Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5591
Timestamp: 2020-08-14 17:25:43+00:00
Document Index: 124758172

Matched Legal Cases: ['art. 33', 'art. 3', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 395', 'art. 395', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 282', 'art. 84']

AG 11/13
Oggetto: istanze di parere ai sensi del Regolamento sulla istruttoria dei quesiti giuridici acquisite al prot. gen. AVCP n. 2742 del 10 gennaio 2013 e n. 8728 del 24 gennaio 2013 – affidamento del servizio di refezione scolastica – inammissibilità del quesito relativo all’autonomia amministrativa delle scuole, ai vincoli sul contenuto del bando, alla natura della stazione appaltante – rilevanza del quesito relativo alla formazione e composizione della commissione giudicatrice, anche in relazione alla eventuale partecipazione di genitori di alunni ovvero di docenti della scuola
In esito alle richieste di parere acquisite al prot. 20 gennaio 2013, n. 2742 e 24 gennaio 2013, n. 8728, si comunica che il Consiglio dell’Autorità, nella adunanza del 30 luglio 2013 ha approvato le seguenti considerazioni.
L’Istituto comprensivo Domenico Purificato di Roma e l’istituto Comprensivo Via Monte Zebio di Roma hanno posto un quesito giuridico riguardante alcune problematiche relative all’affidamento di servizi di refezione scolastica.
Rappresentano le istanti scuole romane che – nella gestione della pianificazione dei servizi di mensa per gli istituti scolastici del proprio territorio – l’Amministrazione di Roma Capitale ha rimesso in facoltà ai singoli istituti scolastici di assicurarsi il servizio mensa mediante acquisizione in forma centralizzata, con una procedura gestita dal preposto Dipartimento del Comune, ovvero in forma autonoma e diretta, provvedendo i medesimi istituti allo svolgimento delle relative procedure.
Le scuole istanti - avendo inteso aderire all’opzione decentrata, per la gestione in autonomia del bando per le mense – osservano che l’amministrazione centrale, con asserita finalità di garantire l’omogeneizzazione qualitativa del servizio prestato all’utenza, ha invitato le scuole all’adozione di un bando e di un disciplinare di gara vincolati quanto alla forma, al contenuto e alla definizione dei lotti, tale da suscitare alcune perplessità circa gli effettivi margini di autonomia delle stazioni appaltanti che gestiranno la gara. Alla luce di questa premessa, gli istanti domandano chiarimenti con riguardo ai margini di autonomia loro riconosciuti per la redazione e la composizione del bando e per la gestione della procedura, con particolare riguardo alla eventuale creazione di una struttura associata, predisposta al fine di amministrare la gara pubblica, in particolare chiedendo se la natura associata di tale soggetto si risolva in una centrale di committenza ex art. 33 Codice dei contratti pubblici ovvero in una forma associata di enti pubblici non economici ex art. 3, comma 25; chiedono, in secondo luogo, i dirigenti scolastici chiarimenti sulla formazione delle commissioni giudicatrici, manifestando perplessità sulla costituzione in ragione della carenza di competenze interne idonee alla formazione della commissione. Segnalano, infatti, i quesiti la difficoltà di interpretare correttamente le norme sulla formazione della commissione nel caso in cui gli istituti scolastici difettino di soggetti con qualifiche professionali adeguate, in ragione del fatto che, in disparte il dirigente scolastico, le professionalità interne con qualifica di funzionario sono per lo più assenti. In tal senso, domandano gli istanti come possano essere composte le commissioni e, più in particolare, se i genitori possano essere definiti come risorse interne alla scuola e quali siano i margini di discrezionalità nella scelta degli esperti presso altre amministrazioni pubbliche.
Le istanze sono state ritenute rilevanti e meritevoli di approfondimento. In considerazione del comune oggetto dei quesiti, relativo al medesimo bando di approvvigionamento del servizio mensa per le scuole del Comune di Roma, l’Autorità ha provveduto a riunire i quesiti in un unico procedimento, al fine di affrontare congiuntamente le più diffuse problematiche emergenti. Con prot. 7 marzo 2013, n. 25769/2013, seguita all’avvio del procedimento, è pervenuta una memoria partecipativa da parte del Dipartimento Servizi Educativi e Scolastici di Roma Capitale.
Rappresenta il Dipartimento di Roma Capitale che il sistema basato sulla procedura gestita in autonomia dai dirigenti scolastici è stato consentito, “ferma restando l’unicità del capitolato posto a base di gara, principio imprescindibile per assicurare la necessaria omogeneità delle prestazioni erogata nel territorio cittadino”. All’uopo, Roma capitale ha predisposto due capitolati identici quanto a contenuti prestazionali, uno per la gara centrale e uno per le singole gare in autogestione e - rilevate le opzioni dei singoli dirigenti ha proceduto su due piani paralleli, operando, soltanto sotto il profilo contabile, una differenza relativamente ai meccanismi di determinazione degli oneri di bilancio. Ciò posto, l’Amministrazione capitolina rappresenta di aver messo a disposizione dei dirigenti scolastici gli atti così predisposti e di aver fornito piena collaborazione e supporto alle operazioni di gara delle scuole operanti in autonomia, attivando tavoli di confronto con i dirigenti delle medesime. Riferisce il Dipartimento che, in taluni incontri, alcuni dirigenti hanno chiesto e ottenuto di poter espletare la gara in forma consorziata, al fine di potersi avvantaggiare di economie di scala nella pubblicazione di bandi e nelle spese di gara; nello stesso senso, riferisce altresì il Dipartimento di aver partecipato ad un incontro presso Consip per valutare la possibilità di un supporto da parte della Centrale nazionale di committenza in supporto ad alcune o tutte le attività di gara delle scuole operanti in autonomia.
In via preliminare, questa Autorità ravvisa che sul bando de quo è stato già pronunciato un parere di Precontenzioso (Parere n. 201 del 5 dicembre 2012), il cui esito non sembra interferire con i quesiti proposti.
Deve osservarsi, inoltre, che il primo quesito, relativo ai margini di autonomia riconosciuti alle scuole per la redazione e la composizione del bando e per la gestione della procedura, con particolare riguardo ai vincoli di immodificabilità imposti al bando da Roma Capitale e alla eventuale creazione di una struttura associata o consorziata, predisposta per la gara pubblica, ovvero con riguardo all’adesione di una o più scuole alla centrale di committenza pubblica, pur assumendo un interesse teorico- pratico di sicuro rilievo, in quanto attinente ai margini di autonomia amministrativa riconosciuti agli istituti scolastici, nonché ai limiti imposti alla discrezionalità dei dirigenti da parte di nei confronti di un ente non legato ad esso da un rapporto interorganico, non può formare oggetto di questo parere. Tali tematiche esulano dalla materia della corretta interpretazione dal Codice dei contratti pubblici e attengono a scelte di amministrazione attiva di cui l’Autorità non può interessarsi. In tal senso, sussistono ragioni ostative a una pronuncia nel merito e il quesito è da ritenersi inammissibile in parte qua.
Può essere dunque approfondito il secondo quesito, relativo alla formazione delle commissioni giudicatrici nel caso delle gare pubbliche bandite da istituti scolastici nei quali vi sia carenza di competenze interne, idonee alla formazione della commissione giudicatrice, così come prevista dal Codice all’art. 84. Segnalano, infatti, gli istanti la difficoltà di interpretare correttamente le norme sulla formazione della commissione nel caso di specie, in considerazione del fatto che gli istituti scolastici sono spesso carenti di soggetti con qualifiche professionali adeguate e che le professionalità interne con qualifica di funzionario sono per lo più assenti. A tal proposito, domandano gli istanti se i genitori possano essere definiti come risorse interne alla scuola e quali siano i margini di discrezionalità nella scelta degli esperti presso altre amministrazioni pubbliche.
A tal proposito, occorre ricordare che la commissione giudicatrice è un organo collegiale con funzioni tecnico-valutative di natura consultiva e proponente, disciplinato puntualmente dalla disposizione di cui all’art. 84 del Codice. Appare consolidato l’orientamento secondo cui essa è un organo collegiale, straordinario, temporaneo e perfetto. Si tratta, infatti, di un organo dell’amministrazione, appositamente nominato, che esprime una competenza tecnica, la quale si manifesta nella scelta dei componenti in ragione della loro professionalità tecnica e scientifica e non in funzione della rappresentanza di interessi particolari. In tal senso, i componenti delle commissioni sono soggetti che esprimono esperienze professionali diversificate e necessarie, nel loro insieme, ai fini della delibera collegiale. Per queste ragioni, essa deve operare con il plenum e non è chiamata ad esprimere voti secondo il criterio della maggioranza (Cons. St, VI, 2 febbraio 2004, n. 324). Il Codice precisa che essa deve essere composta da un numero dispari di componenti, in numero massimo di cinque, esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto (art. 84, comma 2) e, dopo aver precisato che di norma è presieduta da un dirigente della stazione appaltante (art. 84, comma 3), che i commissari diversi dal presidente sono selezionati tra i funzionari della stazione appaltante o, in caso di accertata carenza in organico, tra funzionari di altre amministrazioni aggiudicatrici ovvero, con criterio di rotazione, tra appartenenti alle categorie di professionisti iscritti in albi con esperienza almeno decennale e professori universitari di ruolo, sulla base di elenchi forniti dalle facoltà di appartenenza (art. 84, comma 8).
Con riguardo al requisito dell’esperienza nello specifico settore oggetto dell’appalto, la giurisprudenza ha affermato che esso “deve essere inteso in maniera coerente con la diversità delle competenze richieste in relazione al complesso della prestazione prevista, senza necessità che la specifica competenza dei componenti della commissione di gara debba coprire ogni aspetto della procedura (trattandosi di figure idonee a garantire la competenza giuridico-amministrativa sempre necessaria nello svolgimento di procedimenti di evidenza pubblica.). Pertanto, non è necessario, che l'esperienza professionale di ciascun componente della Commissione copra tutti i possibili ambiti oggetto di gara, in quanto è la Commissione, unitariamente considerata, che deve garantire quel grado di conoscenze tecniche richiesto nella specifica fattispecie, in ossequio al principio di buon andamento della P.A.” (Cons. Stato Sez. V, 17-09-2012, n. 4916, nonché, ex multis, T.A.R. Lazio Roma Sez. III bis, 27-06-2012, n. 5860). La regola sottesa a tale norma è il portato dei principi di rango costituzionale dell'imparzialità e del buon andamento dell'azione amministrativa, atteso che i componenti di una commissione di gara assumono il delicato compito di valutare motivatamente la qualità delle offerte tecniche (T.A.R. Campania Salerno, I, 28-06-2012, n. 1321; Cons. Stato, III, 18-06-2012, n. 3550).
Occorre tenere presente, dunque, che nella formazione delle commissioni di gara, è importante che sussista una preparazione quanto più aderente possibile all’oggetto di gara e tuttavia che lo stesso criterio sia interpretato gradatamente e in modo coerente non soltanto con la poliedricità delle competenze richieste in relazione alla prestazione, ma altresì relativamente alla compatibilità con la struttura degli enti, senza esigere che l’esperienza professionale copra in modo tassativo tutti gli aspetti dell’oggetto della gara. (Cons. Stato, V, 28 maggio 2012, n. 3124).
Alla luce di ciò, può affermarsi che delle disposizioni relative alla formazione della commissione di gara deve darsi una interpretazione estensiva. Tale criterio, in particolare, deve muovere le scelte dell’amministrazione anche nella selezione dei soggetti che, ai sensi dell’art. 84, comma 8, devono appartenere ai funzionari della stazione appaltante.
Ne deriva, in primo luogo, che pare difficile ammettere la nomina a commissari di gara di genitori di alunni frequentanti l’istituto scolastico. In tal senso, pare non superabile la considerazione che la commissione giudicatrice consiste in un organo tecnico e non rappresentativo di interessi, preposto precipuamente alla valutazione delle offerte sotto un profilo contenutistico, sulla base dei criteri individuati dal bando di gara. Diversamente, i genitori – ancorché non prescelti in relazione alla loro rappresentatività – sarebbero de facto dei soggetti individuati in funzione della mera rappresentanza.
Di contro, non può escludersi a priori che il commissario di gara possa essere individuato tra il personale docente della scuola, laddove il soggetto prescelto integri i requisiti ritenuti necessari e sufficienti a dimostrazione della professionalità. Merita osservare che il d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, recante Testo unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione, prevede che il personale appartenente all’attuale Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR), di cui le scuole rappresentano un particolare istituzione dotata di autonomia amministrativa, prevede distinti ruoli del personale, espressione della funzione docente, direttiva e ispettiva. Osservano gli istanti che la doppia carriera, direttiva e docente, presente nelle scuole, non permette di attingere a professionalità specifiche con riguardo all’oggetto di gara. In tal senso, si consideri che la funzione docente è intesa quale esplicazione essenziale di trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e di impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo e alla formazione umana e critica della loro personalità (art. 395, comma 1, d.lgs. 297/1994) e tuttavia anche che i docenti delle scuole - oltre a svolgere detta funzione - “espletano le altre attività connesse con la funzione docente, tenuto conto dei rapporti inerenti alla natura dell’attività didattica e della partecipazione al governo della comunità scolastica” (art. 395, comma 1, D. lgs. 297/1994). In tal senso, laddove in un istituto scolastico non siano presenti figure appartenenti alla carriera direttiva con qualifica di funzionario, come richiesto dall’art. 84, comma 8, tale disposizione può essere interpretata estensivamente fino a comprendere anche figure non appartenenti alla carriera direttiva, purché possano ricavarsi elementi sintomatici di una attinenza, intesa in senso ampio, con l’oggetto della gara in corso. In questo senso, milita l’ossequio al principio di economicità, alla base dell’art. 84, secondo cui la scuola deve perseguire – come prima scelta – la selezione tra i soggetti interni all’amministrazione.
Infine, va ricordato che gli istituti scolastici possono sicuramente considerare l’opzione prevista dall’art. 84, comma 8, secondo periodo, secondo cui in caso di accertata carenza in organico di adeguate professionalità, nonché negli altri casi previsti dal regolamento in cui ricorrono esigenze oggettive e comprovate, i commissari diversi dal presidente sono scelti anzitutto tra i funzionari di altre amministrazioni aggiudicatrici ovvero tra le categorie dei professionisti iscritti in albi e i professori universitari, secondo le caratteristiche indicate nella parte in fatto. Sebbene – secondo l’orientamento della prevalente giurisprudenza – non possa ritenersi sussistente alcun rapporto di priorità nel ricorso all’una o all’altra categoria, tuttavia il perseguimento della finalità di contenimento dei costi consiglia alle Amministrazioni di percorrere, in primo luogo, la strada del ricorso a personale di enti diversi e, in secondo luogo, quella del ricorso a membri esterni, come evidenziato dall’Autorità nel Parere di precontenzioso 9 ottobre 2008, n. 224.
Nel caso di specie, tra le amministrazioni aggiudicatrici cui rivolgersi per la formazione della commissione giudicatrice rientrano come soggetti privilegiati quelle amministrazioni che condividono un particolare interesse comune con la stazione appaltante: in primo luogo, il MIUR, Ministero cui fanno riferimento le scuole; in secondo luogo, l’amministrazione comunale che ha mostrato un chiaro interesse alla necessità di garantire l’omogeneità delle prestazioni erogate nel territorio cittadino. Per la nomina di soggetti individuati tra le categorie dei professionisti e dei docenti universitari, soccorrono invece intese con i rispettivi enti pubblici di natura associativa, i quali – come espressamente stabilito dalla norma – provvederanno alla sottoposizione di un elenco di candidati, da cui attingere secondo un criterio di rotazione.
Non è superfluo rammentare al riguardo che il d.P.R. n. 207/2010, esercitando la delega, ha stabilito all’art. 282, comma 2, – quali condizioni per il ricorso a membri esterni, in aggiunta a quello della generale carenza in organico, negli affidamenti di servizi e forniture – due differenti ipotesi: a) quella di prestazioni particolarmente complesse sotto il profilo tecnologico ovvero che richiedano l’apporto di una pluralità di competenze, ovvero caratterizzate dall’utilizzo di componenti o processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità; b) quella di contratti di importo superiore a un milione di euro.
Alla luce delle predette considerazioni, riuniti i procedimenti avviati dall’Istituto comprensivo Domenico Purificato di Roma e dall’istituto Comprensivo Via Monte Zebio di Roma, per la trattazione in un unico parere, si può concludere come segue.
Il quesito riguardante i margini di autonomia riconosciuti alle scuole per la redazione e la composizione del bando e per la gestione della procedura, con particolare riguardo ai vincoli di immodificabilità imposti da Roma Capitale e alla eventuale creazione di una struttura associata o consorziata, predisposta per la gara pubblica, ovvero con riguardo all’adesione di una o più scuole alla centrale di committenza pubblica esula da una richiesta di interpretazione delle norme del Codice dei contratti pubblici e, in quanto attinente alla sfera di amministrazione attiva delle amministrazioni richiedenti, deve ritenersi inammissibile.
Il quesito riguardante la formazione e la composizione della commissione nel caso di gare pubbliche bandite da istituti scolastici può essere risolto nel senso che, per la particolare natura dell’organo tecnico, devono essere nominati soggetti con professionalità coerenti con l’oggetto dell’appalto, ancorché secondo un criterio di interpretazione estensiva. Tale criterio non può includere la nomina dei genitori, in quanto si tratterebbe di una scelta che privilegia la rappresentanza di interessi e non la competenza; non può escludersi, tuttavia, che siano nominati soggetti appartenenti al ruolo dei docenti della scuola, purché in possesso di requisiti che attestino una professionalità coerente con l’oggetto dell’appalto. Infine, le scuole possono rivolgersi ad altre amministrazioni pubbliche e ai soggetti appartenenti alle categorie di cui all’art. 84, comma 8, lett. a) e b), secondo un criterio di rotazione.