Source: http://derechocompetencia.blogspot.com/2016/07/la-resolucion-de-la-cnmc-de-30-de-junio.html
Timestamp: 2017-08-24 01:19:30
Document Index: 269359300

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 101', 'artículo 101', 'artículo 101', 'artículo 63', 'artículo 43']

COMPETENCIA Y REGULACIÓN : La Resolución de la CNMC de 30 de junio de 2016 sobre el cártel de las infraestructuras ferroviarias: ¿ha permitido ADIF que le cobren de más –dinero público- durante 15 años?
La Resolución de la CNMC de 30 de junio de 2016 sobre el cártel de las infraestructuras ferroviarias: ¿ha permitido ADIF que le cobren de más –dinero público- durante 15 años?
Mediante Resolución de 30 de junio de 2016 (Expte. S/0519/14 INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS), la Sala de Competencia de la CNMC ha declarado que AMURRIO FERROCARRIL Y EQUIPOS, S.A., JEZ SISTEMAS FERROVIARIOS, S.L., TALLERES ALEGRÍA, S.A., DURO FELGUERA RAIL, S.A.U. y solidariamente DURO FELGUERA, S.A., así como nueve personas físicas (directivos y representantes de las anteriores), han infringido el artículo 1 de la Ley Defensa de la Competencia y el artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Dicha infracción habría consistido en la realización de acuerdos o prácticas concertadas para el reparto de mercado, la fijación de precios u otras condiciones comerciales y el intercambio de información comercial sensible en relación con el suministro de desvíos ferroviarios en los procedimientos de contratación convocados por GIF/ADIF, al menos desde el 1 de julio de 1999 hasta el 7 de octubre de 2014.
Las conductas se desarrollaron en relación con los contratos convocados por el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF), primero, y el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), después, para el aprovisionamiento de determinado material (desvíos ferroviarios y otros elementos complementarios) necesario para el funcionamiento de la red ferroviaria. Aunque no son sancionadas, la propia Resolución establece que tanto GIF como ADIF habrían sido partícipes en cierto grado de las conductas contrarias a la competencia, debido a su permisividad en relación con las conductas sancionadas. La aquiescencia de los responsables de GIF y ADIF con tales conductas no sólo habría favorecido que un importante sobrecoste haya sido financiado con dinero público, sino que, además, habría dificultado su recuperación mediante la correspondiente acción de indemnización.
Sólo un grupo reducido de empresas fabrican y comercializan en España desvíos ferroviarios y otros elementos complementarios (como los aparatos de dilatación): AMURRIO, JEZ, ALEGRÍA y FELGUERA (actualmente DF RAIL). La demanda se concentra en escasas entidades que se dedican a la construcción y administración de infraestructuras ferroviarias, fundamentalmente ADIF. Durante el periodo analizado, las entidades GIF y ADIF contrataron desvíos ferroviarios y otros elementos complementarios con las cuatro empresas anteriormente mencionadas a través de expedientes de licitación convocados periódicamente. En concreto, licitaron un total de 52 contratos, de los que 46 fueron licitados en procedimiento abierto y seis mediante procedimiento negociado.
A pesar de que tenían capacidad para operar de manera individual en el mercado, las empresas sancionadas prefirieron concertarse en relación con los procedimientos de contratación convocados por GIF y ADIF. Para ello, las empresas recurrieron injustificadamente a la constitución de una UTE con la intención de repartirse el mercado de manera ilícita y sostenida en el tiempo, acordando los precios de licitación e intercambiando información estratégica.
Dicha concertación entre los principales competidores en la fabricación y comercialización de desvíos ferroviarios y elementos complementarios en España representaba cerca de la totalidad de la oferta de este mercado, y afectó a casi todos los expedientes de licitación de GIF/ADIF en el periodo considerado. En concreto:
“De los 50 contratos adjudicados por GIF/ADIF en el periodo investigado (1999 a 2014), 37 (el 74%) de ellos han sido adjudicados a la UTE, sin que en la mayoría de ellos exista una justificación objetiva económico-financiera, tecnológica o de falta de capacidad para atender en plazo las demandas de GIF/ADIF, que permita considerar la necesidad de haber concurrido de manera conjunta a la licitación. La constitución de la UTE por parte de las empresas no parece obedecer a una lógica empresarial y económica coherente, por cuanto no se atisba una necesidad objetiva de las empresas de asociarse por la falta de capacidad para participar de manera individual en la mayoría de las licitaciones como confirma, además, el hecho de que FELGUERA acudiera de forma autónoma a tales licitaciones en un primer periodo, y ello, añadido a las propias conductas de las partes reseñadas, refuerza la idea de que nos encontramos ante la utilización de un medio -acuerdo asociativo- con el fin de repartirse el mercado, lo que conlleva además acuerdos de precios y una constante compartición de información sensible entre las empresas competidoras”.
La creación de una UTE -figura asociativa legalmente admitida- no constituye per se un acuerdo anticompetitivo, pero –como cualesquiera otras estructuras asociativas- puede ser utilizado como vehículo para la realización de prácticas anticompetitivas. La valoración de cada caso concreto debe realizarse en función de las características de las empresas que lo forman y del contexto concreto en que se produce. En su Comunicación relativa a las Directrices sobre la aplicabilidad del artículo 101 del TFUE a los acuerdos de cooperación horizontal, la Comisión Europea establece que:
“Por lo general no es probable que un acuerdo de comercialización suscite problemas de competencia si es objetivamente necesario para que una parte pueda introducirse en un mercado al que no hubiera podido acceder individualmente o con un número de partes menor que el que participa realmente en la cooperación, por ejemplo, debido a los costes implicados. Una aplicación concreta de este principio serían los arreglos de consorcio que permiten a las empresas implicadas participar en proyectos que no podrían emprender individualmente. Como las partes del arreglo de consorcio no son, por lo tanto, competidores potenciales en la ejecución del proyecto, no existe restricción alguna de la competencia a tenor del artículo 101, apartado 1” (apartado 237).
De esta forma, concluye la Sala de Competencia que solamente resulta aceptable la cooperación de empresas que operan en el mismo mercado a través de una UTE, para una determinada licitación, cuando no sean capaces de concurrir de manera individual. Sin embargo, las empresas sancionadas tenían capacidad para hacerlo en la práctica totalidad de los contratos licitados por GIF/ADIF durante los 15 años del período afectado. Además, durante éste los contactos entre las empresas competidoras fueron constantes -a través de reuniones presenciales o mediante el intercambio de correos electrónicos- en relación con cuestiones relativas a la constitución y funcionamiento de la UTE, al reparto entre ellos de los contratos licitados por GIF/ADIF o a los precios a proponer en las licitaciones con carácter previo a su convocatoria pública.
En consecuencia, las conductas llevadas a cabo por las empresas AMURRIO, JEZ, ALEGRÍA y FELGUERA constituyen una infracción por objeto única y continuada de los artículos 1 de la LDC y 101 del TFUE. Las multas impuestas oscilan entre 1 y 1,8 millones de euros a las empresas, y entre 4.750 y 10.450 euros a las personas físicas.
En relación con éstas últimas, la Sala confirma (vid. ya aquí) que, a los efectos de poder imponerles la sanción diferenciada prevista en el artículo 63.2 de la vigente LDC, es necesario (i) acreditar su participación en los acuerdos o decisiones contrarias a las normas de competencia, sin que concurra la circunstancia excluyente de responsabilidad de no asistencia a las reuniones o voto desfavorable al acuerdo infractor, y (ii) determinar que tienen la condición de representantes legales de las empresas o integrantes de sus órganos de dirección.
El caso pone de manifiesto cómo, en relación con procedimientos de licitación, el convocante no sólo es el que con más facilidad puede detectar la existencia de conductas restrictivas cuando son tan prolongadas en el tiempo. Para su mantenimiento resulta generalmente necesaria, por lo tanto, la aquiescencia – e incluso la colaboración- del convocante, a pesar de que debería ser el más interesado en impedirlos. Precisamente eso es lo que, según la Sala de Competencia, ha sucedido en el caso de GIF/ADIF.
Ésta no sólo no rechazó la presentación sistemática de la UTE a los concursos que licitaba, sino que intervino activamente favoreciendo el mantenimiento de la restricción de competencia. Así, la Resolución señala que tal era el grado de coordinación entre las partes y la inexistencia de competencia en el mercado, que el propio representante de ADIF les tuvo que llamar la atención en varias ocasiones ante la despreocupación que las empresas mostraban en los procedimientos de contratación por el resultado final, puesto que, sabedores de que el contrato ya estaba previamente adjudicado, ni siquiera se presentaban a las aperturas de los sobres. De cara al resto del sector, por el contrario, las partes trataban de simular la existencia de competencia en el mercado. Para ello, adoptaron determinadas posturas engañosas con la conformidad de ADIF -como dejar algún concurso desierto o presentarse de manera individual a una licitación (pactando previamente las condiciones de la participación y el reparto de la ejecución del contrato)-, simulando de esta forma que competían, cuando en realidad se habían repartido previamente el mercado.
En la Resolución se establece expresamente que GIF/ADIF
”(...) han sido partícipes en cierto grado de las conductas contrarias a la competencia a través si quiera de la permisividad con las empresas que han mostrado a lo largo de gran parte del periodo que ha durado la conducta, siendo conscientes además, tanto la administración como las empresas de que la actuación no era correcta a raíz de los mails que aparecen en los hechos acreditados a los que ya se ha hecho referencia”.
Sin embargo, GIF/ADIF es una entidad pública empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Su régimen se sujeta al ordenamiento jurídico público y, en defecto de éste, al ordenamiento privado que le sea de aplicación. En lo que se refiere al régimen de contratación, ADIF se sujeta a las normas públicas de contratación del Estado, por lo que cuando actúa como órgano de contratación en las licitaciones que convoca, lo hace en su condición de administración pública y sometida al ordenamiento jurídico administrativo. GIF y ADIF han actuado como órgano de contratación y no como entidad privada, por lo que, en relación con las conductas sancionadas, no pueden ser consideradas empresas a las que le puedan ser aplicadas las normas de competencia.
La imposibilidad de sancionar a ADIF conforme a la LDC no debería impedir la valoración del perjuicio ocasionado al interés público por su conducta –o la de sus responsables- desde otros puntos de vista.
Por una parte, la efectividad de las normas de defensa de la competencia disminuye si las empresas cuentan para infringirlas con la cooperación del perjudicado. Además, el carácter disuasorio de las sanciones resulta afectado: de hecho, para el cálculo de las multas impuestas a los infractores la Sala considera como atenuante que los acuerdos y las prácticas concertadas fueron en cualquier caso consentidos por GIF/ADIF.
Por otra, la infracción ha producido efectos en un mercado en el que el comprador tiene muy poco margen para modificar o retrasar su demanda, debido a los costes –tanto económicos como políticos- que supondría el retraso en la puesta en funcionamiento de la línea. De esta forma, sin descartar que los daños se hayan trasladado “a otras áreas geográficas y a otros sectores con relaciones horizontales o verticales“, los acuerdos para la eliminación de la competencia en las licitaciones de GIF/ADIF han provocado que las licitaciones se adjudicaran por un importe total -más de 652,6 millones de euros (sin IVA)- muy superior al que habría existido si las empresas no hubieran restringido la competencia.
Sin embargo, el consentimiento de la víctima constituye una causa de justificación cuando el titular del interés dañado -¿el interés de ADIF o el interés público?- tenga poder de disposición sobre el mismo. Por lo tanto, ese mayor gasto de dinero público no sólo se produjo además –como hace notar la Sala- en un contexto de restricción presupuestaria provocado por la crisis económica, sino que su eventual recuperación a través de la correspondiente acción de indemnización -¿su interposición no debería ser obligatoria para las entidades públicas, salvo justificación expresa en contra caso por caso?- podría resultar dificultado por la propia conducta de ADIF. Como establece el Tribunal Supremo:
“(…) la imputación objetiva, entendida como una cuestión jurídica susceptible de ser revisada en casación ( SSTS 30 de abril de 1998, 2 de marzo de 2001, 29 de abril y 22 de julio de 2003, 17 de abril de 2007, 21 de abril de 2008, 6 de febrero 2012), comporta un juicio que, más allá de la mera constatación física de la relación de causalidad, obliga a valorar con criterios extraídos del ordenamiento jurídico la posibilidad de imputar al agente el daño causado apreciando la proximidad con la conducta realizada, el ámbito de protección de la norma infringida, el riesgo general de la vida, provocación, prohibición de regreso, incremento del riesgo, consentimiento de la víctima y asunción del propio riesgo, y de la confianza; criterios o pautas extraídas del sistema normativo, que han sido tomados en cuenta en diversas Sentencias de esta Sala (entre las más recientes, 2 y 5 enero, 2 y 9 marzo, 3 abril, 7 junio, 22 julio, 7 y 27 septiembre, 20 octubre de 2006, 30 de junio 2009, entre otras).”
Publicado por Antonio Robles Martín-Laborda en 16:03
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