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Timestamp: 2016-10-20 21:38:33+00:00
Document Index: 118671015

Matched Legal Cases: ['art. 26', 'art. 27', 'art. 3', 'art. 26', 'ATF ', 'art. 36', 'ATF ', 'art. 27', 'ATF ', 'art. 1', 'ATF ', 'art. 19', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 3', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 16', 'ATF ', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 27', 'art. 16', 'ATF ', 'art. 16']

142 I 767. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause A. SA et B. contre Commune du Grand-Saconnex (recours en mati�re de droit public )
Art. 26 et 27 Cst., loi g�n�rale sur le logement et la protection des locataires du canton de Gen�ve (LGL); droit de pr�emption en faveur de l'Etat et des communes; exercice de ce droit sur un immeuble d�j� construit. Conditions d'exercice du droit de pr�emption par la commune (consid. 3.1 et 3.2) et pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral (consid. 3.3). Examen de la base l�gale et de l'int�r�t public: expos� de la jurisprudence (consid. 3.4.1); en l'esp�ce, compte tenu de la crise du logement et du faible potentiel � construire dans la commune, l'exercice du droit de pr�emption l�gal sur un immeuble d�j� construit est justifi� par la possibilit� de le sur�lever et d'y construire des logements sociaux (consid. 3.4.2 et 3.4.3). Examen du principe de la proportionnalit�: confirmation de la pes�e des int�r�ts op�r�e par la cour cantonale, vu la retenue que le Tribunal f�d�ral s'impose en la mati�re (consid. 3.5). Faits � partir de page 77
A. La soci�t� A. SA est propri�taire de la parcelle n� 886 qui se situe dans le quartier de R., sur la commune genevoise du Grand-Saconnex (ci-apr�s: la commune). Ce bien-fonds, sis en zone de d�veloppement 3, accueille un immeuble d'habitation de huit �tages comprenant 32 appartements et un parking de 33 places. Ce b�timent constitue l'extr�mit� d'une barre d'immeubles. (...)
La parcelle n� 886 fait l'objet d'une mention au registre foncier d'un droit de pr�emption au profit de l'Etat de Gen�ve et de la commune selon la loi cantonale g�n�rale du 4 d�cembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (LGL; rs/GE I 4 05). BGE 142 I 76 S. 78
Le 18 d�cembre 2013, la soci�t� A. SA et la fondation B. ont conclu un contrat de vente portant sur la parcelle n� 886 pour un montant de 8'100'000 francs. Le 18 d�cembre 2013, le notaire a inform� le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve et la commune de la conclusion de cette vente et a requis qu'ils lui indiquent s'ils entendaient exercer leur droit de pr�emption. Par courrier du 18 f�vrier 2014, l'Office cantonal du logement et de la planification fonci�re a d�clar� que l'Etat de Gen�ve renon�ait � faire usage de son droit de pr�emption. Lors de sa s�ance de d�lib�ration du 24 f�vrier 2014, le Conseil municipal a en revanche d�cid� d'autoriser le Conseil administratif de la commune (ci-apr�s: le Conseil administratif) � exercer le droit de pr�emption de la commune, aux conditions fix�es dans l'acte de vente. Le 5 mars 2014, le Conseil administratif a exerc� le droit de pr�emption communal sur la parcelle n� 886. Par acte du 3 avril 2014, d�pos� aupr�s de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Gen�ve (ci-apr�s: la Cour de justice), la fondation B. a recouru contre la d�cision communale du 5 mars 2014. Le 7 avril 2014, la Cour de justice a ordonn� l'appel en cause de la soci�t� A. SA, laquelle s'est d�termin�e en faveur de l'admission du recours, par courrier du 8 mai 2014.
Par arr�t� du 16 avril 2014, le Conseil d'Etat a approuv� la d�lib�ration du Conseil municipal avec la remarque que, s'agissant de l'acquisition d'un b�timent existant, en l'�tat actuel de la jurisprudence, le droit de pr�emption pr�supposait que l'objet comporte encore un potentiel constructif.
Par arr�t du 9 d�cembre 2014, la Cour de justice a rejet� le recours. Elle a consid�r� en substance que la d�cision attaqu�e ne violait ni la garantie de la propri�t�, ni la libert� �conomique: l'exigence d'une base l�gale �tait respect�e dans la mesure o� les parties ne contestaient pas qu'une sur�l�vation �tait th�oriquement possible et o� le nombre de logements �tait en l'�tat indiff�rent; le besoin notoire de logements dans le canton constituait un int�r�t public; le principe de la proportionnalit� n'�tait pas viol�, la construction de 2 � 5 appartements d'utilit� publique, dans la situation de crise s�vissant dans le canton et la commune, restant plus importante que l'int�r�t de B. � acqu�rir l'immeuble.
B. Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A. SA (cause 1C_86/2015) et B. (cause 1C_87/2015) recourent aupr�s du Tribunal f�d�ral contre cet arr�t. A. SA demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du 9 d�cembre 2014 et la d�cision de la BGE 142 I 76 S. 79commune du 5 mars 2014. B. fait de m�me dans ses conclusions principales et conclut subsidiairement au renvoi de la cause � l'autorit� cantonale pour qu'elle statue dans le sens des consid�rants. (...)
Le Tribunal f�d�ral a rejet� les recours en s�ance publique.
3. Les recourantes soutiennent que la commune a injustement exerc� son droit de pr�emption l�gal. Elles se plaignent d'une violation de la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.) et de la libert� �conomique (art. 27 Cst.). Elles font aussi valoir une application arbitraire de l'art. 3 al. 1 LGL. Ces griefs se confondent et seront examin�s ensemble.
3.1 L'exercice par une collectivit� d'un droit de pr�emption l�gal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propri�t� garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (ATF 88 I 248 consid. III.1 p. 258; en dernier lieu: arr�t 1P.552/1998 du 9 f�vrier 1999 consid. 2). Pour �tre compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de pr�emption doit reposer sur une base l�gale - une loi au sens formel -, �tre justifi� par un int�r�t public et respecter le principe de la proportionnalit� (art. 36 al. 1-3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arr�ts cit�s; THIERRY TANQUEREL, Le droit de pr�emption l�gal des collectivit�s publiques, in La ma�trise publique du sol: expropriation formelle et mat�rielle, pr�emption, contr�le du prix, 2009, p. 153-154). De la m�me mani�re, la libert� �conomique (art. 27 Cst.) peut se voir limit�e par des mesures restrictives poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier lieu des int�r�ts �conomiques (arr�t 2C_123/2013 consid. 2c, non publi� in ATF 140 I 218). Le droit public peut en particulier interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit f�d�ral. La libert� contractuelle, �nonc�e � l'art. 1 CO, b�n�ficie certes de la protection assur�e par le principe de primaut� du droit f�d�ral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimit�e (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines d�rogations � cette libert� peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 135 I 233 consid. 5.4 p. 250; ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139).
3.2 La LGL a pour but de permettre � l'Etat d'encourager la construction de logements d'utilit� publique et d'am�liorer la qualit� de BGE 142 I 76 S. 80l'habitat, par le biais d'acquisitions de terrains, de financements de projets de constructions et de contr�le des loyers (art. 1 LGL). La loi instaure � cet effet un droit de pr�emption et d'expropriation en faveur de l'Etat et des communes aux fins de construction de logements d'utilit� publique (art. 2 LGL). Ce droit s'applique notamment aux biens-fonds situ�s, comme en l'esp�ce, en zone de d�veloppement (art. 4 LGL). Selon l'art. 4 LGL, le propri�taire qui ali�ne ou promet d'ali�ner avec droit d'emption soumis au droit de pr�emption de l'Etat doit en aviser imm�diatement le Conseil d'Etat et la commune lors de la passation de l'acte notari�; le propri�taire et l'acqu�reur sont entendus. Conform�ment � l'art. 5 LGL, le Conseil d'Etat d�cide, dans les 60 jours, s'il renonce � exercer son droit, s'il entend acqu�rir le bien-fonds aux prix et conditions fix�s dans l'acte, ou s'il offre de l'acqu�rir aux prix et conditions fix�s par lui; dans ce dernier cas, si l'offre n'est pas accept�e, il peut recourir � la proc�dure d'expropriation conform�ment � l'art. 6 LGL. Si le Conseil d'Etat renonce � exercer son droit de pr�emption, la commune dispose ensuite des m�mes pr�rogatives.
D'une mani�re g�n�rale, la jurisprudence a admis la constitutionnalit� du droit de pr�emption des art. 3 ss LGL (arr�t 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257 et les arr�ts cit�s).
3.3 Le Tribunal f�d�ral dispose d'un pouvoir d'examen libre dans le contr�le de la base l�gale de l'exercice d'un droit de pr�emption par une collectivit� publique (arr�t 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 1b). Il examine aussi en principe librement si cette mesure r�pond � l'int�r�t public et respecte le principe de la proportionnalit�; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appr�ciation (arr�t 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arr�ts cit�s).
3.4 Les recourantes font d'abord valoir que la commune n'a pas exerc� son droit de pr�emption conform�ment au but pr�vu par la LGL, soit la cr�ation de logements sociaux (violation de l'art. 36 al. 1 Cst.). Elles estiment que la commune a voulu acqu�rir un immeuble afin de "faire une bonne affaire", en d�tournant le but de la LGL. Elles soutiennent aussi que l'exercice du droit de pr�emption n'est justifi� par aucun int�r�t public, l'�ventuel besoin d'une commune en construction de logements � loyers libres n'entrant pas en BGE 142 I 76 S. 81consid�ration (violation de l'art. 36 al. 2 Cst.). En r�alit�, ces deux griefs se confondent dans la mesure o� la base l�gale (LGL) permettant l'exercice du droit de pr�emption impose l'existence d'un int�r�t public, soit la construction de logements d'utilit� publique.
3.4.1 Selon l'art. 3 al. 1 LGL, le droit de pr�emption ne peut s'exercer "qu'aux fins de construction de logements au sens de la pr�sente loi", soit "aux fins de construction de logements d'utilit� publique" (art. 2 LGL). Ces logements sont �num�r�s de mani�re limitative � l'art. 16 LGL en trois cat�gories: HBM (immeubles d'habitation bon march�), HLM (immeubles d'habitation � loyers mod�r�s) et HM (immeubles d'habitation mixte); ces derniers immeubles comprennent des logements avec subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans subvention.
Dans sa jurisprudence relative � l'exercice de ce droit de pr�emption, le Tribunal f�d�ral a essentiellement connu des situations o� la collectivit� publique entendait, dans le cadre d'un processus d'urbanisation, proc�der � la construction d'immeubles de logements; ces op�rations intervenaient sur des terrains non encore construits ou sur des parcelles pourvues de petites habitations ou d'installations industrielles qui n'�taient plus conformes � la densification accrue de la zone de d�veloppement (ATF 114 Ia 14 consid. 2c p. 18 s.; arr�ts P/673/83 du 23 janvier 1985 consid. 5b; 1P.676/1990 du 3 juin 1991 consid. 5b; 1P.552/1998 du 9 f�vrier 1999 consid. 4b; 1P.639/ 2004 du 19 avril 2005 consid. 4.2, in SJ 2005 I p. 545; 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.5, in SJ 2009 I p. 257). On ne saurait d�duire de ces arr�ts que les terrains d�j� construits seraient n�cessairement soustraits au droit de pr�emption l�gal: le Tribunal f�d�ral a au contraire statu� que celui-ci s'appliquait tant que le potentiel constructible n'avait pas �t� �puis�, pr�cisant toutefois que ce potentiel devait �tre important (arr�t 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 2b et 2c).
Selon la jurisprudence, l'autorit� qui exerce le droit de pr�emption ne doit pas n�cessairement �tre � m�me de r�aliser imm�diatement des logements d'utilit� publique sur la parcelle qu'elle entend acqu�rir. Les art. 3 ss LGL, qui s'inscrivent dans la politique d�finie � l'art. 1 LGL, conf�rent au contraire un large pouvoir d'appr�ciation � la collectivit�. Lors de chaque vente immobili�re permettant l'exercice du droit de pr�emption, l'autorit� doit d�terminer si l'acquisition du terrain concern� est opportune du point de vue de sa politique en BGE 142 I 76 S. 82faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait ob�ir � des crit�res d�finis � l'avance et de mani�re pr�cise: il convient de tenir compte de la situation concr�te et des caract�ristiques particuli�res du terrain concern� et de ses environs, et d'�tablir un pronostic sur les possibilit�s de b�tir, � moyen terme, des logements � l'emplacement consid�r�, en prenant en consid�ration et �ventuellement en anticipant les facteurs propres � influencer le d�veloppement du secteur. Au stade de l'exercice du droit de pr�emption, l'autorit� n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la pr�sentation d'un projet d�taill�. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin pr�cis, et tenir compte des possibilit�s r�elles d'y satisfaire � l'emplacement envisag�, dans un avenir pas trop �loign� (arr�t 1C_30/ 2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.4, in SJ 2009 I p. 257 et la jurisprudence cit�e).
3.4.2 En l'esp�ce, l'immeuble, objet du droit de pr�emption, fait partie d'un ensemble de treize b�timents et comprend 32 appartements lou�s en loyers libres. Se pose d�s lors la question de savoir si la commune a exerc� son droit de pr�emption aux fins de construction de logements d'utilit� publique au sens de l'art. 3 al. 1 et 2 LGL. En d'autres termes, il s'agit de d�terminer si l'acquisition de l'immeuble concern� est opportune du point de vue de la politique communale en faveur de la construction de logements sociaux.
La volont� de la commune d'exercer le droit de pr�emption � des fins de construction de logements d'utilit� publique ne ressort pas du proc�s-verbal de la s�ance du Conseil municipal du 24 f�vrier 2014, lors de laquelle celui-ci a d�cid� d'autoriser le Conseil administratif de la commune � exercer le droit de pr�emption sur la parcelle n� 886, aux conditions fix�es dans l'acte de vente. La Cour de justice a retenu que, m�me si la commune n'avait pas abord� la question de la sur�l�vation dans le cadre des tr�s brefs d�bats du 24 f�vrier 2014, elle avait, par courrier du 25 mars 2014, fait express�ment �tat de sa volont� de sur�lever l'immeuble concern�. Peu importe que la lettre du 25 mars 2014 soit post�rieure au courrier de B. du 19 mars 2014, dans lequel il �tait rappel� que le droit de pr�emption ne pouvait s'exercer qu'aux fins de construction de logements.
La commune a ensuite expos�, dans ses d�terminations devant la cour cantonale, que l'immeuble pouvait �tre sur�lev� de 3 m et que, moyennant d�rogation, un gabarit compl�mentaire depuis la BGE 142 I 76 S. 83corniche �tait r�alisable, ce qui permettrait de construire un ou deux �tages suppl�mentaires; cette sur�l�vation permettrait la cr�ation de logements d'utilit� publique, favorisant la mixit� sociale; une fois qu'elle aurait exerc� son droit de pr�emption, elle pourrait solliciter une autorisation de construire.
De plus, la volont� communale d'assurer suffisamment de logements d'utilit� publique ressort aussi du plan directeur communal adopt� le 26 juillet 2006 par le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve (PDCom). Si, comme le rel�vent les recourantes, la volont� de favoriser les loyers libres est un �l�ment du PDCom, ce plan directeur retient aussi, parall�lement, le besoin d'assurer des logements subventionn�s et pr�cise que le quota de 20 % de logements �conomiques n'est pas encore r�alis�.
Il faut encore ajouter que les parties ne contestent pas qu'une sur�l�vation est th�oriquement possible. A. SA fait uniquement valoir une objection d'ordre esth�tique: la sur�l�vation compromettrait l'harmonie urbanistique de la rue (art. 27 al. 3 de la loi du 14 avril 1988 sur les constructions et les installations diverses [LCI; rs/GE L 5 05 ]). Une telle objection repose sur des conjectures et suppose que toutes les autorit�s concern�es, apr�s avoir appr�ci� souverainement les circonstances de l'esp�ce, arrivent � la conclusion qu'une telle sur�l�vation n'est pas opportune: il ne s'agit d�s lors pas d'un obstacle d�finitif, technique ou juridique � la sur�l�vation envisag�e et A. SA ne mentionne pas d'autres dispositions l�gales qui emp�cheraient de mani�re absolue la r�alisation du projet de la commune. Quant � B., elle se contente d'affirmations g�n�rales sur l'impossibilit� de sur�lever.
3.4.3 Dans ces conditions, la cour cantonale pouvait retenir que la parcelle contient encore un potentiel constructible; compte tenu de la crise du logement s�vissant dans le canton de Gen�ve et du faible taux de potentiel � construire sur la commune concern�e, circonstances locales que le Tribunal f�d�ral n'appr�cie qu'avec retenue, il n'�tait pas d�raisonnable de consid�rer que le potentiel constructible �tait encore suffisamment important pour justifier l'exercice du droit de pr�emption sur l'objet litigieux. La cour cantonale �tait en outre en droit de retenir que, puisque l'autorit� n'a pas besoin de justifier son intervention par la pr�sentation d'un projet d�taill�, la commune avait rendu plausible la sur�l�vation de l'immeuble, dans un avenir pas trop �loign�. BGE 142 I 76 S. 84
Enfin, les recourantes ne sauraient se pr�valoir des consid�rants d'un arr�t cantonal pour affirmer que le droit de pr�emption l�gal ne s'appliquerait pas lorsqu'il est exerc� seulement "partiellement" pour la construction de logements sociaux (arr�t du Tribunal administratif du canton de Gen�ve ATA/876/2004 du 9 novembre 2004). Cette affaire concernait en effet la construction de b�timents ne comprenant pas de logements d'utilit� publique au sens de l'art. 16 LGL, mais un �tablissement m�dico-social (consid. 4c) et des logements, sans qu'il s'agisse de logement � caract�re social (consid. 5). Quant aux consid�rations g�n�rales de l'instance cantonale sur l'interpr�tation de la loi en regard de la garantie de la propri�t�, elles ne sauraient lier le Tribunal f�d�ral (cf. supra consid. 3.2).
Par cons�quent, la commune n'a pas d�tourn� le but de la loi en exer�ant son droit de pr�emption. Le grief tir� de l'absence de base l�gale et d'int�r�t public � la restriction � la garantie de la propri�t� et � la libert� �conomique des recourantes doit ainsi �tre �cart�.
3.5 Les recourantes soutiennent que l'exercice du droit de pr�emption communal ne respecte pas le principe de la proportionnalit� au sens �troit, � savoir la pes�e des int�r�ts en pr�sence. Elles soutiennent que m�me si la construction de 2 � 5 logements d'utilit� publique devait s'av�rer r�alisable - ce qu'elles contestent -, la libert� de B. d'acqu�rir les 32 logements existants non soumis � la LGL et celle de A. SA de les lui vendre p�sent plus lourd que l'int�r�t de la commune � r�aliser un si petit nombre de logements sociaux: de plus, la p�nurie de logements dans le canton de Gen�ve touche toutes les cat�gories de logements et la restriction grave � la garantie de la propri�t� ne saurait �tre justifi�e � chaque fois qu'un logement d'utilit� publique peut �tre construit.
3.5.1 Le principe de la proportionnalit� exige qu'une mesure restrictive soit apte � produire les r�sultats escompt�s (r�gle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent �tre atteints par une mesure moins incisive (r�gle de la n�cessit�); en outre, il interdit toute limitation allant au-del� du but vis� et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les int�r�ts publics ou priv�s compromis (principe de la proportionnalit� au sens �troit, impliquant une pes�e des int�r�ts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arr�ts cit�s).
3.5.2 En l'esp�ce, en exer�ant son droit de pr�emption, la commune acquerrait 32 appartements d�j� construits mis en location avec des loyers libres mod�r�s, dans l'espoir de construire 2 � 5 logements BGE 142 I 76 S. 85d'utilit� publique; le droit de pr�emption ne serait donc exerc� que partiellement pour la construction de logements sociaux et principalement pour l'acquisition d'appartements d�j� construits et non soumis � la LGL.
La Cour de justice a consid�r� que la construction de deux � cinq logements d'utilit� publique, dans la situation de p�nurie s�vissant dans le canton et dans celle de la commune concern�e, restait plus importante que l'int�r�t de la recourante � acqu�rir l'immeuble; le seul fait que d'autres mesures permettent d'augmenter le taux de logements sociaux n'�tait pas de nature � remettre en cause l'exercice du droit de pr�emption par une commune sur un immeuble permettant une sur�l�vation. Par ailleurs, mettant en relation le nombre de logements qui pourraient �tre construits (deux � cinq appartements) avec les trente-deux existants, l'instance cantonale pr�c�dente a estim� que la d�cision restait dans un rapport raisonnable avec le sacrifice impos� � l'acqu�reuse, d'autant plus si le chiffre de cinq logements est compar� au potentiel d'urbanisation estim� dans le PDCom � une centaine de logements seulement.
Les recourantes ne parviennent pas � mettre en cause de mani�re convaincante cette pes�e des int�r�ts. Elles se contentent d'affirmer que leur int�r�t priv� l'emporte sans indiquer pr�cis�ment pourquoi. La venderesse qui obtiendra par l'exercice du droit de pr�emption le m�me prix que celui qui a �t� convenu avec B. ne fait valoir aucun int�r�t concret et particulier. Quant � l'acqu�reuse, elle n'explique pas quel est son int�r�t � acheter cet immeuble. Dans ces circonstances, la Cour de justice pouvait faire pencher la balance en faveur de l'int�r�t public � construire des logements sociaux et � avoir un immeuble d'habitation mixte (HM), comprenant des logements avec subvention et des logements sans subvention (au sens de l'art. 16 al. 1 let. d LGL).
Par cons�quent, avec la retenue que s'impose le Tribunal f�d�ral dans l'examen des circonstances locales que constitue la p�nurie de logements dans la commune, il n'y a pas de raison de s'�carter de la pes�e des int�r�ts op�r�e par l'instance pr�c�dente, de laquelle il r�sulte que le principe de la proportionnalit� au sens �troit est respect�. Le grief tir� d'une restriction disproportionn�e � la garantie de la propri�t� et � la libert� �conomique est infond�. (...)