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Timestamp: 2019-10-20 00:43:05+00:00
Document Index: 125552752

Matched Legal Cases: ['art.270', 'arrêt ', "l'article 10", "l'article 6", '§4', 'art.3', 'in fine', 'art. 1231', 'art. 1218', 'arrêt ']

Monmémoire v2 par Rachel OUHAYOUN - Fichier PDF
Monmémoire v2 .pdf
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Auteur: Rachel OUHAYOUN
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Rachel OUHAYOUN
La compensation par l’offre issue de la Loi pour la reconquête de
la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016, le pari
risqué de la réforme de la séquence Eviter-Réduire-Compenser
Mémoire dirigé par Monsieur Antoine GATET
Chargé d’enseignements OMIJ-CRIDEAU
Le présent mémoire s’inscrit dans un travail de fin d’étude universitaire, réalisé dans
le cadre du Master Droit de l’Environnement, de l’Aménagement et de l’Urbanisme de
Cette étude constitue le point d’orgue d’une réflexion menée consécutivement à des
travaux de recherche et de bibliographie, enrichie par l’expérience pratique de terrain menée
durant cinq mois à la Commission de Protection des Eaux, du Patrimoine, de
l’Environnement, du Sous-Sol et des Chiroptères de Franche-Comté.
Ce mémoire vise à apporter une analyse juridique critique du mécanisme de
compensation par l’offre issu de la Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et
des paysages du 8 août 2016, dont le contour et le contenu viennent réformer la séquence
Eviter-Réduire-Compenser.
Rachel OUHAYOUN | Mémoire de Master | Université de Limoges
J’adresse tout naturellement mes premiers remerciements à mon directeur de mémoire,
Monsieur Antoine Gatet, qui a accompagné mon travail de ses conseils avisés et bienveillants.
Je tiens également à exprimer ma très sincère gratitude à toute l’équipe de la
Commission de Protection des Eaux de Franche-Comté, et plus précisément Messieurs Cédric
Guillaume et Christophe Morin, respectivement pour leur regard de praticien et leur rigueur
juridique qui m’ont permis d’enrichir la présente étude d’un indéniable esprit critique.
C’est avec beaucoup de tendresse que je remercie l’ensemble de ma famille,
notamment mes parents pour leur soutien précieux et le temps qu’ils ont consacré à se plonger
dans les tréfonds du Droit en se prêtant à l’exercice de relecture de mon mémoire ; mes
grands-parents, et plus intimement Jacques, qui exerce une influence sans égale sur la
construction de ma pensée ; et enfin mon frère David et ma cousine Barbara qui me font
grandir un peu plus chaque jour.
Enfin, je remercie chaleureusement mes amis qui ont su m’apporter leur soutien en des
périodes de doute certains ; tout particulièrement Matthieu dont les échanges houleux
nourrissent continuellement ma réflexion, Tom pour son indéfectible écoute et qui a toujours
su trouver les mots, Théo et Julia pour leur richesse intellectuelle qui m’inspire
quotidiennement, Agathe et Lorène pour leur amitié inconditionnelle, ainsi que la fromagerie
de Fontain qui a nourri mon corps et mon esprit en cette période de renouveau.
AFB ........................ Agence Française pour la Biodiversité
CAA ...................... Cour Administrative d’Appel
CDC ........................ Caisse des Dépôts et des Consignations
CE ........................... Conseil d’Etat
CEREMA .............. Centre d’Etudes et d’Expertise sur les Risques, l’Environnement la
CEN ....................... Conservatoire des Espaces Naturels
CNPN .................... Conseil National de la Protection de la Nature
DDT ....................... Direction Départementale des Territoires
DREAL .................. Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du
ERC ....................... Eviter, Réduire, Compenser
ICPE ...................... Installation Classée pour la Protection de l’Environnement
IOTA ...................... Installation Ouvrage Travaux Aménagement
ONEMA ................ Office National de l’Environnement et des Milieux Aquatiques
ONCFS .................. Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage
SNC ....................... Site Naturel de Compensation
TA .......................... Tribunal Administratif
Partie 1 - La consécration juridique de la compensation par l’offre,
normalisation d’un mécanisme fragile .............................................................13
Chapitre 1 - La nécessaire sécurisation du régime juridique de la compensation, gage
d’une dynamique d’anticipation des atteintes aux milieux ............................................ 13
Section 1 - La mutualisation à double tranchant des procédures de compensation
découlant du nouveau mécanisme d’autorisation environnementale ................................... 13
Section 2 - Vers une planification bienvenue de la compensation par les sites naturels de
compensation ............................................................................................................................... 18
Chapitre 2 – Le simulacre de l’exigence textuelle de la compensation par l’offre ....... 23
Section 1 – Une systématisation du recours à la compensation par l’offre ......................... 23
Section 2 – L’efficacité de la compensation par l’offre tributaire des incertaines sciences
de la biodiversité ......................................................................................................................... 28
Partie 2 - Le pari risqué d’une privatisation de la gouvernance de la
biodiversité impulsé par la compensation par l’offre .......................................... 37
Chapitre 1 - Le choix politique contestable d’une professionnalisation du secteur ..... 37
Section 1 - Le désengagement progressif de l’Etat dans sa mission de préservation ........ 37
Section 2 - La nécessaire régulation de la valeur économique de la nature ........................ 44
Chapitre 2 – La création d’un marché de compensation, témoin d’une vision courttermiste de la protection de la nature ............................................................................... 47
Section 1 – Une application inévitablement éphémère de la compensation par l’offre au
regard des contraintes foncières ................................................................................................ 47
Section 2 - Pour une redéfinition de la compensation, gage d’une efficace séquence ERC
....................................................................................................................................................... 52
Si des milliers de reproductions du tableau de La Joconde circulent dans le marché de
l’art et sont des marchandises comme les autres, La Joconde, elle, revêt une valeur
inestimable. Ce constat peut également être dressé pour la plume de Camus, la caméra
d’Almodóvar, et… la biodiversité. De la même manière que l’on ne pourrait reproduire et
découper La Joconde pour en faire commerce, on ne peut raisonnablement envisager de
morceler la nature et d’échanger ses reliquats sur un marché, à moins de « jouer aux apprentis
sorciers ».1
L’emprise de l’homme sur son environnement est une problématique éthique
intemporelle. Descartes, en 1637, constatait en ce sens que les sciences et la technique avaient
le pouvoir d’ériger les Hommes en « maîtres et possesseurs de la Nature. » 2
Prévenir, réparer, réduire, corriger, restaurer, compenser,… ; autant de mots pour
désigner les méthodes développées pour répondre aux impacts de l’activité humaine sur la
biodiversité. Chacun d’entre eux dispose d’une définition dont le droit a pourtant du mal à se
saisir, sa finalité première étant de régir les rapports entre les membres d’une même société,
excluant par extension l’appréhension juridique de la nature.
Alors que « la prévention consiste à empêcher la survenance d’atteintes à
l’environnement par des mesures appropriées dites préventives avant l’élaboration d’un plan
ou la réalisation d’un ouvrage ou d’une activité », la compensation remplit plutôt un rôle de
contrepartie, une recherche d’équilibre. En ce sens, elle peut être définie comme un
« avantage qui compense un désavantage. » 3 Ce terme polysémique trouve une application
très variée dans le domaine juridique. Il est utilisé en droit privé plutôt comme mode de
résolution des différends (éteindre une créance par exemple), ou pour une réparation d’ordre
monétaire via une indemnisation (prestation compensatoire en matière de divorce4) qu’à un
mode de réparation en nature.
Appliqué au droit de l’environnement, la compensation consiste en un effet de balancier
entre une atteinte d’un côté (destruction d’espaces naturels) et une action positive en faveur de
l’environnement de l’autre (reconstitution de l’espace détruit par exemple). C’est ce que l’on
nomme la compensation écologique. Ce mécanisme, qui a connu une récente évolution et qui
B.Chevassus-au-Louis, La compensation écologique : un moindre mal ou un permis de détruire ?, Actuenvironnement, 27 juin 2016
R.Descartes, Discours sur la méthode, Pour bien construire sa raison et chercher la vérité dans les sciences,
1637, tome 1, sixième partie
V.art.270 et s. du code civil
fait l’objet de la présente étude est résolument technique et mérite, pour en retirer sa
« substantifique moelle »5 d’en éclaircir le contour.
Si l’environnement peut être défini comme « l’ensemble des éléments naturels et
culturels, dont l’existence et les interactions constituent le cadre de la vie humaine » 6 ,
l’écologie désigne de façon plus étroite une « science qui étudie les relations entre les êtres
vivants (humains, animaux, végétaux) et le milieu organique ou inorganique dans lequel ils
vivent. » 7 Ainsi, le choix de l’appellation « compensation écologique » plutôt que
« compensation environnementale » n’est pas anodin.
La prise de conscience de l’impact de l’homme sur le milieu naturel dans les années
1970 n’est pas étrangère à cette précision sémantique qui, en 1976, inspira la plume du
législateur pour faire naitre le mécanisme de compensation en droit positif. Bien que la
Convention de Ramsar sur les zones humides internationales8 soit le premier texte à envisager
ce concept en 1971, c’est la loi pour la protection de la nature9 qui a institué le mécanisme
d’étude d’impact permettant une application préventive des atteintes causées à la biodiversité.
Concrètement, l’étude d’impact est un document qui consiste à « étudier
scientifiquement l’insertion du projet dans l’ensemble de son environnement en examinant les
effets directs et indirects, immédiats et lointains, individuels et collectifs. 10 » Plus
précisément, le maître d’ouvrage doit y présenter les mesures qu’il envisage afin d’éviter les
conséquences dommageables de son projet sur l’environnement ; si cela s’avère impossible, il
doit dans un deuxième temps proposer de les réduire ; et si et seulement si les deux étapes
précédentes n’ont pu aboutir, compenser les futures atteintes. La compensation forme en ce
sens l’étape ultime qui doit être envisagée en dernier recours. Par extension, pour concevoir
une mesure de compensation, il faut connaître et mesurer l’état initial de l’environnement
avant l’atteinte, puis dans un second temps l’impact qui est causé sur les habitats et espèces,
sans quoi la compensation ne reposera que sur des suppositions scientifiquement erronées.
Cette séquence « éviter-réduire-compenser » (ERC) intégrée à l’étude d’impact
constitue, une fois transmise à l’autorité compétente un élément fondateur d’appréciation pour
valider ou refuser l’opération projetée.
Dans un premier temps, la compensation était entendue dans sa forme la plus restrictive.
Le décret d’application de la loi de 197611 prévoyait son application selon la locution « si
possible », la suggérant alors facultative. Ce postulat s’est effectivement vérifié dans les faits
F.Rabelais, La vie très horrifique du grand Gargantua, père de Pantagruel, jadis composée par M. Alcofribas
abstracteur de quintessence. Livre plein de Pantagruélisme, 1534
A.Van Lang, Droit de l’environnement, PUF, coll.Thémis Droit, 3eéd., Paris, 2011, p.21
Convention relative aux zones humides d’importance internationale, Ramsar, Iran, 2 février 1971
Loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (JORF du 13 juillet)
M.Prieur, Précis, Ed. Dalloz, 7e Edition, p.111
Décret d’application n°77-1141, 12 octobre 1977
puisqu’aucune grille de lecture officielle n’était délivrée pour maitriser cette séquence ERC,
soumettant les études d’impact à la rigueur hasardeuse des bureaux d’études.
Si la compensation écologique trouve sa source en droit positif français dans la loi de
1976 et dans le mécanisme d’étude d’impact, elle n’en est pas pour autant sa seule source et
son seul encadrement juridique. En effet, ce principe a été décliné dans plusieurs codes
(environnement, forestier, expropriation, urbanisme…) et procédures particulières (législation
espèces protégées, loi sur l’eau…). Cette pluralité traduit la diversité de projets pouvant avoir
un impact sur l’environnement, mais aussi la diversité d’impacts qui en découlent selon le
milieu touché. Cela implique nécessairement une hétérogénéité de régimes qui s’est vue
bouleversée par de récentes réformes, notamment la dernière loi pour la reconquête de la
biodiversité du 8 août 201612, support de la présente étude.
Cet encadrement tardif et les multiples évolutions de ce mécanisme témoignent de la
difficulté de s’approprier la dynamique du vivant et sa temporalité longue, qui s’oppose
indéniablement au temps économique, beaucoup plus rapide. Interrogé sur le bilan de la loi du
10 juillet 1976, Jean-Philippe Siblet dresse un bilan radical : « la séquence ERC n'est
réellement prise en compte que depuis dix ou quinze ans. »13 La réglementation en matière de
compensation est restée timide très longtemps, à tel point que le Ministère de l’environnement
a publié en 2013 des « lignes directrices » destinées à préciser les objectifs de la
compensation afin de pallier la faiblesse de son encadrement juridique14.
Ce mécanisme a néanmoins trouvé un regain d’application, notamment par la
constitutionnalisation de la Charte de l’environnement qui a apporté valeur constitutionnelle
aux principes de prévention (article 3) et de réparation (article 4). Cette évolution du cadre
juridique de la séquence ERC s’est également renforcée sous l'influence du droit
supranational. Parmi les diverses conventions internationales, protocoles et résolutions
européennes qui ont progressivement nourri la notion de compensation, la directive 2004/35
dite « responsabilité environnementale »15 a réellement transformé le champ d’application de
En outre, on distingue à présent la compensation ex ante de la compensation ex post : la
première ambitionne une prise en compte préventive de l’atteinte à l’environnement (l’étude
d’impact en est l’illustration), alors que la deuxième remplit davantage une compensation
Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, JORF
n°0184 du 9 août 2016
J.P.Siblet (MNHN), Commission d’enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la
biodiversité engagées sur des grands projets d’infrastructures, intégrant les mesures d’anticipation, les études
préalables, les conditions de réalisation et leur suivi, Audition 21 décembre 2016, Rapport sénatorial n°517, 25
CGDD, Lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux
naturels, Coll. Références, octobre 2013
Directive 2004/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004 sur la responsabilité
environnementale e ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JOUE n°L
143 du 30 avril 2004). Transposée en droit français par la loi n°2008-757 du 1e août 2008 relative à la
responsabilité environnementale (JORF du 2 août)
réparatrice a posteriori. Cette évolution du champ d’application de la compensation créé ainsi
une réelle connexité avec le mécanisme de réparation, qui selon le Doyen Carbonnier consiste
à « rendre la victime indemne. 16 ».
« La compensation, cependant, est plus empirique que la réparation, plus approximative
aussi, moins ‘réglée’ »17. Ces deux mesures (prévention et réparation) que le droit semble tout
opposer ne sont ainsi « pas exclusives mais complémentaires car il n’est pas toujours possible
de tout prévoir. »18
A ce titre, le législateur de la loi pour la reconquête de la biodiversité de 201619 a fait le
choix de développer le stade ultime de la séquence ERC en élargissant le champ d’application
de la compensation écologique. Si les dispositions sur la compensation ne figuraient pas dans
le projet de loi initial, elles ont néanmoins été introduites en Commission par l’Assemblée
Nationale en 1e lecture (article 33 A à 33 C), puis complétées par le Sénat (article 33 BA) et
enrichies par les deux chambres au fil de la procédure parlementaire. Ainsi, la loi Biodiversité
créé un régime juridique général sur les mesures compensatoires en cinq nouveaux articles
réunis au sein d’un chapitre sur la « Compensation des atteintes à la biodiversité. »
La voie empruntée par la nouvelle loi Biodiversité est partagée par de nombreux pays
étrangers, et les modalités de compensation développées par chacun d’entre eux sont diverses.
Bien que la technique la plus commune consiste pour l’aménageur de réaliser lui-même la
compensation ou en la confiant à un tiers (compensation en nature et compensation à la
demande), le recours à des banques de compensation (compensation par l’offre) se développe
progressivement. Enfin, la compensation financière, qui consiste non plus à compenser en
nature mais à transférer une somme d’argent censée compenser la perte de biodiversité, se fait
Les nouveaux articles L. 163-1 à L. 163-5 du code de l’environnement codifiés par la
loi Biodiversité viennent consacrer le mécanisme de compensation par l’offre. Bien que ce
dernier ait déjà fait l’objet d’une expérimentation en France depuis une dizaine d’années, son
récent encadrement juridique mérite analyse.
Le principe de compensation par l’offre permet au promoteur dont le projet risque de
causer un dommage à l’environnement de s’acquitter de son obligation de compensation soit
« en confiant, par contrat, la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation », soit
en achetant des « unités de compensation dans le cadre d'un site naturel de compensation »20,
c’est-à-dire des mesures restauratrices réalisées de façon anticipée, auprès de gestionnaires de
J.Carbonnier, Droit civil, PUF, 3e édition, 1962, tome 2, n°195, p.686
J.Untermaier, De la compensation comme principe général du droit et de l’implantation de télésièges en site
classé, Commentaire de l’arrêt du CE du 27 novembre 1985, Commune de Chamonix-Mont-Blanc, RJE 1986/4,
M.Prieur, Droit de l’environnement, Précis, Dalloz, 7e éd., p.110
V.art. L. 163-1 et s. du code de l’environnement
V.art. L163-1-II du code de l’environnement
terres spécialisés. Le nouvel article L. 163-1-II du code de l’environnement consacre ainsi la
possibilité d’une réelle délégation de mise en œuvre des mesures compensatoires.
Ce mécanisme n’est pas totalement étranger au domaine de l’environnement, un
instrument similaire ayant été mis en place par le Protocole de Kyoto en 1997 en matière de
pollution de l’air. L’article 12 du Protocole prévoit le Mécanisme de Développement Propre,
c’est-à-dire que le porteur de projet peut financer un projet de réduction des émissions de gaz
à effet de serre dans un pays en voie de développement. En échange du « gain » constaté, un
volume équivalent d’unités lui est délivré. Cependant, ce marché porte sur des quotas
d’émissions de GES qui sont des biens fongibles, rendant le marché beaucoup plus facile à
mettre en œuvre que le marché de la compensation de la biodiversité qui se réalise sur un
Ce mécanisme de compensation par l’offre – puisque l’offre préexiste à la demande de
compensation - se distingue de la compensation dite « à la demande » pratiquée jusqu’alors.
Jusqu’à présent, lorsqu’une autorisation était délivrée à l’aménageur, le Préfet assortissait
celle-ci de mesures que le pétitionnaire devait mettre en œuvre dans un délai déterminé. Il
pouvait soit les déléguer à une tierce personne (compensation à la demande), soit les exécuter
lui-même. Cette dernière hypothèse pouvait prendre la forme d’une maitrise foncière
directement assurée par le débiteur de la compensation (en acquérant ledit terrain par
exemple). Dans le cadre d’un aménagement routier, un arrêté préfectoral d’autorisation
pouvait prescrire, outre les dispositions d’évitement et de réduction envisagées, des mesures
de recréation de mares, de nids ou encore de bosquets consécutivement à la destruction de ces
derniers par le projet. L’aménageur ne disposant pas des instruments scientifiques et
techniques suffisants, cette hypothèse de compensation « classique » était très rarement
appliquée en pratique, et la loi Biodiversité ne semble pas vouloir la développer davantage.
La véritable nouveauté de la loi Biodiversité est donc la mise en place des sites naturels
de compensation. Pratiquement, l’opérateur de biodiversité public ou privé acquiert un terrain,
souvent dégradé mais avec un potentiel écologique, nommé « site naturel de compensation »,
sur lequel il va développer des mesures de gestion créatrice de richesse écologique. Ainsi,
lorsqu’un maitre d’ouvrage extérieur devra compenser des impacts, il aura l’opportunité
d’acheter des unités de compensation qui correspondent à l’habitat dégradé par son projet.
Pour cela, l’opérateur de biodiversité aura au préalable découpé le site en plusieurs unités de
compensation sécables.21
Est donc désormais porté à trois le nombre de possibilités offertes au porteur de projet
pour mettre en œuvre ses mesures compensatoires : par le maitre d’ouvrage lui-même, par
contrat passé avec un opérateur de biodiversité, et enfin par acquisition d’unités de sites
naturels de compensation. Ces deux dernières hypothèses incluent une tierce personne qui
vient réaliser pour le compte du débiteur ses obligations de compensation, tous deux dans des
conditions différentes. Il s’agira donc de développer essentiellement ces deux dernières
V. annexe 1, schéma explicatif du mécanisme des sites naturels de compensation
possibilités, en insistant particulièrement sur les sites naturels de compensation qui suscite
davantage d’interrogations juridiques.
Si le bilan 2016 de l’Observatoire National de la Biodiversité (ONB) met en avant la
richesse de la biodiversité française, il alerte aussi sur la régression des espèces, des habitats
et milieux naturels ainsi que sur la banalisation des territoires agricoles. 22 L’inventaire
national du patrimoine naturel (INPN) dresse également un bilan des plus alarmants :
concernant les espèces, leur évaluation relève que plus de la moitié présentent un état de
conservation défavorable ; concernant les habitats, trois quarts des évaluations sont
défavorables. 23 Ces atteintes à la biodiversité ont, selon l’étude de l’ONB précitée, trois
sources notables : la destruction, la dégradation ou la banalisation des milieux naturels ; la
progression des espèces toxiques envahissantes et les pollutions. Concernant le premier
groupe de facteurs « en métropole, près de 67 000 hectares ont été détruits par artificialisation
entre 2006 et 2014. Les prairies, pelouses et pâturages naturels paient le tribut le plus lourd
avec plus de 50 000 ha perdus entre 1990 et 2012. Les cours d’eau quant à eux présentent une
fragmentation par les ouvrages. » 24
Alors que la Stratégie biodiversité de l’Union Européenne à l’horizon 202025 vise à
« enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques », on peut
s’interroger sur la pertinence d’élargir les conditions de mise en œuvre de la compensation en
consacrant le mécanisme de la compensation par l’offre, plutôt que d’appuyer les deux
premières étapes du tryptique (éviter, réduire), qui poursuivrait davantage l’objectif
d’enrayement de la perte de biodiversité.
Force est de constater une réelle évolution de l’appréhension de la protection de la
nature. Si le courant préservationniste des environnementalistes nord-américains comme
Henry David Thoreau qui parlait au XIXe siècle de wilderness (c’est-à-dire de la nature
sauvage au sens romantique du terme) peut être considéré comme une figure dépassée de
notre rapport à la nature au regard de son caractère fortement anthropisé, Marie-Angèle
Hermitte exige encore aujourd’hui de « cesser de faire de la biosphère et de ses divers
composants de simples objets de droit. »26
La doctrine dans laquelle s’inscrit le droit positif français en matière de compensation
écologique s’est réellement émancipée de ce courant de pensée. Le droit en tant que création
de l’homme pour l’homme 27 , n’envisage pas de « protéger la nature de la présence et de
Office National de la Biodiversité, Bilan 2016 de l’état de la biodiversité en France, 18 mai 2016
V. annexe 2, schéma représentatif des causes de l’érosion de la biodiversité
La Stratégie biodiversité de l’UE à l’horizon 2020, Commission Européenne, décembre 2011
M.A.Hermitte, Le concept de diversité biologique et la création d’un statut de la nature, p.238-269, in
L'homme, la nature et le droit
B.Edelman, Critique de l’humanisme juridique, p.287-308, in L’homme, la nature, et le droit, Bourgois Ed.,
l’action des hommes mais d‘explorer, d’expérimenter les moyens de concilier certaines
activités humaines avec la protection de la biodiversité. »28
Ainsi, selon Patrick Blandin, il s’est opéré un véritablement changement de paradigme,
au sens où l’on est passé « de la protection de la nature au pilotage de la biodiversité ». 29 La
plume du législateur traduit une vision de plus en plus interventionniste de notre rapport à la
nature, comme le démontre l’intitulé-même de la loi « pour la reconquête de la biodiversité de
la nature et des paysages », où celle-ci est appréhendée davantage dans un sens plus
scientifique que lyrique.
La voie empruntée par cette nouvelle loi pose de réelles questions tant sur la mise en
œuvre du nouveau mécanisme de compensation par l’offre que sur sa gouvernance. Si on
constate une intégration progressive de la sphère privée dans la décision politique
écologique (en 1992, le Sommet de la Terre de Rio rassemblait essentiellement des chefs
d’Etat alors qu’à Rio+20 en 2012, on comptait plus de 2700 représentants du secteur privé), la
nouvelle loi ne semble pas échapper à cette fantaisie. Une telle évolution ne peut être ignorée ;
l’encadrement législatif d’un instrument est capital, mais son application concrète par ses
acteurs conditionne son efficacité. En ce sens, la compensation par l’offre consacrée par la loi
biodiversité s’inscrit-elle dans un objectif de lutte contre l’érosion de la biodiversité ? Plus
précisément, la loi Biodiversité offre-t-elle à la compensation par l’offre une sécurité juridique
suffisamment pérenne ?
Souvent déplorée comme peu efficace ou mal mise en œuvre, on peut saluer l’effort du
législateur de venir sécuriser la procédure de compensation trop longtemps délaissée par le
droit. Il vient plus précisément consacrer juridiquement le mécanisme jusqu’alors fragile de
compensation par l’offre (Partie 1). Néanmoins, l’encadrement législatif de cette pratique
laisse de nombreuses questions en suspens notamment du point de vue de sa gouvernance, en
faisant le pari risqué d’une privatisation de la protection de la nature (Partie 2).
R.Mathevet, La solidarité écologique ce lien qui nous oblige, Edition Actes Sud, 2012
P.Blandin, De la protection de la nature au pilotage de la biodiversité, Ed. Quae, 2009
Partie 1 - La
compensation par l’offre, normalisation d’un mécanisme
Le régime juridique de la compensation écologique revêt, par la loi Biodiversité, un
nouveau visage. L’exigence textuelle offerte ici par le législateur constitue un idéal
difficilement atteignable au regard d’une pratique souvent laborieuse (Chapitre 2).
Néanmoins, la volonté de sécurisation de ce mécanisme fragile constitue un effort salutaire,
d’autant que le projet de loi initial dans sa version du 26 mars 2014 ne faisait aucunement
mention des problématiques de compensation (Chapitre 1).
Chapitre 1 La nécessaire sécurisation du régime
juridique de la compensation, gage d’une dynamique
d’anticipation des atteintes aux milieux
L’étude de la compensation écologique ne saurait être complète sans l’analyse au
préalable de son cadre juridique. En ce sens, il convient de s’attarder sur le mécanisme
d’autorisation environnementale nouvellement réformé30 qui conditionne la mise en œuvre en
pratique des mesures compensatoires. En harmonisant les procédures d’autorisation, le
pouvoir réglementaire poursuit une logique de sécurisation des projets mais qui a fortiori
bouleverse l’appréhension des mesures compensatoires qui étaient jusqu’alors fragmentées
(Section 1). Les sites naturels de compensation, instrument développé par la loi Biodiversité
poursuit également une démarche de sécurisation en visant un objectif de planification
Section 1 - La mutualisation à double tranchant des procédures de
compensation découlant du nouveau mécanisme d’autorisation
Avant que le plan, programme ou projet ne soit soumis à la mise en œuvre de mesures
compensatoires au regard de ses impacts sur l’environnement, celui-ci doit faire
préalablement l’objet d’une demande d’autorisation auprès des services instructeurs de l’Etat.
Selon le projet envisagé, le cadre juridique auquel celui-ci est soumis varie : un projet
impactant le milieu aquatique sera instruit différemment de celui impactant des espèces ou
espaces protégés. La nouvelle procédure d’autorisation environnementale vient donc
uniformiser (Paragraphe 2) un régime juridique originellement hétérogène créateur
d’insécurité juridique pour les pétitionnaires (Paragraphe 1).
V. Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale
Paragraphe 1 – Un régime juridique jusqu’alors hétérogène source
d’insécurité juridique
Il ne s’agira pas ici de fournir les éléments techniques relatifs à chaque régime ni de
faire un inventaire « à la Prévert », mais de dresser un modeste et succinct état de l’art,
nécessaire à la compréhension de l’évolution de la dernière mouture de la compensation
écologique. Parmi la dizaine de fondements juridiques dénombrés au sein de divers codes
(urbanisme, expropriation,…), ne seront présentés ici que les principaux, présents dans le
code de l’environnement (A) et dans le code forestier (B).
A. Les mesures compensatoires prévues au code de l’environnement
Si l’évaluation environnementale vient former le socle juridique en matière de séquence
ERC, diverses lois sectorielles sont venues nourrir progressivement le code de
l’environnement. A ce titre, chacune apporte dans son domaine spécifique une approche
particulière de la compensation.
1) L’évaluation environnementale
Les articles L.122-1 à L.122-3-4 et R.122-1 à R.122-14 du code de l’environnement
prévoient le mécanisme de l’évaluation environnementale. Le maître d’ouvrage qui y est
soumis31 doit élaborer une étude d’impact qui comprend les caractéristiques de son projet et
les mesures qu’il envisage pour « éviter, réduire, et si possible compenser les incidences
négatives notables probables sur l’environnement. » 32 Ce régime dispose d’un champ
d’application très large puisqu’il couvre l’ensemble des plans, projets, programmes sur
l’environnement (appelés ci-après « projet » pour plus de clarté).
2) La protection des milieux aquatiques et humides
Les installations, ouvrages, travaux, aménagements (IOTA) ayant un impact sur les
milieux aquatiques sont soumis à autorisation préalable au titre de la loi sur l’eau, codifiée
aux articles L.214-1 à 11. 33 Dans ce cadre, le pétitionnaire doit réaliser une évaluation
d’incidences qui doit préciser s’il y a lieu « des mesures correctives ou compensatoires
envisagées. »34 Les mesures compensatoires participent de la « gestion équilibrée et durable
de la ressource en eau » et doivent permettre au projet d’assurer « la préservation des
écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides. » 35 Pour se faire, un Schéma
Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE), adopté pour chaque bassin
Pour plus de détails sur les projets soumis à évaluation environnementale, consulter la nomenclature annexée à
l’article R.122-2 du code de l’environnement
V.art. L.122-3 du code de l’environnement
Décret n°93-742 du 29 mars 1993 relatif aux procédures d'autorisation et de déclaration prévues par l'article 10
de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992, JORF n°3 du 4 janvier 1992
V.art. R. 214-6, II, 4°, d et R. 214-32, II, du code de l’environnement
V.art. L.211-1 du code de l’environnement
versant, vient apporter des dispositions spécifiques aux modalités compensatoires 36 . La
ressource en eau est donc appréhendée de façon nationale (les travaux réalisés se réfèrent à la
nomenclature IOTA), mais aussi locale (le SDAGE prescrit des mesures dans son champ
d’application territorial), ce qui permet la mise en œuvre d’une compensation intelligente non
3) La protection des espèces et espaces protégés
L’article L.411 du code de l’environnement fixe un régime d’interdiction de destruction
d’espèces ou de leurs habitats pour des raisons de préservation. Néanmoins, des exceptions
sont prévues dans le cas où un projet leur porterait atteinte : l’article L.411-2 soumet la
destruction d’espèces protégées et leurs habitats à dérogation, à condition qu’il n’existe pas
d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de
conservation favorable, des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle.
La délivrance d’une telle dérogation permet ainsi à l’autorité compétente de prescrire
des mesures compensatoires. Dans ce cadre, la demande de dérogation doit comprendre, outre
la description du projet, les mesures d’atténuation ou de compensation envisagées « ayant des
conséquences bénéfiques pour les espèces concernées. »37
4) L’évaluation des incidences Natura 2000
Le réseau Natura 2000 mis en place par la « directive Habitats » 38 est constitué
d’espèces de faune et de flore sauvages ainsi que des habitats naturels remarquables à
l’échelle de l’Union Européenne. Ce réseau sert de support à la mise en œuvre de mesures
visant le maintien dans un état de conservation favorable des espèces et habitats qu’il
renferme. A ce titre, les plans, programmes, projets, interventions ne pourront y porter atteinte
que de façon exceptionnelle et occasionnant la mise en place de mesures compensatoires. 39
Dans le cadre de mesures compensatoires Natura 2000, l’objectif visé est de
sauvegarder la cohérence écologique globale du réseau et de contrebalancer les effets négatifs
sur l’espèce ou l’habitat en cause. Pour cela, elles constituent le dernier recours et ne sont
utilisées que « lorsque les autres mesures de sauvegarde prévues par la directive restent sans
effet. »40
Si les cas de compensation effectués suite aux atteintes portées aux sites Natura 2000 se
font rares, ce n’est pourtant pas parce que les projets qui y porteraient atteinte n’existent pas
V.art. L.212-1 du code de l’environnement
Arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de
l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées
Directive 92/43/CEE du conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de
la faune et de la flore sauvages (JOCE, n°L206 du 22 juillet 1992) dite directive « Habitats »
V.art. R.414-23 du code de l’environnement
Commission Européenne, Document d'orientation concernant l'article 6§4 de la directive « habitats »,
clarification des concepts de : solutions alternatives, raisons impératives d'intérêt public majeur, mesures
compensatoires, cohérence globale, Avis de la commission 2007/2012
ou sont refusés. En réalité, la mise en œuvre exceptionnelle de la compensation Natura 2000
s’explique plutôt par la présence de critères exigeants, impliquant par extension un champ
d’application restrictif. 41
B. Les mesures compensatoires prévues au code forestier
Les bois et forêts constituent des habitats privilégiés pour de nombreuses espèces
animales et végétales. Par conséquent, le code forestier 42 soumet les opérations de
défrichement à autorisation, permettant à l’autorité administrative de formuler des mesures
compensatoires sous forme de ratio de remplacement. Ainsi, l’article L.341-6 du code
forestier dispose que l’exécution des travaux de reboisement doit correspondre à un
« coefficient multiplicateur compris entre 1 et 5, déterminé en fonction du rôle économique,
écologique et social » du bois détruit. Par exemple, pour 1 hectare (ha) défriché, la surface à
recréer sera de 2 ha si le milieu détruit était « pauvre », et de 5 ha s’il bénéficiait d’une
richesse écologique. Ces ratios surfaciques encadrés au niveau législatif font de la
compensation forestière un régime particulier et exigent.
De plus, ce même article précise que la mesure compensatoire peut être réalisée « dans
un même massif forestier ou dans un secteur écologiquement ou socialement comparable. »
Une telle indication permet en effet d’éviter la recréation de milieux dans des zones non
adaptées, impliquant par extension un non-sens écologique.
Le principal écueil de cette multiplicité de fondements juridiques repose sur l’obligation
pour le pétitionnaire de déposer plusieurs dossiers, et ainsi de disposer d’une multitude de
mesures à articuler entre elles. De telles contraintes impliquaient une inévitable illisibilité
pour le porteur de projet profane.43 En outre, la mise en œuvre des mesures compensatoires
pouvait devenir un non-sens écologique, les sites impactés et les sites compensés n’étant pas
nécessairement appréhendés dans leur globalité. Cette insécurité juridique est corrigée par la
récente procédure d’autorisation environnementale.
Paragraphe 2 - Le passage d’une réglementation éclatée à une
uniformisation par la procédure d’autorisation environnementale
Source d’insécurité juridique, ce morcellement a donc laissé sa place à une procédure
uniformisée par l’ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale44.
L’objectif de cette récente réforme avait pour objectif d’unifier les procédures de
demande de plan, programme, projet, et par conséquent des mesures compensatoires qui en
découlent. Concrètement, le pétitionnaire ne dépose à présent qu’une demande d’autorisation
Pour des explications sur la rare mise en œuvre des mesures compensatoires dans le cadre de Natura 2000, voir
la thèse de Marthe Lucas, Etude juridique de la compensation écologique, 2013, p.121 à 125
V.art. L.341-1 à L.342-1 et R.341-1 à R.341-7 du code forestier
V. Annexe 3, tableau récapitulatif des principales procédures dotées d’un volet éviter-réduire-compenser pour
unique qui contient en son sein les différentes dispositions autrefois éparpillées en plusieurs
demandes. Par conséquent, le « guichet unique » sollicité (qui restent toujours les services
déconcentrés de l’Etat) ne délivrera sous la plume du Préfet plus qu’un seul arrêté portant
autorisation unique. Ce processus est destiné à traiter l'ensemble des problématiques relevant
du code de l'environnement et notamment la prescription des mesures ERC au sein d'un acte
unique.45
Par l’unification de la procédure, cette récente réforme tend à la simplifier, et ainsi
développer une approche globalisée des projets soumis à autorisation environnementale. De
ce point de vue, on peut féliciter le pouvoir réglementaire d’un tel changement ; mais celle-ci
constitue-t-elle une avancée en faveur de la protection de l’environnement ?
Jugé trop complexe, l’ensemble des domaines du droit fait l’objet de tentatives de
réforme de plus en plus courantes depuis plusieurs années, si bien que les termes de
« simplification » ou de « modernisation » emportent parfois la crainte de l’appauvrissement
de son contenu. A l’image de l’effet boomerang, il ne faudrait pas que cette unification, qui
vise pourtant à améliorer la compréhension globale des enjeux d’un même site, ne devienne le
support d’une dilution de la réglementation environnementale.
Pourtant, des dispositions orienteraient cette réforme dans cette direction. A titre
d’exemple, les délais d’instruction des dossiers d’autorisation ont été réduits de façon
significative, passant de douze mois à neuf mois. 46 Une telle réduction qui peut paraître
anodine impacte la qualité du suivi et la connaissance des dossiers. Un « simple » dossier loi
sur l’eau bénéficiait, avant réforme, d’une analyse sur une année ; aujourd’hui, un dossier
d’autorisation unique (donc nécessairement plus conséquent) verra son instruction réduite de
trois mois. Il n’est nullement nécessaire de préciser que des agents supplémentaires à
l’analyse de ces dossiers ne sont pas envisagés, agrandissant ainsi la charge de travail des
agents de l’Etat au détriment d’une instruction de qualité.
En pratique, l’exigence de célérité risque de créer des arrêtés préfectoraux au contenu
approximatif, où les mesures compensatoires prescrites seraient soit lacunaires, soit sans
correspondance avec l’ensemble des enjeux visés par l’autorisation unique, la quantité de
mesures se substituant à leur qualité. Ce risque sera pleinement ressenti lorsque les recours
contentieux pour insuffisance d’étude d’impact ou arrêté manifestement lacunaire se
Comme le rappelle Paul Delduc, Directeur général de l’aménagement, du logement et
de la nature, sur l’autorisation environnementale (unique), « le cadre juridique n'est donc pas
Rapport du groupe de travail Améliorer la séquence éviter-réduire-compenser, pr. Romain Dubois, janvier
2015, p. 58
Ces 9 mois sont constitués du dépôt du dossier de demande à la délivrance de l’autorisation. Ils comprennent
donc la période d’instruction, de consultation et d’enquête publique. Ce délai est à relativiser, il ne constitue –
pour l’instant - qu’un objectif à atteindre.
aussi simple et univoque qu'on peut l'imaginer. Il existe plusieurs types de compensation,
plusieurs natures de dommages à la biodiversité. »47
Ce rappel essentiel de la procédure d’instruction en amont assure la compréhension des
tenants et aboutissants du mécanisme complexe de compensation. Ainsi, la réforme de
l’autorisation environnementale susvisée s’inscrit dans une démarche globale de sécurisation
de la procédure, poursuivie également – bien que pour d’autres raisons - par le mécanisme de
compensation par l’offre. A l’instar du principe de prévention, cet instrument vient sécuriser
la compensation en inscrivant celle-ci dans un projet de territoire.
Section 2 - Vers une planification bienvenue de la compensation par les
Doté du principe de prévention constitutionnalisé à l’article 3 de la Charte de
l’environnement 48 , le droit de l’environnement poursuit un objectif résolument préventif,
préféré à l’approche curative, à l’image de la maxime « mieux vaut prévenir que guérir. »
La compensation écologique est un mécanisme caméléon, dans le sens où, selon le
régime juridique qui l’encadre, il poursuit un objectif tantôt préventif, tantôt réparateur. La
nouvelle procédure de compensation par l’offre consacre les sites naturels de compensation
qui pourraient s’inscrire dans une logique d’anticipation de la dégradation des milieux
(Paragraphe 1). Cette nouveauté législative laisse place à de multiples interrogations dont le
pouvoir réglementaire a tenté de répondre dans un second temps, afin d’encadrer ce
mécanisme par un contrôle préalable de l’Etat (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 - Les sites naturels de compensation comme instrument
d’anticipation de la dégradation des milieux
Le nouvel article L.163-1 du code de l’environnement prévoit trois façons pour le
pétitionnaire de satisfaire à ses obligations de compensation : « soit directement, soit en
confiant, par contrat, la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation (…), soit
par l'acquisition d'unités de compensation dans le cadre d'un site naturel de compensation. »
La troisième possibilité constitue le réel apport de la loi Biodiversité. Concrètement, une
fois son projet validé par l’administration, le maître d’ouvrage qui choisit de répondre à son
obligation réglementaire par l’achat d’unités de compensation devra se tourner vers un
opérateur de biodiversité. Ce dernier aura entrepris « des opérations de restauration ou de
P.Delduc, Directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, Commission d’enquête sur la
réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets
d’infrastructures, intégrant les mesures d’anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur
suivi, Audition 15 décembre 2016, Rapport sénatorial n°517, 25 avril 2017
V.art.3 de la Charte constitutionnelle de l’environnement, issu de la loi constitutionnelle n°2005-205 du 1e
mars 2005, JORF du 2 mars
développement d'éléments de biodiversité, dénommées sites naturels de compensation (…) de
manière à la fois anticipée et mutualisée. »49
Cela veut dire qu’un opérateur public ou privé, spécialisé dans l’ingénierie écologique
aura pour activité d’acquérir du foncier et de mettre en place des mesures de restauration,
recréation, préservation de milieux et/ou d’espèces. Ces sites naturels de compensation (SNC)
seront mis en œuvre de façon complètement indépendante du futur projet puisqu’ils existeront
avant la conclusion du contrat entre le maître d’ouvrage et l’opérateur.
Les SNC seraient-ils, de par leur caractère anticipé, une manifestation du principe de
prévention, ou au contraire l’ouverture à un « marché compensatoire » banalisant le recours à
« Le droit de l’environnement s’avère tourné vers l’avenir et mû par la volonté
d’anticiper l’événement, autant que par la nécessité de réparer les erreurs passées. »50 Par
cette affirmation, Agathe Van Lang résume la réponse complexe qui pourrait être apportée à
A la lecture de cet article, deux suggestions peuvent être faites. Tout d’abord, une mise
en œuvre anticipée évite l’écueil souvent reproché à la compensation « à la demande » de
créer une rupture entre le site détruit et le site reconstitué. En effet, lors de la construction
d’une zone d’activité commerciale par exemple, les mesures compensatoires prescrites ne
seront effectives sur le terrain que plusieurs mois ou années après le début des travaux.
L’intérêt écologique de reconstitution est nul, et réduit la biodiversité comme peau de chagrin.
A ce sujet, Olivier de Guinaumont, président de la société concessionnaire de l’autoroute
A65, précisait que « trois ans (…) ont été nécessaires pour sécuriser les mesures de
compensation alors que la loi prévoit que l’on doit théoriquement compenser avant de
détruire. En l’espèce, c’était complètement impossible. » 51 La réalisation effective au
préalable imposée par la loi Biodiversité est donc une réponse encourageante à cette
problématique temporelle de rupture.
Aussi, les SNC pourraient inscrire les mesures compensatoires dans un projet de
territoire. En effet, le nouvel article L.163-5 du code de l’environnement prévoit que les
mesures compensatoires soient « géolocalisées et décrites dans un système national
d'information géographique, accessible au public sur internet. »52
Plus précisément, le décret n°2017-265 du 28 février 2017 relatif à l’agrément des SNC
fait naitre un article D.163-8-3° au code de l’environnement venant préciser ce système : « la
V.art. L.163-3 du code de l’environnement
A.Van Lang, Droit de l’environnement, PUF, coll. Thémis Droit, 3e éd., Paris, 2011, p.6
O.de Guinaumont, président de la société A'liénor, concessionnaire de l'autoroute A65, Commission d’enquête
sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets
suivi, Audition du 19 janvier 2017, Rapport sénatorial n°517, 25 avril 2017
V.art. L.163-5 du code de l’environnement
personne qui met en place le site naturel de compensation transmet chaque année aux services
déconcentrés du ministère chargé de l’environnement toutes les informations utiles pour la
mise à jour du système national d’information géographique (…), accompagnées d’un rapport
retraçant : le suivi et l’évaluation des mesures mises en œuvre et de leur efficacité, le suivi des
unités de compensation vendues sous la forme d’un registre de vente, les événements notables
survenus dans l’année écoulée, le plan prévisionnel des éléments mentionnés aux trois alinéas
précédents pour l’année à venir. »
A ce titre, la Commission d’enquête sénatoriale relative à la réalité des mesures de
compensation des atteintes à la biodiversité a rendu un rapport le 25 avril 201753 et a proposé
d’intégrer davantage la compensation dans les documents territoriaux de planification. En ce
sens, le rapport suggère par exemple dans son article IV d’associer les collectivités
territoriales à la réalisation de l’inventaire national des espaces naturels à fort potentiel de
gain écologique, support confié à l’Agence Française pour la Biodiversité. 54 A ce sujet,
Marthe Lucas a pu développer dans sa thèse l’idée selon laquelle « l’utilisation de la
planification juridique environnementale apparaît comme une alternative au marché plus
séduisante. »55
Des systèmes d’inventaires étaient déjà réalisés dans certains départements, notamment
en matière d’Installations Classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE), mais le
caractère non-obligatoire d’une telle mise à jour rendait leur effectivité toute relative. En
devenant une obligation légale, cette cartographie devient un réel outil de travail pour les
agents de la DREAL, un instrument d’information pour le public, et un support indispensable
pour les aménageurs et opérateurs de biodiversité. Ces derniers pourront appréhender les
impacts causés par leur projet plus en amont, et ainsi pourquoi pas favoriser un évitement ou
une réduction plutôt qu’une compensation ?
En effet, l’objectif principal est d’identifier les sites qui sont visés par des opérations de
compensation, et ainsi éviter les risques de redondance ou de superpositions de mesures sur
une même parcelle. La mise en œuvre et le suivi des mesures s’effectuent sur le temps long,
ce qui a provoqué des situations où une parcelle qui servait de mesure compensatoire a été
quelques années plus tard le support d’un projet urbain ou d’une autre compensation, faute de
vigilance et de veille de la part de l’Etat. Dans de telles conditions, la compensation ne revêt
aucun intérêt écologique puisque celle-ci n’assure aucune pérennité.
La base de données géographique constitue ainsi un moyen d’appliquer la compensation
de façon anticipée, et de permettre un traitement cohérent des projets proches
Rapport sénatorial n°517, 25 avril 2017 : en application de l’article 6 bis du règlement du Sénat, le groupe
écologiste a demandé le 26 octobre 2016 la constitution d’une commission d’enquête sur la réalité des mesures
de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d’infrastructures, intégrant les
mesures d’anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi
Commission d’enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur
des grands projets d’infrastructures, intégrant les mesures d’anticipation, les études préalables, les conditions
de réalisation et leur suivi, Rapport sénatorial n°517, 25 avril 2017, p.8
M.Lucas, Etude juridique de la compensation écologique, LGDJ, Lextenso éditions, 2015, p.537
géographiquement. Ainsi, une parcelle ayant fait l’objet de mesures compensatoires par le
passé ne pourra plus être raisonnablement ignorée et être le support d’un projet futur, celle-ci
figurant sur l’inventaire.
Dans une dynamique similaire, le port autonome de Marseille a initié une évaluation
globale des enjeux faunistiques et floristiques de cette zone à l’aide d’une grille de cotation,
qui a permis de réaliser un quadrillage du territoire. Cette stratégie « amont » répond ainsi à la
même logique que les SNC, c’est-à-dire à un projet d’aménagement du territoire ; elle
constitue un véritable changement de paradigme dans l’appréhension de la compensation,
celle-ci ne l’envisageant plus « au coup par coup ».
Si une cartographie des SNC institue un contexte favorable à une vision préventive de la
compensation, nombre de questions quant à leur encadrement n’ont pas été définies par le
législateur, laissant au pouvoir réglementaire la charge d’en envisager les modalités
Paragraphe 2 - Un encadrement étatique préalable indispensable des
Le code de l’environnement prévoit le nouveau mécanisme des SNC comme nouvelle
hypothèse de mise en œuvre des mesures compensatoires. Au regard de la portée générale de
la loi, l’article L.163-3 précise que les modalités « les sites naturels de compensation font
l’objet d’un agrément préalable par l’Etat, selon des modalités définies par décret. » C’est
dans ces conditions que deux décrets du 28 février 201756 viennent apporter une limite tant au
niveau des acteurs qui sollicitent l’agrément d’un site (les opérateurs de biodiversité), que des
modalités de délivrance de l’agrément des SNC. La limite relative aux acteurs constitue une
problématique différente qui fera l’objet d’un développement ultérieur. Aussi, un arrêté du 10
avril 201757 fixe la composition du dossier de demande d’agrément d’un SNC.
L’objectif de cet agrément est d’encadrer le nouveau mécanisme des SNC. En effet,
l’agrément constitue pour l’Etat un moyen de contrôler les parcelles qui seront soumises à ces
opérations de compensation, et ainsi éviter les dérives qui peuvent être naturellement
devinées. Par exemple, il serait tentant pour un opérateur de restaurer ou de recréer de la
biodiversité sur une parcelle à fort enjeu écologique où les travaux seraient minimes. Or, un
tel choix ne constitue pas une mesure compensatoire convenable au regard du faible « gain de
biodiversité » qu’elle engendrerait ; il est ainsi préférable que l’opérateur réalise une opération
de compensation sur un site dégradé, où les apports pour la biodiversité seraient plus
Décret n°2017-264 et Décret n°2017-265 du 28 février 2017 relatif à l’agrément des sites naturels de
compensation (JORF n°0052 du 2 mars 2017)
Arrêté du 10 avril 2017 fixant la composition du dossier de demande d'agrément d'un site naturel de
compensation prévu à l'article D. 163-3 du code de l'environnement (JORF n°0092 du 19 avril 2017)
A ce titre, l’article R.163-2 pris en application du décret 2017-264 dispose que « les
décisions relatives à l’octroi, à la modification et au retrait de l’agrément de sites naturels de
compensation sont prises par arrêté du ministre chargé de l’environnement (…) après avis
préalable du Conseil national de la protection de la nature (CNPN). » On ne peut que féliciter
la mise en place de ce double contrôle (arrêté du ministre et avis du CNPN) qui traduit une
volonté d’encadrement strict de ce nouveau mécanisme.
Le contrôle des SNC ne s’arrête pas là. L’article D.163-1 pris en application du décret
2017-265 exige dix mentions que la demande d’agrément doit contenir : des éléments relatifs
au demandeur (qui seront développés dans une analyse ultérieure de la présente étude), la
durée de validité de l’agrément, la localisation du site, la délimitation de la zone dans laquelle
doivent se trouver les projets d’aménagement soumis à obligation de compensation pour que
les maîtres d’ouvrage soient autorisés à acquérir des unités de compensation auprès du SNC,
les atteintes à la biodiversité susceptibles d’être compensées, l’état initial et l’état écologique
final visé, le statut foncier, les conditions à la mise en vente des unités de compensation, la
durée de la période de vente, les modalités de suivi du niveau de gain écologique généré par
les mesures de compensation.
Ce contrôle préalable vise à éviter l’hypocrisie d’une restauration factice de biodiversité
et peut, en ce sens, être félicité. Ces précisions d’ordre pratique sont plutôt nombreuses et
révèlent une réelle complexité de la mise en place des sites naturels de compensation : avant
même que le site ne soit agréé par l’Etat, il doit faire l’objet en amont de nombreuses études
scientifiques, écologiques, économiques et sociales afin que celui-ci soit vraiment utile et
rentable. En effet, oublier que les opérateurs de biodiversité sont essentiellement des acteurs
privés qui réalisent ce type d’opération dans un but marchand serait évincer une partie de
l’analyse de la compensation par l’offre.
Ainsi, si l’on peut saluer l’exigence textuelle imposée par le décret 2017-265, cet
encadrement complexe revêt un caractère plutôt paradoxal dans la mesure où le législateur
tend à systématiser le recours à la compensation par l’offre. Afin que ce système soit
opérationnel, il est permis de craindre que la pratique administrative s’approprie et assouplisse
certaines exigences, faute de quoi au lieu de renouveler la séquence ERC, la compensation par
l’offre deviendrait plus contraignante qu’autre chose. En ce sens, l’exigence textuelle de la
compensation par l’offre pourrait constituer un simulacre ne reflétant pas les réalités pratiques
Chapitre 2 – Le simulacre de l’exigence textuelle de la
compensation par l’offre
Les nouveaux articles consacrés à la compensation par l’offre jouissent d’une
terminologie qui témoigne une réelle exigence du législateur. Néanmoins, cet objectif
ambitieux semble revêtir une certaine hypocrisie dans la mesure où malgré la volonté de
systématiser le recours à la compensation par l’offre (Section 1), son efficacité reste tributaire
des incertaines sciences de la biodiversité (Section 2), rendant son efficacité toute relative.
Section 1 – Une systématisation du recours à la compensation par
L’ambition textuelle de la compensation risque « d’inviter les acteurs à voir dans la
réalisation de mesures de compensation un outil de prévention. Or faire des compensations
écologiques un instrument de prévention revient à considérer que leur mise en œuvre est aussi
souhaitable, positive que les mesures d’atténuation. »58 Cette exigence textuelle se manifeste à
différentes reprises, notamment lorsque le législateur soumet la réalisation des mesures
compensatoires à une obligation de résultat. Ce terme, qui dispose d’une définition juridique
très précise dans d’autres domaines du droit pose question quant à son application en matière
de compensation écologique (Paragraphe 1). Cette exigence ressort également par l’emploi
de termes génériques et volontairement larges, rendant la compensation par l’offre fidèle au
mythe de la nature interchangeable (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 – Une obligation de résultat salutaire mais d’application
L’article L.163-1-I du code de l’environnement précise que les mesures de
compensation se traduisent « par une obligation de résultat ».
L’obligation de résultat est l’obligation pour le débiteur d’atteindre le résultat escompté.
Elle s’oppose à l’obligation de moyens, où le débiteur doit mettre en œuvre l’ensemble de ses
compétences pour atteindre le résultat visé, mais sans garantie de résultat. Il s’agit d’une
notion connue du domaine juridique, notamment employée en droit des contrats.
On retrouve le recours à l’obligation de résultat dans des situations où l’objectif est
atteignable de façon certaine : un contrat de livraison de colis, un contrat de transport,… Il est
donc surprenant de découvrir que le mécanisme de compensation est soumis à une telle
obligation, celui-ci étant bien entendu sujet à de nombreux aléas inhérents à la matière
L’obligation de résultat permet au créancier d’engager la responsabilité du débiteur qui
n’a pas exécuté les termes du contrat. Sans avoir à prouver de faute, la simple constatation
M.Lucas, Etude juridique de la compensation écologique, LGDJ, Lextenso éditions, 2015, p.68
que le résultat n’a pas été atteint suffit à faire naitre la responsabilité du débiteur, sauf si celuici justifie d’un cas de force majeure59.
Fera-t-on une application aussi stricte de l’obligation de résultat pour un domaine aussi
technique et soumis à autant d’aléas que l’environnement ? La reconnaissance d’un moyen
tiré de la force majeure est envisagée par le code civil 60 et le juge judiciaire de façons
suffisamment strictes pour affirmer qu’aucune dérogation ne sera possible en matière de
compensation écologique. En effet pour être recevable, la force majeure doit revêtir un
caractère irrésistible, imprévisible et extérieur (bien que la jurisprudence ne soit pas constante
sur l’ensemble de ces critères). Sauf à justifier de telles conditions exceptionnelles, la
responsabilité du débiteur est engagée quasi systématiquement. Si tant est imaginé que les
critères de la force majeure puissent être assouplis par le juge et qu’elle soit par extension
appliquée plus couramment en matière de compensation, celle-ci « n'exonère le débiteur de
ses obligations que pendant le temps où elle l'empêche de donner ou de faire ce à quoi il s'est
obligé »61. L’inexécution des mesures compensatoires par le débiteur ne constituerait ainsi
qu’une manœuvre dilatoire qui ne l’exemptera pas in fine de son obligation.
L’obligation de résultat semble être tout à fait envisageable d’un point de vue théorique,
mais son application en pratique suscite des interrogations. En effet, l’incertitude qui
caractérise le fonctionnement des systèmes vivants constitue nécessairement une limite à
l’obligation de résultat. En outre, la définition-même de l’obligation de résultat est un
obstacle : que comprend elle ? L’obligation de résultat voudrait-elle dire que l’aménageur a
atteint seulement son objectif quantitatif (reconstituer x hectares de milieux détruits) ? Ou
bien qu’il a atteint également un objectif qualitatif (la fonctionnalité du milieu recréé) ? Ou
bien qu’il a atteint un objectif temporel (suivi et effectivité des mesures dans le temps) ? En
pratique, si cette obligation se concrétise par la simple application de l’arrêté préfectoral
fixant les prescriptions compensatoires, il faudra que celui-ci soit suffisamment complet pour
n’omettre aucun élément permettant le bon déroulé de la compensation.
L’obligation de résultat, c’est un objectif à atteindre, mais également un fondement
permettant de faire exécuter les mesures prescrites. A ce titre, on constate un réel
rapprochement du régime juridique de compensation avec celui de droit des contrats
classique. L’article 1222 du code civil dispose que « après mise en demeure, le créancier peut
aussi, dans un délai et à un coût raisonnables, faire exécuter lui-même l'obligation ou, sur
autorisation préalable du juge, détruire ce qui a été fait en violation de celle-ci. » Avant la loi
Biodiversité, les sanctions existantes à l’encontre d’une mesure compensatoire non exécutée
variaient selon le type de compensation mise en œuvre ; le code de l’environnement, le code
rural et le code forestier disposaient d’un régime propre. Ce dernier prévoyait par exemple
dans le cadre d’un défrichement une réparation en nature avec une obligation de replantation.
V.art. 1231-1 du code civil
V.art. 1218 du code civil : « Il y a force majeure en matière contractuelle lorsqu'un événement échappant au
contrôle du débiteur, qui ne pouvait être raisonnablement prévu lors de la conclusion du contrat et dont les effets
ne peuvent être évités par des mesures appropriées, empêche l'exécution de son obligation par le débiteur. »
Cour de cassation, Chambre civile 3, 22 février 2006, Bulletin 2006 III N°46, p.37
Aujourd’hui, l’article L.163-4 prévoit un système unifié : si le maitre d’ouvrage n’a pas
satisfait à ses obligations, il pourra en tout état de cause être sanctionné au titre de la police
administrative consécutivement à une mise en demeure, et ainsi procéder d’office à
l’exécution des mesures prescrites. Si la dissuasion d’une sanction administrative n’est pas
forcément avérée, elle peut toujours faire naitre une sanction pénale qui trouverait sa source
dans l’inexécution de la mise en demeure. Si François-Guy Trébulle déplore le manque de
contentieux sur la réalisation des mesures compensatoires et craint que les mesures de
sanction ne soient pas si dissuasives62, il convient toutefois de féliciter la clarté de l’article
L.163-4 qui a doté l’administration d’instruments permettant de munir la compensation de
Paragraphe 2 – La compensation par l’offre fidèle au mythe de la
nature interchangeable
Dans son article The Big Lie : Human Restoration of Nature, Eric Katz écrit : « Les
intérêts des hommes ont vocation à modeler et à replanifier une réalité naturelle. Une nature
« restaurée » est un artefact créé pour répondre aux intérêts des hommes et leur apporter une
satisfaction. Par conséquent, au niveau le plus fondamental, nous avons affaire à un avatar à
peine déguisé du rêve insidieux de domination humaine de la nature. »63
Les nouveaux articles relatifs à la compensation écologique font usage d’une
terminologie plutôt vague. L’alinéa 2 de l’article L.163-1 énonce que la compensation vise
« un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. » Les termes employés
relèvent du champ lexical de la comptabilité, aussi surprenant qu’ils sont sans doute « peu
adaptés au monde vivant auquel on veut les appliquer »64.
Selon la doctrine élaborée par le Conseil Général au Développement Durable (CGDD)
en 2013, on parle de « non-perte nette » si les gains écologiques sur un enjeu ciblé sont au
moins égaux aux pertes, et de « gain net » lorsque les gains écologiques estimés sur un enjeu
ciblé sont supérieurs aux pertes.
Cette volonté de rationaliser le monde vivant est néanmoins nécessaire : une
appropriation de la nature par le droit permet, au mieux sa protection, au pire l’évitement de
sa surexploitation. C’est en ce sens qu’intervient la loi Biodiversité : est-elle un instrument de
protection ou seulement une consécration du « moins pire » ?
Le texte offre à cet égard une vision très optimiste qui peut être qualifiée d’erronée : en
quoi la compensation pourrait-elle aboutir à une absence de perte nette ou à un gain de
F.G.Trébulle, Professeur de droit, Commission d’enquête sur la réalité des mesures de compensation des
atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d’infrastructures, intégrant les mesures
d’anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi, Audition 20 décembre 2016,
Rapport sénatorial n°517, 25 avril 2017
E.Katz, The Big Lie : Human Restoration of Nature, 1992
G.J.Martin, La compensation écologique, de la clandestinité à l’affichage, RJE 2016/4 (Volume 41), p.609
biodiversité ? Une telle affirmation de la part du législateur laisse penser à une certaine
hypocrisie du mécanisme de compensation. Alors qu’il est reconnu que l’action de compenser
ne constitue qu’un moindre mal, voilà qu’il lui est accordé une finalité qu’elle ne mérite pas.
A ce sujet, Marie-Pierre Camproux-Duffrène énonce : « si comptablement un « - » et un « + »
s'annulent et donnent lieu à une perte nulle, en termes de biodiversité, la neutralité écologique
n'existe pas, une destruction et une « création » ne peuvent s'annuler. Parler d'absence de perte
nette est une contre-vérité, un contresens juridique et écologique. 65 » A ce sujet, Baptiste
Regnery dans sa thèse démontre scientifiquement l’objectif irréaliste de non-perte nette.66
Cette même démarche contradictoire est opérée dès les premières lignes de l’article
L.163-1 qui opère un renvoi direct au principe d’action préventive et de correction par priorité
à la source : « les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité sont les mesures
prévues au 2° du II de l’article L.110-1. » La question de la nature juridique de la
compensation se pose dans la doctrine depuis des années, oscillant entre une application du
principe de prévention ou de réparation. La loi Biodiversité tranche ainsi le débat mais sans
que cela ne soit convaincant : il s’agit davantage d’un processus de déculpabilisation des
aménageurs de recourir à la compensation qu’à une véritable résurgence du principe de
En effet, pour atteindre l’absence de perte nette voire de gain de biodiversité dans le
respect de l’équivalence écologique des atteintes causées, objectifs vers lequel semble tendre
la loi, nombreux sont les prérequis : savoir évaluer l’exactitude de l’état du milieu ex ante,
maitriser les processus de compensation (la loi parle de « fonctionnalités »), et enfin assurer
un suivi strict du milieu compensé ex post. En l’état actuel des choses, il semblerait que la loi
édicte des objectifs inatteignables : si la compensation est placée en étape ultime par la
séquence ERC, cette dernière ne peut lui reconnaître une ambition plus grande que les étapes
d’éviction et de réduction. Un auteur écrivait déjà à ce sujet en 1986 que « malgré sa toute
sincère bonne volonté, (…) [la compensation] est un merveilleux alibi du style : on classe ici,
on peut détruire là. Principe des vases communicants bien connu d’une compensation qui ne
compense plus rien. » 67
L’ambition textuelle de la compensation par l’offre s’inscrit alors dans la même
dynamique que celle existant jusqu’alors : au lieu de préférer une vision réaliste et admettre
que la compensation n’est qu’une mesure destinée à être utilisée pour les dommages résiduels,
la loi opte pour une vision optimiste qui trompe son lecteur et encourage ainsi sa sollicitation.
Il parait pourtant capital de mettre des mots justes sur le mécanisme de compensation
écologique. Appelons un chat, un chat ! Par ce processus de dédiabolisation, la compensation
offre « aux populations concernées une contrepartie qui permette de faire accepter
psychologiquement le projet (…). La protection y trouve rarement son compte et le procédé
M.P. Camproux-Duffrène, Le marché d’unités de biodiversité questions de principe, RJE, numéro spécial
Biodiversité et évolution du droit de la protection de la nature, 2008, p.88
B. Regnery, Les mesures compensatoires pour la biodiversité. Conception et perspectives d’application, thèse
de doctorat en Sciences de l’Ecologie, Université Pierre et Marie Curie, 2013, 244 p.
Le Monde Rhône Alpes, 9 août 1986
s’analyse plutôt comme le moyen d’acheter le droit de polluer ou de détruire un écosystème.
On peut ainsi justifier n’importe quel projet, même celui qui détruit le plus un milieu naturel,
car il sera toujours possible de compenser ailleurs ou autrement. »68
Force est de constater une réelle avancée du mécanisme de compensation, notamment
par sa portée anticipatrice et sécurisante. Néanmoins, la philosophie générale dans laquelle
s’inscrit la loi renvoie à une vision quantitative de la compensation : si l’atteinte à
l’environnement est caractérisée par un défrichement de 10 hectares et que la compensation
prescrite s’élève à une plantation de 20 hectares, le gain de biodiversité est quantitativement
indéniable. Or, dans les faits, un tel calcul arithmétique ne se vérifie pas si bien ; pour que
l’équation fonctionne, elle doit contenir une pluralité de paramètres tels que la proximité, la
temporalité, la nature des bois replantés, la faculté d’adaptation au niveau milieu,...
Le travail de compensation relève d’une véritable ingénierie écologique « qui dépasse
les objectifs traditionnels de restauration et de réparation de la nature pour franchir un degré
supplémentaire d’instrumentalisation de la nature.69 » Créer une zone humide pour contribuer
à l’épuration des eaux résiduaires ou modifier une population de poissons pour lutter contre
l’eutrophisation de l’eau revient à manipuler un système complexe dont on ne maitrise pas
tous les tenants et aboutissants, c’est d’ailleurs une des raisons pour lesquelles « Recréer la
nature » a été le nom d’un programme de recherche lancé en 1995 par le Ministère de
Une opération d’ingénierie écologique doit donc reposer sur une vision systémique. En
effet, chaque élément de la biodiversité ne peut être appréhendé de façon hermétique, au
risque de créer un dérèglement de ses fonctionnalités. C’est en ce sens que Joël de Rosnay a
développé le Macroscope 70 , qui à l’image de son homologue le microscope qui observe
l’infiniment petit, examine l’infiniment complexe. Cet instrument virtuel a ainsi pour objectif
de développer une nouvelle approche, celle de l’analyse systémique, qui à travers une matrice
d’analyse tend à prendre en compte une multiplicité de critères nécessaire au traitement d’un
sujet. Cette vision qui ne prend forme que depuis quelques années était pourtant au cœur de la
doctrine écologique dès les années 1970, où Michel Despax écrivait : « l'écologie nous
enseigne pourtant qu'êtres et choses forment un tout complexe, difficilement sécable, et que le
phénomène d'interdépendance constitue une dimension fondamentale de l'univers. » 71
Le mécanisme de compensation par l’offre se distingue ainsi étrangement de la
philosophie générale de loi Biodiversité qui développe – même timidement – une approche
systémique de la nature. En effet, celle-ci a considérablement enrichi l’article L 110-1 du code
de l’environnement, ajoutant à la liste des principes déjà existants les principes de solidarité
M.Prieur, L’environnement et les études d’impact, RJE 1981, p. 120
L.Abbadie, Y.Dusza, De l’écologie à l’ingénierie écologique, Annales des Mines - Responsabilité &amp;
Environnement, 2016/3 (N°83), p.20
J.De Rosnay, Le Macroscope vers une vision globale, Seuil, Points, 1977
M.Despax, La défense juridique de l’environnement, Réflexions à propos de quelques décisions de
jurisprudence concernant la pollution de l’eau et de l’atmosphère, J.C.P., 1970, I, 2359, p.54, n°11
écologique (L110-1-II-6), d’utilisation durable (L110-1-II-7), de complémentarité entre
l’environnement, l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts (L110-1-II-8), et
enfin de non régression (L110-1-II-9). Dépourvus de portée juridique, ces principes pourraient
toutefois guider les acteurs afin d’éviter l’écueil d’une segmentation de la biodiversité et
pallier aux incertaines sciences écologiques dont l’efficacité de la compensation est
nécessairement tributaire.
Section 2 – L’efficacité de la compensation par l’offre tributaire des
incertaines sciences de la biodiversité
Pour que la compensation soit réussie, elle doit être mise en œuvre selon des principes
directeurs clairs et connus de tous. La définition de ses modalités n’étant pas stabilisée, elle
continue de faire l’objet d’une mise en œuvre hasardeuse (Paragraphe 1). Les SNC,
mécanisme nouvellement créé, risque ainsi de trouver une application limitée voire aléatoire
(Paragraphe 2), loin de l’ambition qui lui est portée.
Paragraphe 1 - L’évasive définition des modalités de compensation,
support d’une mise en œuvre hasardeuse
« Méthodologiquement, le procédé repose sur un postulat erroné. Alors que dès la
première leçon de calcul, les enfants savent qu’il ne faut pas additionner des lapins et des
choux, la compensation mesure et compare avec la même unité (de surcroît subjectivement
définie) des données environnementales de type différent. »72
La loi Biodiversité soumet la mise en œuvre des mesures compensatoires à une
obligation de résultat et vise, pour se faire, un objectif de perte nette, voire de gain de
biodiversité. Si l’on a pu constater la difficulté pour se saisir de tels concepts, il n’en reste pas
moins que pour atteindre ces objectifs, le législateur ou le pouvoir réglementaire doit définir
des principes directeurs, une méthodologie-type qui permette sa bonne réalisation.
Selon quel modèle doit se formaliser la compensation ? Quelle structure, quelle matrice
d’analyse utiliser pour une compensation effective ? Depuis la loi de 1976 instituant la
séquence ERC en droit français, aucune disposition réglementaire ou législative n’a fixé une
réelle méthodologie. Seuls des guides, notes de service ou doctrines ont vu le jour ; en
somme, de la soft law ne revêtant aucun caractère juridique. Bien entendu, la mise en place
d’une règle unifiée indiquant des modalités précises de compensation pourrait constituer un
non-sens écologique au regard de la spécificité des milieux : une compensation qui fonctionne
en Dordogne ne pourra pas forcément l’être dans le Doubs.
Néanmoins, le risque de ne pas définir de politique unifiée serait de confier la définition
des modalités de la compensation à ses acteurs et de n’offrir aucune grille de lecture aux
services de l’Etat lorsqu’ils instruisent un dossier, ni au juge administratif lorsque celui-ci est
Jean Untermaier, La compensation dans l'utilisation et la protection de l'espace, La règle et l'urbanisme,
ADEF, 1987, p. 203
saisi de litiges. Afin de pallier ce vide juridique et ses dérives inévitables, le CGDD a élaboré
une doctrine nationale en 2013 73 qui a éclairé ce système : « les mesures compensatoires
doivent être pertinentes et suffisantes, notamment quant à leur ampleur et leur localisation »,
c’est-à-dire qu’elles doivent être au moins équivalentes, faisables et efficaces. On retrouve des
termes issus de doctrines administratives dans le corps même du nouvel article L.163-1 du
code de l’environnement, ce qui témoigne du caractère évolutif de ces normes. A la lecture de
cet article peuvent être portés à trois le nombre de principes directeurs de la compensation : la
proximité, la pérennité et l’équivalence écologique.
La proximité correspond à un guide de localisation des sites support des mesures
compensatoires. Ceux-ci doivent être choisis selon la lettre de l’article L.163-1 « en priorité
sur le site endommagé, ou en tout état de cause, à proximité de celui-ci. » Le Conseil d’Etat
admet d’ailleurs cette condition de proximité spatiale dès 1985.74
La pérennité rejoint l’idée de temporalité, c’est-à-dire de l’efficacité dans le temps de la
mesure de compensation. La loi exige à ce titre que la compensation soit effective « pendant
toute la durée des atteintes. »
Enfin, l’équivalence écologique conditionne la bonne mise en œuvre de la
compensation, c’est-à-dire que si l’équivalence est respectée, l’absence de perte nette ou le
gain de biodiversité visé par la loi sera atteint, la mesure compensatoire ayant suffisamment
contrebalancé l’atteinte causée. Ainsi, les unités acquises dans le cadre de la compensation par
l’offre doivent être équivalentes aux mesures de compensation prescrites.
La réalisation de mesures d’une telle exigence implique une capacité à mesurer la
biodiversité, à comparer le site impacté avec le site de compensation. Une telle opération
demande une grande ingénierie et une méthodologie solide, telle qu’une grille de lecture
rapportée à chaque cas d’espèce : indicateurs d’état des espèces (taux d’espèces menacées),
indicateur d’état des fonctionnalités écologiques, indicateurs d’état des services
écosystémiques (efficacité de la pollinisation, fertilité des sols,...). Suite à « des discussions
conduites avec plusieurs botanistes notamment, il ressort que les scientifiques ne savent pas
aujourd’hui identifier avec précision ces fameuses fonctionnalités. » 75 La loi Biodiversité
semble d’ailleurs s’y résoudre en affirmant dans le même alinéa qu’une « même mesure peut
compenser différentes fonctionnalités.76 »
L’effectivité de ces trois objectifs est néanmoins conditionnée par plusieurs éléments.
naturels, octobre 2013
CE, 27 novembre 1985, Commune de Chamonix-Mont-Blanc c/ Association de sauvegarde de la haute vallée
de l'Aveyron, n° 62210, RJE 1986, p. 381, comm. J. Untermaier
G.Martin, La compensation, une réparation préventive, in Loi Biodiversité ce qui change en pratique, Chantal
CANS, Olivier CIZEL, Editions Législatives, 2017, p.96
V.art. L.163-1 du code de l’environnement
Tout d’abord, afin de déterminer si la mesure compensatoire prescrite est
« équivalente » au dommage causé, l’état initial de l’environnement décrit dans l’étude
d’impact doit être de qualité. Si le travail amont minore les espèces en présence ou occulte un
milieu sensible dans son analyse, la détermination de l’impact causé n’en sera que faussé, et
par extension les mesures compensatoires aussi.77 Jean-Philippe Siblet du Muséum national
d’histoire naturelle rappelait ainsi à la Commission d’enquête sénatoriale relative à la
séquence ERC que « l'ingénierie écologique est une science jeune et que la plupart des
opérations de compensation reposent sur des expérimentations pour lesquelles peu de
références existent. »
Paragraphe 2 – Le risque d’une application aléatoire des mesures
Les sites naturels de compensation jouissent de conditions d’application exigeantes, la
réunion des différents critères pouvant réduire considérablement son application (A). Ce
risque d’application aléatoire des mesures compensatoires réside aussi dans la difficulté pour
le juge administratif de se saisir de ces problématiques lorsque celui-ci est saisi dans le cadre
de contentieux (B).
A. Des conditions d’application exigeantes au péril d’une application
limitée des sites naturels de compensation
Le recours aux sites naturels de compensation est soumis à certains préalables que le
décret du 28 février 2017 relatif à l’agrément des SNC78 est venu préciser. Dans le cadre des
dix mentions nécessaires à la demande d’agrément, l’article D.163-4 du code de
l’environnement vient conditionner la délivrance de l’agrément à deux éléments majeurs.
Tout d’abord, l’article D.163-4-4° précise que l’agrément doit mentionner « la
délimitation de la zone dans laquelle doivent se trouver les projets d’aménagement soumis à
obligation de compensation pour que les maîtres d’ouvrage soient autorisés à acquérir des
unités de compensation auprès du site naturel de compensation. » Cela implique que pour
qu’un maitre d’ouvrage recoure à un SNC, son projet doit se trouver dans le périmètre tracé
préalablement à la banque de biodiversité. Cette exigence peut être considérée comme une
application du principe de proximité posé par l’article L.163-1.79
En deuxième lieu, l’article D.163-4-5° prévoit que l’agrément doit mentionner « les
atteintes à la biodiversité susceptibles d’être compensés pour lesquelles le site naturel de
compensation est agréé. » Cela veut dire que la nature des unités de compensation produites
Les décompenseurs en lutte, Compensation à Notre-Dame-des-Landes : la nature à vendre, mars 2013 :
concernant l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, l’état des lieux initial sur lequel repose les mesures est
déploré comme tronqué par le collectif, et les milieux et espèces impactés sous-estimés voire oubliés
Décret n°2017-265 du 28 février 2017 relatif à l’agrément des sites naturels de compensation
V.art. L.163-1 : « les mesures de compensation sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou, en
tout état de cause, à proximité de celui-ci afin de garantir ses fonctionnalités de manière pérenne. »
sur le site corresponde aux obligations de compensation imposées à l'aménageur. Cette
condition peut être considérée comme une application du principe d’équivalence écologique
posé par l’article L.163-1.80
Ces deux critères figurent dans une liste de conditions cumulatives devant être remplies
par le pétitionnaire afin d’obtenir l’agrément de son SNC. Pratiquement, en plus des modalités
« classiques » relatives à la localisation, l’état initial, l’objectif visé par le SNC, etc…, le
porteur de projet devra satisfaire l’exigence de proximité et d’équivalence écologique.
L’application de ce double principe pose question sur sa faisabilité : la banque de biodiversité
devra non seulement anticiper l’hypothétique demande future de compensation de la part d’un
aménageur, mais devra pour se faire, réaliser une vraie étude de marché afin de choisir un site
suffisamment stratégique (au regard de la proximité et de l’équivalence écologique) pour
vendre le plus d’unités possible et par extension que son opération soit rentable. « Plus
l’exigence d’équivalence est stricte – condition sine qua non pour préserver les espèces en
état critique – moins le marché est susceptible de se développer, à défaut de pouvoir proposer
une offre importante en crédits jugés équivalents. » 81 On tendrait donc, au pire, vers un
assouplissement des conditions de la compensation par l’offre, ou au mieux vers un marché
d’unités de biodiversité limité.
En ce sens, le rapport sénatorial « Dantec » a pu distinguer selon que les SNC ait pour
objectif de restaurer des milieux naturels dits « ordinaires » et ceux qui se focalisent sur des
milieux naturels à forts enjeux patrimoniaux. Il relève en effet que la première catégorie de
SNC pourrait être économiquement plus intéressante que la seconde puisqu’en « restaurant de
la nature ordinaire, elle permet de compenser des atteintes plus fréquemment portées par les
maîtres d’ouvrage à des milieux naturels communs. » 82 A contrario, si l’opérateur de
biodiversité se donne pour objectif de restaurer un milieu naturel rare, celui-ci est plus
ambitieux : le travail de science écologique est bien plus pointu (et donc plus onéreux) et
l’hypothèse dans laquelle un aménageur recoure à des milieux rares est mince, d’autant plus
que la rareté recherchée doive correspondre à la rareté investie par l’opérateur au préalable.
Autant de conditions qui soumettent la mise en œuvre des SNC à de nombreux obstacles.
En outre par manque de rentabilité, le système peut devenir inadapté dans les zones où
la demande est faible, en particulier du fait de la moindre densité des projets nécessitant une
compensation et des périmètres limités pour l’utilisation des banques. C’est pourquoi le
système de compensation par l’offre ne peut réellement prospérer que dans un contexte où le
foncier est très sollicité. Dans le cadre du rapport sénatorial « Dantec », Fabien Quétier,
V.art. L.163-1 : « Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité (…) sont rendues obligatoires
(…) pour compenser, dans le respect de leur équivalence écologique, les atteintes prévues ou prévisibles à la
C.H.Born, Le diable dans les détails : les défis de la régulation des marchés d’unités de biodiversité.
L’exemple du conservation banking dans le cadre de l’Engandered Species Act (Etats-Unis), Revue
internationale de droit économique 2015/2 (t.XXIX), p.179
de réalisation et leur suivi, Rapport sénatorial n°517, 25 avril 2017, p.133 à 134
directeur d’études au sein du bureau d’études Biotope a par exemple expliqué comment sa
société avait finalement renoncé au projet de mettre en œuvre un SNC en 2011 : « Nous avons
finalement refusé de signer une convention avec le ministère car le marché de la
compensation n’était pas mûr à l’époque : nous aurions vendu des compensations beaucoup
plus coûteuses que les alternatives facilement disponibles. » 83
« Plus l’exigence d’équivalence est stricte – condition sine qua non pour préserver les
espèces en état critique – moins le marché est susceptible de se développer, à défaut de
pouvoir proposer une offre importante en crédits jugés équivalents. » 84 On tendrait donc,
selon si l’on regarde le verre à moitié vide, vers un assouplissement irrémédiable des
conditions de la compensation par l’offre, ou si l’on regarde le verre à moitié plein vers un
marché d’unités de biodiversité limité.
Cette difficulté d’application est également partagée par le juge administratif lorsque
celui-ci a à traiter des questions de compensation écologique.
B. Des termes difficilement appropriables par le juge administratif
Le mécanisme de compensation par l’offre est trop récent pour que le juge administratif
ait pu s’y consacrer. Néanmoins, une lecture de la jurisprudence antérieure permet d’analyser
l’application qui est faite de ce mécanisme par le juge administratif et d’envisager des pistes
de réflexion quant à son appropriation future.
On constate de réelles différences d’appréciation par le juge, dans un premier temps en
raison du régime juridique applicable (compensation mise en œuvre au titre du code de
l’environnement, du code forestier,…), et dans un deuxième temps selon la qualité de
l’analyse scientifique, la nature du projet en cause, la sensibilité du site impacté, les enjeux
socio-économiques en présence,… ; autant de faisceau d’indices qui font obstacle à une
lecture harmonisée de la jurisprudence dans ce domaine. C’est donc seulement une lecture
sectorielle et historique de la jurisprudence qui doit être réalisée, au risque de comparer
La quantité de litiges traitée par le juge est très variable selon le régime applicable, et
selon le juge saisi. On constate à ce titre un contentieux important généré par la Cour de
Justice de l’Union Européenne (CJUE) lorsqu’elle apprécie la bonne application de la
directive « habitats-faune-flore ». Elle a pu par exemple condamner un Etat membre qui avait
autorisé des travaux prévoyant des mesures compensatoires insuffisantes au regard des
conclusions de l’évaluation environnementale : outre leur caractère non exhaustif, le juge
F.Quétier, directeur d’études au sein du bureau d’études Biotope, Commission d’enquête sur la réalité des
mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d’infrastructures,
intégrant les mesures d’anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi, Rapport
sénatorial n°517, 25 avril 2017, Audition du 1er mars 2017
européen a considéré qu’elles étaient difficiles à mettre en œuvre et que leur efficacité à long
terme était incertaine.85
En revanche, les exemples où l’absence de mesures compensatoires dans l’étude
d’impact ou leur non-réalisation sanctionnés par le juge administratif français se font plus
rares. En imposant une mise en œuvre des mesures compensatoires seulement si cela était «
possible », la loi de 1976 relative à la protection de la nature 86 laissait au juge une libre
appréciation de l’application de la séquence ERC, impliquant de facto une jurisprudence non
Peut ainsi être constaté une véritable fluctuation d’intensité de contrôle entre les
différentes jurisprudences. Par exemple, le Conseil d'Etat dans une décision de 200887 exerçait
un contrôle très restreint en limitant à regarder si, dans l'étude d'impact, il y avait ou pas
description des mesures compensatoires et de la méthodologie pour les mettre en oeuvre.
De plus en 2011, le Conseil d'État a considérablement durci son appréciation puisque
celui-ci a considéré que les inexactitudes, les insuffisances ou les omissions dans une étude
d'impact ne peuvent constituer un vice de procédure de la décision prise sur la base de cette
étude d'impact que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population
ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité
administrative. 88 Cette évolution a pour effet premier de réduire considérablement les cas
d’annulation puisque ceux-ci sont désormais accordés aux cas dans lesquels les insuffisances
ont eu un impact avéré sur la décision.
Si la grande technicité des sciences de la biodiversité empêche la mise en place d’une
grille de lecture claire, le juge ne peut faire application d’une méthodologie générale en raison
de la spécificité de chaque cas. En effet, les litiges portant sur la mise en œuvre de mesures
compensatoires ne peuvent faire l’objet d’une analyse arithmétique par le juge, au risque de se
heurter à des non-sens pratiques.
Le juge administratif est rapidement limité par ses compétences généralistes : apprécier
la qualité des mesures compensatoires nécessite une connaissance fine des sciences de la
biodiversité que le magistrat, en tant que technicien du droit, ne maîtrise pas. Il est donc
légitime de se demander jusqu’où l’office du juge peut-il aller en matière d’appréciation des
mesures compensatoires ? Analyse-t-il seulement la quantité des mesures prescrites, ou
s’attèle-t-il aussi à en apprécier la qualité ? Se penche-t-il sur la pertinence de l’étude
d’impact, qui constitue, par l’établissement de l’état initial de l’environnement, le support
d’un projet réussi ? Tant de questions qui, selon l’objet du litige porté devant le juge
administratif, fait varier la réponse.
CJCE, 29 janvier 2004, Commission des Communautés européennes c/ République d’Autriche, aff C-209-02
Loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, (JORF 13 juillet 1976)
CE, Syndicat mixte de la vallée de l’Oise, n° 301151, 26 novembre 2008
CE, Société Ocréal, n°323257, 14 octobre 2011
Certains considèrent89 qu’il n’appartient pas au juge d’entrer dans des considérations
techniques et par extension d’apprécier la pertinence des mesures compensatoires. Pour que le
juge puisse endosser un rôle interventionniste dans l’application de la séquence ERC, il doit
disposer de règles claires. Par exemple, la plupart des SDAGE comprend des dispositions
précises sur la compensation écologique, notamment en matière de zone humide. Ils indiquent
un ratio de compensation à mettre en œuvre : tant d’hectares à recréer pour tant d’hectares
impactés. La présence de directives claires apporte au juge un guide qu’il n’a plus qu’à
appliquer, et cela se traduit par un renforcement de son contrôle « proche d’un contrôle de
conformité. » 90 (CAA Nancy, 26 juin 2012, nº11NC01210, Min. de l’Écologie c/ CPEPESC).
L’existence de prescriptions claires a donc le mérite d’apporter une certaine sécurité de
lecture pour le magistrat administratif, mais fait également naître une certaine « obsession du
chiffre » 91 : l’application automatique voire mathématique de la compensation (par le
mécanisme de ratio par exemple) peut être réalisée au détriment d’un examen suffisant de la
fonctionnalité, de l'équivalence écologique et de l’additionnalité de chaque mesure proposée.
Plus rarement, le juge administratif s’est attardé sur l’analyse technique du projet
contesté en en matière de zone humide. Dans l’affaire du barrage de Sivens qui impactait 94
espèces animales protégées et la destruction de 18 ha de zones humides, le juge a estimé que
les mesures compensatoires prescrites étaient non seulement insuffisantes, ne compensaient
pas réellement la disparition de la seule zone humide majeure, et étaient jugées «
hypothétiques » au regard de « l’incertitude sur la faisabilité technique de créer des zones
humides sur des terrains qui n’en étaient pas auparavant. ».92
Il faut néanmoins relever que l’argumentaire plus ou moins fourni du juge administratif
repose essentiellement sur les avis scientifiques rendus dans le cadre de l’instruction du projet
(conseil scientifique régional du patrimoine naturel, conseil national pour la protection de la
nature, autorité environnementale), servant de doctrine qui légitime ou décrédibilise un projet.
A ce titre, la juridiction administrative développe de nouveaux moyens d’enquête tels que
l’amicus curiae qui permet aux magistrats administratifs de bénéficier d’une expertise
scientifique et de nourrir ainsi le dossier. Cette évolution salutaire n’est néanmoins pas
généralisée en raison du coût et de l’allongement de la procédure. On peut imaginer le recours
à une telle procédure pour des projets importants ou politiques (l’aéroport de Notre-Damedes-Landes est un bon exemple), mais très peu pour des projets plus modestes aux impacts
pour autant pas moins résiduels.
A.Gossement, Avocat, Commission d’enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la
préalables, les conditions de réalisation et leur suivi, Rapport sénatorial n°517, 25 avril 2017, Audition 20
I.Empain, Dossiers « Loi sur l’eau » : regard critique sur le mécanisme de compensation, Bulletin du Droit de
l’Environnement Industriel, Nº 43, 1er janvier 2013
A. Holleaux, La jurisprudence du bilan, Presse-Environnement, n°425, 29 mai 1981, page 3
TA Toulouse, 30 juin 2016, Collectif pour la sauvegarde de la zone humide du Testet et autres, N°1400853
Si des prescriptions plutôt claires ont le mérite d’exister en matière de zone humide,
cela n’est pas le cas pour tous les milieux impactés. En matière d’espèces protégées, le juge
administratif semble se référer régulièrement à la quantité de mesures compensatoires pour
assoir son jugement. Dans le cadre du projet de Center Park de Roybon, le juge a validé les
mesures compensatoires à la destruction d’espèces protégées en considérant que l’arrêté
prescrivait suffisamment de mesures compensatoires.93
En ce sens, les mesures compensatoires disposent d’un effet pervers. Si elles doivent
être adoptées en dernier recours et seulement pour compenser les impacts résiduels d’un
projet, elles ne devraient pas, dans la logique des choses, prendre la forme de listes
d’opérations interminables. Pourtant, en adoptant une analyse quantitative des mesures
compensatoires, le juge administratif les légitime en les assimilant à des opérations positives.
Or, il devrait plutôt considérer que plus il y a de mesures compensatoires, plus le projet a des
impacts négatifs sur l’environnement, et adapter son raisonnement en conséquence. La
quantité de mesures n’est pas significatif de qualité, bien au contraire.
Les récentes évolutions législatives posent question quant à l’avenir de l’appréciation du
contentieux compensatoire par le juge. L’application de la procédure d’autorisation
environnementale94 qui vient englober en une enveloppe l’ensemble des procédures autrefois
éclatées constitue un risque d’analyse approximative de la situation par le juge. En effet, il
était amené à apprécier la pertinence de mesures compensatoires relatives à un même projet à
travers différents actes : il pouvait ainsi se prononcer dans le cadre d’une demande
d’annulation d’un arrêté de dérogation espèces protégées, mais aussi d’un arrêté
d’autorisation « loi sur l’eau » dans le cadre d’un même projet. Bien que cela avait pour
conséquence de morceler l’appréhension des impacts causés par un même projet, cela
permettait d’identifier distinctement les enjeux propres à chaque milieu (aquatique, agricole,
faunistique, floristique,…)
Aujourd’hui sera porté dans la plupart des cas devant le juge un arrêté valant
autorisation unique, incluant de facto l’ensemble des mesures compensatoires d’un même
projet. Gage de lisibilité pour certains, cette simplification du droit représente néanmoins un
risque d’appréciation approximative par le juge : l’analyse de chaque milieu pourrait se voir
substituée par une analyse globale des mesures, choix tentant pour le juge qui, en tant que
profane des enjeux naturalistes, ne demande qu’à disposer de mesures claires.
L’avenir nous dira donc, dans quelles conditions le juge administratif arrivera à se
saisir, en plus des enjeux de fond (connaissances naturalistes), des nouveaux enjeux de
compétence (acteurs) ; de cette façon, la loi Biodiversité fait naître de nouvelles possibilités
de mise en œuvre des mesures compensatoires.
TA Grenoble, 16 juill. 2015, n°1406681, 1407094 et 1407327, confirmé par CAA Lyon, 16 déc. 2016,
n°15LY03097
Cf Partie I, Section I, Paragraphe 2 : Le passage d’une réglementation éclatée à une uniformisation par la
procédure d’autorisation environnementale
Si le texte de la loi Biodiversité promet une évolution certaine du mécanisme de
compensation écologique, il reste à se pencher sur son appropriation tant par le maître
d’ouvrage, l’opérateur de biodiversité que l’Etat. En ce sens, il conviendra d’analyser le rôle
que cette nouvelle loi fait porter à chacun de ces acteurs qui forment entre eux la gouvernance
de la biodiversité. La gouvernance est définie par le dictionnaire Larousse comme la
« manière de gérer, d’administrer »95. Si la langue française attribuait l’art de gouverner à
l’action administrative de l’Etat, il trouve aujourd’hui une signification différente au regard de
la multiplicité grandissante des acteurs, qui de par leurs ambitions diverses conjugue la
compensation au pluriel.
Ainsi, ce terme vaporeux est employé à dessein, dans la mesure où « la gouvernance
semble ne traduire aucune sorte de paradigme unifié, sinon une technique de guidance
caractérisée par la grande diversité de ses techniques et de ses acteurs » 96 . En effet, le
mécanisme de compensation par l’offre semble s’inscrire dans une dynamique de redéfinition
du rôle de l’Etat dans sa mission de préservation de la biodiversité.
J.Pitseys, Le concept de gouvernance, Revue interdisciplinaire d’études juridiques, Ed. Université Saint-LouisBruxelles, 2010/2, volume 65, p. 207
Partie 2 - Le pari risqué d’une privatisation de la
gouvernance de la biodiversité impulsé par la
Malgré sa nouvelle consécration en droit français, d’autres ordres juridiques ont adopté
la compensation par l’offre depuis de nombreuses années. Cette évolution juridique poursuit
un objectif de professionnalisation du secteur (Chapitre 1) concrétisé notamment par l’entrée
en scène de la biodiversité dans le domaine marchand, témoignant d’une vision court-termiste
de la protection de la nature (Chapitre 2).
La loi pour la protection de la biodiversité marque un réel tournant dans la mise en
œuvre de la protection de la nature. Mission qui peut être qualifiée d’intérêt général, elle était
jusqu’à présent l’apanage de l’Etat, garant de l’intérêt général. Le désengagement progressif
de l’Etat dans sa mission de préservation (Section 1) interroge quant à la finalité poursuivie
par ces nouveaux acteurs. L’officialisation de l’entrée de la biodiversité dans le domaine
marchand constitue un bouleversement conditionné par une certaine régulation de la valeur
économique de la nature (Section 2).
Section 1 - Le désengagement progressif de l’Etat dans sa mission de
La compensation par l’offre officialise l’ajout d’un intermédiaire supplémentaire par la
possibilité offerte au maitre d’ouvrage de déléguer la mise en œuvre de ses mesures à un
opérateur de biodiversité, libéralisant le mécanisme de compensation (Paragraphe 1). Cette
nouveauté législative est pourtant expérimentée depuis quelques années par plusieurs acteurs,
dont l’exemple le plus abouti est celui mené par la Caisse des dépôts et consignation
Paragraphe 1 – L’indéniable libéralisation de la compensation induite
par une délégation à des opérateurs de compensation
Cette délégation à des « banques de compensation » - terme qui semble dérivé des
« mitigation bank » américaines, et nommé plus sobrement « opérateur de compensation » par
le législateur français - incarne et matérialise le tournant libéral engagé par la compensation
écologique. Le libéralisme est selon le dictionnaire Larousse une doctrine économique qui
privilégie l’individu et sa liberté ainsi que le libre jeu des actions individuelles conduisant à
l’intérêt général. Il conduit à cet effet à limiter les pouvoirs de l’Etat au regard des libertés
individuelles. 97 Appliqué au droit public classique, Françoise Dreyfus estime que « ces
instruments, grâce auxquels l’État se désengage, du point de vue opérationnel, au profit
d’acteurs économiques agissant sur le marché, sont particulièrement recommandés par les
tenants du néolibéralisme. »98 En ce sens, « la logique économique vise à rationaliser les
choix en atteignant l’objectif fixé au moindre coût. La logique écologique quant à elle,
privilégie le résultat en termes de conservation de la nature. Dans le premier cas, les profits
bénéficient en majeure partie à l’opérateur à l’origine de l’activité économique ; dans le
second, ils enrichissent indirectement la collectivité toute entière. » 99
En matière de compensation écologique, ce glissement de conception témoigne « de
l’aspiration à construire une économie, voire une finance de la nature et à enrôler des
entrepreneurs privés dans les projets de conservation. » 100 La création d’un marché de
compensation signifie immanquablement la mise en concurrence de plusieurs sociétés où
l’aménageur choisit, à l’aide d’un appel d’offre, la proposition répondant au mieux à la
demande au meilleur prix. En quoi cela peut-il desservir l’objectif fixé par la séquence ERC ?
Une telle orientation peut être problématique tout d’abord au regard de la nature quasisystématiquement privée de l’opérateur, faisant naitre une mise en concurrence qui pourrait
être qualifiée de dangereuse, au regard de l’exemple nord-américain ; mais aussi au regard de
la (dé)responsabilisation du maitre d’ouvrage qui banaliserait le recours à la compensation par
Le dispositif de compensation par l’offre est partagé dans des pays étrangers depuis les
années 1990 tels que l’Australie, l’Afrique du Sud, le Brésil l’Allemagne, etc… 101 Le
caractère précurseur des Etats-Unis en la matière mérite qu’on s’y attarde afin de comparer la
compensation par l’offre naissante en France avec celui d’un système existant depuis les
Pour assurer le do net less, objectif lancé par l’administration Bush dans les années
1980, les Etats-Unis ont mis en place deux types de banques : les mitigation banks qui
s’appliquent aux zones humides et ressources aquatiques, et les conservation banks qui
concernent les espèces menacées ou en voie d’extinction. Le fonctionnement d’une banque de
compensation aux Etats-Unis est globalement le même que celui institué par la loi
Biodiversité en France. En anticipation des besoins de compensation, des propriétaires
fonciers investissent, après approbation de l’Etat, dans des activités de conservation sur un
site nommé « banque » (en France nommé site naturel de compensation). A ce titre, les
opérateurs peuvent être aussi bien publics que privés, et la loi Biodiversité adopte un point de
F.Dreyfus, La révision générale des politiques publiques, une conception néolibérale du rôle de l'Etat ?,
Revue française d'administration publique, vol. 136, no. 4, 2010, p.862
M.Lucas, Etude juridique de la compensation écologique, LGDJ, Lextenso éditions, 2015, p.484
V.Boisvert, La compensation écologique : marché ou marchandage ? Revue internationale de droit
économique 2015/2 (t.XXIX), p. 191
CGDD, La compensation des atteintes à la biodiversité à l’étranger - Etude de parangonnage, août 2012,
vue similaire : « un opérateur de compensation est une personne publique ou privée chargée,
par une personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation
des atteintes à la biodiversité, de les mettre en œuvre pour le compte de cette personne et de
les coordonner à long terme. »102
Néanmoins, force est de constater que si le recours aux banques de compensation est
explicitement encouragé par la puissance publique par rapport aux autres modes de
compensation, les Etats-Unis favorisent quasi-systématiquement des opérateurs privés à but
lucratif103 . Il semblerait que la France ait prit, sur ce point, exemple sur son voisin outre
atlantique. Avant la loi Biodiversité, le droit français ne prévoyait qu’un cadre expérimental à
la compensation par l’offre, notamment par deux appels à projet du ministère de l’écologie en
2008 puis 2011. La DGALN liste aujourd’hui quatre projets de compensation par l’offre en
France : la réserve d’actifs naturels de Cossure porté par la CDC Biodiversité ; la réserve
d’actifs naturels en vallée de Seine porté par le conseil départemental des Yvelines ; la
compensation des impacts des installations hydroélectriques et des stations de ski sur la
biodiversité de montagne en région Rhône Alpes conduite par l’association Initiative
Biodiversité Combe Madame à l’initiative d’EDF ; et enfin l’opération « Sous-bassin versant
de l’Aff » relatif aux zones humides conduite par le bureau d’études Dervenn.
Sur les quatre projets existants, trois sont menés par des opérateurs privés, ce qui peut
susciter une certaine crainte sur l’appropriation de ce mécanisme par des organismes à but
lucratif. « A moins d’être naïf, on aura de la peine à croire qu’un organisme financier se
transforme en protecteur de la nature par pure philanthropie pour la beauté du geste. »104
Lors de la publication de sa thèse en 2015, Marthe Lucas citait concernant l’exemple
nord-américain : « l’investissement requis pour créer une mitigation bank est de l’ordre de 1,5
à 5 millions de dollars. Le seuil de rentabilité se situe entre trois à sept ans et le taux de
rendement sur dix ans est de 200 à 300 %. » 105 Une telle rentabilité prévoit ainsi de beaux
jours pour le marché de la compensation.
Pourtant, « l’eldorado »106 promis ne semble être à la hauteur de ses ambitions. Valérie
Boisvert relève dans son analyse du système américain en 2015 qu’il y aurait 135 banques
relatives aux atteintes aux espèces protégées aux Etats–Unis, ce qui est relativement peu,
d’autant qu’elles sont très inégalement réparties sur l’ensemble du territoire et ne concernent
qu’un nombre limité d’espèces. Cela s’explique notamment par une prudence de la part des
organismes de prêt qui ne voient pas en la compensation un marché suffisamment pérenne
pour le soutenir autant que le voudraient les acteurs économiques.
V. art. L.163-1- III du code de l’environnement
G. Géniaux, Le Mitigation Banking : un mécanisme décentralisé au service des politiques de no net loss, in
Les difficultés de mises en œuvre de la directive Habitats 2000, INRA, Actes et communications, n°19, 2002
P.Billet, La nature n’a pas de prix. Vendons-là ! A propos des unités de biodiversité, Focus, Env. n°4, juin
2008, p.4
M.Lucas, Etude juridique de la compensation écologique, LGDJ, Lextenso éditions, 2015, p.486
S.Feydel, D.Delestrac, Nature, le nouvel eldorado de la finance, Arte, 2014
Pour assurer le succès de la compensation par l’offre, le législateur serait tenté, à terme,
d’assouplir les critères de la compensation. Si l’on regarde le verre à moitié plein, on pourrait
penser que si la vente d’unités est jugée trop chère par les aménageurs, ils se détourneront de
ce mécanisme et le marché s’effondrera de lui-même ; mais si l’on regarde le verre à moitié
vide, les opérateurs pourraient être tentés de diminuer la qualité des services proposés afin
d’abaisser le coût de l’unité. En effet, la valeur des actifs étant en partie fixée sur le coût de la
restauration, cette pratique pourrait tout à fait voir le jour afin de relancer le marché. L’avenir
incertain de la compensation par l’offre mènerait-t-il vers une compensation « low cost »107 ?
A ce sujet, le rapport Dubois proposait en 2015108 la mise en place d’une charte éthique dont
l’objectif serait de soumettre les bureaux d’études à un engagement conforme aux exigences
législatives et réglementaires, permettant la délivrance de certifications. Bien qu’insuffisante,
cette mesure aurait le mérite de mieux orienter l’aménageur et les services de l’Etat sur la
qualité de travail de ces structures.
L’orientation libérale impulsée par la compensation par l’offre pose également question
au regard de la déresponsabilisation du maître d’ouvrage que cela impliquerait.
Aux Etats-Unis, lorsqu’un maître d’ouvrage achète des crédits à une banque de
compensation, la responsabilité de la bonne mise en œuvre des mesures compensatoires passe
du maître d’ouvrage à la banque109. Le débiteur initial de l’obligation de compenser devient
ainsi un simple financeur. Même si l’objectif du financement concoure au même objectif de
compensation, le glissement d’une compensation en nature à un « prix à détruire » déconnecte
l’aménageur de la réalité. A présent, il ne devra plus recréer un îlot de sénescence
consécutivement à des activités de défrichement, mais il devra verser « x » euros pour que son
projet soit accordé au titre des mesures compensatoires.
Au-delà de la déresponsabilisation du maître d’ouvrage, se pose la question du rôle
qu’occupe l’administration par rapport à un tel transfert de responsabilité. En effet,
l’autorisation d’un projet pourrait être plus aisément accordée si l’administration sait qu’en
recourant au marché, la mesure compensatoire sera réalisée. A ce titre, « une association
environnementale aux Etats-Unis déclare qu’il est plus facile de demander de compenser que
de refuser un projet. Elle dénonce la délivrance des permis dans 99,9% des cas pour
seulement 20% de compensation réussie. »110
Contrairement au système mis en place aux Etats-Unis, l’article L.163-1 du code de
l’environnement dispose que « dans tous les cas, le maître d’ouvrage reste seul responsable à
l’égard de l’autorité administrative qui a prescrit ces mesures de compensation. » Un tel écueil
A.Douai et al, Loi Biodiversité : les failles de la compensation écologique, Alternatives Economiques, 6 mai
CNTE, Rapport du groupe de travail « Améliorer la séquence Eviter-Réduire-Compenser », pr. Romain
Dubois, janvier 2015
CGDD, Compenser les atteintes à la biodiversité : l’expérience américaine des banques de zone humides,
n°134, Août 2012
M.Lucas, Etude juridique de la compensation écologique, LGDJ, Lextenso éditions, 2015, p.491, cite ellemême K.ten Kate, J.Bishop, R.Bayon, Biodiversity offsets : views, experience, and the business case
semble donc évité, même si l’article L.163-4 prévoit toutefois qu’en dernier recours l'autorité
administrative confie l’exécution des mesures prescrites « à un opérateur de compensation ou
en procédant à l'acquisition d'unités de compensation dans le cadre d'un site naturel de
compensation. » Bien que le maître d’ouvrage doive exécuter les travaux à ses frais, il sait
qu’il peut s’en remettre, sous condition financière, à une tierce personne.
Cette délégation d’obligation qui soulève des questions tant juridiques qu’économiques
a néanmoins trouvé une application en France qu’il s’agit d’étudier.
Paragraphe 2 - L’exemple français de compensation par l’offre mené
par la CDC Biodiversité
Si la compensation des atteintes à la biodiversité est considérée par certains comme un
droit à détruire (Kenya, Vietnam), elle est néanmoins pratiquée dans de nombreux pays
étrangers. Les Etats-Unis sont le premier pays à s’être engagés dans ce mécanisme avec
l’adoption en 1969 du National environment policy act ; quant à l’Allemagne, elle a adopté
une loi fédérale de conservation de la nature en 1976. Néanmoins, chaque ordre juridique
dispose d’une vision singulière du mécanisme de compensation. Dans les pays anglo-saxons
par exemple, plusieurs termes désignent la compensation à la française. La locution
compensation correspond au versement financier suite à un dommage, souvent lié à la notion
de dommages et intérêts ; alors que le terme mitigate (mitigate bank) désigne davantage les
activités qui compensent les dommages inévitables. 111 Ainsi, chaque langue développe sa
conception de la compensation écologique et les concepts qui en découlent, rendant la
comparaison délicate, « un homonyme ne traduisant pas toujours le concept que nous
souhaitons explorer »112 . En langue française, le terme pour désigner la compensation est
unique, seuls les procédures qui en découlent diffèrent : compensation à la demande, en
nature, traditionnelle, par l’offre,…
En droit français, cette dernière a trouvé une application avant qu’un cadre juridique ne
vienne encadrer sa pratique. Le premier opérateur à avoir expérimenté ce mécanisme est la
Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui a créé en 2008 une filiale dédiée, la CDC
Biodiversité. Si la CDC est une personne morale de droit public113, la CDC-Biodiversité est
une société par action simplifiée (SAS), donc une personne morale de droit privé. Son objet
statutaire est d’assurer la maîtrise de terrains, de les réhabiliter, de les gérer dans une
perspective de protection des écosystèmes présents, puis, dans le cadre du mécanisme de
compensation par l’offre, les céder au maître d’ouvrage débiteur de la compensation. Un
aménageur pourra ainsi trouver sur le site internet de la CDC-Biodiversité un véritable
programme clé en main : « parmi les multiples réglementations auxquelles vous êtes soumis
lors de vos travaux d’aménagement, la mise en œuvre de la compensation écologique peut
M.Lucas, Etude juridique de la compensation écologique, LGDJ, Lextenso éditions, 2015, p.51
J. Robert, Compromis compensatoires : une régulation socio-politique des conflits environnementaux en
Allemagne ?, Revue d’Allemagne et des Pays de langue allemande, T.41, 3-2009, p.379
V.art. L.518-2 du code monétaire et financier
être lourde. Nous prenons en charge la totalité de votre programme de compensation et vous
accompagnons dans vos démarches auprès de l’administration. »114
Ainsi dès mai 2009 était inaugurée sur le site de Cossure dans la plaine de Crau dans les
Bouches du Rhône la première réserve d’actifs naturels (RAN) de France. Les actions de
réhabilitation écologiques menées sur ce site consistaient en la réhabilitation d’un espace
favorable à l’élevage ovin et à la biodiversité sur 357 hectares de vergers abandonnés.
Pratiquement, ces mesures ont consisté en une réhabilitation d’une pelouse sèche
méditerranéenne favorable à la nidification d’une avifaune steppique protégée et spécifique au
site voisin, la Réserve naturelle des Coussouls de Crau. Il convient donc de préciser que cette
RAN dispose d’un caractère spécifique dans la mesure où elle n’a pas pour objet la
restauration de biodiversité ordinaire, mais la reconstitution d’un milieu rare propice à
l’élevage ovin traditionnel mené en Crau depuis des millénaires115.
Concernant l’encadrement juridique de cette pratique, elle est similaire à celle mise en
place par la loi Biodiversité. Pour recourir aux RAN développées par la CDC, les projets
d’aménagement devaient impacter des habitats et/ou espèces identiques à ceux du site du
Cossure, présents sur le site, et suffisamment connectés écologiquement avec le site pour
assurer le principe d’équivalence écologique.
Concernant les résultats observables, la CDC Biodiversité se félicite des premiers bilans
qui ont été dressés. Néanmoins, si a été constaté un certain retour de l’avifaune steppique,
principal objectif de l’opération, il se trouve que la mise en œuvre des mesures
compensatoires ait été sous-évaluée. Pour l’estimation des mesures, la DREAL PACA
préconisait que les ratios entre les surfaces détruites et les surfaces achetées au titre de la
compensation varient de 1/5 à 1/10 pour des espèces d’intérêt majeur116. Or les ratios des cinq
premières transactions de la CDC Biodiversité n’ont pas dépassé un hectare compensé pour
un hectare détruit. 117 Il convient donc de tempérer un tel enthousiasme, d’autant que la
réussite de la compensation est conditionnée également par la gestion du site sur le long
Sur ce point, Arnaud Béchet et Anthony Olivier dans leur analyse de l’expérience du
Cossure118 pointent du doigt la pérennité du site qui ne semble pas si certaine. Le foncier
vendu au titre des mesures compensatoires ne transfère pas le droit de propriété à
l’aménageur, et la CDC ne semble avoir engagé aucune action visant à garantir la pérennité
des aménagements après le terme de la convention. En effet, après le délai de 30 ans qui lie le
maitre d’ouvrage et l’opérateur, le changement d’usage des sols est possible, et il serait
Site internet CDC-Biodiversité (http://www.cdc-biodiversite.fr/)
T.Dutoit et al., Première expérimentation de compensation par l’offre : bilan et perspective, Sciences Eaux &amp;
Territoires 2015/1 (Numéro 16) p.65
DREAL PACA, Les Mesures compensatoires à la biodiversité. Principe et projets de mise en œuvre en
région PACA, 2010
A. Béchet et A. Olivier, Cossure : un exemple à ne pas suivre ? Regards critiques sur la première expérience
de compensation par l’offre initiée en France, Le Courrier de la nature n°284, juill.-août 2014
souhaitable que des mesures durables soient envisagées telles que la prise d’un arrêté de
protection de biotope, une gestion durable par le Conservatoire des espaces naturels,… Or,
aucune décision de la sorte ne semble avoir été prise par la CDC.
Au-delà de la gestion incertaine du site, le bilan de la CDC Biodiversité est mitigé au
regard de ses objectifs économiques. Le total des ventes d’unités de Cossure dans le cadre des
compensations s’élève à 46,3% de ce qui était à vendre, alors que le plan de financement
coétabli avec la DREAL prévoyait la vente de plus de la moitié des actifs dès 2011. Selon
Laurent Piermont, président de la CDC Biodiversité, « en huit ans, nous n’avons donc pas
vendu la totalité des unités de compensation et plusieurs projets ont été élaborés qui n’ont pas
fait appel à Cossure. »
Cet échec trouve sa source dans plusieurs explications : tout d’abord, le recours à la
compensation par l’offre est véritablement couteux. Le prix de l’unité Cossure (1 unité
correspond à 1 hectare) est de 40 000 € (prix en 2014). Si elle comprend les coûts liés à
l’acquisition foncière et l’ensemble de mesures mises en œuvre sur le site, elle nécessite pour
l’aménageur de payer une unité de compensation – dans le cas du Cossure – cinq fois
supérieure au coût de l’hectare, sans avoir la véritable certitude de la réussite des opérations.
En ce sens, l’encadrement juridique fragile de ce système n’était pas étranger, à l’époque, à
une certaine frilosité de la part des aménageurs.
La loi Biodiversité apporte ainsi une certaine sécurité juridique pour les acteurs de la
compensation écologique. Toutefois, le droit intervient prioritairement sur les questions
d’obligations, de contrat et de responsabilité. Quid de la régulation de la profession et du
marché naissant de la compensation que le droit n’encadre pas ? Il convient donc d’observer
les pistes de réflexion à engager afin d’éviter « de laisser l’expérience de terrain prendre le
dessus sur la rigidité des règles. »119
K.Claireaux, Sénatrice REM, Débats parlementaires sur la loi Biodiversité, Sénat 1e lecture, séance du 21
Section 2 - La nécessaire régulation de la valeur économique de la
La compensation par l’offre fait naître de nouveaux acteurs et des passerelles avec
d’autres mécanismes juridiques qui nécessite éclaircissement afin d’éviter une illisibilité de
compétence (Paragraphe 1). Ce mécanisme fait également naître un marché de la
compensation dont la régulation par une autorité indépendante serait souhaitable
Paragraphe 1 – Une multiplicité d’acteurs pour une multiplicité de
mécanismes, le risque d’une illisibilité de compétence
Le porteur de projet, les services de l’Etat, les collectivités, l’Agence Française pour la
Biodiversité (AFB), l’opérateur de compensation, les propriétaires de parcelles, le
Conservatoire d’espaces naturels (CEN),… Autant de structures qui gravitent autour du
processus de compensation écologique et qui contribuent, certes à son bon déroulement, mais
également par leur multiplicité, à son illisibilité. Ce foisonnement d’acteurs est également à
mettre en parallèle avec les différentes procédures qui sont mises à leur disposition pour
mettre en place les mesures compensatoires. Il convient donc de rappeler leur diversité afin de
contextualiser la naissance des SNC nouvellement consacrés par la loi Biodiversité120.
La mission principale de l’Etat est l’instruction des demandes d’autorisations relatives à
des plans, programmes et projets ayant un impact sur l’environnement. Or « de régulateur, le
pouvoir politique local peut aussi devenir acteur du marché foncier. Il dispose de la possibilité
d’acheter des biens mis en vente en usant de son droit de préemption, voire par expropriation
au nom de l’intérêt public. »121
Le droit de préemption confère à une personne privée ou publique la possibilité
d’acquérir un bien que son propriétaire projette de vendre. Le code de l’urbanisme prévoit à
cet effet que le département puisse se porter acquéreur de la parcelle en priorité, dans le cadre
de sa mise en œuvre de politique des espaces naturels sensibles122. Cette possibilité trouve un
intérêt à condition que le département s’inscrive dans une stratégie d’anticipation des
L’expropriation quant à elle, est une opération qui tend à retirer le titre de propriété à un
propriétaire foncier contre son gré.123 Cette hypothèse est assez fréquente dans le cas d’une
opération d’aménagement qui bénéficie d’une déclaration d’utilité publique (DUP). Dans ce
cadre, le code de l’expropriation prévoit que « dans les cas où les atteintes à l'environnement
V.Infra Partie 1, Chapitre 1, Section 2 : Vers une planification bienvenue de la compensation par les sites
naturels de compensation
F.Jarrige et al., La ressource foncière comme ressource politique, Pôle Sud, 2015/1 (n°42), p.46
V.Art. L.215-1 du code de l’urbanisme
V.Art. L1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique
(…) que risque de provoquer un projet (…) le justifient, la déclaration d'utilité publique
comporte, le cas échéant, les mesures prévues au deuxième alinéa du IV de l'article L. 122-1
du code de l'environnement »124, c’est à dire les mesures visant à éviter, réduire et compenser
les atteintes. Cela peut permettre d’identifier les parcelles adaptées à la réalisation de mesures
compensatoires et les rendre expropriables. Une hypothèse similaire est prévue par le code de
l’environnement concernant le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres.125 Ce dernier
a pu acquérir à ce titre 700 sites représentant 161 000 ha, soit 1450 km de rivage en métropole
(13% du littoral)126.
La multiplicité de ces mécanismes permet une réalisation plurielle de la compensation
sur le terrain. Or, est constaté un véritable décalage entre les prévisions du programme
d’acquisition et les acquisitions effectivement réalisées : conflits d’acteurs sur la disponibilité
des terrains, absence de coopération des propriétaires ou des collectivités, manque
d’acceptabilité du principe de compensation… Cette lacune d’anticipation reflète la difficulté
de « l’interpénétration des problématiques du monde agricole et des secteurs périphériques. »
Dans ce contexte, la création des sites naturels de compensation pourrait être, malgré les
interrogations juridiques et éthiques soulevés précédemment, une issue intéressante pour
fédérer l’ensemble des acteurs sur un territoire. Néanmoins, les SNC ne se substituant
aucunement aux mécanismes juridiques de compensation préexistant, il paraît opportun de
soutenir le projet de création d’une autorité indépendante de régulation du marché de la
compensation que les SNC fait naître.
Paragraphe 2 - Vers la création souhaitable d’une autorité
indépendante de régulation du marché de la compensation
La naissance d’un marché de la compensation fait irrémédiablement naître une mise en
concurrence entre les multiples acteurs du secteur. Depuis que les expérimentations de
compensation par l’offre se mettent en place sur le territoire, le coût d’une unité de
compensation est défini par les banques de compensation elles-mêmes. Face à ce constat se
pose la question suivante : « les objectifs de rentabilité et d’efficacité à court terme des
opérateurs privés peuvent-ils être conjugués avec les objectifs non économiques de
pérennité » ? 127
Si la réponse par la négative semble correspondre davantage à la pratique, il apparait
nécessaire d’envisager un certain cadre afin d’allier au mieux ces deux composantes. Pour y
parvenir, la définition de la valeur économique de la nature ne devrait pas être confiée à ces
seuls acteurs, qui en auraient naturellement une approche exclusivement financière, c’est-à124
V.Art. L122-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique
V.Art. L 322-4 du code de l’environnement
M.Prieur, Droit de l’environnement, Précis Dalloz, 7e édition, p. 580. Cite lui-même le site internet du
Conservatoire, août 2015
M.P.Camproux-Duffrène, La biodiversité : de la chose commune à l’unité de marché ? Une réflexion
civiliste, intervention auprès du CERDIC, Aix-Marseille, 20 janvier 2011
dire qu’ils connaîtraient, pour reprendre les mots de Oscar Wilde, « le prix de tout et la valeur
de rien. »128
L’Etat aurait alors, dans son rôle « d’arbitre du jeu économique » 129 un travail de
régulation à endosser, afin de ne pas faire perdre de vue aux acteurs économiques les
ambitions de la compensation écologique fixées par la loi Biodiversité : ne compenser que les
atteintes résiduelles d’un projet, n’y recourir seulement qu’après avoir analysé les mesures
d’évitement et de réduction, et dans un objectif d’absence voire de gain de biodiversité.
Néanmoins, confier la régulation d’un milieu économique à l’Etat n’est pas sans poser
des problèmes d’indépendance. L’Etat en tant qu’instructeur des dossiers d’autorisation de
projets, et à la fois contrôleur du suivi des dossiers (et parfois même porteur de projet dans le
cas d’une initiative publique) effectue une sorte de « cumul des mandats » 130 contraire à une
vision impartiale vers laquelle l’Etat devrait tendre. A ce sujet, la Cour de Justice de l’Union
Européenne a jugé dans son arrêt Seaport du 20 octobre 2011 131 que l’autorité chargée
d’autoriser le projet et l’autorité responsable de son évaluation environnementale doivent être
séparées, si ce n’est de façon organique, au moins de manière fonctionnelle. Suite à cet arrêt,
le droit français s’est conformé à ces principes avec la réforme de l’autorité
environnemental132 qui est venue créer les Missions Régionales d’Autorité Environnementale
(MRAe), autorité indépendante qui selon certaines conditions, viennent remplacer les
fonctions jusqu’alors entre les mains des services préfectoraux.
Dans la même dynamique, plusieurs auteurs postulent pour une régulation du marché de
la compensation confiée à une autorité de régulation parfaitement indépendante, qui devrait
« certifier la conformité des opérations de compensation aux règles désormais écrites par le
législateur. » 133 Cette hypothèse est appliquée dans de nombreux domaines économiques
français, tels que les milieux financier, agricole, nucléaire, électoral, informatique, électrique,
sanitaire, etc. Ils portent ainsi les noms d’Autorité des marchés financiers, d’Autorité de la
concurrence, d’Autorité de sûreté nucléaire, etc. Ces institutions, dénommées Autorité
Administrative indépendante (AAI) sont publiques et chargées au nom de l’Etat « d’assurer la
régulation de secteurs considérés comme essentiels et pour lesquels le Gouvernement veut
éviter d’intervenir trop directement. »134
Pour remplir les missions qui lui sont confiées, une AAI dispose d’un certain nombre de
pouvoirs : recommandation, décision, réglementation, sanction. La palette de ses pouvoirs est
O.Wilde, L’éventail de Lady Windermere : “What is a cynic? A man who knows the price of everything and
the value of nothing”, Acte III, 1893
J.Chevallier, L'état régulateur, Revue française d'administration publique, vol. no111, no. 3, 2004, p. 474
B.Grimonprez, La compensation écologique d’après la loi « biodiversité », Droit et Patrimoine, Nº 263, 1er
CJUE, 20 octobre 2011, Department of the Environment for Northern Ireland c/ Seaport, aff C-474/10
Site internet officiel www.vie-publique.fr. Référence une quarantaine de AAI en France
le plus souvent large mais varie selon qu’elle dispose d’une mission transversale ou très
spécifique, comme pourrait l’être l’hypothétique autorité de compensation écologique. Cette
dernière pourrait ainsi encadrer les cas où une banque de compensation s’arrogerait le
monopole du marché et impliquerait un cas d’abus de position dominante ; ou bien limiter les
cas de pratiques anticoncurrentielles ; ou bien fixer un plafond de prix pour limiter le coût
d’une unité de compensation ou au contraire fixer un prix minimum pour éviter le risque
d’une compensation au rabais court-circuitant les mesures préalables d’évitement et de
Une telle autorité serait bien évidemment contrôlée par l’office du juge, les décisions
d’une AAI étant créateurs de droit et par extension susceptibles de recours. Dans une
intervention du 16 juin 2014, le vice-président du Conseil d’Etat insistait sur le rôle
déterminant du juge administratif en matière économique. Il lui attribuait notamment un rôle
de compréhension mais aussi d’équilibre entre l’intérêt général protégé par la loi et les enjeux
économiques.135 L’avenir nous dira donc, si le choix d’une autorité indépendante est fait, dans
quel sens s’orientera la régulation du marché de la compensation écologique, et si la balance
régulatrice ne penchera pas dans le sens de la protection des intérêts économiques au
détriment de la protection de l’environnement. Cette issue est pourtant tout à fait envisageable
au regard du domaine de plus en plus porteur de la compensation.
Chapitre 2 – La création d’un marché de compensation,
témoin d’une vision court-termiste de la protection de la nature
Le marché de compensation qu’a fait naître la compensation par l’offre implique une
approche inévitablement éphémère de la compensation, notamment au regard des contraintes
foncières (Section 1). Si les missions de suivi et de contrôle des mesures compensatoires
occupent une place primordiale dans la bonne réalisation du mécanisme, elles ne suffisent pas
à elles seules à garantir sa pérennité. En ce sens, il conviendrait de redéfinir le cadre même de
la séquence ERC qui semble inadaptée aux enjeux présents et futurs (Section 2).
Section 1 – Une application inévitablement éphémère de la
compensation par l’offre au regard des contraintes foncières
La question foncière est fondamentale lorsque l’on parle de compensation, celle-ci étant
le support de mise en œuvre des mesures. La raréfaction du foncier étant inévitable,
l’instrument de compensation par l’offre pourrait fait naître une pratique de spéculation
foncière (Paragraphe 1). Cette vision court-termiste de la compensation est également
maintenue par l’incertitude de l’efficacité dans le temps des mesures compensatoires
J.M.Sauvé, intervention prononcée à l’occasion du Colloque organisé par l’Association des Conseils d’Etat et
des juridictions administratives suprêmes de l’Union Européenne, sur le droit de la régulation économique, 16
Paragraphe 1 – Le risque de spéculation foncière engagé par une
raréfaction inévitable du foncier
Si les questions de pérennité, d’exigence écologique, de responsabilité et de
privatisation soulevées par la séquence ERC sont essentielles, elles ne peuvent trouver
d’application concrète sans le foncier nécessaire, support des mesures compensatoires.
La vie urbaine devenue dominante à l’échelle mondiale, le processus de conversion de
terres naturelles ou agricoles en terrains urbains est inévitable. Dans ce contexte actuel de
pression foncière, l’obligation de compenser à laquelle est soumise l’aménageur se traduit par
la difficulté d’obtention du foncier nécessaire. Ce constat est d’autant plus vrai si l’on rajoute
les critères de proximité, de pérennité et d’équivalence écologique, conditions sine qua non de
la compensation. L’ensemble de ces éléments cumulés formule une équation de plus en plus
rare à obtenir. Quel avenir et quels risques pour une compensation réussie ?
Les mesures compensatoires se traduisent régulièrement en pratique de façon
approximative qualitativement et géographiquement. Comme soulevé précédemment 136, les
problématiques de continuités écologiques et d’interdépendance des milieux rendent leur
réussite conditionnée à de nombreuses variables techniques insuffisamment prises en compte.
En matière foncière, la compensation se heurte aux difficultés d’acquisition foncière. Par
exemple, l’aménagement d’une route prévoit de traverser, et donc de fragmenter un massif
boisé. L’auteur du projet propose, conformément aux ratios, de reboiser le double de la
surface détruite, mais les propriétaires locaux refusent de vendre leur terrain. Le boisement
s’effectuera, mais sur des parcelles plus éloignées, ne correspondant ni aux exigences
écologiques, ni géographiques. En effet, la forêt n’aura retrouvé ni son continuum écologique,
ni même son équivalent-surface au sol.
En plus des mécanismes de maîtrise foncière existants et soulevés précédemment, la loi
Biodiversité introduit une nouvelle option dans le code de l’environnement : l’obligation
réelle environnementale. Cet article L.132-2 dispose que les « propriétaires de biens
immobiliers peuvent conclure un contrat avec une collectivité publique, un établissement
public ou une personne morale de droit privé agissant pour la protection de l'environnement
en vue de faire naître à leur charge, ainsi qu'à la charge des propriétaires ultérieurs du bien, les
obligations réelles que bon leur semble, dès lors que de telles obligations ont pour finalité le
maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d'éléments de la biodiversité ou de
fonctions écologiques. » Celui-ci rajoute que l’obligation réelle environnementale (ORE) peut
être utilisée « à des fins de compensation. »
En pratique, le propriétaire du terrain qui consent à une ORE auprès d’une collectivité,
association ou d’une personne privée (un opérateur de compensation par exemple), l’engage à
exécuter des obligations de faire ou de ne pas faire sur son terrain. Ainsi, lorsqu’un
aménageur manifeste son besoin en mesures compensatoires auprès dudit organisme, et que
V.Infra. Partie 1, Chap.2, Sect.2, Par.1, L’évasive définition des modalités de compensation, support d’une
mise en œuvre hasardeuse
celles-ci correspondent aux opérations mises en œuvre par le propriétaire dans le cadre de
l’ORE, « une relation tripartite pourra s’instaurer. » 137 Il faut noter également que ce
mécanisme peut fonctionner à l’inverse, c’est à dire que le propriétaire peut être à l’initiative
d’ORE une fois qu’il a pris connaissance des mesures compensatoires qui incombent à
l’aménageur. Dans les deux cas, le rôle de l’aménageur sera donc d’apporter le financement
nécessaire à la rémunération du propriétaire pour la bonne mise en œuvre de l’ORE, et le
partenaire (opérateur, collectivité, association) endossera un rôle de « tiers garant »138.
Ce mécanisme se rapproche du bail rural, c’est-à-dire le cas où l’aménageur conclut
avec un agriculteur un contrat incluant des clauses environnementales dans le cadre de son
exploitation. 139 Cette hypothèse souffrait néanmoins d’une certaine insécurité juridique
notamment en matière d’obligation de la part de l’agriculteur puisque « les contrats passés
avec les propriétaires ne permettaient pas de constituer un droit réel sur les parcelles »140 ;
mais aussi en matière de durée du bail, celui-ci étant conclu par principe pour une durée de
neuf ans, sauf renouvellement. Le risque de non reconduction pour certaines parcelles était
ainsi assez fort.
En ce sens, l’ORE apporte une réponse intéressante à l’obligation de compensation,
d’autant qu’elle s’imposerait au propriétaire ainsi qu’à ses successeurs pour une durée allant
jusqu’à 99 ans.141 La réussite d’une telle mesure sera néanmoins conditionnée par une certaine
acceptabilité des propriétaires (surtout agriculteurs), c’est pourquoi l’article L.132-3 prévoit
que ces derniers puissent être exonérés par les communes de la taxe foncière qui pèse sur le
terrain accueillant l’ORE.
Force est de constater la multiplicité d’options qui s’offrent à l’aménageur soumis à
l’obligation de compenser. Malgré cette richesse, le succès est soumis à de nombreuses
contraintes foncières qui seront de plus en plus nombreuses. En effet, plus le foncier
disponible se fera rare, plus son prix sera élevé. La loi Biodiversité soumettant l’obligation de
compensation à des objectifs ambitieux pourra-t-elle tenir ses promesses à long terme ? Il est
naturel d’envisager qu’en l’absence de terrain adéquat, la mesure compensatoire trouvera une
application réduite.
La règle fondamentale d’un marché financier est qu’elle repose sur le système de l’offre
et de la demande. En matière de compensation, cela se traduit d’une part par une demande
G.Martin, Les potentialités de l’obligation réelle environnementale, Droit de l’environnement, n°249, octobre
2016, p.338
I.Doussan, Compensation écologique : le droit des biens au service de la création de valeurs écologiques et
après ?, in Repenser la propriété, un essai de politique écologique, Presses Universitaires d'Aix-Marseille
(PUAM), 2015
V.art. L.411-27 du code rural et pour plus de détails, voir l’étude menée par le CEREMA, Le bail rural à
clauses environnementales et le paysage agro-environnemental, Premier bilan du bail rural à clauses
environnementales, juin 2015
C.Etrillard, M.Pech, Mesures de compensation écologique : risques ou opportunités pour le foncier agricole
en France ?, VertigO – la revue électronique en sciences de l’environnement, 2015,15, p.8
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