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Timestamp: 2019-06-27 12:11:07+00:00
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L'actu-concurrence Hebdo n° 45/2017 — Dans l’affaire des endives, la Cour de justice précise quand les règles de concurrence s'appliquent
Hebdo n° 45/2017
JURISPRUDENCE UE : Dans l’affaire des endives, la Cour de justice de l'Union adopte une grille de lecture permettant de distinguer les pratiques mises en œuvre par les organisations de producteurs, qui, strictement nécessaires à l’accomplissement de leurs missions, peuvent échapper à l’application du droit de la concurrence et les pratiques qui s'en écartent et ne peuvent être soustraites à l'application de l'article 101 TFUE
JURISPRUDENCE UE : La Cour de justice de l'Union rappelle, à la faveur de l'affaire du cartel du fret aérien que, lorsque le juge de l’Union soulève d’office un moyen d’ordre public, son pouvoir d’annulation est limité aux demande des la requérante, par application du principe ne ultra petita
JURISPRUDENCE AIDES D'ÉTAT : Avant l’adoption d’une décision remplaçant une décision retirée, la Commission est tenue de mettre en demeure les intéressés, en ce compris les bénéficiaires de l’aide, de présenter des observations, dès lors que le régime juridique sur lequel elle fonde sa décision a substantiellement changé
INFOS : Fabien Raynaud, conseiller d’État, remplace Mathieu Herondart, nommé directeur de cabinet de la garde des Sceaux, au collège de l'Autorité de la concurrence, tandis qu’Emmanuel Combe est renouvelé dans ses fonctions de vice-président de l'Autorité
ANNONCE COLLOQUE : « Flux et reflux de la rupture brutale d'une relation commerciale », Montpellier — 24 novembre 2017 [message de Clémence Mouly]
Le 14 novembre 2017, la Cour de justice de l’Union, suivant pour l'essentiel les conclusions de l'avocat général Nils Wahl, a rendu son arrêt dans l'affaire des endives, l'affaire C-671/15 (APVE e.a.).
Elle y propose une grille de lecture permettant de faire le départ entre les pratiques mises en œuvre par les organisations de producteurs, qui strictement nécessaires à l’accomplissement de leurs missions, peuvent échapper à l’application du droit de la concurrence et celles qui s'en écartent et ne peuvent être soustraites à l'application de l'article 101 TFUE.
La tension qu'entretiennent la politique agricole commune (PAC) et la politique européenne de concurrence était au cœur des débats. L'application de la seconde doit-elle s'effacer devant les objectifs de la première ? Telle était en substance l'objet de la demande de décision préjudicielle présentée à la faveur de l'arrêt du 8 décembre 2015 par la chambre commerciale de la Cour de cassation française dans le cadre d’un pourvoi introduit par le président de l’Autorité de la concurrence contre l’arrêt du 15 mai 2014 de la Cour d’appel de Paris réformant la décision n° 12-D-08 du 6 mars 2012 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la production et de la commercialisation des endives (ci-après la « décision litigieuse ») de l’Autorité de la concurrence. Par cette décision, l'Autorité, on s'en souvient, avait, sur le fondement, notamment, de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, constaté et sanctionné, à hauteur d’environ 4 millions d’euros, une entente complexe et continue d’une durée de quatorze ans sur le marché français des endives.
Par ses deux questions, que la Cour décide de traiter ensemble, la juridiction de renvoi demandait, en substance, si l’article 101 TFUE, lu conjointement avec l’article 2 du règlement n° 26, l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96, l’article 2 du règlement n° 1184/2006, l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1182/2007 ainsi que l’article 122, premier alinéa, et les articles 175 et 176 du règlement n° 1234/2007, doit être interprété en ce sens que des pratiques, telles que celles en cause au principal, par lesquelles des OP, des AOP et des organisations professionnelles intervenant dans le secteur des endives procèdent à la fixation collective de prix minima de vente, se concertent sur les quantités mises sur le marché et échangent des informations stratégiques, sont exclues du champ d’application de l’interdiction des ententes prévue à l’article 101, paragraphe 1, TFUE.
Sur quoi, la Cour commence par rappeler, d'une part, que le droit de l'Union consacre la primauté de la PAC sur les objectifs du traité en matière de concurrence et le pouvoir du législateur de l’Union de décider dans quelle mesure les règles de concurrence trouvent à s’appliquer dans le secteur agricole (pt 36) et, d'autre part, que le secteur agricole, et notamment le secteur des OCM, ne saurait être envisagé comme un « espace sans concurrence » (pt. 47), puisqu’aussi bien le maintien d’une concurrence effective sur les marchés des produits agricoles fait partie des objectifs de la politique agricole commune et de l’organisation commune des marchés (pt. 48).
Dans le secteur des fruits et légumes, les articles 101 à 106 TFUE sont applicables aux pratiques visées à ces articles, d’une part, à l’exclusion des pratiques visées aux articles 176 et 176 bis du règlement n° 1234/2007 et, d’autre part, sauf si ce règlement en dispose autrement, ainsi que le prévoit l’article 175 de celui-ci. Par ailleurs, les OP (organisations de producteurs) et ou les AOP (association d’organisations de producteurs) intervenant dans le secteur des fruits et légumes sont chargées d’assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité, de concentrer l’offre et de mettre sur le marché la production de ses membres ou encore d’optimiser les coûts de production et de régulariser les prix à la production. Et comme ces organisations pourrait, afin d’atteindre les objectifs qui leur sont confiés dans le cadre de l’organisation commune de marché (OCM), devoir recourir à des moyens différents de ceux qui gouvernent un fonctionnement normal des marchés et, en particulier, à certaines formes de coordination et de concertation entre producteurs agricoles, les pratiques de ces entités nécessaires pour atteindre un ou plusieurs de ces objectifs doivent échapper, notamment, à l’interdiction des ententes prévue à l’article 101, paragraphe 1, TFUE (pts. 41-44). Il en découle que, dans ce secteur, les hypothèses d’inapplicabilité de l’article 101, paragraphe 1, TFUE ne se limitent pas aux seules pratiques visées aux articles 176 et 176 bis du règlement n° 1234/2007, mais couvrent également les pratiques mentionnées au point précédent.
Pour autant, insiste la Cour, la portée de ces exclusions est d’interprétation stricte (pt. 46) : conformément au principe de proportionnalité, les pratiques concernées ne doivent pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour atteindre le ou les objectifs assignés à l’OP ou à l’AOP en cause en conformité avec la réglementation relative à l’organisation commune du marché concerné (pt. 49).
Dès lors, passant à l’examen concret des pratiques en cause au principal, par lesquelles des OP, des AOP et des organisations professionnelles intervenant dans le secteur des endives procèdent à la fixation collective de prix minima de vente, se concertent sur les quantités mises sur le marché et échangent des informations stratégiques, la Cour envisage deux situations dans lesquelles les règles de concurrence sont appelées à s’appliquer nonobstant le fait que les pratiques en cause sont mises en œuvre dans le secteur des fruits et légumes.
En premier lieu, la Cour réserve le cas des pratiques adoptées au sein d’une entité non reconnue par un État membre pour poursuivre l’un des objectifs de l’organisation commune du marché (OCM) concerné. Celles-ci ne sauraient échapper à l’interdiction des pratiques visées à l’article 101, § 1, TFUE (pts 53-54). Tel est, semble-t-il le cas de trois des organisations parties à la procédure devant la juridiction de renvoi, ce que celle-ci devra vérifier (pt. 55).
En second lieu, la Cour se penche sur le cas des pratiques mises en œuvre par une OP ou une AOP, donc reconnue par un État membre (pt. 56). À cet égard, la Cour rappelle que de telles pratiques doivent demeurer internes à une seule OP ou à une seule AOP dans la mesure les missions de programmation de la production, de concentration de l’offre et de mise sur le marché, d’optimisation des coûts de production et de régularisation des prix à la production, qui leur ont été confiées, ne peuvent concerner que la production et la commercialisation des produits des seuls membres de l’OP ou de l’AOP concernée. Partant, elles ne peuvent justifier certaines formes de coordination ou de concertation qu’entre producteurs membres d’une même OP ou d’une même AOP reconnue par un État membre (pt. 57). Partant, les accords ou pratiques concertées convenus, non pas au sein d’une OP ou d’une AOP, mais entre OP ou entre AOP, excèdent ce qui est nécessaire à l’accomplissement de ces missions (pt. 58) et, par suite, ne ne sauraient échapper à l’interdiction des pratiques visées à l’article 101, § 1, TFUE (pt. 59).
S’agissant donc des pratiques convenues entre producteurs membres d’une même OP ou d’une même AOP reconnue par un État membre, l’inapplicabilité des règles de concurrence de l’Union, dans le secteur des fruits et légumes, suppose que la pratique convenue au sein de l’OP ou de l’AOP concernée s’inscrive effectivement et strictement dans la poursuite du ou des objectifs qui lui ont été assignés en conformité avec la réglementation relative à l’organisation commune du marché concerné (pt. 62). Et si l’objectif d’assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande de même que celui de concentrer l’offre et de mettre sur le marché la production des membres ainsi que celui de régulariser les prix à la production impliquent nécessairement des échanges d’informations stratégiques entre les producteurs individuels membres de l’OP ou de l’AOP concernée, de tels échanges d’informations stratégiques doivent, pour être proportionnés, mettre en œuvre le ou les objectifs assignés à cette OP ou à cette AOP et être limités aux seules informations strictement nécessaires à ces fins (pt. 63). L’objectif de régularisation des prix à la production, afin d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, peut également justifier une coordination entre producteurs agricoles d’une même OP ou d’une même AOP concernant les volumes de produits agricoles mis sur le marché (pt. 64), tout comme l’objectif de concentrer l’offre, afin de renforcer la position des producteurs face à une demande sans cesse plus concentrée, notamment lorsque l’OP ou l’AOP concernée s’est vu confier par ses membres la charge de commercialiser l’ensemble de leur production (pt. 65). En revanche, la fixation collective de prix minima de vente au sein d’une OP ou d’une AOP ne peut être considérée, au titre des pratiques nécessaires pour remplir leurs missions, comme étant proportionnée aux objectifs de régularisation des prix ou de concentration de l’offre lorsqu’elle ne permet pas aux producteurs écoulant eux-mêmes leur propre production de pratiquer un prix inférieur à ces prix minima, dès lors qu’elle a pour effet d’affaiblir le niveau déjà réduit de concurrence existant sur les marchés de produits agricoles du fait, notamment, de la faculté reconnue aux producteurs de se regrouper en OP et en AOP afin de concentrer leur offre (pt. 66).
La balle est à présent et à nouveau dans la camp de la Cour de cassation…
Le 14 novembre 2017, la Cour de justice de l’Union a rendu un arrêt dans l'affaire C-122/16 (British Airways plc contre Commission européenne).
Si le présent litige concerne bien en toile de fond une affaire de concurrence puisqu'il intervient à propos de la condamnation du cartel du fret aérien, il pose une question de procédure qui dépasse de loin le seul contentieux concurrence.
On se souvient que le 16 décembre 2015, le Tribunal de l'Union a rendu une série de 13 arrêts concernant des recours introduits par les compagnies aériennes sanctionnées par la Commission, aux termes desquels il a annulé la décision du 9 novembre 2010, estimant qu'elle était entachée de contradictions, d’une part, entre les motifs et le dispositif et, d’autre part, au sein même des motifs.
En substance, le Tribunal avait observé qu'alors que les motifs de la décision attaquée constataient l'existence d'une infraction unique et continue de portée mondiale, à laquelle tous les transporteurs incriminés avaient participé indépendamment des liaisons assurées, les articles 1er à 4 de cette décision, univoques, étaient susceptibles de faire l'objet de deux lectures différentes, constatant soit quatre infractions uniques et continues distinctes soit une seule infraction unique et continue dont la responsabilité ne serait imputée qu’aux transporteurs qui, sur les liaisons visées par les articles 1er à 4 de la décision attaquée, auraient directement participé aux comportements infractionnels visés par chacun desdits articles ou auraient eu connaissance d’une collusion sur ces liaisons dont ils acceptaient le risque, étant précisé qu'aucune de ces lectures du dispositif n'était compatible avec la constatation d'une infraction unique et continue de portée mondiale et que la lecture alternative proposée par la Commission ne permettait pas d'infirmer cette conclusion. Par ailleurs, le Tribunal a relevé que les motifs de la décision attaquée eux-mêmes n'étaient pas exempts de toute incohérence interne. Ces motifs contenaient, en effet, des appréciations difficilement conciliables avec l’existence d’une entente unique couvrant toutes les liaisons visées par le dispositif, telle que décrite dans ces mêmes motifs.
Devant le Tribunal, l'une des compagnies aériennes, British Airways (BA), a introduit un recours visant à l’annulation partielle de la décision de la Commission qui a sanctionné sa participation à l'entente du fret aérien. Toutefois, le Tribunal n’a examiné aucun des moyens avancés par BA dans son recours, mais a donc relevé d’office un vice de motivation entachant la décision litigieuse dans son intégralité. Cependant, à la faveur de l'arrêt rendu dans l'affaire T-48/11 (British Airways), le Tribunal, se considérant limité par le principe ne ultra petita, n’a annulé ladite décision à l’égard de BA que dans les limites de sa demande d’annulation partielle.
British Airways a alors introduit un pourvoi dans lequel elle conteste cette approche et soutient que le Tribunal aurait dû annuler la décision litigieuse dans son intégralité.
En clair, lorsque le juge de l’Union européenne soulève d’office un moyen d’ordre public, son pouvoir d’annulation est-il limité par le principe ne ultra petita ? Ou, dans un tel cas, ce juge peut-il, voire doit-il, par exception à ce principe, tirer toutes les conséquences de droit découlant de l’accueil du moyen d’ordre public, et donc, éventuellement, aller même au-delà des conclusions des parties ?
Au soutien des deux moyens de son pourvoi, la requérante reprochait, en substance, au Tribunal d’avoir considéré que, en raison de l’interdiction de statuer ultra petita, il ne pouvait pas prononcer une annulation allant au‑delà de ce qui avait été demandé par la requérante dans les conclusions de sa requête introductive d’instance, alors même qu’une telle annulation était nécessaire afin de remédier à l’illégalité constatée par le Tribunal dans le cadre de son examen du moyen d’ordre public qu’il avait soulevé d’office.
Sur quoi la Cour rappelle d’emblée que, dès lors que le juge de la légalité ne peut statuer ultra petita, l’annulation qu’il prononce ne saurait excéder celle sollicitée par le requérant et comme l’autorité absolue de chose jugée dont jouit un arrêt d’annulation d’une juridiction de l’Union s’attache tant au dispositif de l’arrêt qu’aux motifs qui en constituent le soutien nécessaire, elle ne peut entraîner l’annulation d’un acte non déféré à la censure du juge de l’Union qui serait entaché de la même illégalité (pts. 81-82).Dès lors, un acte ou les parties d’un acte concernant une personne qui ne sont pas soumis à la censure du juge de l’Union ne sauraient faire l’objet d’une annulation par ce juge et deviennent donc définitifs à l’égard de cette personne (pt. 85). Dans le système du contentieux de la légalité devant le juge de l’Union, ce sont les parties qui ont l’initiative du procès et qui circonscrivent l’objet du litige, notamment, en identifiant dans leurs conclusions l’acte, ou la partie de l’acte, qu’elles entendent soumettre à ce contrôle juridictionnel (pt. 87). Et la compétence du juge de la légalité de soulever d’office un moyen d’ordre public n’implique nullement une compétence de modifier d’office les conclusions formulées par un requérant, qui définissent les limites du litige déféré au juge de l’Union (pt. 89). Par conséquent, si, en relevant d’office un moyen d’ordre public, qui, par principe, n’a pas été invoqué par les parties, le juge de l’Union ne sort pas du cadre du litige dont il est saisi et ne viole en aucune manière les règles de procédure relatives à la présentation de l’objet du litige et des moyens dans la requête, il en irait autrement si, à la suite de l’examen au fond de l’acte déféré à sa censure, ce juge prononçait, sur la base d’un moyen soulevé d’office, une annulation allant au-delà de ce qui était demandé dans les conclusions dont il a été régulièrement saisi, au motif qu’une telle annulation est nécessaire afin de corriger l’illégalité constatée d’office dans le cadre de ladite analyse (pt. 90). Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a jugé qu’il ne pouvait prononcer l’annulation de la décision litigieuse que dans les limites circonscrites par les conclusions de la requête introductive d’instance et qu’il a, dès lors, procédé à l’annulation partielle de cette décision, conformément auxdites limites (pt. 92).
Le 17 novembre 2017, le Tribunal de l’Union européenne a rendu un arrêt dans une affaire d’aides d’État concernant le financement public accordé par deux communes polonaises en faveur de l’aéroport de Gdynia-Kosakowo situé en Poméranie.
En juillet 2007, souhaitant reconvertir à des fins civiles l’aéroport militaire de Gdynia-Oksywie, les deux communes ont créé une société afin de gérer ce nouvel aéroport civil, destiné à servir au trafic aérien général, aux lignes à bas coûts et aux compagnies charters.
Dans une première décision adoptée le 11 février 2014, la Commission a constaté que le projet de financement de cet aéroport constituait une aide d’État et en a ordonné la récupération aux autorités polonaises. Mais, prenant conscience que l’aide d’État déclarée incompatible comprenait certains investissements ne constituant pas des aides d’État dans la mesure où ils relevaient d’une tâche d’intérêt public, la Commission a, le 26 février 2015, a non seulement retiré la décision de 2014, mais également l’a remplacée par la décision attaquée. Pour autant, la Commission a considéré qu’il n’était pas nécessaire d’ouvrir une nouvelle procédure d’examen dans la mesure où le dossier contenait tous les éléments nécessaires à l’appréciation de la mesure en cause.
Les deux communes et la société chargée de la gestion de l’aéroport et accessoirement le bénéficiaire de l’aide ont formé un recours en annulation des articles 2 à 5 de la seconde décision de la Commission, du 26 février 2015.
Si ledit recours reposait sur six moyens, le Tribunal n’en a traité qu’un seul, le sixième moyen, et plus encore, n’a examiné que le troisième grief de ce moyen tiré de l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen et de la violation des droits procéduraux des intéressés.
Pour les requérantes, la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen avant d’adopter la décision attaquée et assurer le respect des droits procéduraux des intéressés.
Le tribunal de l’Union commence par rappeler qu’en cas de remplacement d’un acte annulé, même si la Commission n’est pas tenue de recommencer la procédure en remontant au-delà du point précis auquel l’illégalité est intervenue (pt. 62), il est des situations dans lesquelles elle doit mettre en demeure les intéressés de présenter des observations avant l’adoption d’une nouvelle décision (pt. 63). Tel est le cas lorsque entre l’adoption de la première décision et celle de la seconde, le régime juridique a substantiellement changé. En pareil cas, la Commission a le devoir de mettre les intéressés, au nombre desquels la ou les entreprises concernées et l’entité infra-étatique qui a octroyé l’aide, en demeure de présenter leurs observations (pt. 65). Ce faisant, et même si aucune disposition de la procédure de contrôle des aides d’État ne réserve, parmi les intéressés, un rôle particulier au bénéficiaire de l’aide, ou à l’entité infra-étatique qui a octroyé l’aide, qui impliquerait que ceux-ci puissent se prévaloir de droits aussi étendus que les droits de la défense en tant que tels, en reconnaissant que les bénéficiaires de l’aide doive avoir la possibilité de présenter leurs observations (pt. 65), le Tribunal contribue à esquisser un statut protecteur pour les bénéficiaires des aides d’État. Même si la décision d’ouverture peut se limiter à récapituler les éléments pertinents de fait et de droit, à inclure une évaluation provisoire de la mesure étatique en cause visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide et à exposer les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché intérieur, elle doit mettre les parties intéressées en mesure de participer de manière efficace à la procédure formelle d’examen lors de laquelle elles auront la possibilité de faire valoir leurs arguments (pt. 66). La règle selon laquelle la Commission doit mettre les intéressés en mesure de présenter leurs observations a le caractère d’une formalité substantielle (pt. 70).
Au cas d’espèce, la Commission a bien opéré, dans la décision attaquée, un changement de régime juridique s’agissant de l’analyse de la compatibilité de l’aide au fonctionnement (pt. 69). En substance, la Commission ne s’est plus fondée, comme elle l’avait fait dans le cadre de la décision d’ouverture et de la décision de 2014, sur les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour analyser si l’aide au fonctionnement était compatible avec le marché intérieur, mais sur les principes énoncés dans les lignes directrices de 2014 concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2014-2020. En outre, la Commission a opéré un changement dans la dérogation analysée au regard de l’article 107, § 3, TFUE (pt. 73). Par ailleurs, les lignes directrices de 2014 introduisaient de « nouvelles modalités d’appréciation » de la compatibilité des aides octroyées aux aéroports s’agissant, notamment, des « aides au fonctionnement en faveur des aéroports régionaux » [paragraphe 17, sous d), des lignes directrices de 2014] (pt. 74). Si certains critères prévus par les lignes directrices de 2014 et les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale peuvent converger, notamment sur la contribution de l’aide au développement régional, ces critères sont toutefois, d’une part, plus développés dans les lignes directrices de 2014 et, d’autre part, différents par nature puisque les lignes directrices de 2014 visent spécifiquement les aides accordées aux aéroports et aux compagnies aériennes (pt. 75). En outre, si la contribution au développement régional est une condition essentielle dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, elle n’est qu’une condition alternative dans les lignes directrices de 2014 (pt. 76).
Au final, le Tribunal de l’Union conclut que le nouveau régime juridique appliqué par la Commission dans la décision attaquée comportait des modifications substantielles par rapport à celui précédemment en vigueur et pris en compte dans la décision d’ouverture et dans la décision 2014/883 (pt. 78) et, partant, que la Commission était tenu de mettre les intéressés en mesure de présenter leurs observations, et ce, avant l’adoption de la seconde décision, ce qu’elle a omis de faire (pt. 79).
S’agissant de la portée de l’illégalité ainsi constatée, le Tribunal relève qu’en raison de la confusion opérée par la Commission entre les deux types de financement, à savoir une aide à l’investissement et une aide au fonctionnement, lesquels financements ont été analysés globalement par la Commission pour retenir, notamment, la qualification d’aide d’État, il n’est pas possible, dans ces conditions, d’interpréter le dispositif de la décision attaquée comme visant, de façon dissociable, l’aide à l’investissement et l’aide au fonctionnement. Ce faisant, il prononce l’annulation intégrale des articles 2 à 5 de la décision attaquée (pt. 90).
Est paru au Journal officiel daté du 14 novembre 2017 un décret du président de la République portant nominations au collège de l’Autorité de la concurrence.
Pour pallier le départ de Mathieu Herondart, conseiller d’État, qui a été nommé, après un bref passage de 10 mois à l’Autorité, directeur de cabinet de la garde des Sceaux, Fabien Raynaud, également conseiller d’État et en dernier lieu président de la 6e chambre de la section du contentieux du Conseil d’État depuis octobre 2016, a été nommé membre du collège de l'Autorité de la concurrence, au titre des membres ou anciens membres du Conseil d'État, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes ou des autres juridictions administratives ou judiciaires. Tient-on là le nom d’un futur président de l’Autorité ?
Par ailleurs, à la faveur du même décret, Emmanuel Combe est renouvelé dans ses fonctions de vice-président de l'Autorité de la concurrence.
Montpellier — 24 novembre 2017
La Fédération nationale pour le droit de l’entreprise organise le 24 novembre 2017, à Montpellier, un colloque sur le thème du « Flux et reflux de la rupture brutale d'une relation commerciale ».
Le programme complet de cette manifestation et le bulletin d’inscription sont disponibles ICI.
Clémence Mouly