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Timestamp: 2017-10-19 14:50:46+00:00
Document Index: 110884354

Matched Legal Cases: ['art. 28', 'art. 5', 'art. 97', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 6', 'art. 19', 'sentenza ', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 1', 'art.13', 'art. 101', 'art. 21', 'art. 97', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 41', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 117', 'art. 97', 'art. 118', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 134', 'art. 97', 'art. 117', 'art. 4', 'art. 38', 'art. 97', 'art. 21', 'art. 5', 'art. 100', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 3', 'art. 2201', 'art. 118', 'art. 2449', 'art. 2346', 'art. 43', 'art. 2201']

Sintesi e schemi di Diritto amministrativo (Rif: Casetta) - Docsity
Sintesi Diritto Amministrativo I
valerio8822 giugno 2011
Sintesi e schemi di Diritto amministrativo (Rif: Casetta), Sintesi di Diritto Amministrativo I. Università di Palermo
Diritto Amministrativo I,Giurisprudenza
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Riassunto dell'esame di Diritto amministrativo - Libro consigliato per il corso Casetta, Completo dal 1 all' 8, Ottimo e sostitutivo
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CAP. I: L’amm.ne & il suo diritto
NOZIONE di PA “Amministrazione” NON è di per sé un termine giuridico > lessicalmente inteso tale termine indica la cura in concreto di interessi. In questa sede interessa soprattutto analizzare l’amm.ne regolata da norme giuridiche e svolta per la soddisfazione di interessi pubblici = amm.ne-attività = amm.ne in senso oggettivo. Tale concetto è poi intimamente collegato alla nozione di amm.ne in senso soggettivo, in quanto è amm.va l’attività posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza per la cura degli interessi dei soggetti pubblici >>> amm.ne in senso soggettivo quindi equivale a dire organizzazione amm.va. In materia di PS è proprio all’organizzazione che, sul fronte del diritto positivo, la Costituzione IT dedica la sua lacunosa disciplina. La definizione di PA non rinvia ad una nozione unitaria e univoca: abbiamo diverse definizioni di tipo funzionale (che quindi definiscono la PA in relazione allo scopo da essa perseguito);(questo vale sia a livello nazionale sia a livello comunitario. - ART 1, C.2 DEL D.LGS. N 165/2001 - ART.22 C. 1 LEGGE 241/90 (definizione diametralmente opposta rispetto a quella sopra: si tratta di una formula aperta che ricomprende soggetti formalmente privati e in pratica si occupino di interesse pubblico..) -ART.3, C.25 DEL D.LGS. N. 163/2006 ( contiene una diversa e ulteriore definizione di P.A.: si ha riguardo in questo caso alle cd amm.ni aggiudicatrici, ossia quelle che appaltano. È questa una nozione creata dal diritto EU IL PROBLEMA DELLA RIFORMA DELLA PA Il numero degli enti pubblici è mutevole nel tempo, di conseguenza, l’ambito della PA tende – nei vari momenti storici -, a dilatarsi e contrarsi. Parallelamente anche all’interno della stessa amm.ne si verificano mutamenti di grande rilievo. Per tali ragioni la riforma dell’amm.ne è costantemente oggetto di analisi e di preoccupazioni. Il legislatore si è innanzitutto mosso nella direzione dell’attuazione di norme e principi costituzionali in materia amm.va: e.g. legge sul procedimento amm.vo (l. 241/’90), alla legge sulle autonomie locali (l. 142/’90 poi modificata con l. 265/’99), rispettivamente correlate agli artt. 97 e 128 Cost. In secondo luogo lo stesso ha introdotto una distinzione assai marcata tra indirizzo politico e gestione. Un’incisiva riforma costituzionale che ha avuto importanti ripercussioni sull’amm.ne e sul suo diritto è stata poi posta in essere con la l. cost. 3/2001, che ha modificato il titolo V della parte II della Cost. Infine occorre ricordare il d.lgs. 104/2010 che ha introdotto il codice del processo amm.vo. LA NOZIONE DI DIRITTO AMM.VO Il diritto amm.vo è la disciplina giuridica della PA nella sua organizzazione, nei beni e nelle attività ad essa peculiari, nonché nei rapporti che, a causa dell’attività svolta, s’instaurano con altri soggetti dell’ordinamento. La nozione di diritto amm.vo è strettamente correlata ad un certo tipo di Stato > gli Stati caratterizzati dalla presenza di un copro di regole amm.ve distinte dal diritto comune sono generalmente definiti come Stati a regime amm.vo. Sebbene non sia possibile condividere a pieno il pensiero di quelli che identificano nella rivoluzione francese la svolta decisiva ai fini della nascita del diritto amm.vo in senso moderno, è possibile affermare che la stessa ha costituito un tassello importante per la formazione del diritto amm.vo: essa, ispirandosi ai principi dell’illuminismo, condusse in primo luogo all’avvento della borghesia e all’affermazione del ruolo centrale del potere lgs, determinando la subordinazione dell’amm.ne (esecutivo) alla legge. La rivoluzione francese, inoltre, affermò definitivamente il principio della divisione di poteri >>> l’attività amm.va autoritativa acquistò in questo periodo autonomia rispetto alle altre manifestazioni di imperio statuale e iniziò a reggersi su propri principi, forme e garanzie.
Il diritto amm.vo si diffuse in Europa in concomitanza con l’estensione del modello di amm.ne napoleonica, estremamente accentrata. • Negli Stati a regime amm.vo accentrato l’attività della PA non si esaurisce nella sola attività di diritto pubblico: si assiste, infatti, all’espansione dell’attività di diritto privato della PA stessa = l’attività amm.va può così essere esercitata dai soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico quanto nelle forme del diritto privato. Vedi digressione sui rapporti tra diritto amm.vo e diritto privato pagg. 12/14. Anche i rapporti tra diritto amm.vo e diritto penale sono divenuti più stretti. Negli ultimi decenni molti reati sono stati depenalizzati per divenire illeciti amm.vi, pur essendo rimasta immutata la relativa fattispecie > quella che era una norma incriminatrice (norma penale) è oggi una norma amm.va e parallelamente si è spostata, a favore del diritto amm.vo, la linea di confine che in passato era ispirata ad un maggior rigore punitivo. LA SCIENZA DEL DIRITTO AMM.VO Se il diritto che disciplina l’attività e l’organizzazione amm.va è il diritto amm.vo, occorre precisare che il termine è spesso impiegato altresì per indicare la scienza che si occupa di tale diritto, la cui opera di sistemazione e approfondimento ha notevolmente contribuito all’emancipazione dello stesso, in quanto il processo di formazione di una scienza autonoma presuppone l’affermazione dell’autonomia del suo oggetto. In ogni caso lo sviluppo storico di amm.ne, diritto amm.vo e scienza del diritto amm.vo non è stato né omogeneo né contestuale: • In F le prime elaborazioni di una scienza di diritto amm.vo furono impostate su modelli di diritto privato e sulla teorizzazione della giurisprudenza • In D la scienza del diritto amm.vo si è affermata soltanto successivamente, verso la metà dell’ ‘800. Essa si inserì in quel movimento culturale che fu denominato Pandettistica, inteso ad elaborare le fonti del diritto romano ad uso moderno e a costruire un’unità sistematica del diritto, ponendo così le basi del formalismo giuridico. Le concezioni tedesche (e.g. di Otto Mayer) influenzarono grandemente e profondamente la dottrina IT • Con la fine del secolo l’Italia trovò in V.E. Orlando il propugnatore di una nuova scuola volta alla ricostruzione del diritto pubblico attraverso il metodo giuridico. Tale impostazione ebbe grande fortuna e influenza sullo sviluppo successivo della scienza amministrativistica Italiana, che oltre ad Orlando vede tra i suoi fondatori e.g. Santi Romano, Cammeo e Raneletti. Il metodo elaborato e seguito dagli appartenenti alla Scuola Italiana di diritto pubblico comportava una sorta di chiusura nei confronti della realtà, della storia e della politica, in quanto ritenute irrazionali. L’esigenza di realizzare un’analisi giuridica quanto più possibile pura venne avvertita come proprietaria. I radicali mutamenti istituzionali che si registrarono nei primi decenni del secolo portarono al fiorire di studi su argomenti diversi fino ad allora condotti. Il metodo usato dalla Scuola venne decisamente accantonato. In questo quadro ebbero grande influenza non tanto la concezione gradualistica dell’ordinamento giuridico propugnata da Kelsen, quanto e soprattutto la teoria istituzionale proposta in Italia da Santi Romano > l’istituzionalismo ruppe con il positivismo giuridico e portò alla ribalta il tema, prima negletto, dell’organizzazione amm.va. Di fronte a un tale fenomeno evolutivo è logico che il sempre più forte collegamento tra fattori economici, sociologici e politici con la disciplina dell’attività amm.va imponga alla scienza del diritto amm.vo odierna la conoscenza e l’utilizzazione di nozioni extragiuridiche, necessarie per la comprensione della realtà oggetto d’analisi. La scienza del diritto amm.vo dei giorni nostri deve confrontarsi con alcuni dati specifici: 1) In primo luogo non esiste soltanto il potere statale ma sussistono anche altri poteri, che devono rapportarsi ad un ordinamento generale: il loro studio quindi permane nell’ambito del diritto di un medesimo ordinamento generale 2) In secondo luogo il diritto amm.vo è sempre più spesso diritto prodotto dalle fonti comunitarie (NB.: il diritto EU è per lo più un diritto amm.vo) 3) In terzo luogo le aree di privilegio dello Stato vanno progressivamente restringendosi e risultano occupate dal diritto comune, secondo un processo che tende ad avvicinare gli ordinamenti continentali e quello anglosassone
L’AMM.NE COMUNITARIA E IL DIRITTO AMM.VO COMUNITARIO Le organizzazioni internazionali sono dotate di una propria struttura amm.va. Riguardo a tali organizzazioni, particolare rilievo ha quella comunitaria. La riflessione sui rapporti tra amm.ne e diritto comunitario impone l’esame di quel settore della disciplina amm.va posta dalle fonti comunitarie, in particolare da direttive e regolamenti. Il moltiplicarsi della normativa comunitaria non fa che aumentare sempre più i condizionamento dell’azione amm.va ad opera di fonti comunitarie, che incidono soprattutto nel settore economico > si parla ormai di “diritto amm.vo comunitario”! il diritto amm.vo comunitario è soltanto quello avente ad oggetto l’amm.ne comunitaria > per “amm.ne comunitaria” s’intende l’insieme degli organismi e delle istituzioni dell’Unione cui è affidato il compito di svolgere attività sostanzialmente amm.va e di emanare atti amm.vi. Il moltiplicarsi dei compiti dell’UE impone lo sviluppo dei raccordi tra istituzioni comunitarie e amm.ni nazionali & induce quindi ad una modifica delle competenze di queste ultime e della loro organizzazione, la quale deve essere strutturata di modo da potersi rapportare e confrontare al meglio con gli interlocutori comunitari . Nell’ambito del diritto comunitario di grande rilievo è il PdiSuss. Esso (secondo cui deve operare il livello di governo più vicino ai cittadini e soltanto laddove questo non fosse in grado di intervenire in maniera efficace per la cura degli interessi coinvolti, potranno intervenire i livelli di governo successivi). Esempi di normativa IT di matrice comunitaria: quella relative agli aiuti di Stato, quella che ha ad oggetto la materia dei pubblici appalti e quella in tema di servizi pubblici. In generale la presenza dell’amm.ne dell’UE determina un mutamento del ruolo delle amm.ni nazionali, le quali sono spesso chiamate a svolgere compiti esecutivi delle decisioni adottate dall’amm.ne comunitaria. Ciò porta ad una complicazione del procedimento amm.vo, nel senso che si assiste alla partecipazione ad esso sia delle amm.ni italiane, sia dell’amm.ne comunitaria, che emana l’atto finale destinato a produrre effetti per i cittadini. Sempre con riferimento ai rapporti tra amm.ne nazionale e amm.ne dell’UE, occorre chiarire cosa s’intenda per esecuzione del diritto comunitario > si deve innanzitutto distinguere tra esecuzione in via diretta ed in via indiretta, che avviene cioè avvalendosi della collaborazione degli Stati membri. Accanto a questo modello di azione si è sviluppato, appunto, quello della cd esecuzione in via diretta, caratterizzato da funzioni svolte direttamente dall’Unione.. il che determina un conseguente aumento delle dimensioni organizzative dell’apparato amm.vo che a essa fa capo. La commissione si avvale quindi oggi di apparati esecutivi, di uffici e comitati che si sono creati e sviluppati spesso in maniera non organica, mediante decisioni ad hoc. NB.: difficile stabilire cosa si debba intendere, sotto il profilo soggettivo, per amm.ne
F 0 E 0dell’Unione non facile l’individuazione di un potere esecutivo. In linea di massima e tendenziale si può comunque dire che la funzione esecutiva è esercitata dalla Commissione, essendo distribuite le funzioni normative e amm.ve tra Consiglio e Commissione. ORGANISMO DI DIRITTO PUBBLICO Il nostro diritto amministrativo risente di un condizionamento forte da parte del diritto europeo: ci sono dei soggetti che, se non rientrassero nella disciplina europea e non ci fossero stati imposti da questa, non farebbero parte per noi della P.A. La nozione di ORGANISMO DI DIRITTO PUBBLICO nasce come reazione ad una tendenza del nostro diritto amm.vo.. reazione ad una determinata prassi italiana secondo cui gli enti che sono pacificamente pubblici possono a loro volta istituire altri enti pubblici..per raggiungere le loro finalità, ma possono anche - per il raggiungimento delle loro finalità – utilizzare enti privati (S.p.a.)--> molto spesso il servirsi di soggetti privati è stato uno strumento elusivo.. è stata una finzione per aggirare le regole pubblicistiche: vi era cioè la volontà di sottrarre dall'applicazione di principi come e.g. quello di trasparenza e imparzialità talune attività, in modo da by-passare l'applicazione di regole pubblicistiche. Una s.p.a. infatti non deve rispettare regole di carattere pubblicistico, sicché potrà e.g. favorire imprese (nazionali) a sua scelta.. finendo così per falsare la concorrenza!
Quest'atteggiamento collide con il diritto europeo perché al diritto europeo interessa la realizzazione di un mercato concorrenziale e conseguentemente la P.A. diviene un soggetto potenzialmente pericoloso per il mkt, in quanto non lo rispetta! Allora il diritto comunitario negli anni ‘80/’90 dà vita per reazione alla nozione di “organismo di diritto pubblico” e // individua 3 requisiti che tale nuova realtà deve possedere congiuntamente: 1) Personalità giuridica (anche di diritto privato) 2) Deve perseguire un determinato fine: soddisfare in modo specifico esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale 3) Deve essere finanziata/controllata/influenzata in prevalenza dallo Stato ovvero da altri enti pubblici
• Cosa fanno gli apparati politici? Ad essi compete la PRIMA FASE DELLA CURA DEGLI INTERESSI PUBBLICI.. è un'attività di individuazione e di puntualizzazione degli interessi da perseguire (NB.: interessi effettivamente comuni alla generalità delle persone sono pochissimi > da qui la necessità di determinarli)..interessi che il privato non è in grado di soddisfare da sé ma che devono essere demandati ad un organo superiore. In questa attività l'apparato politico ( Parlamento, Governo), dovrebbe essere libero, avere carta bianca > l'attività politica come attività creativa poiché individua, crea le missioni da svolgere. Poi però nella realtà esiste un vincolo: la Costituzione IT. • Cosa fanno gli apparati amministrativi? Essi svolgono un'attività di SECONDO GRADO: attuano gli indirizzi politici, fissati dagli apparati politici a monte. Si tratta di un'attività di posizionamento dei fini (apparati politici) che richiama un'attività di attuazione degli stessi (apparati amm.vi) >>> il compito della PA è quindi quello di realizzare in concreto le finalità prefissate a livelli superiori. Essa: 1) attua, cura, soddisfa, persegue gli interessi determinati dal potere politico 2) sceglie il modo/metodo di perseguimento di questi interessi, svolgendo un'attività che è qualificata come attività amm.va discrezionale >>>>> cura degli interessi pubblici quindi si scompone in due fasi: fase politica & fase amm.va!!!
CAP. II: Ordinamento giuridico e amministrazione. La disciplina costituzionale
Indicativamente con l’espressione ‘ordinamento giuridico generale’ si indica l’assetto giuridico e l’insieme delle norme giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale. Ci si deve allora chiedere quale sia l’oggetto delle norme dell’ordinamento generale > compito essenziale dell’ordinamento è quello di fornire soluzione ai conflitti di interessi che possono sorgere tra i soggetti, riconoscendo o attribuendo loro possibilità d’azione. Oltre a ciò l’ordinamento deve riconoscere o istituire i soggetti dell’ordinamento stesso: in questo senso l’amm.ne non è altro che uno tra i molti soggetti dell’ordinamento! NB.: a loro volta alcuni fra i soggetti giuridici riconosciuti e istituiti possono dar vita ad ordinamenti giuridici derivati, caratterizzati da una propria formazione. Le norme degli ordinamenti derivati non necessariamente sono riconosciute dall’ordinamento generale: ciò accade soltanto laddove siano rispettate alcune condizioni da esso poste. FUNZIONE DELLA LEGGE Da meccanismo di selezione degli interessi e posizionamento di regole generali e astratte MUTA, CAMBIA: diviene non un'attività di individuazione quanto di ordine, di fissazione di gerarchie di valori.. riconosce posizioni, regole sociali.. abdica dalla sua funzione di scelta.. contiene un catalogo di interessi, compiti, funzioni da assolvere MA POI demanda all’ amm.ne il compito di selezionare gli interessi (attività che invece prima svolgeva!). Ergo amministrazione --> ATTUAZIONE DELLA LEGGE CON SPAZIO CREATIVO.
Essa sceglie come agire fondandosi su un dettato normativo impreciso: decide di volta in volta quale interesse privilegiare.. AMMINISTRAZIONE CREATRICE DEL DIRITTO! Questo fenomeno, visto che i compiti che assolve l'amministrazione sono diversi, assume sembianze diverse a seconda del settore di riferimento.. vi sono settori in cui massima è la discrezionalità demandata all'amministrazione, e ciò accade nei settori in cui la norma attributiva del potere è particolarmente elastica! -> Un esempio sono i settori economici! Si tratta di una sorta di deleghe bianche, di clausole normative che vengono riempite poi nel contenuto dalla PA! Questo vale in particolari settori economici, prevalentemente quelli in cui operano i servizi di pubblica utilità e ancora più nello specifico i settori di energia elettrica, gas e telecomunicazioni.. Sarebbe impensabile che un legislatore intervenisse di volta in volta selezionando gli interessi meritevoli!.. perché alla fine, l'amministrazione si compone di soggetti specializzati in quella materia.. certamente più competenti per decidere caso su caso rispetto al Parlamento--> persone non specializzate su quella materia. ERGO è meglio che il tutto sia affidato alla PA! Questa è la base della scelta della legge 481/1995!
La Costituzione si occupa dell’amm.ne nella sezione II del titolo III della parte seconda. Queste disposizioni non esauriscono, peraltro, il complesso delle norme costituzionali rilevanti in tema di amm.ne > oltre agli artt. presenti nello stesso titolo III, sezione I, relativi al Governo, si ricordano artt. 5, 28, 52, 114. Di rilievo sono poi le norme che interessano la materia dei servizi pubblici (e.g. artt. 32, 33, 41, 47), la responsabilità (art. 28) e le altre disposizioni comunque applicabili all’amm.ne, pur non essendo dettate direttamente per essa (e.g. quelle che esprimono principi di eguaglianza e democrazia). Si vede quindi come la Cost. dedichi al fenomeno amm.vo solo dei frammenti.. una visione parziale. Da quadro normativo costituzionale emergono diversi modelli di amm.ne, nessuno dei quali può assurgere al rango di ‘modello principale’: 1. Art. 95 configura una PA come apparato servente del Governo, come soggetto strumentale al Governo 2. Il secondo modello che compare in IT (dal pdv cronologico) è il modello delle autonomie territoriali: modello dell’amm.ne comunitaria e autonomistica. Art. 5 e Titolo V -> amm.ne espressione della collettività territoriale L’art. 5 contiene l’affermazione espressa di soggetti diversi rispetto all’amm.ne statale: amm.ni territoriali. Esse sono dotate di poteri distinti rispetto alla prima + sono soggetti esponenziali delle relative comunità territoriali (e.g. Comune non può allargare sua sfera d’azione al di là del perimetro fissato dal territorio del Comune) + hanno potere autonomo di perseguire interessi pubblici/politici.. anche se gli stessi divergono da quelli dell’amm.ne F 0 E 0statale si parla di pluralismo dei pubblici poteri! È una pluralità di soggetti a dettare indirizzo politico. NB.: le amm.ni territoriali nascono per dar sfogo ad un bisogno autonomistico; la loro configurazione è frutto di un’evoluzione.. si tratta di un processo (d’evoluzione delle amm.ni territoriali) che è ancora in divenire (mentre storia dell’amm.ne statale è ormai definita e stabile). 3. Amministrazione come apparato a sé.. amministrazione che si auto legittima -> legittimazione non deriva né da suo legame con Governo, né da quello con le collettività territoriali. Non vi è gerarchia né subordinazione rispetto all’esecutivo! La legittimazione dell’amm.ne medesima non deriva dalla capacità della stessa di attuare gli indirizzi politici (anzi: è proprio sganciata da questi ultimi!) ma deriva dall’imparzialità * ed efficienza/efficacia (= principio cd di Buon andamento *) che la caratterizzano. Di questi due principi * parla l’art. 97: essi sono serviti per disegnare una PA indipendente dalla politica.. per eliminare la politicità nella amm.ne. Tale modello quindi scorpora amm.ne dall’apparato politico. Mentre gli altri modelli occupano pressoché tutti i settori della PA (sanitario, educazione etc), quest’ultimo può essere adottato solo in dati settori e trova manifestazione concreta con la figura delle amm.ni/autorità/autorità
amm.ve indipendenti -> esse non devono attuare indirizzi politici.. compiono scelte a valle -> e.g. antitrust (= modello puro di amm.ne indipendente: indipendenza si manifesta in modo spiccato! non deve attuare indirizzi stabiliti dal Governo ma svolge attività in maniera imparziale ai sensi del 97 e sganciata dalle politiche industriali che di volta in volta l’esecutivo decide di perseguire). A parte tale esempio si preferisce parlare di autorità SEMI-indipendenti: difficile non si realizzi un condizionamento da parte dei pubblici poteri! Si può quindi notare come sullo sfondo sia costantemente presente la questione del rapporto tra amm.ne, governo e politica: è proprio questo rapporto con la politica che vale a caratterizzare l’amm.ne. L’idea di amm.ne servente del governo (modello 1) pare scaturire dall’art. 95 Cost., il quale specifica i rapporti tra Presidente del Consiglio dei Ministri, singoli ministri e PA. Amm.ne come organizzazione ordinata in forma piramidale; amm.ne come organizzazione organizzata in forma gerarchia -> stretta analogia con l’organizzazione sussistente tra le forze armate. All’apice della piramide: presidente del CdM, il quale domina una struttura unitaria e accentrata. Il tratto che la Cost. vuole sottolineare è quello della conservazione dell’unità >>> il Presidente è il soggetto che dirige politica generale e // deve assicurare unità dell’indirizzo medesimo.. indirizzo che dev’essere nel contempo politico e amm.vo. Il Governo è a capo dell’amm.ne, ne determina gli indirizzi e ne cura l’unità. = Tale struttura compatta trova un successivo svolgimento nel c.2 dell’art. in questione. I settori dell’amm.ne sono molteplici: ciascun ministro è a capo di un settore, lo dirige e ne è responsabile -> ministri individualmente responsabili degli atti dei loro dicasteri (e.g. degli esteri etc) & collettivamente responsabili per atti del Consiglio nel suo insieme. Si prefigura così l’idea di un’amm.ne quale organizzazione strumentale rispetto al governo. Il governo, assieme al Parlamento, esprime un indirizzo qualificato dall’art. 95 Cost. come indirizzo politico e amm.vo. NB.: È questo un modello tipico dei sistemi continentali.. modello che storicamente è apparso per la prima volta in Francia: modello napoleonico -> struttura centrata, accentrata, piramidale è un lascito del sistema francese post rivoluzionario. In Italia il modello nasce formalmente nel ’65, con l’unificazione. Modello semplice, elementare: compiti, funzioni originariamente demandati alla PA non erano tanti! Carattere elementare delle funzioni >> conseguenze >> carattere elementare dell’organizzazione. Semplicità dovuta alla povertà di competenze attribuite. Struttura conservata anche se ha conosciuto attenuazioni.. e anche se deve fare i conti con una trasformazione di contesto in cui agisce la PA & con un numero maggiore di competenze attribuite. Certamente si devono sottolineare le difficoltà di operare una detta distinzione tra il momento amm.vo e quello politico: il momento amm.vo infatti non è totalmente estraneo al governo &, per converso, posto che il governo è espressione delle forze politiche di maggioranza, allorché esso si ingerisca nell’amm.ne, vi introduce un elemento di ‘politicità’. L’importanza del momento politico nel mondo giuridico è stata soprattutto analizzata dai costituzionalisti, non fosse altro perché è la Costituzione che si occupa di garantire il libero gioco della vita politica e il suo svolgimento in forme accettabili e nei limiti segnati dal diritto. Oggi il giurista deve interrogarsi sull’approccio che deve essere adottato nello studio giuridico dell’amm.ne: sicuramente imprescindibile è l’analisi delle norme costituzionali che si occupano di amm.ne e governo. Oltre a ciò non bisogna dimenticare che la politica è parte del sistema, ne condiziona le scelte e costituisce la trama dell’agire anche delle amm.ni. Occorre recuperare il profilo giuridico dell’attività degli enti pubblici: si tratta specialmente di indagare il peso della politica nei confronti dell’azione amm.va. 4. Un modello ancora differente di PA, che ha copertura costituzionale soltanto parziale, è infine costituito dalle autonomie funzionali (università, istituzioni scolastiche e camere di commercio). Nonostante le differenze che intercorrono tra i diversi modelli di amm.ne, vi sono alcuni principi di carattere generale che si applicano in maniera indiscriminata alla PA -> sia amm.ne Statale
che territoriale che amministrazione a sé -> alcune regole sono indefettibili. NB.: ancora una volta tale minimo comune denominatore delle pubbliche amm.ne lo si ritrova in Cost.: e.g. principio di legalità. Tutte le amm.ni soggiacciono a questo: vi è necessario rispetto del dettato normativo. Il principio in questione NON è tipico del dir amm.vo.. ma del mondo giuridico in generale! Ogni potere amm.vo deve necessariamente essere previsto dalla legge. Tale principio è strumento che limita la supremazia della PA.. potere amm.vo non può considerarsi svincolato dalla legge.. anzi, può perseguire solo i fini da quella prefissati. (Vedi più avanti PdiL).
In nessuna prescrizione la Costituzione vuole la ‘sterilizzazione politica’ dei funzionari pubblici, né viene ostacolata l’appartenenza dei medesimi a forze politiche antagoniste rispetto a quelle al potere. Sussiste però l’esigenza che l’amm.ne sia leale verso la forza politica che detiene la maggioranza parlamentare: in qualche misura, l’amm.ne deve essere strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro che assume la responsabilità degli atti del proprio dicastero. Se dunque è vero che l’amm.ne non può essere ridotta a semplice momento esecutivo del governo, il che varrebbe a negarle il potere di prendere decisioni e a riconoscere ad essa meri compiti ausiliari e di esecuzione, sul piano funzionale l’attività amm.va deve essere correttamente orientata in senso politico-governativo e risultare totalmente svincolata dal condizionamento politico che si traduce nel’indirizzo politico e amm.vo. Che senso ha quindi oggi continuare a parlare di separazione tra politica e amm.ne? La risposta è ovvia: è l’ordinamento stesso che introduce una tendenziale distinzione tra i due ambiti, soprattutto in occasione della disciplina dell’organizzazione del lavoro presso le PA > d.lgs. 165/2001, vedi capitolo III > questa disciplina mira a delimitare le attribuzioni della componente politica dell’amm.ne, evidentemente sul presupposto che un organo non politico possa agire in modo maggiormente imparziale ed efficiente. L’attuale normativa sull’organizzazione pubblica pare non tanto orientata nel senso di realizzare un improbabile netta separazione tra politica e amm.ne, quanto sembrerebbe caratterizzata per il suo significato ‘garantista’ rispetto a ciò che essa esclude: la trasformazione dell’amm.ne in mero apparato subordinato agli organi politici. Questi ultimi, dunque, possono controllare e indirizzare il livello più alto dell’amm.ne (la dirigenza) soltanto utilizzando gli strumenti di cui al d.lgs. 165/2001, i quali siano compatibili con il riconoscimento di poteri di gestione autonoma della dirigenza stessa. In ogni caso, se è vero che i politici hanno perso ‘spazi’ in termine di gestione diretta, essi, mantengono l’importante potere di conferire gli incarichi ai dirigenti. Da notare è il fatto che la legge configura in alcuni casi la sussistenza di uno stretto vincolo fiduciario tra organo politico e vertice dirigenziale > un’ipotesi è disciplinata dall’art. 6 l. 145/2002, con riferimento alle nomine degli organi di vertice e dei componenti dei CdA o degli organi equiparati presso enti, società controllate o partecipate dallo Stato e agenzie: quelle conferite dal governo o dai ministri nei 6 mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura o nel mese antecedente lo scioglimento anticipato delle camere, possono essere confermate/revocate/modificate/rinnovate entro 6 mesi dal voto sulla fiducia al governo >>> meccanismo dello spoil system (= sistema dello spoglio = con quest’espressione in diritto amministrativo si intende un meccanismo di sostituzione, o meglio di rinnovo, della dirigenza pubblica in posizione verticistica in occasione del cambio di Governo. Normativa sul punto: art. 19 d.lgs. 165/2001 + artt. 3 e 6 della legge 145/2002) > tale sistema è stato criticato da più fronti.. ma le principali critiche ruotano attorno alla necessità di una separazione netta tra politica e amm.ne. non risulta tutelato al massimo l’interesse pubblico ma anzi risulta enfatizzata una precarietà ricattatoria basata su convenienze politiche. Esso ha affrontato il vaglio di legittimità costituzionale, che ne ha definito i limiti. La CC, con la sentenza 233/2006 ha ritenuto che il sistema di nomina per fiducia non contrasti con i principi costituzionali e non finisca per minare imparzialità e buon andamento della PA, atteso che la regola per cui le cariche affidate intuitu personae dagli organi politici cessano all’atto dell’insediamento di nuovi organi, mira a consentire a questi ultimi la possibilità di rinnovarle, scegliendo (sempre su base strettamente personale) soggetti idonei a garantire proprio l’efficienza e il buon andamento
dell’azione amm.va. Nel 2007 tuttavia la Corte si è pronunciata nuovamente sull’argomento e ha finito per delimitare il campo di applicazione dell’istituto, dichiarando la contrarietà agli artt. 97 e 98 Cost., non solo dell’azzeramento automatico dell’intera dirigenza, ma anche dell’estensione dei meccanismi dello spoil system alla dirigenza di livello generale. Si vede dunque come in questa decisione abbia prevalso il principio di imparzialità e quello di buon andamento, ma declinato come ‘continuità’ dell’azione amm.va posta in essere dai dirigenti. In conclusione soltanto con riferimento alle posizioni dirigenziali apicali, di diretta collaborazione con l’organo di governo, il principio di imparzialità risulta stemperato, mentre acquisisce maggiore rilevanza quello di buon andamento. Negli altri casi riacquistano centralità le garanzie connesse all’imparzialità, dovendosi escludere un potere di sciogliere liberamente il rapporto con il dirigente. Specifico riflesso del problematico rapporto che corre fra politica, amm.ne e diritto amm.vo è costituito dalla questione della distinzione fra atti amm.vi e atti politici -> gli atti del governo, espressione del potere politico, sono oggi sottratti al sindacato del giudice amm.vo; per altro verso questa conseguenza è il riflesso del fatto che gli atti politici si pongono al di fuori dell’area del PdiL. NB.: esempi di atti politici che rivestono la forma amm.va sono le deliberazione dei d.l. e dei d.lgs., la determinazione di porre la questione di fiducia, lo scioglimento dei consigli regionali. F 0 E 0L’esigenza di riportare al giuridico il momento politico ha prodotto la sua influenza anche nel diritto amm.vo ove, non a caso, è stata elaborata la categoria degli atti di alta amm.ne, caratterizzati da un’amplissima discrezionalità e considerati l’anello di collegamento tra indirizzo politico e attività amm.va in senso stretto; essi sono soggetti alla legge e altresì al sindacato giurisdizionale. Sotto il profilo teorico l’atto di alta amm.ne si caratterizza in quanto riveste la rilevante funzione di raccordo tra indirizzo politico (di pertinenza dello Stato/Comunità) con l’attività amm.va (riferibile allo Stato/amm.ne), la quale necessita di un momento di impulso e di indirizzo unitario. Sotto il pdv pratico la distinzione tra atti di alta amm.ne e atti amm.vi in senso stretto è poco importante poiché gli uni e gli altri sono egualmente sottoposti al sindacato del giudice. NB.: tale attività è ‘alta’ non nel senso che spetta al vertice dell’apparato burocratico, bensì perché involge criteri e scelte politico-amm.ve riservate agli organi politici. PRINCIPI COSTITUZIONALI DELLA PA Il principio di responsabilità è enunciato dall’art. 28 Cost.: “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amm.ve, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la resp civile si estende allo Stato e agli enti pubblici. Il termine responsabilità, anche essere letta la legge sul procedimento amm.vo più in generale, è spesso utilizzato dalla normativa, in particolare da quella regionale, ove il costituente si riferisce all’assoggettabilità ad una sanzione dell’autore di un illecito. In questa direzione può anche essere letta la legge sul procedimento amm.vo, la quale ha previsto l’istituzione della figura del ‘responsabile del procedimento’, che tuttavia non può considerarsi un’applicazione dell’art. 28 Cost. Il principio di legalità -> funzione di questo: garantire e tutelare i privati (collegamento con l’idea positivista di legge quale espressione della volontà generale). Legge, fonte primaria del diritto, è diretta emanazione della sovranità popolare -> vi è un nesso indissolubile fra popolo/ elettori-Parlamento-legge = Idea questa incarnata dall’art. 1 Cost. Nel nostro ordinamento giuridico convivono più concezioni del PdiL. 1. In primo luogo esso è considerato nei termini di non contraddittorietà dell’atto amm.vo rispetto alla legge (preferenza della legge!) -> principio della prevalenza della legge rispetto agli altri atti dei pubblici poteri. In quest’accezione può riguardare qualsivoglia potere dello Stato e non sono la PA. Art. 4 disp. prel. cod. civ. stabilisce che i regolamenti amm.vi “non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge”. La legge prevale anche laddove non sia prevista una riserva in suo favore.. e sempreché si neghi l’esistenza di una riserva amm.va. Tale accezione di legalità corrisponde all’idea di un’amm.ne che può fare ciò che non sia
impedito dalla legge: opinione questa che è stata successivamente superata in virtù dell’elaborazione della tesi della legalità formale e della legalità sostanziale. 2. Il PdiL po’ anche richiedere qualcosa di più rispetto alla non contraddittorietà -> ossia può richiedere che l’azione amm.va abbia uno specifico fondamento lgs (= ogni potere amm.vo deve essere previsto dalla legge. In questa accezione riguarda solo l’amm.ne). Si tratta del PdiL inteso nella sua accezione di conformità formale, nel senso che il rapporto tra legge e amm.ne è impostato non solo sul divieto di quest’ultima di contraddire la legge, ma anche sul dovere della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere. In questa prospettiva suscita molti dubbi il riconoscimento di poteri ‘impliciti’ in capo all’amm.ne. 3. Per quanto riguarda i provvedimenti amm.vi, al di là del PdiL inteso come conformità formale, esiste quello della conformità sostanziale. Con tale nozione si intende fare riferimento alla necessità che l’amm.ne agisca non solo entro i limiti della legge, ma altresì in conformità della disciplina sostanziale posta dalla legge stessa, la quale incide anche sulle modalità di esercizio dell’azione. Questa concezione si ricava dalle ipotesi in cui la Costituzione prevede una riserva di legge (RdiL), e.g. artt. 13, 23, 51.
NB.: sussistono alcune importanti differenze fra PdiL e RdiL> quest’ultima riguarda il rapporto fra Costituzione, legge e amm.ne e, imponendo la disciplina lgs di una data materia, delimita l’esercizio del potere normativo spettante all’esecutivo: la sua violazione comporta illegittimità costituzionale. Il PdiL invece attiene al rapporto tra legge e attività complessiva della PA, dunque anche quella non normativa: il mancato rispetto del principio in questione determina l’illegittimità dell’azione amm.va.
Principio della legalità: vale solo per PA non per privati..Potere amministrativo e autonomia privata sono nozioni distinte..Se da una parte il potere amministrativo necessariamente dev'essere previsto dalla legge, tutti i poteri della PA sono tipici, tipizzati, a numero chiuso, dall’altra l’autonomia privata prevede la possibilità di creare negozi giuridici. Manca un fondamento normativo del PdiL -> nonostante tale assenza testuale, assenza esplicita.. in via indiretta/interpretativa/deduttiva si può leggere il testo costituzionale in modo da far emergere dei frammenti del PdiL >>> il fondamento normativo quindi risulta implicito nell’ordine costituzionale e, più precisamente, nelle numerose riserve di legge enunciate nella Cost. (e.g. artt. 23, 97), nonché nell’art.13 Cost. Ogni potere deve essere previsto dalla legge <per converso> se amm.ne esercita un potere non previsto (ossia non agisce secondo legalità), i privati potranno agire di fronte al giudice (= contraltare del PdiL). PdiL e Riserva di Legge.. sono la stessa cosa??? Vi è una sovrapposizione assoluta? Abbiamo una serie di norme che prevedono riserve di legge.. -riserva di legge relativa: amministrazione può agire -> in questo caso il legislatore detta principi generali/coordinate di massima.. entro tali principi generali vi è spazio per la PA -riserve di legge assoluta: amministrazione troncata -> tale riserva impedisce in via integrale l’intervento amm.vo NB.: si potrebbe in ogni caso dire che l’esigenza di una disciplina lgs astratta del potere e delle modalità del suo esercizio può indirettamente dedursi dal principio dell’azionabilità dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi dei privati nei confronti dell’amm.ne (artt. 24 e 113 Cost.) & da quello della soggezione del giudice alla legge (art. 101 Cost.), nel senso che la possibilità di tutela giurisdizionale impone l’esistenza di parametri sostanziali di riferimento per il sindacato dell’attività amm.va. Il PdiL in senso sostanziale ripropone la difficoltà di contemperare due esigenze diverse: da un lato, quella di garantire e tutelare i privati, il che richiede una disciplina lgs che penetri all’interno della sfera del potere amm.vo; dall’altro, quella di lasciare spazi adeguati d’azione all’amm.ne, evitando il rischio di un’eccessiva vincolatezza della sua attività, che, troppo rigida, diverrebbe incapace di adattarsi alle diverse situazioni concrete, finendo con il
danneggiare lo stesso cittadino. È chiaro però che la legge non possa sempre prevedere tutto.. sicché uno spazio di valutazione per l’amm.ne deve pur sempre esistere. L’esercizio di poteri (esercizio il quale va ad incidere sulla sfera personale di soggetti privati) è attribuito all’amm.ne solo e soltanto dalla legge > quindi, quantomeno dal pdv dell’esercizio del potere l’amm.ne è certamente soggetta alla legge. In ragione del fatto che il potere si concretizza nel provvedimento, si comprende perché il PdiL si risolva in quello di tipicità dei provvedimenti amm.vi: se l’amm.ne può esercitare i soli poteri autoritativi attribuiti dalla legge, essa allora può emanare soltanto i provvedimenti stabiliti in modo tassativo dalla legge stessa. L’art. 21-octies della legge in questione poi, dispone che “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” > si vede quindi come il mancato rispetto di alcune regole dell’agire amm.vo possano divenire irrilevanti sotto il profilo dell’annullabilità dell’atto.. dequotando così il PdiL. L’art. 97 Cost., pone espressamente due principi relativi all’amm.ne: principio di buon andamento dell’amm.ne e principio di imparzialità. Comune ad entrambe è il problema teorico del loro campo di applicazione: la norma, infatti, sembra riferirli esclusivamente all’organizzazione amm.va. Dottrina e giurisprudenza hanno affermato la natura precettiva e non semplicemente programmatica della norma costituzionale, la quale pone una RdiL. La portata dell’articolo è stata poi estesa non solo alla legge, ma anche all’amm.ne; infine, in virtù di un’interpretazione estensiva della locuzione “pubblici uffici” ** si è affermata l’applicabilità diretta dei due principi in esame sia all’organizzazione che all’attività amm.va = duplice declinazione del termine amm.ne! Per quanto concerne il concetto di imparzialità, si osserva che esso – in negativo – esprime il dovere dell’amm.ne di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura. Il principio postula altresì un comportamento attivo volto alla realizzazione di un assetto imparziale dei rapporti. Al fine di cogliere il significato dell’imparzialità, occorre in primo luogo porre mente al fatto che l’amm.ne deve perseguire quegli interessi pubblici che la legge determina: pertanto, in questo senso, l’amm.ne è parziale. Imparzialità non significa dunque assenza di un orientamento dell’amm.ne.
F 0 E 0Imparzialità nell’organizzazione amm.va (1) & nell’azione amm.va (2) (1) imparzialità impone innanzitutto che l’amm.ne sia strutturata in modo da assicurare una condizione oggettiva di aparzialità. Sotto questo profilo il precetto costituzionale si rivolge sia al legislatore che all’amm.ne, affinché la stessa ponga la disciplina della propria organizzazione : in tal senso la norma costituzionale conterrebbe una riserva di organizzazione in capo all’esecutivo. (2)L’azione amm.va potrebbe essere parziale anche se posta in essere da un’organizzazione imparziale.. sicché il principio è altresì da riferirsi all’attività. Strettamente connesso all’imparzialità è il principio della predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amm.ni si debbono attenere nelle scelte successive, il quale consente di verificare la rispondenza delle scelte concrete ai criteri che l’amm.ne ha prefissato (cd. autolimite). Il principio pare in via primaria rivolto ad assicurare la trasparenza dell’attività amm.va. NB.: con riferimento all’attività il principio di imparzialità assume un significato quindi differente da quello che riveste in ordine all’organizzazione.. ove vi è l’esigenza astratta che gli interessi siano considerati > occorre individuare le regole la cui osservanza garantisca una scelta imparziale in presenza di una pluralità di interessi implicati. La parzialità ricorre laddove sussista un ingiustificato pregiudizio o un’indebita interferenza di alcuni di tali interessi; l’imparzialità si identifica invece nella congruità delle valutazioni finali e delle modalità di azione prescelte: siffatta congruità deve essere definita tenendo conto degli interessi implicati, di quelli tutelati dalla legge e degli altri elementi che possono condizionare l’azione amm.va. In sintesi, proprio perché l’amm.ne è parte (e dunque agisce in vista di un interesse in grado di prevalere, ossia quello pubblico) occorre che la sua attività sia sottoposta ad un principio,
quello di imparzialità, il quale garantisca che il suo agire come parte risulti da un lato sottratto alle derivazioni indebite, dall’altro ragionevole. Il principio di buon andamento (= BA). Fondamento normativo del principio di buon andamento è il medesimo del principio di imparzialità > si parla dei due principi nello stesso luogo: art. 97 c.1 Cost.; art. 1 c.1 legge 241/’90, ossia delle legge generale sul procedimento amm.vo, la quale stabilisce quali siano i criteri e i principi direttivi dell’attività amm.va. Esso impone che l’amm.ne agisca nel modo più adeguato e conveniente possibile. Concetto che in parte è simile al principio di BA e in parte se ne discosta è quello di Buona Amministrazione -> Nel diritto europeo prima e in quello comunitario poi si è affermata l’efficacia cogente del principio di buona amministrazione, che trova esplicito riconoscimento all’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’ UE. Principio di Buon Amm.ne comprende: 1)obbligo di motivazione; 2) diritto d accesso; 3) diritto al contraddittorio; 4) diritto al risarcimento dei danni provocati dalle istituzioni europee nell’esercizio delle loro funzioni Il problema del BA non deve essere confuso con quello del dovere funzionale di buona amm.ne a carico dei pubblici dipendenti, il quale, al massimo, non va al di là di ciò che alla diligenza di un amm.re di qualità media può essere richiesto. Il BA va invece riferito alla PA nel suo complesso: non al funzionario ma all’ente. ** I pubblici uffici sono organizzati per soddisfare principio di BA.. ma stante la stretta relazione che intercorre tra organizzazione amm.va e attività amm.va dall’altro, anche quest’ultima dovrà rispettare il principio in discorso.. altrimenti si avrà un’attuazione ‘monca’ del principio! PA non può agire in conformità al principio di BA se non è organizzata in modo conforme allo stesso!!! Relazione indissolubile !!! Attività + organizzazione = duplice declinazione del termine amm.ne! NB.: principio di BA è giuridicamente vincolante e si rivolge al legislatore. NNB.: Tra imparzialità e BA deve intercorrere un rapporto di integrazione e condizionamento reciproco (e.g. nell’assunzione del personale: regola per l’assunzione > concorso pubblico, il quale è considerato la modalità più adeguata per garantire rispetto del principio di imparzialità… MA per contemperare quest’ultimo con il principio di BA è possibile introdurre deroghe all’assunzione per concorso: e.g. per diventare membro di autorità amm.ve indipendenti serve procedura inefficiente,non economica, inefficace.. e si provvede mediante domina di un soggetto specifico.. regola dell’eccezione al concorso pubbl risponde al principio di BA = contemperamento! Attenuazione del principio del imparzialità – concorso pubbl – con quello di BA).
Accanto ai principi tradizionali di BA e imparzialità, l’amm.ne deve oggi attenersi anche ai criteri di economicità, efficacia, efficienza, pubblicità e trasparenza. Essi in qualche misura costituiscono la traduzione di principi costituzionali, diventando veri e propri parametri giuridici dell’attività e dell’organizzazione amm.va. • Il criterio di efficienza indica la necessità di misurare il “rapporto tra il risultato dell’azione organizzativa e la quantità di risorse impiegate per ottenere quel dato risultato”: esso costituisce la “capacità di un’organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi”. NB.: al fine di conseguire maggiore efficienza, ai sensi dell’art. 3-bis della l. 241/’90, le amm.ni “incentivano l’uso della telematica” nei rapporti interni e in quelli con i privati. La PA quindi è efficiente quando raggiunge suoi obiettivi impiegando la minima quantità di risorse possibile (relazione tra mezzi e risultati). • Il criterio di efficacia è invece collegato al “rapporto tra ciò che si è effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o programma”. Si tratta quindi di una relazione tra obiettivi dati e risultati ottenuti -> PA è efficace SE raggiunge gli obiettivi perseguiti. Principio di eff. è un qualcosa di totalmente diverso dall’efficacia del provvedimento amm.vo. Pertanto efficienza ed efficacia NON coincidono: un’amm.ne che possa utilizzare pochissimi mezzi potrebbe essere efficiente ma non efficace, così come un’attività efficace (perché raggiunge gli obiettivi prefissi) non necessariamente è efficiente.
Di rilievo è poi il principio di economicità. La PA è economica se si procura le risorse con il minimo dispendio di mezzi (relazione tra mezzi e obiettivi). BA e minimo costo procedono di pari passo -> spesa pubblica sostenuta per il funzionamento delle PA è notevole.. x questo si è pensato di porre in essere cambiamenti strutturali e gestionali dell’organizzazione amm.va, cercando di abbandonare pregiudizi iniziali -> d. lgs. 29/’93 che ha privatizzato il pubblico impiego, ha stabilito che le PA ispirano la loro organizzazione agli obiettivi di efficienza, economicità ed efficacia >>> tale affermazione poi seguita da una serie di riforme: • Riforma Cassese & Riforma Bassanini (ministri della pubblica funzione). Anni ‘90 • Riforma Brunetta (attuale ministro della funzione pubblica = atto finale del percorso d’affermazione del principio di BA), è intervenuta soprattutto dal pdv dei controlli dell’attività della PA -> ha introdotto criteri di valutazione dei risultati raggiunti. NB.: nella prospettiva di assicurare efficienza ed efficacia deve essere letta anche la disciplina che intende conseguire il risultato della misurabilità delle prestazioni offerte da enti pubblici e da privati concessionari di servizi -> va qui richiamato il d.lgs. 150/2009 sulla misurazione e valutazione della performance, che presuppone, appunto, la determinazione di standards e obiettivi; sotto il versante giurisdizionale è di rilievo invece l’azione collettiva (cd class action), intesa ripristinare le condizioni organizzative necessarie per assicurare il BA e l’imparzialità dell’attività di enti pubblici e concessionari di servizi. • I criteri di pubblicità e trasparenza possono infine essere riferiti sia al’attività che al’organizzazione e, dunque, alla duplice declinazione del termine amministrazione. La legge 241/’90, quando richiama la pubblicità, fa riferimento alle attività che l’amm.ne deve compiere per ‘comunicare’ ai cittadini notizie, dati e atti. In ogni caso ad essi, intesi in senso ampio, possono essere ricondotti molteplici istituti, tra i quali il diritto di accesso, la pubblicità degli atti, l’obbligo di pubblicare direttive, programmi, istruzioni, circolari, la motivazione.. e ancora.. l’istituzione degli uffici di relazione con il pubblico (i quali provvedono all’informazione dell’utenza), il responsabile del procedimento, etc. La trasparenza investe ogni aspetto dell’organizzazione, nonché dati quali e.g. curricola, premi e retribuzioni dei dipendenti. Si tratta di un istituto piegato all’esigenza di assicurare forme diffuse di controllo sociale.
F 0 E 0Due possibilità di conflitto efficienza VS legalità dell’azione amm.va (A) & trasparenza VS efficienza (B). (A)Il principio di BA e in particolare la tensione verso l’efficientismo che esso evoca, non è sempre facilmente compatibile con l’ottica della legalità. Il conflitto è destinato a proporsi con crescente intensità nell’attuale momento storico, caratterizzato dall’introduzione - a livello normativo – di istituti legati ai valori dell’efficienza e dell’efficacia (che e.g. richiedono garanzia del raggiungimento del risultato), nell’ambito tuttavia di un quadro generale ancora grandemente condizionato dalle esigenze della legalità e, soprattutto, dalla presenza di altri istituti informati al rispetto formale di tale principio. L’amm.ne non può comunque essere identificata con un’organizzazione che dev’essere responsabilizzata soltanto sui risultati -> la presenza di interessi generali da curare e l’utilizzo di risorse pubbliche non lo consentono! Ciò tuttavia non significa che l’eccessivo condizionamento normativo (riflesso del principio di legalità) dell’attività dell’ amm.ne non debba essere profondamente rimediato, al fine di contemperarlo con le esigenze del BA.. ma, appunto.. si tratta di “contemperare” NON di imporre principi incompatibili con la natura dell’amm.ne! (B)Un diverso tipo di conflitto può profilarsi fra trasparenza ed esigenze di efficienza e di prontezza dell’azione amm.va -> tali esigenze infatti risultano spesso in contrasto con i doveri che l’amm.ne deve osservare onde rendere intellegibile la propria azione e visibile la propria struttura.
F 0 E 0Quindi pubblicità e trasparenza si vede come informino di sé soltanto l’amm.ne, in quanto sono un riflesso diretto del suo essere ‘pubblica’ e responsabile della cura di interessi generali.. caratteri cui consegue la teorica possibilità per ciascun cittadino di chiedere conto delle scelte
effettuate; a ciò si aggiunga che l’attività di chi opera in vista di interessi pubblici si legittima anche per il modo mediante il quale la stessa si svolge e deve di conseguenza essere costantemente conoscibile; infine.. tale attività.. comporta normalmente l’impiego di denaro pubblico e di risorse collettive, sicché non può essere celata ai contribuenti la modalità del suo “farsi”. Delicato è poi il problema del rapporto pubblicità/trasparenza & tutela della riservatezza (Vedi cap. VI).
Art. 24 c.1 Cost. stabilisce che “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”. Art. 113 Cost. dispone che “(…) contro gli atti della PA è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amm.va. Tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinare categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della PA nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa” >>> Tale disciplina esprime l’esigenza che ogni atto della PA possa essere oggetto di sindacato da parte di un giudice e che tale sindacato attenga a qualsiasi tipo di vizio di legittimità: • si tratta del principio di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti dell’amm.ne & del principio di sindacabilità degli atti amm.vi. La circostanza che la legge parli di “atti della PA” spiega la sindacabilità anche degli atti regolamentari che, pur provenendo dalla PA, non hanno i caratteri tradizionali degli atti amm.vi (puntualità e concretezza): risulta dunque irrilevante, ai fini del sindacato, la funzione esplicata (normativa o amm.va) dall’amm.ne mediante i propri atti. NB.: emerge il problema della riserva di amm.ne: ci si deve cioè chiedere se esita un ambito di attività riservato alla PA.. • … di riserva dell’amm.ne potrebbe in primo luogo parlarsi nei confronti della funzione giurisdizionale: in questo senso esiste un ambito sottratto al sindacato dei giudici (ordinari e amm.vi) costituito dal merito. In talune ipotesi, però, l’ordinamento dispone il superamento di tale riserva, prevedendo che il giudice amm.vo abbia giurisdizione di merito, la quale consente di sindacare l’opportunità delle scelte amm.ve. In nessun caso (!!!) il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amm.vi non ancora esercitati. • … l’idea di una riserva di funzione amm.va nei confronti del legislativo, di un ambito cioè sottratto alla disciplina lgs e riservato all’amm.ne, sembra configgere con tutta una serie di principi, tra cui spicca il principio di preferenza della legge (che chiaramente è centrale nel nostro ordinamento giuridico) Nonostante tutto sembrerebbe sostenibile la tesi dell’esistenza di un momento amm.vo non comprimibile dal legislatore. Una lettura estensiva dell’art. 97 Cost. consente di affermare che la legge deve non solo predisporre l’organizzazione amm.va necessaria al raggiungimento dei fini dell’imparzialità e del BA, ma deve altresì astenersi dall’intervenire rendendo di fatto non imparziale e non congrua l’attività di scelta effettuata in concreto in vista di interessi pubblici. In altre parole.. sottraendo all’amm.ne la fase della ponderazione in concreto degli interessi, la legge porrebbe sostanzialmente in essere un’attività amm.va in violazione sia dell’imparzialità che del BA, in quanto verrebbe eliminato l’essenziale momento procedimentale che è strumentale e necessario a quello invece di ponderazione. • Un caso diverso di riserva a favore dell’amm.ne, relativo però all’esercizio della funzione regolamentare, pare emergere dall’art. 117 c.6 Cost., che riconosce potestà regolamentare regionale in ogni materia diversa da quelle di competenza statale + la potestà regolamentare di comuni, province e città metropolitane “in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. IL PRINCIPIO DELLA FINALIZZAZIONE DELL’AMM.NE PUBBLICA AGLI INTERESSI PUBBLICI Dall’esame dell’art. 97 Cost. già emerge il principio di finalizzazione dell’amm.ne pubblica: il BA significa congruità dell’azione in relazione all’interesse pubblico; l’imparzialità direttamente
applicabile all’attività amm.va, postula l’esistenza di un soggetto ‘parte’, il quale è tale in quanto persegue finalità collettive che l’ordinamento generale ha attribuito alla sua cura. La finalizzazione permea l’amm.ne nel suo complesso e si riflette sulla sua soggettività e sui poteri ad essa riconosciuti o attribuiti. NB.: il principio in esame è applicabile anche all’attività di diritto privato dell’amm.ne e all’organizzazione -> la circostanza che il soggetto pubblico disponga di strumenti privatistici, infatti, non contrasta con il principio della finalizzazione dell’amm.ne nel suo complesso! Ciò che rileva ai fini del PdiF è che l’attività complessiva dell’amm.ne sia comunque orientata al perseguimento di interessi pubblici (E.g. si pensi all’ipotesi della scelta del direttore generale delle unità sanitarie locali.. ossia soggetto legato all’amm.ne da rapporto di lavoro privato e accostato alla figura del manager privato.. ma che deve tuttavia essere individuato a seguito di selezione con atto che è qualificabile come atto di alta amm.ne). PRINCIPI DI SUSSIDIARIETA’, DIFFERENZIAZIONE E ADEGUATEZZA Un ulteriore principio dell’ordinamento dettato con riferimento all’allocazione delle funzioni amm.ve è il principio di sussidiarietà, inteso nel senso di attribuzione di funzioni al livello superiore di governo.. funzioni esercitabili solo e soltanto dell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati. Esso è stato dapprima previsto a livello comunitario in relazione ai rapporti Unione-Stati Membri e in un secondo momento è stato costituzionalizzato dalla legge cost. 3/2001 (sia nella sua declinazione verticale che orizzontale) Il PdiS una delle novità più rilevanti del diritto amm.vo. esso comporta carattere sussidiario e quindi eventuale delle competenze di un soggetto pubblico. Si applica quando la competenza di un pubblico potere è sussidiaria ed eventuale rispetto a quella di un altro soggetto.. perché l’obiettivo che ci si prefigge viene meglio soddisfatto dal secondo soggetto -> miglior perseguimento di un dato risultato (efficienza) Distinguiamo: sussidiarietà verticale o istituzionale & sussidiarietà orizzontale o sociale(= due diverse declinazioni dello stesso.. due diverse manifestazioni concrete) -> queste pur avendo minimo comune denominatore assolvono finalità differenti + operano n contesti diversi. Principio di Suss. da legare al concetto di competenza. Art. 117 riguarda il riparto di competenze lgs -> Riforma Titolo V ha rivoluzionato il precedente assetto delle competenze normative attribuendo notevoli spazi alla competenza lgs regionale e ribaltando cos’ meccanismo esistente in passato -> regioni hanno ampia potestà normativa in settori che riguardano il dir amm.vo. questo per quanto concerne la competenza legislativa Il principio di sussidiarietà verticale riguarda SOLO la competenza amm.va (competenza ad adottare atti amm.vi). Suss. VERTICALE: i. Riguarda le relazione tra pubblici poteri ii. Stabilisce che il riparto delle funzioni amm.ve debba tener conto della capacità degli apparati a svolgerle in modo adeguato. NB.: più un apparato è vicino alla comunità, più è idoneo a svolgere funzioni amm.ve.. più allora dovrà essere dotato di competenza amm.va generale.. ampia. Quindi, indipendentemente dal riparto delle funzioni lgs, si riconosce in via di principio solo alla PA comunale (= ai comuni) una competenza amm.va generale. Tutti gli altri livelli istituzionali (province, regioni, Stato) sono titolari delle sole competenze/delle sole funzioni amm.ve loro spettanti in virtù del principio di sussidiarietà. A livello costituzionale vi è un’affermazione esplicita di ciò: art. 118 si occupa della competenza amm.va! Art. 118: • C.1 -> le funzioni amm.ve sono, in prima battuta/in via di principio, attribuite ai comuni • (temperamento al principio di carattere generale ex c.1) c.2 -> per assicurare l’esercizio unitario possono essere attribuite funzioni amm.ve anche a Province, città metropolitane (realtà ancora priva di contenuto concreto), alle Regioni e allo Stato. Quindi se vi è esigenza di tipo unitario, entreranno in gioco entità più ampie.. il tutto sulla base.. • .. ex c.3, dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Quindi competenze lgs e amm.ve NON vanno necessariamente di pari passo!
NB.: gli organi superiori (Province, Città metropolitane, Regioni e Stato) intervengono SOLO SE e NELLA MISURA in cui le finalità dell’azione prevista NON possano essere sufficientemente realizzate dall’organismo di livello inferiore e, quindi, più vicino alla collettività amm.va.. ossia il comune. Quindi principio di suss. è REGOLA DI RIPARTO DELLE FUNZIONI AMM.VE.. è REGOLA DI RIPARTO DELLE FUNZIONI AMM.VE che risponde al principio di BA: esso poggia sulla capacità degli organi amm.vi di svolgere in modo adeguato una funzione amm.va. Attribuzione della competenza reclama l’attribuzione di risorse.. di tipo personale & finanziario. Suss. ORIZZONTALE: i. Riguarda la relazione che intercorre tra pubblici poteri e privati (= terzo settore, NON il singolo ma l’organizzazione di privati, e.g. ONLUS = soggetti economici che nel contempo sono realtà sociali, in grado di garantire un risultato analogo e forse migliore rispetto a quello garantito da una PA) ii. Stabilisce che l’agire amm.vo è condizionato, deve tenere conto della previa presenza di realtà private.. si soggetti economici e sociali privati che svolgano funzioni similari. Il rapporto quindi non riguarda il livello territoriale, la dimensione più o meno grande di riferimento MA riguarda soggetti diversi che svolgono attività simili. Principio della suss. Orizzontale ha trovato riconoscimento costituzionale in tempi recenti: esso è frutto della riforma del Titolo V (2001).. quindi solo dal 2001 si è riconosciuta una sussidiarietà di tipo F 0 E 0orizzontale ultimo comma art. 18 afferma che: • Stato, Regioni; città metropolitane, Province e Comuni favoriscono/incentivano l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati (.. nella maggioranza delle ipotesi Riuniti in associazioni).. • .. per lo svolgimento di attività specifiche di interesse generale -> si deve trattare di attività che non vanno a vantaggio del singolo/ di singoli riuniti, ma della collettività! • Il tutto sulla base del principio di sussidiarietà Questo peggio formulato rispetto alla sussidiarietà verticale. iii. Se l’iniziativa autonoma privata è idonea a soddisfare i bisogni di interesse generale a fronte dei quali si pone, essa NON può essere soppressa o sostituita da un’iniziativa pubbl avente il medesimo oggetto = coesistenza e convivenza di iniziativa pubbl e priv! La presenza di un’iniziativa privata non impedisce affermazione di un’iniziativa pubblica,, entrambe possono sussistere nel nostro ordinamento.. NB.: settori del dir amm.vo molto diversi dagli altri Altra applicazione di tipo organizzatorio del principio di BA (oltre al principio di sussidiarietà) è costituita dal temperamento del principio di legalità: in questo senso si richiede che la disciplina dell’organizzazione spetti in parte al legislatore e in parte alla PA. Disciplina deve essere elastica, deve saper adeguarsi alle particolarità del caso di specie per poter comportare minor dispendio possibile di risorse. Temperamento si è espresso con una determinata
F 0 E 0tendenza delegificare il + possibile la materia dell’organizzazione: materia dell’organizzazione demandata oltre che alla legge, a regolamenti delegificati della PA. Norma primaria che abbassa rango della materia e facoltizza PA a dettare disciplina (integralmente) in materia -> si parla regolamento autorizzato/delegato in quanto ha alle spalle una previa legge che autorizza a fare ciò, che do mandato ad una PA di auto-organizzarsi
F 0 E 0= meccanismo di compromesso tra principi generali buon andamento non sarebbe assicurato se legge dicesse tutto in materia.. legge quindi attribuirà ad altri (alla PA) il potere di dettare norme in materia. ALTRI PRINCIPI EGUAGLIANZA, SOLIDARIETA’ E DEMOCRAZIA All’amm.ne, come agli altri soggetti pubblici, si applicano senz’altro i principi di eguaglianza (art. 3 Cost.) e di solidarietà (art. 2. Tuttavia alla stessa possono essere estesi altri principi --> art. 1 Cost. definisce l’Italia una Repubblica democratica > il principio democratico deve essere riferibile all’ amm.ne nel suo complesso > democratica deve essere anche l’azione amm.va, la quale, a sua volta, deve concorrere alla realizzazione di una società più democratica, rimuovendo e.g. gli ostacoli che impediscono la piena eguaglianza dei cittadini. AMM.NE COME “POTERE DELLO STATO”
Il principio tradizionale della separazione o divisione dei poteri nella sua più pura formulazione (Montesquieu) postulava che la tre funzioni (legislativa, esecutiva e giudiziaria) fossero distribuite tra poteri distinti. Situazione attuale profondamente mutata rispetto all’epoca in cui venne elaborato il principio in questione: • Innanzitutto sono stati riconosciuti altri poteri accanto ai tre tradizionali • In secondo luogo, mentre la funzione giurisdizionale è soltanto statale, quella amm.va e quella legislativa sono distribuite tra altri soggetti • Poteri differenti ormai esercitano la stessa funzione (e.g. governo ha potestà normativa), ovvero collaborano all’esercizio di una stessa funzione (Presidente della Rep. pubblica leggi approvate dalle Camere) • Infine, accanto allo Stato, devono essere ricordate le Regioni, alle quali la Costituzione riserva una peculiare sfera di attribuzioni Tra i vari poteri pubblici possono sorgere conflitti: il conflitto si dice ‘positivo’ nell’ipotesi in cui autorità diverse affermino la titolarità di una medesima potestà; ‘negativo’ se l’autorità inviata ad esercitare una potestà neghi di esserne titolare; ‘reale’ se il conflitto sia sfociato in pronunce contrastanti di autorità diverse; ‘virtuale’ quando la situazione di conflitto è potenziale, ossia non si è ancora verificata, ma sussiste la possibilità che ciò accada. In realtà la possibilità di conflitti si profila non soltanto nell’ipotesi di contestazioni tra soggetti distinti dell’ordinamento e aventi una sfera di competenza costituzionale riservata (cd conflitti di attribuzione), ma anche in altri casi.. .. Conflitti possono sorgere anche tra organi appartenenti a diversi ordini giurisdizionali, e in questo caso si parlerà di conflitti di giurisdizione (e.g. giudice amm.vo VS ordinario); oppure tra organi appartenenti allo stesso potere inteso come complesso organizzatorio, e si parlerà di conflitti di competenza (che possono essere amm.vi, se conflitto sorge tra più organi dell’amm.ne, o giurisdizionali, se conflitto sorge tra più giudici dello stesso ordine e grado). >>> La Costituzione si occupa soltanto dei conflitti di attribuzione, affidando alla CC il compito di risolverli, ex art. 134 Cost. Conflitti di attribuzione Stato/Regioni e conflitti tra Regioni (e cioè tra enti costituzionali) si originano dall’invasione di un atto nella sfera di potere altrui. Gli atti invasivi del potere altrui sono spesso amm.vi. competenti a sollevare il conflitto tra poteri sono il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Consiglio dei Ministri e, secondo un recente orientamento, il Ministro di grazia e giustizia.
CAP. III: L’organizzazione amm.va. Profili generali
Ciascun ordinamento si preoccupa, innanzitutto, di individuare i soggetti che ne fanno parte > oltre a riconoscere la soggettività e la capacità giuridica a tutte le persone fisiche, l’ordinamento configura (in astratto) altri soggetti – persone giuridiche . I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l’amm.ne in senso soggettivo, che
F 0 E 0si articola nei vari enti pubblici questi sono appunto dotati di capacità giuridica.. e di conseguenza sono idonei ad essere titolari di poteri amm.vi (enti pubblici = centri di potere). Amm.ne si articola in modo complesso: all’amm.ne statale si affiancano le amm.ni regionali e gli enti esponenziali delle comunità territoriali. Ciascun’amm.ne poi (amm.ne, statale, regionale e locale) si articola poi in una serie di enti variamente collegati alla prima. • Fenomeno dell’istituzione di enti da parte dello Stato era già conosciuto nell’ordinamento post-unitario • Accrescersi dei compiti che lo Stato riconosceva come propri certamente influenza la crescita e la moltiplicazione delle amm.ni • Pubblicizzazione di alcuni organismi privati (legge sulle Istituzioni pubbliche di beneficienza e assistenza) • Affermazione, soprattutto nel periodo del fascismo, dello Stato come operatore economico > istituzione di enti pubblici economici per garantire presenza pubblica in molti settori dell’economia & per salvare alcuni di questi da situazioni di grave crisi
• Mutamento del ruolo dello Stato: da soggetto direttamente chiamato ad intervenire in prima persona, tende ora a configurarsi sempre più come soggetto regolatore > primi decenni del secolo: istituzione di amm.ni indipendenti, autonome dal pdv strutturale, finanziario, contabili e di bilancio) Oltre a tutto ciò occorre notare come ci si sia avvalsi progressivamente dell’apporto dei privati che, chiamati a svolgere alcuni servizi di rilievo pubblicistico, sono stati in qualche modo attratti nell’ambito dell’organizzazione pubblica. CARATTERI DELL’ENTE PUBBL Non si può parlare di un unico modello di ente pubblico -> questo perché vi è stato il passaggio da una nozione unitaria e ben definita di ente pubb, ad una frammentazione della nozione medesima. Unico modello: all’epoca del centralismo sociale; esso era caratterizzato da alcuni elementi tipici -> tutta la PA era collegata allo Stato, nel senso che era tenuta ad uniformarsi agli indirizzi statali.. il che comportava una conseguenza giuridica: TUTTI GLI ENTI PUBBLICI si trovavano in un rapporto di subordinazione/strumentalità/servizio rispetto allo Stato. Vi era quindi identità tra pubblico e statale (ragione ideologica) = completa coincidenza fra ente
F 0 E 0pubbl ed ente statale NTI PUBBLICI erano quindi gli ENTI STATALI. Si arrivava quindi ad affermare che era pubblico l’interesse collettivo che rientrava nei fini dello Stato: sono
F 0 E 0PUBBLICI gli interessi STATALI è ENTE PUBBLICO l’ente che assolve a FINI STATALI. Tale configurazione emerge ancora oggi e.g. attraverso la posizione ambivalente che esercita il sindaco: il sindaco di ogni comune è al tempo stesso al vertice dell’ente territoriale autonomo ed è ufficiale di governo, a testimonianza del primitivo rapporto di servizio che sussisteva tra Comune e Statale (ramificazione territorialmente dislocata). Tale linearità, tale struttura gerarchica dell’organizzazione amm.va è poi lentamente entrata in crisi -> che porterà al superamento del concetto unitario di ente pubblico. Ragione di tale dissolvimento/superamento più che giuridica è METAgiuridica, in particolare dovuta alla nascita e al proliferare di interessi diversi da quello statale (cd interessi frazionali, proprio perché si contrappongono all’unitarietà). Sorgono e proliferano enti pubblici, che non rispondono più ad un modello unitario, al modello dell’ente statale. Il perseguimento di finalità non sempre collimanti crea perturbazioni all’interno del sistema.. ma il sistema considera gli stessi sul medesimo piano rispetto all’interesse statale. Enti pubbl NON PIU’ necessariamente collegati allo Stato.. non perseguono più interessi statali ma interessi ugualmente considerati pubbl = anch’essi fruiscono di un regime di diritto pubblico (quindi di un regime diverso rispetto a quello stabilito per i privati). Occorre stabilire quando ci si trova di fronte ad ente pubbl e quando privato: le regole cambiano! La difficoltà di rintracciare un minimo carattere comune agli enti pubblici scaturisce quindi dalla presenza di una situazione confusa, derivante dalla stratificazione di legislazioni, emanate in epoche diverse ed ispirate a logiche differenti tra loro. Primo criterio per individuare enti pubbl è ricavato attraverso una particolare interpretazione del dettato costituzionale (parco per quanto concerne il diritto amm.vo) Art. 97 Cost.: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge (…)” > RdiL relativa in materia di organizzazione dei pubbl uffici. Si è ritenuto tuttavia che questa fosse riferibile all’intera organizzazione amm.va NON ai soli pubbl uffici (come si potrebbe pensare sulla base di un’interpretazione letterale) >>> Vi è quindi una RdiL nell’individuazione del carattere pubb di un ente > il tutto ha trovato riconoscimento in diverse disposizioni normative l. 70/1975 (Leggi cd sul “Parastato”), secondo cui “Nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge” = è norma applicativa del principio di cui all’art. 97, considerata anch’essa espressione di un principio generale = spetta all’ordinamento generale e alle sue fonti individuare le soggettività che operano al suo interno = criterio nominalistico = attribuzione del “nomen” di ente pubbl! In ordine agli enti regionali il principio della necessità di una legge regionale a fondamento dell’istituzione degli “(…) enti dipendenti dalla regione” discende direttamente dall’art. 117 c.1 Cost. Il problema dell’individuazione dell’ente pubblico non dovrebbe sorgere nelle ipotesi in cui sia il diritto positivo ad affermare espressamente la pubblicità di un soggetto. Tuttavia in alcuni casi
neppure la qualificazione operata dalla legge pare essere decisiva (legislatore ambiguo, più letture possibili) -> tale situazione ha creato grande contenzioso giurisprudenziale: spesso giudice amm.vo chiamato a pronunciarsi circa la natura pubbl/privata di un dato organismo.
Disciplina in materia: legge 70/’75 + l. 241/’90 opera per quanto concerne l’attività provvedi mentale + tutti gli enti pubblici, per quanto concerne la tutela giurisdizionale, sono soggetti alla giurisdizione del giudice amm.vo & soggiacciono a specifici controllo.. in particolar modo quello effettuato dalla Corte dei Conti -> è quindi fondamentale individuazione del carattere della pubblicità o meno di un ente! La questione relativa all’individuazione degli enti pubblici è allora stata risolta dalla giurisprudenza, che è intervenuta per indagare la sostanza superando la lettera della legge. Essa ha fatto ricorso ad una serie di indici ‘esteriori’ -> INDICI O SINTOMI DELLA PUBBLICITA’: • Qualificazione normativa (art. 4 . 70/’75) • Natura dell’interesse perseguito dall’ente (L’interesse è pubblico in quanto la legge, una volta accertata la dimensione collettiva dello stesso, l’abbia imputato ad una persona giuridica, la quale è giuridicamente tenuta a perseguirlo: da qui deriva il riconoscimento della ‘pubblicità’ di quella persona giuridica) • Relazioni organizzative con gli apparati politici • Controlli pubblici (vigilanza di tipo pubblicistico induce a ritenere che l’ente non sia privato • Finanziamenti pubblici stabili (NB.: stabilità importante) • Costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico ... nessuno di questi indici è però di per sé sufficiente: sono indici/indizi che devono trovare riscontro nella realtà! NB.: vi sono limiti al riconoscimento di enti pubblici? È il principio di sussidiarietà soprattutto a porre un argine alla creazione di enti pubblici. Ma tale principio è del 2001. Prima: prassi volta a pubblicizzare enti privati. In passato le Opere Pie svolgevano attività di interesse generale (soggetti religiosi privati). Legge Crispi (fine ‘800) ha riconosciuto carattere pubbl a tali preesistenti enti privati (nuovo nome: IPAB). Questione di fronte alla CC che ha fissato limiti costituzionali al riconoscimento della natura pubblica di un ente -> secondo il Costituente l’assistenza privata è libera (art. 38 Cost.).. da questa norma è scaturita la decisione della Corte: se il privato è libero di prestare assistenza, allora è libero di farlo non solo come singolo, ma anche tramite sue organizzazioni/ associazioni. Un sistema indiscriminatamente pubblicistico viola tale libertà costituzionalmente
F 0 E 0riconosciuta! da qui l’illegittimità costituzionale della legge che pubblicizza tali realtà & il diritto al riconoscimento di una personalità di diritto privato alle associazioni che prestano
F 0 E 0assistenza ai bisognosi IL LEGISLATORE NAZ O REGIONALE ALLORA INCONTRA PRECISI LIMITI AD ATTRIBUIRE PUBBLICITA’ AD UN ENTE (PREESISTENTE): vi sono alcune caratteristiche (e.g. se denaro usato è ‘privato’, se i componenti degli organi di vertice sono in prevalenza scelti da soggetti privati) di organizzazioni/di enti la cui presenza IMPEDISCE la pubblicità! Fenomeno dell’indisponibilità della propria esistenza = fenomeno per cui l’ente pubblico non può disporre, diversamente dai soggetti privati, della propria esistenza.. ossia non può decidere di ritirarsi dall’attività o modificare la stessa. L’impiego di denaro pubblico da parte dell’ente è uno dei maggiori indicatori di pubblicità: la circostanza di impiegare risorse provenienti dalla collettività rende responsabile il soggetto nei confronti della collettività stessa e impone che la sua attività sia svolta nel rispetto dei canoni costituzionali di imparzialità (e.g. nella stipulazione di contratti con terzi) e BA ex art. 97 Cost., da cui discende il rispetto del principio di economicità.. canone di fondamentale importanza per chi agisce utilizzando risorse pubbliche per perseguire finalità pubbliche. Qualora venga meno la pubblicità dell’interesse perseguito, la legge può intervenire per estinguere l’ente o trasformarlo in soggetto privato. A seguito dell’imputazione della cura di interessi pubblici, l’ente pubblico entra a far parte dell’amm.ne pubblica, composta da soggetti che necessariamente perseguono finalità
pubbliche e che possono essere considerati unitariamente, avendo il proprio vertice nel governo. La qualificazione di un ente pubblico è importante perché comporta conseguenze giuridiche di rilievo: • Soltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell’ordinamento generale (alla stregua dei provvedimenti dello Stato) e i quali sono impugnabili davanti al giudice amm.vo. Tali aspetti derivano dall’autonomia che caratterizza, in misura diversa, tutti gli enti pubblici: autonomia normativa (implica la possibilità di porre in essere norme generali e astratte cha abbiano efficacia sul piano dell’ordinamento generale. NB.: per molti enti si parla di efficacia normativa soltanto interna), autonomia di indirizzo (si riferisce alla possibilità di darsi obiettivi anche diversi da quelli statali: è questa infatti una caratteristica essenziale degli enti territoriali. NB.: l’autonomia di indirizzo NON ricomprende il potere di determinare discrezionalmente i fini da perseguire nell’esercizio del potere -> PdiL impone infatti che un soggetto pubblico eserciti i poteri amm.vi solo e soltanto per perseguire gli scopi indicati dall’ordinamento), autonomia finanziaria (ossia la possibilità di decidere in ordine alle spese e di disporre di entrate autonome), autonomia organizzativa (cioè la possibilità di darsi un assetto organizzativo diverso rispetto ai modelli generali), autonomia tributaria (possibilità di disporre di propri tributi), etc. • Soltanto agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela: l’ordinamento attribuisce cioè agli enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi a prescindere da una verifica giurisdizionale. L’ambito di applicazione dell’autotutela è incerto: si nega che la stessa attenga esclusivamente ai rapporti di diritto pubblico, ritenendo che in taluni casi sia esercitabile anche il relazione ad alcuni rapporti di diritto privato che fanno capo all’amm.ne. si distingue poi fra autotutela che si esprime mediante l’adozione di provvedimenti (cd “decisoria”, e.g. annullamento) e quella che consiste nel compimento di operazioni (cd “esecutiva”, e.g. demolizione di opere abusive). L’autotutela costituisce di norma esercizio di funzione amm.va attiva.. sicché essa deve obbedire alle regole generali di tale funzione, in base alle quali occorre sempre la dimostrazione dell’esistenza di un interesse pubblico attuale all’emanazione dell’atto/ovvero all’assunzione di misure di autotutela. Il solo presupposto che un provvedimento sia illegittimo non è quindi sufficiente a giustificare esercizio dell’autotutela su un dato atto. Essa costituisce di norma esercizio di un potere discrezionale nel corso di un procedimento che inizia d’ufficio e non ad istanza di parte. • Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate a un particolare regime di resp penale, civile e amm.va. • Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla PA; alcuni loro beni sono assoggettati a un regime speciale • L’attività che costituisce esercizio di poteri amm.vi è di regola retta da norme peculiari, quali quelle contenute nella l. 241/’90 relativa ai procedimenti amm.vi (Vedi Cap. VI) • Ai sensi della l. 241/’90 (vedi Cap. VII), art. 21-ter, ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro (e.g. oneri di urbanizzazione) si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato Gli enti pubblici possono dunque utilizzare procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato • Nell’ipotesi in cui si gli enti abbiano partecipazioni in una s.p.a. vi è una peculiare disciplina sui relativi poteri • Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni (con e.g. Stato, regioni etc) la cui intensità/strumentalità etc varia in ragione dell’autonomia dell’ente. NB.: concetti di autotutela/autonomia da non confondersi con le nozioni di autodichia (1) e autogoverno (2) -> (1) essa consiste nella possibilità, spettante ad alcuni organi costituzionali in ragione della loro peculiare indipendenza, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni, esercitando la funzione giustiziale relativamente alle controversie con i propri dipendenti. Autodichia è riconosciuta alla Camera, al Senato. (2) è questo un termine
impiegato nella dottrina IT per indicare in generale la situazione che ricorre nell’ipotesi in cui gli organi dello Stato siano designati dalla collettività di riferimento, anziché essere nominati o cooptati da parte di autorità centrali. CLASSIFICAZIONE DEGLI ENTI PUBBL Classificazione di valore soltanto descrittivo: pluralità di soggetti pubblici con caratteri assai differenti fra loro. A. In considerazione della finalità perseguita, innanzitutto, la dottrina distingue enti con compiti di disciplina di settori di attività, enti con compiti di promozione, enti con compiti di produzione di beni e di servizi in forma imprenditoriale, enti con compiti di erogazione di servizi pubbl B. In base al tipo di poteri attribuiti, si possono differenziare gli enti che posseggono potestà normativa dagli enti che fruiscono di poteri amm.vi e da quelli che fanno uso della sola capacità di diritto privato C. In ordine alla modalità con la quale viene organizzata la presenza degli interessati negli organi dell’ente si annoverano: • Enti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amm.ri è determinata da soggetti estranei all’ente. Si tratta di enti che presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse -> la prevalenza dell’elemento patrimoniale spiega la gamma di controlli cui questi enti sono tradizionalmente sottoposti • Enti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante determinano direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti o delegati le decisioni fondamentali dell’ente. In essi si verifica il fenomeno dell’autoamministrazione Tuttavia le classificazioni più importanti sono indubbiamente quelle operate dal legislatore, in quanto da queste discendono conseguenze giuridiche o l’applicazione di un peculiare regime > la Costituzione contempla all’art. 5 gli enti autonomi (‘autonomie locali’) (A.) e, ai fini della sottoposizione al controllo della Corte dei Conti, all’art. 100 gli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (B). A)Per quanto concerne gli enti autonomi, la Cost. riconosce una particolare posizione di autonomia a comuni, province, città metropolitane e regioni > si tratta di formazioni sociali che possono esprimere un proprio indirizzo politico-amm.vo anche configgente con quello statale. NB.: una norma che cercasse di comprimere l’autonomi di tali enti sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto l’autonomia degli stessi è direttamente prevista del testo costituzionale. B)L’autonomia è alla base anche della disciplina costituzionale delle università, delle istituzioni di alta cultura e delle accademie, cioè di soggetti che possono appunto “(…) darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”, ex art. 33 Cost. Pur in presenza di questo chiaro disposto costituzionale, si è dovuto attendere la l. 168/’89, istitutiva del ministero dell’università e della ricerca scientifica, per assistere ad una prima decisa attuazione dell’art. 33. C)La legge ha di recente introdotto la categoria delle autonomie funzionali o enti locali funzionali (ex art. 3 c.1 lett. b l. 59/1997) = con tale espressione si indicano quegli enti ai quali, nel quadro delle recenti riforme, complessive dell’amm.ne, possono essere conferiti funzioni e compiti: scuole, camere di commercio e università. La recente riforma costituzionale (l. 3/2001) tace invece di tale categoria, prevedendo anzi il principio dell’attribuzione di tutte le funzioni agli enti territoriali, ancorché alcune autonomie godano comunque di una qualche copertura costituzionale (università e istituzioni scolastiche). Si tratta in pratica di enti ai quali non è riferibile alcun genere di autonomia di indirizzo politico ma che per il resto (e.g. autonomia organizzativa) godono di una tale autonomia da potersi vedere attribuire poteri direttamente da parte dello Stato. D)Un’altra categoria di enti pubblici ricavabile dal diritto positivo è costituita dagli enti pubblici economici (Vedi Cap. IV) la cui disciplina generale è prevista tanto dal codice civile (e.g. art. 2201 che si riferisce agli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale un’attività commerciale) quanto in altre norme di legge. E)Importante è la classificazione contenuta nella l. 70/1975 che, in ordine agli enti statali non economici (cd parastatali) – esclusi però gli enti molto rilevanti quali le università, le camere di
commercio e gli ordini professionali – pone una regolamentazione omogenea attinente al rapporto di impiego, ai controlli, alla gestione contabile, alla nomina degli amm.ri etc. F(Quanto agli enti a struttura associativa (vedi sopra), essi sono presi in considerazione dalla legge al fine di sottrarli all’estinzione pura e semplice.. proprio in ragione del fatto che la formazione sociale di cui essi sono esponenti non può cessare di esistere. G)Un’ulteriore e importante categoria di enti – che parzialmente coincide con quella più ampia degli enti che la Cost. riconosce come dotati di autonomia – è costituita dagli enti territoriali: comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato. In primo luogo l’ente è politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sul territorio e opera quindi, tendenzialmente, nell’interesse di tutto il gruppo > le funzioni degli enti, quindi, sono individuabili anche e soprattutto in ragione del livello territoriale degli interessi stessi (comunale, provinciale etc).. da ciò consegue, e.g., che l’esercizio del potere il quale non rispetti il limite territoriale determina la nullità del relativo atto. Infine, soltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali.. posti al servizio di tutta la collettività. NB.: gli enti pubblici non territoriali, pur esponenziali di gruppi sociali, sono accomunati dal perseguimento di interessi settoriali; a differenza degli enti territoriali, non perseguendo interessi generali, vengono detti monofunzionali. NNB.: a conferma del carattere di atipicità degli enti pubblici, è frequente la tendenza ad introdurre regimi di diritto speciale -> e.g. agenzie (= enti pubblici disciplinati direttamente dalla legge istitutiva e configurate come strutture serventi rispetto ad un ministero): agenzia per i servizi sanitari regionali (sottoposta alla vigilanza del ministero della sanità. Ha compiti di supporto delle attività regionali, di valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi sanitari resi ai cittadini etc), agenzia spaziale IT (: ha il compito di promuovere, sviluppare e diffondere la ricerca scientifica e la tecnologia applicata al campo spaziale e aerospaziale). RELAZIONI E RAPPORTI INTERSOGGETTIVI E FORME ASSOCIATIVE I. U primo tipo di relazione intersoggettiva è quello sorto dalla entificazione di apparati organizzativi già propri di un altro ente, ovvero dalla situazione di strumentalità strutturale e organizzativa di un ente, stabilita dalla legge, nei confronti di un altro ente, nella quale il primo viene a rivestire una posizione sotto alcuni profili simile a quella di un organo. Questa situazione implica che l’ente principale disponga di una serie di poteri di ingerenza nei confronti dell’ente subordinato. II. Un secondo tipo di relazione intersoggettiva comprende enti dotati di una posizione di maggiore autonomia, che non si trovano in una situazione di strumentalità organizzativa e strutturale così marcata come nell’ipotesi precedente: si tratta di enti che svolgono un’attività che si presenta come rilevante per un altri ente pubblico territoriale, in particolare per lo Stato. NB.: il maggior grado di autonomia è spesso determinato dalla loro preesistenza rispetto al riconoscimento come enti pubblici. Il concreto contenuto di queste relazioni (I e II) varia da caso a caso, dipendendo dal tipo di poteri che lo Stato (o l’ente territoriale in posizione di supremazia) può esercitare nei confronti
F 0 E 0dell’ente poteri di vigilanza (a.) e di direzione (b.). La vigilanza (a.) era tradizionalmente considerata una figura organizzatoria caratterizzata da poteri di ingerenza costituiti in particolare dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro.. distinguendosi così dalla tutela, che attiene ai controlli di merito. La vigilanza, però, non si esaurisce nel mero controllo in quanto ad essa sono riconducibili anche poteri di amm.ne attiva (e.g. adozione di una serie di atti: approvazione bilanci/delibere particolarmente importanti dell’ente vigilato) NB.: la vigilanza non è quindi una vera e propria relazione organizzativa, bensì un potere strumentale esercitabile anche all’interno di altre relazioni intersoggettive.. talune delle quali neppure attinenti ad enti pubblici (e.g. vigilanza sull’attività economica svolta da privati). (b.) La direzione è caratterizzata da una situazione di sovra ordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte dell’ente sovraordinato, di un ambito di autonomia dell’ente subordinato. In particolare la direzione si estrinseca in una serie di atti (le direttive) che determinano l’indirizzo dell’ente, lasciando allo stesso la possibilità di scegliere le modalità attraverso le
quali conseguire gli obiettivi prefissati. La direzione concilia la posizione di subordinazione nei confronti dell’ente superiore & il riconoscimento di una certa libertà d’azione dell’ente subordinato. Dalle relazioni stabili e continuative (viste sopra) occorre tenere distinti i rapporti che di volta in volta possono instaurarsi tra enti: avvalimento (c.) e sostituzione (d.). Essi rilevano per il diritto amm.vo in quanto possono comportare l’alterazione dell’ordine naturale delle attribuzioni degli enti. (c.) L’avvalimento era previsto era previsto dalla vecchia formulazione del testo costituzionale, mentre la disciplina risultante dalla riforma operata con l. cost. 3/2001 non ne fa più cenno. Esso non comporta trasferimenti di funzioni ed è caratterizzato dall’utilizzo da parte di un ente degli uffici di altro ente. Tali uffici svolgono attività di tipo ausiliario (e.g. preparatoria ed esecutiva), che rimane imputata all’ente titolare della funzione.. senza che si determini alcuna deroga all’ordine delle competenze, trattandosi di una vicenda interna di tecnica organizzativa. (d.) Con tale termine si indica in generale l’istituto mediante il quale un soggetto (sostituto) è legittimato a far valere un diritto, un obbligo o un’attribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito) operando in nome proprio e sotto la propria responsabilità. Le modificazioni giuridiche che subiscono diritti, obblighi e attribuzioni incidono direttamente nella sfera del sostituito, in capo al quale si producono gli effetti o le conseguenze dell’attività posta in essere dal sostituto -> cioè si imputano al sostituito le fattispecie giuridiche connesse all’attività del sostituto. L’ordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui un soggetto non ponga in essere un atto obbligatorio per legge o non eserciti le funzioni amm.ve ad esso conferite. Il legittimo esercizio del potere di sostituzione richiede, secondo la giurisprudenza, la previa diffida.
In aggiunta occorre fare cenno alla delega di funzioni amm.ve, figura in passato disciplinata dal 118 Cost., vecchia formulazione, con riferimento ai rapporti tra Stato e regioni e tra regioni ed enti locali. La riforma del titolo V (l. 3/2001), sostituendo l’art. 118 Cost., non fa più cenno a tale figura, costituzionalizzando invece l’istituto del ‘conferimento’ di funzioni amm.ve ai vari livelli di governo locale sulla base dei “principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”.
Vi sono poi alcune forme associative, che possono essere costituite tra enti, le quali sono tradizionalmente distinte in consorzi (e.) e federazioni (f.) (f.) Le federazioni di enti svolgono attività di coordinamento e di indirizzo dell’attività degli enti federati, nonché attività di rappresentanza degli stessi. Esse non si sostituiscono tuttavia mai agli enti federati nello svolgimento di compiti loto propri (e.g. Coni). Talune federazioni comprendono poi anche soggetti privati (per alcune la natura pubblica era assai discussa) e addirittura gli enti pubblici possono costituire federazioni propriamente di diritto privato (e.g. Upi = unione province IT). Infine la federazione può altresì venire entificata dalla legge (e.g. Coni). (e.) I consorzi costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a più soggetti e agiscono nel rispetto di alcuni limiti derivanti dall’esercizio del poter direttivo e di controllo spettante ai consorziati. Essi spesso realizzano o gestiscono opere o servizi di interesse comune agli enti consorziati, i quali restano comunque di regola titolari delle opere o dei servizi. I tipi di consorzi ora ammissibili ai sensi del ‘T.U. enti locali’ sono due: quelli istituiti per la gestione dei servizi pubbl locali e quelli istituiti per l’esercizio di funzioni. Inoltre gli enti pubblici possono costituire consorzi di diritto privato, anche con la partecipazione di soggetti privati. Quindi: consorzi pubbl possono essere entificati (= consorzi entificati sono enti di tipo associativo) o meno, obbligatori (sono obbligatori quando un rilevante interesse pubblico ne imponga la necessaria presenza) o facoltativi; alcuni consorzi sono formati soltanto da enti pubbl ovvero anche da privati ( -> sia persone fisiche che giuridiche).
NB.: nell’ambito delle forme associative tra enti, debbono infine essere ricordate le unioni di comuni (vedi Cap. IV). DISCIPLINA COMUNITARIA Il termine ‘amm.ne comunitaria’ può essere impiegato per indicare l’insieme degli organismi e delle istituzioni dell’UE cui è affidato il compito di svolgere attività sostanzialmente amm.va e di emanare atti amm.vi. Importante in questo ambito è l’analisi del tipo di valutazione (e della conseguente disciplina) che l’ordinamento comunitario riserva all’amm.ne degli Stati membri in vista della tutela della concorrenza e dei mkti. L’amm.ne pubblica condiziona il gioco della concorrenza soprattutto sotto una duplice prospettiva: in quanto soggetto che, a mezzo di proprie imprese, presta servizi e produce beni in un regime particolare; e in quanto operatore che detiene una quota di domanda di beni e servizi assai rilevante. Con riguardo alla prima prospettiva, i problemi principali sono l’individuazione della nozione di impresa pubblica e la disciplina degli aiuti e dei finanziamenti pubblici -> l’impresa pubblica nel diritto Ce è definita come ‘impresa nei confronti della quale i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina. Impresa pubbl nel nostro ordinamento: vedi poi. Con riguardo alla seconda prospettiva (che considera l’amm.ne come operatore che detiene quote di domanda di beni e servizi) si può dire che: l’amm.ne, al fine di soddisfare esigenze collettive, non avendo mezzi e organizzazioni sufficienti, deve sovente ricercare contraenti sul mkt per affidare loro la realizzazione di opere o per richiedere prestazioni di beni di valore economico complessivo rilevantissimo. Il tasso di politicità + l’elevata possibilità di condizionamenti esterni + l’assenza di un rischio economico paragonabile a quello degli operatori privati -> rendono improbabile il naturale rispetto, da parte del soggetto pubblico, della logica imprenditoriale e delle prescrizioni del mkt, che in primo luogo impongono la scelta del contraente più conveniente. L’amm.ne costituisce quindi un soggetto econ potenzialmente assai pericoloso VS una corretta concorrenza sui mkt. Le condizioni di concorrenza sono allora create artificialmente in virtù dell’imposizione di una serie di regole quali la non discriminazione, l’indizione di gare, la trasparenza degli operatori concorsuali etc. Altra nozione di rilievo introdotta dal diritto comunitario è quella di ‘organismo di diritto pubbl’. In particolare, la disciplina comunitaria in materia di appalti, ricomprende tale figura tra le amm.ni aggiudicatrici, assoggettandola alla specifica disciplina ispirata ai principi della concorrenza. Si tratta di organismi: • Istituiti per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale. • Aventi personalità giuridica • La cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico.. oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amm.ne, di direzione o di vigilanza è costituito per più della metà da membri designati dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico. Le 3 condizioni hanno carattere cumulativo: questi soggetti sono quindi individuati in base al dato teleologico (= finalità pubbliche perseguite) e all’esistenza di un particolare legame con lo Stato, indipendentemente dalla qualificazione come pubblici nel diritto interno. FIGURE AD INCERTA QUALIFICAZIONE: S.P.A. A PARTECIPAZIONE PUBBLICA E FONDAZIONI La comprensione del fenomeno delle società pubbliche comporta l’analisi di molteplici profili. Premesso che l’amm.ne incontra alcuni limiti circa la possibilità di costituire società, va osservato che le società a partecipazione pubblica sono soggette ad una disciplina particolare, differenziata a seconda che si tratti di società “chiuse” o “aperte” -> circa la disciplina della partecipazione alle società ‘chiuse’, l’art. 2449 cc prevede che, se lo Stato o gli enti pubbl hanno partecipazioni in una s.p.a. che non fa ricorso al mkt del k di rischio, lo statuto può ad essi conferire la facoltà di nominare un numero di amm.ri e sindaci/ovvero componenti del
consiglio di sorveglianza, proporzionale alla partecipazione al k sociale. I nominati potranno poi venire revocati solo dall’ente che li ha nominati.. alle società che invece fanno ricorso al k di rischio, si applicano due sistemi di regole: III. Il primo è costituito dalle disposizioni del c. 6 dell’art. 2346, che si riferisce agli strumenti finanziari partecipativi (NB.: ciò implica che l’ente pubbl debba comunque partecipare alla società per giovarsi dei relativi diritti) IV. Il secondo insieme di regole prevede che il CdA possa altresì proporre all’assemblea che i diritti amm.vi previsti dallo statuto a favore dello Stato o degli enti pubb siano rappresentati da una particolare categoria di azioni. Si vede quindi che il cc contiene scarse disposizioni riguardanti le società pubbliche.. le quali, tuttavia, sono disciplinate da molte norme speciali. In ogni caso il quadro normativo di riferimento delle società in esame non esprime la complessità del fenomeno.. nel senso che le società pubbliche presentano ulteriori caratteri. All’interno dei “tipi” delineati dal cc, possiamo individuare vari modelli societari (NB.: spesso essi derivano dalla ‘pressione’ del diritto comunitario e, cioè, riflettono i caratteri necessari che le società devono assumere per garantire la compatibilità con l’ordinamento comunitario): • Società a totale partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e, comunque, chiamate a svolgere funzioni pubbliche (e.g. Patrimonio dello Stato s.p.a.). esse possono venire accostate alle società che risultano affidatarie di servizi ‘in house’ senza necessità di una previa gara • Le società direttamente affidatarie di servizi pubblici locali in deroga al principio della gara • Le società miste affidatarie di servizi pubblici locali • Le società derivanti dal processo di privatizzazione Bisogna sottolineare che spesso le società in discorso sono costituite ex lege, e non possono fallire.. sicché vengono talora qualificate come enti pubbl. NB.: con riferimento alla concorrenza, molto importante è il concetto di ‘affidamento in house’, delineato dalla giurisprudenza comunitaria. In sostanza si esclude che la disciplina sugli appalti trovi applicazione nei casi in cui tra amm.ne e imprese sussista un legame tale per cui il soggetto non possa ritenersi ‘distinto’ dal pdv decisionale. Il legislatore IT, al fine di evitare di ‘mettere in gara’ l’affidamento del servizio locale, aveva tradizionalmente utilizzato lo schema societario pubblico nel settore dei servizi pubbl -> questa tendenza tuttavia era destinata a confrontarsi con i limiti comunitari. La disciplina attualmente applicabile è dettata dalla legge 133/2008 -> per i servizi locali di rilevanza economica (.. con alcune importanti esclusioni: trasporto ferroviario regionale, distribuzione di energia elettrica, distribuzione gas etc) la normativa citata prevede che il conferimento della gestione avvenga “in via ordinaria”, a favore: • * Di imprenditori o di società in qualunque forma costituite (NB.: diversamente dal passato non vi sono più restrizioni circa il tipo di società), individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto del principi del Trattato che istituisce la Ce e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, non discriminazione etc • Di società a partecipazione mista pubbl e privata.. a condizione che la selezione de socio avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, le quali abbiano ad oggetto – al tempo stesso – la qualità di socio e l’attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio.. e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40%. Per risolvere le situazioni in cui non vi sia un imprenditore disposto ad investire nel settore, il legislatore fa ricordo alla figura dell’ ‘in house’: in deroga alle modalità di affidamento ordinario, ‘per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali etc del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricordo al mkt, l’affidamento può avvenire a favore di società a k interamente pubblico, partecipata dall’ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall’ordinamento comunitario per la
gestione cd ‘in house’. L’affidamento in house NON è sullo stesso piano della gara *, in quanto si prevede che il primo soggiaccia d obblighi motivazionali di pubblicità e procedurali specifici. Vedi pagg. 106/107 disciplina previgente. Per quanto attiene alla disciplina relativa alla dismissione delle partecipazioni azionarie nelle società in cui sono stati trasformati gli enti privatizzati, la legge – accanto a limiti al possesso azionario e al divieto della cessione della partecipazione, consente allo Stato di mantenere poteri speciali. Vedi pag. 108. La struttura formale dei soggetti qui considerati p indubbiamente quella societaria.. ma qual è la natura sostanziale di molte società pubbliche? Ricorre ente pubblico quando laddove lo statuto delle società per azioni e la disciplina delle dismissioni implichino l’ impossibilità di uno scioglimento. • In conclusione le società pubbliche vanno considerate soggetti privati nei limiti in cui possono disporre della propria esistenza e del proprio oggetto.. facoltà che, in molti casi, non pare desumibile dalla disciplina attuale, la quale sembrerebbe prefigurare un soggetto che
F 0 E 0abbia come scopo l’esclusivo svolgimento di fini istituzionali la questione tuttavia è di importanza limitata: le s.p.a. a partecipazione pubblica sono soggette ad una normativa stabilita in modo minuzioso e tendenzialmente completo dalla legge.. sicché la questione riguardante la natura pubblicistica delle stesse non è decisiva ai fini dell’estensione (a quelle) del regime degli enti pubblici. La qualificazione ‘pubblica’ dei soggetti in discorso potrebbe rilevare in ordine ai problemi di riparto delle giurisdizione e di applicabilità della disciplina comunitaria relativa agli appalti pubblici.
L’accenno ai vari modelli organizzativi cui l’amm.ne può ricorrere anche per svolgere attività imprenditoriale consente di formulare alcune considerazioni riassuntive relative ai rapporti tra amm.ne e mkt. La disciplina dei rapporti economici nella Carta costituzionale, frutto di un evidente compromesso, accanto alla consacrazione della libertà d’iniziativa economica, individua un articolato sistema di limiti alla stessa, senza escludere situazioni di monopolio (art. 43 Cost). La Costituzione economica vivente oscilla tra i poli di un mkt intervento pubblico nell’economia (imprese pubbliche) e dello Stato regolatore, la cui attività è al servizio del mkt e del suo corretto funzionamento. In realtà, per effetto dell’influenza prodotta dall’UE, tale equilibrio Stato-Mkt si è assestato nel senso di privilegiare il modello dello Stato regolatore, al cui interno rivestono un ruolo essenziale le autorità indipendenti, mentre vi è per contro un arretramento del potere pubblico nella produzione diretta di beni e servizi, anche in forza di processi di privatizzazione (NB.: tale arretramento NON coincide con la scomparsa del “pubblico” > lo Stato ha continuato a condizionare il mkt attraverso strumenti quali sussidi, sovvenzioni, aiuti etc). Impresa pubblica = nel nostro ordinamento manca una definizione generale della stessa: • Nozione ex art. 2201 c.c. E’ questa una norma che menziona gli enti pubblici che hanno “per oggetto esclusivo o principale un’attività commerciale”, prevedendo l’obbligo di iscrizione del RdI • Una seconda definizione, di chiara derivazione comunitaria, identifica i casi in cui i soggetti imprenditoriali sono sottoposti all’influenza dominante di enti pubblici > “.. imprese pubbliche sono le imprese su cui le amm.ni aggiudicatrici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante o perché ne sono proprietarie, o perché vi hanno una partecipazione finanziaria.. Il sistema delle “imprese pubbliche” ha occupato un posto importante nella storia italiana. Caratterizzato dalla presenza di organizzazioni volte alla cura di attività imprenditoriali e separate rispetto all’amm.ne territoriale deputata alla gestione delle funzioni amm.ve più tradizionali, esso ha assunto un’articolazione tripartita: aziende municipalizzate e autonome,
F 0 E 0enti pubblici economici e partecipazioni societarie nei primi due casi abbiamo la gestione di un’impresa da parte di un ente o di un suo organo; nella terza un’influenza pubblica su società F 0 E 0 tale classificazione tuttavia NON riesce a catturare la tematica dell’impresa pubblica sottoposta alle regole della concorrenza di matrice comunitaria.
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