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Timestamp: 2016-10-23 20:37:53
Document Index: 327106227

Matched Legal Cases: ['Art. 115', 'Art. 33', 'Art. 114', 'Art. 115', 'Art. 115', 'BGE', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 5', 'Art. 98', 'Art. 99', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 21', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 36', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 30', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 39', 'Art. 44', 'Art. 44', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 5', 'Art. 39', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 50', 'Art. 8', 'Art. 44', 'e contrario', 'Art. 2', 'Art. 115', 'BGE', 'Art. 99', 'Art. 98', 'Art. 5', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 106', 'Art. 84']

117 Ib 39948. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 12. Dezember 1991 i.S. Heli-Link Helikopter AG gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (Verwaltungsgerichts- und staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 115 al. 1 let. g de l'ordonnance du 14 novembre 1973 sur la navigation a�rienne (ONA); droits d'usage pour l'exploitation d'une base d'h�licopt�res. Le refus des droits d'usage sur un a�roport selon l'art. 115 al. 1 let. g ONA est fond� sur le droit f�d�ral; aussi la voie du recours de droit administratif est-elle ouverte contre la d�cision correspondante d'une autorit� cantonale de derni�re instance (consid. 1). Faits � partir de page 399
Nach Art. 33 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 �ber die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0) und Art. 114 der Verordnung �ber die Luftfahrt vom 14. November 1973 (Luftfahrtverordnung, LFV, SR 748.01) bed�rfen gewerbsm�ssige Fl�ge, die nicht der Bef�rderung von Personen und Sachen auf regelm�ssig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, einer Bewilligung des Bundesamtes f�r Zivilluftfahrt. Voraussetzung f�r deren Erteilung an schweizerische Unternehmungen ist in der Regel das Vorliegen einer allgemeinen Betriebsbewilligung. Nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV wird eine solche nur gew�hrt, wenn "auf dem schweizerischen Flugplatz, der als Standort des Flugbetriebes vorgesehen ist, die notwendigen Ben�tzungsrechte nachgewiesen" sind.
Die Heli-Link Helikopter AG (im folgenden: Heli-Link AG) bem�ht sich um eine allgemeine Betriebsbewilligung f�r ihre Unternehmung, die zurzeit �ber einen Helikopter verf�gt.
Am 28. Juni 1990 ersuchte sie zu diesem Zweck auf dem Flughafen Z�rich-Kloten um die Erteilung von Ben�tzungsrechten gem�ss Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV. Die Flughafendirektion teilte ihr am 20. Juli 1990 mit, dass dies aus Platzgr�nden nicht m�glich sei. Am 29. August 1990 lehnte der Regierungsrat des Kantons Z�rich, nachdem die Heli-Link AG an ihrem Antrag festgehalten hatte, das Gesuch ausdr�cklich ab, worauf die Heli-Link AG am 11. Oktober 1990 ein Wiedererw�gungsgesuch stellte.
1. Das Bundesgericht pr�ft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Voraussetzungen zum Eintreten auf eine Verwaltungsgerichts- oder eine staatsrechtliche Beschwerde erf�llt sind (BGE 116 Ia 255 E. 3, BGE 115 Ib 510 E. 5, je mit Hinweisen).
a) Gem�ss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verf�gungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 �ber das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), die von einer der in Art. 98 OG aufgef�hrten Vorinstanzen ausgehen und die unter keine der Ausnahmen der Art. 99-102 OG fallen. Als Verf�gungen gelten Anordnungen der Beh�rden im Einzelfall, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen (Art. 5 Abs. 1 VwVG) oder richtigerweise h�tten st�tzen sollen (BGE 116 Ia 266 E. 2a mit Hinweisen).
Dabei kann von einer Verf�gung, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzt oder st�tzen sollte, nicht schon dann die Rede sein, wenn bei der Anwendung selbst�ndigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm bloss zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur, wenn �ffentliches Recht des Bundes die oder eine der Grundlagen bildet, auf der im betreffenden Sachgebiet die Verf�gungen im Einzelfall abzust�tzen sind (BGE 112 V 113 E. 2d; vgl. auch ALOIS PFISTER, Staatsrechtliche und Verwaltungsgerichts-Beschwerde: Abgrenzungsschwierigkeiten, in: ZBJV 121/1985 S. 533 ff., insbesondere S. 549 f.). In den F�llen, in denen Grundlage der Verf�gungen einerseits selbst�ndiges kantonales Recht, BGE 117 Ib 399 S. 401andererseits das �ffentliche Recht (Verwaltungsrecht) des Bundes bildet, k�nnen letztinstanzliche Verf�gungen der kantonalen Beh�rden mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, soweit ausschliesslich eine Verletzung dieses Bundesrechts in Frage steht (BGE 108 Ib 74 E. 1a mit Hinweisen), w�hrend die Verletzung des selbst�ndigen kantonalen Rechts mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend zu machen ist, wobei die beiden Beschwerden dem Bundesgericht gegebenenfalls in einer einzigen Eingabe unterbreitet werden k�nnen. Blosse Grundsatz- oder Rahmenbestimmungen im �ffentlichen Recht des Bundes, die zur Handhabung im Einzelfall der Ausf�hrung durch selbst�ndiges kantonales Recht bed�rfen, bilden nicht Grundlage der Verf�gung, die sich selber nicht auf solche Normen des �ffentlichen Rechts des Bundes st�tzt. Sollte das angewendete selbst�ndige kantonale Recht Grundsatz- und Rahmenbestimmungen des �ffentlichen Bundesrechts widersprechen, so steht gegen die Verf�gung die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts offen (BGE 116 Ia 266 E. 2b mit Hinweisen).
b) Das Luftrecht des Bundes enth�lt keine ausdr�ckliche Regelung seines Verh�ltnisses zum kantonalen Recht. Im Abschnitt �ber die Ben�tzung des Luftraumes und die Sicherheitsmassnahmen beh�lt das Luftfahrtgesetz (Art. 21 Abs. 2) lediglich die allgemeinen polizeilichen Befugnisse von Bund und Kantonen auf Flugpl�tzen und anderen dem Luftverkehr dienenden Grundst�cken vor, ohne selber eine Abgrenzung vorzunehmen. Die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage die Ben�tzungsrechte an einem Flughafen erteilt oder verweigert werden, ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
aa) Art. 37ter BV erkl�rt die Gesetzgebung �ber die Luftschiffahrt zur Bundessache. Diese umfassende Kompetenz erlaubt, die Luftfahrt in allen ihren Erscheinungsformen zum Gegenstand der Bundesgesetzgebung zu machen und die Kantone vollst�ndig davon auszuschliessen. Der Bund kann die Materie nach allen Seiten regeln; er ist insbesondere befugt, Vorschriften �ber die Aufgabenteilung zwischen Staat und privater Luftfahrt, �ber das Flugpersonal, den Linien- und Nichtlinienverkehr, die Flugsicherung oder �ber - die im vorliegenden Fall interessierenden - Flugpl�tze zu erlassen. Die Bundeskompetenz umfasst, weil sie auf die Vereinheitlichung der Vorschriften �ber die Luftfahrt und die F�rderung dieses Verkehrstr�gers im Rahmen seiner nationalen und internationalen BGE 117 Ib 399 S. 402Bedeutung gerichtet ist, nicht nur die Erm�chtigung, den Verkehr in der Luft zu regeln, sondern auch jene, �ber die auf dem Boden f�r den Betrieb der Luftfahrt notwendigen Anlagen Bestimmungen aufzustellen (MARTIN LENDI, in Kommentar BV, Art. 37ter, Rz. 1 ff.; PIERRE MOREILLON, Les obstacles � la cr�ation et � l'exploitation des champs d'aviation, th�se Lausanne 1986, S. 14 ff., mit weiteren Literaturhinweisen; vgl. auch BBl 1945 I 343 ff.; BBl 1976 III 1238). Der Begriff der Luftfahrt umfasst den Verkehr mit Luftfahrzeugen, daneben aber gleichzeitig auch alle Voraussetzungen des Verkehrs, der Verkehrsmittel und der Luftfahrer (OSKAR L�TSCH, Grundlagen des �ffentlichen Luftrechtes in der Schweiz, Diss. Z�rich 1935, S. 32).
bb) Das Bundesgesetz �ber die Luftfahrt regelt im dritten Abschnitt die "Bodenorganisation". Nach Art. 36 erl�sst der Bundesrat die n�heren Vorschriften �ber die Anlage und den Betrieb von Land- und Wasserflugpl�tzen. Die Anlage und der Betrieb von Flugpl�tzen, die dem �ffentlichen Verkehr dienen, bed�rfen einer Konzession des Eidgen�ssischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (Art. 37 Abs. 1 LFG), die Anlage und der Betrieb aller anderen Flugpl�tze lediglich einer Bewilligung des Bundesamtes f�r Zivilluftfahrt (Art. 37 Abs. 2 LFG).
Nach Art. 30 der Luftfahrtverordnung sind Flugpl�tze Land- oder Wasserfl�chen, die f�r den Abflug und die Landung von Luftfahrzeugen hergerichtet sind. Als Flugh�fen werden Flugpl�tze bezeichnet, die dem �ffentlichen Verkehr dienen, alle andern Flugpl�tze gelten als Flugfelder (Art. 31 LFV, vgl. BGE 102 Ia 358 E. 6). F�r Flugh�fen besteht insofern ein Zulassungszwang zugunsten aussenstehender Ben�tzer, als nach Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV in die Konzession die Verpflichtung des Konzession�rs aufzunehmen ist, "den Flughafen f�r die in der Konzession umschriebenen Ben�tzungsarten des �ffentlichen Luftverkehrs zur Verf�gung zu stellen und die Voraussetzungen f�r eine geordnete Ben�tzung zu schaffen". F�r Flugfelder, das heisst private Flugpl�tze, die vorwiegend privaten Interessen dienen und privater Initiative �berlassen sind, gilt ohne spezielle Regelung in der Bewilligung keine entsprechende Pflicht (Art. 44 Abs. 4 LFV; vgl. auch Art. 44ter LFG). Der Halter eines Flugfeldes kann demnach die Benutzung seiner Anlage im Rahmen der Bewilligung und der Bundesgesetzgebung frei regeln.
c) Die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage eine Verweigerung von Ben�tzungsrechten ergeht, f�hrt unter diesen Umst�nden bereits BGE 117 Ib 399 S. 403zu einer differenzierten Betrachtungsweise je nach der Rechtsnatur des Flugplatzes.
aa) Besteht f�r den Flugfeldhalter aufgrund von Bundesverwaltungsrecht grunds�tzlich keine Pflicht, Dritten seine Anlage zur Verf�gung zu stellen, so handelt es sich bei der entsprechenden Weigerung auch nicht um eine Verf�gung, welche sich auf Bundesverwaltungsrecht st�tzt oder h�tte st�tzen sollen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ist in diesem Fall nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ausgeschlossen.
bb) Anders verh�lt es sich bei den Flugh�fen, f�r die das Bundesverwaltungsrecht ausdr�cklich einen Zulassungszwang vorsieht (Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV).
Art. 2 der Konzession vom 20. Oktober 1951 f�r den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Z�rich (im folgenden: Konzession) verpflichtet den Kanton Z�rich, den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften �ber den Luftverkehr und der Konzession f�r die Ben�tzung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verf�gung zu stellen, f�r die Abgabe von Betriebsstoffen f�r Luftfahrzeuge zu sorgen und die Aufnahme und Abgabe von Ladung zu dulden (Abs. 1). Auch wenn der Kanton Z�rich als Konzession�r des Bundes (Ziff. 2 des Betriebsreglementes vom 7. September 1950 f�r den interkontinentalen Flughafen Z�rich, Z�rcher Gesetzessammlung 748.21) den interkontinentalen Flughafen Z�rich-Kloten im Rahmen einer (unselbst�ndigen) Anstalt des kantonalen Rechtes betreibt (vgl. PETER BALTENSPERGER, Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters am Beispiel des interkontinentalen Flughafens Z�rich-Kloten, Diss. Z�rich 1984, S. 10 ff.; HANS WIPFLI, Sicherheitsmassnahmen gegen Gewaltakte im schweizerischen Linienluftverkehr, Diss. Z�rich 1983, S. 59/60; GEORGES FELDER, Flughafenrecht, S. 55, in: Einf�hrungskurs ins Luftrecht, 11 Referate gehalten am 7./8. November 1958 an der Universit�t Freiburg i.Ue.; ANDRES HODEL, Rechtsfragen und wirtschaftliche Probleme der schweizerischen Flugh�fen am Beispiel des Flughafens Z�rich, in: Schweizerisches Archiv f�r Verkehrswissenschaft und Verkehrspolitik 24/1969/2, S. 131), bleibt die Notwendigkeit der Erteilung einer Konzession durch den Bund und das dadurch begr�ndete �ffentlichrechtliche Verh�ltnis zwischen diesem und dem Konzession�r doch nicht ohne Einfluss auf die Ausgestaltung des Anstaltsrechtes. �ber die Konzession werden vom Bundesrecht der Anstaltszweck, die Betriebspflicht BGE 117 Ib 399 S. 404sowie der Zulassungszwang beherrscht. Der Flughafen dient in erster Linie der Erf�llung einer mit der Flughafenkonzession �bertragenen �ffentlichen Aufgabe des Bundes (HANS WIPFLI, a.a.O., S. 60; MARTIN K�PFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, Diss. Z�rich 1947, S. 72, insbesondere S. 136; vgl. auch Botschaft vom 13. Februar 1945 �ber den Ausbau der Zivilflugpl�tze in BBl 1945 I 155 ff., insbesondere S. 174 ff.; bzw. Botschaft vom 14. Juli 1956 �ber die �nderung des Bundesbeschlusses �ber den Ausbau der Zivilflugpl�tze in BBl 1956 I 1581 ff.).
cc) Dass Flugh�fen eine �ffentliche Aufgabe des Bundes erf�llen, f�r die gem�ss Art. 50 LFG das Enteignungsrecht nach dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 �ber die Enteignung (SR 711) gew�hrt werden kann, ergibt sich auch aus Art. 8 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes, wonach unter Vorbehalt der durch den Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen Luftfahrzeuge nur auf Flugpl�tzen abfliegen oder landen d�rfen, und der daraus erwachsenden Pflicht, f�r die entsprechenden M�glichkeiten zu sorgen (vgl. auch BBl 1945 I 356). Der Bund kommt dieser Aufgabe dadurch nach, dass er f�r Flugpl�tze, die dem �ffentlichen Luftverkehr dienen (Flugh�fen), in der Konzession eine Zulassungspflicht vorsieht (Art. 44 Abs. 4 LFV e contrario). Gem�ss der Formulierung der konzessionsrechtlichen Grundlage, wonach der Flughafen im Rahmen der allgemeinen (bundesrechtlichen) Vorschriften �ber den Luftverkehr und der Konzession f�r die Ben�tzung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verf�gung zu stellen ist (Art. 2 Abs. 1 der Konzession; vgl. auch MARTIN K�PFLI, a.a.O., S. 78 ff.), regelt damit aber das Bundesrecht im hier interessierenden Punkt die Flughafenben�tzung. Es bestimmt grunds�tzlich den Umfang der Zulassungspflicht. Eine Verweigerung der Zulassung kann deshalb mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden; in welchem Umfang effektiv eine Pflicht besteht, ist dabei eine Frage der Auslegung des materiellen Bundesrechtes.
dd) F�r die Auffassung, dass die Frage nach der grunds�tzlichen Zulassung auf dem Flughafen ein bundesrechtlich geregeltes Problem ist, spricht auch die Tatsache, dass das z�rcherische Recht keine entsprechende Normierung kennt. Der Entscheid des Regierungsrates vom 29. August 1990 st�tzt sich ausschliesslich auf Art. 115 LFV. Eine kantonale Regelung bezeichnet er nicht. In Frage k�me auch nur das Betriebsreglement vom 7. September 1950 f�r den interkontinentalen Flughafen Z�rich oder die Verordnung BGE 117 Ib 399 S. 405vom 22. September 1976/25. November 1987 zum Bundesgesetz �ber die Luftfahrt und zur Luftfahrtverordnung (Z�rcher Gesetzessammlung 748.2; 50 236). Beide Erlasse enthalten aber keine materiellen Vorschriften �ber die Gew�hrung oder Verweigerung von Ben�tzungsrechten. Das Betriebsreglement z�hlt unter Ziff. 14 in Pr�zisierung der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht lediglich nach Priorit�ten jene Arten von Fl�gen auf, denen der Flughafen haupts�chlich dient. Die Verordnung enth�lt nur Zust�ndigkeitsvorschriften �ber die Gew�hrung oder Verweigerung von Ben�tzungsrechten (� 1 2. lit. g und � 2 lit. o).
d) Das Rechtsverh�ltnis, welches Gegenstand der Verf�gung des Regierungsrates und des Anfechtungsstreites bildet, ist somit im �ffentlichen Recht des Bundes geregelt (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 85 f.). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich, weil kein Ausnahmefall gem�ss Art. 99-102 OG vorliegt, nach Art. 98 lit. g OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG als zul�ssig. Daran �ndert auch das von der Beschwerdef�hrerin beim Regierungsrat eingereichte Wiedererw�gungsgesuch nichts.
e) Als Verf�gungsadressatin und Interessentin am Erwerb einer allgemeinen Betriebsbewilligung wird die Beschwerdef�hrerin durch die Verweigerung der f�r deren Erwerb n�tigen Ben�tzungsrechte st�rker als jedermann betroffen und steht in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache, weshalb sie nach Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist (vgl. BGE 116 Ib 323 E. 2a). Weil auch die anderen formellen Voraussetzungen erf�llt sind (Art. 106-108 OG), ist grunds�tzlich auf die Beschwerde einzutreten.
f) Die Beschwerdef�hrerin hat gegen den Entscheid des Regierungsrates auch staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Diese ist nach Art. 84 Abs. 2 OG nur zul�ssig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbeh�rde ger�gt werden kann. Weil sich im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zul�ssig erweist (E. 1b bis d) und keine Verletzung selbst�ndigen kantonalen Rechtes zur Diskussion steht, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten.
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