Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1998/0398s-98.html
Timestamp: 2020-08-14 00:53:52+00:00
Document Index: 159273316

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 44', 'art. 77', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 77', 'art. 11', 'art. 41', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 11', 'art. 77', 'art. 41', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 77', 'sentenza ', 'art. 11', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 11', 'art. 52', 'art. 19', 'art. 77', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 52', 'art. 19', 'art. 77', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 136', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 169', 'art. 4', 'art. 71', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 8', 'art. 26', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 71', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 72', 'sentenza ', 'art. 44', 'art. 52', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 41', 'art. 11', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 136', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 12', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 77', 'art. 44', 'art. 52', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1']

Consulta Online - Sentenza n. 398/98
1. - Con due distinti ricorsi, notificati il 15 aprile 1996 e depositati il 22 aprile 1996, le Regioni Lombardia e Veneto sollevano, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 113, 117 e 118 della Costituzione numerose questioni di legittimità costituzionale nei confronti del decreto-legge 15 marzo 1996, n. 124 (Regime comunitario di produzione lattiera), nel suo complesso e nei confronti delle disposizioni contenute nell'art. 1.
Una censura particolare é posta, poi, dalla sola Regione Lombardia, la quale, sul presupposto che la disciplina impugnata presupporrebbe necessariamente il richiamo alla normativa contenuta nell'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 727 del 1994, convertito dalla legge n. 46 del 1995, anche se calata nel peculiare bollettino di cui all'art. 1 del decreto-legge in esame, ritiene che di questa dovrebbe essere nuovamente valutata la legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione, in quanto verrebbe ad essere attribuito un premio alle Regioni che hanno adottato piani di produzione lattiera in aumento, nonostante le conosciute necessità di riduzione. Ma risulterebbero violati anche gli artt. 3 e 41 della Costituzione, per la discriminatoria quanto ingiustificata penalizzazione degli operatori agricoli del settore lattiero-caseario della Lombardia, e di riflesso della effettività della funzione legislativa e amministrativa regionale.
2.1. - Con ricorso notificato il 14 giugno 1996 e depositato il 17 giugno 1996, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questione di legittimità costituzionale nei confronti del decreto-legge 16 maggio 1996, n. 260 (Regime comunitario di produzione lattiera), che reitera, senza modificazioni, il decreto-legge n. 124 del 1996, non convertito, chiedendone la dichiarazione di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3 e 77 della Costituzione e degli artt. 4, numero 2, 8 e 44 del proprio statuto speciale.
La ricorrente prospetta innanzitutto la violazione dell'art. 44 dello statuto, dal momento che il Governo non ha invitato il presidente della Giunta a partecipare alla seduta del Consiglio dei ministri nella quale il decreto é stato adottato. La Regione deduce, poi, la violazione del principio di leale collaborazione, perchè il Governo avrebbe adottato il decreto senza alcuna previa consultazione con le Regioni e con la Regione Friuli-Venezia Giulia in particolare.
Lo stesso decreto sarebbe, altresì, illegittimo, ad avviso della ricorrente, perchè emanato in mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza che, in base all'art. 77 della Costituzione, ne legittimano l'adozione, e perchè reitererebbe un precedente decreto.
Sotto altro profilo, la previsione sarebbe incongrua, poichè la stessa impone la pubblicazione di un bollettino in relazione alla annata 1995-1996, quindi a campagna lattiera già terminata.
2.2. - Avverso il decreto-legge n. 260 del 1996 hanno proposto ricorso, notificato il 15 giugno 1996 e depositato il 21 giugno 1996, anche le Regioni Lombardia e Veneto, le quali, sottolineando come il Governo non abbia neanche provveduto alla consultazione del Comitato permanente per le politiche agroalimentari e forestali, comunque inidoneo ad assicurare il rispetto della partecipazione regionale alle scelte in materia di quote latte imposto dalla sentenza di questa Corte n. 520 del 1995, hanno prospettato le medesime questioni già sollevate in riferimento al decreto-legge n. 124 del 1996 e hanno chiesto l'estensione della impugnativa sia alla eventuale sanatoria, sia all'eventuale decreto-legge che dovesse reiterare quello impugnato, in caso di mancata conversione di questo, in base ai principî enunciati ancora da questa Corte nella sentenza n. 84 del 1996.
3.1. - Con ricorsi, notificati rispettivamente il 31 luglio e 2 agosto 1996 e depositati il 9 agosto 1996, le Regioni Lombardia e Veneto sollevano questioni di legittimità costituzionale nei confronti del decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), che ha reiterato, apportando alcune innovazioni, il decreto-legge n. 260 del 1996, non convertito.
L'art. 2, che riproduce l'art. 1 dei precedenti decreti, al comma 1, prevede che nel procedimento di riduzione delle quote latte venga acquisito il parere del Comitato permanente per le politiche agroalimentari e forestali. L'art. 3, al comma 2, introduce il comma 12-bis nell'art. 5 della legge n. 468 del 1992, il quale dispone che la compensazione nazionale della produzione eccedentaria deve essere effettuata entro il 31 agosto di ciascun anno, sulla base delle dichiarazioni che gli acquirenti sono tenuti a trasmettere entro il 15 maggio. Il comma 3 del medesimo articolo stabilisce che, limitatamente al periodo 1995-1996, gli acquirenti versano entro il 30 settembre 1996 il prelievo supplementare sulla base di appositi elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale. Ai commi 4 e 5, l'art. 3 prevede che l'AIMA adotti un programma volontario di abbandono totale o parziale della produzione lattiera, previa corresponsione di una indennità a ciascun produttore per la cessione delle quote latte di cui é titolare, che confluiscono nella riserva nazionale, e che l'AIMA provveda alla riassegnazione delle quote ai produttori che ne facciano richiesta, ad un prezzo pari all'indennità versata, in base ad alcuni criteri di priorità ivi espressamente indicati.
L'art. 4, infine, dispone che per l'anno 1995 é differito al 31 dicembre il termine del 30 novembre stabilito nell'art. 10, comma 6, della legge 26 novembre 1992, n. 468, per la cessione delle quote latte. L'affitto di quote latte, previsto dall'art. 10, comma 2, della stessa legge, é invece consentito esclusivamente per la durata di un intero periodo lattiero e può essere rinnovato solo due volte.
Nel merito, le ricorrenti, oltre a proporre le medesime censure già sollevate nei confronti dei decreti non convertiti, rilevano che il parere introdotto dall’art. 2, comma 1, non sarebbe idoneo a realizzare il principio di leale collaborazione in materia. Si tratterebbe, infatti, di una previsione, oltre che tardiva, in quanto il nuovo bollettino é stato già pubblicato, del tutto inidonea ad assicurare il rispetto delle competenze regionali.
Oggetto di una nuova censura é, invece, la disposizione di cui all'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 353. A giudizio di entrambe le ricorrenti, la sovrapposizione di un livello di compensazione nazionale a quello provinciale gestito dalle associazioni dei produttori di latte (APL), aggraverebbe i guasti già prodotti dalle quote e dai loro meccanismi applicativi a seguito della legge n. 46 del 1995, di conversione del decreto-legge n. 727 del 1994.
Le ricorrenti censurano, infine, adducendo le medesime argomentazioni, la disposizione dell'art. 3, comma 5, perchè consentirebbe una riassegnazione di quote sulla base di priorità penalizzanti per le Regioni Lombardia e Veneto e per i loro produttori.
3.2. - Anche la Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 6 agosto 1996 e depositato il 14 agosto 1996, impugna il decreto-legge n. 353 del 1996, censurando, in particolare, le disposizioni di cui agli artt. 2, commi 1 e 4 (disciplina dei bollettini AIMA e relativi ricorsi), 3, comma 1 (fissazione dei criteri da adottare nella compensazione della produzione eccedentaria, con conferma, relativamente agli adempimenti concernenti il periodo 1995-1996, della perequazione delle consegne a livello di associazioni di produttori), e 3, commi 4 e 5 (programma per l'abbandono della produzione lattiero-casearia), per violazione degli artt. 11, 41, 117 e 118 della Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione, precisando che la propria impugnazione dovrà ritenersi estesa alla legge di conversione o al decreto che eventualmente dovesse reiterare quello impugnato in caso di mancata conversione dello stesso.
4.1. - Con ricorso notificato il 25 settembre 1996 e depositato il 1° ottobre 1996, la Regione Lazio solleva questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 11 del decreto-legge 8 agosto 1996, n. 440 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico e sociale), per violazione degli artt. 3, 5, 11, 97, 116, 117 e 118 della Costituzione, in relazione agli artt. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), 3 e 50 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) e 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali).
La ricorrente, pur dando atto che nei confronti dell'Italia era stata avviata una procedura comunitaria di infrazione a causa del mantenimento del sistema di compensazione a livello di associazioni di produttori, sostiene che lo Stato italiano avrebbe potuto contrastare nelle sedi opportune la procedura avviata nei suoi confronti anzichè eliminare quel livello di compensazione. Le disposizioni impugnate sarebbero, quindi, illegittime sia per violazione del principio di leale collaborazione, perchè adottate senza alcun coinvolgimento delle Regioni singolarmente interessate o della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome, sia perchè la compensazione effettuata dall'AIMA a livello nazionale penalizzerebbe illogicamente le Regioni più meritevoli - che nell'esercizio delle loro attribuzioni hanno svolto programmi di razionalizzazione e di ristrutturazione delle aziende del settore - ripartendo con esse, e con i produttori che operano sul loro territorio, il surplus causato da altre Regioni. La scelta del Governo italiano, peraltro, non rispetterebbe neanche la normativa comunitaria, la quale avrebbe sempre ritenuto preferenziale la valorizzazione della dimensione regionale come unità operativa degli interventi dettati dallo Stato nello specifico settore.
La medesima disciplina sarebbe poi lesiva degli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione, in quanto la sua portata retroattiva sarebbe irrazionale, perchè danneggerebbe le posizioni consolidate dei produttori nella campagna 1995-1996, ormai conclusa, e vanificherebbe ad un tempo la programmazione regionale nel settore.
4.2. - Anche la Regione Veneto, con ricorso notificato il 25 settembre 1996 e depositato il 2 ottobre 1996, impugna l'art. 11 del decreto-legge n. 440 del 1996, deducendo, innanzitutto, la illegittimità delle disposizioni contenute nel decreto-legge per contrasto con l'art. 77 della Costituzione, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118, difettando, nel caso, ad avviso della ricorrente, i requisti della decretazione d’urgenza.
Quanto al merito, la Regione rileva che la soppressione del livello provinciale di compensazione delle eccedenze lattiere, non sostituito da alcuna partecipazione delle Regioni, lederebbe le competenze programmatorie delle Regioni stesse, mentre l'efficacia interamente retroattiva determinerebbe la violazione non solo degli artt. 117 e 118, ma anche dell'art. 11 (sotto il profilo che la scansione temporale della campagna di produzione lattiero-casearia é stabilita da norme comunitarie) e dell'art. 41 della Costituzione (sotto il profilo che le posizioni individuali dei singoli produttori sarebbero alterate retroattivamente, in contrasto anche con la normativa comunitaria, che, viceversa, richiede una gestione corretta e programmata della produzione lattiera).
4.3. - Con ricorso notificato il 23 settembre 1996 e depositato il 2 ottobre 1996, la Regione Basilicata censura a sua volta l'art. 11 del decreto-legge n. 440 del 1996, eccependone, in primo luogo, la illegittimità per violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in riferimento all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400, in quanto lo stesso decreto é stato adottato senza alcuna preventiva consultazione della Conferenza Stato-Regioni.
Lo stesso articolo sarebbe poi illegittimo per violazione degli artt. 3, 18 e 41 della Costituzione, dal momento che con efficacia retroattiva verrebbero messi irragionevolmente nel nulla gli adempimenti già svolti in base alla normativa previgente e perchè risulterebbero lese sia la libertà di iniziativa economica che quella di associazione; quest'ultima violata dalla soppressione della compensazione per associazioni di produttori.
4.4. - Con ricorso notificato il 15 ottobre 1996 e depositato il 23 ottobre 1996, la Regione Molise contesta la legittimità della retroattiva disciplina introdotta dall'art. 11 del decreto-legge n. 440 del 1996, in relazione all'art. 77 della Costituzione, essendo dubbia la sussistenza dei presupposti di necessità e urgenza, e in relazione all'art. 41 della Costituzione, per il fatto che alcuni produttori della Regione rischierebbero di dover versare un prelievo supplementare, mentre la minor produzione complessiva regionale potrebbe andare a favorire altre Regioni che globalmente hanno prodotto in eccesso. Ma, secondo la ricorrente, la normativa impugnata contrasterebbe anche con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, perchè é stata adottata senza alcuna preventiva consultazione delle Regioni e senza l'acquisizione del necessario parere della Conferenza Stato-Regioni.
5.1. - Con ricorso notificato il 4 ottobre 1996 e depositato l'8 ottobre 1996, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva numerose questioni di legittimità costituzionale nei confronti del decreto-legge 6 settembre 1996, n. 463 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), adottato a seguito della mancata conversione del precedente decreto n. 353 del 1996.
In particolare, l'art. 2, comma 1, prescrive che il parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali abbia ad oggetto i criteri per la riduzione delle quote individuali previsti dall'art. 2, comma 1, della legge n. 46 del 1995, di conversione del decreto-legge n. 727 del 1994; l'art. 2, comma 2, abroga l'art. 2-bis del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727, convertito dalla legge n. 46 del 1995, definitivamente e a decorrere dal periodo 1995-1996 (in precedenza, della applicazione di tale disposizione era prevista solo la sospensione); l'art. 3, comma 1, non prevede più la compensazione per APL e stabilisce che l'AIMA, per la gestione del meccanismo di compensazione nazionale, può avvalersi, attraverso la stipulazione di apposita convenzione, della collaborazione di enti pubblici o di organismi privati, alla stregua di criteri ivi specificati; l'art. 3, comma 2, introduce il comma 12-bis nell'art. 5 della legge n. 468 del 1992, il quale al fine di consentire l'eventuale restituzione ai produttori di somme trattenute dagli acquirenti, conferma in capo all'AIMA il potere di operare, entro il 31 luglio di ciascun anno, la compensazione nazionale sulla base delle dichiarazioni degli acquirenti stessi e dei dati relativi alle situazioni mensili che essi sono tenuti a trasmettere alle Regioni mensilmente per consentire il monitoraggio del latte commercializzato; l'art. 3, comma 3, ribadisce la disciplina speciale una tantum, già contenuta nei precedenti decreti e impone agli acquirenti di operare il versamento del prelievo supplementare entro il 30 settembre 1996, sulla base di elenchi redatti dall'AIMA a seguito di compensazione nazionale operata entro il 25 settembre 1996, con riferimento ai bollettini di aggiornamento di cui all'art. 2, comma 1.
La Regione Friuli-Venezia Giulia deduce, innanzitutto, la illegittimità degli artt. 2 e 3 del decreto-legge impugnato per violazione degli artt. 4, 8 e 44 dello statuto di autonomia, nonchè del principio di leale collaborazione, in quanto il decreto avrebbe dovuto essere adottato previa consultazione delle Regioni e il presidente della Giunta avrebbe dovuto essere invitato a partecipare alla seduta del Consiglio dei ministri. Nè di tale consultazione potrebbe ritenersi idonea realizzazione la preventiva acquisizione del parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, previsto per la prima volta dal decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353, in relazione ad un'attività che avrebbe dovuto essere completata entro il 31 marzo 1996.
Quanto al merito delle disposizioni impugnate, la ricorrente, oltre a riproporre le censure già svolte in relazione alla disciplina dei bollettini di aggiornamento dell'AIMA, deduce la illegittimità costituzionale, per violazione delle competenze regionali in materia di agricoltura e zootecnia e del principio di leale collaborazione, dell'art. 3 del decreto-legge n. 463 del 1996. In particolare, la indicazione del criterio di cui alla lettera c) per l'abbandono della produzione lattiera (priorità per i produttori ubicati nelle zone svantaggiate) non potrebbe trovare applicazione nella Regione e si tradurrebbe in un ingiustificato vantaggio per altre aree geografiche. Ma anche la previsione che la compensazione avvenga, retroattivamente, sulla base di bollettini notoriamente pieni di errori, appare irragionevole, in considerazione della scansione temporale ipotizzata, che non può essere rispettata.
Quanto alle disposizioni relative ai programmi di abbandono, la ricorrente deduce la illegittimità della previsione di una riserva nazionale, introdotta senza alcuna consultazione delle Regioni, nonchè della previsione della riattribuzione in ambito regionale solo del cinquanta per cento delle quote oggetto di abbandono, e ciò tanto più in quanto i criteri per la riassegnazione avrebbero dovuto essere stabiliti, in ambito regionale, dalle singole Regioni.
5.2. - Anche la Regione Veneto, con ricorso notificato il 7 ottobre 1996 e depositato il 14 ottobre 1996, contesta la legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 del decreto-legge n. 463 del 1996, deducendo innanzitutto la violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione sia per la mancanza dei requisiti di necessità e urgenza, sia per l'incidenza su materie di competenza regionale senza alcuna preventiva consultazione della Conferenza Stato-Regioni, e comunque senza prevedere tale intervento o quello delle singole Regioni nel procedimento per la riduzione delle quote latte.
Quanto al merito delle disposizioni impugnate, la ricorrente riproduce sostanzialmente le censure già proposte nei confronti dei precedenti decreti, sottolineando i problemi posti dalla sovrapposizione di interventi normativi non adeguatamente coordinati. Mentre, infatti, l'art. 3, comma 1, sembrerebbe ipotizzare una compensazione nazionale meramente eventuale, il decreto-legge n. 440 del 1996 dispone che la compensazione debba avvenire unicamente a livello nazionale.
6.1. - Con ricorso notificato il 21 novembre 1996 e depositato il 25 novembre 1996, la Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità costituzionale dell'art. 11 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico e sociale), che ha reiterato senza modificazioni le disposizioni contenute nell'art. 11 del decreto-legge n. 440 del 1996.
6.2. - Il decreto-legge n. 542 é impugnato, con ricorso notificato il 21 novembre 1996 e depositato il 28 novembre 1996, anche dalla Regione Basilicata, la quale, peraltro, si limita a ripetere le medesime censure già sollevate nei confronti dell'art. 11 del decreto-legge n. 440.
6.3. - Con ricorso notificato il 22 novembre 1996 e depositato il 2 dicembre 1996, la Regione Liguria solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 11 del decreto-legge 6 settembre 1996, n. 542, deducendo la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale cooperazione, perchè il decreto é stato adottato senza la preventiva acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni.
7.1. - Con ricorso notificato il 21 novembre 1996 e depositato il 25 novembre 1996, la Regione Friuli-Venezia Giulia censura il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), che reitera il precedente decreto n. 463, non convertito, proponendo le medesime questioni già sollevate nei confronti di quest'ultimo.
7.2. - Anche la Regione Veneto, con ricorso notificato il 21 novembre 1996 e depositato il 27 novembre 1996, ripropone nei confronti del decreto-legge n. 552 tutte le censure già sollevate nei confronti del decreto n. 463 del 1996, eccependo anche la violazione dell'art. 77 della Costituzione, in relazione agli artt. 117 e 118, alla luce di quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 360 del 1996.
8.1. - Con ricorso notificato il 18 gennaio 1997 e depositato il 24 gennaio 1997, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questione di legittimità costituzionale nei confronti della legge 23 dicembre 1996, n. 649, con la quale é stato convertito, senza modificazioni, l'art. 11 del decreto-legge n. 542 del 1996.
8.2. - Con ricorso notificato il 22 gennaio 1997 e depositato il 29 gennaio 1997, la Provincia autonoma di Bolzano, premesso di essere titolare di competenza esclusiva in materia di agricoltura e patrimonio zootecnico ai sensi dell'art. 8, numero 21, e dell'art. 16 dello statuto di autonomia e del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà culturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), denuncia la violazione, da parte dell'art. 11 del decreto-legge n. 542 e della legge di conversione dello stesso, delle competenze suddette, nonchè dei principî della disciplina comunitaria in materia di compensazione delle quote latte, del principio di leale cooperazione fra Stato e Regioni e Province autonome, e degli artt. 3, 11, 41 e 97 della Costituzione
La disciplina impugnata, considerata congiuntamente a quella contenuta nel decreto-legge n. 552 del 1996, infatti, eliminando il livello locale della compensazione, senza inserire alcuna istanza provinciale o regionale, non consentirebbe più che le eccedenze dei produttori possano trovare aggiustamento in ambito provinciale, attraverso la utilizzazione di produzioni sottoquota di altri produttori, e renderebbe così impossibile l'efficace esercizio dei poteri di programmazione, di governo e di controllo del settore spettanti alla Provincia ricorrente. Le disposizioni impugnate, inoltre, violerebbero anche la disciplina comunitaria, la quale richiederebbe che la compensazione sia effettuata, prima che a livello nazionale, a livello locale.
Oltre che dei principî suindicati, le disposizioni impugnate sarebbero lesive, ad avviso della Provincia autonoma, anche del principio di irretroattività dei provvedimenti delle autorità nazionali incidenti sulle imprese e del principio di certezza del diritto. La pretesa retroattività della disciplina impugnata contrasterebbe poi con la normativa comunitaria in base alla quale il periodo di produzione lattiero-casearia inizia il 1° aprile e termina il 31 marzo dell'anno successivo.
La ricorrente prospetta ancora la sussistenza di vizi formali: innanzitutto la violazione dell'art. 52, quarto comma, dello statuto e dell'art. 19, secondo comma, del d.P.R. di attuazione n. 49 del 1° febbraio 1973 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige: organi della regione e delle province di Trento e Bolzano e funzioni regionali), in base ai quali il presidente della Giunta provinciale interviene alle sedute del Consiglio dei ministri quando si trattano questioni che riguardano la Provincia. In secondo luogo la ricorrente deduce la violazione delle proprie competenze in relazione all'art. 77 della Costituzione, dal momento che il decreto-legge n. 542 é stato adottato in mancanza dei presupposti di necessità e urgenza e dal momento che esso reitera illegittimamente il precedente decreto-legge n. 440.
8.3. - Con due distinti ricorsi, di analogo contenuto, notificati il 20 gennaio 1997 e depositati il 29 gennaio 1997, le Regioni Lombardia e Veneto chiedono anch'esse la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge n. 649 del 1996, sia nella parte in cui converte l'art. 11 del decreto-legge n. 542, sia nella parte in cui fa salvi gli effetti e gli atti prodotti sulla base del decreto-legge n. 440, non convertito.
Le Regioni rilevano poi l'anomalia costituita dal fatto che, dopo la conversione del decreto-legge n. 542 é stata promulgata la legge 23 dicembre 1996, n. 662, la quale, all'art. 2, commi 166, 167 e 169, riproduce testualmente le disposizioni dell'art. 11 del decreto-legge n. 542, e all'art. 2, comma 172, prevede la salvezza degli effetti dello stesso decreto-legge n. 542, oltre che del decreto-legge n. 440, ancorchè il decreto-legge n. 542 sia stato convertito dalla legge n. 649 del 1996. Ed ancora, le ricorrenti rappresentano che con il decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza pubblica per il 1997), é stata disposta la soppressione dell'art. 2, comma 172, della legge n. 662 del 1996. Tale soppressione, se da un lato potrebbe ritenersi anche giustificabile, dal momento che elimina la clausola di salvezza degli effetti di un decreto convertito, dall'altro apparirebbe sintomatica della confusione determinata dalla legislazione per decreti-legge e censurabile in quanto il Governo sarebbe intervenuto con un decreto-legge sulla scelta parlamentare di salvare o meno gli effetti di precedenti e diversi decreti-legge.
9.1. - Con ricorso notificato il 18 gennaio 1997 e depositato il 24 gennaio 1997, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questione di legittimità costituzionale della legge 20 dicembre 1996, n. 642, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 552 del 1996.
Le modificazioni, per quel che qui rileva, concernono unicamente l'art. 3. In particolare, nel comma 4 si precisa che il programma volontario di abbandono totale o parziale della produzione lattiera, ivi previsto, deve essere adottato dall'AIMA a partire dal 1° gennaio 1997. Nel comma 5 si dispone che la riassegnazione delle quote di cui al comma 4 (cioé delle quote abbandonate) é effettuata dall'AIMA in modo tale da assicurare che i quantitativi siano totalmente riattribuiti nella Regione o nella Provincia autonoma di provenienza, e si prevede, alla lettera c-bis), un nuovo criterio in base al quale deve avvenire la riassegnazione. Viene poi introdotto un comma 5-bis, del seguente tenore: "La riassegnazione delle quote é effettuata dall'AIMA nelle Regioni o nelle Province autonome di provenienza prevedendo un periodo non inferiore a tre mesi per la presentazione delle domande. Ove in tali Regioni o Province autonome non vengano presentate domande o vengano presentate domande per un ammontare inferiore alle disponibilità, l'AIMA provvede ad attribuire le quote non assegnate su base nazionale".
9.2. - Con ricorso notificato il 20 gennaio 1997 e depositato il 29 gennaio 1997 la Provincia autonoma di Bolzano svolge, in relazione alla legge n. 642 e al decreto n. 552 del 1996, censure analoghe a quelle indirizzate alla legge n. 649 dello stesso anno, quanto alle violazioni dell'art. 52 dello statuto di autonomia e dell'art. 19 delle norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 49 del 1973, nonchè dell'art. 77 della Costituzione direttamente incidente sulle proprie competenze esclusive in materia di agricoltura e zootecnia.
Quanto all'art. 2, comma 3, la Provincia ricorrente ne deduce la illegittimità per violazione delle competenze statutarie, nonchè degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione. Il regime dei ricorsi in esso previsto, infatti, sarebbe irrazionale, vessatorio per i produttori, e aggraverebbe la lesione delle competenze provinciali.
Le disposizioni dell'art. 3, a loro volta, sarebbero illegittime, oltre che per contrasto con i parametri indicati per l'art. 2, anche per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; la disciplina della compensazione nazionale posta dal decreto-legge n. 552 andrebbe coordinata con quella posta dall'art. 11 del coevo decreto-legge n. 542 del 1996 e ne riprodurrebbe la illegittimità. Rilievi particolari la ricorrente muove alla disciplina dell'art. 3, comma 3, sotto il profilo della irrazionalità dei termini ivi previsti, soprattutto se considerati congiuntamente alla disciplina dei ricorsi ex art. 2, comma 3: la compensazione 1995-1996 é definita al 25 settembre 1996 e gli acquirenti devono versare il prelievo supplementare, a seguito della compensazione, entro il 31 gennaio 1997; ma la compensazione non si può effettuare fino a che non siano stati definiti i ricorsi dei produttori.
Ed ancora, oggetto specifico di censura é la disposizione relativa alla adozione dei piani di abbandono totale o parziale della produzione lattiera (comma 4), della quale la ricorrente deduce la illegittimità per violazione delle competenze statutarie in materia di agricoltura e zootecnia nonchè del principio di leale cooperazione. Il rispetto delle competenze provinciali, infatti, avrebbe richiesto che il programma di abbandono venisse elaborato dalla Provincia autonoma, che le quote liberate confluissero in una riserva provinciale e potessero essere riassegnate esclusivamente a produttori della stessa Provincia, e che, in ogni caso, il potere di riassegnazione fosse attribuito alla Provincia autonoma.
9.3. - Con due ricorsi di analogo contenuto, notificati il 20 gennaio 1997 e depositati il 29 gennaio 1997, le Regioni Lombardia e Veneto sollevano questione di legittimità costituzionale nei confronti della legge 20 dicembre 1996, n. 642, in quanto converte gli artt. 2 e 3 del decreto-legge n. 552 del 1996 e in quanto fa salvi gli effetti prodotti dai decreti-legge 15 marzo 1996, n. 124, 16 maggio 1996, n. 260, 8 luglio 1996, n. 353, e 6 settembre 1996, n. 463.
Da ultimo, le ricorrenti rilevano che, dopo l'entrata in vigore della legge n. 642 del 1996, il legislatore, all'art. 2, comma 168, della legge n. 662 del 23 dicembre 1996, ha ripetuto, eliminando il primo periodo, il contenuto dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 552, convertito dalla citata legge n. 642. Nella stessa legge, all'art. 2, comma 170, inoltre, é stato riprodotto in parte, eliminando il riferimento alla compensazione nazionale da parte dell'AIMA, il comma 3 dell'art. 3 del decreto-legge n. 552, si é prorogato al 31 gennaio 1997 il termine entro il quale gli acquirenti devono effettuare il versamento del prelievo supplementare e si é aggiunta la previsione della trasmissione alle Regioni e alle Province autonome degli elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale.
Lo stesso art. 2 della legge n. 662, al comma 172, ha poi fatto salvi gli effetti, tra gli altri, proprio del decreto n. 552, convertito dalla legge n. 642. Su questo punto e sulla successiva abrogazione, da parte del decreto-legge n. 669 del 1996, del comma 172 dell'art. 2 della legge n. 662, le ricorrenti svolgono argomentazioni sovrapponibili a quelle svolte nei ricorsi contro la legge n. 649, di conversione del decreto-legge n. 542.
10.1. - Con ricorso notificato il 27 gennaio 1997 e depositato il 29 gennaio 1997, la Provincia autonoma di Bolzano solleva questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 2, commi 166-174, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
In particolare, i commi 166, 167 e 169 riproducono testualmente i tre commi dell'art. 11 del decreto-legge n. 542, convertito dalla legge n. 649 del 1996; il comma 168 riproduce una parte dell'art. 3 del decreto-legge n. 552, convertito dalla legge n. 642 del 1996, e precisamente quella che aveva sostituito il comma 12 dell'art. 5 della legge n. 468 del 1992, stabilendo i criteri in base ai quali deve essere effettuata la compensazione; il comma 170 riproduce sostanzialmente una parte (il secondo periodo) dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 552 e così dispone: "Limitatamente al periodo 1995-1996, gli acquirenti versano il prelievo supplementare entro il 31 gennaio 1997, sulla base di appositi elenchi redatti dall'AIMA a seguito della suddetta compensazione nazionale e trasmessi alle Regioni e alle Province autonome"; il comma 171 riproduce testualmente il comma 2 dell'art. 2 del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito dalla legge n. 642 del 1996 (abrogazione dell'art. 2-bis del decreto-legge n. 727 del 1994, convertito dalla legge n. 46 del 1995); il comma 172 dispone che "Sono fatti salvi gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 1 dei decreti-legge 8 agosto 1996, n. 440 e 23 ottobre 1996, n. 542, e degli artt. 2 e 3 dei decreti-legge 6 settembre 1996, n. 463 e 23 ottobre 1996, n. 552" (i decreti-legge nn. 542 e 552, peraltro, come si é visto, sono stati convertiti rispettivamente con legge 23 dicembre 1996 n. 649 e 20 dicembre 1996, n. 642); il comma 173 sostituisce il comma 6 dell'art. 10 della legge n. 468 del 1992, stabilendo che "La vendita e l'affitto di cui al comma 2 possono avvenire esclusivamente entro il 31 dicembre di ciascun anno e sono comunicati, utilizzando gli appositi moduli AIMA, entro dieci giorni con lettera raccomandata all'AIMA e alle Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano. I predetti atti hanno efficacia a partire dal periodo successivo a quello in cui é avvenuta la stipulazione", e prevedendo una disciplina derogatoria per le vendite e gli affitti stipulati entro il 31 dicembre 1996; il comma 174, infine, stabilisce che "A decorrere dal periodo 1996-1997 l'acquisto di una quota latte da parte di un produttore non comporta alcuna riduzione delle quote precedentemente spettanti al produttore medesimo".
La ricorrente, sul presupposto che le disposizioni contenute nei commi 166-171 dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996 rendono ormai evidente che l'unica compensazione possibile é quella che deve svolgersi a livello nazionale, ne deduce la illegittimità costituzionale per la totale mancanza di un qualsiasi coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome nella procedura di effettuazione, e ripropone tutte le censure già prospettate in relazione alle corrispondenti disposizioni contenute nei decreti-legge nn. 542 e 552, e precisamente: violazione delle competenze di cui agli artt. 8, numero 21, e 16 dello statuto di autonomia, violazione dei principî della disciplina comunitaria delle quote, del principio di leale cooperazione, nonchè degli artt. 3, 11, 41 e 97 della Costituzione.
Quanto al comma 172, la Provincia autonoma, oltre a rilevarne la irrazionalità, sottolinea che lo stesso, proprio il giorno della sua entrata in vigore, é stato "soppresso" dall'art. 10 del decreto-legge n. 669 del 1996; ciò potrebbe far sorgere perplessità sulla utilità della impugnazione ad esso rivolta; tuttavia, nel dubbio circa la conversione del decreto-legge n. 669, la ricorrente sollecita la declaratoria di illegittimità costituzionale del comma in questione, in quanto i decreti 542 e 552 sono già stati convertiti e sono stati da essa impugnati. Proprio la pendenza delle questioni nei confronti dei decreti i cui effetti vengono fatti salvi, peraltro, pone un ulteriore problema di costituzionalità, dal momento che la vigenza dell'art. 2, comma 172, potrebbe comportare una limitazione degli effetti di una pronuncia della Corte che eventualmente accogliesse le questioni stesse, non potendosi ritenere che la Corte debba, nel caso, fare applicazione dell'art. 27, quarto comma, della legge n. 87 del 1953. In questo senso, la ricorrente prospetta la violazione dell'art. 136 della Costituzione per la illegittima limitazione degli effetti di una sentenza della Corte.
10.2. - Con ricorso notificato il 24 gennaio 1997 e depositato il 29 gennaio 1997, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 2, commi 166-170 e 172, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, deducendone la illegittimità per violazione degli artt. 3 e 77 della Costituzione, degli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto di autonomia e del principio di leale collaborazione.
La Regione rileva innanzitutto che la sanatoria degli effetti dei decreti-legge n. 440 (art. 11) e n. 463 (artt. 2 e 3) del 1996, era già stata disposta, rispettivamente, dall'art. 1, comma 2, della legge n. 649 del 1996 e dall'art. 1, comma 5, della legge n. 642 del 1996, e chiede che le questioni di legittimità costituzionale prospettate nei confronti dei decreti non convertiti vengano estese alle corrispondenti disposizioni di sanatoria, secondo i principî affermati da questa Corte nella sentenza n. 84 del 1996.
10.3. - Con due ricorsi di analogo contenuto, notificati il 27 gennaio 1997 e depositati il 3 febbraio 1997, le Regioni Lombardia e Veneto sollevano questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 2, commi 166-174, della legge n. 662 del 1996, deducendo la violazione degli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 97, 113, 117 e 118 della Costituzione.
Le ricorrenti rilevano innanzitutto che il comma 172 fa salvi gli effetti di due decreti che già sono stati convertiti, anche se, a loro avviso, illegittimamente per i già prospettati vizi dai quali erano affetti. Benchè tale comma sia poi stato soppresso dal decreto-legge n. 669 del 1996, ad avviso delle Regioni, sussisterebbe comunque l'interesse a chiederne la declaratoria di illegittimità, sia perchè quest'ultimo decreto potrebbe non essere convertito, sia perchè la eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni in esso contenute potrebbe essere limitata o paralizzata proprio dalla sanatoria degli effetti contenuta nel comma 172. Questa disposizione, inoltre, sarebbe illegittima per le stesse ragioni già fatte valere nei confronti dei decreti i cui effetti sono stati fatti salvi, in forza dell'effetto espansivo dell'impugnazione dal decreto non convertito alla legge di sanatoria.
Le ricorrenti prospettano, poi, un ulteriore vizio delle disposizioni impugnate, consistente nella violazione degli artt. 2, 3 e 72, primo comma, della Costituzione, il quale ultimo dispone che i disegni di legge debbono essere approvati articolo per articolo e con votazione finale. La legge n. 662 del 1996 si compone di 3 articoli, i quali a loro volta contengono, rispettivamente, 277, 224 e 217 commi. In tale situazione, sarebbe evidente che l'approvazione articolo per articolo é stata solo formale e, nella sostanza, risulterebbe violato l'indicato precetto costituzionale. Ma la stessa esistenza di articoli composti di centinaia di commi violerebbe, altresì, ad avviso delle Regioni, il principio fondamentale, riconosciuto anche da questa Corte, della conoscibilità delle leggi (sentenza n. 364 del 1988) e con esso i principî di ragionevolezza della produzione normativa e di tutela della dignità e della libertà della persona umana.
Le stesse disposizioni, inoltre, sarebbero illegittime per violazione degli artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della Costituzione, in quanto darebbero per scontato che la compensazione debba necessariamente avvenire a livello nazionale; il che, però, in base all'art. 3, comma 1, del decreto n. 552 del 1996, che ha sostituito il comma 12 dell'art. 5 della legge n. 468 del 1992, non potrebbe senz'altro affermarsi. La conclusione é, anche in questo caso, che si sarebbe determinata una situazione di assoluta confusione, in violazione dei principî di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, nonchè delle competenze regionali nel settore, come già rilevato in precedenti ricorsi.
11. Si é costituito in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale, riservandosi ogni deduzione e difesa, ha chiesto che i ricorsi siano dichiarati inammissibili o infondati.
Dopo aver ricostruito la normativa comunitaria e quella interna, l'Avvocatura, prima di contestare nel merito tutte le questioni variamente prospettate dalle ricorrenti, rileva che il decreto-legge n. 124 del 1996, sulla cui base l'AIMA ha emesso, in data 29 marzo 1996, il bollettino n. 2/95, e i successivi decreti-legge sarebbero stati resi necessari dalla esigenza di far rientrare la produzione lattiera nei quantitativi attribuiti all'Italia in sede comunitaria. Analogamente, gli interventi normativi contenuti nel decreto-legge n. 440 e nel decreto-legge n. 542 del 1996, quest'ultimo convertito dalla legge n. 649 del 1996, avrebbero avuto la finalità di adeguare il sistema di compensazione alla normativa comunitaria. In proposito, l'Avvocatura precisa che, in relazione al sistema della doppia compensazione previsto dalla legge n. 468 del 1992, la Commissione delle Comunità europee, con lettera in data 9 marzo 1995, aveva formulato rilievi e, con parere motivato del 20 maggio 1996, aveva poi avviato la procedura di infrazione ai sensi dell'art. 169 del trattato, affermando che "la Repubblica italiana, mantenendo un sistema di compensazione delle consegne a livello delle Associazioni di produttori invece di procedere a tale compensazione a livello nazionale o a livello degli acquirenti come previsto dal reg. CEE n. 3950/92 del Consiglio, é venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù del suddetto regolamento, instaurando così una situazione che comporta una discriminazione vietata dall'art. 4, par. 3, del Trattato".
Venendo quindi al merito delle censure, l'Avvocatura rileva innanzitutto come non possano essere condivise quelle secondo cui i decreti-legge impugnati non sarebbero stati sorretti da idonei requisiti di necessità ed urgenza, essendo del tutto evidente che, ove tali interventi non vi fossero stati, le conseguenze sul piano dei rapporti con la Comunità europea sarebbero state gravemente pregiudizievoli per l'Italia. Nè, ad avviso dell'Avvocatura, può essere condiviso l'assunto delle ricorrenti secondo cui attraverso la scelta dello strumento della decretazione d'urgenza si sarebbero violate le competenze regionali e provinciali. Le quote latte, infatti, rappresentano, ad avviso dell’Avvocatura, "un aspetto essenziale della regolamentazione del mercato agricolo e l'intervento dello Stato - necessario e consequenziale agli obblighi comunitari - si pone a tutela dell'interesse generale senza violare le competenze delle Regioni e delle Province autonome" (art. 71, lettera b), del d.P.R. n. 616 del 1977). Di ciò sembrerebbe essere conferma il fatto che la normativa comunitaria esige un intervento a livello nazionale, mentre i poteri di controllo regionali non sarebbero interessati dalla normativa oggetto di impugnazione. Dall'accertata sussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza conseguirebbe l'infondatezza dei dedotti vizi delle leggi di conversione per rimbalzo su di esse dei vizi dei decreti convertiti.
Infondate sarebbero, ad avviso dell'Avvocatura, anche tutte le censure variamente prospettate a proposito della mancata partecipazione regionale al procedimento di formazione dei decreti impugnati. Premesso, infatti, che le disposizioni impugnate stabiliscono la previa acquisizione, da parte del Ministro, del parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali sui criteri per la riduzione delle quote individuali, l'Avvocatura rileva che tale Comitato é stato interpellato nella seduta del 25 gennaio 1996 (al punto 6 dell'ordine del giorno vi era: "quote latte: adozione del parere sulla riduzione delle quote individuali – sentenza della Corte costituzionale n. 520/95") ed in quella del 15 febbraio 1996, e che pertanto, poichè il Comitato é l'organo competente, ai sensi della legge 4 dicembre 1993, n. 491 (Riordinamento della competenze regionali e statali in materia agricola e forestale e istituzione del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali. Ecologia), ad esprimere il parere su questioni quali quella della riduzione delle quote individuali, dovrebbe ritenersi senz'altro ottemperata la previsione della partecipazione regionale e provinciale e rispettato il principio della leale cooperazione.
In secondo luogo, l'Avvocatura precisa che sarebbe improprio parlare, a proposito di tale bollettino, di retroattività, in quanto, se é vero che lo stesso é stato emesso a fine campagna e se é vero che la previa determinazione dei quantitativi di latte assegnati assolve ad innegabili funzioni programmatorie delle aziende (e non delle Regioni, che nessun potere avrebbero di influire su queste), sarebbe altresì vero che la titolarità della quota A e della quota B era pur sempre provvisoria e subordinata al rispetto del contingente comunitario attribuito all'Italia. I produttori, quindi, sarebbero stati ben avvertiti della necessità di apportare riduzioni alle quote per il periodo 1995-1996, all'esito delle trattative con la Comunità europea. In sostanza, non si tratterebbe, ad avviso dell'Avvocatura, di un intervento retroattivo, ma piuttosto di un progressivo e graduale aggiustamento del sistema, che solo con le norme impugnate avrebbe trovato un suo definitivo assetto.
Quanto alle censure concernenti il regime dei ricorsi avverso le determinazioni dell'AIMA, l'Avvocatura ne sostiene l'infondatezza, rilevando come il sistema previsto dall'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 552 del 1996 non solo non sarebbe irrazionale, ma avrebbe, al contrario, consentito ai produttori di far valere, in tempi brevissimi e con costi contenuti, gli errori, peraltro assai numerosi, intervenuti nell'attribuzione e nella quantificazione delle quote.
Da ultimo, l'Avvocatura contesta la fondatezza delle censure proposte dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano in relazione alla mancata partecipazione dei rispettivi presidenti di Giunta alle sedute del Consiglio dei ministri, rilevando come nel caso di specie non possa ritenersi sussistente il presupposto al quale é subordinata tale partecipazione, essendo del tutto evidente che non erano in discussione problematiche specifiche e differenziate della Regione e della Provincia autonoma.
12.1. - In prossimità dell'udienza, le Regioni Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Veneto, Lombardia e Molise e la Provincia autonoma di Bolzano, hanno depositato memorie. La Regione Emilia-Romagna, premesso che le questioni sollevate nei confronti del solo decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353, devono ritenersi ancora scrutinabili, perchè confermate in sede di definitivo provvedimento legislativo, (sentenza di questa Corte n. 84 del 1996), ribadisce la violazione degli artt. 11, 41, 117 e 118 della Costituzione, con particolare riguardo al mancato rispetto del principio di leale collaborazione, che caratterizzerebbe tutta la produzione normativa attinente al caso di specie. L'intero sistema di "rientro" sollecitato dagli organi comunitari e delineato dal legislatore nazionale sarebbe stato, quindi, attuato con modalità prescrittive, assunte esclusivamente a livello centrale, senza alcuna garanzia di partecipazione regionale nel procedimento di riduzione delle quote individuali.
12.2. - La Regione Lazio, con la sua memoria, dopo aver ricordato di aver proposto ricorso solo nei confronti dell'art. 11 del decreto-legge n. 440 del 1996, "reiterato e poi convertito con il collegato alla legge finanziaria", ribadisce che il Governo italiano avrebbe potuto contrastare la procedura di infrazione "innanzi al giudice comunitario o comunque nelle sedi comunitarie più opportune ovvero adeguarsi alla disciplina comunitaria, ma soltanto per le campagne produttive future".
12.3. - La Regione Liguria specifica l'oggetto del suo ricorso nella "declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 11 del decreto-legge n. 542 del 1996 e 2, commi 166-174, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, con i quali é stata ridisciplinata con effetto retroattivo la materia dei prelievi supplementari per il superamento da parte dei produttori di latte delle quote loro attribuite".
12.4. - Le Regioni Lombardia e Veneto, con identiche memorie, insistono per l'accoglimento dei numerosi ricorsi presentati, diffondendosi, per completezza di quadro, sulla legislazione statale successivamente intervenuta e, a loro avviso, altrettanto lesiva delle competenze regionali. Le Regioni stesse evidenziano anche l'intervento d'urgenza della magistratura ordinaria e amministrativa nella vicenda in questione, così come in altre analoghe, per violazione della normativa comunitaria.
12.5. - La Regione Molise insiste nel proprio ricorso nei confronti dell'art. 11 del decreto-legge n. 440 del 1996 e ripercorre le vicende successive a tale normativa, chiedendo che la Corte si pronunci per essere stato l'art. 11 prima reiterato senza modificazioni, quindi convertito in legge e poi ancora riprodotto nella legge n. 662 del 1996, collegata alla legge finanziaria.
12.6. - La Provincia autonoma di Bolzano osserva, in primo luogo, che nessuna influenza sulla presente controversia può avere l'entrata in vigore del decreto-legge 31 gennaio 1997, n. 11 (Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore dell'agricoltura), convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1997, n. 81.
Nella memoria si ribadisce che la disciplina legislativa oggetto di censura violerebbe competenze legislative ed amministrative provinciali di carattere primario (o esclusivo) in base all'art. 8, numero 21, dello statuto speciale, evidenziando inoltre che la competenza provinciale in materia di agricoltura é strettamente intrecciata con quelle - pure di tipo primario - relative alle "minime proprietà culturali" ed ai "masi chiusi", come testualmente confermato dall'art. 26 del d.P.R. n. 569 del 1993, recante il regolamento di esecuzione della legge n. 468 del 1992.
14.1. - In prossimità dell'udienza del 10 novembre 1998, hanno presentato memorie le Regioni Veneto, Lombardia, Emilia-Romagna, la Provincia autonoma di Bolzano e il Presidente del Consiglio dei ministri.
Le Regioni Veneto e Lombardia, con due memorie di analogo contenuto, dopo una illustrazione delle informazioni fornite a seguito dell'ordinanza istruttoria di questa Corte, danno conto degli interventi legislativi e regolamentari successivi ai provvedimenti impugnati con i ricorsi in discussione [in particolare: il decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411 (Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera); la legge 27 gennaio 1998, n. 5 di conversione, con modificazioni, di tale decreto; il decreto ministeriale 16 gennaio 1998 del Ministro per le politiche agricole; il decreto ministeriale 17 febbraio 1998 dello stesso Ministro; il decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182 (Modifiche alla normativa in materia di accertamenti sulla produzione lattiera, e disposizioni sull'igiene dei prodotti alimentari); la legge 3 agosto 1998, n. 276 di conversione, con modificazioni, di tale decreto].
Ad avviso delle due Regioni, tutti i summenzionati interventi normativi, così come quelli adottati in precedenza nel corso del 1997, non comporterebbero la cessazione della materia del contendere in ordine ai ricorsi in discussione. Secondo le due ricorrenti, gli interventi legislativi confusamente succedutisi dopo quelli oggetto del presente giudizio non avrebbero, infatti, determinato la retroattiva eliminazione degli effetti della disciplina impugnata, sicchè l'interesse delle Regioni ad ottenere da questa Corte una pronuncia nel merito risulterebbe confermato.
Le Regioni Veneto e Lombardia rilevano, poi, che anche la procedura di compensazione introdotta con la normativa impugnata non sarebbe stata modificata dai provvedimenti successivi al 1996. In particolare, la possibilità riconosciuta in capo all'AIMA dalla legge di conversione n. 5 del 1998 di procedere al raffronto tra i dati della suddetta compensazione e di quella antecedentemente in vigore, ai fini dell'applicazione del prelievo supplementare meno oneroso nei confronti del produttore, non comportando una effettiva disapplicazione nè tanto meno abrogazione della normativa contestata per mezzo dei ricorsi in discussione, non determinerebbe la cessazione della materia del contendere in ordine a disposizioni che sarebbero formalmente in vigore ed i cui effetti potrebbero essere, in via puramente ipotetica, solo parzialmente eliminati ad opera di un'attività rimessa, in definitiva, ad una valutazione discrezionale dell'AIMA stessa.
14.2. - La Regione Emilia-Romagna rileva che l'operazione di rideterminazione delle quote e del conseguente prelievo, in base all'"ultima normativa vigente" (la legge di conversione n. 5 del 1998), é affidata all'AIMA "con un meccanismo intermedio nel quale sono coinvolte le Regioni".
E', infatti, previsto osserva la ricorrente che, contro la comunicazione da parte dell'AIMA ai produttori dell’accertamento dei quantitativi di riferimento individuali e dei quantitativi di latte commercializzati, gli interessati possono presentare ricorso di riesame alle Regioni, le quali in sede di decisione possono rivedere gli accertamenti compiuti, con valore di certificazione sulla quota prodotta (senza ulteriore intervento dell'AIMA); su tali dati dovrebbero essere poi compiute le successive operazioni di attribuzione del prelievo supplementare e di compensazione a livello nazionale.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, la nuova disciplina prevede un coinvolgimento più serio e concreto delle Regioni nei meccanismi di verifica in ordine alla determinazione delle quote latte da imputare ai singoli produttori; tuttavia, non essendo stato attuato alcun "abbuono" del taglio della quota B, avverso il quale é pure stato proposto ricorso, permarrebbe l'interesse ad una pronuncia della Corte sulla illegittimità costituzionale del sistema all'epoca prescelto dal Governo e contro il quale tutte le Regioni hanno avanzato riserve.
Quanto alla compensazione nazionale, la ricorrente rileva che, ai sensi della legge di conversione n. 5 del 1998, essa é subordinata all'esito di tutti gli accertamenti precedenti e cioé alla decisione dei ricorsi da parte delle Regioni e alla successiva rideterminazione delle quote effettivamente prodotte e commercializzate dai singoli produttori. In relazione alla disciplina della compensazione sarebbero attuali, quindi, tutti i rilievi già svolti, anche se dovessero essere rispettati i criteri di priorità stabiliti per la compensazione.
14.3. - La Provincia autonoma di Bolzano prende in esame il decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, chiarendo che, a suo avviso, esso non incide sulla disciplina impugnata in modo tale da determinare il venir meno della materia del contendere o dell'interesse al suo annullamento.
Secondo la ricorrente, si tratterebbe di una normativa che integra la disciplina già oggetto di ricorso, senza sostituirla con efficacia retroattiva. Ciò varrebbe anche per le disposizioni che fanno riferimento alla campagna 1995-1996, e in particolare per l'art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, che dispone che l'AIMA, una volta esauriti gli accertamenti ed i ricorsi di cui all'art. 2, effettui le "rettifiche" della compensazione nazionale per il periodo 1995-1996. Tale disciplina, ad avviso della Provincia, anzichè sostituirla, presupporrebbe la persistente vigenza, e la permanenza degli effetti, della disciplina della compensazione nazionale contenuta nei già impugnati atti legislativi del 1996.
La Provincia autonoma di Bolzano ricorda, da ultimo, che recentemente il giudice amministrativo, pronunciandosi in sede cautelare su numerosi ricorsi di produttori, ha sospeso i provvedimenti con cui l'AIMA aveva ridotto le loro quote, sia per la mancata previa partecipazione della Regione territorialmente competente al procedimento di formazione dei provvedimenti stessi, sia per la violazione dei principî comunitari del legittimo affidamento, della certezza del diritto e di non discriminazione.
14.4. - Nella propria memoria, l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia che l'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, stabilisce che per il solo periodo 1995-1996 l'AIMA é autorizzata ad effettuare la compensazione nazionale confrontando i dati ottenuti con il sistema introdotto dall'art. 3 del decreto-legge n. 552 del 1996 con quelli del precedente sistema per APL ed applicando in via perequativa "l'importo del prelievo supplementare che risulta meno oneroso per il produttore": con tale disposizione, ad avviso dell'Avvocatura, "possono considerarsi superati i motivi di ricorso delle Regioni basati sulla soppressione retroattiva del sistema di compensazione in APL ad opera del decreto-legge n. 552/96".
1. - Le Regioni Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Liguria, Lazio, Molise e Basilicata, e la Provincia autonoma di Bolzano sollevano numerose questioni di legittimità costituzionale in ordine alla normativa concernente il regime delle quote latte contenuta nei decreti-legge 15 marzo 1996, n. 124 (Regime comunitario di produzione lattiera), 16 maggio 1996, n. 260 (Regime comunitario di produzione lattiera), 8 luglio 1996, n. 353 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), 8 agosto 1996, n. 440 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico e sociale), 6 settembre 1996, n. 463 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per 1996), nessuno dei quali convertito in legge, e nei decreti-legge 23 ottobre 1996, n. 542 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico e sociale) e 23 ottobre 1996, n. 552 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), convertiti rispettivamente dalle leggi 23 dicembre 1996, n. 649, e 20 dicembre 1996, n. 642, che dispongono anche la sanatoria degli effetti dei decreti non convertiti, e nella legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Poichè i ricorsi hanno tutti ad oggetto l'identica materia delle quote latte, essi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2. - Tutte le ricorrenti censurano la normativa posta dai citati atti legislativi sul presupposto che essi vertano su materia di competenza regionale e provinciale; deve essere, pertanto, esaminata preliminarmente l'eccezione dell'Avvocatura dello Stato secondo la quale le misure statali sulle quote latte non atterrebbero a materia di competenza regionale e provinciale, ma costituirebbero un intervento di regolamentazione del mercato agricolo, riservato allo Stato ai sensi dell'art. 71, lettera b), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (e oggi dell'art. 2 del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143).
L'eccezione deve essere respinta. E' infatti ormai acquisito alla giurisprudenza di questa Corte che il comparto della produzione lattiera e delle strutture produttive intese in senso lato assume un rilievo distinto ed autonomo rispetto alla regolazione dei prezzi e dei mercati, sicchè il nesso strumentale tra l'agricoltura, che é l'oggetto specifico delle misure in questione, e la politica del mercato agricolo non può giustificare l'attrazione della prima nell'ambito della seconda, poichè diversamente la competenza regionale verrebbe integralmente sacrificata in materia di agricoltura, posto che ogni attività agricola può sempre essere strumentale al mercato (sentenza n. 304 del 1987). Del resto, é proprio sulla base di questa premessa, con la quale si é rifiutata una configurazione in chiave squisitamente finalistica del riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni, che questa Corte, con la sentenza n. 520 del 1995, ha scrutinato nel merito le questioni sollevate in un giudizio in via principale sulla normativa concernente la riduzione delle quote latte, accogliendo in parte la prospettazione delle Regioni ricorrenti che ritenevano negativamente incisa la propria competenza costituzionale in materia di agricoltura.
3. - Ribadito dunque che si versa in materia di agricoltura e non di regolazione dei mercati, vanno esaminate, ancora in via preliminare, le censure che investono aspetti formali degli atti impugnati. A seguito della entrata in vigore del decreto-legge n. 411 del 1997 (Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera), convertito dalla legge n. 5 del 1998, che ha disposto nuovi interventi sulle quote latte, si é determinata solo in parte infatti, come si vedrà fra breve, la cessazione della materia del contendere, sicchè le censure delle ricorrenti che investono gli atti in relazione alla loro formazione, devono essere esaminate per prime indipendentemente dal contenuto degli atti medesimi.
Questa Corte ha affermato che la mancanza dei presupposti della decretazione d'urgenza può risolversi in vizio dell'atto, rilevabile in sede di giudizio di legittimità costituzionale, solo quando essa appaia chiara e manifesta perchè solo in questo caso il sindacato di legittimità della Corte non rischia di sovrapporsi alla valutazione di opportunità politica riservata al Parlamento (v. sentenze nn. 330 del 1996, 391, 161 e 29 del 1995; ordinanze nn. 90 del 1997 e 432 del 1996). Non é questo il caso dell'intervento straordinario operato dal Governo in materia di quote latte con i decreti-legge impugnati. I limiti posti in sede comunitaria ai quantitativi nazionali di produzione lattiera e l'esigenza di introdurre misure intese al contenimento di questa rendono non manifestamente implausibile la valutazione governativa, posta a base degli interventi, in ordine al ricorso alla decretazione d'urgenza.
Gli anzidetti parametri sono invocati dalle Regioni per il fatto che, a seguito della questione di fiducia posta dal Governo sull'art. 2 della citata legge, si é proceduto con votazione unica sulla molteplicità di commi che tale articolo conteneva. Ne sarebbe derivato un rispetto soltanto formale della regola secondo la quale le leggi vanno approvate articolo per articolo, ma una sostanziale vulnerazione del principio di ragionevolezza nella attività legislativa, di conoscibilità delle leggi e di tutela della libertà e della dignità della persona umana.
Ma il diritto di ricorrere contro le leggi dello Stato é dato alle Regioni e alle Province autonome a garanzia dell'integrità della propria competenza e della propria posizione di autonomia costituzionale. Ne discende che pretesi vizi delle leggi statali possono essere denunciati con il ricorso in via principale solo quando essi si risolvano in violazione o menomazione delle competenze, sia pure sotto il profilo del mancato esperimento delle procedure di coordinamento partecipativo che sono richieste nelle ipotesi di interferenza strutturale tra competenza statale e competenze regionali, quando cioé in una stessa materia si intersecano competenze diverse ovvero quando alla materia di competenza regionale o provinciale siano inestricabilmente connessi profili che attengono a interessi unitari che giustificano l'intervento statale. Con riferimento al caso in esame, essendo stato denunciato un vizio di formazione della legge statale per assunta violazione dell’art. 72 della Costituzione, non é chiaro nella prospettazione delle ricorrenti in qual modo tale vizio si risolverebbe in invasione o menomazione della competenza regionale. Non potrebbe certo affermarsi che la lesione della competenza consegua alla non chiarezza o alla più difficoltosa conoscibilità della legge. Le Regioni, peraltro dotate di apparati istituzionalmente preposti all'esame, anche sotto il profilo tecnico, della produzione legislativa dello Stato, non possono allegare la non conoscenza delle leggi statali, nè invocare i parametri dai quali la Corte costituzionale, nella sentenza n. 364 del 1988, ebbe a desumere il principio secondo il quale solo leggi conoscibili possono essere osservate e rispettate.
5. - In via preliminare deve, infine, essere dichiarata non fondata la specifica censura prospettata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano, le quali denunciano la violazione delle disposizioni statutarie e di attuazione (art. 44 dello statuto per il Friuli-Venezia Giulia e art. 52, quarto comma, dello statuto per il Trentino-Alto Adige, attuato dall'art. 19, secondo comma, del d.P.R. n. 49 del 1973), in base alle quali il presidente della Giunta regionale ed il presidente della Giunta provinciale avrebbero dovuto partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri nelle quali sono stati approvati gli atti impugnati.
La consolidata giurisprudenza di questa Corte é nel senso che la partecipazione dei presidenti alle sedute del Consiglio dei ministri é richiesta solo nel caso in cui sia ravvisabile un interesse differenziato e cioé proprio e peculiare della Regione o della Provincia autonoma (sentenze nn. 191 e 37 del 1991; 381, 343 e 224 del 1990). La riduzione dei quantitativi di riferimento individuali di latte e il regime delle impugnazioni, l'eliminazione del sistema di compensazione per associazioni di produttori (APL), la predisposizione di un piano di abbandono della produzione lattiera e la disciplina degli affitti e della vendita delle quote latte non possono non avere applicazione generale e non possono non operare indistintamente nei confronti di tutte le Regioni e delle Province autonome, sicchè nessuna di loro si trova in una posizione differenziata rispetto alle altre.
6. - Si può ora passare all'esame delle censure di merito svolte dalle ricorrenti. In ordine al primo degli oggetti enumerati al punto 1 (formazione dei bollettini), vengono in considerazione i ricorsi proposti dalla Regione Lombardia e dalla Regione Veneto nei confronti dell'art. 1 del decreto-legge 15 marzo 1996, n. 124, dalle medesime Regioni e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia avverso l'art. 1 del decreto-legge 16 maggio 1996, n. 260, dalle Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna nei confronti dell'art. 2 del decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto avverso l'art. 2 del decreto-legge 6 settembre 1996, n. 463 e l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti della legge 20 dicembre 1996, n. 642, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 552 del 1996 e, in particolare, della clausola di salvezza degli effetti dei citati decreti-legge non convertiti in essa contenuta, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti, infine, del comma 171 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Le censure mosse dalle ricorrenti alla richiamata normativa si possono suddividere, pur nella varietà delle argomentazioni addotte, in due principali filoni. In primo luogo, invocando la sentenza n. 520 del 1995, con la quale questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge n. 46 del 1995 di conversione del decreto-legge n. 727 del 1994 (Norme per l'avvio degli interventi programmati in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota comunitaria), nella parte in cui non prevedeva il parere delle Regioni nel procedimento di riduzione delle quote spettanti ai produttori di latte bovino, tutte le ricorrenti lamentano la mancata partecipazione alla formazione degli atti impugnati e l'assenza di qualsiasi forma di partecipazione regionale e provinciale nell'espletamento delle funzioni amministrative in materia di quote latte, affidate dalla normativa in questione allo Stato e, in particolare, all'AIMA. In ciò le Regioni e la Provincia autonoma di Bolzano ravvisano la violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, del principio di leale cooperazione, degli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, degli artt. 8, numero 21, e 16 dello statuto della Regione Trentino–Alto Adige e delle relative norme di attuazione.
Il secondo filone di censure si appunta, invece, sulla retroattività della disciplina dell'aggiornamento del bollettino ad opera dell'AIMA, che, pur essendo stata introdotta la prima volta il 15 marzo 1996, si applica alla campagna lattiero-casearia 1995-1996, la quale, anche in base alla normativa comunitaria, ha inizio il 1° aprile e termina il 31 marzo dell'anno successivo. Ne conseguirebbe la violazione delle competenze delle ricorrenti in materia di agricoltura stabilite nella Costituzione e negli statuti speciali, nonchè la violazione dei principî del legittimo affidamento e della certezza del diritto, operanti anche in ambito comunitario. La determinazione retroattiva delle quote latte, con riferimento ad una campagna già conclusa, comprimerebbe gli interessi dei produttori e impedirebbe alle Regioni ogni possibilità di governo del settore ed ogni funzione programmatoria.
Un particolare profilo di censura nei confronti della disciplina in esame é dedotto dalle Regioni Lombardia e Veneto, le quali lamentano la violazione degli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione, in quanto risulterebbero favorite le Regioni nelle quali sono stati attuati i piani di sviluppo della produzione, di cui all'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 46 del 1995 di conversione del decreto-legge n. 727 del 1994, che consentirebbero la produzione lattiera nella quantità in essi stabilita, malgrado la necessità, resa nota, di ridurre la produzione stessa.
7. - Con riferimento alla complessiva disciplina dei bollettini e alle questioni ad essa inerenti va dichiarata la cessazione della materia del contendere in applicazione del principio, costantemente affermato da questa Corte, secondo il quale la sostituzione, con effetto retroattivo, di disposizioni di una legge statale che avevano formato oggetto di ricorso in via principale determina il venir meno dell'oggetto stesso del giudizio e, quindi, la cessazione della materia del contendere (v., da ultimo, sentenza n. 84 del 1998). Tale orientamento deve essere ribadito soprattutto quando la nuova disciplina, come é avvenuto nel caso in esame, introduca modificazioni non meramente formali.
La disciplina censurata con i ricorsi delle Regioni sopra richiamate e della Provincia autonoma di Bolzano non é più vigente, in parte qua, essendo stata sostituita, retroattivamente, dall'art. 2 del decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1998, n. 5. La nuova regolamentazione prevede infatti che l'AIMA debba determinare gli effettivi quantitativi di latte prodotto e commercializzato nei periodi 1995-1996 e 1996-1997, sulla base: della relazione della commissione governativa di indagine, istituita dal decreto-legge 30 gennaio 1997, n. 11 (Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore dell'agricoltura), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 marzo 1997, n. 81; delle risultanze della rilevazione straordinaria dei capi bovini da latte effettuata ai sensi del decreto-legge 19 maggio 1997, n. 130 (Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale, nonchè interventi in materia di protezione civile, ambiente e agricoltura), convertito, con modificazioni, dalla legge 16 luglio 1997, n. 228; delle dichiarazioni di contestazione di cui al decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali 15 maggio 1997; dei controlli effettuati e già comunicati dalle Regioni e dalle Province autonome; degli altri elementi in suo possesso e dell'attività del Comitato di coordinamento delle iniziative in materia di gestione delle quote latte di cui al decreto del Ministro per le politiche agricole del 16 dicembre 1997, nonchè dei modelli L1 già pervenuti (art. 2, comma 1). Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, l'AIMA é tenuta a comunicare ai produttori, mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento individuali assegnati e i quantitativi di latte commercializzato (art. 2, comma 5). Si tratta, come é agevole notare, di una nuova disciplina che sostituisce interamente quella previgente e che, a seguito di una vera e propria rideterminazione delle quote individuali, rimuove, per il periodo 1995-1996, i bollettini adottati sulla base delle disposizioni censurate, i quali non costituiscono più "accertamento definitivo" delle posizioni individuali, poichè, come stabilito dal comma 11 dell'art. 2 del decreto-legge in parola, i quantitativi di riferimento di ciascun produttore, ai fini delle operazioni di compensazione e del pagamento del prelievo supplementare, sono ormai quelli che risultano in esito alle procedure appena descritte.
Che le innovazioni introdotte sul punto dal decreto-legge n. 411 del 1997 non siano di pura forma e che pertanto il decreto stesso non possa essere inteso come diretto a vanificare il diritto delle Regioni e della Provincia autonoma ricorrenti, come da queste affermato, ad ottenere una decisione di questa Corte, appare poi evidente sol che si considerino l'entità delle modificazioni apportate e la novità dei criteri, elencati dalle lettere a)–e) del primo comma e a)–d) del terzo comma dell'art. 2, in base ai quali l'AIMA deve pervenire a un nuovo accertamento dei quantitativi di latte prodotto e aggiornare i quantitativi di riferimento individuali.
E' cessata la materia del contendere anche in relazione alle censure che investivano la disciplina delle impugnazioni dei produttori avverso il nuovo bollettino AIMA. Le nuove norme, poste dal decreto-legge n. 411 del 1997, non prevedono più ricorsi in opposizione rivolti all'AIMA, ma ricorsi di riesame che vanno ora presentati alle Regioni e alle Province autonome e che queste decidono, con provvedimento motivato, previa istruttoria e convocazione del ricorrente in contraddittorio (art. 2, commi 5 e 6).
Sono rimaste prive di oggetto anche le censure dirette contro l'intervenuta sospensione, prima, e abrogazione, poi, della disposizione che consentiva in ogni caso di contenzioso e nelle more dell'accertamento definitivo delle quote individuali (art. 2-bis, comma 1, del decreto-legge n. 727 del 1994, convertito dalla legge n. 46 del 1995) l'autocertificazione dei quantitativi di latte prodotti: infatti, il decreto-legge n. 411 stabilisce, retroattivamente, al comma 11 dell'art. 2, che solo in esito alle decisioni dei ricorsi di riesame si perviene all'accertamento definitivo dei quantitativi individuali ai fini del pagamento del prelievo supplementare. Anche in questo caso la normativa sopravvenuta contiene innovazioni non meramente formali e tali da far venire meno l'oggetto del giudizio.
8. - Sulla disciplina della compensazione delle produzioni eccedentarie di latte vengono in considerazione i ricorsi proposti dalle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nei confronti dell'art. 3, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto nei confronti dell'art. 3, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 6 settembre 1996, n. 463 e dell'art. 3, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti della legge 20 dicembre 1996, n. 642, di conversione del decreto-legge n. 552 del 1996 e di sanatoria degli effetti prodotti dai precedenti decreti non convertiti, nonchè i ricorsi proposti dalle Regioni Lazio, Veneto, Basilicata e Molise nei confronti dell'art. 11 del decreto-legge 8 agosto 1996, n. 440, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Basilicata e Liguria nei confronti dell'art. 11 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti della legge 23 dicembre 1996, n. 649, di conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 e di sanatoria degli effetti prodotti dal decreto-legge n. 440, e dell'art. 2, commi 166-170 e 172, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Le disposizioni censurate riguardano le procedure e il sistema della compensazione delle produzioni lattiere eccedentarie. Nella loro definitiva formulazione, risultante dall'art. 2, commi 166-170 della legge n. 662 del 1996, sostanzialmente riproduttiva della disciplina contenuta nei decreti-legge e nelle leggi di conversione, e dall'art. 3, comma 2, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, esse stabiliscono le misure di seguito elencate: la cessazione, a decorrere dalla campagna di produzione 1995-1996, della applicazione della procedura di compensazione che le associazioni provinciali dei produttori di latte effettuavano, in base all'art. 5, commi 5-9, della legge n. 468 del 1992; il venir meno della efficacia degli adempimenti già svolti dalle predette associazioni per la citata campagna; l'esclusività delle operazioni di compensazione su base nazionale, all'esito delle quali dovranno essere eseguiti i versamenti e le restituzioni delle somme trattenute dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare; lo svolgimento delle operazioni di compensazione nazionale in base a criteri di priorità delle varie categorie di produttori (nell'ordine: produttori delle zone di montagna; produttori titolari di quota A e di quota B nei confronti dei quali é stata ridotta la quota B, nei limiti del quantitativo ridotto; produttori ubicati nelle zone svantaggiate; produttori titolari esclusivamente della quota A, che hanno superato la propria quota, nel limite del cinque per cento della quota medesima; altri produttori); l'obbligo degli acquirenti che hanno già disposto la restituzione delle somme ai produttori di operare nuove trattenute nei confronti dei produttori interessati, in misura pari all'ammontare delle somme restituite; il versamento, da parte degli acquirenti, limitatamente al periodo 1995-1996, del prelievo supplementare determinato sulla base di appositi elenchi redatti dall'AIMA a seguito delle operazioni di compensazione nazionale e trasmessi alle Regioni e alle Province autonome; l'effettuazione della compensazione nazionale entro il 31 luglio di ciascun anno.
Il comma 172 dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996 provvedeva, poi, a far salvi gli effetti dei decreti-legge nn. 440, 463, 542 e 552 del 1996 (gli ultimi due convertiti, rispettivamente, dalle leggi nn. 649 e 642 del 1996); ma tale comma é stato soppresso il giorno stesso dell'entrata in vigore della legge che lo conteneva dall'art. 10, comma 9, del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza pubblica per il 1997), convertito dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.
Quanto al merito di tale disciplina, con lievi differenze nelle argomentazioni, sempre sulla premessa della spettanza alle Regioni e alle Province autonome della competenza in materia, le ricorrenti si dolgono di non essere state consultate, ciò che avrebbe comportato una lesione del principio di leale collaborazione. Esse denunciano altresì la violazione dell'art. 3 della Costituzione, poichè il nuovo sistema di compensazione nazionale si applica retroattivamente alla campagna di produzione lattiera 1995-1996, con conseguente vanificazione, a loro avviso, delle competenze regionali e provinciali già legittimamente esercitate sulla base della previgente normativa; dell'art. 41 della Costituzione, poichè, di fronte ad una disciplina retroattiva in quanto applicabile al 1995-1996, risulterebbero compromessi i piani aziendali e vanificate, conseguentemente, le competenze programmatorie e di controllo spettanti alle Regioni e alle Province autonome; dell'art. 11 della Costituzione, che vincola all'osservanza del diritto comunitario, in primo luogo dei regolamenti, che fissano la campagna di produzione lattiera nel periodo che va dal 1° aprile di ciascun anno al 31 marzo successivo, nonchè dei principî della certezza del diritto e dell'affidamento, anch’essi operanti nell'ordinamento comunitario, ai quali conseguirebbe il divieto di interventi normativi retroattivi da parte degli Stati membri.
Oltre che dei parametri costituzionali dei quali si é detto, la Regione Basilicata prospetta anche la violazione dell'art. 18 della Costituzione, conseguente, a suo avviso, alla soppressione del procedimento di compensazione effettuato all'interno delle associazioni provinciali di produttori; la Regione Lazio prospetta, a sua volta, la violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo dell'eccesso di potere legislativo, poichè la disciplina impugnata sarebbe tardiva e quindi inefficace rispetto al fine dichiarato di adeguare l'ordinamento interno ai regolamenti comunitari; la Regione Molise prospetta la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, perchè da un lato verrebbe riconosciuta l'impossibilità per gli acquirenti di operare il recupero del prelievo restituito a taluni produttori e dall'altro verrebbe imposto alle Regioni di recuperare coattivamente somme non più in possesso degli acquirenti in quanto questi hanno ottemperato a norme preesistenti.
Un'altra censura é proposta poi dalle Regioni Lombardia e Veneto in relazione alla disposizione dell'art. 3 del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito dalla legge n. 642 del 1996, la quale, prevedendo l'operatività della compensazione nazionale solo "qualora" se ne determinino le condizioni, pur in presenza della contemporanea vigenza dei decreti-legge nn. 440 e 542, con i quali é stata disposta la cessazione della efficacia delle disposizioni che prevedevano la compensazione su base provinciale, aumentando la confusione della disciplina, violerebbe il principio di ragionevolezza e quello di buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Un'ulteriore censura é proposta dalla Provincia autonoma di Bolzano, la quale, in relazione all'art. 2, comma 172, della legge n. 662 del 1996, prospetta, sia pure in via ipotetica, la violazione dell'art. 136 della Costituzione, dal momento che l'eventuale accoglimento delle questioni sollevate nei confronti dei decreti-legge e delle leggi di conversione potrebbe risultare limitato dalla clausola di salvezza degli effetti prodotti dai medesimi decreti-legge contenuta, appunto, nel comma 172.
9. - Con riferimento a queste censure, nella parte in cui con esse si investe la regolamentazione della compensazione per il periodo 1995-1996, va dichiarata la cessazione della materia del contendere. Infatti l'art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, nel testo risultante dalla legge di conversione, sostituendo interamente e con efficacia retroattiva la disciplina contenuta nelle disposizioni impugnate, stabilisce che per il solo periodo 1995-1996 l'AIMA, nell'eseguire la rettifica della compensazione nazionale, procede al raffronto tra i dati della compensazione nazionale effettuata ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, e quelli derivanti dalla applicazione, da parte dell'AIMA stessa, delle regole della compensazione precedentemente in vigore, dati determinati sulla base dei risultati degli accertamenti di cui all'art. 2, ai quali si é accennato nel precedente punto 7, ed applica in via perequativa l'importo del prelievo supplementare che risulta meno oneroso per i produttori. Sia nell'ipotesi di compensazione secondo le regole precedenti sia in quella di compensazione nazionale, i dati da assumere a base non sono quelli conseguenti all'applicazione delle disposizioni impugnate, ma quelli nuovi, derivanti dagli accertamenti di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 411 del 1997, come si evince dall'univoco tenore dell'art. 3 e dell'art. 2, comma 11. La nuova disciplina investe, pertanto, sia la base della compensazione sia i criteri con i quali essa deve essere effettuata.
La disciplina in vigore anteriormente a quella censurata era contenuta nell'art. 5, commi 5 e 12, della legge 26 novembre 1992, n. 468 (Misure urgenti nel settore lattiero-caseario). Il comma 5 prevedeva una compensazione per associazioni di produttori e il criterio era quello di compensare su base provinciale le maggiori quantità consegnate dai produttori con le minori, e di imputare il prelievo supplementare proporzionalmente alle quantità eccedenti commercializzate da ciascuno; il comma 12 prevedeva che, qualora si fossero determinate le condizioni per l'applicazione della compensazione nazionale, quando cioé residuassero dopo la compensazione per associazioni provinciali quantità di latte prodotto ancora da compensare, essa sarebbe stata effettuata secondo criteri da stabilirsi dal Ministro dell'agricoltura e delle foreste (oggi Ministro per le politiche agricole), sentite le Regioni. La disciplina precedente a cui si riferisce l'art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, riguarda, ovviamente, anche i regolamenti di cui al d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569, e al decreto ministeriale 27 dicembre 1994, n. 762.
10. - Tuttora vigente e non coinvolto nelle modificazioni legislative sopravvenute é l'art. 2 della legge n. 662 del 23 dicembre 1996, nella parte in cui, riferendosi anche ai periodi successivi al 1995-1996, dispone la cessazione dell'applicazione della compensazione per APL (comma 166), rinnova l'opzione a favore delle procedure di compensazione a livello nazionale (comma 167) e fissa i criteri della compensazione e la gerarchia delle preferenze, disponendo che essa sia effettuata, nell'ordine, in favore dei produttori delle zone di montagna, dei titolari di quota A e di quota B nei confronti dei quali é disposta la riduzione della quota B nei limiti del quantitativo ridotto, in favore dei produttori ubicati nelle zone svantaggiate, dei titolari della quota A che hanno superato la propria quota nei limiti del cinque per cento della quota medesima, di tutti gli altri produttori (comma 168). Vigente altresì, in tema di compensazione, é l'art. 3, comma 2, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, il quale stabilisce, per quanto qui interessa, che la compensazione nazionale deve essere effettuata entro il termine del 31 luglio di ciascun anno e che gli acquirenti debbono comunicare, anche alle Regioni e alle Province autonome ove sono ubicate le aziende dei produttori, una situazione mensile delle consegne di latte.
Sta di fatto che la legge n. 642 del 1996, nel convertire il decreto-legge n. 552 del 1996, ne stabilizzava gli effetti anche in relazione al suo art. 3, comma 1, la cui formulazione testuale ("qualora si determinino le condizioni per l'applicazione della compensazione nazionale" ecc.) poteva lasciar adito al dubbio che vi fossero situazioni in cui l'applicazione della compensazione nazionale non potesse aver luogo e che quindi sopravvivesse un qualche ambito di applicazione delle procedure di compensazione per APL, già regolate dall'art. 5 della legge n. 468 del 1992. E' vero che la legge di conversione n. 649 del 1996, successiva se pure di soli tre giorni alla precedente, era stata più precisa nel disporre la soppressione della compensazione per APL e la permanenza in vigore delle sole procedure di compensazione a livello nazionale. E tuttavia il continuo avvicendarsi di decreti-legge, che recavano sul punto disposizioni non perfettamente coincidenti e di non univoca interpretazione e di leggi di conversione con formulazioni non omogenee era stato incalzante, sicchè, anche in vista di un possibile decorso del termine di conversione del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542, che conteneva la formulazione più precisa, é parso opportuno al Parlamento acquisire definitivamente, con disposizioni univoche, chiare e svincolate dalle incerte vicissitudini della decretazione d'urgenza, le nuove regole per la compensazione. Queste essendo le motivazioni che hanno indotto a riprodurre nella legge 23 dicembre 1996, n. 662, disposizioni che in parte erano già contenute in altri testi, esse non paiono a questa Corte censurabili: non si dà, infatti, nel caso presente, un'ipotesi in cui la legge riproduttiva non sia sorretta da alcuna riconoscibile ragion d'essere e sia perciò obiettivamente intesa a frustrare la già proposta impugnazione regionale.
Ciò premesso, in relazione ai ricorsi aventi ad oggetto la compensazione per i periodi successivi al 1995-1996 contenuta nei decreti-legge, nelle leggi di conversione e nelle disposizioni di sanatoria, ivi compresa quella di cui all'art. 2, comma 172, della legge n. 662 del 1996, peraltro espressamente abrogata dal decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, le sole disposizioni vigenti e scrutinabili essendo quelle contenute nei commi 166, 167 e 168 dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996 e quella di cui all'art. 3, comma 2, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642.
11. - Prive di fondamento sono le censure proposte contro l'art. 2, commi 166 e 167 della legge n. 662 del 1996 dalle Regioni Veneto, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano, le quali con analoghe formulazioni si dolgono del fatto che per effetto di queste disposizioni sia venuta meno la compensazione per APL, che consentiva un controllo dell'andamento della produzione e di riflesso l'esercizio dei poteri programmatori in una materia di competenza regionale e provinciale, nonchè quelle proposte dalle medesime ricorrenti nei confronti dell'art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito dalla legge n. 642 dello stesso anno.
La soppressione della compensazione per APL é sopravvenuta non come autonoma determinazione del legislatore, ma a seguito della procedura di infrazione avviata dalla Commissione CEE con parere motivato del 20 maggio 1996, nel quale, rilevato che con tale sistema di compensazione la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi che le incombevano in virtù del regolamento CEE 3950/92 del Consiglio, la invitava ad adottare le misure necessarie per conformarsi. L'alternativa di fronte alla quale lo Stato italiano si era venuto a trovare a seguito del predetto parere era se mantenere il sistema vigente e contrastare con i mezzi offerti dal diritto comunitario la soluzione interpretativa del regolamento CEE adottata dalla Commissione, affrontando anche l'alea di una eventuale soccombenza, ovvero attenervisi. Pur vertendosi in materia di competenza regionale e provinciale, non può essere negato allo Stato il potere di decidere se e fino a quale punto corrisponda all'interesse nazionale intraprendere o protrarre una controversia in sede comunitaria.
Il fatto che la controversia fosse nella specie destinata ad incidere sulla disciplina di una materia di competenza delle Regioni e delle Province autonome comportava indubbiamente che queste dovessero poter disporre di una sede nella quale esternare il proprio punto di vista e sottoporlo alla ponderazione dello Stato; richiedeva, cioé, che lo Stato avviasse adeguate procedure di consultazione. Nel caso in esame, contrariamente a quanto affermato da alcune delle ricorrenti, tali procedure risultano essere state intraprese: dal verbale della riunione del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali del 17 luglio del 1996 (acquisito agli atti a seguito dell'ordinanza istruttoria del 16 dicembre 1997) si evince che l'allora Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali ha reso nota ai rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome l'esistenza del parere della Commissione CEE ed ha annunciato l'intendimento governativo di evitare un contenzioso davanti alla Corte di giustizia. Alcuni dei rappresentanti regionali presenti hanno avuto l'opportunità di manifestare il proprio orientamento contrario e di esprimere l'avviso di resistere ai rilievi della Commissione. Dai verbali delle successive riunioni del Comitato risulta poi che il tema é stato ulteriormente dibattuto fra i rappresentanti delle Regioni e il Ministro prima della adozione in via definitiva della disciplina oggetto delle censure in esame.
Anche se non vi é stata l'espressione di un vero e proprio parere delle Regioni, non può dirsi, in conclusione, che la consultazione regionale sia affatto mancata. Non si trattava, infatti, in questo caso di elaborazione o di coordinamento delle linee di politica agricola, agroindustriale e forestale, in relazione alla quale la più recente legislazione prevede, in luogo della consultazione prescritta dalla disciplina previgente (art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400), un'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome (art. 2 del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143). Si trattava invece della decisione se contrapporsi alle determinazioni degli organi della Comunità: una decisione che coinvolge gli indirizzi e la responsabilità dello Stato nella sua unità, in relazione alla quale é sufficiente che le Regioni abbiano avuto una sede di confronto in cui esternare i propri orientamenti affinchè anch'essi, insieme alla contestazione avanzata dalla Commissione, si offrissero come base politica della determinazione da assumere.
12. - E' fondata, invece, la censura nei confronti del comma 168 dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996, proposta dalle Regioni Lombardia, Veneto e Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano, secondo cui l'ordine delle preferenze nell'applicazione della compensazione in sede nazionale é stato unilateralmente fissato dallo Stato senza aver previamente acquisito il parere delle Regioni e delle Province autonome.
Che la determinazione dei criteri appartenga allo Stato e non alle Regioni e alle Province autonome non può essere revocato in dubbio e così pure non é dubitabile che spetti allo Stato l'applicazione dei criteri della compensazione. Si tratta di attività che trascendono la sfera delle Regioni e delle Province autonome e che per definizione non possono essere compiute in ambito locale. Nondimeno, poichè ne é coinvolto lo sviluppo della produzione lattiera in zone determinate del territorio a scapito di altre, e di riflesso la programmazione regionale e provinciale, i criteri non avrebbero potuto essere stabiliti se non dopo aver acquisito in maniera formale il parere delle Regioni e delle Province autonome espresso nella sede appropriata, non essendo bastevole una comunicazione del tutto informale al di fuori di un ordine del giorno prestabilito e non seguita da alcuna deliberazione da parte delle Regioni.
Al riguardo non é priva di rilievo la circostanza che, per l'ipotesi di compensazione nazionale della produzione di latte, la disciplina previgente prevedeva un procedimento nel quale venivano sentite le Regioni e le Province autonome anche ai fini della determinazione dei criteri. Dai verbali delle riunioni del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, non risulta, invece, che sia mai stata sottoposta a deliberazione alcuna ipotesi per quanto concerne i criteri da seguire nella compensazione nazionale: se cioé dovessero essere preferite le zone di montagna rispetto a quelle svantaggiate, quale posto nella graduatoria sarebbe dovuto spettare alle aziende che avessero subito le riduzioni della quota B, ovvero riduzioni della quota A, e quale dovesse essere la collocazione degli altri produttori di latte. Non é stata offerta alle Regioni la possibilità di manifestare il proprio orientamento e di precisare se, in aggiunta o in sostituzione dei criteri enumerati, altri potessero essere individuati.
13. - Non é fondata, invece, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, sollevata dalle Regioni Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano. Tale disposizione introduce il comma 12-bis nell'art. 5 della legge 26 novembre 1992, n. 468, stabilendo, da un lato, che la compensazione nazionale deve essere effettuata dall'AIMA entro il 31 luglio di ciascuno anno e, dall'altro, che gli acquirenti devono trasmettere la situazione mensile delle consegne di latte anche alle Regioni o Province autonome. Non é violata alcuna competenza regionale, men che meno sono compromesse le funzioni di controllo spettanti alla Regioni, poichè, all'evidenza, si tratta di misure che tali funzioni sono dirette a facilitare.
14. - Deve essere ora esaminato quello che si é sopra individuato come terzo oggetto della disciplina impugnata, ovvero la normativa concernente i programmi volontari di abbandono della produzione lattiera. Occorre prendere in considerazione i ricorsi proposti dalle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nei confronti dell'art. 3, commi 4 e 5, del decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto nei confronti dell'art. 3, commi 4 e 5, del decreto-legge 6 settembre 1996, n. 463, dalle Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia nei confronti dell'art. 3, commi 4 e 5, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, dalle Regioni Veneto, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti della legge 20 dicembre 1996, n. 642, di conversione del decreto-legge n. 552 del 1996, la quale ha, tra l'altro, introdotto, nell'art. 3 del decreto-legge, il comma 5-bis.
Le disposizioni contenute nei decreti-legge, reiterate in un testo sostanzialmente identico, prevedono l'adozione, da parte dell'AIMA, secondo quanto disposto dall'art. 8 del regolamento CEE n. 3950/92 del Consiglio del 28 dicembre 1992, di un programma di abbandono totale o parziale della produzione lattiera, previa corresponsione di una indennità a ciascun produttore per la cessione delle quote latte di cui é titolare, destinate a confluire nella riserva nazionale (art. 3, comma 4). L'AIMA provvede, poi, alla riassegnazione di tali quote ai produttori che ne facciano richiesta ad un prezzo pari all'indennità versata, in base ad alcuni criteri di priorità, specificamente determinati, in modo da assicurare che almeno il cinquanta per cento dei quantitativi liberati sia attribuito nella Regione o nella Provincia autonoma di provenienza e che le quote abbandonate dai produttori delle zone di montagna siano attribuite a produttori con azienda ubicata in dette zone (art. 3, comma 5).
La disciplina della riassegnazione é stata modificata dalla legge di conversione del decreto-legge n. 552 del 1996, la quale, da un lato, ha modificato il comma 5 dell'art. 3, prevedendo che i quantitativi liberati siano totalmente riattribuiti nella Regione o nella Provincia autonoma di provenienza e, dall’altro, ha introdotto il comma 5-bis, il quale dispone che la riassegnazione delle quote é effettuata dall'AIMA nelle Regioni o nelle Province autonome di provenienza, prevedendo un periodo non inferiore a tre mesi per la presentazione delle domande; nel caso in cui in tali Regioni o Province autonome non vengano presentate domande, o ne vengano presentate per un ammontare inferiore alle disponibilità, l'AIMA provvede ad attribuire le quote non assegnate su base nazionale. Le sostanziali innovazioni introdotte dalla legge n. 642 del 1996 impongono di ritenere scrutinabili nel merito le sole questioni sollevate nei confronti del decreto-legge n. 552 del 1996, quale risultante dalla legge di conversione, e di dichiarare cessata la materia del contendere in relazione alle questioni che hanno ad oggetto i decreti-legge nn. 353 e 463 del 1996, non convertiti, i cui effetti, in parte qua, pur fatti salvi dall'art. 1, comma 5, della legge di conversione n. 642 del 1996, non si sono mai prodotti, essendo stato il programma di abbandono finanziato soltanto con deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del 21 marzo 1997, e poi, come subito si dirà, sospeso fino a future determinazioni ministeriali.
Le Regioni Lombardia, Veneto e Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Bolzano deducono, in relazione alle disposizioni ora citate, la violazione delle competenze loro spettanti in materia di agricoltura in base alla Costituzione e agli statuti speciali e la violazione del principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni e Province autonome, e ciò sotto un duplice profilo: da un lato, perchè tali disposizioni sarebbero state adottate senza alcuna preventiva consultazione delle Regioni e delle Province autonome; dall'altro, perchè nella individuazione dei criteri e nella concreta gestione dei programmi di abbandono non sarebbe previsto alcun coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome, pur vertendosi in materia di sicura competenza regionale e provinciale.
15. - La disciplina sopravvenuta, contenuta nel decreto-legge n. 118 del 1997 (Disposizioni urgenti in materia di quote latte), convertito dalla legge n. 204 del 1997, non ha determinato la cessazione della materia del contendere. Il programma per l'abbandono volontario totale o parziale della produzione lattiera attraverso la cessione a pagamento all'AIMA, da parte degli allevatori che intendano cessare o diminuire la produzione di latte nelle loro aziende, delle relative quote in vista della ridistribuzione allo stesso prezzo da parte dell'AIMA, non é stato eliminato ma soltanto sospeso dall'art. 1-bis della predetta legge di conversione, la quale ha anche disposto che con apposito decreto del Ministro per le politiche agricole, da emanarsi dopo la conclusione delle procedure di revisione dei quantitativi della produzione nazionale di latte commercializzata nei periodi 1995-1996 e 1996-1997 ripartita per singoli produttori, il programma medesimo verrà ripreso.
Ciò posto, é fondata la censura avanzata dalle predette ricorrenti nei confronti dell'art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito nella legge n. 642 del 1996. Questa disposizione, nella parte in cui disciplina un programma di volontario abbandono, totale o parziale, della produzione lattiera adottato dall'AIMA senza neppure prevedere che in relazione ad esso lo Stato acquisisca il parere delle Regioni e delle Province autonome, viola le competenze regionali e provinciali in materia di programmazione e di sviluppo dell'agricoltura.
Dal medesimo vizio é affetto il comma 5-bis, secondo periodo, dell'art. 3 dello stesso decreto, introdotto dalla legge di conversione, nella parte in cui stabilisce che, nelle ipotesi in cui nelle Regioni o nelle Province autonome non vengano presentate domande di riassegnazione o vengano presentate per un ammontare inferiore alle disponibilità, l'AIMA provvede ad assegnare le quote non assegnate su base nazionale. Anche in questo caso, la potenziale incidenza sui poteri di programmazione regionale e provinciale della produzione lattiera avrebbe richiesto che lo Stato acquisisse il parere delle Regioni e delle Province autonome in ordine ai criteri con i quali tale assegnazione deve avvenire.
Altresì fondate sono le censure che investono il comma 5 e il comma 5-bis, primo periodo, del medesimo art. 3, in base ai quali é l'AIMA a provvedere alla riassegnazione delle quote secondo i criteri di priorità ivi elencati. Una volta stabilito, dallo stesso legislatore nazionale, che la riassegnazione delle quote latte liberate avvenga interamente nella Regione o nella Provincia autonoma di provenienza, la previsione che la competenza alla riassegnazione spetti allo Stato, e per esso all'AIMA, anzichè alle stesse Regioni o Province autonome, comporta violazione delle competenze regionali e provinciali in materia di agricoltura fissate dagli artt. 117 e 118 della Costituzione e dagli artt. 8, numero 21, e 16 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige e 4, numero 2, e 8 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia.
Nonostante che la materia delle quote latte sia regolata dal diritto comunitario, non vengono qui in considerazione, nella valutazione del medesimo legislatore nazionale, interessi unitari che trascendano l'ambito regionale o provinciale, sicchè il riparto di competenze stabilito da norme costituzionali non può essere alterato. Spetta infatti alle Regioni e alle Province autonome dare attuazione ai regolamenti comunitari attraverso misure che per i loro effetti non eccedano l'ambito locale. Anche i criteri sulla base dei quali le riassegnazioni devono essere effettuate in ambito regionale e provinciale non possono essere stabiliti dalla legge statale, ma devono essere fissati dalle medesime Regioni e dalle Province autonome nel rispetto dei regolamenti comunitari e dei limiti costituzionali o statutari per esse rispettivamente previsti. E' infatti proprio nella possibilità di determinare tali criteri che si compendia la scelta politica connessa alla posizione che la Costituzione e gli statuti garantiscono alle Regioni e alle Province autonome.
16. - In relazione alla disciplina delle vendite e dell'affitto delle quote latte, vengono, infine, in considerazione i ricorsi proposti dalle Regioni Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti dell'art. 2, commi 173 e 174, della legge n. 662 del 1996, che hanno rispettivamente sostituito il comma 6 dell'art. 10 della legge n. 468 del 1992 e stabilito che a decorrere dal periodo 1996-1997 l'acquisto di una quota-latte da parte di un produttore non comporta alcuna riduzione delle quote che precedentemente gli spettavano.
Contro queste disposizioni le ricorrenti denunciano la lesione delle competenze ad esse spettanti in materia di agricoltura in base agli artt. 117 e 118 della Costituzione e alle corrispondenti disposizioni dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, nonchè la violazione del principio di leale collaborazione.
Prima della modificazione introdotta dal comma 173, la cessione o l'affitto delle quote latte ¾ che, ricorrendo determinate condizioni, sono validi anche se con essi non viene alienata o concessa in affitto l'azienda agricola ¾ potevano essere effettuati fino al 30 novembre di ciascun anno ed avevano efficacia a partire dal periodo lattiero successivo. La nuova disposizione ha spostato il termine di efficacia della vendita (così ora qualificata) o dell'affitto al 31 dicembre ed ha stabilito che, limitatamente al periodo 1996-1997, le parti possono concordare, dandone comunicazione alle Regioni e alle Province autonome sino al 15 gennaio 1997, che le vendite e gli affitti stipulati entro il 31 dicembre 1996 abbiano effetto anche nel periodo medesimo.
Le censure svolte dalle ricorrenti nei confronti del comma 173 sono fondate nella parte in cui con esse si lamenta la violazione del principio di leale collaborazione, poichè la modificazione é stata introdotta senza che siano state ascoltate le Regioni e le Province autonome.
Nella disciplina, di derivazione comunitaria, della cessione delle quote latte, funzioni squisitamente statali interferiscono con altre che spettano alle Regioni e alle Province autonome. La competenza dello Stato comprende aspetti della disciplina che direttamente o indirettamente investono istituti del diritto privato. E così la decisione se introdurre un regime di cedibilità della quota, che il regolamento CEE 3950/92 del Consiglio all'art. 6, paragrafo 2, demanda a ciascuno Stato membro, é destinata ad incidere sul sistema dei rapporti tra privati imprenditori e sul regime giuridico dei beni aziendali (a partire dalla stessa possibilità di concepire la quota latte come una sorta di bene immateriale suscettibile di costituire l'oggetto di negozi di trasferimento separatamente dal complesso aziendale al quale inerisce); essa postula pertanto una regolamentazione uniforme sul territorio nazionale che é escluso possa essere elaborata in ambito regionale e provinciale. Per le medesime ragioni appartiene allo Stato la definizione legislativa dei tipi di contratto da ricomprendere nella generica formulazione di "cessione" che compare nella norma comunitaria, così come allo Stato compete la determinazione dei requisiti soggettivi ed oggettivi di validità della cessione, delle condizioni della sua efficacia o delle forme e dei tempi nei quali é consentita.
E tuttavia, nel riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni e Province autonome, come attuato dalla legge n. 468 del 1992, le funzioni di controllo relative all'applicazione della normativa comunitaria sulle quote latte, incluse quindi quelle riguardanti il trasferimento e l'affitto delle quote anche separatamente dall'azienda, sono svolte dalle Regioni e dalle Province di Trento e di Bolzano (art. 8). Tali funzioni non possono esaurirsi in un'attività di riscontro cartolare, di tipo burocratico, della regolarità formale dei contratti, ma richiedono l'allestimento di un apparato ispettivo e di controllo adeguato all'attività da compiersi. Questa deve comportare la verifica dell'esistenza in concreto di tutti i requisiti prescritti dall'art. 10, terzo comma, della legge n. 468, quali, ad esempio, che il produttore cedente non svolga più, in relazione alle quote cedute, l'attività di produzione; il controllo, destinato a protrarsi nel tempo per risultare effettivo, circa il tipo di utilizzazione prescelto per il bestiame originariamente destinato alla produzione della quota ceduta, o ancora , nel caso di acquisto o affitto di quote aggiuntive a quelle inizialmente disponibili, la verifica che l'azienda agricola dell'acquirente abbia una produzione lattiera non superiore al limite di 30 tonnellate annue per ogni ettaro di superficie agraria utilizzata, esclusa quella destinata a boschi, a frutteti o comunque a colture arboree, nonchè l'esistenza dell'ulteriore condizione che, con l'acquisizione delle nuove quote, il predetto limite non venga superato.
Non fondata é, invece, la censura che le medesime ricorrenti muovono all'art. 2, comma 174, della legge n. 662 del 1996. La previsione che per il produttore lattiero l'acquisto di una quota latte non comporta la riduzione della quota originariamente detenuta attiene unicamente agli effetti tipici degli atti negoziali che in nessun modo potrebbero essere inibiti dalle Regioni e dalle Province autonome e che non incidono sulle competenze programmatorie e di controllo delle quali queste ultime sono titolari.
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, concernente interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), nella parte in cui prevede l'adozione di un piano di abbandono totale o parziale della produzione lattiera senza che su di esso sia stato previamente acquisito il parere delle Regioni e delle Province autonome;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 5 e 5-bis, primo periodo, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, nella parte in cui attribuisce all'AIMA anzichè alle Regioni e alle Province autonome il compito di provvedere alla riassegnazione, in ambito regionale e provinciale, delle quote latte abbandonate e nella parte in cui stabilisce i criteri in base ai quali la riassegnazione di dette quote deve essere effettuata;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 5-bis, secondo periodo, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, nella parte in cui prevede la riassegnazione su base nazionale delle quote abbandonate e non riassegnate in ambito regionale e provinciale, senza previa consultazione delle Regioni e delle Province autonome;
6) dichiara non fondate, in riferimento all'art. 77 della Costituzione, in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione, agli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia e agli articoli 8, numero 21, e 16 dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle Regioni Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Liguria e Molise e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti dei decreti-legge 15 marzo 1996, n. 124 (Regime comunitario di produzione lattiera), 16 maggio 1996, n. 260 (Regime comunitario di produzione lattiera), 8 luglio 1996, n. 353 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), 8 agosto 1996, n. 440 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico e sociale), 6 settembre 1996, n. 463 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), 23 ottobre 1996, n. 542 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico e sociale) e 23 ottobre 1996, n. 552, nonchè nei confronti delle leggi 23 dicembre 1996, n. 649 (Conversione, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542) e 20 dicembre 1996, n. 642, con i ricorsi indicati in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dei decreti-legge 16 maggio 1996, n. 260, 6 settembre 1996, n. 463, 23 ottobre 1996, n. 542 e 23 ottobre 1996, n. 552, nonchè delle leggi 23 dicembre 1996, n. 649, 20 dicembre 1996, n. 642 e 23 dicembre 1996, n. 662, sollevate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia in riferimento all'art. 44 dello statuto speciale, in relazione agli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto stesso e dalla Provincia autonoma di Bolzano in riferimento all'art. 52, quarto comma, dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, in relazione agli artt. 8, numero 21, e 16 dello statuto stesso e all'art. 19, secondo comma, del d.P.R. 1° febbraio 1973, n. 49 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige: organi della regione e delle province di Trento e Bolzano e funzioni regionali), con i ricorsi indicati in epigrafe;
9) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 15 marzo 1996, n. 124, dell'art. 1 del decreto-legge 16 maggio 1996, n. 260, dell'art. 2 del decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353, dell'art. 2 del decreto-legge 6 settembre 1996, n. 463, dell'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, della legge 20 dicembre 1996, n. 642, nella parte in cui converte l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, e dell'art. 2, comma 171, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 97, 113, 116, 117 e 118 della Costituzione, nonchè in riferimento agli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia e 8, numero 21, e 16 dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige dalle Regioni Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia ed Emilia-Romagna e dalla Provincia autonoma di Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe;
10) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1 e 3, del decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353, dell'art. 3, commi 1 e 3, del decreto-legge 6 settembre 1996, n. 463, dell'art. 3, commi 1 e 3, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, e dell'art. 1, comma 5, di tale legge, nonchè dell'art. 11 del decreto-legge 8 agosto 1996, n. 440, e dell'art. 11 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 649, dell'art. 1, comma 2, di tale ultima legge e dell'art. 2, comma 172, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 18, 41, 97, 117, 118 e 136 della Costituzione e agli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia e 8, numero 21, e 16 dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, dalle Regioni Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Basilicata, Molise e Liguria e dalla Provincia autonoma di Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe;
11) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 169 e 170, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nonchè dei commi 166 e 167 del medesimo art. 2, nella parte in cui si riferiscono alla compensazione della produzione lattiera per il periodo 1995-1996, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 117, e 118 della Costituzione e agli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia e 8, numero 21, e 16 dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, dalle Regioni Lombardia, Veneto e Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe;
12) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dei commi 166 e 167 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui si riferiscono alla compensazione della produzione lattiera per i periodi successivi al 1995-1996, sollevate dalle Regioni Lombardia, Veneto e Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento, rispettivamente, agli artt. 3, 11, 41, 97, 117 e 118 della Costituzione, agli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia e agli artt. 8, numero 21, e 16 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige, nonchè per violazione del principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
13) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, agli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia e agli artt. 8, numero 21, e 16 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige, dalle Regioni Lombardia, Veneto e Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe;
14) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 4 e 5, del decreto-legge 8 luglio 1996, n. 353, e dell'art. 3, commi 4 e 5, del decreto-legge 6 settembre 1996, n. 463, e dell'art. 1, comma 5, della legge 20 dicembre 1996, n. 642, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, 4, numero 2, e 8 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia e al principio di leale collaborazione, dalle Regioni Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia con i ricorsi indicati in epigrafe;