Source: http://tutkimu.blogspot.com/2017/08/hyvan-hallinnoin-oikeudelliset-perusteet.html
Timestamp: 2017-09-26 21:53:33+00:00
Document Index: 16780022

Matched Legal Cases: ['kko ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'kko ', 'tuomioistuin ', '§ 2', 'tuomioistuin ']

Posted by MarMa on August 21, 2017
2 Eurooppaoikuden vaikutus hallintomenttelyyn
Hyvän hallinnon oikeudelliset perusteet
1.1 Menettelylliset perusoikeudet
Menettelyä määrittävät perusoikeudet ulottuvat myös hallintoviranomaisten toimintaan ja hallintoasian käsittelyyn. Niiden yleisen perustan muodostavat perustuslain 21 §:ssä (viitattu 18.8.2017) määritellyt neljä menettelyllistä perusoikeutta. Hallintotoimintaa näistä perusoikeuksista koskevat välittömästi oikeus asianmukaiseen käsittelyyn ja oikeus hyvään hallintoon.
Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa.
Lisäksi käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös sekä oikeus hakea muutosta samoin kuin muut hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Hallintotoimintaan vaikuttavat välillisesti kaksi muutakin samassa säännöksessä määriteltyä menettelyllistä perusoikeutta.
Yleensä myös hallintoasioita koskevat oikeus hakea muutosta ja oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.
Jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi, ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan lailla.
Hallintotoimintaan kohdistuvat menettelylliset perusoikeudet ovat uusia, myös kansainvälisesti arvioiden.
Suomen hallitusmuotoon nämä oikeudet sisällytettiin perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1995, ja ne on samansisältöisinä kirjattu myös voimassaolevaan Suomen perustuslakiin (1999).
Hyvän hallinnon perusoikeusasemaa vahvistaa vielä se, että myös EU:n perusoikeuskirja takaa suurin piirtein samansisältöiset menettelylliset oikeudet suhteessa viranomaistoimintaan.
Menettelylliset perusoikeudet hallintotoiminnassa kuuluvat siten myös eurooppalaisen hallinto-oikeuden sisältöön.
Ks. menettelyyn liittyvistä perusoikeuksista HE 309/1993 vp, 72-74: Kulla 1998.
Ks. EU:n perusoikeuskirjasta tältä osin Kuusikko 2001. (Mäenpää 2008, 1.)
1.2 Hyvän hallinnon takeet
Hyvän hallinnon takeet on perusteltua ymmärtää viittaukseksi koko perustuslain 21 §:ään,
jossa säädetään sekä asianmukaisen käsittelyn perusteista että oikeudenmukaisen oikeusturvamenettelyn takeista. Perusoikeus hyvään hallintoon sisältää siten ainakin seuraavat
pykälässä mainitut osaoikeudet:
• oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti
• oikeus saada asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä
• oikeus saada asiansa käsitellyksi toimivaltaisessa viranomaisessa
• hallintoasian käsittelyn julkisuus
• oikeus tulla kuulluksi hallintoasiaa käsiteltäessä
• oikeus saada perusteltu päätös hallintoasiassa
• oikeus hakea muutosta hallintoasiassa annettuun päätökseen. (Mäenpää 2008, 2.)
Muita hyvän hallinnon takeita
Luettelo ei ole tyhjentävä, vaan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan tässä lainkohdassa
nimenomaisesti mainitut samoin kuin muut hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Näin ollen hyvään hallintoon kuuluu myös muita menettelyllisiä oikeuksia. => Hyvän hallinnon takeita ovat muun muassa
asiakkaiden tasapuolinen kohtelu
yksilön kielellisten perusoikeuksien toteuttaminen.
Hyvään hallintoon kuuluvat myös
hallinnon palveluperiaate
menettelyä koskeva neuvonta
virkatoiminnan puolueettomuus
asian käsittelyn objektiivisuus, jota varmistavat etenkin esteellisyyssäännökset. (Mäenpää 2008, 2.)
Näitä vaatimuksia turvaavia säännöksiä on etenkin hallintolaissa (2003) ja virkamieslaeissa.
Hyvään hallinnon takeisiin voidaan lisäksi lukea perusoikeutena määritelty viranomaistallenteiden
julkisuus. Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjat ja muut tallenteet ovat yleensä julkisia, ja jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta. Hallinnon avoimuutta ja julkisuusperiaatteen toteuttamista määrittelee tarkemmin laki viranomaistoiminnan julkisuudesta eli julkisuuslaki (1999). Samoin suomen ja ruotsin kielen käyttöä määrittelevät kielelliset perusoikeudet, joista säädetään perustuslain 17 §:ssä ja kielilaissa (2003) sekä saamen kielilaissa (2003), tehostavat osaltaan hyvän hallinnon edellytyksiä. (Mäenpää 2008, 2.)
Perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen.
- Tätä osallistumis- ja vaikuttamisoikeutta täsmentää perustuslain 14 §:n 3 momentin säännös:
Julkisen vallan on myös pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa erityisesti elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon (PL 20.2 §). Hyvään hallintoon sisältyy näin ollen sellaisten menettelymuotojen turvaaminen, jotka mahdollistavat sekä yleisen osallistumisen että
vaikuttamisen itseään ja elinympäristöään koskevaan viranomaisen päätöksentekoon. (Mäenpää 2008, 2.)
Hyvän hallinnon takeisiin kuuluvan virkavastuun perusteita sääntelee perustuslain 118 § (viitattu 18.8.2017), jonka mukaan virkamies on vastuussa virkatoimiensa lainmukaisuudesta.
Jokaisella on yksilöllinen oikeus vaatia rangaistusta virkamiehelle sekä vahingonkorvaustajulkisyhteisöltä, virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta, jos tämän lainvastainen
toimenpide tai laiminlyönti on aiheuttanut vaatijalle vahinkoa tai loukannut tämä oikeuksia. Rikosoikeudellisen virkavastuun perusteita määritellään lähinnä virkarikoksia koskevassa rikoslain 40 luvussa (2002/604) (viitattu 18.8.2017) ja virkavastuuseen perustuvaa korvausvastuuta vahingonkorvauslaissa (1974/412).
Oikeusturvakeinoillakin pyritään osaltaan turvaamaan laadultaan ja sisällöltään hyvää hallintoa. Niiden ensisijainen tarkoitus on yksilön oikeuksien suojaaminen ja toteuttaminen. Ne toimivat myös hyvän hallinnon takeena, koska niillä voidaan pyrkiä turvaamaan ja varmistamaan menettelyllisten oikeuksien toteutuminen asian käsittelyssä. (Mäenpää 2008, 3.)
Oikeusturvamenettelyjä erityisesti muutoksenhakuvaiheessa määrittelee keskeisesti hallintolainkäyttölaki (1996) (viitattu 18.8.2017).
Edellä mainittujen normatiivis-virallisten takeiden lisäksi hyvään hallintoon kuuluu myös pehmeämpiä ja epävirallisia elementtejä.
Keskeisiä ovat muun muassa
hallinnon toimintatavat,
viranomaisten hallintokulttuuri,
virkamiesetiikka ja
hallinnolliset käytännöt. Niiden laatu määrittää hyvin keskeisesti hyvän hallinnon todellista sisältöä.
Mäenpää (2008, 3) toteaa, että näitä hyvän hallinnon käytäntöä määrittäviä osatekijöitä ei tietysti voida määritellä normatiivisesti. Sen sijaan niihin voidaan vaikuttaa edistävästi muun muassa koulutuksella, organisatorisilla järjestelyillä, palvelusitoumuksilla ja ohjeistuksella.
Pyrkimys hyvään hallintoon, toiminnallinen sujuvuus, menettelyllinen helppous ja ennakoitavuus, sisällöllinen asian- ja lainmukaisuus, toiminnan rakenteellinen selkeys ja joustavuus sekä vastuujärjestelmien toimivuus ovat niin ikään hyvän hallinnon edellytyksiä. Lisäksi toiminnan arvopohja ja hallinnon ulkoinen kuva vaikuttavat epäsuorasti, mutta hyvin vahvasti siihen, koetaanko viranomaisen noudattavan hyvää hallintoa. (Mäenpää 2008, 3.)
1.3 Hyvän hallinnon merkitys perusoikeutena
Perusoikeusasema tuo mukanaan perusoikeuksiin muutenkin liittyvät erityispiirteet. Näitä ovat muun muassa viranomaisen – ja yleisemmin julkisen vallan – yleinen velvollisuus turvata perusoikeuksien toteutuminen. Tämä perusoikeuksien turvaamisvelvoite koskee myös asianmukaisen menettelyn ja hyvän hallinnon toteutumista perustuslain 22 §:n mukaisesti. Vaikka esimerkiksi tasavallan presidentti ei kuulu hallintolaissa tarkoitettuihin viranomaisiin, hyvän hallinnon takeiden toteutuminen on siis turvattava myös tasavallan presidentin käsitellessä hallintoasiaa.
Kuten muillakin perusoikeuksilla, hyvän hallinnon perustuslaissa määritellyillä vaatimuksilla
on etusija suhteessa muuhun lainsäädäntöön perustuslain 106 ja 107 §:n mukaisesti. Tuomioistuimen on siten annettava etusija asianmukaisen menettelyn vaatimuksille, jos sen käsiteltävänä olevassa asiassa lakiin sisältyvän menettelysäännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa hyvän hallinnon vaatimusten kanssa (PL 106 §).
Tällainen tilanne voi koskea esimerkiksi asianosaisen kuulemista tai päätöksen perustelu velvollisuutta. Viranomainen ei toisaalta saa soveltaa eikä noudattaa asetuksessa olevaa menettelysäännöstä, joka on ristiriidassa menettelyllisen perusoikeuden tai esimerkiksi hallintolain menettelysäännöksen kanssa (PL 107 §). Sama soveltamiskielto koskee myös asetusta alemmanasteista normia, kuten esimerkiksi johtosääntöä tai työjärjestystä.
Lisäksi hyvän hallinnon osatekijöitä on valtiosääntökäytännössä vakiintuneella tavalla tulkittava perusoikeusmyönteisesti. Perusoikeusmyönteinen tulkinta merkitsee, että viranomaisen on valittava useista vaihtoehtoisista menettelytavoista tai tulkinnoista sellainen, joka parhaiten edistää asianmukaisen menettelyn ja hyvän hallinnon toteutumista. Tällaisella tulkintavelvoitteella on merkitystä etenkin silloin, kun sovellettava säännös sallii useita erilaisia menettelyvaihtoehtoja tai on muuten tulkinnallisesti avoin. (Mäenpää 2008, 3-4.)
Ks. Hallberg et al. 1999, 651.
Ks. hallintokulttuureista Viinamäki 2007 ja virkamiesetiikasta Virkamiesetiikka 2000.
Perusoikeusmyönteistä tulkintaa hallinnollisessa päätöksenteossa koskee päätös KHO 2005:50: A oli joutunut muuttamaan turvakotiin aviopuolisonsa väkivaltaisuuden vuoksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että oleskeluluvan myöntämättä jättämistä A:lle on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana. Huomioon otettiin A:n olosuhteiden lisäksi perustuslain 7 §:ssä turvatut perusoikeudet elämään, henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen, turvallisuuteen ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen.
Niin ikään perusoikeuksien rajoittamisen yleiset edellytykset koskevat myös hyvän hallinnon takeita. Siten esimerkiksi vain täsmällisesti ja tarkkarajaisesti määritellyt asianmukaisen menettelyn rajoitukset ovat mahdollisia. Tällaiselle rajoitukselle on oltava riittävän painavat ja yleisesti hyväksyttävät perusteet, eikä vaihtoehtoista keinoa saa olla käytettävissä. Lailla voidaan säätää vain vähäisiä poikkeuksia tai rajoituksia, jotka koskevat näitä hyvän hallinnon takeita.
Hyvän hallinnon takeet turvataan perustuslain 21§:n 2 momentin mukaan lailla. Hyvän hallinnon täsmällinen sisältö määräytyy perusoikeussäännöksen ja lainsäädännön muodostaman kokonaisuuden
Hallintoasian käsittelyä yhtenäisesti sääntelevän hallintolain voidaan arvioida määrittelevän hyvän hallinnon laadullisen perustason. Hallintotoiminnan erityispiirteitä voidaan kuitenkin säännellä myös hallintolaista poikkeavasti, mikäli erityissäännökset täyttävät hyvän hallinnon perusvaatimukset. (Mäenpää 2008, 4.)
Koska hyvän hallinnon perusteet turvataan lailla, niitä ei voida itsenäisesti määritellä lakia alemmanasteisin normein – asetuksella tai viranomaisnormilla. Lisäksi on otettava huomioon, että myös yksilön menettelylliset oikeudet ja velvollisuudet edellyttävät laintasoista sääntelyä perustuslain 80.1 §:n mukaan. Estettä ei kuitenkaan ole sille, että esimerkiksi asetuksessa määritellään tarkemmin sellaisten menettelyvaatimusten toteuttamisesta, joiden perusteet on selkeästi määritelty laissa.
Perusoikeus hyvään hallintoon saa aikaan välittömiä oikeusvaikutuksia jo sellaisenaan. Toisin sanoen jokainen voi edellyttää, että hänen asiaansa käsiteltäessä noudatetaan hyvän hallinnon vaatimuksia, vaikka asiaa koskeva lainsäädäntö olisi puutteellista, epäselvää tai tulkinnanvaraista.
Perusoikeus hyvään hallintoon merkitsee, että jokaisella on ainakin omassa asiassaan mahdollisuus oikeudellisesti tehokkaalla tavalla vedota hyvään hallintoon ja myös edellyttää sen keskeisten piirteiden toteuttamista käytännön hallintotoiminnassa. (Mäenpää 2008, 4-5.)
PeVM 25/1994 vp, 4.
Ks. näistä rajoitusedellytyksistä PeVM 25/1994 vp, 5 ja yleisesti Viljanen 2001.
PeVL 25/1994 vp, 5–6. Ks. myös Arajärvi 2002, 330–336.
Tällä perusoikeuden välittömällä sovellettavuudella on merkitystä muun muassa tilanteissa,
joissa on epäselvää tai tulkinnanvaraista, kuuluuko asian käsittelijä ja päätöksen tekijä hallintolain organisatoriseen soveltamisalaan. On esimerkiksi mahdollista, että perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettua hallintoasiaa käsitellään muussakin toimielimessä kuin hallintolain 2 §:n 2 momentissa mainitussa viranomaisessa tai 3 momentissa tarkoitetussa yksityisessä. Tällöin perusoikeus hyvään hallintoon voi tulla välittömäksi sovellettavaksi ja asian käsittelijää velvoittavaksi.
1.4 Hyvän hallinnon vaatimukset viranomaiskoneiston ulkopuolella
Hallintotehtäviä on lisääntyvästi siirretty hallintokoneiston ulkopuolisille toimijoille, muun
muassa yksityisille henkilöille ja yksityisoikeudellisille oikeussubjekteille. Tällaisessa siirtämisessä
on yleensä kysymys hallintotehtävien toteuttamisen ulkoistamisesta ja yksityisten toimijoiden käyttämisestä viranomaisten apuna näiden tehtävien hoitamisessa, esimerkiksi julkisten palvelujen toteuttamisessa. (Mäenpää 2008, 5.)
Hallintotehtävä on perustuslain 124 §:n mukaan mahdollista antaa muulle kuin viranomaiselle, jos hyvän hallinnon takeet ulotetaan myös siirrettyyn toimintaan.
Säännöksen mukaan tällainen tehtävän antaminen yksityiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Merkittävää julkisen vallan käyttöäsisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Mitkä ovat julkisia hallintotehtäviä?
Julkisella hallintotehtävällä tarkoitetaan perustuslain 124 §:ssä sekä julkisen vallan käyttöä että julkisen palvelun toteuttamista. Siten hyvän hallinnon takeet on ulotettava koskemaan muun muassa julkisen palvelutehtävän hoitamista ja sellaista yksityisen päätöksentekoa, jonka sisältönä on lain toimeenpano ja kohteena henkilöiden tai yhteisöjen oikeudet ja velvollisuudet (HE 1/1998 vp, 178). Hallintolain 2 §:n 3 momentissa on perustuslain 124 §:ää vastaavasti säännös, jonka mukaan myös yksityisen on noudatettava hallintolakia sen hoitaessa julkista hallintotehtävää. (Mäenpää 2008, 5.)
Hyvä hallinto muun kuin viranomaisen toiminnassa
Yleisenä edellytyksenä hallintotehtävän antamiselle muulle kuin viranomaiselle on, että tämän tehtävän hoitamisessa voidaan turvata muun muassa yhdenvertaisuus, yksilön menettelylliset oikeudet, muutoksenhakumahdollisuus sekä toimivat vastuujärjestelyt.
Näin ollen hoidettaessa hallintotehtävää hallintokoneiston ulkopuolella ainakin hallintomenettelystä, viranomaisten toiminnan julkisuudesta sekä viranomaisessa käytettävästä kielestä annettuja yleisiä säädöksiä on noudatettava. Tällaiseen toimintaan kohdistuu lisäksi virkavastuu. Sen sijaan tosiasiallisessa toiminnassa hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisesta voidaan huolehtia yleensä sääntelyn yleisen tarkkuuden ja muun asianmukaisuudensekä asianomaisten henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla. (Mäenpää 2008, 5-6.)
Mainittujen hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen viranomaiskoneiston ulkopuolella perustuu nykyään perustuslain säätämisen jälkeen säädettyyn yleislainsäädäntöön, jossa edellytetään nimenomaan menettelyllisten perusoikeuksien noudattamista.
Kun julkinen hallintotehtävä on lailla tai lain nojalla annettu muulle kuin viranomaiselle, tuota tehtävää hoidettaessa on noudatettava hallintolakia (HL 2.3 §) ja kielilakia (KieliL 25 §).
Lisäksi muun kuin viranomaisen hoitaessa julkista hallintotehtävää sen on julkista valtaa käyttäessään noudatettava julkisuuslakia (JulkL 4.2 §).10
Rikosoikeudellinen virkavastuu koskee myös sitä, joka käyttää julkista valtaa, vaikkahän ei ole palvelussuhteessa julkisyhteisöön (RL 40:11). Sen sijaan oikeusturvan takeista ei ole vastaavaa yleissäännöstä, joka tulisi aina sovellettavaksi viranomaiskoneiston ulkopuolella. Erityisesti muutoksenhausta on hallintolainkäyttölain 10 §:n mukaan säädettävä erikseen, kun hallintotehtävä annetaan muun kuin viranomaisen hoidettavaksi. (Mäenpää 2008, 6.)
2 Eurooppaoikeuden vaikutus hallintomenettelyyn
2.1 Eurooppalainen hyvä hallinto
Eurooppaoikeus vaikuttaa hallintomenettelyyn kahdella tavalla, EU-oikeuden ja Euroopan neuvoston oikeuden kautta.
Hallintoviranomaisen on ensinnäkin noudatettava EU-oikeuteen sisältyviä menettelyllisiä vaatimuksia, kun se soveltaa ja toimeenpanee EU-oikeutta tai siihen perustuvaa kansallista lainsäädäntöä tai kun käsiteltävällä asialla voi olla vaikutusta EU-oikeuden toteuttamiseen.
Toiseksi Euroopan neuvosto on esittänyt hallintomenettelyä koskevia suosituksia ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöllä on eräiltä osin merkitystä myös hallintomenettelyn kannalta.
Eurooppaoikeuteen sisältyvät menettelylliset vaatimukset voivat olla esimerkiksi nimenomaisia
menettelynormeja direktiivissä tai EU-asetuksessa, mutta myös menettelyä ohjaavalla oikeuskäytännöllä ja siinä vahvistetuilla oikeusperiaatteilla on huomattava merkitys. Nämä menettelykriteerit ohjaavat viranomaisten toimintaa, mutta samalla ne voivat perustaa menettelyoikeuksia tai ainakin menettelyyn kohdistuvia legitiimejä odotuksia myös hallinnon asiakkaalle. (Mäenpää 2008, 6.)
K.S. PeVL 10/2006 vp, 2.
10 Ks. Keravuori-Rusanen 2008, 351-375 menettelyvaatimuksista muun kuin viranomaisen hoitaessa
julkista hallintotehtävää. Nimenomaista viittausta näihin hallinnon yleislakeihin ei
perustuslain 124 §:n takia ole välttämätöntä sisällyttää lakiin, jossa säädetään julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle, PeVL 4/2005 vp, 3.
2.2 Hyvä hallinto EU-oikeudessa
EU:n perusoikeuskirja ja hyvä hallinto
Periaatteellisesti merkittävä hallintomenettelyn laadullisten vähimmäisvaatimusten korostus
sisältyy Euroopan unionin perusoikeuskirjan (Viitattu 21.8.2017) 41 artiklaan, joka perustaa jokaiselle oikeuden hyvään hallintoon. Perusoikeussäännöksen kaksi ensimmäistä kohtaa perustuvat
EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntöön,11 kun taas 3 ja 4 kohta perustuvat pitkälti perustamissopimusten säännöksiin.
Täysin uusia oikeuksia perusoikeuskirja (2007)12 ei tältä osin perusta, vaan oikeus hyvään
hallintoon on lähinnä muodostuneen lainsäädäntö- ja oikeuskäytännön perusteiden
kirjausta. Säännöksen voidaan myös sanoa konstitutionalisoivan hyvän hallinnon vaatimuksen.
13 Perusoikeus hyvään hallintoon on perusoikeuskirjan 41 artiklassa muotoiltu
1. Jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet ja laitokset käsittelevät hänen
asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa.
2. Tähän oikeuteen sisältyvät erityisesti:
- jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen
toimenpiteeseen, joka vaikuttaisi häneen epäedullisesti;
- jokaisen oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetun
luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden
- hallintoelinten velvoite perustella päätöksensä.
3. Jokaisella on oikeus saada yhteisöltä korvausta niistä vahingoista, joita yhteisön
toimielimet tai sen henkilökuntaan kuuluvat ovat aiheuttaneet tehtäviään
suorittaessaan, jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteisten yleisten periaatteiden
4. Jokainen voi ottaa yhteyttä unionin toimielimiin jollakin perussopimusten kielistä,
ja saada vastauksen samalla kielellä.
Vaikka perusoikeuskirja ei ole muodollisesti sitovaa oikeutta, hyvää hallintoa koskevaan
periaatteeseen ja siihen sisältyvien erityisten oikeuksien velvoittavuuteen on jo nojauduttu
useassa ensimmäisen asteen tuomioistuimen tuomiossa. Suuntaa antavana voidaan pitää
EY:n ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen Tillack-tuomiossa (PDF lisätty 21.8.2017) (EYT 2006) esittämää arviota, jonka mukaan hyvän hallinnon periaate, ”ei sellaisenaan anna oikeuksia yksityisille, paitsi silloin kun se on sellaisten … perusoikeuskirjan 41 artiklassa tarkoitettujen
erityisten oikeuksien ilmaisu, kuten jokaisen oikeus siihen, että hänen asiansa käsitellään
puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa, oikeus tulla kuulluksi, oikeus tutustua asiakirjoihin ja oikeus siihen, että päätökset perustellaan, ....”14
11 Ks. Heylens (EYT 1987); Orkem (EYT 1989); TU München (EYT 1991). Ks. myös Reichel 2006,
335–488.
12 Perusoikeuskirja on hyväksytty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission juhlallisena
julistuksena (2007/C 303/01 Euroopan unionin perusoikeuskirja, EUVL C 303, 14.12.2007).
13 Ks. tästä näkökulmasta erityisesti Kanska 2004. (Mäenpää 2008, 7.)
Hyvän hallinnon laadulliset perusteet
Hyvän hallinnon yleisenä peruslähtökohtana perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohta mainitsee
oikeuden saada asiansa käsitellyksi puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa (Mäenpää 2008, 8).
Puolueettomuus sisältää velvollisuuden objektiiviseen toimintaan, jossa otetaan huomioon vain asiaan vaikuttavat seikat.
Puolueettomalle menettelylle on siten luonteenomaista, että hallinnon tavoitteisiin kuulumattomat tai hallinnolliselle päätöksenteolle vieraat perusteet eivät saa vaikuttaa tehtävien toteuttamiseen tai päätösten valmisteluun toimielimessä.
Virkamiehen päätöksentekoon tai toimintaan eivät saa vaikuttaa hänen henkilökohtaiset käsityksensä tai kansalliset intressit, puhumattakaan poliittisesta painostuksesta.
Puolueettoman menettelyn tavoitteena on myös turvata yleistä luottamusta hallintotoiminnan asianmukaisuuteen.
Koska asiaan kuulumattomat tai epäasialliset seikat eivät saa vaikuttaa menettelyyn, erityisesti menettelyn laatuun kohdistuva huolellisuusvelvollisuus korostuu. Sen mukaan asia on selvitettävä perusteellisesti ja kattavasti.
Toimielimen on otettava puolueettomasti ja huolellisesti huomioon kaikki asiaan vaikuttavat olosuhteet ja tapauksen kannalta merkitykselliset seikat, eli seikat, joihin asiassa tehdyt päätelmät perustuvat.15
Puolueettomuus edellyttää myös yhdenvertaista ja yhdenmukaista kohtelua, jossa noudatetaan syrjimättömyyden periaatetta. Sen tarkoituksena on taata yhtäläinen kohtelu kaikille riippumatta kansalaisuudesta, sukupuolesta, rodusta, etnisestä alkuperästä, uskonnosta tai vakaumuksesta, vammaisuudesta, iästä tai sukupuolisesta suuntautumisesta.
Samankaltaisten tapausten erilainen käsittely
Vastaavasti samankaltaisten tapausten erilainen käsittely on perusteltava erikseen tapauksen erityispiirteillä. Puolueettomuuden toteuttamiseksi toimielinten on noudatettava johdonmukaista käytäntöä, josta voidaan poiketa vain perustelluista syistä.
Oikeudenmukaisuus voidaan ymmärtää sekä muodollisesti että sisällöllisesti. Muodollisessa
merkityksessä voidaan puhua oikeuden mukaisuudesta eli oikeussääntöjen noudattamisesta.
Virkamiehen ja toimielimen on siten noudatettava lakia ja sovellettava unionin lainsäädäntöön kuuluvia sääntöjä ja menettelyjä.
Virkamiehen on erityisesti huolehdittava siitä, että päätöksillä, jotka saattavat vaikuttaa yksityishenkilöiden oikeuksiin tai etuihin, on asianmukainen ja riittävä toimivaltaperusta. Myös päätösten sisällön lainmukaisuudesta on huolehdittava. Niin ikään unionia sitovat kansainväliset velvoitteet kuuluvat sen toiminnassa noudatettavaan oikeuteen.
Pelkästään muodollisen lainmukaisuuden noudattamista ei kuitenkaan voida oikeudenmukaisuuden
kannalta pitää riittävänä. Muodollisesti lainmukaista toimivaltaa saa käyttää vain siihen tarkoitukseen, johon se on määritelty tai muuten tarkoitettu käytettäväksi. Tämä velvoite sisältää sekä mielivallan kiellon että kiellon käyttää väärin julkista valtaa tai yleisemmin viranomaisasemaa (détournement de pouvoir).16 Virkamiehen on erityisesti vältettävä valtuuksien käyttämistä tarkoituksiin, joilla ei ole oikeusperustaa tai jotka eivät ole perusteltavissa julkisen edun nimissä.
14 Tillack (EYT 2006) 127. kohta.
15 TU München (EYT 1991) 14. kohta; max.mobil (EYT 2002) 48. kohta. Ks. huolellisuusvelvollisuudesta
(duty of care) myös Craig 2006, 373–381.
16 EY-tuomioistuimella on sekä EY 230 artiklan että EU 35(6) artiklan mukaan toimivalta tutkia
kanne, jonka perusteena on harkintavallan väärinkäyttö. (Mäenpää 2008, 8-9.)
Sisällöllisesti oikeudenmukaisuus edellyttää muun muassa, että päätöksenteossa kunnioitetaan
yksityisten etujen ja yleisten etujen oikeudenmukaista tasapainoa. Tämä merkitsee muun muassa suhteellisuusperiaatteen noudattamista17 niin, että toimielinten käyttämät keinot ovat oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden ja niistä valitaan vähiten yksityisen etuja rajoittava tai tämän oikeuksiin puuttuva. Toimielinten toimet eivät myöskään saa sisältää enempää yksityisen oikeuksien rajoituksia tai yksityiseen kohdistuvaa pakkoa kuin on välttämätöntä toimenpiteen tavoitteiden saavuttamiseksi.
Asian käsittelyyn kuluvan kohtuullisen ajan täsmällinen määrittely on asioiden erilaisuuden
vuoksi vaikeaa. Selvimmän ja samalla tiukimman linjauksen esittää Euroopan hyvän hallintotavan säännöstö, jonka mukaan asia on käsiteltävä viivyttelemättä ja joka tapauksessa viimeistään kahden kuukauden kuluttua sen vastaanottamisesta. Mikäli asiassa ei kuitenkaan sen monimutkaisuuden vuoksi voida tehdä päätöstä tämän määräajan kuluessa, virkamiehen on ilmoitettava tästä esittäjälle mahdollisimman pian.
Perusoikeuskirjan tarkoittamaa kohtuullista käsittelyaikaa ei ilmeisesti ole mahdollista samalla tavoin kiinnittää täsmälliseen määräaikaan. Euroopan oikeusasiamiehen linjaamaa kahden kuukauden enimmäisaikaa voidaan kuitenkin pitää suuntaa-antavana vaikeimmissa asioissa.18 Sen sijaan tavallisemmissa ja usein toistuvissa asioissa hyvä hallinto voi edellyttää myös selvästi ripeämpää käsittelyä.
Näiden perusoikeuskirjassa hyvään hallintoon kytkettyjen periaatteiden lisäksi voidaan perustellusti lähteä siitä, että myös hallinnon avoimuus kuuluu niihin perustekijöihin, jotka sisältyvät hyvän hallinnon takeisiin. Vain riittävän avoin, valvottavissa oleva ja julkinen hallinto on hyvää. Viranomaistoiminnan on siten oltava riittävän avointa niin, että sitä voidaan valvoa ja siihen on mahdollista vaikuttaa. Tätä avoimuusperiaatetta koskee erikseen perusoikeuskirjan asiakirjajulkisuutta määrittelevä 42 artikla. Sen mukaan unionin kansalaisilla ”on oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin”. (Mäenpää 2008, 9-10.)
Hyvään hallintoon kuuluvat menettelylliset oikeudet
Hyvään hallintoon kuuluu perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan mukaan kolme menettelyllistä
oikeutta: oikeus tulla kuulluksi, oikeus tutustua asiakirjoihin ja oikeus saada perusteltu päätös. Näitä oikeuksia voidaan pitää keskeisimpinä asianosaisen kannalta. Ne kuuluvat osatekijöinä puolustuksen oikeuksia (rights of the defence) eli hallintomenettelyn yksityisen asianosaisen oikeuksia turvaavaan EU-oikeudelliseen periaateryhmään.
Perusoikeuskirjaan sisältyvää menettelyoikeuksien luetteloa ei voida pitää tyhjentävänä, mihin viittaa sekin, että hyvään hallintoon kuuluvat ”erityisesti” 2 kohdassa mainitut oikeudet. Hyvään hallintoon voikin EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sisältyä
17 Suhteellisuusperiaate on yleisellä tasolla kirjattu EY 5(3) artiklassa: “Yhteisön toiminnassa ei
saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi.”
18 Käsittelyaikoja on myös jonkin verran harmonisoitu. Esimerkiksi palveludirektiivin (Euroopan
parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY palveluista sisämarkkinoilla) 13 artiklan
3 kohdan mukaan direktiivin tarkoittamat lupahakemukset on käsiteltävä mahdollisimman
lyhyessä ajassa ja joka tapauksessa ennalta yleiseen tietoon saatetussa kohtuullisessa vastausajassa.
Jos vastausta ei ole saatu tässä määräajassa, lupa on 4 kohdan mukaan katsottava
myönnetyksi. myös muita menettelyllisiä oikeuksia ja velvoitteita.19 Niitä on lisäksi voitu erikseen määritellä materiaalisessa EU-lainsäädännössä. Hyvää hallintoa tukevana voidaan pitää myös
perusoikeuskirjan julkisuutta koskevaa 42 artiklaa. Sen mukaan unionin kansalaisilla ”on
oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin”.
EU-oikeudellisten hyvän hallinnon perusteiden suhdetta kansallisiin menettelyvaatimuksiin kuvaa ainakin epäsuorasti päätös KHO 2006:87. Siinä korkein hallinto-oikeus pyysi EY-tuomioistuimen ennakkoratkaisua siitä, oliko viljan vientitukiasetuksen 5 artiklaa yhdessä suhteellisuusperiaatteen ja hyvän hallinnon periaatteen kanssa tulkittava siten, että kansallinen toimivaltainen viranomainen voi tietyin edellytyksin hyväksyä ennen lastausta telekopiona toimitetun vienti-ilmoituksen, vaikka kyseinen asetuksen säännös edellyttää alkuperäisen ilmoituksen toimittamista viranomaiselle.
Ennakkoratkaisussaan20 EY-tuomioistuin piti tällaista menettelyä mahdollisena – tosin hyvään hallintoon viittaamatta. Tämän mukaisesti päätöksessä KHO 2007:94 katsottiin, että viejän vientitukihakemusta ei ollut tullut hylätä sillä perusteella, että vienti-ilmoitus oli toimitettu telekopiona. (Mäenpää 2008, 10.)
Menettelyoikeuksista ensimmäisenä perusoikeuskirjan 41 artiklassa mainitaan asianosaisen
kuuleminen eli jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaisi häneen epäedullisesti. Kuulemisperiaatetta on pitkään sovellettu etenkin komission hallintomenettelyssä oikeusvaltiollisen menettelyn periaatteena, johon EY-tuomioistuin viittasi ensimmäistä kertaa jo Alvis-tuomiossa vuonna 1963.21 Tuon tuomion perusteluissa nojauduttiin jäsenvaltioissa yleisenä periaatteena noudatettavaan vaatimukseen kuulla päätöksen kohdetta ennen kielteistä toimenpidettä. Vastaavasti myös EU:n toimielinten on noudatettava tätä sääntöä, joka vastaa aidon oikeudenmukaisuuden ja hyvän hallinnon vaatimuksia.
Vaikka asianosaisen kuuleminen on perusoikeuskirjassa rajoitettu tilanteisiin, joissa tätä ”vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaisi häneen epäedullisesti”, kuulemista ei ole perusteltua rajata yksinomaan tällaisiin tilanteisiin. Rajauksen tiukkarajainen soveltaminen olisi ongelmallista jo siitä käytännöllisestä syystä, että vasta kuulemisella saadun selvityksen perusteella on mahdollista ratkaista, onko tehtävällä päätöksellä epäedullisia vai muunsisältöisiä vaikutuksia asianosaisen kannalta. Oikeuskäytännössä onkin katsottu, että velvollisuus kuulla niitä, joita asia koskee, on olemassa sekä silloin, kun komissio suunnittelee sanktion asettamista, että silloin, kun toimenpide saattaa muuten vaikuttaa päätöksen kohteen oikeusasemaan.22
Kuulemisen reaalisuus edellyttää, että asianosaisella on oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin. Tämä merkitsee, että asianosaisjulkisuus on keskeinen hyvän hallinnon menettelyllinen tae. Asianosaisen tiedonsaantioikeutta voi kuitenkin olennaisesti rajoittaa artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti mainittu velvollisuus ottaa huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset.
Kun otetaan huomioon EU:n toimielimiä koskeva julkisuusperiaate, tällaiset asianosaisen
tiedonsaantioikeuden rajoitukset voinevat yleensä perustua vain nimenomaisesti erikseen määriteltyihin salassapitoperusteisiin. Tosin ”luottamuksellisen” tiedon merkitys on rajoitusten laadun kannalta verraten tulkinnanvarainen.
19 Ks. niistä yleisesti Mäenpää 2001, 250–312.
20 Avena (EYT 2007).
21 Alvis (EYT 1963) 114.
22 Ks. Fiskano (EYT1994) 39. ja 40. kohta ja Windpark Groothusen (EYT 1998) 47. kohta. (Mäenpää 2008, 10.)
EY-tuomioistuin on muutenkin määritellyt sangen laajat sisällölliset ja menettelylliset rajoitukset asianosaisen tiedonsaantioikeudelle myös silloin, kun toimielimen valmisteltavana on asianosaisen kannaltamerkittäviä rajoituksia ja velvoitteita sisältävä päätöksenteko.23
Kolmas perusoikeuskirjassa erikseen mainittu menettelyllinen oikeus perustuu toimielinten
velvollisuuteen perustella päätöksensä. Päätösten perusteluvelvollisuus merkitsee, että jokaisella on oikeus saada sisällöllisesti perusteltu ratkaisu asiassaan. Normatiivisesti velvollisuus perustuu jo EY:n perustamissopimuksen 253 artiklaan. Tältä osin perusteluvelvollisuuden sisällölle ja laajuudelle ei oikeuskäytännössä ole asetettu yleispäteviä laatuvaatimuksia, vaan EY-tuomioistuin on päinvastoin luonnehtinut tätä velvollisuutta korostetun tilannesidonnaiseksi. Perustelujen addressaatiksi on ajateltu lähinnä EY-tuomioistuinta, joskin päätöksen kohteenkin tulisi voida ymmärtää perustelut.
Oikeuskäytännössä lähtökohtana on, että perusteluvelvollisuus määräytyy kyseessä olevan toimen luonteen mukaan, ja perusteluista selkeästi ja yksiselitteisesti ilmenee riidanalaisen päätöksen tehneen toimielimen päättely. Tämä on tärkeää, jotta EY-tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden ja jotta niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia. Tutkittaessa sitä, täyttävätkö päätöksen perustelut sovellettavan normin vaatimukset, on nimittäin otettava huomioon päätöksen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt.24 (Mäenpää 2008, 11.)
Perusteluvelvollisuus on siten – tosin ehkä tahattomasti – saanut tuomioistuinprosessia edistävän tehtävän. Sen keskeisimpänä perusteluna onkin Heylens-tuomion (EYT 1987) mukaan yksilön oikeusturva. Kun yhteisön oikeus perustaa yksilöille oikeuden, näiden “täytyy myös voida puolustaa tuota oikeutta parhaissa mahdollisissa olosuhteissa. Yksilöiden pitää myös olla täysin perillä asian kannalta merkityksellisistä tosiasioista, jotta ne voivat päättää kannattaako asia saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tällaisessa tilanteessa asianomaisella kansallisella viranomaisella on näin ollen velvollisuus ilmoittaa syyt, johon sen kielteinen päätös perustuu, joko varsinaisessa päätöksessä tai päätöksenteon jälkeen pyydettäessä”.25 Perusoikeuskirjan perusteella voitaneen kuitenkin lähteä siitä, että perusteluvelvollisuutta on asianmukaista ja välttämätöntä noudattaa jo pelkästään hyvän hallinnon toteuttamiseksi.
Perusteluvelvollisuuteen voidaan katsoa kuuluvan myös velvollisuus ilmoittaa muutoksenhakumahdollisuudesta.
Jos päätökseen voidaan hakea muutosta, päätöksessä olisi siksi selkeästi kerrottava tästä mahdollisuudesta ja siitä, miten muutosta haetaan. Tarvittaessa päätöksessä olisi mainittava mahdollisuudesta nostaa kanne Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 230 artiklan mukaisesti ja/tai kannella Euroopan oikeusasiamiehelle perustamissopimuksen 195 artiklan mukaisesti.
23 Ks. näistä rajoituksista kokoavasti Aalborg Portland (EYT 2004) kohdat 70., 73.–77., 126. ja
24 Belgia v. komissio (EYT 2003) 72. kohta.
25 Heylens (EYT 1987) 15. kohta. (Mäenpää 2008, 11.)
Korvausvastuun perusteet
Perusoikeuskirjan 41 artiklan 3 kohdassa toistetaan Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen
288 artiklassa turvattu oikeus saada korvaus yhteisön toiminnan aiheuttamista vahingoista. Perustamissopimuksen mukaan yhteisö korvaa sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun perusteella toimielintensä ja henkilöstönsä tehtäviään suorittaessaan aiheuttaman vahingon jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteisten yleisten periaatteiden mukaisesti. Sen sijaan sopimussuhteeseen perustuva yhteisön vastuu määräytyy lähinnä sopimuspohjaisesti.
Korvausvastuun perusteita on selvitetty muun muassa Bergaderm-ratkaisussa (EYT 2000).26 Sen mukaan oikeus saada yhteisöltä korvausta edellyttää, että kolme edellytystä täyttyy. Rikkomisen on kohdistuttava oikeusnormiin, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, ja rikkomisen on oltava riittävän ilmeinen. Kolmantena edellytyksenä on, että vahinko, joka on aiheutunut henkilöille, joiden oikeuksia on loukattu, on välittömässä syy-yhteydessä yhteisön laiminlyöntiin. Nämä edellytykset vastaavat kriteereitä, joiden mukaan jäsenvaltio vastaa EU-oikeuden rikkomisesta aiheutuneista vahingoista, sillä niitä oikeuksia, joita yksityisillä on EU-oikeuden nojalla, ei voida suojella eri tavalla sen mukaan, onko kansallinen vai yhteisön toimielin aiheuttanut vahingon. (Mäenpää 2008, 12.)
Perusoikeuskirjan 41 artiklan 4 kohdassa toistetaan EY:n perustamissopimuksen 21 artiklassa
turvattu oikeus. Sen mukaan jokainen voi ottaa yhteyttä unionin toimielimiin jollakin perussopimusten kielistä ja saada vastauksen samalla kielellä. Komission hyvää hallintoa koskevien toimintasääntöjen mukaan tämä edellyttää virkamiehen varmistavan, että kaikki unionin kansalaiset tai yksityishenkilöt, jotka kirjoittavat toimielimelle jollakin yhteisön kielistä, saavat vastauksen samalla kielellä. Sama koskee mahdollisuuksien mukaan oikeushenkilöitä, kuten yhdistyksiä ja yrityksiä. (Mäenpää 2008, 12.)
Perusoikeuskirjan vaikutukset Suomen oikeuteen
Perusoikeuskirjan määräykset koskevat sen 51(1) artiklan mukaan yleensä myös jäsenvaltioita,
”kun ne soveltavat unionin oikeutta”. Hyvää hallintoa koskeva perusoikeuskirjan 41 artiklan säännös sen sijaan velvoittaa poikkeuksellisesti vain unionin toimielimiä ja laitoksia. Säännöksessä mainituilla hyvän hallinnon vaatimuksilla on käytännössä kuitenkin myös kansallisia hallintomenettelyjä tosiasiallisesti yhtenäistävä esimerkkivaikutus.
Lisäksi EY:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä on jo pääosin vahvistettu hyvän hallinnon
peruskriteerien kuuluvan EU-oikeuteen, joka sitoo myös kansallisia viranomaisia. Tämän vuoksi etenkin 41 artiklan 1 ja 2 kohdan säännöksiin sisältyvien periaatteiden ja menettelyoikeuksien voidaan jo nyt katsoa velvoittavan jäsenvaltioita EU-oikeuden soveltamisessa.27
26 Bergaderm (EYT 2000) 41. ja 42. kohta. (Mäenpää 2008, 12-13.)
Oikeus hyvään hallintoon kuuluu siis eurooppalaiseen menettelyoikeuteen, ja myös kansallisten viranomaisten tulee ottaa sen perusvaatimukset huomioon EU-oikeudellisesti relevantissa hallinnollisessa toimeenpanossa.28 (Mäenpää 2008, 13.)
Suomessa tilanne on tältä osin varsin selväpiirteinen, sillä Suomen perustuslain 21 §:n ja EU:n perusoikeuskirjan hyvää hallintoa koskevat 41 artiklan 1 ja 2 kohdan säännökset ovat sisällöllisesti hyvin samankaltaiset. EU:n perusoikeuskirjaan hyvää hallintoa koskeva säännös tulikin keskeisesti Euroopan oikeusasiamiehen ja suomalaisten valmistelijoiden aloitteellisuuden tuloksena.29 Oikeus hyvään hallintoon kuuluu muutenkin eurooppalaiseen menettelyoikeuteen, ja myös kansallisten viranomaisten tulee ottaa sen perusvaatimukset huomioon EU-oikeudellisesti relevantissa hallinnollisessa toimeenpanossa. Tällä lähtökohdalla on merkitystä etenkin jäsenvaltioissa, joissa asianosaisella ei ole esimerkiksi päätöksentekoa edeltävää tiedonsaantioikeutta tai viranomaisella ei ole yleistä velvollisuutta päätöstensä perusteluun.30 (Mäenpää 2008, 13.)
Sen sijaan perusoikeuskirjan 41 artiklan korvausvastuuta ja kielellisiä oikeuksia koskevien oikeuden soveltamisala määräytyy perusoikeuskirjan 52(2)artiklan mukaisesti, koska kyseiset oikeudet on jo määritelty perussopimuksissa. Tämä merkitsee, että näitä kohtia sovelletaan perussopimuksissa määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti. Kyseinen täsmennys ei kuitenkaan kavenna näiden oikeuksien sisältöä tai velvoittavuutta.
Hyvään hallintoon sisältyviä vaatimuksia on perusteltua pitää myös EU:n jäsenvaltion hallintomenettelyn laadullisena minimitasona. Vaatimukset toimivat tämän vuoksi myös tulkinnallisena ohjeena sovellettaessa kansallista menettelysääntelyä. Esimerkiksi Hyvän
hallintotavan säännöstöön kuuluvia periaatteita (muun muassa suhteellisuus, vallan väärinkäytöstä
pidättäytyminen, objektiivisuus ja johdonmukaisuus) voidaan tämän vuoksi pitää myös kansalliseen hallintomenettelyyn kuuluvina tulkintaelementteinä, kun kysymys on EU-oikeudellisesti relevantista toimeenpanosta. (Mäenpää 2008, 13.)
Hyvä hallintotapa ja eurooppalainen hallintotapa
Euroopan hyvän hallintotavan säännöstö on Euroopan oikeusasiamiehen laatima ja Euroopan
parlamentin päätöslauselmassaan vuonna 2001 hyväksymä säännöstö.31 Se sisältää hallintoa ohjaavia yleisiä periaatteita ja asianmukaista menettelyä ohjaavia peruskriteereitä. EU:n toimielinten ja laitosten sekä virastojen ja virkamiesten on noudatettava säännöstöä suhteessa EU-hallinnossa asioiviin. Niin ikään Euroopan komissio on vuonna 2001 hyväksynyt hyvää hallintotapaa koskevat toimintasäännöt,32 joita komissio on sitoutunut
noudattamaan suhteissaan yleisöön.
27 Ks. velvoittavuudesta myös Kuusikko 2001, 444.
28 Ratkaisussa max.mobil EY:n ensimmäisen asteen tuomioistuin (EYT 2002) toteaa muun muassa,
että ”kantelun huolellinen ja puolueeton käsittely perustuu hyvää hallintotapaa koskevaan oikeuteen,
joka on osa jäsenvaltioiden perustuslaillisille perinteille yhteisiä oikeusvaltion yleisiä
periaatteita”. (48. kohta)
29 Ks. esimerkiksi kansallisen valmisteluryhmän puheenjohtajan, silloisen oikeuskansleri Paavo
Nikulan haastattelu, Lakimiesuutiset 10/2000, 38. Nikula toimi Suomen hallituksen edustajana
perusoikeuskirjan valmistelukunnassa.
30 Ks. Vertailevasti selvitystä Principles of Good Administration in the Member States of the
European Union. Statskontoret. 2005:4. Stockholm 2005, 19–78.
31 A5-0245/2001, Euroopan parlamentin päätöslauselma Euroopan oikeusasiamiehen erityiskertomuksesta
Euroopan parlamentille: omasta aloitteesta suoritettu tutkimus siitä, onko yhteisön
eri toimielimillä ja laitoksilla yleisesti saatavilla olevaa hyvän hallintotavan säännöstöä virkamiesten
suhteista kansalaisiin (C5-0438/2000 – 2000/2212 (COS)) (Mäenpää 2008, 13-14.)
Euroopan hyvän hallintotavan säännöstössä on määritelty hyvän hallinnon lähtökohtina muun muassa lainmukaisuus, syrjinnästä ja vallan väärinkäytöstä pidättäytyminen, suhteellisuus, puolueettomuus ja riippumattomuus, oikeudenmukaisuus, perusteltujen odotusten huomioon ottaminen, johdonmukaisuus sekä palveluperiaate. Hyvään hallintoon kuuluvat säännöstön mukaan myös objektiivisuus, neuvonta ja kirjeisiin vastaaminen kansalaisten kielellä. Asianosaisia on kuultava ennen päätöksentekoa, päätökset on perusteltava ja ilmoitettava niiden kohteille. Päätökseen on myös liitettävä valitusmahdollisuutta koskeva ohjaus. Säännöstö määrittelee myös tapaa, jolla toimielimelle tai virastolle osoitettuja kyselyjä ja luottamuksellista tietoa on käsiteltävä.
Euroopan unionin toiminnan ja EU-hallinnon viimeaikaisten uudistamisten yhteydessä hyvän hallinnon vaatimus on myös aikaisempaa selvemmin kytketty nimenomaan Euroopan kansalaisten ja unionin välisiin suhteisiin. Edellyttämällä EU:n toiminnassa noudatettavaksi hyvän hallinnon kriteereitä pyritään lisäämään yleisön luottamusta EU:n instituutioihin, niiden toiminnan avoimuutta ja legitimiteettiä. Yksi ilmaus tästä ajattelusta on eurooppalaista hallintotapaa (European Governance) koskeva EU:n valkoinen kirja.33 Siinä ”hyvän hallintotavan” keskeisiksi viideksi periaatteeksi on määritelty avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus.
Perusoikeuskirjan tarkoittama hyvä hallinto on näitä periaatteita konkreettisempi sisällöltään.
(Mäenpää 2008, 14.)
Hyvän hallinnon toteuttamisen takeet EU:ssa
Hyvän hallinnon takeet edellyttävät toimivaa oikeusturvajärjestelmää. Tämän perusoikeuden
toteuttamisessa on erityisen keskeinen asema Euroopan oikeusasiamiehen toteuttamalla valvonnalla. Sen virikkeenä on yleensä perusoikeuskirjan 43 artiklassa tarkoitettu kantelu, joka koskee unionin toimielinten, elinten tai laitosten toiminnassa ilmenneitä epäkohtia. Oikeusasiamies voi kuitenkin myös oma-aloitteisesti puuttua huonon hallinnon ilmentymiin toimielinten tai niiden henkilöstön toiminnassa. Tärkeä hyvän hallinnon tae on myös perusoikeuskirjan 47 artiklassa turvattu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Hyvän hallinnon vastainen menettely tai päätöksenteko voi muodostaa itsenäisen perusteen, jolla unionin toimielimen tai virkamiehen päätös voidaan kumota. (Mäenpää 2008, 14.)
Hyvän hallinnon toimivuuden takaaminen edellyttää kuitenkin ensisijaisesti viranomaisten,
toimielinten ja virkamiesten sitoutumista sen toteuttamiseen, vaikka valvontaja oikeusturvamenettelyjä epäilemättä myös tarvitaan. Kysymys on osaltaan hallintokulttuurien
ja hallinnon menettelytapojen sisällöllisestä uudistamisesta. Tältä kannalta eurooppalaiset hallinto-oikeudelliset traditiot muodostavat edelleen verraten moniaineksisen kokonaisuuden.34
32 Euroopan komission hyvää hallintotapaa koskevat toimintasäännöt, EYVL L 267, 20.10.2000.
33 Hyvää hallintotapaa koskeva valkoinen kirja. Komission tiedonanto, annettu 25. heinäkuuta
2001, ”Eurooppalainen hallintotapa – Valkoinen kirja”, KOM(2001) 428 lopullinen, EYVL C 287,
12.10.2001. Ks. myös PeVL 3/2002 vp valtioneuvoston selvitys komission valkoisesta kirjasta
”eurooppalainen hallintotapa”.
34 Ks. myös Beaumont et al. 2002. (Mäenpää 2008, 14.)
2.3 Euroopan neuvoston määrittelemä menettelyoikeus
Eurooppaoikeuden toisen lohkon EU-oikeuden ohella muodostaa Euroopan neuvoston määrittelemä oikeus. Sen keskeisin oikeuslähde on Euroopan ihmisoikeussopimus, joka tosin ei sisällä nimenomaisesti hallintomenettelyä koskevia säännöksiä. Sen sijaan hallintoprosessin
menettelysääntöjen kannalta ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan edellyttämä oikeudenmukainen oikeudenkäynti sisältää erittäin merkittäviä prosessuaalisia vaatimuksia myös hallintolainkäytölle.35
Euroopan neuvostossa on hyväksytty useita hallintotoimintaa ohjaavia päätöslauselmia ja suosituksia, jotka koskevat myös hallintomenettelyä. Hallinnon toiminnan kannalta niistä voidaan mainita vuonna 1977 hyväksytty päätöslauselma Yksilön suojasta suhteessa hallintoviranomaisten toimiin.36 Siinä korostetaan useita hyvän hallintomenettelyn osatekijöitä. Niitä ovat muun muassa asianosaisen oikeus tulla kuulluksi, asianosaisen oikeus saada tieto hänen kannaltaan merkityksellisistä tiedoista ennen hallintopäätöksen tekemistä, oikeus käyttää avustajaa tai edustajaa hallintomenettelyssä, asianosaisen oikeus saada tietää päätöksen perustelut sekä velvollisuus ilmoittaa asianosaiselle käytettävissä
olevat tavanomaiset oikeusturvakeinot ja niiden käyttämiseen liittyvät määräajat. Nykyään keskeisin hallinnon toimintaa ja hallintomenettelyä määrittelevä Euroopan Neuvoston suositus on vuonna 2007 hyväksytty Hyvän hallinnon perussääntö (Code of Good Administration). Perussääntö sisältää kolme lukua ja yhteensä 23 artiklaa. Ensimmäinen luku määrittelee hyvän hallinnon periaatteita (Principles of good administration), toinen luku sisältää hallinnollista päätöksentekoa koskevia perusvaatimuksia (Rules governing administrative decisions) ja kolmannessa ovat muutoksenhakua ja korvausta
koskevat perusteet (Appeals).
Euroopan neuvoston suositukset eivät sellaisenaan yhtenäistä hallintomenettelyä, mutta niillä voi olla tärkeä periaatteellinen merkitys hyvän hallinnon vähimmäisvaatimusten määrittäjänä. Suosituksia ei meillä ole myöskään sellaisenaan saatettu voimaan, mutta hallintolain säännökset vastaavat varsin pitkälti näitä vaatimuksia. Päätöslauselmilla ja suosituksilla on lähinnä merkitystä menettelysäännösten soveltamista ohjaavana lisätekijänä. (Mäenpää 2008, 15.)
3.1 Hallintolain suhde aineelliseen lainsäädäntöön
Hallintolaki on hallintoasian asianmukaista käsittelyä ja hyvän hallinnon perusteita määrittelevä laki. Siinä määritellään menettelylliset puitteet ja laadulliset vähimmäisvaatimukset sekä aineellisen lainsäädännön soveltamiselle hallinnossa että julkisten hallintotehtävien ja palvelujen toteuttamiselle.
35 Ks. Halila 2000 ja Pellonpää 2005, 327–413.
36 Resolution (77) 31 On the protection of the individual in relation to the acts of administrative
authorities. Menettelyoikeutta ohjaa myös Suositus R (81) 19 viranomaistiedon julkisuudesta. (Mäenpää 2008,15.)
Tarkoituksena on, että hallintolaki määrittelee kattavasti ja riittävän yksityiskohtaisesti yleiset menettelyvaatimukset, joita hallintoasian käsittelyssä on noudatettava. Niistä ei siten yleensä tarvitse säätää erikseen materiaalisessa laissa, jota viranomaisen on sovellettava. Hallintolain suhde aineelliseen lainsäädäntöön, eli viranomaisen soveltamisen ja täytäntöönpanon kohteena olevaan lainsäädäntöön, on näin ollen ensisijaisesti menettelyllinen. Sen sijaan hyvän hallinnon perusteista etenkin julkisia palveluja toteutettaessa voi olla tarpeen sisällyttää lainsäädäntöön erityissäännöksiä, koska palvelujen luonne ja toteuttamistavat eroavat huomattavastikin toisistaan.
Menettelyä koskevia säännöksiä on kuitenkin usein sisällytetty myös aineelliseen lainsäädäntöön joko hallintolain säännöksiä toistaen tai niistä poiketen. Esimerkiksi asian vireillepanosta, selvittämiskeinoista, käsittelytavoista ja päätöksen oikaisemisesta on monia erityissäännöksiä useissa laeissa. Tällaisten erityissäännösten ja hallintolain välistä suhdetta määrittelee hallintolain 5 §:n 1 momentti. Sen mukaan hallintolain säännöksen sijasta on noudatettava muussa laissa olevaa, hallintolaista poikkeavaa säännöstä. Hallintolaki on näin ollen yleislaki, josta voidaan kuitenkin poiketa muussa laissa olevilla erityissäännöksillä.
Yleislakina hallintolaki myös täydentää aineellisessa laissa olevia väljempiä tai kokonaan puuttuvia menettelysäännöksiä. Näin ollen hallintolaki ei edellytä, että erityislainsäädännössä säädetään esimerkiksi selvityskeinoista, joista hallintolaissa on perussäännökset. Muun muassa asianosaisen kuulemista, tarkastusta ja katselmusta koskevat selvityskeinot ovat sellaisenaan sovellettavissa myös erityislainsäädäntöä toimeenpantaessa. (Mäenpää 2008, 16.)
3.2 Hallintolain suhde muihin menettelyä koskeviin säännöksiin
Hallintolaki hyvän hallinnon peruslakina
Hallintolakia voidaan pitää yleislakina, jolla turvataan perustuslain 21§:n 2 momentin edellyttämällä tavalla hyvän hallinnon takeet. Vaikka näistä takeista voidaan säätää vähäisiä poikkeuksia, niillä ei voida muuttaa hyvän hallinnon perusteita eikä vaarantaa yksilön oikeusturvaa.37 Hallintolakia voidaan siten pitää myös peruslakina, joka määrittelee hyvän hallinnon menettelylliset vähimmäistakeet. Vastaavasti sen kanssa päällekkäiset säännökset ovat perustuslain 21 § 2 momentin huomioon ottaen asiallisesti tarpeettomia.38 Lähinnä informatiivisista syistä niitä kuitenkin sisältyy runsaasti erityislainsäädäntöön.
Koska hallintolaki on hyvän hallinnon vaatimusten peruslaki, lähtökohtana voidaan pitää, että hallintolaki määrittelee hyvän hallinnon ja menettelyllisen perusturvan vähimmäistason
hallintoasioiden käsittelyssä ja julkisia palveluja toteutettaessa. Hallintolaissa määriteltyä menettelyä laadullisesti huonomman tasoisia menettelytakeita ei yleensä ole mahdollista toteuttaa, ellei niille ole painavia perusteita.
hallintoasian käsittely suljettaisiin kokonaan hallintolain soveltamisen ulkopuolelle, olisi
kyseenalainen hyvän hallinnon perusoikeusstatus huomioon ottaen.40
39 Lisäksi säännös, jossa jonkin viranomaisen selvittämisvelvollisuuden sääntelyksi. Tällaisia yleislaista poikkeavia sääntelyjä ei perustuslakivaliokunnan mielestä pidä toteuttaa kuin vahvoista syistä. Sen vuoksi valiokunta puolsi niiden poistamista, jollei niiden tueksi asian jatkokäsittelyssä tuoda vakuuttavia perusteita.
37 HE 309/1993 vp, 74.
38 PeVL 18/2006 vp, 4; PeVL 5/2005 vp, 3.
39 Ks. PeVL 4/2004 vp, jossa arvioitiin ehdotusta laadullisesti hallintolakia matalamman tasoiseksi (Mäenpää 2008, 16-17.)
Hallintolaista poikkeavat säännökset ja niiden soveltaminen
Hallintolain säännöksistä poikkeaminen on mahdollista, mutta tämä edellyttää nimenomaista, lain tasoista säännöstä.41 Hallintolaista poikkeavat laintasoiset erityissäännökset saavat yleensä etusijan suhteessa hallintolakiin. Tällaisia erityissäännöksiä sovelletaan hallintolain 5 §:n 1 momentin mukaan hallintolain säännösten sijasta. Vaikka erityissäännöksiä sovelletaan hallintolain asemesta, hallintolaki säilyttää peruslain asemansa hyvän hallinnon perusteiden määrittelijänä. Hallintolaista poikkeavien säännösten etusija suhteessa hallintolakiin ei kuitenkaan ole ehdoton. Hallintolaista poikkeavia menettelysäännöksiä sovellettaessa on nimittäin otettava huomioon perustuslain 21 §:ssä määritelty oikeus asianmukaiseen käsittelyyn ja velvoitus hyvän hallinnon takeiden noudattamiseen, sillä hallintolaki konkretisoi näitä perustuslain 21 §:ssä määriteltyjä perusvaatimuksia. Hallintolaki siis toteuttaa keskitetysti perustuslaillista toimeksiantoa määritellä asianmukaisen menettelyn perusteet ja hyvän hallinnon takeet lailla. Jos hallintolaista poikkeava säännös ei täytä hyvän hallinnon perustavia laatuvaatimuksia, viranomaisen tulisi huolehtia siitä, että tämä ei aiheuta
oikeusturvan heikkenemistä asian käsittelyssä. (Mäenpää 2008, 17.)
Esimerkiksi oikeus saada asiansa asianmukaisesti käsitellyksi, oikeus tulla kuulluksi ja oikeus saada perusteltu päätös ovat menettelyllisiä perusoikeuksia, jotka perustuslain mukaan turvataan lailla. Jos erityislaissa on esimerkiksi ilman painavia perusteita selvästi ja olennaisesti rajoitettu oikeutta tulla kuulluksi tai saada perusteltu päätös, hallintolain säännökset eivät ilman muuta syrjäydy.42 Tällaisessa tapauksessa on yleensä perusteltua soveltaa laadullisesti parempaa menettelyturvaa takaavia hallintolain säännöksiä.
Toisaalta esimerkiksi kuntalain 52 §:n 1 momentti sisältää kunnanvaltuutetun esteellisyyttä koskevan erityissäännöksen, joka selvästi kaventaa hallintolain 28 §:n esteellisyyssäännöksen soveltamista. Vaikka säännös rajoittaa hyvään hallintoon olennaisesti kuuluvaa puolueettoman päätöksenteon vaatimusta, sillä on hyväksyttävät ja kunnalliseen demokratiaan perustuvat painavat perusteet.43 Kunnanvaltuutetun esteellisyys määräytyy näin ollen yksinomaan kuntalain mukaan.
Jos muussa laissa on hallintolakia yksityiskohtaisempia säännöksiä, niitäkin sovelletaan ensisijaisesti suhteessa hallintolakiin. Esimerkiksi asian vireillepanon muotoa ja edellytyksiä on usein määritelty hallintolakia tiukemmin. Samoin päätöksen perusteista ja perustelemisesta saattaa olla hallintolakia tarkempia säännöksiä. Etenkin asian selvittämiskeinoista ja -tavoista on monessa yhteydessä säädetty hallintolakia yksityiskohtaisemmin. Muun muassa ympäristöluvan tai rakentamisen ympäristövaikutuksia arvioitaessa asian selvittämistä koskevat hallintolain yleiset säännökset syrjäytyvät tällaisten täsmällisempien erityissäännösten vuoksi.
40 Ks. PeVL 4/2004 vp, 8, jossa arvioitiin ehdotusta viisumiasioiden käsittelyn sulkemiseksi hallintolain
41 PeVL 20/2006 vp.
42 Vrt. toisin hallintomenettelylain kannalta KHO 2000:11, jossa katsottiin, että lomautettavaa
viranhaltijaa ei tarvinnut kuulla ennen lomautusta, kun kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta
annetun lain 19 §:ään ei toisin kuin lain virkasuhteen päättämismenettelyä
koskevaan 13 §:ään sisälly säännöstä viranhaltijan kuulemisesta.
43 Selvä erityissäännös, jolla on tarkoitettu poiketa hallintomenettelylaista, sisältyy myös esimerkiksi
lääkelain 102 §:ään. Sen mukaan lääkelaitos voi poistaa oman aikaisemman päätöksensä
ja ratkaista asian uudelleen hallintolain oikaisusäännöksistä poiketen, jos EU:n toimielimen
päätös sitä edellyttää. (Mäenpää 2008, 17-18.)
Hallintolain täydentävä soveltaminen
Hallintolakia on usein perusteltua soveltaa täydentävästi, vaikka jostain menettelyvaatimuksesta
on laintasoisia erityissäännöksiä. Tällainen täydentävä soveltaminen tuleekysymykseen erityisesti silloin, kun erityissäännös on joltain osin hallintolakia väljempi tai sisällöltään yleisempi. Esimerkiksi ympäristölupa-asiaa käsiteltäessä on perusteltua soveltaa täydentävästi hallintolain säännöksiä asianosaisen kuulemisesta, koska tästä menettelyvaiheesta ei sisälly selkeää erityissäännöstä ympäristönsuojelulakiin.44 Täydentävään soveltamiseen perustuu päätös KHO 12.6.2001 T 1418: Lakiin ei sisältynyt säännöksiä asianosaisen kuulemisesta ennen tien lakkauttamista koskevan päätöksen tekemistä. Jo tehdyn päätöksen nähtävillä pitäminen ei korvannut asianosaisten kuulemista. Asiassa olisi siten pitänyt soveltaa asianosaisten kuulemista
koskevaa hallintomenettelylain 15 §:ää. Hallintolain täydentävästä soveltamisesta on esimerkkinä päätös KHO 2007:41: Tarpeellisten selvitysten esittäminen on ennen kaikkea lunastusluvan hakijan velvollisuutena.
Lunastuslupaviranomaisen on lunastuslain 7 §:ssä säädetyn perusteella puolestaan varmistuttava siitä, että hakijan esittämät selvitykset ovat riittävät lunastusluvan myöntämisen edellytysharkinnan kannalta. Lisäksi viranomaisen on lunastuslain 7 §:ää täydentävän hallintolain 31.1 §:n mukaan huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. (Mäenpää 2008, 18.)
Hallintolaki ja erityiset menettelylait
Hallintolain säännökset eivät syrjäydy pelkästään sillä perusteella, että jotain hallintopäätöstyyppiä
tai hallintoviranomaisen menettelylajia on säännelty erityislailla. Esimerkiksi kuntalain 7. lukuun sisältyy runsaasti kunnan hallintomenettelyä koskevia säännöksiä (KuntaL 50–64 §). Pelkästään kuntalakiin sisältyvien menettelysäännösten noudattaminen ei kuitenkaan ole riittävää hyvän hallinnon takeiden turvaamiseksi, vaan niiden lisäksi kunnallisten viranomaisten on noudatettava myös hallintolain ja muiden hyvää hallintoa määrittävien lakien säännöksiä.45
Menettelysäännöksiä sisältävä erityislaki voi kuitenkin olla niin yksityiskohtainen ja kattava, että sitä käytännössä sovelletaan ensisijaisesti viranomaisen toiminnassa.
Esimerkiksi verotusta toimitettaessa sovellettavasta menettelystä säädetään melko laajasti ja yksityiskohtaisesti verotusmenettelylaissa (1995). Veroviranomaiset noudattavat siten ensisijaisesti kyseistä menettelyä nimenomaisesti määrittelevää erityislakia. Niin ikään Kansaneläkelaitoksen toimialalla ja maataloushallinnossa on runsaasti erityisiä menettelysäännöksiä. 44 Ympäristönsuojelulain 37 §:ssä säädetään ainoastaan asianosaisen oikeudesta tehdä muistutus. Tätä ei kuitenkaan voida pitää riittävänä hyvään hallintoon perustuslain 21 §:n mukaan kuuluvan kuulemisvelvoitteen kannalta.
45 Ks. myös PeVL 11/2002 vp; Harjula & Prättälä 2007, 66. (Mäenpää 2008, 18.)
Kun veroviranomainen käsittelee verotusasiaa taikka Kansaneläkelaitos tai maatalouden tukiviranomainen päättää etuudesta tai sen takaisinperinnästä, menettelyssä on erityislain lisäksi noudatettava hallintolaissa säädettyjä hyvän hallinnon perusteita. Sovellettaviksi tulevat siten muun muassa hallinnon oikeusperiaatteet, palveluperiaate, neuvontavelvollisuus sekä viivytyksettömän käsittelyn ja hyvän kielenkäytön vaatimukset. Viranomaisen on noudatettava myös muun muassa hallintolaissa määriteltyjä kuulemismenettelyä ja esteellisyysperusteita siltä osin kuin kuulemista tai esteellisyyttä ei ole säännelty erityisessä menettelylaissa.46 Päätöksessä olevan virheen korjaamista koskevat säännökset ovat samoin sovellettavissa, ellei asiaa säännellä muussa laissa.
Hallintolain 5 §:n 2 momentissa on nimenomainen viittaussäännös sähköistä asiointia koskevaan lakiin. Hallintoasian sähköisestä vireillepanosta ja käsittelystä sekä päätöksen sähköisestä tiedoksiannosta säädetään sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (viitattu 21.8.2017) annetussa laissa (2003). Kyseinen erityislaki sääntelee mainittuja menettelymuotoja sähköisessä asioinnissa. Muilta osin hallintolaki tulee sovellettavaksi myös sähköisessä asioinnissa. (Mäenpää 2008, 19.)
Hallintolaki ja lakia alemmantasoiset säännökset
Hallintolaista ei ole mahdollista poiketa lakia alemmantasoisella säännöksellä. Tämä johtuu välittömästi jo hallintolain 5.1 §:n säännöksestä, jonka mukaan vain muussa laissa oleva poikkeava säännös voi saada etusijan suhteessa hallintolakiin. Taustalla on kuitenkin myös perustuslain 21 §:n 2 momentin perusoikeussäännös, jonka mukaan hyvän hallinnon perusteista säädetään lailla. Hyvän hallinnon takeiden turvaamiseksi tarvittavat säännökset on siis annettava lailla.
Etenkin asetuksentasoisia menettelysäännöksiä on voitu säätää muun lain kuin hallintolain (tai sitä edeltäneen hallintomenettelylain) nojalla. Tällaisia säännöksiä ei voida enää soveltaa ainakaan, jos ne johtaisivat hallintolakia huonommantasoiseen menettelyyn. Menettelyyn liittyvät yksilön oikeudet ja velvollisuudet on joka tapauksessa määriteltävä laintasoisin säännöksin perustuslain 80.1 §:n edellyttämällä tavalla. Perustuslain 21.2 ja 80.1 § huomioon ottaen laissa ei myöskään voida valtuuttaa antamaan asetuksella asian käsittelyssä noudatettavia säännöksiä yksilöiden menettelyllisten oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista.47 (Mäenpää 2008, 19.)
Hallintolaki ja aikaisemmat menettelylait
Hallintolaki tuli voimaan 1.1.2004. Se kumosi hallintomenettelylain (1982/598) sekä lait asiakirjain lähettämisestä (1954/74) ja tiedoksiannosta hallintoasioissa (1966/232). Jos näihin säädöksiin viitataan 1.1.2004 jälkeen voimassaolevassa laissa, tällainen viittaus kohdistuu hallintolain vastaaviin säännöksiin.
Ennen 1.1.2004 vireille tulleiden hallintoasioiden käsittelyssä sovelletaan edelleen hallintomenettelylakia. Jos tällainen asia palautetaan uuteen käsittelyyn, uudessa käsittelyssä
sovelletaan kuitenkin hallintolakia.
Hallintolailla ei ole taannehtivia vaikutuksia hallintosopimuksiin. Hallintolain 71 §:n 1 momentin mukaan hallintolakia sovelletaan vain 1.1.2004 tai sen jälkeen tehtyihin hallintosopimuksiin. Aikaisemmin tehtyihin hallintosopimuksiin sovelletaan siten lainsäädäntöä, jonka mukaisesti ne on tehty tai jota niihin oli sovellettava ennen 1.1.2004. Siirtymäsäännös ei kuitenkaan estä soveltamasta esimerkiksi hallintoriitaa oikeusturvakeinona ja hallintosopimusta koskevan erimielisyyden ratkaisumenetelmänä, koska tämä oli mahdollista jo ennen hallintolain voimaantuloa.
46 Esimerkiksi verotusta koskevassa ratkaisussa KHO 1.4.1998 T 565 kuulemisvelvoitteen katsottiin
perustuvan sekä verotus- että hallintomenettelylakiin. Ratkaisussa KHO1988 B 596 asiavirheen
korjaamista koskevia hallintomenettelylain säännöksiä sovellettiin perintöverotuksessa. Ks.
myös Myrsky & Linnakangas 2002, 51 s.
47 PeVL 21/2002 vp, ks. myös PeVL 19/2002 vp.
20 Hyvän hallinnon oikeudelliset perusteet (Mäenpää 2008, 20.)
3.3 Hallintolaki ja EU-oikeuden menettelynormit
Lähtökohtana kansallisten menettelynormien soveltaminen
Hallintomenettely kuuluu edelleen itsenäisen kansallisen päätösvallan alaan, koska menettelyä
koskevaa sääntelyvaltaa ei ole perussopimuksissa siirretty EU:lle. Kansallisissa
hallintoviranomaisissa noudatettavan hallintomenettelyn yleinen harmonisointi tai kodifiointi
ei siten kuulu EU:n toimivaltaan. Etenkin tällä perusteella voidaan puhua hallintomenettelyn
autonomiasta. Sen mukaan yleisenä lähtökohtana on, että kansallisten hallintoviranomaisten soveltaessa ja pannessa täytäntöön EU-oikeutta niiden käyttämät toimintamuodot ja noudattamat menettelyvaatimukset määräytyvät kansallisen hallintooikeuden mukaan. Muodollisena poikkeuksena ovat vain ne suhteellisen harvalukuiset EU-oikeuden normit, joissa on rajatuissa kysymyksissä määritelty niiden toteuttamisessa noudatettavaa menettelyä.48 (Mäenpää 2008, 20.)
Hallintomenettelyn oikeudelliset perusteet ja menettelymuodot määritellään siis yleensä kansallisessa lainsäädännössä. EU-oikeus asettaa kuitenkin tämän kansallisen menettelynormiston soveltamiselle ja tulkinnalle yleisiä rajoituksia ja pääpiirteisiä tavoitteita, joiden merkitys on lisääntymässä. Keskeisimpiä niistä ovat materiaaliseen EU-lainsäädäntöön toisinaan sisältyvät menettelynormit ja sovellettavan EU-oikeuden etusija suhteessa kansalliseen oikeuteen. Yleisenä lähtökohtana on, että jäsenvaltio ei voi vedota omiin vakiintuneisiin hallintokäytäntöihinsä tai menettelytapoihinsa oikeuttaakseen EU-oikeuden vastaisen menettelyn. (Mäenpää 2008, 20.)
Merkitystä on myös EU-oikeuden yleisillä menettelyä koskevilla oikeusperiaatteilla, kuten esimerkiksi menettelyn tasapuolisuuden vaatimuksella ja kuulemisperiaatteella. Menettelynormien tulkintaan vaikuttavat lisäksi EU-oikeuden tavoitteet sekä EU-oikeudessa määritellyt menettelyn laatua ja tehokkuutta koskevat vaatimukset.
Kun kansallisen hallintoviranomaisen käsiteltäväksi tulee EU-oikeuden alaan kuuluva hallintoasia tai muuten EU-oikeudellisesti relevantti asia, menettelysääntöjä tulkittaessa ja noudatettaessa on otettava huomioon EU-oikeuden asettamat menettelyvaatimukset. Käytännössä näiden vaatimusten sisällön selvittäminen ei kuitenkaan välttämättä ole kovin yksinkertaista. Hallintoasioiden käsittelyä yhtenäisesti ja kattavasti määrittelevä EU-oikeudellinen menettelynormisto nimittäin puuttuu, ja oikeuskäytäntökin on tältä osin fragmentaarista. 48 Ks. yleisesti Ladeur 2001. (Mäenpää 2008, 20.)
Hallintomenettelyn harmonisointi
Hallintomenettelyä on toistaiseksi harmonisoitu suhteellisen niukasti EU-oikeudessa.49 Tosin rajatuissa asiaryhmissä myös EU-oikeuden toimeenpanomenettelyä voidaan yhtenäistää joko tuota asiaryhmää koskevan perustamissopimuksen artiklan tai EY 308 artiklaan perustuvan yleisluonteisen toimivallan (implied powers) nojalla. Ehdotukseen sopimukseksi Euroopan unionin toiminnasta (Lissabonin sopimus 5.10.2007 taustaa 21.8.2017) sisältyy uusi 298 artikla, joka mahdollistaisi ainakin EU:n toimielinten tasoisen harmonisoinnin. Artikla koskee eurooppalaista hallintoa. Sitä koskevilla menettelysäännöksillä voi ainakin välillisesti olla myös jäsenvaltioiden hallintomenettelyä yhtenäistävä vaikutus.
Lissabonin sopimuksen 298 artikla kuuluu seuraavasti:
”1. Unionin toimielimet, elimet ja laitokset tukeutuvat tehtäviään hoitaessaan avoimeen,
tehokkaaseen ja riippumattomaan eurooppalaiseen hallintoon.
2. Tätä varten Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat tavanomaista lainsäätämisjärjestystä
noudattaen annetulla asetuksella säännökset, joissa otetaan huomioon
283 artiklan nojalla vahvistetut henkilöstösäännöt ja palvelussuhteen ehdot.”
Yleistä hallintomenettelyä koskeva yhtenäistäminen on pääosin rajoittunut suppeisiin ja teknisiin asiaryhmiin, joiden käytännön merkitys tosin voi silti olla huomattava. Yhtenäistämisen kohteena on muun muassa EU-oikeuden määrittelemien määräaikojen laskemismenettely. 50 EU:n tasolle kokonaan tai osaksi keskitetyillä hallintotoiminnan aloilla, kuten erityisesti kilpailuasioiden käsittelyssä komissiossa, on muodostunut sekä normatiivisesti että oikeuskäytännön kautta määriteltyä, joiltain osin hyvin yksityiskohtaistakin menettelyoikeutta.
Kilpailuviranomaisten menettelyä määrittelevistä EU-oikeuden normeista keskeisin on Neuvoston asetus kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta (1/2003/EY).51 Kilpailun valvontaan liittyvää menettelyä on säännelty myös laissa kilpailunrajoituksista (1992).
EU:n yksinomaiseen sääntelyvaltaan kuuluu muitakin hallintotoiminnan aloja kuin kilpailun julkisten hankintojen ja valtion tukien valvonta. Käytännössä tällaisista sääntelyn aloista muun muassa maatalouden markkinajärjestelyjen toteuttaminen, tullilainsäädännön toimeenpano ja rakennepolitiikan toteuttaminen on kuitenkin hajautettu jäsenvaltioiden viranomaisille. Tässä toiminnassaan ne noudattavat yleensä jäsenvaltion omaa menettelyoikeutta, ellei harmonisoivia normeja ole säädetty.
Hallinnonaloittaisista menettelysäädöksistä laajin ja yksityiskohtaisin on tullausmenettelyä
määrittelevä, 915 artiklaa käsittävä normitus komission asetuksessa 2454/93. Mainittu asetus sisältää yhteisön tullikoodeksin soveltamista ja toimeenpanoa tarkasti ohjaavan normiston.52 Hallintomenettelyä yhteiseen maatalouspolitiikkaan kuuluvissa asioissa puolestaan määrittelee yksityiskohtainen neuvoston asetus yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä (3508/92/ETY) ja komission soveltamisasetus (2419/2001/ETY). Näissä asetuksissa on muun muassa määritelty suhteellisen tiukat täydellisyysvaatimukset suoria tulotukia koskeville hakemuksille.
EU:n yhteisen maatalouspolitiikan toteuttamiseen liittyvä kansallinen hallintomenettely sisältää muun muassa tukien myöntämistä, maksamista, takaisinperintää ja valvontaa. Suomessa tähän menettelyyn sovelletaan muun muassa lakia Euroopan yhteisön maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta (1994), lakia tilatukijärjestelmän täytäntöönpanosta (2005) ja lakia maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä (1992). EU:n rakennerahasto-ohjelmien kansallisessa
toteuttamisessa sovelletaan rakennerahastolakia (2006). Nämä lait ovat kuitenkin toissijaisia sikäli kuin menettelystä on (mahdollisesti) säännelty EU-oikeudessa.
49 Puuttuvasta menettelyoikeuden kodifioinnista ja sen taustasta ks. myös Harlow 1996.
50 Ks. Neuvoston asetus määräaikoihin, päivämääriin ja määräpäiviin sovellettavista säännöistä
(1182/71/ETY).
51 Menettelystä kilpailuasioissa ks. Kuoppamäki 2006.
52 Neuvoston asetus 2913/92 yhteisön tullikoodeksista; Komission asetus 2454/93 tietyistä yhteisön
tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä. (Mäenpää 2008, 21-22.)
Ympäristöviranomaisten menettelyä on yhtenäistetty periaatteessa merkittävällä tavalla muun muassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevalla direktiivillä.53 Se koskee sekä julkisia että yksityisiä hankkeita, joilla on ympäristövaikutuksia. Direktiivi on saatettu osaksi Suomen oikeutta lailla ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (1994/468) ja ympäristönsuojelulailla (2000/86). Viranomaisten menettelyä ympäristöä koskevassa päätöksenteossa ohjaavat myös direktiivit ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta (2003/4/EY) ja yleisön osallistumisesta ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen (2003/35/EY). Useilta muilta EU-oikeuden toimeenpanon aloilta vastaavanlainen päätöksentekoa ja menettelyä yhtenäistävä EU-oikeudellinen normisto puuttuu, joten menettely määräytyy kansallisen menettelyoikeuden mukaan.
Yksittäiseen hallinnon toimintamuotoon kohdistuvista menettelynormistoista merkittävin on julkisia hankintoja koskeva harmonisointi. Julkisia hankintoja määrittelevät direktiivit sisältävät useita yksityiskohtaisia määräyksiä viranomaisessa noudatettavasta menettelystä. Direktiivit on Suomessa saatettu voimaan lailla julkisista hankinnoista (2007).54
Hallintolain tai muun kansallisen menettelysääntelyn soveltamiselle ei käytännössä jää juurikaan itsenäistä sijaa, jos menettelystä on säädetty yksityiskohtaisesti EU-oikeudessa. Vaikka EU-oikeudellinen erityissäännös syrjäyttääkin hallintolain säännöksen, myös EU-oikeudellisesti harmonisoituja menettelysääntöjä sovellettaessa on noudatettava hyvän hallinnon vaatimuksia. Tämä johtuu ensinnäkin siitä, että EU:n perusoikeuskirjan 41 artikla tätä edellyttää. Toiseksi, myös EU-oikeuden soveltamisessa on noudatettava perustuslain perusoikeussäännöksiä ja myös perustuslain 21 §:ään nojautuvia hyvän hallinnon takeita.
Etenkin sellaiset hallintolain 2 luvussa määritellyt hyvän hallinnon perusteet kuin hallinnon oikeusperiaatteet, palveluperiaate ja neuvontavelvollisuus ovat merkityksellisiä myös harmonisoidun menettelynormiston soveltamisessa. Jos esimerkiksi EU-oikeuden asetus tai direktiivi sisältää näistä periaatteista selvästi poikkeavan erityissäännöksen on aiheellista epäillä sen pätevyyttä EU-oikeuden kannalta.
53 Neuvoston direktiivi 85/337/ETY tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten
54 Lailla saatettiin voimaan julkisia hankintoja koskevat direktiivit (2004/18/EY) ja (2004/17/EY).
Ks. hankintamenettelyistä Eskola & Ruohoniemi 2007, 125-200. (Mäenpää 2008, 22.)
Vastaavuus- ja tehokkuusperiaate
Normatiivisen harmonisoinnin suppeutta on osaltaan korvannut oikeuskäytännön perusteella tapahtuva yhtenäistäminen, jossa EY-tuomioistuin on määritellyt hyvän hallinnon perusteita ja samalla saanut aikaan merkittäviä laadullisia parannuksia menettelyoikeuksiin.
Kansallisia menettelysääntöjä sovellettaessa on oikeuskäytännön mukaan otettava huomioon EY:n tuomioistuimen vahvistamien, niin sanottujen tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden asettamat yleiset vaatimukset. Vastaavuusperiaate merkitsee esimerkiksi Unibet-päätöksen (EYT 2007) mukaan, että menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia. Tehokkuusperiaate puolestaan edellyttää, että menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että EU-oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.55 (Mäenpää 2008, 23.)
Puolustuksen oikeudet hallintomenettelyssä
Useissa hyvän hallinnon osatekijöitä koskevissa kysymyksissä yhtenäistä menettelyoikeutta on niin ikään muodostunut EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Sekä EU:n toimielimissä että kansallisissa viranomaisissa sovellettavan hallintomenettelyn yleisiä lähtökohtia on oikeuskäytännössä määritelty pääasiassa menettelyllisten oikeusperiaatteiden muodossa. Ne kuuluvat osatekijöinä ”puolustuksen oikeuksia” (rights of the defence) eli hallintomenettelyn yksityisen asianosaisen oikeuksia turvaavaan EU-oikeudelliseen periaateryhmään. Menettelyllisten oikeusperiaatteiden ryhmän ja erityisesti asianosaisen oikeuksia turvaavien menettelyvaatimusten keskeinen oikeudellinen merkitys käy ilmi esimerkiksi jo Michelin-tapauksesta (EYT 1983), jonka mukaan ”velvoite ottaa puolustuksen oikeudet huomioon kuuluu yhteisöoikeuden perustaviin periaatteisiin”.
Yleisistä menettelyn oikeusperiaatteista ja erityisesti puolustuksen oikeuksista on oikeuskäytännössä vähitellen johdettu täsmällisempiä kriteereitä hallintotoiminnalle. Tällaisia menettelyllisiä oikeusperiaatteita ovat muun muassa asianosaisen kuulemista, asianosaisjulkisuutta ja päätöksen perusteluvelvollisuutta koskevat menettelyvaatimukset. Ne kuuluvat nykyään EU-oikeudellisen hyvän hallinnon perustekijöihin. Koska ne sisältyvät elimellisenä osana EU-oikeutta soveltavaa kansallista hallintoa sitovaan menettelyoikeuteen, niitä selvitetään tarkemmin hallintolain näitä vaatimuksia määrittelevien säännösten yhteydessä.
EU-oikeuden lähtökohtana on, että viranomaisten menettelystä säädetään kansallisessa
lainsäädännössä silloinkin, kun viranomaiset soveltavat EU-oikeudellisia säännöksiä. EUoikeudessa
myöskään ei ole toteutettu yleistä hallintomenettelyjen harmonisointia. Eurooppaoikeuden
vaikutusta hallintoviranomaisten toimintaan ja hallintoasian käsittelyyn on selvitetty edellä osan 1 luvussa 2.
Jos EU-oikeudessa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain sijasta EU-oikeutta toimeenpantaessa. Tämä johtuu EU-oikeuden etusijasta suhteessa kansalliseen oikeuteen. Sikäli kuin EU-oikeudellisia menettelysäännöksiä on esimerkiksi EU-asetuksessa, ne siis syrjäyttävät asetuksen soveltamisalalla kansalliset menettelynormit hallintolain 5 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla. Tällaiset EU-asetuksen menettelysäännökset tulevat suoraan noudatettaviksi sovellettaessa EU-oikeutta hallintotoiminnassa. Direktiivin säännökset on sen sijaan ensin saatettava lailla osaksi Suomen oikeutta,jotta niillä voisi olla vastaavanlainen syrjäyttävä vaikutus.
55 Ks. näistä periaatteista myös Jans et al. 2007, 40–49. (Mäenpää 2008, 23-24.)
Lisäksi EU-oikeudellisella oikeuskäytännöllä on merkitystä EU-oikeudellisesti relevantissa
hallintotoiminnassa. Se on otettava huomioon silloinkin, kun viranomaisen toimilla on vaikutusta EU-oikeudessa määriteltyyn oikeuteen tai velvollisuuteen. Toisaalta erityisesti hyvän hallinnon perusteiden ja periaatteiden noudattaminen on viranomaisen velvollisuutena riippumatta siitä, sovelletaanko menettelyyn EU-oikeuden vai kansallisen oikeuden menettelysäännöksiä. (Mäenå'' 2008, 24.)
21.8.2017 1.15 h
18.8.2017 6.45 h
hallinto-oikeus kännykkänaps kirjoituksia oikeus valokuvat