una duración de 5 años, para las mujeres extranjeras reagrupadas por sus cónyuges, una vez dictada a su favor una orden de protección o, en su defecto, cuando exista un informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de violencia de género. En relación con víctimas de trata la modificación incorpora avances legislativos relevantes, como la no apertura de expediente sancionador ni durante la fase de identificación de las víctimas, ni durante el periodo de restablecimiento y reflexión, en el cuál éstas pueden decidir si cooperan en la investigación del delito y en el procedimiento penal. En caso de que se haya producido la apertura del expediente sancionador se prevé su paralización durante dicho periodo. Asimismo, se protegerá a los hijos e hijas menores de edad o con discapacidad que se encuentren en España en el momento de la identificación, previendo la autorización de residencia y un permiso de trabajo en el caso de los hijos mayores de 16 años. La no incoación del expediente sancionador cumple con el Convenio del Consejo de Europa de lucha contra la trata de seres humanos y con lo dispuesto por la Directiva 36/2011 para evitar la victimización secundaria y favorece la colaboración de las víctimas en la investigación. La modificación prevé que tras el periodo de reflexión, las administraciones deberán realizar una evaluación de la situación personal de cada víctima, antes de proceder a incoar ningún procedimiento de expulsión. Aunque los esfuerzos en materia de lucha contra la trata en España se han centrado en aquella con fines de explotación sexual, se contemplan igualmente Página 20 de 114