Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/c-559-99.htm
Timestamp: 2019-09-21 21:52:43
Document Index: 151416350

Matched Legal Cases: ['artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 68', 'Artículo 68', 'artículo 68', 'Artículo 68', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 15', 'artículo 67', 'artículo 2', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 272', 'artículo 68', 'artículo 15', 'artículo 68', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 272', 'artículo 32', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 29', 'artículo 15', 'artículo 9']

En el fondo lo que hace esa compleja remisión normativa es lo siguiente: señalar que las conductas de contrabando previstas en el artículo 15 de la Ley 383 de 1997 también se aplican a unas personas naturales específicas, a saber los representantes de ciertas sociedades, o a personas autorizadas por tales representantes para realizar labores especiales. Sin embargo, eso no agrega nada al delito de contrabando, por cuanto el sujeto activo de ese tipo penal es indeterminado, como lo muestra la transcripción adelantada en el fundamento jurídico no 4º de esta sentencia. Eso significa que cualquier persona natural que cometa esas conductas debe ser sancionada, lo cual incluye obviamente a los representantes de las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN, o las personas naturales autorizadas formalmente por éstos y que haya realizado el reconocimiento de la mercancía previamente a la declaración respectiva. Nótese además que el propio tipo penal de contrabando del artículo 15 de la Ley 383 de 1997 incluye la conducta que más naturalmente podría imputarse penalmente a los representantes de estas sociedades, puesto que expresamente sanciona a quien declare tributos aduaneros por un valor inferior al que por ley corresponda. Por ende, si las conductas que ya se encuentran descritas en el tipo penal penal de contrabando no son las que pretenden sancionarse por medio de las normas acusadas, una obvia pregunta surge: ¿cuáles son los otros comportamientos que el Legislador quiso criminalizar por medio del artículo 68 de la Ley 48 de 1998? No es posible determinarlo por medio de una interpretación razonable de esa disposición. En tales condiciones, una conclusión parece imponerse: los incisos acusados son inocuos o particularmente confusos.
El principio de legalidad penal constituye una de las principales conquistas del constitucionalismo pues constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos ya que les permite conocer previamente cuándo y por qué “motivos pueden ser objeto de penas ya sea privativas de la libertad o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades penales respectivas”. De esa manera, ese principio protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal. Por eso es natural que los tratados de derechos humanos y nuestra constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Este principio de legalidad penal tiene varias dimensiones y alcances. Así, la más natural es la reserva legal, esto es, que la definición de las conductas punibles corresponde al Legislador, y no a los jueces ni a la administración, con lo cual se busca que la imposición de penas derive de criterios generales establecidos por los representantes del pueblo, y no de la voluntad individual y de la apreciación personal de los jueces o del poder ejecutivo.
Norma acusada: Artículo 68 incisos 1º y 5º de la Ley 488 de 1998.
La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis.
El ciudadano Juan Manuel Camargo González presenta demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 1º y 5º del artículo 68 de la Ley 488 de 1998, la cual fue radicada con el número D-2297. La demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se corre traslado al Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
“Artículo 68. Importaciones declaradas a través de Sociedades de Intermediación Aduanera y Almacenes Generales de Depósito.
“Cuando las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN intervengan como declarantes en las importaciones o exportaciones que realicen terceros, estas sociedades responderán penalmente por las conductas previstas en el artículo 15 de la Ley 383 de 1997 que se relacionen con naturaleza, cantidad, posición arancelaria y gravámenes correspondientes a la respectiva mercancía.
“La sanción penal prevista en el artículo 15 de la Ley 383 de 1997 no se aplicará al importador o exportador siempre y cuando no sea partícipe del delito.
“Sin embargo, el importador o exportador será el responsable penal por la exactitud y veracidad del valor de la mercancía en todos los casos; para estos efectos las Sociedades de Intermediación Aduanera y los Almacenes Generales de Depósito únicamente responderán por declarar un valor diferente al contenido en la factura comercial que les sea suministrada por aquél.
“Las Sociedades de Intermediación Aduanera y los Almacenes Generales de Depósito responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.
“Para los efectos previstos en este artículo, la responsabilidad penal de las Sociedades de Intermediación Aduanera y los Almacenes Generales de Depósito recaerá sobre el representante o la persona natural autorizada formalmente por éste que haya realizado el reconocimiento de la mercancía previamente a la declaración respectiva.
"Parágrafo. Las Sociedades de Intermediación aduanera y los Almacenes Generales de Depósito tendrán, sin perjuicio del control de la autoridad aduanera, la facultad de inspección de las mercancías con anterioridad a su declaración ante la Dirección de Aduanas.
En consecuencia, estima el demandante que las normas acusadas establecen un responsable penal fijo, determinado, sin importar si cometió o no el delito sancionado, quien resulta objetivamente responsable simplemente "por el hecho de que ocupa un cargo o desempeña una función en su empresa", como es la de representante legal de tales sociedades, sin tener en cuenta que éste también puede ser engañado o manipulado. Por ende, explica el actor, la “ley 488 de 1998 ni siquiera exige que los responsables penales sean los que cometieron los hechos tipificados como delito”. En cambio, permite que los verdaderos responsables del delito puedan actuar con completa impunidad, pues basta que los representantes legales de las Sociedades de Intermediación Aduanera y Almacenes Generales de Depósito o una persona natural autorizada formalmente aparezcan como declarantes, para que sobre ellos recaiga toda la acción penal, por expresa disposición de la ley.
De otro lado, el actor advierte que el inciso 2º del artículo acusado señala que la sanción penal “no se aplicará al importador o exportador siempre y cuando no sea partícipe del delito”. Estima el demandante que para este caso, la ley sí deja en claro que la responsabilidad penal está unida a la participación en el hecho punible, mientras que para las Sociedades de Intermediación Aduanera y Almacenes Generales de Depósito la responsabilidad penal está predeterminada, sin importar si son partícipes o no del delito. De esa manera, según su parecer, la norma impugnada también viola el artículo 29 de la Constitución.
Observa el demandante que la Ley 488/98 parte de un supuesto erróneo al considerar que las Sociedades de Intermediación Aduanera y Almacenes Generales de Depósito tienen el control absoluto de la importación y exportación cuando actúan como declarantes, cosa que no es cierta, pues la facultad que el legislador le concede a estas entidades “de reconocimiento de las mercancías con anterioridad a su declaración ante la Dirección de Aduanas” no implica que éstas asuman todo el control; incluso, habiendo inspeccionado la mercancía, las Sociedades de Intermediación Aduanera y los Almacenes Generales de Depósito pueden equivocarse o pueden ser engañadas, lo cual no significa que hayan actuado dolosamente para consumar el delito de contrabando. Para el actor, las Sociedades de intermediación aduanera y los almacenes generales de depósito son solo unos agentes en el proceso de importación o exportación de bienes.
La ciudadana Luz Mary Cardenas Velandia, funcionaria de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene en el proceso en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. Según su parecer, cuando el artículo demandado se refiere a que “las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito responderán penalmente por las conductas previstas”, es evidente que hace relación con las conductas tipificadas en el artículo 15 de la ley 383 de 1997, modificado por el artículo 67 de la ley 488 de 1998.
En cuanto a la supuesta arbitrariedad de la norma demandada, la interviniente estima, que no es cierto que la ley ordene que se castigue a estas entidades por el solo hecho de figurar como declarantes, como tampoco es cierto que se incurre en el delito aun cuando la persona no haya intervenido en la declaración. Según su parecer, es claro que quienes se sustraen de la normatividad están expuestos a las sanciones penales que se establezcan pues, lo que hace la ley es "definir las conductas y calificar al sujeto y, solo podrían incurrir en ellas quienes las realicen, labor que le compete al Fiscal o juez determinar", con las formas propias del juicio. Por último, el hecho de que expresamente la ley señale que la sanción penal no se aplicará al importador o exportador siempre y cuando no sea partícipe del delito, no significa que a las agencias aduaneras no se les dé el mismo tratamiento. Por el contrario, si se encuentran en las mismas condiciones que aquellas estarían exentas de responsabilidad penal.
De otra parte, la actora con base en los pronunciamientos de la Corte fijada en las sentencias C-320/98 y C-674/98, considera que el artículo acusado consagra dos tipos de responsabilidad penal. La primera, tiene que ver con la responsabilidad penal de la persona jurídica, “siempre y cuando se acredite el nexo entre la conducta y la actividad de la empresa y si ella se beneficia materialmente de la acción”. La segunda, es la que se le puede imputar a las personas naturales. Advierte que en este caso, también son objeto de responsabilidad penal “los representantes aduaneros de dichas sociedades ante la DIAN, teniendo en cuenta que son las personas autorizadas por sus representantes legales, e inscritos ante la DIAN, para realizar los trámites inherentes a la importación”.
4.2 Intervención de la Fiscalía General de la Nación
El Fiscal General de la Nación Alfonso Gómez Méndez, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de la norma acusada. El Fiscal comienza por advertir que la redacción del artículo demandado no es clara y hace que su interpretación sea compleja, y pueda conllevar a confusiones como las planteadas por el actor. Sin embargo, no por ello se puede predicar su inconstitucionalidad.
El Fiscal considera que al “accionante no le asiste razón, cuando afirma que el artículo demandado creó un responsable penal fijo, sin importar si cometió o no el delito sancionado”. Según su parecer, la responsabilidad penal a que hace referencia el artículo acusado “solo se podrá concretar una vez agotado el debido proceso”, tal como lo señala el artículo 2º del Código Penal, sin que se establezca ninguna presunción de mala fe. El interviniente para reforzar su argumentación presenta la sentencia C-239/97 de la Corte Constitucional, la cual ha establecido que la Constitución “consagra el principio de que no hay delito sin conducta” pues, se establece que “nadie podrá ser juzgado sino conforme las leyes preexistentes al acto que se le imputa”. Por lo tanto, estima el Fiscal que a las personas naturales de que trata el artículo demandado, sólo se les podrá imputar los resultados que son consecuencia de sus conductas.
De otra parte, el ciudadano afirma que la norma acusada no creó ninguna responsabilidad objetiva, pues la entidad o la persona natural autorizada “que realice el reconocimiento de la mercancía y luego incurra en los supuestos señalados en la norma”, es quien la infringe y, por ello es que responde penalmente.
El ciudadano Alvaro Leyva Zambrano, en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, considera que la norma que se acusa es inexequible por violar los artículos 29 y 83 de la Constitución. Según su criterio, el artículo demandado versa sobre aspectos de la culpabilidad y del ámbito de extensión de la responsabilidad penal derivada del delito de contrabando. Ahora bien, agrega el interviniente que es común que “al lado de los importadores y exportadores, concurran una serie de sociedades que intervienen, agencian, facilitan o median” en las operaciones de comercio internacional y, en ese sentido “es posible que estas entidades puedan concurrir con los importadores y exportadores en el desarrollo de tales operaciones en condiciones de ilícitud”. Advierte, que si esto sucede, tal concurrencia debería ser valorada dentro de los marcos de autoría, coparticipación o complicidad conforme lo establece el Código Penal. En cambio, según el interviniente, la disposición demandada establece una forma de responsabilidad penal sin fórmula de juicio, es decir, “una forma de responsabilidad objetiva”, como una desbordada iniciativa legislativa "dirigida a dotar a las autoridades de mecanismos efectivos de lucha contra el contrabando". Aduce el ciudadano que sobre este tema se ha pronunciado la Corte considerando que en nuestra legislación no procede la responsabilidad objetiva, según sentencias T-145/93 y C-239/97.
VI- DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada. Comienza por señalar que para producirse una condena en contra de una persona natural deberá demostrarse previamente dentro del proceso, que es responsable por el hecho punible que ha dado lugar al juicio.
El Procurador advierte que se ha debatido mucho el tema de la responsabilidad penal de las personas jurídicas en la doctrina nacional y extranjera. Algunos sostienen que la persona jurídica es un ente abstracto sin capacidad de obrar con culpabilidad; otros consideran que “la persona jurídica se desenvuelve en el mundo jurídico gracias a la impulsión que le otorgan las personas naturales encargadas de adoptar decisiones relacionadas con el objeto social o la administración de sus recursos”. Según su parecer, “la persona jurídica tiene capacidad de obrar en forma autónoma y, por lo tanto puede cometer hechos punibles, generando responsabilidad penal de sus gestores y del ente jurídico”. La Vista Fiscal fundamenta su argumento en la sentencia C-320/98 de la Corte Constitucional, la cual sostuvo que la persona jurídica puede soportar penas pues si realiza la actividad punible y se beneficia materialmente de ella, “no se ve por qué la persecución penal habrá de limitarse a sus gestores, dejando intocado al ente que se encuentra en el origen del reato y que no pocas veces se nutre financieramente del mismo”.
En este contexto, el Procurador observa que la disposición acusada se acoge a la segunda tesis planteada del acápite anterior, en el sentido de que “se transfiere la responsabilidad de la persona jurídica a su representación legal o a quien tenga el deber jurídico de actuar, con capacidad decisoria y no lo haga o lo haga indebidamente”. Por lo tanto, para la Vista Fiscal esto significa que la norma demandada no hace cosa diferente que reiterar el régimen ordinario de responsabilidad penal de las personas naturales, porque aunque “señala que responde la persona jurídica, no le establece ninguna sanción”. Y, en cambio, dispone que “quien responde es el representante legal o la persona autorizada por éste”.
3- Conforme a lo anterior, gran parte del debate constitucional que suscita la norma acusada deriva de un diverso entendimiento de su alcance, pues algunos consideran que consagra una responsabilidad objetiva de las personas jurídicas e incluso de ciertas personas naturales, mientras que para otros, simplemente reitera el régimen ordinario de punibilidad del contrabando. Es más, las múltiples interpretaciones del artículo 68 de la ley 488/98 presentadas por el actor y los intervinientes, también difieren en las conductas consideradas como punibles, circunstancia que pone de presente una situación igualmente reconocida por la Fiscalía General: la norma acusada es confusa. Por ello, esta Corporación comenzará por analizar, - dada la equívoca redacción de la norma acusada -, el sentido de la misma y los alcances que el legislador pretendió darle a tal disposición. En particular, será necesario establecer si la responsabilidad que se predica de las Sociedades de Intermediación Aduanera y de los Almacenes Generales de Depósito está dirigida expresamente a las personas jurídicas o a las personas naturales, y cual es verdaderamente la conducta penalizada por esa disposición.
4- El primer inciso acusado del artículo 68 de la Ley 488 de 1998 señala literalmente que “cuando las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN intervengan como declarantes en las importaciones o exportaciones que realicen terceros, estas sociedades responderán penalmente por las conductas previstas en el artículo 15 de la Ley 383 de 1997 que se relacionen con naturaleza, cantidad, posición arancelaria y gravámenes correspondientes a la respectiva mercancía.” Ahora bien, el artículo 15 de la ley 383 de 1997 penaliza el contrabando y, al ser modificado por la propia Ley 488 de 1998, quedó así:
Parágrafo 1º . No se aplicará lo previsto en el inciso 3º del presente artículo cuando el menor valor de los tributos aduaneros declarados obedezca a controversia sobre descripción, valoración o clasificación arancelaria de la mercancía.
Parágrafo 2º . Los vehículos automotores que transiten en departamentos que tienen zonas de frontera de acuerdo con lo estipulado en el artículo 272 de la ley 223 de 1995, no estarán sometidos a los establecido en éste artículo.
Parágrafo 3º . La legalización de las mercancías no extingue la acción penal. Cuando las mercancías decomisadas por contrabando sean objeto de remate o venta al público, la primera oferta de remate no podrá ser inferior al ochenta por ciento (80%)del valor comercial promedio."
El inciso impugnado parece entonces constituir lo que la doctrina suele denominar un tipo penal en blanco[1], puesto que el alcance de la prohibición que consagra no puede ser determinado de manera autónoma sino que deben tomarse en cuenta otras disposiciones del ordenamiento. Así, en este caso, la norma acusada hace un expreso reenvío a otra descripción penal, a saber, la prevista para el delito de contrabando. Esto significa que para comprender cuál es verdaderamente el alcance del inciso acusado, éste debe ser integrado normativamente con el tipo penal de contrabando.
5- Los tipos penales en blanco son a veces criticados por algunos sectores de la doctrina que consideran que no representan la mejor técnica legislativa y generan inseguridad jurídica, lo cual es particularmente grave en materia penal. Sin embargo, esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente. La Corte efectuó entonces la interpretación sistemática de la disposición acusada con el fin de precisar su sentido, y consideró, que si bien el reenvío no es particularmente claro ni afortunado, podía concluirse que el primer inciso del artículo 68 de la Ley 488 de 1998 establece el siguiente tipo penal. En primer término, se trata de una conducta de sujeto cualificado ya que se penalizan exclusivamente a unas determinadas personas jurídicas, a saber, las Sociedades de Intermediación Aduanera y a los Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN. En segundo lugar, el núcleo rector de la descripción penal son las conductas previstas por el tipo penal de contrabando, puesto que la norma acusada señala que esas “sociedades responderán penalmente por las conductas previstas en el artículo 15 de la Ley 383 de 1997”. Finalmente, la disposición acusada establece circunstancias modales que cualifican el comportamiento punible. En efecto, esas sociedades responderán penalmente por las conductas de contrabando, siempre y cuando (i) intervengan como declarantes en las importaciones o exportaciones que realicen terceros, y (ii) exclusivamente cuando los comportamientos sancionados por el tipo penal de contrabando se relacionen con la naturaleza, la cantidad, la posición arancelaria y los gravámenes correspondientes a la respectiva mercancía.
“Serán penalmente sancionadas las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN, que intervengan como declarantes en las importaciones o exportaciones que realicen terceros, y que en cuantía superior a (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes importen mercancías al territorio colombiano, o las exporten desde él, por lugares no habilitados, o las oculten, disimulen o sustraigan de la intervención y control aduanero, cuando esas conductas se relacionen con naturaleza, cantidad, posición arancelaria y gravámenes correspondientes a la respectiva mercancía.
Igualmente serán penalmente sancionadas las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN, que intervengan como declarantes en las importaciones o exportaciones que realicen terceros, y que declaren tributos aduaneros por un valor inferior al que por ley le corresponda, en importaciones que tengan una cuantía superior a (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
7- El asunto se torna aún más complejo y la norma deviene particularmente confusa si se toman en cuenta los otros apartes del mismo artículo 68 de la Ley 488 de 1998. Así, el quinto inciso, que también se encuentra acusado, señala literalmente que “para los efectos previstos en este artículo, la responsabilidad penal de las Sociedades de Intermediación Aduanera y los Almacenes Generales de Depósito recaerá sobre el representante o la persona natural autorizada formalmente por éste que haya realizado el reconocimiento de la mercancía previamente a la declaración respectiva”. Esto significa que ese quinto inciso traslada la discusión al plano de la responsabilidad penal de la persona natural, - de una manera genérica -, mientras que el primero la establece para la persona jurídica, con lo cual el sentido de la norma se vuelve aún más oscuro y conduce a una suerte de callejón sin salida.
“El representante de las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN, o la persona natural autorizada formalmente por éste que haya realizado el reconocimiento de la mercancía previamente a la declaración respectiva, y que en cuantía en cuantía entre cien (100) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes importe mercancías al territorio colombiano, o las exporte desde él, por lugares no habilitados, o las oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero, en aquellos casos en que las respectivas Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN intervengan como declarantes en las importaciones o exportaciones que realicen terceros, y cuando esas conductas se relacionen con naturaleza, cantidad, posición arancelaria y gravámenes correspondientes a la respectiva mercancía, incurrirá en prisión de tres a cinco años y multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados o del valor FOB de los bienes exportados.
En las mismas penas incurrirá el representante de las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN, o la persona natural autorizada formalmente por éste que haya realizado el reconocimiento de la mercancía previamente a la declaración respectiva, que declare tributos aduaneros por un valor inferior al que por ley le corresponda.”
Así las cosas, el tipo penal resultante de esa integración normativa es no sólo particularmente confuso sino que, además, cuando se logra adscribirle algún sentido, parece conducir a una sola conclusión: la norma sería inocua, por cuanto la conducta punible de esas personas naturales ya se encontraría descrita en el tipo general de contrabando. En efecto, en el fondo lo que hace esa compleja remisión normativa es lo siguiente: señalar que las conductas de contrabando previstas en el artículo 15 de la Ley 383 de 1997 también se aplican a unas personas naturales específicas, a saber los representantes de ciertas sociedades, o a personas autorizadas por tales representantes para realizar labores especiales. Sin embargo, eso no agrega nada al delito de contrabando, por cuanto el sujeto activo de ese tipo penal es indeterminado, como lo muestra la transcripción adelantada en el fundamento jurídico no 4º de esta sentencia. Eso significa que cualquier persona natural que cometa esas conductas debe ser sancionada, lo cual incluye obviamente a los representantes de las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN, o las personas naturales autorizadas formalmente por éstos y que haya realizado el reconocimiento de la mercancía previamente a la declaración respectiva. Nótese además que el propio tipo penal de contrabando del artículo 15 de la Ley 383 de 1997 incluye la conducta que más naturalmente podría imputarse penalmente a los representantes de estas sociedades, puesto que expresamente sanciona a quien declare tributos aduaneros por un valor inferior al que por ley corresponda. Por ende, si las conductas que ya se encuentran descritas en el tipo penal penal de contrabando no son las que pretenden sancionarse por medio de las normas acusadas, una obvia pregunta surge: ¿cuáles son los otros comportamientos que el Legislador quiso criminalizar por medio del artículo 68 de la Ley 48 de 1998? No es posible determinarlo por medio de una interpretación razonable de esa disposición. En tales condiciones, una conclusión parece imponerse: los incisos acusados son inocuos o particularmente confusos.
9- Con todo, podría considerarse que el anterior examen es insuficiente, y que si bien el artículo 68 de la Ley 488 de 1998 puede presentar defectos de redacción, sin embargo un examen sistemático de los antecedentes de esa disposición permitiría determinar su sentido inequívoco. La Corte examinó entonces el proceso de adopción de la norma acusada. Así, el proyecto de ley inicial[2] fue presentado por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Camilo Restrepo, y consagraba en lo concerniente al control del contrabando y la evasión fiscal, las siguientes propuestas:
Parágrafo 1º . No procederá la sanción penal, cuando habiendo sido presentadas las mercancías ante las autoridades aduaneras, se presenten discusiones sobre el cumplimiento de los requisitos para la importación; o cuando el menor valor de los tributos aduaneros declarados obedezca a controversias sobre descripción, valoración o clasificación arancelaria de la mercancía, o cuando el declarante corrija su declaración liquidando los mayores valores que correspondan, antes de que se formule la correspondiente denuncia penal.
Parágrafo 2º. Quedan exceptuadas de responsabilidad penal las mercancías que ingresen al país por la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes por avión, así como aquellas que ingresen bajo el régimen de viajeros en cuantía no superior a treinta (30) salarios mínimos legales vigentes.
Parágrafo 3º . Los vehículos automotores que transiten en departamentos que tienen zonas de frontera de acuerdo con lo estipulado en el artículo 272 de la ley 223 de 1995, no estarán sometidos a los establecido en éste artículo.
En la exposición de motivos correspondiente a este tema y al Capítulo III relativo al contrabando, el Gobierno consideró que el objetivo primordial de tales normas era adelantar una lucha frontal contra el contrabando, en virtud de su influencia negativa en el sector productivo colombiano, no sólo por la competencia desleal que suscita, sino por la evasión de impuestos que representa. Por ende, el proyecto consideró oportuna la ampliación de "los tipos penales para el favorecimiento del contrabando y el contrabando por el servidor público", toda vez que para el Gobierno el capítulo tercero era el más importante de la reforma, porque acabar con el contrabando permitía a su vez terminar con el lavado de activos[3]. En lo concerniente específicamente a las Sociedades de Intermediación Aduanera y los Almacenes Generales de Depósito, el Gobierno señaló en su exposición de motivos que “como mecanismo de control se busca reforzar el papel de las Sociedades de Intermediación Aduanera (SIA). La Aduana debe apoyarse en ellas para prevenir el contrabando. En el proyecto se plantea que ellas son responsables de las sanciones pecuniarias en caso de contrabando."
"El proyecto de ley busca aliviar la difícil situación fiscal del país. No sólo tiene como objetivo aumentar la base de tributación, sino que es consciente de las limitaciones de la administración para lograr mayores controles a la evasión y al contrabando. Por ello propone importantes cambios en la concepción de estos flagelos, que buscan, tanto en su definición como en su penalización, acabar con las prácticas de competencia desleal, de elusión y de evasión, que tienen al borde de la crisis la economía formal del país. (...) En el tema relacionado con el contrabando se propone modificar algunas disposiciones vigentes sobre la materia cuyos cambios mas representativos se exponen a continuación: Sobre los tipos penales relativos al contrabando, se hacen algunas precisiones de carácter técnico en orden de adecuarlos a la normatividad propuesta por los proyectos de Código Penal y de Procedimiento Penal presentados por el honorable Congreso de la República por el señor Fiscal General de la Nación y se precisan los verbos rectores de acuerdo con la finalidad buscada, como es el castigo del llamado contrabando abierto o técnico. (...) En relación con el artículo 32 del proyecto inicial sobre importaciones realizadas a través de sociedades de intermediación aduanera y almacenes generales de depósito se propone sustituir el texto del artículo por uno en el cual se precisa que la responsabilidad penal por las conductas de contrabando recaerá en los representantes legales de las sociedades de intermediación aduanera y almacenes generales de depósito y demás representantes que refrendan con su firma actuaciones ante la Dirección de Inpuestos y Aduanas Nacionales y que esta responsabilidad no se aplicará al importador siempre y cuando este no sea partícipe en el delito. (...) Un cambio muy importante que se introduce en la concepción del proyecto es el papel de las Sociedades de Intermediación Aduanera, SIAS. En la actualidad estos agentes de aduanas cumplen el papel de facilitadores del comercio exterior. Se ha pensado que la Dirección de Inpuestos y Aduanas Nacionales bien puede apoyarse en ellos en forma mas directa, como mecanismo de lucha contra el contrabando. Al incentivar el uso de las SIAS en los procesos de importación, se pasa parte de la responsabilidad a las mismas. Es así como en el proyecto se propone que todas las importaciones deben canalizarse a través de las SIAS. Si lo hacen, efectivamente el importador se sustrae de la acción penal que conlleva el delito de contrabando, debe responder por las sanciones pecuniarias, pero es el representante de la SIAS quien debe responder por la acción penal. Para darles instrumentos a las SIAS, se les otorga la potestad de inspección previa de la mercancía, antes que a las autoridades aduaneras. De esta forma las SIAS cumplen con una labor conjunta con las autoridades en la prevención y lucha contra el contrabando (subrayas no originales)".
Parágrafo. Las Sociedades de Intermediación aduanera y los Almacenes Generales de Depósito tendrán la facultad de inspección de las mercancías con anterioridad a su declaración ante la Aduana.
11-. Posteriormente, la Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley Número 045 de 1998, " Por el cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones"[4] sostuvo que las modificaciones que resultaron del proceso de concertación que tuvo lugar en su oportunidad, se incluyeron en su totalidad en el articulado aprobado en el primer debate por las Comisiones Conjuntas de Cámara y Senado. Por ello, esta Ponencia para segundo debate propuso puramente ajustes de redacción en algunos artículos para dar mayor claridad al texto, y adicionó otros artículos que no fueron incluidos en la ponencia para primer debate. Así, tal y como lo expresa la Gaceta 358 del 21 de diciembre de 1998, el texto aprobado, luego de los ajustes arriba enunciados, fue el siguiente:
Parágrafo. Las Sociedades de Intermediación aduanera y los Almacenes Generales de Depósito tendrán, sin perjuicio del control de la autoridad aduanera, la facultad de inspección de las mercancías con anterioridad a su declaración ante la Dirección de Aduanas. "
Este texto fue finalmente aprobado por el Congreso y sancionado por el Presidente como Ley 488 de 1998 [5], tal y como se presenta en la edición extraordinaria del Diario Oficial del Lunes 28 de diciembre de 1998.
13- El principio de legalidad penal constituye una de las principales conquistas del constitucionalismo pues constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos ya que les permite conocer previamente cuándo y por qué “motivos pueden ser objeto de penas ya sea privativas de la libertad o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades penales respectivas”[6]. De esa manera, ese principio protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal. Por eso es natural que los tratados de derechos humanos y nuestra constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (CP art. 29)[7].
15- Esta reserva legal es entonces una importante garantía para los asociados. Pero no basta, pues si la decisión legislativa de penalizar una conducta puede ser aplicada a hechos ocurridos en el pasado, entonces el principio de legalidad no cumple su función garantista. Una consecuencia obvia del principio de legalidad es entonces la prohibición de la aplicación retroactiva de las leyes que crean delitos o aumentan las penas. Por ello esta Corporación había precisado que no sólo “un hecho no puede considerarse delito ni ser objeto de sanción si no existe una ley que así lo señale” sino que además la norma sancionadora “ineludiblemente debe ser anterior al hecho o comportamiento punible, es decir, previa o preexistente.[8]”
16- La prohibición de la retroactividad y la reserva legal no son sin embargo suficientes, pues si la ley penal puede ser aplicada por los jueces a conductas que no se encuentran claramente definidas en la ley previa, entonces tampoco se protege la libertad jurídica de los ciudadanos, ni se controla la arbitrariedad de los funcionarios estatales, ni se asegura la igualdad de las personas ante la ley, ya que la determinación concreta de cuáles son los hechos punibles recae finalmente, ex post facto, en los jueces, quienes pueden además interpretar de manera muy diversa leyes que no son inequívocas. Por eso, la doctrina y la jurisprudencia, nacional e internacionales, han entendido que en materia penal, el principio de legalidad en sentido lato o reserva legal, esto es, que la ley debe definir previamente los hechos punibles, no es suficiente y debe ser complementado por un principio de legalidad en sentido estricto, también denominado como el principio de tipicidad o taxatividad[9], según el cual, las conductas punibles deben ser no sólo previamente sino taxativa e inequívocamente definidas por la ley, de suerte, que la labor del juez penal se limite a verificar si una conducta concreta se adecua a la descripción abstracta realizada por la ley. Según esa concepción, que esta Corte prohija, sólo de esa manera, el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, pues sólo así protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal. En efecto, únicamente si las descripciones penales son taxativas, pueden las personas conocer con exactitud cuáles son los comportamientos prohibidos y la labor de los jueces, en el proceso de adecuación típica, se limita a determinar si, conforme a los hechos probados en el proceso, el acusado cometió o no el hecho punible que se le imputa. Por ello esta Corporación ya había destacado, en anteriores oportunidades, la importancia de este principio de taxatividad o estricta tipicidad. Dijo entonces esta Corporación:
"Este principio busca que las personas a quienes las normas van dirigidas, conozcan hasta dónde va la protección jurídica de sus actos. Con la tipicidad se desarrolla el principio fundamental "nullum crimen, nulla poena sine lege", es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria (…) Quiere decir lo anterior, que cuando el legislador redacta un tipo penal está obligado a definir de manera precisa el acto, el hecho o la omisión que constituye el delito, y que si no lo hace propicia un atentado contra la libertad individual, pues deja al arbitrio de la autoridad que deba aplicarlo la calificación de los actos, vulnerando la libertad y la seguridad individuales consagradas como derechos fundamentales en el ordenamiento superior[10]”
17- El principio de estricta legalidad o taxatividad tiene entonces dos implicaciones naturales: (i) la prohibición de la analogía in malam partem y (ii) la proscripción de los tipos penales ambiguos. En efecto, si se permite o se ordena al juez aplicar analógicamente un tipo penal, o si la descripción penal no es inequívoca sino ambigua, entonces el respeto al principio de legalidad es puramente formal, y pierde gran parte de su sentido garantista, pues los ciudadanos no sabrían con exactitud, y de manera previa, cuáles son las conductas prohibidas. La indeterminación de la ley, o la permisión de la analogía en perjuicio del procesado, tiene entonces como efecto que el funcionario judicial deja de estar verdaderamente vinculado a la ley pues los jueces, con posterioridad a los hechos, son quienes definen en concreto cuáles son los delitos. Por ello esta Corporación había indicado que La Constitución prohibe la vaguedad o ambigüedad de las normas penales[11]. No es pues casual que sean los Estados totalitarios, como el régimen nazi, quienes han recurrido a tipos penales ambiguos y han autorizado la aplicación analógica de los delitos y de las penas[12].
20- Esta posibilidad parece tener sustento ya que de esa manera se corregiría la inseguridad jurídica, pues después de la sentencia de la Corte, que tiene efectos erga omnes, quedaría claramente definido cuál es comportamiento punible. Una tal decisión sería entonces expresión del principio de conservación del derecho, según el cual, los tribunales constitucionales deben siempre buscar preservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático[13]. Por ello si una disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento.
21- Esta procedencia muy limitada del principio de conservación del derecho en caso de tipos penales ambiguos deriva del hecho de que el principio de legalidad es no sólo una garantía trascendental para los derechos individuales sino también una expresión del principio democrático, pues significa que la definición de cuáles son las conductas que ameritan una sanción penal debe ser obra de los representantes del pueblo, luego de una adecuada deliberación democrática. Así, Beccaría, a quien corresponde la formulación clásica del principio de legalidad, señalaba, al hablar del derecho de castigar, que "sólo las leyes pueden decretar las penas sobre los delitos; y esta autoridad no puede residir más que en el legis­lador, que repre­senta a toda la sociedad agrupada por un contrato social" (subrayas no originales)[14]. Por eso, importantes sectores de la doctrina penal consideran que la reserva legal se encuentra ligada a otro principio, que es la nece­saria represen­tación popular en la definición de las políticas crimi­nales: esto significa que sólo los órganos de represen­tación popular y origen democrático pueden definir conductas delictivas.
La finalidad de esta representación popular en la elaboración de las leyes penales deriva no sólo del respeto de la separación de poderes, y de los con­troles que ésta supone para la protección de la libertad individual, sino que también debe permitir un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más demo­crática de la ley penal. Esta discusión pública debe permitir que la respuesta penal no sea un recurso contingente que el poder político utiliza a discreción, sin debate, para hacer frente a las dificul­tades del momento. La respuesta penal debe ser propor­cional a la conducta objeto de la sanción, debe ser idónea, operar únicamente cuando no hay otras alternativas, y no debe ser criminógena, es decir, causar más problemas de los que resuelve. Esto sólo es posible si la definición de las políticas criminales se hace a través de una amplia discusión democrática, y no mediante una inflación de normas penales promulgadas apresuradamente. Como vemos, el respeto riguroso del principio de lega­lidad opera no sólo como un mecanismo de protección de las libertades fundamentales, sino que también obliga a la discusión colectiva y democrática de las políticas criminales a fin de evitar la interven­ción penal inútil y perjudicial. El principio de legalidad es expresión no sólo del Estado de derecho, sino también de las exigencias del Estado democrático, pues gracias a su riguroso respeto pueden llegar a estar represen­tados los intereses de todos los miembros de la comunidad en la elaboración de la política criminal.
Si los apartes se interpretan de manera sistemática, se entiende con facilidad que a las sociedades de intermediación o almacenes de depósito le son aplicables las sanciones que, por razón de su naturaleza jurídica, pueden imputarse a este tipo de personas cuando actúan como sujeto activo del delito de contrabando. Ello explica por qué el inciso 4° las hace responsables sólo “…de las sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados”. Por el contrario, bajo el entendido de que las penas privativas de la libertad no son aplicables a las personas jurídicas, el precepto traslada a los representantes legales de tales entidades, o a las personas naturales autorizadas por éstos, la responsabilidad penal que conlleva la suspensión temporal del ejercicio de un derecho personal. Apoya esta interpretación, la exposición de motivos del proyecto que culminó con la aprobación del artículo 68 de la Ley 488 de 1998.
Norma acusada: Incisos 1° y 5° del artículo 68 de la Ley 488 de 1998.
De acuerdo con la decisión de la mayoría, los apartes acusados resultan contrarios al artículo 29 de la Constitución Política por cuanto desconocen el principio de estricta legalidad penal que le impone al legislador “El deber de definir de tal manera las conductas punibles, que éstas sean inequívocas y empíricamente verificables.”
En efecto, respecto del inciso 1° se sostiene que el mismo “habría penalizado algunos comportamientos de ciertas personas jurídicas pero sin especificar ninguna sanción…”. Por su parte, en relación con el inciso 5°, se anota que resultaba inocuo y confuso, en cuanto le fijaba a los representantes de las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes Generales de Depósito, una responsabilidad penal que ya se encontraba descrita en el tipo general de contrabando.
El mismo precepto, luego de señalar en el inciso 4º que las sanciones de orden económico –gravámenes, tasas, sobre tasas, multas o sanciones pecuniarias- eran imputables a estas sociedades o almacenes, disponía en el inciso 5° que la responsabilidad penal en referencia recaía directamente “sobre el representante o la persona natural autorizada formalmente por éste que haya realizado el reconocimiento de la mercancía previamente a la declaración respectiva.”
Entonces, si los apartes antes señalados se interpretan de manera sistemática, se entiende con facilidad que a las sociedades de intermediación o almacenes de depósito le son aplicables las sanciones que, por razón de su naturaleza jurídica, pueden imputarse a este tipo de personas cuando actúan como sujeto activo del delito de contrabando. Ello explica por qué el inciso 4° las hace responsables sólo “…de las sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados”. Por el contrario, bajo el entendido de que las penas privativas de la libertad no son aplicables a las personas jurídicas, el precepto traslada a los representantes legales de tales entidades, o a las personas naturales autorizadas por éstos, la responsabilidad penal que conlleva la suspensión temporal del ejercicio de un derecho personal.
“Como mecanismo de control se busca reforzar el papel de las Sociedades de Intermediación Aduanera (SIA). La aduana debe apoyarse en ellas para prevenir el contrabando. En el proyecto se plantea que ellas son responsables de las sanciones pecuniarias en caso de contrabando.” (Gaceta del Congreso N° 171 del lunes 7 de septiembre de 1998, pág. 35). (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Ahora bien, es evidente que no resulta inocuo -como equivocadamente lo sostiene la Sentencia- establecer responsabilidades penales particulares para el representante legal de las entidades mencionadas, pues la naturaleza de las conductas que éste podría realizar en ejercicio de sus competencias –como facilitador de las actividades de comercio exterior- no se ajusta propiamente a las descritas por el tipo penal de contrabando, cuya filosofía es evitar la importación o exportación de mercancías hacia o desde el territorio colombiano, evadiendo al efecto los controles aduaneros establecidos por las autoridades respectivas y causando grave perjuicio a la economía nacional.
Así las cosas, contrario a lo sostenido por la mayoría, consideramos que la norma demandada establece una clara responsabilidad penal para las Sociedades de Intermediación Aduanera o Almacenes de Depósito que, en ejercicio de sus funciones, contribuyan o ejecuten actos de contrabando. Esta responsabilidad, por razón de las características particulares que identifican a los sujetos activos del delito –la persona jurídica en sí misma y sus representantes- exige, necesariamente, un tratamiento diverso en materia punitiva. Precisamente, aquel que se deduce de la interpretación armónica del texto de la disposición enjuiciada.
“Es evidente que las sanciones a ser aplicadas a las personas jurídicas serán aquéllas susceptibles de ser impuestas a este tipo de sujetos y siempre que ello lo reclame la defensa del interés protegido. En este sentido, la norma examinada se refiere a las sanciones pecuniarias, a la cancelación del registro mercantil, a la suspensión temporal o definitiva de la obra y al cierre temporal o definitivo del establecimiento o de sus instalaciones. Esta clase de sanciones - que recaen sobre el factor dinámico de la empresa, su patrimonio o su actividad - se aviene a la naturaleza de la persona jurídica y, en modo alguno, resulta contraria a las funciones de la pena. La determinación de situaciones en las que la imputación penal se proyecte sobre la persona jurídica, no encuentra en la Constitución Política barrera infranqueable; máxime si de lo que se trata es de avanzar en términos de justicia y de mejorar los instrumentos de defensa colectiva.” (Sentencias C- 320 y C-674 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[1] Ver, entre otros, Alfonso Reyes Echandía. Tipicidad. Bogotá: Temis, 1997, pp 124 y ss.
[2] Gaceta del Congreso No 171 del 7 de septiembre de 1998. Proyecto de Ley No 045 de 1998. Cámara. Capítulo III.
[3] Gaceta del Congreso No 171 del 7 de septiembre de 1998. Proyecto de Ley No 045 de 1998. Cámara. Capítulo III.
[4] Gaceta del Congreso No 318. 4 de diciembre de 1998.
[5] Ver Proyecto de ley 105 de 1998 Senado 045/98 Cámara. Gacetas del Congreso No 360 del lunes 21 de diciembre de 1998; No 361 del 21 de diciembre de 1998; No 364 del 33 de diciembre de 1998 y la Gaceta de edición extraordinaria del Diario Oficial del lunes 28 de diciembre de 1998.
[6] Sentencia C-133 de 1999. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de la Corte No 3. Ver igualmente, entre otras, las sentencias C-127 de 1993. C-2465 de 1993 y C-344 de 1996.
[7] Ver igualmente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el artículo 15-1 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el artículo 9, aprobados por nuestro país mediante las leyes 74 de 1968 y 16/72, respectivamente.
[8] Sentencia C-133 de 1999. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de la Corte No 3
[9] Al respecto, ver por todos, Luigi Ferrajoli. Razón y derecho. Teoría del garantismo penal. Madrid: Trotta, 1995, párrafos 6.3., 9 y 28.
[10] Sentencia C-127 de 1993. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 3.
[11] Sentencia C-133 de 1999. MP Carlos Gaviria Díaz
[12] Así, en la Alemania Nazi, una ley del 28 de junio de 1935, establecía que "será castigado quien cometa un hecho que la ley declare punible o que sea merecedor de castigo según el concepto fundamental de una ley penal y según el sano sentimiento del pueblo. Si contra el hecho no encuentra inmediata aplicación ninguna ley penal, el hecho se castigará sobre la base de aquella ley penal cuyo concepto fundamental mejor se le adapte". Ver Luigi Ferrajoli. Op-cit, p 384.
[13]Ver, entre otras, las sentencias C-100/96. Fundamento Jurídico No 10, C-065/97 y C-324 de 1997. Fundamento jurídico No 9.
[14] Ver Cesare Beccaría. De los delitos y las penas. Bogotá Temis: 1990, p 5-6