Source: https://www.lavorodirittieuropa.it/sentenze/libera-circolazione-dei-lavoratori/175-tar-del-lazio-sentenza-n-6171-2017
Timestamp: 2019-12-12 23:28:30+00:00
Document Index: 154982625

Matched Legal Cases: ['art. 63', 'art. 1', 'art. 63', 'Cass. Sez. ', 'art. 63', 'art. 97', 'Cass. Sez. ', 'art. 73', 'art. 8', 'art. 41', 'art. 21', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 38', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 38', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 40', 'art. 19', 'art. 40', 'art. 19', 'art. 30', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 19', 'art. 64', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 12', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 92', 'art. 26']

TAR del Lazio Sentenza n° 6170/2017
sul ricorso numero di registro generale 12941 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Francesco Sirano, rappresentato e difeso dall'Avv. Monica Vassallo, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria, 2;
Giulierini Paolo, non costituitosi in giudizio;
Malacrino Carmelo, non costituitosi in giudizio;
Degli Innocenti Eva, non costituitosi in giudizio;
Zuchtriegel Gabriel, non costituitosi in giudizio;
- del d.m. del 15/9/2015 di assegnazione di n. 13 risorse dirigenziali di seconda fascia;
- della nota n. 4445 del 26/8/2015;
- dei provvedimenti di nomina dei Direttori di Museo, in persona di: Paolo Giulierini; Carmelo Malacrino; Eva Degli Innocenti e Gabriel Zuchtriegel;
- di tutti i verbali, delle delibere e degli atti connessi della Commissione esaminatrice, del Ministro e del Direttore Generale Musei, in quanto lesivi della posizione del ricorrente;
- nei limiti del proprio interesse, del provvedimento pubblicato sul sito del Ministero www.beniculturali.it in data 6.10.2015, con cui sono state rese note le terne contenenti i nomi dei finalisti;
- per quanto lesivo, del bando di selezione;
- della delibera non la quale sono stati fissati i criteri di selezione per la formazione della lista dei dieci nominativi individuati dalla Commissione;
- della lista di individuazione dei primi dieci candidati per ciascun museo;
- dei contratti di assunzione sottoscritti dai controinteressati;
- ove occorra, e nei limiti del proprio interesse, di tutti gli atti, valutazioni, attività della Commissione, del Ministro e del Direttore Generale Musei per la valutazione dei candidati;
- di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale,
e per il risarcimento dei danni,
- della nota n. 4445 del 26/8/2015 di cui al D.M. 15 settembre 2015;
- dei provvedimenti di nomina dei Direttori di Museo, in particolare del dott. Gabriel Zuchtriegel;
- del verbale unico dei lavori della Commissione di Valutazione di cui al D.M. del 19 febbraio 2015, relativo ai giorni 23.3.2015; 5.5.2015; 16/25/29.6.2015; 1.7.2015;
- del verbale dei lavori della Commissione relativo ai giorni 11-14.7.2015 e del 29.7.2015, ivi compreso ed in primis il verbale afferente il colloquio individuale del Parco Archeologico di Paestum, dei Musei Archeologici di Taranto, Reggio Calabria e Napoli;
- di tutti i verbali, delle delibere e degli atti connessi della Commissione esaminatrice, del Ministro e del Direttore Generale Musei;
- di ogni altro atto endoprocedimentale e comunque connesso, presupposto e consequenziale.
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2017 il dott. Francesco Arzillo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. Il ricorrente ha partecipato, in qualità di archeologo, alla procedura di selezione pubblica indetta dal Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo con decreto direttoriale del 07.01.2015, per il conferimento dell'incarico di direttore dei musei aventi qualifica di ufficio dirigenziale, relativamente alle seguenti sedi:
- Museo Archeologico Nazionale di Napoli;
- Parco Archeologico di Paestum;
- Museo Archeologico Nazionale di Reggio Calabria;
- Museo Archeologico Nazionale di Taranto.
In esito allo svolgimento della prima fase della procedura, il ricorrente ha conseguito 76 punti, rientrando così nei primi dieci nominativi formanti le rispettive graduatorie iniziali ed accedendo in tal modo al colloquio orale, in esito al quale il ricorrente:
- è stato inserito nella terna dei nominativi relativi all’incarico per il Parco Archeologico di Paestum, al cui vertice è stato nominato l’archeologo Gabriel Zuchtriegel;
- non è stato incluso nelle terne relative agli altri tre musei.
In questa sede il medesimo impugna gli atti indicati in epigrafe, contestando l’esito negativo della procedura nei propri confronti.
Con il ricorso introduttivo e con i successivi motivi aggiunti il ricorrente fa valere una pluralità di profili di violazione di legge ed eccesso di potere.
Egli chiede altresì il risarcimento dei danni prioritariamente mediante reintegrazione in forma specifica e subordinatamente per equivalente, nell’importo ritenuto di giustizia, anche con riferimento alla cd. perdita di chance.
2. Si è costituito in giudizio il Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo, resistendo al ricorso.
3. Il ricorso è stato infine chiamato per la discussione all’udienza pubblica del 17 gennaio 2017, e quindi trattenuto in decisione.
4. In primo luogo va presa in considerazione l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa dell’Amministrazione sulla base del richiamo dell’art. 63, comma 1, del D. lgs n. 165/2001, che devolve al giudice ordinario “in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4, incluse le controversie concernenti l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale ...”.
4.1. L’eccezione è infondata, in quanto il ricorso in esame, considerato sulla base del criterio del petitum sostanziale, appare essenzialmente rivolto a censurare la modalità di svolgimento della procedura selettiva, la quale rientra ordinariamente nell’ambito della giurisdizione amministrativa.
Va in materia ricordato come per la ferma giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione le controversie relative al conferimento degli incarichi dirigenziali, anche se tale conferimento implica l'assunzione a termine di soggetti esterni, sono di pertinenza del giudice ordinario in applicazione citato art. 63, comma 1, d.lgs. 165/2001, sempreché la selezione del destinatario dell'incarico, e quindi anche dell'assunzione a termine, non abbia carattere concorsuale (cfr. Cass. Sez. un., 29 maggio 2012 n. 8522 e 13 ottobre 2011 n. 21060). Infatti "in tema di lavoro pubblico contrattualizzato, come queste Sezioni unite hanno più volte precisato, il D.Lgs. n. 165 del 2002, art. 63, comma 4, si interpreta, alla stregua dei principi enucleati dalla giurisprudenza costituzionale in relazione all'art. 97 Cost., nel senso che per "procedure concorsuali di assunzione", ascritte al diritto pubblico con la conseguente attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice amministrativo, si intendono sia quelle preordinate alla costituzione ex novo dei rapporti di lavoro (essendo tali le procedure aperte ai candidati esterni, ancorché vi partecipino anche soggetti già dipendenti pubblici), sia i procedimenti concorsuali interni, destinati a consentire l'inquadramento dei dipendenti in aree funzionali o categorie più elevate, profilandosi in tal caso una novazione oggettiva dei rapporti di lavoro, mentre restano devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative a procedure riguardanti le progressioni all'interno di ciascuna area professionale o categoria” (cfr., in termini, Cass. Sez. un., 30 ottobre 2008 n. 26021).
5. Il ricorrente ha notificato sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti ai candidati prescelti per le quattro istituzioni in questione:
- Museo Archeologico Nazionale di Napoli (Giulierini);
- Parco Archeologico di Paestum (Zuchtriegel);
- Museo Archeologico Nazionale di Reggio Calabria (Malacrino);
- Museo Archeologico Nazionale di Taranto (Degli Innocenti).
5.1. Va subito rilevata d’ufficio - trattandosi di questione sottoposta anche all’attenzione delle parti in udienza pubblica ai sensi dell’art. 73, comma 3 c.p.a., e per la quale le parti medesime non hanno chiesto la concessione di termini a difesa - la nullità della notificazione a mezzo posta del (solo) ricorso introduttivo nei confronti del controinteressato Zuchtriegel, effettuata direttamente dal difensore del ricorrente.
Infatti la relativa cartolina reca la spunta della casella relativa all’irreperibilità del destinatario (cui si sovrappone peraltro una barra diagonale di cancellazione), e la sottoscrizione dell’addetto al recapito.
Non vi è traccia dell’avvenuta effettuazione delle formalità di cui all’art. 8, comma 2 della L. n. 890/1982; e neppure sono stati seguiti - data la modalità di notificazione prescelta - i procedimenti di cui agli artt. 140/143 c.p.c..
Il ricorso introduttivo è quindi inammissibile nei confronti del dott. Zuchtriegel; e a tale conclusione non osta il perfezionamento, nei confronti dello stesso, della notifica dei motivi aggiunti, dal momento che questi non riproducono né formalmente né sostanzialmente i motivi del ricorso originario.
6. Con una seconda eccezione preliminare, la difesa erariale sostiene la irricevibilità del ricorso introduttivo perché l’atto con il quale sono stati indicati i candidati inseriti nelle “decine” e poi gli ammessi al colloquio finale, rispetto al quale si decretava la esclusione dell’odierna parte ricorrente dall’ultima fase della selezione, vale a dire la delibera della commissione di valutazione dell’1 luglio 2015, era stata pubblicata sul sito web del MIBACT e quindi era pienamente conoscibile alla odierna parte ricorrente, che invece ha proposto il ricorso tardivamente. Altrettando va detto, ad avviso della difesa erariale, con riferimento alla impugnazione della determina del direttore generale Organizzazione del MIBACT 7 gennaio 2015, recante il bando di indizione della selezione, che era pubblicata sul sito web dell’amministrazione e che quindi poteva essere fatta oggetto di impugnazione, se ritenuta illegittima e pregiudizievole, ben prima dell’epoca di effettiva proposizione del ricorso.
6.1. A giudizio del Collegio, entrambi i profili di contestazione che compongono l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo per tardività non colgono nel segno.
- nel processo amministrativo, ai sensi dell'art. 41, comma 2, del c.p.a., ove sia proposta una azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge;
- il termine per impugnare gli atti di cui non sia richiesta la comunicazione individuale comincia quindi a decorrere dalla piena conoscenza, ovvero dalla scadenza del termine di pubblicazione dell’atto, se la legge o altra norma adottata in base alla legge ne preveda la pubblicazione;
- quanto al concetto di "piena conoscenza" dell'atto lesivo, il verificarsi della quale determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, è da intendersi "la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l'attualità dell'interesse ad agire contro di esso" (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 7 luglio 2015 n. 4642);
- al riguardo va osservato che, in assenza di una specifica disposizione di legge che disponga altrimenti, la mera pubblicazione di un provvedimento su di un sito telematico dell'Amministrazione non è idonea a far decorrere i termini per l'impugnazione dell'atto, in quanto l'inserimento su un sito Internet dei provvedimenti amministrativi non è elevato dalla legge - con una disposizione di carattere generale - a strumento diretto a comportare la legale conoscenza degli stessi, per cui la pubblicazione degli atti secondo detta modalità ha solo rilievo di “pubblicità notizia”.
D’altronde la previsione recata dall’art. 21-bis della l. 241/1990 è chiara nella parte in cui impone che “Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile” e nel caso di specie è fuor di dubbio come la esclusione da una procedura selettiva costituisca “provvedimento limitativo della sfera giuridica” del concorrente. Né poi risulta che l’amministrazione procedente abbia attribuito, nel bando di selezione di cui alla determina del 7 gennaio 2015 (che laconicamente all’art. 9, comma 2, stabilisce che “Dello svolgimento e dell’esito della procedura verrà data adeguata pubblicità nelle forme e i modi previsti dalla legge”) valenza di notifica della decisione circa la mancata ammissione dei candidati alle ulteriori fasi della procedura selettiva alla pubblicazione sul sito web dell’ente dell’atto recante l’elenco dei gruppi di candidati ammessi alla fase di colloquio.
- in via generale, per qualsiasi tipo di selezione avviata da un soggetto pubblico, l'onere di immediata impugnazione del bando deve ritenersi sussistente non solo allorché esso, con riferimento esclusivo alle clausole concernenti i requisiti di partecipazione alla procedura selettiva, contenga clausole impeditive dell'ammissione dell'interessato alla selezione, ma anche nel caso che le stesse non manifestino immediatamente la loro portata lesiva, ma, essendo legate a situazioni e qualità del soggetto che ha chiesto di partecipare alla selezione medesima, risultino esattamente e storicamente identificate, preesistenti alla gara stessa, e non condizionate dal suo svolgimento e, perciò, in condizione di ledere immediatamente e direttamente l'interesse sostanziale del soggetto che ha chiesto di partecipare alla procedura concorsuale (cfr., tra le molte, da ultimo e con riferimento alle gare per l’affidamento di commesse pubbliche, ma riferendo principi puntualmente estensibili ad ogni tipo di selezione pubblica, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 27 agosto 2016 n. 4113);
- nello stesso solco interpretativo va puntualizzato che l'onere di immediata impugnazione del bando di una selezione pubblica va escluso nei riguardi delle clausole dotate solo di astratta e potenziale lesività, la cui idoneità a produrre un'effettiva lesione potrebbe essere valutata unicamente all'esito della procedura selettiva, ove negativo per l'interessato e, pertanto, non sono immediatamente impugnabili le clausole relative all'individuazione del criterio di scrutinio delle domande, alle modalità di valutazione dei titoli prodotti e all’attribuzione dei punteggi (in tal senso, sempre con riguardo a gare, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III, 22 settembre 2015, n. 11347);
- è infatti assolutamente pacifico in giurisprudenza che l'onere di immediata impugnazione del bando di una procedura selettiva, sussiste solo relativamente alle clausole escludenti riguardanti requisiti di partecipazione ovvero impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati, dovendo le altre clausole, se ritenute lesive, essere impugnate insieme con l'atto di approvazione della graduatoria definitiva, e quindi, "in ipotesi di effettiva lesione della situazione soggettiva che solo da tale esito può derivare" (così, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 1 agosto 2015 n. 3776 nonché T.A.R. Lazio, Sez. II, 1 marzo 2016 n. 2733).
7. Anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse alla sua proposizione non avendo la parte ricorrente puntualmente gravato il D.M. 27 novembre 2014, che costituisce la fonte normativa secondaria di attuazione della previsione di cui all’art. 14, comma 2-bis, del d.l. 83/2014 convertito in l. 106/2014, non si presta ad essere condivisa.
Infatti, le deroghe introdotte alle previsioni dell’art. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001, tenuto conto della rigida esegesi della disposizione introdotta con l’art. 14, comma 2-bis, del d.l. 83/2014 convertito in l. 106/2014, hanno quale unico bersaglio il numero dei dirigenti che il MIBACT può arruolare dall’esterno rispetto ai contingenti previsti dall’art. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001 ed individuabili in base alle percentuali indicate dalla citata disposizione (10 e 8 per cento della dotazione organica).
La deroga dunque non si è estesa fino a ricomprendere anche la disciplina di arruolamento e le modalità di svolgimento delle procedure selettive, sicché ai fini del presente contenzioso, non era necessario proporre una autonoma domanda di annullamento del D.M. 27 novembre 2014.
8. L’esame della controversia presuppone la ricostruzione del quadro normativo e della configurazione della procedura in questione.
8.1. Con il d.l. 31 maggio 2014, n. 83 convertito nella legge 29 luglio 2014, n. 104 il Governo dell’epoca prima e il Parlamento in sede di conversione poi, hanno introdotto “Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo”.
Il “regolamento” cui fa riferimento la richiamata disposizione legislativa, entrata in vigore il 31 luglio 2014, è l’atto con il quale nello stesso anno si è proceduto alla riorganizzazione del MIBACT: vale a dire attraverso il DPCM 29 agosto 2014, n. 191 recante il “Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, a norma dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89”.
Successivamente, con il D.M. 27 novembre 2014 (circolare n. 373 del 1° dicembre 2014), il MIBACT ha introdotto, nel solco dell’operazione di riorganizzazione, la “Disciplina dei criteri e delle procedure per il conferimento degli incarichi dirigenziali” stabilendo in particolare all’art. 3 (relativo alla Procedura di conferimento degli incarichi dirigenziali relativi agli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale), per quel che è qui di interesse:
In virtù di quanto sopra al MIBACT è attribuito il potere di conferire incarichi dirigenziali, relativi agli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale, “a contratto” e quindi anche al di fuori del novero dei dipendenti del Ministero, derogando alla disposizione “ordinaria” dettata per tale tipo di conferimento di incarico dirigenziale dall’art. 19, comma 6, del d.lgs. 165/2001 in favore di “persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato”.
In proposito, il Collegio ritiene di poter evidenziare fin da subito, ed in via anticipata rispetto a quello che sarà il percorso valutativo sviluppato nella presente decisione, come dalla lettura del riprodotto articolo 3 del D.M. 27 novembre 2014, emerge che - per effetto della previsione contenuta nell’art. 14, comma 2-bis, del d.l. 83/2014, convertito in l. 106/2014 - per il MIBACT è stata introdotta una disciplina derogatoria per il conferimento degli incarichi dirigenziali - “relativi ai poli museali e agli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale che costituiscono uffici dirigenziali” - rispetto a quella “ordinaria” dettata dall’art. 19, comma 6, del d.l.gs 165/2001, ma con le seguenti caratteristiche di piana interpretazione:
- la deroga inoltre non si riferisce alla circostanza che i nominati dovranno dimostrare il possesso di “particolare e comprovata qualificazione professionale in materia di tutela e valorizzazione dei beni culturali e in possesso di una documentata esperienza di elevato livello nella gestione di istituti e luoghi della cultura”, costituendo tale bagaglio culturale e professionale la condicio sine qua non per il conferimento dell’incarico dirigenziale già nella previsione del citato art. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001;
- la deroga legislativa in questione non estende la sua potenzialità di previsione speciale costituente eccezione alla regola generale fino a raggiungere e derogare anche la previsione dell’art. 38 del d.lgs. 165/2001, in particolare nella parte in cui al comma 1 (modificato da ultimo dall'art. 7, comma 1, lett. a), l. 6 agosto 2013, n. 97), estendendo ai cittadini comunitari e, in alcuni casi, non comunitari (e, più precisamente, “…ai cittadini di Paesi terzi che siano titolari del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo o che siano titolari dello status di rifugiato ovvero dello status di protezione sussidiaria …”, per come specifica il comma 3-bis dello stesso articolo, aggiunto dall’art. 7, comma 1, lett. b, della l. 97/2013 e poi modificato dall'art. 3, comma 1, d.lgs. 13 febbraio 2014, n. 12), l’accesso ai ruoli di impiego nelle Pubbliche amministrazioni, stabilisce che “I cittadini degli Stati membri dell'Unione europea e i loro familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente possono accedere ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono alla tutela dell'interesse nazionale”, se non altro perché l’art. 38 del d.lgs. 165/2001 non è citato nel corpo dell’art. 14, comma 2-bis, del d.l. 83/2014, convertito in l. 106/2014;
- fermo tutto quanto sopra illustrato, la deroga legislativa di cui all’art. 14, comma 2-bis, appena citato, nei confronti delle disposizioni recate dall’art. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001, in quanto tale di stretta applicazione ed interpretazione, va dunque ricondotta - limitatamente - nell’alveo della opportunità attribuita al MIBACT di conferire anche ab externo incarichi dirigenziali (esclusivamente per gli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale) oltrepassando i limiti dei contingenti fissati dal citato art. 19, comma 6, vale a dire il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia e dell'8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, mantenendo comunque fermo il “rispetto delle dotazioni organiche del MIBACT e nei limiti delle dotazioni finanziarie destinate a legislazione vigente al personale dirigenziale del MIBACT”.
L’entità e la portata della deroga in questione, dunque, va circoscritta al numero dei conferimenti di incarichi dirigenziali a soggetti esterni all’amministrazione, ma non certo alle modalità di reperimento e di arruolamento funzionale dei destinatari degli incarichi dirigenziali né con riguardo ai requisiti da possedere per la partecipazione alle selezioni per lo svolgimento dei medesimi incarichi.
Nello stesso tempo però, sempre sotto il profilo della piana interpretazione della voluntas legis emergente dalle espressioni utilizzate dal legislatore nel 2014 e alla portata derogatoria delle stesse rispetto alla regola generale scolpita dall’art. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001 in materia di reclutamento di personale dirigenziale all’esterno dell’amministrazione, posto che il tenore letterale della norma derogatoria recata dall’art. 14, comma 2.bis, d.l. 83/2014, rispetto alla norma derogata corrispondente all’art. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001, ripropone per buona parte il contenuto di detta disposizione derogata escludendo dalla stessa chiaramente - visto che non le riproduce più - le parole collocate nel terzo periodo del comma in esame dall’art. 40, comma 1, lett. e), d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, appare evidente che il legislatore del 2014, oltre ad introdurre una rilevante eccezione, rispetto alla regola generale, in tema di contingenti per il reclutamento di dirigenti presso il MIBACT, ha voluto anche escludere con riguardo a tale amministrazione l’applicazione della previsione, sempre contenuta nella regola generale, secondo la quale la selezione deve avvenire solo dopo aver verificato la presenza o meno, nei ruoli dell’amministrazione, di personale in possesso della qualificazione professionale che l’amministrazione si accinge a ricercare all’esterno.
- l’art. 19, comma 6, terzo periodo, del d.lgs. 165/2001 è stato così riformulato dall’art. 40, comma 1, lett. e), del d.lgs. 150/2009: "Tali incarichi sono conferiti, fornendone esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale escientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato (...)";
E’ dunque chiaro, anche sotto il profilo di semplice analisi lessicale delle due norme, che il legislatore del 2014, oltre a derogare rispetto a quanto stabilito dall’art. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001 in ordine alla percentuale che costituisce il contingente dirigenziale reclutabile ab externo, ha volutamente escluso, con fonte primaria eccezionale, che per i reclutamenti di personale dirigenziale da ricercarsi all’esterno dei ruoli ministeriali, la cui procedura è oggetto della disposizione derogatoria, il MIBACT sia condizionato alla previa verifica dell'insussistenza all'interno dei ruoli organici di una professionalità equivalente a quella occorrente per l'incarico da assegnare e che il dirigente deve svolgere.
8.2. Con nota del 5 gennaio 2015 il Ministro stabiliva di procedere alla selezione pubblica dei direttori dei 20 Musei aventi la qualifica di uffici dirigenziali ai sensi dell’art. 30 del DPCM 171/2014. Conseguentemente con decreto del direttore generale della Direzione generale Organizzazione del 7 gennaio 2015 veniva bandita una selezione pubblica per il conferimento dell’incarico di direttore per i 20 istituti in questione, suddivisi in 7 posti per dirigente di ufficio di livello dirigenziale generale e 13 posti di dirigente di ufficio di livello dirigenziale non generale.
All’art. 1, dopo avere individuato ed elencato i 7 istituti con dignità di uffici dirigenziali generali e i 13 istituti di livello dirigenziale non generale, rispetto ai quali era bandita la selezione per la individuazione dei rispettivi direttori, individuava analiticamente il complesso quadro dei compiti che caratterizzavano gli incarichi dirigenziali da assegnare:
“Il direttore è responsabile della gestione del museo nel suo complesso, nonché dell’attuazione e dello sviluppo del suo progetto culturale e scientifico e, particolare:
All’art. 2 erano indicati i requisiti di partecipazione come segue:
“Per accedere alla selezione è richiesto:
a) titolo di studio: laurea specialistica o magistrale, ovvero, diploma di laurea conseguito secondo l'ordinamento didattico previgente al regolamento di cui al decreto del Ministro dell'università edella ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, ovvero titolo di studio equivalente conseguito all’estero;
L’art. 4 del bando individuava i criteri di composizione della commissione di valutazione e le modalità di nomina dei componenti nonché la disciplina del mandato assegnato a costoro, mentre l’art. 5 elencava in via generale i criteri ed i titoli in base ai quali la commissione avrebbe dovuto procedere alla selezione, oltre ai criteri di cui all’art. 19, comma 2, del d.lgs. 165/2001.
Quanto alle modalità di svolgimento della selezione il comma 3 del bando di concorso stabiliva che, una volta esaminate dalla commissione le domande pervenute e valutati il contenuto ed i titoli indicati nel curriculum e nelle lettere di motivazione, sarebbero stati individuati non più di 10 candidati per ciascuna posizione dirigenziale messa a concorso da invitare ad un colloquio. All’esito del colloquio la commissione, sempre per ciascuna posizione da coprire, avrebbe proposto al Ministro o al direttore generale Musei una terna di candidati all’interno della quale sarebbe stato scelto il vincitore della selezione per ogni istituto museale (comma 4).
8.3. Insediatasi la commissione, nominata con D.M. 19 febbraio 2015, dopo una prima riunione del 23 marzo 2015, alla successiva riunione del 5 maggio 2015 venivano stabiliti i punteggi massimi da attribuire a ciascun criterio di valutazione come segue (riproducendosi qui, fedelmente, il contenuto del verbale della seduta del 5 maggio 2015 versato in atti):
- per a1): laurea specialistica o magistrale, ovvero, diploma di laurea conseguito secondo l'ordinamento didattico previgente al regolamento di cui al decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, ovvero titolo di studio equivalente conseguito all’estero in materie attinenti la tutela, la gestione e la valorizzazione del patrimonio culturale (max 7 punti)
- cui si sommano fino a 5 punti, all'evidenza da curriculum o dalla lettera di
motivazione, che ci sia stato significativo sviluppo di autonoma programmazione delle attività con riferimento alle collezioni che formano l'unità massima diretta.
Il verbale della commissione relativo alla seduta del 5 maggio 2015 proseguiva specificando la procedura che sarebbe seguita alla fase di valutazione dei titoli e criteri.
8.4. Con atto del 1° luglio 2015, la commissione stilava le graduatorie dei dieci aspiranti ammessi alla successiva fase del colloquio con riguardo a ciascun polo museale coinvolto nella selezione, con indicazione dei punteggi attribuiti a ciascun candidato.
In esito a questa prima fase della procedura il ricorrente ha conseguito 76 punti, rientrando così nei primi dieci nominativi formanti le rispettive graduatorie iniziali ed accedendo in tal modo al colloquio.
In esito allo svolgimento del colloquio, il ricorrente:
9. Parte ricorrente propone con il ricorso introduttivo tre censure.
La prima attiene alle modalità di svolgimento della prova orale, la quale si è svolta in violazione dei criteri di cui al D.P.R. n. 487/1994 (a porte chiuse, senza previo sorteggio delle domande, senza affissione del voto al termine di ogni seduta).
La seconda censura concerne l’omesso possesso del requisito della particolare e comprovata qualificazione professionale in materia di tutela e valorizzazione dei beni culturali e della documentata esperienza di alto livello nella gestione di istituti e luoghi della cultura, con particolare riguardo:
- alla posizione del dott. Zuchtriegel, con riferimento al Parco Archeologico di Paestum;
- alla posizione della dottoressa Degl’Innocenti, con riferimento al Museo Archeologico Nazionale di Taranto.
La terza concerne l’asserita illegittimità della nomina di soggetti privi della cittadinanza italiana a ricoprire questo tipo di incarico, il quale comporta l’esercizio ai poteri amministrativi autoritativi, riservato ai cittadini italiani alla stregua di una corretta interpretazione della normativa eurounitaria e nazionale vigente.
9.1 Ad avviso del Collegio la prima censura è inammissibile con riguardo alla procedura relativa al Parco Archeologico di Paestum, per l’assorbente considerazione della rilevata nullità della notifica al dott. Zuchtriegel.
9.1.1. Essa è invece ammissibile e fondata con riferimento al Museo Archeologico Nazionale di Napoli, al Museo Archeologico Nazionale di Reggio Calabria e al Museo Archeologico Nazionale di Taranto.
In punto di fatto, va rilevato al riguardo che nel verbale delle operazioni di concorso nulla si dice sullo svolgimento della prova in forma pubblica; anzi se ne dovrebbe dedurre il contrario, visto che alcuni candidati sono stati ammessi a sostenere detta prova “da remoto”, attraverso l’uso della modalità comunicativa skype (Stefano Carboni e Flaminia Gennari Santori, risiedendo rispettivamente in Australia e negli Stati Uniti d’America), senza che sia stato verbalizzato nulla circa la presenza di uditori estranei ai membri della commissione durante lo svolgimento del colloquio medesimo. E d’altra parte la difesa dell’Amministrazione non ha contestato che il colloquio si sia svolto a porte chiuse: la circostanza può quindi ritenersi provata ai sensi dell’art. 64, comma 2 c.p.a. che ha introdotto espressamente nella disciplina del processo amministrativo il “principio di non contestazione”.
In punto di diritto, è sufficiente considerare che i principi di buon andamento e di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. implicano che l’amministrazione agisca sempre nel rispetto di elevati standard di trasparenza normalmente esigibili.
Ciò si ricava anche dal disposto dell’art. 1 della L. n. 241/1990, oltre che dalla complessa evoluzione normativa in materia di obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
Ad avviso del Collegio, l’effettuazione del colloquio “a porte chiuse” ha contraddetto radicalmente, nel caso di specie, le suddette esigenze. Secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, al fine di assicurare il rispetto dei principi di trasparenza e parità di trattamento tra i candidati di una selezione pubblica (sintetizzato peraltro nell’art. 12 del D.P.R 9 maggio 1994, n. 487 costituente disposizione di portata generale per l’espletamento dei concorsi pubblici) occorre che durante le prove orali sia assicurato il libero ingresso al locale, ove esse si tengono, a chiunque voglia assistervi e, quindi, non soltanto a terzi estranei, ma anche e soprattutto ai candidati, sia che abbiano già sostenuto il colloquio, sia che non vi siano stati ancora sottoposti, atteso che ciascun candidato è titolare di un interesse qualificato a presenziare alle prove degli altri candidati, al fine di verificare di persona il corretto operare della commissione (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2015 n. 1626, nonché T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Sez. I, 7 dicembre 2016 n. 543 e T.A.R. Toscana, Sez. I, 5 maggio 2016 n. 805).
9.2. La seconda censura, che sarebbe comunque inammissibile in radice per quanto riguarda la posizione del dott. Zuchtriegel, deve essere assorbita anche con riferimento alla posizione della dott.ssa Degli Innocenti, in quanto è diretta a censurare l’ammissione della medesima nella terna finale in esito al colloquio, a differenza del ricorrente classificatosi a pari merito nella valutazione dei titoli: e ciò a motivo dell’accoglimento della precedente censura e della rilevata radicale illegittimità del colloquio svoltosi a porte chiuse.
9.3. Il terzo motivo è inammissibile per le medesime considerazioni esposte in precedenza con riferimento alla nullità della notifica del ricorso introduttivo al dott. Zuchtriegel.
10. Il primo motivo aggiunto censura le valutazioni della commissione in quanto errate, illogiche e comportanti una disparità di trattamento tra i partecipanti.
10.1. Parte ricorrente contesta sotto vari aspetti i punteggi attribuiti al ricorrente e ai controinteressati Degli Innocenti e Zuchtriegel: in particolare si lamenta una sopravvalutazione di alcuni titoli dei controinteressati e una corrispondente sottovalutazione di quelli del ricorrente.
Per quanto riguarda la sottovalutazione dei titoli del ricorrente, la censura è inammissibile per difetto di interesse, in quanto il ricorrente è stato ammesso, in esito alla valutazione dei titoli, nella prima decina di ciascuna delle relative graduatorie, e quindi al colloquio.
Per quanto riguarda la prospettata sopravvalutazione dei titoli dei controinteressati, deve considerarsi anzitutto che la stessa Commissione ha indicato i candidati delle terne finali medesime in ordine alfabetico, “non volendosi dare conto di eventuali graduatorie determinate da marginali differenze nei punteggi” e in tal modo dando importanza peculiare al colloquio orale.
E comunque, anche a voler considerare sussistente l’interesse all’esclusione del dott. Zuchtriegel dagli ammessi al colloquio, occorre rimarcare che l’esercizio del potere da parte di un’amministrazione pubblica e per essa da parte di una commissione giudicatrice deve essere ricondotto alla discrezionalità-tecnica, rispetto alla quale è considerato rilevante, ai fini della verifica della legittimità dell’operato dell’amministrazione procedente, la non palese illogicità, incongruenza e contraddittorietà sia della previsione dei criteri di scrutinio sia della conseguente assegnazione dei punteggi, di talché appare scevra da reprimende la condotta dell’amministrazione che, assegnando ai candidati punteggi numerici non illogicamente corrispondenti alle regole di assegnazione degli stessi preordinatamente fissate dal bando o dalla commissione, valuta in tal modo la capacità tecnica e l’esperienza professionale richiesta ai candidati per prevalere sugli altri nella selezione stessa.
Come è noto e come ha ribadito di recente la Sezione (cfr. la sentenza 18 aprile 2017 n. 4682 i cui principi, per ampi stralci, vengono qui di seguito riprodotti), l'impostazione dottrinaria tradizionale ha per lungo tempo assimilato la discrezionalità tecnica alla discrezionalità pura, ammettendo un sindacato del giudice amministrativo su di essa solo rispetto al profilo dell'eccesso di potere.
In tale quadro concettuale, compito primario del giudice era quello di verificare se il potere amministrativo fosse stato esercitato con un utilizzo delle regole tecniche conforme a criteri di logicità, congruità, ragionevolezza e corretto apprezzamento dei fatti. In altri termini, le valutazioni compiute dall'Amministrazione in ordine alle scelte tecnico amministrative costituivano espressione di un potere di natura tecnico discrezionale, di per sé insindacabile in sede giurisdizionale, salva l'ipotesi in cui le valutazioni sottoposte a scrutinio fossero state manifestamente illogiche o fondate su insufficiente motivazione o errori di fatto (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2004 n. 3554).
Il significativo cambiamento di indirizzo si è avuto con la nota sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 aprile 1999 n. 601, che ha riconosciuto l'opportunità di una verifica più incisiva e penetrante sugli apprezzamenti tecnici, evidenziando sul punto come "il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici può svolgersi, allora, in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorità amministrativa, bensì invece alla verifica diretta dell'attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo. Non è, quindi, l'opinabilità degli apprezzamenti tecnici dell'amministrazione che ne determina la sostituzione con quelli del giudice, ma la loro inattendibilità per l'insufficienza del criterio o per il vizio del procedimento applicativo. (...) Quando la tecnica è inserita nella struttura della norma giuridica, l'applicazione di un criterio tecnico inadeguato o il giudizio fondato su operazioni non corrette o insufficienti comportano un vizio di legittimità dell'atto di riconoscimento o di diniego.".
Tramontata l'equazione discrezionalità tecnica-merito insindacabile, il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della P.A. può oggi svolgersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorità amministrativa, bensì, alla verifica diretta dell'attendibilità delle operazioni tecniche, sia sotto il profilo della loro correttezza, sia con riguardo al criterio tecnico ed al relativo procedimento applicativo (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 4 settembre 2007 n. 4635).
A questo punto, riconosciuta la piena sindacabilità della discrezionalità tecnica, la giurisprudenza si è interrogata sul tipo di controllo, forte o debole, che poteva essere concretamente effettuato dal giudice amministrativo, chiedendosi in particolare se quest’ultimo dovesse limitarsi a utilizzare la valutazione tecnica emersa dal processo solo al fine di dimostrare l'erroneità di quella amministrativa (tesi del sindacato intrinseco non sostitutivo o "debole") o potesse sostituirla con la propria (tesi del sindacato sostitutivo o "forte"), con la conseguenza di poter annullare non solo il provvedimento basato su una valutazione scientificamente sbagliata dei fatti, ma anche quello fondato su una valutazione non errata ma semplicemente opinabile e non coincidente con quella del giudice.
La giurisprudenza prevalente si è orientata nel senso dell'inammissibilità di un sindacato di tipo forte, in quanto il compito del giudice, nel valutare la legittimità del provvedimento amministrativo, sarebbe esclusivamente di verificare se tale atto sia espressione di un potere esercitato in modo conforme alla norma che lo attribuisce. La norma, in sé considerata, indica una serie di fatti come presupposto per l'esercizio del potere che il giudice ha il compito di accertare; se la valutazione tecnica diretta a verificare l'esistenza del fatto posta in essere dall'Amministrazione non è errata, ma solo opinabile, il giudice non può sostenere l'illegittimità del provvedimento. Una volta accertati i fatti e verificato l'iter logico-valutativo posto in essere dalla Pubblica amministrazione, sulla base di regole tecniche e di buona azione amministrativa, il giudice, se ritiene tali valutazioni corrette, ragionevoli, proporzionate ed attendibili, non deve esprimere propri convincimenti o compiere autonome scelte, atteso che, se tali scelte venissero effettuate, costituirebbero né più né meno che attività amministrativa diretta svolta in sede giurisdizionale. Del resto, come è noto, non è consentito all'Autorità giudiziaria di sostituirsi ad un potere già esercitato o da esercitarsi, potendo detta Autorità "solo stabilire se la valutazione complessa operata nell'esercizio del potere debba essere ritenuta corretta sia sotto il profilo delle regole tecniche applicate, sia nella fase di contestualizzazione della norma posta a tutela della conformità a parametri tecnici, che nella fase di raffronto tra i fatti accertati ed il parametro contestualizzato" (cfr., in termini, Cons. Stato, sez. IV, n. 1274/2010).
Si è quindi affermato il principio in base al quale anche materie o discipline connotate da un forte tecnicismo settoriale sono rette da regole e principi che, per quanto elastiche o opinabili, sono pur sempre improntate ad una intrinseca logicità e ad un'intima coerenza, alla quale anche la Pubblica amministrazione, al pari e, anzi, più di ogni altro soggetto dell'ordinamento in ragione dell'interesse pubblico affidato alla sua cura, non può sottrarsi senza sconfinare nell'errore e, per il vizio che ne consegue, nell'eccesso di potere; pertanto, e a prescindere dalla denominazione del sindacato intrinseco - debole o forte - che viene effettuato in tali materie, il giudice può solo verificare la logicità, la congruità, la ragionevolezza e l'adeguatezza del provvedimento e della sua motivazione, la regolarità del procedimento e la completezza dell'istruttoria, l'esistenza e l'esattezza dei presupposti di fatto posti a fondamento della deliberazione; invece, per quanto attiene al merito amministrativo, il sindacato del giudice deve arrestarsi dopo aver verificato la legittimità delle regole tecniche sottostanti alla scelta dell'amministrazione, poiché diversamente vi sarebbe un'indebita sostituzione del giudice all'amministrazione, titolare del potere esercitato (così, in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2015 n. 657).
In conclusione, in virtù del pieno rispetto del principio della separazione dei poteri e dei canoni costituzionali che lo sostanziano, la tesi del sindacato "debole" ha trovato pieno accoglimento da parte della giurisprudenza. Da ultimo ed al riguardo, nella sentenza n. 829 del 27 febbraio 2006, il Consiglio di Stato ha convincentemente affermato che "(...) la c.d. discrezionalità tecnica esprime un concetto diverso dal merito amministrativo e pertanto non può essere aprioristicamente sottratta al sindacato da parte del giudice amministrativo atteso che l'apprezzamento degli elementi di fatto del provvedimento, siano essi semplici o complessi, attiene comunque alla legittimità di quest'ultimo. Tuttavia la censurabilità della discrezionalità tecnica non deve mai arrivare alla sostituzione del giudice all'amministrazione nell'effettuazione di valutazioni opinabili, ma deve consistere nel controllo, ab externo, dell'esattezza e correttezza dei parametri della scienza utilizzata nel giudizio".
In siffatto contesto merita anche di essere brevemente segnalato l’approccio giurisprudenziale prevalente rispetto all’ammissibilità della scelta da parte dell’Amministrazione procedente, all’esito della verifica svolta nell’esercizio della discrezionalità tecnica, di attribuire un punteggio numerico quale misura sintetico-valutativa idonea a sintetizzare un giudizio di qualità su una proposta selettiva avanzata da un candidato, quale che sia il procedimento che lo vede coinvolto (gara per l’affidamento di un appalto, concorso per l’arruolamento nel pubblico impiego o per l’attribuzione di un incarico, procedura per la concessione di benefici economici o di finanziamenti).
Al riguardo va osservato, in via generale, che il punteggio numerico è da considerarsi di per sé sufficiente a giustificare le valutazioni effettuate da una commissione allorquando i criteri prefissati di valutazione siano estremamente dettagliati, potendo quindi anche il solo punteggio numerico, di cui sono prestabiliti il minimo e il massimo, essere idoneo a dimostrare la logicità e la congruità del giudizio tecnico, sempreché i criteri di attribuzione dei voti risultano da un'adeguata griglia di valutazione, stabilita "a priori" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 gennaio 2013 n. 233 Sez. IV, 17 febbraio 2009 n. 859). Ne deriva che il punteggio numerico, tenuto conto delle superiori indicazioni, vale quale motivazione ai sensi dell’art. 3 l. 241/1990 (cfr. riassuntivamente, per tutte, seppure in relazione al concorso notarile Corte cost., 8 giugno 2011 n. 175 e 1 agosto 2008 n. 328 nonché Cons. Stato, Sez. V, 26 maggio 2015 n. 2629).
a) allorquando si procede con l'attribuzione di un giudizio di valore, non si è nel campo della discrezionalità amministrativa, ma in quello della discrezionalità tecnica, nell'ambito della quale, non sussistendo una scelta fra opposti interessi, non vi è luogo ad una motivazione, che è invece l'espressione tipica della spiegazione di una scelta amministrativa (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2007 n. 5468);
b) infatti il voto numerico, in assenza di specifiche disposizione che contengano regole diverse, esprime e sintetizza in modo adeguato il giudizio tecnico-discrezionale espresso da una commissione di valutazione, contenendo in sé la sua motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni e chiarimenti, atteso che la motivazione espressa numericamente, oltre a rispondere al principio di economicità e proporzionalità dell'azione amministrativa di valutazione, consente la necessaria spiegazione delle valutazioni di merito compiute dalla commissione e il sindacato sul potere amministrativo esercitato, specie quando la commissione ha predisposto adeguati criteri di valutazione delle prove, che consentano di ricostruire ab externo la motivazione di tale giudizio (cfr. seppure con riferimento a concorsi pubblici e gare per l’affidamento di commesse pubbliche ma perfettamente riferibile anche ad ogni altro tipo di selezione ove venga in emersione in giudizio tecnico, ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 4 novembre 2013 n. 5288, 21 ottobre 2013 n. 5075; Sez. IV, 21 ottobre 2013 n. 5107; Sez. V, 11 giugno 2013 n. 3219, 13 febbraio 2013, n. 866; Sez. VI, 11 ottobre 2007 n. 5347 nonché TAR, Lazio, Sez. III, 15 ottobre 2013 n. 8860 e Sez. I, 18 ottobre 2012 n. 8633);
Orbene, tenuto conto di quanto sopra, il Collegio ritiene che esula dal perimetro di valutazione del giudice amministrazione ogni apprezzamento della commissione con riferimento ai requisiti dimostrati dal candidato con la presentazione della domanda e degli allegati ad essa, alla quale sia stato attribuito un punteggio, in quanto tale verifica conduce ad un sindacato profondo dell’operato della commissione che coinvolge anche il confronto tra i punteggi attribuiti ai candidati, spingendosi fino al giudizio comparativo dei requisiti in possesso del ricorrente e quelli il cui possesso è stato vantato dai concorrenti alle medesime posizioni dirigenziali cui aspira il ricorrente medesimo.
La censura deve quindi conclusivamente essere disattesa.
10.2. Sempre nel contesto del primo motivo aggiunto, parte ricorrente lamenta che in sede di colloquio la commissione non ha attribuito alcun punteggio, limitandosi a una motivazione illogica e incoerente, in assenza di criteri predeterminati; e censurando in particolare la motivazione del giudizio formulato con riferimento al dott. Zuchtriegel, nel quale la commissione entra nel merito delle pubblicazioni (che erano da valutarsi solo numericamente) e fa riferimento a un insegnamento nell’Università della Basilicata, che però è stato svolto quale professore a contratto nel solo anno 2014.
10.2.1. Si legge nel verbale conclusivo dei lavori della commissione approvato in via telematica il 29 luglio 2015 che:
- la commissione decise di suddividere in tre classi di giudizio la valutazione dei candidati ammessi al colloquio, assegnando la valutazione contraddistinta con la lettera “A” ai candidati meritevoli di un punteggio tra 15 e 20 punti, con la lettera “B” ai candidati meritevoli di un punteggio tra 11 e 14 punti e con la lettera “C” ai candidati meritevoli di un punteggio di 10 punti;
- i candidati meritevoli della lettera “A” sarebbero stati “i tre candidati risultati più idonei, rispetto agli altri, per dirigere un determinato istituto”, quelli meritevoli della lettera “B” i candidati che “non individuati nella terna, presentino, con riferimento alle specifiche caratteristiche del museo oggetto di domanda, ottime capacità gestionali e comprovata qualificazione professionale”, quelli meritevoli della lettera “C” gli “altri candidati che, con riferimento alle specifiche caratteristiche del museo oggetto di domanda e ai criteri indicati nel decreto ministeriale 7 gennaio 2015, risultino relativamente meno idonei per svolgere l’incarico di direttore di un determinato istituto”;
- all’esito del colloquio dei candidati inseriti nelle “decine”, “la Commissione ha ritenuto i tre nominativi indicati per ogni struttura come i candidati più idonei a ricoprire l’incarico rispetto agli altri, con particolare riguardo alla specifica esperienza in relazione a ciascun istituto, nonché alla comprovata qualificazione professionale in materia di tutela e valorizzazione dei beni culturali e nella gestione dei musei”;
- inoltre la commissione precisava che “la terna esprime semplicemente la candidabilità di grado più elevato alla direzione del Museo, offerta al Ministro o al Direttore generale, sostenuta da motivazioni che offrano elementi di giudizio arricchiti rispetto a quelli già forniti con la valutazione dei titoli”.
Come è noto, in punto di diritto, il voto numerico attribuito dalle competenti commissioni alle prove scritte od orali di un concorso pubblico o di un esame esprime e sintetizza il giudizio tecnico-discrezionale della commissione stessa, contenendo in sé la motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni o chiarimenti, e ciò in quanto la motivazione espressa numericamente, oltre a rispondere ad un evidente principio di economicità amministrativa di valutazione, assicura la necessaria chiarezza e graduazione delle valutazioni compiute dalla commissione nell'àmbito del punteggio disponibile e del potere amministrativo da essa esercitato, sempreché siano stati puntualmente predeterminati dalla commissione esaminatrice i criteri in base ai quali essa procederà alla valutazione delle prove (cfr., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 22 dicembre 2014 n. 6306).
Ed infatti, più specificamente, tale punteggio, già nella varietà della graduazione con la quale si manifesta, esterna una sintetica valutazione che si traduce in un giudizio di sufficienza o di insufficienza, a sua volta variamente graduato a seconda del parametro numerico attribuito al candidato, che non solo stabilisce se quest'ultimo ha superato o meno la soglia necessaria per accedere alla fase successiva del procedimento valutativo, ma dà anche conto della misura dell'apprezzamento riservato dalla commissione esaminatrice all'elaborato e, quindi, del grado di idoneità o inidoneità riscontrato (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 novembre 2015 n. 5407).
Nel caso di specie tuttavia la magmatica riconduzione, dei 20 punti di massima assegnazione ai candidati della “decina” ammessi al colloquio con la commissione, a tre sottosettori contraddistinti con le prime lettere dell’alfabeto, idonei a cumulare i punteggi fino a 10, da 11 a 14 e da 15 a 20, non consente di comprendere il reale punteggio attribuito a ciascun candidato, anche in ordine al criterio di graduazione di ogni singolo punto dei 20 da assegnare all’andamento della prova orale, a conclusione del colloquio sostenuto. Lo scarto minimo dei punteggi tra i candidati meritava dunque una più puntuale e più incisiva manifestazione espressa di giudizio da parte della commissione nella valutazione dei colloqui e nell’attribuzione dei relativi punteggi, piuttosto che motivazioni criptiche ed involute, come possono considerarsi quelle più sopra trascritte, proprio perché l’ingresso nella “terna”, per come si è poi dimostrato nei fatti, era condizionato anche da un apprezzamento minimo della commissione in favore dell’uno o dell’altro concorrente, tanto da imporsi, in questo caso e stante la specificità del meccanismo prescelto per la formazione della “terna”, una puntuale ed analitica giustificazione in ordine all’assegnazione di ciascun punto con riferimento ai dieci candidati ammessi al colloquio.
La censura è quindi fondata per tali assorbenti considerazioni.
11. Il secondo motivo aggiunto è volto a censurare le scelte effettuate dal Direttore Generale Musei sulla base delle terne individuate dalla Commissione: scelte che sarebbero immotivate e non coerenti con i dati emergenti dai curricula degli interessati.
11.1. La censura può essere assorbita, in quanto la rilevata illegittimità complessiva dello svolgimento dei colloqui non può non riflettersi sugli atti “a valle” della procedura, imponendo praticamente la reiterazione dei medesimi in conformità ai principi sopra enunciati.
12. Alla stregua delle precedenti considerazioni, ferma la parziale inammissibilità del ricorso introduttivo di cui al punto 5.1., per il resto esso, con i relativi motivi aggiunti, deve essere accolto nei limiti di quanto sopra esposto, con annullamento degli atti di ciascuna delle selezioni relative al Parco Archeologico di Paestum e ai Musei Archeologici Nazionali di Taranto, Napoli e Reggio Calabria, a partire dall’atto con il quale sono stati individuati i criteri per l’assegnazione dei 20 punti per il colloquio e quindi dell’intera prova orale alla quale ha partecipato il ricorrente, con efficacia ex tunc e con travolgimento degli atti con i quali sono stati dichiarati i vincitori della selezione per il conferimento dell’incarico di direttore delle predette istituzioni, in quanto conseguenti (e di rimando anch’essi illegittimi) rispetto agli atti della procedura.
Tale annullamento comporta anche la reintegrazione in forma specifica, allo stato, dell’interesse strumentale del candidato alla tutela della propria posizione giuridica, in quanto allo stesso viene riconosciuta in termini reali la chance derivante dalla rinnovazione del colloquio.
Infatti l'annullamento di un atto, dal quale consegue una riedizione del potere amministrativo, per vizi che non comportano un giudizio definitivo in ordine alla spettanza o meno del bene da conseguire, comporta l'impossibilità di accogliere la domanda di risarcimento del danno (Consiglio di Stato, sez. V, 15 luglio 2016, n. 3152).
13. La peculiarità e la novità delle questioni trattate nella presente sede contenziosa costituiscono validi motivi per l’applicazione dell’art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese di giudizio tra tutte le parti in controversia.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, con i relativi motivi aggiunti:
- dichiara parzialmente inammissibile il ricorso introduttivo nei sensi di cui al punto 5.1., e per il resto lo accoglie unitamente ai motivi aggiunti nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento, anche in parte qua, degli atti impugnati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2017 con l'intervento dei magistrati:
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