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Timestamp: 2019-07-21 18:54:15
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A. La concepción del debido proceso de este Tribunal Interamericano - Corte interamericana de derechos humanos
A. La concepción del debido proceso de este Tribunal Interamericano
5. La Corte IDH ha establecido que, de conformidad con la Convención Americana, los Estados parte están obligados a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violaciones de los derechos humanos (artículo 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo 8.1), todo ello dentro de la obligación general de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por el Pacto de San José a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (artículo 1.1)115.
6. En términos convencionales el debido proceso se traduce centralmente en las garantías judiciales reconocidas en el artículo 8 de la Convención Americana. La referida disposición convencional contempla un sistema de garantías (en realidad auténticos derechos) que condicionan el ejercicio del ius puniendi del Estado y que buscan asegurar que el inculpado o imputado no sea sometido a decisiones arbitrarias, toda vez que se deben observar las debidas garantías que aseguren, según el procedimiento de que se trate, el derecho al debido proceso116. Así, las garantías consagradas en el artículo 8 del Pacto de San José consisten en el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada en su contra117. Al respecto, y en consonancia con lo anterior, la jurisprudencia de la Corte IDH ha desarrollado de manera amplia, las garantías procesales establecidas en el artículo 8.1 que abarcan el derecho a ser oído en el proceso, a ser juzgado ante un tribunal competente e imparcial, el deber de motivar las resoluciones, a obtener una resolución dentro de un plazo razonable y el derecho de defensa dentro de todo procedimiento llevado en contra del inculpado.
7. En primer lugar, respecto al derecho a ser oído en el proceso, el Tribunal Interamericano ha expresado que este derecho exige que toda persona pueda tener acceso al tribunal u órgano estatal encargado de determinar sus derechos y obligaciones118. La Corte IDH ha desarrollado el derecho a ser oído, protegido en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en el sentido general de comprender el derecho de toda persona a tener acceso al tribunal u órgano estatal encargado de determinar sus derechos y obligaciones119. La Corte IDH, sobre este derecho, ha reconocido que el derecho a ser oído comprende dos ámbitos: por un lado, un ámbito formal y procesal de asegurar el acceso al órgano competente para que determine el derecho que se reclama en apego a las debidas garantías procesales (tales como la presentación de alegatos y la aportación de prueba). Por otra parte, ese derecho abarca un ámbito de protección material que implica que el Estado garantice que la decisión que se produzca a través del procedimiento satisfaga el fin para el cual fue concebido120.
8. En segundo lugar, en lo relativo al derecho a un debido proceso ante un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por ley, la Corte IDH ha enfatizado que este derecho constituye un principio básico del debido proceso que a su vez implica que las personas tienen derecho a ser juzgadas, en general, por tribunales ordinarios con arreglo a procedimientos legalmente establecidos121. De esta forma, el juez natural deriva su existencia y competencia de la ley, la cual ha sido definida por la Corte IDH como la “norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes”122. Consecuentemente, en un Estado de Derecho sólo el Poder Legislativo puede regular, a través de leyes, la competencia de los juzgadores123.
9. Sobre el plazo razonable, el Tribunal Interamericano ha señalado que el derecho de acceso a la justicia implica que la solución de la controversia se produzca en tiempo razonable, ya que una demora prolongada puede llegar a constituir, por sí misma, una violación de las garantías judiciales124. Para lo anterior, la Corte IDH ha establecido que es preciso tomar en cuenta cuatro elementos para determinar la razonabilidad del plazo: a) la complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado, c) la conducta de las autoridades judiciales125 y d) la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada en el mismo126.
10. En lo tocante al deber de motivar las resoluciones en un procedimiento, la Corte IDH ha expresado que la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión127. De esta forma, se protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad a las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática128.
B. Garantías mínimas en procedimientos penales
11. Sergio García Ramírez, en su voto en el Caso Usón Ramírez Vs. Venezuela, ponía de manifiesto la relación existente entre los dispositivos 8.1 y 8.2 de la Convención Americana, pero con efectos distintos. De esta forma, el expresidente de la Corte IDH enfatizó que si, por ejemplo, en un procedimiento se hubiesen observado formalmente todas las garantías judiciales mínimas señaladas en el artículo 8.2 de la Convención Americana, pero no la garantía del juez competente, independiente e imparcial prevista en el artículo 8.1, no se entendería que hubo debido proceso ni se aceptaría que su culminación constituye sentencia definitiva, ya que todas las actuaciones fueron realizadas ante un órgano que no cumplía las condiciones del artículo 8.1, lo cual es un defecto insubsanable. No obstante, si por el contrario, la garantía del juez natural se cumple en un caso en concreto pero, al menos, una de las garantías no es cumplida a cabalidad por el juez, podría ser admisible la reposición de actos o etapas de procedimiento en la medida que esto sea jurídicamente necesario y posible129.
12. En este sentido, la Corte IDH ha precisado que el artículo 8.2 de la Convención Americana establece aquellas garantías mínimas que por lo menos, deben ser aseguradas por los Estados a toda persona durante el proceso, en plena igualdad de condiciones, en función de las exigencias del debido proceso legal. Bajo esta concepción, el Pacto de San José no acoge un sistema procesal penal en particular, sino que deja a los Estados en libertad para determinar el que consideren preferible, siempre que se respeten las garantías establecidas en la propia Convención Americana, en el derecho interno, en otros tratados internacionales aplicables, en las normas consuetudinarias y en las disposiciones imperativas de derecho internacional130. Sobre esta temática, cabe resaltar lo expresado por este Tribunal Interamericano en el Caso Lori Berenson Mejía Vs. Perú, pues:
176. El concepto del debido proceso en casos penales debe incluir, por lo menos, las garantías mínimas a que hace referencia el artículo 8 de la Convención. Al denominarlas mínimas ésta presume que, en circunstancias específicas, otras garantías adicionales pueden ser necesarias si se trata de un debido proceso legal131. (Subrayado añadido)
13. De esta manera, las garantías mínimas a las que hace alusión el artículo 8.2 de la Convención Americana son las siguientes: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrase defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable y h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
i) Las garantías mínimas del debido proceso (Artículo 8.2 de la Convención Americana)
14. Respecto del derecho a ser asistido gratuitamente por un intérprete o traductor (8.2.a), la Corte IDH ha precisado que para que un proceso alcance sus objetivos, debe reconocer y resolver los factores de desigualdad real de quienes son llevados ante la justicia, atendiendo al principio de igualdad ante la ley y los tribunales, y a la correlativa prohibición de discriminación132. Así, si no existieran esos medios de compensación, ampliamente reconocidos en diversas vertientes del procedimiento, difícilmente se podría decir que quienes se encuentran en condiciones de desventaja disfrutan de un verdadero acceso a la justicia y se benefician de un debido proceso legal en condiciones de igualdad con quienes no afrontan esas desventajas133.
15. El derecho a la comunicación previa y detallada de la acusación (8.2.b), a criterio del Tribunal Interamericano, consiste en que el Estado debe de informar al interesado no solamente de la causa de la acusación, esto es, de las acciones u omisiones que se le imputan, sino también de las razones que llevan al Estado a formular la imputación, los fundamentos probatorios de ésta y la caracterización legal que se da de esos hechos. Esta información debe ser expresa, clara, integral y suficientemente detallada para permitir al acusado que ejerza plenamente su derecho de defensa y muestre al juez su versión de los hechos134. Además, la descripción material de la conducta imputada debe contener los datos fácticos recogidos en la acusación, que constituyen la referencia indispensable para el ejercicio de la defensa del imputado y la consecuente consideración del juzgador en la sentencia135. Asimismo, la Corte IDH ha expresado que “el artículo 8.2.b convencional rige incluso antes de que se formule una ‘acusación’ en sentido estricto. Para que el mencionado artículo satisfaga los fines que le son inherentes, es necesario que la notificación ocurra previamente a que el inculpado rinda su primera declaración ante cualquier autoridad pública”136.
16. Respecto del derecho de defensa (8.2.c), el Tribunal Interamericano ha señalado que debe poder ejercerse desde que se señala a una persona como posible autor o participe de un hecho punible y sólo culmina cuando finaliza el proceso137, incluyendo la ejecución de la sentencia138. De esta manera, sostener lo opuesto implicaría supeditar las garantías convencionales que protegen el derecho de defensa, a que la investigación se encuentre en determinada fase procesal, dejando abierta la posibilidad de que con anterioridad se afecte un ámbito de sus derechos a través de actos de autoridad que desconoce a los que no puede controlar y oponerse con eficacia, lo cual es evidentemente contrario a la Convención Americana139. Impedir que una persona ejerza su derecho de defensa, desde que se inicia un proceso que la involucra y la autoridad dispone o ejecutan actos que implican afectación de derechos, es potenciar los poderes investigativos del Estado en desmedro de derechos fundamentales de la persona140. Parte del derecho de defensa que ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte IDH tiene un vínculo directo con el hecho de que este derecho obliga al Estado a tratar al individuo en todo momento como un verdadero sujeto del proceso, en el más amplio sentido de este concepto, y no simplemente como objeto del mismo141. De esta forma, el desarrollo jurisprudencial del Tribunal Interamericano ha considerado una serie de garantías mínimas derivadas del artículo 8.2 del Pacto de San José, y que se vinculan directamente con el derecho de defensa.
17. En consonancia con lo anterior, sobre la preparación adecuada del derecho de defensa (tiempo y medios) (8.2.c), la Corte IDH ha expresado que este derecho implica que se le permita al inculpado tener acceso al expediente llevado en su contra142, siempre que se respete el principio del contradictorio, que garantiza la intervención del inculpado en el análisis de la prueba143 por lo que el acceso al expediente es requisito sine qua non de la intervención procesal de la víctima en la causa en la que se constituye como parte coadyuvante o querellante, según la legislación interna144.
18. Sobre el derecho contemplado en el artículo 8.2.d de la Convención Americana, el Tribunal Interamericano ha destacado que el inculpado puede defenderse personalmente, siempre que esto lo permita la legislación interna. La Corte IDH ha establecido que el derecho a la defensa debe poder ejercerse desde que se señala a una persona como posible autor o partícipe de un hecho punible y sólo culmina cuando finaliza el proceso145. La defensa técnica, supone que un defensor asesore al investigado sobre sus deberes y derechos, sobre la posibilidad de ejercer recursos contra actos que afecten derechos, y ejecute, un control crítico y de legalidad en la producción de pruebas146. Asimismo, el inculpado, a través de sus propios actos, entre ellos la declaración que rinda sobre los hechos que se le atribuyen, puede enfrentar y refutar la acusación en su contra; además, si el inculpado no quiere o no puede hacer su defensa personalmente, tiene derecho a ser asistido por un defensor de su elección147.
19. Respecto al derecho contemplado en el artículo 8.2.e, la Corte IDH ha considerado que si es evidente que la defensa pública actuó́ sin la diligencia debida, recae sobre las autoridades judiciales un deber de tutela o control. Además, la función judicial debe vigilar que el derecho a la defensa no se torne ilusorio a través de una asistencia jurídica ineficaz. En esta línea, resulta esencial la función de resguardo del debido proceso que deben ejercer las autoridades judiciales. Tal deber de tutela o de control ha sido reconocido en la medida que se han invalidado procesos cuando resulta patente una falla en la actuación de la defensa técnica148.
20. Sobre el derecho de interrogar a los testigos, la Corte IDH ha entendido que, dentro de las prerrogativas que deben concederse a quienes hayan sido acusados está la de examinar los testigos en su contra y a su favor, bajo las mismas condiciones que el Estado, con el objeto de ejercer su defensa y hacer comparecer a personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; además, la imposición de restricciones a los abogados defensores de las victimas vulnera el derecho de defensa de interrogar testigos y hacer comparecer personas en el proceso149. Por otro lado, la reserva de identidad del testigo limita el ejercicio de este derecho puesto que impide a la defensa realizar preguntas relacionadas con la posible enemistad, prejuicio y confiabilidad de la persona misma del declarante, así́ como otras que permitan argumentar que la declaración es falsa o equivocada150. En relación al artículo 8.2.g, el derecho a no declarar contra sí mismo ni declararse culpable, el Tribunal Interamericano ha entendido que este derecho también se tiene que respetar en procedimientos o actuaciones previas o concomitantes a los procesos judiciales que, de no someterse a tales garantías, pueden tener un impacto desfavorable no justificado sobre la situación jurídica de la persona de que se trata151.
21. Finalmente, sobre el derecho a recurrir el fallo establecido en el artículo 8.2.h, la Corte IDH ha señalado que esta es una garantía primordial que se debe de respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica que procure la corrección de decisiones jurisdiccionales contrarias al derecho. De esta forma, el derecho a recurrir el fallo busca proteger el derecho de defensa, en la medida en que otorga la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión adoptada en un procedimiento viciado y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona. Abonando a lo anterior, el Tribunal Interamericano ha expresado que la falta de garantía del derecho a recurrir el fallo impide el ejercicio del derecho a la defensa que se protege a través de este medio y trae implícita la ausencia de protección de otras garantías mínimas del debido proceso que deben asegurarse al recurrente, según correspondan, para que el juez o tribunal superior pueda pronunciarse sobre los agravios sustentados152.
22. Sin embargo, es importante resaltar que si bien el artículo 8.1 se ha aplicado con mayor frecuencia en el ámbito del derecho penal en la jurisprudencia de la Corte IDH, lo cierto es que también el Tribunal Interamericano ha desarrollado, en su jurisprudencia constante, que las garantías mínimas contempladas en el artículo 8.2 de la Convención Americana resultan aplicables a otros procedimientos de índole diferente a la materia penal, como a continuación pasamos a analizar.
II. EXTENSIÓN DE LAS GARANTÍAS DEL DEBIDO PROCESO
A DIVERSOS PROCEDIMIENTOS
23. La Corte IDH ha señalado que las garantías contempladas en el artículo 8.1 de la Convención Americana son también aplicables al supuesto en que alguna autoridad no judicial adopte decisiones que afecten la determinación de los derechos de las personas, tomando en cuenta que no le son exigibles aquellas propias de un órgano jurisdiccional, pero sí debe cumplir con aquellas destinadas a asegurar que la decisión no sea arbitraria153.
24. Además, ha sido criterio de este Tribunal Interamericano establecer que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en la determinación de los derechos y obligaciones de las personas, de orden penal, civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, se deben observar “las debidas garantías” que aseguren, según el procedimiento de que se trate, el derecho al debido proceso; y que el incumplimiento de una de esas garantías conlleva una violación de dicha disposición convencional154. Bajo esta amplia concepción, estas garantías judiciales han sido extendidas a diversos procedimientos relacionados con mecanismos administrativos efectivos y expeditos para proteger, garantizar y promover sus derechos sobre los territorios indígenas155, procedimientos disciplinarios sobre destitución de jueces156, procedimientos administrativos migratorios157, procedimientos civiles por daños y perjuicios158, procedimientos administrativos especiales159, procedimientos administrativos para inhabilitación de candidatos políticos160, procesos de solicitud de acceso a la información161 o algunas decisiones en procedimientos electorales162.
25. Como se había mencionado, el artículo 8.2 de la Convención Americana establece, adicionalmente, las garantías mínimas que deben ser aseguradas por los Estados en función del debido proceso legal163. Así, es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas164. Bajo esta concepción, la Corte IDH ha aplicado las garantías mínimas del artículo 8.2 de la Convención Americana en juicios políticos165, procedimientos administrativos conducidos por el poder ejecutivo166 y procedimientos administrativos migratorios167.
26. En el caso del Tribunal Constitucional (Campa Campos y otros) Vs. Ecuador (2013)168, sobre la aplicación de las garantías judiciales establecidas en el artículo 8.2 del Pacto de San José a los juicios políticos, esta Corte IDH se pronunció en el sentido de reiterar su leading case en la materia, el caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (2001), y ratificó los siguientes criterios:
68. El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención.
69. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.
70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal.
71. De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana.
75. Esta Corte considera necesario que se garantice la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho y, en especial, la del juez constitucional en razón de la naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento. Como lo señalara la Corte Europea, la independencia de cualquier juez supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas.
77. En cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso para llevar a cabo un juicio político, del que derivará la responsabilidad de un funcionario público, la Corte estima necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un órgano del Estado deberá́ contar con la garantía de que dicho órgano sea competente, independiente e imparcial y actúe en los términos del procedimiento legalmente previsto para el conocimiento y la resolución del caso que se le somete169. (Subrayado añadido).
27. De igual manera, este Tribunal Interamericano estableció lo siguiente en el Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá170:
125. La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes.
126. En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso.
127. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.
129. La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso. (Subrayado añadido).
28. En suma, aun cuando la función jurisdiccional compete eminentemente a los órganos jurisdiccionales en sentido estricto, la Corte IDH ha sido enfática al señalar que en algunos Estados otros órganos o autoridades públicas también ejercen en ciertos casos funciones de carácter materialmente jurisdiccional y toman decisiones que afectan derechos fundamentales. Sin embargo, la actuación de la administración tiene límites infranqueables, entre los que ocupa un primerísimo lugar el respeto de los derechos humanos, por lo que se torna necesario que su actuación se encuentre regulada. Es por ello que se exige que cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, cuyas decisiones puedan afectar los derechos de las personas, adopte tales decisiones con pleno respeto de las garantías del debido proceso legal; por esta razón, no puede la administración dictar actos administrativos, sancionatorios o de otra índole (civil, fiscal, laboral, etc.) sin otorgar también a las personas sometidas a dichos procesos las referidas garantías mínimas, las cuales se aplican mutatis mutandis en lo que corresponda171.
III. EXTENSIÓN DE LAS GARANTÍAS DEL DEBIDO PROCESO PENAL A OTROS ÓRDENES SANCIONATORIOS (PARTICULARMENTE EL ADMINISTRATIVO)