Source: https://www.scribd.com/document/344620960/Cours-de-Finances-Publiques-pdf
Timestamp: 2019-02-15 23:18:40+00:00
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Matched Legal Cases: ["l'article 13", "l'article 47", "l'article 14", "l'article 46", "l'article 34", "l'article 47", "l'article 47", "l'article 2", "l'article 20", "l'article 23", "l'article 18", "l'article 27", "l'article 19", "l'article 18", "l'article 37", "l'article 20", "l'article 47", "l'article 47", "l'article 47", "l'article 1", "l'article 39", "l'article 31", "l'article 1", "l'article 39", "l'article 47", "l'article 45", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 42"]

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A - Pourquoi enseigner les Finances Publiques ?
Elles le méritent car elles sont :
1. "No representation, no taxation", ou les finances publiques comme origine de la démocratie.
- Lors de la révolte des colons contre la souveraineté britannique, il s'agissait d'un problème d'impôts. Ils
acceptaient de payer mais voulaient que cette imposition s'accompagne d'un droit de représentation.
Avant d'être une revendication financière l'imposition est une revendication démocratique. "Quand on
cesse de compter c'est la peine des hommes qu'on oublie."
- L'objet premier de la grande Charte anglaise (Magna Carta) de 1215 était de créer un organisme pour
lever l'impôt afin d'établir une égalité et de supprimer le pouvoir arbitraire du roi en cette matière. C'est le
Grand Conseil qui tiendra ce rôle et qui deviendra plus tard le Parlement.
- En France, la coutume a conduit à la réunion des Etats Généraux. A partir de 1302, Philippe le Bel, fait
appel à eux dès qu'il veut régler un conflit et entre autres pour créer des impôts car à l'époque les conflits
les plus fréquents tiennent au budget. La guerre de cent ans a institutionnalisé cette habitude de réunir
les Etats Généraux. Ils vont instaurer l'impôt permanent (1439-1440). Il n'y eut pas de réunion des Etats
Généraux entre 1660 et 1789.
Mais Louis XVI est obligé d'y revenir : les cahiers de doléances montrent le désir de sécurité des gens
face à l'arbitraire. Sur 17 articles de la Déclaration de 1789 seuls trois parlent de finances publiques. En
1789, il y a nationalisation de la souveraineté; le pouvoir de décision en matière de finances publiques est
transféré au pouvoir législatif Tout est dit dans l'article 13, les articles 14 et 15 ne font que le compléter.
Les agents publics doivent rendre des comptes sur l'utilisation des deniers publics. Historiquement la
Démocratie est bien née avant tout des finances publiques.
2. "L'Etat a des dépenses il faut les couvrir", ou les finances publiques comme base de l'Etat
Les finances publiques étaient légitimées et proportionnées par les tâches de l'Etat. Théorie selon
laquelle un certain nombre de tâches ne peuvent être accomplies que par la collectivité et donc financées
par elle. L'Etat doit observer un contrôle rigoureux de ses prélèvements et de ses dépenses. Mais les
tâches de l'Etat n'ont cessé d'augmenter depuis la fin du XIXème siècle, les dépenses ont donc
augmenté et par-là même les prélèvements. Il n'y a pas d'Etat sans finances publiques de même que les
finances publiques sont indispensables à la survie de l'Etat.
3. "Les comptes en désordre sont la marque des Nations qui s'abandonnent", ou les finances publiques
comme mesure de la volonté
Sous l'influence tantôt des circonstances tantôt de la pensée, les finances publiques sont apparues
comme ayant une fonction plus large que le financesment des dépenses telle que la redistribution (dans
un souci de justice sociale). L'Etat est un acteur économique primordial et prépondérant. Il est donc
important de réglementer les prélèvements et les dépenses et ce grâce au moyen fiscal principalement.
"Dis-moi comment est ton budget et je te dirais comment est ta politique." Le budget est supposé ne pas
mentir. Il est révélateur.
B - Comment enseigner les finances publiques ?
1. Des champs variés : l'interdisciplinarité
Les finances publiques sont une science carrefour car elles mélangent des matières extérieures au droit
et toutes les branches du droit dont la science économique, la science politique, l'histoire, la psychologie,
la sociologie.. Les finances publiques sont un point de convergence entre droit publique et droit privé
avec du droit constitutionnel, du droit administratif etc. Il faut dominer cette interdisciplinarité intrinsèque.
2. Des acteurs innombrables : l'interdépendance
Le nombre important d'acteurs fait qu'une baisse de la bourse de Tokyo agit sur le système économique
français. C'est le résultat d'une économie ouverte. Il ne faut donc pas avoir une vision statique des
3. Des décideurs multiples : l'interaction
Les finances publiques sont un produit puisque c'est ce qui reste à l'Etat une fois les prélèvements des
acteurs économiques enlevés.
La consommation, l'épargne forment la vérité économique sur laquelle la puissance publique va effectuer
son prélèvement.
A l'intérieur de celle ci, encore une multiplicité d'acteurs car il y a le Gouvernement au-dessus avec le
ministre des finances qui doit faire face aux ministres dépensiers. Il y a également le Parlement, le juge
constitutionnel, le juge ordinaire. Les décideurs sont multiples.
Chacun d'une manière ou d'une autre influe sur les autres. Les actes des agents publics influent sur les
4. Des frontières incertaines : l'interpénétration
Les frontières entre les acteurs ou les organes sont incertaines. Il y a des différences dans les finances
publiques parfois verticales, parfois horizontales.
Au-dessus de l'Etat il y a dorénavant l'Europe. Les finances publiques ne sont plus réductibles aux
nuances de l'Etat car compétition verticale entre Europe, France et régions.
Il existe une différence entre les finances publiques selon leur nature. C'est à dire le budget social.
Aujourd'hui le budget de la Sécurité sociale est supérieur à celui de l'Etat ou presque.
Les finances publiques ont perdu leur unité de jadis.
5. Des procédures complexes : l'interprétation
Il y a des procédures complexes car il faut répondre à des situations complexes. Tantôt fixation et tantôt
évaluation du législateur que ce soit en matière de recette ou de dépense.
C - Finances privées et finances publiques
Du bon père de famille... (les finances publiques classiques) à l'activiste économique et social (les
finances publiques modernes). Il a une différence d'objectifs, de contraintes et de niveaux.
De niveau : le budget de n'importe quelle grande entreprise n'égalera pas celui de la France.
D'objectif : différence entre le profit et l'intérêt général. S'il y a des excédents à long terme c'est pour les
redistribuer dans la sphère des finances publiques.
De contrainte : les finances publiques peuvent de moins en moins s'affranchir des contraintes tandis que
le privé le petit plus. Les dettes ne sont pas les mêmes et les solutions pour s'en affranchir non plus. Les
finances publiques peuvent créer de la monnaie.
1. Les finances publiques classiques
Des dogmes ont été imposés aux finances publiques pendant le XIXème siècle, avec à leur origine le
baron Louis (prêtre). Il était confronté à une gestion catastrophique des finances publiques. Le premier
dogme fut la confiance dans la parole de l'Etat.
Le deuxième par XVIIIème est de faire revenir l'Etat à ses fonctions régaliennes.
- Les finances publiques sont réduites. L'Etat est réduit dans ses finances aussi.
- Les finances publiques sont neutres. Elles ne visent en aucun cas à atteindre des objectifs
économiques, financiers ou sociaux : pas question de redistribution. On prélève uniquement dans le but
de couvrir les dépenses de l'Etat.
- Seul l'impôt est légitime. L'Etat n'est pas un agent économique, il ne doit donc pas interférer dans
l'économie ni s'amuser avec la valeur de la monnaie. C'est le respect de cette règle qui permit la stabilité
monétaire du XIXème siècle.
- Le budget doit être équilibré. Tout déséquilibre est inenvisageable et illégitime. Ce serait la marque que
l'Etat a dépensé plus que ce qu'il a. Il ne doit pas non plus être excédentaire. On définit d'abord les
dépenses et les recettes s'en déduisent toutes seules.
Fin XIXème et début du XXème seules de très rares entorses à ces règles eurent lieu.
2. Les finances publiques modernes
Nationalisation de toutes les finances du territoire à partir de 1914. Et ce par le besoin que crée le travail
des femmes, par le besoin de financesr la guerre, par le besoin d'approvisionner en priorité l'Etat, par la
carence de l'initiative privée et de la relève des services publics.
Ces circonstances renversent les principes des finances publiques classiques.
Les effets de la guerre n'ont pas disparu avec elle d'où le prolongement de l'intervention de l'Etat même
après la guerre. D'où de nouveaux dogmes :
- Les finances publiques seront de plus en plus volumineuses, ceci dû à l'extension de l'intervention de
l'Etat. Il recherche des financesments par tous les moyens.
- Elles deviennent avant tout un acteur économique, elles guident l'économie. L'économie devient le
critère principal de la fixation du budget.
Par exemple : on pense qu'il y aura du chômage d'où une levée d'impôts pour entamer de grands
L'impôt est une ressource parmi d'autres. Dans les finances publiques classiques, le budget devait être
équilibré, ce n'est plus le cas avec les finances publiques modernes. Ce n'est plus une contrainte c'est
une décision. Les dépenses sont fixées en fonction des rendements attendus. Le montant des recettes
est défini avant celui des dépenses. L'équilibre n'est plus recherché à toutes forces.
le montant attendu pour la France sera de 95 milliards de francs soit 17. Les ressources sont de trois natures traditionnelles : . Sur tous les prélèvements obligatoires seuls 33% vont à l'Etat. Elles se sont accrues depuis la loi de décentralisation de 1982. 1. 49. 2. gestion antidémocratique. Elle repose sur le mode de la mutualité et non de l'assurance. On ne sait pas qui profite du prélèvement et pourquoi à 15.D . Les recettes viennent des cotisations et d'impôts directs ou indirects. Les finances sociales La sécurité sociale est apparue en l916 mais a été généralisée en 1945 seulement. Il ne fait aucun doute qu'elles dépassent le budget de l'Etat. Elles diffèrent des autres par leur nature.Une fraction de la TVA Et il en existe une quatrième : . 3.Versement opéré par chaque pays en fonction de son PIB L'Europe ne peut pas créer une administration fiscale. Il y a une opacité considérable qui vient du mode de prélèvement de l'impôt. Les sommes en question ne rentrent pas dans le budget de l'Etat. mais ils ne reçoivent pas forcément ce qu'ils donnent. La part prélevée par les collectivités locales est allée en s'accroissant. Etat. Les finances locales sont difficilement pénétrables car il existe de nombreux niveaux (communes. . Les prélèvements sont évalués en fonction de la richesse des Etats. régions. elles ont fini par se différencier.3% des prélèvements faits au nom des finances publiques ne profitent pas à l'Etat mais aux collectivités. Les finances européennes Elles représentent 2.4% des prélèvements obligatoires.Droits de douane sur les frontières extérieures de l'Europe .Finances publiques et finances de l'Etat D'abord indissociables.5% du budget européen (30% pour l'Allemane). départements. ils n'ont pas véritablement augmenté en 10 ans. La mondialisation est bâtie sur le principe sur lequel tous les assurés doivent cotiser pour les assurés. En 1999. Ce n'est même pas lui qui décide du montant. Europe) et à chaque niveau se trouve un décideur distinct.2% des prélèvements de l'année prochaine profiteront aux finances sociales (dépenses de santé). Il est neutre.Taxe spécifique sur le sucre . L'Etat est un simple relais entre les contributeurs et le budget européen. chaque pays s'en occupe. Les finances locales Elles existent depuis la création des collectivités. C'est-à-dire qu'il n'y a pas de choix dans la façon d'être couvert et donc du prix qui en découle.
ce qui permet une réduction des va-et-vient entre Paris et la province sans supprimer les contrôles. Le service des affaires internationales : Il a compétence pour les matières concernant l'Europe ainsi que les relations bilatérales et multilatérales entre la France et l'étranger. Il existe également des taxes que ne recouvre pas l'Etat (ex. l'Etat n'est pas le seul qualifié pour recouvrer. Il arrive aussi que l'Etat recouvre des prélèvements qui ne lui sont pas destinés (collectivités locales. social et fiscal. composée de trois structures de conception et deux de gestion auxquelles s'ajoutent deux principes d'organisation financière : La direction du trésor : il lui revient de gérer l'ensemble de la trésorerie de l'Etat et d'intervenir dans les activités économiques et assurer les relations financières avec l'étranger. elle a pris son indépendance vis-à-vis du trésor qui lui perd ses compétences bancaires et monétaires. 2. Il faut éviter de créer trop de monnaie scripturale pour éviter l'inflation. Le trésor public Il n'a pas de personnalité juridique distincte de l'Etat.Finances de l'Etat et budget de l'Etat 1. Il est compétent en ce qui concerne l'épargne et les marchés financiers ainsi que les établissements de crédit et de réglementation bancaire. Il lui revient d' aérer les participations du trésor dans les activités économiques. Europe). . Pour protéger efficacement ce service et sa compétence. Quand il a des problèmes d'argent. Il accompagne les ministres à l'étranger (ex. Il existe une organisation administrative du trésor. il lui faudrait un peu plus de prestige. En septembre 1822 apparaît un principe selon lequel les payeurs généraux contrôlent la régularité des dépenses pour s'assurer de leur loyauté. C'est l'Etat dans l'exercice de ses responsabilités financières.E . . Le véritable gardien de la monnaie est aujourd'hui la Banque de France. La monnaie a cessé d'être un instrument de politique nationale. il y a également les cotisations sociales. le G7). taxes d'aéroport). Le trésor porte une responsabilité très lourde dans la mauvaise gestion du service publique et des privatisations. La compétence en matière de contrôle sur les entreprises publiques après les phases de nationalisation incombe logiquement au trésor public puis dans l'après guerre. Il assure la continuité malgré les changements de politique. En effet. Le décret du 13 juillet 1806 a décidé de l'unité des caisses du trésor. de même pour les redevances. l'Etat a tendance à surtaxer les collectivités locales et donc les contribuables. ils sont pécuniairement et personnellement responsables des irrégularités. Les prélèvements obligatoires C'est l'ensemble des impôts perçus par l'Etat. Il est le pivot autour duquel s'est organisé l'interventionnisme de l'Etat. Tous les prélèvements obligatoires ne sont pas recouvrés par l'Etat ou à son bénéfice. Ils sont le seul élément probant de la ponction opérée sur le revenu. la gestion du déficit et plus tard le contrôle de l'inflation. Le baron Louis en 1814 la transforme en direction générale des fonds. Ceux qui y ont accès sont depuis autorisés à faire une compensation entre recettes et dépenses. Extension de ses compétences et de ses moyens d'intervention sur la totalité du champ économique. Mais ce service garde une importance majeure dans le domaine financier. y compris ceux reversés aux collectivités locales et à l'Union Européenne et des cotisations sociales versées par les assurés et les employeurs pour acquérir ou maintenir des droits et prestations. Le service des affaires financières et monétaires : il prend en charge la gestion de l'ensemble de la trésorerie de l'Etat. Elle comporte trois services : . Il y apporte sa garantie et son aide. Le service des financements et participations : il est responsable du financesment des investissements. .
Il existe aussi des organes consultatifs du trésor : les comités de réglementation bancaire. Même quand le budget d'un ministre a été voté.La direction du budget : elle doit préparer le budget et contrôler son exécution.Un principe d'unité de caisse : dans chaque région. Les niveaux locaux Le trésor est constitué de réseaux et principalement du réseau comptable. * Règle de l'annualité du budget. il y en a un dans chaque ambassade). Il a un centre unique (celui du trésor auprès de la Banque de France) et chaque comptable en a procuration. Il était très difficile de faire adopter un budget par le Parlement. Elle prend en charge l'exécution matérielle des bons du trésor. il concerne l'ensemble des organismes publics. * Autre élément de définition. Elle dit toujours « non » mais c'est le ministre qui dira « oui ». La direction de la comptabilité publique : direction administrative. L'excédent de l'un va servir au manque de l'autre. Grâce aux informations qu'elle collecte lors de ses missions. Elle est le plus souvent incompréhensible. La DGI est chargée de proposer et exécuter toute mesure ayant un effet sur l'assiette de l'impôt. Les établissements publics. elle prépare et transmet les instructions que les agents doivent appliquer. Mais historiquement elles sont allées en se dissociant. Elle est également compétente pour recouvrer l'impôt. Le service de législation fiscale (SLF) : ce sont eux qui rédigent la législation fiscale. Elle gère l'agence centrale du trésor. Il est des cas dans lesquels la solidarité n'est pas totale. . peuvent y prendre de l'argent mais celui qu'ils gagnent peut être mis sur d'autres comptes. Le mécanisme de solidarité contrainte est normalement générateur d'économie. F . c'est une tâche permanente. il ne peut s'en servir tant qu'il n'a pas eu le visa financier. . Ils vérifient régulièrement avec la Banque de France l'état du trésor. c'est le service tentaculaire. d'où le terme de « générale » pour « centrale ». On a vécu avec cette définition plus de cent ans mais l'instabilité ministérielle empêchait la prise de nombreuses mesures budgétaires. Elle contrôle aussi les finances des entreprises publiques. . Elle fait preuve de grande rigueur bien que les ministres ne cessent de la solliciter tout au long de l'élaboration. c'est la même trésorerie. elle peut fournir l'INSEE. Elle s'occupe matériellement du recouvrement des impôts. Elle a également des tâches ponctuelles tel que l'examen des textes qui pourraient avoir un impact sur les finances. Le décret du 31 mai 1862 : * Définition du budget comme un acte autorisant les dépenses et les recettes de l'Etat. d'où la mise en place de nombreuses mesures provisoires perpétuelles. Chacun est le correspondant local du trésor (ex. L'opération est plus rapide et les contrôles plus effectifs.Un principe d'unité de trésorerie : tous les organismes publics sont réputés solidaires les uns des autres. Deux principes ramènent à une seule idée : un maximum de simplicité. La direction générale des impôts (DGI) : cette direction est centralisée.Budget de L'Etat et lois de finances Pendant longtemps ces deux notions étaient synonymes. Ils n'ont pas de pouvoir de décision mais éclairent le ministère sur la décision qu'il doit prendre. Ils doivent y reverser le surplus ou peuvent s'y ré-alimenter. le représentant a une caisse qui lui permet de aérer les besoins de son poste. qui ont une autonomie et sont sur le compte du trésor à la Banque de France. Trois textes le montrent. Intervention inéluctable du Parlement.
on se rend compte que même si la situation n'a pas changé. Désormais. Il ne s'agit plus de prendre acte des ressources et des dépenses prévues. normalisation du déficit. On substitue à la notion de recettes/dépenses celle de charges et de ressources qui est plus large. elles. c'est le législateur qui définit un équilibre économique et financier et prend les mesures budgétaires qui s'imposent. Le changement de fond tient compte de la finalité économique de celui-ci. 1. c'est à dire par une loi de finances. n'ont pas besoin d'être complètes. il y a organiquement trois types de lois de finances et jurisprudentiellement un quatrième. Il faut refaire appel au législateur. Elles sont le corollaire logique du droit donné au Gouvernement de modifier ou de redéfinir l'équilibre financier. Les lois rectificatives. risques de changements de majorité. perte de neutralité. . Certains ont réussi à sortir du budget des dépenses qui devraient y figurer afin que le déficit ait l'air moins important. . * Le budget est arrêté par le Parlement. c'est-à-dire l'ensemble des dépenses et l'ensemble des recettes. La loi de finances est une loi qui arrête le budget. Ce décret s'appliquera moins de deux ans. il prévoit et autorise les charges et ressources de l'Etat. Il y a des lois politiques. Divers types de lois de finances Toujours dans l'ordonnance du 2 juin 1959. Il a le pouvoir de faire des choix mais ceux-ci doivent être clairs. . La loi de 1955 réhabilite le Gouvernement à prendre par décret des mesures pour redresser la situation. Le Conseil Constitutionnel a posé la règle selon laquelle l'obligation de maintenir un équilibre est fondamental. Le budget n'est qu'un livre de compte. Ces lois sont faites pour permettre à l'Etat de coller à la réalité. C'est en fonction des objectifs économiques et financiers que l'on fait les choix budgétaires et non plus l'inverse. Il y a des lois accidentelles quand la situation a changé. quand le calendrier électoral n'est pas calqué sur le calendrier budgétaire. L'ordonnance du 2 janvier 1959 : L'accent est mis sur le cadre économique. car la Constitution de la Vème République (article 92) autorise le Gouvernement à prendre des ordonnances.La loi de finances de l'année est celle qui va régir l'exercice budgétaire suivant. Dans toutes les lois de finances figure l'acte d'équilibre. Le décret du 19 juin 1956 : * La définition du budget évolue.C'est pourquoi le législateur de la IVème République a décidé de changer cette situation qui ne pouvait plus durer. en cours d'exécution. on avait mal évalué le budget. La démocratie impose la transparence et la clarté des choix du Gouvernement.Les lois rectificatives (ou collectifs budgétaires). Il y a des lois gestionnaires quand. Il s'agit pour le Gouvernement de prendre ses responsabilités.
. Toutes les décisions budgétaires Gouvernementales passent par lui. or le Premier ministre tranche en fonction de sa politique. Le ministre des finances propose et le Premier ministre décide des instructions à donner. Le Premier ministre prend également les décisions relatives à l'équilibre et au contexte économique financier. Le 30 décembre 1979. La décision budgétaire Quasi-monopole Gouvernemental. C'est un phénomène mondial ou du moins commun aux démocraties. c'est lui qui prend les décisions même si c'est le Premier ministre . 2eme fois : Le Premier ministre est appelé fin juillet à prendre des arbitrages.Il y a des lois de règlement. Nécessité fonctionnelle à ce rôle car il a besoin d'un arbitre. Le Premier ministre intervient deux fois durant la procédure : 1ère fois : Lors de l'envoi des lettres de cadrage dans lesquelles il fixe les devoirs de ses ministres en fonction du budget. L'article 47 a été largement prévoyant au cas où le budget ne serait pas voté au 1er janvier mais on n'avait pas prévu la censure. Toutes les décisions budgétaires passent par lui. Toutes ces lois sont des lois de finances au terme de l'article 47 de la Constitution. Le pouvoir budgétaire a glissé du législatif vers l'exécutif. Attention. ce n'est qu'un quasi-monopole car le législatif a quand même une marge de manœuvre. un arbitre est quelqu'un de neutre. a) Rôle occasionnel du premier ministre Il dirige l'action de l'ensemble du Gouvernement. elles ont le caractère d'une loi de finances. dans les périodes de non-cohabitation. Cette notion d'arbitre est discutable car théoriquement. d'où la mise en place d'un projet de loi autorisant le prélèvement des impôts et son travail budgétaire. toutefois. Les exécutifs sont mieux équipés que les législatifs pour préparer le budget. donc des ministres et par conséquent du ministre des finances. 2. Il existe un quatrième type de loi de finances. L'excès d'impuissance gouvernementale sous les troisième et quatrième Républiques a conduit à l'excès inverse. Dans les faits. un problème apparaît : conjugaison entre la censure du Conseil Constitutionnel et le principe d'annualité du budget. or c'est le Premier ministre qui va être cet arbitre entre les ministres dépensiers et les autres. b) Rôle résiduel du Président En théorie il n'a jamais à se prononcer et n'a aucun pouvoir propre en matière budgétaire. Elles vérifient que la loi modifiée est respectée. La Constitution de 1958 et l'ordonnance de 1959 ont profondément modifié les conditions de la prise de décision budgétaire. Bien loin est le temps où le Parlement et donc le législatif était la source du budget. L'arbitrage s'inscrit dans la procédure de l'élaboration pré-parlementaire du budget. Le Parlement ne peut théoriquement pas rejeter la loi de règlement sinon ce serait rejeter le quitus aux agents publics. Le ministère des finances joue un rôle moteur à travers le trésor public et ce en raison de ses connaissances en la matière. Le Conseil Constitutionnel a souvent été appelé à s'interroger sur la nature de cette loi et l'a qualifié de loi de finances bien qu'elle ne soit pas explicitement prévue par l'ordonnance du 2 janvier 1959.
.La maîtrise du niveau des déficits : même les Etats sont extrêmement dépendants des marchés car si ceux-ci ne leur font pas confiance. peut être encore plus important selon ses relations avec le président. les grands travaux comme la BNF). Elle est théoriquement souveraine et conditionnée à l'extérieur comme à l'intérieur. les motiver. au contraire. Le Président. leur monnaie leur coûte de plus en plus cher. c) Rôle du ministre des finances Le poids de ce ministre. Pour réussir à faire adopter ce rapport avec ces nombreuses contraintes. il va falloir réussir à équilibrer le budget. . a le pouvoir de décision politique mais n'a pas celui d'exécution juridique. dans les autres secteurs. mais. .Le budget doit tenir compte de la compétitivité des entreprises. Un président peut s'immiscer dans le budget s'il le juge utile. d) La politique budgétaire C'est elle que le Gouvernement décide de suivre avec la perspective d'atteindre un certain nombre de buts. S'il décide de s'en mêler. La politique budgétaire dépend de la politique monétaire et de l'économie internationale. L'intérêt personnel que le chef de l'Etat est conduit à porter dans les deux domaines qui lui sont réservés le conduit à accorder une grande attention au budget de ces secteurs (politique étrangère et défense nationale). il y a des électeurs.S'il y a un Gouvernement. or il faut faire en sorte que le contribuable en ait pour son argent.qui les présente. mais le Gouvernement se protège en rappelant qu'il s'agit d'un domaine Gouvernemental. Egalement participation au budget lorsqu'il veut favoriser tel ou tel département (par exemple) ou tel ou tel projet (pour François Mitterrand. le Premier ministre doit s'effacer. la charge budgétaire ne doit pas les repousser. déjà important de par sa fonction. .
Le pouvoir c'est nommer et budgéter. Ils ont également le pouvoir d'en déterminer l'assiette. Tous les organes sont donc habilités à le faire. Principe d'égalité des contribuables à raison de leurs facultés (spécificité de ces exigences dans la Déclaration des Droits de l'Homme car théoriquement le principe d'égalité est absolu). la quantité. c'est-à-dire sans contrainte. Avant il y avait trois sources car le préambule étaient à part. formulation dangereuse. Nul ne peut se soustraire à la contribution. Le Gouvernement et le Parlement peuvent débattre et prendre des décisions mais sans budget. articles 13. Idée que la loi organique peut exprimer des réserves quant à des principes énoncés par la Constitution. L'essentiel de son apport réside donc dans la manière de les présenter. Ces principes se sont appliqués sous la République quelle qu'elle soit. Il s'agit d'encadrer par le droit des règles fondamentalement politiques. Avec la Constitution de 1958 va être mise en place une variété plus grande de sources et une hiérarchisation de ces sources. Ces principes ont pris valeur constitutionnelle avec la Constitution de 1958. Le rôle qui est dévolu au droit est donc de l'encadrer. la durée et le recouvrement. Ces attributions s'exercent soit par les citoyens eux-mêmes soit par leurs représentants. Principes de 1789 : principes fondamentaux. une clarté des choix. et 15. A. Sur le fond. Ces trois articles forment un ensemble cohérent et à peu près complet. ce n'est plus le cas." Il est même l'acte politique essentiel. Le budget est la traduction financière d'une vision et d'une volonté politique. La légitimité dans la démocratie est primordiale : il faut une légitimité de l'auteur. il n'y a donc que deux sources. une sécurité de leur exécution. ils ont le droit de contrôler la gestion. les sources sont principalement législatives. la Constitution innove peu car nombre des règles de 1958 n'ont été que formalisées et non pas inventées. LE BUDGET DE L'ETAT Chapitre 1 : Les sources du droit budgétaires Gaston Geze : "Le budget est essentiellement un acte politique. tout cela reste virtuel. Section 1 : Les sources constitutionnelles Toute source qui se situe au niveau suprême de la hiérarchie des normes. rédaction. • Article 13 pose le principe de la contribution publique. Mais volonté des auteurs de prévoir un mécanisme rigoureux. • Article 15 : Le droit de demander des comptes à la société. quelqu'un pour assumer ces choix. Cela consacre un monopole fiscal du Parlement et une souveraineté fiscale du Parlement. c'est-à-dire de l'impôt. La substance du budget est donc politique. Avant 1958. 14. • Article 14 : Consécration du consentement à l'impôt. il est légitime de réprimer ceux qui le tentent. 1. .TITRE 1. Les dispositions directes Essentiellement trois qui vont en ordre croissant d'importance : • Article 34 : Il détermine le domaine de la loi. La Constitution Innovation non sur le fond mais sur la réalité de la mise en forme. La place de l'article 14 implique que les lois de finances en terme de hiérarchie des normes sont des lois comme les autres.
la priorité aux représentants du Peuple (Assemblée Nationale) est consacrée. mais en 1960 celui-ci donne un sauf conduit définitif à toutes les lois organiques élaborées avant sa création. Ces sources sont les plus importantes et hiérarchiquement les plus élevées. elles s'imposent autant que celles de la Constitution. puisque le Conseil Constitutionnel prévoit que c'est une loi organique qui fixe les conditions d'élaboration des lois de finances. . Les dispositions figurant dans la loi organique n'ont pas moins de pouvoir. ignorer la loi organique revient à ignorer la Constitution. Mais cette ordonnance a été rédigée non pas dans les formes mais personnellement par des gens qui n'en avaient pas la capacité. . Il permet d'assurer autant que possible qu'au 1er janvier de chaque année un budget soit applicable. Article 92 : Il prévoit une période transitoire qui donne la capacité au pouvoir exécutif d'élaborer lui-même les normes nécessaires et de les adopter après avis du Conseil d'Etat.Article 40 : Monopole Gouvernemental de l'élaboration des lois de finances. La loi organique Innovation de 1958 : les lois organiques sont adoptées selon la forme et procédure prévue à l'article 46. le renforcement des pouvoirs du Gouvernement est la seule innovation de ce texte. c'est le Gouvernement qui choisit l'Assemblée à laquelle il présentera le projet en premier. Le droit budgétaire profite de la nationalisation du parlementarisme introduite par la Constitution de 1958. le budget de l'année précédente sera alors reconduit. Normalement. seules quelques retouches eurent lieu en 1971 et 1996. La procédure des lois de finances est la même que pour les autres lois. l'ordonnance du 2 janvier 1959 est une somme des acquis du droit budgétaire. • Article 47 : Il contredit implicitement l'article 34. Des délais sont donnés aux deux Assemblées et si le Parlement n'y arrive pas alors il sera pris par ordonnance. • Article 39 al.Article 46 : Il prévoit et organise les conditions d'adoption des lois organiques. car celles-ci n'ont jamais pu être vérifiée par le Conseil Constitutionnel. Si la faute en revient au Gouvernement. A partir de là. Les dispositions indirectes . Question de la conformité de la loi organique à la Constitution. Il existe d'autres dispositions. B. elle n'est pas passé par le Parlement d'où l'obscurité du texte et les manques. Les mesures normatives sont prévues par la Constitution.Article 53 : Il donne compétence à la loi pour autoriser la ratification et l'adoption de certains traités (ceux qui engagent les finances de l'Etat). Ce texte est à peu près irréformable. mais ce principe n'est pas valable en matière budgétaire. 2 : Son objet est la procédure. L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 n'est pas soumise au Conseil Constitutionnel car il n'existait pas. . Mais retoucher ce texte fait redouter ses conséquences. 2. Sur le fond. Mais elles ne suffisent pas à expliquer les bases du droit budgétaire. Ce principe a été élaboré en réaction aux errements des Républiques antérieures.
A. Les dispositions réglementaires Dérivés (décrets) de la loi de finances. C. ce sont des actes réglementaires des activités locales qui traduisent les dispositions voulues pour elles dans la loi. il existe alors une procédure qui permet de verser le surplus à un ministère déficitaire. mais ce n'est jamais le cas. De même si un crédit n'a plus d'objet il peut être tout simplement annulé. . En cours d'année on s'aperçoit qu'on a surévalué le budget d'un ministère. La compétence de la loi en matière budgétaire est certainement la plus vielle consacrée et la plus strictement respectée. C'est toujours par l'Assemblée Nationale que passe la décision budgétaire même si elle est commandée par exécutif. Mais aujourd'hui. Cela permet au Gouvernement de tourner le dos purement et simplement aux décisions parlementaires. La loi Les Assemblées ont utilisé le levier budgétaire pour poser les bases du régime parlementaire car il permet aux Assemblées de contraindre le Gouvernement. s'il abuse de cette facilité peut toujours être renversé. Quelle que soit la direction dans laquelle on regarde. Ces sources ne se limitent pas aux deux ci-dessus. La loi comme source du droit budgétaire est d'autant plus importante qu'elle ne se limite pas à l'Etat mais elle s'occupe également des collectivités locales (article 34) elle a une compétence très large. La seule solution efficace serait un contrôle juridictionnel réel. cela ne signifie pas que les responsables seront sanctionnés. c'est le cas de la comptabilité publique. si l'un d'eux est violé. Théoriquement le Gouvernement.Section 2 : Les sources infra constitutionnelles Quantitativement ce sont les sources essentielles. L'article 37 dit que tout ce qui n'est pas du domaine de la loi est de nature réglementaire. il y a une grande facilité de gestion naturelle. Les règlements des Assemblées Un certain nombre d'articles est consacré aux particularités procédurales de l'intervention des Assemblées dans les projets de loi de finances. Les Gouvernements ont profité de cette compétence pour enrichir la procédure de procédés plus que discutables. on tombe sur la loi ce qui est normal puisque seuls les représentants du Peuple peuvent prendre une telle décision La facilité avec laquelle le budget est voté apparaît comme un vote de consentement à l'impôt. Elle s'étend également à la sécurité sociale. La plus importante est celle qui consacre et organise l'élaboration de la commission des finances à l'Assemblée Nationale et au Sénat. B. De même le montant de la régulation budgétaire prouve que lorsque les Assemblées ont bataillé avec le Gouvernement à propos d'une l'affectation ou d'une ré-affectation elles se retrouvent une fois la loi budgétaire votée piégée car il suffit d'une régulation du Gouvernement pour ré affecter plusieurs budgets. L'ordonnance 58-1100 : détermination des pouvoirs des rapporteurs budgétaires des deux Assemblées et des commissions d'enquêtes du Parlement. Les règlements n'ont pas en eux-mêmes valeur constitutionnelle. cette facilité est utilisée par habitude pour la régulation budgétaire et non plus uniquement dans les cas extraordinaires.
respect des formes. En réalité la plupart du temps il refuse de les examiner sous prétexte qu'ils ne sont pas opposables aux particuliers et personne n'aurait compétence. Le contenu du contrôle : . Possibilité d'énoncer des objectifs supplétifs de valeur constitutionnelle. Atteindre cet objectif permet de donner à l'administration de nouveaux pouvoirs pour mener cette lutte. Le Conseil Constitutionnel a conduit à clarifier bon nombre de questions comme : « Peut-on commencer la deuxième partie du budget sans l'adoption de la première ? » La réponse est non. B. le Conseil d'Etat est le juge suprême des actes budgétaires. Le contenu de la jurisprudence constitutionnelle est très dense. Le Conseil Constitutionnel se prononce également sur les lois rectificatives. Après 1974 : Une révision étend la saisine à 60 parlementaires.Cas où il est amené à préciser le sens et la portée de dispositions à caractère strictement budgétaire. les dépenses de santé sont considérées comme une obligation à valeur constitutionnelle. des procédures et des compétences.Appliquer le bloc de constitutionnalité à la matière budgétaire : Le droit budgétaire comme les autres droits est soumis au bloc et doit le respecter. Première utilisation du Conseil Constitutionnel du principe d'égalité sur un problème fiscal en 1973. . Par exemple. Seules deux lois de finances (en 1989 et 1991) ont été adoptées sans être présentées au Conseil Constitutionnel. le président du Sénat et le président de l'Assemblée Nationale avaient le pouvoir de saisir le Conseil Constitutionnel. En 1964 : Il examine la loi de finances pour 1965. Ils ne sont énoncés nulle part. C'est dans une décision concernant les finances qu'en 1971 il fait pour la première fois référence au préambule et à la Constitution elle-même. Théoriquement. le Premier ministre. de même que sur les deux lois de financesment de la sécurité sociale. La jurisprudence constitutionnelle Le Conseil Constitutionnel d'abord créé comme chien de garde de la puissance parlementaire est ensuite devenu le protecteur des droits et des libertés fondamentaux. donc aucun contrôle juridictionnel de la régularité budgétaire n'est en réalité appliqué. Il doit veiller à ce que les textes budgétaires respectent les règles de valeur constitutionnelle du droit budgétaire. Il faut néanmoins respecter les obligations constitutionnelles. En 1968 : Examen de la réforme sur la fiscalité locale. Deux périodes distinctes : Avant 1974 : Seuls le Président. La jurisprudence administrative Elle est relativement pauvre en matière budgétaire. . mais même sans raisonnement juridique il est des questions évidentes comme la lutte contre la fraude fiscale.Section 3 : Les sources jurisprudentielles A. le préambule fait partie du bloc de constitutionnalité. il est indispensable pour qu'il puisse remplir son rôle correctement d'étendre sa saisine : Ce sont les nombreuses décisions prises dans le domaine financier et budgétaire qui ont amené à cette révision.
c'est une création napoléonienne de 1807. Evolution dans deux directions : 1.souligner les irrégularités dans un rapport publié (c'est sa fonction principale). Par ailleurs. La CDC a vocation à jouer un rôle double : 1 .Le Parlement et la CDC n'ont pas la même priorité.Evaluation afin que le Gouvernement n'agisse pas spontanément saisis s'occuper des résultats et des coûts que cela implique.Le Parlement n'a pas le temps de s'occuper des problèmes de la CDC. il revient à la CDC de présenter un rapport adjoint au projet de la loi de règlement. . La CDC juge les comptables publiques de l'Etat mais ce n'est pas une surveillance budgétaire à proprement parler ce contrôle n'est que formel. Cela comporte trois difficultés : .Elaboration de rapports particuliers (elle se saisit d'un objet précis en essayant d'en déterminer les dysfonctionnements et les solutions possibles). celui qui décide la dépense ne doit pas être le même que celui qui la règle. Seuls les fonds spéciaux dérogent à cette règle. Elle est composée de fonctionnaires. Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. . 2. Son existence constitutionnelle se trouve dans l'article 47 et l'article 47-1 (contrôle de l'exécution et contrôle de l'application). La jurisprudence financière Elle repose sur la Cour des comptes (CDC) et la Cour des disciplines budgétaires et financières (CDBF). La CDC est très ancienne. Le travail de la CDC inspire à tous les fonctionnaires une crainte révérencieuse et les pousse à faire attention. .juger les comptes 2 . Elle est régie par un code particulier qu'est le code des juridictions financières.C.Les membres de la CDC sont des anciens de l'ENA et n'ont donc pas les mêmes idées que les autres. Les ordonnateurs (la CDBF) ont pour rôle de contrôler les comptables C'est la loi du 25 septembre 1948 qui créé la CDBF.
Faire en sorte que le Parlement puisse effectuer son contrôle.Il est difficile d'assurer une bonne gestion des finances publiques dans un cadre de temporalité trop étroit. .L'annualité a fait un retour en force car les illusions placées dans la planification se sont dissipées. A. Ce principe est donc très strict et justifié. . pouvoir de contrôle. Règles concernant le fond et la forme de l'acte budgétaire. deux nécessités : . La législation fiscale qui donne l'autorisation de prélever n'est donnée que pour l'année avec obligation d'utiliser les autorisations dans l'année.La planification : On impose l'idée qu'il est possible d'anticiper sur l'avenir. Section 1 : Le principe de l'annualité : Elle n'est pas de nature à rendre difficilement gérable la loi budgétaire. Il n'y a de réalité du contrôle politique que tant qu'il v a contemporanéité entre Etat et Parlement. . Problèmes posés par cette annualité : . Donc il a fallu des moyens pour échapper à cette annualité : . La dépense est donc logiquement faite pour un an seulement.Chapitre 2 : Les principes du droit budgétaire Dualité.Contribuer à assurer une bonne gestion. Il n'existe pas d'impôt permanent. Il faut découper la planification en années. 2. pouvoir d'autorisation (Article 2 et 16). Les fondements de la règle Il s'agit de permettre un exercice effectif du double pouvoir 1. cette conviction s'est traduite par des perspectives claires et une diminution de la part des aléas et des incertitudes.Le cadre annuel rend difficile le mode de budget car le délai est trop court (IVème République). . Les budgétaires ont voulu trouver un compromis entre l'annualité budgétaire et un minimum de souplesse qui permettrait de corriger ce que cette annualité a de rigide. L'extension du rôle de l'Etat a conduit à mettre en cause le principe de l'annualité budgétaire car les investissements de l'Etat en augmentation doivent être étalés dans le temps. mais l'on est toujours gêné et il faut trouver des échappatoires à cette annualité. c'est un ensemble de nécessités inhérentes au régime représentatif. Depuis 1958 tous les budgets ont été votés à temps mais non pas sans mal.
1 et 2 : l'autorisation fixe un plafond de dépenses. Les autorisations de programme Elles sont prévues aux articles 1 et 12 de l'ordonnance organique. Les autorisations de programme peuvent être groupées dans les lois dites lois de programme. Elles n'ont pas de force exécutoire. quand l'Etat fait un emprunt pour une armée. Apparues vers 1901. . Elles ont vocation à marquer une intention et une échéance.Les dérogations explicites prévues par l'ordonnance du 2 janvier 1959. Ces lois de programme ne sont pas des lois de finances mais ordinaires puisqu'elles ne sont pas énumérées dans l'article 2. c'est une forme pluriannuelle.B. on créé des emplois de magistrats en 1999. on peut dire que principe initial selon lequel l'annualité est la règle et la pluriannuel l'exception s'est totalement inversé. mais il faudra les budgéter encore pendant des dizaines d'années. On a l'habitude de dire loi de programmation plus que loi de programme. Quant à la partie résiduelle. elles se sont développées après la seconde guerre mondiale sur le fondement que le principe était trop rigide. Par exemple. En temps réel. Les crédits de paiement revêtent plus de réalité que les autorisations de programme. Les dérogations implicites Ce sont des dispositions prises par la loi de finances. Les dérogations explicites : elles restituent à l'annualité sa réalité a. le principe d'annualité est respecté mais matériellement. Autre exemple. Ce sont des autorisations données par le Parlement au Gouvernement lui permettant de prendre des engagements de dépenses dépassant l'annualisation du budget. D'où le paradoxe de l'affirmation et de la réaffirmation du principe d'annualité. Les lois de programme Elles déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat. Donc l'autorisation devient une manifestation d'intention plus qu'une décision Génératrice de droit puisque sans cesse remise en cause. Article 12 al. b. Articles 2 et 12. Les dérogations à la règle Elles sont de 2 types : . on atténue ainsi la valeur du programme mais on met en avant ses intentions. la décentralisation fait qu'elle est gérée localement. 2. En donnant cette autorisation au Gouvernement le Parlement valide le choix du programme et lui donne les moyens de l'appliquer. Il faut toujours que la loi de finances consentent au crédit de paiement qui permet de réaliser les intentions de la loi de programme. Elles ne deviennent pas caduques à la fin de l'année et sont valables tant qu'elles ne sont pas abrogées. une fois donnée. D'où le paradoxe puisque là où il s'agit de déroger formellement à l'annualité la pratique fait que ce n'est pas le cas. il se répercute sur les années suivantes. elle doit chaque année faire l'objet d'un vote sur les crédits de paiement qui fixe la limite supérieure de dépenses pendant l'année. .Les dérogations implicites. Ceci est dû entre autres à la décentralisation car il y a une autonomie des investissements des collectivités locales (budget civil). 1.
c'est-à-dire les atteintes pour des raisons techniques et celles pour des raisons politiques. Unité de prévision et unité de l'autorisation. Les dérogations à la règle 1.Pas de personnalité juridique propre (sinon budget autonome et non annexe) . Le budget de l'aviation civile. Le budget des journaux officiels. Normalement les dérogations devraient suffire à faire la distinction. Le budget de la Légion d'Honneur. . Les dérogations formelles (prévues par les textes) Dans le droit budgétaire. les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. La complexité des mécanismes modernes justifie qu'il soit possible de porter atteinte au principe ou du moins de déroger à son cadre rigide. Section 2 : Le principe de l'unité A. mais ce n'est pas tout à fait le cas. Cet ensemble doit figurer dans une même loi. Les fondements de la règle Tout doit figurer dans un document unique. Le principe d'unité est fondé pour des raisons techniques et politiques car sa valeur tient à son unité et que la démocratisation tient à ce même principe. mais sous conditions : . La loi a-t-elle effectivement vocation à s'appliquer dans les conditions qu'elle prévoit ou est-elle seulement un instrument politique ? Le principe qui fait que cette loi renforce l'annualité est donc réel. Il existe un corollaire. Ils ont également perdu de leur importance en 1996 car ils ont perdu la Poste. la loi de finances. Ces budgets s'adressent à une catégorie particulière des services de l'Etat qui ont besoin d'une gestion commerciale. La règle imposerait que la totalité des charmes et des dépenses soit dans le budget général. France Telecom et L'imprimerie Nationale qui ont acquis une personnalité juridique propre.Nécessité d'une justification économique à l'existence du service en question et donc du budget annexe. C'est le cas des budgets annexes prévus par l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. 5. Il y a les atteintes justifiées et les atteintes camouflages. Le budget de l'ordre de la Libération. L'ensemble des ressources et des charmes de l'Etat doit figurer dans le budget sans exclusion possible afin que le Parlement ait une vision complète. B.Tout cela est pervers car reste une tentation pour des raisons d'affichage politique de ne mettre dans la loi de programmation que des textes politiques. 6. Le budget des monnaies et médailles. La dérogation ne porte que sur la présentation des comptes. il existe trois séries de comptes : le budget. C'est uniquement pour ces services qu'est autorisé un budget annexe. 3. 2. Ils ont un minimum d'indépendance budgétaire par rapport à l'Etat. 4. Aujourd'hui 6 budgets annexes (environ 100 milliards de francs) : 1. Le budget des prestations sociales agricoles (BAPSA correspond à une sécurité sociale).
Les dérogations implicites : les Comptes Spéciaux du Trésor Historiquement.Les Comptes Spéciaux du Trésor ne peuvent être ouverts que par une loi de finances : le Gouvernement ne peut l'ouvrir de sa propre autorité et autrement que par un loi de finances. les excédents doivent être reversé au budget de l'Etat (mesure prévue par l'article d'équilibre) Ces budgets annexes ne peuvent donc être utilisés comme objet de dissimulation : le Conseil Constitutionnel y veille (29 décembre 1984 : instigation d'un prélèvement prédéterminée au budget annexe censurée). les budgets sont présentés en deux parties qui distinguent les dépenses de fonction et celles d'investissement. D'où une loi du 6 juin 1948 confirmée par l'ordonnance du 22 juin 1959 pour remettre en ordre les Comptes Spéciaux du Trésor.Celle qui consiste à isoler les prévisions de charges et de ressources. Les Comptes d'Affectation Spéciale Ces comptes sont la négation même du principe d'unité. ils devinrent un moyen d'échapper au contrôle du Parlement : l'existence de près de 400 Comptes Spéciaux du Trésor portait atteinte au principe d'unité. Mécanisme d'affectation : les dépenses de fonction doivent être couvertes par les recettes d'exploitation et les autres par des recettes spéciales. mais comme elle est exceptionnelle. 2 . 3 . . • de plus. Les Comptes Spéciaux du Trésor dérogent au principe de l'unité mais pas de façon stricte. elle est acceptable. Des précautions sont alors prises pour éviter que le Gouvernement abuse de ces dérogations : • les budgets annexes sont intégrés dans la loi de finances et sont présentées de la même façon lors du vote : le Parlement peut donc exercer un contrôle sur ces budgets annexes. D'après l'article 23 de l'ordonnance de 1959. doivent acceptés dans la loi de finances et leur création doit demeurer exceptionnelle (article 18 de l'ordonnance). En effet.Une spécificité formelle et juridique .Ils portent atteinte au principe d'universalité.Ces budgets annexes présentent 3 particularités : 1 . les Comptes Spéciaux du Trésor sont composés de 6 catégories : a.Le Parlement exerce sur les Comptes Spéciaux du Trésor les même pouvoirs de contrôle que sur le budget général. Le principe d'annualité est maintenu car la création des Comptes Spéciaux du Trésor est autorisée mais que pour un durée limitée dans le temps. leur objectif est simple et raisonnable : ils doivent retraduire les mouvements de fonds à caractère provisoire (c'est à dire l'argent qui n'est pas versé au budget de l'Etat). 2. Les Comptes d'Affectation Spéciale sont donc soumis à un principe d'unité même si leur existence est une dérogation à la règle. les articles 23 à 30 de l'ordonnance de 1959 sont consacrés aux Comptes Spéciaux du Trésor et contrôlent leur création et leur conditions de fonctionnement. Sous la IIIeme République. 3 précisions : . Ils peuvent être créés par initiative gouvernementale. . Ces comptes ne peuvent être utilisés pour autre chose que le but qui leur a valu leur création (ex : comptes d'affectation spéciale créés pour l'indemnisation des emprunts russes utilisés pour l'indemnisation des emprunts russes).
Elles ont la même source : obligation de faire figurer toutes les recettes et les dépenses dans un même compte. conseil constitutionnel.b. Comme une loi de finances ne peut autoriser des dépenses et des ressources qui ne sont pas définies. Ils retracent les avances faites par le ministre des finances (soit la totalité des avances consenties par l'Etat. Les Comptes de Prêts Ces comptes inscrivent tous les prêts d'une durée supérieure à 4 ans consentis par l'Etat aux industries nationales. dont la moitié concerne l'armée. Le principe de l'universalité A. un plafond du découvert est prévu lors de la création des Comptes Spéciaux du Commerce. elle a une vue d'ensemble sur le budget. Même si le nombre de Comptes Spéciaux du Trésor a diminué ( de 100 à 6 ). C'est le budget général de l'Etat la source textuelle et la même que pour le principe d'unités : tout faire figurer dans le budget. f. Les actions diplomatiques ou militaires de l'Etat sont aussi chiffrés dans ces comptes. il n'y échappe pas dans la loi de finances. Le Gouvernement fixe de manière annuelle le découvert maximum. Les Comptes de Gouvernement avec les Pays Etrangers Aussi prévus par l'article 18 de l'ordonnance de 1959. on remarque que cet ensemble à vocation même à déroger à la règle d'unité. La durée maximale de ces avances est de 10 ans. La charge nette résultant pour l'Etat figure dans les comptes. Section 3. c. Les Comptes Spéciaux du Commerce Ils sont créés par l'Etat quand celui-ci conclu des accords commerciaux ou industriels accessoires. La loi de finances retrace en effet tout. ces comptes retracent les résultats des opérations de fabrications de la monnaie effectuées par l'Etat. d. ce sont des comptes de règlement avec des comptes étrangers regroupant tous les comptes où il y a eu des accords avec des Gouvernements étrangers. . e. Ex : les Comptes d'Avances revenant aux impôts publics. Il y en a environ 12. Les fondements de la règle Les règles d'unités et d'universalité sont difficiles à distinguer le conseil constitutionnel ne s'embarrassa pas à distinguer les deux notions cf. La totalité est inscrite dans le budget général : la règle d'unité s'applique donc à la totalité mais même si un tiers échappe au principe d'unité dans le budget. ce phénomène de débudgétisation est aujourd'hui beaucoup plus difficile à mettre en œuvre. moyennant le versement d'un intérêt). les montants concernés restent considérables. 29 décembre 1914. Les Comptes d'Avances Ce sont les comptes les plus volumineux parmi ceux des Comptes Spéciaux du Trésor. Quand on additionne les 6 catégories des Comptes Spéciaux du Trésor. Les Comptes d'Opérations Monétaires Prévus par l'article 27 de l'ordonnance de 1959. Alors que les Comptes Spéciaux du Trésor pouvaient être utilisés pour dissimuler un déficit (d'où la multitude de comptes sous la IIIeme République).
l'universalité vise le contenu des autorisations. Tradition du XIXe siècle. et au parlement une vision globale du budget. Le décret du 28 février 1940 : on peut déroger à ce principe de non-compensation via un décret loi. l'état doit compenser avec difficulté car il s'agit d'une situation opaque. L'ordonnance organique choisie le budget brut où figurent les ressources et les charges sans compensation entre les unes et les autres. Par respect pour le caractère impératif de l'autorisation du parlement. Si les ressources affectées sont inférieures au montant des dépenses. C'est une dérogation implicite. 2. Deux exigences distinctes : • inscription de toutes les recettes et de toutes les dépenses sans contraction (principe de non compensation) • principe de non affectation 1. Nécessité technique : si les ressources affectées sont supérieures au montant des dépenses. Nécessité juridique : dans le cas où les ressources et les dépenses seraient indéterminées. La règle de non affectation C'est une nécessité essentielle. il va au budget général . Parfois ce principe abouti à une absurdité : par exemple. Exemple : la vente des légumes du potager d'une caserne aux occupants de la caserne. Le principe de non compensation se traduit aussi dans l'exécution du budget : les services de l'état ne peuvent s'alimenter ailleurs que dans les crédits de l'état (ouvert en loi de finances). quelle que soit l'utilisation de l'argent). mais également une vision détaillée de l'ensemble des ressources et des charges.S'il y a unité : il y a un document unique. B. Le respect du principe d'universalité permet non seulement de présenter le budget. et non global. Si de l'argent extérieur est reçu par le service. La règle de non compensation On peut imaginer la présentation d'un budget brut (toutes les recettes et dépenses sans exception) et d'un budget net (on soustrait dépenses aux recettes pour faire apparaître le solde). il y a pulvérisation du budget. L'unité est le principe de tout faire figurer dans un même document (y compris la loi de finances). Les dérogations à la règle Il s'agit des dérogations à la règle de non compensation qui sont souvent théoriquement illégales mais souvent tolérés. Pour chaque ministère. le chauffage du château de Versailles. et ceci pour en assurer le contrôle. Le service de se voit donnait un montant maximum utilisable. Pour des raisons politiques et technique les autorisations budgétaires données par le parlement doivent figurer dans le budget. tout est versé est réparti dans le budget général. Nécessité politique : si l'affectation est admise. là non-affectation est nécessaire. . L'universalité est le contenu des autorisations que le Parlement accorde. Ne pas privilégier le seul critère financier (ainsi tous les services de l'état sont acceptés. le parlement autorise un montant maximum que les autorités peuvent utiliser. l'autorisation portant sur le budget est indéterminée. il y a gaspillage. Le parlement doit donner une autorisation détaillée.
Il est inutile que le principe d'affectation s'applique ici. Certains comptes spéciaux du trésor dérogent au principe d'affectation. • quand un fonctionnaire est surpayé et qu'il doit rembourser le paiement. Deux hypothèses : • restitution au trésor de sommes payés indûment au provisionnement. C'est-à-dire que c'est sous des fonds de concours que l'union européenne favorise les crédits devant être reversés dans le budget. C'est la garantie du parlement que les dépenses autorisées sont respectées un crédit accordé pour un tel domaine ne doit pas être utilisé pour autre chose. Cas dans lequel une personne bénéficie d'un service de l'Etat et contribue au financement du service en question. leur statut est déterminé par l'article 19 de l'ordonnance organique. Lorsqu'il y a une grande fraude fiscale découverte. Si ces principes sont appliqués simultanément. retour aux services ayant payé la somme. L'affectation est organisée et directe. Dérogations à la règle donne une affectation. Les budgets annexes dérogent à la règle de non affectation. • la contribution à des organisations internationales dont les activités relèvent du budget. (collecte de la taxe d'habitation = 4. Elles sont mentionnées à l'article 18 alinéas 2. Article 19 alinéa 2. ils assurent la démocratie car le rôle du parlement est respecté. N'importe qui peut participer financièrement à des dépenses de finance publique. Le trésor public autorise la compensation de ces comptes. .17% et l'Etat la facture 8% aux collectivités locales (scandaleux ?). Pour l'essentiel il s'agit de versements communautaires. Ex. Le mécanisme est une puissante incitation à matraquer le contribuable pour alimenter les primes des fonctionnaires du ministère des dépenses. Ex. . surveillance des installations nucléaires. La procédure des fonds de concours est indispensable mais troublante car elle peut être sujette à des utilisations scandaleuses. • Remboursement de services rendus par l'Etat. Le principe est de rendre aux services marchands qui n'auraient pas dû en sortir. Revirement des sommes versées aux crédits budgétaires accordées. redressement établi dont un pourcentage alimente un fonds de concours servant à distribuer la prime des fonctionnaires du ministère des dépenses.Il y a également les dérogations explicites : les Comptes Spéciaux du Trésor (compte de règlement avec les gouvernements étrangers ou compte d'opération monétaire. Apparus au milieu du XIXe siècle. L'article 18 alinéas 2 mentionne deux procédures comptables particulières : . L'Etat collecte des impôts et les reverse aux collectivités locales.La procédure de rétablissement de crédit Portent sur des sommes moins importantes et de manière temporaire.Les fonds de concours (article 19). Tendance à favoriser l'opacité : ces fonds sont tous retracés dans les annexes au projet de loi de finances. créée par la loi de 1843. Il serait contradictoire de leur refuser l'affectation mais la transparence est requise (évoqué dans la loi de finances). Article 13 à 15 de la déclaration de 1789. • Les fonds de concours sont alimentés par une part des redressements financiers versé lors des contrôles fiscaux. Il y a un effort en cours depuis 1996 de rock budgétisation visant à supprimer certains fonds de concours. Toutefois. Ils sont caractérisés par des activités commerciales. On veut s'assurer que les ressources sont bien affectées aux dépenses. principe constant de la sincérité du budget : tout ce qui disparaît du budget apparaît dans la loi des finances. Fonds de concours donnent lieu à 4 types d'utilisation : • participation de personnes morale ou physique aux dépenses d'intérêt général.
A chacun de ces principes. La répartition des crédits Il ne suffit pas que le Parlement vote des chapitres globaux. . mais la finalité de la dépense est la même. l'article 37 parle substantiel de la répartition des crédits. C'est le compte propre que le Parlement ne peut s'approprier. Si la comptabilité parlementaire n'est pas atténuée. il faut accorder un certain assouplissement. le décret de virement: il n'est plus question d'un simple changement de gestionnaire mais d'un changement de chapitre donc changement de destination.cette spécification donne de la souplesse. B. favorise une comptabilité de type analytique qui permet d'atteindre la vérité des coûts. En effet.Adoption initiale : recours aux crédits globaux.possibilité de regrouper les dépenses d'une même destination. l'arrêté suffit. l'arrêté de transfert : celui pris par le ministre des finances et par lequel certains crédits sont transférés d'un ministère à un autre.juridique(IIIeme et IVeme République: dépenses de même nature). par contre si le changement de spécialité et donc d'objet et donc de destination alors il y a décret (pris par le ler ministre). lorsque le principe de spécialité n'est pas en cause. Nécessité que ces procédures ne s'appliquent qu'à elles (Article 47 de la Constitution). Ces crédits sont des atténuations. on a remis au Gouvernement un pouvoir (l'article 20 lui permet de déterminer la politique de l'Etat). cela peut prendre deux formes. c'est à dire sincérité et démocratie du budget.Altération en cours d'exercice. Le chapitre n'a plus la même spécification : . mais cette répartition doit être présentée et ensuite être mise à exécution.regroupement de même nature et de même destination. Article 2 : énumère les lois de finances. ils tendent à regrouper l'ensemble des opérations financières d'un même type. . Respect. si ce dernier n'avait plus aucun apport à la «fabrication du budget ». . Conséquences : .Section 4 : Le principe de la spécialité A. Les altérations de la répartition de crédits Destination : . Section 1 : La notion de lois de finances Elles font l'objet de l'application de procédures particulières relatives à leur adoption. Le Parlement ne vote pas sur la répartition par chapitre. Ces 4 points fondamentaux forment donc un ensemble cohérent sans lequel le budget manquerait soit de transparence soit de pertinence. Ainsi l'objet de la dépense n'est plus la même . Décret de répartition qui reprend le chapitre voté par le Parlement opération par chapitre. . au lieu d'individualiser la dépense par nature. Chapitre 3 : La mise en œuvre du droit budgétaire : Les lois de finances sont des ensembles législatifs qui donne une valeur légale au budget de l'Etat. Pas de dérogation mais altération. Modification substantielle insupportable pour le Parlement.
Le Conseil Constitutionnel s'y est intéresse et est devenu intransigeant depuis 1980. l'assurance de la mise en œuvre du reste de la législation. . Nul ne tire donc de droit personnel de ce qui a été autorisé en loi de finances. elle va souvent au-delà et prend un caractère normatif: valable pour les lois de finances et finances rectificatives mais pas de règlement. elles existent ne peuvent que figurer dans la loi de finances. ce sont des lois comme les autres. Les autorisations budgétaires ne sont pas susceptibles d'être source du droit de la personne. mais en réalité.interdit (domaine dans lequel les lois de finances ne peuvent pas intervenir) • Le domaine obligatoire : C'est ce qui doit obligatoirement figurer en loi de finances : ressources et charges de l'Etat. • Le 4ème domaine est définit par soustraction car tout ce qui n'appartient pas aux trois autres tombent dans le domaine interdit. C'est au nom de cette obligation que l'on peut et doit traquer les débudgétisations. Quel que soit la nature des dispositions qu'elle contient (autorisation au normatif) elle n'est pas une loi inférieure aux autres. Tout ceci n'est vrai que dans la mesure où la loi de finances se contente de délivrer une autorisation. en effet dans la hiérarchie des normes il n'y a pas de place spéciale. mais elles ont certains privilèges. Il faut donc veiller à sa particularité. C'est le Conseil Constitutionnel qui a fait en sorte que ces dispositions de l'article 47 soient respectés. Aujourd'hui qu'ils soient critiqués ou non. Les dérogations ne doivent profiter qu'au domaine pour lequel elles ont été faites.facultatif . • Le domaine exclusif : Vise les dispositions qui n'ont pas nécessairement à exister mais q ' si. Cependant lorsque des dispositions n'appartiennent à aucun des trois domaines ils sont considérés être des excroissances ou cavaliers. Donc elles ne peuvent pas figurer ailleurs. pour que le Gouvernement ne fasse figurer dans la loi de finances que des dispositions budgétaires. La loi de finances est en fait sinon en droit. principalement les dispositions à caractère fiscal. Elles peuvent n'avoir aucun contenu normatif Si elles se trouvent à retracer les ressources et les charges de l'Etat. Le Conseil Constitutionnel ne censurait les cavaliers que s'ils étaient contestés dans la saisine qui leur était accordé. C'est à ce titre que se comprend l'existence de l'article 47. Normalement contradiction dans les termes «d'une loi non-normative ». 4 domaines distincts : . il y aurait un problème d'identification. L'article 1er de l'ordonnance de 1959 : la loi de finances n'a pas le pouvoir d'abroger une loi en refusant d'y inscrire les crédits.exclusif . elles ne fixent pas de règles applicables aux personnes morales et privées.obligatoire . La nature des lois de finances Elle est singulière. Le Gouvernement ne se prive pas d'user de ce choix. exemple : 1991 création CSG en loi de finances 1996 création CFDS (ordonnances) L'article 1er de l'ordonnance de 1959 définit clairement des domaines très différents. ils sont susceptibles d'être sanctionnés par le Conseil Constitutionnel. mais c'est le cas des lois de finances. même si elle est différentes. • Le domaine facultatif : Tout ce qui peut indifféremment figurer ou non en loi de finances. B. Le contenu des lois de finances : Si on pouvait profiter des particularités de l'Article 47 au profit de toutes les législations.A.
etc . Cette phase se termine par l'envoie de lettres-plafond qui fixent l'enveloppe dévolue pour le budget de reconduction et moins précise pour les mesures nouvelles. chômage. . 1. Le cadrage Elle démarre dés le mois de janvier avec le chiffrage des dépenses. c'est une réunion entre le ministre dépensier dont le budget est examiné et le ministre du budget. c. Fixation précise des plafonds Débute aussitôt les conférences initiales. Fixer les plafonds des dépenses (d'avril à juillet). Ils évaluent très précisément le budget de reconduction. Elaboration finale (de juillet à septembre). découlant de l'article 47 n'était pas autosuffisante sans l'intervention du C.. Depuis 1996.relatives à la responsabilité pécuniaire des agents des services publics. La préparation des projets de lois de finances Elle commence pratiquement à l'instant même où entre en application le budget de l'année précédente travail continu qui suppose plusieurs étapes qui vont se développer sur les neufs premier mois. Ensuite. b.La définition de l'article 1er de l'ordonnance de 1959.celui voté l'année passée . ). On fait tourner «Pandore » : modèle informatique permettant d'évaluer le compte (évolution des prix. Tracer les perspectives et arrêter les cadrages (de janvier à avril). Conséquences : on peut définir les seules dispositions qui peuvent figurer en loi de finances : .les mesures acquises . Section 2 : La préparation des lois de finances A. . on peut réunir tous les ministres en avril pour passer à l'étape suivante.. après c'est le vote. Il faut évaluer le plus précisément possible l'ensemble des dépenses .les mesures nouvelles indispensables qui modifient le budget de reconduction. . le budget de reconduction est soumis à chaque ministre qui est invité à donner son avis.C. On y intègre ce qui a été voté dans le précédent budget et le taux prévisible de l'inflation. ainsi que l'évolution des charges. des salaires. 3 éléments : . et ce lors de discussions de Bercy avec les ministères concernés. Cette approche permet d'établir le budget de reconduction (c'est-à-dire sans rien changer). Le projet de loi doit être déposé à l'Assemblée Nationale au plus tard le ler mardi d'octobre. Toutes les autres dispositions doivent être bannies des lois de finances. 2.relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Le Premier ministre envoie une lettre de cadrage à chacun. au taux et aux modalités de recouvrement. L'intégrité du budget est gage de l'intégrité du contrôle qui s'exerce sur lui et de la décision parlementaire à laquelle il est soumis.relatives à la création ou à la transformation d'emplois publics. Il faut donc distinguer 3 phases : (Dates seulement indicatives) a. Alors il y a une négociation dans le cadre de la lettre de cadrage (les ministres savent s'ils ont une marge de négociation). . Les ministres peuvent faire appel devant le Premier ministre mais ils ne le font pas souvent car ils risquent de perdre ce qu'ils avaient gagné car le Premier ministre est souvent plus restrictif que Bercy.relatives à l'assiette. il doit passer en Conseil des ministres en septembre.
Bleus : fascicules proprement dits. Il faut rédiger dans le détail le fascicule budgétaire de chaque ministère qui devra être joint au projet de la loi de finances. 1. alcool et tabac. où sont inscrits les détails des mesures acquises et l'autorisation des nouvelles mesures sollicitées (tout ce qui a été fait dans les conférences budgétaires. La loi de finances comporte toujours plus d'article que le projet. ministère par ministère. en gros. On ne le fait pas plus tôt par manque de visibilité.. Elles sont adressées avant le 14 juillet. G et H = ventilation entre crédits.3. est préalablement lue en CE délibéré en conseil des ministres puis est déposé à l'Assemblée Nationale. Dans les conférences le ministre peut opérer des redéploiements interne sous le contrôle de Bercy. Ils sont subdivisés en différentes colonnes : • A = crédits prévus pour tous ministres • B et C = ministre par ministre. Les documents annexés à la loi des finances sont repérables par leurs couleurs : . l'article d'équilibre est le 43. Puis se fait l'adoption en conseil des ministres au mois de septembre : le texte est prévu par l'article 39 de la Constitution. sont publiés un certain nombre d'états et de documents. ces textes sont exigeants quant à la présentation des projets de lois de finances. qui doivent être déposé avant le 1er mardi d'octobre. Le Gouvernement ajuste les dépenses et les recettes pour fixer le déficit. Dans la 2ème partie. S'il est trop important il utilise «les recettes de poche ». le budget pour les dépenses ordinaires et civiles et les dépenses en capital avec une comparaison avec l'année passée. Deux titres principaux : • dispositions applicables à l'année. mais elle ne peut pas reprendre tous les fascicules d'où leur présentation en annexe. Les états sont obligatoirement joints à la loi en annexe. lettre de cadrage et lettre de plafond). La présentation des projets de loi de finances Textes : la Constitution et les ordonnances organiques. Il y a une discussion des fascicules budgétaires en fonction de leur objet. Il reste à achever le travail en matière de dépenses. L'essentiel du travail est fait pour les dépenses. L'élaboration finale Les lettres-plafond donnent un plafond limitatif à chaque membre du Gouvernement qui lui signifie sa marge de manœuvre. Ce texte n'est qu'un petit échantillon de la loi achevée. autant sur la forme que sur les délais. . Dans la 1ère partie. B. c'est à dire les taxes sur les jeux. il y a une différence entre moyens des services et dispositions spéciales (Article 31). etc… 2ème partie : fixe le montant des crédits. il y a une différence entre impôts et revenus autorisés et ressources affectées. Il y a dualité des parties : 1ère partie : autorise la perception des ressources publiques. En plus du budget. rien n'a été fait pour les recettes. Etat est représenté par le tableau. c'est l'ensemble des dépenses. Dans le projet de loi 1999. En revanche.. La forme Il y a deux parties distinctes dont le contenu est indiqué à l'article 31 de l'ordonnance de 1959. • dispositions permanentes (elles n'ont pas d'effet de recettes mais influence les dépenses). • E = taxe parafiscale autorisée. • F. et retracent les opérations que la loi de finances autorise. La seconde partie.
mais facultatifs. La loi de finances doit être présentée en deux parties même si c'est une loi unique. » Mais cet article est ambigu car il y a deux sens au « vote » : . car l'Assemblée avait commencé l'examen de la seconde partie avant la première. Si le « vote ».Blancs: ce ne sont plus des annexes obligatoires. mais le Gouvernement soutenait ne pas pouvoir et donc ne pas vouloir le faire. Il y a une imposition de délais et une prévision des espaces de leur extinction. . que le Parlement doit statuer dans des délais précis. Ils servent à compléter l'information du Parlement. Préparés par le Gouvernement qui regroupe le budget de plusieurs ministère (sous forme de fascicules) pour montrer l'effort fournit (adéquation entre action et moyens demandés). La montée des tensions s'est faite en 1979 autour de la loi de finances. c'est l'adoption. puisque le vote a été négatif. C'est parce que l'exercice budgétaire a changé de nature qu'existe cette dissociation en deux parties.. Le délai Les articles 47 de la Constitution et 38 de l'ordonnance de 1959 précisent les délais impartit au Gouvernement. cela permet quand même l'examen de la seconde partie. car les parlementaires voulaient des mesures d'économie. dispose que : « La seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une Assemblée avant le vote de la première partie. et sert de base à l'exercice budgétaire suivant. alors il n'y a pas de possibilité de passer à l'examen de la seconde partie. c'est l'opération. 2. Point de départ du délai: normalement le 1er mardi d'octobre. Ex : en 1980. S'il n'est pas respecté (40 jours. Si le « vote ». Qu'en est-il si le document n'est pas déposé en entier ? Quand est-ce que le délai commence ? Une décision du Conseil Constitutionnel dit que si le retard n'est pas mal intentionné alors cela ne porte pas atteinte au délai. La loi rend leur publication obligatoire (et non la Constitution). mais on ne peut pas commencer l'examen de la seconde partie avant d'avoir fini celui de la première. On fixe un délai. avec une priorité d'examen à la 1ère Assemblée) par l'Assemblée le texte est envoyé au Sénat. alors il a été effectué et même si le vote a été négatif. Mais ils n'interviennent pas dans la computation du délai.l'opération . l'Article 40 de l'ordonnance de 1959.l'adoption. Le vert est au bleu ce que la loi promulguée est au projet de loi. Peut-elle le faire dans n'importe quel ordre ? Il existe une possibilité de modifier l'ordre d'examen à l'intérieur de chaque partie. Il reprend le bleu qui a été modifié par le débat parlementaire. .Jaunes : annexes obligatoires aussi. La première partie fût rejetée et donc il n'y a pas eu d'examen de la deuxième partie. le Conseil Constitutionnel a annulé la loi de finances. Comment devait être aménagée cette dissociation ? Il n'y a eu aucun problème durant les 20 premières années jusqu'à ce que le Gouvernement ne bénéficie plus à l'Assemblée du soutient d'une majorité des députés. Après. elle (l'Assemblée Nationale) doit donc se prononcer sous 40 jours maximums. S'il a été déposé avant le 1er mardi d'octobre alors le délai court plus tôt. Normalement le délai court au moment où le Parlement détient tout le document. . En effet. Ceci a une double utilité : il assure le respect des engagements. C'est le seul élément légal qui dissocie les éléments. La diffusion de l'ensemble de ces documents est d'autant plus grande et plus importante sous la Ve République.Verts : ces documents qui suivent le budget sont ceux qui retracent dans le détail les crédits votés.
Mais lors de la présentation au Conseil Constitutionnel de la loi de finances. Il commence le 1er mardi d'octobre et se termine entre les 15 et 20 novembre. Au Sénat les même principes s'imposent. mais seulement après . L'Assemblée ne s'est pas prononcée dans le délai. objet de la seconde partie. pourraient empêcher l'examen de la seconde partie. le texte est transmis au Sénat. et puisqu'il n'y a pas eu de censure. Donc le Conseil Constitutionnel constate que les délais correspondent à une finalité (continuité de la vie nationale) et non à une sanction pour l'Assemblée. limité par les droits du Sénat. la contrôle constitutionnel serait apparu inexistant ou inutile. d'où une interprétation selon lui par rapport à l'article 1er de l'alinéa 1 de l'ordonnance de 1959. les grands plafonds ne sont pas arrêtés et donc il est impossible de répartir les crédits.Critique d'une hiérarchie dans la 1ère partie par le Conseil Constitutionnel. qui sont sa raison d'être. S'il y a rejet du projet dans les 40 jours. Malgré ces termes. ce délai. dans son article 39 alinéa 2. L'article 40 concerne-t-il toute la 1ère partie de la loi de finances ? Ex: si l'Assemblée décide de supprimer un article à la loi. donc l'on doit continuer les débats. est-ce que la seconde partie pourra être votée? L'Assemblée a décidé que. Chaban-Delmas. président de l'Assemblée. le Conseil Constitutionnel a décidé que le Gouvernement dispose d'un certain délai pour saisir le Sénat. Mais cette critique est idiote. C’est ici fut la première fois de l'histoire qu'un budget est annulé. La computation du calendrier parlementaire L'Assemblée dispose d'une priorité d'examen (Article 47 de la Constitution et 38. Tant que l'article d'équilibre n'est pas défini et adopté. l'on pourra voter. Il est de 20 jours. . ainsi il a utilisé l'alinéa 3 de l'article 39. 39 de l'ordonnance de 1959) avec un délai de 40 jours (Article 37 de la Constitution).Dorénavant le règlement de l'Assemblée permet une délibération de la seconde partie avant la fin de la délibération de la première. C'est l'ordonnance organique qui définit. alors il y a obligation pour le Gouvernement de saisir le Sénat. Mais le Conseil Constitutionnel pose une limite : pas question que le Gouvernement permette à l'Assemblée de prendre plus de temps. où le délai sera alors de 15 jours. L'absence de majorité a confronté le Gouvernement au même problème que lors du vote de la première partie. 3. Mais s'il ne l'avait pas fait. Ainsi si l'Assemblée n'adopte pas l'article d'équilibre ou l'autorisation de lever des impôts alors il ne pourra avoir examen de la seconde partie. la 2ème chambre bénéficie d'un délai ramené à 15 jours. Il y a donc un élément de souplesse. sauf si l'Assemblée ne s'est pas prononcée dans les 40 jours. à propos d'une loi de finances rectificatives. En 1986. et à la fin de l'examen de la seconde partie. L'obstacle technique invoqué par Chaban-Delmas (qui est le règlement intérieur de l'Assemblée). modifié en 1971. celui-ci a censuré la totalité de la loi de finances lors de sa décision du 24 décembre 1979 (décision rapide pour laisser le temps au Parlement de faire face aux conséquences). bien que le temps imparti soit un peu plus court. si c'est pour en enlever au Sénat. Dans cette hypothèse. qui a tranché la question: on ne peut revenir sur le vote de rejet qu'à la fin de la totalité du débat. Réactions juridiques à la décision du Conseil Constitutionnel de 1979 : . L'équilibre est bien la clef de voûte de la loi de finances. il n'y a pas de raison de dessaisir l'Assemblée. qui va saisir le Sénat. puisque c'est l'ordonnance organique elle-même qui créée cette hiérarchisation. Si l'Assemblée ne s'est pas prononcé dans les 40 jours. Pour le Conseil Constitutionnel l'article est effectivement ambigu. C'est le Gouvernement qui décide.C'est J. donc si le calendrier peut s'accommoder de quelques jours de retard. le budget a été considéré adopté. « En droit le présent de l'indicatif vaut impératif » Ainsi si l'Assemblée dépasse le délai. seules les suppressions des dispositions appartenant au domaine obligatoire de la loi de finances. la Constitution ne lui impose pas de le faire immédiatement. ne tient pas car la Constitution et la loi passent avant le règlement intérieur. le Conseil Constitutionnel a jugé l'inverse. elle est dessaisi par le Gouvernement. .
Si la CMP parvient à trouver un texte commun. Ainsi le projet de loi de finances est promulgué et donc la proposition du Gouvernement est acceptée. il est rejeté par la majorité . Cela permet d'affirmer que les délais de l'article 47 sont suffisamment impératifs. Le Parlement n'y ait pour rien d'où seulement une demande de vote sur les crédits. pour avoir introduit une rationalisation dans l'élaboration de la loi de finances. Le Gouvernement « peut ». alors le Gouvernement ne peut pas promulguer le projet. • Article 47 alinéa 4 de la Constitution: « Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été promulguée avant le début de cet exercice. Sous la IIIe République : la commission des finances avait tous les pouvoirs. pour la discussion. C'est le texte modifié en commission qui 'était mis au vote et non le projet. demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement. Si le texte n'est toujours pas adopté. La loi prévoit un délai maximum de 70 jours due aux dispositions particulières qui suivent la procédure d'urgence de l'article 45 de la Constitution : . Section 3 : L'adoption des lois de finances A. et sont moins nombreux. on bricolera le budget. après une nouvelle lecture à l'Assemblée et au Sénat. puisqu'il n'y a pas de contrôle. . demander à l'Assemblée de voter définitivement. donc s'il estime que quelques jours supplémentaires suffisent et sont possible. le Gouvernement peut. alors il laissera le Parlement finir la discussion. généralement le texte est adopté. Le rôle des commissions Tous les textes déposés sur le bureau du Parlement (quel qu'ils soient) sont renvoyés à une commission permanente : la commission des finances. si le projet mal conçu il est rejeté par le Conseil Constitutionnel. Si le Parlement ne respecte pas le délai de 70 jours : • Article 47 alinéa 3 de la Constitution: « […] les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». mais dans l'ordonnance) alors le Gouvernement saisi de nouveau l'Assemblée. qui s'explique par le fait que les sénateurs bénéficient des travaux de l'Assemblée. le Gouvernement peut le présenter devant l'Assemblée puis le Sénat pour approbation. Les règles de forme et les délais impératifs ont toujours servi efficacement la Ve République. on verra à la fin de l'année. Le résultat est que le Gouvernement avait des difficultés à faire voter des mentions intéressantes pour lui. Si le Gouvernement est renversé. à ce moment là. Si le Parlement s'est prononcé mais il a rejeté le projet. après une nouvelle lecture de l'Assemblée et par le Sénat. Ou les parités coïncident ou elles ne coïncident pas. Le délai global de 60 jours est donc marqué par cette disparité. car les députés de la commission des finances voulaient souvent remplacer le Gouvernement. Si le Gouvernement a mal travaillé : si le projet mauvais. le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».sur le calendrier: systématiquement le Premier ministre convoque une CMP. Si la CMP ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun. . est transmis au Sénat. S'il y a dépassement de ce délai (ne figure pas dans la Constitution. Mais les autres commissions permanentes ont un droit de regard. ou alors le Premier ministre pourra convoquer une Commission Mixte Paritaire (CMP). Donc la computation des délais peut entraîner à chaque fois des conséquences et celles-ci sont aménagées de façon à ce qu'elles ne pèsent pas sur ceux qui n'y sont pour rien.La modification est l'unique modification de fond qui a affecté l'ordonnance depuis le 2 janvier 1959. donc le Gouvernement ne peut que reconduire les dépenses de l'année précédente par décret. La computation de ce délai commence le jour ou le projet sur lequel l'Assemblée s'est prononcée. le Gouvernement peut.sur le plan politique : les députés n'ont jamais à examiner les textes adoptés par le Sénat.
Le rapport spécial présent des particularités : . que la Ve République. • Les rapporteurs pour avis : chaque commission (autre que celle des finances) peut nommer un rapporteur qui interviendra durant les débats.analyse des ressources de l'Etat et de la fiscalité (analyse de la première partie). celui pour avis appartient à la minorité et inversement. • Ces membres élisent leur président et le président va se distinguer car il a des pouvoirs qui n'appartiennent qu'à lui (Article 40). international). européen. Le Président est Augustin Bonrepas. et il est présent pendant les débats au moins pour la première partie. Il présente son rapport en trois tomes : . . Il est rare de voir de nouveaux députés en commission des finances (obligation d'être très compétent dans ce domaine).évolution globale des dépenses (approche synthétique mais détaillée des prédisposés budgétaire). Les membres de cette commission sont répartis à la proportionnelle en fonction de la répartition du Parlement. en décidant que lorsque le rapporteur spécial appartient à la majorité. Ils n'ont pas les même privilèges que les rapporteurs spéciaux mais apportent un éclairage autre.il dispose d'un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place dans la totalité des services qu'ils dirigent. 1. Cela anéanti donc. l'élément fondamental qui avait marqué l'importance du rôle des commissions sous les IIIe et IVe République. D'où un rapporteur par fascicule.Il y avait donc une privation de la capacité du Gouvernement à exercer son pouvoir budgétaire. La commission des finances était celle (parmi quelques autres) qui faisait chuter les Gouvernement. en prenant le président de la commission dans la minorité et non plus dans la majorité (comme en Angleterre ou en Allemagne). limitant ainsi les initiatives financières). Sous la IVe République : un article limite le pouvoir d'amendement. Au Sénat il y a une dissociation entre la commission des finances et la commission des finances du contrôle budgétaire. Il retrace les amendements. Organisation de la commission des finances 73 membres (1/8 de l'Assemblée) composent la commission des finances de l'économie générale et du plan.son auteur en est seul responsable (ce n'est pas le rapport de la commission) et personne ne peut donc le censurer. • Les rapporteurs spéciaux : il est évident que le rapporteur général ne peut rapporter tous les textes seuls. . Dorénavant c'est le projet du Gouvernement qui est examiné. réactionnelle. D'où juridiquement le fait que l'amendement proposé par la commission n'ait pas de valeur supérieur a celui proposé par un autre député. • Il y a un rapporteur général de la commission et non pas un par dossier. vu la tendance générale qui la caractérisait. . Il n'est donc pas étonnant. ainsi il n'y a pas de raison de ne pas élire des présidents de commissions dans l'opposition. . Il devient technicien des finances publiques. Elle a maintenu que c'était le texte modifié en commission qui était mis au vote. est tout fait pour y remédier par une diminution du rôle des commissions (Article 42. il vieille a entretenir de bon rapport avec les ministres. Et en dotant alors les rapporteurs pour avis dans des même pouvoirs que les rapporteurs spéciaux en matières de contrôle. . Cette commission pourrait être réorganisée : . donc tout est dans l'intérêt du président choisi de bien faire son travail.contexte économique et financier (national. « On ne conquiert le respect de ses collègues qu'en étant intègre et loyal ».
. une simple loi a cherché à brider l'initiative dépensière du Parlement mais tant que pas de constitutionnalité de la loi donc la souveraineté du Parlement l'emportait et c'était idem sous la IVe République. Mais ce soutient n'est pas inconditionnel et nécessite une contrepartie et donc quand le Gouvernement est confronté à sa majorité. Normalement elle n'est pas là pour gêner le Gouvernement. B. il doit en faire la demande. pour répondre à ces questions il est souvent bien difficile pour le ministre interrogé de répondre dans les temps ou correctement.Le Sénat est plus laxiste car il n'y a pas de contrôle systématique et préalable. ainsi l'Assemblée prépare son travail et les tentatives d'amendements qu'elle conduira. il dit qu'il n'y a pas d'objection durant le débat et donc il ne déclare pas l'amendement irrecevable. mais nécessité de cette permission. 1. Ce n'est donc depuis 1958 que l'interdiction s'applique brutalement aux parlementaires. il est laissé à la diligence du Gouvernement.l'Article 42 de l'ordonnance. L'exercice du droit d'amendement Article 44 de la Constitution alinéa 1 : «les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ».l'Article 40 de la Constitution. Ces contacts marquent le contrôle exercé par la commission (s'il n'y a pas de contact.2. Cette jurisprudence est contradictoire : l'irrecevabilité de l'Article 40 de la Constitution signifie irrecevabilité absolue. pour annuler un amendement. . il a tout intérêt à la suivre s'il veut qu'elle reste docile. La commission des finances demeure importante et son rôle est central dans l'adoption du projet de la loi de finances. Mais tous les parlementaires ont le même droit d'amendement que la commission. alors pas d'approbation des partenaires). trop complet car cela demande des réponses précises or. Au début du siècle. Il est destiné à brider l'initiative dépensière venant du Parlement (renversement historique depuis l'apparition du suffrage universel). Cette procédure a pour conséquence d'imposer aux parlementaires de s'appliquer sur tout les amendements et cela a tout moment. Article 40 de la Constitution Il s'applique à tous les textes. Le Gouvernement n'a jamais forcé le Sénat à un contrôle aussi systématique et rigoureux que celui de l'Assemblée Nationale. alors ils sont envoyés à la commission qui décidera de sa recevabilité. C'est donc une procédure importante. . Ce questionnaire est adressé aux ministères qui posent des questions précisent en matière budgétaire. Dans une jurisprudence constante. Mais le questionnaire est victime de son succès et chaque Assemblée posent environ 2500 questions. . Les parlementaires envoient par anticipation un questionnaire au mois de juin. Irrecevabilité objective et absolue : si le Gouvernement le veut quand même. S'agissant des amendements : s'ils sont susceptibles de poser problème. Le fonctionnement du travail en commission La commission est compétente pour toute les législations fiscales et aussi bien la loi que ses modifications. Elle est plus spécialisée que nombre de commission ce qui entraîne des communications nombreuses entre ses interlocuteurs (Bercy entre autres). le Conseil Constitutionnel exige que l'objection soit faite durant les débats. Ceci est trop lourd. tellement la précision est importante dans ce genre de questions. Deux dispositions ont un impact particulier en matière financière : . • Procédure : elle varie d'une Assemblée à l'autre. et quand il doit sanctionner. La commission des finances n'échappe pas plus que les autres à l'effet majoritaire. mais pour l'aider. Le Gouvernement peut permettre au Parlement de prendre une initiative.Contrôle systématique à l'Assemblée : contrôle du président qui délègue au président de la commission des finances en matière de loi de finances. Tous les amendements sont mis en débat et les sénateurs comptent sur leur intelligence respective pour retirer les irrecevables avant le vote.
Ainsi toute diminution de celles-ci est prohibée. Ainsi en dessous de 100 la proposition est irrecevable. devrait normalement rendre irrecevable tout amendement sur la peine de mort (frais d'entretien des prisonniers trop important). la proposition est irrecevable . l'initiative est radicalement irrecevable en matière de charge. Charge : pas seulement au sens final du terme. Il subsiste toujours une marge d'appréciation nécessaire car sinon on aurait des absurdités. des collectivités locale. Le droit existant est de 100 (unité de valeur). mais à 90 ou de rester à la même valeur. car l'avantage consentit aux artisans était peu cher par rapport aux représailles qu'ils auraient pu mener suite à une décision d'irrecevabilité ce qui montre une faiblesse du Parlement. amendement instituant un nouvel avantage): irrecevable à l'Article 40 de la Constitution mais M. qui peut le plus peut le mois. . c'est principalement pour la discuter. Quelle est la base de référence de l'article 40 de la Constitution ? Il y a 12 catégories d'amendements parlementaires possible : • 1ère série d'hypothèse : une diminution des ressources proposée par le Gouvernement.• Les effets : Il y a une marge importante pour interpréter l'Article 40 de la Constitution. avalisée dans une décision du Conseil Constitutionnel dans l'article 40. En effet. Cela donne au Gouvernement une position confortable. Référence au 1er ou au 2e ? Dans le respect de l'Article 40 de la Constitution. Il faut que les gages apportés à la compensation soit pertinent. Vivien avait déclaré l'amendement recevable.entre 80 et 100. des régimes obligatoires de la sécurité sociale. des établissements publics. elle est recevable . L'interprétation traditionnelle permet donc la diminution des ressources contre une compensation. Par contre. Ressources publiques : vise les ressources de l'Etat. Et on peut créer une ressource à condition de faire l'effort d'une compensation. Ce n'est pas le texte en discussion qui sert de base. Donc le Parlement ne peut pas proposer de descendre à moins de 80. Le droit existant est de 100. Il y a une différence entre ressources et charges. au-dessus de 120 elle est recevable et entre 100 et 120 elle est aussi recevable. le droit proposé est de 80. quelques soient les conditions. c'est une conception objective. elle est recevable car le Gouvernement a pris l'initiative. mais celui existant. soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Ils doivent apporter un gage de compensation. D'après la Constitution l'article porte sur les ressources publiques et les charges publiques. Les amendements : en dessous de 80 . Sur quelle finances porte l'article 40 de la Constitution ? Article 40 : «Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques. Les parlementaires peuvent demander au Gouvernement de la prendre mais pas eux. à condition de créer le financement. Amendement Vivien (1972. et évite aux parlementaires d'exercer un certain clientélisme grâce à la rigidité juridique en matière de charge. tout ce qui est dépense est charge. • 2e série d'hypothèse : une augmentation des ressources proposées par le Gouvernement. car cela à un caractère pluriel. L'Article 40 de la Constitution. au delà de 100. Si les parlementaires peuvent déposer des amendements pour supprimer des ressources publiques. Dans ce dernier domaine. Il est toujours possible au Gouvernement de supprimer le gage mais il doit alors prendre l'amendement à son compte. l'obligation d'exécuter une tâche est une charge. et les charges au singulier. Mais quand il n'y a pas de dépenses qualifiables (le fait de mettre à la charge d'une personne publique). les ressources publiques apparaissent au pluriel. On peut créer une charge. le droit proposé est de 120.
s'il est sérieux. Il n'est pas nécessaire de déclarer irrecevable un grand nombre d'amendement contraire à l'Article 42. on ne peut pas dépasser sans imputer ou du moins sans préciser l'imputation. en dessous de 80 recevable. Mais la V e République en a trop fait. le Gouvernement et le Parlement. L'article 42 de l'ordonnance de 59 Différences avec l'article 40 : . • 3e série d'hypothèse: une diminution des charges. d'augmenter les charges et d'assurer le contrôle parlementaire. et a multiplié les protections et alors que l'article 40 pourrait suffire. il sera irrecevable. au-delà de la rigueur du texte sont liés par des enjeux politiques. il n'y a pas vraiment d'application ou alors de moindre mesure.4e série d'hypothèse: une augmentation des charges. elle est favorable à l'initiative parlementaire. le Gouvernement propose de l'augmenter à 120. S'agissant des deux autres domaines. L'article 40 de la Constitution est un carcan pour l'initiative parlementaire. • 3e critère : le cantonne. car les parlementaires font vite attention de ne pas mettre le Gouvernement en difficulté. il laisse subsister 2 dispositions essentielles : . dans une décision de 1980 qui dit que l'Article 42 ne s'applique qu'au seul domaine obligatoire des lois de finances. Base de référence. Base de référence c'est le droit existant. Ce qui permet de l'identification : • 1er critère : l'imputation. sauf s'il tend à supprimer ou a réduire effectivement une dépense. • 2e critère : l'intention. alors que l'Article 42 s'applique à toutes les initiatives. Il n'est pas propre aux lois de finances et s'applique à tout le travail législatif du Parlement . les parlementaires malgré les Article 40 de la Constitution et 42 de l'ordonnance de 1959 conservent des pouvoirs considérables et peuvent toujours amender et avoir ainsi une influence dans la loi de finances. En effet. Si le Parlement est assez bête pour avancer le caractère purement indicatif de son amendement. le Gouvernement propose de le diminuer à 80. Ainsi entre 100 et 120 la proposition est recevable. à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques.l'Article 40 consacre la recevabilité. Prestations qui coûte 100. tandis qu'au dessus de 120 elle ne l'est pas. aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être présenté. L'Article 42 est très rigoureux. car l'Article 42 est rédigé en terme général. pour permettre les initiatives dépensières. Mais difficulté pour détecter un tel amendement car ce n'est pas un critère objectif ou du moins pas vraiment. . les amendements ne pourraient pas avoir pour objet de diminuer les ressources. alors que l'Article 42 consacre l'irrecevabilité (sauf si). Pertinence de la diminution par rapport à la dépense elle-même. • Les effets : Problème du champ d'application. Si on appliquait indifféremment l'Article 42 au domaine obligatoire. en dessous de 1 00 elle est recevable. c'est le texte en discussion. Ainsi au-dessus de 100 la proposition est irrecevable. . D'où une interprétation du Conseil Constitutionnel. exclusif et facultatif.l'Article 40 ne vise que les initiatives parlementaire. . on a rajouté l'article 42 de l'ordonnance de 1959 : «Aucun article additionnel. » 2. Il vise à préserver l'intégrité des lois de finances car c'est essentiellement sur les dispositions combinées des Article 1 et 42 que le Conseil Constitutionnel a définit les dispositions qui n'appartiennent pas aux lois de finances. mais à chaque fois qu'une interprétation est possible. Prestations qui coûte 100.possibilité d'écarter les dispositions cavalières . . Ils apparaissent dans l'adverbe «effectivement » énoncé sous la IVe République. Mais cela ne signifie pas qu'il disparaît. et entre 80 et 100 elle est recevable.dispositif de prohibition des amendements indicatifs.
Le déroulement de la discussion L'objet de la discussion varie selon que l'on se trouve dans la 1ère ou 2e partie et que l'on se trouve dans tel ou tel domaine. Les services votés représentent 94% du budget et font donc l'objet d'un vote global. Le pouvoir juridique est alors utilisé pour des raisons politiques. la 2nde partie : La discussion de cette partie est un exercice original qui tient à la nature et à l'objet de la discussion et au vote. sa plume est serve.3. car les masses globalisées ne sont votées que sur la base d'information très détaillée. mais dans la 2nde partie autour : . Bref. Le Parlement vote dorénavant titre par titre et ministère par ministère. mais le titre auquel elle appartient. Elles peuvent être positives (le plus souvent) ou négatives. Ce sont celles qui affectent les services votés d'une manière ou d'une autre. le Gouvernement doit les présenter comme telle. Cet échange se construit tout au long du débat. Il faut faire attention que sous couvert de la réactualisation. c'est-à-dire que dans le projet. et peut amputer tel ou tel chapitre de crédits qui lui avaient été alloués auparavant. ils représentent le minimum de dotation qui tiennent compte de l'évolution pour une reconduction actualisée (éléments objectifs : base de l'année précédente . cette 1ère partie doit donner l'occasion d'un certain nombre de votes obligatoire : . Mais la réactualisation économique dissuade d'apprécier l'impact des nouvelles mesures. s'il y a des dispositions fiscales nouvelles). le Conseil Constitutionnel. car ils la considérait dangereuse puisque cela privait les parlementaires d'un certain contrôle. La densité de la 1ère partie peut varier selon les années (par exemple. En effet. les autres font l'objet d'un vote global. on a tenté de diminuer le nombre de vote d'où un mouvement de globalisation qui n'a pas abouti. La question est de savoir si cette notion de services votés ne va priver le Parlement de son pouvoir d'appréciation. . elles n'apparaissent pas clairement dans l'Article 31 alinéa 3. S'il est seul à avoir la compétence du décret de répartition. Ce qui est mis au vote ce n'est pas la mesure elle-même. Au minimum. La procédure qui se déroule est la même que pour n'importe quel projet de loi. Ici se mesure. mais ce n'est pas un caractère d'interdiction. . pour les mesures nouvelles. . un vote sur chaque catégorie des comptes spéciaux du Trésor. Il n'y a pas d'autre spécificité. sous réserve du respect des délais. Les parlementaires se sont d'abord insurgés contre cette mesure. elles sont mentionnées mais pas définies. un vote sur l'article d'équilibre. Il ne peut pas y avoir un vote unique. éléments subjectifs : appréciation du Gouvernement à maintenir cette base). mais ils peuvent influer sur le Gouvernement en imposant la ventilation des crédits dans les différents titres. en tout il y a environ une quinzaine de vote minimum. l'approbation générale de l'évaluation des recettes. la 1ère partie : C'est la procédure législative «ordinaire » qui s'applique. . dans une décision de 1974 donne une interprétation restrictive de la notion de services votés.les mesures nouvelles. C'est sous la Ve République avec l'Article 41 de l'ordonnance de 1959 qui dispose que seul les dispositions nouvelles font l'objet d'un vote par chapitre. le Parlement n'est pas entièrement tenu. un vote spécial sur chacun des budgets annexes. n'entrent pas dans le budget des mesures clandestines. et dire sur quel chapitre elles s'imputent. aussi. . Néanmoins. l'importance du ministre des finances et du budget et du rapporteur général de la commission des finances. au cour des débats. des services votés (Article 33). Mais cette crainte s'est révélée excessive. Elles doivent toutes être clairement identifiées. Ils ont un caractère qui incite à ne pas les remettre en cause. L'examen prend une semaine. et dépend de son engagement envers le Parlement. Avant de 3 à 5000 votes étaient nécessaires ! A partir de 1956. fournies par le Gouvernement. la véritable particularité du débat budgétaire c'est la seconde partie. La procédure varie en fonction de l'objet tout comme les votes.
On détermine toujours pour chaque fascicule un temps global de parole. Seuls importent les titres 3 à 6 : • les titres 3 et 4 regroupent les dépenses ordinaires. . On ne peut pas rendre vivant et attractif un débat qui a pour participants des gens qui n'ont pas les même compétences et les même intérêts pour le sujet. Dans ce cas. renoncé à l'allocation d'un temps de parole. Ceci est plus logique que l'Article 41 alinéa 2.la dette publique.réponse. normalement. à peu prés. il y a 10 ans mais existe toujours en terme de droit). De son côté le Parlement peut se prévaloir de la réserve parlementaire. Ce n'est la même finalité quand on vote par titre et par chapitre que quand on vote par Article On ne peut passer au vote sur l'ensemble que si tous les fascicules ont été débattus et.Dès 1959. mais n'est pas exclusif car il y a deux phases : · une phase avec un temps de parole traditionnel. Ces titres apparaissent à l'Article 6 de l'ordonnance de 1959. · une phase avec question . Mais tous n'ont pas la même nature. D'autres charges sont renvoyées au budget des charges communes car ils ont besoin d'être ventilés.les dépenses d'interventions (celles par lesquelles les ministères accordent les subventions). car on ne vote que les titres et les chapitres. le Gouvernement peut demander une 2nde délibération sur les budgets écartés. Seule une mobilisation suffisante des parlementaires pendant l'année et non pas seulement pour le vote. Le triptyque (liturgie. Pourtant l'Article 42 alinéa 1 garde toute sa portée. adoptés. La discussion a gagné en vivacité. soit il demande la réserve du vote (c'est-à-dire que le vote sur ce fascicule est renvoyé à plus tard). on a institué un système de question . il le réduisait pour chacun. car chaque groupe gonflait son temps.réponse (nombre de questions limitées).réparations des dommages de guerre (il a disparu. Aucune trace de cette notion n'existe où que ce soit. Ils sont divisés en articles et en paragraphes (pages 16. La formule mixte apporte les avantages d'une discussion générale et particulière. . et elle fût même longtemps cachée. .les moyens des ministères (crédits pour fonctionnement). 17. léthargie) a amené les autorités à se poser la question de changer les modalités. mais pour que tous ses membres puissent s'exprimer. . certains sont le monopole du ministère des finances. Le déroulement de la discussion Organiser la discussion de la 2nde partie est toujours difficile. Car sinon on vote déjà les services votés et ainsi on a plus qu'a accepter les mesures nouvelles ou alors remettre en cause le 1er vote. le système est devenu la norme. Second renversement. C. Il y a eut plusieurs améliorations: on a. soit le ministre responsable de ce budget demande un délai. Cette ventilation permet d'avoir les bases nécessaires pour débattre.les subventions d'investissement (pour les tiers). L'intérêt de ce regroupement par titre : on sait exactement combien coûte un ministère et de combien il dispose pour mener une politique. le Parlement a examiné d'abord les mesures nouvelles et après les services votés. on sait combien il va coûter et combien il va rapporter. car tout doit être examiner dans un délai raisonnable. 18 et 19 du document donné en début d'année). Ce sont ces derniers qui font l'objet du contrôle des parlementaires. Chacun des titres est divisées en chapitre.les pouvoirs publics (concernant les pouvoirs publics autres que ceux dépendant d'un ministère).les dépenses d'investissement (pour leurs propres comptes). leur permettrait d'acquérir la compétence nécessaire au contrôle du budget de loi de finances. Titre Unité qui regroupe les dépenses par leur nature d'ensemble (il y en a 7 dont 6 effectifs) : . . litanie. théoriquement on vote par titre et à l'intérieur par ministère : la pratique est inversé. . . De même pour les investissement. Au moment du vote sur l'ensemble du texte. mais plutôt que d'allouer 3 à 5 minutes à chacun. • les titres 5 et 6 regroupent les dépenses en capital.
. Ces dépenses doivent être ordonnées ainsi comme accessoire de sa fonction de ministre il ordonne une dépense. mais la réserve sert principalement les membres de la commission des finances. L'ordonnateur doit intervenir. mais il doit faire attention à ne pas trop en abuser. met à la disposition des parlementaires (c'est-à-dire du président et du rapporteur général des finances) pour en faire ce qu'ils veulent (légalement parlant). Cela sert d'abord aux amis de la majorité (le plus souvent). . L'Assemblée est confrontée au choix simple de prendre ou de laisser le projet. Il arrive qu'un ministre qui a du mal à faire voter son budget aille voir le gestionnaire de la réserve pour y puiser un peu. ce qui permet généralement de faire voter le budget problématique. Ainsi sa fonction principale est celle d'agent public.2nde délibération et utilisation de l'Article 49 de la Constitution (engagement de la responsabilité du Premier ministre). . il y a des dépenses. Cette arme de procédure est utilisée quand la majorité est fragile ou quelle est inexistante.2nde délibération plus utilisation de l'Article 44 alinéa 3 de la Constitution (vote bloqué). c'est pourquoi le Gouvernement utilise deux armes : .les accords portés sur une modification de crédit à l'intérieur d'un ministère ou d'un titre. On ne va pas recommencer une discussion complète et rouvrir un délai d'amendement.La réserve parlementaire est une somme globale que le ministre des finances et du budget. Section 4 : L'exécution des lois de finances On passe du droit budgétaire au droit de la comptabilité publique. Certaines règles sont issues de l'ordonnance organique et d'autre du décret du 29 décembre 1962 qui fixe le règlement de la comptabilité publique (RGCP). met en application de la séparation en matière de recette • Ordonnances de 1822. Il faut maintenant conclure. Le Gouvernement a les moyens d'obtenir le vote de la loi de finances (sa loi de finances).articles législatifs. Condition d'adoption : Tout au long de la 2nde partie. Ces armes sont utiles qu'à l'Assemblée Nationale et non au Sénat. L'exécution du service conduit celui qui les exerce à agir comme ordonnateur. Ce ne peut pas être le même qui lève et qui ordonne. mais aussi aux rivaux. puisque c'est elle qui a le dernier mot. d'abord. Les agents d'exécution Le principe fondamental est le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables : • Décrets de 1795 (an III). puis le comptable pour lever les recettes et ordonner les dépenses. Exemple : un ministre doit conduire sa politique ministérielle. donc dans l'accomplissement de l'ensemble de ses tâches. avant la discussion budgétaire. Ce système est opaque mais il est souple et relativement équitable. 1. Il existe plusieurs cas : . mais sa fonction accessoire est sa capacité d'être ordonnateur. le Gouvernement et le Parlement ont débattu. qui entérine définitivement ce principe. qui met en place la séparation en matière de dépense. . Article 5 du règlement général : celui qui prescrit l'exécution des recettes et des dépenses. chargé d'exécuter un service. Les ordonnateurs L'ordonnateur est un agent public à titre principal. A. Elle sert à l'intérêt général. • Décret du 29 décembre 1862.les modifications de crédits sur un chapitre ou un titre.
son agrément. en ordonne le paiement (ou le recouvrement). Exemple : Pour l'Education Nationale c'est le ministre qui est l'ordonnateur principal du budget. car il y a une plus grande marge d'appréciation. L'ordonnateur suppléant: il suppléait l'ordonnateur en cas d'absence ou d'empêchement. En effet. mais la qualité d'ordonnateur est déconcentrée. l'état est débiteur. c'est une autorisation et non une obligation. Ainsi pour le ministère de l'Education Nationale c'est toujours le recteur. Pour les départements c'est le préfet que est l'ordonnateur secondaire de tous les services externes des administrations de l'état (représentant de tous les ministère sauf le ministère des finances. le déléguant reste responsable (ce qui est différent d'une délégation de pouvoir. c'est un rôle plus important. Exemple : c'est leur qualité principale (différents des ordonnateurs). Ce n'est pas une délégation de pouvoir. sinon il décide la mise en œuvre de la dépense. Il n'y a qu'un seul ordonnateur principal.Il y a une différence entre les ordonnateurs principaux et secondaires. Il ne décide cette mise en œuvre effective de la dépense que dans la limite des plafonds autorisés. Pour le budget autonome d'un établissement public. . il n'y a jamais de personnes privées. au minimum. de la défense et de la Justice). C'est toujours le 1er responsable de l'autorité qui est l'ordonnateur principal du budget. En effet. Exemple : le ministre délègue sa signature à son directeur de cabinet. en arrête le montant. donc il doit faire confiance à son service pour pouvoir signer aveuglément. au profit d'un organisme public. 2. L'Article 5 du RGCP dispose que l'ordonnateur crée ou constate les dettes des organismes publics. Et au moment où il signe. donc dans chaque région il y a un ordonnateur secondaire. Ils ont le monopole du maniement des fonds publics. qui exerce les fonctions normales dévolues au ministre. il rend l'acte exécutoire. Les comptables publics C'est un monopole. Mais il ne suffit pas d'être agent public pour être ordonnateur. ce sera le chef de l'établissement. Ainsi seuls des agents spécialement investis à cet effet peuvent y participer. c'est une qualité réservée à des agents d'autorité. car les secondaires sont des agents des administrations dans les différentes circonscriptions territoriales. mais des fois c'est une simple constatation. mais de signature. Le fait de la responsabilité pécuniaire les places dans une catégorie particulière de fonctionnaire. Tous les ordonnateurs sont des administrateurs mais pas l'inverse. ce sera le chef de service. A leur nomination ils doivent constituer des sûretés (constituer une hypothèque ou accepter un cautionnement).En recette l'ordonnateur constate l'existence d'une créance. sa responsabilité est engagée sur le contenu de l'ordre. Le délégué reçoit de l'ordonnateur (principal ou secondaire) l'aptitude à signer les documents en recette comme en dépense. Ils sont tous nommés soit par le ministre des finances. il décide la mise en œuvre effective de la dépense en règle général. Enfin. où le déléguant se décharge sur le délégataire). parmis les ordonnateurs susceptibles d'engager les finances publiques. En dépense. en cas de mauvais maniement de la délégation. puis il en arrête le montant de cette créance. Pour le budget d'une commune. Ces agents assujettis à ce titre à une responsabilité pécuniaire personnel. ce sera le maire. on parle alors d'ordonnateur délégué. Les décisions sont préparées par d'autre personne que l'ordonnateur. mais il demeure que sa signature de l'ordonnateur (de recette ou dépense) relève du seul ordonnateur. Il peut aussi ne pas dépenser tout ce qu'il a été autorisé à dépenser. de l'Education Nationale. Exemple : Pour le budget annexe. l'ordonnateur principal peut déléguer sa signature. il en ordonne le recouvrement (signe un ordre de recette). exerçant ainsi le pouvoir de l'ordonnateur. Les ordonnateurs principaux sont ceux qui sont au sommet de la hiérarchie dans chaque structure budgétaire identifiée (budgets qui ont une existence propre). Donc il y a des complications car il y a des distinctions : . soit avec son.
Il y a une division d'ordre hiérarchique (entre supérieur et subordonné) : sont comptables supérieurs ceux dont les comptes relèveront directement du contrôle du juge : . Exemple : L'agent comptable de la dette publique (gère la dette publique). ainsi le ministre des finances connaît l'état exact du trésor public. Une garantie juridique est donnée à l'Etat : ce que possède le comptable public pourra être donné à l'état si il y a mise en cause de la responsabilité pécuniaire personnelle. car il y a un mécanisme d'assurance mutuelle. a. Ici. Donc coïncidence absolue entre deux distinctions : une personne pouvant être secondaire et principale en même temps. On exige des sûretés plus importante pour des fonctions plus importantes. tous les trésoriers payeurs généraux (TPG). car les comptes du subordonné sont soumis au supérieur. Chaque semaine il y a une centralisation (flux retracé). Le même agent peut être comptable secondaire dans le maniement des finances de l'état et aussi être le comptable principal des finances d'une collectivité locale. les percepteurs.Exemple : une hypothèque sur leur appartement à l'état. • Il y a une distinction fonctionnelle. Les réseaux . • Comptables directs et spéciaux: les comptables direct sont les comptables de droit commun du trésor. sont en charge d'un type de recette et de dépense spécifique. Ainsi chacun s'assure à auteur du cautionnement exigé de lui moyennant cotisation personnelle. mais de la direction générale des impôts (DGI) ou de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Les comptables secondaires remettent leur comptes au TPG à charge pour celui-ci de contrôler. Subordonné: le supérieur hiérarchique ne peut subordonner sa décision à celle du subordonné. réseaux des comptables des impôts indirects et des droits de douane. s'ils ne sont pas propriétaire alors se sera un cautionnement. C'est presque la même différence que pour l'ordre hiérarchique. ainsi que les comptes du trésors : . L'existence de ce réseau où se regroupent tous les comptables du trésor. réseaux des comptables des budgets annexes et des établissements publics.sécurise les comptes (contrôles multiples). Mais le même comptable peut être et secondaire et principal. . le payeur général du trésor. Cette centralisation est publiée une fois par mois dans le Journal Officiel. . Les sûretés sont la plus part du temps mutualisée. réseaux des comptables du trésor. les receveurs percepteurs. les comptables principaux relèvent directement de la cour des comptes. dans un nombre de cas limité.les supérieurs sont l'agent comptable central du trésor. c'est la supériorité de contrôle (et non d'autorité). • Comptables des budgets annexes et des établissements publics . .les subordonnées sont les trésoriers payeurs. mais pas sur les même comptes. • Comptables spéciaux. • Comptables des impôts indirects et des droits de douane :ils ne relèvent pas de la direction de la comptabilité publique. Il y a une proportion entre les sûretés et les fonctions. le receveur général des finances. • Comptables du trésor : Ils interviennent sur la comptabilité du trésor public. Il y a des comptables principales et des comptables secondaires. .alimente une information continue sur la situation du trésor.
Contrôle de régularité des ordres de recette et dépense (des ordonnateurs). L'existence de ce contrôle apporte une garantie nécessaire mais insuffisante. Les comptables sont alors conduit a procéder à des opérations portant sur des sommes phénoménales : ils doivent donc constituer des sûretés. • Les conditions dans lesquelles le comptable opère ce contrôle varient selon la nature des dépenses. conserver les pièces justifiant toute les opérations). car il est proportionné aux conditions dans lesquelles ils opèrent. il doit avoir avant vérifier qu'elle est régulière. Il faut donc une indépendance des comptables: leur statut y veille et la renforce car l'indépendance s'accompagne d'un système d'incompatibilité (avec d'autres fonctions). on les met en œuvre. on est en droit de considérer qu'elle est régulière. Quand il engage la recette ou la dépense. Il y a deux types de missions : . Il y a une vérification de la totalité de la procédure suivie.Tout ce qui concerne le maniement effectif des fonds (recouvrir recette. Une sécurité demeure importante et même fondamentale : la règle de séparation comptables ordonnateurs se trouve ainsi justifié. payer les dépenses. A l'instant où recette et dépense sont mises en œuvre. le même individu met en œuvre et contrôle en même temps. .b. rémunération dérogatoire au droit commun de la fonction publique. • Ce contrôle a presque plus d'importance que l'autre tâche (mise en œuvre dès décembre des ordonnateurs). Et il y a un contrôle systématique a priori. Des missions identiques Article 11 à 13 du règlement général. tenir la comptabilité. C'est une rémunération en fonction des ressources du lieu où ils sont (environ 100 000F ou 200 000F par mois). des exigences respectées et des chiffres. Il est à savoir que la mise en œuvre des ordonnateurs se fait dés décembre. conserver ce qui doit l'être. sans oublier des primes. Quand on est sûr que recette et dépense sont régulières. Ainsi les opérations peuvent être stupides mais doivent être toujours régulières.
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