Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/1393
Timestamp: 2020-08-14 10:32:21+00:00
Document Index: 62531216

Matched Legal Cases: ["l'article 11", "l'article 11", "l'article 15", "l'article 15", "l'article 17", 'arrêt ']

Séance en hémicycle du 1er février 2011 à 22h20 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 1er février 2011 à 22h20
Nomination des membres de la mission commune d'information relative à pôle emploi
La séance, suspendue à vingt heures vingt, est reprise à vingt-deux heures vingt, sous la présidence de M. Bernard Frimat.
Mes chers collègues, je rappelle que les groupes ont présenté leurs candidatures pour la mission commune d’information relative à Pôle emploi.
En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame : M. Jean-Paul Alduy, Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Etienne Antoinette, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Gérard César, Jean-Claude Danglot, Serge Dassault, Mmes Annie David, Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Colette Giudicelli, M. Alain Gournac, Mme Annie Jarraud-Vergnolle, MM. Claude Jeannerot, Ronan Kerdraon, Mme Valérie Létard, M. Jean-Louis Masson, Mmes Mireille Oudit, Jacqueline Panis, MM. Jean-Pierre Plancade, André Reichardt, Charles Revet, Jean-Marie Vanlerenberghe et Jean-Pierre Vial membres de la mission commune d’information relative à Pôle emploi.
Nous reprenons la discussion en deuxième lecture du projet de loi organique, modifié par l'Assemblée nationale, relatif au Défenseur des droits.
Dans la discussion des articles, nous poursuivons l’examen de l’article 11 A.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 145 qui, présenté par le Gouvernement, a reçu un avis favorable de la commission.
Mes chers collègues, cet amendement n° 145 est, à nos yeux, extrêmement fâcheux.
Comme la suspension nous a peut-être fait quelque peu perdre le fil de notre discussion, je rappelle que la commission des lois avait unanimement adopté la position suivante : les adjoints sont nommés par le Premier ministre après un avis simple des commissions parlementaires compétentes - nous aurions, pour notre part, préféré une majorité des trois cinquièmes !
M.Gélard s’est tardivement rendu compte que cette disposition posait un grave problème constitutionnel ; comme il est expert en droit public, il est très étonnant qu’il ait pu laisser la commission voter un tel dispositif sans faire la moindre observation. Je reconnais que M. Hyest a formulé une légère interrogation…
Une interrogation oui, mais pas « légère » !
… mais il ne s’est pas insurgé – il ne le fait d’ailleurs jamais ! – devant le vote unanime de la commission.
À toutes fins utiles, les articles 2 et 3 du projet de loi organique prévoient la même immunité pour le Défenseur des droits et pour les adjoints. Et, pourtant, que de fois ne nous a-t-on répété qu’il y avait un gouffre, un précipice, entre le Défenseur des droits, qui serait une grande autorité constitutionnelle monopolistique – lui seul pourra décider, répondre aux courriers, communiquer et faire appliquer le droit – et ses pauvres adjoints, qui ne seraient que des collaborateurs de second ordre sans pouvoirs, bref, des sous-fifres !
Alors que la commission des lois avait unanimement estimé qu’il serait intéressant que la nomination des adjoints donnât lieu à quelque procédure, on nous dit tout d’un coup qu’il faut au contraire la renvoyer dans les ténèbres…
J’ai écouté les propos de MM. Portelli, Cointat et Maurey ainsi que de Mme Gourault : je vois là une majorité plurielle qui pourrait, me semble-t-il, soutenir cette idée, somme toute bénigne, selon laquelle il faut doter les adjoints d’un statut minimal.
Mes chers collègues, j’espère que le vote de cet amendement montrera que mon argumentation vous aura convaincus.
Vous ne serez pas étonnés de constater que mon explication de vote ira dans le même sens que celle de Jean-Pierre Sueur.
Monsieur le garde des sceaux, vous ne cessez de nous répéter depuis le début de notre débat, ce qui devient pesant à la longue, que la Constitution a été réformée, qu’elle s’impose à nous, que nous n’y pouvons rien et qu’il en va ainsi. Mais arrêtez donc de vous cacher derrière cet argument !
Si nous avons aujourd'hui un débat, c’est bien que, justement, la Constitution n’épuise pas toute la question, qu’il y a encore un champ de discussion ouvert au législateur – je pense notamment à la question du périmètre ou à celle des adjoints.
Je voudrais reprendre, en l’approfondissant, un point que vient d’aborder Jean-Pierre Sueur.
Comment pouvez-vous, monsieur le garde des sceaux, soutenir que les adjoints n’ont aucune existence propre, qu’ils sont des sous-fifres, ou, à tout le moins, des subordonnés, des collaborateurs, alors que l’article 2, dans lequel l’immunité du Défenseur des droits est étendue aux adjoints, a été adopté, y compris par des membres de la commission des lois ?
Pour ma part, je n’y comprends plus rien ! Si l’adjoint n’a pas d’existence propre, pourquoi lui conférer une immunité spécifique ? Il y a là une contradiction extraordinaire, et il serait nécessaire que vous creviez cet abcès.
Ensuite, que se passera-t-il si l’adjoint émet une opinion différente de celle du Défenseur ou s’il commet un acte qui ne soit pas exactement en conformité avec la philosophie de ce dernier ? Rien, puisqu’il bénéficie de l’immunité ! Le Défenseur des droits sera obligé de constater l’existence de l’adjoint, qui plus est un adjoint puissamment protégé par cette immunité.
Jusqu’à présent, tous vos propos vont exactement à l’opposé de ce raisonnement. Sur ce point, il me semble que vous avez tort et que nous avons raison.
En conséquence, l'amendement n° 61 n'a plus d'objet.
Je mets aux voix l'amendement n° 116.
Je mets aux voix l'amendement n° 146.
Je mets aux voix l'article 11 A, modifié.
L'article 11 A est adopté.
Le Défenseur des droits peut convoquer une réunion conjointe de plusieurs collèges et de ses adjoints, afin de la consulter sur les réclamations ou les questions qui intéressent plusieurs de ses domaines de compétence, ou qui présentent une difficulté particulière.
L'amendement n° 119, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
C’était en effet de la coordination.
Je mets aux voix l'article 11 B.
- un sénateur et une personnalité qualifiée désignés par le Président du Sénat ;
- un député et une personnalité qualifiée désignés par le Président de l’Assemblée nationale ;
- une personnalité qualifiée désignée par le Président du Conseil économique, social et environnemental ;
- un membre ou ancien membre du Conseil d’État désigné par le vice-président du Conseil d’État ;
- un membre ou ancien membre de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour ;
- un membre ou ancien membre de la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes.
L'amendement n° 32 est présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° 127 rectifié est présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l’amendement n° 32.
Cet article traite de la composition des différents collèges qui assisteront le Défenseur des droits, à commencer par celui qui sera compétent dans les domaines relevant jusqu’à présent de la CNDS.
Lors de l’examen de l’article 4, nous avons expliqué qu’il était important, à nos yeux, de maintenir la CNDS ; malheureusement, nous n’avons pas été entendus. Nous avons également démontré, à propos de l’article 11 A, que le rôle de l’adjoint, vice-président du collège, ne serait guère déterminant.
Nous sommes donc tout à fait cohérents lorsque nous demandons la suppression de ce collège, dont la création entérine la disparition de la CNDS.
Comme nous l’indiquons depuis le début de ce débat, il est paradoxal qu’une réforme présentée comme apportant une amélioration en termes de protection des droits et des libertés suscite le scepticisme, voire la crainte d’une régression en matière de préservation des droits fondamentaux. Nous l’avons dit à maintes reprises, le Gouvernement utilise cette réforme pour supprimer les autorités indépendantes qui dérangent.
La perte d’indépendance des autorités absorbées sera manifeste, de même que la dégradation de leur visibilité et de leur notoriété, à l’égard tant de leurs partenaires européens, voire mondiaux, que des réclamants. En effet, la CNDS, la Défenseure des enfants et la HALDE ont souligné que leur intégration dans une grande structure contrarierait les efforts qu’elles ont déployés ces dernières années pour mieux faire connaître leur rôle et leur mission auprès du public, d’une part, et pour participer à des travaux de réflexion et d’harmonisation avec leurs homologues européens, voire extra-européens, d’autre part.
Nous doutons que la création d’un Défenseur des droits aux compétences larges puisse conduire à rendre un meilleur service aux usagers. Nous craignons fort que cela n’entraîne un considérable alourdissement de la bureaucratie et de la procédure, ainsi qu’une dilution du savoir-faire et des compétences.
La suppression de la Commission nationale de déontologie de la sécurité mérite une attention particulière. Depuis sa création, cette dernière, en raison des fonctions qu’elle exerce, est une institution qui dérange. Son existence gêne un certain nombre d’autorités, qui souhaitent aujourd’hui sa suppression.
L’article 11 détermine la composition et les modalités d’intervention d’un des collèges destinés à assister le Défenseur des droits, en l’occurrence dans le domaine de la déontologie de la sécurité. Nul n’est dupe : ce faisant, il organise l’intégration des missions de la CNDS dans celles du Défenseur des droits, ce que nous refusons. Nous continuons de considérer que cette intégration constitue un recul en matière de protection des droits de nos concitoyens, surtout au regard de la politique du chiffre actuellement appliquée dans le domaine de la sécurité.
Les avis et les recommandations de la CNDS ont permis aux responsables politiques et à l’opinion de prendre davantage conscience de dérives préoccupantes en matière par exemple de gardes à vue, d’interpellations, d’usage d’armes comme le flash-ball ou le Taser. C’est bien sa spécialisation qui a permis à la CNDS d’apprécier avec précision des situations concrètes.
En outre, le contrôle de la déontologie, ce n’est pas de la médiation. Encore une fois, la confusion de pouvoirs de médiation, de défense des droits et de contrôle d’autorités publiques entre les mains d’une même personne entraînera la création d’une énorme machine bureaucratique, qui ne pourra nullement assumer les missions d’investigation confiées jusqu’à présent à la CNDS.
Les machines bureaucratiques, vous connaissez !
La parole est à M. Jacques Mézard, pour présenter l’amendement n° 127 rectifié.
Nous demandons nous aussi la suppression de l’article 11. Je fais miennes les observations formulées par M. Sueur : tout au long des débats, y compris en première lecture, nous avons très clairement exprimé notre attachement au maintien de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, qui accomplit, dans des conditions particulièrement difficiles, un travail exceptionnel, comme l’atteste son rapport pour 2009.
Un travail exceptionnel, certes, mais qui est demeuré sans suites !
Comme je l’indiquais tout à l’heure, l’action de la CNDS ne se limite pas à un simple travail de médiation ; cette instance exerce aussi une fonction de contrôle et a la faculté d’effectuer des visites inopinées dans un certain nombre de services, ce qui déplaît fortement, il faut bien le dire, aux autorités compétentes.
Pour notre part, nous considérons qu’on peut distinguer deux sortes d’autorités administratives indépendantes : celles dont le regroupement avec le Défenseur des droits est justifié, à savoir la HALDE et le Défenseur des enfants, et celles qui ont une mission particulière, notamment en matière de contrôle, à savoir le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et la Commission nationale de déontologie de la sécurité, dont le maintien se justifie pleinement.
J’ai du mal à comprendre ces trois amendements : dans la mesure où le Sénat vient de décider que les compétences de la CNDS seront désormais exercées par le Défenseur des droits, la création d’un collège chargé d’assister celui-ci dans l’exercice de ces compétences relève de la simple logique. Elle constitue un gage de démocratie et d’ouverture.
Je ne comprends pas davantage en quoi ces amendements seraient des amendements de coordination.
Il aurait fallu les retirer !
En effet ! En vérité, ces trois amendements ne sont pas cohérents. C’est la raison pour laquelle la commission émet un avis défavorable.
J’avoue être moi aussi quelque peu étonné par ces trois amendements tendant à supprimer l’un des collèges chargés d’assister le Défenseur des droits, collèges dont on nous a vanté l’importance depuis le début de l’examen de ce projet de loi organique…
À condition qu’ils aient du pouvoir !
Monsieur Sueur, après vous être fait le chantre des collèges tout l’après-midi, vous demandez subitement leur suppression ! Votre position manque de clarté !
Nous n’aimons pas les figurants !
La Constitution dispose que le Défenseur des droits peut être assisté d’un ou de plusieurs collèges. Leur création n’est pas obligatoire, mais pour notre part nous y sommes favorables.
Cette discussion est intéressante dans la mesure où elle permet de clarifier les positions, en distinguant entre ceux qui veulent que le Défenseur des droits agisse non pas seul, mais après avoir pris, chaque fois que cela sera nécessaire, l’avis des collèges, et les autres.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 32, 62 et 127 rectifié.
L'amendement n° 63, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Lorsqu'il intervient en matière de déontologie de la sécurité, le Défenseur des droits consulte un collège qu'il préside et qui comprend, outre son adjoint, vice-président :
- un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour ;
- un conseiller maître désigné par le premier président de la Cour des comptes ;
Nous comprenons fort bien que notre position dérange certains, mais, fidèles à notre logique, nous continuerons à la défendre avec obstination.
Cet amendement de repli vise à rétablir la rédaction adoptée en première lecture par le Sénat, qui était perfectible mais augurait mieux, à notre sens, de la nature et du rôle des collèges. En revanche, la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale relève de conceptions tout à fait contraires aux nôtres.
Vous-même, monsieur le garde des sceaux, avez clairement exposé que les adjoints n’ont pas d’existence constitutionnelle et ne seront que des collaborateurs du Défenseur des droits. Cette position n’était pas, initialement, celle de la commission des lois, mais cette dernière s’y est finalement ralliée, ainsi qu’une grande partie de la majorité. Vous avez considéré que rendre l’intervention des adjoints contraignante pour le Défenseur des droits risquerait de dénaturer la nouvelle autorité et ne correspondait pas à la volonté du constituant.
Ce dernier point nous semble douteux, car si le constituant a certes créé un Défenseur des droits, notre groupe considère que la réflexion n’a pas été menée jusqu’à son terme : le constituant n’avait pas tout prévu en matière d’intégration des autorités existantes au sein du Défenseur des droits, et le législateur a donc toute latitude pour intervenir.
À l’évidence, vous redoutez la collégialité et la pluridisciplinarité, qui sont pourtant, d’une manière générale, hautement souhaitables en démocratie. Elles seraient gages de la compétence et de l’impartialité du Défenseur des droits. Pour notre part, nous proposons notamment de rétablir la cooptation par les autres membres du collège de cinq personnalités qualifiées, afin précisément de favoriser la collégialité et de faire en sorte que la nouvelle instance soit la moins dépendante possible.
Même si nous sommes contraints d’user de divers biais, notre objectif reste le même : rendre le Défenseur des enfants moins dépendant.
L'amendement n° 147, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Cet amendement a pour objet de rendre la consultation du collège facultative, et non systématique.
Bien sûr ! On se gardera de consulter les figurants sur les sujets sensibles !
Monsieur le président, puis-je poursuivre ou dois-je laisser la parole à M. Sueur ?
Monsieur le ministre, vous seul avez la parole ! Ne vous laissez pas interrompre.
Je rappelle que le troisième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution dispose que la loi organique détermine les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions. Or si l’on écrit dans la loi organique qu’il « consulte » le collège, cela signifie que toutes ses attributions sont concernées, ce qui est contraire à la lettre même du troisième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution. Je ne suis que le notaire de la Constitution, …
M. Guy Fischer. Allons !
… dont les termes sont clairs : le Gouvernement est tenu par la lettre du texte constitutionnel que le Parlement réuni en Congrès a voté.
L'amendement n° 33, présenté par M. Michel, est ainsi libellé :
L'amendement n° 64, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Si je comprends bien, chers collègues de la majorité, les éminents juristes de la commission des lois avaient tout faux… En effet, celle-ci a opéré ce matin un virage à 180° et adopté une position contraire à celle qui avait été la sienne lors de sa précédente réunion et qu’elle avait alors jugée conforme à la Constitution.
Le Sénat avait adopté en première lecture des amendements tendant à ce que cinq personnalités qualifiées soient désignées pour siéger au sein du collège par les membres de celui-ci, tandis que le texte de la commission prévoyait qu’elles le seraient par le Défenseur des droits, ce qui mettait évidemment en question leur indépendance. La commission avait alors émis un avis favorable sur nos amendements : nous ne pouvons que regretter que ce qui était vrai hier ne le soit plus aujourd’hui…
Si la CNDS a pu s’assurer une certaine autonomie, cela est précisément dû à la pluralité du collège : ce n’est pas un homme seul, désigné par l’exécutif, qui prend les décisions. Cette pluralité a fait la preuve de son efficacité. Or, en l’état actuel du texte, le Défenseur des droits statuera sur toutes les questions, puisqu’il ne sera même pas obligé de consulter les collèges.
L’Assemblée nationale a purement et simplement supprimé ces cinq personnalités qualifiées en même temps qu’elle réduisait considérablement le nombre des membres du collège, remettant ainsi en cause sa pluralité.
Dans cet hémicycle, nous nous sommes suffisamment souvent affirmés partisans de la collégialité dans la prise de décisions pour qu’il apparaisse logique que nous réintroduisions ces cinq personnalités qualifiées dans la composition du collège.
Le texte de la commission constitue une base de réflexion, qui permet à chacun de prendre position et de déposer des amendements.
Ce matin, madame Borvo Cohen-Seat, nous avons certes accepté quelques amendements du Gouvernement, mais nous en avons repoussé d’autres et nous avons approuvé certains amendements de l’opposition. Par conséquent, il ne faut pas nous faire de procès d’intention ! Élaborer un texte en commission permet – théoriquement ! – de limiter le nombre d’amendements déposés et la longueur des débats, mais si ce texte était intangible tenir une séance publique serait inutile ! Ne préjugez pas de la position de la commission sur certains amendements du Gouvernement, ma chère collègue !
L'amendement n° 148, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
La commission a bien le droit de s’opposer à un amendement du Gouvernement : cela fait partie du dialogue entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, et il n’y a pas lieu de s’en étonner.
La commission a bien compris que si elle faisait obligation au Défenseur des droits de consulter le collège, il fallait prévoir une procédure pour qu’il ne soit pas contraint par cette consultation. Dans cet esprit, la commission a choisi de permettre au Défenseur des droits de demander une deuxième délibération et éventuellement de s’écarter de l’avis émis par le collège, à la condition d’indiquer les motifs qui l’y conduisent.
Je ferai à la commission une réponse en droit et une réponse en fait.
En droit, je m’en tiens à une lecture stricte de l’article 71-1 de la Constitution : seul le Défenseur des droits est institué autorité constitutionnelle, les collèges n’ayant pas, aux termes du troisième alinéa de cet article, d’existence obligatoire. En effet, la Constitution dispose que le Défenseur des droits « peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions ». Il n’y a donc pas d’automaticité.
En ce qui concerne ma réponse en fait, je ferai observer à M. le rapporteur que certaines autorités administratives indépendantes actuelles fonctionnent sans collège. Je pense en particulier au Défenseur des enfants, dont l’action semble jugée positivement sur toutes les travées de cet hémicycle.
D’autres autorités administratives indépendantes, notamment la HALDE, fonctionnent certes avec un collège, mais la majorité des affaires ne sont pas soumises à celui-ci ; sinon, on aboutirait à un blocage complet de l’institution. Il en ira de même demain pour le collège qui traitera des affaires relevant jusqu’à présent de la HALDE : il ne pourra suivre les dizaines de milliers de réclamations déposées chaque année, surtout si une seconde délibération peut éventuellement être demandée.
Il faut donc à mon sens laisser un peu de souplesse en permettant au Défenseur des droits de ne pas soumettre toutes les affaires au collège. Il ne faut pas confondre « domaine d’attributions » et « attributions » : ce sont deux choses bien différentes.
Cette intervention vaut défense des amendements analogues que le Gouvernement a déposés aux deux articles suivants.
L'amendement n° 66, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
qu'après lui avoir exposé ses motifs
On peut faire une interprétation de la Constitution différente de celle du Gouvernement. Nous verrons quelle sera la position du Conseil constitutionnel.
Oui, puisque c’est une loi organique.
Les domaines d’intervention du Défenseur des enfants ne sont pas du tout les mêmes, bien entendu, que ceux de la CNDS. Sans trop solliciter le texte de l’article 71-1 de la Constitution, on peut l’interpréter comme signifiant que le Défenseur des droits se fera ou non assister d’un collège en fonction des domaines d’intervention. Ainsi, s’agissant des affaires relevant actuellement de la CNDS, le collège compétent sera composé d’experts du fonctionnement de la police et de la justice. Recourir à l’expertise et à la collégialité sera beaucoup plus efficace et nécessaire dans certains cas que dans d’autres.
Votre interprétation très littérale de la Constitution, monsieur le ministre, qui aboutit à faire dépendre la consultation du collège de la seule volonté du Défenseur des droits, n’est pas forcément la bonne. Je persiste à penser que, dans les domaines où une expertise et des investigations sont requises, la collégialité est nécessaire. Comment le Défenseur des droits, personnage omnipotent, va-t-il décider de prendre ou non l’avis d’un collège ? Il serait inadmissible qu’il tranche seul les affaires qui lui seront soumises, en s’appuyant uniquement sur son administration ! L’avis du collège compétent doit être déterminant dans certains domaines de compétence.
L'amendement n° 34 rectifié, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Les choses sont très claires : les adjoints n’ont pas de pouvoir ; les collèges sont constitués de figurants ; le Défenseur des droits ne sera nullement tenu de les consulter, pourra se dispenser de prendre leur avis sur les questions sensibles et n’aura pas, en cas de désaccord, à justifier ni même à expliquer sa position.
Bref, nous sommes dans un théâtre d’ombres, avec des personnages en quête non pas d’auteur, mais d’un rôle… Cela me fait penser à un film récent, Potiche, qui développe à cet égard un point de vue très intéressant.
En particulier, l’adjoint est censé présider le collège, mais si le Défenseur des droits assiste à la réunion, il perd son droit de vote et devient le muet du sérail. Cet amendement vise donc à lui rendre sa voix. Il est contraire à la Constitution, nous objecte-t-on, que l’adjoint puisse voter ; sans doute est-il également contraire aux principes les plus sacrés de la République qu’il parle, qu’il envoie des courriers, qu’il prenne des initiatives…
Arrêtez ! Il peut parler !
Certes, mais sa parole risque de n’avoir qu’une portée limitée. En tout cas, il ne pourra pas voter. Une telle organisation relève d’une conception que nous ne partageons pas.
La nouvelle rédaction retenue par la commission comporte quelques aménagements par rapport au texte qu’elle avait élaboré en première lecture et que l’amendement n° 63 vise à rétablir.
Tout d’abord, l’effectif du collège a été limité à neuf personnes ayant une voie délibérative, contre quatorze en première lecture.
Ensuite, il a été prévu que l’adjoint ne vote pas quand le Défenseur des droits préside la réunion.
En outre, cette rédaction reprend, pour le Défenseur des droits, la possibilité de demander une seconde délibération et la nécessité d’exposer ses motifs quand il ne suivra pas l’avis du collège.
Ce dispositif paraît équilibré, c'est la raison pour laquelle j’émets un avis défavorable sur cet amendement.
L’amendement n° 147 du Gouvernement, que M. le garde des sceaux a défendu avec éloquence, tend à rendre facultative la consultation du collège chargé d’assister le Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité.
Une consultation systématique, telle que la prévoyait le projet de loi initial, approuvé par le Conseil d’État, nous paraît souhaitable afin d’assurer un examen collégial.
Il va de soi que le Défenseur des droits pourra aménager cette consultation, notamment dans le règlement intérieur ou dans le code de déontologie, et que le collège n’aura pas à se prononcer sur le détail de toutes les saisines qui présenteraient un caractère répétitif ou simple.
La collégialité est aussi la garantie que les réclamations ne seront pas simplement traitées par des services, dans une relative opacité. Il convient de protéger l’institution et d’éviter la création d’une nouvelle bureaucratie.
Je rappelle, à cet instant, les termes du troisième alinéa de l’article 71-1 de la Constitution : « La loi organique définit les attributions et modalités d’intervention du Défenseur des droits. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions. » Or le Médiateur de la République n’est pas assisté par un collège, et l’on ne peut donc généraliser la consultation d’un collège à l’ensemble des fonctions du Défenseur des droits.
C'est la raison pour laquelle, monsieur le garde des sceaux, je suis au regret d’émettre un avis défavorable sur l’amendement n° 147.
En ce qui concerne l’amendement n° 64, afin de tenir compte des choix exprimés par l’Assemblée nationale, la commission a préféré réduire l’effectif du collège.
En outre, une désignation des membres par des personnalités extérieures paraît préférable à une forme de cooptation.
Je suis également obligé, monsieur le garde des sceaux, de donner un avis défavorable à l’amendement n° 148.
Le texte adopté par la commission des lois donne au Défenseur des droits le dernier mot. Il lui appartiendra de suivre ou non l’avis du collège. Il pourra demander une seconde délibération. S’il s’écarte de l’avis exprimé par le collège, il devra indiquer ses motifs.
Il s’agit de règles de parfaite transparence, le Défenseur des droits gardant toute capacité de décision. C’est pourquoi la commission est défavorable à cet amendement.
En ce qui concerne l’amendement n° 66, les collèges étant chargés d’assister le Défenseur des droits, il ne serait pas conforme à la Constitution de prévoir que ce dernier ne pourra s’écarter de l’avis émis par le collège. C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
S’agissant enfin de l’amendement n° 34 rectifié, j’ai souhaité prévoir que l’adjoint ne prendrait pas part au vote lors des réunions présidées par le Défenseur des droits pour deux raisons : d’une part, pour éviter le risque de positions discordantes entre l’adjoint et le Défenseur des droits, car le premier représente le second ; d’autre part, pour ne pas donner un poids trop important au Défenseur des droits au sein du collège – dans la mesure où l’adjoint est son porte-parole, le Défenseur disposerait en fait de deux voix –, car la pluralité des opinions doit pouvoir s’exprimer.
N’oublions pas que, contrairement aux adjoints, les autres membres des collèges ne seront pas des permanents de l’institution.
Ils le deviendront rapidement !
Les personnalités extérieures n’ont pas les mêmes missions que les adjoints, et elles ne consacreront pas tout leur temps à l’institution. Par conséquent, il s’agit de deux catégories différentes, et le Défenseur des droits ne doit pas être surreprésenté au sein des collèges, car cela risquerait de fausser les délibérations. C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
Je partage l’avis défavorable de la commission sur l’amendement n° 63.
En donnant l’avis de la commission sur l’amendement n° 147, M. le rapporteur a dit, si j’ai bien compris, que « consulte » voulait dire « peut consulter ».
Une telle interprétation modifie le sens de la disposition prévue par la commission !
Pour le rapporteur, « consulte » signifie « peut consulter »…
Dans ces conditions, je comprends votre logique, monsieur le rapporteur, quand vous indiquez que le règlement intérieur ou le code de déontologie pourra aménager la consultation du collège et déterminer selon quels critères une affaire lui sera ou non soumise. Cela pourrait en effet permettre d’éviter le blocage de l’institution. Il appartiendra naturellement à l’Assemblée nationale d’abord, à la commission mixte paritaire ensuite, au Conseil constitutionnel enfin, d’apprécier.
Il n’y aura peut-être pas de CMP !
En tout cas, puisqu’il s’agit d’un projet de loi organique, le Conseil constitutionnel se prononcera forcément. C’est aussi à son adresse que nous nous exprimons sur ce sujet.
En tout état de cause, je maintiens l’amendement n° 147, mais je note avec intérêt les ouvertures faites par M. le rapporteur.
Enfin, le Gouvernement partage l’avis défavorable de la commission sur les amendements n° 64, 66 et 34 rectifié.
Je mets aux voix l'amendement n° 148.
- deux personnalités qualifiées désignées par le Président du Sénat ;
- deux personnalités qualifiées désignées par le Président de l’Assemblée nationale ;
- un membre ou ancien membre de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour.
L'amendement n° 7 est présenté par MM. Portelli et du Luart et Mmes Férat, Garriaud-Maylam, G. Gautier et Gourault.
L'amendement n° 35 est présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° 70 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.
Non, monsieur le rapporteur, un amendement de suppression ne peut pas tomber. Il peut en revanche être retiré…
La parole est à M. Hugues Portelli, pour présenter l’amendement n° 7.
L’amendement n° 7 est retiré.
La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l’amendement n° 35.
Faut-il y insister ? Nous souhaitons le maintien du Défenseur des enfants ! En conséquence, nous proposons la suppression de la consultation par le Défenseur des droits d’un collège compétent dans le domaine de la protection de l’enfance. Nous avons démontré que les collèges ne sauraient en aucun cas remplacer les autorités absorbées par le Défenseur des droits.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour présenter l’amendement n° 70.
L’article 12 révèle une des contradictions de ce texte, consistant à placer des missions différentes, exercées différemment, sous une seule et même autorité.
Le Sénat avait bien perçu cette contradiction en première lecture, puisqu’il avait maintenu la suppression de l’article 12, même après que le Gouvernement eut obtenu de la majorité qu’elle réintègre, par le biais d’une seconde délibération, les missions du Défenseur des enfants dans le champ du projet de loi. Le Sénat avait en effet souhaité confirmer une identification d’un Défenseur des enfants auprès du Défenseur des droits.
L’Assemblée nationale, en conformité avec la volonté du Gouvernement de refuser un statut spécifique au Défenseur des enfants, en a fait un adjoint du Défenseur des droits, un simple collaborateur de celui-ci, et a donc réinscrit dans le projet de loi la création d’un collège.
Or, aujourd’hui, la Défenseure des enfants n’est pas assistée d’un collège. Mme Versini soulève sur ce point un véritable problème, en soulignant que le dispositif prévu à l’article 12 ne permettra plus la réactivité immédiate ou dans un très court délai nécessaire pour répondre aux situations tragiques que vivent parfois des enfants. Elle rappelle qu’à l’heure actuelle les réclamations qu’elle reçoit font l’objet d’une évaluation pluridisciplinaire par un comité interne dans un délai maximal de deux jours, voire immédiatement en cas d’urgence.
Cet article remet donc en cause le cœur même du fonctionnement de cette institution, votre objectif étant de la faire disparaître. Nous persistons pour notre part à nous opposer à cette suppression.
L’argumentation est la même que pour l’article 11 : la commission émet un avis défavorable.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 35 et 70.
L'amendement n° 18 est présenté par M. Portelli.
L'amendement n° 149 est présenté par le Gouvernement.
La parole est à M. Hugues Portelli, pour présenter l’amendement n° 18.
Cet amendement vise à ce que la consultation du collège ne soit pas obligatoire, notamment lorsqu’une situation présente un caractère d’urgence.
La parole est à M. le ministre, pour présenter l'amendement n° 149.
Je l’ai défendu tout à l’heure, monsieur le président.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 18 et 149.
Le Conseil constitutionnel nous donnera raison !
L'amendement n° 65, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Nous souhaitons, au travers de cet amendement, intégrer dans la composition du collège trois personnalités qualifiées désignées par les membres du collège eux-mêmes. Nous avons bien conscience qu’une telle mesure ne saurait régler les problèmes soulevés par Mme Versini, mais elle permettrait néanmoins d’instaurer un peu plus de clarté dans le dispositif.
L'amendement n° 150, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Je l’ai déjà défendu.
L'amendement n° 67, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 67 ?
Je mets aux voix l'amendement n° 150.
L'amendement n° 36, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Je relève que la procédure de vote prévue est très détaillée.
Le Défenseur des droits, qui dispose d’une voix prépondérante, a des pouvoirs étendus, tandis que les adjoints ne peuvent rien. Sur ce point, il existe une divergence de fond entre nous : pour notre part, nous souhaitons que les adjoints aient un rôle spécifique et estimons que cela est conforme à l’article 71-1 de la Constitution.
M. le rapporteur, mettant moins l’accent sur l’aspect constitutionnel que sur des considérations pragmatiques, argue que si l’adjoint avait la possibilité de prendre part au vote lorsque le Défenseur des droits est présent, cela pourrait amener l’émergence d’un contre-pouvoir. Ainsi, émettre un vote différent serait affirmer un contre-pouvoir ? Dans cette assemblée, l’opposition exprime des opinions différentes de celles de la majorité, mais elle ne constitue pas pour autant un contre-pouvoir ! Accepter que l’adjoint puisse voter en même temps que le Défenseur des droits ne présente guère de risques…
- deux personnalités qualifiées désignées par le Président du Conseil économique, social et environnemental ;
- une personnalité qualifiée désignée par le vice-président du Conseil d’État ;
L'amendement n° 37 est présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
La parole est à M. Richard Yung, pour présenter l’amendement n° 37.
Nous avons déjà développé assez longuement les raisons pour lesquelles nous sommes contre la suppression de la HALDE, dont nous pensons qu’elle a fait un excellent travail au cours des cinq dernières années.
Par conséquent, nous proposons la suppression de l’article 12 bis, ayant pour objet de créer le collège qui assistera le Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations.
La parole est à M. Guy Fischer, pour présenter l'amendement n° 71.
La mise en place d’un collège en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité entérine la suppression de la HALDE, dont le champ d’intervention et les modalités d’action étaient spécifiques.
Comme vient de le rappeler M. Molinié, actuel président de la HALDE, cette institution récente a acquis une notoriété qui lui a permis de gagner une réelle visibilité. Si on la supprime pour diluer ses missions dans celles du Défenseur des droits, on perdra l’expérience, l’expertise et la capacité d’action acquises en seulement six années d’activité.
La HALDE, je le rappelle, a été saisie 42 000 fois : ce chiffre témoigne de la nécessité de l’existence d’une telle institution, surtout à une époque où la politique économique et sociale menée met toujours plus en cause l’égalité entre les citoyens et aggrave toutes les formes de discrimination.
La commission émet un avis défavorable, pour les mêmes raisons qu’aux articles 11 et 12.
Je mets aux voix les amendements identiques n° 37 et 71.
L'amendement n° 151, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
L'amendement n° 68, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Comme en matière de déontologie de la sécurité, il nous paraît essentiel de donner plus de légitimité au collège, notamment en élargissant sa composition.
C’est la raison pour laquelle nous proposons d’intégrer au collège trois personnalités qualifiées désignées par les membres du collège, afin de renforcer la pluralité de celui-ci et de lui garantir une certaine indépendance.
La commission émet un avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.
Je mets aux voix l'amendement n° 68.
L'amendement n° 152, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
L'amendement n° 69, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Je reprendrai les arguments que nous avons développés lors de l’examen de l’article 11 : nous voulons renforcer la légitimité des collèges, afin qu’ils ne soient pas de simples outils d’assistance. Malheureusement, je crains que cet amendement ne subisse le même sort que les précédents…
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 69 ?
Je mets aux voix l'amendement n° 152.
L'amendement n° 38, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Il s’agit, comme à l’article précédent, de permettre à l’adjoint de prendre part au vote quand le Défenseur des droits est présent.
L'amendement n° 39, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
L'article 13 fait coïncider le terme du mandat des adjoints avec celui du mandat du Défenseur des droits. Cela ne nous semble pas très judicieux, car dans toute institution, il faut une mémoire ! Si le Défenseur des droits et ses adjoints quittent en même temps leurs fonctions, cela représentera un lourd préjudice à cet égard.
Par conséquent, il nous semblerait nettement préférable que le mandat des adjoints puisse ne pas coïncider avec celui du Défenseur des droits.
L'amendement n° 120 rectifié, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
et celui du Défenseur des enfants
1° Après les mots
Celui des adjoints du Défenseur des droits
n'est pas renouvelable
L'amendement n° 128 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
III. - Alinéa 4, deuxième phrase
L'amendement n° 87 rectifié, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 39 ?
Cet amendement tend à maintenir la règle selon laquelle le mandat des adjoints du Défenseur des droits n’est pas renouvelable, mais à supprimer celle qui prévoit que le mandat des membres des collèges cesse avec celui du Défenseur des droits.
Il n’y aurait alors plus de règles précisant la durée du mandat des membres des collèges. Il nous semble préférable d’en rester à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale.
De surcroît, je ne vois pas pourquoi le mandat des adjoints ne pourrait pas, le cas échéant, être renouvelé, ce qui permettrait d’assurer une continuité lors du changement du Défenseur des droits. Cette réflexion vaut également pour les membres des collèges.
Je rejoins M. le rapporteur lorsqu’il préconise le maintien du premier alinéa de l’article 13 dans la rédaction issue des travaux de la commission. Les adjoints, qui sont nommés par le Premier ministre sur proposition du Défenseur des droits, doivent suivre celui-ci.
En revanche, je suis favorable à ce que le mandat des adjoints ne soit pas renouvelable. C’est d’ailleurs ce que prévoit la rédaction de la commission.
L'amendement n° 121, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
L'amendement n° 88, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Cet amendement vise à permettre aux personnes auxquelles le Défenseur des droits demandera des explications au titre de sa compétence en matière de droits de l’enfant de se faire assister par un conseil. Il s’inspire des recommandations de l’UNICEF et de la Défenseure des enfants.
La possibilité pour la personne entendue de se faire assister par un conseil paraît surtout importante en matière de discrimination et de déontologie de la sécurité, en raison des suites pénales que peuvent connaître les saisines.
Toutefois, une telle assistance pourrait être utile aussi en matière de droits de l’enfant.
L'amendement n° 129 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
aux 3° ou 4°
Du fait de l’adoption de l’amendement précédent, cet amendement n’a plus d’objet.
L'amendement n° 40, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
L'article 17 instaure un régime de communication des informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission par le Défenseur des droits, sur demande motivée de celui-ci.
Il s’agit d’un bon principe. Si l’on peut comprendre qu’il admette quelques dérogations lorsque le secret intéresse la défense nationale, la sûreté de l'État ou la politique extérieure, encore que cette dernière mention mériterait d’être précisée, il semble en revanche excessif de maintenir l'opposabilité du secret de l'enquête et de l'instruction.
Tout d’abord, par définition, les faits en question auront déjà été portés à la connaissance du Défenseur des droits.
En outre, il faut savoir qu’une dérogation au secret de l'enquête et de l'instruction a déjà été introduite lors de la première lecture, sur l'initiative du Sénat, lorsque le Défenseur des droits intervient au titre de sa compétence en matière de déontologie de la sécurité. On ne voit pas très bien ce qui justifie cette limitation, sauf à vouloir compliquer la tâche du Défenseur des droits…
L’équilibre auquel aboutit la rédaction que nous examinons en deuxième lecture résulte de la reprise des textes relatifs aux autorités fusionnées.
Est-il souhaitable que le secret de l’enquête et de l’instruction et les autres secrets, intéressant la défense nationale, la sûreté de l’État, puissent être opposés au Défenseur des droits ? Une exception est d’ores et déjà prévue : le secret de l’enquête et de l’instruction ne peut lui être opposé quand il intervient en matière de relations avec les services publics et de déontologie de la sécurité.
On peut, dès lors, s’interroger sur la nécessité de maintenir l’opposabilité du secret de l’enquête et de l’instruction quand le Défenseur des droits intervient en matière de lutte contre les discriminations ou de défense des droits de l’enfant.
En conséquence, je m’en remets à la sagesse du Sénat sur cet amendement. Je me rallierai sans difficulté à l’avis du Gouvernement.
Il convient d’examiner cet amendement à la lumière non seulement de l’article 17, mais aussi de l’article 19, qui dispose que « lorsque le Défenseur des droits est saisi, ou se saisit d'office, de faits donnant lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance ou pour lesquels une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires sont en cours, il doit recueillir l'accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République, selon le cas, pour la mise en œuvre des dispositions de l'article 15, à l'exception du dernier alinéa, des articles 17 et 18 ».
Dès lors que les dispositions de l’article 19 sont maintenues, je m’en remets moi aussi à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 40.
L'amendement n° 130 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
aux 1° ou 4°
Du fait de l’adoption de l’amendement précédent, cet amendement n'a plus d’objet.
L'amendement n° 41, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
L'article 17 bis accorde au Défenseur des droits un pouvoir de mise en demeure des personnes à l'égard desquelles il aura formulé une demande d'explications ou d'audition, en vertu de l'article 15, ou une demande de communication des informations et pièces qui peuvent lui être utiles, en vertu de l'article 17.
À l'Assemblée nationale, le rapporteur du texte a considéré qu'une demande d'audition ne pouvait être assimilée à une demande d'explications et que, dans ces conditions, une mise en demeure ne serait pas possible.
Afin de lever toute ambiguïté sur la portée de cette disposition, nous entendons préciser qu'une mise en demeure sera possible non seulement lorsque le Défenseur des droits aura souhaité demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui, mais aussi lorsqu'il aura voulu entendre toute personne dont le concours lui aura paru utile.
Apporter cette précision permettra, le cas échéant, de se référer aux travaux parlementaires si un problème de cette nature venait à se poser.
L’article 17 bis vise à donner au Défenseur des droits la possibilité de mettre en demeure de lui répondre les personnes auxquelles il aura demandé des explications ou des informations. Si la mise en demeure n’est pas suivie d’effet, il pourra saisir le juge des référés aux fins d’ordonner toute mesure que ce dernier jugera utile.
L’amendement n° 41 me semble soulever une fausse question. En effet, c’est bien pour demander les explications évoquées à l’article 15 que le Défenseur des droits pourra entendre toute personne dont le concours lui paraîtra utile. Dès lors, pourquoi ne pourrait-il pas mettre une telle personne en demeure de répondre à sa convocation ?
Je me rallierai à l’avis du Gouvernement.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Ce ralliement au Gouvernement est sans doute le fruit d’une vocation tardive, monsieur le rapporteur !
Les auteurs de l’amendement n° 41 posent une question intéressante, mais le texte de l’article 17 bis leur donne déjà satisfaction.
En conséquence, je leur suggère de retirer cet amendement.
L'amendement n° 42, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Cet amendement vise le cas particulier des ministres, qui a manifestement été exclu du dispositif de l’article 17 bis.
Nous demandons pour notre part que les ministres relèvent du droit commun. Il n’y a pas de raison qu’ils n’aient pas à répondre, comme tout un chacun, aux demandes d’explications et d’audition du Défenseur des droits, notamment quand ils ont été mis en demeure de le faire.
Si l’on veut progresser dans la transparence et la démocratie, il faut donner au Défenseur des droits les moyens d’exercer pleinement ses missions.
Les dispositions du dernier alinéa de l’article 15 ne sont pas suffisantes : les résultats des enquêtes demandées par les ministres aux corps de contrôle doivent être communiqués au Défenseur des droits, afin qu’il puisse se prononcer sur cette base. Sinon, il s’agit d’un système purement régalien, qui ne nous convient pas.
Cet amendement ne paraît pas utile, car l’Assemblée nationale a adopté une rédaction de l’article 15 prévoyant que, si le Défenseur des droits en fait la demande, les ministres devront donner instruction aux corps de contrôle d’accomplir des vérifications.
En conséquence, conférer au Défenseur des droits un pouvoir de mise en demeure à l’égard des ministres serait non seulement contraire à la Constitution, mais aussi inutile.
L’alinéa 5 de l’article 15 est ainsi libellé : « Si le Défenseur des droits en fait la demande, les ministres donnent instruction aux corps de contrôle d’accomplir, dans le cadre de leur compétence, toutes vérifications ou enquêtes. Ils l’informent des suites données à ces demandes. »
Cet alinéa représente déjà une avancée importante : le Conseil constitutionnel dira si cela constitue ou non une injonction du pouvoir législatif au pouvoir exécutif et s’il maintient sa jurisprudence traditionnelle en la matière…
Je suggère que l’on n’aille pas au-delà, et j’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.
Que se passera-t-il si un ministre ne répond pas à la demande formulée par le Défenseur des droits ? Nous serons devant un cas de non-droit.
Il est tenu de répondre !
Mais s’il ne le fait pas, que se passera-t-il ? Il n’y aura pas de mise en demeure, et il ne bougera pas !
Va-t-on l’envoyer devant le juge des référés ?
Il répond toujours !
Ah bon ? Vous nous l’apprenez, monsieur le ministre !
Je suis heureux de pouvoir vous apprendre quelque chose ce soir !
L'amendement n° 43, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
dans un délai de quarante-huit heures
L’article 17 bis accorde au Défenseur des droits le pouvoir de mettre en demeure les personnes à l’égard desquelles il aura formulé une demande en vertu de l’article 15 ou de l’article 17 du présent projet de loi organique. Il prévoit également de permettre, lorsque la mise en demeure n’aura pas été suivie d’effet, de saisir le sujet des référés.
Tout cela est très bien, mais nous proposons d’aller un peu plus loin, en prévoyant que le juge des référés devra se prononcer dans un délai de quarante-huit heures. En effet, nous le savons bien, certaines ordonnances de référé peuvent se faire attendre pendant un mois…
Cet amendement tend à prévoir que le juge des référés devra se prononcer dans un délai de quarante-huit heures lorsque le Défenseur des droits l’aura saisi d’une mise en demeure non suivie d’effet.
Cette précision peut paraître intéressante, mais il n’est pas certain qu’elle relève de la loi organique.
C’est la raison pour laquelle la commission se ralliera à l’avis du Gouvernement.
La disposition prévue par les auteurs de l’amendement n° 43 relève non pas du domaine de la loi organique, mais du domaine réglementaire. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable.
L'amendement n° 72, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Le défenseur des droits peut procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés relevant des personnes publiques ou privées mises en cause, dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage.
En cas d'opposition du responsable des locaux, le Défenseur des droits peut saisir le juge des référés d'une demande motivée afin qu'il autorise les vérifications sur place. Les vérifications s'effectuent alors sous l'autorité et le contrôle du juge qui les a autorisées. Celui-ci peut se rendre dans les locaux durant l'intervention. À tout moment, il peut décider l'arrêt ou la suspension des vérifications.
L’article 18 précise les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits pourra procéder à des vérifications sur place.
Le texte du Gouvernement prévoyait l’obligation de prévenir les responsables des locaux publics ou privés concernés, sauf impérieuse nécessité pouvant justifier une visite inopinée, avec recours possible devant le juge des libertés et de la détention.
Une telle disposition réduisait les pouvoirs d’enquête actuellement dévolus à la CNDS. Celle-ci bénéficie d’une liberté totale, puisqu’elle peut visiter ces lieux sans préavis. C’est d’ailleurs ce qui lui a permis de mener jusqu’ici un travail minutieux d’enquête et d’investigation.
Nous avions donc, en première lecture, défendu un amendement visant à supprimer cette obligation de prévenir les responsables des locaux concernés, que le Sénat avait adopté.
L’Assemblée nationale est revenue sur cette décision, et a adopté une disposition finalement analogue à celle qui figurait dans le projet de loi initial : le Défenseur des droits doit informer au préalable le responsable des locaux publics ou privés de son droit d’opposition. Elle a prévu un dispositif en cas d’urgence – par exemple s’il y a risque de destruction ou de dissimulation de documents –, mais sa mise en œuvre suppose, bien sûr, l’intervention du juge des libertés et de la détention.
Quoi qu’il en soit, il s’agit d’une remise en cause des visites inopinées, validée, hélas ! par la commission des lois du Sénat.
Nous proposons au Sénat d’adopter une nouvelle fois le présent amendement, comme il l’avait fait en première lecture.
L'amendement n° 8, présenté par MM. Portelli et du Luart et Mmes Férat, Garriaud-Maylam, G. Gautier et Gourault, est ainsi libellé :
1° et 3°
L'amendement n° 44, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
L'article 18 instaure un pouvoir de vérification sur place en faveur du Défenseur des droits.
La notion de sécurité publique étant trop vague pour écarter d'éventuels abus, nous souhaitons limiter strictement aux cas les plus graves liés à la défense nationale ou à la sûreté de l'État le pouvoir de l'administration de s'opposer à la vérification de locaux effectuée dans le cadre de la compétence du Défenseur des droits.
S’agissant de l’amendement n° 72, la rédaction adoptée par les députés, puis modifiée par la commission des lois, apporte les mêmes garanties que celle que nous avions retenue en première lecture.
C’est ainsi qu’est maintenu un droit d’opposition aux vérifications sur place très encadré pour les autorités responsables de locaux administratifs et l’information préalable des responsables de locaux privés, avec possibilité de saisir le juge des libertés et de la détention pour qu’il autorise la visite sur place.
Ce dispositif assure un équilibre entre les pouvoirs du Défenseur des droits et le nécessaire respect des droits et libertés, dont l’inviolabilité du domicile.
En ce qui concerne l’amendement n° 44, l’article 18 permet aux personnes responsables de locaux administratifs de s’opposer à une vérification sur place pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique.
Une telle opposition ne serait pas possible en matière de déontologie de la sécurité. Les possibilités d’investigation du Défenseur des droits sont donc très étendues. Les textes relatifs aux autorités existantes étaient beaucoup plus restrictifs.
La référence à la sécurité publique paraît judicieuse, d’autant que l’autorité compétente devra justifier son opposition à la vérification des locaux.
L’article 18 est extrêmement important : il marque un progrès substantiel par rapport aux prérogatives des autorités absorbées.
Cet article organise un pouvoir de visite sur place très étendu, qui garantira l’efficacité des investigations du Défenseur des droits. Il pourra faire usage de ce pouvoir quelle que soit la compétence au titre de laquelle il intervient, y compris la protection des droits de l’enfant, alors que le Défenseur des enfants ne dispose pas d’un tel pouvoir de visite.
Par ailleurs, les motifs pour lesquels l’administration pourrait s’opposer à une visite dans ses locaux du Défenseur des droits sont énumérés de manière particulièrement restrictive. Il lui sera même possible de procéder à des visites inopinées dans des locaux privés sur autorisation préalable du juge, alors que la HALDE ne peut effectuer de visites sur place sans avoir recueilli au préalable l’accord de la personne visitée.
Nous sommes donc là au cœur des avancées du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements n° 72 et 44.
L'amendement n° 45, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
J’informe le Sénat que j’ai été saisi d’une question orale avec débat suivante :
N° 5 - Le 10 février 2011 - Mme Brigitte Gonthier-Maurin interroge M. le ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative sur la réforme de la formation des enseignants.
En juillet dernier, un rapport de l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale alertait le ministère sur l’insuffisance des moyens prévus pour financer la formation des professeurs débutants et soulignait le risque de recours juridictionnel des stagiaires au motif d’une rupture d’égalité de traitement. Ce rapport montrait en effet comment la situation sur le terrain se traduisait par une extrême hétérogénéité des situations pour les enseignants stagiaires, se retrouvant sans aucune formation devant les élèves, pour certains dès la rentrée de septembre.
Une étude, datée de novembre, relative au dispositif d’accueil, d’accompagnement et de formation des enseignants stagiaires des premiers et second degré émanant de la direction générale des ressources humaines du ministère, fait état des difficultés rencontrées par les enseignants stagiaires : fatigue, difficulté à concilier dans l’urgence organisation des classes et formation, manque de méthode, manque de recul, retard dans la nomination de tuteur… Les jeunes enseignants se trouvent ainsi dépourvus des outils pour remplir leurs missions auprès de leurs élèves.
Le 19 janvier dernier, lors de ses vœux au monde la culture et de la connaissance, le président de la République a déclaré qu’il fallait remettre « sur le chantier certains éléments de cette formation », afin « de mettre devant nos enfants des professeurs mieux formés, connaissant mieux leurs matières et mieux préparés à l’enseignement d’une classe d’âge ». Aussi, elle demande au ministre comment et dans quels délais le Gouvernement compte revenir sur cette réforme afin de satisfaire pleinement à ce triple objectif.
Déposée et communiquée au Gouvernement le 1 er février 2011 – annoncée en séance publique le 1 er février 2011
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 2 février 2011, à quatorze heures trente et le soir :
1. Suite de la deuxième lecture du projet de loi organique, modifié par l’Assemblée nationale, relatif au Défenseur des droits (n° 230, 2010-2011) et du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, relatif au Défenseur des droits (n° 231, 2010-2011).
Rapport de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (n° 258, 2010-2011).
Texte de la commission (n° 259, 2010-2011).
Texte de la commission (n° 260, 2010-2011).
2. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité (n° 27, 2010-2011).
Rapport de M. François-Noël Buffet, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (n° 239, 2010-2011).