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Súmulas vinculantes e a usurpação de funções do Poder Legislativo pelo Poder Judiciário
Aline Castello Branco de Resende
Publicado em 05/2009 . Elaborado em 03/2009 .
O presente artigo versa sobre as súmulas vinculantes e tem o objetivo de demonstrar se o Supremo Tribunal Federal estaria ou não usurpando atribuições do Poder Legislativo ao editá-las. Para isso, foi feita análise de doutrinas acerca do tema que discutem o que vem a ser súmulas vinculantes, suas funções, seu objeto, seus limites e requisitos, quais são as atribuições do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, levando-se em consideração a Teoria da Separação dos Poderes e quais seriam as diferenças entre norma e enunciado normativo. Por intermédio dessa análise, concluiu-se que o Poder Judiciário não estaria usurpando função do Poder Legislativo e que as súmulas vinculantes são necessárias no atual contexto do Direito brasileiro para se assegurar a segurança jurídica e a celeridade processual.
PALAVRAS-CHAVE: Súmulas vinculantes; Poder Judiciário; Poder Legislativo.
Um dos problemas mais discutidos e relevantes no Poder Judiciário é o acesso à justiça. Em um Estado Democrático de Direito, o acesso de todos à justiça é indispensável e, por isso, é um direito fundamental que está exposto no inciso XXXV do artigo 5º da Constituição da República Federativa do Brasil [01]: "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".
Assim, a Constituição da República, promulgada em 1988, garantiu a proteção dos direitos de todos. Contudo, essa garantia não foi suficiente para proteger o acesso à justiça, já que, apesar de todos poderem levar seus litígios ao Poder Judiciário, não havia nenhuma garantia de que o processo seria apreciado em um tempo razoável.
Com isso, em 2004, foi realizada a reforma do Poder Judiciário por intermédio da Emenda Constitucional nº45 [02]. Essa emenda acrescentou ao artigo 5º da Carta Magna o inciso LXXVIII, que elevou o princípio da tempestividade do processo a direito fundamental: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantem a celeridade de sua tramitação" (grifo nosso).
Isto posto, além de todos poderem levar ao Poder Judiciário seus litígios a fim de assegurarem seus direitos, protegendo-os de ameaça ou lesão, todos possuem o direito de que seus problemas sejam resolvidos em um tempo razoável. Contudo, essa ainda não é uma realidade brasileira, e isso é notável ao se analisar apenas um tribunal, o Supremo Tribunal Federal (STF), que tem realizado uma série de mecanismos para assegurar a celeridade dos processos.
A Reforma do Poder Judiciário (EC nº45/04) tentou solucionar esse problema ao acrescentar o artigo 103-A à Constituição da República. Este artigo criou a súmula de efeito vinculante, assim o STF pode, depois de reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar súmulas com efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública.
Pelo exposto, é necessário analisar se o Supremo Tribunal Federal estaria ou não usurpando atribuições do Poder Legislativo ao editar as súmulas vinculantes, já que estas vinculam outros órgãos e são gerais e abstratas de modo semelhante às leis.
Esse tema possui grande repercussão e aparece muito na mídia atualmente, especialmente em relação às súmulas vinculantes que recentemente foram editadas, como a súmula do uso de algemas [03] e a súmula do nepotismo [04]. Hoje, são 14 (quatorze) súmulas vinculantes editadas.
Para o estudo desse tema, foi feita análise de doutrinas acerca das súmulas vinculantes, da separação dos poderes, das funções do Poder Legislativo e do Poder Judiciário e das diferenças entre enunciado normativo e norma.
Assim, o artigo foi dividido em quatro tópicos. No primeiro discute-se o que são súmulas vinculantes, quais as suas funções e requisitos para sua formação. O segundo tópico disserta acerca da constitucionalidade das súmulas vinculantes. O terceiro fala sobre a Teoria da Separação dos Poderes e sobre as atribuições dos poderes legislativo e judiciário. E o último tópico diferencia enunciado normativo (produto do Poder Legislativo) de norma (produto do Poder Judiciário) para se chegar à conclusão se o Supremo Tribunal Federal usurpa ou não atribuição do Poder Legislativo ao editar súmulas vinculantes.
1 O QUE SÃO SÚMULAS VINCULANTES?
As súmulas vinculantes são um meio para sintetizar um entendimento já consolidado do Supremo Tribunal Federal (STF) em relação a matérias constitucionais. Elas possuem efeito vinculante, desta forma, os órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública, direta e indireta, devem seguir esse entendimento sob pena de seus atos tornarem-se inválidos e de serem responsabilizados [05].
Assim sendo, o STF, após várias decisões reiteradas acerca de determinada matéria constitucional, pode editar súmula de efeito vinculante retirando os fatores concretos das decisões anteriores que fundamentaram a sua origem. Há uma "transposição do concreto para o abstrato-geral" e surge uma ponte entre o controle difuso-concreto e o controle abstrato-concentrado, a fim de solucionar a insegurança jurídica [06].
As decisões que fundamentam a edição das súmulas vinculantes deverão ser de matéria constitucional, todavia não precisam tratar de um dispositivo da Constituição da República Federativa do Brasil em específico, mas "sobre o controle de constitucionalidade das leis e demais atos normativos, a interpretação conforme a Constituição desses atos e outros temas constitucionalmente relevantes" [07]. As súmulas vinculantes podem versar sobre a validade, a interpretação e a eficácia de atos normativos [08].
Vale ressaltar que as súmulas vinculantes possuem caráter impeditivo de recursos, ou seja, as decisões de tribunais de instâncias inferiores embasadas no entendimento do STF não são passíveis de recurso. Diante disto, os tribunais podem negar a procedência de Recursos Extraordinários e Agravos de Instrumento que versem sobre tema já resolvido nas súmulas vinculantes [09].
Isto posto, as súmulas vinculantes são utilizadas com o objetivo de se pacificar a discussão acerca de questões examinadas por tribunais de instâncias inferiores do Poder Judiciário. Logo, elas ajudam a diminuir a quantidade de recursos que chegam às instâncias superiores, visto que já foram resolvidos em primeira instância, dando, assim, maior celeridade aos processos judiciais [10].
Para que não ocorra o temido "engessamento do Direito", há a possibilidade das súmulas vinculantes recém-introduzidas sofrerem um processo de revisão de seus termos, podendo até serem canceladas [11].
A partir disso, podem-se extrair três requisitos, expostos por Moraes [12], para a edição das súmulas vinculantes: a "controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública"; grave insegurança jurídica; e relevante multiplicação de processos. Conclui-se que são finalidades das súmulas vinculantes a segurança jurídica, a efetivação do princípio da igualdade (mesma interpretação das normas para os casos concretos) e a celeridade processual.
2 A PREVISÃO CONSTITUCIONAL DAS SÚMULAS VINCULANTES
A Emenda Constitucional nº45 de 2004 trouxe para o direito brasileiro o instituto das súmulas vinculantes. Vale ressaltar que o efeito vinculante já estava presente no direito brasileiro por meio do controle concentrado de constitucionalidade, já que em 1993 foi concedido o referido efeito vinculante às decisões proferidas pelo STF nas ações declaratórias de constitucionalidade [13].
Como as súmulas vinculantes entraram no ordenamento jurídico brasileiro por intermédio de emenda constitucional, o artigo que a prevê é constitucional, faz parte do corpo legal supremo. Sua validade é inquestionável, visto que para sua aprovação passou por um processo solene em que participam os poderes legislativo e executivo, como determina o artigo 60 da Carta Magna.
O caput do artigo 103-A da Constituição da República determinou a edição de lei federal para o estabelecimento da forma de edição, revisão e cancelamento das súmulas vinculantes. Essa lei foi criada em 2006, que é a Lei nº 11.417. Destarte, é indiscutível a validade e a constitucionalidade das súmulas vinculantes.
3 A SEPARAÇÃO DOS PODERES E AS COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO
A separação dos poderes é um princípio fundamental exposto no artigo 2º da Constituição da República, que diz: "São poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário".
Esse princípio é indispensável a um Estado Democrático de Direito porque evita o arbítrio e o desrespeito aos direitos fundamentais dos indivíduos, já que um poder fiscaliza o outro, sem hierarquia. Sua consagração foi feita por Montesquieu na obra "O espírito das leis" [14].
Ao se analisar somente as funções dos poderes legislativo e judiciário a fim de se chegar a uma resposta ao problema apresentado pelo presente artigo, observa-se, que o Poder Legislativo possui como funções típicas legislar e fiscalizar. Assim, cabe a este órgão, entre outras atribuições, a elaboração de enunciados normativos. Já o Poder Judiciário possui como função típica julgar, e a ele cabe guardar as leis (elaboradas pelo poder legislativo), ser um verdadeiro guardião da Constituição "com a finalidade de preservar, basicamente, os princípios da legalidade e igualdade, sem os quais os demais tornariam-se vazios" [15].
Na concepção originária da Teoria da Separação dos Poderes trazida por Montesquieu [16], as decisões dos magistrados deveriam ser uma reprodução fiel da lei para ser garantida a segurança jurídica e para que não ocorra uma usurpação dos poderes. Beccaria [17], seguindo o mesmo raciocínio, foi além ao dizer que o juiz não poderia interpretar a norma jurídica por não ser legislador.
Contudo, esse pensamento não é aceito nem pelos positivistas mais extremistas, como afirma Bobbio [18]. Já é pacífico o entendimento hoje, de que o juiz não é mero intérprete-aplicador do direito, mas que ele participa de sua criação.
Isso porque é inerente à interpretação judiciária certo grau de criatividade. Essa criatividade foi acentuada após o surgimento do Estado Social (Welfare State), pois, como afirma Leite [19]:
o estabelecimento de metas e programas sociais, veiculadas por leis vagas e imprecisas, acarreta uma maior liberdade na interpretação jurídica por parte do juiz. Isso representa o alargamento da discricionariedade interpretativa, com a possibilidade de incremento da criação judicial do direito.
O problema que se coloca não é a criatividade em si dos juízes ao interpretarem as leis, mas sim o grau dessa criatividade. É importante ressaltar que criatividade (discricionariedade) é diferente de arbitrariedade, pois na arbitrariedade há a inexistência de limites, e o juiz possui limites tanto processuais quanto substanciais para sua atuação [20].
São esses limites que diferenciam a criação do Direito pelo Poder Legislativo e a criação do Direito pelo Poder Judiciário. Os limites essenciais para essa distinção são os limites processuais que são a imparcialidade do juiz e a garantia do contraditório. Esses limites impõem ao juiz uma atitude passiva, inerte, sendo preciso que o provoquem para tomar decisões, e impõem a ele que ouça as partes do caso concreto antes de tomar qualquer decisão. No processo legislativo esses limites são inexistentes, e o legislador é parcial, sendo este um caráter fisiológico, não degenerativo de sua atividade [21].
Os tribunais exerceriam competência legislativa se emanassem diretivas gerais em tema de interpretação que vinculassem os tribunais inferiores, e que fossem produzidas sem a mínima conexão com casos concretos [22]. Por essa razão que há a discussão de o Supremo Tribunal Federal estaria usurpando atribuições do Poder Legislativo.
Entretanto, as súmulas vinculantes são semelhantes ao sistema do "stare decisis" (precedente) presente em países de "Common Law", como os Estados Unidos da América. Esse sistema possui uma preocupação exclusiva com casos concretos e a função de produzir diretrizes, a partir de decisões concretas, a serem seguidas em outros casos semelhantes [23]. Deste modo, notável é a conexão que as súmulas vinculantes têm com casos concretos, até porque um dos requisitos para sua produção é que a matéria seja sobre decisões reiteradas.
Diante disto, assim como os limites processuais dos magistrados é que diferenciam a criação do Direito do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, são os limites processuais e materiais para a edição das súmulas vinculantes que as diferenciarão dos enunciados normativos. A seguir, serão feitas outras considerações para que se conclua se o Supremo Tribunal Federal estaria usurpando atribuição do Poder Legislativo ou não ao editar súmulas vinculantes.
4 QUAL A DIFERENÇA ENTRE ENUNCIADO NORMATIVO E NORMA?
Primeiramente, é necessário estabelecer uma diferenciação entre o que seria enunciado normativo e norma. Isso porque o enunciado normativo são as leis (o texto legal), que devem ser elaboradas pelo Poder Legislativo. Já as normas são interpretações feitas dessas leis, levando-se em consideração o caso concreto, atribuição essa do Poder Judiciário.
Leite [24] diferencia enunciado normativo de norma ao dizer que os enunciados normativos são produzidos pelo Poder Legislativo e são veiculados por intermédio de "diplomas legais de um modo geral". Já as normas jurídicas são resultados de interpretações feitas de um ou mais enunciados normativos, à luz de um caso concreto, sendo sua produção de competência do Poder Judiciário (intérprete-aplicador). Assim, as normas podem apenas descrever o Direito, não podem, como os enunciados normativos, prescreverem o que for.
Ainda sobre esse tema, Ávila [25] diz que as normas são elaboradas a partir de uma interpretação sistemática de enunciados normativos, são os sentidos advindos dessa interpretação. Desta forma, "os dispositivos se constituem no objeto da interpretação; e as normas, no seu resultado".
Canotilho [26] segue o mesmo raciocínio e diferencia enunciado normativo e norma da seguinte maneira:
Deve distinguir-se entre enunciado (formulação, disposição) da norma e norma. A formulação da norma é qualquer enunciado que faz parte de um texto normativo (de <<uma fonte de direito>>). Norma é o sentido ou significado adscrito a qualquer disposição (ou a um fragmento de disposição, combinação de disposições, combinações de fragmentos de disposições). Disposição é parte de um texto ainda a interpretar, norma é parte de um texto interpretado.
Como já foi visto anteriormente, as súmulas vinculantes são feitas a partir de decisões reiteradas acerca de determinada matéria constitucional. Assim, seu conteúdo é a interpretação feita pelo STF de enunciados normativos conforme determinados casos concretos (reiterados).
Desta forma, a Suprema Corte não estaria legislando, visto que "o enunciado da súmula apenas sintetiza a essência do entendimento consolidado jurisprudencialmente pelo Supremo Tribunal Federal sobre determinada matéria [27]" a fim de se assegurar a segurança jurídica e a estabilidade judicial, não prescreve novos enunciados normativos. Vale ressaltar que esse entendimento jurisprudencial é produto da interpretação de enunciados normativos que foram elaborados pelos legisladores. Além disso, o Poder Legislativo pode fazer lei de entendimento contrário ao das súmulas, pois não está vinculado ao seu efeito.
Diante disso, torna-se importante dizer o que vem a ser interpretação, que, nos dizeres de Cappelletti [28], "significa penetrar os pensamentos, inspirações e linguagem de outras pessoas com vistas a compreendê-los", ou seja, ao interpretar os enunciados normativos, os ministros estariam criando normas, atribuição esta do próprio Poder Judiciário.
A partir disso, há a quebra do entendimento de que somente o Poder Legislativo produz normas. A instância legislativa e a jurisdição constitucional são, ambas, centros de produção normativa, levando-se em consideração que essa possui uma elevada capacidade de criação de normas jurídicas [29].
Pelo exposto, verifica-se que existem diferenças entre a edição e os efeitos das súmulas vinculantes e das leis. Sendo assim, o Poder Judiciário não estaria usurpando atribuição do Poder Legislativo, não estaria ferindo o princípio da separação dos poderes ao editar súmulas com efeito vinculante, já que estas não possuem força de lei (são normas, não enunciados normativos).
Entretanto, é inegável que ao editar as súmulas vinculantes, o grau de criatividade dos ministros seria muito semelhante ao dos legisladores, e que ao vincular os juízes às suas decisões, estariam eles cerceando, de certa forma sua independência.
Todavia, devem ser considerados certos valores, como o acesso à justiça e a celeridade processual, para a análise dessas questões. Esses são valores indispensáveis a um Estado de Direito, assim como a separação dos poderes.
Portanto, deve-se fazer uma ponderação entre esses valores, a fim de beneficiar a sociedade. Não se deve levar em consideração apenas alguns valores em detrimento de outros, mas ponderá-los para que eles possam conviver.
Por essa razão, é que existem os vários requisitos para a edição das súmulas vinculantes, e para que não fira a separação dos poderes, o Poder Legislativo não é vinculado a elas. Nem mesmo o próprio Supremo Tribunal Federal é vinculado, podendo este mudar seu entendimento e aquele editar leis com entendimento contrário para que o Direito se enquadre com a sociedade e não "engesse".
Até mesmo os juízes dos tribunais inferiores possuem certa liberdade, já que as súmulas são escritas, e como qualquer texto, podem ser interpretadas. Assim, os juízes é que decidirão se certa súmula vinculante cabe ou não ao caso concreto e eles darão seu entendimento do que os ministros quiseram dizer com as súmulas vinculantes.
Desta forma, as súmulas vinculantes, ao contrário do que muitos doutrinadores afirmam, não engessam o Direito, mas geram estabilidade. Se, com o passar do tempo, o Direito adquirir outros entendimentos sobre temas expostos em súmulas vinculantes, estas serão modificadas ou deixarão de ser aplicadas, sem prejudicar a sociedade.
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Súmula vinculante n°11: Só é lícito o uso de algemas em casos de resistência e de gundado receio de fuga ou de perigo à integridade física própria ou alheia, por parte do preso ou de terceiros, justificada a excepcionalidade por escrito, sob pena de responsabilidade disciplinar, civil e penal do agente ou da autoridade e de nulidade da prisão ou do ato processual a que se refere, sem prejuízo da responsabilidade civil do Estado.
Súmula vinculante n° 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
TAVARES, André Ramos. Nova lei da súmula vinculante: estudos e comentários à Lei 11.417, de 19.12.2006. São Paulo: Método, 2007. p.18-20.
Ibidem, p.13-14.
Ibidem, p.14.
Ibidem, p.39.
PLENÁRIO do STF entende que Súmula Vinculante tem caráter impeditivo de recurso. 2008. Disponível em: < http://www.stf.gov.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=94536&caixa Busca=N>. Acesso em: 28 set. 2008.
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MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p.393.
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MONTESQUIEU, apud BOBBIO, Norberto. O Positivismo Jurídico. São Paulo: Ícone, 1995, p.40.
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ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 7 ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p.30.
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LEITE, Glauco Salomão. Súmula Vinculante e Jurisdição Constitucional Brasileira. 2007. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - Pontifícia Universidade Católica, São Paulo, 2007. 222 p. p.106.
CAPPELLETTI, Mauro. Juízes Legisladores? Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 21.
LEITE, Glauco Salomão. Op. Cit., p.53. Nota 27.
Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito de Vitória - FDV
RESENDE, Aline Castello Branco de. Súmulas vinculantes e a usurpação de funções do Poder Legislativo pelo Poder Judiciário. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 14, n. 2137, 8 maio 2009. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/12777. Acesso em: 7 ago. 2020.