Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=55690
Timestamp: 2018-06-23 00:35:40
Document Index: 12925456

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Sentencia C-305 de 2013 Corte Constitucional
SENTENCIA C-305 DE 2013
FUNCIONES DE ARBITRO O SECRETARIO DE TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO-Límites/ARBITRO O SECRETARIO DE TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO-Limitación del número de tribunales simultáneos en casos en que intervenga como parte una entidad pública o quien ejerza funciones administrativas
En forma reiterada la Corte Constitucional ha hecho énfasis en que, aun cuando la habilitación se produce para casos concretos y en virtud del acuerdo entre las partes, el arbitramento es “un mecanismo para impartir justicia, a través del cual igualmente se hace efectiva la función pública del Estado en ese sentido” y, por lo tanto, los árbitros quedan investidos de la función de administrar justicia “con los mismos deberes, poderes, facultades y responsabilidades”. De conformidad con lo indicado, aunque medie un acuerdo de voluntades entre las partes en disputa para habilitar a los árbitros, es la Constitución Política la que provee el fundamento último del arbitramento y, por ende, de la posibilidad de que mediante él se resuelva “en forma definitiva una disputa, conflicto o controversia”, lo cual implica que “los árbitros cumplen una función de tipo jurisdiccional”, inscrita dentro de la administración de justicia que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta, “es función pública”. La condición pública de la función transitoriamente encomendada a los árbitros implica que la configuración del estatuto de la actuación arbitral se realice dentro del marco fijado por la Constitución, marco que, ciertamente, ha de comprender los derechos de las personas llamadas a desempeñarse como árbitros o como secretarios de tribunal de arbitramento, pero también los de quienes concurren al proceso arbitral en calidad de partes o de sujetos procesales y, desde luego, las exigencias propias de la administración de justicia en cuanto función pública que ha de cumplirse con ceñimiento a criterios de transparencia, publicidad, imparcialidad, autonomía e independencia, conforme se desprende del ya citado artículo 228 superior. En este orden de ideas, la perspectiva exclusivamente fincada en los derechos de las personas que aspiran a ser árbitros o secretarios de tribunal de arbitramento no alcanza a agotar el conjunto de pautas superiores que se han de tener en cuenta al momento de decidir acerca de la designación de los mencionados árbitros o secretarios y sobre las condiciones en las que han de cumplir las funciones que se les encomienden. No es suficiente, entonces, tener la acreditación del mérito personal o profesional como único requisito para acceder, sin más límites, al desempeño de las tareas propias del arbitramento, porque el carácter de función pública, inherente a la administración de justicia que cumplen los árbitros y los secretarios de los tribunales de arbitramento, impone otros límites constitucionales, a los que se suman los correspondientes a los derechos de los involucrados en la controversia que los árbitros van a solucionar, mediante una decisión “que al igual que las decisiones de los jueces de la República, haga tránsito a cosa juzgada”. De ahí que la distinción entre dos grupos de profesionales que, según la actora, desconoce la igualdad en sus dimensiones de igualdad de trato y de oportunidades, debe ser apreciada a partir de un referente constitucional más amplio que el esgrimido en la demanda y solo desde ese marco constitucional, que incluye lo preceptuado en los artículos 116 y 228 de la Carta, pero también en artículos como el 29 sobre el debido proceso y 229 sobre acceso a la administración de justicia, puede ser valorada la razonabilidad de la medida adoptada en el artículo 8º de la Ley 1563 de 2012.
El artículo 116 de la Carta, después de autorizar a los particulares para administrar justicia en forma transitoria y en condición de árbitros “habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad”, agrega que tal investidura procede “en los términos que determine la ley”. Con fundamento en este precepto superior, la Corte ha puntualizado que aun cuando la justicia arbitral debe ser habilitada por las partes, no procede deducir de esta premisa “que el legislador está impedido para regular el procedimiento que rige este tipo de mecanismos de solución de conflictos”, de donde el artículo 116 de la Carta debe interpretase en armonía con el artículo 29, según el cual “toda persona tiene derecho a ser juzgado ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, lo que incluye el proceso arbitral. En atención a lo precedente, la Corporación ha precisado que, pese a ser decidido por particulares, el arbitramento es un auténtico proceso, por lo cual “está sujeto a ciertas regulaciones legales, en especial para asegurar el respeto al debido proceso”, cuyas garantías son aplicables a toda actuación judicial, “pues de nada sirve la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales”. Tal como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, la vigencia de las garantías incorporadas en el debido proceso hace parte de los contenidos constitucionales que deben ser observado al regular el arbitraje, así como los derechos de acceso a la administración de justicia y de defensa, la primacía del derecho sustancial sobre las formas y ciertos principios y fines del Estado, tales como la justicia y la igualdad, entre otros, de manera que, con ceñimiento a esos postulados superiores y dado que los árbitros ejercen la función pública de administrar justicia, “es razonable que el legislador configure el marco general y las directrices de la actuación arbitral”. Así pues, en lo que le atañe y dentro de los límites constitucionales pertinentes, “el legislador goza de plena autonomía para dictar disposiciones tendientes a desarrollar el ejercicio de funciones arbitrales por parte de particulares a través de la institución del arbitramento y, de esta forma, regular un procedimiento reconocido desde la propia Constitución como una forma alternativa de resolver conflictos jurídicos”.
Mediante la regulación del arbitraje recogida en la Ley 1563 de 2012, se pretendió “proteger el arbitraje de abusos, monopolios, tráfico de influencias y de acaparamientos indebidos”, para lo cual, entre otros aspectos y ya en la exposición de motivos del proyecto inicial, se propuso que ningún árbitro o secretario pudiera desempeñarse, “simultáneamente como tal, en más de cinco tribunales en que intervenga una entidad pública o quien ejerza funciones públicas en los conflictos relativas a éstas”, medida allí mismo calificada como “sana y profiláctica”. Este propósito permaneció durante la discusión del proyecto y el texto mediante el cual busca su realización práctica solo sufrió algunas variaciones que lejos de desvirtuarlo lo reafirman, pues solo pretendieron mayor claridad, tal como se advierte desde el informe de ponencia para primer debate en el Senado, en el cual se consignó que “para evitar interpretaciones equívocas sobre el alcance de la intervención de la entidad pública, se ha precisado que esta tiene que ser en su carácter de ‘parte’ y se aclara la redacción respecto de la expresión ‘funciones públicas’ por ‘funciones administrativas’ en los términos señalados en el artículo 1º”. En las anteriores referencias se encuentra la razón por la cual en el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 1563 de 2012 el legislador, de una parte, diferenció entre los arbitramentos en los que está comprometido el interés público y aquellos en los que se ventilan asuntos de carácter privado y, de la otra, fijó un tope en la cantidad de arbitramentos en los que pueden desempeñarse árbitros y secretarios siempre que intervengan como partes entes públicos. El especial cuidado por el interés público que llevó al legislador a distinguirlo del interés privado y el propósito de evitar la concentración de los arbitramentos estatales en unas pocas manos corrieron paralelos en la discusión del proyecto que luego se convirtió en ley de la República y superaron propuestas de modificación, como la vertida en el pliego presentado para el primer debate en la Cámara y tercero del proyecto, en el que se propuso “modificar el artículo 8º para reducir el número de arbitrajes en que alguien puede participar como árbitro o secretario cuando se trata de controversias en las que intervenga una entidad pública o quien ejerza funciones administrativas, en el texto aprobado el límite era cinco (5) arbitramentos y en el pliego se reduce a tres (3), para los arbitrajes privados el límite queda en ocho (8)”. Repárese en que aun cuando se pensó en establecer un límite también para el caso de los arbitrajes privados, se mantuvo la diferencia entre estos y los estatales y que respecto de los últimos se planteó una limitación más severa, lo que persiste en la fórmula finalmente adoptada, a la que se retornó más adelante, mediante el señalamiento expreso de que se regresaba “a la versión del Senado, según la cual no hay límites en los arbitrajes privados, conservando en todo caso el original límite de cinco (5) arbitrajes en que sea parte una entidad pública o quien desempeñe funciones administrativas”, según consta en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes. El Congreso de la República, en uso de su facultad de configuración se inclinó por conferirle especial protección al interés público y, con tal objetivo, junto a otros mecanismos que no viene al caso mencionar, estableció una medida que procura evitar el acaparamiento de los arbitrajes en que se debata lo público por grupos exclusivos y lo hizo merced al señalamiento de un límite de tribunales de arbitramento en que pueden actuar árbitros y secretarios en forma simultánea. Al comentar esta medida, en la intervención que presentó en nombre propio y en representación del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia, el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán apunta que el motivo por el cual la restricción opera únicamente para los árbitros o secretarios que actúen en tribunales estatales radica en que “en los arbitrajes en que intervienen como partes entes públicos, se ventilan interés igualmente públicos, al mismo tiempo que los gastos de funcionamiento y los honorarios de los árbitros y el secretario, son sufragados parcialmente con cargo a recursos del erario estatal”, de modo que “si lo público pertenece a todos y a ninguno en particular, a no dudarlo, ello supone que no solamente en los arbitrajes estatales deban intervenir quienes tienen tomado el mercado arbitral, por llamarlo de alguna manera, sino todos los profesionales que estén en capacidad de hacerlo”. La protección del arbitraje “de abusos, monopolios, tráfico de influencias y de acaparamientos indebidos”, presente ya en la exposición de motivos inicial, tiene en esta medida un mecanismo de realización cuyo efecto es democratizador en la medida en que amplía la base de personas con posibilidad de acceder al desempeño de las funciones de árbitros o de secretarios de tribunal de arbitramento y, por contera, responde al carácter participativo de la democracia constitucional previsto en los artículos 1º y 2º de la Carta, rasgo también inherente al arbitraje, que, según lo ha señalado la Corte, “permite no solo la descongestión del aparato de justicia, sino la participación activa de los particulares en la definición de sus conflictos”, en armonía con el régimen democrático y participativo instaurado, “que propicia, entonces, la colaboración de los particulares en la administración de justicia y en la resolución de sus propios conflictos”. Así las cosas al poner coto al monopolio del arbitraje que compromete a entidades públicas en calidad de partes o a quien ejerce funciones administrativas el resultado, en lugar de desconocer la igualdad la propicia, pues un mayor número de profesionales tiene la posibilidad real de aspirar a desempeñarse como árbitro o como secretario, cuando quiera que estos asuntos se tramiten mediante arbitramento. Sin embargo, la igualdad que pretende la actora es de distinto alcance, porque se muestra contraria a la existencia de cualquier límite, de forma que al desaparecer el previsto en la disposición demandada, todos los profesionales puedan aspirar a ser árbitros o secretarios, trátese de arbitrajes estatales o privados. Este planteamiento se funda en una percepción individual y exclusivamente centrada en los derechos y soslaya las razones de interés público que el legislador tuvo en cuenta, bajo el pretexto de que carece de todo fundamento la distinción entre lo público y lo privado. Puesto que ya se ha indicado que la perspectiva utilizada en la demanda es insuficiente, debido a que la Constitución aporta referentes más amplios que deben ser satisfechos, resta anotar ahora que de la índole del arbitramento que es una forma de administrar justicia, de los derechos de los sujetos trabados en la litis, del mandato de asegurar el interés general y de la transparencia, imparcialidad, independencia y moralidad que han de presidir todo acto de administración de justicia se deduce que la medida adoptada en el segundo inciso del artículo 8º de la Ley 1563 de 2012 es razonable y cabe dentro de lo que al legislador le es permitido en virtud de su potestad de configuración.
Al limitar a cinco el número de arbitrajes en los que puede participar, en forma simultánea, un árbitro o un secretario, el legislador no desconoció el derecho al trabajo de los profesionales del derecho que aspiren a desempeñar tales funciones, ni plasmó una prohibición que en forma absoluta les impida acceder a ese desempeño a quienes para tal fin acrediten las calidades requeridas. Simplemente, en aras del interés público y de caros principios que guían la administración de justicia, el Congreso estableció una condición plenamente justificada de conformidad con lo que acaba de verse y en forma tal que, dentro del límite que ese condicionamiento supone, el interesado puede ser designado como árbitro o secretario en los arbitrajes estatales, siendo del caso destacar que por fuera del ámbito estatal existe un amplísimo margen de acción que no les está vedado por la disposición censurada y en el que pueden concretar sus alternativas laborales como profesionales del derecho. Tampoco cabe pasar por alto que, tratándose del arbitraje estatal, el límite legislativamente establecido permite el acceso de un número mayor de abogados, lo que desde el punto de vista del derecho al trabajo, lejos de desconocerlo lo potencia e incluso en relación con los profesionales que habitualmente ejercieron en el ámbito del arbitraje público, pues al evitar la colonización de este tipo de arbitraje quienes encuentren un límite que antes no existía se verán estimulados a incursionar en otras áreas y espacios, al paso que, como contrapartida, quienes en razón del anterior monopolio se vieron excluidos del arbitraje estatal sumarán ahora un nuevo campo en el que también podrán trabajar. No se configura, por lo tanto, la violación al derecho al trabajo aducida en la demanda, ni el desconocimiento del derecho a escoger y ejercer libremente profesión u oficio, dado que, aún en el peor de los escenarios, el arbitraje es apenas un sector del amplio espectro en que puede desempeñarse un abogado, cuya profesión, sea indicado de paso, requiere, dadas sus notorias implicaciones sociales, la regulación de su ejercicio, contenida en otras leyes, mas no en la 1563 de 2012 que, conforme se ha visto, no se ocupa de ello, sino del arbitraje nacional e internacional. La calidad de abogado es, entonces, presupuesto del desempeño como árbitro o secretario de tribunal de arbitramento y en cuanto la regulación demandada no afecta el derecho al trabajo de la manera como la demandante lo plantea, tampoco se advierte razón alguna que permita predicar la violación del derecho contemplado en el artículo 26 de la Constitución.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional, “al estipular requisitos el legislador no viola el principio de buena fe, pues no presume nada en contra de ella; no parte del supuesto de la mala fe del gobernado; simplemente se limita a cumplir su función de salvaguarda del interés general y de ordenamiento mínimo en lo que respecta al servicio público y al funcionamiento de los entes estatales.
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 8° (parcial), 9° (parcial) y 15 de la Ley 1563 de 2012 “por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Olga Berrío Pino demandó los artículos 8° (parcial), 9° (parcial) y 15 de la Ley 1563 de 2012 “por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”.
La demandante estima que las disposiciones objeto de censura constitucional, contenidas en la Ley 1563 de 2012 “por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”, contravienen lo dispuesto en los artículos 13, 25, 26 y 83 de la Constitución Política.
Considera que los intereses del Estado en el marco del arbitramento no se materializan al establecer un límite en el número de arbitrajes en que pueden participar los árbitros y secretarios especializados en derecho publico o administrativo, pues aquellos árbitros y secretarios que por su hoja de vida, trayectoria y calidades personales son seleccionados por las entidades publicas para que presten sus servicios en un tribunal de arbitraje, se encuentran con la limitación de no poder ejercer sus funciones en más de cinco tribunales.
Respecto del artículo 9º de la Ley 1563 de 2012, el demandante considera que la expresión “contractual, de subordinación o dependencia” es contraria al artículo 13 de la Constitución Política, pues establece una condición ajena al merito y a la capacidad de los profesionales que pueden fungir como secretarios de un tribunal de arbitramento.
Manifiesta que la expresión “el secretario deberá ser escogido de la lista del centro en la que se adelante el procedimiento arbitral” consagrada en el artículo 9 de la Ley 1563 de 2012 contraviene el artículo 13 constitucional, pues establece un trato discriminatorio respecto de los abogados que no están inscritos en la referidas lista frente aquellos que sí lo están.
Por otra lado, considera que la expresión “el secretario deberá ser escogido de la lista del centro en la que se adelante el procedimiento arbitral”, contenida en el artículo 9 de la Ley 1563 de 2012, viola los artículos 25 y 26 de la Carta Política, pues contempla una causal de inhabilidad que no atiende a los parámetros de transparencia, moralidad, imparcialidad o eficiencia.
Señala que el artículo 116 de la Constitución Política otorga la calidad de funcionarios judiciales a los árbitros al establecer que “Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.”
Sugiere a la Corte Constitucional que en caso de que no se decida a declarar la exequibilidad simple, declare parcialmente inexequible el artículo 8° de la Ley 1563 de 2012, pues suprimiendo el aparte en el que se indica que la restricción opera en aquellos tribunales “en que intervenga como parte una entidad pública o quien ejerza funciones administrativas en los conflictos relativos a esta”, ningún árbitro o secretario de tribunal arbitral estatal o privado podría actuar simultáneamente en más de cinco tribunales.
Por otro lado, el interviniente considera que el primer aparte del artículo 9° de la Ley 1563 de 2012 referente a la previsión de que entre arbitro y secretario no exista “relación contractual, de subordinación o dependencia de parentesco hasta cuarto grado de consanguinidad o civil o segundo de afinidad” no viola los artículos 13, 25, 26 y 83 de la Carta Política, pues su fin es erradicar el clientelismo y el nepotismo.
En razón de lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible las disposiciones acusadas, con excepción del aparte del artículo 9 de la Ley 1563 de 2012, en cuanto prevé que “el secretario deberá ser escogido de la lista del centro en la que se adelante el procedimiento arbitral”.
Para la Vista Fiscal “el arbitraje es uno de los mecanismos alternativos de solución de conflictos para el cual son investidos los particulares y cuya función debe ejercerse con sujeción a la ley (Artículo 116 de la Constitución Política). En virtud a que los tribunales de arbitramento adquieren la calidad de administradores de justicia, el legislador, en todo momento debe propender por la adecuada y oportuna protección de esta específica modalidad de la función pública. El establecimiento de prohibiciones o inhabilidades para el desempeño ya sea en la calidad de árbitro o secretario goza de una amplia libertad de configuración normativa sin otros límites que aquellos que dicen relación con los derechos fundamentales de las personas”.
Añade que “Frente al cargo por violación del derecho de igualdad, es pertinente precisar que, desde un primer momento, la Corte Constitucional dio por sentado que la igualdad no se concibe como una relación matemática, pues el principio general es el del tratamiento jurídico igual entre iguales y desigual entre desiguales. Aduce la demandante que es discriminatoria la restricción según la cual los árbitros y secretarios no pueden participar en más de cinco arbitramentos en los cuales sea parte una entidad del Estado o que ejerza funciones públicas porque la misma previsión no opera respecto de las demás entidades; incurre pues en el error de olvidar que las entidades públicas no se encuentran en la misma situación fáctica en que se encuentran las demás lo que desnaturaliza el cargo formulado.”
Según el Jefe del Ministerio Publico “es bueno precisar que la medida adoptada por el legislador, antes que ser lesiva a los abogados propende por la participación del mayor número de estos en la aplicación de la justicia arbitral, máxime cuando se trata de procesos en los cuales están involucrados los recursos públicos y evita la concentración de esta clase de justicia en pocas personas”.
Indica que “resulta razonable desde el punto de vista constitucional que exista un régimen de inhabilidades e incompatibilidades respecto de los abogados que aspiran a ser secretarios de los tribunales de arbitramento y, en especial que se impida que quienes tienen relación ‘contractual, de subordinación o dependencia’ con los árbitros sean designados en dichos cargos pues, los valores de justicia, autonomía e imparcialidad deben primar sobre otras consideraciones al momento de ejercer la función y, esa ha sido, precisamente, una de las bondades que se reconoce a la justicia arbitral: la razonabilidad de la norma se enmarca dentro del contenido ético inherente a la administración de justicia (artículos 29 y 229 de la Constitución Política).”
Estima que “Las normas acusadas no violan el derecho al trabajo ni la libertad de escoger profesión u oficio, como se afirma en la demanda, porque precisamente la condición de abogado es previa al hecho de ser designado secretario de un tribunal de arbitramento, correspondiendo al Estado a través de la ley regular los distintos campos en que se pueden ejercer ciertas profesiones (artículo 26 de la Constitución Política).”
Advierte que “La previsión legal según la cual, los secretarios de los tribunales de arbitramento deben ser designados de listas elaboradas por estos, tiene una finalidad válida desde el punto de vista constitucional, pues consulta el principio garantista de que todos los abogados pueden inscribirse y los demás principios de la función por los que se gobierna la justicia tales como la economía y celeridad, entre otros”.
Señala que “Respecto del cargo contra el artículo 15 de la ley en estudio, es innegable que la actora realiza un esfuerzo por demostrar que dicha normativa es contraria al principio de presunción de la buena fe; sin embargo, de los argumentos planteados para soportar el cargo se infiere que estos son de carácter meramente subjetivo, toda vez que no surgen del texto mismo de la norma acusada; así tales argumentos son carentes de certeza y conducen a una decisión inhibitoria, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, entre otras en la Sentencia C-1052 de 2001”.
Por su parte, el artículo 9º se refiere a los secretarios y establece que los árbitros designarán un secretario, “quien deberá ser abogado y no podrá ser cónyuge o compañero permanente”, ni pariente “hasta el cuarto grado de consanguinidad o civil o segundo de afinidad con ninguno de los árbitros”, requisitos a los que se suma otro consistente en que el secretario no podrá tener relación “contractual, de subordinación o dependencia” con ningún árbitro, supuesto éste último que es objeto de censura en la demanda, junto con el aparte final, de acuerdo con cuyas voces “El secretario deberá ser escogido de la lista del centro en la que se adelante el procedimiento arbitral”.
Los cuestionamientos dirigidos en contra de los segmentos demandados de los artículos 8 y 9º radican en la posible vulneración de los artículos 13, 25 y 26 de la Constitución. En efecto, según la actora, al limitar a cinco el número de tribunales de arbitraje en los que pueden participar, de manera simultánea, los árbitros y secretarios, siempre que intervenga como parte una entidad pública o quien ejerza funciones administrativa en los conflictos relativos a estas, el legislador restringe el número de arbitrajes en los que “podrá participar un árbitro o secretario especializado en derecho administrativo o público”, lo que implica una vulneración del derecho a la igualdad, pues los árbitros o secretarios que ejercen sus funciones en otros campos del derecho “no tendrían restricción alguna para integrar tribunales de arbitramento en los que se susciten controversias de orden societario, comercial, de inversión, entre otros”.
Señala la actora que “con la estipulación legal de esta causal de inhabilidad se está impidiendo trabajar al abogado que aspira a ejercer el cargo de secretario de tribunal de arbitramento, por el mero hecho de que tenga una relación laboral, contractual o de subordinación con uno de los árbitros”, relación ésta que, a su juicio, “por sí sola no afecta la transparencia, la moralidad, la imparcialidad y la eficiencia en el ejercicio de la función pública, única válida para restringir el acceso a la función pública, el derecho al trabajo y el ejercicio de una profesión”.
A fin de responder el anterior interrogante resulta de interés indagar acerca de la índole constitucional del arbitramento y al efecto se encuentra que en el artículo 116 superior, relativo a la administración de justicia, de modo expreso se indica que “los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad”1.
Al interpretar la disposición transcrita, en forma reiterada la Corte Constitucional ha hecho énfasis en que, aun cuando la habilitación se produce para casos concretos y en virtud del acuerdo entre las partes, el arbitramento es “un mecanismo para impartir justicia, a través del cual igualmente se hace efectiva la función pública del Estado en ese sentido” y, por lo tanto, los árbitros quedan investidos de la función de administrar justicia “con los mismos deberes, poderes, facultades y responsabilidades”2.
De conformidad con lo indicado, aunque medie un acuerdo de voluntades entre las partes en disputa para habilitar a los árbitros, es la Constitución Política la que provee el fundamento último del arbitramento y, por ende, de la posibilidad de que mediante él se resuelva “en forma definitiva una disputa, conflicto o controversia”, lo cual implica que “los árbitros cumplen una función de tipo jurisdiccional”3, inscrita dentro de la administración de justicia que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta, “es función pública”.
No es suficiente, entonces, tener la acreditación del mérito personal o profesional como único requisito para acceder, sin más límites, al desempeño de las tareas propias del arbitramento, porque el carácter de función pública, inherente a la administración de justicia que cumplen los árbitros y los secretarios de los tribunales de arbitramento, impone otros límites constitucionales, a los que se suman los correspondientes a los derechos de los involucrados en la controversia que los árbitros van a solucionar, mediante una decisión “que al igual que las decisiones de los jueces de la República, haga tránsito a cosa juzgada”4.
Con fundamento en este precepto superior, la Corte ha puntualizado que aun cuando la justicia arbitral debe ser habilitada por las partes, no procede deducir de esta premisa “que el legislador está impedido para regular el procedimiento que rige este tipo de mecanismos de solución de conflictos”, de donde el artículo 116 de la Carta debe interpretase en armonía con el artículo 29, según el cual “toda persona tiene derecho a ser juzgado ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, lo que incluye el proceso arbitral5.
En atención a lo precedente, la Corporación ha precisado que, pese a ser decidido por particulares, el arbitramento es un auténtico proceso, por lo cual “está sujeto a ciertas regulaciones legales, en especial para asegurar el respeto al debido proceso”6, cuyas garantías son aplicables a toda actuación judicial, “pues de nada sirve la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales”7.
Tal como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, la vigencia de las garantías incorporadas en el debido proceso hace parte de los contenidos constitucionales que deben ser observado al regular el arbitraje, así como los derechos de acceso a la administración de justicia y de defensa, la primacía del derecho sustancial sobre las formas y ciertos principios y fines del Estado, tales como la justicia y la igualdad, entre otros8, de manera que, con ceñimiento a esos postulados superiores y dado que los árbitros ejercen la función pública de administrar justicia, “es razonable que el legislador configure el marco general y las directrices de la actuación arbitral”9.
Así pues, en lo que le atañe y dentro de los límites constitucionales pertinentes, “el legislador goza de plena autonomía para dictar disposiciones tendientes a desarrollar el ejercicio de funciones arbitrales por parte de particulares a través de la institución del arbitramento y, de esta forma, regular un procedimiento reconocido desde la propia Constitución como una forma alternativa de resolver conflictos jurídicos”10.
En efecto, en el informe de ponencia para el primer debate del proyecto en el Senado de la República aparece el propósito de establecer “importantes disposiciones tendientes a brindar mayor probidad y transparencia a los procesos arbitrales, haciendo especial énfasis en aquellos procesos en los que es parte el Estado o alguna de sus entidades”11, lo que se reiteró en el informe de ponencia para el segundo debate en el Senado12 y se mantuvo a lo largo del procedimiento legislativo, como que también aparece en el informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes13.
Conforme se anotó, dentro del énfasis en los intereses públicos, mediante la regulación del arbitraje recogida en la Ley 1563 de 2012, se pretendió “proteger el arbitraje de abusos, monopolios, tráfico de influencias y de acaparamientos indebidos”, para lo cual, entre otros aspectos y ya en la exposición de motivos del proyecto inicial, se propuso que ningún árbitro o secretario pudiera desempeñarse, “simultáneamente como tal, en más de cinco tribunales en que intervenga una entidad pública o quien ejerza funciones públicas en los conflictos relativas a éstas”, medida allí mismo calificada como “sana y profiláctica”14.
Este propósito permaneció durante la discusión del proyecto y el texto mediante el cual busca su realización práctica solo sufrió algunas variaciones que lejos de desvirtuarlo lo reafirman, pues solo pretendieron mayor claridad, tal como se advierte desde el informe de ponencia para primer debate en el Senado, en el cual se consignó que “para evitar interpretaciones equívocas sobre el alcance de la intervención de la entidad pública, se ha precisado que esta tiene que ser en su carácter de ‘parte’ y se aclara la redacción respecto de la expresión ‘funciones públicas’ por ‘funciones administrativas’ en los términos señalados en el artículo 1º”15.
El especial cuidado por el interés público que llevó al legislador a distinguirlo del interés privado y el propósito de evitar la concentración de los arbitramentos estatales en unas pocas manos corrieron paralelos en la discusión del proyecto que luego se convirtió en ley de la República y superaron propuestas de modificación, como la vertida en el pliego presentado para el primer debate en la Cámara y tercero del proyecto, en el que se propuso “modificar el artículo 8º para reducir el número de arbitrajes en que alguien puede participar como árbitro o secretario cuando se trata de controversias en las que intervenga una entidad pública o quien ejerza funciones administrativas, en el texto aprobado el límite era cinco (5) arbitramentos y en el pliego se reduce a tres (3), para los arbitrajes privados el límite queda en ocho (8)”16.
Repárese en que aun cuando se pensó en establecer un límite también para el caso de los arbitrajes privados, se mantuvo la diferencia entre estos y los estatales y que respecto de los últimos se planteó una limitación más severa, lo que persiste en la fórmula finalmente adoptada, a la que se retornó más adelante, mediante el señalamiento expreso de que se regresaba “a la versión del Senado, según la cual no hay límites en los arbitrajes privados, conservando en todo caso el original límite de cinco (5) arbitrajes en que sea parte una entidad pública o quien desempeñe funciones administrativas”, según consta en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes.17
La protección del arbitraje “de abusos, monopolios, tráfico de influencias y de acaparamientos indebidos”, presente ya en la exposición de motivos inicial, tiene en esta medida un mecanismo de realización cuyo efecto es democratizador en la medida en que amplía la base de personas con posibilidad de acceder al desempeño de las funciones de árbitros o de secretarios de tribunal de arbitramento y, por contera, responde al carácter participativo de la democracia constitucional previsto en los artículos 1º y 2º de la Carta, rasgo también inherente al arbitraje, que, según lo ha señalado la Corte, “permite no solo la descongestión del aparato de justicia, sino la participación activa de los particulares en la definición de sus conflictos”18, en armonía con el régimen democrático y participativo instaurado, “que propicia, entonces, la colaboración de los particulares en la administración de justicia y en la resolución de sus propios conflictos”.19
5. Las acusaciones en contra de la constitucionalidad de la expresión “contractual, de subordinación o dependencia”, contenida en el artículo 9º de la Ley 1563 de 2012
A juicio de la actora, el precepto “no tuvo como fundamento las condiciones de mérito y capacidad al momento de establecer la restricción bajo análisis”, sino que se valió de un criterio que, por si solo, no explica el tratamiento discriminatorio que perjudica a “los profesionales del derecho que sostienen alguna relación laboral o contractual con alguno de los árbitros”.
Al respecto conviene recordar que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la misión de los centros de arbitraje consiste en brindar un apoyo institucional a las tareas cumplidas por los árbitros20 y, en este sentido, la Corte encuentra que la provisión de una lista responde cabalmente a los cometidos de colaboración y apoyo confiados a los centros de arbitraje.
Sobre el particular procede anotar que, a propósito de medidas legislativas que guardan cierta similitud con las contempladas en el precepto acusado, la Corte ha tenido ocasión de pronunciarse sobre cargos que consisten en la posible violación del principio de buena fe por el legislador. Al respecto la Corporación ha indicado que “los ordenamientos jurídicos existen en gran medida como un reconocimiento de las imperfecciones del ser humano, que hace necesaria la imposición coactiva de ciertos comportamientos y del cumplimiento de determinadas obligaciones, precisamente porque es razonable pensar que algunas personas estarían dispuestas a no acatar esas pautas normativas”21.
De conformidad con lo anterior, la Corte ha puntualizado que “el principio constitucional de la buena fe no implica que las autoridades deban regular los asuntos suponiendo que las personas se portan siempre bondadosamente y cumplen voluntariamente con todas sus obligaciones pues, como dicen los autores del El Federalista, ‘si los hombres fueran ángeles, no sería necesario ningún gobierno’, ni habría necesidad de regulaciones jurídicas, ni de ordenamientos coactivos, pues todas las personas vivirían en perfecta armonía”22.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional, “al estipular requisitos el legislador no viola el principio de buena fe, pues no presume nada en contra de ella; no parte del supuesto de la mala fe del gobernado; simplemente se limita a cumplir su función de salvaguarda del interés general y de ordenamiento mínimo en lo que respecta al servicio público y al funcionamiento de los entes estatales”23.
En este sentido la interpretación de la actora se basa en la consideración aislada del artículo 83 de la Carta, al cual le da un alcance absoluto que la Corte no comparte, pues “el principio de buena fe no equivale a una barrera infranqueable que pueda aducirse para impedir la eficaz protección del interés público y de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la integridad del patrimonio público, pues, como también lo ha puesto de presente, la protección del interés general y del bien común, que son también postulados fundamentales en el Estado Social de Derecho, imponen al mencionado principio límites y condicionamientos que son constitucionalmente válidos”24.
Si el principio de buena fe tuviera el carácter absoluto que le atribuye la demandante la legislación que se expidiera con un propósito preventivo sería inconstitucional y, entonces, cabría concluir “que todo el código penal viola la Constitución porque la ley presume que los ciudadanos puedan cometer delitos”25. Tampoco podría el legislador establecer presunciones de mala fe, como lo ha hecho sin quebrantar la Carta, pues “en situaciones concretas”, la buena fe admite prueba en contrario y “en ese sentido es viable que el legislador excepcionalmente establezca presunciones de mala fe, señalando las circunstancias ante las cuales ellas proceden”26.
Se declarará la exequibilidad del precepto cuestionado, por el cargo que se ha analizado y no sin dejar de advertir que es desacertado formular un cargo de inconstitucionalidad partiendo de la mala fe del legislador, ya que, como lo ha enfatizado la Corte, “la buena fe se presume y esta presunción cobija igualmente al legislador en el ejercicio de la función legislativa. En tal virtud, la mala fe debe probarse, por lo cual el actuar doloso o fraudulento no puede tan solo afirmarse”27.
Primero. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados en esta sentencia, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 1563 de 2012, que dice: “Ningún árbitro o secretario podrá desempeñarse simultáneamente como tal, en más de cinco (5) tribunales de arbitraje en que intervenga como parte una entidad pública o quien ejerza funciones administrativas en los conflictos relativos a estas”.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados en esta sentencia, las expresiones “contractual, de subordinación o dependencia” y “El secretario deberá ser escogido de la lista del centro en la que se adelante el procedimiento arbitral” contenidas en el artículo 9º de la Ley 1563 de 2012.
1. Se transcribe de conformidad con la modificación que al texto original hizo el artículo 1º del Acto Legislativo No. 3 de 2002.
2. Sentencia C-242 de 1997.
3. Sentencia SU-147 de 2007.
4. Sentencia C-1436 de 2000.
5. Sentencia C-163 de 1999.
6. Sentencia C-1038 de 2002.
7. Sentencia C-330 de 2000.
8. Sentencia C-378 de 2008.
9. Sentencia C-163 de 1999.
10. Sentencia C-330 de 2000.
11. Cfr. Gaceta del Congreso No. 817 de 2 de noviembre de 2011. Pág. 5.
12. Cfr. Gaceta del Congreso No. 946 de 7 de diciembre de 2011. Pág. 4.
13. Cfr. Gaceta del Congreso No. 321 de 6 de junio de 2012. Pág. 12.
14. Cfr. Gaceta del Congreso No. 542 de 29 de julio de 2011. Pág. 20.
15. Cfr. Gaceta del Congreso No. 817 de 2 de noviembre de 2011. Pág. 9.
16. Cfr. Gaceta No. 108 de 27 de marzo de 2012. Pág. 14.
17. Cfr. Gaceta del Congreso No. 321 de 6 de junio de 2012. Pág. 15.
18. Sentencia C-098 de 2001.
19. Sentencia C-163 de 1999.
20. Cfr Sentencia C-1038 de 2002.
21. Sentencia C-490 de 2000.
23. Sentencia C-412 de 2001.
24. Sentencia C-780 de 2003.
25. Sentencia C-490 de 2000.
26. Sentencia C-1194 de 2008.
27. Sentencia C-349 de 2004.