Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1119-de-noviembre-1-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204211a4f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-22 17:12:44
Document Index: 296860264

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﻿ SENTENCIA C-1119 DE NOVIEMBRE 1 DE 2005
SENTENCIA C-1119 DE 01 DE NOVIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:AMPARO DE FUERO SINDICAL EN LOS CASOS DE EMPLEADOS PÚBLICOS QUE DESEMPEÑAN EL CARGO EN PROVISIONALIDAD. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 24 DEL DECRETO-LEY 760 DE 2005 "POR EL CUAL SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO QUE DEBE SURTIRSE ANTE Y POR LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA EL CUMPLIMIENTO DE SUS FUNCIONES".
TEMAS ESPECÍFICOS:COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, SINDICATO DE EMPLEADOS PÚBLICOS, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, FUERO SINDICAL, RECONOCIMIENTO DEL FUERO SINDICAL, FUNCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
Sentencia C-1119 de noviembre 1º de 2005
Sentencia C-1119 de 2005
Ref.: Expediente D-5778
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 del Decreto-Ley 760 de 2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”.
Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y Gustavo Sánchez Prieto
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, publicado en el Diario Oficial 45.855 de marzo 19 de 2005.
“DECRETO 760
“ART. 24.—No será necesaria la autorización judicial para retirar del servicio los empleados amparados con fuero sindical en los siguientes casos:
24.1. Cuando no superen el período de prueba;
24.2. Cuando los empleos provistos en provisionalidad sean convocados a concurso y el empleado que lo ocupa no participe en él:
24.3. Cuando los empleos provistos en provisionalidad sean convocados a concurso y el empleado no ocupare los puestos que permitan su nombramiento en estricto orden de mérito”.
2. El problema jurídico-constitucional planteado.
Según los cargos propuestos por los demandantes, el Presidente de la República al expedir el artículo 24 del Decreto 760 de 2005, desbordó las precisas facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 (1) , por cuanto según el numeral 1º de artículo 53 citado, al Ejecutivo se le otorgaron atribuciones para regular “El procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones”, y no para expedir normas relacionadas con el fuero sindical de los servidores públicos. Siendo ello así, no existe nexo de causalidad entre la disposición acusada y la ley habilitante.
2.2. Si el artículo 24 del Decreto-Ley 760 de 2005, desconoce la prohibición contenida en el artículo 150-10 de la Constitución Política, de conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos ni leyes estatutarias.
3. El fuero sindical como una garantía a los derechos de asociación y libertad sindical, en virtud del cual se protege al trabajador de no poder ser despedido ni desmejorado en sus condiciones laborales mientras este cubierto por ese privilegio.
La Constitución Política funda el Estado Social de Derecho en el respeto de la dignidad humana, en la solidaridad de las personas, en la prevalencia del interés general, y en el trabajo (C.P., art. 1º). A fin de hacer efectivo el trabajo como uno de los valores fundantes, el artículo 25 de la Carta Política otorga al Estado su especial protección en todas sus modalidades; garantiza el derecho fundamental de los trabajadores y empleadores a constituir asociaciones y sindicatos sin la intervención del Estado, sujetas al orden legal y a los principios democráticos; y, reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión (C.P., art. 39). En ese orden de ideas, el artículo 53 superior establece los principios mínimos que ha de contener el Estatuto del trabajo, entre otros, el derecho a la estabilidad laboral y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales.
El derecho de asociación sindical que se traduce en la posibilidad de que tanto trabajadores como empleadores se asocien en defensa de sus intereses, conlleva de suyo su protección. Significa lo anterior, que no es suficiente la consagración de un derecho por parte del Estado, sino que resulta necesario rodearlo de todas las garantías que permitan su correcto ejercicio. Es precisamente lo que el artículo 39 de la Ley Fundamental establece respecto del derecho a constituir sindicatos, al reconocer a los representantes sindicales la garantía del fuero sindical (2) .
No es para nadie desconocido la prevención que genera en el empleador la constitución de sindicatos en la empresa, razón por la cual el legislador ha buscado la manera de proteger el derecho de asociación (3) y la estabilidad laboral de los trabajadores que deciden sindicalizarse, a fin de que no puedan ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin que medie una justa causa que sea previamente calificada por el juez del trabajo. La existencia entonces de una justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo de un trabajador amparado por fuero sindical, se confía por la Constitución a los jueces, quienes previo examen de la existencia o inexistencia de la justa causa, autorizarán o no el despido del trabajador amparado con la garantía foral (4) . Sin embargo, existen circunstancias previstas por el legislador en las cuales no es necesario en ningún caso recurrir a autoridad judicial para dar por terminado el contrato laboral de un trabajador aforado. Tal es el caso de la terminación del contrato por terminación de la obra contratada; por la ejecución del trabajo accidental, ocasional o transitorio; por mutuo consentimiento; o bien por sentencia de autoridad competente (5) .
Ahora, si bien a través de la garantía del fuero sindical se busca proteger la permanencia del trabajador en el período inicial de la constitución del sindicato, su finalidad no es otra que la de establecer mecanismos para amparar el derecho de asociación, elevado a rango constitucional por el constituyente de 1991. Así lo ha entendido la doctrina constitucional, que sobre el asunto en cuestión ha expresado que: “el fuero sindical en la medida en que representa una figura constitucional para amparar el derecho de asociación, es un mecanismo establecido primariamente a favor del sindicato, y solo secundariamente para proteger la estabilidad laboral de los representantes de los trabajadores. O, por decirlo de otra manera, la ley refuerza la protección a la estabilidad laboral de los representantes sindicales como un medio para amparar la libertad de acción de los sindicatos” (6) .
La garantía constitucional del fuero sindical, también se encuentra protegida por instrumentos y tratados internacionales, como lo recordó la Corte al examinar una disposición que contenía excepciones en relación con el amparo del fuero sindical en los casos de empleados públicos y trabajadores oficiales y privados que ocuparan cargos de dirección, confianza y manejo (7) . En efecto, se recordó en esa oportunidad que el “Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, adoptado el 16 de diciembre de 1966, fue aprobado mediante la Ley 74 de 1968 y entró en vigor para Colombia el 3 de enero de 1976. En el numeral 3º del artículo 8º, estipula el pacto que: “Nada de lo dispuesto en este artículo autorizará a los Estados partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación (sic) a adoptar medidas legislativas que menoscaben las garantías previstas en dicho convenio o a aplicar la ley en forma que menoscabe dichas garantías”.
Colombia es miembro de la Organización Internacional del Trabajo desde su fundación en 1919 y ha aprobado buena parte de sus convenios: La Ley 129 de 1931, aprobó los Convenios 1 a 26; la Ley 54 de 1962, los Convenios 52, 95, 100 y 105; la Ley 20 de 1967, el Convenio 104; la Ley 21 de 1967, el Convenio 101; la Ley 22 de 1967, el Convenio 111; la Ley 23 de 1967, los Convenios 29, 30, 62, 81, 106 y 116; la Ley 31 de 1967, el Convenio 107; la Ley 37 de 1967, el Convenio 88; la Ley 18 de 1968, el Convenio 99; la Ley 44 de 1975, el Convenio 136; la Ley 47 de 1975, el convenio 129; la Ley 26 de 1976, el Convenio 87; la Ley 27 de 1976, el Convenio 98; la Ley 66 de 1988, el Convenio 160; y la Ley 82 de 1988, el Convenio 159.
De entre ellos, son pertinentes al tema, el Convenio 87, relativo a la libertad sindical y protección del derecho de sindicalización, y el Convenio 98, sobre el derecho de sindicalización y negociación colectiva. El convenio 87, no establece diferenciación alguna entre los trabajadores. Por su parte, el Convenio 98, sí aclara en su artículo 6º, que no se refiere a los funcionarios públicos, advirtiendo que tal hecho no puede interpretarse en menoscabo de sus derechos o estatuto”.
Recientemente, la Corte se ocupó nuevamente sobre las normas internacionales en relación con el trabajo infantil y la libertad sindical (8) , para lo cual trajo a colación las declaraciones, pactos y convenios internacionales suscritos por Colombia en los cuales se garantiza el derecho de asociación y de formar sindicatos. No obstante, también se recordó en esa oportunidad el convenio europeo de derechos humanos, el cual si bien no es aplicable en nuestro país, “si es una referencia para establecer cómo se encuentra regulado el tema de sindicación en otros países. Este convenio reconoce en el artículo 11 la reunión pacífica, de asociación y de sindicación”.
Realizadas estas breves consideraciones sobre el fuero sindical, entra la Corte al estudio de los principios constitucionales que orientan la carrera administrativa, y los fines que persigue el Estado con su consagración.
4. Principios constitucionales que orientan la carrera administrativa. Fines del Estado perseguidos con su consagración. Etapas del proceso de selección o concurso de méritos. Cargos de carrera administrativa en provisionalidad o en período de prueba.
4.1. Como se señaló en los párrafos precedentes, el trabajo no solo constituye uno de los fundamentos del Estado social de derecho, sino que es reconocido por el constituyente como un derecho fundamental que requiere de especial protección del Estado (C.P., arts. 1º y 25). Dada la trascendencia que la Constitución otorga al derecho al trabajo, fue objeto de especial atención la estabilidad de los trabajadores al servicio del Estado y de la comunidad, denominados por el artículo 123 de la Carta como servidores públicos. Así, consagró en el artículo 125 superior que todos los empleos en los órganos y las entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales, y los demás que establezca la ley. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, según dispone el artículo 125 de la Carta, se hará por el sistema de méritos una vez se verifique el cumplimiento de los requisitos y condiciones que para el efecto determine la ley, a fin de establecer los méritos y calidades de quienes aspiran a desempeñar cargos públicos. En el mismo sentido, el retiro de dichos cargos según la consagración constitucional, lo será por calificación insatisfactoria, violación del régimen disciplinario, o por las que determinen la Constitución o la ley.
Con la carrera administrativa buscó el constituyente garantizar la estabilidad del trabajador al servicio del Estado, de suerte que solo ante el incumplimiento de las condiciones fijadas por el legislador para el ejercicio y desempeño del cargo, pueda ser retirado del mismo previo cumplimiento del procedimiento para ello establecido que garantice su derecho de defensa, con lo cual se buscó eliminar el factor de discrecionalidad que orientaba de antaño la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado. Con la implementación de la carrera administrativa se crean instrumentos que permiten el ingreso, ascenso y permanencia en el servicio en igualdad de oportunidades, con fundamento solamente en el mérito laboral, académico y profesional, según los parámetros que para el efecto establezca el legislador dentro de los límites constitucionales consagrados en la ley fundamental.
En relación con el principio de estabilidad que orienta la carrera administrativa está corporación desde sus inicios señaló:
“La estabilidad en el empleo tiene un doble fin, derivado, como ya se ha enunciado del principio de seguridad. Por un lado, garantizar un medio para el sustento vital y, por otro, garantizar la trascendencia del individuo en la sociedad por medio del trabajo, en atención a la sociabilidad del hombre, que busca otras satisfacciones personales en el trabajo además de la remuneración: posición ante la sociedad, estimación, cooperación y desarrollo de su personalidad. De ahí que sea totalmente irrisoria en algunos casos la compensación por despido injustificado, por cuanto ella no representa casi nada frente a lo que el individuo espera de su actividad laboral, como medio de trascendencia social.
El principio de la estabilidad, que no debe confundirse con la inamovilidad absoluta e injustificada, se encuentra recogido en la filosofía que inspira la carrera administrativa, que no solo consagra los postulados de eficiencia y eficacia, sino que es una realización de la igualdad y estabilidad. Por lo anterior, cualquier acto que introduzca la desigualdad entre los empleados de carrera, o cualquier facultad de discrecionalidad —plena al nominador—, se tienen como un atentado contra el contenido esencial de la estabilidad laboral recogido por la filosofía que inspira la carrera administrativa. Y es que uno de los mecanismos para lograr la eficacia y eficiencia es la carrera administrativa, busca que hace que estos factores, junto con el respeto al régimen disciplinario, sean los determinantes de la estabilidad laboral, y no la discrecionalidad plena del nominador. Es por ello que la carrera administrativa busca depurar a la administración de factores ajenos al rendimiento laboral, para su vinculación o exclusión. Establece un proceso tendiente al logro de resultados, de forma gradual, donde la capacidad real demostrada es el mecanismo de promoción y la ineficacia comprobada el motivo de retiro, evitando así arbitrariedades por parte del nominador” (9) .
Existe otro aspecto de suma importancia para que el funcionamiento del Estado social de derecho se adecue a los valores y principios que lo orientan. Es el que deviene de una correcta regulación del sistema de carrera administrativa, cual es la excelencia en la selección del recurso humano que ha de ingresar al servicio del Estado para ejercer un empleo público. Recuérdese que entre los principios fundantes del Estado social se encuentran el respeto por la dignidad humana y la prevalencia del interés general (C.P., art. 1º), y que entre sus fines esenciales están los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que se consagran en la Carta Política. De ahí, que corresponda al Estado como garante de los derechos de las personas, establecer instrumentos idóneos que permitan cumplir con los fines y propósitos que se consagran en la Constitución en beneficio de toda la comunidad.
“En este aspecto, la armonización de los dos principios analizados —la eficiencia y la eficacia de la función pública— con la protección de los derechos que corresponden a los servidores estatales resulta de una carrera administrativa diseñada y aplicada técnica y jurídicamente, en la cual se contemplen los criterios con arreglo a los cuales sea precisamente el rendimiento en el desempeño del cargo de cada trabajador (el cual garantiza eficiencia y eficacia del conjunto) el que determine el ingreso, la estabilidad en el empleo, el ascenso y el retiro del servicio, tal como lo dispone el artículo 125 de la Constitución. Estos aspectos, en una auténtica carrera administrativa, deben guardar siempre directa proporción con el mérito demostrado objetiva y justamente.
En ese orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere” (10) .
En esa misma línea de pensamiento, más recientemente la Corte en Sentencia C-954 de 2001 (11) , recogiendo la jurisprudencia sobre la carrera administrativa como regla general para el acceso a los empleos públicos, señaló que la justificación de esa regla de acceso a la administración pública, encuentra su fundamento constitucional en los objetivos que persigue la función pública, que no son otros que los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2º superior, así como en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que rigen la función administrativa, en virtud de los dispuesto por el artículo 209 de la ley fundamental. En ese sentido, luego de recordar la definición que de la carrera administrativa consagra el artículo 1º de la Ley 443 de 1998, así como los principios rectores del sistema de carrera, establecidos en el artículo 2º de la misma ley (12) , se expresó por la Corte en la sentencia aludida que:
“La carrera administrativa es entonces un instrumento eficaz para lograr la consecución de los fines del Estado, el cual requiere de una organización adecuada que le permita alcanzarlos, con un recurso humano que no solo sea calificado sino que pueda desarrollar su función en el largo plazo, es decir, con vocación de perdurabilidad. Por esta razón, se erige como un sistema que armoniza los principios que rigen la función pública, consagrados principalmente en el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 122 a 131 y 209 de la Carta, con la protección del derecho al trabajo”.
“En síntesis, el derecho a la estabilidad laboral de los empleados de carrera no es absoluto y encuentra su principal restricción en la misma Constitución, que establece en su artículo 125 las causales en que procede el retiro de dichos empleados, en armonía con el artículo 58, que consagra la prevalencia del interés público sobre el particular.
Se debe recordar que la finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la carrera permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad dicho servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios que lo fundan” (13) .
Ahora bien, para hacer efectivos los principios que orientan el sistema de carrera administrativa, el constituyente creó la Comisión Nacional del Servicio Civil como un organismo único de nivel nacional y con jurisdicción en todo el territorio nacional, responsable de la administración y vigilancia de la carrera de los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter especial (C.P., art. 130).
El legislador a fin de desarrollar los artículos 125 y 130 de la Carta Política, expidió la Ley 443 de 1998, por medio de la cual se consagraron disposiciones sobre carrera administrativa, de las cuales algunas fueron declaradas inconstitucionales (14) , entre ellas las relacionadas con la Comisión Nacional del Servicio Civil, y su competencia para la realización de los procesos de selección. Siendo ello así, el Congreso de la República profirió la Ley 909 de 2004 (15) , en la que se define la Comisión Nacional del Servicio Civil como un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público, responsable de la administración y vigilancia de las carreras (art. 7º). Entre sus funciones, se encuentran las de establecer de acuerdo con la ley, los lineamientos generales para desarrollar los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa; elaborar las convocatorias a concursos; establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de normas sobre evaluación de desempeño de los empleados de carrera; remitir a las entidades las listas de elegibles con las cuales deben ser provistos los empleos de carrera que se encuentren vacantes; realizar los procesos de selección; resolver en segunda instancia las reclamaciones sometidas a su conocimiento en asuntos de su competencia; y, tomar las medidas y acciones necesarias para garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad en el ingreso y en el desarrollo de la carrera de los empleados públicos (arts. 11 y 12).
Existen varias situaciones administrativas en las que se puede ejercer un cargo de carrera administrativa; una de ellas es la provisionalidad, la cual procede según lo dispone el artículo 25 de la Ley 909 de 2004 para la provisión de empleos de carrera administrativa cuando los titulares de los mismos se encuentren separados temporalmente de ellos, siempre y cuando no sea posible proveerlos por encargo con servidores de carrera, y solo por el tiempo que duren aquellas situaciones (16) .
A los nombramientos provisionales se ha acudido por parte de la administración pública, con la clara finalidad de garantizar el cumplimiento de los fines del Estado. Se trata de un mecanismo ideado por el legislador, para facilitar la provisión de los empleos públicos de manera transitoria, mientras se convocan los concursos de méritos correspondientes para acceder a los cargos de carrera y permanecer en ellos, si se cumplen los requisitos que para el efecto establezca la ley.
Precisamente, para adelantar los procesos de selección que permitan el ingreso y ascenso a los empleos públicos de carrera, el artículo 30 de la Ley 909 de 2004 asignó competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, y dispuso a su vez en el artículo 31 las etapas que comprende dicho proceso, a saber: la convocatoria, el reclutamiento, las pruebas, lista de elegibles, y el período de prueba. Según esta última etapa del proceso de selección aludido “La persona no inscrita en carrera administrativa que haya sido seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba, por el término de seis (6) meses, al final de los cuales le será evaluado el desempeño, de acuerdo con lo previsto en el reglamento. Aprobado dicho período al obtener evaluación satisfactoria el empleado adquiere los derechos de carrera, los que deberán ser declarados mediante la inscripción en el registro público de la carrera administrativa. De no tener calificación satisfactoria del período de prueba, el nombramiento del empleado será declarado insubsistente…” (negrilla fuera de texto).
Pues bien, dada la competencia asignada por la ley a la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar los procesos de selección que permitan proveer los cargos vacantes de carrera administrativa de suerte que se puedan garantizar los fines constitucionales que se persiguen con la misma, el legislador en el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses a partir de la fecha de su promulgación [septiembre 23 de 2004], para, entre otros asuntos, expedir normas con fuerza de ley que contengan el procedimiento que ha de surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones. Siendo ello así, el Presiente de la República expidió el Decreto 760 de 2005, cuyo artículo 24 objeto de esta demanda, reguló lo correspondiente al retiro del servicio sin autorización judicial de los empleados públicos amparados con la garantía del fuero sindical, en los siguientes casos: i) cuando no superen el período de prueba; ii) cuando los empleos provistos en provisionalidad sean convocados a concurso y el empleado que lo ocupa no participe en él; y, iii) cuando los empleos provistos en provisionalidad sean convocados a concurso y el empleado no ocupare los puestos que permitan su nombramiento en estricto orden de mérito.
4.2. El reproche constitucional que plantean los demandantes en relación con el artículo 24 cuestionado, se circunscribe al hecho de que mediante dicha disposición el legislador extraordinario desbordó sus facultades, pues reguló asuntos de fuero sindical cuya competencia es exclusiva del legislador, quien históricamente ha legislado sobre la materia en el Código Procesal del Trabajo. A su vez, significa lo anterior que el Congreso de la República se desprendió de una atribución legislativa que por mandato Constitucional le es reservada, porque el artículo 150-10 de la Carta Política prohíbe expresamente la habilitación legislativa al Presidente de la República para la expedición de códigos ni leyes estatutarias, como sería el caso de la regulación del fuero sindical por tratarse de un derecho fundamental.
Entra pues la Corte a analizar si el retiro del servicio de servidores públicos amparados con fuero sindical que ocupan cargos de carrera en provisionalidad, sin necesidad de autorización judicial, es un asunto propio de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
5. El retiro del servicio de servidores públicos amparados con la garantía del fuero sindical, que desempeñan el cargo en provisionalidad no requiere autorización judicial. Conexidad entre el retiro del servicio en esas condiciones y la provisión de empleos mediante concurso público de méritos, como asunto propio de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
5.1. Aparentemente de los cargos planteados en la demanda se podría deducir la presencia de un conflicto entre dos normas de rango constitucional: por un lado, el reconocimiento constitucional de la garantía foral a los representantes sindicales; y, por el otro, el cumplimiento del mandato constitucional de que todos los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, como regla general. No obstante, no existe tal conflicto, pues se trata de derechos constitucionales plenamente diferenciados y diferenciables.
Como se ha señalado en esta sentencia, la garantía del fuero sindical elevada a rango constitucional por el constituyente de 1991 (C.P., art. 39), ha sido instituida para amparar el derecho de asociación. Se trata de un mecanismo que ha sido establecido primariamente a favor del sindicato, y de manera secundaria para amparar el derecho a la estabilidad laboral de los representantes sindicales, a fin de que con el retiro injustificado de los mismos no se afecte la acción de los sindicatos por reducción del número mínimo establecido por la ley para su constitución. Se trata entonces, como bien lo afirma la vista fiscal, de una garantía constitucional que surge con posterioridad a las relaciones individuales de trabajo y, por ende, a la naturaleza misma de los cargos o contratos laborales, circunstancia esta que define la aplicación de la garantía foral en los eventos de un despido unilateral por parte del empleador. De ahí, que la ley exija para el retiro del servicio de los trabajadores amparados con el fuero sindical, la calificación judicial previa por la existencia de una justa causa. Con todo, por ministerio de la ley (CPL, art. 411), existen circunstancias en las cuales no se requiere autorización judicial previa para dar por terminado el contrato de trabajo de trabajadores aforados. Ello se presenta cuando se trata de contratos de trabajo por la realización de la obra contratada, por la ejecución del trabajo accidental, ocasional o transitorio, por mutuo consentimiento o por sentencia de autoridad competente. Tratándose de la accidentalidad, ocasionalidad o transitoriedad de un trabajo, no se contraviene la finalidad misma del fuero sindical, por cuanto las modalidades mismas de ese trabajo no constituyen de por sí garantía de permanencia para quien en ese momento es sujeto activo del mismo. Siendo ello así, mal se puede predicar estabilidad cuando la misma ley la ignora en esas circunstancias específicas.
5.2. Ya se señaló que el interés general es uno de los principios fundantes del Estado social de derecho, así como un principio orientador de la función pública. En esas condiciones, la administración puede acudir al nombramiento de cargos en provisionalidad en procura del logro de los fines esenciales del Estado, mientras se puede proveer definitivamente el empleo con personas que superen las condiciones y requisitos del proceso de selección o concurso de méritos señalados por la ley, en cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 125 de la Carta Política.
El nombramiento de cargos en provisionalidad se caracteriza por su temporalidad o transitoriedad, hasta tanto puedan ser provistos en propiedad con quienes hayan superado el proceso de selección. Es decir, se trata de un vínculo destinado a desaparecer una vez se cumplan las situaciones objetivas que permiten al nominador llenar las vacantes transitorias con quienes hayan superado el concurso en estricto orden de méritos. Con ello, se da cumplimiento a las finalidades de la carrera administrativa, esto es, garantizar el ingreso y permanencia al servicio público de las personas más calificadas para desempeñar la función que se les asigna, atendiendo para ello los principios que la orientan, como el mérito y la igualdad de oportunidades.
Ahora bien, como se sabe, la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad constitucional y legalmente responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, razón por la cual resultaba necesario expedir una normatividad que regulara el procedimiento que debe surtirse ante esa entidad y por la misma, para el adecuado cumplimiento de sus funciones. Así, el legislador extraordinario expidió el Decreto-Ley 760 de 2005, en el cual se regula el procedimiento para adelantar los procesos de selección, resolver las reclamaciones que se presenten en el desarrollo de los mismos, la exclusión de las listas de elegibles, revocatoria del nombramiento por el no cumplimiento de los requisitos, declaratoria de desierto del proceso de selección. Es decir una normatividad tendiente a garantizar el cumplimiento en rigor del proceso de selección, con el objeto que los nombramientos en carrera una vez superadas todas las etapas, incluido el período de prueba, recaiga exclusivamente en quienes lo han superado en estricto orden de méritos.
Se observa entonces, que no existe extralimitación el en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para expedir los procedimientos que se han de surtir por y ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues como lo sostienen tanto la entidad interviniente como el Ministerio Público, lo regulado por la norma cuestionada no es un asunto propio del fuero sindical, sino del procedimiento que ha se surtirse ante el organismo constitucional competente, para dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 125 de la Constitución Política. No se trata en este caso de una modificación al Código Sustantivo del Trabajo en relación con la garantía del fuero sindical, sino una normatividad tendiente a hacer efectivos los principios que orientan la función pública mediante el adecuado funcionamiento de la carrera administrativa.
El despido del trabajador sin calificación judicial previa, que desempeña el cargo en provisionalidad y se encuentra amparado con el fuero sindical ha sido objeto de varios pronunciamientos por parte de esta corporación, en los cuales se ha sostenido que no es necesario acudir a la autorización judicial para retirar a un empleado con fuero, pues las consecuencias jurídicas relacionadas con la relación o vínculo laboral se predican de una definición legal de carácter general, como lo es el hecho de no haber superado las condiciones objetivas que le permiten acceder a cargos de carrera administrativa mediante la superación del proceso de selección (17) . Con todo, ello no significa que el despido en estos casos no deba ser precedido de un acto administrativo motivado (18) que pueda ser controvertido, a fin de evitar el eventual menoscabo de alguno de los derechos fundamentales de los servidores públicos.
De lo expuesto concluye la Corte, que las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 53 de la Ley 909 de 2004, para expedir normas con fuerza de ley para dictar el “procedimiento que ha de surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones”, no fueron desbordadas con la expedición del artículo 24 del Decreto-Ley 760 de 2005, pues al examen de dicha disposición encuentra la Corte que el Gobierno Nacional reguló lo relacionado con el retiro del servicio de los empleados que desempeñando un cargo en provisionalidad no superen el proceso de selección que les permita acceder a los cargos de carrera por el sistema de méritos, como lo consagra el artículo 125 de la Constitución Política. En ese orden de ideas, no hay lugar a declarar la inexequibilidad de la norma acusada, por cuanto existe una clara correspondencia entre las facultades concedidas por la instancia legislativa y las ejercidas por el ejecutivo.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 24 del Decreto-Ley 760 de 2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”, por los cargos analizados en esta sentencia.
(1) “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
(2) La garantía del “fuero sindical” fue definida por el legislador como :“[l]a garantía de que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa, previamente calificada por el juez del trabajo”. Código de Procedimiento Laboral, artículo 405, modificado por el Decreto 204 de 1957.
(3) Ha sido tan celoso el legislador en la protección del derecho de asociación, que incluso su vulneración se encuentra tipificado como delito en el Código Penal (L. 599/2000, art. 200), en los siguientes términos: “Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítima, incurrirá en multa”.
(4) El artículo 410 del Código Procesal del Trabajo, modificado por el artículo 8º del Decreto 204 de 1957, establece como justas causas para que el juez autorice el despido de un trabajador amparado por el fuero: “a) La liquidación o clausura definitiva de la empresa o establecimiento y la suspensión total o parcial de actividades por parte del patrono durante más de ciento veinte (120) días, y
(5) Código Sustantivo de Trabajo, artículo 411, modificado Decreto 204 de 1957, artículo 9º.
(6) Sentencia C-381 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(7) En la Sentencia C-593 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 426 del Decreto 2663 de 1950, hoy artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo, encontrándola inexequible, por restricción de la garantía del fuero sindical en relación con los empleados públicos y trabajadores oficiales y privados que ocupan puestos de dirección, de confianza o de manejo.
(8) En esa oportunidad la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 383 del Código Sustantivo del Trabajo, en virtud de la cual pueden ser miembros de un sindicato todos los trabajadores mayores de 14 años, encontrando la norma exequible en el entendido que éste rige también para aquellos trabajadores mayores de 12 años y menores de 14.
(9) Sentencia C-023 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. La Corte declaró la inexequibilidad del literal a) del artículo 39 y el artículo 40 del Decreto-Ley 1647 de 1991, que establecían la desvinculación con indemnización para cargos de carrera tributaria.
(10) Sentencia C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
(12) Ley 443 de 1998. ART. 1º—“La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso. Para alcanzar estos objetivos, el ingreso, la permanencia y el ascenso en los empleos de carrera administrativa ser hará exclusivamente con base en el mérito, sin que motivos como raza, religión, sexo, filiación política o consideraciones de otra índole puedan tener influjo alguno. Su aplicación, sin embargo, no podrá limitar ni constreñir el libre ejercicio del derecho de asociación a que se refiere el artículo 39 de la Constitución Política”.
ART. 2º—“Además de los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, la carrera administrativa deberá desarrollarse fundamentalmente en los siguientes:
Principio del mérito: según el cual el acceso a cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarán determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la experiencia, el buen desempeño laboral y la observancia de buena conducta de los empleados que pertenezcan a la carrera y de los aspirantes a ingresar a ella”.
(13) C-954 de 2001 ya citada.
(14) Sentencia C-372 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(15) “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.1
(16) Dispone el artículo transitorio contenido en el título X de la Ley 909 de 2004, que “Durante el año siguiente a la conformación de la Comisión Nacional del Servicio Civil deberá procederse a la convocatoria de concursos abiertos para cubrir los empleos de carrera administrativa que se encuentren provistos mediante nombramiento provisional o encargo”.
(17) Cfr. T-1164 de 2001, T-002 de 2002, T-746 de 2003, entre otras.
(18) El Decreto 1227 de 2005, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 1567 de 1998”, consagra en el artículo 10, la obligatoriedad de motivar la resolución de los nombramientos en encargo o provisionalidad.