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Timestamp: 2018-04-23 21:18:50
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Matched Legal Cases: ['§ 172', '§ 30', '§ 172', '§ 1', '§ 24', '§ 172', '§ 172', '§ 24', '§ 24']

Milieuschutz | Mieterforum Pankow
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Vor Weihnachten titelten einige Medien, dass Pankow gegen die steigenden Mieten vorgehe und als erster Berliner Bezirk „Luxus verbieten“ würde. Diese Berichterstattung weckte, je nach Interessenlage, Hoffnungen und Befürchtungen. An dieser Berichterstattung ist leider wenig Wahres. Anlass war die Beschlussfassung des Bezirksamtes Pankow am 18.12.12 über eine Neufassung der Kriterien für die Erteilung von erhaltungsrechtlichen Genehmigungen in den Milieuschutzgebieten des Bezirks. (Siehe dazu unter Punkt 4. die abermalige Kurzdarstellung.)[1] An der Rechtslage hat sich weder hinsichtlich der gesetzlichen Bestimmungen gem. Baugesetzbuch (§ 172 BauGB) noch hinsichtlich der Landesregelungen in Berlin etwas geändert. Ein besonderes „Pankower Landrecht“ in Sachen Milieuschutz gibt es nicht.
In Berlin (Einheitsgemeinde) ist im AG BauGB (§ 30) geregelt, dass die Kompetenz zum Erlass einer solchen Erhaltungssatzung, hier Rechtsverordnung, beim jeweiligen Bezirksamt liegt. Sie ist lediglich einen Monat vor Erlass der zuständigen Senatsverwaltung (SenStadtUm) anzuzeigen.
Beim Erlass einer solchen Erhaltungsverordnung nach BauGB § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2. muss der Bezirk das Gebiet, für das diese Verordnung gilt, exakt bezeichnen (Geltungsbereich) und die besonderen städtebaulichen Gründe darlegen, warum die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in diesem Gebiet erhalten werden soll. Dabei wird darauf abgestellt, dass eine gravierende Veränderung der sozialen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nach Alter, Einkommen, Ausbildung und Beruf, Familiengröße etc. erhebliche negative Folgen für die Gemeinde hat. Beispielweise dadurch, dass bereits getätigte Investitionen in die öffentliche Infrastruktur entwertet und/oder neue Aufwendungen in diese erforderlich würden. Oder dass eine Destabilisierung gewachsener sozialer und kultureller Zusammenhänge vermeidbare Folgekosten für die öffentliche Hand auslösen würde.
Beachte: Das soziale Erhaltungsrecht (Milieuschutz) ist ein Instrument der städtebaulichen Steuerung. Es dient dem Erhalt der sozialen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Geltungsbereich der Verordnung. Milieuschutz ist kein individueller Mieterschutz. Die individuellen Mieterschutzrechte sind in den einschlägigen Passagen des BGB geregelt.
Eine Milieuschutzverordnung wirkt natürlich indirekt generell mieterschützend, weil sie die Möglichkeiten des Immobilieneigentümers zur baulichen Veränderung (Aufwertung) seines Wohngebäudes beschränkt.
Genehmigungserfordernis/Genehmigungsanspruch
Der Eigentümer/Bauherr benötigt in einem Milieuschutzgebiet für bauliche Änderungen – einschließlich Abriss – und für Nutzungsänderung eine Genehmigung. Das gilt auch für den Fall, dass sein Vorhaben ansonsten baugenehmigungsfrei ist. – Was nach der Deregulierungswelle im Baurecht auf sehr viele Baumaßnahmen zutrifft. – Diese Genehmigung kann versagt werden, wenn die beantragte Maßnahme geeignet ist, den Zielen der Erhaltungsverordnung, nämlich dem Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung, zuwiderzulaufen. Wird durch die beantragte Maßnahme dieses Ziel nicht berührt, ist die Genehmigung zu erteilen. Durch die SPD-Grüne-Änderung des BauGB im Jahr 2004 sind die Versagungsmöglichkeiten der Behörde noch weiter eingeschränkt und der Genehmigungsanspruch des Eigentümers/Bauherren ausgeweitet worden. Die Genehmigung ist (seitdem) zu erteilen, wenn „die Änderung einer baulichen Anlage der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient“.[2]
Der „zeitgemäße Ausstattungsstandard einer durchschnittlichen Wohnung“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der natürlich nicht nur interpretationsfähig, sondern auch mit dem Zeitablauf wandelbar ist. So hatten Gerichte in den letzten Jahren für die Gründerzeithäuser der Prenzlauer Berger Milieuschutzgebiete den Personenaufzug nicht als zeitgemäßen Ausstattungsstandard einer durchschnittlichen Wohnung bewertet. Aber obwohl auch heute die weit überwiegende Zahl der Wohnungen in diesen Gebieten nicht über einen Aufzug verfügt, setzte in der Berliner Rechtsprechung 2011/12 eine Aufweichung dieser Rechtsauffassung ein.
Unstrittig ist, dass der erstmalige Einbau einer modernen Heizungsanlage, von energieeffizienten Fenstern, von Bädern und den entsprechenden Versorgungs- und Entsorgungsanlagen zur zeitgemäßen Ausstattung einer durchschnittlichen Wohnung gehört und somit für diese Maßnahmen ein milieuschutzrechtlicher Genehmigungsanspruch besteht. Das bedeutet, dass der Milieuschutz kein Instrument ist, um Substandardwohnungen vor einer Modernisierung zu bewahren. Trotz der sprunghaften Mieterhöhungen, die aus solchen Modernisierungen in aller Regel folgen.
Milieuschutz Wirkung
Der Milieuschutz wirkt dämpfend auf die vom Gewinnstreben des Immobilienmarkts getriebene Aufwertung der Bestandsbebauung. Dies geschieht im Wesentlichen durch vier Stellschrauben im Genehmigungsverfahren: die Begrenzung der Ausstattungsstandards der Wohnungen, die Untersagung von Grundrissveränderung, die Versagung von Nutzungsänderungen und das Verbot der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen. Die dämpfende Wirkung dieser Maßnahmen ist unterschiedlich.
3.1. Begrenzung der Ausstattungsstandards
Ausstattungen von Wohnungen, die über den „zeitgemäßen Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung“ hinausgehen, können versagt werden. Das sind gehobene und luxuriöse Installationen im Bad- und Küchenbereich, ein zweites Bad, Innenkamine, Fußbodenheizung, hochwertige Bodenbeläge etc.. Das gilt auch für Gebäudeausstattungen, die zu den Wohnungen gehören, wie Tiefgaragenstellplätze, Aufzüge etc.. Die Bezirke Pankow und Friedrichshain-Kreuzberg hatten bislang ihre Genehmigungskriterien an den wohnwerterhöhenden Zusatz- und Sondermerkmalen des Berliner Mietspiegels orientiert. Der Logik, dass Ausstattungsmerkmale, die geeignet sind, Aufschläge auf die übliche Miete zu begründen, offensichtlich über dem durchschnittlichen Standard liegen, sind die Gerichte meist gefolgt. Allerdings entziehen sich vereinzelte Ausstattungsänderungen und die Ausgestaltung der selbst genutzten Eigentumswohnung der behördlichen Kontrolle.
3.2. Grundrissänderung
Wirksamer als die Begrenzung der Ausstattung ist der Genehmigungsvorbehalt im Falle beabsichtigter Grundrissänderungen. Wenn hier die Genehmigungsbehörde restriktiv im Sinne der Bestandserhaltung agiert, ist die dämpfende Wirkung signifikant. Die Eingriffszulässigkeit ist hier eindeutig, da zum Erreichen des Verordnungsziels – dem Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung – der Erhalt der Wohnungsstruktur, des Mixes unterschiedlicher Wohnungsgrößen eine wesentliche Voraussetzung ist. Wegzug und Zuzug von Bewohnern sind auch im größeren Umfang kein Problem, sofern die soziale Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sich dabei nicht ändert.
Die Aufwertungsbewegungen des Immobilienmarktes richten sich aber nach der Veränderung der zahlungskräftigen Nachfrage und sind deshalb in aller Regel auch mit einer Veränderung der Wohnungsstruktur verbunden. In den letzten Jahren bedeutete dies überwiegend die Schaffung von großen Wohnungen mit großzügigen Grundrissen durch die Zusammenlegung von kleinen Wohnungen. Damit verringert sich nicht nur die Anzahl der Wohnungen in den betroffenen Gebieten, in denen es ja Neubau und insbesondere Dachgeschossausbau gibt, sondern es ändert sich auch der Wohnungsschlüssel mit der Folge, dass die soziale Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nach Alter, Einkommen, Ausbildung und Beruf, Familiengröße etc. sich gravierend verändert.
Eine Ausnahme vom Versagen der Grundrissänderungen soll gemacht werden, wenn diese zum erstmaligen Einbau eines Bades oder zur Schaffung bzw. Wiederherstellung gesunder Wohnverhältnisse (Verlärmung, Belichtung etc.) erforderlich sind. Das ist zwar in aller Regel nicht der Fall, denn man bekommt heute, wie vielfach demonstriert, eine Nasszelle auch in das kleinste Appartement, aber bei der Beseitigung von Außen-WC sollte man seinen Ermessensspielraum ausschreiten, um auch unter dem Milieuschutz angemessene Wohnungsgrundrisse zu schaffen. Allerdings kann und sollte die Genehmigungsbehörde alle markt- und renditeinduzierten Grundrissänderungen versagen. Können die am Markt nachgefragten Grundrisse nicht geschaffen werden, so verringert sich der Aufwertungs- und Verdrängungsdruck auf das Gebiet spürbar.
3.3. Versagen der Nutzungsänderung
Die Nutzungsänderung bedarf im Milieuschutzgebiet ebenfalls der Genehmigung. Sie kann versagt werden, wenn die Nutzungsänderung den Zielen der Verordnung entgegensteht. Das ist insbesondere dann anzunehmen, wenn Wohnungen in eine gewerbliche Nutzung überführt werden sollen. Denn durch eine Verringerung des Wohnungsangebots ist eine Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sehr wahrscheinlich. Hinzu tritt, dass auch der Gebietscharakter durch ein Zurückdrängen der Wohnnutzung verändert werden kann und so die als schützenswert erkannte Bewohnerstruktur zerstört wird, weil auch die verbleibenden Wohnungsbestände von einer sozialstrukturell andersartigen Bewohnerschaft bewohnt werden.
Grundsätzlich kann damit auch eine gewerbliche Umnutzung von Wohnungen als Urlauberquartiere (Ferienwohnung) versagt werden. Hierbei kommt es allerdings auf die positive Feststellung einer Nutzungsänderung an, also dass keine Wohnnutzung mehr gegeben ist.
Ob man mit dem Milieuschutz auch andere Nutzungsänderungen versagen kann, etwa von Handel in Gastronomie oder von Büronutzung in eine Kita oder sogar von Grün in Wohnen – mit der Begründung einer Gefährdung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung –, erscheint sehr fraglich. Der Milieuschutz ist ein städtebaulich zu begründender sozialer Gebietsschutz und kein Schutz der individuellen Wohnqualität.
3.4. Umwandlungsverbot für Mietwohnungen
Das wohl wirksamste Steuerungsinstrument in der heutigen Situation ist der Genehmigungsvorbehalt für die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen.
„Die Landesregierungen werden ermächtigt, für die Grundstücke in Gebieten einer Satzung nach Satz 1 Nr. 2 durch Rechtsverordnung mit einer Geltungsdauer von höchstens fünf Jahren zu bestimmen, dass die Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum (§ 1 des Wohnungseigentumsgesetzes) an Gebäuden, die ganz oder teilweise Wohnzwecken zu dienen bestimmt sind, nicht ohne Genehmigung erfolgen darf.“[4]
Das bedeutet, dass in Milieuschutzgebieten die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen untersagt werden kann. Diese Untersagung gilt für 5 Jahre. Sie kann aber nach deren Ablauf bei Vorliegen der Gründe neuerlich für 5 Jahre erlassen werden. Da ohnehin auch die erlassenen Milieuschutzverordnungen, die ja einen Eingriff in die Eigentumsrechte der Immobilieneigentümer bedeuten, auf das Fortbestehen der sie begründenden Gegebenheit periodisch überprüft werden müssen, ist diese begrenzte Geltungsdauer des Umwandlungsverbots kein Problem. Das Problem besteht vielmehr darin, dass der Gesetzgeber die Ermächtigung für den Erlass dieser gesonderten Umwandlungsverordnung für die Milieuschutzgebiete den Landesregierungen übertragen hat. In Berlin gibt es zahlreiche Milieuschutzgebiete, die die Bezirke festgesetzt haben, aber ein Umwandlungsverbot gibt es nicht, weil der Senat sich seit 2001 beharrlich weigert, eine solche Umwandlungsverbotsverordnung für die Milieuschutzgebiete zu erlassen. Noch im rot-roten Koalitionsvertrag war vereinbart worden: „Die rechtlichen Möglichkeiten zur Einführung eines Genehmigungsvorbehaltes bei der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen werden genutzt.“[5]
Die besondere Wirksamkeit dieses Instruments resultiert daraus, dass in den Erhaltungsgebieten aus der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen der größte strukturelle Verdrängungsdruck resultiert. Einerseits basiert seit Auslaufen der öffentlichen Sanierungsförderung und der besonderen Steuerabschreibungsmöglichkeiten (Sonder-Afa Ost) bei der Gebäudesanierung außerhalb der Sanierungsgebiete das immobilienwirtschaftliche Sanierungsgeschäft fast ausschließlich auf der Aufteilung der Wohnhäuser in Einzelwohneigentum und dem Verkauf der Eigentumswohnungen. Und zum anderen kommen seit zwei/drei Jahren die in den 90er Jahren als Abschreibungsmodell sanierten Wohnungen nach Ausnutzung der Sondereffekte und Ablauf der zehnjährigen Haltefrist zur Vermeidung der Gewinnbesteuerung auf den Markt und treffen hier auf eine zahlungskräftige Nachfrage. Diese Konstellation treibt derzeit die Kauf- und die Mietpreise in den Altbauwohnungsbeständen der Milieuschutzgebiete in die Höhe und erzeugt einen enormen Verdrängungsdruck. Da nicht nur die Selbstnutzer mieterfreie Wohnungen suchen, sondern auch die Anleger. Denn die heute erzielbaren Neuvermietungsmieten liegen in besonders nachgefragten Quartieren bis zu 100 % über dem Bestandsmietniveau. Mit dem Umwandlungsverbot würde sofort eine Hauptquelle dieser Entwicklung ausgedünnt.
Die Wirksamkeit einer Milieuschutzverordnung hängt wesentlich von einer stringenten Genehmigungspraxis ab. Dazu bedarf es in den Genehmigungsbehörden der Bezirke einer hinreichenden Ausstattung mit qualifiziertem Personal. Nach dem Personalabbau des letzten Jahrzehnts dürfte diese Voraussetzung bei der Festsetzung großflächiger Milieuschutzgebiete in den meisten Bezirksämtern kaum gegeben sein.
Hinzu tritt, dass sich der Problemdruck durch die veränderten Wohnungsmarktbedingungen enorm verschärft hat. Erst in den letzten Jahren ist in vielen Altbauquartieren ein virulenter Markt für hochwertige Miet- und Eigentumswohnungen entstanden, für den die Restriktionen des Milieuschutzes ein wesentliches Verwertungsproblem darstellen. In den Jahren davor konnten hochwertige und Luxuswohnungen nur in wenigen Top-Lagen erfolgreich vermarktet werden. Die überwiegend steuerabschreibungsorientierten Verwertungsmodelle überschritten selten die weite Grenze des „zeitgemäßen Ausstattungsstandards“. Heute bestimmt das Segment der hochwertigen und hochpreisigen Wohnungen zunehmend in immer mehr Stadtvierteln das Marktgeschehen. Die milieuschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren werden komplizierter und konfliktträchtiger. Damit geraten auch die Mitarbeiter der Genehmigungsbehörden unter einen sehr starken Druck seitens der Bauherren. Bei der Suche nach Kompromissen bleibt der Milieuschutz oft auf der Strecke. Das Bezirksamt Pankow hat mit einer Liberalisierung der Genehmigungskriterien diesem Druck nunmehr nachgegeben und der Aufwertung und profitablen Immobilienverwertung mehr Spielraum eingeräumt.
Pankower Sonderweg demontiert den Milieuschutz
Der Bezirk Pankow hat zum 01. Januar 2013 seine Genehmigungskriterien für milieuschutzrechtliche Anträge geändert. Dabei gab es zwei Neuregelungen, die einen vermeintlich verbesserten Milieuschutz annehmen lassen. Zum einem soll die „gewerbliche Überlassung von Wohnraum zu Wohnzwecken bis zu einem Zeitraum von 28 Tagen (Ferienwohnungen) als eine Nutzungsänderung im Sinne des Erhaltungsrechts“ betrachtet werden, die nicht genehmigungsfähig sei. (Aber: die Nutzungsänderung war schon genehmigungspflichtig – und hätte auch bislang versagt werden können.)
Zum anderen muss der Bauherr zukünftig bei Wärmedämmmaßnahmen nachweisen, dass diese zur Erreichung der jeweils gültigen EnEV-Anforderung erforderlich sind. Das wird diesem aber in der Regel nicht schwer fallen. Warum allerdings zugleich die gutachterliche Nachweispflicht von Erfordernis und Effekt bei Schallschutzfenstern wegfällt, ist nicht erklärlich.
Eine gravierende Demontage des Milieuschutzes geschieht im Bereich der genehmigungsfähigen Wohnungsausstattung. Bislang hatte Pankow sich bei den Ausstattungsstandards an den Wohnwert erhöhenden Zusatz- und Sondermerkmalen des Berliner Mietspiegels orientiert. Alles was geeignet sei, eine überdurchschnittliche Miete zu nehmen, galt als nicht genehmigungsfähig. Dieses Prinzip wurde mit der Begründung einer Vereinfachung und größeren Klarheit der Genehmigungskriterien aufgeben.
Die Allgemeinbeschränkung, dass sich Modernisierungsmaßnahmen auf eine Standardausführung zu beschränken haben, wurde abgeschafft. Die Liste der zu versagenden Ausstattungen wurde zusammengestrichen. So sind neuerdings genehmigungsfähig:
die extra stehende Dusche neben der Badewanne,
exklusive Badausstattungen, die Vollverfliesung und hochwertige Armaturen und Materialen etc.,
Einbauküchen und hochwertige Ausstattung der Küche mit teuren Geräten,
zur Wohnung gehörende Einbaumöbel, hochwertige Bodenbeläge und Wandverkleidungen,
eines zweites Bad/WC in großen Wohnungen.
Die nicht genehmigungsfähige Ausstattung wird nur noch auf wenige Punkte reduziert. Damit soll offenbar den Wohnansprüchen der mittelständischen Neubewohnerschaft in den Altbauquartieren Rechnung getragen werden. Nur noch die Fälle des über deren Bedürfnisse und Geldbeutel hinausgehenden Luxus soll weiterhin untersagt werden.
Aufzüge sollen zukünftig ohne Auflagen und Einschränkungen genehmigt werden. Der vermeintlich begründende Verweis auf ein OVG-Urteil aus dem Jahre 2012 wurde zwischenzeitlich fallen gelassen, als sich dies als unhaltbar erwies. Eine solche Änderung der Genehmigungskriterien lässt sich aus dem Urteil nicht herleiten. Das Gericht hat zwar einerseits festgestellt, dass vieles dafür spräche, dass ein Aufzug heute zum zeitgemäßen Ausstattungsstandard eines mehrgeschossigen Wohnhauses gehöre, da dies die Bauordnung ab einer bestimmten Geschosszahl beim Neubau zwingend vorschreibt. Aber das Gericht hatte auch festgestellt, dass es für die erhaltungsrechtliche Genehmigungsfähigkeit immer auf den konkreten Einzelfall ankomme. Der BzStR Kirchner hat dann umgeschwenkt und verweist jetzt auf die Anforderungen des demographischen Wandels. Aber in der Wirklichkeit ist die Anzahl der Bewohner über 65 Jahre in diesen Aufwertungskiezen auf extreme Tiefststände gesunken. Der Aufzugseinbau ist rein markt- und profitinduziert.[7] Pankow ist also nicht Vorreiter in einer Schärfung des sozialen Erhaltungsrechtes, sondern bei dessen Aushöhlung.
In der öffentlichen Debatte um Instrumente gegen soziale Verdrängung durch Immobilienspekulationen spielte in jüngster Zeit auch das Vorkaufsrecht der Gemeinde eine Rolle. Dabei wird auf eine entsprechende Praxis in Hamburg verwiesen. Die Möglichkeit zur Ausübung eines solchen Vorkaufsrechts ist in den §§ 24 ff des BauGB geregelt. Unter anderem steht der Gemeinde auch im Geltungsbereich einer Milieuschutzsatzung beim Kauf von Grundstücken ein solches Vorkaufsrecht zu.[8] „Das Vorkaufsrecht darf nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts hat die Gemeinde den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben.“[9]
Neben einer Reihe rechtlicher Voraussetzungen muss die Gemeinde auch über die erforderlichen finanziellen Mittel zum Erwerb der Grundstücke verfügen. Die Berliner Bezirke verfügen heute weder über die erforderlichen Finanzmittel noch über haushaltsrechtliche Befugnis für solche Grundstückskäufe. Das ist allerdings ein politisch lösbares Problem. Die Hamburger Erfahrungen besagen, dass allein die Möglichkeit und die gelegentliche Ausübung des Vorkaufsrechtes viele Immobilienunternehmen dazu bewegen, mit der Stadt Abwendungsvereinbarungen abzuschließen, in denen soziale Zielstellungen im Sinne des Milieuschutzes vereinbart werden können.
Der Milieuschutz ist kein Allheilmittel gegen soziale Verdrängung. Mit seiner Hilfe können Aufwertungsmaßnahmen im Gebiet gedämpft werden. Er ist ein städtebauliches Steuerungsinstrument, das nur mittelbar auf die Mietentwicklung einwirkt. Er bietet keinen wirksamen Schutz, um Wohnverhältnisse von Haushalten mit niedrigen Einkommen zu sichern. Er verhindert überdurchschnittliche preistreibende Wohnungsausstattungen am wirksamsten dort, wo ein gewisser durchschnittlicher Standard bereits gegeben ist. Er wirkt insbesondere durch eine restriktive Genehmigungspraxis im Fall von Grundrissänderungen. Das Verbot der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen würde seine Wirksamkeit enorm verstärken. Die Berliner Landesregierung muss dafür unverzüglich die rechtliche Grundlage schaffen. Die Ausübung bzw. Androhung des Vorkaufsrechts kann die dämpfende Wirkung zusätzlich verstärken.
[1] Über dieses Vorhaben und dessen problematischen Inhalt hat die Pankower LINKE im Dezember ausführliche Berichte, Kritiken und Vorschläge, die wir in die bezirklichen Gremien eingebracht hatten, über den Mailverteiler der LAG Wohnen versandt.
[2] BauGB § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1.
[4] § 172 Absatz 1 Satz 4 BauGB
[5] Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und PDS 2001-2006, S. 55
[7] Nebenbei, sind die Aufzüge in aller Regel auch nicht barrierefrei
[8] siehe § 24 Absatz 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB.
[9] § 24 Absatz 4 BauGB.