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Timestamp: 2018-08-14 16:22:01+00:00
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Corte di Cassazione, sezione I, sentenza 20 marzo 2014, n. 6555. Per la validità del contratto di incarico di opera professionale con il comune non è sufficiente la delibera dell'ente locale - Avvocato Renato D'Isa
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sentenza 20 marzo 2014, n. 6555
Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Presidente
Dott. DI AMATO Alfonso – Consigliere
sul ricorso 20282-2007 proposto da:
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso l’avv. (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS), giusta procura a margine del ricorso;
COMUNE DI ERCOLANO (c.f. (OMISSIS)), in persona Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato (OMISSIS), presso L’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dagli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), giusta procura a margine del controricorso;
avverso la sentenza n. 1760/2006 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 29/05/2006;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 31/01/2014 dal Presidente Dott. SALVATORE SALVAGO;
uditi, per il ricorrente, gli Avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS) che hanno chiesto l’accoglimento del ricorso;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. VELARDI Maurizio che ha concluso per il rigetto dei primi due motivi di ricorso e per l’accoglimento dei motivi terzo e quarto.
1. Con sentenza del 29 maggio 2006,la Corte di appello di Napoli,in riforma della decisione 20 novembre 2002 del Tribunale,ha revocato il decreto ingiuntivo 7 luglio 1993 per l’importo di euro 74.444, ottenuto dall’ing. (OMISSIS) nei confronti del comune di Ercolano a titolo di compenso professionale per la redazione di un progetto di edificio scolastico, osservando: a)che nessun contratto tanto meno per iscritto era intervenuto tra l’ente pubblico ed il professionista, richiesto ad substantiam dal combinato disposto del Regio Decreto n. 2440 del 1923, articolo 13 ed Regio Decreto n. 383 del 1934, articolo 87: nel caso neppure preceduto dall’obbligatorio impegno di spesa assunto dal comune; b) che era inammissibile l’azione di arricchimento senza causa mancando in radice la prova del riconoscimento dell’utilita’ del progetto da parte degli organi deputati ad esprimere la volonta’ della p.a..
Per la cassazione della sentenza, l’ing. (OMISSIS) ha proposto ricorso per 3 motivi; cui resiste il comune di Ercolano con controricorso.
2. Il Collegio deve anzitutto disattendere il primo motivo del ricorso con cui il (OMISSIS), deducendo violazione dell’articolo 83 cod. proc. civ. si duole che il Commissario straordinario del comune abbia proposto opposizione al decreto ingiuntivo (conferendo la procura al difensore) senza alcuna delibera degli organi competenti (comunque tardivamente emessa e prodotta all’udienza del 24 novembre 1984): in quanto a prescindere dal rilievo che di detta questione non sussiste traccia ne’ nella sentenza impugnata, ne’ nelle conclusioni dello stesso professionista riportate nell’epigrafe della stessa, quest’ultimo non ha tenuto in alcuna considerazione la nuova legislazione introdotta a partire dalla Legge n. 142 del 1990 nonche’ la giurisprudenza di legittimita’ che ne ha fatto costante applicazione, secondo la quale Nel nuovo quadro delle autonomie locali, ai fini della rappresentanza in giudizio del Comune, l’autorizzazione alla lite da parte della giunta comunale non costituisce piu’, in linea generale, atto necessario ai fini della proposizione o della resistenza all’azione: salva restando la possibilita’ per lo statuto comunale competente a stabilire i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio (Legge n. 142 del 1990, “ex” articolo 36 e 35; Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articolo 6, comma 2, testo unico delle leggi sull’ordinamento delle autonomie locali) – di prevedere l’autorizzazione della giunta, ovvero di richiedere una preventiva determinazione del competente dirigente (ovvero, ancora, di postulare l’uno o l’altro intervento in relazione alla natura o all’oggetto della controversia: Cass. sez. un. 12868/2005; 186/2001). Pertanto, siccome nel caso tale ultima eventualita’ non e’ stata neppur prospettata dal ricorrente, diviene del tutto irrilevante stabilire se e quando l’autorizzazione suddetta sia stata emessa dall’organo consiliare e quando sia stata prodotta in giudizio:dovendo nel caso trovare applicazione la regola che essa non era necessaria al Commissario straordinario per proporre opposizione e conferire al difensore la relativa procura alle liti.
3. Con il secondo motivo, il ricorrente deducendo violazione dell’articolo 1326 cod. civ. e Regio Decreto n. 383 del 1934, articolo 184 censura la sentenza impugnata per aver ritenuto nullo il contratto di opera concluso dal comune, erroneamente richiedendo che lo stesso fosse contenuto in unico documento:laddove il negozio in conformita’ al disposto del Regio Decreto n. 2440 del 1923, articolo 17 si ricavava dalla Delib. di Giunta 5 dicembre 1988 di conferimento dell’incarico, nonche’ dalla successiva nota 7 dicembre 1988 del Sindaco che lo aveva comunicato e dalla accettazione implicita del professionista che il 20 dicembre successivo aveva consegnato il progetto all’ente pubblico.
Con il terzo, deducendo violazione dell’articolo 2041 cod. civ. si duole che la Corte di appello non gli abbia attribuito il compenso di cui al decreto ingiuntivo, quanto meno a titolo di indebito arricchimento, ritenendo non documentato il riconoscimento dell’utilita’ del progetto da parte del comune; che invece con Delib. 28 dicembre 1988 lo aveva approvato e trasmesso al Ministero nonche’ agli enti preposti per le varie autorizzazioni onde ottenere il finanziamento di cui alla Legge n. 488 del 1986.
4. Anche queste censure non tengono in alcun conto la legislazione nella materia e la costante giurisprudenza che l’ha recepita, i cui principi qui giova riassumere: 1) Pur quando la pubblica amministrazione, per la realizzazione delle sue finalita’, ricorra agli strumenti giuridici che sono ordinariamente propri dei soggetti privati, solo l’attivita’ negoziale, per tutto quel che riguarda la disciplina dei rapporti che dalla stessa scaturiscono, rimane assoggettata ai principi ed alle regole del diritto comune (salve le eventuali interferenze di norme di diritto pubblico integrative o modificative); mentre restano operanti le regole della disciplina amministrativa attinenti all’organizzazione della pubblica amministrazione ed alla formazione ed estrinsecazione delle sue determinazioni. Cio’ significa che deve necessariamente sussistere una fase preliminare, caratterizzata dalla formazione della volonta’ della P.A., che resta sul piano del diritto amministrativo,ed e’ disciplinata dalle regole c.d. dell’evidenza pubblica; che si conclude con la delibera a contrarre, destinata a disporre in ordine alla stipulazione del negozio e con cio’ a conferire all’organo qualificato alla rappresentanza dell’ente la effettiva potesta’ di porlo in essere con le finalita’ e l’oggetto gia’ specificati nel suddetto provvedimento amministrativo; 2) Detta delibera deve poi adeguarsi alle disposizioni contenute nel Testo Unico Regio Decreto 383 del 1934, articoli 284 e 288 per i comuni, le Province e gli altri enti locali ivi indicati; le quali stabiliscono che gli enti pubblici in questione non possono assumere obbligazioni senza rendersi conto del loro ammontare e senza conoscere se e come farvi fronte: percio’ dovendo indicare (articoli 284 e 288) nelle relative deliberazioni a pena di nullita’ l’ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte (Cass. sez. un.12195 e 13831/2005, nonche’ 8730/2008). Ed il relativo obbligo e’ stato nuovamente ribadito dalla Legge n. 144 del 1989, articolo 23 laddove dispone (comma 3) che per tutte le Amministrazioni provinciali, per i Comuni e le Comunita’ montane “l’effettuazione di qualsiasi spesa e’ consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonche’ l’impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati”. Nonche’ dalla ricordata Legge n. 142 del 1990, articolo 55 (ora recepita dal Testo Unico Decreto del Presidente della Repubblica n. 267 del 2000, articolo 191), per il quale, “gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario. Senza tale attestazione l’atto e’ nullo di diritto”; 3) questa fase -che si concreta in attivita’ interna alla stessa amministrazione, meramente preparatoria e percio’ inidonea a dar luogo all’incontro di consensi ed irrilevante ai fini della individuazione della disciplina negoziale – conserva percio’ piena autonomia – logica e giuridica – rispetto alla successiva (e solo eventuale) attivita’ negoziale esterna dell’ente pubblico,la quale: a) deve “tradursi” nella stipulazione documentale del contratto -che nel caso era di opera professionale- secondo le disposizioni comuni dell’articolo 1325 c.c. e dell’articolo 1350 c.c., n. 13; b)e’ peraltro di competenza di un organo diverso (dalla Giunta o dal Consiglio) che per i comuni e’ il sindaco; c) comporta conseguentemente che e’ soltanto detto atto contrattuale quello di cui la menzionata normativa richiede la contestuale sottoscrizione del sindaco, n.q. di rappresentante legale dell’ente e del professionista.
E d’altra parte sono soltanto le peculiari pattuizioni di quest’ultimo a costituire il momento genetico ex articolo 1372 cod. civ., dei diritti e delle obbligazioni di ciascuna delle parti, (coincidano o meno con quelle previste dalla delibera) a consentire l’identificazione dello specifico contenuto negoziale che diverra’ oggetto dei controlli dell’autorita’ tutoria,ed a garantire che le specifiche obbligazioni assunte dall’amministrazione traggano fonte e nel contempo sostegno nella esplicita previsione dei mezzi finanziari per far fronte al compenso da corrispondersi al professionista:percio’ svolgendo la contestuale funzione di fissare il limite massimo della spesa sostenibile da ciascun ente pubblico;
4) Per queste ragioni,e non certamente per introdurre un ulteriore, quanto inutile aggravio burocratico meramente formale a carico delle parti, il Regio Decreto n. 2440 del 1923, articolo 16 ed Regio Decreto 383 del 1934, articolo 87 ne hanno richiesto la stipulazione per iscritto con le formalita’ ivi richieste:in tal modo rientrando negli “altri atti specialmente indicati dalla legge” per i quali l’ultima residuale categoria del menzionato articolo 1350 c.c. postula l’atto pubblico o la scrittura privata, non consentendo di distinguere tra perfezionamento sostanziale e stipulazione per iscritto del contratto in unico documento nel quale siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto;ed in cui,soprattutto,la volonta’ della P.A. di concludere il negozio venga manifestata (Regio Decreto n. 827 del 1924, articolo 93 e segg.) dall’organo rappresentativo esterno dell’ente che e’ il solo abilitato a stipulare in nome e per conto di questo, e ad essere percio’ munito dei poteri (| necessari per vincolare l’amministrazione per la quale si obbliga (Cass. 2067/2003;2832/2002; 13628/2001;9682/1999). E’ del resto significativo che la sola deroga al sistema e’ prevista dal Regio Decreto n. 2440 del 1923, articolo 17, ultima previsione per l’ipotesi qui non ricorrente, in cui, ferma restando la forma scritta, il contratto possa essere concluso a distanza, a mezzo di corrispondenza, quando intercorra con ditte commerciali “secondo l’uso del commercio”.
5. Questi principi imposti dalle norme sull’evidenza pubblica rendono ragione del perche’ la giurisprudenza di questa Corte abbia sempre respinto il tentativo,nuovamente riproposto dal ricorrente, di unificare le due ricordate fasi, aventi finalita’, funzioni e soprattutto disciplina diverse, anche quando la delibera di Giunta che manifesti la volonta’ dell’amministrazione di contrarre sia sottoscritta dallo stesso sindaco (che per legge la presiede), chiamato dall’ordinamento a concludere il negozio di essa esecutivo;nonche’ quello di ravvisare “l’accordo delle parti” richiesto dal n. 1 del citato articolo 1325 cod. civ. in una abnorme accettazione (espressa o tacita) da parte del privato della delibera stessa, costituente atto interno del comune, destinata dalla legge ad altra finalita’, e dall’ente revocabile ad nutum, pur quando essa predisponga lo specifico contenuto del (futuro) contratto (Cass. 7422/2002; 2885/2002; 59/2001;2772/1998). E d’altra parte,sopravvenuta la Costituzione, hanno assunto rilevanza costituzionale, rispondendo per un verso all’esigenza di tutela delle risorse nonche’ del patrimonio degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza adeguata copertura e senza rendersi conto dell’entita’ delle obbligazioni da adempiere: in ottemperanza, del resto, al fondamentale ed inderogabile criterio di buona amministrazione, dettato dall’articolo 81 Cost.. E sollecitando, per altro verso, un piu’ rigoroso rispetto dei principi di legalita’, imparzialita’ e correttezza da parte di coloro che operano nelle gestioni locali di modo che la competenza ad esprimere la volonta’ degli enti locali resti effettivamente riservata, nel rispetto delle procedure prescritte, agli organi a cio’ deputati: e cioe’ ai soli organi cui spetta per legge di volta in volta,di programmare la gestione finanziaria e di inquadrare le varie scelte amministrative nella prospettiva del piano di spesa contenuto nel bilancio di previsione, e non oltre i limiti di spesa fissati (Corte Costit. 295/1997; 446/1995).
Per cui a fronte di detta normativa conforme ai precetti costituzionali, e non derogabile dalla volonta’ delle parti, non era consentito al ricorrente eluderla attraverso la creazione di un sistema alternativo in cui l’intendimento dell’amministrazione di obbligarsi venga desunta da un provvedimento, quale la Delib. comunale 5 dicembre 1988, deputato a tutt’altra funzione e per tale ragione privo dell’impegno di spesa nonche’ dei mezzi per far fronte al compenso del professionista: poi nuovamente utilizzato (unitamente alla sua avvenuta comunicazione), malgrado la palese nullita’ sotto questo profilo Regio Decreto del 1934, ex articolo 284 e 288 nella successiva fase negoziale mediante assimilazione al modulo civilistico regolato dall’articolo 1326 cod. civ. E rinviando la determinazione del contenuto reale e specifico del negozio – che secondo la costante giurisprudenza di questa Corte postula accordi specifici e complessi, che richiedono la definizione dei vari aspetti del rapporto (tempi, compensi corrispondenti agli impegni di spesa assunti dall’ente, direttive ecc.)- al momento successivo alla sua avvenuta esecuzione, percio’ interamente rimessa a scelte discrezionali del professionista e retribuita dalle voci delle tariffe professionali ad esse corrispondenti attraverso lo schema dell’articolo 2233 cod. civ.: previsto,invece,per l’ipotesi in cui il “compenso non e’ convenuto dalle parti”, del tutto opposta a quella delineata ed imposta dalla menzionata normativa sull’evidenza pubblica. Con il risultato conclusivo che il suo ammontare e’ conoscibile dall’amministrazione soltanto a posteriori, allorche’ dunque non e’ piu’ possibile l’intervento degli organi di controllo e neppure lo ius poenitendi, che invece il legislatore ha inteso riservarle durante la realizzazione di qualsiasi’ opera pubblica.
6. Analoghe considerazioni valgono per l’azione di arricchimento senza causa trasformata dal ricorrente in una sorta di rimedio extra ordinem volto ad eludere le regole dell’evidenza pubblica assolutamente inderogabili ed aventi forza talmente cogente da invalidare e travolgere qualsiasi convenzione con esse confliggente: rendendole inoperanti e ricollocando l’autore della prestazione nella situazione in cui si sarebbe trovato se avesse concluso con successo proprio quel contratto che la legge considera assolutamente invalido o addirittura giuridicamente inesistente. Con il risultato di istituire un abnorme meccanismo rivolto ad assicurare un “giusto corrispettivo” dell’incarico che, da un lato,comprende tutti i benefici derivanti da un contratto valido, e dall’altro lo trascende per aggiungervi anche quelli peculiari dell’azione aquiliana ex articolo 2043 cod. civ., ed altrimenti non consentiti dalle condizioni e dai limiti che nell’ordine normativo presidiano l’attivita’ negoziale degli enti pubblici.
Proprio per evitare tale arbitrario cumulo delle relative discipline le Sezioni Unite di questa Corte con le recenti decisioni 23385/2008 e 1875/2009, hanno privilegiato l’interpretazione dell’articolo 2041 cod. civ. che esclude dal calcolo dell’indennita’ richiesta per la “diminuzione patrimoniale” subita dall’esecutore di una prestazione in virtu’ di un contratto invalido, quanto lo stesso avrebbe percepito a titolo di lucro cessante se il rapporto negoziale fosse stato valido ed efficace. E cio’ anzitutto per la lettera,la storia e la finalita’ della norma rivolta ad eliminare l’iniquita’ prodottasi mediante uno spostamento patrimoniale privo di giustificazione di fronte al diritto,sancendone la restituzione, percio’ nei limiti dell’arricchimento, e non gia’ in dipendenza di una variabile legata al concreto ammontare del danno subito, come avviene nella prospettiva risarcitoria propria dell’articolo 2043 cod. civ..
Le Sezioni Unite hanno ritenuto altresi’: 1) che analogo errore e’ stato compiuto in merito alle prestazioni professionali eseguite, come nella specie, in conseguenza di un contratto invalido o giuridicamente inesistente, allorche’ non sia percio’ possibile ottenerne altrimenti il corrispettivo stabilito; in relazione alle quali l’orientamento estensivo aveva ragionato in un’ottica di adempimento della prestazione dedotta nel contratto invalido ritenendo che chi ha eseguito la prestazione ha diritto,onde evitare lo squilibrio che si verrebbe altrimenti a provocare, ad una determinazione indennitaria estremamente aderente a quanto egli avrebbe percepito ove avesse stipulato un negozio valido; 2) che ne era scaturito un ruolo di detta azione, che le e’ assolutamente estraneo, di assicurare all’autore di una prestazione eseguita malgrado l’invalidita’ di un contratto, il medesimo profitto che avrebbe ricavato nello stesso periodo di tempo da altre attivita’ remunerate: ed anzi una liquidazione estremamente favorevole – il piu’ delle volte addirittura premiale. E soprattutto quello, assolutamente abnorme di modificare ed aggirare le specifiche condizioni e limitazioni apposte direttamente dal legislatore, – costituite dalle regole c.d. dell’evidenza pubblica di cui si e’ detto avanti; 3) che,conseguentemente, anche allorquando detta azione e’ esperita nei confronti della P.A., la depauperazione di cui all’articolo 2041 cod. civ. deve comprendere tutto quanto il patrimonio ha perduto (in elementi ed in valore) rispetto alla propria precedente consistenza; ma non anche i benefici e le aspettative connessi con la controprestazione pattuita quale corrispettivo della prestazione professionale, non percepito: quale esemplificativamente, per quanto qui interessa, il profitto e/o la retribuzione per lo studio e la progettazione dell’opera, nonche’ ogni altra posta rivolta ad assicurare egualmente al richiedente – direttamente o indirettamente – quanto si riprometteva di ricavare dall’esecuzione del contratto;o che e’ lo stesso dall’esecuzione di analoghe attivita’ remunerative nello stesso periodo di tempo (Cass. 3905/2010; 20648/2011;22313/2011; 1167/2013).
7. Tale ottica panaquiliana propria dell’articolo 2043 cod. civ. non puo’ nel caso essere recuperata per la presenza della Delib. 29 dicembre 1988 del comune (riportata solo in parte dall’ing. (OMISSIS)) con la quale l’ente avrebbe approvato il progetto al fine di ottenere oltre alle previste autorizzazioni i necessari finanziamenti e di contrarre i relativi mutui ex Decreto Legge n. 47 del 1986 e Decreto Legge n. 133 del 1986 (tuttavia non convertiti in legge): in quanto un riconoscimento implicito nel provvedimento in questione, della utilita’ della prestazione conseguita non e’ piu’ sostenibile dopo le note vicende conseguite alla pesante situazione economico-finanziaria che ha afflitto gli enti locali a partire dai primi anni 80, piu’ non consentendo agli stessi la realizzazione di opere pubbliche anche indispensabili, se non attraverso opportuni finanziamenti e contributi di provenienza comunitaria, statale o regionale.
Ne sono scaturite dopo la Legge n. 1 del 1978, apposite normative che hanno predisposto uno speciale procedimento amministrativo vincolato che ciascuna richiedente e’ tenuta ad osservare onde concorrere per l’approvazione dei progetti delle opere che intende realizzare e conseguire i necessari finanziamenti; e che, d’altra parte, confluiscono in uno speciale piano di competenza dell’ente finanziatore il quale compila una sorta di graduatoria in base a priorita’ ed altri titoli stabilendo quali opere possano ricevere i finanziamenti (ed in che misura) e quali invece debbano essere rinviate per l’esaurimento delle risorse; o addirittura escluse (cfr. Legge n. 64 del 1986).
E’ stato in tal modo radicalmente modificato il precedente sistema in base al quale gli enti locali (ed i privati) vi provvedevano di norma con le proprie risorse ed in piena autonomia, salva la facolta’ di richiedere sovvenzioni e contributi in aggiunta, per l’esecuzione di opere e servizi ulteriori: ormai sostituito del tutto da normative profondamente diverse e per lo piu’ derivanti da direttive comunitarie in forza delle quali e’ direttamente il legislatore comunitario, statale o regionale a stabilire il programma dell’intervento finanziario e le sue ragioni, la durata, le attivita’, le iniziative ed i risultati che con esso si possono conseguire (cfr. Legge n. 64 del 1986, articolo 1) unitamente allo specifico unitario procedimento che l’amministrazione richiedente e’ tenuta ad osservare: percio’ piu’ non consentendo di scinderlo dall’obbiettivo da raggiungere, ne’ tanto meno di frazionarlo in una serie di atti con l’attribuzione al giudice del potere – in sostituzione del legislatore e della p.a. richiedente – di stabilire quali di essi siano utili per quest’ultima e quali non lo siano (Cass. 10567/1994; 6581/2004).
La riprova piu’ puntuale di questa mutata prospettiva nelle modalita’ di reperimento dei fondi necessari onde far fronte alle opere pubbliche e della conseguente impossibilita’ delle amministrazioni locali di assumere negli incarichi di affidamento dei progetti ai professionisti esterni, l’impegno di spesa richiesto dalla Legge n. 142 del 1990, e’ costituita dal costante ricorso alla clausola, ritenuta legittima dalle Sezioni Unite della Corte (sent. 18450/2005 e succ.) che sottopone il diritto di costoro al relativo compenso, alla condizione che l’opera programmata ottenga i finanziamenti richiesti (comprensivi della quota di spese destinate dall’ente alla redazione ed acquisizione del progetto, pur essa da sovvenzionare): clausola regolarmente inserita nei disciplinari, percio’ comprovanti che anche le parti del rapporto professionale percepiscono come inscindibile il collegamento funzionale tra procedimento ed obbiettivo del finanziamento. E ravvisano soltanto nell’effettivo conseguimento di quest’ultimo (di cui non vi e’ menzione nella sentenza impugnata) l’utilita’ ricavabile dall’amministrazione: anche per tale ragione non valutabile dal giudice in base a parametri diversi (Cass. 22313/2011).
8. Il ricorso va conclusivamente respinto con la conseguente condanna del soccombente (OMISSIS) al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in favore del comune di Ercolano come da dispositivo.
La Corte,rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali,che liquida in favore del comune di Ercolano, in complessivi euro 2.700,00 di cui euro 200 per spese vive sostenute, oltre agli accessori come per legge.
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa|2018-08-10T12:22:10+00:007 aprile 2014|Cassazione civile 2014, Corte di Cassazione, Diritto Civile e Procedura Civile, Sentenze - Ordinanze|0 Commenti