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Timestamp: 2018-08-19 19:57:27
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Ser o no ser poder adjudicador. ¡Esa no es la cuestión! - Observatorio de Contratación Pública
Tras la aprobación de la LCSP de 2017 y su entrada en vigor se ha iniciado un sorprendente debate sobre la conveniencia o no de tener la consideración de poder adjudicador, argumentando la escasa flexibilidad de gestión contractual del régimen jurídico que se les aplica (debate que se extiende incluso a entes calificados como medios propios). Y es sorprendente porque la consideración, o no, de poder adjudicador no es una cuestión de elección o preferencia, sino que es el resultado de la directa aplicación de las exigencias del derecho europeo. Se es, o no se es. Y en la interpretación debe estarse a preservar el efecto útil del derecho europeo.
La Directiva 2014/24/UE, de contratación pública incluye la definición de «Poderes adjudicadores»: el Estado, las autoridades regionales o locales, los organismos de Derecho público o las asociaciones formadas por uno o varios de dichos poderes o uno o varios de dichos organismos de Derecho público. Y define organismos de derecho público como “cualquier organismo que reúna todas las características siguientes:
a)	que se haya creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil;
b)	que esté dotado de personalidad jurídica propia, y
c)	que esté financiado mayoritariamente por el Estado, las autoridades regionales o locales, u otros organismos de Derecho público, o cuya gestión esté sujeta a la supervisión de dichas autoridades u organismos, o que tenga un órgano de administración, de dirección o de supervisión, en el que más de la mitad de los miembros sean nombrados por el Estado, las autoridades regionales o locales, u otros organismos de Derecho público”.
Esta definición es clara y pretende conseguir la homogeneidad en la aplicación normativa de esta disposición comunitaria europea 1. Y la interpretación debe ser la que resulta de la jurisprudencia del TJUE, que ha optado por criterios subjetivo-funcionales cuando se cumplen tres requisitos. La reciente STJUE de 5 de octubre de 2017, LitSpecMet y Vilniaus, as. C-567/15, recuerda que una entidad adquiere la condición de Poder Adjudicador cuando se cumplen tres condiciones acumulativas, a saber,
a) que dicha entidad haya sido creada específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil;
b) que esté dotada de personalidad jurídica; y
c) que su actividad esté mayoritariamente financiada por los poderes públicos o que su gestión esté controlada por parte de éstos últimos, o que más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, de dirección o de vigilancia sean nombrados por los poderes públicos. Estas tres condiciones son acumulativas, siendo, en cambio, alternativos los requisitos a los que se refiere la condición expresada en la letra c).
Esto es lo que literalmente, viene a decir nuestro artículo 3.3 LCSP 2017. Pero en su concreta interpretación y alcance debe estarse, insistimos, a lo dictaminado por el TJUE al respecto (auténtico derecho pretoriano) 2. En primer lugar, debe atenderse a la naturaleza de la actividad: satisfacer necesidades de interés general que no tengan exclusivo carácter mercantil, en cuyo caso, por tratarse de gestión económica, quedará justificada su sometimiento al régimen jurídico privado. Al efecto, la STJUE de 15 de enero de 1998, Mannesmann indicaba que, si hay una función de interés general -indudable cuando el ámbito de la actividad se designa habitualmente bajo la expresión de «obligaciones de servicio público»-, al margen de que la actividad tenga vertientes mercantiles o industriales, se produce una vis atractiva del primer elemento, debiendo entenderse a ese ente sometido a la regla de contratación pública. En consecuencia, los entes instrumentales que presten un servicio público o tengan que cumplir con obligaciones de servicio público, se encuentran sometidos al régimen de la legislación de contratos públicos. La STJUE de 10 de noviembre de 1998, BFi Holding, insiste en esta idea, entendiendo que estamos en presencia de un poder adjudicador cuando la función es de interés general, aunque, y este dato es de gran relevancia, la actividad se preste en régimen de competencia. Es decir, prima el dato teleológico de la actividad que desarrolla ese ente adjudicador. En esta jurisprudencia se distingue, en definitiva, entre necesidades de interés general que tengan carácter industrial o mercantil con las necesidades que no tengan dicho carácter. Esta misma doctrina se recoge en las STJUE de 17 de diciembre de 1998, Irish Forestry Board, 27 de febrero de 2003, Adolf Truley y 22 de mayo de 2003, Korhonen.
Criterio que no se ve afectado por el hecho de que empresas privadas satisfagan o puedan satisfacer las mismas necesidades que éste, ya que la inexistencia de competencia no es un requisito necesario para definir a un organismo de Derecho público.
En todo caso, como puso de relieve la STJUE de 16 de octubre de 2003, de condena al Reino de España en el asunto SEIPSA, en ausencia de riesgo empresarial, una empresa pública o cualquier otro ente controlado por el poder público se comporta como poder adjudicador y estará sometido a las reglas y principios de la contratación pública. Dice así la Sentencia:
«91.A este respecto, es preciso añadir que, con independencia de si existe un mecanismo oficial de compensación de posibles pérdidas de SIEPSA, parece poco probable que ésta haya de soportar los riesgos económicos derivados de su actividad. En efecto, habida cuenta de que la realización de la misión de esta sociedad constituye un elemento fundamental de la política penitenciaria del Estado español, resulta verosímil que, como único accionista, dicho Estado tome todas las medidas necesarias al objeto de evitar una posible quiebra de SIEPSA.
92.En estas circunstancias, existe la posibilidad de que, en un procedimiento de adjudicación de un contrato público, SIEPSA se guíe por consideraciones distintas a las meramente económicas. Pues bien, precisamente para evitar tal posibilidad, se impone la aplicación de las Directivas comunitarias sobre contratos públicos (en este sentido, en particular, sentencias Adolf Truley, apartado 42, y Korhonen y otros, apartados 51 y 52, antes citadas).
93.Teniendo en cuenta el conjunto de factores jurídicos y fácticos que regulan la actividad de SIEPSA, como los señalados en los apartados 84 a 92 de la presente sentencia, procede concluir que las necesidades de interés general para cuya satisfacción se creó específicamente dicha sociedad no tienen carácter industrial o mercantil. 94.De ello resulta que una entidad como SIEPSA debe ser calificada de organismo de Derecho público en el sentido del artículo 1, letra b), párrafo segundo, de la Directiva 93/37 y, por tanto, de entidad adjudicadora conforme al párrafo primero de dicha disposición.»
De la jurisprudencia citada se deduce que resulta indiferente para determinar el cumplimiento de este requisito que, además de satisfacer necesidades de interés general, la entidad desempeñe otras actividades que no las satisfacen e incluso que las actividades para satisfacción del interés general sólo constituyan «una parte relativamente poco importante» de su actividad global (STJUE 15 de enero de 1998 Mannesmann, parágrafo 25; STJUE de 10 de noviembre de 1998, BFI Holding, parágrafos. 55 y 56; STJUE de 12 de diciembre de 2002, Universale-Bau, parágrafos 54-56; STJUE de 27 de febrero de 2003, Adolf Truley, parágrafo 56; STJUE de 22 de mayo de 2003, Korhonen, parágrafos 57 y 58). La STJUE de 13 de diciembre de 2007 (Bayerischer) ha confirmado el alcance de este requisito al recordar que resulta indiferente para determinar el cumplimiento de este requisito que, además de satisfacer necesidades de interés general, la entidad desempeñe otras actividades que no las satisfacen e incluso que las actividades para satisfacción del interés general sólo constituyan “una parte relativamente poco importante” de su actividad global.
En segundo lugar, es cierto que el ente, para considerarse poder adjudicador debe tener propia personalidad jurídica, si bien para el derecho comunitario la forma jurídica adoptada -pública o privada- no es por sí criterio decisivo, pues debe realizarse una interpretación funcional de la que resulta que la forma jurídica, pública o privada, es indiferente a estos efectos. Al respecto es especialmente relevante la doctrina que mantiene la citada STJUE de 10 noviembre de 1998: «es preciso recordar que, para dar plenos efectos al principio de libre circulación, el concepto de entidad adjudicadora debe recibir una interpretación funcional (en este sentido, véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1988, Beentjes). Esta necesidad se opone a que se establezcan diferencias en función de la forma jurídica de las disposiciones por las que se crea el organismo y se especifican las necesidades que éste debe satisfacer». Así pues, las empresas mercantiles no pueden entenderse excluidas del ámbito de aplicación. Debe primero determinarse si puede ser incluida su actividad en los parámetros funcionales explicados a fin de ser considerada poder adjudicador. Así se expresaba de forma clara en la STJUE de 15 de mayo de 2003, en la que se condenaba al Reino de España:
«55. De los principios así elaborados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el estatuto de Derecho privado de una entidad no constituye un criterio que pueda excluir su calificación como entidad adjudicadora en el sentido del artículo 1, letra b), de las Directivas 92/50, 93/36 y 93/37 y, por tanto, del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665.»
El último requisito que se exige es que el control -por vía financiera o cualquier otro medio- sea de la Administración Pública. Debe estarse, por tanto, al dato de la «influencia dominante» del poder público sobre el organismo adjudicador. Supuesto que plantea poca problemática en lo relativo a la financiación y que se completa con los supuestos en los que la gestión se halle sometida a un control por parte de estas últimas, o cuyos órganos de administración, de dirección o de vigilancia estén compuestos por miembros más de la mitad de los cuales sean nombrados por las Administraciones Públicas y otras entidades de derecho público. En relación al primer extremo (participación en el accionariado) la STJUE de 3 de octubre de 2000, Universidad de Cambribge, ha aclarado cuando existe financiación mayoritariamente pública. Y debe entenderse que igualmente concurre este tercer criterio o requisito cuando existe un control final en la toma de decisiones por parte del poder público. Así lo ha afirmado la reciente STJUE de 1 de febrero de 2001, Comisión/República de Francia, que considera sometidas al régimen de contratación pública a las empresas francesas dedicadas a la construcción de viviendas por parte de servicios públicos de construcción y urbanización (en lo sucesivo, «SPCU») y de sociedades anónimas de viviendas de alquiler moderado (en lo sucesivo, «SA VAM»).
En relación a este último requisito conviene reseñar la STJUE de 13 de diciembre de 2007, Bayerischer, que aclara qué debe entenderse por “actividad mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales y otros organismos de derecho público” a los efectos de interpretar y aplicar adecuadamente el concepto de organismo de derecho público como poder adjudicador en el derecho comunitario de los contratos públicos. En el caso, la calificación resultaba controvertida en relación con diferentes organismos o establecimientos (Anstalten) alemanes de radiodifusión, en su mayoría dependientes de los países federados (Landesrundfunkanstalten).
En la Sentencia se afirma que “el canon que garantiza la financiación mayoritaria de la actividad de los organismos de que se trata tiene su origen en el Convenio Estatal sobre la radiodifusión, es decir, en un acto del Estado. Está previsto y se impone por ley y no resulta de una transacción contractual celebrada entre estos organismos y los consumidores. El hecho generador de la obligación de pago del canon es la simple posesión de un aparato receptor y no es la contrapartida del disfrute efectivo de los servicios prestados por los organismos en cuestión” (parágrafo 41), de manera que “la fijación del importe del canon tampoco es el fruto de una relación contractual entre los organismos de radiodifusión de que se trata en el asunto principal y los consumidores”, ya que se establece mediante una decisión formal de los Parlamentos y los Gobiernos de los Länder, adoptada sobre la base de un informe elaborado por la KEF en función de las necesidades financieras declaradas por los propios organismos además de que el cobro del recurso por la GEZ se lleva a cabo “mediante resolución de liquidación, es decir, mediante un acto en ejercicio de funciones públicas.
El Tribunal remata sus consideraciones en los importantes parágrafos 47 a 50, afirmando que:
«Por último, procede señalar que, a la luz del enfoque funcional antes mencionado, como acertadamente indica la Comisión de las Comunidades Europeas, no puede haber una diferente apreciación según que los medios financieros circulen a través del presupuesto público, cuando el Estado percibe en primer lugar el canon y luego pone a disposición de los organismos públicos de radiodifusión los ingresos procedentes de dicho canon, o que el Estado conceda a dichos organismos el derecho de percibir el canon por sí mismos.
Por consiguiente, es preciso concluir que una financiación como la analizada en el asunto principal, que tiene su origen en un acto del Estado, está garantizada por el Estado y asegurada mediante una modalidad de imposición y recaudación incluida dentro de las prerrogativas de poder público, cumple el requisito de «financiación por el Estado», a efectos de la aplicación de las normas comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos.
Esta forma de financiación indirecta basta para que se cumpla el requisito relativo a la «financiación por el Estado» previsto en la normativa comunitaria, sin que sea necesario que el propio Estado establezca o designe un organismo público o privado encargado del cobro del canon.
En consecuencia, (…) existe una financiación mayoritaria por el Estado cuando las actividades de organismos públicos de radiodifusión como los examinados en el asunto principal están mayoritariamente financiadas mediante un canon a cargo de los poseedores de un aparato receptor, impuesto, calculado y percibido según normas como las consideradas en el asunto principal.»
Estos son los requisitos, y con este alcance funcional, que deben utilizarse para comprender si se está o no en presencia de un poder adjudicador sometido a las reglas contractuales públicas 3.
Por ello, en todo caso, cualquier ente considerado como medio propio (en tanto cumpla las exigencias auto-organizativas que justifica su creación), serán, en todo caso, poder adjudicador, sin que sea posible, mediante la “forma jurídica” huir de las reglas de la contratación pública 4. Así lo ha dicho de forma clara e indubitada en su interpretación la STJUE de 5 de octubre de 2017, UAB LitSpecMet, donde afirma que “una sociedad que, por una parte, pertenece en su totalidad a un poder adjudicador cuya actividad consiste en satisfacer necesidades de interés general y que, por otra parte, lleva a cabo tanto operaciones para dicho poder adjudicador como operaciones en el mercado competitivo, debe calificarse de «organismo de Derecho público» en el sentido de esta disposición, siempre que las actividades de dicha sociedad sean necesarias para que ese poder adjudicador pueda ejercer su actividad y que, para satisfacer necesidades de interés general, la referida sociedad se guíe por consideraciones que no sean económicas, extremo que ha de verificar el órgano jurisdiccional remitente. Carece de pertinencia a este respecto el hecho de que el valor de las operaciones internas pueda representar, en un futuro, menos del 90% del volumen de negocios global de la sociedad o una parte no esencial de éste” 5.
Una mención especial exige la regulación del artículo 3.4 LCSP, que, frente a la opción inicial del Proyecto de Ley, establece que:
“Los partidos políticos, en el sentido definido en el artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2007, de Financiación de los Partidos Políticos; así como las organizaciones sindicales reguladas en la Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto, de Libertad Sindical, y las organizaciones empresariales y asociaciones profesionales a las que se refiere la Ley 19/1977, de 1 de abril, sobre regulación del derecho de asociación sindical, además de las fundaciones y asociaciones vinculadas a cualquiera de ellos, cuando cumplan los requisitos para ser poder adjudicador de acuerdo con la letra d) del apartado 3 del presente artículo, y respecto de los contratos sujetos a regulación armonizada deberán actuar conforme a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad y no discriminación sin perjuicio del respeto a la autonomía de la voluntad y de la confidencialidad cuando sea procedente.
Esta previsión resulta contraria al Derecho europeo, pues, reconociendo su carácter de poder adjudicador (y solo para los contratos de importe armonizado) se inaplican las reglas generales exigibles a todo poder adjudicador y se sustituyen por unas “instrucciones internas” (lo que supone incumplir las exigencias de las Directivas de contratación pública que son normas de directa aplicación). El sometimiento de los partidos políticos a la normativa y principios de la contratación pública es, por lo demás obligada si se analizan las Directivas europeas de contratación pública de 2014. Y ello porque cumplen, con carácter general, con los requisitos exigidos por la jurisprudencia del TJUE: personalidad jurídica propia, actividad de interés general y financiación pública mayoritaria. Únicamente partiendo de la consideración de los partidos políticos como “poderes adjudicadores” tiene sentido plantearse otras cuestiones que evoca la excepción a la aplicación de la Directiva 2014/24/UE que contempla su artículo 10, y que guardan relación con el alcance de la misma. A este respecto debe indicarse que la exclusión se refiere a “contratos celebrados en el marco de una campaña electoral”, de lo cual cabe inferir que, fuera de ese contexto, la celebración de los contratos de servicios relacionados en dicho precepto (servicios de campañas de publicidad, así como la producción de películas de propaganda y la producción de videocintas de propaganda) y por supuesto, el resto de contratos no quedaría excluida de la aplicación de la Directiva. La excepción puede tener sentido debido a que el tiempo que duran esas campañas electorales viene legalmente determinado, resultando incompatibles los plazos de campaña con los plazos mínimos que para la presentación de ofertas o solicitudes de participación se contemplan, en función de cada procedimiento, en las propuestas de Directiva, además de tener unas características que por su relación con la ideología que se plasma en el programa político, pueden merecer un tratamiento excepcional.
En consecuencia, la opción española de establecer un régimen “singular” para estos entes vulnera las Directivas y jurisprudencia europea, lo que, por la exigencia de primacía, puede justificar la exigencia de las previsiones de la normativa comunitaria. Criterio asumido en la STJUE de 2 de junio de 2005, Koppensteiner GMBH, al afirmar que cuando una norma comunitaria establece previsiones que “son incondicionales y suficientemente precisas para conferir un derecho a favor de un particular que éste puede invocar, en su caso, frente a una entidad adjudicadora como BIG. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional competente debe dejar sin aplicar las normas nacionales que le impiden cumplir la obligación que se desprende de los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 89/665” 6.
Por lo demás, esta “publificación” de la actividad contractual resulta conveniente tanto para conocer las necesidades de obras, servicios y suministros de los partidos políticos, así como para la selección de los proveedores en régimen de concurrencia, lo que dificultaría actuaciones irregulares en la financiación indirecta de los partidos políticos. Pero, además, tendría un importante efecto didáctico o de ejemplaridad ante la sociedad civil que, por sí mismo, justifica la necesidad de la medida 7.
Como conclusión a lo expuesto, puede afirmarse que en los distintos y variados supuestos de descentralización funcional mediante la creación de entes instrumentales, la naturaleza de poder adjudicador dependerá, al margen de su personificación jurídica o privada (indiferente a estos efectos), de las notas de control público y de la satisfacción de una actividad de interés general (aunque ésta sea de carácter industrial o comercial), sin que tenga por que existir necesariamente monopolio. Sólo cuando el ente contratante realmente se comporte como un auténtico agente económico (desprovisto de funciones administrativas), en condiciones de igualdad y sin prerrogativas propias de un poder público, será legítima -incluso necesaria- la decisión de adoptar técnicas jurídicas propias del Derecho privado, caracterizadas principalmente por su flexibilidad, lo que justificaría la inaplicación de las reglas de la contratación pública (aunque si de los principios ex artículo 321 LCSP). Pretender eludir mediante el argumento de la forma jurídica privada los principios de la contratación pública, es la vuelta al origen “de todos los problemas” que justificaron la condena al Reino de España en la STJUE de 15 de mayo de 2003. La nueva LCSP y sus principios exigen un esfuerzo de aplicación leal, pensando en el interés público que existe en toda utilización de los fondos públicos, donde transparencia, eficiencia e integridad son paradigmas irrenunciables. La flexibilidad o confort en la gestión contractual no son argumentos que puedan justificar la huida de las reglas de la LCSP.
En definitiva, no existe el dilema que se plantea Hamlet de “ser o no ser” al respecto: se es, o no, poder adjudicador de forma reglada. Y los Estados no tienen margen de discrecionalidad para graduar o inaplicar las consecuencias de esta categoría.
1 Según jurisprudencia reiterada, el concepto de «organismo de Derecho público», concepto de Derecho comunitario que debe recibir una interpretación autónoma y uniforme en toda la Comunidad, se define desde un punto de vista funcional con arreglo exclusivamente a los tres requisitos acumulativos que enuncia el artículo 1, letra b), párrafo segundo, de las Directivas 93/36 y 93/37 (véanse, en este sentido, las sentencias Mannesmann Anlagenbau Austria y otros, de 15 de enero de 1998, apartados 20 y 21; de 12 de diciembre de 2002, Universale-Bau y otros, apartados 51 a 53; de 15 de mayo de 2003, Comisión/España, apartados 52 y 53, de 16 de octubre de 2003, Comisión/España, y de 13 de enero de 2007, apartado 27). Y esta interpretación funcional se ha tenido en cuenta y aplicado por el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón en su Acuerdo 104/2015.
2 Conviene, en todo caso, recordar la importancia de la jurisprudencia del TJUE es advertida en el considerando 10 de la Directiva de contratación pública de 2014: “El concepto de «poderes adjudicadores», y en particular el de «organismos de Derecho público», han sido examinados de forma reiterada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Para dejar claro que el ámbito de aplicación ratione personae de la presente Directiva no debe sufrir modificaciones, procede mantener la definición en la que se basaba el Tribunal e incorporar determinadas aclaraciones que se encuentran en dicha jurisprudencia como clave para comprender la propia definición sin intención de alterar la interpretación del concepto tal como ha sido elaborada por la jurisprudencia. A tal efecto, ha de precisarse que un organismo que opera en condiciones normales de mercado, tiene ánimo de lucro y soporta las pérdidas derivadas del ejercicio de su actividad no debe ser considerado un «organismo de Derecho público», ya que puede considerarse que las necesidades de interés general para satisfacer las cuales ha sido creado, o que se le ha encargado satisfacer, tienen carácter industrial o mercantil.”
3 La Sentencia TJUE de 12 de septiembre de 2013, Colegio de Médicos de Westfaliz-Lippe, entendió que este Colegio Profesional no tenía la condición de poder adjudicador, por no cumplir el criterio de financiación mayoritaria por parte de los poderes públicos cuando dicho organismo está mayoritariamente financiado por las cuotas abonadas por sus colegiados, ni tampoco el criterio relativo al control de la gestión por parte de los poderes públicos ya que no puede considerarse como tal el hecho de que el importe de las citadas cuotas deba ser aprobado por una autoridad de supervisión.
4 Así se ha advertido, para la gestión de los mercados municipales a través de empresas públicas configuradas como medios propios (el caso MERCASA), en la Resolución 23/2015 del Órgano de Recursos Contractuales del País Vasco, el Acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón 104/2015 y la Resolución 125/2016 Tribunal de Contratos Públicos de Madrid.
5 En las Conclusiones del Abogado General M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA, presentadas el 27 de abril de 2017 (asunto C 567/15) UAB “LitSpecMet”, se analizan los requisitos para la consideración de una entidad como poder adjudicador y, en especial, la configuración que al respecto debe hacerse de una entidad que sea calificada como medio propio. Y su conclusión es que “una sociedad cuya vinculación material y funcional con un poder adjudicador justifica la excepción in house para sus operaciones internas, está sometida a aquellas Directivas cuando contrata con terceros obras, suministros o servicios, a fin de cumplir la encomienda que le hubiera confiado el poder adjudicador”.
6 Esta misma argumentación sirve, lógicamente, para sindicatos y organizaciones empresariales.
7 M. GIMENO FELIU, “Medidas de prevención de corrupción y refuerzo de la transparencia en relación con la financiación de partidos políticos”, libro Observatorio de los Contratos Públicos 2016, Aranzadi, Cizur Menor, 2017, pp. 33-50. Asimismo, como ineludible medida de regeneración democrática convendría extender las exigencias de los programas de compliance empresarial -que es más que cumplimiento legal, dado que al concepto clásico de Derecho positivo (hard law), se añade el cumplimiento ético, la responsabilidad social corporativa, etc. (soft law)- al organigrama gerencial de estas organizaciones, lo que permitiría detectar y evitar casos de financiación ilegal, contrataciones fraudulentas, supuestos de sobornos, etc.