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Timestamp: 2016-10-27 22:41:21+00:00
Document Index: 127603166

Matched Legal Cases: ['art. 132', 'art. 144', 'art. 133', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 132', 'art. 132', 'art. 144', 'art. 132', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 144', 'art. 156', 'art. 144', 'art. 17', 'art. 17']

95 I 50473. Arr�t du 19 novembre 1969 dans la cause Caisse valaisanne d'allocations familiales de l'industrie du b�timent contre Commission valaisanne de recours en mati�re fiscale.
Imp�t foncier communal. Interpretation de la loi. 1. Notions d'imp�t, de taxe, et de charge de pr�f�rence (consid. 1). 2. Application d'une disposition l�gale contrairement � son texte clair: elle n'�chappe au grief d'arbitraire que s'il existe de s�rieuses raisons d'admettre que l'interpr�tation conforme au texte ne correspond pas au sens v�ritable de la loi (consid. 2). 3. Le fisc ne peut percevoir des imp�ts que lorsque les conditions l�gales sont remplies et uniquement dans la mesure pr�vue par la loi (consid. 2 a). Faits � partir de page 505
A.- La loi des finances du canton du Valais, du 6 f�vrier 1960 (en abr�g�: LF), �num�re en son art. 132 les imp�ts directs que peuvent percevoir les communes; parmi ceux-ci figurent notamment: un imp�t sur le b�n�fice et un imp�t sur le capital des soci�t�s anonymes (ch. 3) et un imp�t foncier (ch. 4). L'art. 144 pr�cise, � propos de l'imp�t foncier, qu'il est per�u sur tous les immeubles situ�s sur le territoire communal et calcul� sur la taxe cadastrale sans d�falcation de dettes, au taux de 2� pour les immeubles b�tis et de 1� pour les immeubles non b�tis. L'art. 133 �num�re les articles relatifs aux imp�ts cantonaux qui s'appliquent par analogie aux imp�ts communaux; y figure notamment l'art. 17, qui exon�re de l'imp�t, entre autres, "les caisses de ch�mage et d'allocations familiales, les caisses d'assurances-maladies subventionn�es par la Conf�d�ration ou le canton, les caisses de cong�s pay�s" (ch. 8). L'alin�a 2 de ce m�me article dispose:
"L'exon�ration ne s'�tend pas aux entreprises cantonales, communales ou bourgeoisiales exploit�es en la forme commerciale, ni aux taxes et redevances pour concessions de forces hydrauliques."
B.- La Caisse valaisanne d'allocations familiales de l'industrie du b�timent (CAFIB), dont le but est de collaborer au soutien de la famille en servant aux employ�s et ouvriers de ses membres des allocations pour enfants et qui ne poursuit aucun but lucratif (art. 1er al. 3 et 4 des statuts), est propri�taire d'un immeuble sur le territoire de la commune de Martigny; le co�t de cet immeuble, qui comprend des logements et des locaux commerciaux, s'est �lev� � 4 000 000 fr.; le financement en a �t� assur� de la mani�re suivante:
pr�t de la caisse-maladie 100 000 fr.
pr�t de la caisse paritaire 100 000 fr.
pr�t de l'Helvetia-Incendie 2 000 000 fr.
C.- Le 16 janvier 1968, la commune de Martigny a notifi� � la CAFIB un bordereau d'imp�t foncier pour l'immeuble pr�cit�; le montant s'�levait, pour chacune des ann�es 1966 et 1967, � 4816 fr. 30 pour le b�timent et � 22 fr. 80 pour le fonds. La CAFIB a fait opposition dans le d�lai, en se mettant au b�n�fice de l'exon�ration pr�vue � l'art. 17 ch. 8 LF. L'administration communale ayant maintenu la taxation, la CAFIB a recouru � la Commission cantonale de recours (CCR), qui a rejet� le recours par d�cision du 20 septembre 1968.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, la CAFIB requiert le Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision de la CCR du 20 septembre 1968. Ses arguments seront repris ci-dessous, dans la mesure utile.
1. Selon la CCR, l'imp�t foncier litigieux est sp�cialement destin� � la couverture des frais provoqu�s par les immeubles qu'il frappe. La commune de Martigny �met une opinion semblable, en soutenant qu'il s'agit l� d'une taxe frappant directement l'objet et destin�e � couvrir en partie les frais qu'occasionne obligatoirement tout immeuble � une commune.
La doctrine et la jurisprudence d�finissent l'imp�t comme la contribution qu'un particulier verse � une collectivit� publique (Etat ou commune) pour participer aux d�penses r�sultant des t�ches g�n�rales d�volues � cette derni�re en vue de la r�alisation du bien commun (RO 86 I 99 consid. 2). Il est per�u sans conditions, c'est-�-dire non pas comme contrepartie d'une prestation fournie par l'Etat ou d'un avantage particulier, mais en fonction d'une certaine situation �conomique r�alis�e en la personne de l'assujetti. Il constitue donc une contribution unilat�rale non li�e sp�cialement � une contrepartie, repr�sentant une contribution aux t�ches g�n�rales incombant � l'Etat dans l'int�r�t de la collectivit� (RO 63 I 153; 90 I 82 consid. 3).
En revanche, la taxe se pr�sente comme le prix de droit public impos� unilat�ralement au citoyen pour un certain recours � l'administration publique ou � un service public. Il s'agit de l'�quivalent soit d'un service ou d'un avantage procur� � l'int�ress� (taxes d'utilisation), soit d'une d�pense publique � la suite d'une prestation sollicit�e par ce dernier et fournie par BGE 95 I 504 S. 507l'administration (taxes administratives ou �moluments administratifs) (RO 93 I 634 consid. 3, 82 I 301 consid. 3 a; FLEINER, Principes g�n�raux du droit administratif allemand, traduction Eisenmann, p. 259). La quotit� d'une taxe doit �tre directement en rapport avec l'avantage retir� par le redevable. D�s lors, les taxes ne peuvent �tre impos�es qu'aux administr�s qui b�n�ficient des avantages ou prestations ou qui ont suscit� les d�penses dont les taxes repr�sentent la contrepartie; d'autre part, leur importance doit �tre fix�e proportionnellement � ces avantages, prestations ou d�penses. Si le montant de la taxe exc�de le co�t de la prestation �tatique, elle devient un imp�t.
Une troisi�me forme de contribution publique est constitu�e par la charge de pr�f�rence, qui est une participation aux frais d'installations d�termin�es faites par la corporation publique dans l'int�r�t g�n�ral et qui est mise � la charge des personnes ou groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages �conomiques particuliers. Elle doit �tre calcul�e d'apr�s la d�pense � couvrir et mise � la charge de celui qui profite des installations r�alis�es, dans une proportion correspondant � l'importance des avantages �conomiques particuliers qu'il en retire (RO 86 I 99, 90 I 81 et 93). La charge de pr�f�rence se distingue d'ailleurs de l'imp�t d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer) qui, lui aussi, est destin� � couvrir des d�penses d�termin�es, mais est per�u aupr�s de tous les contribuables et non pas seulement aupr�s de ceux auxquels les d�penses � payer procurent des avantages (RO 73 I 58; 86 I 99; 90 I 94/5).
En l'esp�ce, on doit sans aucun doute consid�rer comme un imp�t proprement dit l'imp�t foncier que les communes valaisannes sont en droit de percevoir, sur la base des art. 132 et 144 de la LF de 1960. L'art. 132 �num�re les imp�ts directs que les communes pr�l�vent, dont en particulier, en plus d'un imp�t sur la fortune, un imp�t foncier. Ce dernier, selon l'art. 144, est per�u sur tous les immeubles situ�s sur le territoire de la commune int�ress�e. Il est calcul� en fonction de la valeur cadastrale de l'immeuble, mais � un taux fixe: 2� pour les immeubles b�tis et 1� pour les immeubles non b�tis, sans d�falcation de dettes. Il s'agit donc d'un imp�t proportionnel, soit d'un imp�t compl�mentaire sur la fortune immobili�re qui est directement proportionnel � la valeur cadastrale des immeubles et qui frappe tous les propri�taires des immeubles situ�s BGE 95 I 504 S. 508sur le territoire communal, que les propri�taires y soient domicili�s ou non, qu'ils soient une personne physique ou une personne morale, que les immeubles soient b�tis ou non b�tis et quelle que soit leur destination: industrielle, commerciale ou agricole. L'imp�t en question n'est pas une redevance due pour une activit� administrative d�termin�e provoqu�e par l'assujetti ou pour l'utilisation d'un service public: il n'est en relation particuli�re ni avec un service communal institu� en raison de l'activit� des personnes qui y sont astreintes, ni avec l'utilisation par celles-ci d'un �tablissement public, dont il repr�senterait une contre-prestation proportionn�e aux frais que ces institutions entra�neraient pour la collectivit� communale. Il n'y a pas davantage de relation particuli�re entre cette contribution et une institution communale d�termin�e pr�sentant des avantages particuliers pour les personnes tenues de la payer. S'il en �tait ainsi, le montant devrait en �tre calcul� selon le b�n�fice plus ou moins grand que les contribuables retireraient de cette institution. Mais ce sont autant d'�l�ments qui font d�faut en l'occurence.
Il est vrai que lors de la discussion de la loi au Grand Conseil, notamment en deuxi�me lecture en f�vrier 1960, l'accent a �t� mis, pour justifier la cr�ation de cet imp�t foncier, sur le fait que les immeubles provoquent des d�penses pour la commune o� ils sont situ�s (entretien des chemins de d�vestiture pour les immeubles agricoles; �dilit�, �gouts, police etc. pour les immeubles b�tis). Mais pr�cis�ment ces t�ches ne constituent pas des obligations exceptionnelles d'une commune. Elles rentrent bien plut�t dans les devoirs g�n�raux d'une administration communale qui, pour subvenir � ses besoins et couvrir les d�penses d'utilit� publique, doit avant tout et principalement faire appel � l'imp�t, ind�pendamment du fait et de la mesure dans laquelle l'administration publique a profit� aux contribuables.
Etant ainsi une contribution de droit public, per�ue sans �tre li�e d'une mani�re essentielle � la condition d'une contreprestation ou d'un avantage particulier, l'imp�t foncier cr�� par les art. 132 et 144 LF constitue bien un v�ritable imp�t et non une simple taxe ou charge de pr�f�rence. De toute mani�re, m�me si les ressources provenant de cet imp�t foncier devaient servir exclusivement � couvrir les d�penses provoqu�es par les immeubles b�tis et non b�tis, cela ne conf�rerait pas encore � cette imposition le caract�re d'une charge de pr�f�rence. Elle BGE 95 I 504 S. 509rentrerait alors dans la cat�gorie des imp�ts de dotation et garderait pour le surplus les autres caract�ristiques de l'imp�t ordinaire (RO 63 I 154; 90 I 82).
2. L'imp�t foncier communal �tant bien un imp�t au sens de la doctrine et de la jurisprudence, on se trouve ainsi en pr�sence d'un texte l�gal clair, selon lequel les caisses d'allocations familiales sont exon�r�es de l'imp�t. En d�pit de ce texte, la CCR estime que la recourante ne peut pas b�n�ficier de cette exon�ration; elle fonde sa mani�re de voir notamment sur les travaux pr�paratoires de la loi et sur les autres dispositions de l'art. 17 LF.
Or l'administration, comme d'ailleurs le juge et le l�gislateur lui-m�me, est li�e par le texte de la loi tant que celle-ci n'a pas �t� modifi�e ou abrog�e (cf. RO 94 I 36 consid. 3 a et les arr�ts cit�s). D'autre part, l'application d'une disposition contrairement � son texte clair n'�chappe au grief d'arbitraire que s'il existe des raisons s�rieuses d'admettre que l'interpr�tation conforme au texte ne correspond pas au sens v�ritable de la loi; de telles raisons peuvent r�sulter de la gen�se du texte, de son fondement, de son but ou de ses rapports avec d'autres r�gles l�gales (RO 95 I 326 consid. 3 et les arr�ts cit�s).
a) La CCR reconna�t que le l�gislateur, sous ch. 8 de l'art. 17 LF relatif aux caisses d'allocations familiales, n'a pas apport� express�ment une limite � l'exon�ration dont se pr�vaut la recourante, mais elle soutient que son intention de le faire ressort du contexte et de la port�e de l'ensemble de cet art. 17. Cette interpr�tation n'est toutefois pas soutenable, car chaque cas de l'�num�ration contenue dans l'article en question est r�gl� pour lui-m�me et concerne soit une corporation de droit public ou de droit eccl�siastique, soit une institution, une association ou une fondation de droit public ou de droit priv�, soit, comme en l'esp�ce, une caisse d'allocations familiales ou de ch�mage. Les chiffres 3, 4, 5 et 6 exon�rent de l'imp�t les corporations de droit public et de droit eccl�siastique, pour autant qu'il s'agit de leur fortune, leurs revenus, leurs b�timents ou leurs biens affect�s directement � des services publics ou � d'autres buts l�galement d�finis. Il en est de m�me du chiffre 7 qui, pour les associations, fondations, institutions, �tablissements civils ou religieux de droit public et de droit priv�, limite l'exon�ration fiscale � leur fortune et leur revenus affect�s directement et irr�vocablement � des oeuvres d�termin�es, institu�es dans un BGE 95 I 504 S. 510but d'utilit� publique ou d'assistance. Le chiffre 8, en revanche, ne fixe pas de condition. Il exon�re de mani�re inconditionnelle ces institutions � caract�re social que sont les caisses de ch�mage, d'allocations familiales, d'assurances-maladie et de cong�s pay�s; cette exon�ration vise tant les imp�ts cantonaux que les imp�ts communaux, donc aussi l'imp�t foncier communal. Si le l�gislateur avait voulu soumettre ces institutions aux conditions fix�es sous chiffre 7, par exemple, il aurait pu s'abstenir d'en faire une cat�gorie � part sous chiffre 8, ou lors il aurait d� le dire express�ment dans cette derni�re disposition. Les ayant trait�es s�par�ment sans les soumettre � aucune condition, il a manifest� son intention de leur conf�rer un statut fiscal propre. Selon la jurisprudence du Tribunal f�d�ral relative � la l�galit� de l'imp�t, le fisc ne peut percevoir des imp�ts que lorsque les conditions l�gales sont r�unies et uniquement dans la mesure pr�vue par la loi (RO 92 I 47, 91 I 176 et 254). Si la loi, d�ment interpr�t�e, ne fournit pas au fisc une base suffisante, le contribuable �chappe � l'imp�t, quand bien m�me il profiterait d'un pur oubli (AUBERT, Droit constitutionnel suisse, no 317; cf. RO 84 I 94). En l'esp�ce d'ailleurs, le l�gislateur avait vraisemblablement en vue, en donnant au chiffre 8 de l'art. 17 la teneur que l'on sait, de donner satisfaction aux revendications des milieux syndicaux et d'�viter par l� de compromettre le succ�s du projet lors du vote populaire. Ainsi l'interpr�tation conforme au texte correspond bien au sens v�ritable de la loi et au but r�el qu'elle poursuit, de sorte que l'interpr�tation contraire retenue par les autorit�s communale et cantonale n'est pas soutenable.
b) L'absence de conditions au chiffre 8 de l'art. 17 ne peut constituer non plus une lacune de la loi, que le juge devrait combler, comme le dit en passant la CCR dans sa r�ponse, sans d'ailleurs motiver plus avant cette all�gation. De toute fa�on, il ne s'agirait pas d'une v�ritable lacune (echte L�cke), qui seule peut �tre combl�e par le juge (RO 84 I 94, 90 I 141, 95 I 326 consid. 2; arr�t X. c. Thurgovie, du 15 mai 1968, consid. 2, publi� dans les "Archives de droit fiscal suisse", vol. 37 p. 420 ss.; JAAC 1959/60 p. 55/6; IMBODEN, Verwaltungsrechtsprechung, 3e �d., no 241 II et III b).
c) Quant � l'interpr�tation que la CCR entend tirer de la gen�se de la loi, il faut rappeler que la m�thode consistant � interpr�ter une disposition contre son texte, en se servant de BGE 95 I 504 S. 511mat�riauxl�gislatifs, soul�ve des objections de principe: ce qu'ont voulu certaines autorit�s charg�es de pr�parer la loi ou ce qu'ont dit et pens� certaines personnes qui ont travaill� � cette pr�paration n'est pas d�cisif pour l'interpr�tation, si ces opinions n'ont pas trouv� leur expression dans le texte m�me de la loi (RO 81 I 282; 82 I 153; 84 II 103; 87 II 329; 92 I 308/309).
d) La CCR pr�tend en outre que l'obligation pour la recourante de payer l'imp�t foncier communal se fonde encore sur le fait que celle-ci a utilis� des fonds �trangers pour l'achat de son b�timent de Martigny, ce qui serait incompatible avec le but statutaire qu'elle doit poursuivre, ce but ne devant avoir aucun caract�re lucratif. Mais pour autant que la recherche d'une meilleure rentabilit� des fonds de la CAFIB tend uniquement � obtenir une am�lioration des allocations familiales, ce qui n'est pas contest�, elle ne va certainement pas � l'encontre du but pr�vu par les statuts, qui est pr�cis�ment de servir aux employ�s et ouvriers des membres de la CAFIB des allocations pour enfants. Ce grief, qui devrait d'ailleurs concerner aussi bien les imp�ts ordinaires sur le revenu et la fortune que l'imp�t foncier communal, n'est d�s lors pas fond�.
e) Dans la d�cision attaqu�e, la CCR rel�ve encore que le texte de l'art. 144 LF pr�cise que l'imp�t foncier est per�u sur tous les immeubles, ce qui n'autoriserait aucune exception. Un tel argument n'est pas convaincant. Ce que le l�gislateur a sans doute voulu sp�cifier par l�, c'est que la commune de situation peut pr�lever l'imp�t foncier �galement aupr�s des propri�taires non domicili�s dans cette commune, alors m�me qu'en vertu de l'art. 156 al. 1 LF, l'imp�t ordinaire sur la fortune immobili�re et son revenu est per�u par la commune de domicile de ces propri�taires. Rien ne permet de pr�tendre que le texte de l'art. 144 constitue une d�rogation aux dispositions de l'art. 17 LF.
f) On doit admettre en conclusion que l'interpr�tation de l'art. 17 ch. 8 LF contraire � son texte clair ne peut pas se justifier par des raisons s�rieuses et, partant, �chapper au grief d'arbitraire.
90 I 82,
87 II 329,
92 I 308