Source: http://www.slideshare.net/L3onidas/21apuntes-los-funcionariospublicos
Timestamp: 2016-05-29 20:55:11
Document Index: 149786402

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Presentación Carlos Portales: "Estu...
Elizabeth Bravo de Vera
Asesora Legal Externa
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoResumen de contenido: Los funcionarios públicos, esto es, los empleados del Estado–en particular de la Administración Pública-, son sujetos de derecho en cuantopertenecen a la sociedad chilena, que les garantiza derechos constitucionales, civiles ypolíticos, pero además, al incorporarse a un cargo público de planta –lo que debenhacer por concurso público (art. 17)- o a contrata de un determinado órgano estatal,pasan a regirse por un régimen jurídico especial de derecho público, que se llamarégimen estatutaria (párrafo 5). Este régimen se caracteriza a) Por estar constituido por un conjunto propia denormas y principios,jurídico, b) Por tener un órgano que interpreta y fiscaliza laaplicación de sus normas: la Contraloría General de la República, y c) Contar, sussujetos de derecho, de un recurso de ilegalidad ante la Contraloría General, que estáautorizada para resolver lo que en derecho corresponda. Según la LOCBGAE, el Estatuto Administrativo, en cuanto ley laboral del sectorpúblico, deb abarcar el ingreso, los deberes, los derechos, la responsabilidad y lacesación de funciones de los empleados públicos (arts. 15 y 43). En Chile, la Contraloría General sustenta un concepto jurisprudencial de EstatutoAdministrativo (párrafo 9.3), y dentro del campo o ámbito por él regulado, losfuncionarios público-administrativos –directivos, profesionales, técnicos, administrativosy auxiliares, también los fiscalizadores-, son sujetos de derecho en cuanto son titularesde ciertos especiales derechos subjetivos relacionados con la función que desempeñan,y en tanto son pasivos de deberes asimismo especiales, derechos y deberes que por suorigen se llaman derechos estatutarios y deberes estatutarios, respectivamente. El Estatuto, así, obliga por igual a la autoridad y a los demás funcionarios de unórgano o servicio público. A la fecha, el Estatuto Administrativo General está contenidoen el DFL N° 29, de 2005, del Ministerio de Hacienda (párrafo 11). El ejercicio efectivo de los derechos estatutarios o funcionarios está subordinadoa la aceptación formal –por acto administrativo- de la autoridad competente,normalmente el jefe superior de servicio, en términos que si no son concedidos, eseejercicio carece de validez (párrafo 17.1). De ellos, el más importante es el derecho ala carrera funcionaria, que abarca el derecho al cargo y el derecho a la función,comprendiendo el ascenso y la promoción, las dos formas de acceder a puestossuperiores que consulta el Estatuto Administrativo (art. 53 y 54). Los deberes estatutarios o funcionarios son de carácter legal y pueden consistiren obligaciones de hacer, de no hacer o prohibiciones, o en incompatibilidades,subjetivas y objetivas (párrafo 18.1). El más importante de los deberes dentro delEstatuto es el de desempeñar personalmente el cargo durante toda la jornada detrabajo, ordinaria o extraordinaria, con sanciones especiales en caso de no hacerse así(arts. 72 y 125, a)).El incumplimiento de los deberes puede originar una anotación de demérito en la hojade vida del contraviniente o la instrucción de un procedimiento disciplinario,investigación sumaria o sumario administrativo, el que puede terminar con la aplicaciónde una las cuatro medidas disciplinarias que consulta el Estatuto Administrativo (arts.119 y 121). LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS COMO SUJETOS DE DERECHO ADMINISTRATIVOSumario: Sección Primera. Concepto de funcionario público: constitucional y administrativo, funcional yorgánico. Sección Segunda. La regulación del desempeño de los funcionarios públicos: el EstatutoAdministrativo. Sección Tercera. El DFL N° 29, de 2005, del Ministerio de Hacienda, EstatutoAdministrativo general que rige la función pública administrativa en Chile. Sección Cuarta. Las relacionesestatutarias. 1
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho 1. Además de la Administración del Estado (conjunto de personasadministrativas y de servicios públicos) y de los particulares, son sujetos de DerechoAdministrativo los funcionarios públicos. Sección Primera CONCEPTO DE FUNCIONARIO PÚBLICO 2. La expresión funcionario público no tiene en el Derecho Administrativo chilenouna acepción definida que la sitúe como un concepto unívoco en el campo del Derechoy, por lo mismo, generalmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia. En la práctica, la representación intelectual que se forma de ella la ciudadaníacorresponde a la del empleado público, y es éste en verdad el sentido y alcance másdifundidos que tiene la expresión. Es también el que le asigna el Estatuto Administrativogeneral, aprobado por la Ley Nº 18.834, de 1989, cuyo texto actualizado es del año2005. 3. Sin embargo, planteada la idea jurídica de funcionario público dentro de lainstitucionalidad nacional, adquiere una amplitud diferente y desde luego mayor, ya quepor ser genérica en principio abarca a todos quienes se desempeñan las tres grandesfunciones clásicas: la función legislativa, la administrativa y la judicial, llevando aconceptuarlo como la persona natural que se desempeña en cada una de estasgrandes funciones, permitiendo hablar entonces de funcionarios legislativos,administrativos y judiciales, como lo hace el art. 52, N° 2, en concordancia con el 53, n|1, inc, final, que dice “El funcionario declarada culpable…). 4. En la esfera administrativa, la voz funcionario público admite dos acepciones:una de carácter funcional y otra de carácter orgánico, siendo esta última la másutilizada. Según ella, es funcionario público toda persona natural que ocupa un cargopúblico dentro de la Administración del Estado, entendiendo por cargo público, en lostérminos del artículo 3º letra a) del Estatuto Administrativo, “aquel que se contempla enlas plantas o como empleos a contrata en las instituciones señaladas en el artículo 1º”:“Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y servicios públicos centralizados ydescentralizados”.Las plantas son estructuras legales que establecen los cargos permanentes de unorganismo administrativo. Según el Estatuto Administrativo estas plantas recogen yformalizan en grados las cinco grandes especialidades que acepta el DerechoEstatutario chileno: la de los directivos, la de los profesionales, la de los técnicos, la delos administrativos y la de los auxiliares (artículos 3º, letra b), y 5º del EstatutoAdministrativo). Los empleados que ocupan los empleos de planta pueden hacerlo encalidad de titulares, suplentes o subrogantes (artículo 4º del mismo texto legal).Los empleos a contrata, por su parte, son nombramientos o designaciones queextiende el jefe superior de servicios, autorizados proveer por el Estatuto Administrativoaunque no se encuentren fijados por ley, sino en el presupuesto anual delcorrespondiente organismo, en el cual pueden contemplarse en forma global onominativa. Su finalidad es permitir la colaboración de personal externo –no más del20% del personal de planta, dice el artículo 9º de la Ley Nº 18.834,- con los empleadosde planta, en labores profesionales, técnicas, administrativas o auxiliares, nuncadirectivas, para facilitar el cumplimiento de las funciones del respectivo organismo. 2
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoAtendida su calidad, estos empleos son transitorios: su desempeño dura mientras seannecesarios sus servicios. Si su nombramiento es indefinido, de todas maneras ha decesar en su desempeño al 31 de diciembre del año respectivo, por el solo ministerio dela ley, a menos que se disponga su renovación.A su vez, como estos cargos públicos no están predeterminados por la ley como ocurrecon los cargos de planta, la autoridad que los designa debe asimilarlos a un grado de larespectiva planta, según la naturaleza e importancia de la función para la cual seproveyeron, asimilación que ha de hacerse para efectos estrictamente remuneratorios,con la limitación de que no puede asignárseles un grado superior al más alto quecontenga la respectiva línea de especialidad en la planta respectiva. No debesobrepasar, dice el artículo 9º del Estatuto Administrativo, “el tope máximo que secontempla para el personal de las plantas de Profesionales, de Técnicos, deAdministrativos y de Auxiliares en el respectivo órgano o servicio, según sea la funciónque se encomiende.” Haciendo suya esta acepción orgánica de funcionario público, el EstatutoAdministrativo regula la “carrera funcionaria” y las “obligaciones de cada funcionario”;dice que “El funcionario estará afecto a las siguientes prohibiciones”, indicándolas; seocupa “De los derechos funcionarios”; prescribe que “Los funcionarios incurrirán enresponsabilidad administrativa” en los supuestos que contempla y previene que “Elfuncionario cesará en el cargo” por las causales que señala, como consta del artículo3º letra f), del Título II, de los artículos 55 y 78, del Título IV y de los artículos 114 y 140del Estatuto Administrativo.De conformidad con este sentido de la expresión funcionario público, sólo son tales,entonces, quienes ocupan cargos públicos de planta o a contrata en un órgano de laAdministración. Los de planta pueden ser directivos, profesionales, técnicos,administrativos o auxiliares. Para la LOCBGAE la expresión empleado público sólo estáreferida a quienes ejercer sus funciones en los Ministerios, Intendencias,Gobernaciones y servicios públicos, centralizados y descentralizados.Ello implica, por lo tanto, excluir de tal calidad al Presidente de la República y a losMinistros de Estado, ya que estas autoridades no tienen ninguna de esas calidades.Los subsecretarios, en cambio, para la LOCBGAE, son jefes superiores de Servicio,circunstancia que lleva a someterlos a toda la normativa estatutaria. “Como ha señaladola jurisprudencia –anotó el dictamen Nº 76.114, de 1972-, entre otros en los dictámenesNos 26.542 y 49.885, de 1968, los Subsecretarios invisten el carácter de JefesSuperiores de Servicio de dichas reparticiones –las Subsecretarías- y por ende losfuncionarios que integran sus dotaciones se encuentran bajo su dependencia directa.”Ejerce, sobre ellas, “la plenitud de los atributos que la autoridad jerárquica supone,correspondiéndoles, en consecuencia, mandar, supervigilar y dirigir, disponer lainstrucción de procesos disciplinarios y aplicar las sanciones administrativas a que hayalugar”. En alguno de sus artículos la Ley Nº 18.834 reconoce esta calidad de losSubsecretarios. Así, el artículo 43, inciso 1º, 1ª parte, los menciona expresamentecomo autoridad de apelación en las calificaciones del personal de la Subsecretaría, enlugar del “Jefe Superior del Servicio”, que es la autoridad que normalmente conoce deestas reclamaciones. Artículo 21, inciso 1º. En cada Ministerio habrá una o más Subsecretarías, cuyos jefes superiores serán los Subsecretarios (...) 3
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho Artículo 43, inciso 1º, 1ª parte. El funcionario tendrá derecho a apelar de la resolución de la Junta Calificadora (…). De este recurso conocerá el Subsecretario o el Jefe Superior del Servicio, según corresponda. 5. El concepto orgánico de funcionario público aparece así como una acepciónde carácter genérico, y dentro de esa amplitud abarca a variados tipos de empleados oservidores administrativos.Así, y desde luego, el artículo 3º letra a) del Estatuto Administrativo, en concordanciacon sus letras b) y c), al definir el cargo público, señala que éste puede ser de planta oa contrata, lo que permite distinguir los funcionarios de planta, que son los estánadscritos por nombramiento, por ascenso o por promoción a la organizaciónpermanente del servicio, de los funcionarios a contrata, que se caracterizan por sutemporalidad de desempeño: sólo hasta el 31 de diciembre de cada año dice el art. 11del EA, a menor que se resuelva la prórroga de su contrata A su vez, el artículo 5º del Estatuto Administrativo caracteriza a los funcionariospúblicos atendiendo a la función que ejercen. “Para los efectos de la carrera funcionaria–prescribe este artículo-, cada institución sólo podrá tener la siguientes plantas depersonal: de Directivos, de Profesionales, de Técnicos, de Administrativos y deAuxiliares”.De este modo, las líneas de especialidad de labores que admite el cuerpo estatutarioson cinco: la directiva, la profesional, la técnica, la administrativa y la auxiliar, de lo cualse colige que hay funcionarios directivos, funcionarios profesionales,profesionales técnicos, funcionarios administrativos y funcionarios auxiliares. El artículo 6º agrega que “La carrera funcionaria se iniciará con el ingreso encalidad de titular a un cargo de la planta, y se extenderá hasta los cargos de jerarquíainmediatamente inferior a los de exclusiva confianza”, lo que lleva entonces a distinguirentre cargos servidos por funcionarios de carrera, y cargos de confianza exclusiva,servidos por personal de la confianza exclusiva del Presidente de la República ode la autoridad llamada a extender el nombramiento.Los funcionarios de carrera son aquellos empleados de planta que además soninamovibles en sus empleos: una vez designados, permanecen en sus funcionesmientras no concurra una causa legal de cesación de funciones. Los funcionarios deconfianza exclusiva, por su parte, son los empleados de planta que pueden serdesignados y removidos libremente por la autoridad facultada para designarlos, como loprecisan los artículos 42 de la Ley Nº 18.575 y 142 del Estatuto Administrativo. El artículo 4º puntualiza que los funcionarios de carrera pueden tener “la calidadde titulares, suplentes o subrogantes”, estableciendo así las tres formas de desempeñoen los cargos de planta que admite la Ley Estatutaria, y que configuran, asimismo, trestipos funcionarios diferentes: titulares, suplentes o subrogantes.Titulares son “aquellos funcionarios que se nombran para ocupar en propiedad un cargovacante”. Suplentes, “aquellos funcionarios designados en esa calidad en los cargosque se encuentren vacantes y en aquellos que por cualquier circunstancia no seandesempeñados por el titular durante un lapso no inferior a 15 días”. Subrogantes,“aquellos funcionarios que entran a desempeñar el empleo del titular o suplente por elsolo ministerio de la ley, cuando éstos se encuentren impedidos de desempeñarlo porcualquier causa” (artículo 4º, incisos 1º, 2º, 3º, y 9º). 4
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho El artículo 8º del Estatuto Administrativo, enseguida, prescribe que “Todo cargopúblico necesariamente deberá tener asignado un grado de acuerdo con la importanciade la función que desempeñe y, en consecuencia, le corresponderá el sueldo de esegrado y las demás remuneraciones a que tenga derecho el funcionario”, mandato quepermite distinguir funcionarios de mayor o menor grado, o sea, de mayor o menorjerarquía, como lo hacen, por ejemplo, para distintos efectos, los artículos 30 y 85, aldisponer, respectivamente, que las Juntas Calificadoras de los Servicios Públicosestarán constituidas “por los cinco (o tres) funcionarios de más alto nivel jerárquico”de la respectiva institución, y que las casas habitación que los Servicios tengandisponibles para sus empleados, serán cedidas en arrendamiento a “los funcionariosque residan en la localidad respectiva, según su orden de jerarquía funcionaria”, sinperjuicio de que la LOCBGAE y el mismo Estatuto Administrativo consagren laexistencia del jefe superior del servicio, quién tiene la autoridad y la responsabilidad desu dirección.El ordenamiento jurídico establece una homologación entre plantas y escala desueldos, en cuanto las estructura sobre la base del grado, lo que permite afirmar que elgrado, en el Derecho Estatutario chilleno, es la nomenclatura identificadora de lasposiciones orgánicas que se dan en las plantas de la Administración, yremuneracionales dentro de ellas, determinando a su vez los sueldos que han depercibir los empleados públicos en al cargo que desempeñan.De esta manera, el grado asignado a un empleo, juega, en la Ley Estatutaria, un doblerol: por una parte determina la posición jerárquica que ocupa el funcionario dentro delservicio, y por la otra, fija el nivel de remuneraciones que ha de percibir el empleado. Dentro de este orden de ideas, cabe señalar, por último, que el artículo 58 delDFL N° 29, de 2005, caracteriza también a los funcionarios públicos por la posiciónjerárquica que ocupan dentro del Servicio, y habla, entonces, de autoridades yjefaturas, que los directivos del servicio, bajo los cuales se desempeñan los demásfuncionarios o empleados, profesionales, técnicos, administrativos, auxiliares yfiscalizadores, que al no ocupar ninguna de esas dos posiciones toman el nombre desubordinados o funcionarios subalternos.“Serán obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas”, dice este artículo 58, enefecto, e indica enseguida cuáles son esas obligaciones especiales, deberes que sondistintos a los que contemplaba el anterior artículo 55 para “cada funcionario”.La estructura jerárquica del funcionariado público, caracterizada esencialmente por elpoder de mando del superior sobre los subalternos de la unidad a su cargo, puededesplegarse, desde luego, a partir de los artículos 14, 24 y 29 de la LOCBGAE, en tantoy en cuanto estos preceptos consagran a la jerarquía como un elemento caracterizadorde la función pública y sobre la base de este elemento disponen que en los Ministeriosse pueden establecer los niveles de División, Departamento, Sección y Oficina, y en losServicios públicos, los de Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento,Subdepartamento, Sección y Oficina.Al prescribir esta composición interna de dichos órganos, la LOCBGAE está admitiendosimultáneamente la existencia de sus correspondientes jefes, ordenándolos, incluso,conforme a parámetros de atribución y responsabilidad de acuerdo con la unidad quedirijan. Artículo 17. Las normas estatutarias del personal de la Administración del Estado deberán proteger la dignidad de la función pública y guardar conformidad con su carácter técnico, profesional y jerarquizado. 5
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho Articulo 27, inciso 1º. En la organización de los Ministerios, ... podrán existir sólo los niveles jerárquicos de División, Departamento, Sección y Oficina, considerando la importancia relativa y el volumen de trabajo que signifique la respectiva función. Artículo 32, inciso 1º. En la organización interna de los servicios públicos sólo podrán establecerse los niveles de Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina Artículo 31, incisos 1º, primera parte, y 2º. Los servicios públicos estarán a cargo de un jefe superior denominado Director, quien será el funcionario de más alta jerarquía dentro del respectivo organismo. A los jefes –superiores- de servicio les corresponderá dirigir, organizar, administrar el correspondiente servicio; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestión, y desempeñar las demás funciones que la ley les asigne. En los términos expuestos, la acepción orgánica de funcionario público abarca,por consiguiente, diversos tipos o categorías de empleados públicos: funcionarios deplanta o a contrata; funcionarios directivos, profesionales, técnicos, administrativos oauxiliares; funcionarios de carrera y funcionarios de confianza exclusiva; funcionariostitulares, suplentes o subrogantes; funcionarios de mayor o menor jerarquía:autoridades, jefaturas o simples funcionarios o empleados; jefes de división, dedepartamento, sección y oficina en los Ministerios, y jefes de departamento, de seccióno de oficina, en los Servicios públicos. Sección Segunda LA REGULACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS: EL ESTATUTO ADMINISTRATIVO 6. El mundo occidental conoce dos grandes sistemas de regulación del empleopúblico: el de la job position y el de carrera funcionaria.El sistema de la job position o puesto de trabajo es propio del mundo anglonorteamericano y básicamente consiste en concebir el desempeño público en losmismos términos que un empleo privado: la persona interesada accede a undeterminado cargo, atendida la idoneidad que la hace merecedora a esa plaza, ypermanece en ella en tanto mantenga su buen desempeño, sin pretender en su vida detrabajo otra expectativa que no sea la de contar con aumentos de sueldo o de unaasignación por antigüedad, cuando corresponda. El sistema de carrera funcionaria nació en la Europa continental, particularmentese le conoce como modelo francés. Consiste, por el contrario, en la incorporación deuna persona a una forma de vida, a una actividad permanente que le garantiza elperfeccionamiento y el acceso a cargos superiores, es decir, a una forma dedesempeño que la habilita para desarrollar en la Administración, de por vida, unaactividad remunerada.Por eso y para eso el sistema se basa en la estructura de empleos permanentesprevista por el EA que ya se conoce, la que se es materia de ley de iniciativa exclusivadel Presidente de la República, conforme a lo previsto por el artículo 65, inciso 4º,numeral 2º, de la Constitución Política de la República. 6
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho Artículo 5º. Para los efectos de la carrera funcionaria, cada institución sólo podrá tener las siguientes plantas de personal: de Directivos, de Profesionales, de Técnicos, de Administrativos y de Auxiliares. Artículo 8º. Todo empleo público necesariamente deberá tener asignado un grado de acuerdo con la importancia de la función que se desempeñe y, en consecuencia, le corresponderá el sueldo de ese grado y las demás remuneraciones a que tenga derecho el funcionario.En estos términos, quien se interese por ingresar a la Administración del Estado debepostular a un cargo público, por concurso público, que autoriza al favorecido paraincorporarse al último grado que se encuentre vacante en la planta a que se hapostulado, para, desde allí, en el transcurso del tiempo ascienda o sea promovido aun grado superior hasta alcanzar el cargo tope de escalafón, es decir, el más alto alque puede aspirarse dentro de su línea de carrera funcionaria. Así, v. gr., un abogadodeberá presentarse al concurso que corresponda, llamado por el servicio público querequiere de servicios jurídicos. De ganar una de las plazas concursadas será designadocomo titular de un cargo del último grado de la Planta Profesional, desde allí, harácarrera por la vía de la promoción dice el EA, hasta alcanzar el empleo del grado másalto de esa planta.La Ley N° 19.882, de 1983, llamada de la Nueva Política de Personal, innovóprofundamente en la provisión de los cargos directivos y de los cargos profesionales ytécnicos. En primer lugar, porque transformó en cargos de carrera a los cargos de jefes deDepartamento y jerarquías equivalentes en los Ministerios y los Servicios Públicos, quequedaron sometidos ahora a las normas de provisión establecidas en el artículo 8°, qué,en síntesis, exige ahora concurso interno para ser designados en esos cargossuperiores. En segundo lugar, porque eliminó el ascenso como forma de acceder a cargossuperiores en las plantas profesional y técnica, reemplazándolo por la promoción, quese caracteriza por ser una designación en el cargo superior, previo concurso interno, elque está regulado en el artículo 53 del EA.El ascenso, definido en el artículo 54 y cuyos efectos se retrotraen a la fecha de lavacancia del cargo, conforme al artículo 59, sólo favorece, por lo tanto, en la actualidad,a los funcionarios de las plantas administrativa y auxiliar. En tercero y último lugar, la ley N° 19.882, de 2003, creó un Sistema de AltaDirección Pública, administrado por un Consejo de Alta Dirección Pública, y que estáreferido a la provisión de los cargos de Jefe Superior de Servicio y al segundo niveljerárquico de cada servicio que determine el Presidente de la República, con excepciónde los intendentes, gobernadores y embajadores. La misma ley prevé el procedimientoa seguir en la materia en sus artículos decimocuarto transitorio y sgts. Todos los cargos de jefe superior de los servicios centralizados ydescentralizados, exceptuados los rectores de las Universidades estatales, eran, a lafecha de esta reforma, de la confianza exclusiva del Presidente de la República,conforme a lo previsto en los artículos 40 inciso final de la LOCBGAE y 7º del EstatutoAdministrativo. Son cargos de confianza exclusiva aquellos cuyos titulares están“sujetos a la libre designación y remoción del Presidente de la República o de laautoridad facultada para disponer el nombramiento”, precisa el artículo 49, inciso 4º yúltimo, de la LOCBGAE. 7
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho LOCBGAE, artículo 40, inciso final. Los jefes superiores de servicio, con excepción de los rectores de las Instituciones de Educación Superior de carácter estatal, serán de exclusiva confianza del Presidente de la República (...) Artículo 49, inciso final. Se entenderá por funcionarios de exclusiva confianza aquellos sujetos a la libre designación y remoción del Presidente de la República o de la autoridad facultada para disponer el nombramiento. 7. La normativa que regula el orden de situaciones y relaciones jurídicas que sedan en torno al empleo y a los funcionarios públicos se conoce con el nombre deEstatuto Administrativo.Como apuntaron los dictámenes Nos 70.238 de 1962, y 3.459 de 1983, de laContraloría General de la República, “las funciones de carácter permanente de unServicio público, que son aquellas que está llamado a cumplir de acuerdo con los finespara los cuales fue creado por el legislador, deben desempeñarse bajo el régimenestatutario de derecho público, o sea, por medio de funcionarios de planta o a contrata”.“El vínculo jurídico que une al funcionario con el Estado y que nace con elnombramiento –indicó el dictamen Nº 67.095 de 1975-, no es de naturaleza contractual,sino legal y reglamentaria, por lo que no cabe aplicarle las disposiciones que se refierena los contratos”. Antes bien, el sistema estatutario se caracteriza, agregó el dictamen Nº31.386 de 1982, por ser “un régimen de derecho público preestablecido unilateral yobjetivamente por el Estado”, lo que significa que quien pasa a ocupar un empleopúblico, como señaló el dictamen Nº 79.705 de 1966, debe someterse a “una serie dedeberes y obligaciones, otorgándosele también diversos derechos o facultades, demanera que al incorporarse a uno de los entes que conforman la Administración delEstado, la persona pasa a adscribirse en forma simultánea a un status jurídicoespecial, que está configurado por el cuerpo regulador de sus relaciones con lainstitución a que pertenece”.Consiguientemente, agregó el dictamen Nº 8.415 de 1983, “el sistema deremuneraciones del sector público está establecido –también- sobre bases diferentesde las que rigen en el sector privado”.“En efecto, en dicho sistema las respectivas asignaciones o estipendios constituyenbeneficios específicos regulados por el legislador en forma previa a la incorporación deuna persona al sistema público, el que por lo demás está estructurado y ordenado deesa manera propia de la Administración que consiste en organizar al personal ya lasremuneraciones a que tiene derecho, conforme a escalafones y grados”.“Estas características no existen en el sector privado, toda vez que en él lasremuneraciones se determinan básicamente en consideración a la naturaleza de losservicios, de los cuales es su contraprestación, lo que permite a las partes acordar elpago de las remuneraciones que convengan.” De lo expuesto se desprende, entonces, que en los regímenes que siguen latradición francesa o, si se quiere, la tradición europea continental, el desempeño de loscargos público-administrativos se realiza conforme a un sistema de carrera funcionariaque se halla normado por “un régimen de derecho público preestablecido unilateral yobjetivamente por el Estado”, como dijo el dictamen Nº 31.386, de 1982, que secontiene en un texto legal denominado Estatuto Administrativo. 8. Por consiguiente, la relación laboral administrativa no nace de un contrato, notiene naturaleza contractual. “No deriva de un contrato sólo extinguible por acuerdo delas partes -ha manifestado la Corte Suprema de Justicia en los autos Sepúlveda 8
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoTordecilla, Edgardo contra Alcalde de la Municipalidad de El Bosque, apelación enrecurso de protección, sentencia de 26 de mayo de 1998, Rol Nº 1.035-98)-, sino quese contiene en un status funcionario de naturaleza legal al que se incorpora elinteresado por un acto unilateral, status en que están predeterminados los derechos,obligaciones, responsabilidades y causales de cesación de funciones.”Si bien en el pasado la relación estatutaria fue caracterizada como de naturalezaunilateral, en cuanto se aceptaba que el empleado público quedaba en disponibilidadpara la Administración, bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos, hoy día, conla expansión del Estado de derecho, la unilateralidad como característica del empleopúblico ha cedido paso a la bilateralidad, en tanto y en cuanto se reconoce que en laactualidad los funcionarios no están bajo la disponibilidad subjetiva de las autoridades,ya que unos y otras están igualmente sujetos a la ley, a la ley estatutaria. 1Cabe sostener, por ello, que la relación estatutaria surge de un acto bilateral deDerecho público, en la medida que su fuente es el nombramiento extendido porautoridad competente, perfeccionado por la aceptación de la persona designada. Así sedesprende del artículo 16 del Estatuto Administrativo, que en su inciso 3º dispone que lapersona nombrada para ocupar un empleo público debe ser notificada de ladesignación que la favorece, indicándosele “la oportunidad en que debe asumir susfunciones o el hecho de que el decreto o resolución de nombramiento ha sidototalmente tramitado”. Si el designado “no asumiere su cargo dentro de tercero díacontado desde la fecha que correspondiere, el nombramiento quedará sin efecto por elsolo ministerio de la ley”, debiendo la autoridad comunicar esta circunstancia a laContraloría General de la República, para los efectos de registrar la situación producida. En atención a esta circunstancia, el dictamen Nº 31. 386 de 1982, manifestó queel hecho de estar sometidos los funcionarios a un régimen estatutario “no significa quela calidad de empleado público pueda ser impuesta forzadamente a una persona, puesésta sólo se incorpora al régimen jurídico estatutario en la medida que así lo decidalibremente, ya que es una expresión de la libertad de trabajo garantizada por laConstitución Política de la República.”En efecto, han añadido numerosos dictámenes, “la calidad de empleado público no seadquiere por el solo acto formal del nombramiento notificado a la persona interesada,sino que requiere la concurrencia de un elemento de hecho, esto es, que esa personase haga cargo del empleo dentro del plazo que la ley establece con tal objeto”(dictámenes Nos 67.509 de 1962, 29.483 de 1964, 69.210 de 1977), en cuanto esedecreto o resolución de nombramiento requiere, para perfeccionar la relación deempleo, de la “manifestación de voluntad del interesado de hacerse cargo de la plazaen que ha sido designado” (dictamen Nº 7.276, de 1986).La existencia de “normas estatutarias”, de un “Estatuto Administrativo”, implicareconocer, según expresa la LOCBGAE, que las normas estatuidas, son reglaspreestablecidas que regulan las condiciones de al ingreso al cargo público, lasobligaciones, los derechos y la responsabilidad funcionaria, así como las causales decesación de funciones (arts. …….) , en términos obligatorios para todos los funcionariospúblicos, perspectiva que de por sí se muestra ajena a una voluntad constitutiva dederechos y obligaciones por parte de quienes intervienen en el perfeccionamiento de larelación jurídica.1 El artículo 1º del DFL N° 29, somete a las disposiciones estatutarias a “Las relaciones jurídicas entre elEstado y el personal”, y su artículo 61 letra f) establece como obligación del funcionario “Obedecer lasórdenes impartidas por el superior jerárquico”, precisando el artículo 62, que esta obediencia no esabsoluta, sino que está condicionada a la legalidad de las órdenes impartidas, en un sistema que sellama de la obediencia debida. 9
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho La jurisprudencia de la Contraloría General de la República ha manifestado eneste sentido que “los funcionarios están sometidos a un régimen de derecho públicopreestablecido unilateral y objetivamente por el Estado” (dictamen Nº 31.386/82).“En su sentido amplio –señaló el dictamen Nº 77.749, de 1971-, Estatuto Administrativoes todo ordenamiento positivo que regula las relaciones entre la Administración y susagentes”. “Cabe hacer presente –que dentro de su campo de aplicación- el principio deautonomía de la voluntad que otorga fundamento y validez a las relaciones laborales enel sector privado, es reemplazado en el ámbito público por la teoría estatutaria que ligaal empleado con el Estado, y que consiste en un vínculo unilateral que se encuentrarepresentado, precisamente, por el concepto de Estatuto Administrativo.”De este modo, el Estatuto Administrativo aparece ante todo como un concepto deDerecho público administrativo del cual se deriva un régimen jurídico basado en elprincipio de la legalidad y no de la convencionalidad, en principios propios del ámbitopúblico, los que se traducen en la existencia de un régimen de desempeño que abarcadesde el ingreso a la función pública hasta la cesación en el cargo público, pasando porla regulación de los derechos que asisten a los funcionarios, las obligaciones que se lesimponen y la forma de hacer efectiva la responsabilidad por sus actuaciones. 9. Sin perjuicio de que el contenido del Estatuto Administrativo permitacomprobar su carácter de ordenamiento que preestablece un régimen laboral, obstandoa la contractualidad, la expresión Estatuto Administrativo denota dos acepciones en elDerecho chileno: una positiva o jurídico formal, que emana de la ley, y otrajurisprudencial, que proviene de los dictámenes de la Contraloría General de laRepública.9.1. Desde el punto de vista positivo, Estatuto Administrativo es todo texto legal oreglamentario que regule relaciones entre los empleados y el servicio público a queellos pertenecen.Así concebido, el Estatuto Administrativo adquirió reconocimiento constitucional con laConstitución Política de 1925, que en su artículo 72 numeral 7º atribuyó la Presidentede la República la facultad de proveer los empleos civiles y militares que determinaranlas leyes, agregando que esta provisión debería hacerse “conforme al EstatutoAdministrativo”. Constitución Política de 1925, artículo 72. Son atribuciones especiales del Presidente: 7º. Proveer los demás empleos civiles y militares que determinen las leyes, conforme al Estatuto Administrativo, y conferir, con acuerdo del Senado, los empleos o grados de coroneles, capitanes de navío y demás oficiales superiores de Ejército y Armada. En el campo de batalla, podrá conferir estos empleos militares superiores por sí solo.Desde ese año a la fecha, se han dictado ocho Estatutos Administrativos para elpersonal de la Administración Civil del Estado, sin considerar aquellos especiales quehan regido a determinados sectores funcionarios. Ellos fueron el DL Nº 741, de 1925; elDFL Nº 8.674, de 1927; el DFL Nº 3.740, de 1930; el Decreto Supremo Nº 2.500, de1944; la Ley Nº 8.282, de 1945; el DFL Nº 256, de 1953; el DFL Nº 338, de 1960, y laLey Nº 18.834, de 1989, actual texto estatutario que rige el desempeño de la mayoríade los personales de esa Administración. 9.2. Junto a este concepto positivo de Estatuto Administrativo rige en Chile unconcepto jurisprudencial de Estatuto, acuñado por los dictámenes de la Contraloría 10
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoGeneral de la República.Al día de hoy este concepto jurisprudencial cuenta con más de cincuenta años devigencia ininterrumpida, pues inicialmente se formuló en el dictamen Nº 15.412 de1948, del Organismo Contralor, a propósito de la negativa de la Caja de Previsión de laDefensa Nacional a dar respuesta a la petición de un ex jefe de Maestranza delFerrocarril Militar de Puente Alto a El Volcán, dependiente por aquel entonces delRegimiento de Ingenieros con sede en esa ciudad, y en la cual se reclamaban derechosjubilatorios.Desde entonces, la Contraloría General de la República ha mantenido este criterio sinvariaciones, fundada inicialmente en la Constitución Política de 1925, que como se haseñalado anteriormente consagró en ese alto nivel normativo la expresión EstatutoAdministrativo; proceder que en la actualidad no puede basarse en el textoconstitucional, pero sí en las disposiciones de la LOCBGAE, en atención a que elCódigo Político vigente no reprodujo la norma anterior del Código Político de 1925. Artículo 15. El personal de la Administración del Estado se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad y la cesación de funciones. Artículo 17. Las normas estatutarias del personal de la Administración del Estado deberán proteger la dignidad de la función pública y guardar conformidad con su carácter técnico, profesional y jerarquizado. Artículo 43, inciso 1º. El Estatuto Administrativo del personal de los organismos señalados en el inciso primero del artículo 21 regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los artículos siguientes y en el Título III de esta ley.La Constitución Política de 1980, vigente desde el 11 de marzo de 1981, omitió, enefecto, referirse al Estatuto Administrativo. El Estatuto Administrativo dejó de ser paraella la clave articuladora de la función pública en Chile, para pasar a reconocerla ahoraen el concepto de carrera funcionaria, como lo expresa su artículo 38, inciso 1º, carreraque el legislador de la LOCBGAE dispuso que se regulara por medio de disposicionesde carácter estatutario y no de Derecho común, en los artículos citadosprecedentemente. Constitución Política de la República, artículo 38, inciso 1º. Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.En este contexto y con estos fundamentos aparece y se desenvuelve al día de hoy elEstatuto Administrativo. 9.3. Conforme a la tesis jurisprudencial, el Estatuto Administrativo no es un textonormativo, sino un concepto jurídico de alcance institucional, con origen en el CódigoPolítico de 1925.En tal carácter, sostuvo el dictamen Nº 15.412 de 1948, la expresión EstatutoAdministrativo no está referida a una ley determinada, pues abarca todo y cualquiertexto regulador de la relación de empleo público que se corresponda con dicho 11
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoconcepto.“La expresión Estatuto Administrativo, aunque empleada en singular por la Constitución–agregó este oficio-, es compresiva de los varios ordenamientos parciales, ya civiles omilitares, sobre la materia –relativa a- las garantías de estabilidad, ascenso y haberespasivos de los servidores del Estado". En verdad, “aunque el legislador no hayadenominado Estatuto Administrativo a cada una de las leyes dispersas sobre la materia,no por eso dichas leyes en conjunto dejan de constituir Estatutos u OrdenacionesAdministrativas”.Así fluye del “espíritu de la Constitución que nos rige desde 1925”.“Es sabido –explicó- que ella se inspiró principalmente en estos dos órdenes de ideas:robustecer las atribuciones del Presidente de la República, dándole la independencianecesaria para administrar el Estado, y reaccionar contra el régimen parlamentario, enel sentido que la fiscalización de los actos administrativos del Gobierno ejercitada por elParlamento –no pudiera acarrear- la responsabilidad política de los Ministros, efectoque anulaba aquella independencia del Presidente al producir la rotativa ministerial,pues era entendido, bajo dicho régimen, que el Gabinete debía presentar su dimisióncada vez que las mayorías insatisfechas, con fines políticos, de las explicaciones de unMinistro acerca de cualquier actuación suya”.Estas ideas, planteadas desde el primer momento por el Presidente Arturo AlessandriPalma, fueron resistidas en la propia Comisión y en la prensa por voceros de partidospolíticos y de sectores de la opinión pública, pero se aceptaron finalmente por laComisión Consultiva, siendo aprobadas en el respectivo plebiscito y establecidas en laConstitución.Su aceptación se logró gracias al “talento y tesón” del Presidente Alessandri, añadióeste dictamen Nº 15.412 de 1948, quién logró demostrar, “en los debates habidos en elseno de la Comisión, en dos manifiestos dirigidos al país y en una conferenciapronunciada en el Salón de Honor de la Universidad de Chile, (…) que eran infundadoslos temores de quienes las resistían, porque la propia Constitución proyectada imponíaciertos principios, ordenando que se tradujeran en leyes con los fines de asegurar elcorrecto ejercicio en las facultades administrativas del Presidente de la República, dereparar el daño causado por la arbitrariedad y de distribuir esas facultades -en tresgrandes instituciones- el Estatuto Administrativo, los Tribunales Administrativos y laDescentralización administrativa”.“A los dos últimos no se les ha dado cumplimiento; pero se ha dado amplio desarrollo alprimero; el cual está enunciado en la Constitución, en lo referente a las facultades delPresidente de la República de proveer empleos civiles y militares, de destituir a losempleados de su designación y de conceder jubilaciones, retiros, y goce de montepío,“conforme al Estatuto Administrativo”, “en conformidad a las leyes orgánicas de cadaServicio”, “con arreglo a las leyes”.”“En efecto, la idea de la Constitución de que las facultades del Presidente de laRepública de nombrar, destituir y conceder jubilaciones, etc., a los servidores civiles ymilitares de la Nación fuera reglamentada en el sentido de darles derecho a laestabilidad y al ascenso durante sus servicios y medios de subsistencia al término deellos, ha sido realizada con la dictación de diversas leyes –todas las cuales-, porocuparse de los derechos de estabilidad, ascensos y pensiones de los servidorespúblicos, son, en conjunto, estatutos administrativos”, y todos ellos envuelven el“principio constitucional”. La Contraloría General ha reiterado en numerosas ocasiones la tesis de 1948. 12
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoAsí, ha dicho que “la expresión Estatuto Administrativo puede tomarse en dos sentidos:uno, en que le da el medio ambiente y según el cual Estatuto Administrativo es elDecreto con Fuerza de ley 338, de 1960; otro, en el alcance institucional que le haatribuido la jurisprudencia administrativa, que ha considerado a esa expresióncomprensiva del régimen integral al que están sometidos los funcionarios, empleados oservidores públicos, cualquiera que sea el nombre específico que pudieran recibir losdiversos cuerpo estatutarios que los rijan y sea cual fuere la naturaleza del Servicio enque ellos se desempeñen.”“Este alcance institucional se desprende de los números 7º, 8º y 9º del artículo 72 de laConstitución Política de 1925, con la cual nació la expresión Estatuto Administrativo, yaque esos preceptos materializaron el propósito del Constituyente de consagrar laobligación del Jefe de Estado de atenerse a un Estatuto en la provisión de los empleospúblicos, civiles o militares, en la destitución de los funcionarios de su designación y enla concesión de jubilaciones, retiros y montepíos”.“La expresión Estatuto Administrativo, por lo tanto, tiene un sentido institucional yjurídicamente se refiere a una ley reglamentaria de la Constitución Política, de caráctergenérico, comprensiva del régimen integral al que se hallan afectos los funcionariospúblicos. Por ello se ajustaría mucho más a la intención y a la letra de las normasconstitucionales el establecimiento legal de un solo cuerpo orgánico estatutario, ya queen la actualidad hay varios estatutos para distintas clases de empleados y aún elCódigo del Trabajo, al aplicarse como texto regulador de las relaciones jurídicas quevinculan a los funcionarios con el Servicio en que prestan sus funciones, pasa a ser, enese caso, el Estatuto Administrativo que rige a tales empleados”.“La denominación Estatuto Administrativo comprende a todos los ordenamientosparciales que pudieran existir para los diversos sectores funcionarios, porque pugnaríacon la Constitución Política estimar, como se estima en el uso corriente, que esadenominación sólo es válida para el Estatuto de los empleados civiles fiscales ysemifiscales” (dictámenes Nos 27.438, de 1957, 74.598, de 1963, 12.165, de 1983).Basada en las facultades que le reconoce su ley orgánica para fijar el alcance de lasnormas estatutarias y fiscalizar su cumplimiento, la Contraloría General de la Repúblicaha reiterado el concepto de Estatuto Administrativo alcanzado en 1948, aún bajo elCódigo Político de 1980, sin duda en atención a lo dispuesto por la LOCBGAE, enparticular en sus artículos 12, 14 y 45, inciso 1º (dictámenes Nos 21.248, de 1993,25.655, de 1994). De esta manera, aquella idea matriz que contuvo la Constitución Política de 1925respecto de la naturaleza de la regulación jurídica que habría de regir al funcionariadochileno, aquel “principio constitucional” proclamado en 1925 por el PresidenteAlessandri, que se expresaba en el Estatuto Administrativo, fue sublimada por laContraloría Geenral en una idea jurídica con consistencia propia, en una expresión quepasó a significar la regulación “de las garantías de estabilidad, ascenso y haberespasivos de los servidores del Estado”, y a abarcar, en calidad de concepto sustancial, alconjunto de los “varios ordenamientos parciales, ya civiles o militares sobre la materia”,que no por eso dejaban de ser Estatuto Administrativo: “Por ello se ajustaría muchomás a la intención y a la letra de las disposiciones constitucionales –adujo el OrganismoContralor- el establecimiento legal de un solo cuerpo orgánico estatutario”. 9.4. El concepto jurisprudencial de Estatuto Administrativo, originado y explicadoa través de las normas constitucionales de 1925, ha sido mantenido hasta ahora por lajurisprudencia administrativa. De aquí que el dictamen Nº 23.482 de 1990, paramencionar sólo uno de los emitidos pos Carta Fundamental de 1980, haya manifestado 13
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoque “la expresión Estatuto Administrativo comprende no solo al Estatuto Administrativode general aplicación contenido en la Ley Nº 18.834, sino que también a todos loscuerpos estatutarios que rigen al personal de la Administración Pública”.Atendida la fuerza obligatoria de los dictámenes de la Contraloría General de laRepública, de acuerdo con lo prescrito en su Ley Orgánica, Nº 10.336, de 1964, es elconcepto aplicable dentro de la Administración del Estado. Artículo 6º, inciso final. De acuerdo con lo anterior, sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias a que se refiere el artículo 1º.Según esta doctrina jurisprudencial, todo texto legal que regule una relación de empleopúblico es Estatuto Administrativo en su sentido institucional, de lo cual se colige, antetodo, que su interpretación y control están confiados a la Contraloría General,organismo que está facultado entonces para ejercer sus facultades legales deinterpretación y fiscalización del Estatuto Administrativo respecto de todo y cualquiercuerpo normativo que invista este carácter.De aquí que la Contraloría General afirme que es facultad privativa suya “fiscalizar laaplicación del Código del Trabajo a los servidores del Estado que se sujetan a eserégimen jurídico, ya que –al aplicare en el sector público- constituye el EstatutoAdministrativo propio de tales servidores” (dictamen Nº 27.438, de 1957), y que laDirección del Trabajo, institución encargada de interpretar y fiscalizar la aplicación de laley laboral común, no puede intervenir en los conflictos del trabajo que se planteen en elsector público, por cuanto el Código del Trabajo, aplicado a los empleados del Estado,es Estatuto Administrativo, y “los dictámenes de la Dirección rigen exclusivamente parael sector privado” (dictámenes Nos 14 de 1973 , 25.655 de 1994)).“El alcance institucional de la expresión Estatuto Administrativo abarca al Código delTrabajo”, cuando este cuerpo legal rige al personal de la Administración (dictámenesNos 27.438, de 1957, y 680, de 1992), ha reiterado la Contraloría General de laRepública; atendida esta circunstancia, ha agregado, los contratos de trabajo deben“reducirse a resoluciones” o actos administrativos formales sujetos a toma de razón yregistro (dictamen Nº 64.230, de 1968); por lo mismo, ha añadido, en la AdministraciónPública no cabe distinguir “funciones de empleado o de obrero”, ya que respecto “de losservidores del Estado no procede tal calificación” (dictamen Nº 69.963, de 1968); quecomo “las disposiciones del Código del Trabajo y legislación complementaria tienen elcarácter de normas estatutarias de derecho público respecto de los trabajadores delEstado a quienes se aplican”, la autoridad administrativa competente no puede otorgar“a sus empleados beneficios mayores o menores a los contemplados por aquellalegislación” (dictamen Nº 84.931, de 1972), más aun cuando “a los servidores delEstado les corresponden los sueldos, salarios y remuneraciones anexas fijadas en lasPlantas de Grados y Remuneraciones de los servicios, instituciones o empresas delEstado, así como los reajustes del sector público, pautas estas que se aplicancualquiera que sea el régimen jurídico del personal, alcanzando, por lo tanto, a losregidos por el Código del Trabajo”. “No se aplican a los servidores del Estado lostarifados, salarios especiales, reajustes, etc., establecidos para los dependientes delsector privado” (dictamen Nº 18.377, de 1971), ha puntualizado la jurisprudenciaadministrativa; tampoco se puede poner término a las funciones de un empleado regidopor la ley laboral común sin previa resolución administrativa sujeta al trámite de toma derazón, basada en “la existencia de dichas causales de terminación del contrato,acreditadas mediante antecedentes objetivos” (dictamen Nº 9.367, de 1968),requiriendo, en todo caso, un procedimiento sumarial cuando se trate de una 14
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoexoneración constitutiva de destitución, ya que nadie puede ser condenado si no esjuzgado legalmente, como lo ordenan las “reglas generales de derecho” (dictámenesNos 48.844, de 1960, 15.036, de 1982), aun cuando el Código del Trabajo no consulteestas formalidades como requisito previo a una remoción. 10. El campo de acción, el ámbito normativo en que desenvuelven susactividades las personas naturales que laboran en y para el Estado Administración, deacuerdo con lo expresado anteriormente, es, pues, un gran espacio jurídico que cuentacon una regulación especial, la que atendidas las características que le dan forma ycontenido toma el nombre de estatutaria, por estar referida a un sistema preestablecidode normas obligatorias para la autoridad y los funcionarios públicos, que regla demanera objetiva las diversas situaciones y relaciones jurídicas que se producen dentrode ese espacio así delimitado. Sección Tercera EL DFL N° 29, DE 2005, DEL MINISTERIO DE HACIENDA, CONSTITUYE EL ESTATUTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE RIGE LA FUNCIÓN PÚBLICA ADMINISTRATIVA EN CHILE 11. El DFL N° 29, de 2005, del Ministerio de Hacienda, es el texto vigente quecontiene el Estatuto Administrativo que rige a los funcionarios de los organismosfiscales y descentralizados del Estado nación, y es el texto legal al cual normalmentese le conoce con ese nombre.Por su extensión y profundidad, constituye el Estatuto Administrativo General de laFunción Pública chilena.Jurídicamente, no es un cuerpo nuevo de disposiciones estatutarias, ya que es el textorefundido y sistematizado de la Ley N° 18.834, de 1989, que entró en vigencia el 23 deseptiembre de 1989 y desde ese día derogó expresamente, en su artículo 157 inciso 1º,“el decreto con fuerza de ley Nº 338, de 1960”, Estatuto que regía en ese momento alpersonal de la Administración civil del Estado. En su inciso 2º agregó que “Todareferencia que en las leyes vigentes se efectúe al decreto con fuerza de ley Nº 338, de1960, se entenderá hecha a las disposiciones correspondientes del presente EstatutoAdministrativo”. Por ser texto refundido, no innovador en el ordenamiento jurídico, todoslos efectos que produjo en su oportunidad la Ley N° 18.834 son reconducibles a sutexto normativo.Basándose en las disposiciones de esta ley, la jurisprudencia administrativa concluyóque todas las materias por ella reguladas entraban a regir ese 23 de septiembre de1989, de modo que las normas anteriores sobre esas mismas materias quedabanderogadas a contar de esa fecha. Aplicando este criterio, el dictamen Nº 4.568, de1990, por ejemplo, concluyó que “una norma sobre destinación de funcionarios públicosanterior a la Ley Nº 18.834, perdió toda vigencia jurídica a contar del 23 de septiembrede 1989, porque la Ley Nº 18.834 regula integralmente la destinación”, y el dictamen Nº27.384, de 1990, haciendo suyo igual corolario, que “desde la vigencia de la Ley Nº18.834 perdió vigor el DFL Nº 1.406, de 1977, del Ministerio de Hacienda, que regulabalos trabajos realizados en horas extraordinarias, porque esta materia pasó a regirse porel Párrafo 2º del Título III del Estatuto Administrativo, artículos 60 a 64, de modo que nocabe aplicar las restricciones y el límite máximo mensual establecidos en ese DFL”. 15
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoPor el contrario, agregó la jurisprudencia administrativa, las leyes anteriores a la Ley Nº18.834, relativas a materias no comprendidas en ella, siguen en vigor., ya que “elartículo 157 del Estatuto Administrativo sólo dispone la derogación del DFL Nº 338, de1960, (…) –lo que implica que- mantienen su vigencia aquellas normas especiales queno se contradicen con su texto”, reconoció el dictamen Nº 22.037, de 1990. Tal es elcaso, precisó el dictamen Nº 26.384, de 1990, de “los reglamentos que regulan el pagode los viáticos, pérdida de caja, movilización y horas extraordinarias”, en cuanto “no secontrapongan” a sus preceptos.Estas conclusiones son plenamente aplicables al DFL N° 29, de 2005, que contiene sutexto refundido. 12. La característica esencial de la Ley Nº 18.834, transmitida, como se hadicho, al actual DFL refundidor de sus disposiciones, fue, en efecto, y es, sugeneralidad de aplicación: regir para la generalidad de las personas que desempeñande la función pública administrativa en Chile.Esta peculiaridad deriva de dos circunstancias: -En primer lugar, porque rige a la gran mayoría de los funcionarios de laAdministración chilena, desde el instante que por mandato del artículo 43 inciso 1º de laLOCBGAE, materializado en el artículo 1º del Estatuto Administrativo, regula eldesempeño del personal de los Ministerios, Subsecretarías, SEREMIS, Intendencias,Gobernaciones y servicios públicos centralizados y descentralizados de laAdministración del Estado. Artículo 43, inciso 1º. El Estatuto Administrativo del personal de los organismos señalados en el inciso primero del artículo 18 regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones (...) Artículo 1º. Las relaciones entre el Estado y el personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa, se regularán por las normas del presente Estatuto Administrativo (…) -En segundo término, porque este Estatuto Administrativo concreta laautorización contenida en el inciso 2º del artículo 43 de la LOCBGAE, que permitió laexistencia de “estatutos de carácter especial para determinadas profesiones oactividades”, y es precisamente esta Ley Estatutaria la que establece en su artículo161, cuáles son dichas profesiones o actividades que pueden tener un Estatutoespecial, agregando que en lo no previsto por esos estatutos regirían supletoriamentesus propias disposiciones: por ser las normas generales que rigen a las dotaciones dela Administración chilena. Artículo 161. Los funcionarios que ejerzan las profesiones y actividades que, conforme al inciso segundo del artículo 45 de la Ley Nº 18.575, se regirán por estatutos de carácter especial, serán las siguientes: a) Académicos de las instituciones de Educación Superior; b) Personal afecto a la ley Nº 15.076; c) Personal del Servicio Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores. Asimismo el personal de la planta de la Secretaría y Administración General del Ministerio de Relaciones Exteriores y de los Servicios Públicos sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través de este Ministerio, 16
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho cuando cumplan funciones en el extranjero; d) Personal de la planta de oficiales y vigilantes penitenciarios de Gendarmería de Chile; e) Personal que cumpla funciones fiscalizadoras en la Fiscalía Nacional Económica, el Servicio Nacional de Aduanas, el Servicio de Impuestos Internos, la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, la Superintendencia de Valores y Seguros, la Superintendencia de Seguridad Social, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones y la Dirección del Trabajo, y f) El personal que desempeña actividades directamente vinculadas a la actividad televisiva en la Corporación de Televisión de la Universidad de Chile. Dichos funcionarios se sujetarán a las normas de este Estatuto Administrativo en los aspectos o materias no regulados por sus estatutos especiales.Los estatutos especiales a que se remiten los artículos 43 inciso 2º de la LOCBGAE y161 del Estatuto Administrativo, están llamados a regir, como ellos señalanexplícitamente, a determinadas “profesiones o actividades”, de modo que el resto delpersonal que sirve en los respectivos órganos y organismos, excluído el que desarrollaesas profesiones o actividades, sigue afecto a las disposiciones de la Ley Nº 18.834.Por eso, el dictamen Nº 32.257 de 1989 afirmó que “conforme al artículo 156 delEstatuto Administrativo, en concordancia con lo dispuesto por el artículo (43) inciso 2ºde la LOCBGAE, la enumeración de las actividades y profesiones allí mencionadas esla única que puede ser objeto de una regulación especial”, especificando el dictamen Nº9.295 de 1996, que “tratándose de las instituciones de Educación Superior, sólo esposible dictar estatutos especiales para los académicos, pero no para los directivos,como son, por ejemplo, los Decanos y Directores de Departamento, por disponerlo así,en texto expreso, el artículo 156, letra a), del Estatuto Administrativo”.Como esas profesiones y actividades, según ha podido advertirse, están sometidos a“estatutos de carácter especial”, el inciso 2º del artículo 161 de la Ley Nº 18.834,aplicando el principio de la especialidad, precisa que los funcionarios referidos en lasseis letras que contiene ese precepto “se sujetarán a las normas de este EstatutoAdministrativo en los aspectos o materias no regulados por sus estatutos especiales”. La jurisprudencia administrativa ha reconocido este carácter general del ahoraDFL N° 29, y su carácter de ser fuente basal de las figuras e instituciones estatutariasque rigen el Derecho estatutario nacional, pues al construir un concepto de EstatutoAdministrativo ha modelado una idea abstracta aunque sustancial de Estatuto, que porlo mismo carece de contenido concreto, por lo que se ve obligada a recurrir al contenidodel Estatuto Administrativo General.Así, por dictamen Nº 11.724, de 1972, expresó que “frente a la ausencia de normas –aplicables al personal de un servicio público- forzoso es concluir que debe estarse a losprincipios generales que lo informan, de acuerdo con la legislación administrativa.”“Ahora bien, la legislación concerniente al régimen estatutario de los servidores delEstado se halla contenida en la ley aprobatoria del Estatuto Administrativo, queconstituye el texto básico que regula orgánica e integralmente los derechos y deberesde un amplio sector de empleados públicos.”“Sus supuestos y exigencias conforman principios generales aplicables en laAdministración del Estado.” 17
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha hecho numerosas aplicaciones denormas del Estatuto general a título de principios generales de Derecho estatutario. Porejemplo, y desde luego, en el dictamen Nº 18.647, de 1992, sostuvo que “la Ley Nº18.834 es un texto de derecho público”, con lo cual afirmó la vigencia respecto delpersonal de la Administración del Estado de todos los principios que informan este gransector jurídico; en el dictamen Nº 1.098, de 1967, señaló que las responsabilidadesfuncionarias eran personales, razón por la cual era improcedente traspasarresponsabilidades pecuniarias de un funcionario a otro, lo que conducía a que pudiera“reconocerse validez a las actas que se suscriban con dicha finalidad, desde el instanteque no existe regla alguna que lo permita y en el campo del derecho público sólo puedehacerse lo que la ley expresamente permite”; en los dictámenes Nos 82.549 de 1974,16.509 de 1978 y 17.807 de 1990, manifestó que “en ausencia de normas que regulenla subrogación, es necesario remitirse a los principios generales de derecho queinforman esa figura jurídica, principios que se hallan contenidos en el EstatutoAdministrativo General que rige la función pública en el país. Por eso la jurisprudenciala ha hecho aplicable a los personales de la Administración que se rigen por el Códigodel Trabajo”; los dictámenes Nos 34.578 de 1967, 84.931 de 1972 y 12.956 de 1992,concluyeron que pese a que el Código del Trabajo no consultaba los permisos comoformas de ausencia legítima del trabajo, nada obstaba a que los jefes superiores de losservicios en que trabajaban se los otorgaran sin goce de remuneraciones, porque noera “sino aplicar, solamente, el principio de la jerarquía a un caso particular en que esprocedente hacerlo”; el dictamen Nº 73.748, de 1970, expresó, a su vez, que cabíaaceptar dentro de la Administración el ejercicio de la potestad disciplinaria, aunque nomediara un texto expreso de ley que la hiciera procedente, pero que en todo caso, porsu naturaleza, debía “conformarse a las ritualidades mínimas de los procesos, talescomo oír al inculpado, ponderar los hechos y resolver conforme a derecho y al méritode autos. Estas ritualidades mínimas que garantizan el legítimo proceso emanan de laConstitución Política del Estado y se aplican a todo acto de naturaleza punitiva, auncuando no tenga consultada específicamente una regulación o procedimiento propios.Es violatoria de tales normas toda decisión sancionadora carente de esta ritualidadesencial.” 13. El Estatuto Administrativo nace de la LOCBGAE, en particular de su artículo43 inciso 1º, que se remite directamente a él. Artículo 43, inciso 1º. El Estatuto Administrativo del personal de los organismos señalados en el inciso primero del artículo 18 regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los artículos siguientes y en el Título III de esta ley.Como se ha indicado precedentemente, el hecho de que este artículo haga regir elEstatuto para el “personal de los organismos señalados en el inciso primero del artículo21 de la LOCBGAE, significa hacerlo obligatorio para las dotaciones de los Ministerios,Intendencias, Gobernaciones y servicios públicos centralizados y descentralizados,como lo confirma el texto mismo de ese inciso 1º y el del artículo 1º del DFL N° 29, de2005.Consta de siete títulos y de un título final. Su estructura emanó la misma LOCBGAE,pues en ella, como se ha manifestado, el legislador orgánico constitucional fijó comoorden de las materias que abarca “la carrera funcionaria”, detrminanado como tales,“especialmente, el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidadadministrativa y la cesación de funciones”. Por eso, el DFL N° 29, norma en suTítulo II, luego de establecer Normas Generales en el Título I, la Carrera Funcionaria:Ingreso, Capacitación, Calificaciones y Promociones; en su Título III, las Obligaciones 18
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoFuncionarias; en el IV los Derechos Funcionarios; en el V la ResponsabilidadAdministrativa; en el VI la Cesación de Funciones. Agrega, también, un Título VII sobreExtinción de la Responsabilidad Administrativa, sin perjuicio de incluir un Título Final deDisposiciones Varias. SECCIÓN CUARTA LAS RELACIONES ESTATUTARIAS 14. El ordenamiento jurídico actúa sobre situaciones y relaciones jurídicas.Son situaciones jurídicas todos aquellos estados de cosas que interesan al derechoobjetivo o a la esfera jurídica de un sujeto de derecho. Es una situación jurídica, porejemplo, en el ámbito estatutario, el estado de vacancia de un cargo público, puesconstituye el antecedente que motiva a la Administración a proveerlo; la enfermedad deun pariente, que puede inducir a un funcionario a solicitar permiso con goce deremuneraciones para acompañarlo, o una contravención administrativa,en cuantohabilita a la autoridad para instruir un procedimiento disciplinario: investigación sumariao sumario administrativo, encaminado a establecer la efectividad del hecho, la identidadde los contraventores y el tipo y grado participación que en él pudiere haber cabido auno o más empleados.Las relaciones jurídicas, en cambio, son vínculos jurídicos directos que unen a dossujetos jurídicos situándolos en las respectivas posiciones de poder y deber, de titularde un derecho o de pasivo de una obligación. La solicitud de feriado, licencia o permisoque presenta un empleado a su superior crea una relación jurídica que se concretaentre él y su jefatura, en la medida que el jefe respectivo se encuentra obligado arecibirla, tramitarla y resolverla conforme a los parámetros que fija el EstatutoAdministrativo. Análogo caso se presenta con el ejercicio de cualquiera de los derechosque consagra el Estatuto en favor de los empleados públicos, cuyo ejercicio conlleva laexigibilidad del correspondiente comportamiento recíproco.Sin embargo, siendo estas relaciones, como son, subjetivas, en el sentido de que sussujetos intervinientes, activos y pasivos, son personas naturales, uno el funcionario, otrala autoridad, tienen, empero, una textura objetiva, en tanto y en cuanto no admiten unalibre decisión de las partes sobre el asunto de que se trate, al estar regidas por elEstatuto Administrativo y no ser el empleado un dependiente de su jefe en términoslaborales, sino sólo en razón de los roles funcionario y autoridad que inviste cada unodentro de la respectiva organización, que los sitúa a ambos como integrantes de unórgano del Estado nación ante el Derecho estatutario, obligatorio en iguales términospara el superior y para el subalterno.Esta relación jurídica de contenido objetivo está consagrada expresamente en elartículo 1º del Estatuto Administrativo general, al expresar que “las relaciones entre elEstado y el personal (…) se regularán por las normas del presente EstatutoAdministrativo”. Artículo 1º. Las relaciones entre el Estado y el personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa, se regularán por las normas del presente Estatuto Administrativo (…). 19
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoEs comprensible, entonces, que el dictamen Nº 15.860 de 1973 hubiera descartado laposibilidad de llamar “patrón” al jefe superior de servicio, basado en que laorganización administrativa y los empleos de cada servicio público están estructuradosconforme a Derecho, de modo objetivo y no personal, en plantas orgánicas,“previéndose en primer lugar al Jefe Superior de Servicio”, y por no existir dentro del“sistema estatutario” un término como ese o semejante para designar a un funcionariode rango superior.Así, pues, las situaciones y relaciones jurídicas que se dan y producen en el campofuncionario se encuentran sometidas a la objetividad de la normativa estatutaria,obligatoria para autoridades, jefes y funcionarios. 15. Según esta normativa estatutaria, los empleados públicos son titulares dederechos y pasivos de obligaciones funcionarias; los derechos se ejercen, lasobligaciones han de cumplirse.Ahora bien: ¿Cómo se ejercen esos derechos que sitúan al empleado en la posición depoder dentro de la relación jurídica estatutaria? Conforme a lo previsto en el artículo 14 de la LOCBGAE, las normas estatutariasaplicables al personal de la Administración del Estado deberán guardar conformidadcon su carácter jerarquizado, técnico y profesional.La jerarquía, según una antigua definición nunca omitida, es un vínculo jurídico jurídicoque une a órganos o a funcionarios en relación de superior a inferior, de manera que elsuperior, el jefe respectivo, manda y el subordinado obedece.Esta constitución interna de todos los organismos administrativos implica, para quienesse desempeñan en esas instituciones, el deber general de respetar la línea jerárquica,esto es, atenerse a la estructura de mando del respectivo servicio, lo que equivale adecir que los empleados públicos han de relacionarse oficialmente con el servicio através de su jefe inmediato o del superior de este funcionario.Pues bien, sea por aplicación del principio jerárquico en el esquema administrativo delliberalismo, sea por la necesidad de velar por la regularidad del servicio público, segúnla escuela social, el hecho es que los funcionarios no pueden declarar unilateralmenteel goce de los derechos consagrados en el Título IV del Estatuto Administrativo,artículos 89 a 118, como ocurre con los derechos civiles, sino que deben solicitarlos asu jefatura, y sólo están en condiciones de ejercerlos una vez que cuentan con larespectiva autorización.“De acuerdo con las normas generales que regulan las relaciones de los funcionarioscon la Administración, que se traducen en derechos y obligaciones correlativos –dijo eldictamen Nº 56.279, de 1970-, no es dable aceptar que los empleados puedan ejercerunilateralmente un derecho estatutario. Por el contrario, el ejercicio de tales derechosprecisa ser sometido a la decisión de la autoridad competente, pues corresponde a estaresolver acerca de su conveniencia y oportunidad. En efecto, los funcionariosencuentran condicionado el goce de sus derechos a la decisión de la autoridad”.Un derecho tan personalísimo, como es la renuncia a su cargo, reconocido por lajurisprudencia como una expresión del derecho constitucional a la libertad de trabajo,no produce efectos jurídicos, según el Estatuto Administrativo, por la sola expresiónescrita del empleado manifestada en orden a hacer dejación de su empleo, ya que suartículo 146, al establecer las causales de cesación de funciones, admite como tal, no a 20
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechola presentación de la renuncia, sino a su aceptación por la autoridad competente, quees la que lo designó en el empleo. Artículo 146. El funcionario cesará en el cargo por las siguientes causales: a) Aceptación de renuncia.El tenor y sentido de esta norma ha llevado a la jurisprudencia a confirmar que “la merarenuncia no constituye por sí sola una causal de expiración de funciones que permite alempleado alejarse del servicio. Las normas administrativas prescriben, para su eficacia,que la autoridad administrativa acepte formalmente esa renuncia” (dictamen Nº 47.761,de 1969). Por eso, la circunstancia de que el empleado fije en su renuncia una fechadeterminada para hacerla efectiva, este hecho “no determina necesariamente que seaesa la fecha en que operará la causal, ya que es menester que la autoridad competenteacepte la renuncia presentada en esas condiciones” (dictamen Nº 6.680, de 1962). “Siel renunciante deja su cargo una vez presentada la renuncia, pero sin esperar elasentimiento del servicio, se configura un abandono de funciones, circunstancia que dalugar a responsabilidad disciplinaria –ya que en el intertanto se mantiene el vínculoestatutario-, de conformidad a lo dispuesto en la letra a) del artículo (125) del EstatutoAdministrativo” (dictamen Nº 75.821, de 1976), que sanciona con la medida disciplinariade destitución el hecho de “Ausentarse de la institución por más de tres díasconsecutivos, sin causa justificada”.En estas condiciones, el empleado público, en cuanto titular de derechos estatutarios,como sujeto que ocupa la posición de poder en la relación jurídica que nace delejercicio de esas facultades, está plenamente autorizado para actuar los derechos quele reconoce el ordenamiento jurídico, pero, para ejercerlos, debe solicitarlos ante susuperior jerárquico, no puede hacer uso de sus facultades estatutarias por sí, motuproprio, por determinación personal, pues se entiende que la función pública a la cualse debe, importa la primacía del interés público por sobre el particular interés delfuncionario, y ese interés público ha de ser calificado por la autoridad competente, demodo que es esta autoridad la que califica dicho interés y conforme a él procede aaceptar, condicionar o denegar el derecho ejercido, según lo que disponga en cadacaso la ley estatutaria. 16. Los funcionarios públicos son titulares de derechos y pasivos deobligaciones estatutarias.16. 1. En cuanto titulares de derechos, ocupan la posición de poder dentro de larelación jurídica, y sitúan a la autoridad administrativa en la posición de deber, alobligarla a abstenerse, bajo cualquier pretexto, de entorpecer su ejercicio, e incluso aampararlos y facilitar su ejercicio, bajo pena de incurrir en una actitud contraria aDerecho, fuente de nulidad de lo actuado y de responsabilidad para su autor.La jurisprudencia ha concluido, por ello, que el hecho que la autoridad no decida “dentrode un plazo prudente sobre la renuncia presentada por el empleado a contar de unafecha determinada, es retención indebida la renuncia, pues ha de tenerse presente quela renuncia no sólo constituye el ejercicio de una facultad que el Estatuto Administrativoreconoce a todo funcionario, sino, además, en el artículo 19, Nº 16, de la ConstituciónPolítica de la República” que consagra la libertad de trabajo (dictamen Nº 15.178, de1997), y el artículo 8º de la LOCBGAE obliga a la Administración a actuar “por propiainiciativa en el cumplimiento de sus funciones (…) procurando la simplificación y rapidezde los trámites (…) sin más formalidades que las que establezcan las leyes yreglamentos”, mandato que la obliga a actuar diligentemente. 21
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derecho Los derechos funcionarios pueden ser constitutivos de derechos de la carrerafuncionaria, derechos de naturaleza social, de naturaleza económica, de la seguridadsocial o derechos gremiales. Los derechos de la carrera funcionaria están consultados en los artículos 89 a92 del Estatuto Administrativo y son el derecho a la estabilidad en el empleo, alascenso, a defensa, a permutar los cargos de planta y a ejercer libremente cualquierprofesión, industria, comercio u oficio en la medida que no interfiera con sus deberesestatutarios; los derechos económicos, en los artículos 91, 93 a 95, y son el derechoa ocupar casa habitación del Servicio y a percibir remuneraciones: el sueldo base y lasasignaciones; los derechos sociales, en los artículos 102 a 113: están constituidos porlos feriados, permisos y licencias médicas, incluida la licencia maternal; los derechos ala seguridad social, en los artículos 114 a 118 del Estatuto Administrativo,consistentes en la percepción de la remuneración mensual del empleado fallecido porparte de las personas que indica el artículo 114, las prestaciones por accidente en actosde servicio o por enfermedades contraidas como consecuencia o con ocasión de lafunción, y las asignaciones familiar y maternal. Cabe tener presente que lasprestaciones por accidentes en actos de servicio y enfermedades profesionales detodos los trabajadores chilenos, sean del sector público o del privado, son las previstasen la Ley N° 16.744; y que las disposiciones que protegen a la madre trabajadora, y ensu caso, al padre, con igual alcance de aplicación, las contenidas para este efecto en elCódigo del Trabajo.Lo gremial en Chile está constituido por el derecho a asociarse que de antiguo sereconoce a los empleados públicos, en defensa del “ejercicio efectivo de –los- derechosque la ley –les- reconoce”, como señaló el dictamen Nº 82.373 de 1967, al definir elobjetivo de una asociación de funcionarios. 16. 2. Atendido lo dispuesto por los artículos 38 inciso 1º de la ConstituciónPolítica de la República, y 45 y 46 de la LOCBGAE, el derecho base de la carrerafuncionaria es el derecho a la estabilidad en el cargo, complementado por los derechosa la promoción y al ascenso.a) El derecho a la estabilidaden el cargo abarca el derecho al cargo y el derecho a lafunción, pues todo empleo presenta dos componentes: -Uno, el componente estático, constituido por un aspecto orgánico, estructural del Servicio, consultado por la forma en que la unidad básica organizacional en que consiste el cargo, destino, empleo o plaza públicos aparece consultado en forma permanente en la planta de cada organismo administrativo; -El otro, el componente funcional, articulado en torno a qué se hace en esa unidad orgánica básica que es el cargo público, cuál es la actividad que en él se desarrolla, que especial trabajo se desempeña, y cuya existencia deriva del hecho de que todo empleo tiene asignada una función: las plazas de la Administración Pública, dice el artículo 5º, pueden ser sólo directivas, profesionales, técnicas, administrativas o auxiliares. Artículo 5º. Para los efectos de la carrera funcionaria, cada institución sólo podrá tener las siguientes plantas de personal: de Directivos, de Profesionales, de Técnicos, de Administrativos y de Auxiliares.De conformidad con numerosos dictámenes de la Contraloría General, “El derecho alcargo y a la función corresponde al empleado que legalmente ha entrado a desempeñarel empleo” (dictámenes Nos 66.963 de 1963, 85.090 de 1985, 11.666 de 1981). 22
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoPor las razones precedentes, entonces, el estudio del derecho funcionario a lainamovilidad en el cargo debe hacerse distinguiendo en él el derecho al cargo y elderecho a la función, los componentes estático y dinámico del empleo público. LOCBGAE, artículo 46, incisos 1º y 3º. ...este personal gozará de estabilidad en el empleo (...) Los funcionarios públicos (...) –han de ejercer- las funciones propias del empleo para el cual han sido designados (...) b) El derecho al cargo es la facultad que asiste a un funcionario público paraejercer legalmente su empleo en tanto no medie una causa legal de cesación defunciones.Este derecho, como se recordará, está consagrado en los artículos 43 de la LOCGAE y89 del Estatuto Administrativo.Según el artículo 43 de la LOCBGAE, “Este personal –el que labora en alguno de losórganos y organismos mencionados en el inciso 1º de su artículo 21- gozará deinamovilidad en el empleo y sólo podrá cesar en él” por causa legal. “Lo anterior es sinperjuicio de la facultad que tiene el Presidente de la República o la autoridad llamada ahacer el nombramiento en relación con el cargo de su exclusiva confianza”. Conforme alartículo 89, inciso 1º, del EA, “Todo funcionario tendrá derecho a gozar de estabilidaden el empleo (…), salvo los cargos de exclusiva confianza”. En efecto, el derecho alcargo puede sólo puede ser invocado y ejercido por los empleados de carrera, puestoque los servidores públicos que ocupan plazas de confianza exclusiva, al ser de libredesignación y libre remoción de la autoridad llamada a extender el nombramiento,autoriza a la autoridad que los designó para retirarle en cualquier momento esaconfianza, obligándole a presentar su renuncia dentro de 48 horas, bajo apercibimientode declararle vacante el cargo (artículo 148).Las causales de cesación o expiración de funciones que permiten poner término a larelación de empleo, están consultadas en forma taxativa en el artículo 146 del EstatutoAdministrativo. “De acuerdo con el artículo 89 –dijo el dictamen Nº 62.267, de 1968- losfuncionarios públicos –no pueden- ser alejados de sus empleos sino en virtud de algunade las causales legales de expiración de funciones que contempla el EstatutoAdministrativo”, aplicada “previo cumplimiento de las formalidades que procedan”. Ellosignifica, agregó el dictamen Nº 33.055 de 1993, que “los funcionarios puedenpermanecer en un cargo público en tanto no concurra una causal legal de expiración defunciones.”La jurisprudencia judicial ha hecho prevalecer sistemáticamente el derecho al cargo porsobre decisiones administrativas que han puesto término a las funciones de unempleado. Así, por ejemplo, en los autos “Mariela Bravo Vera con Contraloría Regionalde Los Lagos y Municipalidad de Valdivia”, la Corte de Apelaciones de esta ciudad, ensentencia confirmada por la Excma. Corte (Roles 4.775-93 y 21.594-Valdivia,respectivamente), acogiendo el recurso de protección deducido por la recurrente,manifestó:“Decimoséptimo. Desde que Mariela Elena Bravo Vera se incorporó a la AdministraciónPública adquirió el derecho a gozar de estabilidad en el empleo y a no ser removida deél sino por causa expresamente contemplada en la ley. De tal estabilidad, que vale ergaomnes, incluso para la misma Administración, dependen no sólo la sustentaciónespiritual y moral del trabajador, sino que también su ingreso económico y lascondiciones materiales de su vida. Así, el empleo público pasa a ser un bien quepertenece al trabajador. La ley estatutaria dice: “adquiere el derecho”. En tal carácter 23
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechoestá protegido por la Constitución, que en su artículo 19, Nº 24, garantiza la propiedaden sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales.”“Decimoctavo. La aseveración genérica que hace el informe del Contralor Regional, enel sentido de que en Derecho público no cabe hablar de derechos adquiridos sino quede meras expectativas, no resiste ante lo que disponen los artículos 48 de la Ley Nº18.575 y –83 de la Ley Nº 18.834- sobre adquisición del “derecho a gozar de laestabilidad en el empleo.”Las causales de cesación de funciones admitidas por el Estatuto Administrativo sonsiete y se contienen en el artículo 146: -Aceptación de renuncia; -Obtención de jubilación, pensión o renta vitalicia en un régimen previsional, en relación al respectivo cargo público; -Declaración de vacancia; -Destitución; -Supresión del empleo; -Término del período legal por el cual se es designado, y -Fallecimiento.Los artículos 147 a 160 se ocupan, enseguida, de desarrollar cada una de ellas y susefectos. c. El derecho a la función se encuentra reconocido en el artículo 46 inciso 3ºde la LOCBGAE, al prevenir que “los funcionarios públicos sólo podrán ser destinados afunciones propias del empleo para el cual han sido designados, dentro del órgano oservicio correspondiente”.A su vez, basándose en los artículos 73 y 75 del Estatuto Administrativo, el dictamen Nº17.440, de 1993, hizo presente que “según el Estatuto Administrativo, a los funcionariospúblicos no puede ordenárseles el desempeño de funciones que no sean propias delcargo que ejercen”, salvo disposición de ley que así lo permita. 1) La jurisprudencia judicial también ha velado por hacer respetar el derecho a lafunción. En fallo de 23 de septiembre de 1997, recaído en los autos de protección RolNº 2.316-97, confirmado el 22 de enero de 1998 por la Corte Suprema de Justicia, porejemplo, la Corte de Apelaciones de Santiago consideró ilegal la destinación de unafuncionaria designada en el cargo de Abogado Jefe de la Oficina Jurídica RegionalMetropolitana Santiago Oriente, dependiente del Director Regional, a Abogado delTribunal Tributario de la Dirección Regional Metropolitana Santiago-Sur, condependencia del Juez Tributario, por no constituir “para la recurrente un cambio defunciones propias del cargo y de su jerarquía, principio básico dentro de la organizaciónadministrativa”. La Corte Suprema de Justicia, al confirmar la sentencia, lo hizo condeclaración de que se acogía el recurso y se dejaban “sin efecto todos los actos oresoluciones que se hayan dictado por los recurridos –el Director RegionalMetropolitano de Santiago Oriente del Servicio de Impuestos Internos y otros-, y quedispusieren el cambio de funciones de la recurrente”.Las funciones propias del cargo derivan del nombre del empleo que se ocupa, y constadel decreto o resolución de nombramiento. El empleo se identifica por su denominacióny grado, y corresponde a alguna de las cinco líneas de especialidad que contempla elartículo 5º del Estatuto Administrativo: directiva, profesional, técnica, administrativa oauxiliar, pues, como se sabe, el artículo 8º de este cuerpo legal dispone que “Todocargo necesariamente deberá tener asignado un grado de acuerdo con la importancia 24
DERECHO ADMINISTRATIVO - PROF. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ Los funcionarios públicos como sujetos de derechode la función que se desempeñe y, en consecuencia, le corresponderá el sueldo de esegrado y las demás remuneraciones a que tenga derecho el funcionario”. Esto quieredecir que un profesional, por ejemplo, no puede ser obligado a desempeñar funcionesadministrativas, ni un auxiliar labores técnicas, ya que de procederse así se vulnera elorden de autoridad, responsabilidad y consiguiente tratamiento económico que conllevael empleo que se ocupa, y que se debe respetar el grado de su empleo. 2) El derecho a la función admite modalidades de desempeño y una causal dealteración de dicha función.Las modalidades de ejercicio son la destinación y el cometido funcionario. Su causal dealteración, la comisión de servicio. 3) La destinación consiste en la determinación del lugar físico de desempeño delempleado, dentro del respectivo Servicio. “Es solo el mecanismo jurídico que contemplala ley para precisar el lugar físico en que debe desempeñarse un cargo –acotó eldictamen Nº 32.794, de 1979-, reconociendo por ende la naturaleza propia del empleode la persona destinada, que no puede verse modificada por dicha circunstancia”.La destinación se determina por el jefe superior de Servicio a través de una resoluciónde destinación. Cuando importa para el empleado dejar su lugar de residencia habitualy trasladarse a otra localidad del país, origina una asignación especial llamadaasignación por cambio de residencia (artículos 67, 68 y 93, letra d)).El cometido funcionario es un encargo que se hace a un empleado para que realice unalabor específica comprendida dentro de las funciones propias de su cargo. Consiste,puntualizó el dictamen Nº 87.360 de 1965, en “el cumplimiento de labores inherentes alcargo que se ocupa, sea que se realice dentro o fuera del Servicio de que se trate”,caracterizándose, además, según el dictamen Nº 21.910, de 1972, por tener “un plazodeterminado” de desempeño. El Estatuto Administrativo admite que puedan disponersesimplemente por escrito o incluso verbalmente, pero cuida de prevenir que si sucumplimiento requiere alejarse del lugar de residencia habitual del empleado, debeordenarse por resolución del jefe superior de Servicio, con pago de pasajes y viáticos.Residencia habitual del funcionario es “la localidad en que se encuentran ubicadas lasoficinas de la entidad en que preste su servicio –el funcionario-, atendida sudestinación”, dice el artículo 3º del DFL Nº 262, de 1977, aclarando que “Constituiránuna misma localidad, para estos efectos, en el caso de conglomerados urbanos osuburbanos inmediatamente adyacentes que cuenten con sistemas de movilizacióncolectiva que los intercomuniquen o sirvan en conjunto, las distintas comunas que losintegren". El viático es una asignación que tiene por objeto sufragar los gastos dealimentación y alojamiento en que incurre el servidor público que en ejercicio de susfunciones debe ausentare de su lugar de desempeño habitual (artículos 72 y 93, letrase) y f)). 4) La comisión de servicio, en cambio, por definición, permite alterar el ejercicio ala función: es el encargo que se hace a un empleado público para que realice una laborespecífica, ajena a las funciones de su cargo, pero propia del Servicio y de losconocimientos que posee el funcionario, sea en el Servicio a que pertenece o en otroorganismo de la Administración. Como preceptúa el artículo 48 de la LOCBGAE en suinciso último, la designación en comisión de servicio recae en “funciones ajenas alcargo, en el mismo órgano o servicio público o en otro distinto”.“Las comisiones de servicio –anotaron los dictámenes Nos 68.344 de 1960 y 79.195 de1968- sólo pueden ordenarse dentro de la Administración del Estado. No es procedentedisponer una medida de esta naturaleza para ser cumplida en una institución particular,aunque sea de utilidad pública y reciba subvenciones del Estado”. 25
Analisis de potestades de la administracion publica y Responsabilidad de los ...