Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=4992
Timestamp: 2020-02-20 05:48:14+00:00
Document Index: 37962487

Matched Legal Cases: ['art. 222', 'art. 1664', 'art. 206', 'art. 339', 'art. 311', 'art. 232', 'art. 49', 'art. 228']

Parere n.23 del 23/02/2012
PREC 259/11/S
Oggetto: Istanze di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentate da Assoposte e da Consorzio Multiservizi Integrati – “Servizio di trasporto dei prodotti postali e attività collegate nell’ambito territoriale delle province di: Chieti, Frosinone, Latina, Roma e Viterbo (estendibile alle province di L’Aquila, Pescara, Teramo, Rieti, Campobasso e Isernia), Cagliari, Carbonia–Iglesias, Ogliastra, Olbia Tempio e Sassari (estendibile alle province di Nuoro, Oristano, Medio Campidano)” Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa; Importo complessivo stimato: euro 6.650.398,46; S.A.: Poste Italiane s.p.a..
A) In data 15 settembre 2011 è pervenuta la prima delle istanze in epigrafe, con la quale Assoposte (Associazione Nazionale Imprese Servizi Postali) ha chiesto un parere in merito alla legittimità del capitolato speciale d’appalto predisposto da Poste Italiane s.p.a. per l’aggiudicazione dell’accordo quadro, ai sensi dell’art. 222 del d.lgs. n. 163/2006, avente ad oggetto il servizio di trasporto dei prodotti postali e le attività collegate, per le province di Chieti, Frosinone, Latina, Roma e Viterbo (estendibile alle province di L’Aquila, Pescara, Teramo, Rieti, Campobasso e Isernia), Cagliari, Carbonia–Iglesias, Ogliastra, Olbia Tempio e Sassari (estendibile alle province di Nuoro, Oristano, Medio Campidano).
La durata del servizio da affidare è di 24 mesi, rinnovabili fino ad un massimo di ulteriori 24 mesi e l’importo complessivo stimato dell’affidamento è pari ad euro 6.650.398,46
2) “Qualora Poste dovesse avvalersi della facoltà di rinnovo del presente Accordo Quadro fino ad un massimo di 24 mesi … l’Impresa potrà richiedere a Poste, a partire dal primo giorno successivo, ed entro 3 mesi dalla scadenza del presente Accordo Quadro, l’adeguamento dei compensi previsti, nella misura massima del 50% dell’incremento medio dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo delle famiglie, rilevato nell’anno precedente”, con la precisazione che, decorso il termine trimestrale, l’appaltatore non avrà più titolo a pretendere il compenso revisionale, restando in ogni caso esclusa l’applicabilità dell’art. 1664 cod. civ.
B) In data 14 novembre 2011 è pervenuta la seconda delle istanze in epigrafe, con la quale il Consorzio Multiservizi Integrati ha chiesto un parere in merito alla legittimità del provvedimento di esclusione disposto nei propri confronti, in data 23 settembre 2011, da Poste Italiane s.p.a., nell’ambito della medesima procedura di gara. L’esclusione è scaturita dal mancato perfezionamento dell’iscrizione del Consorzio nell’Albo Fornitori della stazione appaltante, entro il termine ultimo del 20 settembre 2011 (data di scadenza per la presentazione delle offerte sul lotto in esame).
In riscontro all’istruttoria procedimentale, formalmente avviata in data 5 dicembre 2011, la stazione appaltante ha ribadito la legittimità del capitolato speciale di gara (quesito Assoposte) e dell’atto di esclusione (quesito Consorzio Multiservizi Integrati).
1) la facoltà riservata alla stazione appaltante di variare, in aumento o in diminuzione, e comunque nei limiti del 25%, il valore dei buoni di consegna, secondo i parametri specificati negli artt. 8 e 9 del capitolato tecnico – parte B (ove è stabilito che l’appaltatore, per sopravvenute necessità operative di servizio, sarà assoggettato ad eventuali modifiche in corso di validità del buono di consegna, nel rispetto del termine minimo di preavviso; dette modifiche potranno riguardare l’incremento o la riduzione di un servizio già contrattualmente previsto, l’eliminazione di un servizio, l’attivazione di un nuovo servizio o la modifica della tipologia di veicolo da utilizzare per il trasporto; la valorizzazione delle variazioni è regolamentata, secondo criteri predeterminati, nell’allegato G al capitolato tecnico);
In via generale, deve escludersi che vi sia violazione del principio generale di determinatezza degli elementi essenziali della gara, in rapporto alle quantità del servizio o della fornitura, allorquando l’Amministrazione appaltante si avvalga di una clausola della lettera di invito in cui sia chiaramente previsto lo ius variandi ossia la facoltà di modificare il corrispettivo dell’appalto, in positivo o in negativo, per la sopravvenienza di circostanze predeterminate: in tali casi, non si produce alcun comportamento lesivo della par condicio dei partecipanti, data la presenza di una disciplina cui l’Amministrazione stessa si è autovincolata in sede di gara (in questo senso: Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2003 n. 1544; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 8 maggio 2003 n. 549).
Con riguardo agli appalti dei settori speciali (in cui rientra senz’altro la procedura in esame, relativa a servizi postali), si osserva, poi, che l’art. 206 del Codice dei contratti pubblici esclude l’applicabilità delle previsioni restrittive dettate dagli artt. 114 e 132 dello stesso Codice, in tema di ammissibilità delle varianti in corso d’opera; per quanto riguarda i servizi e le forniture, inoltre, l’art. 339 del D.P.R. n. 207/2010 parimenti esclude l’estensione ai settori speciali delle limitazioni dettate dall’art. 311 dello stesso Regolamento, in tema di varianti disposte dalla stazione appaltante.
In sostanza, con l’accordo quadro l’Amministrazione effettua una gara unica, accorpando per un periodo determinato prestazioni di tipo omogeneo e ripetitivo, rispetto alla quali non v’è certezza ex ante in ordine alla quantità di lavori, servizi o prodotti che nel tempo dovranno essere acquisiti (ed ai relativi prezzi), cosicché essa procede all’affidamento dei singoli appalti man mano che l’esatta misura e consistenza delle attività viene definita, sulla base di clausole e condizioni economiche pattuite con l’operatore economico selezionato mediante procedura di evidenza pubblica. La dottrina ha ricondotto l’accordo quadro al pactum de modo contrahendo ovvero al contratto normativo con il quale la stazione appaltante non si obbliga fin da principio alla realizzazione completa del programma negoziale, ma si riserva la facoltà di valutare discrezionalmente se procedere alla stipula dei successivi affidamenti, in base alla disponibilità finanziarie ed alle concrete esigenze di servizio, fermo restando l’obbligo di osservare le condizioni contrattuali fissate nell’accordo con l’operatore economico.
B) Con il secondo dei quesiti in epigrafe, il Consorzio Multiservizi Integrati contesta la legittimità del provvedimento di esclusione adottato nei propri confronti da Poste Italiane s.p.a., nell’ambito della medesima procedura di gara. L’esclusione è motivata in relazione al mancato perfezionamento dell’iscrizione del Consorzio nell’Albo Fornitori di Poste Italiane s.p.a., entro il termine ultimo del 20 settembre 2011 (data di scadenza per la presentazione delle offerte sul lotto in esame).
In sintesi, il richiedente espone: di aver presentato in data 24 giugno 2011 istanza telematica di iscrizione all’Albo dei Fornitori di Poste Italiane s.p.a.; di aver ricevuto in data 6 luglio 2011 l’invito a presentare offerta per l’accordo quadro in oggetto; di aver ricevuto da Poste Italiane s.p.a. in data 14 settembre 2011 richiesta di integrazione documentale per l’iscrizione all’Albo e di aver ottemperato entro due giorni; di avere quindi presentato in data 20 settembre 2011 domanda di partecipazione alla gara (quale mandante in a.t.i.); di aver ricevuto in data 23 settembre 2011 via fax la comunicazione della mancata qualificazione all’Albo; di aver trasmesso in data 26 settembre 2011 ulteriore documentazione integrativa per l’iscrizione all’Albo; di aver finalmente conseguito l’iscrizione all’Albo in data 28 settembre 2011.
La condotta della stazione appaltante, secondo il Consorzio, avrebbe ingenerato l’affidamento nel tempestivo conseguimento della qualificazione e nell’ammissione alla procedura di gara in corso. La tardiva comunicazione dell’impedimento all’iscrizione, da parte dell’ente, avrebbe così cagionato l’esclusione dalla gara ed un conseguente pregiudizio patrimoniale ingiusto.
Con memoria inviata a questa Autorità il 23 dicembre 2011, Poste Italiane s.p.a. ha così replicato: la lettera d’invito stabiliva testualmente che “La presentazione dell’offerta è subordinata all’invio all’Albo Fornitori di Poste Italiane entro il 2 settembre 2011 di tutta la documentazione necessaria all’iscrizione nella categoria ‘Servizi attività di consegna, ritiro e trasporto di invii postali, servizi accessori’. Qualora alla data di scadenza di presentazione dell’offerta – ossia al 20 settembre 2011, per il lotto di gara in questione – l’impresa / consorzio non risulti qualificata all’Albo Fornitori di Poste, l’offerta eventualmente presentata non sarà ritenuta valida”; la commissione di gara ha deliberato l’esclusione del Consorzio Multiservizi Integrati poiché questo, alla data del 20 settembre 2011, non risultava qualificato, a causa dell’incompletezza della documentazione allegata alla richiesta d’iscrizione (ai fini della dimostrazione dei requisiti tecnico-economici e di affidabilità morale di alcune delle imprese consorziate); quanto alla tempestività del riscontro, poi, il vigente disciplinare per la qualificazione dei fornitori, pubblicato sul sito web di Poste Italiane s.p.a., prevede (al paragrafo 6.4.) che il procedimento di qualificazione deve essere concluso entro il termine massimo di 180 giorni dalla presentazione della domanda d’iscrizione, completa di tutti i documenti prescritti e che, in caso di invito all’integrazione, il termine si considera interrotto, mentre la comunicazione finale dell’eventuale diniego è comunicata all’impresa interessata entro 15 giorni dalla decisione, completa di motivazione.
Così ricostruiti i fatti, deve giudicarsi legittimo il provvedimento di esclusione assunto dalla commissione di gara nei confronti del Consorzio Multiservizi Integrati, che alla data del 20 settembre 2011 non aveva ultimato la procedura d’iscrizione all’Albo Fornitori di Poste Italiane s.p.a. e, per tale dirimente ragione, non poteva essere ammesso alla procedura per la stipula dell’accordo quadro.
Anche la conduzione del procedimento di qualifica, secondo questa Autorità, resta indenne da censura. Per gli appalti nei settori speciali, come è noto, l’art. 232, comma 13, del D.Lgs. n. 163/2006 stabilisce che “Se viene indetta una gara con un avviso sull’esistenza di un sistema di qualificazione, gli offerenti, in una procedura ristretta, o i partecipanti, in una procedura negoziata, sono selezionati tra i candidati qualificati con tale sistema”. La gestione del sistema di qualificazione è disciplinata, per i settori speciali, dall’art. 49, terzo comma, della Direttiva 2004/17/CE e dalle conformi disposizioni dei primi due commi dell’art. 228 del Codice dei contratti pubblici, ai cui sensi “Gli enti aggiudicatori che istituiscono e gestiscono un sistema di qualificazione informano i richiedenti della loro decisione sulla qualificazione entro un congruo termine. Se la decisione sulla qualificazione richiede più di sei mesi dalla sua presentazione, l’ente aggiudicatore comunica al richiedente, entro due mesi dalla presentazione, le ragioni della proroga del termine e la data entro la quale la sua domanda sarà accolta o respinta. I richiedenti la cui qualificazione è respinta vengono informati di tale decisione e delle sue motivazioni quanto prima e in ogni caso entro quindici giorni dalla data della decisione. Le motivazioni si fondano sui criteri di qualificazione di cui all’articolo 232, comma 3”.
La norma, come si vede, impone agli enti aggiudicatori di concludere il procedimento di qualificazione entro sei mesi e di comunicare il diniego d’iscrizione all’impresa richiedente entro 15 giorni dall’adozione del provvedimento, debitamente motivato. Nella fattispecie, Poste Italiane s.p.a. non ha violato il termine di legge (l’istanza di qualificazione è stata infatti presentata dal Consorzio in data 24 giugno 2011 e l’iscrizione è stata effettuata il 28 settembre 2011, ossia trascorsi poco più di tre mesi, a seguito di una duplice richiesta di integrazione documentale non contestata dall’istante, riferita alle consorziate Ditta Caiazzo Angelo, Gemma Service s.r.l., F.lli Cifarelli s.r.l. ed Europost s.r.l.).
In proposito, tuttavia, l’Autorità raccomanda a Poste Italiane s.p.a. di riconsiderare la congruità dei termini di conclusione del procedimento di qualificazione (paragrafo 6 del disciplinare), che nella versione vigente coincidono con il termine massimo di sei mesi previsto dalla normativa comunitaria e dal Codice degli appalti e che, nel perseguimento dell’ampliamento della concorrenza, del favor partecipationis edegli obbiettivi di efficienza, efficacia e buona amministrazione, potrebbero essere ridotti, tenendo conto del numero delle istanze mediamente inoltrate ogni anno dalle imprese del settore e della complessità dei relativi adempimenti istruttori.
- legittimo il provvedimento di esclusione adottato da Poste Italiane s.p.a. nei confronti del Consorzio, nella gara indicata in epigrafe;
- raccomanda a Poste Italiane s.p.a. di riformulare la disciplina del termine di conclusione del procedimento di qualificazione.