Source: https://www.dabonline.de/2020/03/20/bebauungsplan-ausnahmen-befreiungen-abweichungen-bauen-im-innenbereich-paragraf-34-planungsrecht/
Timestamp: 2020-04-06 15:09:04
Document Index: 208653304

Matched Legal Cases: ['§ 9', '§ 31', '§ 31', '§ 11', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 30', '§ 30', '§ 12', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 31', '§ 9', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 34', '§ 34', '§ 31', '§ 34', '§ 35', '§ 31', '§ 31', '§ 30', '§ 31', '§ 1', '§ 34', '§ 34', '§ 34', '§ 31', '§ 2', '§ 10', '§ 11', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 8', '§ 2', '§ 8', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 6', '§ 4', '§ 6', '§ 6', '§ 5', '§ 4', '§ 6', '§ 4', '§ 4', '§ 2', '§ 7', '§ 9', '§ 8', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 21', '§ 23', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 2', '§ 31', '§ 30', '§ 1', '§ 31', '§ 1', '§ 31', '§ 39', '§ 18', '§ 19', '§ 23', '§ 23', '§ 31', '§ 14', '§ 23', '§ 31', '§ 31']

Bebauungsplan: Ausnahmen, Befreiungen, Abweichungen, Paragraf 34
Wo die Unterschiede zwischen Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen liegen, wann sie möglich sind und welche Gestaltungsfreiheiten es gibt. Was der Nachbarschutz erfordert und was „Gebietscharakter“, "Atypik", „Bestandsschutz“ sowie das Bauen im Innenbereich nach Paragraf 34 BauGB bedeuten
20.03.2020 | Kommentar schreiben
Satzungen, insbesondere Bebauungspläne, und Gesetze werden von Planern oftmals als Hemmschuh architektonischen Gestaltungswillens angesehen. Manche zum Teil Jahrzehnte alte Festsetzungen erweisen sich in der Tat gelegentlich als fragwürdig. Bisweilen drängt sich auch bei der gebotenen objektiven Sicht der Eindruck auf, der Plangeber sei sich bei seinen Festsetzungen selbst nicht darüber im Klaren gewesen, welche weitreichenden und womöglich beengenden Auswirkungen diese haben. Doch die oft verständliche Kritik ändert nichts daran, dass – selbstverständlich – Satzungen, Gesetze und Verordnungen zunächst einmal so zu beachten sind, wie sie niedergelegt sind.
Ausnahme, Befreiung und Abweichung – rechtliche Möglichkeiten auf unterschiedlichen Ebenen
Der Gesetzgeber hat, zur Vermeidung eines sturen Vorgehens nach vorgegebenen Schemata und zur Erzielung einer Einzelfallgerechtigkeit, aber auch um den Gemeinden einen weiten Planungsspielraum und den Genehmigungsbehörden einen angemessenen Handlungsspielraum zu geben, ihnen rechtliche Möglichkeiten in die Hand gegeben, um von dem möglicherweise zu starren System abzuweichen. Dafür sind Ausnahmen, Befreiungen und Erleichterungen geschaffen worden.
Damit die grundlegenden Regelungen nicht durch sie konturenlos werden, gelten für die genannten Instrumente strenge Regelungen, die im Gesetz ausdrücklich genannt und, soweit erforderlich, von der Rechtsprechung weiter ausgeformt worden sind. Das in einer Satzung, im Baugesetzbuch und in der Baunutzungsverordnung angelegte System dieser Instrumente sollte der Architekt kennen, damit er weiß, welche rechtlichen Möglichkeiten das Normgefüge ihm bietet, um dem Bauherrn das geplante Vorhaben doch zu ermöglichen.
Die Gemeinde erlässt zur städtebaulichen Lenkung von Bauvorhaben Bebauungspläne, die sie aus Flächennutzungsplänen entwickelt. Dabei steht ihr nach dem Baugesetzbuch ein sehr weit reichendes, allerdings nicht unbegrenztes Planungsinstrument zur Verfügung. Das Mittel ihrer Lenkung durch Bebauungspläne ist die abstrakt-generell wirkende Festsetzung. Diese kann sich beispielsweise beziehen auf die Art und das Maß der baulichen Nutzung, auf die Bauweise, die überbaubaren und die nicht überbaubaren Grundstücksflächen sowie die Stellung der baulichen Anlagen (§ 9 BauGB).
Ausnahmen vom Bebauungsplan sind geregelt
Durch die Festsetzung gelten die Regelungen der Baunutzungsverordnung (einschließlich der Regeln für die Zulassung einer Ausnahme) unmittelbar – Befreiungen spielen in dieser Phase noch keine Rolle. Dies hat insbesondere bei der Art der baulichen Nutzung besondere Bedeutung. Die Gemeinde hat durch die unveränderte Übernahme der Regelungen über die ausnahmsweise Zulassung oder ihre Erhebung zur regelmäßig zulässigen Nutzung oder zum vollständigen Ausschluss in dem Baugebiet die Möglichkeit einer Feinsteuerung. Damit hat sie unmittelbaren Einfluss auf das Planungsrecht. Die Ausführung erfolgt freilich durch die Genehmigungsbehörde, die diese satzungsrechtlichen Vorgaben zu beachten hat und auf deren Einhaltung ein Gebietsnachbar einen Anspruch hat.
Einzelfallbezogene Befreiung vom Bebauungsplan
Auf der nachfolgenden Ebene des Verwaltungsvollzugs kann die Baugenehmigungsbehörde durch eine einzelfallbezogene Befreiung etwaigen Besonderheiten Rechnung tragen. Das setzt allerdings voraus, dass eine schematische Anwendung der Festsetzungen in dem Bebauungsplan zu Ergebnissen führen würde, die in dieser Form mit dem Willen des Satzungsgebers, der Gemeinde, nicht vereinbar wären. Anders als dies bei Ausnahmen der Fall ist, kann die Gemeinde, ist der Bebauungsplan erst einmal erlassen, auf die Möglichkeit von Befreiungen keinen Einfluss mehr nehmen. Weil die Möglichkeit einer Befreiung von gesetzlichen Voraussetzungen abhängig ist und der Satzungsgeber sich nicht über das Gesetz stellen kann, kann die Gemeinde in dem Bebauungsplan die Zulassung von Befreiungen weder ausschließen noch generell (im Sinne einer großzügigen Handhabung) erlauben.
Mittelbare Einflussmöglichkeiten bestehen allerdings insofern, als die Gemeinde in der Begründung des Bebauungsplans ihren Planungswillen zum Ausdruck bringen kann und damit, je nach Sachlage, der Genehmigungsbehörde den Weg zur Bejahung des Merkmals „die Grundzüge der Planung werden nicht berührt“ (§ 31 Abs. 2 BauGB) erleichtern oder erschweren kann. Eine darüber hinausgehende Einflussnahme auf die Zulassung oder Verweigerung von Befreiungen seitens der Genehmigungsbehörde ist nicht möglich; einschränkende oder lenkende Zusätze wie „soll“ oder „kann“ verbieten sich im Zusammenhang mit planerischen Festsetzungen.
Von den Ausnahmen und den Befreiungen sind die Abweichungen zu unterscheiden. Auf sie kann – anders als bei Ausnahmen – die Gemeinde weder positiv oder negativ Einfluss nehmen. Auch erklären Abweichungen – anders als Befreiungen – nicht Vorschriften im Einzelfall für unanwendbar. Vielmehr setzen sie gerade die Anwendbarkeit einer Norm voraus, bieten aber der Genehmigungsbehörde die rechtliche Möglichkeit, unter Aufrechterhaltung der grundlegenden Aussage des Bebauungsplans im Einzelfall einen (geringfügigen) Verstoß zuzulassen. Ihre rechtliche Möglichkeit ergibt sich schlicht aus dem Gesetz, wenn die darin genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Es handelt sich um eine Art Bagatellklausel zur Vermeidung einer sonst erforderlichen Befreiung. (Gründe für Abweichungen s.u.)
Der Anwendungsbereich des § 31 BauGB: Vorhaben im planungsrechtlichen Sinn
Die Bestimmungen über die Zulassung von Ausnahmen und Befreiungen gelten für Vorhaben im planungsrechtlichen Sinn. Das sind Vorhaben, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Gegenstand haben.
Dabei ist mit „Errichtung“ ein Vorgang gemeint, bei dem eine neue bauliche Anlage im Wege der Bauausführung entsteht. Im Unterschied dazu ist eine Änderung dann anzunehmen, wenn bereits eine bauliche Anlage vorhanden ist, diese aber verändert wird. Da das Bauplanungsrecht als Städtebaurecht nur dort relevant wird, wo bauliche Maßnahmen eine städtebauliche Bedeutung haben, sind unwesentliche Änderungen ohne städtebauliche Auswirkung nicht gemeint. Wesentlich sind insbesondere Umgestaltungen des konstruktiven Gefüges und der äußeren Erscheinungsform des Gebäudes. Wann noch eine unwesentliche Änderung, eine wesentliche Änderung oder schon eine (Neu-)Errichtung vorliegt, bedarf der Würdigung im jeweiligen Einzelfall. Dafür ist insbesondere bedeutsam, ob und inwieweit trotz der Baumaßnahme die bauliche Identität des ursprünglichen Bauwerks gewahrt bleibt. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, dass oftmals bereits geringfügigen Änderungen der Charakter einer wesentlichen Änderung zukommt.
Genehmigt ist ein nicht großflächiger Einzelhandelsbetrieb mit 799 qm Verkaufsfläche. Erfolgt ein geringfügiger Umbau mit der Folge einer Hinzunahme von 1 qm Nutzfläche, überschreitet der Betrieb nunmehr die in der Rechtsprechung seit Jahren anerkannte Schwelle zur Großflächigkeit, die bei 800 qm liegt. Dies hat, wie § 11 Abs. 3 BauNVO verdeutlicht, städtebauliche Bedeutung.
Eine „Nutzungsänderung“ ist die Änderung der genehmigten Nutzungsart. Eine baurechtlich relevante Nutzungsänderung liegt schon dann vor, wenn die bloße Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den bauordnungs- oder bauplanungsrechtlichen Vorschriften anders beurteilt werden kann als die bislang genehmigte Nutzung. Im Falle einer Nutzungsänderung stellt sich die Frage der planungsrechtlichen Zulässigkeit und damit einer möglichen Ausnahme oder Befreiung auch dann neu, wenn für diese bauliche Anlage früher einmal eine Ausnahme oder Befreiung erteilt worden ist. Denn eine Genehmigung einschließlich der von ihr eingeschlossenen Ausnahme oder Befreiung ist nur auf eine bestimmte Nutzung bezogen. Bei einem erkennbar als dauerhaft gedachten Übergang zu einer anderen Nutzung geht die Wirksamkeit der bisherigen Genehmigung unter, und mit ihr die Ausnahme oder Befreiung.
Geltungsbereiche im Bebauungsplan
§ 31 BauGB ist zunächst für den Geltungsbereich eines Bebauungsplans anwendbar. Denn in der Einleitung sowohl des § 31 Abs. 1 BauGB als auch des § 31 Abs. 2 BauGB ist von „Festsetzungen des Bebauungsplans“ die Rede. Gemeint sind damit nicht nur Bebauungspläne, die „mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen“ enthalten (sog. qualifizierte Bebauungspläne, § 30 Abs. 1 BauGB). Die Bestimmung ist in gleicher Weise auf Bebauungspläne anzuwenden, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen („einfache Bebauungspläne“, § 30 Abs. 3 BauGB), wie auch auf vorhabenbezogene Bebauungspläne (§ 12 BauGB).
Bauen im Innenbereich nach § 34 BauGB
Der Anwendungsbereich der Bestimmung ist nicht auf festgesetzte Plangebiete beschränkt. Er erstreckt sich mit Blick auf die Art der baulichen Nutzung auch auf den im Zusammenhang bebauten Ortsteil nach § 34 BauGB. Das ist eigentlich systemfremd. Denn in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil bildet nicht eine Satzung den Maßstab für die Zulässigkeit von Vorhaben, sondern das Faktische, die vorhandene Umgebungsbebauung. Hiervon eine Ausnahme zu erteilen oder eine Befreiung auszusprechen mutet seltsam an.
Jedoch hat der Gesetzgeber durch einen Kunstgriff in § 34 Abs. 2, 2. Halbsatz BauGB die Regelungen in § 31 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB teilweise für anwendbar erklärt: „Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung (das ist die Baunutzungsverordnung) bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Abs. 1, im Übrigen ist § 31 Abs. 2 entsprechend anzuwenden.“
Die Gleichstellung im zweiten Halbsatz findet ihre Rechtfertigung in der im ersten Halbsatz vorgenommenen fiktiven Gleichstellung der Vorhaben im unbeplanten Innenbereich mit den Vorhaben im beplanten Bereich. Bei der Anwendung der Voraussetzung des § 31 Abs. 2 BauGB, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden dürfen (dazu später), treten im Rahmen des § 34 Abs. 2 BauGB an ihre Stelle die tatsächliche städtebauliche Situation und der Rahmen, der durch die Umgebungsbebauung gebildet wird.
Diese Anwendungserklärung in § 34 Abs. 2 BauGB beschränkt sich nur auf die Art, nicht aber auf das Maß der baulichen Nutzung, auf die Bauweise oder die Grundfläche, die überbaut werden darf. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im Jahr 1969 verbindlich entschieden, dass § 31 BauGB im nicht beplanten Bereich über § 34 Abs. 2, 2. Halbsatz BauGB hinaus nicht anwendbar ist (Urteil vom 19. September 1969 – 4 C 18.67 -).
Auf das Bauen im Außenbereich (§ 35 BauGB) ist § 31 BauGB nicht anwendbar. Der Außenbereich ist kein Baugebiet und dort gibt es keinen Plan und auch keinen Planersatz, von dem eine Ausnahme oder eine Befreiung erteilt werden könnte oder müsste. Dort ist ein Vorhaben zulässig oder nicht zulässig; ein „Dazwischen“ gibt es nicht.
Ebenso wenig ist § 31 BauGB auf das Bauordnungsrecht anwendbar. Stattdessen haben die Bauordnungen der Länder eigene Abweichungs- oder Ausnahmevorschriften erlassen.
Die Ausnahme nach § 30 Abs. 1 BauGB
§ 31 Absatz 1 BauGB besagt zu Ausnahmen: „Von den Festsetzungen des Bebauungsplans können solche Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind.“
Selbstverständlich kann nur dann von einer Festsetzung durch einen Bebauungsplan eine Ausnahme erteilt werden, wenn dieser Plan und die mit ihm getroffene Festsetzung wirksam sind. Mögliche Wirksamkeitsmängel können ihren Ursprung im Abwägungsvorgang, in der verfahrensmäßigen Vorgehensweise bei der Veröffentlichung oder in ihrem Inhalt haben. Zu Letzterem zählen auch Fehler im Umgang mit Ausnahmen, auf die weiter unten eingegangen wird. Im Folgenden wird von der Wirksamkeit des Bebauungsplans und der jeweiligen Festsetzung ausgegangen.
Bevor im Einzelfall die Frage der Ausnahme aufgeworfen wird, ist, der Logik folgend, zunächst zu prüfen, welches Gebiet festgesetzt ist; denn erst daraus ergibt sich, welche Nutzungsart zulässig ist und ob es einer Ausnahme bedarf und ob sie rechtlich möglich ist.
Baugebiete nach der BauNVO
Die Festsetzung des Baugebiets folgt aus der Bezeichnung in dem Plan. Es können festgesetzt werden (§ 1 Abs. 2 BauNVO):
Die Planzeichenverordnung nimmt auf diese Abkürzungen Bezug.
Im Anwendungsbereich des § 34 Abs. 2 BauGB geht es nicht um die Anwendung eines Bebauungsplans. Vielmehr ist das Faktische Planersatz. Erst wenn das Faktische einen Zustand erreicht hat, der es rechtfertigt, das Faktische einem bestehenden Plan gleichzusetzen, sind auf der nächsten Ebene weitere Gleichbehandlungen mit Blick auf Ausnahmen und Befreiungen möglich und gerechtfertigt. Zu der Erkenntnis, ob die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete nach der Baunutzungsverordnung entspricht, kann man erst nach einer genauen Analyse und Bewertung des Vorhandenen gelangen.
Diese Untersuchung muss alles in den Blick nehmen, was tatsächlich an Nutzung ausgeübt wird, und schon in diesem Zusammenhang fragen, ob diese allgemein oder ausnahmsweise oder durch Befreiung zugelassen werden könnte. Kommt diese Betrachtung schließlich zu dem Ergebnis, dass ein homogenes Gebiet im Sinne einer der Gebiete nach der Baunutzungsverordnung vorliegt, ist der Weg in die Rechtsanwendung nach § 34 Abs. 2 BauGB frei; andernfalls muss § 34 Abs. 1 BauGB mit dem allgemeinen Einfügungsgebot bemüht werden.
Das Wechselspiel von Festsetzungen und Ausnahmen
Der Wortlaut der Regelung des § 31 Abs. 1 BauGB zeigt deutlich, dass die Genehmigungsbehörde nur dann befugt ist, eine Ausnahme zu erteilen, wenn der Bebauungsplan eine solche zugelassen hat. Die Gemeinde ist nicht berechtigt, neue Ausnahmen zu erfinden, die in dem Baugesetzbuch oder in der Baunutzungsverordnung nicht vorgesehen sind. Vielmehr ist sie beschränkt auf den in diesen Normen angelegten Katalog zur Art der baulichen Nutzung, zum Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise und zur überbaubaren Grundstücksfläche. Dennoch belässt das Gesetz den Gemeinden einen weiten Festsetzungsspielraum.
Ausnahmen zu Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung
In den jeweiligen Vorschriften über die Baugebiete (§§ 2 bis 9 BauNVO) ist zunächst im Absatz 1 dargestellt, wozu diese Gebiete dienen. (Für Sondergebiete, die der Erholung dienen, § 10 BauNVO, und sonstige Sondergebiete, § 11 BauNVO, fehlt eine solche Zweckbestimmung, weil diese sich erst aus dem Sondercharakter ergeben kann.) Diese Beschreibung der Zweckbestimmung des Gebiets hat nicht allein deklaratorischen Charakter. Die Aussage strahlt auch auf die Interpretation der nachfolgend aufgezählten Nutzungsarten aus.
In Absatz 2 folgt eine abschließende Aufzählung der in diesen Gebieten zulässigen Nutzungen. Schließlich sind in Absatz 3 die ausnahmsweise zulässigen Arten der baulichen Nutzung beschrieben. So können beispielsweise nach § 4 Abs. 3 BauNVO in einem allgemeinen Wohngebiet ausnahmsweise zugelassen werden:
Dadurch, dass die Gemeinde ein Baugebiet (hier: allgemeines Wohngebiet („WA“)) festsetzt, wird der gesamte Inhalt der jeweiligen Baugebietsbestimmung (hier des § 4 BauNVO) zum Gegenstand des Bebauungsplans. Das gilt auch für die Bestimmungen über die ausnahmsweise Zulassung von Vorhaben. Im Bebauungsplan können allerdings hiervon abweichende, sehr differenzierte Regelungen über die Zulassung von Ausnahmen getroffen werden (§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO). Deren Verständnis eröffnet dem Entwurfsverfasser erst die Möglichkeit, von einem Ausnahmefall Gebrauch zu machen und im Streitfall sachgerecht einen Ausnahmefall geltend zu machen:
Viele Gestaltungsmöglichkeiten: Die Ausnahme wird zur Regel – die Regel wird zur Ausnahme – die Ausnahme wird ganz verboten
Die Regelungen in § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO besagen im Einzelnen:
Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets muss dabei gewahrt bleiben.
Ein Bebauungsplan, der ein Gewerbegebiet ausweist, setzt fest, dass Tankstellen, die eigentlich allgemein zulässig sind (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), nicht zulässig sind; oder er regelt, dass sie nur ausnahmsweise zugelassen werden können.
Auch kann festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO vorgesehen sind, nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden oder in dem Baugebiet allgemein zulässig sind, wobei auch hier die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleiben muss.
Ein Bebauungsplan, der ein Gewerbegebiet ausweist, setzt fest, dass Vergnügungsstätten, die eigentlich als Ausnahme zugelassen werden können (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO), nicht – auch nicht ausnahmsweise – zulässig sind; oder er regelt, dass sie allgemein – und nicht nur als Ausnahme – zulässig sind.
In Bebauungsplänen für Baugebiete nach den §§ 4 bis 9 BauNVO kann, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, festgesetzt werden, dass in bestimmten Geschossen, Ebenen oder sonstigen Teilen baulicher Anlagen nur einzelne oder mehrere der in dem Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen zulässig sind – nachfolgend Beispiel (a) -, einzelne oder mehrere der in dem Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen unzulässig sind oder als Ausnahme zugelassen werden können – nachfolgend Beispiel (b) – oder alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 4 bis 9 BauNVO vorgesehen sind, nicht zulässig oder allgemein zulässig sind – nachfolgend Beispiel (c) -, (sog. vertikale Gliederung).
a) Ein Bebauungsplan, der ein allgemeines Wohngebiet ausweist, setzt fest, dass oberhalb des Erdgeschosses nur Wohnnutzung (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) oder nur Wohnnutzung und Anlagen für gesundheitliche Zwecke (§ 4 Abs. 2 Nr. 3, 4. Alt. BauNVO) zulässig sind.
b) Ein Bebauungsplan, der ein Mischgebiet ausweist, setzt fest, dass nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten (§ 6 Abs. 2 Nr. 8 i.V.m. § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) oder solche Vergnügungsstätten und Schank- und Speisewirtschaften (§ 6 Abs. 2 Nr. 3, 2. Alt. BauNVO) oberhalb des Erdgeschoss unzulässig sind, oder er setzt fest, dass Anlagen für sportliche Zwecke (§ 6 Abs. 2 Nr. 5, letzte Alt. BauNVO) oberhalb des Erdgeschosses nur ausnahmsweise zugelassen werden können.
c) Ein Bebauungsplan, der ein Dorfgebiet ausweist, setzt fest, dass nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten (§ 5 Abs. 3 i.V.m. § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO; kerngebietstypische Vergnügungsstätten sind ohnehin nicht zulässig und können auch nicht als Ausnahme zugelassen werden) oberhalb des Erdgeschosses auch nicht ausnahmsweise zugelassen werden können.
Die vorgenannten Festsetzungen können sich auch auf Teile des Baugebiets beschränken.
Festsetzungen bis ins Detail der Nutzung
Schließlich kann festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Mit dieser Regelung wird eine noch weiter gehende Differenzierung in dem Bebauungsplan ermöglicht. Während nämlich die bislang genannten Bestimmungen die Arten von Nutzungen ansprachen, soll die Möglichkeit der Feindifferenzierung auch für einzelne Unterarten von Nutzungen und Anlagen gelten. Damit meint der Verordnungsgeber verschiedene Erscheinungsformen eines Nutzungstyps.
So kann ein Einzelhandelsbetrieb (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 3, 1. Alt. BauNVO) sich etwa darstellen als Laden, Warenhaus, Supermarkt usw.; eine Anlage für sportliche Zwecke (z.B. § 4 Abs. 2 Nr. 3, letzte Alt. BauNVO) kann ein Hallenbad, ein Tennisplatz oder eine Turnhalle sein; eine Tankstelle (z.B. § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) kann mit oder ohne Waschanlage betrieben werden. Der Plangeber ist berechtigt, für solche Unterarten besondere Regelungen zu treffen. Voraussetzung für die Zulässigkeit einer solchen Festsetzung ist allerdings, dass besondere städtebauliche Gründe eine solche Maßnahme rechtfertigen; das sollte der Plangeber unbedingt in der Begründung des Bebauungsplans deutlich machen.
Bestandsschutz im Bebauungsplan
Schließlich enthält die Verordnung noch eine Bestandsschutz wahrende Ermächtigung: Wären bei der Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 BauNVO in überwiegend bebauten Gebieten bestimmte vorhandene bauliche und sonstige Anlagen unzulässig, kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen dieser Anlagen allgemein zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können. Im Bebauungsplan können insofern nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets muss in seinen übrigen Teilen gewahrt bleiben. Eine solche Regelung kann auch im Wege einer Änderung und Ergänzung eines Bebauungsplans getroffen werden.
Einschränkungen der Gestaltungsmöglichkeit
Die Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde sind durch die beschriebenen Gestaltungsmöglichkeiten also weit gefasst. Dabei sind allerdings zwei Grundpfeiler stets zu beachten:
Erstens muss zumindest die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleiben. Insofern ist, wie dargestellt, insbesondere die Aussage in dem jeweiligen Absatz 1 der das Baugebiet betreffenden Bestimmung („… dienen (vorwiegend/ausschließlich)…“) in den Blick zu nehmen.
Beispiel für eine unwirksame Festsetzung:
Eine Festsetzung erlaubt in einem Kerngebiet flächendeckend die Zulassung von Wohnungen ohne Zweckbindung. § 7 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO lässt zwar Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter und Nr. 7 sonstige Wohnungen nach Maßgabe von Festsetzungen des Bebauungsplans zu. Ausnahmsweise können nach Abs. 3 Nr. 2. Wohnungen, die nicht unter Absatz 2 Nr. 6 und 7 fallen, zugelassen werden. Für die mit der textlichen Festsetzung verfolgte Zielsetzung, Wohnungen in dem gesamten Kerngebiet umfangreich zu ermöglichen, fehlt es jedoch an einer Rechtsgrundlage, da es dem Gebietstyp eines Kerngebiets widerspricht, überall – und nicht nur in einem abgegrenzten Bereich – „freies“ Wohnen zuzulassen.
Auch muss der „numerus clausus“ der Baugebietsfestlegungen der Baunutzungsverordnung gewahrt bleiben. Die Gemeinden sind dem Typenzwang der in der Baunutzungsverordnung enthaltenen Baugebiete unterworfen und dürfen sie nur in dem Maße abweichend gestalten, wie dies nach § 9 BauGB und den Vorschriften der Baunutzungsverordnung zugelassen ist.
Der Gebietscharakter muss bei der Erteilung der Ausnahme immer gewahrt bleiben
Deckt sich das Vorhaben mit dem als Ausnahme geregelten Fall, ist – durch die Genehmigungsbehörde, denn die Gemeinde ist in dieser Phase nicht mehr befugt, Einfluss zu nehmen – zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Ausnahme erfüllt sind. Dabei hat sie nicht nur den Wortlaut anzuwenden, sondern auch Sinn und Zweck der Regelung zu berücksichtigen. Sie hat insbesondere danach zu fragen, ob die Zulassung der Ausnahme dem Gebietscharakter nicht zuwider läuft. Das steht zwar nicht ausdrücklich im Gesetz, ist aber durch höchstrichterliche Rechtsprechung gesichert. Widerspräche die Zulassung einer Ausnahme dem Gebietscharakter, darf die Ausnahme nicht erteilt werden und es besteht kein Anspruch auf sie; ein Gebietsnachbar könnte sie rügen.
In diesem Zusammenhang sind die Anforderungen des jeweiligen Vorhabens an ein Gebiet, die Auswirkungen des Vorhabens auf ein Gebiet und die Erfüllung des spezifischen Gebietsbedarfs von besonderer Bedeutung. Entscheidend ist, ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, ein „bodenrechtlich beachtliches Störpotenzial“ zu entfalten, das sich mit der Zweckbestimmung des Baugebiets nicht verträgt. Im Rahmen dieser Beurteilung kommt es nicht auf die konkrete Bebauung in der Nachbarschaft an.
So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 2. Februar 2012 (4 C 14.10) ein Krematorium mit Abschiedsraum in einem Gewerbegebiet für nicht ausnahmsweise zulässig gehalten. Zwar ist dies eine Anlage für kulturelle Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2, 2. Alt. BauNVO), sein Betrieb ist aber wegen des beabsichtigten Abschiedsraums mit einem Gewerbegebiet, das von Handel und Produktion gekennzeichnet ist, nicht vereinbar. Das Gericht hob auf die Klage eines Nachbarn die Genehmigung auf.
Ausnahmen zu Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung und der überbaubaren Grundstücksfläche
Gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BauNVO kann im Bebauungsplan das Maß der baulichen Nutzung durch Festsetzung der Grundflächenzahl oder der Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen, der Geschoßflächenzahl oder der Größe der Geschoßfläche, der Baumassenzahl oder der Baumasse, der Zahl der Vollgeschosse oder der Höhe baulicher Anlagen bestimmt werden. Das Maß der baulichen Nutzung kann für Teile des Baugebiets, für einzelne Grundstücke oder Grundstücksteile und für Teile baulicher Anlagen unterschiedlich festgesetzt werden, § 16 Abs. 5, 1. HS BauNVO.
Die Gemeinde kann von dem so festgesetzten Maß der baulichen Nutzung Ausnahmen vorsehen; diese müssen aber nach Art und Umfang in dem Bebauungsplan bestimmt werden, § 16 Abs. 6 BauNVO. Nach Art der baulichen Nutzung differenzierende Festsetzungen sind in der Verordnung nicht vorgesehenen. Eine Befugnis, Ausnahmen nur für bauliche Anlagen zuzulassen, die einer bestimmten Art der baulichen Nutzung dienen, ergibt sich aus der BauNVO nicht. Vielmehr ist die planende Gemeinde auch bei der Regelung von Ausnahmen auf die Differenzierungsmöglichkeiten des § 16 Abs. 5 BauNVO beschränkt; die Regelung ist abschließend, neue darf sie nicht erfinden.
Für Stellplätze, Garagen und Gemeinschaftsanlagen können im Bebauungsplan besondere Regelungen hinsichtlich deren ausnahmsweise Nichtanrechnung auf die Zahl der zulässigen Vollgeschosse, der Baumasse, der Grundstücksfläche, der Grundfläche und der Geschossfläche getroffen werden (§ 21a BauNVO). Schließlich kann der Bebauungsplan Festsetzungen über die ausnahmsweise Zulässigkeit eines Vor- oder Zurücktretens gegenüber Baulinien sowie eines Überschreitens einer Baugrenze treffen (§ 23 Abs. 2 und 3 BauNVO).
Die Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB
Befreiungen können in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erteilung einer Baugenehmigung ausgesprochen werden oder ohne Zusammenhang mit einer solchen, etwa wenn das Vorhaben keiner Genehmigung bedarf. Befreiungen stellen im ersten Fall, selbst wenn sie formal in Gestalt eines eigenständigen Bescheides verfügt werden, materiell-rechtlich unselbständige Bestandteile der Baugenehmigung dar, die bei der bauplanungsrechtlichen Zulassung des Vorhabens im Baugenehmigungsverfahren mit zu prüfen sind.
Deshalb wird im Falle einer Nachbarklage, in der sich der Nachbar in der Regel vornehmlich gegen die Genehmigung wendet, das Gericht im Wege einer Auslegung zumeist zu dem Ergebnis kommen, dass der Nachbar sich auch gegen den dazu erlassenen Befreiungsbescheid wendet. Ergeht allein ein isolierter Befreiungsbescheid oder wird dieser verweigert, ist dies ein selbstständiger Verwaltungsakt, der vor Gericht angefochten oder eingeklagt werden kann.
Befreiung ist kein Instrument zur Korrektur eines Bebauungsplans
Bebauungspläne leiten ihre Bedeutung von der Legitimation der Abgeordneten in dem Gemeindeparlament ab. Die Stadtverordneten „setzen Recht“, und lediglich im Rahmen dieses geschaffenen Rechts ist die Verwaltung befugt, im Einzelfall, wenn Anlass dazu besteht, flexibel zu handeln. Die Befreiung ist insoweit tendenziell immer ein Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde. Deshalb muss sich jede Befreiung daran messen lassen, inwieweit durch sie die Grundzüge der gemeindlichen Bauleitplanung beeinträchtigt werden; denn sonst würde der Wille der demokratisch legitimierten Gemeinderatsmitglieder übergangen. Insbesondere darf nicht durch eine Befreiung ein angeblicher Missgriff in einer Planfestsetzung ausgeglichen werden.
Vielmehr hat sich bereits die Planfestsetzung an den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes zu orientieren. Bei einem Verstoß hiergegen ist die Festsetzung ungültig und nicht zu beachten – sofern eine Aufrechterhaltung des Bebauungsplans ohne diese Festsetzung noch einen Sinn macht; gegebenenfalls ist sogar der gesamte Bebauungsplan unwirksam, wenn der verbleibende Rest nur noch einen Planungstorso darstellt. Ist der Bebauungsplan unwirksam, stellt sich die Frage einer Befreiung gar nicht erst. Denn von einer ungültigen Norm braucht und kann keine Befreiung mehr erteilt werden. Das Instrument der Befreiung dient auch nicht zur Änderung von heute als unbillig angesehenen, aber seinerzeit unter Beachtung des Abwägungsgebots wirksam getroffenen Entscheidungen. Die Norm darf nicht einfach ignoriert werden; erforderlichenfalls muss eben der Plan geändert werden.
Die Voraussetzungen für eine Befreiung
Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann „von den Festsetzungen des Bebauungsplans (…) befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und
die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und
wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.“
Befreiung nur im Falle einer „Atypik“
Eine frühere Fassung des § 31 Abs. 2 BauGB besagte, dass die Befreiung „im Einzelfall“ erteilt wird. Die heutige, seit dem 1. Januar 1989 gültige Fassung enthält diese Formulierung nicht mehr. Das Bundesverwaltungsgericht hat aber bereits bald nach der Rechtsänderung ausgeführt, die Anwendung der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB setze weiterhin voraus, dass ein „atypischer“ Sachverhalt besteht. Ein „atypischer“ Sachverhalt liege jedenfalls nicht vor, wenn die Gründe, die für eine Befreiung sprechen, für jedes oder nahezu für jedes Grundstück im Planbereich gegeben sind (so wörtlich die Leitsätze der Entscheidung vom 20. November 1989 – 4 B 163/89 –). Die Richtigkeit dieses Verlangens ist umstritten.
Allerdings dürfte die Bedeutung des Streits in der Praxis geringer sein als die Heftigkeit der wissenschaftlichen Diskussion. Denn durch die unabdingbare Voraussetzung für eine Befreiung, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden dürfen (dazu weiter unten), wird der Streit entschärft. Würde nämlich in einem nicht nur atypischen, sondern auch in einem „normalen“ Fall eine Befreiung erteilt, würde das Berufungsfälle ermöglichen. Damit bestünde die Gefahr, dass die Planungskonzeption nicht länger berücksichtigt wird. Daher wird durch eine strenge Anwendung des Verbots des Berührens von Grundzügen der Planung dasselbe erreicht, wie wenn eine Korrektur durch ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal wie „atypischer Sachverhalt“ oder „im Einzelfall“ geprüft würde.
Die Grundzüge der Planung dürfen nicht berührt sein
Das Erfordernis, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden dürfen, war nach früher geltendem Recht lediglich eine von mehreren Tatbestandsalternativen für eine zulässige Befreiung. Der Gesetzgeber hat es in der jetzt gültigen Fassung gleichsam vor die Klammer gezogen und zur allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzung erhoben, die für alle Befreiungsfälle Geltung beansprucht. Das hat seine Rechtfertigung in dem Rechtsnormcharakter der Festsetzungen eines Bebauungsplans. Einerseits soll mit § 31 Abs. 2 BauGB im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit für Vorhaben, die den Festsetzungen zwar widersprechen, sich mit den planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen lassen, ein Mindestmaß an Flexibilität geschaffen werden.
Andererseits soll durch das Erfordernis der Wahrung der Grundzüge der Planung sichergestellt werden, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht beliebig durch Verwaltungsakte außer Kraft gesetzt werden. Die Änderung eines Bebauungsplans obliegt nach § 2 Abs. 4 BauGB der Gemeinde und nicht der Bauaufsichtsbehörde. Hierfür ist ein bestimmtes Verfahren unter Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange vorgeschrieben, von dem nur unter gesetzlich beschriebenen Voraussetzungen abgesehen werden kann.
Was sind „Grundzüge der Planung“?
Mit dem Begriff „Grundzüge der Planung“ umschreibt das Gesetz in § 31 Abs. 2 BauGB die planerische Grundkonzeption, die den Festsetzungen eines Bebauungsplans zu Grunde liegt und in ihnen zum Ausdruck kommt. Hierzu gehören die Planungsüberlegungen, die für die Verwirklichung der Hauptziele der Planung sowie den mit den Festsetzungen insoweit verfolgten Interessenausgleich und damit für das Abwägungsergebnis maßgeblich sind.
Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Dies zu erkennen setzt eine sorgfältige Auslegung des Bebauungsplans voraus. Unter Umständen muss auf die Aufstellungsvorgänge zurückgegriffen werden. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um- )Planung möglich ist. Ob es sich bei einer Festsetzung um einen Grundzug der Planung handelt, kann sich auch aus der Festsetzung selbst ergeben, die auszulegen ist.
Eine hintere Baugrenze ist auf sämtlichen Grundstücken im Plangebiet festgesetzt; in den hinteren Grundstücksteilen sind nur Nebengebäude vorgesehen. Die Festsetzung dient daher im Sinne eines planerischen Grundkonzepts erkennbar dazu, die hinteren Grundstücksteile im gesamten Plangebiet von einer Bebauung mit Hauptgebäuden freizuhalten und zudem ein einheitliches Ortsbild herzustellen. Sie stellt einen Grundzug der Planung dar.
Mit der Festsetzung einer Grundflächenzahl von 0,25 hat der Satzungsgeber die städtebauliche Intention verfolgt, eine geringe Verdichtung bei der Bebauung im Plangebiet zu erhalten. An diesem Ziel hat sich die Gemeinde bislang bei ihren Entscheidungen orientiert. Eine Befreiung würde dem Plankonzept zuwider laufen.
Wesentliches Planungsziel war erkennbar, das historisch gewachsene Ortsbild im Bereich der Ortsmitte für die Zukunft zu pflegen und zu bewahren. Deshalb wurde die Höhenentwicklung der Gebäude und der Anlagen, die keine Gebäude sind, sowie der zusammengesetzten baulichen Anlagen beschränkt. Diese Beschränkungen waren auch Kern einer ersten Änderung des Bebauungsplans. Eine Befreiung würde dem Ziel zuwider laufen.
Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche gehören bereits grundsätzlich zum Kern eines Bebauungsplans (vgl. § 30 Abs. 1 BauGB), sodass naheliegt, dass eine diesbezügliche Befreiung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft.
Ein von den Festsetzungen des Bebauungsplans abweichendes Vorhaben berührt die Grundzüge der Planung, wenn es dem planerischen Grundkonzept zuwider läuft. Die Grundzüge der Planung sind somit nur dann nicht berührt, wenn die Abweichung ein so geringes Gewicht besitzt, dass sie noch von dem im jeweiligen Plan zum Ausdruck gekommenen planerischen Willen der Gemeinde umfasst ist.
Es wird für einen Wintergarten eine Befreiung von der Festsetzung zur hinteren Baugrenze begehrt, die einen Grundzug der Planung darstellte. Von einer Änderung geringen Gewichts kann angesichts der Größe des Wintergartens und des damit verbundenen Maßes der Überschreitung der hinteren Baugrenze (Breite ca. 8 m und Tiefe von 3,6 m) nicht gesprochen werden. Zudem entfaltet die Zulassung einer Überschreitung der hinteren Baugrenze Vorbildwirkung für andere Grundstücke. Denn die Gründe, die für eine solche Befreiung tragend wären, ließen sich für eine Vielzahl von Grundstücken im Plangebiet anführen.
Weil die Befreiung nicht als Mittel dafür herhalten darf, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben, darf sie – das gilt jedenfalls für Festsetzungen, die für die Planung tragend sind – nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen. Ebenso wenig darf von einer Festsetzung, die im Angesicht eines konkreten Falles erfolgt ist, aus Gründen befreit werden, die bereits Gegenstand der Abwägung bei der Schaffung des Bebauungsplans waren.
Heutige Struktur des Baugebiets muss betrachtet werden
Hinsichtlich der Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, ist nicht auf den Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung abzustellen, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die tatsächliche Entwicklung des Baugebiets in den Blick zu nehmen (Urteil vom 18. November 2010 – 4 C 10/09 –). Deshalb ist danach zu fragen, ob nicht etwa die Auswirkungen des geplanten Vorhabens deshalb nicht (mehr) entscheidend ins Gewicht fallen, weil diese Grundkonzeption bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet insgesamt aufgeweicht und stellenweise vollständig überholt ist. Ein Grundzug der Planung kann durch ein Vorhaben nämlich dann nicht mehr berührt werden, wenn er bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet so nachhaltig gestört ist, dass das Hinzutreten des Vorhabens nicht mehr ins Gewicht fällt.
Das insoweit maßgebende Baugebiet kann ein Teil des Bebauungsplangebiets sein, für den der Bebauungsplan einheitliche Festsetzungen enthält. Ist das einheitlich überplante Gebiet sehr groß, kommt es dagegen auf die Situation im Umfeld des Baugrundstücks an. Denn bei der Prüfung, ob die planerische Grundkonzeption bereits so sehr gestört ist, dass eine weitere Störung nicht mehr ins Gewicht fällt, ist der Einfluss der vorhandenen Bebauung auf das Baugrundstück sowie umgekehrt die Beziehung des Baugrundstücks zu seiner Umgebung zu betrachten. Das setzt eine gewisse räumliche Nähe voraus. Die Umgebung muss das Baugrundstück und – umgekehrt – das Baugrundstück seine Umgebung im Sinne einer städtebaulichen Ordnung (§ 1 Abs. 3 BauGB) beeinflussen können.
Befreiung zum Wohl der Allgemeinheit
Weitere Voraussetzung für eine Befreiung ist, dass Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern oder die Abweichung städtebaulich vertretbar ist oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde.
Wie sich schon aus dem Begriff „Gründe des Wohls der Allgemeinheit“ ergibt, sind allein private Interessen nicht ausreichend für eine Befreiung unter dem Gesichtspunkt des Gemeinwohls. Vielmehr muss es um öffentliche Interessen und Belange gehen. Der Begriff „deckt in seiner Abstraktheit eine Vielfalt von Sachverhalten und Zwecken“ ab und „bedarf deswegen stets der Konkretisierung im Einzelfall“ (so das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 18. Dezember 1968 – 1 BvR 638/74 –).
Die Gründe beschränken sich nicht auf spezifisch bodenrechtliche Belange, sondern erfassen alles, was im Allgemeinen unter den öffentlichen Belangen oder – insoweit gleichbedeutend – den öffentlichen Interessen zu verstehen ist. So kann neben dem beispielhaft genannten Bedarf zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden das Gemeinwohl gefördert werden durch
andere soziale Einrichtungen (Krankenversorgung, Kinderbetreuung, Altenpflege),
durch kulturelle Einrichtungen (Schulen, sonstige Bildungsstätten, Museen, Theater),
durch sportliche Einrichtungen (Sportplätze, Badeanstalten, Turnhallen),
durch Einrichtungen der Freizeitgestaltung (Spielplätze, Grünanlagen),
durch Einrichtungen, die der Sicherheit der Bevölkerung dienen (Brandwachen, Polizeiwachen),
durch Umweltschutzeinrichtungen (Kläranlagen, Immissionsschutzanlagen),
durch Verkehrsanlagen, Versorgungsanlagen oder Entsorgungsanlagen
Befreiung muss nicht das einzige denkbare Mittel sein
Die Gemeinwohlinteressen „erfordern“ eine Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht erst dann, wenn den Belangen der Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch eine Befreiung entsprochen werden könnte, sondern nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift schon dann, wenn es zur Wahrnehmung des jeweiligen öffentlichen Interesses „vernünftigerweise geboten“ ist, mit Hilfe der Befreiung das Vorhaben an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen (so das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 9. Juni 1978 – 4 V 54/75 –). Die Befreiung muss nicht schlechterdings das einzige denkbare Mittel für die Verwirklichung des jeweiligen öffentlichen Interesses sein.
Dessen Erfüllung muss also nicht mit der Erteilung der Befreiung „stehen und fallen“. Auch dann, wenn andere – auch weniger naheliegende – Möglichkeiten zur Erfüllung des Interesses zur Verfügung stehen, kann eine Befreiung zur Wahrnehmung des öffentlichen Interesses „vernünftigerweise geboten“ sein; dabei kann es auch auf – nach objektiven Kriterien zu beurteilende – Fragen der Zumutbarkeit und Wirtschaftlichkeit ankommen. Dass die Befreiung dem Gemeinwohl nur irgendwie nützlich oder dienlich ist, reicht allerdings nicht aus.
Städtebaulich vertretbar ist eine Befreiung dann, wenn eine entsprechende Festsetzung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar wäre. Dies ist dann zu bejahen, wenn sie Gegenstand einer sachgerechten Abwägung im Rahmen eines Planänderungsverfahrens sein könnte. Insoweit kommt es insbesondere auf öffentliche Belange an. Aber auch private Belange kommen in Betracht, soweit diese im Falle einer Bebauungsplanung bedeutsam sein können. Sind die Festsetzungen in dem Bebauungsplan sehr differenziert, kommt eine Befreiung davon weniger in Betracht; deshalb dürfte z.B. eine Befreiung von dem Ausschluss bestimmter Nutzungen unter dem Gesichtspunkt der städtebaulichen Vertretbarkeit kaum in Betracht kommen.
Gewünschte Steuerung oder nicht beabsichtigte Härte?
Eine offenbar nicht beabsichtigte Härte ist nur selten anzunehmen. Nicht jede Betroffenheit rechtfertigt eine Befreiung. Denn die Festsetzungen eines die Ausnutzbarkeit eines Grundstücks begrenzenden Bebauungsplans stellen immer schon einen Nachteil dar. Hierfür genügt nicht schon, dass der Satzungsgeber eine bestimmte Möglichkeit baulicher Ausnutzung nicht bedacht hat. „Hinzutreten muss vielmehr weiter, dass der jeweilige Fall in bodenrechtlicher Beziehung Besonderheiten aufweist, die ihn im Verhältnis zu der im Bebauungsplan getroffenen Festsetzung als einen Sonderfall erscheinen lassen. Trifft das nicht zu, hat also der Plangesetzgeber mehr oder weniger „allgemein“ etwas nicht bedacht, dann besteht Anlass, deshalb (insoweit) die Gültigkeit der planerische Festsetzung anzuzweifeln, nicht aber eine Rechtfertigung, in einem Einzelfall oder eventuell gar in zahlreichen Einzelfällen von ihr Befreiung zu erteilen.“ (so das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 6. Juli 1977 – 4 B 53/77 –).
Offenbar nicht beabsichtigt ist eine Härte dann, wenn die Belange nicht Gegenstand der Abwägung im Rahmen der Erstellung des Bebauungsplans waren, weil sie der Gemeinde nicht bekannt waren oder nicht bekannt sein mussten und auch von den betroffenen Eigentümern während des Planaufstellungsverfahrens nicht vorgetragen worden waren. Auch insofern scheiden private Belange nicht von vornherein aus. Sie spielen aber nur dann eine Rolle, wenn sie grundstücksbezogen sind; persönliche (z.B. familiäre) Besonderheiten sind unmaßgeblich. Im Ergebnis gilt das Gleiche, wenn sie auf Umstände zurückzuführen sind, die insofern in die Privatsphäre des Bauherrn fallen, als sie ihre Ursache in einem nicht genehmigten Vorhaben haben. Auch wenn eine bauliche Anlage nur noch Bestandsschutz genießt, ist die Härte, die darin liegt, dass ein Vorhaben wegen Entgegenstehens einer planerischen Festsetzung nicht zulässig ist, nicht unbeabsichtigt. Denn es ist davon auszugehen, dass der Plangeber bei Erlass der Festsetzung die Existenz des Bestandsschutzes und deren rechtliche Reichweite erkannt und in Kauf genommen hat.
Die Würdigung nachbarlicher Interessen und die Vereinbarkeit mit den öffentlichen Belangen
Die Anforderung der Vereinbarkeit mit den öffentlichen Belangen deckt sich weitgehend mit der Anforderung, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden dürfen (s.o.) sowie mit einigen Elementen von § 31 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BauGB. Der Anwendungsbereich ist deshalb begrenzt.
Öffentliche Belange im Sinne dieser Vorschrift sind alle für eine Bauleitplanung relevanten städtebaulichen oder bodenrechtlichen Belange, nicht aber rein fiskalische Interessen (auch etwa der Gemeinde). Es kommt auf den Einzelfall an, wobei bei entgegenstehenden Interessen eine Abwägung nach dem Gewicht der Interessen erfolgen muss. Das Ergebnis ist einer vollen gerichtlichen Überprüfung unterworfen, d.h. es besteht kein Ermessensspielraum der Genehmigungsbehörde.
Eine Befreiung ist umso eher nicht mit den öffentlichen Belangen vereinbar, je tiefer sie in das Interessengeflecht der Planung eingreift. Was den Bebauungsplan in seinen Grundzügen verändert, lässt sich durch Umplanung ermöglichen und darf nicht durch einen Verwaltungsakt der Baugenehmigungsbehörde zugelassen werden; die Abwägungsfrage darf nicht gleichsam auf der Genehmigungsebene neu aufgeworfen werden. Außerdem darf die Befreiung nicht anderen Vorschriften des Baugesetzbuchs zuwider laufen.
Würdigung und Abwägung nachbarlicher Interessen
Das Gebot der Würdigung nachbarlicher Interessen hat im Öffentlichen Baunachbarrecht eine besonders große Bedeutung. Denn wenn bei einer Befreiung diese Belange nicht hinreichend gewürdigt worden sind, kann der Nachbar die Befreiung und die in ihrem Zusammengang erteilte Baugenehmigung erfolgreich anfechten (Einzelheiten dazu weiter unten).
Nach dem System des Planungsrechts sind bereits im Rahmen der Bauleitplanung, also insbesondere auch bei der Fassung eines Bebauungsplans, nachbarliche Belange zu berücksichtigen. Ein Plan, der solche Belange schlicht übergeht oder übersieht, ohne sie in seine Abwägung mit einzubeziehen, ist unwirksam – wobei die Gemeinde selbstverständlich berechtigt ist, nachbarliche Belange nach einem fehlerfreien Abwägungsvorgang zurücktreten zu lassen hinter anderen, von ihr als vorrangig eingestuften Belangen. Denn nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
Ein Abwägungsmangel liegt hingegen vor, wenn eine Abwägung überhaupt nicht vorgenommen worden ist oder wenn der Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, der die objektive Gewichtung eines dieser Belange verfehlt. Das Abwägungsgebot erlaubt bei einer Planungsentscheidung einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Maßgebend ist, ob nach zutreffender und vollständiger Ermittlung des erheblichen Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde gelegt sowie umfassend in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entschieden hat.
Die darin liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Die Kontrolle beschränkt sich im Rahmen des Abwägungsgebots auf die Frage, ob die Gemeinde die abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend bestimmt hat und ob sie die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung eingehalten hat.
Unter „Belange“ sind alle Formen von planungsrechtlich relevanten Interessen zu fassen. Das sind nicht nur solche, die im Sinne des Baunachbarrechts auf Grund einer nachbarschützenden Bestimmung ein subjektives öffentliches Recht darstellen. Auf der Ebene der Abwägung der Belange ist allerdings bedeutsam, ob der nachbarliche Belang „bloß“ ein Interesse (im Sinne eines reinen, nicht schutzwürdigen Affektionsinteresses) oder ein subjektives öffentliches Recht, das ihm die Rechtsordnung ausdrücklich eingeräumt hat, darstellt. Denn im zweiten Fall wird es sich eher gegenüber dem Interesse des Bauherrn durchsetzen können als im ersten.
Ermessensentscheidung bei der Erteilung einer Ausnahme und einer Befreiung
Wenn in § 31 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB von „kann“ die Rede ist, dann drückt dieser Begriff entsprechend der in der Gesetzestechnik üblichen Bedeutung aus, dass der Behörde Ermessen zusteht. Das besagt: Auch bei Vorliegen der Voraussetzungen für eine Ausnahme oder einer Befreiung hat die Behörde die rechtliche Befugnis, die Erteilung der Ausnahme abzulehnen. Der Bauherr hat nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Die Behörde muss hierfür die allgemeinen verwaltungsrechtlich anerkannten Grundsätze über die Ermessensausübung berücksichtigen: Sie muss zunächst von dem richtigen tatsächlichen Sachverhalt ausgehen.
Anspruch auf Ausnahme oder Befreiung
Ferner muss sie den Gleichbehandlungsgrundsatz beachten: Der Bauherr hat einen Anspruch auf die Erteilung der Ausnahme oder Befreiung, wenn die Behörde sich durch die Erteilung von Ausnahmen oder Befreiungen in anderen, gleich gelagerten Fällen so sehr gebunden hat, dass die diesmalige Ablehnung gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoßen würde. Die Behörde muss außerdem bei ihrer Entscheidung in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch machen: Die Versagung darf nur aus städtebaulichen Gründen erfolgen. Dabei reicht es nicht aus, dass die Gemeinde bestimmte, dem Vorhaben entgegenstehende Planungsabsichten hat. Denn um diese zu sichern stehen der Gemeinde andere Instrumente zur Verfügung, nämlich die Zurückstellung von Baugesuchen und die Veränderungssperre. Schließlich muss sie nach § 39 Abs. 1 Satz 3 Verwaltungsverfahrensgesetz eine Begründung fertigen, die die Gesichtspunkte erkennen lässt, von denen sie bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.
Mit den im Baugesetzbuch abschließend aufgeführten Möglichkeiten zur Erteilung von Abweichungen soll dem Bauherrn Gestaltungsfreiheit eingeräumt werden, die nicht an einer zu kleinlichen Handhabung der Vorschriften scheitern soll. Das Gesetz bietet die Möglichkeit,
von der als zwingend festgesetzten Höhe baulicher Anlagen geringfügige Abweichungen zuzulassen, § 18 Abs. 2 BauNVO,
geringfügige Überschreitungen der zulässigen Grundflächenzahl zuzulassen, § 19 Abs. 4 BauNVO,
das Vor- und Zurücktreten von Gebäudeteilen in geringfügigem Ausmaß über die im Bebauungsplan festgesetzte Baugrenze oder Baulinie zuzulassen, § 23 Abs. 2 und 3 BauNVO. Soweit der Satzungsgeber nach § 23 Abs. 2 S. 3 BauNVO von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, ein Vor- oder Zurücktreten von Gebäudeteilen in geringfügigem Ausmaß zuzulassen, ist eine entsprechende Entscheidung allerdings eine Ausnahmeentscheidung nach § 31 Abs. 1 BauGB),
Nebenanlagen im Sinne von § 14 BauNVO in der Abstandfläche zuzulassen, § 23 Abs. 5 BauNVO.
Über die Abweichung entscheidet die Baugenehmigungsbehörde im Ermessenswege; sie kann die Abweichung ablehnen, wenn sie dafür gute Gründe anführen kann. Insofern gilt das zur Erteilung einer Ausnahme und einer Befreiung Gesagte.
Fazit: Die rechtlichen Möglichkeiten stellen keinen Freibrief dar
Der vorstehende, die Möglichkeiten von Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen bei weitem nicht erschöpfend darstellende Überblick soll dies deutlich machen:
Der Gesetzgeber und der Satzungsgeber haben auf Grund ihrer parlamentarischen Legitimation die Rechtssetzungskompetenz. Die Genehmigungsbehörde hat –in dem Rahmen, den das Gesetz, die Verordnung und die Satzung ihr lassen– die Befugnis, mittels Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen flexibel zu handeln, um Rechtsschematismus zu vermeiden. Ihr verbleibt dabei ein Ermessensrahmen, den sie unter Beachtung der Rechtsordnung auszuschöpfen hat. Eine zu großzügige Handhabung insbesondere der Befreiungsmöglichkeiten verbietet sich aus rechtsstaatlichen Gründen und kann im Falle einer flächendeckenden Praxis dazu führen, dass die Festsetzung – im Extremfall sogar der gesamte Bebauungsplan – funktionslos und damit ungültig wird.
Ist ein Vorhaben wegen entgegenstehender gesetzlicher Bestimmungen oder Festsetzungen nicht genehmigungsfähig und liegen auch die Voraussetzungen für eine Ausnahme, Befreiung oder Abweichung nicht vor, ist es nur nach einer Umplanung des Vorhabens bzw. Änderung des Bebauungsplans realisierbar. Das Unterfangen, ihm mit den genannten Mitteln über die Hürde hinwegzuhelfen, ist ansonsten untauglich, es wird lediglich ein zweiter Rechtsverstoß begangen: Eine Maßnahme, die an den gesetzlichen Voraussetzungen vorbei geht, heilt den Verstoß nicht, sondern bezweckt allenfalls die Suggestion der Rechtmäßigkeit, vergleichbar einem Radfahrer, der im Dunkeln den Radweg in der entgegengesetzten Richtung benutzt und, damit er dabei nicht erwischt wird, sicherheitshalber auch noch die Fahrradbeleuchtung nicht einschaltet.
Die Rechte der Nachbarn im Falle einer fehlerhaften Erteilung einer Ausnahme oder einer Befreiung
Ist eine Ausnahme erteilt worden, hängt die rechtliche Möglichkeit eines Nachbarn, dies zu rügen, davon ab, ob die Norm, von der eine Ausnahme erteilt worden ist, dem Schutz (auch) dieses Nachbarn dient oder allein städtebaulichen Zwecken dient. Nur im ersten Fall wird der Nachbar in einem subjektiven öffentlichen Recht verletzt. Im zweiten Fall ist die Erteilung der Ausnahme zwar objektiv-rechtlich rechtswidrig, verletzt den Nachbarn aber nicht in seinen Rechten. Die rechtswidrige Erteilung einer Ausnahme von einer Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung ist stets eine Maßnahme, die den Nachbarn in seinen subjektiven Rechten verletzt; denn nach der feststehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 16. September 1993 – 4 C 28/91 -) haben Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung stets nachbarschützenden Charakter. Das gilt auch für rechtswidrige Erteilungen von Ausnahmen in faktischen Baugebieten.
Bei der Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage nach dem Nachbarschutz ähnlich: Die Rechtswidrigkeit einer Befreiung allein begründet noch keine Abwehrrechte des Nachbarn. Sie können in Betracht kommen, wenn die Befreiung unter Verstoß gegen nachbarschützende Regelungen erteilt wurde. Damit stellen sich zunächst diese Frage: Handelt es sich bei der Bestimmung, von der die Befreiung erfolgt ist, um eine nachbarschützende Bestimmung? Wenn dies der Fall ist, ist das gesamte „Programm“ des § 31 Abs. 2 BauGB durchzuprüfen. Jeglicher Rechtsfehler führt zu einer Verletzung der Rechte des Nachbarn. Ist kein Fehler feststellbar, kann der Nachbar die Befreiung nicht rügen. Erweist sich die Bestimmung als nicht nachbarschützend, ist allein entscheidend, ob nachbarliche Belange hinreichend gewürdigt worden sind.
Der nachbarschützende Charakter einer Bestimmung
Darauf, dass Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung, stets (auch) dem Nachbarschutz dienen, wurde schon mehrfach hingewiesen. Mit seinem viel beachteten Urteil vom 9. August 2018 (4 C 7.17) hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung auch darauf gerichtet sein können, dem Schutz des Nachbarn zu dienen, vorausgesetzt, der Plan lasse erkennen, dass diese Absicht des Plangebers bei heutigem Verständnis von einem bauplanungsrechtlichen Nachbarschutz bestand (siehe auch DABonline „Starke Nachbarn“.
Der Wille der Gemeinde zur nachbarschützenden Ausgestaltung einer Festsetzung könne im Einzelfall auch aus der Planzeichnung und aus den jeweiligen örtlichen Verhältnissen im Wege einer Interpretation ermittelt werden. Es genüge, einen „objektivierten“ planerischen Willen zu ermitteln, z.B. anhand des im Bebauungsplan zum Ausdruck gekommenen Planungskonzepts. Diese Rechtsprechung hat das Gericht mit seinem Beschluss vom 11. Juni 2019 (4 B 5/19) weiter entwickelt und auf Festsetzungen über die überbaubare Grundstücksfläche übertragen.
Unter welchen Voraussetzungen eine Befreiung von nicht nachbarschützenden Festsetzungen des Bebauungsplans die Rechte des Nachbarn verletzt, ist nach den Maßstäben zu beantworten, die zum drittschützenden Gebot der Rücksichtnahme entwickelt worden sind. Die Beantwortung dieser Frage hängt wesentlich von den Umständen des Einzelfalls ab. Erforderlich ist insbesondere eine Würdigung der Interessen des Bauherrn an der Erteilung der Befreiung und der Interessen des betroffenen Nachbarn an der Einhaltung der Festsetzungen des Bebauungsplans und damit an einer Verhinderung von Beeinträchtigungen oder Nachteilen durch eine Befreiung.
Der Nachbar kann umso mehr an Rücksichtnahme verlangen, je empfindlicher seine Stellung durch eine an die Stelle der im Bebauungsplan festgesetzten Nutzung tretende andersartige Nutzung berührt werden kann. Umgekehrt braucht derjenige, der die Befreiung in Anspruch nehmen will, umso weniger Rücksicht zu nehmen, je verständlicher und unabweisbarer die von ihm verfolgten Interessen sind. Eine Verletzung von Nachbarrechten liegt danach vor, wenn die Prüfung der Schutzwürdigkeit der nachbarlichen Interessen und die Abwägung der gegenläufigen Interessen von Bauherrn und Nachbarn ergibt, dass die durch die Befreiung eintretenden Nachteile das Maß dessen übersteigen, was einem Nachbarn billigerweise noch zumutbar ist.
Im Hinblick auf eine vom Nachbarn gerügte Befreiung von der Festsetzung der geschlossenen Bauweise ist weder schlüssig dargelegt worden noch sonst ersichtlich, inwieweit eine offene Bauweise mit größeren Nachteilen für den Nachbarn verbunden ist als eine geschlossene Bauweise oder gar unzumutbare Beeinträchtigungen hervorruft. Die Errichtung von drei einzelnen Gebäudekörpern anstelle eines zusammenhängenden massiven Gebäudekomplexes entlang der Straße passt sich an die jenseits dieser Straße bestehende offene Bauweise im angrenzenden allgemeinen Wohngebiet an und wirkt nicht nur aus städteplanerischer Sicht sondern auch aus der Perspektive der dahinter liegenden Nachbargrundstücke erheblich weniger massig und deutlich aufgelockerter.
Entspricht die Befreiung objektiv keiner pflichtgemäßen Ermessensausübung, etwa weil der Bescheid keinen Hinweis darauf enthält, dass die Genehmigungsbehörde den ihr bei der Erteilung der Befreiungen zustehenden Ermessensspielraum überhaupt erkannt hat (sog. Ermessensnichtgebrauch), kann nach allgemeiner Rechtsmeinung der betroffene Nachbar dies nicht rügen. Denn die verfahrensrechtliche Vorschrift des Begründungsgebotes dient nicht dem Nachbarn. Diesem stehen nur materiell-rechtliche Rechte zu; damit ist er hinreichend geschützt.
Dr. Hubertus Schulte Beerbühl ist Richter a.D. am Verwaltungsgericht Münster und Autor eines Lehrbuchs zum Öffentlichen Baunachbarrecht und zum Baurecht NRW