Source: https://www.prawo-budowlane.info/zamierzenie_budowlane_realizowane_etapami_a_warunki_zabudowy,77,material_prawo_budowlane.html
Timestamp: 2019-04-25 10:06:23+00:00
Document Index: 74490199

Matched Legal Cases: ['art. 59', 'art. 29', 'art. 65', 'art. 162', 'art. 65', 'art. 33', 'art. 34', 'SA/Kr ', 'SA/Wa ', 'SA/Kr ', 'art. 33', 'art. 33', 'SA/Wa ', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 156', 'art. 64', 'art. 55', 'art. 35', 'art. 35']

Autor: Tomasz Krupiński • Opublikowane: 2016-03-25
Na samym początku należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej „ustawą o planowaniu”):
2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [czyli w zakresie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane – przyp. aut.], wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Swoje rozważania rozpocznę generalnie od wskazania, że decyzja lokalizacyjna, podobnie jak pozwolenie na budowę, ma cechy aktu administracyjnego zarówno o charakterze rzeczowym, jak i osobistym. Do uznania wyłącznie rzeczowego (realnego) charakteru określonego aktu administracyjnego nie wystarczy bowiem stwierdzenie, iż łączy sferę praw i obowiązków adresata z określoną rzeczą. Wprawdzie decyzja lokalizacyjna odnosi się do konkretnego terenu, łącząc sferę praw i obowiązków jej adresata z tym terenem, ale przeciwko uznaniu tej decyzji za akt o charakterze wyłącznie rzeczowym przemawiają następujące argumenty:
decyzję lokalizacyjną można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy w stosunku do tego samego terenu,
możliwe jest wydanie kilku decyzji lokalizacyjnych jednemu wnioskodawcy w stosunku do tego samego terenu, pod warunkiem że dotyczą różnych zamierzeń inwestycyjnych,
decyzję o pozwoleniu na budowę można wydać wyłącznie temu inwestorowi, który przedstawi wydaną na swoją rzecz decyzję lokalizacyjną,
decyzja lokalizacyjna nie może doprowadzić do określenia statusu prawnego określonej nieruchomości w sposób wiążący dla wszystkich, w tym właściciela.
Powyższe prowadzi do konstatacji, iż decyzja lokalizacyjna do momentu wydania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest decyzją o charakterze osobistym, której celem nie jest nadanie określonej nieruchomości szczególnego statusu prawnego, lecz uchylenie wobec indywidualnego adresata ustawowego zakazu dokonania zmiany zagospodarowania konkretnego terenu. Powyższe potwierdza regulacja art. 65 ust. 1 pkt 1 Ustawy o planowaniu, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy wygasa w przypadku, gdy inny wnioskodawca uzyska pozwolenie na budowę.
Zatem decyzja lokalizacyjna pełni funkcję aktu rozstrzygającego o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu nieobjętego planem miejscowym, wiążąc w tym zakresie organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Związanie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę treścią decyzji lokalizacyjnej oznacza, iż nie ma on prawa samodzielnie przesądzać o dopuszczalności realizacji danej inwestycji budowlanej z punktu widzenia zmiany zagospodarowania terenu objętego decyzją lokalizacyjną, przeciwnie, ma obowiązek kierować się ustaleniami dokonanymi w tej decyzji. W tym miejscu uwidacznia się podział kompetencji pomiędzy organami właściwymi w sprawach zagospodarowania przestrzeni i organami administracji architektoniczno-budowlanej. Tym ostatnim bowiem pozostaje zbadanie zgodności planowanej inwestycji budowlanej wyłącznie pod kątem przepisów prawa budowlanego.
Decyzję lokalizacyjną określa się również jako swoistą promesę pozwolenia na budowę. Promesa stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, w którym zobowiązuje się on do konkretnego zachowania w przyszłości, np. do wydania aktu administracyjnego o określonej treści, pod warunkiem współdziałania ze strony adresata promesy, polegającego najczęściej na spełnieniu określonych w niej warunków. Udzielenie promesy umożliwia jej adresatowi podjęcie działań przygotowawczych dla realizacji określonego przedsięwzięcia w zaufaniu i z poczuciem pewności, że w przyszłości dany stosunek będzie uregulowany zgodnie z przyrzeczeniem organu administracji publicznej.
Artykuł 65 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu daje organowi, który wydał decyzję lokalizacyjną, możliwość stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę albo gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy podkreślić, iż brak możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej, jeżeli na jej podstawie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę konkretyzującą uprawnienia z niej wynikające, stanowi urzeczywistnienie zasady pewności obrotu prawnego oraz zasady ochrony praw nabytych.
Należy w tym miejscu wskazać, iż obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa już, w przeciwieństwie do swej poprzedniczki – ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, terminu ważności decyzji lokalizacyjnych, a zatem ich obowiązywanie nie jest ograniczone w czasie. Stąd sformułowanie „w terminie ważności” należy rozumieć w ten sposób, że do wniosku o pozwolenie na budowę nie można dołączyć decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wygasła np. na skutek uzyskania przez inny podmiot pozwolenia na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Podsumowując te rozważania, wskazać należy, iż decyzje lokalizacyjne wydawane „w zastępstwie” planu miejscowego stanowią obecnie gwarancję legalności zamierzeń inwestycyjnych na terenach pozbawionych planu i przesłankę uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę w stosunku do tych terenów. Ze względu na wiążący charakter tych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej zwolnione są z obowiązku weryfikacji poczynionych w nich ustaleń co do sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, których nie mogą pominąć.
Zgodnie natomiast z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane:
„1. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
2a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, nie przysługuje zażalenie.”
Powyższy artykuł w ust. 1 zd. 1 wyraża zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.
Przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany (tak jak w tym przypadku).
W przypadku inwestycji obejmującej jeden obiekt zasada ta oznacza, że inwestor nie może dzielić zamierzenia na części i np. w stosunku do jednej z wyodrębnionych przez siebie części wnioskować o pozwolenie na budowę, a w stosunku do innych – dokonywać zgłoszenia. Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części prowadzi bowiem do obejścia prawa. W przypadku wniosku obejmującego jeden obiekt pozwolenie musi zatem obejmować całość zamierzenia budowlanego, w tym jego części składowe, i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 listopada 2010 r., II SA/Kr 895/10, „Wspólnota” 2010, nr 51, s. 45; wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2008 r., VII SA/Wa 2121/07, CBOSA).
Potwierdzeniem powyższego jest teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1472/2010 (Lexis.pl nr 3115070), wedle której zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym.
Nawet jeśli z całego zamierzenia budowlanego obejmującego jeden obiekt budowlany tylko część robót wymaga pozwolenia na budowę, organowi administracji nie wolno dokonywać podziału takiego zamierzenia na tę część, która jest objęta procedurą zgłoszenia, i pozostałą – objętą postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r., II OSK 656/2008, Lexis.pl nr 2475918; wyrok WSA w Krakowie z 24 maja 2010 r., II SA/Kr 360/2010, LexisNexis nr 8347745, CBOSA).
Jak już wspomniałem, wyjątek od zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 zd. 1 dotyczy zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany. Inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Z wniosku inwestora musi jednoznacznie wynikać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy wniosek ten dotyczy nie całości, ale pewnej części tego zamierzenia (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., II 1651/09, Lexis.pl nr 2522007). To rozwiązanie jest przydatne, np. w przypadku inwestycji polegających na budowie osiedli mieszkaniowych czy kilku segmentów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.
Istotne są w tej materii dwa stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwsze zawarte zostało w wyroku z 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/2011 (Lexis.pl nr 3956646), w którym sąd stwierdził, że w przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego) należy przyjąć, iż zabudowa taka jest możliwa jedynie pod warunkiem, że pozwolenie na budowę w pierwszym etapie dotyczy również budynku mieszkalnego, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2012 r., II OSK 2251/2011 (Lexis.pl nr 3891509) stwierdzono natomiast, że budowa drogi krajowej dotyczy całego zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować. Podzielenie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę na poszczególne etapy, zgodnie z wnioskiem inwestora, nie narusza przepisu art. 33 ust. 1.
Ustawodawca zastrzegł jednak, że inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu rozwiązaniu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. Organ ma zatem wówczas obowiązek sprawdzić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok NSA z 30 listopada 2004 r., OSK 801/2004, Lexis.pl nr 3057409). Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W razie wątpliwości organ powinien zatem wezwać inwestora do prawidłowego sformułowania wniosku przez dokładne określenie całego zamierzenia inwestycyjnego i poszczególnych etapów jego realizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 324/08, CBOSA).
Warunek dołączenia do wniosku projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego uznaje się za spełniony jedynie wówczas, gdy uwzględniono w nim obiekty będące przedmiotem wniosku (por. wyrok NSA z 1 października 2010 r., II OSK 1528/2009, Lexis.pl nr 2514390).
W wyroku z 10 lutego 2006 r., II OSK 520/2005 (Lexis.pl nr 2583372) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w sytuacji określonej w art. 33 ust. 1 Pr. bud. inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z żadnego przepisu nie wynika jednak, że projekt ten wymaga zatwierdzenia organu. W art. 34 ust. 5 Pr. bud. ustawodawca dopuszcza jedynie wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w ust. 4 tego przepisu. Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest częścią składową projektu budowlanego i przepisy Prawa budowlanego przewidują wyłącznie zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie przewidują natomiast możliwości odrębnego zatwierdzania poszczególnych części składowych projektu budowlanego (tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu albo projektu architektoniczno-budowlanego). Wywód ten uzupełniony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2010 r., II OSK 1529/2009 (Lexis.pl nr 2420610), w którym wskazano, że w sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną. Nie jest on częścią projektu budowlanego dotyczącego danej inwestycji, czyli w niniejszej sprawie konkretnego etapu wyodrębnionego z całego zamierzenia budowlanego. Poza tym nie można byłoby akceptować takiej sytuacji, że dana kwestia, jak tu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego w części obejmującej projekt zagospodarowania, podlegałaby kilkakrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu, wobec możliwości podniesienia zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
W tej kwestii należy w pełni podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 2339/2010 (Lexis.pl nr 2619585), zgodnie z którym skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu („wybranych obiektów lub zespołu obiektów”) pod warunkiem przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji stanowi jednocześnie „zatwierdzenie” przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane. Powyższe rozumienie tego problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 Ustawy o planowaniu i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
W razie stwierdzenia braku projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego organ obowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 wezwać inwestora do usunięcia tego braku w wyznaczonym terminie pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę objętej wnioskiem części inwestycji.
Reasumując, biorąc pod uwagę powyższe rozważania stoję na stanowisku, że analogicznie jak w poprzednich przepisach może Pan dokonać zgłoszenia budowy pierwszego domu, a za jakiś czas zgłoszeń budowy kolejnych domów, nie tracąc ważności warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy traci ważność w przypadkach wskazanych w ustawie, jednocześnie załączając decyzję o warunkach zabudowany oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.
Nie możemy mieć jednak pewności, w która stronę podąży praktyka w tego typu sprawach, gdyż jak wiadomo, przepisy obowiązują od niedawna, co uniemożliwia utworzenie jednej linii orzecznictwa sądów administracyjnych w tego typu sprawach.
Zameldowanie partnerki w mieszkaniu po rodzicach Wezwanie do zapłaty i obciążenie kosztami sądowymi Odzyskanie pieniędzy od męża w razie rozwodu Zachowek bez postępowania sądowego Odprawa przysługująca nauczycielowi Czy rentę wlicza się do emerytury? Umowa użyczenia bez opodatkowania Firma byłego rolnika Pismo procesowe o obraźliwej treści Nabycie działki pod budynkiem mimo braku zgody jednego członka wspólnoty Otrzymanie mieszkania z obciążeniem służebnością Kara grzywny zamiast zatrzymania prawa jazdy Praca w hucie i pomaganie w gospodarstwie