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Timestamp: 2017-12-12 11:01:47+00:00
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PAULO MANUEL ABREU DA SILVA COSTA A PARTICIPAÇÃO DOS PORTUGUESES NÃO RESIDENTES E DOS ESTRANGEIROS RESIDENTES NAS ELEIÇÕES PORTUGUESAS - PDF
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Otávio Ferreira Aragão
1 PAULO MANUEL ABREU DA SILVA COSTA A PARTICIPAÇÃO DOS PORTUGUESES NÃO RESIDENTES E DOS ESTRANGEIROS RESIDENTES NAS ELEIÇÕES PORTUGUESAS
2 ÍNDICE Abreviaturas I. Introdução II. Enquadramento legal A) Internacional i. Declaração Universal dos Direitos do Homem ii. Convenção Europeia dos Direitos do Homem iii. Convenção para a Eliminação da Discriminação Racial iv. Pacto internacional dos direitos Civis e Políticos v. Tratado da Comunidade Europeia B) Nacional i. Nacionais portugueses residentes no estrangeiro ii. Cidadãos comunitários iii. Nacionais dos países de língua oficial portuguesa iv. Brasileiros titulares do Estatuto especial de igualdade v. Outros estrangeiros III. Análise do quadro legal A) Participação política dos portugueses não residentes B) Participação política dos estrangeiros residentes IV. Conclusões gerais V. Bibliografia 181
3 Abreviaturas: CRP Constituição da República Portuguesa BDDC Boletim de Documentação e Direito Comparado BMJ Boletim do Ministério da Justiça ICQL The International and Comparative Law Quarterly LEAL Lei Eleitoral das Autarquias Locais (Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, alterado posteriormente por vários diplomas legais) LEAR Lei Eleitoral da Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de Maio, alterado posteriormente por vários diplomas legais) LEPE Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu (Lei n.º 14/87, de 29 de Abril, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 4/94, de 9 de Março) LRE Lei do Recenseamento Eleitoral (Lei n.º 13/99, de 22 de Março) RDI Rivista di Diritto Internazionale RDP Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l Étranger RFDA Revue française de droit administratif RFDC Revue française de droit constitutionnel RTDP Rivista trimestrale di diritto pubblico TCE Tratado da Comunidade Europeia 183
4 I. Introdução 1. O objectivo deste trabalho é verificar se, em face das mudanças que têm ocorrido em termos mundiais, com um número crescente de pessoas a mudarem de residência, não só em procura de melhores condições de vida, mas também para satisfação das necessidades crescentes de mão-de-obra de alguns Estados, o actual sistema eleitoral português responde aos novos desafios que essa e/imigração coloca às sociedades modernas. A análise irá repousar em dois grupos específicos: Os cidadãos de nacionalidade portuguesa residentes no estrangeiro, cuja participação nas eleições presidenciais portuguesas tem sido uma questão muito debatida, mas cuja consagração apenas ocorreu com a última revisão constitucional; Os cidadãos estrangeiros residentes em território nacional, cuja participação nas eleições presidenciais e legislativas (com excepção dos cidadãos brasileiros titulares do Estatuto especial de igualdade de direitos e deveres) não é permitida e, cuja participação nas eleições locais, está sujeita ao preenchimento de uma condição da reciprocidade. A escolha do tratamento destes dois grupos, em simultâneo, repousa nos pontos em comum que os mesmos apresentam, dado que, apesar de terem nacionalidades diversas, estamos em ambas as situações perante emigrantes, num caso residentes fora de Portugal e noutro caso acolhidos em Portugal, em que os problemas de participação política nas sociedades de origem e acolhimento são cada vez mais prementes, resultado de um fenómeno global de aumento da duração de permanência dos imigrantes nas sociedades de acolhi- 185
5 mento, com todos os problemas e desafios que tal acarreta em termos de inserção social de grupos cada vez mais numerosos. Começaremos este trabalho por uma análise do quadro legal internacional e nacional, com a finalidade de apurar em que termos os mesmos permitem fundamentar a participação daqueles dois grupos nas diferentes eleições portuguesas. Depois procuraremos traçar, procedendo a uma análise das diferentes posições e propostas, um conjunto de pistas para reflexão sobre as alterações que consideramos desejáveis e necessárias introduzir no sistema eleitoral português. II. Enquadramento legal A) Internacional 2. A maior parte dos instrumentos internacionais que contêm disposições referentes a eleições surgiram num período em que o Estado-Nação ainda tinha um grande peso, pelo que não surpreende que reservem o direito de participação nas eleições aos nacionais. Aparecem-nos, assim, os direitos de cidadania estreitamente associados à titularidade de uma nacionalidade. Como consequência, o princípio internacional da admissão de limitações à participação política dos estrangeiros surge como incontestado e incontestável 1. i. Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH) 2 A DUDH regula a matéria das eleições no seu artigo 21.º estabelecendo, nomeadamente, os seguintes princípios: Toda a pessoa tem o direito de participar nos negócios públicos do seu país (n.º 1); 1 Nesse sentido, cfr., Alfred Verdross, Les règles internationales concernant le traitement des étrangers, in Recueil des Cours, tomo 37, pág. 379, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo III, pág. 127, R. Plender, Os Direitos do Homem dos estrangeiros na Europa, in BDDC, n.º 18, págs , A. C. Evans, The political status of aliens in international law, municipal law and european community law, in ICLQ, vol. 30, págs , Maria Luísa Duarte, A Liberdade de circulação das pessoas e a ordem pública no direito comunitário, pág Aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 10 de Dezembro de 1948; foi publicada, em Portugal, no Diário da República, I Série, de 9 de Março de
6 A vontade do povo deve exprimir-se através de eleições realizadas periodicamente por sufrágio universal e igual (n.º 3). Logo, não é prevista a participação política dos estrangeiros, dado que se restringe a participação ao seu país. ii. Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH) 3 O seu artigo 16.º permite que os Estados-Parte possam impor restrições à actividade política dos estrangeiros, limitando, nomeadamente, os seus direitos de liberdade de expressão (artigo 10.º da CEDH) e liberdade de reunião e associação (artigo 11.º da CEDH). Estas limitações, desde que incidam sobre a participação política, são legítimas e não violam o artigo 14.º da CEDH, que estabelece um princípio geral de proibição de discriminação no gozo de direitos e liberdades previstos na CEDH 4. O artigo 3.º do Protocolo n.º 1 5 estabelece a obrigação dos Estados-Parte de organizarem, regularmente, eleições livres, por escrutínio secreto, para eleição do órgão legislativo. Dado que a CEDH e os seus Protocolos Adicionais formam um todo 6, fica claro que os estrangeiros poderão ser excluídos da participação nos actos eleitorais. Por outro lado, a Comissão Europeia dos Direitos do Homem pronunciando-se sobre a exclusão do direito de voto dos cidadãos nacionais residentes 3 Assinada, em Roma, em 4 de Novembro de 1950; foi aprovada, por Portugal, através da Lei n.º 65/ /78, de 13 de Outubro (nos termos da Declaração de Rectificação publicada no Diário da República, I Série, de 14 de Novembro de 1978). 4 Pietro Mascagni ( Le restrizioni alle attivitá politiche degli stranieri consentite dalla Convenzione Europea dei Diritti dell Uomo, in RDI, vol. LX, pp ) chamando a atenção para a particularidade da redacção do artigo 16.º, por comparação com as restantes normas da CEDH que permitem restrições de direitos, considera, no entanto, que esta norma não permite a privação de toda e qualquer liberdade política dos estrangeiros, admitindo-se apenas restrições a alguns desses direitos ou liberdades, estando a margem de discricionariedade dos Estados limitada pela sua necessidade num ordenamento democrático. Defendendo a reapreciação do critério do artigo 16.º, por admitir restrições demasiado largas, cfr., Luís Silveira, O Acolhimento e Estadia do Estrangeiro, in BDDC, n.º 18, pág. 223, e Ireneu Cabral Barreto, A Convenção Europeia dos Direitos do Homem, págs Assinado, em Paris, em 20 de Março de 1952; publicado, em Portugal, conjuntamente com a CEDH, na Lei n.º 65/78, de 13 de Outubro 6 Nesse sentido, cfr. a jurisprudência do TEDH, nomeadamente, o acórdão Handyside, de 7 de Dezembro de 1976, Série A: Arrêts et décisions, vol. 24, pág. 20,
7 no estrangeiro, considerou na sua Decisão de 21 de Maio de 1997, que a mesma poderá ser aceitável com a seguinte argumentação, citada por Ireneu Cabral Barreto 7 : Um cidadão não residente poderá ser menos afectado pelos problemas do seu país e não ter deles um conhecimento perfeito; Pode ser difícil a apresentação das várias opções de escolha eleitoral; A pouca influência do cidadão não residente na selecção dos candidatos e na elaboração dos programas eleitorais. iii. Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (CEDR) 8 O artigo 1.º, n.º 1, da CEDR qualifica como discriminação racial toda a distinção, exclusão, restrição ou preferência fundada na origem nacional que destrua ou comprometa o reconhecimento, o gozo ou o exercício, em condições de igualdade, dos direitos e liberdades no domínio político. Este, nos termos do artigo 5.º, abrange o direito de participar nas eleições (votar e ser eleito) por sufrágio universal e igual, e o direito de tomar parte no governo e na direcção dos assuntos públicos. No entanto, o n.º 2 do artigo 1.º exclui do âmbito da aplicação da CEDR as diferenciações, exclusões, restrições ou preferências estabelecidas pelos Estados-Parte entre súbditos e não súbditos. Nestes termos, e em face da CEDR, é admissível aos Estados limitarem a participação nas eleições apenas aos respectivos nacionais. iv. Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP) 9 Esta matéria está prevista no artigo 25.º do PIDCP, que estabelece que todo o cidadão pode: Participar na direcção dos negócios públicos; 7 Op. cit., págs Adoptada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 21 de Dezembro de 1965; aprovada, por Portugal, através da Lei n.º 7/82, de 29 de Abril. 9 Adoptado pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em 16 de Dezembro de 1966; foi aprovado, por Portugal, através da Lei n.º 29/78, de 12 de Junho. 188
8 Votar e ser eleito, através de eleições periódicas, por sufrágio universal e igual e por escrutínio secreto. A referência ao cidadão tem como consequência a atribuição desses direitos apenas aos nacionais do Estado, pelo que as limitações dos direitos dos estrangeiros são legítimas em face deste instrumento internacional. v. Tratado da Comunidade Europeia (TCE) 10 O artigo 17.º do TCE procedeu à institucionalização da cidadania europeia, sendo considerado como cidadão da União Europeia, qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado Membro. Nos termos do artigo 190.º, os cidadãos europeus participam na eleição dos seus representantes ao Parlamento Europeu, através de sufrágio universal directo. De acordo com o n.º 2 do artigo 19.º, os cidadãos europeus podem exercer o seu direito de eleger e serem eleitos, no Estado Membro da residência, nas mesmas condições em que o fazem os nacionais desse Estado. O n.º 1 do artigo 19.º atribui a qualquer cidadão da União Europeia residente num outro Estado Membro que não o da sua nacionalidade, o direito de eleger e ser eleito para as eleições municipais do Estado Membro da residência. Nenhuma disposição comunitária permite a participação dos cidadãos não-comunitários, quer nas eleições para o Parlamento Europeu, quer nas eleições municipais (embora, neste último caso, seja compreensível que o não faça, dado que se trata de matéria interna dos Estados Membros). 3. Em face do quadro apresentado, verificamos que o direito internacional é incapaz de fundamentar o direito dos estrangeiros a participarem nas eleições das sociedades da residência. Isto é assim, porque o indivíduo aparece como alguém estreitamente ligado ao Estado de que é nacional, só estando sujeito ao poder de outro Estado transitoriamente, logo o direito internacional limita-se a garantir os direitos que os cidadãos podem invocar perante os Estados, atenta a sua condição 10 Aprovado, em Roma, em 25 de Março de 1957, e alterado, no Luxemburgo, em 28 de Fevereiro de 1986, em Maastricht em 7 de Fevereiro de 1992 e, em Amesterdão, em 2 de Outubro de 1997; aprovado, por Portugal, através da Resolução da Assembleia da República n.º 22/85, de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Resolução da Assembleia da República n.º 32/86, de 26 de Dezembro, pela Resolução da Assembleia da República n.º 40/92, de 30 de Dezembro e pela Resolução da Assembleia da República, n.º 7/99, de 19 de Fevereiro. 189
9 jurídica, pelo que aos estrangeiros apenas são atribuídos os direitos mínimos compatíveis com a sua dignidade humana e com a sua suposta permanência transitória na sociedade de acolhimento, na qual, fruto da ideia da homogeneidade étnica, cultural e social da Nação, aparecem sempre como um corpo estranho e um potencial inimigo. A única excepção, o Tratado da Comunidade Europeia, é o resultado do aprofundamento de um processo regional de integração económica e política, sendo a atribuição do direito de participar nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu limitada, no entanto, aos nacionais dos Estados membros, pelo que os cidadãos não-comunitários continuam excluídos do gozo desses direitos. B) Nacional 4. A legislação portuguesa permite, com diferente amplitude, a participação dos nacionais portugueses residentes no estrangeiro, e dos nacionais estrangeiros residentes em Portugal, nas eleições portuguesas. Para uma melhor compreensão dos diferentes níveis de participação admitidos, iremos traçar um breve quadro exemplificativo, procedendo a uma divisão nas seguintes categorias: i. Portugueses residentes no estrangeiro; ii. Cidadãos comunitários; iii. Nacionais dos países de língua oficial portuguesa; iv. Brasileiros titulares do Estatuto especial de igualdade; v. Outros estrangeiros. 190 i. Portugueses residentes no estrangeiro Nos termos do artigo 14.º da Constituição da República (CRP) os cidadãos portugueses que se encontrem ou residam no estrangeiro gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres que não sejam incompatíveis com a sua ausência do país. No que respeita à eleição do Presidente da República, o artigo 121.º da CRP veio permitir a participação dos portugueses residentes no estrangeiro, em consequência da alteração verificada na última revisão constitucional, dado que até essa altura na eleição presidencial apenas participavam os cidadãos portugueses recenseados no território nacional e o direito de voto era exercido presencialmente no território nacional (anterior artigo 124.º).
10 A CRP estabelece no artigo 121.º que a regulamentação do exercício do direito de voto 11 deverá ter em conta, na definição dos cidadãos eleitores, a existência de laços de efectiva ligação à comunidade nacional. No entanto, o artigo 297.º dispensa desta exigência todos aqueles que se encontrem inscritos nos cadernos eleitorais para a Assembleia da República em 31 de Dezembro de 1996, dependendo as inscrições posteriores da lei que regula o exercício do seu direito de voto. A Lei Orgânica n.º 3/2000, de 24 de Agosto, que procedeu a alterações ao regime jurídico da eleição do Presidente da República, modificou o artigo 1.º, passando a nova redacção a ser a seguinte: São eleitores do Presidente da República os cidadãos portugueses recenseados no território nacional e os cidadãos portugueses residentes no estrangeiro que se encontrem inscritos nos cadernos eleitorais para a eleição da Assembleia da República à data da publicação da presente lei. Ou seja, alargou-se o corpo eleitoral para a eleição do Presidente da República, relativamente ao previsto na CRP, sem recorrer ao critério material da existência de laços de efectiva ligação à comunidade nacional que, aliás, não é referido, em nenhum momento, pela Lei Orgânica n.º 3/2000. Nas eleições para a Assembleia da República, a participação dos portugueses residentes no estrangeiro também é admitida, dado que aquela é a assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses (artigo 147.º/ /CRP) 12. Nos termos do artigo 3.º da Lei Eleitoral da Assembleia da República (LEAR), os portugueses inscritos nos postos de recenseamento no estrangeiro são considerados como eleitores para a Assembleia da República, sendo também elegíveis (artigo 4.º). Estes eleitores estão agrupados em dois círculos eleitorais (artigo 12.º, n.º 4/LEAR): o círculo da Europa e o círculo de fora da Europa. Cada um destes círculos eleitorais elege dois deputados (artigo 13.º, n.º 3/LEAR). 11 Nos termos do artigo 168.º, n.º 6, a lei que regula o exercício deste direito terá de ser aprovada por maioria de dois terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções. 12 O que de acordo com o princípio democrático implica que na sua eleição possam participar todos os cidadãos, cfr. nesse sentido Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, pág
11 Já no que respeita às eleições locais (artigo 239.º, n.º 2/CRP) e regionais, a participação dos nacionais residentes no estrangeiro não é permitida, dado que as eleições para as assembleias municipais e para as assembleias regionais estão limitadas aos cidadãos recenseados na respectiva área territorial, uma vez que, em ambos os casos, estamos perante entes territoriais infra- -estaduais, que exercem as suas competências apenas no âmbito desse território 13. Quanto às eleições para o Parlamento Europeu, dos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro, apenas poderão participar aqueles que tenham a sua residência noutro Estado membro 14, votando nas eleições portuguesas, ou nas do Estado membro da residência, nos termos do artigo 19.º, n.º 2, do TCE. Dado que, nos termos do artigo 2.º da Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu (LEPE), existe um círculo eleitoral único, estes portugueses, se optarem por exercer o seu direito de voto nas eleições realizadas em território nacional, só podem fazê-lo votando por correspondência (artigo 3.º, n.º 2/LEPE). O recenseamento eleitoral é voluntário para os portugueses residentes no estrangeiro (artigo 4.º, alínea a), da Lei do Recenseamento Eleitoral LRE), devendo ser efectuado, quando o pretendam fazer, na embaixada ou posto consular da área da residência (artigo 8.º, b)/lre). No caso das inscrições efectuadas até 31 de Dezembro de 1996, devem ser, nos termos do artigo 42.º/ /LRE, anotadas no caderno de recenseamento a menção eleitor do Presidente da República. Por outro lado, os portugueses que promovam a sua inscrição num posto de recenseamento situado num Estado membro da União Europeia, deverão fazer uma declaração formal em que manifestem a vontade de, nas eleições para o Parlamento Europeu, votarem nos deputados do país da residência ou nos deputados portugueses. 13 Nesse sentido, cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., págs. 873 e 892, Jorge Miranda, O Direito Eleitoral na Constituição, in Estudos de Direito Eleitoral, pág. 84, João Caupers, Breves Reflexões Sobre o Estatuto Eleitoral dos Emigrantes, pág Quando o Tribunal Constitucional foi chamado a pronunciar-se sobre a possibilidade de os portugueses residentes no estrangeiro em países não-comunitários participarem nas eleições europeias, considerou, no acórdão n.º 320/89, de 20 de Março de 1989, publicado no BMJ, n.º 385 (1989), que não é conforme à Constituição a atribuição de capacidade eleitoral activa, nas eleições para o Parlamento Europeu, a todos os nacionais não residentes em termos indiscriminados e além disso sem garantia de respeito pelas regras constitucionais em matéria de exercício de direito de voto (e noutras) (pág. 250). Está bom de ver que a argumentação não é muito feliz, como aliás chamam a atenção, em declaração de voto, os juízes conselheiros Raul Mateus (especialmente págs ) e Messias Bento (especialmente págs ). 192
12 ii. Cidadãos comunitários O artigo 15.º, n.º 5/CRP, atribui aos cidadãos dos Estados membros da União Europeia o direito de, em condições de reciprocidade, votarem e serem eleitos para deputados ao Parlamento Europeu. O n.º 4 do referido artigo que, evidentemente, também abrange os cidadãos comunitários, permite que estes possam, em condições de reciprocidade, votar e ser eleitos para titulares de órgãos de autarquias locais. O artigo 19.º, n. os 1 e 2/TC consagra também o direito dos cidadãos comunitários elegerem e serem eleitos para as eleições municipais do Estado membro da residência, bem como, o direito de eleger e de serem eleitos nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado membro da residência. Em qualquer uma das situações, o TCE prevê a possibilidade de disposições derrogatórias a que os Estados membros podem recorrer para fazer face a problemas específicos que as justifiquem. Nos termos dos artigos 1.º e 2.º da Lei Eleitoral para as Autarquias Locais (LEAL), têm capacidade eleitoral activa e passiva os cidadãos comunitários não-nacionais recenseados na área da respectiva autarquia, desde que o mesmo direito seja concedido aos portugueses residentes no respectivo Estado de origem. O artigo 18.º-A/LEAL especifica que, para além do preenchimento dos requisitos formais de apresentação das respectivas candidaturas, os cidadãos comunitários não-nacionais deverão apresentar uma declaração formal na qual especifiquem: a sua nacionalidade, a residência habitual no território português, a última residência no Estado de origem e que não está privado do direito de ser eleito no Estado de origem. As autoridades portuguesas podem exigir a apresentação de um atestado comprovativo emitido pelas autoridades competentes do Estado de origem. A privação do exercício do direito de voto no país de origem implica a sua inelegibilidade para as eleições autárquicas portuguesas (artigo 4.º, n.º 1, alínea g)/leal). As assembleias de voto não podem ser compostas exclusivamente por cidadãos estrangeiros (artigo 30.º, n.º 5/LEAL). Os artigos 3.º, n.º 1, alínea c), e 4.º/LEPE atribuem capacidade eleitoral activa e passiva, nas eleições para o Parlamento Europeu, aos cidadãos comunitários não-nacionais recenseados em Portugal. Na apresentação da sua candidatura, tem de juntar, nos termos do artigo 9.º-A/LEPE, uma declaração formal na qual especifique a sua nacionalidade, a sua residência em território português, que não é simultaneamente candidato noutro Estado membro e a indicação da sua última inscrição nos cadernos eleitorais da autarquia ou círculo eleitoral do Estado de origem. 193
13 Deverá fazer acompanhar esta declaração de um atestado comprovativo de não estar privado da capacidade eleitoral passiva no Estado de origem, ou de que as autoridades deste último Estado não têm conhecimento de qualquer incapacidade. Por outro lado, o artigo 9.º-B/LEPE interdita a composição de secções de voto exclusivamente por eleitores estrangeiros. De acordo com o artigo 113.º, n.º 2/CRP e o artigo 4.º, alínea b)/lre o recenseamento é voluntário para os cidadãos comunitários não-nacionais residentes em Portugal. Quando pretendam proceder ao seu recenseamento, deverão fazê-lo no local de funcionamento da entidade recenseadora correspondente ao domicílio indicado no título de residência (artigo 9.º, n.º 1, e 27.º, n.º 3/LRE), devendo apresentar, para o efeito, o respectivo passaporte e preencher o correspondente verbete de inscrição (artigo 34.º, n.º 2/LRE), que deverá ser acompanhado de uma declaração formal na qual manifestem a sua opção de exercer em Portugal o direito de voto nas eleições para o Parlamento Europeu e que não se encontram privados desse direito no Estado membro de origem (artigo 37.º, n.º 5/LRE). As inscrições dos cidadãos eleitores estrangeiros que deixem de residir em Portugal ou que o solicitem, por escrito, devem ser oficiosamente eliminadas (artigo 49.º, n.º 1, alínea e)/lre). iii. Nacionais dos Países de Língua Oficial Portuguesa Nos termos do artigo 15.º, n.º 3/CRP, podem ser atribuídos aos nacionais dos países de língua oficial portuguesa, direitos que não sejam conferidos a outros estrangeiros, desde que essa atribuição se faça através de convenção internacional e por reciprocidade. Estão, no entanto, excluídos a titularidade dos órgãos de soberania e dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, o serviço nas forças armadas e a carreira diplomática. O n.º 4 do mesmo artigo permite a atribuição de capacidade eleitoral activa e passiva para a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais, em condições de reciprocidade. Salvo melhor opinião, defendemos que esta norma também se aplica aos nacionais dos países de língua oficial portuguesa, pois se estes têm um tratamento constitucional privilegiado 15, em face do n.º 3, 15 Francisco Lucas Pires defende que os nacionais dos países de língua oficial portuguesa gozam, a par dos cidadãos comunitários, do estatuto de estrangeiros privilegiados, cfr. Schengen e a Comunidade de Países Lusófonos, pág. 42. Para Jorge Miranda (Manual..., pág. 144) este tratamento justifica-se em face do artigo 7.º, n.º 3, da CRP e na relevância da língua portuguesa como factor de independência nacional. 194
14 não se compreende que este direito não lhes fosse atribuído nos casos em que, apesar de não existir uma convenção internacional, está preenchida a condição da reciprocidade 16. Os nacionais dos países de língua oficial portuguesa dispõem de capacidade eleitoral activa para as autarquias locais, desde que residam legalmente em Portugal há mais de dois anos (artigo 1.º, alínea c)/leal), sendo elegíveis aqueles que residam legalmente em Portugal há mais de quatro anos, desde que não estejam privados do exercício do direito de voto no país de origem (artigo 4.º, n.º 1, alínea g)/leal). Nos termos do artigo 18.º-A/LEAL, no acto de apresentação da sua candidatura, o interessado deverá entregar uma declaração formal na qual especifique a sua nacionalidade, o local da residência habitual em Portugal, a sua última residência no país de origem e de que neste não está privado do direito de ser eleito. Deve fazer acompanhar esta declaração de um documento emitido pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras comprovativo do período de residência em Portugal. O artigo 30.º, n.º 5/LEAL não permite a constituição de assembleias de voto compostas exclusivamente por eleitores não nacionais. Nos termos do artigo 113.º, n.º 2/CRP e do artigo 4.º, alínea c)/lre, o recenseamento eleitoral é voluntário, devendo o interessado inscrever-se na entidade recenseadora cujo local de funcionamento corresponda ao domicílio indicado no respectivo título de residência (artigo 27.º, n.º 3/LRE). No acto da inscrição, o interessado deve apresentar uma declaração na qual conste a sua nacionalidade, endereço da sua residência em território nacional, o caderno eleitoral do círculo ou autarquia local do Estado de origem em que tenha estado inscrito em último lugar e de que não se encontra privado do direito de voto no Estado de origem (artigo 37.º, n.º 4/LRE). Com excepção dos brasileiros titulares do estatuto especial de igualdade, que veremos de seguida, a participação dos nacionais de língua oficial portuguesa apenas se verifica nas eleições para as autarquias locais, encontrando- -se preenchida a condição da reciprocidade somente no caso dos nacionais cabo-verdianos 17, Por contraposição com o n.º 3 do artigo 15.º, somos de opinião que a exigência de reciprocidade que aqui é feita, basta-se com a consagração desse direito na legislação do outro Estado, desde que abranja os portugueses. 17 Cfr. Declaração n.º 2-A/97, de 11 de Abril, dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros e da Administração Interna. 18 Cfr. artigo 23.º, n. os 3 e 4, da Lei Constitucional da República de Cabo Verde (Lei n.º 12/III/92, de 25 de Setembro): 3 Poderão ser atribuídos aos cidadãos dos países de língua oficial portuguesa 195
15 iv. Brasileiros titulares do Estatuto especial de igualdade Por força da Convenção sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros e Portugueses 19, os cidadãos brasileiros residentes legal e permanentemente em Portugal há mais de cinco anos, podem ser titulares de direitos políticos (estatuto especial de igualdade), desde que não estejam privados desses direitos no Brasil (artigos 4.º e 7.º). Para obterem este estatuto, os interessados deverão já ter pedido o estatuto geral de igualdade ou, então, deverão pedi-lo simultaneamente, nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 126/72, de 22 de Abril 20. O estatuto especial de igualdade extingue-se pela cessação da autorização de residência, pela perda da nacionalidade brasileira ou pela privação dos direitos políticos no Brasil. Podendo, ainda, suspender-se com a suspensão destes mesmos direitos no Brasil (artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 126/72). De acordo com o artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 126/72, os brasileiros titulares do estatuto especial poderão exercer funções públicas nos mesmos termos que os portugueses, incluindo funções de carácter governativo, com excepção das seguintes (artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 126/72): Presidente da República, Conselheiro de Estado, Deputado, membro do Governo, Juiz dos tribunais supremos, Procurador-Geral da República, agente diplomático e oficial general das forças armadas, bem como a titularidade dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas (artigo 15.º, n.º 3/CRP). Dado que não é admitido o gozo de direitos políticos em simultâneo no país de origem e em Portugal, o seu gozo em território nacional implicará a suspensão do seu exercício no Brasil (artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 126/72). O registo da atribuição e da extinção do estatuto especial de igualdade, a realizar na Conservatória dos Registos Centrais, é comunicado à autoridade administrativa local para que esta promova a inscrição oficiosa do interessado direitos não conferidos aos estrangeiros e apátridas, excepto o acesso à titularidade dos órgãos de soberania, o serviço nas Forças Armadas e a carreira diplomática. 4 Aos estrangeiros e apátridas residentes no território nacional poderá ser atribuída por lei capacidade eleitoral activa e passiva para eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais., e o artigo 3.º da Lei eleitoral para os órgãos dos municípios (Lei n.º 118/IV/94, de 30 de Dezembro): 1 São igualmente eleitores os estrangeiros e apátridas com residência habitual em Cabo Verde há mais de três anos. 2 São ainda elegíveis os estrangeiros e apátridas com residência habitual em Cabo Verde há mais de cinco anos. 19 Assinada pelo Brasil e por Portugal, em Brasília, em 7 de Setembro de 1971, tendo sido aprovada, por Portugal, através da Resolução da Assembleia Nacional n.º 29, de 20 de Dezembro de Este decreto-lei regula a execução da Convenção sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros e Portugueses. 196
16 nos cadernos eleitorais ou o seu cancelamento, respectivamente (artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 126/72). A titularidade do estatuto especial ou do estatuto geral de igualdade não implica a perda da nacionalidade de origem, continuando o seu detentor no exercício de todos os direitos e deveres inerentes à respectiva nacionalidade, desde que não ofendam a soberania nacional e a ordem pública do Estado da residência (artigos 2.º e 3.º da Convenção). Do que fica dito, resulta que os brasileiros residentes em Portugal titulares do estatuto especial de direitos dispõem de capacidade eleitoral activa para as eleições autárquicas, regionais e legislativas. Dispõem, ainda, de capacidade eleitoral passiva nas eleições autárquicas. Em face do artigo 121, n.º 1/CRP, não dispõem de capacidade eleitoral activa nas eleições presidenciais, dado que este restringe o corpo eleitoral aos cidadãos portugueses eleitores, nem de capacidade eleitoral passiva, dado que o artigo 122.º apenas considera elegíveis os portugueses de origem. No que respeita ao recenseamento eleitoral, deverá considerar-se que, em face do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 126/72, o qual manda proceder à inscrição oficiosa nos cadernos eleitorais dos titulares do estatuto especial de igualdade, o recenseamento é obrigatório, até porque o artigo 113.º, n.º 2/CRP e o artigo 1.º/LRE apenas excluem dessa obrigatoriedade, as situações previstas no artigo 15.º, n. os 4 e 5/CRP e no artigo 121.º, n.º 2/CRP. Questão que tem merecido alguma discussão, respeita à capacidade eleitoral dos brasileiros titulares do estatuto especial de igualdade nas eleições europeias. No entanto, parece-nos que em face do Tratado da Comunidade Europeia, muito dificilmente é defensável a capacidade eleitoral activa e passiva dos brasileiros, dado que o artigo 17.º é muito claro ao ligar a titularidade da cidadania europeia à posse da nacionalidade de um Estado membro, e o artigo 19.º, n.º 2, atribui o direito de eleger e ser eleito aos cidadãos da União Europeia. Ora, como já se referiu, a titularidade do estatuto especial de igualdade não tem qualquer implicação em termos de nacionalidade, dado que o seu titular mantém a nacionalidade de origem No mesmo sentido se pronunciam Francisco Lucas Pires, op. cit., pág. 44, e Maria Luísa Duarte, op. cit., págs , que chama a atenção para o facto da própria Convenção não garantir o direito de entrada e permanência em território nacional aos brasileiros, os quais estão, à semelhança dos outros estrangeiros, obrigados à obtenção de uma autorização de residência. Por seu lado, Gilles Sébastien, La citoyenneté de l Union européenne, in RDP, n.º , págs , chama a atenção para o facto de a cidadania europeia criar uma nova distinção no seio das populações dos Estados membros entre não europeus e europeus. 197
17 v. Outros estrangeiros Todos os outros estrangeiros apenas têm capacidade eleitoral activa e passiva para a eleição dos órgãos das autarquias locais, em condições de reciprocidade, e desde que tenham residência em território nacional (artigo 15.º, n.º 4/CRP). Nos termos do artigo 1.º, alínea d)/leal podem ser eleitores aqueles que residam legalmente há mais de três anos em Portugal, sendo exigível uma permanência superior a cinco anos para poderem ser eleitos para os órgãos das autarquias locais (artigo 2.º, alínea d)/leal). As matérias das ineligibilidades, composição das mesas de voto, requisitos especiais de apresentação de candidaturas e recenseamento (o qual é voluntário nos termos do artigo 4.º, alínea d)/lre) são idênticas às já referidas a propósito dos nacionais de países de língua oficial portuguesa. Nos termos do artigo 15.º, n.º 4/CRP, e conforme a Declaração n.º 2-A/ /97, de 11 de Abril, dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros e da Administração Interna, dispõem de capacidade eleitoral activa e passiva os nacionais do Peru e do Uruguai. Dispõem, apenas, de capacidade eleitoral activa os nacionais da Argentina, Israel e Noruega. III Análise do quadro legal a) Participação política dos portugueses não residentes 5. Como vimos a participação eleitoral dos portugueses residentes no estrangeiro é permitida nas eleições para a Assembleia da República e nas eleições para o Presidente da República. Para justificar a sua participação nas eleições portuguesas podem ser avançados vários argumentos: A titularidade da nacionalidade portuguesa; a ligação à comunidade nacional; a participação na tomada de decisões que os podem afectar; a defesa dos seus interesses. Se estes são, a nosso ver, os pontos delimitadores da discussão, verificamos, no entanto, que a mesma tem subjacente em Portugal, pelo menos no plano político, considerações oportunísticas, de que são exemplo, as especula- 198
18 ções sobre a orientação política deste segmento do eleitorado, em termos dos ganhos/perdas que podem trazer para certas forças partidárias. 6. Mas dado que a possibilidade dos portugueses residentes no estrangeiro votarem nas eleições presidenciais só foi, como atrás referido, permitido pela última revisão constitucional, vejamos quais os argumentos que eram (são) invocados para justificar essa impossibilidade: O desconhecimento por esses portugueses da situação política do país; A falta de condições adequadas para o exercício desse direito, em termos de igualdade de condições para todas as candidaturas, nomeadamente, de apresentação e discussão das suas propostas; A possibilidade de fraude através do voto por correspondência, nomeadamente, a possibilidade do voto ser exercido por outra pessoa que não o titular do direito; A possibilidade de, em função do seu número, terem um peso decisivo nos resultados finais; O princípio da independência nacional 22 ; A especificidade do cargo de Presidente da República 23. Logo à primeira vista, com excepção deste último, vemos que os mesmos argumentos podem ser também invocados para defender a não participação destes portugueses nas eleições legislativas. E logo esta constatação coloca um problema sério de coerência argumentativa, dado que não podemos recusar a participação eleitoral nas presidenciais com base em certas asserções e, depois, ignorá-las quando nos referimos às eleições legislativas Mas vejamos a validade de cada um dos argumentos utilizados. Desde logo, o desconhecimento da situação política do país, não nos parece que possa assumir uma importância decisiva, dado que, como muito bem nota Manuel Filipe Correia de Jesus 25, uma vez que o recenseamento eleitoral é facultativo, o facto de alguém se recensear é indicativo de que a mesma se 22 Cfr. Jorge Miranda, Manual..., pág Vital Moreira, citado por João Caupers, op. cit., pág. 15, invoca as condições particulares de elegibilidade do Presidente da República, como a nacionalidade de origem e a idade, como podendo fundamentar exigências especiais de participação como eleitor. 24 João Caupers defende que dificilmente se pode justificar a exclusão de participação nas eleições presidenciais, sem colocar em causa o voto dos emigrantes nas eleições legislativas, op. cit., pág Cfr. Presidenciais: o voto dos portugueses residentes no estrangeiro, pág
19 pretende manter ligada politicamente a Portugal. Por outro lado, existe um conjunto alargado de fontes de informação (televisão por cabo e satélite, internet, jornais...) que permitem um acompanhamento próximo da evolução política, económica, cultural e social do país. Não podemos, no entanto, ignorar que a ligação aos problemas concretos do dia-a-dia é, naturalmente, percepcionado de uma forma diferente por quem está sempre em contacto com eles e os vive experiencialmente e por quem tem deles um conhecimento mediatizado (indirecto). A falta de condições para o exercício do direito de sufrágio, em termos de igualdade das candidaturas, não nos parece que deva ser aqui invocada, dado que se elas não existem, então devem ser criadas, uma vez que a resolução desse problema não pode passar por tirar o direito de participar nas eleições, para esconder debilidades do sistema. E, como já foi referido, não só existem, neste momento, mais e melhores meios de transmissão de informação e contacto directo com os eleitores, como também meios de transporte, cada vez mais rápidos e baratos, que facilitam os contactos pessoais. O elevado número de portugueses residentes no estrangeiro, que correspondem a cerca de metade da população portuguesa, é um argumento importante a ter em conta no equacionar da sua participação eleitoral nas eleições presidenciais, uma vez que, tratando-se de uma eleição unipessoal, realizada num único círculo eleitoral 26, a possibilidade hipotética dos resultados eleitorais reflectirem uma menos correcta percepção dos problemas fundamentais do país é bastante maior 27. No entanto, o peso deste argumento aparece diminuído quando verificamos que apenas um número reduzido de portugueses residentes no estrangeiro está efectivamente recenseado e um número ainda menor participa nas eleições. A invocação do princípio da independência nacional parece-nos aqui um pouco deslocado, desde logo, porque estamos perante indivíduos titulares da nacionalidade portuguesa, logo com um vínculo jurídico especial com o país, depois porque, sendo certo que o essencial da sua vivência ocorre no país da residência, resultante do próprio facto de terem aí estabelecida a sua vida privada e profissional, o que poderá condicionar a sua percepção dos problemas e ter reflexos na sua opção eleitoral, não se pode ignorar que para colocarem em 26 Cfr. artigo 7.º da Lei Eleitoral do Presidente da República (Decreto-Lei n.º 319-A/76, de 3 de Maio, alterado posteriormente por vários diplomas). 27 Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., pág. 559, invocam também as perturbações que um grande número de eleitores residentes no estrangeiro, sem um conhecimento directo dos problemas, podem introduzir na eleição do Presidente da República, embora pareçam justificar esta restrição sobretudo pela defesa da independência e unidade do Estado. 200
20 causa a independência nacional, não só teriam de estabelecer uma grande concertação entre todos, como necessitavam da conivência activa dos portugueses residentes em território nacional. Por fim, os requisitos estabelecidos para a apresentação da candidatura para Presidente da República, justificam-se em função da responsabilidade do cargo e da necessidade de encontrar alguém com capacidade e experiência para o seu exercício, pelo que não nos parece que devam servir para fundamentar a exclusão de determinados indivíduos da participação na escolha do melhor candidato, que reúna os requisitos exigidos. 8. Na nossa opinião, verdadeiramente essencial é a participação dos portugueses residentes no estrangeiro nas eleições legislativas, dado que é através delas que estes têm a possibilidade de eleger os representantes que, tendo um melhor conhecimento da sua situação e dos problemas concretos com que se defrontam, podem defender os seus interesses e expectativas. Logo, e nestes termos, as eleições presidenciais aparecem-nos como eleições menos importantes para estes portugueses 28, dado que, sendo verdade que o Presidente da República é o órgão de soberania supremo no ordenamento jurídico português 29, ele é, sobretudo, um órgão que, não estando empenhado necessariamente na luta política diária, assegura que o sistema funcione normalmente. No entanto, e tendo o legislador constitucional optado por permitir a sua participação nas eleições presidenciais, parece-nos acertado o critério constitucional da existência de laços de efectiva ligação à comunidade nacional 30, 31 como critério delimitador destes eleitores, apesar de todas as dificuldades na concretização daquele critério, pois, desta forma, assegura-se que só sejam eleitores aqueles que mantêm um relacionamento de tal forma estreito com o país, que a sua participação é, não só importante, mas também essencial para as opções a serem tomadas, e não apenas uma mera consequência da titularidade formal da nacionalidade portuguesa. 28 Em sentido contrário, cfr. Manuel Filipe Correia de Jesus, op. cit., págs , que defende a prevalência da eleição presidencial sobre as eleições legislativas. 29 Artigo 120.º/CRP: O Presidente da República representa a República Portuguesa, garante a independência nacional, a unidade do Estado e o regular funcionamento das instituições democráticas e é, por inerência, Comandante Supremo das Forças Armadas. 30 Artigo 121.º, n.º O artigo 297.º/CRP introduz, desde logo, um desvio a este critério ao considerar que todos aqueles que estavam inscritos nos cadernos eleitorais para a Assembleia da República em 31 de Dezembro de 1996, se consideram inscritos no recenseamento eleitoral para a eleição do Presidente da República. 201