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Timestamp: 2020-02-23 04:54:43
Document Index: 122807769

Matched Legal Cases: ['EGMR', 'Art.5', 'Art.190', 'Art.5', 'Art.190', 'Art.56']

Europa Magazin - Direkte Demokratie - Grundrechte - Menschenrechte
躡ersicht Dossiers Schweiz
Seit der Annahme der Minarett-Initiative entstand eine lebhafte Diskussion dar黚er, wie das delikate Verh鋖tnis zwischen der direkten Demokratie einerseits und den Grundrechten sowie den v鰈kerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz andererseits wieder ins Gleichgewicht gebracht werden kann. Humanrights.ch verfolgt diese Diskussion kritisch und mit besonderem Augenmerk auf einen verbesserten Grundrechtsschutz auch vor Volksinitiativen.
von Alex Sutter, humanrights.ch
Die Schweiz ist eine direkte Demokratie. Die gesetzgebende Gewalt (Legislative) wird also nicht nur durch gew鋒lte Volksvertreter/innen im Parlament ausge黚t, sondern auch durch das Volk, verstanden als die Gesamtheit aller stimmberechtigten Schweizer B黵gerinnen und B黵ger. Auf Bundesebene kann das Stimmvolk die Verfassung und die Gesetzgebung durch das Initiativrecht und das Referendum direkt beeinflussen. Besonders bedeutsam f黵 unser Thema ist, dass eine Volksinitiative inhaltlich nur dann f黵 ung黮tig erkl鋜t werden kann, wenn sie gegen das zwingende V鰈kerrecht verst鰏st - also im Wesentlichen gegen das Folterverbot (inkl. Non-Refoulement), das Sklavereiverbot und das Verbot des V鰈kermords sowie einige weitere menschenrechtliche Garantien. Jede andere Volksinitiative, welche die Einheit der Materie respektiert, ist g黮tig und bewirkt bei ihrer Annahme eine entsprechende 膎derung der Bundesverfassung.
Die revidierte Bundesverfassung von 1999 enth鋖t einen Katalog von Grundrechten, welche von der W黵de des Menschen (Artikel 7) und dem Gleichheitsgebot (Artikel 8 ) 黚er die verschiedenen Freiheitsrechte (10�) und die Verfahrensgarantien (29�) bis hin zu den politischen Rechten (33 und 34) reichen. Auch die Wirtschaftsfreiheit und der Schutz des Eigentums sind als Grundrechte verbrieft (26 und 27). Die meisten Grundrechte der Verfassung orientieren sich an der Europ鋓schen Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihren Zusatzprotokollen, die 鋒nliche Rechte garantieren. Die Grundrechte sind also in der Regel durch den Menschenrechtsgerichtshof in Strassburg (EGMR) zus鋞zlich gesch黷zt. Grundrechte in der Schweiz nur ungen黦end gesch黷zt
Weil die Grundrechte sehr offen formuliert sind, ist bei einem neuen Gesetz im Voraus h鋟fig noch unklar, ob es gegen die Grundrechte verst鰏st. Das wird 鰂ters erst im Anwendungsfall klar. Deshalb bedarf der Grundrechtsschutz einer gerichtlichen 躡erpr黤ung und gegebenenfalls der Durchsetzung im Einzelfall. Das Gericht muss dann abkl鋜en, ob das 鰂fentliche Interesse an der Einhaltung des Gesetzes im konkreten Einzelfall h鰄er zu gewichten ist als die Grundrechte des Betroffenen (sogenannte 玍erh鋖tnism鋝sigkeitspr黤ung�).
Seit 1875 kann das Bundesgericht ausserdem 黚erpr黤en, ob ein kantonales Gesetze nicht als solches gegen Grundrechte der Bundesverfassung verst鰏st. Bundesgesetze hingegen muss das Gericht anwenden, auch wenn sie gegen Grundrechte der Verfassung verstossen (sogenanntes 獳nwendungsgebot�), denn in der Schweiz gibt es bis heute keine Verfassungsgerichtsbarkeit.
Kontrovers ist die Situation, wenn eine Volksinitiative eine neue Bestimmung in die Verfassung schreiben m鯿hte, welche in gewissen Aspekten mit einem bestehenden Grundrecht kollidiert.
Das eine Lager vertritt die Meinung, dass die Volksrechte uneingeschr鋘kt Vortritt haben vor den Grundrechten. Sie begr黱den dies mit der staatlichen Souver鋘it鋞 der Schweiz, die im Falle einer Volksinitiative vom Volk ausge黚t wird. Es sei nicht m鰃lich, dass die h鯿hste Gewalt des Staates in irgendeiner Weise, etwa durch die Grundrechte, beschr鋘kt werde. Es wurde sogar versucht, das zwingende V鰈kerrecht in der Verfassung zurechtzustutzen, um den Volksrechten noch mehr Raum zu geben.
Das andere Lager l鋝st sich nicht leicht auf einen Nenner bringen. Einigkeit besteht eigentlich nur 黚er den Handlungsbedarf an sich. Vielfach orientieren sich die L鰏ungsvorschl鋑e am V鰈kerrecht, weil durch den Europ鋓schen Gerichtshof f黵 Menschenrechte in Strassburg eine starke v鰈kerrechtliche Instanz zum Schutz der Grundrechte vorhanden ist. Die 凷elbstbestimmungsinitiative� der SVP
Die Volksinitiative der Schweizerischen Volkspartei (SVP) 凷chweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)� (SBI) war am 12. August 2016 mit 116 428 g黮tigen Unterschriften eingereicht worden. Die Initiantinnen und Initianten wollen den Vorrang des Verfassungsrechts gegen黚er dem V鰈kerrecht verankern und die Beh鰎den verpflichten, der Verfassung widersprechende v鰈kerrechtliche Vertr鋑e anzupassen und n鰐igenfalls zu k黱digen. Weiter sollen v鰈kerrechtliche Vertr鋑e, die nicht dem Referendum unterstanden, f黵 das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Beh鰎den nicht mehr massgebend sein.
Am 9. November 2016 hat der Bundesrat bekannt gegeben, dass er die Initiative dem Parlament ohne Gegenentwurf zur Ablehnung empfehlen wird. In seiner Sitzung vom 9. November 2016 beauftragte er das Eidgen鰏sische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), eine entsprechende Botschaft auszuarbeiten. Der Bundesart betont in seiner Pressemitteilung die negativen Folgen der Initiative f黵 die Wirtschaft und die Menschenrechte. Die Initiative gef鋒rde die Rechtssicherheit in den internationalen Handelsbeziehungen sowie in den multilateralen und bilateralen Beziehungen der Schweiz zu anderen Staaten: 獶ie Schweiz w鋜e nicht mehr wie bisher eine zuverl鋝sige Vertragspartnerin.� Ferner drohe mit der Selbstbestimmungsinitiative eine Schw鋍hung des internationalen Menschenrechtsschutzes, namentlich der Garantien der Europ鋓schen Menschenrechtskonvention (EMRK).
Widerspr點he der Initiative
In einem gemeinsamen Beitrag im Jusletter vom 20. Feb. 2017 zeigen 31 Mitarbeitende und Professoren/-innen des Fachbereichs Staats-, Verwaltungs- und V鰈kerrecht der Rechtswissenschaftlichen Fakult鋞 Z黵ich auf, welche Widerspr點he und m鰃liche Konsequenzen die SVP-Volksinitiative 玈chweizer Recht statt fremde Richter� (Selbstbestimmungsinitiative) aufweist. Das Fazit ist klar: W黵de die Selbstbestimmungsinitiative angenommen, so w黵de dies zu einer grossen Rechtsunsicherheit mit unabsehbaren Folgen f黵 die Stellung der Schweiz im internationalen Kontext f黨ren. In der Folge geben wir eine Zusammenfassung der Argumente der Z黵cher Rechtswissenschafter/innen.
In der Schweiz wird gem鋝s geltender Rechtsordnung ratifiziertes V鰈kerrecht automatisch Teil der eigenen Rechtsordnung (monistisches System, im Gegensatz zum gem鋝sigt dualistischen System, wie es z.B. die BRD pflegt). Art.5 Abs.4 BV h鋖t fest, dass Bund und Kantone das V鰈kerrecht zu beachten haben. Art.190 BV erkl鋜t das V鰈kerrecht neben dem Bundesrecht f黵 massgebend. Grunds鋞zlich kann gem鋝s manchen Lehrmeinungen auch von einem Vorrang des V鰈kerrechts vor Bundesgesetzen ausgegangen werden. Allerdings gibt es Ausnahmen, wenn der Gesetzgeber bewusst von einer v鰈kerrechtlichen Vorgabe abweicht (Schubert-Praxis). Von dieser Ausnahme wiederum ausgenommen sind gem鋝s juristischen Lehrmeinungen gesetzliche Regelungen, welche gegen menschenrechtliche Vertr鋑e des V鰈kerrechts, etwa gegen die europ鋓sche Menschenrechtskonvention, verstossen w黵den.
Die SBI verlangt ausdr點klich, dass die Bundesverfassung 黚er dem V鰈kerrecht steht und diesem im Konfliktfall vorgeht (vgl. Art.5 Abs.1 Satz 2 SBI). Vorbehalten bleiben die zwingenden Bestimmungen des V鰈kerrechts (ius cogens). Gleichzeitig r鋟mt sie aber ein, dass v鰈kerrechtliche Vertr鋑e, deren Genehmigung dem Referendum unterstanden hat, f黵 das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Beh鰎den massgebend sind (vgl. Art.190 SBI). Dies bedeutet, dass der Vorrang der Bundesverfassung vor einem v鰈kerrechtlichen Vertrag f黵 das Bundesgericht dann nicht mehr gilt, wenn die M鰃lichkeit bestanden hat, gegen den Vertrag des Referendum zu ergreifen. Damit ist die vermeintlich klare Vorrangregelung entscheidend relativiert.
In der Praxis f黨ren diese Bestimmungen zu einer unausgewogenen Mischordnung. V鰈kerrechtliche Abkommen von untergeordneter Bedeutung werden f黵 massgebend erkl鋜t, w鋒rend erstrangige internationale Abkommen hinter die Bundesverfassung zur點ktreten m黶sen. So unterstand etwa die Regelung f黵 die 躡erwachung und Behandlung von Balastwasser und Sedimenten von Schiffen dem Referendum, w鋒rend das 躡ereinkommen 黚er die Verh黷ung und Bestrafung des V鰈kermords keiner optionalen Genehmigung durch das Volk bedurfte.
Die Europ鋓sche Menschenrechtskonvention (EMRK) ist zweifellos ein v鰈kerrechtlicher Vertrag von grosser Bedeutung. Da sie bei der Ratifizierung nicht dem Referendum unterstellt war, w鋜e die EMRK laut Selbstbestimmungsinitiative nicht massgebend f黵 das Bundesverfassungsrecht. Bei einem Widerspruch zwischen der Bundesverfassung und einer EMRK-Garantie w鋜e ein Verstoss gegen das verbriefte Menschenrecht hinzunehmen. Sogar eine K黱digung der EMRK oder anderer Vertr鋑e wird explizit in Kauf genommen (vgl. Art.56a Abs.2 SBI).
Doch auch in diesen Punkten ist die SVP-Initiative weniger klar und deutlich, als sie sich gibt. Denn einige f黵 die Schweiz g黮tige Zusatzprotokolle zur EMRK unterlagen durchaus dem Referendum. Wie sollen diese Zusatzprotokolle f黵 die Auslegung der Bundesverfassung massgebend sein, ohne dass es die Kernkonvention nicht auch w鋜e?
Die bilateralen Abkommen I und II unterlagen dem Referendum. Im Falle der Bilateralen I wurde ein solches auch durchgef黨rt. Das Freiz黦igkeitsabkommen, welches Teil der Bilateralen I ist, wird also von der Selbstbestimmungsinitiative f黵 massgeblich erkl鋜t. Daraus ergibt sich, dass das Bundesgericht das Freiz黦igkeitsabkommen auch gegen黚er widersprechendem Verfassungsrecht durchsetzen muss. Die Initianten verankern also die Massgeblichkeit des Abkommens, welche sie eigentlich verhindern wollten. Dasselbe gilt f黵 das Schengen/Dublin Abkommen, welches die Initianten ebenso kritisierten. Die Vorlage ist offensichlich nicht durchdacht.
Die Annahme der Volksinitiative w黵de weitgehende Rechtsunsicherheiten erzeugen, und es w鋜e die Aufgabe des Bundesgerichts, die neu aufgeworfenen Rechtsfragen zu kl鋜en. Dabei war es aber ein wichtiges Motiv der Selbstbestimmungsinitiative, den Spielraum des Bundesgerichts bez黦lich der Rangordnung von Landesrecht und V鰈kerrecht zu beschneiden. Wenn nun aber dem Bundesgericht die Aufgabe zukommt, die Folgen der widerspr點hlichen Vorlage zu kl鋜en, ist die Gefahr gross, dass das Gericht zum Gegenstand einer andauernden politischen Auseinandersetzung w黵de, was die Institution als solche schw鋍hen w黵de.
Das Verh鋖tnis zwischen V鰈kerrecht und Landesrecht war bisher nicht durch starre Hierarchien, sondern durch eine flexible Gliederung gepr鋑t. Die verschiedenen Rechtsschichten fordern eine solche Ordnung, um der Differenziertheit der Materie des V鰈kerrechts und dem unterschiedlichen Gewicht der einzelnen Regelungsbereiche gerecht zu werden. Aufgrund der unterschiedlichen Materien, mit welchen sich das V鰈kerrecht befasst, bietet sich eine flexible Handhabung an.
Die Schweiz hat ein grosses Interesse an der Geltungskraft von V鰈kerrecht. Ihre Volkswirtschaft ist in die Weltwirtschaft integriert und der Wohlstand der Schweiz h鋘gt massgeblich von dieser Beteiligung ab. Ein intaktes System des internationalen Wirtschaftsrechts ist die unabdingbare Grundlage f黵 den Wirtschaftsstandort. Das WTO-System ist von grosser Bedeutung f黵 schweizerische Unternehmen und ihren Zugang zu den internationalen M鋜kten. Es k鰊nen auch hier Konflikte entstehen zwischen Wirtschaftsv鰈kerrecht und Verfassungsrecht, jedoch sollte die Einbindung der Schweiz in die WTO daf黵 nicht aufs Spiel gesetzt werden.
Ziel der Initiative ist es weiter, den internationalen Grundrechtsschutz, insbesondere durch die EMRK, zu begrenzen. Die Schweiz besitzt zwar selbst ein hochentwickeltes System des Grundrechtsschutzes. Doch das internationale Kontrollsystem des Europ鋓schen Gerichtshofs f黵 Menschenrechte hat auch wichtige Impulse f黵 die schweizerische Rechtsentwicklung gebracht. In der Schweiz gibt es mit Ausnahme des zwingenden V鰈kerrechts keine materiellen Schranken f黵 Verfassungs鋘derungen. Umso wichtiger ist der internationale Grundrechtsschutz f黵 die Sicherstellung der individuellen Freiheitsrechte.
Dar黚er hinaus ist die internationale Grundrechtsgew鋒rleistung unverzichtbar f黵 die vielen Menschen und Unternehmen, die sich in Europa frei bewegen m鯿hten. Auch st黷zt ein gewisser Grundrechtsstandard die Stabilit鋞 der internationalen Ordnung, wovon letztlich alle Staaten profitieren. Die Teilnahme der Schweiz an internationalen Grundrechtsschutzsystemen bringt eine Solidarit鋞 mit Menschen in anderen Staaten zum Ausdruck, deren Grundrechtsschutz prek鋜er ist.
Die SBI gef鋒rdet die Zugeh鰎igkeit der Schweiz zur internationalen Ordnung. Die Schweiz als Kleinstaat ist auf eine intakte V鰈kerrechtsordnung angewiesen, um ihre Interessen durchzusetzen. Starre Vorrangregeln bieten keine L鰏ung, um die Beziehung zwischen Landesrecht und V鰈kerrecht in ihrer Komplexit鋞 zu erfassen. Vor dem Hintergrund der massiven Menschenrechtsverletzungen, die momentan in verschiedenen Teilen der Welt stattfinden, ist es schliesslich von grosser Bedeutung, die Elemente einer zivilisierten internationalen Ordnung zu st鋜ken statt sie zu schw鋍hen.
Die Selbstbestimmungsinitiative verpasst das Ziel, das sie sich gesetzt hat, n鋗lich das Verh鋖tnis von Landesrecht und V鰈kerrecht zu kl鋜en. Ausserdem schw鋍ht sie die Position der Schweiz in der internationalen Ordnung und sie schw鋍ht gleichzeitig das internationale System des Grundrechtsschutzes.
�	Direkte Demokratie - Grundrechte - Menschenrechte http://www.humanrights.ch/de/service/wegweiser/direkte-demokratie-grundrechte/
�	Z黵cher Rechtsprofessoren/-innen und Economiesuisse kritisieren die Selbstbestimmungsinitiative
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