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Timestamp: 2014-08-23 07:30:21+00:00
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A concretiza��o dos direitos sociais: breves apontamentos - Constitucional - �mbito Jur�dico
Rio Grande, 23 de Agosto de 2014
Constitucional A concretiza��o dos direitos sociais: breves apontamentos
Resumo: Tema de grande import�ncia que comp�e o ordenamento jur�dico P�trio, os direitos sociais, como os direitos de segunda dimens�o reclamam do Estado um papel prestacional de minora��o das desigualdades, portanto � um direito fundamental. Para que cumpra esta obriga��o, o Estado deve intervir na vida social buscando implementar os direitos fundamentais e desenvolver uma pol�tica de inclus�o e desenvolvimento social atrav�s de incentivos e de leis. Palavras-chave: Direitos sociais; direitos fundamentais; segunda dimens�o, proibi��o retrocesso social; pol�ticas p�blicas; a��es afirmativas. Abstract: Theme of great importance that renders the law the country, social rights, such as the rights of second dimension of the State demanding a role benefit of mitigation inequality, so it is a fundamental right. To that fulfills this obligation, the State should intervene in social life seeking implement fundamental rights and develop a policy of inclusion and social development through incentives and laws. Keywords: Social rights, fundamental rights; second dimension, banning social backlash; public policy, affirmative action.
Sum�rio: Introdu��o; 1. Conceito de direitos fundamentais; 1.1. Os direitos fundamentais de segunda dimens�o; 2. Dos direitos sociais; 2.. O objeto dos direitos sociais; 2.2. O princ�pio do n�o retrocesso social; 3. As gera��es dos direitos fundamentais; 3.1. O princ�pio da efici�ncia; 3.2. As pol�ticas p�blicas; 3.3. A��es afirmativas. Conclus�o. Refer�ncias
A efetividade, a aplicabilidade e a concretiza��o dos direitos sociais exigem uma conduta estatal.
Mas para se falar em direitos sociais, conv�m inicialmente estudar o seu conceito, bem como a dimens�o dos direitos sociais que se enquadra e a efic�cia de tais direitos, principalmente na Constitui��o Federal.
No estudo sobre a efetiva concretiza��o dos direitos sociais, que s�o os que primordialmente constituem direitos que exigem presta��o positiva no Estado, ser�o analisados o princ�pio da efici�ncia, as pol�ticas p�blicas e as a��es afirmativas.
Simplificando, o principal desafio do presente trabalho ser� discorrer sobre alguns caminhos para uma melhor concretiza��o dos direitos sociais.
1 CONCEITO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS
Para melhor compreens�o acerca dos direitos sociais, mister que se explane, primeiramente, o que s�o direitos fundamentais e os direitos fundamentais de segunda dimens�o.
Os direitos fundamentais s�o tamb�m conhecidos como direitos humanos, direitos subjetivos p�blicos, direitos do homem, direitos individuais, liberdades fundamentais ou liberdades p�blicas. A pr�pria Constitui��o da Rep�blica de 1988 apresenta diversidade terminol�gica na abordagem dos direitos fundamentais, utilizando express�es como direitos humanos (artigo 4�, inciso II), direitos e garantias fundamentais (T�tulo II e artigo 5�, par�grafo 1�), direitos e liberdades constitucionais (artigo 5�, inciso LXXI) e direitos e garantias individuais (artigo 60, par�grafo 4�, inciso IV).
Optamos, dessa forma, por adotar a terminologia �Direitos Fundamentais�, pois esse termo abrange todas as demais esp�cies de direitos (SCALQUETTE, 2004, p. 18). Neste obstante, �a express�o direitos fundamentais � a mais precisa� (ARAUJO; NUNES J�NIOR, 2005, p. 107-108).
Os direitos fundamentais surgiram com a necessidade de proteger o homem do poder estatal, a partir dos ideais advindos do Iluminismo dos s�culos XVII e XVIII, mais particularmente com as concep��es das constitui��es escritas.
Acerca do surgimento dos direitos fundamentais, Alexandre de Moraes afirma:
�[...] surgiram como produto da fus�o de v�rias fontes, desde tradi��es arraigadas nas diversas civiliza��es, at� a conjuga��o dos pensamentos filos�ficos-jur�dicos, das id�ias surgidas com o cristianismo e com o direito natural.� (MORAES, 1999, p. 178)
Do ensinamento acima transcrito, conclu�-se que a teoria dos direitos fundamentais, como conhecemos hoje, � o resultado de uma lenta e profunda transforma��o das institui��es pol�ticas e das concep��es jur�dicas.
A luta contra o poder absoluto dos soberanos, o reconhecimento de direitos naturais inerentes ao homem, isso sem deixar de mencionar �a agita��o pol�tica em torno �s id�ias de Locke, Rousseau, os enciclopedistas, os liberais que conquistaram a independ�ncia americana� (CAVALCANTI, 1964, p. 194), constitu�ram os elementos essenciais que vieram a desenvolver as id�ias concretizadas na Declara��o de Virg�nia de 1777 e na Declara��o de Direitos do Homem, proclamadas pela Revolu��o Francesa em 1789.
As evolu��es do direito e, principalmente, a influ�ncia dos problemas sociais, contribu�ram grandemente para a dilata��o daqueles velhos preceitos, conquistas dos movimentos do s�culo XVIII, mais precisamente os direitos fundamentais de primeira gera��o, como se ver� adiante.
Jos� Afonso da Silva, em sua merit�ria obra sobre Direito Constitucional, ensina que os direitos fundamentais n�o s�o a contraposi��o dos cidad�os administrados � atividade p�blica, como uma limita��o ao Estado, mas sim uma limita��o imposta pela soberania popular aos poderes constitu�dos do Estado que dele dependem (SILVA, 2001, p. 178).
Frisa-se, que al�m da fun��o de proteger o homem de eventuais arbitrariedades cometidas pelo Poder P�blico, os direitos fundamentais tamb�m se prestam a compelir o Estado a tomar um conjunto de medidas que impliquem melhorias nas condi��es sociais dos cidad�os.
Em termos mais did�ticos, citamos:
�Os direitos fundamentais podem ser conceituados como a categoria jur�dica institu�da com a finalidade de proteger a dignidade humana em todas as dimens�es. Por isso, tal qual o ser humano, tem natureza polifac�tica, buscando resguardar o homem na sua liberdade (direitos individuais), nas suas necessidades (direitos sociais, econ�micos e culturais) e na sua preserva��o (direitos relacionados � fraternidade e � solidariedade)�. (ARAUJO; NUNES J�NIOR, 2005, p. 109-110)
Para um melhor entendimento, repisamos, os direitos fundamentais devem ser vistos como a categoria institu�da com o objetivo de prote��o aos direitos � dignidade, � liberdade, � propriedade e � igualdade de todos os seres humanos. A express�o fundamental demonstra que tais direitos s�o imprescind�veis � condi��o humana e ao conv�vio social. Esse o entendimento de Ingo Wolfgang Sarlet:
�Os direitos fundamentais, como resultado da personaliza��o e positiva��o constitucional de determinados valores b�sicos (da� seu conte�do axiol�gico), integram, ao lado dos princ�pios estruturais e organizacionais (a assim denominada parte org�nica ou organizat�ria da Constitui��o), a subst�ncia propriamente dita, o n�cleo substancial, formado pelas decis�es fundamentais, da ordem normativa, revelando que mesmo num Estado constitucional democr�tico se tornam necess�rias (necessidade que se fez sentir da forma mais contundente no per�odo que sucedeu � Segunda Grande Guerra) certas vincula��es de cunho material para fazer frente aos espectros da ditadura e do totalitarismo.� (SARLET, 2005, p. 70)
Na Constitui��o Federal, os direitos fundamentais s�o observados no T�tulo II da Constitui��o de 1988 e tamb�m em outros dispositivos nela dispersos nos quais se verifique caracter�sticas de historicidade, universalidade, limitabilidade, concorr�ncia e irrenunciabilidade, pr�prias dos direitos fundamentais (SILVA, 2006), mas que n�o nos caber� explorar nesta oportunidade.
Imperioso mencionar os dizeres Jayme Benvenuto Lima Junior acerca dos direitos fundamentais e a Constitui��o Federal:
�A Constitui��o Brasileira de 1988 �, at� o momento a que melhor acolhida faz aos Direitos Humanos em geral. Tanto em termos da quantidade e da qualidade dos direitos enumerados, como da concep��o embutida no texto constitucional, a Carta de 1988 � inovadora�. (LIMA JUNIOR, 2001, p. 55)
1.1 Os direitos fundamentais de segunda dimens�o
Insta mencionar, primeiramente, que os direitos sociais, como os direitos fundamentais de segunda dimens�o, s�o aqueles que reclamam do Estado um papel prestacional, de minora��o das desigualdades sociais. Logo, os direitos sociais se equiparam aos direitos fundamentais de segunda dimens�o. Por isso, vamos nos ater apenas � segunda dimens�o dos direitos fundamentais.
Com o avan�o do liberalismo pol�tico e econ�mico no inicio do s�culo XX, ap�s a Primeira Guerra Mundial, o mundo assistiu a deteriora��o do quadro social.
Ante a degrada��o do pr�prio homem, da vida humana, h� o advento de um modelo novo de Estado, o Estado Social de Direito.
�[...] s�culo marcado por convuls�es b�licas, crises econ�micas, mudan�a sociais e culturais e progresso t�cnico sem precedentes (mas n�o sem contradi��es), o s�culo XX �, muito mais que o s�culo anterior, a era das ideologias e das revolu��es. [...] �, portanto, um s�culo em que o Direito p�blico sofre poderos�ssimos embates e em que � fase liberal do Estado constitucional vai seguir-se uma fase social�. (MIRANDA, 2000, p. 88)
Portanto, a segunda gera��o dos direitos fundamentais reclama do Estado uma a��o que possa proporcionar condi��es m�nimas de vida com dignidade, s�o os direitos sociais, econ�micos e culturais. Sempre buscando diminuir as desigualdades sociais, notadamente proporcionando prote��o aos mais fracos.
Importante mencionar que os direitos de segunda gera��o n�o negam, tampouco excluem os direitos de primeira gera��o, mas a estes se somam (FERREIRA FILHO, 2005, p. 41).
�A primeira gera��o de direitos viu-se igualmente complementada historicamente pelo legado do socialismo, cabe dizer, pelas reivindica��es dos desprivilegiados a um direito de participar do �bem-estar social�, entendido como os bens que os homens, atrav�s de um processo coletivo, v�o acumulando no tempo. � por essa raz�o que os assim chamados direitos de segunda gera��o, previstos pelo welfare state, s�o direitos de cr�dito do indiv�duo em rela��o � coletividade. Tais direitos � como o direito ao trabalho, � sa�de, � educa��o � t�m como sujeito passivo o Estado porque, na intera��o entre governantes e governados, foi a coletividade que assumiu a responsabilidade de atend�-los [...] Da� a complementaridade, na perspectiva ex parte populi, entre os direitos de primeira e segunda gera��o, pois estes �ltimos buscam assegurar as condi��es para o pleno exerc�cio dos primeiros, eliminando ou atenuando os impedimentos ao pleno uso das capacidades humanas.� (LAFER, 2006, p. 127)
A nota distintiva destes direitos � a sua dimens�o positiva, uma vez que se cuida n�o mais de evitar a interven��o do Estado na esfera da liberdade individual, mas, sim, de propiciar o direito ao bem-estar social.
�A partir da terceira d�cada do s�culo XX, os Estados antes liberais come�aram o processo de consagra��o dos direitos sociais ou direitos de segunda gera��o, que traduzem, sem d�vida, uma franca evolu��o na prote��o da dignidade humana. Destarte, o homem, liberto do jugo do Poder P�blico, reclama uma nova forma de prote��o da sua dignidade, como seja, a satisfa��o das car�ncias m�nimas, imprescind�veis, o que outorgar� sentido � sua vida.� (ALARC�N, 2004, p. 79)
Isto posto, os direitos da referida segunda gera��o est�o ligados intimamente a direitos prestacionais sociais do Estado perante o indiv�duo, como assist�ncia social, educa��o, sa�de, cultura, trabalho, lazer, dentre outros.
Com os direitos da segunda gera��o, brotou um pensamento de que t�o importante quanto preservar o indiv�duo, segundo a defini��o cl�ssica dos direitos de liberdade, era tamb�m despertar a conscientiza��o de proteger a institui��o, uma realidade social mais fecunda e aberta � participa��o e valora��o da personalidade humana, que o tradicionalismo da solid�o individualista, onde se externara o homem isolado, sem a qualidade de teores axiol�gicos existenciais, ao qual somente a parte social contempla. Nesse sentido, citamos os dizeres de Themistocles Brand�o Cavalcanti:
�Assim, o direito ao trabalho, � subsist�ncia, ao teto, constituem reivindica��es admitidas por t�das as correntes pol�ticas, diante das exig�ncias reiteradamente feitas pelas classes menos favorecidas no sentido de um maior nivelamento das condi��es econ�micas, ou, pelo menos, uma disciplina pelo Estado das atividades privadas, a fim de evitar a supremacia demasiadamente absorvente dos interesses economicamente mais fortes.� (CAVALCANTI, 1964, p. 197)
Por derradeiro, por reclamarem pela presen�a do Estado em a��es voltadas � minora��o dos problemas sociais, os direitos fundamentais de segunda gera��o s�o tamb�m denominados de direitos positivos (ARAUJO; NUNES J�NIOR, 2005, p. 116).
2 DOS DIREITOS SOCIAIS
2.1 O objeto dos direitos sociais
Os direitos sociais est�o previstos no T�tulo II, Cap�tulo II da Constitui��o da Rep�blica, mais precisamente no artigo 6�, in verbis:
�S�o direitos sociais a educa��o, a sa�de, o trabalho, a moradia, o lazer, a seguran�a, a previd�ncia social, a prote��o � maternidade e � inf�ncia, a assist�ncia aos desamparados, na forma desta Constitui��o�.
Cumpre mencionar, de antem�o, que os direitos sociais n�o est�o exaustivamente enumerados no T�tulo II da Constitui��o Federal, muito menos no artigo 6� supra transcrito, existindo, portanto, direitos sociais dispersos ao longo de todo o seu texto.
Tal argumento se prova com a an�lise do Pre�mbulo e do T�tulo VIII, Da Ordem Social, artigos 193 a 230.
Como sobredito, os direitos sociais s�o marcados pelas reivindica��es dos desprivilegiados a um direito de participar do �bem-estar social�, entendido como os bens que os homens, atrav�s de um processo coletivo, v�o acumulando no tempo (LAFER, 2006, p. 127).
�Os direitos sociais fizeram nascer a consci�ncia de que t�o importante quanto salvaguardar o indiv�duo, conforme ocorreria na concep��o cl�ssica dos direitos de liberdade, era proteger a institui��o, uma realidade social muito mais rica e aberta � participa��o criativa e � valora��o da personalidade que o quadro tradicional da solid�o individualista, onde se formara o culto liberal do homem abstrato e insulado, sem a densidade dos valores existenciais, aqueles que unicamente o social proporciona em toda a plenitude�. (BONAVIDES, 1993, p. 477)
Portanto, os direitos sociais s�o voltados pela presen�a do Estado em a��es voltadas � minora��o dos problemas sociais, tendo por finalidade a melhoria de condi��es de vida aos hipossuficientes, visando � concretiza��o da igualdade social.
Para melhor entendermos o tema, citamos os ensinamentos de Andr�as Krell:
�Os Direitos Fundamentais Sociais n�o direitos contra o Estado, mas sim direitos atrav�s do Estado, exigindo do poder p�blico certas presta��es materiais. S�o os Direitos Fundamentais do homem-social dentro de um modelo de Estado que tende cada vez mais a ser social, dando preval�ncia aos interesses coletivos antes que aos individuais�. (KRELL, 2002, p. 19)
Segundo Jos� Afonso da Silva, os direitos sociais, como dimens�o dos direitos fundamentais do homem:
�[...] s�o presta��es positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condi��es de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualiza��o de situa��es sociais desiguais. [...] Valem como pressupostos individuais na medida em que criam condi��es materiais mais prop�cias ao auferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condi��o mais compat�vel com o exerc�cio efetivo da liberdade.� (SILVA, Jos� Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 20. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2001, p. 285)
Sobre o tema, Antonio Enrique Perez Lu�o leciona:
�Los derechos sociales tienen como principal objeto asegurar la participaci�n en la vida pol�tica, econ�mica, cultural y social de las personas individuales, as� como de los grupos en los que se integran.� (LU�O, 2004, p. 183)
Jorge Miranda, ao lecionar sobre o tema, afirma que o objeto dos direitos sociais corresponde �� teia de rela��es sociais em que a pessoa se move para realizar a sua vida em todas as suas potencialidades� (MIRANDA, 2000, p. 91).
Os direitos sociais, por estarem intimamente ligados ao princ�pio da igualdade, est�o vinculados �s tarefas de melhoria, distribui��o e redistribui��o dos recursos existentes, bem como a cria��o de bens essenciais n�o dispon�veis para todos aqueles que deles necessitem.
�S�o estes direitos a presta��es positivas por parte do Estado, visto como necess�rio para o desenvolvimento de condi��es m�nimas de vida digna para todos os seres humanos�. (FERREIRA FILHO, 2006, p. 312)
Em dizeres mais simplistas, o objeto do direito social �, tipicamente, uma contrapresta��o sob a forma da presta��o de um servi�o por parte do Estado. Como exemplos citamos o servi�o escolar, quanto ao direito � educa��o, o servi�o m�dico-sanit�rio-hospitalar, quanto ao direito � sa�de, os servi�os desportivos, para o lazer, etc.
2.2 O princ�pio do n�o retrocesso social
Primeiramente, h� de se explanar que o princ�pio do n�o retrocesso social est� intimamente ligado � no��o de seguran�a jur�dica (SARLET, 2007, p. 443).
Todo e qualquer esp�cie de direitos sociais expresso no ordenamento jur�dico P�trio, v. g., direito � assist�ncia social, educa��o, sa�de, cultura, trabalho, lazer, dentre outros, s�o constitucionalmente garantidos. Por conseguinte, todo ato que se traduza na pr�tica de redu��o, anula��o, revoga��o ou extin��o desses direitos, que s�o fundamentais, importa em v�cio de inconstitucionalidade.
Acerca do tema, Jos� Joaquim Gomes Canotilho leciona:
�O princ�pio da democracia econ�mica e social aponta para a proibi��o de retrocesso social. [...]
A ideia aqui expressa tamb�m tem sido designada como proibi��o de �contra-revolu��o social� ou da �evolu��o reaccion�ria�. Com isto quer dizer-se que os direitos sociais e econ�micos (ex. direito dos trabalhadores, direito � assist�ncia, direito � educa��o), uma vez obtido em determinado grau de realiza��o, passam a constituir, simultaneamente, uma garantia institucional [...] A �proibi��o de retrocesso social� nada mais pode fazer contra as recess�es e crises econ�micas (reversibilidade f�ctica), mas o princ�pio em an�lise limita a reversibilidade dos direitos adquiridos (ex. seguran�a social, subs�dio de desemprego, presta��es de sa�de) [...]� (CANOTILHO, 1998, p. 320)
Ou seja, a proibi��o do retrocesso se aplica a todo e qualquer ato normativo que venha, pura e simplesmente, subtrair supervenientemente a uma norma constitucional o grau de concretiza��o (social) anterior que lhe foi outorgado pelo legislador.
�[...] por este princ�pio, que n�o � expresso, mas decorre do sistema jur�dico constitucional, entende-se que se uma lei, ao regulamentar um mandamento constitucional, instituir determinado direito, ele se incorpora ao patrim�nio jur�dico da cidadania e n�o pode ser absolutamente suprimido.� (BARROSO, 1996, p 158)
Como j� salientado, existem mandamentos constitucionais dirigidos ao Estado determinando agir de forma a ocasionar o progresso e o bem estar de toda a sociedade. Por via reflexa, � perfeitamente cab�vel dizer que tamb�m existe um dever de n�o ocasionar um retrocesso. Trata-se de uma constata��o l�gica, j� que quem causa um retrocesso, por �bvio est� a deixar de realizar um progresso sobre o mesmo tema. Logo, a partir do disposto no artigo 3�, inciso II, da Constitui��o Federal, � perfeitamente vi�vel afirmar que o princ�pio da proibi��o do retrocesso possui previs�o constitucional espec�fica.
N�o h� d�vidas de que o Estado, o Poder P�blico n�o pode agir contra os direitos sociais expressos no ordenamento jur�dico, j� reconhecidos.
Mas, e quanto aos legisladores, o Poder Legislativo? E quanto aos aplicadores e int�rpretes da lei?
A nosso ver, o princ�pio da proibi��o de retrocesso social �, antes de tudo, um comando dirigido ao legislador. O legislador � aquele que, antes de todos, deve respeitar a fazer aplicar as normas que garantam o m�nimo necess�rio � exist�ncia com dignidade, a aplicabilidade dos direitos sociais.
�[...] o legislador (assim como o poder p�blico em geral) n�o pode, uma vez concretizado determinado direito social no plano da legisla��o infraconstitucional, mesmo com efeitos meramente prospectivos, voltar atr�s e, mediante uma suspens�o ou mesmo relativiza��o (no sentido de uma restri��o), afetar o n�cleo essencial legislativamente concretizado de determinado direito social constitucionalmente assegurado.� (SARLET, 2007, p. 462)
Na mesma vertente se encontram os int�rpretes das leis, uma vez que a interpreta��o das normas tamb�m n�o pode levar ao retrocesso social, aniquilando aquele n�cleo essencial da exist�ncia m�nima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana.
Em suma, as normas constitucionais que reconhecem direitos sociais implicam uma proibi��o de retrocesso, pois uma vez dada satisfa��o ao direito, este se transforma num direito a que o Estado se abstenha de atentar contra ele.
�[...] negar reconhecimento do princ�pio da proibi��o de retrocesso significaria, em �ltima an�lise, admitir que os �rg�os legislativos (assim como o poder p�blico de modo geral), a despeito de estarem inquestionavelmente vinculados aos direitos fundamentais e �s normas constitucionais em geral, disp�em do poder de tomar livremente suas decis�es mesmo em flagrante desrespeito � vontade expressa do Constituinte�. (SARLET, 2004, p. 149)
Por derradeiro, importante mencionar o direito � proibi��o de retrocesso social consiste numa importante conquista civilizat�ria. O conte�do impeditivo deste princ�pio torna poss�vel brecar planos pol�ticos que enfraque�am os direitos fundamentais. Funciona at� mesmo como forma de mensura��o para o controle de constitucionalidade em abstrato, favorecendo e fortalecendo o arcabou�o de assist�ncia social do Estado e as organiza��es envolvidas neste processo (ALMEIDA, 2007).
3 CAMINHOS PARA A CONCRETIZA��O DOS DIREITOS SOCIAIS
No presente cap�tulo ser� abordado duas formas, caminhos para a realiza��o e concretiza��o dos direitos sociais: as pol�ticas p�blicas e as a��es afirmativas.
Contudo, necess�rio se faz, primeiramente, que se explane, mesmo que de forma sucinta, o princ�pio da efici�ncia no direito constitucional P�trio.
3.1 O princ�pio da efici�ncia
A reforma administrativa implementada pela Emenda Constitucional n. 19/98 acrescentou o princ�pio da efici�ncia ao rol do caput do artigo 37 da Constitui��o Federal, vale lembrar, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia.
Embora introduzido tardiamente no Texto Constitucional, o princ�pio da efici�ncia j� constava de nossa legisla��o infraconstitucional, a exemplo das previs�es constantes do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967 (artigos 13 e 25, inciso V), da Lei de Concess�es e Permiss�es (Lei n. 8987, de 13 de fevereiro de 1995, artigos 6�, par�grafo 1�, e 7�, inciso I) e do C�digo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990, artigos 4�, inciso VII, 6�, inciso X, e 22, caput).
O princ�pio da efici�ncia tem o cond�o de informar a Administra��o P�blica, visando aperfei�oar os servi�os e as atividades prestados, buscando otimizar os resultados e atender o interesse p�blico com maiores �ndices de adequa��o, efic�cia e satisfa��o.
Hely Lopes Meirelles conceitua o princ�pio da efici�ncia da seguinte forma:
�[...] o que se imp�e a todo agente p�blico de realizar suas atribui��es com presteza, perfei��o e rendimento funcional. � o mais moderno princ�pio da fun��o administrativa, que j� n�o se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servi�o p�blico e satisfat�rio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.� (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. S�o Paulo: Malheiros, 1996, p. 90-91)
Odete Medauar ministra:
�[...] a efici�ncia � o princ�pio que norteia toda a atua��o da Administra��o P�blica. O voc�bulo liga-se � id�ia de a��o, para produzir resultado de modo r�pido e preciso. Associado � Administra��o P�blica, o princ�pio da efici�ncia determina que a Administra��o deve agir, de modo r�pido e preciso, para produzir resultados que satisfa�am a popula��o. Efici�ncia contrap�e-se a lentid�o, a descaso, a neglig�ncia, a omiss�o � caracter�sticas habituais da Administra��o P�blica brasileira, com raras exce��es.� (MEDAUAR, 2000, p. 145)
Por este Princ�pio, as autoridades administrativas devem ser eficientes na sua atua��o para com os administrados, sendo vedadas atitudes que acarretem atrasos desnecess�rios, n�o razo�veis, resultando em preju�zos a toda coletividade.
O ilustre doutrinador Jos� Afonso da Silva ensina:
�[...] a efici�ncia administrativa se obt�m pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para melhor satisfazer �s necessidades coletivas num regime de igualdade dos usu�rios. Logo, o princ�pio da efici�ncia administrativa consiste na organiza��o racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a presta��o de servi�os p�blicos de qualidade em condi��es econ�micas de igualdade dos consumidores.� (SILVA, 2001, p. 651-652)
Sintetizando todo o explanado, que a �efici�ncia n�o � apenas gastar pouco ou gastar bem, � gerir com equil�brio pondera��o a coisa p�blica� (BUCCI, 2006, p. 182).
3.2 As pol�ticas p�blicas
A no��o de pol�ticas p�blicas emergiu como tema de interesse para o direito com a configura��o prestacional do Estado.
Pol�ticas P�blicas � a presta��o de servi�os que visem garantir a realiza��o dos objetivos fundamentais do Estado, privilegiando a dignidade da pessoa humana, que incluem a prote��o dos direitos fundamentais, juntamente com condi��es m�nimas de exist�ncia. Denota um modo de agir do Estado nas fun��es de coordena��o e fiscaliza��o de agentes p�blicos e privados para a realiza��o de certos fins. Fins estes ligados aos direitos sociais.
Para o ministro Eros Roberto Grau, toda a atua��o estatal traduz um ato de interven��o na vida da comunidade. A express�o pol�ticas p�blicas, segundo ele, denota a atua��o do Estado, levando-se uma separa��o bem definida entre este e a sociedade. Pol�ticas p�blicas, assim, podem ser definidas como todas as atua��es do Estado, cobrindo todas as formas de interven��o do poder p�blico na vida social (GRAU, 1998, p. 22).
Jayme Benvenuto Lima Junior afirma:
�A inten��o das pol�ticas p�blicas �, claramente, a de compensar, seja pela a��o do estado, seja pela a��o da sociedade, as desigualdades advindas do acesso diferenciado a recursos econ�micos ou de processos culturais que desconsideram especificidades de setores tidos como minorit�rios.� (LIMA JUNIOR, 2001, p. 132)
Rodolfo de Camargo Mancuso define pol�ticas p�blicas:
�[...] � a conduta comissiva ou omissiva da Administra��o P�blica, em sentido largo, voltada � consecu��o de programa ou meta previstos em norma constitucional ou legal, sujeitando-se ao controle jurisdicional amplo ou exauriente, especialmente no tocante a efici�ncia dos meios empregados e a avalia��o dos resultados alcan�ados.� (MILAR�, 2001, p. 730-731)
As pol�ticas p�blicas podem ser entendidas como o conjunto de a��es governamentais direcionadas a interven��o do dom�nio social, por meio das quais s�o tra�adas as metas a serem implementadas pelo Estado, sobretudo na implementa��o dos direitos fundamentais disciplinados na Constitui��o da Rep�blica.
Maria Paula Dallari Bucci, com maestria, define pol�ticas p�blicas:
�Pol�ticas p�blicas s�o programas de a��o governamental visando a coordenar os meios � disposi��o do Estado e as atividades privadas, para a realiza��o de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Pol�ticas p�blicas s�o �metas coletivas conscientes� e, como tais, problema de direito p�blico, em sentido lato.� (BUCCI, 2006, p. 241)
H� que se fazer uma distin��o entre pol�tica p�blica e pol�tica de governo, vez que enquanto esta guarda profunda rela��o com um mandato eletivo, aquela, no mais das vezes, pode atravessar v�rios mandatos. Deve-se reconhecer, por outro lado, que o cen�rio pol�tico brasileiro demonstra ser comum a confus�o entre estas duas categorias.
No Brasil, infelizmente, a cada elei��o, principalmente quando ocorre altern�ncia de partidos, grande parte das pol�ticas p�blicas fomentadas pela gest�o que deixa o poder � abandonada pela gest�o que o assume.
Voltando para o tema em quest�o e finalizando-o, todas as manifesta��es do Estado, tendentes a organizar a atividade administrativa para a efetiva satisfa��o dos pleitos de interesse da comunidade podem ser resumidas como pol�ticas sociais.
3.3 As a��es afirmativas
As a��es afirmativas, atualmente, s�o um poderoso instrumento de inclus�o social. Constituem em medidas especiais que t�m por objetivo acelerar o processo de igualdade, com o alcance da isonomia n�o apenas formal, mas, substantiva por parte dos, se assim podemos dizer, �grupos vulner�veis�.
�Na disciplina do princ�pio da igualdade, o constituinte tratou de proteger certo grupos que, a se entender, mereciam tratamento diverso. Enfocando-os a partir de uma realidade hist�rica de marginaliza��o social ou de hipossufici�ncia decorrente de outros fatores, cuidou de estabelecer medidas de compensa��o, buscando concretizar, ao menos em parte, uma igualdade de oportunidades com os demais indiv�duos, que n�o sofreram as mesmas esp�cies de restri��es. S�o as chamadas a��es afirmativas�. (ARAUJO; NUNES J�NIOR, 2005, p. 122)
Da an�lise do ensinamento supra transcrito, conclu�-se que a a��o do Estado � essencial para regular juridicamente o processo de realiza��o da pol�tica de reconhecimento da igualdade pr�tica. O Estado de participar de forma a permitir que a pol�tica social se desenvolva por meio de incentivos e de leis. �A base de argumenta��o para a defesa das A��es Afirmativas, portanto, � a exist�ncia de desigualdades hist�ricas e culturalmente arraigadas, que justifiquem que em n�vel emergencial se estabele�am condi��es vantajosas para determinados grupos humanos vitimas de viola��es continuadas aos direitos humanos.� (LIMA JUNIOR, 2001, p. 138)
No julgamento da A��o Direita de Inconstitucionalidade n. 903 MG, o supremo Tribunal Federal, em ac�rd�o relatado pelo Ministro Jos� Celso de Mello Filho, assentou:
�O legislador constituinte, atento � necessidade de resguardar os direitos e os interesses das pessoas portadoras de defici�ncia, assegurando-lhes a melhoria de sua condi��o individual, social e econ�mica � na linha inaugurada, no regime anterior, pela EC 12/78 � , criou mecanismos compensat�rios destinados a ensejar a supera��o das desvantagens decorrentes dessas limita��es de ordem pessoal�. (STF, ADI n. 903 MG, Rel. Min. Jos� Celso de Mello Filho; Dispon�vel em <www.stf.gov.br>. Acesso em 30/11/2007)
Neste obstante, as a��es afirmativas est�o umbilicalmente atreladas �s tentativas de efetiva��o concreta do princ�pio da igualdade jur�dica, no sentido de que, atrav�s delas, as minorias enquanto tais t�m o reconhecimento formal de uma esp�cie de tutela positiva por parte do Estado.
Evidencia-se, portanto, que a igualdade, embora constante no Texto Constitucional, n�o tem o poder de fazer com que as pessoas se sintam igualizadas, ou seja, a titularidade do direito ao reconhecimento como iguais n�o encontra evidente coincid�ncia no campo f�tico da vida cotidiana.
�A A��o Afirmativa tem a finalidade justamente de possibilitar, por meios mais �geis, a iguala��o formalmente pretendida pela Constitui��o. Tratar desigualmente os desiguais, enquanto durar a desigualdade, � a f�rmula para chegar a uma iguala��o pr�tica sem para isso ser preciso esperar s�culos de desenvolvimento social e cultural.� (LIMA JUNIOR, 2001, p. 139)
Por isso que as a��es afirmativas s�o tamb�m o desenvolvimento de a��es pol�ticas no sentido de persuadir e divulgar a respeito de determinados direitos ou situa��es.
Como exemplo, citamos a disciplina constitucional da posse ind�gena (artigo 231, par�grafo 2�), o trabalho da mulher (artigo 7�, inciso XX), a reserva de mercado de cargos p�blicos para as pessoas portadoras de defici�ncia (artigo 37, inciso VIII).
No presente trabalho buscamos examinar a efic�cia dos direitos sociais e apresentar algumas formas para que sejam efetivados, concretizados: as pol�ticas p�blicas e as a��es afirmativas.
Enquanto que pode ser mais facilmente identificada � efic�cia dos direitos de primeira dimens�o ou de direitos de liberdade, j� que demandam especialmente absten��es, os direitos sociais, por serem, de regra, dependentes de presta��es positivas por parte do Estado, encontram dificuldades quanto � real identifica��o de sua efic�cia.
Ora, n�o � preciso fazer um profundo estudo para saber que nosso pa�s � carente de infra-estrutura educacional, quanto ao direito � educa��o, de servi�o m�dico-sanit�rio-hospitalar, quanto ao direito � sa�de, de servi�os desportivos, para o lazer, dentre outros.
Dado a essa complexidade, se assim podemos dizer, o Estado est� vinculado �s tarefas de melhoria, distribui��o e redistribui��o dos recursos existentes, bem como a cria��o de bens essenciais n�o dispon�veis para todos aqueles que deles necessitem. Frise-se que, uma vez estabelecidas �s normas que garantam a aplicabilidade dos direitos sociais, o Estado n�o pode retroceder e reduzir, anular, revogar ou extinguir tais direitos, que s�o fundamentais.
E par que tais tarefas sejam verdadeiramente aplicadas, o Estado deve intervir na vida social buscando implementar os direitos fundamentais, satisfazendo os interesses da comunidade, s�o as chamadas pol�ticas p�blicas.
Ou ainda, desenvolver uma pol�tica de inclus�o e desenvolvimento social atrav�s de incentivos e de leis, estas s�o as a��es afirmativas. Noutros dizeres, n�o s� aplicar, mas fazer aplicar a igualdade.
Apenas a t�tulo de complementa��o, diante de tudo o que foi elucidado no presente trabalho, outro entendimento n�o h� sen�o o de que os direitos sociais t�m status direito fundamental. Logo, sua viola��o importa em v�cio de inconstitucionalidade.
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