Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US31195?q=u-i-110/17
Timestamp: 2019-07-18 07:05:56+00:00
Document Index: 4404695

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2017:U.I.110.17
U-I-110-17.pdf
U-I-110-17 - Odklonilno LM DDr. Jakliča.pdf
U-I-110/17-5
Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude Inga Falka Pascha Wallersberga, Ljubljana, na seji 21. septembra 2017
1. Pobudnik izpodbija Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma o Zakonu o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača–Koper (v nadaljevanju Odlok). Navaja, da je razpis referenduma v tako kratkem roku po izteku obdobja množičnih počitnic z namenom, da se onemogoči argumentirana javna razprava po vseh volilnih okrajih, več kot očitno protiustavno oviranje predlagateljev referenduma za njegovo ustrezno pripravo. Obenem naj bi šlo tudi za očitno protiustavno oviranje njegove uspešne izvedbe, saj naj v tako kratkem roku po izteku počitniškega obdobja, ko je velik del volivcev obremenjen s ponovno vključitvijo v delovni proces ter prevzemom domačih družinskih obveznosti, še posebej s pripravami za novo šolsko leto njihovih otrok, ne bi bilo mogoče pričakovati, da bo njihova udeležba na referendumu številčno ustrezna. Pobudnik meni, da je naloga države, da zagotovi ustrezen rok za javno razpravo in da z izbiro datuma referenduma omogoči za volivce čim manj ovir, zlasti čim manjšo izgubo časa in čim manjše stroške, kar se doseže tudi s časovno povezavo z drugim volilnim dogodkom, v danem primeru z dnem predsedniških volitev.
3. Ustavno sodišče se je z vprašanjem ustavnosti Odloka že ukvarjalo. S sklepom št. U-I-108/17 z dne 13. 7. 2017 (Uradni list RS, št. 41/17) je pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti zavrnilo kot očitno neutemeljeno.
4. Ustavno sodišče je torej že odločilo o ustavnopravnih vprašanjih, ki so vsebina pobude. Po oceni Ustavnega sodišča pobudnik obrazloženo ne navaja okoliščin,ki jih Ustavno sodišče ni ocenjevalo že v zadevi, v kateri je že odločilo, in ki bi lahko pripeljale do drugačne odločitve Ustavnega sodišča. Prav tako pobuda ne odpira novih pomembnih ustavnopravnih vprašanj. Zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo.
5. Zaradi navedene odločitve se Ustavno sodišče ni opredeljevalo do vprašanja, ali so izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo pobude.
6. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Rajko Knez, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli. Sodnik Jaklič je dal odklonilno ločeno mnenje.
U-I-110/17-6
Neprimerno ločeno obravnavanje istovrstnih zadev
(referendum o "Drugem tiru")
Ta zadeva je po vsebini istovrstna zadevi št. U-I-108/17. V slednji je pobudnik g. Vili Kovačič izpodbijal Odlok o razpisu referenduma o "Drugem tiru", v obravnavani zadevi pa ga izpodbija g. Ingo Pasch. V ključnih delih gre pri obeh pobudah tudi za istovrstne razloge izpodbijanja, ki pa se vsebinsko tudi pomembno dopolnjujejo. Argumentacija v prvi pobudi je močnejša, če hkrati z njo vzamemo v obzir tudi argumentacijo iz druge pobude, in obratno. Obenem je dejstvo, da je na Ustavnem sodišču, v času, ko se je to odločilo obravnavati pobudo g. Kovačiča, prav tako že bila vložena tudi pobuda g. Pascha. Zato je po moji oceni neprimerno, da obeh zadev ni združilo in ju obravnavalo hkrati. Ustavno sodišče bi moralo imeti vzpostavljen sistem, ki bi pravočasno zaznal, da je na sodišču v istem času več istovrstnih vlog, tako da bi jih lahko obravnavalo hkrati. To bi bilo pomembno tako z vidika večje vsebinske teže tako združenih vlog, kot tudi z vidika čim bolj enakega obravnavanja pobudnikov v istovrstnih zadevah.
Glede vsebine bi pobudi g. Pascha ugodil – Odlog o razpisu referenduma, ki referendumsko kampanjo postavlja v čas poletnih počitnic, je v očitnem neskladju z Ustavo, saj je imela država preštevilne možnosti razpisati referendum na dan, ki se temu posegu v temeljno ustavno pravico izogne, pa je kljub temu izbrala ravno tistega, ki v pravico poseže. Ob obstoju tovrstnih milejših sredstev poseg ne prestane strogega ustavnosodnega testa sorazmernosti, ki se uporablja pri posegih v omenjeno pravico.
Te razloge, kot tudi nekonsistentnost večine z lastno odločitvijo o protiustavnosti umeščanja kampanje v čas počitnic (št. U-I-76/14), sem podrobneje pojasnil v svojem odklonilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-I-108/17 (pobuda g. Kovačiča) in jih v nadaljevanju lahko zgolj ponovim.
(referendum o "Drugem tiru", zadeva št. U-I-108/17)
Odločitev večine ni zgolj argumentativno šibka in neprepričljiva. Je tudi takšna, ki neizogibno pušča občutek, da je večina na primer gledala skozi lečo končnega rezultata, ki ga je želela doseči, in sicer ne glede na uveljavljen nasproten (načelen) pristop ustavne presoje na področju enakopravnosti in odprtosti demokratičnega procesa, ki pa očitno pripelje do nasprotne razsodbe.
K presojanju vprašanj enakopravnosti in odprtosti demokratičnega procesa, namenjenega spremembam zakonodaje, ki jo katerikoli del državljanov razume kot nezaželeno, ustavnosodna presoja zahodnih demokracij praviloma pristopa strogo. To ne velja za mnoga druga področja, kot na primer (najbolj tipično) za področje gospodarskih in socialno-redistributivnih vprašanj (»economic regulation«),[1] kjer ustavnosodna presoja zahodnih demokracij praviloma pristopa zadržano.[2] Za takšno razliko v pristopanju obstajajo nadvse pomembni ustavnopravni razlogi, ki so globoko ukoreninjeni v stoletnih argumentih in izkušnjah ustavne demokracije. Področje gospodarsko-socialnega urejanja (»economic regulation«) je po naravi stvari tisto, ki sodi v pristojnost demokratičnih vej oblasti. Na tem področju za glasove volivcev tekmujejo politične stranke s svojimi različnimi programi in predlogi urejanja. Nasprotno, ustavni sodniki niso niti voljeni, niti nimajo potrebnega znanja, informacij, ter zadostnih uvidov s tega področja. Če bi torej ustavnosodna presoja na to področje posegala s strogim pristopom, bi demokracijo zamenjali z oligarhijo – o imanentno političnih vprašanjih ne bi več odločala tekma za to usposobljenih političnih vizij in naposled volivci, temveč peščica (v slovenskem primeru devet) nevoljenih pravnih strokovnjakov.[3]
Ko pa gre za presojanje na področju zagotavljanja odprtosti demokratičnega procesa in enakih možnosti v okviru le-tega, torej demokratičnih pravic kot predpogojev resničnega delovanja političnega procesa, sta demokratični veji oblasti po naravi stvari za takšno presojanje najmanj primerni. Vsakokratna politična večina, ki ju vodi, teži k svojemu cilju in tako ni najbolj primerna za presojanje meja demokratičnih pravic lastnih političnih nasprotnikov, skozi katere si slednji prizadevajo za spremembe te iste politične večine in njenih odločitev. Za presojanje na tem področju je najbolje pozicionirano ravno ustavno sodišče, kot tisti del oblasti, ki ni voljen in katerega strokovno znanje sodi ravno na področje temeljnih demokratičnih pravic kot jedra ustavnega prava. To so razlogi, zaradi katerih se je v ustavnosodni presoji ustavnih demokracij uveljavilo, da ustavna sodišča k presoji tega področja pristopajo strogo.
Add 1) Pri zadržani presoji (npr. na področju gospodarskega urejanja, »economic regulation«) praviloma velja, da za spoznanje skladnosti z ustavo zadostuje že katerikoli cilj zakonodajalca, ki je vsaj legitimen, tj. takšen, ki, četudi morda ni dober, moder, ali najbolj pravičen, zanj vseeno ne moremo reči, da je tako očitno nedopusten, da je izven vsakih meja urejanja v svobodni demokratični družbi.[8] Nasprotno, pri strogi presoji velja, da mora biti zakonodajalčev cilj »prisiljujoč« (»compelling«). To pomeni, da mora imeti zakonodajalec res nujne razloge za sprejem takšne ureditve, ker bi bila sicer, če je ne bi sprejel, ogrožena npr. kakšna pomembna ustavna vrednota.[9]
Add 2) Glede presoje sredstev pri zadržani presoji velja, da morajo biti ta zgolj v razumni zvezi z legitimnim ciljem, ki ga zakonodajalec zasleduje. Četudi obstajajo za dosego cilja bolj učinkovita sredstva, ali pa takšna, ki so za pravice, o katerih presoja Ustavno sodišče, manj obremenjujoča, je ureditev z zasledovanim ciljem vseeno v razumni zvezi in je s tem ustavno skladna. Nasprotno, pri strogi presoji velja, da mora zakonodajalec uporabiti takšno sredstvo (zakonsko določbo), ki je najmilejše za omejitev pravice glede katere poteka ustavnosodna presoja, pa s takšnim za pravice milejšim sredstvom še vedno povsem učinkovito doseže zasledovani prisiljujoči cilj.
Prvič, prisiljujoči (»compelling«) cilj je gotovo podan. Je v tem, da je ob dejstvu zadostnega števila zbranih podpisov za referendum potrebno razpisati dan glasovanja na referendumu, in sicer mora biti ta datum, kot veleva zakon, ne prej kot v 30 dneh od dneva razpisa referenduma (6. 7. 2017) in ne kasneje kot v enem letu od tega istega datuma.
Drugič, več kot očitno je, da je ta nujni cilj tehnično mogoče doseči na več načinov. Vsi ti predstavljajo različna sredstva, ki jih ima Odlok o razpisu referenduma na razpolago. Nekatera od teh sredstev so za pravice, o katerih poteka presoja, manj obremenjujoča, medtem ko so druga bolj obremenjujoča. Če bi na primer Odlok razpisal dan glasovanja med poletnimi počitnicami, ko so ljudje večinoma na dopustih, bi s tem po nepotrebnem izredno močno omejil tako pravico do glasovanja na referendumu, kot tudi pravico do učinkovite kampanje, ki sta med drugim zajeti v ustavni pravici do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Prav tako jo je precej omejil v primeru o katerem sodimo, saj je kar eno četrtino kampanje za ta referendum s takšno izbiro datuma glasovanja potisnil v čas poletnih počitnic, ko mnogo ljudi kampanja ne doseže. To hkrati tudi pomeni, da je pritožnikove demokratične pravice obravnaval neenako v razmerju z vsemi ostalimi državljani prej in po tem primeru, ki so in bodo celotno kampanjo lahko bolj učinkovito vodili izven časa počitnic.[11] To pa, da čas poletnih počitnic predstavlja omejitev za
omenjene pravice, je nesporno dejstvo, ki ga je Ustavno sodišče soglasno razložilo že v U-I-76/14 in ga tudi sicer ni mogoče zanikati. Poleg teh, za pravice obremenjujočih možnosti pa je za dan glasovanja seveda mogoče določiti tudi katerega od tistih preštevilnih dni (znotraj roka 365 dni), ki pravic o katerih presojamo sploh ne obremeni oziroma jih več kot očitno omeji bistveno manj. Takšne bi bile na primer skoraj vse datumske nedelje, ki nastopijo po sedaj določenem datumu glasovanja, t.j. 24.9.2017. Že nedelja takoj za 24.9.2017, ali ena za njo, itd, bi pomenila, da noben del referendumske kampanje, kot integralni del pravice do glasovanja na referendumu (kar je Ustavno sodišče tudi že pravilno razložilo), ne bi potekal v času poletnih počitnic. Vse to so torej primeri številnih takšnih sredstev, s katerimi bi presojani Odlok v ustavno varovano pravico posegel na milejši način, kot pa poseže sedaj, ko del kampanje potisne v čas poletnih počitnic in s tem pravico po nepotrebnem obremeni. Ker gre na področju varovanja demokratičnih pravic, katerih namen je nuditi možnost odprave ali spremembe zakonov, za strogo presojo,[12] so ustavno skladni zgolj tisti načini (oziroma tista sredstva), ki pravico obremenijo manj, hkrati pa povsem učinkovito dosežejo prisiljujoči cilj. Odločitev, ki jo v tem primeru narekuje Ustava je torej povsem enostavna in očitna. Zakonodajalec ima prosto polje presoje med tistimi številnimi datumi znotraj roka 365 dni, ki na enako mil (najmilejši) način obremenijo pravico.[13] Če pa kljub obstoju takšnih milejših sredstev (ki so v tem primeru celo zelo številna!) izbere za pravico prav bolj obremenjujoče sredstvo, s tem več kot očitno krši Ustavo. Pravo vprašanje v tem primeru ni, ali je Odlok res v neskladju z Ustavo. Pravo vprašanje je, kako to, da je večina odločala povsem v nasprotju s pristopom, ki se je na tem področju razvil tekom večstoletne ustavnosodne prakse, njegovih argumentov pa ne naslovila. Takšna odločitev v resnici za nikogar ni dobra, tudi ne za zaupanje v institucijo, ki jo je sprejela.[14]
[1] Zaradi enostavnosti v nadaljevanju uporabljam zgolj termin "gospodarsko področje", a s tem mislim tako na gospodarsko kot socialno-redistributivno področje, torej celotno področje "economic regulation".
[2] G. Gunther in K. Sullivan, Substantive Due Process and Economic Regulation: The Rise and Fall of Judicial Review, v: Constitutional Law, 13. izdaja, The Foundaiton Press, NY 1997; ter G. Gunther in K. Sullivan, Scrutiny of Means in Economic Regulation: The Rationality Requirement, nav. delo, str. 635–662.
[3] Gre za tako imenovano "težavo nedemokratičnosti ustavnosodne presoje" (counter-majoritarian difficulty). Prvi jo je sistematično utemeljil A. Bickel, profesor z Univerze Yale, v svojem danes klasičnem delu The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics, 2. izdaja, Yale University Press, New Haven, 1986.
[4] Glej "Footnote four, Caroline Products"; United States v. Carolene Products Company, 304 U.S. 144 (1938).
[5] "Legislation which restricts those political processes which can ordinarily be expected to bring about repeal of undesirable legislation, is to be subjected to more exacting judicial scrutiny." Prav tam.
[6] Osrednje klasično delo, ki temelji na pristopu iz "Opombe 4" in ga nadalje utemelji, je J. H. Ely, Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review, Harvard University Press, Cambridge 1981. Delo je imelo izjemen vpliv na nadaljnji razvoj ustavnosodne presoje ter teoretični diskurz o tem osrednjem vprašanju ustavnega prava.
[7] Ali kot bistvo "Opombe 4" še lepše ubesedi D. Strauss: "Courts should step in when "those political processes which can ordinarily be expected to bring about repeal of undesirable legislation" are curtailed in some way. The governing principle is that decisions are made by the democratic process. The Court should intervene only if that process is blocked in some way. Even then, the Court's role is not to remake the decisions made by the political branches of government; it is only to eliminate the blockage. That is how judicial review is reconciled with popular government: the principal function of judicial review is to make sure popular government operates as it should. The Carolene Products footnote [thus] recognizes that majorities should rule and that politics, not courts, should govern the country. [The] footnote tries to identify a way in which judicial review is a part of a well-functioning democracy. Judicial review, when it is justified and limited in the ways described by the CaroleneProducts footnote, is not antidemocratic, not an overriding of the will of the people, but rather a matter of making sure that the true will of the people is expressed." Glej D. Strauss, Is Carolene Products Obsolete?, University of Illinois Law Review, št. ? (2010) (avtor zaključi, da ta rešitev iz Opombe 4, ki se je nato široko uveljavila, seveda ni obsoletna, ker boljšega pristopa oziroma odgovora na osrednje vprašanje ustavnega prava (kot tudi ne boljšega sistema, kot je demokracija) še nismo našli).
[8] Kot na primer, če bi sprejel zakonodajo, ki bi omejevala pravice neke skupine ljudi zgolj zato, ker so njeni člani tega in ne onega političnega prepričanja, ker so črne in ne bele polti, ker imajo modre oči, ker jih preprosto ne maramo, ipd.
[9] G. Gunther in K. Sullivan, nav. delo, npr. str. 858–894.
[10] Burdens of judgment, J. Rawls, Political Liberalism, Columbia University Press, NY 1996, str. 54–57.
[11] Oziroma, kot slikovito pojasni Vrhovno sodišče ZDA, "do mere, do katere je državljanu kršena njegova pravica do enakega sodelovanja v demokratičnem procesu, je takšen človek manj državljan", Reynolds v. Sims (1964): "[To] the extent that a citizen’s [democratic] right is debased, he is that much less of a citizen."
[12] Kako to, da je večina za presojo na tem področju, kjer se zahteva stroga presoja, de facto uporabila ravno zadržani pristop ter tako razlagala, da za določitev takega datuma glasovanja obstaja razumna podlaga, v odločbi ni pojasnjeno in z vidika ustavnega prava tudi more biti konsistentno pojasnjeno.
[13] Le v okviru zakonodajalčevega prostega polja izbire izmed takšnih enako "najmilejših" datumov bi bilo mogoče govoriti, da gre v tem primeru zgolj za način izvršitve pravice, ki je smiselno drugačen od samega posega v pravico. V nasprotnem primeru je takšno razlikovanje (med obema vrstama omejitve) povsem prazno in nevzdržno formalistično: "za način uresničevanja, ki ne preraste v poseg, gre takrat, ko večina tako pravi; in nasprotno, tak način izvrševanja preraste v poseg takrat, ko večina tako odloči", kar je seveda absurden in nekonsistenten pristop.
[14] V del presoje o obstoju za pravico še milejšega sredstva – da bi moral, ko obstaja možnost združitve dneva glasovanja z dnem kakega drugega splošnega glasovanja (v tem primeru predsedniških volitev), Odlok določiti tak skupen dan glasovanja, se tu ne spuščam. Odgovor nanj prepuščam drugi priložnosti. To vprašanje namreč odpira tudi povsem nove dimenzije. Po eni strani drži, da so državni organi zavezani k omogočanju čim večje referendumske udeležbe, o čemer je tudi že razlagalo Ustavno sodišče (odločba št. U-I-76/14, tč. 25). Po drugi strani pa je tudi dejstvo, da bi zaradi zavrnilnega kvoruma, ki velja v Republiki Sloveniji, na ta način prihajalo do situacij, ko bi bil uspešen rezultat v nekem primeru potencialno lažje (ko bi referendum potekal hkrati z nekim drugim splošnim glasovanjem) in v drugem težje (ko bi bil referendum razpisan samostojno) dosežen. To predstavlja dodatno ustavnopravno dilemo, ki je na tem mestu ne naslavljam. Za obrazložitev mojega glasu proti odločitvi večine zadostuje zgoraj obrazloženo.
podzakonski akt 2