Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=213860&pageIndex=0&doclang=FI&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9339592
Timestamp: 2019-06-17 08:50:44+00:00
Document Index: 25435715

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ']

Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2008/98/EY – Jätteiden hyödyntäminen tai loppukäsittely – Integroidun jätehuoltojärjestelmän käyttöön ottaminen, jolla taataan kansallinen omavaraisuus – Polttolaitosten perustaminen tai olemassa olevien laitosten kapasiteetin lisääminen – Polttolaitosten luokittelu ”erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisiksi strategisiksi infrastruktuureiksi ja laitoksiksi” – Jätehierarkian periaatteen kunnioittaminen – Direktiivi 2001/42/EY – Ympäristöarvioinnin tarve
Asiassa C-305/18,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 28.2.2018 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 4.5.2018, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus ja
Regione Toscana ja
Associazione Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlusin ja
Comitato Donne 29 Agoston,
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Toader (esittelevä tuomari) sekä tuomarit A. Rosas ja M. Safjan,
– Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus ja Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, edustajinaan F. Pernazza ja A. Ciervo, avvocati,
– Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus ja Comitato Donne 29 Agosto, edustajanaan C. Auriemma, avvocatessa,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan M. Santoro, avvocato dello Stato,
– Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara, M. Noll-Ehlers ja F. Thiran,
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY (EYVL 2001, L 197, s. 30; jäljempänä direktiivi 2001/42) ja jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY (EUVL 2008, L 312, s. 3; jäljempänä jätedirektiivi) tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa osapuolina ovat yhtäältä ympäristönsuojelujärjestöt Verdi Ambienti e Società (VAS) – Aps Onlus ja Movimento Legge Rifiuti Zero per l'Economia Circolare Aps ja toisaalta Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministerineuvoston puheenjohtajisto, Italia) ym. ja joka koskee kannetta, jolla vaaditaan yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttolaitosten kokonaiskapasiteetin määrittämisestä toiminnassa olevissa tai toimiluvan saaneissa polttolaitoksissa koko valtakunnan tasolla sekä jäljelle jäävän tarpeen kattamiseksi toteutettavien energiaa tuottavien yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttolaitosten lukumäärän määrittämisestä 10.8.2016 annetun pääministerin asetuksen (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati (GURI nro 233, 5.10.2016; jäljempänä 10.8.2016 annettu asetus) kumoamista.
3 Direktiivin 2001/42 johdanto-osan 4 ja 15–18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4) Ympäristövaikutusten arviointi on tärkeä keino, jolla voidaan sisällyttää ympäristönäkökohtia tiettyjen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja hyväksymiseen, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia jäsenvaltioissa, koska sillä varmistetaan, että tällaiset suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisen aiheuttamat vaikutukset otetaan huomioon niiden valmistelun kuluessa ja ennen niiden hyväksymistä.
(15) Päätöksenteon avoimuuden edistämiseksi ja sen varmistamiseksi, että arviointia varten toimitetut tiedot ovat kattavat ja luotettavat, on tarpeen säätää, että asianomaisia ympäristöstä vastaavia viranomaisia ja yleisöä kuullaan suunnitelmien ja ohjelmien arvioinnin kuluessa, ja että näille annetaan riittävä aika tulla kuulluksi ja esittää mielipiteensä.
(16) Jos yhdessä jäsenvaltiossa valmistellun suunnitelman tai ohjelman toteuttaminen aiheuttaa todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia muissa jäsenvaltioissa, olisi säädettävä neuvottelujen aloittamisesta kyseisten jäsenvaltioiden kesken ja siitä, että asianomaisille viranomaisille sekä yleisölle annetaan tietoja ja mahdollisuus ilmaista mielipiteensä.
(17) Ympäristöselostus ja asianomaisten viranomaisten sekä yleisön esittämät mielipiteet samoin kuin valtioiden välisten neuvottelujen tulokset olisi otettava huomioon suunnitelmaa tai ohjelmaa valmisteltaessa ja ennen sen hyväksymistä tai sitä koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamista.
(18) Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kun suunnitelma tai ohjelma hyväksytään, siitä ilmoitetaan asianomaisille viranomaisille sekä yleisölle, ja että nämä voivat saada siitä tietoja.”
”1. Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2-4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
a) joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet [tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY (EYVL 1985, L 175, s. 40)] liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai
7 Direktiivin 2001/42 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 3 artiklassa tarkoitettu ympäristöarviointi on tehtävä suunnitelman tai ohjelman valmistelun kuluessa ja ennen sen hyväksymistä tai sitä koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamista.”
8 Kyseisen direktiivin 6 artiklan, jonka otsikkona on ”Kuuleminen”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”– – viranomaisille ja – – yleisölle on annettava hyvissä ajoin todellinen mahdollisuus esittää asianmukaisen ajan kuluessa mielipiteensä suunnitelma- tai ohjelmaluonnoksesta sekä siihen liitetystä ympäristöselostuksesta ennen suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä tai sitä koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamista.”
9 Jätedirektiivin johdanto-osan 6, 8, 28 ja 31 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6) Kaiken jätepolitiikan ensisijaisena tavoitteena olisi oltava jätteestä ja jätehuollosta aiheutuvien haitallisten terveys- ja ympäristövaikutusten minimoiminen. Jätepolitiikalla olisi myös pyrittävä vähentämään luonnonvarojen käyttöä ja edistämään jätehierarkian soveltamista käytännössä.
(31) Jätehierarkia määrää yleensä ensisijaisuusjärjestyksen sen suhteen, mikä on ympäristön kannalta paras kokonaisvaihtoehto jätelainsäädännössä ja jätepolitiikassa, vaikka tällaisesta hierarkiasta poikkeaminen voi olla tarpeen yksittäisten jätevirtojen osalta, silloin kun se on perusteltua muun muassa tekniseen toteutettavuuteen, taloudelliseen hyväksyttävyyteen ja ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä.”
10 Kyseisen direktiivin I luku, jonka otsikko on ”Kohde, soveltamisala ja määritelmät”, sisältää 1–7 artiklan. Mainitun direktiivin 1 artikla kuuluu seuraavasti:
”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joilla suojellaan ympäristöä ja ihmisten terveyttä ehkäisemällä tai vähentämällä jätteen syntymisen ja jätehuollon aiheuttamia haittavaikutuksia sekä vähentämällä materiaalien käytöstä aiheutuvia kokonaisvaikutuksia ja parantamalla tällaisen käytön tehokkuutta.”
11 Jätedirektiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Jätehierarkia”, säädetään seuraavaa:
”1. Seuraavaa jätehierarkiaa sovelletaan ensisijaisuusjärjestyksenä jätteen syntymisen ehkäisemistä ja jätehuoltoa koskevassa lainsäädännössä ja politiikassa:
Jäsenvaltioiden on otettava huomioon yleiset ennakkovarautumista, kestävyyttä, teknistä toteutettavuutta ja taloudellista hyväksyttävyyttä ja luonnonvarojen suojelua koskevat ympäristönsuojeluperiaatteet sekä ympäristöä, ihmisten terveyttä, taloutta ja yhteiskuntaa koskevat kokonaisvaikutukset 1 ja 13 artiklan mukaisesti.”
12 Kyseisen direktiivin II luku, jonka otsikko on ”Yleiset vaatimukset”, sisältää muun muassa 13 artiklan, jonka otsikko on ”Ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu” ja jossa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätehuolto tapahtuu vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä sekä erityisesti,
c) ettei vahingoiteta maaseutua eikä erityistä merkitystä omaavia kohteita.”
13 12.9.2014 annetun asetuksen nro 133/2014 (decreto-legge nº 133/2014; GURI nro 212, 12.9.2014), joka on muutettuna muutettu laiksi 11.11.2014 annetulla lailla nro 164/2014 (GURI nro 262, 11.11.2014) (jäljempänä asetus nro 133/2014), 35 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Yhdeksänkymmenen päivän kuluessa tämän asetuksen muuntolain voimaantulopäivästä pääministeri antaa ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriministerin suosituksesta ja valtion, alueiden ja Trenten ja Bolzanon autonomisten maakuntien välisten suhteiden pysyvää komiteaa kuultuaan asetuksen, jossa määritetään yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen käsittelyn valtakunnallinen kokonaiskapasiteetti toiminnassa olevissa tai toimiluvan saaneissa polttolaitoksissa koko valtakunnan tasolla siten, että nimenomaisesti ilmoitetaan kunkin laitoksen kapasiteetti, sekä jäljelle jäävän tarpeen kattamiseksi toteutettavien energiaa tuottavien yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttolaitosten lukumäärä; kyseistä tarvetta määritettäessä pyritään asteittain parantamaan eri alueiden välistä sosioekonomista tasapainoa ja noudattamaan jätteen erilliskeräyksen ja kierrätyksen tavoitteita sekä ottamaan huomioon alueelliset suunnitelmat. Edellä mainitulla tavalla yksilöidyt laitokset edustavat erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisia strategisia infrastruktuureja ja laitoksia, toteuttavat yhdyskuntajätteelle ja siihen rinnastettavalle jätteelle tarkoitettua yhtenäistä ja nykyaikaista jätehuoltojärjestelmää, takaavat kansallisen omavaraisuuden turvaamisen, mahdollistavat alaa koskevien unionin sääntöjen täytäntöönpanon laiminlyönnin vuoksi aloitettujen rikkomismenettelyjen päättämisen ja uusien menettelyjen ehkäisemisen ja rajoittavat jätteen sijoittamista kaatopaikoille.”
14 Tämän säännöksen perusteella hyväksyttiin 10.8.2016 annettu asetus.
15 10.8.2016 annetun asetuksen 1 §:ssä, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”1. [Asetuksen nro 133/2014] 35 §:n 1 momentin mukaisesti tässä asetuksessa säädetään
a) marraskuussa 2015 toiminnassa olevien yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttolaitosten nykyisen valtakunnallisen käsittelykapasiteetin määrittämisestä
b) niiden yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttolaitosten, joilla on marraskuussa 2015 toimilupa mutta jotka eivät ole toiminnassa, valtakunnallisen potentiaalisen käsittelykapasiteetin määrittämisestä
c) jäljelle jäävän kyseisten jätteiden valtakunnallisen käsittelyn tarpeen kattamiseksi toteutettavien tai tehostettavien energiaa tuottavien yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttolaitosten yksilöimisestä makroalueittain ja alueittain.”
16 10.8.2016 annetun asetuksen 3–5 §:ssä on taulukot, joissa nimetään kolme laitosten luokkaa eli toiminnassa olevat polttolaitokset, joiden osalta ilmoitetaan kunkin laitoksen toimiluvan mukainen käsittelykapasiteetti ja yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen käsittelykapasiteetti (taulukko A), toimiluvan saaneet polttolaitokset, jotka eivät ole toiminnassa ja joiden osalta ilmoitetaan kunkin laitoksen potentiaalinen käsittelykapasiteetti ja alueellinen sijainti (taulukko B), ja laitokset, jotka on alueellisen suunnitelman perusteella perustettava tai joiden toimintaa on tehostettava (taulukko C). Näiden kunkin kolmen luokan osalta vastaavissa taulukoissa ilmoitetaan myös marraskuussa 2015 toiminnassa olevien jätteenpolttolaitosten käsittelyn valtakunnallinen kokonaiskapasiteetti (taulukko A), niiden jätteenpolttolaitosten, joilla on kyseisenä päivänä toimilupa mutta jotka eivät ole toiminnassa, käsittelyn potentiaalinen valtakunnallinen kapasiteetti (taulukko B) ja alueet, joilla laitoksia on valtakunnallisen tarpeen kattamiseksi perustettava tai niiden toimintaa on tehostettava, ja niiden kapasiteetit (taulukko C).
17 10.8.2016 annetun asetuksen 6 §:ssä, jonka otsikko on ”Loppusäännökset”, säädetään seuraavaa:
”1. Taulukoissa A, B ja C yksilöidyt laitokset edustavat – – erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisia strategisia infrastruktuureja ja laitoksia ja toteuttavat yhdyskuntajätteelle ja siihen rinnastettavalle jätteelle tarkoitettua yhtenäistä ja nykyaikaista jätehuoltojärjestelmää sekä takaavat kansallisen omavaraisuuden turvaamisen [jätedirektiivin] 16 artiklassa edellytetyllä tavalla
2. Kansallisen omavaraisuuden turvaamiseksi sekä sosioekonomisen tasapainon asteittaiseksi parantamiseksi maan eri alueiden välillä – – yhdyskuntajätteiden ja niihin rinnastettavien jätteiden polttolaitosten pienemmät käsittelykapasiteetit jaetaan 6 momentissa säädettyjen toimenpiteiden vuoksi uudelleen samalla suuralueella liitteen III mukaisten yleisten perusteiden ja menettelyjen mukaisesti.”
18 10.8.2016 annetun asetuksen kolmessa liitteessä ilmoitetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden perusteella on määritetty taulukoissa A, B ja C olevat kolme luokkaa. Tarkemmin sanoen liitteessä I määritetään niiden yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttolaitosten, jotka ovat toiminnassa tai joilla on toimilupa mutta jotka eivät olleet toiminnassa marraskuussa 2015, nykyinen valtakunnallinen käsittelykapasiteetti. Liitteessä II määritellään tavat, joilla määritetään jäljelle jäävä yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttotarve, ja yksilöllinen laskentaeritelmä kullekin alueelle. Liitteessä III täsmennetään lisäksi asetuksen nro 133/2014 35 §:n 1 momentissa säädetyt yleiset perusteet, joita käytetään jäljelle jäävän valtakunnallisen yhdyskuntajätteen tai siihen rinnastettavan jätteen polttotarpeen kattamiseksi toteutettavien tai tehostettavien laitosten määrittämiseksi.
19 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että yhdistykset VAS ja Movimento Legge Rifiuti Zero per l'Economia Circolare ovat nostaneet ennakkoratkaisua pyytäneessä Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, jolla vaaditaan 8.10.2016 annetun asetuksen kumoamista ja jonka yhteydessä ne ovat esittäneet viisi kanneperustetta.
20 Nämä kanneperusteet voidaan lähtökohtaisesti jakaa kahteen osaan. Ensimmäiseen niistä kuuluvat perusteet, jotka koskevat jätedirektiivin 4 ja 13 artiklassa säädetyn jätehierarkian periaatteen loukkaamista siltä osin kuin 10.8.2016 annetussa asetuksessa luokitellaan polttolaitokset ”erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisiksi strategisiksi infrastruktuureiksi ja laitoksiksi”. Pääasian kantajien mukaan jätteiden polttamista saataisiin käyttää vain viimeisenä keinona, kun ei enää ole mahdollista turvautua hyödyntämis- tai kierrätystekniikoihin. Toinen kanneperusteiden ryhmä koskee direktiivin 2001/42 rikkomista siltä osin kuin kyseisen asetuksen antamista ei edeltänyt sen vaikutusten ympäristöarviointi.
21 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että pääasian vastaajat ovat tyytyneet toimittamaan selvittämisvaiheessa asiakirjoja ja kertomuksen lisäämättä niihin kirjelmiä. Niistä ilmenee, että ne ovat puolustautuakseen vain väittäneet kansallisen lainsäädännön olevan unionin oikeuden mukainen.
22 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo yhtäältä, että unionin tuomioistuimen on tarpeen tulkita jätehierarkian periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään jätedirektiivissä. Toisaalta se kysyy, voiko kansallinen viranomainen etukäteistä ympäristöarviointia tekemättä lisätä jätteiden polttolaitosten kapasiteettia.
23 Näissä olosuhteissa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Ovatko [jätedirektiivin] 4 ja 13 artikla yhdessä sen johdanto-osan 6, 8, 28 ja 31 perustelukappaleen kanssa esteenä [asetuksen nro 133/2014] 35 §:n 1 momentin kaltaiselle kansalliselle primäärisäännökselle ja [10.8.2016 annetun asetuksen] kaltaiselle täytäntöönpanosäännökselle siltä osin kuin niissä katsotaan ainoastaan [10.8.2016 annetun asetuksen] liitteissä ja taulukoissa esitetyt polttolaitokset erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisiksi strategisiksi infrastruktuureiksi ja laitoksiksi, jotka toteuttavat yhdyskuntajätteelle ja siihen rinnastettavalle jätteelle tarkoitettua yhtenäistä ja nykyaikaista jätehuoltojärjestelmää sekä takaavat kansallisen omavaraisuuden turvaamisen, kun otetaan huomioon, ettei kansallinen lainsäätäjä ole vastaavasti tunnustanut samanlaista asemaa jätteiden kierrätykseen ja uudelleenkäyttöön tarkoitetuille jätteenkäsittelylaitoksille, vaikka kyseiset kaksi käyttötapaa ovat [jätedirektiivissä] tarkoitetussa jätehierarkiassa etusijalla?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, ovatko [jätedirektiivin] 4 ja 13 artikla esteenä [asetuksen nro 133/2014] 35 §:n 1 momentin kaltaiselle kansalliselle primäärisäännökselle ja [10.8.2016 annetun asetuksen] kaltaiselle täytäntöönpanosäännökselle siltä osin kuin yhdyskuntajätteen polttolaitokset katsotaan niissä erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisiksi strategisiksi infrastruktuureiksi ja laitoksiksi alaa koskevien unionin sääntöjen täytäntöönpanon laiminlyönnin vuoksi aloitettujen rikkomismenettelyjen päättämiseksi ja uusien menettelyjen ehkäisemiseksi ja jätteen kaatopaikoille sijoittamisen rajoittamiseksi?
3) Ovatko direktiivin 2001/42 2–4 ja 6–12 artikla, sekä erikseen että yhdessä luettuina, esteenä [asetuksen nro 133/2014] 35 §:n 1 momentin kaltaisen kansallisen primäärisäännöksen ja [10.8.2016 annetun asetuksen] kaltaisen täytäntöönpanosäännöksen soveltamiselle, kun niissä säädetään, että pääministeri voi asetuksellaan määrittää uudelleen olemassa olevien polttolaitosten kapasiteetin aiempaa korkeammaksi ja määrittää määritetyn jäljelle jäävän tarpeen kattamiseksi toteutettavien energiaa tuottavien yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen polttolaitosten lukumäärän, kapasiteetin ja alueellisen sijoittumisen, joita määritettäessä on pyritty asteittain parantamaan eri alueiden välistä sosioekonomista tasapainoa ja noudattamaan jätteen erilliskeräyksen ja kierrätyksen tavoitteita, ilman, että kyseisessä kansallisessa sääntelyssä säädettäisiin, että kyseisen pääministerin asetuksesta ilmenevän suunnitelman laatimisvaiheessa sovellettaisiin edellä mainitussa direktiivissä 2001/42 tarkoitettua strategista ympäristöarviointia koskevaa sääntelyä?”
24 Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 3.7.2018 antamallaan määräyksellä Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus ym. (C-305/18, ei julkaistu, EU:C:2018:549) hylätä kansallisen tuomioistuimen pyynnön asioiden käsittelemisestä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklassa ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa nopeutetussa menettelyssä.
25 Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, joita on käsiteltävä yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko jätehierarkian periaatetta, sellaisena kuin se ilmaistaan jätedirektiivin 4 artiklassa ja luettuna kyseisen direktiivin 13 artiklan valossa, tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa luokitellaan jätteiden polttolaitokset ”erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisiksi strategisiksi infrastruktuureiksi ja laitoksiksi”.
26 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset johtunevat siitä, että 10.8.2016 annetussa asetuksessa ei käytetä samanlaista luokittelua jätteiden käsittelyyn kierrätystä ja uudelleenkäyttöä varten tarkoitettuihin laitoksiin, kun taas mainitun direktiivin 4 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot soveltamaan jätteen syntymisen ehkäisemistä ja jätehuoltoa koskevassa lainsäädännössä ja politiikassa jätehierarkiaa jätteen käsittelyssä.
27 On muistutettava, että jätedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”– – jätehierarkiaa sovelletaan ensisijaisuusjärjestyksenä jätteen syntymisen ehkäisemistä ja jätehuoltoa koskevassa lainsäädännössä ja politiikassa: a) ehkäiseminen; b) valmistelu uudelleenkäyttöön; c) kierrätys; d) muu hyödyntäminen, esimerkiksi energiana; ja e) loppukäsittely”.
28 Tästä säännöksestä, jossa säädetään jätehierarkiasta, sellaisena kuin sitä on sovellettava jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja jätehuoltoa koskevassa lainsäädännössä ja politiikassa, ei voida päätellä, että etusijalle pitäisi asettaa järjestelmä, jossa sallitaan se, että jätteiden tuottajat itse loppukäsittelevät jätteet. Loppukäsittely on mainittu vasta viimeisenä tässä hierarkiassa (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2014, SETAR, C-551/13, EU:C:2014:2467, 44 kohta).
29 On lisättävä, että jätehierarkia on tavoite, joka jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa, koska se ei velvoita niitä valitsemaan tiettyä ehkäisemis- ja huoltoratkaisua.
30 Jätedirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jätehierarkian periaatetta soveltaessaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä sellaisten vaihtoehtojen edistämiseksi, joilla päästään ympäristön kannalta parhaaseen mahdolliseen kokonaistulokseen. Tämä voi edellyttää tiettyjen jätevirtojen osalta hierarkiasta poikkeamista, kun tämä on elinkaariajattelun mukaisesti perusteltua tällaisen jätteen syntymistä ja jätehuoltoa koskevien kokonaisvaikutusten osalta.
31 On lisättävä, että jätedirektiivin 13 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätehuolto tapahtuu vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä sekä erityisesti niin, ettei vaaranneta vesiä, ilmaa, maaperää, kasveja eikä eläimiä.
32 Aluksi on syytä muistuttaa, että vaikka direktiivin 13 artiklassa ei täsmennetä, millaisia niiden toimenpiteiden on käytännössä oltava, jotka on toteutettava sen varmistamiseksi, että jätteistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, on kuitenkin niin, että tämä direktiivi sitoo niitä saavutettavaan tavoitteeseen nähden, vaikkakin sillä jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa, kun ne arvioivat tällaisten toimenpiteiden tarpeellisuutta (tuomio 6.4.2017, komissio v. Slovenia, C-153/16, ei julkaistu, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että se, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä luokitellaan jätteen polttolaitokset ”erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisiksi strategisiksi infrastruktuureiksi ja laitoksiksi”, ei merkitse sitä, että kansallinen lainsäätäjä on aikonut jättää noudattamatta jätedirektiivissä säädetystä jätehierarkian periaatteesta johtuvia ohjeita.
34 Kuten pääasian kantajat toteavat, yhtäältä mainittua kansallista luokittelua sovelletaan vain näihin laitoksiin.
35 Se, että kansallisessa säännöstössä luokitellaan jätteen polttolaitokset ensisijaisiksi, ei kuitenkaan merkitse sitä, että niissä suoritettavilla käsittelytoimilla olisi sama etusija ja että mainituilla toimilla olisi minkäänlaista ensisijaisuuden astetta muihin jätteiden ehkäisy- ja huoltotoimiin nähden.
36 Toisaalta – kuten Italian hallitus väittää – tällaisen luokittelun tarkoituksena on järkiperäistää ja helpottaa lupamenettelyä, jotta lievennetään asianmukaisen kansallisen jätehuoltoverkoston puuttumista, joka on todettu aikaisemmin unionin tuomioistuimen 26.4.2007 antamassa tuomiossa komissio v. Italia (C-135/05, EU:C:2007:250), 14.6.2007 antamassa tuomiossa komissio v. Italia (C-82/06, ei julkaistu, EU:C:2007:349), 4.3.2010 antamassa tuomiossa komissio v. Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), 15.10.2014 antamassa tuomiossa komissio v. Italia (C-323/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2290), 2.12.2014 antamassa tuomiossa komissio v. Italia (C-196/13, EU:C:2014:2407) ja 16.7.2015 antamassa tuomiossa komissio v. Italia (C-653/13, ei julkaistu, EU:C:2015:487).
37 Tältä osin on muistutettava, että SEUT 260 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jos unionin tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden, jäsenvaltion on toteutettava unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet.
38 Vaikka onkin jäsenvaltioiden tehtävä valita asianmukaisin keino jätehierarkian periaatteen noudattamiseksi, niiden on kuitenkin noudatettava kyseisen direktiivin säännöksiä, joissa säädetään tarkemmista velvoitteista.
39 Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että jätehierarkian periaatetta, sellaisena kuin se ilmaistaan jätedirektiivin 4 artiklassa ja luettuna kyseisen direktiivin 13 artiklan valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa luokitellaan jätteen polttolaitokset ”erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisiksi strategisiksi infrastruktuureiksi ja laitoksiksi”, siltä osin kuin tämä säännöstö on yhteensoveltuva kyseisen direktiivin muiden säännösten kanssa, joissa säädetään tarkemmista velvoitteista.
40 Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiiviä 2001/42 tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö, joka muodostuu perussäännöstöstä ja täytäntöönpanosäännöstöstä, jossa määritetään olemassa olevien jätteen polttolaitosten kapasiteetti aiempaa korkeammaksi ja jossa säädetään tällaisten uusien laitosten perustamisesta, kuuluu kyseisessä direktiivissä tarkoitetun sellaisten ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsitteen soveltamisalaan, joilla voi olla merkittäviä vaikutuksia ympäristöön ja joista on siten tehtävä ennalta ympäristöarviointi.
41 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön tarkoituksena on lisätä kaikkien kyseisen jäsenvaltion alueella olemassa ja toiminnassa olevien 42 laitoksen osalta 40:n jätteiden polttolaitoksen toimintakapasiteettia sekä perustaa tämäntyyppisiä uusia laitoksia. Tällaisella kansallisella sääntelyllä pannaan täytäntöön jäsenvaltion strategiset valinnat jätteiden hyödyntämisessä tai loppukäsittelyssä, kuten jäljellä olevien kansallisten tarpeiden laskeminen 1 818 000 tonniksi vuotta kohden ja niiden jakaminen suuralueiden kesken, olemassa olevien laitosten toiminnan lisääminen niiden kulloisenkin sallitun kapasiteetin loppuun käyttämiseen asti sekä uusien laitosten alueellinen sijoittaminen.
42 On määritettävä, kuuluuko tällainen säännöstö direktiivin 2001/42 soveltamisalaan.
43 Tältä osin direktiivin 3 artiklassa säädetään, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, on tehtävä ympäristöarviointi.
44 Direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdassa määritellään siinä tarkoitetut ”suunnitelmat ja ohjelmat” siten, että niiden on täytettävä kaksi kumulatiivista edellytystä, joista ensimmäisen mukaan niiden on oltava sellaisia, että kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy ne taikka viranomainen valmistelee ne kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja joista toisen mukaan niiden on oltava suunnitelmia ja ohjelmia, joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät.
45 Unionin tuomioistuin on tulkinnut kyseistä säännöstä siten, että direktiivissä 2001/42 tarkoitetulla tavalla ”edellytettyinä” on sitä sovellettaessa pidettävä suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä on säännelty kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely, ja niihin on siten sovellettava ympäristövaikutusten arviointia direktiivissä säädetyin edellytyksin (tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym., C-671/16, EU:C:2018:403, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että 10.8.2016 annettu asetus täyttää nämä molemmat edellytykset, koska sen on antanut pääministeri asetuksen nro 133/2014 35 §:n perusteella.
47 On lisättävä, että direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ympäristöarviointi on aina tehtävä suunnitelmista ja ohjelmista, joita valmistellaan tiettyjä aloja varten ja joissa vahvistetaan puitteet tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1), jolla on kumottu direktiivi 85/337, liitteissä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.
48 Tältä osin ensinnäkin tässä säännöksessä tarkoitettuihin aloihin kuuluu jätehuolto, joten ensimmäinen kyseisistä kriteereistä täyttyy.
49 Toiseksi laitoksista, joissa jätteiden loppukäsittely hoidetaan polttamalla, ja niiden muutoksista tai laajentamisesta säädetään direktiivin 2011/92 liitteessä I olevissa 9, 10 ja 24 kohdassa, sekä silloin, kun ne eivät kuulu edellä mainittuihin luokkiin, direktiivin 2011/92 liitteessä II olevan 11 kohdan b alakohdassa.
50 Sen osalta, määritelläänkö pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella säännöstöllä puitteet, joissa hankkeiden toteuttaminen voidaan tulevaisuudessa sallia, on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suunnitelmien ja ohjelmien käsite koskee kaikkia toimia, joilla määritellään kyseiseen alaan sovellettavat valvontasäännöt ja -menettelyt ja vahvistetaan siten sellaisen hankkeen tai hankkeiden, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä tai toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus (tuomio 27.10.2016, D'Oultremont ym., C-290/15, EU:C:2016:816, 49 kohta; tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym., C-671/16, EU:C:2018:403, 53 kohta ja tuomio 7.6.2018, Thybaut ym., C-160/17, EU:C:2018:401, 54 kohta).
51 Kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus on käsitteenä ymmärrettävä laadulliseksi. On pyrittävä välttämään sellaisia mahdollisia strategioita, joilla direktiivissä 2001/42 säädettyjä velvoitteita kierrettäisiin pilkkomalla toimenpiteet osiin, mikä heikentäisi siten direktiivin tehokasta vaikutusta (tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym., C-671/16, EU:C:2018:403, 55 kohta ja tuomio 7.6.2018, Thybaut ym., C-160/17, EU:C:2018:401, 55 kohta).
52 Tällä käsiteparin ”suunnitelmat ja ohjelmat” – johon kuuluvat niiden laatimisen lisäksi niiden muutokset – tulkinnalla pyritään turvaamaan sellaisten määräysten ympäristöarviointi, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym., C-671/16, EU:C:2018:403, 54 ja 58 kohta).
53 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tämän tuomion 50–52 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa varmistaa, määritelläänkö pääasian säännöstön kaltaisessa kansallisessa säännöstössä ne puitteet, joissa hankkeen täytäntöönpano voidaan sallia.
54 Jos määritellään, on todettava, että kyseisellä säännöstöllä, jonka tavoite on tuotu esiin tämän tuomion 41 kohdassa, on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava.
55 Kuten kyseinen tuomioistuin toteaa, jätteen polttolaitosten toimintakapasiteetin lisäämisen perusteella voidaan lisäksi kyseenalaistaa niiden arviointien riittävyys, jotka oli suoritettu aikaisemmin olemassa olevien polttolaitosten käyttöön ottamisen sallimiseksi.
56 Se, että direktiivissä 2001/42 tarkoitettu ympäristöarviointi tehdään myöhemmin alueellisen suunnittelun yhteydessä, ei vaikuta tällaista arviointia koskevien säännösten sovellettavuuteen. Direktiivin 2011/92 nojalla suoritettu ympäristövaikutusten arviointi ei voi vapauttaa velvollisuudesta suorittaa direktiivissä 2001/42 edellytetty ympäristöarviointi siinä säädettyjen erityisten ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseksi (tuomio 7.6.2018, Thybaut, C-160/17, EU:C:2018:401, 64 kohta).
57 Tämän lisäksi ei missään tapauksessa voida hyväksyä Italian hallituksen väitettä siitä, että koska pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö muodostaa vain viitekehykset, direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainittu toinen edellytys ei täyty. Se, että kansallinen säännöstö on tietyssä määrin abstrakti ja että sillä pyritään olemassa olevien puitteiden muuttamiseen, kuvaa sen ohjelmallista ja suunnitelmallista ulottuvuutta eikä estä sen sisällyttämistä suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan (tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym., C-671/16, EU:C:2018:403, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58 Tällaista tulkintaa tukevat yhtäältä direktiivin 2001/42 6 artiklasta johtuvat vaatimukset, luettuina yhdessä sen 15–18 perustelukappaleen kanssa, siltä osin kuin kyseisen direktiivin tarkoituksena on paitsi edistää ympäristönsuojelua myös mahdollistaa yleisön osallistuminen päätöksentekomenettelyyn. Toisaalta, kuten kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdasta ilmenee, ”– – ympäristöarviointi on tehtävä suunnitelman tai ohjelman valmistelun kuluessa ja ennen sen hyväksymistä tai sitä koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamista”. Samoin mainitun direktiivin 6 artiklan 2 kohdasta ilmenee tältä osin, että ympäristöarviointi on tarkoitus tehdä mahdollisimman aikaisin, jotta siinä tehdyt päätelmät voisivat vielä vaikuttaa mahdollisiin päätöksiin. Juuri tässä vaiheessa nimittäin voidaan tarkastella eri vaihtoehtoja ja tehdä strategisia valintoja (ks. vastaavasti tuomio 20.10.2011, Seaport (NI) ym., C-474/10, EU:C:2011:681, 45 kohta ja tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym., C-671/16, EU:C:2018:403, 63 kohta).
59 Näiden seikkojen perusteella, joiden todenmukaisuutta ja ulottuvuutta ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on arvioitava kyseessä olevaan säännöstöön nähden, on katsottava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö, jolla lisätään olemassa olevien jätteen polttolaitosten kapasiteettia ja perustetaan tämänkaltaisia uusia laitoksia, voi kuulua direktiivin 2001/42 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen soveltamisalaan, joista on tehtävä ympäristöarviointi.
60 Tästä seuraa, että kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaa, 3 artiklan 1 kohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö, joka muodostuu perussäännöstöstä ja täytäntöönpanosäännöstöstä, jossa määritetään olemassa olevien jätteen polttolaitosten kapasiteetti aiempaa korkeammaksi ja jossa säädetään tämänlaisten uusien laitosten perustamisesta, kuuluu kyseisessä direktiivissä tarkoitetun suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen soveltamisalaan, kun sillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja siitä on näin ollen tehtävä ennalta ympäristöarviointi.
1) Jätehierarkian periaatetta, sellaisena kuin se ilmaistaan jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY 4 artiklassa ja luettuna kyseisen direktiivin 13 artiklan valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa luokitellaan jätteen polttolaitokset ”erittäin merkittävän kansallisen edun mukaisiksi strategisiksi infrastruktuureiksi ja laitoksiksi”, siltä osin kuin tämä säännöstö on yhteensoveltuva kyseisen direktiivin muiden säännösten kanssa, joissa säädetään tarkemmista velvoitteista.
2) Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohtaa, 3 artiklan 1 kohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö, joka muodostuu perussäännöstöstä ja täytäntöönpanosäännöstöstä, jossa määritetään olemassa olevien jätteen polttolaitosten kapasiteetti aiempaa korkeammaksi ja jossa säädetään tämänlaisten uusien laitosten perustamisesta, kuuluu kyseisessä direktiivissä tarkoitetun suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen soveltamisalaan, kun sillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja siitä on näin ollen tehtävä ennalta ympäristöarviointi.