Source: https://ambientediritto.it/home/giurisprudenza/tar-puglia-bari-sez-2-4-marzo-2019-n-342
Timestamp: 2019-05-23 06:12:20+00:00
Document Index: 76020496

Matched Legal Cases: ['art. 177', 'art. 179', 'art. 1', 'art. 208', 'art. 208', 'art. 208', 'art. 5', 'art. 191', 'art. 178', 'art. 179', 'art. 208', 'art. 179', 'art. 180', 'art. 212', 'art. 208', 'art. 208', 'art. 208', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 208', 'art. 3']

TAR PUGLIA, Bari, Sez. 2^ - 4 marzo 2019, n. 342 | AmbienteDiritto.it
TAR PUGLIA, Bari, Sez. 2^ - 4 marzo 2019, n. 342
RIFIUTI – Gestione – Politiche comunitarie – Cd. società del riciclaggio – Artt. 177 e 179 d.lgs. n. 152/2006 – Gerarchia dei rifiuti – Scelta ultima e residuale del conferimento in discarica – Economia circolare – Direttive 2018/849/UE, 2018/850/UE, 2018/851/UE e 2018/852UE – Realizzazione di discariche nel territorio – Attività di pianificazione e programmazione degli interventi – Iter autorizzatorio - Art. 208 d.lgs. n. 152/2006 - VIA, VAS E AIA – Impianto ed esercizio di un’installazione di trattamento dei rifiuti - Autorizzazione integrata ambientale – Nozione – Autorizzazione costitutiva – Discrezionalità mista – Destinatario del provvedimento – Semplificazione del modulo procedimentale – Considerazione unitaria di tutti i fattori ambientali rilevanti – Attività pianificatoria e programmatoria delle autorità pubbliche preposte – Soggetto promotore – Presentazione di un progetto definitivo – Imposizione di plurime prescrizioni – Equivalenza ad un atto di diniego – Effetto di variante urbanistica – Presupposti – Regione Puglia – Delega dell’attività istruttoria e di assenso alla realizzazione delle discariche – Esclusione del potere di variante – Atto di assenso all’apertura di una discarica – Natura.
RIFIUTI – Gestione – Politiche comunitarie – Cd. società del riciclaggio – Artt. 177 e 179 d.lgs. n. 152/2006 – Gerarchia dei rifiuti – Scelta ultima e residuale del conferimento in discarica – Economia circolare – Direttive 2018/849/UE, 2018/850/UE, 2018/851/UE e 2018/852UE.
Le politiche comunitarie in tema di rifiuti hanno per obiettivo la realizzazione di una c.d. società del riciclaggio. In coerenza, l’art. 177, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006 prevede che la gestione dei rifiuti non debba produrre inquinamento, non debba arrecare danno alla salute umana, o all’ambiente e non debba arrecare nocumento al paesaggio o ai siti di particolare interesse e il novellato art. 179 (come modificato dal d.lgs. n. 4 del 2008 prima e dal d.lgs. n. 205 del 2010 poi) stabilisce expressis verbis la gerarchia dei rifiuti, intesa come “ordine di priorità” nella politica e nell’attività di gestione dei rifiuti, che vede come opzioni da seguire nell’ordine: a) la prevenzione, intesa come insieme di misure volte ad impedire la produzione di rifiuti; b) la preparazione per il riutilizzo, definita come operazione di controllo, pulizia e riparazione, che permette il riutilizzo del bene; c) il riciclaggio, ovvero quella particolare forma di recupero attraverso il trattamento con tecniche appropriate per ottenere altri prodotti o materiali; d) il recupero di altro tipo, come ad esempio avviene con le tecniche di recupero per produrre energia e l’utilizzo del rifiuto pretrattato come combustibile, e, solo in ultimo, e) lo smaltimento, che a sua volta può avvenire, secondo due modalità principali. La prima è costituita dall’incenerimento, la seconda (residuale) dal conferimento a discarica. Peraltro, a seguito della comunicazione COM (2015) 617 final della Commissione europea del 2 dicembre 2015 e, soprattutto, a seguito delle recenti quattro direttive 2018/849/UE, 2018/850/UE (specifica in materia di discariche), 2018/851/UE e 2018/852UE è stata adottata la nuova strategia europea in tema ambientale della c.d. economia circolare, che considera gli oggetti e le sostanze residue del processo produttivo non beni da distruggere, bensì beni da riutilizzare in un nuovo processo, assegnando la qualifica di “rifiuto” a quei residui dell’attività di produzione che non siano altrimenti impiegabili per impossibilità tecnico-economica. Il conferimento in discarica dei rifiuti costituisce, per quanto detto, la scelta ultima e residuale, ossia di extrema ratio, per il trattamento dei rifiuti. Infatti, il ricorso a discarica non comporta alcuna valorizzazione del rifiuto e implica, secondo la stessa normativa (art. 1 d.lgs n. 36/2003), potenziali rischi di contaminazione per l’ambiente, come si evince anche dal dato empirico, che ha condotto la Corte di giustizia U.E., a sanzionare l’Italia con le sentenze 26 aprile 2007 (C-135/05) e 2 dicembre 2014 (C-196/13).
RIFIUTI – Realizzazione di discariche nel territorio – Attività di pianificazione e programmazione degli interventi – Iter autorizzatorio - Art. 208 d.lgs. n. 152/2006.
La realizzazione di discariche nel territorio comporta non solo la necessità di realizzare progetti assistiti da una serie di misure di cautela, volte a scongiurare pericoli di inquinamento, ma richiede anche un’attenta attività di pianificazione del territorio e di programmazione degli interventi, in modo tale da poter ubicare le discariche da realizzarsi, come ultima opzione del sistema del trattamento dei rifiuti, in sicurezza e in luoghi confacenti. In base all’art. 208, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006, i soggetti che intendono realizzare e gestire impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti devono presentare un’apposita domanda alla regione competente, allegando un progetto definitivo e la documentazione tecnica relativa alla realizzazione dell’impianto coerente con le disposizioni in materia urbanistica, ambientale, della salute, sicurezza sul lavoro e igiene pubblica. Ai sensi dell’art. 208, comma 3, la regione indice poi una conferenza di servizi, al fine di acquisire tutti i documenti, informazioni e chiarimenti dai soggetti coinvolti. A seguito delle risultanze della conferenza, la regione autorizza o meno l’impianto. L’approvazione costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità (art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006).
VIA, VAS E AIA – RIFIUTI – Impianto ed esercizio di un’installazione di trattamento dei rifiuti - Autorizzazione integrata ambientale – Nozione – Autorizzazione costitutiva – Discrezionalità mista – Destinatario del provvedimento – Semplificazione del modulo procedimentale – Considerazione unitaria di tutti i fattori ambientali rilevanti – Attività pianificatoria e programmatoria delle autorità pubbliche preposte.
L’autorizzazione integrata ambientale (c.d. A.I.A.), ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. o-bis), del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, è quel peculiare provvedimento, che, nell’ottica del perseguimento di un elevato livello di tutela ambientale (art. 191 del T.F.U.E.), permette l’impianto e l’esercizio di una “installazione” di trattamento dei rifiuti, con prescrizioni idonee a prevenire, evitare o contenere al massimo emissioni inquinanti nell’aria, nell’acqua e nel suolo, secondo le migliori tecnologie disponibili (c.d. best available techniques), pur sempre nell’ambito della pianificazione strategica e della programmazione operativa, predisposta dall’amministrazione regionale (artt. 179-180 del d.lgs. n. 152), inerente alla gestione dei rifiuti, quale attività di pubblico interesse (art. 178, comma 1, del d.lgs. n. 152), secondo la “gerarchia” (art. 179, commi 1-2, del d.lgs. n. 152), in conformità alla legge ed al diritto U.E., nel trattamento dei rifiuti. Più specificamente l’A.I.A. si connota come una tipica autorizzazione costitutiva, in quanto è “concessa” per un tempo prestabilito (art. 208, comma 12, d.lgs. n 152) e dunque non sussiste in capo al destinatario alcun precostituito diritto ad ottenerla: può essere rilasciata solo dopo che la pubblica amministrazione abbia valutato discrezionalmente i vari interessi pubblici rilevanti, che vengono in evidenza nel corso dell’iter procedimentale, soprattutto con riferimento alla strategia di fondo (aderente alle disposizioni U.E.) prescelta in materia di gestione dei rifiuti e accolta dalla P.A. competente (art. 179, commi 1, 2 e 5; art. 180 del d.lgs. n. 152). L’autorizzazione viene rilasciata nell’esercizio di una discrezionalità mista, che implica tanto apprezzamenti tecnici, quanto valutazioni di opportunità, e coinvolge una pluralità di amministrazioni od organismi sia prettamente tecnici (A.R.P.A., A.S.L., Comitato tecnico V.I.A.), sia preposte alla tutela paesaggistico-culturale (Soprintendenza competente del Ministero dei beni culturali), che ancora enti esponenziali della collettività (regioni, province, comuni). Destinatario del provvedimento è il gestore ambientale proponente, ossia un soggetto abilitato dalla legge al servizio di pubblico interesse dello smaltimento dei rifiuti (art. 212 del d.lgs. n. 152 del 2006). L’A.I.A. è il provvedimento finale di un procedimento amministrativo complesso, che tramite il modello di coordinamento della conferenza dei servizi, effettua la valutazione di impatto ambientale (c.d. V.I.A.), ossia procede a ponderare, nel processo della gestione dei rifiuti, gli interessi pubblici secondari e gli interessi privati, in ordine al perseguimento dell’interesse pubblico primario al corretto smaltimento dei residui delle attività antropiche, in modo economico, efficiente ed efficace, senza però nuocere all’ambiente. L’A.I.A. dunque considera in modo combinato ogni fattore potenziale di inquinamento, evitando le tradizionali distinzioni settoriali (aria, acqua, suolo, rifiuti, rumore), e s’inserisce nel solco della tendenza dell’evoluzione del quadro normativo in materia ambientale improntato alla semplificazione del modulo procedimentale e alla considerazione unitaria di tutti i fattori ambientali rilevanti nella fattispecie. Pertanto, l’attività di discarica non costituisce un’attività libera, bensì un’attività, riservata a soggetti muniti di predeterminati requisiti, che assume un rilevante pubblico interesse e viene “concessa” (art. 208, comma 12, d.lgs. n. 152 del 2006) al gestore ambientale, con un’autorizzazione costitutiva, a fronte della presentazione di una domanda, con il corredato progetto definitivo, che si colloca però all’interno di un’attività pianificatoria e programmatoria delle autorità pubbliche preposte, che individua specifiche esigenze e criteri.
RIFIUTI – Art. 208 d.lgs. n. 152/2006 – Soggetto promotore – Presentazione di un progetto definitivo – Imposizione di plurime prescrizioni – Equivalenza ad un atto di diniego.
L’art. 208, comma 1, del d.lgs n. 152 del 2006 prevede che il soggetto promotore l’attivazione di una discarica debba presentare un progetto definitivo (e non già un progetto preliminare, o di massima); ne consegue che l’imposizione una rilevante quantità di prescrizioni (nella specie, volte peraltro alla riprogettazione pressoché integrale dell’impianto discarica) equivale sostanzialmente ad un atto di diniego.
RIFIUTI – Art. 208, c. 6 d.lgs. n. 152/2006 – Effetto di variante urbanistica – Presupposti – Regione Puglia – Delega dell’attività istruttoria e di assenso alla realizzazione delle discariche – Esclusione del potere di variante.
Il c.d. effetto di variante urbanistica previsto dall’art. 208, comma 6, del d.lgs n. 152/2006 consiste in una formula di semplificazione, che ovviamente è possibile in presenza dell’assenso dell’autorità competente e non già in suo dissenso. Peraltro, in Puglia l’art. 5 della legge regionale 3 ottobre 1986 n. 30, poi ribadita dall’art. 6 della legge regionale 14 giugno 2007 n. 17, ha “delegato” l’attività istruttoria e di assenso alla realizzazione delle discariche alle Province, con esclusione del potere di variante urbanistica”, come già accertato in giurisprudenza (Cons. St., sez. IV, 28 agosto 2018 n. 5065). L’art. 4 della legge regionale 31 dicembre 2009 n. 36 ha confermato la delega, stabilendo all’art. 2 (Principi e obiettivi), comma 3, lett. b), della stessa legge che è precipuo obiettivo della Regione Puglia quello di “ridurre drasticamente lo smaltimento dei rifiuti urbani in discarica promuovendo sistemi di raccolta che privilegiano la separazione dei rifiuti a monte”. Delega precisata da ultimo dall’art. 1 della legge reg. 12 febbraio 2014 n. 3.
RIFIUTI – Atto di assenso all’apertura di una discarica – Natura.
L’atto di assenso all’apertura di una discarica ha natura di autorizzazione costitutiva, in quanto provvedimento, che si inserisce in un quadro di pianificazione e di programmazione dell’attività di gestione dei rifiuti, avente un rilievo di pubblico interesse, che genera un rapporto giuridico di stretto controllo tra amministrazione e beneficiario. Infatti, l’autorizzazione integrata ambientale è “concessa” ed è temporalmente limitata a dieci anni, salvo proroga (art. 208, comma 12, d.lgs n. 152). Le condizioni (c.d. prescrizioni) di esercizio, imposte nell’atto di assenso, possono essere sempre modificate, prima del termine di scadenza (ma, dopo almeno cinque anni dal rilascio), nel caso di condizioni di criticità ambientale, tenendo conto dell’evoluzione delle migliori tecnologie disponibili e nel rispetto delle garanzie procedimentali. Inoltre, ferma restando l’applicazione di specifiche misure repressive e sanzionatorie, in caso di inosservanza dei contenuti dell’autorizzazione, l’autorità competente può procedere, secondo la gravità dell’infrazione: a) alla diffida, stabilendo un termine entro il quale devono essere eliminate le inosservanze; b)alla diffida e contestuale sospensione dell’atto di assenso per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute pubblica e per l’ambiente; c) alla revoca-decadenza, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazione di pericolo per la salute pubblica e per l’ambiente. La realizzazione di una discarica è quindi un’attività di eminente pubblico interesse, in ordine alla quale non sussiste un diritto precostituito all’esercizio in capo al gestore ambientale, bensì un interesse alla legittimità degli atti dell’amministrazione, nella misura in cui l’attività di discarica sia contemplata come attività utile e necessaria, nell’ambito della programmazione della gestione dei rifiuti, quale invero ultima ipotesi rispetto alla vigente implementazione dei parametri della vigente società del riciclaggio contemplata dalla direttiva U.E. 2008 (attuata dal d.lgs 3 dicembre 2010 n. 205), che sarà abbinata alla strategia della economia circolare introdotta dalle direttive U.E. 2018.
Pres. Adamo, Est. Ieva – A. s.r.l. (avv.ti Sechi e Triggiani) c. Provincia di Foggia (avv. Martino), Comune di Serracapriola (avv. Pasqualone) e altri (n.c.)
Ha espresso invece parere sanitario favorevole, per quanto di competenza, l’A.S.L. FG, senza però una specifica motivazione circa i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche, a norma dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241.
3.2.- Con un secondo motivo di ricorso, la società impugna il provvedimento di diniego per violazione di legge e per eccesso di potere da carenza e contraddittorietà della motivazione nella misura in cui detto provvedimento ha recepito acriticamente il parere del Comune di Serracapriola, che ha espresso una valutazione sfavorevole in relazione al contenuto del vigente regolamento di igiene e sanità che vieterebbe l’ubicazione di discariche a date distanze e porrebbe il divieto di utilizzo delle cave per discariche e in correlazione alla sismicità del territorio. Inoltre, viene rilevato un rischio elevato di incidenti stradali per la mole di mezzi pesanti ivi in transito per lo svolgimento dell’attività di trasporto di materiale proveniente da estrazioni da cave.
Inoltre, ferma restando l’applicazione di specifiche misure repressive e sanzionatorie, in caso di inosservanza dei contenuti dell’autorizzazione, l’autorità competente può procedere, secondo la gravità dell’infrazione: a) alla diffida, stabilendo un termine entro il quale devono essere eliminate le inosservanze; b)alla diffida e contestuale sospensione dell’atto di assenso per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute pubblica e per l’ambiente; c) alla revoca-decadenza, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violaz oni che determinino situazione di pericolo per la salute pubblica e per l’ambiente.
Alfredo Giuseppe Allegretta, Primo Referendario
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