Source: http://www.advogado.adv.br/artigos/2005/marconimendoncadasilva/_publicadosnodireitopositivo/reformaadministrativaec19de98.htm
Timestamp: 2014-11-01 09:29:51+00:00
Document Index: 47948922

Matched Legal Cases: ['artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 39', 'artigo 6', 'artigo 37', 'artigo 41', 'artigo 37', 'artigo 39', 'artigo 39', 'artigo 37', 'artigo 173', 'artigo 39', 'artigo 7', 'artigo 7', 'artigo 37', 'artigo 39', 'artigo 39', 'artigo 39', 'artigo 128', 'artigo 135', 'artigo 144', 'artigo 39', 'artigo 37', 'artigo 41', 'artigo 37']

O objeto e tema de estudo deste trabalho � a Emenda Constitucional n� 19/98, publicada no Di�rio Oficial da Uni�o de 05.06.1998.
A EC 19/98 que alterou dispositivos da Constitui��o Federal de 1988, referentes � Administra��o P�blica e ao servidor p�blico, � conhecida como a Emenda da Reforma Administrativa.
Mudan�as importantes foram por ela implementadas, desde a extin��o do chamado �regime jur�dico �nico� at� a modifica��o das regras sobre estabilidade, passando pela cria��o de subs�dios, em substitui��o a vencimentos, e arribando nos conselhos de pol�tica de administra��o e remunera��o de pessoal.
As mudan�as introduzidas pela EC 19/98, produziram significativas conseq��ncias na Administra��o P�blica e, tamb�m, ecoou fortemente na vida dos agentes p�blicos brasileiros, alterando o regime administrativo brasileiro, seus princ�pios e normas, al�m de propor o controle das despesas e finan�as p�blicas.
A Emenda Constitucional n� 19/98, que modificou dispositivos da Constitui��o Federal de 1988, referentes � Administra��o P�blica e ao servidor p�blico, alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, seus princ�pios e normas, al�m de propor o controle das despesas e finan�as p�blicas, para influenciar o custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.
A mudan�a formal � Magna Carta de 1988, em linhas gerais, interferiu na admiss�o de pessoal na pol�tica remunerat�ria, na estabilidade e na descentraliza��o das fun��es das entidades administrativas.
Os principais motivos da Reforma Administrativa revelam-se nos seguintes excertos da Mensagem n� 886, de 1995, encaminhada ao Excelent�ssimo Senhor Presidente da Rep�blica:
1�)�A crise do Estado est� na raiz do per�odo de prolongada estagna��o econ�mica que o Brasil experimentou nos �ltimos quinze anos. Nas suas m�ltiplas facetas, esta crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de interven��o do Estado na economia e crise no pr�prio aparelho estatal. No que diz respeito a esta �ltima dimens�o, a capacidade de a��o administrativa do Estado se deteriorou, enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho estatal e ao desprest�gio de sua burocracia� [1]
2�)�Para este governo, a reforma administrativa do Estado � componente indissoci�vel do conjunto de mudan�as constitucionais que est� propondo � sociedade. S�o mudan�as que conduzir�o a reestrutura��o do Estado e a redefini��o do seu papel e da sua forma de atua��o, para que se possa alcan�ar um equacionamento consistente e duradouro da crise�. (Mensagem n� 866/95, p. 25);
3�) �No dif�cil contexto do retorno � democracia, que em nosso pa�s foi simult�neo � crise financeira do Estado, a Constitui��o de 1988 corporificou uma concep��o de administra��o p�blica verticalizada, hier�rquica, r�gida, que favoreceu a prolifera��o de controles muitas vezes desnecess�rios. Cumpre agora, reavaliar algumas das op��es e modelos adotados, assimilando novos conceitos que orientem a a��o estatal em dire��o � efici�ncia e � qualidade dos servi�os prestados ao cidad�o�. (Mens. n� 886/95, p. 25)
4�)�A reforma constitucional permitir� a implanta��o de um novo desenho estrutural na Administra��o P�blica brasileira, que contemplar� a diferencia��o e a inova��o no tratamento de estruturas, formas jur�dicas e m�todos de gest�o e de controle, particularmente no que tange ao regime jur�dico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e a pol�tica remunerat�ria�. (Mensagem n� 886/95, p. 26);
5�) �Em rela��o ao servidor p�blico, n�o se tenciona penaliz�-lo ou suprimir direitos, mas atualizar dispositivos legais, remover excessos e, sobretudo, propiciar condi��es � introdu��o de novas formas de gest�o que valorizam a sua profissionaliza��o. Nesse sentido, ressaltam-se os seguintes resultados esperados: recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a sociedade, estimular o seu desenvolvimento profissional; melhorar as condi��es de trabalho�.(Mensagem n� 886/95, p. 26).[2]
Dentre as mudan�as no texto constitucional, � significativa para o cidad�o comum, o direito do usu�rio de reclamar contra o funcionamento deficiente do servi�o p�blico e o direito de acesso a registros administrativos e a informa��o sobre atos de governo conforme prev� a nova reda��o do artigo 37, � 3�, da Constitui��o Federal:
�Art. 37 (...)
� 3. A lei disciplinar� as formas de participa��o do usu�rio na administra��o p�blica direta e indireta, regulando especialmente:
I- as reclama��es relativas � presta��o dos servi�os p�blicos em geral, assegurada a manuten��o de servi�os de atendimento ao usu�rio e a avalia��o peri�dica, externa e interna, da qualidade dos servi�os;
II- o acesso dos usu�rios a registros administrativos e a informa��es sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5�, incisos X e XXXIII.
III- a disciplina da representa��o contra o exerc�cio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou fun��o na administra��o p�blica�.
Ainda em rela��o � participa��o na administra��o p�blica, o artigo 39, caput, da Constitui��o de 1988, prev� a participa��o dos servidores na pol�tica administrativa e de remunera��o de cada unidade pol�tica.
A EC n� 19/98 acompanhou a tend�ncia mundial, no sentido de propor altera��es formais nos princ�pios e normas que regulamentam a Administra��o P�blica. Assim a reforma administrativa n�o � um fen�meno brasileiro, mas algo que acontece como uma experi�ncia universal, que vem sendo adotado em diversas partes do mundo, sobretudo face �s mudan�as impostas pela globaliza��o que imp�e a constru��o de uma nova ordem mundial.
Conforme ressalta Lam�go Bulos, �dentre os in�meros aspectos comuns �s reformas administrativas, est� implanta��o do modelo gerencial em substitui��o ao modelo burocr�tico de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administra��o P�blica de Resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se num modelo gerencial, bem como definir o n�cleo estrat�gico do Estado, atrav�s da delimita��o de pol�ticas p�blicas e do equacionamento financeiro da m�quina administrativa. Neste �ltimo aspecto, tem em vista o equil�brio da receita e da despesa�.[3]
Usando de outra abordagem, Carlos Alberto Menezes Direito justifica a necessidade de se proceder � reforma administrativa do Estado, dizendo que:
�sem d�vida alguma, n�o � mais poss�vel construir o Estado na sua dimens�o econ�mica e empresarial em corpora��es poderosas. Essas corpora��es envolveram o aparelho do Estado de tal maneira que passaram a representar o seu perfil mais significativo, com uma exuberante prosperidade diante da pobreza da dimens�o social. Veja-se, somente a t�tulo de exemplo, as empresas estatais e seus funcion�rios t�cnicos, com suas empresas de previd�ncia privada dispondo de rico patrim�nio, e os nossos hospitais e escolas, com baix�ssima remunera��o de m�dicos e professores, em uma sociedade que ainda tem analfabetos e doen�as end�micas que perduram at� mesmo nos grandes centros urbanos, sem falar nos enormes espa�os da Amaz�nia e do nordeste�.[4]
O que se procura alcan�ar com a reforma administrativa � uma administra��o p�blica eficiente, com a conseq�ente presta��o de servi�os p�blicos essenciais com qualidade. A prop�sito, j� o C�digo de Defesa do Consumidor inclui como direito b�sico a �adequada e eficaz presta��o de servi�os p�blicos em geral�. (artigo 6�, inciso X) � Princ�pio da efici�ncia.
O princ�pio da efici�ncia, no ordenamento jur�dico constitucional, tem origem na EC 19/98, que o incorporou ao texto da Constitui��o de 1988 (artigo 37, caput). A inser��o do princ�pio da efici�ncia, no texto constitucional, ao lado dos princ�pios cl�ssicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade fundou-se no argumento de que o aparelho estatal deve se orientar para gerar benef�cios, prestando servi�os � sociedade e respeitando o cidad�o contribuinte.
Segundo Uadi Lam�go Bulos,
�princ�pio moderno de fun��o administrativa, haurido da doutrina italiana, a efici�ncia eq�ivale a um reclamo contra a burocracia estatal, sendo uma tentativa para combater a malversa��o dos recursos p�blicos, a falta de planejamento, os erros repetidos atrav�s de pr�ticas gravosas�.[5]
Conforme Wladimir da Rocha Franca, �h� respeito � efici�ncia quando a a��o administrativa atinge materialmente os seus fins l�citos e, por vias l�citas. Quando o administrado se sente amparado e satisfeito na resolu��o dos problemas que ininterruptamente leva � Administra��o. O princ�pio da efici�ncia administrativa estabelece o seguinte: Toda a a��o administrativa deve ser orientada para a concretiza��o material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os c�nones do regime jur�dico-administrativo�.[6]
Segundo Alexandre de Moraes, o princ�pio da efici�ncia tem a seguinte defini��o: �� aquele que imp�e � Administra��o direta e indireta e a seus agentes a persecu��o do bem comum, por meio do exerc�cio de suas compet�ncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela ado��o dos crit�rios legais e morais necess�rios para melhor utiliza��o poss�vel dos recursos p�blicos, de maneira a evitar-se desperd�cios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que n�o se trata da consagra��o da tecnocracia, muito pelo contr�rio, o princ�pio da efici�ncia dirige-se para a raz�o e fim maior do Estado, a presta��o dos servi�os p�blicos essenciais � popula��o, visando a ado��o de todos os meios legais e morais poss�veis para a satisfa��o do bem comum�.[7]
1.2. Pontos expressivos da EC n� 19/98
Os doutrinadores destacam diversos pontos expressivos da reforma administrativa imposta com a promulga��o da EC n� 19/98.
O primeiro desses pontos � a j� citada introdu��o de comando para a elabora��o de lei para disciplinar as formas de participa��o do usu�rio na administra��o p�blica direta e indireta.
O segundo destaque diz respeito � controvertida disciplina da estabelecida, regulada no artigo no artigo 41 da EC 19/98. A reforma administrativa incorporou a possibilidade da perda do cargo em circunst�ncias especiais, ademais da senten�a judicial transitada em julgado e do processo administrativo em que seja assegurada ampla defesa. Submeteu a aquisi��o da estabilidade a obrigat�ria avalia��o especial de desempenho por comiss�o institu�da para essa finalidade, considerando n�o mais o prazo de dois anos, mas, sim, o prazo de tr�s anos.
O terceiro ponto importante � o rigoroso controle da despesa p�blica com pessoal ativo e inativo da Uni�o, dos Estados e dos Munic�pios, que n�o poder� ser superior a limites fixados em lei complementar.
Outro ponto a ressaltar refere-se ao sistema de remunera��o do servi�o p�blico. A regra b�sica � a do artigo 37, inciso XI, que estatui que �a remunera��o e o subs�dio dos ocupantes de cargos, fun��es e empregos p�blicos da Administra��o direta, aut�rquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes pol�ticos e os proventos, pens�es ou outra esp�cie remunerat�ria, percebidos cumulativamente ou n�o, inclu�das as vantagens pessoais ou de qualquer natureza, n�o poder�o exceder o subs�dio mensal, em esp�cie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal�.
A reforma abriu a possibilidade de percep��o de uma forma de remunera��o, que denominou subs�dio, previsto no � 4� do artigo 39. O subs�dio, obrigat�rio, � �fixado em parcela �nica, vedado o acr�scimo de qualquer adicional, abono, pr�mio, verba de representa��o ou outra esp�cie remunerat�ria�, tudo subordinado ao teto.
Aspecto not�vel � a nova reda��o do artigo 39 determinando a cria��o de um conselho de pol�tica de administra��o e remunera��o de pessoal.
A EC 19/98 incluiu, tamb�m, na Constitui��o regra que obriga os poderes Executivos, Legislativo e Judici�rio a publicar anualmente os valores do subs�dio e da remunera��o dos cargos e empregos p�blicos.
Outro aspecto a destacar � sobre o chamado estatuto jur�dico da empresa p�blica. Primeiro, no artigo 37, � 9�, ficou estabelecido que o teto �aplica-se �s empresas p�blicas e �s sociedades de economia mista, e suas subsidi�rias, que receberem recursos da Uni�o dos Estados, do Distrito Federal ou dos Munic�pios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral�.
Na nova reda��o do artigo 173, � 1� configurou de modo especial as empresas �que explorem atividade econ�mica de produ��o ou comercializa��o de bens ou de presta��o de servi�os�, devendo a lei ordin�ria dispor nestes casos, sobre sua fun��o social e formas de fiscaliza��o pelo Estado e pela sociedade.
2.1 Fim do regime jur�dico �nico
O artigo 39 da Constitui��o de 1988, reda��o original, dispunha que: �A Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios instituir�o, no �mbito de sua compet�ncia, regime jur�dico �nico e planos de carreira para os servidores da administra��o p�blica direta, das autarquias e das funda��es p�blicas. O � 2� aplica-se a esses servidores o disposto no artigo 7�, incisos IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII e XXX�.
Pela nova reda��o dada ao dispositivo pela EC19/98, assim restou o citado art. 39 e � 3�:
�Art. 39. A Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios instituir�o conselho de pol�tica de Administra��o e remunera��o de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
� 3� Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo p�blico o disposto no artigo 7�, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admiss�o quando a natureza do cargo o exigir�.
Segundo Lam�go Bulos,
�agora retorna a possibilidade do regime celetista para as entidades pol�ticas, autarquias e funda��es, tal como era na Constitui��o de 1967, com a sua EC n� 1/69. O que se buscou foi alargar a tend�ncia de se fomentar a execu��o indireta ou terceiriza��o de atividades, em parceria com as organiza��es sociais (Lei 9.637/98). Por outro lado o regime estatut�rio poder� ser repensado em rela��o ao aspecto contributivo, inclusive no que tange aos custos de aposentadoria�.[8]
Alexandre de Moraes comenta que �a EC n� 19/98, aparentemente suprimiu dois direitos sociais dos servidores ocupantes de cargos p�blicos, anteriormente previsto pela reda��o origin�ria da Constitui��o de 1988: irredutibilidade do sal�rio, salvo o disposto em conven��o ou acordo coletivo (CF, art. 7�, VI), e adicional de remunera��o para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei (CF, 7�, XXIII. Em rela��o, por�m, � garantia de irredutibilidade do sal�rio, permanece o inciso XV, do artigo 37, com a nova reda��o que lhe deu a EC n� 19/98 (�o subs�dio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos p�blicos s�o irredut�veis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos artigos 39, � 4�, 150, II, 153, III, e 153, � 2�, I)�.[9]
O sistema remunerat�rio do servidor p�blico mudou. O dispositivo original, artigo 39, � 1�, estatu�a: �� 1� A Lei assegurar� aos servidores da administra��o direta, isonomia de vencimentos para cargos de atribui��es iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judici�rio, ressalvadas as vantagens de car�ter individual e as relativas � natureza ou ao local de trabalho�.
O mesmo � 1� do artigo 39, teve sua reda��o alterada pela EC 19/98, estatuindo que:
�� 1� A fixa��o dos padr�es de vencimento e dos demais componentes do sistema remunerat�rio observar�:
III- as peculiaridades dos cargos�.
Fica a indaga��o se a id�ia de administra��o colegiada servir� para atuar com seriedade, desempenhando sua fun��o com autonomia, para produzir resultados concretos em cada esfera de compet�ncia.
2.2 Subs�dios
A Reforma administrativa trouxe o termo subs�dio para definir determinada esp�cie de remunera��o, substituindo para determinadas categorias de agentes p�blicos os termos remunera��o ou vencimentos, consubstanciando-se em import�ncia salarial retribut�ria de natureza alimentar, paga pelo Estado.
Odete Medauar, ao analisar o termo remunera��o, afirma que �reveste-se de car�ter alimentar, sendo associada, portanto, � sua subsist�ncia e � de seus familiares e dependentes�.[10]
A categoria dos subs�dios � prevista como parcela �nica, vedado o acr�scimo de qualquer gratifica��o, adicional, abono, pr�mio, verba de representa��o ou outra esp�cie remunerat�ria.
Al�m dos servidores p�blicos citados no � 4�, do artigo 39, o regime de subs�dios � aplic�vel tamb�m, aos membros do Minist�rio P�blico (CF, artigo 128, � 5�, I, c), aos integrantes da Advocacia Geral da Uni�o, aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal e aos Defensores P�blicos (CF, artigo 135), aos Ministros do Tribunal de Contas da Uni�o e aos servidores p�blicos policiais (CF, artigo 144, � 9�).
A remunera��o dos servidores p�blicos e o subs�dio de que trata o � 4� do artigo 39 somente poder�o ser fixados ou alterados por lei espec�fica, observada a iniciativa privada em cada caso, assegurada revis�o geral anual, sempre na mesma data e sem distin��o de �ndices.
Note-se, ainda, que Lei da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios poder� estabelecer a rela��o entre a maior e a menor remunera��o dos servidores p�blicos, obedecido, em qualquer caso o disposto no artigo 37, inciso XI (teto salarial dos Ministros do Supremo Tribunal Federal).
Reza o � 1� do artigo 41, conforme reda��o dada apela EC 19/98, que:
�� 1� O servidor p�blico est�vel s� perder� o cargo:
I- em virtude de senten�a judicial transitada em julgado;
III- mediante procedimento de avalia��o peri�dica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa�.
Conforme comenta Uadi Lam�go Bulos:
�Enfatize-se que o procedimento para a avalia��o peri�dica de desempenho, dever� ser estatu�do atrav�s de lei complementar, sendo assegurada ampla defesa para aqueles que se sentirem descriminados. Assim, ofensas ao p�rtico da igualdade, n�o ficar�o destitu�das de amparo constitucional. Isto justifica a avalia��o peri�dica em causa, a qual n�o pode ser vista como rito arbitr�rio da Administra��o, mesmo porque a legalidade � a pedra de toque da Rep�blica Federativa do Brasil. Consequentemente, ser� inconstitucional a lei complementar que n�o atentar para esse fato, e o Judici�rio, certamente, ser� convocado para apreci�-la�.[11]
Os princ�pios constitucionais que norteiam a Administra��o p�blica foram acolhidos pela EC 19/98, seja pela sua manuten��o no artigo 37, caput, da Constitui��o Federal de 1988, com a introdu��o do princ�pio da efici�ncia, seja pelo conte�do da reforma, a qual procura reduzir os gatos p�blicos, atendendo, em escala mais ampla, os princ�pios da economicidade e legitimidade dos gastos p�blicos.
Apesar da reforma ter sido criticada por muitos, ela representa um significativo avan�o para disciplinar atividade do Estado, com base na qualidade do servi�o prestado e com uma efetiva participa��o do usu�rio.
A Emenda da Reforma Administrativa n�o ir�, certamente, resolver todos os problemas que afligem a Administra��o P�blica brasileira, mas representa, sem d�vida, um instrumento v�lido no intuito de torn�-la mais eficiente, �gil, livre de corrup��o generalizada, dotada de economicidade, capaz de gerar resultados gerenciando recursos p�blicos para atender materialmente o cidad�o brasileiro em �reas essenciais e priorit�rias como sa�de, educa��o, seguran�a, justi�a e etc.
O cidad�o brasileiro encontra-se, j� h� muito tempo, exaurido pela qualidade dos servi�os que lhe s�o prestados pelo Estado, isto �, quando esses servi�os s�o prestados, uma vez que em muitas situa��es o Estado brasileiro simplesmente � omisso e ausente.
A efici�ncia da a��o administrativa � efetivamente comprovada quando o ato administrativo � materialmente aplicado. Resta verificar se os titulares da administra��o p�blica v�o estar sensibilizados pela reforma e comprometidos com o princ�pio da efici�ncia.
BULOS, Uadi Lamm�go. Reforma administrativa. Revista de direito administrativo. vol. 214, outubro/dezembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar.
DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Reforma administrativa : A Emenda n� 19/98. volume 213, julho/setembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar.
FRAN�A, Wladimir da Rocha. Efici�ncia administrativa na constitui��o federal.
vol. 220, abril/junho 2000. Rio de Janeiro : Renovar.
LIMA, Francisco G�rson Marques de. A Emenda constitucional 19/98 e o servidor p�blico. Revista dos Tribunais, volume 762, abril de 1999. S�o Paulo : Revista dos Tribunais.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6a. ed. rev. e atual. S�o Paulo : Revista dos Tribunais. 2002.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 5a. ed. S�o Paulo : Atlas, 1999.
________Reforma administrativa : Emenda constitucional n� 19/98. 2a. ed. S�o Paulo : Atlas. 1999. S�rie Fundamentos jur�dicos.
[1] (Mensagem n� 386/95, p. 24).
[2] Uadi Lamm�go Bulos, Reforma Administrativa, p. 70, Revista de Direito Administrativo, v. 214, out/dez. 1998
[3] Uadi Lamm�go Bulos, op. cit, p. 71
[4] Carlos Alberto Menezes Direito, Reforma Administrativa : A Emenda n� 19/98, p. 134, Revista de Direito Administrativo, v. 213, julho/setembro 1998.
[5] Uadi Lamm�go Bulos, op. cit, p. 77
[6] Wladimir da Rocha Fran�a, Efici�ncia Administrativa na Constitui��o Federal, p. 168, Revista de Direito Administrativo, v. 220, abr/jun 2000.
[8] Uadi Lamm�go Bulos, op. cit, p. 92
[9] Alexandre de Moraes, Reforma Administrativa : Emenda Constitucional. n� 19/98, p. 61.
[10] Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, p. 298
[11] Uadi Lamm�go Bulos, op. cit, p. 97