Source: https://www.scribd.com/document/52640053/Proyecto-Reforma-Estructural-del-Estado-Paraguayo-Abril-2011
Timestamp: 2017-07-28 06:05:23
Document Index: 241784137

Matched Legal Cases: ['Artículo 22', 'Artículo 293', 'Artículo 214', 'Artículo 214', 'Artículo 214', 'Artículo 208']

Proyecto Reforma Estructural del Estado Paraguayo (Abril 2011)Uploaded by Dionisio Arce JaraRelated InterestsPlanningDemocracyInnovationPoliticsCompetitivenessRating and Stats0.0 (0)Document ActionsDownloadShare or Embed DocumentEmbedDescription: Organización de los Estados Americanos (OEA) Secretaría de Asuntos Políticos (SAP) Departamento para la Gestión Pública Efectiva (DGPE)
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APOYO AL PROYECTO DE INNOVACIÓN ESTRUCTURAL DEL PODER EJECUTIVO
ESTUDIO COMPARATIVO SOBRE PROCESOS DE REFORMA DE ESTRUCTURAS PÚBLICAS EN PAÍSES SELECCIONADOS CONTENIDO
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RESUMEN EJECUTIVO RECONOCIMIENTOS INTRODUCCIÓN CAPÍTULO 1. VISIÓN, PARTICIPACIÓN Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA NACIONAL
I. Introducción II. Descripción de Experiencias en Países Seleccionados A. Chile B. Ecuador C. Uruguay D. Finlandia E. Irlanda F. Reino Unido III. Resumen y Análisis Comparativo
CAPÍTULO 2. SISTEMA DE PRESUPUESTO
I. Introducción II. Descripción de Experiencias en Países Seleccionados A. Chile B. Ecuador C. Uruguay D. Francia E. Nueva Zelanda III. Resumen y Análisis Comparativo
CAPÍTULO 3. TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD
I. Introducción II. Descripción de Experiencias en Países Seleccionados A. Chile B. Ecuador C. Uruguay D. Canadá III. Resumen y Análisis Comparativo
CAPÍTULO 4. INNOVACIÓN
I. Introducción II. Descripción de Experiencias en Países Seleccionados A. Chile B. Ecuador C. Uruguay D. Finlandia E. Francia F. Holanda III. Resumen y Análisis Comparativo
CAPÍTULO 5. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
I. Introducción II. Descripción de Experiencias en Países Seleccionados A. Chile B. Ecuador C. Uruguay D. Finlandia E. Reino Unido III. Resumen y Análisis Comparativo
CAPÍTULO 6. ASIGNACIÓN COORDINACIÓN
DE RESPONSABILIDADES INSTITUCIONALES Y
I. Introducción II. Descripción de Experiencias en Países Seleccionados A. Chile B. Ecuador C. Uruguay D. Estados Unidos E. Irlanda III. Resumen y Análisis Comparativo
CAPÍTULO 7. OTROS TEMAS DE INTERÉS
I. Introducción II. Igualdad de género A. Chile B. Ecuador C. Uruguay D. Canadá E. España 3
III. Derechos humanos y no discriminación A. Chile B. Ecuador C. Uruguay D. Nueva Zelanda IV Diversidad Cultural A. Chile B. Ecuador V. Análisis Comparativo
El presente Estudio tiene por finalidad el proveer insumos de experiencias de reformas estructurales del Poder Ejecutivo en países de la región como Chile, Ecuador, y Uruguay, así como en otros países donde se han venido innovando el sistema de la administración pública. El documento se ha elaborado en el marco del Programa OEA de Apoyo a la Innovación Estructural del Poder Ejecutivo de Paraguay, y en base a la Carta de Intención firmada el 20 de Setiembre de 2010 por el Presidente Fernando Lugo y el Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA) José Miguel Insulza. La estructura del documento corresponde a 7 capítulos antecedidos por el resumen ejecutivo y la introducción y precedidos por las conclusiones del Estudio y las referencias. Los primeros 6 capítulos desarrollan los 8 temas de comparación seleccionados para este Estudio comparativo. A continuación se da una descripción breve de los 8 temas de comparación seguido de una explicación breve de la metodología empleada en la elaboración del presente Estudio.
LOS TEMAS DE COMPARACIÓN: 1. VISIÓN DE LARGO PLAZO
En este punto se busca determinar si en la reforma estructural del Poder Ejecutivo se construyó en base a una visión de país? Dirigido por quién? Cuál fue el Contexto? Qué ocasionó la reforma? Cómo se logra la continuidad?
2. PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES SOCIALES EN LA CONSTRUCCIÓN DE: VISIÓN NACIONAL (FOROS, ETC.), AGENCIAS EJECUTORAS
En este punto se busca determinar si en la construcción de la visión país participó la sociedad civil organizada y los ciudadanos en general.
3. PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
En este punto se busca determinar si existe una categorización de las políticas públicas por tipos de responsabilidades (transversales, sectoriales, etc) y si existe responsabilidades por etapa. ¿Cómo definieron la institucionalidad? ¿Ha influido en la creación de instituciones para implementar las políticas transversales/sectoriales? Qué criterio organizador se implementó?. Ej. El tema de comunicaciones, ¿una institución regula el sector comunicaciones? ¿Es la misma institución la que hace el
proceso de toma de decisiones de políticas públicas (regulación, implementación, evaluación)?
¿El presupuesto de las instituciones públicas está relacionado/coordinado con las políticas públicas nacionales?
¿Cómo se ha institucionalizado la ejecución de la función de transparencia? ¿Existe una ley de transparencia y acceso a la información? ¿Cómo se articula el plan de transparencia con el logro de las metas nacionales?
¿Cuáles son los criterios que se han empleado para la creación de instituciones?
7. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
¿Existe un sistema de evaluación de políticas públicas? ¿Es centralizado? ¿Descentralizado? ¿Cómo se definen los indicadores de evaluación?
8. ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES INSTITUCIONALES Y COORDINACIÓN
¿Existen mecanismos para crear coherencia entre acciones del Poder Ejecutivo? ¿Qué mecanismos se han creado para lograr la integración de decisiones supra nacionales que cabe al gobierno nacional traducir en decisiones y acciones del ejecutivo? Adicionalmente, el capitulo 7 incluye las experiencias de reforma en temas relativos a políticas sociales (temas indígenas e igualdad de géneros), y derechos humanos.
Para la elaboración del presente Estudio se utilizó el método de estudio de casos comparativo. En ese sentido, el estudio considera principalmente tres unidades de análisis (i.e. países) referidos a los procesos de reforma del poder ejecutivo en Chile, Ecuador y Uruguay. Las experiencias de dichos países fueron seleccionados por requerimiento especial del Gobierno de Paraguay. Asimismo, se han utilizado experiencias de otros países en algunos aspectos relevantes de sus reformas administrativas. Para el desarrollo del Estudio comparativo primeramente se definió los 8 temas de comparación mencionados anteriormente. Dichos puntos fueron consensuados con el Gobierno de Paraguay a través de su Secretaría de la Función Pública (SFP) en reuniones del 15-17 de Setiembre de 2010 en Washington DC y Nov. 15, 2010 en Asunción. En segundo lugar, se realizó un estudio de campo que comprendió la recolección de datos a través de entrevistas personales con los que llevaron a cabo/o están aún llevando a cabo la reforma en Chile, Ecuador y Uruguay. Dichas entrevistas se llevaron a cabo en la semana del 15 y 22 de Noviembre, 2010 y giraron en torno a los 8 puntos mencionados.
En tercer lugar, se realizó un estudio de gabinete para sistematizar, complementar, y analizar la información recolectada durante el estudio de campo (esta fase comprendió la revisión de leyes, normativas, documentos oficiales de entidades del sector público y de entidades no gubernamentales de los países objeto de comparación). Asimismo, en esta fase se consideró las opiniones e ideas debatidas durante el “Seminario Internacional Innovación Estructural del Poder Ejecutivo” desarrollado en Asunción, los días 14 y 15 de Diciembre de 2010.
Capítulo 1 VISIÓN, PARTICIPACIÓN Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA NACIONAL
En el contexto de democracia, todas las grandes iniciativas de transformación del entorno público, sea institucional o de políticas y programas del estado, son un proceso cultural, social, político; y debe ser esencialmente cooperativo entre actores claves del Estado y sus actores sociales involucrados (stakeholders) a fin de que la innovación, el cambio estructural sea sostenible entre ciclos políticos. Como tales, estos procesos se cimientan en niveles mínimos y suficientes de entendimientos, confianza, convicción, principios y reglas de juego claras en, y entre los actores. En dicho marco, la construcción de una visión nacional compartida del país -como paso previo e insumo a estrategias de transformación de acciones del Estado- constituye un ejercicio que trasciende el interés particular o sectorial, proyectándose a la totalidad de los ciudadanos y de sus intereses, con proyección de futuro. En este proceso, “la búsqueda de acuerdos no debe pretender una utópica unanimidad respecto de las acciones requeridas para alcanzar la visión…”, pero sí construir los acuerdos mínimos para su impulso.1 En el mismo sentido, a la par de reconocer la trascendencia de la elaboración compartida de una visión de país a largo plazo, debe reconocerse que la construcción de consensos no es una tarea sencilla; es un proceso y no un evento2. Sin embargo una vez elaborada permite a los gobiernos, a sus estructuras institucionales, a los actores clave y a la ciudadanía en general, coincidir en un mismo sentido de rumbo, posibilitando la toma de mejores decisiones porque se sabe hacia dónde se trata de caminar y de llegar. Con respecto a los procesos de reformas del sector público, una visión nacional facilita la orientación y propicia mejores decisiones de cambio, en tanto se tiene claridad sobre los motivos y finalidad de dichas medidas, los desafíos y sacrificios a enfrentar, los resultados a esperar, así como para qué disponer de un Estado y cuáles son los papeles a desempeñar por el sector público y el privado. También la visión compartida es necesaria para que el estado reformado construya una estrategia de desarrollo concordante con los deseos y capacidades actuales y potenciales de su ciudadanía. Con la progresiva consolidación de una visión nacional y los entendimientos/ consensos conjuntos se busca lograr que las grandes acciones del sector público ganen cada vez más el carácter de políticas del Estado en lugar del gobierno de turno. La construcción de la visión tiene que ser un trabajo de colaboración entre el sector público y el sector privado ampliamente definido con la participación de la sociedad en su conjunto.
García, Alvaro (2008). “Un Estado democrático en América Latina: de la visión a la acción. Una perspectiva económica”, en Democracia/Estado/Ciudadanía: Hacia un Estado de y para la Democracia en América Latina, Lima: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), p..328. Disponible online en: http://www.undp.org/latinamerica/docs/Democracia_en_A%20_Latina.pdf 2 Devlin y Moguillansky (2010). Alianzas Público-Privadas—Para una nueva visión estratégica del desarrollo. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
Sin embargo, el gobierno debe construir procesos y instituciones de colaboración que permita una “autonomía enraizada” con el sector privado; es decir una relación intima de colaboración, pero sin captura por intereses especiales.3 Los nuevos avances de la democracia están hoy directamente relacionados con una reciente participación ciudadana efectiva, es decir más informada y vinculada en los procesos de políticas públicas en general, permitiendo de esta manera generar los bienes y servicios que los ciudadanos demandan, dando mayor transparencia al uso de los recursos públicos y sobre todo legitimando de esta manera a las instituciones y a ejercicio de la función pública. En ese sentido, los enfoques más recientes de participación ciudadana, han permitido habilitar nuevos espacios y oportunidades de diálogo entre gobiernos y sociedad creando tipos novedosos de arquitectura institucional que abren caminos para la innovación del Estado. Sin embargo, después de haber hecho la consulta con la sociedad en su conjunto sobre los lineamientos de polìtica nacional, cabe al gobierno gobernar, tomando las decisiones finales en concordancia con los acuerdos consensuados, y sujeto a rendición de cuentas respectiva. Pero la visión nacional lograda con participación de la sociedad en su conjunto, se quedaría a nivel de “sueño” de la sociedad, o promesas del gobierno para el futuro de largo plazo, si es que no se diseña su implementación a través del establecimiento de políticas públicas con resultados medibles (outputs) e impactos esperados (outcomes) en determinados plazos. En ese sentido, el conjunto de políticas públicas debidamente documentadas, constituyen una declaración de intención creíble, convincente, con mecanismos de monitoreo y evaluación, que deben ser definidos y comprometidos desde el inicio y dentro de los documentos de políticas públicas como son por ejemplo los planes nacionales. En América Latina, la planificación formal ha cumplido una función importante en la implementación de la visión estratégica nacional. Durante las décadas de 1950 y 1960 la planificación se consideraba como un instrumento fundamental para ejecutar programas nacionales de desarrollo económico y social. En la década de 1970 la planificación estuvo especialmente presente en la mayoría de los países de la región Latinoamericana. Los objetivos de los planes nacionales de desarrollo se enfocaron en el desarrollo industrial, el aumento de la productividad y la reducción de la vulnerabilidad externa en general. En esta etapa, si bien la eficacia de la planificación tuvo sus limitaciones, también hubieron logros importantes respecto a impulsar el aprendizaje y la transformación productiva. En la década de 1980 la planificación en la región se vio debilitada con la crisis de la deuda externa y el surgimiento de la ideología de libre mercado. Frente a ello predominó una política de ajuste fiscal y estabilización recayendo en el ministro de hacienda o el presidente del banco central o en ambos el papel de líder en los procesos de coordinación respectivos. Durante la década de 1990 y 2000, debido al bajo desempeño de la región en materia de competitividad, innovación, desarrollo exportador y crecimiento, los gobiernos volvieron a delinear más activamente sus políticas y programas a través de planes de transformación y desarrollo.4 A continuación se presenta un conjunto de países (Chile, Ecuador, Uruguay, Finlandia, e Irlanda) que comparten diversas experiencias y, en distintos grados en el proceso de
Evans (1995) Devlin, Robert y Graciela Moguillansky. Op.Cit. p. 187, 192-3
elaboración de una visión a largo plazo con participación del sector privado y la sociedad en su conjunto; y con un proceso de planificación estratégica para la implementación de la visión nacional. Adicionalmente se presentan la experiencia en planificación del Reino Unido. Al final del detalle por país se presenta una sección de resumen y análisis comparativo con el cuadro analítico respectivo.
II. Descripción de Experiencias en Países Seleccionados A. Chile
Introducción. En el desarrollo de una visión nacional, Chile ha priorizado el aspecto relativo a la innovación como factor clave para aumentar la tasa de crecimiento de la productividad y la competitividad. En ese sentido, recientemente el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC) ha elaborado la Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020, en la cual se establecen orientaciones con un horizonte de análisis de largo plazo, que supera el espacio de acción de un gobierno. En la Agenda se han identificado los ejes de acción estratégicos para la innovación que es necesario desarrollar en los próximos años, además de proponer orientaciones para el mejoramiento continuo del sistema de innovación, incluidos los énfasis presupuestarios que puede ser necesario aplicar, en distintos momentos, para el desarrollo coherente y armónico de sus diferentes componentes.5 Para la elaboración de la Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020, desde 2008, el CNIC desarrolló tareas fundamentales de diálogo permanente con los actores del sistema de innovación a fin de avanzar en el establecimiento de visiones compartidas sobre la Estrategia de Innovación y sobre el desafío de conseguir que Chile llegue al desarrollo hacia el 2021.6 En el mismo sentido, Chile ha emprendido esfuerzos para impulsar la participación ciudadana a través de un conjunto de mecanismos impulsados desde la administración central hacia la ciudadanía (denominados mecanismos del gobierno de proximidad) favoreciendo con ello la participación democrática. Sin embargo, todavía no se encuentra disponible el Plan Nacional que implemente la Agenda de Innovación 2010-2020. Cabe mencionar que anteriormente estuvo en aplicación la Política Nacional de Innovación para la Competitividad 2009-2010, elaborada por Ministerio de Economía.7 Anteriormente también se elaboró la Estrategia Nacional de Innovación Volumen I y II elaborados por CNIC en 2007 y 2008 respectivamente.8 En la década de 1970
Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC). Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020. Publicado en Marzo, 2010. p.11. Disponible en: http://biblioteca.cnic.cl/content/view/751136/Agenda-Innovacion-y-Competitividad-2010-2020.html 6 Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020.p.7. 7 Ministerio de Economía. Política Nacional de Innovación para la Competitividad 2009-2010. Disponible en: http://www.economia.cl/1540/articles-188772_recurso_1.pdf 8 Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC). Estrategia Nacional de Innovación Volumen I y II 2007 y 2008. Disponibles en: http://www.cnic.cl/content/view/468181/Estrategia-Nacional-de-Innovacion-Volumen-I.html#content-top
y 1980 Chile elaboró planes nacionales de desarrollo: Plan de la Economía Nacional 19711976, Plan Nacional Indicativo de Desarrollo 1976-1981, y el Plan Nacional Indicativo de Desarrollo 1979-1984.9 Institucionalidad. Para el desarrollo de la visión nacional de innovación, en 2005 se creó por Decreto Presidencial el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC), —organismo público-privado, que actúa como asesor permanente del Presidente de la República. El CNIC asesora al Presidente en la identificación y formulación de políticas referidas a la innovación y la competitividad, incluyendo los campos de la ciencia, la formación de recursos humanos y el desarrollo, transferencia y difusión de tecnologías.10 En el desarrollo de su misión el CNIC desarrolla actividades de diálogo con los actores del sistema nacional de innovación que incluye al Comité de Ministros de Innovación; la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO); la Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología (CONICYT); las autoridades regionales y los consejeros y directivos de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP); así como con la comunidad científica y las autoridades universitarias respectivas (mayor detalle en el capítulo de Innovación), Asimismo, a fin de coordinar la participación ciudadana, se creó dentro de la estructura del Ministerio Secretaría General de Gobierno, la División de Organizaciones Sociales (DOS), Así, la DOS contribuye a hacer más eficientes los mecanismos de vinculación, interlocución y comunicación entre el Gobierno y las organizaciones sociales; facilita la expresión de las necesidades de la ciudadanía; y -mejora el conocimiento y la comprensión de los planes y programas derivados de las políticas de Gobierno de modo de estimular la integración social.11 La DOS ha venido impulsando el fortalecimiento de la participación de la Sociedad Civil en la gestión pública a través de importantes mecanismos como el Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Esto involucra un concurso abierto a las distintas organizaciones como juntas de vecinos, organizaciones comunitarias territoriales y funcionales, asociaciones y comunidades indígenas, corporaciones y fundaciones de derecho privado y organismos no gubernamentales de desarrollo que pueden acceder a importantes montos de dinero para la gestión de proyectos relacionados con el voluntariado, asociatividad, habilitación y mejora de infraestructura social, entre otros.12
Devlin, Robert y Graciela Moguillansky (2010). Op.Cit. p. 188 Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC)—Acerca de la CNIC-disponible en: http://www.cnic.cl/content/view/468854/El_Consejo_de_Innovacion_y_la_Estrategia.html 11 Gobierno de Chile—Ministerio Secretaría General de Gobierno—División de Organizaciones Sociales (DOS)-Quiénes somos. Disponible en: http://www.participemos.cl/index.php/sobre-la-dos 12 Gobierno de Chile—Ministerio Secretaría General de Gobierno—División de Organizaciones Sociales (DOS)—Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Disponible en: http://www.participemos.cl/index.php/noticias/204-fondo-fortalecimiento-2010
A nivel regional, en 1985 se creó la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) a fin de coordinar, impulsar y evaluar el desarrollo regional; y de colaborar con las funciones de modernización y reforma administrativa del Estado.13 En general, las políticas públicas se hacen por ministerios. Así, dentro de los ministerios hay unidades de planificación y coordinación que dan pautas y que las vinculan entre ministerios. La Secretaría General de la Presidencia es la que coordina las políticas públicas. La alta dirección es centralizada. En el caso del servicio civil, cada área en el sector público desarrolla su propio sistema de servicio civil, incluido sus programas de capacitación). Sin embargo, existe una Dirección Nacional del Servicio Civil que capacita y evalúa a nivel macro.14 Esta Dirección selecciona también a los jueces del poder judicial y al personal administrativo del poder legislativo. Los gobiernos regionales y municipios (365) no tienen un sistema de selección de personal propio.15 La nueva Política Pública de Reforma del Servicio Civil y el Sistema de Alta Dirección Pública es una política pública totalmente transversal por corresponder a necesidades del aparato público entero, incluyendo los niveles tanto políticos como administrativos. Con ello se trata de fortalecer la gobernabilidad democrática, dar continuidad, coherencia y relevancia a las políticas públicas, Contexto. En los últimos 35 años Chile ha mantenido una estrategia nacional tácita, no formalmente documentada. La estrategia ha ido evolucionando hasta convertirse en una estrategia informal y tácita fundada en un consenso político y económico entre el sector público, el privado y los partidos políticos predominantes (en el período ya democrático). Sin embargo, durante e incluso antes de la gran recesión mundial de 2008-2009, el crecimiento económico de Chile había alcanzado escalas inferiores de lo esperado.16 Este nuevo contexto económico conllevó a la necesidad de evaluar o re-evaluar las estrategias y objetivos nacionales de mediano y largo plazo para asegurar el crecimiento sostenido del país. Así se elaboró la Estrategia Nacional de Innovación en 2007 y 2008. En este nuevo contexto se reconoció que el desarrollo de la nueva estrategia debía contar con la participación de los actores sociales correspondientes. Anteriormente, las políticas de participación fueron impulsadas dentro del contexto de la reforma y modernización del Estado iniciada durante la década de 1990, continuada y fortalecida durante la década de 2000. La creciente importancia de las iniciativas de participación en la gestión pública son una consecuencia también del Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana en la Gestión Pública que fuera impulsado por la
Gobierno de Chile. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE)—Quiénes somos. Disponible en: http://www.subdere.gov.cl/1510/w3-propertyname-2403.html 14 El modelo Chileno de servicio civil se parece al sistema de Estados Unidos: Se considera Nivel 1. Cargos de confianza, 2. Cargos de Primer Nivel, 3. Cargos de Segundo Nivel, 4. Cargos de III Nivel, 5. Cargos de Carrera Funcionaria. Antes de 2003 los ascensos era por antigüedad, ahora es por concurso. 15 Dr. Francisco Silva Durán, Jefe de la Dirección Jurídica, Agencia Nacional de Servicio Civil. Entrevista personal, Agencia Nacional de Servicio Civil, Santiago de Chile, Nov. 18, 2010. 16 Devlin, Robert y Graciela Moguillansky Op.Cit. p. 200-201, y 268.
Presidenta Bachelet en el año 2008 en el marco de una Agenda Pro Participación Ciudadana.17 Por otro lado, La crisis estructural de las economías de los años 70, planteó la cuestión del tamaño y peso del Estado en la economía. Desde hace unos veinte años se realizaron diversas reformas institucionales para disminuir el peso de las responsabilidades sociales. Durante la época de la concertación se determinó que para llegar a acelerar el crecimiento había que dotarse de una función pública adecuada en cantidad y calidad, a las necesidades de los diferentes sectores del gobierno central. Queda por verse la acción del gobierno actual.
Introducción. Ecuador cuenta con una visión de país denominada “El Buen Vivir”. El concepto del Buen Vivir se traduce al sumak kawsay (la vida plena), en quichua, que para los pueblos indígenas significa que el ser humano tenga equilibrio con su comunidad y la naturaleza y que alcance una mejor calidad de vida. La concepción del Buen Vivir fue elaborada en 99 artículos del proyecto de Constitución Política del Estado, la cual fue aprobada en referéndum nacional el 28 de Setiembre de 2008 con el 63.93 por ciento de los votos escrutados.18 Al aprobarse la inclusión del Buen Vivir en la Nueva Constitución se convierte esta concepción en un principio orientador del nuevo pacto social.19 Para la nueva Constitución, el sumak kawsay implica mejorar la calidad de vida de la población, desarrollar sus capacidades y potencialidades; contar con un sistema económico que promueva la igualdad a través de la (re)distribución social y territorial de los beneficios del desarrollo; impulsar la participación efectiva de la ciudadanía en todos los ámbitos de interés público, establecer una convivencia armónica con la naturaleza; garantizar la soberanía nacional, promover la integración latinoamericana; y proteger y promover la diversidad cultural.20 Institucionalidad. La idea de integrar la visión del Buen Vivir a la Constitución Política del Estado fue una propuesta de campaña del Presidente Rafael Correa que consistía en mejorar la calidad de vida del ser humano en relación con la paz y la naturaleza en base a 12 objetivos, que posteriormente se elaboró en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009‐2013.21
Gobierno de Chile—Instructivo Presidencial para la Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Disponible en: http://www.participemos.cl/attachments/063_Instruct_presidencial_part_ciud.pdf 18 El presidente del Tribunal Supremo Electoral, Jorge Acosta, proclamó los resultados oficiales del referéndum aprobatorio de la nueva Constitución. Ver noticia en CRE Satelital Ecuador del 16 de Octubre 2008. Disponible en: http://www.cre.com.ec/Desktop.aspx?Id=135&e=119951 19 Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013, p. 43 20 Art. 276 de la Constitución Política del Estado. Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013, p. 43. 21 Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). BOLETÍN DE PRENSA 77, 11 de Noviembre, 2009. Disponible en: http://www.senplades.gov.ec/c/document_library/get_file?uuid=01b49ac7b4ef-4a76-8a7f-f56bc5b2aa84&groupId=44260
La participación de la población en la construcción y desarrollo de la nueva visión del Buen Vivir se realizó a través de tres mecanismos, Consulta Popular, el Referéndum, y la Planificación Participativa. La Consulta Popular para la realización de una Asamblea Constituyente que tuviera como fin la redacción del nuevo proyecto Constitucional incorporando la visión del Buen Vivir, fue convocada por Decreto el 15 de enero de 2007, fecha en que el Presidente Correa tomó posesión de su cargo.22 Así, el 15 de abril de ese mismo año se llevó a cabo esta consulta: ¿Aprueba usted, que se convoque e instale una Asamblea Constituyente con plenos poderes de conformidad con el Estatuto Electoral que se adjunta, para que transforme el marco institucional del Estado y elabore una nueva Constitución? La Consulta Popular fue aprobada con un resultado favorable de 81,72%23 por lo que el 30 de Septiembre del mismo año, se procedió con la elección de las y los asambleístas constituyentes. Se escogieron 24 asambleístas nacionales, 100 provinciales y seis representantes de los migrantes.24 La Asamblea Constituyente sesionó entre el 29 de noviembre del 2007 y el 24 de julio del 2008, fecha en que se aprobó el proyecto de Constitución. El 25 de Julio de 2008 La Asamblea Constituyente entregó la nueva Constitución de la República a fin de que sea sometida a referendo aprobatorio; seguidamente se declaró en receso.25 Luego de la aprobación del proyecto constitucional por la Asamblea Constituyente, el Tribunal Supremo Electoral convocó a un Referéndum Aprobatorio de la Nueva Constitución, con la siguiente pregunta: ¿Aprueba usted el texto de la nueva Constitución Política de la República elaborado por la Asamblea Constituyente?, a la cual los ecuatorianos podrían responder de dos maneras: “Sí” o “No”. El 28 de Setiembre de 2008 se realizó el referéndum con la aprobación del 63.93 por ciento, como se mencionó anteriormente. La planificación Participativa, por su parte, se realizó a través de la participación ciudadana en la elaboración de los planes de implementación de la visión del Buen Vivir. Dicha participación se realizó a través de diversos talleres y consulta ciudadana que incluyeron la
Ver mayor información sobre el Decreto Ejecutivo No. 2, de 15 de Enero de 2007, en: http://www.explored.com.ec/noticias-ecuador/decreto-modificatorio-al-estatuto-de-la-consulta-popular-257061257061.html 23 Ecuador. Tribunal Supremo Electoral. Resultados Nacionales “Consulta Popular” 15 de Abril, 2007. Disponible en: http://app.cne.gov.ec/Resultados2007/ 24 Centro Carter. Informe Final sobre el Referéndum Constitucional Aprobatorio de Ecuador del 28 de Setiembre de 2008. p.4. Disponible en: http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/news/peace_publications/election_reports/Ecuador_referendum_rep ort08.pdf 25 Asamblea Constituyente. “La Nueva Constitución fue entregada por la Asamblea Constituyente”. Boletín 1520. Disponible en: http://constituyente.asambleanacional.gob.ec/index.php?option=com_content&task=vew&id=18716&Itemid=1
participación de más de 4.000 representantes de la sociedad civil organizada (agrupados en más de 85 mesas de trabajo).26 A fin de fortalecer la participación ciudadana, la Nueva Constitución Política del Estado creó el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) como una entidad autónoma encargada de facilitar la participación ciudadana y promover la construcción de una cultura de transparencia. El CPCCS está dirigida por un cuerpo colegiado de siete miembros electos a través de un proceso de selección meritocrático27 abierto al escrutinio de los ciudadanos.28 Asimismo, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana aprobada por la Asamblea Legislativa en 2010 establece un conjunto de mecanismos que facilitan la participación ciudadana en la política y en la gestión pública. Esta participación se caracteriza por la diversidad de actores que forman parte del proceso, y se realiza mediante diversos mecanismos incluyendo como lo vimos anteriormente el referéndum, la consulta ciudadana nacional y regional; el diálogo y la concertación con los actores sociales e institucionales; y las veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas públicas. En ese sentido la Ley Orgánica de Participación Ciudadana tiene por objeto: -propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de participación de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos, comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio, y demás formas de organización lícitas, de manera protagónica, en la toma de decisiones que corresponda, la organización colectiva autónoma y la vigencia de las formas de gestión pública con el concurso de la ciudadanía; -instituir instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos de deliberación pública entre el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, y la sociedad, para el seguimiento de las políticas públicas y la prestación de servicios públicos; -fortalecer el poder ciudadano y sus formas de expresión; y,- sentar las bases para el funcionamiento de la democracia participativa, así como, de las iniciativas de rendición de cuentas y control social.29 La implementación de la visión nacional del Buen vivir, plasmada en la Constitución del Estado, se viene realizando a través del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009‐2013 (en adelante el Plan Nacional); el cual cuenta con lineamientos de planificación de mediano y
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Plan Nacional Para El Buen Vivir 20092013, p.12-13. Disponible en: http://www.senplades.gov.ec/c/document_library/get_file?uuid=5a31e2ff-56454027-acb8-6100b17bf049&groupId=18607 27 El proceso de selección se realiza en base a una evaluación de méritos y preparación para asumir el puesto de Consejero. Al respecto el Artículo 22 de la Ley Orgánica del CPCCS de Setiembre de 2009 establece: Art. 22.Convocatoria.- "El Consejo Nacional Electoral organizará el concurso público de oposición y méritos para la designación de las Consejeras y Consejeros que integrarán el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, en los términos previstos en esta ley." Disponible en: http://www.participacionycontrolsocial.gob.ec/c/document_library/get_file?uuid=06c22b7f-d355-40be-977a1f4ebcd03644&groupId=10136 28 Consejo de Participación ciudadana y Control Social—Promoción de la Participación Ciudadana. Disponible en: http://www.participacionycontrolsocial.gob.ec/web/guest/promocion-de-la-participacion 29 Asamblea Legislativa—Ley Orgánica de Participación Ciudadana. Disponible en: http://www.participacionycontrolsocial.gov.ec/c/document_library/get_file?uuid=ec0cd58d-32c1-4327-8bf6730b2b27c9a5&groupId=10136
largo plazo.30 El Plan Nacional fue elaborado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y fue aprobado por el Consejo Nacional de la Planificación el 5 de Noviembre de 2009.31 SENPLADES fue creada mediante Decreto Ejecutivo No. 1372 del 12 de febrero de 2004, como organismo técnico responsable de la planificación nacional, Posteriormente Mediante Decreto Ejecutivo No.103 del 8 de febrero de 2007, se fusionó a SENPLADES el Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM), y la Secretaría Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (SODEM). La CONAM inició sus actividades en 1994, en aplicación de la Ley de Modernización expedida en 1993, como órgano adscrito a la Presidencia de la República, para promover la modernización del Estado, la descentralización, des-inversiones, privatizaciones, concesiones y reforma del Estado. Por su parte la SODEM se creó en 2005 con Decreto Ejecutivo No. 294 del 1 de julio del 2005, con el objetivo de poner en marcha el cumplimiento de los 8 objetivos y 18 metas del milenio (a los que el Estado Ecuatoriano, en el año 2000 se comprometió con otros países miembros de las Naciones Unidas a alcanzar hasta el año 2015).32 El Plan Nacional es el instrumento MUY OPERACIONAL del gobierno para estructurar las políticas públicas con la gestión y la inversión pública. En ese sentido, el Plan Nacional presenta, de manera concertada sectorialmente, políticas, estrategias, programas y proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva.33 Ello es parte de la aplicación de una gestión por resultados, en donde las políticas y programas se articulan para el cumplimiento de las metas, con la respectiva apropiación, coordinación y vinculación entre las distintas instituciones públicas involucradas para la ejecución, seguimiento y evaluación.34 El Plan Nacional fue elaborado tomando como base el ANTERIOR Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Su mandato es constitucional según lo establecido en el Art. 280 de la Constitución: “El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados.” Con estos fundamentos, el gobierno ha establecido una lógica de planificación a partir de 12 grandes objetivos nacionales para el Buen Vivir: 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad; 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía; 3. Mejorar la calidad de vida de la población; 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y
Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.95. Según Resolución Nro. CNP-001-2009—mayor información en sitio web del Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013. Disponible en: http://www.senplades.gov.ec/web/senplades-portal/plan-nacional-para-el-buen-vivir-2009-2013 32 Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)—Reseña histórica. Disponible en: http://www.senplades.gov.ec/web/18607/292 33 Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.12 34 Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.18
sustentable; 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana; 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas; 7. Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común; 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad; 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia; 10. Garantizar el acceso a la participación pública y política; 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible; y 12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir. El Plan Nacional establece las políticas públicas respectivas para cada uno de los 12 objetivos mencionados. En ese sentido, las agendas y políticas sectoriales se establecen en forma coherente con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional. Así se determina un flujo de articulación estratégica entre las orientaciones programáticas de mediano plazo y la gestión institucional efectiva (ver Gráfico 1).35 Gráfico 1. Ecuador—Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional
¿Hacia dónde Vamos? ¿Para qué trabajamos? ¿Qué debemos hacer? ¿Cómo se mide el avance? ¿Qué debemos impulsar? ¿Quién tiene que ejecutar? ¿Quién tiene que coordinar?
Estrategia 2009-2013 Objetivos Nacionales Política Meta Programa Instituciones Consejo Sectorial
Fuente: Gráfico según el Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.19. Esta nueva estrategia de gestión se enfoca en el desarrollo endógeno con vinculación estratégica al mundo para satisfacer necesidades básicas. Este enfoque consiste en consiste en implementar políticas públicas que modifiquen los esquemas de acumulación, distribución y re(distribución), con una perspectiva territorial que permita reducir las inequidades. Esta nueva estrategia responde a lineamientos de planificación de mediano y largo plazo, que se alcancen de manera progresiva, considerando cuatro fases principales de desarrollo.36 (ver gráfico siguiente) Gráfico 2. Ecuador—Fases de la estrategia endógena sostenible para la satisfacción de las necesidades básicas
Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, loc cit. Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.94-96
Acumulación para la Transición y profundización de la redistribución
Distribución en la acumulación y consolidación estrategia
Consolidación de las sustitución de exportaciones y distribución en la acumulación
Superávit energético y limpio consolidación d ela industria nacional y sectores turísticos
Diversificación y sustitución de exportaciones, investigación, innovación, ciencia y tecnología
Terciario (exportadora) de bioconocimiento y servicios turísticos
Transferencia de Tecnología aplicada
Fuente: Gráfico según el Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.96 La Fase 1 sustenta y orienta la reconstitución de las bases institucionales, estructurales y de poder democrático que permitirán contar con cimientos sólidos para la aplicación del proyecto de cambio. Así la primera fase implica una fase de transición en términos de acumulación; y prevee también un proceso de sustitución selectiva de importaciones, un impulso al sector turístico y de la inversión pública estratégica que fomente la productividad sistémica. En la segunda se enfoca la estrategia hacia la generación de riqueza a través del eco-turismo comunitario y se busca que, desde el propio proceso productivo, se distribuya el excedente a través del reforzamiento de la economía popular, social y solidaria. La tercera fase busca consolidar una estrategia de diversificación y sustitución de exportaciones. Se espera que la industria nacional satisfaga la demanda interna y genere excedentes para exportación. Asimismo, la estrategia busca sustituir exportaciones por bienes con mayor valor agregado y no exclusivamente dependientes de procesos extractivos. En la cuarta fase, la estrategia tiene como objetivo el despegue de los bio-servicios y su aplicación tecnológica. En general, la estrategia endógena de generación de riqueza es convertir la ventaja comparativa que tiene el Ecuador, su biodiversidad, en valor agregado, gracias al disfrute del eco-turismo comunitario y de la transformación de esa información en conocimiento, bienes y servicios industriales para la satisfacción de las necesidades básicas. A su vez, el centro de la estrategia de democratización de los beneficios del desarrollo apunta a redistribuir los
medios de producción y a consolidar una economía social y solidaria, que reparta la riqueza al mismo momento que la genera.37 Contexto. La visión del Buen Vivir establecida en la Constitución Política del Estado responde a una nueva política de “recuperación del estado para el pueblo.”38 En ese sentido, se elaboró el Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013 que establece el desarrollo de un nuevo modelo de gestión y diseño de políticas públicas a fin de superar el modelo primario exportador, democratizar el acceso a los medios de producción, crear las condiciones para incrementar la productividad y generar empleo de calidad.39 Este nuevo estilo de gestión considera importante la participación de los distintos estamentos de la sociedad consistentes con la visión de crear un sistema de gobierno unitario, plurinacional e intercultural. Anteriores esfuerzos en previas administraciones incluyen el Plan Integral de Transformación y Desarrollo 1973-1977.
Introducción. Uruguay ha venido realizando esfuerzos hacia la definición de una Estrategia Nacional de Desarrollo con visión de mediano y largo plazo (horizonte 2030). En ese sentido, en 2009 se elaboró y se puso a debate público la Estrategia Uruguay III Siglo— Aspectos Productivos—horizonte 2030 (y más allá). La elaboración de este documento contó con la participación y colaboración de expertos funcionarios de diversas entidades públicas, así como de expertos provenientes de diversos sectores productivos de la sociedad.40 Paralelamente, existen también esfuerzos que apuntan hacia una planificación a largo plazo. Estos esfuerzos se están dando en el campo de la educación, la ciencia y la tecnología, y se han plasmado en dos planes nacionales: el Proyecto de Plan Nacional de Educación 20102030; y el Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI). El PENCTI fue elaborado por el Gabinete Ministerial de Innovación incorporándose los aportes del Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT). Con Decreto Presidencial del 25 de Febrero, 2010, se aprobó el PENCTI.41 Este plan establece premisas, marco conceptual, objetivos generales, y define áreas estratégicas prioritarias a nivel nacional y que se aplican de manera transversal. El Proyecto de Plan Nacional de Educación 2010-2030 se encuentra coordinado por la Dirección Sectorial de Planificación Educativa del Consejo Directivo Central (CODICEN)42 de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). El Proyecto se enmarca dentro
Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.96-97. Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.354. 39 Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013, p.94-5. 40 Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)--Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivo-2009— Introducción. Disponible en: http://decon.edu.uy/~zuleika/modulo/EstrategiaUruguayTercerSiglo-AspectosProductivos%20%281%29.pdf 41 Decreto Presidencial del 25 de Febrero, 2010. Disponible en: http://www.anii.org.uy/web/static/pdf/PENCTI_Decreto.pdf 42 Consejo Directivo Central (CODICEN).Sitio web en: http://www.anep.edu.uy/anepweb/servlet/ampliacion?20
del Programa Conjunto 2007-2010 “Construyendo capacidades para el desarrollo”, suscripto entre el gobierno de la República Oriental del Uruguay y el Sistema de Naciones Unidas en el país.43 Institucionalidad. Para desarrollar y proponer una estrategia nacional de desarrollo con visión de mediano y largo plazo: horizonte 2030, se creó dentro de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), el Área de Coordinación de Estrategia de Desarrollo y Políticas de Inversión. Esta área se encuentra avocada, entre otras funciones, a formular y proponer a discusión pública una Estrategia Nacional de Desarrollo con visión, que contenga visiones y líneas estratégicas en tres planos: sectorial, nacional y regional-territorial.44 En general, la OPP asesora al Poder Ejecutivo en la definición de la estrategia económica y social del Gobierno y en la formulación de los planes, programas y políticas nacionales y departamentales consistentes con ella, y en general en la conducción de los procesos de modernización y reforma del Estado. Según mandato Constitucional la OPP depende directamente de la Presidencia de la República y está dirigida por una Comisión integrada por representantes de los Ministros vinculados al desarrollo y por un Director designado por el Presidente de la República que la preside.45 La Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivos—horizonte 2030 resume la visión nacional en lo que respecta a la estructura productiva y su potencial de crecimiento, y plantea una agenda estratégica de cuestiones a resolver para realizar dicho potencial. La elaboración de dicha estrategia es el resultado de un trabajo en conjunto guiado por el equipo técnico de la OPP. La metodología incluyó entrevistas a diversos expertos, investigación y análisis elaborado por consultores contratados a tal fin. El resultado de dicho trabajo se plasmó en el documento de la Estrategia a fin de que pueda ser debatido en diversos talleres, que darán lugar a revisiones y ajustes periódicos.46 Por su parte el proyecto del Plan Nacional de Educación 2010 – 2030, se encuentra en debate a nivel nacional. Al respecto el equipo coordinador del Plan se encuentra desarrollando una amplia consulta a docentes de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) en relación a tres temáticas: la gestión de los centros educativos; el tiempo pedagógico en cantidad y calidad; y la formación-carrera del docente como profesional, los requerimientos y características deseables de ambas, en sí mismas y en relación a las temáticas anteriores. Esta consulta esta siendo coordinada en cada Departamento de la República por la Comisión Departamental de Educación de la ANEP (se está produciendo a través de la realización de Salas Docentes en instituciones educativas en todo el país).
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP)—“Plan Nacional de Educación 2010 – 2030.” Disponible en: http://www.anep.edu.uy/infoeducar2/index.php?option=com_content&view=article&id=217:plan-nacional-deeducacion-2010-2030&catid=52:numero-3-ano-2009-&Itemid=1 44 Área de Coordinación de Estrategia de Desarrollo y Políticas de Inversión de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Disponible en: http://www2.opp.gub.uy/principal.php# 45 Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Objetivos. Disponible en: http://www2.opp.gub.uy/principal.php# 46 Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)--Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivo-2009—p.7.
Por otra parte, en el área de la participación en el área laboral, se ha creado un mecanismo de participación público-privada denominado Consejo de salarios, que es un organismo de integración tripartita creado por Ley 10.449 como mecanismo de diálogo social para establecer salarios mínimos, categorías y otros beneficios laborales.47 Estos consejos son conformados bajo la tutela del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social existiendo uno por cada actividad económica regulada.48 En el caso del PENCTI, su elaboración responde al nuevo diseño institucional establecido para la política de innovación. Este nuevo diseño institucional comenzó en Abril 2005, con el Decreto de creación del Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI), integrado por el Ministro de Agricultura y Pesca (MGAP); el Ministro de Industria, Energía y Minería (MIEM); el titular de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP); el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Ministro de Educación y Cultura (MEC) quien lo preside. La Ley 18084 de 28 de Diciembre de 2006 confiere al GMI el rango legal y otorga un papel central en el diseño de las estrategias a seguir para el propósito de generar el sistema de investigación e innovación que se requiere.49 Asimismo, la Ley 18084 establece los fines y competencias de 2 actores relevantes: La Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) brazo operativo de las políticas públicas y prioridades gubernamentales en este tema y el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) que actúa como organismo de consulta y asesoramiento del sistema. Contexto. La Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivos—horizonte 2030 se ha elaborado dentro del contexto del proyecto de planificación de desarrollo enfocado hacia el futuro en el mediano y largo plazo, con horizonte en el año 2030 y más allá. La participación y colaboración de expertos de diversas entidades públicas y privadas en la elaboración de dicha estrategia se espera repetir en un tiempo breve a fin de generar una nueva versión. En el caso del Proyecto de Plan Nacional de Educación 2010 – 2030, su elaboración se originó en la necesidad de concebir un marco general de mediano plazo para el desarrollo de la educación. El desarrollo de formas de planificación de mediano y largo alcance ha sido una preocupación ampliamente presente en la educación nacional. En este sentido un antecedente relevante lo constituye el trabajo realizado en el marco de la Comisión de Inversión y Desarrollo Económico (CIDE, 1965), el cual ubica la educación como componente de un Plan Nacional de Desarrollo.50
Ley 10.449 Consejo de Salarios http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=10449&Anchor= 48 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social—Consejo de Salarios. Disponible en: http://www.mtss.gub.uy/index.php?option=com_content&view=article&id=1665&Itemid=340 49 Ministerio de Educación y Cultura- República Oriental del Uruguay- Decreto del 25 de Febrero 2010Antecedentes. Disponible en: http://www.anii.org.uy/web/static/pdf/PENCTI_Decreto.pdf 50 Administración Nacional de Educación Pública (ANEP)—“Plan Nacional de Educación 2010 – 2030.” Disponible en: http://www.anep.edu.uy/infoeducar2/index.php?option=com_content&view=article&id=217:plan-nacional-deeducacion-2010-2030&catid=52:numero-3-ano-2009-&Itemid=1
En general, la toma de conciencia del proceso de la globalización y los retos de la nueva economía que este proceso genera, basada en el conocimiento, ha estimulado al gobierno de Uruguay a reflexionar para llegar a generar una mano de obra cada vez más capacitada y sofisticada y crear mecanismos de aprendizaje permanente a fin de responder al reto de la competición global. Se sentía la falta de interrelación entre los sectores de la educación, de la generación de conocimientos por el aprendizaje y por la investigación innovadora en ciencia y tecnología, quizás por no haberlos insertado en el marco global de una estrategia o plan nacional de desarrollo Anteriores esfuerzos en previas administraciones incluyen el Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977.
Introducción. Finlandia ha sido considerada como uno de los países más competitivos en el mundo antes y después de la crisis económica mundial reciente.51 Desde 1995, año en que ingresa a la Unión Europea, el gobierno ha venido incentivando la visión nacional hacia la sociedad de la innovación enfocándose, en la investigación y desarrollo industrial. En ese sentido, Finlandia ha definido su visión y estrategia nacional en la Guía de Políticas de Investigación e Innovación 2011-2015: “la estrategia de Finlandia es asegurar un desarrollo social y económico sostenible y balanceado. Para ello, es crucial estar conectado con las otras áreas de desarrollo de la sociedad y el medio ambiente a fin de mejorar el bienestar de la población. El desarrollo positivo se mantiene, entre otros factores, a través de un alto desarrollo de la educación en la población; así como a través de la aplicación y desarrollo versátil del conocimiento y las capacidades.”52 Para el desarrollo e implementación de la visión nacional, Finlandia ha considerado importante la participación de actores sociales: empresas, universidades, institutos de investigación, unidades del sector público a cargo de tareas enfocadas a proyectarse hacia el futuro, y las asociaciones nacionales e internacionales. Institucionalidad. La institucionalidad que se creó para el desarrollo de la visión nacional comprende a la Red Gubernamental para el Futuro (Government Foresight Network), que es un foro interministerial de intercambio de informaciones relativas a anticipaciones posibles del futuro que se puedan encontrar en la sociedad y en fuentes externas. Esta red realiza análisis de información elaborando proyecciones y visión para el futuro a mediano y largo plazo. Todos los ministerios desde sus áreas respectivas participan de estas actividades de anticipación del futuro, los cuales son utilizadas en sus procesos de
World Economic Forum “The Global Competitiveness Report 2010-2011”. El reporte clasificó a Finlandia como el séptimo país más competitivo del mundo a partir de criterios de atención a la salud, dinamismo económico, educación, entorno político y calidad de vida. Disponible en: http://www.weforum.org/reports 52 Guía de Políticas de Investigación e Innovación 2011-2015. Ver nota de prensa disponible en: http://www.minedu.fi/export/sites/default/OPM/Tiede/tutkimus_ja_innovaationeuvosto/tiedotteet/RIC_press_2010.12.21_Linjaus.pdf Ver también el Reporte del Consejo de Política Científica y Tecnológica—STPC por sus siglas en Inglés. Revisión 2008. P. 7.
planeamiento estratégico y toma de decisiones.53 Los integrantes de esta red son designados por el Primer Ministro por una duración igual a la del gobierno (6 años). La Secretaría de la Red Gubernamental para el Futuro (Government Foresight Network) es responsable de hacer llegar al nivel decisorio del gobierno (oficina del Primer Ministro), las demandas populares así como informaciones relativas a obstáculos a la participación democrática y a la participación electoral. La Red Gubernamental para el Futuro ha venido realizando actividades conducentes a la elaboración de una visión nacional a largo plazo en el tema de cambio climático. Así, en Octubre 2009 la Oficina del Primer Ministro publicó el Reporte de la Red Gubernamental para El Futuro Sobre Política a Largo Plazo: Hacia una Finlandia con Baja Emisión de Carbono (con horizonte a 2050).54 Para la elaboración de este reporte, se utilizaron varios mecanismos de participación incluyendo: Paneles intergubernamentales, grupos ministeriales, debates en línea en el forum otakantaa.fl, talleres, encuestas en línea durante la fase preparatoria, encuestas en línea sobre posibles situaciones futuras, paneles de debate con actores sociales involucrados (e.g. sector industrial, organizaciones juveniles y estudiantes), organizaciones de cooperación en el área de medio ambiente, productores de tecnología, organizaciones laborales, investigadores, servicios, áreas rurales, municipalidades, personas discapacitadas, productores de energía. Asimismo se realizaron seminarios, conferencias de prensa, talleres con expertos en el tema, y publicaciones en la web de documentos relacionados.55 Para la elaboración del programa de gobierno que implemente la visión y estrategia nacional, se cuenta con el asesoramiento de un grupo de organismos: En primer lugar, el gobierno cuenta con el asesoramiento de alto nivel del Consejo de Investigación e Innovación (CII) (anteriormente denominado Consejo de Política Científica y Tecnológica—STPC por sus siglas en Inglés). El CII es presidida por el Primer Ministro y es responsable de elaborar la estrategia de desarrollo nacional y de coordinar la política de ciencia y tecnología; así como la política de todo el sistema de innovación. El CII se compone del Ministro de Educación y Ciencia, El Ministro e Economía, el Ministro de Finanzas, y de 0-4 ministros nombrados por el Consejo de Estado. Además de ellos, la conformación del CII incluye a otros 10 miembros bien capacitados en los temas del Consejo. Estos miembros deben incluir representantes de la Academia de Finlandia, la Agencia Finlandesa para el Financiamiento de Tecnología e Innovación, las universidades, la industria, las empresas, y los trabajadores. El gobierno nombra a los miembros no-ministeriales por el período de elección del Parlamento.56
Government Foresight Network. Sitio web disponible en: http://www.valtioneuvosto.fi/toiminta/ennakointiverkosto/en.jsp 54 Oficina del Primer Ministro de Finlandia. Reporte de la Red Gubernamental para El Futuro Sobre Política a Largo Plazo: Hacia una Finlandia con Baja Emisión de Carbono. Disponible en: http://www.vnk.fi/julkaisukansio/2009/j28-ilmasto-selonteko-j29-klimat-framtidsredogoerelse-j30climate_/pdf/en.pdf 55 Oficina del Primer Ministro de Finlandia. Reporte de la Red Gubernamental para El Futuro Sobre Política a Largo Plazo: Hacia una Finlandia con Baja Emisión de Carbono. P. 186-188. Disponible en: http://www.vnk.fi/julkaisukansio/2009/j28-ilmasto-selonteko-j29-klimat-framtidsredogoerelse-j30climate_/pdf/en.pdf 56 Consejo de Investigación e Innovación (Research and Innovation Council)—Estructura. Disponible en:
Desde 1987, el STPC ha publicado 7 reportes sobre la estrategia nacional de desarrollo; los cuales incluyen cifras indicativas para la asignación de recursos. Los reportes se vinieron haciendo cada 3 años en concordancia con el tiempo de designación de las autoridades dirigentes del STPC. En 2006, el término de las autoridades dirigentes cambió de 3 a 4 años—en correspondencia con el periodo electoral. Por lo que en 2010 correspondía el siguiente reporte. Sin embargo, en 2008, dado que muchas políticas requerían actualizarse, el STPC decidió elaborar el reporte Revisión 200857 donde se hace un análisis de las políticas nacionales en las áreas de desarrollo económico, empleo, productividad, competitividad, educación, investigación, innovación, mecanismos de evaluación y seguimiento, así como el financiamiento de dichas políticas y programas. El sistema de innovación comprende, en segundo lugar, a los ministerios. Los ministerios claves respecto a la política de investigación son el Ministerio de Educación y el Ministerio de Comercio e Industria. En tercer lugar, se cuenta con un grupo de instituciones que financian la investigación y el desarrollo (R&D por sus siglas en inglés); éstas incluyen la Academia de Finlandia, la TEKES, y la Agencia Finlandesa para el Financiamiento de Tecnología e Innovación. En cuarto lugar, el gobierno cuenta con instituciones que realizan investigación: universidades, institutos públicos de investigación, organizaciones privadas de investigación y compañías de negocios. Contexto. Este es un país que en los últimas décadas ha logrado impulsar estrategias que escalonó la economía de productor de productos primarios a productor de bienes y servicios de alto contenido tecnológico y valor agregado. La crisis de inicios de la década de 1990, causada por la desintegración de la Unión Soviética, los desequilibrios macroeconómicos y el desempleo, cambió la estrategia y la visión del país, que se embarcó entonces de lleno en el desarrollo del conocimiento como motor del crecimiento económico y la transformación productiva. Ello conllevó a la reorientación de la política industrial hacia la política de la innovación.58 En ese sentido, en los últimos años el gobierno ha venido emprendiendo una política de anticipación del futuro a través de estudios de prospección en temas de interés nacional. E. Irlanda Introducción. En los últimos 25 años Irlanda ha cambiado radicalmente su estrategia y su crecimiento. Así, en la década de 1980 el país se orientó hacia una estrategia de transformación productiva basada en la educación, atracción de inversión extranjera, y en la
http://www.minedu.fi/OPM/Tiede/tutkimus-_ja_innovaationeuvosto/kokoonpano/?lang=en 57 Consejo de Política Científica y Tecnológica—STPC por sus siglas en Inglés. Revisión 2008. Prólogo. Disponible en: http://www.minedu.fi/export/sites/default/OPM/Tiede/tutkimus_ja_innovaationeuvosto/TTN/julkaisut/liitteet/Review2008.pdf?lang=en 58 Devlin y Moguillansky. Op. Cit. p.97.
diversificación exportadora.59 En la actualidad, y debido a la crisis económica que ha venido experimentando recientemente, la visión y la estrategia se enfoca en manejar la crisis. Pero simultáneamente hay una estrategia para impulsar el contexto estructural. La visión de Irlanda como país se describe como “una sociedad y una economía dinámica, internacionalizada y participativa; basada en un compromiso de justicia social, y en el desarrollo económico sostenible en armonía con el medio ambiente y a su vez competitiva internacionalmente.”60 La elaboración de la visión de Irlanda así como su implementación y seguimiento es una tarea que se ha venido realizando de manera consensuada entre el gobierno y los grupos sociales de la Alianza que se estableció a través del Acuerdo Social Hacia 2016 que se celebró en 2006. El Acuerdo Social Hacia 2016 establece una serie de disposiciones claves para modernizar los servicios del sector público. Para su elaboración se tomó como base el Reporte del Consejo Nacional Económico y Social (National Economic and Social Council—NESC), titulado Estrategia del NESC 2006: Personas, Productividad, y Propósito. El gobierno y los grupos sociales de la Alianza concordaron en que para lograr la visión planteada por el NESC se requiere establecer estrategias de planificación con horizonte a largo plazo, lo cual asegure el marco de la alianza a largo plazo. Por ello, en el Acuerdo Hacia 2016 se establecieron las estrategias y acciones ha implementarse durante la primera fase del acuerdo, es decir los primeros 27 meses.61 En 2008 se realizó una revisión de la implementación de la primera fase del Acuerdo Hacia 2016 y se estableció además un acuerdo transitorio 2008-2009. La revisión obedeció a que cuando se elaboró el acuerdo Hacia 2016 no se pudo avizorar la crisis económica que en 2008 ya enfrentaba Irlanda. En ese sentido, el gobierno y los grupos sociales de la Alianza acordaron seguir trabajando en conjunto a través de este periodo de crisis e incertidumbre a fin de asegurar que la visión y metas que se pusieron en el Acuerdo Hacia 2016 se cumplan a pesar de la crisis.62 Consistentemente, para la implementación de la visión, ésta se incorpora en los Planes Nacionales de Desarrollo (cuya duración es de 6-7 años), siendo el actual el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2013 Transformando Irlanda- Una Mejor Calidad de Vida para Todos,63 En el mismo sentido, las estrategias nacionales se ajustan a los compromisos establecidos en el Acuerdo Hacia 2016. Así además del Plan Nacional 2007-2013, se han elaborado una
Devlin y Mogullansky. Op. Cit. p. 97 Hacia 2016- Acuerdo de 10 Años en el Marco de la Alianza Social 2006-2015. p.6. 61 Hacia el 2016- Acuerdo de 10 Años en el Marco de la Alianza Social 2006-2015. p.10. Disponible en: http://www.taoiseach.gov.ie/attached_files/Pdf%20files/Towards2016PartnershipAgreement.pdf 62 Hacia el 2016- Revisión y Acuerdo Transitorio 2008-2009, 2008. Prólogo, y p.8. Disponible en: http://www.taoiseach.gov.ie/eng/Publications/Publications_2008/Taoiseach_Report_web.pdf 63 Irlanda Plan Nacional de Desarrollo 2007-2013. Transformando Irlanda. Una Mejor Calidad de Vida para Todos. p.15. Disponible en: http://www.ndp.ie/documents/ndp2007-2013/NDP-2007-2013-English.pdf
serie de estrategias temáticas-sectoriales que implementan la visión: La Estrategia Nacional Espacial; el Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social 2007-2016; la Estrategia Nacional de Habilidades; la Estrategia para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación; la Política de Vivienda; el Programa de Desarrollo Rural 2007-2013; el Plan de Acción AgriVisión 2015; la Estrategia Nacional de la Mujer; la Estrategia Nacional del Niño; el Reporte Nacional de la Estrategia para la Protección e Inclusión Social; el Programa de Reforma Nacional bajo la Agenda de Lisbon; y la Estrategia Nacional de Cambio Climático.64 Institucionalidad. Como se mencionó anteriormente para la elaboración de la visión y de las metas nacionales a alcanzar a futuro, se convoca a varios organismos públicos así como también a varias organizaciones de la sociedad en su conjunto, incluyéndose al sector privado. En ese sentido la institucionalidad la conforman una serie de entidades que se describen a continuación de manera cronológica en que fueron creadas. En 1973 se estableció el Consejo Nacional Económico y Social (National Economic and Social Council—NESC). El NESC es presidido por el secretario general del Departamento del Primer Ministro y en él participan los secretarios generales de los ministerios más importantes del gobierno; y cinco representantes de cada uno de los siguientes sectores nominados por los grupos respectivos y aprobados por el gobierno: sector campesinoagrícola, sector empresarial, sindicatos, organizaciones no gubernamentales y representantes independientes. Así como 5 funcionarios públicos (de los cuales uno represente al Primer Ministro y otro al Ministro de Finanzas); y 5 personas cuyas habilidades y capacidades sean consideradas relevantes por el Primer Ministro. 65 Los representantes privados participan a titulo personal y sin vinculación a los grupos que hicieron la nominación al gobierno. A consecuencia de la gran crisis de los 80s, el rol del NESC cambió de ser un foro pacífico de discusión privada a ser un foro de debate duro donde se busca lograr un entendimiento y acuerdos sociales consensuados.66 Así en 1986 el NESC formuló una estrategia consensuada para salir de la parálisis económica que padecía. Esta estrategia formó las bases de debate entre el gobierno y los actores sociales para la negociación del Programa Nacional de Recuperación que se implementó de 1987 a 1990. Este fue el primero de 7 programas sociales consensuados que hicieron de Irlanda un ejemplo a seguir con respecto a gobierno con políticas sociales y económicas consensuadas.67 En la actualidad el NESC analiza temas económicos y sociales estratégicos a mediano y largo plazo y recomienda al Primer Ministro lineamientos aplicables a los planes, las políticas y los programas nacionales. En ese sentido, el NESC elabora un informe trienal que sirve de
Hacia el 2016- Acuerdo de 10 Años en el Marco de la Alianza Social 2006-2015. p.6. Consejo Nacional Económico y Social (National Economic and Social Council—NESC). Disponible en: http://www.nesc.ie/ http://www.nesc.ie/inside.asp?catid=16&zoneId=5 Para mayor información sobre la estructura del NESC ver Devlin y Moguillansky, Op. Cit. P. 66 Devlin y Moguillansky, Op.Cit. p.123. 67 Consejo Nacional Económico y Social (National Economic and Social Council—NESC). Disponible en: http://www.nesc.ie/default.asp
insumo estratégico para orientar la negociación del acuerdo social nacional entre el gobierno, las empresas y los sindicatos, y ha sido una guía muy influyente en la formulación del plan nacional del gobierno.68 En 1993 se creó el Foro Nacional Económico y Social (National Economic and Social Forum—NESF). El NESF sirvió como foro público de diálogo social que proveía consejo sobre políticas económico sociales, particularmente aquéllas enfocadas al logro de mayor equidad e inclusión social en la sociedad.69 En Abril 2010 el NESF fue fusionado al NESC siguiendo la aplicación del Reporte del Grupo Especial para Programas sobre el Número y Gastos del Servicio Público.70 En 1997 se creó el Consejo Nacional de Competitivad (The National Competitiveness Council—NCC) que reporta y aconseja al Primer Ministro sobre temas claves de competitividad recomendando las políticas necesarias para mejorar los niveles de competitividad de Irlanda.71 El NCC se provee de soporte técnico proveniente de la Forfás (organismo público técnico de alto nivel de Irlanda para asesoría en política sobre comercio, empresa, ciencia, tecnología e innovación. Fue creada en 1994 como una entidad del Departamento (i.e. ministerio) de la Empresa, el Comercio y el Empleo).72 En 2001 se estableció el Centro Nacional para la Alianza y el Desempeño Económicos (The National Centre for Partnership & Performance—NCPP) a fin de promover y facilitar el cambio a través de alianzas e innovación en los ambientes de trabajo; y de contribuir al mejoramiento del servicio público y al logro de una mejor calidad de vida tanto para los trabajadores como para los empleadores. En Abril 2010 el NCPP ha sido integrado al NESC.73 En 2006 se creó la Oficina Nacional de Desarrollo Económico y Social (NESDO) a fin de asistir al NESC a través de la elaboración, emisión y posterior publicación de reportes para el gobierno conteniendo las conclusiones y recomendaciones provenientes de proyectos del NESC. 74 En Noviembre 2007 se creó un Comité Central de Monitoreo-CCM (Central Monitoring Committee), presidido por el Departamento de Finanzas (Ministerio de Finanzas) para supervisar la implementación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2013. Sin embargo, si
Devlin y Mogullansky. Op. Cit. p.124 Foro Nacional Económico y Social (National Economic and Social Forum—NESF). About us. Disponible en: http://www.nesf.ie/en/inside.asp?pageId=3&amp;sectionId=3&amp;level=1 70 Consejo Nacional Económico y Social (National Economic and Social Council—NESC). Home. Disponible en: http://www.nesc.ie/default.asp 71 Consejo Nacional de Competitivad (The National Competitiveness Council—NCC). About us. Disponible en: http://www.competitiveness.ie/aboutus/ 72 Forfás. Acerca de. Disponible en: http://www.forfas.ie/aboutus/ 73 Centro Nacional para la Alianza y el Desempeño Económicos (The National Centre for Partnership & Performance—NCPP). Acerca de nosotros. Disponible en: http://www.ncpp.ie/inside.asp?zoneId=1 74 National Economic and Social Development Office (NESDO)—Introducción. Disponible en: http://www.nesdo.ie/
bien la responsabilidad de monitoreo recae sobre el Ministerio de Finanzas, cada programa operacional es administrado por autoridad gerente del programa respectivo. Por ejemplo, la supervisión de los programas de infraestructura social y económica están a cargo del Departamento de Transportes; los programas de empleo y recursos humanos, así como los programas de inversión productiva están a cargo del Departamento de Empresa, Comercio y Empleo.75 Contexto. Irlanda ha experimentado grandes logros en materia de transformación productiva y crecimiento; Sin embargo, Irlanda también ha sido uno de los países de la Unión Europea (UE) más afectados por las crisis económica y financiera de 2008-2010. La crisis económica en Irlanda fue motivada en gran parte por un desequilibrio macroeconómico latente en el país relacionada con una ‘barbuja” financiera de bienes raíces y no por problemas de sus políticas industriales, que aun con la crisis dieron al país un ingreso medio per capita bastante mayor que el de Europa.. Frente a la crisis el pacto social se rompió. Un factor de peso fue la renuencia de los sindicatos a sacrificar sus sueldos para balancear el fisco después de un gran rescate de la banca Irlandesa.76 En este sentido, Irlanda ofrece lecciones de como una dispersión de en la evolución institucional de la alianza públicaprivada (En este caso la creación de instituciones y instancias fuera del alcance del NESC) puede haber contribuido a miopía en la visión nacional y hasta su “captura” por intereses especiales, específicamente los sectores de construcción inmobiliaria y bancaria.
F. Reino Unido En 1999, el Cabinet Office Strategic Policy Team del gobierno británico publicó el documento « Professional policy making for the twenty first century ».77 para instruir sobre la manera de cómo dotarse de políticas públicas para el siglo XXI. Desde esa fecha este documento de orientación ha sido utilizado para el diseño y preparación de dichas políticas públicas. Se recomienda, en este documento, nueve etapas : • • Partir de la visión ya definida, que ofrece una reflexión y resultados de conjunto en relación a mejoras a aportar a la sociedad a largo plazo (forward looking) ; Tomar en cuenta la situación sectorial nacional, europea y global. Aprender de la experiencia de otros países, reconociendo las variaciones y diferencias regionales. Los que hacen las políticas públicas deben darse los horizontes más amplios posible
Irlanda-Plan Nacional de Desarrollo. Sitio web en: http://www.ndp.ie/viewdoc.asp?DocID=1995 Irlanda- Plan Nacional de Desarrollo 2007-2013. p. 279. Irlanda-Plan Nacional de Desarrollo-Gestión e Implementación. Disponible en: http://www.ndp.ie/viewdoc.asp?fn=%2Fdocuments%2Foverview%2Fmanagement-imp.htm&mn=ovex&nID=4 76 Devlin y Mogullansky. Op. Cit. p.127 77 Professional Policy Making for the Twenty First Century- Report by Strategic Policy Making Team-Cabinet Office. Setiembre 1999. Disponible en: http://www.nationalschool.gov.uk/policyhub/docs/profpolicymaking.pdf
y comunicar en función de normas del gobierno para ello, para diseminar y explicar las políticas en preparación o en implementación (outward looking) ; • Tratar de ser innovador y flexible. Cuestionar y desafiar las maneras habituales de ver o hacer las cosas. Alentar nuevas maneras creativas sin dejar de identificar y gestionar riesgos (innovative, flexible); Asociar instituciones afines. Dejar de sentirse preso por fronteras institucionales. Pensar en objetivos que interesen varios sectores a la vez. Pensar en las relaciones interinstitucionales en el momento de implementar las políticas que se están diseñando. Los gestores públicos, sobre todo los del más alto nivel, deben contribuir a una mayor integración de todo lo que hace el gobierno horizontalmente (joined up) ; Consultar a los responsables de la implementación y a los que quedarían afectados de alguna manera por las decisiones a tomar. Realizar un estudio de impactos potenciales (inclusive) ; Fundamentar la selección de opciones de políticas inspirándose en múltiples fuentes para llegar a tener evidencias de acceso fácil que fortalezcan y den sentido a las opciones decididas (evidence-based) ; Preveer dentro del documento de políticas pública los mecanismos y la periodicidad de futuras evaluaciones sistemáticas de la eficiencia de la política diseñada (evaluated) ; Las políticas públicas en curso de implementación deben ser revisadas constantemente para asegurarse de que estén realmente resolviendo los problemas para los cuales fueron diseñadas (reviews) ; y Organizarse para aprender de la experiencia respecto a lo que funciona versus lo que no funciona (lessons learned).
III. Resumen y Análisis Comparativo Resumen Para desarrollar la visión a largo plazo o con horizonte a mediano y largo plazo, los países analizados han creado instituciones dentro de su estructura gubernamental: Uruguay— Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)-Área de Coordinación de Estrategia de Desarrollo y Políticas de Inversión; Finlandia—Red Gubernamental para el Futuro. Asimismo, para la elaboración de la visión nacional la mayoría de países han creado mecanismos mixtos con participación de entidades público-privado y sociedad civil: Chile— Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC); Ecuador—Consejo
Nacional de Planificación; Finlandia—Consejo de Investigación e Innovación; Irlanda— Consejo Nacional Económico y Social. Cabe destacar que en el caso de Ecuador, la elaboración de la visión del Buen Vivir en la Constitución Política del Estado estuvo a cargo de la Asamblea Constituyente convocada en 2007. La Asamblea Constituyente entregó el proyecto de Constitución el 25 de Julio 2008, y seguidamente entró en receso. La Nueva Constitución Política del Estado fue aprobada por Referéndum nacional el 28 de Setiembre de 2008. La mayoría de países han plasmado su visión/estrategia nacional en un documento oficial: Ecuador—Constitución Política del Estado; Finlandia—Guía de Políticas de Investigación e Innovación 2011-2015; Irlanda—Acuerdo Social Hacia 2016, Otros países han desarrollado una visión nacional sectorial (en un área/actividad específica): Chile—Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020; Uruguay— Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivos—horizonte 2030 y más allá (actualmente en debate); Finlandia— Reporte de la Red Gubernamental para el Futuro: Hacia una Finlandia con Baja Emisión de Carbono con horizonte a 2050 Asimismo, para la implementación de la visión, la mayoría de países ya han elaborado y puesto en marcha un plan operacional o guía nacional: Ecuador—Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013; Finlandia—Revisión 2008 de la Estrategia Nacional; Irlanda— Plan de Desarrollo Nacional 2007-2013. Por otro lado, un grupo de países han desarrollado estrategias nacionales-sectoriales en aspectos específicos y operacionales: Chile—Política Nacional de Innovación para la Competitividad 2009-2010; Uruguay—Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI) y el Plan Nacional de Educación 2010-2030 (en debate). En el desarrollo de la visión a largo plazo, los países analizados consideraron importante y primordial la participación de la sociedad en su conjunto. Por ejemplo, como se mencionó anteriormente, en Ecuador, la visión del Buen Vivir, fue aprobada en referéndum nacional. Asimismo, la implementación de la visión del Buen Vivir en el Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013 contó la participación de representantes de la sociedad civil organizadaagrupados en diversas mesas de trabajo. En la misma línea, en Uruguay, la Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivos (al 2030) se encuentra en actual debate a través de diversos seminarios y talleres con actores sociales involucrados. Para la implementación y coordinación de las políticas públicas en materias de participación ciudadana los gobiernos aquí analizados han creado instituciones avocadas a facilitar la participación de los distintos estamentos de la sociedad (asociaciones empresariales, sindicatos, organizaciones de agricultores, organizaciones no gubernamentales, representantes independientes y otros actores sociales involucrados). Por ejemplo, en Chile— el Ministerio Secretaría General de Gobierno—División de Organizaciones Sociales (DOS) a nivel central, y a nivel regional, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE); en Ecuador—el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social; en
Uruguay—la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)- Área de Coordinación de Estrategia de Desarrollo y Políticas de Inversión; en Finlandia—la Secretaría de la Red Gubernamental para el Futuro (Government Foresight Network); en Irlanda—el Consejo Nacional Económico y Social (National Economic and Social Council—NESC). Chile y Ecuador cuentan con normativa pro-participación ciudadana: Chile—Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2008); Ecuador—Ley Orgánica de Participación Ciudadana aprobada por la Asamblea Legislativa en 2010. Análisis Comparativo De las experiencias analizadas se distinguen 7 categorías: 1. Aquéllos países que han elaborado y documentado su visión nacional a medianolargo plazo. 2. Aquéllos países que han elaborado y documentado su visión sectorial/actividad a mediano-largo plazo. 3. Aquéllos países que han creado una institucionalidad formal ad-hoc para elaborar la visión. 4. Aquéllos países que han creado una institucionalidad formal estructurada para elaborar la visión, 5. Aquéllos países que cuentan con un plan operacional o guía de implementación de la visión. 6. Aquéllos países que cuentan con plan sectorial operacional. 7. Aquéllos países que han creado una institucionalidad formal estructurada para el monitoreo de la implementación del plan nacional o sectorial. En el cuadro siguiente se puede apreciar las experiencias analizadas distribuidas en las 7 categorías mencionadas.
Tabla 1 Visión, Participación y Planificación Estratégica Nacional Categoría Chile Ecuador Uruguay A. Visión A1. Naturaleza de la Visión Finlandia Irlanda
Visión Nacional a largo plazo documentada
El Buen Vivir Constitución Política del Estado
Guía de Políticas de Investigación e Innovación 20112015 Reporte Red Gub. para el Futuro: Hacia una Finlandia con Baja Emisión de Carbono con horizonte a 2050
Hacia 2016- Acuerdo de 10 Años en el Marco de la Alianza Social 2006-2015
Visión sectorial/ actividad
Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020,
Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivos—horizo nte 2030 y más allá
A.2 Institucionalidad
Formal ad hoc Asamblea Constituyente Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) Red Gubernamental para el Futuro Consejo e Investigación e Innovación (CII) Consejo Nacional Económico y Social (NESC)
Formal Estructurada
B. Planificación / Implementación de la Visión B.1. Naturaleza del Plan
Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013 Plan Nacional de Educación 2010–2030, Plan Estratégico Nac. en Ciencia, Tec. e Innovación (PENCTI) Plan Nacional de Revisión 2008 de Desarrollo 2007Estrategia Nacional 2013 Transformando Irlanda
Plan Sectorial / Actividad
Política Nacional de Innovación para la Competitividad 2009-2010,
B.2. Institucionalidad
Consejo Nacional de Innovación para Secretaría Nacional la Competitividad de Planificación y Desarrollo (CNIC) (SENPLADES) ANEP Consejo e Gabinete Ministerial Investigación e Innovación Innovación (CII) ANII Comité Central de Monitoreo presidida por el Ministerio de Finanzas
En cuanto a la categoría de la visión a largo plazo, cabe resaltar que a diferencia de todos los países analizados, Ecuador plasmó su visión del “Buen Vivir” en su Constitución Política del Estado, la cual fue aprobada a través de referéndum nacional. Cabe señalar también que la visión del “Buen Vivir” implica un concepto más allá de la competitividad económica. Igualmente, en el caso de Finlandia, e inclusive Irlanda su visión va más allá de lo económico, abarcando también diversas áreas sociales claves para lograr el bienestar de la población. En la categoría de visión a largo plazo sectorial/actividad, cabe señalar que la Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivos-horizonte 2030 y más allá, actualmente en debate, si bien abarca un horizonte a largo plazo, no cubre aspectos sociales y otras áreas de interés nacional. Lo mismo se puede observar de la Agenda de Innovación y Competitividad 20102020 de Chile y del Reporte Red Gubernamental para el Futuro: Hacia una Finlandia con Baja Emisión de Carbono con horizonte a 2050. En cuanto a la categoría de institucionalidad para elaborar la visión cabe destacar que tanto Finlandia como Irlanda han establecido instituciones de carácter público-privado que cuentan además con la participación de diversas organizaciones sociales (sindicatos, agricultores, universidades, organismos no gubernamentales, asociaciones independientes entre otras). Con respecto a la categoría de planificación, cabe destacar que tanto Ecuador como Irlanda han elaborado unos planes/guías nacionales “duros”, es decir que incluyen metas y objetivos medibles y factibles de evaluación de cumplimiento de resultados así como de evaluación de impacto. En el caso de Finlandia se cuenta con una Guía de Estrategia Nacional también “dura” con metas y objetivos definidos y medibles a nivel de agencias ejecutoras encargadas de interpretar la guia de CII (y que se revisa periódicamente). En el caso de Uruguay, se encuentra que tanto el Plan Nacional de Educación 2010-2030 como el Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI), no se encuentran enlazados con la Estrategia Uruguay III Siglo—Aspectos Productivos-horizonte 2030 y más allá. La integración de estos planes en un documento de plan nacional integrado facilitaría la implementación y el logro de los resultados esperados. Cabe resaltar que todos los países analizados han creado una institucionalidad para el seguimiento y monitoreo de la implementación del plan/guía nacional. En general, la visión de los países apunta a ser más competitivos y alcanzar mayores niveles de desarrollo productivo. Para lograrlo, los países apuntan a crear mayores espacios de participación en la elaboración de la visión nacional y en la gestión pública en general. En el mismo sentido, hay un creciente consenso en que las estrategias nacionales y las políticas industriales que la sustentan pueden solamente ser desarrolladas a través de mecanismos estructurados de diálogo público-privado que facilite el diálogo, pero con una gobernanza que resguarde de la captura de lo público por intereses especiales.78
Rodrick (2004), Evans (1995), y Devlin-Moguillansky (2010).
Capítulo 2 SISTEMA DE PRESUPUESTO
En la elaboración del presupuesto se trata de preveer el costo y el financiamiento que se requiere para la implementación de las políticas públicas establecidas. En ese sentido, el presupuesto se orienta de una política pública fiscal, que permita contestar a preguntas como: « ¿quién paga qué ? y ¿por qué ? », y « ¿qué tipo de redistribución se opera en función de la manera como son repartidos los impuestos en relación a los que reciben los beneficios de dichas políticas ? » Tales cuestiones son importantes a plantearse en el momento de elaborar el presupuesto público. En ese sentido, la innovación de la gestión pública financiera incluye también mecanismos para relacionar los fondos necesarios y los resultados mensurables a que están destinados. A continuación se presenta un conjunto de países que comparten diversas experiencias y, en distintos grados referentes al proceso de elaboración del presupuesto. Al final del detalle por país se presenta un cuadro comparativo con la nota de resumen respectiva.
Introducción. El presupuesto recién aprobado mediante Ley 2048179 es considerado como uno de los más importantes de su historia por su volumen global80 y por la importancia del gasto social redistributivo. En contraste a presupuestos anteriores, el presupuesto 2011 aplica el principio de la transversalidad en la definición de gastos. Institucionalidad. Chile tiene un sistema centralizado de manejo del presupuesto. El Ministerio de Hacienda es el que dirige la administración financiera del Estado. Además de diseñar y proponer la política económica y financiera del gobierno, realiza la coordinación y monitoreo de las acciones de implementación. Elabora el presupuesto anual y dicta normas para su ejecución. Dispone para ello de una Dirección del Presupuesto, encargada de proponer la asignación de los recursos financieros del Estado y de orientar y regular el
Ley 20481 disponible en http://www.dipres.cl/572/articles-66363_Articulado_LeyPpto2011.pdf El presupuesto 2011 se eleva a cerca e 54 mil millones de dólares con 69% para cubrir gastos de carácter redistributivo en sectores como educación, pensiones y salud que se llevan el grueso del gasto social. Ver: www.dipres.cl/572/propertyvalue-20972.html Ver noticia respectiva en Estrategia Online-El Diario de Negocios de Chile. Disponible en: http://www.estrategia.cl/detalle_noticia.php?cod=33587
proceso de formulación presupuestaria en las demás instancias gubernamentales y de la administración pública. En este esquema, la responsabilidad inicial de proponer programas de gastos en el presupuesto de la nación corresponde a cada ministerio. La responsabilidad de la recaudación es través de la Tesorería General de la República la cual es una dependencia del Ministerio de Hacienda. Los fondos van a una cuenta en el Banco del Estado, una cuenta corriente denominada Cuenta Única Fiscal. La Tesorería es la que efectúa los pagos de las entidades del sector público de acuerdo a lo que consta en la ley de presupuesto. La Contraloría General de la República realiza el control financiero; vela por el uso legal y correcto de fondos el Estado; y fiscaliza el cumplimiento de disposiciones legales. La Contraloría es también la que lleva la contabilidad nacional, elabora estados consolidados sobre situaciones financiera y patrimonial y revisa normas contables y procedimientos de presentación de las cuentas. Contexto. El nuevo diseño del sistema de presupuesto no obedece a una circunstancia en particular. Sin embargo algunas circunstancias reales (como los desastres naturales) ponen en alerta las cifras del presupuesto estimado y aprobado para un periodo determinado. En el caso de Chile, las circunstancias extraordinarias del devastador terremoto sucedido en Febrero 2010 y la sobre-asignación de gastos posteriores hicieron que la proyección de desembolso público (del ejercicio 2009) exceda a lo aprobado para 2010 (en aproximadamente 5,5%).81 B. Ecuador Introducción. El Presupuesto es de acuerdo al Plan Nacional Para el Buen Vivir. Al respecto la Constitución del Ecuador establece en sus Artículos 292: “El Presupuesto General del Estado es el instrumento para determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados.” Institucionalidad. El Artículo 293 de la Constitución del Ecuador establece la institucionalidad relativa a la preparación y presentación del presupuesto: Art. 293.- La formulación y la ejecución del Presupuesto General del Estado se sujetarán al Plan Nacional de Desarrollo. Los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados y los de otras entidades públicas se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y su autonomía.82 Asimismo, en cumplimiento del Art. 294 de la Constitución, el cual dispone que la Función
Estrategia Online-El Diario de Negocios de Chile. Disponible en: http://www.estrategia.cl/detalle_noticia.php?cod=33587 82 Constitución de la República del Ecuador 2008, publicada el 20 de Octubre de 2008 en el Registro Oficial del Ecuador. Disponible en: http://www.senplades.gov.ec/web/senplades-portal/constitucion
Ejecutiva elaborará cada año la proforma presupuestaria anual y la programación presupuestaria cuatrianual (PPC), el Ministerio de Finanzas ha elaborado la PPC para el periodo 2011- 2014, que recoge la Política Fiscal y el análisis de la sostenibilidad de las Finanzas Públicas. Este documento presenta para el período 2011-2014 las proyecciones de ingresos, gastos y financiamiento de las entidades que conforman el Presupuesto General del Estado, en concordancia con lo dispuesto en el Art. 74 numerales 8 y 9; Art. 87 y 88 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y el ordenamiento jurídico vigente.83 En la PPC 2011- 2014 se presentan también las metas de endeudamiento en el marco de la programación macroeconómica; se examina el desempeño fiscal del periodo cuatrianual 2010-2014 y se propone un escenario macro-fiscal consistente con el límite de endeudamiento público del 40% en la relación Deuda Pública/PIB, dispuesto en el Art. 124 de la Sección II de los Límites de Endeudamiento, Destino de los Recursos y de los Proyectos del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Ello no sólo se sustenta en las disposiciones legales existentes, sino también en la importancia de las finanzas públicas, el manejo de la deuda pública en el Ecuador, la dolarización de la economía ecuatoriana, entre otros determinantes del entorno nacional.84 Contexto. La crisis experimentada en Ecuador durante los años 1980s tuvo secuelas que impactaron la economía ecuatoriana. El golpe más duro se debió a la obligación de pagar la deuda en una época de poca capacidad industrial o económica. Este es el contexto en el cual empezó a hacerse sentir la necesidad de la reforma, empezando por un rediseño de la gestión financiera pública. C. Uruguay Introducción. El presupuesto de Uruguay acompaña al programa de gobierno que es de cinco años. Para la elaboración del Presupuesto 2010-2014 85se desarrolló un análisis riguroso y realista del comportamiento de la economía uruguaya a lo largo de dicho período. Asimismo, se introdujo cambios en la formulación y evaluación del Presupuesto que permitan avanzar hacia una gestión por resultados con rendición de cuentas respectiva.86 En ese sentido, el presupuesto contiene: a) los gastos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por programa, b) los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por programa, c) los recursos y la estimación de su producido, así
Ministerio de Finanzas del Ecuador “Programación Presupuestaria Cuatrianual 2011-2014 de la República del Ecuador- Antecedentes. Disponible en: http://www.scribd.com/doc/43929299/Programacion-Presupuestaria2011-2014 84 Ministerio de Finanzas del Ecuador, loc cit. 85 Presupuesto Nacional 2010-2014 de Uruguay. Disponible en: http://www2.opp.gub.uy/documentos/Presupuesto%20Nacional%202010-2014%20aprobado%20CRR%20.pdf 86 Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay. ”Pautas para el Presupuesto Nacional”-Mayo 2010. Disponible en: http://www.mef.gub.uy/documentos/noticia_20100510Pautas_Pres_Nacional.pdf
como el porcentaje que, sobre el monto total de recursos, corresponderá a los Gobiernos Departamentales, y d) Las normas para la ejecución e interpretación del presupuesto. 87 Institucionalidad. Según el Artículo 214 de la Constitución, el Presupuesto Nacional lo elabora el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). El Artículo 214 de la Constitución establece que “el Poder Ejecutivo proyectará con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Presupuesto Nacional que regirá para su período de Gobierno y lo presentará al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato.” Contexto. El último presupuesto uruguayo toma en cuenta las experiencias internacionales, en particular para avanzar rápidamente hacia un presupuesto por resultados con rendición de cuentas respectiva.. D. Francia Introducción. Francia cuenta con una Ley Orgánica Relativa de Leyes Financieras (LOLF) que obliga a presentar las partidas solicitadas junto con los resultados que se supone deben generar en términos de bienes y servicios para la población. Institucionalidad. El Ministerio de Finanzas tiene la responsabilidad de la Dirección del Tesoro, al cual se ha agregado la dirección de la Contabilidad, de Análisis y Previsión que antes pertenecían a una Dirección de Política Económica. El Tesoro determina si habrá incentivos fiscales o no, a quién se responsabiliza por gestionar y, generalmente, qué hacer para estabilizar la deuda pública buscando la estabilidad monetaria y financiera. El Servicio de Impuestos establece la base fiscal y se responsabiliza por la recaudación y la contabilidad. La política pública a nivel central se coordina a través de reuniones Inter.-ministeriales. Estas reuniones son responsabilidad del Primer Ministro y de los ministros respectivos. Los asesores del Primer Ministro verifican la consistencia de las políticas. La Secretaría General del Gobierno actúa como secretaría de estas reuniones inter-ministeriales.88 Para el debate de las políticas públicas se solicita a los diferentes sectores gubernamentales que se pregunten lo siguiente: • • • • • ¿Qué es lo que ya hacemos? ¿Debemos seguir haciéndolo de esta manera? ¿Quién podría implementar mejor esta política pública? ¿Quién la debe financiar? ¿Cómo hacerlo mejor y disminuir los costos?
87 Constitución e la República de Uruguay- Constitución 1967 con las Modificaciones Plebiscitadas el 26 de Noviembre de 1989, el 26 de Noviembre de 1994, el 8 de Diciembre de 1996 y el 31 de Octubre de 2004Artículo 214. Disponible en: http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm 88 OCDE (2010). Op. Cit. p. 58.
Con esta metodología se busca superar la cultura de los medios para adoptar una cultura de resultados. Se verifica en forma sistemática, la legitimidad de cualquier gasto público en relación a los resultados que debe generar. Se inspira en ejemplos recientes de otros países como el « Program Review » de Canadá, los « Spending Reviews » del Reino Unido, donde los resultados de cada política pública son publicados via Internet, el « Program Assessment Rating » de los EEUU, chequeando anualmente el 20% del presupuesto y la « Agenda 2010 » de Alemania destinada a elevar la eficiencia del gasto público. E. Nueva Zelanda Introducción. El Gobierno enfocó sus primeros dos presupuestos en levantar la economía, construir una base sólida para el crecimiento económico, y lograr una posición fiscal bajo control. El Presupuesto 2011 continúa en esa visión y apunta a lograr un crecimiento económico balanceado y sostenible, comprometiéndose también en lograr una gestión fiscal responsable. El marco en que se aplicará el presupuesto 2011comprende una economía en camino de recuperación (habiendo registrado cinco cuartos sucesivos de crecimiento), una tasa de desempleo en declive, y porcentajes de inflación baja.89 Institucionalidad. El Tesoro de Nueva Zelanda es el que prepara el presupuesto anual. Está encargado de asesorar al gobierno en formular políticas presupuestarias, a preparar notas de previsión macroeconómica y fiscal, juntar los pedidos de los demás ministerios. Asimismo, debe preparar otros documentos de ayuda a la toma de decisiones como son las estimaciones de recaudación y gastos y producir un documento de estrategia fiscal. El Ministerio de Hacienda, apoyándose en este papel del Tesoro y en los documentos que prepara, sigue un proceso destinado a que el gobierno pueda fijar sus objetivos fiscales en términos de ingreso, gastos, pago de la deuda e inversiones. También, le permite adecuar su estrategia de control para el ciclo venidero. Contexto. El Presupuesto 2011 se aplicará dentro de un contexto en el cual se ha alcanzado algunos avances en áreas de política priorizadas por el gobierno Neo Zelandés. En 2009 el gobierno identificó seis áreas de política á través de las cuales se vislumbró oportunidades para levantar la tasa de crecimiento económico y para reducir su vulnerabilidad frente a futuros golpes económicos. Estas áreas comprenden el sistema tributario, el desempeño del público de sector, la educación, la ciencia y la innovación del comercio, el ambiente regulativo y la infraestructura productiva.90
III. Resumen y Análisis Comparativo
Ministerio de Finanzas de Nueva Zelanda. Presentación de la Política de Presupuesto 2011. Honorable Bill English, Ministro de Finanzas. 14 de Diciembre de 2010. p.1. Disponible en: http://www.treasury.govt.nz/budget/2011/bps/bps11.pdf 90 Ministerio de Finanzas de Nueva Zelanda. Presentación de la Política de Presupuesto 2011. Honorable Bill English, Ministro de Finanzas. 14 de Diciembre de 2010. p.5. Disponible en: http://www.treasury.govt.nz/budget/2011/bps/bps11.pdf
Tabla 2 Cuadro Comparativo - Sistema de Presupuesto Nueva Zelanda
Institucionalidad / Mecanismos
Oficina de Planeación y Presupuesto
En la mayoría de los países en comparación, el Ministerio de Economía (i.e., Finanzas/Hacienda) tiene el liderazgo de la administración financiera-fiscal y es el encargado de elaborar el presupuesto nacional. Sin embargo, en algunos países esta labor se realiza con el asesoramiento de una Oficina de Planeamiento y Presupuesto (caso Uruguay) o por la Oficina del Tesoro Público (caso Francia y Nueva Zelanda). Por otro lado, los actuales presupuestos se caracterizan en forma general por ser presupuestos con orientación a resultados esperados cuantitativa y cualitativamente; con la obligatoriedad del control interno respectivo y en algunos casos con la auditoria independiente para validar (o no) las informaciones de los informes de control interno
Capítulo 3 TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD
La capacidad institucional de las organizaciones del sector público colisiona a menudo con enemigos institucionales como la corrupción, el nepotismo y la incompetencia. Ello aumenta los costos inútilmente, permitiendo que se haga una transferencia de recursos a individuos que no contribuyeron al proceso de producción de dichos resultados, sino a través del fraude o de la ilegalidad en general. Uno de los instrumentos importantes para tratar de vencer este problema es la transparencia. A través de la transparencia no sólo se pone información pública a disponibilidad de los ciudadanos y ciudadanas, sino que se les da la posibilidad de velar por un mejor uso de los recursos públicos.91 En ese sentido, las demandas por más transparencia y rendición de cuentas han sido tomadas en cuenta en casi todas las reformas administrativas públicas en la región y en otras latitudes. A continuación se presenta un conjunto de países que comparten diversas experiencias y, en distintos grados referentes a los mecanismos de transparencia institucional. Al final del detalle por país se presenta un cuadro comparativo con la nota de resumen respectiva.
Introducción. La promoción de la transparencia institucional en Chile incluye un marco de normas, políticas y acciones gubernamentales respectivas. Cabe destacar la dación en 2008 de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado (Ley 20.285). Para su implementación adecuada se han venido realizando actividades de capacitación en esta nueva normatividad (e.g. Programa Quinquenal de Capacitación en Probidad y Transparencia de la Dirección Nacional del Servicio Civil; Jornadas de Capacitación a Funcionarios Públicos en Materias de Transparencia a cargo de la Comisión de Probidad y Transparencia del Ministerio Secretaria General de la Presidencia—habiendo llegando a capacitarse a cerca de 3000 funcionarios en 2009 en todo el país).92 Institucionalidad. A través de la Ley 20.285 se creó el Consejo para la Transparencia como órgano público con carácter autónomo, sujeto al derecho público y con personalidad
Cabe señalar que para contrarrestar la corrupción se necesita de un paquete de instrumentos de gobernanza. La transparencia es cada vez más reconocido como un componente clave en dicho paquete. 92 Informe de la República de Chile para el Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC). Tercera Ronda de Análisis, p.33, 42. Disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_III_inf_chl.pdf
jurídica y patrimonio propio. El Consejo es responsable de promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, y garantizar el derecho de acceso a la información.93 El Consejo para la Transparencia cuenta con un Consejo Directivo compuesto por cuatro Consejeros, designados por el Presidente de la Republica con el previo acuerdo del Senado que debe adoptar sus decisiones con por lo menos dos tercios de los votos de sus miembros en ejercicio, por un periodo de seis años con posibilidad de ser re-electos .94 Contexto. Los esfuerzos de fortalecimiento institucional para la promoción de la transparencia se han venido dando dentro del marco de reformas para un Estado más democrático y participativo (iniciada a comienzos de la década de 2000). Dentro de ese marco, en 2009 con la Ley N° 20.414 se realizó la Reforma Constitucional en Materia de Transparencia, Modernización del Estado y Calidad de la Política.
Introducción. La transparencia, la rendición de cuentas y el control social, se consideran como importantes pilares para impulsar el proceso de cambio en el largo plazo plasmado en Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013.95 Estos objetivos concuerdan con los principios de acceso a la información establecidos en la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAI) No. 24, publicado en el Registro Oficial Suplemento 337 del 18 de Mayo de 2004.96 Institucionalidad. La República del Ecuador cuenta con dos instituciones relacionadas a las políticas públicas de transparencia institucional. Estas son la Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión y el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. La Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión (SNTG) es responsable de promover una administración gubernamental transparente que contribuya al fortalecimiento institucional del país, investigando y denunciando casos de corrupción y fortaleciendo la cooperación interinstitucional. Es una dependencia pública adscrita directamente a la Presidencia de la República, con gestión desconcentrada en todas las entidades públicas incluso en las autónomas y de las que el Estado ecuatoriano es accionista o socio. 97
Ley 20.285 Sobre Acceso a la Información Pública. Art. 33. Disponible en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363 94 Consejo para la Transparencia-Quiénes Somos. Disponible en: http://www.consejotransparencia.cl/quienes-somos/consejo/2009-04-08/111121.html#T1 95 Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013. p. 9. 96 Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAI) No. 24, publicado en el Registro Oficial Suplemento 337 del 18 de Mayo de 2004. Disponible en: http://www.aedep.org.ec/paginas/leydere.htm 97 Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión (SNTG). Disponible en: disponible en: http://www.secretariatransparencia.gov.ec/sntg/
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social fue creado en 2010, enfoca su accionar a la lucha contra la corrupción y a fomentar la participación ciudadana.98 La Ley de Participación establece los mecanismos de control social. El Consejo acredita las Veedurías (a través de las cuales se deciden si hay revocatoria de autoridades por corrupción durante su gestión). El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social es dirigido por un Presidente(a) elegido(a) por los miembros del consejo (7 consejeros). De acuerdo a su norma la forma de elección de los consejeros es a través de un concurso público, dirigido por el Consejo Nacional Electoral en el que a través de jurados independientes y expertos de reconocidas universidades se evalúan las diferentes postulaciones ponderando criterios como liderazgo, conocimientos académicos, reconocimientos y premios relacionados, entre otros.99 El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social actúa como facilitador de la participación ciudadana y promueve la construcción de una política de transparencia con los pueblos. La Constitución a través de su Artículo 208 le asigna importantes funciones de transparencia en la gestión pública incluyendo: -la promoción de la participación ciudadana; establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público, y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana y control social; -Investigar denuncias sobre actos u omisiones que afecten a la participación ciudadana o generen corrupción; competente procederá al decomiso de los bienes del patrimonio personal del sentenciado; organizar el proceso y vigilar la transparencia en la ejecución de los actos de las comisiones ciudadanas de selección de autoridades estatales, -designar a la primera autoridad de las siguientes instituciones: Procuraduría General del Estado, superintendencias, Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado, Contraloría General del Estado, Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura, luego de agotar el proceso de selección correspondiente. Contexto. El reconocimiento de la transparencia, la rendición de cuentas y el control social, como pilares importantes para el proceso de cambio estructural en el largo plazo plasmado en Plan Nacional Para El Buen Vivir 2009-2013 se dio dentro del marco de la reforma constituyente de 2008 que finalmente se plasmó en la nueva Constitución de la República del Ecuador.
Introducción. La política de transparencia está contenida en la Ley de Acceso a la Información Pública (Ley 18.381 aprobada en Octubre 2008).100 Esta ley promueve la
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Disponible en: http://www.participacionycontrolsocial.gov.ec/web/guest 99 Ley Orgánica el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social- Título IV. Setiembre 2009. Disponible en: http://www.participacionycontrolsocial.gov.ec/c/document_library/get_file?uuid=06c22b7fd355-40be-977a-1f4ebcd03644&groupId=10136 100 Ley 18.381 Derecho de Acceso a la Información Pública. Disponible en: http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18381
transparencia de la función administrativa de todo organismo público y garantiza el derecho fundamental de las personas al acceso a la información pública. Para ello considera como información pública, toda aquella que emane o esté en posesión de cualquier órgano público, salvo los supuestos de información secreta, reservada o confidencial establecidos por ley.. Institucionalidad. Para la gestión de la transparencia institucional Uruguay cuenta con la Junta de Transparencia y Ética Pública, creada a través de la Ley 17060 como un cuerpo con independencia técnica en el ejercicio de sus funciones no estando adscrita a otra estructura administrativa, aunque si se ha establecido que para efectos presupuestales y administrativos se vincula al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación y Cultura.101 Cuenta con tres miembros elegidos por el Presidente de la República, con el voto del Consejo de Ministros y la con venia del Senado, los que deben de tener reconocida experiencia y solvencia profesional y moral. La Junta de Transparencia y Ética Pública es responsable de ejercer asesoría al Presidente de la República y a las autoridades del Estado en materia de transparencia y ética públicas como mantener el depósito y registro de las declaraciones juradas de bienes y rentas de los funcionarios públicos. Sus principales funciones incluyen la capacitación de funcionarios en todos los niveles de gobierno en diferentes temas (e.g. normas de conducta en la función pública y normas penales sobre corrupción), que son desarrolladas con la colaboración de la Escuela Nacional de Administración Pública, dependiente de la Oficina Nacional de Servicio Civil.102 En cuanto a mecanismos de transparencia activa, la norma prevé que los organismos públicos, sean o no estatales, deberán difundir en forma permanente, a través de su página web u otros medios toda información relativa a su estructura interna, su modo de operar, sus tareas y sus resultados, incluyendo a las obtenidas a través de reportes de control interno o de actividades de auditoria, contando para esto con la orientación de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica (AGESIC) y su respectiva Unidad de Acceso a la Información Pública. Contexto. Como una muestra de un nuevo estilo del ejercicio en la gestión pública, en la segunda mitad de la década de 2000, se consideró necesario fortalecer las políticas de transparencia a fin de combatir la corrupción, Similares esfuerzos fueron también impulsados por distintas organizaciones de la sociedad civil, en particular para la dación de la Ley de Acceso a la Información Pública (entre ellas: el Grupo de Archivos y Acceso a la Información Pública (GAIP), que se formó con el objetivo de que el país contara con una normativa especial en la materia. Este grupo estuvo integrado por la Asociación de la Prensa del Uruguay (APU), el Servicio Paz y Justicia (SERPAJ), la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC), Transparencia Uruguay, el Instituto de Estudios Legales y Sociales
Junta de Transparencia y Ética Pública- Antecedentes. Disponible en: http://www.jutep.gub.uy/index.php?sectionid=50 http://www.jutep.gub.uy 102 Junta de Transparencia y Ética Pública-Actividades de capacitación. Disponible en: http://www.jutep.gub.uy/index.php?sectionid=76
del Uruguay (IELSUR), la Escuela de Bibliotecología de la Universidad de la República, Amnistía Internacional capítulo Uruguay y el Grupo Medios y Sociedad (GMS).103
Introducción. Canadá cuenta con diversos mecanismos de transparencia y responsabilidad así como de acceso a la información pública. Dichos mecanismos se encuentran articulados en la Ley de Acceso a la Información (Access to Information Act— R.S., 1985, c. A-10).104 Esta ley establece el derecho de personas naturales y jurídicas (gubernamentales y no gubernamentales) de acceder a la información pública del Estado, salvo las excepciones y exclusiones identificadas en la Ley. Institucionalidad La institucionalidad para la gestión de las políticas de transparencia y acceso a la información comprenden: El Directorio del Tesoro, y la Oficina del Comisionado para la Información. El Presidente del Directorio del Tesoro de Canadá (The Treasury Board) supervisa la administración de la Ley de Acceso a la Información. El Directorio del Tesoro es un comité del Gabinete del Consejo Privado de la Corona Canadiense. Fue establecido en 1867 y es encargado de velar por la ética, la responsabilidad, en la gestión administrativa, financiera y de personal.105 La Oficina del Comisionado para la Información (Office of the Information Commissioner)—designado por el Parlamento—es responsable de supervisar la debida aplicación de la Ley de Acceso a la Información así como de cuidar que el gobierno opere dentro de una cultura de transparencia. 106 La Oficina cuenta con 4 áreas operativas: -El área de Cumplimiento y Resolución de Quejas, el área de Operaciones, Comunicaciones y Política, el área de Servicios Legales, y el área de Recursos Humanos. Contexto. Los esfuerzos de transparentar la función pública en Canadá se remontan a 1867 cuando se creó el Directorio del Tesoro como comité del Gabinete del Consejo Privado de la Corona Canadiense.
Intercambio Internacional por la Libertad de Expresión: La red mundial para la expresión libre. Gobierno aprueba la Ley de Acceso a la Información Pública. 5 de Noviembre 2008. Disponible en: http://www.ifex.org/uruguay/2008/11/05/government_approves_access_to_public/es/ 104 Ley de Acceso a la Información http://laws.justice.gc.ca/eng/UpdateNotice/index.html?rp14=%2Fen%2FA1%2Ftext.html 105 El Directorio del Tesoro— The Treasury Board, disponible en: http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/abu-ans/tb-ct/abu-ans-eng.asp 106 La Oficina del Comisionado para la Información (Office of the Information Commissioner). Disponible en: http://www.infocom.gc.ca/eng/
Tabla 3 Cuadro Comparativo - Transparencia Categoría Chile
Oficina del Presidente del Directorio del Tesoro de Canadá
Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado (2008)
Ley de Acceso a la Información Pública (Ley 18.381) (2008)
Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) (2004)
Ley de Acceso a la Información (1985)
Todos los países analizados cuentan con una Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública que establecen mecanismos y mandatos para que las entidades públicas publiquen en sus sitios web información referente a su gestión administrativa. En cuanto a la institucionalidad, todos los países analizados han establecido instituciones para gestión de la transparencia y acceso a la información pública: Chile— Consejo para la Transparencia, Ecuador—-La Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión (SNTG); Uruguay— La Junta de Transparencia y Ética Pública; Canadá—La Oficina del Presidente del Directorio del Tesoro de Canadá). Cabe señalar que en el caso de Ecuador y Canadá se cuenta con entidades administrativamente independientes del Poder Ejecutivo (el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, y la Oficina del Comisionado para la Información, respectivamente). En general las diferentes entidades de transparencia analizadas cuentan con competencias relacionadas a la promoción de la transparencia en la gestión del Estado existiendo diversas acciones y experiencias en cada uno de los países.
En este capítulo se presenta información relacionada con políticas de inclusión social como son las de Derechos Humanos, Género y Diversidad Cultural. Estas políticas son relevantes en la medida que procuran atender a poblaciones específicas y particulares que podrían estar excluidas de las políticas públicas de carácter sectorial. En ese sentido, se presenta a continuación un conjunto de experiencias describiendo las políticas públicas implementadas en los temas de inclusión social mencionados, describiendo también brevemente la organización de las instituciones responsables así como las funciones que ejercen.
II. Igualdad de Género
A. Chile, Institucionalmente, durante el año 1991, se creó el Servicio Nacional de la Mujer SERNAM,107 entidad pública responsable de las políticas de género con rango de ministerio cuya creación responde al cumplimiento de compromisos internacionales como la Convención de Naciones Unidas sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW por sus siglas en Inglés)108 en un contexto de cambio democrático que inició el país en esa década. SERNAM tiene por misión colaborar con el Ejecutivo en el estudio y propuesta de planes generales y medidas conducentes a que la mujer goce de igualdad de derechos y oportunidades respecto del hombre; en el proceso de desarrollo político, social, económico y cultural del país; respetando la naturaleza y especificidad de la mujer que emana de la diversidad natural de los sexos, incluida su adecuada proyección a las relaciones de la familia. En ese sentido, el SERNAM ha impulsado un conjunto de políticas y programas como por ejemplo, el Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (1994) que incluyó en la agenda pública la equidad de género en el conjunto de las políticas públicas. En al año 1997 se aprobó el documento “Políticas de Igualdad de Oportunidades para la Mujer Rural”, actualizado el año 1999 para el período 2000-2010. Un aspecto notable fue la creación, en el año 2000, del Consejo de Ministros para la Igualdad de Oportunidades109 compuesto por el Secretario General de la Presidencia, los ministros de Economía, Fomento y Reconstrucción, de Planificación y Cooperación, de Salud, de
Servicio Nacional de la Mujer http://www.sernam.cl Convención de Naciones Unidas sobre Eliminación de Todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW por sus siglas en Inglés. Disponible en: http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/ 109 Consejo de Ministros para la Igualdad de Oportunidades. Disponible en: http://www.dipres.cl/572/articles22247_doc_pdf.pdf
Educación, de Justicia, del Interior, del Trabajo y Previsión Social y la Directora del SERNAM con la finalidad de discutir exclusivamente las políticas de género e incluirlas en la agenda pública de Chile. B. Ecuador Ecuador cuenta con varios antecedentes que datan de la preocupación por impulsar políticas a favor de la igualdad de género. Así tenemos que en el año 1980 se creó la Oficina Nacional de la Mujer como una dependencia específica ubicada en el Ministerio de Bienestar Social. Posteriormente cambió de nombre a la Dirección Nacional de la Mujer y en el año 1987 se conformó el Consejo Nacional de las Mujeres CONAMU. El CONAMU fue creado como una dependencia de derecho público con finalidad social y pública, con personería jurídica, patrimonio y régimen administrativo y financiero propio, teniendo como su principal misión normar y regular la inserción del enfoque de género en los planes, programas y proyectos y su obligatoria aplicación en todos los organismos del sector público e institucionalizar políticas públicas en beneficio de las mujeres para alcanzar la igualdad de oportunidades. Siendo uno de sus ejes centrales de trabajo la coordinación interinstitucional con todas las entidades del Estado a fin de garantizar su cumplimiento. En el año de 1996 el CONAMU impulsó el Plan de Igualdad de Oportunidades 1996-2000 que incluye un conjunto de objetivos estratégicos y acciones orientados a superar y promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en ámbitos como los derechos humanos de las mujeres y violencia, la salud, la participación política y liderazgo, la educación y el desarrollo. Recientemente se dispuso el cierre del CONAMU; y en cumplimiento de la nueva constitución se ha creado el Consejo Nacional de las Mujeres y la Igualdad de Género disponiéndose la creación de una comisión de transición encargada de debatir una nueva institucionalidad y un proyecto de Ley de Igualdad entre mujeres y hombres y personas de diversa condición de sexo genérico.110 C. Uruguay La República Oriental del Uruguay ha abordado las políticas de género de forma orgánica a través del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES)111 adscrito al Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Esta entidad fue creada en el año 2005 y es responsable de Ejercer como ente rector de las políticas de género, las funciones de promoción, diseño, coordinación, articulación, ejecución, así como el seguimiento y evaluación de las políticas públicas; -Garantizar el respeto de los Derechos Humanos de las Mujeres; -Promover una ciudadanía plena, garantizando la inclusión social, política, económica y cultural de las
Comisión de Transición del Consejo Nacional de las Mujeres y la Igualdad de Género. Disponible en: http://www.comisiondetransicion.gov.ec/ Anteproyecto de Ley de Igualdad entre mujeres y hombres y personas de diversa condición sexo génerica. Disponible en: http://www.comisiondetransicion.gov.ec/assets/boletines/Anteproyecto-Ley.pdf 111 Instituto Nacional de las Mujeres http://www.inmujeres.gub.uy
mujeres; -Velar por el cumplimiento de los compromisos internacionales que el país ha suscrito en materia de género; -Promover el acceso de las mujeres a los recursos, las oportunidades y los servicios públicos, de manera de contribuir a erradicar la pobreza, fortaleciendo su capacidad productiva mediante el acceso al empleo, el crédito, las tierras, la tecnología y la información; -Garantizar el acceso y la plena participación de las mujeres en las estructuras de poder y en la adopción de decisiones. Asimismo Uruguay, con motivo del Día Internacional de la Mujer, durante el año 2006, inició un proceso de construcción participativo del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos a través de un conjunto de 19 Asambleas Departamentales, numerosas mesas de trabajo, reuniones y asambleas, Este documento fue posteriormente aprobado en el año 2007 con el nombre de Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos 2007-2011. Este plan se estructura estableciendo objetivos que se enmarcan con los planes estratégicos del gobierno y desarrolla un conjunto de líneas estratégicas y acciones para la promoción de la igualdad de género. Estos objetivos son: Uruguay Democrático—Garantizar la participación social, económica y política de las mujeres promoviendo la eliminación de la discriminación en el ámbito privado y la vida pública del país, generando condiciones para el ejercicio de sus derechos. Uruguay Social—Integrar a las políticas sociales la perspectiva de género, de modo que aseguren la igualdad de oportunidades y derechos. Uruguay Productivo—Generar mejores condiciones de acceso de las mujeres a empleos genuinos y de calidad. Uruguay Innovador—Promover medidas tendientes a incentivar el desarrollo sostenible que contemplen el acceso y la participación de las mujeres en condiciones de igualdad a los procesos de innovación tecnológica, científica y cultural de manera de asegurar equidad en los niveles de bienestar social. Uruguay Integrado—Promover, desarrollar y coordinar acciones que profundicen el respeto y fortalecimiento de los derechos humanos desde una perspectiva de género, impulsando iniciativas internacionales tendientes a afirmar su vigencia y defensa. D. Canadá Canadá es uno de los países que tiene un importante reconocimiento por el impulso a las políticas de igualdad de género a nivel organizacional, normativo y cooperante. Institucionalmente, cuenta con el Status of Women Canada112 que es una entidad pública de carácter federal, creada en el año de 1971, encargada de promover la igualdad entre mujeres y hombres posibilitando su participación en los diferentes ámbitos sociales, económicos y políticos del paìs. En ese sentido, el Status of Women Canada centra su accionar en ejes temáticos como: el aumento de la seguridad económica y prosperidad de la mujer, el fomento del liderazgo femenino y su participación democrática, y la eliminación de toda forma de violencia contra la mujer. Asimismo esta entidad es responsable de las coordinaciones internacionales en distintos foros especializados sobre la materia como por ejemplo, la
Status of Women Canadá http://www.swc-cfc.gc.ca/index-eng.html
Comisión de Naciones Unidas sobre la Mujer, la Comisión Interamericana de Mujeres, entre otros. Normativamente se cuenta con la Carta Canadiense de Derechos y Libertades113 que prohíbe la discriminación por motivos de raza, origen nacional o étnico, color, religión, sexo, edad o incapacidad física o mental. En la actualidad, el Status of Women Canada tiene como una de sus principales tareas impulsar el Análisis de Género para la implementación de las políticas públicas y sobre todo para mejorar la toma de decisiones y garantizar la equidad entre varones y mujeres en cumplimiento de los acuerdos de la Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre la Mujer de 1995. E. España España forma parte del grupo de once países con mayor igualdad entre hombres y mujeres, según el Índice de Diferencias de Género del Foro Económico Mundial (FEM),114 que compara la oportunidad económica, el poder político, la educación y el acceso a la sanidad entre hombres y mujeres de 128 países del mundo, En la actualidad, esta política es impulsada por la Secretaría General de Políticas de Igualdad que es parte del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad115 y cuyo contenido se encuentra enmarcado en la Ley Orgánica para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. Esta ley establece el fundamento jurídico para avanzar hacia la efectiva igualdad en todos los ámbitos de la vida social, económica, cultural y política. Para la implementación de esta norma se ha elaborado el Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades 2008-2011.116 Este plan parte por reconocer que si bien en los últimos años el acceso a los servicios como salud y educación han mejorado considerablemente y se puede considerar paritario, la mejora del nivel educativo de las mujeres no se refleja de forma suficiente en su participación laboral y sus condiciones laborales; tampoco, en el acceso a puestos de responsabilidad en el ámbito político y económico o científico y tecnológico. Para contrarrestar la disparidad se han desarrollado doce ejes de política: Participación Política y Social, Participación Económica, Corresponsabilidad, Educación, Innovación, Conocimiento, Salud, Imagen, Atención a la Diversidad e Inclusión Social, Violencia, Política exterior y de cooperación para el desarrollo y Tutela del derecho a la igualdad.117
Carta Canadiense de Derechos y Libertades http://laws.justice.gc.ca/eng/charter/Charter_index.html Índice de Diferencias de Género del Foro Económico Mundial (FEM). Disponible en: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GenderGap_Report_2010.pdf 115 Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad. Disponible en: http://www.migualdad.es 116 Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades 2008-2011. Disponible en: http://portal.aragon.es/portal/page/portal/IAD/Mujeres/Plan_estrategico_final.pdf 117 Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades 2008-2011, p.9
III. Derechos Humanos y No Discriminación
A. Chile A partir del año 2009 se cuenta con el Instituto Nacional de Derechos Humanos,118 entidad autónoma de derecho público con personería jurídica y patrimonio propio que tiene por objeto la promoción y protección de los derechos humanos, de las personas que habiten en su territorio, establecidos en las normas constitucionales y legales; en los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile que se encuentran vigentes, así como los emanados de los principios generales del derecho y los reconocidos por la comunidad internacional. De acuerdo a su norma de creación (Ley 20405) las funciones del Instituto Nacional de Derechos Humanos incluyen: -Elaborar un informe anual sobre sus actividades, la situación nacional de derechos humanos y hacer recomendaciones para su debido resguardo y respeto (dicho informe debe ser presentado al Presidente de la República, al Congreso Nacional y al Presidente de la Corte Suprema); -Comunicar al Gobierno y a distintos órganos del Estado su opinión sobre situaciones relativas a derechos humanos que ocurran en nuestro país; Proponer a los órganos del Estado medidas para favorecer la promoción y protección de los derechos humanos; -Promover que la legislación nacional sobre el tema esté en armonía con los tratados internacionales suscritos por nuestro país, para así darles una aplicación efectiva; -Iniciar (en el ámbito de su competencia) acciones legales ante los Tribunales de Justicia, que pueden ser querellas por crímenes tales como de lesa humanidad, tortura, desaparición de personas, etc.; -Presentar recursos de protección o amparo; -Custodiar los antecedentes reunidos por la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación y otras comisiones; Colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores y demás servicios públicos relacionados en la elaboración de informes sobre el tema que deba presentar ante la ONU o la OEA; -Cooperar con la ONU y otras instituciones relacionadas regionales o de otros países, en la promoción y protección de los derechos humanos; -Difundir el conocimiento de los derechos humanos, favorecer su enseñanza en todos los niveles educacionales; -Hacer publicaciones, otorgar premios y propender a fomentar una cultura de respeto de los derechos humanos en el país. Orgánicamente opera a través de un cuerpo colegiado compuesto por personas designadas por el Presidente de la República, el Senado, la Cámara de Diputados, decanos de las facultades de Derecho de las universidades del Consejo de Rectores y de las universidades autónomas y por instituciones de defensa de los derechos humanos: eligiéndose entre ellos a su Presidente y titular de la entidad. El Instituto colabora, en el ámbito de sus atribuciones, con el Ministerio de Relaciones Exteriores y demás servicios públicos relacionados, en la elaboración de los informes que el Estado presenta a los órganos y comités especializados de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos.
Instituto Nacional de Derechos Humanos http://indh.cl Ley del Instituto Nacional de Derechos Humanos http://indh.brechadigital.cl/wp-content/uploads/2010/10/ley20405.pdf
B. Ecuador En Ecuador, la Sub Secretaría de Derechos Humanos y Coordinación de la Defensa Pública, órgano de línea del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos119, es responsable de: -Promocionar una estructura ciudadana de exigibilidad de derechos humanos; -Capacitar a funcionarios públicos en derechos humanos; -Fortalecer mecanismos que permitan a la ciudadanía acceder a información legal y procesal; -Definir políticas de estado que regirán la promoción de los derechos humanos; -Institucionalización de la Defensa Pública; y Vigilancia activa de Derechos Humanos. Asimismo, esta unidad es responsable del seguimiento y ejecución de las obligaciones internacionales en materia de Derechos Humanos principalmente en el ámbito de las Naciones Unidas y en el Sistema Interamericano de protección de derechos humanos. C. Uruguay Uruguay cuenta con una diversa normatividad relacionada a la protección de los Derechos Humanos que incluye el reconocimiento de orden constitucional y legal además de la adhesión del país a los principales instrumentos internacionales sobre la materia.120 No obstante, no se cuenta con una institucionalidad específica que se haga responsable de esta política. Sin embargo, es importante resaltar que la preocupación por la protección de los derechos humanos se encuentra presente en la agenda pública motivado además por el interés en esclarecer los abusos contra los derechos humanos cometidos durante la dictadura militar del país (1973-1985). D. Nueva Zelanda En un contexto de diversidad étnica, el Gobierno de Nueva Zelanda ha creado la Comisión de Derechos Humanos121 como una entidad responsable de las políticas relacionadas con: -la Defensa y promoción del respeto de los Derechos Humanos; -el fomento de las relaciones armoniosas entre los individuos y grupos étnicos de Nueva Zelanda; -la Conducción, evaluación, control y asesoramiento sobre la igualdad de oportunidades de empleo; -la provisión de información al público sobre la discriminación y –la prestación de ayuda para resolver las denuncias sobre discriminación. En 2010 se culminó la ejecución del Plan de Acción para los Derechos Humanos 2005-2010, el cual presenta un conjunto de estrategias intersectoriales focalizadas en la atención de diversos temas incluyendo: -Acciones para reducir la violencia, el abuso y el abandono que sufren los niños y los jóvenes; -Incremento de la participación de las personas con
Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos http://www.minjusticia-ddhh.gov.ec Decreto de Creación del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos http://www.minjusticia-dhh.gov.ec/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=309&Itemid=71 120 Uruguay: Instrumentos Nacionales de Derechos Humanos. Disponible en: http://www.presidencia.gub.uy/_Web/ddhh/ddhhuru.htm 121 Comisión de Derechos Humanos de Nueva Zelandia http://www.hrc.co.nz
discapacidad en las políticas de desarrollo y toma de decisiones; -Eliminación de la pobreza para garantizar que, con carácter prioritario, todos los niños y cada persona con discapacidad cuente con un adecuado nivel de vida; -Acciones para proteger a los niños, jóvenes y adultos en la detención y atención institucional: -Desarrollo de centros de primera infancia y escuelas de derechos humanasen las diferentes comunidades; -Toma de Medidas que permitan a todos los niños a crecer en capacidad de comunicarse en Inglés y Maorí o en su propia lengua materna; -Desarrollo de formas de mejorar la participación democrática, entre ellos el de los niños y los jóvenes, y ampliar el acceso a la justicia; -Incluir las disposiciones del Tratado de Waitangi en las disposiciones constitucionales; -Toma de medidas para lograr relaciones armoniosas entre las diversas comunidades de Nueva Zelanda; -Toma de medidas para fortalecer el reconocimiento y la realización de los derechos económicos, sociales y culturales; -Realización de compromisos para garantizar que el marco jurídico se proteja plenamente los derechos humanos; -Desarrollo de procedimientos para garantizar que la legislación y la política sean desarrolladas de acuerdo con las normas de derechos humanos.122
IV. Diversidad Cultural A. Chile Las políticas relacionadas a la atención de la diversidad cultural de Chile se iniciaron en el período posterior a la dictadura militar con la dación de la ley N° 19.253 de Octubre de 1993 que hace un reconocimiento a las poblaciones indígenas de Chile creando la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI). Esta entidad pública, ejerce sus funciones de manera descentralizada y se encuentra adscrita al Ministerio de Planificación y es responsable de promover, coordinar y ejecutar, en su caso, políticas a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indígenas, especialmente en lo económico, social y cultural e de impulsar su participación en la vida nacional.123 Orgánicamente la entidad está a cargo de un Consejo Nacional integrado por miembros de distinta designación. Así tenemos que cuenta con un Director Nacional nombrado por el Presidente de la República, los subsecretarios de la Secretaría General de Gobierno, de Planificación y Cooperación, de Agricultura, de Educación y de Bienes Nacionales; tres consejeros directamente designados por el Presidente de la República, y ocho consejeros representantes de las distintas etnias del país. B. Ecuador El Decreto N° 133 crea la Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana124 como ente Rector de las políticas que norman y garantizan el derecho de
Plan de Acción de Nueva Zelanda para los Derechos Humanos http://www2.ohchr.org/english/issues/plan_actions/docs/New_Zealand.pdf 123 Corporación Nacional de Desarrollo Indígena www.conadi.cl Ley Indígena – Ley 19. 253 http://www.uta.cl/masma/patri_edu/PDF/LeyIndigena.PDF 124 Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana
participación ciudadana, y entidad responsable de diseñar, desarrollar y poner en práctica medidas y acciones para estimular, encausar y consolidar la participación ciudadana en especial de aquellos segmentos de la población marginados del acontecer político. Esta Secretaría está integrada por distintas entidades, entre ellas el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador CODENPE125, entidad pública que fuera creada en el año de 1998 y que da representación a las 32 nacionalidades existentes en el país. Existe también el Consejo de Naciones, Nacionalidades y Pueblos indígenas del Ecuador (CONAPIE), que es un cuerpo colegiado conformado por 32 representantes de cada una de las nacionalidades y pueblos reconocidos por el Estado Plurinacional del Ecuador y se encarga de dar directrices para el accionar de las entidades públicas, V. Análisis Comparativo El conjunto de políticas aquí presentadas dan cuenta de avances en la atención de problemas de poblaciones concretas que hasta entonces no habían sido consideradas por las políticas tradicionales de carácter sectorial. En el caso de las políticas de Igualdad de Género es notorio que todas las experiencias reconocen instituciones públicas responsables del tema, que por lo general tienen las funciones de coordinación de las políticas en todas las entidades públicas y de la sociedad civil. En relación a las políticas de protección de los Derechos Humanos se puede concluir que las experiencias analizadas han abordado la materia también de una forma institucional mereciendo la creación de distintas entidades responsables. Sin embargo, en la mayoría de los casos sus funciones están centradas en acciones de promoción. En el caso de las políticas de diversidad cultural tanto en Chile como en Ecuador se han establecido mecanismos de coordinación intersectorial para abordar el tema, creando para ello representaciones colegiadas en las que participan diferentes representantes de diferentes entidades gubernamentales responsables de políticas sectoriales y también espacios de coordinación y representación de las comunidades indígenas o nacionalidades del país que asumen funciones de orientación de las políticas públicas
http://www.secretariadepueblos.gov.ec/ 125 Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador http://www.codenpe.gob.ec
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