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Timestamp: 2017-07-25 16:41:23
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TIPOS DE DECRETOS: LOS DECRETOS EN EL SISTEMA NORMATIVO COLOMBIANO –Una política estatal de invención normativa– Franky Urrego-Ortiz. Manuel Fernando Quinche-Ramírez
La versión transcrita de este documento discernible en la red se hace omitiendo pies de pagina originales. El documento original puede ubicarlo en el siguiente enlace:LOS DECRETOS EN EL SISTEMA NORMATIVO COLOMBIANO –Una política estatal de invención normativa–Franky Urrego-Ortiz.Manuel Fernando Quinche-Ramírez. Haga click aquí Clasificación de los decretos en la Constitución Política de 1991Decreto, un término que procede del latín decrētum, es la decisión de una autoridad sobre la materia en que tiene competencia. Suele tratarse de un acto administrativo llevado a cabo por el Poder Ejecutivo, con contenido normativo reglamentario y jerarquía inferior a las leyes.Al igual que acontece con otras materias, los decretos del Gobierno Nacional puedenser clasificados de conformidad con diversos criterios. Para los efectos de esteescrito, se acoge el criterio material o de contendido. Seguramente la escogenciade otro parámetro derivaría en otra clasificación, lo que no excluye ni la que aquí se presenta, ni las demás. De esta manera, pueden ser sectorizados dos grupos, consus divisiones: los decretos de contenido legislativo y los de contenido administrativo.1. Decretos de contenido legislativoSe trata aquí de enunciados normativos expedidos por el Gobierno Nacional, encasos expresamente previstos por la Constitución Política, cuyo alcance es de fuerzamaterial de ley, hasta el punto de derogarlas o subrogarlas. El sistema constitucional colombiano prevé cinco variedades: los decretos leyes, los decretos legislativos, el decreto del plan nacional de desarrollo, los decretos estatutarios y los reglamentos autónomos. En el caso de los tres primeros su control fue asignado a la Corte Constitucional, de conformidad con los numerales 5 y 7 del artículo 241 de la Carta.1.1. Los decretos leyesSon textos normativos, con fuerza material de ley, dictados con base en una ley defacultades extraordinarias, de acuerdo con lo previsto en el numeral 10 del artículo150 de la Constitución. Estas últimas son una clase especial de leyes, por medio delas cuales el Congreso, titular de la facultad legislativa, se despoja de ella parahabilitar hasta por seis meses al Presidente de la República y por solicitud de éstepara legislar por una sola vez mediante dichos decretos.Una característica propia de los decretos leyes es su permanencia en el tiempo,debido a que siguen vigentes luego de cesar las facultades extraordinarias en virtudde las cuales fueron expedidos. Estos decretos pueden referirse a cualquier materia,salvo las prohibidas en el inciso final del numeral 10 del artículo 150 de la Carta,esto es, para expedir códigos, leyes estatutarias (art. 152 C.P.), leyes orgánicas(art. 151 C.P.), leyes marco (art. 150-19 C.P.,)ni para decretar impuestos, con loque se garantiza el principio no taxation without representation que aportóInglaterra al constitucionalismo, según el cual no puede haber impuestos sinrepresentación popular.El control de estos decretos es posterior y por vía de acción, habiendo precisadola Corte Constitucional, que el escrutinio de “constitucionalidad de un decretoley no exige realizar previamente el estudio de constitucionalidad de la leyhabilitante, en virtud de la cual aquel fue expedido. La Corte podría entrar aanalizar dicha ley cuando haya sido demandada, o cuando sea necesarioconformar la unidad normativa para realizar el juicio de exequibilidad”1.2. Los decretos legislativosAsí se denomina a los dictados con ocasión de los estados de excepción. En elsistema colombiano los estados de excepción revisten tres variedades: el estado deguerra exterior (art. 212 C.P.), el estado de conmoción interior (art. 213 C.P.) y elestado de emergencia económica, social y ecológica (art. 215 C.P.), teniendo cadauno de ellos dos momentos normativos relevantes: el de la declaratoria del estadode excepción, que se hace por medio de un decreto legislativo (i) y el de la expedición de los distintos decretos legislativos que contienen las medidas necesarias para conjurar la situación planteada con el estado de excepción (ii).En el pasado, la Corte Suprema de Justicia se inhibió de controlar el decretolegislativo que declaraba el estado de excepción, bajo el “argumento” de la divisiónde poderes y la colaboración armónica. No obstante esa doctrina cambió con laSentencia C-004 de 1992, donde la Corte Constitucional formuló la regla del controlmaterial y formal, tanto del decreto declaratorio del estado de excepción, como delos que contienen las medidas excepcionales.Tales decretos deben cumplir sustantivamente el requisito de la conexidad, esdecir, deben referirse, o al estado de guerra, o a la grave alteración del ordenpúblico, o a una situación de crisis económica, social o ambiental. Como presupuestode validez, el artículo 214-1 de la Constitución impone un requisito formal consistente en que deben llevar la firma del Presidente y la de los trece ministros, debiendoser dictados durante la vigencia del estado de excepción al que se refieran yremitidos a la Corte Constitucional para su control, al día siguiente al de su expedición.Así entonces, a diferencia de los decretos leyes, los legislativos tienen por reglageneral control de constitucionalidad automático y excepcionalmente oficioso, puestoque si el Gobierno faltare al deber de remisión, el Presidente de la CorteConstitucional debe solicitar copia auténtica de los mismos a la Secretaría Generalde la Presidencia de la República, con dos días de término y en subsidio actuarásobre el texto que hubiera sido publicado.Los decretos legislativos que se dicten en estado de guerra exterior y deconmoción interior son transitorios, suspenden las leyes que sean incompatibles yrigen mientras dure el estado de excepción. En el caso del estado de emergenciaeconómica, social y ecológica, su vigencia es indefinida hasta que el Congreso losmodifique o derogue, excepto cuando se trate de nuevos tributos o de variación delos existentes, evento en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigenciafiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácterpermanente.1.3. El decreto del plan nacional de desarrolloEl artículo 151 de la Constitución prevé las materias y el trámite de las leyes orgánicas,incluyendo dentro de estas a la Ley del Plan General de Desarrollo. Esta ley sirve a su vez de fundamento para la expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, cuyo proyecto debe ser presentado por el Presidente de la República, dentro de los seis primeros meses de su periodo.De conformidad con el inciso tercero del artículo 341 de la Carta,“Si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley”.En este sentido, el decreto es una medida supletoria a la Ley del Plan Nacionalde Desarrollo, bajo el supuesto de la necesidad de su existencia, siendo su control de constitucionalidad posterior y por vía de acción en cabeza de la CorteConstitucional, conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 241 de la Carta.Cabe cuestionarse sobre la posibilidad que el Gobierno Nacional dicte el decretodel plan en el caso que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la leyaprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto la regla jurisprudencialvigente tiene establecido que en dicho escenario no le asiste competencia al ejecutivopara hacer uso de la atribución contenida en el artículo 341 de la Constitución1.4. Decretos EstatutariosPor decreto estatutario o de contenido estatutario ha de entenderse aquel enunciadonormativo que es expedido por el Gobierno Nacional y cuya materia debía serregulada, en principio, por una ley estatutaria en cumplimiento de lo dispuesto en elartículo 152 de la Carta Política.Uno de los ejemplos de este tipo de normativa es el Decreto 2591 de 1991 quefue expedido con fundamento en el literal b) del artículo 5 transitorio de la CartaPolítica conforme al cual se revistió al Presidente de la República de precisasfacultades para “Reglamentar el derecho de tutela”. Nótese que al ser la tutela(art. 86 C.P.) a su vez un derecho y un recurso para la protección de derechosconstitucionales fundamentales, su regulación debía hacerse mediante una leyestatutaria al tenor de lo que ordena el literal a) del artículo 152 Superior. No obstante,el Constituyente Primario consideró imperioso que la regulación fuese hecha en el mismo año de 1991 y no hasta que iniciara su funcionamiento el nuevo Congreso.Ese enunciado normativo puede ser también entendido como un Decreto ley,pero dicha mención es incorrecta, pues como se dijo, esta clase de decretos suponenla existencia de una ley de facultades extraordinarias, lo que no acontece aquí, yaque la competencia fue atribuida directamente por el Constituyente. Tampoco setrata de un Decreto Autónomo puesto que el Decreto 2591 de 1991 puede sermodificado directamente por el Congreso – vía ley estatutaria – lo cual no ocurrecon ese tipo de decretos. Finalmente, cabe recordar que este decreto estatutariotiene control ante la Corte Constitucional por mandato del artículo 10 transitorio dela Constitución.Otro buen ejemplo de estatutario es el Decreto 2067 de 1991 «Por el cual sedicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirseante la Corte Constitucional», que regula todo lo relacionado el control deconstitucionalidad abstracto como mecanismo para hacer efectivo el derechofundamental a la supremacía de la Constitución. Al igual que acontece con la acciónde tutela, si el Congreso quisiera reformar este decreto, tendría que hacerlo mediante una ley estatutaria.Desde el año 2003 el Congreso, en ejercicio de su función constituyente, hapretendido habilitar al Gobierno Nacional – vía regulación supletiva – para expedirDecretos estatutarios, con lo cual literalmente, el Ejecutivo inventa una categoríade decretos ajenos al sistema normativo colombiano, tal y como se explicita en lasección 3.3 de este escrito.1.5. Decretos autónomos o reglamentos constitucionalesLa Constitución Política de 1886 ya consagraba esta categoría de decretos quetanto la jurisprudencia como la doctrina fundamentaban en los numerales 6, 7, 9, 12,14 y 19 del artículo 120 de esa Carta, y que el sector mayoritario de la comunidadjurídica consideraba como disposiciones infralegales, frente a quienes sosteníanque éstas eran piezas normativas que estaban al mismo nivel de la ley. En el caso de la Constitución vigente fueron minimizados, existiendo en el sistema constitucionalun único caso en que el Gobierno Nacional puede dictar este tipo de actos, en ejercicio de la facultad que le atribuye a éste directamente la Constitución y sin sujeción a la ley previaEn la actualidad, se les considera como actos de naturaleza administrativa, deallí que sea el Consejo de Estado y no la Corte Constitucional la autoridad competente para ejercer su control de constitucionalidad. Pero esa afirmación no significa que su expedición corresponda a una función propiamente administrativa, por lo que su control de constitucionalidad debería hacerse mediante la acción de nulidad por inconstitucionalidad (art. 237-2 C.P.) y no vía acción nulidad (art.84 C.C.A.)De conformidad con esta tesis, el único decreto autónomo dictado en vigenciade la Constitución de 1991 es el 777 de 1992 “por el cual se reglamenta lacelebración de los contratos a que se refiere el inciso segundo del artículo355 de la Constitución Política”. En este sentido es discutible la posición de Charry, quien considera también como decretos autónomos: los que expide el Gobierno Nacional en ejercicio del artículo 131, referentes a la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y a la determinación del número de notarios y oficinas de registro; el del artículo 34 transitorio sobre el veedor del tesoro; y el del artículo 50 transitorio para la expedición transitoria de la regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, con lo que ese autor confunde los decretos autónomos con aquellos que fueron producto del ejercicio de atribuciones otorgadas directamente por la Carta Política al inicio de su vigencia, ya de forma directa, vía regulación supletiva, o más recientemente los que intentaban eludir el control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, en tanto dichas piezas normativas, a diferencia de los reglamentos constitucionales, no sustraen al Congreso de la regulación de dichas materias a posteriori-.2. Los decretos de contenido administrativoEn este evento se está frente a enunciados normativos, expedidos por el GobiernoNacional en los casos previstos por la Constitución, cuyo contenido y alcance material está sometido tanto al de las leyes que les sirven de fundamento, como al de las demás leyes del sistema. Por ello, su fuerza vinculante es inferior a la de las leyes y a la de los decretos de contendido legislativo. En el sistema colombiano estos decretos operan bajo tres modalidades básicas: Los decretos reglamentarios, losdecretos que desarrollan leyes marco y los decretos ejecutivos. No obstante, lainventiva oficial ha dado lugar a una cuarta clase, a los decretos de enmienda o decorrección de yerros caligráficos o tipográficos.2.1. Los decretos reglamentariosLa potestad reglamentaria es una facultad permanente del Presidente de laRepública, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta, que se ejerce“mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesariospara la cumplida ejecución de las leyes”. Si bien a diferencia de lo que ocurrecon los decretos legislativos la potestad reglamentaria es permanente, ello no esóbice para que la ley que va a ser reglamentada establezca un término dentro delcual deba expedirse el respectivo reglamento.La perspectiva clásica, con base en el principio de separación de poderes, sosteníaque el legislador creaba el Derecho y que el ejecutivo lo aplicaba. Ibáñez Najar aldiferenciar entre regulación y reglamentación, señala que la potestad reglamentariabusca la emisión de normas complementarias para la ejecución de la regulación,precisando que: "“mientras que con la regulación se hace la creación originaria del derecho mediante normas de carácter general, impersonal y abstracto, las cuales constituyen materia reglamentable, con la reglamentación se complementa dicha regulación con el objeto de lograr su cumplida ejecución"En este contexto la función de los decretos reglamentarios sería la de desarrollary permitir la ejecución de las leyes, o de la regulación, teniendo por lo mismo susenunciados, fuerza vinculante inferior a la de la ley.Para el caso colombiano, la postura clásica ha sido modificada y el supuestoreparto general de competencias normativas entre la ley y el decreto reglamentarioes cada día más inexistente. Así por ejemplo, el Gobierno Nacional dispuso en elartículo 1 del Decreto 4088 de 2007" , que:"“Durante la jornada electoral del 28 de octubre de 2007, los ciudadanos no podránusar, dentro del puesto de votación, teléfonos celulares, cámaras fotográficas o devideo entre las 8 a.m. y las 4 p.m. Podrán hacer uso de tales aparatos los comunicadores acreditados ante la Registraduría General de la Nación por el respectivo medio de comunicación”."Esta norma establece una clara restricción al uso y goce de bienes muebles. Siel Estado lo que pretendía era evitar la entrada o salida de llamadas en los puestosde votación, bien puede activar sistemas de bloqueo de llamadas, pero no puedeprohibir el uso de los mismos. Si ya es muy cuestionable que en un Estado social dederecho se restrinjan derechos de las personas, lo realmente grave es que dichapráctica se haga por medio de simples actos administrativos proferidos por laautoridad de turno, violándose de esa manera la reserva de ley que el Constituyenteprimario estableció cuando se trata de limitar el ejercicio de los derechosconstitucionales.Esta es tan sólo una muestra de la utilidad de los decretos reglamentarios, queteóricamente se plantean como actos normativos a los cuales se atribuye un rango inferior a la Constitución y a la ley, pero que en el caso colombiano, pueden violar impunemente cualquier ley e incluso la Constitución.Basta señalar que hay ámbitos de reserva legislativa donde según la Constituciónno es admisible que el Gobierno Nacional en ejercicio de su potestad reglamentariadicte decretos de esa naturaleza, tal como ocurre con las leyes estatutarias y lasorgánicas. Empero, como suele ocurrir en países donde cada juez tiene su propiaConstitución Política, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estadoavala una posición contraria en tanto sostiene a partir de su lectura administrativade la Carta Política que “la función presidencial de reglamentación se predicade todas las leyes”. De allí que haya conceptuado en la misma providencia, queuna ley orgánica “puede ser reglamentada en ejercicio de la potestadreglamentaria que el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política leconfiere al Presidente de la República”.De lo expuesto podemos afirmar que en la práctica jurídica colombiana vieneoperando, con tendencia al aumento, una “auto”- deslegalización en la que elEjecutivo con el respaldo del Consejo de Estado emite permanentemente decretosque, bajo el pretexto de reglamentar, violan la cláusula general de competenciaotorgada al Congreso para “hacer las leyes” (art. 150-10 C.P.), desarrollar laConstitución y expedir las reglas de Derecho, procedimiento este que carece delegitimidad, aún en el escenario de descrédito legislativo que afronta el país.2.2. Decretos inmarco o que desarrollan leyes marco o cuadroLas leyes marco son una clase especial de ley, cuyas materias están previstas en elnumeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Mediante estas, el Congreso leseñala al Gobierno los criterios y objetivos que habrán de servirle de marco para laproducción de decretos que permitan la realización de esas finalidades. Al GobiernoNacional le asiste la facultad permanente para dictar este tipo de decretos, ya quelos puede expedir en cualquier tiempo y en el número que considere necesario, bajodos supuestos: que exista la ley marco y que los decretos se enmarquen en loscriterios y objetivos por ella definidos. Se trata en este caso, del manejo de materias que necesitan acciones inmediatas, de asuntos cambiantes, que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e informaciónpertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidadde expedir.Las leyes marco no equivalen a una ley de facultades extraordinarias. Lo anterior“por cuanto las competencias gubernamentales para regular aquellas materias objetode ley marco no son facultades de naturaleza legislativa, sino propiamenteadministrativas o ejecutivas: “en este tipo de leyes lo que queda para la actividad deregulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en virtudde ellas no está investido el Presidente de la República de la atribución de legislar, a Para el Consejo de Estado “las leyes marco habilitan al Gobierno paraexpedir los reglamentos que según la conveniencia y oportunidad del momentoy de la realidad económica y social, sean más aconsejable”. Estos elementos de conveniencia y oportunidad, que no están consagrados en parte alguna de la Constitución, son los que le van a permitir el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, afirmar que estos decretos a pesar de ser actos administrativos tienen “vocación legislativa”, invención esta que será objeto de análisis en la sección final de este trabajo.De otra parte, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado hanentendido que los decretos que expide el Gobierno Nacional para cumplir con lafunc ión de “modi f i car la e s t ruc tura de los Mini s t e r ios , Depar tamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales,con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, contenidaen el artículo 189-16 de la Carta Política son típicas normas que desarrollan leyesmarco.2.3. Los decretos ejecutivosPara el estudio de estos decretos es preciso analizar previamente lo que dispone elinciso cuarto del artículo 115 de la Carta Política, en tanto algunas de estas disposiciones, excepcionalmente, no tienen que ser suscritas por los ministros odirectores de departamentos administrativos como requisito de validez y configuranactos de responsabilidad exclusiva del Presidente de la República. No obstante,en uno u otro caso se designan como decretos ejecutivos aquellos que permiten laejecución de actividades preferentemente administrativas, de conformidad con laspotestades dispuestas por el artículo 189 de la Constitución.Así, por medio de estos decretos, son nombrados y removidos libremente losministros del despacho y los directores de departamento administrativo (art. 189-1C.P.); se nombran los agentes diplomáticos (art. 189-2 C.P.); se designa a lospresidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y alas personas que deban desempeñar empleos nacionales que no sean de carreraadministrativa (art. 189-13 C.P.), se confieren ascensos a los miembros de la fuerzapública (art. 189 numerales 3 y 19 C.P.), se conceden permisos a los empleadospúblicos que los solicitan, para aceptar de gobiernos extranjeros u organismosinternacionales cargos, honores, recompensas o celebrar contratos con ellos (art.129 y 189-18 C.P.), se delegan funciones al ministro delegatorio (art. 196 C.P.), seconvoca al Congreso a sesiones extraordinarias (art. 200-2 C.P.) y se dispone laaplicación temporal de un tratado internacional (art. 224 C.P.).En la práctica, éstos se expiden cuando dentro de la categorización de los decretosdel orden nacional, un texto normativo no puede clasificarse con claridad en uno delos otros tipos ya enunciados, y por ende, puede sostenerse que se trata de unacategoría meramente residual. Así son decretos ejecutivos, los actos mediante loscuales el Gobierno Nacional da cumplimiento a una sanción a instancias de autoridadcompetente, por ejemplo, cuando se suspende a un Gobernador que ha sidosancionado por incurrir en desacato a un fallo de tutela o se le hace efectiva unasanción disciplinaria de destitución o el que decreta el duelo nacional por elfallecimiento de un congresista, tiempo durante el cual debía izarse “el pabellónNacional a media asta en todos los edificios públicos del país”.2.2. Decretos Enmienda o de corrección de yerros caligráficos o tipográficosAunque podrían considerarse típicos decretos ejecutivos los Decretos Enmienda ode corrección de yerros caligráficos o tipográficos, en las citas o referenciasde las leyes, han adquirido autonomía, dado el abuso que se ha hecho de losmismos.Estos actos administrativos tienen como fundamento el artículo 45 del Códigode Régimen Político y Municipal, norma promulgada en 1913, cuando no existíanleyes orgánicas, ni estatutarias ni la prohibición para que el Gobierno Nacionalexpidiera códigos. A pesar de las transformación del sistema normativo con la CartaPolítica de 1991, el Gobierno Nacional ha utilizado este tipo de piezas normativasfrecuentemente, siendo la forma más refinada de modificar el contenido de lasleyes, Códigos o de normas con fuerza material de ley o para evitar diversasinterpretaciones sobre la vigencia de una ley, bajo el pretexto de hacer merascorrecciones caligráficas o tipográficas, con lo cual nuevamente se presenta unaafrenta a la seguridad jurídica.El uso perverso de este tipo de decretos genera consecuencias prácticas funestasdentro de nuestro sistema normativo, en la medida en que los Decretos Enmiendahan sido utilizados para subsanar los vicios de forma en que ha incurrido el Congresoen el trámite legislativo o para revivir normas legales derogadas, invocando paraello la facultad de corrección de yerros caligráficos o tipográficos. El abuso de la facultad de corrección ha llegado al punto que, ahora, el Gobierno Nacionalempezó a utilizarla para enmendar actos legislativos a pesar que el Código deRégimen Político y Municipal alude, como se indicó, exclusivamente a la rectificaciónde leyes y que en el sistema constitucional vigente el Ejecutivo no tiene competenciani para objetar, ni sancionar, ni promulgar las decisiones del Congreso cuando ejercesu función constituyente dado que dichas atribuciones las ejerce, sólo cuando defunción legislativa se trata.Como el ejercicio del poder constituyente derivado (art. 374 C.P.) no fue atribuidoal Ejecutivo, éste no tiene competencia para corregir los yerros en los que hayapodido incurrir el Congreso. Peor aún, lo que este hecho denota, es el desgreño delos miembros de esa corporación pública de elección popular, que expide las normassin un mínimo de técnica. En este punto bien cabe la distinción que hace Carneluttientre obreros del Derecho calificados y no calificados, siendo mucho másproblemático para el caso colombiano, en razón a los conocidos vínculos delCongreso con el paramilitarismo, que permiten augurar la conformación de quórumy mayorías calificadas de los parlamentarios en prisión, elegidos, en su momento,por pertenecer a diferentes partidos políticos.Si en el sistema jurídico colombiano estuvieran identificadas con claridad y rigorlas piezas normativas que lo componen, seguramente no se admitiría que un actoadministrativo –Decreto Enmienda– pudiera modificar un texto constitucional, inclusoso pretexto de corregir yerros caligráficos o tipográficos. En nuestro sistemanormativo dichos errores deben ser remediados por el propio Congreso y no por elEjecutivo.3. Decretos inventados por el Gobierno NacionalEl Gobierno Nacional, en ejecución del presidencialismo extremo que propicia elsistema, no conforme con hacer uso indebido de su potestad reglamentaria y de lascompetencias para expedir otros textos normativos, se ha dado a la tarea de articularuna política de invención de nuevas piezas normativas (léase decretos), ajenas alsistema constitucional vigente, pero que gracias a la falta de control y de rigor delConsejo de Estado, evidencian cómo en Colombia el poder público formalmenteestá divido en ramas, pero materialmente se concentra alrededor de la figura delPresidente de la República.En este trágico y oscuro contexto se presentan a continuación los decretosinventados por el Gobierno, que no armonizan con el sistema normativo previstoen la Carta de 1991.3.1. Decretos compiladoresLa Constitución Española de 1978 diferencia entre dos clases de delegaciónlegislativa, una de las cuales es la facultad que se le otorga al Gobierno pararefundir textos legales, la que fue prevista en el numeral 2 del artículo 82 de esaCarta Política, según el cual “La delegación legislativa deberá otorgarsemediante una Ley de bases cuando su objeto sea la formación de textosarticulados o por una Ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textoslegales en uno solo.”(Resaltado fuera de texto.) Esa competencia para refundirtextos legales tiene como finalidad “reconducir a unidad la normativa dispersay fragmentaria”. El autor precisa que en este caso “la limitación es muchomás drástica, y el Gobierno se encuentra sujeto no a directrices fijadas porlas Cortes en la ley, sino a la propia normativa legal vigente, que nopodrá modificar. El Gobierno habrá de operar con las normas legalesexistentes -no puede conferir rango legal a normas que no lo tengan – tansolo para hacer de ellas un único cuerpo legal”. El documento que se generapor el Gobierno es denominado texto refundido y es puesto en vigencia medianteun Real Decreto Legislativo.En el caso colombiano, el Constituyente de 1991 consciente de la voluminosa,desordenada y antitécnica producción normativa del Congreso y de otras autoridadesestatales previa a la expedición de la Carta Política, estableció dos reglasconstitucionales. La primera, prescribe como competencia exclusiva y excluyentedel Congreso la expedición de códigos en todos los ramos de la legislación y reformarsus disposiciones (art.150-2 C.P.) y la segunda, ordena que en los casos en que unaley fuera objeto de reforma parcial, deba ser publicada en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas (art. 158 C.P.). En desarrollo de este mandato, la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) en su artículo 195 prescribió “PUBLICACIÓN EN UN SOLO TEXTO. Los servicios técnicos y profesionales de las Cámaras tendrán a su cargo la preparación y publicación de las leyes que, alhaber sido objeto de reforma parcial, deban publicarse en un solo texto queincorpore las modificaciones aprobadas”. Obvio es concluir que si esas reglas fuesen cumplidas, podría precisarse la normatividad vigente cuando menos en el nivel legal.Esta imposibilidad de predecir las consecuencias frente a un problema jurídicoconcreto, genera espacios de arbitrariedad y de abuso del poder, ya que ante laausencia de reglas claras de juego, será el servidor público de turno el encargadode fijarlas, en detrimento de los intereses de las personas involucradas en el conflicto,que vuelven a adquirir la posición jurídica de súbditos frente a la voluntad incontrolable de quien ejerza la función pública. Este escenario de incertidumbre e inseguridad jurídica es el más favorable tanto para el Congreso como para el Ejecutivo, en clara violación de los artículos 6, 121, 122, 123 y 209 de la Carta Política.Como situación lamentable para el caso colombiano y como consecuencia de lacomplacencia del Congreso con el Ejecutivo, el Estatuto Orgánico del Presupuestoque por mandato del artículo 151 de la Constitución debe ser expedido medianteuna Ley Orgánica, está contenido en el Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995. Este decreto tuvoorigen en la autorización que el legislador, en el artículo 24 de la Ley 225 de 1995,otorgó al Gobierno Nacional para que compilara las normas de esta ley, así comolas Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, “sin cambiar su redacción ni contenido”.Piezas normativas, como el Decreto 111 de 1996 han sido llamados por lajurisprudencia como Decretos compiladores, los que como toda prácticainconstitucional son expedidos con frecuencia y sin control eficaz alguno.Uno de los asuntos más problemáticos de la situación, radica en la posiciónadoptada por la Corte Constitucional alrededor de la compilación de normas, puesla corporación entendió que “al tratarse de una facultad que en nada debealterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrolladapor cualquier particular o entidad pública, o puede igualmente ser delegadaen el ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10º delartículo 150 superior. Con todo, cabe en este punto precisar que la facultadde compilar, esto es, de agrupar en un sólo texto normas jurídicas referentesa un determinado tema, no puede conllevar la expedición de un nuevo textojurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, puesello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código”. Al amparo de una tesis como esa, acontece hoy que el Estatuto Orgánico del SistemaFinanciero no esté contenido en una ley, sino en el Decreto 663 de 1993. No existe sin embargo justificación alguna, para que haya sido la propia CorteConstitucional la que haya acogido la existencia de competencias compilatorias enel Ejecutivo, si se tiene en cuenta que la misma corporación había establecido quelas leyes orgánicas hacen parte del bloque de constitucionalidad latu sensu, y queadicionalmente, el artículo 158 de la Constitución otorgó taxativamente tal atribución al Congreso, disponiendo además la Ley 5 de 1992, que dicha labor era competencia de los “servicios técnicos y profesionales de las Cámaras”.Ha hecho carrera en la Corte Constitucional y mucho más en el Consejo deEstado un párrafo contenido en la Sentencia C-541 de 1995, referido al artículo54 de la Ley 179 de 1994 que sirvió de fundamento para la expedición del Decreto111 de 1996 según el cual “Debe advertirse que este decreto ejecutivo no puedederogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas de las leyes 38 de 1989y 179 de 1994. Tal decreto tiene una mera fuerza indicativa y su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes mencionadas”.En el mismo sentido el Consejo de Estado ha afirmado que “Los decretos ejecutivoscompiladores de leyes, son actos administrativos que no constituyen un cuerpolegal autónomo, y no tienen valor normativo sino indicativo”En una comunidad jurídica madura, en la que el sistema de fuentes estuvieraclaramente establecido, cuyos integrantes observaran la Constitución comopresupuesto normativo, no caben conclusiones como las trascritas. En efecto, de loexpuesto por el Tribunal Constitucional y por el cuerpo consultivo del Gobiernopuede inferirse, que dichas corporaciones aceptan que en nuestro sistema existendisposiciones jurídicas que no generan consecuencias normativas sino meramenteindicativas. Entonces, al parecer un decreto compilador no produciría efectosjurídicos, y si eso es así, ¿para qué expedir enunciados que no van a producirconsecuencias jurídicas? Con esa tesis, no faltará quien sostenga para el caso delCódigo Nacional de Tránsito Terrestre que definiciones como por ejemplo la de víaarteria pueda, con algo de fundamentación, ser aducida con fuerza meramenteindicativa.El control judicial de los decretos compiladores corresponde al Consejo deEstado. Así, el mejor servicio que esa corporación podría brindarle al sistemajurídico es cambiar su jurisprudencia (overruling), tanto en los conceptos de laSala de Consulta y Servicio Civil como en las sentencias de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo y no admitir la validez de las compilaciones que pretenda expedir elGobierno Nacional.El diseño constitucional vigente que delimita el sistema de fuentes y otorga valideza las diferentes piezas que lo integran pretende atacar la inflación normativa conla expedición de Códigos, Estatutos o Leyes estatutarias, pero no mediante decretoscompiladores “con fuerza meramente indicativa”, que al ser producto de unainvención del Gobierno, no resultan compatibles con el sistema normativo, generandocontradicciones y problemas innecesarios en las altas cortes al hacer su escrutinio.3.2. Decretos de contenido administrativo con vocación legislativaEn el apartado 2.2.2. fueron presentadas algunas de las características de los decretos que desarrollan leyes marco o cuadro, los que han sido entendidos como típicos actos administrativos o reglamentos, tanto por la Corte Constitucional como el Consejo de Estado. La teoría del acto administrativo enseña que “la administración está sujeta en su actividad al ordenamiento jurídico, es decir, que todos los actosque dicte y las actuaciones que realice deben respetar las normas jurídicas superiores” y a esta idea se la denomina principio de legalidad, que debeentenderse, en el Estado social de derecho, como principio de constitucionalidad.Sobre el principio de legalidad el Consejo de Estado ha dicho que es “fundantedel Estado Social de Derecho, tiene un mayúsculo valor normativo que irradiala convivencia dentro del orden social, pues, a la vez que sujeta las situacionesy relaciones al imperio jurídico y a la obediencia del derecho, define la órbitade responsabilidad de las personas y de las autoridades y, por ende, tieneconnotaciones sustantivas para el ejercicio del derecho fundamental a lalibertad, habida cuenta que en tanto los administrados pueden hacer todoaquello que no les está prohibido por el orden jurídico, las autoridadesúnicamente pueden hacer lo que les está legalmente permitido y autorizado"Aplicado este principio al ejercicio de la competencia reglamentaria del GobiernoNacional, el Consejo de Estado ha señalado que:"“la potestad es una función administrativa en cabeza del Gobierno, indispensable para la correcta y cumplida ejecución de las leyes, y que dentro los parámetros trazados para su cabal ejercicio, entre otros, se encuentran:.- Entre mayor sea el detalle con que el legislador haya regulado la materia, menos resulta necesaria la reglamentación de la ley. Al contrario, habría una competencia material más amplia en poder del gobierno, cuando la ley omite establecer todas o las suficientesdisposiciones para su ejecución.-. El reglamento debe sumisión a la ley reglamentada, tanto que no podrá restringir o extender su alcance, ni crear situaciones, u ordenamientos no previstos en ésta. -. El reglamento no puede contradecir la norma reglamentada, sino hacerla más entendible y de fácil aplicación….".“El reglamento, como expresión de esta facultad originaria del Ejecutivo es, pues,un acto administrativo de carácter general que constituye una norma de inferiorcategoría y complementaria de la ley; su sumisión jerárquica a ésta en la escalanormativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta,toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto deaquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda suprimir losefectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos, motivo por elcual si supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del Legislador compromete su validez y, por tanto, deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política".” Si el Gobierno Nacional, el Consejo de Estado y el sectormayoritario de la doctrina insistiesen en defender la existencia de los “reglamentoslegislativos”, o de actos administrativos con vocación legislativa, lo primero quetendrían que hacer como mínimo, es presentar las razones para apartarse de laregla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional, lo que no resulta posible,pues la regla de la Corte es producto del control abstracto de constitucionalidad,con efectos erga omnes de cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.). Además,por ser de Perogrullo sostener que “decretos típicamente administrativos” nopueden derogar leyes, es que la Administración recurre a la arbitrariedad,inventándose un enunciado normativo ajeno a al sistema jurídico.Esta práctica irregular de de invención normativa, como se dijo, genera gravesproblemas de inseguridad jurídica para los operadores, la sociedad y la Academia.De esta manera, los estudiantes de derecho, posteriormente vinculados comoprofesionales en empleos del Gobierno o de la Jurisdicción ContenciosaAdministrativa, van a repetir sin más lo que equivocadamente la doctrina amplificó,desarrollándose de esa manera la política de invención normativa que aquí sedenuncia.3.3. Decretos estatutarios irregulares, expedidos como resultado deuna regulación supletivaEstos últimos decretos, bien podrían ubicarse en el catalogo de los decretos estatuarios, al ser enunciados expedidos por el Gobierno Nacional, que versan sobre materias que tienen reserva de ley estatutaria. El establecimiento de esta clase de decretos es una novedad en el sistema colombiano, dispuesta durante la administración Uribe Vélez, y han resultado eficaces para evadir el control que la Corte Constitucional debe ejercer sobre los enunciados que tienen fuerza material de ley.La maniobra consiste en la ejecución de una facultad extraordinaria que esotorgada al Presidente, por medio de parágrafos o artículos transitorios contenidosen actos legislativos, para que legisle sobre materias que tienen reserva de ley estatutaria, de modo tal que se evade el control constitucional y se afecta el Estadoconstitucional democrático.Específicamente la estrategia es la siguiente: en Colombia (hasta antes de estosdecretos) ciertas materias por su importancia, tenían reserva de ley estatutaria (art.152 C.P.), estableciéndose para ellas un trámite más exigente que para las demásleyes, que incluye el control automático, previo e integral por parte de la CorteConstitucional. Ahora bien, a partir de 2002, se incluye una cláusula de regulaciónsupletiva en los actos reformatorios de la Constitución, que señala que en caso deno expedir el Congreso la ley estatutaria sobre el tema (para lo que no se le datiempo), entonces, queda facultado el Gobierno Nacional para regular la materiaestatutaria por medio de decretos.El resultado es así tan efectivo como perverso puesto que se expide el decreto“estatutario” el cual cobra vigencia inmediata, sin control alguno, regulando deplano situaciones y quitando vigencia a normas estatutarias, que sí tuvieron querespetar los trámites legislativos y judiciales de que tratan los artículos 152 y 153 de la Carta. Acontece así una captura regulativa por parte del Gobierno Nacional, quele permite apropiarse de las materias estatutarias, sin discusión en el Congreso conviolación del principio democrático (arts. 3 y 160 C.P.). Adicionalmente y en razónal sistema de control judicial posterior, en este caso, dicha disposición alcanza aagotar su finalidad.Son ejemplos de esta clase de decretos, el 2207 de 2003, dictado con base en elparágrafo transitorio del Acto Legislativo Nº 1 de 2003, sobre reforma política,relacionado con la financiación de las campañas; los decretos 2637 de 2004 y 2697de 2004 expedidos con fundamento en el Acto Legislativo Nº 3 de 2002, relativo alsistema penal acusatorio; y el decreto 4766 de 2005, proferido en desarrollo delparágrafo transitorio del artículo 176 de la Constitución Política, reformado por elActo Legislativo Nº 2 de 2005, sobre circunscripciones territoriales, especiales einternacional para la Cámara de Representantes.Aunque la Corte Constitucional efectuó el control de constitucionalidad de formaoficiosa sobre los tres primeros decretos, respecto del Decreto 4766 de 2005 loefectuó de forma automática ya que el Gobierno remitió su texto a dicha Corporación.Cabe resaltar que si bien todos estos decretos fueron declarados inexequibles, en elcaso de la norma del 2005, durante la etapa de fijación en lista se solicitó la suspensión provisional de sus efectos, razón por lo cual la Corte otorgó efectos retroactivos a la declaración de inexequibilidad.Estos decretos no tienen justificación constitucional alguna, ni siquiera en losactuales momentos de crisis congresional. Si de lo que se trata es de regular uno de las materias a las que se refiere el artículo 152 Superior dicha corporación pública debe hacerlo mediante la ley estatutaria correspondiente y no transferirle esa función al Gobierno Nacional, de allí que estos decretos también sean producto de la invención de los poderes constituidos y por lo mismo ajenos a nuestro sistema normativo.MANUAL DE TÉCNICA LEGISLATIVA COLOMBIANA ANEXO DEL DECRETO 1345 de 2010. Haga click aquíTIPOS DE LEYES RESUMEN DE ESTUDIOS DE OLANO, CHARRY y SIERRA PORTO. Haga click aquíDerecho Parlamentario y Tecnica legislativa. Haga click aquíTipos de Leyes. Haga click aquíSoft law Administrativo. Haga click aquíclasificados gratis
Jorge Cardenas21 de diciembre de 2016, 12:12Excelente Blog, la lectura muy clara y de paso muy interesantes las observaciones personales sustentadas en ejemplos palpables.ResponderEliminarAñadir comentarioCargar más...