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Timestamp: 2018-08-18 19:57:35
Document Index: 172418479

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 4', 'artículo 4', 'artículo 158', 'artículo 44', 'artículo 3', 'artículo 44', 'artículo 20', 'artículo 323', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 14', 'artículo 4', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 4', 'artículo 29', 'artículo 36', 'artículo 41', 'artículo 43', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 12']

﻿ Sentencia C-796 de agosto 24 de 2004
SENTENCIA C-796 DE 24 DE AGOSTO DE 2004
CONTENIDO:POTESTAD SANCIONADORA DISCIPLINARIA DEL ESTADO. LA EXISTENCIA DE UN RÉGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL PARA LA FUERZA PÚBLICA Y LA APLICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DISCIPLINARIOS BÁSICOS. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "CON LA DESTITUCIÓN INMEDIATA DEL RESPONSABLE O RESPONSABLES", CONTENIDA EN EL PARÁGRAFO ÚNICO DEL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 124 DE 1994, POR CUANTO SE ESTARÍA VIOLANDO EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO DE LOS MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL.
Sentencia C-796 de agosto 24 de 2004
Sentencia C-796 de 2004
Demandante: César Augusto Ospina Morales
A continuación se transcribe el texto del artículo parcialmente acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº(sic) de 1994, resaltando los apartes demandados.
“LEY 124 DE 1994
ART. 4º—Para la aplicación de la presente ley, en ningún caso el menor infractor será detenido sino citado mediante boleta para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, comparezca ante el defensor de familia o quien haga sus veces, en compañía de sus padres o acudientes, y del personero municipal o delegado.
PAR.—Sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes, cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o su delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables”.
El demandante solicita a la Corte que declare inexequible la expresión “con la destitución inmediata del responsable o responsables”, contenida en el parágrafo único del artículo 4º de la Ley 124 de 1994, por considerar que la misma vulnera las garantías constitucionales de dignidad humana, igualdad y debido proceso, así como el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 superior.
A juicio del actor, el desconocimiento de las garantías constitucionales citadas se genera como consecuencia de que la norma castiga con destitución inmediata a los miembros de la Policía Nacional que cometan “cualquier abuso” contra el menor sorprendido consumiendo bebidas embriagantes; sanción que se aplica indiscriminadamente, sin tener en cuenta el alcance o intensidad de la conducta disciplinada y sin fijar criterios que permitan modular la aplicación proporcional del castigo. En cuanto al principio de unidad de materia, sostiene que el mismo se desconoce ya que el objeto de la Ley 124 de 1994 es proteger al menor del expendio de bebidas embriagantes y, en ningún caso, regular aspectos relacionados con el régimen disciplinario de la Policía Nacional.
El Ministerio Público coadyuva la demanda en lo que se refiere a la presunta afectación del derecho al debido proceso, al considerar que, aun cuando es necesario garantizar la protección de los menores por ser un fin superior, la expresión acusada sacrifica injustificadamente los principios de proporcionalidad y tipicidad que rigen el proceso disciplinario, toda vez que no se establece una relación causal entre el tipo de conducta y la sanción disciplinaria impuesta, siendo aplicable la falta gravísima para cualquier tipo de comportamiento abusivo.
— De acuerdo con los cargos de la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, inicialmente le corresponde a esta corporación determinar si la preceptiva acusada viola el principio de unidad de materia, por el hecho de regular un asunto que desborda el eje temático de la Ley 124 de 1994.
— En caso de que la norma en cuestión resulte acorde con el principio de unidad de materia, deberá establecer la Corte si la misma viola las garantías de dignidad humana, igualdad y debido proceso, como consecuencia de consagrar un tipo disciplinario amplio e indeterminado, que no define en forma clara, precisa y suficiente las conductas que considera jurídicamente reprochables y a las cuales aplica una misma sanción —la destitución inmediata—.
Según lo expresado por la jurisprudencia constitucional, la protección especial de los niños y la prevalencia de sus derechos, reconocidos de forma expresa por el precitado artículo 44 del actual estatuto fundamental, representan verdaderos valores y principios que no solo están llamados a irradiar la expedición, interpretación y aplicación de todas las normas de justicia imputable a los menores, sino también a orientar la promoción de políticas y la realización de acciones concretas dirigidas al logro de su bienestar físico, moral, intelectual y espiritual (2) ; entendiendo dicho bienestar como una de las causas finales de la sociedad y del Estado, y como un objetivo del sistema jurídico (3) .
4.3. Ciertamente, la importancia que se otorga a la defensa de la infancia, sumada a la prevalencia de sus derechos, reconoce al menor como sujeto especial de derecho y objeto de exaltación jurídica —consecuencia de constituir el reconocimiento de tales propósitos un asunto de interés general y superior—, que en palabras de la Corte, se traduce en el ineludible deber del Estado y de la sociedad de respetar dicha prevalencia en todos los actos que involucren a la población infantil, y de actuar de manera inmediata e incondicional siempre que el niño requiera de su asistencia y protección (4) . En la medida en que los derechos de los menores tienen el carácter de fundamentales y prevalentes, la obligación de asistencia y protección necesariamente adquiere esa connotación, por lo que resulta constitucionalmente inadmisible que se antepongan otros cometidos para dilatar la eficacia del Estado y la sociedad en el objetivo de asegurar el bienestar de los menores, toda vez que, por mandato de la Carta, “el deber hacia estos prevalece sobre cualquier otra consideración social, política, jurídica o económica” (5) .
4.4. Conforme se expresó inicialmente, el tratamiento preferencial del infante como interés jurídico relevante, que implica adoptar “una forma de comportamiento determinado, un deber ser, que delimita la actuación tanto estatal como particular en las materias que los involucran” (6) , encuentra un claro respaldo y reconocimiento en el derecho internacional contemporáneo a través del llamado principio del interés superior del menor, consagrado por primera vez en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre derechos del niño, y posteriormente reproducido en otros instrumentos internacionales como la Declaración universal de derechos humanos, la Declaración de los derechos del niño de 1959 (Principio 2º), el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (arts. 23 y 24) y la Convención sobre derechos del niño adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 (7) , en cuyo artículo 3º se dispuso:
4.5. Así, puede afirmarse que el principio universal de interés superior del niño, incorporado en nuestro orden constitucional a través del mandato que ordena su protección especial y el carácter prevalente y fundamental de sus derechos, está llamado a regir toda la acción del Estado y de la sociedad, de manera que tanto las autoridades públicas como los particulares, en el ejercicio de sus competencias y en el cumplimiento de las acciones relacionadas con asuntos de menores, deben proceder conforme a dicho principio, haciendo prevalecer en todo caso el deber de asistencia y protección a la población infantil, en procura de garantizar su desarrollo físico, mental, moral, espiritual y social, así como sus condiciones de libertad y dignidad.
4.6. En obedecimiento a este cometido, y siguiendo el criterio fijado en el artículo 44 superior, la normatividad legal vigente, representada básicamente en el Decreto Extraordinario 2337 de 1989, por el cual se adoptó el Código del Menor, se ha ocupado de reproducir el principio que propugna por la protección de la población infantil, al consagrar en el artículo 20 del texto citado que: “Las personas y las entidades, tanto públicas como privadas que desarrollen programas o tengan responsabilidades en asuntos de menores, tomarán en cuenta sobre toda otra consideración, el interés superior del menor”.
4.7. En punto a la aplicación de este principio en materia legislativa, ha expresado la Corte que “la regulación que se expida sobre los derechos de los menores deberá reflejar la dimensión normativa [del mismo] no solo desde el punto de vista sustancial sino también procedimental, con miras a la efectividad y garantía de sus derechos y su desarrollo integral y armónico como así lo quiso el constituyente de 1991” (8) . Por ello, tratándose de los niños, el amor, la educación, la comprensión, el cuidado, la defensa de sus intereses y la rehabilitación, comportan algunos criterios de aplicación que deben anteponerse a aquellas medidas social y políticamente improductivas en beneficio y protección para el infante, y a los instrumentos preventivos o resocializadores —no siempre educativos ni defensivos— que son propios del derecho sancionatorio.
4.8. Pues bien, con el propósito de dar estricto cumplimiento a los mandatos constitucionales y supraconstitucionales que propugnan por la protección especial y prevalente de los niños, el Congreso de la República expidió la Ley 124 de 1994, “por la cual se prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad y se dictan otras disposiciones”. Conforme lo señala su epígrafe, el objetivo perseguido por la citada ley es prohibir el expendio de bebidas embriagantes a los menores de edad, y aun cuando la referida prohibición ya se encontraba contenida en el artículo 323 del Código del Menor, su reiteración se acompañó de medidas adicionales no previstas anteriormente, dirigidas a asegurar su plena observancia y el respeto por los derechos del menor infractor.
En ese sentido, el artículo 1º, luego de consagrar en forma expresa la aludida prohibición, ordena sancionar a la persona mayor de edad que facilite a los menores el consumo de bebidas embriagantes o su adquisición, disponiendo a su vez que la sanción se aplique de acuerdo al procedimiento previsto para los expendedores en los códigos Nacional o Departamental de Policía.
En relación con el menor que es hallado consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez, el artículo 2º le impone a este el deber de asistir con sus padres o acudientes a un curso sobre prevención del alcoholismo al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o a la entidad que haga sus veces.
En el artículo 3º se toman medidas relacionadas con la publicidad, identificación o promoción de bebidas embriagantes, en el sentido de exigir que en cada una de tales actividades se haga referencia expresa a la prohibición contemplada en la ley, obligando a su vez a los establecimientos que expidan licor a colocar en lugar visible el texto de la citada ley.
Con el fin de garantizar el respeto por los derechos del menor infractor, en el artículo 4º se adoptan dos medidas adicionales de protección. La primera, dirigida a prohibir su detención y a exigir tan solo la citación ante el defensor de familia o ante la autoridad que haga sus veces. Y la segunda, que precisamente es objeto de impugnación, dirigida a sancionar con destitución inmediata a la autoridad policial que cometa cualquier abuso en su contra. Esta última, se recuerda, es del siguiente tenor literal:
“PAR.—Sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o su delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables”.
Finalmente, el artículo 5º se refiere a la vigencia de la ley y a la derogatoria de las normas que le son contrarias, ordenando dejar sin efectos el artículo 14 de la Ley 30 de 1986.
5.1. Como ya se ha expresado, uno de los cargos que el actor formula contra el parágrafo del artículo 4º de la Ley 124 de 1994, es el relativo a la presunta violación del principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 superior, por considerar que en el mismo se regula un tema propio del régimen disciplinario de la Policía Nacional, extraño a la materia tratada de manera general por la citada ley.
“... el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria”.
5.3. A partir del alcance fijado al principio de unidad de materia, este tribunal (9) también ha precisado que, aun cuando el referido principio tiene un propósito definido: impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad, o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio.
En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (10) . Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, ideológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (11) .
Al respecto, dijo esta corporación en la Sentencia C-233 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis):
Sobre el particular ha señalado esta corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de este con las disposiciones atacadas (12) , para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma”.
5.4. De acuerdo con lo expuesto, puede sostenerse que un determinado contenido normativo no se aviene a la materia de un proyecto o de una ley, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constata por el operador jurídico que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno “que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación” (13) .
5.5. Así entendido, en contravía de lo afirmado por el actor, encuentra la Corte que la norma parcialmente acusada no contraviene el principio de unidad de materia a que hace referencia expresa el artículo 158 superior, ya que es evidente la relación temática y teleológica que existe entre el texto de aquella y la materia desarrollada por la Ley 124 de 1994, de la cual hace parte.
Ciertamente, considerando que el fin perseguido por la Ley 124 de 1994 se concreta en la protección del infante mediante la prohibición del consumo de bebidas embriagantes, resulta coherente con ese objetivo que se pretenda garantizar su integridad física y mental cuando este ha infringido tal prohibición, procediendo a sancionar a las autoridades que, estando habilitadas para controlar el cumplimiento de la medida, puedan optar por desbordar el ámbito de sus competencias y causar algún daño al menor infractor quien, en últimas, es tan solo víctima de la conducta imprudente de quienes ilegalmente le proveen o suministran el licor.
5.6. Cabe agregar, finalmente, que el hecho de que se regulen asuntos disciplinarios en ordenamientos legales que no persiguen ese propósito, como ocurre con la ley de la cual hace parte la norma impugnada, tampoco afecta el principio de unidad de materia ni ninguna otra disposición constitucional, pues, como lo ha señalado esta corporación, no es condición sine qua non de constitucionalidad que todo lo concerniente al régimen disciplinario de los servidores públicos —especial o general—, se encuentre compilado en un único texto o código. Sobre el punto dijo la Corte en reciente decisión:
“Ahora bien en relación con la afirmación de la demanda en el sentido que las disposiciones atacadas han debido incluirse en el Código Disciplinario Único, dada su naturaleza eminentemente disciplinaria, la Corte considera que dicho argumento carece de sustento, toda vez que no solamente la existencia de un Código Disciplinario Único, no impide que el legislador se refiera a materias disciplinarias en estatutos diferentes (14) ...” (Sent. C-233/2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis).
Entonces, aun cuando pueda advertirse en la norma impugnada un posible error de técnica legislativa, consistente en regular esta un asunto disciplinario dentro de un ordenamiento cuyo objetivo es otro: prohibir la distribución y consumo de bebidas embriagantes a menores, dicho defecto no tiene la entidad suficiente para considerar que afecta el principio de unidad de materia. Como ha quedado expresado, la relación de conexidad temática e incluso teleológica entre el contenido de la norma y la ley de la cual hace parte es indiscutible, pues en ambos casos se persigue garantizar la integridad física y mental del menor frente a la distribución y consumo de bebidas embriagantes, sin que sea imperativo que la concreción de tales objetivos constitucionales, por vía de la sanción disciplinaria, deba regularse en un texto especializado en la materia.
6.1.1. Tal y como lo explicó esta corporación en uno de sus primeros fallos, la disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del individuo a unos específicos y determinados parámetros de conducta, “es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia” (15) , razón por la cual justifica su existencia, permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la actividad pública como privada.
6.1.2. En lo que se refiere al servicio público, sin duda que el Estado, entendido como organización política y de servicio, no estaría en condiciones de asegurar para la comunidad el cumplimiento de sus fines y objetivos y la satisfacción de las necesidades básicas, “si careciera de un sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los derechos y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas” (16) .
6.1.3. El derecho disciplinario y los distintos regímenes que lo pueden integrar, es entonces connatural a todo sistema de organización política, al tiempo que se constituye en uno de los elementos de mayor importancia en el orden de las instituciones jurídicas, conservando un papel protagónico en el escenario de la función estatal, hasta el punto que su vigencia en el orden interno comporta ante todo un deber del Estado. Según lo ha definido la jurisprudencia, este derecho-deber “comprende el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo” (17) , sin tener en cuenta el órgano o la rama del poder a la que estos pertenezcan.
c) El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria” (18) .
6.1.4. En Colombia, el fundamento de la responsabilidad disciplinaria se encuentra consagrado en los artículos 6º y 123 de la Carta Política, al disponer tales normas que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Como complemento a estos mandatos, y en procura de materializar el objetivo de la responsabilidad, también los artículos 124 y 150-2 del mismo ordenamiento le atribuyen al legislador la facultad para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva; facultad que es ejercida por el Congreso de la República a través de la expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de estatutos especiales autorizados por la propia Constitución.
6.1.5. Para lo que interesa a este caso, tratándose de los miembros de la fuerza pública —y concretamente de quienes forman parte de la Policía Nacional—, en razón a las especiales funciones que le han sido asignadas, relacionadas con la defensa de la soberanía y el orden constitucional, el mantenimiento del orden público y la convivencia pacífica, los artículos 217 y 218 superiores facultan al legislador para establecer un régimen disciplinario especial.
Conforme lo ha expresado este tribunal en abundante jurisprudencia, “lo que constituye la diferencia específica de ese régimen frente al general aplicable a los demás servidores públicos, es el señalamiento de una serie de faltas disciplinarias y de sus correspondientes sanciones, que son diferentes de las que pueden ser impuestas a la generalidad de los mencionados servidores públicos” (19) , y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la particular actividad que les compete desarrollar en favor de la conservación del Estado de derecho y que en ningún caso se identifican con las asignadas a las otras entidades del Estado. Ello, sin embargo, lo ha aclarado la Corte al interpretar el alcance del principio de especialidad previsto en la Carta y desarrollado por la ley (20) , no exime a los miembros de la fuerza pública de ser también sujetos activos de las conductas previstas en el régimen disciplinario general, por supuesto, en cuanto aquellas le sean compatibles y aplicables (21) .
En relación con este último aspecto, la hermenéutica constitucional también ha resaltado que lo fundamental y diferencial para el régimen disciplinario propio de la fuerza pública, es sin duda el aspecto subjetivo o sustancial, esto es, lo correspondiente a las faltas y sanciones especiales, y no el aspecto adjetivo o procedimental, es decir, las normas que conjugan el trámite o ritual a seguir en la definición de la responsabilidad disciplinaria, ya que este segundo aspecto puede regirse por las preceptivas que regulan el proceso disciplinario general, contenido en el respectivo estatuto disciplinario básico y en las demás disposiciones procesales que le sean concordantes. En la Sentencia C-310 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), recogiendo la posición adoptada previamente en la Sentencia C-088 de 1997, esta corporación hizo claridad sobre el tema, de la siguiente manera:
No sucede lo mismo con el procedimiento que se debe seguir para la aplicación de tales sanciones, pues este sí puede ser igual o similar al que rige para los demás servidores públicos, de ahí que el legislador haya decidido establecer uno solo, el consagrado en el Código Disciplinario Único”.
6.1.6. Por lo demás, el régimen disciplinario especial reconocido por la Carta a los miembros de la fuerza pública, hace parte integral del concepto de derecho disciplinario general, que según se mencionó, consiste básicamente en la atribución constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que, con sus acciones u omisiones, infrinjan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones estatales que le hayan sido asignadas; y cuyo propósito específico es asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y la plena observancia de los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de la función administrativa, como son los de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” (C.P., art. 209).
6.1.7. En ese orden, esta corporación viene sosteniendo que, de manera general, “la potestad legislativa en el diseño de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue, cual es el de asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 superior”. Así, ha señalado que en materia disciplinaria, cualquiera que sea el régimen de que se trate, el legislador solo tiene atribución para estipular como falta aquellos comportamientos relacionados con las funciones asignadas a los servidores públicos y que afectan el cumplimiento de sus obligaciones, siendo el desconocimiento de esos deberes funcionales el único criterio de imputación (22) . Es lo que se conoce como principio de lesividad, el cual constituye una garantía en beneficio de los destinatarios de la ley disciplinaria, en cuanto prevé que el quebrantamiento de la norma solo es reprochable cuando esta ha sido concebida en función de preservar la eficacia y efectividad del servicio público.
Igualmente, hace énfasis la jurisprudencia en que la finalidad de las sanciones debe ser eminentemente preventiva o correctiva conforme lo consagran el nuevo Código Disciplinario (L. 734/2002, art. 16) y los estatutos disciplinarios especiales (L. 836/2003, art. 14), y que en el espectro de la potestad disciplinaria, deben aplicarse sin discusión los principios rectores del debido proceso que gobiernan y orientan de forma general y específica el ius puniendi o potestad punitiva del Estado (23) —tales como el de legalidad, tipicidad y proporcionalidad—, así como también los principios especiales de la actividad propiamente disciplinaria —como el de aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, el de imposición de la multa como sanción prototípica y el de existencia de un procedimiento especial—.
6.1.8. En lo que toca con las garantías orientadoras del debido proceso, ha concluido este tribunal, a partir de lo consagrado en el artículo 29 superior, que los mismos están llamados a irradiar la actividad disciplinaria, aun cuando no con la misma intensidad que en el campo del derecho penal. Como fundamento de esta afirmación, ha esgrimido la jurisprudencia, en plena concordancia con la doctrina especializada (24) , que la aplicación de tales principios en materia penal tiene carácter restrictivo y riguroso, en razón de la importancia de los derechos allí involucrados como es el de la libertad individual, que por supuesto no es objeto de afectación en el régimen disciplinario, y del hecho de que el derecho penal proyecta sus efectos normativos a todo el conglomerado social y no a un grupo específico o determinado como sí ocurre en el caso del derecho disciplinario.
En efecto, mientras que las sanciones penales suelen dirigirse a toda la población y se trata de medidas que de ordinario afectan la libertad física del infractor, las sanciones disciplinarias se dirigen únicamente a los servidores públicos y tienen que ver con el incumplimiento de la función que desarrollan, afectando a aquel con llamados de atención, suspensiones, separación de la actividad pública y la imposición de multas; lo cual sin duda marca una diferencia clara en la actividad sancionatoria de uno y otro derecho, que irradia de alguna manera en la aplicación más o menos rígida de las garantías del debido proceso. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-827 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), citando a su vez la Sentencia C-597 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), al afirmar:
“En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que “entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no solo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no solo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial —como los servidores públicos— o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal” (25) (negrillas fuera de texto).
6.1.9. No obstante las diferencias que puedan existir entre los diversos regímenes que integran el derecho sancionador —penal, disciplinario, contravencional, correccional y punitivo por indignidad política—, se ha dicho que estas se materializan en la consideración menos rígida de las garantías del debido proceso particularmente en el campo disciplinario, pero sin llegar al extremo de hacer nugatoria su plena observancia y aplicación. De hecho, todas las autoridades estatales titulares de la potestad sancionadora, incluyendo por supuesto las que interactúan como creadoras de derecho y como operadores jurídicos en el derecho disciplinario, por expresa disposición constitucional se encuentran obligadas a garantizar y respetar el derecho fundamental del debido proceso, a través de las diversas actuaciones que les corresponda cumplir. En este sentido, el artículo 29 de la Constitución Política es claro en afirmar que: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
Compartiendo este criterio de interpretación, manifestó esta corporación en reciente pronunciamiento que, “lo que se exige frente al derecho al debido proceso no es que los principios de la normatividad sustantiva y procesal del derecho penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio, sino que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas” (26) .
6.2.2. Sobre el principio de legalidad, ha precisado la Corte en innumerables fallos que comporta una de las conquistas más significativas del constitucionalismo democrático, en cuanto actúa a la manera de una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, permitiéndoles conocer con anticipación las conductas reprochables y las sanciones que le son aplicables. A partir del citado principio, no es posible adelantar válidamente un proceso penal, disciplinario o de naturaleza sancionadora si el precepto —praeceptum legis— y su correspondiente consecuencia jurídica —sanctio legis— no se encuentran previamente definidos en la ley.
Como es sabido, el principio de legalidad aparece consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política bajo la premisa según la cual: “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa...”; premisa que además es común al derecho internacional y por lo mismo aparece incorporada en todos los tratados de derechos humanos. En palabras de esta corporación, el principio de legalidad, de aceptación universal, en la forma como ha sido concebido, busca proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad material de las personas frente al poder punitivo y sancionador del Estado (27) .
Respecto a las finalidades que persigue el principio de legalidad, ha señalado la jurisprudencia que además de otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer, el mismo exige también que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al gobierno o a las autoridades administrativas por ser una competencia privativa del legislador (28) .
6.2.3. En lo que se refiere al principio de tipicidad o taxatividad, constituye este una concreción o derivación del principio de legalidad al que se hizo referencia anteriormente. Con base en este principio, el legislador no solo está obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta dónde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones.
En virtud del principio de tipicidad, lo ha expresado la Corte, para que una norma de carácter sancionador se repute constitucionalmente válida, es necesario que su texto sea preciso, esto es, que incluya los elementos esenciales del tipo como son la descripción de la conducta, “la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer en concreto el castigo” (29) ; ya que solo de esta manera se llega a restringir razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta el poder sancionador. Que el ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a los controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el Estado de derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados, erradicando así la arbitrariedad y el autoritarismo.
Ciertamente, de acuerdo con el criterio doctrinal y jurisprudencial de mayor aceptación, el concepto de precisión implica que son varios los criterios reguladores en la valoración normativa de la falta: (i) el grado de culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada como leve, grave o gravísima); y (ii)(sic) la graduación de la respectiva sanción (mínima, media o máxima según la intensidad del comportamiento). En la medida en que el precepto que contiene la conducta jurídicamente reprochable no permita definir tales aspectos, el mismo resulta contrario al principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto, es a todas luces inconstitucional. Al respecto, dijo esta corporación en la Sentencia C-564 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra):
“El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se emplee en esta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto este de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no solo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma”.
Cabe advertir, sin embargo, que a pesar de que la tipicidad es plenamente exigible en el derecho disciplinario, este tribunal viene reconociendo que el mismo opera con un cierto nivel de flexibilidad frente a la forma estricta y rigurosa como se concibe en materia penal. Para la Corte (30) , la razón fundamental de tal diferencia deviene de la naturaleza misma de las normas penales y disciplinarias, toda vez que mientras en las primeras la conducta reprochable es esencialmente autónoma, en las segundas, por el contrario, suele carecer en la mayoría de los casos de autonomía en cuanto se describe de forma incompleta, siendo necesario remitir a otras preceptivas donde está contenida la orden o prohibición cuyo incumplimiento conlleva a la respectiva sanción.
Y es que, en el derecho disciplinario la regla general es que la tipicidad de sus infracciones se regula “por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”. Ese estilo de entrar a definir la tipicidad de la conducta por medio de normas complementarias, comporta un método legislativo conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que como se dijo, consiste “en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras” (31) .
Respecto de los llamados tipos en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente (32) . Así, en principio es válido el establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la imprecisión definitiva en la descripción de la conducta sancionable no conduzca a la violación del principio de tipicidad.
6.2.4. Finalmente, en lo que hace al principio de proporcionalidad, hay que señalar que, a partir de su conexidad con los principios de legalidad y tipicidad, el mismo busca que la conducta ilícita adoptada por el legislador no solo tenga un claro fundamento jurídico, sino que permita su aplicación sin afectar irrazonablemente los intereses del potencial implicado o que tal hecho solo se presente en grado mínimo, de manera que este quede protegido “de los excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la administración” (33) .
Reiterando lo dicho por esta Corte, la proporcionalidad “sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado” (34) .
En esa orientación, la jurisprudencia sostiene que el principio de proporcionalidad comprende varios aspectos, a saber: (i) la adecuación entre la medida escogida y el fin perseguido; (ii) la necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al mismo fin; y (iii) la proporcionalidad stricto sensu entre la medida y el fin, es decir, la ponderación entre el principio que se protege y el que se sacrifica y la debida correspondencia entre la falta y la sanción (35) .
En materia sancionatoria administrativa, tanto el Código Disciplinario Único (L. 734/2002) como el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional (D. 1798/2000), se refieren a la proporcionalidad como principio rector del proceso, al tiempo que disponen como consecuencia de su aplicación material que “La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta”, y que para su valoración deben tenerse en cuenta los distintos criterios de dosificación de la misma.
6.3.1. Aplicando los planteamientos expuestos en esta sentencia al asunto que concentra la atención de la Corte, se encuentra que la expresión acusada del parágrafo del artículo 4º de la Ley 124 de 1994 viola la Constitución Política, dado el alto grado de imprecisión que por su intermedio se incorpora a la infracción disciplinaria allí descrita. A juicio de la Sala, la indeterminación en la conducta ilícita afecta sustancialmente los principios de tipicidad y proporcionalidad que, según se ha señalado, hacen parte de las garantías esenciales que nutren el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 superior, los cuales también están llamados a regir en el campo del derecho disciplinario.
6.3.2. Como se explicó, por medio de la norma parcialmente acusada se faculta al Comisionado Nacional de Policía o a su delegado, para sancionar “con la destitución inmediata del responsable o responsables”, a la autoridad de policía que cometa cualquier abuso contra el menor que es sorprendido consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez. Una detenida lectura del texto en cuestión permite establecer, sin la menor discusión, que la tipificación de la conducta es vaga, deficiente y lesiva de las garantías del sujeto disciplinado, ya que se impone al infractor la máxima sanción prevista en la legislación disciplinaria, sin que se concrete en ella de manera taxativa el tipo de conducta que da lugar al referido castigo, permitiendo que los comportamientos que se califican como abusivos dependan de la apreciación subjetiva del funcionario que ejerce la potestad disciplinaria, o de su libre albedrío. Así, cualquier abuso en que incurra la autoridad de policía, por leve o menor que este sea, faculta automáticamente al operador jurídico para imponer la única sanción prevista: la de destitución inmediata, sin ningún tipo de análisis de culpabilidad y responsabilidad.
6.3.3. En ese sentido, no permite la norma, ni expresa ni implícitamente, esto es, ni directamente ni por vía de remisión a la ley procesal disciplinaria (L. 734/2002), que para efectos de imponer la sanción se tengan en cuenta los criterios reguladores de la valoración normativa de la falta como son: (i) la gravedad o levedad de la conducta infractora, (i)(sic) la culpabilidad del agente y (i)(sic) la graduación de la sanción a imponer. La circunstancia específica de que el precepto en cuestión defina integralmente la conducta objeto de reproche y al mismo tiempo la sanción a imponer, o sea, decida castigar con la destitución inmediata cualquier comportamiento abusivo de la autoridad policial contra el menor, descarta de facto el análisis de proporcionalidad que, como garantía del principio de tipicidad procesal, debe adelantar el juzgador al momento de imponer el concebido castigo.
6.3.4. En atención a los criterios de valoración normativa, la falta de tipicidad y proporcionalidad del precepto impugnado es evidente, ya que la conducta que se castiga: el abuso de autoridad, puede llegar a comprender actuaciones de distinto grado que no son apreciadas de forma diferente por la autoridad disciplinaria. Así, mientras que en algunas ocasiones la acción del agente puede dar paso a conductas tipificadas por la ley disciplinaria como gravísimas, siendo entonces consecuente la sanción de destitución. En otros casos, su comportamiento abusivo puede ser menor y constituir falta grave o leve —dolosa o culposa—, caso en el cual lo que corresponde es imponer sanciones menores a la destitución, tales como la amonestación, la multa o la suspensión. Esta evaluación, conforme se extrae de la norma no es posible, pues, se insiste, aquella sanciona con destitución cualquiera sea el comportamiento abusivo del infractor, es decir, que juzga con la misma intensidad, por citar un ejemplo, tanto el maltrato verbal en que incurra el agente como el maltrato físico.
6.3.5. Así entendida, la expresión cuestionada desconoce flagrantemente el principio de tipicidad, pues conforme al mismo, el legislador está obligado no solo a describir las conductas que califica como infracción disciplinaria, sino a hacerlo de manera completa, clara e inequívoca, facilitando a sus destinatarios la información completa sobre los comportamientos ilícitos para conocer de antemano hasta donde llega la protección jurídica de sus actos. También afecta de manera evidente el principio de proporcionalidad, ya que en virtud de tal principio la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta con el fin de evitar los abusos en su valoración e imposición definitiva, hecho que no tiene ocurrencia en el presente caso.
6.3.6. Cabe destacar que, cuando en principio es válido que en materia disciplinaria se establezcan infracciones que ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, tal y como ocurre en el presente caso, el hecho de que el texto acusado impida determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable, porque en esencia es incompleto y tampoco permite el correspondiente reenvío a las normas del procedimiento disciplinario general, descarta cualquier posibilidad de aplicar el criterio de flexibilidad en materia de tipicidad y proporcionalidad.
6.3.7. Por otra parte, es cierto que en virtud del principio de interés superior del menor, los fines que persigue la norma, en los términos en que ha sido concebida originalmente, son indiscutiblemente legítimos: la protección de la población infantil frente al consumo y venta de bebidas embriagantes. Sin embargo, de acuerdo a lo dicho, algunos de los medios empleados para alcanzar dicho fin resultan vagos e imprecisos, sacrificando irrazonablemente garantías sustanciales del debido proceso, cuyo reconocimiento y aplicación material para el caso del precepto en cuestión, en nada afecta el bien jurídico tutelado por el legislador —los niños—.
6.3.8. En relación con esto último, cabe precisar, en concordancia con lo expresado por la vista fiscal, que tampoco la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “con la destitución inmediata del responsable o responsables”, implica un desconocimiento del principio de interés superior del menor y, por tanto, una desprotección de sus derechos frente al consumo de licor. Ello, en atención a que el texto que permanece vigente mantiene incólume la referida infracción, en el sentido de autorizar al comisionado de la policía o a su delegado para sancionar a los miembros de la Policía Nacional que cometan abusos contra los menores sorprendidos consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez, solo que a partir del presente pronunciamiento tal infracción se castigará aplicando los criterios de valoración de las conductas y las penas establecidos en el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional (D.L. 1798/2000) y en el Código Disciplinario Único (L. 734/2002).
6.3.9. A este respecto, se tiene que el Decreto-Ley 1798 de 2000, en su artículo 36, clasifica las faltas disciplinarias en gravísimas, graves y leves. Los artículos 37, 38 y 39 señalan taxativamente las faltas que se consideran gravísimas, graves y leves. Por su parte, el artículo 41 dispone cuáles son las sanciones a las que están sometidos los miembros de la Policía Nacional, entre las cuales se mencionan la destitución —para faltas gravísimas—, la suspensión, la multa y la amonestación. Finalmente, el artículo 43 se refiere a los criterios para la graduación de la falta, agregándose en los artículos 44 y 45 las circunstancias de agravación y atenuación punitiva. De acuerdo a tales criterios de valoración, en concordancia con las normas aplicables del Código Disciplinario Único, serán entonces juzgadas las conductas de los miembros de la Policía Nacional que incurran en abusos respecto de los menores sorprendidos consumiendo licor o en estado de beodez, con el fin de garantizar plenamente su derecho fundamental al debido proceso.
6.3.10. Ahora bien, por fuera de las violaciones al debido proceso, no encuentra la Corte que, conforme lo afirma el demandante, la expresión acusada también desconozca, estricto sensu, los principios de dignidad humana e igualdad material. En relación con lo primero, por cuanto el objetivo de la misma no es desconocer la condición humana de los miembros de la Policía Nacional, ni tampoco sería esta la consecuencia directa de su aplicación práctica. Entendiendo que la dignidad se materializa en el trato respetuoso que debe prodigarse a toda persona por el hecho de serlo, es claro que el precepto en cuestión no persigue colocar al sujeto activo de la infracción en condiciones inferiores a las que la naturaleza le reconoce como ser humano. Como ya se ha dicho, su objetivo es otorgar una protección especial al menor; protección que, en los términos explicados, contraviene las garantías de tipicidad y proporcionalidad consustanciales al derecho fundamental del debido proceso.
6.3.11. De acuerdo con las consideraciones expuestas, por resultar contraria a la Constitución Política, en particular al derecho fundamental del debido proceso en sus garantías de tipicidad y proporcionalidad (C.P., art. 29), en la parte resolutiva del presente fallo se declarará inexequible la expresión “con la destitución inmediata del responsable o responsables”, contenida en el parágrafo único del artículo 4º de la Ley 124 de 1994.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “con la destitución inmediata del responsable o responsables”, contenida en el parágrafo único del artículo 4º de la Ley 124 de 1994.
(2) Cfr. Sentencia C-019 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
(3) Cfr. Sentencia T-029 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(4) Cfr. Sentencia ibídem.
(8) Sentencia C-1064 de 2000.
(9) Cfr. las sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-565 de 1997 y C-233 de 2002, entre otras.
(10) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(12) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(13) Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(14) Ver Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(15) Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(17) Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(19) Sentencia C-431 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(20) El artículo 12 de la Ley 836 de 2003 “Por la cual se expide el reglamento del régimen disciplinario para las Fuerzas Militares”, define el principio de especialidad de la siguiente manera:
“ART. 12.—Especialidad. En desarrollo de los postulados constitucionales, al personal militar le serán aplicables las faltas y sanciones de que trata este régimen disciplinario propio, así como las faltas aplicables a los demás servidores públicos que sean procedentes”.
(21) Cfr. Sentencia C-431 de 2004.
(22) Cfr. las sentencias C-252 de 2003 y C-431 de 2004.
(23) Cfr. las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996, C-280 de 1996, C-124 de 2003 y C-431 de 2004, entre otras.
(24) Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho administrativo. Tomo I, Marcial Pons. Madrid: 1996.
(25) Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(26) Sentencia C-099 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(27) Cfr. las sentencias C-843 de 1999 y C-099 de 2003, entre muchas otras.
(28) Cfr. las sentencias C-597 de 1996 y C-827 de 2001.
(29) Sentencia C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(30) Cfr. las sentencias C-244 de 1996, C-404 de 2001 y C-181 de 2002, entre otras.
(31) Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(32) Cfr. sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999, M.P Alejandro Martínez Caballero.
(33) Cfr. Sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(34) Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(35) Cfr. sentencia ibídem.