Source: http://docplayer.org/2103874-Botschaft-ueber-die-aenderung-des-kollektivanlagengesetzes.html
Timestamp: 2018-04-19 11:47:27
Document Index: 392032011

Matched Legal Cases: ['Art. 13', 'Art. 73', 'Art, 2', 'Art. 3', 'Art. 10', 'Art. 18', 'Art. 18', 'Art. 124', 'Art. 158', 'Art. 18', 'Art. 10', 'Art. 44', 'Art. 123', 'Art. 13', 'Art. 4', 'Art. 2']

Botschaft über die Änderung des Kollektivanlagengesetzes - PDF
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1 Botschaft über die Änderung des Kollektivanlagengesetzes (KAG) vom 2. März 2012 Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des Bundesgesetzes über die kollektiven Kapitalanlagen. Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung. 2. März 2012 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Eveline Widmer-Schlumpf Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova
2 Übersicht Im Bereich der kollektiven Kapitalanlagen haben sich die Anforderungen an Anlegerschutz und Wettbewerbsfähigkeit seit Inkrafttreten des Kollektivanlagengesetzes im Jahr 2007 verändert. Zudem haben sich die Bestimmungen über die Verwaltung, Verwahrung und den Vertrieb als lückenhaft erwiesen. Mit den international wachsenden Anforderungen werden sich die Regulierungslücken weiter verschärfen. Mit der Vorlage sollen diese Lücken geschlossen werden. Gleichzeitig werden Anlegerschutz und Wettbewerbsfähigkeit gestärkt und der Zugang zum europäischen Markt für schweizerische Vermögensverwalter gewährleistet. Ausgangslage Seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 23. Juni über die kollektiven Kapitalanlagen (nachfolgend KAG) im Jahre 2007 haben sich nicht zuletzt aufgrund der Finanzkrise die Anforderungen im Bereich der kollektiven Kapitalanlagen geändert. Das KAG vermag den heutigen Anforderungen an Anlegerschutz und Wettbewerbsfähigkeit nicht mehr zu genügen. Die Bereiche der Verwaltung, Verwahrung und des Vertriebs weisen zudem Regulierungslücken auf: Es ist internationaler Standard, die Vermögensverwalter von kollektiven Kapitalanlagen einer staatlichen Aufsicht zu unterstellen. Im Gegensatz zum internationalen Standard werden in der Schweiz indes nur die Vermögensverwalter von schweizerischen kollektiven Kapitalanlagen einer Aufsicht unterstellt. Die Vorschriften bezüglich Verwahrung der kollektiven Kapitalanlagen sind rudimentär und entsprechen nicht den gegenwärtigen internationalen Standards. Der Vertrieb von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger in oder von der Schweiz aus ist nicht reguliert. Die Bedeutung dieser Regulierungslücken wird sich weiter verschärfen, weil international die Anforderungen in diesen Bereichen weiter erhöht werden oder bereits erhöht worden sind. Beispielsweise unterstellt die EU durch die AIFM-Richtlinie («AIFMD» 2 ) zwingend alle Manager (Vermögensverwalter) von kollektiven Kapi- 1 Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die kollektiven Kapitalanlagen (Kollektivanlagengesetz, KAG), SR Richtlinie 2011/61/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2011 über die Verwalter alternativer Investmentfonds und zur Änderung der Richtlinien 2003/41/EG und 2009/65/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1060/2009 und (EU) Nr. 1095/2010, ABl. L 174/1 vom , S. 1 (Alternative Investment Funds Managers Directive, AIFMD). 3640
3 talanlagen, die nicht bereits den Vorschriften der UCITS IV-Richtlinie 3 («UCITS») unterstellt sind, einer Aufsicht und regelt die Verwahrung sowie den Vertrieb dieser kollektiven Kapitalanlagen. Dabei darf neu die Verwaltung dieser Produkte ab Mitte 2013 nur noch an Vermögensverwalter in Drittstaaten delegiert werden, welche einer gleichwertigen Aufsicht unterstehen. Die für den delegierenden Vermögensverwalter zuständige Aufsichtsbehörde muss mit der Aufsichtsbehörde zusammenarbeiten, die für den Vermögensverwalter zuständig ist, an den die Verwaltung übertragen wird. Dadurch wird den Schweizer Vermögensverwaltern ab Mitte 2013 die Tätigkeit für europäische kollektive Kapitalanlagen erschwert oder sogar verunmöglicht. Inhalt der Vorlage Die dringliche Teilrevision des KAG soll deshalb bestehende Regulierungslücken schliessen. Sie verfolgt im Wesentlichen folgende Ziele: Verbesserung des Schutzes der Anlegerinnen und Anleger in der Schweiz: Nach Inkraftsetzen der Umsetzungsvorschriften der AIFMD durch die einzelnen EU-Mitgliedstaaten würde die Schweiz ohne Gesetzesanpassung als einzige europäische Rechtsordnung zulassen, dass nicht regulierte Marktteilnehmer ihre Produkte in der Schweiz und von der Schweiz aus ohne aufsichtsrechtliche Vorgaben an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger vertreiben können. Erhalt von Qualität und Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Vermögensverwaltung: Da der gegenwärtige Regulierungsstand dem internationalen Standard nicht entspricht, besteht einerseits die Gefahr, dass Schweizer Finanzmarktdienstleister und deren Produkte ohne Gesetzesanpassung ab Umsetzung der AIFMD in die nationalen Rechtsordnungen der EU-Mitgliedstaaten nur noch erschwerten Zugang zu den europäischen Finanzmärkten haben und als Folge davon in EU-Staaten abwandern. Andererseits besteht die Gefahr der Zuwanderung in die Schweiz von ausländischen Marktteilnehmern, welche sich keiner Regulierung unterstellen wollen oder die mangels Qualifikation nicht können. Um diese für den Finanzplatz Schweiz negative Entwicklung zu verhindern, sind die Vorschriften des KAG betreffend Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb rechtzeitig an die neuen internationalen Standards anzugleichen. Insbesondere sind sämtliche schweizerischen Vermögensverwalter von schweizerischen oder ausländischen kollektiven Kapitalanlagen einer Aufsicht zu unterstellen. Weiter sind die Anforderungen an die Verwahrstelle zu erhöhen. So werden die Vorschriften betreffend die 3 Richtlinie 2009/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW), ABl. L 302 vom , S. 32 (UCITS; Undertakings for Collective Investments in Transferable Securities). 3641
4 Delegation von Tätigkeiten und die Haftung der Verwahrstelle bei einer solchen Delegation konkretisiert. Schliesslich werden auch die Vorschriften für den Vertrieb an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger sowie Publikumsanlegerinnen und -anleger verstärkt. 3642
5 Inhaltsverzeichnis Übersicht Grundzüge Ausgangslage Geltendes Recht Internationale Entwicklungen Auswirkungen auf den Fondsplatz Schweiz Parlamentarische Vorstösse Vernehmlassungsvorlage Ergebnisse der Vernehmlassung Beantragte Neuregelung Verwaltung Zwingende Unterstellung aller Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen Anpassung der Anforderungen an die Bewilligungsträger Verwahrung Vertrieb Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung Abstimmung von Aufgaben und Finanzen Steuerliche Aspekte Rechtsvergleich und Verhältnis zum internationalen Recht IOSCO Hedge Funds Oversight EU-Regulierung von Managern alternativer kollektiver Kapitalanlagen AIFMD ESMA-Empfehlungen Umsetzung Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln Auswirkungen Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden Auswirkungen auf die Volkswirtschaft Wettbewerbsfähigkeit Image und Reputation des Finanzplatzes Marktzutritt Verhältnis zur Legislaturplanung Rechtliche Aspekte Verfassungs- und Gesetzmässigkeit Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 3690 Bundesgesetz über die kollektiven Kapitalanlagen (Kollektivanlagengesetz, KAG) (Entwurf)
6 Botschaft 1 Grundzüge 1.1 Ausgangslage Geltendes Recht Das KAG trat am 1. Januar 2007 in Kraft. Die damit vorgenommene Totalrevision des Anlagefondsgesetzes verfolgte unter anderem das Ziel, die Attraktivität des schweizerischen Fondsplatzes zu steigern, dessen Wettbewerbsfähigkeit zu fördern und die Vereinbarkeit der schweizerischen Anlagefondsgesetzgebung mit der Regelung der Europäischen Union wiederherzustellen. 4 Insbesondere in den drei Themenbereichen Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb wurde jedoch darauf verzichtet, die Kollektivanlagengesetzgebung vollständig an den internationalen Standard anzugleichen. Verwaltung Der Begriff «verwalten» im Sinne des KAG umfasst sowohl die für die kollektive Kapitalanlage erbrachten administrativen Tätigkeiten, als auch deren eigentliche Verwaltung im Sinne des englischen Ausdrucks «management». Um Schweizer Vermögensverwalter die Verwaltung europäischer Anlagefonds zu ermöglichen, wurden mit dem KAG zwar Vermögensverwalter von schweizerischen kollektiven Kapitalanlagen erstmals einer Aufsicht unterstellt. Es wurde jedoch entgegen internationalem Standard darauf verzichtet, auch Schweizer Vermögensverwalter ausländischer kollektiver Kapitalanlagen zu regulieren. Diesen wurde lediglich unter restriktiven Bedingungen die Möglichkeit eingeräumt, sich freiwillig der Aufsicht zu unterstellen. 5 Dabei standen wettbewerbspolitische und nicht prudentielle Aspekte im Vordergrund. So sollte die freiwillige Unterstellung die Konkurrenzfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz wiederherstellen und die Abwanderung lukrativer Geschäftszweige ins Ausland verhindern. 6 Demgegenüber wird auf internationaler Ebene davon ausgegangen, dass es sich bei der Vermögensverwaltung um eine Tätigkeit handelt, welche prudentiell beaufsichtigt werden muss. In der EU sind Vermögensverwalter deshalb seit Langem einer Aufsicht unterstellt. Verwahrung Bei der Verwahrung wurde zwar für alle offenen kollektiven Kapitalanlagen (vertragliche Fonds und SICAVs) der zwingende Beizug einer Depotbank vorgeschrieben, nicht jedoch bei den geschlossenen kollektiven Kapitalanlagen (SICAF und Kommanditgesellschaft für kollektive Kapitalanlagen). Letztere benötigen lediglich eine sogenannte Depot- und Zahlstelle. Das Gesetz stellt an diese indes keine besonderen Anforderungen. Die Depotstelle benötigt keine Bewilligung der Aufsichtsbehörde und muss keiner Aufsicht unterstellt sein. Sie hat im Gegensatz zur Depotbank 4 Vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die kollektiven Kapitalanlagen vom 23. September 2005, BBl Art. 13 Abs. 4 KAG. 6 BBl , S
7 insbesondere auch keine Kontrollaufgaben wahrzunehmen. Vielmehr beschränkt sich ihre Funktion auf die Abwicklung des Geld- und Wertschriftenverkehrs. Im Gegensatz zur Tätigkeit als Depot- und Zahlstelle unterliegt die Aufnahme der Tätigkeit als Depotbank neben der Zulassung als Bank einer zusätzlichen Bewilligungspflicht für diese spezifische Tätigkeit. Die Anforderungen an diese Tätigkeit wurden im Kollektivanlagengesetz im Vergleich zum internationalen Standard aber nur rudimentär geregelt. Weiter haftet eine schweizerische Depotbank bei der Delegation der Aufbewahrung des Fondsvermögens an Dritt- und Sammelverwahrer nur für gehörige Sorgfalt bei der Wahl und Instruktion des Dritten sowie bei der Überwachung der dauernden Einhaltung der Auswahlkriterien. 7 Der damalige bundesrätliche Vorschlag sah für die Haftung der Depotbank eine dem internationalen Standard entsprechende Haftung wie für eigenes Handeln vor. Diese Haftungsregel wurde aber in den parlamentarischen Debatten verwässert. Vertrieb Nur der öffentliche Vertrieb von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen in oder von der Schweiz aus bedarf einer Bewilligung. Der Vertrieb von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen an ausschliesslich qualifizierte Anlegerinnen und Anleger ist nicht reguliert. Deshalb gibt es beim Vertrieb von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger in der Schweiz weder eine Verpflichtung, sämtliche Vorkehrungen zu treffen, die notwendig sind, um eine seriöse Akquisition und objektive Beratung der Kundinnen und Kunden sicherzustellen, noch eine Anlauf- oder Zahlstelle in der Schweiz. Weiter lehnte sich der damalige bundesrätliche Entwurf des KAG bei der Definition des qualifizierten Anlegers an der EU-Prospektrichtlinie an. 8 Entgegen diesem Vorschlag wurde während den parlamentarischen Debatten jedoch entschieden, dass im Gegensatz zum internationalen Standard auch Vermögensverwaltungskunden generell als qualifizierte Anlegerinnen und Anleger gelten sollen. Dadurch erfolgte keine klare Grenzziehung zwischen institutionellen Anlegern und Publikumsanlegerinnen und -anlegern, obwohl diese ein unterschiedliches Schutzbedürfnis haben Internationale Entwicklungen Seit dem Inkrafttreten des Kollektivanlagengesetzes im Jahre 2007 hat sich auf internationaler Ebene der Standard in den Bereichen Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb weiter erhöht. 7 Art. 73 Abs. 2 KAG. 8 Botschaft KAG, S
8 Verwaltung Die G-20-Staaten wie auch die Arbeiten der Aufsichtsbehörden im Rahmen der IOSCO 9 streben eine Beaufsichtigung von Vermögensverwaltern kollektiver Kapitalanlagen an (vgl. unten, Ziff. 1.4). Die USA haben mit dem Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act eine Registrierungspflicht für bislang nicht beaufsichtigte Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen eingeführt. In der EU wurde am 11. November 2010 die AIFMD vom Europäischen Parlament und am 27. Mai 2011 vom Europäischen Rat verabschiedet und ist am 22. Juli 2011 in Kraft getreten. Die Umsetzungsfrist dauert zwei Jahre. Bis Mitte 2013 müssen die Mitgliedstaaten somit die Vorgaben der Richtlinie ins nationale Recht umsetzen. Die AIFMD führt erstmals eine einheitliche Regulierung für Vermögensverwalter alternativer Investmentfonds auf EU-Ebene ein. Gemäss den neuen Bestimmungen benötigt jeder Vermögensverwalter zur Verwaltung einer vom Geltungsbereich der AIFMD erfassten kollektiven Kapitalanlage (non-ucits 10 oder AIF) auf Ebene der EU eine Bewilligung als sogenannter AIFM (Alternative Investment Fund Manager). Die Bewilligung wird von der nationalen Aufsichtsbehörde des EU-Staates erteilt, in dem der Vermögensverwalter ansässig ist. Die Bewilligung darf von den nationalen Aufsichtsbehörden nur bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen erteilt werden. Dazu zählen insbesondere gewisse persönliche Anforderungen (Qualifikation, ausreichende Gewähr für einwandfreie Geschäftsführung), eine angemessene interne Organisation sowie ausreichendes Anfangskapital und Eigenmittel. Daneben stellt die Richtlinie substanzielle Anforderungen an den laufenden Betrieb. So gibt es etwa Vorschriften zur Geschäftsführung oder zur Vermeidung von Interessenkonflikten. Mitte 2009 wurden zudem die Änderungen der UCITS-Richtlinie verabschiedet und anfangs Dezember 2009 in Kraft gesetzt. Die Mitgliedstaaten mussten diese bis spätestens 30. Juni 2011 ins nationale Recht umsetzen, das seit dem 1. Juli 2011 anwendbar ist. Ziel des neuen Richtlinien-Pakets waren neben der Steigerung des Anlegerschutzes insbesondere die Steigerung der Markteffizienz und die Reduktion der administrativen Hürden. Ferner wurden auch die Verhaltensregeln der UCITS- Verwaltungsgesellschaften an diejenigen der MiFID-Richtlinie 11 angeglichen. Diese Regeln umfassen auch die Vermeidung, die Beilegung und die Offenlegung von Interessenkonflikten. 9 International Organization of Securities Commissions (www.iosco.org). Die internationale Organisation für Effektenhandels- und Börsenaufsichtsbehörden (IOSCO) wurde im Jahre 1974 gegründet. Die Ziele der IOSCO sind vor allem der Anlegerschutz, die Sicherstellung von fairen, effizienten und transparenten Märkten, die Verhinderung systemischer Risiken, die internationale Zusammenarbeit sowie die Erarbeitung einheitlicher Standards für die Marktüberwachung. 10 Kollektive Kapitalanlagen, die nicht als UCITS gemäss UCITS-Richtlinie qualifizieren. 11 Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien 85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 93/22/EWG des Rates; ABl. L 145 vom , S. 1; (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID). 3646
9 Verwahrung Die neue europäische AIFMD reguliert nicht nur die Verwaltung, sondern auch die Verwahrung von Non-UCITS. Der AIFM hat sicherzustellen, dass die Verwahrstellen der von ihnen verwalteten AIF den Anforderungen der Richtlinie nachkommen. Insbesondere ist der AIFM in der Wahl des Sitzstaates der Verwahrstelle beschränkt. Weiter unterliegt die Verwahrstelle einem strengen Haftungs- und Unabhängigkeitsregime und nimmt neben der blossen Verwahrung der Vermögenswerte des AIF auch weitere Überwachungs- und Kontrollaufgaben wahr. Der AIFM kann zudem nie zugleich Verwahrstelle eines durch ihn verwalteten AIF sein. Vertrieb Nur wer als AIFM gemäss der AIFMD bewilligt ist, darf auch Anteile an von ihm selbst verwalteten AIF innerhalb der EU an professionelle Anleger vertreiben. Die Verhaltensvorschriften der UCITS-Verwaltungsgesellschaften wurden an diejenigen der MiFID-Richtlinie angeglichen Auswirkungen auf den Fondsplatz Schweiz Die Schweiz verzichtete bei der Revision des Anlagefondsgesetzes im Jahre 2006 darauf, die Kollektivanlagengesetzgebung in den drei Themenbereichen Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb vollständig an den damaligen internationalen Standard anzugleichen (vgl. oben, Ziff ). In der Zwischenzeit erhöhte sich dieser internationale Standard weiter, nicht zuletzt gestützt auf die Erfahrungen während der Finanzkrise. Eine Anpassung an die neuen internationalen Standards in den Bereichen Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb ist dadurch aus Anlegerschutzgründen und zur Steigerung der Qualität des Schweizer Asset Managements unausweichlich geworden. Verwaltung Wie erwähnt, sind dem Kollektivanlagengesetz nur Vermögensverwalter von schweizerischen kollektiven Kapitalanlagen zwingend unterstellt. Vermögensverwalter von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen können sich hingegen unter bestimmten Bedingungen freiwillig der Aufsicht unterstellen lassen. Eine nur freiwillige Unterstellung entspricht jedoch nicht dem internationalen Standard (wie beispielsweise den Empfehlungen der IOSCO). Abgesehen davon, dass damit der Anlegerschutz nicht umfassend gewährleistet werden kann, würde die Beibehaltung einer lediglich freiwilligen Unterstellung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz und der Reputation ihrer Finanzinstitute auf internationaler Ebene nicht förderlich sein. Zudem ist einerseits zu befürchten, dass Schweizer Finanzmarktdienstleister im Bereich kollektiver Kapitalanlagen und deren Produkte ab Umsetzung der AIFMD nur noch erschwerten Zugang zu den europäischen Finanzmärkten haben und daher in EU-Staaten abwandern. Andererseits könnte die Freiwilligkeit der Beaufsichtigung eine Zuwanderung von ausländischen Marktteilnehmern in die Schweiz fördern, welche sich keiner Regulierung unterstellen wollen. 3647
10 Verwahrung Auch im Bereich der Verwahrung kollektiver Kapitalanlagen sind die Vorschriften im KAG nur rudimentär und entsprechen nicht den gegenwärtigen internationalen Standards. So müssen gemäss AIFMD beispielsweise in Drittstaaten gelegene Verwahrstellen gewisse Voraussetzungen erfüllen, um die Verwahrung des Vermögens eines in der EU vertriebenen Non-UCITS übernehmen zu dürfen. Unter anderem muss die Aufsicht über die Verwahrstelle des Drittstaats derjenigen des EU-Rechts entsprechen und wirksam durchgesetzt werden. Weiter müssen die für den Vertrieb zuständigen Aufsichtsbehörden des Mitgliedstaats, in welchem die Anteile des AIF vertrieben werden sollen, mit den für die Verwahrstelle zuständigen Aufsichtsbehörden Vereinbarungen über die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch abschliessen. Ohne entsprechende Anpassungen im KAG besteht deshalb die Gefahr, dass schweizerische Depotbanken nicht einmal mehr Aufbewahrungsdienstleistungen (subcustody) für europäische kollektive Kapitalanlagen übernehmen können. Vertrieb Der Vertrieb in oder von der Schweiz aus von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger ist nicht reguliert. Ohne Gesetzesanpassung würde die Schweiz als einziges europäisches Land zulassen, dass nicht regulierte Marktteilnehmer ihre Produkte ohne aufsichtsrechtliche Vorgaben an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger in der Schweiz vertreiben können. Im Gegensatz zur EU gelten in der Schweiz zudem auch Vermögensverwaltungskundinnen und -kunden von beaufsichtigten Finanzintermediären mit Vermögensverwaltungsvertrag als qualifizierte Anlegerinnen und Anleger Parlamentarische Vorstösse Bereits kurze Zeit nach Inkrafttreten des KAG im Januar 2007 wurden parlamentarische Vorstösse im Bereich der kollektiven Kapitalanlagen eingereicht. Zum Teil zielten sie auf eine Verstärkung der Aufsicht über unabhängige Vermögensverwalterinnen und -verwalter, zum Teil auf eine Verbesserung des Schutzes von Anlegerinnen und Anlegern 12. Aber auch die Förderung des Finanzplatzes Schweiz, z.b. mittels Ausdehnung des Bundesgesetzes vom 16. Dezember über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland auf alle drei gesellschaftsrechtlich organisierten Kollektivkapitalgesellschaften (SICAV, SICAF und KGK) wurde angestrebt. 14 Die Zielsetzungen der vorliegenden Gesetzesänderung, namentlich die Verstärkung des Anlegerschutzes, entsprechen auch diesen Anliegen. 12 So namentlich: Interpellation Recordon vom 5. Oktober 2007: Unterregulierung der Tätigkeiten unabhängiger Vermögensverwalterinnen und -verwalter; Motion Leutenegger Oberholzer vom 3. Oktober 2008: Mehr Schutz für die Anlegerinnen und Anleger. Revision des KAG; Motion Sommaruga: Gesamtkosten für Anlagefonds deklarieren. 13 SR , Bewilligungsgesetz, BewG. 14 So namentlich: Anfrage Hiltpold: Kommanditgesellschaft für kollektive Kapitalanlagen; Motion Hiltpold vom 7. Dezember 2009: Anpassung der Lex Koller an die neuen Formen kollektiver Kapitalanlagen. 3648
11 1.2 Vernehmlassungsvorlage Um die beschriebenen Entwicklungen (vgl. oben Ziff ) zu verhindern, sollten die Vorschriften des KAG betreffend Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb so rasch als möglich an die neuen internationalen Standards angeglichen werden. Die zeitliche Dringlichkeit liegt darin begründet, dass Schweizer Institute ohne Bewilligung als Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen nach Ablauf der zweijährigen Umsetzungsfrist der AIFMD Mitte 2013 nicht mehr für europäische kollektive Kapitalanlagen tätig sein können. Die betroffenen Vermögensverwalter müssen deshalb rechtzeitig bis Mitte 2013 über eine Bewilligung der FINMA verfügen können, ansonsten die Gefahr besteht, dass sie zur Weiterführung ihrer Tätigkeit in EU-Staaten abwandern. Dadurch würden der Schweiz Arbeitsplätze im Bereich der Vermögensverwaltung verloren gehen. Eine spätere schweizerische Gesetzesrevision dürfte diese Institute dann nur noch schwerlich zu einer Rückkehr in die Schweiz bewegen. Die Gesetzesrevision weist folgende Hauptinhalte auf: Unterstellung sämtlicher schweizerischer Vermögensverwalter von schweizerischen oder ausländischen kollektiven Kapitalanlagen unter eine Aufsicht. Erhöhung der Anforderungen an die Verwahrstelle. So sollen die Vorschriften betreffend die Delegation von Tätigkeiten und die Haftung der Verwahrstelle bei einer solchen Delegation verschärft werden. Stärkung der Vertriebsvorschriften zum Schutz sowohl von qualifizierten Anlegerinnen und Anlegern wie auch von Publikumsanlegerinnen und -anlegern. Bei der Anpassung der gesetzlichen Grundlagen sollen insbesondere den Empfehlungen der IOSCO Rechnung getragen werden und die neuen internationalen und europäischen Stossrichtungen in der Regulierung berücksichtigt werden. 1.3 Ergebnisse der Vernehmlassung Das die Vernehmlassung durchführende Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) erhielt rund 90 Stellungnahmen, wovon 81 substanziellen Inhalts. Dem Grundsatz nach wurden die Zielsetzungen und die zeitliche Dringlichkeit der Teilrevision überwiegend begrüsst und unterstützt. Lediglich vier Teilnehmer liessen sich ausdrücklich ablehnend zur Vorlage vernehmen. Hingegen reichten sehr viele Teilnehmer umfassende und je nach Interessenlage kontroverse Stellungnahmen ein und unterbreiteten weitergehende Revisionsvorschläge zum Vorentwurf des Bundesrats (VE-KAG). Auf Widerstand stiessen hauptsächlich die folgenden Revisionspunkte: Ausdehnung der Unterstellung auf sämtliche Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen (Art, 2 VE-KAG); Einführung des Begriffs des «Vertriebs» (Art. 3 VE-KAG); Einschränkung der Definition der qualifizierten Anlegerinnen und Anleger (Art. 10 VE-KAG); 3649
12 Bewilligungspflicht und Organisation des Vermögensverwalters kollektiver Kapitalanlagen (Art. 18 VE-KAG); Verankerung eines Aufgabenkatalogs für Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen und die Delegation dieser Aufgaben im KAG (Art. 18a und 18b VE-KAG); Festlegung der Verantwortung und Pflichten des Vertreters ausländischer kollektiver Kapitalanlagen (Art. 124 VE-KAG); Anpassungsfristen der Übergangsbestimmungen (Art. 158a 158d VE-KAG). Von den hauptsächlich vorgebrachten Vorschlägen seien insbesondere erwähnt: Übernahme des Ausnahmekatalogs der AIFMD; gesetzliche Verankerung des Einanlegerfonds; Übernahme der Anlegerkategorisierung gemäss AIFMD; Zulassung einer schweizerischen Zweigniederlassung ausländischer Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen als zusätzliche Rechtsform; Befreiung der Immobilienfonds und -SICAV vom Verbot, Immobiliengeschäfte zwischen nahestehenden Personen zu tätigen; Verbesserung der Rahmenbedingungen für die SICAV; Anpassung der fiskalischen Rahmenbedingungen für schweizerische kollektive Kapitalanlagen. Die überwiegende Zustimmung der Vernehmlassungsteilnehmer zur Stossrichtung sowie zu den Zielsetzungen der Teilrevision, nämlich die Verbesserung des Anlegerschutzes, der Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit sowie eine Angleichung an internationale und insbesondere europäische Standards, bestätigt die Revisionsbestreben. Von den geltend gemachten Kritiken und unterbreiteten zusätzlichen Revisionsvorschlägen wurden deshalb diejenigen berücksichtigt, welche im Sinne oder zumindest ohne Abweichung von der genannten Stossrichtung der Teilrevision zulässig sind. 1.4 Beantragte Neuregelung Verwaltung Zwingende Unterstellung aller Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen Vermögensverwaltung schweizerischer kollektiver Kapitalanlagen Bei schweizerischen kollektiven Kapitalanlagen ist für die Vermögensverwaltung immer der entsprechende Bewilligungsträger, wie beispielsweise die Fondsleitung, verantwortlich. Die Vermögensverwaltung kann jedoch delegiert werden, wobei der Bewilligungsträger für die Handlungen des beauftragten Dritten wie für sein eigenes Handeln haftet. Man spricht in diesem Zusammenhang von «delegierter» Vermögensverwaltung. 3650
13 In Anlehnung an die Vorgaben der AIFMD sollen künftig auch die Dienstleistungen, die ein Vermögensverwalter kollektiver Kapitalanlagen zu erbringen hat, sowie die zusätzlichen Dienstleistungen, die er erbringen darf, auf Gesetzesstufe verankert werden. Vermögensverwaltung für ausländische kollektive Kapitalanlagen Entsprechend den neuen internationalen Standards werden in der Schweiz neu auch Vermögensverwalter von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen dem KAG unterstellt. In Anlehnung an die Vorgaben der AIFMD soll der Bundesrat indes kleinen Vermögensverwaltern kollektiver Kapitalanlagen Erleichterungen von gewissen Gesetzesbestimmungen gewähren können, solange der Schutzzweck des Gesetzes nicht beeinträchtigt wird. Bei ausländischen kollektiven Kapitalanlagen sind zwei Konstellationen möglich: Entweder wird dem Vermögensverwalter die Vermögensverwaltung von einem anderen Bewilligungsträger delegiert, weshalb es sich bei der Tätigkeit um eine «delegierte» Vermögensverwaltungstätigkeit handelt. Oder der Vermögensverwalter nimmt selber die Vermögensverwaltung und weitere Tätigkeiten wahr, ohne dass ihm diese von einem Bewilligungsträger delegiert worden sind. Man spricht in diesem Zusammenhang von «originärer» Vermögensverwaltungstätigkeit oder von der Ausübung des Fondsgeschäfts für ausländische kollektive Kapitalanlagen. Diese Tätigkeiten für ausländische kollektive Kapitalanlagen sollen sowohl der Schweizer Fondsleitung als auch dem Schweizer Vermögensverwalter offenstehen. Entsprechend den Vorgaben der AIFMD setzt die Ausübung des Fondsgeschäfts für ausländische kollektive Kapitalanlagen durch Schweizer Vermögensverwalter oder Fondsleitungen eine verstärkte Koordination zwischen den Aufsichtsbehörden voraus. Deshalb kann diese Tätigkeit nur wahrgenommen werden, wenn entsprechende technische Vereinbarungen zwischen der FINMA und den hierfür zuständigen ausländischen Aufsichtsbehörden bestehen Anpassung der Anforderungen an die Bewilligungsträger Die Anforderungen an die Schweizer Bewilligungsträger werden den internationalen Standards angeglichen. Auch für SICAF werden Eigenmittelvorschriften eingeführt. Die Höhe der eigenen Mittel müssen sowohl bei der SICAF als auch bei den anderen Bewilligungsträgern dem Schutzbedürfnis der Anlegerinnen und Anleger entsprechend angepasst werden können. International wird aber auch grosses Gewicht auf eine der Tätigkeit angemessene Organisation und auf die Vermeidung von Interessenkonflikten gelegt. Deshalb müssen Schweizer Bewilligungsträger jederzeit über eine ihren Tätigkeiten angemessene Organisation verfügen und die notwendigen Massnahmen für die Einhaltung der Verhaltensregeln treffen. Bei der «delegierten» Vermögensverwaltung (vgl. vorstehend Ziff ) von schweizerischen kollektiven Kapitalanlagen ist immer der entsprechende Bewilligungsträger verantwortlich und haftet für die Handlungen der Beauftragten wie für sein eigenes Handeln. In diesen Konstellationen gehen indes auch auf internationaler Ebene die Anforderungen an die Vermögensverwalter oftmals weniger weit. Um auch in diesen Fällen die wettbewerbspolitisch erforderliche Flexibilität zu erhalten, muss die FINMA die Möglichkeit haben, die Vermögensverwalter von bestimmten 3651
14 Anforderungen des Gesetzes zu befreien (Art. 18 Abs. 4 E-KAG). Dadurch darf aber der Schutzzweck des Gesetzes nicht beeinträchtigt werden. Eine analoge Kompetenz besteht bereits heute im Rahmen der Produkte für qualifizierte Anlegerinnen und Anleger (vgl. Art. 10 Abs. 5 KAG). Die Bestimmungen des KAG werden in der bundesrätlichen Verordnung über die kollektiven Kapitalanlagen 15 («KKV») und der Verordnung der FINMA über die kollektiven Kapitalanlagen 16 («KKV-FINMA») konkretisiert. Vor diesem Hintergrund wird es erforderlich sein, diese konkretisierenden Bestimmungen ebenfalls anzupassen, um die verschärften Anforderungen an Bewilligungsträger an internationale Standards entsprechend umzusetzen Verwahrung Das KAG sieht bei offenen kollektiven Kapitalanlagen zwingend die Bestellung einer Depotbank und bei geschlossenen kollektiven Kapitalanlagen den Beizug einer Depot- und Zahlstelle vor. Künftig soll grundsätzlich auch den geschlossenen kollektiven Kapitalanlagen der Beizug einer Depotbank vorgeschrieben werden. Zur Förderung des Produktionsstandortes Schweiz sollen indes bei Kommanditgesellschaften für kollektive Kapitalanlagen (KGK), welche von Gesetzes wegen ausschliesslich qualifizierten Anlegerinnen und Anlegern offenstehen, Ausnahmen von dieser Pflicht gemacht werden. Auch bei SICAV, die nur qualifizierten Anlegerinnen und Anlegern offenstehen, soll auf die Pflicht zum Beizug einer Depotbank verzichtet werden können. Stattdessen soll die SICAV einen oder mehrere Prime Broker beauftragen können (Art. 44a E-KAG). Bei den offenen kollektiven Kapitalanlagen unterliegt die Depotbanktätigkeit der Aufsicht der FINMA. Das KAG enthält aber nur wenige Vorschriften bezüglich Organisation dieser Institute. Es schreibt einzig vor, dass die Depotbank eine Bank im Sinne des Bankengesetzes vom 8. November sein muss. Die im Rahmen der Finanzkrise gemachten Erfahrungen haben die Bedeutung der Depotbanktätigkeit sowohl bei der Verwahrung als auch bei der Kontrolle aufgezeigt. Es muss deshalb klargestellt werden, dass eine Bank, welche die Depotbanktätigkeit aufnehmen will, auch für diese Tätigkeit über eine angemessene Organisation verfügen muss. Bei der Depotbanktätigkeit müssen ebenfalls alle erforderlichen Massnahmen zur Einhaltung der Verhaltensregeln, insbesondere auch zur Vermeidung von Interessenkonflikten, ergriffen werden. Die Aufgaben der Depotbank sind im geltenden Artikel 73 KAG nur rudimentär geregelt. Künftig sollen klare Anforderungen an die Bewilligungsträger gestellt werden, welche auf Verordnungsstufe zu konkretisieren sind. Die Konkretisierung auf Verordnungsstufe erlaubt, den sich ständig weiterentwickelnden internationalen Standards flexibel Rechnung zu tragen. Diese regulatorische Klarstellung dient nicht nur dem Anlegerschutz, sondern soll Schweizer Depotbanken auch weiterhin erlauben, die ihnen delegierte Aufbewahrung des Fondsvermögens für ausländische kollektive Kapitalanlagen wahrzunehmen. Dazu muss aber auch sichergestellt wer- 15 Kollektivanlagenverordnung vom 22. November 2006 (SR ). 16 Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht vom 21. Dezember 2006 über die kollektiven Kapitalanlagen (SR ). 17 SR
15 den, dass die Schweizer Depotbanken die Aufbewahrung des Fondsvermögens nur an beaufsichtigte Dritt- und Sammelverwahrer im In- und Ausland übertragen. Die mit dem KAG eingeführte Beschränkung der Überwachung auf die «dauernde Einhaltung der Auswahlkriterien» entspricht nicht internationalen Standards und muss angepasst werden. Die AIFMD beispielsweise sieht in gewissen Fällen sogar eine verschuldensunabhängige Haftung vor, es sei denn, die Verwahrstelle kann im Einzelfall nachweisen, dass der Schaden das Ergebnis eines ausserhalb ihres Einflussbereichs liegenden Ereignisses ist und trotz zumutbarer Gegenmassnahmen nicht hätte vermieden werden können (zum Beispiel höhere Gewalt). Die Haftung der Verwahrstelle bleibt dabei von einer etwaigen Auslagerung an Dritte grundsätzlich unberührt. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die EU versuchen wird, die regulatorischen Rahmenbedingungen der AIFMD und der UCITS-Richtlinie konsistent zu regeln und deshalb die wesentlichen Punkte der AIFMD in der UCITS-V-Richtlinie übernimmt. Dies würde tendenziell zu einer Verschärfung der UCITS-Bestimmungen führen. 18 Die Haftung der schweizerischen Depotbank muss deshalb ebenfalls angehoben werden. Künftig soll deshalb die Depotbank bei Übertragung einer Aufgabe an einen Dritten für den durch diesen verursachten Schaden haften, sofern sie nicht nachweist, dass sie bei der Auswahl, Instruktion und Überwachung die nach den Umständen gebotene Sorgfalt angewendet hat. Jedoch wird auch weiterhin darauf verzichtet, eine Kausalhaftung einzuführen Vertrieb In der Schweiz ist nach geltendem Recht der Vertrieb von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger nicht reguliert. Als qualifizierte Anlegerinnen und Anleger gelten insbesondere auch Privatpersonen, welche mit einem beaufsichtigten Finanzintermediär einen schriftlichen Vermögensverwaltungsvertrag abgeschlossen haben. Um diese Verflechtung zwischen institutionellen Anlegern und Publikumsanlegerinnen und -anlegern, welche ein unterschiedliches Schutzbedürfnis haben, zu verhindern, soll entsprechend den europäischen Vorschriften die Kategorie der qualifizierten Anlegerinnen und Anleger künftig konsequent von der Kategorie der Publikumsanlegerinnen und -anleger getrennt werden. Diese Trennung der Anlegerkategorien entspricht auch der von der FINMA in ihrem «FINMA-Vertriebsbericht 2010» geforderten Kundensegmentierung in Anlehnung an die europäische Prospektrichtlinie und die MiFID. 19 Zudem müssen auch für den Vertrieb von kollektiven Kapitalanlagen an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger gewisse Regeln eingeführt werden. Ansonsten würden die qualifizierten Anlegerinnen und Anleger in der Schweiz aufgrund der Erhöhung der internationalen Standards beim Vertrieb wie beispielsweise durch die AIFMD beim Vertrieb an professionelle Anleger in der EU inskünftig die einzigen Anleger europaweit sein, denen weiterhin Produkte von Anbietern verkauft werden könnten, welche die Hürde nach den neuen EU-Vorschriften nicht mehr schaffen. Ohne 18 Vgl. European Commission, Internal Market and Services DG, Working Document of the Commission Services, Consultation Paper on the UCITS Depositary Function and on the UCITS Managers Remuneration, 14 December Vgl. FINMA, Regulierung von Produktion und Vertrieb von Finanzprodukten an Privatkunden Stand, Mängel und Handlungsoptionen («FINMA-Vertriebsbericht 2010»), Oktober 2010, S
16 entsprechende Anpassung der Schweizer Regulierung könnten ausländische Promotoren ihre nicht-regulierten Produkte weiterhin ohne Vorgaben an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger in der Schweiz vertreiben. Dabei hätten diese qualifizierten Anlegerinnen und Anleger insbesondere für Probleme oder Fragen bezüglich der ihnen von ausländischen Promotoren verkauften Produkte weder eine Anlauf- noch eine Zahlstelle in der Schweiz. In Analogie zu den Vorschriften für den Vertrieb von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen an Publikumsanlegerinnen und -anleger soll deshalb neu ein gesetzlicher Vertreter verlangt werden, welcher den qualifizierten Anlegerinnen und Anlegern in der Schweiz eine Anlaufstelle bietet (Art. 123 Abs. 1 E-KAG). Dieser gesetzliche Vertreter unterliegt einer Bewilligungspflicht und hat regelmässig zu prüfen, ob die von ihm vertriebenen kollektiven Kapitalanlagen sowie deren Verwalter und Verwahrstellen den Bestimmungen des KAG oder einer gleichwertigen Regulierung entsprechen. Für Produkte, welche einzig an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger vertrieben werden, kann im Gegensatz zu Produkten für Publikumsanleger auf eine Genehmigung des Vertriebs verzichtet werden. Von der Bewilligungspflicht als gesetzlicher Vertreter sind Schweizer Banken, Fondsleitungen und Vermögensverwalter, sofern sie einer anderen gleichwertigen staatlichen Aufsicht unterstehen, weiterhin ausgenommen (Art. 13 Abs. 3 KAG). Nach Artikel 3 KAG gilt als öffentliche Werbung jede Werbung, die sich an das Publikum richtet. Die Werbung gilt als nicht öffentlich, wenn sie sich ausschliesslich an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger gemäss Artikel 10 Absatz 3 KAG wendet. Das Bundesgericht folgte der Auslegung der FINMA nicht, wonach jede Werbung, welche sich nicht ausschliesslich an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger richte, als öffentlich zu betrachten sei. Vielmehr solle der Kreis der Beworbenen entweder qualitativ aufgrund bestimmter Beziehungen oder aber quantitativ beschränkt sein, wobei jeweils die Umstände des konkreten Einzelfalls den Ausschlag geben würden. 20 Um die nötige Rechtssicherheit beim Vertrieb von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen zu schaffen und für alle Publikumsanlegerinnen und -anleger den gleichen Schutz zu gewährleisten, soll der Begriff der «öffentlichen Werbung» durch den Begriff des «Vertriebs» ersetzt werden. Unter diesen Begriff soll insbesondere das Anbieten und das Werben für kollektive Kapitalanlagen fallen, das unaufgefordert an den Anleger oder die Anlegerin erfolgt. Zur Verbesserung der Rechtssicherheit soll indes im Gesetz künftig ausdrücklich in Form eines abschliessenden Ausnahmekatalogs aufgeführt werden, was nicht als Vertrieb gilt. So soll namentlich der Erwerb kollektiver Kapitalanlagen dann ausgenommen werden, wenn er ausschliesslich auf Eigeninitiative der Anlegerin oder des Anlegers erfolgt, also ohne vorgängige Kontaktaufnahme durch den Vermögensverwalter zur Kundin oder zum Kunden. Damit werden im Sinne eines verstärkten Anlegerschutzes Umgehungsmöglichkeiten so weit als möglich eingeschränkt. 20 Vgl. Urteil vom 10. Februar 2011 der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts, 2C 92/
17 1.5 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung Insbesondere in den drei Themenbereichen Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb wurde anlässlich der Revision des Anlagefondsgesetzes im Jahre 2006 darauf verzichtet, die Kollektivanlagengesetzgebung vollständig an den internationalen Standard anzugleichen. In der Zwischenzeit erhöhte sich dieser internationale Standard weiter, weshalb eine teilweise Anpassung an den neuen internationalen Standard in den Bereichen Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb sowohl aus Anlegerschutzgründen als auch zur Steigerung der Qualität und Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Asset Managements nunmehr unausweichlich geworden ist Abstimmung von Aufgaben und Finanzen Wie bereits ausgeführt (siehe Ziff ), läuft der schweizerische Finanzplatz im Bereich der kollektiven Kapitalanlagen Gefahr, ohne Angleichung der Gesetzgebung seine Wettbewerbsfähigkeit und den Zugang zum EU-Markt zu verlieren. Die zusätzlichen Ausgaben, welche bei der FINMA durch die mit der Änderung des KAG nötig werdenden Bewilligungsverfahren anfallen werden, sind durch die Gebühren der Bewilligungsträger gedeckt Steuerliche Aspekte Das Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer 21 unterstellt als Gegenstand der Verrechnungssteuer nicht nur die Erträge der von einem Inländer (z.b. dem schweizerischen Vertriebsträger) ausgegebenen Anteile an einer kollektiven Kapitalanlage, sondern auch die Erträge aus Anteilen an einer kollektiven Kapitalanlage die von einem Inländer in Verbindung mit einem Ausländer (also die ausländische kollektive Kapitalanlage) ausgegeben werden (vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. c VStG,). Demnach kann die Verwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. c E-KAG) einer ausländischen kollektiven Kapitalanlage in der Schweiz dazu führen, dass die Ausschüttung der Verrechnungssteuer unterliegt. Von einer Verbindung im Sinne des Verrechnungssteuerrechts ist nur die Rede, wenn der verbundene Inländer gegenüber den Anteilsinhabern eine Verpflichtung eingeht, die über diejenige eines Vermittlers der Anteile oder einer Zahlstelle hinausgeht. Zu bejahen wäre eine Verbindung einer schweizerischen Depotbank mit einer ausländischen kollektiven Kapitalanlage. Dienstleistungen wie die Anlagepolitik (oder Teilfunktionen daraus), die Fondsverwaltung (oder Teilfunktionen daraus), die technische Depotbankfunktion (im Sinne wie nachfolgend beschrieben) und die Portfolioverwaltung (oder Teilfunktionen daraus) können einzeln oder gesamthaft aus der Schweiz erbracht werden, ohne dass dies als Ausgabe von Anteilen an einer kollektiven Kapitalanlage gemäss KAG durch einen Ausländer in Verbindung mit einem Inländer gilt, falls die beiden folgenden Bedingungen kumulativ erfüllt sind: 21 Bundesgesetz vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (VStG; SR ). 3655
18 1. Der Verwaltungsrat oder das diesem entsprechende Organ der ausländischen kollektiven Kapitalanlage (bei vertraglichen kollektiven Kapitalanlagen ist dies typischerweise der Verwaltungsrat der Fondsmanagementgesellschaft, des Administrators oder des Trustee, bei gesellschaftsrechtlichen kollektiven Kapitalanlagen der Verwaltungsrat der kollektiven Kapitalanlage) besteht aus einer Mehrzahl von nicht in der Schweiz ansässigen Personen, die entsprechenden Sitzungen werden jeweils ausserhalb der Schweiz abgehalten, und dieses Organ nimmt die Verantwortung für die Überwachung der Geschäftstätigkeit und der Einhaltung von Rechtsvorschriften der entsprechenden kollektiven Kapitalanlage wahr. 2. Die Depotbank im aufsichtsrechtlichen Sinne einer offenen ausländischen kollektiven Kapitalanlage hat ihren Sitz nicht in der Schweiz. Die Depotbankfunktion teilt sich in Kontrollaufgaben und technische Aufgaben auf. Während sich die Kontrollaufgaben auf die Einhaltung von Gesetz sowie Fondsvertrag, Statuten oder Gesellschaftsvertrag beziehen, ist mit den technischen Aufgaben vor allem die Aufbewahrung des Vermögens der kollektiven Kapitalanlage, die Ausgabe und Rücknahme der Anteile sowie der Zahlungsverkehr gemeint. Die technischen Aufgaben können in die Schweiz delegiert werden. Hingegen müssen die Kontrollaufgaben durch eine Depotbank, einen Administrator oder Trustee im Ausland wahrgenommen werden. Die ausländische Zweigniederlassung einer schweizerischen Bank kann jedoch die Depotbankfunktion auch im aufsichtsrechtlichen Sinne für eine ausländische kollektive Kapitalanlage wahrnehmen. 1.6 Rechtsvergleich und Verhältnis zum internationalen Recht IOSCO Hedge Funds Oversight Die IOSCO veröffentlichte in ihrem «Final Report on Hedge Funds Oversight» vom Juni 2009 Prinzipien für die Regulierung von Hedge-Funds. Das Hauptziel der Prinzipien besteht in einer globalen Verbesserung des Systemschutzes der Finanzmärkte. Ferner soll mit der Umsetzung der Prinzipien auch der Anlegerschutz gestärkt werden. Der Regulierungsansatz der IOSCO zielt nicht auf die Hedge- Funds als solche ab, sondern konzentriert sich auf die sogenannten Hedge-Fund- Manager und Prime Broker 22. Im Wesentlichen empfiehlt die IOSCO eine zwingende Registrierung der Manager. Registrierte Manager müssen bestimmte regulatorische Standards betreffend ihre Organisation, die Behandlung von Interessenkonflikten sowie die Veröffentlichung von Informationen einhalten. Weiter sollen auch Prime Broker und Banken, welche die Hedge-Funds finanziell unterstützen, einer Registrierungs- und Überwachungspflicht unterstellt werden. Sowohl Hedge-Fund- 22 Der IOSCO Consultation Report on Hedge Funds Oversight vom März 2009, S. 8 Fn. 10, definiert Prime Brokers wie folgt: «Prime brokers are broker-dealers that clear and finance customer trades executed by one or more other broker-dealers, known as executing brokers. ( ) Specifically, prime brokerage generally includes the following: providing intraday credit to facilitate foreign exchange payments and securities transactions; providing margin credit to finance purchases of equity securities; and borrowing securities from investment fund managers on behalf of hedge funds to support the hedge funds short positions (thus allowing investment funds to avoid direct exposure to hedge funds)». 3656
19 Manager wie auch Prime Broker müssen zudem der Überwachungsbehörde Informationen zukommen lassen, welche diese zu einer Beurteilung der Systemstabilität benötigt. Schliesslich fordert die IOSCO die staatlichen Regulierungsbehörden zu gegenseitiger Unterstützung und zum Informationsaustausch auf EU-Regulierung von Managern alternativer kollektiver Kapitalanlagen AIFMD Die AIFMD hat erstmals auf EU-Ebene eine einheitliche Regulierung für Manager alternativer Investmentfonds eingeführt. Konzeptionell setzt die AIFMD nicht auf Ebene des AIF selbst an, sondern reguliert die Manager von AIF. Wer einen in der EU domizilierten AIF oder von der EU aus einen Drittstaaten-AIF verwalten oder Anteile hieran an professionelle Anleger in der EU vertreiben möchte, muss sich ab Inkrafttreten der neuen Regeln im Jahr 2013 bei den zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden bewilligen lassen und untersteht einer laufenden Aufsicht. Der Anwendungsbereich der Richtlinie ist ausgesprochen weit. Erfasst werden im Sinne einer Negativdefinition sämtliche Manager von kollektiven Kapitalanlagen, welche nicht unter die UCITS-Richtlinie fallen. Dabei kommt es weder auf die rechtliche Form (Vertrags- oder Gesellschaftsform) noch auf die Struktur (offen oder geschlossen) des verwalteten Fonds an. Um als AIFM zu qualifizieren, muss die fragliche Einheit mindestens die Tätigkeiten des Portfolio- oder des Risikomanagements für einen oder mehrere AIF ausführen. Vom Geltungsbereich der AIFMD ebenfalls erfasst sind AIF-Manager, die ihren Sitz in einem Drittstaat haben, sobald sie einen EU-AIF verwalten bzw. einen Drittstaaten-AIF in einem Mitgliedstaat der EU vertreiben wollen. Ausgenommen sind jene AIFM, die insgesamt weniger als 100 Mio. EUR in AIF mit Hebel oder 500 Mio. EUR in AIF ohne Hebel und mit 5-jährigem Ausschluss des Rückgaberechts der Anlegerinnen und Anleger verwalten. Allerdings bedürfen auch diese AIFM einer Registrierung unter der AIFMD und müssen bestimmte prudentielle Berichtspflichten einhalten. Auf nationaler Ebene unterliegen auch diese AIFM einer Regulierung. Die Richtlinie regelt insbesondere die Bereiche der Verwaltung, des Vertriebs und der Verwahrung von AIF. Jeder AIFM benötigt zur Verwaltung eines vom Geltungsbereich der Richtlinie erfassten AIF eine Bewilligung. Die Bewilligung wird von der nationalen Aufsichtsbehörde des EU-Staates erteilt, in dem der Manager ansässig ist. Nur wer als AIFM bewilligt ist, darf auch Anteile an von ihm selbst verwalteten AIF im EU-Binnenmarkt vertreiben. Der AIFM hat weiter sicherzustellen, dass die Verwahrstellen der durch sie verwalteten AIF den strengen Anforderungen der Richtlinie nachkommen. Insbesondere ist der AIFM in der Wahl des Sitzstaates der Verwahrstelle beschränkt. Weiter unterliegt die Verwahrstelle einem strengen Haftungs- und Unabhängigkeitsregime und übernimmt neben der blossen Verwahrung der Vermögenswerte des AIF auch weitere Überwachungs- und Kontrollaufgaben. Der AIFM kann nicht zugleich Verwahrstelle eines durch ihn verwalteten AIF sein. Schliesslich enthält die AIFMD auch Bestimmungen zu den sogenannten Prime Brokern. 3657
20 Neben Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb regelt die AIFMD aber auch weitere Themenbereiche, die nur im weitesten Sinne mit Anlegerschutz zu tun haben. Es handelt sich dabei beispielsweise um den Erwerb von Kontrolle über nicht-kotierte Gesellschaften (inklusive Asset Stripping 23 ), um Anlagen in Verbriefungspositionen oder um die Sammlung von systemrelevanten Daten. Auch in Drittstaaten gelegene Verwahrstellen müssen gewisse Voraussetzungen erfüllen, um die Verwahrung des Vermögens eines in der EU vertriebenen AIF vornehmen zu dürfen. Tätigkeiten des AIFM dürfen nur noch an Vermögensverwalter in Drittstaaten delegiert werden, wenn diese einer gleichwertigen Aufsicht unterstehen. Zudem müssen die für den AIFM zuständigen Aufsichtsbehörden mit den für den Vermögensverwalter zuständigen Aufsichtsbehörden zusammenarbeiten. Die Richtlinie zielt somit auf die Einführung strenger und harmonisierter Regeln für AIFM im EWR-Raum hin. Den Vermögensverwaltern, die über die Bewilligung ihrer zuständigen nationalen Aufsichtsbehörde verfügen, wird ein «Pass» zur Verfügung gestellt, der ihnen die Erbringung ihrer Dienstleistungen im gesamten Binnenmarkt berechtigt. Nach einer Übergangsfrist von zwei Jahren, also ab 2015, soll dieser «Pass» auch Vermögensverwaltern in der EU oder unter noch festzulegenden Bedingungen von Drittstaaten gewährt werden, die AIF von Drittstaaten vertreiben ESMA-Empfehlungen Am 16. November 2011 hat die European Securities and Markets Authority (ESMA) ihren Schlussbericht (ESMA-Bericht) 24 für die technische Umsetzung der Vorschriften der AIFMD veröffentlicht. In ihrem Bericht gibt die ESMA detaillierte Empfehlungen zu den Rahmenbedingungen für alternative kollektive Kapitalanlagen, zu deren Vermögensverwaltern und zu den Verwahrstellen ab. Ebenso umreissen sie dem Grundsatz nach die Anforderungen an Institute und Vermögensverwalter, die in Drittstaaten domiziliert sind. Die Empfehlungen sollen letztlich zur Verbesserung des Anlegerschutzes die Umsetzung der Ziele der AIFMD erleichtern, nämlich eine erhöhte Transparenz sowie die Wahrnehmung von Systemrisiken. Sie dienen der EU-Kommission als Grundlage für die Ausarbeitung der Vorschläge zu Ausführungsbestimmungen. Diese sollen bis Mitte 2012 dem EU-Rat und im Falle von delegierten Rechtsakten auch dem EU-Parlament zur Verabschiedung unterbreitet werden. Sie sollen zeitgleich mit der Umsetzung der AIFMD in die nationale Gesetzgebung im Juli 2013 anwendbar werden. Der erste Teil des ESMA-Berichts betrifft die allgemeinen Bestimmungen über die AIFM, die Bewilligungs- und Betriebsvoraussetzungen. Die ESMA gibt hier Empfehlungen ab zur Bestimmung der Schwellenwerte für die gemäss Artikel 3 Absatz 2 AIFMD vorgesehenen Ausnahmen vom Geltungsbereich der AIFMD. Für die AIFM empfiehlt die ESMA zudem, dass diese über zusätzliche eigene Mittel oder eine Berufshaftspflichtversicherung verfügen müssen. 23 «Asset stripping» bezeichnet die Entnahme von Aktiven in jeglicher Form aus einer Gesellschaft im Anschluss an eine Übernahme oder wesentliche Beteiligung. 24 ESMA/2011/379: Final Report, ESMA s technical advice to the European Commission on possible implementing measures of the Alternative Investment Fund Managers Directive, einsehbar unter: 379.pdf; Press Release einsehbar unter: 378.pdf. 3658