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Timestamp: 2019-09-23 17:59:57
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BOE.es - Documento BOE-A-2018-4147
Documento BOE-A-2018-4147
«BOE» núm. 72, de 23 de marzo de 2018, páginas 32674 a 32702 (29 págs.)
BOE-A-2018-4147
Tras destacar que el Real Decreto 1494/2011 se adopta en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible –que creó el denominado fondo para la compra de créditos de carbono con la doble finalidad de generar actividad económica baja en carbono y contribuir al cumplimiento de los objetivos sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España–, el Letrado precisa que este conflicto se refiere solamente a la regulación en dicho Real Decreto de la adquisición por parte del fondo de créditos de carbono que han de obtenerse en el territorio nacional conforme a lo previsto en su artículo 7 (a través de las llamadas reducciones verificadas de emisiones en proyectos realizados en España), y no a la adquisición de créditos internacionales de que trata el artículo 6 del mismo. Considera la Generalitat que son operaciones relacionadas pero distintas, lo que no solo justifica un tratamiento normativo diferente, sino también que la aplicación del orden competencial conduzca a la intervención de Administraciones distintas, la estatal y las autonómicas, de cara a la realización de las funciones ejecutivas pertinentes en cada caso. En consecuencia, la Generalitat de Cataluña reclama la intervención que considera que competencialmente le corresponde sobre la parte del fondo que se destina a la adquisición de reducciones verificadas de emisiones de carbono en proyectos ubicados en el territorio catalán y, por tanto, la territorialización de la parte del Fondo a que se refiere el artículo 7 del Real Decreto 1494/2011 para su gestión autonómica.
En cuanto a la concurrencia del título competencial del artículo 149.1.13 CE con otros títulos sectoriales, como el del artículo 149.1.25 (energía), el Abogado del Estado cita la doctrina de este Tribunal según la cual no puede atribuirse al criterio de prevalencia del más específico «un valor absoluto» (STC 197/1996 FJ 4), y en la que afirma que de la competencia estatal de dirección general de la economía forman parte, en cuanto la misma pueda recaer sobre sectores específicos –como el petrolero–, «no sólo las genéricas competencias relativas a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sino también las más específicas de ordenación del sector energético, referentes a las bases del régimen del mismo» (SSTC 19711996, FJ 4 a); y 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 5). Recuerda, por último, que ya desde sus primeras sentencias el Tribunal Constitucional destacó la trascendencia de la política energética como factor de las «medidas de política económica aplicables, con carácter general, a todo el territorio nacional», y como requisito para la «unicidad del orden económico nacional», que según la STC 1/1982, FJ 1, es «presupuesto necesaria para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores».
e) Finalmente, pone de relieve que los artículos del Reglamento objeto de la impugnación son puramente organizativos: tanto el artículo 7.4 –que regula las funciones del consejo rector y de la comisión ejecutiva del fondo–; como el artículo 8.2 que establece las competencias del consejo rector y de la comisión ejecutiva del fondo para establecer los procesos de certificación de reducciones; como los artículos 14.1 y 15.1 que regulan la composición del consejo rector y de la comisión ejecutiva del fondo; como, finalmente, la disposición adicional única que establece las relaciones entre el consejo rector del fondo y la comisión de coordinación de políticas de cambio climático. Suponen una manifestación de la potestad de autoorganización del Estado y no modifican ni desarrollan competencias constitucionales. Argumenta, por otra parte, que la estructura organizativa desarrollada por el Real Decreto 1494/2011 en los preceptos que son objeto del conflicto es respetuosa con la doctrina de la STC 31/2010 recaída en relación con el artículo 174.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuanto a la participación de la Comunidad Autónoma en las instituciones, organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que pueden afectar a las competencias autonómicas (FJ 111). En definitiva, el Abogado del Estado concluye que los preceptos impugnados han sido dictados en el marco de las competencias estatales recogidas en el artículo 149.1.13, 23 y 25 CE y que se respetan en ellos los principios de cooperación y colaboración con las Comunidades Autónomas.
Para realizar esta operación de delimitación competencial en el presente conflicto hay que tener en cuenta, a su vez, nuestra doctrina recordada entre otras por la STC 53/2017, de 15 de junio, FJ 2, según la cual «cuando se ofrezcan por las partes en el proceso constitucional diversas calificaciones sustantivas de las disposiciones o actos en conflicto que pudieran llevar a identificaciones competenciales también distintas, ha de apreciarse, para llegar a una calificación competencial correcta, tanto el sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla competencial aplicable al caso (STC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 5, con cita de las SSTC 252/1988, de 20 de diciembre, y 13/1989, de 26 de enero)»; asimismo, si bien hemos señalado «como criterio general a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica (así, en SSTC 87/1987, FJ 2, y 69/1988, FJ 4) … a este criterio no se le puede atribuir un valor absoluto (STC 213/1988, FJ 3) … ya que en ciertos sectores, las competencias específicas y las generales ‘‘han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso’’» (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4). A esto se añade, además, que los eventuales errores u omisiones que, en la correcta delimitación de los títulos competenciales prevalentes, hubiera podido cometer el legislador estatal, carecen de toda relevancia en este proceso constitucional, tal y como ha puesto de manifiesto este Tribunal (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4, y 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 7, entre otras).
Por otra parte, dado que las disposiciones en cuestión están vinculadas al cumplimiento de compromisos internacionales y comunitarios, hemos de tener en cuenta también la jurisprudencia de este Tribunal según la cual «el Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los convenios y tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo»(SSTC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1, y 148/1998, de 2 de julio, FJ 4). Si bien, conforme a las mismas sentencias (cuya doctrina se recuerda en la STC 141/2016, de 21 de julio, FJ 3 y las allí citadas), «tampoco cabe ignorar ‘‘la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE’’ (SSTC 252/1988, FJ 2) … esto es, para adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias (del Derecho derivado europeo, en lo que ahora interesa), función que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar. De ahí que sea imprescindible una interpretación sistemática de todos estos preceptos, lo que, máxime en materias de competencia compartidas o concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autónomas, obliga a articular el ejercicio de las competencias propias de uno y otras de modo tal que ‘‘sin invadir el ámbito competencial ajeno, no obstaculicen el desempeño de las funciones que la Constitución y los Estatutos les atribuye ni echen cargas innecesarias sobre los administrados’’» (SSTC 252/1988, FJ 2; 79/1992, FJ 1, y 148/1998, FJ 4).
Con el artículo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, se creó finalmente el denominado fondo para la compra de créditos de carbono, como uno de los instrumentos necesarios para avanzar hacia un desarrollo económico sostenible, con el doble objeto de «generar actividad económica baja en carbono» y «contribuir al cumplimiento de los objetivos sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España mediante actuaciones de ámbito nacional», y en relación con el cual su exposición de motivos precisa que «está destinado a ser una herramienta de apoyo a la transformación del sistema productivo español en un modelo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero, impulsando la actividad de las empresas en los sectores asociados a la lucha contra el cambio climático mediante la adquisición de créditos de carbono, contribuyendo de este modo al cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España». Dicho artículo define los elementos esenciales que determinan la organización y funcionamiento del fondo, autorizándose al Consejo de Ministros para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de esta Ley (disposición final quincuagésima novena). Dicha disposición fue impugnada, en el marco del recurso de inconstitucionalidad 6642/2011 interpuesto por el Gobierno de Canarias contra diversos artículos de la Ley 2/2011, por vulnerar las competencias autonómicas en materia de protección del medio ambiente. Tras constatar que esta norma se dicta amparada por los títulos competenciales estatales reconocidos en los apartados 13, 23 y 25 CE del artículo 149.1 (disposición final primera de la Ley de economía sostenible), y que la impugnación se dirigía contra la falta de previsión de participación autonómica en la titularidad y administración del fondo, el Tribunal ha declarado en la STC 91/2017, de 6 de julio, FJ 9, que el artículo 91 «no excluye la participación autonómica. Su apartado 8 remite expresamente al posterior desarrollo reglamentario la composición del órgano colegiado responsable de la administración del fondo. Estamos así ante una impugnación preventiva o hipotética, vedada en nuestra doctrina (por todas, SSTC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8, y 195/2012, de 31 de octubre, FJ 4), en tanto se adelanta a un desarrollo reglamentario legalmente previsto, en cuya virtud se debe regular la composición del órgano colegiado. Por tanto, nada impide que el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias, regule la participación de las Comunidades Autónomas (como, de hecho, así ha sido, en el Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el fondo de carbono para una economía sostenible, incluyendo en su consejo rector un representante de las Comunidades Autónomas [artículo 14 c) 6)] e instrumentando la coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas (disposición adicional única) … Por ello, de existir la vulneración competencial que se denuncia, sería, en todo caso, predicable del desarrollo reglamentario y no de la previsión legal que ahora examinamos, de suerte que la impugnación resulta, en este momento, preventiva».
Para dirimir esta cuestión, hay que tener en cuenta que la orientación del sistema productivo español hacia un modelo hipocarbónico se configura como uno de los dos fines primordiales del fondo de carbono para una economía sostenible, y que confluye con el de la consecución de los objetivos asumidos por España de reducción de emisiones a la atmósfera de gases de efecto invernadero. Se evidencia así la interdependencia de la política económica y de la política ambiental para alcanzar el objetivo de desarrollo sostenible, en el que el crecimiento económico, protección del medio ambiente y cohesión social deben ir de la mano, tal y como se plasmó ya en la Declaración adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992 y se ha consagrado en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE); y así se deriva también de una interpretación de nuestra Constitución en la que se integre adecuadamente el mandato del artículo 45 CE –«los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva»-, en las disposiciones de la misma relacionadas con la economía como es el caso, por ejemplo, del artículo 130 CE –modernización y desarrollo de todos los sectores económicos–, o del artículo 132 CE –planificación de la economía general–.
La disposición final primera del Real Decreto se remite indistintamente a los títulos competenciales reconocidos al Estado en el artículo 149.1.23 y 25 (legislación básica sobre protección al medio ambiente y bases de régimen minero y energético, respectivamente). Sin embargo, del objeto del fondo –en los términos que establece el artículo 91 de la Ley de economía sostenible– se infiere, tal y como ya se ha analizado, que en su regulación convergen las competencias en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE), y las de ordenación de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), pese a no haber sido invocado dicho título competencial en la citada norma reglamentaria. Ello sin olvidar las conexiones existentes en materia de energía (art. 149.1.25 CE).
Procede examinar, en primer lugar, en qué medida las disposiciones impugnadas tienen vinculación con la materia de energía, para valorar si el apartado 25 del artículo 149.1 CE, que otorga al Estado competencia exclusiva para establecer las bases del régimen minero y energético, es relevante en este caso a la hora de proceder al encuadre competencial. El Real Decreto 1494/2011 contiene algunas previsiones en materia de energía; en concreto, la exposición de motivos recuerda que, conforme a la Ley 2/2011 de economía sostenible, «la acción de los poderes públicos deben guiarse por principios como la promoción de energías limpias … y el ahorro y eficiencia energética». En su articulado, tan solo el artículo 6 hace referencia expresa a esta materia para dar prioridad, en la «adquisición de créditos internacionales», a proyectos de eficiencia energética y energías renovables, entre otros, conforme lo dispuesto en el artículo 91.2 de la Ley de economía sostenible.
Este Tribunal ha analizado ya, en diversas ocasiones, la interrelación del apartado 25 con el apartado 13 del artículo 149.1 CE en el ámbito de las energías renovables, declarando en particular que «las subvenciones cuya finalidad principal es el fomento del uso de la energía solar mediante el apoyo a la inversión dirigida a la implantación de instalaciones que utilicen energía de dicha procedencia, deben incardinarse en la materia ‘‘régimen energético’’ por ser ésta la más directamente afectada» (SSTC 136/2009, FJ 2, y 33/2014, FJ 8). Sin embargo, en lo que se refiere a las disposiciones en las que se centra este conflicto –sobre la adquisición de créditos de carbono derivadas de proyectos desarrollados en España–, hay que tener en cuenta que afectan a una realidad compleja en la que están presentes diversos sectores económicos y confluyen varios ámbitos de actividad pública: como ya hemos visto, tiene por objeto promover actividad económica baja en carbono en los sectores asociados a la lucha contra el cambio climático (en particular en los denominados sectores difusos como la agricultura, el forestal, los residuos, el transporte, o la vivienda), al tiempo que contribuye al cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones asumidos por España. Ciertamente, el objetivo del fondo tiene indiscutibles conexiones con las opciones y usos energéticos en cada uno de dichos sectores, pero su objeto y finalidad rebasa el de fomento de las energías renovables, o de ahorro y eficiencia energética, no proporcionando por ello el artículo 149.1.25 CE un fundamento suficiente a estas disposiciones. Además, a los efectos de encuadramiento competencial, la regulación de la adquisición de créditos de carbono derivados de proyectos desarrollados en España con la finalidad de contribuir al cumplimiento de los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero asumidos por nuestro Estado tiene una conexión más directa con la protección del medio ambiente y con la ordenación o dirección general de la economía, sobre el que el artículo 149.1.23 y 13 CE reconoce compentencias al Estado, y ello sin perjuicio de que, conforme a nuestra jurisprudencia, este último título «debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico» (por todas STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 8) y de que «[l]as competencias de ordenación o dirección general de la economía –entre las que han de encuadrarse las relativas a planificación, de un lado, y, de otro, las de ordenación de concretos sectores económicos, entre los que se cuenta el energético y, dentro de éste, el subsector del petróleo [o gasístico]– han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso» (STC 197/1996, FJ 4; reiterada en SSTC 223/2000, FJ 5, y 135/2012, FJ 2; 8/2013, FJ 3, y 106/2014, FJ 4, entre otras).
«El primero de estos criterios se concreta en que ‘‘en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 [FJ 1 D) in fine] de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido’’ (STC 102/1995, FJ 8).
El segundo criterio consiste en ‘‘que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989. No son, por tanto, lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarla como básica, o no, sino su propia condición de tal a la luz de lo ya dicho’’ (STC 102/1995, FJ 9).
El tercer criterio a tener en cuenta … es el relativo al alcance de la ‘‘afectación transversal’’ que las directrices básicas medioambientales pueden tener, no ya sobre las normas de desarrollo legislativo y la ejecución en la propia materia de medio ambiente, sino sobre las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas con las que se entrecruzan y que están directamente implicadas (ordenación del territorio, caza, pesca fluvial y lacustre, pesca en aguas interiores, marisqueo, turismo, ocio y tiempo libre, desarrollo comunitario e investigación, entre otras).»
En cuanto a los requisitos de orden formal, este Tribunal también ha declarado que la legislación básica «habrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulten admisibles –con carácter excepcional, sin embargo– las procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno de la Nación (art. 97 CE), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas» (por todas, STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8). Asimismo, admite que el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, incluidas funciones ejecutivas, «solución ciertamente excepcional a la cual sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de [armonizar] intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad» (SSTC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4; 102/1995, FJ 8; 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6, y 101/2005, de 20 de abril, FJ 5 entre otras).
Por lo que se refiere al artículo 149.1.13 CE, esta regla competencial ha sido objeto de una exhaustiva interpretación por este Tribunal, habiendo fijado una doctrina que se recoge, entre otras, en la STC 141/2014, FJ 5, en donde afirmamos que «el artículo 149.1.13 CE atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación de la actividad económica; esto es, una competencia para ‘‘la ordenación general de la economía’’ que ‘‘responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos’’ (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2). Se trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la ‘‘necesaria coherencia de la política económica’’ y que ‘‘exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores’’ (STC 186/1988, FJ 2). Esta competencia estatal alcanza, además, no sólo a las bases, sino también a la coordinación, correspondiéndole al Estado ‘‘una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas … que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación, bien tras la correspondiente intervención económica bien incluso de carácter preventivo, para asegurar la información recíproca, la homogeneidad técnica en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias’’ (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4). En esta línea, hemos insistido reiteradamente en que el art. 149.1.13 CE, como regla de carácter transversal en el orden económico, se proyecta sobre los distintos sectores de la economía, pero con el importante matiz de que las normas estatales dictadas al amparo de este título pueden fijar ‘‘las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’’ (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4). De lo cual deriva que no toda medida, por el mero hecho de tener incidencia económica, puede incardinarse en este título, siendo necesario que tenga ‘‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’’ (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, entre otras muchas)».
En el caso del Real Derecho 1494/2011, si bien atiende como ya hemos señalado a la finalidad de impulsar el tránsito hacia una economía baja en carbono –por lo que no se puede negar su importancia sobre la actividad económica, ni su vinculación con el título recogido en el número 13 del artículo 149.1 CE–, es evidente que sus disposiciones presentan una conexión más estrecha con la materia medioambiental –en donde se enmarca la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero a la que atiende dicho tránsito–, de suerte que la regla competencial del artículo 149.1.23 CE es la que hemos de considerar más específica y, por tanto, de aplicación preferente en lo que a la determinación de los títulos competenciales estatales respecta.
Comenzando por el primer párrafo, que atribuye al consejo rector la determinación de «las prioridades del fondo para la adquisición de reducciones verificadas de emisiones procedentes de este tipo de proyectos» … que tiene su reflejo desde el punto de vista de la organización del fondo en lo dispuesto en el artículo 14.2 a), conforme al cual compete al consejo rector «establecer anualmente las directrices del Fondo para la compra de créditos de carbono».
En el presente caso, sin embargo, no es preciso entrar a conocer si estamos ante una situación excepcional que pudiera justificar la existencia de normas básicas con rango inferior al de la ley o al real decreto, o ante una reformulación sucesiva de las bases contenidas en leyes o reales decretos. La previsión establecida en el párrafo primero del artículo 7.4, según la cual el consejo rector «determinará las prioridades del Fondo» para la compra de créditos de carbono –y la correlativa función atribuida al consejo rector en el artículo 14.2 a)–, ha de ser interpretada, de forma integrada con su párrafo segundo, en el sentido de que posibilita la planificación anual de la adquisición de dichos créditos conforme a los cuatro criterios sustantivos establecidos en el artículo 7.4 (a saber: la eficiencia económica, el potencial de reducción de emisiones, la sostenibilidad financiera y la adicionalidad para superar barreras financieras, tecnológicas o de otro tipo que dificulten su viabilidad). Esta actividad no puede ser calificada sino como de «ejecutiva», dirigida a enmarcar el amplio margen de discrecionalidad de que goza el consejo rector a la hora de aplicar dichos criterios, y, en definitiva, a facilitar una adecuada motivación de sus decisiones tal y como exige el párrafo segundo del artículo 7.4.
7. El juicio que ahora corresponde realizar exige, por tanto, valorar si existe justificación constitucional para que el legislador haya reservado al Estado las competencias ejecutivas así disputadas –esto es, si tal reserva resulta necesaria para garantizar la consecución de los fines a los que responde la normativa objeto de aplicación–, o si, por el contrario, vulnera el orden competencial atribuir la decisión de adquisición de créditos de carbono y la gestión del fondo a sus órganos de gobierno.
La asignación de las funciones ejecutivas a los órganos del fondo incide, alega el Letrado autonómico, en el ejercicio de las competencias de ejecución asumidas por la Generalitat en materia de medio ambiente en el artículo 144.1 EAC, así como en el artículo 114 EAC, que en materia de fomento le reserva, cuando se trate de competencias compartidas, «precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión». Argumenta, dejando al margen las funciones típicas de organización del fondo, que las funciones ejecutivas previstas en los artículos 14.2 y 15.2 del Real Decreto 1494/2011 sólo pueden corresponder a los órganos estatales cuando se refieran a las operaciones de adquisición de créditos de carbono internacionales. Asimismo, y con independencia de lo dispuesto en el artículo 7.5 del Real Decreto 1494/2011 –según el cual «en ningún caso la adquisición de reducciones verificadas de emisiones de carbono podrá suponer subvención o aportación considerada como ayuda de Estado»– alega que es de aplicación la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la facultad de gasto público del Estado y pone de relieve, en particular, que si bien conforme a la STC 13/1992 el Tribunal ha admitido que las subvenciones puedan ser gestionadas por un órgano estatal en supuestos en que hayan asumido las Comunidades Autónomas la competencia en una determinada materia, dicho supuesto es excepcional y se exige que las circunstancias concretas hagan que resulte imprescindibles y que su procedencia en cada caso esté «razonablemente justificada».
En atención a dicha argumentación, hay que tener presente en este punto que, conforme a la doctrina reiterada por este Tribunal, «la facultad de gasto público, consecuencia lógica de la autonomía financiera, no es un título legitimador de la atribución de competencias», habiendo precisado con referencia a una frecuente manifestación de esta facultad de gasto, como son las subvenciones, que el hecho de invertir fondos propios en una determinada actividad no es un título competencial propio, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (por todas STC 37/2013, de 14 de febrero, FJ 6). En el caso que ahora nos concierne, no nos encontramos ante este mecanismo de fomento –puesto que las operaciones de adquisición de créditos de carbono se instrumentalizan, en particular, a través de contratos que estarán sujetos a la Ley que los resulte aplicable, al y como dispone, el artículo 5 del Real Decreto 1494/2011–, y la cuestión determinante es, por el contrario, si puede el Estado desempeñar funciones ejecutivas en el marco de las competencias que le atribuyen el apartado 23 del artículo 149.1 CE en relación con la adquisición de créditos de carbono, por concurrir circunstancias que puedan justificar la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión del fondo.
A la luz del impacto del fondo en la generación de modelos de actividad económica baja en carbono y sostenible, y por resultar las previsiones de los preceptos impugnados un complemento claramente necesario para alcanzar sus fines ambientales –por ser imprescindible una dirección y organización unitaria del mismo–, es posible concluir que la competencia estatal en materia de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), concurrente con la que ostenta la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente en los términos que ya hemos analizado (art. 144 en relación con el art. 114 EAC), justifica que los órganos del fondo asuman las cuestionadas funciones ejecutivas para la adquisición de créditos de carbono.
En relación con la impugnación formulada contra los artículos 14.1 y 15.1 del Real Decreto, hay que advertir que el reconocimiento de que las competencias que el artículo 7.4 Real Decreto 1494/2011 atribuye al fondo pueden fundarse legítimamente en el artículo 149.1.23 CE –por estimarse necesaria una dirección y organización unitaria del mismo para alcanzar los fines del fondo en los términos expuestos en el fundamento jurídico 6–, conlleva que su ejercicio no sea susceptible de fragmentación a través de la territorialización del fondo y de la adquisición por las Comunidades Autónomas de reducciones verificadas de emisiones de gases de efecto invernadero. Por consiguiente, tampoco cabe reconocer una intervención de las Comunidades Autónomas dirigida precisamente, como demanda la Generalitat, a «determinar la cuantía y los criterios de dicha territorialización»; una vez reconocida la competencia del Estado para gestionar el fondo en los términos ya analizados, debe rechazarse, consecuentemente, que las Comunidades Autónomas tengan competencias decisorias en dicha gestión.
Pero no es menos cierto que dicha libertad ha de cohonestarse con la articulación de mecanismos de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas que sean eficaces puesto que, conforme se reitera entre otras en la STC 13/1998, FJ 9, «cuando la Administración general del Estado ejerce sus competencias sobre el territorio de una Comunidad Autónoma, debe ejercerlas siempre atendiendo los puntos de vista de ésta (SSTC 56/1986, 103/1989, 149/1991, 102/1995 y concordantes), y cumpliendo el deber de colaboración ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías (deber que, no por casualidad, fue formulado inicialmente con especial energía en un caso de concurrencia competencial sobre actividades extractivas para proteger el medio ambiente (STC 64/1982, fundamento jurídico 8). En efecto, la «proyección sobre un mismo medio físico o recurso natural de títulos competenciales distintos en favor del Estado o de las Comunidades Autónomas impone la colaboración entre ambas Administraciones; colaboración que ‘‘resulta imprescindible para el buen funcionamiento del Estado de las Autonomías’’, como ha señalado este Tribunal, por relación genérica a supuestos como el que ahora se plantea, en la STC 76/1983. Más aún, este entrecruzamiento de competencias obliga, como queda dicho, a la coordinación entre las Administraciones implicadas» [STC 227/1988, fundamento jurídico 20 e)]».
A los efectos del preciso encuadramiento competencial del artículo 8.2 del Real Decreto 1494/2011, debemos atender, en efecto, al pronunciamiento de la STC 33/2005, FJ 5, en la que este Tribunal declaró, en relación con la designación de entidades de acreditación de verificadores medioambientales en el marco del sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales, que «a la vista del contenido y finalidad de la regulación de los verificadores medioambientales y de las entidades que han de acreditarlos, podemos concluir que, desde su configuración por la reglamentación comunitaria, la normativa considerada presenta una conexión más estrecha con la materia de ‘‘medio ambiente’’ que con la de ‘‘industria’’, pues es evidente que el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales está destinado a prevenir los efectos perjudiciales o nocivos que las actividades producen sobre el entorno ambiental y sobre los seres vivos». Además hay que tomar también en consideración la ulterior STC 141/2016, de 21 de julio, que resolvió el conflicto positivo de competencia 4911-2013 planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña respecto de diversos preceptos del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril, por el que se establecen las normas para la aplicación del Reglamento (CE) núm. 1221/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) y por el que se derogan el Reglamento (CE) núm. 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE, de la comisión. Esta Sentencia reitera, en relación con las disposiciones que regulan el sistema de acreditación de los verificadores ambientales, que «el título competencial prevalente para la adopción de las disposiciones objeto de controversia en este conflicto es el previsto en el art. 149.1.23 CE» (FJ 5).
En definitiva, la designación de una entidad de acreditación o la autorización de un organismo o entidad para verificar la reducción de emisiones contaminantes responde directa y más estrechamente a una finalidad ambiental: la de asegurar que el organismo de control tenga la capacidad técnica y profesional que requiere en este caso la verificación de reducción de emisiones. Se trata de una función de carácter ejecutivo en materia de medio ambiente por lo que, tal y como declaramos en su momento en la STC 33/2005, FJ 11, «la atribución … a la Administración General del Estado de la facultad para designar entidades de acreditación de verificadores medioambientales, y la efectiva designación de ENAC como entidad de acreditación … vulneran el orden constitucional de competencias, de acuerdo con lo previsto en los arts. 149.1.23 CE y 10.1.6 EAC» (STC 33/2005, FJ 11). Más recientemente este Tribunal ha declarado también –en la STC 141/2016, FJ 7, ya citada– que el artículo 11.1 del Real Decreto 239/2013 «al atribuir en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación la acreditación de los verificadores medioambientales, invade las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera por tanto el orden constitucional de distribución de competencias (arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC)»; reiterando que «el correcto funcionamiento del sistema autonómico depende en buena medida de que el Estado y las Comunidades Autónomas desarrollen fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación (por todas, SSTC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 23, y 20/2016, de 4 de febrero, FJ 2)».
En este caso hay que tener en cuenta que el artículo 8.2 del Real Decreto 1494/2011 permite a la comisión ejecutiva valorar la experiencia que una entidad independiente pueda tener «en materia de verificación en el ámbito del régimen europeo de comercio de emisiones» de cara al «reconocimiento» de dicha entidad como verificadora de la reducción de emisiones. Pero en el ámbito de dicho régimen –el mercado de emisiones creado y armonizado en la Unión Europea a través de la ya citada Directiva 2003/87/CE– la normativa básica estatal por la que se transpuso a nuestro ordenamiento interno reconoció la competencia de las Comunidades Autónomas a los efectos de designar a organismos de acreditación o de realizar el reconocimiento formal de verificadores (art. 22 de la Ley 1/2005 por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, en relación con el art. 4 del Real Decreto 1315/2005 por el que se establecen las bases de los sistemas de seguimiento y verificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en las instalaciones sujetas a la Ley 1/2005). Además, se reguló de forma exhaustiva tanto los criterios para la verificación de las emisiones (anexo IV de la Ley 1/2005), como para la acreditación de los verificadores por las Comunidades Autónomas (art. 9 del Real Decreto 1315/2005). En definitiva, para el supuesto de los verificadores que actúan en el marco del régimen europeo de comercio de emisiones, el legislador estatal no consideró en su momento que concurrieran los requisitos necesarios para declarar básico, y por tanto competencia del Estado, el reconocimiento de los verificadores ambientales.
Además, ni del texto ni del contexto en el que se sitúa el artículo 8.2 del Real Decreto 1494/2011 se infiere que en este caso sí concurran, por el contrario, los requisitos necesarios para declararlo básico; en particular, no se aprecia que para este supuesto concreto «no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública … y por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado», máxime cuando los criterios que han de cumplir los verificadores ambientales en el ámbito del mercado europeo de emisiones, al que remite el propio artículo 8.2, fueron ya regulados en el Real Decreto 1315/2015 para su aplicación por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, corresponde a la Comunidades Autónomas, conforme a los criterios básicos y puntos de conexión que pueda adoptar el Estado en esta materia, el reconocimiento de dichas entidades.
DICTADA en el Conflicto 1245/2012 (Ref. BOE-A-2012-5584).
DECLARA la inconstitucionalidad y nulidad de la referencia indicada del art. 8.2 y la disposición adicional única y la desestimación en todo lo demás del Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre (Ref. BOE-A-2011-17631).