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Timestamp: 2017-08-18 14:35:07+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 65', 'art. 21', 'art. 65', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 65', 'art. 54', 'art. 65', 'art. 65', 'art. 38', 'art. 65', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 17', 'art. 34', 'art. 21', 'art. 169']

Che PEC-cato! La posta elettronica certificata : tra equivoci e limitati utilizzi concreti
Lisi Andrea, 11 febbraio 2010
A colpi di slogan e con fughe in avanti che hanno prodotto e produrranno più incertezza giuridica che applicazioni concrete – tra le quali annoveriamo la discutibile e per certi versi incomprensibile CEC-PAC1 – si sta in questi giorni tentando la strada di far passare il concetto che il testo contenuto in una PEC sia equiparabile a un documento sottoscritto digitalmente. Questo concetto è pericoloso e profondamente sbagliato sotto diversi aspetti e va criticato con forza.
Non ci soffermeremo pertanto nell’analisi delle tante problematiche dello strumento “PEC”2, ma ci limiteremo a segnalare le conseguenze giuridiche e organizzative generate da un’applicazione poco meditata delle ultime normative entrate in vigore in materia.
L’istanza giunta via PEC ad una amministrazione pubblica
Le pubbliche amministrazioni accettano le istanze dei cittadini inviate tramite PEC nel rispetto dell’art. 65, comma 1, lettera c) , del decreto legislativo n. 82 del 2005. L’invio tramite PEC costituisce sottoscrizione elettronica ai sensi dell’art. 21, comma 1, del decreto legislativo n. 82 del 2005; le pubbliche amministrazioni richiedono la sottoscrizione mediante firma digitale ai sensi dell’art. 65, comma 2, del citato decreto legislativo3.
Va fatto rilevare che, in questo contesto, l’articolo citato ci sembra tutt’altro che rispettato4. Il legislatore, infatti, sembra confondere il contenitore (pur chiuso con ceralacca informatica!) con il contenuto e tale ambiguità non rasserena chi, in una amministrazione pubblica, deve protocollare l’“istanza PEC con firma elettronica leggera”!
La PEC è, quindi, uno strumento di comunicazione telematica sicuro e “certificato”, ma in nessun caso può fornire una risposta incontrovertibile circa la corretta attribuzione della paternità del contenuto trasmesso5.
Identità giuridica e paternità dei contenuti
Le amministrazioni pubbliche non possono trovarsi nell’imbarazzo di attribuire valore legale e avviare procedimenti amministrativi accettando con neutralità istanze non sottoscritte digitalmente e soltanto veicolate attraverso la PEC. Sono in gioco la certezza del diritto e la garanzia della custodia di documenti validi e rilevanti nei futuri archivi digitali. È ovvio che alcuni principi che in qualche modo parificano la PEC alla firma elettronica “semplice”, prevista dall’art. 21 del Codice dell’amministrazione digitale6, se possono ritenersi accettabili nel commercio elettronico tra privati, minano invece alla radice l’esigenza di “fede pubblica” tipica della PA.
Inoltre, questione non secondaria, fin dall’origine il combinato disposto tra art. 21, comma 1 e art. 65, comma 1 lett. b), c) e c–bis)7 del CAD andava riferito all’accesso qualificato attraverso una identificazione informatica ai siti internet per l’interazione e il concorso alla formazione dei documenti informatici (ad es., domande di concorso, etc.) e non alla semplice trasmissione – ancorché qualificata – di un messaggio.
la firma elettronica qualificata (di cui la firma digitale è una species) è lo strumento privilegiato che garantisce l’autenticità e l’integrità di un documento informatico;
la PEC è, invece, lo strumento privilegiato in relazione alla certezza giuridica della trasmissione, che avrà una sua corretta applicazione in molti ambiti (sia amministrativi sia processuali) soprattutto per i documenti informatici ricettizi o, più in generale, per l’avvenuta e certificata consegna di un documento informatico.
Il caos normativo: PEC per tutto e per tutti!
Infine, tutte le PA, ai sensi dell’art. 54, comma 2-ter, del CAD8 avrebbero dovuto, entro il 30 giugno 2009,
Tali obblighi sono rimasti – come era inevitabile quando le norme non sono accompagnate da condivisione e idoneo periodo di adeguamento strutturale9 – lettera morta nella quasi totalità delle PA10 e non sono neppure coordinati con quanto previsto in altri articoli tutt’oggi presenti nel Codice dell’amministrazione digitale.
che rapporto c’è tra PEC e posta elettronica istituzionale? In caso di posta elettronica istituzionale il legislatore fa, forse, riferimento all’«analogo indirizzo di posta elettronica» descritto nella legge 2/2009? Se sì, in cosa è analogo?
i siti web delle PA devono avere entrambi gli indirizzi istituzionale e PEC?
è sufficiente attivare un’unica PEC nella PA o vanno attivati più account di PEC?
si può/si deve accettare e protocollare un’istanza di un cittadino giunta nella casella di posta elettronica istituzionale e trasmessa a mezzo di semplice e-mail con allegato un documento sottoscritto con firma digitale? Oppure va protocollato solo il documento allegato?
è accettabile e protocollabile l’istanza trasmessa attraverso l’account di PEC di un cittadino contenente in allegato un documento informatico sottoscritto da altro cittadino (ad esempio, da un familiare o da un artigiano attraverso il proprio commercialista)? Oppure vanno protocollate entrambe con mittenti distinti ciascuno per la propria funzione esercitata?
tutti i dipendenti pubblici devono avere la PEC oppure possono ricevere dalle PA comunicazioni anche attraverso semplici account e-mail?
come vanno gestiti i casi di omonimia in assenza di dati personali del mittente o del vettore, visto che la PEC non contiene gli stessi metadati della firma digitale?
cosa va conservato nell’archivio digitale? La stampa digitale del testo contenuto nella PEC e i relativi allegati? Oppure solo il documento informatico trasmesso?
il legislatore tecnico ha approvato formati idonei alla conservazione? Ci si è almeno posti il problema nel momento in cui la PEC è stata normativamente equiparata a un documento?
quale parti dell’oggetto digitale rappresentato dalla PEC va conservato nel tempo?
Conclusioni: la conservazione della PEC
Le prime domande sono astrattamente risolvibili con regolamenti interni (previsti dallo stesso art. 65, comma 2, del CAD11) e concretamente affrontabili se si forniscono a livello interministeriale delle guide operative per le PA, indispensabili se si vuole garantire omogeneità nei procedimenti amministrativi in tutta Italia.
i documenti informatici, di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, possono essere archiviati per le esigenze correnti anche con modalità cartacee e sono conservati in modo permanente con modalità digitali12.
In assenza di un obbligo di conservazione, pertanto, l’utilizzo massivo comporterà per l’utente l’inevitabile problematica di gestire una notevole massa di informazioni correlata alla spedizione/ricezione di messaggi e documenti, con conseguente necessità di avvalersi di strumenti di gestione e archiviazione elettronica (DMS) e, infine, di conservazione a norma di tali certificazioni (oltre che di archiviazione e conservazione a norma dei documenti trasmessi e ricevuti)13.
Nonostante i legami logici dell’informatica indipendenti dal luogo fisico della conservazione, voce in capitolo dovrà avere l’amministrazione archivistica statale, in particolare la Direzione generale per gli archivi che, nella sfida del digitale, deve essere interpretata non come antagonista, ma come alleato tecnico-scientifico per preservare gli archivi del futuro, in armonia con quanto previsto da un altro Codice, non meno importante per quanto riguarda la gestione e la conservazione dei documenti nella PA, il Codice dei beni culturali.14
i formati utilizzati attualmente dal sistema PEC sono idonei per la conservazione a lungo termine?15
è possibile verificare l’autenticità e integrità di una PEC ricevuta nella casella e-mail istituzionale (non PEC)? In questo caso, ha senso mantenere una casella di PEC aperta, in grado cioè di ricevere qualsiasi e-mail e non un analogo messaggio di PEC, non garantendo il servizio per il quale è stata progettata?
è possibile verificare con certezza l’identità del mittente PEC in assenza di un’anagrafe delle PEC?
è possibile armonizzare la PEC, valida esclusivamente in Italia, con il contesto almeno europeo dei digital records?
1 Per un approfondimento in merito alla CEC PAC si rinvia a quanto già riferito in “…ma che CEC-PAC dici?” di A. Lisi e L. Foglia, pubblicato in data 28 agosto 2009 su Punto Informatico e disponibile alla pagina http://punto-informatico.it/2699360/PI/Commenti/ma-che-cec-pac-dici.aspx.
2 Per un’analisi delle (tante) questioni giuridiche in materia di PEC si rimanda a “PEC-chè? Ovvero le continue novità legislative in tema di Posta Elettronica Certificata e l’avvilito sconcerto dello studioso del diritto!” di A. Lisi e L. Foglia, pubblicato il 28 agosto 2009 su Altalex disponibile alla pagina http://www.altalex.com/index.php?idnot=47106; “La comunicazione elettronica tra PA e cittadini: dove stiamo andando?” di C.M. Sismondi, pubblicato il 10 settembre 2009 su Forum PA disponibile alla pagina http://saperi.forumpa.it/story/41729/la-comunicazione-elettronica-tra-pa-e-cittadini-dove-stiamo-andando; “Pane e PEC per tutti” di G. Scorza pubblicato su Punto Informatico il 25 maggio 2009 disponibile alla pagina http://punto-informatico.it/2628345/PI/Commenti/pane-pec-tutti.aspx; “10 cose….che non si possono non sapere sulla PEC” di G. Finocchiaro, pubblicato il 20 novembre 2009 sul Blog Diritto&Internet alla pagina http://www.blogstudiolegalefinocchiaro.it/documento-informatico-e-firma-digitale/intervento-10-cose-che-non-si-possono-non-sapere-sulla-pec/.
3 Per completezza si riporta qui di seguito l’attuale contenuto dell’art. 65 D. Lgs. 82/2005 (rubricato Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica), che ha modificato e integrato l’art. 38 del DPR 445/200 sulle istanze trasmesse per via telematica:
Lisi Andrea, Penzo Doria Gianni
4 Oggi c’è chi si ostina a fare le leggi in Italia in modo impreciso e non ci si abituerà mai abbastanza a questo modo di procedere. Ad esempio, l’articolo 65 comma 1 lett. c), richiamato nel DPCM 6 maggio 2009, ai fini dell’ammissibilità delle istanze via PEC, costituiva un’eccezione sottoposta a termine nell’infrastruttura meditata del Codice dell’amministrazione digitale (CAD – D. Lgs. 82/2005). Infatti, l’originario termine del 31 dicembre 2007 è stato di volta in volta rinviato nei vari decreti “mille-proroghe” di questi ultimi anni. Bene, nel recente Decreto Mille Proroghe (D.L. 30 dicembre 2009, n. 194) l’ultima scadenza per l’invio delle istanze ex art. 65, comma 1, lett. c (prorogata al 31 dicembre 2009) non è stata ulteriormente prorogata. Su quale supporto normativo si reggerebbe adesso l’art. 4, comma 4, del DPCM 6 maggio 2009? Le pubbliche amministrazioni di quale normativa si dovrebbero fidare per ricevere e accettare le istanze via PEC?
5 E questo nonostante i gestori dei servizi di PEC debbano garantire, in caso di richiesta del mittente di “ricevuta completa”, un servizio di certificazione del “contenuto” trasmesso nel messaggio e non soltanto la sua avvenuta ricezione. Tuttavia, una cosa è certificare un contenuto inoltrato, altra cosa è certificare l’identità del mittente, altra cosa ancora è garantire che quel contenuto (non il documento) voleva essere sottoscritto da chi l’ha trasmesso.
6 E come esplicitamente previsto nel già ampiamente citato art. 4, comma 4, contenuto nel DPCM 6 maggio 2009.
7 Lettera aggiunta dall’art. 17, comma 28, D.L. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito in Legge 3 agosto 2009, n. 102).
8 Comma aggiunto dalla lettera b, del comma 1, dell’art. 34, L. 18 giugno 2009, n. 69.
9 Lo ha ribadito più volte lo stesso Consiglio di Stato nei pareri sul CAD: adunanza 19 aprile 2004, parere n. 6786/04 e adunanza 7 febbraio 2005, parere n. 11995/05.
10 Emblematica è l’iniziativa promossa dall’associazione “Cittadini di Internet” dove sono segnalati (alla data del gennaio 2010) oltre 700 siti di PA non in regola con la legge 69/2009: l’elenco è disponibile alla pagina https://www.cittadininternet.org/elenco_url.asp.
11 Secondo il quale “resta salva la facoltà della pubblica amministrazione di stabilire i casi in cui è necessaria la sottoscrizione mediante la firma digitale”.
12 Per la disamina di alcune incongruenze diplomatistiche e archivistiche del CAD, cfr. G. Penzo Doria, L’informaticrazia e il Codice dell’amministrazione digitale, «AIDAInformazioni», XXIV/3-4 (2006), pp. 81-97.
13 Attualmente le complesse regole di conservazione digitale a norma di documenti informatici sono contenute nella deliberazione CNIPA n. 11/2004. Avrebbero dovuto essere aggiornate grazie ai lavori della Commissione sulla dematerializzazione proposte ancora dal ministro Nicolais, ma attualmente la bozza di regole è scomparsa dal sito dell’Innovazione. Che si sia dematerializzata?
14 Il Codice è contenuto nel D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42. Si ricorda che, ai sensi dell’art. 21, sono subordinati ad autorizzazione del Ministero (quindi, dell’Archivio di stato competente per territorio per gli archivi statali e della Soprintendenza archivistica per gli archivi degli enti pubblici e di quelli privati notificati presenti nella regione vigilata) gli spostamente e i trasferimenti di archivi di deposito e storici, con tutte le sanzioni penali previste dagli art. 169 e seguenti.
15 Per i problemi legati alla conservazione e ai formati si rinvia ai progetti Interpares (www.interpares.org), Erpanet (www.erpanet.org) e al recentissimo Digital records forensics project (www. digitalrecordsforensics.org)