Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/Evaluacion-ambiental-modificaciones-planes-urbanisticos_12_1102560001.html
Timestamp: 2017-10-19 17:55:26
Document Index: 6315873

Matched Legal Cases: ['artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 149', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 191', 'artículo 193', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 149', 'artículo 22', 'artículo 149', 'artículo 149']

Evaluación ambiental programas urbanísticos
El artículo 6 de esta ley -EDL 2013/233747- introduce en nuestro derecho ambiental la denominada evaluación ambiental estratégica simplificada para los casos de modificaciones menores de los planes y programas; planes y programas que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión y planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los requisitos mencionados en el apartado primero del ese artículo 6.
Es decir, parece seguir los designios de la Directiva de 2001 que prevé en su artículo 3.3 -EDL 2001/24246- que los planes y programas que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas, únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
El legislador español de la Ley de 2013 -EDL 2013/233747- modificó el criterio del legislador de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente -EDL 2006/36793-, derogada por la Disposición Derogatoria Unica.1.a) de la ley 21/2013, que en su artículo 3.3 preveía con carácter potestativo la evaluación ambiental para este tipo de planes menores, ciertamente con un requisito reglado de exigencia de esa evaluación si se daban los supuestos del artículo 4, a saber, que el órgano ambiental considerara que, conforme a los criterios de la propia ley, era necesaria aquella evaluación. Por tanto la decisión final de nuestro legislador de 2013 es la opción por generalizar la evaluación en todos los casos, incluida los planes menores, pero estableciendo una especie de evaluación menos exhaustiva, y exigente, pudiéramos decir de segundo grado, que se regula en los artículos 29 y ss.
De lo anterior se deduce, a nuestro juicio, una respuesta negativa al primero de los interrogantes planteados, en tanto en cuanto si bien hasta la entrada en vigor de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747- pudiera plantearse la ausencia de evaluación ambiental en algunos, no en todos de los casos que nos ocupan, a partir de la entrada en vigor de ésta, el legislador español ha optado porque todos los planes precisen de evaluación, incluidos los menores o las modificaciones denominadas menores, aunque distinta, la que denomina simplificada.
Pero es que, además, en relación a la duda planteada de si debe ser la administración ambiental o la de ordenación del territorio la competente, parece que la mencionada Ley 21/2013 -EDL 2013/233747- también ha tomado partido a favor de la primera, ya que la Disposición Final Octava en su apartado 1, invoca como título competencial para dictar esta ley el artículo 149.1.23.ª de la Constitución –EDL 1978/3879-, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. Además el apartado 2 de esa Disposición también atribuye al artículo 6, del que nos estamos ocupando, carácter básico.
El art. 5 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747- establece que por “impacto o efecto significativo” deberá entenderse la alteración de carácter permanente o de larga duración de un valor natural. Y en el caso de espacios Red Natura 2000, ese “impacto o efecto significativo” se presumirá cuando la medida en ciernes además afecte a los elementos que motivaron su designación y objetivos de conservación.
Así las cosas, habrá que decir que el hecho de que una decisión de planeamiento o de programación sea territorialmente muy limitada o no pase de ser una modificación menor del planeamiento existente, a priori no impedirá que esa decisión pueda tener repercusiones ambientales significativas. Alteraciones en el propio espacio planificado y, eventualmente, alteraciones inducidas en los espacios circundantes; aspecto, este último, que no puede perderse de vista, pues, tal como refleja la STJUE de 21 de diciembre de 2016 en su considerando 37 –EDJ 2016/227791- –haciendo suyos los razonamientos del Abogado General- no cabe descartar que un plan o programa para un área situada extramuros de una zona sensible, acabe afectando a esta última.
En consecuencia, parecería que en la hipótesis que nos ha sido planteada, lo propio sería someter el expediente de planificación o programación a una evaluación estratégica simplificada a tenor de lo señalado en las letras a) y b) del art. 6.2 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-; que, no en vano, incluyen entre los supuestos de esa clase de evaluación las modificaciones menores de planes y programas, así como los planes y programas de carácter municipal referidos al uso de zonas de reducida extensión; concepto, este último -el de “reducida extensión”- para cuya exégesis quizá podría sernos útil la letra c) del Grupo 10 del Anexo II de la Ley 21/2013, cuando señala que deberá verse sometido a evaluación ambiental simplificada cualquier proyecto que afecte a espacios protegidos que suponga un cambio de uso del suelo en una superficie igual o superior a 10 ha.
Amén de lo dicho hasta ahora, no podemos perder de vista que en nuestro país centenares (o quizá miles) de planes urbanísticos aún vigentes, fueron aprobados definitivamente antes o mucho antes de que fuese aplicable –de forma directa o mediata- la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, lo cual hace francamente difícil integrar con acierto conceptos tales como el de “efectos significativos” o de “modificación menor” de planes y programas.
En tales supuestos, habría que preguntarse si esas “modificaciones menores” no deberían conducir derechamente a una evaluación ambiental en toda regla, que además tuviese en cuenta el contexto generado por el plan o programa (no evaluado en origen) en su integridad. Al fin y al cabo, podría sostenerse que la regulación general y abstracta que se contiene en el cuerpo principal de la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, al aludir a modificaciones menores de planes y programas como presupuesto de un menor grado de rigor ambiental, en buena medida se estaría refiriendo a planes y programas que ya habrían pasado por el cedazo de la evaluación ambiental estratégica, lo que no ha ocurrido –como ya hemos dicho- con un número considerable de planes y programas aún vigentes en el territorio español.
Cuestión distinta es la de dilucidar qué legislador sería el llamado a establecer las excepciones a las que hemos hecho alusión, porque el art. 149.1.23 CE –EDL 1978/3879- reserva al Estado la promulgación de la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.
No obstante lo dicho –y retomando la exégesis del derecho vigente, representado en nuestro país por la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-, resulta difícil ver en el art. 22 del texto refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LSRU) –EDL 2015/188203- algún resquicio con el que fundamentar la hipótesis de leyes autonómicas aprobadas con el fin de establecer excepciones en sede de evaluación ambiental estratégica.
El legislador básico podría o debería haber sido, sin lugar a dudas, más generoso con las Comunidades Autónomas; pero lo cierto es que el art. 22 LSRU –EDL 2015/188203- se ha remitido de forma expresa a la legislación de evaluación ambiental de planes y programas, presidida, hoy por hoy, por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre -EDL 2013/233747-.
La atención en esta ocasión se ha de dirigir hacia las “modificaciones menores” y una serie de cuestiones sobre si, en relación con tales modificaciones, debe acudirse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica regulado en la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental -EDL 2013/233747- o si sería posible prescindir de todo procedimiento, así como sobre ciertos aspectos competenciales.
El artículo 3, apartado 2, de la Directiva -EDL 2001/24246- prevé qué planes y programas han de ser objeto de evaluación medio-ambiental, con la salvedad de lo dispuesto en el apartado 3 del mismo artículo 3. Este apartado integra el centro de gravedad del análisis pues establece la exclusión de planes y programas que prevean el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción en ellos de modificaciones menores, que únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
El artículo 6 de la Ley 21/2013 se ocupa de determinar el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica -EDL 2013/233747- y, en el apartado 1, concreta los planes y programas sujetos a su modalidad ordinaria, mientras que el apartado 2 se consagra a la variedad simplificada. Esta última alcanza en la letras a) y b) a las modificaciones menores de planes y programas mencionados en el apartado 1 así como a los que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.
La Ley deja un margen muy escaso a los planes y programas respecto de los que no se exige evaluación ambiental estratégica. Del apartado 1 del artículo 6 -EDL 2013/233747- se desprende que serán sólo aquellos que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente no sometidos a evaluación de impacto ambiental [letra a), a contrario sensu].
Sin duda esta opción supone la toma de posición de España en relación con el artículo 3, apartado 3, de la Directiva -EDL 2001/24246- y, probablemente, esta regulación entraña un reforzamiento de la protección en relación con los umbrales de la Directiva. No creo, sin embargo, que esta mayor intensidad descalifique la regulación española puesto que el artículo 191 TFUE -EDL 1957/52-, como he dicho, persigue lograr un nivel elevado de protección del medio ambiente, pero sin exigir que sea el más elevado posible (apartado 44 de la sentencia Associazione Italia Nostra Onlus –EDJ 2016/227791-), permitiendo el artículo 193 TFUE a los Estados mantener o establecer medidas de mayor protección que las previstas en el derecho derivado.
En cuanto a quién es competente para decidir si es procedente la evaluación estratégica ordinaria o la simplificada, la redacción de las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 6 -EDL 2013/233747- me inclina a pensar que es el órgano ambiental pues, si esos párrafos, le permiten decidir que se siga la evaluación estratégica ordinaria en los supuestos del artículo 6, apartado 2, que enumera los casos objeto evaluación simplificada, debe ser porque es precisamente esa autoridad, y no la sustantiva, quien tiene la capacidad de decisión sobre los cauces a seguir en cada caso particular.
Por tanto, la regla general será la de la aplicación de la Ley estatal 21/2013 sobre evaluación ambiental -EDL 2013/233747- pero, como el título habilitante del Estado es el artículo 149, apartado 1, número 23 –EDL 1978/3879-, queda abierta la posibilidad de que el legislador autonómico adopte medidas adicionales de protección medio ambiental que incidan en este ámbito.
En lo relativo al artículo 22 –EDL 2015/188203- propiamente dicho, la referencia más directa a la evaluación ambiental estratégica se contiene en su apartado 2 y sus determinaciones en relación al contenido del “informe de sostenibilidad ambiental” (llama la atención, por cierto, que se refiera aún a ese informe cuando esta denominación, de la Ley 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente -EDL 2006/36793-, fue sustituida por la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747- por la de “estudio ambiental estratégico”).
Los planes de urbanismo está sometidos a evaluación ambiental estratégica (EAE), como se deduce de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación de impacto ambiental (art. 6) -EDL 2013/233747-, en desarrollo de la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246- relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
¿Qué planes urbanísticos están sujetos a EAE? La clave es, como se deduce de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246- y también de la ley española, el alcance de la expresión "efectos significativos frente al medio ambiente" que estipula la sujeción de un plan urbanístico a evaluación estratégica (ordinaria o simplificada). La Directiva dispone que los planes y programas que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores "únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente" (art. 3.3).
Tanto la jurisprudencia comunitaria (STJUE de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C 444/15 –EDJ 2016/227791-), como la nacional (STS de 8 de octubre de 2013, FJ. 6 -EDJ 2013/192541-) confirman que la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246- es susceptible de aplicación directa aunque haya dejado en manos de los Estados miembros la decisión de excluir de evaluación estratégica a ciertos supuestos "menores". Por ejemplo, los tribunales presumen que tiene efectos significativos sobre el medio ambiente la modificación menor de un plan cuyo contenido material afecta a la ordenación del territorio y usos del suelo (por todas, SSTS de 18 septiembre 2013, FJ. 3 -EDJ 2013/182567-, 6 de noviembre de 2013, FJ. 6 -EDJ 2013/227725-, y 8 octubre 2015, FJ. 4 -EDJ 2015/187134-).
La primera duda que debemos solventar es si la evaluación simplificada prevista en la Ley 21/2013 (art. 6.2) -EDL 2013/233747- simboliza ya una toma de postura del Reino de España sobre aquella facultad que la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246- otorga a los Estados miembros. Es decir, si el sistema dual regulado en la Ley 21/2013 entraña en sí mismo una presunción de que los planes urbanísticos que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente -los que afecten a zonas de reducido ámbito territorial y modificaciones de menor relevancia- van a seguir el trámite de la evaluación simplificada. Una interpretación literal de la norma y sus anexos lleva a entender que así es, que todos los planes urbanísticos se someten a EAE, porque cuando no procede la evaluación ordinaria, se seguirá la simplificada.
Por eso se ha dicho que la denominación de evaluación simplificada constituye "un mero artificio", puesto que no es un verdadero procedimiento de evaluación, sino una simple consulta o "informe ambiental estratégico" de cuyo resultado saldrá la necesidad de que el plan se someta a una EAE "de verdad" (ordinaria), o bien la conclusión de que no necesita evaluación estratégica por no tener efectos significativos sobre el medio ambiente (art. 31.2 b -EDL 2013/233747-).
Y así, la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747- define qué debe entenderse por "modificaciones menores" a estos efectos (art. 5.2.f). Por lo que se refiere a las previsiones del legislador autonómico, han quedado desplazadas por los preceptos básicos de la Ley 21/2013, con el plazo de adaptación transitorio de la disposición final 11ª.
Hasta ahora, la normativa urbanística autonómica regulaba casos en los que ciertas clases de planes (el planeamiento urbanístico derivado) podían quedar excluidos de la evaluación estratégica por su falta de efectos significativos sobre el medio ambiente. Sin embargo, el margen de maniobra del legislador urbanístico ha quedado drásticamente reducido desde la entrada en vigor del TRLS'2015 –EDL 2015/188203-, que somete al planeamiento urbanístico a los requisitos de la EAE con remisión en bloque a la legislación ambiental.
Eso significa que la evaluación estratégica de planes urbanísticos podría quedar demorada al momento de la evaluación de proyectos derivados de aquél, aunque la propia ley recuerda que ambas evaluaciones -la de planes y la de proyectos- no son excluyentes (art. 13.1 de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747-). En definitiva, los objetivos de protección e integración ambiental del plan se podrían alcanzar por cauces distintos a los de la evaluación estratégica.
La STC 13/1998 -EDJ 1998/227- consagra así una cierta “traslocación” de la evaluación ambiental que tiene distinta proyección en el momento normativo y en el ejecutivo; en el primero, la competencia es genuinamente ambiental, en tanto que en el segundo se adhiere a la competencia material en cuyo ejercicio se lleve a cabo la evaluación correspondiente.
Repárese, a este respecto, en que la competencia del artículo 149.1.23 CE –EDL 1978/3879- no es la relativa a medio ambiente sino a protección del medio ambiente. Las Comunidades Autónomas pueden proteger más (dictar normas adicionales de protección), pero nunca pueden proteger menos. Siendo ello así, las valoraciones de protección ambiental se hacen siempre desde la competencia específica a esta materia referida.
Tal es el sentido último de que la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747- se dicte al amparo de la competencia estatal del artículo 149.1.23 CE –EDL 1978/3879-, o que este sea el título invocado en la disposición final segunda.1 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana de 2015 –EDL 2015/188203-.
Entiendo que lo expuesto nos lleva a concluir que la efectividad de las determinaciones ambientales de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747- no puede quedar al albur de lo que se disponga desde las legislaciones sectoriales materialmente conexas.
Tanto menos pueden esas determinaciones quedar a disposición de la Administración urbanística. Esta no es dueña de su propio ámbito de intervención sino servidora de los intereses generales, entre los que cobra destacado protagonismo el interés en la preservación de los valores ambientales de nuestro entorno. La decidida apuesta ambiental de los textos legales de 2013 –EDL 2013/233747- (evaluación de impacto) y 2015 –EDL 2015/188203- (urbanismo) es coherente con la riqueza ambiental de España, pero también responde a las enseñanzas extraídas tras muchos años de minusvaloración de esas riquezas, de nuestros valores ambientales en aras de un esterilizante desarrollismo.
- la medida en que el plan o programa establece un marco para proyectos y otras actividades con respecto a la ubicación, las características, las dimensiones, las condiciones de funcionamiento o mediante la asignación de recursos,
- el grado en que el plan o programa influye en otros planes y programas, incluidos los que estén jerarquizados,
- la pertinencia del plan o programa para la integración de aspectos medioambientales, con el objeto en particular de promover el desarrollo sostenible,
- problemas medioambientales significativos para el plan o programa,
- la pertinencia del plan o programa para la aplicación de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente (por ejemplo, los planes y programas relacionados con la gestión de residuos o la protección de los recursos hídricos).
- la probabilidad, duración, frecuencia y reversibilidad de los efectos,
- el carácter acumulativo de los efectos,
- la naturaleza transfronteriza de los efectos,
- los riesgos para la salud humana o el medio ambiente (debidos, por ejemplo, a accidentes),
- la magnitud y el alcance espacial de los efectos (zona geográfica y tamaño de la población que puedan verse afectadas);
- el valor y la vulnerabilidad de la zona probablemente afectada a causa de:
- las características naturales especiales o el patrimonio cultural,
- la superación de niveles o valores límite de calidad del medio ambiente,
- la explotación intensiva de la tierra;
- los efectos en zonas o parajes con estatuto de protección reconocido en los ámbitos nacional, comunitario o internacional”.
Centrando todavía más la atención en el supuesto de aquellos planes precitados que “establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores a nivel local” -que por imperativo de la Directiva -EDL 2001/24246- únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente- interesa notar que en sede de transposición de esa Directiva la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental –EDL 2013/233747-, bien parece que se sigue lo anunciado por el Preámbulo de la misma cuando establece:
1º.- Se va reiterando incansablemente que procede situar el examen en una técnica de integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas. Por emplear los términos de la Sentencia de su Sala 2ª de 27 de octubre de 2016 -EDJ 2016/188870-:
2º.- En lo que atañe al concepto de “zonas pequeñas a nivel local” procede resaltar la Sentencia de la Sala 3ª de 21 de diciembre de 2016 –EDJ 2016/227791- en cuanto decide:
- el plan o el programa ha sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional, y
- dentro del ámbito territorial de la autoridad local, el tamaño de esta zona es, comparado con el de este ámbito territorial, reducido.
4º.- Sobre la falta de evaluación ambiental estratégica en cuanto afecta a la eficacia del plan o programa es radical y sobresalientemente entendedora para la administración y para los órganos jurisdiccionales la Sentencia de la Sala 4ª de 18 de abril de 2013 -EDJ 2013/47379- a cuyo tenor procede remitirse.
5.- Y para limitar excepcionalmente y tras un examen caso por caso, la eficacia temporal de una declaración de ilegalidad de una disposición de Derecho nacional que haya sido adoptada incumpliendo las obligaciones establecidas en la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, es de inexcusable cita la Sentencia de lka Sala 1ª, de 28 de julio de 2016 -EDJ 2016/119160-, que igualmente por razones de brevedad, a la procede remitirse.