Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/provoz-na-pozemnich-komunikacich-zaznam-stanoveneho-poctu-bodu-v-registru-ridicu-jako-trest.p3310.html
Timestamp: 2019-09-19 09:01:34+00:00
Document Index: 54812748

Matched Legal Cases: ['§ 123', 'zákona č. 361', 'čl. 7', '§ 123', 'zákona č. 361', 'čl. 40', 'čl. 7', '§ 125', 'čl. 40', 'čl. 7', 'soud ', 'čl. 40', 'čl. 7', 'zákona č. 133', 'čl. 40', 'čl. 7', 'čl. 7', 'zákona č. 133', 'čl. 40', 'čl. 7', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 133', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 133', 'čl. 40', 'čl. 7', 'čl. 95', 'soud ', '§ 123', '§ 123', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', 'Soud ', 'čl. 7', '§ 123', '§ 123', 'čl. 40', 'čl. 7', '§ 123', 'čl. 40', 'čl. 7', '§ 17', '§ 123', 'čl. 40', 'čl. 7', '§ 17', '§ 123', '§ 125', 'zákona č. 133', '§ 7', 'zákona č. 133', 'čl. 40', 'čl. 7', '§ 123', 'čl. 7', 'čl. 6', 'čl. 7', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 6', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'čl. 7', 'Soud ', 'čl. 40', 'soud ', 'čl. 40', 'soud ', 'čl. 40', 'čl. 40', 'soud ', 'čl. 40', 'čl. 40', 'čl. 7', '§ 123', '§ 123', '§ 123', '§ 123', '§ 154', 'soud ', '§ 123', '§ 123', '§ 123', '§ 123', 'čl. 40', 'čl. 7', '§ 123', '§ 125', 'čl. 40', 'soud ', 'soud ', '§ 17', '§ 123', '§ 71', '§ 123', 'čl. 40', 'čl. 7', '§ 2', 'zákona č. 200', '§ 123', 'čl. 40', 'čl. 6', 'čl. 6', '§ 11', '§ 123', '§ 123', '§ 123', '§ 123', '§ 123', '§ 158', 'čl. 24', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 498/10 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 6', '§ 123', '§ 123', 'čl. 40', 'čl. 40', 'soud ', 'čl. 40', '§ 123', 'soud ']

Provoz na pozemních komunikacích: záznam stanoveného počtu bodů ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3339/2016
Provoz na pozemních komunikacích: záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů jako trest
k § 123b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb., č. 274/2008 Sb. a č. 193/2012 Sb.
k čl. 7 odst. 1 větě druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), ve znění Protokolu č. 11 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, kterým se mění kontrolní mechanismus v ní ustavený (č. 243/1998 Sb.)
Záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, je „
“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55)
č. 461/2005 Sb. NSS, č. 981/2006 Sb. NSS, č. 1654/2008 Sb. NSS, č. 1684/2008 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 12/ 2001 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 158/00), č. 75/ 2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 611/01) a č. 110/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 192/05); č. 17/2007 Sb. NS; rozsudky pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí (stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72, Series A, č. 22), a ze dne 21. 3. 1984, Öztürk proti Německu (stížnost č. 8544/79, Series A, č. 85), rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. 9. 2009, Scoppola proti Itálii (č. 2) (stížnost č. 10249/03), ze dne 10. 2. 2009, Sergey Zolotukhin proti Rusku (stížnost č. 14939/03, Reports 2009), a ze dne 6. 1. 2011, Paksas proti Litvě, stížnost č. 34932/04, Reports 2011), a rozsudky ze dne 9. 2. 1995, Welch proti Spojenému království (stížnost č. 17440/90, Reports 1996-II), ze dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii (stížnost č. 27812/95, Reports 1998-VII), ze dne 20. 7. 2004, Nikitin proti Rusku (stížnost č. 50178/99, Reports 2004-VIII), ze dne 21. 9. 2006, Maszni proti Rumunsku (stížnost č. 59892/00), ze dne 7. 4. 2009, Žičkus proti Litvě (stížnost č. 26652/02), a ze dne 24. 1. 2012, Mihai Toma proti Rumunsku (stížnost č. 1051/06), a rozhodnutí o nepřijatelnosti ze dne 13. 12. 2005, Nilsson proti Švédsku (stížnost č. 73661/01, Reports 2005-XIII).
Petr S. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o záznam bodů do registru řidičů, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce dosáhl ke dni 19. 10. 2012 celkového počtu 12 bodů v registru řidičů, a v důsledku toho mu byla dne 5. 11. 2012 doručena výzva k odevzdání řidičského průkazu. Žalobce podal proti záznamu bodů do registru řidičů námitky, které Magistrát města České Budějovice (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 13. 3. 2013 zamítl. Vzhledem k tomu, že jedno z rozhodnutí, na jehož základě byly body zaznamenány, bylo v mezidobí zrušeno v přezkumném řízení, správní orgán I. stupně potvrdil provedený záznam jedenácti bodů. Proti rozhodnutí o zamítnutí námitek podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 9. 2013 zamítl.
Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného. Žalobce napadal zejména záznam bodů provedený na základě rozhodnutí Městského úřadu v Českém Krumlově ze dne 13. 10. 2011, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 1 zákona o silničním provozu, podle něhož se přestupku dopustí, kdo „
“. Uvedeného přestupku se žalobce dopustil dne 30. 6. 2011. Rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci dne 8. 11. 2011. Na základě tohoto rozhodnutí byly žalobci do registru řidičů zaznamenány tři body, ačkoliv s účinností od 1. 8. 2011 byl zákonný bodový postih za daný přestupek snížen ze tří bodů na dva. Podle žalobce tak správní orgán pochybil tím, že neaplikoval pozdější příznivější právní úpravu, byť tak s ohledem na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a na čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) učinit měl.
Krajský soud žalobu rozhodnutím ze dne 22. 4. 2014, čj. 10 A 121/2013-32, zamítl. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu dovodil, že bodový systém není trestní sankcí, nýbrž administrativním opatřením, a proto označil žalobcovu argumentaci čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy za zcela nedůvodnou, neboť obě ustanovení dopadají na ukládání trestů za trestné činy. Záznam tří bodů za zmíněný přestupek byl v souladu se zákonem, protože podle přechodného ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 133/2011 Sb. platí, že „[p]
ři zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná porušením vybraných povinností stanovených předpisy o provozu na pozemních komunikacích řidičem motorového vozidla před účinností tohoto zákona se postupuje podle zákona
[o silničním provozu]
ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona
Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel spatřoval pochybení krajského soudu především v tom, že špatně posoudil otázku příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele, který plyne z čl. 40 odst. 6 Listiny a z čl. 7 odst. 1 Úmluvy a na něj navazující judikatury [rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 17. 9. 2009,
Scoppola proti Itálii (č. 2)
, stížnost č. 10249/03]. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu uvedl, že daná ustanovení je třeba aplikovat i v režimu správního trestání, a dovodil, že bodový systém zavedený zákonem o silničním provozu představuje formu správního trestání svého druhu, na které dopadá článek 6 a čl. 7 odst. 1 Úmluvy. V tomto směru poukázal zejména na rozsudek ESLP ze dne 23.9.1998,
, stížnost č. 27812/95, Reports 1998-VII, na usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. IV. ÚS 498/10, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 41/2010-106. Jestliže tedy novela zákona o silničním provozu nabyla účinnosti v době projednávání přestupku stěžovatele, měla být aplikována nová, pro něj příznivější právní úprava, a podle ní zaznamenány za daný přestupek do registru řidičů toliko dva body.
Na tom podle jeho mínění nic nemění ani přechodné ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 133/2011 Sb., které ukládá postupovat při zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná před účinností tohoto zákona podle znění účinného do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Předmětné ustanovení je třeba interpretovat ústavně konformně, a to tak, že dopadá pouze na procesněprávní otázky, nikoliv na oblast hmotněprávní. Na podporu svého tvrzení odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS.
Stěžovatel tvrdil, že v kontextu celého bodového systému představuje záznam bodů vedlejší trest, a proto je třeba na něj vztáhnout čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy. Závěry správních orgánů o tom, že se jedná o pouhé administrativní opatření, jsou v rozporu s výše citovanou judikaturou a lze usoudit, že jsou motivovány obavami, že v případě uznání sankční povahy záznamu bodů by bylo nutné přihlížet k principu
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřoval stěžovatel v tom, že krajský soud své závěry dostatečně neodůvodnil. Krajský soud se omezil na pouhé konstatování, že bodové hodnocení je administrativním opatřením, a nikoliv sankcí za přestupek, a proto bylo třeba aplikovat intertemporální ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 133/2011 Sb. Krajský soud se však v napadeném rozsudku nijak nevyrovnal s jeho argumentací, zejména s odkazy na
závěry plynoucí z judikatury ESLP, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Relevance mezinárodních lidskoprávních smluv, v tomto případě Úmluvy, je přitom s ohledem na článek 10 Ústavy a na související judikaturu Ústavního soudu nezpochybnitelná.
Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti k problematice příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele při záznamu bodů do registru řidiče dosud výslovně nevyjádřil. Šestý senát ovšem při předběžné poradě v nyní projednávané věci dospěl k závěru, že řešení této otázky je do značné míry závislé na obecnější otázce právního posouzení povahy záznamu bodů do registru řidičů, k níž se soud v minulosti vyslovil opakovaně. Teprve po jejím zodpovězení lze totiž zvažovat případnou ústavně konformní interpretaci přechodného ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 133/2011 Sb., jež by ve světle čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy zúžila jeho aplikační rozsah pouze na otázky procesní, případně vůbec ústavnost tohoto zákonného ustanovení ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Z tohoto důvodu považoval šestý senát za korektní postoupit věc rozšířenému senátu k řešení obecnější otázky právního posouzení povahy záznamu bodů do registru řidičů.
Již v rozsudku ze dne 28. 2. 2006, čj. 4 As 5/2005-63, soud výslovně konstatoval, že body „
nejsou sankcí za přestupek, ale pouze administrativním opatřením ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku a registrujícím jeho spáchání
“. V souvislosti s problematikou zásady zákazu ukládání dvojího trestu
druhý senát v rozsudku ze dne 10. 12. 2009, čj. 2 As 19/2009-93, dovodil z § 123a zákona o silničním provozu a z důvodové zprávy k tomuto zákonu, že zavedení systému bodového hodnocení představuje „
specifické preventivní opatření, které má přispět k pozitivní motivaci řidičů k dodržování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a k eliminaci těch řidičů, kteří se dlouhodobě a opakovaně porušování těchto předpisů dopouští. Tento institut má přispět k zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemích komunikacích, neboť možnost pozbytí řidičského oprávnění působí na řidiče preventivně nápravně, a to zejména hrozbou dosažení 12 bodů
.“ Podobně se vyjádřil i čtvrtý senát, který uvedl, že „
funkce bodového systému zavedeného zákonem o silničním provozu obecně spočívá v tom, že řidičům motorových vozidel jsou za vybrané přestupky a trestné činy proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích zaznamenávány body do určité výše. Tyto body přitom nejsou sankcí za přestupek nebo trestem za trestný čin, nýbrž pouze administrativním opatřením ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku nebo trestného činu a registrujícím jeho spáchání. Za spáchaný přestupek nebo trestný čin je tak řidiči uložena sankce podle zákona o přestupcích, případně trest za spáchaný trestný čin a zároveň, jde-li o vybraný přestupek nebo trestný čin spadající do systému bodového hodnocení, je mu zaznamenán stanovený počet bodů. Při dosažení nejvyššího stanoveného počtu bodů pozbývá řidič své řidičské oprávnění. Zákon o silničním provozu v příloze upravuje
výčet protiprávních jednání a počtů bodů za tato jednání. Počet bodů za určité jednání je stanoven fixně, tedy nelze uplatnit správní uvážení ohledně počtu bodů, které budou zaznamenány; stejně tak nelze zaznamenat počet bodů za jednání, které není v příloze uvedeno.
“ (rozsudek ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 As 102/2013-38, bod [16]).
Sankční povahu nemá záznam bodového hodnocení řidiče ani podle pátého senátu, neboť se jedná o administrativní opatření přispívající k pozitivní motivaci řidičů k dodržování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a k eliminaci těch řidičů, kteří tyto předpisy opakovaně porušují (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, čj. 5 As 26/2010-45). Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, čj. 8 As 23/2010-89, č. 2391/2011 Sb. NSS, v bodu [19] připustil, že bodové hodnocení v sobě zahrnuje i represivní aspekty: „
Prostřednictvím bodového hodnocení dochází k průběžnému sledování kázně i recidivy řidičů a přispívá k zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Bodové hodnocení řidičů v sobě obsahuje složku represivní i preventivní. Represivní složka spočívá v zaznamenávání bodů za spáchaný přestupek nebo trestný čin a zejména pak v samotné ztrátě řidičského oprávnění po dosažení 12 bodů. Složka preventivní v sobě zahrnuje možnost řidiče svým aktivním jednáním čelit hrozbě ztráty řidičského oprávnění, a to jednáním, které není bodově hodnoceno, v důsledku čehož dochází k odečtu zákonem stanoveného počtu bodů. To má přispět k pozitivní motivaci řidičů k dodržování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a k eliminaci těch, kteří se dlouhodobě a opakovaně porušování těchto předpisů dopouští.
“ V bodu [27] ovšem konstatoval, že bodový systém se reálně dotýká práv a povinností řidiče „
pouze v zákonem předpokládaných situacích, především pokud řidič dosáhne celkového počtu 12 bodů
Některá rozhodnutí se zvlášť vyslovují k charakteru následku dosažení 12 bodů, kterým je pozbytí řidičského oprávnění (§ 123c odst. 3 zákona o silničním provozu), a připouštějí sankční povahu tohoto opatření. V rozsudku ze dne 24. 8. 2010, čj. 5 As 39/2010-76, č. 2145/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že „[a]
čkoli je záznam bodů do bodového hodnocení pouze určitým administrativním úkonem, dosažení 12 bodů má za následek skutečnost, která je ve své podstatě ‚
spočívající v zákazu řízení motorových vozidel
“. Podobně se vyjádřil i Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 16. 1. 2009, čj. 30 Ca 174/2008-25, č. 1950/2009 Sb. NSS: „
Pozbytí řidičského oprávnění je tak sankcí za opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a je tedy sankcí
.“ V citovaném rozsudku čj. 5 As 39/2010-76 Nejvyšší správní soud uvedl, že „
ačkoli je záznam bodů do bodového hodnocení pouze určitým administrativním úkonem, dosažení 12 bodů má za následek skutečnost, která je ve své podstatě ‚
spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Stěžovatel je tak určitým způsobem zasažen, resp. omezen na svých právech. Je nutno proto vycházet z premisy, že jakkoli se v případě samotného oznámení (administrativního opatření) o počtu dosažených bodů nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s.
s. (nejedná se o rozhodnutí o uložení sankce), v důsledku následků, které jsou s ním dále spojeny, tj. odevzdání řidičského průkazu, zásah do veřejného subjektivního práva (zejm. právo vlastnit a užívat majetek) zde v podstatě existuje
Z judikatury Nejvyššího správního soudu tak plyne, že záznam bodů je vnímán toliko jako administrativní opatření, které nelze vnímat jako sankci trestní povahy. Za sankci
některé senáty označují až pozbytí řidičského oprávnění v důsledku dosažení 12 bodů. Předkládající senát si je vědom toho, že citovaná rozhodnutí se nevyjadřovala přímo k otázce řešené v nyní projednávané věci, tedy k aplikaci zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele i v případě záznamu bodů do registru řidičů. Posouzení této problematiky je však, jak bylo uvedeno výše, závislé na obecnější otázce samotného charakteru bodového systému a záznamu bodů, k níž se soud vyslovil opakovaně, dospěv k přesvědčení, že nejde o opatření trestající povahy. Právě od tohoto právní názoru, z důvodů blíže rozvedených níže, se chce předkládající senát odchýlit.
Šestý senát na povahu záznamu bodů v registru řidičů pohlíží nikoliv jako na pouhé administrativní opatření, ale jako na určitou formu trestu nebo jiného opatření, které může mít trestní povahu. Existenci různých názorů na povahu záznamu bodů ostatně připustil i třetí senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 2. 8. 2012, čj. 3 As 66/2012-32, bodu [13]: „
Názor na povahu tohoto opatření není jednotný. Část teorie i praxe se kloní k závěru, že se nejedná o další sankci, nýbrž administrativní opatření, vázané na určité protiprávní jednání (srovnej třeba rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2006, čj. 4 As 5/2005-63), o němž musí být dříve rozhodnuto pravomocným rozhodnutím. Hovoří se rovněž o bodech jako o jisté formě trestu nebo jiného opatření ‚
‘, a to i v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva.
Nicméně ani ESLP koncept tohoto dvojího trestání nezpochybnil, zdůraznil však princip soudní kontroly tohoto postupu
ESLP se k otázce bodového systému vyjádřil v citovaném rozsudku
. Soud v něm řešil otázku, zda je záznam bodů trestem a zda má trestní povahu ve smyslu článku 6 Úmluvy, přičemž shledal, že záznam bodů může vést až k odebrání řidičského oprávnění. Vyvodil tak, že ačkoliv záznam bodů má preventivní charakter, má současně trestající a odstrašující povahu, a je tudíž podobný sekundárnímu trestu.
Vzhledem k závěrům ESLP přijatým ve věci
je podle předkládacího senátu třeba připustit, že s ohledem na nejen preventivní, ale i trestající a odstrašující povahu záznamu bodů, na závažnost následků pozbytí řidičského oprávnění, k němuž záznam bodů může potenciálně vést, a na aplikovatelnost článku 6 Úmluvy představuje záznam bodů „
“ ve smyslu čl. 7 odst. 1 Úmluvy (srov. citovaný rozsudek ESLP
Dle názoru šestého senátu je záznam bodů automatickým následkem rozhodnutí o spáchání přestupku či trestného činu, který nastává přímo ze zákona, jakkoliv se jedná o následek s povahou „
“. Záznam bodů je natolik spjat se samotným řízením o přestupku, popř. o trestném činu, že nelze hovořit o druhém trestu uloženém v jiném řízení (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 21. 9. 2006,
Maszni proti Rumunsku
, stížnost č. 59892/00, bod 68). Za spáchaný přestupek, popř. trestný čin, je pachateli uložena sankce a následně automaticky zaznamenán příslušný počet bodů podle přílohy k zákonu o silničním provozu (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 41/2010-106). Podle předkládajícího senátu tudíž v případě potrestání v řízení o přestupku a následném záznamu bodů do registru řidičů není naplněn prvek
. Druhým „
“ není ani případné pozbytí řidičského oprávnění podle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu. Pozbytí řidičského oprávnění totiž není další sankcí za daný přestupek, nýbrž sankcí za „
opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a je tedy sankcí
“ (již citovaný rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové čj. 30 Ca 174/2008-25).
Šestý senát tedy předkládá rozšířenému senátu otázku, na niž si odpověděl kladně, a to, zda záznam bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je „
“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, a věc vrátil šestému senátu k projednání a rozhodnutí.
[20] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. „[d]
ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu
[21] V usnesení, kterým šestý senát postoupil věc rozšířenému senátu, je nastolena sporná právní otázka, zda záznam bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, či se jedná o pouhé administrativní opatření, které atributy trestu ve smyslu citovaných ustanovení postrádá.
[22] Z výše uvedené rozhodovací praxe je zřejmé, že většina senátů Nejvyššího správního soudu považuje záznam bodů za administrativní opatření, které nelze vnímat jako sankci trestní povahy. Názor šestého senátu se však od dosavadní rozhodovací praxe liší, jelikož chce danou právní otázku posoudit jinak. Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je tedy dána.
[23] Podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu „[ř]
idiči motorového vozidla, kterému byla příslušným orgánem uložena sankce za přestupek, sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, nebo mu byl uložen kázeňský trest za jednání mající znaky přestupku anebo mu byl soudem uložen trest za trestný čin nebo jehož trestní stíhání bylo podmíněně zastaveno nebo u něhož bylo rozhodnuto o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání, a přestupek, jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, jednání mající znaky přestupku anebo trestný čin, za který mu byl uložen trest nebo pro nějž bylo trestní řízení vedeno, spáchal jednáním zařazeným do bodového hodnocení, se zaznamená v registru řidičů stanovený počet bodů
“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení zákona o silničním provozu „[z]
áznam v registru řidičů provede příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností ke dni uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek, rozhodnutí o uložení sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, rozhodnutí o uložení kázeňského trestu za jednání mající znaky přestupku anebo rozhodnutí, kterým se ukládá trest za trestný čin, nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněném zastavení trestního stíhání, a to nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo doručeno a) oznámení o uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení, b) rozhodnutí o uložení sankce za přestupek, rozhodnutí o uložení sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise anebo rozhodnutí o uložení kázeňského trestu za jednání mající znaky přestupku, nebo c) rozhodnutí, kterým byl uložen trest za trestný čin, d) rozhodnutí o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněném zastavení trestního stíhání
[24] Dle § 125c odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu ve znění zákona č. 133/2011 Sb., „[f]
yzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích při řízení vozidla v rozporu s § 7 odst. 1 písm. c) drží v ruce nebo jiným způsobem telefonní přístroj nebo jiné hovorové nebo záznamové zařízení
“. Dle přechodného ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 133/2011 Sb. platí, že „[p]
[25] V důsledku zmíněné novely se bodový postih za posuzovaný přestupek s účinností od 1. 8. 2011 snížil ze tří bodů na body dva. Stěžovatel je toho názoru, že správní orgán měl aplikovat pozdější příznivější právní úpravu s ohledem na pravidlo obsažené v čl. 40 odst. 6 Listiny, dle kterého „[t]
“, a v čl. 7 odst. 1 Úmluvy, který stanoví: „
Nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu
.“ Na tomto místě je nutno poznamenat, že pojem „
“ ve spojení „
“ je třeba vykládat shodně jako obdobný výraz „
trestní obvinění
“ (rozuměj obvinění z trestného činu) uvedený v článku 6 Úmluvy. Proto také není-li aplikovatelný článek 6 Úmluvy z důvodu absence „
“, není aplikovatelný ani článek 7 Úmluvy (viz např. rozsudek ESLP ze dne 7. 4. 2009,
Žičkus proti Litvě,
stížnost č. 26652/02, bod 43, nebo rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 6. 1. 2011,
Paksas proti Litvě
, stížnost č. 34932/04, Reports 2011, bod 68).
[26] Při hledání odpovědi na otázku položenou šestým senátem, zda záznam bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, je třeba vyjít v prvé řadě z judikatury ESLP k pojmu „
“. Podobně jako pojem „
“ obsažený v čl. 6 odst. 1 Úmluvy má i pojem „
“ v čl. 7 odst. 1 Úmluvy autonomní význam, a je tudíž nezbytné vykládat jej nezávisle na jeho významu ve vnitrostátním právu. Pro zajištění účinnosti ochrany poskytované článkem 7 Úmluvy ESLP zdůraznil, že si musí při jeho interpretaci ponechat možnost „
jít za to, jak se věci jeví
“ (angl.
go behind appearances
, franc.
aller au-del#&224; des apparences
), a sám si posoudit, zda konkrétní opatření představuje ve své podstatě trest ve smyslu tohoto ustanovení (rozsudek ESLP ze dne 9. 2. 1995,
Welch proti Spojenému království
, stížnost č. 17440/90, Reports 1996-II, bod 27; rozsudek ESLP ze dne 24. 1. 2012,
Mihai Toma proti Rumunsku
, stížnost č. 1051/06, bod 20). Za tímto účelem ESLP uvedl následující kritéria (známá jako tzv. kritéria Engel), podle nichž má být kvalifikován „
“ ve smyslu článku 7 Úmluvy. Začátkem úvah je, zda se jedná o odsouzení následující „
“. Dalšími faktory je povaha a účel opatření, charakteristika v rámci vnitrostátního práva, řízení spojené s jeho přijetím a výkonem a dále jeho závažnost (srov. rozsudek pléna ESLP ze dne 8. 6. 1976,
, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72, Series A, č. 22; nebo rozsudek pléna ze dne 21. 3. 1984, Öztürk proti Německu, stížnost č. 8544/79, Series A, č. 85; citovaný rozsudek
[27] Konkrétně se k povaze bodového systému ESLP vyjádřil v citovaném rozsudku
, ve kterém řešil otázku, zda je záznam bodů trestem a zda má trestní povahu ve smyslu článku 6 Úmluvy. Rozšířený senát považuje za vhodné přiblížit zde skutkové a právní okolnosti případu. Stěžovatel Jerôme Malige byl v roce 1993 při jízdě na motocyklu po rychlostní silnici zastaven policisty a v místě, kde byla nejvyšší povolená rychlost 110 km/h, mu bylo naměřeno 172 km/h. Pan Malige odmítl zaplatit pokutu. Následně byl předvolán před policejní soud (
) ve Versailles, kde mj. vznesl námitku neaplikovatelnosti francouzského zákona, který zavedl bodový systém pro řidiče, a námitku nezákonnosti dekretů, jimiž byl zákon proveden. Policejní soud jej za překročení rychlosti odsoudil k pokutě 1 500 FRF a patnáctidennímu odebrání řidičského průkazu. K výše uvedeným dekretům soud prohlásil, že trestní soudce je příslušný k posouzení zákonnosti správních norem pouze v případě, kdy je na nich založeno trestní stíhání nebo obsahují trestní sankci. Jelikož odebrání bodů řidičského průkazu nemá povahu vedlejší trestní sankce, jeho zákonný podklad se vymyká posouzení trestním soudcem. Pan Malige podal odvolání u odvolacího soudu (
) ve Versailles s tím, že francouzský zákon je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jelikož nedává možnost, aby odebrání bodů řidičského průkazu bylo projednáno soudem. Rovněž namítal nezákonnost příslušných dekretů. Odvolací soud potvrdil rozsudek policejního soudu s tím, že odebrání bodů není trestní, nýbrž správní sankcí. Kasační soud (
) následně stěžovatelovu kasační stížnost zamítl.
[28] Francouzská vláda v řízení před ESLP odmítala aplikovatelnost článku 6 Úmluvy s odkazem na francouzskou vnitrostátní judikaturu
Cour de Cassation a Conseil d’État
, z které plynulo, že záznam bodů je toliko administrativním opatřením preventivního charakteru, které nemá trestní povahu. ESLP setrval na své ustálené judikatuře, podle níž mají pojmy „
“ ve smyslu článku 6 a článku 7 Úmluvy autonomní význam nezávislý na vnitrostátním právu smluvních stran Úmluvy. Následně posoudil záznam bodů dle kritérií Engel a konstatoval, že k odebrání bodů dochází v rámci a v důsledku trestního obvinění: „
Záznam bodů může vést až k odebrání řidičského oprávnění. Je nepochybné, že právo řídit motorové vozidlo je velmi účelné v každodenním životě, jakož i v tom profesním. Soud z toho, shodně jako Komise, vyvozuje, že ačkoliv má záznam bodů preventivní charakter, má současně trestající a odstrašující povahu, a je tudíž podobný vedlejšímu trestu. Skutečnost, že úmyslem Parlamentu bylo oddělit sankci záznamu bodů od ostatních trestů ukládaných v trestním řízení, nemůže změnit povahu daného opatření
.“ (body 38–39 rozsudku).
[29] V nyní projednávané věci se však stěžovatel na rozdíl od věci
nedovolával článku 6 Úmluvy, nýbrž čl. 7 odst. 1 věty druhé, podle níž „
nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu
“. K němu se ESLP zásadně vyjádřil v citovaném rozsudku
. Soud v článku 7 nalezl (oproti své dosavadní judikatuře) oporu pro právo na uložení mírnějšího trestu v případě, že pozdější právní úprava je pro pachatele příznivější (
). V rozsudku velkého senátu vydaném v této věci ESLP dovodil, že citované ustanovení nejenže zakazuje uložit trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu, ale zároveň přikazuje v případě ukládání trestu retroaktivitu, je-li pro pachatele nová právní úprava příznivější (srov. zejména body 106–109 citovaného rozsudku).
[30] Odrazem článku 7 Úmluvy je i čl. 40 odst. 6 Listiny, který zní: „
Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější
.“ Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, N 75/26 SbNU 253, č. 75/2002 Sb. ÚS, k citovanému ustanovení uvedl: „
Přestože zákaz retroaktivity právních norem je v čl. 40 odst. 6
[Listiny]
výslovně upraven jen pro oblast trestního práva
, je nutno z článku 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997
[sp. zn. Pl. ÚS 21/96]
, č.
63/1997 Sb.). Akcent kladený na zákaz zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze základních prvků právního státu pramení z požadavku právní jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti. Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna
.“; obdobně rovněž v nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2001, sp. zn. IV. ÚS 158/00, N 12/21 SbNU 91, č. 12/2001 Sb. ÚS.
[31] V nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, N 110/46 SbNU 11, č. 110/2007 Sb. ÚS, Ústavní soud uvedl, že čl. 40 odst. 6 Listiny dopadá i do sféry správního trestání: „
Tento problém již Ústavní soud, jak přiléhavě zmiňuje stěžovatelka, vyřešil v nálezu
[ze dne 13. 6. 2002]
sp. zn. III. ÚS 611/01, kde mimo jiné, s odkazem na nález
[ze dne 4. 2. 1997]
sp. zn. Pl. ÚS 21/96, dovodil, že ačkoliv je zákaz retroaktivity právních norem v čl. 40 odst. 6 Listiny výslovně upraven jen pro oblast trestního práva, je nutno z článku 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva
[32] V oblasti správního trestání Nejvyšší správní soud již ve své starší judikatuře, konkrétně v citovaném rozsudku čj. 6 A 126/2002-27, obdobně konstatoval: „
Ústavní záruka vyjádřená v čl. 40 odst. 6
Listiny a spočívající v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková úprava pro pachatele výhodnější, platí i v řízení o sankci za správní delikty. Ve svých důsledcích znamená, že rozhodnutí, které za účinnosti nového práva ukládá trest podle práva starého, se musí ve svých důvodech vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec převzalo staré skutkové podstaty, a pokud ano, zda tresty za takové delikty ukládané jsou podle nového práva mírnější nebo přísnější než podle práva starého.
[33] Rozšířený senát věc posoudil v intencích shora citované judikatury a dospěl k závěru, že záznam bodů do registru řidičů není pouhým administrativním opatřením, jak dosud konstatovala
Nejvyššího správního soudu. Z výše provedeného rozboru vyplývá, že záznam bodů do registru řidičů je „
“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy.
[34] Řidiči motorového vozidla, kterému byla příslušným orgánem uložena sankce za přestupek nebo trestný čin podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu, se v registru řidičů zaznamená stanovený počet bodů. Záznam v registru řidičů provede příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností ke dni uložení pokuty za přestupek nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek nebo trestný čin, a to nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo doručeno oznámení o uložení pokuty nebo rozhodnutí o uložení sankce za přestupek nebo trestný čin (§ 123b odst. 2 zákona o silničním provozu).
[35] Na žádost řidiče vydá příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností podle § 123b odst. 5 zákona o silničním provozu „
výpis z registru řidičů o jeho záznamech bodového hodnocení
“, stejně tak může tento „
ověřený výstup z registru řidičů o jeho záznamech bodového hodnocení
“ na žádost řidiče podle § 123b odst. 6 zákona o silničním provozu vydat kontaktní místo veřejné správy (tzv.
). Tento výpis (resp. ověřený výstup) z registru řidičů má povahu osvědčení.
[36] Pojem „
“ soudní řád správní ani jiné právní předpisy (srov. § 154 a násl. správního řádu) blíže nedefinují, právní teorie jím rozumí takové úkony správního orgánu, jimiž se osvědčují (potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny, a to jak skutečnosti právní, tak i skutkové (viz např. Vopálka, V.; Mikule, V.; Šimůnková V.; Šolín, M.
1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185; Hendrych D. a kol.
6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 267). Uvedené prameny shodně uvádějí, že osvědčení je velmi blízké deklaratornímu správnímu rozhodnutí, přičemž o osvědčovaných skutečnostech by nemělo být pochybností nebo sporu, mělo by se jednat o skutečnosti úředně zřejmé (k povaze osvědčení srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci
, bod [25] a násl.). Jak ovšem konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006 Sb. NSS, uvedenou teoretickou úvahu nelze absolutizovat. Důraz je třeba klást zejména na to, že osvědčení je úředním potvrzením o skutečnostech, jež jsou v něm uvedeny (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2007, čj. 3 As 33/2006-84, č. 1654/2008 Sb. NSS; obdobně rovněž rozsudek ze dne 22. 1. 2010, čj. 5 Ans 4/2009-63). Výpis (resp. ověřený výstup) z registru řidičů je tedy úředním potvrzením o jednotlivých záznamech bodů a aktuálním bodovém stavu řidiče.
[37] Podle § 123c odst. 1 zákona o silničním provozu „[p]
říslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností zaznamenává řidičem dosažený počet bodů pouze do celkového počtu 12 bodů.
“ Podle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu „[p]
[38] Nesouhlasí-li řidič s provedeným záznamem bodů v registru řidičů, může podat podle § 123f odst. 1 zákona o silničním provozu proti provedení záznamu písemně námitky příslušnému obecnímu úřadu. Stejně tak řidič může podat podle § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu námitky proti záznamu, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů. Z citované právní úpravy tak vyplývá, že zatímco dosažení 12 bodů je řidiči automaticky oznámeno, pro informaci o jednotlivých záznamech bodů a aktuálním bodovém stavu musí řidič vyvinout vlastní iniciativu a podat žádost u příslušného obecního úřadu nebo kontaktního místa veřejné správy. S ohledem na skutečnost, že i jednotlivý záznam bodů do registru řidičů je „
“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, jeví se
vhodnějším, aby řidiči bylo z úřední povinnosti oznámeno i provedení jednotlivého záznamu.
[39] Rozšířený senát v této souvislosti podotýká, že zde nedochází k porušení zásady
zakotvené v článku 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Cílem tohoto ustanovení je zabránit zahájení dalšího „
“ o témže skutku, o kterém již bylo pravomocně rozhodnuto (rozsudek ESLP ze dne 20. 7. 2004,
Nikitin proti Rusku
, stížnost č. 50178/99, Reports 2004-VIII, bod 35; rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 10. 2. 2009,
Sergey Zolotukhin proti Rusku
, stížnost č. 14939/03, Reports 2009, bod 107). O další „
“ se nejedná v případě, že mezi řízeními existuje „
dostatečně úzké spojení
“ a sankce uložená v navazujícím řízení je přímým a předvídatelným důsledkem původního odsouzení (citovaný rozsudek ESLP
, bod 68; rozhodnutí ESLP o nepřijatelnosti ze dne 13. 12. 2005,
Nilsson proti Švédsku
, stížnost č. 73661/01, Reports 2005-XIII). Tak je tomu i v případě bodového systému, a to jak ve vztahu mezi sankcí za spáchání přestupku nebo trestného činu a udělením bodů, tak i ve vztahu mezi jednotlivým záznamem bodů a dosažením maximálního počtu 12 bodů.
[40] K první uvedené rovině zásady
rozšířený senát uvádí, že záznam bodů je natolik spjat se samotným řízením o přestupku, popř. trestném činu, že nelze hovořit o druhém trestu uloženém v jiném řízení. Ostatně i podle rozsudku ESLP ve věci
je záznam bodů podobný vedlejšímu trestu (bod 39).
[41] Pokud jde o druhý rozměr zásady
, tj. o vztah mezi jednotlivým záznamem bodů a dosažením maximálního počtu 12 bodů, žalobce není ve smyslu článku 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě znovu trestán za totéž jednání, za které byl již potrestán dříve. Pozbytím řidičského oprávnění je trestáno opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a tedy sankcí
za speciální recidivu se samostatnou skutkovou podstatou, která je vyjádřena v § 123c zákona o silničním provozu. Není tedy dána totožnost skutku, a nejedná se tak o trest za původní (jednotlivá) protispolečenská jednání, a proto ani nemůže jít o opakovaný postih podle článku 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
[42] S účinností od 1. 8. 2011 byl zákonem č. 133/2011 Sb. počet bodů za přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 1 zákona o silničním provozu snížen ze tří bodů na dva. Vzhledem k výše uvedeným závěrům je třeba konstatovat, že i na otázku počtu bodů, jaký se má zapsat do registru řidičů, je třeba aplikovat ústavní zásadu mající původ primárně v právu trestním, tedy že „[t]
“ (čl. 40 odst. 6 Listiny).
[43] Touto ústavněprávní zásadou se Nejvyšší správní soud zabýval nejen ve výše citovaném rozsudku čj. 6 A 126/2002-27, ale i v rozsudku ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS. V tomto rozsudku se soud věnoval i právně-filozofickému pojednání o smyslu trestání dle dřívějšího zákona a výchovném účinku trestu uloženého na základě takového zákona (v daném případě sankce za přestupek).
[44] Společnost se vyvíjí a společně s ní se vyvíjí i vnímání potřeby sankcionovat určitá jednání. Tento vývoj pak může přinést i zmírnění určitých sankcí za jednání, jejichž trestání dosud přísnější sankcí by již nebylo účelné, výchovné ani potřebné. Dojde-li ke změně právní úpravy ve prospěch delikventa, musí být tato změna v běžících, resp. dobíhajících řízeních vzata v potaz; není však důvodem pro podání mimořádných opravných prostředků proti pravomocným správním rozhodnutím o deliktech (srov. též přiměřeně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006, č. 17/2007 Sb. NS).
[45] Rozšířený senát dodává, že projednávaný případ se týkal změny zákona v průběhu správního řízení, tedy v mezidobí od spáchání přestupku do doby rozhodnutí správních orgánů o něm. Otázku, kam až se uplatní zásada použití pozdějšího zákona ve prospěch pachatele, konkrétně zda její aplikace přichází v úvahu též v soudním řízení správním před krajským soudem nebo Nejvyšším správním soudem, rozšířený senát nyní neřešil. Jednak proto, že se vymykala skutkovým i právním okolnostem dané věci, zejména však proto, že v mezidobí byla předložena postupem dle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu k rozhodnutí další věc (usnesení ze dne 8. 9. 2015, čj. 5 As 104/2013-32), v níž jsou tyto otázky výslovně nastoleny.
[46] Rozšířený senát tedy uzavřel, že záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je „
[47] Předmětem rozhodování rozšířeného senátu byla pouze dílčí právní otázka, která mohla být posouzena samostatně. Rozšířený senát po jejím zodpovězení podle § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu vrací věc šestému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Odlišné stanovisko soudkyň Lenky Matyášové a Jany Brothánkové.
[1] Nedomníváme se, z důvodů níže uvedených, že záznam bodů v registru řidičů podle § 123 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, a to se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
[2] Je pro další úvahy namístě
vyjasnit, co se rozumí přestupkem, sankcí, resp. trestem, a toto vymezení konfrontovat se záznamem bodů, resp. s následky bodového systému.
[3] „
Přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin
“ (§ 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích).
[4] Při úvaze, zda záznam bodů je trestem, resp. určitou sankcí, je třeba
nalézt určitý zákonem definovaný přestupek, resp. správní delikt, za jehož naplnění má být sankce (trest) v řízení, které je o něm vedeno, uložena.
[5] Sankcí se rozumí ta část právní normy, v níž je stanovena újma (postih) za porušení právních povinností stanovených v dispozici právní normy. Sankce představuje povinnost snést újmu, nastane-li skutečnost předvídaná určitou sociální normou. Lze ji definovat jako sekundární právní povinnost, která vzniká porušením primární právní povinnosti.
[6] Sankce je tak tradičním prvkem struktury právní normy, je tou částí, v níž je stanovena újma za porušení právních povinností stanovených v dispozici právní normy. Představuje nepříznivé právní následky v majetkové či osobní sféře, které zákon spojuje s porušením právní povinnosti.
[7] V oblasti správního trestání lze za typický správní trest považovat „
určitou majetkovou nebo osobní újmu (zpravidla pokutu nebo trest vězení), označenou zákonodárcem jako trest, kterou uložil správní úřad ve správním trestním řízení podle principu legality za správní delikt, jehož skutková podstata je určena správní normou
“ (viz Pošvář, J.
Nástin správního práva trestního II.
Brno: Československý akademický spolek Právník, 1946).
[8] V právní teorii lze nalézt několik definic trestu. Např. podle Solnaře je trest opatřením státního donucení ukládaným soudy v soudním řízení za trestný čin nebo přečin, který pachateli působí určitou újmu a který vyslovuje odsudek pachatele i trestného činu ze strany společnosti (viz Solnař, V.
Systém československého trestního práva. Tresty a ochranná opatření
, 1979). Kratochvíl v učebnici trestního práva definuje trest podobně, tedy jako právní následek trestného činu, představující jeden z prostředků realizace ochranné funkce trestního práva, ukládaný na základě zákona výlučně trestním soudem, zahrnující v sobě určitou újmu pro pachatele a vyjadřující negativní hodnocení pachatele a jeho činu, jehož výkon je vynutitelný státní mocí (viz Kratochvíl, V. a kol.
2. vyd., Praha: C. H. Beck, 2012).
[9] Nikterak nepomíjíme ani nezpochybňujeme
judikaturu ESLP, jíž se většinové usnesení rozšířeného senátu dovolává (viz body [26] a [27]). Na rozdíl od většiny však právě s přihlédnutím k této dospíváme stran povahy záznamu bodů v registru řidičů k závěrům odlišným.
[10] Vymezení činů, které spadají do rámce „
“ podle Úmluvy, provedl ESLP v citovaném rozsudku
. Zde vymezil, že při posuzování, zda jde o „
“, je třeba přihlédnout k těmto třem hlediskům, obvykle označovaným jako „
Engelova kritéria
a) zařazení skutku v domácím právu, b) účel a povaha deliktu, zejména z hlediska toho, zda se skutková podstata vztahuje jen na specifickou skupinu osob, nebo má naopak dopad na širokou skupinu obyvatel, c) jak těžký trest představuje sankci za daný delikt.
[11] Při aplikaci výše uvedených kritérií na podstatu, smysl a účel bodového systému nelze dospět k závěru, že záznam jednotlivých bodů v registru řidičů dle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu lze dle vnitrostátního práva považovat za trest ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 6 odst. 1 věty druhé Úmluvy. Všechna tato tři kritéria naopak vedou k závěru, že záznam jednotlivých bodů průběžně zaznamenávaných v registru řidičů nelze podřadit pod vymezení „
“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
[12] Lze připustit, že záznam jednotlivých bodů může být pro řidiče určitým signálem, resp. jakýmsi varováním s tím, že bude-li v porušování pravidel silničního provozu opakovaně pokračovat, může to znamenat i ztrátu řidičského oprávnění (což má fakticky stejné důsledky jako uložení trestu zákazu řízení). Nicméně ani takové „
“ pro svůj odlišný charakter, smysl a důsledky nelze dle našeho názoru srovnávat s trestem či správní sankcí ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o přestupcích. Zaznamenávání jednotlivých bodů dosahuje zásadně podstatně nižší intenzity než trestní sankce a jeho cílem je zajistit běžný pořádek a kázeň v silničním provozu. Jeho funkcí tedy není trestat (vedle již uloženého trestu za spáchaný dopravní přestupek), ale hlavní smysl lze spatřovat v „
“ motivaci k plnění povinností stanovených pravidly silničního provozu, a to zejména u těch osob, které byly již za jejich porušování potrestány či opakovaně trestány v přestupkovém řízení. Na rozdíl od sankce, která má funkci represivní a zároveň preventivní, se v případě zaznamenávání jednotlivých bodů projevuje pouze funkce prevence.
[13] Záznam bodů do registru řidičů je důsledkem dopravního přestupku nebo trestného činu; nastává
, resp. příslušný správní orgán má povinnost takový záznam provést. Záznam bodů má tedy pouze
povahu. Zaznamenané body vyjadřují závažnost spáchaného protiprávního jednání a současně kvantitativní vyjádření míry, v níž dotyčná osoba ztrácí kvalifikační předpoklady, resp. odbornou způsobilost k (bezpečnému) řízení motorových vozidel (§ 123c odst. 5 zákona o silničním provozu). Zákon o silničním provozu rovněž stanoví možnost po uplynutí 1 roku, resp. po uplynutí doby uloženého trestu zákazu činnosti (§ 123d odst. 2 citovaného zákona) požádat o vrácení řidičského průkazu (odebraného v důsledku dosažení 12 bodů) po absolvování přezkoušení (§ 123d odst. 1 a 3 citovaného zákona). Již z uvedeného vyplývá, že tak primárně jde o opatření k zajištění bezpečného provozu a ochranu jiných účastníků provozu. Opakované porušování právních předpisů při řízení motorového vozidla přestupcem v „
těsném
“ časovém sledu totiž signalizuje ohrožení bezpečnosti silničního provozu. Zákon o silničním provozu v § 123e naopak umožňuje i odečet bodů, jde-li o ojedinělé porušení předpisu v určitém časovém horizontu.
[14] Bodovým hodnocením dochází ve své podstatě k průběžnému sledování kázně řidičů § 123a zákona o silničním provozu. Záznam bodů je tedy určitým administrativním opatřením, byť v určitý okamžik ve svém důsledku, tj. po dosažení 12 bodů, má povahu individuální újmy v podobě ztráty řidičského oprávnění, a to v důsledku ztráty kvalifikačních předpokladů k řízení motorového vozidla. Jakkoli důsledky tohoto opatření mohou být pro dotyčnou osobu fakticky srovnatelné s účinky trestu spočívajícího v zákazu řízení, nejedná se o trest. V opačném případě by se při uložení trestu zákazu činnosti a současného „
“ řidiče spojeného s odevzdáním řidičského průkazu v důsledku ztráty kvalifikačních předpokladů jednalo o dvojí uložení trestu. Nutno podotknout, že tyto „
“ důsledky v žádném případě nemá již průběžný záznam jednotlivých bodů zaznamenávaných do počtu 12. Zde totiž chybí jakýkoli z definičních znaků trestu, resp. sankce, totiž újma, kterou by měl dotyčný vůbec jakkoli pociťovat.
[15] Vycházíme-li z výše uvedených „
Engelových kritérií
“, definičních znaků přestupku, jakož i z definičních znaků právních následků spojených s jeho spácháním, tedy sankce, resp. trestu, nelze dospět v otázce posouzení záznamu jednotlivých bodů v registru řidičů k závěru o trestu ve smyslu výše uvedeném, neboť:
a) smyslem záznamu jednotlivých bodů v registru řidičů je udržet kázeň a pořádek v silničním provozu, včetně kontroly nad ním,
b) záznam jednotlivých bodů sám o sobě nijak nezasahuje do ústavních ani zákonných práv osoby a není jím způsobována žádná újma,
c) záznam jednotlivých bodů není prováděn (ukládán) v žádném (trestním, resp. správním) řízení, ale správní orgán zde postupuje dle části IV. správního řádu, jedná se tedy o jiný úkon dle § 158 odst. 1 správního řádu (evidenční úkon), nikoli o rozhodnutí vydané ve správním řízení,
d) záznam bodů není v zákoně o přestupcích uveden jako
sankce (trest) k té které skutkové podstatě spáchaného přestupku; byť zákon o silničním provozu ukládá správnímu orgánu záznam bodů provést, zcela postrádá procesní postup (při respektování článku 38 Listiny), jehož výsledkem by bylo jakékoli rozhodnutí o uložení konkrétního počtu bodů jakožto sankce,
e) záznam bodů je automatickým důsledkem rozhodnutí v trestním řízení, resp. pravomocného rozhodnutí o přestupku,
f) k záznamu bodů dochází
, a to v počtu bodů přičitatelných v okamžiku právní moci rozhodnutí o přestupku; osvědčení o provedení záznamu bodů má pouze
charakter, resp. stvrzuje skutečnost založenou již zákonem (což ostatně konstatuje i většinové stanovisko v bodu [35], resp. [36]).
[16] Měl-li by být každý záznam bodů „
vedlejším trestem
“ ve smyslu článku 40 Listiny k trestu hlavnímu v řízení o přestupku, muselo by rozhodnutí o spáchaném dopravním přestupku ve výroku o trestu obsahovat současně vedle uložené sankce (např. ve formě pokuty) vedlejší trest, a to v podobě záznamu určitého počtu bodů (např.: I. ukládá se pokuta ve výši 20 000 Kč a II. zaznamenává se počet 4 bodů). Ke stávající právní úpravě lze mít zcela jistě výhrady. Nicméně nelze nad její rámec při respektování článků 39 a 38 Listiny dovozovat, že se jedná o sankci, resp. trest, s nímž by měly být spojovány veškeré trestněprávní důsledky, neboť záznam bodů není výsledkem žádného správního řízení, není zákonem stanoveným trestem za porušení dispozice konkrétní právní normy, který by bylo možno uložit výrokem správního rozhodnutí, toliko jímž lze ukládat práva a povinnosti ve veřejné správě, a to při zachování pravidel spravedlivého procesu.
[17] Další
v úvahách většinového názoru spatřujeme v nepřesvědčivém odůvodnění (ne)uplatnění zásady
, která představuje základní zásadu trestního řízení. Vyjadřuje a především zajišťuje právní jistotu tomu, kdo byl odsouzen pro trestný čin, nebo naopak zproštěn z obvinění z trestného činu před novým trestním stíháním. Důsledkem uvedené zásady je tedy nepřípustnost dalšího trestního stíhání (postižení za jiný delikt) pro tentýž skutek vytvořením překážky věci rozhodnuté; věc nemůže být projednána ani v jiném procesu.
[18] V projednávané věci není sporu o totožnosti skutku, neboť záznam bodů byl proveden v souvislosti s jednoznačně určeným skutkem (totožnost osoby, místa, času, jednání). Pro stejný skutek (telefonování za jízdy) byl řidič rovněž potrestán v přestupkovém řízení za spáchaný přestupek.
[19] Má-li být záznam bodů již sám o sobě trestem, lze jej vůbec uložit za situace, kdy byl řidič již postižen např. pokutou, zákazem řízení apod., tedy jiným trestem za spáchaný (bodovaný) dopravní přestupek? Při respektování zásady
by nebylo možno záznam bodů v praxi provádět vůbec, neboť uložení sankce za přestupek vždy předchází záznamu bodů v registru. Nadto vyvstává další otázka: Lze uložit další „
“ – odevzdání řidičského průkazu při dosažení 12 bodů? Odevzdání řidičského průkazu následuje za souhrn jednání, za něž byl pachatel „
“ již záznamem jednotlivých bodů i sankcí za přestupek [v součtu 12 bodů již totiž je obsažen záznam konkrétních jednotlivých bodů (jeden trest) a dále i sankce za přestupky (další trest)]. Záznam 12 bodů je tedy třetím trestem? Tvrdí-li většinové usnesení, že se jedná o trestání za opakovanou recidivu, a není tedy dána totožnost skutku, lze snad takovou úvahu připustit v situaci odevzdání řidičského průkazu, tedy dosažení 12 bodů; není však zřejmé, o jakou recidivu a jinou skutkovou podstatu a sankci
za speciální recidivu se samostatnou skutkovou podstatou by se mělo jednat v případě záznamu průběžně zaznamenávaných bodů (viz též bod [14]). Nutno podotknout, že většinové stanovisko v bodu [39] na jednu stranu pro svoji argumentaci stran (ne)uplatnění zásady
vychází z předpokladu, že „[o]
další ‚
‘ se nejedná v případě, pokud mezi řízeními existuje ‚
a sankce uložená v navazujícím řízení je přímým a předvídatelným důsledkem původního odsouzení
“. Měl-li by tedy být záznam bodů trestem (tj. tou sankcí uloženou v navazujícím „
“ k řízení o přestupku), potom jsou závěry v bodech [39] až [41] vnitřně rozporné. Na jednu stranu se v argumentaci stran zásady
konstatuje, že se o trest nejedná, na stranu druhou podle argumentace samotnou povahou záznamu bodů je záznam bodů za trest považován.
[20] Nutno upozornit na důsledky úvah směřujících k závěru o povaze trestu v případě určitých administrativních opatření, kterým záznam bodů v registru řidičů nepochybně je. Nutno podotknout, že závěry, k nimž dospěl rozšířený senát, mohou mít dosud nevyřčené dopady do dalších oblastí. Například v celé řadě právních předpisů je stanoven požadavek na „
“, která se dokládá výpisem z Rejstříku trestů. Tento požadavek má zajistit „
bezrizikovost
“ výkonu určitého povolání dotyčným subjektem, a v zájmu ostatních se proto omezuje přístup k výkonu takového povolání či profese. V důsledku záznamu v Rejstříku trestů, který následuje po uložení trestu pachateli odsouzenému v trestním řízení, dotyčná osoba rovněž nemůže vykonávat určitou profesi, což může pociťovat jako újmu. Obdobně lze zmínit např. záznam v Schengenském informačním systému dle čl. 24 odst. 2 nebo 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1987/2006 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II). Dosud nebylo sporu o tom, že se jedná o ochranné opatření navazující na původní správní nebo soudní rozhodnutí (o vyhoštění), které bylo přijato z důvodů určitého protiprávního jednání cizince. Závěry rozšířeného senátu o trestní povaze záznamu bodů v registru řidičů však tento širší kontext zcela pomíjí.
[21] Pokud rozšířený senát vychází ve své argumentaci z rozsudku ESLP ve věci
, je třeba uvést, že ESLP nezpochybnil konstrukci, podle níž dochází k odebrání bodů ze zákona, nikoli tedy rozhodnutím správního orgánu,
nicméně odmítl možnost, že by tento postup byl vyloučen ze soudní kontroly
. Rovněž konstatoval, že příslušné námitky proti tomu, že vůbec došlo ke spáchání deliktu, může dotyčný podat v průběhu řízení (ve Francii před policejním, resp. trestním soudem), a tím odvrátit případné odebrání bodů.
uvedeného rozsudku je
v otázce přístupu k soudu. Pokud zde soud připustil trestní povahu odečtu bodů (povahu vedlejšího trestu), v důsledku čehož řidič pozbude řidičské oprávnění (tedy nikoli jednotlivých průběžných bodů, ale dosažení kvalifikovaného počtu bodů), činil tak v této souvislosti a nikterak se nevyjádřil ani k přiměřenosti bodového systému jako takového a zcela se vyhnul stanovisku, zda s ohledem na „
“ charakter odebrání bodů není porušena zásada
[22] Obdobně Ústavní soud v citovaném usnesení sp. zn. IV. ÚS 498/10 konstatoval: „
Dvě vedle sebe stojící sankce nedovolující stěžovateli řídit motorové vozidlo mají své opodstatnění, nevykazují znaky nepřiměřenosti a není možno v nich shledávat porušení zásady
, jelikož byly uloženy za dvě různá protiprávní jednání (trestný čin řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění a dosažení bodové hranice za opakovaně páchané přestupky)
.“ Jakkoli byl v souvislosti s bodovým systémem použit výraz sankce, Ústavní soud se již povahou bodového systému dále nezabýval. Z uvedeného rozhodnutí nelze dovozovat, že termín sankce byl použit vědomě ve smyslu trestněprávním. Měl-li by totiž soud za to, že vedle sebe stojí dvě sankce ve smyslu trestněprávním, musel by brát v potaz fakt, že řidiči, jemuž byl uložen trest zákazu řízení, nemohly být za tento konkrétní stejný čin ještě zaznamenávány body, konkrétně ty poslední body (v souvislosti s uloženým trestem zákazu řízení), jimiž se řidič současně též „
vybodoval
“ – to však soud v předmětném usnesení nikterak nereflektoval.
[23] Lze tak shrnout, že ani
, jíž se dílem rozšířený senát dovolává, výslovně jednoznačně neřešila povahu bodového systému ve všech souvislostech tak, aby bylo možno dospět k jednoznačnému závěru o tom, že záznam bodů by měl být trestem. Z rozsudku ESLP lze dovodit, že naše právní úprava odpovídá požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť soudní ochrana v případě bodového systému je zaručena. Právní úprava bodového systému obsahuje procesní institut námitek, které může dotyčná osoba v případě nesouhlasu se záznamem bodů do registru využít, poté je vedeno správní řízení, v němž je vydáno správní rozhodnutí, lze se proti němu odvolat a rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Zrušení zaznamenaných bodů může dotyčná osoba dosáhnout
v soudním řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o přestupku (v případě zrušení rozhodnutí o přestupku se odečtou zaznamenané body podle § 123e odst. 2 zákona o silničním provozu).
[24] Záznam bodů dle § 123 zákona o silničním provozu do registru řidičů není trestněprávní sankcí ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Jedná se o ochranné opatření navazující na původní správní (přestupkové) řízení, které bylo vydáno z důvodu určitého konkrétně v zákoně definovaného protiprávního jednání. Záznam bodů ve svém důsledku, a to až při dosažení 12 bodů, sice dále rozšiřuje negativní dopady původního rozhodnutí o přestupku (kromě uložených sankcí v přestupkovém řízení nastupuje nepříznivý důsledek v podobě ztráty kvalifikačních předpokladů k řízení motorových vozidel), nicméně jakkoli tento důsledek dotyčná osoba pociťuje jako újmu, nelze jej vnímat jakožto samostatný trest ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
[25] Ve světle závěrů rozšířeného senátu jsou pravidla pro ukládání trestů uplatňována i tam, kde se trest neukládá a kde sankce, resp. opatření sankční povahy, jak již bylo uvedeno výše, vyplývá přímo ze zákona a je přímým důsledkem spáchání přestupku.
[26] Je rovněž otázkou, k jaké časové hranici by byl poté soud oprávněn posuzovat zákonnost záznamu bodů ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny v případě změny právní úpravy. V řízení o žalobě proti rozhodnutí o přestupku, je-li žalobce úspěšný, následuje odečet bodů (§ 123e odst. 2 zákona o silničním provozu). V řízení o žalobě proti rozhodnutí o zamítnutí námitek proti záznamu 12 bodů se zkoumá jen, zda existovala pravomocná rozhodnutí o přestupku a zda byl zaznamenán počet bodů v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud však dosud nevyslovil, že by se v takovém případě k příznivější úpravě mělo při přezkoumání rozhodnutí přihlížet. V případě změny právní úpravy ve prospěch delikventa (stanovení nižšího počtu bodů za jím spáchané přestupky po pravomocném rozhodnutí o nich) by správní orgán (či i soud?) následně přepočítával zaznamenaný počet bodů podle aktuální právní úpravy účinné k době rozhodnutí?