Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3102
Timestamp: 2019-08-23 22:50:43+00:00
Document Index: 146555428

Matched Legal Cases: ["l'article 230", "l'article 22", "l'article 22", "l'article 22", "l'article 10", "l'article 22", "l'article 18", "l'article 18", "l'article 18", "l'article 3", "l'article 14", "l'article 14", "l'article 14", "l'article 14", "l'article 8"]

Commission des affaires sociales : Réunion du 15 juin 2011 : 1ère réunion
Réunion du 15 juin 2011 : 1ère réunion
Examen des amendements au texte de la commission en deuxième lecture (voir le dossier)
Fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées
Examen du rapport et du texte de la commission en 2e lecture (voir le dossier)
Désignation des candidats à une éventuelle commission mixte paritaire (voir le dossier)
La commission examine le rapport pour avis de Mmes Sylvie Desmarescaux et Marie-Thérèse Hermange sur le projet de loi n° 3406 (AN - XIIIe législature) de finances rectificative pour 2011.
Avant d'aborder l'ordre du jour, permettez-moi une petite motion de procédure. Pourquoi sommes-nous convoqués dans de telles circonstances à une réunion de la commission ? Les reports horaires successifs, puis l'annulation inexpliquée de la réunion prévue ce matin nous conduisent à réaliser notre travail de législateur dans des conditions qui ne sont vraiment pas propices à une réflexion de qualité. Plutôt que de tenir cette réunion durant une brève interruption de séance, pourquoi ne pas l'avoir tenue plus tard, à l'heure du dîner, comme nous l'avons déjà fait à plusieurs reprises ? Nous n'aurions alors pas été pressés par le temps et aurions pu examiner sereinement notre ordre du jour.
Muguette Dini, présidente
Je vous prie de nous excuser pour cette situation qui nous a été imposée par les circonstances. La commission mixte paritaire portant sur le projet de loi relatif à la bioéthique, qui se tenait ce matin, s'est prolongée bien au-delà du terme que nous avions envisagé, ce qui nous a conduits à repousser la tenue de cette séance de la commission. Nous prendrons le temps nécessaire à l'examen de notre ordre du jour, qui commence par l'examen des articles dont nous nous sommes saisis pour avis dans le projet de loi de finances rectificative pour 2011.
Sylvie Desmarescaux, rapporteur pour avis
L'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2011 porte sur un thème qui m'est cher : celui du développement de l'apprentissage et de l'alternance. Le taux de chômage des jeunes était encore au niveau intolérable de 21,4 % à la fin de l'année 2010. Il était donc devenu urgent d'actionner tous les leviers permettant d'assurer leur insertion rapide et durable sur le marché du travail.
Cet article est, pour partie, la traduction législative des mesures annoncées par le Président de la République dans son discours du 1er mars 2011 à Bobigny. Avec comme objectif de porter à 800 000 le nombre de jeunes suivant une formation en alternance d'ici à 2015, contre 600 000 aujourd'hui, il a invité le Gouvernement à agir de manière volontariste en faveur de l'alternance.
Nous aurons, dès la semaine prochaine, l'occasion d'examiner plus en détail les mesures envisagées par la proposition de loi de Gérard Cherpion, en cours d'adoption à l'Assemblée nationale, sur le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels. Le présent article en faisait d'ailleurs initialement partie. Néanmoins, cette mesure à l'incidence fiscale certaine trouve plus naturellement sa place dans une loi de finances, et tout particulièrement au moment où nous nous prononçons sur le projet de loi constitutionnelle proposant d'instaurer le monopole des lois de finances sur ces matières.
Venons-en au contenu de cet article, qui comprend deux mesures distinctes. Le texte nous propose, en premier lieu, la création d'un compte d'affectation spéciale qui viendrait remplacer le fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA). Celui-ci est aujourd'hui chargé de la péréquation de la taxe d'apprentissage entre les régions et du financement des actions de soutien et de promotion de l'Etat en faveur de l'apprentissage, notamment au titre de la contractualisation avec les régions.
Cette mesure de technique financière constitue une avancée notable qu'il convient de saluer car elle permettra de sanctuariser les moyens aujourd'hui consacrés au FNDMA. Un compte d'affectation spéciale est en effet le seul moyen, en droit budgétaire, d'affecter directement une recette à une dépense. Le compte d'affectation spéciale échappe également aux contraintes de rigueur touchant les finances publiques, au respect de la norme de dépense et à la régulation budgétaire. Je vous indique, par ailleurs, que l'information du Parlement sur les dépenses et recettes de ce compte sera très supérieure à celle dont nous disposions pour le FNDMA : chaque année, un projet annuel de performance et un rapport annuel de performance seront publiés à l'occasion de la présentation du budget.
La seconde innovation, à visée incitatrice, renforce les obligations pesant sur les employeurs en matière d'embauche d'alternants. Elle réforme la contribution supplémentaire à l'apprentissage de l'article 230 H du code général des impôts et instaure un système de « bonus-malus » récompensant les comportements vertueux et sanctionnant de manière proportionnelle les écarts au seuil minimal de salariés en alternance qui s'impose à chaque entreprise.
Il s'agit de mieux calibrer la sanction applicable lorsque le quota d'apprentis imposé par la loi aux entreprises de plus de deux cent cinquante salariés n'est pas respecté : les entreprises réfractaires paieront davantage ; celles employant beaucoup d'alternants percevront un bonus.
Les entreprises seront désormais plus fortement incitées à recruter des salariés en alternance, avec le relèvement de 3 % à 4 % du quota de salariés en alternance qu'une entreprise doit respecter pour ne pas être redevable de la contribution. Les comportements vertueux seront récompensés et la sanction sera proportionnelle à l'écart par rapport au seuil minimal de 4 %. Il s'agit d'une mesure de justice et d'équité, qui va permettre de donner un signal positif aux employeurs. Désormais, les entreprises qui ne font aucun effort en matière d'alternance paieront six fois plus que celles qui se rapprocheront du quota.
J'ai pourtant trois réserves à émettre.
Tout d'abord, les modalités de mise en oeuvre du bonus et notamment son montant ne sont pas définis par le texte mais renvoyés à un décret. Il faudrait s'assurer que son financement ne se fera pas au détriment de celui d'actions plus structurelles en faveur de l'apprentissage.
On peut ensuite regretter que cette budgétisation du financement de l'alternance soit inachevée. Les dépenses de l'Etat en faveur de l'apprentissage et de l'alternance restent dispersées au sein du budget, ce qui nuit à la lisibilité de l'action publique et à l'évaluation de la politique en faveur de l'alternance.
Enfin, l'accord national interprofessionnel sur l'accès des jeunes aux formations en alternance et aux stages en entreprise, conclu par les partenaires sociaux le 7 juin 2011, demande au législateur d'apporter des modifications au système de bonus-malus initialement envisagé dans la proposition de loi Cherpion. Il propose de substituer à ce mécanisme un régime reposant sur un objectif de progression du nombre d'alternants à l'échelle de la branche. Les signataires souhaitent que l'atteinte de cet objectif, obligatoirement supérieur ou égal à 10 % par rapport aux résultats de l'année précédente, puisse exonérer de la taxe les entreprises. Un tel mécanisme constitue surtout un affaiblissement du dispositif initial, qui allie quant à lui de manière équilibré incitation et sanction financières.
Quoi qu'il en soit, cet article 8 a le mérite de relancer le débat sur le rôle de l'alternance dans l'accès des jeunes et des publics à la recherche d'un emploi au marché du travail et sur les moyens à lui accorder. Le dispositif financier qui est proposé ici contribue à une stratégie d'ensemble, qui mobilise tous les moyens de l'action publique, en concertation avec les partenaires sociaux. C'est pourquoi je vous invite à donner un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Nous n'allons pas prendre part au vote au nom du groupe socialiste, mais nous nous réservons le droit de déposer des amendements sur ce texte lors de son examen en séance publique.
Nous adopterons la même position au nom du groupe CRC-SPG.
Nous suivrons les recommandations de notre excellent rapporteur.
La commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Marie-Thérèse Hermange, rapporteur pour avis
L'article 22 du projet de loi de finances rectificative confie à l'office national d'indemnisation des accidents médicaux (Oniam) la mission de faciliter l'indemnisation des personnes ayant subi un dommage fonctionnel du fait du benfluorex. Ce système simple et propre à garantir les droits des victimes, mais inusité, trouve sa justification dans la crise sanitaire, et surtout dans la crise de confiance liée à « l'affaire du Mediator ».
Le benfluorex est le nom de la molécule commercialisée sous cette appellation par le laboratoire Servier. Celui-ci a obtenu, en 1974, une autorisation de mise sur le marché (AMM) dans l'indication d'« adjuvant d'un régime adapté dans les hypertriglycéridémies ou dans le diabète asymptomatique avec surcharge pondérale ». Le Mediator a été commercialisé sur cette base de 1976 à 2007, date à laquelle l'Afssaps a supprimé l'indication pour les hypertriglycéridémies ; l'AMM a cependant été renouvelée pour le diabète jusqu'en 2009.
Le nombre total de personnes qui se sont vu prescrire le médicament n'est pas connu avec certitude ; d'après les données de la Cnam, il est estimé à environ cinq millions, dont plus de la moitié l'a pris pendant près de trois ans en moyenne. Trois cent mille personnes auraient été chaque année exposées au Mediator.
Le succès de ce produit s'expliquerait, et c'est d'ailleurs un aspect qui fait débat, par son effet anorexigène. Deux autres médicaments, d'une composition proche, avaient été commercialisés comme anorexigènes par le même laboratoire Servier sous les noms de Pondéral et d'Isoméride jusqu'en 1997.
La proximité entre le benfluorex et les anorexigènes a conduit l'Afssaps, lors de l'interdiction de ces substances en 1995, à proscrire son utilisation dans les préparations magistrales, pour éviter les détournements d'usage. Le Mediator a cependant été maintenu sur le marché car son AMM ne visait que les troubles métaboliques.
En 1999, apparaissent les premiers signalements de pharmacovigilance concernant spécifiquement ce médicament : un cas de valvulopathie aortique, puis un cas d'hypertension artérielle pulmonaire.
Il faudra pourtant attendre encore quatre ans pour que la commission d'AMM décide, en novembre 2009, la suspension temporaire de l'autorisation, puis définitive le 10 juillet 2010.
La question que se posent donc naturellement nos concitoyens est la suivante : pourquoi le Mediator n'a-t-il pas été retiré plus tôt du marché en raison des risques qu'il présentait ? Ce retard apparaît d'autant plus regrettable que le service médical rendu était faible.
Cette question revêt deux aspects : judiciaire et politique. Il s'agit en effet de déterminer si le laboratoire Servier a volontairement caché aux autorités sanitaires la nature du benfluorex, alors même que les effets secondaires graves des anorexigènes étaient connus, comme le soutient l'Igas ainsi que la Cnam qui a engagé une action pénale contre le laboratoire Servier ; mais, dans le même temps, cette affaire met en cause la manière dont est gérée la sécurité sanitaire dans notre pays. Aucun de ces deux aspects n'a vocation à être traité dans le cadre de ce projet de loi de finances rectificative : il appartiendra au juge de trancher le premier et, sur le second, le Sénat a créé une mission d'information qui rendra son rapport à la fin du mois.
C'est l'accès le plus rapide à l'indemnisation pour les personnes ayant subi un dommage du fait du benfluorex qu'il s'agit aujourd'hui d'assurer.
Malgré les nombreux points en discussion, dont une querelle peut-être mal venue sur le nombre de décès, il existe un fait sur lequel tous s'accordent désormais : le Mediator a pu causer des valvulopathies et des hypertensions artérielles pulmonaires, maladies graves et souvent mortelles.
Le laboratoire Servier a reconnu ce risque et s'est déclaré, le 24 janvier 2011, « prêt à participer à la mise en oeuvre d'un fonds d'indemnisation (...) dans le cadre de la législation en vigueur et selon des modalités permettant une indemnisation rapide et juste ».
Le 1er février 2011, les ministres en charge de la santé et de la justice ont demandé à la Cour de cassation de prendre contact avec le laboratoire afin de recueillir ses propositions en matière d'indemnisation des victimes. Le 7 avril 2011, le ministre et les associations de patients ont jugé inacceptable sa dernière proposition sur les conditions d'accès au fonds car elle maintenait une indemnisation partielle, sans couvrir l'ensemble des préjudices, et qu'elle obligeait les victimes à renoncer parallèlement à toute possibilité de réparation civile devant la justice.
C'est à la suite de cet échec que le Gouvernement a décidé l'élaboration du dispositif présenté à l'article 22 du projet de loi de finances rectificative.
La mission d'établir le préjudice subi par une victime du fait du benfluorex et de faire une proposition d'indemnisation incombera, en application de cet article, à l'Oniam. Cet établissement public à caractère administratif de l'Etat, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé, a été créé par la loi du 4 mars 2002 « droits des malades ».
Il s'agit là d'une nouvelle évolution du rôle de l'Oniam : celui-ci avait été conçu à l'origine pour que la solidarité nationale garantisse l'indemnisation des personnes victimes d'un « aléa thérapeutique », c'est-à-dire ayant subi un dommage dont le risque lié aux soins prodigués était connu mais très peu probable.
Concrètement, comment le mécanisme d'indemnisation prévu à l'article 22 est-il appelé à fonctionner ?
Tout d'abord, qui aura accès au dispositif ?
La procédure sera ouverte à toute personne ayant pris du Mediator et souffrant d'un déficit fonctionnel, c'est-à-dire d'une atteinte physique. Celui qui n'aurait aucun symptôme physique bien qu'ayant pris du Mediator ne pourra donc obtenir de réparation au travers de l'Oniam. Les associations de victimes contestent ce point, estimant que le préjudice lié à l'angoisse d'avoir été exposé au Mediator devrait être indemnisé en lui-même. Ceci aurait pour conséquence pratique que cinq millions de personnes pourraient déposer un dossier à l'Oniam qui devrait ensuite s'assurer qu'elles obtiennent une indemnisation. On notera que les personnes ayant subi un préjudice lié à l'angoisse pourront en revanche faire valoir leurs droits en justice.
Les personnes ayant déjà introduit des recours en justice ou devant les chambres régionales de conciliation et d'indemnisation des accidents médicaux pourront choisir de saisir l'Oniam au titre de la nouvelle procédure créée par l'article 22. Ce mécanisme étant spécifique, rapide et gratuit, elles auront tout intérêt à faire cette démarche.
Comment les dossiers seront-ils instruits ?
L'article 22 crée, au sein de l'Oniam, un groupe d'experts chargé de l'étude des dossiers. Parmi les experts figureront une personnalité désignée par le laboratoire Servier, une désignée par le Conseil de l'Ordre des médecins et une désignée par les associations de patients agréées afin de s'assurer du respect du principe du contradictoire. L'Assemblée nationale a précisé, à bon escient me semble-t-il, que ce collège serait présidé par un magistrat. Les experts se prononceront sur l'imputabilité médicale du déficit fonctionnel et sur l'ampleur du dommage subi. Ils disposent de six mois pour le faire. Ils émettront également un avis sur la responsabilité des personnes que le demandeur aura désignées au moment de déposer son dossier. Si les experts estiment qu'il y a bien un responsable du dommage, leur estimation du dommage sera communiquée à cette personne qui devra faire une offre d'indemnisation intégrale des préjudices subis. C'est donc bien la responsabilité qui fonde l'obligation d'indemnisation, nous reviendrons sur ce point que conteste le laboratoire Servier.
Le responsable saisi d'une demande d'indemnisation devra chiffrer l'indemnité proposée dans les trois mois. Trois possibilités s'ouvrent ici :
soit l'offre est acceptée par la victime, qui renonce ainsi à toute autre indemnisation du fait des mêmes préjudices ;
soit elle est jugée anormalement basse, la victime la refuse et engage une procédure judiciaire. Si le juge confirme cette appréciation, il pourra condamner le responsable à payer la réparation intégrale et ajouter une pénalité maximale de 30 %, pénalité qui sera versée à l'Oniam. Cette pénalité vise à éviter que les responsables ne soient systématiquement tentés de minimiser leurs offres. Il convient de noter que ce taux de 30 % est le double de celui prévu pour l'indemnisation des accidents médicaux en général. Le Gouvernement estime qu'il est proportionné à la situation présente car un seul acteur, le laboratoire Servier, sera probablement tenu pour responsable ; l'importance des sommes en jeu pourrait l'inciter à minimiser systématiquement ses propositions ;
soit, enfin, le responsable refuse de faire une offre dans les délais prévus et c'est l'Oniam qui fera une offre à la victime. Si celle-ci l'accepte, l'Oniam sera subrogé dans ses droits et pourra se retourner contre tous ceux qu'il estime responsable. Ici encore, le juge pourra majorer les sommes dues d'une pénalité allant jusqu'à 30 % ; son montant aura partiellement pour but de compenser les frais engagés par l'Oniam. Afin de permettre à celui-ci de financer les indemnisations qu'il proposera, l'article 10 du projet de loi de finances rectificative prévoit d'abonder son budget pour 2011 de 5 millions d'euros. Des postes supplémentaires seront également ouverts pour permettre de traiter les dossiers.
Le laboratoire Servier, je l'ai dit, conteste le fait que le collège d'experts émette un avis sur la responsabilité des personnes mises en cause par la victime. Cependant, il est difficile d'imaginer quel pourrait être le fondement de l'obligation d'indemnisation si aucun responsable n'était désigné car on ne pourrait alors faire appel qu'à la solidarité nationale ou à l'altruisme... Il paraît donc nécessaire que l'indemnisation soit à la charge d'une personne reconnue comme responsable du dommage.
Mais, si le laboratoire Servier sera vraisemblablement mis en cause dans tous les dossiers, il n'a pas vocation à être reconnu comme seul responsable, quand bien même il accepterait de faire des offres d'indemnisation aux victimes. En effet, une personne qui se voit imputer un dommage a la possibilité de se retourner contre tous ceux qu'elle estime être responsables du dommage, en tout ou partie. Ce sont les actions intentées par le laboratoire contre l'Etat et les médecins qui permettront au juge de déterminer les responsabilités finales et, éventuellement, les remboursements dus par les autres acteurs de santé et par l'Etat au laboratoire. Je demanderai au Gouvernement de préciser à nouveau ce point en séance publique afin qu'il n'y ait aucune ambiguïté : si le laboratoire est amené à payer pour d'autres, il doit pouvoir rétablir ses droits.
Ceci étant, ce dispositif me paraît équilibré et je vous propose de l'adopter tel qu'il est issu des travaux de l'Assemblée sous réserve d'un complément.
Il me semble, en effet, que nous ne pouvons faire l'économie d'une réflexion sur l'avenir des fonds du type de celui mis en place par le Mediator. Si, à chaque fois qu'une nouvelle affaire sanitaire éclate, un nouveau dispositif législatif est créé, nous risquons de les juxtaposer sans assurer leur cohérence. Je vous propose donc de demander un rapport au Gouvernement pour étudier la mise en place d'un fonds pérenne destiné à l'indemnisation des préjudices subis du fait des médicaments.
Sous réserve de cet amendement, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.
Dans la situation d'urgence où il se trouve, le Gouvernement n'avait sans doute pas d'autre solution que de choisir le dispositif qui nous est proposé. Il paraît satisfaisant surtout avec l'amendement que nous soumet le rapporteur et qui ménage l'avenir. Nous ne pouvons pas créer un nouveau fond à chaque fois qu'un nouveau problème se pose avec un médicament. Cette préoccupation rejoint celles de la mission commune d'information sur le Mediator.
Je n'ai pas d'observation complémentaire à faire sur ce sujet mais je souhaite protester vivement contre nos conditions de travail et cet emploi du temps bousculé qui ne nous permet pas d'examiner sereinement les textes.
Je vous en donne acte et je partage pleinement votre sentiment.
La commission adopte l'amendement et donne un avis favorable à l'adoption de l'article 22.
Bien que n'ayant pas été formellement désignée en qualité de rapporteur pour avis, je souhaite attirer votre attention sur un autre article, l'article 18 bis, de ce collectif budgétaire, que l'Assemblée nationale a ajouté contre l'avis du Gouvernement. Il concerne la tarification par les hôpitaux des dépenses liées à des patients couverts par l'aide médicale d'Etat (AME).
Nous avions déjà évoqué cette question lors du dernier PLFSS : notre rapporteur général, Alain Vasselle, avait proposé un amendement allant dans le même sens que cet article 18 bis, qu'il avait retiré en séance car il s'agissait surtout d'un amendement d'appel.
La mise en place de la tarification à l'activité (T2A) a été progressive et s'accompagnait d'une période transitoire en ce qui concerne les modalités de facturation par les hôpitaux à l'assurance maladie de leurs dépenses. Ils pouvaient ainsi continuer de facturer les dépenses liées à des patients AME selon l'ancienne tarification, appelée tarif journalier de prestation (TJP). Le TJP est différent selon les établissements et fixé par eux selon d'autres critères que les groupes homogènes de séjour (GHS) de la T2A.
Or, cette situation a malheureusement perduré, si bien qu'un hôpital facture aujourd'hui un tarif différent selon que le patient est couvert ou non par un régime d'assurance maladie. C'est cette absence de transparence et cette hétérogénéité qui avaient été critiquées par Alain Vasselle, la T2A devant plutôt conduire à une convergence des tarifs, quitte à ce que des dotations forfaitaires compensent un certain nombre de situations. D'ailleurs, une dotation au sein de l'enveloppe des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (Migac) est justement dédiée, depuis deux ans et demi, à la prise en charge de patients en situation de précarité.
L'article 18 bis va donc dans le sens que notre commission avait approuvé en novembre dernier. Pour autant, il ne saurait être satisfaisant parce que s'il affirme le passage à la facturation normale, celui-ci n'est accompagné d'aucun délai ou compensation.
Or, la différence entre les deux tarifs est estimée au total à environ 130 millions d'euros par an et cette somme est concentrée sur quelques hôpitaux accueillant plus de patients AME que d'autres ou ayant décidé un TJP nettement différent du GHS : supprimer la tarification dérogatoire coûtera environ 46 millions d'euros pour la seule AP-HP, 1,6 million pour le centre hospitalier d'Annecy ou celui de Cayenne, 1,8 million pour le centre hospitalier de Montreuil ou encore 3 millions pour l'hôpital Delafontaine de Saint-Denis. Ainsi, cette mesure augmentera mécaniquement le déficit de l'AP-HP de 50 %, sans aucun moyen pour l'établissement de s'adapter.
En conclusion, il me semble qu'unifier la tarification est une mesure de transparence et d'équité mais qu'elle devrait être accompagnée d'une augmentation de l'enveloppe des missions d'intérêt général pour les établissements concernés et d'une période de transition. Le Gouvernement, qui avait émis un avis défavorable lors du débat à l'Assemblée nationale, n'a pas encore pris une position définitive sur cet article 18 bis.
Dans ces conditions, je vous propose soit de laisser la responsabilité au Gouvernement de s'opposer à cet article ou de prévoir des modalités d'accompagnement, soit d'adopter un amendement visant simplement à différer l'entrée en vigueur de cette mesure au 1er mars 2012, le 1er mars étant la date habituelle de renouvellement de la tarification hospitalière. Ce délai permettrait de conserver le principe de l'unification de la tarification tout en se donnant le temps de trouver un mécanisme de financement équilibré et satisfaisant pour tous.
Je suis plutôt favorable à l'adoption d'un amendement qui permettrait de décaler l'impact pour les hôpitaux et de prendre le temps de réfléchir.
Il serait plus satisfaisant de repousser complètement cet article car, si le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale ne contient pas de mesures d'accompagnement, nous en reviendrons au même point. Ce sont les hôpitaux et les patients qui en souffriront.
Sur le principe, nous sommes de toute façon clairement opposés à la tarification à l'activité qui est nocive pour notre système de santé publique. Nous ne pouvons donc qu'être en désaccord avec cet article.
Vu les délais d'examen du collectif budgétaire, ne pourrions-nous donc pas adopter un amendement, à titre conservatoire, pour décaler la mise en oeuvre de l'article 18 bis au 1er mars 2012 et nous verrons la position du Gouvernement lors du débat ?
L'amendement est adopté et la commission donne un avis favorable à l'adoption de l'article 18 bis ainsi modifié.
Examen des amendements au texte de la commission en deuxième lecture
La commission examine les amendements déposées sur le projet de loi n° 566 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge dans le texte n° 590 (2010-2011) adopté par la commission le 8 juin 2011 dont M. Jean-Louis Lorrain est le rapporteur.
La commission adopte les positions suivantes :
EXAMEN DES MOTIONS PRÉALABLES
L'amendement n° 49 est très important dans la mesure où il vise à prendre en compte la décision du Conseil constitutionnel du 9 juin dernier. Le rythme d'intervention du juge prévu par le projet de loi est insuffisant au regard des exigences du conseil.
Jean-Louis Lorrain, rapporteur
Le Conseil s'est prononcé sur la nécessité d'une intervention rapide du juge après l'hospitalisation mais n'a pas exigé qu'il se prononce tous les quinze jours. Un tel rythme serait irréaliste.
L'amendement n° 82 présenté par le Gouvernement, que nous examinerons après l'article 3, se livre à une interprétation du Conseil constitutionnel qui n'est pas la nôtre. La question n'est pas de savoir si l'intervention régulière du juge est réaliste ou pas.
L'amendement n° 55 vise également à prendre en compte la récente décision du Conseil constitutionnel.
Dans sa décision, le Conseil constitutionnel ne conteste pas la périodicité des certificats médicaux mais l'absence d'intervention du juge.
La procédure de transformation des soins à la demande d'un tiers en soins à la demande du préfet nécessite l'intervention du juge des libertés et de la détention comme toute mesure provisoire de liberté et c'est l'objet de l'amendement n° 10.
Cet amendement n'a pas de lien avec la décision du Conseil constitutionnel.
L'amendement n° 82 vise à répondre aux exigences du Conseil constitutionnel. Sa décision du 8 juin 2011 impose un nouvel examen médical lorsqu'un médecin demande la levée d'une mesure d'hospitalisation complète et que le préfet refuse la levée de l'hospitalisation. Si le second certificat confirme le premier, le préfet devra lever la mesure ou la transformer en soins sans consentement sous une autre forme que l'hospitalisation complète.
Examen du rapport et du texte de la commission en 2e lecture
La commission examine le rapport de M. Paul Blanc sur la proposition de loi n° 320 (2010-2011), modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap.
Paul Blanc, rapporteur
Voici presqu'un an, je présentais devant vous cette proposition de loi qui est l'aboutissement d'un travail de longue haleine, commencé en 2009 avec Annie Jarraud-Vergnolle, sur les dysfonctionnements observés dans les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et, plus largement, sur les améliorations à apporter à la loi Handicap du 11 février 2005. Je ne reviendrai pas sur le détail des mesures de la proposition de loi telle qu'adoptée par le Sénat, mais juste sur ses grandes lignes, avant de vous présenter les apports de l'Assemblée nationale.
Première ligne directrice, l'amélioration du fonctionnement et du financement des MDPH car celles-ci sont confrontées à trois types de difficultés : l'instabilité de leurs personnels et la diversité de leurs statuts ; l'insuffisance de garanties à court terme sur leurs ressources ; certaines lourdeurs administratives dans l'instruction des demandes.
En ce qui concerne le traitement des demandes, le texte autorise les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) à statuer en sections locales ou spécialisées et clarifie les conditions dans lesquelles ces commissions peuvent adopter une procédure simplifiée de prise de décision.
S'agissant des personnels, le texte comporte trois mesures visant à les stabiliser, à mieux les former et à enrichir leurs perspectives de carrière : le régime de mise à disposition des personnels issus de la fonction publique d'Etat est réformé ; un système de mise à disposition contre remboursement est institué, qui permettra à l'Etat de verser en début d'année, et non a posteriori, une subvention de fonctionnement globale intégrant la somme correspondant aux rémunérations des personnels mis à disposition ; le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pourra ouvrir les formations qu'il dispense aux fonctionnaires territoriaux à tous les personnels, quel que soit leur statut, et prélever les cotisations correspondantes.
Concernant les difficultés financières rencontrées par les MDPH, plusieurs dispositions permettent d'y remédier et de leur offrir une meilleure visibilité financière.
D'abord, la stabilisation du statut des MDPH, avec le maintien du groupement d'intérêt public (Gip), a été favorablement accueillie par les conseils généraux, qui y voient l'avantage d'une certaine souplesse de fonctionnement et la garantie du maintien de la participation financière de l'Etat. En outre, cette solution permet de préserver la participation des associations, qui contribuent bénévolement au fonctionnement des MDPH et à la connaissance des diverses réalités du handicap.
Ensuite, une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens de trois ans sera mise en place entre chaque MDPH et les membres du groupement. Elle devra préciser en particulier les modalités de compensation des postes que l'Etat s'est engagé à transférer au Gip dans la convention constitutive, ainsi que les moyens supplémentaires qu'il apporte en cas d'augmentation des missions assignées aux maisons.
Malheureusement, l'exonération de la taxe sur les salaires, qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi, n'a pas été confirmée en séance publique au Sénat, en raison de son coût potentiel pour la sécurité sociale. Il n'est cependant pas interdit d'espérer que cette disposition puisse être adoptée dans le futur.
Deuxième ligne directrice, la clarification du pilotage des politiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées. Au cours des dernières années, plusieurs éléments ont modifié l'organisation et la gouvernance des politiques en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées.
C'est dans ce contexte que des inquiétudes ont surgi sur le rôle dévolu à l'Etat et au service public de l'emploi. Afin de ne laisser subsister aucune ambiguïté sur ce point, la proposition de loi réaffirme la place de l'Etat et du service public de l'emploi dans le pilotage des politiques d'insertion professionnelle des personnes handicapées.
Elle prévoit également la signature d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens entre l'Etat, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), Pôle emploi, l'association de gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (l'Agefiph) et le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), assortie de déclinaisons régionales et locales associant les organismes de placement spécialisés.
Enfin, il est redonné une existence légale aux Cap emploi, qui ont démontré leur compétence spécifique en termes d'orientation, de placement et de suivi professionnel des personnes handicapées. Le texte définit ainsi le rôle des organismes de placement spécialisés et les conditions dans lesquelles ils contribuent, en complémentarité avec Pôle emploi, à l'accompagnement, au placement et au maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés.
Troisième ligne directrice, l'amélioration de la prise en charge du handicap.
Afin de rendre la prestation de compensation du handicap (PCH) plus attractive, le texte initial proposait d'élargir le périmètre de prise en charge des aides humaines quand celles-ci conditionnent le maintien à domicile. Cette disposition a finalement été supprimée en séance publique, au regard de son coût potentiel évalué, a minima, à 150 millions d'euros par la direction générale de la cohésion sociale.
La proposition de loi, telle qu'adoptée par notre commission, prévoyait également la mise en place, en fin d'exercice, d'un mécanisme de péréquation des concours versés par la CNSA aux conseils généraux au titre de la PCH, afin qu'ils soient mieux ajustés aux dépenses réellement engagées. Cette mesure n'avait toutefois pas été retenue par le Sénat, le Gouvernement ayant fait valoir qu'un groupe de travail consacré à ce sujet avait été piloté par la CNSA au printemps 2010, en collaboration avec les conseils généraux, et qu'il avait considéré que la modification des critères de répartition du concours au titre de la PCH était prématurée.
Enfin, le Sénat avait proposé :
- d'autoriser le FIPHFP à financer des actions réalisées à son initiative dans les trois fonctions publiques et à subventionner des organismes ou associations avec lesquels il a conclu une convention et de permettre aux fonctionnaires handicapés souhaitant obtenir des aides, de saisir directement le fonds sans avoir à passer par leur employeur ;
- de modifier les critères de versement de la subvention spécifique et des aides au poste aux entreprises adaptées et aux centres de distribution de travail à domicile, en supprimant notamment la référence à la notion d'« efficience réduite » ;
- de favoriser la mise en accessibilité des constructions neuves, en prévoyant des mesures de substitution - et non des dérogations - en cas d'impossibilité à remplir les exigences réglementaires et légales ;
- d'étendre l'obligation faite aux distributeurs de services (ADSL, câble, satellite) d'offrir gratuitement les prestations nécessaires à la diffusion des programmes audiovisuels audiodécrits destinés aux personnes aveugles ou malvoyantes.
Saisie à son tour en première lecture, l'Assemblée nationale a apporté au texte plusieurs modification qui l'approfondissent utilement et en confortent la philosophie générale.
Nous avions cherché à mieux répartir la charge de travail entre MDPH, ce que n'organise, actuellement, aucune disposition légale. Dans la pratique, c'est généralement le lieu de résidence qui prime. Or, cette règle pénalise les départements dans lesquels sont implantés le plus grand nombre d'établissements sociaux et médico-sociaux. C'est la raison pour laquelle le texte du Sénat prévoyait de considérer le domicile de secours comme critère premier de répartition des dossiers entre les MDPH. L'Assemblée nationale ayant constaté que cette proposition aurait pu créer de nouvelles difficultés pour les personnes qui déménagent, elle a rétabli la règle actuelle du lieu de résidence, tout en l'améliorant.
Elle a ensuite sécurisé l'échange d'informations entre professionnels soumis au secret professionnel dans le cadre des missions des MDPH, en le limitant aux seules informations nécessaires à la prise de décision.
Elle a prévu la reconnaissance automatique de la qualité de travailleur handicapé aux étudiants handicapés bénéficiant d'une convention de stage, pendant la durée du stage, ce qui constituera une incitation forte pour les entreprises qui pourront ainsi remplir leurs obligations d'emploi et bénéficier d'aides pour adapter les postes de travail aux personnes handicapées.
Les députés ont donné une base légale aux plans régionaux pour l'insertion des travailleurs handicapés afin de les rendre plus visibles. Cet outil, créé par une circulaire de 2009 et destiné à devenir l'unique plan d'action du service public de l'emploi et de ses partenaires au niveau local, n'a - à ce jour - été mis en oeuvre que dans la région Limousin et depuis quelques jours en Languedoc-Roussillon. Je reconnais volontiers que ces plans régionaux relèvent davantage du domaine réglementaire mais en inscrire le principe dans la loi devrait encourager leur déploiement.
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, restreint le dispositif d'exonération du paiement de la « surcontribution » - égale à 1 500 fois le Smic - bénéficiant aux entreprises qui n'emploient directement aucun travailleur handicapé mais qui effectuent des achats auprès d'une entreprise adaptée ou d'un établissement d'aide par le travail (Esat). Afin d'éviter tout effet d'aubaine, le texte prévoit désormais la fixation par décret d'un montant minimal d'achats.
Les dispositions introduites par le Sénat sur les normes d'accessibilité applicables aux bâtiments neufs, qui ne visent que les habitations occupées à titre permanent, ont été utilement étendues aux logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière comme les résidences de tourisme ou les résidences étudiantes.
Enfin, le texte assouplit les conditions dans lesquelles les organismes transcripteurs pourront accéder aux fichiers sources des oeuvres imprimées auprès des éditeurs afin de les reproduire sur des supports adaptés aux publics handicapés.
La navette parlementaire a permis d'améliorer et d'enrichir les dispositions de cette proposition de loi. Elle contribuera, j'en suis convaincu, à résoudre les difficultés que rencontrent les MDPH et surtout à faire progresser la cause des personnes handicapées. Aussi, je vous propose d'adopter le texte dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.
J'ai beaucoup apprécié la qualité du travail de notre rapporteur tout au long de la navette parlementaire. Je pense en particulier à son soutien sur l'amendement que j'avais déposé en première lecture à l'article 14 bis pour encadrer l'assouplissement des conditions de mise en oeuvre des exigences d'accessibilité des constructions neuves. Cet amendement apporte une réponse adaptée aux personnes handicapées. Le rapport que j'ai présenté la semaine dernière à l'observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle montre une fois de plus combien la question de l'accessibilité est centrale pour les personnes handicapées. Je soutiens malgré tout les mesures d'assouplissements prises à l'Assemblée nationale pour les logements occupés de façon saisonnière ou temporaire car elles permettent de prendre en compte les contraintes pesant sur les promoteurs.
Concernant l'article 14 bis, ne faut-il pas craindre que le fait d'introduire dans le texte la possibilité de mettre en place des mesures de substitution lorsqu'est démontrée l'impossibilité technique de respecter les exigences de mise en accessibilité des bâtiments neufs, ne conduise à ce que ces bâtiments ne soient finalement jamais mis aux normes ?
Grâce à l'amendement de Sylvie Desmarescaux, l'article 14 bis encadre fortement la faculté de mettre en oeuvre des mesures de substitution. Celles-ci doivent notamment recevoir l'avis conforme de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité. Par conséquent, si la commission émet un avis défavorable, les mesures de substitution ne peuvent être acceptées. Or nous savons d'expérience que les associations présentes dans ces commissions sont extrêmement actives et attentives. L'article 14 bis permettra en outre d'évacuer les difficultés liées à l'annulation en 2009 par le Conseil d'Etat de dispositions réglementaires qui avaient introduit en 2006 des dérogations à la loi Handicap.
C'est justement ce point qui m'inquiète. Le décret a été attaqué au motif que les dérogations qu'il prévoyait étaient dépourvues de base légale. Ne crée-t-on pas, avec l'article 14 bis, une base légale pour échapper en partie aux obligations de mise aux normes et d'accessibilité des bâtiments ?
Au contraire, on encadre fortement la possibilité de prévoir des mesures de substitution en prévoyant l'avis conforme des commissions d'accessibilité.
Concernant la compétence territoriale des MDPH, le Sénat avait proposé de retenir la notion de domicile de secours, ce qui permettait d'alléger la charge des départements accueillant un grand nombre de personnes issues d'autres départements. Nous savons que ce type de situations pénalise fortement le fonctionnement des MDPH. L'Assemblée nationale est finalement revenue au principe du lieu de résidence, tout en l'améliorant avez-vous dit. En quoi l'améliore-t-elle ?
Le domicile de secours reste pris en compte lorsque le lieu de résidence n'est pas acquisitif d'un domicile de secours. La principale réserve soulevée par l'Assemblée nationale sur ce qui avait été adopté par le Sénat portait sur les difficultés risquant d'apparaître en cas de déménagement de la personne handicapée dans un autre département.
Le problème central pour les MDPH reste que certaines se trouvent totalement engorgées tandis que d'autres départements ne reçoivent que peu de demandes.
Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, l'article 8 prévoit les dispositions suivantes :
- si le lieu de résidence est acquisitif d'un domicile de secours, c'est la MDPH du département de résidence qui est compétente ; à défaut, la MDPH compétente est celle du département du domicile de secours du demandeur ;
- quand une personne réside dans un département distinct de celui de son domicile de secours et que l'équipe pluridisciplinaire compétente n'est pas en mesure de procéder elle-même à l'évaluation de sa situation, le président de la MDPH peut déléguer cette évaluation à la MDPH du département d'accueil selon des modalités définies par convention ;
- concernant les Français de l'étranger, lors d'une première demande, la personne s'adresse à la MDPH de son choix ; dans les autres cas, la MDPH compétente est celle par laquelle un droit ou une prestation a déjà été antérieurement attribué à la personne ;
Tout cela est assez marginal. Le principal problème lié au développement d'établissements multiples dans certains départements demeure.
La situation est identique pour les maisons de retraite.
Effectivement, et cela n'est pas rassurant.
La commission adopte sans modification le texte issu de l'Assemblée nationale.
Désignation des candidats à une éventuelle commission mixte paritaire
La commission procède à la désignation de sept candidats titulaires et de sept candidats suppléants appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
Sont désignés comme candidats titulaires : Muguette Dini, Jean-Louis Lorrain, Jean-René Lecerf, Alain Milon, Christiane Demontès, Jacky Le Menn et Guy Fischer et comme candidats suppléants : Paul Blanc, Brigitte Bout, Roselle Cros, Annie David, Catherine Deroche, Jean Desessard et Jean-Pierre Michel.