Source: http://lagrecaneto.adv.br/ensaio-sobre-o-gasto-da-uniao-e-cumprimento-das-obrigacoes-do-estado-2/
Timestamp: 2018-10-20 13:48:27+00:00
Document Index: 46839171

Matched Legal Cases: ['artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 170', 'artigo 193', 'artigo 5', 'artigo 1', 'artigo 37', 'artigo 3', 'artigo 2', 'artigo 165']

LAGRECA NETO - Advogado ENSAIO SOBRE O GASTO DA UNIÃO E CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES DO ESTADO
ENSAIO SOBRE O GASTO DA UNIÃO E CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES DO ESTADO
por Lagreca 12.outubro.2015
SYLVIO LAGRECA NETO
Especialista em Direito Tributário pelo Instituto Internacional de Ciências Sociais. Bel em Direito UNG. Advogado em São Paulo. Economista pela PUC/SP
Resumo: Nas últimas décadas o crescimento da carga tributária beira os 40% do PIB. A sociedade civil, desatendida nas necessidades inerentes a uma vida digna, clama por reformas, redistribuição da riqueza, justiça fiscal, controle e transparência das contas públicas. Há previsão constitucional sobre a função social do Estado, objetivando prover a sociedade dos bens e serviços públicos acima dos mínimos existentes. Obrigação do Estado de cumprir princípios constitucionais da eficiência, moralidade administrativa, equidade, responsabilidade social. Necessidade de rever o pacto social pós-constituinte de 1988. O modelo vigente se afasta dos comandos constitucionais. Dados oficiais demonstram desvios do modelo político. Solução democrática a ensejar, controle e fiscalização pela sociedade organizada sobre as ações do Governo.
Palavras Chave: Estado Democrático de Direito. Princípios constitucionais. Justiça fiscal. Distribuição da riqueza. Responsabilidade social. Modelo socioeconômico. Pacto social. Transparência. Contas públicas. Carga tributária. Confisco.
Abstract: in recent decades, the growth of the tax burden nearing 40% of GDP. The civil society, neglected the needs inherent to a dignified life, calls for reform, redistribution of wealth, tax fairness, control and transparency of public accounts. There are constitutional provision on the social function of the state, aiming to provide the society of public goods and services above the existing minimum. State’s obligation to comply with constitutional principles of efficiency, administrative morality, fairness, social responsibility. Need to revise the social pact after the Constituent Assembly of 1988. The current model moves away from constitutional commands. Official data show deviations from the political model. Democratic solution, give rise to, control and supervision by society organized on the actions of the Government.
Keywords: Democratic State of Law. Constitutional principles. Tax Justice. Distribution of wealth. Social responsibility. Socioeconomic model. Transparency. Public Accounts. Tax burden. Confiscation.
Sumário: 1.	Introdução – 2. Sociedade, Moral e Ética – 3. Valores Constitucionais: 3.1. Princípios Constitucionais Impositivos; 3.2. Princípio da Dignidade da Pessoa Humana; 3.3. Princípio do Direito à Propriedade Privada; 3.4. Princípio da Eficiência; 3.5. Aspectos Doutrinários da Harmonização dos Princípios – 4. Estado e Constituição: 4.1. Estado Democrático de Direito; 4.2. Estado Legalista – 5. Estado Democrático de Direito visto pela Teoria da Justiça: 5.1. Estado e Contrato Social – 6. O Caso Brasileiro: 6.1. Tributos com Efeito de Confisco; 6.2. Busca pela Justiça Fiscal; 6.3. Descaso dos Governantes – 7. Controle Orçamentário: 7.1. Crescimento do Orçamento da União: 1999 / 2011; 7.2. Evolução da Carga Tributária em Relação ao PIB: 1990/2011 – 7.3. Mecanismos de Ajuste da Política Fiscal. – 8. Carga Tributária Versus Índice de Desenvolvimento Humano. – 9. Pacto Social: 10. Ilegitimidade da Tributação – Equilíbrio de Forças – 11. Síntese – 12. Referências
A questão tributária, não por acaso, tem tido destaque na agenda econômica brasileira recente. Os impostos, contribuições e taxas, nas últimas décadas, geraram carga tributária crescente, que se aproxima da casa dos 40% do PIB. Tornam-se, assim, ao lado das altas taxas de juros, os “vilões” do nosso cotidiano, culpados pelo medíocre desempenho da economia.
O debate das ideias, no âmbito da sociedade civil, sobre a necessidade de implementação de uma reforma tributária de caráter amplo que solucione questões federativas e de equidade geradas pela Constituição de 1988, que simplifique o recolhimento dos impostos e contribuições e reduza a carga tributária praticando a almejada justiça fiscal, apontam principalmente para necessidade de o Estado promover seu equilíbrio orçamentário. Porém, como se observa, os conflitos tributários generalizados entre os entes federados e também o constante crescimento do aparelho do Estado obstaculizam a relação entre governo e governados capaz de prover a sociedade de bens públicos acima dos mínimos existentes. Como resultado necessário desse conflito de interesses, a sociedade sofre o aumento sistemático da arrecadação – contabilizada, para o ano de 2005 pela SRF, no montante de 37,37% do PIB.
É importante lembrar que as metas para atingir o desejado equilíbrio orçamentário jamais contemplaram ações pelo lado da eficiência, controle e transparência das contas públicas. Diversas foram as vezes que o Congresso Nacional enfrentou a necessidade de mudanças no sistema de impostos, contribuições e taxas, porém todas abortadas ou adiadas indefinidamente diante das dificuldades intransponíveis de conciliar os interesses dos entes da federação e os interesses do conjunto da sociedade. A reforma resultante desse processo não vai além de medidas setoriais de pouco alcance, quando não resultam em aumento de alíquotas, criação de fundos ou tributos no âmbito da competência residual da União. Bem resume essa constatação Kiyoshi Harada, com a seguinte parábola: “a gritaria ao redor de cada proposta de reforma tributária parece o parto da montanha. No final, o que vai sair é um ratinho!”. A capitulação do esforço da sociedade civil reprimida por décadas, enfraquece e desacredita as instituições.
Outro aspecto é o sempre crescente deficit público, de origem nem sempre saudável para a economia, por não contemplar o necessário investimento, mormente o que deveria atuar como multiplicador da renda e do emprego. Principalmente, o gasto do governo se presta ao custeio do seu próprio aparelho. Como efeito colateral do contínuo financiamento do deficit, o país mantém uma das mais altas taxas de juros do mundo, senão a mais alta, desviando o investimento privado de sua função produtora de bens e serviços, convertendo-o em capital especulativo.
As questões chave na pauta desta última década são: a competitividade e a guerra fiscal. Dois aspectos permeados pela tributação e aplicação da arrecadação. A competitividade, interna e externa, depende fortemente do “custo Brasil”. As más condições físicas para produção de bens e serviços (quais sejam: a comunicação, transporte, armazenamento e matriz energética) e a excessiva carga tributária embotam a produção e circulação das mercadorias, afunilando o fluxo das riquezas; sendo que este último sofre desgaste friccional ao percorrer o labirinto de impostos, contribuições e taxas que impõem obrigações acessórias por demais burocratizantes – “gasta-se no Brasil o equivalente a 2.600/horas ano por empresa para vencer a maratona de obrigações com o Fisco, sendo esta relação de aproximadamente 87 horas/ano na Noruega”.
Assim, a arrecadação – o bolo – a ser partilhada pela União, Estados e Municípios é, cada vez mais, insuficiente para sustentar as estruturas extremamente ineficientes desse ser vivente, sem rosto, que chamamos de “máquina do governo”. A partilha da arrecadação, que se assemelha à fábula da “galinha ruiva”, parece ser obstáculo à reforma tributária, têm raízes históricas e culturais que vão desde o conflito entre as províncias e o poder imperial até, no período republicano, entre as esferas de governo. A frase muito utilizada por governistas na década de 1980 diz que “temos que fazer o bolo crescer para depois dividi-lo”, nunca foi levada a cabo em sua segunda parte, restando à sociedade o papel de mera espectadora.
Diante desse quadro, busca-se apontar instrumentos capazes de propiciar à sociedade melhor controle e fiscalização sobre a aplicação da arrecadação, em conformidade aos princípios e determinações constitucionais.
2.	SOCIEDADE, MORAL E ÉTICA.
Questões morais e éticas em discussão, na atualidade, revelam a preocupação de nossa sociedade com certas situações do cotidiano que se tem dificuldade para enfrentar. A busca de valores verdadeiros que levem à felicidade, objetivada por toda nação organizada, estão gravados em nosso sistema jurídico enquanto Estado de Direito. Há, entretanto, muitas indagações em relação ao poder instituído, especificamente, “o que se vê é uma preocupação com valores derivada, na verdade, de uma queixa de comportamento, ou seja, geralmente ligada a aspectos disciplinares e de respeito. Não se trata da preocupação ética com a formação do cidadão, mas de resolver problemas objetivos, concretos.”. Assim, há conflito na convivência dentro do conjunto da sociedade. Existe uma aparente crise de confiança nas relações entre as pessoas que consideram as relações humanas cada vez mais violentas com predominância da insensibilidade e desconfiança. Revela-se através da preocupação com os valores certo mal-estar moral e ético.
No âmbito da coletividade, universalidade, da esfera coletiva, para melhor entender o processo que leva uma pessoa a respeitar princípios e regras morais, é preciso conhecer sua perspectiva ética – nesse enfoque, moral diz respeito aos deveres e, ética à boa vida, à felicidade. Quando há “mal-estar ético”, há falta de sentido na vida, na dimensão moral, as ações também entram em crise. Instala-se nesse contexto sensação de deslocamento, de não pertencimento ao conjunto social, resultante desse processo como efeito da anomia (expressão de Durkheim, ausência de normas ou leis.), “estado da sociedade em que desaparecem os padrões normativos de conduta e de crença, e o indivíduo, em conflito íntimo, encontra dificuldade para conformar-se às contraditórias exigências das normas sociais.”.
A sensação é de estranhamento, semelhante ao conceito clássico de alienação, como reflexo do questionamento que se está vivendo em relação aos valores. Contexto onde não se percebe que de fato há uma crise ética não apenas da inserção na vida coletiva mas da própria vida, da noção de civilização, em relação a nossos valores. A queixa moral é em relação à crise na conduta que, existindo, denota outra muito mais forte: o esboroamento da capacidade de vida coletiva. O perigo está em responder à mera queixa moral de conduta, caindo na armadilha por não tratar da crise ética. É fundamental tocar na questão existencial, a vida vivente.
Sentir-se deslocado, não inserido na sociedade, principalmente, não ter o comando dos destinos que se almeja na vida, ser levado diariamente a confrontar situações de injustiça social, é cultivar no inconsciente da nação o suicídio do Estado de Direito. Citando Durkheim, “não é a miséria que leva ao suicídio, não são nem o alcoolismo nem a aflição, é sentir-se fora do mundo, sentir-se num mundo ‘desencantado’ – para usar uma expressão de Weber –, sem sentido.”. Toda sociedade está se questionando sobre as decepções que ocorreram. A civilização ocidental está descrente quanto ao progresso, exauriram-se as utopias políticas. A ciência que elevaria nossa civilização a novo patamar evolutivo, hoje é vista como perigosa, danosa ao habitat natural. As utopias políticas se esfacelaram nas últimas décadas, e ainda não se tem solução à vista.
A universalidade da ética se aproxima da felicidade, mas em nosso cotidiano está fraturada. Porque não existe felicidade individual. “A felicidade é como a liberdade: a minha não acaba quando começa a do outro; acaba quando acaba a do outro.”. Se alguém não for livre do descaso, do abandono, ninguém o será.
Refere-se aqui ao vício moral. Por exemplo, a virtude da compaixão, a capacidade de ser afetado pela dor alheia, o compartilhamento da dor. Virtude essa que parece se ausentar da cena ética política vivente em nossa sociedade, faz os indivíduos não se incluírem na sociedade, a qual sofre as consequências do abandono que o Estado tem relegado a nação. A ausência dessa virtude traduz-se pela indiferença. Mormente quando se trata de justiça, uma vez que na sua ausência, o vício moral torna-se cruel. Crueldade que se expressa pela degradação da moral política de algumas democracias; na arrogância de alguns Estados Nacionais no que tange ao controle da vida coletiva; na exploração do trabalho que exaure o homem e mulher, privando-os de uma vida familiar saudável. Essa soberba, essa arrogância dos que impõem seus padrões morais viciados sobre a sociedade, ocupando os espaços deixados pelo esgotamento dos modelos econômicos, pela decepção diante da promessa de um mundo maravilhoso patrocinado pela tecnologia e a ciência, com desenvolvimento econômico a permitir distribuição dos benefícios alcançados espargindo-se-os por toda sociedade. O mal-estar, resultante disso, apodrece nas mentes das pessoas os valores da dignidade e civilidade, exaurindo a capacidade de vida.
A busca pelo rumo certo, o sentido da vida, remete à nova ética no intuito de resgatar a perdida. Entretanto, como fenômeno cultural essa se adapta às características da vida atual, qual seja o individualismo, deixa-se de ter o sentido de Nação.
3.	VALORES CONSTITUCIONAIS.
3.1.	PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPOSITIVOS.
O Sistema Constitucional Tributário Brasileiro respeita Princípios Específicos insculpidos no Título VI da Constituição Federal; entretanto, outros há, por vezes com abrangência maior, por outras, menor, que tenham relação com os primeiros. Os específicos, que regem o Sistema Tributário Nacional diretamente, têm de harmonizar-se com outros princípios fundamentais constitucionais,
Especialmente aqui, interessa a exegese da inter-relação entre os princípios abrangentes e os específicos, impositivos, porque estes “são os que, sobretudo no âmbito da constituição dirigente, impõem aos órgãos do Estado, sobretudo ao legislador, a realização de fins e a execução de tarefas, como o princípio da independência nacional, da correção das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento”, aqueles porque não específicos, permeiam toda a ordem jurídica prescrita constitucionalmente. Esse fenômeno se dá não por hierarquia das cláusulas constitucionais, mas interpretando-se a constituição organicamente, como um todo, é inadequada a aplicação de certos preceitos sem observância estrita de outros, ainda que de elevada abstração.
Dentre os princípios impositivos consideram-se os das Limitações ao Poder de Tributar, que na classificação de Carvalho são: 1) Princípio da Estrita Legalidade; 2) Princípio da Isonomia; 3) Princípio da Capacidade Contributiva; 4) Princípio da Irretroatividade; 5) Princípio da Anterioridade, que sucedeu ao da anualidade; 6) Princípio da Uniformidade Geográfica; 7) Princípio da Não Cumulatividade.
Em uma interpretação axiológica há necessidade de acrescentar a essa classificação outros princípios constitucionais, dentre os quais, o que veda tributos com efeito de confisco. No entendimento de Martins, “por confisco, deve-se entender toda violação do direito de propriedade dos bens materiais e imateriais, retirado do indivíduo sem justa e prévia indenização […]”. Tal violação é caracterizada pela tributação agregada, a somatória de impostos, contribuições e taxas – carga tributária -, que retira a capacidade de o contribuinte se sustentar e se desenvolver, ultrapassando os limites dos princípios autorizadores da imposição tributária.
O texto constitucional abre o Título I com o enunciado “Dos Princípios Fundamentais”, constituindo, no artigo 1º, a República como Estado Democrático de Direito, alicerçado no princípio da Dignidade Humana, dentre outros elencados em seus demais incisos.
O termo “dignidade” no verbete do dicionário Houaiss, significa: “1. qualidade moral que infunde respeito; consciência do próprio valor; honra, autoridade, nobreza. 2. qualidade do que é grande, nobre, elevado. 3. modo de alguém proceder ou de se apresentar que inspira respeito; solenidade, gravidade, brio, distinção. 4. respeito aos próprios sentimentos, valores; amor-próprio. 5. prerrogativa, honraria, título, função ou cargo de alta graduação.”
Enfim, dignidade da pessoa humana remete ao respeito meritório a qualquer pessoa que se reconheça respeitável, prerrogativa solene devido ao alto grau em que é inserida no artigo 1º, III, acompanhada, logo em seguida, no inciso IV, dos “valores do trabalho e da livre iniciativa;”. Na frase de Carvalho: “todo homem tem dignidade e não um preço, como as coisas, já que marcado, pela sua própria natureza, como fim em si mesmo, não sendo algo que pode servir de meio, o que limita, conseqüentemente, o seu livre arbítrio, consoante o pensamento Kantiano.”.
No Estado Democrático de Direito, o livre arbítrio vai além do conceito de liberdade de expressão social e cultural, da livre iniciativa. Significa, também, os direitos individuais de natureza econômica. Liberdade e livre iniciativa ensejam ausência de constrangimento, consistente na remoção de impedimentos sociais, políticos e econômicos que possam embaraçar a plena realização da personalidade humana.
Aflui a este princípio fundamental, no título “Da Ordem Econômica e Financeira”, disposto no artigo 170, caput, o princípio geral sobre ser “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, […] “.
Soma-se, ainda, àquele fundamental, disposição do artigo 193, do título “Da Ordem Social”, em que: “A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais.”.
O homem, no decorrer de sua existência, constrói diariamente seu projeto dialogando com elementos díspares, paradoxais, conflitantes e se afirma na busca do equilíbrio dessas tensões, sendo essa a essência do próprio agir humano. Na sua dimensão histórica, a dignidade da pessoa humana é fruto do trabalho de gerações, dentro do contexto da conduta estatal e do comportamento íntimo de cada ser humano.
Tendo elevado grau de abstração e difuso, o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana deve harmonizar os princípios da estrita legalidade, da isonomia, da capacidade contributiva, da não cumulatividade e, especialmente, o princípio que veda o efeito confisco, que regem o sistema tributário nacional.
Os objetivos constitucionais da equidade e da justiça social estão baseados no valor do trabalho, na dignidade humana e na livre iniciativa, razão pela qual não podem ser alcançados quando se ferem os princípios acima elencados. O Governo que assim procede, retira da pessoa humana sua maior honraria: o fruto do seu trabalho. Extirpa o sentimento de pertencimento do indivíduo, fragmentando a sociedade.
PRINCÍPIO DO DIREITO À PROPRIEDADE PRIVADA.
Constrói-se o princípio à propriedade privada amalgamando o da propriedade artigo 5º, caput, incisos XXII, XXIII, XXV, XXVI; 170 II, III; 176, caput; 182, parágrafo 2º; 185 I e II; parágrafo único; 186; 190; 191; 222, da Carta Magna, cuja teleologia basilar nutre o Estado Democrático de Direito adotado pelo sistema político vigente, artigo 1º.
Muito se diz a respeito da liberdade, livre iniciativa, todas as formas de liberdade de expressão garantidas na Lei Maior. Esse conceito traz, intrinsecamente, o direito de decidir, o direito de querer, a livre escolha. A ação individual é que distingue o indivíduo na sociedade, suas escolhas o definem e este se destaca pelo próprio mérito, galgando lugar especial e reconhecido por toda sociedade, só seu, representado pelos bens que tem advindos do seu esforço e querer.
Assim é indissolúvel a associação do direito de querer ao direito de propriedade, donde decorre o direito à propriedade privada. Este último, tem sido compreendido pela opinião pública como obstáculo à implementação da equidade e da justiça social. O imaginário social, na busca do socialmente justo, termina por justificar medidas discricionárias por parte do Governo que, pela via de políticas redistributivas de riquezas, leva a cabo aumentos na arrecadação de tributos, diga-se, que não cumprem essa finalidade.
Há que se fazer, nesta perspectiva, a diferenciação entre o que seja justiça social e igualdade social. A justiça social está em dar oportunidades iguais a todos, fazer valer a lei igualmente para cada individuo. Enquanto a igualdade social é eliminar as diferenças naturais de cada ser humano em relação ao outro. A sociedade é fundamentalmente diferenciada, assim como são seus indivíduos, cada qual com suas características de querer, ser e ter, assim como a sua capacidade de produzir que são únicas. “As desigualdades sociais próprias do exercício do direito de propriedade não contradizem a igualdade propriamente civil, que encontra sua base nessas diferenciações naturais.”. A igualdade civil é tratar todos igualmente perante a lei, uma vez que os indivíduos são dotados dos mesmos direitos. É dizer, ter o mesmo direito à propriedade não pressupõe que a propriedade de cada um não se diferencie da dos demais.
Consoante este pensamento, como se vê nas democracias totalitaristas onde o Estado molda o querer dos seus súditos, tira-lhes a liberdade de escolha, o direito de querer, abolindo a propriedade privada em nome da propriedade igual para todos, em que a propriedade do Estado é a propriedade da sociedade, o próprio indivíduo perde a propriedade de si mesmo. Sem liberdade de escolha, sem o direito de querer, sem propriedade privada os indivíduos estão destinados ao matadouro como o faz o rebanho, sem questionar o porquê. Não enxerga, não compreende o mundo que o cerca de cercas.
Dentre os princípios constitucionais que se busca para fundamentar o presente trabalho destaca-se o da eficiência, trazido no artigo 37 da CF/88, o qual vem nortear a prática da administração pública e tem assim redigido seu caput: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:” (grifou-se).
Melhor definindo o que seja o princípio da eficiência em matéria tributária, necessária a adjetivação da palavra “eficiência” neste especial aspecto da atividade administrativa pública, revestindo-a das características da faculdade do poder público de impor tributos. Assim, adota-se a seguinte definição do que seja a eficiência tributária: “é a eficaz e correta identificação dos fatos economicamente dignos passíveis de tributação que possibilitem uma tributação seletiva, progressiva, extrafiscal, de acordo com os direitos e garantias fundamentais dos contribuintes e com os limites da ética, da moral e da capacidade solidária de arcar com a carga direta e indireta da tributação, a qual possibilite, ao término, os valores necessários ao exercício das atividades e funções públicas e da justiça fiscal.”.
Dentro desse parâmetro, do que seja o princípio da eficiência, a política tributária implementada pela administração pública, em todas as esferas do Estado, deverá obrigatoriamente organizar as normas tributárias, fiscais e extrafiscais de modo a conformar a burocracia, tanto pelo lado ativo da obrigação tributária como pelo passivo, visando o emprego dos meios e recursos econômicos postos para o cumprimento da transferência e aplicação das riquezas, incrementando os serviços e atividades públicas e privadas, objetivando o bem comum com respeito aos direitos e garantias dos contribuintes para atingir os anseios, necessidades e interesses sociais.
Tratando-se do Estado Democrático de Direito, diante da participação da sociedade na manutenção deste Estado, uma vez que pelo princípio da solidariedade a distribuição da riqueza deve gerar benefícios que atinjam a todos, a coletividade pode e deve discutir a política tributária conforme a necessidade/utilidade de se pagar tributos. Legitima-se, assim, o questionamento, aos excessos dispendiosos do Estado, às exações quando adentrarem à seara do privado reduzindo-o proporcionalmente ao mínimo existencial de cada indivíduo, sobre permitir a redistribuição da renda sem que seu fluxo sofra desgastes indesejados por ineficiência nos tramites e fiscalizações interna corporis, e atinja o efeito desejado que “transforma a tributação em viabilizadora da dimensão social do ser humano”. Em decorrência disto, havendo prevalência da vontade do Estado sobre a social, espera-se da sociedade organizada questionamento profundo no que tange à utilidade de pagar tributos, exigindo ser ouvida sobre os se dispõem a pagar.
ASPECTOS DOUTRINÁRIOS DA HARMONIZAÇÃO DOS PRINCÍPIOS.
De outra banda, tem-se que o Sistema Tributário Nacional é um subsistema do sistema jurídico-constitucional pátrio, Carrazza afirma que “as normas tributárias, em sua estrutura lógica, são absolutamente iguais às normas jurídicas em geral. Nem poderia ser de outra forma, porquanto o Direito é cientificamente uno. Seus ‘ramos’ abeberam-se e escoram-se na Teoria Geral do Direito. Eis por que os grandes juristas insistem em dizer que a cisão do Direito em ‘áreas’ é puramente didática, nunca cientifica.”.
Nessa vertente Carvalho, ao discorrer sobre o “Sistema jurídico como conjunto homogêneo de enunciados deônticos”, afirma: “Há homogeneidade, mas homogeneidade sob o ângulo puramente sintático, uma vez que nos planos semânticos e pragmáticos o que se dá é um forte grau de heterogeneidade, único meio de que dispõe o legislador para cobrir a imensa e variável gama de situações sobre que deve incidir a regulação do direito, na pluralidade extensiva e intensiva do real-social.”.
Ao se analisar essa afirmação, para vislumbrar o universo ideal do Estado de Direito, resultado das aspirações mais dignas da sociedade, este Estado de Direito é plasmado pelo legislador na forma de sobre princípios, princípios e subprincípios, os quais inspiram as Leis Complementares, Ordinárias, chegando aos regulamentos. O Sistema Jurídico assim formado é homogêneo porquanto harmônico em seus princípios, i.e., o Sistema Jurídico deve expurgar normas positivadas que conflitem com tais princípios. As constitucionais trazem princípios gerais, fundamentais, pétreos, que se sobrepõe uns aos outros sem, entretanto, ofenderem sua carga axiológica. As normas infraconstitucionais formam subconjunto, o qual parece heterogêneo à medida que se aproximam da especificidade que se pretende regular, trazem subprincípios derivados dos primeiros e mais abrangentes, mantendo-se harmônicos ou estarão fora do ordenamento jurídico.
A aplicação da lei dentro dos ditames constitucionais deve observar o respeito a princípios não específicos à matéria que tratam. Dividindo-se as várias acepções do direito, a legislação afeta ao Direito Tributário deve harmonizar-se com a do Direito Administrativo, Empresarial, dos Direitos Humanos, do Direito de Propriedade, Direito Penal etc., toda legislação deve harmonizar-se com os princípios constitucionais, formando o sistema jurídico em uníssono com a Lei Maior.
Resulta desse entendimento a necessidade de considerar o princípio da propriedade e da dignidade da pessoa humana ao aplicar a legislação baseada no princípio da imposição tributária, pois, ainda que este último legitime a cobrança de tributos, não pode a somatória das várias espécies de tributos incidir sobre o contribuinte de forma a lhe comprometer a propriedade e até mesmo a dignidade da pessoa humana.
Nesse contexto, o Sistema como um todo, envolvendo legisladores, operadores do direito, executores das normas regulamentadoras das leis, contribuintes, devem atuar dentro da moralidade fiscal, da ética que norteia a vida social advinda dos princípios mais elevados da constituição. O que leva à noção de pertencimento ao grupo, ao sentido de nação. A aplicação da legislação tributária, tanto ativa como passivamente, valendo-se do princípio da moralidade administrativa, desperta a ética fiscal nas instituições, grupos e agentes do sistema, retornando ao indivíduo o rumo buscado para atingir o bem da vida, sem exaurir os homens e mulheres que laboram para constituir sua propriedade.
4.	ESTADO E CONSTITUIÇÃO.
A Carta de 1988 declara que a República Federativa do Brasil “constitui-se em Estado Democrático de Direito”, institucionalizando um tipo de Estado que tem fundamentos e objetivos concretos descritos em seus incisos e demais dispositivos constitucionais. O sentido de Nação há que ser resgatado por esses objetivos constitucionais inscritos.
Os indivíduos que se reconhecem pertencentes a uma sociedade justa convivem, mas, não aceitam a Lei que, traga solução tópica à questão concreta, seja fruto de compromissos entre setores de interesses antagônicos, nem sempre relacionados com a intenção de atender o interesse coletivo. Só tem sentido, portanto, para aqueles que se incluem na sociedade definida como nação, participar do exercício do poder político diretamente ou não, se essa for respeitada nos seus direitos fundamentais.
Por primeiro entende-se que o processo democrático de natureza dialética, aonde as diversas forças sociais se compõem ou se chocam, rompe os paradigmas, as antíteses, para incorporar novos valores. Busca-se, assim, por meio do artigo 3º os “objetivos fundamentais” constitucionais: “I – construir uma sociedade livre, justa e solidária.”. Diante desse preceito maior, vai-se ao encontro da definição de Pablo Lucas Verdú, na qual a democracia não prescinde da participação de todo o povo na organização e exercício do poder político mediante diálogo entre governantes e governados, e o respeito, dentro de uma justa estrutura socioeconômica, aos direitos e liberdades fundamentais incorporados à ordem constitucional.
Completando o ideal de Estado Democrático de Direito, por segundo, há ordens jurídicas em que o exercício do poder político não se dá democraticamente, assim como, há democracias onde o exercício do poder político não pressupõe, necessariamente, a existência de um Estado de Direito. A concepção de Estado de Direito, historicamente, corresponde à luta contra o poder absoluto do monarca, e aos privilégios medievais do clero, nobreza e corporações de ofício. Inspirada na ideologia liberal-burguesa, essa concepção ampliou a autonomia do homem enquanto valor central e absoluto de todas as coisas, e de sua liberdade. Hodiernamente compõe-se a ideia de Estado de Direito da limitação do arbítrio do poder político, da segurança jurídica, das garantias individuais, da submissão de todos – governantes e governados – à Lei, do reconhecimento dos valores fundamentais da pessoa humana. Um Sistema Jurídico Cidadão, aonde a responsabilidade da Administração Pública exclua atos administrativos ilegais.
ESTADO LEGALISTA.
O conceito político liberal de Estado de Direito vem se transformando. Hoje se identifica melhor com o de Estado Legalista. Desde que a multiplicidade e instabilidade das leis vêm comprometendo a justiça, o cumprimento desta nem sempre a reflete. O status do Estado de Direito se apresenta injusto, rompendo o pacto de defesa dos governados pelos governantes, transmudando o exercício do poder político representativo em arbítrio, mediante um sistema jurídico constantemente aviltado. Manoel Gonçalves Ferreira Filho observa que a lei “‘desde o instante em que é aprovada, antes mesmo da promulgação, já lhe reclamam a revogação. Alteram-se, então, com a variação do sistema de forças políticas, leis sobre a mesma matéria, dispondo uma o oposto da outra (de cuja edição pouco tempo decorreu).’ […] O Estado de Direito, por se vincular historicamente ao liberalismo econômico, permitiu quase que um absolutismo da vontade privada minoritária, refletida na propriedade privada, no contrato e na livre empresa.”.
A concepção de Estado de não Direito muito se aproxima do que se demonstrou, caracterizando-o como Estado que decreta leis arbitrárias, desumanas, que preserva apenas a “razão do Estado” imposta por “chefes” e desigual na aplicação do direito.
Para os indivíduos que se reconhecem pertencentes a uma sociedade nacional, buscam curvar-se à lei e pretendem ver todos do povo, governantes e governados, fazer o mesmo, há que se fortalecerem as instituições democráticas, com firmes princípios éticos para construir uma sociedade livre, justa e solidária. Não bastam as leis, hão de ser leis justas, que atendam os interesses de grupos antagônicos sem perder de vista o interesse maior da coletividade, preservando a ética administrativa e a moral nos procedimentos.
5.	ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO VISTO PELA TEORIA DA JUSTIÇA.
Vem ao encontro do que foi dito sobre moral e ética alhures, o pensamento de John Rawls à vista de quem as aspirações altruísticas, as formulações ideais de Estado inexistem na prática das instituições pelo contrário, os instrumentos que deveriam gerar certo equilíbrio social demonstram-se nocivos ao sistema social. A Teoria da Justiça pressupõem essa limitação: o abandono do interesse do grupo social e desestímulo à prática da justiça, os indivíduos e grupos abstraem o interesse do outro, se desvinculam dos ideais de justiça.
A divisão social percebida por todos “nós outros”, não justifica que um setor relativamente pequeno controle os recursos produtivos e o uso do aparelho estatal venha compelir os cidadãos a pagar benefícios indesejados, que outros desejam. Depara-se, assim, com uma realidade em que a justiça social, a equidade foram deliberadamente abandonadas. “Urge a necessidade de reestruturação sistêmica de modo a equilibrar as relações sociais vigentes”. Para reorganizar o Estado Democrático de Direito e fazer cumprir sua finalidade mister se faz aplicar o orbe principiológico nas relações institucionais e destas com os grupos e indivíduos.
O equilíbrio socioeconômico-cultural é alcançado com a redistribuição das riquezas, com uma justa divisão das vantagens sociais, priorizando o fomento às relações humanas para adequar o padrão de vida do indivíduo sem que haja marginalizados, preservando a dignidade da pessoa humana, possibilitando o pleno desenvolvimento de sua personalidade.
ESTADO E CONTRATO SOCIAL.
A produção dos recursos sociais pertinente ao sistema econômico é por este alocada e distribuída, o Estado provém de bens públicos os grupos sociais mediante contribuições do conjunto maior da sociedade. Isto, através da orientação do governo, se dá pelos órgãos responsáveis em definir e implementar a política de gastos e inversões. Esse ramo do aparelho governamental tem por dever de ofício preservar a justiça, assim entendida como aceita pela sociedade democrática, perpassada pelo critério do estágio cultural em que se encontra, principalmente porque tal política estará praticando ajustes na distribuição das riquezas, adentrando ao direito de propriedade, tributando.
É dizer, o “pacto social”, há que ser respeitado ou refeito, bilateralmente, governo e sociedade, entregando aos menos favorecidos socioeconômico-culturalmente os bens públicos necessários à equidade almejada.
Há necessidade de consenso entre as partes diametralmente posicionadas na relação fiscal, governo e contribuintes, ou seja, sob o aspecto da legalidade fiscal, merece urgente análise a ação do Fisco, o exercício do poder fiscal, balizado ante os “limites das obrigações suportáveis pelos contribuintes”.
Visto por este prisma, adota-se o ponto em que essa tese tangencia a teoria da justiça de Rawls, para servir de paradigma a uma teoria redistributiva calcada no ordenamento jurídico brasileiro. O difícil equilíbrio entre os poderes do Fisco e os direitos dos contribuintes reduz os problemas fiscais quanto mais se aproxime do ponto médio dessa relação. Mormente, as dificuldades de equilíbrio se apresentam por terem como referência o dinheiro. O poder de imposição atribuído ao Fisco é consentido pelo contribuinte em sua relação ativa, que deve ser correspondida da mesma forma na via reversa.
6.	O CASO BRASILEIRO.
“Posta-se diante de nossos olhos, hoje, um Estado de Direito cuja vigência apresenta-se ainda em estágio fetal. A devida aplicação principiológica e a manutenção de valores constitucionalmente resguardados como a igualdade, a segurança jurídica, a justiça, entre outros, acham-se convenientemente rechaçados.”.
A autora dessa frase constata o crescente desnivelamento social, apoiando-se no pensamento de Wicksell para demonstrar a necessidade de distribuição dos tributos evitando-se o desperdício sem a qual não há justificativa plausível para os impostos, taxas e contribuições. No caso brasileiro, o Estado tem como principal fonte de receitas o tributo, o todo comum, receita derivada proveniente da atividade dos particulares, uma vez que as receitas originárias, advindas do patrimônio próprio do Estado estão em franca decadência por opção do governo em se apoiar nessa primeira.
A disputa travada entre o fisco e o contribuinte, verdadeiro “cabo de guerra” ilustra a força dos que se opõem: o poder do Estado e a origem do legítimo poder, a Nação. Ainda que os contribuintes padeçam de débil articulação política de modo a implementar seus projetos, algumas vitórias importantes têm havido. Dentre elas, a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2.000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Com mais de uma década de existência, ainda não foi absorvida totalmente em seu espírito enquanto poderoso instrumento na busca da justiça fiscal.
Nesse aspecto o orçamento da união é particularmente interessante dado o momento histórico por que passa nossa economia. Infelizmente não se dispõem de estatísticas atualizadas que demonstrem as tendências do mercado interno. Palco das atenções mundiais após a crise financeira que abala os países ricos, o rebaixamento do risco Brasil classificado pelas instituições de investimento internacionais, entre outros motivos, favorece vultosos investimentos externos que aportam no Brasil, fortalecendo nossa moeda, possibilitando inversões da economia doméstica. Porém, por omissão sistemática do governo em destinar investimentos à educação, há escassez dos recursos humanos. A tão esperada oportunidade de emprego, novos postos de trabalho criados com funções qualificadas, é ocupada por mão de obra importada. Além, é escasso o número de professores, fundamentais para a formação e capacitação dos brasileiros.
Em matéria do jornal “O Globo – Economia”, veiculada em 27/07/11, apresenta-se divulgação do Ministério do Trabalho sobre o crescimento de 19,4% nas autorizações para estrangeiros atuarem no país que somaram 26,5 mil no 1º semestre de 2011, sendo que as concessões de licenças permanentes de trabalho aumentaram 30,3% em relação ao mesmo período de 2010. A gerente de recursos humanos, – head hunter -, Marcela Melissa da Rocha, entrevistada afirma:
“A qualificação do trabalhador brasileiro ainda não é a ideal para muitas empresas. Com o crescimento do mercado, os melhores profissionais são disputados ferozmente por grandes marcas. A válvula de escape, portanto, costuma ser o exterior. Infelizmente, apesar do crescimento do país, a mão de obra ainda deixa a desejar. Devemos lembrar também que, para determinados setores da economia, como o de energia, por exemplo, há muitas funções só exercidas por profissionais estrangeiros. Então as empresas os contratam para transferir conhecimento para os trabalhadores nacionais.”
Para aqueles que se comprometem a vencer os obstáculos ao crescimento, com visão das oportunidades expostas em uma economia estruturada, a enorme carga tributária suportada pela sociedade além de não cumprir os objetivos constitucionais socioeconômicos de desenvolvimento do país, atua como freio da atividade produtiva geradora de riquezas.
Tem-se notado o discurso fácil agindo como placebo, desviando o foco da opinião pública, justificando fatos, atos administrativos e a prática consumada e renitente do governo, desrespeita princípios éticos, da moralidade administrativa e da cidadania.
Necessária rápida visita à teoria geral de Becker quando versa sobre a crescente importância que o pensamento jurídico tem dado ao fato: fato gerador; contribuinte de fato; domicílio de fato; separação de fato; sociedade de fato; filiação de fato, etc.
“Grande parte da doutrina jurídica assiste impassível ou até coopera ativamente para esta inversão irracional da fenomenologia jurídica: o fato subjugando o jurídico, esquecendo-se que o jurídico existe justamente para dominar o fato. Os juristas já estão permitindo que o ‘dado’ (fato) dispa-se e lance fora o ‘construído’ (o jurídico) como um luxo que se converteu em lixo da civilização burguesa ultrapassada”.
Atribuindo ao fato bruto, virtualidade jurídica, dispensando prévia incidência da regra jurídica. Lembrando que o fato gerador não é específico do Direito Tributário, mas comum a todo Direito enquanto suporte fático à aplicação da norma. Como ao homem comum é impenetrável a “consCiência” das necessidades do corpo social, esse aceita a simplificação das regras de conduta despidas de estruturas jurídicas, em nome da praticidade. Ressalta o autor, a errônea ideia de que o Direto Tributário só pode atuar sobre o fato econômico visto na sua simplicidade natural desembaraçado da estrutura jurídica que o recobre, matando o Direito e ficando só com o Tributário (a Ciência das Finanças Públicas). Por esse processo passou o Direito Soviético que substituiu o Direito Positivo por alguns princípios enunciados em língua comum e com abstração de toda a concepção técnica. Citando Jean Dabin, afirma:
“Toda política (e consequentemente o Direito Positivo por ela construído, está subordinada a uma ‘mística’, a saber, um ‘absoluto'; autêntico ou falso. O Estado pratica uma política […] o jurista constrói a regra jurídica para servir de instrumento praticável nas mãos de uma política materialista ou espiritualista, coletiva ou individualista, consequentemente o Direito Positivo construído será materializante ou espiritualizante, será coletivizante ou individualizante. […] Atrás da estrutura jurídica – observa J. Haesaert – os fatos sociais fazem seu jogo, tirando e fazendo uso de sua posição real (utilizando a força virtual do fato bruto), e exercem seu peso fazendo desviar a organização jurídica no sentido de seus interesses. Entre os elementos que agem, atrás da organização constitucional dos poderes, está a máquina dos partidos políticos, a influência das forças econômicas, dos grupos sociais, da opinião pública e do próprio poder estatal […] então, pelo efeito da dessuetude (desrespeito à eficácia jurídica), cuja ação constante inutiliza a regra jurídica, a obra do Direito periclita […]”.
TRIBUTOS COM EFEITO DE CONFISCO.
Parte-se da premissa de que o novo tributo priva de bens ou utilidades de que se vinha utilizando o contribuinte, entretanto não se percebe o universo de bens inalcançáveis ao cidadão, justamente impedido pela carga tributária injusta. O intrincado Sistema Tributário Nacional diante da demonstração das contas públicas, não permite a visualização clara do não-serviço que presta o governo. Isto porque, não se está levando em consideração a contrapartida do tributo. Todo tributo supõe um serviço, conta vinculada, ou o custeio do governo. A partir do momento em que a gerência do Estado não justifica a somatória da arrecadação, nitidamente há confisco, ou seja, há invasão na esfera patrimonial da sociedade sem a correspondente entrega da contraprestação dos bens e serviços públicos por parte governo. Esta falta onera a população, afastando-a mais ainda das utilidades que necessita para usufruir do bom da vida.
BUSCA PELA JUSTIÇA FISCAL.
A Justiça Fiscal significa mais que Equilíbrio Fiscal. Deve-se valer dos princípios fundamentais constitucionais para aplicar legítima pressão, reorientando o modelo de seguidos governos que só fazem aumentar a tributação para cobrir o custeio do Estado. O discurso só, não resolve, a efetiva solução reside na construção de tese jurídica acima da legislação tributária eivada de inconstitucionalidades que, porém, passa pelo crivo dos que se vêm impotentes para reivindicar Justiça, ascendendo ao poder constituinte originário, aos direitos fundamentais da pessoa humana, levando aos tribunais questões de alta indagação sobre o arbítrio com que se nos impõem o peso da tributação.
Mediante os mecanismos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal e aprimorando o acompanhamento da Execução do Orçamento da União, obter-se-á constatação do descumprimento de preceitos constitucionais pelo Governo (sobre diretrizes constitucionais, a destinação de percentual do orçamento da união em relação à educação, etc.), ensejando medidas passíveis de reivindicação pela Sociedade Organizada no sentido de obter seu cumprimento ou a devida compensação no âmbito tributário.
A falta da educação da sociedade principalmente acarreta ignorância política e visão imediatista, leva a soluções no terreno fiscal por vezes não condizentes com a cidadania, como aceitação de atos inconstitucionais perpetrados pela administração pública, legitimados por construções tautológicas acabam referendadas pelo judiciário.
DESCASO DOS GOVERNANTES.
O então Secretário da Receita Federal, Sr. Everardo Maciel, em entrevista à “Revista Veja”, em 03.05.2000, indagado acerca da revolta dos contribuintes ante à “mordida do leão”, afirma: “Não se melhora a prestação de serviços deixando de pagar tributos. Se o serviço não funciona, a pessoa tem de se queixar ao prestador do serviço. Os problemas têm de ser resolvidos por quem os criou e não por quem cobra impostos”. Certamente o Sr. Secretário, na mesma entrevista, encontrou a culpada: “O número absurdo de municípios criados depois da Constituição de 1988 elevou a despesa nacional e explica em grande parte a alta da carga tributária brasileira atual, de 30% do Produto Interno Bruto”. (lembra-se que a declaração é de 2000). Nesse momento na mente de nós outros, certamente passa um filme de milhares de outras situações e declarações com o mesmo teor, que vivenciamos e às quais aceitamos passivamente. Nesse momento, há quebra do pacto social, o que dizer dessas declarações, o que fazer diante de atos atentatórios à equidade e à justiça? Nesse momento, aceitamos o descaso do governo como ser a vontade da nação lá representada pela intervenção do poder constituído.
7.	CONTROLE ORÇAMENTÁRIO.
O federalismo, historicamente, pode ser definido como composição política que permite coexistirem duas ou mais ordens de poderes no mesmo território, sendo os entes federados dotados de autonomia, mas não de soberania.
Nascida conforme disposto no art. 5º, XV, “b”, da Constituição Federal de 1946, a Lei 4.320, de 17 de março de 1.964, aprovada como lei ordinária, não havendo à época a figura da lei complementar, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, uma vez que trata de “normas gerais de direito financeiro”, nomenclatura então dada, sendo que mais tarde o art. 19, §1º, da Constituição de 1.967 traria a expressão “normas gerais de direito tributário”, rege a elaboração e controle do Orçamento da União.
O gasto empenhado pelo Poder Executivo é vinculado ao orçamento e, regulamentado pela Lei 4.320/64, divide-se em despesas correntes (custeio), as designadas à manutenção da máquina pública, e despesas de capital (investimentos em obras públicas e aumento do patrimônio da União) destinadas ao incremento da atividade pública. A política econômico-financeira, por determinação do artigo 2º da referida lei, deve obrigatoriamente ficar evidenciada com a discriminação das receitas e despesas, classificadas de modo a identificar o programa de trabalho do governo. Além, após promulgada a Constituição de 1988, por força do artigo 165, outras duas peças fazem parte da programação financeira obrigatória do governo, o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O parágrafo 5º desse artigo compõe o orçamento em três partes distintas: orçamento fiscal, referente aos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive as fundações mantidas pelo Poder Público; orçamento de investimento das empresas em que a União detenha maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social.
Entretanto a sociedade civil não está organizada o suficiente de modo a manter estrutura capaz de acompanhar a evolução dessas três peças orçamentárias, nem mesmo a execução do orçamento. A falta desse aparato permite a total “flexibilização” na aplicação do orçamento por parte do executivo. Os montantes orçados são aplicados, ou não, conforme a conveniência da política do Governo. Em não havendo acompanhamento por parte da sociedade organizada na aprovação do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentaria Anual (LOA) e sua execução, as instituições civis não dispõem de dados para exercer legítima pressão sobre o Governo para que este cumpra sua função social de promover o crescimento da economia com a necessária distribuição das riquezas visando a equidade e justiça social.
7.1.	CRESCIMENTO DO ORÇAMENTO DA UNIÃO: 1999 / 2011.
A curva do gráfico abaixo apresenta nitidamente três patamares que podemos dividir nos seguintes períodos 1999/2002, 2003/2008 e 2009/2011, sendo que a média do valor orçado para cada período é de, (em bilhões) R$ 855,99 referentes ao primeiro, R$ 1.596,87 ao segundo e R$ 1.754,74 para terceiro período. Há um aumento de 86% sobre a média do primeiro período em relação ao segundo, e o terceiro tem aumento de 9,8% em relação a este último.
A tendência de aumento do orçamento pode ser justificada por várias vertentes, porém a falta de transparência das contas do Governo não legitima nenhuma das possíveis que certamente serão apresentadas. Preocupante é a tendência, que se demonstra no terceiro período, de aumento do orçamento a uma taxa média de 13,35% a.a..
Como já dito antes o as despesas no orçamento da União são divididas entre despesas de custeio e de capital. Assim, pelo lado do custeio, temos variável importante a pressionar para cima o valor do orçamento da União, qual seja a despesa com pessoal e encargos. Essa fatia do custeio vem destacada pela Lei Orçamentária Anual (LOA), em seu Anexo V, Autorizações Específicas de que trata o art. 169, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, Relativas a Despesas de Pessoal e Encargos Sociais.
Para melhor visualizar o que está dito acima, veja-se o gráfico demonstrativo do acréscimo de pessoal e vantagens ou aumento de remuneração a cada ano. À evidência o aumento da despesa com pessoal e encargos tem como reflexo aumento no custeio, além da própria folha de pagamentos esse gasto induz aluguel ou compra de ativos reais para acomodar os Ministérios, Secretarias e Órgãos com status de ministério, que hoje somam 39, sendo que em período anterior somavam apenas 18, prestação de serviços de manutenção, material de consumo, etc. Fica assim evidenciado o inchaço da máquina do estado.
De outra maneira pode-se observar o crescimento do custeio da União em relação à produção nacional bruta, ou seja, quanto avança no PIB o custeio do governo.
EVOLUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA EM RELAÇÃO AO PIB: 1990/2011.
Importante aspecto a ser analisado, é a constatação do aumento sistemático do orçamento e por consequência da arrecadação. Para tanto a carga tributária mede o peso da arrecadação no universo da riqueza produzida pela nação. Mais adiante se demonstra que não há contrapartida por parte do Estado em bens e serviços públicos, ou na melhora da qualidade dos bens da vida buscados pela nação que justifiquem essa evolução.
Do registro das contas nacionais, iniciado em 1947, destacamos a carga tributária representada no gráfico abaixo a partir de 1990, o período analisado apresenta, após acelerado declínio no biênio 1999/2000, aumentos constantes ao longo do tempo.
Os fatores que definem a curva do gráfico acima evidenciam a política do Governo Central, não somente da política fiscal, mas, também, transparece a tendência da administração pública federal na gestão dos negócios públicos. O chamado choque de gestão aplicado logo após a implantação do plano real aponta o caminho da política nacional para a eficiência na administração da coisa pública. A mudança do modelo de gestão, no entanto, aponta incremento significativo do custeio da União, cuja estrutura é cada vez mais burocrática e departamentalizada. Assim o crescimento/inchaço da União mostra tendência claramente ascendente da carga tributária brasileira. A arrecadação em proporção ao produto ano após ano vem subindo, tendo atingido seu maior nível histórico até então, em 2005: 37,37% do PIB. Vale lembrar que a queda acentuada entre o ano de 2005 e 2006 se deve à mudança na sistemática de cálculo por parte do RFB.
Vários fatores afetam o crescimento da carga tributária, o ambiente interno, a conjuntura política internacional assim “após a crise cambial de 1999, desde quando, por força da adoção do regime macroeconômico baseado no ‘tripé’ metas de inflação, câmbio flutuante e resultados primários positivos para o setor público, foi iniciada nova escalada tributária.”.
Observa Vianna ser importante destacar que data também desse período (precisamente no biênio 1993-94) um claro movimento de recomposição das receitas tributárias federais. Ou seja, pode-se afirmar que a responsabilidade maior pela crescente elevação da carga tributária na última década recai, predominantemente, sobre a União. Os governos municipais, de modo geral, conseguiram preservar sua “fatia” do bolo tributário. Os estados têm sido os grandes perdedores.
Abre-se parênteses para mencionar que efetivamente a magnitude da carga tributária não pode ser precisada, uma vez calculada por distintos órgãos públicos e privados que se utilizam de metodologias próprias levam a diferenças significativas, além de apresentarem resultados em períodos diferentes. Entretanto, a elevação recente da arrecadação é sentida, o que sublinha a necessidade de a sociedade civil manter instituição capaz de fazer análise das contas públicas, dando subsídios à negociação com o Governo Central e o Congresso Nacional sobre a política fiscal adotada.
“De todo modo, independente de critérios ou conceitos, é fato indiscutível o crescimento que, ano após ano, a carga tributária vem experimentando no passado recente. Os fatores puramente técnicos são diversos: criação de novos impostos ou contribuições (ou via aumento de alíquotas), aperfeiçoamento de mecanismos de controle da sonegação, alterações na legislação infraconstitucional, resposta a períodos de crescimento econômico mais acelerado, todos estes vêm concorrendo para o paulatino crescimento da carga.”.
MECANISMOS DE AJUSTE DA POLÍTICA FISCAL.
“Mais importante do que meramente apontar quais tributos cresceram mais ou menos em termos de arrecadação, e que fatores concorreram para isso, parece ser analisar algumas variáveis-chave que influenciam fortemente o sistema tributário. Em primeiro lugar, há que se ter em conta que a conformação de qualquer sistema tributário é um processo social, e como tal, aspectos estruturais como cultura e tradição exercem papel fundamental. O ambiente político interno e a conjuntura política internacional, noutro plano, são cruciais para a determinação do papel do Estado na sociedade (e por consequência, do volume de recursos necessário para financiá-lo). Condicionadas por estes fundamentos sócio-políticos, operam decisivamente as três dimensões assinaladas como relevantes para o entendimento dos processos de evolução de sistemas tributários, e do caso brasileiro em particular. O regime macroeconômico, de cuja constituição a política fiscal (e consequentemente a política tributária) é um componente relevante; a questão federativa que se consubstancia na relação fiscal-tributária entre governo central e demais entes subnacionais; e a dicotomia entre a busca por maior equidade ou eficiência por meio da tributação e do gasto público.”. (grifo meu).
Dessa análise identificamos os mecanismos passíveis de regulação da carga tributária. Enfatiza-se que as condicionantes dos três aspectos apontados como reguladores do gasto público são eminentemente sócio-políticas, portanto resultantes das forças sociais atuantes no processo de desenvolvimento cultural.
A terceira variável acima apontada apresenta característica importante, representada pela equidade e eficiência versus gasto público. Passa-se então a quantificar mediante dados oficiais os aspectos ligados à variável da tributação, carga tributária, passível de ajustamento conforme assim o queira o conjunto da sociedade organizada na busca do bom da vida, representado pela qualidade do suporte dado pelo Estado às condições mínimas existenciais de uma sociedade justa.
8.	CARGA TRIBUTÁRIA VERSUS ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO.
Tendo em conta que o estágio de desenvolvimento de uma nação depende de condicionantes históricas sócio-políticas-culturais a determinar o limite aceitável das condições da vida vivente propiciadas pelo Estado. Nota-se que a sociedade brasileira tem permitido o avanço da carga tributária independentemente da falta de atuação do Governo em suprir necessidades mínimas de seu povo.
Imediatamente tem-se a ideia de que a carga tributária brasileira figura, como apresentado, muito próxima à média da OCDE, o que nos dá a impressão de existir no Brasil arrecadação condizente com nosso estagio de desenvolvimento.
Instrumento eficiente para essa constatação é o Índice de Desenvolvimento Humano publicado pela ONU. Resulta o IDH das condições de vida em cada país considerando a expectativa de vida ao nascer, educação, PIB per capta entre outros. Compara-se a carga tributária entre países participantes da OCDE e o IDH de cada um. Assim, como se verifica, a falta de ação do Governo para promover sua função social transparece conquanto não haja relação positiva entre a carga tributária e o desenvolvimento da população.
Fonte: ONU – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. acesso 28/02/2012.
Entretanto, medir simplesmente a carga tributária em relação a outros países de um mesmo universo de relações comerciais não quer significar homogeneidade das culturas ou das condições de vida enfrentadas pelo povo de cada uma dessas nações. Assim, trazendo o mesmo universo de países agora comparados pelo IDH, pode-se aquilatar o resultado a que chegamos, percorridos os caminhos das politicas de desenvolvimento e fiscal promovidos pelos sucessivos governos.
Fica claro o estagio de desenvolvimento humano abaixo do México, que ostenta carga tributária menor que a brasileira, praticamente a metade, posicionando o Brasil como o segundo menos desenvolvido nesse ranking.
9.	PACTO SOCIAL.
O discurso da década de 1970/80 era de que “precisamos fazer crescer o bolo para depois dividi-lo”. Nos dias de hoje, o discurso fácil de “enunciados em língua comum e com abstração de toda a concepção técnica” cobra da nação a função social da empresa, a função social da propriedade, enquanto o que se vê é a falta de cumprimento da função social do Estado.
O país cresceu, o Estado cresceu. O capital nacional atua desde a África até a Noruega, passando por Estados Unidos e Cuba. Ainda que “mal educada” nossa sociedade evoluiu deveras. No entanto o Pacto Social não fecha está aberto, porém, a sociedade não é ouvida em seus reclamos pela justiça fiscal e social. Há quebra do pacto social.
“Consoante moderno e esclarecido entendimento de John Rawls, ‘se o contrato for violado, não por uma minoria reprimível e sim pela própria maioria repressora? Só há uma saída ética e democrática: a desobediência civil, a resistência passiva à lei iníqua, contra a legalidade sem legitimidade.’ Tal método vem sendo praticado, segundo Rawls, desde Mahatma Gandhi diante da Grã-Bretanha que se contradizia colonialisticamente, a Martin Luther king e os movimentos de direitos civis nos Estados Unidos, às comissões católicas ecumênicas de Paz e Justiça do tipo da Argentina, e aos dissidentes opostos ao autoritarismo do leninismo-stalinismo. Daí a definição: ‘desobediência civil enquanto um ato público, não violento e de consciência, embora político, contrário à lei, usualmente efetuado com o objetivo de causar uma mudança na lei ou políticas do governo.'”.
A doutrina expõe que, “se os repetidos apelos de uma ou mais minorias (entendidas no presente contexto os cidadãos-contribuintes), em defesa dos seus direitos, não forem atendidos, cabe-lhes recusar a colaboração social. Em seguida, necessária se faz, ‘uma aliança cooperativa política das minorias para regular o nível geral de dissidência.'”.
10.	ILEGITIMIDADE DA TRIBUTAÇÃO – EQUILÍBRIO DE FORÇAS.
Feita exposição sobre a questão ética e moral que envolve o homem atual, do estágio socioeconômico-cultural atingido pela nação brasileira, da necessidade de educar a população qualificando sua capacidade laboral, dando-lhe instrumentos para que possa perceber melhor a realidade da vida vivente. Observa-se que as minorias detentoras do poder têm exaurido a capacidade contributiva da nação ao limite, sem preocupação com a finalidade social do Estado de prover os mínimos em bens e serviços públicos necessários à população, o que aumentaria a distribuição da riqueza e o Índice de Desenvolvimento Humano da nação.
Nesse quadro, a rejeição natural pela norma impositiva de tributo é exacerbada, o cidadão-contribuinte sabe que paga mais do que deveria aos cofres públicos, o sente no seu dia-a-dia, no tratamento recebido das instituições públicas, nos atos imorais dos donos do poder estampados nas manchetes. Falta-lhe o sentido de que esta é a dinâmica de toda sociedade organizada, e não se organiza. O Sistema Tributário perde a legitimidade, sua validade social de fronte à ineficiência do Estado em chegar ao cidadão retribuindo-lhe o esforço, apenas o atinge para aviltar o patrimônio resultante do seu querer, do seu trabalho.
“É que sem Justiça não há Direito. A desobediência da norma imposta é imperativo social determinado pelas leis naturais, e, se a força reduz, de imediato, o espírito de não-confrontação popular, o tempo, ao tirar legitimidade da injustiça normativa, termina por atingir a lei e seu criador.”
A Ciência Jurídica proporciona, desde que os indivíduos se reintegrem à nação, mediante enfoque nos “fins existenciais do homem”, o arcabouço necessário à construção de tese ética a retomar a equidade, justiça social e fiscal. O fortalecimento das instituições civis a controlar o gasto do governo é fundamental para a retomada do equilíbrio e a justiça fiscal.
11.	SÍNTESE.
A nação brasileira tomou para a República Federativa do Brasil o Estado Democrático de Direito, conquista da somatória das vontades políticas dos grupos sociais atuantes no processo de desenvolvimento socioeconômico-cultural, a liberdade e o respeito à dignidade da pessoa humana nunca foram tão irrestritos. O acesso das classes menos favorecidas ao mercado de consumo de bens duráveis se faz sentir como efeito da derrubada do processo hiperinflacionário, há quase vinte anos, ou seja, presenciamos a primeira geração de cidadãos que desconhece a escalada diária de preços impedindo melhor distribuição da riqueza.
O aumento do poder aquisitivo propiciado pela estabilidade econômica entorpece a população. O discurso fácil em língua comum coopta a sociedade desviando sua atenção do excessivo ônus tributário, de modo que não se aperceba da falta de acesso aos bens e serviços públicos mínimos que, se entregues à população, aproxima-a da justiça social com equidade prometidas na Carta de 1988.
A carga tributária gera efeito confiscatório sobre a renda, o salário e a propriedade privada, sobre o patrimônio do cidadão-contribuinte. Os objetivos constitucionais da justiça social baseados no valor do trabalho, na dignidade humana e na livre iniciativa, não podem ser alcançados sem respeito ao fruto do trabalho humano.
Tratando-se de Estado Democrático de Direito, diante da participação da sociedade na manutenção deste Estado, uma vez que pelo princípio da solidariedade a distribuição da riqueza deve gerar benefícios que atinjam a todos, a coletividade pode e deve participar da implementação da política tributária conforme a necessidade/utilidade de se pagar tributos.
O histórico procedimento de relegar a educação à última prioridade dos governos, agregada à total falta de transparência da incidência da carga tributária suportada pela sociedade, não dá visão à maior parte da população, majoritária nas urnas, sobre o quanto do seu dinheiro arrecadado em tributos indiretos não retorna na forma de bens e serviços públicos pelos quais toda a nação estaria disposta a pagar. A quebra do pacto social é evidente, entretanto existem grupos sociais que se entendem beneficiados com o desequilíbrio da justiça social, com ser “amigos do rei”. O Sistema como um todo, envolvendo legisladores, operadores do direito, executores das normas regulamentadoras das leis, contribuintes, devem atuar dentro da moralidade fiscal, da ética que norteia a vida social advinda dos princípios mais elevados da constituição.
A sociedade civil assim permanecendo, não despertada para a realidade do modelo de política de crescimento e fiscal seguido pelo Governo, abrindo mão da transparência das contas públicas, da participação na confecção das leis orçamentarias e sua execução pela União, continuará atada a interesses menores, desprovidos de ética. Enquanto em minoria os empreendedores, produtores da riqueza nacional, por pertencerem à livre iniciativa, têm a possibilidade de organizar a sociedade construindo o instrumento de pressão necessário àqueles esclarecidos e éticos para exigir dos donos do poder o atingimento da justiça social com a redistribuição da riqueza nacional com moralidade e justiça fiscal. Podem trazer à consciência dos contribuintes que o limite aceitável da carga tributária há muito foi ultrapassado. Não se pode combater o arbítrio tributário senão pela via da legalidade estrita.
Para os indivíduos que se reconhecem pertencentes a uma sociedade nacional, buscam curvar-se à lei e pretendem ver todos do povo, governantes e governados, fazer o mesmo, há que se fortalecerem as instituições democráticas, com firmes princípios morais e éticos para prosseguir construindo uma sociedade livre, justa e solidária.
12.	REFERÊNCIAS
ARADA, Kiyoshi. Reforma tributária em poucas palavras Disponível em: . Acesso em: 30/10/2011.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito constitucional: teoria do estado e da constituição direito constitucional positivo. 13. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2007.
COSTA-CORRÊA, André Luiz. Princípio da eficiência em matéria tributária. Pesquisas tributárias, nova série nº 12. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
MINISTÉRIO DA FAZENDA: Receita Federal. Subsecretaria de Tributação e Contencioso, Coordenação-Geral de Estudos Econômicos Tributários e de Previsão e Análise de Arrecadação. Carga Tributária no Brasil 2010 – Análise por Tributos e Bases de Incidência. RFB e OCDE. 1. Dados preliminares. O dado do Japão refere-se a 2008. 2. Média dos países da OCDE constantes do gráfico. Disponível em: Acesso em 22/02/2012.
MINISTÉRIO DA FAZENDA: Subsecretaria de Tributação e Contencioso, Coordenação Geral de Estudos Econômicos Tributários e de Previsão e análise de Arrecadação. Carga tributária no Brasil. Disponível em:
______________ CTB 2010 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2009 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2008 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2007 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2006 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2005 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2004 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2003 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2002 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2001 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 2000 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 1999 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 1998 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 1997 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 1996 Acesso em 22/02/2012.
______________ CTB 1990/1995 Acesso em 22/02/2012.
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de direito tributário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MARTINS, Ives Gandra da Silva; BRITO, Edvaldo. Doutrinas essenciais: direito tributário. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, Vol. I.
ONU: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Índice de desenvolvimento humano. Disponível em: Acesso em: 28/02/2012.
RAWLS, John. Uma teoria da justiça. Edição revista.4.ed., São Paulo: Martins Fontes, 2008.
ROSENFELD, Denis Lerrer. Reflexões sobre o direito à propriedade. 4. ed., Rio de Janeiro: Elsevier
SANTOS, Maria Angélica dos. Realidade fiscal e distributividade de riquezas à luz da teoria rawlsiana. In MARTINS, Ives Gandra da Silva; BRITO, Edvaldo. Doutrinas essenciais: direito tributário. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, Vol. I
VIANNA, Salvador Teixeira Werneck. Desenvolvimento econômico e reformas institucionais no Brasil. Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: 2007. Tese de Doutorado, p. 244. Disponível em: . Acesso em: 22/10/2011.
contato contato@lagrecaneto.adv.br - Avenida Paulista, 37 . Bela Vista . São Paulo . CEP 01311-902 LAGRECA NETO - Advogado ENSAIO SOBRE O GASTO DA UNIÃO E CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES DO ESTADO