Source: https://lagen.nu/dom/hfd/2016:21
Timestamp: 2019-05-23 03:42:49+00:00
Document Index: 10358705

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

HFD 2016:21 | lagen.nu
En bearbetningskoncession beslutas av bergmästaren. I ärenden om beviljande av koncession ska bl.a. bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas. Dessa bestämmelser innehåller bl.a. föreskrifter om skydd för områden som är av riksintresse för vissa särskilt angivna ändamål. Det gäller t.ex. områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet och områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse.
Inför beslut om bearbetningskoncession ska bergmästaren i ärenden om tillämpning av 3, 4 och 6 kap.miljöbalken samråda med länsstyrelsen i det län där koncessionsområdet ligger. Om bergmästaren finner skäl att frångå vad länsstyrelsen har föreslagit ska ärendet hänskjutas till regeringen.
Bergmästaren beviljade ansökningen. I beslutet angavs bl.a. att den framtida brytningens påverkan på området utanför koncessionsområdet kommer att behandlas vid mark- och miljödomstolens kommande prövning enligt 9 kap.miljöbalken. Koncessionen var förenlig med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken. De förutsättningar som krävs enligt 4 kap. 2 § minerallagen för att bevilja bearbetningskoncession var uppfyllda.
Bergmästarens beslut överklagades till regeringen som inte tog upp vissa överklaganden till prövning och avslog övriga överklaganden. Regeringen anförde bl.a. att frågan om vilken miljöpåverkan som ska tillåtas och vilka villkor som ska gälla för verksamheten prövas av mark- och miljödomstolen vid tillståndsprövningen enligt 9 kap.miljöbalken. De invändningar som klagandena framfört angående eventuell påverkan på boendemiljöer, naturmiljö, kulturmiljö och besöksnäring samt fastställelse av ekonomisk säkerhet för återställning och efterbehandling från den planerade gruvverksamheten prövas i den processen. Regeringen fann att hinder mot att bevilja den sökta koncessionen inte förelåg enligt 3 och 4 kap.miljöbalken. Minerallagens krav för att bevilja bearbetningskoncessionen var uppfyllda.
Föreningarna anför bl.a. följande. Regeringen har fattat beslut på undermåligt beslutsunderlag. Den miljökonsekvensbeskrivning som ligger till grund för ansökningen lever inte upp till kraven i 6 kap. 7 § miljöbalken, särskilt vad gäller påverkan på Natura 2000-område. Vidare strider regeringens beslut mot 4 kap. 2 § minerallagen och 3 och 4 kap.miljöbalken, eftersom regeringen inte tagit hänsyn till 4 kap. 8 § miljöbalken i sitt beslut. Detta är särskilt bekymmersamt då miljöbalkens hushållningsbestämmelser inte, som annars är normalt, ska ingå vid en senare prövning enligt miljöbalken. Enligt förarbetena till 4 kap. 8 § tar bestämmelsen sikte på prövning av markanvändningsfrågor som sker enligt andra lagar än miljöbalken, t.ex. minerallagen. Om en gruva påverkar ett Natura 2000-område på ett sådant sätt att det kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken förespråkas i förarbetena att den specifika miljöbalksprövningen ska göras först och att prövningen enligt den särskilda lagen får avvakta en sådan prövning. Genom införandet av 4 kap. 8 § miljöbalken säkerställdes att art- och habitatdirektivets krav kommer att gälla även ärenden och planläggning enligt lagar utanför miljöbalken (prop. 2000/01:111 s. 45 ff.). I detta ärende planeras för en verksamhet som helt klart kan komma att påverka Natura 2000-områden på ett betydande sätt. Tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs således. Enligt EU-rätten, miljöbalken med förarbeten, Mark- och miljööverdomstolens praxis och vägledning från Sveriges Geologiska Undersökning ska prövningen enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken göras innan bearbetningskoncession kan meddelas. Så har inte skett i detta fall och grund för upphävande av beslutet finns därmed.
En koncession enligt minerallagen ger koncessionshavaren ensamrätt att nyttiggöra sig ett mineral i koncessionsområdet. För etablering av en gruva krävs tillstånd enligt 9 och 11 kap.miljöbalken. Gruvverksamhet kan inte bedrivas utan nödvändiga anläggningar som t.ex. anrikningsverk, klarningsdamm, sandmagasin m.m. Anläggningarna ryms inte inom koncessionsområdet. Detta medför att miljöbalksprövningen av en gruva omfattar ett större område än bearbetningskoncessionen. Vid mark- och miljödomstolens prövning ska miljöpåverkan från verksamheten i sin helhet bedömas och frågan om verksamhetens påverkan på Natura 2000-området ingår i prövningen. Om domstolen finner att verksamheten kan påverka miljön i ett Natura 2000-område på ett betydande sätt, krävs tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Domstolen är vid denna prövning inte bunden av den bedömning som regeringen gjort i koncessionsärendet, jfr NJA 2013 s. 613. Om domstolen bedömer att den planerade verksamheten i sin helhet är oförenlig med miljöbalkens regler kan domstolen avslå ansökan. Med hänsyn till nu angivna förhållanden har 4 kap. 8 § miljöbalken inte utgjort hinder mot att bevilja den sökta koncessionen. Eftersom regeringens beslut inte heller i övrigt strider mot någon rättsregel saknas skäl att upphäva beslutet.
Enligt 4 kap. 2 § första stycket minerallagen ska en bearbetningskoncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Enligt tredje stycket ska 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas i ärenden om koncession. Enligt fjärde stycket ska, om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet.
Den hänvisning som i 4 kap. 2 § tredje och fjärde styckena minerallagen görs till 3 och 4 kap.miljöbalken motsvarar en tidigare hänvisning till 2 och 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., (naturresurslagen). I förarbetena (prop. 1991/92:161 s. 8) angavs att avsikten var att någon ytterligare intresseavvägning enligt lagen, utöver den som görs i ärendet om bearbetningskoncession, inte ska göras vid en efterföljande prövning av verksamheten enligt annan lagstiftning. Avvägningen enligt 2 och 3 kap.naturresurslagen skulle vara allsidigt övergripande och vila på ett ordentligt beslutsunderlag. Beslutet skulle grundligt belysa och beakta även miljöaspekterna.
I samband med att miljöbalken infördes upphävdes naturresurslagen och reglerna om hushållning med mark- och vattenområden överfördes till 3 och 4 kap.miljöbalken.
I 4 kap. 2 § fjärde stycket minerallagen anges, som framgått, att 3 och 4 kap.miljöbalken ska tillämpas ”endast” vid den prövning som sker i ett ärende om koncession som avser en verksamhet som senare ska prövas enligt miljöbalken eller andra lagar. I förarbetena (prop. 1997/98:90 s. 211-214) anges att denna ordning motiveras av att gruv- och mineralindustrin i Sverige är en samhällsekonomiskt viktig basnäring. Denna skulle allvarligt hotas om bestämmelsen i 4 kap. 2 § fjärde stycket om inskränkning av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna togs bort. Det bedömdes vara tveksamt om prospektering överhuvudtaget skulle komma att ske om den som fick bearbetningskoncession riskerade att inte kunna utnyttja koncessionen därför att det vid en - ofta flera år senare - följande miljöprövning beslutas att marken bör användas för något annat ändamål.
Regleringen i minerallagen är således avsedd att åstadkomma att prövningen enligt 3 och 4 kap.miljöbalken ska göras så tidigt som möjligt och vid endast ett tillfälle.
De tidigare nämnda bestämmelserna i 4 kap. 8 § och 7 kap.27-29 b §§miljöbalken har som framgått sin grund i bl.a. art- och habitatdirektivet. I författningskommentaren till 4 kap. 8 § miljöbalken anförs bl.a. följande. Det kan i och för sig vara svårt att i ett tidigt skede förutse alla tänkbara konsekvenser av olika planerade verksamheter och åtgärder. Syftet med art- och habitatdirektivet och de nya bestämmelserna är dock att hänsynen till de olika skydds- och bevarandeområdena ska finnas med redan på det tidiga planeringsstadiet. Det handlar alltså om att planera rätt från början. Som det svenska regelverket är uppbyggt, kommer olika konkreta åtgärder som kan aktualiseras att prövas enligt de särskilda bestämmelser som gäller för dem, t.ex. som miljöfarlig verksamhet, täkttillstånd eller bygglov eller enbart utifrån de särskilda nya bestämmelserna om skyddet för särskilda skydds- och bevarandeområden. Det är ändå viktigt att det redan tidigt i planeringen görs bedömningar av vad den planerade markanvändningen kan komma att innebära (prop. 2000/01:111 s. 66).
Bolagets ansökan i detta mål omfattar inte markanvändning för driftsanläggningar (gråbergsupplag, sandmagasin, klarningsdamm m.m.). Ansökningen innehöll således inte någon miljökonsekvensbeskrivning rörande dessa anläggningar. Länsstyrelsen ansåg sig därför inte ha tillräckligt underlag för att bedöma hur dessa för gruvdriften nödvändiga anläggningar skulle förhålla sig till bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken.
Genom den begränsning som skett i koncessionsärendet har prövningen inte omfattat en tillämpning av 3 och 4 kap.miljöbalken beträffande markanvändning för driftsanläggningar. Det innebär att inte heller den prövning av påverkan på Natura 2000-områden som föreskrivs i 4 kap. 8 § miljöbalken har kommit till stånd. Bergmästarens och därmed också regeringens beslut innefattar således inte en sådan prövning som avses i 4 kap. 2 § minerallagen. Det är inte uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Regeringens beslut ska därför upphävas.
Regeringens prövning i det nu aktuella ärendet avser endast frågan om bearbetningskoncession ska meddelas. Av 4 kap. 2 § minerallagen framgår att en bearbetningskoncession ska meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas. Om koncessionsärendet avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. I ärenden om beviljande av koncession ska en miljökonsekvensbeskrivning fogas till ansökan. När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och planeringsunderlag ska 6 kap.3 och 7 §§, 8 § första stycket, 9, 10, 19 och 20 §§miljöbalken tillämpas. Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
I 3 kap.miljöbalken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden, Enligt 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.
Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska enligt 3 kap. 10 § första stycket miljöbalken, företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Ett beslut enligt paragrafens första stycke får enligt andra stycket inte strida mot bestämmelserna i 4 kap.miljöbalken.
Bergmästaren har funnit att den aktuella koncessionen avser en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt och att fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Bergmästaren har bedömt att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap.miljöbalken och kan godkännas. Regeringen gör ingen annan bedömning än bergmästaren i dessa frågor och konstaterar i likhet med bergmästaren att koncessionen inte berör något området med detaljplan eller områdesbestämmelser.
Frågan om vilken miljöpåverkan som ska tillåtas och vilka villkor som ska gälla för verksamheten prövas av mark- och miljödomstolen i tillståndsprövningen enligt 9 kap.miljöbalken. De invändningar som de klagande har framfört angående eventuell påverkan på boendemiljöer, naturmiljö, kulturmiljö och besöksnäring samt fastställelse av ekonomisk säkerhet för återställning och efterbehandling från den planerade gruvverksamheten prövas i den processen. De frågor som tagits upp av de klagande och som avser en framtida gruvbrytnings befarade negativa påverkan på fastighetsvärden och mark, regleras i bestämmelserna i 7 kap.2 och 3 §§minerallagen. Enligt dessa bestämmelser är koncessionshavaren ersättningsskyldig för skador som föranletts av att bearbetningskoncessionen beviljas och att mark eller annat utrymme tas i anspråk för bearbetning.
Mot bakgrund av dessa förhållanden finner regeringen att hinder mot att bevilja den sökta koncessionen inte föreligger enligt 3 och 4 kap.miljöbalken. Minerallagens bestämmelser för att bevilja bearbetningskoncessionen för området Norra Kärr K nr 1 är uppfyllda. Vad de klagande anfört föranleder ingen annan bedömning. De överklaganden som tas upp till prövning bör därför avslås. - Regeringen tar inte upp överklagandena från --- till prövning. Regeringen avslår överklagandena från ---.