Source: https://issuu.com/adypalaviciniarias/docs/partidos_politicos
Timestamp: 2018-02-25 00:36:26
Document Index: 311504407

Matched Legal Cases: ['artículo 41', 'Artículo 54', 'artículo 52', 'Artículo 63', 'artículo 41', 'Artículo 41', 'artículo 99', 'artículo 41', 'Artículo 41', 'artículo 41', 'Artículo 77', 'artículo 27', 'artículo 83', 'Artículo 78', 'artículo 77', 'Artículo 79', 'artículo 41', 'Artículo 81', 'artículo 103', 'Artículo 83', 'artículo 229', 'Artículo 84', 'artículo 81', 'Artículo 38', 'artículo 36', 'artículo 38', 'artículo 354', 'Artículo 354', 'artículo 38', 'Artículo 77', 'artículo 75']

PARTIDOS POLITICOS by Ady Palavicini Arias - issuu
DOCTORADO EN DERECHO CONSTITUCIONAL-ELECTORAL MODALIDAD A DISTANCIA EN LÍNEA
Financiamiento y Fiscalización de partidos
ALUMNO: José Vargas Fuentes
INDICE I. Introducción……………………………………………………………………………….. I II. Antecedentes……………………………………………………………………………..
III. Marco Constitucional de los Partidos Políticos en México……………………..
IV. Financiamiento y Fiscalización de los Partidos Políticos en México…………………………………………………………………………………. 14 V. Marco constitucional del financiamiento y fiscalización de los Partidos Políticos en México………………………………………………….
VI. Marco legal del financiamiento y fiscalización de los Partidos Políticos en México………………………………………………………….. 19 VII. Conclusiones……………………………………………………………………………
BIBLIOGRAFIA………………………………………………………………………………. 39 ANEXOS………………………………………………………………………………………. 40
Uno de los aspectos que trascienden de la vida de los Partidos Políticos Mexicanos, que está a la vista, a la observación, a la crítica de todos los ciudadanos es su financiamiento, porque ese concepto en un buen porcentaje es solventado por todos nosotros los mexicanos, consecuentemente, queremos saber a dónde van a parar nuestros impuestos. Como institución política, los Partidos Políticos requieren de recursos económicos para su actividad, permanencia, proyección, difusión como cualquier empresa, máxime que la Carta Magna Mexicana les confiere la atribución de participar en las elecciones; de contribuir a la participación ciudadana en la vida democrática; de promover la participación del pueblo en la vida democrática y organizadamente hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público. Por ser los Partidos Políticos instituciones de interés público, el Constituyente les dotó para todo lo anterior de financiamiento público.
Todo egreso cuya aportación proviene del Estado, le trae como consecuencia a quien se le proporciona el de justificar y/o explicar en que se gastó. Erogación que debe ser concordante con los fines o propósitos de la Institución que en el caso, son los Partidos Políticos, en otras palabras deberá de comprobarse atendiendo a la naturaleza de la institución el egreso, para que ello sea cotejado, que no es otra cosa, que no se desvié el gasto a otras cuestiones totalmente distintas al propósito de la institución, ello, recibe el nombre de fiscalización que estará a cargo de otra institución de carácter electoral.
Financiamiento y Fiscalización, son conceptos indisolubles en el proceso electoral respecto de la participación de los partidos políticos, en virtud de que manejan para su actividad ingreso otorgado por el Estado. Importantísimos estos dos conceptos, sobre todo a partir de que en las últimas elecciones presidenciales mexicanas (2000, 2006 y
2012) los Partidos Políticos en gran medida han dependido del recurso para realizar un actividad política altamente competitiva, aspecto este, duramente cuestionado por toda la ciudadanía mexicana.
Requiere de su observación, indagación, averiguación no solamente los preceptos constitucionales como legales, sino también el de establecer quizás nuevas reglas para hacer equitativa la contienda política en que se ven inmersos todos los Partidos Políticos, para clarificar todavía más lo relativo al financiamiento y sobre todo su fiscalización, para que compitan electoralmente en igualdad de condiciones todos los Partidos Políticos.
Es la reforma que se avecina, transparentar lo más posible los recursos que reciben los Partidos Políticos, mediante la legislación correspondiente, como sustento de una sociedad que vive en democracia.
II. Antecedentes En cuanto a los orígenes de los Partidos Políticos, Maurice Duverger,1 muy a su manera escribe al respecto, “la analogía de las palabras no debe conducir a errores, Se llama igualmente “partidos” a las facciones que dividían a las republicas antiguas, a los clanes que se agrupaban alrededor de un condotiero en la Italia del Renacimiento, a los clubes donde se reunían los diputados de las asambleas revolucionarias, a los comités que preparaban las elecciones censatorias de las monarquías constitucionales, así como a las bastas organizaciones populares que enmarcaban a la opinión pública en las democracias modernas, Esta identidad nominal se justifica por una parte, ya que traduce cierto parentesco profundo:¿no desempeñan todas esas organizaciones un mismo papel, que es conquistar el poder político y ejercerlo? Pero vamos, a pesar de todo, que no se trata de la misma cosa. De hecho los verdaderos partidos datan de hace apenas un siglo. En 1850, ningún país del mundo (con excepción de los Estados Unidos) conocía partidos políticos en el sentido moderno de la palabra: había tendencias de opiniones, clubes populares, asociaciones de pensamiento grupos parlamentarios, pero no partidos propiamente dichos. En 1950, estos funcionan en la mayoría de las naciones civilizadas, esforzándose las demás por imitarlas”.
Coincide con la doctrina tradicional del derecho Electoral en que fue quizás a mediados del siglo XIX, cuando nacen los partidos políticos casi como los apreciamos actualmente, pero también cita Duverger a manera de antecesores de estas instituciones políticas a agrupaciones como a los clanes, los clubes, a los comités, a las organizaciones populares, pero también utiliza la palabra facciones, que un buen numero de doctrinarios establece como el precedente inmediato de los partidos políticos, porque como lo refiere, al final de cuentas todos tratan de conquistar el poder.
Pero con más precisión se puede decir que los Partidos Políticos nacen precisamente en los parlamentos europeos, cuando dentro de estos los parlamentarios se agrupan atendiendo a coincidencias ideológicas o proteccionistas, es decir se 1
DUVERGER, Maurice. Los Partidos Políticos. Pág. 15.
forman grupos parlamentarios, pero también con motivo de sus frecuentes elecciones estos representantes de la soberanía estatal conforman comités parlamentarios electorales para organizarlas, en este sentido “Una vez nacidas estado dos células madres, grupos parlamentarios y comités electorales, basta con que una coordinación permanente se establezca entre estos y que lazos regulares los unan a aquellos para que nos encontremos frente a un verdadero partido. Generalmente es el grupo parlamentario quien desempeña el papel esencial en esta última fase. En la cima, el grupo coordinaba la actividad de los diputados; pero cada uno de ellos se esforzaba, por otra parte, por estrechar sus lazos con su propio comité electoral, del que dependía la futura renovación de su mandato. De suerte que los diversos comités se vieron federados indirectamente por la colaboración de sus elegidos en el seno del grupo parlamentario. Basta entonces que estas relaciones pasen del plano personal al plano institucional para que se extienda oficialmente el acta de nacimiento de su partido. Pero este registro jurídico de los hechos es menos importante que su encadenamiento practico. Hay que completar esta descripción añadiendo que la primera preocupación del partido, una vez que ha nacido, consiste normalmente en suscitar la creación de comités electorales en las circunscripciones donde no los posee”.2
Es más lógica esta visión del nacimiento de los Partidos Políticos, pues el parlamento esta constituido por todos los representantes de la nación, conformándose dentro de este grupos afines para sacar las votaciones relativas, por esa circunstancia los hace relacionarse por medio de sus pares con todo el territorio nacional, y a través de estos diputados es como se estrechan lo lazos de identidad con los grupos parlamentarios que necesariamente llegan a conformar a los partidos Políticos. En ese orden de ideas, Jorge Fernández Ruiz, 3 cita: “el partido político moderno empieza a configurarse durante la segunda mitad del siglo XVIII en Nueva Inglaterra y otras colonias inglesas en América del Norte, para perfilarse con mayor nitidez en Estados Unidos, durante las contiendas electorales de 1824 y 1828, en las que el Partido Demócrata postuló como candidato a la presidencia a Andrew Jackson, y se 2 3
DUVERGER, Maurice. Ob. Cit. Pág. 21. FERNANDEZ RUIZ, Jorge. Tratado de Derecho Electoral. Pág. 247.
consolidaron a mediados del siglo XIX, cuando aun proliferaban los grupos parlamentarios, las tendencias de opinión, los clubes políticos, las asociaciones de pensamiento, pues, con excepción hecha en Estados Unidos, no se concebían los partidos políticos en su concepción moderna; su advenimiento a contrapelo de las ideas de los gobiernos y de amplios sectores sociales, queda fuertemente imbrincado con el ejercicio de la democracia representativa”, esos inicios aun con muchas reticencias, pero van surgiendo y desde luego consolidándose en la sociedad los Partidos Políticos, de tal suerte que en Europa fueron repudiados inicialmente, en virtud de que los consideraban enemigos de la administración pública, más en aquellos países donde el gobierno era surgido de elecciones populares; los partidos políticos serían sumamente peligrosos por lo que deberían estar siempre vigilados por la opinión pública, que es el freno a sus deseos partidistas.
La doctrina del Derecho Electoral coincide en que el origen de los Partidos Políticos se remonta a la segunda mitad del siglo XIX, sin financiamiento público, así lo reafirma Eduardo Castellanos Hernández,4 al relatar “el origen histórico de los partidos políticos en su concepción actual, se sitúa en Inglaterra y Estados Unidos hacia la mitad del siglo pasado. En Inglaterra los partidos surgieron con la Reform Act de 1832. Su origen fue consecuencia de la consolidación de los Estados nacionales, del parlamentarismo en Inglaterra y del sistema representativo tanto en este país como en Estados Unidos, de la paulatina evolución del sufragio restringido hasta llegar al sufragio universal; pero también fue producto de las luchas de los obreros surgido de la revolución industrial y de su enfrentamiento con la aristocracia y la burguesía naciente, así como de la rivalidad entre estos dos grupos sociales de cuyo enfrentamiento habría de prevalecer y desarrollarse la burguesía”.
La consolidación de los Partidos Políticos se dio en la medida en que avanzó el reconocimiento del sufragio universal, así como las prerrogativas parlamentarias; fue hasta la segunda mitad del siglo XX, después de la segunda guerra mundial, cuando las naciones se ocupan de reorganizarse dentro de sus sociedades, al grado de pensar en 4
CASTELLANOS HERNANDEZ, Eduardo. Derecho Electoral en México. Introducción general. Pág.59.
darles reconocimiento jurídico fundamental a los Partidos Políticos. “La consolidación de los partidos políticos, al término de la Segunda Guerra Mundial, les abrió la puerta de acceso a los textos constitucionales”.5 Como le refiere Duverger, es hasta 1950, cuando los Partidos Políticos funcionan en la mayoría de las naciones civilizadas.
En México, van surgiendo organizaciones políticas que se transforman en Partidos Políticos, así pudiéramos decir que “Francisco I. Madero, en 1909 funda el primer partido político de corte moderno en nuestro país, el Partido Antirreleccionista, el cual hizo en México la primera campaña electoral de importancia a la Presidencia de la Republica, llevando como candidatos a Madero para la Presidencia y a Vázquez Gómez como Vicepresidente. En 1911 el Presidente Madero expide la primera Ley Electoral, estableciendo en su contenido normativo, la naturaleza jurídica de los partidos políticos, lo de su asamblea constitutiva, órganos de representación, plataforma ideológica y política, representación del partido ante los órganos electorales, registro de candidatos y se les otorga personalidad a esas asociaciones políticas para ser sujetos de derechos y obligaciones”.6
Ahora la Republica Mexicana se encuentra en un proceso de perfeccionamiento constante para su democracia, iniciando ese camino con la llegada de un partido, el Partido Nacional Revolucionario (PNR), que se transformaría en el Partido Revolucionario Institucional (PRI), institución que duró cerca de setenta años conquistando en forma continua la Presidencia de la Republica, con su candidato Enrique Peña Nieto gana las elecciones presidenciales del año 2012; otra institución política es el Partido de Acción Nacional (PAN), que a base de triunfos electorales municipales y posteriormente estatales, es en el año 2000, cuando triunfa en
elección presidencial postulando como su candidato a Vicente Fox, nuevamente gana las elecciones presidenciales del año 2006 con su candidato Felipe Calderón Hinojosa, instituto político que actualmente es la tercera fuerza política de la nación; otra institución política el Partido de la Revolución Democrática (PRD), que primero como corriente política del PRI, se desprende de este partido para aglutinar todos los 5 6
FERNANDEZ RUIZ, Jorge. Pág. 248. Óp. Cit. SANCHEZ GOMEZ, Narciso. El Financiamiento de los Partidos Políticos. Pp. 38 y 39.
ciudadanos de izquierda y conformar un frente democrático, actualmente es la segunda fuerza política del país.
Otros institutos políticos como el Partido Verde Ecologista, Partido Nueva Alianza, Partido del Trabajo, Partido del Movimiento Ciudadano, tienen existencia en virtud de que se coligan con cualquiera de los tres grandes Partidos Políticos que tiene el País.
III. Marco Constitucional de los Partidos Políticos en México
Como quedo establecido en los antecedentes de esta investigación, los Partidos Políticos, nacen a mediados del siglo XIX, como los conocemos ahora, es decir muy a semejanza a las instituciones políticas de nuestro tiempo, pero en nuestro país es hasta 1977, cuando se les da reconocimiento expresamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al nacer la Constitución de 1917, nada decía respecto de los Partidos Políticos, el artículo 41, mismo que en la actualidad es piedra angular de la materia, en ese tiempo relataba lo siguiente: Art. 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
Como se observa del numeral transcrito nada refiere acerca de los Partidos Políticos, pero no obstante ello, se puede apreciar cierta tendencia de reconocimiento hacia la idea de regularlos en la Carta Magna Mexicana a través de varias citas que el mismo texto fundamental refiere. En efecto, se puede observar o percibir una primera aceptación o tendencia rumbo a la Constitucionalización de la naturaleza jurídica de los Partidos Políticos, es la estatuida en la Constitución Federal Mexicana del 5 de febrero de 1917, pues inscribe: Art. 9o.- No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar. No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.
Con claridad se puede observar del texto del 17, que el Constituyente les “reconoce” a los ciudadanos mexicanos el derecho que tienen de reunirse pacíficamente para tratar asuntos políticos del país (es una de las atribuciones que tienen los Partidos Políticos).
En ese rumbo, con la intención de su reconocimiento, pero en el año de 1963, se hace mención en la Constitución aunque de una manera indirecta a los Partidos Políticos, al reformarse los artículos 54 y 63, ley que fue publicada en el Diario Oficial
de la Federación de fecha 22 de junio de 1963, ya que refieren al respecto, entre otras cuestiones las siguientes: Artículo 54.- La elección de diputados será directa, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 52 y se complementará,. Además, con diputados de partido, apegándose, en ambos casos, a lo que disponga la ley electoral y, en el segundo, a las leyes siguientes: Artículo 63.-…………………………………………………………………………………………………………………………. Incurrirán en responsabilidad, y se harán acreedores a las sanciones que la ley señale, quienes habiendo sido electos diputados o senadores, no se presenten sin causa justificada a juicio de la Cámara respectiva, a desempeñar el cargo dentro del plazo señalado en el primer párrafo de este artículo. También incurrirán en responsabilidad que la misma ley sancionará, los Partidos Políticos Nacionales que habiendo postulado candidatos en una elección para diputados o senadores, acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempeñar sus funciones.
“En nuestro medio, la Constitucionalización de los partidos políticos, revela los siguientes momentos. Un primer paso se dio con la promulgación de la Constitución de 1917, que reconoció en su artículo noveno el derecho de los ciudadanos para asociarse y tratar asuntos políticos del país, sentándose así las bases que hicieron posible la creación y el desarrollo de los partidos políticos.
Un paso más se dio en 1963, cuando se reformaron los artículos 54 y 63 constitucionales, y se precisaron las bases del régimen de diputados de partido y se formuló en ese entonces y por primera vez una referencia constitucional a los partidos políticos, pero de carácter tangencial toda vez que no se determinaba su naturaleza, ni se precisaba la función que desempeñaban ni los fines que perseguían”. 7
Es hasta el año de 1977, cuando el Constituyente le habla por su nombre a los Partidos Políticos, mediante la primera reforma al artículo 41, haciendo la referencia siguiente: Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Los partidos políticos tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la ley. En los procesos federales electorales los partidos políticos nacionales deberán contar, en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio popular. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.
PATIÑO CAMARENA. Nuevo Derecho Electoral Mexicano. Pág. 306.
La connotación que proporciona el Constituyente a los Partidos Políticos de ser entidades de interés público, les da una naturaleza distinta de las organizaciones privadas, en ese orden de ideas, J. Eduardo Andrade Sánchez, 8 dice que: “la consideración de los partidos políticos como “entidades de interés público” se explica porque cumplen una función de Derecho Público, como órganos de los que surgen los individuos que encarnan las instituciones del Estado. No son, pues, meras agrupaciones privadas y por ello su creación no deriva de la libertad de asociación que como garantía individual se contiene en el art. 9º, y su expresión política en el 35, sino que se les reguila en la denominada parte orgánica del texto constitucional y se les asigna funciones esenciales para la vida colectiva.
El marco constitucional otorga a los partidos una función que rebasa la acción meramente electoral al darles la tarea de “promover la participación del pueblo en la vida democrática”, la cual debe interpretarse en el sentido que la propia Constitución da al termino democracia en su art. 3º, en que la define ”no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico social y cultural del pueblo”. De esa manera la expresión vida democrática es más amplia que si se hubiera usado, por ejemplo vida política o cualquiera otra que pusiera énfasis en la formación de la voluntad política nacional, la amplitud del texto constitucional da a los partidos políticos la posibilidad de participar en múltiples procesos y organizaciones sociales, políticos, económicos o culturales y no solamente en la conformación de los órganos del Estado por la vía del sufragio”.
De tal manera que ya para el año de 1977, los Partidos Políticos tienen su naturaleza definida en la Constitución, denominándolos entidades de interés público, instituyéndoles como fines propios el promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de ciudadanos al poder público. A partir de ese momento adquieren estas instituciones de interés público un desarrollo y desenvolvimiento relevante, en los destinos de la vida democrática de México. 8
ANDRADE SANCHEZ, J. EDUARDO. Derecho Electoral. Pág. 153.
Con posterioridad el numeral de referencia tiene otras reformas hasta tenerlo como letra vigente, ya con su última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de noviembre de 2007, transcribiendo en su totalidad el dispositivo por ser la piedra angular de los Partidos Políticos, como siguiente: Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa. Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley. II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado. El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico. Se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley: a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior. b) El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante el año en que se elijan Presidente de la República, senadores y diputados federales, equivaldrá al cincuenta por ciento del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese mismo año; cuando sólo se elijan diputados federales, equivaldrá al treinta por ciento de dicho financiamiento por actividades ordinarias. c) El financiamiento público por actividades específicas, relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales, equivaldrá al tres por ciento del monto total del financiamiento público que corresponda en cada año por actividades ordinarias. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior. La ley fijará los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y las campañas electorales de los partidos políticos. La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus simpatizantes, cuya suma total no podrá exceder anualmente, para cada partido, al diez por ciento del tope de gastos establecido para la última campaña presidencial; asimismo ordenará los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones. De igual manera, la ley establecerá el procedimiento para la liquidación de las obligaciones de los partidos que pierdan su registro y los supuestos en los que sus bienes y remanentes serán adjudicados a la Federación. III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Apartado A. El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:
a) A partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado; b) Durante sus precampañas, los partidos políticos dispondrán en conjunto de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión; el tiempo restante se utilizará conforme a lo que determine la ley; c) Durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso a) de este apartado; d) Las transmisiones en cada estación de radio y canal de televisión se distribuirán dentro del horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas; e) El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el treinta por ciento en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior; f) A cada partido político nacional sin representación en el Congreso de la Unión se le asignará para radio y televisión solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario establecido en el inciso anterior, y g) Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de esta base y fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Federal Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en un programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duración de veinte segundos cada uno. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente Apartado. En situaciones especiales el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique. Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Queda prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes contratados en el extranjero. Las disposiciones contenidas en los dos párrafos anteriores deberán ser cumplidas en el ámbito de los estados y el Distrito Federal conforme a la legislación aplicable. Apartado B. Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a lo que determine la ley: a) Para los casos de los procesos electorales locales con jornadas comiciales coincidentes con la federal, el tiempo asignado en cada entidad federativa estará comprendido dentro del total disponible conforme a los incisos a), b) y c) del apartado A de esta base; b) Para los demás procesos electorales, la asignación se hará en los términos de la ley, conforme a los criterios de esta base constitucional, y c) La distribución de los tiempos entre los partidos políticos, incluyendo a los de registro local, se realizará de acuerdo a los criterios señalados en el apartado A de esta base y lo que determine la legislación aplicable. Cuando a juicio del Instituto Federal Electoral el tiempo total en radio y televisión a que se refieren este apartado y el anterior fuese insuficiente para sus propios fines o los de otras autoridades electorales, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera. Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia. Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley. IV. La ley establecerá los plazos para la realización de los procesos partidistas de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y las campañas electorales.
La duración de las campañas en el año de elecciones para Presidente de la República, senadores y diputados federales será de noventa días; en el año en que sólo se elijan diputados federales, las campañas durarán sesenta días. En ningún caso las precampañas excederán las dos terceras partes del tiempo previsto para las campañas electorales. La violación a estas disposiciones por los partidos o cualquier otra persona física o moral será sancionada conforme a la ley. V. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores. El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero Presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Una Contraloría General tendrá a su cargo, con autonomía técnica y de gestión, la fiscalización de todos los ingresos y egresos del Instituto. Las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo con los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia del padrón electoral se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos. El consejero Presidente durará en su cargo seis años y podrá ser reelecto una sola vez. Los consejeros electorales durarán en su cargo nueve años, serán renovados en forma escalonada y no podrán ser reelectos. Según sea el caso, uno y otros serán elegidos sucesivamente por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios, previa realización de una amplia consulta a la sociedad. De darse la falta absoluta del consejero Presidente o de cualquiera de los consejeros electorales, el sustituto será elegido para concluir el periodo de la vacante. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes. El consejero Presidente y los consejeros electorales no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados. La retribución que perciban será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El titular de la Contraloría General del Instituto será designado por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior, en la forma y términos que determine la ley. Durará seis años en el cargo y podrá ser reelecto por una sola vez. Estará adscrito administrativamente a la presidencia del Consejo General y mantendrá la coordinación técnica necesaria con la entidad de fiscalización superior de la Federación. El Secretario Ejecutivo será nombrado con el voto de las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su Presidente. La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero presidente del Consejo General, los consejeros electorales, el Contralor General y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral; quienes hayan fungido como consejero Presidente, consejeros electorales y Secretario Ejecutivo no podrán ocupar, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, cargos en los poderes públicos en cuya elección hayan participado. Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las Cámaras. Sólo habrá un Consejero por cada grupo parlamentario no obstante su reconocimiento en ambas Cámaras del Congreso de la Unión. El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley. La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos nacionales estará a cargo de un órgano técnico del Consejo General del Instituto Federal Electoral, dotado de autonomía de gestión, cuyo titular será designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo a propuesta del consejero Presidente. La ley desarrollará la integración y funcionamiento de dicho órgano, así como los procedimientos para la aplicación de sanciones por el
Consejo General. En el cumplimiento de sus atribuciones el órgano técnico no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal. El órgano técnico será el conducto para que las autoridades competentes en materia de fiscalización partidista en el ámbito de las entidades federativas puedan superar la limitación a que se refiere el párrafo anterior. El Instituto Federal Electoral asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable. VI. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución. En materia electoral la interposición de los medios de impugnación, constitucionales o legales, no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado.
Con plena regulación constitucional los Partidos Políticos, no obstante el perfeccionamiento de esta reforma, aspiran a normas de equidad y de justicia para aspirara a una verdadera democracia, así ha sido en particular en nuestro México, en virtud de haber tenido un partido del gobierno hegemónico, el PRI, ello hace que las diversas fuerzas políticas aspiren a esos valores mediante una constante de reformas, no solo al documento constitucional, sino también al documento reglamentario de este.
Como consecuencia de un prolongado dominio casi absoluto de un partido, el PRI, ya no era posible que la nación soportara la tutela del mismo partido en el gobierno por más tiempo, por lo que mediante una serie de reformas tanto constitucionales como legales, se va fortaleciendo la vida democrática real de los Partidos Políticos, hasta alcanzar la alternancia como consecuencia precisamente de esas reformas y del hartazgo de un partido autoritario; la ciudadanía busca mediante las urnas un cambio, ello posibilita la llegada del Partido de Acción Nacional (PAN), postulando a Vicente Fox, en el 2000, volviendo a ganar nuevamente las elecciones presidenciales el PAN, postulando en el 2006, a Felipe Calderón Hinojosa, aunque nuevamente el electorado cambia mayoritariamente de opinión y apoya al PRI, ganando las presidenciables del presente año.
Este año (2012), el proceso electoral estuvo sumamente competido, entre los tres grandes partidos el PAN, el PRI y el Partido de la Revolución Democrática (PRD), obteniendo el triunfo el PRI con el candidato Enrique Peña Nieto, imputándosele a este partido, exceso de gastos, tanto antes de la campaña como dentro de la campaña electoral, inclusive aun antes de que se hablase de elecciones presidenciales del año
2012, (plan-contrato supuestamente suscrito por el Grupo Televisa y el PRI para promocionar permanentemente a Enrique Peña Nieto parar llevarlo a la presidencia de la Republica, a partir de que es elegido gobernador del Estado de México) por lo que, sobre todo el PRD, y en menor medida el PAN, impugnan la elección entre otras cuestiones por los grandes excesos económicos realizados para apuntalar la campaña de Enrique Peña Nieto, proporcionando diversas probanzas para demostrar estos millonarios gastos que rebasaron los topes oficiales asignados a cada partido, se habla que se triangulo el gasto por medio de la Banca Monex, así como por medio de de una de las cadenas comerciales más grande del país Soriana, mediante las tarjetas de descuento que proporciona esta, creciendo la importancia relativa al financiamiento y sobre todo a la fiscalización de los recursos relativos. Estas expresiones le pegan en el mero corazón a las instituciones de financiamiento y fiscalización, motivo especifico del presente trabajo.
Tanto el PAN como el PRD, en el proceso electoral del presente año y después mediante los medios de impugnación que tiene la ley de la materia, exhibieron una serie de documentos, testimoniales, actas notariales, objetos como gorras, cachuchas, comales, tarjetas Monex, así como tarjetas Soriana, inclusive algunos animales. Una de las más notables quejas e inconformidades que presentaron los Partidos Políticos en el proceso electoral del 20012, tiene que ver con el financiamiento y fiscalización de los mismos, pues aducen que no fue equitativo el gasto realizado por el PRI, al observar la no coincidencia entre los topes y las erogaciones observadas.
IV. Financiamiento y Fiscalización de los Partidos Políticos en México
Los recursos económicos son de suma importancia para la existencia, pero sobre todo para la sobrevivencia de cualquier institución, a ello, no son ajenos los Partidos Políticos, recursos que no siempre les fueron proporcionados en gran medida por el Estado, como refiere Jorge Kristian Bernal Moreno, 9 “La regulación jurídica del financiamiento de los partidos políticos surge en Inglaterra a fines del siglo XIX, como consecuencia del mal uso de los recursos económicos hacían dichas organizaciones políticas. En 1907, Estados Unidos heredó esta regulación para frenar la influencia de los grandes conglomerados económicos de la política.
En un principio los partidos políticos obtenían financiamiento a través de recursos privados. A partir de las legislaciones británica y norteamericana, surge el financiamiento público (modelo tomado por todos los países occidentales). Desde entonces existen dos clases de financiamiento: el proveniente del erario público y el proveniente de los particulares”. En el mismo sentido refiere J. Eduardo Andrade Sánchez, 10 “La actividad de los partidos políticos plantea el problema de su financiamiento. La formula inicial consistía en que estas organizaciones se sostuvieran con fondos aportados por sus propios miembros por medio de cuotas. Sin embargo, en ocasiones puede hacerse una fuerte aportación con el propósito de vincular al partido con determinados intereses particulares, que no siempre coinciden con los del electorado en general.
Para contrarrestar lo anterior, las legislaciones han tomado diversas medidas, unas de carácter limitativo y otras tendientes a emplear fondos públicos para financiar las tareas de los partidos. Entre las primeras adoptadas por ejemplo en Estados Unidos de América, están las que obligan a los partidos a dar cuenta públicamente del origen de sus recursos y prohíben a los particulares, sean personas físicas o colectivas, hacer aportaciones más allá de ciertos límites fijados por la ley. Las segundas parten del 9
BERNAL MORENO, Jorge Kristian. Derecho Electoral. Pág. 154. ANDRADE SANCHEZ, Eduardo J. Óp. Cit. Pág. 185.
supuesto de que la acción de los partidos es de interés para toda la sociedad y que, por tanto, ésta debe procurar garantizar su independencia al destinar fondos del erario para el sostenimiento de los mismos”.
Es claro que el financiamiento de los Partidos Políticos, es esencial para los destinos de la democracia en una nación, por lo que se requiere que ese financiamiento sea lo más claro posible en cuanto quien lo aporta, cuanto aporta, con qué fin lo aporta, sobre todo en nuestro siglo XXI (atendiendo a la tendencia de que ese recurso lo aporte el Estado, trae la consecuencia de su fiscalización), ya que, se escucha como lo oímos sobre todo en la campaña política de 2012, que tal o cual país, está aportando financiamiento a un partido político, como también que el narcotráfico está aportando financiamiento a tal o cual partido, o en determinados casos el alto clero está financiando a un determinado partido político, sacando otras conclusiones como las siguientes: la no coincidencia entre el recurso aportado y el erogado; atendiendo a el numero de tiempo en que aparece un partido y el dinero-tiempo del mismo no coincide con el contratado, lo mismo pasa en cuanto a los periódicos o, a la radio. En fin es claro que el financiamiento como la fiscalización de los recursos es sumamente importante para la equidad de los Partidos Políticos sobre todo en el desarrollo de las campañas políticas y en especial la presidencial. La doctrina refiere por medio de Jorge Fernández Ruiz,11 en cuanto al financiamiento de los Partidos Políticos, hace la precisión que “dada su estructura y actividades permanentes, los partidos políticos contemporáneos constantemente requieren hacer gastos y erogaciones cuantiosas que se cubren con ingresos provenientes de diversas fuentes de financiamiento, que en una primera clasificación se pueden agrupar en propias o internas y en ajenas o externas, según se recaben los fondos entre los miembros del propio partido, o provengan de personas o instituciones ajenas al mismo”.
FERNANDEZ RUIZ, Jorge. Óp. Cit. PAG. 271.
“De manera general se puede decir que existen dos vías fundamentales para el financiamiento de los partidos políticos: la pública y la privada; cada una de estas representan ventajas y desventajas.
El financiamiento público obedece al propósito de garantizar la independencia de los partidos políticos frente a los grupos económicos y al deseo de establecer ciertas condiciones de competencia igualitaria en la contienda electoral”.
Concluyendo con la doctrina electoral al respecto que está justificado el financiamiento a los Partidos Políticos, así como su fiscalización precisamente porque el Estado les ha proporcionado el recurso de su presupuesto proveniente de los contribuyentes, pero además estas instituciones deben tender a la proporcionalidad justa y equitativa del recurso y su vigilancia para que la competencia en los procesos electorales sea de una autentica democracia.
V. Marco constitucional del financiamiento y fiscalización de los Partidos Políticos en México
En cuanto a su regulación fundamental, por primera vez es citado por el Constituyente en la reforma que se le hace al artículo 41 constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de septiembre de 1993, reforma relativa, que a la letra dice: Artículo 41………………………………………………………………………………………………………………………….. La ley establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales. …………………………………………………………………………………………………………………………………………
Inscrito en la norma constitucional el financiamiento a los Partidos Políticos, obliga a que se expida la ley reglamentaria relativa inmediatamente después de la reforma publicada en septiembre de 1993.
Con posterioridad tenemos la Ley Constitucional que rige actualmente, que en forma especifica el artículo 41, le concede el párrafo II (ya relatado en el apartado tercero, del presente trabajo), al financiamiento público para los Partidos Políticos. Al igual que la naturaleza de estos institutos políticos, el financiamiento también es de características constitucionales. Fernando Agiss Bitar,12 al respeto hace la argumentación siguiente: “hacia 1993, la regulación de las finanzas partidistas se limitaba a definir las modalidades que tenía el financiamiento público sin que se tocara el privado. Con la reforma de este año se introdujeron regulaciones para el financiamiento privado, así como mecanismos de información, supervisión y sanción sobre los reportes partidistas. En el mismo sentido se establecieron los famosos topes de gastos en las campañas electorales como herramienta indispensable para garantizar la equidad en las contiendas.
Derivado de las reformas de 1993 y 1994, la capacidad fiscalizadora del IFE permitió conocer las dimensiones de los recursos públicos y privados, involucrados en las campañas electorales, gracias a la revisión de los informes anuales y de campaña de los partidos. Sin lugar a dudas, este hecho debe tomarse como el gran parteaguas que 12
AGISS BITAR, Fernando. Fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Pp. 12 y 13.
evidencio la inequidad que prevalecía en la distribución de los recursos erogados durante los procesos electorales”.
En conclusión, conforme a la Constitución el financiamiento y la fiscalización son de naturaleza eminentemente fundamental, así el precepto (art. 41) refiere que, garantizará a los partidos políticos con recursos para que puedan realizar sus actividades pero con una estricta reglamentación; una condicionante es que mantengan su registro después de cada elección; aportaciones que se destinarán primero a sus actividades ordinarias permanentes (inciso a), segundo las tendientes a la obtención del voto en los procesos electorales inciso b) y la tercera de carácter especifico (inciso c).
Precisa además que, La ley fijará los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y las campañas electorales de los partidos políticos. La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus simpatizantes, cuya suma total no podrá exceder anualmente, para cada partido, al diez por ciento del tope de gastos establecido para la última campaña presidencial; asimismo ordenará los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones. Inscrito el financiamiento y su fiscalización dentro de la Constitución, busca tutelarse de una manera primordial el bien jurídico de transparencia, rendición de cuentas y la equidad en las contiendas, perfeccionando con ello la calidad de la democracia.
VI. Marco legal del financiamiento y fiscalización de los Partidos Políticos en México
Previo a fijar el marco legal o reglamentario respecto al financiamiento público y su fiscalización de los partidos políticos mexicanos, cabe tener una idea o concepto de los mismos, “Por financiamiento público se entiende todos aquellos recursos económicos, bienes y/o servicios que el Estado les concede a los partidos políticos para que puedan realizar sus actividades y alcanzar los fines para los que fueron creados.
La razón que explica la frecuencia del financiamiento público en las democracias contemporáneas las señala José Woldenberg: “…los partidos políticos son organismos vitales de los sistemas de representación plural y, por tanto, entidades de autentico interés público cuya existencia merece ser apuntalada por fondos públicos”.
El financiamiento público tiene como propósito lograr que los recursos de los partidos políticos sean suficientes para que exista una competencia real y efectiva que los coloque en condiciones de equidad, permitiéndoles el acceso a los distintos cargos públicos de representación popular”.13 J. Eduardo Andrade Sánchez,14 cita que “el financiamiento público es el que otorga el Estado a los partidos con recursos provenientes del presupuesto alimentado por los impuestos. A través del financiamiento público se pretende alcanzar tres objetivos fundamentales: primero, nivelar, al menos en forma relativa, las desigualdades económicas entre las distintas opciones políticas; segundo, obtener para los partidos una mayor independencia en su actuación legislativa y de gobierno, y tercero sentar las bases para que estos ejerzan con más eficacia las funciones que les son reconocidas, ya por la ley, ya por la Constitución”.
La doctrina ha venido aceptando el financiamiento de los Partidos Políticos que en gran medida debe provenir del Estado, como árbitro que es del proceso electoral, pues, 13 14
BERNAL MORENO, Jorge Kristian. Op. Cit. Pág. 156. ANDRADE SANCHEZ, J. Eduardo. Ob. Cit. Pp. 187 Y 188.
garantiza una contienda más equitativa en la competencia entre los Partidos Políticos, así se asegura que los recursos que destinan estas instituciones de interés público tienen un origen licito; no de Estados extranjeros, no de instituciones religiosas, no de entidades mercantiles, y lo último que se viene mencionando insistentemente en el presente año (2012) no de aportaciones del narcotráfico, por ello requiere especial atención el financiamiento de los partidos políticos, que en virtud de proporcionarlo en gran medida el Estado, tiene el deber de su fiscalización, mediante el Instituto Federal Electoral, por medio de su organismo especializado.
En cuanto a fiscalización, conviene tener una descripción amplia del concepto como lo refiere Jorge Kristian Bernal Moreno, 15 “para hablar de fiscalización sobre el financiamiento de los partidos políticos debemos considerar tres realidades:
a) La finalidad última de la fiscalización es fomentar la correcta aplicación de los recursos públicos y promover sanas prácticas administrativas en todas las instituciones de un Estado; b) Los partidos políticos son entidades de interés público en todas las democracias contemporáneas; y c) Los ingresos y gastos de los partidos políticos pueden y deben transparentarse a través de una normatividad específica.
Por ello, es necesario contar con mecanismos de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, acompañados de las sanciones correspondientes en caso de infracción. La fiscalización sobre los recursos de los partidos políticos comprende tres aspectos:
a) Las vías mediante las cuales se lleva a cabo la fiscalización, que pueden ser dos: el control de los ingresos de los partidos políticos y el financiamiento público indirecto (prerrogativas);
BERNAL MORENO, Jorge Kristian. Op. Cit. Pág. 164.
b) El órgano de control, que generalmente es la autoridad electoral nacional; la entidad superior de fiscalización del país, o ambos en distintas instancias; y c) Las sanciones por el incumplimiento a las normas que regulan el financiamiento, las cuales resultan necesarias para evitar que la norma jurídica se convierta en letra muerta. En ese orden de ideas Fernando Agiss Bitar, menciona que, “la fiscalización de los partidos políticos en México ha echado raíces firmes; a partir de la reforma electoral de 1996, y bajo los nuevos parámetros y exigencias en materia de transparencia y rendición de cuentas no puede ni siquiera concebirse un retroceso en esta materia.
La regulación en materia de fiscalización, pasando por el ámbito legislativo, administrativo y judicial, es en buena medida la expresión de un esfuerzo por cerrar el paso a cualquier intento de alteración, manipulación o violación al régimen de rendición de cuentas tratándose de recursos que provienen, por disposición constitucional, mayoritariamente del erario. De ahí su detalle, sus innumerables precisiones, su exhaustiva reglamentación, misma que tiene su razón de ser en una desconfianza histórica relacionada con la inequidad en las elecciones”.
Precisado anteriormente el marco constitucional respecto del financiamiento y su fiscalización, así como la noción de estas instituciones (financiamiento y fiscalización), resta ahora clarificarlo aún más, en su ley reglamentaria, lo que a continuaciones se expone: El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), en el Libro Segundo, con denominación De los Partidos Políticos, Titulo Tercero con epígrafe Del Acceso a la radio y televisión, el financiamiento y otras prerrogativas de los partidos políticos, Capitulo Segundo, bajo la designación Del financiamiento de los partidos políticos y el Capitulo Tercero, con nombre De la fiscalización de los recursos de los partidos políticos nacionales. Establece en forma clara y precisa el fondo del presente trabajo en los Capítulos segundo relativo del financiamiento y en el Capítulo
Tercero inherente a la fiscalización de los mismos. El financiamiento público está debidamente regulado por el COFIPE, de la manera siguiente: Capítulo segundo Del financiamiento de los partidos políticos Artículo 77 1. El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades: a) Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de financiamiento; b) Financiamiento por la militancia; c) Financiamiento de simpatizantes; d) Autofinanciamiento; y e) Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos. 2. No podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos ni a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia: a) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de los estados, y los Ayuntamientos, salvo los establecidos en la ley; b) Las dependencias, entidades u organismos de la administración pública federal, estatal o municipal, centralizada o paraestatal, y los órganos de gobierno del Distrito Federal; c) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras; d) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza; e) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; f) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero; y g) Las empresas mexicanas de carácter mercantil. 3. Los partidos políticos no podrán solicitar créditos provenientes de la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades. Tampoco podrán recibir aportaciones de personas no identificadas, con excepción de las obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública. 4. Las aportaciones en dinero que los simpatizantes realicen a los partidos políticos, serán deducibles del Impuesto sobre la Renta, hasta en un monto del veinticinco por ciento. 5. Los partidos políticos en los términos de la fracción IV del inciso c) del párrafo 1 del artículo 27 de este Código, deberán tener un órgano interno encargado de la obtención y administración de sus recursos generales y de campaña, así como de la presentación de los informes a que se refiere el artículo 83 de este mismo ordenamiento. Dicho órgano se constituirá en los términos y con las modalidades y características que cada partido libremente determine. 6. La revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presenten sobre el origen y destino de sus recursos ordinarios y de campaña, según corresponda, así como la práctica de auditorías sobre el manejo de sus recursos y su situación contable y financiera estará a cargo de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos Artículo 78 1. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este Código, conforme a las disposiciones siguientes: a) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes: I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos conforme a lo siguiente: multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, a la fecha de corte de julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal; II. El resultado de la operación señalada en la fracción anterior constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes y se distribuirá de la siguiente manera: ---- El treinta por ciento de la cantidad total que resulte se entregará en forma igualitaria a los partidos políticos con representación en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión. ---- El setenta por ciento restante se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida que hubiese obtenido cada partido político con representación en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión en la elección de diputados por mayoría relativa inmediata anterior; III. Las cantidades que en su caso se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente; y IV. Cada partido político deberá destinar anualmente por lo menos el dos por ciento del financiamiento público que reciba para el desarrollo de las actividades específicas a que se refiere el inciso c) de este artículo. V. Para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, cada partido político deberá destinar anualmente, el dos por cierto del financiamiento público ordinario. b) Para gastos de campaña:
I. En el año de la elección en que se renueven el Poder Ejecutivo federal y las dos Cámaras del Congreso de la Unión, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al cincuenta por ciento del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año; II. En el año de la elección en que se renueve solamente la Cámara de Diputados, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al treinta por ciento del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año; y III. El monto para gastos de campaña se otorgará a los partidos políticos en forma adicional al resto de las prerrogativas. c) Por actividades específicas como entidades de interés público: I. La educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como las tareas editoriales de los partidos políticos nacionales, serán apoyadas mediante financiamiento público por un monto total anual equivalente al tres por ciento del que corresponda en el mismo año para las actividades ordinarias a que se refiere el inciso a) de este artículo; el monto total será distribuido en los términos establecidos en la fracción II del inciso antes citado; II. El Consejo General, a través del órgano técnico de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, vigilará que éstos destinen el financiamiento a que se refiere el presente inciso exclusivamente a las actividades señaladas en la fracción inmediata anterior; y III. Las cantidades que en su caso se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente. 2. Los partidos políticos que hubieren obtenido su registro con fecha posterior a la última elección, o aquellos que habiendo conservado registro legal no cuenten con representación en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, tendrán derecho a que se les otorgue financiamiento público conforme a las siguientes bases: a) Se le otorgará a cada partido político el dos por ciento del monto que por financiamiento total les corresponda a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes a que se refiere este artículo, así como, en el año de la elección de que se trate, el financiamiento para gastos de campaña que corresponda con base en lo dispuesto por el inciso b) del párrafo 1 del presente artículo; y b) Participarán del financiamiento público para actividades específicas como entidades de interés público sólo en la parte que se distribuya en forma igualitaria; 3. Las cantidades a que se refiere el inciso a) del párrafo anterior serán entregadas por la parte proporcional que corresponda a la anualidad a partir de la fecha en que surta efectos el registro y tomando en cuenta el calendario presupuestal aprobado para el año. 4. El financiamiento que no provenga del erario público tendrá las siguientes modalidades: a) El financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas conforme a las siguientes reglas: I. El órgano interno responsable del financiamiento de cada partido deberá expedir recibo de las cuotas o aportaciones recibidas, de los cuales deberá conservar una copia para acreditar el monto ingresado; y II. Cada partido político determinará libremente los montos mínimos y máximos y la periodicidad de las cuotas ordinarias y extraordinarias de sus afiliados así como las aportaciones de sus organizaciones. b) Las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas tendrán el límite que fije el órgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido. La suma de las aportaciones realizadas por todos los candidatos de un mismo partido queda comprendida dentro del límite establecido en el párrafo 5 de este artículo. c) El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país, que no estén comprendidas en el párrafo 2 del artículo 77 Las aportaciones se deberán sujetar a las siguientes reglas: I. Cada partido político no podrá recibir anualmente aportaciones, en dinero o en especie, de afiliados y simpatizantes por una cantidad superior al diez por ciento del monto establecido como tope de gastos para la campaña presidencial inmediata anterior; II. De las aportaciones en dinero deberán expedirse recibos foliados por los partidos políticos en los que se harán constar el nombre completo y domicilio, clave de elector y, en su caso, registro federal de contribuyentes del aportante. Las aportaciones en especie se harán constar en un contrato celebrado conforme a las leyes aplicables En el caso de colectas, sólo deberá reportarse en el informe correspondiente el monto total obtenido; III. Las aportaciones en dinero que realice cada persona física o moral facultada para ello, tendrán un límite anual equivalente al punto cinco por ciento del monto total del tope de gasto fijado para la campaña presidencial; IV. Las aportaciones en dinero podrán realizarse en parcialidades y en cualquier tiempo, pero el monto total aportado durante un año por una persona física o moral no podrá rebasar, según corresponda los límites establecidos en la fracción anterior, y V. Las aportaciones de bienes muebles o inmuebles deberán destinarse únicamente para el cumplimiento del objeto del partido político que haya sido beneficiado con la aportación;
d) El autofinanciamiento estará constituido por los ingresos que los partidos obtengan de sus actividades promocionales, tales como conferencias, espectáculos, rifas y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales, de bienes y de propaganda utilitaria así como cualquier otra similar que realicen para allegarse fondos, las que estarán sujetas a las leyes correspondientes a su naturaleza. Para efectos de este Código, el órgano interno responsable del financiamiento de cada partido político reportará los ingresos obtenidos por estas actividades en los informes respectivos; y e) Los partidos políticos podrán establecer en instituciones bancarias domiciliadas en México cuentas, fondos o fideicomisos para la inversión de sus recursos líquidos a fin de obtener rendimientos financieros, sujetos a las siguientes reglas: I. Deberán informar a la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos de la apertura de la cuenta, fondo o fideicomiso respectivo, a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la firma del contrato respectivo, acompañando copia fiel del mismo, expedida por la institución de banca privada con la que haya sido establecido. II. Las cuentas, fondos y fideicomisos que se constituyan serán manejados a través de las operaciones bancarias y financieras que el órgano responsable del financiamiento de cada partido político considere conveniente, pero sólo podrán hacerlo en instrumentos de deuda emitidos por el gobierno mexicano en moneda nacional y a un plazo no mayor de un año. III. En todo caso, las cuentas, fondos o fideicomisos no estarán protegidos por los secretos bancario o fiduciario, por lo que el Instituto podrá requerir en todo tiempo información detallada sobre su manejo y operaciones; y IV. Los rendimientos financieros obtenidos a través de esta modalidad deberán destinarse para el cumplimiento de los objetivos del partido político. 5. En todo caso, la suma que cada partido puede obtener anualmente de los recursos provenientes de las fuentes señaladas en los incisos a), b) y d), y los obtenidos mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública, no podrá ser mayor al diez por ciento anual del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección presidencial inmediata anterior.
Legislación reglamentaria (art. 77) que establece diversas clases de financiamiento como: el financiamiento público; financiamiento por la militancia; financiamiento de simpatizadores; autofinanciamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos. Así mismo, establece como parte del Instituto Federal Electoral la Unidad de Fiscalización de los recursos de los Partidos Políticos, que se encarga de revisar los informes de los Partidos Políticos acerca del origen y destino de sus recursos ordinarios y de campaña básicamente.
Legislación secundaria (art. 78) que clasifica los tipos de erogaciones en: a) para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes; b) para gastos de campaña y c) para actividades específicas como entidades de interés público. Precisa igualmente el financiamiento que no proviene del Estado. Asimismo, lo relativo al autofinanciamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.
Uno de los temas más controvertidos en las revisiones de informes de campaña es el correspondiente a la dificultad de distinguir un gasto ordinario de un gasto de campaña. Ejemplo de ello, el que diversos Partidos Políticos en esta campaña presidencial del 2012, le imputaron al PRI, que les había pagado a sus representantes de casilla cierta cantidad de dinero, así como a sus coordinadores generales en la
jornada electoral, a lo que adujo en su defensa el Partido Revolucionario Institucional que efectivamente les había otorgado ciertas cantidades en dinero, en virtud de que eran trabajadores del instituto político y las erogaciones de referencia estaban comprendidos dentro del concepto de gastos ordinarios permanentes.
Como son conceptos indisolubles en el proceso electoral, el financiamiento y la fiscalización, en el Capitulo relativo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, regula lo relativo a la fiscalización por parte del Estado, de la manera siguiente: Capítulo tercero De la fiscalización de los recursos de los partidos políticos nacionales Artículo 79 1. Para los efectos de lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución, la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos es el órgano técnico del Consejo General del Instituto Federal Electoral que tiene a su cargo la recepción y revisión integral de los informes que presenten los partidos respecto del origen y monto de los recursos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como sobre su destino y aplicación. 2. En el ejercicio de sus atribuciones, la Unidad contará con autonomía de gestión y su nivel jerárquico será equivalente al de dirección ejecutiva del Instituto. 3. En el desempeño de sus facultades y atribuciones la Unidad no estará limitada por los secretos bancario, fiscal o fiduciario establecidos por otras leyes. Las autoridades competentes están obligadas a atender y resolver, en un plazo máximo de treinta días hábiles, los requerimientos de información que en esas materias les presente la Unidad. 4. Cuando en el desempeño de sus atribuciones y ejercicio de sus facultades los órganos electorales de las entidades federativas responsables de fiscalizar y vigilar los recursos de los partidos políticos, requieran superar la limitación establecida por los secretos bancario, fiscal o fiduciario, solicitarán la intervención de la Unidad a fin de que ésta actúe ante las autoridades en la materia, para todos los efectos legales. Artículo 81 1. La Unidad tendrá las siguientes facultades: a) Presentar al Consejo General para su aprobación el proyecto de Reglamento de la materia, y los demás acuerdos, para regular el registro contable de los ingresos y egresos de los partidos políticos nacionales, las características de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos y establecer los requisitos que deberán satisfacer los informes de ingresos y egresos que le presenten, de conformidad a lo establecido en este Código; b) Emitir las normas generales de contabilidad y registro de operaciones aplicables a los partidos políticos; c) Vigilar que los recursos de los partidos tengan origen lícito y se apliquen estricta e invariablemente a las actividades señaladas en este Código; d) Recibir los informes trimestrales y anuales, así como de gastos de precampaña y campaña, de los partidos políticos y sus candidatos, así los demás informes de ingresos y gastos establecidos por este Código; e) Revisar los informes señalados en el inciso anterior; f) Requerir información complementaria respecto de los diversos apartados de los informes de ingresos y egresos o documentación comprobatoria de cualquier otro aspecto vinculado a los mismos; g) Ordenar la práctica de auditorías, directamente o a través de terceros, a las finanzas de los partidos políticos; h) Ordenar visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes; i) Presentar al Consejo General los informes de resultados y proyectos de resolución sobre las auditorías y verificaciones practicadas a los partidos políticos. Los informes especificarán las irregularidades en que hubiesen incurrido los partidos políticos en el manejo de sus recursos; el incumplimiento de su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, en su caso, propondrán las sanciones que procedan conforme a la normatividad aplicable; j) Proporcionar a los partidos políticos la orientación, asesoría y capacitación necesarias para el cumplimiento de las obligaciones consignadas en este Capítulo;
k) Fiscalizar y vigilar los ingresos y gastos de las organizaciones de ciudadanos que pretendan obtener registro como partido político, a partir del momento en que notifiquen de tal propósito al Instituto, en los términos establecidos en este Código l) Revisar los informes de ingresos y gastos que le presenten las agrupaciones políticas nacionales y las organizaciones de observadores electorales, de conformidad a lo que establezca el Reglamento que al efecto apruebe el Consejo General; m) Ser responsable de los procedimientos de liquidación de los partidos políticos que pierdan su registro, de conformidad con lo previsto en el artículo 103 de este Código; n) Presentar al Consejo General para su aprobación el proyecto de Reglamento para el desahogo de los procedimientos administrativos respecto de las quejas que se presenten en materia de fiscalización y vigilancia de los recursos de los partidos políticos; dichas quejas deberán ser presentadas ante la Unidad; o) Instruir los procedimientos administrativos a que haya lugar respecto de las quejas a que se refiere el inciso anterior y proponer a la consideración del Consejo General la imposición de las sanciones que procedan. Los quejosos podrán desistirse, en cuyo caso el procedimiento será sobreseído; p) Celebrar convenios de coordinación con las autoridades competentes en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos en las entidades federativas, con la aprobación del Consejo General; q) Prestar y recibir los apoyos establecidos en los convenios a que se refiere el inciso anterior; r) Ser conducto para que las autoridades locales a que se refiere el inciso q) superen las limitaciones de los secretos bancario, fiduciario o fiscal, en los términos que señale el Reglamento; s) Requerir de las personas, físicas o morales, públicas o privadas, en relación con las operaciones que realicen con partidos políticos, la información necesaria para el cumplimiento de sus tareas, respetando en todo momento las garantías del requerido. Quienes se nieguen a proporcionar la información que les sea requerida, o no la proporcionen, sin causa justificada, dentro de los plazos que se señalen, se harán acreedores a las sanciones establecidas en este Código; y t) Las demás que le confiera este Código o el Consejo General. 2. En el ejercicio de sus facultades, la Unidad deberá garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos y en general de toda persona requerida con motivo de los procesos de fiscalización a que se refiere el presente capítulo. Los partidos tendrán derecho a la confronta de los documentos comprobatorios de sus ingresos y gastos, o de sus estados contables, contra los obtenidos o elaborados por la Unidad sobre las mismas operaciones, a fin de aclarar las discrepancias entre unos y otros. Artículo 83 1. Los partidos políticos deberán presentar ante la Unidad los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, atendiendo a las siguientes reglas: a) Informes trimestrales de avance del ejercicio: I. Serán presentados a más tardar dentro de los treinta días siguientes a la conclusión del trimestre que corresponda; II. En el informe será reportado el resultado de los ingresos y gastos ordinarios que los partidos hayan obtenido y realizado durante el periodo que corresponda. III. Si de la revisión que realice la Unidad se encuentran anomalías errores u omisiones, se notificará al partido a fin de que las subsane o realice las aclaraciones conducentes. En todo caso los informes trimestrales tienen carácter exclusivamente informativo para la autoridad, y IV. Durante el año del proceso electoral federal se suspenderá la obligación establecida en este inciso. b) Informes anuales: I. Serán presentados a más tardar dentro de los sesenta días siguientes al último día de diciembre del año del ejercicio que se reporte; II. En el informe anual serán reportados los ingresos totales y gastos ordinarios que los partidos hayan realizado durante el ejercicio objeto del informe; III. Junto con el informe anual se presentará el estado consolidado de situación patrimonial en el que se manifiesten los activos, pasivos y patrimonio, así como un informe detallado de los bienes inmuebles propiedad del partido que corresponda; IV. Los informes a que se refiere este inciso deberán estar autorizados y firmados por el auditor externo que cada partido designe para tal efecto; y V. Las agrupaciones políticas nacionales presentarán un informe anual de ingresos y egresos, dentro del mismo plazo señalado en la fracción I de este inciso y siguiendo los lineamientos establecidos en el reglamento aplicable. c) Informes de precampaña: I. Deberán ser presentados por los partidos políticos para cada uno de los precandidatos a candidatos a cargos de elección popular, registrados para cada tipo de precampaña, especificando el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados. II. Los informes deberán presentarse a más tardar dentro de los 30 días siguientes al de la conclusión de la precampaña; y
III. Los gastos de organización de los procesos internos y precampañas para la selección de candidatos a cargos de elección popular que realicen los partidos políticos serán reportados en el informe anual que corresponda; d) Informes de campaña: I. Deberán ser presentados por los partidos políticos, para cada una de las campañas en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido político y el candidato hayan realizado en el ámbito territorial correspondiente; II. Los partidos políticos presentarán un informe preliminar, con datos al 30 de mayo del año de la elección, a más tardar dentro de los primeros quince días de junio del mismo año; III. Los informes finales serán presentados a más tardar dentro de los sesenta días siguientes al de la jornada electoral; y IV. En cada informe será reportado el origen de los recursos que se hayan utilizado para financiar los gastos correspondientes a los rubros señalados en el artículo 229 de este Código, así como el monto y destino de dichas erogaciones. Artículo 84 1. El procedimiento para la presentación y revisión de los informes de los partidos políticos se sujetará a las siguientes reglas: a) La Unidad contará con sesenta días para revisar los informes anuales y de precampaña, y con ciento veinte días para revisar los informes de campaña. Tendrá en todo momento la facultad de solicitar a los órganos responsables del financiamiento de cada partido político la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes; b) Si durante la revisión de los informes la Unidad advierte la existencia de errores u omisiones técnicas, notificará al partido político que haya incurrido en ellos, para que en un plazo de diez días contados a partir de dicha notificación, presente las aclaraciones o rectificaciones que considere pertinentes; c) La Unidad está obligada a informar al partido político si las aclaraciones o rectificaciones hechas por éste subsanan los errores u omisiones encontrados, otorgándole, en su caso, un plazo improrrogable de cinco días para que los subsane. La Unidad informará igualmente del resultado antes del vencimiento del plazo a que se refiere el inciso siguiente para la elaboración del dictamen consolidado; d) Al vencimiento del plazo señalado en el inciso a) de este párrafo o, en su caso, al concedido para la rectificación de errores u omisiones, la Unidad dispondrá de un plazo de veinte días para elaborar un dictamen consolidado, que deberá presentar al Consejo General dentro de los tres días siguientes a su conclusión; e) El dictamen deberá contener por lo menos: I. El resultado y las conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos; II. En su caso, la mención de los errores o irregularidades encontrados en los mismos; y III. El señalamiento de las aclaraciones o rectificaciones que presentaron los partidos políticos, después de haberles notificado con ese fin. f) En el Consejo General se presentará el dictamen y proyecto de resolución que haya formulado la Unidad, y se procederá a imponer, en su caso, las sanciones correspondientes; g) Los partidos políticos podrán impugnar ante el Tribunal Electoral el dictamen y resolución que en su caso emita el Consejo General, en la forma y términos previstos en la ley de la materia; y h) El Consejo General del Instituto deberá: I. Remitir al Tribunal Electoral, cuando se hubiere interpuesto el recurso, junto con éste, el dictamen de la Unidad y el informe respectivo; II. Remitir, una vez cumplido el plazo para la interposición del recurso, o presentado éste, habiendo sido resuelto por el Tribunal Electoral, al Diario Oficial de la Federación el dictamen y, en su caso, la resolución recaída al recurso, para su publicación; y III. Publicar en la página de Internet del Instituto el dictamen y, en su caso, las resoluciones emitidas por el Tribunal.
Siguiendo la misma metodología anterior, con respecto al del financiamiento, se hace a la fiscalización, de tal manera que se precisa (art. 79) que es la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, órgano técnico del Consejo General del Instituto Federal Electoral, con plena autonomía de gestión y de nivel jerárquico equivalente al de dirección ejecutivo, es el encargado de la recepción y revisión integral de los informes que presenten los partidos políticos respecto del origen y monto de los recursos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su destino y aplicación.
La unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, tiene las atribuciones que expresamente le confiere el artículo 81 de la LOPPE, destaconado las siguientes: emitir las normas generales de contabilidad y registro de operaciones aplicables a los partidos políticos; vigilar que los recursos de los partidos tengan origen licito y se apliquen estricta e invariablemente a las actividades señaladas en este Código; recibir los informes trimestrales y anuales, así como de gastos de precampaña y campaña de los partidos políticos y sus candidatos y otros autorizados por la ley y, presentar al Consejo General los informes de resultados y proyectos de resolución sobre las auditorias y verificaciones practicadas a los partidos políticos.
Muy clara la Ley Constitucional como el COFIPE, respecto a la normatividad relativa al financiamiento y fiscalización, otros aspectos de legalidad relativos se citan como fundamento de las conclusiones.
Primero: Después de haber observado los lineamientos que marca tanto la Constitución como el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se precisa que los Partidos Políticos tienen no solamente derechos, sino también y acaso más importantes que los anteriores, tienen obligaciones, que en el caso en estudio, claramente establece el Artículo 38 de la Ley complementaria, que los institutos políticos de referencia tienen como obligaciones, relativas del financiamiento y fiscalización, “permitir la práctica de auditorías y verificaciones por los órganos del Instituto facultados por este Código, así como entregar la documentación que dichos órganos les requieran respecto a sus ingresos y egresos” (párrafo I, inciso k); “aplicar el financiamiento de que dispongan, para cualquiera de las modalidades establecidas en este Código, exclusivamente para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, para sufragar los gastos de precampaña y campaña, así como para realizar las actividades enumeradas en el inciso c) del párrafo I del artículo 36 de este Código” (párrafo I, inciso o), Es decir, que la ley tanto constitucional como legal les delimita y precisa el gasto a los Partidos Políticos en: para actividades ordinarias; para gastos de precampaña y campaña, así como actividades especificas como entidades de interés público. Teniendo el deber y la obligación de informar, permitir, comprobar y desde luego la obligación de no rebasar los topes asignados. Que por cierto hemos venido observando que dejan pasar el tiempo hasta que es la propia autoridad electoral quien les recuerda que cumplan con sus obligaciones.
También establece el COFIPE, que en el caso de incumplimiento de los Partidos Políticos de lo estatuido en la ley, se les sancionará, pero en cuanto a las sanciones administrativas será el Consejo General del IFE, quien se las aplique, se las precise. En el mismo sentido se otorga la atribución a los partidos Políticos el que puedan solicitar abrir investigación de las actividades de los demás partidos cuando incumplan sus obligaciones de manera grave o sistemática (arts. 39 y 40).
En el Titulo Primero, del COFIPE, denominado: De las Faltas electorales y sanciones, establece que son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones contenidas en este Código los Partidos Políticos (art. 341.Fracción I, inciso a).
Estableciendo que son infracciones específicamente en la averiguación que nos ocupa, el incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables en este Código; el incumplimiento de las obligaciones o la infracción de las prohibiciones y topes que en materia de financiamiento y fiscalización les impone este Código; no presentar los informes trimestrales, anuales, de precampaña o de campaña, o no atender los requerimientos de información de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, en los términos y plazos previstos en este Código y sus reglamentos (art. 342 párrafo I, incisos a), c), d), y f) que refiere a no exceder los topes de gastos de campaña.
Para que las normas, cualquier norma, como en el caso que nos ocupa (las relativas al financiamiento y fiscalización de los Partidos Políticos), normas estatuidas tanto en la Constitución como en el COFIPE, deben ser eficaces, auténticamente eficaces, decir que no basta que el legislador refiera que se comete infracción al no acatarlas, porque precisamente de ello dependerá el que todos las acatemos, las respetemos, las cumplamos, requerirán para ser plenamente eficaces de una verdadera sanción, dicho coloquialmente de un castigo, que valga la reiteración sea un verdadero castigo, para que no siempre se cometan infracciones a las leyes; que el cumplimiento de las normas electorales sea lo común y excepcionalmente o esporádicamente su incumplimiento; convirtiéndose en norma precisamente su acatamiento y no su continua y reiterada infracción, por carecer precisamente de real eficacia, es decir de una autentica sanción, como sucedió en el proceso electoral 2012, en el cual, buen numero de Partido Políticos, rebasaron los topes de campaña que por mandato de la ley se les asignó, hubo una acción abusiva, reiterada
de derroche económico, de
exagerado gasto, con tal de posicionar al candidato específicamente presidencial de su Partido Político.
Un ejemplo de la apreciación de un buen sector de la ciudadanía mexicana al respecto (rebase de topes de campaña) fue vertida en el Semanario Proceso, de circulación nacional, del 8 de Julio del corriente año, por una de sus editorialistas de nombre Rosalía Vergara, que entre otras cuestiones relativas, refiere: “Con el “arbitro” electoral reducido a un mero ente legalista que cuando no es omiso actúa con lentitud y autocomplacencia, el caso de la escandalosa compra masiva de votos que se le atribuye al PRI, mediante las tiendas Soriana pone de nuevo en entre dicho al IFE y la legitimidad misma del proceso electivo nacional. La magnitud de lo que muestran las numerosas evidencias no solo concitó la impugnación LopezObradorista, sino que incluso le devolvió la voz al presidente Felipe Calderón y a la candidata del PAN, Josefina Vázquez Mota, quienes en un primer momento validaron la elección del 1 de julio y el triunfo de Enrique Peña Nieto y ahora denuncian la inequidad del proceso”.
El coordinador de campaña de Andrés Manuel López Obrador el senador Ricardo Monreal, consideró los comicios del 1 de julio como “los más sucios” de la historia electoral mexicana, y su calificación se halla confirmada en la denuncia de la izquierda contra el candidato presidencial Enrique Peña Nieto (EPN) por rebasar los gastos de campaña; el escándalo de los 56 millones de pesos no pagados por el equipo del mexiquense al grupo financiero Monex bajo el acuerdo de posicionar su imagen; los convenios millonarios otorgados por gobernadores priistas al Grupo Soriana para repartir miles de tarjetas con el fin de comprar millones de votos; la aportación de dinero de particulares, y un paquete de 37 facturas y tres listados del Grupo Financiero Monex por un monto de 240 millones de pesos, con el registro de “recompensas corporativo carga de saldos prepagados”. “Fueron tres operaciones: la de los 4 millones de tarjetas Soriana prepagadas, la de Monex, y la alineación de las encuestadoras para favorecer la imagen de Peña Nieto”, resalto Monreal” (ver anexo).
Opinión de la editorialista del semanario Proceso que menciona cifras exageradas de gastos de campaña del PRI, para poder obtener el triunfo de su candidato a la presidencia de la Republica, teniendo como soporte la alusión al respecto del coordinador de campaña del candidato del PRD, Andrés Manuel López Obrador, con la clara confianza del PRI, que bien valía la pena el que en todo caso se le impusiese una amonestación, a una multa, pagadera esta ultima sanción, por la notoria ineficacia de la norma sancionadora estatuida en el COFIPE.. Como refiere el maestro Carlos Báez Silva,16 en cuanto a la eficacia de la norma constitucional, “las normas jurídicas tienen como una de sus finalidades guiar el comportamiento de los individuos, en el momento en que una norma no es el móvil de la conducta de los sujetos a los que está dirigida, tal norma ve afectada su eficacia, pues deja de ser acatada”.
Toda norma o ley, más precisamente como lo es, en caso que nos ocupa, para que sea eficaz la ley electoral, es decir para que la generalidad la cumplamos por su valor, por su justicia, por su equidad, requiere de su contrapeso que es su sanción, que debe ser ejemplar, en su justa medida, acorde precisamente al tamaño valorativo de la infracción, para que se acate la disposición jurídica, porque si no, la ley sería pensamiento de nobles propósitos y no una norma jurídica, o como en el caso, la burla de buen número de nuestros Partidos Políticos, junto con su directiva y candidato presidencial a su sanción por incumplir la ley.
La sanción que el legislador estableció para ello, es decir, para el incumplimiento de la ley en lo relativo específicamente a financiamiento y fiscalización, lo que popularmente se dice como “rebase de topes de campaña, gastos excesivos de campañas“, se encuentra en el artículo 354 del COFIPE, y que a la letra refiere: Artículo 354 1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente: a) Respecto de los partidos políticos: I. Con amonestación pública; II. Con multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, según la gravedad de la falta. En los casos de infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de campaña, 16
BAEZ SILVA, Carlos. La Inconstitucionalidad por Omisión Legislativa en México. Pág. 58.
o a los límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes, o de los candidatos para sus propias campañas, con un tanto igual al del monto ejercido en exceso. En caso de reincidencia, la sanción será de hasta el doble de lo anterior; III. Según la gravedad de la falta, con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el periodo que señale la resolución; IV. Con la interrupción de la transmisión de la propaganda política o electoral que se transmita, dentro del tiempo que le sea asignado por el Instituto, en violación de las disposiciones de este Código; V. La violación a lo dispuesto en el inciso p) del párrafo 1 del artículo 38 de este Código se sancionará con multa; durante las precampañas y campañas electorales, en caso de reincidencia, se podrá sancionar con la suspensión parcial de las prerrogativas previstas en los artículos 56 y 71 de este ordenamiento; y VI. En los casos de graves y reiteradas conductas violatorias de la Constitución y de este Código, especialmente en cuanto a sus obligaciones en materia de origen y destino de sus recursos, con la cancelación de su registro como partido político. c) Respecto de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular: I. Con amonestación pública; II. Con multa de hasta cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal; y III. Con la pérdida del derecho del precandidato infractor a ser registrado como candidato, o en su caso, si ya está hecho el registro, con la cancelación del mismo. Cuando las infracciones cometidas por aspirantes o precandidatos a cargos de elección popular, cuando sean imputables exclusivamente a aquéllos, no procederá sanción alguna en contra del partido político de que se trate. Cuando el precandidato resulte electo en el proceso interno, el partido político no podrá registrarlo como candidato;
De la observación y, desde luego de la lectura del artículo sancionador prescrito, claramente se desprende que efectivamente los Partidos Políticos, con toda impunidad, recurrieron a gastos excesivos, al rebase de topes de campaña, al regalo de dinero mediante tarjetas como se dijo de la campaña electoral 2012, respecto en particular del PRI, que proporcionó dinero mediante las tarjetas Monex, así como las tarjetas Soriana, con tal de que su candidato en especial el presidencial, obtuviera la mayor votación posible, es claro que se realizó a sabiendas que la sanción no era eficaz, tenían toda la seguridad, toda la confianza que en el caso de caer en la causal de la infracción señalada por la ley, su sanción seria mínima, en proporción al bien buscado, conseguir el triunfo en la elección presidencial 2012.
Pero, así lo aprobaron los legisladores de todas corrientes partidistas en el Congreso de la Unión, por lo que consecuentemente, aprobaron una legislación en los temas sensibles como son los relativos a las cuestiones económicas, con sanciones ineficaces, totalmente ineficaces, que su incumplimiento sería lo cotidiano, lo común y la excepción su cumplimiento, sanción que indudablemente invitaba a su infracción, propiciaba su desacato, como sucedió en,
reitero el proceso electoral 2012. Caso
notorio de ello, de impunidad, el que Andrés Manuel López Obrador, anduvo en campaña presidencial desde el 2006 hasta la oficial campaña de 2012, excediéndose a la vista de todos nosotros los mexicanos en gastos de campaña.
Segundo: Por otro lado, Los Partidos Políticos que se consideraron lesionados en sus derechos, interpusieron ante el Tribunal Federal Electoral de la Federación en última instancia el recurso de inconformidad (cerca de cuatrocientos juicios de inconformidad), solicitando la nulidad de la elección electoral presidencial, teniendo como soporte o fondo precisamente la inequidad atendiendo al derroche de recursos, al rebase de topes económicos fijados por ley, violentándola en lo relativo al financiamiento y fiscalización para hacer triunfar a su candidato presidencial. Controversias que se enderezaron contra el Partido Revolucionario Institucional, por su derecho económico en el proceso electoral, tanto en su precampaña como en la misma campaña electoral.
Fue precisamente el principal factor que salió a la contienda electoral, el económico, el recurso, el dinero para apuntalar el posicionamiento del candidato en un primer lugar para que los sufragantes lo hicieran en su favor. Publicidad que indujera a votar a favor del puntero.
Al respecto la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral previene en cuanto a causales de nulidad relativas de la elección presidencial lo siguiente: Artículo 77 Bis. Son causales de nulidad de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cualquiera de las siguientes: a) cuando alguna o algunas de las causales previstas en el párrafo I del artículo 75 de esta ley, se acrediten en por lo menos el veinticinco por ciento de las casillas instaladas en el territorio nacional y, en su caso, no se hayan corregido durante el recuento de votos, o b) cuando en el territorio nacional no se instale el veinticinco por ciento o más de las casillas y consecuentemente la votación no hubiere sido recibida, o c) cuando el candidato ganador de la elección resulte inelegible.
Causales que no son el caso, y por lo mismo la Sala Superior del Tribunal Federal Electoral desecho los recursos de inconformidad interpuestos específicamente con relación a la elección presidencial en comento por parte del PAN y el PRD. Por eso se violentaron las disposiciones electorales, precisamente porque en materia impugnativa el rebase de topes financieros no es causal de nulidad de la elección presidencial. Estuvo impedido el Tribunal Constitucional Electoral para entrar al estudio del rebase de topes económicos en cuanto al financiamiento de la campaña electoral de cualquier Partido Político, para que declara la nulidad de la elección en comento.
En ese mismo sentido, el magistrado consejero del Instituto Federal Electoral Doctor Sergio García Ramírez, expresa al diario La Jornada, de fecha martes 18 de septiembre del año corriente, lo siguiente: “el perfeccionamiento de la democracia mexicana obedece más a una lógica de madurez que a mayores reformas legales. Sin embargo, admítela necesidad de revisar los rubros de fiscalización y compatibilizar los plazos entre la revisión de gastos de campaña y la calificación de la elección presidencial.
¿Sería viable insertar el rebase de tope de gastos de campaña como una causal de nulidad de la elección?
-----No se llegaría tan allá. Debería tomarse en cuenta la magnitud. La ley tiene definidas las causales. Hay que ser muy cuidadosos, porque cada nueva causal tiene que ser muy solida, pues su aplicación cimbra la vida política. Entonces cuidado con aumentar causales innecesariamente. “Nuestro desarrollo democrático ha sido largo, penoso y difícil. No solamente hemos tenido que reformar leyes, sino también madurar democráticamente. Junto a la ley debe haber una vocación democrática que tiene que empatarse. No pongamos en riesgo lo mucho que ha ganado el país, lo cual no quiere decir que no se analice y sea una causal cuando la magnitud del problema sea tal que deba realmente tomarse en cuenta”. “Todos sabemos que hay formas de “motivar” el voto, y puede ocurrir que haya ofrecimiento de dinero por un voto, pero hay que probarlo” “Los ciudadanos votan por muchos factores, y en algún caso puede ser la compra mercenaria del voto, y cuando se tenga la sospecha, probémoslo y lleguemos hasta las últimas consecuencias”.
El problema no pude solucionarse confiriendo al IFE, la facultad de valorar los sufragios, de determinar cuando la motivación del votante fue deleznable y, por tanto, no debe computarse. “No puede el Instituto sustituir la voluntad ciudadana, porque ese es llegar al autoritarismo, y el IFE no está llamado a hacerlo, sino a favorecer la democracia”.
-----Hay quien plantea que debe reformarse el catalogo de delitos electorales. -----Tengo serias dudas sobre ello, quizás porque he sido penalista toda mi vida. Conozco el sistema penal y se cual es su eficacia. El sistema penal no puede curar todo, hay que usarlo con mesura. Los tipos penales actuales son suficientes. “Una vez que se define otro tipo penal, hay que aplicarlo. Yo no soy partidario de gobernar con el Código Penal en la mano, de organizar elecciones y resolver los problemas de insatisfacción social con el Código Penal. No digo que haya que suprimirlo, pero hay que usarlo en casos extremos y no convertirlo en la herramienta de gobierno. Eso no es dable en una sociedad democrática. En su caso, pasaría lo que sucede con el secuestro, donde se han endurecido las penas y, ¡que ha pasado? Nada. “Seguramente hay muchas cosas que revisar, como esa extraña situación que hace que los procesos de investigación se resuelvan cuando ha concluido la elección. Tal vez no sea congruente, pero es algo que deben revisar los legisladores, no el IFE, ni el tribunal electoral, que simplemente tenemos que cumplirlo”.
No obstante, señala que ante las demandas de modificarlos plazos, el Instituto estaba prácticamente sin margen de maniobra, aunque se le acusas de actuar con “legalismo o con letrismo. No, ni legalismo ni letrismo, sino con sujeción a la ley. No podíamos general soluciones discrecionales, empezando a modificar los plazos. Estaríamos torturando la ley sustituyéndola por nuestras decisiones, lo que me parece peligroso, porque los plazos son previsiones del legislador y garantía de las partes”.
Se redujo hasta donde fue posible, pero no se podía desaparecer, subraya García Ramírez, quien reconoce que el problema del desfase de fiscalización y calificación presidencial existe y es un tema para la reforma electoral. “Desde el IFE lo podemos señalar, lo podemos padecer, pero por ahora ese es el marco legal. Los legisladores deben haberse sensibilizado del problema y determinarán que hacer”.
Tercero: Ante la ineficacia de la norma electoral relativa del rebase de los topes asignados por la ley para el financiamiento, y a posteriori su fiscalización, que indudablemente propiciaron la inequidad, para algunos Partidos Políticos, nos queda claro que deben de reformarse los dispositivos relativos.
Toda contienda electoral, en particular la federal relativa del proceso competencial para la presidencia de la Republica, es un acto sumamente trascendental, relevante, porque precisamente el Presidente de la Republica es el representante del Estado mexicano, el que expresa el sentir de toda la nación mexicana, el que aglutina los pensamientos de nuestros connacionales, el guía del país, el triunfo de la representatividad democrática en su grado máximo. Consecuentemente, en forma especial debe regularse jurídicamente todo lo relativo al proceso electoral de esta figura política, no dejar ninguna tesitura o resquicio que pueda generar la convicción que el evento en estudio, su triunfo, se debió más que nada a la flagrante y repetida violación de la norma jurídica, norma jurídica que deberá ser totalmente eficaz, señalando en la legislación electoral con toda claridad su infracción, precisando, que atendiendo al señalamiento de que es el más importante evento de la democracia representativa la elección presidencial su sanción, de tal manera que atendiendo a la magnitud, trascendencia e importancia en su exacta correlación de valor debe de establecerse su sanción ejemplar.
Norma jurídica que equilibradamente deberá de legislarse, para que no vuelva a violentarse en forma continuada, como su fuese un acto de tracto sucesivo, en la cual en su diseño deberá sancionarse al Partido Político, que en forma descarada rebaso todos los topes tanto de precampaña como de campaña.
Así mismo el beneficiario primario de esos excesivos gastos para arrasar en las elecciones presidenciales es el candidato de ese Partido Político, porque indudablemente tuvo conocimiento de los planes para erogar más allá de lo permitido por la ley, estuvo enterado siempre de tales actividades que se vinieron dando en los tiempos de precampaña como en los de campaña, ese conocimiento, el estar enterado de que se infraccionaba la ley lo hace corresponsable en la sanción.
Como refiere el emérito maestro de muchas generaciones Doctor Sergio García Ramírez, Magistrado Consejero de Instituto Federal Electoral, en entrevista que se le hace por el diario nacional La Jornada, antes citado, “reconoce que el problema del desfase de fiscalización y calificación presidencial existe y es un tema para la reforma electoral”, en el mismo sentido del maestro pero profundizando más al respecto requiere que en la reforma que se avecina se establezca una sanción correlativa de la importancia del acto democrático como lo es, la elección presidencial mexicana.
Como fin, para que sea eficaz la norma electoral, en el caso en estudio, deberá de sancionarse el rebase de los topes que la legislación marca, con:
a) nulidad de la elección presidencial por rebase de los topes que por ley se les asigne que sea “determinante” para su triunfo; consecuentemente de lo anterior, b) la inhabilitación del Partido Político para contender en la elección siguiente y, c) la inhabilitación del candidato para contender en la elección siguiente. Aspectos que indudablemente serán motivo relevante de la próxima reforma.
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