Source: https://www.priv.gc.ca/fr/mesures-et-decisions-prises-par-le-commissariat/conseils-au-parlement/2005/ata_050509/
Timestamp: 2018-11-19 09:16:55+00:00
Document Index: 65422221

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Mémoire : Position sur la Loi antiterroriste - le 9 mai 2004 - Le 9 mai 2005 - Commissariat à la protection de la vie privée du Canada
Mécanismes de la surveillance exercée par le Parlement
Présentation du Commissariat à la protection de la vie du Canada au Comité spécial du Sénat sur la Loi antiterroriste
Paradoxalement, le droit à la protection de la vie privée, bien qu'on reconnaisse qu'il soit l'épine dorsale des libertés démocratiques, est souvent largué au profit de mesures antiterroristes et d'initiatives en matière de sécurité nationale ; mesures qui sont censées protéger nos libertés démocratiques. C'est pourquoi les commissaires à la protection de la vie privée, chargés de surveiller l'application du droit à la protection des renseignements personnels, portent un regard circonspect et critique sur des initiatives telles que la Loi antiterroriste2.
Bien que j'aie plusieurs propositions précises pour amender la Loi, le Comité devrait envisager la possibilité que, en l'absence de preuves convaincantes pour soutenir la Loi en vigueur, celle-ci soit abrogée plutôt que simplement amendée. L'absence d'information fournie aux citoyennes et citoyens ou à leurs représentants sur les raisons pour lesquelles on devrait maintenir de telles mesures extraordinaires est problématique; j'y reviendrai plus tard.
Je recommande que le Comité, lors de son examen de la Loi antiterroriste, adopte une vision élargie de son mandat. La Loi, ainsi que ses répercussions sur le droit à la protection des renseignements personnels, devrait se situer dans le contexte plus vaste de politiques publiques du Canada en matière de sécurité publique et de sécurité nationale. En fait, la Loi antiterroriste pourrait être le précurseur d'un nouvel environnement en matière de sécurité nationale, caractérisé par un accroissement du pouvoir de surveillance exercée par l'État, par des changements fondamentaux dans les rouages de l'État et par un public de plus en plus conscient et préoccupé par la protection des renseignements personnels.
Depuis les attentats du 11 septembre, le gouvernement canadien a instauré une série de mesures pour renforcer son pouvoir de surveillance des citoyennes et des citoyens, de même que des résidantes et des résidants du Canada. Il a également investi considérablement dans le développement de systèmes intégrés d'information qui collectent, traitent et échangent les renseignements personnels des citoyennes et des citoyens, de même que des résidantes et des résidants, portant sur des aspects variés de leur vie économique et civique : déplacements, investissements, consommation, prestations de programmes sociaux, pour ne nommer que ceux-là.
Ces systèmes d'information traversent les frontières organisationnelles et juridictionnelles et redéfinissent les paramètres du temps et de l'espace. Il est maintenant possible de conserver des dossiers indéfiniment, d'y accéder par des noeuds délocalisés ainsi que de les combiner et de les rassembler afin de surveiller pratiquement tous les aspects de la vie privée. Des systèmes de forage de données et de tabulateur comparatif des renseignements personnels permettent de catégoriser, de trier et de classifier les gens et de déduire et d'émettre des jugements prédictifs sur les attitudes et les comportements individuels. Bon nombre de ces systèmes se servent de la biométrie pour fouiller en profondeur la vie personnelle et l'identité.
Ces systèmes sont en général construits et mis en application loin du regard du public. Le débat public sur les investissements de l'État dans les pouvoirs et les capacités en matière de surveillance a été largement évincé des discussions sur les possibilités d'intervention en matière de politique sur la sécurité nationale et de l'évaluation des risques d'atteinte à notre régime de droits de la personne.
Ce qui est sans doute encore plus grave, du point de vue d'un commissaire à la protection de la vie privée, est que le nouvel environnement en matière de sécurité nationale soit marqué par un accroissement de l'échange d'informations entre les organisations et les juridictions, et par une approche d'« intégration continentale » transnationale de la collecte et de l'échange d'informations. Ces informations sont souvent hautement sensibles et personnelles. Si on les utilise à des fins abusives ou inappropriées, si on les dénature ou les interprète mal, il pourrait en résulter des conséquences néfastes et dommageables pour les personnes, les familles et les communautés. La situation est d'autant plus grave lorsque les renseignements sont partiellement ou complètement gardés hors de la portée et du contrôle des personnes auxquelles ils se rapportent.
Le nouvel environnement en matière de sécurité nationale est également caractérisé par des changements considérables dans les rouages de l'État qui facilitent l'échange d'informations et, pourrait-on soutenir, qui restreignent la capacité d'une personne d'exercer un contrôle sur les renseignements personnels la concernant.
À titre d'exemple, la création du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile (SPPCC)3. En vertu d'une loi habilitante, le SPPCC se voit conférer des pouvoirs de coordination générale et de décision d'orientation des politiques. On lui a aussi octroyé une autorité considérable en matière d'échange d'informations, sans lui opposer de disposition parallèle de protection de renseignements personnels. Lorsque le projet de loi était en cours de révision par le Parlement, j'ai fait la recommandation qu'on y prévoie des clauses tenant compte de l'imputabilité au regard de la protection de la vie privée. Malheureusement, le gouvernement a refusé mes propositions qui n'ont donc pu se tailler une place dans la législation.
De tels changements dans les rouages de l'État, jumelés à un plus grand pouvoir législatif en matière d'échange d'informations, ouvrent la voie à un environnement vaste et homogène d'échanges d'informations, ce qui ne fera qu'accélérer la circulation et le regroupement des renseignements personnels aux fins de la sécurité nationale. On ne peut séparer l'examen de la Loi antiterroriste de celui des systèmes actuellement en développement pour soutenir les opérations de recherche et d'échange de renseignements. Le Commissariat traite régulièrement ces questions dans son processus d'analyse des études des facteurs relatifs à la vie privée.
En mars 2005, EKOS a réalisé un sondage d'opinion commandé par le Commissariat à la protection de la vie privé. Le sondage révèle que les Canadiennes et les Canadiens ont nettement l'impression qu'il y a une érosion de leur vie privée et de la protection de leurs renseignements personnels. On note également un intérêt plus grand pour la protection des renseignements personnels que pour les intrusions dans d'autres aspects de la vie privée, telles les intrusions physiques ou personnelles.
Lors d'un précédent sondage réalisé en 2004, EKOS avait remarqué une « impression généralisée d'érosion de la protection de la vie privée et des signes que les citoyennes et les citoyens sont plus hésitants qu'ils ne l'ont été par le passé à accorder aux organismes chargés de la sécurité des pouvoirs accrus dans l'intérêt de la sécurité ».4 Le sondage permet également de noter une diminution constante de l'appui à l'accroissement des pouvoirs policiers au détriment de la protection de la vie privée.
Cette tendance semble indiquer que les Canadiennes et les Canadiens sont de plus en plus conscients des enjeux relatifs à la protection des renseignements personnels et s'attendent à une approche raisonnable et équilibrée des stratégies nationales en matière de lutte antiterroriste. La tendance indique que le public exige une plus grande responsabilisation, plus de transparence et un plus grand contrôle des organismes chargés de la sécurité nationale. Ces sondages me permettent de conclure qu'il y aurait un appui marqué en faveur de mécanismes de contrôle démocratique sur les activités de surveillance — tant cachées que manifestes — de ces organismes. Les Canadiennes et les Canadiens chérissent profondément les valeurs de démocratie et de liberté.
La Loi antiterroriste a eu des répercussions considérables sur la protection des renseignements personnels — c'est à dire le droit de toute personne de contrôler la collecte, l'utilisation ou la communication de renseignements personnels qui la concernent, ainsi que le droit de consulter ces renseignements et d'y faire apporter les corrections appropriées. Nous regroupons les répercussions sur la Loi selon trois constats généraux.
Troisièmement, la responsabilisation et la transparence gouvernementales ont été considérablement réduites aussi.
Je traiterai de façon générale de chacun de ces constats avant d'émettre mes recommandations.
La Loi antiterroriste a ouvert cette voie. Par exemple, par une série d'amendements au Code criminel5, la Loi a fait en sorte qu'il est plus facile pour les organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale d'obtenir un mandat de surveillance électronique ; elle a rendu obligatoire que des personnes communiquent, à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), l'existence de biens qui sont en sa possession ; elle a également inclus des dispositions pour que le procureur général puisse obtenir des renseignements sur l'impôt sur le revenu lors d'enquêtes sur le terrorisme.
Les amendements apportés à la Loi sur la Défense nationale par la Loi antiterroriste ont, pour la première fois, conféré au CST le pouvoir d'intercepter des communications canadiennes dans les cas où ces communications constituent l'une des extrémités d'un réseau situé outre-mer. Par exemple, si une organisation ou une personne visée par une activité de surveillance du CST en Afghanistan tente d'entretenir des communications avec une personne au Canada, le CST aura dès lors le mandat légal d'effectuer la surveillance de l'échange des conversations des deux côtés.
La Loi antiterroriste a également modifié la Loi sur l'identification par les empreintes génétiques11. Le prélèvement d'échantillons génétiques et la mise sur pied d'une banque de profils d'identification génétique sont des mesures fondamentalement envahissantes qui devraient être utilisées avec prudence. En 1998, quand le Parlement a voté la Loi sur l'identification par les empreintes génétiques, l'émission d'un permis pour l'obtention d'un échantillon génétique d'un délinquant se limitait aux condamnations pour infractions sérieuses pour lesquelles des preuves génétiques se révélaient probantes. Dans la plupart de ces crimes, il était probable que le criminel ait laissé des substances corporelles sur le lieu du crime. La Loi antiterroriste a poussé le mécanisme au-delà de ces limitations en exigeant la prise d'échantillons génétiques pour des infractions telles que la participation aux activités d'un groupe terroriste ou la participation à une activité pour un groupe terroriste dans le but de mener une activité terroriste — des infractions sérieuses, certes, bien qu'il soit peu probable que des substances corporelles soient laissées sur les lieux de ces crimes.
Un principe de législation antiterroriste balisée et appropriée serait que celle-ci mette l'accent sur le terrorisme sans empiéter sur les objectifs généraux d'application de la loi. Les normes régissant la collecte de renseignements ne sont pas les mêmes lorsqu'il s'agit de la lutte antiterroriste ou de l'application de la loi en général. Or, elles devraient être semblables; du moins, elles l'étaient traditionnellement. Depuis le 11 septembre, plusieurs modifications législatives ont estompé de façon inappropriée ces distinctions.
Par exemple, en vertu de la Loi sur la Sécurité publique12 votée en mai 2004, les compagnies aériennes peuvent être tenues, sans mandat, de communiquer à la police des renseignements concernant les passagers aux fins de la lutte antiterroriste. Il est possible que peu de gens s'opposent à de tels objectifs, compte tenu des risques que représentent les terroristes au transport aérien. Mais l'utilisation de ces renseignements n'est pas limitée aux fins de la lutte antiterroriste ou de la sécurité des transports. La Loi sur la Sécurité publique permet l'utilisation des renseignements afin d'identifier des passagers recherchés en vertu d'un mandat non exécuté pour un large éventail d'infractions criminelles ordinaires. En d'autres mots, les rouages de la lutte antiterroriste servent à combler les lacunes de l'application ordinaire de la loi, nivelant par le bas le modèle généralement exigé des autorités chargées de l'application de la loi.
Un risque réel demeure : alors que la logique de la lutte antiterroriste pénètre toutes les sphères de l'application de la loi et de la sécurité publique, des systèmes de surveillance à grande échelle continueront progressivement de ronger le droit à la protection de la vie privée au Canada sans qu'il y ait d'évaluation critique pour établir une limite.
Au moment même où l'État connaît un accroissement de son pouvoir de surveillance, les restrictions régissant ce pouvoir ont été réduites. Par exemple, les organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale ne sont plus tenus, lors d'enquêtes contre le terrorisme, d'envisager d'autres méthodes d'enquêtes avant de faire une demande d'autorisation judiciaire pour exercer une surveillance électronique; les dirigeants du gouvernement — et non les juges — ont compétence pour émettre des certificats de sécurité et pour autoriser l'interception de communications; et la norme judiciaire est passée de « motifs raisonnables de croire » à « motifs raisonnables de soupçonner ».
La présidente de la Commission des plaintes du public contre la GRC s'est adressée aux membres du Comité sénatorial le 18 avril 2005 pour leur faire part de ses préoccupations concernant la nécessité de mettre en place un mécanisme de suivi des activités de la GRC en matière de sécurité nationale. Dans le même ordre d'idées, il n'existe aucun mécanisme de suivi de l'Agence des services frontaliers du Canada. Le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) sont sous la surveillance respective du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS) et du commissaire du Centre de la sécurité des communications, mais tous deux fonctionnent avec des budgets limités. Notons qu'aucun comité parlementaire n'a le mandat d'assurer le suivi des activités de ces organismes.
Les amendements introduits dans la Loi antiterroriste n'ont fait qu'accentuer l'opacité entourant les actions en justice et vont à l'encontre des principes fondamentaux selon lesquels les audiences du tribunal devraient se dérouler publiquement, et les personnes devraient avoir le droit de connaître les accusations qui pèsent contre elles et les preuves relatives à ces accusations. Au nombre des changements les plus importants portant atteinte à la transparence et à l'accès qu'a une personne aux renseignements personnels la concernant sont les modifications à l'article 38 de la Loi sur la preuve au Canada13, l'article traitant de l'équilibre judiciaire des intérêts entre l'intérêt public pour la divulgation des renseignements et l'intérêt de l'État en matière de sécurité nationale et du respect de la préservation des sources étrangères de renseignements.
L'article 38.02 contient une ordonnance générale imposant le secret qui interdit, non seulement la divulgation des renseignements, mais également toute information factuelle sur un avis reçu par le procureur général une entente a conclut avec le procureur général ou une requête déposée en Cour fédérale en regard à la divulgation des renseignements.
La portée des trois dernières interdictions de divulgations énoncées aux alinéas 38.02(1)b), c) et d) est, à mon avis, excessive. Il en est de même de l'article 38.11, une disposition antérieure à la Loi antiterroriste qui rend obligatoire le déroulement à huis clos des audiences et de l'audition de l'appel. Ces dispositions vont à l'encontre des principes établis par la Cour suprême du Canada lors d'une récente cause importante en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels14, Ruby v. Canada15, où il a été déclaré qu'une disposition de huis clos obligatoire (plutôt que discrétionnaire) ne peut pas être justifiée comme étant une restriction proportionnelle du droit à l'audience publique en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés. Ces dispositions ne répondent pas non plus au critère de l'atteinte minimale. La cause a été entendue en 2002, après l'adoption de la Loi antiterroriste et devrait être considérée comme un exemple de la façon dont la Cour suprême aborde ces questions, même après les événements du 11 septembre.
Les restrictions de l'article 38 ont fait l'objet de commentaires judiciaires défavorables émis par le juge en chef Lufty de la Cour fédérale, section de première instance, dans la cause Ottawa Citizen Group v. Canada16. La cause du Ottawa Citizen est des plus révélatrices lorsqu'on considère le post-scriptum plutôt intéressant que le juge en chef Lufty a ajouté et portant le titre suivant : « Post-scriptum : trop de secret ». Il y déclarait :
Depuis quelque vingt ans maintenant, les procédures introduites devant la Cour fédérale en vertu de l'article 38 se déroulent à huis clos... Les modifications apportées par la législation antiterroriste ont ajouté au secret entourant l'application de l'article 38. La présente demande offre quelques exemples des difficultés qu'entraînent les règles du secret. Selon la loi actuelle, nul ne peut divulguer le fait qu'une demande a été présentée à la Cour fédérale en vertu de l'article 38 : alinéa 38.02(1)c). En d'autres termes, pas même la Cour n'est à même de reconnaître publiquement qu'elle est saisie d'une application de l'article 38. Cette règle peut entraîner des conséquences imprévues, sinon absurdes... La Cour fédérale est tenue selon l'article 38 de garder secret un fait qui a été évoqué publiquement devant le tribunal administratif ou judiciaire à l'origine de la procédure. On peut se demander si le législateur a pu réellement vouloir que le texte de l'article 38 produise une telle conséquence.
Le besoin de huis clos durant toutes les séances d'une instance portant sur des renseignements secrets a été contesté avec succès dans le contexte de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21 : Ruby v. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3, aux paragraphes 52 à 60... Lors de son récent examen d'une autre disposition de la Loi antiterroriste, la Cour suprême du Canada a réitéré l'importance de l'accès du public aux débats judiciaires. Le principe de l'ouverture des tribunaux est une pierre angulaire de notre démocratie et « ne saurait être modifié à la légère » : Vancouver Sun (Re), 2004 CSC 43, aux paragraphes 23 à 27. L'article 38 est l'antithèse de ce principe fondamental. [45] Ce post-scriptum sur l'expérience de la Cour dans le cadre de la présente procédure de l'article 38 ainsi que d'autres intéressera peut-être ceux qui ont pour tâche d'examiner la législation antiterroriste. Peut-être voudront-ils se demander si certaines dispositions de l'article 38 font inutilement obstacle au principe de la publicité des débats judiciaires.17
L'article 38.06 permet à juste titre au juge de déterminer l'équilibre entre les intérêts concurrents, soit la divulgation d'informations et la sécurité nationale. Cette disposition est déjà très sensible aux intérêts de l'État en matière de sécurité et de défense nationales, comme le démontre la jurisprudence récente de la Cour d'appel fédérale.19
Néanmoins, à l'heure actuelle, lorsque le processus de l'article 38.06 résulte en une ordonnance de divulgation partielle ou totale d'informations, le procureur général peut outrepasser ou modifier ce processus en délivrant un certificat en vertu de l'article 38.13. Ce certificat interdit la divulgation de renseignements dans le cadre d'une instance dans le but de protéger soit des renseignements obtenus à titre confidentiel d'une entité étrangère ou qui concernent une telle entité, soit la défense ou la sécurité nationales. Un certificat en vertu de l'article 38.13 délivré par le procureur général arrive à terme 15 ans après son émission, mais peut être renouvelé.20
Selon moi, il y a lieu de se demander si le processus du certificat tel qu'envisagé à l'article 38.13 est nécessaire, compte tenu de l'examen de l'équilibre judiciaire prévu à l'article 38.06. L'article 38.13 permet au pouvoir exécutif d'éclipser les ordonnances judiciaires ou décisionnelles de divulgation. Le procureur général pourrait bien affirmer que les pouvoirs conférés par le certificat prévu à l'article 38.13 n'ont jamais été utilisés, cela ne constituerait pas une réponse convenable. Nous nous opposons à l'éventualité d'une transgression des droits individuels autant qu'aux transgressions factuelles de ceux-ci. Il incombe au gouvernement de justifier le bien-fondé du maintien en vigueur de ce pouvoir. Dans le cas où ce pouvoir serait maintenu, il serait approprié que cette intervention extraordinaire d'une autorité exécutive dans le processus judiciaire de divulgation d'information soit soumise aux mêmes clauses d'examen et de reddition de comptes qui s'appliquent lorsqu'on a recours aux instances d'enquêtes et aux arrestations préventives — c'est-à-dire une clause de révision renouvelable après cinq ans et un rapport annuel sur l'usage de ce pouvoir.
Dans l'éventualité où l'article 38.13 serait maintenu, le Comité devrait envisager de recommander que la législation permette à l'examen judiciaire d'en appeler du certificat du procureur général au titre de l'article 38.131, ou que la législation permette que l'examen soit effectué par trois juges de la Cour d'appel fédérale plutôt qu'un seul. Cela favoriserait l'usage de mesures équilibrées en plus d'offrir la possibilité d'exprimer des avis minoritaires. Cela assurerait aussi une plus grande équité, compte tenu que l'article 38.131 ne permet pas d'établir un équilibre entre les intérêts concurrents, soit la divulgation de renseignements et la sécurité nationale, contrairement à l'article 38.06.21
Finalement, au cours de son examen de la Loi antiterroriste, le Comité devrait exiger que le gouvernement du Canada démontre la nécessité de ces mesures, lesquelles imposent aux personnes des limites d'accès à des renseignements qui pourraient les incriminer et qui, de facto, entravent l'équité procédurale et le principe de l'audience publique.
Il ne faut pas examiner la Loi antiterroriste de façon isolée. Celle-ci ne représente qu'une mesure parmi tant d'autres mises de l'avant après les attaques du 11 septembre. Bien que je comprenne que le mandat officiel du Comité se limite à l'étude de la Loi antiterroriste, j'exhorte le Comité à prendre du recul afin de mieux examiner les incidences cumulatives de ces mesures sur le droit à la protection de la vie privée des Canadiennes et des Canadiens.
On pourrait dire que la Loi sur la Sécurité publique est la compagne législative de la Loi antiterroriste et, à mon avis, elle mérite également un examen minutieux depuis sa promulgation postpromulgation. Entre autres, elle permet au ministre des Transports, à la GRC et au SCRS d'exiger que les transporteurs aériens et les opérateurs de systèmes de réservation de vol leur communiquent des renseignements concernant les passagers des lignes aériennes. Comme je l'ai mentionné plus tôt, l'usage de ces renseignements ne se limite pas à la lutte antiterroriste. En outre, la Loi a modifié la Loi sur les renseignements personnels et les documents électroniques24 pour permettre aux organisations de faire la collecte de renseignements personnels sans consentement afin de communiquer ces renseignements au gouvernement et aux organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale. Lorsque j'ai comparu devant le Comité sénatorial permanent des transports et des communications pour discuter de la Loi, je m'y suis opposée pour deux raisons : d'abord parce que les dispositions législatives étaient beaucoup trop vastes, et ensuite parce que la Loi s'appropriait des organisations du secteur privé en les mettant au service des forces de l'ordre. Je maintiens mon point de vue sur la Loi.
J'exhorte de nouveau le Comité à regarder au-delà des mesures législatives individuelles et à prendre en considération l'incidence cumulative qui assujettit une plus grande partie de la population à la surveillance. L'État collecte désormais bien plus de renseignements — habitudes de déplacements, transactions financières, activités quotidiennes, par exemple — sur bien plus de personnes. Et les renseignements sont plus largement communiqués, à la fois à l'intérieur du Canada, mais aussi à d'autres pays, plus particulièrement les États-Unis.
Un commissaire à la protection de la vie privée ne s'aventure pas sur le sujet de la lutte antiterrorisme sans inquiétudes. Mon domaine de compétence est la protection des renseignements personnels et non la sécurité nationale. Mais j'ai vu les incidences sur la vie privée résultant de la surveillance accrue, de la diminution des restrictions à la surveillance et du manque de transparence et d'ouverture. J'exhorte le Comité à prendre sérieusement en considération ces questions et à examiner soigneusement la proportionnalité des mesures que le gouvernement a adoptées dans la lutte contre le terrorisme.
J'ai plusieurs recommandations précises à faire dans le domaine de la protection des renseignements personnels quant à la limitation de la surveillance et la préservation du droit des personnes de connaître les renseignements qui les concernent et que détient l'État.
J'ai déjà mentionné au Comité mes préoccupations sur la manière dont la Loi antiterroriste a limité les mécanismes de contrôle judiciaire sur les activités de surveillance et a octroyé plus de pouvoirs aux organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité. Plus particulièrement, des modifications au Code criminel ont facilité la délivrance de mandats permettant aux organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale d'effectuer de la surveillance électronique. J'ai aussi des réserves sur des modifications apportées à la Loi sur la Défense nationale qui permettent au Centre de la sécurité des télécommunications d'intercepter des communications privées en vertu d'une autorisation ministérielle.
Le Comité souhaite sans doute prendre en note que cette recommandation est conforme à l'exigence de mandat en vertu de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité.25
Les changements que la Loi antiterroriste apportent à la Loi sur la Défense nationale afin de permettre au Centre de la sécurité des télécommunications d'intercepter des conversations privées auxquelles pourraient participer des personnes au Canada devraient être amendés de façon à ce qu'une autorisation judiciaire préalable soit exigée.
L'une des possibilités est qu'un mandat similaire à ceux délivrés en vertu de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité soit requis dans de telles circonstances. La procédure du mandat prendrait largement en considération les intérêts de l'État en matière de sécurité nationale, tout en tenant compte des inquiétudes au sujet du manque de mécanismes de contrôle judiciaire sur les activités du CST.
L'article 273.65(2)d) de la Loi sur la Défense nationale qui est censé assurer la protection de la vie privée des Canadiennes et des Canadiens contre les activités de surveillance des communications effectuées par le CST devrait être modifié. La condition de « mesures satisfaisantes pour protéger la vie privée des Canadiennes et des Canadiens et pour faire en sorte que les communications privées ne seront utilisées ou conservées que si elles sont essentielles aux affaires internationales, à la défense ou à la sécurité » devrait être modifiée de façon à exiger « toutes les mesures raisonnables » ou de préciser clairement ce qu'on entend par « mesures satisfaisantes ».
Il y a atteinte à la protection de la vie privée non seulement quand les renseignements sont utilisés ou conservés, mais aussi quand le gouvernement les obtient subrepticement. Le CST a le mandat d'aider le gouvernement à protéger ses systèmes informatiques; ce mandat ne doit pas ouvrir la porte à la surveillance domestique par une organisation qui ne fait pas l'objet d'un contrôle judiciaire.
Le Parlement devrait effectuer un examen systématique de l'ensemble des mécanismes de contrôle sur les activités relatives à la sécurité nationale en tenant compte des organismes existants et en identifiant les zones où ces organismes se chevauchent et, plus important encore, en identifiant les zones où la surveillance fait défaut.
Idéalement, le Commissariat à la protection de la vie privée et d'autres organismes chargés d'exercer un contrôle sur les activités de surveillance devraient obtenir les ressources adéquates pour entreprendre régulièrement la vérification des activités de sécurité nationale. Le Commissariat est prêt à assister le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité et le commissaire du CST dans la réalisation de leurs fonctions, et nous serions bien entendu heureux qu'ils nous secondent dans les nôtres. Contrairement à plusieurs suggestions récentes, je ne recommande pas, pour le moment la mise sur pied de nouveaux mécanismes de contrôle sur les activités de surveillance. Le Bureau du procureur général devrait d'ailleurs profiter des ressources et des moyens dont disposent le Commissariat et d'autres organismes.
L'obligation de tenir les instances à huis clos et l'interdiction de divulguer une instance en cours au titre de l'article 38, tel qu'énoncé aux articles 38.02 et 38.11, devraient être abrogées, à la suite des principes énoncés lors de Ruby v. Canada et des commentaires du juge en chef Lufty émis dans la cause Ottawa Citizen Group. Une solution de rechange plus proportionnée serait de permettre au juge de tenir une instance à huis clos lorsque celle-ci s'avère nécessaire pour maintenir la sécurité nationale.
Dans l'éventualité où les certificats en vertu de l'article 38.13 seraient maintenus, ils devraient être assujettis aux mêmes exigences en matière d'établissement de rapport et de réexamen qui s'appliquent à l'usage des dispositions relatives aux enquêtes et aux arrestations préventives — c'est-à-dire un examen aux cinq ans pour fins de renouvellement et un rapport annuel sur l'usage de ce pouvoir — parce qu'ils constituent une intervention extraordinaire d'une autorité exécutive au processus d'une ordonnance judiciaire. La durée d'un certificat en vertu de l'article 38.13 ne devrait pas être de 15 ans, mais de cinq ans, avec possibilité de renouvellement.
La recherche de l'équilibre judiciaire entre l'intérêt public que représente la divulgation de renseignements et l'intérêt en matière de sécurité nationale, rendue possible en vertu de l'article 38.06, devrait aussi être possible en vertu de l'article 38.131, lequel prévoit l'examen, par un juge de la Cour d'appel fédérale, des certificats en vertu de l'article 38.13 délivrés par le procureur général. Peut-être devrions-nous considérer la possibilité de permettre à la révision judiciaire d'en appeler du certificat en vertu de l'article 38.13, ou de permettre que la révision soit effectuée par trois juges de la Cour d'appel fédérale plutôt qu'un seul. Cela favoriserait l'usage de mesures équilibrées en plus d'offrir la possibilité d'exprimer des avis minoritaires.
Je reconnais qu'il arrive parfois que des impératifs de sécurité ne permettent tout simplement pas la divulgation d'information. Des dispositions contenues dans la Loi antiterroriste et la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés27 permettent les demandes ex parte du gouvernement de non-divulgation de renseignements à la partie concernée (c'est-à-dire, les renseignements doivent demeurer secrets) à cause de préoccupations en matière de sécurité nationale. Toutefois, une décision ne devrait pas être prise uniquement à la suite d'une demande invoquant le caractère urgent en matière de sécurité. La difficulté réside dans la manière d'évaluer la demande sans pour autant compromettre la sécurité ou révéler des renseignements qui doivent véritablement demeurer secrets.
Je recommande que le Comité envisage la création d'un poste d'avocat spécial investi d'une cote de sécurité afin de remplir cette fonction. Un tel agent pourrait jouer un rôle utile, à la fois en remettant en question des arguments du gouvernement selon lesquels certains renseignements ne devraient pas être divulgués à la partie concernée, et en contestant des renseignements qui ne peuvent être divulgués en Cour.28
Cela permettrait au juge de prendre en considération les propos d'un avocat spécial sur les enjeux les plus importants relatifs à la divulgation de renseignements avant de prendre une décision. L'avocat spécial pourrait également examiner tous les documents de preuve dont la divulgation à la personne concernée est interdite par le juge et, s'il y a lieu, contester la nécessité pour le gouvernement de garder le secret sur ces documents.
En plus de mes recommandations spécifiques formulées plus tôt pour modifier la Loi antiterroriste, il y a plusieurs autres recommandations que j'aimerais porter à l'attention du Comité et du gouvernement.
On devrait considérer la Loi antiterroriste ainsi que la Loi sur la Sécurité publique29 comme des lois extraordinaires. À ce titre, elles devraient faire l'objet d'un examen périodique par le Parlement afin que soit évaluée la pertinence de leur maintien et qu'elles soient gardées à la vue du public. On ne peut accepter que ces mesures extraordinaires deviennent la nouvelle « norme » en matière d'affaires d'État au Canada.
Le gouvernement devrait élaborer les principes directeurs visant à instaurer un cadre de gestion de protection de la vie privée qui inclurait l'élaboration de mesures de vérification interne en matière de protection de la vie privée, des responsabilités de leadership envers la protection de la vie privée comprises dans l'entente de rendement des cadres supérieurs, des indicateurs de performance relatifs à la protection de la vie privée, et un rôle renforcé des coordonnateurs de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels.
Les éléments d'un cadre de gestion de la protection de la vie privée sont bien connus du gouvernement. Récemment (le 16 mars 2005), j'ai écrit au président du Conseil du Trésor afin de lui proposer certaines mesures pour renforcer le régime du gouvernement en matière de gestion de la protection de la vie privée. Ces mesures comprennent un examen exhaustif de l'impartition et de la circulation transfrontalière des renseignements personnels et l'élaboration de clauses contractuelles pour minimiser les risques d'atteinte à la vie privée et renforcer les exigences en matière de rapport au Parlement en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Je tiens à souligner l'engagement de la sous-ministre du SPPC à examiner et à renforcer l'exigence selon laquelle son portefeuille doit rendre compte en vertu de l'article 72 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Je suis heureuse de constater les récentes lignes directrices sur les rapports concernant la protection de la vie privée émises annuellement par le Conseil du trésor du Canada, lesquelles requièrent que les administrateurs généraux émettent un rapport exhaustif selon un plus vaste éventail de responsabilités relatives à la gestion de la protection de la vie privée, dont celles qui relèvent des politiques du Conseil du trésor en matière d'analyse des facteurs relatifs à la protection de la vie privée et de couplage de données.
Les ministères et organismes qui tiennent un rôle dans la lutte contre le terrorisme en vertu de la Loi antiterroriste devraient être tenus de se rapporter au Parlement périodiquement, possiblement en même temps que l'examen législatif, avec une description générale de leurs programmes antiterroristes et un compte rendu de l'efficacité de ces mesures pour détecter ou arrêter des actes terroristes ou pour dissuader quiconque d'en commettre.
Le gouvernement du Canada devrait, dans le contexte d'un nouvel environnement en matière de sécurité nationale, examiner la pertinence de la législation qui régit les renseignements personnels recueillis, utilisés ou communiqués par le gouvernement canadien. Cela signifie concrètement un examen exhaustif de la Loi sur la protection des renseignements personnels, un examen qui se fait attendre et qui aurait dû être fait bien avant les événements du 11 septembre. Le gouvernement du Canada et le Parlement devraient aussi évaluer l'intégralité et la pertinence du cadre institutionnel (y compris le Commissariat à la protection de la vie privée) afin de garantir la sauvegarde du droit à la protection de la vie privée, des pouvoirs et de l'autorité des organismes chargés d'exercer un contrôle sur les activités de surveillance, notamment leurs moyens et leurs ressources.
À première vue, les dispositions de la Loi antiterroriste peuvent sembler — du moins en ce qui concerne les enjeux se rapportant à la protection de la vie privée — n'être que de simples modifications apportées à des mesures de protection prévues par la loi déjà existante. Si elles étaient la seule solution en matière de législation à la menace croissante de terrorisme, cela pourrait être vrai. Mais elles ne sont pas la seule solution, et un examen des incidences cumulatives de modifications apportées à un vaste éventail de lois nous indique que les changements en question ne feront pas que modifier la portée, mais la nature même des choses.
On recueille davantage de renseignements sur les citoyennes et les citoyens, les résidantes et les résidants. Cette collecte de renseignements est facilitée par l'avancement fulgurant de la technologie, par des amendements législatifs et par des changements dans les rouages de l'État. La circulation de renseignements personnels au sein des organisations et entre les organisations, de même qu'au sein des juridictions et entre les juridictions et ce, au Canada et à l'étranger, a connu une croissance exponentielle.
Il s'est produit un changement fondamental dans l'équilibre entre la sécurité nationale, l'application de la loi et la protection des renseignements personnels, avec une diminution de la protection de la vie privée et de la procédure équitable pour les personnes vivant dans cet environnement.
Contrairement à certaines opinions, la sécurité et les droits humains ne fonctionnent pas selon une dynamique gagnant/perdant. Des pouvoirs d'État trop vastes et une façon d'aborder la sécurité nationale comme s'il s'agissait de concessions pourraient bien mettre en péril l'identité des États-nations démocratiques et, par conséquent, leur propre sécurité. Il importe que les moyens et les mesures servant à combattre les menaces à la sécurité ne finissent pas par révoquer les libertés qui sont l'épine dorsale de la démocratie dont nous nous réclamons être les défenseurs.
La sécurité et la protection des renseignements personnels ne peuvent pas être troquées; l'une ne gagne pas au détriment de l'autre. Nous pouvons obtenir les deux par des lois bien élaborées, des politiques prudentes et des mesures équilibrées et efficaces. Mes observations et mes recommandations sont formulées à titre de contribution pour l'atteinte de cet objectif.
Les changements que la Loi antiterroriste apportent à la Loi sur la Défense nationale afin de permettre l'interception des conversations privées auxquelles pourraient participer des personnes au Canada devraient être amendés de façon à ce qu'une autorisation judiciaire préalable soit exigée.
L'exigence contenu dans l'article 273.65(2)d) de la Loi sur la Défense nationale portant sur les « mesures satisfaisantes ... pour protéger la vie privée des Canadiennes et des Canadiens et pour faire en sorte que les communications privées ne seront utilisées ou conservées que si elles sont essentielles aux affaires internationales, à la défense ou à la sécurité » devrait être modifiée de façon à exiger « toutes les mesures raisonnables » ou de préciser clairement ce qu'on entend par « mesures satisfaisantes ».
Dans l'éventualité où les certificats en vertu de l'article 38.13 seraient maintenus, ils devraient être assujettis aux mêmes exigences en matière de rapport et de réexamen qui s'appliquent à l'usage des dispositions relatives aux enquêtes et aux arrestations préventives parce qu'ils constituent une intervention extraordinaire d'une autorité exécutive au processus d'une ordonnance judiciaire. La durée d'un certificat en vertu de l'article 38.13 ne devrait pas être de 15 ans, mais de cinq ans, avec possibilité de renouvellement.
Je recommande que le Comité envisage la création d'un poste d'avocat spécial pour évaluer les demandes du gouvernement selon lesquelles certains renseignements ne devraient pas être divulgués à la partie concernée en raison des préoccupations en matière de sécurité nationale. Cela permettrait au juge de prendre en considération les propos de cet avocat sur les enjeux les plus importants relatifs à la divulgation de renseignements avant de prendre une décision. L'avocat spécial pourrait également examiner tous les documents de preuve dont la divulgation à la personne concernée est interdit par le juge et, s'il y a lieu, contester la nécessité pour le gouvernement de garder le secret sur ces documents.
On devrait considérer la Loi antiterroriste ainsi que la Loi sur la Sécurité publique comme des lois extraordinaires. À ce titre, elles devraient faire l'objet d'un examen périodique par le Parlement afin que soit évaluée la pertinence de leur maintien et qu'elles soient gardées à la vue du public.
Le gouvernement devrait élaborer les principes directeurs visant à instaurer un cadre de gestion de protection de la vie privée qui inclurait l'élaboration de mesures de vérification interne en matière de protection de la vie privée, des responsabilités de leadership envers la protection de la vie privée comprises dans l'entente de rendement des cadres supérieurs des indicateurs de performance relatifs à la protection de la vie privée, et un rôle renforcé des coordonnateurs de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels.
Les ministères et organismes qui tiennent un rôle dans la lutte contre le terrorisme en vertu de la Loi antiterroriste devraient être tenus de se rapporter au Parlement périodiquement, possiblement en même temps que l'examen législatif, avec une description générale de leurs programmes antiterroristes, et un compte rendu de l'efficacité de ces mesures pour détecter ou arrêter des actes terroristes ou pour dissuader quiconque d'en commettre.
2 Loi antiterroriste, C.S. 2001, c.41
9 Loi sur le recyclage des produits de la criminalité, révoquée, S.C. 2000, c. 17, s. 98
10 Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, S.C. 2000, c.17
11 Loi sur l'identification par les empreintes génétiques, S.C. 1998, c. 37
12 Loi sur la sécurité publique, 2002, S.C. 2004, c. 15
13 Loi sur la preuve au Canada, R.S.C. 1985, c. C-5
15 Ruby v. Canada (solliciteur général), [2002] 4. S.C.R. 3. Dans cette cause, il était question d'une contestation fondée sur la Charte de condition obligatoire, en vertu de l'article 51 de la Loi sur la protection des renseignements personnels; la Cour fédérale devait entendre une requête de huis clos alors qu'une personne s'est vu refuser l'accès à des renseignements pour des raisons de confidentialité de sources de renseignements étrangères ou de sécurité nationale. La Cour suprême a statué que la clause obligatoire d'opacité représentait une restriction injustifiée de la liberté d'expression et du principe d'audience publique en comparaison à l'alternative moins contraignante d'un pouvoir discrétionnaire d'entendre des requêtes à huis clos lorsque nécessaire afin de préserver la confidentialité de sources étrangères ou la sécurité nationale, une pratique actuellement soutenue par le gouvernement et les tribunaux. Pour remédier au problème, la Cour a atténué la requête de huis clos pour qu'elle s'applique uniquement aux parties de l'audience où il est question de demandes ex parte. Le jugement suggère que les instances à huis clos obligatoires, de même que l'ordonnance interdisant la divulgation d'une instance judiciaire en cours, selon les articles 38.02 et 38.11 de la Loi sur la preuve au Canada, pourraient bien être une atteinte injustifiée à la liberté d'expression, compte tenu de la solution de rechange proportionnée qui accorde au juge le pouvoir discrétionnaire de tenir une audience à huis clos lorsque nécessaire pour protéger la sécurité nationale.
18 Confirmant mon appui au principe de l'audience publique, je tiens à faire remarquer que le gouvernement a apporté des modifications à l'article 37 de la Loi sur la preuve au Canada, qui traite de procédures pour s'opposer à la divulgation de renseignements en raison d'intérêt public spécifique. Tel que promulgué au départ par la Loi antiterroriste, l'article 37.21 requérait que l'audience d'objection à la divulgation « soit entendue en privé », mais cette disposition a été révoquée en 2004 (« Loi modifiant le code criminel et autres lois », S.C. 2004, c.12), de façon à ce que la Cour n'exerce son pouvoir discrétionnaire pour tenir une audience à huis clos que lorsqu'il est approprié de le faire. Cette modification est conforme à l'ouverture donnée par la Cour suprême avec le jugement de Ruby v. Canada selon lequel les audiences à huis clos obligatoires ne sont pas des restrictions proportionnelles à la liberté d'expression. Cela démontre aussi que le gouvernement lui-même reconnaît que le secret allait parfois trop loin dans la promulgation initiale de la Loi antiterroriste.
19 L'article 38.06 a été examiné dans une série de causes découlant de la poursuite criminelle d'une personne, Ribic, accusée de prise d'otage en Bosnie. Ces causes prennent en considération la recherche d'équilibre entre l'intérêt de l'État et l'intérêt de l'accusé selon l'article 38.06. Ribic v. Canada 2002 FCT 290, R v. Ribic 2002 FCT 839, Ribic v. Canada 2003 FCT 10, R v. Ribic 2003 FCT 43. Lors de l'appel de deux de ces instances, Létourneau J.A., pour la Cour d'appel fédérale, a formulé un examen en trois parties en vertu de l'article 38.06, lequel s'avère être plutôt protecteur du secret d'état, même dans le contexte de divulgation à l'accusé dans le cadre d'un procès criminel. R v. Ribic 2003 FCA 246. La première question, qui a trait à l'information faisant l'objet de la demande doit être pertinente pour la défense; la deuxième question consiste à déterminer si la divulgation de l'information serait préjudiciable aux affaires internationales, à la défense nationale ou à la sécurité nationale; dans la troisième partie, le parti cherchant à obtenir la divulgation a le fardeau de prouver que la balance de l'intérêt public penche de son côté. Létourneau J.A. a énoncé, devant la Cour d'appel fédérale, aux paragraphes 18-19 :
« Il est de règle qu'il n'appartient pas au juge de reconsidérer l'avis du pouvoir exécutif ni de lui substituer son propre avis. Cela veut dire que les conclusions du procureur général concernant son évaluation du préjudice pour la sécurité nationale, la défense nationale ou les relations internationales devraient, parce qu'il a accès à des sources particulières d'information et d'expertise, se voir accorder un poids considérable de la part du juge appelé à décider, en application du paragraphe 38.06(1), si la divulgation des renseignements causerait le préjudice appréhendé. »
20 Une conséquence additionnelle du certificat délivré par le solliciteur général se retrouve aux articles 103 et 104 de la Loi antiterroriste qui modifient, respectivement, la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDÉ), supprimant ainsi l'information assujettie à un certificat de confidentialité du rôle de surveillance qui incombe au commissaire à la protection de la vie privée, écartant de ce fait toute possibilité pour une personne concernée d'obtenir l'accès à tout renseignement personnel qui la concerne.
La Loi antiterroriste fait en sorte que lorsqu'un certificat relevant de l'article 38.13 de la Loi sur la preuve au Canada, interdisant la divulgation de renseignements (contenus dans le dossier ou les renseignements personnels d'une personne en particulier), est délivré avant qu'une plainte ne soit déposée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDÉ) en regard d'une requête d'accès à ces renseignements, ces lois ne s'appliquent pas aux renseignements. Lorsque ce type de certificat est délivré après le dépôt d'une plainte, toutes les instances sont abandonnées et le commissaire à l'accès à l'information ou le commissaire à la protection de la vie privée, selon le cas, ne doit pas divulguer l'information et doit remettre cette information au dirigeant de l'institution gouvernementale qui contrôle ou qui a fourni l'information.
24 Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, S.C. 2000, c. 5
25 Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, R.S.C. 1985, c. C-23
28 En vertu, par exemple, ss.5 et 6, de la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), S.C.2001, c.41, ss.83.05 et 83.06 du Code criminel, s.38 de la Loi sur la preuve au Canada, et s.78 et de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés.
29 Il faudrait considérer la Loi sur la Sécurité publique comme la compagne législative de la Loi antiterroriste. De plusieurs façons, son incidence sur la protection de la vie privée est très critique. Je reconnais que ce Comité ne peut pas modifier son mandat à son gré, mais je l'exhorte tout de même à inclure un examen de la Loi sur la Sécurité publique dans ses délibérations, tant qu'il se peut, et j'ose certainement espérer voir de prochains examens de la Loi antiterroriste se prolonger à la Loi sur la Sécurité publique.