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Timestamp: 2019-03-19 21:12:22+00:00
Document Index: 18361201

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 23', 'art. 2043', 'art. 35', 'art. 3', 'art. 116', 'art. 53', 'sentenza ', 'art. 34', 'art. 23', 'art. 23', 'sentenza ']

Cons. St. Adunanza Plenaria, n. 9 del 2007, sulla c.d. pregiudizialità amministrativa
La regola della c.d. "pregiudizialità amministrativa", secondo cui occorre la previa impugnazione dell’atto per ottenere il risarcimento dei danni, non opera nel caso di annullamento in via di autotutela del provvedimento lesivo ovvero nel caso di danni causati da atti materiali di esecuzione del provvedimento.
Sono tre i principi importanti enucleati dall’Adunanza Plenaria del CONSIGLIO DI STATO con la sentenza 30 luglio 2007 n. 9.
In particolare, per il massimo consesso della Giustizia amministrativa:
1. rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo un’azione di risarcimento dei danni proposta a seguito di occupazione d’urgenza nel caso di decreto di esproprio mancante o tardivo, cioè emesso dopo la scadenza della dichiarazione di pubblica utilità; nella materia dei procedimenti di esproprio, infatti, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – naturalmente anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi.
Ha osservato in particolare l’Adunanza Plenaria che nei procedimenti come quello in controversia non governati ratione temporis dalle norme sostanziali del T.U., la dichiarazione di pubblica utilità è l’atto autoritativo che fa emergere il potere pubblicistico in rapporto al bene privato e costituisce al tempo stesso origine funzionale della successiva attività, giuridica e materiale, di utilizzazione dello stesso per scopi pubblici previamente individuati.
La fattispecie presenta dunque evidenti punti di contatto con quella che si determina a seguito dell’annullamento in s.g. della dichiarazione di pubblica utilità, in quanto in entrambi i casi gli effetti retroattivi naturalmente conseguenti alla pronuncia demolitoria o quelli derivanti dalla mancata conclusione del procedimento non sembrano poter travolgere a posteriori il nesso funzionale che ha comunque legato l’attività dell’Amministrazione alla realizzazione del fine di interesse collettivo individuato all’origine.
E’ stato pertanto ritenuto che nella materia dei procedimenti di esproprio sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – naturalmente anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi.
2. Il rito abbreviato, di cui all’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, non è applicabile ad una controversia che consegue ad una procedura di espropriazione ma nella quale vengono in rilievo profili di stampo esclusivamente risarcitorio; nei giudizi meramente risarcitori, infatti, non ricorre la ratio per la quale il Legislatore ha ritenuto di favorire, in deroga ai termini processuali ordinari, una più rapida tutela degli interessi pubblici in ambiti individuati (Cfr. in tal senso da ultimo Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 7194 del 2006).
3. La regola della c.d. pregiudiziale amministrativa – secondo la quale l’ammissibilità della domanda risarcitoria presuppone la previa demolizione in s.g. del provvedimento lesivo – non opera ove l’atto sia stato rimosso in sede amministrativa, in autotutela o su ricorso di parte, oppure se il danno non sia prodotto dalle statuizioni costitutive contenute nell’atto ma sia materialmente causato dalle particolari modalità di sua esecuzione; in particolare la suddetta regola non opera nel caso di azione risarcitoria proposta a seguito dell’irreversibile trasformazione del fondo operata dalla P.A. sulla base di una occupazione d’urgenza alla quale non sia seguita, nei termini previsti dalla dichiarazione di p.u., l’emissione del decreto di esproprio.
Ha osservato in particolare l’Adunanza Plenaria che nell’ipotesi da ultimo considerata, il danno concretamente lamentato non discende da eventuali illegittimità dell’atto dichiarativo quanto direttamente dalla mancata conclusione del procedimento e dalla omessa adozione al termine dei lavori del decreto di trasferimento, che ha impedito la stabilizzazione degli effetti giuridici interinalmente prodotti dagli atti intermedi ad esso finalizzati sul piano causale.
Il caso in questione rientra dunque nel novero di quelle ipotesi nell’ambito delle quali è evidente che nessun onere di previa impugnazione del provvedimento dannoso può addossarsi al suo destinatario.
sul ricorso in appello n. 4/2007, dell’Adunanza Plenaria (n. 1125/2005 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana proposto dal COMUNE DI MELILLI, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. ****************, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. ******************, in Palermo, via Notarbartolo n. 38;
i signori +++, tutti in persona della sorella germana ********** +++, che in loro nome agisce, dichiara e sottoscrive, nonchè la signora ********** +++, in proprio, tutti rappresentati e difesi dall’avv. ***********************, e dall’avv. ********************* con domicilio eletto in Palermo, via Tripoli n. 3, presso lo studio dell’avv. *****************************;
della AZIENDA UNITÀ SANITARIA LOCALE N. 8 DI SIRACUSA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. *******************, con domicilio eletto in Palermo, presso lo studio del medesimo in Palermo, via Duca della Verdura n. 4 (appellante incidentale);
Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor ******** +++ e litisconsorti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio, con appello incidentale, dell’Azienda Unità Sanitaria Locale n. 8 di Siracusa;
Relatore, alla pubblica udienza del 25 giugno 2007, il Presidente *************** e udito l’avv. *********************;
1) Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania, i germani +++, premessa la propria qualità di comproprietari pro indiviso dell’area situata in territorio del comune di Melilli, censita in catasto al foglio di mappa 57, p.lle 750, 754, 614, 618 ed interessata dalla costruzione del poliambulatorio dell’Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa, esponevano che le Amministrazioni citate avevano occupato – senza notificare gli atti della procedura ad essi proprietari – i terreni in questione, realizzando il poliambulatorio.
I ricorrenti chiedevano conclusivamente di accertare e dichiarare la illegittimità e la illiceità della condotta delle Amministrazioni intimate in relazione alla procedura di espropriazione avente ad oggetto l’area sulla quale era stato edificato il Poliambulatorio di ******* e per l’effetto chiedevano la condanna in solido tra loro del Comune di Melilli e della Azienda U.S.L. n. 8 di Siracusa al risarcimento della lesione subita, invocando l’art. 2043 c.c. e l’art. 35 decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, oltre che la corresponsione di interessi e rivalutazione monetaria, ed il ristoro dell’ulteriore pregiudizio derivante dal ritardo subito nella reintegrazione del proprio patrimonio.
– nel 1991 era intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera in questione, che prevedeva (art. 3 del Decreto dell’Assessorato Regionale alla sanità n. 94477/1991) l’avvio delle espropriazioni nel termine di tre mesi dalla data di comunicazione del D.A. stesso e la ultimazione entro cinque anni con la medesima decorrenza;
– nel 1995 era stata disposta l’occupazione d’urgenza;
– il decreto di espropriazione non era mai intervenuto, come si desumeva, anche ai sensi dell’art. 116/2 c.p.c., dal silenzio sul punto delle amministrazioni, le quali erano state espressamente sollecitate dall’ordinanza interlocutoria a fornire documentati chiarimenti riguardo ad esso;
l’erroneità della dichiarazione di responsabilità in solido dell’Azienda, del tutto estranea alla procedura espropriativa della quale dovrebbe – se mai – rispondere la Regione attraverso la gestione liquidatoria delle pregresse poste debitorie e creditorie sorte in capo alle ex UU.SS.LL..
Come riferito nelle premesse la controversia all’esame consegue alla realizzazione di un Poliambulatorio U.S.L. sul terreno di proprietà dei germani +++ sito nel comune di Melilli.
I germani +++ hanno quindi proposto nel 2002 ricorso al T.A.R. Catania, chiedendo il risarcimento per equivalente del danno patito.
Per quanto qui ora rileva il Tribunale ha statuito che la controversia, pur riguardando "comportamenti " dell’Amministrazione, risultava devoluta alla giurisdizione amministrativa esclusiva in base all’art. 53 T.U. sulle espropriazioni n. 327 del 2001, all’epoca ancora non inciso da Corte cost. n. 191 del 2006.
Al riguardo l’Adunanza Plenaria ricorda che, come è noto, la Corte di Cassazione è in sostanza ferma nel ritenere la giurisdizione dell’A.G.O. in relazione a controversie espropriative caratterizzate dalla omessa pronuncia del decreto di esproprio o (secondo l’ipotesi più frequente) dalla sua adozione dopo la scadenza dei termini comminati dalla dichiarazione di P.U., sul rilievo che in questi casi l’Amministrazione è ormai carente di ogni potere ablatorio rispetto al diritto reale vantato dal proprietario.
In tali sensi chiarisce la Suprema Corte che nel caso di inutile decorso dei termini finali fissati nella dichiarazione di P.U. per il compimento dell’espropriazione e dei lavori senza che sia intervenuto il decreto traslativo non rileva più che il potere espropriativo fosse in origine attribuito all’Amministrazione, in quanto è decisivo che tale attribuzione, circoscritta nel tempo direttamente dal Legislatore, fosse già venuta meno all’epoca dell’utilizzazione della proprietà privata (per tutte SS.UU. nn. 13659 del 2006 e 2688 del 2007).
A tale insegnamento si è conformata una parte della giurisprudenza amministrativa, in sostanza rilevando che un diverso criterio poteva valere solo fino a quando la Corte costituzionale, con la nota sentenza n. 204 del 2004, non ha espunto dall’art. 34 del D. L.vo n. 80 del 1998 la devoluzione alla giurisdizione esclusiva dei "comportamenti" della P.A. in materia urbanistica e di governo del territorio.
In precedenza – alla stregua del procedimento bifasico disegnato dalla legge fondamentale n. 2359 del 1865 e ancor più dopo le innovazioni in tema di dichiarazione implicita introdotte dalla legge n. 1 del 1978 – cardine dell’attività ablatoria era invece la dichiarazione di pubblica utilità, avendo questa l’effetto di sottoporre il bene al regime di espropriabilità così determinando, appunto in vista dell’espropriazione, l’affievolimento del diritto di proprietà.
Il vero è infatti che il collegamento con l’esercizio del potere corre sul piano storico, nella dinamica dei fatti giuridici in cui l’attività si è estrinsecata -sulla base dei necessari presupposti- secondo univoci procedimenti, moduli ed atti di struttura pubblicistica ( la dichiarazione di P.U.) ed assume rilevanza ai fini della riconducibilità della stessa, non meramente materiale, all’Amministrazione nella sua veste pubblicistica.
Da quanto sin qui esposto deve trarsi la conclusione che nella materia dei procedimenti di esproprio sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – naturalmente anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi.
Secondo un primo orientamento la dimidiazione dei termini prevista dal citato art. 23 bis nelle controversie aventi ad oggetto le procedure di espropriazione di aree per la realizzazione di opere pubbliche si applica anche alle conseguenti domande risarcitorie, perchè queste – secondo l’insegnamento della Corte costituzionale – non costituiscono materia a se stante, bensì uno strumento di tutela ulteriore e aggiuntivo rispetto a quello classico demolitorio. ( cfr. tra le recenti Csi. n. 434 del 2006).
In tal senso, è da osservare in primo luogo che secondo la lettera della legge il rito abbreviato si applica nei giudizi aventi ad oggetto " l’ impugnazione di provvedimenti..relativi ..alle procedure di espropriazione": stando al dato testuale, quindi, la dimidiazione dei termini non riguarda le domande risarcitorie autonome, nelle quali non si mira a demolire i provvedimenti adottati nell’ambito della procedura di esproprio ma si lamenta il danno derivante dalla loro esecuzione.
In questa prospettiva, la definizione del giudizio risarcitorio evidentemente non incide sugli interessi che l’art. 23 bis mira a tutelare, con la conseguenza che anche la ratio della norma depone per la inapplicabilità del rito abbreviato alle controversie – come quella all’esame – introdotte da domande autonome di risarcimento del danno per equivalente.
3. Venendo alla questione della pregiudiziale, prospettata dal Consiglio in base alle ulteriori deduzioni degli appellanti, si rileva che in realtà la controversia de qua si presenta caratterizzata in fatto da elementi che rendono la questione stessa irrilevante sicchè il presente giudizio – proprio perchè definibile sotto altri profili – non costituisce occasione processualmente idonea per affrontare la relativa e complessa problematica.
Parimenti, il fatto che – come già dimostrato dal Consiglio di Giustizia – la sentenza impugnata abbia errato nel considerare inefficace la dichiarazione di pubblica utilità più non rileva, una volta che il decreto di occupazione emesso in vigenza del vincolo discendente dalla dichiarazione stessa abbia retroattivamente cessato di esplicare i suoi effetti.
In questo ambito inammissibile è il mezzo mediante il quale il comune deduce genericamente che i germani +++ non avrebbero provato che l’ambulatorio è stato effettivamente realizzato su terreno di loro proprietà.
Ciò premesso, nel merito gli appellanti contestano poi, ovviamente in prospettive antitetiche, la statuizione con la quale il Tribunale ha dichiarato il comune di ******* e l’azienda U.S.L. n. 8 come tenuti in solido al risarcimento del danno, i cui criteri di quantificazione globale non sono stati invece specificamente gravati.
********************* – Presidente del Consiglio di Stato
*************** – Presidente di Sezione est.
***************** – Presidente di Sezione
Pier Giorgio Trovato – Consigliere C.G.A.R.S.
************** – Consigliere
************* – Consigliere
Chiarenza Millemaggi Cogliani – Consigliere
*************** – Consigliere
********* – Consigliere
**************** – Consigliere C.G.A.R.S.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 30 luglio 2007.