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Timestamp: 2018-01-18 23:34:48+00:00
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Anomalia dell’offerta e costo del personale: prime riflessioni alla luce dell’articolo 97 del nuovo Codice di Adriano Cavina
Anomalia dell’offerta e costo del personale: prime riflessioni alla luce dell’articolo 97 del nuovo Codice
TAR ROMA, SEZ. I ter, sentenza 30 dicembre 2016, n. 12873
di Adriano Cavina
1. La disposizione dettata dall’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016, in tema di valutazione della congruità dell’offerta, appare erroneamente formulata laddove, al comma 5, lett. d), afferma che l’offerta è anormalmente bassa e, quindi, deve essere esclusa quando “il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23, comma 16”, del medesimo d.lgs. n. 50/2016. Le tabelle ministeriali in questione sono quelle che stabiliscono il costo medio della manodopera, che è cosa ben diversa dal trattamento minimo salariale stabilito dalla legge o dalla contrattazione collettiva, al quale solo si riferisce la previsione d’inderogabilità di cui all’art. 97, comma 6, d. lgs. n. 50/2016 e all’art. 87, comma 3, d.lgs. n. 163/2006.
2. L’abbattimento dei costi medi tabellari non può essere giustificato con il ricorso al lavoro supplementare, il quale, a differenza di quello straordinario, può essere rifiutato dal lavoratore, rendendo pertanto aleatoria la previa quantificazione delle relative ore operata dall’impresa in sede di giustificazioni.
Punto Services S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Damiani C.F. DMNMHL70P23H501Y, Mauro Fortunato Magnelli C.F. MGNMFR82P05D086U, Diego D'Amico C.F. DMCDGI86A24A773O, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Michele Damiani in Roma, via A. Mordini, 15;
Miorelli Service Spa, non costituita in giudizio;
1) del provvedimento prot.0173836 del 26 maggio 2016 di aggiudicazione in favore della Miorelli Service s.p.a., della procedura concorsuale indetta dalla resistente Prefettura per l'affidamento del “Servizio di pulizia dei locali adibiti a caserme ed uffici della Polizia di Stato di Roma e provincia, periodo 2016/2018”;
3) di ogni altro ato comunque connesso a quelli impugnati in via principale, con particolare riferimento, per quanto occorrer possa, al provvedimento di ammissione della controinteressata Miorelli Service S.p.A. alla procedura concorsuale, agli atti relativi al procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta presentata dalla suddetta controinteressata, nonché ai provvedimenti documentati, esplicitamente o implicitamente, in tutti i verbali di gara ed, in particolare, nei seguenti: a) verbale del 14 dicembre 2015; verbale del 15 dicembre 2015; c) verbale del 15 dicembre 2015; d) verbale del 22 dicembre 2015; e) verbale del 12 gennaio 2016; f) verbale del 14 gennaio 2016; g) verbale del 18 gennaio 2016; h) verbale del 18 febbraio 2016; i) verbale del 22 febbraio 2016 1) verbale del 10 marzo 2016; m) verbale del 18 aprile 2016;
1. L’odierna ricorrente, con ricorso notificato il 27 giugno 2016 e depositato il successivo 30 giugno, ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, in via principale, il provvedimento di aggiudicazione definitiva del 26 maggio 2016, in favore della controinteressata Miorelli Service s.p.a., della procedura di gara per l’affidamento del “Servizio di pulizia dei locali adibiti a caserme ed uffici della Polizia di Stato di Roma e provincia, per il periodo 2016/2018”, e gli altri atti, come in epigrafe specificati.
All’esito delle fasi concorsuali è risultata aggiudicataria la società Miorelli Service con un punteggio complessivo di 99,151, mentre la ricorrente si è classificata al secondo posto con un punteggio di 97,408.
4. Si sono costituite in giudizio le resistenti amministrazioni che hanno, in via preliminare, eccepito il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio e del Ministero dell’Interno e, nel merito, l’infondatezza del gravame.
6. Alla pubblica udienza del 7 novembre 2016 la causa è stata discussa ed è passata in decisione.
3. In ordine al giudizio di anomalia dell’offerta, deve altresì premettersi che i vizi fatti valere dalla ricorrente devono essere valutati alla stregua dei principi generali che sovrintendono al sindacato giurisdizionale sulla cd. discrezionalità tecnica, che può essere contestata (e valutata dal giudice) solo ed esclusivamente sotto il profilo dell'attendibilità del giudizio dell'Amministrazione quanto a norme tecniche applicate e al relativo procedimento applicativo.
Nel caso di specie, il collegio ritiene che il giudizio di anomalia svolto dalla stazione appaltante sull’offerta dell’aggiudicataria Miorelli Service s.p.a. sia giunto a violare il principio di ragionevolezza tecnica, sopra richiamato, con particolare riguardo alle valutazioni del costo della manodopera e del costo dei prodotti.
- accoglie il ricorso nei termini di cui in parte motiva.
La sentenza in commento affronta l’istituto dell’anomalia dell’offerta sotto un duplice e connesso profilo: un primo, di carattere generale, legato alla possibilità per le imprese di discostarsi dai costi medi del lavoro indicati nelle c.d. tabelle ministeriali; un secondo, di natura più specifica, relativo all’impossibilità di ricorrere al c.d. lavoro supplementare per giustificare il minor costo del personale offerto in gara, in ragione del carattere aleatorio (per l’impresa) di tale istituto giuslavoristico.
Peraltro, nonostante la fattispecie fosse ratione temporis soggetta alle regole della previgente disciplina (d.lgs. n. 163/2006), la decisione del TAR si sofferma anche sulle disposizioni del nuovo Codice (d.lgs. n. 50/2016), ritenendo queste ultime un “indubbio parametro interpretativo” della vecchia normativa.
In questa prospettiva, il TAR, nell’analizzare la questione generale relativa alla possibilità di discostarsi dai valori riportati nelle c.d. tabelle ministeriali sui costi del lavoro, si è soffermato sull’analisi di due istituti apparentemente assimilabili ma sostanzialmente differenti.
Da un lato, il trattamento minimo salariale stabilito dalla legge o dalla contrattazione collettiva, che risulta essere inderogabile (cfr. art. 87, comma 3, d.lgs n. 163/2006, oggi trasfuso nell’art. 97, comma 6 del d.lgs n. 50/2016, secondo cui “non sono ammesse giustificazioni in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge”).
Dall’altro, il costo medio del lavoro riportato nelle tabelle del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che costituisce invece un parametro suscettibile di scostamento (art. 86, comma 3 bis, d.lgs n. 163/2006 e art. 23, comma 16, d.lgs n. 50/2016).
Muovendo da tali premesse, la sentenza in commento conferma, dunque, l’orientamento formatosi sotto la vigenza del precedente Codice, secondo cui i costi medi della manodopera riportati nelle tabelle ministeriali non possono assumere valore di parametro inderogabile e assoluto, ma svolgono una mera funzione indicativa, suscettibile di scostamento in relazione a valutazioni statistiche e analisi aziendali (Cons. Stato, n. 1176 del 13 marzo 2014; Cons. Stato n. 3314 del 14 giugno 2013; Cons. Stato, n. 1633 del 22 marzo 2013).
Nel fare ciò, il TAR si è inoltre soffermato sul tenore letterale dell’art. 97 del nuovo Codice (d.lgs n. 50/2016) in tema di valutazione dell’anomalia dell’offerta.
Secondo la sentenza in parola, tale disposizione risulterebbe erroneamente formulata laddove, al comma 5, lett. d), afferma che l’offerta è anormalmente bassa, e quindi deve essere esclusa, quando “il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23, comma 16 del codice”.
La svista del legislatore risiederebbe nell’aver ricondotto i costi minimi salariali alle tabelle di cui all’art. 23 del Codice, operando dunque la commistione di due diversi istituti: il trattamento salariale minimo e inderogabile, da un lato; e il costo medio del lavoro riportato nelle tabelle ministeriali, dall’altro.
A ben vedere, la disposizione di cui all’art. 97, comma 5, lett. d), potrebbe comunque essere in una qualche misura “salvata” e ritenuta coerente con il sistema, posto che, testualmente, il legislatore non ha richiamato il “costo medio” riportato nelle tabelle, ma il “minimo salariale retributivo indicato” nelle tabelle.
In sostanza, poiché il “costo medio” riportato nelle tabelle ministeriali rappresenta la somma di diverse componenti del costo del personale, tra le quali anche il c.d. “minimo salariale retributivo”, l’art. 97, comma 5, lett. d), potrebbe essere interpretato nel senso di non consentire alle imprese di ribassare quelle voci di costo “indicate” in tabella che concorrono a formare il c.d. “minimo salariale retributivo” (ad esempio, non potrebbe essere ribassata la voce di costo relativa alla “retribuzione tabellare”, mentre, sulla base della specifica realtà aziendale dell’impresa concorrente, potrebbero essere derogate le voci relative agli oneri Inps ed Inail).
Sotto altro profilo, la sentenza ha inoltre affrontato il tema relativo all’impossibilità di ricorrere al c.d. lavoro supplementare per giustificare il minor costo del personale offerto in gara.
In particolare, il TAR ha ritenuto che l’abbattimento dei costi medi tabellari non può essere giustificato con il ricorso al lavoro supplementare; ciò in quanto quest’ultimo, a differenza di quello straordinario, può essere rifiutato dal lavoratore, rendendo pertanto aleatoria la previa quantificazione delle relative ore operata dall’impresa in sede di giustificazioni.