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Timestamp: 2017-04-26 11:54:45+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 27', 'art. 30', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 30', 'art. 26', 'art. 29', 'art. 36', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 39', 'art. 42', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 29', 'art. 22', 'art. 30', 'art. 25', 'art. 8', 'art. 81', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 29', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 4', 'art.5', 'art. 36', 'art. 37', 'art. 40', 'art. 32', 'art. 40', 'art. 45', 'art. 99']

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Les « nouvelles » procédures de passation des contrats de concession
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A la différence des changements observables en matière de marchés publics, la réforme de la commande publique marque une véritable rupture avec le droit antérieur en ce qui concerne les contrats de concession. Ces situations disparates au sein même de la réforme ne s’expliquent pas tant par les règles nouvelles qui sont mises en place par l’Ordonnance du 29 janvier 2016 (Ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, JORF du 30 janvier 2016, texte n° 66) et son décret d’application (Décret n° 2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession, JORF du 2 février 2016, texte 20), mais par le fait que ces textes reposent sur une catégorie de contrats qui était jusque-là une quasi-inconnue pour le droit administratif français.
Il est vrai que ce dernier envisage depuis longtemps un certain nombre de concessions qui vont de la concession de service public à des concessions plus spécifiques, telles que les concessions de plage, d’endigage ou de mines. Pour autant, si la notion de concession peut être considérée comme une notion traditionnelle du droit administratif français, sa définition évolue sous l’effet des nouveaux textes (cf. article de la chronique consacré aux nouvelles notions du droit de la commande publique). Ainsi, l’Ordonnance définit les contrats de concession comme « les contrats conclus par écrit, par lesquels une ou plusieurs autorités concédantes soumises à la présente ordonnance confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit assorti d’un prix » (art. 5). Certes, il n’est pas question des « concessions » en tant que telles mais des « contrats de concession », mais il n’en demeure pas moins que la définition retenue est inédite en ce qu’elle consacre une nouvelle notion majeure du droit des contrats publics à côté de celle de marché public.
Pour autant, l’évolution des catégories et des notions n’épuise pas à elle seule les changements apportés par ces textes. En effet, bien qu’elle s’inscrive dans la logique générale du droit de la commande publique, la nouvelle réglementation applicable aux contrats de concession constitue – en tant que telle – une innovation et mérite donc une attention particulière.
L’ensemble des règles applicables ne pouvant pas raisonnablement être présentées ici, seules certaines d’entre elles seront abordées en distinguant les évolutions affectant la phase préalable au lancement de la procédure et le déroulement de la procédure de passation. Il convient néanmoins d’ores et déjà de préciser que le caractère novateur de ces règles n’est pas exactement le même pour tous les contrats de concession, dans la mesure où ces derniers étant auparavant soumis à des textes épars. Dans la plupart des hypothèses, l’Ordonnance et son décret d’application conduisent donc à une rigidification des procédures. Celle-ci concerne bien évidemment les délégations de service public anciennement soumises aux dispositions de la loi Sapin 1 (Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, JORF du 30 janvier 1993 p. 1588), mais également d’autres contrats à l’image des contrats de concession de travaux publics qui relevaient de l’Ordonnance de 2009 (Ordonnance n° 2009-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics, JORF du 16 juillet 2009 p. 11853). Pour autant, si les procédures applicables sont largement inspirées du droit des marchés publics, elles doivent être considérées comme mettant en place une réglementation « allégée » par rapport à celle issue de l’Ordonnance « marchés publics » et de son décret d’application.
Les nouvelles règles de la phase préalable à la passation
Avant le lancement de la procédure de passation, les autorités concédantes doivent procéder à une définition préalable de leurs besoins (Ordonnance, art. 27 et 28).
Cette phase était déjà imposée depuis 2009 pour les contrats de concession de travaux mais elle ne concernait pas les délégations de service public. De plus, elle ne remplace pas les obligations spécifiques qui existent en matière de délégations de service public, à l’image du vote obligatoire des assemblées délibérantes sur le principe de toute délégation d’un service public local. En outre, les textes exigent désormais que la définition des besoins par l’autorité concédante soit effectuée en faisant référence à des spécifications techniques et/ ou en termes de performances ou d’exigences fonctionnelles (Ordonnance, art. 30 ; Décret, art. 2). Il s’agit d’une évolution notable par rapport à loi Sapin 1 qui « restait sur ce point très minimaliste » (F. Linditch, « Les contrats de délégation de service public après l’ordonnance du 29 janvier 2016 », Contrats-Marchés publ. 2016, dossier 6), mais également par rapport à l’Ordonnance de 2009. Enfin, comme en matière de marchés publics, cette définition préalable des besoins doit se poursuivre par une estimation de la valeur de la concession (Décret, art. 7 et 8) afin, notamment, de déterminer quelle sera la procédure de passation applicable.
Par ailleurs, le contenu des contrats de concession fait désormais l’objet d’un encadrement au travers de dispositions générales (Ordonnance, art. 30 à 34). Celles-ci permettent notamment d’interdire la prise en charge de prestations étrangères à l’objet de la concession, d’imposer la définition des tarifs à la charge des usagers, ou encore de limiter la durée des contrats de concession.
Enfin, les autorités concédantes se voient reconnaître de nouvelles possibilités inspirées elles aussi du droit des marchés publics. Ces autorités peuvent ainsi décider de constituer des groupements entre elles ou avec des personnes morales de droit privé pour passer conjointement leurs contrats de concession (Ordonnance, art. 26). De plus, elles peuvent également choisir de réserver leurs contrats aux opérateurs économiques qui emploient des travailleurs handicapés ou défavorisés (Ordonnance, art. 29).
La réforme permet ainsi la mise en place d’une phase complète antérieure au lancement de la procédure de passation. Celle-ci se trouve renforcée par rapport aux obligations qui prévalaient avant l’entrée en vigueur des nouveaux textes. Néanmoins, cette phase reste en retrait par rapport à celle imposée en matière de marchés publics, ce qui s’explique par la liberté accrue dont disposent les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices lorsqu’ils agissent en tant qu’autorités concédantes plutôt qu’en tant qu’acheteurs.
Les nouvelles règles de la procédure de passation
Ces nouvelles règles, même si elles s’inscrivent dans le prolongement de la réglementation antérieure et de la jurisprudence du Conseil d’Etat, encadrent assez strictement la procédure de passation des contrats de concession, en dépit de la réaffirmation du principe de la liberté de l’autorité concédante dans l’organisation de cette procédure (Ordonnance, art. 36).
La principale nouveauté résulte de la distinction entre les contrats de concession d’un montant supérieur au seuil européen de 5 225 000 € HT et ceux définis à l’article 10 du décret. Ces derniers correspondent aux contrats de concession dont la valeur estimée est inférieure au seuil européen ou qui, quelle que soit leur valeur, répondent à des objets spécifiques. Il convient donc désormais de distinguer les contrats de concession passés selon une procédure formalisée et ceux passés selon une procédure adaptée. L’alignement sur le droit des marchés publics est, de ce point de vue, particulièrement frappant. Il est d’ailleurs renforcé par la reconnaissance d’une troisième catégorie de contrats de concession : ceux pouvant être conclus sans publicité ni mise en concurrence préalables (Décret, art. 11).
Ces distinctions entraînent la reconnaissance d’obligations de publicité et de mise en concurrence différenciées en fonction de la catégorie à laquelle les contrats de concession passés appartiennent. Des règles minimales – parfois qualifiées de « communes » (O. Didriche, « Les nouvelles règles en matière de passation des contrats de concession au lendemain de l’ordonnance n°2016-65 du 29 janvier 2016 », AJCT 2016, p. 243) – sont ainsi rendues obligatoires pour les contrats de concession passés selon une procédure adaptée, tandis que des règles plus strictes sont imposées pour les contrats passés selon une procédure formalisée. Enfin, seuls les contrats de concession qui ne peuvent être confiés qu’à un opérateur économique déterminé peuvent être passés sans publicité ni mise en concurrence préalable. Cette possibilité est néanmoins étendue – sous conditions – aux hypothèses dans lesquelles aucune candidature ou aucune offre n’a été reçue, ou dans lesquelles seules des candidatures irrecevables ou des offres inappropriées ont été déposées (Décret, art. 11).
Par ailleurs, il convient de souligner qu’au-delà de l’application de règles différentes en fonction de la procédure applicable, d’autres nouveautés inspirées du droit des marchés publics sont consacrées. Parmi celles-ci, et à défaut d’exhaustivité, il est possible d’évoquer la mise en place de mesures plus contraignantes s’agissant des documents de la consultation (Décret, art. 4 et 5), ou encore la distinction entre les interdictions obligatoires et les interdictions facultatives à propos des interdictions de soumissionner (Ordonnance, art. 39 à 42). Ces évolutions permettent davantage encore d’observer le mouvement de rapprochement à l’œuvre du droit des concessions vers le droit des marchés publics.
Ainsi, si la rupture avec le droit antérieur résulte principalement de la consécration de la notion européenne de contrat de concession, le renouvellement ne se limite pas à cet aspect. Il existe en effet bel et bien un nouveau droit des contrats de concession, lequel repose sur un régime juridique précis, proche du droit des marchés publics mais bien plus souple que ce dernier.
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016 ; chronique contrats publics 01 ; Art. 107.
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Alors même qu’elle est présentée comme marquant « une simplification du droit des marchés publics » (R. Noguellou, « Le nouveau champ d’application du droit des marchés publics », AJDA 2015, p. 1789), la réforme de la commande publique constitue une source d’inquiétudes pour les acheteurs. L’abrogation des anciens textes, et notamment du Code des marchés publics, laisse supposer une véritable révolution de la réglementation applicable que les praticiens doivent d’ores et déjà avoir intégrée.
Pourtant, si l’importance des changements provoqués est incontestable, l’Ordonnance sur les marchés publics (Ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, JORF n°0169 du 24 juillet 2015 p. 12602, texte n° 38) et son Décret d’application (Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, JORF n°0074 du 27 mars 2016, texte n° 28) ne méritent pas d’être considérés comme des textes révolutionnaires s’agissant des procédures de passation. Ils s’inscrivent en effet dans la continuité de l’ancienne réglementation et pérennisent en réalité en grande partie les dispositions du Code des marchés publics dans sa version pré-abrogation.
L’Ordonnance et son Décret organisent donc des avancées relatives ou « contenues » qui sont observables à la fois du point de vue de la typologie des procédures et au niveau des règles applicables tout au long de la procédure de passation.
Une oscillation entre maintien et renouvellement de la typologie des procédures
Les distinctions entre les différentes procédures de passation utilisables reprennent dans une large mesure le découpage antérieurement applicable sous l’empire du Code des marchés publics. La distinction principale reste donc celle entre les marchés publics passés selon une procédure formalisée et les marchés publics passés en procédure adaptée (Ordonnance, art. 42). Néanmoins, au-delà du maintien de ce découpage, des évolutions sont perceptibles tant en ce qui concerne les hypothèses de recours à la procédure adaptée que s’agissant du choix entre les différentes procédures formalisées. De plus, une nouvelle distinction est désormais imposée avec les marchés négociés sans publicité ni mise en concurrence préalable.
Les différents marchés passés en procédure adaptée
Les hypothèses permettant de recourir à une procédure adaptée évoluent en partie. L’utilisation de cette procédure reste prévue s’agissant des marchés publics pour lesquels la valeur estimée du besoin est inférieure aux seuils européens (Décret, art. 27) mais elle ne concerne plus les « marchés de services » comme le prévoyait le Code des marchés publics. Elle concerne désormais de nouveaux marchés publics de services qualifiés de marchés publics ayant pour objet des services sociaux ou d’autres services spécifiques (Décret, art. 28), ainsi que les marchés publics de services juridiques de représentation (Décret, art. 29). C’est donc principalement la liste des marchés publics pouvant être passés selon une procédure adaptée en raison de leur objet qui évolue par rapport à la réglementation antérieure.
Par ailleurs, il convient de relever que les textes maintiennent la possibilité d’utiliser une procédure adaptée pour la passation de certains lots – habituellement qualifiés de lots de « faible montant » – dans le cadre de marchés publics allotis dont la valeur estimée est supérieure aux seuils des procédures formalisées de passation (Décret, art. 22).
L’autonomisation des marchés négociés sans publicité ni mise en concurrence préalable
Les nouveaux textes n’envisagent plus les marchés négociés sans publicité ni mise en concurrence préalable comme une catégorie particulière de marchés passés en procédure adaptée mais comme une catégorie à part entière (Décret, art. 30). Certains d’entre eux sont d’ailleurs d’ores et déjà envisagés comme des « marchés du troisième type » (F. Linditch, « Les marchés publics répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 25 000 euros HT . – Marchés du troisième type ? », JCP A 2016, 2142). Cette différenciation d’avec les marchés passés en procédure adaptée permet donc de considérer désormais qu’il existe trois catégories de procédures utilisables en matière de marchés publics : les procédures formalisées, les procédures adaptées et les procédures sans publicité ni mise en concurrence préalable. La question reste cependant de savoir si ces dernières méritent véritablement d’être qualifiées de procédures…
Les différentes procédures formalisées reconnues
Le Code des marchés publics prévoyait l’existence de cinq procédures formalisées différentes, tout en faisant de l’appel d’offres la procédure de principe. L’article 42, 1° de l’Ordonnance « marchés publics » consacre quant à lui quatre procédures formalisées : la procédure d’appel d’offres (ouvert ou restreint), la procédure concurrentielle avec négociation, la procédure négociée avec mise en concurrence et la procédure du dialogue compétitif.
La principale évolution résulte de la distinction entre les marchés publics passés par des pouvoirs adjudicateurs et ceux passés par des entités adjudicatrices. Les textes réservent en effet l’utilisation de la procédure concurrentielle avec négociation aux pouvoirs adjudicateurs, tandis que la procédure négociée avec mise en concurrence ne peut être utilisée que par les entités adjudicatrices. Ces dernières sont d’ailleurs les seules à bénéficier d’un véritable choix s’agissant de la procédure formalisée qu’elles souhaitent utiliser : elles peuvent ainsi librement choisir entre l’appel d’offres, la procédure négociée avec mise en concurrence préalable, et le dialogue compétitif. A l’inverse, seule la procédure d’appel d’offres n’est pas soumise à conditions pour les pouvoirs adjudicateurs. Le remplacement de la procédure négociée avec publicité et mise en concurrence par la procédure concurrentielle avec négociation permet de faciliter le recours à la négociation pour les pouvoirs adjudicateurs mais cette possibilité reste enfermée dans des conditions relativement strictes (Décret, art. 25, II).
Enfin, il convient de préciser que le concours et le système d’acquisition dynamique disparaissent de la nomenclature des procédures formalisées de passation mais que leur disparition n’est pas absolue. Le concours est désormais envisagé comme un mode de sélection des candidats dans le cadre d’une procédure de passation (Ordonnance, art. 8), tandis que le système d’acquisition dynamique fait l’objet de dispositions spécifiques parmi les « techniques particulières d’achat » (Décret, art. 81 à 83).
Les évolutions de la typologie des procédures sont donc réelles mais elles ne doivent pas effrayer les acheteurs ni les praticiens : elles ne marquent pas de rupture et correspondent pour l’essentiel à une réorganisation de la réglementation antérieure dans un but de simplification. Or, un constat identique peut être effectué s’agissant du déroulement des procédures de passation.
La consécration de changements nombreux pour le déroulement de la procédure
La procédure de passation des marchés publics obéit à de très nombreuses règles contenues à la fois dans l’Ordonnance et dans son Décret d’application. Celles-ci ne sont pas exactement les mêmes que celles prévues par les anciens articles du Code des marchés publics même si, dans la plupart des hypothèses, elles n’en sont que la reprise ou le prolongement. Ce n’est donc qu’à la marge que de véritables règles novatrices sont consacrées, ce qui n’enlève rien à leur importance. A défaut d’exhaustivité, certaines innovations peuvent être présentées en reprenant la distinction entre les règles applicables en amont de la procédure et celles qui interviennent au cours de cette dernière.
Les règles applicables en amont de la procédure
Parmi les innovations notables, il est tout d’abord possible de préciser que les textes confirment la possibilité de confier la passation des marchés publics à une centrale d’achat (art. 27 de l’Ordonnance) ou de constituer un groupement de commandes (art. 28 de l’Ordonnance) mais en facilitant la possibilité de recourir à de telles structures (S. Braconnier, « Les règles d’attribution des contrats », RFDA 2016, p. 252). De plus, il est désormais également possible de confier la procédure de passation à une entité commune transnationale (art. 29 de l’Ordonnance).
Par ailleurs, l’encadrement de la définition des spécifications techniques évolue légèrement : il existe désormais une liste hiérarchisée des normes susceptibles d’être utilisées pour cette définition (art. 6, II du décret). La hiérarchisation va des normes nationales ne faisant que transposer des normes européennes jusqu’aux spécifications techniques exclusivement nationales. Le Décret innove également en prévoyant la possibilité d’utiliser des labels parmi les spécifications techniques (art. 10) ou d’imposer la fourniture de rapports d’essai ou de certificats pour démontrer la conformité de la candidature aux spécifications techniques (art. 11). Cette possibilité doit notamment permettre une prise en compte accrue des considérations sociales et environnementales mais des doutes persistent sur l’efficacité de ces nouvelles dispositions (P. Idoux, « Les considérations sociales et environnementales », RFDA 2016, p. 260).
D’autre part, dès le début de la phase de définition préalable des besoins, il est désormais possible de procéder à des études et à des échanges préalables avec des opérateurs économiques pour aider l’acheteur à préciser son projet (Décret, art. 4). Les acheteurs doivent néanmoins être vigilants quant à l’utilisation de cette possibilité car la participation préalable d’un opérateur économique à la préparation de la procédure pourra conduire à son exclusion si persiste un risque de fausser la concurrence (Décret, art.5).
Enfin, les nouveaux textes modifient et étendent la possibilité de réserver certains marchés publics soit en faveur des opérateurs économiques qui emploient des travailleurs handicapés ou défavorisés (art. 36 de l’Ordonnance), soit en faveur des entreprises de l’économie sociale et solidaire (art. 37 de l’Ordonnance).
Les règles applicables au cours de la procédure
Les grandes lignes demeurent mais, à l’intérieur des différentes phases de la procédure de passation, certaines règles évoluent.
Parmi ces évolutions, il est tout d’abord possible de relever que, dès le lancement de la procédure, une évaluation préalable du mode de réalisation du projet est imposée pour les marchés publics dont le montant est supérieur à 100 millions d’euros HT (Ordonnance, art. 40).
Par ailleurs, des obligations plus strictes sont imposées en matière d’allotissement. Désormais tous les acheteurs sont en effet soumis à l’obligation d’allotir, ce qui inclut les acheteurs qui ne relevaient pas du Code des marchés publics mais de l’Ordonnance du 6 juin 2005. En revanche si la formulation des exceptions à l’obligation d’allotir évolue, elles ne devraient pas sensiblement évoluer en pratique (Ordonnance, art. 32).
Parmi les contraintes nouvelles qui pèsent sur les acheteurs, il est également possible d’évoquer l’obligation progressive de recourir à des communications et des échanges d’informations par voie électronique (Décret, art. 40 et 41).
En sens inverse, les nouveaux textes développent le pouvoir reconnu aux acheteurs quant aux interdictions de soumissionner en distinguant des interdictions de soumissionner obligatoires et générales et des interdictions facultatives (Ordonnance, art. 45 à 49). En effet, si les interdictions obligatoires correspondent à la liste qui existait déjà dans le code des marchés publics, l’ordonnance introduit une possibilité de dérogation. Surtout, les interdictions facultatives constituent une véritable nouveauté pour les acheteurs qui vont désormais pouvoir écarter des candidatures pour des motifs spécifiques, mais uniquement s’ils le souhaitent.
Enfin, il est nécessaire de relever que des obligations nouvelles sont consacrées s’agissant de l’information des concurrents évincés, en particulier dans le cadre des marchés passés en procédure adaptée. Dans le cadre de tels marchés l’acheteur doit ainsi notifier à chaque candidat ou soumissionnaire concerné le rejet de sa candidature ou de son offre dès qu’il décide de rejeter une candidature ou une offre (Décret, art. 99).
Cette liste des différentes évolutions est nécessairement lacunaire et d’autres mériteraient d’être évoquées (réduction des délais minimaux de réception des candidatures et des offres, nouvelles possibilités de régularisation des offres, possibilité d’utiliser un critère unique différent du prix pour l’attribution…). Elle démontre cependant que, loin de « simplifier » immédiatement la vie des acheteurs, la réforme introduit un nombre important de nouveautés qui ne pourront produire des effets bénéfiques qu’après un nécessaire temps d’adaptation.
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016 ; chronique contrats publics 01 ; Art. 106.
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