Source: http://docplayer.hu/250817-Kitekinto-az-etnikai-kisebbsegek-kerdesenek-megkozelitese-az-eu-ban-politika-a-jog-elleneben-bruno-de-witte.html
Timestamp: 2018-06-18 05:50:47
Document Index: 6052208

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ']

KITEKINTÕ. Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése az EU-ban: politika a jog ellenében* Bruno de Witte - PDF
KITEKINTÕ. Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése az EU-ban: politika a jog ellenében* Bruno de Witte
Download "KITEKINTÕ. Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése az EU-ban: politika a jog ellenében* Bruno de Witte"
1 KITEKINTÕ Bruno de Witte Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése az EU-ban: politika a jog ellenében* Bevezetés Az etnikai kisebbségek, illetve Európai Unió fogalmak elsõ látásra két külön világhoz tartozónak tûnnek. E két világ különbözõségét jól szemlélteti a kilencvenes évek elsõ felének néhány párba állítható eseménye december 9 10-én az Európai Tanács Maastrichtban ülésezett, és némi nehézségek ellenére sikerült egyezségre jutnia az európai pénznem bevezetését is elõíró Maastrichti Szerzõdést illetõen. Emlékszem egy Maastrichtból tudósító amerikai újságíróra, aki azért kritizálta az akkor 12 tagállam kormányfõit, mert technikai apróságok fölött civódnak végeláthatatlanul, míg Európa másik felében szerinte a kontinens jövõje szempontjából sokkal fontosabb események zajlanak: a minszki egyezmény december 8-i aláírásával az Orosz Föderáció, Ukrajna és Fehéroroszország létrehozta a Független Államok Közösségét, és bejelentette a Szovjetunió mint a nemzetközi jog alanya megszûntét. Az etnikai különbözõségek természetesen a Szovjetunió megszûntének fõ okai voltak, míg a Maastrichti Szerzõdés megkötésében semmilyen szerepet nem játszottak január 1-én az Európai Unióban egy olyan esemény zajlott le, amelyet akkor ünnepélyes kijelentések és tûzijátékok sora kísért (noha mára szinte teljesen feledésbe merült): az árukereskedelem ellenõrzésének eltörlése az Európai Unió tagországainak határátkelõ pontjainál, és a Közös Piac ünnepélyes elindítása, ami az Európai Bizottságnak a belsõ piac egységesítésérõl 1985-ben kiadott tervezetét követõ intenzív törvényalkotási tevékenység tetõpontja volt. Ugyanazon a napon, amikor Nyugat-Európában felszámolták a határok ellenõrzését, keletebbre új határok jötték létre: A Cseh és Szlovák Szövetségi Köztársaság két új * Politics Versus Law in the EU s Approach to Ethnic Minorities. European University Institute Working Paper, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, No. 2000/4, Badia Fiesolana, San Domenico (FI), Italy.
2 242 KITEKINTÕ államra bomlott fel, A Cseh Köztársaságra és Szlovákiára. A kulturális különbségek ismét a szétválás fõ okai között voltak február 1-én az Európai Tanács keretében aláírták a nemzeti kisebbségek védelmérõl szóló keretegyezményt. Ez a nemzetközi szerzõdés azokat az erõfeszítéseket koronázta meg, amelyek a berlini fal leomlása óta eltelt öt évben a kisebbségvédelem összeurópai mércéjének megteremtésére irányultak; ugyanakkor egyértelmû volt, hogy az egyezmény elsõsorban Európa egy bizonyos része, pontosabban Közép- és Kelet-Európa problémáinak kezelésére irányult. Az egyezmény különbözõ érzékenységekre figyelt oda, amint azt a 21. cikkely is mutatja: A jelen Keretegyezmény egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, hogy az bármely egyén számára jogot biztosítana olyan tevékenység folytatására vagy olyan cselekedet végrehajtására, amely a nemzetközi jog alapvetõ elveivel, kiváltképpen az Államok szuverén egyenlõségével, területi integritásával és politikai függetlenségével ellentétes. Mikor az egy hónappal korábban az Európai Unió új tagjaivá váló Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozási szerzõdését fogalmazták, semmi ilyen óvintézkedést nem tettek. Ezen országok kormányai és polgárai számára világos volt, hogy az EU-csatlakozás a nemzeti szuverenitás jelentõs csökkenésével jár, amelyet azok több-kevesebb lelkesedéssel, a csatlakozás várható gazdasági elõnyeire való tekintettel elfogadtak. A fenti három eseménypár két igen különbözõ pályát követ. Az egyik oldalon olyan nyugat-európai országokat találunk, amelyek az Európai Uniónak nevezett intenzív politikai és gazdasági integrációs folyamatban vesznek részt, vagy csatlakoznak hozzá, amelynek érdekében hajlandók lemondani a hagyományos nemzetállamiság bizonyos kellékeirõl, és amelyben nem hátráltatják õket etnikai kisebbségi kérdések. A másik oldalon ott vannak a közép-kelet-európai országok, amelyek kívül maradnak ezen a nemzetfölötti integrációs folyamaton, és amelyeket a hagyományos nacionalizmus és etnikai konfliktusok felelevenedése jellemez. Mára azonban a két pálya összetart, sõt kezdi fedni is egymást. Ezt ismét néhány közelmúltbeli párba állítható eseménnyel szemléltethetjük, amelyek az etnikai és kisebbségek terminusok megjelenését tanúsítják az Európai Unió hivatalos szótárában június én az Európai Tanácsban politikai egyezség született egy dokumentum fölött, amelyet néhány hónappal késõbb hivatalosan az Amszterdami Szerzõdésként írtak alá. Ez a szerzõdés az Európai Közösség Szerzõdésébe többek között beilleszt egy új, 13. cikkelyt, amely lehetõvé teszi az Európai Unió Tanácsa számára, hogy megfelelõ lépéseket tegyen a nemi, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy hiten, hátrányos helyzeten, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló hátrányos megkülönböztetés ellen. Kevesebb mint egy hónappal késõbb az Európai Bizottság néhány közép-kelet-euró-
3 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 243 pai ország felvételi kérelmét véleményezve hangsúlyozta az általa a kisebbségek tiszteletének nevezett politikai kritérium fontosságát az Európai Uniós tagság elérésében. 1 A fenti példákban az etnikai, illetve kisebbségek kifejezések két különbözõ kontextusban fordulnak elõ. Az elsõ esetben a kontextus az Európai Unió belsõ fejlõdése, ahol az etnikai kisebbségek kérdése régóta csekély szerepet játszik, és ma kezd végre figyelmet kapni, noha elsõsorban a bevándorló lakosság vonatkozásában. A második esetben az EU és közép-kelet-európai partnerei és tagjelöltjei közötti viszony külsõ kontextusában fordulnak elõ; ebben a kontextusban az etnikai kisebbségek kérdése az elmúlt öt évben releváns tényezõ volt. A fenti megközelítések között kronológiai eltolódás van. Ezért elõször az etnikai kisebbségek kérdésének szerepét az EU-nak a közép-kelet-európai országokkal való külsõ viszonya kontextusában tárgyalom. Utána közelebbrõl megvizsgálom az Európai Unión belüli, az etnikai kisebbségekkel kapcsolatos szabályozások látszólagos hiányát. Végül megpróbálom összefonni a két szálat, és arról gondolkodni, hogy hogyan fog szembesülni az Európai Unió a következõ években az etnikai kisebbségek kérdésével, különösen a tervezett keleti bõvítés után. A külsõ perspektíva: kettõs vagy azonos mérce? A kettõs mérce leleplezõdése: két koppenhágai és egy amszterdami ülés Az Európai Unió számára a kisebbségek iránti törõdés elsõsorban exporttermék, nem belsõ fogyasztásra való. Ezt a tényt világítja meg három, ugyanabban az évtizedben elfogadott, az európai integráció folyamatát alátámasztó alapértékek meghatározásában szerepet játszó politikai dokumentum. a) Az Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezletnek az emberi dimenzióról tartott konferenciája június 29-i koppenhágai ülésén elfogadtak egy szöveget, amely a Koppenhágai Dokumentum néven vált ismertté, és amelyre néha az Emberi jogok európai alkotmánya -ként hivatkoznak. 2 A dokumentum megerõsíti a demokrácia, törvényesség és emberi jogok összefüggését, és ebben a kontextusban egy egész fejezetet szentel a nemzeti kisebbségek védelmének. Ez a fejezet, noha óvatosan fogalmaz és nincs kötelezõ jogi érvénye, az elsõ kísérlet egy összeurópai mérce meghatározására a nemzeti kisebbségek helyzete és jogai tekintetében berlini fal utáni eufórikus hangulatában a Koppenhágai Dokumentumot valamennyi európai ország, így az Európai Unió tagállamai
4 244 KITEKINTÕ is aláírták. Ezek a kötelezettségvállalások inspirálják ma is az EBESZ és fõleg a nemzeti kisebbségek fõbiztosa tevékenységét. 3 b) Ezt a közös, valamennyi európai állam által elfogadott programot néhány évvel késõbb egy másik koppenhágai ülésen, pontosabban az Európai Tanács júniusi találkozóján politikai kritériumokká alakították, amelyeknek bizonyos, pontosabban a csatlakozni kívánó közép-keleteurópai országoknak meg kell felelniük. Az Európai Tanács következtetései szerint a tagság feltétele, hogy a tagjelölt ország megvalósítsa a demokráciát, a törvény uralmát, az emberi jogokat és a kisebbségek tiszteletét és védelmét garantáló intézmények stabilitását 4. Az 1990-es Koppenhágai dokumentum kapcsolódó elveinek komplex rendszerét egyetlen, fontos politikai következményekkel járó szintetikus formulára fordították le. c) Az Európai Tanács júniusi, amszterdami ülésén egy ettõl némiképp különbözõ megfogalmazást fogadtak el az EU belsõ használatára, az EU szerzõdés 6. (1.) cikkelyének új szövegeként: Az Unió a szabadság, demokrácia, emberi jogok és alapvetõ szabadságok, és a törvény uralma alapelvein nyugszik, amely elvek a tagállamok számára közösek. Ha ezek azok az elvek, amelyeken az EU alapszik, akkor logikus, hogy ezeknek kellene lenniük a tagság feltételeinek is. Az EU szerzõdés 49., Amszterdamban módosított cikkelyének új szövege szerint valóban Minden európai állam, amely betartja az F (1.) cikkelyben foglaltakat, tagságért folyamodhat. Ám amint láttuk, a jelen bõvítési folyamatban használt megfogalmazás jóval többet követel, mivel az magában foglalja a kisebbségek védelmét is mint az integráció nélkülözhetetlen elõfeltételeinek egyikét. Így a közép-kelet-európai országok számára az EU által csatlakozási feltételként, vagy általában a szorosabb együttmûködés feltételeként megszabott híres politikai követelmények között a valós kisebbségvédelem követelményének hangsúlyozása egyértelmûen kilóg a sorból. A demokrácia tiszteletét, a törvény uralmát és az emberi jogok tiszteletét az Európai Unió belsõ fejlõdése alapértékeinek és külsõ bõvítése céljának ismerték el, míg a kisebbségek védelme csak az utóbbi kontextusban szerepel. Így más országokra való rákényszerítése meglehetõsen következetlennek, sõt némileg képmutatónak 5 tûnhet, és a velük szemben alkalmazott megkülönböztetés sajátosan emlékeztet a hírhedt I. világháború utáni kisebbségvédelmi rendszerre, amely részben azért omlott össze, mert a háború nyugati gyõztesei által Közép-Kelet-Európára kényszerített egyoldalú kötelezettségek rendszerének érzékelték. 6
5 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 245 Az EU kisebbségekkel kapcsolatos külpolitikájának szakaszai Az Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezlet valamennyi tagállama által 1990-ben aláírt Koppenhágai Dokumentum volt az az alap, amelybõl az Európai Unió és tagállamai fokozatosan kifejlesztették a közép-keleteurópai országok csoportjai számára megszabott követelményeket, amelyeket, hét év tapasztalatai alapján, együttvéve az Európai Unió közös kisebbségi külpolitikája csíráinak tekinthetünk (noha az EU tagállamai továbbra is közismerten eltérõ véleményen vannak az egyes közép-keleteurópai országokban tapasztalható politikai helyzetrõl). A kisebbségvédelem mint az új államok elismerésének kritériuma ( ) A Jugoszláviában kirobbant véres konfliktusokra válaszként az Európai Közösség tagállamai az akkori Európai Politikai Együttmûködés (a mai Közös Kül- és Biztonságpolitika elõfutára) összehívott Hágába egy békekonferenciát, és felállított egy ítélõbizottságot, amelyet elnöke után Badinter Bizottságnak is neveznek. A Bizottság az Európai Közösség kérésére adott véleményezéseiben kialakított néhány, az önrendelkezésrõl és kisebbségvédelemrõl szóló doktrínát. 7 A tizenkettek (ahány tagot a Közösség akkor számlált) közvetlenebb módon is hozzájárultak az államok nemzetközi gyakorlatának alakításához ezen a téren, amikor 1991 decemberében elfogadták a Nyilatkozat az új kelet-európai és volt szovjetunióbeli új államok elismerésének alapelveirõl címû dokumentumot. A világ e régiójában az új államok elismerését a Tizenkettek egy sor kötelezettségvállalástól tették függõvé, beleértve az emberi jogok tiszteletét és az Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezlet keretében vállalt kötelezettségeknek megfelelõ garanciákat az etnikai és nemzeti csoportok és kisebbségek jogai számára. 8 Az új államok elismerésének feltételekhez kötése nem volt precedens nélküli. Ami meglepõ volt, az a kisebbségvédelem konkrét említése mint az elismerés egyik feltétele, különösen olyan országok (az Európai Közösség tagjai) részérõl, amelyek csoportként azelõtt soha nem tettek semmilyen belsõ vagy nemzetközi lépést a kisebbségvédelem terén. A valóságban az elismerés közös feltételeiben való megegyezés egy olyan kompromisszum volt, mely az európai országok közötti, a jugoszláviai helyzet fölötti véleménykülönbségek elkendõzését szolgálta. 9 Ezenfelül a kisebbségvédelmi kritériumot az Európai Közösség tagjai következetlenül alkalmazták: Horvátországot április 15-én elismerték, noha a Badinter Bizottság fenntartásokat fogalmazott meg kisebbségvédelmi törvényeivel kapcsolatban, míg Macedóniát, amely a Bizottság szerint minden követelménynek megfelelt, Görögország miatt akkor nem ismerték el.
6 246 KITEKINTÕ Az Európai stabilitási egyezmény ( ) Az EU Közös Kül- és Biztonságpolitikája keretében, közvetlenül a Maastrichti Szerzõdés életbe lépése után végrehajott elsõ közös lépések egyike az a Franciaország által sugallt nagyratörõ kezdeményezés volt, hogy összehívjanak egy nemzetközi konferenciát, amelyen Európa stabilitását egy sor, a közép-kelet-európai országok közötti, jó szomszédi kapcsolatokat létrehozó kétoldalú szerzõdéssel és nyilatkozattal biztosítsák. Az Európai Unió aktív szerepvállalása és látszólagos elkötelezettsége kétségtelenül hozzájárult ahhoz, hogy meggyõzzön egyes közép-kelet-európai országokat, hogy a stabilitási egyezmény elõkészítéseként kezdjenek tárgyalásokat szomszédaikkal. 10 Az egyezmény, ahogyan azt végül egy ös párizsi konferencián elfogadták, a kisebbségvédelemnek csak egy fontos új eszközét tartalmazta, a Magyarország és Szlovákia közötti kétoldalú egyezményt, amelyet a párizsi konferencia elõestéjén írtak alá. 11 A Magyarország és Románia közötti hasonló szerzõdésrõl folyó tárgyalásokat csak késõbb, 1996-ban zárták le. 12 A stabilitási egyezményt az EBESZ-nél helyezték letétbe, és ezt a szervezetet bízták meg a benne foglalt kötelezettségek teljesítésének monitorizálásával. Az egyezmény azóta kiesett az EU érdeklõdésének homlokterébõl, amely most a középkelet-európai országok belsõ törvénykezési reformjára irányul. Ám az egyezmény szelleme még mindig tükrözõdik az Európai Közösség Phareprogramjában, a határokon átívelõ együttmûködéseknek biztosított anyagi támogatásban. 13 Az országvélemények és a Partnerségek a csatlakozásért ( ) Amint azt már említettük, az Európai Bizottságban 1997 júliusában bemutatott országvélemények 14 arról, hogy a közép-kelet-európai országok teljesítik-e a tárgyalások megkezdéséhez szükséges feltételeket, különös figyelmet szenteltek a kisebbségvédelem kérdésének. A kisebbségi kérdések bizottsági elemzésének kifinomulatlan és töredékes jellege ellenére az országvéleményekbõl közvetve két álláspont rajzolódik ki. Egyrészt a Bizottság kialakította a maga kisebbség-definícióját, amely magában foglalja az illetõ országban élõ valamennyi közösséget, függetlenül attól, hogy azok tagjai állampolgárok-e vagy sem. Ez az a megközelítés, amelynek visszautasítását a balti államok kormányai más kontextusokban soha nem mulasztják el. 15 Másrészt úgy tûnik, a Bizottság nem elégedett meg a kisebbségi jogok formális elismerésével az alkotmányban és kétoldalú egyezményekben, de véleményét a törvénykezést és a gyakorlatot egyaránt felmérve alakította ki. Szlovákia például rendelkezik a kisebbségek védelmére vonatkozó kitételekkel az alkotmányban, 16 és aláírta a maga
7 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 247 kétoldalú stabilitási egyezményét Magyarországgal, ám az Európai Bizottság mégis elégedetlenségének adott hangot az ottani kisebbségi helyzettel kapcsolatban. Végül a Bizottság szerint Szlovákia volt az egyetlen ország, amely nem felelt meg a politikai kritériumoknak, noha a negatív döntés nem elsõsorban a kisebbségi kérdésnek volt betudható. 17 Ma a feltételekhez kötés politikája töretlenül folyik tovább mind az elöl haladó, mind a második hullámos tagjelöltek irányában, sõt tulajdonképpen az EU-nak a jugoszláv utódállamokkal való kapcsolatában is. A Partnerségek a csatlakozásért 1998-ban a tagjelöltek számára rövid és közép távú prioritások hosszú sorát jelölték ki. Ezek a prioritások tartalmaznak néhány, a kisebbségvédelem területére tartozó kitételt is. A Szlovákia számára megállapított prioritások között szerepel a kisebbségi nyelvek használatára vonatkozó törvényeinek reformja, míg Észtországnak és Lettországnak sürgõsen meg kell könnyíteniük a nem-állampolgárok (azaz az orosz nyelvû közösség) honosítását, és a nemzeti nyelvbõl tartott kurzusokkal segíteniük integrációjukat. Közép távon négy másik országnak (Csehországnak, Magyarországnak, Bulgáriának és Romániának) kell javítania a roma lakosság integrációján. 18 Fõként Lettországra és Szlovákiára, noha a tárgyalások elsõ körébõl kizárták õket, továbbra is erõs politikai nyomás nehezedett, hogy javítsanak kisebbségvédelmükön. Az EU Szlovákia Társulási Tanács 1998 áprilisi ülésén az EU miniszterei megismételték követelésüket, hogy Szlovákia sürgõsen fogadjon el egy új, a kisebbségi nyelvek használatára vonatkozó törvényt. 19 Néhány nappal korábban az Európai Unió megelégedésének adott hangot a lett kormánynak egy új, az állampolgárság iránti kérelmek kezelését megkönnyítõ cselekvési terve fölött. 20 A csatlakozási folyamat elõrehaladásáról 1998 novemberében elfogadott általános jelentésekben 21 a bizottság megelégedésének adott hangot a Lettországban idõközben lefolytatott jogi reformokkal kapcsolatban, miközben a szlovákiai kisebbségvédelmi helyzetben semmilyen jelentõs javulást nem érzékelt (ám az országban lezajlott kormányváltás még mindig túl közel volt ahhoz, hogy tükrözõdhessen a Bizottság megállapításaiban). A csatlakozni kívánó országok általános megítélésében a Bizottság továbbra is nyomást gyakorol rájuk, kritikusan hivatkozva a romák helyzetére több ilyen országban, és végül megállapítja: Mindent együttvéve a kisebbségi helyzet továbbra is aggodalomra ad okot a bõvítés tekintetében. 22 Egy közös európai mérce elemei A nemzetközi kapcsolatokban nincs semmilyen olyan formális kölcsönösségi szabály, amely elõírná, hogy az államok ne fogalmazhatnának meg olyan viselkedési normákat más államok számára, melyeket õk maguk ne
8 248 KITEKINTÕ lennének készek követni. Ám ha az Európai Unió intézményei vizsgálják harmadik országok bánásmódját kisebbségeikkel, eltekinthetnek-e legitim módon attól, ahogyan a hasonló csoportokat az Európai Unióban kezelik? Néhány évvel ezelõtt az Európai Parlament egyik tagja bátran kijelentette: Ugyanolyan kitartóak leszünk az Európai Közösségen belüli visszaélések azonosításában és követésében is ( ) Az albániai görögök helyzetének vizsgálata mellett elfogulatlan véleményt fogunk kialakítani a komotini török kisebbség helyzetérõl is. 23 Ez lehet ugyan az Európai Parlament egyes tagjainak véleménye, de a Bizottság és a Tanács soha nem tette azt magáévá: amit a tagállamok saját kisebbségeikkel tesznek, ahhoz az EUnak semmi köze. Akkor tehát egy látványos kettõs mércével van dolgunk a kisebbségek kérdésében? Vagy talán igazolni lehet az EU passzivitását saját tagállamai irányában azzal, hogy az egyes tagállamok kisebbségvédelmi gyakorlata a legteljesebb mértékben megfelelõ, így bármi beavatkozás fölösleges lenne? Ez enyhén szólva nem teljesen nyilvánvaló. Amikor a jelenlegi 15 tagállam belsõ viszonyait vizsgáljuk, mindenképpen figyelembe kell vennünk a tulajdonképpeni helyzetek tényszerû eltéréseit (nem mindenhol vannak etnikai kisebbségek), de a tagállamoknak a kisebbségek elismerésére, jogaiknak védelmére és politikai részvételük biztosítására vonatkozó hajlandóságukban mutatkozó jelentõs eltéréseket is. Tulajdonképpen éles ellentét van az elemi jogok védelmének általános rendszere (amelyben jelentõs hasonlóság van a nyugati-európai államok között) és a kisebbségi jogok speciális esete között, mely utóbbiak még mindig bizonyos országok vagy országrészek idioszinkretikus tulajdonságai. A különbözõségek nagysága eltántorít a rendszeres összehasonlítás bármiféle megkísérelésétõl. 24 A nyugati vándortudósok, akik a kilencvenes évek elején elvitték a maguk modell-alkotmányait Közép-Kelet Európába, nem rendelkeztek egy, az elsõsegélydobozaikból elõhúzható kisebbségvédelmi modellel, 25 mert egy általánosan alkalmazható modell egyszerûen nem létezett. Ám fölül kell emelkednünk az államok hazai gyakorlatán, és figyelembe kell vennünk a nemzetközi kötelezettségeket is, amelyeket valamennyi európai állam vállalt az elmúlt években. Mindent együttvéve mégiscsak létezhet egy közös európai kisebbségvédelmi norma; ezt ugyan többnyire magának az EU-nak a keretein kívül, de a tagországok részvételével alakították ki, ezért legitim módon használhatja az EU külsõ tevékenységeiben, legalábbis abban a mértékben, amilyen mértékben saját tagállamai gyakorlatilag megfelelnek ennek. A következõkben az európai norma elemeit veszem sorra. 26
9 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 249 Demokrácia és a törvény uralma Az 1990-es Koppenhágai Dokumentumban, a kisebbségekkel foglalkozó rész elsõ bekezdésében a résztvevõ államok elismerték, hogy a nemzeti kisebbségi kérdést csak egy, a törvény uralmán alapuló és hatékony, független igazságszolgáltatással rendelkezõ demokratikus politikai rendszerben lehet megoldani. 27 Abban az idõben újdonságnak számított a fenti összefüggés kérdésében mutatott egyetértés. A megelõzõ évtizedekben számos etnikai aktivista és tudós szakértõ mulasztotta el a demokratikus és autoritárius államok közti elvi különbséget megvonni a kisebbségek kezelésének kérdésében. Még Nyugat-Európában is igen gyakran írták le Jugoszláviát vagy a Szovjetuniót, mint olyan országokat, amelyek megfelelõbb módon közelítik meg az etnikai sokszínûség védelmét, mint a nyugat-európai országok, a maguk egyéni emberi jogokra helyezett egyoldalú hangsúlyával. Jugoszlávia a nemzetközi porondon tulajdonképpen sokáig mint a kisebbségi jogok védelmezõje lépett fel. Noha ezekben a korábbi nézetekben lehetett valami empirikus igazság, mára azok már egyértelmûen a múltéi. Mára európai konszenzus alakult ki abban, hogy demokratikus választások, szólásszabadság és független igazságszolgáltatás hiányában a kisebbségi értékek védelmének semmiféle szilárd alapja nincsen. Az emberi jogok védelme Az emberi jogok és kisebbségi jogok az egyszerûség kedvéért gyakran felállított kettõssége félrevezetõ lehet, amennyiben elleplezi azt a tényt, hogy a kisebbségi érdekek jelentõs mértékû védelmét lehet elérni a mindenki számára biztosított alapjogok alkalmazásával és kreatív értelmezésével. Bizonyos európai államok, például Franciaország tulajdonképpen nem rendelkeznek semmilyen külön kisebbségvédelmi szabályozással, és kisebbségeiknek az alkotmányaikban és a valamennyiük által ratifikált Emberi jogok európai egyezményében foglalt általános emberjogi normák betartásával nyújtanak implicit védelmet. Ezt két példával szemléltethetjük: A kanadai legfelsõbb bíróság egy híres esetben úgy nyilatkozott, hogy a szólásszabadság, egy általános alapjog, magában foglalja a magántevékenységekben használt nyelv szabad megválasztásának jogát, és ezáltal korlátozta a quebeci tartományi kormány jogát, hogy kikényszerítse a francia nyelv kizárólagos használatát a kültéri reklámfelületeken, és így megvédte a tartomány angol nyelvû kisebbségének nyelvi jogait. 28 A török alkotmánybíróság elrendelte a (kurd irányultságú) Szocialista Párt feloszlatását, mert az Törökország szövetségi állammá való átalakítását hirdette, amelyet a bíróság ellentétesnek talált a hagyományos
10 250 KITEKINTÕ alkotmányos értékekkel. A Szocialista Párt panaszt tett Strasbourgban, mondván, hogy ez sérti az Emberi jogok európai egyezménye által garantált emberi jogait. Az Európai Bíróság május 25-i ítéletében úgy döntött, hogy az a tény, hogy egy ilyen politikai programot ellentétesnek tekintenek a török állam jelenlegi elveivel és struktúrájával, nem teszi azt összeférhetetlenné a demokrácia szabályaival. A demokrácia lényege, hogy megengedje különbözõ politikai programok javaslatát és megvitatását, még azokét is, amelyek megkérdõjelezik az állam jelenlegi szervezõdési módját, feltéve, ha magát a demokráciát nem veszélyeztetik. 29 És a bíróság (egyöntetûen!) úgy ítélte, hogy a Szocialista Párt feloszlatása sérti a gyülekezési szabadságot, amint azt az Emberi jogok európai egyezménye biztosítja. 30 A példák számát lehetne szaporítani. Érdekes lesz majd megfigyelni az Európai Emberi Jogi Bíróság esetjogi hatását az elkövetkezõ években, ahogy valószínûleg egyre több kisebbségi kérdéssel fordulnak a közép-keleteurópai országokból Strasbourghoz. Ám az emberjogi megközelítés magában hordja korlátait is. Ezeket példázhatja az Európai Emberi Jogi Bizottság egy közelmúltbeli döntése. A Südtiroler Volkspartei (a dél-tiroli német nyelvû lakosságot képviselõ legnagyobb párt) panaszt tett az új olasz választási törvény ellen, mert a parlamenti választási küszöb bevezetésével hátrányosan különböztette meg a kisebbségi politikai pártokat. A bizottság megállapította, hogy a törvény mindegyik pártra egyformán vonatkozik, és az Egyezmény nem kötelezi az államokat a kisebbségekkel szembeni pozitív diszkrimináció alkalmazására. 31 Ez az értelmezés vitatható; amellett is lehetne érvelni, hogy az egyenlõ elbánás elve igenis magában foglalja az állami szervek azon kötelezettségét, hogy különbséget tegyenek a személyek (illetve ebben az esetben szervezetek) között a köztük meglevõ objektív különbségek szerint, és ezáltal azon kötelezettségüket is, hogy speciális szabályokat léptessenek érvénybe a kisebbségi nyelvek használatának, és általában a kisebbségi kultúrák fejlõdésének biztosítására. 32 Ám mindenképpen jelentõsen megkönnyíti a dolgokat, ha a kisebbségi csoportokra vonatkozó pozitív kötelezettségeket kifejezetten leszögezi a törvény. Ez elvezet az európai mérce harmadik rétegéhez. Kisebbségi jogok Noha a különbözõ kelet- és nyugat-európai államok belsõ gyakorlatában vitathatatlanul vannak különbségek, néhány éve kialakulóban van a kisebbségi jogok tiszteletének egységes európai normája. Az Európai Tanácsban 1995-ben aláírt Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelmérõl február 1-én életbe lépett. Máig 13 EU-tagállam írta alá, és ezek közül heten ratifikálták. Csak Belgium és Franciaország nem írta alá, és nem is ratifikálta. 33
11 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 251 Mit tartalmaz ez a kialakulóban levõ kisebbségvédelmi norma? Elõször is a keretegyezmény tartalmaz egy sor általános alapjogot, amelyek az Emberi jogok európai egyezményében is megtalálhatóak, hangsúlyozva azok konkrét következményeit a nemzeti kisebbségek tagjai számára. Ám a keretegyezmény fõ hozzájárulása azoknak a sajátos kisebbségi jogoknak a megfogalmazásában rejlik, amelyeket nem lehet leegyszerûsíteni az általános emberi jogok bevett sorára. 34 Ezek között van egy kisebbséghez tartozó egyén 35 minõsített joga saját nyelve használatához a bíróságokon, az állami szervekkel való kapcsolataiban, illetve a közszolgálati médiában, és joga az illetõ nyelven való oktatáshoz az állami oktatási rendszerben. Noha úgy tûnhet, hogy a keretegyezmény megfogalmazásaiban túlságosan óvatos, és túlságosan tiszteletben tartja az államok szuverenitását, 36 mindenképpen fontos lépést jelent a nemzetközi normák kialakításában, amelyeket aztán nemzetközi ajánlások, kétoldalú tárgyalások, politikai nyomásgyakorlás és civil szervezetek tevékenységei használhatnak fel és vihetnek tovább. Az állampolgársághoz való jog Az állampolgárságot gyakran mint a jogokhoz való jogot 37 írják le. Míg tény, hogy az állampolgárság alapvetõ módon határozza meg az egyén tagságát az államalkotó közösségben, és számos jog, jogosultság és kötelesség elosztásának alapja, az is tény, hogy a legtöbb, az idevágó nemzetközi és európai egyezményben leírt emberi jog egy adott ország valamennyi lakosára vonatkozik, állampolgárokra és nem állampolgárokra egyaránt. Ennélfogva egy etnikai kisebbség lehetõsége, hogy megszerezze vagy megtartsa annak az országnak az állampolgárságát, amelyben él, alacsonyabb rendû, mint a különbözõ kisebbségvédelmi eszközök által garantált emberi jogok. Mindenesetre e tekintetben nem alakult ki világos Európa- (vagy világ-)szintû norma. A nemzetközi közösség nyomását a honosítás szigorú körülményeinek enyhítése érdekében, amelyek Észtországban és Lettországban például megnehezítik az orosz ajkú lakosság számára az állampolgárság megszerzését, elsõsorban az interetnikus feszültségek csökkentésének és az orosz kormány haragja szelídítésének vágya hajtotta. A politikai nyomásgyakorláshoz e téren nem társult jogi normateremtés. Nem létezik olyan általánosan elismert jog, miszerint egy bizonyos állam területén hosszú ideje élõk jogosultak lennének az illetõ ország állampolgárságának megszerzésére. Egy ilyen normának tulajdonképpen számos nyugat-európai ország (egyelõre elsõként közülük Németország) nem tudna megfelelni: az állampolgárság megszerzésére vonatkozó szabályaik aligha enyhébbek, mint a balti államokéi.
12 252 KITEKINTÕ Az állampolgárság megszerzésére vonatkozó szabályozások azért fontosak számunkra, mert a kisebbségi jogok elismerését, szemben az emberi jogokéival, gyakran teszik függõvé az illetõ állam állampolgárságától. Legalábbis így értelmezi számos ország a nemzeti kisebbség fogalmát, amint azt a Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelmérõl használja. Nézetük szerint a nem állampolgárokra a keretegyezmény nem vonatkozik. 38 Autonómia és társulás Mindeddig a jogokat, azaz az állam hatalma korlátozásának eszközeit tárgyaltam. A kisebbségvédelem vagy csoportkezelés 39 másik gyakori eszköze az államhatalomban való részesülés, vagy az etnikai kisebbségi érdekeket képviselõ intézmények autonóm jogalkotó hatalmának elismerésével (autonómia), vagy az etnikai kisebbségeknek a központi állami döntéshozatalban való részvétele lehetõvé tételével (társulás). Ezeket tekinthetjük a kisebbségvédelem legfejlettebb eszközeinek. A regionális autonómiát Nyugat-Európában széles körben és növekvõ mértékben használják az etnikai kisebbségi konfliktusok leszerelése eszközeként, még az olyan hagyományosan központosított országokban is, mint Franciaország és az Egyesült Királyság. 40 Ám a közép- és kelet-európai országok általában gyanakvással tekintenek a föderális vagy kvázi-föderális megoldásokra, és tartózkodnak sajátos aszimmetrikus autonómia-rendszerek létrehozásától a kisebbségiek által lakott területeken, mert attól félnek, hogy ezek az elszakadás elõkészítõi lehetnek. Jelenleg az általános nemzetközi jog nem kötelezi az államokat autonómia-rendszerek létrehozására a kisebbségi csoportok számára. Egyelõre közös európai norma sem alakult ki e tekintetben. Az 1990-es Koppenhágai Dokumentum ebben az irányban tett lépéseket, amikor elismerte a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogát a közéletben való aktív részvételhez, beleértve az ilyen kisebbségek identitásának védelmével és erõsítésével kapcsolatos ügyekben való részvételt is. Ezt az elvet visszhangozza a keretegyezmény 15. cikkelye. Ám azok a kísérletek, amelyek megpróbálták meghaladni ezt az általános elvet, és kifejezetten arra kötelezni az országokat, hogy az etnikai kisebbségek lakta területeken helyi vagy regionális autonómia-rendszereket hozzanak létre, nemigen jártak sikerrel. Az egyetlen szöveg, amely elmegy idáig, az Európai Tanács Parlamenti Közgyûlésének 1201-es ajánlása (1993), amely a 13. cikkelyében a következõket írja elõ: Azokban a régiókban, ahol többséget alkotnak, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van megfelelõ helyi vagy autonóm szervekhez vagy speciális státushoz, a sajátos történelmi és területi helyzetnek, és az állam belsõ törvényeinek
13 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 253 megfelelõen. Egy ajánlás, amint neve is mutatja, nem kötelezõ érvényû szöveg. Ám ezt a bizonyos ajánlást hamar elhíresítette a magyar kormánynak az a törekvése, hogy kötelezõ érvényû normaként építse bele a Szlovákiával és Romániával kötendõ kétoldalú szerzõdésébe. Tulajdonképpen ez a kérdés volt a tárgyalások fõ kerékkötõje, és noha végül mindkét szerzõdésbe bekerült egy hivatkozás az 1201-es ajánlásra, a kiegészítõ nyilatkozatok pontosították, hogy az utalás nem foglalja magában az etnikai alapú területi autonómia speciális státusához való jogot. 41 Mindent együttvéve teljesen egyértelmû, hogy az európai országok még mindig erõsen vonakodnak elismerni bármilyen, a saját országuk kormányzati struktúráinak meghatározására vonatkozó szuverén hatalmukat érintõ korlátozást. Általános európai egyetértés van a fölött az elv fölött, hogy az etnikai konfliktusok megoldása megkívánja olyan szabályok és intézmények kialakítását, amelyek lehetõvé teszik az állam integritásának és a kisebbség identitásának megõrzését egyaránt. De mit jelent ez a gyakorlatban? Alapvetõ különbséget kell tennünk azok között az eszközök között, amelyek az állam hatalmának korlátozását annak intézményes szerkezete érintése nélkül teszik lehetõvé ( jogok ), és azok között, amelyek a területi autonómiát vagy más kisebbségi érdekképviseletet lehetõvé téve átalakítják az állam struktúráját. Az elõbbi szinten létezik egy európai norma, noha az gyakran homályos, és továbbfejlesztésre szorul. Az utóbbi szinten nincs hasonló európai mérce. A belsõ perspektíva: tárgytalan-e az Európai Unióban az etnikai kisebbségek kérdése? Annak a projektnek a leírásában, amelynek keretében ez a szöveg készült, ez áll: A 15-ök EU-ja számára nem ismeretlenek az etnikai eredetû konfliktusok, de az ilyen problémák máig ritkán váltak Uniós szintûekké. Ez a kijelentés egészen helytálló, és ebben a részben megpróbálom felvázolni ennek néhány okát. Az európai integrációnak az összehasonlító politika és többszintû kormányzat felõli megközelítése, amelyek ma divatos politikatudományi elméletek, arra késztetnek, hogy az EU-t a nemzeti politikai rendszerek, különösen a föderatív államok analógiájaként vizsgáljuk. A föderatív államokban etnikai kisebbségi kérdések két formában jelennek meg: vagy a rendszer valamelyik vagy összes eleme egy bizonyos etnikai csoport érdekeit képviselõ intézményként lép fel, vagy a rendszer egyik elemén belül a központi kormány az etnikai kisebbségek védelmében beavatkozik. Mindkét eset elõfordulása elképzelhetõ az Európai Unióban is.
14 254 KITEKINTÕ Nemzeti kisebbségekké váltak-e az EU tagállamai? Vizsgáljuk meg elõször az elsõ esetet. A föderatív vagy regionális államokban gyakran elõfordul, hogy valamelyik összetevõjük maga vagy mások számára egy különálló kisebbségi csoport intézményes képviselõjeként jelenik meg. Így Quebec tartományt, a Kanadai Föderáció egyik alapító tagját, számos kanadai a tartományon belül és kívül a kanadai francia ajkú közösség képviselõjének tekinti. Spanyolországban az alkotmány Katalóniát, Baszkföldet és Galíciát Autonóm Közösségeknek ismeri el, saját törvényalkotó hatalommal, de nemzetiségeknek is, sajátos történelemmel és kulturális jellemzõkkel, és az illetõ autonóm közösségek kormányai erõteljesen védelmezik területeik kulturális jellemzõit az ország szerintük domináns kasztíliai nyelvû többségével szemben. Végül Belgiumban a Communauté germanophone autonóm egység saját törvényalkotó hatáskörrel, de, amint neve is világosan elárulja, az ország aprócska német nyelvû kisebbségének szócsöve is. Az Európai Unió tagállamaihoz való viszonyának nincs ehhez hasonló etnikai vetülete. Noha minden tagállam lakossága nyilvánvalóan számszerû kisebbségben van a teljes európai lakossághoz képest, és noha gyakran megesik, hogy egyes országokat leszavaznak az Európai Parlamentben és Tanácsban, és ezek úgy érzik, hogy érdekeiket elhanyagolják az európai döntéshozatali folyamatban, ez nem jelenti, hogy bármelyik tagállam kisebbséggé vált volna. Ennek egyik oka formális természetû: valamennyi tagállam megõrizte független és egyenlõ módon szuverén államiságát, és ez a státusa tükrözõdik abban a gyakorlatban, hogy az európai integráció jövõjét illetõ fõ kérdésekben egyhangú döntések szükségesek (beleértve az alapító okiratok és csatlakozási szerzõdések bármilyen módosítását), a nemzetiségen alapuló meg nem különböztetés elvének hangsúlyosságában (az Európai Közösség Alapító Szerzõdésének 12. cikkelyében), és egy szimbolikusabb, de igen érzékeny szinten a különbözõ nemzeti nyelveknek az EU hivatalos társnyelveiként való elismerésében. A tagállamok formális intézményes egyenlõsége mellett adott az a szerencsés politikai körülmény is, hogy soha egyetlen állam vagy államszövetség sem volt képes dominálni a többieket, és rákényszeríteni saját véleményét és érdekeit a döntéshozó folyamatra. Az államok közötti szövetségek a mindenkori témák szerint változnak; van néhány stabil alrendszer, és különösen a német francia páros mûködhet idõnként az EU politika motorjaként, de nem volna értelme az EU tagállamainak egymáshoz való viszonyát egy stabil többségnek egy vagy több strukturális kisebbséggel való szembenállásaként leírni. 42
15 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 255 A legalapvetõbb ok, ami miatt a tagállamok egyike lakosságát sem lehet etnikai kisebbségként jellemezni, az egy egyértelmûen domináns kultúra hiánya az eredeti hatok vagy a mostani tizenötök között, és a szilárd, noha hosszú ideje kimondatlan egyetértés, hogy nem szabad megengedni egy hasonló kultúra kialakulását. Amikor az Európai Közösséget megalakították, a gazdasági együttmûködést jelentõs politikai célokra való tekintettel indították el, úgymint a béke megõrzése vagy Németország ellenõrzése, de a kulturális terjeszkedés vagy asszimiláció teljességel hiányzott a célok közül. Az európai egységesülés folyamatáról, a nemzetállami keretben való korábbi politikai és gazdasági egységesítési kísérletekkel ellentétben nem gondolták, hogy kulturális egynemûsítést kívánna meg. A jövõ Európájának ideálképe, a tizenkilencedik századi nemzetállami modell helyett, a nemzetállamoknak egy olyan föderációja volt és máig az, amely tiszteletben tartja tagjai meglevû kulturális jellemzõit. Jogiintézményi vonatkozásokban ez azt jelentette, hogy az oktatás, kultúra és nyelv nem szerepelt az európai közösségi politika hatáskörébe tartozó területek között, és hogy a tagállamok fennhatósága e területeken érintetlenül megmaradt. Következésképpen eddig nincs jele annak, hogy az EU tagjaiként a franciák, dánok vagy luxemburgiak nemzeti kisebbségekké váltak volna. Az Európai Unió kisebbségvédelmi politikája? Nézzük most a második esetet, miszerint az Európai Unió szerephez juthatna az etnikai csoportok védelmében tagállamain belül, mint a quebeci indiánok és inuitok helyzetét védõ kanadai szövetségi kormány, vagy a Graubünden kantonban a németajkúakkal szemben kisebbségben levõ rétoromán ajkúak jogait garantáló svájci szövetségi kormány. Ez az analógia ismét nem áll. Az EU számára teljességgel elfogadhatatlan volt és az ma is, hogy beavatkozzon a tagállamok központi kormányainak és saját határaikon belül élõ kisebbségeinek viszonyába. Ez meglátszik az EU intézményes struktúráján és politikai gyakorlatán egyaránt. Az elsõ szinten az intézményes autonómia elve az uralkodó: az a mód, ahogyan minden tagállam meghatározza a maga hozzájárulását az uniós döntéshozási folyamathoz, belügy, amit csak az illetõ ország alkotmányos szabályai és politikai gyakorlata határoz meg. Hogy az etnikai kisebbségeknek (vagy inkább: az érdekeiket képviselõ helyi és regionális intézményeknek) szerepet kell-e kapniuk a tagállamnak az EU politikai folyamataiban elfoglalt álláspontja kialakításában, vagy az EU politikájának gyakorlati megvalósításában, olyan kérdés, amit minden országnak magának kell eldöntenie. Az Európai Unió jogrendje csak tagállamokat
16 256 KITEKINTÕ ismer, ami különbözõ szinteken mûködõ testületeket és közalkalmazottakat fedõ absztrakt megnevezés. Az EU döntéshozó testületeiben való részvétel jogát és az uniós kötelezettségek betartásának felelõsségét arra ruházzák, aki a belsõ szabályok szerint jogosult az állam nevében eljárni. A regionális és helyi szerveknek az EU döntéshozó folyamataiban való bármilyen részvételének kizárása egyre nehezebben fenntarthatóvá kezdett válni, amint egyre több tagállam alakított ki fejlett regionális vagy szövetségi autonómia-rendszereket, és amint az EU tevékenységi köre egyre bõvebbé vált, és érinteni kezdte az illetõ régiókkal kapcsolatos politikákat. A német Länder és a belga Közösségek és Régiók erõteljes kampánya nyomán a Maastrichti Szerzõdés végül részesítette némi intézményes elismerésben a kormányzat helyi szintjét, amikor létrehozta a Régiók Bizottságát, egy regionális és helyi testületek képviselõibõl álló tanácsadó testületet, és megengedte, hogy a Miniszterek Tanácsa ülésein az államokat regionális miniszterek képviselhessék, amely lehetõséggel pillanatnyilag Németország és Belgium él bizonyos területeken. Ám amit ennek a tanulmánynak a kontextusában hangsúlyoznunk kell, az az, hogy amikor a közösségi jog a régiókat említi, mindig átfogó intézményes kategóriaként említi õket. Nincs sajátos státusa azoknak a régióknak, amelyek egy föderáció tulajdonképpeni tagállamai (mint Németországban), vagy azoknak, amelyek egy alkotmányosan elismert nemzetiséget képviselnek (mint Katalónia, Baszkföld vagy Galícia). A régiók ezért megfelelhetnek vagy sem egy etnikailag vagy nyelvileg körülhatárolható területnek, a kisebbségi területek rendelkezhetnek vagy sem regionális autonómiával, és ennek eldöntése továbbra is a tagállamok belsõ alkotmányos rendelkezéseire marad. Más szavakkal a Maastrichti Szerzõdés nem vezetett be egy uniós rendszert a területi kisebbségek számára, és a közelmúltbeli Amszterdami Szerzõdés sem hozott jelentõs változásokat e téren. Ugyanezt az agnosztikus magatartást tapasztaljuk a második szinten, az Európai Unió politikájában. Az Európai Közösség, ma pedig az Európai Unió is csak azokon a területeken és azoknak a céloknak az érdekében tehet lépéseket, amelyeket alapító okiratai kijelöltek. Míg ezek a területek magukban foglalják a gazdaságpolitika mindenféle vonatkozásait és sok egyebet is, a kultúra, oktatás, média és nyelvpolitika nem emelkedett uniós szintre, és alapvetõen a tagállamok ellenõrzése alatt marad, noha esetenként a gazdasági integráció és az országos (vagy regionális) kisebbségvédelmi kérdések érintkezhetnek is. Az etnikai kisebbségek kérdésétõl nem tekint el teljesen az EU Az elõzõ fejezetben felvázolt alapvetõ képet, miszerint az etnikai kisebbségi kérdések tárgytalanok az EU-ban, tovább szeretném most árnyalni.
17 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 257 Elõször megemlítek három sajátos esetet (de találhatnánk néhány továbbit is), amikor az EU közvetlenül, noha szerényen foglalkozott etnikai kisebbségekkel, majd bemutatok három strukturális módot, amelyeken az Európai Uniónak közvetett hatása van az etnikai kisebbségekre és az országaikon belüli helyzetükre. Lássuk elõbb a három sajátos esetet: Az Európai Közösség költségvetése biztosít némi anyagi támogatást egy, a regionális és kisebbségi nyelvek és kultúrák megõrzését és fejlõdését célzó cselekvési tervnek. Ennek a kezdeményezésnek a fontosságát nem kell túlbecsülni. Pillanatnyilag nincs mögötte semmiféle szilárd jogi alap. A programot az Európai Parlament követelésére indították, de soha nem bírta a Miniszterek Tanácsának formális jóváhagyását. A támogatás tulajdonképpeni összegét ezért évrõl évre döntik el, az EU költségvetéséért a Tanács és a Parlament közötti bizonytalan kimenetelû csatározások során, és nincs hosszú távú biztosíték folytatására. Emellett ez az anyagi ösztönzési program mindig is kis léptékû volt. 43 Az EU közvetlen szerepet vállalt a fõ nyugat-európai kisebbségi konfliktusban. Az európai Békéért és Megbékélésért Kezdeményezés 1995 és 1997 között 234 millió fontot biztosított észak-írországi projekteknek. 44 Emlékeztetnünk kell rá, hogy ezt a projektet az Egyesült Királyság és Írország kifejezett meghívására hozták létre, és ezért nem tekinthetõ az EU tagállamai kisebbségpolitikájába való beavatkozási kísérletének. Az Európai Unió nem volt jelen az április 10-i Nagypénteki megállapodás megkötéséhez vezetõ többpárti egyeztetéseken, és magában az egyezményben alig esik szó az Európai Unióról. 45 Ám a brit miniszter kifejezetten említi az Európai Közösség béke- és megbékélés-programját, valamint annak a strukturális alapokból megvalósított határokon átívelõ programját, mint amelyek hozzájárultak egy olyan légkör megteremtéséhez, amelyben végül az egyezményt meg lehetett kötni. 46 Az Európai Unióhoz való csatlakozás legutóbbi köre elvezetett az etnikai kisebbségek létére való elsõ közvetlen utalás beillesztéséhez az Unió alkotmányos chartájába. Ausztria, Svédország és Finnország csatlakozási szerzõdésének Különleges rendelkezései elõírják az A land-szigetek (Finnország) speciális státusának és a Svédországban és Finnországban élõ lappok speciális jogainak védelmét az uniós jog hatásaival szemben. 47 A kisebbségekre való közvetett utalás három fenti, mérsékelt fontosságú példája mellett három olyan csatornát sorolhatunk fel, amelyeken keresztül az EU közvetve befolyást gyakorol az etnikai kisebbségi kérdésekre: Az Európai Közösség bizonyos politikái, amelyeknek nem célja az etnikai kisebbségek helyzetének befolyásolása, mégis járhatnak a gyakorlatban ilyen következményekkel. 48 Ez a legnyilvánvalóbb az Európai Közösségnek az elmúlt évtizedben elindított kulturális és oktatási cselekvési tervei esetében, különösen amióta a Maastrichti Szerzõdés szabad
18 258 KITEKINTÕ utat engedett ezeknek a programoknak. A szerzõdés szerint a közösségnek hozzá kell járulnia a tagállamok kulturális jólétéhez, tiszteletben tartva azok nemzeti és területi változatosságát (az Európai Közösség Alapító Szerzõdésének 151., az Amszterdami Szerzõdésben újraszámozott cikkelye.) A területi változatosságot így közös és védelemre érdemes európai értékként ismerték el; ez egyértelmûen magában foglalja a területi alapú nyelvi és kulturális különbözõségeket, és ezért az Európai Közösség Alapító Szerzõdésének fenti megfogalmazása az etnikai kisebbségek helye és fontossága elismeréseként is olvasható az európai integrációs tervben. A gyakorlatban a 151. cikkelyen alapuló szerény kulturális programok nem kifejezetten a kisebbségi kultúrákat célozzák, noha megjegyzendõ, hogy a könyvek és olvasás Ariane programja 49 prioritásai között szerepelnek a kevésbé használt nyelvekrõl és nyelvekre való fordítások, nem zárva ki a kisebbségi nyelveket sem. Hasonlóképpen az Európai Közösség régiópolitikája Európa számos területén támogatja a gazdasági növekedést, és ezek között vannak etnikai kisebbségek által lakott területek is. Az Interreg nevû regionális fejlesztési program külön támogatást nyújt a határokon átívelõ együttmûködési terveknek, és természetesen az Unión belüli határok mentén is vannak etnikai kisebbségi vonatkozásai, például a spanyol- és franciaországi baszk régiók, vagy Észak- és Déltirol esetében. Ennél is fontosabb talán az Európai Uniónak bevándorló kisebbségekkel 50 kapcsolatban játszott szerepe. A bevándorlók két csoportját kell világosan elkülönítenünk egymástól: az Unió állampolgárait (pl. a Luxemburgban élõ portugál közösséget) a harmadik országbeliektõl (pl. a Németországban élõ török közösségtõl). A kedvezményezett és közönséges külföldiek közötti különbségtétel tulajdonképpen az európai integráció következménye. Az Európai Közösségben számos rendelkezés szól a személyek szabad mozgásáról és a nemzetiségi alapon való meg nem különböztetésrõl, aminek az a következménye, hogy a más országokból származó uniós állampolgárokat (és legközelebbi hozzátartozóikat, állampolgárságtól függetlenül) kevés kivétellel ugyanaz a bánásmód illeti meg, mint a fogadó állam polgárait. Õk alkotják a kivételezett külföldiek csoportját. Egy következõ szinten az Európai Közösség és bizonyos harmadik országok, például Törökország és Marokkó közötti nemzetközi egyezmények bizonyos meghatározott jogokat biztosítanak az illetõ országok polgárai számára a munkavállalás területén, de nem szólnak az illetõ országokból származó bevándorlók kulturális jogairól. Más harmadik országok állampolgárai (például a közép-afrikaiak) nem rendelkeznek a közösségi jog szerinti jogokkal, függetlenül attól, hogy van-e állandó tartózkodási engedélyük a fogadó államban. Természetesen semmi nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy saját részükrõl kiterjesszék
19 Bruno de Witte: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése 259 az uniós polgárok jogait nem uniós polgárokra is, de ez csak ritkán és meghatározott céllal fordul elõ. Ezért a bevándorlók két csoportja közötti különbség, noha azt nem szabja meg közvetlenül a közösségi jog, szorosan összefügg az európai integráció céljaival, és e tekintetben a nem uniós polgárokat nevezhetjük közösségi kisebbségieknek : kisebbségi státusukat mutatja, hogy létezik az idegeneknek egy kedvezményezett csoportja, akiknek kiterjedt jogai vannak a közösségi jog szerint. 51 E tekintetben árulkodó az olaszok által a harmadik országbeli bevándorlókra általánosan használt extracommunitari kifejezés: ezek a személyek az Európai Közösségen kívülrõl jönnek (ide megy vissza a kifejezés szó szerinti jelentése), de emiatt a nemzeti közösségen is kívül vannak. Ebbõl a helyzetbõl az következik, hogy az Európai Unió többé nem tekinthet el a harmadik országokból származó bevándorlók és integrációjuk kérdésétõl. Pontosabban: egy határok nélküliként elgondolt belsõ piac megteremtése úgy tûnik, felruházza az EU-t a nem EU-s kisebbségi csoportok jogi helyzete harmonizálásának és javításának hatalmával. Ám a legtöbb tagállam erõs ellenérzései mindeddig útját állták bármilyen jelentõsebb kezdeményezésnek, leszámítva néhány eléggé homályos és általában megszorító intézkedést az igazságszolgáltatás és belügy terén. 52 Az Amszterdami Szerzõdés új lökést adhat az Európai Unió bevándorlási politikája alakulásának. A szerzõdés egyrészt minden korábbinál egyértelmûbben elismeri az EU felelõsségét bevándorlási kérdésekben, beleértve az EU területén levõ bevándorlók helyzetének és jogainak kérdéseit is. Másrészt, az Európai Közösség Alapító Szerzõdésébe újonnan beillesztett 13. cikkely felruházza az Európai Uniót a hatalommal, hogy megfelelõ lépéseket tegyen a nemi, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy hiten, hátrányos helyzeten, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló hátrányos megkülönböztetés ellen. Az etnikai származás kifejezést a faji származás -t kiegészítõnek kell tekinteni: azokra a személyekre történik itt utalás, akiket kulturális jellemzõik alapján ér hátrányos megkülönböztetés, függetlenül attól, hogy más fajhoz tartoznak-e vagy sem; az etnikai diszkrimináció valójában a legmegfelelõbb kifejezés arra, amit általában helytelenül faji diszkriminációnak neveznek. Az EU által foganatosítandó intézkedések világosan a bevándorló közösségek javát hivatottak szolgálni, de nincs semmi ok arra, hogy a romák vagy a hagyományos területi etnikai kisebbségek ne folyamodhatnának ugyanazért a segítségért. Megválik, hogy az EU valóban hatékonyan élni fog-e ezzel a hatalommal; egyik jelentõs megszorítás, hogy a diszkriminációellenes intézkedésekrõl az Európai Unió Tanácsának egyhangú döntést kell hoznia. Egy harmadik közvetett (de nehezen megfogható) hatással az Európai Uniónak mint félszuverén államok multinacionális és multikulturális
20 260 KITEKINTÕ közösségének puszta léte jár. Részben a kelet-közép európai események miatt a szeparatista és elszakadási kísérletek újra az EU napirendjén vannak, és spanyolországi, olaszországi és az egyesült királyságbeli politikai erõk meglehetõsen erõteljesen tartják is ott. Az Európai Unió formálisan nem vesz részt ezeken a megbeszéléseken, és intézményei figyelnek arra, hogy ne tûnhessen úgy, mintha szeparatista törekvéseket támogatnának. Ám az EU léte fontos változó a nyugat-európai országok szeparatizmus fölötti vitáiban. Az egyik oldal amellett érvel, hogy új állam létrehozásával megvalósítani a névleges szuverenitást az EU-ban kevesebb értelemmel bír, mint máshol, mert a tulajdonképpeni nemzeti autonómia mindenképpen csökken. A másik oldal ezzel szemben azt állítja, hogy az államok szoros betagozódása Európába azt is jelenti, hogy a nemzetállam már nem biztosítja azokat az elõnyöket, amelyeket hagyományosan biztosítani tudott, hogy a nemzeti határok jelentéktelenné váltak, és hogy a szecessziós törekvéseket már nem fogja vissza a meglevõ nemzetállamtól való elszakadás gazdasági vagy jóléti veszteségeitõl való félelem. A skót nacionalisták azzal érvelhetnek, hogy ha Írország és Luxemburg az EU tagja lehet, miért zárnánk ki Skóciát? És ha néhány év múlva Észtország az EU tagállama lehet, akkor miért ne Baszkföld is? Ám ennek az éremnek másik oldala is van. Az európai integráció folyamata a lojális együttmûködés gyakorlatát támogatja az EU döntéshozó folyamataiban és az ehhez kötõdõ nemzeti szintû koordinációs mechanizmusokban, és ezzel az erõs szeparatista érzelmek tompítása irányában hat. Általánosabban szólva azt mondhatnánk, hogy az összetett kérdésekben való kifinomult kompromisszumok elérésének képessége, amelyre a nyugat-európai politikusok és hivatalnokok szert tettek az EU döntéshozó folyamataiban való részvétel során, alapvetõen ellentétes a nemzetállamokon belüli etnikai konfliktusokban megnyilvánuló radikális és hajlíthatatlan magatartásokkal. Az európai alkufolyamatokban való részvétel jelentette anyagi és szimbolikus elõnyök, és ezeknek a folyamatoknak a fegyelmezõ hatása (noha ezt nehéz lenne bizonyítani) hozzájárulhatott az olyan etnikai kisebbségi konfliktusok pacifikálásához, mint a katalóniai, welszi, dél-tiroli és észak-írországiak. Következtetés: etnikai kisebbségek a bõvített Európai Unióban Tanulmányom befejezéseként engedjék meg, hogy összekapcsoljam a külsõ és belsõ vonatkozásokat, és elképzeljem, mi lehet a nemzeti kisebbségek helye egy jövõbeli, kibõvített Európai Unióban. A gondolatmenet kedvéért két ellentétes forgatókönyvet vázolok fel.
Alapkérdések értelmezése
Alapkérdések értelmezése 251 252 Újabb kísérlet a nemzeti kisebbség meghatározására (Nicola Girasoli: National Minorities. Who Are They? Budapest, Akadémiai Kiadó, 1995. 111 p.címû könyve nyomán) 1987-ben