Source: http://www.ordoiuris.pl/uwagi-do-rzadowego-projektu-ustawy-prawo-o-aktach-stanu-cywilnego--druk-2620-,3471,analiza-prawna.html
Timestamp: 2016-07-27 21:01:56+00:00
Document Index: 105000152

Matched Legal Cases: ['art. 33', 'art. 44', 'art. 49', 'art. 8', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 218', 'art. 218', 'art. 217', 'art. 218', 'Art. 76', 'art. 218', 'art. 75', 'art. 8', 'art. 41', 'art. 64', 'art. 7', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 217', 'art. 107', 'art. 18', 'art. 18']

Uwagi do rządowego projektu ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (druk 2620) - ORDO IURIS Instytut na rzecz Kultury Prawnej INFORMACJE
Uwagi do rządowego projektu ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (druk 2620)
Rządowy projekt ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (druk sejmowy 2620) stanowi kompleksową propozycję regulacji materii, która dotychczas unormowana była w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego z 29 września 1986 r. (Dz.U. 1986 Nr 36 poz. 180 t.j.). Jednym z jego założeń jest stypizowanie nowych rodzajów zaświadczeń wydawanych przez kierownika urzędu stanu cywilnego z rejestru stanu cywilnego. Poważne zastrzeżenia w zakresie zgodności z Konstytucją budzi projektowana konstrukcja „zaświadczenia o stanie cywilnym” (projektowane art. 33 pkt 3 lit. f, art. 44 ust. 1 pkt 3 i ust.5 oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, dalej: pasc). Jej przyjęcie może podważać spójność postępowania administracyjnego oraz naruszyć fundamentalną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.).
1. Cel wprowadzenia zaświadczenia o stanie cywilnym przedstawiony przez projektodawcę Zaświadczenie o stanie cywilnym ma zawierać „nazwisko, imię (imiona), nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia osoby, której stanu cywilnego dotyczy, płeć, imiona oraz nazwiska rodowe rodziców” (projekt art. 49 ust. 1 pasc) oraz „oznaczenie stanu cywilnego jako sytuacji osoby w małżeństwie” (projekt art. 49 ust. 2 pasc). Projektodawca uzasadnia wprowadzenie nowego rodzaju zaświadczenia „koniecznością wiarygodnego poświadczenia stanu cywilnego osoby na podstawie rejestru stanu cywilnego”1. Podnosi przy tym, że celem wprowadzenia tego rodzaju zaświadczeń jest „miarodajne i aktualne udokumentowanie stanu cywilnego osoby, zarówno przed organami krajowymi, jak i zagranicznymi, na użytek wielu spraw, m.in. podatkowych, ubezpieczeniowych, socjalnych"2. Zdaniem projektodawcy, „[w]ydanie zaświadczenia na podstawie lex specialis spowoduje pewność prawną dokumentu co do zawartych w nim danych, w przeciwieństwie do zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 218 k.p.a., który nie określa ani procedury, ani treści zaświadczenia, nie dając tym samym gwarancji spójnego postępowania kierowników urzędów stanu cywilnego i w konsekwencji wiarygodności danych”3. Zdaniem projektodawcy, „mogłoby to w efekcie prowadzić do różnorodnego postępowania organów oraz niezadowolenia obywateli"4. W perspektywie obowiązujących przepisów k.p.a. uzasadnienie to ma charakter kuriozalny, a jednocześnie nie ukazuje najważniejszych implikacji, które będą wiązać się z wprowadzeniem tego rodzaju zaświadczeń.
2. Zaświadczenie o stanie cywilnym a obowiązujące przepisy postępowania administracyjne regulujące tryb wydawania zaświadczeń Jak podkreśla sam projektodawca, norma prawna umożliwiająca uzyskanie „zaświadczenia o stanie cywilnym” ma charakter lex specialis wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Umożliwiają one uzyskanie zaświadczeń urzędowych potwierdzających fakty albo stan prawny, które wynikają z prowadzonych przez dany organ „ewidencji, rejestrów” bądź „z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu” (art. 218 k.p.a.). Zaświadczenia wydaje się, gdy wymaga tego przepis prawa lub wówczas, gdy „osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny” (art. 217 ust. § 2 pkt 1 i 2). Tak szerokie możliwości uzyskiwania zaświadczeń urzędowych gwarantowane przez k.p.a. każą postawić pytanie o potrzebę wprowadzania nowego typu „zaświadczeń o stanie cywilnym”.
Wątpliwości związane ze skutkami, jakie przyniesie wprowadzenie „zaświadczenia o stanie cywilnym” zwiększa uzasadnienie projektu ustawy, w którym projektodawca podnosi, że ten nowy typ zaświadczenia zagwarantuje wyższą „pewność prawną dokumentu co do zawartych w nim danych” niż w przypadku zaświadczenia wydawanego na gruncie art. 218 k.p.a. Tymczasem postępowanie administracyjne nie zna obecnie pojęcia „wyższej pewności dokumentu”. Art. 76 § 1 k.p.a. stwierdza co prawda, że „[d]okumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone” i w związku z tym zawarte w nich fakty nie wymagają dodatkowego dowodzenia, ale przepis ten odnosi się do wszystkich zaświadczeń urzędowych wydawanych na podstawie art. 218 k.p.a.5. W świetle uzasadnienia do projektu należy przyjąć, że jego intencją jest wprowadzenie stopniowania poziomu „pewności prawnej” dokumentów urzędowych, co stanowiłoby istotne novum w postępowaniu administracyjnym i do czego należy odnieść się jednoznacznie krytycznie z trzech powodów:
1) przyjęcie takiego rozwiązania nie przyniesie pożądanego efektu bez zmiany regulacji w zakresie dowodzenia zawartych w art. 75-88 k.p.a;
2) prowadzić to będzie do dezintegracji obowiązującego systemu prawa administracyjnego;
3) uznanie, że duża część dokumentów urzędowych posiada mniejszy stopień „pewności prawnej”, godzić będzie w fundamentalną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów prowadzących postępowanie (art. 8 k.p.a.).
3. Możliwość zastosowania „zaświadczenia o stanie cywilnym” jako substytutu zaświadczenia o braku przeszkód wyłączających zawarcie małżeństwa Nowy typ zaświadczeń, który na gruncie k.p.a. jest zbędny i prowadzić będzie do destabilizacji prawa administracyjnego, może służyć obywatelom polskim jako substytut zaświadczenia o braku przeszkód do zawarcia małżeństwa. W szczególności, zaświadczenie to pozwoli na zawieranie w państwach, w których tego rodzaju związki są prawnie zinstytucjonalizowane małżeństwa poligamicznego lub jednopłciowego, czyli związków nie mających racji bytu w świetle prawa polskiego.
W aktualnym stanie prawnym zawarcie przez obywatela polskiego małżeństwa z osobą niebędącą obywatelem polskim w oparciu o prawo inne niż polskie umożliwia zaświadczenie o braku przeszkód wyłączających zawarcie małżeństwa, które wydaje kierownik urzędu stanu cywilnego (art. 41k.r.o.). Aby uzyskać tego rodzaju zaświadczenie, niezbędne jest podanie nazwiska przyszłego współmałżonka. W związku z tym, zaświadczenia tego nie może uzyskać osoba, której przyszły współmałżonek pozostaje w związku małżeńskim lub jest osobą tej samej płci, co obywatel polski wnioskujący o wydanie tego dokumentu.
Chociaż ustawodawstwo większości państw ustanawia wymóg przedłożenia urzędowego zaświadczenia o braku przeszkód wyłączających zawarcie małżeństwa na gruncie prawa państwa, którego obywatelem jest przyszły współmałżonek (certificate of no impediment), wiele państw pozwala alternatywnie przedstawić urzędowe zaświadczenie potwierdzające jedynie stan wolny przyszłego małżonka (single status certificate). Możliwość przedłożenia jedynie zaświadczenia o stanie wolnym występuje w części państw, w których prawo zna instytucję małżeństw poligamicznych lub jednopłciowych. Wprowadzenie „zaświadczenia o stanie cywilnym” pozwalającego na potwierdzenie stanu wolnego umożliwi obywatelom polskim zawieranie małżeństw poligamicznych oraz małżeństw jednopłciowych w tych państwach.
Tylko tytułem przykładu przywołać można obowiązujący stan prawny w Malezji, gdzie poligamia jest zinstytucjonalizowana w prawie powszechnie obowiązującym, a obcokrajowcy wyrażający wolę zawarcia małżeństwa z obywatelami tego kraju według prawa malezyjskiego mogą alternatywnie przedłożyć zaświadczenie o braku przeszkód wyłączających możliwość zawarcia małżeństwa lub zaświadczenie o stanie wolnym. Zgodnie z belgijskim Kodeksem Cywilnym osoba chcąca zawrzeć związek małżeński w Belgii nieposiadająca obywatelstwa belgijskiego musi przedstawić dowody poświadczające pozostawanie przez nią w stanie wolnym oraz inne dokumenty enumeratywnie wymienione w art. 64.
W uzasadnieniu wskazano wprawdzie hipotetycznie, że „zaświadczenie o stanie cywilnym” mogłoby być wydawane „na użytek wielu spraw, m.in. podatkowych, ubezpieczeniowych, socjalnych”, ale w żaden sposób nie uprawdopodobniono tezy o niewystarczającym charakterze obecnych zaświadczeń administracyjnych w tej mierze. Dlatego można przyjąć, że główną funkcją wprowadzanych zaświadczeń jest umożliwienie zawarcia na gruncie obcych porządków prawnych związku małżeńskiego sprzecznego z polskim porządkiem konstytucyjnym.
4. Zgodność przepisów wprowadzających zaświadczenie o stanie cywilnym z Konstytucją
Przyjęcie przepisów wprowadzających „zaświadczenie o stanie cywilnym” umożliwi obywatelom Polski zawieranie w innych państwach małżeństw poligamicznych oraz małżeństw jednopłciowych, a w konsekwencji może przyczynić się do uznania ważności tego rodzaju małżeństw przez organy władzy sądowniczej w Polsce. Sądy powinny stosować w tej sytuacji klauzulę porządku publicznego, zgodnie z którą „prawa obcego nie stosuje się, jeżeli jego stosowanie miałoby skutki sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku publicznego Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. Prawo prywatne międzynarodowe).Nie można wykluczyć, że część sądów przyjmie błędne stanowisko, które jest już obecne w dyskursie prawniczym, zgodnie z którym zasada z art. 18 Konstytucji dotyczy wyłącznie związków zawartych w Polsce, a w związku z tym nie wyłącza możliwości uznania za istniejące i ważne małżeństw poligamicznych i jednopłciowych zawartych przez obywateli polskich w państwach, których prawo przewiduje taką możliwość. Analogiczne sytuacje miały miejsce już w przeszłości. Chociaż zasada świeckiej formy zawarcia małżeństwa obowiązywała w prawie polskim do 1998 r. jako jedna z podstawowych zasad prawa małżeńskiego, sądy uznawały za ważne małżeństwa zawierane przez obywateli polskich w formie wyznaniowej, w państwach, które dopuszczały taką formę6.
W związku z tym propozycja wprowadzenia „zaświadczenia o stanie cywilnym” budzi istotne zastrzeżenia na gruncie zgodności z art. 18 Konstytucji, który stanowi, że „małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny” znajduje się pod „szczególną ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”. Nie budzi istotnych wątpliwości, że sformułowanie art. 18 wyklucza możliwość instytucjonalizacji małżeństw poligamicznych7. W przepisie tym potwierdzona jest także podstawowa zasada prawa małżeńskiego, jaką stanowi odmienność płci małżonków, ugruntowana w judykaturze na długo przed przyjęciem obowiązującej Konstytucji8. Implikacją normy z art. 18 Konstytucji jest nie tylko zakaz instytucjonalizacji małżeństw poligamicznych oraz jednopłciowych w prawie polskim, ale wyłączenie możliwości uznania w Rzeczpospolitej Polskiej związków tego rodzaju zawartych według prawa obcego9. W tym kontekście wprowadzenie „zaświadczeń o stanie cywilnym”, których podstawową rolę stanowić będzie umożliwienie obywatelom polskim zawierania małżeństw poligamicznych i jednopłciowych w oparciu o prawo obce, drastycznie godzi w porządek publiczny, w szczególności zaś w podstawy ustrojowe Rzeczypospolitej.
Proponowane w projekcie ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego wprowadzenie instytucji „zaświadczenia o stanie cywilnym” jest całkowicie zbędne z perspektywy obowiązujących norm postępowania administracyjnego w zakresie wydawania zaświadczeń, a deklarowane w uzasadnieniu przyznanie tego rodzaju dokumentom „większej pewności prawnej” może doprowadzić do istotnej destabilizacji systemu prawa administracyjnego i naruszyć zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.).
Podstawową, praktyczna funkcją takiego rozwiązania jest umożliwienie obywatelom polskim zawierania małżeństw poligamicznych i jednopłciowych w oparciu o prawo obce. W związku z tym budzi ona zasadnicze wątpliwości co do zgodności z art. 18 Konstytucji.
1. Uzasadnienie projektu ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (druk 2620), s. 24.
2. Tamże, s. 24.
3. Tamże, s. 24-25.
4. Tamże, s. 25.
5. Każde zaświadczenie urzędowe podlega regułom dotyczącym wydawania zaświadczeń sformułowanym w art. 217-220 k.p.a. oraz regułom w zakresie uzasadniania dokumentów zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.
6. Por. A. Mączyński, Opinia w sprawie zgodności projektu ustawy Prawo prywatne międzynarodowe z art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Kraków, 14 grudnia 2010 r., s. 5. 7. B. Banaszkiewicz, „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny”. O niektórych implikacjach art. 18 Konstytucji, „Kwartalnik Prawa Prywatnego”, rok XXII: 2013, z. 3, s. 602-603.
8. Tamże, s. 603-604. 9. Por. m.in. A. Nowicka, Klauzula porządku publicznego w prawie prywatnym międzynarodowym [w:] Współczesne wyzwania prawa prywatnego międzynarodowego, red. J. Poczobut, Warszawa 2013, s. 204; A. Mączyński, dz. cyt., s. 5; B. Banaszkiewicz, dz. cyt., s, 630. EKSPERCI