Source: https://www.assomineraria.org/settori/miniere-e-cave-tra-disciplina-nazionale-e-regionale/miniere-e-cave-aggiornamento-della-disciplina-nazionale-e-regionale-2004/
Timestamp: 2020-07-10 00:47:02+00:00
Document Index: 107246676

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 19', 'sentenza ', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 826', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 151', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 44', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 44', 'art. 13', 'art. 3', 'art. 9', 'art. 44', 'art. 42', 'art. 36', 'art. 25', 'art. 9', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 114', 'art. 1', 'art. 2051', 'sentenza ', 'art. 38', 'sentenza ', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 11', 'art. 6', 'art. 36', 'art. 11', 'art. 36', 'art. 20', 'art. 1', 'art. 28', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 39', 'art. 1']

La Disciplina > Miniere e Cave. Aggiornamento della disciplina nazionale e regionale (2004)
RASSEGNA DI GIURISPRUDENZA COMMENTATA IN MATERIA ESTRATTIVA
Marco Sertorio
Docente alla Facoltà di Economia presso l’Università di Torino
Presidente Settore Minerario AMI
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A) Le miniere.
In tema di autorizzazione paesaggistica nel passaggio da permesso di ricerca a concessione mineraria.
Mutamento della coltivazione mineraria in corso e V.I.A..
A) Proroga di autorizzazione di attività estrattiva
B) Prescrizioni in materia ambientale in corso di coltivazione
B) Le cave.
Rapporti con P.R.G.C..
P.R.A.E..
Attività estrattiva e vincolo paesaggistico.
Attività estrattiva e parchi naturali.
Contratti di escavazione con la P.A..
Questioni di confini: giurisdizione dell’A.G.O..
Cava di prestito.
Attività estrattiva (di miniera e di cava) e scarico delle acque.
La eventuale disciplina regionale.
Ad aggiornamento dell’evoluzione giurisprudenziale successiva al volume “Miniere e Cave tra Disciplina Nazionale e Regionale” (Ed. Il Sole 24 Ore – 2003) lo scrivente tiene a predisporre con cadenza annuale la rassegna in oggetto in materia estrattiva.
In considerazione della scarsità dell’elaborazione dottrinaria acquista particolare rilevanza quella giurisprudenziale, soprattutto a fronte delle varie novità normative (V.I.A., P.R.A.E., ecc…) che per il loro carattere recente non hanno permesso che si formasse un’interpretazione al riguardo.
Si è, tuttavia, tenuto a mantenere, accanto alla rassegna dei portati giurisprudenziali, nota di commento anche dottrinario, così da poter offrire l’inserimento dei singoli pronunciamenti in un quadro di riferimento e per attuare anche una verifica di contesto.
Per tradizione di trattatistica e per comodità di lettura si è mantenuta la bipartizione tra miniere e cave, anche se le differenze tra i due beni, rilevanti sotto il profilo ontologico, tendono sempre più a ridursi nei rapporti tra la loro coltivazione e gli altri interessi pubblici interferenti.
1. In tema di autorizzazione paesaggistica nel passaggio da permesso di ricerca a concessione mineraria.
La Magistratura sarda[1] si è pronunciata su un profilo particolare della tematica in oggetto.
Il tema si appunta in relazione ai lavori di ricerca mineraria (attuata con l’esito positivo della scoperta di giacimento economicamente coltivabile) con riguardo al periodo (talora lungo) intercorrente tra la fine dei lavori di ricerca ed il rilascio della concessione mineraria: si chiede al riguardo se il ricercatore sia, in tal caso, tenuto o meno ad effettuare i lavori di ripristino ambientale prescritti dall’Organo competente per la gestione del vincolo paesaggistico o possa attendere le nuove prescrizioni che accompagneranno il decreto di concessione mineraria a venire.
Pare potersi dare risposta conforme a quest’ultima prospettazione (rinvio dell’intervento di recupero alla luce delle nuove future prescrizioni emerse in violazione alla concessione mineraria).
La non compiuta esecuzione dei lavori di recupero del sito estrattivo relativamente ai lavori di ricerca trova giustificazione nel fatto che la Società permissionaria, avendo posto in luce la esistenza ed economica coltivabilità del giacimento, ha presentato domanda di concessione, restando così nella necessaria attesa delle conseguenti determinazioni dell’Autorità mineraria.
Il rilascio della concessione mineraria (in corso di istruttoria) viene a mutare completamente il quadro di riferimento reale, nel senso che in tale sede l’Assessorato regionale alla Pubblica Istruzione è nuovamente chiamato a pronunciarsi per i più rilevanti lavori di estrazione che vengono ad annullare e superare quelli della ricerca.
Analoga situazione si riproduce in materia di cave alla scadenza dell’autorizzazione ed in presenza di domanda di rinnovo dell’autorizzazione stessa: al riguardo si è costituita prassi amministrativa che, in attesa del rinnovo dell’autorizzazione alla coltivazione della cava, il soggetto autorizzato non attui le opere di recupero ambientale, ma attenda le nuove prescrizioni contenute nel provvedimento di rinnovo dell’autorizzazione.
Solo in caso di denegazione del rinnovo, il soggetto provvederà al recupero ambientale prescritto dalla precedente autorizzazione.
La stessa vicenda si riproduce nel caso di specie.
Anzi, va in proposito osservato come la ricerca mineraria costituisca fase prodromica necessaria per il rilascio della concessione mineraria, nel senso che solo attraverso l’utile esperimento della ricerca (ritrovamento del giacimento, come è accaduto nel caso di specie), il permissionario – scopritore può richiedere la concessione mineraria.
La ricerca, inoltre, non ha una autonomia a sé; essa è in funzione della successiva concessione mineraria.
Solo in caso di ricerca negativa o di denegazione della concessione mineraria, la ricerca stessa si conclude e si esaurisce.
E proprio questo suo carattere di funzionalità necessaria giustifica l’attesa a compiere le opere di recupero ambientale sino alla pronuncia regionale sulla domanda di concessione con correlativa autorizzazione dell’Organo regionale preposto alla tutela del vincolo paesaggistico per il nuovo profilo (coltivazione del giacimento) di tutela delle bellezze naturali.
Si aprirà, così, solo allora la seguente duplicità di situazioni:
– in caso di rilascio della concessione mineraria, il nuovo provvedimento autorizzatorio regionale detterà le nuove prescrizioni che sostituiranno quelle della precedente autorizzazione;
– solo in caso di denegazione della concessione mineraria, l’ex permissionario provvederà al recupero ambientale secondo la precedente autorizzazione dell’Assessorato alla Pubblica Istruzione.
Sarebbe, invero, assurdo – ma ciò non lo richiede né la legge, né la prassi amministrativa – obbligare il soggetto autorizzato ad eseguire opere di recupero che poi dovrebbero essere smantellate e rimosse in forza del rilascio della concessione mineraria ed in conseguenza del nuovo provvedimento dell’Assessore alla Pubblica Istruzione a protezione delle bellezze naturali, che regolamenterà il più vasto intervento sul territorio in relazione all’attività di coltivazione del giacimento.
Su questa linea interpretativa si pongono le due sentenze proprio sul tema specifico di periodo transitorio tra la fine dei lavori di ricerca da parte del permissionario e l’attesa del provvedimento di concessione mineraria.
Per l’importanza della decisione e per non essere la stessa per ora edita si riporta il brano saliente: “Non sussiste, ad avviso del giudicante, alcuna responsabilità degli imputati neppure con riferimento al mancato ripristino dell’area ove erano state poste in essere le estrazioni e le ricerche autorizzate. Non vi è dubbio infatti, come risulta dal testo dell’autorizzazione rilasciata dall’Assessorato regionale all’Industria in data 5 maggio 1998 e dalla nota del medesimo Assessorato, emessa in data successiva al 12 maggio 2000, che la Società sia in attesa dell’emissione del provvedimento che definisca il procedimento volto ad ottenere il rilascio della concessione mineraria relativa allo sfruttamento del terreno in questione. E’ evidente che, nelle more del rilascio della concessione, nessun obbligo di immediato ripristino dell’area poteva gravare sugli imputati atteso che, in caso di accoglimento della domanda avanzata, l’intera zona avrebbe dovuto essere sottoposta a sfruttamento ancora più intensivo. Deve dunque ritenersi che il ripristino dell’area di cui al punto f) della citata autorizzazione, ove non è peraltro stabilito alcun termine per l’inizio dei lavori, debba essere eseguito solo ove, in caso di diniego del rilascio della concessione richiesta, sia preclusa alla Società la prosecuzione dello sfruttamento del terreno”.
2. Canone di concessione.
Con il trasferimento della gestione delle miniere dallo Stato alle Regioni, queste ultime stanno elaborando una revisione normativa di tale tema, sganciandosi dal criterio parametrato sulla superficie dell’area di concessione e riconnettendosi ad un parametro di quantità del minerale estratto.
In quest’ottica appare particolarmente indicativa la sentenza del T.A.R. Sicilia[2] secondo cui: “Il criterio del canone per la concessione mineraria basato sulla quantità di acqua emunta, di cui all’art. 19 l. reg. Sicilia 27 aprile 1999 n. 10, anche se si discosta dalle previsioni nazionali vigenti non è manifestamente in contrasto con alcuna norma fondamentale o principio limitativo della potestà legislativa della regione siciliana in materia di miniere, cave, torbiere, saline ed acque pubbliche”.
Nello stesso senso occorre ricordare per connessione di argomento la sentenza della Cassazione[3] secondo cui: “In materia di cave, in base all’art. 14, comma 6, l. prov. autonoma Trento 4 marzo 1980 n. 6, secondo il quale , deve ritenersi che il canone vada commisurato alla potenzialità della cava, e non allo sfruttamento che il concessionario in concreto riesca a farne o voglia farne”.
3. Mutamento della coltivazione mineraria in corso e V.I.A..
Una recente sentenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea[4] ha offerto un chiarimento in tema di attività mineraria in corso ed applicazione della V.I.A..
In un caso in cui l’attività mineraria in atto è stata assoggettata a nuovo assentimento che ha apportato sostanziale modificazione rispetto a quella precedentemente autorizzata, la Corte ha stabilito l’esigenza di sottoporre a V.I.A. il nuovo e diverso intervento estrattivo.
Tale sentenza, oltre al valore di quanto disposto e della relative modificazioni, offre spunto per una serie di considerazioni di diritto interno (italiano).
A prescindere dalle connotazioni giuridiche specifiche del caso esaminato dalla pronuncia in esame, ma intendendo prendere le mosse dal principio fissato dalla Corte, per svolgere una serie di riflessioni vis à vis delle vicende autorizzative nel nostro Paese con riferimento alle attività estrattive in corso legittimamente esercitate.
Due esigenze vengono a contrapporsi: da un lato quella di rendere operativa la V.I.A. per tutti gli interventi sul territorio, dall’altro la salvaguardia dell’attività di impresa sottesa alla coltivazione della cava sia per il pubblico interesse insito in essa sia perché trattasi di attività che per gli ingenti investimenti e per dover rispondere in via stabile alle necessità della clientela non può soffrire soluzioni di continuità senza incorrere nel rischio della propria stessa sopravvivenza.
La decisione in esame, partendo dalla premessa di riconoscere che la direttiva in oggetto svolga effetto diretto sulle attività estrattive allocate sui territori degli Stati membri, offre una applicazione interessante con riferimento all’ipotesi di attività estrattiva in corso, autorizzate in data anteriore rispetto alla direttiva, ma che successivamente ad essa abbia comportato modificazioni nella coltivazione del giacimento rispetto all’autorizzazione precedente, che hanno dovuto formare oggetto di nuovo assentimento da parte della Pubblica Amministrazione in relazione alle nuove condizioni della coltivazione in corso.
Secondo la Corte l’evenienza di apportare “nuove condizioni” comporta l’assimilazione di tale situazione con quella di nuova autorizzazione con la conseguenza di far soggiacere la vicenda alla procedura di V.I.A..
L’indicato parametro non pare di per sé sufficiente per valutare quali modificazioni della coltivazione rispetto al progetto di coltivazione originario rendono necessaria la adozione della V.I.A. per le attività estrattive in corso d’opera.
Occorre, invero, tenere presente come, a differenza delle costruzioni (dove esiste geometrica corrispondenza tra il progetto e la sua realizzazione), nella attività estrattiva sia normale che la coltivazione in concreto del giacimento non possa corrispondere al progetto iniziale.
Ciò può dipendere da varie cause naturali ed oggettive, in quanto legate alla struttura geologica del terreno.
– a priori non sia conoscibile l’andamento del giacimento (che è sotterraneo), rendendo così necessaria in corso d’opera la modificazione del progetto di coltivazione: queste modifiche rese necessarie dall’ontologica consistenza del giacimento oggetto di coltivazione, pur avendo in sé il carattere di “novità”, non giustificano l’assoggettamento alla V.I.A., trattandosi di modificazioni necessitate dall’oggettiva struttura geologica del terreno e quindi già insite nella valutazione iniziale dell’assentimento originario alla coltivazione del giacimento stesso, essendo in re ipsa la evenienza di modificare in corso d’opera le modalità di coltivazione per adattarle alla realtà geologica;
– possono emergere in corso d’opera delle situazioni geologiche non prevedibili che comportano, a fini di sicurezza delle lavorazioni, modifiche al progetto di coltivazione originario (ad esempio, diversa strutturazione dei fronti di cava o simili): anche queste modificazioni, pur contenendo in sé un carattere di novità, sono da ritenersi implicite nello sviluppo dei lavori originariamente assentiti. Nell’approfondimento della ricerca del parametro specifico, idoneo a scriminare le situazioni da sottoporre a V.I.A. rispetto a quelle esonerate da tale procedura, viene in utile rilievo il criterio adottato dalla giurisprudenza a riguardo dell’operatività dei vincoli ambientali con riferimento alle attività di cava in corso prima dell’entrata in vigore dei vincoli in parola.
E’ stato così fissato il criterio selettivo[5] secondo cui, laddove l’attività di coltivazione in corso non abbia raggiunto un apprezzabile consistenza, l’operatore debba richiedere la nuova autorizzazione;
– mentre qualora la coltivazione attuata abbia già determinato un pregiudizio irreversibile del bene protetto, la coltivazione possa proseguire senz’uopo di nuova autorizzazione.
Da questo indirizzo giurisprudenziale emerge una indicazione di carattere per un verso quantitativo e per altro verso del grado della portata invasiva dell’attività in corso sul territorio, essenziale per discriminare ciò che sia o meno da sottoporre a nuova autorizzazione.
Questa indicazione può utilmente essere trasportata come contributo nella ricerca del parametro discriminatorio specifico in tema di V.I.A..
Facendo convergere tutti gli elementi di chiarificazione sopra espressi, pare potersi indicare come indicatore positivo, per acclarare se un attività estrattiva in corso sia da assoggettare a V.I.A., la sussistenza dei seguenti requisiti: occorre che la coltivazione in corso venga a discostarsi dal progetto originariamente autorizzato con modificazioni sostanziali rispetto all’impatto con il territorio e che non siano riconducibili ad esigenze necessitate da ragioni di sicurezza e da varianti oggettive del giacimento non originariamente previste.
Ciò anche in relazione al principio di carattere pubblicistico[6] che connota la cava (ad analogia con la miniera) e che comporta la salvaguardia della continuità della coltivazione del giacimento sino al suo esaurimento.
Sotto questo profilo si presenta, tuttavia, necessaria una ulteriore precisazione.
Le cave – a differenza delle miniere (che costituiscono patrimonio indisponibile dello Stato ex art. 826 c.c.) – sono lasciate nella disponibilità del proprietario del suolo[7] e ciò comporta una differenziazione di trattamento nella valutazione delle modifiche alla coltivazione in corso.
Ed invero, mentre per le miniere (il cui ambito è legato agli ampi confini segnati dal decreto di concessione) l’assentimento originario riguarda l’intero sviluppo della coltivazione del giacimento sino al suo esaurimento, per le cave, di contro, l’assentimento (e le connesse valutazioni) sono circoscritte necessariamente a quella parte del giacimento inclusa nel terreno oggetto di autorizzazione, così che l’acquisizione di un’area confinante da parte dell’operatore richieda comunque l’applicazione della procedura di V.I.A. per la prosecuzione della coltivazione della cava su tale nuovo terreno, non potendosi ritenere che l’originaria autorizzazione abbia a ricomprendere terreni non oggetto della precedente autorizzazione.
Considerazioni a carattere particolare: A) la proroga; B) le prescrizioni in materia ambientale in corso di coltivazione.
Per completare il quadro dei rapporti tra V.I.A. ed attività estrattiva in corso pare necessario un chiarimento a riguardo delle due situazioni riportate nel titolo del presente paragrafo.
A) Proroga di autorizzazione di attività estrattiva.
Accade che, alla scadenza dell’autorizzazione alla coltivazione di una cava, non sia stata ancora completata la realizzazione della coltivazione del giacimento così come da progetto approvato.
Qualora non sussista l’esigenza di ampliare la coltivazione, ma vi sia solo la necessità di completare i lavori già oggetto della precedente autorizzazione, non verrà in rilievo l’istituto del “rinnovo” dell’autorizzazione, ma quello della proroga della precedente autorizzazione.
Si ha, invero, la figura della proroga, allorché resti inalterato il progetto di coltivazione e di recupero ambientale, occorrendo solo uno spostamento temporale dei tempi di escavazione[8].
Proprio questa connotazione di immutazione del progetto di coltivazione e di recupero ambientale esclude che abbia ad applicarsi la V.I.A. a fini del rilascio della proroga.
La vicenda della proroga trova applicazione ex lege in materia di miniere.
Allorché in previsione della scadenza della concessione il concessionario abbia tempestivamente fatto istanza per il rinnovo della concessione, la stessa è prorogata ex lege sino all’emissione del provvedimento in esito alla cennata istanza di rinnovo[9].
Anche in questo caso tale periodo di esercizio della coltivazione in regime di proroga sarà esonerato dalla V.I.A..
B) Prescrizioni in materia ambientale in corso di coltivazione.
E’ opportuno, innanzitutto, evidenziare come la problematica in esame nasca da una prassi amministrativa che l’Amministrazione da qualche tempo segue, originata da una errata interpretazione dell’art. 16 del Regolamento alla legge n. 1497/1939: attribuendo a tale norma il significato di limitare a 5 anni la durata delle autorizzazioni paesaggistiche, l’Amministrazione ritiene di dover ogni 5 anni intervenire a operare eventuali diverse prescrizioni ambientali anche a riguardo di attività estrattive il cui provvedimento principale ha durata ultraquinquennale (spesso ultradecennale).
Di contro, come è stato puntualmente evidenziato dalla giurisprudenza e dalla dottrina, la citata norma dell’art. 16 si limita unicamente a porre una peculiare forma di decadenza, limitando l’efficacia dell’autorizzazione ad un periodo di 5 anni: “spirato questo termine, la cui decorrenza è da riportarsi, per ovvie ragioni, alla comunicazione all’interessato del rilascio della autorizzazione, senza che siano stati intrapresi i lavori autorizzati, cessa la rimozione del divieto dell’art. 151, per la esecuzione degli stessi lavori dopo il quinquennio, è necessario ottenere una nuova autorizzazione”[10].
Donde si presenta arbitraria la revisione quinquennale operata dall’Amministrazione sulle attività estrattive in corso con durata ultraquinquennale.
A lato di questa puntualizzazione, va ulteriormente osservato che, in ogni caso, eventuali modifiche al progetto di coltivazione o di recupero ambientale derivanti da nuove prescrizioni emesse dall’Autorità ambientale nel corso dei lavori non rendono per ciò necessaria la V.I.A., in quanto resta immutata l’autorizzazione principale originaria per la coltivazione del giacimento, rivestendo tali documentali prescrizioni ambientali in corso d’opera una precisazione di dettaglio del progetto principale.
1. Regime autorizzativo.
E’ da ritenersi ormai ius receptum che l’attività di cava sia soggetta al regime autorizzativo, al fine di contemperare, in via preventiva, i vari interessi pubblici coinvolti [11].
Nel segnato alveo si pone la recente sentenza del Consiglio di Stato [12]: “L’assoggettamento delle cave ad autorizzazione (tranne quelle soggette a procedura semplificata di autorizzazione confermativa) è confermato dall’art. 1 L.R. del Friuli Venezia Giulia 28 giugno 1994, n. 10 che ha dettato una speciale disciplina ricognitiva delle attività di cava esistenti, prevedendo che tutti gli operatori del settore dovessero chiedere un nuovo provvedimento di autorizzazione, e consentendo l’esercizio della cava in via transitoria fino all’ottenimento dell’autorizzazione ovvero al formale diniego della stessa”.
2. Rapporti con P.R.G.C..
Nel periodo temporale preso in esame dalla presente rassegna va segnalata la pronuncia del Consiglio di Stato [13] di cui si riporta qui di seguito la massima: “L’art. 13 L.R. 7 settembre 1982 n. 44, Regione Veneto, nell’individuare le aree suscettibili di utilizzazione a fini estrattivi, a riguardo alle zone con destinazione agricola, prevedendo che la superficie del territorio comunale interessato dall’attività di estrazione di ghiaia e sabbia non superi la quota del 3% sulla superficie totale della zona agricola. Limitazione quantitativa, questa, all’evidenza finalizzata ad evitare che le cave compromettano l’equilibrio naturale della zona stessa e ne sottraggano una porzione eccessiva all’attività agricola (Cons. stato, sez. VI, sent. N. 1308 del 9 settembre 1997). Tale disposizione assume rilievo in sede di valutazione delle istanze di autorizzazione all’apertura di nuove cave, anche e soprattutto quando, come nel caso di specie, non sia ancora intervenuta la pianificazione di settore prevista dagli artt. 4 e ss. della citata legge regionale (piano regionale delle attività di cava e piano provinciale delle attività di cava). Ed invero, in assenza di tale pianificazione, le determinazioni sulle domande di autorizzazione sono assunte dalla Giunta regionale in base al citato art. 13 ed i criteri transitori stabiliti dall’art. 44 della stessa L.R. 7 settembre 1982 n. 44, Regione Veneto, che espressamente prevede, alla lett. d), il rispetto dell’art. 13; l’amministrazione regionale deve quindi tenere conto delle indicazioni tipologiche e quantitative fornite dalla citata disposizione della normativa regionale. Il rigetto di istanze di autorizzazione all’apertura di cave presentate nel sostanziale rispetto dei parametri di cui all’art. 13, L.R. 7 settembre 1982, n. 44, Regione Veneto, oltre che dei criteri transitori di cui al citato art. 44, può essere giustificato dalla specialità della zona e da un particolare pregio ambientale, diverso dall’ordinario territorio agricolo pur rispondente a normali esigenze produttive. Non va obliterato, infatti, che, pur riconoscendo una discrezionalità valutativa in capo all’amministrazione regionale, la mera destinazione agricola della zona non costituisce impedimento all’esplicazione dell’attività estrattiva. Anzi, le zone agricole sono quelle naturalmente destinate dal citato art. 13 ad ospitare l’attività estrattiva di ghiaia e sabbia, pur se contingentata nel limite percentuale del 3 per cento (Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 1596 del 9 novembre 1994). Una diversa valutazione, intesa a valorizzare specificità dell’area e non la sua mera vocazione agricola o la sua sola attuale utilizzazione ai fini produttivi, richiede, pertanto, una ben più ponderata comparazione di cui occorre dare atto con un apparato motivazionale appropriato e particolarmente esauriente. L’Amministrazione regionale non può rigettare l’istanza di autorizzazione sul rilievo del mancato coordinamento del progetto con quello presentato da altre ditte su apertura di cave incidenti in zone limitrofe non può essere addotta a giustificazione di una determinazione di segno negativo, in assenza di esplicita previsione normativa o pianificatoria che imponga la presentazione di progetti estrattivi unitari: l’unica prescrizione contenuta nella legge regionale è infatti quella riguardante la formazione di consorzi, anche obbligatori, a condizione tuttavia che la coltivazione delle cave sia stata pronuncia interlocutoria ovvero imporre, in sede di rilascio dell’autorizzazione, particolari condizioni idonee a rendere uniformi la profondità di scavo, le modalità di ricomposizione e la viabilità di servizio”.
3. P.R.A.E..
Come è noto la pianificazione estrattiva acquista sempre più rilevanza per l’individuazione dei siti di cava e per la prosecuzione dell’attività estrattiva, nonché come strumento necessario per creare il coordinamento con i P.R.G.C..
Nel periodo in rassegna si segnalano le seguenti decisioni:
a) “La deliberazione di approvazione del Piano provinciale delle cave, in quanto atto di pianificazione e programmazione a contenuto generale, relativo all’intero territorio provinciale, non richiede una motivazione particolare come quella prevista per i provvedimenti amministrativi a contenuto puntuale e concreto, secondo l’esplicita previsione dell’art. 3 comma 2 l. 7 agosto 1990 n. 241, che esclude, appunto, dall’obbligo di motivazione proprio gli atti normativi e quelli a contenuto generale” [14].
b) “L’ampio potere discrezionale, riconosciuto al Consiglio Regionale nella formazione del piano cave non si spinge sino al punto che quest’ultimo disattenda radicalmente, senza alcuna motivazione, le proposte del Consiglio Provinciale, avendo l’onere di rendere palesi, attraverso una congrua motivazione, le ragioni che lo inducono a discostarsi completamente dalle proposte pervenute” [15].
c) “Ai sensi dell’art. 9, comma 2, della legge regionale 30 marzo 1982, n. 18, Regione Lombardia, il piano settoriale delle cave, avendo lo stesso valore e gli stessi effetti dei piani regionali di settore funzionale, prevale sulle previsioni difformi degli strumenti urbanistici e si impone immediatamente nei riguardi di chiunque. Detta prevalenza gerarchica rende intangibili i piani cave rispetto a variazioni disposte con strumenti pianificatori non aventi natura di piani territoriali regionali, con la conseguenza che, in caso di contrasto con un sopraggiunto piano di edilizia economica e popolare, le previsioni del piano cave conservano la loro validità ed efficacia”[16].
d) “La posizione giuridica soggettiva fatta valere dal Comune ricorrente (nella specie, Thiene), nel caso di impugnazione del silenzio – rifiuto formatosi sulla diffida del Comune alla Regione rivolta a dare corso al procedimento di formazione ed approvazione, ai sensi della l. reg. n. 44 del 1982, del piano regionale della attività di cava (PRAC), ha carattere differenziato e qualificato, poiché il relativo territorio è compreso tra quelli che, ai sensi dell’art. 44, comma 1, l. reg. cit., sono transitoriamente interessati all’apertura e dell’ampliamento di cave per materiali di tipo A (sabbia e ghiaia), in attesa della entrata in vigore del PRAC, piano che il Consiglio regionale avrebbe dovuto approvare entro 12 mesi dalla entrata in vigore della stessa legge regionale, ai sensi dell’art. 42 l. reg. cit. (nel caso concreto il TAR, accogliendo il ricorso proposto contro il silenzio – rifiuto mantenuto dalla Regione in seguito alla diffida rivoltale dal Comune, ha stabilito che l’Amministrazione regionale ha l’obbligo di approvare il PRAC entro 12 mesi (attesa la complessità del procedimento fissato dalla l. reg. n. 44 del 1982 e la probabile necessità di aggiornare la proposta adottata nel 1984)”[17].
e) “Nel sistema della disciplina dell’attività estrattiva posto in essere dalla legislazione regionale lombarda (l. reg. 7 maggio 1992 n. 18) la revisione del piano cave deve riguardare principalmente le previsioni dei fabbisogni in relazione all’individuazione delle disponibilità estrattive già risultanti dal piano in vigore, mentre soltanto con il procedimento di variante possono essere indicati nuovi poli di sfruttamento, mediante la localizzazione di nuove aree di escavazione) [18]
4. Attività estrattiva e vincolo paesaggistico.
Nel periodo in rassegna si segnalano le seguenti due decisioni:
a) “In tema di coltivazione di cave nel territorio della Regione Puglia, l’autorizzazione alla coltivazione di una nuova cava in zona protetta, anche se inferiore come estensione a 20 ettari, senza la previa obbligatoria valutazione di impatto ambientale dell’istanza, è da considerarsi una procedura illegittima, in quanto consente, nella zona interessata dall’attività estrattiva, lo sconvolgimento dell’assetto geomorfologico di insieme. Per queste particolari aree non può valere infatti la speciale procedura di silenzio assenso sulla predetta valutazione” [19].
b) “E’ manifestamente infondata la q.l.c. dell’art. 36 della l. reg. della Campania 13 dicembre 1985 n. 54, che detta norme transitorie per la prosecuzione dell’attività estrattiva nelle cave situate in zone soggette a vincoli paesaggistici o ambientali, sia in relazione all’art. 25 comma 2 cost., perché tale disposizione non depenalizza, neanche indirettamente, fatti di reato previsti dagli artt. 20, lett. a), l. 28 febbraio 1985, n. 47 o 1 sexies d.l. 27 giugno 1985, n. 312, conv. in l. 8 agosto 1985, n. 431, e pertanto non sottrae allo Stato il monopolio della legislazione penale, sia in relazione all’art. 9 comma 2 cost., giacchè essa si fa propriamente carico di attribuire all’autorità regionale il controllo sul rispetto ambientale anche per le cave già in atto, sia in relazione all’art. 3 cost., in considerazione del differente trattamento della prosecuzione di attività cavatorie già in essere e dell’apertura di nuove cave, posta la diversità delle due situazioni accennate” [20].
Tali sentenze si pongono nell’alveo del consolidato insegnamento di giurisprudenza e dottrina secondo cui la tutela delle bellezze naturali è prioritaria rispetto all’attività estrattiva [21]
5. Attività estrattiva e parchi naturali.
Nel periodo in esame va segnalata la sentenza del T.A.R. Lombardia [22] secondo cui: “Ai sensi della disciplina – quadro nazionale e della disciplina della Regione Lombardia in tema di attività estrattiva e di parchi naturali, le aree soggette al regime ordinario dei parchi regionali, pur organizzate con preminente riguardo alle esigenze di protezione dell’ambiente e della natura, non sono sottratte alle esigenze di sviluppo delle attività agricole, silvicole e pastorali e delle altre attività tradizionali atte a favorire la crescita economica, sociale e culturale delle comunità residenti (nella specie, si è ritenuta illegittima l’estensione del divieto di aprire cave all’intero territorio del parco regionale)”.
6. Contratti di escavazione con la P.A..
Come è noto l’Amministrazione Pubblica (proprietaria di cava) è tenuta per l’affitto della cava, a procedere a “gara”.
Sul tema vanno segnalate due pronunce (da cui sono estratte tre massime):
a) “Non sussiste alcuna violazione della par condicio tra i soggetti partecipanti ad una gara nel caso in cui nel formulare i propri prezzi, tutti abbiano dovuto tener conto delle condizioni che avrebbero dovuto sottoscrivere prima della stipula del contratto e quindi dei relativi oneri (nella fattispecie attinenti alla ricerca della disponibilità di cave e di mezzi di trasporto richiesti)”. [23]
b) “Nel caso in cui l’amministrazione, al momento dell’adozione della delibera relativa alla conclusione di un contratto di affitto per l’esercizio di cave marmifere, sia a conoscenza dell’interesse della parte ricorrente ad iniziare trattative per addivenire alla stipula del contratto d’affitto, essa è tenuta a notificare alla interessata detta delibera, con la conseguenza che il termine di decadenza per l’impugnazione inizia a decorrere dal decimo giorno successivo alla pubblicazione all’albo pretorio della delibera”.[24]
c) “La declaratoria di illegittimità della delibera relativa alla conclusione di un contratto di affitto per l’esercizio di cave marmifere comporta la declaratoria di illegittimità del successivo contratto d’affitto stipulato dall’amministrazione”. [25]
7. Questioni di confini: giurisdizione dell’A.G.O..
Sul tema si è pronunciata con significativa autorevolezza la Cassazione a Sezioni Unite[26] di cui si riporta la massima: “Qualora in una controversia di denuncia di nuova opera e danno temuto, insorta tra privati concessionari di due cave (marmoree) contigue, venga proposta domanda di accertamento dei confini, la cognizione di tale domanda rientra nella sfera della giurisdizione del Giudice ordinario, e non del Giudice amministrativo, ancorché si assume che il confine tra le due cave sia coincidente con la linea di confine tra i due Comuni (nella specie di Massa e di Carrara) proprietari delle cave, poiché la statuizione che il Giudice deve emettere non riguarda la confinazione di tali enti territoriali ma l’accertamento incidentale del confine tra le due cave ai fini della decisione della domanda di nunciazione, esaurendosi la pronuncia sull’accertamento di confine nell’ambito del rapporto inerente alle posizioni di diritto soggettivo fra privati, senza investire il diverso rapporto, di natura pubblicistica, di delimitazione dei territori di comuni finitimi”.
8. Responsabilità civile.
E’ classica la problematica se la responsabilità per danni da fatto illecito del coltivatore di cava sia oggettiva o soggettiva[27].
Di recente la Suprema Corte[28] si è espressa per la seconda soluzione: “In materia di responsabilità civile, la disposizione di cui all’art. 114 del D.P.R. n. 128 del 1959, in ordine alle misure da adottarsi a difesa della sicurezza e della salute nelle miniere e nelle cave poste a tutela di chiunque (e quindi anche di terzi estranei, ex art. 1, primo comma, del citato D.P.R. n. 128 del 1959) si trovi esposto a rischi derivanti dalle attività ivi ovvero nelle vicinanze svolte, attiene alla condotta del soggetto ed integra pertanto un’ipotesi di responsabilità soggettiva del custode (diversa da quella oggettiva su costui gravante ex art. 2051 c.c.), in ordine a tale tipo di responsabilità, la prova del fortuito (che la esclude) involge necessariamente anche l’esame della condotta del custode della res“.
9. Cava di prestito.
Il tema è di piena attualità in ragione dei lavori per l’alta velocità.
Al riguardo si segnala la sentenza del T.A.R. Lombardia[29] che ha fissato il seguente principio: “Ai sensi dell’art. 38, l. reg. n. 14 del 1998 costituiscono requisiti per l’esercizio della cava di prestito: a) la sussistenza di un’esigenza straordinaria (da intendersi con l’impiego di materiale inerte per la realizzazione di opere non previste nei piani cave); b) l’impossibilità di reperimento di materiale idoneo sul mercato (non circoscritto all’impossibilità oggettiva naturalisticamente concepita ma estesa all’ipotesi di impossibile reperimento del materiale inerte ad un prezzo non particolarmente oneroso); c) la realizzazione di una grande opera pubblica, sia di interesse statale che regionale che si esegua nel territorio della Regione Lombardia (ove l’aggettivo, lungi dall’imporre un criterio quantitativo, designa piuttosto l’interesse pubblico specifico che con l’opera si intende perseguire)”.
10. Sanzioni amministrative.
A portare chiarezza sul tema si segnala la sentenza della Suprema Corte [30] di cui si riporta la massima: “Nel sistema sanzionatorio previsto dalla legge n. 689 del 1981, richiamata dall’art. 33 della legge reg. Veneto n. 44 del 1982 in materia di disciplina delle cave, responsabile della violazione amministrativa è la persona fisica, mentre la persona giuridica è obbligata in solido con il rappresentante o dipendente della stessa che sia autore della violazione. La responsabilità solidale dell’ente può essere fatta valere indipendentemente dalla identificazione, nel testo dell’ordinanza – ingiunzione, dell’autore materiale dell’illecito (fattispecie in tema di prelievo di materiale in violazione dei limiti stabiliti all’autorizzazione regionale allo sfruttamento di cava ex art. 33 citata legge reg. Veneto)”.
11. Regime transitorio.
E’ a tutti nota l’importanza del regime transitorio a riguardo delle discipline regionali in materia estrattiva, in quanto poche sono le attività nuove, ricadendo la quasi totalità del fenomeno estrattivo, quindi, in tale regime.
Anche per questo è interessante segnalare la elaborazione giurisprudenziale di periodo.
a) “L’art. 36 l. reg. Campania 13 dicembre 1985 n. 54, così come integrato e interpretato dalla l. reg. 13 aprile 1995 n. 17, consente di proseguire la coltivazione delle cave già legittimamente esercitate al momento dell’entrata in vigore della stessa l. n. 54 del 1985 compresa quella delle cave ubicate in zone a ciò non espressamente destinate dallo strumento urbanistico o in zone soggette ad altri vincoli, a condizione che il soggetto interessato presenti entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge (cioè entro l’8 gennaio 1986) domanda di prosecuzione all’autorità regionale competente, ottemperando ai connessi adempimenti formali e sostanziali previsti dalla legge (commi 1 e 2 dell’art. 36 novellato). Le cave ubicate in zone soggette a vincoli apposti prima dell’entrata in vigore della l. n. 54 del 1985, già legittimamente esercitate al momento dell’apposizione del vincolo, possono essere proseguite alla condizione predetta nei limiti territoriali già consentiti o comunque nei limiti territoriali già oggetto di coltivazione (comma 5 dell’art. 36 novellato). Le cave già legittimamente esercitate alla predetta data dell’8 gennaio 1986 in zone vincolate per le quali il vincolo sia però apposto successivamente alla data predetta, sono soggette all’autorizzazione del Presidente della Giunta Regionale, subordinata al preventivo nulla osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, ai sensi dell’art. 11 della legge nel testo novellato (comma 6 dell’art. 6). L’autorizzazione a proseguire nella coltivazione può essere negata dall’autorità regionale solo quando l’attività estrattiva risulti in contrasto con i vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici o archeologici (comma 4 dell’art. 36). Qualora la cava sia ubicata in zona a ciò non espressamente destinata dallo strumento urbanistico vigente, l’autorizzazione rilasciata ai sensi del predetto art. 11 della legge, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico stesso (comma 7 dell’art. 36 novellato). Qualora la coltivazione prosegua senza che sia presentata tempestiva domanda di prosecuzione o dopo che l’autorizzazione richiesta sia stata negata, è configurabile il reato di cui all’art. 20 lett. a) l. n. 47 del 1985 (nel caso in cui la cava risulti in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti), ovvero il reato di cui all’art. 1 sexies l. n. 431 del 1985 (nel caso in cui la cava risulti in contrasto con i vincoli esistenti nella zona). In questi casi sono anche applicabili le sanzioni amministrative pecuniarie, nonché l’obbligo al ripristino o alla ricomposizione ambientale ai sensi dell’art. 28 della legge” [31]
b) “Alla stregua del regime transitorio delle cave, previsto dalla l. reg. Campania 13 dicembre 1985 n. 54, la prosecuzione dell’attività estrattiva può essere autorizzata legittimamente soltanto a seguito di denunzia dell’effettivo esercizio dell’attività stessa, da parte dell’impresa interessata, agli organi comunali e regionali competenti” [32].
12. Attività estrattiva (di miniera e di cava) e scarico delle acque.
Nel periodo si segnala la sentenza della Suprema Corte [33] secondo cui: “In tema di scarico di reflui non autorizzato, già disciplinato dall’art. 21, comma 1, l. 10 maggio 1976, n. 319, in base alle disposizioni introdotte dall’art. 2 d. lg. 11 maggio 1999 n. 152, non è più punito il c.d. scarico indiretto, salvo che trovi applicazione il d. lg. 5 febbraio 1997 n. 22 in materia di rifiuti (in applicazione di tale principio, la Corte ha annullato con rinvio la sentenza del Tribunale che aveva condannato, in base alla previsione abrogata, il titolare di un impianto di lavaggio di inerti, provenienti da coltivazione di cave, composto da alcune vasche a tenuta, poggianti direttamente sul terreno, mandando al Giudice di rinvio di verificare se dalle stesse vi fosse una immissione diretta nel suolo, sottosuolo o rete fognaria ovvero si trattasse di una fase di gestione di rifiuti diversa dalla nozione di scarico previsto dal d. lg. n. 152 del 1999)”.
Tale richiamo offre lo spunto, per approfondire il profilo della disciplina giuridica relativa al dilavamento da parte delle acque piovane dei siti minerari.
Come primo approccio al tema pare opportuno fare riferimento alla nozione di “acque meteoriche di dilavamento e acque di prima pioggia” quale individuate dai citati testi normativi.
Sono da considerarsi tali le acque meteoriche per le quali, contestualmente al dilavamento, non si verifichi la raccolta di sostanze derivanti – direttamente o indirettamente – dall’attività aziendale [34].
Tale definizione scaturisce dalla modifica apportata dal D. lgs. N. 258/2000 all’art. 39 del D. lgs. N. 152/1999: la nuova disciplina prevede così “sostanzialmente che le acque meteoriche non siano sottoposte alla disciplina degli scarichi, o, meglio detto, che esse possano essere disciplinate ai fini della prevenzione dei rischi idraulici ed ambientali e non ai fini di tutela qualitativa delle risorse idriche” [35].
La definizione offerta in via positiva come sopra (a riguardo delle acque meteoriche di dilavamento) può essere completata con un criterio ermeneutico a contrario in via negativa rispetto alla nozione di acque reflue industriali.
Al riguardo esiste una copiosa giurisprudenza.
Sono state così considerate “acque reflue industriali”:
a) quelle provenienti da attività artigianali (fattispecie relativa a scarico proveniente dal lavaggio dei macchinari) [36];
b) le acque utilizzate nel ciclo produttivo, anche se mescolate con altre di diversa natura, ricollegabili all’esercizio dell’impianto [37];
c) i reflussi di un impianto di autolavaggio [38];
d) acque reflue provenienti dall’installazione produttiva di un allevamento [39];
e) quelle provenienti dal lavaggio di inerti sia per l’attività in se svolta, di carattere industriale, sia per il materiale in sospensione portato con l’attività di dilavamento [40];
f) le acque reflue industriali concernono qualsiasi tipo di acque reflue scaricate da edifici in cui si svolgono attività commerciali o industriali, così da comprendere tutti i tipi di acque reflue pure provenienti da insediamenti commerciali; mentre la caratterizzazione dei reflui è operata in senso negativo, giacché le acque devono essere diverse da quelle domestiche e meteoriche di dilavamento [41].
Anche alla luce di tale criterio negativo si appalesa come le acque meteoriche nel caso di specie esulino dalla disciplina degli scarichi, in quanto le dette acque meteoriche non sono impiegate in alcuna lavorazione da parte della Società concessionaria, la quale si limita a farle defluire a valle senza compiere alcuna operazione sulle stesse.
13. La eventuale disciplina regionale.
“La finalità della nuova disciplina viene espressamente indicata nella prevenzione di rischi idraulici e ambientali. E’ stato individuato un sistema articolato su differenti ipotesi, nell’ambito delle quali le Regioni sono quindi divenute titolari di specifici poteri, con riguardo alle forme di controllo degli scarichi di acque meteoriche di dilavamento provenienti da reti fognarie separate, ossia – ex art. 1, D. lgs. N. 258/2000: quelle costituite da due condotte, una che canalizza le sole acque meteoriche di dilavamento e può essere dotata di dispositivi per la raccolta e la separazione delle acque di prima pioggia, l’altra che canalizza le altre acque reflue unitamente alle eventuali acque di prima pioggia.
Il pregresso sistema non contemplava espressamente per il fenomeno in oggetto forme di autorizzazione o prescrizione. Al contrario, attualmente le Regioni potranno individuare i casi in cui può essere richiesto che le immissioni delle acque meteoriche di dilavamento, effettuate tramite altre condotte separate siano sottoposte:
a) ad autorizzazione;
b) comunque a particolari prescrizioni.
Le acque meteoriche che non risultano disciplinate – a seguito, quindi, di individuazione regionale – come oggetto di autorizzazioni o prescrizioni non sono soggette a vincoli o prescrizioni derivanti dal D. lgs. N. 152/1999, come attualmente modificato” [42].
Il terzo ricalca in gran parte il precedente testo: “Le Regioni disciplinano altresì i casi in cui può essere richiesto che le acque di prima pioggia e di lavaggio delle aree esterne siano convogliate e opportunamente trattate in impianti di depurazione per particolare ipotesi nelle quali, in relazione alle attività svolte, vi sia il rischio di dilavamento dalle superfici impermeabili scoperte di sostanze pericolose o di sostanze che creano pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici”.Tra i poteri regionali viene ribadita la possibilità di disciplinare altresì i casi in cui può essere richiesto che le acque di prima pioggia e di lavaggio delle aree esterne siano convogliate e opportunamente trattate in impianti di depurazione. Mentre, tuttavia, il D. lgs. n. 152/1999 individuava l’oggetto della disposizione ai “particolari stabilimenti nei quali vi sia il rischio di deposizione di sostanze pericolose sulle superfici impermeabili scoperte”, attualmente la norma indica “particolare ipotesi nelle quali, in relazione alle attività svolte, vi sia il rischio di dilavamento dalle superfici impermeabili scoperte di sostanze pericolose o di sostanze che creano pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici” [43].Non mi pare, peraltro, che la Regione abbia predisposto una disciplina specifica al riguardo, donde le acque meteoriche di dilavamento prese in considerazione nella presente nota sono da considerarsi fuori dall’ambito della disciplina sugli scarichi.