Source: https://www.law.net.ru/llm/ii.htm
Timestamp: 2019-01-20 16:50:44
Document Index: 351119316

Matched Legal Cases: ['Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 10', 'EGMR', 'EuG', 'Art. 11', 'Art. 10', 'Art. 52', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 42', 'Art. 71', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 73', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 19', 'Art. 11', '§ 1', 'Art. 2', 'Art. 24', 'Art. 38', 'Art. 75', 'Art. 32', 'Art. 5']

II. Überblick über das bestehende Medienrecht
1. Internationale Regelung
Unter den völkerrechtlichen Vorschriften, die weltweit die Meinungs- und Informationsfreiheit betreffen, sind die wichtigsten folgende Artikel der zwei UNO-Dokumente: Art. 19 der (unverbindlichen) Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 und Art. 19 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966.
Innerhalb des europäischen Raums spielt eine wichtige Rolle Art. 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950. Art. 10 EMRK «schützt die Medienfreiheit nicht ausdrücklich, sondern nur als Bestandteil der allgemeinen Meinungsfreiheit»3. Innerhalb des Geltungsbereiches der EMRK «erfüllt die Presse eine Aufgabe, auf deren Erfüllung die Öffentlichkeit nach der Formulierung des GH aus der Informationsfreiheit ein echtes in der Konvention gewährleistetes Recht hat»4.
Für die EU-Staaten ist die am 7. Dezember 2000 proklamierte EU-Grundrechtecharta von Bedeutung, deren Art. 11 die Meinungsäußerung- und Informationsfreiheit betrifft. Anders als die beiden UNO-Akte und die EMRK erwähnt die EU-Grundrechtscharta ausdrücklich die Freiheit der Medien und die Notwendigkeit ihrer Pluralität, die jedoch nicht geschützt, sondern nur geachtet5 werden müssen (Art. 11 Abs. 2 der EU-Grundrechtscharta).
In der Literatur wird auf Bestrebungen hingewiesen, die rechtliche Situation aufrechtzuerhalten, die durch Auslegung des Art. 10 EMRK von EGMR und EuGH entstanden ist6, was in den Erläuterungen des Präsidiums des EU-Grundrechtskonvents vom 11. Oktober 2000 zu Art. 11 der Charta zum Ausdruck kommt: «Artikel 11 entspricht Artikel 10 EMRK (...) Absatz 2 dieses Artikels erläutert die Auswirkungen von Absatz 1 hinsichtlich der Freiheit der Medien.»7
Die Meinungsäußerungsfreiheit gemäß der EMRK ist mit zahlreichen speziellen Vorbehalten versehen: «Art. 10 Abs. 2 enthält den bei weitem längsten Beschränkungskatalog für ein Konventionsrecht.»8 In den Erläuterungen zu Art. 52 der Charta wird ausdrücklich darauf hingewiesen, daß Charta-Rechte, die den durch die EMRK garantierten Rechten entsprechen, gleiche Bedeutung und Tragweite wie in der EMRK, einschließlich der zugelassenen Einschränkungen besitzen.
Daß die Entwicklung nicht weitergeführt wird, ist auffallend, da die 15 EU-Staaten eine viel geschlossenere, homogenere Gruppe bilden9 als die Mitglieder des Europarates (man denke etwa an Türkei, Ukraine, Albanien). Im Fall des Europarates verschiebt sich der Konsens notwendig in Richtung einer einschränkenden Auslegung der Pressefreiheit; den Konventionsstaaten kommen somit größere Ermessensbefugnisse zu.
a) In der Russischen Föderation
Die Verfassung der Russischen Föderation vom 12. Dezember 1993 garantiert «die Freiheit des Gedankens und des Wortes» (Art. 29 Punkt 1 VRF) und «die Freiheit der Masseninformation»(Art. 29 Punkt 5 Satz 1 VRF). «Zensur ist verboten.» (Art. 29 Punkt 5 Satz 2 VRF). Außerdem hat jedermann «das Recht, auf beliebige gesetzmäßige Weise frei Information zu suchen, zu erhalten, zu übergeben, zu produzieren und zu verbreiten» (Art. 29 Punkt 4 Satz 1 VRF).
Gemäß der Verfassung sind unzulässig «Propaganda oder Agitation, die soziale, rassische, nationale oder religiösen Haß und Feindschaft aufreizen»(Art. 29 Punkt 2 Satz 1 VRF). Verboten ist «Propaganda der sozialen, rassischen, nationalen, religiösen oder sprachlichen Überlegenheit»(Art. 29 Punkt 2 Satz 2 VRF)
Außerdem ist in der Verfassung auch das Recht vom jedermann verankert, wahrheitsgetreue Information über den Zustand der Umwelt zu erhalten (Art. 42 VRF).
Obwohl die entsprechende Formulierung der russischen Verfassung nicht eindeutig ist (Art. 71 Punkt i VRF), ist die Kompetenz der Föderation im Bereich des Medienrechts bisher nicht bestritten worden. Derzeit gilt das Gesetz der Russischen Föderation vom 27. Dezember 1991 über die Massenmedien10. Eine Reihe von medienrechtlich relevanten Normen enthalten das Strafgesetzbuch und das Zivilgesetzbuch der Russischen Föderation11.
Neben diesen Gesetzen wird die informations- und medienrechtliche Problematik in einer Reihe anderer Gesetze, Präsidentenerlasse und Regierungsverordnungen geregelt, die jedoch nur punktuelle, wenn auch manchmal praktisch sehr wichtige – wie z.B. hinsichtlich der Verteilung von Rundfunkfrequenzen – Bedeutung haben. Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts der Russischen Föderation hat für das russische Medienrecht bisher keine relevante Bedeutung.
Dagegen ist zumindest von theoretischer Bedeutung die Rechtsprechung der sog. Gerichtskammer für Informationsstreitigkeiten, die durch Erlaß des Präsidenten der RF N 2335 vom 31. Dezember 199312 auf der Basis des Informationsschiedsgerichts eingerichtet worden war und erst vor kurzem aufgehoben wurde13. Ihre Entscheidungen hatten zwar keine bindende Rechtskraft, lieferten aber zahlreiche Orientierungsansätze für Auslegung der medienrechtlich relevanten Fragen.
Nach dem Grundgesetz werden neben der allgemeinen Meinungsäußerungsfreiheit Pressefreiheit und Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film gewährleistet (Art. 5 Abs.1 Satz 2 GG). Zensur findet nicht statt (Art. 5 Abs.1 Satz 3 GG).
Da dem Bund im Bereich des Pressewesens nur Rahmengesetzgebungskompetenz zusteht, die er praktisch nicht wahrgenommen hat14, werden die meisten medienrechtlichen Fragen in den von den Ländern erlassenen Rechtsakten geregelt: in Landespressegesetzen bezüglich der Druckpresse und in den Rundfunkgesetzen bzw. Staatsverträgen bezüglich des Rundfunks15. Spezifische rechtliche Probleme der Neuen Medien werden vorwiegend im Mediendienste-Staatsvertrag vom 18. Dezember 1996 und im Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz des Bundes vom 13. Juni 1997 geregelt16. Das letzte Gesetz wurde von dem Bund aufgrund seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für das Postwesen und die Telekommunikation (Art. 73 Nr. 7 GG) erlassen17.
Anders als in Rußland spielt in Deutschland die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine wichtige Rolle; dies gilt nicht nur für die Auslegung der Vorschriften des Grundgesetzes, sondern auch für deren (Weiter-)Entwicklung. «Das Grundgesetz ist in Art. 5 Abs.1 und 2 etwas wortkarg, der Artikel ist bekanntlich erst richterrechtlich zu seinen heutigen differenzierteren Inhalten gekommen. Durch die Karlsruher Leitentscheidungen haben sich sodann manche Landesverfassungen zu innovativen Aussagen inspirieren lassen, welche nun auch als Textstufen der Konkretisierung des Art. 5 GG in der Auslegung des BVerfG angesehen werden können.»18
Die gleiche Aussage ist für die rechtliche Regelung des Rundfunks angebracht: Das Bundesverfassungsgericht hat, da einfachgesetzliche Vorschriften fehlten, das Rundfunkrecht in wichtigen Teilen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2, 2. Alt. GG abgeleitet und es auf dieser Grundlage näher ausgeformt19.
Die Beeinflussung der Ländergesetzgebung durch die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts stellt ein interessantes Phänomen dar, da dieses «Überparlament» in der Praxis eine größere Rolle als der Bundestag selbst spielt, tatsächlich hat diese Institution von der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes intensiv Gebrauch gemacht.
Manchmal spielt die Möglichkeit der «Einschaltung» des Bundesverfassungsgerichts eine präventive Rolle. Dem Wunsch dies zu vermeiden, war der Kompromiß zwischen dem Bunde und den Ländern in bezug auf die Gesetzgebungszuständigkeiten für die Neuen Medien zu verdanken20. Eine nicht unbedeutende Rolle für die medienrechtliche Situation in und außerhalb von Deutschland spielt auch die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs21.
Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß das Medienrecht normativ auf zwei Ebenen ausgestaltet wird: auf internationaler und nationaler Ebene. Im europäischen Bereich ist die Zentralvorschrift Art. 10 EMRK, die allerdings zugunsten des Gestaltungsspielraums der Mitgliedstaaten in besonders weitgehender Weise eingeschränkt ist. Die neue Rechtsentwicklung in Europa, die sich in der Europäischen Grundrechtscharta manifestiert, ist durch Art. 10 EMRK wesentlich beeinflußt. Auf nationaler Ebene ist das Medienrecht in der Russischen Föderation im wesentlichen Bundessache, während in der Bundesrepublik Deutschland die Ländergesetzgebung überwiegt. Die Ausgestaltung des Medienrechts durch die Verfassungsrechtsprechung besitzt in der Bundesrepublik erhebliche Bedeutung, während in der Russischen Föderation sie in diesem Bereich noch in den Hintergrund tritt.
3. Medienbegriff(e)
«Jede Gesellschaft und jedes Recht sind Gefangene ihrer Geschichte (...) Rechtsinstitute lassen sich oft nicht aktuell funktional, sondern häufig nur historisch erklären.»22
Das heutige deutsche Medienrecht23 ist Produkt einer langen evolutionären Entwicklung, was unter anderem ihren Niederschlag in der Zersplitterung des gesetzlichen Medienbegriffes (bzw. der Medienbegriffe) gefunden hat. Mit der Erscheinung neuer Typen von Massenmedien konstruierte das Recht ad hoc neue Typen der Medienbegriffe oder modifizierte die alten, ohne einen Oberbegriff geschaffen zu haben24. Deshalb gibt es momentan solche Einzelbegriffe wie Presse, Druckwerk, Rundfunk, Mediendienste, die Neuen Medien, etc.
Beispielhaft ist in diesem Zusammenhang die Entwicklung des Begriffs «Rundfunk». 1919 wurde er als Ersatz für Radio eingeführt25 und bedeutete damit nur Hörfunk. Die Analyse der Sitzungsprotokolle des Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rates liefert zahlreiche Ansätze dafür, daß die «Verfassungsväter» unter Rundfunk in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 nur Hörfunk meinten. Während der Diskussion wurden solche Begriffe wie Radiorecht und Radiogesetz gebraucht. So war in der Debatte von der «Art wie durch Herrn Goebbels vom Rundfunk Gebrauch gemacht worden ist» die Rede, was sich ausschließlich auf Hörfunk beziehen konnte. Dagegen wurde Fernsehen nicht erwähnt26.
1961, kurz vor dem ersten «Fernsehurteil» unterschied das Bundesverfassungsgericht noch zwischen den drei folgenden wichtigsten Medien (außer Film): «Die Presse ist neben Rundfunk und Fernsehen das wichtigste Instrument der Bildung der öffentlichen Meinung (...)».27
Abweichend von dieser Tradition definierte das Bundesverfassungsgericht einen Monat später Rundfunk folgendermaßen: «Der Rundfunk (hier und im folgenden: Hörfunk und Fernsehrundfunk) bedient sich zur drahtlosen Übermittlung des Programms elektrischer Wellen, die durch Sender ausgestrahlt werden.»28 Interessanterweise benutzte das Gericht «im folgenden» diesen Begriff für die Darstellung von deutschen medienrechtlichen Verhältnissen in 1920-30-er Jahren, als es sich praktisch ausnahmslos nur um Hörfunk handeln konnte.
Die weitere technische Entwicklung29 zwang das Bundesverfassungsgericht, vorsichtiger mit dem Begriff Rundfunk umzugehen und ausdrücklich auf seine Freiheit von einer Gebundenheit an rein technische Kriterien hinzuweisen: «Soll die Rundfunkfreiheit in einer sich wandelnden Zukunft ihre normierende Wirkung bewahren, dann kann es nicht angehen, nur an eine ältere Technik anzuknüpfen, den Schutz des Grundrechts auf diejenigen Sachverhalte zu beschränken, auf welche diese Technik bezogen ist (...)»30. Seit dieser Zeit besteht der Begriff Rundfunk nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus drei Bestandteilen: dem herkömmlichen Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) und den sog. «rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten»31. In einem weiteren Urteil betonte das Bundesverfassungsgericht die Irrelevanz des technischen Kriteriums auch für «neue Dienste»32.
Durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die Gesetzgebung entstand eine Diskrepanz zwischen juristischer und allgemeinsprachlicher Bedeutung des Begriffs Rundfunk. Das muß insbesondere im zwischenstaatlichen Verkehr berücksichtigt werden: In allen vom Verfasser durchgesehenen Wörterbüchern, sowohl in universellen als auch in juristischen, werden der Begriff Rundfunk und mit seiner Beteiligung gebildete Wörter oder Wendungen nur als Hörfunk/Radio übersetzt33.
Das Presserecht und das Rundfunkrecht entwickelten sich in Deutschland zuerst relativ isoliert voneinander und parallel34. Erst später hat sich in der Rechtswissenschaft eine andere Tendenz herauskristallisiert, die für verschiedene Medientypen gleichermaßen bedeutungsvollen Rechtsfragen in einem Allgemeinen Teil des Medienrechts zu behandeln und die spezifischen Rechtsfragen in einem Besonderen Teil35.
Obwohl «die herkömmliche klare Trennung zwischen Presse, Rundfunk und Film doch immer weniger der Wirklichkeit» entspricht36, stößt ein einheitliches Grundrecht der Medienfreiheit auf Widerstand37. Im Bereich der Neuen Medien ist diese Lage besonders unproduktiv, weil auf solche Weise ein sowieso verwickelter Sachverhalt künstlich verkompliziert wird. Dies demonstriert die Frage, von welchem der konventionellen Medienrechte die sog. elektronische Presse geregelt werden muß, deren Materialien über Computernetzwerke, vorwiegend das Internet, verbreitet werden.
In Deutschland besteht die Tendenz, das Internetmedienrecht dem Rundfunkrecht zuzuordnen, sofern und soweit Internet-Kommunikation als «rundfunkähnlicher Dienst» betrachtet werden kann»38. Andererseits sind gerade aus dem Presserecht verschiedene Rechte und Pflichten auf die Mediendienste (für journalistisch-redaktionell gestaltete Angebote) übertragen worden, was unter anderem seinen Niederschlag im Mediendienste-Staatsvertrag gefunden hat39.
Da das technische Kriterium – dazu gehört auch die Technik der Übertragung im weiteren Sinne, gleichgültig ob sie anhand materieller Datenträger oder über den Äther vorgenommen wird – verfassungsrechtlich irrelevant ist, gewinnen sonstige Kriterien an Bedeutung, wie etwa die Informationsdarstellungsform – Text, Wort/Ton, statisches und bewegtes Bild –, was den Ansätzen der Medienwissenschaft auch eher entspricht. Das Merkmal der «Verkörperung» besitzt für die verfassungsrechtliche Definition, wie Fechner zutreffend bemerkt40, keine ausschlaggebende Bedeutung, da elektronisch übermittelte Inhalte ausgedruckt werden können und so einer «nachträglichen Verkörperung» zugänglich sind; die Schutzbedürftigkeit eines über Internet verbreiteten Inhalts ist gleich der Schutzbedürftigkeit eines gedruckten Inhalts. Eine Verengung der vermutlichen Freiheit der elektronischen Presse geschieht in der deutschen Rechtsprechung bereits durch Ablehnung der Anwendung der presserechtlichen Verjährung auf die Verbreitung der Informationen über das Internet mit Hinweis darauf, es liege, so der Bundesgerichtshof, kein Presseinhaltsdelikt vor, denn es gehe nicht um die körperliche Verbreitung eines an ein Druckwerk gegenständlich gebundenen strafbaren Inhalts41.
Die konkrete Formulierung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erschwert die Behandlung der Neuen Medien, insbesondere von Computernetzwerken, als Medien sui generis, was ihrer eigentlichen Natur am ehesten entspräche42. Die allgemeineren Normen anderer Verfassungen – z.B. der russischen Verfassung43 – erlauben eine solche Qualifizierung ohne textliche Interpretationsschwierigkeiten
Von den deutschen Rechtsvorschriften sind auch die Formulierungen zweier moderner Landesverfassungen zu erwähnen:
«Die Freiheit der Presse, des Rundfunks, des Films und anderer Massenmedien ist gewährleistet.» (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg).
«Die Freiheit der Presse, des Rundfunks, des Fernsehens, des Films und der anderen Medien wird gewährleistet.» (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Freistaates Thüringen).
In beiden Rechtsakten finden sich die Oberbegriffe, entsprechend «Massenmedien» und «Medien»; die Liste der Medienarten ist nicht geschlossen, vielmehr wird ausdrücklich auf «andere» (Massen-)Medien hingewiesen. Die Thüringische Landesverfassung unterscheidet zudem auch zwischen Rundfunk (Hörfunk) und Fernsehen44.
Anders ist die Situation in Österreich, das über ein einheitliches Mediengesetz verfügt, das Bundesgesetz über die Presse und andere publizistische Medien vom 12. Juni 198145. Das österreichische Gesetz erfaßt über die Presse hinaus sämtliche Medientätigkeit; Bücher und sonstige Druckwerke, Rundfunk, Video und Film werden in ihm gleichfalls einbezogen46.
In dem österreichischen Gesetz werden die Begriffe Medium, periodisches Medium, Medienwerk, Druckwerk, periodisches Medienwerk und Druckwerk definiert (§ 1 Abs. 1 Punkte 1-5). Die besonderen Medientypen werden anhand der jeweiligen Oberbegriffe konstruiert. So wird z.B. ein Druckwerk als ein Medienwerk definiert, das über spezifische, für diesen Medientyp im Gesetze genannte Eigenschaften verfügt.
In Rußland datiert die Mediengesetzgebung vom Ende der achtziger Jahre. Bis zu diesem Zeitpunkt gab es zwar wissenschaftliche Auseinandersetzungen, doch wurden keine bedeutende Rechtsakten in diesem Bereich geschaffen47. Diese Tatsache war wichtige rechtspolitische Voraussetzung für die Verwirklichung in dem russischen Mediengesetz innovativer Ideen. Ähnlich wie das österreichische Mediengesetz enthält das russische eine Reihe stufenweise definierter Begriffe, wie Masseninformation, Masseninformationsmedium (oder wörtlich: Masseninformationsmittel), periodisches Druckwerk und Produkte des Masseninformationsmediums.
Da es in Rußland kein gesondertes Presse- oder Rundfunkrecht gibt und die beiden Rechtsbereiche Bestandteile des Rechts der Massenmedien sind, ist ein einheitlicher Medienbegriff möglich: Sredstvo massovoj informazii (Masseninformationsmittel) – die Form48 der periodischen Verbreitung von Masseninformation, d.h. der für einen unbeschränkten Personenkreis bestimmten gedruckten, akustischen, audiovisuellen und sonstigen Mitteilungen und des Materials. Diese Definition ist gebildet aus der in Art. 2 des MMG enthaltenen Definitionen der Begriffe Masseninformation und Masseninformationsmittel49.
Auf die sog. «sonstigen» Masseninformationsmittel finden gemäß Art. 24 MMG die Vorschriften für die Druckpresse bzw. für Rundfunk/Fernsehen Anwendung. Die Abgrenzungskriterien führen jedoch dazu, daß Computernetzwerke den beiden Regelungen unterliegen können, was der medienwissenschaftlichen Einstufung der Neuen Medien entspricht.
Der russische Begriff des Masseninformationsmittels ist so allgemein, daß er unverändert auch auf alle denkbaren künftigen Medientypen anwendbar ist. Insoweit ist aus rechtlicher Sicht die in Rußland herrschende Auffassung, daß die Verbreitung der Masseninformation über das Internet durch das bestehende Medienrecht nicht erfaßt wird, unzutreffend. Die Eintragung in das Medienregister, die viele Betreiber der Internetmedien in der (bisher begründeten) Hoffnung, in einem rechtlich unkontrollierten Raum zu bleiben, vermeiden, ist zwar vom Gesetz vorgesehen aber für den Medienbegriff unerheblich. Eingetragen wird, weil es sich um ein Medium handelt, doch wird nicht dadurch erst ein Medium geschaffen.
In diesem Zusammenhang kann man zwei verschiedene Auffassungen darüber feststellen, wie auf als neu geltende Phänomene bestehende Rechtnormen angewendet werden können. Gemäß einer Position müssen diese Phänomene in Gesetzestexten ausdrücklich erwähnt werden, und zwar unter den neuen Bezeichnungen, nicht etwa einfach unter allgemeinen Begriffen wie «Computernetzwerke», sondern unmittelbar als «Internet». Diese in Rußland verbreitete Position – im MMG gibt es Wort «Internet» nicht, deshalb auch keine rechtliche Regelung50 – kommt auch in der deutschen Literatur zum Ausdruck: «Im Gegensatz zu den Begriffen ‹Neue Medien› und ‹Multimedia› sind die Begriffe ‹Presse›, ‹Rundfunk› und ‹Film› Rechtsbegriffe. Sie werden vom Grundgesetz und den einschlägigen Gesetzen verwendet.»51 Die durch eine solche Position bedingten Beschränkung wird durch Änderung oder Erweiterung der Bedeutung bestehender Rechtsbegriffe ausgeglichen; im russischen Recht jedenfalls läßt aber das Sprachgefühl keinesfalls zu, das Internet unter Rundfunk (Radio) zu subsumieren.
Nach der zweiten Position sind die sozialen Eigenschaften des Phänomens wichtig. Wenn das bestehende Recht diese Eigenschaften erfassen oder gar beschreiben kann, kann es darauf angewendet werden. Die Durchsetzung der zweiten Position bedarf aber verstärkter Fähigkeiten zum abstrakten Denken.
In diesem Zusammenhang ist noch zu erwähnen, daß in beiden Sprachräumen – im deutschen und russischen – der Begriff «Presse» (in Deutschland im nichtjuristischen Sprachgebrauch, in Rußland – auch im juristischen) häufig als Synonym von «Medien» verwendet wird. So z.B. ist Pressekonferenz eine Informationsveranstaltung nicht nur für Zeitungs- und Zeitschriftenjournalisten, sondern für Vertreter aller Medien (vgl. Art. 38 Abs. 2 MMG); das gleiche gilt für Pressestelle, Pressesprecher, Presseempfang, «eine gute/schlechte Presse haben», etc.; in Deutschland aber jedenfalls nicht für Pressefreiheit und Presserecht.
4. Vertikale und horizontale Dimensionen der Mediengesetzgebung im Bundesstaat
Der föderative Aufbau des Staates verschafft ihm einen höhen Grad an der Flexibilität, deren Schattenseite häufig in der Komplexität der Staats- und Rechtsordnung besteht. Neben der horizontalen Dimension – die Verteilung der Gesetze innerhalb verschiedener Rechtsbereiche – gibt es auch eine vertikale Dimension, aufgrund derer die Gesetze von Gesetzgebern verschiedener Ebenen geschaffen werden. In bestimmten Rechtsbereichen kann man dies partiell verhindern, indem man die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz dem Bunde anvertraut. Liegt die ausschließliche Gesetzgebung bei den Gliedstaaten, können sich große Differenzen in der rechtlichen Regelung des gleichen Sachverhalts ergeben.
Die Bundesrepublik Deutschland und die Russische Föderation sind Bundesstaaten. Im Bereich des Medienrechts erscheint eine möglichst einheitliche Regelung innerhalb des ganzen Staats erstrebenswert. Wie im heutigen Rußland und in vielen anderen Staaten hatte es im Deutschen Reich ein gesamtstaatliches Gesetz gegeben, das Reichspressegesetz vom 1874. Daß auch die Länder nach dem Grundgesetz die Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Pressewesens besitzen sollten und der Bund nur eine Rahmengesetzgebungskompetenz (vgl. Art. 75 Abs. 1 Nr. 2 GG), war nicht Ergebnis der Suche nach der besten Lösung, sondern des Drucks der drei westlichen Besatzungsmächte52.
Der Gegensatz von länderbezogener Gesetzgebungskompetenz und der Bestrebung vieler Medien nach der bundesweiten Verbreitung führte aber wegen der Harmonisierung der landesrechtlichen Regelung nicht zu beträchtlichen Schwierigkeiten für die Medienbranche. Eine solche Harmonisierung zu erreichen, bedeutet häufig einen großen Zeit- und Arbeitsaufwand. Dennoch ist sie in Systemen mit föderativem Staatsaufbau unumgänglich. Hauptinstrument (insbesondere im Rundfunkrecht und Recht der Neuen Medien) sind Staatsverträge zwischen den einzelnen Ländern, die einen gemeinsamen Text medienrechtlicher Regelungen festlegen, die dann in die Ländergesetzgebung überführt werden. Soweit die Länder medienrechtliche Kompetenz in der Bundesrepublik Deutschland besitzen, wird dieses Instrument mit Erfolg eingesetzt. Zur Konkretisierung sind dann landesrechtliche Spezialregelungen möglich; ergibt sich auch in dieser Hinsicht ein Vereinheitlichungs- oder Annährungsbedarf zwischen den einzelnen Bundesländern, so steht eine Vielfalt von Handlungsformen, wie sie für den sog. kooperativen Bundesstaat typisch sind, zur Verfügung53. Jörn Ipsen betont, daß der föderale «Formenreichtum» «bei weitem (noch) nicht ausgeschöpft» sei54.
Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen dem Bunde und den Ländern führt dazu, daß diese auch an der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen teilnehmen können. Beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge sind sie gemäß Art. 32 Abs. 3 GG und entsprechend den Grundsätzen des Lindauer Abkommens mit einbezogen55.
In Rußland ist die Situation anders. Einerseits gibt es das föderative Mediengesetz, andererseits sind gerade bezüglich der Computernetze Versuche bekannt, eine separate rechtliche Regelung einzuführen. Wenn dies im Bereich des «Nebenmedienrechts» (d.h. medienrechtlich relevanter Bestimmungen in anderen Gesetzen) geschieht, so ist der medienrechtliche Kontext zu den übrigen Gesetzen nicht immer klar herstellbar. So wurde im Juni 2001 in Moskau in erster Lesung das Änderungsgesetz zu dem Moskauer Wahlgesetz angenommen56. Gemäß diesem Entwurf muß das Internet als Mittel der Wahlagitation den Anforderungen der Gesetzgebung entsprechen. Wie erwähnt, ist in Rußland die Auffassung stark verbreitet, daß Internetmedien durch das bestehende Recht nicht geregelt werden, es sei denn, ihre Betreiber beantragen freiwillige Eintragung in das Medienregister. Dies ist ein Beispiel für die Möglichkeit, daß über dieses «Nebenmedienrecht» Regelungen entstehen, die mit den übrigen Gesetzen nicht klar abgestimmt sind.
5. Rechtliche Konsequenzen der lokalen Medienmonopole
Häufig besteht ein großer Unterschied in der Pluralität überregionaler und lokaler Medien. Das ist bedenklich, weil in demokratischen Gesellschaften der politische Prozeß auch auf der regionalen und örtlichen Ebene sich vollzieht.
Das Bundesverfassungsgericht hat das Recht der Presseproduzenten als «Tendenzträger»57 bestätigt, die politische Grundrichtung ihrer Erzeugnisse festzusetzen. Dies sei nicht verfassungswidrig, jedoch von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig: «Ihre [der freien Presse] Aufgabe ist es, umfassende Information zu ermöglichen, die Vielfalt der bestehenden Meinungen wiederzugeben und selbst Meinungen zu bilden und zu vertreten. Das setzt die Existenz einer relativ großen Zahl selbständiger, vom Staat unabhängiger und nach ihrer Tendenz, politischen Färbung oder weltanschaulichen Grundhaltung miteinander konkurrierender Presseerzeugnisse voraus (BVerfGE 12, 205 [261] – Fernsehurteil; vgl. auch BVerfGE 20, 162 [175]), die ihrerseits davon abhängt, daß die Grundrichtung einer Zeitung unbeeinflußt bestimmt und verwirklicht werden kann.»58
Konkurrenz zwischen Medien gleicher Art ist nach Auffassungen des Bundesverfassungsgerichts so bedeutend, daß durch ihr (Nicht-)Vorhandensein prinzipielle Unterschiede in der rechtlichen Regelung bedingt werden können, wie dies 1961 im Urteil «Deutschland-Fernsehen-GmbH» festgestellt wurde: «Der Unterschied zwischen Presse und Rundfunk besteht aber darin, daß innerhalb des deutschen Pressewesens eine relativ große Zahl von selbständigen und nach ihrer Tendenz, politischen Färbung oder weltanschaulichen Grundhaltung miteinander konkurrierenden Presseerzeugnissen existiert, während im Bereich des Rundfunks sowohl aus technischen Gründen als auch mit Rücksicht auf den außergewöhnlich großen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen die Zahl der Träger solcher Veranstaltungen verhältnismäßig klein bleiben muß. Diese Sondersituation im Bereich des Rundfunkwesens erfordert besondere Vorkehrungen zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der in Art. 5 GG gewährleisteten Freiheit des Rundfunks.»59
Wenn die deutsche Pressesituation auf der überregionalen Ebene der im Jahre 1961 von dem Bundesverfassungsgericht beschriebenen Lage im wesentlichen entsprach, war die Lage der lokalen Druckmedien näher der des Rundfunks: Lokal und regional hat sich großteils die Monopolstellung einer Zeitung bzw. eines Verlages herausgebildet; dies bedeutete eine «politische Gefahr»60. Gefahr bestand darin, daß die meisten Regionalblätter «eine klare, wenn auch kaum an eine bestimmte Partei gebundene politische Grundhaltung»61 aufwiesen. Die Bedenklichkeit der Monopolstellung vieler Regionalzeitungen (1994: 55,1%) wird auch in der gegenwärtigen Literatur durchaus thematisiert62.
In der neuesten (1987) Rechtsprechung hat es auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt, ohne jedoch irgendwelche Konsequenzen für das Pressewesen gezogen zu haben: «In diesem [regionalen und lokalen] Bereich ist die Zahl der Anbieter von Beiträgen in der Presse oder im Rundfunk, die sich auf die Region oder den Ort beziehen, erheblich niedriger als im überregionalen Bereich; häufig, wenn nicht in der Regel, wird es sich um eine Zeitung handeln, zu der in günstigen Fällen noch ein weiteres regionales oder lokales Rundfunkprogramm treten kann, das nicht von einem örtlichen Zeitungsverleger veranstaltet wird. Bei dieser Sachlage öffentlich-rechtliche Regional- und Lokalprogramme zu verbieten, bedeutet nichts anderes, als wirksame publizistische Konkurrenz zu einem wesentlichen Teil oder sogar gänzlich zu unterbinden.»63
In Frankreich ist die Pressesituation kaum anders; einige Regionalzeitungen verfügen über eine Monopolstellung. Die Blätter des «Pressezaren» Robert Hersant beherrschen ganze Regionen wie das Elsaß und Rhône-Alpes; die Bretagne mit angrenzenden Gebieten wird von der Zeitung eines anderen Verlegers dominiert64. Das französische Publikum bevorzugt immer mehr als einzige oder wichtigste Informationsquelle die Regionalpresse, die über nationale und internationale Ereignisse ziemlich sparsam berichtet65.
In den Vereinigten Staaten führte dasselbe Problem zur Ablehnung – zumindest auf ethischer Ebene – des Tendenzrechtes der lokalen Medien: «Editors and publishers are fond of saying that the growth of one-newspaper cities has been accompanied by an increased sense of duty to their communities among the dailies which have survived (...) the one daily in a city has a greater responsibility than ever to ‹help society inform itself and act intelligently›(...)»66.
Gewissermaßen wird die ungünstige Mediensituation auf der Gemeindeebene durch unmittelbare Kommunikation abgemildert. Da es wegen rein wirtschaftlicher Gründe häufig unmöglich ist, innerhalb einer Gegend parallel zwei (oder mehr) Blätter verschiedener politischer Orientierung herauszugeben oder Rundfunk-/Fernsehsender zu betreiben, scheint die Benutzung der Computernetze in diesem Fall die einzige mögliche Lösung zu sein, um Pluralismus zu sichern.
Interessanterweise hat sich mit Entstehen der Computernetzwerke der Schwerpunkt im Gefälle des finanziellen Aufwandes für die Veranstaltung von Medien verschiedener Typen verschoben. Wenn es früher nur zwei waren – «teurer» Rundfunk und «preisgünstige» Presse67 –, ist jetzt die Presse nur zweitgünstigster Medientyp nach den Netzmedien. Diese Tatsache sollte im Zusammenhang mit dem von dem Bundesverfassungsgericht festgestellten Mangel an der Lokalpressepluralität zu rechtlichen Konsequenzen führen («Sondersituation» vergleichbar mit der des Rundfunks).