Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=64620
Timestamp: 2018-01-22 10:07:01
Document Index: 41205465

Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'in dubio', 'artículo 157', 'artículo 90', 'artículo 157', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 13', 'artículo 157', 'artículo 157', 'artículo 6', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 157', 'artículo 90', 'artículo 157', 'artículo 157', 'artículo 90', 'artículo 90', 'in dubio', 'artículo 157', 'artículo 90', 'artículo 157', 'artículo 90', 'artículo 91', 'artículo 78', 'artículo 90', 'artículo 78', 'artículo 90', 'artículo 79']

Sentencia C-908 de 2013 Corte Constitucional
SENTENCIA C-908 DE 2013
Para la Sala Plena resulta claro que la expresión “responsabilidad personal” se refiere a la responsabilidad disciplinaria predicable del mal uso de la facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes del respectivo acto administrativo, por ejemplo, porque dicha suspensión se configure por extralimitación de funciones u omisión de las mismas. Se explicó pues, que la opción interpretativa planteada en la demanda no es posible por las siguientes razones a) resulta evidente que la referencia a la expresión “personal” indica prima facie algo distinto a lo “institucional” y a lo “patrimonial”. b) Si el legislador hubiese tenido la intención de hacer una excepción al artículo 90 de la Constitución, mediante la consagración de una hipótesis en que el daño antijurídico producto de la extralimitación de funciones o de la omisión de las mismas, no fuera reparable patrimonialmente por el Estado, sino directamente por el funcionario respectivo, hubiese utilizado expresiones referidas a ese fenómeno justamente. Expresiones tales como “responder con el patrimonio propio” o “responsabilidad personal patrimonial”. Pero lo cierto es que utilizó la expresión que guarda menor relación con la idea de responsabilidad patrimonial. c) En virtud de los principios de conservación del derecho e in dubio pro legislatoris, si nada dentro del texto de la norma hace pensar que ésta se refiera a que es la responsabilidad patrimonial la que resulta personal en el caso descrito en ella, mal haría esta Corte en cuestionar su sentido literal primario, mediante la errada técnica interpretativa de acudir a lo que no dice la norma, para crear duda respecto de su sentido. Cuando el deber no solo de la Corte Constitucional sino de las autoridades en general, es acudir a lo que sí dice la norma para construir a partir de allí su contenido normativo. d) No es aceptable el argumento según el cual cuando el artículo 157 del CDU habla de “responsabilidad personal” se está refiriendo justamente a la responsabilidad personal patrimonial del funcionario. Aceptar esto sería tanto como decir que de manera natural donde en la norma acusada se lee “personal” debe leerse “patrimonial” o “personal-patrimonial”. e) En presencia y en ausencia de la expresión “responsabilidad personal”, existe la posibilidad, bajo las condiciones constitucionales del artículo 90 Superior, de reclamar responsabilidad patrimonial del Estado porque uno de sus agentes al proferir un auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario, configuró un daño antijurídico a un tercero. f) La “responsabilidad personal” consignada en la norma acusada se deriva de la función concreta del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado en desarrollo del proceso respectivo, en uso de la competencia que en dicho sentido le otorga el mismo artículo 157 del CDU. Luego, la infracción al deber de ejercer adecuadamente dicha función genera responsabilidad disciplinaria, que según el aparte demandado es “personal”, es decir, atribuible a la persona del funcionario y no a otra ni a la institución. g) Si la responsabilidad patrimonial es posible frente a todo daño antijurídico indemnizable a un tercero, por la acción u omisión de un servidor público, en las precisas condiciones del artículo 90 de la Constitución (reparación directa y acción de repetición), entonces las opciones interpretativas de la norma acusada se restringen en los términos explicados. Pues, la excepción consistente en que el funcionario responda patrimonialmente de manera directa (personal) y no en los términos de la Constitución (reparación directa y acción de repetición), requeriría una descripción normativa en dicho sentido y no por vía de interpretación. Por lo anterior, la interpretación razonable consiste en que la aparte acusada se refiere a la responsabilidad disciplinaria, cuyo alcance involucra toda conducta del funcionario derivada del ejercicio de sus funciones, sin para ello se exija alguna condición normativa adicional. Así, dicha responsabilidad disciplinaria es predicable – se insiste- del mal uso de la facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes del respectivo acto administrativo, lo que no vulnera el artículo 90 de la Constitución. Por esto concluyó también la Corte, que no se vulnera el artículo 13 de la Constitución, por cuanto dicha vulneración derivaba directamente de la interpretación de la norma acusada asumida por el demandante, que se demostró no es posible ni coherente.
A continuación, se transcribe la disposición y se subrayan los apartes demandados:
El primero de estos versa sobre la inexistencia de una “cosa juzgada absoluta” en el tema objeto de debate, pues estima que si bien existen dos sentencias de esta Corporación que radican sus estudios en la exequibilidad del artículo 157 del Código Disciplinario Único (CDU), “ninguna de las dos hizo un estudio in extenso de la totalidad de las vicisitudes que puedan afectar la constitucionalidad de la norma”. En cambio –sostiene- limitaron su alcance a los cargos analizados, que son distintos a los propuestos en la actualidad.
Posteriormente, decide llamar la atención en lo relativo a que el término “responsabilidad personal” contenido en la norma, ostenta un grado muy alto de indeterminación semántica, pues en el campo del derecho, éste, puede tener una numerosa cantidad de significaciones y por tanto, puede inducir al lector de la norma, en una amplia variedad de interpretaciones; las cuales, pueden no estar todas ajustadas a los lineamientos establecidos por la Constitución.
Explica también que lo decidido por esta Corte en sentencia C-450 de 2013(sic) no configura cosa juzgada respecto de su acusación. Esto en tanto la mencionada sentencia no se pronunció sobre el contenido normativo atacado en esta oportunidad, cual es el de la responsabilidad personal que puede generar la expedición del auto de suspensión provisional.
“(i) La suspensión de un servidor público, ordenada provisionalmente dentro del desarrollo de un proceso disciplinario y de acuerdo a los parámetros del artículo 157 acusado, viola el derecho al debido proceso (art.29 CP) particularmente la presunción de inocencia del suspendido?
(iii) El efecto consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante el tiempo que dure la suspensión provisional constituye una violación al principio fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)?”
Como se ve, los cargos analizados en la providencia referida del 2003, no tienen que ver con el problema que en la actualidad plantea el actor. Además de que la sentencia C-450 de 2003, en garantía del principio de proporcionalidad sancionatoria declaró exequible este artículo por los cargos analizados, y bajo “el entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio”. Lo cual como se aprecia, tampoco se relaciona con el asunto que se discute en el presente caso, y en consecuencia, para la Sala no se configura la obligación de estarse a lo resuelto en la sentencia C-450 de 2003[2].
7.- Sobre lo anterior, cabe recordar que, según la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa Juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Ahora bien, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior[3]. Como se ve, en presente caso no se cumplen ninguno de los dos requisitos.
8.- Los servidores públicos responden por infracción de la Constitución y de la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones (art. 6° C.N). Esta disposición constitucional se convierte en un “mecanismo de control destinado a evitar la arbitrariedad, brindar seguridad jurídica, garantizar la integridad del patrimonio público y el debido cumplimiento de las funciones públicas, y a obtener el resarcimiento de los perjuicios, si ellos se ocasionaren”[4].
Para la jurisprudencia de la Corte Constitucional “lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido por la Constitución y la ley, los funcionarios del Estado tan sólo pueden hacer lo que estrictamente les está permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien está detentando el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de la autorización legal (...) Esto, como una garantía que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores. Es una conquista que esta corporación no puede soslayar, no sólo por el esfuerzo que la humanidad tuvo que hacer para consagrarla efectivamente en los textos constitucionales, sino por la evidente conveniencia que lleva consigo, por cuanto es una pieza clave para la seguridad del orden social justo y para la claridad en los actos que realicen los que detentan el poder público en sus diversas ramas” [5].
9.- El marco constitucional de la responsabilidad no se restringe al principio consagrado en el artículo 6° constitucional, pues (i) corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva[6] (art. 124 C.N); (ii) “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste” (art. 90 C.N)[7]; (iii) “cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas” (art. 92 C.N); (iv) “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley (art. 121 C.N); (v) “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento (...) Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (...) Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas” (art 122 C.N), y (vi) “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio” (art. 123 C.N).
Cada uno de estos tipos de responsabilidad se analiza de conformidad con las funciones asignadas. Así, por ejemplo, un funcionario que no tenga por función el manejo de dineros públicos, no podrá incurrir en responsabilidad fiscal; o el funcionario que no realice actividad contractual pública con o a nombre del Estado no podrá incurrir en responsabilidad contractual.
12.- Ahora bien, para efectos de la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos debe tenerse en cuenta que tiene como objeto de regulación el hecho de que “las funciones que en un Estado de Derecho se desempeñan por los servidores públicos, son una actividad que en manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al capricho del funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada, cuyo desempeño exige el sometimiento estricto a la Constitución, la ley o el reglamento”[10].
Por ello para la jurisprudencia constitucional el derecho disciplinario, es entendido como un conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos por infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de la función pública. Dicho derecho disciplinario “ha venido adquiriendo, cada vez más, una trascendental importancia, al punto que se erige como un ramo específico de la legislación que, sin perder sus propias características ni tampoco su objeto singular, guarda sin embargo relación en algunos aspectos con el Derecho Penal, con el Procedimiento Penal y con el Derecho Administrativo, como quiera que forma parte de un mismo sistema jurídico”[11].
14.- Hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento jurídico colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la responsabilidad patrimonial del Estado. Ciertamente, en Colombia la responsabilidad estatal se concibe como una institución de origen netamente jurisprudencial que, según lo dicho por la Corte, inicia su evolución “en un periodo histórico en el que imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de LAFERREIRE ´Le popre de la souveraineté est de s’imposer à tous sans compensation’”[12] [C-644 de 2011][13].
16.- Sobre este particular se sostuvo en la C-644 de 2011 citada que “la Corte Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Sección Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En efecto, según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una expresión constitucional firme en el artículo 90, que representa entonces ‘la consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual como la extracontractual’[16]. Por ello ha dicho esa misma Corporación que ese artículo 90 ‘es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual”[17].
“Lo anterior obviamente no significa que los títulos y regímenes de responsabilidad patrimonial del Estado sean idénticos en todos los campos y en todas las situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen existiendo regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la prueba de la culpa de la autoridad, en otros ésta se presume mientras que en algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es objetiva. Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el Constituyente bajo la noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien lo señala la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño antijurídico es aquel que se subsume en cualquiera de los regímenes tradicionales de responsabilidad del Estado”.[18]
17.- En este contexto el artículo 90 Superior consagra un criterio amplio de responsabilidad, circunscrito a la ocurrencia de un daño antijurídico, que fija el fundamento de principio en el que confluyen todos los regímenes tradicionales de responsabilidad estatal. Este mandato constitucional (art. 90 C.N) es “no sólo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública”[19].
El marco del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado del artículo 90 en cuestión “le impone a aquel [al Estado] el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, es decir que el elemento fundamental de la responsabilidad es la existencia de un daño que la persona no está en el deber legal de soportar. Se observa entonces que no importa si el actuar de la Administración fue legal o no, para efectos de determinar la responsabilidad, puesto que la antijuridicidad no se predica de su comportamiento sino del daño sufrido por el afectado, que bien puede provenir de una actuación legítima de aquella; no obstante, la jurisprudencia continúa aplicando los regímenes de imputación de responsabilidad que de tiempo atrás ha ido decantando, ya que ellos facilitan el proceso de calificación de la conducta estatal y la determinación de la existencia del daño y del nexo causal de éste con aquella. El principal régimen de imputación de responsabilidad es el de la tradicional falla del servicio, dentro del cual la responsabilidad surge a partir de la comprobación de la existencia de tres elementos fundamentales: 1) el daño antijurídico sufrido por el interesado, 2) la falla del servicio propiamente dicha, que consiste en el deficiente funcionamiento del servicio, porque no funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo hizo de manera tardía o equivocada, y finalmente, 3) una relación de causalidad entre estos dos elementos, es decir, la comprobación de que el daño se produjo como consecuencia de la falla del servicio”[20].
Son pues, la actuación del Estado y la configuración de un daño los que encuadran la responsabilidad patrimonial derivada de las acciones y omisiones de los servidores públicos. La jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sostenido sobre el particular que “el artículo 90 de la Carta de 1991 es también un eficaz catalizador de los principios y valores que sirven de orientación política de nuestro Estado Social de Derecho y que deben irradiar todo nuestro sistema jurídico, catálogo axiológico dentro del cual ocupa especial importancia la garantía de la libertad (preámbulo). Asimismo, el artículo 90 sigue el hilo conductor de todo el ordenamiento democrático y liberal, que no puede ser otro que la eficacia general de los derechos fundamentales, los cuales vinculan a todas las manifestaciones del poder público, como enseña Locke y proclama en forma contundente la Carta Política al disponer que el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5 eiusdem). En tales condiciones frente a cualquier daño antijurídico imputable a una autoridad pública con ocasión del ejercicio de uno de los llamados derechos de libertad, el Estado deberá responder patrimonialmente, no sólo porque así se infiere de una lectura insular del artículo 90 Constitucional, sino además porque se desprende de una lectura sistemática de la Carta”[21].
22.- En este orden, las razones por las cuales la interpretación presentada en la acusación no es admisible son las siguientes. Primero, resulta evidente que la referencia a la expresión “personal” indica prima facie algo distinto a lo “institucional” y a lo “patrimonial”. En segundo término, si el legislador hubiese tenido la intención de hacer una excepción al artículo 90 de la Constitución, mediante la consagración de una hipótesis en que el daño antijurídico producto de la extralimitación de funciones o de la omisión de las mismas, no fuera reparable patrimonialmente por el Estado, sino directamente por el funcionario respectivo, hubiese utilizado expresiones referidas a ese fenómeno justamente. Expresiones tales como “responder con el patrimonio propio” o “responsabilidad personal patrimonial”. Pero lo cierto es que utilizó la expresión que guarda menor relación con la idea de responsabilidad patrimonial.
23.- Con todo, podría argumentarse que cuando el artículo 157 del CDU habla de “responsabilidad personal” se está refiriendo justamente a la responsabilidad personal patrimonial del funcionario. Esta posición tampoco es aceptable, pues sería tanto como decir que de manera natural donde se lee “personal” debe leerse “patrimonial” o “personal-patrimonial”. No es el anterior un argumento sólido, si además se tiene en cuenta que la norma demandada se encuentra dentro del Código Disciplinario, y que en presencia y en ausencia de la expresión “responsabilidad personal”, existe la posibilidad, bajo las condiciones constitucionales del artículo 90 Superior, de reclamar responsabilidad patrimonial del Estado porque uno de sus agentes al proferir un auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario, configuró un daño antijurídico a un tercero.
24.- A su turno, las razones que sustentan la interpretación que la Corte considera razonable respecto del texto y del contexto de la norma acusada, son las siguientes. De acuerdo con los criterios jurisprudenciales relativos a la naturaleza de la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos. Recuérdese que las funciones desempeñadas por los servidores públicos, “son una actividad que en manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al capricho del funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada, cuyo desempeño exige el sometimiento estricto a la Constitución, la ley o el reglamento”[24]. Por ello, la responsabilidad disciplinaria se origina en la infracción de cualquier deber funcional del servidor, luego ésta (la responsabilidad disciplinaria) se dirige a toda conducta del servidor público en el mencionado contexto. Pero, a la vez bajo ciertas circunstancias dicha conducta disciplinable genera otro tipo de responsabilidades, frente a lo que la responsabilidad disciplinaria debe ser independiente de las demás; porque de lo contrario, la aludida característica consistente en abarcar toda conducta del funcionario, haría nugatoria toda responsabilidad disciplinaria derivada de una conducta que a la vez coincida con una acción de la que se desprenda otro tipo de responsabilidad (por ejemplo, responsabilidad, penal fiscal o patrimonial).
En el caso bajo análisis, la “responsabilidad personal” consignada en la norma acusada se deriva de la función concreta del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado en desarrollo del proceso respectivo, en uso de la competencia que en dicho sentido le otorga el mismo artículo 157 del CDU. La infracción al deber de ejercer adecuadamente dicha función genera responsabilidad disciplinaria, que según el aparte demandado es “personal”, es decir, atribuible a la persona del funcionario y no a otra ni a la institución.
25.- La Corte estudió el aparte del inciso tercero del artículo 157 Código Disciplinario Único (CDU) que dispone que el auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario será responsabilidad personal del funcionario competente. Para el demandante la alusión del texto demandado a la “responsabilidad personal” implica que cuando se profiera un auto de suspensión provisional que derive en un daño antijurídico indemnizable en favor de un tercero, debe responder el respectivo funcionario patrimonialmente de manera directa. Con lo cual se vulneraría el artículo 90 de la Constitución según el cual, por los daños antijurídicos derivados de acciones u omisiones de los servidores públicos, debe responder patrimonialmente el Estado y no los mismos funcionarios de manera directa. Además de que se trasgrediría el principio constitucional de igualdad porque (art. 13 C.N) los demás servidores públicos que ocasionan daños que derivan en indemnización, solo responden a nivel patrimonial personal mediante la acción de repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido condenado.
Se explicó pues, que la opción interpretativa planteada en la demanda no es posible por las siguientes razones a) resulta evidente que la referencia a la expresión “personal” indica prima facie algo distinto a lo “institucional” y a lo “patrimonial”. b) Si el legislador hubiese tenido la intención de hacer una excepción al artículo 90 de la Constitución, mediante la consagración de una hipótesis en que el daño antijurídico producto de la extralimitación de funciones o de la omisión de las mismas, no fuera reparable patrimonialmente por el Estado, sino directamente por el funcionario respectivo, hubiese utilizado expresiones referidas a ese fenómeno justamente. Expresiones tales como “responder con el patrimonio propio” o “responsabilidad personal patrimonial”. Pero lo cierto es que utilizó la expresión que guarda menor relación con la idea de responsabilidad patrimonial. c) En virtud de los principios de conservación del derecho e in dubio pro legislatoris, si nada dentro del texto de la norma hace pensar que ésta se refiera a que es la responsabilidad patrimonial la que resulta personal en el caso descrito en ella, mal haría esta Corte en cuestionar su sentido literal primario, mediante la errada técnica interpretativa de acudir a lo que no dice la norma, para crear duda respecto de su sentido. Cuando el deber no solo de la Corte Constitucional sino de las autoridades en general, es acudir a lo que sí dice la norma para construir a partir de allí su contenido normativo. d) No es aceptable el argumento según el cual cuando el artículo 157 del CDU habla de “responsabilidad personal” se está refiriendo justamente a la responsabilidad personal patrimonial del funcionario. Aceptar esto sería tanto como decir que de manera natural donde en la norma acusada se lee “personal” debe leerse “patrimonial” o “personal-patrimonial”. e) En presencia y en ausencia de la expresión “responsabilidad personal”, existe la posibilidad, bajo las condiciones constitucionales del artículo 90 Superior, de reclamar responsabilidad patrimonial del Estado porque uno de sus agentes al proferir un auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario, configuró un daño antijurídico a un tercero. f) La “responsabilidad personal” consignada en la norma acusada se deriva de la función concreta del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado en desarrollo del proceso respectivo, en uso de la competencia que en dicho sentido le otorga el mismo artículo 157 del CDU. Luego, la infracción al deber de ejercer adecuadamente dicha función genera responsabilidad disciplinaria, que según el aparte demandado es “personal”, es decir, atribuible a la persona del funcionario y no a otra ni a la institución. g) Si la responsabilidad patrimonial es posible frente a todo daño antijurídico indemnizable a un tercero, por la acción u omisión de un servidor público, en las precisas condiciones del artículo 90 de la Constitución (reparación directa y acción de repetición), entonces las opciones interpretativas de la norma acusada se restringen en los términos explicados. Pues, la excepción consistente en que el funcionario responda patrimonialmente de manera directa (personal) y no en los términos de la Constitución (reparación directa y acción de repetición), requeriría una descripción normativa en dicho sentido y no por vía de interpretación.
A LA SENTENCIA C-908 DE 2013
RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE SERVIDOR PUBLICO-Enfoque del problema desde una perspectiva distinta de la que le imponía su rol de juez constitucional (Aclaración de voto)
RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE SERVIDOR PUBLICO-Responsabilidad incluso patrimonial del servidor al que se refiere el precepto demandado, no se opone a la Constitución (Aclaración de voto)
RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE SERVIDOR PUBLICO-Responsabilidad personal no solo disciplinaria, sino también penal y patrimonial del funcionario (Aclaración de voto)
Comparto el sentido de esta decisión, pero discrepo de sus fundamentos. Por lo tanto, con el debido respeto, aclaro el voto por las siguientes razones.
1. En este caso la Corte a mi juicio enfocó el problema desde una perspectiva distinta de la que le imponía su rol de juez constitucional. Se ocupó de resolver una disputa interpretativa del ordenamiento legal, delimitada además por un falso de dilema. La acusación planteaba una pregunta por la constitucionalidad de una norma que hace responsable de forma personal al funcionario que decrete la suspensión provisional de otro servidor, en un proceso disciplinario. En vez de resolver este problema, la mayoría de la Sala se dedicó a definir si la responsabilidad personal era en realidad o bien patrimonial o bien disciplinaria. Esta controversia hermenéutica estaba sin embargo demarcada por el falso dilema de que solo podía ser lo uno o lo otro, de forma exclusiva y excluyente de alternativas. Por lo cual, al abordar el asunto de esta manera, la Corte dio a entender que si la responsabilidad es disciplinaria, no puede haber patrimonial. Y, en caso contrario, si fuera patrimonial no cabría la responsabilidad disciplinaria. Disiento de esta aproximación, y considero que el contenido de la norma es otro, que las implicaciones de la misma son claras y no violan la Carta.
2. La disposición acusada se limita a señalar que el auto de decreto de una medida de suspensión provisional disciplinaria será ‘responsabilidad personal’ de quien lo expidió. Esta redacción no es para nada excluyente de todas las clases posibles de responsabilidad personal (disciplinaria, penal, incluso patrimonial), ni tampoco impide que además de ella se adelante un proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado. La forma de salir del error, en el cual a mi juicio incurre este fallo en su parte motiva, consiste entonces en señalar que la norma habla de responsabilidad personal de quien expide el auto, pero esta responsabilidad no es exclusivamente disciplinaria, ni tampoco es exclusiva suya. Responde el funcionario, disciplinaria, penal o eventualmente de forma patrimonial. Pero además de este servidor público, puede llegar a ser llamado a responder el Estado. El adjetivo ‘personal’ no es, en definitiva, sinónimo de disciplinaria, ni mucho menos de exclusivamente disciplinaria.
3. De no ser este el entendimiento del presente fallo, se llegaría a una situación absurda e inaceptable, en la cual el servidor que dictara una suspensión provisional no podría responder por ejemplo penalmente, a pesar de quebrantar de forma ostensible y dolosa el ordenamiento, y de que cometa en consecuencia una acción típica, antijurídica y culpable de prevaricato. Además, resultaría desproporcionado que ante una actuación dolosa, que suponga luego una condena patrimonial contra el Estado por un daño antijurídico derivado de la actuación de ese funcionario, solo el Estado deba responder y tenga que soportar toda la carga fiscal originada en la actuación dolosa y antijurídica del agente estatal, aun cuando es indudable que incluso el agente sería responsable del detrimento producido. La responsabilidad incluso patrimonial del servidor al que se refiere el precepto demandado, no se opone a la Constitución, pues es la Carta la que prevé para estos casos la acción de repetición, allí donde dice que “[e]n el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños [antijurídicos que le sean imputables], que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este” (CP art 90). Por ende, en el margen semántico de la norma demandada, y en términos que se ajustan a la Constitución, cabe la responsabilidad personal no solo disciplinaria sino también penal y patrimonial del funcionario, y además eventualmente la patrimonial del Estado.
[2] La referencia que hace uno de los intervinientes a la presunta “exequibilidad tácita” de la norma aquí estudiada, derivada de la referencia hecha en la C-450 de 2003, al cambio normativo que significó la inclusión en el CDU vigente, del hecho que la expedición del auto que declara la suspensión provisional genere responsabilidad personal del respectivo funcionario, no es más que una descripción que hizo la Corte del cambio normativo, pero no configura pronunciamiento alguno de fondo, a partir del cual se pueda declarar la configuración de cosa juzgada. Para el efecto se transcribe el comentario de la Corte en la citada C-450 de 2003:
“La responsabilidad personal del funcionario que decide la suspensión provisional. Adicionalmente, la norma acusada establece que la decisión de ordenar la suspensión provisional, compromete la responsabilidad personal del funcionario: “El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario competente…”. Observa la Corte que el legislador disciplinario adoptó en la Ley 734 de 2002, una opción distinta de aquella tomada en la Ley 200 de 1995. En efecto, en el Código Disciplinario Único anterior, no se establecía que la decisión de ordenar la suspensión provisional del servidor público comprometiera la responsabilidad personal del funcionario que decretara la medida”.
[3] A lo largo del estudio del fenómeno de Cosa Juzgada en materia de control de constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que en realidad no existen varias clases de cosa juzgada, sino distintos supuestos alrededor del cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la Corte antiguamente llamó cosa juzgada relativa. Pero, lo anterior resulta contradictorio porque se afirma que no hay cosa juzgada, y a la vez que sí hay, pero relativa. Otras nociones como “cosa juzgada absoluta” y “cosa juzgada material”, tienden a confundir su efecto práctico, consistente en que la cosa juzgada en sí misma genera la prohibición de volver a estudiar una determinada disposición normativa, y la consecuente obligación de estarse a lo resuelto. Esto quiere decir que no hay distintos grados para la aplicación de esta prohibición y obligación; o se aplica o no se aplica.
[6] El artículo 91 constitucional señala: “En caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.”
[7] Por su parte, el artículo 78 del C.C.A. precisa que “Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere.” La acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución está desarrollada en la ley 678 de 2001 como una “acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado (sic) reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto” – art. 2° -. En sentencia C- 430 de 2000 la Corte Constitucional, señaló que el artículo 78 es acorde con el artículo 90 de la Constitución de 1991. En el mismo sentido el artículo 79 ibídem contempla que “Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria.”
Resultado de la posición del Consejo de Estado, el criterio de imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública que venía imperando hasta antes de la expedición de la Ley 167, fue modificado, pasando de la teoría civilista de la culpa, a la aplicación concreta de la teoría administrativista de la falta o falla en el servicio público. De esta manera, se tiene que de acuerdo con la evolución jurisprudencial de la responsabilidad pública, “se estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades públicas, independientemente de que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares”[13].