Source: https://vlexvenezuela.com/vid/ceva-405643110
Timestamp: 2020-04-01 16:32:48
Document Index: 53023651

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Sentencia nº 1426 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 31 de Octubre de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 405643110
Número de Expediente: 06-0348
El 9 de marzo de 2006, los abogados J.V.M.L., E.B.A., J.D.P., M.M.R. y G.D., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 13.861, 15.793, 37.416, 52.235 y 83.474, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN CIVIL C.E.V.D.A. (CEVA), inscrita originalmente ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito del Municipio Sucre del Estado Miranda el 19 de mayo de 1994, bajo el N° 23, Tomo 32, cuya última modificación de denominación consta en el Registro Subalterno del referido ente político territorial el 6 de abril de 1999, bajo el N° 23, Tomo 1, interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia recurso de nulidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra el artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C., publicada en la Gaceta Municipal N° 582 extraordinario, del 31 de diciembre de 2005.
El 14 de marzo de 2006, se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado doctor F.C.L., a los fines de admitir el recurso.
El 21 de junio de 2006, se admitió la acción, se declaró con lugar la pretensión cautelar, se ordenó practicar las notificaciones legales correspondientes y, por último, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Recibido el expediente en el Juzgado de Sustanciación y practicadas las notificaciones legales correspondientes, el 26 de julio de 2006 se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado dentro del lapso legal correspondiente.
Concluida la sustanciación de la causa el 22 de mayo de 2012, el Juzgado de Sustanciación ordenó pasar el expediente a Sala, a los fines del pronunciamiento correspondiente sobre el mérito del asunto.
El 29 de mayo de 2012, se recibió el expediente y se ratificó como ponente a quien suscribe la presente decisión.
Los apoderados judiciales de la accionante solicitaron la declaratoria de nulidad absoluta del artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C., sobre la base de los siguientes argumentos:
Que la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C., fue dictada sobre la base legal de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Que en el artículo 3 de la referida ordenanza, se establece que debe entenderse por actividad económica y en el capítulo referente a los servicios, define tal actividad como aquella que “comporte, principalmente, prestaciones de hacer, sea que predomine la labor física o la intelectual; incluyendo en este renglón los suministros de agua, electricidad, gas, telecomunicaciones, aseo urbano, entre otros, así como, la distribución de billetes de lotería, bingos, casinos y demás juegos de azar. No se consideraran servicios, a los fines del impuesto regulado”.
Que en la actividad de servicios no se incluyen las definiciones y, por tanto, no se guardó una adecuada técnica legislativa.
Que “no existe duda alguna que la Ordenanza regula la actividad de servicios profesionales en la jurisdicción del Municipio Valencia, estableciendo la obligación para estos profesionales de solicitar una licencia para el ejercicio de sus actividades, como lo dispone el artículo 30 de la Ordenanza impugnada”.
Que los impuestos sobre actividades económicas de industria y comercio no pueden disponer un gravamen sobre la actividad de servicios profesionales, sino sólo sobre el ejercicio industrial y comercial.
Que la autonomía municipal no comprende la libre facultad de las autoridades de los entes locales para hacer lo que consideren convenientes, sino un concepto definido en la Constitución y las leyes nacionales, ajustándose así, al principio de legalidad tributaria, que comprende la “prohibición de establecimiento de tributos pagaderos en servicios profesionales”.
Que, conforme al artículo 317 del Texto Fundamental y 3 del Código Orgánico Tributario, el principio de legalidad tributaria, supone la definición certera del hecho imponible, los presupuestos de hecho, los sujetos obligados, el método para determinar la base imponible, las alícuotas, las exenciones, las infracciones, las sanciones correspondientes, el órgano competente para recibir el pago y el tiempo durante el que se paga el tributo.
Que la norma impugnada, viola el artículo 316 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por indefinición del sujeto pasivo de la obligación tributaria, “en el caso de los servicios profesionales, los cuales se ubican en el grupo 8322 del Clasificador de Actividades de la referida Ordenanza”.
Que el legislador municipal, al incluir los servicios profesionales como hecho imponible, se “extralimitó en sus competencias, porque los requisitos intrínsecos de una determinada profesión están regulados en las leyes respectivas”.
Que “el clasificador no tiene anexo de definiciones, lo cual no sólo evidencia una deficiente técnica legislativa, sino que dificulta la determinación y precisión del sujeto pasivo de la obligación tributaria, y, en consecuencia, en lo que respecta al caso de los servicios profesionales, el grupo 8322 del clasificador de Actividades económicas resulta inconstitucional, por violatorio del artículo 317 del Texto Constitucional y así solicitamos expresamente sea declarado”.
Que en el ordenamiento jurídico venezolano sólo existen dos excepciones a la regla de definición de los elementos integradores del tributo en la ley, como son los casos de impuestos al consumo, a la producción, a las ventas, o al valor agregado así como sobre tasas o contribuciones especiales y en los casos de la fijación de la unidad tributaria.
Que es materia de reserva legal la cuestión relativa a la regulación y disciplina de las profesiones que requieren título para su ejercicio, por lo que la disposición atacada viola el artículo 105 del Texto Fundamental, pues obliga a los profesionales a obtener una licencia para el ejercicio de su actividad, lo cual comprende adicionalmente al establecimiento de un tributo, una imposición de requisitos para el ejercicio profesional.
Que la ordenanza impugnada, establece en el artículo 95, una sanción pecuniaria a quien ejerza una determinada actividad sin la correspondiente licencia, lo cual podría ser aplicado a los profesionales liberales.
Que conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la legislación en materia de profesiones liberales, se mantiene vigente y en ésta se dispone que dichas profesiones no pueden estar obligadas al pago de impuesto municipal.
Que no es competencia de los entes locales la regulación de los servicios profesionales, mediante la obligación de adquirir licencias y mediante la imposición de un gravamen municipal.
Que el ámbito competencial de los municipios se limita a sus intereses peculiares, es decir, a las materias propias de la vida local, dentro de la cual no se encuentran las actividades profesionales, sobre el cual se aplica el denominado federalismo fiscal.
Que, históricamente, el ejercicio de las profesiones libres ha estado excluidos del extinto impuesto de industria y comercio, por su carácter no comercial, sino civil.
Que la prestación de una actividad profesional liberal no puede ser incluida en la actividad de servicios a que se refieren los artículo 179, cardinal 2, de la Constitución y 211 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Que la norma impugnada viola el principio de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público, pues, el legislador local omitió el sentido correcto del cardinal 2 del artículo 179 del Texto Fundamental.
OPINIÓN DEL MUNICIPIO V.D.E.C.
La representación del Municipio V.d.E.C. se opuso a la pretensión anulatoria formulada, sobre la base de los siguientes argumentos:
Que la norma atacada no tiene por objeto regular directa y exclusivamente las condiciones de ejercicio de profesiones liberales, sino la “obtención de la licencia de actividades económicas”.
Que la impugnación “nada dice sobre el resto de los sujetos a los que igualmente les es (sic) aplicable la norma”.
Que la nulidad solicitada dejaría sin regulación a todos los sujetos que desarrollan actividad comercial en el Municipio.
Que no es cierta la supuesta invasión de las competencias del Poder Nacional, ya que el Municipio V.d.E.C. tiene potestad originaria para regular y gravar las actividades económicas que se desarrollan en su jurisdicción.
Que tanto la doctrina como la jurisprudencia han admitido que los municipios gozan de la potestad para exigir a los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas la obtención de una licencia o autorización denominada “patente”.
Que la norma impugnada “no hace mención alguna al desarrollo de actividades profesionales, luego mal podría el contenido de dicha norma erigirse en una violación de lo establecido en el artículo 105 de la Constitución”.
Que “al disponer el artículo 105 del Texto Fundamental que está reservada a ‘la Ley’ la regulación por la cual se determinen las profesiones que requieren título y las condiciones para su ejercicio, debe entenderse que dicha norma ha hecho una reserva de esta materia a favor de los actos con rango y fuerza de Ley que puedan emanar de cualquier ente político-territorial (República, Estados y Municipios). En efecto, el artículo 105 constitucional no reserva la señalada materia a favor de una ley nacional, estadal o municipal en concreto; muy por el contrario, el constituyente a través de dicha norma, reservó esta materia a la Ley, a secas, y como se ha visto; la Ley puede emanar de la Asamblea Nacional, de los Consejos Legislativos estadales y de los Concejos Municipales”.
Que el artículo 105 de la Constitución es distinto a los artículos 147 y 177 eiusdem, que si reservan a la ley nacional la regulación del régimen de jubilaciones y la capacidad de postulación de los alcaldes.
Que la norma impugnada se enmarca en la potestad municipal de regular todo aquello que sea de sus intereses.
Que el Poder Nacional no puede interferir en la potestad de los municipios para el ejercicio de sus competencias sobre las tasas, licencias y autorizaciones, entre las cuales se encuentran las licencias para el ejercicio de profesiones liberales.
Que la propia disposición transitoria decimoquinta del Texto Fundamental reconoce el Poder Mmunicipal para regular la materia.
Que la ordenanza impugnada regula toda actividad económica y ello, necesariamente comprende el ejercicio profesional, en cuanto a servicios que generan ingresos en el municipio.
Corresponde a esta Sala proveer sobre el mérito del asunto planteado y, en este sentido, observa que las disposiciones atacadas son del siguiente tenor:
Artículo 30.- Quienes vayan a ejercer actividades económicas en forma habitual y/o Temporal, en la jurisdicción del Municipio Valencia, deberán solicitar y obtener previamente de la Administración Tributaria Municipal, la respectiva Licencia de Actividades Económicas, conforme al procedimiento previsto en esta Ordenanza
Por su parte, el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la referida ordenanza municipal sólo señala lo siguiente:
Sobre el particular, debe señalarse que esta Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos similares al de autos (Vid. sentencias números 781 del 6 de abril de 2006 (caso: H.B.) y 1034 del 26 de octubre de 2010 (caso: Asociación Civil C.E.V.D.A. (Ceva) mediante las cuales se anularon varios artículos de unas ordenanzas que regulaban el ejercicio de actividades profesionales en el ámbito municipal, por considerar que se violaba el principio de reserva legal del Poder Nacional.
Dichos fallos, en su parte motiva, señalaron lo siguiente:
Varias han sido las razones que los recurrentes y los terceros han esgrimido para señalar la inconstitucionalidad de las normas transcritas -la extensión de sus argumentos así lo demuestra-; sin embargo, y al margen de que esta Sala entre a considerar individualmente cada una de ellas, a dos se pueden reducir los alegatos fundamentales de su impugnación. El primero, según el cual, con fundamento en el artículo 105 constitucional, es exclusivo del Poder Público nacional establecer el régimen vinculado al ejercicio de las profesiones liberales; y el segundo, que pregona que la norma contenida en el artículo 179 numeral 2 de la Constitución sólo se refiere a actividades industriales y comerciales, lo que excluye de la potestad tributaria de los municipios a las profesiones liberales dado su carácter esencialmente civil.
Por otra parte, la Sala, haciendo uso de la denominada interpretación constitucionalizante, declara que cuando los artículos 3 y 25 de la aludida Ordenanza se refieren a actividades de servicio está haciendo alusión a los servicios conexos a las actividades industriales y comerciales, por lo que no tiene cabida su aplicación a las profesiones liberales. Al ser ello así, esta Sala considera inoficioso pronunciarse sobre el resto de los argumentos esgrimidos para defender la inconstitucionalidad de los preceptos anulados. Así se decide
(Al respecto ver Sentencia de esta Sala 1798 del 19 de julio de 2005, caso: Festejos Mar, en la que de manera exhaustiva se desarrolló el vicio delatado).
De la doctrina parcialmente transcrita se evidencia que, ésta Sala, ha excluido de las potestades regulatorias y tributarias de los municipios a las denominadas profesiones liberales, ello atendiendo a que su desarrollo tiene una naturaleza eminentemente civil y no comercial.
Ciertamente, el ejercicio profesional tiene carácter civil pues desde el punto de vista patrimonial, su desempeño ni genera salario (que es la retribución propia de una relación de trabajo), ni beneficios económicos derivados de la realización de una actividad industrial o comercial, sino que encuentra su retribución lucrativa en la prestación de un servicio profesional brindado con motivo de la celebración de un contrato de mandato o de servicios, que es, precisamente, desde el punto de vista sustancial, su rasgo civil principal, pues en la relación profesional se privilegia el vínculo particular en obsequio de las necesidades de las partes y no del mercado como ocurre en materia comercial.
Según lo expuesto, y congruente con la doctrina anterior, se estima que, en el caso de autos, igualmente resulta necesario interpretar que las actividades económicas en forma habitual o temporal a que se refiere el artículo 30 de la ordenanza impugnada, se circunscriben a aquellas conexas a las actividades industriales y comerciales, con lo cual, no tiene cabida sobre las profesiones liberales, no siendo, en consecuencia, legítima su aplicación a aquellos profesionales que desarrollan su actividad en el municipio, salvo que, como precisó esta Sala en la sentencia N° 649 del 23 de mayo de 2012, el ejercicio profesional sea desarrollado por un grupo de individuos asociados que pasen a desarrollar preponderantemente actos de comercio que desde la perspectiva financiera, representen la mayor fuente de sus ingresos, pues en tales casos, la actividad profesional muta hacia el área mercantil, relegado a un segundo plano el ejercicio de la profesión.
En efecto, la referida sentencia estableció lo siguiente:
…el carácter civil del desempeño de profesiones liberales por parte de grupos de individuos asociados, puede mutar hacia el área mercantil cuando el ejercicio profesional es relegado a un segundo plano, como consecuencia de la asunción de actividades que, desde el punto de vista formal constituyen actos de comercio y, desde la perspectiva financiera, representan la mayor fuente de ingresos de la asociación.
Por ende, cuando se pretenda someter a las asociaciones profesionales a cargas parafiscales u obligaciones tributarias, corresponderá a la Administración develar que sus negocios jurídicos exceden su ámbito civil y que realizan actividades comerciales que producen los ingresos más importantes de su gestión económica
Conforme a la doctrina citada, esta Sala hace una interpretación constitucionalizante de la norma impugnada en el sentido que la misma se refiere sólo a los servicios conexos a actividades industriales y comerciales, pero no a los servicios profesionales (salvo que muten hacia prestaciones de carácter mercantil), con lo cual, no se encuentra menoscabado el principio de reserva legal ni las potestades regulatorias del Poder Nacional, y así se declara.
Distinta situación es la que se observa con el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C., ya que éste establece expresamente una alícuota que somete a los profesionales que decidan ejercer su actividad en ese Municipio a las potestades tributarias que de forma exclusiva recaen sobre la actividad comercial e industrial y, ello, en los términos supra expuestos, resulta inconstitucional por violar la reserva legal del Poder Nacional consagrada en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En atención a las consideraciones anteriores, la Sala estima que la pretensión anulatoria propuesta contra el referido Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C., debe declararse con lugar, y así también se decide.
Resuelto lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32 y 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, dado los múltiples actos que eventualmente pudieron haber sido dictados por la Administración del Municipio V.d.E.C. en aplicación de la norma anulada en el presente fallo, por razones de seguridad jurídica, para evitar un descontrol presupuestario en esa entidad político-territorial y preservar los intereses generales y particulares generados por la expectativa plausible de la suspensión de efectos acordada por esta Sala en la medida cautelar, fija el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 21 de junio de 2006, oportunidad en la que se decretó la medida de suspensión de la norma anulada. Así se decide.
Como consecuencia del pronunciamiento anterior y dado el carácter accesorio de las medidas cautelares, se revoca la medida cautelar dictada por esta Sala el 21 de junio de 2006. Así finalmente se decide.
- PARCIALMENTE CON LUGAR del recurso de nulidad incoado por la asociación civil C.E.V.D.A. (CEVA), contra el artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C., publicada en la Gaceta Municipal N° 582 extraordinario, del 31 de diciembre de 2005.
- Se ANULA el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C..
- Se INTREPRETA que cuando el artículo 30 de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C. se refiere las actividades económicas en forma habitual o temporal que se ejerzan en la jurisdicción del mencionado Municipio, se circunscribe a aquellos conexos a las actividades industriales y comerciales, con lo cual, no tiene cabida su aplicación a las profesiones liberales, no siendo en consecuencia, legítima su aplicación a aquellos profesionales que desarrollan su actividad en el Municipio, salvo que dicha actividad pueda calificarse como actos objetivos de comercio.
- Se REVOCA la medida cautelar dictada por esta Sala el 21 de junio de 2006.
- Se ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial del Municipio V.d.E.C., así en la Gaceta Judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad absoluta del Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V.d.E.C., publicada en la Gaceta Municipal N° 582 extraordinario, del 31 de diciembre de 2005”.
6) FIJA el inicio de los efectos del presente fallo a partir del 21 de junio de 2006.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Envíese copia de la presente decisión a la Alcaldía del Municipio V.d.E.C., así como a la Sindicatura y al Concejo Municipal del referido ente político territorial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de OCTUBRE dos mil doce. Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
Exp. n° 06-0348