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Timestamp: 2018-11-18 04:30:22
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La administración penitenciaria en el contexto de los derechos humanos
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Josefa Bustamante Roldán
1 La administración penitenciaria en el contexto de los derechos humanos Manual para el personal penitenciario SEGUNDA EDICIÓN Andrew Coyle Centro Internacional de Estudios Penitenciarios
2 Publicado por el Centro Internacional de Estudios Penitenciarios 7th Floor, Melbourne House 46 Aldwych Londres WC2B 4LL Reino Unido Tel.: +44 (0) Fax: +44 (0) Correo electrónico: Sitio Web: Andrew Coyle 2009 Se reafirman los derechos morales el autor. ISBN
3 Prólogo La primera edición de este manual fue publicada en inglés en Desde ese momento, ha sido traducida a dieciséis idiomas.* Se imprimieron más de copias y muchas versiones están disponibles para ser descargadas en la Internet. El manual es utilizado en la actualidad por organizaciones intergubernamentales y otros organismos internacionales para su trabao de reforma de prisiones. El manual será una herramienta de referencia muy útil dadas las condiciones existentes en las prisiones en la región de África dentro del programa de trabao del Instituto. (director del Instituto Africano de la ONU para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente) El manual será de suma importancia en nuestras actividades penitenciarias tanto en San José, en el Instituto Latinoamericano de la ONU para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD), como en países de la región (...). Nos complacerá utilizarlo en nuestros cursos de entrenamiento y como material de asistencia técnica. (Director del ILANUD) Es utilizado por las administraciones de prisiones en muchos países como una herramienta para desarrollar estrategias de reforma en desarrollo. Otra característica satisfactoria de la primera edición ha sido la manera en que ha sido aceptada por personal penitenciario de primera línea de todo el mundo como una ayuda práctica en su trabao diario. (Director Adunto, División Correccional del Ministerio de Justicia, Seúl, República de Corea) Estoy tan impresionado por el manual que lo distribuí entre todos los funcionarios del servicio correccional para su referencia. La publicación de la segunda edición del manual ha brindado la oportunidad de incluir referencias a nuevas normas regionales e internacionales, como por eemplo el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura de la ONU, y también para hacer referencia al aumento de leyes de casos que están sancionando las cortes de derechos humanos regionales, como las cortes de Sudamérica y Europa. También hemos aceptado los comentarios útiles que han realizado los lectores y otros comentaristas sobre la forma en que podríamos meorar la presentación de algunos de los capítulos. Uno de los más importantes ha sido el pedido para tratar en capítulos separados la prohibición completa de la tortura y la dignidad del prisionero como persona. Además, hemos incluido nuevos capítulos que hacen referencia a los prisioneros de máxima seguridad y a los prisioneros extraneros, debido a que el interés por estos temas ha ido en aumento en los últimos años. * Albanés, amhárico, árabe, chino, croata, farsi, francés, georgiano, aponés, coreano, portugués, español, ruso, turco, serbio y vietnamita 3
4 Agradecimientos La segunda edición de este manual ha sido posible gracias a la colaboración de numerosas personas, entre las que se incluyen todos los que han realizado comentarios sobre la primera edición y que han realizado sugerencias útiles sobre formas de meorar. Dentro del ICPS, cabe una mención especial para los asociados que han trabaado incansablemente por todo el mundo para la meora de la gestión de las prisiones y han contribuido directa o indirectamente con su especialización y conocimientos. Especialmente importante fue el aporte de Andrew Barclay, Anton Shelupanov, James Haines, Colin Allen y Alistair Bailey. Vivien Stern hizo un valioso aporte a capítulos específicos y al aspecto general del texto final. Helen Fair controló todas las referencias de los instrumentos internacionales y aportó muchos de los estudios de casos. Nefeli Dardanou y Veronica Murrey nos prestaron un preciado apoyo administrativo. Todo el proyecto fue supervisado por Rob Allen. Nuestro profundo agradecimiento a todos ellos. Por último, este manual no podría haber sido publicado sin la generosa ayuda financiera de la Foreign & Commonwealth Office del Reino Unido. Andrew Coyle Profesor de estudios penitenciarios 4
5 Índice 1 Introducción 7 2 Los principios de una buena gestión de prisiones 11 3 Personal penitenciario y administración de prisiones 15 4 Prohibición absoluta de torturas 33 5 La dignidad de la persona 39 6 Los reclusos y la atención sanitaria 47 7 Gestión de prisiones seguras y ordenadas 58 8 Gestión de reclusos de alta seguridad 71 9 Procedimientos y sanciones disciplinarios Actividades constructivas y reinserción social Contacto con el mundo exterior Reclusos extraneros Peticiones y denuncias Reconocimiento de la diversidad Procedimientos de inspección Reclusos preventivos y otros reclusos detenidos sin condena Reclusos óvenes y menores de edad Reclusas Reclusos condenados a penas prolongadas y cadena perpetua Reclusos condenados a muerte 155 Apéndice 158 Referencias 161 Índice 164 5
7 1 Introducción A quién va dirigido este manual Un conunto de principios claros Normas internacionales Este manual tiene por obeto prestar asistencia a todos los que tienen algo que ver con las prisiones. Lo más probable es que entre sus lectores se cuenten ministros con responsabilidad parlamentaria por el servicio penitenciario, funcionarios de Ministerios de Justicia y otras reparticiones encargadas de temas penitenciarios, y agencias intergubernamentales como las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos, la Unión Africana, el Conseo de Europa, la Unión Europea, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, y la Organización Mundial de la Salud. También será de interés para organizaciones como el Comité Internacional de la Cruz Roa y para varias organizaciones no gubernamentales (ONG) y grupos de la sociedad civil que trabaan en prisiones. En la medida de lo posible, debe ponerse a disposición de los reclusos. No obstante, está dirigido fundamentalmente a quienes trabaan directamente con prisiones y reclusos. En este grupo, se incluyen los administradores nacionales y regionales de prisiones. Y, por encima de todo, está dirigido a quienes trabaan realmente en las prisiones y tienen trato cotidiano con los reclusos. Los temas incluidos en el presente manual demuestran la compleidad de la gestión de prisiones y la amplia variedad de aptitudes que se requieren de aquellas personas cuya tarea es dirigir las instituciones penitenciarias. La temática cubierta por el manual demuestra que existe un conunto de factores comunes que, en su totalidad, constituyen un modelo para la buena gestión penitenciaria. No obstante, no es suficiente considerar estos temas en abstracto. También es importante que queden plasmados en un conunto de principios claros. Debido a que está previsto que este manual se aplique en todo sistema penitenciario del mundo, es esencial que dicho conunto de principios que debe utilizarse como punto de referencia sea aplicable en cualquier país. No deben estar basados en una cultura en particular, ni sobre normas aceptadas en un determinado país o región. Este manual cumple dicho requisito al tomar como punto de partida de cada capítulo las normas internacionales de derechos humanos pertinentes. Estas normas han sido aceptadas por la comunidad internacional, generalmente a través de las Naciones Unidas. Los principales instrumentos de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, son tratados legalmente vinculantes para todos los países que los han ratificado o aceptado. La mayoría de estos tratados contienen referencias al tratamiento de las personas privadas de su libertad. También, existe una serie de documentos internacionales que tratan específicamente de los reclusos y de sus condiciones de detención. Las normas más detalladas expuestas en estos principios, así como los reglamentos o directrices mínimos, constituyen un valioso complemento de los más amplios principios expuestos en los tratados internacionales. Entre ellos, merecen mencionarse: las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos (1957), el Conunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión (1988), los Principios Básicos para el Tratamiento de los Reclusos (1990) y las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores (1985). Existe también una serie de documentos que hacen referencia específica al personal que trabaa con personas que han sido privadas de su libertad. Entre ellos, se incluyen: el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (1979), los Principios de Ética Médica Aplicables a la Función del Personal de Salud, especialmente Médicos, en la Protección de Personas Presas y Detenidas Contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes(1982) y los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (1990). 7 Introducción
8 Normas regionales Las mencionadas normas internacionales se complementan con una serie de documentos sobre derechos humanos regionales. En Europa, se trata de: el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1953), el Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes (1989) y las Reglas Penitenciarias Europeas (1987, revisadas en 2006). La Convención Americana sobre Derechos Humanos entró en vigor en 1978, en tanto que la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos hizo lo propio en Los organismos udiciales regionales suponen un punto de referencia útil para evaluar en qué medida los estados implementan las normas internacionales. En el continente americano, el organismo encargado de tales funciones es la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en tanto que en Europa dicho papel lo cumple el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Supervisores internacionales Legitimidad Dentro de los estados miembros del Conseo de Europa, el cumplimiento de las normas relativas a los derechos humanos en los lugares de detención está también supervisada por el Comité para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes, y, desde la primera edición de este manual, sus informes han adquirido cada vez más importancia. En 1997, la Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos nombró un Relator especial sobre Prisiones y Condiciones de Detención en África. En 2002 la Organización de las Naciones Unidas adoptó el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura. El protocolo entró en vigencia en el año 2006 y estableció un sistema de visitas periódicas a los lugares de detención, a cargo de un subcomité nombrado por el Comité contra la Tortura de la ONU. Dichas visitas se complementaban con visitas periódicas y continuas de los grupos de inspección nacionales independientes. La legitimidad de este manual en cuanto a buena gestión penitenciaria procede del hecho de estar sólidamente basado en estas normas internacionales de derechos humanos, reconocidas en todo el mundo. Durante la segunda mitad del siglo XX, hubo una amplia aceptación del principio que dice que los derechos humanos debían aplicarse con universalidad. Este principio no fue creado por teóricos o académicos, sino que a partir de los horrores que fueron parte de la Segunda Guerra Mundial. Aunque en algunas ocasiones puedan existir fallas en las prácticas para alcanzar estas normas, se comprendió que se debe hacer todo esfuerzo para implementarlas sin excepción. Los reclusos no debían ser excluidos de estos derechos. De hecho, algunos de ellos se aplicaban específicamente a las personas privadas de su libertad. A principios del siglo XXI, ha habido un intento por parte de algunos cuarteles para argumentar que las amenazas actuales a la paz y a la seguridad mundial son de una severidad sin precedentes y de tal severidad que las normas de los derechos humanos desarrollados en el curso de los últimos 50 años del siglo XX no pueden considerarse como universales. En especial, no pueden aplicarse a algunas personas que se encuentran detenidas o culpables o incluso sospechadas de ser una amenaza para la seguridad nacional o internacional. Este es un malentendido grave, y es importante demostrar que el respeto a las normas de los derechos humanos es más necesario que nunca en un mundo inseguro e incierto. Es necesario proteger a aquellos que, bao cualquier circunstancia, se encuentran privados de su libertad. Es necesario como contexto ético para todos aquellos que tienen como tarea, en nombre de la sociedad, privar a las personas de la libertad. Asimismo, es un recordatorio importante para todos los que viven en una sociedad democrática acerca de cuáles son las bases de la democracia y la libertad. Experiencia práctica No es suficiente que los responsables de las prisiones conozcan y utilicen como referencia dichas normas internacionales. Para poder implementar estas normas en su trabao cotidiano, deben ser capaces de interpretarlas y de aplicarlas en situaciones reales. Tal es el obeto del presente manual. En cuanto a esto, su legitimidad está basada en la experiencia práctica de quienes han participado en su elaboración. El principal autor de este documento ha trabaado 24 años como director de varios centros penitenciarios. Durante la redacción de borradores de la primera edición, se ha recibido el 8 Introducción
9 importante apoyo de un grupo de asesores internacionales, todos ellos con amplia experiencia de trabao en prisiones de diferentes regiones del mundo. Entre ellos, merecen mencionarse: M Riazuddin Ahmed, subinspector general de prisiones, Hyderabad, India Richard Kuuire, director general del Servicio Penitenciario de Ghana Julita Lemgruber, ex directora general de Prisiones del Estado de Río de Janeiro, Brasil Patrick McManus, ex director del Departamento Correccional de Kansas, Estados Unidos de América Dmitry Pankratov, vicedirector de la Academia de Ley y Administración, Ministerio de Justicia, Federación Rusa Además, el personal y los colaboradores del Centro Internacional de Estudios Penitenciarios (ICPS) aprovechó la vasta experiencia adquirida en el trabao con colegas de todas las regiones del mundo, en una variedad de proyectos de derechos humanos y de gestión penitenciaria. Los derechos humanos son parte integral de una buena gestión penitenciaria El Centro Internacional de Estudios Penitenciarios realiza todos sus proyectos prácticos de administración penitenciaria dentro del marco de los derechos humanos. Lo hace por dos motivos. El primero es porque es lo que debe hacerse. Este manual demuestra, en sus diversos capítulos, la importancia de administrar las prisiones dentro de un contexto ético que respete la calidad humana de todos los involucrados: los reclusos, el personal penitenciario y los visitantes. Este contexto ético debe ser universal en su aplicación, y dicha universalidad la brindan los documentos internacionales sobre derechos humanos. Existe también una ustificación más pragmática para este concepto de gestión penitenciaria: da resultado. Este concepto no representa un enfoque liberal o blando de la gestión penitenciaria. Los integrantes del grupo asesor del manual y otros participantes en la redacción han trabaado en algunas de las prisiones más problemáticas del mundo. Estaban convencidos de que este estilo de gestión es el más eficaz y seguro para administrar centros penitenciarios. Una y otra vez, el personal del ICPS, ha encontrado que el personal penitenciario de diferentes culturas que trabaa en contacto directo con la población reclusa responde positivamente a este concepto. Es un concepto que vincula las normas internacionales a su trabao cotidiano de una manera claramente visible. Lo que este método quiere enfatizar es que el concepto de los derechos humanos no es simplemente un tema más para agregar al historial de capacitación. Por el contrario, es inherente y parte integral de todos los elementos de una buena gestión penitenciaria. Herramientas adicionales En los últimos años, se han editado una serie de publicaciones útiles que abordan algunas de las cuestiones incluidas en este manual. Entre ellas merecen mencionarse: Human Rights and Prisons: A Manual on Human Rights Training for Prison Officials (Derechos humanos y prisiones: manual sobre la capacitación en derechos humanos para funcionarios penitenciarios), publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Nueva York y Ginebra, 2005 Female Prisoners and their Social Reintegration (Reclusas y su reintegración social), publicado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Viena, 2007 Health in Prisons: A WHO Guide to the Essentials in Prison Health (La salud en las prisiones: Guía básica de la OMS sobre salud en las prisiones), publicada por la Organización Mundial de la Salud, Copenhague, Introducción
10 Making Standards Work (Hacer funcionar las normas), publicado por Penal Reform International, Londres, 2001 (2.º edición) The Torture Reporting Handbook (Guía para la Denuncia de Torturas), publicada por la Universidad de Essex, Reino Unido, 2000 Medical Investigation and Documentation of Torture: A Handbook for Health Professionals (Investigación médica y documentación de tortura: guía para profesionales de la salud), publicada por el Centro de Derechos Humanos, Universidad de Essex, Reino Unido, 2005 Optional Protocol to the United Nations Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment: A Manual for Prevention (Protocolo facultativo de la Convención de la ONU contra la Tortura y otros tratamientos o penas crueles, inhumanos o degradantes: Un manual para la prevención), publicado por la Asociación para la Prevención de la Tortura, Ginebra y por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2005 Guide to the Establishment and Designation of National Preventive Mechanisms (Guía: Establecimiento y Designación de Mecanismos Nacionales de Prevención), publicada por la Asociación de Prevención de la Tortura, 2006 Además, el Centro Internacional de Estudios Penitenciarios ha elaborado una serie de herramientas para ayudar a los gobiernos y a otras organizaciones que desean desarrollar estructuras que asegurarán la conformidad de las administraciones penitenciarias nacionales con las normas de derechos humanos internacionales. El futuro Nota sobre terminología Aunque este manual pretende ser exhaustivo en los temas tratados, es imposible lograr tal meta tratándose de un asunto tan compleo. Por consiguiente, nos vimos obligados a hacer una selección para identificar los principales elementos de la gestión penitenciaria. Somos conscientes de que muchos asuntos que deberían ser tratados en el entorno penitenciario no son tratados en este manual. El ICPS agradece a todas las personas y organizaciones que han identificado temas adicionales que deben tratarse y que han realizado sugerencias para meorar. Muchas de estas sugerencias fueron incorporadas en esta segunda edición. Estamos abiertos a los comentarios de los lectores, sobre todo en lo relativo a los temas que deberían añadirse en futuras ediciones. Prisiones En ciertas urisdicciones, se utilizan diferentes términos para diferenciar los lugares de detención de personas en espera de uicio, sitios que aloan a convictos o instituciones suetas a diferentes condiciones de seguridad. Por eemplo, en los Estados Unidos de América, los lugares en los que mantienen detenidas a las personas en espera de uicio en tribunales inferiores o sentenciadas a condenas breves suelen denominarse cárceles, en tanto que las que aloan a los reclusos condenados suelen denominarse instituciones correccionales. En la Federación Rusa, hay sólo unas pocas prisiones, ya que allí este término se emplea para designar a los lugares de detención de máxima seguridad. Las instituciones para otras personas convictas suelen denominarse colonias penitenciarias. Reclusos En algunas urisdicciones, se utilizan diferentes términos para los distintos grupos de personas detenidas. Quienes están a la espera de uicio, cuyo uicio está en curso o en prisión preventiva, suelen denominarse detenidos. En el presente manual, se utiliza el término prisión para referirse a todos los lugares de detención, y el término recluso para describir a quienes están detenidos en las prisiones. El contexto en el que se utilizan dichos términos quedará claro a partir del texto. 10 Introducción
11 2 Los principios de una buena gestión de prisiones El contexto La libertad de las personas es uno de los derechos más preciados de todos los seres humanos. En ciertas circunstancias, las autoridades udiciales pueden decidir que es necesario privar a algunas personas de ese derecho por un período de tiempo como consecuencia de las acciones por las cuales han sido condenados, o de las cuales han sido acusados. Cuando sucede esto, las autoridades udiciales transfieren estas personas al cuidado de la administración de prisiones. A partir de ese momento estas personas se consideran reclusos. La esencia del encarcelamiento consiste en la privación de la libertad, y la tarea de las autoridades de la prisión es asegurar que se implemente de manera que no sea más restrictiva de lo necesario. El rol de las autoridades de prisiones no consiste en imponer aún más privaciones a los reclusos. Qué dicen los convenios internacionales Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 10: Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. Principios Básicos para el Tratamiento de los Reclusos, Principio 1: Todos los reclusos serán tratados con el respeto que merecen su dignidad y valor inherentes de seres humanos. Conunto de principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, Principio 1: Toda persona sometida a cualquier forma de detención o prisión será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, artículo 5: Todo individuo tendrá derecho al respeto de la dignidad inherente al ser humano y al reconocimiento de su status legal. Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 5 (2): Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. Puesta en práctica El fundamento ético de la gestión penitenciaria 11 La gestión penitenciaria debe actuar dentro de un marco ético. Sin un sólido contexto ético, la situación en la que a un grupo de personas se le otorga una considerable autoridad sobre otro puede fácilmente devenir en un abuso de poder. El contexto ético no es sólo una cuestión de la conducta de cada miembro del personal penitenciario hacia los reclusos. En todo el proceso de gestión, desde arriba hasta abao, debe prevalecer el sentido de que la privación de la libertad debe tener una base ética. El énfasis por parte de las autoridades penitenciarias en el cumplimiento de los procesos correctos, la exigencia de eficacia operativa y la presión para cumplir determinados obetivos Los principios de una buena gestión de prisiones
12 La dignidad inherente de todos los seres humanos de gestión, si no existe una previa consideración de los imperativos éticos, pueden desembocar en situaciones muy inhumanas. Si las autoridades penitenciarias se concentran en los procesos y procedimientos técnicos, el personal puede llegar a olvidar que una prisión no es lo mismo que una fábrica, que produce vehículos o lavarropas. El elemento fundamental de la gestión penitenciaria es la gestión de seres humanos, tanto de personal como de reclusos. Esto implica que hay cuestiones que trascienden la eficacia y la eficiencia. Al adoptar decisiones acerca del tratamiento de seres humanos, la primera pregunta que debe formularse es: Es correcto lo que estamos haciendo? En las democracias, la ley sostiene y protege los valores fundamentales de la sociedad. Uno de los valores más importantes es el respeto por la dignidad inherente de todos los seres humanos, sea cual fuere su situación personal o social. Una de las más grandes pruebas de este respeto por la humanidad reside en el modo en que la sociedad trata a quienes han infringido, o han sido acusados de infringir, la legislación penal. Se trata de personas que muy bien pueden haber demostrado una absoluta falta de respeto por la dignidad y los derechos de los demás. El personal penitenciario, en representación del resto de la sociedad, tiene un papel especial en el respeto de su dignidad, por más terrible que sea el delito que hayan cometido. Este principio de respeto por todos los seres humanos, sea cual fuere el crimen del que se los acuse, fue articulado por un famoso ex recluso y ex presidente de la República de Sudáfrica, Nelson Mandela: Suele decirse que nadie conoce realmente cómo es una nación hasta haber estado en una de sus cárceles. Una nación no debe ser uzgada por el modo en que trata a sus ciudadanos de más alto rango, sino por la manera en la que trata a los de más bao rango. 1 Esta es la base para situar la gestión penitenciaria, por encima de todas las cosas, dentro de un marco ético. Es el elemento fundamental que nunca deben perder de vista las altas autoridades penitenciarias, los administradores de prisiones ni el personal penitenciario de primera línea. Sin un contexto ético, la eficacia administrativa de las prisiones puede tomar un camino que, en última instancia, llevará a la barbarie del campo de concentración y del gulag. Un mensae claro para el personal Qué derechos se pierden? Este principio debe ser tenido en cuenta, en todo momento, por los responsables de la administración de prisiones. Aplicarlo en circunstancias muy difíciles requiere un alto grado de compromiso. El personal penitenciario de primera línea sólo podrá mantener dicho compromiso si quienes están a cargo del sistema les transmiten, clara e inequívocamente, su obligatoriedad. Es necesario considerar con todo cuidado cuáles son los derechos que se pierden como consecuencia de la privación de libertad y lo que implica esta pérdida. A continuación se exponen eemplos de los temas que deben considerarse: Obviamente, por la naturaleza inherente del encarcelamiento, se restringe la libertad de libre circulación (Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 13), así como la libertad de libre asociación (DUDH, artículo 20). Incluso estos derechos no se restringen por completo, ya que raras veces los reclusos son mantenidos en aislamiento total y, en tal caso, deben existir razones muy específicas y ustificadas para ello. No se quita el derecho de contacto con la familia (DUDH, artículo 12), pero su eercicio bien puede estar limitado. Por eemplo, en un entorno penitenciario, un padre no tiene acceso irrestricto a sus hios, ni viceversa. La capacidad para formar y conservar una familia (DUDH, artículo 16) es otro de los derechos que se trata de distintos modos según la urisdicción. En algunos países, no se permite que los reclusos mantengan ningún tipo de relación íntima con sus pareas o cónyuges; en otros pueden mantener relaciones sexuales en condiciones muy limitadas; en otros pueden mantener relaciones prácticamente normales durante períodos específicos de tiempo. Estos temas se tratan en el capítulo 11 del presente manual. 12 Los principios de una buena gestión de prisiones
13 Los derechos de las madres e hios a la vida familiar requieren una especial consideración. Algunos de los temas más problemáticos derivados de estos contextos están tratados en los capítulos 17 y 18 de este manual. Una humanidad común entre reclusos y personal La protección de los derechos humanos meora la eficacia operativa Las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para el tratamiento de los reclusos El derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente elegidos (DUDH, artículo 21), también puede estar restringido para los reclusos. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica que este derecho se eercita votando en elecciones. En algunas urisdicciones, los reclusos en prisión preventiva conservan su derecho de voto. En otras pueden votar todos los reclusos. En otros países, se prohíbe el voto en elecciones a cualquier persona que en ese momento esté detenida, y la prohibición de votar puede incluso extenderse a quienes ya hayan cumplido su sentencia y abandonado la prisión. Los hombres, mueres y niños encarcelados siguen siendo seres humanos. Su humanidad trasciende el hecho de que sean reclusos. De igual modo, los miembros del personal penitenciario son seres humanos. El grado en que ambos grupos reconozcan y respeten mutuamente su calidad de humanos es el patrón de medida más importante de una institución penitenciaria decente y humana. La falta de dicho reconocimiento supone un peligro real de abuso de los derechos humanos. La lección básica de este manual es que el personal penitenciario debe comportarse correctamente con los reclusos. Si el personal no respeta al recluso como persona y no reconoce su dignidad inherente, es imposible toda consideración de los derechos humanos. La conducta del personal, y el tratamiento humano y digno de los reclusos, debe ser el cimiento de todas las actividades de una prisión. No se trata meramente de una cuestión de principios. En términos operativos, es también el modo más eficaz y efectivo de gestionar una institución penitenciaria. Además de constituir un abuso de los derechos humanos, el incumplimiento de esta obligación puede, en ocasiones, tener consecuencias legales para la administración de la prisión. El significado de este concepto en términos prácticos se describe con mayor detalle en las Reglas mínimas (RM) de las Naciones Unidas para el tratamiento de los reclusos, aprobadas por la Asamblea General de ese organismo en 1957 y mencionadas continuamente en el presente manual. Las RM tratan las características esenciales de la vida cotidiana en la prisión. Aunque dea claro que algunos aspectos del tratamiento de los reclusos son innegociables por el hecho de reflear obligaciones legales, el texto de las RM reconoce también la diversidad de condiciones legales, sociales, económicas y geográficas existentes en el mundo. El documento manifiesta que las reglas mínimas están previstas para estimular el esfuerzo constante por vencer las dificultades prácticas y alentar la experimentación, siempre que sea en armonía con los principios expresados en las reglas (Observaciones Preliminares 2 y 3 de las RM). Un hecho está claro sobre las RM de la ONU y sobre el principio enunciado en el artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles en el cual se basan las RM. Ese hecho se refiere a que la obligación de tratar a todos los reclusos en todo momento humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano no es derogable en ninguna circunstancia, incluso en situaciones de conflicto y situaciones posteriores al conflicto. 13 Los principios de una buena gestión de prisiones
14 Las circunstancias como estado de guerra, amenaza de guerra, inestabilidad política interna o cualquier otra emergencia pública no serán invocadas como una ustificación de la tortura o de otros tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes. Las nociones como necesidad, emergencia nacional, orden público no serán invocadas como una ustificación de la tortura o de tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes. Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos, Resolution on Guidelines and Measures for the Prohibition and Prevention of Torture, Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment in Africa (Resolución sobre Guías y Medidas para la Prohibición y Prevención del Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes en África) (The Robben Island Guidelines), 2002 No se podrá invocar circunstancias, tales como, estados de guerra, estados de excepción, situaciones de emergencia, inestabilidad política interna, u otra emergencia nacional o internacional, para evadir el cumplimiento de las obligaciones de respeto y garantía de trato humano a todas las personas privadas de libertad. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de Personas Privadas de la Libertad en las Américas, Principio I, Los principios de una buena gestión de prisiones
15 3 Personal penitenciario y administración de prisiones Un importante servicio público El contexto El trabao en las prisiones es un servicio público. Las autoridades penitenciarias deben responder de algún modo ante un parlamento electo, y el público debe ser informado regularmente acerca de la situación y los obetivos de las prisiones. Los ministros y altos funcionarios gubernamentales deben manifestar con toda claridad que consideran altamente valioso al personal penitenciario por la tarea que realiza, y debe recordarse con frecuencia a la opinión pública que el trabao penitenciario es un importante servicio público. El desarrollo de prisiones administradas por civiles, ligadas a los sistemas de salud y asistencia social y con fuertes vínculos locales para colaborar en la reintegración social y en la rehabilitación puede realizar una contribución importante al control de los delitos y a la estabilidad y paz de la comunidad. 2 Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica, Comité de Asistencia al Desarrollo, Handbook on Supporting Security and Justice (Manual sobre la asistencia de seguridad y usticia), 2007 Educación pública sobre las prisiones La clave son las relaciones entre el personal y los reclusos La necesidad de personal adecuado El papel del personal En muchos países, hay poco conocimiento público acerca de las prisiones, del personal de éstas o de su trabao. Mientras que la sociedad reconoce generalmente el valor intrínseco de los trabaadores de la salud y de los maestros, por eemplo, el personal penitenciario no goza de un reconocimiento similar. Los ministros de gobierno y los administradores de prisiones deberían considerar la organización de un programa de educación pública y estimular el interés de los medios para educar a la sociedad sobre la importancia de la función que tiene el personal penitenciario en salvaguardar a la sociedad civil. Cuando la gente piensa en el concepto prisión, tiende a considerar su aspecto físico: muros, vallas, edificios con puertas cerradas y ventanas con barrotes. En realidad, el aspecto más importante de una prisión es la dimensión humana, ya que las prisiones tienen que ver fundamentalmente con seres humanos. Los dos grupos de personas más importantes de una prisión son los reclusos y el personal que los custodia. Y la clave para una prisión bien administrada es la naturaleza de las relaciones entre ambos grupos. Por lo general, las prisiones no pueden elegir a los reclusos. Tienen que aceptar a quienes los tribunales o las autoridades udiciales les envíen. No obstante, sí pueden elegir al personal. Es esencial que dicho personal sea cuidadosamente elegido y adecuadamente capacitado, supervisado y apoyado. El trabao penitenciario es exigente. Implica trabaar con hombres y mueres que han sido privados de su libertad, muchos de los cuales sufren trastornos mentales o adicciones, carecen de aptitudes sociales y educativas, y proceden de grupos marginados de la sociedad. Algunos pueden ser una amenaza para el público, otros muy peligrosos y agresivos, y habrá quienes intenten fugarse por todos los medios. A nadie le gusta estar en prisión. Y cada uno de ellos es una persona única en su individualidad. El papel del personal penitenciario es: tratar a los reclusos de manera decente, humana y usta; garantizar la seguridad de todos los reclusos; 15 Personal penitenciario y administración de prisiones
16 Integridad personal El peligro del aislamiento El estatus del personal penitenciario La necesidad de profesionalismo Cualidades personales del personal penitenciario Los peligros de una dotación de personal deficiente Una estrategia coherente 16 asegurarse de que los reclusos peligrosos no se fuguen; velar por el orden y el control de las prisiones; permitir a los reclusos la oportunidad de aprovechar positivamente su condena en prisión para que puedan reintegrarse a la sociedad cuando sean liberados. Para realizar esta tarea de manera profesional, se requieren buenas aptitudes e integridad personal. Ello supone, en primera instancia, que los hombres y mueres que trabaen en las prisiones deben ser cuidadosamente elegidos para garantizar que tengan las cualidades personales y la formación educativa adecuadas. Es necesario capacitarlos en los principios sobre los que debe basarse su trabao, y en las aptitudes humanas y técnicas requeridas. En el curso de su carrera profesional, debe dárseles la oportunidad de desarrollar y ampliar dichas aptitudes, y proporcionárseles la información más actualizada sobre los temas penitenciarios. Por lo general, los miembros del personal penitenciario trabaan en un entorno cerrado y aislado que, con el correr del tiempo, puede limitarlos y hacerlos inflexibles. La forma de capacitarlos y dirigirlos debe estar orientada a evitar este aislamiento. Dicho personal no debe perder su sensibilidad ante los cambios en la sociedad de la que proceden los reclusos, y a la que en algún momento volverán. Esto es de fundamental importancia para aquellas instituciones penitenciarias ubicadas en lugares remotos, cuyo personal se aloa en dependencias anexas a tales instituciones. En términos generales, se tiene menor estima hacia el personal penitenciario que hacia otros grupos que trabaan en el campo de la usticia penal, como por eemplo la policía. Esto suele reflearse en los salarios de dicho personal, que en diversos países son muy baos. En consecuencia, a menudo es muy difícil contratar al personal debidamente calificado para trabaar en prisiones. Para atraer y mantener personal de alta calidad es esencial un nivel salarial adecuado, y que las demás condiciones de empleo sean similares a las de otros trabaos del servicio público. Los miembros del personal penitenciario de primera línea deben comprender que no son solamente guardias, cuya tarea exclusiva es privar a las personas de su libertad. Tampoco son vigilantes, cuya tarea es imponer más castigos de los que ya han sido impuestos por las autoridades udiciales. En cambio, tienen que combinar un papel de custodios con un papel educativo y reformatorio. Eso requiere mayor talento personal y aptitudes profesionales. Trabaar en una prisión requiere una combinación poco común de cualidades personales y aptitudes técnicas. El personal penitenciario debe tener las cualidades personales que le permitan tratar con todo tipo de reclusos, incluso los más duros y peligrosos, de manera equitativa, humana y usta. Esto presupone procesos de contratación y selección muy estrictos, para que el sistema admita únicamente a las personas con las cualidades adecuadas. Sólo si se contrata a este tipo de personal será posible denominar profesión al trabao en las prisiones. En muchos países resulta muy difícil captar personal para trabaar en prisiones. En consecuencia, los únicos dispuestos a trabaar son quienes no pueden encontrar otros medios de empleo. En ocasiones, optan por trabaar en el servicio penitenciario como alternativa al cumplimiento del servicio militar obligatorio, por lo que dearán el empleo en cuanto puedan. Dado que además están deficientemente capacitados y remunerados, lo más probable es que carezcan de orgullo profesional, que sean vulnerables a la tentación de caer en la corrupción, y que no tengan el sentimiento de cumplir un servicio público valioso. Infundir en personal de esas características un sentido de visión o una creencia de que están haciendo algo valioso constituye una gran tarea para los encargados del sistema penitenciario. Esto no puede hacerse de manera fortuita, ni tampoco será fruto de la casualidad. Sólo podrá conseguirse si existe una estrategia coherente, basada en la premisa de que la clave para tener un buen sistema penitenciario es contar con personal de buena calidad, que sea valorado públicamente. Personal penitenciario y administración de prisiones
17 La responsabilidad de los directores Aquellos que son responsables de las prisiones y de los servicios penitenciarios deberían mirar más allá de las consideraciones técnicas y de gestión. Además tienen que ser líderes capaces de entusiasmar al personal del cual son responsables con un sentido del valor por la manera en que llevan a cabo sus difíciles tareas diarias. Tienen que ser hombres y mueres que tienen una visión clara y determinación para sostener los estándares más altos en el difícil trabao de la gestión de prisiones. Tienen que convencer constantemente al personal de que el trabao que hacen es importante para la sociedad y que es muy valorado por la sociedad. Qué dicen los convenios internacionales Principios básicos para el tratamiento de los reclusos, Principio 4: El personal encargado de las cárceles cumplirá con sus obligaciones en cuanto a la custodia de los reclusos y la protección de la sociedad contra el delito de conformidad con los demás obetivos sociales del Estado y con su responsabilidad fundamental de promover el bienestar y el desarrollo de todos los miembros de la sociedad. Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos, regla 46 (2): La administración penitenciaria se esforzará constantemente por despertar y mantener, en el espíritu del personal y en la opinión pública, la convicción de que la función penitenciaria constituye un servicio social de gran importancia y, al efecto, utilizará todos los medios apropiados para ilustrar al público. Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos, regla 48: Todos los miembros del personal deberán conducirse y cumplir sus funciones en toda circunstancia, de manera que su eemplo inspire respeto y eerza una influencia beneficiosa en los reclusos. Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, artículo 2: En el desempeño de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos humanos de todas las personas. Puesta en práctica Una clara declaración de intenciones Con el obeto de asegurar de que estos valores sean correctamente comprendidos e implementados por el personal, es importante que la administración penitenciaria defina claramente sus intenciones. Tal declaración estará basada en los instrumentos urídicos y normas internacionales, y deberá comunicarse con toda claridad a todos los implicados en el trabao en las prisiones. Por eemplo el Departamento de Servicios Correccionales de Suazilandia define sus asuntos centrales como la custodia y supervisión segura de delincuentes según las garantías legales, aplicación y reconocimiento de reglas generales de derechos humanos de acuerdo con las reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos de las Naciones Unidas. Además tiene una declaración de valores en la que se basa todo su trabao. 17 Personal penitenciario y administración de prisiones
18 Nuestros valores Ministro de Justicia y Asuntos Constitucionales de Suazilandia Departamento de Servicios Correccionales La administración y el personal de los Servicios correccionales de su maestad están guiados en su trabao por los valores que se detallan a continuación: Respetamos la dignidad de las personas, los derechos de todos los miembros de la sociedad y el potencial para el crecimiento y desarrollo humanos. Esto nos motiva para tomar medidas correctivas a través de Programas de rehabilitación e integración. Reconocemos que el delincuente tiene el potencial de vivir como un ciudadano que respeta la ley: Los factores medioambientales son mayormente la raíz de lo contrario. Creemos que nuestra fortaleza y nuestro mayor recurso para alcanzar nuestros obetivos radica en nuestro personal y las relaciones humanas son la piedra angular de nuestro esfuerzo. Creemos que compartir ideas, conocimiento, valores y experiencias en nuestro país y con países extraneros es esencial para alcanzar nuestra misión. Creemos en la gestión del servicio penitenciario con apertura e integridad y tenemos responsabilidad ante el Ministro de Justicia y Asuntos Constitucionales. Creemos en la detención humana y el tratamiento de delincuentes y en la utilización de medidas de control internas ustas, seguras y razonables. 3 Sitio Web del Gobierno de Suazilandia, Ministro de Justicia y Asuntos Constitucionales, página de inicio de Servicios correccionales No importa cuán buena sea la declaración de valores; sólo podrá ser efectiva si se la comunica con claridad a todo el personal a través del eemplo y liderazgo de la administración penitenciaria. Informar al público También es importante que la opinión pública y los medios de comunicación conozcan los valores con los que funcionan las prisiones. Si la sociedad civil comprende debidamente el papel de las prisiones, es más probable que el público aprecie los esfuerzos realizados por las autoridades penitenciarias para implementar las prácticas adecuadas. Para que ello ocurra, es importante que la administración penitenciaria establezca buenas relaciones con la opinión pública y los medios de comunicación locales. Es una táctica incorrecta que el público oiga hablar de las prisiones sólo cuando las cosas van mal. Es necesario mantenerlo informado acerca de la realidad cotidiana de la vida de la prisión. Las administraciones penitenciarias deben fomentar que los directores de las prisiones se reúnan periódicamente con grupos de la sociedad civil (incluyendo las ONG) y, si es pertinente, invitarlos a las prisiones. La prisión de Shangai permite visitas La prisión Baoshan de Shangai reveló el ueves su nueva política de día de puertas abiertas. Ahora, cualquier ciudadano chino mayor de 16 años puede visitar la prisión, ubicada en los suburbios del norte de la ciudad. El día de puertas abiertas se lleva a cabo el último ueves de cada mes. Debido al límite de 40 visitantes por mes, se requiere la inscripción con anticipación. Además, la prisión recibió el día ueves a su primer grupo de visitantes individuales, principalmente estudiantes universitarios, funcionarios del gobierno local y familiares de prisioneros. Recibimos con gusto a visitantes comunes y esperamos que la sociedad entera supervise la administración de la prisión, expresó Chen Yaoxin, director de la prisión. Una iniciativa así será muy significativa. 4 China Daily, 26 de marzo de Personal penitenciario y administración de prisiones
19 El bien público No militares Las prisiones en la estructura de la administración pública Tal como las escuelas y hospitales, las prisiones son instituciones que deben ser administradas por poderes civiles con el obetivo de contribuir al bien público. El estado tiene un deber de proteger a la sociedad contra los delitos, mientras que al mismo tiempo, de promover el bienestar de todos los miembros de la sociedad. La administración correcta de prisiones es una importante contribución a esos deberes. Un servicio civil La reclusión es parte del proceso de la usticia penal y en las sociedades democráticas las personas son enviadas a prisión por ueces independientes nombrados por el poder civil. También el sistema penitenciario debe estar bao el control civil y no militar. La administración penitenciaria no debe estar directamente en manos del eército u otra institución militar. No obstante, en una serie de países, los efes máximos de la administración penitenciaria son miembros activos del eército que han sido destinados o trasladados durante un período limitado al servicio penitenciario para cumplir con tales funciones. En tales casos, el gobierno debe dear en claro que estas personas dirigen la administración penitenciaria en calidad de civiles. En estados con un gobierno militar, las prisiones pueden estar bao el control de los militares. En estados en los que existieron dictaduras militares, uno de los legados puede ser las prisiones dirigidas por militares que poseían grados militares y que imponían disciplina militar. En los países en que la reforma de las fuerzas de defensa está en curso, la separación del sistema penitenciario civil del militar debería ser parte de la reforma. 5 Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica, Comité de Asistencia al Desarrollo, Handbook on Supporting Security and Justice (Manual sobre la asistencia de seguridd y Justicia), 2007 No policial En lo que respecta a la separación de funciones, es importante que exista una clara separación organizativa entre la policía y el servicio penitenciario. Normalmente, la policía es responsable de investigar los delitos y de arrestar a los delincuentes. Una vez que una persona ha sido detenida o arrestada, deberá ser presentada a la mayor brevedad posible ante la autoridad udicial y, si ésta así lo decide, quedar en prisión preventiva bao la custodia del servicio penitenciario. En muchos países, la administración de la policía está bao la urisdicción del Ministerio del Interior, y la administración penitenciaria es responsabilidad del Ministerio de Justicia. Éste es uno de los métodos para garantizar la separación de poderes y de subrayar la estrecha vinculación que debe existir entre la autoridad udicial y el sistema penitenciario. Personal de lugares de privación de la libertad Se garantizará que el personal esté integrado por empleados y funcionarios idóneos, de uno y otro sexo, preferentemente con condición de servidores públicos y de carácter civil. Como regla general, se prohibirá que miembros de la Policía o de las Fuerzas Armadas eerzan funciones de custodia directa en los establecimientos de las personas privadas de libertad, con la excepción de las instalaciones policiales o militares. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de Personas Privadas de Libertad en las Américas, Principio XX, 2008 Qué dicen los convenios internacionales Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos, regla 46 (3): (Para lograr dichos fines,) será necesario que los miembros del personal trabaen exclusivamente como funcionarios penitenciarios profesionales, tener la condición de empleados públicos y, por tanto, la seguridad de que la estabilidad en su empleo dependerá únicamente de su buena conducta, de la eficacia de su trabao y de su aptitud física. 19 Personal penitenciario y administración de prisiones
20 Puesta en práctica Control democrático Separación entre policía y prisiones En los países democráticos, los administradores penitenciarios son por lo general autoridades públicas subordinadas a algún ministerio del gobierno. En algunos países como Brasil, India o Alemania este ministerio responde a las autoridades estatales o regionales. En la mayoría de los países, el sistema penitenciario está organizado a nivel nacional y responde ante un organismo del gobierno central. En otros, como Estados Unidos y Canadá, existe una combinación de ambos modelos. Es cada vez más común que el organismo gubernamental responsable del servicio penitenciario sea el Ministerio de Justicia, si existe dicho ministerio. La subordinación de la administración penitenciaria al Ministerio de Justicia destaca el estrecho vínculo entre el proceso udicial y la detención de ciudadanos. También separa el trabao de la policía del que realiza el sistema penitenciario. Esto es importante, ya que el proceso de investigación debe estar separado de la detención preventiva, con el obeto de que los sospechosos no queden expuestos a coacciones. Otro motivo de este traspaso es el hecho de que, en algunos de estos países, la policía es en realidad un organismo militar, con la erarquía y organización pertinente, al que el gobierno puede ordenar actuar como fuerza militar cuando lo considere conveniente. Esto no se austa al requisito de que el personal penitenciario debería tener estatus de servicio civil. La transferencia de responsabilidad al Ministerio de Justicia en Rusia fue uno de los pasos más significativos para asegurar garantías más confiables para el cumplimiento de las normas de legalidad y de los derechos humanos. El Ministerio de Justicia tiene más libertad para actuar en este respecto debido a que no tiene la carga con la responsabilidad de la herencia del pasado y no ha sido asociado con la presión psicológica para aquellos que han violado la ley y están cumpliendo penas de prisión. 6 Yuri Kalinin, ministro adunto de usticia de la Federación Rusa, The Russian penal system: past, present and future (El sistema penal ruso: pasado, presente y futuro), 2002 Las consecuencias del traspaso de responsabilidad Vínculos con agencias sociales Una organización disciplinada y erárquica Debe reconocerse que este traspaso de responsabilidad entre distintos organismos gubernamentales puede tener graves consecuencias para el personal penitenciario en aquellos países en que los militares gozan de suplementos salariales y de otras condiciones privilegiadas, como el libre acceso a la atención sanitaria para ellos y sus familias, viaes gratuitos, vivienda subsidiada y vacaciones. Estos temas se tratan más adelante en este capítulo. Existe otro motivo por el cual las prisiones deben ser administradas por una autoridad civil. Prácticamente todos los reclusos volverán algún día a vivir en la sociedad civil. Si se desea que cumplan con la ley, es importante que tengan un lugar donde vivir, oportunidades de empleo y una estructura de apoyo social adecuada. Por ello, es fundamental que la administración penitenciaria mantenga estrechos vínculos con otras agencias del servicio público, como las autoridades sanitarias y de bienestar social. Ello tiene más probabilidades de ocurrir si la administración penitenciaria es una organización civil y no militar. Al mismo tiempo, debe entenderse que aunque el personal de las prisiones tenga estatus civil, el propio sistema penitenciario debe ser en todo momento una organización disciplinada y erárquica. Las prisiones no son democracias. Para funcionar correctamente debe existir una cadena de comando claramente definida. Esto es válido para la mayoría de las organizaciones grandes. Y especialmente válido en el entorno penitenciario, que siempre debe ser consciente de que, incluso en las prisiones meor administradas, existe la posibilidad de desórdenes y tumultos. Es absolutamente viable que un sistema sea civil y al mismo tiempo disciplinado. Como ya veremos en el capítulo 7 de este manual, es de interés de todos, tanto personal como reclusos, que las prisiones sean instituciones ordenadas. Y esto será más probable si están organizadas de manera disciplinada. 20 Personal penitenciario y administración de prisiones
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