Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3585
Timestamp: 2019-12-15 10:14:06+00:00
Document Index: 161165693

Matched Legal Cases: ["l'article 6", 'arrêt ', "l'article 5", "l'article 6", "l'article 9", "l'article 10"]

Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : Réunion du 9 avril 2008 : 1ère réunion
Emplois réservés - examen du rapport (voir le dossier)
Convention france-luxembourg sur la sécurité sociale - examen du rapport (voir le dossier)
Audition de m. louis gallois président-directeur général d'eads (voir le dossier)
Avenir de la gendarmerie - examen du rapport d'information (voir le dossier)
Emplois réservés - examen du rapport
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. André Dulait sur le projet de loi n° 324 (2006-2007) relatif aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense
a tout d'abord rappelé que les emplois réservés désignaient un mode d'accès à la fonction publique, dérogatoire à la règle du concours, ouvert par ordre de priorité aux invalides de guerre et à leurs ayants droit, aux militaires réformés, ainsi qu'aux militaires et aux anciens militaires. Leur nombre est déterminé par l'application d'un pourcentage sur les flux de recrutement dans des corps et cadres d'emplois énumérés par une liste limitative. Les candidats doivent passer un examen professionnel correspondant au corps souhaité. Ils choisissent alors deux départements d'affectation. Après examen des vacances de postes prévisibles, le ministre chargé des anciens combattants prend un arrêté répartissant le nombre de postes par département. En fonction des résultats de l'examen, pondérés notamment par l'ancienneté, les candidats sont inscrits sur une liste de classement à concurrence du nombre de postes fixé par l'arrêté de répartition ; ils y demeurent jusqu'à l'obtention d'un emploi. Les candidats qui n'ont pu être classés conservent le bénéfice de leur examen pendant deux ans. Au fur et à mesure des vacances de poste, les personnes figurant sur la liste de classement sont affectées dans l'ordre de la liste sans que l'administration d'accueil ne puisse se prononcer sur le profil de la personne qu'elle recrute.
a indiqué que les blessés en campagne de guerre et les personnes prioritaires n'avaient représenté qu'une trentaine de dossiers au cours des quinze dernières années. Compte tenu de ce faible volume, ces personnes font l'objet d'un traitement personnalisé et ne rencontrent pas de difficulté particulière. Il a en revanche observé que le dispositif peinait à offrir un véritable débouché pour les militaires en reconversion et souffrait d'une désaffection partagée tant des candidats que des administrations. Il a souligné qu'en conséquence le dispositif était largement sous-utilisé : sur les 3 544 postes théoriquement disponibles, 2 922 avaient été rendus aux administrations en 2005. En 2006, le nombre des reclassements s'est établi à un niveau historiquement bas avec 381 personnes effectivement nommées. Il a rappelé que le dispositif dit « loi 70-2 » qui permet à des militaires d'accéder à la catégorie A par la voie du détachement, traditionnellement plus sélectif, avait permis, pour la même année, de reclasser 250 personnes.
a souligné qu'à l'examen de ces chiffres une réforme s'imposait clairement pour trois raisons principales : l'ancienneté du dispositif, qui, conçu après la première guerre mondiale, n'a jamais été véritablement réformé, l'importance prise par la question de la reconversion, ainsi que l'ampleur annoncée des suppressions de postes qui rend indispensable de mobiliser l'ensemble des instruments de reconversion.
a souligné que le projet de loi consistait d'abord en une actualisation. Il élargit le champ des bénéficiaires prioritaires pour l'étendre à toute personne atteinte dans son intégrité physique, alors qu'elle se trouvait au service de la collectivité, qu'il s'agisse de professionnels, d'élus, ou encore de personnes que la jurisprudence désigne comme des collaborateurs occasionnels du service public.
L'accès est ouvert aux militaires servant à titre étranger. Le champ des ayants droit est également élargi et ne concerne plus seulement les veuves, mais aussi les concubins, partenaires de PACS, et personnes ayant à charge l'enfant d'une personne blessée ou décédée en service.
Le texte élargit le champ des emplois réservés en substituant à une liste limitative un principe général d'ouverture de tous les corps et cadres d'emploi de catégorie B et C. Il ouvre l'accès à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière. Enfin, le projet de loi assouplit les conditions de fonctionnement du dispositif en matière de choix d'affectation, de limite d'âge ou de délai. Le délai de quatre ans minimum de service pour l'accès des militaires sera en revanche maintenu par voie réglementaire.
a ensuite rappelé que le projet de loi marquait l'aboutissement d'un long processus, les premières concertations ayant été engagées en 2003. Il a souligné qu'entre son premier dépôt à l'Assemblée nationale, en 2006, et son examen par le Sénat, des évolutions très importantes étaient intervenues, tant pour ce qui concerne les militaires que pour la fonction publique. La réflexion et la concertation interministérielles se sont poursuivies et la réforme proposée par le Gouvernement devrait être modifiée de façon substantielle par voie d'amendements. Il est ainsi envisagé une réforme beaucoup plus large des modes d'accès avec la suppression de l'examen professionnel et des listes de classement au profit d'un mécanisme qui emprunte à la fois à la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle et aux procédures de nomination de la fonction publique territoriale. Le dispositif de reconversion des armées fournirait à chaque candidat un passeport professionnel permettant aux administrations d'apprécier son profil. Les candidats seraient ensuite inscrits par ordre alphabétique sur une liste régionale ou nationale. Les administrations ne seraient plus obligées de recruter dans l'ordre de la liste et le candidat ne serait plus tenu d'accepter la proposition qui lui est faite. Seule la caducité des listes lui serait opposable : deux ans sur une liste régionale, suivis d'un an sur une liste nationale, soit trois ans au maximum.
a souligné que l'incitation des administrations à recruter était renforcée par l'article L-407 proposé par le projet de loi qui prévoit qu'elles ne peuvent remettre directement au concours les postes non pourvus, mais qu'elles doivent les proposer à d'autres publics prioritaires, notamment aux personnes handicapées.
Il a considéré que ces modifications étaient positives et qu'elles allaient davantage dans le sens des intérêts partagés entre les administrations et les candidats.
Il a indiqué qu'il proposerait pour l'essentiel d'apporter trois modifications à ce texte. Il a estimé que, dans l'équilibre du nouveau dispositif, les militaires réformés devaient rejoindre la catégorie des personnes prioritaires et ne plus faire l'objet d'une catégorie spécifique. En second lieu, il a proposé d'exclure du dispositif les militaires radiés des cadres ou ayant fait l'objet d'une résiliation de contrat pour motif disciplinaire. Enfin, il a considéré qu'après le dépôt des amendements annoncés par le Gouvernement, rien ne justifierait désormais, dans le nouveau dispositif, tel qu'il sera proposé au Sénat, de restreindre l'accès par la voie des emplois réservés aux seules catégories B et C. Il a précisé que le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels, soumis à l'examen du Sénat, prévoyait quant à lui l'accès des fonctionnaires à tous les corps militaires par la voie du détachement.
Il a considéré qu'à terme, il serait logique de rapprocher le dispositif des emplois réservés de celui dit de la loi 70-2 au profit d'un mécanisme unique de mobilité des militaires vers la fonction publique. Il faudrait alors réserver un mécanisme spécifique aux personnes prioritaires qui relèvent fondamentalement d'une autre logique, celle de la solidarité nationale.
a indiqué que le projet de loi comportait par ailleurs cinq articles n'ayant pas trait au dispositif des emplois réservés.
Il a noté que le plus substantiel était l'article 6, qui permet de recruter directement en catégorie B dans le corps des secrétaires administratifs du ministère de la défense, sans concours et sans passer par les emplois réservés, les conjoints des personnels civils et militaires de la défense, dont le décès est en relation avec l'exercice de leur fonction. Cette possibilité existe actuellement pour la catégorie C. M. André Dulait, rapporteur, a considéré que cette disposition était très dérogatoire, si on considérait le caractère extrêmement sélectif de ce type de concours, mais qu'elle permettait à la défense de réagir très vite face à des situations dramatiques.
Il a indiqué que deux articles étaient relatifs au contentieux de droits accessoires au droit des pensions militaires d'invalidité. Il a précisé qu'il proposait deux amendements pour transférer aux juridictions des pensions le contentieux de l'appareillage pour tenir compte d'une jurisprudence récente du Conseil d'Etat.
Il a estimé, en conclusion, que le projet de loi représentait un pari sur la rénovation d'un dispositif qui nécessiterait la mobilisation de tous les acteurs dans un contexte de maîtrise de l'emploi public. Il a toutefois souligné que le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux n'impliquait pas l'arrêt de tout recrutement.
Il a également considéré qu'il était nécessaire de modifier l'intitulé du dispositif au profit d'une appellation plus attractive et qui fasse moins penser aux candidats qu'un emploi leur est « réservé » dans une administration, mais qu'ils entament une nouvelle carrière après avoir servi une première fois l'Etat au sein des armées.
Il a recommandé l'adoption du projet de loi assorti des amendements proposés.
Un débat a suivi l'examen du rapport.
a exprimé son accord sur la nécessité d'une modernisation du dispositif des emplois réservés, dont l'intitulé même pose effectivement problème. Il s'est néanmoins interrogé sur son application en raison de la réduction du nombre d'emplois publics. Il a indiqué qu'il s'abstiendrait lors du vote sur le projet de loi.
a précisé que sur les 6 millions de fonctionnaires de l'Etat, des collectivités territoriales et des hôpitaux, 70 000 départs en retraite étaient prévus en 2009 et que par conséquent, même si l'on appliquait strictement le principe du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, les administrations devraient recruter quelque 35 000 personnes, flux sur lequel s'imputerait le dispositif des emplois réservés.
a souligné que les collectivités territoriales, soumises à de fortes contraintes et à des dépenses croissantes, ne pourraient très certainement accueillir un nombre important de militaires.
a précisé que pour les collectivités territoriales, le recrutement par la voie des emplois réservés, était une faculté et non une obligation.
s'est interrogé sur le volume actuel des recrutements par la voie des emplois réservés dans la fonction publique territoriale. Soulignant l'importance du nombre des pactes civils de solidarité conclus pour des raisons de convenance personnelle et ne correspondant pas à une communauté de vie, il s'est interrogé sur le maintien de cette mention dans les amendements du rapporteur. Il a enfin noté que selon certaines estimations, compte tenu des évolutions démographiques, la fonction publique pourrait employer jusqu'à 40 % d'une classe d'âge diplômée à bac + 2. Il importait que ces jeunes puissent exercer d'autres métiers que celui de fonctionnaire.
a indiqué que le volume actuel des recrutements par la voie des emplois réservés dans la fonction publique territoriale était anecdotique. Il a rappelé que pour les PACS, il s'en était tenu aux règles en vigueur dans la fonction publique.
A l'article premier (refonte du chapitre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre), la commission a adopté 7 amendements, dont deux rédactionnels, qui visent à :
prendre en compte le fait que les militaires réformés peuvent se prévaloir du 5° de l'article L-394 qui énumère les personnes prioritaires et supprimer les dispositions qui prévoyaient un traitement particulier pour les réformés et leurs ayants droit ;
exclure les personnes radiées des cadres ou ayant fait l'objet d'une résiliation de contrat pour motif disciplinaire ;
élargir les postes pris en compte dans le calcul des emplois réservés en visant non seulement les concours, mais l'ensemble des recrutements.
Aux articles 2, 3 et 4 (définition et fonctionnement de la période transitoire), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
A l'article 5 (prise en compte des emplois réservés dans l'obligation d'emploi de 6 %), la commission a adopté un amendement rédactionnel tenant compte de la nouvelle rédaction du code du travail ;
A l'article 6 (accès des conjoints à la catégorie B), elle a adopté un amendement corrigeant une erreur matérielle.
Aux articles 7 et 8 (contentieux des soins gratuits), elle a adopté deux amendements visant à :
ajouter au transfert du contentieux des soins gratuits vers les juridictions des pensions celui du contentieux de l'appareillage ;
supprimer les juridictions des soins gratuits et transférer les procédures en cours aux juridictions des pensions.
Elle adopté l'article 9 (limite d'âge des contrôleurs généraux en mission extraordinaire) sans modification.
A l'article 10 (maintien des servitudes autour des établissements maniant des poudres et explosifs), elle a adopté un amendement corrigeant une référence.
La commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié, les groupes socialiste et communiste s'abstenant.
Convention france-luxembourg sur la sécurité sociale - examen du rapport
La commission a ensuite examiné le rapport de M. André Rouvière sur le projet de loi n° 143 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché du Luxembourg sur la sécurité sociale.
a rappelé qu'en matière de sécurité sociale, les relations de la France avec le Luxembourg, comme avec l'ensemble des pays de l'Union européenne, relèvent du règlement communautaire 1408/71 du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.
Celui-ci prévoit cependant que deux ou plusieurs Etats membres peuvent conclure des conventions particulières destinées à en compléter et en améliorer les dispositions. Tel est l'objet de la convention franco-luxembourgeoise du 7 novembre 2005 sur la sécurité sociale, qui vise notamment à tenir compte des problèmes spécifiques posés par la situation des travailleurs ou anciens travailleurs transfrontaliers, près de 65.000 résidents français exerçant aujourd'hui quotidiennement leur activité professionnelle au Luxembourg.
La convention comporte trois séries de stipulations.
En matière d'assurance maladie, elle permet désormais aux travailleurs frontaliers, qu'ils soient en activité ou retraités, ainsi qu'aux membres de leur famille, d'accéder aux soins de santé sans restriction dans l'un ou l'autre des deux Etats, en levant notamment les restrictions actuellement imposées pour les soins programmés. En matière d'assurance vieillesse, elle améliore la situation des personnes dont la carrière s'est déroulée entre la France, le Luxembourg, et un ou plusieurs autres pays, en assurant la prise en compte de toutes les périodes d'assurance lorsque ces pays tiers ont conclu une convention bilatérale de sécurité sociale avec la France et le Luxembourg. Enfin, la convention assure une coordination pour les personnes résidant en France et pouvant bénéficier d'une prestation luxembourgeoise au titre de la dépendance. Elle prévoit une assistance administrative entre institutions des deux pays et fixe des règles claires en matière de cumul d'une allocation française et d'une prestation servie par l'assurance maladie luxembourgeoise.
En conclusion, le rapporteur a souligné que cette convention s'inscrivait dans un mouvement plus général de renforcement de la coopération sanitaire dans les zones transfrontalières. Il a cité la constitution, sous la forme d'un groupement européen d'intérêt économique (GEIE), d'un observatoire transfrontalier de la santé dont le périmètre d'intervention couvre le Grand-Duché du Luxembourg, la province belge de Luxembourg et les trois départements lorrains de la Meuse, de la Meurthe-et-Moselle et de la Moselle.
Signalant que la Chambre des députés du Luxembourg avait autorisé la ratification de cette convention le 11 juillet 2007, il a invité la commission à adopter le projet de loi.
Robert del Picchia, M. André Rouvière, rapporteur
La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Louis Gallois, président-directeur général d'EADS.
a rappelé le contexte spécifique dans lequel s'inscrivait l'audition de M. Louis Gallois, président-directeur général d'EADS, à savoir la révision générale des politiques publiques (RGPP), la rédaction du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et, enfin, la préparation de la loi de programmation militaire. Il a indiqué que s'il n'appartenait pas aux industriels de définir la politique de la défense nationale, leur éclairage était néanmoins important, car il était nécessaire qu'ils puissent présenter leur point de vue à la représentation nationale. Il a souhaité que le président Louis Gallois s'exprime en particulier sur la future loi de programmation militaire, les programmes industriels de l'avenir actuellement en préparation, les problèmes d'exportation liés à la dépréciation du dollar par rapport à l'euro et, enfin, sur le renforcement de la politique européenne de défense.
Louis Gallois, président-directeur général d'EADS
a ensuite indiqué que la politique de recherche devait à tout prix demeurer une priorité dans la future loi de programmation militaire et qu'il fallait impérativement maintenir la capacité de nos bureaux d'études, véritable patrimoine national, dont la construction a nécessité 30 ans. Il revient à l'Etat seul de décider du maintien ou non de ces capacités qui ont jusqu'à présent fait partie de sa posture de défense ; le réemploi des personnels concernés ne posera pas de difficulté à EADS qui a besoin de ressources dans d'autres secteurs en forte croissance, comme l'aéronautique civile. L'objectif d'un milliard d'euros fixé par le rapport Fromion et le CIDEF sur la recherche de défense devrait être réaffirmé. S'agissant d'EADS, trois domaines sont essentiels : les missiles balistiques, les missiles de croisière et les satellites d'observation. Il a également émis le souhait d'une plus grande coordination européenne. La recherche européenne ne représente que 20 % de l'effort de recherche américain en matière de défense. De plus, 90 % de cette recherche sont effectués sur une base nationale, et seulement 10 % sont coordonnés au niveau européen, ce qui donne lieu à de multiples redondances.
a indiqué, qu'en dehors du cas particulier de la dissuasion, aucun pays en Europe n'avait les moyens, seul, de développer de grands programmes. Il ne fait aucun doute, pour lui, que le prochain avion de combat sera européen. La création d'une industrie européenne de défense forte peut enclencher un cercle vertueux et susciter un accroissement de l'effort national de défense qui ferait qu'un nombre très limité de pays aurait moins à supporter, les autres se réfugiant plus ou moins derrière le « parapluie américain ». Pour cela, il faut être capable de leur montrer qu'industriellement cela serait avantageux pour eux.
a considéré qu'il serait souhaitable de renforcer, l'Agence européenne de défense (AED). Dans cette perspective, il a formulé sept recommandations : 1° identifier en commun les lacunes capacitaires. Telle est la condition nécessaire pour permettre l'élaboration de programmes communs qui constituent la synthèse, et non pas la superposition, des besoins des états-majors nationaux ; 2° accepter une certaine dépendance réciproque fondée sur des accords d'approvisionnements sécurisés ; 3° s'engager à ne pas dupliquer les programmes, sauf exigences impératives ; 4° mettre l'Agence européenne de développement au coeur des processus de décision, afin que son information lui permette de jouer son rôle de catalyseur ; 5° accepter la clause de la nation la plus favorisée sans restriction opérationnelle, c'est-à-dire sans « dégrader » les matériels livrés aux armées nationales entre pays européens. Cette clause pourrait s'appliquer, par exemple, aux six pays de la lettre d'intention ; 6° se faire confiance et s'engager à regarder honnêtement toutes les possibilités européennes avant d'avoir recours à d'autres offres nécessaires à une réelle compétition ; 7° se doter d'organes de pilotage des programmes européens forts, l'OCCAR constituait un progrès à cet égard comparé à certaines expériences antérieures (NH90). Enfin, il a espéré qu'on n'oppose pas les coopérations bilatérales et l'Europe de la défense, les premières permettant d'amorcer des coopérations plus larges.
a ensuite souhaité s'exprimer sur l'externalisation. Le fait de confier à l'industrie les tâches qu'elle connaît et pour lesquelles elle est la plus efficace permet au ministère de la défense de concentrer son énergie sur l'opérationnel. Les économies à en attendre ne sont pas toujours gigantesques, mais elles existent. Elles permettent en outre aux états-majors de se concentrer sur leur coeur de métier. Il a cité le cas du contrat des avions ravitailleurs FSTA passé avec les forces armées britanniques pour lequel EADS garde la propriété des avions et en assure l'entretien, ainsi que PARADIGM, opérateur qui fournit les communications satellitaires sécurisées aux armées britanniques à un coût très compétitif car il peut amortir ses investissements en vendant le service à d'autres utilisateurs. De la même façon, sur la base aérienne de Cognac, le fait qu'EADS assure la première formation des pilotes induit des économies de l'ordre de 35 % pour le ministère de la défense. En Allemagne, EADS assure le maintien de la flotte aérienne de la Luftwaffe, en équipe intégrée avec celle-ci. Une telle politique, en France, suppose des avancées en matière de distorsion fiscale (notamment la TVA) entre solutions patrimoniales et externalisations, ainsi que des règles adaptées de consolidation de la dette publique.
a demandé des précisions sur le déroulement du programme d'avion de transport A400M. Il a évoqué l'impact de la baisse du dollar sur la compétitivité d'EADS. Enfin, il a rappelé que la France accusait un certain retard en matière de drones, du fait des difficultés enregistrées sur plusieurs programmes, alors que les besoins sont de plus en plus avérés en la matière. Il a interrogé M. Louis Gallois sur la coexistence de plusieurs programmes de drones conduits par des industriels français et sur les perspectives de coopération européenne plus affirmée sur un secteur où les industriels américains et israéliens sont très présents.
a évoqué la perspective d'une centralisation renforcée de la fonction « achats » au sein du ministère de la défense, en souhaitant qu'elle ne privilégie pas le « moins-disant » au détriment du « mieux-disant ».
a rappelé à M. Louis Gallois qu'il avait qualifié de « tournant » pour Airbus le contrat conclu avec le ministère de la défense américain sur les avions ravitailleurs. Il a demandé des précisions sur les conditions de réalisation de ce contrat, en soulignant que la chaîne de montage se situerait aux Etats-Unis. Il s'est demandé si ce type de solution allait se généraliser, compte tenu de la volonté d'Airbus de se développer outre-Atlantique. Il a également évoqué l'attitude de certains pays européens qui voient dans l'OTAN un moyen de se dispenser d'un effort renforcé dans le domaine de la défense ; enfin, il a souhaité des éclaircissements sur la récente annonce de l'Autorité des marchés financiers (AMF) sur les délits d'initié au sein d'EADS.
a indiqué que les travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale allaient vraisemblablement souligner la nécessité d'un renforcement des capacités de renseignement, au travers notamment des systèmes spatiaux. Il a demandé à M. Louis Gallois si, dans ce domaine, les relations entre les deux industriels européens du secteur, EADS-Astrium et Thales Alenia Space, allaient plutôt dans le sens de la coopération ou de la concurrence. Il a également évoqué l'hélicoptère NH90, en soulignant le bon déroulement de la production industrielle sur les chaînes d'Eurocopter, mais en déplorant une échéance de livraison si tardive pour la France. Il a également évoqué la question des drones.
s'est demandé quels étaient les moyens d'enrayer la tendance à la « frénésie technologique » et s'il revenait aux directions nationales d'armement ou à l'Agence européenne de défense d'agir en la matière. Il a par ailleurs souhaité savoir s'il était envisageable d'accentuer l'accès des petites et moyennes entreprises aux budgets de recherche de défense.
La commission a enfin procédé à la nomination de rapporteurs sur les projets de loi suivants. Elle a désigné :
sur le projet de loi n° 270 (2007-2008) ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil et portant diverses dispositions relatives à la défense
sur le projet de loi n° 352 (AN - XIIIe législature) autorisant la ratification du traité de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle sur les interprétations et exécutions et les phonogrammes ;
sur le projet de loi n° 353 (AN - XIIIe législature) autorisant la ratification du traité de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle sur le droit d'auteur ;
sur le projet de loi n° 574 (AN - XIIIe législature) autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar ;
sur le projet de loi n° 611 (AN - XIIIe législature) autorisant l'adhésion à la convention internationale pour le contrôle et la gestion des eaux de ballast et sédiments des navires ;
sur le projet de loi n° 669 (AN - XIIIe législature) autorisant la ratification de l'accord multilatéral entre la Communauté européenne et ses Etats membres, la République d'Albanie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, la Bosnie-et-Herzégovine, la République de Bulgarie, la République de Croatie, la République d'Islande, la République du Monténégro, le Royaume de Norvège, la Roumanie, la République de Serbie et la Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo sur la création d'un espace aérien commun européen ;
sur le projet de loi n° 718 (AN - XIIIe législature) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco relatif à la mise à disposition de personnels de la police nationale française au profit de la Principauté de Monaco à l'occasion d'événements particuliers ;
sur le projet de loi n° 729 (AN - XIIIe législature) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République gabonaise relatif à la gestion concertée des flux migratoires et au codéveloppement.
Avenir de la gendarmerie - examen du rapport d'information
Lors d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a examiné le rapport d'information du groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie, présidé par M. Jean Faure.
Jean Faure, président du groupe de travail
a rappelé qu'en novembre 2007, la commission avait décidé de constituer en son sein un groupe de travail chargé de réfléchir à l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie. Ce groupe de travail, qui était composé de Mme Michèle Demessine, et de MM. Hubert Haenel, Philippe Madrelle, Charles Pasqua, Yves Pozzo di Borgo et André Rouvière, a procédé, au cours des cinq derniers mois, à l'audition de plus de vingt-six personnalités, dont de nombreux gendarmes et officiers de gendarmerie, mais aussi de la police et du ministère de la justice, ainsi que des représentants d'associations de retraités ou d'épouses de gendarmes, ou encore des officiers de l'Arme des carabiniers italiens et de la garde civile espagnole.
Le groupe de travail a aussi effectué plusieurs déplacements, dont l'un au siège du groupement blindé de gendarmerie mobile à Versailles Satory, l'autre en Isère, auprès du groupement de gendarmerie départementale et de plusieurs brigades territoriales. Enfin, la commission a auditionné le ministre de la Défense, M. Hervé Morin, et le ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, sur la gendarmerie.
Au terme de ses travaux, le groupe de travail a formulé dix-sept recommandations :
- la première proposition consiste à reconnaître à la gendarmerie la qualité de « quatrième armée », a indiqué M. Jean Faure, président du groupe de travail. La place de la gendarmerie est actuellement ambiguë, a-t-il fait observer, puisqu'elle n'est pas véritablement considérée comme une armée, à l'image de l'armée de terre, de l'armée de l'air et de la marine, et qu'elle ne peut être assimilée à une force de police en raison de son statut militaire. Certes, à la différence des trois armées, la gendarmerie n'a pas pour vocation première de participer directement au combat, puisqu'elle est chargée essentiellement d'une mission de sécurité sur le territoire, mais pour autant, la gendarmerie fait partie intégrante des forces armées. Elle est, en effet, investie de missions militaires, comme la police militaire, par exemple, elle participe à la défense, sur le territoire national et dans le cadre des opérations extérieures, et les officiers et les sous-officiers de gendarmerie sont des militaires de carrière soumis au statut général des militaires. Dès lors, pourquoi ne pas reconnaître à la gendarmerie la qualité de « quatrième armée », à l'image de ce qui existe en Italie pour l'Arme des carabiniers italiens ? L'expression de « quatrième armée » marquerait nettement son appartenance pleine et entière à la communauté militaire et elle constituerait un signal fort pour le maintien du statut militaire de la gendarmerie dans le contexte de son futur rattachement au ministre de l'intérieur. Elle ne fait pas obstacle à ce rattachement ni à la reconnaissance d'une place spécifique de la gendarmerie au sein des armées justifiée par la nature particulière de ses missions ;
- la deuxième recommandation du groupe de travail consiste à maintenir, dans l'optique de son futur rattachement au ministre de l'intérieur, des liens étroits avec le ministère de la défense et le ministère de la justice. Le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie au ministre de l'intérieur, à compter du 1er janvier 2009, a été annoncé par le Président de la République, a rappelé M. Jean Faure, président du groupe de travail. Certains membres du groupe de travail ont émis des réserves sur ce rattachement, mais cette réforme s'inscrit dans le prolongement des évolutions précédentes, a-t-il indiqué en rappelant que, depuis 2002, la gendarmerie est placée pour emploi auprès du ministère de l'intérieur, pour ses missions de sécurité intérieure, et que 95 % de l'activité de la gendarmerie est consacrée à la sécurité, contre 5 % aux missions militaires. Le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie au ministre de l'intérieur permettra de développer des mutualisations de moyens et de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la délinquance et d'améliorer ainsi la sécurité, qui reste une des premières préoccupations des Français ;
- cette réforme soulève toutefois la question du maintien du statut militaire de la gendarmerie, dès lors que celle-ci ne sera plus placée sous l'autorité du ministre de la défense, a estimé M. Jean Faure, président du groupe de travail. Dès lors que les gendarmes et les policiers seront placés sous une tutelle unique, comment éviter que ne s'expriment des aspirations à une convergence accrue. L'attitude de la communauté militaire à l'égard de la gendarmerie lorsqu'elle aura été rattachée au ministère de l'intérieur est également source d'interrogation. Dans ce contexte, le groupe de travail considère qu'il est indispensable de préserver le statut militaire, car il en va de l'essence même de la gendarmerie. Composante à part entière de l'institution militaire, la gendarmerie permet au gouvernement d'assurer, sans discontinuité, la gestion des crises, du temps de paix au temps de guerre. L'Etat a besoin de disposer d'une force capable en permanence d'affronter de manière certaine, instantanée et efficace les situations pouvant revêtir un caractère extrême. Il paraît donc indispensable de conserver le statut militaire de la gendarmerie et de maintenir des liens étroits entre la gendarmerie et le ministère de la défense, ainsi qu'avec le ministère de la justice.
La troisième recommandation du groupe de travail vise donc à garantir dans la future loi sur la gendarmerie le maintien de son statut militaire. L'annonce, par le Président de la République, d'une loi sur la gendarmerie a été très bien accueillie par les personnels, a indiqué M. Jean Faure, président du groupe de travail, en rappelant que la gendarmerie est actuellement régie par un simple décret datant de 1903. Cette loi ne devrait pas se résumer à un texte d'affichage, mais elle devrait rappeler les missions et le statut militaire de la gendarmerie, a-t-il estimé ;
- Quatrièmement, si la gendarmerie a progressivement acquis une certaine autonomie au sein des armées, elle le doit notamment à la création d'une direction générale spécifique au sein du ministère de la défense, a rappelé M. Jean Faure, président du groupe de travail. L'une des craintes fréquemment évoquées à l'égard du rattachement au ministère de l'intérieur tient à l'éclatement des différents services de la direction générale de la gendarmerie parmi ceux du ministère de l'intérieur, qui conduirait à une marginalisation des gendarmes au profit des policiers. Dans ce contexte, le maintien d'une direction générale de la gendarmerie autonome au sein du ministère de l'intérieur constituerait une garantie importante pour la préservation de la spécificité de la gendarmerie. La nomination à la tête de la direction générale de la gendarmerie d'un général issu de ses rangs en 2004 a été une nouveauté particulièrement appréciée par l'ensemble des personnalités entendues par le groupe de travail, car elle est apparue comme la marque d'un attachement à la pérennité de cette institution ;
Compte tenu du futur rapprochement avec le ministère de l'intérieur, il paraît d'autant plus souhaitable de conserver cette règle à l'avenir, a estimé M. Jean Faure, président du groupe de travail. En effet, tant que la gendarmerie était rattachée au ministère de la défense, la désignation à sa tête d'un magistrat ou d'un préfet avait une certaine logique, mais dès lors qu'elle sera rattachée au ministère de l'intérieur, le fait qu'elle soit dirigée par un général issu de ses rangs constituera une garantie supplémentaire pour le maintien de son statut militaire ;
- la cinquième priorité vise à renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie sans fusionner les deux forces. Ainsi, l'action des groupements régionaux d'intervention (GIR), qui présentent l'originalité de regrouper au sein d'une même structure des gendarmes, des policiers, des douaniers et des agents d'autres administrations, mérite d'être amplifiée, a estimé M. Jean Faure, président du groupe de travail ;
- sixième recommandation, la coopération entre la police et la gendarmerie passe aussi par la mise en commun de leurs moyens. La mutualisation des moyens de la gendarmerie et de la police devrait être développée, notamment pour l'achat des équipements, le soutien logistique, ou encore les systèmes d'information et de communication. On pourrait également envisager des formations communes, dans certains domaines spécialisés, comme les maîtres-chiens par exemple. En revanche, la formation initiale doit rester distincte, et le maintien du recrutement d'officiers de gendarmerie à la sortie des grandes écoles des trois armées mérite d'être préservé car il participe de l'appartenance de la gendarmerie à la communauté militaire ;
- septième recommandation : le rapprochement entre police et gendarmerie ne doit pas non plus porter atteinte au dualisme de la police judiciaire, a estimé M. Jean Faure, Président du groupe de travail. Le dualisme de la police judiciaire, qui se traduit par le principe du libre choix du service enquêteur par les magistrats, constitue une garantie essentielle d'indépendance pour l'autorité judiciaire. Il convient donc de le préserver en mentionnant dans la future loi sur la gendarmerie que, pour l'exercice de sa mission de police judiciaire, la gendarmerie est placée sous la responsabilité de l'autorité judiciaire ;
- huitième recommandation : il en va de même pour l'emploi des forces mobiles. A la différence des CRS, les gendarmes mobiles ne peuvent être employés au maintien de l'ordre que sur réquisition des préfets, a rappelé M. Jean Faure, président du groupe de travail. Ce système de réquisitions est la traduction du principe de subordination des forces armées à l'autorité civile, de plus, en vertu de cette procédure, l'autorité civile n'interfère pas dans le commandement de la force armée ; enfin, elle constitue une garantie pour les citoyens, notamment en cas de circonstances exceptionnelles, où serait prescrit l'usage des armes ou de véhicules blindés pour le rétablissement de l'ordre. C'est la raison pour laquelle il paraît très important de conserver cette procédure, en particulier son caractère écrit, même si l'on pourrait envisager d'en alléger le formalisme, a estimé M. Jean Faure, président du groupe de travail ;
- neuvième recommandation : la coopération entre police la gendarmerie passe aussi par une meilleure répartition des deux forces sur le territoire. Le « maillage » territorial de la gendarmerie, assuré grâce à l'implantation des brigades territoriales, doit être absolument préservé, car il est la condition de la proximité de la gendarmerie avec la population. L'évolution des bassins de vie et de la délinquance rend toutefois de nouveaux redéploiements indispensables, afin de mettre l'organisation territoriale des forces de sécurité en adéquation avec les réalités du terrain. La police devrait s'inscrire dans une logique d'agglomération, tandis que la gendarmerie devrait s'inscrire dans une logique de contrôle du territoire et des flux ;
- la dixième recommandation du groupe de travail porte sur l'action internationale et européenne de la gendarmerie. L'exemple de l'Espagne montre que le rattachement de la Garde civile au ministère de l'intérieur se traduit par une moindre implication de cette force dans les opérations extérieures, car le ministère de l'intérieur espagnol est réticent à laisser partir à l'étranger des forces destinées à assurer la sécurité sur le territoire et à en supporter le coût budgétaire.
Il convient donc de veiller à ce qu'en France, le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur n'entame pas l'investissement de la gendarmerie dans les opérations extérieures, a estimé M. Jean Faure, président du groupe de travail, rappelant que le Président de la République s'est engagé à préserver la capacité opérationnelle de la police et de la gendarmerie ;
- onzième recommandation : dans le même temps, se pose la question de l'application éventuelle à la gendarmerie du principe de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, qui est étudiée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Certes, la suppression de 3500 postes sur trois ans sur un effectif total de 101 000 personnels de la gendarmerie peut sembler à première vue négligeable, mais elle équivaudrait cependant à la suppression d'un poste de gendarme par brigade territoriale, alors que de nombreuses unités sont d'ores et déjà confrontées à un problème de sous-effectif. Afin de préserver sa capacité opérationnelle, il paraît donc indispensable aux membres du groupe de travail, sinon d'augmenter les effectifs, du moins de les maintenir à leur niveau actuel ;
- douzième recommandation : la future loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure devrait également poursuive les efforts de modernisation des équipements de la gendarmerie et de la police, en les dotant de nouveaux moyens technologiques. En outre, si d'importants efforts ont été réalisés ces dernières années par les collectivités territoriales, l'état de vétusté de certaines casernes appartenant à l'Etat demeure préoccupant et cela pèse lourdement sur les conditions de travail et de vie des personnels de la gendarmerie et de leur famille. Un important effort budgétaire de longue haleine nécessite donc d'être entrepris dans les prochaines années concernant la rénovation des casernes domaniales ;
- treizième recommandation : accroître le potentiel opérationnel de la gendarmerie passe aussi par le rencentrage des gendarmes sur leur coeur de métier et la réduction des « tâches indues ». Comme le groupe de travail a pu le constater, lors de son déplacement en Isère, la charge des transfèrements et des extractions judiciaires, c'est-à-dire des escortes de détenus d'un établissement pénitentiaire à un autre ou à une juridiction, pèse lourdement en temps et en personnel sur la gendarmerie. Faute d'unités spécialisées, cette mission est assurée par les gendarmes des brigades territoriales, au détriment de leur mission de surveillance.
Au total, la gendarmerie y aura ainsi consacré plus d'1,8 million d'heures en 2006 et plus de 1000 gendarmes sont mobilisés quotidiennement à ces tâches. Un transfert de cette charge à l'administration pénitentiaire ou la création d'une police spécifique, à l'image de l'Italie, mériteraient d'être étudiés. En tout état de cause, il semblerait logique que la charge financière des transfèrements et des extractions judiciaires incombe au ministère de la justice, a estimé M. Jean Faure, président du groupe de travail. Cela correspondrait, en effet, à l'esprit de la loi organique relative aux finances publiques (LOLF), selon lequel « celui qui commande paie ». En outre, le transfert de la charge financière au ministère de la justice serait de nature à responsabiliser davantage les magistrats et à encourager le recours à des moyens alternatifs, comme la visioconférence ;
- quatorzième recommandation : loin de représenter un simple avantage, la concession de logement par nécessité absolue de service, qui se traduit par l'obligation statutaire faite aux gendarmes de vivre en caserne avec leur famille sur leur lieu de travail, constitue un élément essentiel du fonctionnement de la gendarmerie, a-t-il estimé. Avec le régime spécifique de disponibilité qui découle du statut militaire, elle permet à la gendarmerie d'assurer sur l'ensemble du territoire un service de proximité et une mobilisation immédiate. Elle doit donc être préservée ;
- quinzième recommandation : comme les membres du groupe de travail ont pu le constater lors de leurs différents entretiens, la principale attente des gendarmes porte sur leur pouvoir d'achat et tient à la parité de traitement avec les policiers. Dans un rapport de février 2007, le Haut comité d'évaluation de la condition militaire avait, en effet, mis en évidence le net « décrochage » de la condition des militaires par rapport à celle des policiers. Garantir une parité globale de traitement et de carrière entre les gendarmes et les policiers n'est pas seulement une question d'équité, mais c'est aussi une condition du maintien du statut militaire de la gendarmerie, a estimé M. Jean Faure, président du groupe de travail. Elle est indispensable pour éviter que les personnels de la gendarmerie ne soient tentés par un alignement de leur statut sur celui des policiers, qui entraînerait la disparition du statut militaire et sa fusion avec la police. A cet égard, si elle correspond à une forte attente des personnels, l'évolution de la condition des militaires de la gendarmerie ne se réduit pas seulement à une affaire de grille indiciaire, elle concerne également le déroulement des carrières ou le nombre d'officiers. Telle est la raison pour laquelle il paraît souhaitable au groupe de travail de poursuivre le mouvement engagé en matière de « repyramidage » des corps et d'accélération des carrières au sein de la gendarmerie ;
- seizième recommandation : le rapprochement entre la police et la gendarmerie soulève aussi la question de la représentation des personnels, a indiqué M. Jean Faure, président du groupe de travail, en estimant que le dialogue social au sein de la gendarmerie ne fonctionne pas de manière satisfaisante. C'est aussi l'une des raisons qui expliquent les manifestations de gendarmes en décembre 2001, qui ont causé un grand traumatisme au sein de la gendarmerie et un certain ressentiment de la part des armées. Si l'appartenance à un syndicat est incompatible avec le statut militaire, la représentativité des membres du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie, qui sont actuellement tirés au sort, pourrait être grandement renforcée par l'instauration d'élections, a estimé le groupe de travail ;
- enfin, la dernière recommandation du groupe de travail concerne la réserve. Elément essentiel du lien Armée-Nation, la réserve de la gendarmerie, qui compte 25 000 personnes, constitue aujourd'hui une force d'appoint indispensable à l'efficacité opérationnelle des unités, notamment en période estivale. A l'avenir, son rôle est appelé à se développer, notamment pour faire face à l'augmentation de la population dans les zones périurbaines. Dans ce contexte, il paraît souhaitable aux membres du groupe de travail de conforter la montée en puissance de la réserve, pour atteindre un effectif de 40 000 réservistes à l'horizon 2012.
En conclusion, M. Jean Faure, président du groupe de travail, a indiqué qu'il a semblé nécessaire aux membres du groupe de travail sur la gendarmerie de mentionner la situation préoccupante de la condition des autres militaires des trois armées. Il ne faudrait pas, en effet, qu'au net « décrochage » constaté entre les gendarmes et les policiers se substitue un nouveau « décrochage » entre les personnels des armées et ceux des forces de sécurité. Le maintien de la gendarmerie au sein de la communauté militaire passe aussi par l'amélioration des conditions des militaires des trois autres armées.
La commission a décidé de publier les conclusions du groupe de travail sous forme d'un rapport d'information.
André Rouvière, membre du groupe de travail
s'est déclaré globalement satisfait du déroulement des auditions et des visites du groupe de travail. Il a toutefois regretté que la ministre de la justice n'ait pas été auditionnée par la commission, compte tenu du rôle joué par la gendarmerie en matière de police judiciaire, de même que les animateurs des sites internet consacrés à la gendarmerie. Il a souligné l'accueil très positif réservé par les gendarmes aux membres du groupe de travail. Il se sont montrés très sensibles à l'intérêt de la Haute Assemblée pour leur institution et ont fait part de leurs fortes attentes à l'égard du rapport de la commission.
S'il s'est déclaré en accord avec la plupart des propositions formulées, comme le maintien du statut militaire, la translation de la charge budgétaire des transfèrements et des extractions judiciaires au ministère de la justice ou encore la nécessité de rénover certaines casernes, il a toutefois rappelé son opposition de principe et dès l'origine à l'idée de rattacher la gendarmerie au ministère de l'intérieur énoncée par le Président de la République.
Michèle Demessine, membre du groupe de travail
s'est déclarée en accord avec les observations formulées par M. André Rouvière, rappelant que la création du groupe de travail avait été décidée lors de l'examen par la commission du budget de la gendarmerie pour 2008, dans le contexte du malaise de la gendarmerie et des difficultés budgétaires, notamment en matière de logement.
Enfin, dans le cas où la gendarmerie serait rattachée au ministre de l'intérieur, elle a estimé qu'il sera très difficile de maintenir sur le long terme son statut militaire et les sujétions qu'il impose, notamment en matière de disponibilité et d'absence de représentation syndicale, et qu'une fusion avec la police sera inévitable.
a fait part de son interrogation concernant la proposition d'élire les représentants au Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie, en se demandant si cela ne tendait pas à une sorte de syndicalisation.
Hubert Haenel, membre du groupe de travail
s'est félicité de la création de ce groupe de travail par la commission, en estimant que le Parlement était dans son rôle en intervenant en amont pour évaluer les données des réformes avant leur mise en oeuvre. Il a également regretté que le garde des Sceaux n'ait pas été auditionné par la commission ou entendu par le groupe de travail,
a fait observer que si les représentants siégeant au sein des conseils de la fonction militaire, tant de la gendarmerie que des autres armées, étaient actuellement tirés au sort après volontariat, le statut militaire des gendarmes n'était pas incompatible avec le principe de l'élection.
Yves Pozzo di Borgo, membre du groupe de travail
a cité à cet égard le cas des présidents de catégorie qui sont élus par leurs pairs ou celui des membres du Conseil supérieur de la fonction militaire, élus à partir des membres des différents conseils.
a déclaré partager les réserves émises par M. Robert del Picchia au sujet de l'élection des représentants siégeant au sein du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie, en estimant qu'elle pourrait avoir des incidences sur les trois armées et qu'elle ouvrirait la voie vers une sorte de syndicalisme, que certains appellent de leurs voeux, contrairement à lui.
a également fait part de la préoccupation de nombreux élus, notamment dans les zones rurales, à l'égard du fonctionnement des communautés de brigades, dont la mise en place a parfois entraîné une moindre proximité avec la population et l'allongement du délai d'intervention, notamment en zone de montagne. Il a souhaité que ce point soit évoqué dans le rapport.
a fait part de sa perplexité à l'égard de la reconnaissance à la gendarmerie de la qualité de « quatrième armée », en rappelant que la gendarmerie n'était pas considérée aujourd'hui comme une armée, mais comme une force armée et qu'elle pourrait soulever des difficultés vis-à-vis des autres pays. Elle a souhaité avoir des éclaircissements sur ce point, notamment savoir si cela correspondait à une demande formulée par les gendarmes et les conséquences de la reconnaissance de cette qualité à l'Arme des carabiniers en Italie.
a souhaité savoir si les membres du groupe de travail avaient eu le sentiment d'un décalage entre les sous-officiers et les officiers de gendarmerie, notamment lorsque ces derniers étaient issus des écoles militaires, car la possibilité pour les sous-officiers d'accéder aux grades d'officiers constituait à ses yeux un aspect important de promotion sociale et une garantie pour la cohésion du corps de la gendarmerie.
a insisté sur le fait que la commission devait s'en tenir à formuler des propositions.
a suggéré le terme de « recommandations ».
a rappelé que le mandat du groupe de travail ne portait pas sur le « malaise » des gendarmes, qui est un sujet controversé, mais sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie. Il a également précisé que, si la commission avait confié aux membres du groupe de travail le soin d'étudier ces questions, le rapport d'information et ses conclusions étaient rendus au nom de la commission dans son ensemble. Il a, enfin, marqué son accord sur le terme de « recommandations ».
- comme l'a souligné le président de la commission, M. Josselin de Rohan, le mandat du groupe de travail ne portait pas sur l'éventuel « malaise » au sein de la gendarmerie, mais il revêtait un caractère beaucoup plus large, puisqu'il s'agissait de définir un modèle pour la gendarmerie du XXIe siècle. Le rapport ne passait pas sous silence cette question, puisqu'une partie y était spécialement consacrée, mais il traitait de bien d'autres questions, comme par exemple le système des réquisitions en matière de maintien de l'ordre ou le dualisme de la police judiciaire, qui sont effectivement des sujets délicats ;
- concernant les communautés de brigades, les membres du groupe de travail ont pu, à la lecture de l'audit interne rendu en octobre 2006 et dont le groupe de travail a eu connaissance, mais aussi lors de leur déplacement en Isère, tirer un bilan globalement positif de ce dispositif, tout en relevant certains dysfonctionnements, qui semblent toutefois plus résulter d'un défaut d'application locale de ce mode d'organisation que du modèle lui-même. Il a rappelé que le dispositif des communautés de brigades, qui se caractérisait par une certaine rigidité au départ, avait évolué depuis sa mise en place et qu'il laissait la possibilité de conserver des brigades territoriales autonomes, lorsque les circonstances locales l'exigent, notamment en zone de montagne ;