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Timestamp: 2018-03-20 22:30:50+00:00
Document Index: 38094728

Matched Legal Cases: ['art. 27', 'art. 38', 'art. 19', 'art. 119', 'art.119', 'art. 85', 'art. 119', 'art. 2', 'art. 18', 'art.27', 'art. 13']

La legge delega sul federalismo fiscale e la sua coerente - PDF
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1 La legge delega sul federalismo fiscale e la sua coerente applicazione alle autonomie speciali di Gianfranco Cerea Sommario : 1. Premessa La dimensione finanziaria delle autonomie speciali Le specialità fra evidenze empiriche ed attese di convergenza Gli obiettivi della legge delega sul federalismo e le possibili modalità di attuazione La spesa statale nei territori ad autonomia speciale Giudizi di equità e spesa standard Il residuo fiscale come misura di partecipazione a solidarietà, perequazione e doveri del patto di stabilità I gettiti regionali dei tributi erariali e il residuo fiscale La quantificazione del concorso delle speciali a solidarietà, perequazione e doveri del patto di stabilità Il concorso e le dinamiche della finanza pubblica Conclusioni. 1. Premessa La legge 5 maggio 2009, n. 42, Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell articolo 119 della Costituzione (d ora in poi LD), fissa una serie di principi che dovrebbero portare ad un assetto dei rapporti finanziari intergovernativi ispirato a obiettivi di equità, efficienza, efficacia e responsabilità. Il conseguimento di queste finalità è fra l altro riposto nella definizione di tributi, compartecipazioni e interventi perequativi tali da garantire agli enti un ammontare di risorse non più legate alla spesa storica e alle logiche incrementali, ma a parametri oggettivi di fabbisogno e di costo, associati a nozioni di adeguatezza delle prestazioni. Per le autonomie speciali, la LD non mette in discussione i particolari dispositivi statutari e affronta il tema del loro coinvolgimento nella riforma, richiamando gli obblighi di solidarietà e prevedendo un disegno di più generale riequilibrio, fra le loro specifiche condizioni e gli assetti di finanza pubblica che caratterizzano la restante parte del Paese. Attuare tutto ciò rappresenta però un esercizio quanto mai complesso. Gli ordinamenti della specialità non solo si distinguono da quelli delle altre regioni, ma sono anche tra loro diversi. Ciò è ancor più vero quando si osservano i concreti profili finanziari, ovvero le modalità di definizione delle entrate e le competenze di spesa. Il richiamo, contenuto nell art. 27 della LD, 1
2 a tutta una serie di elementi di comparazione comporta inoltre la necessità di valutare gli assetti della finanza pubblica a livello regionale, ovvero di quantificare, su scala locale, la spesa di soggetti dell amministrazione centrale (Stato ed enti di previdenza in primis). Tra la fine del 2009 e il 2010, la LD è stata applicata alla regione Trentino Alto Adige, alle Provincie Autonome di Trento e di Bolzano, alla Valle d Aosta e al Friuli Venezia Giulia. Gli esiti raggiunti testimoniano al contempo la complessità della materia e la difficoltà di tradurre in pratica le istanze di equità fra territori, che l articolo 27 della LD vuole perseguire: tante soluzioni diverse nei contenuti e nella forma, unite all esclusione di Sicilia e Sardegna da ogni ridefinizione dei rispettivi assetti finanziari. Come se non bastasse, a partire dal 2011 i bilanci delle autonomie speciali sono stati oggetto di ripetuti provvedimenti restrittivi e di tagli lineari, che si sono sommati agli effetti prodotti dall applicazione della LD. Unite a molte altre che contrassegnano i rapporti passati fra Stato e specialità, le contraddizioni che emergono da questa vicenda discendono, a nostro parere, dall assenza di un quadro interpretativo, capace di ricondurre ad unitarietà la complessità degli assetti finanziari e delle condizioni istituzionali delle varie regioni speciali ed ordinarie. Taluno ha suggerito che la soluzione del problema può essere trovata perseguendo un disegno di semplificazione istituzionale: rendere le speciali più ordinarie e le ordinarie più speciali. Noi crediamo invece che esistano gli spazi per costruire un modello che persegua le giuste istanze di equilibrio e responsabilità della LD, senza livellare le istituzioni regionali, creando un sistema di relazioni finanziarie sensibile alle diverse esperienze autonomistiche, aperto anche rispetto alle aspirazioni di maggior autogoverno che dovessero provenire dalle regioni ordinarie. Dopo aver brevemente analizzato le modalità di finanziamento delle autonomie speciali, il lavoro ricostruirà la situazione finanziaria delle realtà a statuto differenziato, valutandola alla luce di basilari principi di equità e delle disposizioni sul federalismo fiscale. Tutto ciò rappresenterà la premessa per la formulazione di una proposta sulla cui base regolare l assetto delle regioni a statuto differenziato, con il duplice intento di pervenire ad una logica unitaria ed alla possibilità di perseguire obiettivi di perequazione e solidarietà, coerenti rispetto a quanto avviene per la restante parte del Paese e garantendo comunque la salvaguardia delle diversità e delle specialità. 2. La dimensione finanziaria delle autonomie speciali Le entrate di bilancio delle autonomie speciali sono riconducibili alle classiche categorie rappresentate da: - tributi propri; - tributi devoluti; - trasferimenti; - proventi per la vendita di beni e servizi. In questa classificazione nulla distingue le speciali sia tra loro che dalle regioni a statuto ordinario. Ben diversa è la conclusione quando si esaminano le concrete modalità con cui le specifiche voci finiscono per trovare attuazione negli ordinamenti che contraddistinguono le singole istituzioni autonomistiche. L area dei tributi propri rappresenta il minimo comun denominatore che caratterizza la finanza di tutte le regioni italiane, indipendentemente dall assetto statutario. Le disposizioni normative riconoscono invero alcuni specifici spazi di autonomia impositiva (ad esempio le imposte sul turismo per le Provincie Autonome di Trento e Bolzano) e consentono di classificare i tributi riscossi dallo Stato in Sicilia come entrate proprie della regione stessa. Si tratta però di possibilità che non trovano applicazione, ovvero che non hanno rilevanza in termini economici o finanziari. I tributi devoluti svolgono un ruolo fondamentale, da sempre regolato nei singoli statuti, ma comunque oggetto di revisioni ed adeguamenti recepiti in ripetuti accordi con lo Stato. Senza 2
3 entrare nel merito dei vari ordinamenti, basterà osservare che il sistema delle devoluzioni prevede, per le diverse specialità: - tipologie di tributi diversi; - quote di compartecipazione differenziate per regione e per tributo; - modalità diverse di definizione dei gettiti, ovvero degli importi di ciascun tributo a cui applicare la percentuale di compartecipazione 1. Si tratta, in generale, di una differenziazione che riflette il diverso sviluppo delle responsabilità di spesa delle singole regioni: dove questa è maggiore più ampio è il ventaglio dei tributi e/o maggiore è la quota di devoluzione. I trasferimenti dallo Stato alle autonomie speciali rappresentano una seconda componente caratterizzata da una accentuata differenziazione. In generale si possono riconoscere le seguenti tipologie: - trasferimenti specifici per una specifica regione; - trasferimenti condivisi con le regioni a statuto ordinario; - trasferimenti per funzioni delegate. I trasferimenti specifici riguardano - per la Valle d Aosta, la Sardegna e il Friuli Venezia Giulia - la possibilità che lo Stato assegni alla regione somme in relazione a programmi organici di sviluppo oppure a piani straordinari. Per la Sicilia l art. 38 dello statuto stabilisce invece che lo Stato versi annualmente alla Regione, a titolo di solidarietà nazionale, una somma da impiegarsi, in base ad un piano economico, nell'esecuzione di lavori pubblici; questa somma tenderà a bilanciare il minore ammontare dei redditi di lavoro nella Regione in confronto alla media nazionale 2. Lo Statuto per il Trentino Alto Adige è l unico che non prevede trasferimenti dallo Stato di tipo specifico. I trasferimenti condivisi con le regioni a statuto ordinario interessano marginalmente la Sardegna, che compartecipa al riparto del fondo di sviluppo, e sostanzialmente la Sicilia che invece beneficia della ripartizione del fondo sanitario nazionale. Le funzioni delegate rappresentano un fenomeno che ha connotati diversi. Per la Sardegna si tratta di funzioni, non previste dallo Statuto di autonomia, e attribuite in sede di attuazione delle regioni ordinarie ( ad esempio la formazione professionale). Per le Provincie Autonome di Trento e Bolzano di un insieme particolarmente corposo e che spazia fra materie come la cassa integrazione guadagni, l Università, la viabilità ANAS o la motorizzazione civile. Tra le funzioni delegate alla Provincia Autonoma di Bolzano figura anche il personale insegnante 3. La Tabella 1 rende conto della dimensione delle varie componenti di finanziamento delle autonomie speciali. Dai dati emerge la rilevanza assoluta delle compartecipazioni. I contributi e le assegnazioni sono invece del tutto marginali, soprattutto se valutate al netto dei fondi UE e per le funzioni delegate. Fa eccezione la Sicilia per almeno tre ragioni: - perché nel proprio bilancio contabilizza i gettiti dei tributi statali come propri, riducendo così la rilevanza degli stessi rispetto a quanto accade altrove; 1 Il gettito riscosso amministrativamente in uno specifico territorio non è quasi mai rappresentativo dell onere tributario che interessa lo stesso. Ad esempio le imposte di fabbricazione sui prodotti petroliferi sono incassate dove hanno sede le raffinerie e non dove benzina o gas sono acquistati dai consumatori finali. Allo stesso modo l Inps versa a Roma l Irpef applicata alle pensioni che la stessa paga agli aventi diritto sparsi in tutta l Italia. Per tali motivi l attribuzione alle regioni avviene utilizzando dati desunti dalle dichiarazioni riferite ai residenti ( Irpef ad esempio), informazioni amministrative ( per i prodotti petroliferi) oppure indicatori statistici ( i consumi interni dell Istat per la ripartizione dell IVA). 2 In realtà, già con il 1961, il contributo fu riferito al gettito delle imposte di fabbricazione riscosse sul territorio: dapprima nella misura dell 80% e a partire dal 1982 del 95%. 3 L art. 19 dello Statuto Regione Trentino Alto Adige prevede che, limitatamente alla Provincia di Bolzano, il personale insegnante resti dipendente dallo Stato. La materia è regolata da una serie di norme di attuazione e, in linea prioritaria, da quanto previsto nel DPR 10 febbraio 1983, n
4 - per la partecipazione al Fondo sanitario nazionale, che non è invece prevista per le restanti specialità; - per la presenza di contributi di carattere perequativo, previsti ai sensi del 3 comma dell art. 119 della Costituzione. Tabella 1. Entrate regionali accertate Conti consuntivi anno Milioni di euro ENTRATE Valle Regione Prov. Prov. Friuli d'aosta T.A.A. Bolzano Trento V.Giulia Sicilia Sardegna Tributi propri Imposte su reddito e patrimonio Imposte e tasse sugli affari Imposte produz., consumi,dogane Lotto, lotterie e altri giochi Altri tributi propri Tributi Stato e somme sostitut Imposte su reddito e patrimonio Imposte e tasse sugli affari Imposte produz., consumi,dogane Monopoli Lotto, lotterie e altri giochi Entrate sostit. di tributi sopressi Quote variabili di tributi erariali Contributi e assegn. dello Stato Fondo progr. regionali sviluppo Leggi speciali Contributi ex 3 c. art.119 Costit Altri Contributi e assegnazioni di cui: Fondi statali per conto Ue Fondo sanitario nazionale Esercizio di funzioni delegate TOTALE Totale per abitante ( euro) Fonte Istat Tali assetti finanziari definiscono un quadro delle specialità diverso da quello che si prospetta per le regioni a statuto ordinario. Tabella 2. Composizione delle entrate accertate per titolo Conti consuntivi anno 2011 ENTRATE Ordinarie Speciali netto Sicilia Sicilia Campania Tributi propri e compart. 85,5% 90,4% 97,5% 79% 62% Contributi e assegn. Stato* 14,5% 9,6% 2,5% 21% 38% TOTALE 100,0% 100,0% 100,0% 100% 100% * Al netto fondi UE e funzioni delegate Le differenze appaiono ancor più significative se il raffronto è effettuato al netto della Sicilia, le cui particolari condizioni finiscono per collocare quest ultima in una posizione 4
5 intermedia fra quella delle specialità e quanto si osserva per una regione ordinaria come la Campania, del tutto paragonabile all isola dal punto di vista demografico ed economico. Queste evidenze, così come le differenze rispetto alle regioni ordinarie, non rappresentano l involontario frutto del sedimentarsi di scelte normative e finanziarie, definite senza il coordinamento complessivo fra i vari ordinamenti regionali 4. Il particolare modello di finanziamento delle autonomie differenziate è la diretta conseguenza di disposizioni contenute negli statuti di specialità e, più in particolare, della volontà del legislatore costituzionale di stabilire uno stretto nesso fra le disponibilità complessive di bilancio e la capacità economica dei territori di generare gettiti tributari. Tale impostazione è altresì rafforzata dalla scelta di escludere le specialità da forme di tutela finanziaria, garantite invece alle regioni ordinarie attraverso trasferimenti perequativi dello Stato - che tendono ad essere tanto più significativi (irrilevanti) quanto peggiore (migliore) è la locale capacità fiscale. Come risulta dal confronto fra le diverse regioni, tale regola è però declinata in misura variabile. Per le autonomie del Trentino Alto Adige l incidenza dei contributi statali è intorno all 1%. La percentuale sale a poco più del 2% per la Sardegna e al 5% per il Friuli V.Giulia. Raggiunge però il 21% per la Sicilia, soprattutto per effetto delle assegnazioni perequative legate al fondo sanitario nazionale, di cui essa sola beneficia fra le speciali. Come è stato osservato in altra sede, le varie dinamiche territoriali sono da ricondurre sia al diverso grado di sviluppo registrato regionalmente e sia all interazione fra lo Stato e l autonoma iniziativa delle singole amministrazioni, a sua volta influenzata dalla diversa cultura di autogoverno che caratterizza le specifiche realtà territoriali 5. Anche a testimonianza di tutto ciò, nell ultima riga della Tabella 1 è riportato il valore per abitante delle entrate totali, relative alle componenti prese in considerazione. Come si può osservare il campo di variazione del dato è estremamente ampio, passando da un massimo di oltre 10 mila euro per la Valle d Aosta a euro per la Sicilia. Più in generale le risorse pro-capite potrebbero essere catalogate in tre livelli: - un livello elevato, che riunisce Valle d Aosta e il sistema delle autonomie del Trentino Alto Adige; - un livello intermedio, in cui classificare Friuli Venezia Giulia e Sardegna; - un livello inferiore per la Sicilia, per inciso superiore di soli 400 euro a quello registrato in media dai bilanci delle regioni ordinarie del Mezzogiorno. E del tutto intuitivo che dietro le ampie differenze riscontrate vi è la diversa capacità fiscale dei territori, in grado di incidere sia sui tributi propri che sul valore dei tributi erariali devoluti dallo Stato. Ma è altrettanto chiaro che al risultato concorrono altri fattori, il cui impatto non è forse immediatamente percepibile: come spiegare ad esempio le differenze fra Sicilia e Sardegna, soprattutto se si esclude dal computo delle entrate della prima isola il fondo sanitario nazionale? E come valutare i divari fra le tre entità speciali del nord? Si tratta di interrogativi che, se lasciati senza adeguate risposte, rischiano di alimentare conclusioni affrettate e facili giudizi, ben rappresentati da affermazioni come la seguente: «In soldoni la specialità significa maggiori funzioni e (soprattutto) maggiori risorse, garantite attraverso un favorevole meccanismo di compartecipazioni al gettito di tributi erariali. Tale regime, emendabile solo previa intesa fra lo Stato e la singola regione a statuto speciale, comporta evidenti vantaggi che è sempre più difficile giustificare richiamandosi alle peculiarità storiche, linguistiche e culturali dei rispettivi territori. Da tempo e da più parti, pertanto, si auspica una revisione del loro ordinamento finanziario attraverso una graduale convergenza 4 Andrebbe anche osservato che gli assetti finanziari qui descritti richiamano ampiamente quelli previsti dagli originari statuti di specialità e, come tali, sembrano segnare la chiusura di un lungo periodo in cui le autonomie speciali sono state ammesse a beneficiare di gran parte delle forme di trasferimento previste dallo Stato in favore delle regioni ordinarie. Si veda G. CEREA, Lo Stato e i territori: spesa, spesa standard e residui fiscali nelle regioni ordinarie e a statuto speciale, in Politica economica 2013, n. 1, p G. CEREA, Regionalismi del passato e federalismo futuro: cosa insegna l esperienza delle autonomie speciali, in Le Regioni, nn. 3-4, 2009, pp G. CEREA, Le autonomie speciali, Milano, Franco Angeli,
6 verso quello delle regioni a statuto ordinario». O, ancora: «Il quadro attuale è caratterizzato da casualità e disorganicità nell attribuzione delle competenze tra le varie regioni a statuto speciale» Le specialità fra evidenze empiriche ed attese di convergenza 3.1 Gli obiettivi della norma sul federalismo e le possibili modalità di attuazione La delega al Governo per l attuazione dell art. 119 della Costituzione mira a definire le risorse di comuni, provincie, città metropolitane e regioni, con l obiettivo di superare le logiche legate alla spesa storica, ovvero facendo ricorso a nozioni riconducibili a fattori di natura oggettiva, indipendenti sia da vicende del passato che da locali scelte amministrative di natura discrezionale. In particolare, l art. 2 della LD fa esplicito riferimento a fabbisogni e costi standard, delineando così un modello di efficienza allocativa in cui i tributi propri, le compartecipazioni ai gettiti dei tributi erariali e il fondo perequativo sono definiti in misura tale da garantire complessivamente un ammontare di risorse equivalente a quanto necessario per coprire una spesa calcolata in base alle quantità di servizi, che descrivono quanto normalmente si dovrebbe erogare per tutelare i livelli essenziali dell assistenza e, moltiplicate per i relativi costi unitari, definiti rispetto alle evidenze prevalenti su scala nazionale e/o ai casi da considerare come migliori. Il superamento delle risorse standard sarebbe comunque possibile, ma attraverso il ricorso agli spazi dell autonomia impositiva e tariffaria 7. Tali prescrizioni disegnano un assetto delle relazioni finanziarie intergovernative caratterizzato da una accentuata autonomia, inserita però in un quadro di vincoli definiti 8 attraverso norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare l'obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo, nonché un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali. In aggiunta a tali disposizioni, che regolano sia il rapporto fra risorse e fabbisogni che la convergenza verso gli esiti dell azione pubblica in termini di risultato, la stessa LD prevede che venga stabilito per ciascun livello di governo territoriale, il livello programmato dei saldi da rispettare, le modalità di ricorso al debito nonché l'obiettivo programmato della pressione fiscale complessiva, nel rispetto dell'autonomia tributaria. In attuazione di questo disposto della LD, sono stati emanati successivi provvedimenti legislativi che hanno disciplinato la costruzione dei costi e dei fabbisogni standard. La loro concreta quantificazione è passata attraverso l adozione di una metodologia non univoca ed una serie di analisi quanto mai complesse, rese peraltro problematiche dalla disponibilità di adeguate informazioni e dalla concreta possibilità di ottenere robuste evidenze statistiche per quanto riguarda costi e fabbisogni, rilevanti ai fini della quantificazione delle risorse da garantire alle varie istituzioni. 6 M. BARBERO - A. ZANARDI - Federalismo a statuto speciale Quelle regioni ancora più speciali Sul tema delle autonomie speciali si vedano A. ZANARDI, Per lo sviluppo. Un federalismo fiscale responsabile e solidale, Bologna, Il Mulino 2009; L. COTTERI P. LIBERATI., Federalismo differenziato e Regioni a statuto speciale, in M.C. GUERRA, A. ZANARDI (a cura di), La finanza pubblica italiana, Bologna, Il Mulino, 2009, p ; A. FABBRINI et al., La finanza delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, in Economia pubblica, n. 5-6, 2008, p Sul tema del federalismo, i suoi meriti, le attese e gli esiti della sua applicazione si vedano L. ANTONINI, Il federalismo fiscale ad una svolta: un nuovo disegno di legge,2009, F. TOSI, Il federalismo fiscale a due anni dalla legge delega, in Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, Irpet, Giugno Vedi l art. 18 della LD. 6
7 Dopo gli iniziali entusiasmi, mano a mano che si passava dalle enunciazioni di principio alla necessità di fornire concrete e percorribili risposte, si è progressivamente andata infoltendo la schiera di chi ha avanzato riserve e sottolineato la complessità della materia, le contraddizioni presenti nella normativa, l adeguatezza dell approccio 9. Anche in campo regionale e a livello di Conferenza dei Presidenti delle Regioni non sono mancati i ripensamenti sull approccio più adeguato, da utilizzare per conseguire obiettivi di efficienza ed efficacia 10. Questi incidenti di percorso, che accompagnano l attuazione del complessivo riordino dei rapporti intergovernativi, non mettono comunque in discussione la necessità di coinvolgere tutti gli enti nel più generale disegno di progressiva convergenza verso obiettivi di efficienza ed efficacia, di controllo delle dinamiche finanziarie complessive e di rispetto dei saldi di finanza pubblica. Rispetto a questo razionale disegno, l irrinunciabile coinvolgimento delle autonomie speciali incontra però più di una difficoltà 11. La prima, di ordine giuridico, deriva dalla necessità di rispettare modi e forme previste dagli statuti di autonomia. La seconda, molto più pratica, è connessa all eterogeneità delle regioni speciali e agli intrecci fra competenze locali e competenze statali, ma anche alle possibili interferenze con altre amministrazioni centrali, come gli enti di previdenza. In un contesto così variegato, come quello delle autonomie differenziate, risulta difficile se non impossibile definire fabbisogni e costi standard, relativi a prestazioni essenziali che riguardano magari solo poche regioni, perché altrove sono erogate direttamente dallo Stato. La terza difficoltà nasce invece dalla natura esogena di gran parte delle entrate delle autonomie speciali, definite da norme di rango costituzionale, puntualmente previste dalle specifiche disposizioni statutarie e modificabili solo attraverso accordi fra le singole autonomie e lo Stato. La combinazione fra l impossibilità di regolare le entrate e la difficoltà di stabilire i fabbisogni di spesa delle autonomie speciali, ha portato il legislatore statale a riconoscere la non 9 Per gli enti locali si veda A. PETRETTO, Costi e fabbisogni standard nei comuni: grande innovazione istituzionale o utopia? in Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, Irpet, Novembre La determinazione dei fabbisogni standard per il servizio di polizia locale dei comuni affidata alla Sose s.p.a. e riportata fra gli allegati al D.P.C.M. 21 dicembre 2012, evidenza che la stima si basa su 26 variabili esplicative relative a dati del 2009 ma anche a rilevazioni di un decennio fa ( il numero dei pendolari ad esempio) e che risultano in grado di spiegare solo poco più di un terzo della variabilità della spesa comunale per lo specifico servizio, osservato in oltre 6 mila comuni con una popolazione che varia da poche centinaia ai milioni di Roma e Milano. Per il calcolo dei fabbisogni standard delle provincie, nel campo dello sviluppo economico, il numero di varabili esplicative del modello è ridotto a sole 4, ma la stima statistica risulta in grado di spiegare solo un quarto delle evidenze di spesa. 10 Un esempio emblematico è certamente rappresentato dalla sanità. Il 19 dicembre 2013 la Conferenza dei Presidenti delle Regioni ha dato il via libera ai costi standard della sanità, basati sul riferimento alle evidenze di tre regioni benchmark e da utilizzare per il riparto del fondo sanitario nazionale. Nella stessa data, la Conferenza ha anche approvato un documento politico in cui si evidenzia la necessità di una modifica legislativa che porti ad un approccio che tenga conto del trend di miglioramento per il raggiungimento degli standard di qualità e attraverso nuove modalità di pesature. Ad ispirare il mutato atteggiamento è stata una proposta/documento della Regione Toscana, in cui, rispetto ai costi standard, si avanzano riserve di natura procedurale e normativa, nonché osservazioni critiche in merito al fatto che gli indicatori fanno confusione tra il concetto di fabbisogno standard e costo standard e non sono rappresentativi della missione complessiva dei sistemi sanitari regionali. In buona sostanza la Conferenza dei Presidenti sembra aver fatta propria la tesi secondo cui in sanità i costi standard non esistono. Sul tema del controllo dei costi e della razionalizzazione della spesa sanitaria, R. S. KAPLAN, M. E. PORTER, The Big Idea: How to Solve the Cost Crisis in Health Care, in Harvard Business Review, September 1, 2011.Per il documento della Toscana vedi: 11 Per i problemi e le prospettive dell applicazione del federalismo alle autonomie speciali si vedano G. C. DE MARTIN, G. RIVOSECCHI, Coordinamento della finanza territoriale e autonomie speciali alla luce della legge n. 42 del 2009 in Federalismo ed Autonomie - Note e Commenti , B. BALDI, Regioni a statuto speciale e federalismo fiscale: un analisi comparata, in Le istituzioni del federalismo, Maggioli, n. 1/2012, pp ; F. MINNI, Regioni ordinarie e Regioni a statuto speciale di fronte al federalismo fiscale: pari non sono? in Le regioni - n ; F. PALERMO, Federalismo fiscale e Regioni a statuto speciale. Vecchi nodi vengono al pettine, in Le istituzioni del federalismo, Maggioli, n. 1/2012, pp
8 percorribilità di quanto previsto per le altre regioni e a definire specifiche disposizioni, enunciate all art.27 della LD. L obiettivo finanziario della norma non è, come per gli altri enti, la quantificazione di entrate in grado di garantire la copertura delle relative spese standard, ma l individuazione del concorso con cui ciascuna autonomia speciale partecipa al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonché al patto di stabilità interno e all'assolvimento degli obblighi posti dall'ordinamento comunitario. La LD fissa altresì i principi cui fare riferimento per definire la misura del concorso, individuandoli nella dimensione della finanza delle predette regioni e province autonome rispetto alla finanza pubblica complessiva, delle funzioni da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri, anche in considerazione degli svantaggi strutturali permanenti, ove ricorrano, dei costi dell'insularità e dei livelli di reddito pro capite che caratterizzano i rispettivi territori o parte di essi, rispetto a quelli corrispondentemente sostenuti per le medesime funzioni dallo Stato, dal complesso delle regioni e, per le regioni e province autonome che esercitano le funzioni in materia di finanza locale, dagli enti locali. Così definito, il concorso sarebbe una sorta di saldo - fra le entrate statutarie e le spese, specificamente valutate per ogni autonomia speciale - che la regione dovrebbe versare allo Stato, dedicando a ciò una parte delle proprie disponibilità. Ai sensi delle disposizioni della LD e traendo altresì ispirazione dai riferimenti che la stessa fa per gli enti locali, 12 il calcolo del concorso regionale dovrebbe più in particolare scaturire da un esame articolato, che prevede, sul piano strettamente finanziario: - il superamento di valutazioni fondate sul confronto immediato e semplice fra singole autonomie speciali e fra esse e le regioni ordinarie; - l inserimento di valutazioni e giudizi in un contesto più articolato, definito in base all attività anche degli altri soggetti pubblici; - la considerazione degli impatti prodotti da elementi di svantaggio (strutturali ed economici) che possono contribuire a definire fabbisogni finanziari tendenzialmente più elevati di quelli altrove osservati. Per poter effettuare in modo adeguato queste comparazioni e valutazioni, è altresì necessario riconoscere alcune caratteristiche dell intervento pubblico e della conseguente spesa di cui beneficiano i cittadini che risiedono nelle regioni italiane. Anche prescindendo dal fatto che non sempre e non necessariamente la spesa è rappresentativa delle prestazioni effettivamente rese alla popolazione, la valutazione della sua distribuzione territoriale non può fondarsi sull idea semplicistica secondo cui l eguaglianza si realizza se i valori pro capite sono ovunque gli stessi. L insieme delle uscite della pubblica amministrazione presenta componenti che, pur rispondendo singolarmente al principio dell uguale trattamento dei cittadini, non necessariamente danno luogo ad una spesa, rapportata alla popolazione, che risulta regionalmente identica. Le erogazioni degli enti di previdenza incorporano una componente assistenziale (a carico del bilancio statale) ed una pensionistica (coperta attraverso i contributi sociali). La prima, importante ma minoritaria, copre le specifiche necessità dei soggetti più deboli, indipendentemente dalla loro residenza. In generale questa spesa assistenziale, rappresentata da voci come le pensioni sociali, le integrazioni al minimo dei trattamenti o la disoccupazione, finisce per risultare maggiore dove più precarie sono le condizioni dell economia. La parte legata alle pensioni risente invece del livello dei contributi sociali e, come tale, dà luogo a prestazioni individuali tanto più elevate quanto maggiori sono i redditi e la durata del periodo lavorativo. Trasferito sul piano territoriale, questo principio di equo trattamento previdenziale, di cittadini 12 In merito alla metodologia, per quanto riguarda la spesa degli enti locali la LD specifica (art. 13, comma 1, lettera d) che la spesa corrente, al netto degli interessi, debba essere standardizzata e computata...sulla base di una quota uniforme per abitante, corretta per tener conto della diversità della spesa in relazione all ampiezza demografica, alle caratteristiche demografiche, sociali, produttive dei diversi enti. 8
9 che versano contributi sociali proporzionalmente uguali, da luogo ad una spesa pro capite, che risulta complessivamente più consistente dove più favorevoli sono le condizioni dei locali mercati del lavoro, sia in termini di addetti che di redditi. A livello di contributi sociali, le regioni più ricche hanno valori fra i e i euro pro capite, mentre le più povere sono fra i 2mila e i 3 mila euro (Lombardia euro, Campania euro). I dati relativi alle spese per pensioni di vecchiaia, indirette e superstiti, confermano che nelle regioni più ricche il valore medio è compreso fra i e i euro mentre nelle più povere siamo fra i e (Lombardia euro, Campania euro) 13. Un discorso analogo vale per le regioni o i comuni, i cui singoli livelli di spesa corrente e in conto capitale, a parità di altre fonti di finanziamento, risentono anche delle locali decisioni relative alle entrate proprie e al ricorso al debito, nonché dell impatto riconducibile al variegato insieme dei servizi gestiti in economia oppure esternalizzati. In questo senso, differenti modalità organizzative e livelli diversi di prelievo o di accensione di prestiti danno luogo a livelli di spesa che non sono necessariamente gli stessi ovunque, anche a parità di fabbisogni. Poiché riflettono diverse strutture delle preferenze, tali differenze non sono pertanto rilevanti ai fini dell equità. Il principio di eguale trattamento, che deve essere rispettato a livello locale, è infatti quello riferibile ai cittadini con la stessa residenza, e non quello dell eguaglianza della spesa fra enti appartenenti a territori diversi 14. L intervento dello Stato è l unico che si caratterizza per una spesa, allocata nei diversi territori, che risulta concettualmente indipendente dal livello del prelievo effettuato attraverso i tributi erariali. In effetti, se ogni cittadino beneficia dell azione statale in ragione dei propri bisogni e caratteristiche, ma indipendentemente dalla specifica capacità contributiva e dalla residenza, per analogia la spesa statale aggregata deve distribuirsi fra i territori delle regioni esclusivamente in base alle caratteristiche rilevanti dei residenti e indipendentemente dai locali gettiti tributari. All interno della spesa statale vi sono però tre categorie di interventi che, lette su scala territoriale, presentano natura molto diversa: - la spesa per gli interventi che hanno la caratteristica di indivisibilità, ovvero i beni pubblici di cui gode indistintamente tutta la comunità, e come tali non localizzabili ( ad esempio la difesa nazionale, le spese per gli esteri, le assemblee legislative o gli interessi sul debito pubblico); - la spesa per gli interventi diretti sul territorio, capaci di apportare un immediato beneficio alla popolazione residente e a sua volta articolata in: - spesa localizzata riferita ai servizi (ad esempio la scuola o i tribunali), agli investimenti, ai trasferimenti in favore degli enti territoriali (comuni, provincie, università), delle imprese (i contributi per gli investimenti) e delle famiglie; - spesa per i trasferimenti agli enti di previdenza, riferibile alla componente assistenziale delle prestazioni sociali (pensioni sociali, invalidità, integrazioni al minimo) erogata in favore dei residenti in regione e fatta pari al saldo fra contributi e prestazioni previdenziali locali; - la spesa per i trasferimenti e le devoluzioni di risorse in favore delle regioni, sia ordinarie che speciali. La prima categoria di spesa, che chiameremo comune, non dovrebbe avere riferimenti territoriali. La sua localizzazione dovrebbe dunque essere attuata in via presuntiva, assumendo a 13 Secondo le evidenze statistiche, la spesa pro capite per vecchiaia e superstiti è descritta da una funzione lineare, con un valore fisso pari a circa euro, più una componente variabile pari a poco meno del 10% del PIL per abitante. I contributi previdenziali hanno invece un rapporto con il reddito regionale pari a circa il 15%. 14 A livello di medie regionali, i tributi propri degli enti locali seguono un andamento lineare, con una quota fissa di 164 euro ad abitante e una crescente con il PIL pro capite, pari al 2,8%. In questo modo le regioni più ricche hanno valori praticamente doppi di quelli osservati nelle più povere. 9
10 riferimento la popolazione residente nelle regioni. La parte formata dalle residue tipologie di interventi, che chiameremo locale, può essere invece ricostruita in via analitica, seguendo il principio del beneficio ed apportando in tal senso poche modifiche ed integrazioni alle elaborazioni sulla regionalizzazione del bilancio statale, annualmente pubblicate dalla Ragioneria Generale dello Stato (RGS) 15. Andrebbe anche osservato che tale ricostruzione della spesa statale consente di valutare, su scala territoriale, sia il diretto operato dell amministrazione centrale, sia il grado di dipendenza delle autonomie locali dai trasferimenti e sia gli esiti della gestione degli enti di previdenza, con particolare riferimento alla componente assistenziale posta a carico della fiscalità generale. In altre parole essa è in grado di fornire una rappresentazione di aspetti particolarmente rilevanti della finanza pubblica complessiva, così come richiesto dalle norme della LD. 3.2 La spesa statale nei territori ad autonomia speciale La tabella 3 contiene i dati della regionalizzazione del bilancio dello Stato, riferiti alla media dei valori osservati per il 2010 e il Essa fornisce una rappresentazione locale del diretto operato dell amministrazione centrale, dei trasferimenti e delle devoluzioni agli enti territoriali (regioni, comuni, provincie, università, ecc.), nonché del sostegno statale alla spesa previdenziale ed assistenziale. Dato il carattere fortemente centralizzato delle nostre finanze pubbliche, la stessa appare anche in grado di superare i problemi connessi alle diverse competenze locali e ai loro riflessi finanziari, garantendo una diretta confrontabilità dei casi: dove il potere speciale sostituisce quello statale, i relativi oneri saranno coperti dalle devoluzioni dei tributi erariali, ovvero dalla spesa statale per assegnazioni destinate a garantire l autonomia finanziaria, così come regolata dagli statuti; dove la competenza è solo statale i relativi oneri rientreranno fra la spesa dello Stato erogata in 15 Rispetto ai dati RGS sulla regionalizzazione del bilancio statale, la spesa localizzata è stata calcolata eliminando le poste relative alla difesa e agli interessi passivi, mentre sono stati aggiunti i contributi sociali sulle retribuzioni degli statali. La ripartizione regionale dei trasferimenti statali agli enti di previdenza è avvenuta in base al saldo locale fra prestazioni e contributi sociali. La spesa residua del bilancio statale (al netto delle poste correttive delle entrate e delle risorse UE) è stata regionalizzata in proporzione alla popolazione residente. Il prospetto riassume le principali componenti della spesa comune, in milioni di euro. Per i dettagli e la specifica metodologia di calcolo si rimanda a Cerea (2013), pp e all appendice di questo articolo. Spesa comune di cui Interessi passivi Difesa Investim. e contrib. imprese Estero Pres. Consiglio dei Ministri Trasf. a Enti Previd. non regionalizzati Trasferimenti a enti amm. centrale La scelta del biennio è riconducibile all esigenza di contenere gli effetti delle possibili anomalie spesso presenti a livello di flussi di cassa. 16 La relativa complessità istituzionale e il problema di dover sistematicamente identificare le condizioni di tre distinte entità, ci ha portato a rappresentare il sistema delle autonomie del Trentino Alto Adige in forma aggregata, riunendo così sotto un unica voce la Regione e le due Provincie autonome di Trento e Bolzano. In generale, la situazione dei due territori che formano la regione è abbastanza simile, sia per quanto riguarda la spesa che l entrata, ma anche per quanto concerne la popolazione e il valore del reddito prodotto. Il ruolo finanziario dell ente Regione è invece relativamente meno importante ( si veda al riguardo il dato della Tabella 1) 10
11 favore del territorio e nulla sarà previsto per le specialità. 17. In base alle evidenze della spesa, i territori delle regioni ad autonomia speciale assorbono 84 dei 448 miliardi complessivamente erogati dallo Stato, ovvero poco meno del 19%. Fatta salva la particolare condizione della Valle d Aosta, sembra esistere una certa uniformità delle uscite per abitante; rispetto ai territori di regioni ordinarie il divario è invece intorno al 30%. Tabella 3. Spesa dello Stato nelle regioni Media anni 2010/ Milioni di euro REGIONI Spesa localizzata Trasf. a Enti Previdenza Trasf. e devoluz. alle regioni Totale spesa stat. locale Spesa statale comune Totale spesa Totale pro capite (euro) Valle d'aosta Trentino Alto Adige Friuli Ven. Giulia Sicilia Sardegna Regioni speciali Regioni ordinarie ITALIA Prima di affrontare il tema dei diversi valori delle uscite di bilancio statale, riteniamo però opportuno commentare l articolazione della stessa nei vari territori. Prescindendo dalla spesa comune, che è uniformemente ripartita in base alla popolazione, le restanti voci rappresentano l esito di disposizioni e procedimenti amministrativi dello Stato, nonché delle relazioni finanziarie con gli altri livelli di governo e, nel nostro caso, con le regioni a statuto differenziato. In linea di principio, l esercizio delle competenze autonomistiche dovrebbe avere un effetto di sostituzione nei confronti dell azione statale, ovvero associarsi ad una riduzione della spesa direttamente a carico dell amministrazione centrale: se la materia della protezione civile è attribuita ed esercitata dalla regione, lo Stato potrà evitare di sostenere i relativi oneri. La rilevanza finanziaria dell effetto di sostituzione dipende ovviamente dalla natura delle competenze esercitate. L attesa è che quanto più elevate sono le risorse trasferite e devolute all autonomia, tanto più contenuto dovrà essere l onere complessivamente sostenuto dallo Stato sul territorio regionale. Nelle tabelle 4 e 5 sono riportati i valori pro capite e di incidenza percentuale delle varie componenti della spesa statale. Come si può osservare, le autonomie speciali godono di una quantità di risorse maggiore di quella osservata per le regioni ordinarie, peraltro con un campo di variazione molto alto fra le piccole autonomie dell arco alpino e le altre tre realtà a statuto differenziato. 17 Nel caso della scuola, ad esempio, per Trento, Bolzano ed Aosta è coperta dalle compartecipazioni, ovvero dalla spesa statale in favore dell autonomia; per Friuli, Sicilia e Sardegna, così come in tutti gli altri territori a statuto ordinario, rientra invece fra gli interventi diretti dello Stato. Per la finanza locale, in favore di comuni e provincie, la spesa è delle autonomie speciali coperta da devoluzioni statali per le autonomie speciali del Nord, mentre è spesa diretta dello Stato per le due isole. 11
12 Tabella 4. Componenti della spesa statale locale Media 2010/11 - Valori pro capite in euro REGIONI Spesa localizzata Trasf. a Enti Previdenza Trasf. e devoluz. alle regioni Totale spesa stat. locale Spesa statale comune Totale spesa Valle d'aosta Trentino Alto Adige Friuli Ven. Giulia Sicilia Sardegna Regioni ordinarie ITALIA Tabella 5. Componenti della spesa statale locale Media 2010/11 - Incidenza percentuale sulla spesa locale totale REGIONI Spesa localizzata Trasf. a Enti Previdenza Trasf. e devoluz. alle regioni Totale spesa statale locale Valle d'aosta 8,7% 7,4% 83,8% 100,0% Trentino Alto Adige 10,1% -4,0% 93,9% 100,0% Friuli Ven. Giulia 34,2% 24,1% 41,7% 100,0% Sicilia 38,6% 25,0% 36,4% 100,0% Sardegna 32,2% 24,2% 43,6% 100,0% Regioni speciali 32,7% 20,9% 46,4% 100,0% Regioni ordinarie 50,3% 23,0% 26,7% 100,0% Un aspetto, che più di altri merita di essere sottolineato, è legato alla distribuzione della spesa statale localizzata, riferibile essenzialmente ai servizi diretti dello Stato al netto della difesa - e ai trasferimenti a comuni, provincie e privati. I suoi livelli sono infatti significativamente molto contenuti in Valle d Aosta e per il sistema di autonomie del Trentino Alto Adige, mentre risultano sostanzialmente in linea con la media nazionale per il Friuli, la Sicilia e la Sardegna. Un discorso del tutto analogo può essere ripetuto per la spesa associata ai disavanzi previdenziali, ovvero alla spesa assistenziale a carico del bilancio statale. Per il Trentino Alto Adige il valore negativo indica che le risorse raccolte attraverso i contributi sociali sono persino superiori alle prestazioni, ovvero che il territorio finisce anche se marginalmente per finanziare la spesa assistenziale nelle altre regioni 18. Per la Valle d Aosta il pro capite è pari a meno della metà di quello medio nazionale. Per le altre tre autonomie speciali i livelli sono persino superiori a quelli del resto d Italia. La modesta spesa diretta dello Stato a Trento, Bolzano e in Valle d Aosta riflette gli esiti di un lungo processo di negoziazione, conclusosi con gli accordi per l attuazione della LD, sottoscritti fra il 2009 e il Le competenze statali, esercitate sui rispettivi territori e finanziariamente rilevanti, si riducono alla gestione dei tributi, alla giustizia e alla pubblica 18 A. BRAMBILLA, La regionalizzazione del bilancio previdenziale italiano. Quarto Rapporto CNEL - Roma, Documenti n 32, Secondo le stime dell autore per il Trentino Alto Adige i saldi fra contributi e prestazioni degli enti di previdenza risultano ininterrottamente positivi dal
13 sicurezza. La scuola con il relativo personale insegnante, la viabilità statale, le pensioni di invalidità, la motorizzazione civile, i vigili del fuoco, la finanza locale, la sanità e, da ultimo, anche materie come il diritto allo studio e l università, gravano tutte sulle finanze dell autonomia. Allo stesso modo le prestazioni previdenziali risultano tendenzialmente inferiori e meglio si bilanciano con i contributi sociali raccolti localmente, anche per effetto delle attribuzioni autonomistiche in materia di invalidità e di lavoro, poste a carico del bilancio locale 19. Il fatto che la Sardegna e il Friuli, non siano finanziariamente distinguibili dalle regioni ordinarie, va ricondotto all assetto degli statuti, che prevedono poche competenze in più rispetto alle regioni ordinarie e peraltro non particolarmente onerose. La condizione della Sicilia stride rispetto alle previsioni statutarie, che ne facevano una sorta di stato nello stato e restituisce invece l immagine di una realtà che ha di fatto rinunciato alla diretta assunzione di poteri di spesa, accettando di allinearsi al modello istituzionalmente prevalente. Non è questa la sede per affrontare il tema delle responsabilità e dei comportamenti che hanno prodotto questi esiti. Un ruolo importante è sicuramente riconducibile alla tendenza dello Stato a riproporsi ovunque con le stesse modalità, ovvero ad opporre una naturale resistenza rispetto all arretramento dei propri poteri che comporterebbe invece il riconoscimento delle competenze autonomistiche. Ma altrettanto cruciale è stato l atteggiamento di alcune regioni speciali, che hanno ritenuto di dover trarre un beneficio dalla mancata o adeguata rimodulazione dei poteri centrali, in favore di quelli locali. In tal modo si sono realizzati: - un effetto reddito, sotto forma di una maggiore quantità di risorse di cui può beneficiare il territorio 20 ; - un effetto sostituzione, dovuto al fatto che il governo dell autonomia speciale viene messo nella condizione di poter spendere di più nelle competenze residuali 21. Una seconda considerazione concerne il ruolo svolto dallo sviluppo economico dei territori. Il legislatore costituzionale ha riconosciuto alle specialità ampie competenze in materia economica e di settori produttivi. A conferma delle responsabilità che ciò comporta, ha altresì previsto la presenza di un legame stretto fra le disponibilità di bilancio e i gettiti dei tributi erariali. Attraverso le ampie devoluzioni, le autonomie speciali beneficiano direttamente degli effetti della crescita economica sui proventi fiscali, mentre risultano penalizzate in caso di crisi congiunturali o strutturali. Sul piano dei confronti territoriali ciò comporta che, ove l economia cresce di più in termini relativi, maggiori saranno le entrate che affluiscono ai bilanci delle comunità locali e viceversa nel caso di decrescita. I dati del Prodotto interno lordo (Pil) approssimano abbastanza bene la distribuzione territoriale delle basi imponibili e dei gettiti dei tributi erariali. Di riflesso, le variazioni temporali dello stesso possono diventare la base di calcolo per valutare gli impatti fiscali della crescita o decrescita relative dei vari territori. Nella tabella seguente abbiamo riportato una ricostruzione della quota dei tributi erariali che può essere ricondotta al diverso contributo locale alla formazione della ricchezza nazionale, registrato nell arco dei quarant anni intercorsi dall istituzione delle regioni ordinarie. 19 Un disoccupato avviato all impiego, attraverso politiche attive promosse dall autonomia, comporta un risparmio in termini di sussidi e l incasso delle ritenute previdenziali 20 Come è stato osservato in G. CEREA, Le autonomie speciali, cit., la maggior disponibilità di risorse via compartecipazioni e trasferimenti - si traduce anche in un minor prelievo locale sia fiscale che tariffario. 21 La regione Sicilia, che come abbiamo ricordato ha di fatto competenze non molto dissimili da quelle di una regione ordinaria, spende per l Amministrazione generale circa 1,2 miliardi di euro, ovvero il triplo di quanto si osserva in Campania, rispetto alla quale ha un bilancio superiore del 25%. 13
14 Tabella 6 Quota dei gettiti tributari riconducibile alla crescita economica Milioni di euro Pro capite in euro REGIONI Variazione incidenza Pil Gettiti tributi erariali 2010/11 Quota relativa a incr. Pil Idem pro capite Valle d'aosta 12,2% Trentino Alto Adige 33,5% Friuli Ven.Giulia 5,7% Sicilia -16,8% Sardegna -11,3% Italia Nord -0,5% Centro 6,5% Sud e isole -3,6% Osservando i dati potremmo dunque affermare che, con una crescita del 33,5% in più di quanto avvenuto per l Italia nel suo complesso, le autonomie speciali del Trentino Alto Adige hanno fornito il miglior contributo relativo alla formazione di nuova ricchezza nel paese e, al contempo, hanno posto le basi per un incremento relativo dei gettiti che, per il 2011, equivale a circa 2,4 miliardi di euro, ovvero a euro per ciascun residente. Sul fronte opposto la Sicilia ha segnato un arretramento, che ha comportato una contrazione dei gettiti erariali che vale 3,1 miliardi di euro, espressa in termini relativi. Più in generale, le autonomie speciali del Nord sembrano aver fatto meglio di quanto registrato dai territori retti dalle regioni ordinarie della stessa circoscrizione. Un esito contrario è invece ascrivibile alla Sicilia e alla Sardegna. Rispetto ai dati della maggior spesa statale locale della Tabella 4, potremmo dunque affermare che, nel caso limite delle autonomie del Trentino Alto Adige, le maggiori uscite pro capite sono per intero giustificate dalla maggior crescita relativa, ovvero rappresentano la ricaduta finanziaria del particolare contributo che questo territorio ha fornito per la creazione di nuova ricchezza nazionale. Se la stessa realtà avesse invece registrato una crescita pari a quella del resto del Nord, le risorse fiscali devolute sarebbero inferiori di oltre 2 miliardi di euro. Di riflesso la spesa sarebbe di circa 5 mila euro pro capite, ovvero sostanzialmente allineata alla media italiana dei territori retti dalle regioni ordinarie. Queste considerazioni sugli effetti della dinamica economica, così come quelle precedenti, relative ai profili che caratterizzano la spesa diretta dello Stato, rafforzano l idea secondo cui le diversità esistenti fra autonomie speciali non sono dovute unicamente alle previsioni statutarie. In particolare, le relative maggiori spese rappresentano la conseguenza ultima di un complesso processo storico contrassegnato da: - meriti e demeriti dei governi locali nel promuovere lo sviluppo; - dalla commistione fra propensione all opportunismo e disponibilità ad assumere responsabilità dirette da parte dell autonomia; - da colpevoli inerzie e dalla naturale tendenza a mantenere le proprie strutture di potere e controllo locale da parte dello Stato. La lezione che si ricava dovrebbe essere di monito per evitare che in futuro possano ripetersi vicende analoghe. La stessa lezione va anche a rafforzare la fondatezza delle attese, di equità e appropriatezza, contenute nella LD per l attuazione del Titolo V. Per soddisfare queste aspettative occorre però compiere un passo ulteriore, dimenticando le eredità del passato e sottoponendo le evidenze finanziarie ad un giudizio comparativo, in cui le condizioni delle autonomie speciali vengono analizzate e messe a confronto con i dati che emergono per le altre realtà, caratterizzate dalla presenza di regioni ordinarie. Nel grafico di Figura 1 abbiamo riportato il dato per abitante della spesa statale 14
15 SPESA PER ABITANTE complessiva, rapportato alla popolazione residente nelle varie regioni italiane. I valori si distribuiscono secondo un andamento decrescente al crescere della popolazione: nelle piccole realtà le spese pro capite sono cioè maggiori di quelle che si registrano nelle regioni più grandi. Il fenomeno è da tempo noto e sembrerebbe riproporre, anche a livello di finanza statale, l impatto dovuto alle economie di scala che si registrano nell organizzazione di servizi dei comuni. Una parte della variabilità è però da ricondurre anche ad altri fattori. Se si assume a riferimento la linea interpolante della spesa pro capite, si osservano situazioni di singole regioni che si discostano anche in misura significativa rispetto ai valori attesi, calcolati in base al semplice logaritmo della popolazione residente 22. Alcune delle devianze sono facilmente comprensibili, altre richiedono invece riflessioni più approfondite. Figura 1 - Spesa dello Stato per abitante in rapporto alla popolazione residente Valle d'aosta Friuli V.G. BZ Molise TN Basilicata Umbria Sardegna Liguria Calabria Puglia Abruzzo Marche Toscana Sicilia Lazio Piemonte Campania Emilia R. Veneto Lombardia POPOLAZIONE RESIDENTE Rientra nella prima categoria il dato del Lazio, al cui territorio RGS attribuisce sia le spese relative ad attività specificamente erogate a favore dei residenti ad esempio gli insegnati delle varie scuole ubicate in regione e sia quelle connesse all amministrazione centrale in senso stretto ad esempio il personale impiegato dalla Presidenza della Repubblica, dalla Corte Costituzionale, o nella sede del Ministero dell Economia. Il preciso computo di quanto valga la componente amministrazione centrale collocata nel Lazio non è semplice ed immediato, anche 22 La linea è stata stimata rapportando la spesa pro capite con la popolazione residente espressa in forma logaritmica, ovvero con una trasformazione che meglio approssima l andamento spiccatamente crescente in presenza delle realtà meno abitate. Questa semplice rappresentazione risulta in grado di spiegare da sola oltre il 60% della variabilità del pro-capite. Ciò significa che esiste una notevole uniformità fra territori nei meccanismi che regolano l allocazione della spesa statale. Tale evidenza è di particolare importanza, soprattutto se si osserva che altrettanto non si verifica per la spesa degli altri livelli di governo come dimostrato dalle ricostruzioni dei fabbisogni standard della Sose, riportati dai DPCM. 15
16 perché non sono reperibili le informazioni di dettaglio che sarebbero necessarie per un calcolo adeguato e credibile. Al tempo stesso occorre riconoscere che nella spesa laziale, da considerare locale, finiscono per confluire anche gli oneri indirettamente collegabili al ruolo di capitale svolto dalla città di Roma: si pensi ad esempio alle forze di pubblica sicurezza, la cui attività è al contempo locale e nazionale. Le regioni meridionali di maggior dimensione e le Isole Campania, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna - tendono a collocarsi sopra la linea, a conferma di una spesa statale che sembra perseguire finalità perequative nei confronti delle aree meno sviluppate del Paese. La Liguria ha una spesa che è la più elevata del Centro Nord, riconducibile anche alla presenza di una componente eccezionalmente elevata di popolazione anziana, con evidenti riflessi sulla spesa previdenziale, il cui saldo, rispetto ai contributi localmente raccolti, risulta il più alto di tutto il Paese: quasi 2,5 volte la media nazionale. Significativamente sotto la linea si collocano sia realtà del Centro-Nord, come la Lombardia, il Veneto e le Marche, che del Mezzogiorno, come ad esempio la Basilicata e il Molise. La Valle d Aosta, regione a statuto speciale, appare come un outlier, anche a causa della dimensione demografica estremamente ridotta. Accanto alla Valle, anche il Friuli Venezia Giulia, la Sicilia e la Sardegna appaiono come regioni che hanno in comune sia la condizione di specialità che la caratteristica di collocarsi tendenzialmente sopra i corrispondenti livelli che qualificano i territori di regioni a statuto ordinario, di analoga dimensione demografica. La spesa statale nei territori delle Provincie Autonome di Trento e Bolzano si colloca invece sotto la linea 23. Quelle ora formulate sono considerazioni molto generali, che spiegano qualitativamente alcune deviazioni rispetto ad una condizione generale, che peraltro trova conferma anche in anni lontani 24. Volendo indagare in modo più approfondito i vari fenomeni, si può fare ricorso ad adeguate tecniche di indagine statistica. I risultati di queste analisi sono molto robusti e si ripetono, con valori sostanzialmente identici, anche per aggregati che non comprendono i territori delle autonomie speciali o che si limitano alle sole aree del centro nord, rette da regioni a statuto ordinario. Dalla loro lettura si ricava che la componente di spesa, connessa alla dimensione demografica, vale poco meno di 2 mila euro pro capite per le regioni intorno al mezzo milione di abitanti e circa mille euro per quelle poco sopra il milione 25. La rilevanza del fenomeno, unita al suo sistematico perdurare nel tempo, può far sorgere il dubbio che gli esiti statistici siano influenzati dalla presenza, fra le sei regioni italiane con meno di un milione di abitanti, di tre territori ad autonomia speciale con elevate dotazioni finanziarie. Opportuni approfondimenti permettono però di fugare questa incertezza. Il primo è costituito dagli esiti dell analisi applicata ai dati relativi al solo comparto dei territori retti da autonomie ordinarie. Da essa emerge che il differenziale dovuto alla scarsa consistenza demografica è sostanzialmente lo stesso di quello osservato per il complesso delle regioni. Il secondo approfondimento è invece rappresentato dallo studio condotto sulla spesa locale dello Stato, calcolata al netto del trasferimento agli enti di previdenza, per sua natura privo di rapporti causali con la dimensione demografica. L approccio statistico e l impostazione 23 Il dato di Trento e Bolzano è al netto delle somme devolute dallo Stato e riferibili ad arretrati per compartecipazioni e trasferimenti riferibili ad anni precedenti, la cui definizione è avvenuta nel corso del Sulle ragioni di questa particolarità e la successiva trattazione sul tema specifico dei rapporti fra Stato e regioni a statuto speciale si veda Cerea (2012) (2013) 24 Vedi G.CEREA, Lo Stato e i territori, cit. 25 Estrapolando le informazioni contenute nei determinanti della stima sulla distribuzione della spesa, potremmo affermare che se tutte le regioni con meno di 2 milioni di abitanti (speciali comprese) fossero fatte confluire in altre di maggior dimensione, si realizzerebbe un potenziale risparmio pari a circa il 2,5% della spesa complessiva sostenuta dallo Stato. Se però, in nome del pari trattamento, si dividesse la Lombardia, con quasi 10 milioni di abitanti, creando tre entità con circa 3 milioni di abitanti il maggior costo sarebbe di quasi il 2%. 16
17 metodologica, ricalcano l impianto del primo modello. L analisi dei risultati, confermata anche nell estensione delle stime ad aggregati territoriali diversi, evidenzia che una parte importante dei differenziali di spesa risulta statisticamente riconducibile alle caratteristiche del territorio e, più in particolare, alla quota di popolazione che risiede in montagna. Il relativo costo medio nazionale può essere quantificato in un fabbisogno aggiuntivo pari a poco più di euro ad abitante, il 23% in più della spesa totale pro capite. Che la montagna comporti maggiori costi è cosa nota, soprattutto a livello di finanza locale 26. Una lettura più attenta dei vari dati permette comunque di cogliere alcune particolarità, che aiutano a spiegare l evidenza prima illustrata. La spesa statale regionalizzata si rapporta con la dimensione della popolazione secondo modalità molto simili a quelle che si osservano per il confronto fra popolazione e residenti in montagna, così come fra popolazione e relativa densità rispetto alla superficie. Ancor più stringente sembra poi il rapporto di dipendenza fra spesa e presenza di aree di protezione ambientale, definite ai sensi delle direttive comunitarie 27. In particolare tutte queste distribuzioni sono sempre decrescenti in rapporto alla popolazione e con un andamento molto simile fra loro. Trento e Bolzano ad esempio, sommano un 100% di popolazione in montagna con una forte presenza di aree protette e con una superficie, rapporta agli abitanti, che si colloca fra le più elevate d Italia (mediamente cinque volte quella della Lombardia e quattro volte quella del Veneto). Ancor più grave è la situazione della Valle d Aosta. Ciò significa che tre fattori di sicuro costo, legati all estensione/natura del suolo, finiscono tendenzialmente per ricadere su un numero limitato di residenti, con evidenti conseguenze in termini di spese pro capite. Per converso, le regioni demograficamente più importanti sommano i vantaggi di spesa che derivano da poca montagna, popolazione numerosa e relativamente concentrata, poco territorio da presidiare in rapporto ai residenti. Per effetto di queste evidenze, l impatto della demografia sulla diversità della spesa si riduce del 60% rispetto a quanto emerso in precedenza. Ciò significa che i divari, riconducibili al numero di abitanti, incidono ora in misura molto più contenuta e plausibile: per una realtà con 500 mila abitanti la spesa supera la media nazionale di circa 760 euro pro capite, contro i quasi prima ricordati. Va anche osservato che i determinanti dei maggiori costi tendono soprattutto a riguardare le aree interessate dalle autonomie speciali: Aosta, Trento e Bolzano, oltre che piccole, sono di montagna; Sicilia e Sardegna sono due isole, anche se diversamente distanti dal continente. La Sardegna poi ha anche una superficie pari a quella della Lombardia, con una popolazione che è però pari a un sesto; le sue aree protette sono ben nove quelle lombarde. Più problematica appare la quantificazione del disagio connesso all insularità, espressamente menzionata nella LD come elemento che si associa a potenziali maggiori costi dell intervento pubblico. Vista la diversa distanza dal continente, la Sardegna appare più svantaggiata rispetto alla Sicilia e pertanto l indagine statistica dovrebbe valutare l effetto dell insularità, distinguendo le due realtà regionali. In realtà questo approccio si dimostra infruttuoso, mentre sembrerebbe emergere una debole evidenza a sostegno di una maggior spesa, però di importo pari per le due isole 28. A rendere complessa l analisi concorre il fatto che le due regioni sono anche accomunate dalla particolare condizione statutaria e dalla diversa 26 Secondo le stime dell Ifel per il 2009, la spesa pro capite nei comuni montani italiani supera di circa il 20% la media nazionale. IFEL ANCI, Comuni montani, Roma 2012, pag Si tratta di un dato rappresentativo della particolare tutela che richiede il territorio. Le zone di protezione speciale sono state individuate dagli stati membri dell'unione Europea ai sensi della comunitaria n. 79/409/CEE e sono finalizzate al mantenimento ed alla sistemazione di idonei habitat per la conservazione e gestione delle popolazioni di uccelli selvatici migratori. Il sito di importanza comunitaria è definito dalla direttiva comunitaria n. 43/92, relativa alla conservazione degli habitat naturali e semi-naturali della flora e della fauna selvatiche, nota anche come Direttiva "Habitat"; Natura 2000 è una rete di siti di interesse comunitario (SIC), creata dall'unione europea per la protezione e la conservazione degli habitat e delle specie, animali e vegetali, identificati come prioritari. 28 In base ai parametri stimati, la Sicilia risulterebbe disporre di circa 3,5 miliardi di euro in più, la Sardegna di 1,3 miliardi. 17
18 dotazione di risorse che questa finisce per garantire. Per tale complesso di motivi, il disagio associato all insularità risulta privo di una adeguata quantificazione, anche se di sicura rilevanza soprattutto nel caso della Sardegna. Nella Tabella 7 è riportata la quantificazione degli effetti associati alla demografia il fattore di scala - e alla natura del territorio il fattore montagna 29. Il totale dei fattori correttivi rappresenta invece la somma algebrica delle due precedenti grandezze. Tabella 7. Quantificazione degli effetti associati ai fattori di disagio Media 2010/11 - Milioni di euro REGIONI Fattore Scala Fattore Montagna Totale dei fattori correttivi Piemonte Valle d'aosta Lombardia Pr. Aut. di Bolzano Pr. Aut. di Trento Veneto Friuli Ven. Giulia Liguria Emilia Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna ITALIA Le due distinte serie di valori sono calcolate come di deviazione rispetto alla corrispondente situazione media delle regioni e il loro totale nazionale è pertanto pari a zero. I dati con il segno positivo sono associati a maggiori fabbisogni di spesa, mentre vi è un vantaggio/economia di spesa in presenza di un segno negativo. In termini di aggravio assoluto di spesa, il fattore di scala ha l impatto maggiore nelle regioni Marche, Abruzzo e Sardegna e Calabria. I vantaggi dovuti alla maggiore dimensione sono ovviamente in Lombardia, seguita a distanza dalla Campania e dal Lazio. Per quanto riguarda la quota di popolazione in zone di montagna, gli oneri maggiori si registrano in Liguria, seguita 29 I valori discendono dal calcolo della differenza fra la spesa assoluta, che deriva moltiplicando lo specifico coefficiente per la relativa variabile e quanto si otterrebbe nell ipotesi che la stessa fosse uniformemente ripartita fra le regioni in base alla popolazione residente. 18
19 dalle due provincie autonome di Trento e Bolzano. Ad avvantaggiarsi, perché dominate dalla pianura, sono la Puglia, il Lazio, la Campania e l Emilia Romagna. A livello di onerosità complessiva dei vari fattori, troviamo ancora la Liguria, Trento e Bolzano. Registrano invece i maggiori risparmi di spesa, perché più popolate e con meno montagna, la Lombardia e, a distanza, il Lazio e la Campania 30. Le evidenze sui maggiori costi connessi a variabili esogene, quali la popolazione o la natura del territorio, possono essere utilizzate anche per pervenire ad una nozione di spesa che consenta confronti territoriali più adeguati e metodologicamente corretti di quelli basati sulla semplice media per abitante. 3.3 Giudizi di equità e spesa standard I giudizi sulla distribuzione territoriale della spesa dello Stato dovrebbero essere formulati avendo a riferimento una adeguata nozione di equità nazionale, da riassumere con il concetto secondo cui i cittadini, con le stesse caratteristiche rilevanti, dovrebbero godere di un uguale trattamento, indipendentemente dalla località di residenza 31. Andrebbe altresì osservato che la declinazione di questo principio di equità nazionale, in contesti caratterizzati da assetti istituzionali diversi, dovrebbe prevedere che due realtà con gli stessi fabbisogni rilevanti, ma con una diversa ripartizione normativa delle responsabilità fra centro ed autonomie regionali, devono godere di un uguale ammontare di risorse, solo diversamente distribuite fra interventi diretti dello Stato e somme riconosciute dallo Stato alle autonomie, per finanziare le loro specifiche competenze. Le implicazioni di questa formulazione sono evidenti: 1. in una regione a statuto ordinario, la spesa statale sul territorio avrà una componente di intervento diretto e una di devoluzioni e trasferimenti ai governi locali che, a parità di fabbisogni, tenderà ad essere la stessa in tutte le realtà comparabili; 2. in una regione a statuto differenziato, con le stesse caratteristiche e fabbisogni rilevanti di una ordinaria, avremo invece un intervento diretto dello Stato di minore entità, associato ad un più grande volume di devoluzioni e/o trasferimenti in favore dell autonomia speciale; 3. il totale della spesa statale per interventi diretti, per trasferimenti e devoluzioni dovrà essere comunque lo stesso in tutte le realtà considerate simili per fabbisogni; 4. una comunità potrà avere una spesa più elevata solo se questa verrà alimentata da un corrispondente flusso di risorse generato da decisioni locali in merito a tributi regionali e comunali, oppure alle tariffe dei servizi. Queste considerazioni e i dati sui fattori correttivi assumono un interesse particolare per quanto concerne l attuazione del titolo V della Costituzione e l implementazione di modelli di finanziamento delle autonomie speciali, capaci di superare il riferimento alla spesa storica. La spesa - computata al netto delle componenti associate ai fattori correttivi - descrive valori che appaiono tendenzialmente coerenti con la nozione la spesa standard e con le 30 Il calcolo dei fattori di disagio, basato sulla stima limitata alle sole regioni ordinarie del Centro-Nord, comporterebbe valori tendenzialmente inferiori intorno al 18%. Per i casi estremi, rappresentati da Aosta, Bolzano e Trento con il 100% della popolazione di montagna, il valore finale è però molto simile a quello scaturito dall analisi sulla spesa totale. 31 M. BORDIGNON, A. FONTANA, V. PERAGINE, Il principio di equità orizzontale in un contesto federale, in F. BARCA, F. CAPPIELLO, L. RAVONI E M. VOLPE (a cura di), Federalismo, equità, sviluppo. I risultati delle politiche pubbliche analizzati e misurati dai Conti pubblici territoriali, Bologna, Il Mulino L autore identifica la nozione di equità nazionale e quella di equità locale in cui, fra le caratteristiche rilevanti, compare il riferimento alla residenza. 19
20 previsioni normative della LD che, come abbiamo inizialmente sottolineato, vorrebbero definire le dotazioni di risorse territoriali/regionali facendo riferimento a grandezze oggettive ed esogene, ovvero a determinanti non influenzabili dall amministrazione locale. La Tabella 8 riporta i valori della spesa standard, ottenuta sottraendo algebricamente i diversi costi/vantaggi, associati ai fattori correttivi, alla spesa statale totale di pertinenza di ciascun territorio regionale. Dalla lettura dei valori pro capite emerge un attenuazione generalizzata delle differenze fra i territori regionali. Tre fenomeni però permangono e risultano particolarmente evidenti: - la maggior spesa che caratterizza gran parte delle regioni meridionali; - la minor spesa che si verifica in tre grandi regioni del nord: Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna; - la particolare condizione in cui si trovano quasi tutte le realtà in cui sono presenti le autonomie a statuto speciale. Tabella 8. Spesa standard dello Stato nei territori regionali Media 2010/11 - Milioni di euro pro capite in euro REGIONI Spesa totale Fattori correttivi Spesa standard Spesa standard pro capite Piemonte Valle d'aosta Lombardia Trentino A. Adige Veneto Friuli Ven. Giulia Liguria Emilia Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna ITALIA Si tratta di temi che rivestono grande importanza. Il primo perché evoca un dibattito, quello del rapporto fra Nord e Sud, che ha radici secolari. Il secondo perché sembra dare fondamento alla questione settentrionale. Il terzo perché associato alla diffusa convinzione secondo cui la specialità si traduce in una dotazione di risorse più generosa e del tutto ingiustificata rispetto a ragionevoli rappresentazioni dei fabbisogni. Concentrandoci sul terzo tema, non possiamo trascurare il fatto che la situazione delle 20