Source: http://jurisprudencia.cplt.cl/cplt/decision.php?id=CPLT000019249
Timestamp: 2019-07-17 13:20:40
Document Index: 247302048

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CPLT Jurisprudencia | Matías Rojas Alabarce con SUPERINTENDENCIA DE BANCOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS
Matías Rojas Alabarce con SUPERINTENDENCIA DE BANCOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS Rol: C2602-17
Consejo para la Transparencia, 03/11/2017
Se dedujo amparo en contra de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financiaras, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información realizada en los siguientes términos: "se solicita la base de datos innominados de la deuda bancaria local de los registros administrativos de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) para los años 2015, 2016 y 2017. En específico: créditos comerciales y créditos contingentes según la definición de la SBIF para el archivo D10 del Sistema de Deudores, detallada en el Manual Sistema de Información de Bancos y Financieras (...) Para cada uno de los créditos comerciales y créditos contingentes se solicita incluir los puntos N°5 (morosidad) y N°6 (monto)". El Consejo acoge el amparo toda vez que no se acredito de manera suficiente la causal de reserva invocada, referida al debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado.
Consejo para la Transparencia, 20/03/2015, C615-14
Consejo para la Transparencia, 14/06/2016, C1318-16
Corte de Apelaciones de Santiago, C2602-17
Tribunal Constitucional, 4669-18
DECISIÓN AMPARO ROL C2602-17
Requirente: Matías Rojas Alabarce.
Ingreso Consejo: 24.07.2017
En sesión ordinaria N° 842 del Consejo Directivo, celebrada el 3 de noviembre de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante e indistintamente, el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información, rol C2602-17.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 19 de junio de 2017, don Matías Rojas Alabarce solicitó a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en adelante e indistintamente, la SBIF o la Superintendencia, la siguiente información: "se solicita la base de datos innominados de la ‘deuda bancaria local de los registros administrativos de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF)’ para los años 2015, 2016 y 2017. En específico: ‘créditos comerciales’ y ‘créditos contingentes’ según la definición de la SBIF para el archivo D10 del Sistema de Deudores, detallada en el ‘Manual Sistema de Información de Bancos y Financieras (...) Para cada uno de los ‘créditos comerciales’ y ‘créditos contingentes’ se solicita incluir los puntos N°5 (morosidad) y N°6 (monto)".
2) RESPUESTA: El 11 de julio de 2017, la SBIF respondió a dicho requerimiento de información mediante carta dirigida al solicitante, señalando en síntesis, que "no es posible entregar la información requerida, ello en virtud de la causal prevista en el artículo 21 N° 5 de la ley N° 20.285 (...). La ley de quórum calificado que declara la reserva o secreto en este caso es la Ley General de Bancos, cuyo artículo 7° dispone (...)", agregando que la referida reserva se estableció en el año 1925, con el fin de resguardar el interés nacional que fundamenta la supervisión que ejerce dicho órgano, mantener la estabilidad del sistema financiero y la seguridad de los depositantes, el resguardo de los derechos de los supervisados y el debido cumplimiento de las funciones de la SBIF.
3) AMPARO: El 24 de julio de 2017, don Matías Rojas Alabarce, dedujo amparo a su derecho de acceso a la Información, en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información. Asimismo, agrega que "es de público conocimiento que la información solicitada ha sido traspasada al Banco Central de Chile para realizar estudios, según consta en el informe (...) que adjuntamos a la presente solicitud. Así las cosas, nuestra solicitud tiene por propósito único ejercer el derecho de realizar una investigación económica independiente, y de alcances similares a la efectuada por el Banco Central (...) la investigación mantendría el carácter reservado de la información toda vez que no se revelaría información por individuo, debido a que expresamente se solicitó datos innominados".
4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación, admitió a tramitación el presente amparo y, mediante Oficio N° E2343, de fecha 8 de agosto de 2017, confirió traslado al Sr. Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, notificándole el reclamo y solicitándole que formulara sus descargos y observaciones.
Mediante ORD. N° 5042, de fecha 24 de agosto de 2017, el órgano, junto con reiterar lo informado al solicitante en su respuesta, evacuó sus descargos y observaciones, señalando en síntesis que "esta Superintendencia viene en reiterar lo planteado en la carta de respuesta al señor Rojas Alabarce de fecha 11 de julio de 2017, atendido que los documentos cuya entrega se denegó fueron enviados a este Organismo por instituciones fiscalizadas, habiéndose por tanto, tomado conocimiento de los mismos en el desempeño de sus funciones, antecedentes que a la luz de lo dispuesto por el artículo 7° de la Ley General de Bancos no pueden ser revelados a personas extrañas a la Superintendencia".
Asimismo, indica que "para ilustrar la total concordancia de esta excepción constitucional con los fundamentos del propio artículo 7° de la Ley General de Bancos, resulta necesario entender la razón misma de la existencia y fin de esta Superintendencia. Para tal efecto, se adjunta copia de la exposición de motivos del proyecto de Ley General de Bancos del año 1925 elaborada por una Misión de Consejeros Financieros, conocida también como Misión Kemmerer".
Acto seguido, agrega que "en lo que dice relación con el actual artículo 7° de la Ley General de Bancos (artículo 30 del citado documento), éste se explica en la mencionada exposición de motivos de la siguiente manera, reproducida textualmente: ‘Dispone que todos los informes que los inspectores eleven al Superintendente sean considerados como de carácter estrictamente confidencial y no sean dados a la publicidad. Esto es esencial, porque los bancos vacilarían en dar informaciones confidenciales a los inspectores, si no estuvieran seguros de que sus informaciones habrían de guardarse en la más estricta reserva. El castigo, por la violación del sigilo, debe ser la destitución inmediata del empleado infidente además de la aplicación de los castigos establecidos en el Código Penal’".
Luego, el mismo órgano fundamenta que "los empleados de la Superintendencia tienen estricta obligación de no revelar nada respecto de la situación de los bancos, por lo que no puede realizarse una excepción en el contexto de la solicitud del reclamante. En todo caso, el artículo 14 de la Ley General de Bancos permite al Superintendente dar a conocer hechos incluso reservados, pero no secretos, sobre las instituciones fiscalizadas, al Banco Central de Chile, al Ministro de Hacienda y al Consejo de Estabilidad Financiera, lo que se justifica porque ellos representan el interés del Fisco de Chile, en la estabilidad y solvencia del sistema bancario".
Por último, finaliza el órgano mencionando la sentencia de la Excelentísima Corte Suprema, ingreso corte 13.182-2013 y lo señalado por el Tribunal Constitucional, en sentencia rol N° 2558-13, en que sostuvo que "los informes y antecedentes de empresas privadas que sean entregados a organismos de fiscalización, como los solicitados en la especie por el Sr. Rojas, no están comprendidos en el principio de publicidad consagrado en el artículo 8 de la Constitución, y por ende no se encuentran cubiertos por el derecho de acceso a la información establecido en la Ley N° 20.285".
1) Que, el presente amparo se funda en la respuesta negativa por parte de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, a la solicitud de información del reclamante. En efecto, dicha solicitud se refiere a la base de datos innominados de la "deuda bancaria local de los registros administrativos de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF)" para los años 2015, 2016 y 2017, específicamente, informando "créditos comerciales" y "créditos contingentes" según la definición de la SBIF para el archivo D10 del Sistema de Deudores, incluyendo los puntos N°5 (morosidad) y N°6 (monto). Al respecto, el órgano denegó la entrega de la información solicitada, en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 7° de la Ley General de Bancos, en adelante, la LGB.
3) Que, luego, el artículo 7° de la mencionada LGB, dispone que "Queda prohibido a todo empleado, delegado agente o persona que a cualquier título preste servicios en la Superintendencia, revelar cualquier detalle de los informes que haya emitido, o dar a personas extrañas a ella noticia alguna acerca de cualesquiera hechos, negocios o situaciones de que hubiere tomado conocimiento en el desempeño de su cargo. En el caso de infringir esta prohibición, incurrirá en la pena señalada en los artículos 246 y 247 del Código Penal". La citada norma, según la SBIF, tendría el carácter de ley de quórum calificado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución Política de la República, en relación con la disposición cuarta transitoria de dicha Carta Fundamental y el artículo 1° Transitorio de la ley N° 20.285. Así, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, es posible denegar el acceso a la información solicitada cuando una ley de quórum calificado la haya declarado reservada o secreta, de acuerdo a las causales señaladas en el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución Política, esto es, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones del órgano, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.
4) Que, en tal sentido, cabe tener presente que en las decisiones de los amparos rol C1266-11, C615-14 y C1308-16, entre otras, frente a la alegación sobre reserva de la información fundada en la citada disposición por parte de la reclamada, esta Corporación ha desestimado la aplicación del inciso 1° del artículo 7° de la LGB como causal de reserva, en relación con lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, pues ha razonado que dicha norma "(...) no puede conducir a una interpretación que suponga que todos los informes elaborados por los funcionarios de la SBIF o que los hechos, negocios o situaciones de que hubieren tomado conocimiento en el desempeño de su cargo sean secretos o reservados (...), (...) ya que ello invertiría, por vía interpretativa, la regla constitucional que exige al legislador establecer positivamente los casos de reserva y fundarlos en alguna de las causales del inciso 2° del artículo 8°" (el destacado es nuestro). Además se estableció que dicha norma no constituye en sí misma un caso de reserva, pues no otorga a los datos que indica, el carácter de secretos o reservados sino que simplemente explicita un deber funcionario aplicable a las personas que, a cualquier título, presten servicios en la SBIF, sin habilitar a este órgano para fundar la denegación de información que obre en su poder (considerando 12° de la decisión del amparo Rol C1266-11 y considerando 7° de la decisión del amparo C39-12).
5) Que, sobre la materia, resulta pertinente indicar que, según ha resuelto la Excma. Corte Suprema en Recurso de Queja Rol N° 6.663-2012, "La información solicitada y concedida parcialmente por el Consejo para la Transparencia se inserta en el derecho a conocer como cumple la SBIF su deber legal de fiscalizar a las empresas bancarias y financieras conformadas por agentes privados que entre otras funciones relevantes de orden público económico, intermedian monopólicamente -protección penal incluida-, la circulación del dinero, recogiéndolo del público mediante operaciones pasivas y proporcionándolo a través de múltiples y variadas operaciones activas plasmadas en contratos en serie realizados profesionalmente (artículo 39 de la Ley General de Bancos) (...) El bien jurídico tutelado con reserva legal -debido cumplimiento de las funciones del órgano-, a que se refiere el artículo 8° inciso 2° de la Constitución Política aunque no invocado explícitamente por la SBIF por prohibirlo el artículo 28 de la Ley de Transparencia N° 20.285 en relación con el artículo 21 N° 1 de la misma ley, no se advierte afectado en el presente caso sino más bien reforzado con la publicidad de la información requerida porque el acceso a la información pública ha llegado a conformar con motivo de la evolución legislativa e institucional descrita en el considerando séptimo precedente, una forma de control ciudadano para que la actuación de los órganos públicos, la confianza y fe pública que se deposita en el cumplimiento de sus obligaciones legales sean efectivamente legitimadas desde el punto de vista de lo que es una sociedad democrática" (considerando octavo de la citada resolución judicial).
6) Que, asimismo, la Excma. Corte Suprema, en autos Rol N° 10.474-2013 (igual criterio contenido en rol 6.663-2012), y confirmando lo razonado por este Consejo en las decisiones de amparo rol C527-12 y rol C1266-11, respectivamente, resolvió en el siguiente sentido:
a) "Que, acorde con lo expuesto, procede analizar el carácter del artículo 7° de la Ley General de Bancos para cuyo efecto cabe considerar el contexto en que se encuentra inserto: Título I párrafo I sobre Organización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) y su personal, carácter funcionario que se advierte reforzado con las referencias textuales al personal referidas en los textos literales de los artículos 5° y 6° que le preceden inmediatamente (...). Como se advierte, es claro de la norma y su contexto que se trata de una infracción a una prohibición funcionaria que afecta a personas y no a la institución, consistente en revelar los informes, hechos, negocios o situaciones que conozca en el ámbito de su cargo, sancionada administrativa o penalmente según el caso, sin el alcance institucional que le atribuye la quejosa, como lo demuestra precisamente, tratándose del uso de información reservada o privilegiada en beneficio propio o de terceros, el artículo 62 N° 1 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1/19.653 sobre Bases Generales de la Administración del Estado y el correlativo delito penal tipificado en el artículo 247 bis del Código punitivo ubicado en el Título V del Código Penal, ‘De los crímenes y simples delitos cometidos por empleados públicos en el desempeño de sus cargos’ (...). Se trata entonces de una regulación jurídica que tiene como destinatarios a los funcionarios en las áreas de sus competencias propias, con las referidas sanciones administrativas y/o penales en caso de infracción. La publicidad y la transparencia, en cambio, con su regulación jurídica actual, antes que a las personas se refieren a los órganos del Estado (Emilio Pfeffer, Reformas Constitucionales 2005. Antecedentes, Debates, Informes páginas 30 y 31), lo que confirman los artículos 4° y 14 de la Ley de Transparencia al formular una clara distinción entre funcionarios y autoridades institucionales. Corrobora lo recién postulado el hecho de que el artículo 17 del Estatuto del Personal de la Superintendencia que establece una prohibición funcionaria de divulgar información, tenga idéntico contenido que el artículo 7° de la Ley de Bancos, de lo que se sigue que ambos rigen un mismo ámbito normativo, esto es, dirigido a los funcionarios" (considerando 7°) (el destacado es nuestro).
c) "es posible concluir que el citado artículo 7° de la Ley General de Bancos es una ley simple cuyo contenido no se ajusta a las excepciones a la publicidad que contempla el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución como para atribuirle el carácter de quórum calificado" (considerando 8°) (el destacado es nuestro).
7) Que, por tanto, y siguiendo el razonamiento y criterio contenido en las citadas decisiones de esta Corporación, ratificado posteriormente por la Excma. Corte Suprema, y lo resuelto recientemente por la I. Corte de Apelaciones de Santiago en los Reclamos de Ilegalidad rol N° 1200-2016 y rol N° 6544-2016, cabe concluir que la disposición legal en que se basa la reserva de la información por parte del órgano reclamado, no constituye una causal de reserva o una excepción al deber de publicidad en los términos de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, razón por la cual, se procederá a rechazar la causal de reserva invocada.
8) Que, sin perjuicio de lo anterior, descartada la hipótesis de reserva planteada, y atendidas las alegaciones del Servicio contenidas tanto en su respuesta como en sus descargos, con respecto al sentido y alcance del citado artículo 7° de la LGB, procede considerar sus argumentos, pero reconduciéndolos hacia una eventual afectación del debido cumplimiento de sus funciones, debiendo analizarse, por ende, la procedencia de la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, de modo genérico, aun cuando no fuere alegado explícitamente por el órgano.
9) Que, en tal sentido, la solicitud de información objeto del presente amparo, se refiere a una base de datos innominada de la deuda bancaria local de los registros administrativos de la SBIF, para los años que indica, incluyendo información sobre los créditos comerciales y créditos contingentes, según la definición de la Superintendencia para el archivo D10 del Sistema de Deudores. Al respecto, cabe tener en consideración que, a propósito de las facultades de fiscalización con que está dotada la Superintendencia, según lo prescrito en el artículo 12 de la LGB "Corresponderá al Superintendente velar porque las instituciones fiscalizadas cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan y ejercer la más amplia fiscalización sobre todas sus operaciones y negocios (...) Para los efectos indicados, podrá examinar sin restricción alguna y por los medios que estime del caso, todos los negocios, bienes, libros, cuentas, archivos, documentos y correspondencia de dichas instituciones y requerir de sus administradores y personal, todos los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para su información acerca de su situación, de sus recursos, de la forma en que se administran sus negocios, de la actuación de sus personeros, del grado de seguridad y prudencia con que se hayan invertido sus fondos y en general, de cualquier otro punto que convenga esclarecer".
10) Que, sobre este punto, cabe reiterar que corresponde al afectado con la publicidad de la información requerida (en este caso, a la SBIF), acreditar de qué forma la publicidad de la base de datos solicitada, perjudicaría el bien jurídico protegido por la reserva, que correspondería, en este caso, al debido cumplimiento de las facultades del órgano (particularmente aquellas relacionadas con sus potestades fiscalizadoras), cuestión que en la especie no se verifica. En este sentido, atendidas las amplias facultades de fiscalización con que se encuentra investida la reclamada, resulta razonable sostener que los ciudadanos que acudan a la SBIF por medio de solicitudes de acceso, tengan derecho a conocer la eficiencia y eficacia con que esta institución cumple, precisamente, sus funciones fiscalizadoras, idea que refuerza la publicidad de la información requerida y que lleva, también, a desestimar, aun cuando no fuere alegado explícitamente por el órgano, una eventual afectación al debido cumplimiento de sus funciones, contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.
11) Que, en consecuencia, habiéndose desechado la alegación de deber de reserva por parte del órgano, contenido en el artículo 7° de la LGB, en relación con el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, y habiéndose desestimado una eventual afectación al debido funcionamiento del órgano, en los términos dispuestos en el artículo 21 N° 1 de la citada ley, este Consejo procederá a acoger el presente amparo, ordenando la entrega de los antecedentes solicitados.
12) Que, finalmente respecto de lo resuelto por la Excma. Corte Suprema en Recurso de Queja tramitado bajo el Rol N° 13.182-2013, este Consejo advierte que, a diferencia de la naturaleza de la información requerida en el caso objeto del presente amparo, la Corte estimó en su oportunidad que la información ordenada entregar por la decisión de amparo rol C306-13, estaba cubierta por la causal invocada del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en atención a consideraciones de "interés general", específicamente, a que "(...) la información solicitada puede comprometer la eficacia de la fiscalización que desarrolla la Superintendencia, desde que a partir de ella puede elaborarse un completo análisis de los criterios y estrategias de revisión de los entes sujetos a su control. No se trata de información inocua o meramente estadística relativa al funcionamiento de un servicio público, sino que tiene directa relación con la actividad de fiscalización que despliega la Superintendencia para el adecuado funcionamiento del mercado bancario y financiero" (considerando octavo). Sobre dicho argumento, cabe hacer presente que en ese caso la información requerida corresponde, en síntesis, a información estadística referida a la cantidad de fiscalizaciones, revisiones o auditorías efectuadas por la SBIF a bancos u otras instituciones financieras que la SBIF supervisaba y otras instituciones financieras, en un período determinado y desglosado en términos específicos, así como a la identidad de determinados fiscalizados (diez conglomerados financieros que la SBIF ha identificado). Sin perjuicio de ello, en la solicitud objeto del presente amparo, lo requerido específicamente se circunscribe a datos innominados respecto de la deuda bancaria local de los registros administrativos de la Superintendencia, por lo que dicho razonamiento no procede ser aplicado por analogía en este caso, en que la naturaleza y contexto de la información requerida, son distintos de aquel que fundare el pronunciamiento de la Excma. Corte Suprema
I. Acoger el amparo interpuesto por don Matías Rojas Alabarce, en contra de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en virtud de las razones expuestas precedentemente.
II. Requerir al Sr. Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras lo siguiente:
a) Entregar al reclamante información sobre la base de datos innominados de la "deuda bancaria local de los registros administrativos de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF)" para los años 2015, 2016 y 2017, específicamente, informando "créditos comerciales" y "créditos contingentes" según la definición de la SBIF para el archivo D10 del Sistema de Deudores, incluyendo los puntos N°5 (morosidad) y N°6 (monto).
III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Matías Rojas Alabarce y al Sr. Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras.