Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-781-de-octubre-10-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_cc5c4dca58c50182e0430a0101510182&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-24 02:34:38
Document Index: 17820229

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 3', 'artículo 3', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 15', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 22', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 21', 'artículo 11', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 15', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 15', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 3']

﻿ Sentencia C-781 de octubre 10 de 2012
SENTENCIA C-781 DE 10 DE OCTUBRE DE 2012
CONTENIDO:VÍCTIMAS DE LA VIOLENCIA Y EL DERECHO A LA IGUALDAD. AMPLIACIÓN DE LA COBERTURA. QUIENES LLEGAN A SER CONSIDERADOS COMO TALES POR HECHOS ILÍCITOS AJENOS AL CONTEXTO DEL CONFLICTO ARMADO, AÚN CUANDO NO SEAN BENEFICIARIOS DE LA LEY 1448 DE 2011, PUEDEN ACUDIR A LA TOTALIDAD DE LAS HERRAMIENTAS Y PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS DE DEFENSA Y GARANTÍA DE SUS DERECHOS, PROVISTOS POR EL ESTADO COLOMBIANO Y SU SISTEMA JURÍDICO. EN ESTE SENTIDO, LA EXPRESIÓN “CON OCASIÓN DEL CONFLICTO ARMADO” TIENE UN SENTIDO AMPLIO QUE COBIJA SITUACIONES OCURRIDAS EN EL CONTEXTO DEL CONFLICTO ARMADO. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “OCURRIDAS CON OCASIÓN DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO” DEL ARTÍCULO 3º DE LA LEY 1448 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:VÍCTIMA, VÍCTIMA DE CONFLICTO ARMADO, REPARACIÓN A LA VÍCTIMA POR VÍA ADMINISTRATIVA
Sentencia C-781 de octubre 10 de 2012
Ref.: expediente D-8997
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Gustavo Gallón Giraldo y otros.
EXTRACTOS: «VIII. Consideraciones y fundamentos
Esta corporación es competente para decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.
2. Formulación de un cargo mínimo pero suficiente que activa la jurisdicción de la Corte Constitucional para ejercer el control abstracto de constitucionalidad.
2.1. Como cuestión inicial, la Corte se debe pronunciar sobre la aptitud sustantiva de la demanda que se examina, puesto que varios de los intervinientes han solicitado que se profiera en este caso un fallo inhibitorio por no haberse cumplido, en su criterio, con los requisitos mínimos predicables de los cargos de inconstitucionalidad.
2.2. Esta Corporación ha reconocido de manera reiterada que la posibilidad que tiene toda persona de interponer acciones de inconstitucionalidad, es un derecho fundamental de la democracia, una manifestación del poder político, instaurada como parte de la tradición constitucional colombiana desde 1910. En el contexto de la Constitución de 1991, la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político (C.P., art. 40), para poner en cuestión la presunción de constitucionalidad de la cual gozan todas las leyes de la República, aprobadas por el Congreso y sancionadas por el Presidente(52).
2.3. Ahora bien, también ha señalado esta Corporación que el ejercicio de este derecho constitucional por un ciudadano, supone una carga mínima y necesaria. A saber: que la persona que cuestione la constitucionalidad de una ley, contraviniendo la decisión adoptada por el sistema democrático presente al menos un cargo que permita cuestionar la presunción de constitucionalidad de la cual goza toda ley(53).
2.4. Quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991(54). En cuanto a las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución la jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser i) claras, ii) ciertas, iii) específicas, iv) pertinentes y v) suficientes. Esto es así, pues de lo contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminaría en un fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional(55).
2.5. En el asunto bajo estudio, en opinión de varios de los intervinientes la demanda se basa en el alcance que le da el demandante a la expresión “con ocasión del conflicto armado,” que no corresponde a lo que el texto de la norma dice, sino a una interpretación restrictiva del sentido natural de la expresión cuestionada, por lo cual consideran que la demanda es inepta.
A pesar de los cuestionamientos señalados, la Corte considera que, en aplicación del principio pro actione, la demanda sí logra formular un problema jurídico constitucional complejo que la Corte debe resolver, por cuanto suscita dudas sobre la constitucionalidad de la disposición acusada a la luz del artículo 13 superior.
El cargo básico de la demanda consiste en que la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno,” restringe el concepto de conflicto armado, que al formar parte de la definición operativa de “víctima” de la Ley 1448 de 2011, excluiría del universo de beneficiarios de esta ley a numerosas víctimas de violaciones de derechos humanos que, aunque no tuvieron lugar como consecuencia directa de una confrontación armada ocurrida “con ocasión del conflicto armado”, sí generarían en ellas iguales derechos en tanto víctimas de acciones violentas ocurridas en el contexto del mismo.
En lo esencial el cargo de inconstitucionalidad formulado plantea efectivamente un problema jurídico de relevancia constitucional que genera dudas suficientes sobre la constitucionalidad de la expresión “con ocasión del conflicto armado”, a saber: que la exclusión de ciertas víctimas de graves violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario en el país desde el 1 de enero de 1985 que tuvieron lugar en el contexto del conflicto armado, pero no como resultado directo y exclusivo de una confrontación armada y el trato diferente que les ha dado la legislación acusada, al estar injustificado, constituye una discriminación inconstitucional.
Por lo anterior, como quiera que el demandante logra presentar un cargo claro, cierto, específico, pertinente y suficiente, procederá la Sala Plena a continuación ejercer sobre esta base el control abstracto de constitucionalidad.
3. Problema jurídico a resolver. Reiteración de jurisprudencia como fundamento suficiente para su resolución.
El cargo de inconstitucionalidad esbozado en la demanda plantea a la Corte el siguiente problema jurídico:
La limitación del universo de beneficiarios de la Ley 1448 de 2011 a las víctimas de violaciones del DIH o de graves violaciones de DDHH que hayan ocurrido “con ocasión del conflicto armado”, ¿constituye una violación del derecho a la igualdad, así como de los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y la garantía de no repetición de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos o de crímenes de lesa humanidad que no hayan tenido lugar “con ocasión del conflicto armado” pero sí “en el contexto” del mismo?
Para la Corte resulta claro que la respuesta a este problema jurídico ya ha sido dada por la jurisprudencia constitucional al examinar distintas normas y circunstancias relacionadas con el concepto de “conflicto armado interno,” los deberes estatales frente a las víctimas en términos de prevención, atención y protección y sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y la garantía de no reparación. En consecuencia, procederá la Sala Plena a recordar brevemente la jurisprudencia relevante sobre i) la compatibilidad de la delimitación del concepto de víctima con el derecho a la igualdad para efectos de adoptar medidas especiales en su favor; ii) la concepción amplia de conflicto armado interno para resolver, sobre la constitucionalidad de la expresión “con ocasión del conflicto armado”.
4. Constitucionalidad de la decisión legislativa de adoptar medidas especiales a favor de las víctimas del conflicto armado, con exclusión de otras víctimas.
En tres casos recientes, al examinar la constitucionalidad de otras expresiones del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha resuelto que es compatible con el derecho a la igualdad que se haya adoptado una medida legislativa especial a favor de las víctimas del conflicto armado, con exclusión de otras víctimas.
En la sentencia C-253A de 2012, la Corte constató que el artículo 3º —del cual forma parte la expresión demandada— consagra una definición operativa de la noción de “víctima” para los efectos de esta ley “puesto que se orienta a fijar el universo de los destinatarios de las medidas especiales de protección previstas en ella”.
Teniendo en cuenta que se trata de una definición operativa, la Corte Constitucional ya ha aceptado que en ella se introduzcan factores o condiciones que delimiten el universo de víctimas beneficiarias de las medidas consagradas en la ley, incluyendo, por ejemplo, requisitos temporales, cualificando el tipo de hechos victimizantes y hasta el conjunto de personas que pueden ser considerados como víctimas directas amparados por la ley, siempre y cuando con ello no se incurra en discriminación, en violaciones de otros preceptos de la Constitución, o en arbitrariedades manifiestas.
A este respecto, en la sentencia C-052 de 2012(56), la Corte encontró que las expresiones demandadas que delimitaban el conjunto de víctimas a las cuales se les aplicaría la Ley 1448 de 2011(57), no eran contrarias a la Constitución, por cuanto el legislador estaba facultado para incorporar en las leyes definiciones de términos referidos por la Constitución Política, “siempre que al hacerlo no desvirtuara la esencia de tales instituciones, ni las razones por las cuales ellas han sido relievadas por el texto superior”.
En esa oportunidad concluyó que cualquier persona que hubiera sufrido daño como consecuencia de los hechos previstos en el inciso 1º del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, podía invocar la calidad de víctima por la vía de ese mismo inciso primero. Sin embargo, a fin de evitar una interpretación restrictiva del inciso segundo del artículo 3º, que excluyera a personas distintas a las allí contempladas de los beneficios establecidos en la Ley 1448 de 2011, la Corte procedió a declarar la exequibilidad condicionada de las expresiones “en primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a esta(sic) se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”, ambas contenidas en el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, que también son víctimas aquellas personas que hubieran sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, sucedidas con ocasión del conflicto armado interno.
Por su parte, en la sentencia C-250 de 2012(58), la Corte encontró que en el contexto de la justicia transicional era compatible con el derecho a la igualdad distinguir entre víctimas del conflicto acudiendo a un criterio temporal.
(…) Se tiene por lo tanto que el límite temporal previsto en el artículo tercero, no es una fecha arbitrariamente excluyente porque precisamente cubre la época en la cual se produjo el mayor número de violaciones a las normas de derechos humanos y de derechos internacional humanitario, el período histórico de mayor victimización.
Por otra parte la no inclusión de las víctimas anteriores a esa fecha respecto del goce de las medidas reparatorias de índole patrimonial no las invisibiliza, ni supone una afrenta adicional a su condición, como sugieren algunos intervinientes, pues precisamente el mismo artículo en su parágrafo cuarto hace mención de otro tipo de medidas de reparación de las cuales son titulares, que éstas no tengan un carácter patrimonial no supone un vejamen infringido por la ley en estudio, pues una reflexión es este sentido supone dar una connotación negativa a las reparaciones que no sean de índole económica, la cual a su vez supone una división de las medidas de reparación que no se ajusta a los instrumentos internacionales en la materia.
No se puede olvidar que las leyes de justicia transicional tienen límites temporales porque precisamente hacen referencia a la transición de un período histórico a otro, por lo tanto las limitaciones temporales son una característica intrínseca de este tipo de cuerpos normativos, que siempre suponen un ejercicio de configuración legislativa.
Como punto de partida es preciso aclarar que la disposición acusada establece un tratamiento diferenciado entre dos grupos de personas: i) las que sufrieron daños con ocasión de hechos posteriores al primero de enero de 1985, titulares de las medidas de reparación señaladas en este cuerpo normativo y ii) quienes sufrieron daños por hechos anteriores a esa fecha quienes tienen derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías de no repetición previstas en la misma ley, como parte del conglomerado social y sin necesidad de que sean individualizadas (L. 1148/2011, art. 3, par. 4º). El criterio de distinción lo constituye una fecha el primero de enero de 1985.
En primer lugar habría que verificar si las dos categorías de sujetos son comparables, al respecto se tiene que se trata de personas que han sufrido daños como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, antes del primero de enero de 1985 y con posterioridad a esa fecha, por lo tanto se trata de sujetos que están en una situación semejante, al menos en lo que hace referencia a su condición de víctimas y por lo tanto hay lugar a adelantar el juicio de igualdad.
Considera esta Corporación que para examinar la supuesta vulneración del derecho a la igualdad debe adoptarse una metodología que privilegie el margen de configuración legislativo, por tratarse de un asunto en el cual no hay hitos históricos definitivos que permitan sustituir la opción adoptada luego de un amplio debate al interior del cuerpo representativo. Se considera entonces que, si bien están en juego los derechos de las víctimas a la reparación de índole patrimonial, en todo caso en esta materia, por las razones previamente expuestas, el juez constitucional debe ser respetuoso del margen de configuración legislativa, pues como antes se dijo la fecha adoptada fue el resultado de un amplio consenso al interior del Congreso de la República, luego de haber sido exploradas distintas alternativas.
Por lo tanto se debe examinar si el tratamiento diferenciado persigue una finalidad constitucionalmente legítima y si es idóneo para alcanzarla. Al respecto se tiene que la limitación temporal persigue distintos propósitos, algunos relacionados con la racionalidad económica y otros que trascienden estas consideraciones y tienen que ver con la especial gravedad y virulencia de una etapa del conflicto armado interno y la necesidad de darle un tratamiento especial. No obstante, para efecto del presente proceso y debido a los argumentos expuestos por los congresistas durante el trámite de la ley, de los que se dio cuenta previamente, se entenderá que la finalidad que persigue el proyecto es preservar la sostenibilidad fiscal.
Se trata de un criterio de naturaleza constitucional que reconoce la escasez de los recursos públicos y pretende asegurar las condiciones para que el Estado garantice la prestación y el disfrute del conjunto de derechos reconocidos en la Constitución, en el marco del cual se desarrolla el proceso democrático de fijación de prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las metas trazadas, sin desconocer, en ningún caso, los derechos reconocidos en la Constitución.
Finalmente, en la sentencia C-253A de 2012(59), la Corte reconoció que resultaba acorde con la Constitución distinguir entre víctimas de delincuencia común y las que surgían en el contexto del conflicto armado para efectos de determinar la aplicabilidad de la Ley 1448 de 2011:
“6.1.1. (…) El propósito de la Ley 1448 de 2011 y en particular de lo dispuesto en su artículo 3º, no es el de definir o modificar el concepto de víctima, en la medida en la que esa condición responde a una realidad objetiva, cuyos contornos han sido delineados de manera general en la ley, en instrumentos internacionales y en la jurisprudencia constitucional. Lo que se hace en la ley es identificar, dentro del universo de las víctimas, entendidas éstas, en el contexto de la ley, como toda persona que haya sufrido menoscabo en su integridad o en sus bienes como resultado de una conducta antijurídica, a aquellas que serán destinatarias de las medidas especiales de protección que se adoptan en ella. Para eso la ley acude a una especie de definición operativa, a través de la expresión “[s]e consideran víctimas, para los efectos de esta ley (…)”, giro que implica que se reconoce la existencia de víctimas distintas de aquellas que se consideran tales para los efectos de esta ley en particular, o, en sentido inverso, que, a partir del conjunto total de las víctimas, se identifican algunas que serán las destinatarias de las medidas especiales contenidas en la ley.
Así, para delimitar su ámbito de acción, la ley acude a varios criterios, en primer lugar, el temporal, conforme al cual los hechos de los que se deriva el daño deben haber ocurrido a partir del 1º de enero de 1985; en segundo lugar, el relativo a la naturaleza de las conductas dañosas, que deben consistir en infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) o violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos (DIDH), y, en tercer lugar, uno de contexto, de acuerdo con el cual tales hechos deben haber ocurrido con ocasión del conflicto armado interno. Adicionalmente, en la ley se contemplan ciertas exclusiones de ese concepto operativo de víctimas.
De lo precedentemente expuesto se desprende, entonces que, por virtud de lo previsto en el artículo 3 de la Ley 1448, quienes hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al DIH o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos en condiciones distintas de las allí contempladas, no pierden su reconocimiento como víctimas, ni quedan privados de la posibilidad de acudir a los mecanismos ordinarios que se han establecido en la legislación ordinaria para que se investiguen y persigan los delitos, se establezca la verdad, se sancione a los responsables y se repare de manera integral a las víctimas, y que el sentido de la disposición es el de que, en razón de los límites o exclusiones que ella contiene, esas personas no tienen acceso a las medidas especiales de protección que se han adoptado en la ley, en el marco de un proceso de justicia transicional.
De este modo, pierden sustento las acusaciones contra la ley que parten de la consideración conforme a la cual las disposiciones demandadas desconocen el carácter de víctimas que tienen las personas que se encuentren en supuestos distintos de los que en ella se contemplan. El examen que debe realizar la Corte, entonces, se contrae a establecer si los criterios empleados por el legislador para determinar el acceso a un conjunto de medidas especiales de protección a ciertas víctimas y no a otras, se ajustan o no a la Constitución. (…).
(…) De lo anterior se desprende que, por un lado, en Colombia, toda persona que haya sido víctima de un delito, y en particular, aquellas que hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, puede acudir a los mecanismos ordinarios que el ordenamiento jurídico ha previsto para garantizar los derechos a la verdad la justicia y la reparación, y, por otro, que conservan plena vigencia las prescripciones de DIH y de DIDH que buscan prevenir las violaciones de derechos y que brindan protección a todas las personas en el marco de los conflictos armados internos(60).
Si bien existen otros pronunciamientos que confirman que no resulta contrario al derecho a la igualdad que se haya adoptado una medida legislativa a favor de las víctimas del conflicto armado, con exclusión de otras víctimas, es suficiente para los efectos del presente pronunciamiento reiterar la línea jurisprudencial fijada en estas sentencias, comoquiera que frente al universo de posibles víctimas del conflicto armado para efectos de la Ley 1448 de 2011, se ha adoptado una definición operativa de “víctimas”, en la que se introdujeron factores que delimitan dicho universo de beneficiarios.
En el asunto bajo estudio, los accionantes afirman que la expresión “con ocasión del conflicto armado” recoge una visión restrictiva del conflicto armado interno, que permitiría la exclusión de víctimas que a la luz de lo que establece la Ley 1448 de 2011, tendrían iguales derechos que aquellas que surgen como consecuencia directa de una confrontación armada. Por lo tanto, pasa la Corte a recordar brevemente cuál ha sido la comprensión que han tenido el gobierno nacional, el legislador y los jueces sobre los alcances y las características del conflicto armado.
5. Una concepción amplia del conflicto armado interno en Colombia como garantía para brindar atención adecuada y oportuna a las víctimas y asegurar el goce efectivo de sus derechos
5.1. Tal y como lo han señalado varios intervinientes en el proceso, los demandantes reducen la expresión “con ocasión del conflicto armado” a una noción restrictiva de lo que es un “conflicto armado”, limitándola a las acciones propiamente militares y reduciendo el catálogo de posibles hechos victimizantes cometidos en el marco del conflicto que han sido cobijados por la Ley 1448 de 2011.
Esta noción de “conflicto armado” que reduce las acciones y procesos que constituyen un conflicto armado interno a las acciones propiamente militares que podrían configurar crímenes de guerra no corresponde ni al entendimiento del concepto de “conflicto armado” que subyace a las disposiciones de la Ley 1448 de 2011, ni a la forma en que la doctrina constitucional de esta Corporación lo ha conceptualizado a lo largo de su jurisprudencia desde hace varios años, como pasa a verse.
Antes de ilustrar cómo ha operado esa concepción amplia de conflicto armado, resalta la Corte Constitucional que una noción estrecha de conflicto armado en la que se lo limita a un conjunto específico de acciones y actores armados, lo caracteriza por el uso de ciertas armas y medios de guerra, o lo circunscribe a áreas geográficas específicas, vulnera los derechos de las víctimas, pero también reduce las posibilidades de cumplimiento del deber de prevención, atención y protección que deben brindar las autoridades a todos los habitantes del territorio colombiano frente a actos violentos y reduce la capacidad de las autoridades militares y de policía para enfrentar este fenómeno, así como las posibilidades de las autoridades judiciales de sancionar a los victimarios.
No debe perderse de vista que la Ley 1448 de 2011 se refiere tanto a un contexto de post conflicto y de justicia transicional, en donde se busca garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de un conjunto específico de víctimas, como a los deberes de prevención, atención y protección de víctimas de hechos violentos y violatorios de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario que tienen una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado interno que subsiste en el país.
Como se ilustrará en este acápite, en el caso del conflicto armado colombiano, las organizaciones armadas comparten y disputan territorios similares, ejercen control territorial sobre determinada zonas, establecen relaciones de confrontación, o de cooperación dependiendo de los intereses en juego, participan de prácticas delictivas análogas para la financiación de sus actividades, así como de métodos, armamentos y estrategias de combate o de intimidación a la población, generando tanto enfrentamientos armados como situaciones de violencia generalizada de gran intensidad, en donde son frecuentes las violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario. En ese escenario, la distinción entre víctimas de la violencia generada por delincuencia común o por el conflicto armado no siempre resulta obvia y fácil de realizar, sino que con frecuencia requiere de un ejercicio de valoración y ponderación en cada caso concreto, de distintos factores del contexto del conflicto armado interno para determinar si existe esa relación cercana y suficiente amparada por la Ley 1448 de 2011.
5.2. Por su parte, varios documentos gubernamentales de los últimos años confirman esa lectura amplia del concepto “conflicto armado” y las dificultades para separar los fenómenos de violencia generalizada y delincuencia común del accionar de los actores armados en el contexto del conflicto armado.
Así por ejemplo en el Documento Conpes 3673 - “Política de prevención del reclutamiento y utilización de niños, niñas y adolescentes por parte de los grupos armados organizados al margen de la ley y de los grupos delictivos organizados,” se refiere a la relación entre el conflicto armado y los incidentes de reclutamiento y violencia sexual, efectuados tanto por grupos armados organizados cobijados por el DIH, como por criminalidad organizada.
“Los niños, niñas y adolescentes son sujetos en formación a partir de una serie de interacciones y un entramado de relaciones con pares, su familia, su escuela, sus lugares de lúdica, aprendizaje o formación, los caminos por los que transitan, las comunidades de las que son integrantes, entre otros escenarios. Estos ámbitos son constitutivos de su espacio vital, de ahí el imperativo de protegerlos de amenazas, riesgos y vulneraciones que afecten la prevalencia de sus derechos, garantía y goce efectivo. No obstante los avances en la política de seguridad democrática, aún persisten grupos armados organizados al margen de la ley (…).
“Las actividades ilícitas de ambos grupos implican su presencia ocasional, frecuente o transitoria en algunas zonas del territorio nacional impactando negativamente los espacios vitales de niños, niñas y adolescentes, a la vez que actúan facilitando su reclutamiento y utilización, bajo diversas modalidades. En términos generales, estos grupos hacen presencia en zonas de cultivos ilícitos y en las que existen corredores estratégicos para el desarrollo de actividades ilícitas; en zonas en las que libran luchas por el control de activos estratégicos, lícitos e ilícitos, en territorios urbanos y rurales para su supervivencia u reproducción y en aquellas zonas en las que sostienen enfrentamientos armados con la fuerza pública, que busca neutralizarlos y erradicarlos.
Es preciso enfatizar que la presencia de estos grupos y sus prácticas, evidentemente ilícitas, generan un impacto desproporcionado en la garantía y goce efectivo de todos los derechos de los niños, (…). En este contexto, los niños, niñas y adolescentes son víctimas de: a) actos contra su vida e integridad personal tales como homicidios, torturas, desaparición forzada y ejecuciones extrajudiciales (…); b) minas anti-persona, MAP, y municiones sin explotar, MUSE, particularmente los niños que habitan zonas rurales y los lugares que frecuentan como escuelas, caminos, rutas de paso, linderos de hogares o fincas, zonas de siembra, entre otros, o de confinamiento(…); c) de ser incorporados a los comercios ilícitos de los grupos armados, en particular el tráfico de drogas y la trata de menores; d) de violencia sexual en el marco del conflicto; e) de persecución a través de estrategias de control coercitivo del comportamiento mediante los códigos de conducta que imponen los grupos armados; y, por supuesto, f) de su reclutamiento y utilización” (…)”.
En el mismo sentido, en el documento Bases para el plan nacional de desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, el gobierno nacional describe la complejidad de las relaciones existentes entre criminalidad y actores armados, en los siguientes términos:
Después de 8 años de implementación de la política de seguridad democrática, hoy el país disfruta de mejores niveles de seguridad con respecto a aquellos existentes una década atrás. (…) Como resultado de estos esfuerzos, el Estado recuperó para sus ciudadanos la mayor parte del territorio nacional que se encontraba bajo la influencia violenta de los grupos armados al margen de la ley (GAML), que comprenden a las Farc, el ELN y las Bandas Criminales (Bacrim).
No obstante estos significativos avances, las amenazas no han desaparecido e intentan transformarse para aguantar la acción de la Fuerza Pública y mantener su postura desafiante al Estado y a la democracia. Las Farc se encuentran en su momento de mayor debilidad histórica, han perdido a gran parte de su dirigencia y mandos medios lo que les genera enormes limitaciones de comando y control y han visto radicalmente reducida su capacidad de acción terrorista y violenta por cuenta de la pérdida creciente de hombres, recursos y material logístico. Sin embargo, han implementado estrategias de conservación de fuerzas y han regresado a la guerra de guerrillas en sus expresiones más básicas para golpear, de manera descoordinada y esporádica a la Fuerza Pública, e intimidar a la población. Su dependencia del narcotráfico, otras prácticas criminales y el terrorismo se profundiza como su último recurso de supervivencia. Por su parte, el ELN sufre como nunca antes una crisis de cohesión e incapacidad operativa que lo ha llevado a plegarse a las Farc en algunas zonas del país y a involucrase de lleno en el narcotráfico, corrompiendo severamente sus diferentes estructuras.
Esta transformación de las amenazas también incluye el surgimiento de las Bacrim, caracterizadas como agrupaciones de carácter multidelictivo, con alcance transnacional, carentes de plataforma ideológica y cuyos fines son netamente económicos. Estas nuevas estructuras han combinado el narcotráfico con una capacidad armada y de acción violenta para proyectarse en ciertas zonas rurales y las periferias de algunos centros urbanos, buscando el control de economías y actividades ilegales. De esta forma, se han convertido en una de las principales amenazas a la seguridad. También preocupa su creciente interrelación con las Farc y el ELN, y con grupos de delincuencia común en el ámbito urbano.
Una aproximación al universo de víctimas de la violencia lo constituye el número de solicitudes de reparación por vía administrativa que reglamenta el Decreto 1290 de 2008, el cual asciende a 331.604 víctimas, de las cuales el 87% corresponde a hombres y el restante 13% a mujeres. De acuerdo con el hecho victimizante, el 78,01% se relaciona con homicidio; el 10,06% con desaparición forzada; el 2,79% con lesiones que produjeron incapacidad; el 2,73% con secuestro; el 2,61% con lesiones que no produjeron discapacidad; el 2,54% con tortura; el 0,77% con reclutamiento de menores y el 0,49% con delitos contra la integridad sexual(61).
Tales avances han sido reconocidos por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en sus informes anuales de 2009, los cuales, a su vez, plantean retos en materia de respeto y garantía teniendo en cuenta que las violaciones de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario aún son significativas.
Por lo anterior, el buen gobierno para la prosperidad democrática, considera que las violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, tales como homicidios, desapariciones forzadas, desplazamientos forzado, reclutamientos forzados de niños, niñas y adolescentes, secuestros, accidentes e incidentes con minas antipersonal, vulneraciones a la integridad personal, violencia sexual y de género, toda las formas de discriminación, ataques a la población civil, violencia contra grupos étnicos, restricciones a las libertades y amenazas a defensores de Derechos Humanos y líderes sociales; así como los obstáculos para garantizar efectivamente los derechos económicos, sociales y culturales, en los componentes de disponibilidad, calidad, aceptabilidad, accesibilidad y adaptabilidad, constituyen especial preocupación que lo instan a avanzar con decisión en el diseño e implementación de la Política Nacional Integral de DDHH y DIH.
En el Conpes 3712 - Plan de financiación para la sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, también se reconoce la complejidad del conflicto armado:
Debido a la importancia que para el Gobierno Nacional tienen los temas relacionados con Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Justicia Transicional, dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014 “Prosperidad para todos”, en su capítulo “Consolidación de la paz”, se estableció un apartado que desarrolla los lineamientos estratégicos y las acciones del Gobierno en esta materia. En especial, el PND propone que las medidas de Justicia Transicional sean una herramienta para lograr la reconciliación nacional y, concretamente, que “un buen gobierno para la Prosperidad Democrática genera condiciones sostenibles para la promoción de los Derechos Humanos, lo que implica, entre otras, la reparación integral de los derechos vulnerados con ocasión de las graves violaciones cometidas en contra de la sociedad civil, la generación de condiciones propicias para promover y consolidar iniciativas de paz y la búsqueda de la reconciliación nacional”(62).
Primero, los registros de información en Colombia en su mayoría no datan desde 1985, fecha a partir de la cual las víctimas del conflicto armado interno pueden acceder a las medidas establecidas. Segundo, porque la mayoría de las entidades oficiales que poseen información relevante para el estimativo del universo, no cuentan con una caracterización del contexto en el que sucedieron los hechos delictivos, razón por la cual determinar que éstos hayan sucedido en el marco del conflicto armado, genera una serie de dificultades que no son superables. Tercero, dentro de las estimaciones que se han realizado, es necesario reconocer que puede haber una inexactitud en la configuración del mencionado universo, generado a partir de distintos factores como desconocimiento de los derechos por parte de las mismas víctimas o, inclusive, la prevención frente a la denuncia de los delitos.
Por estas razones, el universo de víctimas contemplado parte de los registros existentes a la fecha y no incluye ningún cálculo sobre la proyección del futuro universo de víctimas, por lo que excluye a quienes sean víctimas pero aún no hayan sido registradas, así como aquellos que sufran nuevos hechos victimizantes en el marco del conflicto armado interno. Esto implica que el universo debe revisarse y actualizarse permanentemente en el futuro.
5.3. Dada esa complejidad del conflicto armado interno colombiano y la necesidad de establecer límites razonables para identificar un universo claro de sujetos amparados por la Ley 1448 de 2011, no sólo para efectos de reparación, sino también como beneficiarios de las medidas a través de las cuales el Estado pretende asegurar el cumplimiento de sus deberes de prevención, atención y protección frente a hechos violentos, el reto para el Gobierno Nacional al expedir la Ley 1448 de 2011 era utilizar una expresión lo suficientemente clara y comprensiva del fenómeno, recogiendo la experiencia de tales definiciones en las Leyes 418 de 1997, 975 de 2005, entre otras(63).
Así en el texto original del proyecto de ley presentado a consideración del Congreso, se recogió como definición de víctimas, con independencia de quién sea el victimario y sin necesidad de que este sea individualizado o individualizable, a quienes “individual o colectivamente hayan sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos cuando estas hayan tenido lugar en desarrollo y con ocasión del conflicto armado o actos terroristas”(64).
Esta definición varió a lo largo del debate, buscando la expresión que mejor recogiera ese fenómeno y a la vez le permitiera al gobierno establecer un universo de beneficiarios concreto. El texto aprobado en el primer debate en la comisión primera de la Cámara de Representantes, estableció como víctimas “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, por hechos ocurridos a partir de 1991, siempre que este menoscabo sea consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos”(65). Posteriormente, el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara modificó de nuevo esta expresión para considerar como víctimas, “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”(66).
En la comisión primera del Senado de la República, el texto de nuevo fue modificado para señalar como víctimas para efectos de la ley a “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985, siempre que este menoscabo sea consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos”(67). En la plenaria del Senado, el concepto de víctima de nuevo fue ajustado para señalar que se consideraban víctimas para efectos de la ley, “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”(68). Este es el texto finalmente aprobado.
Durante el trámite del proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley 1448 de 2011, se debatió con amplitud la concepción de conflicto armado interno y la existencia de relaciones de colaboración y connivencia entre distintos actores armados y organizaciones delincuenciales. Así, por ejemplo, en el informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes se dijo lo siguiente:
“Sin menguar esfuerzos frente a los mecanismos para la reintegración a la vida civil de los victimarios comprometidos con el proceso de paz en el marco de la justicia transicional, el Estado asume aún con mayor relevancia los esfuerzos tendientes a la recomposición del tejido social adoptando medidas efectivas a favor de las víctimas de violaciones manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario, particularmente, dignificando su calidad de tales con la implementación de mecanismos efectivos de realización y protección de sus derechos.
Los beneficiarios de las disposiciones normativas contenidas en este proyecto de ley, son las personas que hayan sufrido menoscabo en sus derechos como consecuencia de violaciones manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de los estándares internacionales de justicia transicional. Con ello, se pretenden resolver problemáticas sociales derivadas de un período prolongado de violencia sistemática y generalizada causada por diferentes actores, tales como los grupos armados organizados al margen de la ley, así como los grupos criminales organizados con una fuerte estructura de poder y presencia en diferentes partes del territorio nacional(69).
Dentro de los estándares transicionales, en efecto, no se pretende otorgar la calidad de víctima a los sujetos que sufran menoscabo en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común, pues éstos seguirán siendo amparados por la normatividad y la institucionalidad establecida para el efecto con carácter de permanencia.
No debe entenderse, por tanto, que toda violación de Derechos Humanos que coincida con la comisión de delitos tipificados en la legislación penal, dará lugar a la aplicación de las disposiciones de que trata este proyecto de ley: la idea de un marco de transición como el que aquí se contempla es, precisamente, crear mecanismos excepcionales para reparar y atender a las víctimas con motivo de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos y no remplazar de forma permanente las herramientas ordinarias y regulares con las que cuenta el Estado para amparar a los que sean sujetos de delitos aislados e inconexos”(70).
5.4. Por su parte, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional a la vez que ha reconocido la necesidad de establecer parámetros objetivos para determinar quiénes son víctimas, también ha acudido a un concepto amplio de “conflicto armado”.
Si bien son numerosos los pronunciamientos de la Corte Constitucional en torno a la definición de víctima del conflicto armado interno, para efectos de ilustrar la concepción amplia con que ha sido examinado ese concepto, se hará referencia sólo a algunos de esas sentencias, tanto en materia de control abstracto como en ejercicio de la acción de tutela.
5.4.1. Así por ejemplo, en la sentencia C-291 de 2007, la Corte se refirió a los elementos objetivos a partir de los cuales se podía identificar en cada caso concreto cuándo se estaba ante una situación de conflicto armado interno, en los siguientes términos:
De conformidad con el artículo 8(2)(f) de este tratado, “el párrafo 2(e) del presente artículo [que define como crímenes de guerra las violaciones graves de las leyes y usos aplicables a conflictos armados no internacionales] se aplica a los conflictos armados que no son de índole internacional, y, por consiguiente, no se aplica a situaciones de disturbios y tensiones internas, como motines, actos aislados y esporádicos de violencia u otros actos de carácter similar. Se aplica a los conflictos armados que tienen lugar en el territorio de un Estado cuando existe un conflicto armado prolongado entre las autoridades gubernamentales y grupos armados organizados o entre tales grupos”.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha explicado que para efectos de la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, específicamente de las garantías provistas por el artículo 3º común, es necesario que la situación en cuestión haya trascendido la magnitud de un mero disturbio interior o tensión interna(71), para constituir un conflicto armado de carácter no internacional:
“En contraste con esas situaciones de violencia interna, el concepto de conflicto armado requiere, en principio, que existan grupos armados organizados que sean capaces de librar combate, y que de hecho lo hagan, y de participar en otras acciones militares recíprocas, y que lo hagan. El artículo 3º común simplemente hace referencia a este punto pero en realidad no define “un conflicto armado sin carácter internacional”. No obstante, en general se entiende que el artículo 3º común se aplica a confrontaciones armadas abiertas y de poca intensidad entre fuerzas armadas o grupos relativamente organizados, que ocurren dentro del territorio de un Estado en particular. Por lo tanto, el artículo 3º común no se aplica a motines, simples actos de bandolerismo o una rebelión no organizada y de corta duración. Los conflictos armados a los que se refiere el artículo 3º, típicamente consisten en hostilidades entre fuerzas armadas del gobierno y grupos de insurgentes organizados y armados. También se aplica a situaciones en las cuales dos o más bandos armados se enfrentan entre sí, sin la intervención de fuerzas del gobierno cuando, por ejemplo, el gobierno establecido se ha disuelto o su situación es tan débil que no le permite intervenir. Es importante comprender que la aplicación del artículo 3º común no requiere que existan hostilidades generalizadas y de gran escala, o una situación que se pueda comparar con una guerra civil en la cual grupos armados de disidentes ejercen el control de partes del territorio nacional. La Comisión observa que el Comentario autorizado del CICR sobre los Convenios de Ginebra de 1949 indica que, a pesar de la ambigüedad en el umbral de aplicación, el artículo 3º común debería ser aplicado de la manera más amplia posible. // El problema más complejo en lo que se refiere a la aplicación del artículo 3º común no se sitúa en el extremo superior de la escala de violencia interna, sino en el extremo inferior. La línea que separa una situación particularmente violenta de disturbios internos, del conflicto armado de nivel "inferior", conforme al artículo 3º, muchas veces es difusa y por lo tanto no es fácil hacer una determinación. Cuando es necesario determinar la naturaleza de una situación como la mencionada, en el análisis final lo que se requiere es tener buena fe y realizar un estudio objetivo de los hechos en un caso concreto”(72).
En consecuencia, la determinación de la existencia de un conflicto armado debe realizarse no en abstracto, sino en atención a las características de cada caso particular(73). Para efectos de establecer en casos concretos si un determinado conflicto ha trascendido el umbral de gravedad necesario para ser clasificado como un conflicto armado interno, la jurisprudencia internacional ha recurrido principalmente a dos criterios: i) la intensidad del conflicto, y ii) el nivel de organización de las partes(74). Al apreciar la intensidad de un determinado conflicto, las Cortes internacionales han aplicado, por ejemplo, factores tales como la seriedad de los ataques y si ha habido un incremento en las confrontaciones armadas(75), la extensión de las hostilidades a lo largo de un territorio y de un período de tiempo(76), el aumento en las fuerzas armadas estatales y en su movilización, así como la movilidad y distribución de armas de las distintas partes enfrentadas(77). En cuanto a la organización de los grupos enfrentados, las cortes internacionales la han apreciado de conformidad con criterios tales como la existencia de cuarteles, zonas designadas de operación, y la capacidad de procurar, transportar y distribuir armas(78).
En la sentencia C-914 de 2010(79), la Corte analizó el concepto de violencia política y su relación con el conflicto armado interno, al determinar si una víctima de desaparición forzada podía quedar cobijada por las disposiciones de la Ley 418 de 1997. Dijo entonces la Corte:
63. Con fundamento en la Constitución, el Derecho internacional de los derechos humanos y el Derecho internacional humanitario, la Corte constitucional en asuntos de tutela ha determinado en reiterada jurisprudencia, que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado interno, deben interpretarse tomando en cuenta el principio de favorabilidad(80); el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima(81), así como el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de derecho(82). Es decir que “la condición de víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia de los procedimientos(83)”.
64. También se ha dicho que a partir de una interpretación sistemática de la ley 418 de 1997 prorrogada por la Ley 548 de 1999, Ley 782 de 2002 y Ley 1106 de 2006, las víctimas de la violencia política son tanto las contempladas en el artículo 15 como en el 49. Así, “también se considera como personas víctimas de la violencia aquellas que “sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objeto de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza”. De esta manera y al igual que acontece con la condición de personas víctimas del desplazamiento forzado, la condición de víctima de la violencia política es una situación fáctica(84) soportada en el padecimiento de hechos como atentados terroristas, combates, secuestros, ataques, masacres, homicidios, esto es, de una serie de actos que en el marco del conflicto armado interno afectan derechos fundamentales como la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personal”(85).
Uno de los pronunciamientos más recientes en la materia se encuentra en la sentencia C-253A de 2012, donde la Corte aborda la noción de conflicto armado a partir de criterios objetivos ya decantados por la jurisprudencia constitucional, cuyo resultado es una concepción amplia de “conflicto armado” que reconoce toda la complejidad real e histórica que ha caracterizado a la confrontación interna colombiana:
6.3. Para los demandantes la disposición contenida en el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, en cuanto dispone que para los efectos de la definición contenida en ese artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común, se opone al ordenamiento jurídico-constitucional que se relaciona como infringido, en la medida en que la indeterminación de la expresión “delincuencia común” y la ausencia de criterios que identifiquen un delito como tal, abre la posibilidad a interpretaciones que excluyan a ciertas personas del ámbito de protección de la ley, no obstante que hayan sido víctimas de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. Se refieren, en particular, al caso de las llamadas bandas criminales emergentes, que han sido calificadas por el Gobierno como delincuencia común, pero que, sin embargo, comparten rasgos estructurales con los que han sido reconocidos como grupos armados al margen de la ley dentro del conflicto armado interno, específicamente con los paramilitares. Se argumenta también por la demandante en el expediente D-8643, que la norma privilegia una concepción conforme a la cual el presunto autor del daño debe pertenecer a una de las partes en el conflicto, exigencia que no está a tono con los desarrollos sobre la materia en el derecho internacional, que admiten la posibilidad de que personas distintas puedan incurrir en el delito cuyas víctimas son objeto de especial protección.
6.3.1. El anterior planteamiento de los demandantes exige que, de manera previa a abordar el problema de constitucionalidad, se haga una fijación del alcance de la exclusión que se desprende de la expresión acusada. Para la Corte es claro que, en el contexto general de la Ley 1448 de 2011, la fijación del concepto de delincuencia común, debe hacerse por oposición a la definición de víctimas que, para efectos operativos, se hace en el primer inciso del artículo 3º, no sólo porque la expresión acusada es un desarrollo normativo que hace parte de ese mismo artículo, sino, además, porque hay una remisión expresa a dicha definición, en la medida en que la referida exclusión se hace “(…) para los efectos de la definición contenida en el presente artículo”.
De acuerdo con esa definición, la ley se orienta a brindar especial protección a un conjunto de víctimas, caracterizado como aquel conformado por las personas que “(…) individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”. Esa definición está en consonancia, a su vez, con el propósito general de la ley, expresado en su artículo 1º, en los siguientes términos: “La presente ley tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales”.
En ese contexto, por “delincuencia común” debe entenderse aquellas conductas que no se inscriban dentro de los anteriores elementos definitorios y, particularmente, que no se desenvuelvan dentro del conflicto armado interno. Eso, a su vez, exige determinar el alcance de la expresión “conflicto armado interno”, para establecer qué actos pueden o no considerarse como producidos en razón o con ocasión del conflicto armado interno.
Estima la Corte que las expresiones “delincuencia común” y “conflicto armado interno”, aluden a caracterizaciones objetivas, que no pueden ser desconocidas de manera arbitraria o por virtud de calificaciones meramente formales de los fenómenos a los que ellas se refieren. En ese contexto, la exclusión prevista en la ley se ajusta a la Constitución, en la medida en que es coherente con el objetivo de la ley y no comporta una discriminación ilegítima. Se trata de adoptar medidas especiales de protección, en el marco de un proceso de justicia transicional y es, de ese modo, natural, que se excluyan los actos de delincuencia común que no son producto del conflicto.
6.3.3. Para la Corte es claro que la Ley 1448 de 2011 plantea dificultades en su aplicación que se derivan de la complejidad inherente a la interpretación de los supuestos fácticos en torno a los cuales ella se estructura. Sin embargo, tales dificultades no se derivan de la expresión acusada, sino de la complejidad del fenómeno social a partir del cual se ha definido el ámbito de la ley. En efecto, aún de no existir la exclusión expresa que se hace en la disposición acusada, sería preciso, en la instancia aplicativa de la ley, identificar si las conductas de las que una persona pretende derivar la condición de víctima, se inscriben o no en el ámbito del conflicto armado interno. Como se ha dicho, existen elementos objetivos que permiten encuadrar ciertas conductas dentro del conflicto, y hay extremos en los que, por el contrario, también resulta claro que se está frente a actos de delincuencia común no cubiertos por las previsiones de la ley. En el medio existen zonas grises, que no es posible predeterminar de antemano, pero en relación con las cuales si es posible señalar que no cabe una exclusión a priori, con base en una calificación meramente formal, y que en el análisis de cada caso debe procederse, a tono con el objetivo mismo de la ley, con un criterio que tienda a proteger a las víctimas. Esto es, probada la existencia de una afectación grave de derechos humanos o de una infracción de las normas del derecho humanitario, en caso de duda sobre la inserción de la conducta lesiva en el marco del conflicto, debe darse prevalencia a la interpretación en favor de la víctima. Sin embargo, es claro que en esas situaciones límite la decisión debe adoptarse en concreto, a la luz de las particularidades del caso, porque si bien, por un lado, debe promoverse la efectividad del objetivo protector de la ley en todos aquellos eventos de afectación de derechos atribuibles al conflicto armado interno, no puede desconocerse que el régimen excepcional en ella previsto no puede desplazar todo el sistema judicial y que la reparación de los daños atribuibles a fenómenos delictivos ajenos al conflicto debe buscarse por las vías ordinarias que el ordenamiento jurídico ha previsto para ello.
De este modo, en cuanto la exclusión que se deriva del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 se inscribe dentro del objetivo general de la ley, que la Corte encuentra ajustado a la Constitución, y en la medida en que la misma no tiene un contenido discriminatorio, la Corte habrá de declarar su exequibilidad, sin perjuicio de la observación conforme a la cual, en la aplicación de la misma habrá de atenderse a criterios objetivos en orden a establecer si la conducta a partir de la cual alguien pretende que se le reconozca la condición de víctima para los efectos de la ley, se encuadra o no en el ámbito del conflicto armado interno. Precisa la Corte que, en todo caso, los daños originados en las violaciones al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos cometidas por actores armados con estructura militar o dominio territorial, como consecuencia de acciones que guarden una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado, podrán ser invocados por sus víctimas, en los términos de la Ley 1448 de 2011, para los fines en ella previstos, previa la demostración respectiva.
5.4.2. Tal vez el conjunto más amplio de pronunciamientos de la Corte Constitucional en materia de protección de los derechos de las víctimas de hechos violentos ocurridos en el contexto del conflicto armado se encuentra en materia de protección de las víctimas de desplazamiento forzado interno. En dichas decisiones, la Corte Constitucional ha examinado el contexto en el cual se produce la vulneración de los derechos de las víctimas y ha reconocido que se trata de víctimas del conflicto armado cuando los hechos acaecidos guardan una relación de conexidad suficiente con este.
Desde esa perspectiva ha reconocido como hechos acaecidos en el marco del conflicto armado i) los desplazamientos intraurbanos(86), ii) el confinamiento de la población;(87) iii) la violencia sexual contra las mujeres;(88) iv) la violencia generalizada;(89) v) las amenazas provenientes de actores armados desmovilizados;(90)vi) las acciones legítimas del Estado;(91)vi)(sic) las actuaciones atípicas del Estado;(92) viii) los hechos atribuibles a bandas criminales;(93) ix) los hechos atribuibles a grupos armados no identificados(94), y x) por grupos de seguridad privados(95), entre otros ejemplos. Si bien algunos de estos hechos también pueden ocurrir sin relación alguna con el conflicto armado, para determinar quiénes son víctimas por hechos ocurridos en el contexto del conflicto armado interno, la jurisprudencia ha señalado que es necesario examinar en cada caso concreto si existe una relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno.
Por ejemplo, en la sentencia T-268 de 2003(96), la Corte Constitucional reconoció que el desplazamiento ocurrido en el contexto del conflicto armado no estaba circunscrito a que este tuviera lugar en determinado espacio geográfico y por ello reconoció como víctimas a personas que habían sido atacadas por grupos al margen de la ley en el casco urbano de Medellín. Dijo entonces la Corte:
Para caracterizar a los desplazados internos, dos son los elementos cruciales:
A. La coacción que hace necesario el traslado;
B. La permanencia dentro de las fronteras de la propia nación.
Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados.
El carácter de desplazados internos no surge de aspectos formales, ni de interpretaciones restrictivas, sino de una realidad objetiva: el retiro del lugar natural que los desplazados tenían, y la ubicación no previamente deseada en otro sitio. Todo esto debido a la coacción injusta de grupos armados que, como en el caso analizado en la presente sentencia, no solamente amenazaron la vida de numerosas familias, sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden perentoria de abandonar el sitio y como si fuera poco asesinaron a un integrante de ese grupo.
En ninguna parte se exige, ni puede exigirse, que para la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse más allá de los límites territoriales de un municipio.
La definición de desplazado interno en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la Comisión de Derechos Humanos, Consejo Económico y Social (Ecosoc) de la ONU, en 1998, es la siguiente:
"las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida".
Vale la pena resaltar de la anterior definición que la única exigencia (en el ámbito espacial) es escapar o huir del hogar o de la residencia habitual. Los principios rectores hablan permanentemente del “hogar” y esta es la acepción correcta de “localidad de residencia” (término empleado por la norma colombiana). En ningún momento se menciona, dentro del contenido de los Principios Rectores, la necesidad de trasladarse de un municipio a otro o de un departamento a otro diferente.
El artículo 1º de la ley 387 de 1997 y el artículo 2º del Decreto 2569 de 2000, que son los invocados por la red de solidaridad social para negar la protección a las 65 familias desplazadas de la comuna 13 de Medellín, tampoco exigen que haya que abandonar el municipio, o pueblo o ciudad, como opina la red de solidaridad. Esa interpretación es restrictiva, incompleta y viola el principio de favorabilidad y la preeminencia del derecho sustancial. Lo que dicen las citadas normas es que la forzada migración dentro del territorio nacional implique abandonar la localidad de residencia o las actividades económicas habituales.
En consecuencia, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que el desplazamiento entre la misma ciudad hace parte del desplazamiento interno forzado cuando se reúnen los requisitos que caracterizan a este último.
En el ámbito de protección de las mujeres víctimas de violencia sexual en el contexto del conflicto armado, la Corte señaló lo siguiente en el Auto 92 de 2008:
La violencia sexual contra la mujer es una práctica habitual, extendida, sistemática e invisible en el contexto del conflicto armado colombiano, así como lo son la explotación y el abuso sexuales, por parte de todos los grupos armados ilegales enfrentados, y en algunos casos aislados, por parte de agentes individuales de la fuerza pública. Numerosas fuentes nacionales e internacionales han informado a la Corte Constitucional, mediante relatos consistentes, coherentes y reiterados, sobre la ocurrencia reciente de cientos de actos atroces de contenido sexual contra niñas, adolescentes, mujeres y adultas mayores a todo lo ancho del territorio nacional y en distintos escenarios del conflicto armado, que en sí mismos constituyen crímenes graves bajo la legislación nacional y el Derecho Internacional Humanitario, y que en su conjunto presentan ante esta corporación un panorama fáctico de violencia, crueldad y barbarie sobre el cual se ha tendido un manto casi total de invisibilidad, silencio e impunidad a nivel oficial y extraoficial. Las numerosas fuentes de esta información han señalado reiteradamente que la abrumadora mayoría de los casos han sido atribuidos a miembros de grupos armados ilegales que participan en el conflicto armado colombiano(97).
En relación con situaciones de violencia generalizada, en la sentencia T-321 de 2007, la Corte señaló lo siguiente:
La posición de la jurisprudencia constitucional, frente al desplazamiento interno, indica que la calidad de desplazado forzado se adquiere de facto y no por una calificación que de ella hagan las autoridades. (Sentencias T-227 de 1997 y T-327/01).
Para la Corte Constitucional, el desplazamiento, lejos de estructurarse con unos indicadores y parámetros rígidos, debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país. Son circunstancias claras, contundentes e inclusive subjetivas, como el temor que emerge de una zozobra generalizada, las que explican objetivamente el desplazamiento interno. De allí, que la formalidad del acto no puede imponerse ante la imperiosa evidencia y necesidad de la movilización forzada(98).
En la sentencia T-444 de 2008(99), la Corte Constitucional encontró que era desproporcionado exigir a una víctima que demostrara los móviles políticos del asesinato de su compañero permanente, como requisito para acceder a las ayudas previstas para las víctimas de hechos ocurridos en el marco del conflicto armado. En esa oportunidad la Corte señaló lo siguiente:
“Si bien las masacres, combates, ataques, atentados terroristas, que además suelen ser notorios, son susceptibles de calificarse preliminarmente como producidas en el marco del conflicto armado interno, para establecer unos presuntos responsables y elaborar un censo de los homicidios selectivos, la Corte ha entendido que “ es necesario hacer una adecuación del trámite, puesto que, ciertamente, no se está ante hechos notorios que den lugar a la elaboración de un censo de las víctimas y a la consiguiente certificación de beneficiarios(100)”. En tal evento, se considera que corresponde a la Personería hacer una valoración preliminar, y si es del caso, decidir si opta por presentar un informe afirmativo con destino a Acción Social, o si expide un informe negativo por considerar que el hecho no se adecua a las condiciones de la Ley 418 de 1997.
A ello ha de agregarse que, según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado interno deben interpretarse tomando en cuenta el principio de favorabilidad(101); el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima(102); y el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado social de derecho(103) y que “la condición de víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia de los procedimientos(104)”.
Desde esta perspectiva, Acción Social está obligada a efectuar una interpretación de las normas aplicables acorde con los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario y con los principios de favorabilidad, buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo formal, razón por la cual no le es posible exigir requisitos irrazonables o desproporcionados o imponer barreras de acceso a los beneficios que otorga la ley a las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado interno que no tienen asidero en las normas aplicables(105).
No puede olvidarse que las principales modificaciones que introdujo la Ley 782 de 2002 al texto de la ley 418 de 1997 se orientaron de una parte, a crear mecanismos más amplios y flexibles para lograr acercamientos, negociaciones y posibles acuerdos de paz con todos los actores del conflicto armado interno, para lo cual se eliminó el requisito previo de otorgamiento de carácter político a una organización armada al margen de la ley, para poder iniciar diálogos y adelantar acuerdos y negociaciones; y de otra parte a modificar el concepto de víctima para evitar que pudiera entenderse que cualquier tipo de violencia era susceptible de enmarcarse dentro de la ley que se modificaba.
Al respecto, en el proyecto presentado por el Gobierno se entendía por “víctima de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de muertes individuales y masacres selectivas por motivos ideológicos o políticos, ataques indiscriminados a poblaciones, combates y atentados terroristas(106)”.
No obstante, en la ponencia para primer debate(107) del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 782 de 2002 los ponentes consideraron más adecuada la redacción de la norma que traía la Ley 418 de 1997(108) y manifestaron que no resultaba adecuada “la remisión a los “motivos ideológicos o políticos”, asunto de competencia de la rama judicial y no del ámbito de esta ley”.
Sobre la posibilidad de que acciones legítimas del Estado puedan ocasionar violaciones de derechos humanos, la Corte señaló lo siguiente en la sentencia T-630 de 2007(109):
“La Sala considera que en un contexto de conflicto armado interno el accionar ilegítimo de las autoridades públicas puede ocasionar una situación de desplazamiento forzado de población civil. De igual manera, bajo determinadas circunstancias, ciertas acciones u omisiones legítimas del Estado pueden conducir al mismo resultado.
En efecto, no cabe duda alguna que cuando las autoridades públicas se apartan del cumplimiento de sus deberes constitucionales, y de contera desconocen tratados internacionales sobre derechos humanos, por acción u omisión, pueden ocasionar desplazamientos masivos de población civil. En tal sentido se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en algunos casos contra el Estado colombiano.
Así, en sentencia del 1º de julio de 2006, en el asunto de las masacres de Ituango contra Colombia, la Corte IDH declaró responsable al Estado por el desplazamiento forzado que había tenido lugar con posterioridad al crimen, en los siguientes términos:
“En este sentido, la Corte observa que la situación de desplazamiento forzado interno que han enfrentado las víctimas en el presente caso no puede ser desvinculada de las otras violaciones declaradas en la presente Sentencia. Las circunstancias del presente caso y la especial y compleja situación de vulnerabilidad que afecta a dichas personas, incluyen pero trascienden el contenido de la protección debida por los Estados en el marco del artículo 22 de la Convención. En efecto, el desplazamiento tiene origen en la desprotección sufrida durante las masacres, no sólo a raíz de las violaciones al derecho a la vida (artículo 4 de la Convención) (supra párrs. 126 a 138), a la integridad personal (artículo 5 de la Convención) (infra párrs. 252 a 279) y a la libertad personal (artículo 7 de la Convención) (supra párrs. 149 a 153 y 168), sino también por la destrucción del ganado y las viviendas, en violación de los derechos a la propiedad privada (artículo 21 de la Convención) (supra párrs. 173 a 188) y respeto a la vida privada y al domicilio (artículo 11.2 de la Convención) (supra párrs. 189 a 200). El conjunto de estos derechos vulnerados llevan al Tribunal a considerar que, más allá del contenido normativo del artículo 22 de la Convención, la situación de desplazamiento analizada también ha afectado el derecho de las víctimas y sus familiares a una vida digna(110), en los términos anteriormente señalados, en relación con el incumplimiento de las obligaciones de respeto y garantía de los derechos consagrados en esas normas.
235. Por todo lo anterior, esta Corte considera que el Estado es responsable por la violación de los derechos consagrados en el artículo 22 (Derecho de Circulación y de Residencia) de la Convención, en relación con el artículo 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) de la misma, en perjuicio de las setecientas dos (702) personas desplazadas de El Aro y La Granja, quienes se encuentran señaladas en el Anexo IV del presente Fallo”.
Ahora bien, la Sala estima que igualmente, bajo determinadas circunstancias, el Estado puede ser considerado responsable por un desplazamiento de población, así su accionar haya sido legítimo.
En tal sentido, tomando en cuenta la región del país en la cual se desenvuelvan los acontecimientos, la estigmatización que se genera sobre el sindicado y su familia por el adelantamiento de un proceso penal por hechos vinculados con el conflicto armado interno, así el procesado sea posteriormente absuelto, seguida de amenazas imputables a grupos armados ilegales, puede válidamente ocasionar un caso de desplazamiento forzado.
Sin lugar a dudas, el concepto de desplazado interno debe ser entendido en términos amplios, tomando en cuenta como elementos definitorios únicamente dos: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación.
En tal sentido, se advierte que si bien el Estado se encuentra ante el deber constitucional de perseguir y sancionar a aquellos que con ocasión del conflicto armado hayan delinquido, también lo es que esta acción legítima del Estado puede ocasionar una situación de riesgo especial o excepcional sobre aquella persona que finalmente es absuelta por la autoridad judicial competente, y por supuesto, sobre la familia del mismo. En otras palabras, el desplazamiento forzado puede perfectamente tener como causa no sólo el accionar directo e inmediato de grupos armados al margen de la ley, sino una inicial acción legítima del Estado, a la cual es sometida el ciudadano, y que finalmente cesa en cuanto a sus efectos directos sobre el derecho a la libertad del procesado pero que, a su vez, ocasionan un grado tal de estigmatización social y de amenazas de grupos armados irregulares, que el grupo familiar se ve forzado a huir en busca de seguridad.
Vistas así las cosas, la Sala de Revisión considera que las definiciones existentes sobre el vocablo “desplazado interno” no pueden ser entendidas en términos tan restrictivos que excluyan, prima facie, cualquier acto u omisión imputables al Estado, sea ésta legítima o no y que coadyuven, en cierta manera, a la generación del mencionado fenómeno. En otras palabras, las causas del desplazamiento forzado pueden ser diversas y concurrentes, sin que, por definición, se pueda excluir el accionar estatal así sea éste, se insiste, legítimo.
A decir verdad, dadas las especiales condiciones de conflictividad que se presentan en determinadas regiones del país, el simple señalamiento por parte de las autoridades competentes como integrante de un grupo armado irregular suele elevar los niveles de riesgo del sindicado y su familia, situación que, en muchas ocasiones, ni siquiera cesa así se cuente con una decisión judicial en firme a favor del imputado. De allí que la persona y su núcleo familiar se vean obligados a abandonar sus lugares de residencia y buscar refugio en otros municipios o incluso, en caso de las grandes ciudades, en otras localidades (desplazamiento intraurbano).
5.4.3. De lo anterior surge que la noción de conflicto armado interno al que han hecho referencia tanto el Ejecutivo, como el Congreso y los jueces recoge un fenómeno complejo que no se agota en la ocurrencia confrontaciones armadas, en las acciones violentas de un determinado actor armado, en el uso de precisos medios de combate, o en la ocurrencia del hecho en un espacio geográfico específico, sino que recogen la complejidad de ese fenómeno, en sus distintas manifestaciones y aún frente a situaciones en donde las actuaciones de los actores armados se confunden con las de la delincuencia común o con situaciones de violencia generalizada. También surge de lo anterior, que a pesar de los esfuerzos del legislador por fijar criterios objetivos para determinar cuándo se está ante un situación completamente ajena al conflicto armado interno, no siempre es posible hacer esa distinción en abstracto, sino que con frecuencia la complejidad del fenómeno exige que en cada caso concreto se evalúe el contexto en que se producen tales acciones y se valoren distintos elementos para determinar si existe una relación necesaria y razonable con el conflicto armado interno.
De manera que ante la ocurrencia de una afectación grave de derechos humanos o de una infracción de las normas del derecho humanitario, en caso de duda sobre si tal hecho ha ocurrido en el marco del conflicto armado interno, debe darse prevalencia a la interpretación en favor de la víctima.
Con base en lo anterior, pasa la Corte a examinar si como afirman los accionantes, contrario a la línea jurisprudencial citada, a la intención del legislador al expedir la Ley 1448 de 2011, así como los documentos de política pública según la cual no es posible acudir a una concepción estricta y cerrada del conflicto armado interno, la expresión “con ocasión del conflicto armado” circunscribe el ámbito de aplicación de la ley a las confrontaciones armadas, o a circunstancias directa y específicamente asociadas a una confrontación entre actores armados.
6. La expresión “con ocasión del conflicto armado” no conlleva una lectura restrictiva del concepto “conflicto armado” y resulta compatible con la protección constitucional de las víctimas
A pesar de los argumentos presentados por los demandantes y por algunos intervinientes, para la Corte no es cierto que la expresión “con ocasión del conflicto armado” restrinja el ámbito de protección de la Ley 1448 de 2011 a un conjunto limitado de víctimas surgidas sólo como resultado de una confrontación armada.
A tal conclusión se llega tanto a partir del sentido literal de la expresión “con ocasión”(111), como de la evidencia sobre la concepción amplia que ha guiado la expedición de la Ley 1448 de 2011, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Como se señaló en la sección anterior, la expresión “conflicto armado” ha sido entendida en un sentido amplio, por lo que la utilización de la preposición “con ocasión” adquiere su sentido más general en este contexto.
Tanto de la evolución de las normas que han planteado mecanismos de protección y reparación para las víctimas del conflicto armado, como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la expresión “con ocasión del conflicto armado”, ha sido empleada como sinónimo de “en el contexto del conflicto armado,” “en el marco del conflicto armado”, o “por razón del conflicto armado”, para señalar un conjunto de acaecimientos que pueden rodear este fenómeno social, pero que no se agotan en la confrontación armada, en el accionar de ciertos grupos armados, a la utilización de ciertos métodos o medios de combate o a ocurridos en determinadas zonas geográficas.
En ninguna de esas acepciones, la expresión “con ocasión” se ha empleado para circunscribir el fenómeno a operaciones militares o de combate armado, a acciones de determinados actores armados o a circunstancias derivadas directamente de este tipo de acciones. Tal expresión tiene un sentido amplio que obliga al juez a examinar en cada caso concreto las circunstancias en que se ha producido una grave violación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, el contexto del fenómeno social, para determinar si existe una relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno como vínculo de causalidad necesario para establecer la condición de víctima al amparo de la Ley 1448 de 2011.
Es por ello, que la Corte concluye que la expresión “con ocasión del conflicto armado” no conlleva una lectura restrictiva del concepto “conflicto armado,” y por el contrario tiene un sentido amplio que no circunscribe el conflicto armado a situaciones de confrontación armada, o actividades de determinados actores armados o en ciertas zonas geográficas, y en esa medida resulta compatible con la protección constitucional de las víctimas.
7. El enunciado normativo demandado no viola el principio de igualdad, desde la perspectiva de “conflicto armado” establecida por la jurisprudencia constitucional.
Al plantear el problema jurídico, la Sala señaló que los demandantes construyeron un cargo mínimo pero suficiente para adelantar un análisis de constitucionalidad sobre una eventual violación al artículo 13 de la Constitución Política y las normas del bloque de constitucionalidad de las que se desprenden los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. En consecuencia, se planteó un problema complejo, asociado a i) la interpretación de la expresión “con ocasión del conflicto armado” y ii) la conformidad de la expresión con el principio de igualdad y los derechos de las víctimas.
En los acápites precedentes, antes de abordar el problema de igualdad propuesto en la demanda, la Sala se ha ocupado de esclarecer el alcance del concepto “con ocasión del conflicto armado”, mediante la reiteración de los principales pronunciamientos proferidos por este Tribunal sobre la materia. El resultado de esa reconstrucción jurisprudencial tiene consecuencias directas sobre la respuesta que debe darse al cargo sobre eventual violación al derecho a la igualdad, como se expone a continuación.
Como lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional, el análisis de una eventual violación al principio de igualdad supone i) determinar si existen dos grupos (personas o estados de cosas) que ii) se encuentran en una situación de hecho igual, o similar desde un punto de vista jurídicamente relevante y iii) que, a pesar de ello, reciben un tratamiento jurídico diferente, sin una razón constitucionalmente legítima que lo justifique.
Pues bien, los actores expresaron, como premisa del test de igualdad que proponen, que existen dos grupos de víctimas a quienes la ley 1448 de 2011 otorga un trato diferente, que se origina en la redacción del aparte demandado. Esos grupos son i) las víctimas de hechos ocurridos “con ocasión del conflicto armado”, y ii) las víctimas de hechos ocurridos “en el contexto del conflicto armado”, por hechos asociados a “violencia sociopolítica”.
Sin embargo, esa premisa depende directamente de la interpretación de la expresión “con ocasión del conflicto armado” demandada en este proceso y, según se demostró, los actores parten de un concepto restringido de “conflicto armado”, que no guarda correspondencia con aquél defendido por esta Corporación, con base en las normas jurídicas constitucionales y del bloque de constitucionalidad relevantes; y lo mismo ocurre cuando interpretan “con ocasión” como un nexo causal inescindible, incompatible con expresiones como “en el contexto” que, por el contrario, han sido utilizadas por la Corte como sinónimos (Ver, supra, considerando 6).
De esa forma, la premisa de los demandantes pierde fuerza, ya que desde el punto de vista constitucional no resulta claro que, en abstracto y de forma absoluta, la redacción del artículo haya excluido a un grupo de víctimas ubicado en la misma situación de hecho que aquellas a quienes protege. Como la jurisprudencia ha entendido de manera amplia la expresión “conflicto armado”, tampoco es preciso afirmar que las víctimas de esos hechos no estén cubiertas por la definición del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas y Restitución de Tierras).
Por ello, como se expresó al aclarar el significado de la expresión “con ocasión del conflicto armado”, sólo el estudio de cada caso permitirá determinar a los funcionarios competentes si los hechos ocurrieron “con ocasión del conflicto armado”, manteniendo presente que esa expresión no se agota en la concepción estrecha que se plantea en la demanda, sino que su alcance está dado por la jurisprudencia constitucional reiterada.
Por otra parte, en la sentencia T-253A de 2012, este Tribunal precisó que, en el contexto del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas y restitución de tierras), “delincuencia común” se define por oposición a “con ocasión del conflicto”, lo que confirma que corresponderá a los órganos competentes (la administración y los jueces en cada caso) establecer en la instancia de la aplicación de la ley en qué grupo se enmarca el evento bajo análisis(112), aplicando en caso de duda la interpretación que resulte más amplia para la protección de las víctimas.
7(sic). Síntesis de la presente decisión
Para la Corte la expresión “con ocasión del conflicto armado”, inserta en la definición operativa de “víctima” establecida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, delimita el universo de víctimas beneficiarias de la ley de manera constitucional y compatible con el principio de igualdad, como quiera que quienes lleguen a ser consideradas como tales por hechos ilícitos ajenos al contexto del conflicto armado, aun cuando no sean beneficiarios de la Ley 1448 de 2011, pueden acudir a la totalidad de las herramientas y procedimientos ordinarios de defensa y garantía de sus derechos provistos por el Estado colombiano y su sistema jurídico. La expresión “con ocasión del conflicto armado,” tiene un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. A esta conclusión se arriba principalmente siguiendo la ratio decidendi de la sentencia C-253A de 2012, en el sentido de declarar que la expresión “con ocasión de” alude a “una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado”.
Esta conclusión también es armónica con la noción amplia de “conflicto armado” que ha reconocido la Corte Constitucional a lo largo de numerosos pronunciamientos en materia de control de constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una óptica restrictiva que la limite a las confrontaciones estrictamente militares, o a un grupo específico de actores armados con exclusión de otros, ha sido interpretada en un sentido amplio que incluye toda la complejidad y evolución fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano. Estos criterios, fueron tenidos en cuenta por el Legislador al expedir la Ley 1448 de 2011 y constituyen criterios interpretativos obligatorios para los operadores jurídicos encargados de dar aplicación concreta a la Ley 1448 de 2011.
Declarar EXEQUIBLE, en los términos de la presente providencia, la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
(52) En la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), caso que abordó en extenso la cuestión y reiterado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, señala al respecto: “[es] una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (C.P., art. 1º), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (C.P., art. 40) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”.
(53) Al respecto la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-1052 de 2001 lo siguiente: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del ordenamiento superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
(54) Al respecto ver sentencias C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero, unánime), C-1544 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo, unánime), C-428 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, unánime) y C-803 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño, unánime).
(56) C-052 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, A.V. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).
(57) En esa oportunidad fueron demandadas las expresiones “en primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida” contenidas en el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
(58) C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(59) M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (S.V. María Victoria Calle Correa. S.P.V. Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva y A.V. Luis Ernesto Vargas Silva).
(60) Corte Constitucional. Sentencia C-253A de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; salvamento de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa; salvamentos parciales de voto de los magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva; aclaración parcial de voto del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva).
(61) Agencia presidencial para la acción social y la cooperación Internacional. Subdirección de atención a víctimas de la violencia. Corte. Septiembre 30 de 2010.
(62) Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos. Capítulo V “Consolidación de la paz. Apartado de derechos humanos, Derecho internacional humanitario y justicia transicional, págs. 418-419.
(63) Por ejemplo la Ley 418 de 1997, contiene disposiciones para “atención a las víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado interno”. Así, según el artículo 15 de la ley, subrogado por el artículo 6º de la Ley 782 de 2002, prorrogado por la Ley 1106 de 2006 “…se entiende por víctimas, aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros”.
(64) Gaceta del Congreso 865 de 2010 aparece publicado el texto del proyecto de ley presentado para primer debate en Cámara de representantes.
(65) Gaceta del Congreso 1039 de 2010.
(66) Gaceta del Congreso 339 de 2011.
(67) Gaceta del Congreso 247 de 2011.
(68) Gaceta del Congreso 247 de 2011.
(69) Policía Nacional. Dirección de Carabineros y Seguridad Rural. Grupo Seguimiento Armados Ilegales. Informe GSAI-ABC116, presentado el 14 de julio de 2010 por solicitud del Ministerio del Interior y de Justicia, titulado: ““Perspectiva y situación actual de las bandas criminales narcotraficantes”: “Inicialmente estos grupos armados ilegales se conocieron como bandas emergentes de las extintas AUC,(sic) Posteriormente se les dieron(sic) el nombre de bandas criminales al servicio del narcotráfico y actualmente se les conocen(sic) como bandas criminales narcotraficantes, toda vez que su medio de financiación y sus acciones criminales giran en torno al ciclo del narcotráfico; a futuro y teniendo en cuenta la constante mutación que presentan estos grupos al margen de la ley, se visualiza que a estas estructuras criminales se les llamarán bandas criminales narcotraficantes terroristas, debido a las acciones que están presentando como lo son: —Confrontaciones con la fuerza pública, —Utilización de artefactos explosivos como medio de intimidación y realizar daño a sus contrarios y —Alianzas con grupos guerrilleros en torno al negocio del narcotráfico””.
(70) Gaceta del Congreso número 692 del 27 de septiembre de 2010.
(71) Explica la comisión interamericana: “Las normas legales que rigen un conflicto armado interno difieren significativamente de las que se aplican a situaciones de disturbios interiores o tensiones internas (…)”. Estos son ejemplificados por la Comisión siguiendo un estudio elaborado por el Comité Internacional de la Cruz Roja, con los siguientes casos no taxativos: “motines, vale decir, todos los disturbios que desde su comienzo no están dirigidos por un líder y que no tienen una intención concertada; actos de violencia aislados y esporádicos, a diferencia de operaciones militares realizadas por las fuerzas armadas o grupos armados organizados; otros actos de naturaleza similar que entrañen, en particular, arrestos en masa de personas por su comportamiento u opinión política”. En este orden de ideas, la Comisión señala que “el rasgo principal que distingue las situaciones de tensión grave de los disturbios interiores es el nivel de violencia que comportan. Si bien las tensiones pueden ser la secuela de un conflicto armado o de disturbios interiores, estos últimos son “...situaciones en las cuales no existe un conflicto armado sin carácter internacional como tal, pero se produce una confrontación dentro de un país, que se caracteriza por cierta gravedad o duración y que trae aparejados actos de violencia...En esas situaciones que no conducen necesariamente a la lucha abierta, las autoridades en el poder emplazan fuerzas policiales numerosas, o incluso fuerzas armadas, para restablecer el orden interno”. // El derecho internacional humanitario excluye expresamente de su ámbito de aplicación a las situaciones de disturbios interiores y tensiones internas, por no considerarlas como conflictos armados. Éstas se encuentran regidas por normas de derecho interno y por las normas pertinentes del derecho internacional de los derechos humanos”. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, caso “La Tablada” – Informe 55/97, caso 11.137 - Juan Carlos Abella vs. Argentina, 18 de noviembre de 1997.
(72) Ídem.
(73) Así, el Tribunal Penal Internacional para Ruanda ha explicado que “la definición de un conflicto armado per se se formula en abstracto; el que una situación pueda o no ser descrita como un “conflicto armado” que satisface los criterios del artículo 3º común, ha de decidirse en cada caso concreto”. [Traducción informal: “The definition of an armed conflict per se is termed in the abstract, and whether or not a situation can be described as an "armed conflict", meeting the criteria of Common Article 3, is to be decided upon on a case-by-case basis”.] Tribunal Penal Internacional para Ruanda, caso del Fiscal vs. Rutaganda, sentencia del 6 de diciembre de 1999.
(74) El Tribunal Internacional para la Antigua Yugoslavia ha explicado en este sentido: “Bajo este test, al establecer la existencia de un conflicto armado de carácter interno la Sala debe apreciar dos criterios: i) la intensidad del conflicto y ii) la organización de las partes [ver sentencia del caso Tadic, par. 562]. Estos criterios se utilizan “solamente para el propósito, como mínimo, de distinguir un conflicto armado de actos de delincuencia, insurrecciones desorganizadas y de corta duración, o actividades terroristas, que no están sujetas al Derecho Internacional Humanitario” [sentencia del caso Tadic, par. 562]. (…) En consecuencia, un cierto grado de organización de las partes será suficiente para establecer la existencia de un conflicto armado. (…) Esta posición es consistente con otros comentarios autorizados sobre el tema. Un estudio por el CICR sometido como documento de referencia a la comisión preparatoria para el establecimiento de los elementos de los crímenes para la CPI notó que: “La determinación de si existe un conflicto armado no internacional no depende del juicio subjetivo de las partes a ese conflicto; debe ser determinado con base en criterios objetivos; el término “conflicto armado” presupone la existencia de hostilidades entre fuerzas armadas organizadas en mayor o menor medida; debe haber oposición por las fuerzas armadas, y una cierta intensidad de los combates.(…)””. [Traducción informal: “Under this test, in establishing the existence of an armed conflict of an internal character the Chamber must assess two criteria: i) the intensity of the conflict and ii) the organisation of the parties.[See Tadic Trial Judgement, para 562. ]These criteria are used “solely for the purpose, as a minimum, of distinguishing an armed conflict from banditry, unorganized and short-lived insurrections, or terrorist activities, which are not subject to international humanitarian law”. [Tadic Trial Judgement, para 562.] (…) Therefore, some degree of organisation by the parties will suffice to establish the existence of an armed conflict. (…)This position is consistent with other persuasive commentaries on the matter. A study by the ICRC submitted as a reference document to the Preparatory Commission for the establishment of the elements of crimes for the ICC noted that: The ascertainment whether there is a non-international armed conflict does not depend on the subjective judgment of the parties to the conflict; it must be determined on the basis of objective criteria; the term “armed conflict” presupposes the existence of hostilities between armed forces organised to a greater or lesser extent; there must be the opposition of armed forces and a certain intensity of the fighting.(…)”]. Tribunal Internacional para la Antigua Yugoslavia, caso del Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005.
(75) Ver, entre otros, los casos Fiscal vs. Dusko Tadic, IT-94-1-AR72, decisión de la Sala de apelaciones sobre su propia jurisdicción, 2 de octubre de 1995; Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005; Fiscal vs. Zejnil Delalic y otros (caso Celebici), sentencia del 16 de noviembre de 1998.
(76) Ver, entre otros, los casos Fiscal vs. Dusko Tadic, IT-94-1-AR72, decisión de la Sala de apelaciones sobre su propia jurisdicción, 2 de octubre de 1995; Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005.
(77) Ver, entre otros, los casos Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005; Fiscal vs. Zejnil Delalic y otros (caso Celebici), sentencia del 16 de noviembre de 1998.
(78) Ver, entre otros, el caso Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005.
(79) MP. Juan Carlos Henao Pérez. A.V. Humberto Antonio Sierra Porto.
(80) Entre otras, sentencias T-444 de 2008, T-025 de 2004; T-328 de 2007.
(81) Sentencias T-1094 de 2004; T-328 de 2007.
(82) Sentencia T-025 de 2004; T-328 de 2007.
(83) Sentencia T-188 de 2007.
(84) Ídem.
(85) Sentencia T-017 de 2010.
(86) T-268 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(87) Auto 093 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-402 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
(88) Auto 092 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-611 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
(89) T-821 de 2007 (M.P. (E) Catalina Botero Marino).
(90) T-895 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(91) Ver las sentencias T-630 y T-611 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-299 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo) y el Auto 218 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(92) T-318 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
(93) T-129 de 2012 (M.P. Jorge Pretelt Chaljub).
(94) T-265 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y T-188 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(95) T-076 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
(96) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(97) Auto 092 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(98) T-821 de 2007 (M.P. (E) Catalina Botero Marino)
(99) T-444 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo)
(100) Sentencia T-417 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil
(101) Sentencia T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(102) Sentencias T-1094 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(103) Sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(104) Sentencia T-188 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(105) T-628 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(106) Gaceta del Congreso 397 24/09/2002.
(107) Gaceta del Congreso 497 de 2002.
(108) Texto inicial de la Ley 418 de 1997: artículo 15 “Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas, aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros.
(109) T-630 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(110) Cfr. Caso de la “Masacre de Mapiripán”, supra nota 8, párr. 186; Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota 174, párrs. 162 y 163; Caso “Instituto de Reeducación del Menor”, supra nota 12, párr. 164; y Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros), supra nota 164, párr. 191.
(111) Según el Diccionario de la Real Academia Española, la expresión “ocasión” tiene varios significados. Se refiere tanto a la oportunidad que se ofrece para ejecutar o conseguir algo, como a la causa o motivo porque algo se hace u ocurre.
(112) Al respecto, precisó la Sala Plena: “(…) Para la Corte es claro que, en el contexto general de la Ley 1448 de 2011, la fijación del concepto de delincuencia común, debe hacerse por oposición a la definición de víctimas que, para efectos operativos, se hace en el primer inciso del artículo 3º, no sólo porque la expresión acusada es un desarrollo normativo que hace parte de ese mismo artículo, sino, además, porque hay una remisión expresa a dicha definición, en la medida en que la referida exclusión se hace “(…) para los efectos de la definición contenida en el presente artículo”.|| De acuerdo con esa definición, la ley se orienta a brindar especial protección a un conjunto de víctimas, caracterizado como aquel conformado por las personas que “(…) individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”. Esa definición está en consonancia, a su vez, con el propósito general de la ley, expresado en su artículo 1º, en los siguientes términos: “La presente ley tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales”.|| En ese contexto, por “delincuencia común” debe entenderse aquellas conductas que no se inscriban dentro de los anteriores elementos definitorios y, particularmente, que no se desenvuelvan dentro del conflicto armado interno. Eso, a su vez, exige determinar el alcance de la expresión “conflicto armado interno”, para establecer qué actos pueden o no considerarse como producidos en razón o con ocasión del conflicto armado interno”. (Aparte ya reiterado de la sentencia C-253A de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).