Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-480-de-junio-13-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920423706f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-23 18:37:24
Document Index: 126771691

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 76', 'artículo 2413', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 210', 'artículo 338', 'artículo 210', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 211', 'artículo 338', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 338', 'artículo 150', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 43', 'artículo 424', 'artículo 36', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 213', 'artículo 76', 'artículo 77', 'artículo 213', 'artículo 76', 'artículo 207', 'artículo 77', 'artículo 208', 'artículo 77', 'artículo 209', 'artículo 77', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 158', 'e contrario', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 158', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 210', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 338', 'artículo 210', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 210', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 76', 'artículo 124', 'artículo 408', 'artículo 213', 'artículo 76', 'artículo 212', 'artículo 324', 'artículo 3', 'artículo 211', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 338', 'artículo 363', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 2', 'artículo 59', 'artículo 210', 'artículo 76', 'artículo 211', 'artículo 76']

﻿ SENTENCIA C-480 DE JUNIO 13 DE 2007
SENTENCIA C-480 DE 13 DE JUNIO DE 2007
CONTENIDO:BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO. SE DECLARA EXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 210 Y 211 DE LA LEY 223 DE 1995 TAL COMO QUEDARON MODIFICADOS POR EL ARTÍCULO 76 DE LA LEY 1111 DE 2006.
TEMAS ESPECÍFICOS:BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO
Sentencia C-480 de junio 13 de 2007
Sentencia C-480 de 2007
Ref.: Proceso D-6672
A continuación se transcribe el texto de la disposición referida de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 46.494 del veintisiete (27) de diciembre de 2007. Se resalta lo demandado.
1) Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público sea hasta $ 2000 será de $ 400 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
2) Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público sea superior a 2000 pesos será de $ 800 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
PAR. 2º—La tarifa por cada gramo de picadura rapé o chinú será de $30.
PAR 3º—Las tarifas aquí señaladas se actualizarán anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y publicará antes del 1º de enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2413, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una Ley de la República.
El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 que modificó los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995 por cuanto en su criterio al establecer en el artículo 210 aludido que “A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE”, se vulneraron i) los artículos 150-12 y 338 superiores pues a) el legislador no habría cumplido con su obligación de establecer directamente la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado sino que habría delegado tal determinación en el Departamento Administrativo de Estadística DANE; b) en el artículo 210 aludido no habría fijado por lo menos los parámetros, el criterio y el método que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE debe aplicar para certificar la base gravable aludida; ii) los artículos 150-12, 121 y 3 superiores pues consecuentemente a) se habría despojado al Congreso de una función indelegable; b) se permitiría que una autoridad del Estado ejerza funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley y c) se permitiría el ejercicio de funciones públicas por fuera de los términos constitucionales, iii) el principio de unidad de materia (C.P., arts. 158 y 169) pues en una norma de carácter tributario se habrían introducido disposiciones ajenas a dicho tema que modifican las funciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE; iv) el tercer inciso del artículo 338 superior, pues, al concordar el referido artículo 210 y el parágrafo cuarto del artículo 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedaron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, resultaría que la base gravable allí regulada se referiría a períodos anteriores al 1º de enero de 2007, lo que en criterio del actor no sería posible; y v) el principio de no aplicación retroactiva de las leyes tributarias (C.P., art. 363), pues al concordar igualmente el referido artículo 210 y el parágrafo cuarto del artículo 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedaron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, se permitiría la aplicación de manera retroactiva de las expresiones “certificado por el DANE” que habrían eliminado la reserva estadística prevista anteriormente en la ley para efectos tributarios.
Para el actor la inconstitucionalidad del artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 se extendería al artículo 211 de la misma la ley que alude a las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Instituto Colombiano de Derecho Tributario coinciden con el señor Procurador General de la Nación en afirmar que no asiste razón al actor en ninguno de los cargos que formula por cuanto i) en las disposiciones acusadas el legislador sí estableció claramente la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado al señalar que a partir del 1º de enero de 2007 la misma estaría constituida por el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE; ii) la jurisprudencia constitucional ha señalado reiteradamente que no son contrarias al principio de legalidad del tributo determinadas remisiones a la administración cuando existan razones de orden técnico o administrativo que lo hagan indispensable; iii) al Departamento Administrativo Nacional de Estadística se le señala la posibilidad de “certificar” y no de determinar el precio de venta, atribución que no puede cumplir de manera arbitraria sino precisamente enmarcada en su objeto institucional y a partir de la realidad del mercado; iv) El interviniente en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el señor Procurador coinciden además en afirmar que en el presente caso se está en presencia de un impuesto de carácter específico, lo que hace que en la determinación de la base gravable deban tenerse en cuenta “una cantidad de cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos de un determinado precio de venta al público” a que hizo expresa referencia la ley sin que pueda hablarse entonces de indeterminación alguna; v) establecer en cabeza del DANE la obligación de certificar semestralmente el precio de venta al público no implica modificación de sus funciones institucionales sino que se enmarca claramente en las que le han sido asignadas desde su creación por la Ley; viii)(sic) en manera alguna se viola el tercer inciso del artículo 338 superior.
Cabe precisar que el concepto emitido por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario tuvo un salvamento de voto de dos de sus miembros que consideran que las expresiones “precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” no darían certeza sobre la determinación de la base gravable pues al momento de la liquidación del impuesto por el importador o por el productor nacional estos no sabrían cuál es el precio de venta al público.
Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si el legislador, al establecer en el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 que “A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE”, vulneró o no los artículos 3, 121, 150-12, 158, 169, 338 y 363 superiores.
La Corte igualmente deberá establecer, en caso de declarar la inexequibilidad del artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, si, como lo pretende el actor, necesariamente esa inconstitucionalidad se extendería al artículo 211 de la misma la ley que alude a las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Previamente la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno a i) el principio de legalidad tributaria y la jurisprudencia constitucional relativa a la posibilidad de asignar a la administración en las leyes que crean tributos la función de certificar determinados valores y ii) el contenido y alcance de artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 mediante el cual se modificaron los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995, que resultan pertinentes para resolver los cargos formulados en la demanda.
3.1. El principio de legalidad en materia tributaria y la jurisprudencia constitucional relativa a la posibilidad de asignar a la administración en las leyes que crean tributos, la función de certificar determinados valores.
Como lo recordó la Corte en la Sentencia C-690 de 2003 (2) —sentencia en la que se efectuó una completa síntesis de la jurisprudencia en este punto cuyos elementos esenciales ahora se reiteran— en materia tributaria existe una reserva especial de ley prevista en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. De acuerdo con dichos preceptos superiores corresponde al Congreso, mediante ley establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y en las condiciones que establezca la ley. En el artículo 338 superior, a su vez se dispone que corresponde a la ley, y en ocasiones, en los términos de esta, a las ordenanzas de las asambleas departamentales o a los acuerdos de los concejos distritales y municipales, determinar los elementos esenciales de los tributos. De otra parte de acuerdo con el numeral 10 del artículo 150 de la Carta las facultades extraordinarias legislativas no pueden conferirse para decretar impuestos.
La Corte ha precisado (3) , que el principio de legalidad en materia tributaria es expresión de los principios de representación popular y democrático (4) , y que materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal” (5) , es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa.
Al respecto ha precisado la Corte que el principio de legalidad “conlleva que los tributos contengan de manera completa, clara y directa todos los elementos de la obligación tributaria. La norma debe contener todos los elementos esenciales para configurar en un momento dado el vínculo de que se trata. En tales condiciones se debe determinar la persona titular del derecho que puede demandar el cumplimiento de la obligación tributaria, la especificación de la persona que queda responsabilizada por el tributo, la caracterización de los hechos que generan la correspondiente obligación, la precisión de los elementos esenciales para determinar el valor del tributo” (6) .
Así mismo ha hecho énfasis en que la predeterminación de los elementos que configuran la obligación tributaria y el principio de representación popular tienen como objetivo primordial “fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido“ (7) .
En similar sentido en la Sentencia C-488 de 2000 (8) la Corte advirtió que “[S]i la norma creadora del tributo no establece con suficiente claridad y precisión los elementos esenciales del mismo no solo genera inseguridad jurídica sino que fomenta la evasión, pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado. Dicha situación también se prestaría para abusos y arbitrariedades pues en últimas quien vendría a definir tales elementos serían las autoridades administrativas encargadas de exigir su cumplimiento, lo cual no se aviene con el ordenamiento constitucional”.
La Corte ha puesto igualmente de presente que si la ley, la ordenanza o el acuerdo que crean un tributo no señalan directa y claramente los elementos de la obligación tributaria se desconoce el principio de legalidad en sentido material y ha agregado que, “... en tal caso, la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su potestad reglamentaria (9) , puesto que de llegar a establecer tales elementos invadiría órbitas de competencia específicamente establecidas en el ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estaría facultando para la determinación de la fuente esencial del impuesto, es decir para la creación misma del tributo” (10) .
No obstante, la corporación ha aclarado en varias oportunidades que por razones de orden técnico y administrativo es posible deferir a la administración, la definición de la suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una vulneración a la vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinación particular de la base gravable sigue estando en manos de los órganos representativos de elección popular.
En la Sentencia C-583 de 1996 (11) se expresó al respecto lo siguiente:
(...) si en desarrollo del principio de legalidad del impuesto es menester que la fijación del mismo incluya la determinación de los elementos de la obligación tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las ordenanzas o los acuerdos tengan que señalar las sumas concretas sobre las cuales ha de liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre todo de carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del principio de legalidad del tributo“.
En ese sentido en la Sentencia C-040 de 1993 (12) , al analizar la posibilidad de que el Ministerio de Agricultura fijara el precio de la panela como base gravable de la cuota de fomento panelero (L. 40/90, arts. 7 y 13), señaló la corporación lo siguiente:
Por razones evidentes de técnica administrativa y dado que el precio es altamente variable, la ley otorga al Ministro de Agricultura la función de fijar dicho precio semestralmente y solo para efectos del cumplimiento de la ley.
Así las cosas —dado que se trata de una función pública de certificación sobre el precio del producto— para su fijación la autoridad administrativa debe consultar todos los datos necesarios, y realizar los análisis pertinentes de tal forma que se certifique con la mayor certeza posible el monto del precio, mas no que se fije de manera arbitraria.
En conclusión, la ley acusada fija la base gravable de la cuota de fomento panelero, pues queda claro de su lectura, que aquella es el precio del kilogramo de la panela o miel, a nivel nacional o regional. Lo que hace el Ministro de Agricultura, es simplemente una labor administrativa de certificación que facilita el cálculo y la prueba de dicho precio”.
En la Sentencia C-467 de 1993 (13) , la Corte examinó, entre otros asuntos, si la remisión que hace la ley al avalúo catastral para la determinación de la base gravable del impuesto predial resultaba contraria al principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 de la Constitución. No obstante que la manera de cumplirse el avalúo catastral no estaba contenida en norma de rango legal, sino en un reglamento, consideró la Corte que en la medida en que el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, el hecho de que el mismo, alternativamente con el autoavalúo, constituya la base gravable del impuesto (14) , “... es tan solo un parámetro que el legislador dentro de una política impositiva consideró como el más apropiado, pues si la propiedad va a representar una base impositiva, lo más lógico es que se le dé un valor para tales efectos. Y el único valor real de una cosa es el precio que esta tiene en el mercado“ (15) .
Posteriormente en la Sentencia C-583 de 1996 (16) , la Corte se pronunció en relación con la demanda de una norma conforme a la cual la determinación del valor de ciertos activos patrimoniales para efectos de determinar el impuesto de renta se haría de acuerdo con las disposiciones expedidas al respecto por las respectivas entidades de control. En criterio del demandante, ello implicaba dejar en manos de la respectiva entidad de control la determinación de uno de los elementos esenciales del tributo, por el efecto que el valor patrimonial de dichos activos tiene sobre la renta presuntiva.
La Corte, reiteró los criterios que había vertido en la Sentencia C-040 de 1993 y expresó que la facultad concedida a algunos órganos de control para fijar los métodos de valoración de ciertos activos patrimoniales, no significa que se está delegando la facultad de señalar la base gravable, por cuanto “... establecer la manera de valorar uno o varios de los activos patrimoniales, no puede equipararse a fijar la base gravable, concepto este último mucho más complejo, pues incluye el de patrimonio bruto y patrimonio líquido, y la presunción de una rentabilidad porcentual, que en el presente caso no están siendo determinados por los organismos de control”.
Concluyó la Corte que “... la ley no puede, por razones de tipo técnico que tienen que ver especialmente con la fluctuación de los valores de los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada caso concreto el valor de un bien. Debe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser fijado ese valor. Así lo hace en el caso del impuesto predial y así también procede para la determinación del precio de la panela, base gravable de la cuota de fomento panelero, situaciones ambas que , como acaba de verse, han sido estudiadas por esta corporación, que las ha encontrado avenidas al precepto constitucional consagrado en el artículo 338 superior”.
Y agregó que “... no compete al legislador señalar directamente en todos los casos los valores patrimoniales de los bienes que son tomados como determinantes de la base gravable de los tributos, pues esto, por razones de tipo técnico y administrativo, no resulta posible en la mayoría de los casos. Fenómenos tan dinámicos como la inflación y la devaluación monetaria, entre otros, hacen pensar en lo inconveniente y contraria a la naturaleza de las cosas que resulta esa posición”.
A su vez en la Sentencia C-597 de 2000 (17) , donde la Corte analizó la acusación formulada en contra del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 que modificó el artículo 424 del estatuto tributario consistente en que el legislador no habría determinado los elementos del impuesto a las importaciones de bienes exentos del IVA, por la indefinición del concepto de oferta insuficiente de esos productos en el mercado nacional, precisó que por el carácter técnico de la labor de certificación de un determinado valor tal función corresponde a la administración, “... sin que pueda endilgarse el ejercicio absolutamente discrecional de una función, pues como se ha visto esta se encuentra reglada, lo que permitirá el debido cumplimiento de los mandatos legales establecidos en la disposición acusada, con sujeción a los artículos 113, 189-11 y 338 de la Carta Política”.
En similar sentido en la Sentencia C-842 de 2000 (18) la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de un artículo de la Ley 488 de 1998, que modificó el inciso segundo del artículo 36-1 del estatuto tributario, para disponer que “Cuando la utilidad provenga de la enajenación de acciones de alta o media bursatilidad, certificada así por la Superintendencia de Valores, realizada a través de una bolsa de valores, esta no constituye renta ni ganancia ocasional”. En esa oportunidad el demandante sostenía que el artículo acusado delegaba en la Rama Ejecutiva una función inherente y privativa del Congreso de la República, como es la de determinar los ingresos gravados con el impuesto de renta, y cuáles son considerados como no constitutivos de renta para efectos de este impuesto con lo cual se vulneraban los artículos 150 y 338 de la Constitución. Para resolver el problema planteado, la Corte consideró que conforme a la jurisprudencia de la corporación “... nociones de tipo técnico, que estaban presentes en la valoración de ciertos conceptos económicos que incidían en la determinación de la base gravable de los respectivos impuestos, justificaban que se defiriera a algunas autoridades tal valoración o el señalamiento del método para establecerla, dado que el Congreso no podía, dada la naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las circunstancias cambiantes dependientes del mercado o altamente técnicas”.
Posteriormente con base en el recuento de la jurisprudencia de la corporación sobre la materia, la Corte en la Sentencia C-690 de 2003 (19) precisó que “en desarrollo del principio de legalidad de los tributos contenido en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución, corresponde al legislador y en ciertos casos a las asambleas y los consejos, con sujeción a la ley, determinar directamente y de manera clara todos los elementos de la obligación tributaria. Sin embargo, no toda ambigüedad en la ley que crea un tributo o toda dificultad en su interpretación conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretación de la ley”.
En la misma sentencia la Corte explicó que, “no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella”.
Ahora bien, para efectos de la presente decisión resulta particularmente relevante recordar que la Corte en dicha sentencia hizo mención expresa de la constitucionalidad de las remisiones a la administración en materia de certificación de precios de determinados productos.
“(E)n materia de remisiones a la administración o al reglamento, es posible concluir que el rigor del principio de legalidad se aplica a la determinación política de los elementos del tributo, y que de tal rigor escapan ciertas variables técnicas o económicas cuya concreción no es posible realizar en la misma ley.
Entre tales remisiones, la Corte se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad de las que se refieren a la certificación de precios, a la fijación de parámetros para la valoración de activos, el avalúo catastral, al índice de bursatilidad de las acciones. Estas hipótesis de remisión a la administración tienen como denominador común que se refieren a elementos variables, que no es posible predeterminar en la ley, pero que responden a realidades técnicas susceptibles de concreción con un alto nivel de certeza. Así, no obstante un relativo margen de apreciación, la determinación del valor de un inmueble, o el precio de un producto, el valor de unos activos o el índice de bursatilidad de unas acciones, está necesariamente vinculada a la realidad objetiva que tales conceptos comportan.
En este caso la determinación política del tributo, que como se ha expresado está sometida al rigor del principio de legalidad en sentido estricto, hace referencia a un elemento volitivo, esto es a la decisión del legislador de establecer un determinado tributo definiendo los elementos que lo conforman. Pero en la definición del tributo pueden incidir variables económicas cuya determinación puede librarse a la administración” (20) .
3.2. El contenido y alcance del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 mediante el cual se modificaron los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995.
3.2.1. La acusación formulada en el presente proceso está dirigida en contra del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 “por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales”.
Artículo cuyo encabezado señala que modifica “los artículos 189, 190, 210 y 211 y 213 de la Ley 223 de 1995”. Empero en su texto se alude de manera exclusiva a los artículos 210 y 211 de la misma ley que señalaba la base gravable y a las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Cabe precisar que los artículos 189 y 190 de la Ley 223 de 1995 contenidos en el capítulo VII de la misma Ley sobre el “impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos” ninguna relación tienen con el objeto del artículo 76 aludido (21) .
En cuanto al artículo 213 de la Ley 223 de 1995 contenido en el capítulo X de la misma sobre “disposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado” igualmente enunciado en el encabezamiento del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 pero en relación con el cual tampoco se hace mención expresa en el texto del referido artículo, es pertinente recordar que el texto del mismo es del siguiente tenor:
“ART. 213.—Período gravable, declaración y pago de los impuestos. El período gravable de estos impuestos será quincenal.
Las declaraciones mencionadas se presentarán en los formularios que para el efecto diseñe la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
Cabe precisar así mismo que de acuerdo con el artículo 77 de la Ley 1111 de 2006 “En los demás aspectos, el impuesto —al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado— seguirá rigiendo (sic) por las disposiciones de la Ley 223 de 1995, sus reglamentos, y/o las normas que los modifiquen o sustituyan, en tanto sean compatibles con las disposiciones del presente capítulo”.
En ese orden de ideas respecto del artículo 213 de la Ley 223 de 1995 habrá que entender que el mismo continúa vigente con excepción de aquellos apartes que resultan incompatibles con la reforma introducida por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 a los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995 (22) .
3.2.2. Ahora bien, en relación precisamente con dicha reforma cabe recordar que Ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones” reguló en el capítulo IX —artículos 207 a 212— el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Al respecto el artículo 207 —vigente según el artículo 77 de la Ley 1111 de 2006— señala que el “hecho generador de dicho impuesto “está constituido por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, en la jurisdicción de los departamentos””.
El artículo 208 —igualmente vigente según el artículo 77 de la Ley 1111 de 2006— precisa que “Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden”.
Por su parte el artículo 209 —igualmente vigente según el artículo 77 de la Ley 1111 de 2006— señala que “en el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo”. El segundo inciso del mismo artículo precisa que “En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país” (23) .
El artículo 210 —antes de su modificación por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006— establecía que “La base gravable de este impuesto está constituida por el precio de venta al detallista, en la siguiente forma: a) Para los productos nacionales, el precio de venta al detallista se define como el precio facturado a los expendedores en la capital del departamento donde está situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo, y b) Para los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialización equivalente al 30%.
El parágrafo del mismo artículo señalaba que “En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de igual o similar clase, según el caso, producidos en Colombia”.
El artículo 211 —antes de su modificación por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006— señalaba que “la tarifa del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado es del 55%. En el parágrafo del mismo artículo se señalaba que “Los cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros, están excluidos del impuesto sobre las ventas. El impuesto con destino al deporte creado por la Ley 30 de 1971 continuará con una tarifa del 5% hasta el primero de enero de 1998, fecha a partir de la cual entrará en plena vigencia lo establecido por la Ley 181 de 1995 al respecto, con una tarifa del diez por ciento (10%). Igualmente el artículo establecía que “A partir del primero de enero de 1996 el recaudo del impuesto de que trata este parágrafo será entregado a los departamentos y el distrito capital con destino a cumplir la finalidad del mismo”.
Con la modificación introducida por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 —acusado— actualmente establece que “A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE”.
Por su parte el artículo 211 de la Ley 223 de 1995 —luego de la modificación introducida por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006— establece que “A partir del 1º de enero del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, serán las siguientes: 1) Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público sea hasta $ 2.000 será de $ 400 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido. 2) Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público sea superior a 2.000 pesos será de $ 800 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
De acuerdo con el parágrafo primero de dicho artículo “Dentro de las anteriores tarifas se encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por la Ley 30 de 1971, en un porcentaje del 16% del valor liquidado por concepto de impuesto al consumo”.
De conformidad con el parágrafo segundo “La tarifa por cada gramo de picadura rapé o chinú será de $ 30”.
Por su parte el parágrafo tercero precisa que “Las tarifas aquí señaladas se actualizarán anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y publicará antes del 1º de enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada”.
Y por último el parágrafo cuarto del mismo artículo señala que “Para estos efectos se tendrán en cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006”.
3.2.3. En relación con el alcance de este último parágrafo resulta pertinente precisar cuáles son “estos efectos” en los que “se tendrán en cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006 “ (24) .
Al respecto la Corte constata que el referido parágrafo se encuentra inserto en el artículo 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111de 2006 sobre “tarifas” del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Igualmente el parágrafo tercero de dicho artículo 211 precisa que “Las tarifas aquí señaladas” —a que aluden el primer y segundo incisos del artículo 211 y los parágrafos primero y segundo del mismo— “se actualizarán anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y publicará antes del 1º de enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada”.
En ese orden de ideas, habría que entender que la expresión “para estos efectos” tiene relación con el contenido del parágrafo tercero citado, referente a la actualización anual de las tarifas, y con la regla que se enuncia según la cual “en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada”.
A partir de los anteriores presupuestos la Corte procede a analizar la acusación formulada por el demandante.
4.1. La acusación formulada en contra del artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 por la supuesta violación de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución y consecuentemente de los artículos 3º y 121 superiores.
4.1.1. Para el actor el legislador violó los artículos 150-12 y 338 de la Constitución y consecuentemente los artículos 3 y 121 superiores por cuanto no habría fijado de manera directa y clara la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y consecuentemente se habría despojado al Congreso de una función indelegable, se permitiría que una autoridad del Estado ejerza funciones distintas de las que se atribuyen la Constitución y la ley y se permitiría el ejercicio de funciones públicas por fuera de los términos constitucionales.
Acusación que en conjunto tiene como eje la afirmación según la cual el legislador habría trasladado la configuración “en bloque” de la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, “a un índice actualmente inexistente dentro del catálogo de los que tiene a su cargo el DANE en su labor estadística, y que será necesariamente el resultado de la caprichosa ponderación que en ese departamento se haga de los reportes de precios de los cigarrillos y tabacos totalmente relativos”.
4.1.2. Al respecto para la Corte es claro que —contrario a lo afirmado por el actor— en manera alguna puede entenderse que en el presente caso al señalar en el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 que “A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” el legislador no haya fijado directamente la base gravable del referido impuesto y haya delegado su función legislativa en un órgano de la administración —en este caso el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE—”.
Como se recordó en los apartes preliminares de esta sentencia —específicamente en el punto 3.1— la función de certificar un parámetro o criterio objetivo, —como sería en este caso el precio de venta al público— para efectos de determinar la base gravable de un impuesto, no comporta el ejercicio de la función legislativa atribuida exclusivamente a los órganos de representación popular.
La Corte, como allí mismo se recordó, ha admitido la intervención de la administración para esos efectos en disposiciones que tienen que ver con la certificación del precio de la panela (25) , la fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales aplicables (26) , las exenciones del IVA implícito para la importación de bienes cuando exista insuficiencia de oferta (27) , la determinación de los parámetros para la fijación, y la fijación, del índice de bursatilidad de las acciones (28) , la valoración de los activos patrimoniales (29) y el avalúo catastral (30) . En todas esas hipótesis la Corte ha descartado que la remisión efectuada implique el ejercicio de la función legislativa exclusivamente atribuida en materia de determinación de los elementos de los tributos al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales (C.P., art. 338).
En el presente caso por lo demás mal puede afirmarse que el legislador haya abandonado la función legislativa atribuida por los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política pues es él precisamente quien en el artículo 210 señala que a partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida por el precio de venta al público certificado semestralmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.
4.1.3. Ahora bien en cuanto al carácter supuestamente indeterminado que dichas expresiones tendrían, con lo que se contraría el principio de certeza de la obligación tributaria (31) la Corte precisa que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE necesariamente para esos fines se basa en elementos objetivos obtenidos de la información que tenga o recaude sobre el comportamiento del mercado de cigarrillos y no en “la caprichosa ponderación que en ese departamento se haga de los reportes de precios de los cigarrillos y tabacos totalmente relativos”.
La tarea que se le asigna al Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE no es la de fijar el precio de venta al público sino la de certificar semestralmente dicho precio, lo que comporta necesariamente la aplicación de métodos objetivos propios de su función institucional como responsable de las estadísticas.
Recuérdese que como lo explicó la Corte en la Sentencia C-690 de 2003 (32) la determinación de los elementos del impuesto contenidos en la ley puede quedar librada a la actividad de entidades administrativas cuando en un análisis de razonabilidad se pueda concluir que no es posible que la determinación que se deja a la administración se cumpla por el propio legislador” (33) . Y ello por cuanto “ciertas variables escapan a la posibilidad de determinación legislativa, bien sea por el carácter cambiante que revisten o por su naturaleza técnica especializada”.
Tal situación se presenta precisamente en el presente caso, pues la posibilidad de certificar el precio de venta al público de un producto es un asunto que a la vez atiende a la necesaria consideración de las fluctuaciones de los precios en el mercado, y tiene una especificidad técnica que debe atenderse.
Así el legislador ante la evidente imposibilidad de señalar el referido precio directamente en la ley, decidió asignar al DANE la responsabilidad de certificar semestralmente el precio de venta al público. Y todo ello a partir de la decisión tomada por el propio legislador en ejercicio de su potestad de configuración de fijar como base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado el precio de venta al público y no como antes el precio a los detallistas (34) .
4.1.4. Ahora bien, frente a la afirmación de quienes salvaron voto respecto del concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tibutario sobre el carácter indeterminado de la base gravable —pues al momento en que los sujetos pasivos de este impuesto deben liquidarlo y pagarlo, no conocen, ni pueden conocer, la base gravable del mismo, como es el caso de los importadores y productores de cigarrillo o tabaco, quienes no lo venden al público, sino a distribuidores—, cabe precisar que, contrario a lo que ellos afirman, no es cierto que al momento de la liquidación del impuesto no se pueda saber cúal es la base gravable del mismo.
Claramente la norma señala que dicha base será el precio de venta al público certificado semestralmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Es decir que aun cuando los productores o importadores no sean quienes lo venden al público —y por ende en el razonamiento de los intervinientes no intervengan en la operación de venta— esa circunstancia no les impide liquidar y pagar el impuesto, pues para el efecto deberán acudir al precio de venta al público certificado semestralmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.
Podría aducirse que la afirmación de los intervinientes que salvaron voto respecto del concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tibutario corresponde al caso concreto del primer semestre de 2007 en el que no existiría certificación del precio de venta al público por parte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Empero es claro que una vez expedida la Ley 1111 de 2006 y señalada su obligación dicho departamento administrativo debió proceder inmediatamente a certificar el precio de venta al público aplicable para la liquidación del impuesto a partir del primero de enero del 2007, —sin que ello comporte, como más adelante se explica, ninguna violación de la Constitución—, y desde esta perspectiva ninguna indeterminación podría aducirse en esas circunstancias.
4.1.5. Así las cosas es claro que los cargos por el desconocimiento de los artículos 150-12 y 338 superiores por el supuesto abandono por parte del legislador de su función de establecer directamente la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado o la imprecisión o falta de claridad de la base gravable así fijada que habría dejado integralmente en manos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE la determinación de la base gravable del impuesto, no están llamados a prosperar.
Lo anterior comporta también que carecen de fundamento y por ende no estén llamados a prosperar los cargos formulados por el actor según los cuales en el presente caso, dado ese supuesto abandono y esa supuesta imprecisión que dejaría en manos de un órgano distinto al legislador la definición de la base gravable, se habría a) despojado al Congreso de una función indelegable; b) se permitiría que una autoridad del Estado ejerza funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley; y c) se permitiría el ejercicio de funciones públicas por fuera de los términos constitucionales en contravía respectivamente de los artículos 150-12, 121 y 3 superiores.
En ese orden de ideas el conjunto de cargos aludidos analizados en este acápite de la sentencia no pueden prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de la misma.
4.2. La acusación formulada por la supuesta violación del principio de unidad de materia (C.P., arts. 158 y 169).
4.2.1. Para el actor en el presente caso se habría desconocido el principio de unidad de materia (C.P., arts. 158 y 169) —pues en una norma de carácter tributario, a saber el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” mediante la cual se modificó el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones''”, se habrían introducido disposiciones ajenas a dicho tema que modifican las funciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.
En este sentido alude específicamente que al señalarse en el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 que a partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida por el precio de venta al público certificado semestralmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, se asignó una nueva función a dicho departamento y por ende se modificaron las normas que lo rigen (35) .
Modificación de funciones que en criterio del actor no guardaría relación con el objeto de la Ley 1111 de 2006 y por ende violaría el principio de unidad de materia.
4.2.2. Al respecto la Corte constata que, contrario a lo afirmado por el actor, no puede afirmarse que con la disposición acusada se hayan modificado las funciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE establecidas actualmente en la ley (36) , pues es claro que la labor de certificación de precios a que se refieren las expresiones “precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” a que el actor alude se enmarcan dentro del ámbito de competencias asignadas a dicho departamento en la ley.
4.2.3. Ahora bien, aun cuando pudiera afirmarse que con las expresiones “precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” contenidas en el artículo 210 de la Ley 223 de 21995(sic), tal como quedó modificado por la Ley 1111 de 2006 se asignó una función específica nueva diferenciable de los cometidos institucionales fijados para dicho departamento administrativo en la ley, es claro que en manera alguna tal regulación pudiera considerarse contraria al principio de unidad de materia.
Al respecto cabe recordar que en relación con el principio de unidad de materia, la jurisprudencia reiterada de esta corporación (37) ha señalado que el fundamento de su exigencia en el artículo 158 superior (38) es el de un control de tecnificación del proceso legislativo, dirigido a evitar las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónima aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de esa imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada en el respectivo proyecto (39) .
El propósito buscado, ha expresado igualmente la corporación, es garantizar que el debate democrático se desenvuelva con transparencia y legitimidad, asegurando que la deliberación y aprobación de las leyes se concentre en materias previamente definidas, conocidas y discutidas dentro de cada una de las comisiones y plenarias de las cámaras legislativas, impidiendo que se introduzcan en los proyectos o leyes asuntos totalmente contrarios o extraños a los allí tratados o a su finalidad.
En ese sentido, ha advertido la jurisprudencia constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (40) . Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (41) .
Ha explicado este tribunal que para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación del principio de unidad de materia, es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar “cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley” (42) , ya que es este el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, en contraposición a ello, las mismas —una o varias— conforman una especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda concluirse la inexistencia total de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que pertenecen (43) .
A partir de dichos elementos la Corte ha concluido que un determinado contenido normativo contraría dicho principio, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del debate del proyecto y de la ley en referencia, se constate que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno “que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación” (44) .
4.2.4. En el presente caso es claro que entre i) el objeto de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, así como del propio artículo 76 que regula la modificación que dicha ley introduce a la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado y ii) la afirmación según la cual dicha base gravable estará constituida por el precio de venta al público “certificado semestralmente por el DANE” existe una relación causal y teleológica indiscutible.
En ese orden de ideas las expresiones “certificado semestralmente por el DANE” mal pueden considerarse como un “cuerpo extraño totalmente ajeno a la misma que invaden sin explicación el asunto específico de la regulación “ (45) . Por el contrario se enmarca claramente dentro del objeto de la Ley 1111 de 2006 y de su artículo 76 que en manera alguna puede considerarse por este aspecto contrario al mandato del artículo 158 superior.
Así las cosas el cargo formulado por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.3. La acusación formulada por la supuesta violación del tercer inciso del artículo 338 de la Constitución y por la supuesta violación del principio de no aplicación retroactiva de las leyes tributarias (C.P., art. 363).
4.3.1. Para el actor igualmente se habría violado el tercer inciso del artículo 338 superior pues al concordar el referido artículo 210 (46) y el parágrafo cuarto del artículo 211 (47) de la Ley 223 de 1995 tal como quedaron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 - resultaría que la base gravable allí regulada se referiría a períodos anteriores al 1º de enero de 2007, lo que en criterio del actor no sería posible, pues se desconocería la prohibición derivada en criterio del actor del referido tercer inciso del artículo 338 superior de establecer “contribuciones en que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado anterior al período que comienza después de iniciar la vigencia de la respectiva ley”.
A partir de idéntico presupuesto, —es decir concordar el referido artículo 210 y el parágrafo cuarto del artículo 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedaron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, el actor afirma que en el presente caso se habría desconocido el principio de no aplicación retroactiva de las leyes tributarias (C.P., art. 363)— pues por lo menos para el caso del primer semestre del año 2007 se habría establecido la aplicación de manera retroactiva de las disposiciones “certificado semestralmente por el DANE” acusadas con las que se habría eliminado la reserva estadística prevista anteriormente en la ley para efectos tributarios. Y ello por cuanto se habrían necesariamente tomado en cuenta los datos estadísticos en poder del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE correspondientes al segundo semestre de 2006 para poder expedir la certificación sobre el precio de venta al público necesaria para la liquidación del impuesto a partir del 1º de enero de 2007.
4.3.2. Al respecto la Corte señala que, como lo pone de presente el señor procurador, y se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia, el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 no alude en ninguna parte de su texto a los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006.
El parágrafo cuarto a que el actor alude se encuentra inserto en el artículo 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 que regula las tarifas del impuesto a los cigarrillos y el tabaco elaborado y concretamente las reglas que en materia de actualización anual de las mismas establece el parágrafo tercero del mismo artículo.
Aun cuando, como también lo recuerda el señor procurador, el Decreto 4676 de 2006 expedido por el gobierno indica que para efectos de la certificación que debía realizar el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE correspondiente al primer semestre de 2007 se tendrían en cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006, dicho Decreto escapa al control de la Corte (48) .
En ese orden de ideas mal puede afirmarse que el legislador con el artículo 210 acusado haya vulnerado los artículos 338 y 363 superiores. Así las cosas el cargo formulado por el actor en este sentido tampoco está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.4. La carencia de fundamento de la acusación por consecuencia formulada en contra del artículo 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 y por ende contra la totalidad del artículo 76 de la referida ley.
Dado que como se ha visto los diferentes cargos formulados en contra del artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 no están llamados a prosperar, la acusación por consecuencia formulada a partir del supuesto de la inexequibilidad del artículo 210 aludido, en contra del artículo 211 de la misma Ley 223 de 1995 queda sin fundamento.
Al respecto, por lo demás, es claro que el actor no formula cargos específicos derivados del texto mismo del referido artículo 211 relativo a las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, que pudieran ser objeto de análisis por la Corte, y en ese sentido lo que procede es declarar la exequibilidad de dicho artículo exclusivamente frente al cargo por consecuencia formulado en la demanda y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Declarar EXEQUIBLES, exclusivamente por los cargos formulados y analizados, los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedaron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Magistrados: Rodrigo Escobar Gil—Presidente, Jaime Araújo Rentería—ausente en comisión, Manuel José Cepeda Espinosa—ausente en comisión, Jaime Córdoba Triviño—ausente en comisión, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
Martha V. Sáchica de Moncaleano—Secretaria general.
(1) En relación con dicho concepto como más adelante se explica salvaron el voto los doctores Lucio Enrique Manosalva y Luis Miguel Gómez Sjöberg.
(2) M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araújo Rentería. Sentencia donde la Corte decidió “Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 260-6 y 260-9; del parágrafo 2º del artículo 124-1 y del parágrafo del artículo 408, adicionados al estatuto tributario por los artículos 28, 82 y 83 de la Ley 788 de 2002”.
(3) Ver la Sentencia C-155/2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(4) Sentencia C-227/2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño, donde la Corte declaró exequible la Ley 645 de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios”. La Corte estudió el principio de legalidad en el caso de las leyes habilitantes y frente a la autonomía de las entidades territoriales, para concluir que en ese caso no se veían afectados.
(5) Ver la Sentencia C-227/2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(6) Sentencia C-987/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(7) Sentencia C-084/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido ver, entre otras la Sentencia C-597/2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(9) Ver la Sentencia C-740/99, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(10) Ver la Sentencia C-597/2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(12) M.P. Ciro Angarita Barón. En similar sentido ver la Sentencia C-1067/2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño referente a la fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales aplicables.
(14) Ver la Sentencia C-690/2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araújo Rentería.
(15) Sentencia C-417/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(19) M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araújo Rentería.
(20) Sentencia C-690/2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araújo Rentería.
(21) Dichos artículos son del siguiente tenor:
PAR. —Dentro de la tarifa del 48% aplicable a cervezas y sifones, están comprendidos ocho (8) puntos porcentuales que corresponden al impuesto sobre las ventas, el cual se destinará a financiar el segundo y tercer nivel de atención en salud. Los productores nacionales y el Fondo-Cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros girarán directamente a los fondos o direcciones seccionales de salud y al fondo distrital de salud, según el caso, el porcentaje mencionado; dentro de los quince (15) días calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable.
(22) Como se desprende del análisis del texto vigente de los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995 que a continuación se efectúa las expresiones “indicando la base gravable según el tipo de producto” contenidas en el segundo inciso del artículo 213 de la Ley 223 de 1995 debe entenderse derogado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2004.
(23) Finalmente el artículo 212 señala que “De conformidad con el artículo 324 de la Constitución Política y con el artículo 3º del Decreto 3258 de 1968, el Distrito Capital de Santafé de Bogotá tendrá una participación del veinte por ciento (20%) del recaudo del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción nacional que se genere en el departamento de Cundinamarca, incluyendo el distrito capital.
(24) Ha de recordarse que el actor concuerda dicho parágrafo del artículo 211 con el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificada por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 para estructurar la acusación que hace por la supuesta violación del tercer inciso del artículo 338 superior y por el supuesto desconocimiento del segundo inciso del artículo 363 de la Constitución según el cual las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.
(25) Cabe reiterar que en la Sentencia C-040 de 1993 la Corte encontró que no resulta contrario al principio de legalidad tributaria que la ley atribuya al Ministerio de Agricultura la fijación del precio de la panela que se tomará como base gravable de la cuota de fomento pandero, que es una contribución parafiscal. Dijo la Corte en esa oportunidad, que la función atribuida al Ministro de Agricultura, era simplemente una labor administrativa de certificación que facilitaba el cálculo y la prueba de dicho precio, la cual no podía cumplirse de manera arbitraria.
(26) Ver la Sentencia C-1067/2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(27) Ver la Sentencia C-597/2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis donde cabe reiterar la Corte afirmó que “... la corporación en varias oportunidades ha aceptado que por razones de orden técnico y administrativo se defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria, la definición de la suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una vulneración a la vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinación particular de la base gravable sigue estando en manos de los órganos representativos de elección popular”.
(28) Ver la Sentencia C-842/2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa donde la Corte señaló que “... nociones de tipo técnico, que estaban presentes en la valoración de ciertos conceptos económicos que incidían en la determinación de la base gravable de los respectivos impuestos, justificaban que se defiriera a algunas autoridades tal valoración o el señalamiento del método para establecerla, dado que el Congreso no podía, dada la naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las circunstancias cambiantes dependientes del mercado o altamente técnicas”.
(29) Ver la Sentencia C-583/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, donde la Corte, se reitera señaló que si bien “... en desarrollo del principio de legalidad del impuesto es menester que la fijación del mismo incluya la determinación de los elementos de la obligación tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las ordenanzas o los acuerdos tengan que señalar las sumas concretas sobre las cuales ha de liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre todo de carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del principio de legalidad del tributo”.
(30) Ver la Sentencia C-467/1993 M.P Carlos Gaviria Díaz.
(31) Como atrás se señaló el ordenamiento constitucional busca que la determinación de los elementos básicos de un tributo sea realizada por el órgano representativo correspondiente, mediante el establecimiento de los mismos o de las características o criterios básicos de cada uno de los elementos que lo conforman. Tal determinación sin que deba ser absoluta en todo caso debe ser clara de manera que el contribuyente tenga certeza de sus deberes tributarios. Ver al respecto entre otras las sentencias C-488/2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-597/2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-690/2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-1114/2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(32) M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araújo Rentería.
(33) M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araújo Rentería.
(34) Recuérdese que el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 —antes de su modificación por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006— establecía que “La base gravable de este impuesto está constituida por el precio de venta al detallista, (...)”.
(35) El actor invoca específicamente la Ley 79 de 1993 y el Decreto 262 de 2004
(36) Decreto 262 de 2004, artículo 2º. Funciones Generales. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, tendrá, además de las funciones que establece el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
g) Elaborar el Plan Estadístico Nacional y someterlo a la aprobación del Conpes, por intermedio del Departamento Nacional de Planeación, y promover su divulgación.
I) Solicitar y obtener de las personas naturales o jurídicas, residenciadas o domiciliadas en Colombia, y de los nacionales con domicilio o residencia en el exterior, los datos que sean requeridos para dotar de información estadística al país;
(37) Ver entre otras las sentencias C-586/2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, C-992/2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1190/2001 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-618/2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araújo Rentería Alfredo Beltrán Sierra, C-460/2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Marco Gerardo Monroy Cabra, C-042/2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-124/2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-188/2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-506/2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(38) ART. 158.—Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
(39) Ver en este sentido entre otras las sentencias C-796/2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-795/2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-786/2004 M.P. Marco Geranio Monroy Cabra, C-501/2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-460/2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(40) Sentencia C-523/95, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(41) Sentencia C-025/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(42) Sentencia C-245/2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(43) Ver al respecto entre otras las Sentencia C-245/2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C188/2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(44) Sentencia C-178/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(45) Sentencia C-178/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(46) ART. 210.—Base gravable. A partir del 1º de enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE.
(47) ART. 211.—Tarifas. A partir del 1º de enero del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, serán las siguientes:
(48) DECRETO NÚMERO 4676 DE 2006
Que el artículo 210 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, establece como base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros a partir del 1º de enero de 2007, el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE;
Que el parágrafo 4º del artículo 211 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, indica que para estos efectos se tendrán en cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006;
Precio al detallista (PD) = Valor del impuesto/(Cantidad Estándar*0,55):
ART. 2º—Los productos que no se encuentren en la certificación expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y aquellos que ingresen al mercado por primera vez, aplicarán, para efectos de la determinación del impuesto, la tarifa que corresponda a la base gravable del producto que más se asimile en sus caractcrísticas, hasta tanto el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, certifique el precio de venta al público aplicable como base gravable.