Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-00152-de-noviembre-26-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_79455fbf570d2044e0430a0101512044&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-24 04:21:52
Document Index: 220987224

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 7', 'ARTÍCULO 51', 'artículo 835', 'artículo 835', 'artículo 7', 'artículo 51', 'artículo 720', 'artículo 365', 'artículo 365', 'artículo 365', 'artículo 1', 'artículo 51', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 51', 'artículo 14', 'artículo 24', 'artículo 51', 'artículo 7', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 7', 'artículo 24', 'artículo 170', 'artículo 7', 'artículo 170']

﻿ Sentencia 2006-00152 de noviembre 26 de 2009
SENTENCIA 2006-00152 DE 26 DE NOVIEMBRE DE 2009
CONTENIDO:HECHOS GENERADORES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO SOBRE EL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y LAS ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS.REGULADAS DE MANERA ÍNTEGRA POR EL ARTÍCULO 7 DE LA LEY 56 DE 1981 Y EN EL ARTÍCULO 51 DE LA LEY 383 DE 1997 Y SE APLICA DE MANERA PREFERENCIAL SOBRE LA LEY 14 DE 1983.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Sentencia 2006-00152 de noviembre 26 de 2009
Rad.: 66 001-23-31-000-2006-00152-01(16762)
En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Santa Rosa de Cabal, decide la Sala si se ajustan a derecho los actos demandados.
En concreto, corresponde definir, por una parte, las excepciones propuestas de inepta demanda y caducidad de la acción, y por otra, en caso de que no prosperen las excepciones, si era procedente que el municipio de Santa Rosa de Cabal formulara liquidación de aforo por el impuesto de industria y comercio por concepto de los servicios de transmisión regional y local que dijo que prestó la demandante por el año 2002 en la jurisdicción de ese municipio.
— La Central Hidroeléctrica de Caldas, CHEC S.A. ESP, es una empresa de servicios públicos domiciliarios multipropósito(1) que presta servicios públicos domiciliarios y desarrolla las actividades complementarias de generación, comercialización, transformación, interconexión y transmisión de energía eléctrica(2).
— En desarrollo de las anteriores actividades, presentó declaraciones bimestrales del impuesto de industria y comercio en el municipio de Santa Rosa de Cabal por el año 2002, así:
725.827.483
5.806.620
6.677.613
0464(3)
794.380.410
6.355.044
7.308.300
2216(5)
817.325.298
6.538.602
980.790
2215(6)
1.065.255.330
5.587.792
2401(7)
873.028.095
3.512.973
4.039.919
2402(8)
5.001.644.079
32.876.808
4.931.821
37.808.629
— Previo requerimiento especial, mediante Resolución 010 del 13 de julio de 2005, la Secretaría de Hacienda del municipio de Santa Rosa de Cabal, formuló liquidación de aforo a la demandante por la actividad de servicios de transmisión de energía eléctrica desde sus sistemas de transmisión regional STR y su sistema de distribución local (SDL) por el año gravable 2002.
— Mediante Resolución 020 del 13 de diciembre de 2005 se decide el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 010 de 2005 y, se confirma. Esta resolución se notificó el 10 de enero de 2006(9).
a) Inepta demanda.
Adujo el municipio que la demanda presentada era inepta porque el demandante optó por presentar el recurso de reconsideración y, en consecuencia, ya no era procedente interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dijo que, según se deriva de los artículos 720 y 835 del estatuto tributario, cuando se formula liquidación oficial y sobre la misma se decide el recurso de reconsideración, el municipio puede, de manera inmediata, proceder a su cobro. Interpretó que, bajo ese entendido, ya no era procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa. Además, porque de conformidad con el artículo 835 del estatuto tributario solo son demandables ante la jurisdicción, los actos que resuelven las excepciones.
Sobre el particular se precisa que el demandante interpreta de manera errónea los artículos 720 y 835 del estatuto tributario. Tal como lo precisó el a quo, uno es el proceso de determinación de impuestos y otro el proceso de cobro coactivo. Para que se inicie el proceso de cobro, es indispensable que se surta el proceso de determinación del impuesto porque de este proceso deviene el título ejecutivo objeto de cobro. Y, si bien la autoridad tributaria puede iniciar el proceso de cobro coactivo una vez que queda en firme la liquidación oficial, esa circunstancia no constituye obstáculo para presentar la demanda ante la jurisdicción. Es más, presentada la demanda, el artículo 835 del estatuto tributario dispone que su admisión, no suspende el proceso de cobro, pero sí el remate. En consecuencia, no prospera la excepción de inepta demanda.
Adujo el municipio que la demanda se encuentra caducada porque el término se debe contar a partir de la notificación de la liquidación oficial. Precisa la Sala que el municipio también interpretó de manera errada la forma en que se deben contabilizar los términos de caducidad para demandar actos de determinación de impuestos. Su equivocación se deriva de la interpretación que hizo de los artículos 720 y 835 del estatuto tributario y, por eso, se le aclara que, en materia tributaria también se debe agotar la vía gubernativa mediante la interposición del recurso de reconsideración, salvo que el demandante, voluntariamente, decida prescindir del recurso y acudir directamente a la jurisdicción cuando ha atendido en debida forma el requerimiento especial (E.T., art. 720).
Ahora bien, cuando la autoridad tributaria formula liquidación de aforo y el demandante opta por interponer el recurso de reconsideración(10), los términos de caducidad se cuentan a partir del día siguiente a la notificación del acto que decide el recurso. Cuando no se interpone el recurso, el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente a la notificación de la liquidación oficial (CCA, art. 136-2).
En el caso está probado que el demandante formuló el recurso de reconsideración contra la Resolución 010 de 2005 mediante la que se formuló liquidación de aforo y que éste fue resuelto mediante Resolución 020 del 13 de diciembre de 2005. La demanda fue presentada el 23 de enero de 2006(11). Habida cuenta que la notificación de la Resolución 020 se surtió el 10 de enero de 2006 y que los términos de caducidad para interponer la demanda vencían el 11 de mayo de 2006, es evidente que la demanda se presentó en término. En consecuencia, tampoco prospera la excepción de caducidad.
En sentencia que ahora se reitera(11)(sic) la Sala precisó que el impuesto de industria y comercio sobre el servicio público domiciliario de energía eléctrica y las actividades complementarias al mismo se encuentran reguladas, de manera íntegra, en el artículo 7º de la Ley 56 de 1981 y en el artículo 51 de la Ley 383 de 1997 y, por eso, se aplica de preferencia sobre la Ley 14 de 1983(12).
Conforme con esas disposiciones, son cuatro los hechos generadores del impuesto de industria y comercio:
— La explotación a cualquier título de las plantas de generación de energía eléctrica(13).
— La transmisión y conexión de energía eléctrica(14).
— La Compraventa de energía eléctrica(15).
— El servicio público domiciliario(16).
Teniendo en cuenta que la empresa demandante es una empresa multipropósito(17) le asiste razón al municipio de Santa Rosa de Cabal en cuanto precisa que la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. ESP está en la obligación de declarar el impuesto de industria y comercio por las cuatro actividades.
No obstante, conforme con las declaraciones del impuesto que obran en el expediente se evidencia que los formularios establecidos por la autoridad municipal permiten liquidar el impuesto por tres actividades. Por tal razón, para los periodos gravables enero-febrero, marzo-abril, mayo-junio, julio-agosto, septiembre-octubre y noviembre-diciembre de 2002, la demandante declaró como actividades gravadas con el impuesto: la comercialización, en todos los periodos; el transporte en el periodo septiembre-octubre y, la distribución en el periodo noviembre-diciembre.
Se evidencia, entonces, que las declaraciones presentadas podían ser objeto de revisión por parte de la autoridad municipal.
Dentro de las liquidaciones oficiales de impuestos se encuentran la de aforo y la de revisión. La liquidación de aforo tiene por objeto que la administración determine la obligación tributaria a cargo del contribuyente, cuando este no ha cumplido el deber de declarar, estando obligado a ello (E.T., art. 717). El trámite previo a la liquidación de aforo es la expedición previa del emplazamiento para declarar y la imposición de la sanción por no declarar (arts. 643, 715 y 716, ibíd.).
Se infiere de los hechos probados y de las normas citadas, que el municipio de Santa Rosa de Cabal no estaba facultado para practicar liquidación de aforo por el año 2002 puesto que ya el contribuyente había declarado el impuesto por tales vigencias.
Si el municipio advirtió que la demandante omitió en las declaraciones de industria y comercio, los ingresos provenientes de la actividad de transmisión y distribución de energía eléctrica, debió practicar liquidación oficial de revisión, previa expedición del requerimiento especial, con el propósito de modificar las liquidaciones privadas para adicionar los ingresos y modificar el impuesto a cargo. En idéntico sentido se pronunció la Sala en sentencia del 26 de octubre de 2009(18).
En consecuencia, dado que la administración municipal desconoció el debido proceso, porque legalmente no podía practicar liquidación de aforo, los actos acusados se encuentran viciados de nulidad.
Por consiguiente, se impone confirmar el fallo apelado, que anuló las resoluciones demandadas y declaró, a título de restablecimiento del derecho, la firmeza de las declaraciones privadas de la actora por los periodos en discusión.
(1) "Ley 142 de 1994. ART. 18.—Objeto. La empresa de servicios públicos tiene como objeto la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica esta ley, o realizar una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa.
(2) Folio 3 anverso.
(3) Folio 36.
(8) Folio 44.
(10) En este caso no se aplica el artículo 720 del estatuto tributario por cuanto previo a la liquidación de aforo se formula un emplazamiento previo por no declarar (E.T., art. 715).
(11)(sic) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil nueve (2009). Radicación: 76001 23 31 000 2004 01710 01. Número interno: 16228. Actor: Empresa de Energía del Pacífico S.A. ESP EPSA c/municipio de Dagua, Valle.
(12) En la aclaración de voto proferida dentro del proceso 08001233100019980007101 (17059), se precisaron otras razones por las cuales el servicio público domiciliario de energía eléctrica y las actividades complementarias al mismo no pueden ser tratadas como un simple servicio análogo a los previstos en la Ley 14 de 1983. En esa aclaración se precisó que "El artículo 365 de la Carta Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de este asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Por lo tanto, precisa la norma, los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley y pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares pero que, en todo caso, el Estado debe mantener la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-736 de 2007 dijo que "(…) de lo afirmado por el artículo 365 cuando indica que los servicios públicos "estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares", (…) entiende que el constituyente quiso definir que las personas o entidades que asuman la prestación de los servicios públicos tendrán no sólo un régimen jurídico especial, sino también una naturaleza jurídica especial; esta particular naturaleza y reglamentación jurídica encuentra su fundamento en la necesidad de hacer realidad la finalidad social que es definida por la misma Carta como objetivo de la adecuada prestación de los servicios públicos. De lo anterior se desprende que cuando el Estado asume directamente o participa con los particulares en dicho cometido, las entidades que surgen para estos efectos también se revisten de ese carácter especial y quedan sujetas a la reglamentación jurídica particularmente diseñada para la prestación adecuada de los servicios públicos (…)"(12).
Aduce la doctrina por su parte, que "La solidaridad, en el marco del Estado social del derecho, es el núcleo de la teoría del servicio público y lo que justifica la existencia de esta disciplina especial"(12). Por eso, en la actualidad se reconoce que "la prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia no constituye una simple actividad económica de carácter privado, ni el ejercicio de las funciones públicas que le corresponden exclusivamente al Estado, sino, que se trata de una actividad que por su relevancia en la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo de la sociedad, se somete a un régimen jurídico especial"(12).
En el mismo sentido, dijo la Corte que en la actualidad no resulta asimilable en la Constitución el concepto de función pública con el de servicio público porque la noción actual de servicio público, "corresponde a la evolución que dicha noción ha tenido en la doctrina y que ya no corresponde a la noción clásica de servicio público que implicaba la asimilación del servicio público con la función pública y con el derecho público"(12).
Por lo expuesto, no es pertinente afirmar categóricamente que los servicios públicos, en general, y, los servicios públicos domiciliarios en particular, derivan de manera exclusiva de la función pública, así como tampoco es pertinente asimilar los servicios públicos a una simple actividad mercantil, toda vez que, conforme con la Constitución de 1991, se impone la nueva noción de servicio público que demanda, de manera ineludible, que tales servicios se analicen bajo el contexto del régimen jurídico especial que se profiera para el efecto.
De ahí que, consecuente con lo previsto en el artículo 365 de la Carta Política, el legislador reguló los servicios públicos domiciliarios en general y el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, de manera particular, en las leyes 142 y 143 de 1994, regulación que impone que la actividad, en su conjunto, se analice a partir de las normas específicas y no de las generales. Con la misma lógica, para efectos tributarios y, particularmente del impuesto de industria y comercio.
Precisamente, la evolución normativa en materia del impuesto de industria y comercio indica que en la actualidad la actividad de generación, transformación, distribución y comercialización de energía eléctrica se rige por la Ley 57 de 1981, por la Ley 142 de 1994 y por la Ley 383 de 1997, en la medida que estas normas regulan, no solamente la jurisdicción en donde se grava el impuesto, sino que también precisan los hechos generadores, los sujetos pasivos y activos del impuesto y las bases gravables. Corresponde establecer a las entidades territoriales, en ejercicio de la autonomía fiscal que prevé la Carta Política y en armonía, coordinación y especial atención al nuevo sistema de prestación de servicios públicos domiciliarios, la tarifa del impuesto para cada uno de los hechos generadores establecidos en las normas especiales".
(13) Ídem: "Como sujetos pasivos se consideran: la nación, los departamentos, los municipios y sus establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta y las empresas privadas que, a cualquier título exploten o sean propietarias de las obras públicas.
Por su parte, los municipios por donde pase la obra son los beneficiarios del tributo, el que se liquida sobre un límite máximo de tasación equivalente a cinco pesos anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva central generadora".
(14) Ídem "Según el artículo 1º de la Resolución 024 de 1995 de la CREG, por la cual se reglamentan los aspectos comerciales del mercado mayorista de energía en el sistema interconectado nacional, la transmisión es la actividad consistente en el transporte de energía por sistemas de transmisión y la operación, mantenimiento y expansión de sistemas de transmisión, ya sean nacionales o regionales.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en el número 2 del artículo 51 de la Ley 383 de 1997, el sujeto pasivo del impuesto por esta actividad es el propietario de la subestación(14) y el beneficiario del tributo, la entidad territorial en donde se encuentre ubicada tal subestación. Por su parte, el impuesto se tasa sobre los ingresos promedios obtenidos en el municipio donde se encuentra ubicada la subestación.
(15) Ídem "Sobre este punto es importante tener en cuenta que el artículo 1º de la Resolución 024 de 1995 CREG define varios actores que operan dentro del esquema del sector eléctrico, dentro de los que se destacan: el Comercializador, que es la persona natural o jurídica cuya actividad principal es la comercialización de energía(15) y el generador, que es la persona natural o jurídica que produce energía eléctrica, que tiene por lo menos una central conectada al SIN(15) con una capacidad efectiva total en la central superior a los 20 MW o aquellos que tienen por lo menos una central de capacidad efectiva total menor o igual a 20 MW conectada al SIN, que soliciten ser despachados centralmente.
Así mismo, la Resolución 024 de 1995 CREG, regula los mercados dentro de los cuales se comercializa la energía eléctrica que son: el Mercado mayorista y el mercado regulado. El mercado mayorista está definido como el "Conjunto de sistemas de intercambio de información entre generadores y comercializadores de grandes bloques de energía eléctrica en el sistema interconectado nacional, para realizar contratos de energía a largo plazo y en bolsa sobre cantidades y precios definidos, con sujeción al reglamento de operación y demás normas aplicables".
El mercado regulado por su parte, se define como "el mercado de energía eléctrica en que participan los usuarios regulados(15) y quienes los proveen de electricidad".
Teniendo en cuenta lo anterior, se evidencia que los generadores de energía eléctrica, sea por que exploten las plantas o porque sean propietarios de las mismas, a raíz de su construcción, son los que suscriben los contratos de energía con comercializadores de grandes bloques de energía y en consecuencia, si bien los ingresos derivados de esa comercialización están gravadas con el impuesto de industria y comercio, las reglas de determinación del impuesto son las establecidas en el artículo 7º de la Ley 56 de 1981.
Por otra parte, del numeral 3º del artículo 51 de la Ley 383 de 1997 se deduce que hay empresas que sin ser generadoras, comercializan energía a destinatarios que no son usuarios finales, caso en el cual, también están gravadas con el impuesto de industria y comercio. El beneficiario de este impuesto es el municipio que corresponda al domicilio del vendedor, que podrá liquidarlo sobre el valor promedio mensual facturado.
(16) Ídem "De conformidad con el artículo 14.25 de la Ley 142 de 1994, el servicio público domiciliario de energía eléctrica es el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición(16).
Conforme con tal definición y teniendo en cuenta lo previsto en la Ley 142 de 1994, artículo 24-1 en concordancia con el artículo 51 de la Ley 383 de 1997, se concluye que las empresas de servicios públicos domiciliarios también son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio y que se benefician de tal impuesto, los respectivos municipios en donde se preste el servicio al usuario final. Los municipios podrán liquidar el impuesto, sobre el valor promedio mensual facturado por las empresas de servicios públicos domiciliarios".
(17) "Ley 142 de 1994. ART. 18.-Objeto. La empresa de servicios públicos tiene como objeto la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica esta ley, o realizar una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa.
(18) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil nueve (2009). Expediente 17045. Emgesa S.A. ESP.
Comparto la decisión de la Sala de confirmar la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, porque, en efecto, es ilegal la liquidación de aforo practicada a la actora para modificar sus declaraciones privadas de industria y comercio por todos los bimestres del 2002, dado que lo procedente era expedir liquidación de revisión.
Sin embargo, aclaro mi voto en relación con las precisiones hechas en la parte motiva de la sentencia, relativas a que el impuesto de industria y comercio para el sector eléctrico se rige íntegramente por las leyes 56 de 1981 y 51 [entiéndase num. 1º] de la Ley 383 de 1997(1), pues, como lo he sostenido en mis salvamentos y aclaraciones de voto en relación con el tema(2), yes normas solo son aplicables en el caso de las generadoras de energía que sean propietarias de obras de generación, dado que el mismo artículo 7º de la Ley 56 es el que expresamente se refiere a tales entidades(3).
En consecuencia, cuando las generadoras de energía no son propietarias de las obras de generación, resultan aplicables las normas de industria y comercio previstas en la Ley 14 de 1983 y el artículo 51 de la Ley 383 de 1997 en cuanto a la primera se refiere.
Por lo demás, el artículo 51 [1] de la Ley 383 de 1997 se limita a reiterar que la generación de energía continúa gravada según el artículo 7º de la Ley 56 de 1981, obviamente para las generadoras propietarias, pues, solo de estas trata la última norma en mención. Ello, porque no pueden continuar gravadas con dicha ley, quienes nunca lo han estado. Dicho de otra manera, las empresas generadoras no propietarias no pueden continuar gravadas conforme a la Ley 56 de 1981, porque nunca lo han estado.
De otra parte, la Ley 383 de 1997 no es una norma que regule íntegramente el impuesto de industria y comercio, pues, en armonía con el artículo 24-1 de la Ley 142 de 1993(4), fija algunas reglas para las empresas de servicios públicos domiciliarios que complementan o adicionan el régimen general de tales empresas, esto es, el de la Ley 14 de 1983, y, en el caso de las generadoras de energía propietarias de obras de generación, el de la Ley 56 de 1981.
Además, con fundamento en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo(5), la Sala debió limitarse a analizar si la liquidación de aforo acusada era violatoria del debido proceso (E.T., arts. 705, 715, 716 y 717), único aspecto al que se circunscribió la controversia ante la jurisdicción.
(1) Este criterio fue expuesto inicialmente en sentencia de 23 de julio de 2009, Exp. 16228, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, en la cual salvé voto.
(2) Ver expedientes 16181, 16228 y 16347.
(3) En sentencias de 6 de julio de 2006, Exp. 14384, C.P. Ligia López Díaz y de 11 de septiembre de 2006, Exp. 14043, C.P. Héctor J. Romero Díaz, entre otras, la Sala precisó que la generación de energía cuando es realizada por entidades propietarias de las obras de generación, se rige por el artículo 7º [a] de la Ley 56 de 1981, que es norma especial. Y, que cuando la actividad industrial de generación de energía es realizada por quienes no son propietarias de las obras de generación eléctrica, la norma aplicable es la general, o sea la Ley 14 de 1983.
(4) Que a su vez reconoce que los municipios pueden gravar a las empresas de servicios públicos con los mismos impuestos de los demás contribuyentes.
(5) El artículo 170 del Código Contencioso Administrativo dispone:
"ART.170.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 38. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas".