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Timestamp: 2016-10-27 20:50:44+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 113', 'art. 82', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 113', 'art. 115', 'ATF ', 'art. 115', 'art. 88', 'ATF ', 'art. 115', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 4', 'art. 56', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 29', 'art. 56', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 82', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 29', 'art. 9', 'art. 11', 'ATF ', 'art. 30', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 68']

8D_8/2009 (16.08.2010)
8D_8/2009
Arr�t du 16 ao�t 2010
Corps de Police du canton de gen�ve,
repr�sent� par Me Fran�ois Bellanger, avocat,
recours constitutionnel contre le jugement du Tribunal administratif du canton de Gen�ve du 29 septembre 2009.
T.________ a �t� engag� en qualit� d'inspecteur de la s�ret� au service de la police cantonale genevoise. Il a par la suite �t� nomm� successivement par le Conseil d'Etat aux grades d'inspecteur principal adjoint (arr�t� du 27 octobre 1999), d'inspecteur principal (arr�t� du 23 juillet 2003), de chef de groupe (arr�t� du 28 f�vrier 2005) et enfin, � partir du 1er juillet 2005, de chef de brigade X.________ (arr�t� du 9 novembre 2005). Lors d'un entretien le 8 janvier 2009 avec le chef de la police adjoint, le chef de la police judiciaire et un sous-chef d'�tat-major, il a �t� inform� oralement de sa mutation d�s le 1er f�vrier suivant au commissariat de police. Il a eu la confirmation de ce transfert � la lecture du bulletin interne de la police judiciaire du lendemain. Selon son nouveau cahier des charges, il travaillerait d�sormais sous la direction technique d'un juriste et aurait pour t�ches principales de r�diger les ordres de mises en d�tention administrative, de participer aux r�unions avec l'Office cantonal genevois de la population, de suivre les cas de mise en d�tention administrative, de collaborer activement avec la brigade des enqu�tes administratives sur ces dossiers et de remplacer le juriste durant ses absences. Il aurait en outre pour t�ches secondaires, sous la responsabilit� de l'�tat-major Z.________, d'effectuer des enqu�tes au sujet des candidats ainsi que des inventaires et des relev�s de dossiers. Dans cette nouvelle affectation, il n'avait plus de commandement. Son traitement restait inchang�.
Le 22 janvier 2009, T.________ s'est plaint aupr�s de la cheffe de la police de ce que son transfert n'avait fait l'objet d'aucune d�cision formelle, que ses droits de proc�dure n'avaient pas �t� respect�s et qu'il se trouverait du fait de ce transfert rel�gu� dans une fonction subalterne. Le 27 janvier 2009, la cheffe de la police a remis � l'avocate de l'int�ress� une lettre qu'elle avait adress�e � ce dernier le 23 janvier 2009. Cette lettre faisait r�f�rence � l'entretien du 8 janvier 2009 et � des dysfonctionnements qui avaient �t� signal�s "� de nombreuses reprises". Elle pr�cisait que la mutation �tait intervenue en application des dispositions l�gales applicables � la police et qu'elle ne pr�sentait pas le caract�re d'une sanction disciplinaire.
T.________ a form� un recours devant le Tribunal administratif du canton de Gen�ve en concluant � la nullit� ou du moins � l'annulation de la d�cision du 8 janvier 2009. Statuant le 29 septembre 2009, celui-ci a d�clar� le recours irrecevable, consid�rant que le changement d'affectation de l'int�ress� �tait une mesure de gestion interne, d�pourvue de caract�re disciplinaire, de sorte qu'elle ne constituait pas une d�cision attaquable.
T.________ exerce un recours constitutionnel subsidiaire, dans lequel il conclut � l'annulation de ce jugement, ainsi qu'au renvoi de la cause au Tribunal administratif genevois. Il sollicite par ailleurs l'octroi de l'effet suspensif � son recours.
Le Corps de Police du canton de Gen�ve conclut principalement � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet.
Par ordonnance du 27 janvier 2010, le juge instructeur a rejet� la requ�te d'effet suspensif.
1.1 Selon l'art. 113 LTF, le recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal f�d�ral n'est ouvert que si un recours ordinaire est exclu. En vertu de l'art. 82 let. a LTF, le recours en mati�re de droit public est recevable contre les d�cisions rendues en mati�re de droit public. Toutefois, selon la liste des exceptions figurant � l'art. 83 LTF, le recours n'est pas possible en mati�re de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non p�cuniaire, sauf si elle touche � l'�galit� des sexes (let. g), ce qui n'est pas le cas en l'esp�ce. La mesure contest�e, qui porte sur l'affectation du recourant au commissariat de police, n'a pas d'incidence sur le traitement de celui-ci. Le recourant, du reste, indique explicitement que la contestation n'est pas de nature p�cuniaire. L'exception pr�vue � l'art. 83 let. g LTF s'applique donc. Par cons�quent, seule la voie du recours constitutionnel subsidiaire est susceptible d'entrer en consid�ration (art. 113 LTF).
1.2 L'art. 115 let. b LTF fait d�pendre la qualit� pour interjeter un recours constitutionnel subsidiaire d'un int�r�t juridique � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e. D'apr�s la jurisprudence (ATF 133 I 185 consid. 3 p. 190 et consid. 6.3 p. 200; 133 II 249 consid. 1.3.2 p. 253), la notion d'int�r�t juridique de l'art. 115 LTF correspond � celle d'int�r�t juridiquement prot�g� au sens de l'ancien art. 88 OJ (RS 3/545) qui �tait exig� pour former un recours de droit public. Les int�r�ts que le recourant invoque doivent �tre prot�g�s soit par une r�gle du droit f�d�ral ou du droit cantonal, soit directement par un droit fondamental sp�cifique (ATF 133 I 185 consid. 4 p. 191). En outre, ind�pendamment du point de savoir si le recourant est l�gitim� sous l'angle de l'art. 115 let. b LTF � remettre en cause une d�cision sur le fond, le recourant peut faire valoir la violation de ses droits de partie �quivalant � un d�ni de justice formel. Mais il ne doit alors pas invoquer par ce biais, m�me indirectement, des moyens qui ne peuvent �tre s�par�s du fond (ATF 133 I 185 consid. 6.2 p. 198 s.). Seuls les griefs de nature formelle qui sont s�par�s de l'examen de la cause au fond peuvent donc �tre pr�sent�s. En revanche, les griefs qui reviennent de facto � critiquer l'arr�t attaqu� sur le plan mat�riel sont exclus (ATF 135 I 265 consid.1.3 p. 269; 133 II 249 consid. 1.3.2 p. 253; 133 I 185 consid. 6.2 p. 199; arr�t 2D_78/2009 du 29 avril 2010 consid. 2.2).
1.3 En l'esp�ce, le recourant soutient que le changement d'affectation dont il a fait l'objet est une d�cision susceptible de recours devant le Tribunal administratif. Il reproche aux premiers juges de ne pas �tre entr�s en mati�re sur son recours et se plaint en particulier d'une violation de la garantie de l'acc�s au juge (art. 29a Cst.). Dans cette mesure, il invoque la violation d'un droit de partie �quivalent � un d�ni de justice formel ind�pendant du fond (ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9). La voie du recours constitutionnel subsidiaire est donc ouverte � ce titre d�j� et sans qu'il soit n�cessaire d'examiner encore dans le pr�sent contexte la question de l'int�r�t juridiquement prot�g�.
2.1 Depuis le 1er janvier 2009, le Tribunal administratif est l'autorit� sup�rieure de recours ordinaire en mati�re administrative dans le canton de Gen�ve (art. 56A de la loi cantonale genevoise sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 [LOJ; RS/GE E 2 05]). Les exceptions qui existaient pr�c�demment dans le domaine de la fonction publique ont �t� abrog�es, en particulier de l'ancien art. 56B al. 4 let. b LOJ. Selon cette ancienne disposition, le recours au Tribunal administratif n'�tait ouvert que dans la mesure o� une disposition l�gale, r�glementaire ou statutaire sp�ciale le pr�voyait contre les d�cisions concernant le statut et les rapports de service des fonctionnaires et autres membres du personnel de l'Etat, des communes, et des autres corporations et �tablissements de droit public. En ce qui concerne plus particuli�rement les changements d'affectation dans les rapports de service entre l'Etat et ses fonctionnaires, le Tribunal administratif ne pouvait pas �tre saisi d'un recours, sauf si le changement d'affectation repr�sentait une sanction disciplinaire d�guis�e (voir la jurisprudence cit�e au consid. 6 de l'arr�t attaqu�). Dans cette hypoth�se seulement, le recours �tait recevable.
2.2 Le Tribunal administratif a examin� la recevabilit� du recours port� devant lui en application de l'art. 56A al. 2 LOJ en vigueur depuis le 1er janvier 2009, attendu que le changement d'affectation du recourant avait �t� d�cid� apr�s cette date. En vertu de cette disposition, le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les d�cisions des autorit�s et juridictions administratives au sens des art. 4, 5, 6 al. 1 let. d et 57 de la loi cantonale genevoise sur la proc�dure administrative, du 12 septembre 1985 (LPA; RS/GE E 5 10), sauf exception pr�vue par la loi. Le Tribunal administratif a toutefois consid�r� que la jurisprudence relative � l'art. 56B al. 4 aLOJ, en tant qu'elle permettait de distinguer un changement d'affectation constituant une mesure interne d'un changement d'affectation repr�sentant une sanction d�guis�e, �tait toujours pertinente : une sanction d�guis�e correspondait � une d�cision au sens de l'art. 4 de la LPA et ouvrait par cons�quent l'acc�s au juge. En l'esp�ce, selon la juridiction cantonale, l'acte attaqu� ne constitue pas une d�cision. Le changement d'affectation du recourant appara�t fond� sur la gestion des services et doit �tre qualifi� de mesure de gestion interne prise dans le but d'am�liorer le fonctionnement de l'institution. Cette conclusion s'impose quand bien m�me le recourant a ressenti sa mutation comme une sanction et contestait l'appr�ciation faite par sa hi�rarchie et les moyens choisis pour rem�dier aux dysfonctionnements de la brigade. La juridiction cantonale a conclu que la mesure de mutation prise � l'encontre du recourant n'�tait pas une sanction d�guis�e et qu'un recours contre celle-ci �tait donc irrecevable.
Le recourant, qui ne pr�tend pas que son changement d'affectation constituait une sanction d�guis�e, se plaint d'une application arbitraire des art. 4 al. 1 LPA et 56A LOJ. Il fait valoir que la mesure prise � son encontre constituait une d�cision susceptible de recours. Invoquant l'art. 29a Cst., il soutient qu'en d�clarant son recours irrecevable, les premiers juges l'ont priv� de son droit de faire examiner par un tribunal le bien-fond� de la mesure prise le 8 janvier 2009.
4.1 S'agissant de changements d'affectation d'agents de la fonction publique du canton de Gen�ve, le Tribunal f�d�ral a �t� saisi de plusieurs recours portant sur le point de savoir si le changement repr�sentait ou non une sanction disciplinaire d�guis�e (arr�ts 8D_4/2009 du 3 mars 2010, 2P.93/2004 du 15 octobre 2004 et 1P.163/1999 du 13 juillet 1999). Dans ces affaires, la partie recourante admettait, implicitement au moins, qu'un changement d'affectation ne pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif qu'� la condition de repr�senter une sanction d�guis�e, conform�ment aux conditions de recevabilit� de l'ancien art. 56B al. 4 let. b LOJ. En l'esp�ce, la question litigieuse est diff�rente, puisqu'il s'agit de d�cider si la mutation du recourant est une mesure qui se pr�te � un contr�le judiciaire ind�pendamment de tout caract�re disciplinaire.
4.2 L'art. 29a Cst., en vigueur depuis le 1er janvier 2007, donne � toute personne le droit � ce que sa cause soit jug�e par une autorit� judiciaire. La Conf�d�ration et les cantons peuvent toutefois, par la loi, exclure l'acc�s au juge dans des cas exceptionnels. Cette norme �tend le contr�le judiciaire � toutes les mati�res, y compris aux actes de l'administration, en �tablissant une garantie g�n�rale de l'acc�s au juge (ATF 133 IV 278 consid. 2.2 p. 284; 130 I 312 consid. 4.2 p. 326 s. et les r�f�rences). Elle est concr�tis�e par l'art. 86 al. 2 LTF selon lequel les cantons doivent instituer des tribunaux sup�rieurs qui statuent comme autorit� pr�c�dant imm�diatement le Tribunal f�d�ral, sauf dans les cas o� une autre loi f�d�rale pr�voit qu'une d�cision d'une autre autorit� judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal f�d�ral. Pour les d�cisions rev�tant un caract�re politique pr�pond�rant, les cantons peuvent instituer une autorit� autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF). Cette derni�re disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons � instituer une autorit� de recours autre qu'un tribunal (Alain Wurzburger, in Commentaire de la LTF, 2009, no 24 ad art. 86 LTF; Esther Tophinke, in Commentaire b�lois, Bundesgerichtsgesetz, 2008, no 25 ad art. 86 LTF).
4.3 L'art. 29a Cst. �tend donc le contr�le judiciaire en principe � toutes les contestations juridiques (cf. BO 1998 CE p. 257 [intervention Wicki]). Il s'agit en particulier de contestations portant sur les droits et les obligations de personnes (physiques ou morales). Ces droits et obligations ne d�coulent pas de la garantie de l'acc�s au juge elle-m�me, mais de ceux et celles que conf�re ou impose � l'int�ress� un �tat de fait vis�, notamment, par la Constitution f�d�rale, la loi ou encore une ordonnance. La garantie ne s'oppose pas aux conditions de recevabilit� habituelles du recours ou de l'action. Par ailleurs, elle s'�tend �galement � certains actes mat�riels de l'administration (Jean-Fran�ois Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse du 18 avril 1999, 2003, no 5 ad art. 29a Cst. et note 16 p. 276; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2�me �d., 2006, no 1199 ss p. 562 ss; Christina Kiss, Rechtsweggarantie und Totalrevision der Bundesrechtspflege, in ZBJV 1998 p. 288 ss; Andreas Kley, in Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2�me �d., 2008, no 11 s. ad art. 29a Cst.; cf. aussi Walter K�lin, Die Bedeutung der Rechtsweggarantie f�r die kantonale Verwaltungsjustiz, in ZBl 1999 p. 56).
4.4 La d�cision comme acte juridique a pour objet de r�gler la situation d'administr�s en tant que sujets de droit et donc, � ce titre, distincts de la personne �tatique ou, en d'autres termes, ext�rieurs � l'administration. On oppose dans ce contexte la d�cision � l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations � l'int�rieur de l'administration; l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet, et c'est pourquoi il n'est en r�gle g�n�rale pas susceptible de recours (Pierre Moor, Droit administratif II, 2�me �d., 2002, no 2.1.2.1 p. 156 et no 2.1.2.3 p. 164; Wurzburger, op. cit., no 52 ad art. 82 LTF; Beno�t Bovay, Proc�dure administrative, 2000, p. 261; voir ATF 121 II 473 consid. 2b p. 478 s.). Deux crit�res permettent g�n�ralement de d�terminer si on a affaire � une d�cision ou � un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de r�gler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le destinataire en est l'administration elle-m�me, dans l'exercice de ses t�ches. Ainsi, un acte qui affecte les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, d'indemnit�s diverses ou encore de sanctions disciplinaires, est une d�cision. En revanche, un acte qui a pour objet l'ex�cution m�me des t�ches qui lui incombent en d�terminant les devoirs attach�s au service, telles que la d�finition du cahier des charges ou des instructions relatives � la mani�re de trancher une affaire, est un acte interne juridique (ATF 131 IV 32 consid. 3 p. 34; Moor, op. cit., no 2.1.2.3 p. 164; Andr� Grisel, Trait� de droit administratif, 1984, p. 863; Andreas Keiser, Rechtsschutz im �ffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, in ZBl 1998 p. 211; Michael Merker, Rechtsschutzsysteme im neuen �ffentlichen Personalrecht, in Personalrecht des �ffentlichen Dienstes, 1999, p. 470 ss; voir aussi, sur les questions de d�limitation entre une d�cision et un acte interne, Tomas Poledna, Verf�gung und verf�gungsfreies Handeln im �ffentlichen Personalrecht - ein Praxis�berblick, PJA 1998 p. 917 ss). Lorsque le fonctionnaire s'oppose � un acte de ce type, ce sont les mesures disciplinaires ou autres moyens de contrainte ressortissant aux r�gles r�gissant les rapports internes qui sont susceptibles de s'appliquer (Moor, ibidem).
4.5 Les premiers juges ont retenu que la mesure dont le recourant avait fait l'objet avait �t� prise en vertu de l'art. 30 al. 3 de la loi cantonale genevoise sur la police du 26 octobre 1957 (LPol; RS/GE F 1 05). Selon cette disposition, le commandant de la gendarmerie, le chef de la police judiciaire et le chef de la police de la s�curit� internationale d�cident de l'affectation de leurs collaborateurs selon leurs aptitudes et les besoins. La dur�e de l'affectation � un poste de travail d�pend des exigences du service. Cette r�glementation impose au fonctionnaire l'obligation d'accepter un changement d'affectation tout en en fixant les limites. On peut d�duire qu'un d�placement n'est justifi� que s'il est n�cessaire aux besoins du service et si l'attribution d'une nouvelle occupation r�pond aux aptitudes du fonctionnaire. L'agent n'est pas tenu, en particulier, d'accepter une activit� fondamentalement diff�rente et qui soit sans rapport avec celles-ci. Il en r�sulte qu'une mutation qui intervient en application de l'art. 30 al. 3 LPol, quand bien m�me elle n'a pas de cons�quences financi�res pour l'int�ress�, rel�ve non seulement de l'organisation des services de police, mais est �galement susceptible d'affecter la situation juridique du fonctionnaire de police en tant que titulaire de droits et d'obligations � l'�gard de l'Etat. Son objet va au-del� de l'ex�cution des t�ches qui incombent au fonctionnaire dans sa sph�re d'activit� habituelle ou des instructions qui lui sont donn�es dans l'exercice de ces t�ches. La contestation � laquelle elle peut donner lieu est une contestation juridique qui b�n�ficie de la garantie de l'acc�s au juge de l'art. 29a Cst.
4.6 On ajoutera que le Tribunal f�d�ral a d�j� eu l'occasion de juger que le d�placement (non disciplinaire) d'un fonctionnaire d�cid� sur la base de l'art. 9 de l'ancienne loi sur le statut des fonctionnaires (LStF), en corr�lation avec l'art. 11 de l'ancien r�glement des employ�s, �tait une d�cision en principe attaquable. L'application de cette disposition d�pendait - d'une mani�re tout � fait analogue � la r�glementation ici en cause - de deux conditions : d'une part, la nouvelle activit� devait avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de l'administration (et non d'infliger une peine disciplinaire); d'autre part, la nouvelle activit� de l'agent devait r�pondre � ses aptitudes sans porter atteinte � la consid�ration � laquelle il pourrait pr�tendre (ATF 108 Ib 419 consid. 2a p. 421; Grisel, op. cit., p. 480; cf. aussi Rhinow/Kr�henmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, 1990, no 35 p. 106).
4.7 En l'esp�ce, le recourant exer�ait avant son d�placement la fonction de chef de la brigade X.________. Il dirigeait un service avec des fonctionnaires sous son commandement. Dans son recours � l'autorit� cantonale, il a fait valoir que sa nouvelle fonction ne correspondait ni � ses aptitudes ni � son exp�rience. Son nouveau cahier des charges, pour autant que l'on puisse en juger � ce stade, avait un contenu totalement diff�rent de celui d'un chef de brigade. Le recourant �tait fond� � invoquer de mani�re plausible l'art. 30 al. 3 LPol pour s'opposer � son d�placement. C'est � tort, par cons�quent, que les premiers juges ont d�clar� son recours irrecevable au motif que le transfert ne constituait pas une sanction disciplinaire d�guis�e et qu'il repr�sentait pour le reste une mesure d'organisation interne. Le jugement entrepris doit par cons�quent �tre annul� et la cause renvoy�e aux premiers juges pour examen du litige au fond, sous r�serve des conditions habituelles de recevabilit� non examin�es ici.
Les frais de la cause sont mis � la charge de l'intim� qui succombe (art. 66 al. 1 LTF; ATF 136 I 39 consid. 8.3.1 [recte: 8.1.3] p. 41). Le recourant, qui �tait assist� d'un avocat jusqu'� la date de la fin de l'�change d'�critures, a droit � des d�pens � la charge de l'intim� (art. 68 al. 1 LTF).
Le recours est admis. Le jugement du Tribunal administratif du canton de Gen�ve du 29 septembre 2009 est annul� et la cause lui est renvoy�e pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Lucerne, le 16 ao�t 2010