Source: http://kraken.slv.cz/9As238/2017
Timestamp: 2018-09-23 15:03:33+00:00
Document Index: 10492879

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 46', '§ 85', 'soud ', '§ 82', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 82', '§ 65', '§ 103', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 38', 'soud ', '§ 85', '§ 85', 'in fine', 'soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 65', 'soud ', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 85', 'soud ', 'Soud ', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 76', 'soud ', '§ 102', '§ 109', 'Soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 65', '§ 65', '§ 79', '§ 101', '§ 65', '§ 65', 'Soud ', '§ 81', '§ 85', 'Soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 109', 'soud ', '§ 60', '§ 120']

9As238/2017
9 As 238/2017-89
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Barbary Poøízkové a soudcù JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomá¹e Rychlého v právní vìci ¾alobkynì: CHAPS spol. s r.o., se sídlem Bráfova 1617/21, Brno, zast. JUDr. Karlem Muzikáøem LL.M., advokátem se sídlem Køi¾ovnické námìstí 193/2, Praha 1, proti ¾alovanému: Úøad pro ochranu hospodáøské soutì¾e, se sídlem tø. Kapitána Jaro¹e 1926/7, Brno, na ochranu pøed nezákonným zásahem ¾alovaného, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 29. 6. 2017, è. j. 30 A 83/2017-41,
[1] Podanou kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení v záhlaví oznaèeného usnesení Krajského soudu v Brnì (dále jen krajský soud ), kterým byla dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), odmítnuta její ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem ¾alovaného. Zásah spatøovala v zalo¾ení a vedení separátního spisu èi slo¾ky (a» ji¾ v elektronické èi papírové formì), jejím¾ obsahem mají být podklady (vèetnì prezentace) pro jednání rozkladové komise ve správním øízení, ve kterém je souèasnì jediným úèastníkem.
[2] Krajský soud zdùraznil, ¾e ¾alobu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu dle § 82 s. ø. s. nelze pokládat za prostøedek nahrazující ¾alobu proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ø. s. Není proto ani v procesní dispozici úèastníka øízení volit, kterou z tìchto ¾alob bude pro sebe pova¾ovat za výhodnìj¹í a které øízení bude iniciovat. Urèujícím kritériem pro podání ¾aloby není a nemù¾e být procesní taktika ¾alobce, nýbr¾ povaha napadeného úkonu.
[3] ®aloba proti rozhodnutí správního orgánu má pøed ¾alobou proti nezákonnému zásahu pøednost v tom smyslu, ¾e lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky, je tak úèastník øízení povinen uèinit a teprve po marném vyèerpání tìchto prostøedkù se otevírá procesní prostor pro pøípadné podání jiného typu ¾aloby. Pøímo ¾alovat nezákonný zásah je proto mo¾né pouze tehdy, není-li ochrana jinými právními prostøedky mo¾ná. Vztah obou zmínìných ¾alobních typù je mo¾no oznaèit za primát ¾aloby proti správnímu rozhodnutí, kdy sekundární mo¾nost podání ¾aloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud ¾aloba proti rozhodnutí nepøipadá v úvahu (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, è. j. 2 Aps 3/2004-42, è. 720/2005 Sb. NSS).
[4] Podaným návrhem stì¾ovatelka fakticky brojí proti procesnímu postupu ¾alovaného v prùbìhu správního øízení (správní øízení pro podezøení ze zneu¾ití dominantního postavení), který ov¹em bude jako souèást postupu správního orgánu v øízení podroben soudnímu pøezkumu v rámci finálního správního rozhodnutí vydaného v tomto konkrétním správním øízení. Tato skuteènost je ostatnì patrná i z obsahu podání-pátého doplnìní rozkladu-ze dne 10. 7. 2017, v nìm¾ stì¾ovatelka uplatnila námitky shodného obsahu s tím, ¾e odepøení nahlí¾et do pøíslu¹ných dokumentù (resp. jejich neuèinìní souèástí správního spisu) bude mít vliv na zákonnost následnì vydaného rozhodnutí v tomto správním øízení. Je tedy zøejmé, ¾e ¾alovaný se bude vypoøádáním takto uplatnìných námitek zabývat v rozhodnutí o rozkladu, a takto tedy následnì mohou být i podrobeny soudnímu pøezkumu na základì ¾aloby podané proti tomuto rozhodnutí.
[5] Krajský soud odkázal na bohatou judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu, dle které není úèelem ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem obecnì pøezkum procesního postupu správního orgánu ve správním øízení. Tento postup mù¾e být pøedmìtem pøezkumu v rámci ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu, proto¾e procesní stránka vìci je neoddìlitelnou souèástí zákonnosti koneèného rozhodnutí. ®aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem nepøichází v úvahu v bì¾ícím správním øízení, nebo» ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem je svou povahou subsidiární vùèi ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 4. 2009, è. j. 8 Aps 6/2007-256 a ze dne 31. 3. 2010, è. j. 5 Afs 33/2009 43, è. 2232/2011 Sb. NSS). Obdobným zpùsobem Nejvy¹¹í správní soud pøistoupil v rozsudku ze dne 20. 7. 2011, è. j. 1 Aps 1/2011-101, k otázce pøípadného procesního pochybení správních orgánù pøi uplatòování práva daòového subjektu na vydání opisù èi stejnopisù z daòového spisu, kdy vyslovil, ¾e v rámci probíhajícího øízení je mo¾né se proti nezákonnému odepøení vydání opisù èi stejnopisù bránit a¾ ¾alobou proti koneènému rozhodnutí v daòovém øízení (§ 65 s. ø. s.).
[6] Shora vyslovené závìry soud v plném rozsahu vztáhl na tento pøípad (by» se nejedná o daòové øízení), nebo» obecnì platí, ¾e pravomoc soudu k zásahu do konfliktu mezi veøejnou správou a jednotlivcem v re¾imu § 82 a násl. s. ø. s. je formulována jako subsidiární a nastupuje jen tam, kde jiná právní mo¾nost obrany chybí. Je-li tedy postup ¾alovaného v rámci správního øízení pod kontrolou nadøízeného správního orgánu rozhodujícího o opravném prostøedku proti koneènému správnímu rozhodnutí a následnì pod kontrolou správních soudù v re¾imu § 65 a násl. s. ø. s., pak je pod takovou kontrolu primárnì zahrnuta i zákonnost ve¹kerých procesních úkonù uskuteènìných správním orgánem v rámci správního øízení. pokraèování
II. Obsah kasaèní stí¾nosti, vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti, replika stì¾ovatelky a duplika ¾alovaného
[7] Proti usnesení krajského soudu podala stì¾ovatelka kasaèní stí¾nost, její¾ dùvody podøazuje pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
[8] Napadené usnesení je nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Krajský soud dostateènì neposoudil otázku, zda stì¾ovatelka mìla reálnou mo¾nost domáhat se ochrany jinými právními prostøedky. Nepøezkoumatelnost spatøuje konkrétnì v tom, ¾e se krajský soud nezabýval posouzením, zda ¾aloba proti koneènému rozhodnutí ¾alovaného ve správním øízení mù¾e poskytnout ochranu i proti nezákonnému zásahu ¾alovaného v dané vìci.
[9] Takové posouzení musí soud provést v¾dy. Odborná literatura uvádí, ¾e je v¾dy nutno posoudit, zda ¾aloba proti koneènému rozhodnutí správního orgánu poskytne i ký¾enou ochranu proti negativním dùsledkùm dílèích procesních krokù a pokud nikoliv, je zásahová ¾aloba pøípustná. Stì¾ovatelka zdùrazòuje, ¾e nìkterá procesní pochybení, aèkoliv jsou nezákonná, nedosahují takové intenzity, aby mìla za následek zru¹ení rozhodnutí pro nezákonnost.
[10] Je tedy mo¾né, ¾e soud v rámci soudního pøezkumu meritorního rozhodnutí posoudí urèitý postup správního orgánu jako nezákonný, av¹ak zároveò takový postup nebude dosahovat intenzity, aby vedl ke zru¹ení daného rozhodnutí. Vzta¾eno na nyní posuzovanou vìc, nelze postavit najisto, ¾e v pøípadì konstatování procesního pochybení na stranì ¾alovaného ve správním øízení dojde automaticky ke zru¹ení koneèného meritorního rozhodnutí. Prostøedkem obrany je tedy zásahová ¾aloba podle § 82 s. ø. s.
[11] Krajský soud kvalifikovanou úvahu, zda namítané pochybení mohlo èi nemohlo mít vliv na zákonnost koneèného rozhodnutí, neprovedl. Tím poru¹il stì¾ovatelèino právo na spravedlivý proces. Smyslem zásahových ¾alob je ochrana ji¾ pøed tìmi nezákonnými postupy správních orgánù, které potenciálnì nemusí dosahovat intenzity vedoucí ke zru¹ení meritorního rozhodnutí.
[12] Uplatnìním zásahové ¾aloby nedojde k paralyzaci správního øízení èi postupu správního orgánu, nebo» správní orgán nemá zákonnou povinnost z tohoto dùvodu probíhající øízení pøeru¹it.
[13] Primát ¾aloby proti koneènému rozhodnutí ve správním øízení nemù¾e být absolutní. Stì¾ovatelka odkazuje na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, è. j. 5 Afs 7/2011-799, v rámci kterého tvrzený nezákonný zásah shodného ¾alovaného probìhl v rámci, resp. na zaèátku správního øízení, tj. shodného øízení ukonèeného správním rozhodnutím. Nejvy¹¹í správní soud výslovnì uvedl, ¾e zásahová ¾aloba je adekvátním prostøedkem soudní kontroly a rozhodnutí krajského soudu zru¹il. Obdobnì postupoval Nejvy¹¹í správní soud i v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2005, è. j. 2 Afs 144/2004-110 èi ze dne 22. 5. 2008, è. j. 2 Aps 3/2007-91.
[14] Z uvedeného je zøejmé, ¾e Nejvy¹¹í správní soud v obdobných pøípadech rozhoduje ve prospìch pøípustnosti zásahové ¾aloby v probíhajícím øízení, zejména pokud jsou práva úèastníka postupem správního orgánu citelnì zasa¾ena.
[15] Tak tomu je i v této vìci. Probíhající správní øízení patøí typovì k obtí¾ným a rozsáhlým. Právì obsah sporného spisu urèuje, jaké skuteènosti èlenové rozkladové komise budou brát v potaz pøi rozhodování o návrhu rozkladové komise na vydání druhostupòového rozhodnutí ve správním øízení. Pokud by nìkteré dùle¾ité okolnosti byly v prezentaci vynechány, mù¾e mít jejich absence zásadní vliv na závìry rozkladové komise a v koneèném dùsledku i na výsledné rozhodnutí. Po¾adovaná prezentace byla nepochybnì podkladem pro koneèné rozhodnutí ve správním øízení a její zalo¾ení do separátní nezpøístupnìné èásti spisu je citelným zásahem do práv, konkrétnì do práva nahlí¾et do spisu dle § 38 správního øádu a práva na obhajobu a spravedlivý proces.
[16] Rozhodnutí ve vìci sp. zn. 2 Aps 3/2004, ze kterého krajský soud zejména vycházel, bylo vydáno za úèinnosti starého znìní soudního øádu správního, tedy pøed novelou úèinnou od 1. 1. 2012, která se významnì dotkla i § 85 s. ø. s. Je proto otázkou, nakolik v tomto rozhodnutí uvedené závìry platí, kdy¾ § 85 s. ø. s. in fine nevy¾aduje, aby se ¾alobce domáhal ochrany jinými právními prostøedky.
[17] Zásahová ¾aloba má být efektivním prostøedkem ochrany proti nezákonnému postupu správního orgánu. Pokud by k nápravì bìhem správního øízení nedo¹lo, nedojde v pøípadì nezru¹ení koneèného rozhodnutí ani k poskytnutí efektivní ochrany.
[18] Takový závìr je v pøímém rozporu s úèelem soudní kontroly a s úèelem zásahových ¾alob, kterým je poskytnutí úèinné ochrany. Praxe ¾alovaného spoèívající v zakládání nìkterých podkladù pro jednání rozkladové komise do úèastníku nezpøístupnìné èásti spisu je zásahem, který zasahuje pøímo do práv stì¾ovatelky a který nemá povahu rozhodnutí. Poskytnutí ochrany po skonèení správního øízení ji¾ nemá ¾ádný smysl. Naopak pøipu¹tìním zásahové ¾aloby v dané situaci a její pøípadné úspì¹nosti by byly ve¹keré podklady týkající se správního øízení zpøístupnìny. Jedinì tímto zpùsobem by do¹lo k poskytnutí skuteènì úèinné ochrany a byl by tím naplnìn i úèel a smysl zásahové ¾aloby.
[19] Navrhuje napadené usnesení zru¹it a vìc vrátit krajskému soudu k dal¹ímu øízení.
[20] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e stì¾ovatelka vychází z nesprávného východiska. Pøedpokladem pro to, aby správní soud mohl dospìt k závìru, ¾e urèité pochybení pøi vykroèení ze zákonného rámce, nemá vliv na zákonnost rozhodnutí ve vìci, je právì vyhodnocení tohoto pochybení. Bez toho, ¾e by správní soud nejprve vyhodnotil otázku, zda se jedná o nezákonnost, nemù¾e posuzovat intenzitu takového pochybení. Smyslem a úèelem zásahové ¾aloby není zru¹ení rozhodnutí správního orgánu. Pøezkum procesního postupu ¾alovaného probìhne v rámci øízení podle § 65 s. ø. s. Stì¾ovatelce se právì v tomto øízení dostane ký¾eného vyhodnocení namítaného postupu.
[21] ®aloba podle § 65 s. ø. s. mù¾e vést i k úèinnému odstranìní pøípadných negativních dùsledkù nezákonného zásahu. Pokud by toti¾ skuteènì bylo shledáno pochybení ze strany ¾alovaného a soud vyhodnotil, ¾e v jeho dùsledku do¹lo k zásahu do práva stì¾ovatelky na spravedlivý proces, pak by se to nutnì odrazilo i ve zru¹ení meritorního rozhodnutí ¾alovaného. I u ménì záva¾ných pochybení, která nemají za následek nezákonnost rozhodnutí, se ¾alobce domù¾e pøezkumu zákonnosti postupu správního orgánu, stejnì jak by tomu bylo v pøípadì ¾aloby zásahové. Pøi záva¾nìj¹ím pochybení se domù¾e nejen pøezkumu zákonnosti postupu správního orgánu, ale té¾ odstranìní jeho následkù. Stì¾ovatelka mù¾e ¾alobou dle § 65 s. ø. s. dosáhnout zcela stejného cíle, který sleduje ¾alobou zásahovou.
[22] Úvaha ohlednì intenzity tvrzeného zásahu není pro vyhodnocení podmínek pøípustnosti zásahové ¾aloby nutná, navíc by fakticky znamenala materiální pøezkum rozhodnutí správního orgánu ex ante. Stì¾ovatelkou citovaný rozsudek ve vìci sp. zn. 5 Afs 7/2011 se týká pøezkumu místních ¹etøení v obchodních prostorech provedených ¾alovaným a pøímo navazuje pokraèování na po¾adavky Evropského soudu pro lidská práva na ochranu práva na soukromí. Jedná se tedy o velmi specifickou situaci, která není nutnì pøímo spojena s procesními právy úèastníka øízení a jeho právem na obhajobu. Sám Nejvy¹¹í správní soud mo¾nost podání zásahové ¾aloby v tìchto pøípadech pøipodobòuje k zásahovým ¾alobám podávaným proti daòovým kontrolám. Daòové kontroly se týkají zbývající stì¾ovatelkou uvádìná rozhodnutí.
[23] Pøi posuzování pøípustnosti zásahových ¾alob Nejvy¹¹í správní soud sleduje, aby nevznikaly mezery v ochranì veøejných subjektivních práv. To je pøípad právì daòové kontroly, která nemusí skonèit vydáním rozhodnutí a nestane se nikdy podkladem, který bude mo¾no pøezkoumat v re¾imu ¾alob dle § 65 s. ø. s.
[24] Situace pøi místním ¹etøení v obchodních prostorech soutì¾itele je v tomto ohledu analogická. Místní ¹etøení nemusí být provádìno v rámci konkrétního správního øízení. Ani zde tedy nejde o proces, který by nutnì vedl k vydání správního rozhodnutí. Z dosavadní judikatury plyne, ¾e zásahová ¾aloba je pøípustná tam, kde na stranì dotèeného subjektu dochází k významným omezením ústavnì zaruèených práv a zároveò zde existuje reálná mezera neumo¾òující vyu¾ít ¾ádné jiné prostøedky ochrany.
[25] V projednávané vìci pova¾uje stì¾ovatelka prezentaci za klíèový podklad rozhodnutí správního orgánu ve správním øízení. Skuteènost, ¾e nebyla materiálnì zachycena a vlo¾ena do správního spisu, oznaèila za poru¹ení práva úèastníka øízení nahlí¾et do správního spisu, práva na obhajobu a práva na spravedlivý proces. Postup, ve kterém spatøuje nezákonný zásah, je postupem, který se uskuteènil v rámci konkrétního správního øízení. Projednávání rozkladu rozkladovou komisi nemù¾e nastat mimo rozhodovací procesy veøejné správy a tyto procesy nutnì smìøují a vrcholí vydáním správního rozhodnutí, které bude následnì pøezkoumáno soudem. Není zde dána ¾ádná mezera v tom smyslu, ¾e by jednání rozkladové komise pøi seznámení úèastníka øízení s podklady rozhodnutí mohlo pøedstavovat procesy, které mají kontrolní charakter a nevedou k vydání meritorního rozhodnutí.
[26] Námitka, ¾e krajský soud vycházel z judikatury vztahující se k § 85 s. ø. s. pøed novelou tohoto zákona úèinnou od 1. 1. 2012, je irelevantní. Na dosavadních závìrech soud setrval i po této novele, co¾ potvrzuje i rozsudek ve vìci ze dne 3. 1. 2017, è. j. 2 As 260/2016 44. Soud pøiléhavì shrnuje, ¾e pøípustnost zásahové ¾aloby je dána tím, ¾e v urèitých výjimeèných situacích je dána nejen vysoká intenzita zásahu do práv úèastníka øízení, ale zejména nejistota, ¾e øízení nebude ukonèeno ¾alobou napadnutelný rozhodnutím. Tato nejistota je dùvodem pro umo¾nìní zásahové ¾aloby, nebo» by jinak mohla nastat situace, ¾e by úèastník øízení zùstal zcela bez ochrany.
[27] Stì¾ovatelka se efektivní úèinné ochrany domù¾e prostøednictvím ¾aloby dle § 65 s. ø. s. Jednání rozkladové komise je nezbytným pøedpokladem vydání rozhodnutí o rozkladu a seznámení úèastníka øízení se v¹emi podklady rozhodnutí je nezbytným pøedpokladem zákonnosti koneèného rozhodnutí ve vìci.
[28] Úèinná ochrana procesních práv v rámci správního øízení je zaji¹tìna právì ¾alobou proti rozhodnutí a takto je nastaven celý systém soudní ochrany veøejných subjektivních práv. Výjimku pøedstavují pouze postupy, které nemusí vést k rozhodnutí ve vìci samé a nelze se proti nim bránit jinými prostøedky.
[29] V závìru svého vyjádøení se ¾alovaný vyjadøuje k otázce, která není pøedmìtem tohoto øízení, tj. k otázce zákonnosti napadeného postupu (nezahrnutí prezentace do zpøístupnìné èásti spisu).
[30] Navrhuje, aby soud kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou v plném rozsahu zamítl.
[31] V replice stì¾ovatelka zdùrazòuje, ¾e krajský soud nemusel zkoumat konkrétní skutkové okolnosti daného pøípadu, nýbr¾ provést obecnou úvahu, zda v pøípadì, ¾e by k tvrzenému zásahu do¹lo, mù¾e namítaný zásah pøedstavovat vadu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ø. s., resp. vadu, která mù¾e být dùvodem pro pozdìj¹í zru¹ení meritorního rozhodnutí. V dal¹í èásti repliky pouze obsáhle opakuje argumentaci uplatnìnou v kasaèní stí¾nosti a vysvìtluje, z jakého dùvodu je pøesvìdèena, ¾e zpøístupnìní prezentace je významné pro právo na obhajobu a garanci práva na spravedlivý proces.
[32] Na repliku reagoval ¾alovaný duplikou, ve které setrval na své argumentaci uplatnìné ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti.
[33] Nejvy¹¹í správní soud posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a shledal, ¾e kasaèní stí¾nost byla podána vèas, stì¾ovatelka je zastoupena advokátem (§ 102 s. ø. s.) a jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná. Poté pøezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù; ovìøil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
[34] Soud se nejprve zabýval namítanou nepøezkoumatelností. Nepøezkoumatelnost rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní soudy povinny pøihlí¾et i bez námitky, tedy z úøední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ø. s.). Vlastní pøezkum rozhodnutí soudu je mo¾ný pouze za pøedpokladu, ¾e napadené rozhodnutí splòuje kritéria pøezkoumatelnosti. Tedy, ¾e se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opøené o dostatek relevantních dùvodù, z nich¾ je zøejmé, proè krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[35] Ve¹kerá vý¹e uvedená kritéria napadené usnesení splòuje. Jde o podrobné a srozumitelnì odùvodnìné rozhodnutí, opøené o dlouhodobou a konstantní judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu. Krajský soud vycházel pøi posouzení vìci ze zcela nesporné skuteènosti, ¾e stì¾ovatelka napadá procesní postup, který ¾alovaný uplatnil pøed vydáním meritorního rozhodnutí v øízení o rozkladu, kde je jedinou úèastnicí a které mù¾e být podrobeno soudní kontrole prostøednictvím ¾aloby dle § 65 s. ø. s. Úvaha o nezákonnosti zvoleného postupu, v její¾ absenci stì¾ovatelka spatøuje nepøezkoumatelnost, proto nemá a nemù¾e mít místo v odùvodnìní napadeného usnesení. Takovou úvahu bude povinen krajský soud, a to s ohledem na subsidiaritu zásahové ¾aloby, uèinit a¾ pøi pøípadném pøezkumu meritorního rozhodnutí. Teprve v tomto øízení bude namítané procesní pochybení ¾alovaného pøezkoumáno a vyhodnoceno.
[36] Smyslem soudní ochrany a podstatou práva na spravedlivý proces je mo¾nost domáhat se svých práv u nestranného soudu, nikoli zru¹ení napadeného rozhodnutí. Jinými slovy právo na spravedlivý proces v projednávané vìci znamená mj. mo¾nost podrobit napadený procesní postup ¾alovaného pøezkumu nestranným soudem. Právo na obhajobu (zejména právo být vyslechnut) je pak úzce spojeno s pøístupem k dokumentùm a informacím, které tvoøí základ správního rozhodnutí. Tato práva nebyla postupem soudu ¾ádným zpùsobem negována ani oslabena, nebo» jejich pøípadné poru¹ení bude podrobeno soudnímu pøezkumu v ¾alobì dle § 65 s. ø. s.
[37] Tvrzení, ¾e pøezkum procesního postupu ¾alovaného a¾ v ¾alobì proti meritornímu rozhodnutí nemá ¾ádný smysl, není správné. Byl-li toti¾ postup ¾alovaného skuteènì nezákonný pokraèování a mìl za následek poru¹ení práva stì¾ovatelky na obhajobu, resp. práva vyjádøit se ke v¹em podkladùm rozhodnutí, bude rozhodnutí ¾alovaného právì pro tuto nezákonnost zru¹eno a vìc se vrátí zpìt do øízení o rozkladu. Napadený procesní postup ¾alovaného není ani svou povahou postupem, u kterého by se pozdìj¹í ochrana minula úèinkem (jako je napø. nezákonný vstup do obchodních prostor, zabavení ve¹keré poèítaèové techniky a s tím související paralyzace podniku apod.)
[38] Pomocí zásahové ¾aloby zpravidla nelze docílit pøedsti¾ného posouzení takových jednotlivých procesních úkonù správního orgánu, jejich¾ zákonnost má mít význam pøi posuzování koneèného rozhodnutí. Poru¹ení práva vyjádøit se ke v¹em podkladùm rozhodnutí je typicky vadou, která má vliv na zákonnost koneèného rozhodnutí.
[39] Soudní ochrana je subsidiární jednak tam, kde veøejná správa disponuje úèinnými prostøedky k ochranì práv osob, které tvrdí, ¾e konáním (neèinností) veøejné správy bylo zasa¾eno do jejich veøejných subjektivních práv. Nastupuje v pøípadech, kde tyto prostøedky ve veøejné správì k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale nedo¹lo jejich pou¾itím ke zjednání nápravy, pøípadnì i tam, kde takové prostøedky nejsou dostateènì efektivní a soudní ochranu odsouvají v èase tak, ¾e ji vlastnì èiní toliko formální. Krom tohoto judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu subsidiaritu zásahové ¾aloby chápe i jako vyjádøení pøednostního postavení ostatních ¾alobních typù zakotvených v soudním øádu správním. Zásahová ¾aloba není náhra¾kou ¾aloby proti rozhodnutí libovolnì pou¾itelnou, nýbr¾ jejím doplòkem, jakousi záchrannou sítí pro situace, v nich¾ si nelze vystaèit s ¾alobou proti rozhodnutí, proto¾e akt veøejné správy, který je napadán, není mo¾no jako rozhodnutí identifikovat pro absenci nìkterého z jeho atributù (srov. body [19] a¾ [21] usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, è. 2206/2011 Sb. NSS èi rozsudek ve vìci sp. zn. 2 As 260/2016).
[40] Subsidiarita vùèi ostatním ¾alobním typùm znamená, ¾e zásahová ¾aloba je pøípustná teprve tehdy, pokud nepøichází v úvahu podání ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ø. s., ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ø. s.) a ani podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy (§ 101a a násl. s. ø. s.). Je nepochybné, ¾e ústøední roli v systému ¾alob podle soudního øádu správního hraje ¾aloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ø. s.; neèinnostní ¾aloba a zásahová ¾aloba hrají roli pomocného prostøedku ochrany a doplòku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ø. s. nedosáhne [srov. také usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 18. 4. 2017, sp. zn. 6 Afs 270/2015, bod [52], ve kterém roz¹íøený senát odkázala na své usnesení ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, è. 2206/2011 Sb. NSS].
[41] Pøi ochranì pøed nezákonným zásahem nedochází ke kasaci napadeného rozhodnutí, výrokový potenciál soudu je zde uzpùsoben odli¹ným formám zásahù (pokynù èi donucení), jejich trvání èi dùsledkùm. Argumentace pøirovnávající efektivitu soudní ochrany ke zru¹ení rozhodnutí je proto zcela nepøípadná. Soud zde zakazuje, pøikazuje, ve zvlá¹tních pøípadech se omezí jen na deklaraci nezákonnosti zásahu. Taková byla ostatnì pøedstava historického zákonodárce, který výslovnì klasifikoval zásahovou ¾alobu jako subsidiární prostøedek v novì vytváøeném systému správního soudnictví (blí¾e srov. dùvodovou zprávu k vládnímu návrhu soudního øádu správního, tisk 1080, Poslanecká snìmovna Parlamentu ÈR, III. volební období 1998 2002, k § 81-86, str. 66-67, digitální repozitáø, www.psp.cz).
[42] Námitka, dle které se krajským soudem uvádìná judikatura týkala znìní § 85 s. ø. s. pøed novelou provedenou zákonem è. 303/2011 Sb., je tak zcela nepøípadná. Význam novely navíc spoèívá v mo¾nosti ¾alobcù dovolávat se urèení nezákonnosti zásahu, tj. zpìtného konstatování,
¾e ta která èinnost správního orgánu byla nezákonná. Podle dùvodové zprávy má nová právní úprava øízení o ¾alobì proti nezákonnému zásahu zajistit vy¹¹í standard ochrany tím, ¾e umo¾ní fyzickým a právnickým osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tehdy, pokud ji¾ zásah ani jeho dùsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. Vedle odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem má nová právní úprava zásahové ¾aloby pøedev¹ím významný satisfakèní efekt pro po¹kozené úèastníky. V dùvodové zprávì je výslovnì uvedeno: [R]ozhodnutí správního soudu o nezákonnosti takového zásahu nepochybnì pøispìje ke zrychlení rozhodování pøíslu¹ných úøadù o od¹kodnìní a v koneèném dùsledku i ke zrychlení øízení o nároku na náhradu ¹kody u civilních soudù, u kterých se po¹kozený mù¾e domáhat náhrady ¹kody, neuspokojí-li pøíslu¹ný úøad plnì nárok po¹kozeného. (srov. dùvodovou zprávu k zákonu è. 303/2011 Sb., snìmovní tisk è. 319/0, 6. volební období, digitální repozitáø, www.psp.cz)
[43] Soud souhlasí s ¾alovaným, ¾e zásahové ¾aloby mají místo zejména tam, kde správní orgán uplatòuje svoji pravomoc mimo konkrétní øízení, v rámci nìjakého postupu, který nemá odraz v konkrétním rozhodnutí. Jakýkoliv postup správního orgánu je toti¾ uplatnìním pravomoci, k nìmu¾ je tøeba zákonného podkladu a který je mo¾no provádìt jen a pouze v zákonem stanovených mezích a zákonem stanovenými zpùsoby (viz èl. 2 odst. 2 Listiny a èl. 2 odst. 3 Ústavy). Soudní ochrana pøed takovým postupem slou¾í k tomu, aby uplatnìní pravomoci správního orgánu udr¾ela v zákonných mezích a zabránila mu, pøípadnì zpìtnì deklarovala jeho protizákonnost, v pøípadech, kdy by bylo ze zákonných mezí vykroèeno.
[44] Tak tomu mù¾e být napø. u tìch postupù, u kterých není jisté, zda budou ukonèeny vydáním rozhodnutí (srov. usnesení roz¹íøeného senátu sp. zn. 2 Afs 144/2004), pøípadnì u tìch postupù, kde zákon ani vydání konkrétního rozhodnutí nepøedpokládá (srov. napø. rozsudky NSS ze dne 10. 6. 2015, è. j. 2 Afs 234/2014 43 a ze dne 14. 8. 2014, è. j. 10 Afs 28/2014 52). Odkaz stì¾ovatelky na judikaturu týkající se daòové kontroly je proto v kontextu projednávané vìci nepøípadný. Dále tomu mù¾e být v situacích, kdy není jisté, zda urèitý postup správního orgánu bude podroben soudní kontrole (srov. rozhodnutí NSS ve vìci sp. zn. 5 Afs 7/2011), nebo kdy výsledné rozhodnutí je ze soudního pøezkumu vylouèeno (srov. rozsudek ve vìci sp. zn. 2 Aps 3/2007).
[45] Rozhodující pro posouzení po¾adované ochrany jsou kromì popisu vytýkaného jednání a jeho intenzity i dùvody, pro které jsou tvrzené zásahy pova¾ovány za nezákonné a k jakému èasovému okam¾iku lze tuto tvrzenou nezákonnost ukotvit. Domáhat se urèení, ¾e znepøístupnìní urèité písemnosti bylo nezákonným zásahem, si lze pøedstavit nejen v situaci, kdy ¾ádné správní øízení nebì¾í, ale i v takových pøípadech, kdy se úèastník øízení a¾ z rozhodnutí odvolacího orgánu dozví, ¾e urèitá (jemu zatajená písemnost) byla pova¾ována ve vìci za stì¾ejní dùkaz.
[46] V projednávané vìci v¹ak jde o procesní postup ¾alovaného, který vede èi vedl k vydání rozhodnutí ve vìci a jeho pøezkum má místo v rámci pøezkumu zákonnosti koneèného rozhodnutí. IV. Závìr a náklady øízení
[47] Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. podanou kasaèní stí¾nost zamítl. O vìci rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ø. s., dle kterého o kasaèní stí¾nosti rozhoduje Nejvy¹¹í správní soud zpravidla bez jednání.
[48] Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci pokraèování plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatelka v soudním øízení úspìch nemìla, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alovanému ¾ádné náklady øízení nad rámec úøední èinnosti nevznikly.