Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-57-de-febrero-3-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_8ae6a41dc00d90fce0430a01015190fc&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-23 16:18:01
Document Index: 369270496

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 24', 'ARTÍCULO 14', 'artículo 241', 'artículo 35', 'artículo 14', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 10', 'artículo 14', 'artículo 24', 'Artículo 24', 'Artículo 14', 'Artículo 10', 'artículo 24', 'artículo 23', 'artículo 14', 'artículo 24', 'artículo 10', 'artículo 14', 'artículo 24', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 51', 'artículo 91', 'artículo 68', 'artículo 51', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13']

﻿ Sentencia C-57 de febrero 3 de 2010
SENTENCIA C-57 DE 03 DE FEBRERO DE 2010
CONTENIDO:SUBSIDIO DE VIVIENDA DE LA FUERZA PÚBLICA. SE DECLARA EXEQUIBLE ALGUNOS APARTES DEL ARTÍCULO 24 DEL DECRETO LEY 353 DE 1994 Y DEL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 973 DE 2005.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA, PRESTACIONES SOCIALES DE LAS FUERZAS MILITARES
Sentencia C-57 de febrero 3 de 2010
Sentencia C-57 de 2010
Ref.: Exp. D-7795
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de un ciudadano colombiano, contra disposiciones contenidas en un decreto-ley y en una ley de la República (Decreto-Ley 353/94 y L. 973/95), y por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, con base en el artículo 241 de la Constitución Política, numerales 4º y 5º.
2.1.1. La Ley 62 de 1993 “Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y Bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”, concedió, en su artículo 35, facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para varios efectos, entre ellos, el de modificar la Caja de Vivienda Militar en los siguientes aspectos:
a. Definición, naturaleza, estructura orgánica y funciones
f. Mecanismos que permitan la productividad de sus activos.
2.1.2. En el año 2005, se expidió la Ley 973 “Por la cual se modifica el Decreto-Ley 353 del 11 de febrero de 1994 y se dictan otras disposiciones.” El artículo 14 de esta ley modificó el artículo 24 del Decreto-Ley 353 de 1994. El demandante acusa de inconstitucional un fragmento de un inciso que esta Ley 973 le adicionó al artículo 24 original.
2.1.3. El 3 de junio de 2009, dos días hábiles después de que se radicara la presente demanda de inconstitucionalidad, entró a regir la Ley 1305 de 2009, “por medio de la cual se modifica el Decreto-Ley 353 del 11 de febrero de 1994, se adiciona la Ley 973 de 21 de julio de 2005, y se dictan otras disposiciones”. En su artículo 10, esta ley hizo una adición al artículo 14 de la Ley 973 de 2005, el cual, como se acaba de explicar, modifica el artículo 24 del Decreto-Ley 353 de 1994. La reciente expedición de esta Ley 1305 de 2009 puede conducir a que las disposiciones acusadas hayan desaparecido del ordenamiento jurídico, como lo sugiere alguno de los intervinientes. En consecuencia, le corresponde a la Corte examinar preliminarmente si ello es así.
Artículo 24 del Decreto 353 de 1994 Artículo 14 de la Ley 973 de 2005 Artículo 10 de la Ley 1305 de 2009
ART. 24.—A partir de 1995 el Gobierno Nacional apropiará anualmente un valor equivalente al 3% de la nómina anual del personal vinculado al Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, con carácter de subsidio para vivienda, como parte de los programas ordenados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública. Dicho subsidio será reconocido en las cuantías que a continuación se relacionan: hasta 140 salarios mínimos legales mensuales para categoría oficial, hasta 80 salarios mínimos legales mensuales para categoría suboficial, y hasta 70 salarios mínimos legales mensuales para quienes conserven la categoría agente. Este subsidio no constituye factor salarial para ningún efecto legal. (...) ART. 14.—Adiciónense dos incisos al artículo 24 del Decreto-Ley 353 de 1994 y modifícanse los parágrafos del mismo artículo, así:“ART. 24.—Subsidios. Los subsidios para el personal de soldados profesionales, podrán reconocerse hasta en una cuantía equivalente a 70 salarios mínimos legales mensuales, en las condiciones y plazos que se determinen conforme a lo establecido en el artículo 23 de la presente ley. Este subsidio no constituye factor salarial para ningún efecto legal.De los recursos destinados para atender los subsidios de vivienda de interés social, el Gobierno Nacional destinará y transferirá anualmente un porcentaje para atender la demanda de los subsidios de los Soldados Regulares o Auxiliares Regulares de Policía que fallezcan o resulten discapacitados en actos del servicio o con ocasión del mismo, los cuales serán adjudicados de conformidad con los procedimientos señalados en la presente ley. ART. 10.—Adiciónese al inciso 2º del artículo 14 de la Ley 973 de 2005, el cual modifica el artículo 24 del Decreto-Ley 353 de 1994, lo siguiente:“(...) los cuales no podrán ser inferiores a 500 subsidios y se adjudicarán sin otro requisito distinto a la comprobación de la discapacidad o muerte del beneficiario. Así mismo serán beneficiarios de ese subsidio los soldados regulares o auxiliares regulares que hayan quedado discapacitados en actos del servicio o con ocasión del mismo, antes de la entrada en vigencia de la Ley 973 de 2005.
Visto lo anterior, el artículo 10 de la Ley 1305 de 2009 adicionó el artículo 14 de la Ley 973 de 2005 en el inciso relativo a los subsidios de los soldados y policías regulares víctimas de discapacidad o fallecimiento, sin que haya modificado el texto del artículo 24 del Decreto-Ley 353 de 1994 modificado por la Ley 973 de 2005. Los fragmentos demandados siguen vigentes, no obstante las modificaciones introducidas por esta última ley.
2.1.5. Lo que se demanda, específicamente, es el fragmento que determina las cuantías máximas de los subsidios de vivienda, las cuales varían según si se trata de oficiales (hasta 140 smlmv), suboficiales (hasta 80 smlmv), agentes (hasta 70 smlmv), y —de conformidad con la adición hecha en 2005—, soldados profesionales (también hasta 70 smlmv).
2.2.1. Vulneración del Preámbulo y artículos 1º y 2º de la Constitución Política.
El actor enuncia que la disposición demandada viola el preámbulo y los artículos 1º, 2º y 13 de la Constitución. Respecto del Preámbulo y de los dos primeros artículos mencionados no hay siquiera un intento breve o escueto de argumentación, cosa que reconocen todos los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación. En consecuencia, no habrá pronunciamiento al respecto. Tampoco se pronunciará la Corte sobre los reproches que el actor plantea contra decisiones de la junta directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, porque carece de competencia para ello.
2.2.2.1. Ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte en afirmar que “para que se configure un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no basta con que el actor manifieste que las disposiciones acusadas establecen un trato diferenciado para ciertas personas y que ello es contrario al artículo 13 de la Constitución, sino que debe expresar, además, las razones por las cuales considera que tal diferencia de trato resulta discriminatoria”(8). Se ha afirmado que “los cargos referentes a la vulneración del derecho a la igualdad, deben señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”(9). En el mismo sentido, ha dicho la Corte que “para efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13... También es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el acusador que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida” (10), y que “no resulta suficiente que el actor aluda a la existencia de un trato diferenciado en relación con determinadas personas, aunado a la aseveración de que ello resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 13 superior sino que, resulta imperioso que se expongan además las razones con base en las cuales se considera que la referida diferencia en el trato resulta arbitraria y que se sustente la pretendida discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida” (11).En fin, ha sido posición recurrente de la Corte que “es necesario que en la demanda se demuestre con razones constitucionalmente válidas la ausencia de una justificación objetiva y razonable y, por tanto, que el trato dado por el legislador es arbitrario, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución la misma corporación no puede hacer ese examen oficiosamente”(12).
“...para que un demandante estructure cabalmente un cargo en contra de una norma por violar la cláusula de igualdad (C.P., art. 13), salvo que se trate de alguno de los criterios sospechosos señalados expresamente por la norma, como lo es el caso de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, etc., es necesario que por lo menos cumpla con los siguientes dos requisitos: (i) constatar que se está dando un trato diferente a dos o más grupos de personas, bien sea porque la ley acusada está dando un trato diferente a situaciones que deben recibir el mismo trato o porque la ley acusada está dando el mismo trato a situaciones que deben recibir un trato distinto; e (ii) indicar las razones por las que se considera discriminatorio que eso sea así.”
Para la Corte, tan solo este último cargo reúne los requisitos mínimos, legal y jurisprudencialmente establecidos, para permitir un examen de fondo.
2.2.2.3. En efecto, respecto del primer reproche, la confrontación que propone el actor es entre el subsidio para los soldados profesionales y el subsidio que se le entrega a “un colombiano”(13). Esta propuesta de comparación tiene dos falencias: (i) en primer lugar, compara el subsidio que, efectivamente se ha definido para los soldados profesionales (23 smlmv), con lo que él considera ser el subsidio que se le da a “un colombiano: 26 salarios mínimos legales vigentes”. Sin embargo la determinación del monto del subsidio no la hace la norma demandada, que simplemente establece unos topes, sino un acto administrativo: un acuerdo del consejo directivo de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. La Corte no puede pronunciarse sobre una disposición que no ha sido demandada, y que no está en la categoría de normas cuya exequibilidad le compete revisar, según la Constitución; (ii) la demanda no aporta ni siquiera una prueba o información que permita hacer la comparación entre el tope máximo de subsidio autorizado por la norma acusada para los soldados profesionales, y los subsidios previstos para lo que la demanda llama “un colombiano”. El demandante tenía por lo menos que mencionar las normas legales que definen los subsidios para ese conjunto de personas tan genérico, y sobre todo, tenía que precisar a qué grupo de colombianos se refería específicamente. Por estas dos falencias, le es imposible a la Corte abordar un análisis de constitucionalidad de fondo.
Respecto de este último punto la Corte encuentra que no solo se definen en la demanda con precisión los grupos relacionales que permiten hacer la comparación (cada nivel jerárquico de los definidos en la norma demandada constituiría un grupo sujeto de comparación), sino que se señalan, aunque en términos escuetos, las razones por las cuales tal diferenciación podría ser discriminatoria. Para el demandante, las naturales diferencias jerárquicas existentes en la Fuerza Pública, entendibles para efectos de organización y disciplina militar, no son un criterio válido de diferenciación para efectos de determinar los montos del subsidio de vivienda, pues el derecho a la vivienda digna no debe condicionarse por razones de la jerarquía militar o policial. Además, agrega, siendo mayores los aportes de los niveles inferiores (por ser mayor el número de sus miembros), sus rendimientos también son mayores, y por lo tanto, deberían tener derecho a un mayor subsidio. Así planteado el cargo, se satisface el requisito de suficiencia que se echa de menos en los dos primeros reproches mencionados.
3. Cargo único: vulneración del derecho a la igualdad (C.P., art. 13).
3.2. El subsidio de vivienda para los miembros de la Fuerza Pública y la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía.
3.2.1. En desarrollo de esa explícita facultad constitucional, el legislador, ordinario y extraordinario, ha desarrollado un régimen normativo para promover entre los miembros de la Fuerza Pública la adquisición de vivienda, como parte de una política de estímulos y beneficios a estos servidores, cuya función constitucional (“la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional” y “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”(14)) se entiende esencial para la vigencia de los valores y principios constitucionales. Ese régimen, contemplado principalmente en el Decreto Ley 353 de 1994, en la Ley 973 de 2005, y en la Ley 1305 de 2009, organiza un esquema especial, administrado y liderado por una empresa industrial y comercial del Estado conocida como la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía.
“...3.1 Con la expedición del Decreto-Ley 353 de 1994, la Caja de Vivienda Militar creada por la Ley 87 de 1947 y reorganizada por los Decretos 3073 de 1968, 2351 de 1971, 2184 de 1984, 2162 de 1992, fue convertida en la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Ese mismo decreto, al definir la naturaleza jurídica de la Caja, dispuso que esta fuera una empresa industrial y comercial del Estado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1º de la Ley 973 de 2005, (que modificó D. 353/94, art. 1º), la entidad tiene por objeto “facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, mediante la realización o promoción de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto”.
3.2 Debe aclarar la Corte qué significa que el legislador haya querido que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 973 de 2005, fuera de “naturaleza especial” Debe señalar pues, que respecto de dicha expresión, dijo la Corte en la Sentencia C-625 de 1998 —en la cual se estudió la naturaleza del Fondo Nacional del Ahorro—, que la mentada especialidad, consiste en el ejercicio simultáneo, por parte de la entidad, de las funciones propias de un administrador de fondo de cesantías y de un establecimiento de crédito y de vivienda; lo que hace, no obstante, que la empresa industrial y comercial del Estado no sea enteramente ni un fondo de cesantías ni un establecimiento de crédito y de vivienda
“El artículo 51 de la Constitución Política establece el derecho a la vivienda digna. Dado su contenido de derecho económico, social, cultural y programático —de desarrollo legal y progresivo— su consagración constitucional no otorga a las personas, de manera inmediata, un poder de exigibilidad de la prestación allí contenida contra el Estado, salvo que concurran las condiciones que permitan que “el derecho adquiera una fuerza normativa directa”. De igual manera, la jurisprudencia ha sostenido que el derecho a disfrutar de una vivienda digna, en abstracto, no puede ser considerado como fundamental, mas por conexidad con un derecho fundamental puede ser protegido mediante la acción de tutela.
En cuanto a su efectividad, el derecho a la vivienda digna no se realiza solamente en la adquisición del dominio sobre el inmueble, sino, también, en la tenencia de un bien que posibilite su goce efectivo, esto es, que permita el acceso real y estable a un lugar adecuado en donde una persona y su familia puedan desarrollarse en condiciones de dignidad...”
“Para desarrollar la política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el Estado creó el sistema de vivienda de interés social, y diseñó el subsidio familiar como uno de los mecanismos idóneos para su realización efectiva. El régimen normativo del subsidio establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el derecho constitucional del 51 de la Constitución Política y la garantía de acceso de las personas postulantes en condiciones de igualdad.
De conformidad con lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 91 de la Ley 388 de 1997, los recursos que destine el Gobierno Nacional para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social que se canalizan por conducto del Fondo Nacional de Vivienda se dirigirán prioritariamente a atender las postulaciones de la población más pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema formal de trabajo. De igual manera las personas afiliadas al sistema formal de trabajo deberán ser atendidas en forma prioritaria por las cajas de compensación familiar, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 y los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de 2000 y Ley 789 de 2002” (15).
Al ocuparse del régimen general de los subsidios de vivienda, la Corte ha reiterado en varias ocasiones que se trata de una herramienta “con que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51”(16) y que “es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en especie o en dinero, y está dirigido a que personas con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene”(17). Se ha entendido que “en términos generales, el subsidio familiar de vivienda es una de las herramientas con las que cuenta el Estado para lograr que los ciudadanos de más bajos recursos puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas”(18) y que “fue implementado en nuestro país con el objeto de asegurar el acceso a la vivienda social de los hogares de escasos recursos”(19).
3.4. El carácter prestacional, no asistencial, de los subsidios de vivienda en la Fuerza Pública.
3.4.1. Antes de abordar el análisis de esta cuestión es necesario precisar que el sistema creado por la ley para facilitar el acceso a la vivienda de los miembros de la fuerza pública no hace parte del sistema de subsidio familiar de vivienda que ha sido el objeto de la mayoría de los pronunciamientos jurisprudenciales que se acaban de reseñar. Se trata de un sistema regulado en normas distintas (Decreto-Ley 353/94, L. 973/2005, L. 1305/2009) y basado en un mecanismo complejo que combina aportes del presupuesto nacional, pero también aportes a cuentas individuales, rendimientos de ellos, y reglas de permanencia en el sistema que lo diferencian del sistema general(20).
3.4.3. Esta diferencia se acentúa si se tiene en cuenta que el sistema financiero diseñado por el legislador para facilitar a los miembros de la fuerza pública el acceso a la vivienda, hace parte de su régimen prestacional y, por lo tanto, está integrado conceptual y técnicamente al sistema de salarios, prestaciones, compensaciones, estímulos y beneficios que se les reconoce a cambio de sus servicios. El sistema de vivienda de interés social al que se aludió en párrafos precedentes no está, en cambio, asociado a un régimen prestacional determinado, sino que responde a una política social de promoción del derecho a la vivienda digna para las personas que por su nivel de ingresos no podrían satisfacerlo por sus propios medios y, por lo tanto, no puede asociársele con un régimen prestacional determinado, pues no depende, en principio, de que sus destinatarios tengan algún tipo de vínculo laboral o contractual con alguna entidad pública o privada.
A los miembros de la Fuerza Pública que tengan la categoría de oficial se les podrá dar un subsidio de vivienda de hasta 140 salarios mínimos legales mensuales; a quienes tengan la categoría de suboficial, se les podrá dar un subsidio de hasta 80 salarios mínimos legales mensuales; y a quienes tengan la categoría de agente o soldado profesional, podrá dárseles un subsidio de hasta 70 salarios mínimos legales vigentes. Con base en este régimen de máximos, a la junta directiva de la caja promotora le corresponde definir las cuantías (21).
En distintas oportunidades, la Corte ha dicho sobre el particular, abordando distintos tipos de cuestiones, que “se considera que un trato diferente no implica automáticamente una violación de la igualdad, siempre y cuando el Estado persiga objetivos constitucionales legítimos, y la diferencia de trato constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable para la consecución de tal objetivo. Pero si dicho trato diferente no está justificado, tal actuación contraviene el ordenamiento superior”(22), y que “no toda diferencia en el trato que se otorga a un grupo de empleados frente a otro constituye discriminación; si la diferencia en cuanto a la remuneración obedece a distinta cantidad de trabajo, a las condiciones en que uno y otro grupo labora, o a calificaciones y situaciones personales diversas, la diferencia salarial no puede calificarse como discriminatoria, pues tiene como base una o más diferencias objetivas y relevantes entre los miembros de uno y otro de los grupos de trabajadores comparados”(23). También ha dicho que “Es conveniente anotar que no toda diferencia de trato conduce inevitablemente a la vulneración del derecho a la igualdad, haciéndose indispensable entonces, distinguir en cada caso concreto, sujeto a la consideración de los jueces de tutela, entre las diferencias que se hallan razonables y objetivamente fundadas y la discriminación que carezca de la aludida justificación, la cual se traduce en una conducta arbitraria e injusta que contradice la dignidad humana y obviamente la igualdad”(24) y que “el trato diferenciado en dos situaciones de hecho distintas se justifica. La doctrina y la jurisprudencia, han planteado que un trato diferenciado no constituye una discriminación, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y tercero, que la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada”(25).
La Sentencia T-587 de 2006 recogió esta posición jurisprudencial en los siguientes términos:
“6. La Constitución Política de Colombia, en su artículo 13 prescribe que todas las personas nacen iguales ante la ley y que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Empero lo anterior, dicha norma no debe entenderse como un mandato que establece una igualdad mecánica o automática. Tanto es así que los incisos segundo y tercero del artículo ídem ordenan al Estado promover “las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva”, adoptar “las medidas a favor de grupos discriminados o marginados” y, además, proteger “especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”.
3.6.1.1. La Corte encuentra, en primer lugar, que los sujetos a que se refieren las disposiciones demandadas constituyen grupos jurídicamente diferenciados. Si bien de las tres categorías se predica el factor común de que están integradas por miembros de la fuerza pública, también es cierto que la diferenciación entre ellas no tiene un origen arbitrario o subjetivo, sino que obedece a criterios normativos. Esas normas asignan a cada una de las tres categorías, responsabilidades, tareas y deberes diferentes(26). La naturaleza de sus funciones es claramente distinta.
3.6.1.3. Revisadas las normas que regulan la materia, se encuentra que en efecto, las tres categorías se encuentran en una situación de hecho distinta. Los oficiales son aquellos formados, entrenados y capacitados para ejercer la “conducción y mando” de los elementos de combate y de las operaciones de su respectiva fuerza, mientras que a los suboficiales les corresponde las funciones de apoyo a los oficiales(27). Los oficiales, en el marco de su respectivo rango, tienen bajo su responsabilidad el mando y conducción de la tropa, de los equipos de combate, de las operaciones, de las unidades, y por lo tanto, el peso de las decisiones más importantes, de las cuales, en muchos casos, dependen la vida y la integridad de sus subordinados y de los demás ciudadanos. Es el hecho de que sobre ellos recaiga esa mayor y trascendental responsabilidad, la que explica la diferencia en la jerarquía organizacional. Esta diferencia en la naturaleza de las funciones y responsabilidades explica también las diferencias en los regímenes de incorporación, ascensos, retiros, remuneración y pensiones. Los soldados profesionales y los agentes, por su parte, ejecutan e implementan las decisiones de los comandantes(28).
...Esto significa que no todas las categorías tienen el mismo nivel de autosuficiencia para generar recursos con los cuales cubrir el pago de sus subsidios.
...Equiparar todas las categorías, como parece sugerirse en la demanda, no solo carecería de consistencia desde el punto de vista de la concepción que fue tenida en mente por el legislador al diseñar este instrumento de estímulo concedido al personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, sino que generaría una mayor distorsión que mantener el beneficio estructurado en escala, como ocurre actualmente, porque las categorías de sueldos más altos (como las de oficiales), no podrían seguir generando excedentes para cubrir los subsidios de categorías con sueldos menos altos (al aumentar el valor del subsidio para estos últimos)” (29).
3.6.2.2 Según información del Ministerio de Hacienda que obra en el expediente, la transferencia que hace la Nación a la Caja, equivalente al 3% de la nómina anual del personal vinculado al Ministerio de Defensa y a la Policía, alcanza para financiar tan solo el 50% de los recursos requeridos para el otorgamiento de los subsidios que deben reconocerse en cada período anual. El 50% restante proviene de los aportes a las cuentas individuales. Dice el Ministerio: “...con los aportes efectuados por una persona que tenga un ingreso promedio correspondiente a la categoría de oficial se logra, en un período de 14 años (168 cuotas), generar rendimientos que le permiten a la caja obtener excedentes mayores a los que se consiguen con la administración de los recursos de las categorías subsiguientes, situación que se replica en relación con las categorías que tienen niveles de asignación salarial promedio superiores a los de las otras categorías, de lo que resulta que en el caso, por ejemplo, de la categoría de oficial, un afiliado que realiza aportes por 14 años con el sueldo promedio de la categoría genera excedentes que vienen a ser utilizados para completar los recursos necesarios en orden a permitir el otorgamiento de subsidios al personal situado en otras categorías” (30).
3.6.2.3. La concurrencia de fuentes que nutren los recursos de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, de las cuales hacen parte no solo los recursos del presupuesto nacional sino también los aportes a las cuentas individuales de cada afiliado, que alimentan los subsidios, y sus rendimientos, pone de presente que la relación de cada categoría jerárquica, aquí cuestionada, respecto de ese fondo común de recursos, es distinta.
Pero dado que en este caso los recursos se nutren también de aportes propios de los miembros de cada categoría, la combinación de variables (ingresos, aportes, monto del subsidio, tiempo de permanencia, número de subsidios por categoría, etc.), se vuelve más compleja y pone a cada categoría en una situación de hecho distinta respecto de los recursos de la caja, de donde provienen los subsidios.
Mientras que para una categoría la relación ingresos-aportes-tiempo-monto de subsidio tiene unas características, para las otras categorías tiene otras distintas, y la diferencia puede llegar a ser que mientras una categoría aporta más al fondo de lo que recibe en subsidios, a otra categoría puede sucederle lo contrario. Frente a la fuente de la presunta desigualdad, las tres categorías que el demandante propone comparar se encuentran en distinta situación de hecho. A la luz de la jurisprudencia citada en el punto 2.2.2.1.
El siguiente cuadro ilustra la diferencia en el tipo de relación que existe entre cada categoría y la Caja. Para efectos de claridad, la comparación es solo entre oficiales y suboficiales(31):
Número de afiliados oficiales 14.082
Número de afiliados suboficiales 31.921
Valor subsidio oficiales en smmlv 121
Sueldo mensual suboficial en smmlv 49
Sueldo mensual promedio oficiales ($) 1.359.044
Sueldo mensual promedio suboficial ($) 865.306
Diferencia 493.738
Valor futuro de la diferencia a 14 años (tiempo que el oficial permanece cotizando con el sueldo de la categoría) 1.450.204 Rentabilidad del portafolio: 8%
Valor agregado generado por el mayor sueldo de los oficiales, frente a los suboficiales (en número de veces) 1,68
Equivalente en mayores veces de subsidio 82
Subsidio oficiales en smmlv= subsidio suboficiales + valor agregado generado por su mayor sueldo. 131
a) Al tener mayor sueldo, aunque las cesantías y los ahorros sean el mismo porcentaje en ambos casos (oficiales y suboficiales), cada oficial ayuda a generar mayores utilidades en pesos para la caja, con las cuales se provisiona el pago de subsidios.
b) El mayor valor agregado de los oficiales equivale a tener derecho a un subsidio equivalente 131 smmlv. Como actualmente es de solo 121 smmlv, esto significa que los oficiales están subvencionado con parte del valor agregado que generan, a las otras categorías, en la cuantía de 10 smmlv.
Para la Corte, al estar las tres categorías a las que se refiere la disposición demandada en una situación fáctica distinta, “estaríamos en ausencia de la primera condición exigida por la jurisprudencia constitucional para la vulneración del derecho a la igualdad, esto es: la igualdad de los supuestos de hecho en los cuales se deben encontrar, tanto quien alega la vulneración del derecho, como sus referentes. Se entiende así mismo, de manera lógica, que el trato desigual en situaciones fácticas distintas no es violatorio del derecho a la igualdad”(32).
La norma demanda, entonces, será declarada exequible por el cargo relacionado con la presunta vulneración del artículo 13 de la Carta, en la medida en que, al ser la situación de hecho de los grupos comparados distinta, y tratarse de un subsidio prestacional y no asistencial, no puede hablarse de su violación.
4.1. El régimen de subsidios que aquí se analiza responde a necesidades y propósitos constitucionalmente importantes, pero no iguales a los que inspiran el régimen del subsidio familiar de vivienda. Este tiene un fundamento solidario, en procura de la igualdad social; aquel es un componente del régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública, y responde por tanto, a la estructura y coherencia interna de este.
4.2. En principio, una diferencia de trato no es en sí misma inconstitucional. En cada caso concreto, debe revisarse su conformidad constitucional.
Salvamento de voto de la magistrada María Victoria Calle Correa a la Sentencia C-057 de 2010
De haberse empleado correctamente el juicio de razonabilidad se tendría que el medio empleado la entrega de un subsidio mayor a quien tiene rango y sueldo superiores y que aspira a una vivienda acorde con su estatus social no responde de manera adecuada a un fin constitucionalmente importante dentro de un Estado Social de Derecho: garantizar el acceso al derecho a la vivienda a la población de menores recursos.
De acuerdo con la posición mayoritaria, el argumento más fuerte para mostrar que la diferencia está justificada se hace utilizando las cifras aportadas por la Caja, según las cuales quienes hacen los aportes mayores subsidian a los demás. Pero eso no parece ser cierto si se examina el universo total de aportes al fondo. Se dice que universo de posibles beneficiarios es de 215.000 personas, de las cuales 14.082 son oficiales, 31.921 suboficiales y más de 150.000 son soldados. Según las cifras presentadas, los oficiales subsidian parcialmente a los suboficiales. Lo cierto es que así ese universo aporte una cifra inferior individualmente el volumen total de aportes del grupo de menores ingresos es casi tres veces mayor al que aportan los de mayores ingresos. La siguiente tabla ilustra esto:
# de aportantes Salario aprox. Valor aportado al fondo (3% del valor de la nómina)
151.000 soldados $ 400.000 $1.812 millones de pesos
32.000 suboficiales $ 800.000 $ 768 millones de pesos
14.000 oficiales $1.200.000 $ 504 millones de pesos
Dado que el subsidio de vivienda es en esencia “un aporte estatal” que promueve la adquisición de vivienda para los sectores más vulnerables de la población, no resulta armónico con la Carta y con el principio de solidaridad, que el fondo termine privilegiando a quienes mayores ingresos reciben y tienen mayores posibilidades de acceso a crédito. En el caso de la Caja Promotora de Vivienda Militar, el aporte estatal es del 3% de la nómina anual del personal vinculado al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional. Por ello, el criterio jerárquico no es un criterio válido o relevante desde el punto de vista constitucional dentro de un Estado Social de Derecho.
(8) C-1031 de 2002.
(9) C-913 de 2004.
(10) C-1115 de 2004.
(11) C-264 de 2008.
(12) C-1188 de 2008.
(14) Artículos 217 y 218 de la Constitución Política.
(15) T-175 de 2008.
(16) T-831 de 2004.
(17) T-791 de 2004.
(18) T-585 de 2006.
(19) T-040 de 2007.
(20) Ley 973 de 2005: ART. 8º—El artículo 13 del Decreto-ley 353 de 1994, quedará así:
(21) Según el Acuerdo 8 de 1995, que obra en el expediente, la junta de la caja decidió que la cuantía de subsidio para oficiales sería de 121 salarios mínimos legales vigentes; para suboficiales y personal ejecutivo de la Policía Nacional, sería de 49 salarios mínimos legales vigentes, y para agentes, de 41 salarios mínimos legales vigentes. No obra en el expediente prueba del acto de la Junta en que se determinó la cuantía para los soldados profesionales, pero tanto la demanda como todos los intervinientes, dice que está fijada en 23 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(22) T-530 de 2002.
(23) T-119 de 2001.
(24) T-540 de 2000.
(25) T-117 de 2003. En el mismo sentido, C-1110 de 2001.
(26) Decreto 1790 de 2000, Ley 1104 de 2006, Ley 180 de 1995.
(27) Decreto 1790 de 2000, modificado parcialmente por la Ley 1104 de 2006, artículos 11 y siguiente.
(28) Para el caso de la Policía, las normas pertinentes están contenidas en el Decreto 1791 de 2000.
(29) Folio 36.
(30) Folio 70. Consideraciones similares se encuentran en el texto presentado por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía
(31) Información aportada por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Folio 36
(32) T-587 de 2006.