Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-616-de-agosto-3-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042239cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-19 21:12:50
Document Index: 226780885

Matched Legal Cases: ['artículo 131', 'artículo 23', 'artículo 1', 'artículo 139', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 139', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 139', 'artículo 142', 'artículo 82']

﻿ SENTENCIA T-616 DE AGOSTO 3 DE 2006
SENTENCIA T-616 DE 03 DE AGOSTO DE 2006
CONTENIDO:PROCESO CONTRAVENCIONAL POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ETAPAS FUNDAMENTALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRAVENCIÓN, INFRACTOR DE TRÁNSITO, INFRACCIÓN DE LAS NORMAS DE TRÁNSITO, SANCIÓN POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS DE TRÁNSITO
Sentencia T-616 de agosto 3 de 2006
Sentencia T-616 de 2006
Ref.: Expediente T-1327122
Acción de tutela instaurada por Javier Francisco Bustamante Díaz contra la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá.
Bogotá, D.C., tres de agosto de dos mil seis.
dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Treinta y Tres (33) Civil Municipal de Bogotá, en primera instancia, y el Juzgado Treinta y Nueve (39) Civil del Circuito de Bogotá, en segunda, en el trámite de la acción de tutela iniciada por el señor Javier Francisco Bustamante Díaz contra la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá.
Mediante escrito presentado el día trece (13) de diciembre de dos mil cinco (2005), el señor Javier Francisco Bustamante Díaz solicita el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia presuntamente vulnerados por la autoridad administrativa demandada.
En noviembre 23 de 2004, el señor Bustamante recibió la Orden de Comparendo 10879770, por incurrir en la infracción consagrada en el literal “d”, inciso 2º, del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, por la que se dicta el Código Nacional de Tránsito Terrestre (en adelante, C.N.T.T.), a saber: “Conducir sin portar los seguros ordenados por la ley”.
Al día siguiente, el accionante presentó escrito ante la Secretaría de Tránsito de Bogotá negando los hechos que se le imputan en aquel requerimiento, cuyo conocimiento fue avocado por la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá, la cual, en consecuencia, se constituyó en audiencia pública con el propósito de escucharlo en versión libre y espontánea sobre las razones que motivan su inconformidad respecto de la infracción que se le atribuye.
Una vez que el peticionario rindió su versión de lo sucedido, anexando como sustento las pruebas documentales que consideró pertinentes, se suspendió dicha diligencia y se programó su continuación, con audiencia de fallo, para el 2 de marzo de 2005. Llegado ese día, se dio inicio a la misma y, en su transcurso, el señor Bustamante solicitó que se recibiera la declaración de dos testigos oculares de las circunstancias que rodearon la orden de comparendo en su contra.
Acto seguido, el inspector de la causa decretó la práctica de las pruebas solicitadas por el inculpado, así como la recepción del testimonio del agente de tránsito que elaboró el requerimiento en cuestión, con el objeto de determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fue impuesto. Para tal efecto, suspendió la diligencia fijando su continuación, con audiencia de pruebas, para el día 24 de mayo de 2005.
En la fecha y hora fijadas, se llevó a cabo la audiencia de pruebas en la que se escuchó a los tres testigos citados, quienes rindieron su versión de los hechos, luego de lo cual se suspendió la diligencia con el objeto de ser continuada, con audiencia de fallo, el 21 de octubre de 2005.
El día anterior al señalado para la práctica de esta audiencia, el accionante presentó escrito excusando su inasistencia y solicitando su aplazamiento con base en la notificación censal que recibió para ese día, petición a la que accedió el Inspector Doce (12) Distrital de Bogotá con el fin de garantizar su derecho de defensa, postergando, entonces, su celebración para el 17 de noviembre del mismo año, determinación que fue notificada en estrados, acorde con el procedimiento de ley seguido en este tipo de actuaciones.
Llegada esta fecha, la entidad demandada se constituyó en audiencia de fallo, sin la presencia del señor Bustamante, y resolvió con base en las pruebas recaudadas, declararlo contraventor de los artículos 42 y 131, literal “d”, inciso 2º del C.N.T.T., según la Orden de Comparendo 10879770, condenándolo, por ende, a la sanción prevista en las citadas normas jurídicas para la infracción de tránsito que cometió, esto es, el pago de una multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos diarios. Esta decisión no fue apelada en término, quedando en firme, debidamente ejecutoriada, al finalizar la diligencia.
Al día siguiente, el accionante presentó una petición ante el inspector de la causa, al amparo del artículo 23 superior, en el sentido de reponer todos los términos derivados de su condena, dando trámite al recurso de apelación que formuló en escrito anexo. Esta solicitud fue negada, mediante Oficio S.J.-11-07-12-634605 de enero 24 de 2006, argumentando que el recurso de apelación solo procede legalmente cuando es interpuesto y sustentado dentro de la misma audiencia en que se profiere la resolución contra la que se dirige, de manera tal que, al no haber sido así, en el presente caso solo procede su rechazo, por su carácter extemporáneo.
Asimismo, resaltó el Inspector Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá que la inasistencia del inculpado a la audiencia de fallo solo es atribuible a este por su falta de cuidado y diligencia dentro del proceso contravencional en cuestión, en la medida en que no estuvo atento a informarse sobre la fecha y hora fijadas para su práctica, a pesar de haber sido él mismo quien reclamó y motivó su aplazamiento.
En este orden de ideas, manifiesta el peticionario, que no es válida la notificación, surtida en estrados, de la programación establecida para la audiencia de fallo por cuanto no fue efectiva para alcanzar el resultado que persigue esta figura jurídica, es decir, para poner bajo su conocimiento la decisión en comento, ya que al encontrarse justificadamente ausente de la diligencia en que se adoptó la misma, debía ser notificado personalmente, mediante escrito dirigido a su lugar de residencia, más aún cuando fue este el medio por él empleado para solicitar su postergación.
El accionante dentro del presente trámite de tutela exhorta a la autoridad judicial para que proteja sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa material y, en consecuencia, ordene a la autoridad demandada modificar su Resolución S.J.-11-07-12-634605 en el sentido de conceder su petición de darle trámite a la apelación que formuló contra la Resolución 65168 que lo declaró contraventor de los artículos 42 y 131, literal “d”, inciso 2º de la Ley 769 de 2002.
3.1. Mediante auto de diciembre catorce (14) de dos mil cinco (2005), el Juzgado Noveno (9) Civil del Circuito de Bogotá se declara incompetente para conocer, en primera instancia, la acción de tutela que se revisa por cuanto la entidad demandada corresponde a una autoridad del orden distrital. En consecuencia, conforme lo dispone el artículo 1º, numeral 1º, inciso 3º del Decreto 1382 de 2000, ordenó su remisión a la oficina judicial - Reparto de Bogotá para que verificara las diligencias respectivas ante los jueces civiles municipales de la ciudad.
3.2. Surtido el trámite descrito, el Juzgado Treinta y Tres (33) Civil Municipal de Bogotá asumió el conocimiento del asunto y dispuso su admisión, mediante auto de enero diecinueve (19) de dos mil seis (2006), en el que ordenó correr traslado a la entidad demandada con el fin de garantizar su derecho de contradicción.
3.3. Así las cosas, el señor Josué Francisco Barrera, en su calidad de Inspector Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá se pronunció sobre los hechos expuestos por el accionante y solicitó no conceder el amparo deprecado, toda vez que, en su caso, se respetó el debido proceso de ley y se garantizó su derecho de defensa. Como sustento a dicha tesis, expuso los siguientes argumentos principales:
i) Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento establecido en los artículos 134 y 135 del C.N.T.T., el cual se caracteriza por su carácter verbal, siendo adelantado bajo la modalidad de audiencia pública, donde todas las decisiones que se adoptan son notificadas en estrados, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 del mismo estatuto.
ii) En la actuación adelantada contra el señor Bustamante, se respetó y protegió su derecho a la defensa material, siendo escuchado en versión libre sobre lo sucedido, aceptando las pruebas que aportó, practicando las que solicitó, atendiendo oportunamente sus peticiones y realizando una investigación integral de los hechos relevantes, favorables y desfavorables a sus intereses procesales.
iii) Al emprender el examen probatorio respectivo y la valoración de los elementos fácticos del caso, se aplicaron fielmente los principios generales consagrados en la Ley 769 de 2002, en especial los de inmediación, publicidad, unidad de la prueba, oportunidad, calidad, seguridad de los usuarios, libertad de acceso a la jurisdicción y libre apreciación judicial.
— Fotocopia de la cédula de ciudadanía, licencia de conducción y licencia de tránsito del señor Bustamante (fl. 8).
— Fotocopia de la Orden de Comparendo Nacional 10879770 (fl. 9).
— Fotocopia del escrito del señor Bustamante dirigido a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, en el que niega la infracción que se le imputa en el comparendo (fl. 10).
— Fotocopia de los carnés del SOAT del señor Bustamante con fechas de expedición de noviembre 21 de 2003 y noviembre 24 de 2004 (fl. 11).
— Fotocopia de la versión libre rendida por el señor Bustamante ante la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá (fl. 12).
— Fotocopias de los testimonios rendidos ante la Inspección Doce (12) de Tránsito de Bogotá por los testigos del Señor Bustamante y el agente de tránsito que le realizó el comparendo (fls. 16-20).
— Fotocopia del escrito del señor Bustamante en el que solicita al Inspector Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá, el aplazamiento de la audiencia de fallo programada para el 21 de octubre de 2005 (fl. 21).
— Fotocopia de la notificación censal recibida por el señor Bustamante para ser visitado por el encuestador del DANE el 21 de octubre de 2005 (fl. 22).
— Fotocopia del acta de la audiencia de 21 de octubre de 2005, en la que el Inspector Doce Distrital de Tránsito de Bogotá accede a la solicitud de aplazamiento del señor Bustamante y programa nueva audiencia de fallo para el 17 de noviembre de 2005 (fl. 23).
— Fotocopia de la Resolución 65168 de noviembre 17 de 2005 en la que se resuelve declarar contraventor al señor Bustamante de los artículos 42 y 131, literal “d”, inciso 2º del C.N.T.T. (fl. 24).
— Fotocopia del escrito de petición de reposición de términos procesales y de recurso de apelación presentados por el señor Bustamante ante el Inspector Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá, en noviembre 18 de 2005 (fls. 25 y 26).
— Fotocopia del Oficio S.J.-11-07-12-634605 de noviembre 23 de 2005, en el que la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá, niega la petición formulada por el señor Bustamante, así como su recurso de apelación por improcedente y extemporáneo (fl. 27).
Mediante sentencia de enero veintisiete (27) de dos mil seis (2006), el Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá resolvió no tutelar los derechos invocados por el accionante, luego de expresar los siguientes argumentos principales:
i) En relación con la decisión del Inspector Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá de acceder a la solicitud de aplazamiento de la audiencia de fallo, formulada por el señor Bustamante con motivo del censo nacional 2006, consideró el a quo que la misma no debía ser notificada mediante escrito dirigido a la residencia del peticionario, ya que se trata de una determinación adoptada en el trámite de un proceso verbal dentro del cual todas las decisiones se dictan en audiencia pública y se notifican por estrados. Así mismo, agregó que jurídicamente no era viable atender aquella petición en los términos del artículo 23 superior por tratarse de una mera manifestación del ejercicio de su derecho de acción dentro de la causa seguida en su contra. En consecuencia, concluyó que correspondía al inculpado presentarse al despacho de la entidad demandada, con posterioridad al 21 de octubre de 2005, para tener conocimiento de las nuevas fecha y hora fijadas para la realización de dicha diligencia.
ii) En relación con el escrito de petición en el que el señor Bustamante solicitó la reposición del término de ejecutoria de la resolución dictada en su contra para darle curso al recurso de apelación que formuló simultáneamente, consideró el a quo, en primer lugar, que igualmente tal actuación no podía ser atendida como ejercicio del derecho de su derecho de petición, sino como ejercicio de su derecho de acción al interior del proceso verbal que se le adelantó, pues lo contrario implicaría burlar las garantías sustantivas y adjetivas consagradas en el C.N.T.T. En segundo lugar, manifestó el juzgador que el Inspector Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá actuó conforme a derecho cuando rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por el inculpado, pues al tenor de lo dispuesto en los artículos 134, 135 y 139 de la Ley 769 de 2002 aquel debía formularse dentro de la audiencia en que se adoptó la resolución contra la que se dirige; de no ser así, la misma queda debidamente ejecutoriada, tal como sucedió.
iii) La acción de tutela no puede ser utilizada para revivir términos y oportunidades procesales vencidas ni para convalidar el descuido y negligencia de las personas que intervienen en un proceso judicial, administrativo o especial, sin hacer uso efectivo de los recursos a su alcance, contemplados por el legislador justamente para proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa material.
Inconforme con la decisión tomada por el Juzgado Treinta y Tres (33) Civil Municipal de Bogotá, el peticionario decidió impugnarla argumentando que si bien son acertadas las consideraciones expuestas respecto a: i) la naturaleza y finalidad de la acción de tutela; y ii) la imposibilidad de tramitar y decidir, siguiendo el artículo 23 superior, su petición de reposición de términos y, consecuente concesión de su recurso de apelación, a partir de estas no es lógico deducir la no violación de su derecho de defensa por parte de la entidad demandada, lesión que si se consumó por las razones que siguen:
i) El artículo 139 del C.N.T.T., ordena que las providencias dictadas en el trámite de un proceso por infracciones de tránsito, deben ser notificadas por estrados, en atención al carácter verbal que reviste este tipo de actuaciones. No obstante, la decisión de aceptar su solicitud de aplazamiento de la audiencia de fallo, fijando nueva fecha y hora para su realización, no puede ser catalogada como una providencia, con las consecuencias jurídicas que esto implica.
ii) La solicitud de aplazamiento de la audiencia de fallo programada, obedeció a un caso fortuito que alteró anormalmente el proceso en curso, poniendo al inculpado en una situación de inferioridad frente a la ley que obligaba a la autoridad administrativa competente a restablecer la equidad perdida, informándole por un medio idóneo, como la notificación personal, sobre el nuevo horario señalado para su realización.
iii) Con base en lo anterior, concluye el señor Bustamante que notificar por estrados la decisión de aplazar la audiencia de fallo, a pesar de su ausencia previamente avisada y debidamente justificada, lo privó materialmente de conocerla y, a su vez, le impuso la carga desproporcionada de tener que adivinar su contenido para su acatamiento y para el ejercicio adecuado de sus prerrogativas procesales, como la posibilidad de interponer contra ella los recursos contemplados en la ley, de manera que terminó anulando su oportunidad para defenderse.
En fallo de marzo diez (10) de dos mil seis (2006), el Juzgado Treinta y Nueve (39) Civil del Circuito de Bogotá decidió confirmar, en todas sus partes, la sentencia del a quo.
Ello por cuanto no avizoró que la entidad demandada incurriera en apartamiento o transgresión alguna del ordenamiento jurídico que rige el procedimiento aplicable en la investigación de posibles infracciones de tránsito, habida consideración que este tipo de actuaciones está regido por el principio de la oralidad y, en consecuencia, todas las decisiones que se gestan en su trámite, son adoptadas en audiencia pública y notificadas por estrados.
En este sentido, enfatizó el ad quem que no encuentra asidero jurídico la conducta del accionante al desentenderse de la decisión que el Inspector Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá tomara respecto de su solicitud de aplazamiento de la audiencia de fallo, a la espera de una comunicación escrita al respecto, pues siendo conocedor del procedimiento verbal aplicable a dicho trámite, en virtud del cual toda actuación o decisión procesal debía surtirse en audiencia pública, era su deber obrar diligentemente acudiendo al despacho respectivo para enterarse de la determinación tomada frente a su petición, es decir, de las nuevas fecha y hora fijadas para la realización de aquella diligencia.
Finalmente, agregó el juzgador, que el rechazo del recurso de apelación interpuesto por el señor Bustamante, se encuentra conforme a derecho por ser extemporáneo, situación que se verifica al constatar que la resolución contra la que estaba dirigido, al ser notificada por estrados, adquirió fuerza ejecutoria al finalizar la audiencia en que se adoptó.
Asumido este asunto mediante auto de la Sala de Selección Número Cuatro (4) de abril veintisiete (27) de dos mil seis (2006), se aprecia que esta Corte es competente para revisar el fallo dictado en la acción de tutela iniciada por Javier Francisco Bustamante Díaz contra la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
La presente controversia plantea como interrogante a resolver, a la luz de los postulados constitucionales vigentes, si dentro del trámite del proceso contravencional seguido por la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá contra el Señor Javier Francisco Bustamante Díaz por la presunta infracción de los artículos 42 y 131, literal d, inciso 2º del C.N.T.T. se vulneraron, o no, sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa material al: i) no haberle sido notificada personalmente la decisión de aceptar su solicitud de aplazamiento de la audiencia de fallo y de fijar, en consecuencia, nuevas fecha y hora para su realización; y ii) rechazarle, por extemporáneo, el recurso de apelación que contra la Resolución 65168 de noviembre 17 de 2005 interpuso el día siguiente a la finalización de la diligencia en que aquella fue adoptada y notificada en estrados.
En este sentido, previamente al análisis del caso concreto, se realizarán algunas consideraciones generales sobre el carácter subsidiario y supletivo de la acción de tutela, el debido proceso administrativo, particularmente, en cuanto al principio de publicidad se refiere y, por último, sobre las características esenciales del proceso contravencional por infracciones de tránsito, siguiendo lo dispuesto en los artículos 135 y ss. del C.N.T.T.
3. Carácter subsidiario de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. En múltiples oportunidades esta corporación se ha pronunciado en relación con el carácter residual de la acción de tutela. Al respecto, ha señalado enfáticamente su improcedencia ante la existencia de otros recursos judiciales adecuados y efectivos para la protección de los derechos fundamentales, que se alegan comprometidos. Al respecto, en la Sentencia T-252 de 2005, con ponencia de la doctora Clara Inés Vargas, se lee:
La jurisprudencia de esta corporación ha sostenido de manera reiterada que la acción de tutela es un mecanismo de naturaleza subsidiaria y residual destinado a proteger los derechos fundamentales. Esa caracterización implica que si existe medio de defensa judicial a disposición del interesado, la tutela no puede ser utilizada para sustituirlo o para desplazar a los jueces ordinarios en el ejercicio de sus funciones propias (1) . El artículo 86 de la Constitución Política es claro al señalar que la tutela no procede cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En efecto, si en el ordenamiento jurídico se prevé otro medio de defensa judicial para lograr la protección pretendida, la acción de tutela no puede desplazarlo, ya que no es el escenario propio para discutir cuestiones que deben ser debatidas ante los estrados de las jurisdicciones ordinarias. No obstante, la jurisprudencia ha señalado que el medio judicial de defensa ha de ser idóneo para alcanzar una protección cierta, efectiva y concreta del derecho fundamental amenazado o vulnerado, lo cual implica que tenga la aptitud suficiente para que a través de él se restablezca el derecho vulnerado o se proteja su amenaza (2) ” (negritas fuera del texto).
En este sentido, resulta acertado afirmar que la acción de tutela no constituye una instancia adicional en los procesos judiciales contemplados por el ordenamiento jurídico para la definición y resolución de los conflictos legales, siempre y cuando los medios de defensa previstos en su interior, mantengan el nivel de eficacia necesario para proteger los derechos fundamentales de las partes. Sobre este tema, expresó este tribunal en la Sentencia SU-961 de 1999:
“La función de la acción de tutela está claramente definida por el artículo 86 constitucional como procedimiento que no suple a las vías judiciales ordinarias, ya que ‘solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial’, salvo la situación en la cual tiene carácter supletivo momentáneo, que es cuando ‘aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable’” (negritas fuera del texto).
En síntesis, es claro que la acción judicial en mención no fue creada para entorpecer o duplicar el funcionamiento del aparato de justicia concebido por el constituyente y desarrollado por el legislador, sino para mejorarlo, brindando una figura complementaria que permite la protección efectiva de los derechos fundamentales ante la ausencia de otro medio jurídico idóneo a tales efectos.
3.2. Se comprende, en consecuencia, que cuando se tiene o se ha tenido al alcance un mecanismo jurídico adecuado para la defensa de los derechos e intereses de las personas involucradas en un proceso legal y, más aún, cuando al interior de este se han respetado las reglas aplicables, así como el libre acceso a la justicia, no se puede adicionar al trámite ya surtido una nueva etapa o instancia procesal, mediante la interposición de una acción de tutela, pues al tenor de la normativa vigente dicho recurso judicial es de naturaleza residual y subsidiaria.
En este sentido, bien puede reiterarse lo expresado por esta Corte respecto a que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio expedito es el respectivo procedimiento ordinario previsto en la ley para tal efecto. Así, quien ha sido vinculado a una causa litigiosa gozando de las debidas oportunidades para intervenir en ella, no puede denunciar la privación de su derecho de defensa, menos aún, cuando tuvo a su disposición los recursos y las oportunidades procesales idóneas para garantizar la vigencia de sus derechos fundamentales y, en particular, aquellas prerrogativas que hacen parte del debido proceso de ley. Sobre este tema, la Sentencia C-543 de 1992, con ponencia del doctor José Gregorio Hernández Galindo (3) , enfatiza:
“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales”.
Se concluye, entonces, que una de las ocasiones en que la acción de tutela se torna improcedente, se configura cada vez que se omite la interposición de los recursos o la sustentación de los mismos dentro de los términos legalmente establecidos, en el escenario de un proceso litigioso.
4. Del debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia.
La Constitución Política, en su artículo 29, prescribe que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En virtud de tal disposición, se reconoce el principio de legalidad como pilar en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades judiciales y administrativas, razón por la cual, están obligadas a respetar las formas propias de cada juicio y a asegurar la efectividad de todas aquellas normas que permiten a los administrados presentar, solicitar y controvertir pruebas, formular peticiones y alegaciones, y que en últimas, garanticen el ejercicio efectivo del derecho de defensa.
De esta manera, el debido proceso se define como la regulación jurídica que, de manera previa, limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley (4) .
Al respecto, la Corte determinó en la Sentencia C-214 de 1994, con ponencia del doctor Antonio Barrera Carbonell, que:
“Corresponde a la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción.
En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional”.
Ahora bien, el debido proceso administrativo como derecho fundamental se manifiesta a través de un conjunto complejo de principios, reglas y mandatos que la ley le impone a la administración para su ordenado funcionamiento (entre otros, se destacan las disposiciones previstas en el artículo 209 de la Constitución y en el capítulo I del título I del Código Contencioso Administrativo, referentes a los principios generales de las actuaciones administrativas), por virtud de los cuales, es necesario notificar a los administrados de las actuaciones que repercutan en sus derechos, otorgarles la oportunidad de expresar sus opiniones, y de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos. Actuaciones que, en todos los casos, deben ajustarse a la observancia plena de las disposiciones, los términos y etapas procesales descritas en la ley.
De esta manera, el debido proceso administrativo exige de la administración el acatamiento pleno de la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones (artículos 6º, 29 y 209 de la Constitución), so pena de desconocer los principios que regulan la actividad administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad, contradicción y moralidad).
Como contrapartida, el ordenamiento jurídico impone a los administrados, la carga de observar y utilizar todos los medios procesales que la ley les ofrece para proteger y hacer efectivos sus derechos, ya que su conducta omisiva, negligente o descuidada en este sentido acarrea consecuencias jurídicas desfavorables para aquellos, así como la improcedencia de la acción de tutela para efectos de cuestionarlas. Al respecto, la Corte ha sostenido que:
“las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso” (5) .
Y, en relación con la procedencia de la acción de tutela, esta corporación ha determinado que:
“Quien no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado no puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal” (6) .
Por tanto, al paso que es deber de la administración ajustar su actuar a los principios, mandatos y reglas que gobiernan la función pública y que determinan su competencia funcional, en aras de garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa material, los administrados tienen la carga de observar y utilizar los medios procesales que el ordenamiento jurídico les otorga, so pena de asumir los efectos adversos que se deriven de su conducta omisiva.
5. Del debido proceso administrativo y el principio de publicidad.
A la luz de las regulaciones de la Carta Fundamental (arts. 29 y 209), el debido proceso administrativo impone la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas (C.P., art. 209 y CCA., art. 3º), de tal manera que la administración resulta obligada a poner en conocimiento de sus destinatarios, todos aquellos actos que supongan una afectación directa de su situación jurídica.
Al respecto, esta Corte señaló en la Sentencia C-096 de 2001, con ponencia del doctor Álvaro Tafur Galvis, que:
“El conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente afectado, no es una formalidad que pueda ser suplida de cualquier manera, sino un presupuesto de eficacia de la función pública administrativa —artículo 209 C.P.— y una condición para la existencia de la democracia participativa - preámbulo, artículos 1º y 2º C.P.”.
En estos términos, la Carta Política exige que, cuando se trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanción, la actuación correspondiente se surta respetando el principio de la publicidad. Es decir, las autoridades administrativas resultan obligadas a dar a conocer sus actuaciones mediante las “comunicaciones o notificaciones”, que para el efecto plasme el ordenamiento jurídico (CCA., art. 3º).
De esta manera, en desarrollo del principio de publicidad, la notificación de las decisiones que la administración profiere en desarrollo de un proceso y que afectan los intereses de las partes, más que pretender formalizar la comunicación del inicio, desarrollo o agotamiento de una actuación, procura asegurar la legalidad de las determinaciones adoptadas por aquella, toda vez que al dar a conocer sus actuaciones asegura el uso efectivo de los derechos de defensa, de contradicción y de impugnación que el ordenamiento jurídico consagra para la protección de los intereses de los administrados.
Sobre este aspecto, la Corte sostuvo en la Sentencia T-099 de 1995 (7) , que:
“Las decisiones que adopte la administración en cuya virtud se afecte a una o varias personas en concreto deben ser cierta y oportunamente notificadas a estas, tal como lo disponen las normas legales correspondientes.
Desde el punto de vista constitucional importa dejar en claro que la notificación, entendida como el conocimiento formal del administrado o de quien es parte o interviniente en un proceso judicial, sobre el contenido de las providencias que se adoptan por el juez o de los actos administrativos que lo afectan, tiene por fundamento específico la garantía del derecho de defensa, aspecto esencial del debido proceso, exigible en todas las actuaciones judiciales y administrativas, como lo impone el artículo 29 de la Carta.
La notificación en debida forma asegura que la persona a quien concierne una determinación se halla enterada de su sentido y define simultáneamente —con fecha cierta— en qué momento ha tenido lugar la transmisión oficial de la respectiva información. Se asegura, entonces, no solamente que, conocida la decisión de que se trata, podrá el afectado hacer uso de los medios jurídicamente idóneos para la salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva la continuidad del trámite judicial o administrativo correspondiente, pues la fecha de la notificación define los términos preclusivos dentro de los cuales podrá el notificado ejecutar los actos a su cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la seguridad jurídica y los principios procesales de celeridad y economía.
La falta probada de notificación, en especial la de aquellos actos o providencias que tocan con derechos de quienes participan en el proceso o actuación, repercute necesariamente en las posibilidades de defensa de tales personas y perturba en alto grado el curso normal de los procedimientos, dando lugar por ello, en algunos casos, a la nulidad de lo actuado, y en otros a la ineficacia o carencia de efectos jurídicos de los actos que han debido ser materia de la notificación. Todo depende de las normas legales aplicables, según la clase de trámite.
De todas maneras, de las exigencias constitucionales del debido proceso se deriva que ni los jueces ni la administración pública pueden actuar de espaldas a los interesados, ni fundar sus decisiones sobre la base de la ignorancia de ellos en torno a las decisiones que adoptan”.
En consecuencia, una actuación judicial o administrativa que no haya sido debidamente notificada, no solo desconoce el principio de publicidad sino también los derechos al debido proceso, a la defensa y a la contradicción causando como efecto, en términos generales, la ineficacia de las decisiones adoptadas en tales circunstancias (8) .
6. Del proceso contravencional por infracciones de tránsito.
De acuerdo con lo expuesto, esta Sala estima necesario transcribir algunos artículos de la Ley 769 de 2002 que regulan el trámite del proceso contravencional por infracciones de tránsito, con la finalidad de realizar algunas consideraciones que permitan dar solución al conflicto jurídico planteado:
· ART. 134.—Jurisdicción y competencia. Los organismos de tránsito conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción, así: Las inspecciones de tránsito o quienes hagan sus veces en única instancia de las infracciones sancionadas con multas de hasta veinte (20) salarios, y en primera instancia de las infracciones sancionadas con multas superiores a veinte (20) salarios mínimos diarios legales vigentes o las sancionadas con suspensión o cancelación de la licencia para conducir, siendo la segunda instancia su superior jerárquico.
PAR.—Los daños y perjuicios de mayor y menor cuantía solo pueden ser conocidos por los jueces civiles de acuerdo a su competencia.
· ART. 135.—Procedimiento. Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo:
El Ministerio de Transporte determinará las características del formulario de comparendo único nacional, así como su sistema de reparto. En este se indicará al conductor que tendrá derecho a nombrar un apoderado si así lo desea y que en la audiencia, para la que se le cite, se decretarán o practicarán las pruebas que solicite. El comparendo deberá además proveer el espacio para consignar la dirección del inculpado o del testigo que lo haya suscrito por este (...).
· ART. 139.—Notificación. La notificación de las providencias que se dicten dentro del proceso se hará en estrados.
· ART. 142.—Recursos. Contra las providencias que se dicten dentro del proceso procederán los recursos de reposición y apelación.
El recurso de apelación procede solo contra las resoluciones que pongan fin a la primera instancia y deberá interponerse oralmente y sustentarse en la audiencia en que se profiera.
Toda providencia queda en firme cuando vencido el término de su ejecutoria, no se ha interpuesto recurso alguno o este ha sido negado.
Así, de las normas pertinentes del C.N.T.T., se desprende que el proceso contravencional por infracciones de tránsito, está compuesto por cuatro etapas fundamentales: la orden de comparendo, la presentación del inculpado en los términos dispuestos por la ley, la audiencia de pruebas y alegatos y la audiencia de fallo. A continuación, de manera breve y a título de enunciación, se mencionará en que consiste cada una de estas fases:
i) Orden de comparendo.
El comparendo se encuentra definido en el artículo 2º del Código Nacional de Tránsito como la orden formal de citación ante la autoridad competente que hace un agente de transporte y tránsito al presunto contraventor.
De esta forma, el comparendo se concibe como una orden formal de citación ante la autoridad competente, que da inicio al trámite contravencional por infracciones de tránsito, y cuyo objeto consiste en citar al presunto infractor para que acepte o niegue los hechos que dieron lugar a su requerimiento.
Por otra parte, es admisible que como consecuencia del comparendo, el propio administrado ponga fin al proceso contravencional en su contra, cancelando voluntariamente la sanción que corresponda a la infracción que se le atribuye, con lo cual da lugar a que opere el fenómeno jurídico de la asunción de obligaciones por la aceptación de la imputación realizada.
Por último conviene aclarar, en concordancia con lo expuesto por el Consejo de Estado, que: “... el comparendo no es un medio de prueba, por cuanto no constituye un documento idóneo para demostrar la ocurrencia de los hechos, ya que como lo dice la misma definición, es sencillamente una orden formal de citación al presunto contraventor y es en la audiencia pública realizada ante la autoridad de tránsito competente, que se decretan y se practican las pruebas que sean conducentes para determinar la verdad de los hechos”... (9) .
No sobra advertir que este pronunciamiento resulta aplicable, siempre que el presunto infractor no asuma y pague, previamente, el valor de la multa correspondiente.
ii) Audiencia de presentación del inculpado.
La ley le otorga al presunto infractor diversas oportunidades para presentarse ante las autoridades de tránsito, la primera dentro de los tres días siguientes a la imposición del comparendo, término que debe ser anunciado en la citada orden y, la segunda, que rige en aquellos eventos en que el contraventor no comparece sin justa causa en el tiempo anteriormente señalado, caso en el cual deberá hacerlo dentro de los diez días siguientes a la fecha de la presunta infracción.
La presentación del inculpado tiene por objeto su manifestación de aceptación o negación de los hechos que dieron lugar a su requerimiento y, en caso de ser necesario, disponer fecha y hora para la celebración de audiencia pública, en la que aquel podrá efectuar sus descargos y explicaciones, lo mismo que solicitar las pruebas que estime convenientes a su defensa.
Al respecto, el Consejo de Estado ha expuesto que: “Si bien es cierto que al darse la orden de comparendo al supuesto infractor este tiene o corre con la obligación de presentarse ante la autoridad competente en el término de tres días, ello es únicamente con el fin de que oiga la ‘notificación’ del auto con el cual se le cita o convoca a la ‘audiencia pública’ (…), so pena de incurrir en el incremento doble de la multa respectiva pero siempre con el deber de comparecer con el mismo propósito fin u objetivo, es decir, de que se le dé a conocer la fecha y hora en que se realizará la audiencia, de lo cual, lógicamente, deberá quedar la constancia pertinente en el expediente”... (10) .
Ahora bien, el presunto infractor puede comparecer o no: En caso de presentarse, como ya se dijo, bien puede aceptar los hechos y pagar la sanción por la infracción cometida o, por el contrario, negar los mismos, evento en el cual el inspector de tránsito deberá notificar al presunto contraventor la fecha y hora en la cual tendrá lugar la audiencia pública que sigue.
Finalmente, si el presunto contraventor desatiende la carga impuesta por la ley, y comunicada a través del comparendo, consistente en presentarse ante las autoridades de tránsito, deberá asumir las consecuencias negativas que se deriven de su inobservancia, entre otras, que la multa será aumentada hasta el doble de su valor, y que el proceso seguirá su curso hacia la celebración de la audiencia de fallo, y si es del caso, la imposición de la sanción correlativa a la infracción realizada.
iii) Audiencia de pruebas y alegatos.
De acuerdo con lo expresado, una vez se presenta el inculpado ante la autoridad competente, atendiendo la orden de comparendo impuesta, haciendo manifiesta su oposición a los hechos que se le imputan, se fijará fecha y hora para la celebración de la audiencia de pruebas y alegatos, decisión que debe ser debidamente notificada en estrados, para darle a aquel la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, participando en su desarrollo con sus consideraciones del caso y con la solicitud de las pruebas que les sirven de sustento.
Es esta, también, la oportunidad para que el inspector de la causa decrete oficiosamente la práctica de las pruebas conducentes para establecer, con certeza, los hechos relevantes de la litis y la configuración, o no, a partir de estos, de la infracción que se investiga.
iv) Audiencia de fallo.
Una vez practicadas las pruebas decretadas, el inspector de la causa deberá constituirse en audiencia pública para, con base en la valoración del material probatorio recopilado en el proceso, dictar una resolución motivada sobre la responsabilidad contravencional del inculpado, imponiendo las sanciones a que haya lugar conforme con lo dispuesto en los artículos del C.N.T.T. pertinentes.
En esta etapa, el inculpado podrá interponer los recursos procedentes contra lo dispuesto en su contra, los cuales deberá formular y sustentar oralmente antes de finalizada la audiencia, así: Si se trata de una sanción de multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales diarios, procede únicamente el recurso de reposición, del cual conoce el inspector de la causa; si en cambio, se trata de una sanción de multa superior a veinte (20) salarios mínimos legales diarios, o de suspensión o cancelación de la licencia para conducir, procede de forma directa el recurso de apelación, siendo la segunda instancia el respectivo superior jerárquico (C.N.T.T., arts. 134 y 142).
En este orden de ideas, a partir de los elementos de juicio mencionados y en la información que reposa en el expediente, esta Sala procede, a continuación, a realizar el análisis del caso concreto.
En la presente controversia, el actor pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa material, presuntamente vulnerados por la entidad demandada al: i) No haberle notificado personalmente la decisión de aceptar su solicitud de aplazamiento de la audiencia de fallo y de fijar, en consecuencia, nuevas fecha y hora para su realización, y ii) rechazarle, por extemporáneo, el recurso de apelación que contra la Resolución 65168 de noviembre 17 de 2005 interpuso el día siguiente a la finalización de la audiencia en que esta fue adoptada.
Al respecto, observa la Corte, que la primera acusación no encuentra respaldo jurídico alguno en la medida en que el citado artículo 139 de la Ley 769 de 2002 prevé que este tipo de actuaciones y determinaciones, surtidas en audiencia pública, deben ser puestas en conocimiento de los interesados en estrados y no personalmente, como lo reclama el señor Bustamante, prescripción que no varía, en absoluto, por el hecho de que la decisión en cuestión haya estado motivada en una petición formulada por el inculpado.
En este sentido, correspondía entonces al accionante presentarse en la inspección de la causa con el propósito de enterarse de la resolución de su solicitud, para lo cual contó en la práctica con los 16 días hábiles que transcurrieron entre la audiencia de octubre 21 de 2005 y la de noviembre 17 del mismo año, sin que resulte admisible su alegación en cuanto a que: “De acuerdo con las citaciones anteriores, (la audiencia de fallo) se fijaba para varios meses después”.
Ahora, respecto a la segunda acusación, comparte la Corte las consideraciones expresadas por los jueces de instancia, por cuanto la entidad demandada obró conforme a derecho al rechazar por extemporánea la apelación interpuesta por el peticionario contra la Resolución 65168 de noviembre 17 de 2005, al igual que su solicitud de reposición de su término de ejecutoria por cuanto, siguiendo lo dispuesto en el citado artículo 142, incisos 3º y 4º del C.N.T.T., no había lugar a ninguna determinación en otro sentido, en atención a que dicho recurso solo podía ser formulado y sustentado oralmente dentro de la misma audiencia de fallo, concluida la cual, la providencia adoptada en su interior quedó en firme y adquirió efectos vinculantes.
Así las cosas, resulta claro para esta Sala que el actor incurrió en una conducta omisiva injustificada al eludir la carga procesal de acudir al despacho de la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá para enterarse de la nueva programación de la audiencia en cuestión, modificada por petición suya y en protección de sus intereses, de manera tal que se abandonó voluntariamente a las eventuales consecuencias adversas derivadas de su negligente proceder. Por ende, no es posible ahora revivir oportunidades jurídicas ya precluidas, de las que aquel no hizo uso por su propio descuido procesal, conducta que configura una de las hipótesis jurisprudenciales en las que la acción de tutela se torna improcedente, cual es la omisión en la interposición de los recursos o en la sustentación de los mismos dentro de los términos legalmente establecidos.
Finalmente, conviene reiterar que los juicios de policía han sido asimilados a controversias de naturaleza jurisdiccional y, por ende, la providencia que se dicta dentro de ellos para poner fin a la actuación tiene idéntica naturaleza, no siendo susceptible de recursos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (11) .
A partir de las anteriores consideraciones, se concluye que la presente acción de tutela resulta improcedente por cuanto se configuró una de las causales establecidas por la Corte para tal efecto, esto es, la omisión en la interposición de los recursos o en la sustentación de los mismos dentro de los términos legalmente establecidos. En consecuencia, esta Sala procederá a revocar el fallo de segunda instancia dictado por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Civil del Circuito de Bogotá que denegó el amparo, y en su lugar, rechazar la acción instaurada por el señor Bustamante.
1. REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Civil del Circuito de Bogotá, en marzo diez (10) de dos mil seis (2006), que denegó el amparo deprecado. En su lugar RECHAZAR por improcedente la acción de tutela iniciada por el señor Javier Francisco Bustamante Díaz contra la Inspección Doce (12) Distrital de Tránsito de Bogotá.
(1) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-469 de mayo 2 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-585 de julio 29 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), entre otras.
(2) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). En el mismo sentido se puede consultar, entre muchas otras, la Sentencia T-1316 de diciembre 7 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
(3) Jurisprudencia reiterada, entre otras, en las sentencias T-685 de 2005, T-1235, T-1203, T-329 y T-294, T-764, T-307, T-289, T-108 de 2003.
(4) Mirar entre otras, las sentencias T-467 de 1995 y T-238 de 1996.
(5) Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(6) Sentencia T-520 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(7) Reiterada, entre otras, en las sentencias T-238 de 1996 y T-324 de 1999.
(8) Algunos procedimientos ante la falta de notificación de una actuación consagran como sanción la nulidad (CPC., art. 140) y otros la inoponibilidad (CCA., art. 48).
(9) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. 17 de septiembre de 1997. Consejero ponente: César Hoyos Salazar.
(10) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. 5 de febrero de 1998. Consejero ponente: Carlos A. Orjuela Góngora.
(11) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-115 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-091 de 2003, (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-289 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), entre otras.