Source: http://www.senat.fr/rap/r07-352/r07-352_mono.html
Timestamp: 2018-12-19 12:38:14+00:00
Document Index: 123798365

Matched Legal Cases: ["l'article 57", "l'article 3", "l'article 2", "l'article 7", "l'article 4", "l'article 3", "l'article 2"]

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD), et le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense,
Par M. Yves FRÉVILLE,
Le maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels militaires est devenu un sujet essentiel depuis la forte dégradation de la disponibilité technico-opérationnelle (DTO) des principaux matériels observée à la fin des années 1990. Ce sujet a suscité de nombreux rapports, du Parlement1(*) et de la Cour des comptes2(*) en particulier, et d'importantes réformes ont été menées ou sont en cours de réalisation en ce domaine.
Votre rapporteur spécial a déjà consacré en 2005 un rapport d'information au service de soutien de la flotte, chargé depuis 2000 du MCO des bâtiments de la marine nationale3(*). Il a souhaité, dans le présent rapport d'information, présenter un état des lieux du MCO aéronautique.
A. ENVIRON UN AÉRONEF SUR DEUX EST EN ÉTAT DE REMPLIR SES MISSIONS
Le MCO de l'aéronautique de la défense coûte 3,5 milliards d'euros par an, et emploie près de 30.000 personnes.
1. Selon l'indicateur retenu par le gouvernement, le taux de disponibilité des aéronefs est inférieur à 60 %
Pourtant, le taux de disponibilité technico-opérationnelle (DTO) des aéronefs de la défense, dont la dégradation a été constatée dès 1996, et qui était remonté à plus de 60 % en 2005, a recommencé à diminuer, et est désormais inférieur à 60 %. Concrètement, cela signifie qu'environ un aéronef sur deux ne peut pas être mis en état, dans un délai de moins de 6 heures, de réaliser une des missions pour lesquelles il a été conçu.
En particulier, les objectifs de disponibilité ne sont pas atteints pour les avions de transport tactique de l'armée de l'air - essentiellement les C160 Transall -, le groupe aérien embarqué - à cause des Super-Etendard modernisés -, et les hélicoptères de transport de l'armée de terre. Cela est d'autant plus préoccupant que certains de ces objectifs de disponibilité avaient été revus à la baisse, en conséquence des faibles taux de disponibilité constatés.
2. En réalité, moins de la moitié des aéronefs « en parc » sont disponibles
Il suffit qu'un avion cesse d'être « en ligne », c'est-à-dire dans les unités, pour être exclu du calcul du ratio, tel que défini par le gouvernement. Ceci concerne par exemple les avions stockés ou en « maintenance lourde ».
Ainsi, comme cela est indiqué ci-après, même si l'on ne prend pas en compte le fait que de nombreux aéronefs considérés comme « disponibles » ne sont pas disponibles pour la totalité des missions qui leur sont théoriquement dévolues4(*), sur la totalité des aéronefs « en parc » à un moment donné, c'est en réalité moins de la moitié qui sont disponibles.
B. PARADOXALEMENT, CE CONSTAT N'EST PAS EN SOI ANORMAL OU INQUIÉTANT
Ce constat a priori alarmant du faible taux de disponibilité des aéronefs doit cependant être tempéré par le fait que le taux de disponibilité des aéronefs militaires français ne paraît pas significativement différent de celui constaté dans les principales armées du monde. Par ailleurs, maintenir disponible la quasi-totalité du parc serait très coûteux, pour un gain opérationnel hypothétique.
En outre, la dégradation de la disponibilité observée depuis 2006 provient, en grande partie, de la résorption progressive du report de charges de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD). Toutefois, si le besoin opérationnel s'en faisait sentir, il serait possible d'accroître à moyen terme la disponibilité des aéronefs en augmentant les moyens mis en oeuvre.
II. PRÉCONISATIONS ET PERSPECTIVES
Les véritables problèmes sont de deux ordres :
- l'âge excessif des principaux matériels ;
- la rationalisation encore incomplète du MCO aéronautique.
Ces deux problèmes appellent deux types de préconisations.
1. Remédier à une cause structurelle de la faible disponibilité : l'âge excessif des principaux matériels
Tout d'abord, les principales insuffisances en matière de disponibilité, indiquées ci-avant, concernent des matériels anciens, à la fiabilité décroissante et donc délicats à entretenir.
On rappelle que les avions ravitailleurs ont 45 ans, les hélicoptères de manoeuvre 30 ans, les avions de transport tactique et les Super-Etendard modernisés 28 ans. La faible disponibilité de ces aéronefs est donc d'autant plus préoccupante qu'elle ne provient pas seulement d'une insuffisance de moyens dévolus au MCO ou d'insuffisances en matière d'organisation du MCO, mais est également la conséquence structurelle de l'âge des matériels.
Le respect de la prochaine loi de programmation militaire doit donc être un objectif essentiel.
2. Poursuivre l'amélioration de l'organisation du MCO aéronautique
Ensuite, l'organisation du MCO aéronautique peut encore être améliorée.
Votre rapporteur spécial se félicite de la création, en 2000, de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD), chargée de coordonner le MCO aéronautique, par un rôle de « maître d'ouvrage délégué ». Il faut cependant aller plus loin.
a) Economiser 6.000 emplois dans le cadre de la RGPP, grâce en particulier à la rationalisation du MCO « industriel »
En particulier, les opérations de MCO les plus « lourdes » doivent être réalisées au niveau dit « industriel », et non sur les bases aériennes. En effet, ces opérations exigent des matériels adaptés, afin d'être réalisées avec une productivité optimale.
C'est à cette fin qu'a été créé, en janvier 2008, le service industriel aéronautique (SIAé), auquel doivent être transférées les compétences industrielles des bases aériennes.
Ce transfert est la principale source d'économies prévues, en ce qui concerne le MCO, par la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui estime qu'environ 6.000 emplois, soit environ 200 millions d'euros par an, pourraient être économisés en ce qui concerne le MCO aéronautique.
b) Développer la gestion des pièces de rechange au niveau européen
En outre, votre rapporteur spécial juge nécessaire de développer la gestion des pièces de rechange au niveau européen.
Il craint néanmoins que l'on observe ces prochaines années un recul en ce domaine. En effet, si la gestion commune de pièces de rechanges a pu être la solution retenue par le passé, dans le cas des Jaguar et des Atlantic (ATL1), et si la France et l'Allemagne se prêtent des pièces de rechange de C160 Transall, rien de tel n'est décidé dans le cas des hélicoptères Tigre et NH90, ou de l'avion de transport tactique A400M.
Pour chacun de ces programmes en coopération, des projets de mise en commun des stocks sont toutefois à l'étude.
3. Améliorer l'indicateur de disponibilité
Il pourrait être utile de faire évoluer l'indicateur de disponibilité. Selon votre rapporteur spécial, l'indicateur de disponibilité le plus pertinent présenterait une double caractéristique :
- il serait défini en nombre d'appareils ;
- il serait différencié selon le délai de préavis.
B. QUELLES PERSPECTIVES EN MATIÈRE D'ÉVOLUTION DES COÛTS DU MCO AÉRONAUTIQUE ?
On peut enfin s'interroger sur les perspectives d'évolution du coût du MCO.
En effet, les aéronefs de la dernière génération sont plus coûteux à entretenir que ceux des générations précédentes. Certes, il ne paraît pas y avoir de risque d'« explosion » du coût du MCO : même si individuellement les nouveaux aéronefs coûteront plus cher, ils seront moins nombreux. Cependant, il n'est pas certain que ces phénomènes se compensent. Ainsi, la Cour des comptes5(*) a exprimé son scepticisme sur la prochaine réduction du coût unitaire d'entretien des nouveaux aéronefs, prévue par le gouvernement.
Une augmentation globale des besoins financiers pour le MCO ne semble donc pouvoir être exclue à ce stade.
1. Poursuivre la politique de rationalisation du MCO6(*) « industriel », en particulier grâce à la création du SIAé7(*).
2. Développer la gestion des pièces de rechange au niveau européen.
3. Adopter un indicateur de disponibilité défini en nombre d'appareils et différencié selon le délai de préavis.
4. Donner au MCO les moyens financiers et humains nécessaires pour atteindre les objectifs, ou revoir les objectifs à la baisse.
5. Renouveler les matériels conformément à la prochaine loi de programmation militaire.
Les travaux de la mission de modernisation du MCO aéronautique (MMAé), mise en place en 2005 et placée sous la responsabilité de l'ingénieur général de l'armement Louis-Alain Roche, ont permis de déterminer le coût total du MCO aéronautique.
Ce coût a été en 2006 de l'ordre de 3,4 milliards d'euros, comme l'indique le tableau ci-après.
Le coût du MCO aéronautique (2006)
Les cases en grisé indiquent le total des moyens correspondant à la colonne concernée. Les flèches concernent des sommes qui sont redistribués au sein du dispositif.
* Programme 178 de la mission « Défense » (fonctionnement). ** Programme 178 de la mission « Défense » (investissement). *** Programme 146 de la mission « Défense ».
(1) DGA : délégation générale pour l'armement.
(2) SMA : service de la maintenance aéronautique, appartenant à la DGA jusqu'en janvier 2008, date de son intégration au nouveau service industriel aéronautique (SIAé), rattaché à l'armée de l'air.
(3) SIMMAD : structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.
Source : commission des finances du Sénat, d'après la MMAé
Les effectifs totaux concourant au MCO sont de l'ordre de 28.000 personnes, comme cela ressort de la case A. Parmi ces effectifs, plus de la moitié concernent l'armée de l'air.
Les effectifs du MCO aéronautique (2006)
Les coûts, de 3,4 milliards d'euros, correspondent à la somme des cases B, C, D et E. Ils consistent en quasi-totalité, et de manière à peu près égale :
- en des dépenses de personnel (case B) ;
- en des dépenses de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD) (case D).
Le coût du MCO aéronautique : présentation simplifiée (2006)
DGA : délégation générale pour l'armement. SMA : service de la maintenance aéronautique, appartenant à la DGA jusqu'en janvier 2008, date de son intégration au nouveau service industriel aéronautique (SIAé), rattaché à l'armée de l'air. SIMMAD : structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.
La SIMMAD, que l'on présentera ci-après plus en détail, est financée par chacune des quatre armées, à hauteur d'environ 1,5 milliard d'euros en 2006, dont environ 1 milliard d'euros pour l'armée de l'air. Elle répartit ensuite ce montant entre le service de la maintenance aéronautique (SMA) - appartenant à la DGA jusqu'en janvier 2008, date de son intégration au nouveau service industriel aéronautique (SIAé), rattaché à l'armée de l'air - pour environ 300 millions d'euros, le 1,2 milliard d'euros restant revenant à l'industrie privée.
Une partie des coûts, de l'ordre d'un demi-milliard d'euros, correspond à la partie initiale du MCO comprise dans les contrats de réalisation des opérations d'armement (case E), et gérée à ce titre par la délégation générale pour l'armement (DGA).
Les stocks de pièces de rechange sont de l'ordre de 16 milliards d'euros, soit l'équivalent de 10 années de fonctionnement de la SIMMAD. Ce montant est toutefois une valeur comptable brute ; la réelle valeur économique de ces stocks, pour partie très anciens, est bien inférieure. Par ailleurs, comme on le verra ci-après, le taux de rotation de ces stocks est très faible.
Les stocks de rechange aéronautique (2006)
Source : MMAé
En termes budgétaires, le MCO aéronautique se répartit entre deux programmes de la mission « Défense » :
- le programme 178 « Préparation et emploi des forces » pour les dépenses de fonctionnement (124 millions d'euros) et le financement de la SIMMAD (1.520 millions d'euros) (cases C et D) ;
- le programme 146 « Equipement des forces » pour le MCO initial financé sur les opérations d'armement (444 millions d'euros) (case E).
Hors dépenses de personnel, l'armée de l'air fournit les deux tiers des moyens du MCO aéronautique, comme l'indique le graphique ci-après.
Les moyens du MCO aéronautique
(crédits de paiement,
Un rapport du contrôle général des armées de 2007 sur la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD) indique que « la dégradation de ses flottes d'aéronefs s'est imposée à l'armée de l'air à partir de 1996 »8(*).
Ce rapport met en avant deux explications essentielles :
- le vieillissement des avions ;
- surtout, une multiplication des ruptures de ravitaillement en pièces de rechange.
Cette multiplication des ruptures de ravitaillement proviendrait elle-même d'un double phénomène :
- une surconsommation de rechanges par augmentation du nombre de « faits techniques » ;
- un appauvrissement du stock, de nombreux rechanges n'ayant pas été achetés en temps utile ou étant en attente de réparation.
Le taux de disponibilité des aéronefs s'est amélioré dans la première moitié des années 2000, du fait en particulier de la création de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD).
Ainsi, dans le cas de l'armée de l'air, le taux de disponibilité est passé, de 2000 à 2004, de 50 % à plus de 60 %.
La dégradation de la disponibilité des aéronefs a cependant repris à partir de 2005. En effet, le taux de disponibilité, supérieur à 60 % et stable de 2003 à 2005, a ensuite diminué de façon continue, pour devenir désormais nettement inférieur à 60 %.
Disponibilité du parc aérien de la défense
Source : structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD)
Il n'appartient pas à votre rapporteur spécial de porter de jugement sur la pertinence des objectifs fixés en matière de disponibilité des aéronefs. Cette appréciation relève en effet, pour ce qui concerne le Sénat, de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
Il faut cependant souligner que ces objectifs ne sont pas fixés ex ante par le chef d'état-major des armées (CEMA), en fonction des seules exigences opérationnelles, mais le sont dans le cadre d'un processus itératif, en particulier avec la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD). Concrètement, les états-majors fixent un objectif en termes d'heures de vol. La SIMMAD transforme ces objectifs en autorisations d'engagement des crédits. Si les sommes concernées sont jugées trop importantes, les états-majors peuvent, le cas échéant, revoir leurs ambitions à la baisse. L'arbitrage est effectué par le CEMA.
Ainsi, ce n'est pas parce qu'un objectif est atteint que la situation est nécessairement optimale. Inversement, le fait qu'un objectif ne le soit pas peut résulter d'un « certain optimisme » quand il a été fixé, sans qu'il faille y accorder d'importance particulière.
D'une manière générale cependant, la disponibilité des aéronefs semble proche du minimum acceptable si l'on souhaite que la France conserve son rang dans le monde.
Par ailleurs, d'un point de vue de bonne gestion des deniers publics, on peut s'interroger sur la pertinence d'une pratique qui consisterait à dépenser des sommes considérables pour disposer - avec un préavis suffisant pour permettre leur remise en état - d'un nombre d'aéronefs très important en cas de conflit majeur, qui ne correspond peut-être pas au scénario le plus vraisemblable à moyen terme. Alors même que, dans leur fonctionnement quotidien, les forces aériennes ne pourraient accomplir qu'une sorte de « service minimum ».
Schématiquement, en chiffres arrondis, la situation est la suivante :
- l'armée de l'air dispose d'un peu plus de 800 aéronefs, dont près de 400 avions de combat, 100 avions de transport tactique et 100 hélicoptères (le reste étant constitué d'environ 200 avions école) ;
- sur ces 800 aéronefs, l'objectif est d'en rendre disponibles entre 350 et 400 (environ), les aéronefs disponibles se définissant comme ceux opérationnels en moins de 6 heures ;
- en pratique, le nombre d'aéronefs disponibles se situe dans cet intervalle. L'objectif de disponibilité est donc globalement atteint.
La disponibilité des principaux types d'aéronefs au cours des 12 derniers mois (armée de l'air) (1)
(en nombre d'aéronefs)
Répartition des aéronefs
Nombre d'aéronefs disponibles en moins de 6 heures
Nombre total d'aéronefs disponibles, y.c. avec préavis de plus de 6 heures (2)
Soutien opérationnel (SIMMAD)
Soutien industriel (SIAé)
dont : C160 Transall
Par définition, A=C+D+E+F.
(1) Moyennes sur l'année glissée mars 2007 / février 2008.
(2) Ces aéronefs peuvent présenter une disponibilité très variable, voire nulle en pratique. Ce nombre est en effet défini comme égal à A-(D+E+F).
Source : d'après les informations transmises par le ministère de la défense
L'objectif de disponibilité n'est cependant pas atteint dans le cas des avions de transport tactique, c'est-à-dire, concrètement, des C160 Transall, qui en constituent la majeure partie. Ainsi, alors que l'objectif minimal d'appareils de transport tactique disponibles est de 51, le résultat constaté est de seulement 41 appareils. Dans le cas du C160 Transall, l'objectif minimal est de 32, et le résultat de 24.
Le graphique ci-après permet de mettre en évidence la dégradation de la disponibilité des C160 Transall ces dernières années. Ainsi, le nombre d'avions disponibles, actuellement de l'ordre de 24, était de l'ordre de 30 en 2005, comme l'indique le graphique ci-après.
Contrat EMAA - Avions de transport tactique
C160 (AG - NG)
Dans certains cas, l'objectif n'est atteint qu'au prix d'une forte révision à la baisse des objectifs. Ainsi, alors que, dans le cas du Mirage 2000 D - la version de bombardement du Mirage 2000, utilisée, en particulier, en Afghanistan -, l'objectif de disponibilité était en 2005 compris entre 35 et 44 appareils, cet objectif a été à plusieurs reprises revu à la baisse, et n'est plus aujourd'hui que compris entre 26 et 30 appareils. Les objectifs ont donc été alignés sur la disponibilité constatée.
Contrat EMAA - Avions de combat
Dans le cas de la marine, en chiffres arrondis, la situation est la suivante :
- la marine dispose d'environ 260 aéronefs ;
- sur ces 260 aéronefs, l'objectif est d'en rendre disponibles autour de 100, les avions disponibles se définissant, on le rappelle, comme ceux opérationnels en moins de 6 heures ;
- en pratique, le nombre d'aéronefs disponibles se situe dans l'intervalle fixé. Comme dans le cas de l'armée de l'air, l'objectif de disponibilité est donc globalement atteint.
La disponibilité des principaux types d'aéronefs au cours des 12 derniers mois (marine) (1)
Nombre total d'aéronefs disponibles, y. c. avec préavis de plus de 6 heures (2)
Aéronefs de soutien
Cependant, comme dans le cas de l'armée de l'air, ces résultats globalement satisfaisants doivent être nuancés.
Ainsi, l'atteinte des objectifs de sauvegarde maritime masque des difficultés croissantes pour la mise en oeuvre des hélicoptères de secours en mer Super-Frelon, âgés de près de 40 ans.
Par ailleurs, l'objectif n'est pas atteint pour le groupe aérien embarqué, qui devrait comporter au moins 28 aéronefs disponibles, et n'en comporte que 24. Ces résultats décevants s'expliquent en quasi-totalité par la disponibilité insuffisante des Super-Etendard modernisés (SEM), dont au moins 19 auraient dû être disponibles, alors que seulement 14 l'ont été. Il convient cependant de relativiser l'impact de ces résultats, du fait l'indisponibilité prolongée pour entretien et réparation (IPER) du porte-avions Charles de Gaulle, qui a débuté en juillet 2007 et devrait s'achever fin 2008.
Dans le cas de l'armée de terre, la situation est moins bonne que pour les deux autres armées, l'objectif global de disponibilité n'étant pas atteint, du fait d'une disponibilité insuffisante des hélicoptères de transport.
- le nombre d'aéronefs est de l'ordre de 700, dont environ 600 hélicoptères de combat et 100 hélicoptères de transport ;
- sur ces 700 aéronefs, l'objectif est d'en rendre disponibles autour de 360, la limite basse de l'intervalle étant fixée à 340 ;
- en pratique, le nombre d'aéronefs disponibles est de l'ordre de 337. Contrairement aux cas de l'armée de l'air et de la marine, l'objectif de disponibilité n'est donc globalement pas atteint.
La disponibilité des principaux types d'aéronefs au cours des 12 derniers mois (armée de terre) (1)
Ces résultats décevants proviennent de la faible disponibilité des hélicoptères de transport, dont au moins 58 auraient dû être disponibles, alors que le résultat atteint n'a été que de 50.
Cela résulte essentiellement du vieillissement de la flotte des hélicoptères de transport, les Puma ne devant être remplacés par le NH 90 qu'à compter de 2011.
Le lecteur pourra se reporter à ce sujet au récent rapport d'information9(*) sur l'aéromobilité de nos collègues députés Alain Marty, Michel Sordi et Jean-Claude Viollet. Selon ce rapport, « même si tous les engagements contractuels sont pleinement respectés, l'armée de terre devra donc faire face à un déficit capacitaire majeur dès 2010 et ne retrouvera la moitié de ses capacités qu'à l'horizon de 2015 », comme l'indique le graphique ci-après (dont on notera qu'il ne prend pas en compte le nouvel hélicoptère EC 725 Caracal, dont l'armée de terre possède 8 exemplaires).
L'évolution du parc d'hélicoptères de manoeuvre de l'armée de terre, selon un récent rapport d'information de l'Assemblée nationale
Source : Alain Marty, Michel Sordi et Jean-Claude Viollet, rapport d'information n°666 (XIIIème législature), commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, 30 janvier 2008
Votre rapporteur spécial a demandé au ministère de la défense de lui indiquer, pour chaque catégorie d'aéronefs, le nombre de moteurs manquants pour équiper l'ensemble des aéronefs.
Il ressort de ces éléments que si la plupart des aéronefs sont peu concernés par le manque de moteurs, tel est en revanche le cas des avions de combat. Ainsi, l'indisponibilité de ceux-ci provient environ pour moitié d'un manque de moteurs.
Le ministère de la défense considère que la France se situe dans la moyenne pour la disponibilité des aéronefs. Selon une réponse fournie à votre rapporteur spécial : « Il est très difficile de disposer de données de coûts et de satisfaction de disponibilité globales comparables car les organisations et les types d'appareils sont très différents. Cependant là où les comparaisons ont pu être faites, il ne semble pas qu'il existe de différence de performance notable ».
Cette appréciation semble corroborée par les différentes sources disponibles.
Selon le ministère de la défense, « les avions disponibles sont les aéronefs aptes à exécuter, à moins de 6 heures, au moins une mission correspondant à celles indiquées dans sa fiche de caractéristique militaire, sur tous sites d'emploi (OPEX compris) ».
La disponibilité d'un avion se mesure donc selon un double critère :
- la possibilité d'effectuer au moins une mission ;
- le fait que cette possibilité soit effective à l'échéance de 6 heures.
Sont considérés comme « disponibles » des avions qui sont en pratique difficilement engageables en OPEX. Par exemple, votre rapporteur spécial a pu constater, lors de sa visite de la base aérienne 133 de Nancy-Ochey, que, sur les 55 Mirage 2000 D - correspondant à la version de bombardement du Mirage 2000, par exemple engagée en Afghanistan - « en ligne » à la base aérienne 133, les 24 avions « disponibles » ne peuvent pas être équipés simultanément de certains matériels pourtant indispensables.
La notion de disponibilité doit donc être relativisée.
La disponibilité est souvent exprimée en taux de disponibilité des aéronefs. Tel est en particulier dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2008. Cette notion doit être considérée avec prudence.
Selon le gouvernement, alors que l'objectif de taux de disponibilité a été fixé à 75 % par la loi de programmation militaire 2003-2008, objectif ramené pour 2008 à 70 %10(*), ce taux a ces dernières années été de l'ordre de 60 %, les hélicoptères de l'armée de l'air et les aéronefs de la marine ayant eu, en moyenne, un taux de disponibilité respectivement supérieur (de l'ordre de 65 %) et inférieur (de l'ordre de 55 %). Le graphique ci-après met, en outre, en évidence la forte dégradation de la disponibilité des avions de combat de l'armée de l'air, passée de 65 % environ en 2003 et 2004 à à peine plus de 50 % au premier trimestre 2007.
Le taux de disponibilité des aéronefs, selon le ministère de la défense
Source : rapport d'exécution de la loi de programmation militaire 2003-2008, 2007
Il convient de s'interroger sur la signification de ce taux de 60 %, moins évidente qu'il y paraît. Au-delà du fait que la disponibilité globale n'est pas « pondérée » selon l'importance opérationnelle des différents types d'aéronefs11(*), certains aéronefs sont exclus du calcul de ce ratio.
Tout d'abord, la disponibilité est calculée sur les seuls avions dits « en ligne », c'est-à-dire à l'exclusion des aéronefs stockés (avec ou sans potentiel), détachés, prêtés ou en maintenance industrielle « lourde » (dite NTI3).
Les avions stockés le sont en particulier à la base aérienne 279 de Châteaudun « Lieutenant Beau » de l'armée de l'air. Il s'agit de stocker non seulement des avions qui ne sont plus en service et ayant encore un potentiel de vol, mais aussi des avions neufs destinés à rejoindre les escadrons ayant subi des pertes d'aéronefs, stockés dans des enceintes à hygrométrie contrôlée (EHC).
Il en découle des conséquences importantes. Ainsi, si, selon la définition du gouvernement, le taux de disponibilité est de l'ordre de 60 %, le taux de disponibilité de l'ensemble des aéronefs en parc est inférieur à 50 %, comme l'indique le tableau ci-après.
Le taux de disponibilité des aéronefs : comparaison de divers modes de calcul
Taux de disponibilité selon la définition
du gouvernement (1)
Objectif PAP 2008
Taux de disponibilité pour l'ensemble
des aéronefs « en parc » (2)
Réalisation des 12 derniers mois
(1) Prise en compte des seuls aéronefs « en ligne ». (2) Moyennes sur l'année glissée mars 2007 / février 2008 (calculs de votre rapporteur spécial, d'après les données transmises par le ministère de la défense).
Sources : PAP 2008, calculs de votre rapporteur spécial d'après les données transmises par le gouvernement
Le gouvernement prévoit de faire évoluer à court terme l'indicateur de disponibilité utilisé dans les projets annuels de performances (PAP).
Ainsi, dans le PAP pour 2008, il indique : « L'indicateur évoluera en 2009 suite aux modifications de la publication interarmées (PIA) relative au contrat opérationnel. (...) Il est (...) envisagé d'y substituer une mesure de la satisfaction de la préparation opérationnelle et des contrats opérationnels au regard de la disponibilité des équipements dans une perspective pluriannuelle, à partir de 2009 ».
De même, en réponse à une question de votre rapporteur spécial, le ministère de la défense indique que « l'indicateur évoluera en 2009 suite aux modifications de la publication interarmées (PIA) relative au contrat opérationnel ».
Selon votre rapporteur spécial, l'indicateur le plus pertinent présenterait une double caractéristique :
- il serait défini en nombre d'appareils, notion qui, contrairement à celle de taux de disponibilité, présente l'intérêt d'être claire et incontestable (alors que, comme on l'a indiqué ci-avant, l'exclusion de certains appareils du calcul du ratio tend artificiellement à majorer celui-ci, et à réduire sa légitimité) ;
Le nouvel indicateur pourrait donc s'inspirer de celui utilisé par le PAP 2008 dans le cas des capacités de projection des forces aériennes, et distinguant la capacité de réaction immédiate et de capacité de réaction à temps. La présentation des objectifs, faite uniquement dans le corps du PAP, présente certaines ambiguïtés, et l'indicateur retenu (le « niveau de réalisation par l'armée de l'air de son contrat opérationnel en matière d'intervention extérieure (FRI, FRR, FAT) »), exprimé en pourcentage des objectifs du contrat opérationnel, est en conséquence peu lisible. Cependant, un indicateur analogue, concernant l'ensemble des appareils, et exprimé en nombre d'appareils, donnerait une indication claire sur la disponibilité des aéronefs.
La dégradation de la disponibilité des aéronefs provient de causes multiples.
Il faut tout d'abord prendre en compte l'effet du vieillissement des flottes.
A titre d'illustration, le coût d'entretien de la flotte de Mirage 2000 a doublé depuis 1995, comme l'indique le graphique ci-après.
Le coût du maintien en condition opérationnelle (MCO) des Mirage 2000
Hors rémunération du personnel de l'armée de l'air réalisant des opérations de maintenance. Le coût total de maintien en condition opérationnelle (MCO) aéronautique de l'armée de l'air est évalué, selon cette définition, à 1,2 milliard d'euros en 2008.
Source : informations transmises à votre rapporteur spécial par le ministère de la défense
Par ailleurs, le coût particulièrement élevé du maintien en condition opérationnelle (MCO) unitaire de certaines flottes semble résulter, au moins en partie, du vieillissement des aéronefs concernés.
Tel paraît être en particulier le cas12(*) :
- des avions de ravitaillement en vol (C 135 FR / KC 135 R) (entre 5 et 10 millions d'euros par appareil hors dépenses de personnel) ;
- des 6 Dauphin Service Public de la marine (environ 1,5 million d'euros par unité).
Comme cela a été indiqué ci-avant, le rapport précité du contrôle général des armées de 2007 sur la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD) considère que la dégradation de la disponibilité des aéronefs constatée en 1996 provient essentiellement de la multiplication des ruptures de ravitaillement en pièces de rechange.
Cette multiplication des ruptures de ravitaillement aurait eu pour cause, notamment, un appauvrissement du stock, de nombreux rechanges n'ayant pas été achetés en temps utile ou étant en attente de réparation.
Ainsi, selon le rapport précité du contrôle général des armées, « le service du matériel de l'armée de l'air, par manque de pilotage, procédait avec trop de retard aux achats de rechanges qui lui incombaient, particulièrement aux achats de rechanges consommables de faible valeur, bloquant ainsi les chaînes de réparation ou de montage ».
Il faut cependant être conscient du fait que ces insuffisances du ravitaillement en pièces de rechanges résultent, en partie, de causes structurelles, de nature industrielle.
Ainsi, selon le ministère de la défense, « la part du MCO de la Défense dans le chiffre d'affaire des industries aéronautiques tend à devenir marginale, ce qui peut occasionner des difficultés d'approvisionnement et de disponibilité, notamment dans le MCO des hélicoptères de gamme civile ».
De même, selon le rapport précité du contrôle général des armées, la difficulté du service des programmes aéronautiques (SPAé) de la DGA pour négocier les contrats de MCO venait, en grande partie, du fait que les industriels étaient « peu intéressés par ce type de marché jugé peu attractif ».
Ce phénomène conduit malheureusement à nuancer les perspectives d'amélioration de l'approvisionnement en pièces détachées.
Les crédits de paiement du MCO de l'armée de l'air ont doublé depuis 1995, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits de MCO de l'armée de l'air
Source : informations transmises par le ministère de la défense à votre rapporteur spécial
Il n'est donc pas possible de parler d'une tendance structurelle à la baisse des crédits du MCO aéronautique, même si, en termes réels, ce doublement est bien entendu en partie compensé par l'inflation du coût des facteurs, notamment les matières premières.
Cependant, les crédits effectivement disponibles pour engager des dépenses supplémentaires ont diminué depuis 2005, du fait de la démarche de suppression progressive des reports de charge, comme l'indique le graphique ci-après.
Le plan de retour à l'équilibre de la SIMMAD
(en millions d'euros de 2007)
Ainsi, si depuis 2005 les engagements et les paiements sont demeurés stables, à respectivement 1,8 et 1,7 milliard d'euros, le report de charges, de 362 millions d'euros en 2004, n'était plus que de 42 millions d'euros en 2007.
Ainsi, selon la SIMMAD, « les montants alloués ne correspondent pas (...) au besoin exprimé par la SIMMAD pour le soutien nominal des flottes en service (tenue des contrats organique et opérationnel). A iso périmètre et à iso activité le MCO est sous doté ».
Selon le ministère de la défense, « le retour à l'équilibre, prévu par le GTMCO en 2009, a été anticipé, mais au prix d'une tension logistique qu'il faudra bien un jour traiter (on ne répare qu'un rechange sur deux) ».
Au total, votre rapporteur spécial s'interroge sur la possibilité de maintenir une disponibilité des aéronefs satisfaisante à moyen terme en maintenant les crédits disponibles à leur niveau actuel.
Selon les indications fournies par le ministère de la défense, « l'évolution consiste principalement à mettre en oeuvre une politique résolue de rationalisation et de densification des flottes et de leur soutien, en tirant le parti maximum des possibilités offertes par le service industriel de l'aéronautique (SIAé) et le secteur privé concurrentiel ».
Ainsi, selon le ministère de la défense, « les réductions de personnel résulteront de la suppression de doublons à la faveur de la rationalisation, par l'accroissement de la productivité, notamment par le transfert d'activités au SIAé, et l'externalisation ».
Le service industriel aéronautique (SIAé), créé par le décret n° 2007-1766 du 14 décembre 200717(*), entré en vigueur au 1er janvier 2008, a pour vocation de rassembler au sein d'une organisation unique l'ensemble des acteurs étatiques du MCO du volet industriel dans une logique de rationalisation et d'économies de moyens.
Il s'agit d'un service de soutien qui relève du chef d'état-major de l'armée de l'air. Il exécute les actions de maintenance industrielle des matériels aéronautiques dont la responsabilité lui est confiée ou dont il obtient commande. Il gère le compte de commerce de l'exploitation industrielle des ateliers aéronautiques de l'Etat. Pour l'exercice de leurs attributions en matière de soutien des matériels aéronautiques de la défense, le délégué général pour l'armement, les chefs d'état-major et le directeur général de la gendarmerie nationale disposent du SIAé. Un comité directeur examine la stratégie du service industriel de l'aéronautique. Il soumet ses recommandations au ministre de la défense. Un arrêté du ministre de la défense précise sa composition, son organisation et son fonctionnement.
Ainsi, dès janvier 2008, ont été regroupées au sein du SIAé les entités suivantes :
- dans le cas de la DGA, le service de la maintenance aéronautique (SMA), avec les trois ateliers industriels de l'aéronautique (AIA) de Clermont-Ferrand (auquel les visites périodiques des Mirage 2000 ont été transférées en 2006), Cuers et Bordeaux (qui assure l'entretien des moteurs M88 du Rafale) ;
- dans le cas de l'armée de l'air, l'essentiel des activités du site d'Ambérieu (qui doit devenir le pôle national dans le domaine de la maintenance des sièges éjectables et des activités relatives au sauvetage et à la survie des équipages) ;
- dans le cas de la marine, l'atelier de réparation de l'aéronautique navale (ARAN) de Cuers-Pierrefeu ; l'activité de visite des Dauphin, Lynx et Panther de la base d'aéronautique navale de Hyères ;
- dans le cas des hélicoptères de l'armée de terre, les éléments de soutien aéronautique des détachements de Toul et Phalsbourg de la 15ème base de soutien du matériel (BSMAT).
S'ajouteront progressivement des activités d'entretien préventif actuellement réalisées dans les escadrons de soutien technique spécialisé (ESTS) de l'armée de l'air.
Le SIAé regroupe environ 4.000 personnes dont 600 militaires, et affiche un chiffre d'affaire prévisionnel de 400 millions d'euros environ, soit environ 12 % du coût annuel du MCO aéronautique militaire.
Le SIAé assure la maintenance industrielle pour laquelle une mise en concurrence n'est pas possible.
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, aucune entreprise ne serait en mesure d'assurer dans des conditions satisfaisantes la maintenance des Mirage 2000. De même, le MCO du futur avion de transport tactique A400 M ne pourrait vraisemblablement pas être réalisé par EADS en interne et sur une seule base nationale, faute des compétences techniques nécessaires. Les spécificités militaires de cet avion (parachutage, systèmes électroniques spécifiques...) le rendent en effet plus proche du Transall que de l'Airbus civil.
Le futur hélicoptère de transport NH90 pourrait en revanche avoir un usage civil, comme le Puma, défini pour un usage militaire, mais dont le marché est aujourd'hui surtout civil. La version marine est cependant très spécifique, et, selon les informations dont dispose votre rapporteur spécial, il est jugé souhaitable par la marine que certains systèmes particuliers soient entretenus par le SIAé, sans préjudice de la suite donnée sur le MCO de l'hélicoptère lui-même.
Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont souligné la nécessité que le ministère de la défense garde une partie de ses capacités d'intervention directe, évoquant l'exemple du Royaume-Uni, qui aurait selon eux excessivement externalisé le MCO de ses aéronefs, d'une manière difficilement réversible.
Il existe en matière de MCO plusieurs typologies concurrentes :
- distinction du soutien opérationnel et du soutien industriel, cette distinction recouvrant partiellement celle entre « soutien de l'avant » et « soutien de l'arrière » ;
- surtout, distinction du niveau technique d'intervention (NTI), avec le NTI 1, le NTI 2 et le NTI 3, correspondant à des niveaux de technicité croissants ;
- cette distinction par NTI recouvre à peu près celle par niveau de maintenance « ASD 2000 », définissant qui effectue la maintenance.
Potentiellement projetable (1)
Majoritairement oui (soutien « de l'avant »)
Majoritairement non (soutien « de profondeur »)
Niveau de maintenance ASD 2000
Organisation utilisatrice (O)
Organisation utilisatrice (O) ou niveau intermédiaire (I)
Dépôt (D)
Partiellement programmable (pour sa part préventive)
Part dans le coût total (2)
Armée (essentiellement bases aériennes) et industrie privée
Schématiquement, les différents niveaux techniques d'intervention présentent les caractéristiques suivantes :
- les interventions de niveau NTI 1, les plus « légères », comme par exemple le remplacement d'un sous-ensemble défaillant par un sous-ensemble opérationnel, correspondent à environ 25 % des dépenses et sont, par nature, non programmables ;
- les interventions de niveau NTI2, de niveau intermédiaire, comme le remplacement d'une « unité remplaçable en atelier », correspondent également à environ 25 % des dépenses, et sont partiellement programmables (pour leur part préventive) ;
- enfin, les interventions de niveau NTI3, les plus « lourdes », exigent des personnels possédant des connaissances professionnelles étendues et disposant de moyens spécialisés lourds. Elles représentent environ 50 % des dépenses et sont, par nature, programmables.
La principale évolution technique à l'horizon 2015 est que les aéronefs seront moins nombreux, mais technologiquement plus complexes. Il sera donc nécessaire de professionnaliser et de centraliser le MCO.
Le tableau ci-après synthétise la réforme projetée.
La réforme envisagée : présentation simplifiée
Il s'agit de transférer des bases aériennes - dont la productivité « industrielle » a été jugé souvent insuffisante compte tenu des modes d'organisation, par plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur spécial - au SIAé tout ce qui est programmable, et donc industrialisable. Seul resterait donc sur les bases le « curatif léger », c'est-à-dire le NTI 1 et une partie du NTI 2. La partie préventive du NTI 2 et le NTI 3 seraient en revanche transférés au SIAé. La réparation de voilure, par exemple, ne serait donc plus réalisée sur les bases aériennes.
Une conséquence de cette réorganisation est que les bases ne garderaient que les capacités qu'il faut impérativement pouvoir projeter, en comptant si nécessaire sur un appoint de personnels projetables du SIAé. Toutefois, le personnel du SIAé est surtout civil, et seul son personnel militaire est projetable. Selon les indications fournies à votre rapporteur spécial, une solution envisagée pour étendre le « réservoir » de personnels projetables consisterait à classer une partie de son personnel civil dans la réserve opérationnelle, sur la base du volontariat.
Le document du comité de suivi n° 2 de l'équipe d'audit « Défense» mise en place dans le cadre de la RGPP (version 3.0 du 7 mars 2005) prévoit :
- de ne pas réduire les dépenses de MCO hors dépenses de personnel ;
- de réduire les effectifs affectés au MCO aéronautique de 6.175 ETP.
Compte tenu des effectifs concourant actuellement au MCO aéronautique (environ 30.000 personnes), cela correspond à un gain de personnel d'environ 20 %.
L'économie annuelle correspondante serait de l'ordre de 200 millions d'euros18(*).
Comme on l'a indiqué ci-avant, la création en 2008 du SIAé doit permettre de réaliser des économies, en rationalisant le MCO industriel.
Les économies prévues par la RGPP dans le cas du MCO aéronautique seraient donc essentiellement le résultat de réformes engagées avant la RGPP.
Comme on l'a indiqué ci-avant, la valeur comptable brute des stocks gérés par la SIMMAD est compris entre 15 et 20 milliards d'euros, pour un taux de rotation très faible. Il existe des « grandes prévoyances », mais beaucoup de pièces anciennes sont devenues injustifiées.
La MMAé a donc lancé un chantier d'élimination des pièces inutiles en 7 ans. Elle a indiqué à votre rapporteur spécial avoir déjà fait éliminer 1 milliard d'euros de stocks chacune des deux premières années. Certes, les éliminations les plus « faciles » sont probablement celles qui ont déjà été réalisées. Cependant, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, des réductions supplémentaires substantielles sont possibles. Cette réduction doit également permettre de réduire les coûts du MCO par la diminution du nombre d'entrepôts, dans le cadre de la RGPP.
Le coût du MCO de l'armée de l'air correspond, pour près de la moitié, à celui des avions de combat.
Répartition du coût du MCO par type d'aéronef (armée de l'air) (2007)
Hors rémunération du personnel de l'armée de l'air réalisant des opérations de maintenance. Le coût total de MCO aéronautique de l'armée de l'air est évalué, selon cette définition, à 1,2 milliard d'euros en 2008.
Source : données transmises par le ministère de la défense
Le fait que les avions de combat représentent près de la moitié du coût total du MCO de l'armée de l'air ne provient pas du coût unitaire de leur MCO (d'un peu plus de 1 million d'euros en moyenne, hors rémunération du personnel19(*)), mais de leur nombre (environ 400). Ce coût est analogue dans le cas de la marine (1 million d'euros par an en moyenne pour chacun des Super-Etendard modernisés).
La centaine d'avions de transport tactique (C130 Hercules et C160 Transall) coûte en moyenne deux fois plus cher à entretenir (de l'ordre de 2 millions d'euros), d'où un coût global de l'ordre de 200 millions d'euros.
Les coûts moyens de MCO par appareil sont nettement plus considérables dans le cas :
- des avions de détection aéroportée (plus de 10 millions d'euros par SDCA E3F AWACS, le MCO du Hawkeye de la marine coûtant entre 5 et 10 millions d'euros par appareil) ;
- des avions de ravitaillement en vol (C 135 FR / KC 135 R) (entre 5 et 10 millions d'euros par appareil) ;
Les aéronefs les plus récents tendent à avoir un coût d'entretien unitaire supérieur à celui des générations précédentes.
On a vu que le coût d'entretien unitaire d'un avion de combat « ancienne génération », comme le Super Etendard modernisé ou le Mirage 2000, est en moyenne de 1 million d'euros, mais qu'il faut porter ce montant à 3 millions d'euros dans le cas du Rafale.
On observe une évolution analogue dans le cas des hélicoptères. Le coût d'entretien annuel d'un hélicoptère est généralement inférieur à 0,5 million d'euros pour les hélicoptères d'attaque et à 1 million d'euros pour les hélicoptères de transport, mais pour le Tigre (le nouvel hélicoptère de combat de l'armée de terre) ce montant est de l'ordre de 1,5 million d'euros, c'est-à-dire supérieur à celui d'un avion de combat « ancienne génération ». L'entretien des 6 Dauphin Service Public de la marine coûte environ 1,5 million d'euros par unité, mais cela s'explique vraisemblablement par l'usure du matériel.
Dans ces conditions, on peut s'interroger sur l'impact de la modernisation des équipements sur le coût du MCO aéronautique.
Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, il n'y aurait pas de risque d'« explosion » du coût du MCO. En effet, même si individuellement les nouveaux aéronefs coûteront plus cher, ils seront moins nombreux. Ainsi, le ministère de la défense considère que sur le long terme le Rafale coûtera à peine plus cher que le Mirage 2000. La grande « marche d'escalier » prévisible concernerait donc exclusivement les hélicoptères de combat Tigre et de transport NH 90, en particulier dans sa version navale.
Pour autant, faut-il écarter le risque d'une augmentation sensible du coût du MCO ?
Même si l'on suppose qu'une partie du coût actuel du MCO du Rafale (de l'ordre de 3 millions d'euros par unité) vient du fait que l'entretien d'un type d'aéronef tend à être plus coûteux à ses débuts, on conçoit que le passage d'un parc de 400 avions de combat dont le MCO unitaire coûte un peu plus de 1 million d'euros à un parc de près de 300 avions de combat au MCO unitaire plus élevé, par exemple de 2 millions d'euros, peut être un facteur de surcoût considérable. Si cette hypothèse était vérifiée, le coût du MCO des avions de combat de l'armée de l'air pourrait passer de 500 millions d'euros aujourd'hui à 600 millions d'euros.
Dans le cas de l'armée de terre, le remplacement de 275 hélicoptères Gazelle et 100 hélicoptères Puma par 120 hélicoptères Tigre et 133 hélicoptères NH 90 au coût de MCO unitaire de, par exemple, respectivement 1 million d'euros et 1,5 million d'euros, pourrait faire passer le coût d'entretien global de ces aéronefs de 150 millions d'euros aujourd'hui à 320 millions d'euros.
Le remplacement de la flotte actuelle d'environ 70 C160 Transall et C130 Hercules, dont le coût de MCO global est actuellement de l'ordre de 150 millions d'euros, par 50 Airbus A400M, dont on peut par exemple supposer qu'ils coûteraient chacun en MCO de l'ordre de 3 millions d'euros (soit un montant légèrement supérieur à celui actuellement constaté pour les C160 et les C130), permettrait en revanche une stabilisation du coût global de MCO.
Il s'agit bien sûr de calculs très approximatifs reposant sur des hypothèses grossières, mais il ne semble pas possible a priori d'exclure l'hypothèse d'une augmentation « spontanée » du coût du MCO aéronautique de plusieurs centaines de millions d'euros, malgré la diminution du nombre d'unités.
Il n'est donc pas invraisemblable que la réduction d'environ 6.000 postes de MCO aéronautique prévue par la RGPP, qui devrait permettre d'économiser près de 200 millions d'euros par an, ne serve qu'à compenser tout ou partie de cette évolution tendancielle.
Le scepticisme de la Cour des comptes quant à la prochaine réduction du coût unitaire d'entretien des nouveaux aéronefs, prévue par le gouvernement
« Pour la marine et l'armée de l'air par exemple, l'avion de combat Rafale, qui a vocation à devenir le chasseur polyvalent commun à ces deux armées, et dont le coût de soutien est actuellement de 35 000 € à l'heure de vol devrait, selon le ministère, voir son coût de soutien diminuer jusqu'à atteindre le niveau de 10 000 € à l'heure de vol pour le Rafale « Air » et 7 000 € pour le Rafale « Marine » en 2012. Certes, il est logique qu'un tel appareil, dont l'entretien pâtit actuellement du double handicap de sa jeunesse et du faible nombre d'exemplaires en service, voie ce coût diminuer avec la croissance du nombre d'exemplaires en service et l'achèvement de sa mise au point. Par ailleurs, cet appareil a été conçu pour permettre une maintenance au moindre coût (contrôle automatisé des dysfonctionnements, par exemple).
« Mais l'expérience montre que l'évolution du coût de soutien d'un aéronef est en pratique directement proportionnelle à l'évolution du coût de soutien de sa motorisation. Or, le Rafale est équipé de moteurs différents de ceux des avions qu'il doit, à terme, remplacer. En outre, c'est un aéronef incomparablement plus complexe, en termes d'avionique et de système d'armes que tous ses prédécesseurs, ce qui lui confère une meilleure fiabilité mais occasionne également des coûts d'entretien plus élevés. Il paraît donc illusoire d'envisager que le coût de soutien d'un tel aéronef puisse, à échéance 2012, être identique au coût actuel du maintien en condition opérationnelle du Super étendard modernisé.
« Ce doute est d'ailleurs étayé par le fait que la post-qualification du moteur initialement prévue à l'échéance de 50 000 heures de vol a été portée à 100 000 heures de vol. Le coût de cette post-qualification se monte désormais à 180 M€, dont environ 50 M€ seront pris en charge sur des crédits de maintien en condition opérationnelle (le reste étant financé sur les ressources du programme). De plus, la durée de réalisation du programme, de plus en plus longue, génère des effets d'obsolescence.
« Ainsi, il faut d'ores et déjà modifier certains éléments des Rafale entrant en service. Dans l'avenir, ces questions d'obsolescence des composants vont prendre une importance grandissante, non encore chiffrée à ce jour.
« Le même type d'inconnue pèsera sur le maintien en condition opérationnelle du futur A 400 M, qui sera équipé de 4 moteurs de plus de 10 000 cv chacun, défi technique unique jusqu'à présent, dont les conséquences sur le dimensionnement des opérations d'entretien nécessaires risquent d'être importantes. »
Source : Cour des comptes, « Le maintien en condition opérationnelle des matériels des armées », rapport précité au président de la République, décembre 2004
Les considérations ci-avant conduisent votre rapporteur spécial à considérer qu'il est plus que jamais nécessaire de gérer les pièces de rechange au niveau européen.
Une gestion des pièces de rechange au niveau européen pourrait en particulier permettre d'obtenir des conditions plus avantageuses de la part des industriels, dont on a vu qu'ils pouvaient être peu intéressés par le MCO aéronautique.
La SIMMAD a indiqué à votre rapporteur spécial qu'elle souhaitait la mise en place de stocks européens pour le NH90 et l'A400M, assortis naturellement de circuits logistiques et de flux d'approvisionnement fiables et externalisés autant que possible. Elle a toutefois montré à ce sujet un certain pessimisme.
La gestion commune de pièces de rechanges a pourtant pu être la solution retenue par le passé, dans le cas des Jaguar et des Atlantic (ATL1). Dans ce dernier cas, le centre international de gestion des matériels Atlantic (SIGMA) a pour mission de mettre à la disposition des nations italienne, allemande et française, le matériel aéronautique nécessaire à la mise en oeuvre et à l'entretien des avions de patrouille maritime Atlantic. De même, la France et l'Allemagne se prêtent des pièces de rechange de C160 Transall pour quelques mois.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur spécial auprès de divers interlocuteurs, il semble malheureusement vraisemblable que dans le cas de l'A400M, on se contente d'un « noyau » commun de gestion (pour les modifications, la navigabilité, la documentation...), et le cas échéant un stock commun pour les rechanges les plus chers. Toutefois des négociations franco-britanniques sont en cours pour tenter d'aller plus loin.
De même, il n'existe pas de stock commun dans le cas de l'hélicoptère de combat Tigre.
Réunie le mercredi 21 mai 2008 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Yves Fréville, rapporteur spécial, sur la SIMMAD (structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense) et le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé que sa communication faisait suite au rapport d'information (n° 426, 2004-2005) qu'il avait présenté en 2005 au sujet du maintien en condition opérationnelle (MCO) des bâtiments de la marine nationale.
Il a indiqué que la présente communication s'appuyait en particulier sur des contrôles sur place, en application de l'article 57 de la LOLF, des bases aériennes de Nancy et d'Orléans, dotées respectivement de Mirage 2000 D et d'avions de transport C160 Transall et C130 Hercules, ainsi que de la SIMMAD, chargée de la « maîtrise d'ouvrage déléguée » du MCO aéronautique de l'ensemble du ministère de la défense, et implantée à Brétigny-sur-Orge. Il a également auditionné les responsables concernés des différents états-majors, ainsi que de la MMAé (mission de modernisation du MCO aéronautique).
Il a souligné que les différentes armées n'avaient pas réagi aussi rapidement à la dégradation de la disponibilité opérationnelle de leurs matériels observée à la fin des années 1990 : si la réforme du MCO naval était à peu près achevée, grâce à la création en 2000 du service de soutien de la flotte (SSF), et si celle du MCO terrestre en était encore à ses « balbutiements », celle du MCO aéronautique se trouvait dans une situation intermédiaire. En effet, la création en 2000 de la SIMMAD, « maître d'ouvrage délégué » du MCO, avait été suivie en 2008 de celle du SIAé (service industriel de l'aéronautique), dans la perspective de la prochaine rationalisation des différents niveaux de soutien, au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Il a indiqué qu'en 2006, le coût du MCO aéronautique avait été de 3,4 milliards d'euros, dont 1,5 milliard d'euros pour la SIMMAD. Il a expliqué que la SIMMAD était financée par les différentes armées, essentiellement l'armée de l'air, et que cette somme lui permettait de passer des commandes de prestations et de pièces de rechange auprès de l'industrie aéronautique. Il a ajouté que le 1,9 milliard d'euros restant consistait pour l'essentiel en des dépenses de personnel, le MCO aéronautique employant près de 30.000 personnes, dont plus de la moitié dans l'armée de l'air.
Il a souligné l'importance des stocks de pièces de rechange, dont la valeur était évaluée à 16 milliards d'euros fin 2006. Il a estimé que ce stock pouvait être significativement réduit. Il a souligné qu'étaient réalisés, chaque jour, 1.500 mouvements de 40.000 articles, entre les 162 points du réseau.
Il a indiqué que le taux de disponibilité opérationnelle (DTO) des aéronefs de la défense, supérieur à 60 % et stable de 2003 à 2005, avait ensuite diminué de façon continue, et était désormais nettement inférieur à 60 %. Dans le cas des avions de combat, cette indisponibilité provenait essentiellement d'un manque de moteurs.
Il a souligné la complexité de la chaîne de commandement du MCO aéronautique, la maîtrise d'ouvrage étant assurée par les états-majors, la SIMMAD n'assurant qu'une « maîtrise d'ouvrage déléguée », la maîtrise d'oeuvre étant assurée par l'industrie, le SIAé et les différents commandements en charge du soutien, dans le cadre, respectivement, de marchés publics, de contrats internes, et de contrats d'objectifs. Il a estimé que l'organisation du MCO aéronautique était, en conséquence, différente de celle du MCO naval, du fait de l'absence d'arsenal, et de la multiplicité des acteurs. Il a présenté l'organisation « matricielle » de la SIMMAD, disposant d'équipes spécialisées par flotte d'aéronefs, ainsi que de services « transversaux ».
Il a jugé nécessaire de renforcer les compétences de la SIMMAD et, plus généralement, du ministère de la défense, en matière d'achats. Il a estimé que si la SIMMAD était structurellement en situation de faiblesse face à des fournisseurs le plus souvent en situation de monopole et dont le MCO des aéronefs militaires ne représentait qu'une faible partie de leur chiffre d'affaires elle pouvait néanmoins obtenir des gains financiers non négligeables, par la globalisation du périmètre des contrats et la forfaitisation des résultats.
Il a expliqué que la SIMMAD ne disposait pas de son propre budget opérationnel de programme (BOP), mais était financée à travers les BOP de chaque état-major. Cette situation ne posait pas de difficulté particulière, et il n'était donc pas utile de doter la SIMMAD de son propre BOP.
Il a indiqué que le report de charges de l'année précédente, de 362 millions d'euros en 2004, n'avait plus été que de 42 millions d'euros en 2007, ce quasi-retour à l'équilibre ayant considérablement réduit les moyens effectivement disponibles pour le MCO aéronautique. Il a estimé que les dépenses de MCO étaient des dépenses à long cycle s'accommodant mal des à-coups de financement : les gels d'autorisations d'engagement conduisant à reporter la contractualisation de marchés à renouveler, et les gels en crédits de paiement suscitant une augmentation du report de charges et des intérêts moratoires, sauf à désorganiser la chaîne de MCO.
Il a souligné la tendance de long terme à l'accroissement des coûts de MCO, du fait du vieillissement de certaines flottes, comme celle des C160 Transall, et de la mise en ligne de nouveaux types d'appareils, dont le coût d'entretien unitaire était nettement supérieur à celui des générations précédentes. Il a jugé qu'il était d'autant plus nécessaire de raisonner, pour le choix des équipements, en termes de « coût de possession », et non plus de simple coût d'acquisition.
Il a jugé que cet accroissement des coûts devait être compensé par des gains de productivité.
Il a déclaré que la prochaine rationalisation des différents niveaux de soutien, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), devait permettre, selon les estimations de l'équipe d'audit, d'économiser 6.175 équivalents temps pleins (ETP). Il a expliqué que ces économies seraient essentiellement permises par le fait que des actes de nature industrielle actuellement réalisés par les bases aériennes, le seraient désormais, à moindre coût, par le SIAé (service industriel de l'aéronautique), organisme de l'armée de l'air à vocation interarmées fonctionnant sous le régime du compte de commerce, créé le 1er janvier 2008. Dans le même temps, le MCO opérationnel, qui verrait donc son champ réduit, serait lui aussi rationalisé, par la poursuite de la réorganisation en escadrons de soutien technique aéronautique (ESTA), et par la spécialisation par flotte des bases aériennes.
Il a déploré que la gestion commune des pièces de rechange tende à régresser. Il a indiqué que si telle avait été la solution retenue dans le passé pour des avions comme le Jaguar et l'Atlantic, et si des échanges de pièces étaient effectués avec l'Allemagne dans le cas du C160 Transall, il n'existait pas de stock commun pour l'hélicoptère Tigre. Il a souhaité que le futur avion de transport tactique A400M fasse l'objet d'une gestion commune des pièces de rechange.
M. Jean Arthuis, président, s'est étonné de ce que le taux de disponibilité opérationnelle des aéronefs soit de l'ordre de seulement 50 %. Il a jugé que les implantations militaires dépendaient trop souvent de soucis d'aménagement du territoire.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a déclaré que des économies avaient été faites pendant des années en ne réparant pas des pièces essentielles. Il a souligné la difficulté de gérer des stocks constitués de pièces en perpétuelle évolution. Il a rappelé la difficulté à se procurer des pièces de rechange pour les Crusader, peu avant leur retrait du service. Il s'est interrogé sur la disponibilité des aéronefs lors des opérations extérieures (OPEX) et sur la possibilité de réaliser des économies sans accélérer la dégradation de la disponibilité opérationnelle.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la réforme du MCO aéronautique était un aspect essentiel de la RGPP en cours au ministère de la défense.
M. Michel Charasse a jugé la situation préoccupante. Il a estimé que les crédits de la mission « Défense » étaient insuffisants, à cause d'un manque de « courage » politique, empêchant de réduire certaines dépenses civiles. Il s'est interrogé sur l'opportunité de publier des informations susceptibles, selon lui, de nuire à l'image de la France à l'étranger et sur les moyens de sensibiliser à cette question cruciale les plus hautes autorités du pays.
MM. François Trucy, rapporteur spécial, Joël Bourdin et Denis Badré ont déclaré partager les interrogations quant à la démarche la plus opportune de diffusion de telles informations par le rapporteur spécial.
M. Jean-Guy Branger a rappelé que la commission des affaires étrangères, dont il est membre, avait à plusieurs reprises abordé la question de la disponibilité opérationnelle des aéronefs, même si elle n'avait pas toujours publié d'informations aussi précises.
M. Jean Arthuis, président, a considéré que le caractère préoccupant de la situation rendait d'autant plus pertinent le contrôle effectué par le rapporteur spécial et qu'il permettrait d'aider le ministère de la défense à justifier les réformes en cours. Il a rappelé le caractère modeste de la contribution française lors de la première guerre du Golfe, en 1990-1991 et a souhaité que le ministère de la défense gère mieux ses stocks de pièces de rechange.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial, s'est déclaré « stupéfié par la stupéfaction » de certains de ses collègues devant les taux d'indisponibilité ainsi présentés, soulignant que les taux de disponibilité opérationnelle globale des aéronefs étaient déjà publiés, pour chacune des trois armées, dans les rapports annuels de performances. Son rapport n'avait donc pas pour objet de dénoncer un taux de disponibilité opérationnelle qu'il jugerait insuffisant, celui-ci étant proche de celui observé dans les principaux pays, mais surtout d'examiner, dans une logique d'efficience, la manière dont la tendance à l'augmentation des coûts du MCO pouvait être compensée par des gains de productivité.
Il a déploré le fréquent recours au « cannibalisme », certains aéronefs étant utilisés comme « réservoir » de pièces de rechange. Il a estimé que la faible disponibilité des aéronefs n'était pas sans effet sur le moral des personnels concernés, et que son travail de contrôle confirmait la nécessité de modifier la carte des implantations de l'armée de l'air. Il a jugé nécessaire de réduire le format des armées, comme le proposait le projet de Livre blanc, afin d'éviter les incohérences constatées dans le cas des deux dernières lois de programmation, dont aucune n'avait été respectée.
La commission a donné acte au rapporteur spécial de sa communication, et l'a invité à poursuivre ses travaux de contrôle, eu égard à l'importance des questions évoquées à cette occasion, afin d'en permettre la publication sous la forme d'un rapport d'information, le cas échéant.
Textes réglementaires actuels :
- Le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000, modifié par le décret 2005-687 du 21 juin 2005, fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense ;
- L'arrêté du 4 décembre 2000, modifié par l'arrêté du 21 juin 2005, portant organisation de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense ;
- L'arrêté du 4 décembre 2000, modifié par l'arrêté du 21 juin 2005, relatif aux matériels aéronautiques pris pour l'application de l'article 3 du décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense ;
- L'arrêté du 4 décembre 2000, modifié par l'arrêté du 21 juin 2005, relatif au comité directeur de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense, pris pour l'application de l'article 2 du décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense ;
- L'arrêté du 4 décembre 2000 relatif à la composition du conseil de gestion de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense pris pour l'application de l'article 7 du décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense ;
- L'arrêté du 4 décembre 2000, modifié par l'arrêté du 21 juin 2005, portant organisation des sous-directions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.
Texte réglementaire abrogé :
L'arrêté du 4 décembre 2000 relatif aux marchés publics, pris pour l'application de l'article 4 du décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense a été abrogé par l'arrêté du 21 juin 2005 modifiant l'arrêté du 4 décembre 2000 relatif aux matériels aéronautiques pris pour l'application de l'article 3 du décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense ;
Modification de texte réglementaire en cours d'approbation :
Par décision du comité directeur de la SIMMAD du 6 décembre 2006, il a été décidé de placer ce comité sous la présidence du chef d'état-major des armées ou de son représentant.
De ce fait, la SIMMAD a transmis20(*) à son autorité de tutelle un projet d'arrêté modifiant l'arrêté du 4 décembre 2000, modifié par l'arrêté du 21 juin 2005, relatif au comité directeur de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense, pris pour l'application de l'article 2 du décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.
- Base aérienne 133 de Nancy-Ochey (22 février 2008)
- Base aérienne 123 d'Orléans Bricy (27 février 2008)
- Siège de la SIMMAD et base aérienne 217 de Brétigny-sur-Orge (3 avril 2008)
Le 9 avril 2008, audition de MM. :
- le général de brigade aérienne Michel Pinaud, chef de la division « Soutien logistique interarmées » à l'état-major des armées ;
- le général de brigade André Helly, sous-chef « Plans et Programmes » de l'état-major de l'armée de terre, et le colonel Lhuissier, chef du bureau « Maintien en condition opérationnelle » à l'état-major de l'armée de Terre ;
- le capitaine de vaisseau Olivier Stosskopf, chef du bureau « Soutien de l'aéronautique navale » à l'état-major de la Marine ;
- le colonel Gérard Latour, adjoint au sous-chef « Emploi - Soutien » à l'état-major de l'armée de l'air.
Le 17 avril 2008, audition de MM. :
- Louis-Alain Roche, ingénieur général de l'armement, chef de la mission de modernisation du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (MMAé) ;
- Edouard Pinot de Villechenon, ingénieur en chef de l'armement, conseiller pour les affaires industrielles au cabinet du ministre de la défense.
* 1 Cf. en particulier les rapports de l'Assemblée nationale n° 3302 (XIème législature) « L'entretien de la flotte : défis et perspectives » et n° 328 (XIIème législature) « L'entretien des matériels : un sursaut nécessaire ».
* 2 Cour des comptes, « Le maintien en condition opérationnelle des matériels des armées », rapport au président de la République, décembre 2004.
* 3 Rapport d'information n° 426 (2004-2005).
* 4 Par exemple, tous les aéronefs considérés comme disponibles ne disposent pas des équipements nécessaires en opération extérieure (OPEX).
* 5 Cour des comptes, « Le maintien en condition opérationnelle des matériels des armées », rapport précité au président de la République, décembre 2004.
* 6 Maintien en condition opérationnelle.
* 7 Service industriel aéronautique.
* 8 Emmanuel Chavasse-Frétaz, « La structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD) », rapport du contrôle général des armées, 2007.
* 9 Commission de la défense nationale et des forces armées, rapport d'information n° 666 (XIIIème législature), 30 janvier 2008.
* 10 Sauf dans le cas des matériels aéronautiques de l'armée de terre.
* 11 Le ministère de la défense indique : « Pour chacune des trois armées un mode de calcul unique indépendant des types des matériels est retenu pour le calcul de la DT globale :
Indicateur global = Ó(DTi . Qi . Pi)/ ÓQi.Pi, avec : DTi : disponibilité technique des matériels de type , Qi : quantité de matériel de type i, Pi : coefficient de pondération de type i. (Pi=1 pour les matériels aéronautiques qui nous intéressent ici ; pour mémoire, Pi varie pour les bâtiments de la marine, afin de tenir compte de l'importance relative de chacun d'entre eux) ; i correspondant aux familles de matériels. »
* 12 Ces montants unitaires résultent de la combinaison des données transmises par le ministère de la défense concernant le coût du MCO en 2007 et le nombre d'aéronefs « en ligne » de mars 2007 à février 2008.
* 17 Décret fixant les attributions du service industriel de l'aéronautique.
* 18 Le document précité du comité de suivi n° 2 de l'équipe d'audit « Défense» évalue en effet à 1.551,8 millions d'euros, en « régime de croisière », l'économie permise par la réduction des effectifs de 48.751 ETP.
* 19 Ce montant unitaire, de même que ceux indiqués ci-après, résultent de la combinaison des données transmises par le ministère de la défense concernant le coût du MCO en 2007 et le nombre d'aéronefs « en ligne » de mars 2007 à février 2008.
* 20 Note n° 3949 DEF/SIMMAD/SDTL/CIRM/BEPR du 21 mars 2007.