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Timestamp: 2019-01-20 23:50:32+00:00
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Teoria da constituição dirigente adequada ao Brasil - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Emprego da teoria da constituição dirigente adequada à realidade brasileira
Far-se-á, no presente trabalho, uma análise panorâmica acerca do Constitucionalismo Dirigente, notadamente em relação à sua origem e fundamentos, aos períodos em que se considerou doutrinariamente a decadência e, posteriormente, o ressurgimento da Teoria da Constituição Dirigente, assim como a adequação dessa teoria à realidade constitucional brasileira.
1. Origem e fundamentos da Teoria da Constituição Dirigente
No âmbito do Direito Constitucional, apresentam-se duas formas primordiais de compreensão da Constituição, uma inserida na ótica de estrutura formal, como instrumento que delimita atribuições e procedimentos, e outra que entende a Constituição a partir de uma visão mais ampla, que constitui não apenas o Estado, como também a sociedade, por meio da instituição de programas e finalidades a serem concretizados.
Os escopos analíticos que englobam o pensamento sobre a função da Constituição e da Jurisdição Constitucional podem ser reconhecidos nas referidas teorias processuais e materiais da Constituição. Enquanto as teorias processuais entendem a Constituição como instrumento de governo, definidor e regulador dos procedimentos políticos e administrativos, as teorias fundadas na materialidade defendem que o procedimento deve ser integrado a uma teoria de direitos e valores substantivos.
Da altercação sobre as teorias procedimentalista e materialista da Constituição, emana a noção de Constituição Dirigente, na medida em que nesta é exprimida a força diretiva e a natureza política do Direito Constitucional. Ao compor o termo Constituição Dirigente, Peter Lerche possuía como objetivo acrescentar uma nova ordem, divergente das comumente manifestadas nas Constituições, com fundamento em imposições permanentes ao legislador.
No contexto da promulgação da Constituição Alemã de 1949 (A Carta de Bonn), Lerche investigou os limites de vinculação do legislador a imposições constitucionais que estabeleciam deveres legislativos e, por conseguinte, analisou o caráter normativo destes preceitos constitucionais. Entretanto, não desenvolveu sua argumentação a um aporte teórico relacionado a normas programáticas. Posteriormente, esse aspecto veio a ser abordado por Canotilho em sua tese de doutoramento.
Canotilho, a partir da construção do pensamento de Lerche, propugna a idéia de uma Constituição Dirigente mais extensiva e aprofundada, inserida no âmbito de reconstrução da Teoria da Constituição, mediante uma teoria material da Constituição desenvolvida como teoria social.
Na obra do doutrinador lusitano, publicada em 1982, intitulada “Constituição Dirigente e vinculação do legislador” foi desenvolvida uma Teoria da Constituição cuja tese culminava no sentido de que as normas constitucionais programáticas, diferentemente do que assinalava a doutrina tradicional, não consistem em promessas, programas ou meros preceitos políticos desprovidos de vinculação. Segundo o professor português, estas normas apresentam o mesmo valor jurídico que as outras dispostas no texto constitucional.
O termo “Constituição Dirigente e vinculação do legislador” denota previamente o objeto referencial da contenda no sentido de se examinar o que é possibilitado a uma Constituição dispor acerca da atuação dos órgãos cuja função é legislar, assim como quais as atribuições do legislador para o cumprimento efetivo das imposições constitucionais.
Nessa linha, segundo Canotilho, as normas constitucionais programáticas possuem o condão de vincular o legislador, impondo a obrigação de emanar leis fixadoras de prestações positivas, assim como determinando ao Poder Executivo disponibilizar os serviços e atividades necessárias à concretização das normas constitucionais.
No aludido trabalho, Canotilho examina a possibilidade de uma Constituição como fundamento normativo para a ampliação das atribuições estatais, bem como para a agregação de fins econômicos e sociais positivamente vinculantes das instâncias de regulação jurídica. A resposta ao questionamento se apresenta tendente a divisar uma racionalização política mediante a legitimação material da Constituição, na proporção em que a Lei Maior incorporasse finalidades a serem atingidas com esse objetivo.
A Teoria da Constituição Dirigente se originou em face da necessidade de compreensão de dispositivos constitucionais que estabelecem um caráter dirigente e sistemático às Constituições, em que a transformação da realidade aparece como competência estatal, por meio de normas que preconizem imposições constitucionais ao legislador.
A pedra fundamental da idéia de Constituição Dirigente se consubstancia em uma proposta de legitimação material da Lei Maior por meio das finalidades e atribuições definidas no texto constitucional. Consoante o pensamento de Canotilho, a compreensão de Constituição Dirigente está relacionada a um programa de ação para a mudança social, no sentido de se conferir força jurídica para a alteração da sociedade.
Apresenta-se como núcleo do Constitucionalismo Dirigente a existência de uma Constituição que estabelece uma nova ordem econômica com o intuito de direcionar políticas públicas e conformar a atuação estatal em sintonia com objetivos constitucionalmente relevantes.
Canotilho não teve como propósito minorar os direitos estabelecidos no texto constitucional, sobretudo os de ordem fundamental, a meras súplicas ao legislador, mas, principalmente, os pensou como determinações constitucionais impositivas, constituídas como ordens de atuação direcionadas aos órgãos legiferantes. Dessa forma, a emissão de leis necessárias a efetivação desses direitos se mostra como imposição constitucional cuja inércia enseja a inconstitucionalidade por omissão.
Vejamos o que leciona Miguel Calmon Dantas acerca da Teoria da Constituição Dirigente:
“A Teoria da Constituição Dirigente foi desenvolvida por CANOTILHO em estudo em que abordou a vinculação do legislador como conseqüência do caráter projetante para o fututro e que põe a realidade como tarefa a partir da sistemática da Constituição portuguesa de 1976, analisando as formas de direção, o desvio do Poder Legislativo, a natureza da função legislativa e amplitude da liberdade de conformação, que não se confundiria com a discricionariedade, pois a atividade legiferante não apenas se destina a executar a constituição, podendo atuar na qualificação do interesse público, sendo festejado pela maioria da doutrina constitucionalista e expandindo as suas concepções teóricas e dogmáticas além das fronteiras lusitanas.”[1]
A tese do Constitucionalismo Dirigente provém de uma construção interpretativa que teve como pilar normativo o texto da Constituição portuguesa de 1976, cujo principal mentor fora Canotilho. O autor lusitano preconiza a superação da ideia de normas programáticas postas no texto constitucional desprovidas de caráter vinculante, ressaltando a importância dos princípios e da materialidade da Constituição.
Sendo assim, perde valorização a noção clássica de Constituição como estatuto delimitador de poder, passando a Lei Fundamental a conferir importância às normas programáticas e aos projetos de mudança social e econômica, que na visão da referida Constituição portuguesa, objetivariam uma transição gradativa para o socialismo.
Nesse sentido, observe-se o texto da redação original do artigo 2º da Constituição portuguesa de 1976 sobre o Estado democrático e a transposição para o socialismo:
“ARTIGO 2°
A República Portuguesa é um Estado democrático, baseado na soberania popular, no respeito e na garantia dos direitos e liberdades fundamentais e no pluralismo de expressão e organização política democráticas, que tem por objectivo assegurar a transição para o socialismo mediante a criação de condições para o exercício democrático do poder pelas classes trabalhadoras.”[2]
O novo paradigma instituído pela Constituição Dirigente se consubstancia na definição, em âmbito constitucional, de encargos econômicos e sociais. Desse paradigma decorre a noção de regulação da atividade política com a definição de imposições constitucionais a serem cumpridas não apenas pelo legislador, mas também pelos demais poderes na oportunidade de concretização das disposições constitucionais.
Dessa forma, o problema que passa a exsurgir em respeito à necessidade imperiosa de cumprimento da Constituição viria, portanto, atrelado à condição de substrato jurídico para a mudança social.
2. Morte da Constituição Dirigente
Canotilho, reconhecendo certo declínio de sua tese de doutoramento, revelou, no prefácio da 2ª edição de sua obra “Constituição Dirigente e vinculação do legislador”, a “morte” do Constitucionalismo Dirigente. Tal afirmativa originou uma indisposição para com os doutrinadores até então defensores da Constituição Dirigente. Seguindo a tese de um modelo de constitucionalismo moralmente reflexivo, o doutrinador lusitano fixou como parâmetros de um novo Direito a alteração do autoritarismo dirigente por um contratualismo.
Em face do progresso e das retificações introduzidas no sistema constitucional lusitano, bem como em razão das opiniões desfavoráveis a esse modelo, Canotilho tornou a ver sua Teoria do Constitucionalismo Dirigente, reformando-a no sentido de permitir maior influência sobre a Constituição das considerações provenientes da Democracia, aliando-a a uma noção de legitimidade procedimental.
A aludida postura do catedrático português teria motivado um repúdio acerca da aplicação do Constitucionalismo Dirigente, estando esse modelo destinado à ineficácia em virtude da carência de normatividade dos comandos dirigentes.
O entendimento de que a Constituição Dirigente estaria “morta” encontra fundamento na argumentação de que a normalização das atribuições e finalidades do Estado na Lei Maior ensejaria uma estagnação. Nessa concepção, a Constituição se tornaria um instrumento bastante em si mesmo que, ao desconsiderar outras formas de emancipação, passaria, mediante seu próprio poder, a solucionar todos os problemas.
A Constituição Dirigente deve ser analisada em vista das peculiaridades históricas e fáticas que permeiam a realidade de cada Estado, e, sendo assim, revela-se plenamente efetiva enquanto for precisa em seu contexto histórico. Esse núcleo argumentativo se afigura de manifesta importância para o entendimento adequado das teses acerca da nova definição de Constituição Dirigente.
Contudo, é necessário ressaltar que o Constitucionalismo Dirigente ministrado por Canotilho preliminarmente se desenvolveu inserido no âmbito do sistema constitucional de Portugal, sendo que a não aplicação da teoria nesse modelo de constitucionalismo não implica precisamente a sua imprestabilidade. Ademais, caso o doutrinador lusitano tivesse propagado frontalmente a extinção da Constituição Dirigente, tal argumento apenas ensejaria prejuízo ao argumento de autoridade e não à teoria que se apresenta esculpida no tempo.
A revisão doutrinária de Canotilho acerca da Teoria da Constituição Dirigente, não se revela exatamente em consonância com a o sistema constitucional brasileiro, na medida em que a noção de dirigismo constitucional imersa no contexto português surge atrelada à natureza revolucionária da instauração de uma nova ordem de caráter socialista.
Com o objetivo de elucidar o caráter revolucionário e social que permeou a promulgação da Constituição Portuguesa de 1976, vejamos a redação original do preâmbulo da carta:
“A 25 de Abril de 1974, o Movimento das Forças Armadas, coroando a longa resistência do povo português interpretando os seus sentimentos profundos, derrubou o regime fascista. Libertar Portugal da ditadura, da opressão e do colonialismo representou uma transformação revolucionária e o início de uma viragem histórica da sociedade portuguesa. A Revolução restituiu aos Portugueses os direitos e liberdades fundamentais. No exercício destes direitos e liberdades, os legítimos representantes do povo reúnem-se para elaborar uma Constituição que corresponde às aspirações do País.A Assembleia Constituinte afirma a decisão do povo português de defender a independência nacional, de garantir os direitos fundamentais dos cidadãos, de estabelecer os princípios basilares da democracia, de assegurar o primado do Estado de Direito democrático e de abrir caminho para uma sociedade socialista, no respeito da vontade do povo português, tendo em vista a construção de um país mais livre, mais justo e mais fraterno. A Assembleia Constituinte, reunida na sessão plenária de 2 de Abril de 1976, aprova e decreta a seguinte Constituição da República Portuguesa”.[3]
O modelo dirigente português restou frustrado por ocasião de posteriores reformulações que desfiguraram o ideário programático, ao que pode ser acrescentada a mudança do Constitucionalismo Dirigente para um direito comunitário e internacional, inserido no contexto da União Européia. Tais parâmetros da mesma forma não possuem relação com o contexto constitucional brasileiro.
Não se afigura passível de legitimação concluir que o novo posicionamento doutrinário de Canotilho acarretaria a “morte” da Constituição Dirigente. A relativização do Constitucionalismo Dirigente leva em consideração as especificidades e mudanças ocorridas nos últimos anos no continente europeu, sobretudo em Portugal.
O próprio autor tratou de assentar que “a Constituição Dirigente está morta se o dirigismo constitucional for entendido como normativismo constitucional revolucionário capaz de, só por si, operar transformações emancipatórias”[4].
Por fim, em conformidade com a posição de renascimento da Constituição Dirigente, importante salientar a realização de debate entre juristas brasileiros e o doutrinador lusitano, no seminário “Jornadas sobre a Constituição Dirigente em Canotilho”, em que restou evidenciado que a teórica morte decretada pelo autor se apresenta relativa, levando-se em consideração que a teoria não ingressou em declínio fatal, mas ao contrário teria evoluído atingindo novos patamares conceituais e de conteúdo.[5]
3. Vida da Constituição Dirigente
Conforme asseverado anteriormente, é preciso evidenciar o lapso temporal em que foi elaborada a tese de Canotilho, que teve produção subsequente à Revolução dos Cravos[6] em Portugal surgida em meados de 1974. Em momento posterior, a República Portuguesa se viu integrante da Comunidade Européia, tendo a Constituição Lusitana de 1976 passado por diversas reformulações que minimizaram o conteúdo de revolução e socialismo originalmente dispostos no texto.
O pensamento de Canotilho passou a ser revisado, tornando o doutrinador lusitano a defender um constitucionalismo moralmente reflexivo, fundado na transposição de um dirigismo autoritário aparentemente desprovido de eficácia por mecanismos aptos a complementar o projeto de modernidade, no âmago das complexas estruturas pós-modernas.
Canotilho começa a propagar a idéia de um constitucionalismo moralmente reflexivo, reconhecendo a pertinência da manutenção de um caráter material suficiente a vincular positivamente os órgãos legiferantes, entendendo ser necessária a emancipação de direitos políticos, sociais e econômicos. Sustenta o mestre lusitano a reformulação do dirigismo constitucional autoritário, na medida em que transparece sua ineficiência, mediante a adoção de novos mecanismos aptos a complementar os propósitos da modernidade.
A ausência de efetividade de códigos notadamente dirigentes teria acarretado a prevalência dos sistemas calcados em moldes regulativos, característicos da acessoriedade e da colaboração, em conformidade com o dinamismo da sociedade. Segundo Canotilho, em substituição aos estatutos dirigentes sobreveio um contratualismo sedimentado na maior abrangência da extensão nacional em decorrência da transgressão de limites fronteiriços e da globalização.[7]
Em artigo publicado em revista venezuelana, Canotilho ratifica esse posicionamento ao asseverar que “o direito constitucional deixou de ser disciplina dirigente, para se volver em disciplina dirigida. Em vez de gravitar sobre si próprio, ganhando neste movimento de rotação os seus campos de atração autônomos, passou a fazer figura de satélite artificial dirigido”.[8]
O pensamento do doutrinador lusitano remete atualmente ao estudo de uma nova Teoria da Constituição, levando-se em consideração a não compatibilidade entre dispositivos constitucionais de caráter dirigente, e por vezes autoritários, com uma sociedade cotidiana tendente a se auto-organizar e com feições remetentes ao pluralismo e à heterogeneidade.
Contudo, em face da evolução do constitucionalismo, é possível se inferir que, nos tempos cotidianos, o dirigismo constitucional conserva suas dimensões primordiais, não apenas relativamente à efetividade dos direitos fundamentais, como também no que concerne à positividade intrínseca aos direitos de ordem econômica e social, imprescindíveis à realização das transformações emancipatórias de que necessita a sociedade.
Afigura-se pertinente o entendimento de que o Constitucionalismo Dirigente não propaga a noção de um normativismo constitucional que possibilite, como meio único, as transformações emancipatórias necessárias a cada Estado nacional. Trata-se de teoria que vincula o legislador à materialidade da Constituição, na proporção em que o Direito possa permanecer como mecanismo de efetivação de políticas públicas.
Canotilho denota que ainda persiste o ideário de natureza dirigente em âmbito constitucional ao afirmar que “os textos constitucionais devem estabelecer as premissas materiais fundantes das políticas públicas num Estado e numa sociedade que se pretendem continuar a chamar de direito, democráticos e sociais”.[9]
Nesse aspecto, vejamos o que expõe Carlos Alberto Simões de Tomaz sobre o desenvolvimento da Teoria da Constituição Dirigente:
“Conquanto efetivamente Canotilho tenha introduzido sensíveis modificações em seu pensamento, não se pode dizer, todavia, que tenha decretado a morte da Constituição Dirigente. Na verdade, observa-se que nas palavras dele o fim do Constitucionalismo Dirigente encontrar-se-ia atralado a duas circunstâncias: 1ª) entender-se o dirigismo constitucional como normativismo constitucional capaz de, por si só, operar transformações emancipatórias; e 2ª) o fechamento da constituição ao processo de abertura ensejado pelo direito internacional e palos espaços suprenacionais. É sob o influxo desses dois aspectos que ele compreende um constitucionalismo moralmente reflexivo como contraponto à Constituição Dirigente. E Canotilho reconhece que veio a perceber isso tarde e lentamente demais dando a compreender que a história já se encontrava finda, quanto, na verdade, nalgumas experiências estatais, como no Brasil, o projeto constitucional dirigente encontra-se apenas deslanchando.”[10]
Impende salientar, entretanto, que o modelo de constitucionalismo moralmente reflexivo aduzido por Canotilho apresenta fundamentação teórica baseada no contexto europeu, principalmente na vivência constitucional de Portugal. Sendo assim, há de se evidenciar a realidade de países periféricos, a exemplo do Estado brasileiro, que necessitam do Constitucionalismo Dirigente como mecanismo para o cumprimento do projeto de modernidade.
É necessário registrar que Canotilho não refutou as funcionalidades e limitações impostas pela Constituição, pretendeu o autor transcender políticas de caráter econômico-social a outros delineamentos, em virtude da complexidão de uma sociedade heterogênea. Nessa linha, afirma categoricamente que “a Constituição Dirigente não morreu”.[11]
Apesar das críticas proferidas à Teoria da Constituição Dirigente, nota-se um importante movimento contrário à anunciada restrição do materialismo constitucional, identificado nas feições do neoconstitucionalismo. Esse movimento possui como um de seus fundamentos basilares a constitucionalização do direito por meio da expansão efetiva dos princípios constitucionais e dos direitos fundamentais, com extensão que alcança o contexto político-econômico.
Por ventura, mostra-se imanente a hipótese de integração com a concepção neoconstitucionalista, com ênfase na efetividade normativa dos princípios constitucionais e garantida a integração com a jurisdição constitucional, objetivando-se pensar a contextualização do dirigismo constitucional ou, ainda, de um dirigismo neoconstitucional.
Em consonância com um movimento de formação da aludida concepção normativa, pode-se atestar a insurgência de um “Constitucionalismo Dirigente renovado”, com evidente necessidade de aplicação no âmbito dos enredos inerentes à sociedade contemporânea.
Conforme afirma Lênio Luis Streck, o debate sobre a permanência do ideário da Constituição Dirigente está diretamente relacionado a duas circunstâncias. Em primeiro plano a noção de que há compatibilidade entre a democracia e a jurisdição constitucional (tendo-se a Constituição como instrumento apto a combater medidas contramajoritárias). Em segundo, a preponderância da dimensão substancial da Constituição em detrimento das teses procedimentais, ratificando-se a natureza material de seu texto.[12]
Por consequência do predomínio do caráter material da Constituição, é possível inferir que a função da jurisdição constitucional está relacionada ao nível de vinculação que os Poderes Legislativo e Executivo atribuem aos dispositivos constitucionais com valores substantivos. Para Streck “a defesa da Constituição Dirigente não está necessariamente dependente de uma efetiva intervenção da justiça constitucional”.[13]
4. Emprego da Teoria da Constituição Dirigente adequada à realidade brasileira
No contexto do debate constitucional, na oportunidade de exame do Constitucionalismo Dirigente, faz-se necessário considerar as diversidades imanentes à natureza revolucionária do texto original de Constituição Portuguesa de 1976 e as feições de sociabilidade da Constituição Federal de 1988.
Canotilho assevera que “A Constituição Dirigente desempenhará uma função de compreensão incontor­nável relativamente às tarefas do Estado (“Estado Social”, “Estado ecológico”, “Estado de saber”). Mas não só. Recortam-se, igualmente, os instrumentos (e os métodos!) para a prossecução destas tarefas (políticas públicas de ensino, trabalho, saúde, segurança social).”[14]
Na medida em que a Constituição se torna requisito ao aperfeiçoamento da civilidade no âmbito da comunidade política, a supremacia e a efetividade do texto constitucional se configuram como dever de toda a sociedade, principalmente dos estudiosos e operadores do direito.
Importante evidenciar a incompatibilidade entre o constitucionalismo moralmente reflexivo e o sistema constitucional brasileiro, uma vez que não se afigura possível substituir o Constitucionalismo Dirigente por modelos que incentivem a colaboração e a responsabilização da sociedade civil se não houve ao menos uma instituição parcial da socialização inerente ao Estado Democrático de Direito.
A ausência da implantação dos institutos sociais desautoriza a aplicação de teorias procedimentais da Constituição, porquanto não presentes as condições materiais que possibilitem se depreender como satisfatória a abertura do procedimento à legitimidade de deliberação.
O Constitucionalismo Dirigente, sobretudo o aplicado no Brasil, mostra-se objeto de questionamentos advindos de diversos âmbitos, insurgidos pela suposta renúncia de Canotilho à sua teoria; o que impõe um exame atualizado do papel do dirigismo constitucional inserido no complexo escopo de nossa sociedade contemporânea.
Para um entendimento mais adequado da questão acerca da resistência ou colapso da Constituição Dirigente, faz-se pertinente uma análise da teoria da Constituição enquanto aporte teórico que assegure as particularidades fáticas e históricas de cada Estado. Dessa forma, a teoria da Constituição deve apresentar um desígnio que englobe as conquistas do Estado Democrático de Direito, sedimentado tanto pela Democracia quanto pelos direitos fundamentais, humanos e sociais.
Ao se tratar do Constitucionalismo Dirigente não se afigura pertinente afirmar um normativismo constitucional hábil a executar mudanças emancipatórias por si. Do ideário acerca da Teoria da Constituição Dirigente resta conservada a noção de vinculação do legislador aos preceitos materiais do texto constitucional, continuando o Direito a ser um mecanismo de efetivação de políticas públicas.
A ciência do Direito Constitucional deve ser o patamar de edificação do dirigismo constitucional, em intercâmbio com a Hermenêutica Jurídico-Constitucional, no intuito de se propagar a efetividade do texto esculpido pela Lei Maior. Dessa forma, realizar-se-á o projeto de futuro idealizado pelo constituinte originário, sobretudo nos objetivos e direitos fundamentais estatuídos na Constituição, obstando o descrédito da Carta. Alcançado esse objetivo, a Constituição Dirigente será digna das mais sublimes homenagens.
Não se mostra pertinente, cotidianamente, debater sobre o êxito da opção constituinte por um sistema diretivo. Demonstra-se extemporâneo o questionamento acerca da revisão ou do rompimento com a Constituição Dirigente.
O vínculo que uma Constituição Dirigente propaga é consubstanciado por uma natureza normativa, o que acaba forçando uma procura incessante dos operadores do direito por sua efetividade.
A noção de dirigismo constitucional não deve ser atrelada à argumentação de que a Constituição precisa se realizar por si, impulsionando as mudanças sociais que estabelece. É imperioso que a compreensão acerca da Teoria da Constituição Dirigente seja analisada em vista de um amplo escopo de investigação, possibilitando a expansão do conhecimento, reforçando o seu fundamento e resolvendo as questões que são apresentadas.
O Constitucionalismo Dirigente é preservado em vista dos obstáculos impostos e, mesmo ainda se encontrando no processo de execução dos objetivos e finalidades, apresenta um processo de construção perene.
Mostra-se imprescindível examinar a feição programática da Constituição Federal de 1988 sob uma ótica construtivista, em consonância com as proporções do Estado Democrático de Direito. O engano não consiste no dirigismo da vinculação normativa, mas, sobretudo, na carência de responsabilização dos órgãos estatais que possuem a vinculação à norma por dever.
O período de vigência da Constituição da República brasileira, independente do caráter extensivo e das promessas contidas no texto, revela os esforços empregados a conferir legitimidade e força normativa ao texto constitucional, enquanto garantia da vedação do retrocesso do processo democrático.
O artigo 3º da Constituição Federal de 1988 preconiza os objetivos fundamentais da República, dispondo, inclusive, acerca de diversos propósitos de ação tanto para o Poder Público como para a sociedade, principalmente em relação aos direitos fundamentais, que reverberam consideravelmente na estrutura do organograma constitucional.
Modelada com normas programáticas, que apresentam significação e qualidade normativa, conduzida por compromissos alçados na oportunidade de promulgação, a Carta Magna expressa um projeto de edificação do futuro, disseminando sua vertente utópica sobre a sociedade, bem como sobre a política, economia e ambiência cultural.
A Teoria da Constituição Dirigente teve extensa recepção em nosso país, influindo consideravelmente o constitucionalismo brasileiro, principalmente depois de advinda a promulgação da Constituição Federal de 1988, cujo texto possui características notadamente alinhadas ao dirigismo constitucional.
A natureza compromissária estatuída pela Constituição Federal de 1988, sobretudo identificada nos três primeiros artigos de seu texto, possibilita a classificação, conforme denota sua estrutura, como Constituição Dirigente, por não se limitar a um simples ordenamento político, mas conjuntamente a uma ordenação econômica e social.
É preciso levar em consideração o esgotamento das atribuições conferidas ao poder instituído revisor, preconizadas no artigo 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como evidenciar a dissociação entre a Teoria da Constituição Dirigente e a ideologia social-comunista.
Vejamos o que leciona Carlos Alberto Simões de Tomaz acerca do caráter emancipatório e da efetividade do texto da Constituição Federal:
“(...) o comprometimento com a efetivação do potencial emancipatório da Constituição de 1988 descortinou, entre nós, aquilo que se convencionou chamar constitucionalismo brasileiro da efetividade que se desenvolve sobre três constatações: 1) a garantia das liberdades individuais a partir, inclusive, da abertura do Texto e sob o influxo do direito diretamente aplicável; 2) a luta contra o discurso neoliberalista em defesa dos direitos sociais amplamente fundamentabilizados na Carta; e 3) a proposta constitucional dirigente marcada por um projeto de futuro.”[15]
O Constitucionalismo Dirigente influenciou a Assembléia Nacional Constituinte quando da promulgação da Constituição Federal de 1988. Por conseguinte, nossa Carta Magna não intenta apenas estabelecer o contexto político em vigor, como igualmente dispor acerca de objetivos de caráter programático.
Nesse sentido, depreende-se que o Poder Constituinte Originário sujeitou a sociedade brasileira e os governos seguintes à execução de princípios constitucionalmente direcionados para a transformação da ambiência social.
Há de se ponderar que, em vista do molde de bem-estar que exprime a Carta Magna, pode esta ser caracterizada como uma Constituição Dirigente, o que se verifica claramente do teor do artigo 1º e do artigo 3º de seu texto que especificam os fundamentos e objetivos primordiais da República.
Da Carta Magna pátria emana um desígnio para a comunidade política, principalmente calcado nos preceitos da cidadania e da dignidade da pessoa humana, do que se infere a qualidade dirigente da nossa Constituição.
Como instrumento que conduz a um projeto de construção de significação, a Constituição Federal estabelece, em razão de sua natureza dirigente, uma interligação entre passado e futuro que se concretizava no momento histórico de sua promulgação, rompendo com a memória pretérita da ditadura e buscando a execução de promessas emencipatórias.
Aliado à força normativa inerente ao texto constitucional, o entendimento da Constituição em sua medida dirigente, programática e compromissária se afigura essencial para a atribuição de significado à relação entre Constituição, Estado e Sociedade, possibilitado, por consequência, o objetivo maior desse trinômio consubstanciado no bem comum.
Em vista desse contexto, depreende-se que a Constituição da República se conforma aos moldes do Constitucionalismo Dirigente, cujos fundamentos remetem ao constitucionalismo social, com o desígnio do Estado Social ou Estado do Bem Estar-Social, em alusão ao desenvolvimento teórico afirmado e propagado a partir da tese de doutoramento de J. J. Gomes Canotilho, que trata da característica dirigente da Constituição portuguesa de 1976 e da vinculação do legislador ao texto constitucional.
Considerando a realidade brasileira, a Constituição Dirigente se mostra relacionada a um projeto de modernidade política, servindo como sustentáculo normativo da propagação desse projeto de modernidade. Em vista dessa compreensão, afigura-se praticável entender a situação dos países de modernidade tardia, a exemplo do nosso.
A propagação de uma Teoria da Constituição Dirigente constitucionalmente adequada implica a percepção de interações entre o Direito Constitucional e outros ramos das ciências jurídica e social.
No escopo da mencionada concepção teórica, disposta a conferir eficácia à Constituição Dirigente, não se pode atribuir a efetivação da Constituição simplesmente à luta política, sendo precisa uma maior atuação de controle pelo Poder Judiciário, com a possibilidade, inclusive, da realização de um controle jurisdicional das políticas públicas em dissonância com a ordem constitucional ou não suficientes a proporcionar a concretização do texto constitucional.
Exercitar a aplicação do texto da Constituição da República, de evidente natureza dirigente e compromissária, implica a compreensão de que o Constitucionalismo Dirigente em países periféricos deve ter em vista a essência da Teoria da Constituição – sob a influência da Democracia e dos Direitos Fundamentais ínsitos à construção do Estado Democrático de Direito – assim como os elementos particulares de cada Estado.
A construção de uma Teoria da Constituição não pressupõe a adoção de qualquer concepção de Constituição. Na hipótese de escolha de determinado modelo constitucional, a Constituição seria apenas um texto formal a permitir interpretações variadas, inclusive contrárias às suas disposições. Faz-se precisa uma teoria da Constituição vinculante, que não se mostre proveniente de interpretações subjetivas ou conjecturas políticas.
Destarte, somente será praticável como teoria da Constituição o modelo que estiver subentendido ou expressamente disposto na Constituição positiva, informado por meio de um processo racional. A significação de uma teoria da Constituição deve ser entendida em vista de sua aplicação no contexto histórico, cujo panorama inicial de compreensão se manifesta no próprio texto constitucional, nas suas decisões e princípios fundamentais. Demonstra-se, nesses moldes, a teoria da Constituição constitucionalmente adequada.
A construção interpretativa de um pensamento de concretização do texto constitucional pode ser manifestada por meio da ligação entre a insurgência da busca pela dignidade humana e o patamar social mais razoável e equitativo previsto no artigo 3º da Constituição Federal. Para essa concretização, a ação do Estado, contrariamente à teoria afirmada pelo discurso neoliberal, mostra-se imprescindível.
O suprimento das lacunas derivadas do não atendimento às promessas da modernidade pode ser reputado, no âmbito de uma teoria da Constituição constitucionalmente adequada a países de realidade periférica, ou ainda de uma Teoria da Constituição Dirigente adequada a países de modernidade tardia, como substrato compromissório mínimo a estar presente no texto constitucional, assim como os meios de alcance da Jurisdição Constitucional da Democracia.
A citada Teoria da Constituição Dirigente adequada a países de modernidade tardia deve, portanto, dispor sobre o estabelecimento de condições aptas a possibilitar a realização das promessas da modernidade não cumpridas, que colocam em evidência os fundamentos do Estado Democrático de Direito, consistentes na Democracia e na efetivação dos direitos fundamentais e sociais.[16]
Sendo assim, revela-se praticável asseverar a permanência da validade da Teoria da Constituição Dirigente apropriada a cada país, a evidência de Estados como o brasileiro, em que se verifica substancial quantificação de não cumprimento das promessas da modernidade. A idéia elementar de Constituição que se busca conservar no presente momento histórico consiste na afirmação de uma força normativa apta a preservar o núcleo de modernidade tardia ainda não alcançado.
Observe-se o que ensina Lenio Luis Streck acerca do ideário da Constituição Dirigente, notadamente em referência à Teoria da Constituição Dirigente adequada a países de modernidade tardia:
“É por isso que a noção de Constituição programático-dirigente-compromissória, adaptada ao que aqui denomino de Teoria da Constituição Dirigente Adequada a Países de Modernidade Tardia, ainda assume relevância como um contraponto a essa tempestade globalizante/neoliberal. É, pois, o espaço de resistência a essa espécie de barbárie econômica que tem como lugar cimeiro a lex mercatoria. Afinal, nunca é demais repetir que, em terra brasilis, o assim denominado Estado Social foi um simulacro. A força interventora do Estado serviu para exacerbar ainda mais as discrepâncias sociais. Estou convicto de que ainda é possível sustentar que um texto constitucional que aponta em direção da correção de tais anomalias não pode ficar relegado a um plano secundário, mesmo em face das novas feições que assume a economia mundial em face do fenômeno da globalização.”[17]
Levando-se em consideração que o Estado social não foi plenamente efetivado no Brasil, e padecendo o país da influência da globalização neoliberal, deve-se trabalhar uma teoria da constituição apropriada a países de realidade periférica, sendo certificado, independente das dificuldades impostas, um núcleo valorativo mínimo, com o objetivo de se impedir uma desconstitucionalização fática.
A Carta Republicana de 1988, em virtude de suas disposições de natureza compromissária e dirigente, procura instituir um modelo estatal com o condão de assegurar sua finalidade social, historicamente subtraída.
Vejamos o que ensina e exemplifica Fábio Corrêa Souza de Oliveira sobre o dirigismo constitucional decorrente do estabelecido na Constituição Federal de 1988:
“É imprescindível assimilar o entorno para entender a normatividade. Por exemplo, o art. 212 da Constituição, como atestado, estipula percentuais mínimos para investimento na educação. Este preceito dirigente poderia ser criticado – e é mesmo – por excessivo, por não dever constar do texto constitucional, por limitar e condicionar rigidamente a liberdade de avaliação do administrador e do legislador. Todavia, há, é óbvio, motivo para o comando. A desídia, o desrespeito às prioridades, a má gestão. Poderia ser dispensável, porém, em face da empiria, o constituinte decidiu ser o mandamento proveitoso.
Trata-se de uma Teoria da Constituição Dirigente brasileira, de ter em mira as peculiaridades fáticas e normativas.”[18]
Em face do período de vigência da Constituição Dirigente brasileira ainda existe muito a ser construído, entretanto, há de se considerar que muito já foi construído, reforçando as proporções analíticas e projetivas do direcionamento constitucional. No futuro haverá muito a ser realizado, em circunstâncias variadas, provavelmente mais promissoras, por consequência do dirigismo constitucional e da incessante procura pela efetivação dos projetos constitucionais.
Em conformidade com uma doutrina constitucional delineada a uma Constituição, revela-se extremamente importante o desenvolvimento de uma Teoria da Constituição Dirigente constitucionalmente adequada à realidade brasileira. A Constituição Dirigente não consiste no instrumento que responde pela falta de compromisso dos agentes políticos, pela afronta reincidente à normatividade do texto constitucional, pela combalida Democracia. O dirigismo constitucional constitui expressão da modernidade, não podendo, consequentemente, ser repelido.
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Victor Scholze 23/10/2014 12:22
Dra. Camilla, obrigado pela deferência! Considero sua linha de raciocínio pertinente.
O dirigismo, como teoria, propaga a ideia de um programa de ação para a mudança social, no sentido de se conferir força jurídica para a alteração de aspectos da sociedade. Contudo, essa teoria teve origem na revolução dos cravos de Portugal em que foi deposto o então regime ditatorial.
É preciso examinar os fundamentos dessa teoria no nosso contexto, tendo como base os desígnios de supremacia (Kelsen) e força normativa (Hesse) da Constituição. Em um ótica processual-constitucional, pode ser identificada a vinculação do legislador a normas programáticas e a utilização do mandado de injunção para suprir a omissão legislativa como você bem observou. Em uma abordagem mais ampla, os programas constitucionais poderiam servir de norte para a realização de políticas públicas por exemplo.
Faz-se necessário ter em consideração o contexto em que a Constituição de 1988 foi promulgada para melhor entender o fenômeno. O Poder Constituinte originário teve a difícil missão de atender aos anseios da transição democrática e, por isso, teve que estabelecer programas e metas para o futuro. Só que o futuro já chegou e as normas constitucionais clamam por concretude. Passados mais de 25 anos de vigência da nossa Carta, já não faz mais sentido defender, de forma intransigente, o espaço de conformação (escolha política) do legislador em relação às normas contitucionais que precisam de regulamentação.
Penso ser importante desenvolvermos um Direito Constitucional brasileiro.
Talvez fazer cumprir os programas, projetos e normas estabelecidos na Constituição possa ser um bom caminho a ser trilhado cotidianamente e uma prospecção imediata de futuro necessária para a democracia brasileira. Sempre tive a convicção de que para o Brasil evoluir e melhorar, cumprir e dar eficácia à Constituição é um passo importante e uma tarefa que deve ser constantemente exercitada.
Camilla Cândido 22/10/2014 19:52
Drº Victor, excelente ensaio! Meu raciocínio prático/processualista me leva à conclusão de temos uma constituição com contornos dirigente, que deixou vários dispositivos abertos para regulamentação do Poder Legislativo. Inerte, tal poder, deixa o preenchimento dessa lacuna ao Poder Judiciário, que o faz via mandado de injunção. É errado construir esse pensamento à medida que, em seu ensaio, demonstra que o dirigismo não está tão somente ligado à imposição de construção de normas pelo legislador?