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Timestamp: 2016-10-21 00:39:02+00:00
Document Index: 239933897

Matched Legal Cases: ['art. 61', 'ATF ', 'art. 61', 'art. 85', 'art. 61', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 42', 'art. 44', 'art. 45', 'art. 46', 'art. 61', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 85', 'ATF ', 'art. 61', 'art. 89', 'art. 59', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 61', 'art. 61']

103 Ia 15229. Extrait de l'arr�t du 9 f�vrier 1977 en les causes Geneux et Pasteur, d'une part, Anken et consorts, d'autre part, contre Conseil municipal de Plan-les-Ouates et Conseil d'Etat du canton de Gen�ve
Art. 85 lettre a OJ; art. 61 Cst. gen.; clause d'urgence. 1. Pouvoir d'examen du Conseil d'Etat genevois appel� � donner son approbation aux d�lib�rations des conseils municipaux (consid. 2). 2. Art. 61 Cst. gen.: conditions auxquelles l'adoption de la clause d'urgence est admissible (consid. 3). Faits � partir de page 152
La commune de Plan-les-Ouates est propri�taire d'un terrain non b�ti, au lieu dit "Pr�-du-Camp". L'implantation d'un quartier y fut envisag�e d�s 1967. En novembre 1970, le Grand Conseil genevois adopta une loi cr�ant une zone de d�veloppement 3 sur le territoire de la commune pr�cit�e. Un plan d'am�nagement fut alors �labor�; il fut approuv� par le Conseil municipal de Plan-les-Ouates le 10 novembre 1971. Cette d�cision fut sanctionn�e par le peuple le 6 f�vrier 1972. Un plan d'am�nagement d�finitif, pr�voyant notamment la construction de cinq immeubles-tours, fut �tabli. Le 3 mai 1972, le Conseil d'Etat genevois l'approuva et le d�clara plan d'am�nagement au sens de la loi sur le d�veloppement de l'agglom�ration urbaine. Un recours de droit public form� contre cette d�cision fut rejet� par le Tribunal f�d�ral, par arr�t du 3 juillet 1974 (partiellement publi� aux ATF 100 Ia 334). Le D�partement genevois des Travaux publics d�livra alors les autorisations de construire sollicit�es. Un recours form� contre ces d�cisions a �t� rejet� par la Commission cantonale de recours en mati�re de construction, mais partiellement admis par le Tribunal administratif genevois.BGE 103 Ia 152 S. 153
Dans l'intervalle, le Conseil municipal de Plan-les-Ouates avait autoris� le Conseil administratif � vendre � la soci�t� en nom collectif Marcel Morard et Cie une surface de 10000 m2 environ dans le p�rim�tre du Pr�-du-Camp. Cette vente est intervenue par acte authentique du 10 d�cembre 1971. L'acte pr�voyait �galement la constitution d'une servitude. Par la suite, diverses modifications intervinrent. La surface d�finitive du terrain vendu a �t� arr�t�e � 12427 m2; les acqu�reurs renonc�rent � la servitude sans exiger la restitution de l'indemnit� qu'ils avaient vers�e en raison de la cr�ation de ce droit. Le Conseil administratif ne per�ut pas de suppl�ment de prix pour l'accroissement de la surface vendue. Une convention compl�mentaire fut encore conclue par la commune de Plan-les-Ouates et la soci�t� Morard et Cie en f�vrier 1975.
Ces diverses tractations ont fait l'objet de la d�lib�ration du Conseil municipal de la commune de Plan-les-Ouates du 25 septembre 1975. Cette d�lib�ration a la teneur suivante:
1) ratifie les servitudes du plan dress� par M. Heimberg, g�om�tre officiel, le 6 septembre 1972 et autorise la cr�ation de toutes les servitudes n�cessaires � la r�alisation du Pr�-du-Camp en conformit� du plan d'am�nagement adopt� par le Conseil d'Etat le 3 mai 1972;
2) ratifie le tableau de mutation No 76 de 1972, les divisions-r�unions parcellaires et les ajustements de servitudes qui en r�sultent;
3) approuve la vente � Marcel Morard et Cie, en tant que de besoin, de la parcelle (4423 B + 4424 B + 4424 C + 949 B) de Plan-les-Ouates, d'une surface de 1 ha 24 a 27 m, selon actes du 10 d�cembre 1971 et des 24 et 26 f�vrier 1975. Il est observ� que cette vente a lieu pour le prix de 3'200'000 fr., auquel s'ajoute une soulte de 800'000 fr., cons�quence de la modification des surfaces et gabarits impos�s par le plan d'am�nagement du 3 mai 1972...
4) donne tous pouvoirs au Conseil administratif pour r�aliser les op�rations ci-dessus et faire toutes r�quisitions n�cessaires au registre foncier."
Le Conseil municipal par 10 oui et 8 non, a muni cette d�lib�ration de la clause d'urgence en invoquant divers motifs.
Cette d�lib�ration du Conseil municipal de la commune de Plan-les-Ouates du 27 septembre 1975, munie de la clause d'urgence, a �t� approuv�e par le Conseil d'Etat par arr�t� du 8 octobre 1975.
Deux recours de droit public ont �t� form�s contre les d�cisions du Conseil d'Etat et du Conseil municipal de Plan-les-Ouates. Les recourants, Paul Geneux et Jean-Marc Pasteur, BGE 103 Ia 152 S. 154d'une part, Michel Anken et consorts, d'autre part, contestaient les uns et les autres la validit� de la clause d'urgence.
Le Tribunal f�d�ral a admis ces deux recours, dans la mesure o� ils �taient recevables; il a annul�, dans leur ensemble, l'arr�t� du Conseil d'Etat du 8 octobre 1975 et la d�lib�ration du Conseil municipal de Plan-les-Ouates du 25 septembre 1975.
2. a) Aux termes de l'art. 61 Cst. gen., le r�f�rendum municipal ne peut s'exercer contre les d�lib�rations ayant un caract�re d'urgence exceptionnelle. Cette disposition restreint la port�e des droits politiques des citoyens. Les recourants, qui sont tous domicili�s dans la commune de Plan-les-Ouates, sont donc recevables � se plaindre, par la voie du recours de droit public form� sur la base de l'art. 85 lettre a OJ, d'une pr�tendue violation de la disposition constitutionnelle pr�cit�e.
b) L'art. 61 Cst. gen. pr�cise que la d�cision constatant le caract�re d'urgence exceptionnelle est de la comp�tence du Conseil municipal, sous r�serve de l'approbation du Conseil d'Etat. Si ce dernier agit alors dans le cadre de la surveillance de l'Etat sur les communes (art. 40 ss de la loi du 3 juillet 1954 sur l'administration des communes, en abr�g�: LAC), une telle circonstance n'est pas en soi d�cisive pour la d�termination du pouvoir d'examen dont jouit l'autorit� cantonale. Pour �tre en mesure de contr�ler si la clause d'urgence se justifie, le Conseil d'Etat doit disposer d'un pouvoir de cognition relativement �tendu. Il ne pourra donner son approbation ou la refuser qu'apr�s avoir �t� � m�me d'examiner l'ensemble des �l�ments entrant en consid�ration, d'en avoir appr�ci� l'importance et de voir ainsi dans quelle mesure sont r�alis�es les conditions auxquelles est subordonn�e l'admission de la clause d'urgence exceptionnelle. On ne saurait donc sans plus souscrire � l'opinion exprim�e par le Conseil d'Etat dans sa r�ponse aux pr�sents recours et tendant � limiter son contr�le en ce domaine � celui de la l�galit�.
En assumant la surveillance des communes au sens de l'art. 40 LAC, le Conseil d'Etat s'est vu confier en ce domaine de nombreuses attributions. Il lui incombe en particulier de BGE 103 Ia 152 S. 155suspendre les d�bats du Conseil municipal lorsque celui-ci sort de ses attributions constitutionnelles ou refuse de se conformer aux prescriptions des lois en vigueur (art. 42). Il doit en outre annuler toute d�lib�ration dudit Conseil prise en violation des lois et r�glements en vigueur (art. 44). De plus, il est autorit� de recours contre le refus du d�partement comp�tent d'approuver les d�lib�rations du Conseil municipal, dans les cas vis�s � l'art. 45 LAC. Aux termes de l'art. 46 LAC, certaines d�lib�rations du Conseil municipal ne sont ex�cutoires qu'apr�s avoir �t� approuv�es par le Conseil d'Etat. Cette disposition s'applique en particulier aux d�cisions concernant les ali�nations, constitutions de servitudes et autres droits r�els, ainsi que les projets de construction ou de d�molition d'immeubles communaux. Une telle approbation ne para�t pouvoir �tre donn�e que si l'autorit� cantonale jouit d'un plein pouvoir d'examen, et il doit en aller de m�me lorsque le Conseil d'Etat approuve, en vertu de l'art. 61 Cst. gen., la d�cision du Conseil municipal constatant le caract�re d'urgence d'une d�lib�ration.
Selon la jurisprudence, seule peut �tre attaqu�e devant le Tribunal f�d�ral la d�cision rendue par l'autorit� de derni�re instance cantonale, lorsque celle-ci jouit d'un plein pouvoir d'examen (ATF 100 Ia 267 consid. 2). En l'esp�ce, le Conseil d'Etat n'a pas statu� sur recours, mais a donn� son approbation � la d�lib�ration du Conseil municipal de Plan-les-Ouates. On peut d�s lors se demander si les recourants sont recevables � attaquer tant la d�cision d'approbation que celle de l'autorit� municipale. La question peut cependant rester ind�cise. Dans les recours form�s en mati�re de droit de vote, le Tribunal f�d�ral a en effet admis � plusieurs reprises qu'il convenait, en cas d'admission du recours, de casser non seulement la d�cision de l'autorit� cantonale, mais �galement celle de l'autorit� inf�rieure qui constitue la violation du droit de vote (cf. ATF 99 Ia 52 ss, 402 ss). Il convient par ailleurs de relever que les motifs invoqu�s par le Conseil municipal dans sa d�cision du 25 septembre 1975 doivent pratiquement �tre examin�s par le Tribunal f�d�ral, puisque le Conseil d'Etat les a fait siens dans sa d�cision d'approbation.
c) Saisi d'un recours fond� sur l'art. 85 lettre a OJ, le Tribunal f�d�ral examine librement l'application du droit constitutionnel cantonal ainsi que celle des lois et r�glements qui pr�cisent le contenu et l'�tendue du droit de vote. Ce n'est que BGE 103 Ia 152 S. 156lorsqu'il est en pr�sence de deux interpr�tations �galement d�fendables qu'il donne la pr�f�rence � celle qu'a retenue la plus haute autorit� du canton (ATF 100 Ia 58).
3. Les recourants soutiennent que le Conseil municipal de Plan-les-Ouates et le Conseil d'Etat ont gravement m�connu le sens de l'art. 61 Cst. gen., en admettant que les conditions d'application de cette disposition �taient remplies en l'esp�ce.
a) Aux termes de l'art. 89bis Cst., les arr�t�s f�d�raux de port�e g�n�rale dont l'entr�e en vigueur ne souffre aucun retard peuvent �tre mis en vigueur imm�diatement par une d�cision prise � la majorit� de tous les membres de chacun des deux conseils; leur dur�e d'application doit �tre limit�e. Cette proc�dure d'urgence s'applique non seulement lorsqu'il s'agit d'adopter le plus rapidement possible des mesures de n�cessit� assurant la protection de l'Etat, mais �galement lorsque la proc�dure l�gislative ordinaire ne permet pas de prescrire suffisamment t�t les mesures l�gales qu'imposent les circonstances (FAVRE, Droit constitutionnel suisse, p. 453).
Dans son rapport � l'Assembl�e f�d�rale sur l'initiative pour l'extension de la juridiction constitutionnelle, du 17 septembre 1937, le Conseil f�d�ral a d�clar� que "l'urgence suppose donc un p�ril en la demeure, la menace d'un dommage consid�rable qu'il convient d'�carter par une intervention rapide". Il a relev� que l'on ne saurait opposer l'urgence temporelle � l'urgence mat�rielle ("materielle Dringlichkeit"), mais admet que la distinction ainsi esquiss�e met en lumi�re les deux �l�ments n�cessaires de l'urgence. "Une mesure ne peut �tre urgente que si elle est consid�r�e comme n�cessaire et pr�sente une certaine importance; mais � cet �l�ment mat�riel doit toujours s'ajouter un �l�ment de temps, � d�faut de quoi on doit nier l'urgence" (FF 1937 vol. III p. 23; FAVRE, op.cit., p. 453; GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, p. 515; AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Nos 1122 et 1123).
b) Telle qu'elle a ainsi �t� d�gag�e par l'autorit� f�d�rale et la doctrine, la notion d'urgence concerne les arr�t�s f�d�raux urgents. Mais elle fait appel � des principes g�n�raux qui peuvent �galement �tre pris en consid�ration dans l'interpr�tation du droit cantonal, en particulier du droit constitutionnel genevois.BGE 103 Ia 152 S. 157
Selon l'art. 59 Cst. gen., les d�lib�rations des conseils municipaux sont soumises � la sanction des �lecteurs lorsque le r�f�rendum est demand� par un certain nombre de citoyens. Tel est le principe auquel la constitution pr�voit deux exceptions. La premi�re concerne le budget communal pris dans son ensemble, contre lequel le r�f�rendum ne peut s'exercer (art. 60 al. 1). Ne peuvent �tre soumises au r�f�rendum que les dispositions budg�taires qui introduisent une recette ou une d�pense nouvelle ou qui modifient le chiffre d'une recette ou d'une d�pense de l'exercice pr�c�dent (art. 60 al. 2). La seconde exception vise les d�lib�rations "ayant un caract�re d'urgence exceptionnelle" (art. 61). Les termes m�mes de cette disposition indiquent clairement qu'elle doit faire l'objet d'une interpr�tation restrictive. La d�lib�ration doit en effet avoir un caract�re d'urgence exceptionnelle; sa mise en vigueur doit intervenir � tr�s bref d�lai et ne peut souffrir le retard d� � la mise en oeuvre d'une �ventuelle proc�dure r�f�rendaire. On ne saurait donc consid�rer comme ayant une urgence exceptionnelle les d�cisions, m�me tr�s importantes, dont la mise en application imm�diate ne s'impose pas sans conteste. Les motifs invoqu�s � l'appui de la clause d'urgence doivent �tre suffisamment importants pour justifier la d�rogation au principe selon lequel les d�lib�rations des conseils municipaux sont soumises au r�f�rendum facultatif.
Or, il faut constater en l'esp�ce que les raisons all�gu�es par le Conseil municipal de Plan-les-Ouates et reprises par le Conseil d'Etat dans sa d�cision d'approbation ne d�montrent en aucune mani�re le caract�re d'urgence exceptionnelle, au sens temporel du terme, de la d�cision prise le 25 septembre 1975.
Les autorit�s communale et cantonale entendent justifier la clause d'urgence par le fait que les terrains en question ont �t� effectivement vendus, pay�s et le prix r�investi dans des achats de terrains en 1971 d�j�, alors que l'approbation municipale de ces ali�nations n'est intervenue qu'en 1975. Il s'agirait de ne plus retarder la mise en ex�cution du projet du Pr�-du-Camp. Ces circonstances ne sont pas de nature � donner � la d�cision prise en septembre 1975 un caract�re d'urgence exceptionnelle. S'il est vrai que les actes de constitution de servitudes, de r�unions et de divisions de parcelles ainsi que de vente de terrains ont �t� conclus en 1971, on ne saurait utiliser BGE 103 Ia 152 S. 158la clause d'urgence pour rem�dier � des retards accumul�s pendant la proc�dure d'approbation de ces actes. Le caract�re d'urgence exceptionnelle doit �tre inh�rent � la d�cision elle-m�me. Tel n'est pas le cas lorsque la d�cision du Conseil municipal est affect�e de la clause d'urgence dans le but d'acc�l�rer la r�alisation d'un projet. Au demeurant, si on a pu surseoir pendant quatre ans � l'ex�cution de ce dernier, il devient �vident que la r�alisation du projet ne peut �tre s�rieusement compromise durant le temps n�cessaire � la mise en oeuvre d'un �ventuel r�f�rendum.
Le fait que le plan d'am�nagement du Pr�-du-Camp ait d�j� fait l'objet d'une consultation populaire en f�vrier 1972 et qu'il a alors �t� approuv� par le peuple n'est pas un crit�re � prendre en consid�ration pour juger du caract�re d'urgence de la d�lib�ration prise par le Conseil municipal le 25 septembre 1975. Cette votation populaire ne conditionne en effet nullement le caract�re urgent ou non de d�cisions post�rieures concernant l'am�nagement du Pr�-du-Camp.
On ne voit pas non plus en quoi les engagements financiers de la commune pour l'�quipement du Pr�-du-Camp pourraient constituer un motif propre � donner � la d�cision du 25 septembre 1975 un caract�re d'urgence exceptionnelle. Au surplus, le Conseil d'Etat lui-m�me, dans sa r�ponse aux recours, rel�ve "qu'il n'a pas tenu compte d'int�r�ts financiers d�coulant d'une responsabilit� hypoth�tique de l'Etat ou de la commune pour le cas o� le projet �chouerait, responsabilit� qu'en tout �tat de cause il ne saurait admettre".
Les autorit�s cantonale et communale invoquent enfin l'int�r�t public � la construction de logements � loyers mod�r�s. Mais elles ne pr�tendent pas, � juste titre, que la situation serait telle que le retard apport� � l'ex�cution du projet par un �ventuel r�f�rendum serait � cet �gard insupportable.
Il convient d�s lors de constater qu'aucun des motifs invoqu�s par le Conseil d'Etat et par le Conseil municipal n'est de nature � conf�rer � la d�cision prise le 25 septembre 1975 un caract�re d'urgence exceptionnelle. Le grief que tirent les recourants de la violation de l'art. 61 Cst. gen. est ainsi fond� et les recours doivent �tre admis sur ce point.