Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1046
Timestamp: 2017-04-24 07:37:23+00:00
Document Index: 6544360

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o sodniški službi, Zakona o državnem tožilstvu, Zakona o državnem pravobranilstvu, Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Odloka o plačah funkcionarjev : Uradni list RS, št. 1/07
Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o sodniški službi, Zakona o državnem tožilstvu, Zakona o državnem pravobranilstvu, Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Odloka o plačah funkcionarjev (Uradni list RS, št. 1/07)
Številka: U-I-60/06-200
pobud in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Aleša Zalarja in
drugih sodnikov, Slovenskega sodniškega društva, Ljubljana, ki ga zastopa
predsednica Janja Roblek, Hinka Jenulla in drugih državnih tožilcev ter Branke
Cizel - Varšek in drugih državnih pravobranilcev, po opravljeni javni obravnavi
13. aprila 2006 na seji 7. decembra 2006
1. V neskladju z Ustavo so: – drugi in četrti odstavek 44. člena, prvi in drugi odstavek 45.
člena, prvi odstavek 49. člena, prvi odstavek 49.b člena, prvi odstavek 49.c
člena, 50. in 50.a člen in drugi odstavek 51. člena Zakona o sodniški službi
(Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p.
b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZSS); – prvi odstavek 36. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah
Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ZSS-F) in
prva alineja 38. člena ZSS-F, kolikor se nanaša na sodnike, ki so bili v
sodniško funkcijo izvoljeni pred začetkom uporabe nove plačne ureditve; – prvi in drugi odstavek 28. člena ter prvi odstavek 30. člena
Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94, 59/99, 110/02, 14/03 –
ur. p. b., 17/06, 20/06, 50/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZDT) v zvezi z
drugim odstavkom 44. člena, s prvim odstavkom 49. člena, prvim odstavkom 49.b
člena, prvim odstavkom 49.c člena, prvim odstavkom 49.č člena, z drugim in s tretjim
odstavkom 50. člena ter z drugim odstavkom 50.a člena ZSS in četrti odstavek
30. člena ZDT; – prvi in drugi odstavek 25. člena, uvodna določba 26. člena ter
prva alineja 26. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem
tožilstvu (Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ZDT-C), kolikor se nanaša
na državne tožilce, ki so bili na funkcijo imenovani pred začetkom uporabe nove
plačne ureditve; – prva alineja 35. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah
Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju
ZDPra-A), kolikor se nanaša na državne pravobranilce, ki so bili na funkcijo
imenovani pred začetkom uporabe nove plačne ureditve; – drugi odstavek 10. člena in šesti odstavek 49.a člena Zakona o
p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b. – nadaljevanju
ZSPJS), kolikor se nanašata na sodnike; – 9. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu
plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 14/06 – v nadaljevanju ZSPJS-E),
kolikor se nanaša na sodnike, državne tožilce in državne pravobranilce, ki so
bili v funkcijo izvoljeni oziroma imenovani pred začetkom uporabe nove plačne
ureditve, in prvi odstavek 10. člena ZSPJS-E, kolikor se nanaša na sodnike in
državne tožilce; – Odlok o plačah funkcionarjev (Uradni list RS, št. 14/06 – v
nadaljevanju OdPF) v celoti, kolikor se nanaša na sodnike, peti odstavek 9.
člena OdPF, kolikor se nanaša na funkcijo namestnika generalnega državnega
pravobranilca, in sedmi odstavek 9. člena OdPF, kolikor se nanaša na državne
tožilce. 2. Državni zbor je dolžan neskladnosti z Ustavo, ugotovljene v
prejšnji točki, odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem
listu Republike Slovenije. 3. Do odprave neustavnosti, ugotovljenih s to odločbo, se plače
funkcionarjev, razen plač funkcionarjev v lokalnih skupnostih, še naprej
podlagi teh predpisov. 4. Niso v neskladju z Ustavo: – prvi in drugi odstavek 28. člena in prvi odstavek 30. člena
ZDT v zvezi s prvim in z drugim odstavkom 45. člena ZSS; – drugi odstavek 10. člena in šesti odstavek 49.a člena ZSPJS,
kolikor se nanašata na državne tožilce; – prvi odstavek 44. člena Zakona o državnem pravobranilstvu
(Uradni list RS, št. 20/97, 17/06 in 41/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZDPra);
– 7. člen OdPF, kolikor se nanaša na državne tožilce in državne
pravobranilce, in 1. člen ter peti odstavek 9. člena OdPF, kolikor se nanašata
na državne tožilce. 5. Zavrnejo se: – pobude sodnikov za začetek postopka za oceno ustavnosti
tretjega in četrtega odstavka 24. člena, drugega odstavka 34.b člena, prvega in
tretjega odstavka 44. člena, drugega in tretjega odstavka 46. člena, 48. člena,
49.a člena in 53. člena ZSS ter prvega odstavka 7. člena, 9. člena, petega odstavka
22. člena, prvega in tretjega odstavka 23. člena, 48. člena, prvega do petega
odstavka in sedmega odstavka 49.a člena, 49.b člena in desetega odstavka 52.
člena ZSPJS; – pobudi državnih tožilcev za začetek postopka za oceno
ustavnosti prvega in drugega odstavka 28. člena, prvega odstavka 30. člena ZDT
v zvezi s četrtim odstavkom 44. člena ZSS, drugega in tretjega odstavka 30.
člena ZDT, prvega odstavka 49. člena in prvega odstavka 49.c člena ZSPJS, 12.
in 13. člena ZSPJS-E, 2. in 3. člena ter osmega odstavka 9. člena OdPF; – pobuda Branke Cizel - Varšek za začetek postopka za oceno
ustavnosti petega odstavka 42. člena ZDPra in 2. člena OdPF. 6. Zavržejo se: – pobude sodnikov za začetek postopka za oceno ustavnosti 26.
člena ZSS in drugega odstavka 10. člena ZSPJS-E; – pobudi državnih tožilcev za začetek postopka za oceno
ustavnosti drugega odstavka 51. člena ZSS in drugega odstavka 10. člena
ZSPJS-E; – pobuda Branke Cizel - Varšek za začetek postopka za oceno
ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 9. člena OdPF.
Navedbe sodnikov 1. Pobudnik Aleš Zalar izpodbija drugi,
tretji in četrti odstavek 44. člena, prvi in drugi odstavek 45. člena, 48.
člen, prvi odstavek 49. člena,1 prvi odstavek 49.b člena, prvi
odstavek 49.c člena,2 50. člen, 50.a člen in drugi odstavek 51.
člena3 ZSS, prvo alinejo 38. člena ZSS-F, drugi odstavek 10. člena,
peti odstavek 22. člena, 48. člen in šesti odstavek 49.a člena ZSPJS, 9. člen
in drugi odstavek 10. člena ZSPJS-E, 1., 2., 3. (A3) in 6. člen ter četrti,
sedmi in osmi odstavek 9. člena OdPF. Pobudnik zatrjuje neskladje izpodbijanih
določb z 2. členom, z drugim odstavkom 3. člena, z drugim odstavkom 14. člena,
z 22. členom, s prvim odstavkom 23. člena, s 50., 87. in 125. členom ter s
tretjim odstavkom 153. člena Ustave. V pobudi se sklicuje na številne
mednarodne akte in ustavnosodno presojo nekaterih drugih držav. Kot dopolnitev
pobude je Ustavnemu sodišču predložil tudi ekspertno mnenje častnega
predsednika Mednarodnega sodniškega združenja glede razlage in uveljavitve
mednarodnih standardov na področju ekonomske neodvisnosti sodnikov in dopis
direktorja za pravno sodelovanje pri Svetu Evrope. 2. Ustavno sodišče je prejelo še 136 pobud
za presojo ustavnosti nove ureditve sodniških plač. Večina pobud je enakih
pobudi Aleša Zalarja. Nekateri pobudniki izpodbijajo tudi druge določbe
izpodbijanih predpisov oziroma navajajo dodatne argumente za utemeljitev pobud.
Dodatno izpodbijajo tretji in četrti odstavek 24. člena, 26. člen, drugi
odstavek 34.b člena, prvi odstavek 44. člena, drugi in tretji odstavek 46.
člena, 49.a in 53. člen ZSS, prvi odstavek 36. člena ZSS-F,4 prvi
odstavek 7. člena, 9. člen, prvi in tretji odstavek 23. člena, 49.a člen v
celoti, 49.b člen in deseti odstavek 52. člena ZSPJS, prvi odstavek 10. člena
ZSPJS-E in 7. člen OdPF. Zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb s členi 22,
49, 129, 133 in 155 Ustave. 3. Pobudniki menijo, da bi morale biti
plače sodnikov določene z zakonom in ne z odlokom kot podzakonskim aktom.
Poudarjajo, da je razlika med določitvijo plač z zakonom oziroma z odlokom
pomembna zaradi povsem različnih postopkov sprejemanja obeh predpisov. Urejanje
plač z OdPF naj bi bilo tudi v neskladju s Poslovnikom Državnega zbora (Uradni
list RS, št. 35/02 in nasl. – v nadaljevanju PoDZ-1). Poleg tega naj bi
pomenilo nižjo raven procesne zaščite določanja pravice sodnikov do plače, kot
je bila zagotovljena sodnikom na podlagi prej veljavnih predpisov. V neskladju
z Ustavo naj bi bile tudi zakonske določbe, ki odkazujejo na ureditev sodniških
plač s kolektivno pogodbo za javni sektor oziroma prepuščajo ureditev teh
vprašanj Vladi z uredbo. 4. Nekateri pobudniki nasprotujejo tudi
uvrstitvi sodniških funkcij v plačne razrede. Navajajo, da so sodniki uvrščeni
v nižje plačne razrede kot primerljivi funkcionarji izvršilne in zakonodajne
oblasti. Očitno nesorazmerje naj bi bilo podano tudi med plačnimi razredi
funkcionarjev znotraj sodne veje oblasti. Eden izmed pobudnikov navaja, da je v
neskladju z Ustavo tudi, da v zakonu niso oblikovani kriteriji za uvrstitev
funkcionarjev v plačne razrede. Poleg tega opozarja na razliko med osnovno
plačo sodnikov in javnih uslužbencev, pri katerih se osnovne plače določajo
tudi na podlagi uvrstitve delovnih mest in nazivov v tarifne razrede, katerih
višina je premo sorazmerna višini pridobljene izobrazbe. Ta element naj bi
ostal pri sodnikih povsem prezrt, čeprav se za izvolitev v sodniško funkcijo
zahtevajo formalni pogoji v zvezi z izobrazbo, ki pri nekaterih drugih funkcionarjih
(npr. poslancih) nimajo nobenega pomena. Zato naj bi bili sodniki v primerjavi
z javnimi uslužbenci neupravičeno prikrajšani oziroma neupravičeno izenačeni z
navedenimi funkcionarji. 5. Po mnenju pobudnikov je neustavna
zakonska določba o znižanju sodniških plač (četrti odstavek 44. člena ZSS). V
zvezi s tem opozarjajo, da se prepoved znižanja plač po novem nanaša le na
osnovno plačo, da je znižanje plač dopustno v več primerih kot prej in da ga je
mogoče določiti s podzakonskim aktom. 6. Pobudniki nadalje navajajo, da se bodo
ob uveljavitvi novega plačnega sistema plače sodnikom tudi dejansko znižale.
Zatrjujejo, da se bo vsem sodnikom znižal dodatek na minulo delo, kar naj bi
bilo v neskladju s členi 2, 125 in 155 Ustave. Opozarjajo na to, da naj bi
višina dodatka za javne uslužbence ostala nespremenjena, in na to, da Zakon o
delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 – ZDR) v prehodni določbi 238.
člena že zaposlenim delavcem zagotavlja doseženo raven dodatka za delovno dobo
ne glede na njegovo morebitno znižanje v kolektivni pogodbi. Znižanje dodatka
za delovno dobo naj bi bilo tudi diskriminacijsko, saj naj bi bolj prizadelo
starejše sodnike in še posebej sodnice. Poleg tega naj bi se z znižanjem tega
dodatka in posledično z nižjim plačilom prispevkov za socialno varnost znižal
tudi obseg pravice sodnikov do socialne varnosti (50. člen Ustave). OdPF naj bi
bil po mnenju pobudnikov v neskladju z Ustavo (tudi) zato, ker dopušča znižanje
sodniških plač na podlagi prevedbe, s tem ko določa, da se prevedeni nominalni
znesek osnovne plače sodnika po starih predpisih uvrsti v najbližji (lahko tudi
nižji) plačni razred po ZSPJS. 7. Po mnenju pobudnikov je v neskladju z
Ustavo nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti. Opozarjajo zlasti na to, da
je lahko takšno nagrajevanje sodnikov tvegano z vidika zaupanja javnosti v
videz neodvisnosti in nepristranskosti sodnikov, vodi pa lahko tudi do slabše
kvalitete dela sodnikov. Nagrajevanju sodnikov naj bi bili namenjeni drugi
ukrepi (sistem napredovanja). Izpodbijana ureditev po njihovem mnenju
nesorazmerno posega v uveljavljeni način in postopek ocenjevanja sodnikov,
vzpostavlja vzporedni sistem ocenjevanja uspešnosti sodnikov in uvaja odločanje
posameznika (predsednika sodišča) namesto kolektivnega organa (personalnega
sveta). 8. Pobudniki očitajo izpodbijani ureditvi
tudi, da različno ureja enake pravne položaje, ne da bi zato obstajali
utemeljeni razlogi. Nedovoljeno merilo razlikovanja naj bi bil datum izvolitve
oziroma imenovanja v sodniško funkcijo oziroma na položaj svetnika. Sodniki, ki
bodo prvič izvoljeni v sodniško funkcijo oziroma imenovani na položaj svetnika
po dnevu uveljavitve novega plačnega sistema, naj bi bili namreč takoj uvrščeni
v višje plačne razrede, ki naj bi jih drugi sodniki dosegli postopoma. 9. Določbe, ki izključujejo možnost
napredovanja vrhovnih sodnikov v plačnih razredih, naj bi posegale v njihove
pridobljene pravice. Tudi nekateri višji sodniki zatrjujejo, da se jim je v
zvezi z napredovanjem poslabšal pravni položaj. V neskladju z Ustavo naj bi
bilo tudi to, da ZSPJS in OdPF ne določata, da morajo biti ob prevedbi
upoštevane pridobljene uvrstitve v plačilne razrede po starih predpisih v
smislu upoštevanja števila doseženih napredovanj pred uveljavitvijo nove plačne
ureditve, prav tako pa tudi to, da naj se sodnikom ob prevedbi ne bi varovalo
približno dosežene ravni znotraj sistema plačilnih razredov sodnikov na istem
sodniškem mestu. V neskladju z načelom enakosti naj bi bilo, da so položajni
dodatki vodij sodnih oddelkov določeni v odstotkih, pri predsednikih sodišč pa
je odmena za vodstveno funkcijo izražena v plačnem razredu. Po mnenju nekaterih
pobudnikov dodatek za nezdružljivost ne bi smel biti vključen v osnovno plačo.
Člen 10 ZSPJS-E naj bi bil v neskladju z Ustavo zato, ker določa takojšnjo
uveljavitev znižanja plač in zgolj postopno povišanje. Določba četrtega
odstavka 24. člena ZSS naj bi bila v neskladju z Ustavo zato, ker se nanaša le
na napredovanje sodnika v višji plačilni (po novem plačni) razred, ne pa tudi na
napredovanje sodnika v višji plačilni (po novem plačni) razred v času, ko je v
postopku izdelave ocene sodniške službe. Navedbe državnih tožilcev 10. Pobudnik Hinko Jenull izpodbija prvi in
drugi odstavek 28. člena ZDT in 30. člen ZDT v zvezi z drugim in s četrtim
odstavkom 44. člena, s prvim in z drugim odstavkom 45. člena ZSS.5
Izpodbija tudi prvi in drugi odstavek 30. člena ZDT v zvezi s prvim
odstavkom 49. člena,6 s prvim odstavkom 49.b člena, prvim odstavkom
49.c člena, prvim odstavkom 49.č člena, z drugim in s tretjim odstavkom 50.
člena, z drugim odstavkom 50.a člena in z drugim odstavkom 51. člena ZSS.
Posebej izpodbija še tretji in četrti odstavek 30. člena ZDT, prvi in drugi
odstavek 25. člena ZDT-C7 ter uvodni del in prvo alinejo 26. člena
tega zakona.8 V delih, v katerih se nanašajo na državne tožilce,
izpodbija tudi drugi odstavek 10. člena, šesti odstavek 49.a člena in prvi
odstavek 49.c člena ZSPJS, 9. člen in 10. člen ZSPJS-E, 1. člen, 2. člen, 3.
člen (A4), 7. člen ter peti, sedmi in osmi odstavek 9. člena OdPF. Z vlogo z
dne 20. 3. 2006 je pobudo razširil še na prvi odstavek 49. člena ZSPJS ter na
12. in 13. člen ZSPJS-E. Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2. členom, z
drugim odstavkom 14. člena, s 50., 87., 135. in 136. členom, s tretjim
odstavkom 153. člena in s 155. členom Ustave. 11. Vsebinsko podobno pobudo je vložila
tudi skupina državnih tožilcev. 12. Pobudniki nasprotujejo ureditvi plač
državnih tožilcev z akti, nižjimi od zakona. Menijo, da OdPF samostojno in na
novo določa višino osnovnih plač tožilcev, kar naj bi veljalo tako za osnovno
kot tudi za prevedbeno uvrstitev. V zvezi s tem opozarjajo, da niso kriteriji
za uvrstitev funkcij v plačne razrede določeni niti z zakonom niti z OdPF.
Določitev plač državnih tožilcev z OdPF naj ne bi ustrezala določbam 2. člena
in tretjega odstavka 153. člena Ustave. Kršena naj bi bila pravila o tem, kaj
lahko ureja akt, ki je v hierarhiji pravnih predpisov nižji od zakona, ter o
tem, kaj mora biti v zakonu opredeljeno in določeno (normativni okvir), da
lahko podzakonski predpis na tej podlagi nadalje razčleni in implementira
zakonsko določbo (zakonsko pooblastilo). Sklicujejo se tudi na določbo 87.
člena Ustave, iz katere naj bi izhajala obveznost o zakonskem urejanju razmerij
med posamezniki in državo. Opozarjajo tudi na določbi 135. in 136. člena
Ustave, iz katerih naj bi izhajalo, da se položaj državnih tožilcev glede
zahteve po zagotavljanju neodvisnosti približuje sodniškemu. Iz drugega
odstavka 135. člena naj bi izhajalo, da mora tudi plače državnih tožilcev
urejati zakon. Iz prvega odstavka 135. člena Ustave, v skladu s katerim državni
tožilec vlaga in zastopa kazenske obtožbe, naj bi izhajalo, da gre za
funkcionarja, ki je nepogrešljiv atribut pravne države. V zvezi s tem navajajo,
da je glede na ustavnosodno presojo tožilstvo opredeljeno kot samostojen organ,
umeščen v področje pravosodja, kar terja najvišjo stopnjo poklicne avtonomije.
Urejanje plač z OdPF naj bi bilo tudi v neskladju s PoDZ-1. Zatrjujejo tudi, da
je plača državnega tožilca po prejšnji ureditvi uživala bistveno višje procesno
varstvo v postopku njenega določanja in spreminjanja. V neskladju z določbami
2., 87. in 153. člena Ustave naj bi bile tudi zakonske določbe, ki odkazujejo
na ureditev plač državnih tožilcev s kolektivno pogodbo za javni sektor
(dodatki k plači, plačilo za delovno uspešnost) oziroma z uredbo Vlade (plačilo
za dodatno delovno uspešnost in za povečan obseg dela oziroma za dodatne
delovne obremenitve). Ob tem opozarjajo, da državni tožilci niso niti partnerji
kolektivnega dogovarjanja niti nimajo v teh postopkih zastopnika svojih
interesov. 13. Navajajo, da se bo po novem plačnem
sistemu vsem državnim tožilcem znižal dodatek za delovno dobo, kar naj bi bilo
v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo. Zaradi nižjega dodatka za
delovno dobo naj bi se znižali tudi plačani prispevki za pokojninsko
zavarovanje, kar naj bi pomenilo znižanje obsega ustavne pravice do socialne
varnosti. Menijo, da bi bilo treba ob presoji dopustnosti posegov v tožilske
plače upoštevati tudi ustavni določbi o pristojnostih državnih tožilcev in o
nezdružljivosti funkcije. V zvezi s tem opozarjajo, da bi morali biti posegi v
njihove plače še posebej utemeljeni, ker je plača edini vir prihodkov državnih
tožilcev. Znižanje dodatka za delovno dobo naj bi bilo tudi v neskladju z
načelom enakosti. V zvezi s tem zatrjujejo, da se lahko zmanjševanje obsega
pravic uveljavi le za vse upravičence hkrati, upoštevaje veljavno ureditev plač
pa so dodatek za delovno dobo (in vsi drugi dodatki) za javne uslužbence
določeni višje kot za funkcionarje. Pobudnik Hinko Jenull ob tem izpodbija tudi
določbi 12. in 13. člena ZSPJS-E, ker določata začetek obračunavanja plač s 1.
3. 2006 le za funkcionarje. 14. Opozarjajo, da bo do znižanja plač nekaterih
državnih tožilcev prišlo tudi zaradi uvrstitve v najbližji nižji plačni razred
ob prevedbi (sedmi odstavek 9. člena OdPF). Šlo naj bi za znižanje brez
nujnega, utemeljenega in sorazmernega razloga. S sedmim odstavkom 9. člena OdPF
naj bi bilo kršeno tudi načelo enakosti glede na to, da uvrstitev v najbližji
plačni razred za nekatere državne tožilce pomeni uvrstitev v nižji, za druge pa
v višji plačni razred, kar jim prinaša trajno ugodnejši položaj. V zvezi s tem
pojasnjujejo, da lahko takšna ureditev privede do tega, da sta po novem v isti
plačni razred uvrščena tožilca, ki sta imela prej različne količnike, oziroma
do nelogičnega povečanja razlik med osnovnimi plačami tožilcev glede na do
sedaj uveljavljena razmerja. To naj bi privedlo tudi do prikrajšanj v zvezi z
napredovanjem. 15. Ustavno načelo enakosti naj bi bilo
kršeno tudi z določbo prvega odstavka 49. člena ZSPJS, ker uveljavlja prepoved
znižanja plač le za javne uslužbence. Ta neenakost naj bi posebej in trajno
prizadela karierne funkcionarje, ki bi morali biti zaradi zagotavljanja njihove
neodvisnosti posebej zakonsko varovani pred znižanjem plače. 16. Neskladje z načelom enakosti očitajo
pobudniki izpodbijani ureditvi tudi zato, ker naj bi omogočala razlikovanje med
državnimi tožilci v odvisnosti od datuma imenovanja na državnotožilsko
funkcijo. Navajajo, da bodo državni tožilci, ki bodo prvič imenovani v
državnotožilsko funkcijo v prehodnem obdobju, takoj uvrščeni v višje plačne
razrede po OdPF. 17. Izpodbijani plačni ureditvi očitajo pobudniki
tudi razpršenost, nepovezanost in nepreglednost, zaradi česar naj je ne bi bilo
mogoče enotno uporabiti. Navedbe državnih pravobranilcev 18. Pobudnica Branka Cizel - Varšek
izpodbija peti odstavek 42. člena in prvi odstavek 44. člena ZDPra,9 prvo
alinejo 35. člena ZDPra-A, 9. člen ZSPJS-E, 2. člen, 7. člen ter tretji, četrti
in peti odstavek 9. člena OdPF. Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2., s
14., 50. in 153. členom Ustave ter s 1. členom Protokola št. 12 h Konvenciji o
varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.11 19. Navaja, da je skladno s prvim odstavkom
44. člena ZDPra in 7. členom OdPF kot namestnica generalnega državnega
pravobranilca razporejena v 53. plačni razred. S takšno ureditvijo naj bi ji
bila odvzeta že dosežena napredovanja in onemogočeno napredovanje v letu
nadomeščanja generalnega državnega pravobranilca. Zato naj bi bila v bistveno
slabšem položaju kot državni pravobranilci v enakem plačnem razredu in z
enakimi pogoji za napredovanje. Diskriminacijo naj bi ustvarjala tudi četrti in
peti odstavek 9. člena OdPF glede na to, da naj bi se pri prevedbi plače
podpredsednikov sodišč in namestnikov tožilcev, ne pa tudi namestnika
generalnega državnega pravobranilca, upošteval tudi dodatek za vodstveno
funkcijo. Določba 7. člena OdPF, ki uvršča pobudnico v 53. plačni razred, naj
bi posegala tudi v že pridobljene pravice (enega ali dveh doseženih
napredovanj). Izpodbijana ureditev po mnenju pobudnice ne upošteva načel
legalitete in pravne države, saj prepušča temeljne okvire za oblikovanje plač
državnih pravobranilcev podzakonskemu aktu. Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče
ugotovi neskladje 7. člena OdPF s prvim in tretjim odstavkom 34. člena ZDPra-A
in s četrtim odstavkom 27. člena ZDPra. 20. Po mnenju pobudnice je neustavno tudi
znižanje dodatka za delovno dobo. Takšna ureditev naj bi bila v neskladju z
načelom varstva zaupanja v pravo. V zvezi s tem se sklicuje na odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 1/97 in
OdlUS V,176). Poudarja, da se zakonodajalec za spremembo ureditve ni odločil
niti zaradi ekonomske nezmožnosti države izplačevati dodatek v višini 0,5% od
osnovne plače niti zaradi odprave nesorazmerij. Opozarja, da se javnim
uslužbencem dodatek za delovno dobo ne zmanjšuje. Znižanje dodatka naj bi
pomenilo tudi znižanje pravice do socialne varnosti. Znižanju dodatka za
delovno dobo z enakimi razlogi nasprotuje tudi skupina državnih pravobranilcev.
21. Državni zbor v odgovoru na pobudo Aleša
Zalarja in drugih navaja, da morajo biti plače sodnikov sicer res urejene z
zakonom, vendar pa se lahko posamezna vprašanja, ki po vsebini pomenijo
izvrševanje zakona, uredijo s podzakonskimi predpisi. Uvrščanje funkcij v
plačne razrede naj ne bi pomenilo samostojnega urejanja pravic, temveč naj bi
šlo le za izvrševanje zakona. Poleg tega naj bi bila razlika med zakonom in
odlokom samo v postopku njunega sprejemanja in v hierarhiji obeh aktov. Državni
zbor zavrača tudi očitke pobudnika o zmanjšanem procesnem varstvu pri določanju
plač sodnikov, pri čemer navaja, da je bilo sodelovanje sodnikov pri pripravi
in sprejemanju OdPF zagotovljeno prek sodnega sveta. Ureditev višine dodatkov s
kolektivno pogodbo za javni sektor utemeljuje Državni zbor s tem, da ne gre za
specifične sodniške dodatke, zaradi česar je utemeljeno, da so urejeni enotno. 22. V zvezi z dopustnostjo znižanja plač z
odlokom Državni zbor navaja, da se lahko z odlokom spremeni le uvrstitev
posameznih funkcij v plačne razrede. Ker je v osnovno plačo po novem vključen
tudi dodatek za nezdružljivost, naj bi bila prepoved znižanja vsebinsko enaka
prejšnji prepovedi. Glede dejanskega znižanja dodatka za delovno dobo Državni
zbor navaja, da ne iz Ustave ne iz mednarodnih dokumentov, ki zavezujejo
Slovenijo, ne izhaja, da bi bilo znižanje sodniških plač prepovedano. Poseg v
načelo neodvisnosti sodnikov bi po mnenju Državnega zbora morda lahko pomenilo
znižanje, ki bi bilo bistveno ali ki bi se nanašalo samo na sodnike ali če zanj
ne bi bilo upravičenih razlogov. Do spornega znižanja dodatka za delovno dobo
pa naj bi prišlo zaradi uveljavitve plačne reforme celotnega javnega sektorja,
katere glavni cilj naj bi bila zagotavljanje javnosti, preglednosti in
primerljivosti plač v javnem sektorju in odprava nesorazmerij. Z znižanjem naj
bi bila omogočena postopna odprava nesorazmerij brez povečanja sredstev za
plače. 23. Glede nagrajevanja sodnikov po delovni
uspešnosti Državni zbor trdi, da se s tem zasleduje legitimen cilj, to je
povečanje učinkovitosti sodstva in odprava sodnih zaostankov. Takšen ukrep sam
zase po mnenju Državnega zbora ne more vplivati na kvaliteto sodniškega dela. V
zvezi s tem opozarja, da se ta del plače določa v sodstvu. 24. Na navedbe pobudnika o različnem
nagrajevanju sodnikov glede na datum nastopa sodniške funkcije Državni zbor
odgovarja, da se bo tudi za novoimenovane sodnike upoštevalo prehodno obdobje.
Če takšna razlaga ne drži, pa Državni zbor meni, da obstajajo razumni in
utemeljeni razlogi za razlikovanje (postopno odpravljanje nesorazmerij), ki
veljajo samo v prehodnem obdobju. 25. Na druge pobude, ki so mu bile poslane
v odgovor, Državni zbor ni odgovoril.
26. Očitke sodnikov o neustavnosti urejanja
sodniških plač z OdPF Vlada zavrača. Meni, da uvrščanje sodnikov v plačne razrede
z odlokom ne more biti sporno z vidika skladnosti z načelom legalitete, ki se
nanaša zlasti na razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti. Meni tudi,
da je razvrstitev funkcionarjev v plačne razrede mogoče opraviti s konkretno
razvrstitvijo in brez predhodne določitve kriterijev. Na enak način naj bi bile
urejene plače sodnikov tudi po prejšnji ureditvi. Določbe 87. člena Ustave po
mnenju Vlade ni mogoče razlagati tako, da bi moral zakon določati konkretno
višino plač, saj na takšen način niso urejene niti plače drugih zaposlenih v
javnem sektorju niti plače zaposlenih v zasebnem sektorju. V zvezi z navedbami
pobudnika o različnosti postopka sprejemanja zakona oziroma odloka Vlada
opozarja, da sta si lahko oba postopka zelo podobna, če gre za sprejemanje
zakona po nujnem ali po hitrem postopku. Prav v primeru sprejemanja OdPF pa naj
zatrjevanih razlik med obema postopkoma sploh ne bi bilo. 27. Glede neuravnoteženosti poslanskih in
sodniških plač Vlada navaja, da sta uvrstitvi najvišjih funkcij v obeh vejah
oblasti enaki, nižja spodnja meja pri sodnikih pa je posledica razlik v naravi
obeh vrst funkcij (organiziranost sodišč na štirih različnih ravneh; trajnost
sodniškega in omejenost poslanskega mandata). Glede na to, da niso poznane
ocene o neustavnosti prejšnje ureditve, Vlada meni, da tudi nova ureditev, ki
je za sodnike ugodnejša, ne more biti v neskladju z načelom delitve oblasti.
Bistveno naj bi se izboljšal tudi plačni položaj predsednikov sodišč. 28. Vlada meni, da je treba ob presoji pobude
upoštevati razloge, ki utemeljujejo potrebo po novem plačnem sistemu, in
finančne posledice, ki bi lahko nastale za državni proračun oziroma za javne
finance v celoti v primeru odločitve za drugačen sistem prehoda na novi plačni
sistem. Meni, da prehod na nov plačni sistem ne sme pomeniti novih obremenitev
za javne finance, zaradi česar je treba ustreznejša plačna razmerja med
posameznimi skupinami vzpostaviti z notranjimi prerazporeditvami sredstev za
plače. To predpostavlja tudi znižanje posameznih plač. Stališče o načelni
dopustnosti znižanja plač naj bi izhajalo tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št.
U-I-134/96 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 86/99 in OdlUS VIII, 212).
Vlada poudarja, da je mogoče govoriti zgolj o potencialnem znižanju plač na
individualni ravni, nikakor pa ne o znižanju sodniških plač nasploh, saj se
obseg sredstev za plače v sodstvu ne spreminja. Nasprotno naj bi zakonska
podlaga za dodatno plačevanje povečanega obsega dela (izven okvira dela plače
za delovno uspešnost) povzročila povečanje mase sredstev za plače za sodnike.
Dejansko znižanje plače na individualni ravni naj bi bilo mogoče le v primerih,
ko bi znižanje dodatka za delovno dobo in morebitno znižanje zaradi prevedbe v
najbližji plačni razred (pri kateri lahko pride do zvišanja ali znižanja
osnovne plače do 2%) preseglo višino dela plače za delovno uspešnost sodnika,
ki jo uvaja novi plačni sistem. 29. Glede znižanja dodatka za delovno dobo
Vlada navaja, da je treba zaradi višje osnove, od katere se bo ta dodatek v
bodoče obračunaval javnim uslužbencem, višino tega dodatka znižati. Ohranitev
dodatka v višini 0,5% bi po oceni Vlade pomenila znatno povečanje potrebnih
sredstev za izplačilo tega dodatka (20,7 milijard SIT) in hkrati spremenila
relativni vpliv delovne dobe na višino posameznikove plače. Enoten plačni
sistem za funkcionarje in javne uslužbence naj bi zahteval določitev enake
stopnje tega dodatka za obe skupini. Masa sredstev, privarčevana zaradi
znižanega dodatka za delovno dobo, naj bi bila namenjena nagrajevanju delovne
uspešnosti sodnikov. 30. Negativnim učinkom znižanja plač zaradi
prevedbe bi se bilo po mnenju Vlade mogoče izogniti zgolj tako, da bi nominalne
zneske vseh osnovnih plač namesto v najbližji (višji ali nižji) plačni razred
prevedli v prvi najbližji višji plačni razred, kar pa bi ob prehodu na novi
plačni sistem zahtevalo približno 1,6% dodatnih sredstev. Glede na to, da bi
bilo treba enako pravilo uporabiti tudi za javne uslužbence, bi to po oceni
Vlade zahtevalo približno 8,3 milijard SIT dodatnih sredstev za plače. Sicer pa
naj bi imela postopna odprava nesorazmerij v obdobju do 31. 12. 2009 za veliko
večino sodnikov pozitivne posledice. 31. Vlada zavrača tudi očitke pobudnika o
neustavnosti nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti. V zvezi s tem navaja,
da je določitev meril za takšno nagrajevanje prepuščena Sodnemu svetu, s čimer
je ohranjena zadostna mera avtonomije sodne veje oblasti. Poleg tega naj bi
bila odločitev za nadpovprečno delovno obremenitev svobodna odločitev posameznega
sodnika. Sodni svet naj bi imel tudi možnost oblikovati kriterije in merila za
to vrsto nagrajevanja sodnikov tako, da bo odpravljena dilema o možnih
negativnih učinkih povečanega obsega dela na kvaliteto sodniškega dela. Vlada
pojasnjuje tudi, da si prizadeva ustvariti pogoje za zmanjšanje sodnih
zaostankov, eden izmed teh pogojev pa je tudi nagrajevanje sodnikov in njihovo
dodatno plačilo v primeru povečanega obsega dela. Sistemske rešitve novega
plačnega sistema zato po mnenju Vlade zgolj omogočajo, da se bo delo sodnikov
opravljalo bolj učinkovito, kar je gotovo v javnem interesu, uresničevanju
načela zaupanja v pravo pa je namenjen institut trajnega sodniškega mandata. 32. Na očitke o neustavnosti zakonskih
določb, ki odkazujejo na ureditev dodatkov k sodniški plači s kolektivno
pogodbo za javni sektor, Vlada navaja, da je takšna ureditev, ne glede na to,
da sodniki ne sodelujejo v kolektivnih pogajanjih, nujna. Zaradi enotnega
plačnega sistema za funkcionarje in javne uslužbence morajo biti namreč dodatki
za sodnike določeni enako kot v kolektivni pogodbi za javni sektor. 33. Očitki pobudnika o različnem
nagrajevanju sodnikov glede na datum začetka opravljanja sodniške funkcije po
mnenju Vlade ne držijo. Novemu sodniku bo plača določena in obračunana na enak
način kot primerljivemu sodniku, ki že opravlja sodniško službo. Edina možna
razlaga šestega in sedmega odstavka 49.č člena ZSPJS je namreč po mnenju Vlade
takšna, da se v vseh primerih povišanja plač na delovnih mestih in funkcijah,
za katere velja ZSPJS, povišanje izvede postopno v obdobju do leta 2009.
Prevedba in časovna dinamika odprave plačnih nesorazmerij naj bi se namreč
nanašali na funkcije in delovna mesta. To naj bi pomenilo, da posameznik, ki
zasede funkcijo oziroma delovno mesto, pridobi pravice glede na osnovno plačo,
ki je za delovno mesto oziroma funkcijo določena v obdobju usklajevanja. 34. Na očitke, da pri uvrščanju sodnikov v
nove plačne razrede niso bila upoštevana dosežena napredovanja, Vlada navaja,
da pri uporabljeni metodi prevedbe ne gre za prevedbo števila napredovanj
posameznega sodnika, temveč za prevedbo nominalnega zneska osnovne plače, ki v
okviru doseženega plačilnega razreda zajema tudi dosežene stopnje napredovanja.
S takšno metodo naj bi pobudnik ohranil nivo prejšnjega plačilnega razreda.
Višina pobudnikove plače, vključno z učinkom napredovanja, zato po mnenju Vlade
s prevedbo ni bila zmanjšana, večje število možnih napredovanj po novem sistemu
pa višjim sodnikom omogoča dodatne možnosti za napredovanje in povečanje plače.
Dejstvo, da nekateri posamezniki zaradi osebnih okoliščin teh možnosti morda ne
bodo mogli izkoristiti, ni mogoče šteti za razlog, zaradi katerega bi bila
izpodbijana ureditev v neskladju z Ustavo. 35. Med postopkom je Vlada Ustavno sodišče
seznanila z izhodišči, ki jih je pripravila za usklajevanje plač funkcionarjev.
36. V svojem mnenju o pobudah sodnikov in o
pobudi Hinka Jenulla se Ministrstvo za javno upravo sklicuje na stališča,
podana v okviru mnenja Vlade o pobudi Aleša Zalarja in nekaterih drugih
sodnikov. Ustavnemu sodišču predlaga, naj jih upošteva pri obravnavi. 37. Ministrstvo za javno upravo posebej
zavrača tudi očitke o neustavnosti drugega odstavka 46. člena ZSS, prvega
odstavka 7. člena ZSPJS in 7. člena OdPF. Rešitev iz drugega odstavka 46. člena
ZSS naj bi ustrezala razmerjem med osnovnimi plačami okrožnih sodnikov in
osnovnimi plačami vrhovnih sodnikov. Glede očitkov o neustavnosti prvega
odstavka 7. člena ZSPJS Ministrstvo navaja, da ni jasno, kaj pobudnik sploh
izpodbija. V zvezi z očitki o neustavnosti 7. člena OdPF pa navaja, da so ravni
med osnovnimi plačami državnih tožilcev in sodnikov usklajene, razlikovanje pa
naj bi izhajalo iz dejstva organiziranosti sodišč na štirih različnih ravneh.
38. Sodni svet v svojem mnenju o pobudi
Aleša Zalarja navaja, da se bo nekaterim sodnikom plača znižala že na podlagi
prevedbe, vsem sodnikom (razen predsednikom in podpredsednikom sodišč) pa
zaradi znižanega dodatka na delovno dobo. Opozarja na različno urejanje enakih
položajev in pravic javnih uslužbencev in funkcionarjev. Funkcionarjem, ki jim
bo po prevedbi pripadala nižja plača, naj bi se nastalo nesorazmerje odpravilo
z začetkom uporabe ZSPJS-E (drugi odstavek 10. člena), javnim uslužbencem pa
naj bi se na podlagi 49. člena ZSPJS zagotavljala fiksnost plače tudi v
primeru, če bi po določitvi plače v skladu z ZSPJS prejeli nižjo plačo.
Novelirana določba četrtega odstavka 44. člena ZSS po mnenju Sodnega sveta
pomeni, da bo sodna veja oblasti zaradi (popolne) finančne odvisnosti od drugih
vej oblasti v (povsem) podrejenem položaju, kar bi lahko bistveno vplivalo na
neodvisnost sodstva in na zagotavljanje pravne države. Meni tudi, da OdPF v
primerjavi z drugimi funkcionarji sodnike neustrezno uvršča v plačne razrede.
Opozarja, da bodo na podlagi nove ureditve neizvoljeni sodniki uvrščeni v višji
plačni razred od sodnikov, ki so opravljali sodniško službo že pred dnevom
uporabe novega plačnega sistema. Ugotavlja, da bi lahko imela plačna reforma
zelo obsežne negativne posledice na zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva.
39. Državnotožilski svet v svojem mnenju v
zvezi s pobudo Hinka Jenulla navaja, da je pobuda utemeljena in tudi ustrezno
obrazložena. Poudarja, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom varstva
zaupanja v pravo in z načelom enakosti pred zakonom. Opozarja na znižanje plač
državnih tožilcev zaradi prevedbe in zaradi znižanja dodatka za delovno dobo.
Ob tem navaja, da se zaradi sklicevanja ZDT na ZSS plače državnih tožilcev,
enako kot plače sodnikov, ne bi smele znižati. Opozarja tudi na nedopustne
razlike med državnimi tožilci, ki bodo nastale s tem, ko se bodo ob prevedbi
zaradi uvrstitve v najbližji plačni razred plače nekaterim državnim tožilcem
znižale, drugim pa povišale. Poseg v pridobljene pravice naj bi pomenilo tudi
izplačilo dodatka za delovno uspešnost, ker naj bi bil dosedanji plačni sistem
naravnan na pričakovani obseg dela. Plačilo za povečan obseg dela naj bi posegalo
v osnovno plačo državnih tožilcev, ne da bi bila za nagrajevanje po tej podlagi
sploh določena merila. Opozarja tudi na neenakosti, ki bodo nastale s tem, ko
se bo plača državnih tožilcev z dolgoletno prakso po OdPF in ZSPJS poviševala
le postopoma, za novoimenovane državne tožilce pa takšen postopen prehod na
novo plačno ureditev ni določen.
Navedbe udeležencev in drugih vabljenih na
40. V zadevi, začeti na pobudo pobudnika
Aleša Zalarja, je Ustavno sodišče razpisalo javno obravnavo. 41. Pobudnik je na javni obravnavi
nasprotoval argumentom Vlade o podobnosti sprejemanja odloka in zakona. Menil
je, da daje zakonodajni postopek bistveno več možnosti za strokovno javno
razpravo in za angažiranje javnega mnenja interesnih skupin. Sodelovanje
sodnikov pri sedanji reformi je bilo po mnenju pobudnika zgolj navidezno. Glede
na to, da 28. člen Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. – v
nadaljevanju ZS) določa sodelovanje Sodnega sveta zgolj v postopku sprejemanja
zakonov, ki urejajo položaj, pravice in dolžnosti sodnikov, pa naj bi bila v
bodoče izključena tudi možnost formalnega sodelovanja. Navedbe Vlade o
nezmanjšani masi sredstev za plače sodnikov je pobudnik označil kot nebistvene,
ker je pravica do plače individualna pravica sodnika, ki se uresničuje
individualno. V zvezi z modelom nagrajevanja sodnikov po uspešnosti je
poudaril, da bi moral takšen koncept nagrajevanja sodnikov nujno upoštevati, da
nagrajevanje ne bi moglo potekati po mesečnih intervalih, da bi se morali upoštevati
kvaliteta in kvantiteta dela, da bi lahko šlo zgolj za simbolne nagrade (v
smislu prestižnega priznanja) in da bi moral takšno nagrajevanje urejati zakon.
42. Predstavnik Državnega zbora je na javni
obravnavi navedel, da ni sporno, da morata biti položaj sodstva in sodnikov
urejena z zakonom in da mora biti plača sodnikov primerna, da pa Državni zbor
meni, da sta bili ti dve načeli pri sprejemanju izpodbijane ureditve
spoštovani. Opozoril je na to, da mednarodni akti ne opredeljujejo konkretne višine
plače, ki naj bi pomenila primerno sodniško plačo. Upoštevaje organizacijo
sodstva, način izvolitve sodnikov in trajnost sodniškega mandata naj bi bilo
ustrezno urejeno tudi razmerje med plačami sodnikov in funkcionarjev drugih vej
oblasti. Temeljna merila za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti so po
mnenju Državnega zbora urejena že v zakonu, pri takšnem nagrajevanju pa naj bi
bilo mogoče upoštevati tudi vse kriterije, na katere je opozoril pobudnik.
Bistveno funkcijo pri tem naj bi imel Sodni svet, torej sodstvo samo. 43. Predstavnik Vlade je na javni obravnavi
poudaril, da gre pri obravnavani zadevi v velikem delu za vprašanja primernosti
nove ureditve, ki niso nujno tudi ustavnopravna vprašanja. Opozoril je tudi na
to, da imajo številni mednarodni akti, na katere se sklicuje pobudnik, zgolj
naravo priporočil. Glede možnosti urejanja sodniških plač z odlokom je navedel,
da mednarodni akti, kolikor so zavezujoči, merijo na to, da mora ta vprašanja
urediti zakonodajalec, ne da bi konkretno določali vrsto akta, ki ga mora pri
tem uporabiti. Glede določbe prvega odstavka 49. člena ZSPJS, ki javnim
uslužbencem zagotavlja varstvo pred znižanjem plač, je navedel, da je za
funkcionarje ni mogoče uporabiti, ker v tem primeru ne bi bilo mogoče hkrati zagotoviti
vseh zastavljenih ciljev plačne reforme (odprava plačnih nesorazmerij v
osnovnih plačah, nagrajevanje po delovni uspešnosti in ohranitev realne mase za
plače). Med sodniki, državnimi tožilci in državnimi pravobranilci, za katere je
predvideno nagrajevanje po uspešnosti, in med drugimi funkcionarji naj bi
obstajala bistvena razlika glede trajnosti mandata in glede tega, da gre v
nekaterih primerih za politične funkcije. Prednost novega sistema nagrajevanja
po uspešnosti v primerjavi z že vzpostavljenim sistemom ocenjevanja sodniškega
dela in predvideno možnostjo znižanja sodniške plače sodniku, ki svojega dela
ne opravlja korektno, naj bi bila v tem, da naj bi se delovni rezultati sodnika
po novem zrcalili že v njegovi tekoči plači in ne šele po preteku določenega
obdobja pri napredovanju. Takšen sistem naj bi zagotavljal tudi stimulacijo
mladih sodnikov. Navedel je še, da merila pri ocenjevanju delovne uspešnosti
niso nujno samo kvantitativna in da periodičnost izplačila ni določena, temveč
je ureditev teh vprašanj prepuščena sodstvu. V zvezi z uvrščanjem novih
sodnikov v plačne razrede je navedel, da se dinamika usklajevanja plač do konca
leta 2009 nanaša na funkcije in ne na posamezne osebe (10. člen ZSPJS-E),
zaradi česar naj ne bi bila potrebna posebna ureditev za nove sodnike. 44. Predsednik Vrhovnega sodišča je na
javni obravnavi navedel, da skladno z večinskim stališčem določba 87. člena
Ustave pomeni, da pravic, kot so urejene z OdPF, ni mogoče urejati s
podzakonskim aktom. Zahteva po zakonskem urejanju položaja sodnikov naj bi
izhajala tudi iz 1. člena ZSS. Opozoril je tudi na neskladje OdPF z drugim
odstavkom 1. člena ZSPJS, ki določa uveljavitev načela enakega plačila za delo
na primerljivih funkcijah in v zvezi s tem na zgolj navidezno izenačitev plač
najvišjih funkcionarjev sodne oblasti (vrhovnih sodnikov) s plačami poslancev.
Ob primerjavi uvrstitve posameznih funkcij v plačne razrede je treba po
njegovem mnenju upoštevati tudi, da pripada sodnikom tudi odmena zaradi
nezdružljivosti funkcij. Poudaril je še, da se bo moralo Ustavno sodišče v tej
zadevi opredeliti do četrtega odstavka 44. člena ZSS, ki daje odloku tudi
vnaprej moč, da razveljavlja posamezne zakonske določbe. Dosedanja zakonska
omejitev možnosti zmanjševanja sodniške plače je namreč po njegovi oceni
zakonska nadgradnja ustavne pravice in kot taka (glede na nekatera stališča
teorije) del ustavne ureditve. Navedel je da, izhajajoč iz podatkov Ministrstva
za javno upravo, tudi ob upoštevanju dela plače za delovno uspešnost pomeni plačna
reforma nujno znižanje nominalnih zneskov plač večine sodnikov. Glede sistema
nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti je menil, da temelji na tihi
predpostavki, da so znotraj sodstva še velike rezerve, ki bi se jih dalo
aktivirati s tem, da sodniki ne bi bili več nagrajevani po uravnilovki, kar pa
temelji na nepoznavanju dela sodišč in mehanizmov za ugotavljanje delovne
uspešnosti sodnikov in njihovega nagrajevanja. Opozoril je, da bo novi sistem
slabo vplival na zdravo profesionalnost in kolegialno tekmovalnost sodnikov ter
da bi lahko privedel do tega, da bodo sodniki delali zgolj na normo. 45. Predstavnik Sodnega sveta je na javni
obravnavi opozoril na dejstvo, da se je v Sloveniji že uveljavil standard
urejanja sodniških plač, saj so bile te v preteklosti v celoti urejene z
zakonom. Izrazil je prepričanje, da za zagotavljanje enotnosti plačnega sistema
ni bistvena ureditev v enem samem predpisu, temveč so bistvena enotna izhodišča
takšnega urejanja. Glede nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti je
poudaril, da takšen sistem nagrajevanja ni predviden za vse funkcionarje.
Opozoril je, da so elementi delovne uspešnosti v ZSS že vsebovani (kriteriji za
izdelavo ocene sodniške službe). Glede urejanja dodatne delovne uspešnosti je
menil, da sodstvo pri tem ne bo avtonomno. Opozoril je tudi na možne težave v
zvezi s prenosom instituta nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti v
prakso. V zvezi s tem je navedel, da bi moral Sodni svet pri oblikovanju meril
za nagrajevanje delovne uspešnosti smiselno uporabiti kolektivno pogodbo za
javni sektor, ki je še sploh ni. Navedel je tudi, da bi se skupni obseg
sredstev za delovno uspešnost vsako leto določil s kolektivno pogodbo za javni
sektor in se za posamezno proračunsko leto določil v finančnih načrtih
uporabnikov proračuna (posameznih sodišč), kar pa se pri sprejemanju proračunov
za leti 2006 in 2007 še ni upoštevalo. Do težav bi po njegovem mnenju lahko
prišlo tudi zaradi predvidenega dualizma sistema ocenjevanja uspešnosti
sodnikovega dela (personalni svet in predsednik sodišča). V zvezi z znižanjem
dodatka za delovno dobo je opozoril, da ureditev najbolj prizadene kategorijo
sodnic, starejših od 50 let. Nasprotoval je trditvam Vlade, da bi ohranitev
dodatka na ravni 0,5% zahtevala dodatnih 20 milijard SIT, in zatrjeval, da gre
za znesek, ki se že izplačuje. Menil je, da manj kot tisoč sodnikov ne more
bistveno vplivati na zagotavljanje finančne vzdržnosti sistema. Zavrnil je tudi
navedbe Vlade, da naj bi se plača novim sodnikom določila na podlagi šestega in
sedmega odstavka 49. člena ZSPJS. Člen 9 OdPF naj bi bil namreč prehodne narave
in naj bi po prevedbi obstoječih funkcionarjev v novi sistem ugasnil. Glede na
to je menil, da vstopajo novi sodniki v plačne razrede brez prehodnega režima,
kar ustvarja neenakost. 46. Predstavnica Slovenskega sodniškega
društva je na javni obravnavi povedala, da morajo biti po mnenju tega društva
položaj, pravice in dolžnosti sodnikov urejeni izključno z zakonom, pri čemer
je primerna ureditev v ZSS. Tudi v Sodniškem društvu menijo, da je s plačno
reformo prišlo do nominalnega znižanja plač sodnikov, čemur nasprotujejo, ker
menijo, da gre za poseg v pridobljene pravice. Menijo tudi, da bi morali biti
sodniki upravičeni do odmene zaradi nezdružljivosti funkcije. Glede nagrajevanja
po delovni uspešnosti je navedla, da ureditev, ki bi upoštevala zgolj
kvantiteto in ne tudi kvalitete dela, ni v skladu z Ustavo.
47. Ustavno sodišče je s sklepom št.
U-I-60/03 z dne 9. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 27/06) do končne odločitve
Ustavnega sodišča zadržalo izvajanje določb ZSS, ZSPJS in OdPF, kolikor se
nanašajo na obračunavanje in izplačevanje plač funkcionarjev po 1. 3. 2006. Na
podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS,
št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) je določilo, da se plače funkcionarjev do
končne odločitve Ustavnega sodišča obračunavajo in izplačujejo po predpisih, na
podlagi katerih so se obračunavale in izplačevale do 1. 3. 2006. Pobude, ki se
nanašajo izključno na ureditev materialnega položaja sodnikov, je zaradi
skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Posebej je združilo pobudi
državnih tožilcev in posebej pobudi državnih pravobranilcev. Ustavno sodišče je
odločilo, da bo o vseh pobudah odločilo z eno odločbo. 48. Pobudnikom kot sodnikom je Ustavno
sodišče priznalo pravni interes za izpodbijanje določb predpisov, s katerimi se
posega v njihov položaj. Glede na to se ni posebej ukvarjalo z vprašanjem, ali
izkazuje pravni interes za presojo istih določb tudi Slovensko sodniško
društvo. Pravni interes za izpodbijanje ureditve, ki določa njihov plačni
položaj, je priznalo tudi državnim tožilcem in državnim pravobranilcem. 49. Pobudo Aleša Zalarja, kot prvo pobudo,
je Ustavno sodišče poslalo v odgovor Državnemu zboru. Državnemu zboru je
vročilo tudi druge pobude sodnikov, za katere je štelo, da se od navedene
pobude kakorkoli vsebinsko razlikujejo. Državnemu zboru je vročilo tudi pobudo
Hinka Jenulla in njeno dopolnitev ter pobudo Branke Cizel - Varšek. Drugih pobud,
ki se od navedenih vsebinsko ne razlikujejo, Državnemu zboru ni pošiljalo. 50. Pobude sodnikov za začetek postopka za
oceno ustavnosti drugega in četrtega odstavka 44. člena, prvega in drugega
odstavka 45. člena, prvega odstavka 49. člena, prvega odstavka 49.b člena,
prvega odstavka 49.c člena, 50. in 50.a člena ter drugega odstavka 51. člena
ZSS, prvega odstavka 36. člena in prve alineje 38. člena ZSS-F in izpodbijanih
določb drugega odstavka 10. člena ter šestega odstavka 49.a člena ZSPJS, 9.
člena ter prvega odstavka 10. člena ZSPJS-E in 1. člena, 6. člena ter četrtega
in sedmega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se nanašajo na sodnike, je Ustavno
sodišče sprejelo. 51. Ustavno sodišče je sprejelo tudi pobudi
državnih tožilcev za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega
odstavka 28. člena ter prvega odstavka 30. člena ZDT v zvezi z drugim odstavkom
44. člena, s prvim in z drugim odstavkom 45. člena, s prvim odstavkom 49.
člena, prvim odstavkom 49.b člena, prvim odstavkom 49.c člena, prvim odstavkom
49.č člena, z drugim in s tretjim odstavkom 50. člena in z drugim odstavkom
50.a člena ZSS, četrtega odstavka 30. člena ZDT, prvega in drugega odstavka 25.
člena ter uvodnega dela in prve alineje 26. člena ZDT-C. Sprejelo je tudi
pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 10. člena in
šestega odstavka 49.a člena ZSPJS, 9. člena in prvega odstavka 10. člena
ZSPJS-E, 1. člena, 7. člena (A4) ter petega in sedmega odstavka 9. člena OdPF,
kolikor se nanašajo na državne tožilce. 52. Ustavno sodišče je sprejelo pobudi
državnih pravobranilcev za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka
44. člena ZDPra, prve alineje 35. člena ZDPra-A in 9. člena ZSPJS-E ter 7.
člena in petega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se nanašajo na državne
pravobranilce. 53. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz
četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Pri tem se je omejilo na presojo izpodbijanih določb z vidika položaja
pobudnikov, čeprav se posamezne izmed njih nanašajo na vse funkcionarje.
Obravnava pobud sodnikov Načelo neodvisnosti sodnikov – njegov pomen
54. Predmet presoje v obravnavani zadevi so
predpisi o ureditvi plačnega položaja sodnikov. Pobudniki jim očitajo neskladje
z različnimi ustavnimi določbami, med drugimi tudi s 125. členom Ustave o
neodvisnosti sodnikov. Omenjena ustavna določba – v povezavi z drugimi
ustavnimi določbami, ki opredeljujejo ustavnopravni položaj sodstva oziroma
sodnikov in pomenijo konkretizacijo ustavnega načela o neodvisnosti sodnikov
(129., 130., 131., 132., 133. in 134. člen Ustave), je po oceni Ustavnega
sodišča za presojo v tej zadevi ključna. Bistveno vprašanje, ki ga mora
preučiti Ustavno sodišče v tej zadevi, je namreč vprašanje ustavnopravnega
položaja sodstva oziroma sodnikov in v tem okviru vprašanje določitve jamstev,
ki jim jih zagotavlja Ustava v razmerju do drugih dveh vej oblasti. 55. Uvodoma je treba poudariti, da na
ustavno načelo o neodvisnosti sodstva, katerega nosilci so sodniki, ni mogoče gledati
kot na privilegij sodnikov, temveč zlasti kot na bistveno predpostavko za
zagotovitev varstva pravic oseb, ki so stranke v sodnih postopkih. Zagotovitev
pravice do sodnega varstva in v tem okviru tudi pravice do neodvisnega sodnika
lahko pomeni bistveno predpostavko za možnost uresničitve vseh drugih pravic.11
Uresničitev načela neodvisnosti sodstva zato ne služi (zgolj) sodnikom kot
takšnim, temveč predvsem tistim, ki potrebujejo sodno varstvo svojih pravic.
Neodvisnost sodnikov je tudi predpogoj za njihovo nepristranskost v konkretnih
sodnih postopkih in s tem za kredibilnost sodstva in zaupanje javnosti v
njegovo delovanje. 56. Pravica do neodvisnega sodnika zavzema
pomembno mesto v katalogih človekovih pravic in temeljnih svoboščin v modernih
ustavah in številnih mednarodnih instrumentih. Pravico vsakogar do neodvisnega
sodišča izrecno določa prvi odstavek 23. člena Ustave.12 Vsebujeta
jo Splošna deklaracija človekovih pravic13 in Mednarodni pakt o
državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71 in Uradni list
RS, št. 35/92, MP, št. 9/92).14 Med človekove pravice jo uvršča tudi
Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS,
št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).15 Vsebuje jo tudi
Pogodba o Ustavi za Evropo.16 57. Po stališču Ustavnega sodišča je mogoče
na načelo sodniške neodvisnosti gledati z več vidikov. Na eni strani gre za
načelo, po katerem je lahko sodnik pri odločanju vezan zgolj na Ustavo in
zakon. S tega vidika je kot vir ogrožanja sodniške neodvisnosti mogoče
opredeliti karkoli oziroma kogarkoli, med drugimi tudi stranke postopka,
sredstva javnega obveščanja, javnost, civilno družbo, različne skupine pritiska
in celo sodstvo samo.17 58. Na drugi strani načelo neodvisnosti
sodnikov temelji na načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno
(drugi odstavek 3. člena Ustave). Načelo delitve oblasti ima dva pomembna
elementa, to je ločitev posameznih funkcij oblasti ter obstoj zavor in
ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in
sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma
nosilci teh posameznih vej oblasti ločeni oziroma da niso isti. Drugi element
zahteva, da mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem zavor in
ravnovesij, s katerim vsaka od njih vpliva na drugo in jo omejuje, na drugi
strani pa morajo do določene mere med seboj sodelovati, saj si sicer ni mogoče
predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote (tako Ustavno
sodišče v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994, Uradni list RS, št. 48/94 in
OdlUS III, 89). 59. Ustavno sodišče je v svojih odločbah že
poudarilo, da je bistvo načela delitve oblasti v njegovi temeljni funkciji
varovanja posameznika v razmerju do države (odločba št. U-I-158/94 z dne 9. 3.
1995, Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20; odločba št. U-I-224/96 z dne
22. 5. 1997, Uradni list RS, št. 36/97 in OdlUS VI, 65). Načelo delitve oblasti
je tisto načelo, ki naj prepreči zlorabo oblasti, ki gre vselej na račun ljudstva
oziroma na račun pravic posameznika (odločba št. U-I-83/94). Ključna vloga pri
zagotavljanju varstva položaja vsakogar pred morebitnimi arbitrarnimi posegi
drugih dveh vej oblasti pripada prav sodstvu. 60. Sodstvo ima na voljo različne
mehanizme, s katerimi lahko vpliva na drugi dve veji oblasti. Določena dejanska
moč sodstva v razmerju do zakonodajne veje oblasti izhaja iz dejstva, da so
zakonske določbe bolj ali manj določne, napolnitev praznega prostora med
abstraktno zakonsko normo in konkretnim primerom pa je prepuščena sodniku ob
odločanju v konkretni zadevi.18 Pomembna pristojnost rednih sodišč v
razmerju do zakonodajne veje oblasti je, da lahko sprožijo postopek za oceno
ustavnosti zakona. Po 156. členu Ustave mora sodišče, ki pri odločanju meni, da
je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, postopek prekiniti in začeti
postopek pred ustavnim sodiščem. V zvezi z razmerjem sodstva do splošnih aktov
izvršilne veje oblasti je mogoče ugotoviti, da so sodišča že po Ustavi vezana
le na Ustavo in zakon (125. člen). To pomeni, da predpisov izvršilne veje
oblasti pri sojenju niso dolžna uporabiti, če ocenijo, da so v neskladju z
zakoni oziroma z Ustavo (t. i. exceptio illegalis). Sodstvu je prepuščena tudi
kontrola zakonitosti posamičnih aktov in dejanj uprave (157. člen Ustave).
Nenazadnje pripada sodstvu tudi vloga razsodnika v vseh sporih, kjer nastopa
kot ena izmed strank država. 61. Pomembno vlogo v sistemu varstva vseh v
razmerju do zakonodajne in izvršilne veje oblasti ima tudi Ustavno sodišče, ki
je organizacijsko sicer ločeno od sodišč, je pa del sodstva v funkcionalnem
smislu. Skladno s pristojnostmi, ki jih ima po 160. členu Ustave, je Ustavno
sodišče v 1. členu ZUstS opredeljeno kot najvišji organ sodne oblasti za
varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
V postopku z ustavno pritožbo odloča Ustavno sodišče o kršitvah človekovih
pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti na najvišji in zadnji stopnji
v državi. Najpomembnejša pristojnost Ustavnega sodišča v razmerju do
zakonodajne in izvršilne veje oblasti je pristojnost za presojo skladnosti
zakonov in drugih predpisov z Ustavo, ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in
s splošnimi načeli mednarodnega prava oziroma pristojnost za presojo skladnosti
podzakonskih predpisov z zakoni. Poleg tega je Ustavno sodišče pristojno
sprejemati tudi odločitve, ki se neposredno nanašajo na funkcionarje drugih vej
oblasti (odločanje o ustavni obtožbi zoper predsednika republike – 109. člen
Ustave, in zoper predsednika Vlade in ministre – 119. člen Ustave). Odloča tudi
o sporih o pristojnostih med Državnim zborom, predsednikom republike in Vlado
(deveta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave). Glede na naravo odločitev,
ki jih sprejema Ustavno sodišče, so torej lahko ustavni sodniki pri opravljanju
svoje funkcije še toliko bolj kot drugi sodniki izpostavljeni različnim
političnim in drugim pritiskom. Zato se morajo ugotovitve iz te odločbe o vseh
potrebnih jamstvih za zagotovitev (materialne) neodvisnosti sodnikov nanašati
tudi nanje. 62. Predpogoj za to, da lahko sodstvo
učinkovito izvaja svojo vlogo, je, da se mu zagotovi neodvisnost v razmerju do
drugih dveh vej oblasti. Člen 125 Ustave o neodvisnosti sodnikov same vsebine
tega načela izrecno ne določa. Nekatere predpostavke sodniške neodvisnosti
izhajajo iz posameznih drugih določb Ustave – gre za določbe prvega odstavka
129. člena (trajnost sodniške funkcije), 130. člena (izvolitev sodnikov), 132.
člena (prenehanje in odvzem sodniške funkcije), 133. člena (nezdružljivost
sodniške funkcije) in 134. člena (imuniteta sodnika). Pri zapolnjevanju vsebine
ustavnega načela neodvisnosti sodnikov pa si je mogoče pomagati tudi z
različnimi mednarodnimi akti, katerih predmet je konkretizacija vsebine načela
sodniške neodvisnosti. Omeniti velja Temeljna načela Združenih narodov o
neodvisnosti in samostojnosti sodstva, sprejeta leta 1985 na 7. Kongresu
Združenih narodov o preprečevanju kriminala in ravnanju z obtoženimi, ki jih je
potrdila Generalna skupščina (v nadaljevanju Temeljna načela), Priporočilo
Odbora ministrov Sveta Evrope št. R (94) 12 o neodvisnosti, učinkovitosti in
vlogi sodnikov in v obrazložitvenem memorandumu k temu poročilu (v nadaljevanju
Priporočilo o neodvisnosti, učinkovitosti in vlogi sodnikov) ter Evropsko
listino o zakonski ureditvi položaja sodnikov.19 Poleg tega se je
mogoče opreti tudi na posamezna mnenja Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov,20
npr. na Mnenje št. 1 (2001) o standardih, ki se nanašajo na neodvisnost
sodstva in nepremakljivost sodnikov, in na Mnenje št. 2 (2002) o financiranju
in vodenju sodišč v zvezi z učinkovitostjo sodstva in s členom 6 EKČP. Navedeno
velja tudi za standarde sodniških stanovskih organizacij (Evropska sodniška
listina, Splošna listina o položaju sodnikov), ki odražajo skupna stališča
predstavnikov sodstva različnih držav o vprašanjih, povezanih s sodniško
neodvisnostjo. Ne glede na to, da ti akti niso bili sprejeti v obliki
mednarodnopravno zavezujočih instrumentov, lahko pri določanju vsebine 125.
člena Ustave služijo kot razlagalno orodje. Gre namreč za uveljavljene
standarde in merila, ki so neodtujljivi v vsaki demokratični družbi. 63. Neodvisno sodstvo ima več vidikov.
Poleg individualne neodvisnosti sodnikov je treba zagotoviti tudi neodvisnost
sodstva kot celote (t. i. kolektivna neodvisnost), saj se posegi v neodvisnost
sodstva kot celote nujno odrazijo v neodvisnosti posameznih sodnikov.
Kolektivna neodvisnost sodstva se nanaša npr. na vprašanja v zvezi z možnostjo
sodelovanja sodstva pri odločanju o določitvi sredstev za poslovanje sodišč,
pri sprejemanju odločitev v zvezi s pomožnim osebjem na sodiščih, glede
tehnične opremljenosti sodišč in vzdrževanjem sodnih stavb ter pri odločanju o
odgovornosti svojih članov. Kot poseben vidik neodvisnosti sodnikov je treba
omeniti tudi interno neodvisnost sodnikov. Gre za neodvisnost sodnika v
razmerju do drugih sodniških kolegov oziroma nadrejenih. V zvezi z
neodvisnostjo sodnika kot posameznika sta pomembni tako funkcionalna kot
organizacijska neodvisnost. Medtem ko se funkcionalni vidik nanaša na
neodvisnost sodnika pri samem sojenju, gre pri organizacijskem vidiku za
ustrezno varstvo sodniškega mandata in ureditev samih pogojev za opravljanje
sodniške službe. Omenjena vidika sodniške neodvisnosti se poskušata zagotoviti
na različne načine. Omeniti velja pravila o imenovanju in razrešitvi sodnikov,
o trajnem mandatu sodnikov, o imuniteti sodnikov in o nezdružljivosti sodniške
funkcije. Na sodniško neodvisnost pomembno vpliva tudi ureditev sistema
izobraževanja in nagrajevanja sodnikov. V slednjem primeru govorimo o
materialni neodvisnosti sodnikov.21 64. Jedro spora v obravnavani zadevi
pomenijo vprašanja, povezana z materialno neodvisnostjo sodnikov. Materialna
varnost sodnikov pomeni eno od temeljnih jamstev sodniške neodvisnosti. Sodnik,
katerega dohodki ne dosegajo primerne višine za zadovoljevanje njegovih osebnih
oziroma družinskih potreb, bo bolj izpostavljen različnim političnim pritiskom
in koruptivnosti. Glede na omejitve v zvezi z nezdružljivostjo funkcije kot
enim izmed elementov za zagotavljanje sodniške neodvisnosti je namreč možnost
iskanja dodatnih virov zaslužka pri sodnikih zelo omejena. Poleg višine
sodniških plač ima ključno vlogo pri zagotavljanju sodniške neodvisnosti tudi
njihova relativna stabilnost. Visoko stopnjo neodvisnosti v razmerju do drugih
dveh vej oblasti uživa le sodnik, katerega višina prihodkov ni le primerna,
temveč tudi stabilna, tako da se sodniku ni treba obremenjevati s tem, da bi se
lahko njegova materialna varnost v prihodnosti poslabšala. Ustrezen sistem
nagrajevanja sodnikov je nenazadnje pomemben tudi z vidika zagotavljanja videza
neodvisnosti sodnikov. Poleg tega, da mora biti dejansko neodvisen, mora namreč
sodnik vzbujati tudi videz neodvisnosti. Če bi bili sodniki plačani tako nizko,
da bi jih bilo mogoče šteti za občutljive za politične pritiske in
koruptivnost, bi lahko bilo javno zaupanje v neodvisnost sodstva spodkopano. 65. Ustrezna sredstva za delovanje sodstva
in v tem okviru za plače sodnikov mora zagotoviti država. Pri tem je dolžna
upoštevati, da mora obseg zagotovljenih sredstev ustrezati vlogi sodne veje
oblasti in odgovornosti sodnikov. Ker je sodstvo financirano iz državnega
proračuna, se določenemu vplivu zakonodajne in izvršilne veje oblasti na ureditev
(materialnega) položaja sodnikov ni mogoče izogniti, ga je pa treba omejiti
tako, da v kar največji možni meri varuje sodniško neodvisnost. Osrednje
vprašanje v tej zadevi je, ali ureditev materialnega položaja sodnikov, kot
izhaja iz izpodbijane ureditve, ustreza ustavnim zahtevam o neodvisnosti
sodnikov. Na podlagi razlogov, navedenih v nadaljevanju, je Ustavno sodišče
ugotovilo, da izpodbijana ureditev tem zahtevam ne ustreza.
Presoja ustavnosti posameznih določb ZSS,
ZSPJS in OdPF
O urejanju sodniških plač z akti, nižjimi
od zakona O urejanju sodniških plač z odlokom
Državnega zbora 66. Eden izmed temeljnih očitkov pobudnikov
izpodbijani ureditvi je, da prepušča urejanje sodniških plač odloku Državnega
zbora kot podzakonskemu predpisu. 67. Glede uvrstitve sodnika v plačni razred
ZSS določa, da se sodnik ob izvolitvi oziroma imenovanju uvrsti v plačni razred
v skladu z odlokom, ki ureja plače funkcionarjev (prvi in drugi odstavek 45.
člena). Člen 1 OdPF določa, da se s tem odlokom ureja uvrščanje funkcij v
državnih organih in organih lokalnih skupnosti v Republiki Sloveniji. Plačni
razredi funkcij sodne oblasti so določeni s 6. členom OdPF. ZSPJS določa
vrednost osnovne plače za posamezne plačne razrede (Priloga 1) in najnižje ter
najvišje plačne razrede po posameznih plačnih podskupinah za funkcionarje
(Priloga 2). Konkretno uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede prepušča
odloku Državnega zbora (drugi odstavek 10. člena). 68. Prevedba osnovne plače javnega
uslužbenca oziroma funkcionarja v osnovno plačo po ZSPJS predpostavlja
določitev nominalnega zneska plače sodnika, ki pomeni podlago za prevedbo, in
uvrstitev tega zneska v enega izmed plačnih razredov po novih predpisih.
Skladno s šestim odstavkom 49.a člena ZSPJS se prevedba plač funkcionarjev v
plačne razrede po novem zakonu določi z odlokom, vendar je z ZSPJS že določena
osnova, ki se upošteva pri prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač v osnovne
plače funkcionarjev po ZSPJS. Določa jo četrti odstavek 49.a člena. Glede
določitve nominalnega zneska plače sodnika, ki je podlaga za prevedbo, ZSPJS v
tretjem odstavku 49.a člena določa, da se nominalni znesek osnovne plače
javnega uslužbenca in funkcionarja, ki je podlaga za prevedbo, določi tako, da
se seštevek količnika, ki ga je javni uslužbenec oziroma funkcionar dosegel z
napredovanjem na delovnem mestu ali v nazivu,22 in dodatkov iz 49.b
člena tega zakona pomnoži z vrednostjo osnove za obračun plač. Dodatki, ki
pomenijo podlago za prevedbo plače sodnika, so določeni s prvim oziroma s četrtim
odstavkom 9. člena OdPF. Iz teh določb izhaja, da se prevedeni nominalni znesek
osnovne plače funkcionarja sodne veje oblasti (plačna podskupina A3) določi
tako, da se koeficient poveča za sodniški dodatek zaradi nezdružljivosti
sodniške funkcije, tako povečan koeficient pa se pomnoži z veljavno osnovo za
določitev plač funkcionarjev. Pri predsednikih in podpredsednikih sodišč se
koeficient, povečan za dodatek za nezdružljivost sodniške funkcije, poveča še
za dodatek za vodstveno funkcijo. Glede uvrstitve prevedenih nominalnih zneskov
osnovnih plač v plačne razrede sedmi odstavek 9. člena OdPF določa, da se
prevedeni nominalni zneski osnovnih plač uvrstijo v najbližji plačni razred iz
plačne lestvice (Priloga 1 ZSPJS).23 69. Iz navedenega izhaja, da plača sodnika
ni v celoti urejena z zakonom. Vrsta pravnih aktov, s katerimi se odloča o
položaju sodnikov, pomembno vpliva na stopnjo neodvisnosti sodnikov. Da ne bi
prišlo do prekomernih oziroma nezaželenih vplivov oziroma zunanjih pritiskov na
sodnike, je treba v sistem odločanja o ureditvi položaja sodstva oziroma
sodnikov vgraditi določena jamstva, v skladu s katerimi bo sprejemanje takšnih
predpisov potekalo na način, ki je predviden za odločanje o najpomembnejših in
najobčutljivejših družbenih vprašanjih in ki bo zagotavljal sodnikom visoko
stopnjo pravne varnosti. Najpomembnejše odločitve v demokratičnih družbah
sprejema parlament kot predstavniško telo ljudstva. V hierarhiji pravnih aktov,
ki jih sprejema Državni zbor, pripada zelo pomembno mesto zakonu.24 Zato
sprejema Državni zbor zakone praviloma v večfaznem zakonodajnem postopku, kar
omogoča večjo pretehtanost sprejetih zakonskih rešitev in načeloma ne omogoča
hitrih sprememb zakonske ureditve. Glede odlokov pa PoDZ-1 nasprotno določa, da
jih Državni zbor obravnava in sprejema praviloma na isti seji, kjer se po vrsti
opravijo splošna razprava, razprava in glasovanje o delih akta in amandmajih
ter glasovanje o aktu v celoti (prvi odstavek 171. člena). Tudi možnost veta
Državnega sveta in možnost referenduma sta predvideni zgolj v zvezi z zakoni
(tretja in četrta alineja 97. člena Ustave). Glede na to ustreza načelu
sodniške neodvisnosti le urejanje položaja sodstva oziroma sodnikov z zakoni. 70. Zahteva po urejanju položaja sodnikov z
akti, ki naj ne bodo nižji od zakona, izhaja tudi iz mednarodnih aktov.25 Nekateri izmed teh aktov še
posebej poudarjajo, da morajo biti z zakonom urejene tudi sodniške plače.26
Vlada sicer meni, da iz omenjenih predpisov izhaja le, da naj plače
sodnikov ureja zakonodajalec, vrsta akta, s katerim bo zakonodajalec uredil ta
vprašanja, pa ni določena.27 Po stališču Ustavnega sodišča je treba
tudi pri razlagi mednarodnih aktov upoštevati namen, s katerim so bili
sprejeti. Ta je nedvomno v zagotovitvi najvišje možne stopnje neodvisnosti
sodnikov. Zato je treba določbe mednarodnih aktov o vrsti predpisov, s katerimi
se lahko ureja položaj sodnikov, razlagati v skladu z že omenjeno zahtevo, da
mora sprejemanje odločitev o položaju sodnikov potekati na način, ki je v
posamezni državi najprimernejši za sprejemanje najpomembnejših odločitev, kar
urejanje plač o sodnikih nedvomno je. Takšen predpis pa je, kot navedeno, v
Sloveniji zakon. 71. Eno izmed temeljnih jamstev sodniške
neodvisnosti iz 125. člena Ustave je zahteva, v skladu s katero mora biti
predstavnikom sodstva vedno zagotovljena možnost sodelovanja pri sprejemanju
ureditve, ki se nanaša na položaj sodstva oziroma sodnikov.28 Takšno
sodelovanje ne sme biti zgolj formalno. Organ, ki odloča o teh vprašanjih,
sicer ni vezan na predloge sodnikov, vendar pa mora, če jih ne sprejme, to
argumentirano obrazložiti. Ne gre torej za to, da bi moralo biti odločanje o
tem v celoti prepuščeno sodnikom, zahteva pa se, da sodniki pri tem niso
izločeni. Tej zahtevi ustreza pooblastilo iz četrte alineje prvega odstavka 28.
člena ZS, po kateri daje Sodni svet mnenja k predlogu proračuna za sodišča in
mnenja Državnemu zboru o zakonih, ki urejajo položaj, pravice in dolžnosti
sodnikov ter osebja sodišč. Upoštevaje načelo neodvisnosti sodnikov je to
zakonsko določbo mogoče razlagati le tako, da pravici Sodnega sveta ustreza
nasprotna dolžnost zakonodajalca, da mnenje Sodnega sveta vsebinsko obravnava
in se, če se z njim ne strinja, do njega tudi argumentirano opredeli. V
primeru, da se položaj sodnikov ureja s podzakonskimi predpisi, takšna možnost
sodelovanja sodnikov z zakonom ni zagotovljena. Pri tem za presojo ni pomembno,
da so sodniki v konkretnem primeru v postopku sprejemanja OdPF sodelovali. 72. Iz povedanega izhaja, da je v skladu z
načelom neodvisnosti sodstva le takšna ureditev, ki plače sodnikov v celoti
ureja z zakonom. Ker odkazujejo na urejanje sodniških plač z odlokom, so
določbe prvega in drugega odstavka 45. člena ZSS ter drugega odstavka 10. člena
in šestega odstavka 49.a člena ZSPJS, kolikor se nanašata na sodnike, v
neskladju z načelom neodvisnosti sodnikov iz 125. člena Ustave. Ker morajo biti
plače sodnikov v celoti urejene z zakonom, je v neskladju z Ustavo tudi OdPF,
kolikor se nanaša na sodnike. Glede na to se Ustavnemu sodišču v zvezi s
presojo plačne ureditve sodnikov ni bilo treba posebej ukvarjati z navedbami
Državnega zbora, da pomeni uvrščanje sodniških funkcij v plačne razrede le
izvrševanje Zakona.
O urejanju sodniških plač z uredbami Vlade
in s kolektivno pogodbo za javni sektor
73. Pobudniki izpodbijajo tudi zakonske
določbe, ki prepuščajo urejanje vprašanj, povezanih z določitvijo materialnega
položaja sodnikov, Vladi, oziroma ki v zvezi s temi vprašanji odkazujejo na
uporabo kolektivne pogodbe za javni sektor. 74. Skladno z drugim odstavkom 51. člena
ZSS se z uredbo Vlade določijo pogoji, merila in obseg plačila za povečan obseg
dela oziroma za dodatne delovne obremenitve za posamezne sodnike. Na smiselno
uporabo podzakonskega akta Vlade odkazuje tudi 50.a člen ZSS o plači iz naslova
dodatne delovne uspešnosti. Drugi odstavek 50.a člena ZSS namreč določa, da o
izplačilu dela sodnikove plače za dodatno delovno uspešnost zaradi
racionalizacije odloči predsednik sodišča ob smiselni uporabi zakona, ki ureja
sistem plač v javnem sektorju, in podzakonskega akta, ki ga za javni sektor
sprejme Vlada. Na podlagi na enak način sprejetih meril se po tretjem odstavku
50.a člena ZSS odloča tudi o izplačilu dela plače za dodatno delovno uspešnost
predsednikov sodišč. Določba drugega odstavka 50.a člena ZSS se v zvezi z
merili za izplačilo plače za dodatno delovno uspešnost sicer sklicuje tudi na
zakon, ki ureja sistem plač v javnem sektorju (ZSPJS), ki pa takšnih meril ne
ureja. To pomeni, da je določitev meril, po katerih naj bi se odločalo o delu
plače za dodatno delovno uspešnost, prepuščena Vladi. 75. Po določbi drugega odstavka 50. člena
ZSS odloča o izplačilu dela plače za delovno uspešnost predsednik sodišča po
merilih, ki jih ob smiselni uporabi zakona, ki ureja sistem plač v javnem
sektorju in kolektivne pogodbe za javni sektor, določi Sodni svet. Na podlagi
na enak način sprejetih meril se odloča tudi o izplačilu plače za delovno
uspešnost predsednikov sodišč (tretji odstavek 50. člena ZSS). Tudi glede
drugega odstavka 50. člena ZSS sicer velja, da se v zvezi z merili za izplačilo
plače za delovno uspešnost sklicuje tudi na zakon, ki ureja sistem plač v
javnem sektorju (ZSPJS), ki pa takšnih meril ne določa, kar pomeni, da je
določitev meril prepuščena kolektivni pogodbi za javni sektor. Na uporabo
kolektivne pogodbe za javni sektor se zakonodajalec sklicuje tudi v zvezi z
ureditvijo dodatkov k sodniški plači. ZSS določa, da ima sodnik pravico do
dodatkov kot dela plače pod pogoji in v višini, ki jih določajo ta zakon, zakon,
ki ureja sistem plač v javnem sektorju, in kolektivna pogodba za javni sektor
(drugi odstavek 44. člena ZSS in prvi odstavek 49. člena ZSS). V višini,
določeni s kolektivno pogodbo za javni sektor, pripadajo sodnikom dodatki za
delo v manj ugodnih delovnih pogojih in v manj ugodnem delovnem času (prvi
odstavek 49.b člena in prvi odstavek 49.c člena ZSS).29 76. Glede na to, da načelu neodvisnosti
sodnikov iz 125. člena Ustave ustreza le urejanje plačnega položaja sodnikov z
zakonom, so tudi določbe drugega odstavka 44. člena, prvega odstavka 49. člena,
prvega odstavka 49.b člena, prvega odstavka 49.c člena, drugega in tretjega
odstavka 50. člena, drugega in tretjega odstavka 50.a člena ter drugega
odstavka 51. člena ZSS, ker prepuščajo ureditev sodniških plač uredbi Vlade
oziroma kolektivni pogodbi za javni sektor, v neskladju s tem ustavnim načelom.
Uvrstitev sodniških funkcij v plačne
razrede po ZSPJS 77. Pobudniki izpodbijajo tudi uvrstitev
sodniških funkcij v plačne razrede. Izpodbijana ureditev je po njihovem mnenju
v neskladju z Ustavo zato, ker ne določa kriterijev, na podlagi katerih je
potekalo uvrščanje posameznih funkcij v plačne razrede, ker prenizko vrednoti
sodniške funkcije v primerjavi s funkcijami drugih dveh vej oblasti ter zaradi
obstoja notranjih nesorazmerij med osnovnimi plačami sodnikov. Kot je bilo že
ugotovljeno, je OdPF, kolikor se nanaša na sodnike, v neskladju z Ustavo že
zato, ker mora biti skladno z načelom sodniške neodvisnosti urejanje vprašanj v
zvezi s položajem sodnikov pridržano zakonu. Neodvisno od tega pa je Ustavno
sodišče presodilo, ali je ureditev o uvrščanju posameznih sodniških funkcij v
plačne razrede skladna z Ustavo po vsebini. 78. Funkcije v državnih organih in v
organih lokalnih skupnosti v Republiki Sloveniji so zajete v plačni skupini A
in razvrščene v pet plačnih podskupin: podskupina A1 – predsednik republike in
funkcionarji izvršilne oblasti, podskupina A2 – funkcionarji zakonodajne
oblasti, podskupina A3 – funkcionarji sodne oblasti, podskupina A4 – funkcionarji
v drugih državnih organih in podskupina A5 – funkcionarji v lokalnih skupnostih
(prvi odstavek 7. člena ZSPJS in 3. člen OdPF). V nadaljnjih določbah OdPF so
po navedenih podskupinah določeni plačni razredi posameznih funkcij. Plačni
razredi funkcij sodne oblasti so določeni s 6. členom OdPF. 79. Očitek, da je izpodbijana ureditev v
neskladju z Ustavo zato, ker v zakonu ni določeno, kaj je zakonodajalcu služilo
kot podlaga za uvrščanje posameznih funkcij v plačne razrede, ni utemeljen.
Ustava namreč ne zahteva, da bi morali biti razlogi za sprejem določene
zakonske rešitve opredeljeni v samem besedilu predpisa. 80. Določanje višine plač javnih
uslužbencev oziroma funkcionarjev sodi, če se pri tem ne posega v ustavne
pravice posameznikov, v polje proste presoje zakonodajalca. Pri določanju
višine sodniških plač mora zakonodajalec spoštovati predvsem zahtevo, da mora
plača sodnika varovati pred pritiski, ki bi lahko vplivali na njegovo
odločanje,30 in biti v skladu z dostojanstvom sodniškega poklica oziroma
ustrezati vlogi sodnikov in njihovim odgovornostim.31 Odločitvi zakonodajalca glede
višine sodniških prejemkov bi lahko Ustavno sodišče očitalo neskladje s 125.
členom Ustave le, če bi bila višina teh prejemkov določena očitno neprimerno.
Navedenega pobudniki izpodbijani ureditvi niti ne očitajo. Uvrstitev sodniških
funkcij v plačne razrede izpodbijajo zato, ker trdijo, da ni vzpostavljeno
ustrezno sorazmerje med plačnimi razredi sodniških funkcij in plačnimi razredi
funkcij drugih dveh vej oblasti. Takšni očitki pobudnikov so lahko pomembni z
vidika skladnosti izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti iz drugega
odstavka 3. člena Ustave. Zahteva po uravnoteženosti posameznih vej oblasti
predpostavlja namreč tudi primerljivo plačilo po statusu medsebojno
primerljivih funkcionarjev različnih vej oblasti. 81. Funkcije izvršilne veje oblasti so
uvrščene v plačne razrede v razponu od 59. do 65. razreda (4. člen OdPF).
Plačni razredi funkcij zakonodajne oblasti obsegajo razpon od 55. do 65.
plačnega razreda (5. člen OdPF). Med funkcijami sodne veje oblasti so v
najvišje plačne razrede uvrščene le nekatere položajne funkcije (funkcija
predsednika Vrhovnega sodišča v 65. plačni razred, funkcije podpredsednika
Vrhovnega sodišča in predsednikov nekaterih drugih sodišč od 57. do 60.
plačnega razreda). Najvišje uvrščeni nepoložajni funkciji sodne oblasti –
funkcija vrhovnega sodnika svetnika v 56. plačnem razredu in funkcija vrhovnega
sodnika v 55. plačnem razredu komaj dosegata (presegata) najnižje uvrščeno funkcijo
zakonodajne oblasti oziroma sta uvrščeni nižje kot najnižje uvrščena funkcija
izvršilne oblasti. Druge nepoložajne funkcije sodne oblasti so v primerjavi s
funkcijami izvršilne in zakonodajne veje oblasti uvrščene veliko nižje
(funkcija višjega sodnika v 47. plačni razred, funkcija okrožnega kazenskega
sodnika v 43. plačni razred, funkcija okrožnega sodnika v 42. plačni razred in
najnižje uvrščena sodna funkcija, to je funkcija okrajnega sodnika, v 39.
plačni razred). Navidezno primerljivost plačnih razredov funkcij zakonodajne in
izvršilne oblasti na eni strani ter funkcij sodne oblasti na drugi strani
ustvarja torej le relativno visoka uvrstitev nekaterih najvišjih položajnih
funkcij sodne oblasti, dejansko pa obstajajo med plačnimi razredi funkcij sodne
oblasti v primerjavi z drugima dvema vejama oblasti opazne razlike. Vlada sicer
meni, da je nižja spodnja meja pri sodnikih posledica razlik v naravi
primerjanih funkcij. V zvezi s tem opozarja, da so le sodišča organizirana na
različnih ravneh, da obstajajo razlike v načinu izvolitve in trajanju mandata
funkcionarjev različnih vej oblasti in da so predpisani različni pogoji za
nastop posameznih funkcij. Glede zahtevanih pogojev za zasedbo funkcije je
mogoče ugotoviti, da so tudi za najnižje sodne funkcije predpisani zelo
zahtevni formalni pogoji (izobrazba, delovne izkušnje). Organiziranost sodišč
na različnih ravneh sicer lahko utemeljuje različno visoko določene plačne
razrede posameznih sodniških funkcij, ne more pa utemeljiti tega, da so z izjemo
predsedniških in podpredsedniških sodniških funkcij vse druge sodniške funkcije
uvrščene nižje kot najnižje uvrščene funkcije drugih dveh vej oblasti oziroma
da sta tudi najvišje uvrščeni nepoložajni sodniški funkciji uvrščeni nižje kot
najnižje uvrščena funkcija izvršilne oblasti oziroma komaj dosegata (presegata)
plačni razred najnižje uvrščene funkcije zakonodajne oblasti. Način izvolitve
in trajanje mandata v določeni meri sicer lahko vplivata na višino
funkcionarjeve plače, ne upravičujeta pa tako velikih razlik med plačnimi
razredi funkcij posameznih vej oblasti, kot so določene z izpodbijano
ureditvijo. Ker nasprotni udeleženec ni navedel prepričljivih razlogov za
takšna nesorazmerja, je mogoče 6. členu OdPF, ki določa plačne razrede
posameznih funkcij sodne oblasti, poleg neskladja s 125. členom Ustave očitati
tudi neskladje z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. 82. S problematiko uvrstitve sodniških
funkcij v plačne razrede je povezan tudi očitek pobudnikov o zaostajanju plač
sodnikov v primerjavi s plačami predsednikov in podpredsednikov sodišč. 32
Pri morebitni odpravi neskladij iz prejšnje točke te obrazložitve bo
zakonodajalec lahko odpravil tudi ta nesorazmerja. 83. Eden izmed pobudnikov očita neustavnost
izpodbijani ureditvi, ker določa dva različna sistema nagrajevanja sodnikov, ki
opravljajo vodstvene funkcije. Odmena za vodstvene funkcije predsednikov in
podpredsednikov sodišč je izražena v določitvi višjih plačnih razredov teh
funkcij. Sodnikom, ki vodijo posamezne oddelke na sodiščih oziroma zunanje
oddelke sodišč, pa v skladu z 49.a členom ZSS pripada položajni dodatek v
določenem odstotku od njihove osnovne plače (5, 6, 8 ali 10 odstotkov). Obstoj
dveh različnih sistemov nagrajevanja sodnikov na vodilnih položajih sam po sebi
ni v neskladju z ustavnim načelom enakosti. Določene razlike v višini plačila
predsednikov oziroma podpredsednikov sodišč v primerjavi z višino plačila
sodnikov, ki opravljajo druge vodstvene sodniške funkcije, so lahko, kolikor so
utemeljene s posebnimi pristojnostmi predsednikov oziroma podpredsednikov
sodišč, upravičene. Trditve, da bi lahko uporaba izpodbijane ureditve privedla
do tega, da bi imeli vodje oddelkov celo višje plače od predsednika istega
sodišča, pa pobudnik ni izkazal. Znižanje sodniških plač 84. Pobudniki izpodbijajo tudi zakonske
določbe, ki se nanašajo na znižanje sodniških plač. Varstvo pred znižanjem
sodnikove plače v času trajanja mandata gotovo pomeni enega izmed bistvenih
elementov sodniške neodvisnosti. Zgolj sodnik, katerega materialni položaj je
varovan v največji možni meri, lahko namreč deluje zares neodvisno. V tem
smislu pomeni omenjeno jamstvo pred znižanjem sodniških plač predvsem ukrep, s
katerim se skuša preprečiti, da bi bili sodniki pri odločanju "prisiljeni"
misliti tudi na politično sprejemljivost svojih odločitev. Poleg tega stabilen
materialni položaj sodnikov omogoča tudi visoko stopnjo njihove neodvisnosti v
njenem najširšem smislu (varstvo pred pritiski strank, javnosti …). Prav tako
kot prepoved zniževanja sodniških plač je pomembno tudi njihovo redno
usklajevanje. Z vidika materialne neodvisnosti sodnikov je lahko sporna tudi
ureditev, s katero se znižuje socialna varnost sodnika za naprej. 85. Prepoved zniževanja sodniških plač v
času trajanja mandata je vgrajena v pravne sisteme številnih držav. V nekaterih
državah je prepoved znižanja sodniških plač vključena v ustavo (glej npr.
ustave ZDA, 33 Brazilije, Indije, Irske, Izraela, Japonske, Malte,
Nove Zelandije,) ponekod je takšna prepoved izrecno določena z zakonom (takšno
ureditev poznajo npr. Ruska federacija, Litva in Ukrajina). Posebno varstvo
sodnikov pred znižanjem plač izhaja tudi iz mednarodnih aktov.34 86. Varstvo sodnikov pred znižanjem plač v
času trajanja mandata po 125. členu Ustave sicer ni absolutno, pomeni pa, da je
lahko znižanje sodniških plač upravičeno le v res izjemnih primerih. Oceno o
tem, ali gre za takšen primer, je po presoji vseh okoliščin, s katerimi se
utemeljuje znižanje, mogoče podati le v vsakem posameznem primeru posebej. 35
Presoja ustavnosti četrtega odstavka 44.
člena ZSS
87. Pobudniki izpodbijajo četrti odstavek
44. člena ZSS kot splošno določbo o dopustnosti zniževanja sodniških plač.
Očitajo mu, da uvaja nižje standarde varstva pred posegi v plače sodnikov, kot
so veljali pred njeno uveljavitvijo. Ob tem navajajo, da se prepoved znižanja
sodniških plač po novi ureditvi nanaša le na osnovno plačo sodnika, da je
znižanje plač dopustno v več primerih kot po prejšnji ureditvi in da ga je
mogoče določiti tudi s podzakonskim aktom. 88. Četrti odstavek 44. člena ZSS se glasi:
"Sodniku se osnovna plača v času trajanja sodniške službe ne sme znižati,
razen v primerih, ki jih določata ta zakon in odlok, ki ureja plače
funkcionarjev." 89. Varstvo pred znižanjem plače posameznega
sodnika, če naj zagotavlja njeno stabilnost in s tem sodnikovo neodvisnost, je
treba razumeti kot varstvo pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje
sodnikove plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu
sodniške funkcije. Zato pred znižanjem ne more biti varovana samo osnovna plača
sodnika, temveč vsa plačila, do katerih je upravičen iz naslova opravljanja
sodniške funkcije. O znižanju plače sodnika ni mogoče govoriti le v primeru
prenehanja izplačevanja tistih dodatkov k sodniški plači, ki pripadajo sodnikom
zaradi opravljanja določenega dela (npr. dodatek za mentorstvo in položajni
dodatek) oziroma zaradi opravljanja dela v določenih okoliščinah oziroma pod
določenimi pogoji (npr. dodatki za delo v manj ugodnih delovnih pogojih in v
manj ugodnem delovnem času), če sodnik sodniške funkcije v določenem obdobju ne
opravlja pod temi pogoji. Enako velja glede morebitnih plačil sodnikom iz
naslova delovne uspešnosti, ki prav tako ne pomenijo stalnega dela sodnikove
plače. 90. Glede na navedeno je določba četrtega
odstavka 44. člena ZSS, kolikor prepoveduje zgolj posege v osnovno plačo
sodnika, v neskladju z načelom neodvisnosti sodnikov iz 125. člena Ustave. Ker
je sodniške plače dopustno urejati le z zakonom, je četrti odstavek 44. člena
ZSS v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave tudi v
delu, v katerem dopušča, da se dodatni primeri znižanja sodniških plač uredijo
z odlokom. 91. Neutemeljeni pa so očitki pobudnikov,
da je določba četrtega odstavka 44. člena ZSS v neskladju z Ustavo tudi zato,
ker z uporabo množinske oblike (… ne sme znižati, razen v primerih …)
zakonodajalcu omogoča določitev novih primerov znižanja. Kot je bilo že
navedeno, je lahko namreč znižanje sodniških plač v izjemnih primerih ustavno
dopustno. To pa pomeni, da zakonski ureditvi, ki zgolj na splošno določa, da
lahko zakonodajalec sprejme ureditev o znižanju sodniških plač, sami po sebi ni
mogoče očitati neskladja z načelom sodniške neodvisnosti.
92. Pobudniki izpodbijajo deseti odstavek
52. člena ZSPJS, ker določa, da se za izplačilo plač funkcionarjev ne uporablja
določba prvega odstavka 49. člena tega zakona. Po prvem odstavku 49. člena
ZSPJS se javnemu uslužbencu, ki bi po določitvi plače v skladu z določbami tega
zakona prejel plačo v nižjem znesku, kot je znesek plače, določene po
predpisih, ki se uporabljajo do začetka uporabe tega zakona, do izenačitve obeh
zneskov izplačuje višji znesek plače. Za funkcionarje takšno varstvo pred
znižanjem plač ne velja. Drugačno varstvo plačnega položaja funkcionarjev
temelji na različnem pravnem statusu, saj položaj funkcionarja v službenem
razmerju ni primerljiv s položajem javnega uslužbenca (primerjaj z odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-175/97 z dne 25. 11. 1999, Uradni list RS, št. 101/99
in OdlUS VIII, 264). Zato so očitki pobudnikov o neskladju izpodbijane ureditve
z drugim odstavkom 14. člena Ustave neutemeljeni.
93. Pobudniki zatrjujejo, da je v neskladju
z Ustavo tudi dejansko znižanje plač sodnikov, do katerega naj bi prišlo na
podlagi določb o višini dodatka za delovno dobo. ZSS je pred novelo ZSS-F
določal, da se sodniška plača poveča za 0,5% za vsako začeto leto delovne dobe,
vendar največ za 20%. Nadalje je ta zakon določal, da se odstotek 0,5% za
sodnice, ki imajo več kot petindvajset let delovne dobe, poveča še za 0,25% za
vsako začeto leto nad petindvajset let (tretji odstavek 46. člena Zakona o
sodniški službi, Uradni list RS, št. 23/05 – ur. p. b. – v nadaljevanju
ZSS-UPB1). Na podlagi spremenjene ureditve sodniških plač pripada sodnikom
dodatek za delovno dobo v višini 0,3% osnovne plače za vsako zaključeno leto
delovne dobe (prva alineja 38. člena ZSS-F). 94. Pobudniki menijo, da je znižanje
dodatka za minulo delo v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega
odstavka 14. člena Ustave. Pri tem se sklicujejo na določbo 238. člena ZDR, ki
delavcem, za katere velja ta zakon, zagotavlja pravico do nezmanjšanega dodatka
za delovno dobo. Ta očitek ni utemeljen. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne
zahteva splošne enakosti vseh, temveč zavezuje zakonodajalca zgolj k enakemu
urejanju bistveno podobnih primerov. Položaj sodnikov kot funkcionarjev v
službenem razmerju pa ni primerljiv s položajem delavca v delovnem razmerju. 95. Dodatek za delovno dobo ni
ustavnopravna kategorija. Ker ga lahko zakonodajalec uvede ali ne, tudi njegovo
znižanje ali celo morebitna ukinitev z vidika Ustave sama po sebi ne bi bila
sporna. Z vidika skladnosti s 125. členom Ustave pa je lahko takšno znižanje
sporno, če povzroči dejansko znižanje sodnikove plače. Pri tem je treba
upoštevati, da je treba takšno varstvo sodnikom zagotoviti le, kolikor pri njih
ne bi prišlo do morebitnega povišanja plače iz kakšnega drugega naslova, ki bi
pomenil stalni del sodnikove plače, kar bi lahko kompenziralo znižanje plače iz
naslova dodatka za delovno dobo. 96. Vlada navaja, da je mogoče kljub
znižanju dodatka za delovno dobo govoriti zgolj o potencialnem znižanju sodniških
plač na individualni ravni, nikakor pa ne o splošnem znižanju sodniških plač,
saj naj bi ostal obseg sredstev za plače v sodstvu enak. Vendar pa to na
presojo ne more vplivati. Varstvo pred znižanjem plače se namreč nanaša na
vsakega posameznega sodnika, izpodbijana ureditev pa ne zagotavlja, da na njeni
podlagi ne bo prišlo do individualnega znižanja plač. Za presojo tudi ni
pomembno, da naj bi po navedbah Vlade do dejanskega znižanja prišlo le v
izjemnih primerih, ko znižanje plače iz naslova dodatka za delovno dobo oziroma
znižanje osnovne plače sodnika ob prevedbi ne bi bilo nadomeščeno s plačilom iz
naslova delovne uspešnosti. Kot izhaja že iz 89. točke obrazložitve, morebitno
plačilo za delovno uspešnost ni stalni del sodnikove plače, zato z njim
znižanja plače posameznega sodnika ni mogoče kompenzirati. 97. Znižanje dodatka za delovno dobo
utemeljuje Vlada s potrebo po zagotovitvi sredstev za nagrajevanje sodnikov po
delovni uspešnosti in z navedbami, da je treba zagotoviti enakost med javnimi
uslužbenci in funkcionarji, ker naj bi se v bodoče tudi javnim uslužbencem
dodatek za delovno dobo izplačeval v višini 0,3%. Državni zbor navaja, da je
znižanje nujno za uveljavitev plačne reforme celotnega javnega sektorja, saj
naj bi bila s tem omogočena postopna odprava plačnih nesorazmerij brez
povečanja sredstev za plače. S temi razlogi znižanja ni mogoče utemeljiti.
Namen zakonodajalca, da bo v bodoče enako uredil plačilo iz naslova dodatka za
delovno dobo za funkcionarje in javne uslužbence, upravičenosti znižanja plače
sodnika med trajanjem mandata ne utemeljuje. Prav tako znižanja ni mogoče
utemeljiti zgolj s sklicevanjem na potrebo po zagotovitvi sredstev za določene
druge namene (v konkretnem primeru za plačilo delovne uspešnosti oziroma za odpravo
plačnih nesorazmerij v javnem sektorju). To, da želi zakonodajalec pridobiti
sredstva za druge namene, namreč za utemeljitev znižanja sodniških plač ne
zadošča. 98. Pobudniki navajajo, da bo do dejanskega
znižanja plač sodnikov prišlo tudi pri uvrstitvi sodnikov v plačni razred ob
prevedbi. Na podlagi sedmega odstavka 9. člena OdPF se prevedeni nominalni
znesek osnovne plače funkcionarja uvrsti v najbližji plačni razred iz plačne
lestvice v Prilogi 1 ZSPJS, torej lahko tudi v nižji. Tudi znižanje na podlagi
te določbe je moralo Ustavno sodišče preizkusiti z vidika skladnosti s 125.
členom Ustave. Znižanje zaradi prevedbe utemeljuje Vlada z navedbami, da gre za
prehod iz enega v drug plačni sistem, pri čemer naj prevedbe v nov plačni
sistem ne bi bilo mogoče izvesti na drugačen način. Prevedba v najbližji višji
plačni razred naj bi namreč (ker naj bi bilo treba enak sistem uporabiti tudi
za javne uslužbence) zahtevala dodatnih 8,3 milijard SIT sredstev za plače. S
temi argumenti znižanja ni mogoče utemeljiti. Prepoved znižanja sodniških plač
namreč ne zahteva uvrstitve prevedenih nominalnih zneskov osnovnih plač
sodnikov v najbližje višje plačne razrede, temveč le ohranitev njihovih plač v
višini, kot so bile pred prevedbo. To pa je mogoče doseči že s tem, da se
sodnikom, ki bi jim zaradi uvrstitve v najbližji (nižji) plačni razred po novem
pripadala nižja osnovna plača, do izenačitve zneskov osnovne plače sodnika po
starih in novih predpisih zagotovi izplačevanje osnovne plače v višjem znesku.
Državni zbor oziroma Vlada niti ne zatrjujeta, da tudi takšna rešitev z vidika
javnih financ ni sprejemljiva. Pri tem je treba upoštevati tudi, da gre v
primeru znižanja zaradi prevedbe zgolj za začasno znižanje. 99. Glede na navedeno sta določbi prve
alineje 38. člena ZSS-F in sedmega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se nanašata
na sodnike, ki so bili v sodniško funkcijo izvoljeni pred začetkom uporabe
novih plačnih predpisov, v neskladju s 125. členom Ustave. Enako velja za
določbo 9. člena ZSPJS-E, kolikor se nanaša na omenjeno skupino sodnikov. Plačilo sodnikov za delovno uspešnost 100. Po mnenju pobudnikov je v neskladju z
načelom sodniške neodvisnosti tudi plačilo sodnikov za delovno uspešnost. ZSPJS
v petem odstavku 22. člena določa, da del plače za delovno uspešnost ne pripada
funkcionarjem, razen sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem, če
tako določa zakon. ZSS v tretjem odstavku 44. člena določa, da ima sodnik
pravico do dela plače za delovno uspešnost in pravico do dela plače za dodatno
delovno uspešnost pod pogoji, določenimi s tem zakonom in z zakonom, ki ureja
sistem plač v javnem sektorju. Tudi 48. člen ZSS določa, da se sodniška plača
določi tako, da se vrednost plačnega razreda, v katerega je uvrščen sodnik,
poveča (med drugim tudi) za del plače za delovno uspešnost oziroma dodatno
delovno uspešnost po določbah 50. in 50.a člena tega zakona. Člen 50 ZSS
določa, da sodniku, ki je pri opravljanju sodniške službe v tekočem letu
dosegel nadpovprečne delovne rezultate na sodnem oddelku ali sodišču oziroma je
bil nadpovprečno delovno obremenjen, pripada del plače za delovno uspešnost
(prvi odstavek). Člen 50.a ZSS določa, da pripada sodniku, zaposlenemu ali
dodeljenemu na sodišče, ki je z uresničitvijo programa racionalizacije doseglo
prihranke pri obsegu sredstev za plače, del plače za dodatno delovno uspešnost
(prvi odstavek). 101. Kot je bilo že obrazloženo, so določbe
drugega in tretjega odstavka 50. in 50.a člena ZSS v neskladju s 125. členom
Ustave že zato, ker odkazujejo na ureditev meril za nagrajevanje sodnikov po
(dodatni) delovni uspešnosti s kolektivno pogodbo za javni sektor oziroma s
podzakonskim aktom Vlade (glej točki 74 in 75 te obrazložitve). Pobudniki poleg
tega zatrjujejo, da so te določbe v neskladju z Ustavo tudi zato, ker je
plačilo sodnikov za delovno uspešnost samo po sebi v neskladju z ustavnim
načelom sodniške neodvisnosti. Plačilo sodnikov za delovno uspešnost je lahko z
vidika neodvisnosti sodnikov sporno zlasti v primeru, če je namenjeno zgolj
oziroma predvsem spodbujanju produktivnosti sodnikov (v smislu števila rešenih
spisov kot edinega oziroma bistvenega kriterija za ocenjevanje njihove delovne
uspešnosti). Pri strankah postopka oziroma pri splošni javnosti lahko namreč
takšen sistem vzbuja vtis, da dajejo sodniki pri odločanju prednost finančnim
motivom pred temeljnim načelom, na podlagi katerega mora potekati sojenje, to
je odločanju na podlagi Ustave in zakonov. To lahko negativno vpliva na videz
neodvisnosti sodnikov, 36 poleg tega pa lahko tudi dejansko povzroči,
da bodo sodniki pri sprejemanju odločitev preveč obremenjeni z izpolnjevanjem
pričakovanj glede predvidenega obsega opravljenega dela, kar lahko vpliva na
potek vodenja sodnih postopkov. To velja zlasti v primeru, če se uspešnost
ocenjuje v prekratkem časovnem obdobju. Navedeno ne pomeni, da bi bila
kakršnakoli ureditev, ki bi določala, da je del sodnikove plače odvisen od
ocene sodnikovega dela, v neskladju s 125. členom Ustave. Glede na to so očitki
o neskladju tretjega odstavka 44. člena ZSS in petega odstavka 22. člena ZSPJS
neutemeljeni. Navedeni določbi namreč le na splošno določata pravico sodnikov
do dela plače iz naslova delovne uspešnosti oziroma dodatne delovne uspešnosti
in kot takšni ne moreta biti v neskladju z Ustavo. Enako velja za 48. člen ZSS.
102. Oceno o skladnosti konkretne ureditve,
ki predvideva plačilo sodnikov za delovno uspešnost, z načelom sodniške
neodvisnosti iz 125. člena Ustave bi bilo mogoče podati le na podlagi podrobne
preučitve učinkov takšnega sistema na položaj posameznega sodnika. Zaradi
nezadostne opredeljenosti oziroma nedoločnosti izpodbijanih zakonskih določb o
plačilu sodnikov za delovno uspešnost (50. in 50.a člen ZSS) pa tega v
obravnavani zadevi ni mogoče storiti. ZSS v prvem odstavku 50. člena določa, da
pripada del plače za delovno uspešnost sodniku, ki je pri opravljanju sodniške
službe v tekočem letu dosegel nadpovprečne delovne rezultate oziroma je bil
nadpovprečno delovno obremenjen. Glede na to, da je plačilo za povečan obseg
dela oziroma za nadpovprečno obremenjenost sodnika posebej urejeno v 51. členu
ZSS, razmerje med obema zakonskima določbama ni jasno. Povsem nedoločena so
tudi merila, po katerih se odloča o izplačilu dela plače za delovno uspešnost.
ZSS v drugem odstavku 50. člena odkazuje na smiselno uporabo zakona, ki ureja
sistem plač v javnem sektorju, in kolektivne pogodbe za javni sektor. ZSPJS
tega ne ureja podrobneje, kolektivna pogodba za javni sektor pa niti še ni
sprejeta. Enako velja glede meril za izplačilo dela plače iz naslova dodatne delovne
uspešnosti po 50.a členu ZSS. Skladno s to zakonsko določbo pripada del plače
za dodatno delovno uspešnost sodniku, zaposlenemu na sodišču ali dodeljenemu na
obsegu sredstev za plače, pri čemer se smiselno uporabi zakon, ki ureja sistem
plač v javnem sektorju, in podzakonski akt, ki ga za javni sektor sprejme
Vlada. ZSPJS v zvezi s tem odkazuje na uredbo Vlade (peti odstavek 21. člena).
Vlada je sprejela Uredbo o dodatni delovni uspešnosti v javnem sektorju (Uradni
list RS, št. 14/06 – Uredba), ki pa takšnih meril ne določa.37 Prav
tako ni jasno, kaj pomeni "racionalizacija pri obsegu sredstev za plače na
sodišču". Kolikor si je pod tem mogoče predstavljati doseganje enakih rezultatov
(v smislu števila rešenih zadev) z manjšim številom sodnikov, kar bi pomenilo
povečan obseg dela (oziroma nadpovprečno delovno obremenjenost) že zaposlenih
sodnikov, tudi ni jasno razmerje te zakonske določbe do določb 50. oziroma 51.
člena, ki prav tako govorita o delu plače iz naslova delovne uspešnosti v
primeru povečanega obsega dela oziroma nadpovprečne obremenjenosti sodnika.
Pravni položaj sodnikov v zvezi s plačilom sodnikov za delovno uspešnost na
podlagi določb 50. in 50.a člena ZSS je torej nejasen in nepredvidljiv. Kot
takšni sta ti dve določbi v neskladju z 2. členom Ustave. Uvrščanje sodnikov v plačne razrede v
prehodnem obdobju 103. Pobudniki očitajo izpodbijani plačni
ureditvi tudi neskladje z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14.
člena Ustave, ker naj bi v prehodnem obdobju dopuščala različno nagrajevanje
sodnikov. Nedovoljeno merilo razlikovanja naj bi bila datum izvolitve sodnika v
sodniško funkcijo oziroma datum napredovanja na položaj svetnika. Sodniki, ki so
(bodo) ob uveljavitvi novega plačnega sistema že opravljali sodniško službo
oziroma že dosegli položaj svetnika, naj bi bili na podlagi določbe prvega
odstavka 10. člena ZSPJS-E38
uvrščeni v nižje plačne razrede od sodnikov, ki bodo izvoljeni v sodniško funkcijo
oziroma imenovani na položaj svetnika po tem datumu. Po mnenju ene od pobudnic
naj bi bila takšna ureditev tudi v neskladju z 49. členom Ustave. 104. Če bi bili sodniki, ki že opravljajo
sodniško funkcijo, dejansko uvrščeni nižje od novo izvoljenih sodnikov, ne da
bi zato obstajal ustavno dopusten razlog, bi bila takšna ureditev v neskladju z
drugim odstavkom 14. člena Ustave. Vendar Vlada meni, da se to ne bo zgodilo.
Navaja, da bi bilo treba tudi za sodnike, ki bodo izvoljeni v sodniško funkcijo
oziroma imenovani na položaj svetnika po začetku uporabe nove plačne ureditve,
uporabiti določbe šestega in sedmega odstavka 49.č člena ZSPJS oziroma prvega
odstavka 10. člena ZSPJS-E, stališče Sodnega sveta pa je prav nasprotno. Po
uveljavitvi 10. člena ZSPJS-E, ki samostojno določa način in roke za odpravo
nesorazmerij v osnovnih plačah funkcionarjev, sklicevanje na šesti in sedmi
odstavek 49. č člena ZSPJS, ki določata način in roke za odpravo nesorazmerij v
osnovnih plačah javnih uslužbencev oziroma predvidevata uporabo enakega sistema
kot za javne uslužbence tudi za funkcionarje, ni več mogoče. Tega, ali je tudi
za sodnike, ki bodo v sodniško funkcijo izvoljeni oziroma na položaj svetnika
imenovani v prehodnem obdobju, mogoče uporabiti določbo prvega odstavka 10.
člena ZSPJS-E, pa glede na to, da Zakon o uvrščanju sodnikov v plačne razrede v
prehodnem obdobju nima prehodne določbe, ni mogoče ugotoviti. 105. Glede na to je prvi odstavek 10. člena
ZSPJS-E, kolikor se nanaša na sodnike, v neskladju z 2. členom Ustave. Zato se
Ustavnemu sodišču do očitkov o neskladju izpodbijane ureditve z 49. členom
Ustave ni bilo treba opredeliti. Presoja prvega odstavka 36. člena ZSS-F 106. Dve izmed pobudnic izrecno izpodbijata
tudi 36. člen ZSS-F. Iz vsebine pobude izhaja, da se ta dejansko nanaša le na
prvi odstavek tega člena. Pobudo utemeljujeta zlasti z navedbami, da je Sodni
svet v njunem primeru nepravilno uporabil določbe o prevedbi, kar ne more biti
predmet ustavnosodne presoje predpisa, poleg tega pa tem zakonskim določbam
očitata tudi nejasnost. Očitek o nejasnosti določbe prvega odstavka 36. člena
ZSS-F je utemeljen. 107. Prvi odstavek 36. člena ZSS-F se
glasi: "Sodnik, ki je uvrščen v plačilni razred na podlagi določb Zakona o
sodniški službi (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo), se
uvrsti v plačni razred v skladu s tem zakonom in zakonom, ki ureja sistem plač
v javnem sektorju tako, da vrednost plačnega razreda, v katerega je uvrščen,
ustreza njegovi osnovni plači, ki zajema doseženi koeficient plačilnega razreda
in sodniški dodatek zaradi nezdružljivosti sodniške funkcije, pri predsednikih
in podpredsednikih sodišč pa zajema še dodatek za vodstveno funkcijo."
Upoštevaje besedilo te določbe (sodnik … se uvrsti v plačni razred v skladu s
tem zakonom in zakonom, ki ureja sistem plač v javnem sektorju, tako …) bi jo
bilo mogoče razumeti le tako, da je z njo urejen drugi del prevedbe, to je
uvrstitev prevedenih zneskov osnovnih plač sodnikov v plačne razrede po novih
predpisih. Glede na to, da prevedeni znesek plače praviloma ne bo povsem
ustrezal nobenemu izmed novih plačnih razredov, kar pomeni, da uvrstitev
sodnikov v nove plačne razrede v skladu s to določbo očitno sploh ne bi bila
vedno možna, pa takšna razlaga te določbe ni mogoča. Zato ostaja pomen te
določbe nejasen oziroma nedoločen. To pa pomeni, da je tudi tej določbi mogoče
očitati neskladje z 2. členom Ustave.
Obravnava pobud državnih tožilcev O ustavnopravnem položaju državnih tožilcev
108. V zvezi s pobudo državnih tožilcev se
mora Ustavno sodišče najprej opredeliti do navedb, da se njihov položaj glede
zahteve po zagotavljanju neodvisnosti približuje sodniškemu, kar naj bi
izhajalo iz določb 135. in 136. člena Ustave. Utemeljenost takšnih navedb bi
namreč posledično pomenila, da morajo tudi za urejanje plačnega položaja
državnih tožilcev veljati enaka jamstva, kot so na podlagi 125. člena Ustave
zagotovljena sodnikom. 109. Ustava v prvem odstavku 135. člena
določa, da državni tožilec vlaga in zastopa kazenske obtožbe in ima druge z
zakonom določene pristojnosti. Po drugem odstavku 135. člena Ustave določa
ureditev in pristojnosti državnih tožilstev zakon. V 136. členu Ustave je
določena nezdružljivost funkcije državnega tožilca s funkcijami v drugih
državnih organih, v organih lokalne samouprave in v organih političnih strank
ter z drugimi funkcijami in dejavnostmi, za katere to določa zakon. Ustava
torej izrecno določa le temeljno funkcijo državnih tožilcev (pregon storilcev
kaznivih dejanj) in nezdružljivost te funkcije, za določitev drugih
pristojnosti državnih tožilcev pa pooblašča zakonodajalca, ki mu nalaga tudi
dolžnost, da določi ureditev in pristojnosti državnih tožilstev (kar se nanaša
le na ureditev položaja državnih tožilstev kot organov, ne pa tudi na položaj posameznih
državnih tožilcev). 110. Na podlagi navedenega ni mogoče
sklepati, da Ustava glede neodvisnosti državnim tožilcem zagotavlja enaka
jamstva, kot za sodnike izhajajo iz 125. člena Ustave. 111. To ne pomeni, da je mogoče na državno
tožilstvo v naši ustavni ureditvi gledati kot na organ, ki bi ga bilo mogoče
podrediti izvršilni veji oblasti. Državni tožilci odločajo le na podlagi Ustave
in zakonov (drugi odstavek 1. člena ZDT). Zato je treba zagotoviti, da državni
tožilec izvaja svojo funkcijo pregona neodvisno, in preprečiti, da bi odločal v
skladu z željami drugih vej oblasti, zlasti izvršne.39 Ustavno
sodišče je že sprejelo stališče, da sodi tožilstvo med organe s tako
specifičnimi funkcijami, da jih ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti.
Gre za del pravosodja v širšem smislu, 40 znotraj katerega pa sodno
oblast izvršujejo samo sodniki (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-307/94 z dne
14. 5. 1998, Uradni list RS, št. 42/98 in OdlUS VII, 84). Prav v omenjeni
oblastni funkciji sodnikov kot nosilcev tretje veje oblasti pa gre iskati
razlog za kvalitativno različno urejen ustavnopravni položaj sodnikov in
državnih tožilcev, kar zadeva varstvo njihove neodvisnosti. Kot izhaja iz 54.
točke in naslednjih točk obrazložitve te odločbe, namreč ustavno načelo o
neodvisnosti sodnikov temelji na načelu delitve oblasti na zakonodajno,
izvršilno in sodno (drugi odstavek 3. člena Ustave). Bistvo tega načela je v
njegovi temeljni funkciji varovanja posameznika v razmerju do države, pri čemer
pa pripada (upoštevaje njegove pristojnosti) ključna vloga prav neodvisnemu
sodstvu.
O urejanju plač državnih tožilcev z akti,
nižjimi od zakona 112. Pobudniki nasprotujejo ureditvi plač
državnih tožilcev z akti, nižjimi od zakona (odlok, kolektivna pogodba za javni
sektor in uredba Vlade). V zvezi s tem izpodbijajo različne določbe ZDT, ZSS,
ZSPJS in OdPF. Zatrjujejo neskladje z 2., s 87., 135. in 136. členom ter s
tretjim odstavkom 153. člena Ustave. 113. V zvezi z ureditvijo plač državnih
tožilcev je treba opozoriti na razmerje med izpodbijanimi določbami ZDT in ZSS.
Nekatere določbe ZSS o plačah sodnikov se namreč na podlagi določb prvega in
drugega odstavka 28. člena ter prvega odstavka 30. člena ZDT uporabljajo tudi
za državne tožilce.41 Zato je Ustavno sodišče izpodbijane določbe
prvega in drugega odstavka 45. člena (uvrščanje funkcij v plačne razrede z
odlokom), drugega odstavka 44. člena, prvega odstavka 49. člena, prvega
odstavka 49.b člena, prvega odstavka 49.c člena, prvega odstavka 49.č člena,
drugega in tretjega odstavka 50. člena (napotitev na ureditev dodatkov in plače
iz naslova delovne uspešnosti s kolektivno pogodbo) in drugega odstavka 50.a
člena ZSS (napotitev na ureditev plače iz naslova dodatne delovne uspešnosti z uredbo)
presojalo v povezavi z ustreznimi določbami ZDT. Določbe drugega, tretjega in
četrtega odstavka 30. člena ZDT pa je Ustavno sodišče presojalo posebej. Drugi
odstavek 30. člena ZDT o smiselni uporabi ZSS v zvezi z odločanjem o plačilih
iz službenega razmerja namreč ne odkazuje na uporabo nobene izmed izpodbijanih
določb ZSS. Enako velja za tretji odstavek 30. člena ZDT, ki upoštevaje četrti
odstavek 30. člena ZDT odkazuje le na prvi odstavek 51. člena ZSS, ki pa ni
izpodbijan. Četrti odstavek 30. člena ZDT pa pomeni samostojno določbo za
O urejanju plač državnih tožilcev z odlokom
114. Pobudniki zatrjujejo, da zakonodajalec
prepušča ureditev plač državnih tožilcev odloku, kar je v neskladju z Ustavo. V
zvezi s tem izpodbijajo prvi in drugi odstavek 28. člena in prvi odstavek 30.
člena ZDT v zvezi s prvim in z drugim odstavkom 45. člena ZSS ter določbe
drugega odstavka 10. člena in šestega odstavka 49.a člena ZSPJS, 1., 2., 3. in
7. člena (A4) ter petega, sedmega in osmega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se
nanašajo na državne tožilce. 115. Očitki o neustavnosti 2. in 3. člena
ter osmega odstavka 9. člena OdPF, ker naj bi šlo za urejanje plačnega položaja
državnih tožilcev s podzakonskim aktom, so neutemeljeni. Osmi odstavek 9. člena
OdPF42 pomeni zgolj v konkretno določenem znesku izraženo vsebino
zakonske določbe četrtega odstavka 49.a člena ZSPJS.43 Enako velja
za 3. člen OdPF o plačnih skupinah in plačnih podskupinah funkcij v državnih
organih in lokalnih skupnostih, ki pomeni le ponovitev vsebine 7. člena ZSPJS.
Člen 2 OdPF določa zgolj to, da sta plačni razred in s tem osnovna plača za
posamezne funkcije določena s Prilogo 1 in Prilogo 2 ZSPJS. Presoditi pa je
treba, ali je v skladu z Ustavo zakonska ureditev, ki pomeni napotitev na
ureditev uvrstitve posameznih funkcij državnih tožilcev v plačne razrede in
delno tudi na ureditev prevedbe plač državnih tožilcev z odlokom Državnega
zbora, in določbe OdPF, izdane na takšni podlagi. 116. Na podlagi prvega in drugega odstavka
28. člena ter prvega odstavka 30. člena ZDT se tudi za državne tožilce
uporabljata prvi in drugi odstavek 45. člena ZSS. V skladu s to zakonsko
določbo se državni tožilec ob imenovanju uvrsti v plačni razred v skladu z
odlokom, ki ureja plače funkcionarjev. Kot je bilo ugotovljeno že v točki 67
obrazložitve te odločbe, ZSPJS določa višino osnovne plače za posamezne plačne
razrede (Priloga 1 ZSPJS) in najvišji ter najnižji plačni razred, v katerega so
lahko uvrščene funkcije posamezne plačne podskupine (Priloga 2 ZSPJS),
konkretno uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede pa prepušča OdPF (drugi
odstavek 10. člena ZSPJS). Na podlagi zakonske ureditve je torej mogoče
ugotoviti, da se lahko funkcije državnih tožilcev, uvrščene v plačno podskupino
A4 (7. člen ZSPJS), z odlokom uvrščajo v plačne razrede od 37 do 65 (Priloga
1), konkretna uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede pa je določena z
OdPF (7. člen – A4). 117. Na podlagi šestega odstavka 49.a člena
ZSPJS se prevedba plač državnih tožilcev uredi z odlokom. Ne glede na to je s
četrtim odstavkom te zakonske določbe določena osnova, ki se upošteva pri
prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač v plače funkcionarjev po ZSPJS.
Tretji odstavek 49.a člena ZSPJS določa, da se nominalni znesek plače funkcionarja,
ki je podlaga za prevedbo, določi tako, da se seštevek količnika, ki ga je
funkcionar dosegel z napredovanjem na delovnem mestu ali v nazivu, in dodatkov
iz 49.b člena Zakona, pomnoži z vrednostjo osnove za obračun plače. Dodatki za
državne tožilce so določeni s prvim oziroma s petim odstavkom 9. člena OdPF.
OdPF ureja tudi uvrstitev nominalnih zneskov plač državnih tožilcev v plačne
razrede po ZSPJS (sedmi odstavek 9. člena). 44 118. Pobudniki zatrjujejo, da je
zakonodajalec s tem, ko je prepustil ureditev plač državnih tožilcev OdPF,
ravnal v neskladju s 87. členom Ustave. Ta določa, da lahko pravice in
obveznosti državljanov ter drugih oseb Državni zbor določa samo z zakonom.
Vendar to ne pomeni, da bi moral zakonodajalec vse podrobnosti pravic urediti z
zakonom. Podrobnejše urejanje pravic in obveznosti posameznikov lahko prepusti
odloku, pri čemer pa mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet
predpisa, in določiti okvire ter usmeritve za njeno podrobnejšo podzakonsko
urejanje, tako da je pravnemu subjektu njegov položaj znan oziroma predvidljiv
že na podlagi zakona. 45 V tem primeru je bilo to upoštevano. S tem,
ko ZSPJS določa vrednost osnovne plače za posamezne plačne razrede (Priloga 1)
in najnižje ter najvišje plačne razrede po posameznih plačnih podskupinah za
funkcionarje (Priloga 2), daje namreč zadostno podlago za podrobnejšo ureditev
osnovnih plač državnih tožilcev z OdPF. Šesti odstavek 49.a člena ZSPJS pa
pomeni zakonsko podlago za ureditev prevedbe plač državnih tožilcev z OdPF, pri
čemer so v samem ZSPJS izrecno določeni tudi kriteriji za določitev nominalnega
zneska osnovne plače, ki je podlaga za prevedbo (osnova, količnik, dodatki).
Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s 87. členom Ustave. Iz istih razlogov
ji tudi ni mogoče očitati neskladja z načelom zakonitosti kot enim izmed načel
pravne države iz 2. člena Ustave. 119. Neutemeljeno je tudi sklicevanje
pobudnikov na tretji odstavek 153. člena Ustave. Po tej določbi Ustave morajo
biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakoni. Ko Ustavno sodišče
presoja skladnost podzakonskega predpisa z zakonom, ki mu je dal podlago za
določitev podrobnejšega načina izvrševanja posameznih pravic oziroma
obveznosti, presoja zlasti, ali podzakonski predpis zakonsko normo razčlenjuje
v okviru, ki je dopuščen takšnemu aktu. Upoštevaje predstavljeno zakonsko
ureditev pa ni mogoče trditi, da bi bilo urejanje plač državnih tožilcev z OdPF
zunaj zakonskega okvira. 120. Očitki o neskladju izpodbijanih določb
s 135. in s 136. členom Ustave so neutemeljeni iz razlogov, pojasnjenih v
točkah 109 in 110 te obrazložitve. 121. V zvezi z očitkom pobudnikov, da je
izpodbijana ureditev v neskladju z Ustavo tudi zato, ker v zakonu ni določeno,
kaj je zakonodajalcu služilo kot podlaga za uvrščanje posameznih funkcij v
plačne razrede, se Ustavno sodišče sklicuje na obrazložitev iz 79. točke
obrazložitve. Očitek pobudnikov, da lahko upoštevaje PoDZ-1 Državni zbor z
odlokom ureja le organizacijo in delo Državnega zbora ter uresničevanje pravic
in obveznosti poslank in poslancev, ni utemeljen. Četudi bi bilo določbe PoDZ-1
o tem, kaj je lahko vsebina odloka, mogoče razlagati tako, kot jih razumejo
pobudniki, to ne pomeni, da zakonodajalec z zakonom ne bi mogel prepustiti
odloku tudi urejanja drugih vprašanj, upoštevaje kriterije, navedene v 118.
točki te obrazložitve. 122. Glede na navedeno določbe prvega in
drugega odstavka 28. člena ter prvega odstavka 30. člena ZDT v zvezi s prvim in
z drugim odstavkom 45. člena ZSS in določbe drugega odstavka 10. člena ter
šestega odstavka 49.a člena ZSPJS in 1. člena, 7. člena (A4), petega ter
sedmega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se nanašajo na državne tožilce, niso v
O urejanju plač državnih tožilcev s
kolektivno pogodbo za javni sektor
123. Pobudniki izpodbijajo zakonske
določbe, ki se v zvezi z ureditvijo dodatkov k plači državnih tožilcev ter z
določitvijo meril za plačilo dela plače državnih tožilcev za delovno uspešnost
državnih tožilcev sklicujejo na kolektivno pogodbo za javni sektor. Gre za
določbe prvega in drugega odstavka 28. člena ter prvega odstavka 30. člena ZDT
v zvezi z drugim odstavkom 44. člena, s prvim odstavkom 49. člena, prvim
odstavkom 49.b člena, prvim odstavkom 49.c člena, prvim odstavkom 49.č člena in
z drugim ter s tretjim odstavkom 50. člena ZSS ter za uvodno določbo 26. člena
ZDT-C. 124. Napotitev na ureditev plač državnih
tožilcev s kolektivno pogodbo za javni sektor je v neskladju z načeli pravne
države iz 2. člena Ustave. Ker državni tožilci ne sodelujejo pri sprejemu
kolektivne pogodbe, kar pomeni, da njihovi interesi pri sprejemanju tega akta
niso zastopani, zakonodajalec že zato ureditve plač državnih tožilcev ne bi
smel prepustiti kolektivni pogodbi. Zato so izpodbijane določbe prvega in
drugega odstavka 28. člena ter prvega odstavka 30. člena ZDT v zvezi z drugim
odstavkom 44. člena, s prvim odstavkom 49. člena, prvim odstavkom 49. b člena,
prvim odstavkom 49. c člena, prvim odstavkom 49.č člena in z drugim ter s
tretjim odstavkom 50. člena ZSS ter uvodna določba 26. člena ZDT-C v neskladju
O urejanju plač državnih tožilcev z uredbo
125. Pobudniki izpodbijajo tudi četrti
odstavek 30. člena ZDT, ker ureditev vprašanj, povezanih z ureditvijo plač
državnih tožilcev, prepušča uredbi Vlade. V zvezi s tem izpodbijajo tudi drugi
odstavek 51. člena ZSS, ki pa se za državne tožilce ne uporablja. Določbi
četrtega odstavka 30. člena ZDT in drugega odstavka 51. člena ZSS sta namreč
enaki, pri čemer velja za državne tožilce le posebna določba četrtega odstavka
30. člena ZDT. 126. Četrti odstavek 30. člena ZDT določa,
da Vlada z uredbo določi pogoje, merila in obseg plačila za povečan obseg dela
oziroma dodatne delovne obremenitve za posamezne državne tožilce ali za
pomočnike državnih tožilcev. Zakonsko pooblastilo, vsebovano v četrtem odstavku
30. člena ZDT, je golo pooblastilo. Zakonodajalec je namreč brez meril in
kriterijev prepustil Vladi, da sama uredi celotno vprašanje plačila povečanega
obsega dela. Prav tako ni določil okvira, s katerim bi Vlado pri urejanju tega
področja omejil. Takšno pooblastilo Vladi je v neskladju z drugim odstavkom
120. člena Ustave. Skladno s to ustavno določbo so upravni organi pri svojem
delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata
Ustava in zakon, in niso pristojni izdajati predpisov brez vsebinske podlage v
zakonu. Iz navedene ustavne določbe izhaja, da mora zakonodajalec, kadar
pooblasti izvršno oblast za izdajo podzakonskega predpisa, prej v temelju sam
urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, in določiti okvire ter usmeritve
za njeno podrobnejšo podzakonsko urejanje (tako že v odločbi Ustavnega sodišča
št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995, Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS V, 51).
Zakonska norma ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni
predpisi urejali materijo (vsebino), za katero ni podlage že v zakonu, zlasti
pa ne sme prepuščati samostojnega urejanja pravic in obveznosti. Prav takšna pa
je vsebina četrtega odstavka 30. člena ZDT, pri čemer tudi v nobeni izmed
drugih določb ZDT ni vsebinske podlage za takšen podzakonski predpis. ZDT
namreč nima vsebinskih določb glede povečanega obsega dela, ki bi pomenile
normativni okvir in vsebinsko podlago za izdajo podzakonskega predpisa,
predvidenega v četrtem odstavku 30. člena ZDT. Zato je četrti odstavek 30.
člena ZDT v neskladju z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena
Ustave. 127. Utemeljen je tudi očitek pobudnikov o
neustavnosti prvega in drugega odstavka 28. člena ter prvega odstavka 30. člena
ZDT v zvezi z drugim odstavkom 50.a člena ZSS. Ker ZDT nima posebnih določb o
ureditvi pravice do dela plače za dodatno delovno uspešnost, v prvem odstavku
30.c člena pa predvideva plačilo državnih tožilcev iz tega naslova, je treba
50.a člen ZSS uporabiti tudi za državne tožilce. Skladno z drugim odstavkom
50.a člena ZSS se v zvezi z izplačilom tega dela plače smiselno uporabljata
ZSPJS in podzakonski akt, ki ga sprejme Vlada. ZSPJS takšnih meril ne določa,
kar pomeni, da je njihova določitev v celoti prepuščena Vladi. Takšna ureditev
pa je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. 128. Glede na to so določbe prvega in
drugega odstavka 28. člena in prvega odstavka 30. člena ZDT v zvezi z drugim
odstavkom 50.a člena ZSS in četrti odstavek 30. člena ZDT v neskladju z drugim
odstavkom 120. člena Ustave. Znižanje plač državnih tožilcev 129. Državni tožilci izpodbijajo tudi
določbe, ki se nanašajo na znižanje njihovih plač. V zvezi s tem zatrjujejo
neustavnost prvega odstavka 49. člena ZSPJS, ker zagotavlja varstvo pred
znižanjem plač le javnim uslužbencem, ne pa tudi funkcionarjem. Takšni očitki
so neutemeljeni iz enakih razlogov, kot jih je Ustavno sodišče v zvezi določbo
desetega odstavka 52. člena ZSPJS, ki so jo izpodbijali sodniki, navedlo v 92.
točki obrazložitve te odločbe. 130. Posebej je Ustavno sodišče presojalo
očitke pobudnikov o neustavnosti določb o znižanju dodatka za delovno dobo in
določbe, na podlagi katere se lahko državnim tožilcem zaradi uvrstitve v
najbližji nižji plačni razred znižajo osnovne plače ob prevedbi (sedmi odstavek
9. člena OdPF). 131. Na podlagi nove plačne ureditve
pripada državnim tožilcem dodatek za delovno dobo v višini 0,3% od osnovne
plače za vsako zaključeno leto delovne dobe (prva alineja prvega odstavka 26.
člena ZDT-C), prej pa so bili na podlagi prvega in drugega odstavka 28. člena
ter 30. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 14/03 – ur. p.
b. – ZDT-UPB1) v zvezi s tretjim odstavkom 46. člena ZSS-UPB1 upravičeni do
tega dodatka v enaki višini kot sodniki (glej 93. točko te obrazložitve). Tako
kot pri sodnikih lahko znižanje plač državnih tožilcev povzroči tudi sedmi
odstavek 9. člena OdPF, v skladu s katerim se prevedeni nominalni znesek
osnovne plače funkcionarja uvrsti v najbližji plačni razred iz plačne lestvice
v Prilogi 1 ZSPJS, kar lahko pomeni tudi uvrstitev v nižji plačni razred. 132. Znižanje plač državnih tožilcev naj bi
bilo v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 50. členom, 136.
členom ter z drugim odstavkom 155. člena Ustave. 133. Očitek o neskladju izpodbijane
ureditve s 136. členom Ustave je neutemeljen. Zgolj to, da iz 136. člena Ustave
izhaja načelo o nezdružljivosti funkcije državnega tožilca z drugimi funkcijami
in dejavnostmi, še ne pomeni, da bi bilo vsako znižanje plač državnih tožilcev
v neskladju z Ustavo. Iz tega načela sicer izhaja, da mora biti plača državnih
tožilcev primerna, ne varuje pa jih pred vsakršnim znižanjem plače. 134. Neutemeljen je tudi očitek pobudnikov,
da je znižanje dodatka za delovno dobo v neskladju z načelom enakosti iz
drugega odstavka 14. člena Ustave, ker se dodatek za delovno dobo zaenkrat
znižuje le funkcionarjem, ne pa tudi javnim uslužbencem. Enako velja za očitek
pobudnika Hinka Jenulla o neustavnosti 12. in 13. člena ZSPJS-E, 46 ker
ne predvidevata sočasne uveljavitve nove plačne ureditve tudi za javne
uslužbence. Kot izhaja že iz 92. točke te obrazložitve, je zaradi različnega
pravnega statusa funkcionarjev in javnih uslužbencev načeloma ustavno dopustno
različno urejati njihove plače. Poleg tega predhodna uveljavitev plačne reforme
za funkcionarje sama po sebi ne bi mogla pomeniti kršitve tega načela. Prav
tako pa se pobudniki ne morejo sklicevati na to, da se jim dodatek izplačuje v
nižjem odstotku kot javnim uslužbencem. Vlada je v svojem mnenju namreč
pojasnila, da je osnova, od katere se dodatek za delovno dobo (še vedno)
obračunava pri plačah javnih uslužbencev, nižja od osnove za funkcionarje. Zato
o dejanski neenakosti, ker je za funkcionarje določen nižji odmerni odstotek
dodatka, ni mogoče govoriti. 135. Prav tako ni utemeljen očitek o
kršitvi pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
Znižanje dodatka za delovno dobo in zaradi tega nižje plačilo prispevkov za
socialno varnost samo po sebi še ne pomeni posega v to ustavno pravico. 136. Sklicevanje na 155. člen Ustave ne
prihaja v poštev. Ta ustavna določba prepoveduje povratno veljavo pravnih
aktov. Skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo učinkuje predpis povratno
tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo
uveljavitvijo. Za takšen primer v obravnavanem primeru ne gre. Izpodbijane
določbe so začele veljati 18. 2. 2006, predviden začetek njihove uporabe je bil
1. 3. 2006 (32. člen ZDT-C). Znižanje dodatka za delovno dobo je torej določeno
le za čas po uveljavitvi Zakona, kar pomeni, da ni mogoče govoriti o
retroaktivnosti. Dejstvo, da je pravica do dodatka za delovno dobo odvisna od
delovne dobe, ki je seveda morala nastajati tudi že pred uveljavitvijo sporne
zakonske določbe, na takšen sklep ne more vplivati. 137. Varstvo pred zakonskimi posegi v
pravice posameznikov za naprej je zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo kot
enim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. To načelo posamezniku
arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. 47
Z vidika kriterijev za presojo dopustnosti posega gre nedvomno za manj strogo
varstvo kot po 125. členu Ustave. Medtem ko bi bilo znižanje z vidika 125.
člena Ustave mogoče upravičiti le v izjemnih primerih, za dopustnost posega v
načelo zaupanja v pravo zadošča, da obstajajo za znižanje razlogi, utemeljeni v
prevladujočem javnem interesu. 138. Kot je bilo pojasnjeno že v 95. točki
te obrazložitve, dodatek za delovno dobo ni ustavnopravna kategorija, zato tudi
njegovo znižanje ali celo morebitna ukinitev z vidika Ustave sama po sebi ne bi
bila sporna. Znižanje dodatka je eden izmed ukrepov v okviru celovite plačne
reforme, s katero se plače zaposlenih v javnem sektorju povsem na novo
določajo. Odločitev zakonodajalca, da ta dodatek zniža in s tem spremeni
relativni vpliv delovne dobe na višino plače funkcionarja, je stvar njegove
proste presoje. Ker pa gre za prehod iz enega plačnega sistema v drugega, je
treba v primeru poslabšanja položaja posameznih kategorij zaposlenih spoštovati
2. člen Ustave, iz katerega izhaja zahteva, da se posameznikom, ki bodo z
izpodbijano spremembo prizadeti, omogoči, da se postopno prilagodijo na novo ureditev.
Pri tem je treba upoštevati, da bi lahko takojšnje znižanje dodatka za delovno
dobo povzročilo bistveno znižanje plač starejših državnih tožilcev in še
posebej državnih tožilk, kar bi lahko vplivalo tudi na njihov socialni položaj.
Varstvo pred takšnim znižanjem sicer ne pomeni varovanja doseženega zneska
plače iz naslova dodatka za delovno dobo na dan uveljavitve novega plačnega
sistema, pomeni pa zahtevo po postopnosti zniževanja plače državnih tožilcev,
ki so lahko ob imenovanju na funkcijo upravičeno računali na plačo v višini,
kot jim je pripadala ob obračunavanju dodatka v višini 0,5% osnovne plače. Prva
alineja 26. člena ZDT-C je zato, kolikor se nanaša na državne tožilce, ki so
bili na funkcijo imenovani pred začetkom uporabe nove plačne ureditve, ker
zanje ne predvideva postopnega znižanja plač, v neskladju z 2. členom Ustave.
Kot je bilo navedeno že v 95. točki te obrazložitve, je treba takšno varstvo
prizadetim posameznikom zagotoviti le, kolikor pri njih ne bo prišlo do
morebitnega povišanja plače iz kakšnega drugega naslova, ki bi pomenil stalni
del sodnikove plače, kar bi lahko kompenziralo znižanje plače iz naslova
dodatka za delovno dobo. V takšnem primeru o nujnosti zagotovitve postopnega
prehoda na novo ureditev, ki naj posamezniku omogoči, da se na takšno ureditev
pripravi, ni mogoče govoriti. Seveda pa takšna kompenzacija ne pride v poštev v
primerih povišanja plače iz naslova dodatkov zaradi opravljanja določenega dela
(npr. dodatek za mentorstvo in položajni dodatek) oziroma zaradi opravljanja
dela v določenih okoliščinah oziroma pod določenimi pogoji (npr. dodatki za
delo v manj ugodnih delovnih pogojih in v manj ugodnem delovnem času), kot tudi
ne zaradi plačil državnim tožilcem iz naslova delovne uspešnosti. 139. V neskladju z 2. členom Ustave je tudi
določba sedmega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se nanaša na državne tožilce,
ki so bili na funkcijo imenovani pred začetkom uporabe novih plačnih predpisov,
in kolikor lahko povzroči dejansko znižanje njihove plače. Razlogi za takšno
začasno znižanje plač niso izkazani. Vlada se sicer sklicuje na to, da prevedba
zgolj v višji plačni razred ni mogoča, ker bi – glede na to, da bi morala enaka
ureditev veljati tudi za javne uslužbence, to zahtevalo dodatnih 20 milijard
SIT. Kot je bilo pojasnjeno že v 98. točki obrazložitve, pa ne zatrjuje, da z
vidika javnih financ ne bi bila sprejemljiva rešitev, v skladu s katero bi se
funkcionarjem, pri katerih bi prišlo ob prevedbi do zgolj začasnega znižanja
plač, do izenačitve zneskov osnovne plače po starih in novih predpisih plača
izplačevala najmanj v enaki višini kot pred prevedbo. Kolikor pa gre pri
izpodbijanju sedmega odstavka 9. člena OdPF za zatrjevanje neskladja z načelom
enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker naj bi
uvrstitev v najbližji plačni razred za nekatere državne tožilce pomenila
uvrstitev v nižji, za druge pa v višji plačni razred, kar naj bi za slednje
pomenilo trajno ugodnejši položaj, pa so očitki neutemeljeni. Državni tožilci
so bili namreč že v okviru prejšnjega plačnega sistema razvrščeni v različne
plačilne razrede. Z reformo plačnega sistema zakonodajalec ni posegel v
razmerja med državnimi tožilci, uvrščenimi v isti plačilni razred. Morebitna
drugačna razmerja med plačnimi razredi funkcionarjev po novi ureditvi pa so
posledica same spremembe plačnega sistema in uvrstitve funkcionarjev v nove
plačne razrede. Razumljivo namreč je, da novi plačni sistem ne more biti povsem
enak prejšnjemu, saj sicer sploh ne bi bilo mogoče govoriti o reformi sistema. 140. Glede na navedeno je prva alineja 26.
člena ZDT-C, kolikor se nanaša na državne tožilce, ki so bili na funkcijo
imenovani pred začetkom uporabe novih plačnih predpisov, v neskladju z 2.
členom Ustave. Enako velja za 9. člen ZSPJS-E, kolikor se nanaša na to skupino
državnih tožilcev. V neskladju z 2. členom Ustave je tudi sedmi odstavek 9.
člena OdPF, kolikor dopušča začasno znižanje plač državnih tožilcev ob
prevedbi. Uvrščanje državnih tožilcev v plačne
razrede v prehodnem obdobju 141. Tudi državni tožilci zatrjujejo
neskladje izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi
bili državni tožilci, ki bodo v prehodnem obdobju prvič imenovani v funkcijo
državnega tožilca, takoj uvrščeni v višje plačne razrede, državnim tožilcem, ki
so bili na funkcijo imenovani pred začetkom uporabe novega plačnega sistema, pa
se bo plača v navedeni višini v celoti izplačevala šele konec leta 2009.
Ustavno sodišče je že ugotovilo, da je določba prvega odstavka 10. člena
ZSPJS-E, kolikor se nanaša na sodnike, nejasna in kot takšna v neskladju z 2.
členom Ustave (105. točka obrazložitve). Enako velja tudi za državne tožilce,
zato se Ustavno sodišče sklicuje na obrazložitev v 104. točki te obrazložitve. Presoja prvega in drugega odstavka 25.
člena ZDT-C 142. Pobudniki očitajo izpodbijani ureditvi
tudi nejasnost. Očitki o nejasnosti prvega in drugega odstavka 25. člena ZDT-C
so utemeljeni. V skladu s prvim odstavkom 25. člena se državnega tožilca uvrsti
v plačni razred v skladu z ZDT in ZSPJS, tako da vrednost plačnega razreda, v
katerega je uvrščen, ustreza njegovi osnovni plači, ki zajema doseženi
koeficient plačilnega razreda in tožilski dodatek zaradi nezdružljivosti
funkcije državnega tožilca, pri generalnem državnem tožilcu, namestniku
generalnega državnega tožilca, vodjih in namestnikih vodij državnih tožilstev
pa zajema še dodatek za vodstveno funkcijo. V skladu z drugim odstavkom 25.
člena ZDT-C se uvrstitev pomočnika državnega tožilca v plačni razred opravi
tako, da vrednost plačnega razreda, v katerega je uvrščen, ustreza njegovi
osnovni plači, ki zajema doseženi koeficient plačilnega razreda. Gre za po
vsebini enaki določbi, kot je določba prvega odstavka 36. člena ZSS-F. Zato je
iz enakih razlogov, kot so navedeni že v 107. točki obrazložitve, tudi
določbama prvega in drugega odstavka 25. člena ZDT-C mogoče očitati nejasnost
in s tem neskladje z 2. členom Ustave.
Urejanje plač državnih pravobranilcev z
akti, nižjimi od zakona 143. Pobudnica Branka Cizel - Varšek
izpodbija prvi odstavek 44. člena ZDPra in 7. člen OdPF. Očitki pobudnice, da
naj bi bila na podlagi teh določb prikrajšana glede pravic v zvezi z
napredovanjem, so neobrazloženi in jih Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.
Preizkusilo pa je izpodbijani določbi z vidika navedb pobudnice o neustavnosti
urejanja plač državnih pravobranilcev z OdPF. 144. Prvi odstavek 44. člena ZDPra določa,
da sta generalni državni pravobranilec in namestnik generalnega državnega
pravobranilca ob imenovanju uvrščena v plačni razred, določen z odlokom o
plačah funkcionarjev. Člen 7 (A4) OdPF ureja med drugim tudi uvrstitev
posameznih funkcij državnih pravobranilcev v plačne razrede. Izpodbijani
določbi nista v neskladju z Ustavo. ZSPJS pomeni namreč zadostno podlago za
podrobnejšo ureditev osnovnih plač državnih pravobranilcev z OdPF (primerjaj s
119. točko obrazložitve te odločbe). Kolikor pa pobudnica 7. členu OdPF očita
nezakonitost, pa je njen očitek neobrazložen. Znižanje dodatka za delovno dobo 145. Državni pravobranilci izpodbijajo tudi
določbi prve alineje 35. člena ZDPra-A in 9. člena ZSPJS-E, kolikor pomenita
podlago za znižanje dodatka za delovno dobo državnih pravobranilcev.
Izpodbijanima določbama očitajo neskladje z 2. členom, z drugim odstavkom 14.
člena in s 50. členom Ustave. 146. Na podlagi nove plačne ureditve
pripada državnim pravobranilcem dodatek za delovno dobo v višini 0,3% od
osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe (prva alineja 35. člena
ZDPra-A), po 45. členu prej veljavnega ZDPra (Uradni list RS, št. 20/97) pa je
bila ureditev enaka kot pri sodnikih (glej 93. točko te obrazložitve). 147. Glede očitkov o neskladju izpodbijane
ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave in s prvim odstavkom 50. člena
Ustave velja vse, kar je Ustavno sodišče ob presoji pobud državnih tožilcev
ugotovilo v 134. in 135. točki obrazložitve te odločbe. Očitki o neskladju prve
alineje 35. člena ZDPra-A in 9. člena ZSPJS-E z 2. členom Ustave pa so, kolikor
se ti dve določbi nanašata na državne pravobranilce, ki so bili na funkcijo
imenovani pred začetkom uporabe nove plačne ureditve, utemeljeni iz enakih
razlogov, kot to izhaja iz 138. in 139. točke obrazložitve te odločbe. Prevedba plače namestnika generalnega
državnega pravobranilca 148. Pobudnica Branka Cizel - Varšek
nasprotuje tudi načinu določitve nominalnega zneska osnovne plače, ki pomeni
podlago za prevedbo plače namestnika državnega pravobranilca v plačni razred po
novih predpisih. V zvezi s tem izpodbija peti odstavek 9. člena OdPF. Izpodbijani
določbi očita neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Navaja, da se pri
prevedbi nominalnega zneska osnovne plače funkcije namestnika državnega
pravobranilca ni upošteval dodatek za vodstveno funkcijo, pri predsednikih in
podpredsednikih sodišč ter pri vodjih in namestnikih državnih tožilstev pa naj
bi se takšni dodatki upoštevali. Očitki pobudnice so utemeljeni. Nominalni
znesek osnovne plače vodstvenih funkcij v sodstvu in na državnih tožilstvih, s
katerimi se utemeljeno primerja pobudnica, je zakonodajalec dejansko prevedel
tako, da je že pri sami prevedbi upošteval vodstveni dodatek in vodstveno
funkcijo uvrstil v poseben plačni razred (četrti in peti odstavek 9. člena
OdPF). Funkcijo namestnika generalnega državnega pravobranilca je zakonodajalec
uvrstil v poseben plačni razred. Pri prevedbi pa ni upošteval vodstvenega
dodatka, ki je bil sestavni del plače namestnika generalnega državnega
pravobranilca. Za takšno razlikovanje ni najti razumnih razlogov. V
zakonodajnem gradivu k predlogu ZDPra-A razlogi niso navedeni, Državni zbor pa
na pobudo ni odgovoril. Glede na to je peti odstavek 9. člena OdPF, kolikor se
nanaša na funkcijo namestnika generalnega državnega pravobranilca, v neskladju
Odločitev Ustavnega sodišča glede določb,
katerih presoja je obrazložena v točkah B. – II. do B. – IV. obrazložitve
(točke od 1 do 4 izreka)
149. Zakon, ki ni v skladu z Ustavo, lahko
Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi (43. člen ZUstS). Protiustavne
ali nezakonite podzakonske predpise Ustavno sodišče odpravi ali razveljavi
(prvi odstavek 45. člena ZUstS). Če Ustavno sodišče oceni, da je zakon ali drug
predpis protiustaven zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne
ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave,
sprejme o tem ugotovitveno odločbo (prvi odstavek 48. člena ZUstS). 150. V obravnavani zadevi so nekatere izmed
določb, za katere je Ustavno sodišče ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo,
sicer takšne narave, da bi jih bilo mogoče razveljaviti. Ker pa glede nekaterih
določb razveljavitev ne bi bila mogoča, izpodbijani predpisi pa so medsebojno
povezani in se tudi sklicujejo drug na drugega, je Ustavno sodišče glede vseh
ugotovljenih neskladij z Ustavo izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). 151. Glede na to, da je Ustavno sodišče
odločilo z ugotovitveno odločbo, z odločitvijo Ustavnega sodišča pa bo prenehal
veljati sklep št. U-I-60/06 z dne 9. 3. 2006, s katerim je bilo začasno
zadržano izvajanje določb novih plačnih predpisov, bi se po izdaji odločbe
Ustavnega sodišča morala začeti uporabljati nova plačna ureditev vključno z
določbami, za katere je Ustavno sodišče ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo.
Da se to ne bi zgodilo, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40.
člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe. Določilo je, da se do
odprave neustavnosti, ugotovljenih s to odločbo, plače funkcionarjev, razen
plač funkcionarjev v lokalnih skupnostih, še naprej obračunavajo in izplačujejo
po predpisih, na podlagi katerih so se obračunavale in izplačevale do 1. 3.
2006, ter na podlagi individualnih odločb, izdanih na podlagi teh predpisov (3.
točka izreka). Čeprav je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev presojalo le z
vidika položaja pobudnikov, se pri določitvi načina izvršitve odločbe ni moglo
omejiti zgolj nanje. Obračunavanje in izplačevanje plač na podlagi prejšnjih
predpisov zgolj pobudnikom bi lahko povzročilo neenakosti med posameznimi
kategorijami funkcionarjev, poleg tega pa so posamezne ugotovljene neskladnosti
izpodbijane ureditve z Ustavo takšne narave, da bi se lahko nanašale tudi na
funkcionarje, ki niso vložili pobud. S podaljšanjem uporabe prejšnjih plačnih
predpisov je Ustavno sodišče zakonodajalcu omogočilo, da pri sprejemanju nove
ureditve ob upoštevanju razlogov iz te odločbe odpravi tudi morebitna neskladja
z Ustavo, ki bi se nanašala na ureditev plač drugih funkcionarjev. Za določitev
takšnega načina izvršitve se je Ustavno sodišče odločilo kljub temu, da bo to
lahko pomenilo, da se nekaterim funkcionarjem, za katere bi uporaba novega
plačnega sistema pomenila povišanje plač, te ne bodo povišale. Za drugačno
rešitev, ki bi omogočila uveljavitev novega plačnega sistema in hkrati
zavarovala položaj tistih funkcionarjev, ki se jim v skladu s to odločbo plače
ne bi smele (takoj) znižati, se Ustavno sodišče ni odločilo, ker ni moglo
predvideti, kakšne finančne posledice bi to imelo za proračun. 152. Način izvršitve ne velja za
funkcionarje v lokalnih skupnostih. Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo, da
ureditev njihovih plač ne posega v plačna razmerja med funkcionarji posameznih
vej oblasti in neposredno tudi ne obremenjuje proračuna Republike Slovenije. 153. Ker je za odpravo ugotovljenih
neustavnosti treba izvesti zakonodajni postopek, je Ustavno sodišče določilo
rok enega leta za njihovo odpravo (2. točka izreka).
Pobude sodnikov Napredovanje vrhovnih sodnikov v plačnih
razredih 154. Ena izmed pobudnic izpodbija tudi
določbo 26. člena in določbo tretjega odstavka 46. člena ZSS, ker naj bi ji kot
vrhovni sodnici onemogočali napredovanje v plačnih razredih, s tem pa naj bi
bilo poseženo v njeno pridobljeno pravico do rednega napredovanja v plačilni
razred s količnikom 3,72, kar naj bi ji zagotavljala prejšnja ureditev. 155. Možnost napredovanja vrhovnih sodnikov
v plačnih razredih je izrecno izključena s tretjim odstavkom 46. člena ZSS.
Člen 26 ZSS, ki ureja napredovanje okrajnih, okrožnih in višjih sodnikov v
plačnih razredih, se torej ne nanaša na napredovanje vrhovnih sodnikov v
plačnih razredih. 156. Očitki pobudnice o neustavnosti
določbe tretjega odstavka 46. člena ZSS zaradi spremembe položaja vrhovnih
sodnikov glede možnosti napredovanja v plačnih razredih bi lahko bili
relevantni z vidika skladnosti takšne ureditve z 2. členom Ustave. Ta ustavna
določba namreč v določeni meri zagotavlja varstvo tudi pred posegi v
pričakovane pravice. 157. Vrhovni sodniki, ki so bili (enako kot
pobudnica) pred uveljavitvijo nove plačne ureditve uvrščeni v plačilni razred s
količnikom 3,43, so lahko, upoštevaje določbi 26. člena in prvega odstavka 47.
člena ZSS-UPB1, utemeljeno pričakovali, da bodo ob naslednjem napredovanju
uvrščeni v plačilni razred s količnikom 3,72. Razlika med obema plačilnima
razredoma po novi ureditvi je v dveh plačnih razredih. Plačilni razred s
količnikom 3,43 je namreč preveden v 51. plačni razred, plačilni razred s
količnikom 3,72 pa v 53. plačni razred. Bistveno za odločitev v tej zadevi je
torej ugotoviti, ali lahko vrhovni sodniki tudi po novi ureditvi dosežejo 53.
plačni razred. Skladno s 6. členom OdPF je funkcija vrhovnega sodnika uvrščena
v 55. plačni razred. Po novem bodo torej lahko vrhovni sodniki uvrščeni celo v
višji plačni razred, kot bi ga lahko pobudnica na podlagi pričakovanega
napredovanja dosegla po prejšnji ureditvi. Res pa je, da bi lahko (glede na
prvi odstavek 10. člena ZSPJS-E o postopni odpravi nesorazmerij v osnovnih
plačah funkcionarjev) vrhovni sodniki 53. plačni razred dosegli (šele) decembra
2007. Glede na to, da bi lahko do napredovanja pobudnice prišlo že pred tem,
izpodbijana ureditev morda res posega v pričakovane pravice pobudnice glede
bodoče rasti njene plače, kar bi lahko bil relevanten očitek z vidika 2. člena
Ustave. Ker gre lahko kvečjemu za časovno zelo omejen poseg in ker pobudnica ni
izkazala, da bi lahko bil s tem pomembneje prizadet njen plačni položaj, ter
upoštevaje, da varstvo pred posegi v pričakovane pravice ne more biti tako
intenzivno kot varstvo pred dejanskim znižanjem plač, pa z gornjimi navedbami
očitkov o neustavnosti tretjega odstavka 46. člena ZSS ni utemeljila.
Napredovanje višjih sodnikov v plačnih
158. Pobudniki (višji sodniki) zatrjujejo,
da se jim bo po novi ureditvi poslabšal pravni položaj v zvezi z napredovanjem.
Navajajo, da se vsem višjim sodnikom, ki so bili na dan uporabe novega plačnega
sistema za sodnike uvrščeni v nižje plačilne razrede kot v plačilni razred s
količnikom 3,47 (kot najvišji plačilni razred višjih sodnikov po prejšnji ureditvi),
posega v njihove pričakovane pravice glede napredovanja. Zatrjujejo, da morajo
višji sodniki zato, da lahko po novi ureditvi dosežejo najvišji plačni razred,
napredovati večkrat, kar pomeni, da bodo lahko najvišji plačni razred dosegli
šele po preteku večjega števila let. Na položaj svetnika naj bi lahko po novi
ureditvi napredovali šele po 21 letih dela v nazivu višji sodnik, po prejšnji
ureditvi pa po 9 letih. Po treh napredovanjih naj bi po novem dosegli le 50.
plačni razred, po prejšnji ureditvi pa naj bi jim po treh napredovanjih
pripadal količnik 3,47, ki je preveden v 52. plačni razred. Menijo, da gre za
kršitev načela varstva zaupanja v pravo. Navajajo tudi, da so v slabšem
položaju kot višji sodniki, ki so bili na dan uporabe novega plačnega sistema
za sodnike že uvrščeni v plačilni razred 3,47. 159. Pred izpodbijanimi spremembami so bili
predvideni štirje plačilni razredi višjih sodnikov s koeficienti 2,89, 3,02,
3,14 in 3,47 (prvi odstavek 47. člena v zvezi s petim odstavkom 44. člena ZSS-UPB1).
Sodniki, ki so izpolnjevali pogoje za napredovanje, so lahko v višji plačilni
razred napredovali vsaka tri leta (26. člen ZSS-UPB1). Najvišji plačilni razred
višjega sodnika, ki je preveden v novi 52. plačni razred, so lahko višji
sodniki dosegli po treh napredovanjih, to je po devetih letih. Pri tretjem
napredovanju na mesto višjega sodnika so pridobili tudi položaj svetnika
(tretji odstavek 27. člena ZSS-UPB1). Prej najnižji koeficient za višjega
sodnika (2,89) je po novi ureditvi preveden v 47. plačni razred, koeficient
3,02 v 48. plačni razred, koeficient 3,14 v 49. plačni razred in koeficient
3,47 v 52. plačni razred. Redno napredovanje v plačnih razredih je tudi sedaj
omogočeno vsaka tri leta (26. člen ZSS). Položaj svetnika pridobi višji sodnik
tudi po novi ureditvi pri tretjem napredovanju v višji plačni razred na istem
sodniškem mestu, izjemoma pa celo prej (tretji odstavek 27. člena v zvezi s
tretjo alinejo tretjega odstavka 34.b člena ZSS). Po tretjem odstavku 34.b
člena ZSS se višji sodnik, ki napreduje na položaj svetnika, uvrsti v plačni
razred svetnika ustreznega sodniškega naziva. Plačni razred svetnika višjega
sodišča v OdPF ni določen. Glede na to prihaja v poštev uporaba četrtega
odstavka 46. člena ZSS, po kateri se sodnik svetnik s pridobitvijo položaja
svetnika uvrsti za en plačni razred višje od najvišjega plačnega razreda
posameznega sodniškega naziva. Upoštevaje določbo drugega odstavka 46. člena
ZSS, po kateri lahko višji sodniki napredujejo za 6 plačnih razredov, se višji
sodnik svetnik uvrsti v 54. plačni razred. To pomeni, da bodo višji sodniki
položaj svetnika tudi po novi ureditvi dosegli po tretjem napredovanju, pri
čemer bodo uvrščeni celo v višji plačni razred kot po prejšnji ureditvi.
Varovanje števila uvrstitev oziroma približno
doseženega nivoja znotraj iste skupine sodnikov ob prevedbi
160. Pobudniki uveljavljajo tudi očitek o
neustavnosti ZSPJS in OdPF, ker dopuščata možnost znižanja plače sodnika tudi s
tem, ker ne določata, da morajo biti pri uvrščanju sodnikov v nove plačne
razrede upoštevane že pridobljene uvrstitve v plačilne razrede. Po njihovem
mnenju sodnik pri uvrstitvi v plačni razred po novi ureditvi ne bi smel biti
prikrajšan za število doseženih uvrstitev po prejšnjih predpisih, pri čemer bi
se morala za uvrstitev šteti uvrstitev sodnika v plačilni razred ob nastopu
sodniške funkcije in ob vsakem napredovanju. Podoben je tudi očitek, da bi se
moralo pri uvrščanju višjih sodnikov v nove plačne razrede sodniku zagotoviti
plačni razred na približno enakem nivoju v okviru plačnih razredov višjih
sodnikov, kot mu je pripadal po prejšnji ureditvi. Takšni očitki so
neutemeljeni. Kolikor lahko prevedba v nove plačne razrede povzroči znižanje
osnovne plače sodnika, se Ustavno sodišče sklicuje na že navedene ugotovitve.
Golega varovanja števila doseženih napredovanj oziroma uvrstitve v plačilni
razred določenega nivoja znotraj skupine plačilnih razredov sodnikov iste
stopnje pa Ustava sodnikom ne zagotavlja.
161. Nekateri pobudniki menijo, da je
ureditev sodniških plač v neskladju s 133. členom Ustave, ker ne določa dodatka
za nezdružljivost kot posebnega dela plače sodnika. Takšni očitki so
neutemeljeni. Kot je bilo že navedeno, mora biti plača sodnika primerna, tako
da sodnika varuje pred pritiski, ki bi lahko vplivali na njegovo odločanje. Pri
določanju višine sodniških plač mora zato zakonodajalec gotovo upoštevati tudi
dejstvo, da so sodniki zaradi spoštovanja zahteve po nezdružljivosti omejeni
pri pridobivanju morebitnih dodatnih virov dohodka. To pa še ne pomeni, da bi
moral biti dodatek za nezdružljivost poseben element sodniške plače. Ustavno
sporno bi bilo, če bi zakonodajalec sodniške plače določil tako nizko, da te
očitno ne bi mogle varovati neodvisnosti sodnikov, česar pa pobudniki niti ne
zatrjujejo. Glede na to je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno
ustavnosti prvega odstavka 44. člena ZSS ter prvega in tretjega odstavka 23.
člena ZSPJS, zavrnilo.
162. Ena izmed pobudnic izpodbija tudi določbo
četrtega odstavka 24. člena ZSS. Zatrjuje njeno neskladje z 2. členom, z drugim
odstavkom 14. člena, s 50., 125. in s 129. členom ter s prvim odstavkom 153.
člena Ustave. V neskladju z Ustavo naj bi bilo, da se v času, ko je sodnik v
postopku izdelave ocene sodniške službe, odločanje o napredovanju (do zaključka
postopka izdelave ocene) odloži le v primerih napredovanja sodnika v višji
plačni (po prejšnjih predpisih plačilni) razred, ne pa tudi v primerih
napredovanja sodnika na višje sodniško mesto. Navaja, da je 11. 5. 2004 kot
okrajna sodnica na personalni svet naslovila predlog za izdelavo ocene
sodniškega dela, 17. 6. 2004 pa je bila imenovana na sodniško mesto okrožne
sodnice in uvrščena v plačilni razred 2,40, pri čemer ni bilo upoštevano, da je
v postopku izdelave ocene sodniške službe. Zatrjuje, da bi lahko, če ne bi
napredovala na višje sodniško mesto, ob izpolnitvi pogojev za redno
napredovanje 28. 6. 2004 napredovala v plačilni razred 2,56, ker je
izpolnjevala pogoje za hitrejše napredovanje. Meni, da ni nobenih razlogov za
to, da sodnik ob napredovanju na višje sodniško mesto in ob najboljši oceni
sodniške službe ne bi bil uvrščen dva plačna (po prejšnjih predpisih plačilna)
razreda višje. Ob tem opozarja, da sodnik, ki si zasluži napredovanje na višje
sodniško mesto, ne more uveljaviti ocene sodniške službe, ki bi mu omogočala še
boljši položaj, če pa bi ostal na nižjem mestu, pa bi to lahko storil. 163. Iz navedenega izhaja, da pobudnico
moti, da zaradi napredovanja na mesto okrožne sodnice ni mogla hkrati redno
napredovati v plačilnem razredu, za kar naj bi izpolnila pogoje, ko naj bi
pretekla tri leta od zadnjega napredovanja v plačilnem razredu. Pri tem zmotno
meni, da je to posledica četrtega odstavka 24. člena ZSS. Za napredovanje sodnika
v plačnem razredu, če ta pred potekom treh let od zadnjega napredovanja v
plačnem razredu izpolni pogoje za napredovanje na višje sodniško mesto, je
bistvena razlaga določbe 26. člena ZSS, v skladu s katero lahko sodnik v višji
plačni razred napreduje vsaka tri leta (gre za vprašanje, ali mora obdobje treh
let preteči od zadnjega napredovanja v plačnem razredu ali od zadnje uvrstitve
v plačni razred). To vprašanje pa bi lahko bilo predmet konkretnih sodnih
postopkov in morebiten predmet postopka z ustavno pritožbo, ne pa predmet
Upoštevanje elementa izobrazbe pri
določanju sodniške plače
164. Očitki o neustavnosti 9. člena ZSPJS,
ki jih utemeljuje pobudnik z navedbami o neenakem položaju sodnikov v
primerjavi z javnimi uslužbenci oziroma drugimi funkcionarji glede upoštevanja
elementa izobrazbe pri določitvi osnovne plače, so neutemeljeni. Na podlagi 8.
člena ZSPJS, v skladu s katerim se osnovne plače javnih uslužbencev določajo
tudi na podlagi uvrstitve delovnih mest in nazivov v tarifne razrede, še ni
mogoče sklepati, da zakonodajalcu pri sprejemanju ureditve o plačah sodnikov ni
treba upoštevati tudi elementa izobrazbe, predpisane kot pogoj za zasedbo vseh
sodniških funkcij. Seveda pa to ne more pomeniti, da bi bile vse sodniške
funkcije že zgolj zaradi tega ovrednotene višje kot nekatere druge funkcije,
pri katerih elementa izobrazbe že po naravi stvari ni mogoče predpisati kot
pogoj za zasedbo funkcije (npr. pri poslancih).
165. Razlogi za zavrnitev očitkov o
neustavnosti določb tretjega odstavka 44. člena in 48. člena ZSS ter petega
odstavka 22. člena ZSPJS so navedeni v 101. točki te obrazložitve, razlogi za
zavrnitev očitkov o neustavnosti desetega odstavka 52. člena ZSPJS pa v 92.
točki te obrazložitve. 166. Očitki o neustavnosti določb tretjega
odstavka 24. člena, drugega odstavka 34.b člena, drugega odstavka 46. člena in
53. člena ZSS so neobrazloženi, zato jih Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti. 167. Kolikor gre pri pobudi za začetek
postopka za oceno ustavnosti 49.a člena ZSS za očitek o različnem nagrajevanju
sodnikov, ki opravljajo vodstvene funkcije, je Ustavno sodišče nanj že
odgovorilo (glej 83. točko te obrazložitve), v preostalem delu pa so trditve o
neustavnosti te določbe neobrazložene. 168. Neobrazložene so tudi pobude za
začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 7. člena ZSPJS in 48.
člena ZSPJS, ki jih pobudniki utemeljujejo zgolj s sklicevanjem na neenako
obravnavo sodnikov v primerjavi z drugimi funkcionarji. 169. Očitki o neustavnosti 49.a in 49.b
člena ZSPJS, ki jih pobudnici utemeljujeta s tem, da se v njunem primeru pri
prevedbi plače niso upoštevali dodatki, so neutemeljeni. S sklicevanjem na
morebitno napačno razlago zakonskih določb namreč ni mogoče utemeljiti pobude.
Glede na to je Ustavno sodišče tudi pobudo za začetek postopka za oceno
ustavnosti 49.a člena (razen glede 6. odstavka te določbe, ki jo je presojalo
posebej) in 49.b člena ZSPJS zavrnilo. 170. Neutemeljen je tudi očitek o neskladju
izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj po novi
ureditvi le višji sodniki ne bi bili uvrščeni v višje plačne razrede. Višji
plačni razredi po novi ureditvi pri nekaterih sodniških funkcijah so posledica
odprave plačnih nesorazmerij, ki pa pri višjih sodnikih po oceni zakonodajalca
očitno niso podana. Pobudi državnih tožilcev 171. Razloge, ki kažejo na očitno
neutemeljenost očitkov državnih tožilcev glede neustavnosti določb 2. in 3.
člena ter osmega odstavka 9. člena OdPF, je Ustavno sodišče pojasnilo že v
prejšnjih delih obrazložitve (točka 115 obrazložitve te odločbe). Enako velja
glede prvega odstavka 49. člena ZSPJS (točka 129 obrazložitve te odločbe) in
12. ter 13. člena ZSPJS-E (glej 134. točko obrazložitve te odločbe). 172. Pobudniki izpodbijajo tudi prvi in
drugi odstavek 28. člena in prvi odstavek 30. člena ZDT v zvezi s četrtim
odstavkom 44. člena ZSS. Pobudo utemeljujejo zgolj s tem, da se jim tudi na
podlagi te določbe znižuje dodatek za delovno dobo, kar pa ne drži. Podlaga za
znižanje tega dodatka za državne tožilce je prva alineja 26. člena ZDT-C. To pa
pomeni, da z gornjimi navedbami pobude ne morejo utemeljiti. 173. Očitek pobudnikov o neustavnosti
določbe prvega odstavka 49.c člena ZSPJS je neobrazložen, zato ga Ustavno
sodišče ni moglo preizkusiti. Enako velja glede očitkov v zvezi z določbami
drugega in tretjega odstavka 30. člena ZDT. Pobuda državne pravobranilke 174. Pobudo Branke Cizel - Varšek za
začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 42. člena ZDPra je Ustavno
sodišče zavrnilo. Očitek o neustavnosti te določbe je neobrazložen, zato ga
Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti. Enako velja za pobudo za začetek postopka
za oceno ustavnosti 2. člena OdPF.
175. Pobude sodnikov in državnih tožilcev
za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 10. člena ZSPJS-E je
Ustavno sodišče zavrglo. Drugi odstavek 10. člena ZSPJS-E določa, da se
funkcionarjem, ki jim pripada nižja osnovna plača od prevedene, določene v
skladu s predpisi, ki so se uporabljali do začetka uporabe tega zakona, nastalo
nesorazmerje odpravi z začetkom uporabe tega zakona. Uporaba te določbe za
sodnike in državne tožilce ne pride v poštev, zato pobudniki ne izkazujejo
pravnega interesa za njeno presojo. Izpodbijana določba se namreč nanaša le na
znižanje osnovne plače zaradi odprave plačnih nesorazmerij (in ne tudi na
začasno znižanje plač zaradi prevedbe), po odpravi plačnih nesorazmerij pa bodo
vse sodniške in državnotožilske funkcije uvrščene v višji plačni razred oziroma
v plačni razred po višini najmanj enak plačilnemu razredu pred uveljavitvijo
novega plačnega sistema. Glede na to za presojo tudi ni pomemben očitek o
neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ki naj bi bilo v tem, da se
funkcionarjem, ki jim pripada nižja osnovna plača od prevedene, nastalo
nesorazmerje odpravi takoj (drugi odstavek 10. člena ZSPJS-E), zvišanje osnovne
plače pa bo izvedeno postopoma (prvi odstavek 10. člena ZSPJS-E). 176. Ustavno sodišče je zavrglo pobudo
vrhovne sodnice za začetek postopka za oceno ustavnosti 26. člena ZSS. Ta
določba se ne nanaša na vrhovne sodnike (glej 161. točko te obrazložitve), zato
pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za njeno presojo. 177. Ustavno sodišče je zavrglo pobudi
državnih tožilcev za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 51.
člena ZSS. Po tej določbi Vlada z uredbo določi pogoje, merila in obseg plačila
za povečan obseg dela oziroma dodatne delovne obremenitve za posamezne sodnike.
Ker četrti odstavek 30. člena ZDT to posebej ureja za državne tožilce,
pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za izpodbijanje določbe drugega
odstavka 51. člena ZSS. Po prvem in drugem odstavku 28. člena ter po prvem
odstavku 30. člena ZDT se namreč določbe ZSS o plačah sodnikov za državne
tožilce uporabljajo le, če ZDT ne določa drugače. 178. Ustavno sodišče je zavrglo tudi pobudo
državne pravobranilke za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in
četrtega odstavka 9. člena OdPF. Ti določbi urejata prevedbo nominalnega zneska
osnovne plače funkcionarjev zakonodajne oblasti ter funkcionarjev sodne oblasti
in se kot takšni ne nanašata na državne pravobranilce, ki so funkcionarji
drugih državnih organov. Zato pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za njuno
presojo.
179. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21. člena, 25. člena, drugega odstavka 26. člena in 48. člena ter
drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter
in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno, razen glede četrte
alineje 4. točke izreka, kolikor se nanaša na državne tožilce, in glede druge
alineje 5. točke izreka, kolikor se nanaša na OdPF, glede katerih je sprejelo
odločitev z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Fišer, ki je
1 Pobudnik sicer navaja, da izpodbija 49. člen ZSS v
celoti, iz vsebine pobude pa izhaja, da nasprotuje tej določbi le v delu, v
katerem odkazuje na ureditev dodatkov k sodniški plači s kolektivno pogodbo za
javni sektor, kar je vsebina prvega odstavka tega člena. 2 Pobudnik sicer navaja, da izpodbija 49. c člen ZSS
v celoti, iz vsebine pobude pa izhaja, da nasprotuje le prvemu odstavku tega
člena, kolikor odkazuje na določitev višine dodatkov s kolektivno pogodbo za
javni sektor. 3 Pobudnik sicer navaja, da izpodbija 51. člen ZSS v
celoti, iz vsebine pobude pa izhaja, da nasprotuje le drugemu odstavku tega
člena, ki prepušča določitev pogojev, meril in obsega plačila za dodatno
delovno uspešnost Vladi. 4 Pobudnici sicer navajata, da izpodbija ta člen v
celoti, iz vsebine pobude pa izhaja, da izpodbijata le prvi odstavek tega
člena. 5 Pobudnik sicer navaja, da izpodbija te določbe
tudi v zvezi z drugim odstavkom 3. člena ZDT. Glede na to, da iz vsebine pobude
izhaja, da nasprotuje zgolj ureditvi plačnega položaja državnih tožilcev, drugi
odstavek 3. člena ZDT pa izenačuje državne tožilce s sodniki glede vseh pravic
iz službenega razmerja, pa je Ustavno sodišče štelo, da navedene določbe ZSS
dejansko izpodbija le v zvezi s tistimi določbami ZDT, ki odkazujejo na uporabo
določb ZSS za državne tožilce prav v zvezi s plačami. 6 Pobudnik sicer navaja, da izpodbija 49. člen ZSS v
celoti, iz vsebine pobude pa izhaja, da dejansko nasprotuje le napotitvi na
ureditev s kolektivno pogodbo, kar je vsebina prvega odstavka te določbe. 7 Pobudnik sicer navaja, da izpodbijajo 25. člen
ZDT-C v celoti, iz vsebine pobude pa izhaja, da očita nejasnost zakonski
ureditvi, s čimer utemeljuje pobudo v tem delu, zlasti v zvezi s prevedbo plač
državnih tožilcev. O prevedbi neposredno govorita le prvi in drugi odstavek 25.
člena ZDT-C. Zato je Ustavno sodišče štelo, da sta dejansko izpodbijani le ti
dve določbi. 8 Pobudnik sicer navaja, da izpodbija 26. člen
ZDT-C. Iz vsebine pobude nasprotno izhaja, da izpodbija le uvodni del te
določbe, ki govori o ureditvi dodatkov k plači državnega tožilca s kolektivno
pogodbo, in prvo alinejo te določbe o višini dodatka za delovno dobo. 9 Pobudnica sicer navaja, da izpodbija peti odstavek
19. člena in prvi odstavek 21. člena ZDPra-A, ki pa sploh ne obstajata. Iz
vsebine pobude izhaja, da dejansko nasprotuje petemu odstavku 42. člena in
prvemu odstavku 44. člena ZDPra, ki sta bila z določbama 19. člena in 21. člena
ZDPra-A spremenjena. 10 Protokol št. 12 je sicer začel veljati 1. 4.
2005, Slovenija ga je podpisala 7. 3. 2001, ni ga pa še ratificirala. 11 Brez ustreznega sistema sodnega varstva pravic bi
lahko bilo njihovo normativno priznanje zgolj formalno. Glede človekovih pravic
in temeljnih svoboščin podobno P. Jambrek v: L. Šturm (ur.): Komentar Ustave
Ljubljana 2002, str. 258 in 259. 12 Prvi odstavek 23. člena Ustave določa:
zakonom ustanovljeno sodišče." Četrti odstavek 15. člena Ustave še posebej
zagotavlja tudi pravico do sodnega varstva človekovih pravic in temeljnih
svoboščin. 13 Glede Splošne deklaracije človekovih pravic je
Ustavno sodišče že zavzelo stališče, da gre za mednarodno običajno pravo (glej
sklep št. Up-97/02 z dne 25. 2. 2004). 14 Splošna deklaracija človekovih pravic (Človekove
pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Družba
za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana, 1995, str. 1–7) v 10. členu določa:
"Vsakdo je pri odločanju o njegovih pravicah in dolžnostih in v primeru
kakršnekoli kazenske obtožbe zoper njega upravičen ob polni enakosti do
pravičnega in javnega obravnavanja pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem."
Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah v 1.
točki 14. člena med drugim določa: "Vsakdo ima pravico, da se njegov
primer pravično in javno obravnava pred pristojnim, neodvisnim in
nepristranskim, po zakonu ustanovljenim sodiščem, ki odloči o utemeljenosti
sleherne obtožbe, vložene zoper njega v kazenski zadevi, ali o njegovih
državljanskih pravicah in obveznostih, ki jim kdo oporeka." 15 V prvem odstavku 6. člena med drugim določa:
"Vsakdo ima pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o
kakršnihkoli obtožbah zoper njega pravično in javno ter v razumnem roku odloča
neodvisno in nepristransko, z zakonom ustanovljeno sodišče …" 16 Člen II-107 (2) med drugim določa: "Vsakdo
ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča
neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče …".
Slovenija je to pogodbo že ratificirala (Uradni list RS, št. 15/05, MP, št.
1/05), sicer pa še ni začela veljati. 17 Tako npr. tudi Priporočilo Odbora ministrov Sveta
Evrope št. R (94) 12 o neodvisnosti, učinkovitosti in vlogi sodnikov, ki
določa, da morajo biti sodniki v postopku odločanja neodvisni in da jim mora
biti zagotovljeno, da delujejo brez omejitev in brez neprimernih vplivov,
pobud, pritiskov, groženj ali neposrednih ali posrednih vmešavanj kogarkoli ali
iz kakršnegakoli razloga (Načelo št. 1, 2. d točka). 18 O tem npr. Boštjan M. Zupančič: Prvine pravne
kulture: Nadzor in ravnotežje v družbi, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana,
1994, str. 116–118. 19 Listino so sprejeli udeleženci multilateralnega
srečanja o zakonski ureditvi položaja sodnikov v Evropi, ki ga je od 8. do 10.
7. 1998 organiziral Svet Evrope. 20 Gre za svetovalno telo Sveta Evrope. 21 O različnih elementih sodniške neodvisnosti glej
npr. Shimon Shetreet: Judicial Independence: New Conceptual Dimensions and
Contemporary Challenges. Judicial Independence, Martinus Nijhoff Publishers,
Netherlands, 1985, str. 590–681. Glej tudi dr. Mihajlo Dika: Pravo na
nezavisnog suca. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, št. 5-6/1989, str.
855–878. 22 Uporaba izrazov delovno mesto in naziv v zvezi s
funkcionarji je neustrezna. Funkcionarji izvršujejo funkcijo, na katero so bili
imenovani oziroma v katero so bili izvoljeni. Za večino funkcionarjev že Ustava
določa njihov status (poslanci in predsednik Državnega zbora, predsednik
republike, predsednik Vlade in ministri, sodniki, državni tožilci), za druge
posamezni zakoni. Njihova funkcija torej ni odvisna od delovnega mesta, ki se
sistematizira z aktom o sistematizaciji, funkcije pa tudi praviloma ne
opravljajo v nazivu, kot to sicer velja za druge javne uslužbence javnega
sektorja. Izjema so sodniki in državni tožilci, ki lahko v skladu z zakonom
napredujejo v neposredno višji naziv. 23 Glede določbe prvega odstavka 36. člena ZSS-F kot
morebitne zakonske podlage za prevedbo glej v nadaljevanju odločbe (106. in
107. točka obrazložitve). 24 PoDZ-1 v 107. členu določa: "Državni zbor
sprejema ustavne zakone o spremembi ustave, zakone, avtentične razlage zakonov,
državni proračun, rebalans državnega proračuna, spremembe državnega proračuna
in zaključni račun državnega proračuna, poslovnik državnega zbora, odloke,
resolucije, deklaracije, priporočila in sklepe ter uradna prečiščena besedila
zakonov." 25 Evropska listina o zakonski ureditvi položaja
sodnikov npr. določa, da morajo biti temeljna načela položaja sodnikov v vsaki
evropski državi določena v njenem najvišjem normativnem aktu, normativna raven
celotne ureditve tega področja pa ne sme biti nižja od zakonske (točka 1.2). 26 Točka 11 Temeljnih načel določa: "Primerna
plačila sodnikov morajo biti ustrezno urejena z zakonom." Določba
I(2)(a)(ii) Priporočila o neodvisnosti, učinkovitosti in vlogi sodnikov določa:
"Trajanje mandata in nagrajevanje sodnikov morata biti zagotovljena z
zakonom." 27 Pri tem očitno izhaja iz angleškega izvirnika
besedila Temeljnih načel, kjer je v 11. točki uporabljena beseda
"law", ne upošteva pa francoskega izvirnika besedila, ki v tej točki
uporablja besedo "loi" (in ne "droit"), kar v francoskem
jeziku pomeni zakon. 28 Tako tudi Evropska listina o zakonski ureditvi
položaja sodnikov. Točka 1.8 te listine določa: "Sodniki so po svojih
predstavnikih in po svojih združenjih udeleženi pri sprejemanju odločitev, ki
zadevajo upravljanje sodišč in določanje proračunskih sredstev zanje, in enako
pri izvrševanju teh odločitev, tako na državni kakor na lokalni ravni. Na enak
način jim je omogočeno, da dajo mnenje o vsaki spremembi predpisov, ki urejajo
sodniško službo in izhodišča za določanje višine njihovih prejemkov ter njihovo
socialno varnost." 29 Enako velja za določbo prvega odstavka 49.č člena
ZSS, ki je sodniki sicer ne izpodbijajo. 30 Tako tudi Evropska listina o zakonski ureditvi
položaja sodnikov, ki v točki 6.1 določa: "Sodniki, ki poklicno opravljajo
sodniško funkcijo, imajo pravico do denarnih prejemkov, katerih višina je
zagotovljena in določena upoštevaje izhodiščno predpostavko, da jih mora
varovati pred pritiski, ki bi utegnili vplivati na njihovo sojenje ali na njihovo
splošno držo pri izvrševanju sodne oblasti in ki bi zato mogli ogroziti njihovo
neodvisnost in nepristranskost." 31 Tako tudi Priporočilo o neodvisnosti,
učinkovitosti in vlogi sodnikov. Iz določbe III (1)(b) tega akta namreč izhaja:
"Da bi sodniki lahko delovali učinkovito, jim morajo biti zagotovljeni
primerni pogoji, in sicer tudi nagrajevanje sodnikov v skladu z dostojanstvom
njihovega poklica in težo odgovornosti." Enako je Mnenje Posvetovalnega
sveta evropskih sodnikov, ki v točki 73/8 med drugim določa: "Plačilo
sodnikov mora ustrezati njihovi vlogi in odgovornostim." 32 Razlike med plačnimi razredi predsednikov sodišč
in izhodiščnimi plačnimi razredi drugih sodnikov posameznih sodišč znašajo npr.
10 plačnih razredov na Vrhovnem sodišču, 13 oziroma 12 plačnih razredov na
Višjem sodišču, 16 oziroma 15 razredov na okrožnem sodišču (in 15 oziroma 14
plačnih razredov glede kazenskih sodnikov) ter celo 19 oziroma 18 plačnih
razredov na okrajnem sodišču. Razlike med plačnimi razredi podpredsednikov sodišč
in izhodiščnimi plačnimi razredi drugih sodnikov na posameznih sodiščih znašajo
5 plačnih razredov na Vrhovnem sodišču, 9 oziroma 8 plačnih razredov na višjem
sodišču, 13 oziroma 12 plačnih razredov na okrožnem sodišču (in 12 oziroma 11
plačnih razredov glede kazenskih sodnikov) ter celo 16 oziroma 15 plačnih
razredov na okrajnem sodišču. 33 Prvi odstavek III. člena Ustave ZDA določa:
"Zvezni sodniki in sodniki nižjih sodišč so dolžni vestno opravljati svojo
funkcijo in prejemajo za svoje delo plačo, ki jo določa zakon, pri čemer ta
plača ne sme biti zmanjšana v času opravljanja njihove funkcije." Glede na
to, da Ustava ZDA položaja sodnikov sicer ne ureja, se iz navedene določbe vidi
tudi to, kako velik pomen je ustavodajalec pripisal varstvu sodnikov pred
znižanjem plač. 34 Iz 62. točke mnenja Posvetovalnega sveta
evropskih sodnikov št. 1 izhaja: "Potrebne so posebne zakonske določbe o
varstvu sodniških plač pred znižanjem in o rasti plač sorazmerno z rastjo
življenjskih stroškov." Evropska sodniška listina v 8. točki določa: "Plače
sodnikov morajo biti ustrezne, da se zagotovi dejanska ekonomska neodvisnost
sodnikov, in se v času trajanja mandata ne smejo znižati." Splošna listina o položaju sodnikov v 13. členu določa:
"Sodnik mora prejeti zadostno plačilo, da se zagotovita njegova socialna
in ekonomska neodvisnost. Plačilo ne sme biti odvisno od rezultatov njegovega
dela in se med mandatom ne sme znižati." 35 Stališča o tem, kdaj gre za takšen izjemni
primer, so različna. Znižanje plače je praviloma vedno dopustno v primeru
disciplinske sankcije. Iz ustavnosodne presoje ustavnih sodišč drugih držav je
mogoče navesti še druge primere, ko je bilo znižanje plač sodnikov ocenjeno kot
ustavno dopustno. Ustavno sodišče Slovaške je odločilo, da Ustava ne
prepoveduje prilagajanja plač učinkom nacionalnega gospodarstva (odločitev št.
PL. US 52/99 z dne 4. 7. 2000). Ustavno sodišče Poljske je v odločitvi št. K
12/03 z dne 18. 2. 2004 opozorilo, da lahko edina izjema od načelne prepovedi
znižanja sodniških plač pomeni primer, ko nacionalni dolg preseže tri petine
vrednosti letnega bruto domačega dohodka. Na podlagi resnih razlogov in v
povezavi z ureditvijo plač v celotnem javnem sektorju naj bi bilo izjemoma
dopustno znižanje sodniških plač tudi po stališču Ustavnega sodišča Republike
Češke (glej npr. odločitev št. Pl. US 16/2000 z dne 3. 7. 2000). 36 Posledično lahko zaradi izgube zaupanja javnosti
v delo sodnikov takšen sistem privede celo do nasprotnih učinkov od zaželenih,
in sicer do tega, da se zaradi povečanja števila pritožb zoper odločitve
sodnikov postopki v posameznih zadevah podaljšujejo in s tem tudi sodni
zaostanki na sodiščih celo povečujejo. 37 Uredba v 15. členu določa, da sprejme merila za
delitev sredstev za plačilo dodatne delovne uspešnosti na predlog direktorja
organ upravljanja osebe javnega prava oziroma da se lahko smiselno uporabljajo
tudi merila, ki so določena v kolektivni pogodbi za javni sektor. 38 Prvi odstavek 10. člena ZSPJS-E se glasi:
"Funkcionarjem, ki jim pripada višja osnovna plača od prevedene osnovne
plače, določene v skladu s predpisi, ki so se uporabljali do začetka uporabe
tega zakona, se nastalo nesorazmerje odpravi na naslednji način: nesorazmerja v
osnovnih plačah, ki so večja od štirih plačnih razredov, se odpravijo z
začetkom uporabe tega zakona v višini nesorazmerja nad štirimi plačnimi
razredi; preostala nesorazmerja v osnovnih plačah se odpravijo v obdobju od
leta 2006 do leta 2009, pri čemer se pri obračunu plač za mesec december
vsakega leta odpravi 25 % nesorazmerja v osnovnih plačah." 38 V zvezi s tem velja opozoriti na določbo tretjega
odstavka 66.c člena ZDT, v skladu s katero pri pravosodnem nadzoru ni dopustno
predkazenskim postopkom, s sodnimi postopki ter z upravnimi postopki pred
drugimi državnimi organi. 40 To izhaja tudi iz ZDT, v skladu s katerim so
državna tožilstva kot del pravosodja samostojni državni organi (drugi odstavek
5. člena). 41 Na podlagi prvega oziroma drugega odstavka 28.
člena se plača državnega tožilca oziroma pomočnika državnega tožilca določi po
enakih osnovah, z enakimi dodatki ter na enak način kot plača sodnika
ustreznega naziva oziroma položaja. Prvi odstavek 30. člena ZDT pa določa, da
ima državni tožilec oziroma pomočnik državnega tožilca poleg plače pravico do
prejemkov, dodatkov in plačil, nadomestil in povračil v enakih primerih in
enaki višini kot sodnik ustreznega naziva oziroma položaja, če ZDT ne določa
drugače. 42 Po osmem odstavku 9. člena OdPF se pri prevedbi
nominalnega zneska osnovnih plač v osnovne plače funkcionarjev po ZSPJS
upošteva osnova za določitev plač funkcionarjev, veljavna od 1. 7. 2005 dalje,
v višini 145.010 tolarjev oziroma izhodiščna plača za negospodarske dejavnosti
za I. tarifni razred, veljavna od 1. 7. 2005 dalje, v višini 54.823 tolarjev. 43 Skladno s to določbo je osnova za obračun plač
javnih uslužbencev in funkcionarjev, za katere se uporablja izhodiščna plača po
Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti, znesek izhodiščne plače za I.
tarifni razred, veljavne na dan, ko se opravi prevedba. Osnova za obračun plač
za javne uslužbence in funkcionarje, za katere se ne uporablja izhodiščna plača
po Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti, je znesek, določen po
predpisih in kolektivnih pogodbah, ki se je na dan prevedbe uporabljal za
določitev njihovih plač. 44 Glede določbe prvega in drugega odstavka 25.
člena ZDT-C kot morebitne zakonske podlage za prevedbo plač državnih tožilcev
glej točko 144 te obrazložitve. 45 Gre za podobne kriterije, kot izhajajo iz drugega
odstavka 120. člena Ustave glede razmerja med akti zakonodajalca in predpisi
izvršilne veje oblasti. 46 Člen 12 ZSPJS-E določa, da se plače funkcionarjev
začnejo obračunavati v skladu z zakonom z dnem začetka uporabe tega zakona.
Člen 13 ZSPJS-E določa, da začne ta zakon veljati naslednji dan po objavi v
Uradnem listu RS, uporabljati pa se začne 1. 3. 2006. 47 Vlada napačno razlaga vsebino odločbe Ustavnega
sodišča št. U-I-134/96, iz katere naj bi po njenem mnenju izhajalo stališče o
načelni dopustnosti znižanja plač. Ustavno sodišče je v tej odločbi sicer res
zapisalo, da plače v določeni višini ni mogoče šteti kot pridobljene pravice,
ker se lahko ta v skladu z zakonom, s kolektivno pogodbo in splošnim aktom
spreminja. Vendar pa to ne pomeni, da zakonodajalcu, ki spreminja plačno
ureditev, ne bi bilo treba upoštevati načela varstva zaupanja v pravo iz 2.
(ZSS-G) Zakon
(ZSS) Zakon
(ZDT-C) Odlok
(OdPF) Prikaz 1-10 od 11 zapisov. |< < 1 2 > >| Postopek priprave in sprejema tega predpisa