Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/voto-particular-pleno-43919720
Timestamp: 2019-10-15 08:53:38
Document Index: 343394552

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 52', 'ARTÍCULO 122', 'artículo 16', 'artículo 52', 'artículo 30', 'artículo 52', 'artículo 17', 'artículo 49', 'artículo 122', 'artículo 135', 'artículo 52', 'artículo 122', 'artículo 21', 'artículo 6', 'artículo 16', 'artículo 73', 'artículo 1', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 122', 'artículo 124', 'artículo 122', 'artículo 122', 'artículo 122', 'artículo 21', 'artículo 105', 'artículo 21', 'artículo 73', 'artículo 49', 'artículo 133', 'artículo 122', 'artículo 21', 'artículo 16', 'artículo 29', 'Artículo 105', 'artículo 34', 'artículo 23', 'ARTÍCULO 133', 'artículo 21', 'artículo 7', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 49', 'artículo 122', 'artículo 21', 'artículo 72', 'Artículo 73', 'Artículo 122', 'Artículo 21', 'Artículo 11', 'Artículo 42', 'Artículo 23', 'Artículo 5', 'Artículo 20', 'Artículo 117', 'Artículo 72', 'Artículo 122', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'ARTÍCULO 133', 'artículo 124', 'artículo 122', 'Artículo 21', 'Artículo 73', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 52', 'Artículo 73', 'Artículo 72']

Voto num. P. XIII/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 43919720
Voto num. P. XIII/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 132/2006. ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL. SEGURIDAD PRIVADA. LAS EMPRESAS RELATIVAS ADEMÁS DE OBTENER LA AUTORIZACIÓN DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA FEDERAL DEBEN CONSEGUIR LA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE CADA UNA DE LAS ENTIDADES EN LAS QUE DESEEN PRESTAR SUS SERVICIOS.SEGURIDAD PÚBLICA. ES UNA MATERIA CONCURRENTE EN LA QUE TODAS LAS INSTANCIAS DE GOBIERNO DEBEN COORDINAR ESFUERZOS PARA LA CONSECUCIÓN DEL FIN COMÚN DE COMBATE A LA DELINCUENCIA, BAJO UNA LEY GENERAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.SERVICIOS DE SEGURIDAD PRESTADOS POR EMPRESAS PRIVADAS. EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY GENERAL QUE ESTABLECE LAS BASES DE COORDINACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA DISPONE UNA DISTRIBUCIÓN IMPLÍCITA DE COMPETENCIAS.SERVICIOS DE SEGURIDAD PRESTADOS POR EMPRESAS PRIVADAS. EL ARTÍCULO 122, APARTADO C, BASE PRIMERA, FRACCIÓN V, INCISO I), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ESTABLECE UNA COMPETENCIA RELATIVA A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR EN ESE ÁMBITO.SERVICIOS DE SEGURIDAD PRESTADOS POR EMPRESAS PRIVADAS. SON PARTE DEL SISTEMA DE SEGURIDAD PÚBLICA Y, POR TANTO, PARA LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS PARA LEGISLAR RESPECTO DE AQUÉLLAS DEBE ESTARSE A LA LEY GENERAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.
PRIMERO. Por escrito recibido el cuatro de septiembre de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.C.F., quien se ostentó como diputado secretario de la comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, III Legislatura, en ausencia del presidente de dicha comisión, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se señalan:
a) Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:
1. La norma impugnada deriva de la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal para Regular los Servicios de Seguridad Privada, presentada el nueve de junio de dos mil cuatro, ante la Comisión Permanente del Congreso General, y de la iniciativa con proyecto de decreto por el que se crea la Ley Federal de Seguridad Privada, presentada ante la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, el treinta de septiembre de dos mil cuatro.
2. Ambas iniciativas fueron dictaminadas el siete de diciembre de dos mil cuatro por las Comisiones Unidas de Gobernación y de Estudios Legislativos, Primera, del Senado de la República, dictamen que fue aprobado por el Pleno de ese órgano legislativo el catorce de diciembre de dos mil cuatro, turnándose a la Cámara de Diputados.
3. El veinte de abril de dos mil seis el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó, por trescientos nueve votos a favor y siete abstenciones, el dictamen de su Comisión de Seguridad Pública, devolviendo la minuta con observaciones.
4. El veintisiete de abril de dos mil seis, el Senado de la República aprobó, por unanimidad de ochenta y dos votos, la Ley Federal de Seguridad Privada.
5. El Poder Ejecutivo promulgó la Ley Federal de Seguridad Privada el veintiséis de junio de dos mil seis, y ordenó publicarla en el Diario Oficial, mandato que fue ejecutado el seis de julio de dos mil seis.
TERCERO. El actor estimó violados los artículos 16, primer párrafo, 21, párrafos sexto y séptimo, 49, 73, fracción XXIII, 89, fracción I, 122, párrafo sexto, apartado A, fracción I, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), y apartado G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, argumentando en sus conceptos de invalidez lo siguiente:
Primero. En la expedición de la ley impugnada se invocaron inadecuadamente los preceptos para fundar su acto legislativo y determinar su competencia, contraviniendo el artículo 16 constitucional.
1. La competencia de las autoridades u órganos de cualquiera de los niveles de gobierno, la otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no una ley secundaria y mucho menos un reglamento.
2. Un examen detallado de cada una de las normas legales y reglamentarias invocadas para expedir la Ley Federal de Seguridad Privada, conduce a conclusiones contrarias a la pretensión del Congreso de la Unión:
a) El artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, no puede otorgar al Congreso General facultad para legislar en materia de seguridad privada a nivel federal porque no existe base constitucional para ello.
b) El artículo 30 Bis, fracción XIX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, consigna expresamente lo que en el artículo 52 de la ley general citada, se encuentra de manera implícita, a saber, la facultad de la Secretaría de Seguridad Pública del Poder Ejecutivo Federal para otorgar las autorizaciones a las empresas que presten servicios privados de seguridad en dos o más entidades federativas.
c) El artículo 17, fracciones IV, VII y XI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, únicamente otorga a dicha secretaría federal facultades diversas entre las que se encuentra la de regular los servicios de seguridad privada a cargo de particulares en la República mexicana, la de verificar que los prestadores de servicios de seguridad privada cumplan con la ley para garantizar el respeto a los derechos humanos, y la de imponer sanciones en la materia.
3. Al invocar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública como fundamentos para legislar en materia de seguridad privada, y correspondiendo a la Secretaría de Seguridad Pública, las diversas facultades otorgadas por aquellos ordenamientos, el Congreso contravino la prohibición absoluta contenida en el artículo 49 constitucional de reunir en una sola corporación dos o más poderes de la Federación.
Segundo. De la facultad del Congreso para legislar sobre las bases de coordinación entre las autoridades federales y las locales en materia de seguridad pública no es posible derivar la facultad de regular la prestación de los servicios de seguridad privada.
Tercero. La norma impugnada fue emitida en contravención al artículo 122 constitucional, toda vez que el Congreso de la Unión invadió la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
a) La distribución de competencias que pretenden llevar a cabo artículos como el 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el 30 Bis, fracción XIX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el 17, fracciones IV, VII y XI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, es sólo aparente, puesto que la prestación de servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas no deja de estar regulada por la ley local de cada una de las entidades federativas en cuyo territorio se verifica, y en el caso concreto, por la del Distrito Federal.
b) Sostener la competencia federal sobre la base de la prestación de servicios de seguridad privada por parte de una misma empresa en más de una entidad federativa, supone admitir que los particulares, con su proceder, y no el órgano revisor de la Constitución previsto en el artículo 135 constitucional, tienen la prerrogativa de "federalizar" una función pública, lo cual implica un verdadero despropósito.
c) El concurso de materias en dos o más entidades federativas con igual competencia, y el potencial conflicto que esta situación representa, se resuelve, no a través de una ley federal unilateralmente emitida, sino por medio de convenios interinstitucionales a cuya celebración están obligados tanto la Federación como el Distrito Federal, entre otros, por disposición de los artículos 21 y 122 constitucionales.
d) Si desde el día doce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco inició la vigencia del artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que otorga a la Secretaría de Seguridad Pública facultad para otorgar autorizaciones a los prestadores de servicios de seguridad privada que comprendan dos o más entidades federativas; dicha vigencia fue derogada para el Distrito Federal, desde el veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y seis, fecha en que, a su vez, dio inicio la vigencia de la reforma al artículo 122 constitucional, cuyo apartado C, base primera, fracción V, inciso i), confiere expresamente a la Asamblea Legislativa competencia para normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas y, por tanto, confiere implícitamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal facultad para otorgar, con base en las normas locales, autorizaciones de prestación de servicios de seguridad privada dentro de su circunscripción territorial.
Cuarto. La Ley Federal de Seguridad Privada tergiversa la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
• La ley federal exige como condición para la prestación de servicios de seguridad privada, una autorización de la autoridad federal. Por el contrario, la ley local para el Distrito Federal distingue diferentes modalidades de la seguridad privada (prestación individual sea o no a favor de terceros; de personas morales para fines propios; y de autoridades para contribuir al cumplimiento de sus funciones sin que esto suponga la prestación a favor de terceros); modalidades respecto de las cuales la misma ley local para el Distrito Federal exige como condición el trámite y obtención, según el caso, de una licencia, de un permiso, de una autorización, o de una constancia de aviso de registro, instrumentos que habrán de ser extendidos por la autoridad local.
• La ley federal no exige un mínimo de requisitos para integrar el contenido de los planes y programas de capacitación y adiestramiento del personal operativo, antes permite a la autoridad federal concertar dicho contenido con los prestadores de servicio, e incluso deja finalmente su integración al arbitrio de los particulares. Que, por el contrario, la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal no deja esta decisión alarbitrio de los particulares, sino que, en aras del interés público, establece de manera clara y expresa el mínimo de rubros que deberán contener los planes y programas de capacitación y adiestramiento.
• La ley local establece un control riguroso de los manuales de operación al exigir un contenido mínimo de ellos, a diferencia de la ley federal que no establece una norma similar.
• La ley federal exige al prestador de servicios la presentación de una póliza de fianza por un monto de cinco mil veces el salario mínimo en el Distrito Federal, para garantizar un concepto vago como "las condiciones de autorización o revalidación". Por el contrario, la ley local para el Distrito Federal le exige al prestador de servicios dos pólizas de seguro: una para garantizar la reparación del daño por delitos cometidos por el personal operativo en agravio de quien recibe el servicio de seguridad privada, y otra para garantizar la responsabilidad civil del personal operativo por daños causados a terceros.
• En lo concerniente a la imposición de sanciones, la ley federal, a diferencia de la ley local, no obliga a la autoridad ejecutiva a considerar un factor relevante en la individualización de sanciones como lo es la secuela histórica del desempeño del sancionado.
• A diferencia de la ley federal que remite todo procedimiento de imposición de sanciones y medidas de seguridad a un ordenamiento genérico como la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual puede ser insuficiente para resolver las contingencias de la materia; la ley local para el Distrito Federal contiene procedimientos específicos para el desempeño de la seguridad privada.
• La ley local para el Distrito Federal hace al prestatario de los servicios de seguridad privada responsable solidario con los prestadores que contrate y que no cuenten con permiso de la autoridad competente, preservando así el interés público. La ley federal, por el contrario, nunca hace responsable al prestatario.
• La ley federal prevé la reincidencia pero no valora el riesgo social que comporta, a diferencia de la ley local para el Distrito Federal que le sanciona con mayor intensidad.
• Además, considerando la vigencia de la ley local para el Distrito Federal, la ley federal provoca una duplicidad normativa que es causa potencial para obstruir el correcto desempeño de las autoridades locales del Distrito Federal.
• Un acopio nacional de datos como el prescrito, ya se encontraba vigente en el contexto del artículo 21 constitucional, por disposición de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, sin que el Congreso General ofrezca una justificación de la multiplicidad de registros o, en su defecto, una fórmula para evitar la operación infructuosa de alguno de los registros vigentes.
• Finalmente, que la ley federal contiene principios de afectación a la competencia del Distrito Federal en la medida en que subordina unilateralmente a esta entidad federativa a suministrar al registro nacional datos relativos a la seguridad privada prestada en su territorio, siendo que actualmente dicho suministro lo realiza el Distrito Federal en los términos de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública a los Registros Nacionales de Personal y de Armamento y Equipo correspondientes, según lo establecido por el artículo 6o., fracción III, de la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal.
Quinto. Debe declararse la invalidez de la Ley Federal de Seguridad Privada porque el Poder Ejecutivo Federal la promulgó y ordenó su publicación sin hacerle observaciones.
CUARTO. Por acuerdo de cinco de septiembre de dos mil seis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 132/2006 y, por razón de turno, se designó al Ministro G.D.G.P. como instructor del procedimiento.
QUINTO. Las autoridades demandadas dieron contestación a la demanda manifestando, en resumen, lo que a continuación se señala:
I. Con relación a los presupuestos procesales.
II. Con relación a los conceptos de invalidez.
a) Resulta infundado el primer concepto de invalidez, en el que se plantea que el Congreso de la Unión vulnera el artículo 16 constitucional, puesto que el conjunto de facultades que derivan de la Constitución y que integra la competencia legislativa del Congreso de la Unión, es lo que constituye la fundamentación de sus actos, por las siguientes razones:
1. En cuanto a la fundamentación de la Ley Federal de Seguridad Privada, es necesario precisar que la facultad concedida para legislar en materia de seguridad pública, también se entiende en seguridad privada, esto, debido a que los servicios de seguridad privada son auxiliares de la función pública, y los prestadores del servicio de seguridad privada coadyuvarán con las autoridades y las instituciones de seguridad pública. En consecuencia, su regulación en el ámbito federal compete al Congreso de la Unión de conformidad con el artículo 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal.
2. Señala que del artículo 1o. de la Ley Federal de Seguridad Privada se advierte que dicha ley regulará a las empresas que presten sus servicios en dos o más entidades federativas, por lo que, en este sentido, al no constreñirse a un solo Estado, es que no puede hablarse de una regulación dirigida a un ámbito local en específico, pues al comprender más de dos entidades federativas, se entiende que se trata de una regulación de impacto federal.
3. Del análisis del párrafo sexto del artículo 21 constitucional, se advierte que tal precepto otorga facultades en materia de seguridad pública a la Federación, a los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, dentro de sus respectivas competencias territoriales. En consecuencia, tanto las Legislaturas Locales, como la federal pueden legislar sobre la materia. Asimismo, dice que el séptimo párrafo del referido artículo 21, contempla la creación de un sistema en que los diversos actores se coordinen a través de las bases que establezca la ley que para el efecto el Congreso de la Unión expida en base al artículo 73, fracción XXIII.
4. El ámbito espacial de validez al que se suscriben las normas expedidas por la Asamblea del Distrito Federal y de los Congresos Locales, no pueden ir más allá de los límites territoriales que cada entidad posee y sobre los cuales les corresponde legislar. Por ejemplo, la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal no tiene validez de aplicación en el territorio del Estado de México, y viceversa; en cambio, la Ley Federal de Seguridad Privada sí tiene cobertura espacial de validez para su aplicación en el ámbito nacional. Refuerza lo anterior, el criterio de la Segunda Sala contenido en la tesis 2a. XCV/96, cuyo rubro es: "SISTEMA FEDERAL. TRATÁNDOSE DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL DISTRITO FEDERAL, NO SE ADMITE QUE UN MISMO TERRITORIO ESTÉ REGIDO POR DOS LEGISLATURAS LOCALES."
5. Si bien es cierto que el artículo 73, fracción XXIII, exclusivamente confiere al Congreso de la Unión la facultad para legislar en materia de coordinación de seguridad pública; también lo faculta para legislar respecto a la organización, funcionamiento, ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal. Esta última facultad no debe interpretarse como la parte actora sugiere, en el sentido de que el Congreso General tiene una facultad limitada, y sólo podrá legislar sobre el funcionamiento, organización, ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad privada, sin que esa facultad se amplíe a otros aspectos materiales de la seguridad pública, puesto que sería contrario a la Constitución.
6. Es falso que el Congreso de la Unión intentó, adicionalmente, fundar la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada en leyes secundarias, pues la fundamentación de la creación de dicho ordenamiento deriva de los artículos 21, 73, fracciones XXIII, XXIX y XXX, de la Constitución Federal, y su motivación deviene del hecho de que la ley impugnada se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, respondiendo a la demanda vigente y nacional de los mexicanos que exigen protección auténtica y oportuna, de su integridad física y familiar, así como de su patrimonio.
7. Finalmente, señala que el hecho de negar la facultad del Congreso de la Unión en esta materia, significaría que solamente habría legislación local y en algunos casos existiría la posibilidad de que algún Congreso Local sea omiso en legislar en esta materia lo que provocaría que los prestadores de servicios en seguridad privada aprovecharan este vacío y operaran de manera irregular, o que en caso de que prestaran sus servicios en dos o más entidades se encontrarían sujetos bajo dos regímenes y leyes contradictorias, lo que también provocaría lagunas que aprovecharían los prestadores de servicios.
b) En cuanto al segundo concepto de invalidez, señalan que no podría considerarse lógico que el Poder Legislativo Federal tuviera facultades constitucionales para expedir leyes en materia de coordinación de seguridad a nivel federal y que dicha disposición se tuviera que regular por una ley del ámbito local, de tal forma que la competencia de legislar en materia de seguridad corresponde al Congreso de la Unión, abarcando todos los elementos necesarios para su regulación.
c) En cuanto al tercer concepto de invalidez señalado por la parte actora, lo consideran infundado toda vez que la Ley Federal de Seguridad Privada no contraviene el artículo 122 constitucional, en virtud de que el Congreso de la Unión no excede su competencia constitucional ni invade la de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en base a lo siguiente:
1. El Congreso de la Unión tiene una doble naturaleza, ya que actúa como Legislatura Local del Distrito Federal y como Legislatura Federal. En el primer supuesto, tendrá facultades en todas aquellas materias que por exclusión no están previstas constitucionalmente de modo explícito a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En el segundo caso, la competencia se deriva de los principios estipulados en el artículo 124 constitucional y que establece el sistema de facultades expresas para las autoridades federales y reservadas para los Estados.
2. El Congreso General tiene la facultad y el deber de expedir el Estatuto de Gobierno de dicha entidad federativa. En dicho ordenamiento figura que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a quien incumbe la expedición de su Ley Orgánica y la legislación en diversos ámbitos siguiendo los lineamientos establecidos en el ya mencionado estatuto. Estas consideraciones evidencian que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, como órgano legislativo está sometido al Congreso de la Unión, ya que el referido Estatuto de Gobierno opera como especie de ley fundamental para el Distrito Federal, que debe ser respetada por los ordenamientos legales que dicha asamblea expida.
3. El artículo 122 constitucional señala de manera expresa la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa, y lo que no esté expresado se tendrá reservado al Congreso de la Unión, por tener éste la competencia legislativa original del Distrito Federal, esas facultades no invaden las de la Asamblea Legislativa, pues se entiende que si la Asamblea tiene facultades expresamente, éstas son exclusivas de la Asamblea y el Congreso de la Unión estará excluido de ejercerlas.
4. Existen materias que para su regulación requieren de la participación de los tres niveles de gobierno, para lo cual el Constituyente Permanente y el Órgano Reformador de la Constitución fijaron un reparto de competencias denominadas "facultades concurrentes". Dichas facultades implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, siendo el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes.
5. Respecto a la facultad de legislar en materia de seguridad privada en el Distrito Federal, se puede afirmar que es exclusiva de la Asamblea Legislativa porque está contenida en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Federal. De esta manera, el Congreso de la Unión en su función de Congreso Local del Distrito Federal no podrá legislar en materia de seguridad privada para el Distrito Federal, pero su facultad como congreso nacional queda intacta, así que para legislar en materia de seguridad privada a nivel federal, el Congreso de la Unión tiene todas las facultades sin que eso signifique que se invada o restrinja la competencia de la Asamblea Legislativa.
6. En consecuencia, cuando el Congreso General expidió la Ley Federal de Seguridad Privada, lo hizo en función de Congreso Federal para legislar en nivel federal, llevando a cabo las facultades que la misma Constitución le concede para el efecto, y no en su facultad de Congreso Local del Distrito Federal, porque es materia exclusiva de la Asamblea Legislativa, de lo que se deduce que no hay invasión de facultades de un órgano a otro ni se exceden las facultades competenciales, por lo que no se vulnera el artículo 122 constitucional.
d) También consideran infundado el cuarto concepto de invalidez, toda vez que la Ley Federal de Seguridad Pública es congruente con el sistema de facultades asignado por el artículo 21 constitucional conforme a las siguientes razones:
1. Que no es posible afirmar que para que el Congreso de la Unión legislara y expidiera la Ley Federal de Seguridad Privada, debió previamente haber celebrado convenio con base a los artículos 4o. y 5o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
2. El propósito de la ley de coordinación, como su nombre lo dice es sólo coordinar las facultades y acciones de las autoridades y no la de hacer valer o salvaguardar una facultad inherente. Una ley de este tipo no es el mecanismo para delimitar o salvaguardar competencias, en todo caso existe la vía constitucional para hacerlo en base al artículo 105 constitucional.
3. La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios deben coordinarse, al tenor de la ley, que establecerá un sistema nacional de seguridad pública, lo cual implica que dicho precepto constitucional no excluya a ninguna autoridad o normatividad que, de acuerdo con sus atribuciones, tenga alguna relación con la seguridad pública, toda vez que el propósito es lograr una eficiente coordinación entre todas las autoridades de los tres niveles de gobierno, para lograr salvaguardar la seguridad de la sociedad en todas sus dimensiones.
4. Con la expedición de la ley general citada, se introdujeron nuevos parámetros en materia de coordinación entre la Federación, los Estados y los Municipios en lo relativo a la seguridad pública, dicha ley comprende el Sistema Nacional de Seguridad Pública como un ente jurídico integrado por las instancias, instrumentos, políticas y servicios tendientes a alcanzar la seguridad pública en el país coordinando las acciones de seguridad pública de los tres niveles de gobierno y de las dependencias federales; proporciona los recursos tecnológicos y financieros para las tareas de prevención, procuración y administración de justicia, así como la readaptación social e integra a todas las instituciones involucradas en la seguridad pública nacional.
5. La Ley Federal de Seguridad Privada que expida el Congreso de la Unión será de aplicación federal, y la Ley de Seguridad Privada que expida la Asamblea Legislativa, será de aplicación local.
6. Debido a la coordinación que establece el artículo 21 constitucional y la misma Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la única parte que involucra a las entidades federativas, señala que para la integración del Registro Nacional de Empresas, Personal y Equipo de Seguridad Privada, la Secretaría de Seguridad Pública, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública "celebrará convenios de coordinación con los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal, a fin de que estos últimos remitan la información correspondiente a cada uno de los prestadores de servicios autorizados en suámbito territorial, misma que podrá ser consultada por las autoridades locales correspondientes."
7. Las diferencias y hasta en ciertos casos contradicciones, en cuanto al fondo y forma, que pudiesen existir, sólo podrían ser aparentes dado que el ámbito espacial es diferente, por lo que cada quien se encuentra facultado dentro de sus respectivas competencias. En consecuencia, no existe ningún conflicto en las leyes de seguridad privada tanto del Distrito Federal como de la Federación.
e) En relación con el quinto concepto de invalidez, sostienen que resulta improcedente que se declare la invalidez del ordenamiento legal impugnado por la simple razón de que el Ejecutivo Federal no haya ejercido su facultad conocida como "veto presidencial".
f) En cuanto a lo expuesto en relación con el quinto concepto de invalidez, el Poder Ejecutivo sostiene que resulta infundado, en virtud de que la Ley Federal de Seguridad Privada cuenta con la fundamentación requerida por parte del Poder Legislativo, pues éste de conformidad con el artículo 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal, tiene facultades para legislar en materia de seguridad pública, la cual es auxiliada por la seguridad privada. En consecuencia, el titular del Ejecutivo Federal no tuvo elementos para hacer observación alguna a una ley que fue expedida en estricto cumplimiento de las facultades constitucionalmente otorgadas.
SEXTO. El secretario de Gobierno del Distrito Federal en ausencia del jefe de Gobierno, en su carácter de tercero interesado, vertió manifestaciones en relación con la presente controversia.
I. En relación con los conceptos de invalidez.
a) Con respecto al primero, coincide que debe declararse la invalidez de la Ley Federal de Seguridad Privada, por considerar que fue emitida por el Congreso General sin contar con facultad constitucional para ello. Además sostiene que el Congreso de la Unión se valió de una facultad que la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le otorgan al Poder Ejecutivo Federal, transgrediendo así la decisión política de impedir la reunión de dos o más poderes de la Federación en una sola corporación u órgano, exigida por el artículo 49 constitucional; y porque con tales características, el ordenamiento impugnado vulnera el artículo 133 constitucional.
b) Por lo que toca al segundo concepto de invalidez, afirma que el hecho de que un determinado precepto constitucional consigne la expresión "seguridad", o incluso "seguridad pública", no es factor determinante ni suficiente para reconocer el otorgamiento de competencia alguna a favor de un órgano específico.
c) En cuanto al tercer concepto de invalidez, señala que el Congreso de la Unión al expedir la Ley Federal de Seguridad Privada transgredió la regla competencial consagrada en el artículo 122 constitucional, que confiere a éste facultad para legislar en cualquier materia del Distrito Federal salvo las expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa, situación que, como se advierte, sucede en la materia de seguridad privada en el Distrito Federal.
d) Asimismo, coincide con la parte actora en que la ley impugnada debe declararse inválida porque contraviene el artículo 21 constitucional que dispone que la Federación y el Distrito Federal salvo las expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa, situación que, como se advierte, sucede en la materia de seguridad privada en el Distrito Federal.
e) Por último, en relación con lo expuesto en el quinto concepto de invalidez, sostiene que el acto omisivo del Poder Ejecutivo Federal, afecta negativamente la validez de la Ley Federal de Seguridad Privada, porque es contrario al artículo 16 constitucional que ordena a las autoridades del Estado mexicano, incluido el presidente de la República, hacer constar por escrito sus mandamientos, así como fundarlos y motivarlos, sin que en el caso se hayan cumplido dichos extremos.
SÉPTIMO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
PRIMERO. Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal.
SEGUNDO. En primer lugar, debe examinarse si la demanda se presentó oportunamente.
TERCERO. Enseguida se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.
CUARTO. Acto continuo, se procede al análisis de la legitimación de las demandadas, en atención a que es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada.
a) Ejecutivo Federal.
b) Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
Asimismo, del artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(9) se desprende que es el presidente de la mesa directiva quien se encuentra facultado para representarlegalmente a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Es por eso, que se arriba a la conclusión de que quien suscribe la contestación de la demanda en representación de la Cámara de Diputados cuenta con legitimación para ello.
QUINTO. A continuación se analizará la causal de improcedencia aducida por la Cámara de Senadores.
SEXTO. De los conceptos de invalidez se desprende que la materia de la presente controversia constitucional es la titularidad de la competencia para legislar en materia de seguridad privada. Para abordar tal problemática, se considera necesario establecer los rasgos generales de la configuración competencial entre la Federación y el Distrito Federal, antes del estudio de dichos argumentos.
1. Atribución en exclusiva de las competencias legislativas alternativamente a la Unión o a los Estados, con el complemento de ciertas cláusulas de atribución específica o de prohibición de competencia a los Estados. No existen, pues, formas de concurrencia o compartición de competencias legislativas entre la Unión y los Estados.
2. Cada instancia ejecuta su propia legislación.
3. Opera una nítida división entre las jurisdicciones federal y estatal.
"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de ‘supremacía constitucional’ implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales."(18)
1. En las materias constitucionalmente concurrentes, para establecer las competencias debe atenderse a lo que dispongan las leyes marco respectivas. Una vez ubicada la facultad del Distrito Federal para legislar dentro del reparto de competencias realizado por las leyes marco, debe acudirse a la Constitución para determinar cuál de los dos órganos legislativos del Distrito Federal es el competente para normar esta materia.
2. En las materias que no sean concurrentes conforme a la Constitución, deberá verificarse si se encuentra expresamente concedidas a la Asamblea Legislativa, caso en el que podrá legislar el órgano Legislativo Local. De lo contrario, puede legislar el Congreso de la Unión en su calidad de órgano legislativo del Distrito Federal.
"La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública."
"Por ello, la iniciativa propone establecer en el artículo 21 constitucional, la obligación del Estado de velar por la seguridad pública de los gobernados, señalando el mandato para que todos los cuerpos de seguridad pública que pertenezcan a la Federación, entidades federativas y Municipios se organicen bajo losprincipios de legalidad, honestidad, eficiencia y eficacia. En este sentido, se contempla la obligación de la Federación, de las entidades federativas, Distrito Federal y de los Municipios para coordinarse en esta materia.
"De ahí que la presente iniciativa proponga facultar al Congreso de la Unión para expedir la ley que fije las bases para la coordinación entre los tres niveles de gobierno, en el marco de un Sistema Nacional de Seguridad Pública."
1. La Federación, a través de la Secretaría de Seguridad Pública Federal se encargaría de autorizar los servicios de seguridad que se prestaran en dos o más entidades federativas.
2. Las entidades federativas, entre las que se encuentra el Distrito Federal, a través del órgano que establezcan las leyes locales, se encargarían de autorizar los servicios de seguridad que se prestaran en una sola entidad federativa.
Ciertamente, el artículo 7 de la Ley Federal de SeguridadPrivada establece:
"V. La homologación de los criterios, requisitos, obligaciones y sanciones en esta materia, respetando la distribución de competencias que prevé la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, entre la Federación y las entidades federativas, con el fin de garantizar que los servicios de seguridad privada se realicen en las mejores condiciones de eficiencia y certeza en beneficio del prestatario, evitando que el prestador de servicios multiplique sus obligaciones al desarrollar sus actividades en dos o más entidades federativas."
"... La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 21, que ‘la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.’
"Dentro de las atribuciones de dicha dirección general se encuentra, entre otras, según el Reglamento Interno de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, la de ‘regular los servicios de seguridad privada a cargo de particulares en la República mexicana, conforme a lo dispuesto por la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y por la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos; dichos servicios comprenden la protección o custodia de personas, inmuebles e instalaciones; establecimiento y operación de sistemas y equipos de seguridad; de bienes y valores, incluido su traslado; registro de clubes o asociaciones de deportistas o similares de tiro o cacería y, en general, los relacionados con toda actividad vinculada directamente con los servicios de seguridad privada’.
"La importancia del tema y las implicaciones que los servicios privados de seguridad tienen en la sociedad amerita que las disposiciones relativas a su supervisión y regulación se encuentren al nivel de una ley federal."
"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 21 que ‘la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública’
SÉPTIMO. En su primer concepto de invalidez, señala la Asamblea Legislativa que el Congreso de la Unión carece de competencia para emitir la Ley Federal de Seguridad Privada, pues lo hizo en uso de una facultad que la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal otorga al Poder Ejecutivo Federal, transgrediendo el principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución Federal.
OCTAVO. En su segundo concepto de invalidez, señala la Asamblea Legislativa que de la facultad del Congreso General para legislar sobre las bases de coordinación entre las autoridades federales y las locales en materia de seguridad pública no es posible derivar la facultad para legislar en materia de seguridad privada.
NOVENO. En el tercer concepto de invalidez sostiene la parte actora que el Congreso General desbordó su competencia e incursionó de manera ilícita en la del Distrito Federal, porque al expedir la Ley Federal de Seguridad Privada transgredió la regla competencial consagrada en el artículo 122 constitucional, que confiere al Congreso de la Unión facultad para legislar en cualquier materia del Distrito Federal salvo las expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa.
Así las cosas, la seguridad privada, junto con las instituciones de seguridad pública, forman parte de un sistema de seguridad pública, en el cual, se lleva a cabo una colaboración entre las instituciones públicas y las empresasprivadas. En efecto, al tratarse de un servicio público puede ser prestado por el Estado en forma directa o indirecta, es decir, por las autoridades públicas o los particulares, reservándose en todo caso el primero la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación.
DÉCIMO. En el cuarto concepto de invalidez la actora sostiene que lo señalado en la ley federal impugnada impide que en el Distrito Federal se haga posible la coordinación exigida por el artículo 21 constitucional y regulada por la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en atención a la confrontación de algunos artículos de la Ley Federal de Seguridad Pública y la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal.
DÉCIMO PRIMERO. Finalmente, en su quinto concepto de invalidez, la Asamblea Legislativa aduce que a pesar de las irregularidades constitucionales que afectaban al proyecto de Ley Federal de Seguridad Privada, y que incidían especialmente en la autonomía de las entidades federativas, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos no ejerció la facultad de hacerle observaciones a que se refiere el artículo 72 constitucional.
PRIMERO. Es procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se reconoce la validez de la Ley Federal de Seguridad Privada en los términos precisados en la parte final del último considerando de esta resolución.
1. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"VI. Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente conferidas a la Asamblea de Representantes."
2. "Artículo 122 ...
3. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
4. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario ..."
5. "Artículo 42. La Comisión de Gobierno elegirá de entre sus miembros un presidente y un secretario.
6. "Tesis consultable en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., septiembre de 2003, página 1057.
9. "Artículo 23.
10. "Tesis consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.
11. "Artículo 5o. La nación adopta para su gobierno la forma de República representativa popular federal.
12. "Artículo 20. Sobre los objetos cometidos al Poder de la Unión, ningún Estado tiene otros derechos que los expresamente fijados en la Constitución, ni otro medio legítimo de intervenir en ellos, que el de los poderes generales que la misma establece.
13. "Artículo 117. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
14. "Artículo 72. El Congreso tiene facultad:
15. "Artículo 122 ...
16. Al respecto puede citarse la tesis "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI),la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general." (Jurisprudencia P./J. 142/2001 publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042).
17. Al respecto puede citarse la tesis P. VII/2007 de este Tribunal Pleno: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.-La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la ‘Ley Suprema de la Unión’. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, abril de 2007, página 5).
18. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, abril de 2007, página 6.
19. Así se previó en el artículo 122, fracción IV, inciso G, en relación con lo previsto en los artículos 73, fracciones XXIX-C, XXIX-G, 3o., fracción VIII, y 4o., tercer párrafo.
20. "Artículo 21. ... La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
21. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
22. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2003, página 668.
23. "Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional."
24. "Artículo 1. La presente ley tiene por objeto regular la prestación de servicios de seguridad privada, cuando estos se presten en dos o más entidades federativas, en las modalidades previstas en esta ley y su reglamento, así como la infraestructura, equipo e instalaciones inherentes a las mismas. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional.
25. "Artículo 52. Además de cumplir con las disposiciones de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría de Seguridad Pública, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad. Conforme a las bases que esta ley dispone, las instancias de coordinación promoverán que dichas leyes locales prevean los requisitos y condiciones para la prestación del servicio, la denominación, los mecanismos para la supervisión y las causas y procedimientos para determinar sanciones."
26. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
27. "Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.
"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su Origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación."
Tesis nº V-TASR-VIII-853 de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 1 de Noviembre de 2003
Ejecutoria nº 6857/09-06-02-6/1576/10-S2-10-03 de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 1 de Mayo de 2012