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Timestamp: 2016-10-23 16:27:09+00:00
Document Index: 65648830

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 24', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 34', 'art. 24', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 24', 'art. 19', 'art. 24', 'art. 23', 'art. 15', 'art. 24', 'art. 34', 'art. 24', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 36', 'art. 35', 'art. 15', 'art. 36', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 15', 'art. 35', 'art. 3', 'art. 15', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 19', 'ATF ', 'art. 24', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 97', 'art. 54', 'ATF ', 'art. 22', 'art. 103', 'art. 103', 'art. 103', 'art. 103', 'ATF ', 'art. 56', 'art. 34', 'art. 84', 'ATF ', 'art. 156', 'art. 159']

1A.228/2002 (25.02.2003)
1A.228/2002 /col
MM. les Juges f�d�raux Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud et Catenazzi.
R�publique et canton de Gen�ve (Etat de Gen�ve),
du 24 septembre 2002.
H.________, F.________, M.________, G.________ et B.________ (ci-apr�s: H.________ et consorts) ont adress� en juillet 1999 au D�partement de l'am�nagement, de l'�quipement et du logement de la R�publique et canton de Gen�ve (ci-apr�s: le d�partement cantonal) une demande pr�alable pour un projet de construction - un ensemble d'habitat group� - sur des terrains dont ils sont propri�taires � Vernier (parcelles n� 2936, 2937, 2938, 2939, 2940, 2941, 2942 et 2943). Ces terrains, actuellement cultiv�s, sont class�s dans la 5e zone du plan d'affectation cantonal, laquelle est une zone r�sidentielle destin�e aux villas, d'apr�s la d�finition de l'art. 19 al. 3 de la loi cantonale d'application de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LaLAT).
Le 20 avril 2000, le d�partement cantonal a refus� l'autorisation pr�alable en indiquant qu'"un reclassement en zone agricole [�tait] envisag� pour les parcelles consid�r�es, qui font partie d'une zone � b�tir d�limit�e le 19 d�cembre 1952". Ce refus est fond� principalement sur l'art. 17 LaLAT, qui permet au d�partement cantonal de refuser une autorisation de construire "lorsqu'une modification du r�gime des zones para�t n�cessaire [...] � l'effet de pr�venir une construction qui serait de nature � compromettre des objectifs d'urbanisme ou la r�alisation d'�quipements publics" (al. 1). La d�cision retient encore la non-conformit� du projet aux normes sur l'�quipement des zones � b�tir (art. 19 et 22 LAT [RS 700]) ainsi qu'� l'art. 24 LPE (RS 814.01), disposition relative aux zones r�sidentielles expos�es au bruit - en l'occurrence au bruit du trafic a�rien, les terrains litigieux se trouvant � proximit� de l'a�roport international de Gen�ve.
H.________ et consorts ont recouru contre cette d�cision aupr�s de la Commission cantonale de recours en mati�re de constructions. Par un prononc� du 18 octobre 2001, cette autorit� a admis le recours et renvoy� le dossier au d�partement cantonal "pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants", � savoir "pour examen des conditions pos�es � l'octroi de l'autorisation en mati�re d'�quipement des parcelles et de mesure de protection contre le bruit et d�livrance de l'autorisation sollicit�e, le cas �ch�ant sous conditions" (consid. C de ce prononc�). La Commission de recours a en particulier consid�r� que le motif de refus de l'art. 17 al. 1 LaLAT ne pouvait plus �tre invoqu� car, la mise � l'enqu�te publique du projet de modification du r�gime n'�tant pas intervenue dans les douze mois � compter de la d�cision de refus, le propri�taire reprenait donc "la libre disposition de son terrain selon les normes de la zone existante" conform�ment � ce que pr�voit l'art. 17 al. 2 LaLAT.
Le d�partement cantonal a recouru contre ce prononc� aupr�s du Tribunal administratif cantonal. Ce recours a �t� rejet� par un arr�t rendu le 24 septembre 2002. Les arguments justifiant, d'apr�s le recourant, un refus d'autorisation - les nuisances sonores excessives, l'absence d'un �quipement suffisant, l'effet anticip� n�gatif du projet de zone agricole au sens de l'art. 17 LaLAT et, enfin, le d�faut de validit� de la zone � b�tir d�limit�e en 1952 - ont tous �t� �cart�s.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Gen�ve demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif et de confirmer la d�cision prise le 20 avril 2000 par le d�partement cantonal. Il soutient que l'autorisation pr�alable de construire viole les art. 22 et 24 LPE, 19 et 24 LAT.
H.________ et consorts concluent � l'irrecevabilit� du recours de droit administratif, subsidiairement � son rejet.
1.1 La contestation porte sur une autorisation de construire au sens de l'art. 22 LAT (autorisation pr�alable, d'apr�s la r�glementation du droit cantonal genevois, r�serv�e aux art. 22 al. 3 et 25 al. 1 LAT). Selon l'art. 34 al. 1 LAT, le recours de droit administratif n'est alors recevable que si la d�cision attaqu�e, prise en derni�re instance cantonale, porte "sur la reconnaissance de la conformit� � l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone � b�tir", ou encore "sur des demandes de d�rogation en vertu des art. 24 � 24d [LAT]". En pareil cas, les cantons ont qualit� pour recourir (art. 34 al. 2 LAT). L'art. 34 al. 3 LAT dispose en revanche que les autres d�cisions prises en mati�re d'autorisations de construire par les autorit�s cantonales de derni�re instance sont d�finitives, le recours de droit public �tant r�serv�.
1.2 Le canton recourant se plaint d'une violation de l'art. 24 LAT, r�gissant les "exceptions pr�vues hors de la zone � b�tir". Or la 5e zone (zone r�sidentielle), dans laquelle sont class�s les terrains litigieux, est qualifi�e par le droit cantonal de zone � b�tir (cf. titre de l'art. 19 LaLAT). Les art. 24 ss LAT ne s'y appliquent pas, par principe, car les d�rogations �ventuelles � l'int�rieur de la zone � b�tir sont d�livr�es sur la base du droit cantonal (art. 23 LAT). En d'autres termes, quand une contestation porte sur une autorisation de construire dans une zone � b�tir au sens de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (cf. art. 15 LAT), que le projet soit ou non conforme � la destination de cette zone, l'application des art. 24 ss LAT n'entre pas en consid�ration et la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte en vertu de l'art. 34 al. 1 LAT.
1.3 Le recourant pr�tend toutefois que le Tribunal administratif aurait d� appliquer l'art. 24 LAT, apr�s avoir constat� que le plan g�n�ral d'affectation du canton avait perdu sa validit� � partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire destin� � la construction; en d'autres termes, les terrains litigieux se trouveraient en r�alit� hors de la zone � b�tir. Le recourant se r�f�re aux art. 35 et 36 LAT.
1.3.1 Il incombait aux cantons, conform�ment � l'art. 35 al. 1 let. b LAT, de veiller � ce que les plans d'affectation fussent �tablis � temps, mais au plus tard dans un d�lai de huit ans � compter de l'entr�e en vigueur de la LAT (ce d�lai parvenait � �ch�ance le 31 d�cembre 1987). L'art. 36 al. 3 LAT pr�voit, pour cette phase interm�diaire, un r�gime provisoire: tant que le plan d'affectation n'a pas d�limit� des zones � b�tir, est r�put�e zone � b�tir provisoire la partie de l'agglom�ration qui est d�j� largement b�tie, sauf disposition contraire du droit cantonal.
1.3.2 A lire le recours de droit administratif, le canton de Gen�ve n'aurait, quinze ans apr�s l'�ch�ance du d�lai de l'art. 35 al. 1 let. b LAT, toujours pas adopt� un plan d'affectation d�limitant des zones � b�tir conform�ment aux principes du droit f�d�ral (cf. notamment art. 15 LAT) puisque la cr�ation de la 5e zone r�sulte d'un plan largement ant�rieur � la LAT (plan des zones du 19 d�cembre 1952). En outre, par leur situation, les terrains litigieux ne feraient pas partie de la zone � b�tir provisoire au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Aussi faudrait-il les assimiler � des terrains de la zone agricole, avant un classement formel dans cette zone qui devrait intervenir prochainement (apr�s une enqu�te publique en 2002, un projet de loi tendant � la modification du r�gime des zones a �t� r�cemment soumis au Grand Conseil).
Le Tribunal administratif a �cart� cette argumentation. Selon l'arr�t attaqu�, m�me dans l'hypoth�se o� le plan des zones n'aurait plus de "validit� formelle" depuis le 1er janvier 1988, il doit n�anmoins �tre appliqu� car les autorit�s comp�tentes ont toujours agi "comme si ce plan constituait malgr� tout une r�f�rence pour l'am�nagement de ce p�rim�tre".
1.3.3 Apr�s l'adoption de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, le canton de Gen�ve a adopt�, le 4 juin 1987, sa propre loi � ce sujet (la LaLAT, entr�e en vigueur le 1er ao�t 1987); celle-ci vise clairement � mettre en oeuvre, dans le canton, les principes de la loi f�d�rale, en particulier en mati�re de plans d'affectation (cf. notamment l'art. 1 let. b LaLAT; voir aussi l'Expos� des motifs du Conseil d'Etat in M�morial des s�ances du Grand Conseil 1985, p. 1904 ss, 1908). L'art. 12 al. 1 LaLAT dispose que, "pour d�terminer l'affectation du sol sur l'ensemble du territoire cantonal, celui-ci est r�parti en zones, dont les p�rim�tres sont fix�s par des plans annex�s � la pr�sente loi". Un de ces plans fixe le p�rim�tre de la 5e zone, � Vernier; il correspond, dans le cas des terrains litigieux, au p�rim�tre d'une zone constructible d'un plan auparavant annex� � une ancienne loi cantonale sur les constructions et les installations diverses (comme, sans doute, c'est le cas pour la plupart des secteurs class�s en 5e zone dans le canton - cf. Thierry Tanquerel, La participation de la population � l'am�nagement du territoire, th�se Gen�ve 1988, p. 244). Le plan de zones mentionn� � l'art. 12 LaLAT a ainsi �t� adopt� par le Grand Conseil, autorit� en principe comp�tente pour d�cider de l'affectation du sol dans le canton de Gen�ve (art. 15 al. 1 LaLAT); cette d�cision a �t� prise � l'occasion de l'adoption de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire, et ceci dans le d�lai de huit ans fix� par l'art. 35 al. 1 let. b LAT. Si l'autorit� cantonale de planification a choisi, � ce moment-l�, de confirmer la d�limitation de la 5e zone telle qu'elle avait �t� pr�vue plusieurs d�cennies auparavant, cela ne signifie pas qu'elle aurait alors renonc� � mettre en oeuvre les principes du droit f�d�ral relatifs aux plans d'affectation et � la limitation de l'�tendue des zones � b�tir (cf. art. 3 al. 3, art. 15 LAT). Le Plan directeur cantonal adopt� le 15 septembre 1989 par le Grand Conseil, �galement dans le but de satisfaire aux exigences de la nouvelle loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (art. 6 ss LAT), indique � cet �gard que la situation du canton de Gen�ve est particuli�re, parce que les autorit�s cantonales avaient d�j�, en 1929 et en 1952 notamment, pris des mesures de planification aux fins de limiter l'extension du territoire constructible; cette sp�cificit�, par rapport � la situation d'autres cantons, emp�chait d'envisager, globalement, une r�duction des anciennes zones � b�tir qui n'�taient pas surdimensionn�es et qui devaient plut�t faire l'objet d'adaptations ponctuelles, le cas �ch�ant (Plan directeur cantonal de 1989, introduction, p. 6/7; cf. aussi, dans ce document, les explications relatives au Plan sectoriel de l'urbanisation, p. 178).
Dans la pr�sente affaire, l'Etat de Gen�ve se borne � invoquer la date d'adoption du premier plan d�limitant la 5e zone � Vernier - le 19 d�cembre 1952 - pour d�nier toute port�e ou validit� � cette zone. Le recourant n'explique toutefois pas pourquoi la d�cision du Grand Conseil de confirmer cette affectation en 1987, en adoptant l'art. 12 al. 1 LaLAT, les plans annex�s � la loi ainsi que les r�gles d�finissant la destination de cette zone (art. 19 al. 3 LaLAT), pour les motifs expos�s parall�lement dans le Plan directeur cantonal de 1989, serait contraire aux buts et principes de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire. Les autorit�s cantonales de planification ont eu, � cette �poque, une position claire � ce sujet. On ne saurait pr�tendre actuellement, comme le fait l'auteur du recours de droit administratif sur la base de la seule comparaison de l'�tendue de la zone r�sidentielle avant et apr�s l'adoption de la LaLAT, que le canton de Gen�ve avait de fa�on g�n�rale renonc� � d�finir l'affectation de la zone � b�tir conform�ment aux exigences du droit f�d�ral. Il n'y a au surplus aucun motif, � l'occasion d'une contestation sur une autorisation de construire, de revoir plus en d�tail, � la demande de l'autorit� de planification, la justification du classement des terrains litigieux dans la zone � b�tir en 1987 (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105; 125 II 643 consid. 5d p. 657; 121 II 317 consid. 12c p. 346; 120 Ia 227 consid. 2c p. 232 et les arr�ts cit�s). Aussi l'application de l'art. 24 LAT n'entre-t-elle pas en consid�ration dans le cas particulier, le Tribunal administratif s'�tant � juste titre fond� sur les r�gles ordinaires pr�vues pour la zone � b�tir. Dans ces conditions, comme cela a d�j� �t� expos� (supra, consid. 1.2), l'art. 34 al. 3 LAT exclut la recevabilit� du recours de droit administratif.
1.4 Quand la d�cision, prise en derni�re instance cantonale au sujet d'une autorisation de construire, est fond�e non seulement sur des r�gles cantonales d'am�nagement du territoire mais �galement sur des dispositions de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE), la voie du recours de droit administratif peut �tre ouverte si l'application de ces normes du droit public f�d�ral est en jeu. Le r�gime de l'art. 34 LAT ne fait pas obstacle, dans cette mesure, � ce que la protection juridique soit soumise aux r�gles ordinaires des art. 97 ss OJ (art. 54 al. 1 LPE; cf. ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 233; 116 Ib 175 consid. 1a p. 178 et les arr�ts cit�s).
En l'occurrence, l'arr�t attaqu� est fond� sur des normes f�d�rales en mati�re de protection contre le bruit (l'art. 22 LPE et des r�gles d'ex�cution), et le recourant d�nonce une violation de ces r�gles. La qualit� pour former un recours de droit administratif est d�finie � l'art. 103 OJ. La collectivit� publique, ou l'autorit�, ne peut en principe pas invoquer la norme fixant les exigences de recevabilit� pour le recours des particuliers, � savoir l'art. 103 let. a OJ - sauf dans l'hypoth�se, manifestement non r�alis�e ici, o� elle agit � l'instar d'un simple particulier - car elle doit satisfaire aux conditions soit de l'art. 103 let. b OJ (pour certaines autorit�s f�d�rales), soit de l'art. 103 let. c OJ; en pareil cas, elle doit pouvoir se pr�valoir d'un droit de recours accord� par la l�gislation f�d�rale (cf. ATF 123 II 371 consid. 2 p. 373, 425 consid. 2 et 3 p. 427-429; 110 Ib 96; 110 V 127 consid. 1 p. 129; 108 Ib 167 consid. 2a p. 170). Or l'art. 56 al. 2 LPE (titre de l'article: Droit de recours des autorit�s) ne pr�voit pas, comme l'art. 34 al. 2 LAT, un droit de recours sans restriction pour les cantons; ce droit n'est en effet garanti que "lorsque des atteintes �manant d'un canton voisin affectent leur territoire". Cette condition n'est manifestement pas r�alis�e dans le cas pr�sent, le recours �tant form� par un canton contre une d�cision de son propre Tribunal administratif, � propos de nuisances provenant d'une installation situ�e sur son propre territoire.
1.5 Il s'ensuit que le recours de droit administratif est � tous �gards irrecevable. Il est superflu d'examiner la possibilit� de le convertir en recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) car, dans l'accomplissement de ses t�ches en mati�re d'am�nagement du territoire ou de protection de l'environnement, un canton n'est pas titulaire de ces droits constitutionnels, qui existent pr�cis�ment contre lui (cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219 et les arr�ts cit�s; arr�t 1P.555/1999 du 27 janvier 2000 dans la cause A�roport International de Gen�ve c. R�publique et canton de Gen�ve).
Il n'y a pas lieu de percevoir un �molument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). L'Etat de Gen�ve aura en revanche � payer aux intim�s, assist�s par un avocat, une indemnit� � titre de d�pens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Une indemnit� de 2'000 fr., � payer � titre de d�pens aux intim�s H.________, F.________, M.________, G.________ et B.________, solidairement entre eux, est mise � la charge de l'Etat de Gen�ve.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire des intim�s ainsi qu'au D�partement de l'am�nagement, de l'�quipement et du logement et au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Gen�ve.