Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/1853
Timestamp: 2019-08-18 03:49:19+00:00
Document Index: 195032585

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Séance en hémicycle du 29 novembre 2010 à 10h00 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 29 novembre 2010 à 10h00
Loi de finances pour 2011 (voir le dossier)
Justice (voir le dossier)
Article 75 (voir le dossier)
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 110 rectifié, rapport n° 111).
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Justice » (et les articles 75 et 75 bis).
Roland du Luart, rapporteur spécial de la commission des finances
Monsieur le garde des sceaux, c’est pour moi une joie de retrouver comme garde des sceaux l’ancien sénateur que vous êtes. Votre nomination à la tête de ce ministère honore le Sénat tout entier.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la mission « Justice » est dotée pour 2011 de 7, 1 milliards d’euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 4, 1 %. Sur la période 2011-2013, ses moyens continueront de progresser de 3, 3 %, ce qui traduit bien la priorité accordée à la justice depuis la loi d’orientation et de programmation pour la justice de 2002.
Le programme Justice judiciaire compte 2, 959 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une hausse de 4, 4 %. Les créations nettes d’emplois se montent à 127 équivalents temps plein travaillé, ou ETPT, pour un plafond d’emplois fixé à 31 018 ETPT.
Les efforts destinés à accroître les effectifs de magistrats n’ont cependant de sens que s’ils s’accompagnent d’un effort encore plus important en faveur des greffiers. Or le ratio entre le nombre de greffiers et celui de magistrats n’est encore actuellement que de 0, 86. L’objectif doit être de le porter progressivement à un niveau proche de un pour un. Je constate néanmoins que la situation progresse.
Pour 2011, l’enveloppe allouée au titre des frais de justice s’élève à 459, 4 millions d’euros. Les charges restant à payer devraient toutefois représenter près de 100 millions d’euros à la fin de l’exercice budgétaire 2010, ce montant correspondant à environ deux mois d’activité des juridictions. Il apparaît donc que la sous-budgétisation constatée en 2009 et en 2010 se poursuit en 2011. C’est la raison pour laquelle la commission des finances m’a demandé de vous présenter un amendement sur les crédits de cette mission.
Un autre enjeu pour l’institution judiciaire réside dans la mise en œuvre de la réforme de la carte judiciaire. À cet égard, il convient de se féliciter que cette réforme avance, sans que son coût dérape. Celui-ci est toujours estimé à 427 millions d’euros sur cinq ans.
Une dernière question se pose concernant la performance de la justice judiciaire : c’est celle de l’exécution des peines. Monsieur le garde des sceaux, pouvez-vous nous éclairer sur ce point et nous donner votre appréciation sur l’effectivité des décisions pénales ?
En 2011, les efforts en faveur du programme Administration pénitentiaire se poursuivront. Ce programme verra ainsi ses autorisations d’engagement progresser de 6, 8 % et ses crédits de paiement de 4, 5 %. Il enregistrera par ailleurs un gain net de 413 emplois supplémentaires, pour un plafond d’emplois établi à 34 857 ETPT. Cette augmentation des effectifs permettra notamment de répondre aux besoins en personnels liés à l’ouverture de nouvelles places en détention au cours de l’exercice.
Le nombre de créations nettes de places en détention en 2011 se montera en effet à 1 139, les efforts d’investissement réalisés au cours des derniers exercices commençant à porter leurs fruits depuis 2008.
Le grave écueil de la surpopulation carcérale n’est cependant pas encore totalement surmonté. La préoccupation majeure concerne les établissements dont la densité reste supérieure à 200 %.
Une décision importante est intervenue concernant la question récurrente des transfèrements de détenus. À compter du 1er janvier 2011, la responsabilité de ces transfèrements entre les cellules et les palais de justice, ainsi que des missions d’escorte et de garde des détenus hospitalisés dans les unités hospitalières sécurisées interrégionales, les UHSI, sera transférée au ministère de la justice. Seuls les détenus particulièrement signalés continueront de relever de la police et de la gendarmerie. Cette mesure s’accompagnera d’un transfert de 800 ETPT en faveur de l’administration pénitentiaire. À cet égard, monsieur le garde des sceaux, la commission des finances souhaiterait connaître les deux régions qui devraient être pilotes pour cette expérimentation dès le début de 2011.
Enfin, la prise en charge des cas relevant de la psychiatrie en milieu carcéral constitue un sujet de préoccupation constant. Or les moyens dédiés à cette mission sont insuffisants. La pénurie de psychiatres est d’autant plus préjudiciable qu’environ 20 % à 25 % – au minimum ! – des détenus souffrent de troubles psychiatriques. Des solutions à cette situation devront être trouvées dans les années à venir. Que pouvez-vous nous dire à ce sujet, monsieur le garde des sceaux ?
Depuis 2009, le programme Protection judiciaire de la jeunesse privilégie la prise en charge des mineurs délinquants. L’année 2011 représente une année charnière pour la protection judiciaire de la jeunesse, la PJJ, qui a accompli d’importants efforts de rationalisation. En effet, conçu sur quatre ans, son projet stratégique national arrive bientôt à son terme.
Le programme comporte 757, 9 millions d’euros en crédits de paiement, soit une diminution de 2, 1 %. Il enregistrera la perte de 140 ETPT, son plafond d’emplois baissant à 8 501 ETPT.
Il faut toutefois souligner que ces suppressions de postes ne concernent que les fonctions support et non les éducateurs. J’insiste sur le fait que nous avons atteint là, à mon avis, un plancher et qu’il est important de ne pas déstabiliser l’institution, qui est fort bien gérée.
Au total, l’action de la protection judiciaire de la jeunesse débouche sur un résultat encourageant : 70 % des jeunes pris en charge au pénal n’ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l’objet de nouvelles poursuites dans l’année qui a suivi la clôture de la mesure.
Les moyens du programme Accès au droit et à la justice augmentent de 12, 4 % en crédits de paiement et atteignent 331, 3 millions d’euros. En particulier, l’aide juridictionnelle voit sa dotation passer de 274, 8 millions d’euros en 2010 à 312, 3 millions d’euros en 2011.
Cette hausse significative est cependant trompeuse. Elle s’explique essentiellement par le fait que, l’année prochaine, ces crédits devront également couvrir l’assujettissement des rétributions versées aux avocats et aux avoués à un taux de TVA à 19, 6 %, contre 5, 5 % antérieurement.
La commission des finances se félicite toutefois que le projet de loi de finances pour 2011 instaure un ticket modérateur de 8, 84 euros à la charge des bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, qui seront désormais ainsi, nous l’espérons, mieux responsabilisés.
Par ailleurs, la réforme à venir de la garde à vue constituera, à n’en pas douter, un défi majeur à relever en 2011 au regard du budget consacré à cette aide. La commission des finances y sera particulièrement attentive, ce genre de réforme nécessitant les moyens adéquats.
Le programme Conduite et pilotage de la politique de la justice comporte 267, 1 millions d’euros de crédits de paiement, en progression de 7, 3 % par rapport à 2010. Cette hausse significative des crédits consacrés à l’administration centrale et aux projets informatiques pourrait étonner. Elle doit cependant être relativisée dans la mesure où elle résulte, pour une grande part, de changements de périmètres.
L’un des enjeux pour 2011 sera la réussite du regroupement, sur un site unique, de l’ensemble des directions de l’administration centrale. Ce déménagement doit permettre de réaliser des économies de loyers.
En conclusion, et sous réserve de l’adoption de l’amendement que je vous présenterai dans quelques minutes, la commission des finances propose au Sénat de voter les crédits proposés pour la mission « Justice » et pour chacun de ses programmes.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP. – M. Yves Détraigne applaudit également.
La parole est à M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis.
Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le projet de loi de finances pour 2011 prévoit une progression de 4, 5 % des crédits du programme Administration pénitentiaire au sein de la mission « Justice », dont la dotation augmente globalement de 4, 1 %.
Dans un contexte budgétaire particulièrement difficile, ces chiffres marquent un incontestable effort en faveur de la justice, effort qui s’inscrit dans la durée. Le budget de la justice est ainsi passé entre 2001 et 2011 de 4, 3 milliards d’euros à 7, 128 milliards d’euros, soit une augmentation de 65 %.
Le programme Administration pénitentiaire représente 39 % de la mission « Justice », soit une dotation en crédits de paiement de 2, 8 milliards d’euros, tandis que les autorisations d’engagement augmentent de 6, 7 %, atteignant 3, 2 milliards d’euros.
Le plafond d’autorisations d’emplois s’élève à 34 857 ETPT, contre 33 860 en 2010, soit 997 ETPT supplémentaires en un an et 1 837 ETPT en deux ans.
Sur le fondement de ce seul constat, la commission des lois a émis un avis favorable sur l’adoption des crédits du programme pénitentiaire de la mission « Justice » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011.
Je souhaite cependant exprimer un certain nombre d’inquiétudes et interroger le Gouvernement, monsieur le garde des sceaux, sur certains aspects de la politique pénitentiaire qui n’emportent pas d’emblée notre adhésion.
Notre première inquiétude porte sur le risque d’une déconnexion entre les exercices budgétaires successifs et les exigences de l’application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
Nous n’observons pas en particulier de rééquilibrage des recrutements en faveur des services pénitentiaires d’insertion et de probation, les SPIP, pourtant indispensables à la réussite de la politique d’aménagement de peine qui est au cœur de la loi pénitentiaire.
Ainsi, l’augmentation du plafond d’emplois concerne essentiellement les personnels de surveillance et correspond principalement à la création d’emplois permettant de faire face à l’ouverture des nouveaux établissements prévus en 2011 dans le cadre du programme Perben de 13 200 places.
En outre, une réorientation dès l’an prochain en faveur des SPIP paraît difficilement conciliable avec l’annonce de la création de 5 000 places supplémentaires au titre d’un nouveau programme immobilier.
Autant la commission des lois est totalement favorable, monsieur le ministre, au remplacement des places obsolètes par des places conformes au respect de la dignité des personnes détenues, autant elle estime nécessaire d’en rester, au moins à moyen terme, à un objectif de 63 000 places correspondant à un ratio d’incarcération de 100 pour 100 000 habitants, qui se situe dans une honorable moyenne européenne.
Je rappelle que, selon l’étude d’impact accompagnant la loi pénitentiaire, l’augmentation du nombre des aménagements de peine exigeait la création de 1 000 postes de conseillers d’insertion et de probation. Les créations successives d’ETPT au titre des métiers de l’insertion – 148 dans la loi de finances 2010 et 114 dans la loi de finances 2011 – à supposer qu’elles se concrétisent, demeurent très modestes.
Ma seconde inquiétude concerne le projet annuel de performance. Il n’est guère adapté aux grandes orientations de la loi pénitentiaire. L’idée est un peu la même. Bien des cibles apparaissent en deçà des objectifs souhaitables. Ainsi, pour le taux de détenus bénéficiant d’une activité rémunérée, la cible pour 2011 – 37, 4 % – marque une infime augmentation par rapport au résultat de 2009 qui est de 35, 7 %. Est-elle susceptible de mobiliser l’administration pénitentiaire autour de l’ardente obligation de développer des activités afin de répondre à l’engagement inscrit dans la loi ? Il est permis d’en douter.
De même, est-il vraiment pertinent de calculer l’indicateur concernant l’amélioration de l’accès aux soins sur la base du nombre d’établissements ayant actualisé leur protocole d’accord avec les services de soins, mesure à caractère purement administratif ? Le nombre d’emplois de médecin effectivement pourvus, ou encore celui des consultations, donnerait des éléments d’information plus utiles.
Enfin, les éléments de présentation actuels comportent des lacunes évidentes au regard de certaines orientations de la loi pénitentiaire. Ainsi, s’il est indispensable de mesurer le taux d’incidents dont les personnels sont victimes, la sécurité des établissements doit aussi s’apprécier à travers les violences commises en détention sur les personnes détenues.
Ma troisième inquiétude a trait à la baisse des moyens de fonctionnement destinés aux établissements en gestion publique dont les conséquences pourraient être très dommageables sur la maintenance des infrastructures. On peut ainsi songer au coût de la réhabilitation de Fleury-Mérogis. Cette baisse s’explique en partie par l’augmentation des crédits consacrés à la gestion déléguée en raison de la montée en charge des marchés. Nous attirons votre attention, monsieur le ministre, sur le risque d’un parc à deux vitesses dans l’avenir.
Le dernier point concerne le problème de l’encellulement individuel. Vous savez combien le Sénat s’y était montré attaché. Je constate, avec satisfaction, des progrès importants liés à la fois à l’augmentation du nombre des places, avec la réalisation du programme Perben, et à la diminution du nombre de personnes détenues. Savez-vous, mes chers collègues, qu’entre le 1 er octobre 2009 et le 1 er octobre 2010 nous avons fait baisser de moitié le nombre des établissements pénitentiaires qui connaissent une densité d’occupation supérieure à 150 % ? C’est tout à fait remarquable.
Cependant, monsieur le ministre, nous sommes parfois surpris d’entendre que la justification de l’administration pénitentiaire concernant les établissements qu’elle souhaite fermer repose sur l’impossibilité d’arriver à un taux de 95 % à 100 % d’encellulement individuel. Ce n’est en effet pas ce que le Sénat avait réclamé. Le Sénat n’est pas un ayatollah de l’encellulement individuel. La loi Perben, lorsqu’elle a été mise en œuvre et qu’elle a prévu 13 200 places, avait pour objectif 30 % de cellules collectives. Sur ce point, monsieur le ministre, nous comptons sur votre modération pour que le principe de l’encellulement individuel soit respecté avec les diverses exceptions qui sont prévues par la loi et qui pourraient effectivement justifier, pour les maisons d’arrêt, 30 % de cellules collectives dans un principe d’encellulement individuel.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP et de l’Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, évoquer le budget de la justice cette année, c’est pour moi être partagé entre deux approches relativement divergentes.
D’une part, il faut se féliciter de la progression des crédits des programmes Justice judiciaire et Accès au droit, alors que notre pays s’engage dans un effort considérable de réduction de ses dépenses publiques. D’autre part, force est de constater que les magistrats et les fonctionnaires doivent bien souvent faire face à une pénurie de moyens qui oblige les chefs de cour à renoncer à certaines dépenses de fonctionnement pour assurer, par exemple, le paiement des frais de justice.
Cette pénurie semble par ailleurs réduire les dialogues de gestion à une simple validation des propositions de l’administration centrale par les chefs de cour, ce qui me conduit à ma première observation sur ce budget 2011. Il s’agit de l’application de la LOLF à la justice. La logique de performance induite par la LOLF a sans doute permis d’accompagner un mouvement de rationalisation du travail des juridictions.
Toutefois, l’approche statistique n’offre qu’une vue schématique et même parfois déformée de l’activité judiciaire. Ainsi, l’indicateur relatif au nombre d’affaires pénales traitées par les magistrats du siège agrège les jugements correctionnels, les ordonnances pénales, les compositions pénales et les comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité, ce qui revient à agréger sans distinction des affaires qui nécessitent pourtant un investissement et un temps passé sensiblement différents.
J’en viens donc à ma première question, monsieur le garde des sceaux : les nouvelles applications informatiques, telle la chaîne applicative supportant le système d'information opérationnel pour le pénal et les enfants, ou CASSIOPEE, permettront-elles un jour d’affiner ces indicateurs, de rendre une vision plus fine et plus juste de l’activité judiciaire et, par voie de conséquence, de mieux adapter ces moyens à la réalité des besoins des juridictions ?
Je voudrais maintenant évoquer l’achèvement, en 2011, de la réforme de la carte judiciaire. La nouvelle carte sera normalement en place le 1er janvier prochain, avec 865 juridictions judiciaires contre 1 193 précédemment.
Les magistrats et fonctionnaires de la justice jugent globalement satisfaisante la prise en compte de la situation des personnels dans le cadre de la mise en œuvre de cette réforme.
L’accompagnement immobilier paraît plus problématique, et l’évaluation de son coût suscite des interrogations. En effet, la mise en œuvre de cette réforme se traduit par la réalisation de plus de 400 opérations immobilières, dont une centaine à titre provisoire. Compte tenu du coût ce volet immobilier, les résultats, en termes d’économies budgétaires, de la mise en place d’une nouvelle carte judiciaire ne pourront être observés qu’à long terme.
Par ailleurs, le développement des maisons de la justice et du droit, notamment les MJD nouvelle génération, constitue – j’ai eu l’occasion de le dire les années précédentes – le complément indispensable de la réforme de la carte judicaire afin de maintenir un accès facile à la justice sur l’ensemble du territoire. C’est vrai, en particulier, pour les populations les plus fragiles qui sont aussi souvent, il faut le dire, les justiciables que l’on retrouve le plus devant les tribunaux d’instance. Force est de constater qu’un certain nombre de ces MJD ne peuvent fonctionner correctement qu’en raison de l’appoint en personnel apporté par les collectivités locales, faute pour la juridiction de rattachement d’avoir les moyens d’y déléguer un greffier.
J’en viens maintenant à l’augmentation des frais de justice. Après avoir diminué en 2006 de 22, 1 % – c’était l’heureuse surprise de la mise en application de la LOLF dans le domaine de la justice –, les dépenses afférentes aux frais de justice sont à nouveau en progression depuis 2007. La hausse a même atteint 7, 7 % l’an dernier. Il paraît très inquiétant que l’insuffisance des crédits alloués aux frais de justice conduise certaines juridictions à réduire leurs frais de fonctionnement pour pouvoir honorer les factures. Ce sont alors des crédits qui auraient dû être consacrés à l’emploi de vacataires ou d’assistants de justice, voire de juges de proximité, qui sont en fait utilisés, à partir des deux tiers de l’année, pour le paiement des frais de justice. La plupart des juridictions arrêtent d’ailleurs purement et simplement de régler les frais de justice dès octobre ou novembre. Dès le début de l’année, il faudra renflouer les crédits.
Des économies semblent pouvoir être encore réalisées, notamment par de nouveaux marchés publics en matière d’analyse génétique et par la mise en place de la plateforme nationale d’interceptions judiciaires. Pouvez-vous nous dire, monsieur le ministre, si ce projet doit bien aboutir en 2011 et quelles économies budgétaires devraient en résulter ?
En ce qui concerne les effectifs, la commission des lois est préoccupée par l’absence de gestion prévisionnelle. Le budget 2011 met un terme au mouvement d’augmentation du nombre de magistrats, dont on peut convenir qu’il a atteint un niveau satisfaisant. Il faut sans doute, aujourd’hui, mettre l’accent sur l’augmentation des postes de greffiers et de fonctionnaires. À cet égard, le projet de loi de finances prévoit la création de 399 ETP de greffiers. Il prévoit aussi la suppression de 76 ETP de magistrats et de 196 ETP de fonctionnaires de catégorie C. Ce mouvement inquiète la commission des lois.
Tout d’abord, la politique de transformation d’emplois de secrétaires administratifs en emplois de greffiers conduit à un déficit dans la première catégorie. Certains magistrats sont ainsi amenés à consacrer une partie de leur temps à des tâches d’exécution au détriment de leur fonction première.
Ensuite, l’absence de gestion prévisionnelle des effectifs laisse craindre une évaporation des progrès accomplis ces dernières années. En effet, nous savons que le nombre de départs à la retraite de magistrats doit croître de façon continue dans les prochaines années, pour atteindre quelque 300 départs par an à compter de 2016 ou 2017. C’est demain. Or, le nombre de places offertes aux trois concours de l’école nationale de magistrature est stabilisé depuis trois ans à 105 postes, et le nombre de recrutements parallèles diminue.
La mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs de magistrats et de fonctionnaires des services judiciaires paraît donc essentielle pour assurer le succès de la politique de rattrapage des moyens de la justice et faire en sorte qu’elle ne soit pas transitoire. À cet égard, l’évaluation des gains attendus des réformes en cours en termes d’emploi paraît optimiste, qu’il s’agisse de la carte judiciaire ou des nouvelles applications informatiques.
De même, il semble très ambitieux d’escompter que 500 magistrats et 560 fonctionnaires puissent constituer la réserve judiciaire prévue par l’article 75 bis du projet de loi de finances quand on sait, notamment, que 71 magistrats seulement sont actuellement maintenus en activité en surnombre au-delà de leur âge de départ en retraite.
Je n’évoquerai l’aide juridictionnelle que pour indiquer que la dotation prévue sera insuffisante. La réforme de la garde à vue va nécessiter un renforcement de ces crédits et je ne suis pas sûr que le paiement direct des droits de plaidoirie par chaque justiciable soit à la hauteur du problème. Monsieur le ministre, nous attendons aussi vos informations sur ce point.
Enfin, je souhaite évoquer la place du Conseil supérieur de la magistrature dans l’architecture de la mission « Justice ». Les crédits alloués au CSM sont en augmentation, car ce dernier prend désormais en charge des dépenses de fonctionnement auparavant assumées par la présidence de la République, et le nombre de ses membres passe de seize à vingt-deux dans quelques semaines.
Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le ministre, si les locaux affectés au CSM lui permettront d’accueillir ces vingt-deux membres et de fonctionner correctement ? La question se pose en particulier pour l’examen des demandes des justiciables qui pourront le saisir de faits susceptibles de mettre en cause la responsabilité disciplinaire des magistrats.
Sur la question de la place du CSM – nous allons en discuter dans quelques instants –, la commission des lois propose que, dans l’architecture budgétaire, un programme spécifique soit réservé au CSM, comme la commission des lois le demande depuis des années, cette proposition faisant d’ailleurs l’unanimité de ses membres.
Sous le bénéfice de l’ensemble de ces observations, la commission des lois a donné un avis favorable à l’adoption des crédits alloués aux programmes Justice judiciaire et Accès au droit et à la justice.
La parole est à M. Nicolas Alfonsi.
Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la troisième année consécutive, le programme n° 182 des crédits alloués à la Protection judiciaire de la jeunesse diminuent : moins 2 % en moyenne, après une baisse de 2 % en 2009 et de 1 % en 2010. Sur la période 2008-2011, 347 postes ont été supprimés.
Cette diminution globale masque des évolutions de structure importantes. En 2011, la PJJ achève son recentrage sur la seule prise en charge des mineurs délinquants. Elle cessera donc de financer la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs, à l’exception des mesures d’investigation, conformément à son projet stratégique pour la période allant de 2008 à 2011. Je ferai trois observations, qui appellent autant d’interrogations.
Première observation, le recentrage de la PJJ au pénal sur la période 2008-2011 s’est accompagné d’un renforcement de la prise en charge des mineurs délinquants. Les crédits de cette action ont augmenté de 27 % sur la période. Il était rendu nécessaire par l’évolution de la délinquance des mineurs. Le nombre de mineurs confiés au pénal à la PJJ a en effet augmenté de 40 % entre 2002 et 2009.
L’accent mis par la PJJ sur l’amélioration de la prise en charge éducative des mineurs délinquants s’est traduit par un renforcement des équipes éducatives, par une diminution globale des délais de prise en charge – certes, d’importantes disparités demeurent sur le territoire national, notamment dans les zones urbaines ; j’avais déjà eu l’occasion de l’évoquer en commission, en prenant le cas de la région Rhône-Alpes – et par une concentration de moyens importants au profit de structures accueillant les mineurs les plus difficiles. Je pense en particulier aux centres éducatifs fermés et aux établissements pénitentiaires pour mineurs.
Dans un contexte de réduction budgétaire, ce mouvement a été permis par l’imputation d’une grande partie des réductions budgétaires sur les fonctions « support », qui ont subi une baisse de 18 % de leurs crédits en trois ans, par la fin des prises en charge au civil et, enfin, par un effort de rationalisation de l’offre sur l’ensemble du territoire, avec la fermeture de structures inadaptées. Je rappelle notamment qu’une réorganisation administrative est intervenue.
Aujourd’hui, le mouvement semble atteindre ses limites. Aussi, monsieur le garde des sceaux, toute nouvelle baisse de crédits risquerait d’affecter le taux d’encadrement des mineurs et la qualité de leur prise en charge.
En effet, je souligne qu’un éducateur en milieu ouvert prend d’ores et déjà en charge 25, 1 mineurs en moyenne. Ce chiffre est au-delà de la cible fixée de 25 mineurs.
En foyer, la masse salariale représente l’essentiel des dépenses.
Dès lors, l’amélioration des taux d’occupation des structures constitue aujourd’hui l’unique levier de maîtrise des coûts.
Dans un contexte d’augmentation tendancielle de la population pénale, la commission des lois considère indispensable que les crédits de la PJJ fassent désormais l’objet d’une stabilisation, au risque de voir se développer un « effet de ciseaux » préjudiciable à la qualité de la prise en charge des mineurs délinquants et, à terme, à l’objectif de prévention de la délinquance juvénile.
C’est d’ailleurs la raison pour laquelle notre commission a estimé que l’amendement de notre collègue Roland du Luart tendant à prélever 1 % des crédits du programme Protection judiciaire de la jeunesse, soit 7, 5 millions d’euros, pour abonder le programme Justice judiciaire, risquerait de mettre la PJJ dans une situation délicate.
Voilà qui m’amène à une première interrogation : si la PJJ a rempli les objectifs assignés par son premier projet stratégique national entre 2008 et 2011, quelles seront les orientations retenues par le second projet stratégique national, qui devra orienter son action au cours de la période 2012-2014 ?
Deuxième observation, comme je l’indiquais, d’importants moyens humains et financiers ont été consacrés à la mise en place et au fonctionnement des centres éducatifs fermés, les CEF, et des établissements pénitentiaires pour mineurs, les EPM.
Avec mes collègues Alima Boumediene-Thiery et Jean-René Lecerf, nous avons constaté la qualité et la diversité des projets mis en œuvre lors de notre visite à l’EPM d’Orvault et au CEF de Doudeville.
Toutefois, un constat s’impose : un placement en CEF ou en EPM coûte très cher. Or aucune étude n’a encore permis de mesurer l’incidence de ces prises en charge sur la récidive et la réinsertion des mineurs concernés.
En outre, selon plusieurs personnes que nous avons auditionnées, cet effort budgétaire important s’effectue au détriment des foyers traditionnels et des mesures en milieu ouvert. Il est vrai que plusieurs foyers trop petits ou inadaptés ont été fermés.
Les associations s’inquiètent également de la baisse de crédits mobilisés en faveur des investigations et des réparations pénales, alors même qu’une réforme et une revalorisation de ces dispositions sont en cours.
Monsieur le garde des sceaux, les diminutions de crédits imposées à la PJJ ne risquent-elles pas de freiner la mise en œuvre de la réforme des mesures d’investigation et de réparation pénale, voire de fragiliser les services qui les exécutent ?
Troisième et dernière observation, en 2011, la PJJ cessera de prendre en charge et de financer les mesures d’assistance éducative ordonnées par les juges des enfants, ainsi que les mesures judiciaires de protection des jeunes majeurs. L’incidence budgétaire de cette évolution n’a pas été évaluée, comme l’a regretté la Cour des comptes dans un rapport du mois de septembre 2009.
En outre, de très grandes disparités existent dans la manière dont les départements exécutent les mesures judiciaires de protection.
Il ne m’a pas été possible de savoir si le désengagement de la protection judiciaire de la jeunesse s’était traduit ou non par un accroissement équivalent des dispositifs de prise en charge par les services d’aide sociale à l’enfance.
Il appartient donc à la PJJ, dont le rôle de coordonnateur de l’ensemble des acteurs de la justice des mineurs a été consacré, de s’en assurer.
En outre, j’attire de nouveau votre attention sur le fait que la frontière entre mineurs délinquants et mineurs en danger est souvent ténue.
Selon les informations qui m’ont été communiquées, 15 % des mineurs pris en charge au pénal ont été précédemment suivis par un juge des enfants en assistance éducative.
La prise en charge au pénal peut également être l’occasion pour l’institution judiciaire de découvrir les graves difficultés sociales des mineurs. Pour eux, la relation de confiance qui se noue avec une équipe d’éducateurs est essentielle : ils ne peuvent pas « passer d’une case à l’autre ».
Ne pourrait-on pas envisager de réserver des crédits pour permettre à la PJJ de continuer, à titre exceptionnel, à prendre ces mineurs en charge, en assistance éducative ou en « protection jeune majeur », après la fin de la mesure pénale ?
Sous réserve de ces observations, la commission des lois a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse.
Je profite de l’occasion qui m’est offerte pour rendre un nouvel hommage, comme je le fais chaque année, aux personnels de la PJJ, aux éducateurs, qui travaillent dans les 1 300 centres éducatifs ouverts ou fermés.
Applaudissements sur les travées du RDSE, de l ’ Union centriste et de l ’ UMP. – M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.
Je vous rappelle qu’en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, les rapporteurs, bien qu’en réalité assez critiques, proposent d’adopter les crédits de la mission « Justice », dans le cadre de la politique générale de réduction des dépenses publiques. Cependant, il y a tout de même un problème…
M. Jean-Pierre Sueur. Il y en a même plusieurs !
En effet, mon cher collègue.
La politique pénale et les choix de la majorité soumettent la justice à de nouvelles obligations qui – nous le voyons bien – sont de plus en plus difficiles à tenir. Certes, nous pourrions débattre du bien-fondé de ces décisions. Mais elles sont ce qu’elles sont ; nous devons donc en prendre acte et examiner ce projet de budget au regard des obligations qu’elles créent !
Pour notre part, nous ne voterons pas les crédits de la mission « Justice », même s’ils sont en augmentation de 4, 4 %.
En effet, selon le dernier rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice – je sais que vous aimez bien les comparaisons européennes, surtout quand elles vont dans votre sens… –, notre pays se situe au trente-septième rang des pays du Conseil de l’Europe pour les moyens consacrés à la justice. C’est consternant ! Que l’on prenne comme indicateurs l’évolution des crédits des services judiciaires entre 2006 et 2008 ou le nombre de magistrats professionnels et de fonctionnaires de justice par habitant, la France se place loin derrière des pays dans une situation comparable, voire, pour certains, en plus grande difficulté ! Il y a donc bien un problème !
Les crédits du programme Justice judiciaire augmentent de 4, 4 %.
Après avoir réduit les créations de postes de magistrats à partir de 2009, vous supprimez 76 postes en 2011. Depuis 2008, seulement 80 postes ont été ouverts chaque année au concours. Vous supprimez 196 emplois de catégorie C, alors qu’il en manque.
Pourtant, l’activité judiciaire croît ; personne ne peut le nier. Le 15 juin, devant notre commission des finances, Mme Alliot-Marie, qui vous a précédé à ce poste, a fourni quelques chiffres : « De 2002 à 2008, le nombre d’affaires civiles a augmenté de 58 %, les décisions en matière pénale, de 10 % […]. Or, parallèlement, le budget n’a augmenté que de 5 %... »
Certes, le nombre de greffiers augmente. Mais le ratio greffier/magistrat passera de 0, 86 % à 0, 92 %. C’est dérisoire ! Des audiences se tiennent déjà sans greffier.
La visioconférence, qui n’est pas encore en place, ne réglera rien et éloignera les justiciables de leurs juges. C’est une conception de la justice que je désapprouve totalement.
La réserve judiciaire voulue par le Gouvernement relève du « bricolage » pour tenter de pallier l’insuffisance des personnels.
Les frais de justice ont été sous-évalués – cela fait des années que nous entendons la même chose – et des juridictions sont en situation de quasi-faillite. Je note au passage que les analyses génétiques liées à l’élargissement constant du périmètre du Fichier national automatisé des empreintes génétiques, le FNAEG, sont coûteuses. Et c’est vous qui l’avez décidé ; je parle du gouvernement actuel et du précédent.
Je mentionne également l’annonce, qui est déjà devenue une réalité ici ou là, du désengagement du ministère de l’intérieur dans la sécurité des audiences et des tribunaux.
Le Livre blanc de l’Union syndicale des magistrats est tout à fait édifiant sur la misère matérielle de nombreuses juridictions.
Les crédits du programme Accès au droit et à la justice augmentent de 12, 35 %, mais au seul bénéfice de l’aide juridictionnelle, afin de couvrir l’augmentation du taux de TVA sur les rétributions versées aux avocats, qui a été porté de 5, 5 % à 19, 6 %. Voilà encore une des conséquences de la politique de la majorité actuelle !
Les crédits de l’action Développement de l’accès au droit et du réseau judiciaire de proximité sont en baisse, et ceux de l’action Médiation familiale et espaces de rencontre, 2, 5 millions d’euros, sont dérisoires !
Pour tenir compte de la réforme à venir, une augmentation de la part de l’aide juridictionnelle consacrée à la garde à vue a été annoncée. Elle passerait de 15 millions d’euros à 80 millions d’euros. Mais la Chancellerie table sur l’hypothèse d’une réduction de moitié du nombre des gardes à vue, ce qui est une hypothèse audacieuse. Tant mieux ; c’est très bien d’avoir des objectifs audacieux ! Cela dit, ils sont loin d’être atteints, et ce n’est pas dans le projet de loi de finances pour 2011 qu’ils le seront !
Il n’est pas exclu que l’audition libre soit censurée pour non-conformité à l’exigence de présence de l’avocat. À titre personnel, je le souhaite.
L’appel aux partenariats public-privé semble devenir la règle pour la construction et la maintenance de palais de justice. C’est le cas à Caen, à Perpignan, à Lille et à Paris, où Bouygues et Vinci se disputent le marché, alors que la Cour des comptes dénonce le coût prohibitif de ce dispositif. Mais on continue…
Si les crédits du programme Administration pénitentiaire bénéficient d’une augmentation de 4, 4 % et de l’essentiel des créations d’emplois, c’est essentiellement lié à l’ouverture de nouveaux établissements.
Or la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire entre en application. Pourtant modeste, elle est déjà contredite par le budget. Quid de l’obligation d’activité, du travail, de la formation professionnelle des détenus ? Quid de leur accès aux soins, des aménagements de peine et de la réinsertion ?
Dans son étude d’impact, la loi confirme qu’il faudrait recruter – cela a été souligné – un millier de conseillers pour un fonctionnement normal des services pénitentiaires d’insertion et de probation. Les crédits prévus ne couvriront même pas les départs en retraite.
Face à l’accroissement de la charge de travail, il manque 800 personnels administratifs. Ce projet en prévoit environ 80.
Il manque 150 personnels techniques, mais vous voulez les faire disparaître, au profit de la gestion privée. Sauf que la gestion privée, cela coûte, parfois même assez cher !
Et c’est dans cette situation très dégradée que l’administration pénitentiaire se voit attribuer le transfert des détenus vers les juridictions et les hôpitaux, ainsi que la garde de certains lieux !
Entre les nouvelles prisons et les nouvelles unités pour personnes détenues atteintes de troubles mentaux, l’enfermement demeure prioritaire. Mais, là aussi, cela coûte !
Vous fermez 45 établissements pénitentiaires et en ouvrez une vingtaine pour accueillir 14 000 détenus. Il s’agira donc de structures de grande taille – la technique y primera sur l’humain –, centralisées et… privatisées !
Pourtant, la prison de Corbas pose déjà des problèmes aux personnels et aux détenus. Beaucoup conviennent que les petites structures sont mieux adaptées.
Le privé y trouvera évidemment bénéfice, d’une part, en rachetant des sites fermés, d’autre part, avec la poursuite du recours aux partenariats public-privé, alors que le coût de gestion déléguée a augmenté de 13 % entre 2006 et 2008. Vous le voyez, c’est bien plus que la progression des budgets de la justice. Une véritable fuite en avant !
Ce budget dégradera encore les conditions de travail des personnels et les conditions de vie des détenus et des personnes suivies par les SPIP. Les personnels ont alerté, et continuent d’alerter. Nous sommes dans une situation dangereuse.
Le Gouvernement parle beaucoup de la délinquance des mineurs et de sa prévention. Mais, et cela vient d’être rappelé, les crédits de la PJJ baissent pour la troisième fois, en l’occurrence de 2 %, soit 117 équivalents temps plein travaillé en moins !
Vous tentez de justifier cette baisse par le recentrage de la PJJ sur la prise en charge des mineurs, abandonnant aux conseils généraux les mineurs en danger et les jeunes majeurs.
Les associations regroupées au sein de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux, l’UNIOPSS, s’inquiètent d’une mise en cause de la cohérence et de la continuité nécessaires entre la prise en charge civile et pénale du jeune. Elles pointent le désengagement de la PJJ dans le dispositif d’assistance éducative, ainsi que la baisse des crédits pour la réparation pénale des mineurs et l’investigation.
Dans le même temps, vous concentrez les moyens sur les établissements pénitentiaires pour mineurs et les centres éducatifs fermés, sans aucune réelle évaluation. Il n’est pas acceptable de se contenter d’affirmer que l’on ne constate pas de récidive : il faut comparer ce dispositif à d’autres.
Dans un rapport rendu public en juillet, la défenseure des enfants fait le constat que des adolescents sont confiés aux CEF non pour leur profil de jeunes récidivistes ou multiréitérants, mais en raison de l’absence d’une solution de remplacement à l’incarcération du fait des nombreuses fermetures d’établissements autres que les CEF. Nous assistons à un déplacement de population, et il n’est pas juste d’affirmer que nous obtenons des résultats. Ce projet de budget contredit les préconisations du rapport.
J’ajoute qu’au 1er novembre 2010 le nombre de mineurs incarcérés s’est accru : ils sont 695.
Le projet de budget de la PJJ est significatif de la volonté des gouvernements et de la majorité parlementaire, depuis 2002, de vider peu à peu de sa raison d’être la justice des mineurs, ce qui est très grave. Nous avons donc tout à craindre de la réforme en préparation.
Pour toutes ces raisons, nous voterons contre les crédits de la mission « Justice ».
Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG.
La parole est à M. Laurent Béteille.
Monsieur le garde de sceaux, qu’il me soit permis tout d’abord de vous féliciter pour vos nouvelles fonctions, car j’ai plaisir à vous voir exercer de telles responsabilités.
La discussion que nous entamons aujourd’hui sur les crédits de la mission « Justice » est l’occasion, pour nous, de constater que le budget de la justice reste, cette année encore, une des grandes priorités du Gouvernement. Le groupe UMP se félicite que, pour la septième année consécutive, ce budget soit en sensible augmentation.
L’engagement du Président de la République en faveur du rapprochement de la justice et du citoyen se concrétise à travers ce budget, qui atteindra 7, 128 milliards d’euros, soit une augmentation de 4, 15 % en crédits de paiement.
À ce titre, je tiens à souligner les efforts réalisés par notre majorité en faveur de la justice, alors même que le contexte budgétaire, mes chers collègues, ne s’y prête guère. Les crédits des programmes Justice judiciaire, Accès au droit et à la justice et Conduite et pilotage de la politique de la justice progressent respectivement de 4, 4 %, de 12, 3 % et de 7 %.
Nous nous réjouissons de l’augmentation substantielle de ces crédits qui permettront de renforcer les moyens de nos institutions judiciaires. Ainsi, l’administration pénitentiaire et le secteur judiciaire voient leurs effectifs croître. En ce sens, nous approuvons le rééquilibrage du ratio greffiers-magistrats dans le milieu judiciaire avec la création de 400 postes de greffiers.
Ce budget répond à plusieurs interrogations, notamment celles émises dans le milieu carcéral à l’issue de la loi pénitentiaire. Ce secteur voit conjointement la création de 413 emplois, le remplacement des départs à la retraite, ainsi que des redéploiements. Cela aboutira à l’affectation de 1 000 emplois additionnels pour l’année à venir.
Cet accroissement ne peut qu’être salué au moment où la loi pénitentiaire, que notre majorité peut se féliciter d’avoir adoptée, requiert, d’une part, que des établissements pénitentiaires soient construits et, d’autre part, que les missions traditionnelles soient mieux adaptées aux solutions de remplacement à l’emprisonnement prévues dans le texte de loi.
L’ampleur des changements, tels que le recentrage des services pénitentiaires et de probation sur la prévention de la récidive ou encore la priorité donnée à la prise en charge des mineurs délinquants, nécessitait un déploiement financier plus important. C’est chose faite à travers le projet de loi de finances pour 2011, et ce malgré un contexte budgétaire qui appelle aux restrictions.
Si j’approuve cette politique de modernisation favorable à un rééquilibrage des crédits de personnel, je souhaite vous interroger, monsieur le ministre, sur la question des crédits de fonctionnement. En effet, de nombreuses difficultés sont soulevées dans les bâtiments de justice, notamment en raison de frais de gestion disproportionnés au regard du budget alloué. Monsieur le ministre, quelles solutions envisagez-vous d’apporter aux difficultés de gestion que connaissent les tribunaux ? Il est essentiel de donner les moyens matériels suffisants pour que la justice soit rendue dans les meilleures conditions possibles. Il en va de la qualité et de la rapidité de notre système judiciaire.
Moderniser notre appareil judiciaire, c’est également renouveler l’immobilier pénitentiaire. Sur ce sujet, le groupe UMP salue le volontarisme dont le Gouvernement fait preuve. En effet, à travers plusieurs programmes immobiliers de construction, notre pays devrait disposer, en 2017, de 68 000 places en prison, sachant qu’aujourd’hui 61 000 personnes sont incarcérées.
En plus des investissements extrabudgétaires, le budget pour 2011 poursuit, dans le bon sens, l’inscription de crédits de paiement pour les investissements : 331 millions d’euros pour l’immobilier pénitentiaire et 200 millions d’euros pour la réhabilitation de tribunaux vétustes.
Nous devons faire ces choix pour le renouvellement du parc immobilier judiciaire, car il n’est pas acceptable, en France, que les conditions de détention dans certaines maisons d’arrêt portent atteinte à la dignité de la personne et, par là même, à celle de la patrie des droits de l’homme.
Au-delà de l’examen du budget consacré au système carcéral, je souhaiterais aborder plus particulièrement la question de la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux et ayant commis une infraction.
En effet, l’excellent rapport du groupe de travail dédié à ce sujet de nos collègues Jean-René Lecerf, Christiane Demontès, Gilbert Barbier et Jean-Pierre Michel relève que la prise en charge de ces détenus repose actuellement sur des unités de consultations et de soins ambulatoires qui assurent les soins courants dans les établissements pénitentiaires de leur zone géographique, sur les services médico-psychologiques régionaux basés principalement en maison d’arrêt et chargés des soins psychiatriques et de la préparation du suivi post-pénal et, enfin, sur les unités hospitalières spécialement aménagées, qui permettent une hospitalisation des détenus équivalente à celle qui prévaut en dehors du milieu carcéral.
Si, dans leur rapport, nos collègues reconnaissent les efforts réalisés ces dernières années, ils montrent également que le milieu carcéral peut être un lieu d’aggravation de certaines pathologies en l’absence de structures adaptées aux soins psychiatriques.
C’est pourquoi, monsieur le ministre, à l’heure où la justice est en forte évolution et, en vue des futures réalisations immobilières, nous souhaiterions connaître vos engagements sur le sujet.
Enfin, moderniser notre appareil judiciaire, c’est rapprocher nos concitoyens de la justice. Ce rapprochement passe évidemment par l’accès à la justice, qui plus est par l’égal accès de tous à la justice. Cela m’amène à intervenir sur la question de l’aide juridictionnelle.
Les crédits qui lui sont affectés dans le projet de loi de finances pour 2011 font l’objet d’une forte augmentation, pour atteindre 312, 3 millions d’euros. Cette hausse s’explique principalement par l’application du taux normal de la TVA pour les missions effectuées par les avocats. Nous nous réjouissons de cette hausse, qui permettra une meilleure prise en charge de l’aide juridictionnelle afin de promouvoir l’accès à la justice aux plus défavorisés. Pour autant, cela sera-t-il suffisant ? Nous éprouvons quelque inquiétude sur ce point.
Cependant, si les crédits augmentent et que l’instauration d’un ticket modérateur permettra de limiter les abus de recours infondés, un problème persiste dans ce système, à savoir le recouvrement de l’aide juridictionnelle auprès de la partie qui perd son procès.
Actuellement, l’utilité financière de cette procédure se révèle quasiment nulle en raison du manque de temps et de moyens qui y sont affectés. Dès lors, monsieur le garde des sceaux, pouvez-vous nous présenter vos ambitions pour que le recouvrement devienne efficient ?
C’est parce que ce budget, fondé sur une optimisation de la gestion des ressources financières, a pour objet de conforter les professionnels de la justice et de rendre aux justiciables toute la confiance qu’ils doivent avoir dans nos institutions judiciaires, que le groupe UMP votera les crédits de la mission « Justice ».
Monsieur le ministre, je veux d’abord vous présenter mes vœux de pleine réussite pour la haute fonction de garde des sceaux à laquelle vous accédez, car c’est une mission très importante pour notre pays. Ces vœux sont d’autant plus sincères que l’héritage est lourd. Je ne reviendrai pas sur les points qui ont été soulignés par ma collègue Mme Borvo Cohen-Seat.
Roland du Luart, rapporteur spécial
Monsieur le rapporteur spécial, nous avons tous noté que, dans son quatrième rapport bisannuel, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice a placé la France au trente-septième rang mondial alors que l’année dernière elle occupait le trente-cinquième rang. Notre pays ne dépense que 0, 16 % de son PIB pour la justice, ce qui le classe derrière l’Arménie et l’Azerbaïdjan. On ne peut pas dire, madame Goulet, qu’il y ait motif à pavoiser !
Pour eux, si !
Ce n’est peut-être pas la même justice !
Pour 100 000 habitants, la France compte 9, 1 juges, ce qui la place au quarante-troisième rang. Nous avons donc un défi à relever.
Monsieur le ministre, votre tâche doit être d’affirmer cette rupture – nous avons beaucoup entendu parler par le passé. Il faut que notre pays détermine, dans un contexte financier très difficile, les champs ministériels pour lesquels les moyens doivent être véritablement augmentés. Selon moi, la justice, l’enseignement supérieur et la recherche, secteurs où nous sommes confrontés à des défis très lourds, doivent faire l’objet d’un effort considérable.
Monsieur le ministre, vous avez suffisamment siégé au Sénat et dans d’autres assemblées pour savoir qu’il faut refuser les petites méthodes et les subterfuges pour relever un tel défi. Nous avons noté que le budget de la mission « Justice » augmentait de 4, 2 %, mais avons aussitôt vu que les reports des suppressions de crédits de 2010 sur 2011 étaient pris en compte indûment dans le calcul de cette augmentation, ce qui modifie sensiblement la donne.
De même, on ne peut guère se glorifier, si ce n’est formellement, – j’espère, d’ailleurs, monsieur le ministre, que vous ferez montre de sincérité sur ce point – du fait que les frais de justice augmentent de 17 %. Ces frais avaient en effet été dramatiquement sous-évalués l’année dernière, si bien qu’il a fallu pour les payer y affecter 19 millions d’euros de crédits de personnel. Dès lors, l’augmentation prévue de 17 % n’est évidemment qu’un trompe-l’œil qui n’a pas dû vous « tromper » plus que nous, monsieur le garde de sceaux !
Il en va de même de la PJJ, qui enregistre, mes collègues l’ont souligné, une perte de 117 emplois et de 20 millions d’euros de budget. Naturellement, nous savons qu’une nouvelle distribution des tâches par rapport aux conseils généraux a été décidée. Mais ce n’est pas au président de conseil général que vous êtes par ailleurs, monsieur le garde de sceaux, que je vais expliquer les grandes difficultés auxquelles sont confrontés les conseils généraux… Il est donc difficile d’affirmer que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes !
M. le rapporteur spécial, dont je salue tout particulièrement le travail, a remis un rapport qui présente de grandes envolées de lucidité. Il écrit notamment, s’agissant des frais de justice : « Il apparaît donc que la sous-budgétisation constatée en 20009 et 2010 se poursuit en 2011, remettant en cause le principe de sincérité budgétaire au sein de la mission “Justice” ».
Je sais que M. du Luart est très avisé : il n’emploie pas par hasard le mot « sincérité » qui n’est pas anodin !
Je suis heureux que vous me lisiez avec attention !
Je vous lis toujours avec une grande attention !
S’agissant des effectifs des magistrats, nous constatons une diminution de 76 postes. Le rapporteur spécial, M. du Luart, indique que « le ratio entre le nombre de greffiers et celui de magistrats n’a pas pu atteindre le niveau souhaitable de un pour un. Ce ratio reste durablement “défavorable” aux greffiers comme en atteste le tableau suivant ». La lecture de ce tableau révèle que ce ratio s’élevait à 0, 88 en 2006 et à 0, 86 en 2010 : il est donc en baisse. Naturellement, monsieur le ministre, comme le nombre de magistrats baissera l’année prochaine, on peut prévoir que ce ratio augmentera. Mais celui qui se réjouira de cette augmentation se félicitera d’une amélioration dépourvue de tout fondement réel – il suffit de connaître quelques notions élémentaires de mathématiques pour s’en convaincre !
Mes chers collègues, monsieur le ministre, nous pourrions continuer à citer des chiffres, mais la vérité, c’est qu’il faut inverser la tendance et accorder plus de moyens à ce ministère. Il s’agit d’une nécessité absolue et je pense que nous en serons tous d’accord.
Dans mon département du Loiret, la presse s’est fait l’écho d’une erreur des services judiciaires : cinq trafiquants de stupéfiants présumés ont été remis en liberté par erreur et l’inspection générale des services judiciaires doit se rendre à Orléans aujourd’hui même. Face à cet événement qui a provoqué des réactions et suscite l’incompréhension de nos concitoyens, il me semble tout à fait juste d’établir les responsabilités : c’est le rôle de l’inspection générale, je pense qu’elle s’en acquittera.
Sans céder à la démagogie, cet événement doit cependant être replacé dans son contexte : dès le mois de mai dernier, les chefs de cour et de juridictions d’Orléans ont alerté avec beaucoup d’insistance votre prédécesseur, monsieur le ministre, sur les problèmes causés par le manque de personnel et de moyens. Autant je pense qu’il faut établir les responsabilités dans le cas de cette erreur tout à fait fâcheuse – c’est le moins que l’on puisse dire ! –, autant il faut prendre en compte son contexte. Le manque de personnel – fonctionnaires, greffiers, magistrats – se traduit et se traduira par un nombre croissant de dysfonctionnements si des mesures énergiques ne sont pas prises pour augmenter les moyens de votre ministère.
Au-delà de ces considérations budgétaires, monsieur le ministre, nous attendons de vous que vous mettiez en œuvre la collégialité de l’instruction, prévue par la loi. Nous attendons également de vous que la réforme absolument nécessaire de la législation sur la garde à vue nous soit rapidement soumise, parce que nous nous trouvons dans une situation absurde, où le Conseil constitutionnel a déclaré que les gardes à vue actuellement en cours étaient inconstitutionnelles, mais pouvaient se poursuivre encore quelques mois. Il en résulte une instabilité juridique qui conduit un nombre important d’avocats à saisir la Cour européenne des droits de l’homme : cette situation ne peut pas durer et il est donc absolument urgent d’y porter remède.
Enfin, monsieur le ministre, nous souhaiterions obtenir une précision que j’ai l’honneur de solliciter de votre bienveillance en concluant cette intervention. L’idée de supprimer les juges d’instruction paraissait chère à votre prédécesseur, or nous avons noté avec intérêt que vous n’en aviez point parlé dans votre premier discours devant une organisation de magistrats. Ce silence a été diversement interprété : pour ma part, j’ai compris que vous aviez renoncé à cette funeste idée. Je serais heureux si vous pouviez nous confirmer, monsieur le ministre, que telle est bien votre position : ce serait un point important de ce débat !
Monsieur le garde des sceaux, je tiens tout d’abord, au nom de mon groupe, à vous féliciter de votre nomination comme ministre de la justice. De la justice et des libertés !
Le président de l’Union syndicale des magistrats déclarait, il y a quelques jours, que votre ministère était sinistré sur le plan budgétaire, avec des personnels au mieux désabusés au pire ulcérés, pour avoir vécu « les régressions et la consternation quotidienne » avec Mme Dati et « la stagnation et la déception » ensuite.
En réalité, ce projet de budget pour 2011 est le produit de deux héritages. Pour une fois, nous attendons la rupture ! Mais celle-ci n’est pas encore au rendez-vous et, pour cette raison, notre groupe votera majoritairement contre ce budget. Soyons néanmoins très conscients que, si notre justice va mal, si elle est dans le « wagon de queue » des pays européens, c’est aussi parce que nos concitoyens n’en font une priorité que lorsqu’ils sont personnellement concernés.
Qu’attendons-nous de la justice ? Qu’elle soit indépendante, professionnelle, accessible à tous quel que soit le niveau social ou le lieu de résidence, qu’elle assure le respect des droits de la personne, des victimes, de la liberté individuelle, des lois de la République, qu’en matière pénale la sanction soit proportionnelle à la faute, que cette sanction soit exécutée avec la dignité qui convient.
Comparez ce programme à ce qui a été réalisé ces dernières années, vous constaterez que le résultat est en grande partie inverse.
L’insécurité juridique est aggravée par une véritable diarrhée législative, en particulier dans le domaine pénal, où l’accumulation de dizaines de textes sécuritaires à vocation médiatique a rendu l’application de la loi par le magistrat périlleuse.
Certaines lois sont « placardisées » avant même d’être expérimentées.
Le Gouvernement s’enferre dans une résistance insensée à l’application de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et même, disons-le, de la loi pénitentiaire très consensuelle défendue par notre collègue Jean-René Lecerf.
Les réformes se bousculent et se contredisent souvent, de la création des juges de proximité à la suppression de 178 tribunaux d’instance.
Les réformes des professions judiciaires se caractérisent par la priorité donnée au droit des affaires, au monde des affaires, et non au citoyen.
La majorité persiste dans l’affichage des lois de répression, alors qu’un nombre considérable de condamnations ne sont jamais exécutées, vous le savez, avec d’étranges disparités selon le territoire concerné.
Face à ce constat, qui ne vous est pas imputable, monsieur le ministre, est-il opportun, pour fredonner « Tout va très bien, madame la marquise », de s’engager vers de pseudo-innovations comme la présence de jurés dans les tribunaux correctionnels ? N’est-il pas plus urgent de remettre en ordre de marche la justice en lui redonnant confiance en elle-même, en ses magistrats, en son personnel, en ses auxiliaires ? C’est ainsi qu’elle retrouvera la confiance des citoyens.
Je mettrai l’accent sur quelques points significatifs.
S’agissant de l’administration pénitentiaire, il est globalement positif de constater une légère diminution du nombre de détenus et un développement des mesures alternatives. En revanche, notre rapporteur a mis en évidence que le budget était très déconnecté de la loi pénitentiaire, alors que celle-ci constitue un progrès incontestable. Un choix de fond est à effectuer : pour nous, il convient de développer les services pénitentiaires d’insertion et de probation, ainsi que l’obligation d’activités, et de s’interroger sur le nouveau programme de 5 000 places. Il y a tant à faire pour moderniser l’existant !
Quant à la fermeture des maisons d’arrêt considérée comme exemplaire par notre rapporteur, sous le prétexte de la révision générale des politiques publiques et d’une interprétation fallacieuse de l’encellulement individuel, j’attends de votre part, monsieur le ministre, l’application de votre bon sens. Je crains que cela ne soit difficile !
Par ailleurs, le transfert des escortes judiciaires, pour des raisons non techniques va entraîner de graves difficultés.
Le budget ne fait pas non plus apparaître les conséquences financières de la politique de déjudiciarisation engagée ces dernières années et amplifiée subrepticement par des lois dites de simplification ; c’est ainsi que nombre d’actes ont été retirés aux greffes pour les confier le plus souvent aux notaires, avec des conséquences pour les plus démunis. Quels sont les effets de cette mesure sur les effectifs en équivalent temps plein ? Allez-vous persévérer dans cette voie encore utilisée récemment pour faire passer aux notaires la pilule de l’acte d’avocat ?
Le budget intègre le coût de la carte judiciaire, sans évaluer précisément les gains de cette réforme et je n’épiloguerai pas sur le coût du nouveau tribunal de grande instance de Paris !
Monsieur le ministre, rien dans ce budget ne permettra de stopper la désertification judiciaire engagée par vos prédécesseurs. Les petits départements deviennent sinistrés en matière judiciaire, comme ils le sont déjà en matière médicale : suppression des tribunaux, postes non pourvus, regroupement de juridictions spécialisées dans les métropoles, paupérisation des auxiliaires de justice avec, comme conséquence, l’éloignement croissant de nombreux citoyens, notamment les plus démunis, du droit à la justice, particulièrement en matière pénale. Monsieur le ministre, votre conception de l’aménagement du territoire, n’est pas compatible avec ce budget !
Pour rendre une bonne justice, il faut des professionnels qualifiés, en nombre suffisant, dotés de moyens suffisants. Or, comme le relèvent l’ensemble des rapporteurs – j’allais dire, dans leurs réquisitions –, le projet annuel de performance pour 2011 supprime 76 emplois de magistrats. Vous avez souligné la nécessité d’une gestion prévisionnelle des emplois, mais la création d’une réserve judiciaire ne palliera pas les départs à la retraite non compensés. Le fonctionnement de nos tribunaux continuera à se dégrader et « l’effet de ciseaux » est inéluctable.
Il est aussi à noter que les promesses faites aux avoués et à leurs salariés ne sont pas tenues et ne le seront pas !
J’en viens, monsieur le ministre, au problème de l’aide juridictionnelle, qui est crucial. Non seulement ce budget ne le résout aucunement, mais il n’anticipe pas vraiment le choc que devra être la réforme de la garde à vue. Si les moyens financiers ne sont pas débloqués, nous irons vers un simulacre de réforme et une aggravation de l’insécurité juridique. Oublions le rapport Darrois : serait-il raisonnable de demander au président-directeur général du groupe LVMH un rapport sur les conditions de vie d’un smicard ?
Il n’est d’autre solution, à défaut de nouvelles taxes sur les actes, que d’effectuer un prélèvement important sur le pactole accumulé par les assureurs dans le domaine de la protection juridique et d’en faire gérer le produit par les professions judiciaires.
Ces considérations nous conduisent tout naturellement au dossier de la garde à vue : les fortins défensifs mis en place par la Chancellerie s’effondrent l’un après l’autre, sous les coups de toutes les juridictions européennes et nationales ; le compte à rebours s’accélère : l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 23 novembre 2010 dans l’affaire Moulin sonne le glas de tout un système ! On murmure pourtant que la commission réunie en votre ministère, en toute discrétion, ce même 23 novembre au matin, eut comme objectif la validation du projet de réforme du code de procédure pénale sur la base du rapport Léger, au mépris des arrêts de Strasbourg. Est-ce vrai, monsieur le ministre ?
Enfin, je dirai un mot de l’article 75 du projet de loi de finances, qui reporte au 1er janvier 2014 la mise en œuvre de la collégialité de l’instruction. N’est-ce pas un cavalier législatif, ou plutôt un escadron ? Je rappelle que la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale fut votée unanimement et qu’elle se trouve ainsi pulvérisée, au motif invoqué et reconnu du projet de suppression du juge d’instruction !
Pour finir, permettez-moi de vous lire la conclusion du président Jean-Louis Debré de son livre Les magistrats au XIX e siècle : « En contestant aux juges le droit à l’indépendance, en muselant toutes les velléités d’autonomie des magistrats du parquet, en confondant le service de l’État et celui du Gouvernement, les hommes politiques du XIXe siècle sont à l’origine de la crise de la magistrature et de la justice qui sévira au XXe siècle ».
La situation a-t-elle vraiment changé ? Je ne le pense pas.
Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées de l ’ Union centriste.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, dans le domaine pénitentiaire, les années se suivent et se ressemblent.
Je voudrais tout d’abord évoquer le sujet important de la politique immobilière. Nous avons suffisamment insisté sur les conséquences de la surpopulation carcérale pour nous réjouir du projet de création de 5 000 places de prison dans les prochaines années. Néanmoins, permettez-moi de faire quelques remarques à ce sujet.
Avant tout, ces 5 000 places doivent servir à faire baisser le taux d’occupation de nos prisons. Elles ne doivent pas être un appel à remplir davantage les prisons, que des mesures d’adaptation des peines doivent par ailleurs conduire à vider.
À cet égard, je vous rappelle que le taux d’occupation de la prison de Caen est de 200 %. Je n’ose même pas signaler celui de la prison de Mayotte !
Je profite de l’occasion, monsieur le garde des sceaux, pour vous faire part de l’interrogation de mon collègue Pierre-Yves Collombat à propos de la prison de Draguignan, détruite par les intempéries, dont la reconstruction n’a toujours pas démarré. L’opinion varoise s’inquiète. Peut-être pourriez-vous nous en dire un mot.
Nous avons constaté un revirement significatif de la position du Gouvernement sur la question de l’encellulement individuel, comme l’a noté notre rapporteur M. Lecerf. Certes, l’encellulement individuel est un objectif à poursuivre. Cependant, il doit être interprété avec intelligence et subtilité.
Comme nous l’avons fait dans la loi pénitentiaire !
Ce n’est pas la meilleure solution dans certains cas. Nous avons tous visité suffisamment de prisons pour savoir que certains détenus préfèrent être à deux ou en petits groupes. Cela dépend donc des cas, des situations, et ce principe doit être appliqué avec discernement.
Enfin, il faut que ces nouvelles places aillent de préférence vers des prisons de petite et moyenne dimension. Nous nous inquiétons de voir de nouveaux projets de grandes prisons. Les professionnels estiment qu’une capacité de 300 places est raisonnable. Nous devrions nous limiter à des unités de cette taille.
Au mois d’avril dernier, M. Jean-Marie Bockel avait demandé à M. Gontard un rapport sur le développement des prisons ouvertes en France. Nombre d’entre nous soutiennent cette idée. Je voudrais savoir si ce rapport a été remis ou si le départ de M. Bockel du Gouvernement marque l’enterrement de ce beau concept.
À propos des conditions de vie en prison, je déposerai tout à l’heure un amendement visant à instituer la gratuité de l’accès à la télévision dans les centres de détention. Nous en reparlerons à cette occasion.
Ces considérations matérielles revêtent d’autant plus d’importance qu’elles ont un effet majeur sur l’état psychologique des personnes détenues. Cet état est globalement mauvais. Depuis le début de l’année, 150 détenus ont mis fin à leurs jours, contre 115 en 2009 et 109 en 2008 ; c’est alarmant.
Le précédent garde des sceaux avait mis en place un plan de lutte contre les suicides en prison, mais j’ai l’impression que ce plan n’a pas donné de résultats significatifs. Le kit anti-suicide, les pyjamas en papier, etc., n’ont pas été des solutions à la hauteur de cet enjeu majeur. Comment, monsieur le garde des sceaux, envisagez-vous cette question ?
Le concept d’établissement à réinsertion active, ERA, sur lequel s’appuiera le nouveau programme immobilier, prévoit la création systématique de locaux destinés aux services de psychiatrie, au sein des unités de consultations et de soins ambulatoires. Je nourris des réserves sur cette approche, car, à mon sens, les malades psychiatriques, pourtant nombreux puisqu’ils représentent 25 % à 28 % des détenus, n’ont rien à faire en prison. À mon avis, il s’agit d’une fâcheuse confusion des genres.
S’agissant du travail en milieu carcéral, force est de constater que la conjoncture économique rend difficile la mise en œuvre de l’obligation d’activité. L’objectif de 37 %, c’est-à-dire d’un tiers de détenus en activité, n’est pas suffisant, et c’est dommage. Je pense que la crise a bon dos puisque, dans les pays d’Europe du Nord, où la crise est également présente, les taux d’emploi sont significativement plus élevés.
Enfin, vous prévoyez de créer 997 emplois supplémentaires, ce qui va dans le bon sens. Néanmoins, n’est pas pris en compte dans ces emplois le transfert de l’escorte de la gendarmerie et de la police vers l’administration pénitentiaire. Selon les estimations, il s’agirait de 800, 1 000 ou 1 200 emplois concernés. Si, d’un côté, 1 000 emplois sont créés, mais que, de l’autre, 1 200 emplois sont transférés pour les escortes, le résultat sera nul, voire négatif. Pouvez-vous, monsieur le garde des sceaux, nous rassurer sur cette question ?
Vous comprendrez, d’après ces remarques, mes chers collègues, que le vote de notre groupe ne sera pas favorable.
Même si ce budget n’a pas été élaboré par vous-même, monsieur le ministre, vous allez avoir la lourde tâche, et je partage sur ce point l’analyse de mon collègue Jean-Pierre Sueur, de le mettre en œuvre et, surtout, de veiller à son efficacité.
En effet, ce budget a été élaboré par un Gouvernement auquel vous accordez votre confiance, cependant que j’ai, quant à moi, beaucoup de mal à le faire devant un exécutif qui multiplie les effets déclamatoires, les incohérences et les contradictions, qui confond vitesse et précipitation, priorité et comptabilité, mutualisation et coupes sévères, qui se permet de commenter des décisions de justice et qui confond parfois coupables et mis en cause ; bref, un exécutif qui confond le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire.
Les chiffres ont déjà été beaucoup analysés et disséqués par mes prédécesseurs à cette tribune. Manifestement, sur les mêmes chiffres, on peut avoir des analyses à géométrie variable, puisque je n’ai pas encore entendu beaucoup de ministres se plaindre de restrictions ou de coupes dans leur budget. Au contraire, ils se félicitent tous, officiellement, mais pas trop fort pour ne pas faire de jaloux, d’avoir bien défendu leur beefsteak et d’avoir obtenu des choses très intéressantes pour leur ministère.
Dans un contexte de RGPP dans lequel, théoriquement, tous les fonds publics ont diminué, j’ai un petit peu de mal à comprendre la cohérence de ces discours. Personnellement, en tout cas, je partage plutôt le pessimisme de mes collègues de gauche que l’optimisme de mes collègues de droite sur les fonds qui vous ont été attribués.
En tout cas, point n’est besoin, sans doute, d’analyser ces chiffres de façon précise. Les grands principes de ce budget démontreront facilement les qualités que j’ai prêtées au Gouvernement dans mon propos introductif.
En ce qui concerne par exemple l’administration pénitentiaire, l’incohérence de son budget se mesure à la carte des fermetures et des ouvertures. On propose de fermer des établissements pénitentiaires qui fonctionnent bien, pour lesquels les taux de récidive sont faibles, les problèmes sociaux peu élevés, l’ambiance excellente. On les ferme tout de même, Dieu seul sait pour quel motif, pour en construire et en ouvrir d’autres ailleurs !
Quant à la carte géographique, j’ai du mal à en comprendre la cohérence : on prône l’importance du rapprochement familial tandis que les ouvertures prévues ne semblent absolument pas prendre en compte ce souci.
Des bracelets électroniques sont prévus, certes. Mais, c’est de notoriété publique, et l’expérience de nos voisins étrangers, plus ancienne que la nôtre, le montre parfaitement, la mise sous bracelets électroniques requiert du personnel. Les problèmes surviennent sur le long terme et non pas au cours des quelques mois après la sortie de prison. L’insertion, elle aussi, s’évalue sur le long terme.
Quels sont les moyens mis en place pour le suivi des personnes concernées ? Aucun.
La précipitation du Gouvernement est encore flagrante en matière de transfèrement des personnes sous main de justice. Alors qu’on en parle depuis des années, était-il nécessaire de le faire brutalement, en quelques mois, sans aucune concertation, sans aucune préparation et sans aucune formation du personnel auquel il sera demandé demain d’assumer ces nouvelles missions ? Une fois de plus, vitesse et précipitation sont confondues, comme dans le cas de Cassiopee et de la réforme des tutelles. Les réformes ne correspondent pas à l’objectif affiché.
Je voudrais maintenant évoquer le sujet des mineurs, qui me préoccupe énormément. J’ai lu avec beaucoup d’attention le rapport de M. Bockel sur la prévention de la délinquance. M. Bockel lui-même s’inquiète beaucoup de la systématisation des comparutions immédiates, qui, la plupart du temps, face à des situations complexes et multifactorielles, n’est pas gage d’efficacité. De nombreux éléments sont à prendre en considération pour sortir réellement les mineurs de la délinquance.
M. Bockel lui-même s’interroge sur les moyens qui vont être donnés au milieu associatif. Il s’inquiète des incertitudes qui pèsent sur les mesures éducatives qui seront demain mises en place. Déjà, dans nombre de juridictions, les budgets sont insuffisants pour les enquêtes sociales. Les délégués du procureur ne peuvent plus se déplacer. Il n’y a plus de budget de déplacement. Les juges des enfants, qui devraient être présents dans les comités intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance, n’en auront pas le temps, et nulle création d’emplois n’est prévue.
L’article 41 du projet de loi de finances prévoit une mesure de paiement systématique des droits par la personne bénéficiant de l’aide juridictionnelle. Les enfants y seront-ils soumis ? Où trouveront-ils les 8, 80 euros requis pour être représentés par un avocat devant un juge des enfants dans les cas de divorce difficile, où il est nécessaire qu’ils fassent entendre leur voix ?
Les plus vulnérables, une fois de plus, seront touchés, comme beaucoup trop souvent avec ce Gouvernement.
Nous allons donc vers une justice à deux vitesses, une justice qui ne sera accessible qu’aux cols blancs, qu’aux caïds de l’économie sous-terraine, alors que le Gouvernement affirme vouloir lutter contre ces derniers, qui pourrissent véritablement la sécurité dans notre société.
Il en allait déjà ainsi avec la réforme de la représentation devant la cour d’appel et des avoués. Il en va de même avec l’aide juridictionnelle. Vous vous gargarisez de son augmentation.
Je ne me gargarise de rien du tout !
Pas vous, monsieur le ministre, mais le Gouvernement auquel vous appartenez.
Or, cette augmentation servira tout juste à absorber l’augmentation de la TVA des honoraires des avocats et les retards pris en la matière depuis deux ans.
La carte judiciaire est bouleversée, au gré des ouvertures, des fermetures et des réouvertures, alors qu’il aurait fallu aller moins vite. Je connais la situation dans certains territoires. Je ne remets pas en cause le bien-fondé des réouvertures, mais je remets en cause la précipitation et l’absence de concertation qui ont présidé, une fois de plus, à cette réforme. Aujourd’hui, on répare à grands coups des erreurs qui auraient pu être évitées si le Gouvernement était allé moins vite.
À gauche, monsieur le ministre, nous ne souffrons pas de cette espèce de dédoublement de la personnalité qui semble affecter tous les membres du Gouvernement et de la majorité parlementaire. Aussi, bien entendu, nous ne voterons pas ce budget.
Madame la présidente, messieurs les présidents de commission, monsieur le rapporteur spécial, messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames et messieurs les sénateurs, votre présence au Palais du Luxembourg ce matin, malgré les intempéries, pour examiner le budget de la mission « Justice » témoigne de l’intérêt que la Haute Assemblée a toujours porté à celle-ci. Vos interventions illustrent d'ailleurs parfaitement la bonne connaissance que vous avez de ce ministère. J’essaierai, dans la mesure du possible, de répondre à chacune de vos questions, toutes extrêmement intéressantes et pertinentes, dans le temps qui est imparti à l’examen de cette mission.
En guise d’introduction, je voudrais tout d’abord rappeler que les crédits du ministère de la justice sont en augmentation cette année.
Une augmentation en trompe-l’œil !
Monsieur Sueur, je ne vous ai pas interrompu et j’aimerais que vous me laissiez terminer mon propos : ce serait une nouveauté appréciable…
L’augmentation des crédits du ministère de la justice, dans le contexte actuel de nos finances publiques, témoigne à elle seule de la reconnaissance d’un retard important en la matière et d’une demande forte de la part de nos concitoyens ; elle tient compte également de l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire et de la future réforme de la garde à vue, qui entraîneront des dépenses supplémentaires.
J’en profite pour répondre à Mme Klès, qui n’a pas mâché ses mots, que le retard des crédits du ministère de la justice ne date pas d’aujourd’hui…
C’est une histoire ancienne dont nous sommes tous responsables et à laquelle nous devons essayer, ensemble, d’apporter des solutions.
Je suis heureux de constater que Mme Borvo Cohen-Seat est devenue soudainement la plus européenne d’entre nous, puisqu’elle a bien voulu comparer le budget de la justice à celui des autres États européens. Si l’on s’en tient à de telles comparaisons, il faut dire que nous sommes en revanche placés au deuxième rang, derrière l’Italie, pour ce qui est du montant global du budget de la justice – il est vrai que l’on ne connaît pas les budgets de la justice de tous les États européens.
Quoi qu’il en soit, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous invite à considérer que le budget de la justice augmente et que nous essayons de rattraper un certain nombre de retards, dans un contexte financier extrêmement difficile. Cette augmentation est donc le signe d’une vraie volonté politique.
Pour la première fois, le budget de la justice atteint plus de 7 milliards d’euros. Cet effort financier sera poursuivi puisque le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit des crédits de 7, 37 milliards d’euros en fin de période. Des moyens importants sont donc mobilisés ; il faut les renforcer, mais aussi, comme plusieurs d’entre vous l’ont souligné, veiller à améliorer la gestion de ce ministère.
Il n’est nullement question pour moi de me « gargariser » de ce résultat : ce budget a été préparé par Mme Alliot-Marie, et je la remercie d’avoir obtenu des moyens supplémentaires ; nous sommes cependant encore loin d’atteindre la perfection, et c’est donc empreint d’humilité que je vous présente ce budget.
Les moyens des juridictions sont l’une des priorités de ce budget 2011. Des crédits sont ainsi déployés pour accompagner la dernière phase de mise en œuvre de la carte judiciaire et de la modernisation des palais de justice. Si les crédits sont à peu près les mêmes que l’année dernière, les moyens des juridictions augmentent en fait sensiblement cette année, les crédits destinés à la mise en place de la carte judiciaire étant en nette diminution.
Je voudrais insister sur la création de 399 postes de greffier, ces nouveaux recrutements étant indispensables à l’efficacité de l’institution judiciaire. Certes, nous devrons continuer dans cette voie pour parvenir au ratio : un magistrat, un greffier. À cet égard, je veux rassurer M. Sueur : non, nous n’avons pas l’intention de diminuer le nombre de magistrats pour parvenir à ce ratio ! Je retrouve dans sa démonstration mathématique toute sa subtilité d’esprit…
Des crédits relativement importants sont également prévus pour poursuivre la mise en sécurité des juridictions, qui est l’une des conditions d’un exercice serein de la justice. Le plan en cours sera achevé dès le printemps 2011.
Moderniser le fonctionnement de la justice, c’est aussi moderniser les procédures et favoriser l’échange d’informations et de données entre les acteurs judiciaires. À cet égard, les nouvelles technologies sont une chance pour l’institution ; elles révolutionnent les méthodes de travail et constituent un vecteur d’efficacité ; je reviendrai sur l’application Cassiopée, pour répondre à M. du Luart et à M. Détraigne, tout à l’heure.
La modernité de la justice réside dans la défense de valeurs essentielles. L’égal accès de tous à la justice, évoqué par nombre d’entre vous, en est une. Nous travaillons actuellement à des solutions sur l’aide juridictionnelle et son financement. Les crédits progressent, et je m’en félicite, pour atteindre 312 millions d’euros cette année ; je sais aussi que ces crédits seront insuffisants, compte tenu notamment de la mise en œuvre de la réforme de la garde à vue.
En matière pénitentiaire, les moyens sont significativement renforcés, car il est de notre devoir de veiller à la situation des détenus, mais aussi aux conditions de travail des personnels. Cette double préoccupation se traduit par la hausse notable du budget alloué au programme pénitentiaire. Les crédits progressent de 4, 4 %, pour atteindre près de 900 millions d’euros. Les effectifs sont également en hausse, puisque nous créons 563 nouveaux emplois.
La situation matérielle des prisons est une préoccupation majeure, et beaucoup d’entre vous sont intervenus sur ce thème. Grâce au programme de rénovation, les établissements vétustes seront fermés au profit de nouvelles places conformes aux règles pénitentiaires européennes. La modernisation du parc pénitentiaire doit se poursuivre. Nous travaillons à l’élaboration d’un nouveau programme, le plan mis en place en 2002 s’achevant en 2012 ; j’aurai l’occasion, en répondant aux questions, de revenir sur ce point.
Au-delà de l’augmentation des moyens, il convient naturellement d’améliorer la gestion budgétaire du ministère, ce qui constitue un défi majeur. Plusieurs projets sont conduits par mes services en vue d’une gestion plus rationnelle des moyens.
Nous veillons à une politique d’achats plus efficace ; des efforts sont par ailleurs entrepris pour la maîtrise des frais, et notamment des frais de justice, même si nous savons que l’entreprise est extrêmement difficile. La Chancellerie travaille actuellement à de nouveaux dispositifs pour réduire les coûts en la matière et mieux mutualiser les moyens. La réalisation d’une plateforme nationale des interceptions judiciaires est aussi à l’étude, je le précise à l’intention de M. Détraigne. Elle permettrait, en particulier, des économies d’échelle.
Toutefois, la rationalisation des moyens doit être conçue de façon globale, en recentrant chacun sur son cœur de métier au sein de l’institution judiciaire, mais plus généralement aussi dans la sphère publique.
Il est ainsi prévu que le transfèrement des personnes sous main de justice soit assuré par les personnels judiciaires et non plus par la police. Le transfert de 800 emplois du ministère de l’intérieur au ministère de la justice a été décidé. Des négociations sont en cours sur ce point.
D’une manière générale, je veux donner aux personnels de justice les moyens de leur action. Recentrer les personnels sur leurs missions, tel est aussi l’objectif de la restructuration en cours de la protection judiciaire de la jeunesse. La réforme porte sur le cœur des missions, mais aussi sur l’organisation territoriale de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.
Nous devons envisager toutes ces questions sur le long terme. C’est naturellement l’ambition que je porte, et la programmation pluriannuelle des finances publiques nous permet d’engager pleinement cette réflexion. Je sais pouvoir compter sur les débats parlementaires, et notamment sur ceux de la Haute Assemblée, pour enrichir notre vision de la justice.
J’en viens maintenant aux importantes questions, souvent très précises, que vous m’avez posées. Je ne suis pas en mesure de répondre dans l’immédiat à certaines d’entre elles, mais je m’engage à le faire ultérieurement par écrit.
M. du Luart, rapporteur spécial, nous a interrogés sur la question essentielle de l’exécution des peines. C’est un chantier extrêmement important. Je n’imaginais pas que cette question était d’une telle ampleur en prenant mes fonctions. Or l’Inspection générale des services judiciaires, en mars 2009, avait indiqué que 82 000 peines étaient en attente d’exécution.
Par conséquent, contrairement à ce que l’on dit parfois, les magistrats ne sont pas laxistes ; ils font leur métier, il faut le dire haut et fort.
En revanche, il faut naturellement que les décisions de justice soient exécutées d’une façon ou d’une autre. Il ne s’agit évidemment pas de créer 82 000 places de prison supplémentaires ; d’ailleurs, nous n’y parviendrions pas. Il convient donc d’utiliser tout le panel de réponses que nous offre la législation, dont la loi pénitentiaire, pour faire en sorte que toutes les décisions de justice soient exécutées.
C’est un chantier essentiel des quelque dix-huit mois durant lesquels je suis appelé à exercer les fonctions de garde des sceaux. Nos concitoyens doivent constater que la justice fait son travail. Le déploiement de l’application Cassiopée, dès le mois de janvier prochain – et je réponds là également à M. Détraigne – nous permettra d’obtenir un décompte précis de l’évolution de l’exécution des peines. À ma demande, le directeur de cabinet disposera désormais dans son bureau d’un tableau sur lequel on pourra suivre en permanence le nombre des peines exécutées et non exécutées.
Vous m’avez ensuite interrogé, monsieur le rapporteur spécial, de même que M. Mézard, au sujet de la reprise de certaines missions par l’administration pénitentiaire.
Je répondrai tout d’abord d’une façon générale.
Premièrement, je souhaite recentrer tous les agents du ministère de la justice sur leur métier. À cet égard, le rapport Guinchard contient des dispositions très intéressantes, que j’entends reprendre, notamment concernant le rôle des magistrats. On demande en effet beaucoup trop de choses aux magistrats de ce pays.
Par exemple, dès qu’une commission est créée et que l’on ne sait pas bien comment elle va fonctionner ni ce qu’elle va donner, on met un magistrat à sa tête.
Cela fait plus sérieux !
C’est une marque de confiance à leur égard, mais ce n’est pas pour cela qu’ils ont été formés.
Ils y perdent leur temps !
Deuxièmement, le Gouvernement souhaite recentrer la police et la gendarmerie sur leur activité de base. L’administration pénitentiaire doit donc reprendre certaines missions, notamment celles qui sont liées aux personnes placées sous main de justice. Je pense au transfert des détenus ou à la garde des unités hospitalières.
Une première négociation a eu lieu entre le ministère de la justice et le ministère de l’intérieur. Elle a abouti, comme je l’ai dit, à un transfert de 800 emplois du ministère de l’intérieur vers le ministère de la justice. Toutefois, ce sera peut-être insuffisant compte tenu de la charge de travail.
Nous essayons de connaître exactement le nombre de transferts à effectuer. En l’occurrence, comme souvent, nous manquons cruellement d’indicateurs statistiques fiables. Des expérimentations seront donc conduites dans deux régions, qui restent à déterminer.
Le choix n’est donc pas fixé !
Le ministère de l’intérieur et le ministère de la justice semblent être d’accord pour la Lorraine. Pour ce qui est de la seconde région, les discussions sont encore en cours.
Monsieur Lecerf, vous vous inquiétez d’une trop grande déconnexion entre l’application de la loi pénitentiaire et les moyens budgétaires.
Sachez que, entre 2002 et 2010, le nombre de conseillers d’insertion et de probation, qui sont essentiels pour l’application de la loi pénitentiaire, a augmenté de 143 % pour atteindre aujourd’hui 3 941. Il s’agit donc d’un progrès certain par rapport à ce qui se passait avant. Sera-ce suffisant ? En tout cas, cette augmentation a déjà permis de faire face au développement des aménagements de peine. Mais cet effort devra probablement être poursuivi.
Le programme de l’encellulement individuel est désormais une exigence légale. Je me souviens d’ailleurs parfaitement du jour où le Sénat a voté ce principe. Cette obligation s’impose donc à l’administration pénitentiaire. Reste qu’il est difficile de considérer que plus de 30 % des détenus renonceront à ce droit. Voilà qui justifie le nouveau programme de 5 000 places décidé par le Président de la République, que nous allons mettre en œuvre et qui nécessite de revoir l’ensemble des questions d’ouverture et de fermeture d’établissements.
Je connais les missions que vous avez conduites, monsieur Lecerf. Vous avez constaté que certains établissements étaient vétustes et indignes. Ceux-ci devront être détruits et remplacés. J’ai bien compris que l’établissement d’Aurillac n’était pas à ranger dans cette catégorie, puisque d’importants travaux y ont été réalisés récemment. J’envisage d’ailleurs de me rendre sur place pour vérifier son bon état.
Je sais que je dépasse le temps qui m’a été imparti, madame la présidente ; je vais essayer de terminer rapidement.
Monsieur Détraigne, vous m’avez interrogé sur la gestion prévisionnelle des effectifs de magistrats et de greffiers.
Vous avez raison, nous devons absolument mettre en place cette gestion prévisionnelle. Ce n’est pas parce la réponse n’est pas claire sur ce point que les nouveaux postes ne sont pas des créations supplémentaires. Je peux vous assurer que la détermination des niveaux de recrutement des magistrats est élaborée sur la base de la gestion prévisionnelle des effectifs telle qu’elle a été mise en place par la direction des services judiciaires. Sont également intégrées les études d’impact liées aux différentes réformes : carte judiciaire, modification des textes existant en matière procédurale, notamment.
Concernant les prévisions de départs à la retraite, elles sont réalisées à partir d’un taux moyen de départs à la retraite observé sur les années précédentes. Rassurez-vous, je sais parfaitement que nous allons entrer dans une période où leur nombre sera plus élevé qu’auparavant en raison des départs à la retraite des enfants du baby boom.
S’agissant des recrutements, il convient de préciser que seul le niveau de recrutement de l’année 2011 a été déterminé dans le projet de loi de finances pour 2011. Les recrutements ainsi réalisés au titre de l’année 2011 seront effectifs pour les juridictions en 2013. Les niveaux de recrutement postérieurs à 2011 visent à compenser les départs à la retraite prévisionnels et à tendre ainsi vers une stabilisation des effectifs de magistrats.
Pour les personnels des greffes, un bureau de la gestion prévisionnelle des ressources humaines sera créé à partir du 1er janvier 2011.
Monsieur Détraigne, l’entrée en vigueur de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature entraînera effectivement une augmentation des membres de celui-ci. Dans le cadre du projet de regroupement des services de l’administration centrale sur un second site, en dehors de la place Vendôme, le ministère de la justice disposera de locaux inoccupés. Nous examinerons donc avec le Conseil supérieur de la magistrature, tout comme d’ailleurs avec la Cour de justice de la République, la possibilité de trouver des locaux adaptés à ce nouvel effectif. En outre, la construction du nouveau tribunal de grande instance de Paris devrait libérer des locaux dans le palais historique, à côté de la Cour de cassation.
Monsieur Alfonsi, l’État ne se retire pas de la PJJ. Au contraire, son action demeure forte. Ainsi, les crédits permettant de suivre l’activité d’aide à la décision pour les mineurs délinquants et les mineurs en danger restent importants, puisqu’ils sont de 64 millions d’euros.
Concernant le dispositif « jeune majeur », le recentrage de la PJJ sur les mineurs délinquants a été décidé par le Parlement en 2007. Nous regarderons de près si les départements ont pris la relève. J’en connais au moins un qui l’a fait, mais je sais qu’il y en a également beaucoup d’autres.
Madame Borvo Cohen-Seat, la création de 399 postes de greffiers répond à une demande des organisations syndicales des magistrats et de greffiers.
Vous considérez bien évidemment que le budget est insuffisant. Je vous remercie de votre soutien.
Sourires sur les travées de l ’ Union centriste et de l ’ UMP.
Vous avez donné votre position de principe sur les partenariats public-privé. Je vous rappelle un fait historique : notre pays a très souvent associé le public et le privé. Toutes les lignes de chemin de fer, par exemple, ont été construites grâce au système de la concession. Aujourd’hui, le partenariat public-privé nous permet de répondre rapidement à une demande forte. Pour autant, ce n’est pas un choix systématique. Le ministère conserve en effet un budget important dans le domaine immobilier. En tout cas, nous le faisons sans a priori idéologique. Je vous signale en outre que chaque partenariat public-privé fait l’objet d’une évaluation économique. Tel est le cas pour Caen, Perpignan et Lille cette année.
Monsieur Béteille, je vous remercie des souhaits que vous avez formulés à mon égard. Sachez que les crédits de fonctionnement des juridictions resteront stables en 2011. En revanche, les crédits liés à la réforme de la carte judiciaire diminueront, passant de 18, 9 millions d’euros en 2010 à 4 millions d’euros en 2011. Globalement, les crédits pour les juridictions augmenteront donc de 11, 7 millions d’euros.
Je fais miennes vos observations sur les structures de prise en charge psychiatrique des personnes détenues. Je signale simplement que la prise en charge de la santé mentale des personnes détenues relève du ministère de la santé depuis 1994 et non plus du ministère de la justice.
Chaque région pénitentiaire dispose de services médico-psychologiques régionaux. Pour épauler ces structures, la loi d’orientation et de programmation pour la justice a acté la mise en place d’unités hospitalières spécialement aménagées. J’ai d’ailleurs eu l’honneur de participer à l’inauguration de la première UHSA de France, celle du centre hospitalier Le Vinatier de Lyon, le 21 mai dernier. Le programme de construction porte sur 705 lits et comporte deux tranches de construction. La première tranche, d’une capacité de 440 places, sera réalisée de 2010 à 2012.
Vous avez raison, le projet de loi de finances améliore le recouvrement de l’aide juridictionnelle indûment perçue lorsque les justiciables reviennent à meilleure fortune. À cet égard, l’article 41 du projet de loi de finances pour 2011, que le Sénat a adopté la semaine dernière, permettra de simplifier la procédure et donc de la rendre plus efficace.
Veuillez conclure, monsieur le ministre.
Je termine le plus rapidement possible, madame la présidente.
N’abusez pas de ma générosité !
Je fais appel à votre bienveillance, sinon je ne pourrai pas répondre à tout le monde.
Monsieur Sueur, le ratio greffier-magistrat augmente, ce qui est une bonne chose.
Concernant l’affaire d’Orléans, j’ai confié une mission à l’Inspection générale des services judiciaires. J’attends son rapport. Je n’ai en effet pas pour habitude de parler avant de disposer d’un dossier solide.
Je rappelle qu’il y a déjà eu l’an dernier une inspection sur le fonctionnement du tribunal de grande instance d’Orléans. Celle-ci n’avait pas conclu à un déficit de moyens en termes d’effectifs, mais à la nécessité de réorganiser certains services, notamment de renforcer ceux qui traitent du pénal. C’est d’ailleurs ce que sont en train de faire les chefs de cour et de juridictions, avec l’aide de la Chancellerie, sur la base du rapport de l’Inspection générale.
Monsieur le garde des sceaux, je vous ai demandé si vous étiez favorable à la suppression des juges d’instruction !
Laissez-moi le temps de vous répondre.
Je pensais que vous alliez me répondre maintenant !
Vous nous avez indiqué que l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme posait un certain nombre de problèmes. Il ne vous aura pas échappé que cet arrêt, si vous l’avez lu jusqu’au bout et analysé à fond, conduit tout droit à la suppression des juges d’instruction.
Mais il faut lire les décisions entièrement, et pas seulement leur résumé en deux lignes. Pour avoir appris, il y a bien longtemps, à lire les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, qu’il m’est même arrivé de commenter, je peux vous dire que cet arrêt, qui tend à faire des juges du parquet à la française de simples parties au procès, transforme complètement la procédure pénale et nous entraîne vers une procédure accusatoire. Par conséquent, il n’est plus nécessaire d’avoir des juges d’instruction, il faut un tout autre système. Pour l’instant, nous en sommes au stade de l’analyse.
Nous devons mener plusieurs chantiers : celui de la réforme de la garde à vue, celui des décisions pénales non exécutées et celui de l’instauration des jurés populaires dans l’ensemble des juridictions. Pour ce qui est du début de l’année prochaine, cela me paraît déjà amplement suffisant !
Monsieur Mézard, vous avez évoqué la « désertification ». Je le dis clairement, aucun territoire ne sera abandonné. Mais ce qui peut fonctionner parfaitement à Paris et dans les grandes villes peut très bien ne pas marcher dans les territoires. Mme la présidente m’ayant signifié, à raison, que j’ai déjà largement dépassé mon temps de parole, je vous propose de revenir sur cette question lors de la discussion sur la loi relative à la garde à vue.
Monsieur Yung, j’ai bien compris votre message sur le sinistre de Draguignan. Je tiens à souligner le grand professionnalisme des équipes de l’administration pénitentiaire, qui ont évité le pire. Nous sommes actuellement en discussion avec les élus pour trouver un autre site non inondable sur lequel reconstruire une prison.
Madame Klès, 5 000 personnes sont placées sous bracelet électronique. Il n’y a pas eu d’incident grave à ce jour !
Pour le moment, il n’y a pas de problème.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je transmettrai par écrit, dans les jours qui viennent, les réponses que je n’ai pas eu le temps de faire oralement. Madame la présidente, je vous remercie de votre large indulgence à mon égard !
Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Justice », figurant à l’état B.
12Protection judiciaire de la jeunesse
L'amendement n° II-87, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
I. - Créer le programme : Conseil supérieur de la magistrature
II. - En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :
Justice judiciaireDont Titre 2
2 929 3942 047 307
Administration pénitentiaireDont Titre 2
Protection judiciaire de la jeunesseDont Titre 2
Conduite et pilotage de la politique de la justice Dont Titre 2
Conseil supérieur de la magistratureDont Titre 2
La parole est à M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis.
Yves Détraigne, rapporteur pour avis
Depuis la mise en œuvre de la LOLF, la commission des lois réclame chaque année, sans aucun succès, que soit créé un programme spécifique pour le Conseil supérieur de la magistrature. Et, pourtant, les crédits du CSM sont toujours inclus au sein des crédits du programme Justice judiciaire.
Le Parlement a la possibilité de créer au sein de la mission « Justice » un programme Conseil supérieur de la magistrature : tel est l’objet de cet amendement.
Tout d’abord, cette mesure ne touche pas aux crédits affectés aux autres secteurs du domaine judiciaire ; elle consiste simplement à prélever un montant de 2 929 394 euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement dans le programme Justice judiciaire, pour le faire figurer dans un nouveau programme Conseil supérieur de la magistrature.
Par ailleurs, la loi organique de juillet 2010 adoptée à la suite de la réforme constitutionnelle de 2008 spécifie clairement : « L’autonomie budgétaire du Conseil supérieur est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances. » Nous sommes en train de débattre du projet de loi de finances : c’est le moment ou jamais de régler cette question et de « sanctuariser » l’autonomie du Conseil supérieur de la magistrature à l’intérieur d’un programme distinct, à défaut d’une mission spécifique.
Enfin, je voudrais signaler que l’intégration des crédits du Conseil supérieur de la magistrature dans le programme Justice judiciaire soulève un petit problème de fond. Le responsable de ce programme est le directeur des services judiciaires, qui est une personne tout à fait estimable, là n’est pas la question. Mais c’est lui qui transmet la plupart des propositions de nominations sur lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature doit se prononcer.
En outre, mes chers collègues, imaginez que le Conseil supérieur de la magistrature décide d’envoyer une mission dans un territoire d’outre-mer, donc éloigné de la métropole, pour examiner, dans le cadre d’une enquête, le fonctionnement d’une juridiction : il devra demander des crédits au directeur des services judiciaires, ce qui pose – vous en conviendrez – un véritable problème de principe.
À défaut de pouvoir faire figurer les crédits du Conseil supérieur de la magistrature dans la mission « Pouvoirs publics », comme le sont ceux du Conseil constitutionnel ou de la Cour de justice de la République, ainsi que nous le demandons depuis des années, la commission des lois, à l’unanimité de ses membres, propose d’instaurer un programme spécifique Conseil supérieur de la magistrature à l’intérieur de la mission « Justice ».
Depuis l’entrée en application de la LOLF, les crédits du Conseil supérieur de la magistrature sont portés par l’action 04 du programme Justice judiciaire de la mission « Justice ». Cette action est exclusivement consacrée au CSM.
À cet égard, il convient de souligner que le projet de loi de finances prévoit pour 2011une augmentation de 31, 1 % des crédits du Conseil supérieur de la magistrature, qui passeraient de 2 234 000 euros à 2 929 000 euros. Cette hausse conséquente des moyens du Conseil supérieur de la magistrature vise à lui permettre de mettre en œuvre, dans de bonnes conditions, la réforme dont il a fait l’objet à l’occasion de la loi du 22 juillet 2010.
La commission des finances du Sénat est certes soucieuse de l’autonomie du Conseil supérieur de la magistrature, garant du bon fonctionnement de l’institution judiciaire. À ce titre, elle comprend parfaitement la philosophie ayant guidé la commission des lois dans le dépôt de cet amendement.
Par ailleurs, dans sa lettre, la LOLF n’impose ni plafond ni plancher s’agissant du montant des crédits d’un programme.
Pour autant, la commission des finances estime également nécessaire de s’assurer du caractère opérationnel des dispositions budgétaires proposées. Or, de ce point de vue, un programme d’une surface financière aussi limitée poserait de réelles difficultés de gestion, le principe de fongibilité des crédits ne pouvant guère s’appliquer en tant que de besoin au cours de l’exercice.
La « sanctuarisation » des crédits du Conseil supérieur de la magistrature pourrait donc avoir pour effet paradoxal de fragiliser budgétairement le Conseil ! En l’espèce, l’adage selon lequel « le mieux est l’ennemi du bien » trouverait en quelque sorte une regrettable application concrète.
Pour être tout à fait complet, il faut également rappeler que, dans le cadre de la LOLF, aucun programme ne s’appuie actuellement sur une aussi faible surface de crédits. Il serait peut-être préférable de prévoir, en liaison avec le Gouvernement, que le CSM fasse partie de la mission « Pouvoirs publics » lors du prochain projet de loi de finances. Les choses seraient ainsi beaucoup plus claires.
La commission des finances demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
Monsieur le garde des sceaux, nos collègues de la commission des lois sont allés jusqu’au bout de ce que le Parlement peut faire dans une loi de finances pour que vous puissiez répondre à son souhait. Cela dit, la proposition qu’ils vous ont faite n’est pas vraiment satisfaisante. La seule bonne réponse est l’inclusion des crédits du Conseil supérieur de la magistrature dans la mission « Pouvoirs publics », ce qui permettra de prévoir une dotation garantissant à la fois ses moyens et son indépendance. Peut-être pourrions-nous, d’ici à la prochaine loi de finances, convenir ensemble d’un dispositif allant dans ce sens ?
Monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur pour avis, j’ai bien compris votre souhait. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs donné une indication en ce sens. Mais je voudrais faire miens les arguments de M. du Luart. La surface financière du Conseil supérieur de la magistrature est très faible, puisque ses frais de fonctionnement s’élèvent à 800 000 euros par an. « Sanctuariser » ces crédits peut conduire à la paralysie du CSM, par exemple, s’il a besoin d’organiser un déplacement outre-mer pour des enquêtes disciplinaires.
Monsieur Détraigne, je vous propose donc de retirer votre amendement. Nous pourrons travailler ensemble, la Chancellerie, la commission des finances et la commission des lois, pour régler ce problème dans l’année qui vient. Sinon, je serai obligé d’émettre un avis défavorable.
Monsieur le garde des sceaux, lors de la discussion de la loi organique, nous avions tenu exactement le même discours et demandé que les crédits du Conseil supérieur de la magistrature soient intégrés à la mission « Pouvoirs publics » dans le projet de loi de finances pour 2011. Eh bien, nous y voici !
Le Gouvernement savait très bien que cette question reviendrait, mais visiblement il n’a, volontairement ou non, rien fait – peut-être le changement de Gouvernement y est-il pour quelque chose ?
Nous en sommes donc exactement au même point qu’au moment de la discussion de la loi organique, pendant laquelle des amendements allant dans le sens de celui qui nous est soumis avaient été, me semble-t-il, déposés. Nous aurions pu alors consacrer l’indépendance du budget du Conseil supérieur de la magistrature. À l’époque, la garde des sceaux nous avait répondu que cette question ne relevait pas de la loi organique – c’est discutable – et nous avait renvoyés à la future loi de finances, c'est-à-dire à celle dont nous discutons aujourd'hui.
Nous sommes donc très méfiants : une question qui aurait dû être réglée aujourd'hui est renvoyée au projet de loi de finances pour 2012, et rien ne nous dit qu’on ne nous resservira pas alors les mêmes réponses.
La solution proposée par notre rapporteur pour régler le problème n’est pas idéale, mais nous l’avons soutenue en commission, car elle témoigne clairement de notre volonté de sortir le Conseil supérieur de la magistrature de la mission « Justice ».
Mesdames, messieurs les sénateurs, je le dis clairement, je suis prêt à étudier la possibilité d’intégrer l’année prochaine les crédits du CSM dans la mission « Pouvoirs publics ». Mais il faut me laisser un peu de temps pour examiner la question, car, honnêtement, je ne peux prendre une décision maintenant. C'est la raison pour laquelle je demande à M. le rapporteur pour avis de retirer son amendement.
La parole est à M. Richard Yung, pour explication de vote.
Le fait que la commission des lois soit parvenue à une position unanime montre que nous allons dans la bonne direction. Cela étant, nous craignons toujours que l’on ne cède à la procrastination législative : on s’engage au moment du débat mais, un an plus tard, tout le monde a oublié ce qui avait été dit.
Au fond, les choses sont claires : il s’agit de montrer l’indépendance du Conseil supérieur de la magistrature, c’est-à-dire l’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport au pouvoir exécutif. Voilà ce dont nous discutons. L’argument tendant à regretter que ce budget soit intégré dans celui de la politique judiciaire est un bon argument.
En revanche, l’argument selon lequel il s’agit d’une petite somme, s’il est compréhensible, n’en est pas moins très faible, compte tenu des valeurs auxquelles nous nous référons.
Pour notre part, nous sommes favorables à ce que le budget du Conseil supérieur de la magistrature soit clairement identifié et qu’il soit autonome. Si vous souhaitez l’intégrer l’an prochain à la mission « Pouvoirs publics », comme le budget du Conseil constitutionnel, nous n’y sommes pas opposés. En l’état actuel des choses, toutefois, nous soutenons l’excellent amendement de notre collègue M. Détraigne.
Je rappelle que nous ne faisons qu’appliquer la loi organique du 22 juillet 2010, qui prévoit que l’autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances, le principe étant bien celui de l’autonomie budgétaire.
Certes, pour des questions d’organisation, il est peut- être difficile d’appliquer la loi immédiatement. Mais on ne peut invoquer la modicité des crédits. Si tel était le cas, la Cour de justice devrait également être mise sous la coupe des services judiciaire.
Il faut noter en outre que le Conseil supérieur de la magistrature n’est plus présidé par le Président de la République mais par le Premier président de la Cour de cassation. La volonté du Président de la République et du Constituant de donner une autonomie réelle au Conseil supérieur de la magistrature est évidente.
Notre solution n’est pas forcément bonne, mais nous ne pouvons pas faire autrement car, de par la Constitution, nous ne pouvons pas créer de nouvelle mission ni transférer un programme d’une mission à l’autre.
Il est évident que le budget du Conseil supérieur de la magistrature devrait appartenir à la mission « Pouvoirs publics ».
Comme vous venez d’arriver, monsieur le garde des sceaux, ...
Nous vous donnons un sursis.
… et que la loi date du 22 juillet dernier, nous vous donnons en effet un sursis.
Avec mise à l’épreuve !
Nous comprenons bien que le budget est bâti de telle manière qu’il est difficile d’opérer ces modifications aujourd’hui, mais, l’année prochaine, il faudra appliquer la Constitution.
Dans ces conditions, la commission des lois, qui a voulu affirmer la nécessité de changer les choses – comme elle le fait d’ailleurs depuis plusieurs années –, vous donne crédit pour cette fois, monsieur le garde des sceaux et retire son amendement. Mais il ne faudra pas récidiver… §
L'amendement n° II-87 est retiré.
L'amendement n° II-217, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Il s’agit d’un amendement purement technique.
Cet amendement est effectivement purement technique. La commission des finances y est favorable.
Je mets aux voix l'amendement n° II-217.
L'amendement n° II-6, présenté par M. du Luart, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Cet amendement n’est pas une nouveauté, et on doit d’ailleurs le regretter. Déjà l’an dernier, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2010, la commission des finances avait alerté la Chancellerie sur le dérapage des frais de justice. J’avais même, comme l’a souligné M. Sueur, utilisé un terme fort, puisque j’avais parlé à l’époque d’« insincérité budgétaire » pour qualifier l’enveloppe dédiée à ce poste de dépense pour 2010. La suite des événements nous a malheureusement donné raison.
Alors que des progrès substantiels avaient été réalisés depuis 2006 et l’entrée en vigueur de la LOLF, l’année 2009 a été celle du redémarrage des frais de justice, avec un dépassement de 23, 5 millions d’euros par rapport à l’autorisation accordée en loi de finances initiale.
En 2010, cette tendance s’est confirmée : le montant total de la dépense devrait avoisiner 440 millions d’euros pour une enveloppe initiale de 393 millions d’euros. Le montant des charges restant à payer en fin d’année devrait, quant à lui, s’élever à près de 100 millions d’euros, soit deux mois d’activité.
La loi de finances pour 2011 prévoit 459 millions d’euros pour couvrir la dépense liée aux frais de justice. Il y a cependant tout lieu de penser que la sous-budgétisation observée au cours des deux dernières années reste de mise. Outre qu’elle remet à nouveau en cause le principe de sincérité budgétaire pour 2011, cette situation fait courir le risque de voir l’activité des juridictions perturbée par le non-paiement en temps et en heure des experts.
L’amendement proposé vise donc à abonder de 30 millions d’euros, en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, l’action 02, Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales, du programme Justice judiciaire.
Cet abondement est gagé sur les autres programmes de la mission.
Monsieur le garde des sceaux, je connais vos préventions à l’égard de cet amendement. Je sais combien le bouclage du budget de chacun des programmes de la mission a été difficile dans un contexte budgétaire tendu, et je suis conscient de l’hypothèque que ferait peser le gage de cet amendement sur ces programmes s’il était adopté. Mais la situation actuelle des frais de justice est trop critique pour qu’elle ne soit pas traitée à bras-le-corps. Voyez donc dans cet amendement, monsieur le ministre, l’opportunité de nous exposer votre stratégie pour parvenir à une meilleure maîtrise de cette dépense en 2011, afin que je ne sois plus jamais dans la situation de vous qualifier d’« insincère ».
Je voudrais être le plus sincère possible avec vous. La question des frais de justice est une question très importante pour mon ministère. Pendant longtemps en effet, les frais de justice ont augmenté très rapidement, sans qu’il soit possible de réguler les sommes dépensées.
La prévision de dépenses pour 2010 au titre des frais de justice est en effet en dépassement par rapport à la dotation de la loi de finances initiale – nous paierons probablement 440 millions d’euros, contre les 393 millions d’euros qui avaient été prévus. Cette différence sera couverte grâce à des redéploiements et grâce aux crédits ouverts par le décret d’avance du 29 septembre dernier. Toutefois, l’année 2010 peut être considérée comme atypique. Des services centralisateurs ont été mis en place dans les tribunaux pour accélérer le délai de paiement des mémoires. Cela explique une « surconsommation » de frais de justice. Les juridictions ont vidé leurs armoires et payé des mémoires anciens. Le report de charges sera de ce fait ramené en 2011 de 112 millions d’euros à 95 millions d’euros, avec un délai de paiement de moins de deux mois.
L’année prochaine, les frais de justice devraient retrouver leur rythme tendanciel autour de 415 millions d’euros, avec un délai moyen de paiement revenu à deux mois, ce qui est un délai normal.
De surcroît, la direction des services judiciaires s’est lancée dans une politique de maîtrise des frais de justice, qui doit commencer à porter ses fruits, notamment grâce à la passation de nouveaux marchés en matière d’analyses génétiques, à la diminution des tarifs d’interceptions téléphoniques et internet des opérateurs, à la mise en place d’un accord-type pour réduire le coût d’enlèvement et de gardiennage des véhicules et à la tarification d’un certain nombre d’interventions, notamment les actes des médecins.
Il reste probablement à déterminer les tarifs d’un certain nombre d’autres professions, je pense notamment aux experts-comptables, dont la rémunération pèse lourdement sur les frais de justice. Je le précise à la demande de M. du Luart.
Dans ces conditions, la dotation des frais de justice en 2011 à hauteur de 459 millions d’euros, dont 30 millions au titre des cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du service public et 30 millions au titre de la réforme de la médecine légale, paraît assez bien calibrée – j’essaye de n’être pas trop définitif.
En tout état de cause, un prélèvement sur les autres programmes mettrait le fonctionnement des services en difficulté.
Monsieur du Luart, au bénéfice des précisions que je viens de vous apporter et des efforts du ministère et des juridictions pour mieux gérer ces frais de justice, je vous demande de bien vouloir renoncer à votre amendement.
Monsieur le garde des sceaux, je vous remercie de l’éclairage que vous avez bien voulu nous livrer. Je constate d’ailleurs, avec satisfaction, une réelle convergence de vues entre la commission des finances et la Chancellerie quant au diagnostic.
Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, ni la Chancellerie, ni les magistrats n’ont ménagé leurs efforts pour parvenir à contenir la dépense due aux frais de justice. La commission des finances l’a d’ailleurs souvent souligné à plusieurs reprises.
Toutefois, le rebond de cette dépense appelle de nouvelles solutions, toujours dans le respect du principe d’indépendance des magistrats.
À cet égard, il me semble qu’un des leviers les plus prometteurs de cette action réside désormais dans les services administratifs régionaux, les SAR, placés auprès de chaque cour d’appel. Ceux-ci doivent être mis en capacité d’éclairer, d’une manière toujours plus professionnelle, la décision du magistrat prescripteur d’une expertise.
Cette aide à la décision représente assurément un enjeu majeur pour l’institution judiciaire dans les mois et années à venir. Elle recèle des sources d’économies potentielles importantes. Le juge ne doit pas être laissé seul face à la décision. Il ne doit plus être, en quelque sorte, abandonné. Il doit au contraire pouvoir s’appuyer sur un travail d’équipe avec les greffiers et les SAR. Il doit pouvoirs compter sur des outils de gestion adaptés et débouchant sur une analyse aussi fine que possible des répercussions de sa décision.
Je vais par conséquent retirer mon amendement, qui est essentiellement un amendement d’appel. Je vous remercie des éclairages que vous nous avez donnés, monsieur le garde des sceaux, mais j’insiste sur la nécessité de donner aux personnels des SAR la formation nécessaire pour relever le défi d’une meilleure maîtrise des frais de justice.
L'amendement n° II-6 est retiré.
L'amendement n° II-175, présenté par MM. Yung, Badinter et Anziani, Mmes Cerisier-ben Guiga et Lepage, MM. Lagauche et Bodin, Mme Blondin et MM. Mermaz, Raoul, Raoult, C. Gautier, Rebsamen et Guérini, est ainsi libellé :
Le présent amendement tend à rendre gratuit l’accès à la télévision dans les établissements pénitentiaires. Il est inspiré par le dispositif qu’avait conçu notre collègue Robert Badinter en 1985, lorsqu’il était garde des Sceaux.
La mise à disposition de téléviseurs dans les prisons était prévue pour la Coupe du monde de football de 1986. Toutefois, les crédits affectés à cette opération ayant été intégralement utilisés pour les travaux de raccordement des établissements pénitentiaires, a finalement été instauré un système de location de téléviseurs, mais celui-ci avait vocation à n’être que transitoire.
Les associations socioculturelles et sportives qui gèrent les deux tiers du parc de téléviseurs mettent des postes à la disposition des détenus sans ressources, mais les autres détenus doivent verser un prix de location qui varie entre 5 et 40 euros.
De nombreux détenus voient leur pouvoir d’achat diminuer, ce qui a pour effet d’augmenter le poids du poste « location de téléviseur » dans leur budget. Bien souvent, compte tenu des tarifs de location que je viens d’indiquer, il est plus avantageux pour un détenu d’acheter un poste plutôt que de le louer.
Cela dépend du temps passé en prison.
Votre prédécesseur, monsieur le ministre, a proposé de fixer « un tarif unique, uniforme, harmonisé et raisonnable », qui s’élèverait à 8 euros par poste. Cela correspondrait, semble-t-il, au prix coûtant. Cette proposition ne me convainc guère, car elle laisse en suspens la question du financement des abonnements à Canal Plus. De surcroît, elle ne tient pas compte de la situation particulière dans laquelle se trouvent les personnes détenues.
Je considère que ce système de location est « honteux » pour la République car, depuis vingt-cinq ans, il pénalise les détenus dont les revenus sont limités.
Il n’est pas acceptable que la location des téléviseurs s’effectue principalement par le truchement d’associations socioculturelles et sportives qui financent ainsi d’autres activités. Certaines d’entre elles dégagent d’ailleurs des marges bénéficiaires importantes, dont l’emploi est singulièrement opaque… Je vous renvoie, à ce sujet, au rapport de la Cour des comptes.
D’aucuns font un parallèle avec les hôpitaux et arguent du fait que les personnes hospitalisées doivent louer leur téléviseur. Mais cet argument n’est guère recevable : prisons et hôpitaux ne sont pas comparables. Les hôpitaux ne sont pas, Dieu merci, des lieux de privation de liberté et de nombreuses mutuelles remboursent les frais de location d’un téléviseur. En outre, dans ces lieux d’extrême tension que sont les prisons, la télévision a, de l’avis des personnels pénitentiaires, des vertus apaisantes.
Au fond, ce que nous souhaitons, c’est maintenir le lien social pour le détenu, lui permettre de rester en contact avec la société, ce qui facilite aussi les échanges avec sa famille. Je ne me prononce évidemment pas sur le contenu des programmes télévisuels, terrain peu propice au consensus…
Nous proposons donc, d’une part, de minorer de 6, 6 millions d’euros les crédits alloués à l’action n °1, « Aide juridictionnelle », d’autre part, de réduire de 1 million d’euros la dotation réservée à la communication du ministère de la justice, laquelle a beaucoup augmenté ces dernières années.
Grâce à ces coupes, on dégagerait 7, 6 millions d’euros, ce qui correspond à l’estimation que nous avons faite du financement de ce programme de gratuité des téléviseurs en prison.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial. Cet amendement vise à rendre gratuit l’accès à la télévision dans les établissements pénitentiaires. Le rapport de la Cour des comptes de juillet 2010 met effectivement en lumière les conditions contestables de mise à disposition des téléviseurs dans les établissements pénitentiaires. Dans certains d’entre eux, on pratique des tarifs « prohibitifs », pour reprendre les termes de la Cour des comptes. Les prix de location vont en effet de 6 euros par mois à Mont-de-Marsan à 41 euros par mois à Épinal. Mais il est vrai que, dans les Vosges, rien n’est donné !
Le recours à des tarifs élevés permet à certaines associations de financer d’autres activités. Il donne également lieu à la constitution de réserves financières qui ne sont d’ailleurs pas forcément réinvesties dans l’amélioration de la vie carcérale.
Une telle situation semble, en effet, appeler une réponse. Ainsi que l’a souligné le rapport de la Cour des comptes, l’administration pénitentiaire a engagé de premiers efforts pour, d’une part, résorber la différence de prix d’un établissement à l’autre et, d’autre part, régulariser la situation des associations. L’administration pénitentiaire a en outre indiqué qu’elle envisageait de mettre en place en 2011 une procédure nationale de fourniture des téléviseurs pour l’ensemble des établissements en gestion publique.
Le présent amendement va bien au-delà des conclusions de la Cour des comptes puisqu’il demande la gratuité des téléviseurs en prison. Ce principe me paraît pour le moins contestable. J’ajoute que le gage de cette mesure porte sur les crédits de l’aide juridictionnelle, dont le budget est particulièrement contraint, et sur la suppression de tous les crédits de communication du ministère de la justice, ce qui ne me paraît pas réaliste.
C’est la raison pour laquelle, j’émets, au nom de la commission des finances, un avis défavorable sur cet amendement.
Je soutiens la proposition de M. Yung parce que je participe, comme lui, à un collectif qui réclame depuis longtemps la gratuité des téléviseurs dans les prisons. J’avais d’ailleurs, monsieur le ministre, écrit en ce sens à celles qui vous ont précédé à la Chancellerie, mais la seule réponse qui a été faite à cette demande a consisté à tenter de faire baisser les tarifs de location les plus élevés.
Il faudrait, me semble-t-il, se départir de cette vision finalement un peu moralisatrice qui peut se résumer dans la formule : « On ne va pas, en plus, leur payer la télévision ! »
D’abord, il faut prendre en considération les critiques de la Cour des comptes, auxquelles, pour l’instant, on n’a pas donné suite. Surtout, il faut se préoccuper de ce qu’est vraiment la détention, et nous sommes un certain nombre, dans l’opposition mais aussi dans la majorité, à nous retrouver pour affirmer que tout homme a droit à un minimum de dignité.
Bien sûr, ce point de vue n’est pas forcément partagé par le commun des mortels, mais nous sommes au moins quelques-uns à défendre cette idée au Parlement, ne serait-ce que par humanité !
Face à cela, dire que, si les détenus n’ont pas de quoi se louer un téléviseur, tant pis pour eux, c’est à la fois grossier et indigne du Parlement !
J’ai toujours quelque scrupule à voter la suppression de certains crédits, notamment quand il s’agit de l’aide juridictionnelle. Je suis, en revanche, très à l’aise pour demander la suppression des crédits de communication du ministère de la justice, qui ont augmenté de façon exorbitante et sans grande justification. On ignore, du reste, l’usage qui en a été fait ! J’invite donc chacun à voter l’amendement de M. Yung.
Le ministre pourrait, à tout le moins, s’engager sur une utilisation de crédits de modernisation de nos établissements pénitentiaires qui permettrait de mettre gratuitement des téléviseurs à la disposition des détenus.
Je soutiens l’amendement de mon collègue Richard Yung, car il me semble que la télévision a, dans certaines situations et notamment en prison, un rôle social extrêmement important. J’en veux pour preuve toutes les mesures d’exonération de redevance de télévision. Ce sont certes des personnes libres qui en bénéficient, mais un détenu reste un citoyen.
L’argument opposé par la commission des finances, qui invoque le caractère contraint des crédits de l’aide juridictionnelle, me gêne d’autant plus que cette aide est censée garantir l’accès de tous à la justice, en particulier des plus vulnérables. Or, chaque fois qu’il est question des plus vulnérables, on nous répond : « Malheureusement, c’est bien dommage, mais il n’y a pas assez d’argent ! »
La parole est à M. Jacques Gautier, pour explication de vote.
Je comprends tout à fait la nécessité de faire en sorte que les détenus puissent regarder la télévision. Je crois en effet que c’est un moyen pour un détenu de maintenir ou de retrouver des liens avec l’extérieur, de s’ouvrir sur le monde.
Cela étant, n’importe lequel d’entre nous paie une redevance lorsqu’il possède un téléviseur et je ne vois pas comment on pourrait exonérer les détenus de payer le prix d’une location.
Sauf si ce sont des indigents.
En prison, il y a aussi des caïds…
Payer 6 ou 8 euros par mois, cela me paraît tout à fait raisonnable.
C’est la raison pour laquelle je voterai contre cet amendement.
Je mets aux voix l'amendement n° II-175.
Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Justice », figurant à l’état B.
Madame la présidente, j’aurais souhaité expliquer mon vote.
Je suis désolée, mon cher collègue, mais vous n’êtes pas inscrit.
Je mets aux voix les crédits de cette mission, modifiés.
Le groupe CRC-SPG vote contre.
(Ces crédits sont adoptés).
J’appelle en discussion les articles 75 et 75 bis, qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Justice ».
À la première phrase du premier alinéa du II de l’article 30 de la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale, le mot : « quatrième » est remplacé par le mot : « septième ».
L'amendement n° II-164, présenté par M. Mézard, Mme Escoffier, MM. Alfonsi, Collin, Baylet, Chevènement et Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Cet amendement de suppression est, pour tout dire, un amendement de protestation.
En effet, est-il bien raisonnable, par cet article 75 du projet de loi de finances, de réduire quasiment à néant la réforme réalisée par la loi du 5 mars 2007 et tendant à mettre en place des pôles de l’instruction ?
Sur la forme, le procédé est tout à fait regrettable, pour ne pas dire détestable. C’est un véritable cavalier ! Les juges d’instruction, les magistrats et, en fin de compte, les citoyens peuvent à bon droit considérer que cette méthode est tout à fait inadmissible.
Faisant suite à l’affaire d’Outreau, la loi du 5 mars 2007 a fait l’objet d’un vote unanime. Elle n’a été mise en application que de manière partielle puisque les pôles d’instruction ont été créés mais qu’il reste aujourd’hui, dans de nombreux départements, des juges d’instruction dessaisis des affaires les plus graves.
Cet article 75 fait plus que renvoyer l’application de cette loi aux calendes grecques : il la détruit !
J’avais déposé, sur le projet de loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, avec l’aval de la commission des lois, un amendement visant à prolonger d’un an le délai d’entrée en vigueur des pôles de l’instruction : il s’agissait d’éviter le chaos. Le cheminement du texte a fait qu’il ne nous est pas revenu ; ni la commission ni nous n’y sommes pour rien ! Je rappelle que la prolongation d’un an découlait aussi d’un amendement déposé par le Gouvernement le dernier jour de la discussion de la loi de simplification du droit du 14 janvier 2008.
En tout cas, il est démontré qu’aucune anticipation n’a été réalisée.
Ce ne sont pas des procédés acceptables quand il s’agit de traiter un dossier aussi lourd, aussi important que celui de l’instruction. Une telle méthode ne devrait plus être tolérée.
Cela signifie que, en attendant la réforme du code de procédure pénale et la suppression annoncée du juge d’instruction, nous sommes aujourd’hui, monsieur le ministre, dans une situation tout à fait bâtarde, qui n’est satisfaisante pour personne ! Utiliser la loi de finances pour faire ce type de prorogation ne me paraît absolument pas sage. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé cet amendement.
Les auteurs de l’amendement arguent du fait que cette mesure serait un cavalier budgétaire et n’aurait pas sa place dans le projet de loi de finances. La commission des finances ne souscrit pas du tout à cette analyse. Au surplus, cet amendement est contraire à la position de la commission des finances telle qu’elle ressort de son amendement n° II-5. L’avis est donc défavorable.
Contrairement à ce que M. Mézard nous a dit, le report de la mise en œuvre de la collégialité de l’instruction de 2001 à 2014 ne peut pas être considéré comme un cavalier budgétaire.
Cette mesure a en effet un rapport direct avec la loi de finances pour 2011. Le Gouvernement a effectué une évaluation préalable et, en septembre dernier, le Conseil d’État a considéré que l’article avait sa place en loi de finances.
Par ailleurs, le report de la mise en œuvre de la collégialité du juge d’instruction de 2011 à 2014 répond à un souhait de M. Mézard puisque celui-ci nous a expliqué que nous agissions toujours dans la précipitation. Eh bien là, nous vous proposons de prendre un peu de recul dès lors qu’un certain nombre de mesures de réforme de la procédure pénale sont en cours.
Parce que ce n’est pas un cavalier, parce qu’il faut faire les choses le plus tôt possible tout en se donnant le temps de regarder l’effet des réformes, je vous demande, monsieur Mézard, de retirer cet amendement. Si vous ne le faisiez pas, ce qui nous chagrinerait tous, je serais contraint d’émettre, au nom du Gouvernement, un avis défavorable.
Monsieur Mézard, l’amendement n° II-164 est-il maintenu ?
La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.
Je voudrais m’associer à l’excellent amendement exposé par M. .Mézard et en profiter pour souligner qu’il y a décidément quelque chose qui ne va pas dans notre procédure pénale ! Peut-être ne s’en aperçoit-on que de notre côté de l’hémicycle. Peut-être, sur le banc du Gouvernement, tout cela est-il ignoré. Mais ce que le Gouvernement ne peut pas ignorer, c’est que l’année qui s’achève a été marquée par trois séries de décisions calamiteuses pour notre procédure pénale.
D’abord, le Conseil constitutionnel a censuré un certain nombre de dispositions concernant la garde à vue.
Ensuite, trois arrêts de la Cour de cassation sont allés dans le même sens.
Enfin, je veux mentionner deux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme – le premier, l’arrêt Medvedyev, a été rendu il y a quelques mois, le second, l’arrêt Moulin, a été rendu le 23 novembre.
D’ailleurs, monsieur le ministre, je ne partage pas du tout l’analyse juridique dont vous venez de nous faire part : les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme ne remettent pas en cause le juge d’instruction. Ce que dit notamment l’arrêt Moulin, c’est que le parquet doit présenter des garanties d’indépendance. Il ne dit pas qu’il faut supprimer le procureur de la République, il remet en cause le statut actuel du parquet.
Cette position de la Cour européenne des droits de l’homme est bien connue et nous vous la rappelons depuis des années. Or vous faites preuve sur ce sujet, comme en matière de garde à vue, d’une totale surdité, que ne peut faire disparaître qu’une décision du Conseil constitutionnel, laquelle vous oblige ensuite, monsieur le garde des sceaux, à travailler dans la précipitation ; c’est ainsi qu’il vous faut modifier le dispositif de la garde à vue avant le 1er juillet...
De même, en ce qui concerne le juge d’instruction, nous avons tout de même vécu une année un peu particulière. Comment peut-on avoir le toupet de demander la suppression du juge d’instruction au moment où il est plus nécessaire que jamais ? Avez-vous oublié l’affaire Bettencourt ?
On a pu voir le procureur général près la Cour de cassation, deuxième personnage judiciaire de l’État, recommander, dans un courrier adressé au procureur général de Versailles, le dépaysement du dossier et la désignation d’un juge d’instruction, alors même que le procureur de Nanterre voulait le garder par-devers lui. Et il a néanmoins fallu attendre des mois pour qu’un juge d’instruction soit désigné !
Oui, nous avons besoin de juges d’instruction. Non, la Cour européenne des droits de l’homme ne remet pas en cause cette nécessité.
Cette année a été aussi celle des « annonces ».
Vous avez dit, monsieur le garde des sceaux, qu’il ne fallait pas prendre des décisions précipitées. Mais voyez celles que l’on nous promet : il faut flanquer les juges de l’application des peines de jurés populaires, il faut introduire des jurys populaires au sein des tribunaux correctionnels…
Tout cela a un coût et l’on ne sait évidemment pas comment on va le financer ! On ne parvient déjà pas à assumer le reste, y compris les frais de justice ! L’amendement présenté par M. du Luart en est la démonstration. Alors même que l’on ne réussit pas à payer le minimum, on s’apprête à nous proposer de nouvelles sources de dépenses !
L’amendement de M. Mézard pose une question de fond : alors que le Parlement a adopté le principe des pôles de l’instruction, cette disposition est restée lettre morte. Comment, dans ces conditions, ne pas considérer que les lois que nous votons ne servent pas à grand-chose ?
S’agissant de la loi pénitentiaire, trois décrets seulement ont été publiés au mois d’octobre, et seules les décisions judiciaires permettent d’imposer une amélioration de la situation pénitentiaire.
La création des pôles de l’instruction était une bonne mesure. On ne peut pas y renoncer ainsi, au détour d’un débat budgétaire !
Je partage totalement le point de vue de M. Anziani.
C’est évident, toutes les affaires sérieuses impliquent le maintien d’une instruction indépendante.
D’aucuns n’ont pas manqué d’adresser des critiques de toutes sortes à l’encontre du juge d’instruction ; l’une, fondée sur la solitude de ce magistrat, était justifiée. Pour la lever, le Parlement a d’ores et déjà voté la collégialité de l’instruction. Malheureusement, les gouvernements qui se sont succédé n’ont pas souhaité la mettre en œuvre. Cela pose tout de même un gros problème !
Les pôles, ce n’est pas la collégialité !
Vous venez de prendre vos nouvelles fonctions, monsieur le garde des sceaux, et vous nous dites que vous avez l’intention de prendre le temps de la réflexion. Mais la réflexion sur la modification de l’instruction est déjà en cours depuis très longtemps ! Et il faut aussi répondre aux injonctions de la Cour européenne des droits de l’homme.
Il serait bon d’intégrer à cette réflexion la mise en œuvre de la collégialité de l’instruction. Sans doute pourrions-nous dire, au terme d’une véritable expérimentation, si nous sommes capables de mettre en œuvre une procédure d’instruction indépendante.
La collégialité m’apparaît vraiment comme une nécessité. Or vous nous demandez, encore une fois, de la reporter aux calendes grecques !
Je mets aux voix l’amendement n° II-164.
L’amendement n° II-5, présenté par M. du Luart, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Compte tenu des explications que M. le garde des sceaux a bien voulu donner sur l’amendement précédent, je le retire, avec l’accord de la commission des finances.
L’amendement n° II-5 est retiré.
Je mets aux voix l’article 75.
L’article 75 est adopté.
I. – Il est créé une réserve judiciaire composée de magistrats volontaires à la retraite et âgés de 75 ans au plus.
Ils peuvent être délégués par le premier président et le procureur général près la Cour de cassation, en fonction des besoins, pour effectuer des activités non juridictionnelles à la Cour de cassation.
Ils peuvent être délégués par les premiers présidents et les procureurs généraux près les cours d’appel dans les juridictions de leur ressort, en fonction des besoins, pour l’accomplissement d’activités non juridictionnelles.
Ils peuvent être délégués par les présidents des tribunaux supérieurs d’appel et les procureurs généraux près lesdits tribunaux supérieurs d’appel dans les juridictions de leur ressort, en fonction des besoins, pour l’accomplissement d’activités non juridictionnelles.
Les réservistes sont tenus au secret professionnel sous les peines prévues à l’article 226-13 du code pénal.
Les activités accomplies au titre de la réserve sont indemnisées.
II. – Il est créé une réserve judiciaire composée de volontaires à la retraite et âgés de 75 ans au plus, issus des corps de greffiers en chef et de greffiers des services judiciaires.
Ils peuvent être délégués par le premier président et le procureur général près la Cour de cassation, en fonction des besoins, afin d’assurer des missions d’assistance, de formation des personnels et d’études pour l’accomplissement d’activités non juridictionnelles à la Cour de cassation.
Ils peuvent être délégués par les premiers présidents et les procureurs généraux près les cours d’appel dans les juridictions de leur ressort, en fonction des besoins, afin d’assurer des missions d’assistance, de formation des personnels et d’études pour l’accomplissement d’activités non juridictionnelles.
Ils peuvent être délégués par les présidents des tribunaux supérieurs d’appel et les procureurs généraux près lesdits tribunaux supérieurs d’appel dans les juridictions de leur ressort, en fonction des besoins, afin d’assurer des missions d’assistance, de formation des personnels et d’études pour l’accomplissement d’activités non juridictionnelles.
Les réservistes sont soumis aux dispositions générales de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ainsi qu’aux dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite, notamment celles relatives au cumul de pensions avec des rémunérations d’activités ou autres pensions.
L’amendement n° II-165, présenté par M. Mézard, Mme Escoffier, MM. Alfonsi, Collin, Baylet, Chevènement et Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Je le retire, madame la présidente.
L’amendement n° II-165 est retiré.
Je mets aux voix l’article 75 bis.
L’article 75 bis est adopté.
Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Justice ».
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures cinquante.
La séance, suspendue à douze heures cinquante, est reprise à quatorze heures cinquante.