Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-647-00.htm
Timestamp: 2017-11-23 22:09:58
Document Index: 47345007

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C-647-00
Sentencia C-647/00
OBJECION PRESIDENCIAL-Retiro por el Gobierno carece de validez constitucional
Las disposiciones que integran una ley, así como el título que se le dé a las mismas, deben guardar relación sustancial, bien sea por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de las normas, o porque a juicio del legislador, deban pertenecer a ese cuerpo normativo.
SERVICIO PUBLICO NOTARIAL-Reglamentación/CARRERA NOTARIAL-Criterios para el concurso
Dado que la función notarial está relacionada con la fe pública, el concurso para el nombramiento de notarios debe estar dirigido inequívocamente a quienes mayor idoneidad presentan para el ejercicio de dicho cargo y en este sentido, el concurso debe contar con criterios que vayan encaminados a garantizar la esencia de la función notarial tales como probidad, rectitud, experiencia y conocimiento del oficio.
NOTARIO EN PROPIEDAD-Nombramiento por concurso de méritos
El nombramiento de los notarios en propiedad, siempre deberá hacerse mediante concurso de méritos, para lo cual el organismo rector de la carrera notarial realizará directamente los exámenes o evaluaciones académicas o podrá hacerlo mediante universidades de carácter público o privado, y que dichas pruebas, siempre estarán encaminadas a medir los conocimientos de los aspirantes.
CONCURSO DE MERITOS-Debe garantizar igualdad de oportunidades
CARRERA NOTARIAL-Garantía del derecho a la igualdad/CARRERA NOTARIAL-Inscripción en una notaría del círculo
Estima la Corte que el texto normativo objetado en cuanto a que cada aspirante pueda inscribirse únicamente a una de las notarías existentes en un círculo notarial y si no aprueba el examen que previamente haya convocado el organismo rector, sólo podrá concursar un año después, resulta a todas luces desproporcionado como quiera que genera una exclusión automática de los aspirantes con más altos puntajes para participar por otra notaría de la misma categoría, pero ubicada dentro del mismo círculo notarial, cuando se presente un número plural de notarías vacantes, pese a haber obtenido, luego de un proceso público, abierto, riguroso y objetivo un puntaje significativo en relación con otros aspirantes que se hayan inscrito únicamente para una notaría en particular. Estima la Corporación que la igualdad designa un concepto racional y no una cualidad, es una relación que se da al menos entre dos personas, objetos o situaciones, por lo que es siempre el resultado de un juicio que recae sobre una pluralidad de elementos que son "términos de comparación".
FUNCION NOTARIAL-Permanencia del notario
SERVICIO NOTARIAL-Libertad del legislador para regularlo
Referencia: expediente O.P.-030
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado de la República y 221 de 1999 -Cámara de Representantes, "Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial".
Santafé de Bogotá, D.C., mayo treinta y uno (31) del año dos mil (2000)
El Presidente del H. Senado de la República con oficio de 10 de mayo del año 2000, remitió a la Corte Constitucional el Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado de la República y 221 de 1999 -Cámara de Representantes, "Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial", cuyo texto fue objetado por inconstitucionalidad (parcial) e inconveniencia, por el señor Presidente de la República, siendo estas declaradas infundadas (parcialmente) por el Congreso de la República, a través del Ministro de Justicia y del Derecho.
Como quiera que las Cámaras Legislativas han insistido en su aprobación, corresponde a esta Corporación dirimir el conflicto, una vez cumplidos los requisitos contemplados en el decreto 2067 de 1991, y agotados, como se encuentran, los trámites constitucionales y legales previstos para esta clase de asuntos, por haberse recibido en tiempo, además el concepto emitido por el señor Procurador General de la Nación acerca de los temas constitucionales materia de esta controversia.
La Corte Constitucional procede a adoptar su decisión de fondo en la cuestión constitucional planteada, en ejercicio de las competencias que le atribuyen los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
II. EL PROYECTO DE LEY OBJETADO POR INCONSTITUCIONAL
Se destaca en negrillas los artículos del Proyecto de Ley objetados por inconstitucionalidad y en ella se subrayan los apartes que el Ejecutivo objetó en forma parcial:
PROYECTO DE LEY No. 148/98 SENADO Y 221/99 CÁMARA
"POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA EL EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD NOTARIAL"
ARTICULO 1º. NOTARIADO Y COMPETENCIAS ADICIONALES. El notariado es un servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe pública o notarial.
PARAGRAFO 1º. Las notarías y consulados podrán ser autorizados por la Superintendencia de Industria y Comercio como entidades de certificación, de conformidad con la Ley 527 de 1999.
PARAGRAFO 2º. Las notarías y consulados podrán transmitir como mensaje de datos, por los medios electrónicos, ópticos y similares a los que se refiere el literal a) del artículo 2º de la Ley 527 de 1999, a otros notarios o cónsules, copias, certificados, constancias de los documentos que tengan en sus archivos, así como de los documentos privados que los particulares quieran transmitir con destino a otros notarios y cónsules o personas naturales o jurídicas. Dichos documentos serán auténticos cuando reúnan los requisitos técnicos de seguridad que para transmisión de mensajes de datos que establece la Ley 527 de 1999.
ARTICULO 2º. PROPIEDAD E INTERINIDAD. El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso de méritos.
En caso de vacancia, si no hay lista de elegibles, podrá en nominador designar notarios en interinidad, mientras el organismo competente realiza el respectivo concurso.
Cuando se presente un número plural de notarías vacantes, el organismos rector, convocará tantos concursos cuantas vacantes existan. Cada aspirante podrá inscribirse únicamente a uno de ellos y quien no lo apruebe podrá concursar un año después. A tales concursos serán convocados los aspirantes que acrediten el lleno de los requisitos exigidos por el estatuto notarial.
ARTICULO 3º. LISTA DE ELEGIBLES. Los notarios serán nombrados por el gobierno de la lista de elegibles que le presente el organismo rector de la carrera notarial, las cuales deberán publicarse en uno o varios diarios de amplia circulación nacional. La lista de elegibles tendrá una vigencia de dos años.
El organismo competente señalados por la ley, convocará y administrará los concursos así como la carrera notarial.
ARTICULO 4º. Para la calificación de los concursos se valorará especialmente la experiencia de los candidatos, así como la capacidad demostrada en actividades relacionadas con el servicio notarial, antigüedad en el mismo, capacitación y adiestramiento que hubieren recibido en materias propias del notariado, obras de investigación y divulgación, estudios de postgrado y estudios de especialización o diplomados, particularmente, los relacionados con el notariado, así como el ejercicio de la cátedra universitaria y la participación y desempeño en funciones de orden legislativo, gubernativo y judicial. Todos estos factores serán concurrentes.
PARAGRAFO PRIMERO. Para efectos del presente artículo, se contabilizará la experiencia en el ejercicio de la profesión de Abogado desde la fecha de obtención del respectivo título.
PARAGRAFO SEGUNDO. Quien haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del decreto Ley 960 de 1970, no podrán concursar para el cargo de notario.
PARAGRAFO TERCERO. El contenido de la prueba de conocimientos y criterio jurídico variará de acuerdo con la categoría del círculo notarial para el que se concurse.
ARTICULO 5º. Para se notario a cualquier título se requiere cumplir con las exigencias previstas en el Capítulo II del Título V del decreto Ley 960 de 1970.
ARTICULO 6º. SITUACIONES CONSOLIDADAS Y APLICACION DEL ARTICULO 58 DE LA CONSTITUCION POLITICA. Los notarios que en la actualidad se encuentren en la carrera notarial permanecerán en ella, con los derechos propios de ésta, establecidos en la Constitución Política y la ley. Los notarios que antes de la Constitución de 1991 ingresaron en propiedad por concurso se consideran incorporados a la carrera notarial.
ARTICULO 7º. POSTULACIONES. El aspirante al cargo de notario, en la solicitud de inscripción anotará el círculo al que aspira, sin en el círculo existe más de una notaría indicará también el orden de su preferencia.
ARTICULO 8º. CONTINUIDAD DEL SERVICIO NOTARIAL. No se podrá remover de su cargo a los notarios que se encuentren participando en el concurso aquí previsto, salvo por las causales establecidas en la ley.
El notario que reemplace al que no supere el concurso o al que se retire por las causas previstas en la ley, prestará la garantía necesaria para asegurar la continuidad en la prestación del servicio notaria, de acuerdo con lo que determine el reglamento del organismo rector.
ARTICULO 9º. REGIMEN DISCIPLINARIO. El régimen disciplinario aplicable a los notarios será el previsto en el decreto Ley 960 de 1970, con estricta observancia de los principios rectores y del procedimientos señalado en la Ley 200 de 1995, Código Unico Disciplinario.
ARTICULO 10º. El protocolo y en general el archivo de las notarías podrá ser llevado a través de medios magnéticos o electrónicos.
ARTICULO 11. Cualquier concurso para notarios que en la actualidad se esté adelantando tendrá que ajustarse a lo preceptuado en esta ley.
ARTICULO 12. La presente Ley deroga los artículos 164, 170, 176, 177 y 179 del decreto Ley 960 de 1970 y las demás disposiciones que le sean contrarias, rige a partir de su publicación.
II. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Las objeciones formuladas por la Presidencia de la República, se dividen en dos grupos, el primero, que es un cargo general frente a la ley, y el segundo que recae parcialmente sobre el último inciso del artículo 2º y el artículo 6º del Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado y 221 de 1999 -Cámara, "Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial".
· En concepto del Gobierno, el proyecto de ley referido, desconoce lo dispuesto en el artículo 169 de la C.P. como quiera que el universo normativo contenido en el proyecto aprobado por el H. Congreso de la República no corresponde a su texto ni a su título puesto que las disposiciones parcialmente objetadas tienen por finalidad regular los concursos para los nombramientos de notarios en propiedad, en cumplimiento del artículo 131 superior.
· De otra parte, aduce el Ejecutivo Nacional, que el artículo 2º del proyecto de ley se considera violatorio de los artículos 13, 40 num. 7 y 93 de la C.P. como quiera que el legislador ordinario al disponer que el organismo rector, es decir, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, convoque tantos concursos cuantas vacantes existen, viola el derecho constitucional a la igualdad de los aspirantes de acceder por sus méritos.
En efecto, dispone el artículo 2º. lo siguiente:
Artículo 2º. PROPIEDAD E INTERINIDAD (...)
Cuando se presente un número plural de notarías vacantes, el organismos rector, convocará tantos concursos cuantas vacantes existan. Cada aspirante podrá inscribirse únicamente a uno de ellos y quien no lo apruebe podrá concursar un año después. A tales concursos serán convocados los aspirantes que acrediten el lleno de los requisitos exigidos por el estatuto notarial".
Así las cosas, en criterio del Ejecutivo, la propuesta contenida en este artículo, implica una aparente convocatoria a un número plural de concursos públicos, pero que en la práctica es realmente el llamamiento a varios concursos cerrados, toda vez que la aplicación de la metodología de escogencia referida descarta automáticamente al aspirante con un buen puntaje no favorecido en determinado concurso, y le impide participar por otra notaría que por su categoría y condiciones merece ser provista a este y no quien a pesar de haber obtenido un regular o mal resultado si estaba inscrito. En consecuencia, si son varias las notarias a proveer, cada ciudadano que llene los requisitos debe poderse presentar en igualdad de condiciones a cualquiera de ellas o a todas, y la designación será para aquellos aspirantes que obtengan los mejores puntajes en un único concurso, lo que redunda en beneficio no de personas sino de la calidad de la actividad notarial en Colombia, conforme lo ha sostenido la Corte Constitucional, entre otras Sentencias en la C-153 de 1999 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Por lo tanto, a juicio del Gobierno Nacional, la exclusión automática de los aspirantes con más altos puntajes para participar por otra notaría de la misma categoría, y además conminarlos a participar hasta el año siguiente, viola también, de manera abierta el precepto constitucional contenido en el artículo 40 num. 7, el cual consagra el derecho del libre acceso a la función pública como uno de los pilares de la participación ciudadana en el ejercicio del poder político, así como el artículo 93 superior, el cual dispone que los tratados y convenidos internacionales ratificados por Colombia que reconocen derechos humanos "prevalecen en el orden interno", que al igual que la declaración de los derechos humanos contenido en el pacto internacional de derechos civiles y políticos y la convención americana sobre los derechos humanos que consagran el respeto al derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad. En consecuencia estima el Ejecutivo que este postulado se contraviene cuanto el proyecto de ley estudiado limita expresamente el derecho de los aspirantes a acceder a cualquiera de las notarías en concurso.
· En criterio del Gobierno Nacional, el artículo 6º del proyecto de ley también contraviene el ordenamiento superior, puesto que la garantía de permanencia que la norma consagra en favor de los notarios que se encuentren en carrera, solamente ampara a quienes accedieron a la función fedataria mediante un concurso público de méritos, pero no a quienes fueron designados en propiedad prescindiendo de este procedimiento de selección.
Por tal razón considera que los notarios que no han superado el concurso público y abierto, independientemente de la nominación que tengan actualmente, no están en carrera y en consecuencia no gozan de derechos adquiridos, Luego, no existe justificación para excluir de concurso a los notarios en propiedad que se encuentren en esta situación.
Finalmente, el Ejecutivo estima que el Congreso al expedir la norma censurada desconoce la distribución de competencias que establece el artículo 131 superior, en relación con la actividad notarial, toda vez que el Consejo Superior como órgano rector en esta materia, debe disponer lo relacionado con el ingreso, permanencia y retiro de la función fedente, y por su parte el Gobierno está habilitado para crear, suprimir y fusionar los círculos del notariado y registro y determinar el número de notarías y oficinas de registro. Así las cosas, en materia notarial, el legislador solamente se encuentra autorizado constitucionalmente para reglamentar el servicio público que prestan las notarías y registradores, definir su régimen laboral y ordenar lo concerniente con los aportes, como tributación especial que deben pagar las notarías con destino a la administración de justicia.
De otra parte, observa la Corte, conforme al expediente, que el Ejecutivo Nacional, mediante comunicado dirigido al Presidente del H. Senado de la República de fecha 15 de marzo del año 2000 radicado en la Secretaría del H. Senado de la República, retiró la objeción de inconstitucionalidad formulada el día 23 de diciembre de 1999 contra el artículo 6º del Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado y 221 de 1999 -Cámara, "Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial", entre otras razones, porque el texto contenido en dicha disposición, en lo esencial, coincide con el artículo 147 del decreto Ley 960 de 1970 "por el cual se expide el Estatuto del Notariado", el cual fue declarado exequible a su vez, por la H. Corte Constitucional mediante Sentencia C-741 del 2 de diciembre de 1998, la cual hace tránsito a cosa juzgada constitucional.
IV. INSISTENCIA DE LAS CAMARAS
Las Cámaras legislativas aprobaron el informe rendido por los miembros de la Comisión Accidental de Conciliación que se conformó para el estudio de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado y 221 de 1999 -Cámara, "Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial", dicho informe fue aprobado por la plenaria del Senado de la República el 1º de diciembre de 1999 y por la plenaria de la Cámara de Representantes el 7 de diciembre de 1999.
Las Cámaras insistieron en la sanción de los artículos del proyecto parcialmente objetado por inconstitucional el día 13 de diciembre de 1999, conjuntamente en los siguientes razonamientos:
· En cuanto al cargo general, según el cual el proyecto de ley aprobado por el H. Congreso de la República, desconoce el artículo 169 de la C.P. como quiera que el título de la iniciativa no es preciso con relación al contenido de la misma, no es de recibo comoquiera que existe una evidente relación axiológica, temática e instrumental entre el título del proyecto y el contenido de la iniciativa en cuestión como quiera que el Congreso tiene plena competencia para legislar sobre el tema notarial y sobre la carrera notarial sin que estas materias sean per se excluyentes, lo cual demuestra la existencia de una relación interna entre el título y el contenido global entre el articulado en el caso concreto.
En este orden de ideas, y apoyados en las Sentencias C-390 de 1996 y C-644 de 1999 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) en las cuales la Corte abordó el tema de las leyes y la unidad de materia; las Cámaras estimaron que el título del Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado y 221 de 1999 -Cámara, "Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial" determina el tema general que se desarrolla en la misma porque delimita la materia reglamentada en la medida en que regula el concurso para el nombramiento de notarios, pero que también comprende temas tales como: competencias adicionales del notariado, continuidad en el servicio, régimen disciplinario, protocolo y archivo, por lo que, el título del proyecto de ley describe correctamente su contenido, guarda una relación inescindible con la materia reglamentada.
· De otra parte, en lo atinente con el artículo 2º del proyecto de ley objetado, también estiman las Cámaras que los argumentos presentados por el Gobierno no deben ser acogidos como quiera que, el artículo parcialmente objetado interpreta el alcance del artículo 131 de la C.P. y las Sentencias SU-250 de 26 de mayo de 1998 de la Corte Constitucional y C-153 de 10 de marzo de 1994 de la misma Corporación que se refieren al tema del nombramiento de Notarios en propiedad mediante concurso en el sentido de que las personas que hayan accedido al cargo de notario en propiedad mediante un concurso público abierto dentro de los parámetros constitucionales, han llegado al cargo legítimamente sin que normas posteriores puedan desconocer esta situación particular. Así las cosas, y luego de que las Cámaras hubiesen elaborado una interpretación de la Ley 27 de 1992 artículo 11 concluyeron que el legislador, posee una libertad de configuración para determinar los mecanismos de ingreso para acceder a cargos públicos siempre y cuando los mismos sean legítimos, razonables y ponderados y siempre abiertos para que las personas que pretenden acceder a un cargo público deban concursar con personas que pueden o no estar incorporadas en la carrera administrativa notarial o judicial, siempre y cuando se respeten los parámetros constitucionales destinados a garantizar la plena igualdad de oportunidades.
En consecuencia, estimó el Congreso de la República que es evidente que para ser nombrado notario en propiedad se debe acceder mediante concurso público abierto. La ley entiende por concurso abierto, el que se realiza para el ingreso de un nuevo personal y que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el concurso abierto, solo debe permitirse para la participación de todas las personas respetándose claro está los parámetros de objetividad y proporcionalidad, que elimine la subjetividad en la selección de los candidatos. Por lo tanto, estiman las Cámaras que en la forma como está redactado el artículo del proyecto de ley objetado se establece la modalidad de los concursos para notarios en propiedad, que no puede calificar de cerrado como lo sostiene el Ejecutivo, por ende no vulnera ninguna norma constitucional relativa a la carrera o al ejercicio de las funciones públicas.
Finalmente, en relación con este cargo, estima el Congreso de la República, el Gobierno hace una lectura insular de la norma en cuestión sin reparar que el artículo 2º del proyecto de ley plantea que el aspirante al cargo de notario debe anotar el círculo notarial al que aspira en la solicitud de inscripción e indicar también el orden de su preferencia, si en el círculo existe más de una notaría. Esta norma demuestra que se puede aspirar a más de una notaría en un círculo notarial, que no existe la limitación exagerada o desproporcionada que se plantea en la objeción presidencial.
· De otra parte, en relación con el argumento planteado en la objeción presidencial según el cual el Congreso no tiene competencia para regular el servicio público de notariado por cuanto tal atribución le compete al Consejo Superior de la Carrera Notarial, estiman las Cámaras que no puede esgrimirse que el H. Congreso de la República haya perdido tal atribución para regular el ingreso a la carrera notarial y el concurso de notarios, pues ello sería tanto como aceptar que la Corporación no puede ejercer la cláusula general de competencia establecida en los artículos 114 y 150 superiores y además se daría el absurdo de invertir el orden jerárquico de las fuentes de derecho, pues repárese que las funciones del Congreso definidas en el artículo 150 no son taxativas sino enumerativas.
· En síntesis, el Congreso de la República desestimó la objeción de inconstitucionalidad formulada en contra del Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado y 221 de 1999 -Cámara, "Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial" por las siguientes razones:
- El título del Proyecto de Ley "Por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial" no vulnera el artículo 169 de la Constitución, porque el proyecto regula otros aspectos adicionales al concurso para el nombramiento de notarios en propiedad, que tienen relación directa con la actividad notarial.
- La convocatoria a un concurso por cada vacante de notario no implica el cerrado, pues de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, éste consiste en la participación de quienes ya se encuentran en carrera. Por el contrario, el concurso abierto permite la participación de cualquier persona en igualdad de condiciones, aspecto que no contradice lo establecido en el proyecto de ley y que dependerá de las condiciones que fije el organismo rector. Por lo tanto, no hay vulneración al principio de igualdad ni al derecho de acceso a la función pública.
- Por último, el legislador tiene autorización expresa para regular el servicio notarial de la manera más amplia, excepción de la creación, fusión y supresión de círculos notariales y la determinación del número de notarios. Por lo tanto, el proyecto no invade competencias ni desconoce la colaboración armónica de las ramas del poder público.
1. Intervención del ciudadano Félix Antonio Campos Cruz
Dentro del término procesal pertinente, intervino el ciudadano Félix Antonio Campos Cruz, quien solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 6º del Proyecto de Ley de la referencia en su conjunto, con base en los siguientes argumentos. En efecto estima el interviniente que el texto del proyecto de ley es inexequible por vicios de procedimiento en su formación, como quiera que el Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado de la República y 221 de 1999 -Cámara de Representantes "por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial", es violatorio de los artículos 177 y 179 de la Ley 5ª de 1992, ya que el texto del proyecto aprobado en primer debate en la Comisión del Senado y el texto aprobado posteriormente en la plenaria, son distintos y no tienen nada en común salvo un artículo que se ocupa de la aplicación del procedimiento establecido en el Estatuto Disciplinario relacionado con las faltas que pueden cometer los notarios.
Posteriormente, critica el interviniente el comportamiento del Gobierno al retirar las objeciones, después de haber sido inicialmente formuladas el día 23 de diciembre de 1999, porque, en su opinión, dicho retiro no está permitido en la Ley 5ª de 1992 ni tampoco en el artículo 167 de la Carta Magna, y en este sentido solicita que la Corte Constitucional se pronuncie sobre las objeciones formuladas con base en el escrito del 23 de diciembre pasado, sin tener en cuenta el retiro posterior que hizo el ejecutivo porque esta conducta política es contraria al ordenamiento superior.
Finalmente, estima que, el artículo 6º del Proyecto de Ley objetado contradice la Carta Magna e igualmente la jurisprudencia de la Corte especialmente la Sentencia C-741 de 1998 que obliga a que los notarios puedan acceder a dicho cargo, únicamente mediante un concurso abierto y público conforme a la interpretación constitucional del artículo 131 fundamental.
2. Intervención del ciudadano Gustavo Téllez Riaño
El ciudadano Gustavo Téllez Riaño, intervino, dentro del término procesal pertinente que prevé el régimen de procedimientos constitucionales, para solicitarle a la Corporación que declare fundadas las objeciones presidenciales formuladas por el Presidente de la República.
En efecto, en criterio del interviniente, en relación con la facultad de que goza el Gobierno Nacional para objetar desde el punto de vista constitucional los proyectos de ley, así como retirar las objeciones, corresponde a una función que la Constitución le asigna al Ejecutivo por tratarse éste de un órgano llamado a concurrir en la formación de las leyes y contribuir a enriquecer las deliberaciones y el resultado final.
Así las cosas, en sentir del interviniente, los artículos 197 y 199 de la Ley 5ª de 1992, permiten al Gobierno Nacional retirar las objeciones en cualquier momento cuando las mismas sean de carácter parcial por lo que, el Ejecutivo estaba en su derecho de retirar la objeción contra el artículo 6º del Proyecto de Ley, como en efecto lo hizo el día 15 de marzo del año 2000, mucho más, si se tiene en cuenta que el texto de la norma impugnada "coincide, en lo esencial, con el artículo 147 del decreto 960 de 1970", declarado exequible por la H. Corte Constitucional en la Sentencia C-741 de 1998.
En este orden de ideas, a juicio del ciudadano, si la Corte Constitucional ya había emitido concepto constitucional en el sentido de la estabilidad en el cargo ejercido en propiedad de los notarios, inclusive hasta el retiro forzoso, dentro de las condiciones de la carrera para quienes pertenecen a ella; el Gobierno Nacional debía respetar dicha sentencia, la cual hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. En consecuencia, ha desaparecido el motivo de la discrepancia entre el Ejecutivo y el Congreso sobre el aspecto constitucional controvertido, por lo que no se requiere pronunciamiento alguno de la Corte Constitucional.
De otro lado, luego de hacer una reflexión sobre los notarios y su ingreso al servicio, así como de los derechos que confiere el escalafón notarial, conforme a la vigencia del decreto ley 960 de 1970, especialmente en cuanto al ejercicio de la función notarial, mediante las situaciones administrativas de propiedad, interinidad y encargo, como formas que le confieren estabilidad a las personas que se encuentren vinculadas a la carrera notarial, concluyó el interviniente que de acuerdo con la Sentencia C-741 de 1998, en nada viola la Constitución que la ley distinga entre los notarios en propiedad y aquellos por encargo o interinos, figuras exequibles en el sentido que son mecanismos razonables para asegurar la continuidad de la función notarial.
De otra parte, en criterio del interviniente, en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional ha manifestado que la carrera para el ejercicio de funciones públicas se fundamenta en tres principios interrelacionados: de un lado la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la función, por lo cual la administración debe seleccionar exclusivamente por mérito y capacidad profesional (artículo 125 C.P.). De otro lado, la protección de los derechos subjetivos de quienes pertenecen a la carrera(artículo 53 y 125 C.P.) y finalmente, el llamado principio de estabilidad en el empleo, que comporta, el sistema para retiro de la carrera y los beneficios propios de la condición de escalafonado.
Así las cosas, recuerda el interviniente que la sentencia C-741 de 1998 declaró exequible el artículo 147 del Decreto 960 de 1970, en los siguientes términos:
"La estabilidad en el cargo ejercido en propiedad podrá extenderse hasta el retiro forzoso, dentro de las condiciones de la carrera para quienes pertenezcan a ella."
Es decir, los notarios que presentaron concurso para ingreso a la carrera y lo aprobaron, adquirieron un status jurídico consolidado que les permite permanecen en ella hasta que sobrevenga el retiro forzoso, o que se produzca alguna causal sancionable por el régimen disciplinario.
Finalmente, se refiere el interviniente al fenómeno de los derechos adquiridos y su especial protección constitucional en la Carta de 1991, luego de citar algunos autores extranjeros, tales como Planiol, Merlin, Pafra Huc, Chabot, etc. concluye que la jurisprudencia constitucional al referirse al tema de los derechos adquiridos en materia de derechos a la estabilidad de los notarios, ha sido enfática en sostener que existen derechos adquiridos respecto de hechos que se produzcan y que se consoliden antes y después de la vigencia de la Carta Política; luego los hechos que se produzcan, los derechos que se consoliden después de su promulgación, así como todas las consecuencias jurídicas de hechos anteriores a ella, merecen protección constitucional, ya que la razón de ser de los derechos adquiridos, es la de que se presume que la norma nueva es mejor que la antigua, agregando la jurisprudencia de la Corte que aquellos efectos surtidos plenamente durante la vigencia de la norma anterior, obedecen a "la necesidad de evitar dificultades insalvables en la práctica que pueden traducirse en incertidumbre y caos". Así las cosas, el tránsito constitucional no conlleva necesariamente a la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la constitución derogada. Por lo tanto, la legislación preexistente conserva su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes.
3. Intervención del ciudadano Fabio Pineda Duran
En la oportunidad procesal respectiva, intervino el ciudadano Fabio Pineda Duran, el cual, solicita a la Corporación declarar inexequible algunos de los textos jurídicos objetados por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado de la República y 221 de 1999 -Cámara de Representantes "por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial", con base en los siguientes razonamientos:
En criterio del interviniente, la competencia de la Corte Constitucional debe circunscribirse exclusivamente a examinar la exequibilidad del título del Proyecto de Ley, del inciso 6º del artículo 2º y de la competencia del Congreso para regular la materia objeto del proyecto, como quiera que en lo relativo al artículo 6º del proyecto citado, la objeción de inconstitucionalidad planteada, inicialmente por el Gobierno el día 23 de diciembre de 1999, fue retirada posteriormente, mediante comunicación del 15 de marzo del 2000, por estimarla, el propio Gobierno infundada, atendiendo a una decisión previa de la Corte Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada.
Así las cosas, a juicio del interviniente, al rotular el Congreso de la República, el Proyecto de Ley como aquel "por el cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial" claramente se busca desconocer y descoordinar la unidad formal que deben tener las leyes en concordancia con el fondo de las normas, lo que se traduce en un principio antitécnico en materia legislativa.
En relación con la objeción al inciso 6º del artículo 2º del Proyecto, es evidente, en criterio del ciudadano, que el mismo resulta violatorio del derecho a la igualdad de quienes aspiren a cualquiera de las notarías que se hallen vacantes, toda vez que lo que la Constitución busca es garantizar el derecho de igualdad de todos los concursos y para todos los aspirantes, asegurando la economía en cuanto los procedimientos que se deben seguir. Así las cosas, desconocer esa situación sería reconocer una diferencia cualitativa entre y una notaría y otra notaría, cuando sabemos que el servicio público que prestan las notarías es exactamente el mismo, esto es, un servicio público y no una prestación preferencial, por un determinado particular; luego, es evidente que tal norma es abiertamente discriminatoria, absurda e inoportuna.
Finalmente, en relación con la competencia del Congreso de la República, a juicio del interviniente no es cierto el argumento planteado, porque este proyecto de ley, lejos de buscar armonizar su texto con los fallos de la Corte Constitucional, lo que busca es desconocerlos abiertamente y burlar la jurisprudencia constitucional para acomodar las normas generales a unos intereses particulares, pues, en la medida en que se invade la competencia privativa del Gobierno para modificar la estructura de la administración pública, uno de cuyos organismos es el Consejo Superior de la Carrera Notarial, por lo que resulta inconstitucional que la competencia para señalar sus funciones especiales sea usurpada, por parte del Congreso de la República, pues ello desconoce lo previsto en el artículo 189, num. 14 y 16 usurpando las asignadas a dicho Consejo.
4. Intervención del ciudadano Fabio Hernán Forero
Dentro del término de fijación en lista, intervino el ciudadano Fabio Hernán Forero López para pronunciarse en relación a las objeciones presidenciales del proyecto de ley de la referencia, con base en los siguientes argumentos.
En efecto, luego de analizar el alcance material del artículo 2 inciso sexto del proyecto de ley, concluyó el interviniente, que la fórmula contenida en dicha disposición resulta ser perversa y malévola, porque lo que pretende el legislador, es que quienes se inscriban al concurso tienen derecho de hacerlo solamente para una Notaría en concreto, con el fin de que se les adjudique a quien obtenga el mejor puntaje, por ejemplo, en la metodología propuesta por la norma, un puntaje superior en la lista general con relación a otros puntajes menos altos que se hayan obtenido de otras personas que hayan participado para otra notaría distinta, crea una injusticia que resulta inconstitucional por ser violatorio del principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta, así como lo sostenido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, especialmente en la sentencia C-372 de 1999.
De otro lado, estima el interviniente que la Corte Constitucional no debe aceptar el concepto emitido por la Procuraduría General de la Nación en la medida, en que el mismo está equivocado, pues el agente del Ministerio Público, no entiende el problema planteado en el artículo 2º inciso sexto del proyecto de ley objetado, pues en muchas partes del país existen círculos notariales que no contemplan notarías de distinta categoría con lo cual el problema jurídico constitucional del derecho a la igualdad persiste. En este orden de ideas es claro que los aspirantes a ser notarios deberán tener derecho a inscribirse únicamente a cualquiera de las notarías existentes en el país y no limitarse a un inscripción específicamente a una notaría en concreto, lo cual resulta contrario a los principios constitucionales, pues la Constitución no impide que los ciudadanos aspiren a los concursos para ingreso y ascenso independientemente de la ubicación territorial y del circuito notarial a que pertenezca cada notaría.
Finalmente, en relación con el artículo 6º del proyecto sostiene que el gobierno retiró la objeción a este artículo, por lo que la norma entonces resulta ser constitucional en la medida en que respeta derechos adquiridos a la estabilidad en el cargo de los notarios.
5. Intervención del ciudadano Alberto Hernando Basto Peñuela
Dentro del término procesal pertinente, intervino el ciudadano Alberto Hernando Basto Peñuela, quien le solicitó a esta Corporación declarar inconstitucional el segundo inciso del artículo 2º del proyecto de ley cuestionado, en la medida en que, en su sentir, no se señala de manera expresa a qué autoridad corresponde determinar las reglas conforme a las cuales se llevará a cabo tal concurso, así las cosas resulta claro que tal enunciado está cobijado por la competencia atribuída al legislador en el primer inciso, o vía de la cláusula general de competencia establecida en la Carta a favor del Congreso de la República.
Así las cosas en criterio del interviniente, es constitucional que el Congreso de la República desarrolle el artículo 131 fundamental porque le corresponde al cuerpo legislativo la reglamentación del servicio público que prestan los notarios. En este sentido recuerda el ciudadano Hernando Basto Peñuela, que la Corte Constitucional en distintas oportunidades se ha pronunciado sobre la viabilidad constitucional de la carrera notarial. Por lo tanto, el Congreso tiene amplias competencias para establecer, por medio de la ley para que el Gobierno pueda desarrollar la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios, para que el Gobierno Nacional reglamente dicha materia, conforme lo establezca la ley.
Luego de referirse a las funciones jurídicas del Consejo Superior de la administración de justicia y de la carrera notarial, concluye el interviniente, que el Gobierno Nacional es el competente para administrar la carrera y para fijar los criterios de evaluación para quienes accedan a los concursos con el fin de participar en el concurso notarial que a la postre se convoque.
En criterio del señor Procurador General de la Nación, rendido en el oficio No. 2171 de 17 de mayo del 2000, la Corte debe declarar infundadas las objeciones, salvo contra el inciso 6º del artículo 2º del proyecto de ley y algunas expresiones del artículo 6º del proyecto, excepto si se entiende "que la facultad del órgano rector de la carrera para convocar tantos concursos cuantas vacantes existan, opere solamente para las notarías disponibles que pertenezcan a distinta categoría" y "que se entienda que el ingreso a la carrera se hizo mediante concurso de méritos", de los artículos 2º y 6º del proyecto respectivamente.
En opinión de la vista fiscal, lo primero que hay que advertir es que el Congreso de la República goza de cierta libertad para señalar tanto las materias que son objeto de regulación legal, como los parámetros que permitan establecer posteriormente la identidad temática sobre los preceptos que conforman determinado ordenamiento jurídico. Luego de citar la Sentencia C-390 de 1996, concluye que la Corte debe declarar infundada la objeción relacionada con la supuesta infracción del artículo 169 de la C.P., toda vez que el proyecto de ley que se revisa guarda correspondencia con los asuntos que son objeto de regulación legal, como quiera que el legislador al rotular el proyecto de ley bajo análisis, cumplió con el mandato superior delimitando en forma general la materia que es objeto de tratamiento legislativo, a fin de garantizarle a sus destinatarios la necesaria seguridad jurídica y el adecuado marco para la interpretación y aplicación de la misma.
De otro lado, en relación con la segunda objeción dirigida contra el inciso 6º del artículo 2º del proyecto de ley, que autoriza al organismo rector de la carrera notarial, para convocar tantos concursos cuantas vacantes existan en el evento que se presente un número plural de notarías disponibles, y que restringe la inscripción solamente a uno de los concursos, y limita la participación por el término de un año a quien no los apruebe; estima la vista fiscal que tal mandato es equívoco, en la medida en que puede suscitar interpretaciones contrarias a los principios constitucionales que garantizan el ingreso de los ciudadanos a la función pública.
En este orden de ideas, aduce el Procurador General de la Nación, que no cabe la menor duda que la norma objetada puede propiciar situaciones discriminatorias que son contrarias a los principios superiores que rigen el acceso a la función pública, toda vez que se estaría favoreciendo injustificadamente con la designación de notario a quien luego de practicarle las evaluaciones pertinentes no consigue una evaluación sobresaliente, en relación con la que obtuvo el aspirante que se presentó para proveer la vacante de otra notaría del mismo nivel.
No obstante lo anterior, en opinión del Jefe del Ministerio Público, la disposición que se examine también admite una interpretación conforme a la Constitución, sobre el ingreso a la función pública, si se entiende que la atribución conferida al órgano rector de la carrera solamente se puede ejercer cuando las notarías vacantes pertenecen a distinta categoría, porque en este caso la organización de los concursos propende por la realización de la igualdad en el acceso a la función fedataria. En efecto, si las notarías donde existen las vacantes pertenecen a diferente nivel, resulta lógico limitar la participación de los aspirantes a todos los concursos, como también resulta razonable impedirles que concursen pasado un año de la convocatoria como quiera que mediante estos mecanismos se garantiza no solo la efectividad del derecho a ingresar a la función pública en condiciones equitativas, sino que también se relaciona la gestión del organismo rector de la carrera notarial.
Por lo tanto, el despacho del Procurador General de la Nación considera que la disposición objetada debe ser declarada constitucional, condicionadamente a que se entienda siempre y cuanto sus preceptivas sean interpretadas en la forma propuesta anteriormente pues de esta manera se realiza a plenitud el postulado superior de la conservación del derecho en tanto y en cuanto se busca el efecto útil de las determinaciones jurídicas adoptadas por el legislador.
De otro lado, en cuanto a la tercera objeción relativa a la permanencia de los notarios en la carrera notarial consagrada en el artículo 6º del proyecto de ley, está llamada a prosperar, por cuanto la norma censurada establece un privilegio desmedido a favor de los notarios que a cualquier título se encuentren actualmente en la carrera notarial, a quienes injustamente se les tutela su situación laboral con la estabilidad que otorga dicha carrera, de modo tal que están excluidos de participar en los concursos que se convoquen para proveer las vacantes existentes.
En efecto, cuando se repare en el contenido normativo del artículo censurado por el Gobierno se advierte que el legislador pretende proteger con la garantía constitucional establecida en el canon 58 fundamental, las "situaciones consolidadas de quienes al momento de entrar en vigencia el proyecto objetado, estén en carrera notarial a cualquier título lo cual se hace evidente al preceptuar, a renglón seguido, que los notarios que antes de la Carta de 1991, ingresaron "en propiedad mediante concurso", se consideran incorporados a la carrera notarial, es decir, para la vista fiscal el legislador debe otorgar idéntica protección tanto a la situación de los notarios que actualmente se encuentran en carrera, sin importar si han llegado a la misma por una vía distinta al concurso de méritos, como la de aquellos que efectivamente superaron las pruebas exigidas legalmente para acceder a la función notarial, lo que innegablemente contraría el principio constitucional de igualdad real, que obliga al legislador a tratar en forma distinta los supuestos fácticos diferentes, con fundamento en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, que en el caso bajo estudio no están presentes, como quiera que los notarios que llegaron a la carrera notarial sin presentar el respectivo concurso y oposición, no han adquirido por este hecho la garantía de estabilidad en sus cargos que solo brinda la superación de las evaluaciones pertinentes. Así las cosas, precisa el jefe del Ministerio Público, que el derecho a la estabilidad que otorga el concurso de méritos no es absoluto, puesto que la persona que ha ingresado a la función pública notarial debe demostrar su rendimiento satisfactorio y respetar su régimen disciplinario para poder continuar en el ejercicio del cargo, ya que la Carta consagra entre las causales de retiro del servicio oficial, la calificación no satisfactoria en el desempeño del cargo.
Luego, en opinión de la vista fiscal es clara la tergiversación que hace el artículo 6º del proyecto de ley en cuanto a los derechos adquiridos consagrados en el canon 58 de la Carta, la cual solamente puede operar en relación con aquellas situaciones jurídicas que se han configurado bajo el imperio de leyes anteriores, pero no respecto de situaciones como la de los notarios que ingresaron a la carrera sin presentar concurso, los cuales no han cumplido con la exigencia constitucional establecida en el artículo 131 superior, de acceder a la función notarial en propiedad mediante concurso, tal como lo señalan múltiples providencias de la Corte Constitucional, relativas a la profesionalización del servicio público del notariado, especialmente la C-741 de 1998 y C-155 de 1998. Por lo tanto, a juicio del Ministerio Público la expresión "los notarios que en la actualidad se encuentren en la carrera notarial permanecerán en ella, con los derechos propios de ésta, establecidos en la Constitución Política y en la ley", del artículo 6º del proyecto que se revisa debe ser declarada inexequible por la Corte, por violar los artículos 13, 40-7 y 131 constitucionales, que aseguran el acceso a la función pública fedataria mediante la realización de un concurso público de méritos. Así mismo, en cuanto a las expresiones restantes del artículo 6º objetado que disponen que: "Los notarios que antes de la Constitución de 1991 ingresaron en propiedad por concurso se consideran incorporados a la carrera notarial", no prosperan las objeciones presidenciales si se tiene en cuenta que el propósito de este mandato está conforme con los principios y criterios que gobiernan el acceso a la función notarial.
Por último, en cuanto a la cuarta objeción relativa al desconocimiento de las competencias constitucionales del Congreso para regular la actividad notarial, en opinión del Ministerio Público, resulta infundada porque por expreso mandato del artículo 131 superior, corresponde a la ley, además de regular los aportes como tributación especial de las notarías, la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y la definición del régimen laboral para sus empleados, lo cual incluye obviamente, la facultad para regular con amplia libertad de configuración la carrera especial de los notarios, fundamento que además se deriva del artículo 150-23 fundamental, que faculta al órgano legislativo para "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos" conforme lo ha definido expresamente la Corte Constitucional en la Sentencia C-153 de 1999.
1. El examen de las objeciones, por el aspecto formal
Consta en el expediente que el trámite legislativo del proyecto de ley al que pertenecen los artículos materia de objeción presidencial, fue el siguiente:
a) Fue presentado al H. Senado de la República el día 2 de diciembre de 1998, por los Congresistas Miguel Pinedo Vidal y Darío Martínez Betancourt.
b) La iniciativa fue debatida y aprobada por la Comisión Primera Constitucional Permanente del H. Senado de la República, los días 6 y 7 de abril de 1999, y por la sesión plenaria de esta Corporación el día 11 de mayo de 1999, y ordenada su publicación en la Gaceta del Congreso No. 316 de 1998.
c) Por su parte, y de conformidad con el artículo 183 de la Ley 5ª. de 1992, el proyecto de Ley No. 221/99 Cámara y 148/98 Senado, fue aprobado en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes los días 5, 19 y 26 de octubre de 1999 y en sesión plenaria de la Cámara de Representantes el día 16 de noviembre de 1999.
d) De conformidad con lo establecido en los artículos 161 de la C.P. y 186 de la Ley 5ª. de 1992, las mesas directivas del Senado y la Cámara de Representantes, integraron una Comisión Accidental para unificar el texto definitivo, compuesta por los Senadores Alfonso Angarita Baracaldo, Darío Martínez, Héctor Elí Rojas y los Representantes a la Cámara Nancy Patricia Gutiérrez, Juan Ignacio Castrillón, Rafael Flechas, William Sicachá y William Vélez, cuyo informe fue aprobado en la sesión plenaria de las Cámaras Legislativas, los días 1 y 7 de diciembre de 1999, respectivamente, razón por la cual fue remitido a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad, conforme con el artículo 32 del decreto 2067 de 1991.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 166 de la C.P. el Gobierno contaba con 6 días para devolver con objeciones el proyecto de ley que se revisa, puesto que consta de menos de 20 artículos.
El Presidente de la República, actuó dentro del término establecido en el citado precepto constitucional, toda vez que en el expediente figura constancia de haber recibido la Presidencia de la República el proyecto de ley el día 16 de diciembre de 1999, y haberlo devuelto con las objeciones el día 23 de diciembre de 1999, inicialmente sin la sanción presidencial correspondiente.
Como quedó visto, el procedimiento utilizado por el Ejecutivo Nacional se ajusta a lo dispuesto por el artículo 167 de la C.P., puesto que el proyecto parcialmente objetado volvió a las Cámaras para segundo debate, en el cual se acordó insistir en la inconstitucionalidad de sus disposiciones.
No obstante lo anterior, observa la Corte que, posteriormente, el día 15 de marzo del año 2000, el Ejecutivo Nacional retiró la objeción de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 6º. del Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado de la República y 221 de 1999 -Cámara de Representantes "por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial", lesionando el artículo 166 superior, pues no se respetó el término constitucional allí establecido para pronunciarse en relación con el proyecto de ley remitido por las Cámaras Legislativas dentro de los períodos constitucionales directamente establecidos por el legislador y por lo tanto la Corte Constitucional estima que dicho acto del Ejecutivo desconoce el orden superior y como tal entiende que el mismo carece de validez constitucional, por lo que se pronunciará sobre las objeciones inicialmente formuladas contra el artículo 6º del referido proyecto de ley.
1. Examen material
Corresponde a la Corte Constitucional determinar, si los artículos objetados parcialmente por inconstitucionalidad e inconveniencia, del Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado de la República y 221 de 1999 -Cámara de Representantes "por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial", contradicen los artículos 169 superior, 13, 40 num. 7 y 93 de la Constitución Política, conforme lo expuesto por el pliego de objeciones presentado por el Gobierno Nacional el día 23 de diciembre de 1999.
2. El examen material de las objeciones
3.1. Primera Objeción: la violación del artículo 169 de la C.P.
En primer término, se pronunciará la Corte en cuanto a las objeciones en relación con la violación del artículo 169 de la C.P. En efecto, en el caso del análisis del proyecto de ley aprobado por el H. Congreso de la República, "por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial". En efecto, en criterio del Gobierno Nacional el conjunto de normas que integran el proyecto de ley desconoce el principio según el cual el título de la iniciativa no es preciso con relación al contenido de la norma.
"La delimitación constitucional está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues este se halla obligado a definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá corresponder al título de aquélla".
"Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles". (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
En este orden de ideas, debe la Corte, insistir una vez más, que las disposiciones que integran una ley, así como el título que se le dé a las mismas, deben guardar relación sustancial, bien sea por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de las normas, o porque a juicio del legislador, deban pertenecer a ese cuerpo normativo.
Así las cosas, en el caso que ocupa la atención de la Corte, el proyecto de ley tiene por título:
De otra parte, observa la Corporación, que el contenido que conforma el universo normativo, se refiere a varios aspectos del servicio público notarial. En efecto, el artículo 1º. se ocupa del notariado y sus componentes adicionales, el artículo 2º. a la propiedad e interinidad en el nombramiento de notarios, el artículo 3º. a las listas de elegibles, el artículo 4º. a la calificación de los concursos, el artículo 5º. a los requisitos para ser notario, el artículo 6º. a las situaciones consolidadas con anterioridad a la ley, el artículo 7º. a las postulaciones, el artículo 8º. a la continuidad del servicio notarial, el artículo 9º. al régimen disciplinario, el artículo 10 al protocolo y al archivo, el artículo 11 a los concursos que se estén celebrando y el artículo 12 se ocupa de las derogatorias expresas y tácitas del legislador.
En segundo término, en relación con el último inciso del artículo 2º. del proyecto de ley, estima el Ejecutivo Nacional, que dicha disposición parcialmente desconoce los artículos 13, 40 num. 7 y 93 de la C.P., como quiera que el legislador, al disponer que el organismo rector, es decir, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, convoque tantos concursos como cuantas vacantes existen, en el evento de que se presente un número plural de notarías disponibles, desconoce el derecho constitucional de igualdad de los aspirantes de acceder por sus méritos y capacidades a cualquiera de las notarías. Aduce, igualmente, el Gobierno Nacional que la propuesta contenida en el proyecto de ley, se constituye en una aparente convocatoria a un número plural de concursos públicos, pero que en la práctica, se convierte en la aplicación de concursos cerrados, toda vez que la aplicación de la metodología de escogencia referida, descarta automáticamente al aspirante con buen puntaje no favorecido en un determinado concurso, y le impide participar por otra notaría, que por su categoría y condiciones merece ser provista a éste premiando a quien a pesar de haber obtenido un regular o mal resultado si estaba inscrito. En su opinión, la atribución cuestionada implica en la práctica entonces el llamamiento a varios concursos, como quiera que la metodología de la norma acusada descarta a un aspirante que habiendo obtenido un puntaje en determinado concurso no puede participar en las pruebas que se realicen para proveer otras notarías de la misma categoría. De otra parte, estima el Gobierno que el artículo 2º del proyecto es inexequible, por cuanto la atribución otorgada al organismo rector de la carrera notarial para convocar tantos concursos cuantas vacantes existan, así como la restricción temporal allí establecida, desconoce el derecho de los aspirantes de acceder en condiciones de igualdad a la función pública fedetaria, según lo preceptuado en los artículos 13 y 40-7 de la C.P. y los tratados sobre derechos humanos suscritos por nuestro país, que por mandato del artículo 93 fundamental, tiene prevalencia en el ordenamiento interno.
Lo primero que debe advertir la Corte, es que esta Corporación ha sido enfática en sostener que, conforme con el segundo inciso del artículo 131 de la Carta, el estatuto fundamental dispone que: "El nombramiento de Notarios en propiedad se hará mediante concurso". En efecto, en diversos fallos, pero en especial en las Sentencias SU-250 de 1998, C-741 de 1998 y C-153 y C-155 de 1999, esta Corporación ha llamado la atención del Gobierno y del Congreso de la República sobre el estado de cosas inconstitucionales que se presentan en relación con el mandato constitucional referido.
De otra parte, debe la Corte recordar que la Constitución, cuando dispuso que el nombramiento de notarios habría de realizarse mediante concurso abierto y público, apuntó hacia la eficiencia en la prestación del servicio notarial, a la vez que sentó las bases de un régimen especial de carrera para los notarios. Luego, los requisitos que se exijan para concursar pueden estar constituidos por títulos académicos, certificados de estudios, experiencia profesional o docente, trabajos, antecedentes, publicaciones etc. A su turno las pruebas que lo integren pueden consistir en evaluaciones orales o escritas de las actitudes o capacidades de los aspirantes, como exámenes, entrevistas confrontaciones, exposiciones orales y públicas, y simulacros. Empero, también ha estimado la Corporación, a lo largo de su jurisprudencia[1], que la finalidad de los requisitos y las pruebas debe orientarse a descubrir la formación académica o técnica para desempeñar la función respectiva, con el propósito de evaluar las destrezas y la capacidad crítica y constructiva de los aspirantes en los cargos que así lo requieran. Cada una de las exigencias debe responder a una necesidad específica en relación al cargo que se busca proveer, y a las puntuaciones y ponderaciones que se prevén deben basarse en criterios objetivos, públicos, y confrontables y naturalmente responder a principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Así las cosas, dado que la función notarial está relacionada con la fe pública, el concurso para el nombramiento de notarios debe estar dirigido inequívocamente a quienes mayor idoneidad presentan para el ejercicio de dicho cargo y en este sentido, el concurso debe contar con criterios que vayan encaminados a garantizar la esencia de la función notarial tales como probidad, rectitud, experiencia y conocimiento del oficio. Por lo tanto, estima la Corte, que el artículo 2º establece un conjunto de criterios para el concurso y el nombramiento de notarios en propiedad donde combina en términos justos el valor entre conocimientos jurídicos y experiencia para proveer cargos, procediéndose así, en consonancia con los artículos 153, 154 y 155 del Decreto Ley 960 de 1970 los cuales establecen los requisitos especiales para ser notario, en los círculos de primera o tercera categoría respectivamente.
Ahora bien, en relación con el inciso 6 del artículo 2º objetado, el cual dispone que: "Cuando se presente un número plural de notarías vacantes, el organismo rector, convocará tantos concursos cuantas vacantes existan. Cada aspirante podrá inscribirse únicamente a uno de ellos y quien no lo apruebe podrá concursar un año después. A tales concursos serán convocados los aspirantes que acrediten el lleno de los requisitos exigidos por el estatuto notarial"; estima la Corte que, conforme a la doctrina jurisprudencial desarrollada por esta Corporación, el nombramiento de los notarios en propiedad, siempre deberá hacerse mediante concurso de méritos, para lo cual el organismo rector de la carrera notarial realizará directamente los exámenes o evaluaciones académicas o podrá hacerlo mediante universidades de carácter público o privado, y que dichas pruebas, siempre estarán encaminadas a medir los conocimientos de los aspirantes.
En efecto, en criterio de la Corte, el segmento normativo acusado, es ambiguo y confuso en su redacción, en la medida en que suscita interpretaciones que conducen a lesionar principios constitucionales que garantizan el ingreso de los ciudadanos idóneos y capaces a la función pública notarial, ya que la misma disposición puede entenderse como una autorización para que el Consejo Superior del Notariado, lleve a cabo diferentes convocatorias para proveer un número plural de notarías pertenecientes a la misma categoría, lo cual se convertiría en una violación del derecho a concursar en condiciones de igualdad, desconociendo y tergiversándose el carácter abierto de los concursos para ingresar a la función notarial, tal como esta Corte en reiteradas oportunidades lo ha exigido, entre otras en las Sentencias SU-250 de 1998, C-741 de 1998 y C-153 y 155 de 1999.
En efecto, en criterio de la Corporación, si las notarías donde existen las vacantes, pertenecen a diferente nivel, resultaría válido que el legislador limitara la participación de los aspirantes a todos los concursos, como también sería razonable impedirles que concursen pasado un año de la convocatoria, como quiera que, mediante el mecanismo diseñado por el legislador, se garantizaría no solo la efectividad del derecho a ingresar a la actividad fedente, sino que también se racionaliza la gestión del organismo rector de la carrera notarial.
En este orden de ideas, debe recordar nuevamente esta Corporación, que el principio de igualdad implica no solo idéntica posibilidad de acceso sino idéntico tratamiento, para quienes aspiran a ocupar cargos públicos. En consecuencia, la doctrina jurisprudencial de esta Corte[2], con relación al artículo 13 superior, ha sido enfática en sostener que un trato legal diferente no implica automáticamente una violación de la igualdad, siempre y cuando el legislador persiga objetivos constitucionales legítimos y la diferencia de trato constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable para la consecución de la finalidad perseguida. El principio de la igualdad no puede ser entendido como una prohibición de las diferencias, sino una exigencia de que las distinciones que se establezcan tengan una justificación objetiva y razonable. En otras palabras el principio de igualdad tan solo elimina la arbitrariedad y las diferencias de trato.
Así las cosas, la Corte juzga oportuno reiterar una vez más la Sentencia C-153 de 1999, en donde esta Corporación sostuvo lo siguiente:
"La Corte Constitucional ha sido enfática en indicar que para ingresar a un cargo de carrera administrativa, notarial o judicial, se exige la superación de un concurso público y abierto, que respete los parámetros constitucionales destinados a garantizar la plena igualdad de oportunidades. En efecto, en reiteradas oportunidades esta Corporación ha señalado que no cualquier concurso satisface las condiciones que exige la Constitución para la implementación adecuada de un verdadero régimen de carrera. Si los concursos no tuvieran que respetar parámetros básicos de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad, resultaría en extremo sencillo diseñar un régimen perverso que, bajo la máscara del concurso, permita un altísimo grado de subjetividad en la selección del personal de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas y, sin embargo, tendrían pleno derecho a la estabilidad en sus respectivos cargos. Por esta razón, la Corte ha indicado que viola el derecho a la igualdad de oportunidades para el ingreso a los cargos públicos, el concurso que no se someta a los criterios de objetividad que exige la Constitución".
"La realización de un concurso cerrado para poder acceder al cargo de notario en propiedad constituye un requisito desproporcionado que tiende más al establecimiento de un privilegio que a la definición de una condición necesaria para asegurar el adecuado ejercicio de la función fedante. Por tal razón, los apartes correspondientes del artículo 176 serán declarados inexequibles".
Igualmente, en la referida providencia la Corte anotó lo siguiente:
"En consecuencia, cuando la Constitución establece la obligación de diseñar un concurso para acceder al cargo de notario en propiedad (C.P., art. 131), está ordenando que se diseñe un proceso de selección sometido a los cánones mencionados, esto es, un proceso público, abierto, riguroso y objetivo, de manera tal que los candidatos tengan la oportunidad de demostrar, en igualdad de condiciones , cuál de ellos es el más idóneo para el ejercicio del cargo.
Los argumentos que han sido expuestos son suficientes para concluir que la realización de un concurso cerrado para poder acceder al cargo de notario en propiedad constituye un requisito desproporcionado que tiende más al establecimiento de un privilegio que a la definición de una condición necesaria para asegurar el adecuado ejercicio de la función fedante. Por tal razón, los apartes correspondientes del artículo 176 serán declarados inexequibles".
Bajo esta perspectiva, estima la Corte que el texto normativo objetado en cuanto a que cada aspirante pueda inscribirse únicamente a una de las notarías existentes en un círculo notarial y si no aprueba el examen que previamente haya convocado el organismo rector, sólo podrá concursar un año después, resulta a todas luces desproporcionado como quiera que genera una exclusión automática de los aspirantes con más altos puntajes para participar por otra notaría de la misma categoría, pero ubicada dentro del mismo círculo notarial, cuando se presente un número plural de notarías vacantes, pese a haber obtenido, luego de un proceso público, abierto, riguroso y objetivo un puntaje significativo en relación con otros aspirantes que se hayan inscrito únicamente para una notaría en particular. En este sentido, estima la Corporación que la igualdad designa un concepto racional y no una cualidad, es una relación que se da al menos entre dos personas, objetos o situaciones, por lo que, como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación[3] es siempre el resultado de un juicio que recae sobre una pluralidad de elementos que son "términos de comparación".
Por lo tanto, estima la Corte que la disposición objetada debe ser declarada inexequible, pues tal segmento normativo, resultaría irrazonable, desproporcionado e injusto, como quiera que, mediante este mecanismo no se
garantiza la efectividad del derecho a ingresar a la función pública en condiciones equitativas, pues no se racionaliza la gestión del organismo rector de la carrera notarial, ya que el alcance material del inciso sexto del artículo 2º objetado resulta contrario al ordenamiento superior, por lo que pretende el Constituyente es que quienes se inscriban al concurso deban hacerlo en forma libre, de tal manera que el legislador respete los parámetros constitucionales destinados a garantizar la plena igualdad de oportunidades, con el propósito de que se adjudique a quien obtenga el mejor puntaje. Así las cosas, es claro para la Corte, que la disposición jurídica objetada comporta una injusticia material que desconoce el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior, así como que desconoce la doctrina constitucional vigente sobre la materia.
3.3. Tercera objeción: Permanencia de los Notarios en la Función Notarial
En efecto, cuando se observa el contenido normativo aprobado por el legislador se advierte que el legislador pretende cobijar con la garantía constitucional establecida en el artículo 58, las "situaciones consolidadas de quienes al momento de entrar en vigencia el proyecto objetado, estén en la carrera notarial a cualquier título, lo cual se hace evidente al disponer a renglón seguido la norma, que los notarios que antes de la Carta de 1991, ingresaron en propiedad mediante concurso, se consideran incorporados a la carrera notarial. Es decir, la interpretación que formula el Congreso de la República por vía de este proyecto de ley, parte de la hipótesis, según la cual merece idéntica protección tanto la situación de los notarios que actualmente se encuentren en la carrera notarial, sin importar si han llegado a la misma por vía distinta al concurso de méritos, como la de aquellos que efectivamente superaron las pruebas para acceder a la función fedente.
Así las cosas, debe la Corte una vez más reiterar su doctrina jurisprudencial vigente en el sentido de señalar la perentoriedad de la carrera notarial como mecanismo idóneo para garantizar la profesionalización del servicio público que prestan los notarios. En cuanto se refiere a la posibilidad de algunos notarios de alegar derechos adquiridos frente al nuevo ordenamiento superior, la Corte sostuvo en la Sentencia C-155 de 1999, doctrina hoy vigente lo siguiente:
"El principio de aplicación inmediata de la nueva Constitución conlleva también efectos frente a los hechos sucedidos con anterioridad y con posterioridad a su entrada en vigencia. En este sentido, respecto de los nombramientos de notario en propiedad que en cualquier tiempo hayan podido llevarse a cabo prescindiendo del concurso que exige la Constitución vigente, la Corte precisa que quienes en virtud de tales designaciones ocupan actualmente tales cargos, no pueden alegar un derecho adquirido. En efecto no es dable aducir derechos adquiridos frente a la nueva Constitución, que expresamente ha querido que todos los notarios accedan por concurso a la carrera notarial, y que la estabilidad en el cargo se derive del hecho de la participación en la mencionada oposición y del puntaje obtenido en ella.
'...la Constitución, al establecer que el nombramiento de los notarios en propiedad se debe hacer mediante concurso (CP art. 131), es obvio que está ordenando que se realice un proceso de selección objetivo que reúna mínimamente los requisitos anteriormente mencionados. En tal contexto, es natural que se confiera el derecho a la estabilidad a quien obtenga el mejor puntaje en un verdadero concurso de méritos, pues la persona, en un proceso abierto, riguroso y objetivo, ha demostrado ser el más idóneo para el ejercicio de la función'.
"En virtud de lo anterior, todos los notarios que ejercen actualmente el cargo en propiedad, pero que accedieron a él sin el agotamiento del concurso que exige la Constitución vigente, independientemente de la fecha en que hayan sido nombrados, si quisieran continuar en el ejercicio, tendrían que participar en el nuevo concurso que sea convocado para la provisión del cargo de notario en propiedad que actualmente desempeñan y, naturalmente, ganarlo." (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
En suma estima la Corte que la expresión: "Los notarios que en la actualidad se encuentren en la carrera notarial permanecerán en ella con los derechos propios de ésta, establecidos en la Constitución Política y la ley. Los notarios que antes de la Constitución de 1991 ingresaron en propiedad por concurso se consideran incorporados a la carrera notarial.", consagrada en el artículo 6º del proyecto que se revisa es inexequible por violar los artículos 13, 40-7 y 131 superiores. En consecuencia prosperan las objeciones presidenciales, si se tiene en cuenta que el propósito de este segmento normativo no se ajusta a los principios y criterios que gobiernan el acceso a la función notarial, ni recogen lo expuesto por la jurisprudencia de la Corte, a propósito de los alcances constitucionales del artículo 131 superior y la doctrina constitucional vigente, vertida por esta Corporación, entre otras en las Sentencias SU-250 de 1998 y C-153 y 155 de 1999, así como en la C-741 de 1998, en el sentido de señalar reiteradamente que el ingreso a la carrera notarial se debe hacer mediante concurso público y abierto. En efecto, debe la Corte una vez más reiterar la sentencia C-153 de 1999, en donde esta Corporación sostuvo lo siguiente:
"La Corte Constitucional ha sido enfática en indicar que para ingresar a un cargo de carrera administrativa, notarial o judicial, se exige la superación de un concurso público y abierto, que respete los parámetros constitucionales destinados a garantizar la plena igualdad de oportunidades. En efecto, en reiteradas oportunidades esta Corporación ha señalado que no cualquier concurso satisface las condiciones que exige la Constitución para la implementación adecuada de un verdadero régimen de carrera. Si los concursos no tuvieran que respetar parámetros básicos de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad, resultaría en extremo sencillo diseñar un régimen perverso que, bajo la máscara del concurso, permita un altísimo grado de subjetividad en la selección del personal de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas y, sin embargo, tendrían pleno derecho a la estabilidad en sus respectivos cargos. Por esta razón, la Corte ha indicado que viola el derecho a la igualdad de oportunidades para el ingreso a los cargos públicos, el concurso que no se someta a los criterios de objetividad que exige la Constitución". (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
La Corte estima que esta objeción es infundada porque en distintas oportunidades esta Corporación se ha pronunciado sobre la viabilidad constitucional de la carrera notarial. A este respecto la Corte ha señalado que el servicio notarial es una función pública que puede ser ampliamente regulada por el legislador (artículo 131 de la C.P.). En este sentido, resulta indicado recordar que es la propia Constitución que impone la carrera notarial, pues no otra cosa puede deducirse de la norma constitucional que establece que todo aquel que ejerza la función fedante debe acceder a su cargo, mediante un concurso público de méritos. Así las cosas, no cabe duda alguna que la carrera notarial encuentra pleno respaldo constitucional, pues dicho régimen no hace otra cosa que regular el acceso, permanencia, y retiro de una función pública de naturaleza eminentemente técnica, la cual, según la Constitución, solo puede ser ejercida, en propiedad, por personas que han ganado un concurso público.
Finalmente, debe la Corte reiterar, una vez más, los pronunciamientos judiciales relacionados con el tema notarial y particularmente las consideraciones de la sentencia SU-250 de 1998, en la cual esta Corporación llama la atención del Congreso y del Gobierno sobre la ausencia de una reglamentación de concursos públicos y abiertos para la provisión de cargos notariales, que reglamente adecuadamente el artículo 131 de la C.P., que comprenda de manera apropiada todos los criterios trazados por la jurisprudencia de esta Corporación, para la selección de notarios que habrá de aplicarse en el futuro.
Primero.- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones respecto del título del Proyecto de Ley No. 148 de 1998 -Senado de la República y 221 de 1999 -Cámara de Representantes "por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial", porque no viola el canon 169 superior, y en consecuencia, es EXEQUIBLE el referido título.
Segundo. DECLARAR FUNDADAS las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Ejecutivo contra el inciso 6º del artículo 2º del proyecto de ley, y en consecuencia declarar INEXEQUIBLE dicha disposición.
Tercero. DECLARAR FUNDADAS las objeciones presidenciales formuladas contra el artículo 6º del proyecto de ley "Los notarios que en la actualidad se encuentren en la carrera notarial permanecerán en ella, con los derechos propios de ésta, establecidos en la Constitución Política y la ley. Los notarios que antes de la Constitución de 1991 ingresaron en propiedad por concurso se consideran incorporados a la carrera notarial.", y en consecuencia declarar INEXEQUIBLE dicho artículo.
Cuarto. Salvo las decisiones anteriores, DECLARANSE INFUNDADAS las objeciones contra el proyecto de ley en cuanto se refiere a que el Congreso sí tiene competencia para regular la materia notarial.
Quinto.- Remítase copia del expediente legislativo y de esta sentencia al señor Presidente del Congreso de la República, para efecto de que se dé cumplimiento a los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991.
[1] Sentencia SU-250/98, C-741/98 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, C-479/92, C-391/93, C-527/94, C-040/95, C-063/97, C-315/98 y C-539/98.
[2] Sentencias T-401 de 1992, T-422 de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-022 de 1996 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, SU-342 de 1995 M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell, T-230 de 1994 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-104 de 1993 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Sentencias C-221 de 1992, T-441 de 1992, C-221 de 1993, T-307 de 1993, T-510 de 1993, T-564 de 1993, T-228 de 1995, C-351 de 1995, T-352 de 1997, C-384 de 1997, T--390 de 1998, T-643 de 1998.