Source: https://www.academiajurisprudenciapr.org/comentarios-a-la-ley-organica-de-la-oficina-del-procurador-del-ciudadano-ombudsman/
Timestamp: 2019-02-17 03:41:18
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Comentarios a la ley orgánica de la Oficina del Procurador... | Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación
Comentarios a la ley orgánica de la Oficina del Procurador…
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Comentarios a la ley orgánica de la Oficina del Procurador del Ciudadano (Ombudsman)
Ramón Antonio Guzmán*
El Comentario que aquí se presenta no aspira, en modo alguno, a recibir el calificativo de “sistemático”. Simplemente pretende recoger los interrogantes que se ha planteado el autor y las respuestas, más o menos definitivas, a que ha llegado desde que inició su relación con la Oficina del Procurador del Ciudadano (“OPC”), primero como sub-procurador auxiliar y posteriormente como consultor.
Quienes se dedican al estudio de la legislación -especialmente en países como Puerto Rico, donde los tribunales no solo aplican la ley sino que también la interpretan- no pueden dar respuestas definitivas de su contenido hasta que no cuentan con los pronunciamientos judiciales, aun cuando éstos sean desacertados. Ninguna de las disposiciones de la ley orgánica de la OPC ha sido interpretada todavía. Pero este hecho, a pesar de que lanza al jurista a una aventura en la que estará desposeído del valioso auxilio del pronunciamiento judicial, es ciertamente revelador. La ley no ha necesitado grandes interpretaciones porque son casi inexistentes sus problemas de interpretación.
Esa primera conclusión debe conducir, sin obstáculos, al reconocimiento de que la institución del ombudsman no es abstracta; no puede evaluarse desde perspectivas jurídicas. El ombudsman es lo que dice la ley, su ámbito jurisdiccional es el que ella señala, sus facultades son las que ella concede. No queda, pues, mucho arbitrio al criterio judicial, así como tampoco es mucho lo que puedan argumentar quienes pretendan impedir o dificultar el paso a la fiscalización del ombudsman.
La locución “ombudsman”, de origen sueco, significa “representante o delegado con autoridad para obrar por otra persona”. El ombudsman es un funcionario que representa ante el gobierno a los ciudadanos que, de algún modo, hayan sido agraviados por éste. De ahí que la presencia de este instituto en nuestro ordenamiento sea uno de los modelos programáticos de la cláusula constitucional que garantiza el derecho del pueblo a solicitar al gobierno la reparación de agravios[1].
LEY NÚM. 134 DE 30 DE JUNIO DE 1977, SEGÚN ENMENDADA POR LA LEY NÚM. 6 DE 16 DE MARZO DE 1987.
La sociedad moderna requiere de sus gobiernos la prestación de múltiples y variados servicios. El estado moderno se ha convertido en el orientador y regulador activo de los procesos económicos y sociales, creándose para ello grandes y complicados organismos administrativos.
Ante esa multiplicidad de funciones, el ciudadano se siente confundido. Cuando este ciudadano es afectado adversamente por decisiones administrativas, usualmente no sabe a quién acudir y en ocasiones ni siquiera se percata del perjuicio que se le ha inferido.
El “Ombudsman” ha sido la respuesta en varios países a los problemas que surgen en sociedades democráticas que se complican y burocratizan.
Además de Suecia, donde se originó, esta institución existe en Dinamarca, Finlandia, Noruega, Nueva Zelandia, Inglaterra y Guyana. En varios países, como India, los Estados Unidos, Canadá, Holanda e Irlanda, se está considerando la posibilidad de establecerla. Los estados de Hawaii, Iowa y Nebraska han adoptado esta institución.
Todo esto demuestra que en los últimos años la Oficina del “Ombudsman”, que se originó en los países escandinavos, ha ganado notable atención y efectividad como un instrumento para controlar los excesos burocráticos.
Por la experiencia obtenida en los países y estados donde funciona el “Ombudsman”, se desprende que éste ha contribuido a mejorar los procedimientos gubernamentales, protege los intereses legítimos que, intencionalmente o no, pueden ser ignorados o perjudicados y ha encontrado medios muy eficaces para usar óptimamente la energía y el tiempo de las agencias gubernamentales. Igualmente ha propendido a lograr un aumento de confianza del pueblo en su gobierno.
Puerto Rico es un país que cuenta, en términos generales, con una administración pública moderna y unos funcionarios probos; y por consiguiente, estamos preparados para establecer una institución de esta naturaleza.
ARTÍCULO 1. TÍTULO: -Esta ley se conocerá como “Ley del Procurador del Ciudadano (Ombudsman)”.
Comentario: La ley, tanto en este Artículo como en el 2(c), hace equivalentes los términos “ombudsman” y “procurador del ciudadano”. La expresión “defensor del pueblo”, como se denomina a este funcionario en otras jurisdicciones (e.g. la española), ha sido utilizada también por la OPC, especialmente con propósitos de divulgación y orientación.
La autoridad del ombudsman es, esencialmente, una autoridad moral; su ley orgánica no le autoriza a emitir órdenes que vinculen jurídicamente a los funcionarios de la rama ejecutiva. No obstante, el Procurador del Ciudadano está facultado para publicar sus informes y, de ese modo, ayudar a que los ciudadanos puedan realizar una evaluación informada del gobierno, sobre todo cuando llega el momento del ejercicio del derecho al sufragio.
Es por eso que el ombudsman es un excelente mecanismo para mantener el “Estado de derecho” establecido en la constitución; en ésta se proclama, como postulado inalterable, que la soberanía reside en el pueblo y, en consecuencia, el gobierno es un servidor que tiene la obligación de rendir cuentas al verdadero soberano. Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Artículo I, Sección 2. “Consubstancial a la condición de mandatario —ha dicho con toda fuerza y razón el Procurador del Ciudadano— es la obligación de rendir cuentas. De ahí que el gobierno esté, continuamente, en obligación de rendir cuentas de sus ejecutorias a todos los ciudadanos La Oficina del Contralor y la del Procurador del Ciudadano son los dos mecanismos creados por la Legislatura, y que constituyen un apéndice de ella, para obligar a la rama ejecutiva a rendir cuentas de sus actos[2].”
ARTÍCULO 2. DEFINICIONES: – A los efectos de esta ley, los siguientes términos tendrán el significado que a continuación se expresa:
(a) “Agencia” significará cualquier entidad, departamento, junta, comisión, división, negociado, oficina, corporación pública o institución gubernamental de la Rama Ejecutiva del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y cualquier funcionario, empleado o miembro de esta rama que actúe o aparente actuar en el desempeño de sus deberes oficiales con excepción de: (1) la oficina propia del gobernador. (2) los Registradores de la Propiedad en cuanto a las funciones de calificación. (3) la Universidad de Puerto Rico respecto a sus tareas docentes.
(b) “Acto Administrativo” significará cualquier acción, omisión, decisión, recomendación, práctica o procedimiento de una agencia, según ha sido definida por el inciso (a) de este ARTÍCULO. No incluirá, sin embargo, las funciones inherentes al estudio, redacción y aprobación de reglas y reglamentos.
(c) “Ombudsman” significará el Procurador del Ciudadano, que por esta ley se crea.
Comentario – Las definiciones que aparecen en el Artículo 2 no pueden ser más amplias. Se destaca especialmente la utilización en éste y en los próximos artículos la utilización del adjetivo “cualquier”. El lenguaje tan amplio obedece, por supuesto, a la jurisdicción no adjudicativa -en el sentido de lo judicial o cuasi judicial- que se ha concedido a la OPC.
No hay modo, a no ser que se fundamente en planteamientos extrajurídicos, de excluir a agencia alguna de la definición que aparece en el inciso (a), salvo las excepciones que en su propio texto se enumeran. Se necesitaría una enmienda legislativa que introdujera más excepciones o la aprobación de una ley especial que rectificara los límites. Así lo confirma la actuación legislativa al aprobar la Ley Electoral, cuyo Artículo 8.035, 16 LPRA § 3383, excluye a la Comisión Estatal de Elecciones, y los asuntos propios de ésta, del ámbito jurisdiccional de la OPC.
La definición de “agencia” presenta, además, un aspecto muy particular, que es un fenómeno típico del derecho laboral. “Agencia” es también el funcionario, empleado o miembro de la dependencia gubernativa de que se trate. El objetivo es, desde luego, hacer imputables a la agencia las actuaciones de sus funcionarios o empleados. De no ser así la ley carecería, por razones obvias, de toda eficacia.
El inciso (b) solo se refiere a la constitución del “acto administrativo”; es decir, éste estará constituido por cualquier acción, omisión, decisión, recomendación, práctica o procedimiento de la agencia, salvo cuando se trate de las funciones relacionadas con las facultades de reglamentación. Para cualificar el “acto administrativo” hay que acudir al Artículo 13.
La excepción establecida en cuanto a los asuntos relacionados con la formulación y aprobación de reglamentos tiene una repercusión importante en las posibles actuaciones del ombudsman dirigidas a investigar la implantación administrativa de la Ley 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. §§ 2101 y ss. (Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme). El Capitulo II (Secciones de la 2.1 a la 2.21, 3 LPRA §§ 2121 – 2141) de esta ley, dado que rige los procedimientos de reglamentación, excluye las posibles intervenciones de la OPC.
ARTÍCULO 3. CREACIÓN DE LA OFICINA: -Se crea la Oficina del Procurador del Ciudadano la cual estará adscrita a la Rama Legislativa. La misma será dirigida por el Ombudsman, de acuerdo a las disposiciones de esta ley y a las reglas y reglamentos aprobados por éste para su funcionamiento interno.
Comentario – El texto original de este Artículo establecía, escuetamente, lo siguiente: “Se crea la Oficina del Procurador del Ciudadano, denominada como ‘Oficina’, la cual será dirigida por el Ombudsman.”
La enmienda de 1987 (Ley núm. 6 de 16 de marzo) tuvo el único propósito de aclarar que la OPC estaba adscrita a la rama legislativa. Se trata, pues, de una enmienda interpretativa. El ombudsman siempre se percibió como un funcionario legislativo; sus investigaciones eran, y son todavía, investigaciones cuasi legislativas; su presupuesto siempre ha provenido del presupuesto reservado a la rama legislativa.
Hubiera sido deseable que la enmienda no quedara en la simple afirmación de la adscripción a la rama legislativa. Esta realidad debió producir, como se discutirá en comentarios posteriores, más alteraciones en el diseño legislativo del instituto. No obstante, la afirmación legislativa es más que suficiente para aclarar que las disposiciones que vinculan a las agencias administrativas, por el hecho de ser tales, están desprovistas de toda fuerza vinculante en cuanto a la OPC se refiere. Ello no significa, por supuesto, que el legislador no pueda establecer normas que apliquen tanto a las dependencias ejecutivas como a las legislativas.
ARTÍCULO 4. NOMBRAMIENTO DEL PROCURADOR DEL CIUDADANO: -El Gobernador, con el consejo y consentimiento de la mayoría del número total de los miembros que componen cada Cámara, nombrará al Ombudsman quien desempeñará el cargo por un término de seis (6) años hasta que su sucesor sea nombrado y tome posesión del cargo. La persona designada para ocupar tal cargo no podrá ser nombrada por más de dos (2) términos consecutivos.
Comentario – Este fue uno de los artículos que debió ser enmendado. El nombramiento del ombudsman debió reservarse a la legislatura. En España, por ejemplo, son las Cortes (rama legislativa) quienes nombran y, mediante el consenso de tres quintas partes, confirman su propio nombramiento del Defensor del Pueblo.
Debe reconocerse, empero, que nuestro ordenamiento constitucional es de corte presidencialista (ejecutivista o gobernadorista, si se quiere una mayor precisión). En España el régimen es parlamentarista. No obstante, el legislador puertorriqueño ha procurado para sí una mayor participación, dado que ha exigido la participación de la Cámara de Representantes. Esta usualmente no interviene en los procedimientos relacionados con la confirmación de nombramientos ejecutivos.
La expresión “tomar posesión del cargo” implica, conforme a la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, que ya las ramas legislativas han confirmado el nombramiento remitídole por el primer ejecutivo. Es decir, el ombudsman no puede tomar posesión de su cargo hasta que en la legislatura no se haya completado el trámite de su confirmación[3].
ARTÍCULO 5. REQUISITOS Y SUELDO: -El cargo del Ombudsman sólo podrá ser desempeñado por una persona mayor de edad, que haya residido en Puerto Rico durante los cinco años anteriores a la fecha de su nombramiento y que, además, sea de reconocida capacidad profesional, probidad moral y conocimiento en el campo de la administración pública y la gestión gubernamental.
Comentario – Este Artículo padece del mismo defecto apuntado en los comentarios a los dos artículos anteriores. El texto propende a equiparar al ombudsman con los miembros del gabinete constitucional y los demás jefes de agencias del Estado Libre Asociado. Una ley mejor redactada, aprobada con el objetivo de establecer claramente que el ombudsman es un funcionario legislativo, debió requerir condiciones especificas, aunque, a fin de cuentas, fueran las mismas.
La enumeración de los atributos personales del nominado es uno de los aspectos más importantes de todos los que están establecidos en la ley. Hay que tener presente, como se ha dicho en el Comentario del Artículo 1, que la autoridad del ombudsman es de naturaleza eminentemente moral. El prestigio personal del ombudsman es fundamental para que sus señalamientos sean atendidos por todos.
El término “miembro de la Asamblea Legislativa” debe entenderse como equivalente a “legislador”. Es decir, el ombudsman auxiliar o cualquier otro funcionario de la OPC podría ser nombrado ombudsman. El propósito de la prohibición que se establece es evitar los “compromisos” que los nominados puedan tener con sus antiguos compañeros o jefes, así como la posible identificación con el departamento o agencia de que provenga.
ARTÍCULO 6. VACANTE: – La Asamblea Legislativa mediante Resolución Concurrente aprobada por dos terceras (2/3 ) partes del total de miembros de cada Cámara, previa notificación y vista, podrá declarar vacante el cargo de Procurador del Ciudadano si determinare que éste está incapacitado total y permanentemente o que ha incurrido en negligencia en el desempeño del cargo o en conducta reprochable.
En caso de enfermedad, incapacidad, ausencia temporal o cuando por cualquier causa el cargo de Procurador adviniere vacante, el Auxiliar de éste asumirá las funciones hasta tanto su sucesor sea designado y tome posesión del cargo. En tales casos el nuevo nombramiento se extenderá por el periodo que falte por cumplir el término del predecesor.
Comentario – Este Artículo es aparentemente innecesario, puesto que la asamblea legislativa tiene facultad para proceder así con cualquiera de los funcionarios del gobierno. La importancia del texto reside en que dispone que sólo la asamblea legislativa pueda destituir al ombudsman.
La última oración contradice, aparentemente, lo que se establece en el Artículo 4 en cuanto al momento en que el sucesor del ombudsman tomará posesión de su cargo. Debe, pues, cole-girse que el nombramiento de quien cubre la vacante, entre otras causas, por enfermedad, incapacidad o ausencia temporal del ombudsman, se extenderá hasta que el sucesor “tome posesión de su cargo”, según se ha explicado esta expresión en el Comentario del Artículo 4. No obstante, lo que realmente pretende significar la última oración del Artículo 6 es que cuando se produzca una vacante, voluntaria (renuncia, ausencia) o involuntaria (enfermedad, incapacidad, ausencia), el nuevo nombramiento será por el tiempo que reste para completarse el término de seis años de la persona que deja la vacante.
ARTÍCULO 7 (PERSONAL DE LA OFICINA Y DELEGACIÓN DE FUNCIONES): -El Ombudsman podrá delegar en su Auxiliar o en cualquier otro funcionario que al efecto designe, cualesquiera de las funciones dispuestas en esta ley, excepto aquellas establecidas en los Artículos 8, 17 y 18.
El Ombudsman podrá acogerse a los beneficios de la Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, enmendada.
Podrá, además, reclutar y nombrar el personal que fuere necesario para llevar a cabo las disposiciones de esta ley, el cual estará excluido de las disposiciones de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, enmendada, conocida como ‘Ley de Personal en el Servicio Público’ y le será de aplicación el Reglamento de Personal de la Oficina del Procurador del Ciudadano debidamente aprobado por el Ombudsman con ese fin. El Personal de la Oficina del Ombudsman podrá acogerse a los beneficios de la Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, enmendada, conocida como ‘Ley de Sistema de Retiro de los Empleados Públicos’. Igualmente, queda facultado para contratar los servicios técnicos y profesionales que entendiere menester para la implementación de esta ley.
Comentario – El ombudsman podrá, según lo dispone este Artículo, delegar la mayor parte de sus funciones. Conviene, sin embargo, que tenga el mayor control posible, como ocurre en el caso actual, de las diligencias que realiza su oficina. No obstante, si es que el ombudsman quiere poner en funcionamiento un enfoque distinto, este Artículo le prohíbe delegar: 1. la facultad de reglamentación (Artículo 8); 2. la función esencial de opinar y hacer recomendaciones una vez concluida la fase investigativa de su gestión (Artículo 17); 3. la potestad de solicitar al Secretario de Justicia que comparezca al tribunal a incoar los procedimientos que reparen las actuaciones ilegales cometidas por alguna persona (Artículo 18).
Estas funciones no pueden ser delegadas ni siquiera al ombudsman auxiliar, salvo cuando éste se desempeñe como ombudsman interino, ni a los procuradores “ad honorem”[4].
Debe consignarse que la tercera de las facultades indelegables no debe confundirse con la comparecencia al Tribunal Superior que se autoriza en el Artículo 15.
ARTÍCULO 8 (FACULTAD DE REGLAMENTACIÓN): -El Procurador del Ciudadano tendrá facultad para adoptar y promulgar las reglas y reglamentos necesarios para la implementación de esta ley, que no sean incompatibles con las leyes vigentes y la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Los Reglamentos al efecto adoptados, excepto aquellos aplicables a los procedimientos internos, estarán sujetos a las disposiciones de la Ley Núm. 112 de 30 de junio de 1957, según enmendada, conocida como “Ley Sobre Reglamentos de 1958”.
Se le faculta, además, para establecer mediante reglamentación al efecto, la administración del personal de la Oficina, los procedimientos que considere pertinentes para la radicación y tramitación de querellas, para realizar investigaciones y sobre el modo en que habrá de informar sus conclusiones.
Comentario – En virtud de este Artículo, la OPC ha promulgado un reglamento para el procesamiento de querellas.
ARTÍCULO 9 (IMPOSICIÓN DE ARANCELES Y DERECHOS; FACTURACIÓN A LAS AGENCIAS): -No se requerirá el pago de aranceles, derechos o impuestos de clase alguna por la radicación, tramitación e investigación de querellas presentadas por individuos, colectividades o entidades jurídicas privadas.
Comentario – El contenido de este Artículo es lo que el ombudsman ha divulgado y popularizado con la expresión “[u]usted tiene quien lo represente sin que le cueste”.
El Artículo también establece, indirectamente, quiénes están legitimados para presentar querellas en la OPC. Por el lenguaje utilizado, que es tan amplio, estará legitimado cualquier individuo o grupo. Lo importante es que éstos puedan razonablemente alegar que han sido afectados por un “acto administrativo”, cualificado éste conforme a los términos del Artículo 13.
ARTÍCULO 10 (JURISDICCIÓN): -El Ombudsman tendrá jurisdicción para investigar los actos administrativos de las agencias y podrá ejercer las facultades y atribuciones que esta ley le concede.
Comentario – En este Artículo, tan breve, es que se concede, con generosidad legislativa casi total, las facultades investigativas de la OPC. Es así, dadas las definiciones de “agencia” (Artículo 2) y “acto administrativo” (Artículos 2 y 13) que se han establecido. Se trata, pues, de un Artículo mal titulado; para definir y delimitar la jurisdicción del ombudsman hay que examinar más de un Artículo.
Si nos cuestionamos en cuanto al modo en que el ombudsman adquiere jurisdicción, habrá que acudir al Artículo 11. En éste se nos dirá que será de dos modos: (i) a petición de parte, mediante la presentación de una querella (primer párrafo del Artículo 11) o (ii) ex parte, es decir, por iniciativa propia (última oración del Artículo 11).
El aspecto del cuándo podrá ejercitarse la jurisdicción aparece también en el Artículo 11, específicamente en los incisos del (a) al (f). Estos incisos hay que verlos, a mi juicio, como un inventario puesto a la disposición del ombudsman para que éste pueda cumplir con las disposiciones del Artículo 12; el criterio del ombudsman es el que, a fin de cuentas, determinará si debe o no investigarse la querella presentada por el ciudadano.
La jurisdicción sobre la materia (qué investigar) está definida en el Artículo 13.
Es importante destacar que la carencia de jurisdicción sobre una agencia o un asunto particular no significa, una vez examinado el contenido del Artículo 15, que al ombudsman le esté vedado requerir, a dicha agencia, la comparecencia o entrega de documentos o de cualquier otro tipo de información.
ARTÍCULO 11 (INVESTIGACIÓN DE QUERELLAS): -El Ombudsman deberá investigar cualquier querella relacionada con las áreas de investigación establecidas en el ARTÍCULO 13 de esta ley.
No obstante lo anteriormente dispuesto, no se investigarán querellas en aquellos casos en que a juicio del Ombudsman:
(a) Haya un remedio adecuado en ley para reparar el agravio, ofensa o injusticia objeto de la querella;
(b) la querella se refiera a algún asunto que esté fuera del ámbito jurisdiccional de esta ley;
(c) hayan transcurrido al momento de la radicación de la querella más de seis (6) meses desde que el querellante tuvo conocimiento del acto administrativo en cuestión, salvo los casos en que la naturaleza del acto y el perjuicio causado ameriten su investigación;
(d) el querellante no tenga suficiente interés personal en el asunto objeto de la querella;
(e) la querella sea frívola o haya sido radicada de mala fe; o
(f) la querella esté siendo investigada por otra agencia y a juicio del Ombudsman actuar sobre la misma representaría una duplicidad de esfuerzos y recursos.
Las querellas no investigadas por la causa dispuesta en el inciso (f) precedente podrán ser consideradas por el Ombudsman cuando dicha causa ya no esté presente. Igualmente, podrá realizar por su propia iniciativa las investigaciones que estime pertinentes, siempre que a su juicio existan razones suficientes que den lugar a una investigación de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 13 de esta ley.
Comentario – Este es otro Artículo mal titulado. El ombudsman, como se ha dicho en el Comentario anterior, no sólo investiga querellas sino que puede realizar investigaciones por iniciativa propia.
Además de lo apuntado ya en el Comentario del Artículo 10, hay que anotar aquí cuál es el significado de la excepción que aparece en el último párrafo del Artículo 11: “Las querellas no investigadas por la causa dispuesta en el inciso (O precedente podrán ser consideradas por el ombudsman cuando dicha causa no esté presente.”
Una interpretación lógica que podrá darse a esta afirmación es que el ombudsman no podrá reiniciar la investigación de una querella cuando ésta ha sido desestimada por las causas que apa-recen en los demás incisos. No obstante, dado el reconocimiento tan expreso del legislador al juicio del ombudsman, sería también lógico pensar que el objetivo legislativo fue simplemente ampliar el ámbito jurisdiccional de la OPC; más que una prohibición es una autorización. Este segundo razonamiento me parece el más adecuado y consecuente.
La forma en que está redactado el primer párrafo permite apreciar, con toda claridad, que el deber de investigación es un deber ministerial. El ombudsman no puede negarse a investigar. De ahí que esté obligado, por el Artículo 12, a expresar la razones que tenga cuando decida no investigar la querella presentada por un ciudadano.
Véanse los comentarios bajo los Artículos 10 y 12.
ARTÍCULO 12 (NOMINACIÓN): -El Ombudsman notificará al querellante de su decisión de investigar los hechos denunciados en la querella. También deberá notificar a éste, cuando así proceda, su decisión de no investigar la misma, expresando las razones para ello. En todos los casos en que el Ombudsman decida iniciar una investigación, deberá así notificarlo a la agencia concernida, excepto cuando la naturaleza de la investigación requiera que la notificación no se haga de inmediato, en cuyo caso debe efectuarse tan pronto la confidencialidad de la investi-gación lo permita.
Comentario – En este Artículo se establece la obligación que tiene el ombudsman de notificar sus determinaciones tanto al querellante como a la agencia querellada.
El Artículo presenta dos aspectos importantísimos: (i) en la OPC no puede existir el “no ha lugar” y (ii) el ombudsman está autorizado a realizar investigaciones confidenciales, aunque no podrá emitir informes finales sin antes dar una oportunidad razonable a la agencia para que exprese sus puntos de vistas sobre el asunto investigado, según lo dispone el Artículo 16.
La confidencialidad de una investigación es un mecanismo muy adecuado en aquellos casos en que, a juicio del ombudsman, la agencia pueda interesar, por la naturaleza del asunto investi-gado, interferir indebidamente con el desarrollo de la investigación.
Véanse los comentarios bajo los Artículos 11 y 16.
ARTÍCULO 13 (MATERIAS DE INVESTIGACIÓN): – Serán materias propias de investigación, cualquier acto administrativo que aparente ser: (a) Contrario a la ley o reglamentos; (b) irrazonable, injusto, arbitrario, ofensivo o discriminatorio; (c) basado en un error de hecho o en motivos improcedentes e irrelevantes; (d) no esté acompañado de una adecuada exposición de razones cuando la ley o los reglamentos lo requieran; o (e) ejecutado en forma ineficiente o errónea.
El Ombudsman podrá realizar la investigación a los efectos de recomendar un remedio adecuado.
Comentario – Además de lo apuntado ya en el Comentario del Artículo 10, debe consignarse la importancia del último párrafo de este Artículo: aunque los informes y opiniones del ombudsman carezcan de fuerza vinculante, ello no implica que el ombudsman no pueda recomendar cuál es el remedio adecuado que debe poner fin a la reclamación del querellante. La facultad reconocida en este Artículo está especificada en el Artículo 17.
La atención prestada por la agencia al remedio propuesto por el ombudsman es uno de los factores que éste tomará en cuenta a la hora de ejercitar las facultades concedidas en los Artículos 20 y 23.
ARTÍCULO 14 (PROCEDIMIENTOS): -Al realizar cualquier investigación, el Ombudsman podrá hacer las pesquisas y obtener la información que estime necesaria a los fines de la misma. A tales efectos las agencias deberán dar acceso a los funcionarios y empleados de la Oficina a todos sus archivos y documentos. Asimismo, a los fines de la investigación el Ombudsman podrá celebrar aquellas audiencias privadas e inspecciones oculares que estime pertinentes.
Comentario – Este Artículo permite al ombudsman tener acceso a todos los documentos, puesto que es él quien determina cuál es la información necesaria para realizar su investigación y, además, los fines de ésta. Adviértase que el Artículo no requiere notificación previa, el ombudsman o cualquier representante suyo puede acudir personalmente a la agencia y solicitar, en ese instante, la revisión de los archivos o documentos que le interese examinar.
El Artículo tiene, además, un mensaje clarísimo para el ombudsman: el trabajo de la OPC no se limitará a las investigaciones desde el escritorio; las investigaciones de campo se autorizan porque, en ciertas ocasiones, serán el modo más adecuado para evaluar los actos administrativos de las agencias.
ARTÍCULO 15 (CITACIONES): – El Ombudsman tendrá facultad para tomar juramentos y declaraciones, ordenar la comparecencia y declaración de testigos y requerir la presentación de cualesquiera papeles, libros, documentos y otra evidencia.
Cuando un testigo debidamente citado no comparezca a testificar, o no produzca la evidencia requerídale, o cuando rehusare contestar cualquier pregunta en relación con cualquier estudio o investigación realizada conforme a las disposiciones de esta ley, el Ombudsman podrá acudir, por si o a través del Secretario de Justicia, a cualesquiera de las salas del Tribunal Superior de Puerto Rico para requerir su asistencia y declaración, o la producción de la evidencia requerida, según sea el caso. El Secretario de Justicia deberá suministrar a petición del Procurador la asistencia legal necesaria a los fines indicados.
Ninguna persona natural o jurídica podrá negarse a cumplir una citación expedida por el Ombudsman o de su representante, o a producir la evidencia requerídale o rehusar contestar cualquier pregunta en relación con cualquier asunto bajo estudio o investigación, o negarse a cumplir una orden judicial así expedida, alegando que el testimonio o la evidencia que se le requiere podría incriminarle o le expondría a un proceso criminal o a que se le destituyese o sus-pendiera de su empleo, profesión u ocupación. Así mismo, ninguna persona será procesada ni estará sujeta a ningún castigo o confiscación por razón de alguna transacción, asunto o cosa en relación con las cuales se vea obligada, después de haber reclamado su privilegio de no declarar contra sí misma, a prestar testimonio o evidencia, excepto que dicha persona que así declarare no estará exenta de procesamiento o castigo por perjurio al así hacerlo.
Comentario – Los objetivos de este Artículo se infieren sin dificultad de su texto tan claro. Uno de ellos es poner los recursos del Secretario de Justicia a la disposición del ombudsman. Sin embargo, el ombudsman debe, a mi juicio, evitar la utilización de tales recursos. Los criterios del Secretario de Justicia, que es un funcionario ejecutivo, podrían ser determinantes en el desarrollo de los acontecimientos a desarrollarse en el ámbito judicial, por lo que podría verse afectada la independencia que, como funcionario legislativo, ostenta el ombudsman. Nótese que el contenido del Artículo incurre en una contradicción colosal, puesto que el Secretario de Justicia podría estar obligado a representar a la agencia contra la cual el ombudsman presente la petición ante el tribunal.
ARTÍCULO 16 (CONSULTA CON LA AGENCIA): -Antes de emitir una opinión o recomendación final que envuelva o afecte a una agencia o persona, el Ombudsman deberá dar a éstas una oportunidad razonable para expresar sus puntos de vista sobre el asunto.
Comentario – Este Artículo encarna un principio fundamental: sin la cooperación de las agencias es muy poco lo que el ombudsman puede hacer para llevar a cabo los objetivos legislativos que condujeron al establecimiento de la OPC. Por eso es necesario garantizar la participación consciente de las primeras en el desarrollo de las investigaciones realizadas por la segunda. Los puntos de vista expresados por la agencia investigada proporcionarán al ombudsman un cuadro completo y adecuado del funcionamiento de aquélla.
Véase el Comentario bajo el Artículo 12.
ARTÍCULO 17 (PROCEDIMIENTOS POSTERIORES A LA INVESTIGACIÓN): -Finalizada cualquier investigación el Ombudsman informará a la agencia su opinión y recomendaciones si determinase que: (a) la agencia debe dar más amplia consideración al asunto objeto de la investigación; (b) un acto administrativo debe ser alterado o dejado sin efecto; (c) la ley o reglamento en que el acto administrativo se basa, debe modificarse; (d) deben darse las razones que justifican el acto administrativo, o (e) la agencia debe realizar cualquier otra actuación.
El Ombudsman deberá requerir de la agencia concernida que le notifique, dentro del periodo de tiempo que éste estime razonable, de cualquier actuación realizada a tenor con sus recomendaciones. Deberá también notificar oportunamente al querellante de las actuaciones realizadas por él y por la agencia.
Comentario – El Artículo establece tres obligaciones del ombudsman: (i) informar a las agencias sus opiniones y recomendaciones, (ii) requerir a la agencia un informe de las actuaciones realizadas por ella como consecuencia de los informes del ombudsman y (iii) comunicar al querellante las actuaciones realizadas por la OPC y por la agencia. De ahí que la OPC deba ser insistente, puesto que tiene toda la autoridad, en exigir la reacción de las agencias.
Véase Comentario bajo el Artículo 13.
ARTÍCULO 18 (COMPARECENCIA ANTE LOS TRIBUNALES): – El Ombudsman podrá, en casos de violaciones de la ley, civiles o criminales, solicitar del Secretario de Justicia que comparezca ante los Tribunales de Puerto Rico a incoar los procedimientos que en derecho corresponden.
Comentario – Este es uno de los artículos más pobres de la ley orgánica de la OPC, puesto que todos los esfuerzos del ombudsman corren el riesgo de agotarse en el escritorio del Secretario de Justicia. Sin embargo, el ombudsman ostenta, en cuanto al particular, una posición privilegiada, puesto que tiene facultades para indagar, continuamente, las diligencias realizadas por dicho funcionario ejecutivo.
En otras jurisdicciones el ombudsman está legitimado, incluso, para impugnar ante los tribunales la constitucionalidad de las leyes, en cuanto éstas pudieran violar los derechos fundamentales consagrados en la constitución.
Pienso, por tanto, que en una asamblea constitucional futura, el instituto del ombudsman no solo debe adquirir rango constitucional, sino que, además, sus facultades deben ser ampliadas, de modo que advenga la presencia, en nuestro ordenamiento jurídico, de una figura con independencia absoluta y facultades más amplias.
ARTÍCULO 19 (INCUMPLIMIENTO DE DEBERES): – Si el Ombudsman determinase que cualquier funcionario o empleado de una agencia ha faltado, sin justificación razonable, al cumplimiento de los deberes propios de su cargo o empleo o que ha sido negligente en el desempeño de los mismos, así deberá notificarlo a las autoridades, organismos o foros administrativos competentes para que éstos procedan al respecto.
Comentario – Este Artículo es, a todas luces, innecesario. Ya he apuntado cómo la definición de agencia supone los actos realizados por los funcionarios. No obstante, cumple un propósito de especificar las facultades que, en otros artículos de la ley orgánica de la OPC, han sido concedidas al ombudsman.
ARTÍCULO 20 (PUBLICIDAD): – El Ombudsman podrá dar a la publicidad sus opiniones y recomendaciones y las acciones tomadas por la agencia, una vez ponga en conocimiento de éstas al Gobernador y a la Asamblea Legislativa.
En los casos en que la opinión del Procurador General sea contraria a la posición asumida por la agencia, éste deberá, a menos que la agencia en cuestión se oponga a ello, señalar además razones que la agencia ha dado como justificativas del acto administrativo.
Comentario – Se establece, en este Artículo, un deber discrecional del ombudsman.
La referencia al gobernador y a la asamblea legislativa no debe entenderse como un requerimiento de la autorización, de uno y otro poder constitucional, para que el ombudsman pueda publicar sus informes u opiniones. Lo que significa tal disposición es que el ombudsman, para hacer público su informe, tiene la obligación de notificar también a los poderes mencionados.
La alusión al “procurador general” es, obviamente, una errata del legislador. Donde dice “General” debió decir “del Ciudadano”.
ARTÍCULO 21 (INMUNIDAD): – El ombudsman disfrutará de inmunidad en lo que a responsabilidad civil o criminal se refiere, por las opiniones y recomendaciones emitidas como resultado de cualquier investigación realizada en cumplimiento de las disposiciones de esta ley.
Comentario – Este es un Artículo importantísimo, esencial, que garantiza la libertad de acción y de criterio. Aunque el texto hace referencia a las “opiniones” y “recomendaciones” finales, debe colegirse que la inmunidad se retrotrae, por razones obvias, a la etapa investigativa.
ARTÍCULO 22 (INVIOLABILIDAD DE LA CORRESPONDENCIA): -Toda carta o correspondencia de cualquier clase dirigida al Ombudsman por una persona que esté bajo custodia en alguna institución gubernamental, deberá ser remitida a éste inmediatamente y sin abrir.
Toda persona que violare lo dispuesto en este Artículo incurrirá en delito menos grave (misdeameanor) y convicta que fuere será castigada con una multa no mayor de quinientos (500) dólares, o con reclusión por un término no mayor de seis (6) meses, o con ambas penas, a discreción del Tribunal.
Comentario – El texto de este Artículo es un modo impreciso de tipificar un delito, pero de eso es que se trata. El objetivo es clarísimo: ni los oficiales de la Administración de Corrección, ni del Departamento de Servicios Sociales, ni cualesquiera otros que se dediquen a custodiar ciudadanos que estén separados de la libre comunidad, están autorizados a revisar, de ningún modo, la correspondencia dirigida al ombudsman.
ARTÍCULO 23 (INFORMES ANUALES): – El Ombudsman rendirá informes anuales a la Asamblea Legislativa y al Gobernador durante la segunda semana del mes de enero de cada año, contentivas de sus gestiones, estudios e investigaciones y rendirá además, aquellos otros informes especiales que crea convenientes o que le sean requeridos por la Asamblea Legislativa y el Gobernador.
Disponiéndose que la Oficina del Contralor de Puerto Rico revisará anualmente los informes y los documentos relacionados con el manejo y la utilización de fondos públicos de la Oficina del Procurador.
Comentario – La publicación de un informe anual, así como la realización de informes especiales requerídosle por el gobernador y la asamblea legislativa, es un deber ministerial del ombudsman. Existe, pues, una diferencia considerable entre la obligación que aquí se establece y la facultad discrecional que aparece en el Artículo 20.
Véase el Comentario del Artículo 20.
ARTÍCULO 24 (RECURSOS DEL GOBIERNO): – A los fines de lograr los propósitos de esta ley, la Oficina podrá utilizar recursos disponibles dentro de las agencia e instrumentalidades públicas, tales como el uso de información, oficinas, personal, técnicos, equipo, material y otras facilidades, quedando dichas agencias e instrumentalidades autorizadas por esta ley a poner estos recursos a la disposición del Ombudsman. En tales casos, los funcionarios o empleados realizarán la función que corresponda bajo la jurisdicción y dirección de la Oficina, y sujeto a las condiciones convenidas con la agencia. Disponiéndose, no obstante, que cualquier funcionario o empleado de una agencia que sea trasladado a la Oficina del Procurador en virtud de las dis-posiciones de este Artículo, retendrá los derechos, beneficios y clasificación que disfrute en su puesto, cargo o empleo regular.
Podrá, asimismo, en el descargo de sus funciones, encomendar a cualquier departamento, agencia o instrumentalidad u otro organismo o subdivisión política del gobierno, la realización de cualquier estudio, investigación o trabajo que fuere necesario para el desempeño de sus funciones.
Comentario – Este Artículo tiene dos objetivos fundamentales: (i) acrecentar los recursos del ombudsman con los existentes en las agencias de la rama ejecutiva y (ii) exhortar a éstas a cooperar con el ombudsman. El segundo párrafo es de suma importancia, puesto que permite al ombudsman, sin tener que emplear recursos de su oficina, dar una primera oportunidad a las agencias para que éstas se auto-evalúen antes de tener que enfrentar una evaluación externa. Es ampliamente conocido, como ocurre en el caso de las acreditaciones de instituciones educativas, que la autoevaluación es el instrumento más adecuado para el desarrollo institucional.
ARTÍCULO 25 (INAPLICABILIDAD DE LEYES): -La Oficina del Procurador no estará sujeta a las disposiciones de la Ley Núm. 164 de 23 de julio de 1974, enmendada, sobre cánones de arrendamiento, ni a la Ley Núm. 96 de 29 de junio de 1954, enmendados, conocidos como “Ley de Compras y Suministros”.
Se exime además de las disposiciones de la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 230 del 23 de julio de 1974; de la Ley de Administración de Servicios Generales, Ley Núm. 164 del 23 de julio de 1974; y del Artículo 3 de la Ley Orgánica de la Oficina de Presupuesto y Gerencia, Ley Núm. 147 del 18 de junio de 1980, según enmendada.
Comentario – De este modo se concede una autonomía casi absoluta a la OPC. El legislador quiere, con ello, garantizar que la oficina del ombudsman no tenga obstáculo alguno de naturaleza burocrática.
ARTÍCULO 26 (PENALIDADES): -Toda persona que voluntaria y maliciosamente impidiere u obstruyere el ejercicio de las funciones del Ombudsman o del personal de su Oficina, incurrirá en delito menos grave, y convicta que fuere será castigada con multa no mayor de quinientos (500) dólares.
Cuando el impedimento u obstrucción a que se refiere el párrafo anterior sea ocasionado mediante intimidación, fuerza o violación esta acción constituirá delito grave y convicto que fuere cualquier persona, estará sujeta a las penalidades provistas en el Artículo 13 del Código Penal.
Comentario – Se trata, aquí, de la tipificación de un delito. Se intenta, así, evitar todo tipo de obstrucción a los funcionarios y a las investigaciones de la OPC. No obstante, el Artículo no debe considerarse, en cuanto a ley penal, como un modelo de redacción.
ARTÍCULO 27 (ASIGNACIÓN DE FONDOS): – Se asigna a la Oficina del Ombudsman fondos no comprometidos del Tesoro Estatal, la suma de quinientos mil (500,000) dólares, para la implementación de esta ley durante el año fiscal de 1977-78.
En años subsiguientes los fondos necesarios para llevar a cabo los propósitos de esta ley se consignarán en el Presupuesto General de Gastos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
ARTÍCULO 28 (VIGENCIA): – Esta Ley entrará en vigor el 1 de julio de 1977, a los únicos efectos de la designación del Ombudsman, la organización de la Oficina y la adopción de los reglamentos necesarios para la implementación de la misma, pero sus restantes disposiciones empezarán a regir dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha de aprobación de esta ley.
Comentario a los Artículos 27 y 28 – Estos artículos no requieren, a mi juicio, Comentario alguno.
* Investigador professional en la Academia Puertorriquena de Jurisprudencia y Legislacion. Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de Peurto Rico. Consultor de la Oficina del Procurador del Ciudadano (Ombudsman).
[1] Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Artículo II, Sección 4; Primera Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos de América.
[2] En el asunto del Departamento de Justicia, Hon. Héctor Rivera Cruz, parte querellada, Querella núm. 89-01067, “Informe final”, de 27 de junio de 1989, p. 2.
[3] Véase: Betancourt Morales c. Gobernador, 87 JTS 72 y la jurispru­dencia citada en la opinión concurrente del Juez Alonso Alonso.
[4] El Procurador del Ciudadano “Ad Honorem” es una figura que no está contemplada en la ley comentada. Se trata de una creación, muy acertada, del ombudsman actual. Estos procuradores son abogados que auxilian al ombudsman –sobre todo con su presencia, prestigio y trabajo inestimable- en algunas de las oficinales regiones establecidas por aquél.