Source: http://www.maitrejulia.com/2008_09_01_archive.html
Timestamp: 2013-12-09 05:33:10+00:00
Document Index: 14614068

Matched Legal Cases: ['§1', '§2', '§1', '§2', '§1', '§2', '§3', '§1', '§ 2', 'arrêt ', '§ 3', '§1067']

L'OBSERVATOIRE DU DROIT PANAMEEN : 01/09/08 - 01/10/08
1. L'essor du libéralisme, le développement du commerce international, l'expansion économique de certaines puissances, ont conduit à la construction des canaux interocéaniques. L'abbé Raynal, dans son ouvrage «Histoire philosophique et politique des établissements et du commerce des européens dans le deux indes», publié en 1770, affirmait que le «le bien général des nations, l'utilité du commerce exigent que l'isthme de Panama, que l'isthme de Suez, ouverts à la navigation, rapprochent les limites du monde. Depuis longtemps le despotisme oriental, l'indolence espagnole privent le globe d'un si grand avantage»[1]. Une fois l'Espagne indolente battue en Amérique Latine, les puissances anglo-saxonnes introduirent dans l'Isthme de Panama les principes qu'elles considéraient essentiels pour le développement de la liberté de commerce. Le traitement national , le traitement juste et équitable des investisseurs et des commerçants étrangers ainsi que la liberté des communications furent élevés au rang de principes de base des sociétés civilisées Après avoir écarté la Grande-Bretagne, les États-Unis s'attribuèrent tout d'abord un rôle de garant des libertés commerciales par l'Isthme de Panama et ensuite un rôle de garant de la liberté de passage par le Canal de Panama. En 1999, les États-Unis mirent un terme à leur présence physique dans la région interocéanique mais purent ainsi légitimer aux yeux du monde moderne, avec l'accord du Panama, leur rôle de garant perpétuel de la liberté de passage par le Canal de Panama.
DE LA LIBERTÉ DES COMMUNICATIONS A LA LIBERTÉ DE PASSAGE.
Statue de Francisco de Vitoria à Salamanque.
2. La liberté des communications est sans aucun doute le fondement juridique de l’existence d’un canal dans l’Isthme de Panama. Les revendications d’un droit d’accès aux océans Atlantique et Pacifique par les grandes puissances maritimes au XIXème siècle eurent des conséquences non seulement sur la construction de la voie d’eau, mais aussi sur la réussite des proclamations d’autodétermination de la nation panaméenne au début du XXème siècle. Bien que développée au XIXème siècle, la liberté des communications ne fut pas conçue par les esprits libéraux de cette époque. Elle fut élaborée auparavant par les juristes et théologiens espagnols du XVème et XVIème siècles (Section I). Incompatible avec le système colonial, la liberté des communications fut abandonnée par l'Espagne et ce ne fut que lorsque les pays d'Amérique Latine obtinrent leur indépendance que les puissances anglo-saxonnes la relancèrent afin de développer leur influence commerciale (Section II). La liberté des communications fut appliquée aux Isthmes de Suez et de Panama et prit la dénomination de liberté de passage. Elle servit à légitimer, d'une part, les limitations à la souveraineté des États riverains et, d'autre part, à légitimer le contrôle des puissances étrangères sur les canaux interocéaniques (Section III).
SECTION I - La doctrine du «ius communicationis» du théologien Francisco de Vitoria.
§1 La liberté des communications et le droit d’accès à la mer.
3. Il est admis que le premier à faire référence à la liberté des communications fut le dominicain Francisco de Vitoria (1480-1546), dans son ouvrage intitulé « Les Indes ou les titres légitimes et appropriés par lesquels les barbares sont venus à être sous le joug espagnol en raison de la sociabilité et la communication naturelles entre les hommes»[2]. La thèse de Vitoria reposait sur le droit naturel. Pour Vitoria, l’eau, les courants, la mer, les rivières et les ports étaient communs à tous; ces choses étant des choses publiques et communes, leur usage ne pouvait être interdit à personne et il était licite de les utiliser. Partant de ces prémisses, Vitoria élabora une théorie juridique, qu’il désigna par le terme de « ius communicationis »: le fait que les sociétés humaines entretiennent des relations d’échanges était conforme au droit naturel et aucun souverain ne pouvait interdire à ses sujets de faire du commerce avec les étrangers qui débarquaient sur son territoire[3].
4. En se référant à la conquête de l’Amérique par l’Espagne, Vitoria affirmait qu’il n’était pas licite que les indiens barbares interdisent aux Espagnols le passage sur leur territoire. Le juriste espagnol citait aussi comme exemple qu'aucun souverain ne pouvait légalement empêcher la liberté des français de faire du commerce avec les espagnols en Espagne et vice versa. Il en résultait que le refus d’ouvrir son propre territoire à la pénétration pacifique des commerçants étrangers constituait une injustice, car ces comportements étaient à l’encontre du « ius communicationis » fondé lui-même sur le droit naturel[4]. Afin d’obtenir réparation en raison du dommage ainsi provoqué, il était légitime, selon Vitoria, d'occuper le territoire qui était soustrait à la liberté de communication. L’argumentation de Victoria sera utilisée comme l’un des fondements juridiques de la conquête espagnole de l’Amérique. Cependant, Vitoria constatant le mauvais usage de ses idées par les autorités coloniales au Nouveau Monde condamna très sévèrement et sans réserve les exactions espagnoles, ce qui provoqua que ses ouvrages fussent confisqués et interdits[5].
5. La théorie du ius communicationis fut reprise quelques années plus tard par Rodriguez de Menchaca (1512-1569) qui appliqua cette doctrine de manière plus précise aux communications maritimes; dans le raisonnement du juriste de Valence, la mer était une route indispensable afin de parcourir le monde, il ne pouvait donc exister de liberté des communications que si la mer ne faisait pas l’objet d’appropriation par une seule puissance ; la mer était un res communis et son usage devait être garanti à tous ; cet usage commun se traduisait tout d’abord par la liberté de navigation sans discrimination de pavillon mais aussi par le droit d’accès en pied d’égalité à la mer[6]. La doctrine de la liberté des communications de Váquez de Menchaca fut utilisée comme soutien juridique aux projets de construction d’un canal à travers l’Isthme du Panama de l'Empereur Charles V[7].
6. Cependant, lorsque les débats juridiques sur la légitimité de la conquête s’estompèrent, la doctrine de la liberté des communications devint de plus en plus gênante pour la Couronne espagnole. Soutenir la liberté de communication permettait la libre navigation dans les eaux du Nouveau Monde aux anglais, français et hollandais; construire un canal donnait un accès au Pérou aux flottes espagnoles, mais donnait également un accès aux flottes anglaises et françaises ; or, le caractère exclusif des prérogatives issues de la conquête coloniale instaurait une contradiction entre le « ius communicationis » qui l’avait justifiée, et l’exploitation commerciale qui suivrait[8].
§2 - Une doctrine incompatible avec le monopole colonial. 7. Le « ius communicationis » , invoqué pour justifier la conquête, fut abandonné et ses fondements réfutés, dès le règne du roi Philippe II (1527-1598) ; ce dernier reprit le contenu de la bulle Inter Cetera (1493) du Pape d’origine espagnole Alexandre VI Borgia qui établissait une ligne de démarcation en partageant entre l’Espagne et le Portugal le monopole de la navigation dans les mers unissant l’Europe à l’Amérique ; aussi, le monarque espagnol cita afin de s’opposer au « ius communicationis » les dispositions du Traité de Tordesillas (1494) entre l’Espagne et le Portugal qui délimitaient une zone de colonisation, dont la deuxième concernait le Brésil actuel. Ces puissances coloniales, comme toutes les autres par la suite, légitimaient l’imposition d’un monopole sans failles en excluant les autres puissances des échanges commerciaux avec leurs possessions d’outre-mer ; le projet de construire un canal par l’Isthme de Panama fut non seulement abandonné mais aussi sanctionné. Toute personne faisant des études pour sa construction était punie de la peine capitale par la Couronne espagnole[9].
8. Les espagnols utilisèrent la route terrestre de l'Isthme de Panama pour acheminer leurs marchandises de la côte péruvienne au port de Séville. L’Isthme connaissait ainsi un important essor économique par la création de foires de marchandises du nouveau monde et de la métropole[10]. Mais, sur la côte Pacifique, le port de la ville de Panama devait être fortifié afin d’éviter les attaques des pirates anglais[11]. Des ports étaient habilités également sur la côte Atlantique de l’Isthme, d’abord dans la baie de Nombre de Dios et postérieurement, suite aux attaques anglaises incessantes, les espagnols construisirent le port fortifié de Portobelo. Mais la protection de l’Isthme fut impossible à la Couronne espagnole, qui, bien que voulant défendre avec acharnement cette route terrestre, finit par y renoncer et préféra la route maritime du détroit de Magellan, laissant le Panama à la merci de la piraterie[12].
9. Avec le déclin de la puissance espagnole dès le début du XVIIIème siècle, l’Isthme de Panama fut progressivement abandonné, et perdit son importance géopolitique dans la région. L'Espagne, faible et appauvrie par des guerres interminables, se transformait graduellement d'une puissance de premier ordre en une puissance d'une relative insignifiance et elle perdait tout contact avec ses possessions d'outre-mer. Le commerce entre l'Europe et la côte pacifique de l´ Amérique Latine passa aux mains des anglais, des français et des hollandais qui, pour contourner les restrictions imposées par les autorités coloniales dans l'Isthme, déviaient leurs voyages vers le Cap Horn.
10. La longue paralysie commerciale de l’Isthme incita les panaméens à soutenir les mouvements d'indépendance qui surgirent partout dans le sous-continent au début du XIXème siècle et qui promettaient la réintroduction de politiques libérales dans le commerce maritime. Le 22 novembre 1821, le Panama déclara son indépendance de l'Espagne, et se rattacha librement à la Colombie ; par cette décision, le Panama trouvait certes un garant à son indépendance, mais respectait aussi la doctrine de « l'Uti possidetis juris », qui prescrivait l’adoption des lignes de démarcation existant pendant la colonisation espagnole pour la délimitation des frontières des nouvelles républiques. L'Isthme avait été, en effet, rattaché par la « Real Cédula » du 20 août 1739 à la Vice-royauté de la Nouvelle Grenade, circonscription administrative coloniale qui, à la veille de l'indépendance, comprenait la Colombie, la Capitainerie du Venezuela, certaines provinces de l'Équateur, du Nicaragua, et les provinces de Panama, Portobelo, Veraguas et du Daríen. La disparité des territoires rattachés ainsi manifestait les incohérences du régime colonial déchu[13].
11. Mais loin d'abandonner ce découpage qui mettait ensemble des territoires incommunicables entre eux, l'idée des libérateurs était d'étendre cette circonscription afin de créer une Grande Colombie et ensuite une confédération de l'ensemble des nations indépendantes, car «l' heure était au rassemblement des nations divisées de l'Amérique en une grande assemblée permanente»[14]. Ainsi, le libérateur Simón Bolívar convoqua les jeunes républiques au Congrès de Panama en 1826 afin de souscrire un traité d'union, de ligue et de confédération. Bolivar ressentait le besoin d'organiser le Nouveau Monde sur des bases de solidarité continentale, d'égalité juridique entre les Nations, évitant les conflits par l'accord sur des principes et des doctrines en matière de politique internationale. Toutes les Nations de l'Amérique espagnole furent invitées et les États-Unis le furent aussi en qualité d'observateurs. Ces derniers voulaient transmettre aux dirigeants de l'Amérique Latine indépendante les principes libéraux auxquels ils étaient attachés afin que les puissances européennes ne réintroduisent pas dans le sous-continent des monopoles au commerce maritime[15].
Palais Bolivar, lieu du Congrès Interaméricain de Panama de 1826. Transformé en Lycée par les frères LaSalliens, il héberge le Ministère Panaméen des Affaires Extérieures depuis l'Administration de la Présidente Mireya Moscoso (1999-2004).
12. Le Président américain Monroe s'était déjà fermement opposé à une reconquête de l'Amérique Latine par la Sainte Alliance composée de la Prusse, de l'Autriche, et de la Russie qui cherchait à protéger les monarchies européennes contre les courants libéraux. Dans sa déclaration du 2 décembre 1823, le Président Monroe dégageait les principes de la politique étrangère américaine qui devait désormais se baser sur la non intervention des États-Unis et de l'Europe dans les affaires intérieures des jeunes républiques latino-américaines et sur le refus de permettre toute colonisation des territoires situés dans l'hémisphère occidental par les puissances européennes. Les instructions préparées par le Secrétaire d'État Clay pour les observateurs américains au Congrès de Panama faisaient référence au besoin d'un canal à travers de l'Isthme du Panama ; ces instructions précisaient que «si cette œuvre était accomplie, de manière qu'elle permette le transit de navires d'un océan à l'autre, ses bénéfices ne devraient pas être exclusifs à une seule nation mais devraient s'étendre aux confins du globe moyennant une juste compensation et des péages raisonnables»[16]. C'est ainsi que réapparaissait timidement le « ius communicationis » dans le contexte du passage trans-isthmique. Pour les États-Unis, les principes de non discrimination et d'égalité de traitement propres à la liberté des communications en matière maritime devaient s'étendre au futur canal ; le principal objectif de cette déclaration était que la voie d'eau échappe au contrôle exclusif de la Grande Bretagne ; celle-ci augmentait dangereusement son influence en Amérique Centrale à cause de la disparition de l’administration coloniale espagnole et suite à la naissance de nouveaux États faibles et endettés.
SECTION II - La relance du «ius communicationis» par les puissances anglo-saxonnes. §1 - La garantie de la neutralité parfaite de l'Isthme de Panama
Carte de la Nouvelle Grenade avec la province de l'Isthme de Panama 13. Les rêves d’union des anciennes colonies espagnoles restèrent lettre morte, car contraires aux désirs d’expansion des puissances européennes et des États-Unis ; le territoire de la Grande Colombie fut réduit à une peau de chagrin et reprit le nom de « Nouvelle Grenade »; le nouvel État se sentant menacé par la Grande-Bretagne fit appel plusieurs fois à la France afin d’obtenir des garanties de neutralité et de souveraineté, ainsi que des aides financières pour la construction d’une route, d’un chemin de fer ou d’un canal qui puisse faire sortir de la misère l’Isthme de Panama , mais il ne reçut que du dédain.
14. En 1846, les relations entre la Colombie (Nouvelle Grenade) et la Grande Bretagne devenaient très tendues. Le gouvernement britannique intervenait dans les affaires hispano-américaines de manière alarmante. Ainsi la Grande-Bretagne créa un protectorat sur la côte des « Mosquitos » au Nicaragua, et défendait les revendications du Costa Rica au différend frontalier qui opposait ce dernier à la Colombie. Le gouvernement britannique affirmait sur des bases assez douteuses que les indiens « Mosquitos » n’avaient jamais été conquis par les espagnols et que, par conséquent, leur territoire n’appartenait à aucune des Républiques qui avaient succédé à l’Empire espagnol, c’est-à-dire le Honduras et le Nicaragua. En réalité, les indiens Mosquitos et les États d’Amérique Centrale étaient des pions dans l’échiquier du conflit d’une plus grande ampleur entre les États-Unis et la Grande Bretagne pour la suprématie commerciale dans l’hémisphère occidental. Le territoire des indiens « Mosquitos » était, en effet, l’objet d’études pour la construction d’un canal interocéanique ; le gouvernement britannique ne s’opposait pas à l’idée même d’un canal, mais il était décidé à s’opposer avec fermeté à toute tentative de contrôle exclusif par les États-Unis. A travers la reconnaissance du « Royaume Mosquitos », le gouvernement britannique s’assurait de la maîtrise du port de San Juan del Norte sur l’embouchure atlantique nécessaire à tout projet de canal. Le gouvernement de la Colombie se tourna ainsi vers les États-Unis pour chercher, par la voie conventionnelle, une protection à son intégrité territoriale. Les menaces à la souveraineté colombienne eurent pour incidence l’introduction de principes libéraux dans l’Isthme de Panama , principes défendus par les américains[17].Pour le chargé d’affaires américain Benjamin Bidlack, la nouvelle convention avec la Colombie devait : proclamer la liberté de transit à travers l’Isthme, appliquer le principe du traitement national aux navires américains et supprimer certaines taxes discriminatoires sur les produits américains.
Le Ministre des Affaires Étrangères colombien Manuel María Mallarino accepta la proposition de Benjamin Bidlack, qui agissait sans instructions expresses de son gouvernement, à la condition que Washington s’engage à garantir la neutralité et la souveraineté de la Colombie (Nouvelle Grenade) sur l’Isthme de Panama. Un Traité fut signé le 12 décembre 1846 entre les États-Unis et la Colombie[18] ; il s’agissait d'un Traité Général de Paix, Amitié, Navigation et Commerce, convention type, équivalente pour l’époque aux actuels traités de protection et promotion des investissements[19].
Le Traité Mallarino-Bidlack du 12 décembre 1846 avait pour objet de garantir la non-discrimination, l’égalité de traitement, et la liberté de navigation. L’article 2 instaurait une clause de la nation plus favorisée, les articles 4 à 6 supprimaient les tarifs préférentiels, et les articles 27 et 28 prévoyaient la protection des biens des ressortissants étrangers. Parmi les trente cinq articles du Traité, un seul concernait expressément le Panama. L’importance de l’article 35 du Traité Mallarino-Bidlack a été maintes fois manifestée par la doctrine. Il fut la première expression de l’application du « ius communicationis » à un passage terrestre, mais il s’agissait d’une liberté de transit uniquement bilatérale sans perspective d’adhésion d’autres États[20]. La Colombie (Nouvelle Grenade) devait garantir : l’égalité d’accès des ressortissants des parties contractantes aux deux océans par l’Isthme de Panama, ainsi que l’égalité d’accès aux débouchés économiques dérivées du transit trans-isthmique. Les États-Unis devaient, eux, garantir : d’une part « la parfaite neutralité de l’Isthme, pour qu’ en tout temps, pendant la durée du traité, le libre transit ne soit pas interrompu d’un océan à l’autre » et, d’autre part, « les droits de souveraineté et de propriété de la Nouvelle Grenade sur l’Isthme »[21].
15. Toutefois, les États-Unis ne furent pas satisfaits de la suppression des tarifs préférentiels et de la garantie de la neutralité de l’Isthme de Panama. Le Sénat américain estima que l’acceptation de l’article 35 posait des problèmes car il était difficile de concilier son esprit avec le principe politique adopté par les États-Unis à cette époque, principe qui interdisait de conclure des alliances avec d’autres États. Cette crainte n’était pas partagée par le Président américain Polk, bien au contraire ; dans son message adressé au Congrès le 10 février 1847, il remarquait que le Panama était la route la plus courte et praticable pour un canal ou un chemin de fer[22]. Cette route trans-isthmique devait apporter de grands avantages au commerce des États Unis en établissant des communications non seulement avec la Côte Ouest mais aussi avec l’Asie et les îles du Pacifique. Polk déclara qu’il était conscient des dangers que pouvaient représenter des alliances avec d’autres nations, mais, dans ce cas précis, certaines circonstances exigeaient d’écarter cette règle générale. Selon le Président, la garantie s’effectuait sur un territoire auquel les États-Unis portaient un intérêt supérieur à celui de la propre Colombie ou de toute autre nation. La garantie ne constituait pas une alliance à des fins politiques mais uniquement à des fins commerciales. De plus, elle ne s’étendait pas à tout le territoire de la Colombie mais était circonscrite à l’Isthme de Panama . Les États-Unis, en souscrivant cette stipulation, assuraient à toutes les nations la liberté de passage. En reprenant les conclusions du négociateur colombien, il ajoutait que si les États-Unis acceptaient cette garantie, la France et la Grande-Bretagne suivraient très certainement, et que cela constituerait une étape juridique indispensable à la construction d’un canal ou d’un chemin de fer.
16. Par la suite, l’application de l’article 35 du Traité Mallarino-Bidlack posa de nombreux problèmes juridiques en raison des divergences d’interprétation entre la Colombie et les États-Unis. Pour la Colombie, le traité était une garantie à sa souveraineté dans l’Isthme. Pour les États-Unis, l’article 35 assurait le transit ininterrompu à travers le Panama. Ainsi, lorsque que des émeutes éclataient, menaçant la souveraineté de la Colombie, mais ne gênant pas le libre transit, les États-Unis s’abstenaient d’intervenir, alors qu’ils intervenaient lorsque qu’il fallait assurer le libre transit même si la souveraineté n’était pas en danger. L’interprétation américaine donnait toujours préférence au libre transit au détriment de la souveraineté. Il est tout à fait étonnant de voir comment le débat entre liberté des mers et souveraineté a été transposé par les américains à une voie terrestre. Cet espace terrestre devait devenir, certes, postérieurement, une voie d’eau artificielle, mais il était, tout de même, voué à rester sous la souveraineté d’un État. Les États-Unis élevèrent le « ius communicationis » au rang d’une norme supérieure qui ne pouvait être dérogée par la souveraineté, du moment où la norme bénéficiait à l’ensemble des Nations sur un pied d’égalité. Les effets de cette thèse peuvent nous laisser perplexe : l’obligation de garantir la souveraineté de la Colombie sur la portion de son territoire pouvait être suspendue jusqu’à promouvoir la sécession du Panama au début du XXème siècle, au nom de la liberté de transit. De plus, les États-Unis admettaient difficilement que d’autres puissances, comme la Grande Bretagne, puissent bénéficier de la liberté de transit que se soit au Panama ou ailleurs en Amérique Centrale.
§2 La première manifestation conventionnelle des principes devant s’appliquer à une voie de communication interocéanique.
Carte du Royaume Fictif de Mosquitia dans l'actuel Nicaragua. 17. Apès le Panama, les États-Unis se tournèrent vers le Nicaragua où les projets de construction d’un canal par la Grande Bretagne devenaient inquiétants pour eux. Les États-Unis purent très vite obtenir du gouvernement nicaraguayen un projet de traité similaire à celui de 1846 avec le Panama . Dans ce Traité , les États-Unis soutenaient le Nicaragua dans son refus de reconnaître le royaume fictif des indiens « Mosquitos » créé de toutes pièces par la Grande-Bretagne. Les protestations énergiques du gouvernement britannique ne se firent pas attendre. Le ton entre les chancelleries britanniques et américaines monta au point que des témoignages confirmèrent des risques très sérieux de guerre entre les deux États. Cependant, les États-Unis n’étaient en mesure, à cette époque, d’entamer une guerre en outre-mer contre la Grande-Bretagne. Un accord sur la question nicaraguayenne et panaméenne fut trouvé par la signature, le 19 avril 1850, du Traité sur les Communications au Nicaragua, appelé aussi Traité Clayton-Bulwer du nom des négociateurs. Ce traité sera le premier dans l’histoire du droit international à tenter d'élaborer un régime juridique pour un canal international[23].
18. Bien que l’objet du Traité Clayton-Bulwer était d’établir, selon le préambule, un régime juridique qui permette la construction, l’administration et la protection d’un futur canal au Nicaragua, les parties voulaient étendre les dispositions du Traité à tout le territoire se trouvant entre l’Océan Atlantique et l’Océan Pacifique. Les parties entendaient poser un régime général de neutralisation, applicable à toute voie constituant un passage de communication transocéanique. Selon l’article VIII, le Traité s’appliquait aussi bien à l’Isthme de Panama qu’ à tout le sous-continent américain, ainsi qu’à tout type de voie de communication qu’il s’agisse d’un canal ou d’une voie ferrée. Le Traité donnait pour la première fois une définition de ce qui devait être entendu par canal international : « une voie de communication pour les navires reliant deux océans, dont l’usage se réalise dans des conditions d’égalité pour tous et dont les bénéfices s’y dérivant sont destinés à l’humanité tout entière » (article VI) . Les parties s’engageaient à garantir la neutralité afin que le futur « canal reste toujours neutre et soit toujours ouvert, libre et sûr » et que son trafic ne soit pas interrompu (article V). Le Traité se référait donc à la neutralité du futur canal, mais la neutralité n’était ici qu’ un moyen de garantir la liberté de passage et n’était pas un but en soi. Le canal devait être ouvert en temps de paix et en temps de guerre pour tous les types de navires quelque soient leurs pavillons. L’article II disposait qu’ en temps de guerre, les navires ne seraient pas capturés ou détenus, de plus, le canal ne pourrait pas faire l’objet d’un blocus. Quatre principes se dégageaient de l’article I du Traité: L’égalité d’accès : aucune des parties ne devait avoir un usage exclusif du futur canal ; la non-appropriation : les parties ne devaient pas acquérir le contrôle exclusif du territoire par où passerait le canal ; la non-militarisation : les parties devaient s’abstenir de construire des fortifications sur ses abords ; la non-discrimination : les parties devaient s’abstenir de prendre des mesures directes ou d’effet équivalent qui provoqueraient des discriminations en matière commerciale ou de navigation .
19. Le Traité Clayton-Bulwer était un traité concernant une future voie de communication interocéanique mais aussi un traité de protection des investissements. Le capital investi pour la construction du canal était protégé de toute mesure injuste de saisie ou de confiscation (article V). Les deux aspects, protection des investissements et garantie de la neutralité du canal, étaient intiment liés pour les parties. La sécurité du capital investi était ici un des buts de la neutralité[24].
20. Si bien le Traité ne conférait pas la liberté de passage à la communauté internationale, le but d’étendre le régime juridique aux États tiers existait. Selon l’article IV, l’ensemble des principes établis dans le Traité n’étaient effectifs qu’ à condition que des accords soient conclus avec, d’une part, le souverain territorial et, d’autre part les États usagers de la voie d’eau (article VI). Les parties s’engageaient ainsi à développer des accords bilatéraux avec d’autres États et à effectuer la promotion des investissements à travers le capital privé[25].
21. Le Traité Clayton-Bulwer essayait de dégager un régime juridique pour un futur canal, mais il s'agissait en réalité d'un traité délimitant des zones d’influence en Amérique Centrale, et il légitimait ainsi la présence de la Grande-Bretagne dans la région. Le traité de 1846 était incompatible avec celui de 1850 en raison de l’exclusivité du droit de transit. Le traité de 1846 accordait un droit de transit aux seuls États-Unis, tandis que celui de 1850 le conférait aux États-Unis et à la Grande-Bretagne sur un territoire qui n’était pas soumis à la souveraineté des parties contractantes. L’ouverture d’un canal au Panama aurait exigé la conclusion, entre Bogota et Londres, d’un accord incorporant la teneur du traité de 1850. Lorsque quelques années plus tard, les États-Unis devinrent la seule grande puissance commerciale dans le continent américain, réaffirmant la doctrine du Président Monroe, ils regrettèrent d’avoir signé ce traité qui donnait un droit de regard à la Grande-Bretagne sur une voie de communication stratégique, et ils essayèrent par tous les moyens d’acquérir un droit exclusif sur la construction du canal, ce que le Traité Clayton-Bulwer leur refusait.
SECTION III - La liberté de passage en tout temps pour toutes les nations.
Vue par Satellite du Canal de Suez. 22. Avec la construction du Canal de Suez, il y eut une réflexion conceptuelle sur ce qui devait être le régime applicable à une voie d'eau artificielle. L'assimilation du régime des canaux à ceux des espaces maritimes ne fut pas acceptée par le gouvernement britannique qui désirait un contrôle exclusif d'une artère essentielle à son commerce colonial. Sous pression de la France, la Convention de Constantinople consacra la liberté de passage en temps de guerre et temps de paix pour toutes les nations dans des conditions d'égalité (§1). Ces principes se retrouvent de manière rudimentaire dans les contrats de concession qui servirent à la tentative de construction du Canal de Panama par des entrepreneurs français (§2). Plus pragmatiques, les puissances anglo-saxonnes se concertant sur ce que devait être le régime juridique pour le Canal de Panama, exclurent la liberté de passage lorsque le riverain est en guerre (§3).
§1 Le concept de liberté de passage au Canal de Suez.
23. En 1850, la construction d’un Canal au Panama n’était pas encore concevable comme un projet qui puisse être financé par des fonds publics ; la recherche de bailleurs de fonds privés pour la mise en œuvre du projet devait être une étape préalable pour les parties contractantes. Or, pour Panama, le financement privé s’avérera insuffisant, et il fallut attendre encore 64 ans pour que le premier navire puisse naviguer entre les océans Pacifique et Atlantique grâce au financement public des États-Unis. En Égypte, la volonté inébranlable du Vicomte Ferdinand De Lesseps, permit de relier la Mer Rouge à la Méditerranée à l’aide de fonds privés. Le Canal de Suez, inauguré en 1866, était régi initialement par des contrats de concession soumis au droit interne en raison de la relation juridique qui était à la base du projet, c’est-à-dire une relation, non pas entre sujets de droit international, mais entre un État et une entreprise privée à capitaux étrangers. Un premier contrat de concession appelé « Firman de 1854 », conclu entre le Vice-Roi d’Égypte et Ferdinand De Lesseps, autorisait la constitution de la Compagnie Universelle du Canal Maritime de Suez et le droit pour celle-ci de construire et d’administrer le futur Canal; le Firman de 1854 établissait la répartition des bénéfices entre le gouvernement Égyptien et la Compagnie (15% pour le gouvernement, 75% pour la Compagnie et 10% pour les membres fondateurs), et prévoyait que les tarifs des droits de passage seraient « toujours égaux pour toutes les nations, aucun avantage particulier ne pouvant jamais être stipulé au profit exclusif d’aucune elles » (article 6). Deux autres Firmans de 1856 et 1866 , complétèrent le premier ; ils déclaraient que le Canal serait « ouvert à toujours, comme passage neutre, à tout navire de commerce sans aucune distinction, exclusion ni préférence de personnes, ou de nationalités » (article 14 du Firman de 1856), et que le Canal et les Ports aux embouchures faisaient partie intégrante du territoire égyptien (article 9 du Firman de 1866)[26].
Ferdinand De Lesseps. 24. Bien qu’un contrat de concession ne puisse créer à lui seul des obligations internationales, le langage solennel du Préambule du Firman de 1856: « Nous déclarons solennellement pour nous et nos successeurs » pouvait être interprété comme une déclaration unilatérale créant des obligations internationales pour l’État l’ayant faite[27]. Cette déclaration devait recevoir confirmation du suzerain ottoman, mais elle ne pouvait servir de cadre juridique définitif au regard des enjeux de l’époque. Tout d’abord, son expression, un peu trop lapidaire, inquiétait les utilisateurs sur les modalités de mise en œuvre, au cas où la puissance riveraine serait impliquée dans un conflit; la liberté de passage avait été d’abord exclue par le Firman de 1856 pour les navires de guerre. Certes, le Firman de 1866, dans son article 13, admettait tacitement le passage des navires de guerre mais il le faisait très timidement lorsqu’il disposait que le « transit général s’effectue à travers le Canal, par des bâtiments de toutes les nations, sans aucune distinction, exclusion, ni préférence de personne ou de nationalité »[28].
25. Ensuite, le régime de droit interne inquiétait les usagers car une déclaration unilatérale pouvait être modifiée par son auteur à tout instant ; la liberté de passage ainsi proclamée était frappée d’une précarité peu compatible avec les intérêts du commerce maritime international et des flottes de guerre des grandes puissances . Enfin, ses termes devaient être repris dans une convention, dans le but d’assurer l’internationalisation du régime, pour que les États européens apportent la garantie formelle de respecter le dispositif projeté, l’Égypte étant incapable d’en assurer elle-même la garantie[29].
26. La guerre franco-allemande et la guerre russo-turque poussèrent les puissances européennes à établir un régime de liberté de passage en temps de paix et en temps de guerre pour le Canal de Suez. Une commission d’étude en vue de l’élaboration d’une convention internationale fut mise en place ; cela permit une réflexion conceptuelle sur la nature juridique du canal et du libre passage, ce qui fit défaut lors de l’adoption des traités anglo-saxons postérieurs concernant le Canal de Panama. La Commission Internationale pour la Réglementation du libre usage du Canal Suez était composée de représentants des gouvernements d’Allemagne, d’Autriche-Hongrie, de France, de Grande Bretagne, d’Italie, de Russie, de Turquie, des Pays-Bas, de l’Espagne et de l’Égypte mais cette dernière n’ayant qu’un rôle d’observateur. Le mandat confié aux délégués était « de préparer et rédiger un régime idéal, aussi absolu qu’il soit possible, afin d’assurer, en tout temps et en toute circonstance, le libre usage du Canal de Suez »[30]. Il existait un accord de principe entre les parties pour que la navigation soit assurée dans le Canal en tout temps à la fois pour les navires de guerre et de commerce. Mais de grandes divergences se manifestèrent pendant les discussions sur les moyens de garantir la liberté de passage. La Grande-Bretagne et la France préparèrent chacune un projet de convention qui fut soumis à la signature des États européens. La France proposait l’internationalisation du Canal par la création d’une Commission Internationale sur le modèle de la Commission maritime du Danube. Toutefois, l’internationalisation n’était pas avantageuse pour la Grande Bretagne ; en effet, premier utilisateur du Canal, la flotte sous pavillon britannique représentait 80% du trafic, et le Canal constituait un passage vital pour l’Empire afin d’atteindre rapidement l’Inde. Une internationalisation de la voie d’eau aurait pu remettre en cause son influence sur l’Égypte qui était occupée par les troupes britanniques depuis 1882 et qui le restera jusqu’en 1956. Le futur dispositif devait donc préserver les intérêts de la Couronne en établissant une garantie principale de l’État riverain mais en encadrant ses pouvoirs afin de ne pas inquiéter les autres États européens.
27. Le Projet britannique posait certains principes qui furent ensuite repris par les conventions concernant le Canal de Panama : la liberté de passage en tout temps pour tout type de navire, qu’ils soient de guerre ou de commerce, l’égalité de traitement des usagers et le droit d’accès au Canal à condition de respecter les règlements et payer les péages. Selon le projet britannique, pour que la liberté de passage soit assurée en tout temps, les Parties à la Convention avaient une obligation générale d’abstention : s’abstenir de construire des fortifications ou de bloquer le canal, s’abstenir d’embarquer et de débarquer des troupes, s’abstenir de commettre des actes d’hostilité et aucun acte de guerre même si l’État riverain est belligérant. La garantie du système, selon la thèse britannique, reposait sur l’État riverain et en cas de manquement de la part de ce dernier ou d’un autre État, le droit des traités était suffisant pour adopter les sanctions adéquates[31].
28. Pendant les débats, les délégués se posèrent la question de savoir si le régime juridique de la liberté de passage par le Canal devait être totalement nouveau ou bien s’il devait s’inspirer d’autres régimes garantissant la liberté de navigation comme celui des fleuves internationaux ou celui des détroits et, si les règles de neutralité maritime classique devaient s’appliquer à la voie d’eau. La France défendit la thèse du besoin d’établir une garantie subsidiaire à celle exercée par l’État riverain et, pour cela , elle établit une similitude entre le contrôle exercé par la Commission Maritime du Danube et celui qui pouvait être mis en place à Suez. Certaines voix s’élevèrent pour défendre les similitudes entre le canal et les détroits jusqu’à qualifier le Canal de Suez d’ « un détroit international créé par la main de l’homme grâce à un capital cosmopolite »[32]. Selon certains Délégués, les détroits maritimes étaient disposés de sorte qu’ils servaient nécessairement à la communication entre deux mers, dont la navigation était commune à toutes les nations. Si l’État riverain privait les autres États de ce passage, sans un juste motif, il les privait ainsi d’un avantage qui leur était reconnu par le droit naturel, parce que naviguer d’une mer à une autre était la conséquence du principe de la communauté primitive des eaux qui, dans leur vaste extension appartenaient à tous. Par similitude donc, si deux mers communiquaient entre elles, il existait un droit selon lequel le commerce pouvait utiliser librement la communication entre ces deux mers et si cette communication était créée par la main de l’homme, l’auteur d’un tel travail n’avait pas le droit de fermer à discrétion le passage qu’il avait ouvert. D’autres proposèrent que l’Égypte soit déclarée neutre ou bien qu’il soit établit un espace neutralisé autour du Canal .
29. Bien que très séduisantes, les thèses qui voulaient emprunter des règles à d’autres espaces maritimes ou au droit commun de la neutralité ne pouvaient pas prospérer car leurs effets n’étaient pas compatibles avec les enjeux en présence. La Grande Bretagne faisait pression pour que le régime du Canal soit un régime nouveau qui lui permette une très large marge de manœuvre dans le contrôle de cette voie de communication stratégique. A la grande satisfaction des Britanniques, la Convention de Constantinople signée le 29 octobre 1888 se caractérisa par le « non dit ». La Convention ne faisait aucune référence expresse à toute terminologie lourde de significations juridiques. Les mots « neutralisation », « neutralité » et « passage neutre » ne figurait pas dans le texte. Le Délégué britannique, Sir Julian Pauncefote désirait voir absolument de manière claire et précise dans l’article premier, le grand principe de la liberté du Canal. Il obtint satisfaction ; l’article 1 dispose que « le canal maritime de Suez sera toujours libre et ouvert, en temps de guerre comme en temps de paix à tout navire de commerce ou de guerre, sans distinction de pavillon. » La question des péages et des règlements initialement prévue dans le projet britannique n’était pas mentionnée. Elle était considérée par les Parties pendant les négociations comme une question étant de la compétence exclusive du souverain territorial et de la Compagnie du Canal.
30. La quasi-totalité des propositions du projet britannique étaient reprises par la Convention de Constantinople à l’exception de l’institution d’un « conseil de surveillance » qui était destiné à veiller à l’application du dispositif composé de représentants des États signataires de la Convention, en résidence en Égypte[33]. Cet organe de surveillance n’avait pas de personnalité morale et n’avait pas de pouvoirs propres (article 8 de la Convention), ce qui ne pouvait inquiéter les britanniques. Mais cela suffit pour que la Grande Bretagne inclut dans son instrument de ratification une réserve générale à l’application des dispositions de la Convention « en tant qu’elles ne seraient pas compatibles avec la situation dans laquelle se trouve actuellement l’Égypte et qu’elles pourraient entraver la liberté d’action britannique pendant l’occupation de l’Égypte par ces forces »[34]. A la demande de la France, la Grande Bretagne accepta, en 1904, de revoir le contenu de cette réserve pour en limiter la portée aux seules dispositions de l’article 8 sur le pseudo organe de surveillance. Mais ainsi, la Grande-Bretagne devenait le seul juge du respect des dispositions de la Convention de Constantinople en maintenant des forces stationnées en permanence en Égypte. La Grande-Bretagne aurait voulu s’assurer des mêmes prérogatives dans l’Isthme de Panama, mais la tâche lui fut rendue difficile par les États-Unis.
§ 2 La liberté de passage établie par des contrats de concession soumis au droit interne.
31. Au Panama, la mise en place de projets en vue de la construction d’un canal furent, comme en Égypte, l’initiative d’entreprises privées. Au Panama, le chemin de fer précéda le Canal et dès 1850, quelques mois après la signature du Traité Clayton Bulwer entre les États-Unis et la Grande Bretagne, la Colombie signait un contrat de concession avec l’entreprise Panama Railroad Company, société anonyme américaine constituée selon le droit de l’État de New York pour lui octroyer « le droit et le privilège exclusif d’établir un chemin de fer entre les Océans à travers de l’Isthme de Panama» . Dans le contrat, la Colombie donnait le droit de passage aux personnes et marchandises des ressortissants des États qui ne seraient pas en guerre avec la Colombie (article 26). Ce contrat de concession était l’application concrète du Traité Mallarino-Bidlack de 1846. Ce traité prenait une très grande importance après que le Mexique ait cédé la Californie aux États-Unis, par signature du Traité Guadalupe-Hidalgo du 2 février de 1848[35].
Route des 49ers pour atteindre la Californie à travers l'Isthme de Panama.
Avec la découverte de l’or en Californie, l’Isthme de Panama devenait la route de passage des « 49’ers » pour atteindre la côte pacifique américaine. Des lignes maritimes régulières étaient établies vers le Panama. Des milliers d’aventuriers américains n’ hésitaient pas à traverser la forêt tropicale en pirogue et à dos de mule, afin de passer d’un océan à l’autre. Un chemin de fer s’imposait donc pour atteindre rapidement les ports de l’Isthme . Par la construction de celui-ci , la Colombie voulait redonner une activité économique à cette lointaine province. Elle n’hésita pas à octroyer des prérogatives exorbitantes à l’entreprise américaine dirigée par l’armateur William Henry Aspinway ; ce dernier alla jusqu’à fonder de toutes pièces une nouvelle ville sur la côte atlantique panaméenne en lui octroyant son propre nom : Aspinway. Cette ville est connue aujourd’hui sous le nom de « Colón ». Outre de larges pouvoirs de polices et de réglementation des ports et des embarcadères (article 6), l’entreprise obtenait l’exclusivité générale du transport trans-isthmique, le gouvernement colombien s’engageant à ne pas octroyer de concession de construction d’un canal ou d’une route entre les deux océans, dans un espace territorial qui comprenait la quasi totalité de l’Isthme (article 2). L’exclusivité était concédée pour une période de 99 ans. Quand les entrepreneurs privés français entamèrent, dès les années 1880, la construction d’un canal, ils durent acheter au prix fort les actions de l’entreprise américaine afin de contourner l’exclusivité octroyée par la Colombie. L’exclusivité ne pouvait pas être cédée à un gouvernement étranger, ce qui posa des difficultés au gouvernement américain lorsqu’il voulut entamer lui-même la construction du canal de Panama après l’échec de l’entreprise française à la fin du XIXème siècle.
Carte du parcours du Chemin de Fer transisthmique en 1861.
Carte du parcours du Chemin de Fer transisthmique en 1997.
Géré en 2008 par la Kansas City Southern Industries et Mi-jack 32. En 1878, la Colombie octroya une concession pour la construction d’un canal à la Société Civile Internationale du Canal Interocéanique du Darien, dirigée par l’enthousiaste lieutenant Lucien Napoléon-Bonaparte Wyse. Ce petit neveu de l’Empereur avait parcouru à cheval toute l’Amérique Centrale et du Sud, dans le but de faire une exploration « définitive » des routes possibles pour un canal. Après avoir conclu que la route de l’Isthme de Panama était la seule susceptible d’être choisie, il entama des pourparlers avec les autorités de Bogotá et obtint d’elles, un contrat qui lui concédait une bande de terre de 200 mètres de chaque côté du tracé du futur canal, et un privilège exclusif pour l’ excavation et l’exploitation du canal pendant 99 ans. Toutefois, si la voie d’eau devait emprunter le tracé sous concession de la compagnie américaine du chemin de fer, l’article 3 du contrat le sommait de trouver un accord amiable avec la Panama Railroad Company et de lui verser une indemnité. A l’image de la déclaration du Vice-Roi d’Égypte sur le Canal de Suez, la Colombie déclara dans l’article 5 du contrat de concession que les navires pouvaient « transiter librement sans aucune distinction, exclusion ou préférence de personnes ou de nationalités par le payement de droits et par le respect des règlements établis par la compagnie concessionnaire pour l’usage du canal et de ses dépendances » [36]. La Colombie déclarait neutres les ports , et les eaux du Canal . Le passage en temps de guerre y était reconnu même lorsque le riverain était en guerre. Toutefois, le passage en temps de paix comme en temps de guerre était réservé uniquement aux navires de commerce, le passage des navires de guerre étant soumis à l’autorisation du Congrès colombien. Le concessionnaire avait un terme de deux ans pour constituer une société anonyme « universelle » pour la construction et l’administration du canal et de douze ans pour achever les travaux et ouvrir la voie d’eau au service public.
Photo des Travaux de la Compagnie Universelle du Canal Interocéanique.
33. Après l’obtention du contrat de concession, Wyse chercha les capitaux nécessaires en Europe. Il organisa un congrès international qui se tint à Paris en mai 1879 où participèrent des représentants de 23 États. Le congrès se pencha sur les questions de financement du projet et sa conception technique. Le projet d’un canal à écluses de l’ingénieur français Godin de Lepinay fut refusé, et le congrès adopta la proposition du Vicomte Ferdinand de Lesseps d’un canal au niveau de la mer comme à Suez. « Le Grand Français » acheta les droits de concession de la société de Wyse et chercha lui-même les fonds pour le projet en lançant des offres publiques d’achat où participèrent beaucoup de petits épargnants De Lesseps voyagea aux États-Unis pour apaiser la colère américaine face à la construction d’un canal par les français. Il prononça un discours au Sénat défendant son projet. Il n’obtint du Président américain Hayes qu’ une déclaration hostile à tout interventionnisme européen dans l’Isthme : « la politique de ce pays est un canal sous contrôle américain (…).Si une puissance européenne intervient pour la protection du canal, ceci sera qualifié d’inadmissible par les États-Unis. La protection du Canal par les États-Unis s’exercera de telle manière que ses intérêts nationaux soient garantis. (…) Un canal interocéanique (…) changera de manière significative les relations géographiques entre les côtes Atlantique et Pacifique des États-Unis et entre les États-Unis et le reste du monde. Il fera partie virtuellement de la ligne côtière des États-Unis »[37]. Avec plus d’optimisme que d’objectivité, De Lesseps câbla à Paris : « le message du Président Hayes assure la stabilité politique du Canal »[38]. La Compagnie Universelle du Canal Interocéanique fut constituée dès 1881. Les travaux d’un canal à niveau de la mer commencèrent la même année et les français fondèrent, à leur tour, une nouvelle ville portuaire appelée Cristobal, sur la côte atlantique. Mais les maladies, les écroulements de terrain, l’impossibilité technique de construire un canal au niveau, et les scandales financiers provoquèrent la faillite de l’entreprise, et l’arrêt des travaux. Les français durent demander plusieurs prolongements au terme des douze ans initialement prévus par le contrat avec la Colombie. Mais celle-ci exigea la constitution d’une nouvelle société. En effet, la Compagnie Universelle du Canal Interocéanique avait été mise sous liquidation judiciaire en France. Les actionnaires français ruinés avaient désormais deux alternatives: soit, renoncer à la concession, abandonner l’entreprise et distribuer les biens de la société , soit constituer une nouvelle société pour terminer le canal ou tout au moins d'entreprendre la tentative. La « Compagnie Nouvelle du Canal de Panama » fut constituée en 1894 et avait pour tâche officielle de récupérer le matériel abandonné par l’ancienne société, assainir le chantier des maladies, et continuer les périlleux travaux d’excavation de la tranchée de Culebra. Même si la Nouvelle Compagnie accomplissait convenablement ces tâches, son but réel était de vendre les actifs hérités de l’ancienne Compagnie aux États-Unis. La valeur de ces actifs avait été fixée à 40 millions de dollars.
§ 3 - Les réaménagements anglo-saxons au régime de Constantinople: le Traité Hay-Pauncefote.
34. Bien que les États-Unis s’opposaient à une intervention des européens dans le sous-continent, et réclamaient le contrôle du canal, ils ne firent rien dans un premier temps pour chercher à construire le canal et à reprendre la concession française. Pour le gouvernement américain, la perspective d’un canal au Panama semblait être semée d’embûches ; tout d’abord, le contrat de concession français avec la Colombie empêchait un État étranger de succéder aux droits de la Compagnie ; ensuite il existait un « lobby » important au Sénat des États-Unis qui défendait la thèse d’un canal au Nicaragua ; enfin le Traité Clayton-Bulwer ne permettait pas aux américains de construire et d’administrer exclusivement un canal, ce qui empêchait toute autorisation du Sénat en raison des énormes investissements en vue. Les États-Unis abandonnèrent les discours politiques et cherchèrent concrètement à s’occuper du canal à partir de la Guerre Hispano-Américaine de 1898. Cette guerre révéla les limites de la puissance ascendante des États-Unis sans un canal en Amérique Centrale. Les difficultés du navire USS Oregon à atteindre rapidement la flotte de guerre américaine à Cuba en contournant l’Amérique du Sud poussa le Sénat à adopter une résolution demandant au Président d’obtenir de la Grande-Bretagne l’abandon de ses droits sur le futur canal par la modification ou l’abrogation du Traité Clayton-Bulwer [39]. Il est vrai qu’en 1900, les enjeux en Amérique Centrale n’étaient plus les mêmes qu’en 1850. D’une part, les États-Unis s’étaient consolidés comme puissance hégémonique dans le continent américain et, d’autre part, la Grande Bretagne dirigeait désormais son effort diplomatique vers le Moyen-Orient et l’Inde. Les États-Unis plaidèrent le changement de circonstances. Ils prétendaient que désormais ils avaient un rôle de garant de la liberté de passage en raison du droit de priorité sur les affaires latino-américaines et que la perpétuité du Traité Clayton-Bulwer était injustifiée. La Grande-Bretagne répliqua que rien n’avait changé par rapport à 1850, que le neutralisation du canal était aussi importante qu’auparavant. Le Secrétaire d’État américain John Hay entama des pourparlers avec l’envoyé britannique Sir Julian Pauncefote qui avait représenté la Grande Bretagne lors de l’élaboration du régime juridique du canal de Suez.
35. Un traité fut finalement signé entre Hay et Pauncefote le 5 février 1900 afin d’ « aider à la construction d’un canal maritime qui relierait l’Océan Atlantique à l’Océan Pacifique en supprimant toutes les objections contenues dans le Traité appelé Clayton-Bulwer qui empêcheraient sa construction sous les auspices des États-Unis , sans toutefois omettre le régime général de neutralisation contenu dans l’article VIII de la dite Convention. »[40] Ce Traité octroyait le droit exclusif aux États-Unis de construire et d’administrer le futur canal. En échange, et afin de satisfaire la Grande-Bretagne, le texte du Traité se référait textuellement à la Convention de Constantinople de 1881, en ce qu’il adoptait le principe de liberté de passage en tout temps pour tout type de navires et établissait un régime de garantie de la liberté de passage par la neutralisation de la voie d’eau et de ses installations. Le Traité reprenait « le régime général de neutralisation » de l’article VIII du Traité Clayton Bulwer, c’est-à-dire, tout d’abord, le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination, ensuite l’application d’un traitement juste et équitable aux navires étrangers, et enfin la non-militarisation de la voie de passage maritime et de ses abords ainsi que l’interdiction de réaliser des actes d’hostilité. Ce « régime général » avait, rappelons-le, une extension géographique à tout le continent américain et à tout canal entre le Pacifique et l’Atlantique et devait être adopté par d’autres puissances maritimes par l’insertion d’une clause d’adhésion. Le Traité du 5 février 1900 s’inspirait également du Traité de Paix et Amitié de 1881 entre le Chili et l’Argentine qui proclamait dans son article VI la neutralisation du détroit de Magellan à perpétuité, la liberté de navigation pour toutes les nations, et la non-militarisation du détroit.
36. Cependant, lorsque le Sénat américain donna son avis et consentement au Traité du 5 février 1900, il refusa toute référence textuelle au Traité Clayton-Bulwer. Il demanda que le Traité du 5 février 1900 soit modifié cherchant : premièrement à attribuer des compétences discrétionnaires aux États-Unis pour qu’ils puissent adopter toutes mesures qu’ils considéreraient nécessaires à la défense du canal, deuxièmement à exclure l’obligation de non-militarisation du canal et troisièmement à empêcher d’autres d’États d'adhérer au Traité. La Grande-Bretagne refusa ces modifications argumentant qu’en cas de fermeture du Canal, elle serait liée à un traité qui l’obligeait « à suivre des règles de stricte neutralité », alors que les autres États ne le seraient pas, en cas de non respect de la part des États-Unis de leur obligation de maintenir ouvert le Canal. La Grande-Bretagne laissa la porte ouverte à de nouvelles négociations qui aboutirent à un nouveau texte qui prenait en considération les revendications de chacune des parties. Mais le Traité s’éloignait, ainsi, de la Convention de Constantinople dont il devait initialement reprendre « en substance » les règles. Le nouveau Traité fut signé le 18 novembre 1901 et obtint l’avis et consentement du Sénat sans modifications, le 16 décembre 1901. L’échange des instruments de ratification se fit le 21 février 1902[41].
37. Le Traité Hay-Paucefote du 18 novembre 1901 eut une incidence directe sur tous les traités postérieurs concernant le Canal de Panama et, comme la Convention de Constantinople, il est encore en vigueur plus de cent ans après son adoption[42]. Le Traité Hay-Paucefote se distinguait des traités qui le précédaient tout d’abord par le fait que les États-Unis étaient les seuls désormais à proclamer et garantir la liberté de passage.
L’article III disposait:
«Les États-Unis adoptent comme base pour la neutralisation du Canal, les règles suivantes qui en substance sont les mêmes que celles contenues dans la Convention de Constantinople, signée le 28 octobre 1888, pour la libre navigation dans le Canal de Suez, c’est-à-dire : I. le canal sera libre et ouvert à la navigation des navires de commerce et de guerre de toutes les nations qui respecteront ces règles, dans des conditions d’entière égalité, de sorte qu’il n’y aura aucune distinction, ni au détriment d’aucune nation, ni au détriment de ses citoyens ou sujets, en ce qui concerne les conditions ou tarifs de trafic . Ces conditions ou tarifs seront justes et équitables (…) .» [43]
38. L’article III interdisait de réaliser des actes d’hostilité dans le canal et dans la mer territoriale adjacente et il disposait que les installations du Canal bénéficieraient de « l’immunité » contre toute attaque en temps de guerre. Dans l’article III, les États-Unis s’adressaient à toutes les nations et non seulement à la Grande-Bretagne. Nous sommes en présence d’une déclaration d’un État qui s’engage vis-à-vis de l’autre partie contractante d’un traité bilatéral, et aussi envers les tiers, futurs usagers du canal. La Grande-Bretagne inséra la condition du respect des règles du Traité pour que les navires des États tiers aient l’accès au Canal. Cet ajout imposait aux autres États, selon la Grande-Bretagne, la même obligation de retenue {self-denying ordinance} qu’elle était disposée à accepter, et il fournissait une sécurité complémentaire à la neutralité du canal qui restait une obligation des seuls États-Unis. L’idée était que les tiers n’acquièrent pas de droits sur l’administration du Canal et que la propriété du Canal reste uniquement américaine. Au cours des négociations, le Secrétaire d’État américain John Hay, bien que s’alignant sur la position de la Grande-Bretagne, voulait que la phrase initialement prévue « le canal sera libre et ouvert à la navigation des navires de commerce et de guerre de toutes les nations qui accepteront de respecter ces règles » soit remplacée par « le canal sera libre et ouvert à la navigation des navires de commerce et de guerre de toutes les nations qui respecteront ces règles » ; il voulait que le verbe « accepter » ne soit pas utilisé en raison de son ambiguïté, car selon lui, on pouvait comprendre que les États usagers devaient faire d’abord partie du Traité pour avoir accès au Canal[44]. Or, le Sénat américain demandait de supprimer toute clause d’adhésion ; le canal devait donc être ouvert à toutes les nations sans qu’il soit nécessaire d’adopter des procédures propres au droit des traités ; les usagers devaient, dès lors, avoir confiance en l’engagement de bonne foi pris par les États-Unis . Quelques années plus tard, la Grande-Bretagne rappela aux États-Unis que même si leur engagement se basait sur la bonne foi, il s’agissait bien d’ un engagement conventionnel qu’ils étaient tenus de respecter en s’abstenant de prendre des mesures discriminatoires envers les navires ne battant pas pavillon américain. La Grande-Bretagne inséra dans l’article III, l’obligation que les conditions ou tarifs de trafic du canal devaient être justes et équitables, principe issu du droit des investissements internationaux. Le contenu de ce principe pourrait être expliqué ainsi : les conditions ou tarifs de trafic sont justes et équitables, si elles sont conformes au droit interne des États-Unis et si ce droit assure un équilibre satisfaisant entre les intérêts des usagers du canal et celui des américains.
39. Le Traité Hay-Paucefote se distinguait aussi par rapport à la Convention de Constantinople en ce qu’il ne considérait plus l’obligation d’ouvrir le canal en temps de guerre. Cette obligation, qui existait dans l’article III du Traité du 5 février 1900, fut délibérément supprimée de la deuxième version de cet article. Les États-Unis devaient pouvoir apprécier discrétionnairement quand ils pourraient fermer le canal pendant un conflit armé qui pourrait compromettre la défense du canal, et pouvoir y maintenir des forces de « police nécessaires pour le protéger contre des désordres et des actes hors la loi ». Ce pouvoir d’appréciation et ses limites furent mis en pratique lors des deux grands conflits mondiaux du XXème siècle.
40. Les États-Unis obtenaient, certes, de la Grande-Bretagne, l’exclusivité de la construction et de l’administration du Canal, mais l’octroi de ce droit était plutôt un privilège de nature géopolitique car les deux États n’avaient pas à la date de la signature du Traité des compétences sur aucun des territoires pouvant servir à la construction du Canal. Les États-Unis devaient chercher à les obtenir des États d’Amérique Centrale. De manière prémonitoire, le Traité prévoyait toute situation possible, même la sécession d’un territoire. Il précisait qu’en aucun cas « le régime de neutralisation » devait être affecté par « un changement de souveraineté territoriale (…) dans le pays ou les pays que franchiraient le canal »[45].
Lire la suite de cette analyse dans notre billet sur les problèmes juridiques concernant la sécession du Panama.
[1] RAYNAL, G., Histoire philosophique et politique des établissements et du commerce des européens dans le deux indes, première édition de 1770, livre 8, chapitre XXXIV. cité in FISHER G. , Les États-Unis et le Canal de Panama , Paris, L'Harmattan ,1979, p. 10.
[2] VITORIA F. de, Relectio de Indis , édition critique bilingue de L. Pereña et J. M. Pérez Prendes , CESIC, Madrid, 1967.
[3] Ibid. , pp. 53-85.
[4]GOMEZ T,, Droit de conquête et droits des Indiens . Armand Colin/ Masson, Paris 1996, p. 80.
[5] FONDAZIONE INTERNAZIONALE LELIO BASSO, La Conquista dell'america e il diritto internazionale, Tribunale permanente dei popoli, Padova, Venezia, Ottobre 1992, p. 4.
[6] MESEGUER SÁNCHEZ J. L., Los Espacios Marítimos en el Nuevo Derecho del Mar, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S. A., Madrid 1999 Barcelona, p.205.
[7] MACK G., The Land Divided. A history of the Panama Canal, New York, 1944, traduction à l'espagnol avec prologue de GASTEAZORO C.M., La tierra dividida , Editorial Universitaria, troisième édition, Panamá, 1993., p. 39.
[8] FONDAZIONE INTERNAZIONALE LELIO BASSO, La Conquista dell'america e il diritto internazionale, op. cit. p. 12.
[10] CASTILLERO CALVO., A, El transporte transístmico y las comunicaciones regionales, in Historia General de Panamá , Comité Nacional del Centenario , Panamá 2004, vol. I , Tomo I, chap. XX p.377.
[11] CASTILLERO CALVO., A, Las Fortificaciones, in Historia General de Panamá , Comité Nacional del Centenario , Panamá 2004, vol. I , Tomo II, chap. XIX p.28, 31, 36.
[12] WARD, C, Imperial Panama:commerce and conflict in isthmian America, 1550-1800, Albuquerque, University of New Mexico Press, 1993, p. 135.
[13] MONROY CABRA M.G., Derecho Internacional Público. Editorial Temis S.A. Bogotá -Colombie 2002, p.283.
[14] MONROY CABRA M.G., Derecho Internacional Público. op. cit. p. 450.
[15] MONROY CABRA M.G., El sistema interamericano, Edit Juricentro, Costa Rica , 1994, p. 69 et s.
[16] AROSEMENA D.A., Historia Documental del Canal de Panamá, volume I, deuxième edition, Editorial Mariano Arosemena ,INAC, Panama, 1997, p. 33.
[17] MACK G., The Land Divided. A history of the Panama Canal, op. cit. p. 175.
[18] MOORE, J., A Digest of International Law , vol. III, Washington, D.C, 1906, p. 27.
[19] CARREAU, D., JUILLARD, P., Droit International Économique, 1er Edition, Dalloz, Paris, 2003, §1067.
[20] GAVIRIA LIEVANO E., Proteccionismo y Tratados de Comercio en la Historia de Colombia (1810-1854 ) , Universidad Externado de Colombia, 1981, p. 79.
[21] US. SENATE, COMMITEE ON FOREIGN RELATIONS, Background Documents, Relating to the Panama Canal, Congressional Research Service, Library of Congress, November 1977, Washington, D.C., 1977, ( cité ci-après Background Documents, Relating to the Panama Canal ) p. 9.
[22] Ibid, p. 11-13.
[23] MOORE, J., A Digest of International Law, op. cit, p.10-11.
[24] NAVAS PÁJARO , L. La experiencia Transístmica . Convenios Contratos , Tratados y otros documentos ( siglo XIX ), publicación de la Revista Cultural Lotería , edición especial, Panama agosto de 1996, p.19.
[25] PERRUCHOUD R., Le régime de Neutralité du Canal de Panama, Presses Universitaires de France, 1983, p. 36-37.
[26] WHITEMAN, M., A Digest of International Law , vol. III, Washington D.C, , 1964, p. 1076.
[27] U.S. CONGRESS, SENATE , Committee Print, Panama Canal Treaties: (U.S. Senate Debate ) 1977-1978, Part I- January 12, 1977 through Febrary 24, 1978, 95th Congress,1978., p.3639 et s.
[28] WHITEMAN, M., A Digest of International Law, op.cit p.1077.
[29] MARION L., L'introuvable neutralisation du Canal de Suez .Revue Stratégique n° 54, 1992/2 , Paris, p. 7.
[30] VEGA REYES V. Actas de la Negociación de la Convención de Constantinopla de 1888, Impresora Universitaria, Panama 1998, p. 2.
[31] MENSBRUGGE, Y. van der, Les garanties de la liberté de navigation dans le Canal de suez, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1964, p. 33.
[32] VEGA REYES V. Actas de la Negociación de la Convención de Constantinopla de 1888, op.cit.p.111 et s..
[33] BAXTER, R.R.: The law of international waterways with particular regard to interoceanic canals, Harvard University Press, 1964, p.
[34] VEGA REYES V. Actas de la Negociación de la Convención de Constantinopla de 1888, p. 272.
[35] BRAY., W., The Common Law Zone in Panama, San Juan, InterAmerican University Press, 1977, p. 26-27.
[36] NAVAS PÁJARO , L. La experiencia Transístmica . Convenios Contratos , Tratados y otros documentos, op. cit. , p. 133.
[37] Background Documents, Relating to the Panama Canal p. 37
[38] MACK G., The Land Divided. A history of the Panama Canal, p. 272
[39] DUVAL M.P, Jr, Cadiz to Cathay, the Story of the Long Diplomatic Struggle for the Panama Canal, Standford University Press, California, 1947, traduction à l'espagnol avec prologue de GASTEAZORO C.M., Cádiz a Catay La Historia de la Larga Lucha Diplomática por el Canal de Panamá., Editorial Universitaria , Panama, 1995, p.145.
[40] Background Documents, Relating to the Panama Canal op.cit. p. 59.
[41] Treaty to facilitate the construction of a ship Canal, signed in Washington 18, 1901, entered into force February 21, 1902 in BEVANS, Treaties and Other International Agreements of the United States of America, Vol. 12, Gov. Printing Office, Washington D.C., p. 258.
[42] DEPARMENT OF STATE, Treaties in Force, A list of Treaties and Other International Agreements of the United States in Force on January 1, 2003.Treaties Affairs Staff, Office of the Legal Adviser, United States Goverment Printing Office, Washington DC, 2003, p.302.
[43] AROSEMENA D.A., Historia Documental del Canal de Panamá, volume I, op. cit.p.169.
[44] WHITEMAN, M., A Digest of International Law , vol. III, Goverment Printing Office, Washington D.C, , 1964, p.1176.
[45] Ibid., p.1171. Envoyer par e-mailBlogThis!Partager sur TwitterPartager sur Facebook
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