Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1232-2005-de-marzo-11-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_a0f476f138e50084e0430a0101510084&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-12-16 12:24:23
Document Index: 405057846

Matched Legal Cases: ['artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 237', 'artículo 97', 'artículo 33', 'artículo 128', 'artículo 84', 'artículo 33', 'artículo 97', 'artículo 97', 'artículo 33', 'artículo 128', 'artículo 36', 'artículo 132', 'artículo 40', 'artículo 67', 'artículo 136', 'artículo 131', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 49', 'artículo 4', 'artículo 66', 'artículo 280', 'artículo 350', 'artículo 50', 'artículo 237', 'artículo 50', 'artículo 170']

﻿ Sentencia 1232-2005 de marzo 11 de 2011
SENTENCIA 1232-2005 DE 11 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:ACTOS ADMINISTRATIVOS DE NATURALEZA MIXTA. ACTOS QUE NO OBSTANTE SUS FORMAS LEGALES, SE CARACTERIZAN POR CONTENER DISPOSICIONES QUE AFECTAN A LAS PERSONAS INDIVIDUALMENTE CONSIDERADAS EN SUS DERECHOSESTE TIPO DE ACTOS TIENEN UNA DOBLE NATURALEZA NORMATIVA, SON GENERALES, TIENEN EFECTOS JURÍDICOS ABSTRACTOS, PERO DE OTRO LADO GENERAN EFECTOS INDIVIDUALES O CONCRETOS, LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO PUEDE SER IMPETRADA CONTRA ESTOS ACTOS DE CONTENIDO MIXTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO, NATURALEZA JURÍDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO
Sentencia 1232-2005 de marzo 11 de 2011
Ref.: Expediente 1232-2005.
Actora: Amparo Puentes Beltrán.
Demandado: Nación Colombiana. (Rama judicial) dirección ejecutiva de administración judicial.
Bogotá, D.C., once de marzo de dos mil once.
1. El decreto acusado.
El Decreto 2268 de 1998 fue expedido por el Gobierno Nacional “en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992”. Se trata en consecuencia de una disposición reglamentaria, referida a la derogatoria de normas referidas a la remuneración de magistrados de tribunal y otros funcionarios, en principio encaminada a concretar, fijar y desarrollar los principios generales incorporados en la mencionada ley.
A su vez, la Ley 4ª de 1992 tiene como propósito señalar los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. Esta ley corresponde a lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado “leyes marco o cuadro”, respecto de las cuales la Corte Constitucional ha sostenido que corresponden a una técnica legislativa que parte de la colaboración armónica entre los poderes legislativo y ejecutivo, de manera que el primero dictará normas generales, y señalará objetivos y criterios, y el segundo adecuará las materias a las necesidades de ejecución mediante decretos reglamentarios(1):
2. La competencia para conocer de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.
De otro lado, en cuanto al control de constitucionalidad de los decretos reglamentarios expedidos en desarrollo de leyes cuadro, la Corte Constitucional en sentencias C-608 de 1999 y C-710 de 1999, señaló que la competencia era del Consejo de Estado, con fundamento en el artículo 237, numeral segundo de la Carta. Dijo la Corte lo siguiente:
Por otra parte, el artículo 97, numeral 7º, del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 33, dispone que es competencia de la Sala plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocer “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”. Igualmente, el último inciso del citado numeral séptimo dispone que “Las acciones de nulidad de los demás decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las secciones respectivas, conforme a las reglas generales de este código y el reglamento de la corporación”.
El artículo 128 del mismo código, numeral uno, determina que el Consejo de Estado conocerá en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.
“Así las cosas, cabe afirmar que, en sentido contrario, el legislador dispuso (como se expresa en el propio art. 33 de la L. 446/98) que los decretos —de carácter general o particular— que no violaran de manera directa la Constitución o que obedecieran a función propiamente administrativa fueran del conocimiento del Consejo de Estado, pero no a través de su Sala de lo Contencioso Administrativo sino de las secciones que la integran, de acuerdo con la especialidad de las mismas conforme a las reglas generales del Código Contencioso Administrativo y el reglamento de la propia corporación.
En este punto debe la Corte señalar que la aplicación del procedimiento especial previsto en la disposición acusada requiere que las condiciones que allí se señalan sean concurrentes de manera que si falta alguna de ellas la acción pertinente será la de nulidad, de acuerdo con el trámite establecido al efecto por el Código Contencioso Administrativo”(2).
En el mismo sentido se pronunció también el Consejo de Estado(3), previamente a la expedición de la Ley 446 de 1998, con ocasión de la interpretación del alcance del precepto constitucional y de las normas en ese entonces vigentes.
“Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las reglas que señale la ley” (D. 1/84, art. 82 o CCA), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquéllos dictados en ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.
“El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad” (exp. S-612, actor Guillermo Vargas Ayala, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).
Con posterioridad, el Consejo de Estado, en sentencia de 18 de enero de 2000(4), señaló que el conocimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de un decreto de carácter general dictado por el Gobierno Nacional, correspondía al Consejo de Estado, si la inconformidad con el ordenamiento jurídico había de establecerse mediante confrontación directa con la Constitución, y si su expedición no obedecía al ejercicio de la función administrativa; y en sentencia de 28 de noviembre de 2002(5) puntualizó que si la confrontación debía hacerse no sólo frente a normas constitucionales sino también frente a normas legales el trámite que correspondía era el de la acción de simple nulidad.
El Consejo de Estado también señaló, luego de preciar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad era distinta a la de simple nulidad, y de citar los artículos 237.2 de la Carta y el numeral 7º del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, que modificó y adicionó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que “de acuerdo con las normas que vienen de citarse, que en materia de control de constitucionalidad el Consejo de Estado tiene una cláusula general de competencia en relación con los decretos que el gobierno expida en el cumplimiento de los cometidos estatales, mientras que la Corte Constitucional tiene en la misma materia una competencia de excepción”(6).
Conclúyese de lo anterior que la competencia para conocer de acciones de nulidad contra decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, que obedezcan a funciones administrativas y cuya inconstitucionalidad resulte de la confrontación no sólo de la Constitución sino de normas legales, como acontece en el caso del Decreto 2668 de 1998, corresponde de manera privativa al Consejo de Estado y no a los tribunales administrativos, por una parte, y en el seno del Consejo de Estado su conocimiento está adscrito a la respectiva Sección Contenciosa y no a la Sala Plena, conforme lo establecen el último inciso del numeral 7º del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 33, y el artículo 128, numeral 1º, ibídem, subrogado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998.
A su vez, el artículo 132, numeral 3º, del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, se refiere al conocimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales; nuevamente, esta norma no distingue el tipo de actos administrativos de que se trate.
En efecto, como se sabe, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho —anteriormente conocida como la acción de plena jurisdicción—, es aquella bajo la cual una persona “puede solicitar en defensa de su interés particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además de la nulidad del mismo por ser contrario a las normas superiores, que se le restablezca en su derecho conculcado, desconocido o menoscabado por aquel. Por consiguiente, la referida acción sólo puede ser ejercida por la persona cuyo derecho ha sido violado o vulnerado en virtud del acto administrativo”(7). Bajo esta acción se busca, además de garantizar el principio de legalidad en abstracto, defender un interés particular que ha sido vulnerado por la expedición del acto administrativo.
El Consejo de Estado, inicialmente sostuvo la posición según la cual la acción de nulidad era procedente sólo contra actos administrativos de carácter general, al paso que el contencioso subjetivo, en ese entonces denominado de plena jurisdicción, procedía sólo frente a actos de contenido personal, individual o concreto(8). Sin embargo, a partir de la sentencia de 10 de agosto de 1961 —C.P. Carlos Gustavo Arrieta— el Consejo de Estado acogió la tesis de las finalidades o motivos determinantes de la acción, según la cual “la acción no depende de la naturaleza del acto que se pretende demandar sino del objeto inmediato que se busca proteger contra los efectos del acto administrativo. Desde esta perspectiva, con independencia de si el acto a demandarse es general o particular, lo determinante de la acción es la finalidad a la que se espera llegar con la impugnación del acto”(9).
Se dijo entonces que
“El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en torno de estos tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella, y el acto violador de aquélla y éste. La decisión irregular de la administración infringe la regla legal y afecta de contragolpe la situación jurídica particular amparada por ella. Ya no hay un sencillo cotejo entre el precepto transgredido y el acto transgresor, porque entre esos extremos se interpone el derecho subjetivo lesionado cuya reparación constituye el objetivo esencial del recurso. Ese tercer elemento torna la simple violación en violación compleja, y la simple nulidad en nulidad con restablecimiento...”(10).
La tesis desde entonces prohijada por el Consejo de Estado evolucionó y se le introdujeron modificaciones, evolución de que da cuenta en extenso la sentencia de marzo 3 de 2003, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo(11). La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 28 de agosto de 1992, señaló que “La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo...”.
El Consejo de Estado, en reciente pronunciamiento, reiteró la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos generales, particularmente en cuanto a que la procedencia de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho no dependen de la naturaleza general o particular del acto acusado, sino de los motivos o finalidades de la acción:
“Asimismo, en cuanto al escogimiento entre la acción de nulidad y la de nulidad con restablecimiento del derecho, esta corporación ha sentado que la procedencia de una u otra no depende de la naturaleza general o particular del acto acusado, sino de los motivos y finalidades de la acción. Por lo tanto, así como puede ejercerse la acción de simple nulidad contra actos de contenido particular, así también procede la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto de contenido general, siempre y cuando este acto sea el que ocasione directamente y por sí solo la lesión de un derecho o el perjuicio, sin necesidad de que medie otro acto de contenido particular que constituya aplicación del primero(12):
“Ciertamente, conforme a las reglas que identifican las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que la diferencia fundamental entre éstas radica en que mientras la acción de nulidad tiene por objeto principal, directo y exclusivo preservar la legalidad de los actos administrativos, a través de un proceso en que no se debaten pretensiones procesales que versan sobre situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, limitándose a la simple comparación del acto con las normas a las cuales ha debido estar sujeto, la de restablecimiento del derecho, por su parte, no solo versa sobre una pretensión de legalidad de los actos administrativos, sino que propende por la garantía de los derechos subjetivos de los particulares mediante la restitución de la situación jurídica de la persona afectada, ya sea a través de una reintegración en forma específica, de una reparación en especie o de un resarcimiento en dinero.
Ello conduce a que, por fuera de lo que constituyen sus características más próximas, la procedencia de una u otra acción no esté determinada por el contenido del acto que se impugna —general o particular— ni por los efectos que de éstos se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensión que se formule, o lo que es igual, por la clase de solicitud o de petición que se haga ante el órgano jurisdiccional. Si el proceso administrativo de anulación define su propia identidad a partir del bien jurídico a tutelar —la simple legalidad o ésta y la garantía de un derecho subjetivo—, la pretensión procesal se convierte en su objeto principal pues en torno a ella es que tiene lugar todo el curso de la actuación judicial.
“En esos términos, si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocer el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos...
“Bajo este entendido, consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico... Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2º (sic) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado afectada” (el resaltado es nuestro).
Por otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha desarrollado el concepto de un nuevo tipo de actos administrativos, de naturaleza mixta, actos que, no obstante sus formas generales, se caracterizan por contener disposiciones que afectan a las personas individualmente consideradas en sus derechos(13). Este tipo de actos tienen una doble naturaleza normativa; por un lado son generales pues tienen supuestos normativos o efectos jurídicos que son abstractos puesto que le son aplicables indistintamente a cualquier persona o cosa que llegare a encontrarse dentro de los supuestos descritos en el mismo, pero de otro lado generan efectos individuales o concretos. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 4 de abril de 2001 (exp. 6538, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza), señaló(14):
“Sobre el particular, la Sala advierte que en las sentencias de 26 de marzo de 1996 (exp. 3575, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz); 12 de agosto de 1999 (exp. 5500, Actor: Michelle Steuer Gutiérrez y otros, C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa) y 28 de octubre de 1999 (exp. 3443, Actor: Edificio 9411 S.A., C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa), se ha expresado frente a actos similares al aquí acusado, lo siguiente: El acto acusado, en cuanto contiene decisiones con efectos particulares y generales, a la vez, resulta ser un acto administrativo mixto...”.
A esta última conclusión se llega bien al acudir a la doctrina de las finalidades o motivos determinantes de la acción, o bien al acudir a la doctrina constitucional expresada en la Sentencia C-426 de 2002, o bien al acudir a la doctrina de los actos administrativos mixtos.
De otro lado, en lo atinente a la cuestión acerca de si se requiere o no la previa expedición de un acto administrativo individual que defina la situación jurídica subjetiva del demandante, el criterio de la Sala es el de que si bien ello es lo que normalmente acontece, las normas legales citadas en realidad no lo exigen sino que basta que el derecho subjetivo esté menoscabado o conculcado. En la generalidad de los casos sólo es posible establecer la situación jurídica individual y concreta o subjetiva mediante la expedición del acto administrativo que la resuelve, pero ello es posible de establecer también, así sea por vía de excepción, sin necesidad de la previa expedición del acto administrativo individual, en aquellos casos en que atendida la finalidad y el propósito del acto administrativo, y su alcance, aparece de manera clara e inequívoca un perjuicio para el accionante, como acontece en el caso sub lite, en virtud de que con la mera expedición del acto se eliminan a sus destinatarios específicos los derechos consagrados en unas normas creadoras de bonificaciones o que les fijan remuneraciones.
Por otra parte, en lo tocante con la cuantía, surge la duda acerca de si el acto administrativo acusado es el que la debe contener o si, por el contrario, es la pretensión la que la determina. Lo anterior en vista de que la competencia atiende también el factor de la cuantía.
A su vez, el artículo 131 del Código Contencioso Administrativo asigna a los tribunales administrativos, privativamente y en única instancia, el conocimiento de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan “actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal”, es decir, que, en contraposición, se excluyen los “actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional”.
Y el artículo 132 ibídem le asigna a los tribunales en primera instancia el conocimiento “de los siguientes asuntos”, es decir —hay que entender—, “de los siguientes procesos”, para guardar armonía con lo dispuesto en los artículos 128 y 131 ejusdem: en primer término, de los de nulidad de “los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, distrital o municipal”, y, en segundo lugar, de los de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se controviertan “actos administrativos de cualquier autoridad”, distinguiendo es este(sic) caso en función de la cuantía y según que provengan o no de un contrato de trabajo o sean o no de carácter laboral.
Obsérvese que el legislador, para el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se refirió a “actos administrativos de cualquier autoridad, sin señalar si se trataba únicamente de autoridades del orden departamental, distrital o municipal —como hubiera podido ser—, o si, precisamente por no distinguir, se refiere también a “actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional”, es decir, sin distinguir si se trata de autoridades del orden nacional o no y sin distinguir, como antes se había anotado, entre el tipo de autoridad de que se trate.
Vistos literalmente los artículos nombrados, las conclusiones serían las siguientes en punto a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: (i) si el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho carece de cuantía y en él se controvierten aptos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, la competencia correspondería al Consejo de Estado, privativamente y en única instancia; (ii) si el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho carece de cuantía y en él se controvierten actos administrativos expedidos por autoridades del orden departamental, distrital o municipal, la competencia es de los tribunales administrativos privativamente y en única instancia; y (iii) si el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tiene cuantía, y en él se controvierten actos administrativos “de cualquier autoridad”, es decir, nacional o departamental, distrital o municipal, la competencia es del Tribunal Administrativo en primera instancia.
A los fines anteriores, estima la Sala, la cuantía del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se determina en función de la pretensión al tiempo de la demanda, y no de que el acto administrativo la establezca. Las normas citadas definen la competencia, para el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en función de la cuantía del proceso o del asunto, y de la autoridad que expide el acto administrativo, si bien, desde luego, bien puede suceder que del propio acto administrativo se infiera la cuantía. No obstante, lo determinante en este tipo de acción no es que el acto administrativo contenga la cuantía, sino que la contenga la pretensión, al igual que es la naturaleza de la pretensión que se formule, y no el contenido o la naturaleza del acto, el que define la diferencia entre la acción de nulidad y la de restablecimiento del derecho.
En consecuencia, sobre estas bases ha de entenderse que los tribunales administrativos conocerán de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos consagrados en el Código Contencioso Administrativo —cuando tengan cuantía y esta exceda ciertos valores—, es decir, que, a la luz del numeral 2º del artículo 132 de dicho ordenamiento, si con ellas se pretende el restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provenga de un contrato de trabajo, consecuencialmente a la pretensión de declaratoria de nulidad de actos administrativos y, concretamente, de decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional, le asiste competencia a los tribunales administrativos, desde luego con sujeción a lo estatuido en el Código Contencioso Administrativo en materia de cuantías. A conclusión similar, en lo pertinente, se llega con fundamento en el numeral 3º del artículo 132 del referido ordenamiento.
3. La declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998.
El Decreto 2268(sic) de 1998 fue declarado nulo por sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, el 25 de septiembre de 2001(15), declaratoria que se produjo en respuesta a una acción de simple nulidad y que tiene efectos erga omnes.
4. El caso sub examine.
Lo que busca la parte demandante en el caso sub examine es la declaratoria de nulidad del Decreto 2268 de 1998 y el consiguiente restablecimiento del derecho. Más concretamente, que se declare la nulidad de un acto administrativo de naturaleza mixta con el fin de restablecer el derecho, a la bonificación de que habla el Decreto 610 de 1998. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede totalmente en un caso como éste.
Si bien el decreto se limita a derogar a otros decretos y en este contexto podría decirse que carece de cuantía, lo cierto es que el proceso o asunto que se controvierte sí la tiene, toda vez que como efecto de la derogatoria de los decretos se afecta una situación subjetiva individual y concreta, que le permite al accionante establecer el monto del derecho que estima afectado y reflejarlo en la pretensión.
En lo que respecta al agotamiento de la vía gubernativa como requisito indispensable para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es del caso afirmar que según lo establecido en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, “no habrá recurso contra los actos de carácter general ni contra los de trámite preparatorios o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. La vía gubernativa solo procede contra los actos particulares y subjetivos y es indispensable para acudir a la vía jurisdiccional. Sin embargo, estamos ante la presencia de un acto general con efectos particulares o concretos, un denominado acto mixto y, como tal, es demandable directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa y no requiere del agotamiento de la vía gubernativa para que proceda la vía jurisdiccional.
El Decreto 2268 de 1998 fue declarado nulo por sentencia proferida por el Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001(16). Como se sabe, la declaratoria de nulidad tiene efectos retroactivos o ex tunc, lo cual quiere decir que se entiende que el acto no ha existido jamás. Así las cosas, arte la inexistencia del acto demandado, la decisión de la Sala en cuanto a la petición de declaración de nulidad del Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998, no puede ser sino inhibitoria por sustracción de materia. El hecho de que haya sido el Consejo de Estado el que haya declarado la nulidad del decreto y el tribunal el restablecimiento del derecho, no constituye una indebida acumulación tal como lo afirma el apelante; al momento de presentarse la demanda el Decreto 2268 de 1998 estaba vigente y como se vio anteriormente, era atacable por la vía de la nulidad y el restablecimiento del derecho. Antes de que el tribunal decidiera el proceso en comento, el Decreto 2668 fue declarado nulo razón por la cual el tribunal no podía ya pronunciarse sobre la validez del mismo, lo cual no obstaba para que se pronunciara sobre el restablecimiento del derecho pues este era objeto de la demanda, y tenía, como prerrequisito para su prosperidad, la declaratoria de nulidad del acto administrativo atacado.
Dado que la nulidad del Decreto 2668 de 1998 fue declarada en sentencia que fue proferida con anterioridad a la decisión que se tomara en el caso en estudio, pero estando en curso el presente proceso, el análisis de la Sala debe circunscribirse a la petición del demandante sobre restablecimiento del derecho. Así las cosas, procederá la Sala a pronunciarse sobre el restablecimiento del derecho objeto de petición.
“ART. 14.—El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los magistrados de todo orden de los tribunales superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993.
Ahora bien, es cierto, que la parte resolutiva del Decreto 610 de 1998 sólo comprende el pago de una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
Sin embargo, no es esta la interpretación que debe hacerse en cuanto a que la única bonificación a que tienen derecho los funcionarios mencionados por el decreto es la del sesenta por ciento (60%) en tanto que es la única mencionada en la parte resolutiva, y no lo están las del setenta por ciento (70%) y ochenta por ciento (80%) para los años 2000 y 2001 respectivamente.
Ya se indicó cómo los decretos reglamentarios tienen la función de fijar y desarrollar los detalles de aplicación de los principios que esta contiene. Cabe recordar que el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992 dispone que el Gobierno Nacional cada año debe modificar el sistema salarial correspondiente a los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b)(sic) Los empleados del Congreso Nacional, la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; d) Los miembros de la fuerza pública, aumentando sus remuneraciones. La decisión que adopta el Decreto 610 de 1998 está en armonía total con lo que dispone la ley marco. El decreto en cuestión no hace más que conferir una bonificación a los funcionarios de la rama judicial que permita superar la desigualdad económica entre ellos, y esto solo se logra al establecer las bonificaciones del sesenta, setenta y ochenta por ciento para los años 1999, 2000 y 2001.
Es bien sabido que una de las características de los actos administrativos es la de ser una manifestación de voluntad de un ente de derecho que toma una decisión con efectos jurídicos(17). Es evidente que la decisión tomada por el Gobierno Nacional en el Decreto 610 de 1998 es la de acabar con la desigualdad económica entre los funcionarios de la rama judicial mediante la creación de la bonificación tantas veces mencionada. Esta decisión no se encuentra circunscrita a la parte resolutiva del decreto sino que está expresada en el decreto como un todo. Afirmar que la única bonificación comprendida en el Decreto 610 de 1998 es la que se encuentra sería caer en un formalismo del todo excesivo, contrario al ordenamiento jurídico colombiano pues este consagra el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades (C.N., art. 228), principio que quedaría desgarrado si se aceptara la argumentación del apelante. En consecuencia, atendiendo al mandato constitucional de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades y a la decisión contenida en el acto administrativo dictado por el Gobierno Nacional, las bonificaciones del setenta por ciento (70%) y del ochenta por ciento (80%) para los años 2000 y 2001 respectivamente son de pago obligatorio para los funcionarios contenidos en el supuesto de hecho del decreto.
El Ministerio Público, en su apelación, dice que la bonificación por compensación obedecía a una mera expectativa y no a un derecho adquirido y, por consiguiente, podía revocarse en cualquier momento. Hay que recordar que el Decreto 2668 de 1998 fue declarado nulo, lo cual tiene como efecto el revivir los decretos 610 de 1998 y 1239 de 1998. En consecuencia, el derecho a la bonificación que establece el Decreto 610 de 1998 sigue vigente y por tanto constituye un derecho adquirido y vigente de la demandante. Esto se confirma puesto que la expedición de la Ley 482 del 15 de noviembre de 1998 —aprobatoria del presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1999— incluyó las partidas destinadas al pago específico de la “bonificación” creada por el Decreto 610 de 1998, cumpliendo con el requisito legal establecido para la correcta asignación de los valores derivados de los porcentajes establecidos en el Decreto 610 como medida de compensación gradual.
El Decreto 664 de 1999 establece la bonificación por compensación para los magistrados y servidores públicos allí relacionados, a partir del 1º de septiembre de 1999. El Consejo de Estado en sentencia del 11 de diciembre de 2003(18), precisó que el Decreto 664 de 1999 en realidad no creó “una bonificación por compensación diferente de la prevista en los decretos 610 y 1239. Es el mismo derecho con diferente cuantía. Pero el Decreto 664 perdió fuerza ejecutoria cuando se declaró nulo el Decreto 2668, como consecuencia de que el Decreto 664 se expidió sobre la base de que la bonificación por compensación a que se refieren el 610 y 1339 no existía, y por ello se utilizó la expresión obvia de “créase”; entonces si el día anterior a la expedición del Decreto 664 la bonificación por compensación no existía, ella es el fundamento fáctico jurídico de su expedición, pero al declararse nulo el Decreto 2668 y recobrar vigencia el Decreto 610 y 1239, ello determina que el día anterior estaban vigentes éstos y, por ende, desapareció el fundamento fáctico y jurídico del tantas veces citado Decreto 664, que es lo que conforme al artículo 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, se denomina “pérdida de fuerza ejecutoria”, fenómeno que se traduce en que por mandato legal un acto administrativo no está llamado a seguir produciendo efectos, sin necesidad de declaración judicial que así lo disponga”.
Como la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo se traduce en que un acto administrativo cesa de producir efectos, el pago de la bonificación por compensación debe hacerse siguiendo las directrices del Decreto 610 de 1998. En este aspecto se confirma lo dicho en la sentencia de primera instancia. El restablecimiento del derecho que se ordena significa que la Procuraduría General de la Nación debe reconocer y pagar a la actora, las diferencias que resulten a su favor entre lo que se haya pagado efectivamente y lo que se le deba pagar, con base en los porcentajes establecidos en los decretos 610 y 1239 de 1998, adicionados con la actualización de las sumas respectivas y los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia y desde su pago efectivo.
Por último, hay que anotar que está plenamente demostrada la vinculación de la actora en el cargo de Procurador Judicial II, código OPJ, grado ES, de la Procuraduría 38 Judicial II en Materia Penal, Armenia, tal como se desprende de los actos administrativos que reposan en el expediente acompañados de las respectivas certificaciones, folios 11 a 13, como bien lo resalta el tribunal. El Decreto 610 de 1998 no menciona a los funcionarios del Ministerio Público entre los cuales tienen derecho a la compensación, sin embargo, no hay que olvidar que el artículo 280 de la Constitución Nacional estable que “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”, lo cual hace que la bonificación plasmada en el decreto para los funcionarios de la rama judicial tiene que necesariamente extenderse a los agentes del Ministerio Público, pues así lo dispone nuestra Carta Política.
En suma, lo anterior es suficiente para registrar la legalidad de la decisión de primera instancia, la cual se confirmará.
1. Confírmase la sentencia apelada, dictada el 21 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Conjueces.
2. Para la liquidación correspondiente, se deberán descontar los valores que a la fecha haya recibido la demandante por concepto de bonificación por compensación.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por Sala de conjueces en sesión de la fecha.
Con el debido respeto, si bien comparto las consideraciones fundamentales del fallo, me veo en la necesidad de aclarar mi voto, en cuanto la sentencia ordena que el reajuste se extienda a los porcentajes del 70% y el 80%. Lo anterior basado en que la pretensión de la demandante se circunscribe a que se le reconozca el porcentaje del 60%.
Ha de recordarse que esta misma Sección Segunda, en fallos calendados el 11 de noviembre de 2004 de la Subsección B(1), y más recientemente el 20 de mayo de 2010(2), ha expresado que el fallo no puede ser ultra petita, en atención al principio de congruencia de la sentencia establecido en el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo aplica sólo a trabajadores particulares, sin que sea posible su remisión analógica.
En consecuencia, con independencia de la discusión existente acerca de las implicaciones de la falta de coincidencia entre la parte resolutiva (que alude al 60%) y la parte motiva del decreto (que alude también al 70% y al 80%), y de la controversia consecuente acerca de si se tiene derecho o no a las bonificaciones del 70% y el 80% de que habla la parte motiva, en el presente caso ha debido confirmarse el fallo apelado sólo en cuanto ordena tal bonificación del 60%.
En el presente caso ha de observarse que las pretensiones de la parte demandante se contraen por este aspecto al pago del 60%, razón por la cual la sentencia no puede ir más allá, por lo cual ha debido confirmarse lo dicho en la sentencia de primera instancia a este respecto, y revocarse la misma en cuanto resolvió ir más allá de lo pedido por la actora al condenar al pago del 70% a partir del 1º de enero de 2000 y del 80% a partir del 1º de enero de 2001 de la remuneración total correspondiente a los magistrados de las altas cortes y bajo las condiciones allí establecidas.
José Fernando Torres»
(1) Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
(2) Corte Constitucional, Sentencia C-1290-01; en el mismo sentido la Sentencia C-560-99. En esta última la Corte señaló que el Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 237.2 C.N., puede pronunciarse sobre todos los decretos que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (C.N., art. 241).
(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 23 de julio de 1996, expediente S-612; y Sección Primera, octubre 16 de 1997, expediente AI-025.
(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de enero de 2000, expediente AI-046, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
(5) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de noviembre de 2002, expediente 0060, C.P. Olga Inés Navarrete.
(6) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, radicación 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
(7) Corte Constitucional. Sentencia C-99 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(8) Jorge Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III, Universidad Externado de Colombia, 2004, pág. 141 y ss., y 206.
(9) Jorge Orlando Santofimio Gamboa, ob. cit., pág. 143.
(10) Consejo de Estado, sentencia de 10 de agosto de 1961.
(11) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, radicación 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de abril de 2005, radicación 25000-23-24-000-2003-00825-01. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Esta sentencia reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado Sobre la teoría de los motivos y finalidades expuesta en sentencia proferida por la Sala Plena el 4 de marzo de 2003. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Radicación 11001-03-24­000-1999-05683-02(IJ-030). Esta sentencia hace un recuento de la evolución jurisprudencial que ha tenido la teoría de los motivos y finalidades.
(13) Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, t. III, 1ª ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, pág. 178.
(14) Esa posición es reiterada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 29 de noviembre de 2001, expediente 6793, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 25 de septiembre de 2001, expediente 395-99. C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 25 de septiembre de 2001, expediente 395-99. C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(17) “El acto en la doctrina general, en forma simple, es una manifestación de voluntad de un ente de derecho. Es una decisión que produce efectos jurídicos. La noción de decisión es entonces un concepto central dentro de esta materia, y se infiere que para que la jurisdicción intervenga a modo de control se requiere que el objeto sobre el cual constituya, en materia de manifestación intencional, la voluntad de decisión que en el lenguaje de derecho comparado se denomina a veces providencia, otras veces resolución o decreto, pero cuyo elemento central, al lado de otros que integran su esencia, es la virtualidad de producir efectos de derecho. Así, al acto administrativo, a la luz de ley colombiana, es una manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención, ya que ésta supone aquella, en virtud de la cual se dispone, se decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para que como consecuencia crear, modificar o extinguir una relación de derecho (...)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 22 de enero de 1987, expediente 549, C.P. Hernán Guillermo Aldana Duque. En igual sentido, Sección Primera. Sentencia del 5 de agosto de 1991, expediente 1588, C.P. Yesid Rojas S: “elemento esencial el carácter decisorio que lo haga capaz de producir efectos jurídicos; de crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Sólo entonces dicho acto se coloca en condiciones de ser susceptible de control jurisdiccional (...)”. Sección Segunda. Sentencia del 18 de diciembre de 1991, expediente 3936, C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(18) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de diciembre de 2003, expediente 99-3971.
(1) Radicación 08001-23-31-000-1992-07034-01(3300-0). Se dijo entonces: “En el trámite del proceso contencioso administrativo el marco de juzgamiento que delimita la instancia lo constituyen los pedimentos de la demanda y su contestación, sin que le sea posible al juez fallar más allá de lo pedido. Las declaraciones extra y ultra petita de que trata el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo están instituidas únicamente para los trabajadores particulares y no está permitida en estos casos la remisión analógica.
(2) (Rad. 25000-23-25-000-2002-12297-01 (3712-04). Se dijo en esta: “La sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva. En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo(2), debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión”.