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Timestamp: 2019-09-19 19:12:49
Document Index: 142844597

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Sentencia nº 00957 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 1 de Julio de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 283283099
Número de Expediente: 2005-4801
Exp. Nº 2005-4801
El ciudadano J.A.M.A., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 79.172, en su condición de Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Miranda (E), según se desprende del Acuerdo N° 010-05 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Municipal N° Extraordinaria 5578, de fecha 13 de abril de 2005 y las abogadas A.G.S., cédula de identidad N° 10.627.305, A.L.A., cédula de identidad N°11.728.944, M.B.A.S., cédula de identidad N° 6.719.845, M.G.M. D’ALESSIO, cédula de identidad N°14.990.215 y M.T.Z., cédula de identidad N°14.046.255 e inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nros. 57.985, 76.860, 49.057, 105.937, 93.581, respectivamente y los abogados A.M., cédula de identidad N° 10.800.622, R.P.O., cédula de identidad N° 13.307.602 y R.A.D.L., cédula de identidad N° 15.487.837 e inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 91.282, 70.093 y 111.431, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas y apoderados judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, según poder otorgado por ante la Notaría Públic a Cuarta del Municipio Chacao del Estado Miranda, en fecha 07 de julio de 2005, anotado bajo el N° 19, Tomo 74, interpusieron ante esta Sala en fecha 12 de julio de 2005, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida de suspensión de efectos, contra la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004, notificada el 12 de enero de 2005, por Oficio N° 00011, emanada del ciudadano MINISTRO DE EDUCACIÓN y DEPORTES (hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación), mediante la cual declaró “…sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra la negativa tácita que ratificó la Resolución N° 002-03, de fecha 20 de noviembre de 2003, dictada por el Instituto del Patrimonio Cultural, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración (…) así como también, acordó ‘subsanar el error material en el cálculo del monto de la multa, fijando la misma en la cantidad de DIECINUEVE MILLONES CUATROSCIENTOS MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 19.400.000,00)’…”.
El 13 de julio de 2005, se dio cuenta en Sala y de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ordenó oficiar al entonces Ministerio de Educación y Deportes solicitándole la remisión del expediente administrativo.
Por escrito de fecha 20 de septiembre de 2005, la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda pidió se emitiera pronunciamiento expreso acerca de la admisibilidad del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida de suspensión de efectos.
El 29 de septiembre de 2005, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso cuanto ha lugar en derecho y ordenó la notificación del Fiscal General de la República, del Ministro de Educación y Deportes y de la Procuradora General de la República, así como librar el cartel al que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en el tercer día de despacho siguiente a aquél en que constaran en autos las citaciones ordenadas.
Practicadas las referidas citaciones, el 17 de noviembre de 2005, se libró el cartel ordenado en el auto de admisión y en diligencia de igual fecha la abogada L.J.S.P., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 66.846, actuando como sustituta de la Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela, solicitó que “….En virtud de que existe conexión entre la presente causa y la controversia que sigue en el expediente signado con el número 2005-5167, pues se evidencia la identidad de personas y de objeto; (…) se acumule a la presente causa, la controversia in comento; de conformidad con lo establecido en el artículo 80 del Código de Procedimiento Civil…”.
En la misma fecha, vista la diligencia presentada por la sustituta de la Procuradora General de la República, mediante la cual consignó el expediente administrativo requerido, se ordenó formar piezas separadas con el mismo.
El 29 de noviembre de 2005, la parte actora consignó el cartel de emplazamiento, el cual fue publicado en la edición del diario “El Nacional” del 25 de noviembre del mismo año.
La Sala mediante decisión N° 06564 de fecha 15 de diciembre de 2005, declaró procedente la suspensión de efectos solicitada.
El día 17 de enero de 2006, la parte actora consignó escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron admitidas el día 25 del mismo mes y año por el Juzgado de Sustanciación, por no ser éstas manifiestamente ilegales ni impertinentes, salvo su apreciación en la definitiva. Asimismo, ordenó notificar a la Procuradora General de la República.
El 21 de febrero de 2006, el Juzgado de Sustanciación, por cuanto había concluido la sustanciación, acordó remitir el expediente a esta Sala Político-Administrativa, el cual fue recibido el mismo día.
El 7 de marzo de 2006, se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Y.J.G. y se fijó el tercer día de despacho para comenzar la relación.
El día 14 de marzo de 2006, comenzó la relación de la causa de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Por auto de fecha 5 de abril de 2006, se difirió el acto de informes.
Llegada la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes el día 29 de junio de 2006, comparecieron las apoderadas judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, la abogada A.R., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 14.350, actuando con el carácter de apoderada judicial del Ministerio de Educación y Deportes por delegación expresa de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela y el ciudadano J.M.R.R., en su carácter de Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural. Posteriormente, las representantes del Municipio recurrente y del mencionado Ministerio consignaron por Secretaría sus conclusiones escritas.
En la misma fecha la abogada A.R., actuando con el carácter de Delegada de la Procuraduría General de la República, consignó copia certificada del instrumento poder otorgado por el Ministerio de Educación y Deportes a los fines de que fuera agregado a los autos.
La apoderada judicial del Ministerio en referencia, mediante diligencia de fecha 29 de junio de 2006, dejó constancia de lo siguiente: “…consigno copia de la decisión dictada por la Sala Constitucional de fecha 6 de octubre de 2003, con motivo a la acción de la acción de amparo (sic) ejercida junto con medida cautelar innominada por los representantes judiciales de la ASOCIACIÓN CIVIL PARA EL RESCATE DEL PATRIMONIO HISTÓRICO DE VENEZUELA (APAHIBE) y otros contra la C.A. METRO DE CARACAS (CAMETRO), por la presunta violación de los derechos enunciados en los artículos 18 y 99 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.
El 4 de julio de 2006, la abogada E.M.T.C. , inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, actuando con el carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, consignó la opinión de dicho organismo.
Por diligencia del mismo día la apoderada judicial del Ministerio de Educación y Deportes dejó constancia de la consignación de los recaudos y documentos siguientes:
“…1) Copia simple de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, edición N° 37.945 de fecha 25 de mayo de 2004, mediante la cual la Presidencia de la República dicta el Decreto N° 2.937 mediante la cual se dicta la Reforma Parcial de Decreto sobre la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central.
2) Copia simple de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, edición N° 37.999 de fecha 25 de mayo de 2004, mediante la cual la Presidencia de la República dicta el Decreto N° 2.939 que contiene la Reforma Parcial del Decreto sobre la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central y se establecen las atribuciones del Ministro de Estado para la Cultura.
3) ) Copia simple de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, edición N° 38.125 de fecha 10 de febrero de 2005, mediante la cual la Presidencia de la República dicta el Decreto N° 3.464 mediante la cual se dicta la Reforma Parcial del Decreto sobre la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central.
4) Constante de 769 folios útiles, dos (2) carpetas contentivas del expediente administrativo en copias certificadas que cursó ante el Instituto del Cultural expedidas por dicho…”. (Sic).
La Sala por auto de fecha 6 de julio de 2006, vista la diligencia de fecha 29 de junio de 2006 mediante la cual la apoderada judicial del Ministerio de Educación y Deportes por delegación expresa de la Procuraduría General de la República, remitió las copias certificadas del expediente administrativo requerido, ordenó formar pieza separada con el mismo.
El 28 de septiembre de 2006, terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
En fecha 7 de febrero de 2007, fue elegida la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R..
Mediante diligencias de fechas 28 de junio de 2007 y 31 de enero, 17 de julio y 19 de noviembre de 2008 y 10 de junio de 2009, la parte accionante solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
El Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Miranda (E) y las apoderadas y apoderados judiciales de dicho Municipio, indicaron en su escrito que en fecha 22 de abril de 2003, la sociedad mercantil Corporación Campo Alegre C.A., por intermedio de apoderado, notificó a la Dirección de Ingeniería Municipal de la entidad político-territorial en referencia, el inicio de la demolición de un inmueble de su propiedad, constituido por la casa identificada con el N° 27, ubicada en la Segunda Avenida entre Cuarta Transversal y Calle de las Escuelas de la Urbanización Campo A. delM.C., inmueble éste identificado con el número de Catastro 203/02-011.
Añadieron, que luego de cumplido el procedimiento legalmente establecido, el día 13 de mayo de 2003 mediante Oficio N° 00312, la Dirección de Ingeniería Municipal, “…autorizó la demolición del referido inmueble, bajo el desconocimiento de la declaratoria de bien de interés cultural que recaía sobre el mismo, ya que en el respectivo expediente administrativo no constaba documento alguno referido a la afectación como bien de interés cultural correspondiente a la Casa N° 27, afectación que la sociedad mercantil Corporación Campo Alegre C.A. omitió deliberadamente mencionar en la notificación de inicio de la demolición…”. (Negrillas del documento).
Expusieron que en fecha 22 de mayo de 2003, la Directora de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao, mediante Resolución N° 00037, acordó iniciar un procedimiento administrativo de revisión de oficio, a fin de analizar el contenido de la citada Resolución de fecha 13 de mayo de 2003, que autorizó la demolición de la Casa N° 27 en referencia y asimismo, ordenó como medida cautelar, la paralización inmediata de la demolición.
Señalaron que el 23 de mayo de 2003, el Instituto del Patrimonio Cultural, adscrito al entonces denominado Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, decidió abrir un procedimiento administrativo “de contenido sancionatorio” contra el Municipio Chacao y la sociedad mercantil Corporación Campo Alegre C.A., por la presunta violación de los artículos 24, 28 y 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, decisión ésta que fue notificada mediante Oficio N° CJ-068/03 de fecha 27 de mayo de 2003.
Indicaron que el 17 de octubre del mismo año, la Dirección de Ingeniería Municipal, mediante Resolución N° 00066, decidió el procedimiento administrativo de revisión de oficio declarando la nulidad absoluta del acto administrativo N° 00312 de fecha 13 de mayo de 2003, por ser de ilegal ejecución, de conformidad con el ordinal 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Refirieron que el día 20 de noviembre de 2003, el Instituto del Patrimonio Cultural, mediante Resolución N° 002-03, decidió el procedimiento administrativo sancionatorio iniciado en fecha 23 de mayo de 2003, “…declarando responsable al Municipio Chacao, por infracción de los artículos 25 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, y 7 del Reglamento de dicha Ley, y le solicitó al Ministerio de Finanzas la imposición de una multa por la cantidad de cinco millones ochocientos veinte mil Bolívares exactos (Bs. 5.820.000,oo), acto que fue notificado el 25 de noviembre de 2003 mediante Oficio N° CJ-262/03…”.
Agregaron que el 16 de diciembre de 2003, los apoderados judiciales del Municipio Chacao interpusieron recurso de reconsideración contra la mencionada Resolución N° 002-03. Así también indicaron que vencido el lapso para la resolución del mismo el 22 de enero de 2004, sin que hasta la fecha el Instituto en referencia emitiera pronunciamiento al respecto, los representantes del mencionado Municipio interpusieron recurso jerárquico el 12 de febrero de 2004 ante el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes.
Señalaron que posteriormente y “…de forma extemporánea el Instituto del Patrimonio Cultural mediante Resolución N° 002-04, de fecha 23 de abril de 2004, declaró sin lugar el recurso de reconsideración formulado y, en consecuencia, confirmó ‘en todas sus partes’ el contenido de la Resolución N° 002-03, de fecha 20 de noviembre de 2003, emanada de ese mismo ente descentralizado, así como también, acordó ‘subsanar el error material en el cálculo del monto de la multa, fijando la misma en la cantidad de DIECINUEVE MILLONES CUATROSCIENTOS MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 19.400.000,00)’…”.
Explicaron que el Ministro de Educación y Deportes declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido en fecha 10 de diciembre de 2004 mediante la Resolución N° 77 (acto impugnado), notificada el día 11 de enero de 2005, confirmando en consecuencia, las referidas Providencias Administrativas Nros. 002-03 de fecha 20 de noviembre de 2003 y N° 002-04 de fecha 23 de abril de 2004, emanadas del Instituto del Patrimonio Cultural. Refirieron que en dicho acto también se “…ordenó a la sociedad mercantil Corporación Campo Alegre, C.A., la inmediata reconstrucción y restauración de la Casa número 27, bajo las directrices y supervisión del Instituto del Patrimonio Cultural, obras que incluye el edificio, obras exteriores (jardines), trabajos preliminares y proyectos estimados en un mil setecientos ochenta millones de bolívares exactos (Bs. 1.780.000.000,00) a precios de mercado para el 11 de noviembre de 2004, conforme a la valoración hecha por el Institución del Patrimonio Cultural, mediante oficio N° 1078.2004 de fecha 11 de noviembre de 2004…”. (Sic).
El Síndico Procurador Municipal (E) y las apoderadas y apoderados judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, para fundamentar su pretensión de nulidad, denunciaron los vicios siguientes:
-Incompetencia manifiesta: Alegaron que la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004 (acto impugnado), se encuentra viciada por incompetencia del órgano que la dictó, ya que “…para la fecha en fue decidido el recurso interpuesto, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes no existía, ya que, mediante Decreto N° 2.297 de fecha 25 de mayo de 2004, publicado en Gaceta Oficial N° 37.945, de esa misma fecha, el mismo pasó a denominarse Ministerio de Educación y Deportes, con lo cual el ámbito cultural fue absorbido con la creación del Ministerio de Estado para la Cultura…”. (Sic).
Afirmaron que “…es evidente que tanto el Instituto de Patrimonio Cultural como el Ministerio de Educación y Deportes, carecían de competencia para declarar la nulidad del acto autorizatorio de la demolición, ya que no se trata de un acto emanado de un órgano subalterno o dependiente de ellos, sino de un órgano de otro Poder Público sobre el cual no es posible ejercer ningún poder de revisión…”.
- Derecho a la defensa: Denunciaron que “…el Ministerio de Educación y Deportes (…) en el acto administrativo recurrido, afirmó que ‘(…) los representantes judiciales del municipio Chacao, afirmaron que les violó el derecho a la defensa, en razón a que el procedimiento sancionatorio iniciado contra el municipio Chacao se fundamentó en la presunta violación de los artículos 24, 28 y 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, y finalmente fue sancionado por la infracción del artículo 25 eiusdem y 7 del Reglamento Parcial N° 1 de esa Ley; lo cual ‘generó que no hubiera una oportuna y adecuada defensa por parte del órgano sancionado sobre las normas respectivas…”. (Sic).
En virtud de lo anterior señalaron que “…el Ministerio de Educación y Deportes erradamente y sorprendentemente consideró que aun cuando se haya dado inicio al procedimiento por hechos distintos a los efectivamente sancionados en la resolución de mérito, no hay transgresión del derecho a la defensa si el administrado pudo en definitiva ejercer, en el transcurso del procedimiento sancionatorio, el derecho al contradictorio…”.
Por las razones indicadas afirmaron que dicha actuación por parte del Ministerio de Educación y Deportes, causó indefensión al Municipio Chacao y por ende, violó flagrantemente la garantía del debido proceso acarreando en consecuencia, la nulidad absoluta del acto recurrido, de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
-Alegaron el vicio de falso supuesto de derecho, el cual en su opinión, se encuentra presente en el acto pues según refirieron “…el Ministerio de Educación y Deportes al ratificar el criterio del Instituto de Patrimonio Cultural, por el cual declaró inaplicable al presente caso el artículo 24 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural por ser una norma atributiva de competencias a ese Instituto y, por ende, de imposible violación sancionó a nuestra representada por responsabilidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural, y 7 del Reglamento Parcial, los cuales de igual manera, en ningún momento imponen obligaciones que pudiesen ser exigibles y, en consecuencia, vulneradas por dicho Municipio…”. (Sic).
En el mismo orden de ideas agregaron que “…incurre en un error manifiesto el Ministro de Educación y Deportes cuando reconoce que efectivamente el acto dictado por el Instituto del Patrimonio Cultural se encuentra incurso en el vicio de falso supuesto de derecho, pero, por otra parte y, sorprendentemente, asevera que dicho vicio es subsanable, al no encontrarse en los supuestos de nulidad a que se contrae el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
- Con respecto a la presunta violación del principio de legalidad sostuvieron que “…se sancionó al Municipio Chacao con una multa impuesta con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural, norma ésta a todas luces inconstitucional (…). De la norma en referencia claramente se advierte una omisión en cuanto a los presupuestos fácticos necesarios para determinar la antijuricidad de las acciones u omisiones sancionadas con la multa allí establecida…”.
Expusieron que “…es evidente que se desconocen abiertamente los principios que informan la potestad sancionatoria de la Administración, ya que las normas penales en blanco, en nuestro ordenamiento constitucional y en el derecho comparado, son consideradas nulas por inconstitucionales, por violatorias del principio de tipicidad, al facultar a la Administración en forma total y absoluta a crear el supuesto de hecho constitutivo del ilícito administrativo…”.
Finalmente, en relación a la denuncia de violación al principio de legalidad, señalaron que “…Es por ello, que ante la evidente inconstitucionalidad del artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, el Ministerio de Educación y Deportes, a los fines de restablecer y ajustar su actuación al principio de legalidad, debió ineludiblemente aplicar preferentemente la garantía constitucional contemplada en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución vigente y desestimar la aplicación del artículo 47 de la comentado ley que regula del patrimonio cultural…”. (Sic).
-Del vicio de la reformatio in peius: Señalaron en este sentido, que “…el Instituto, se limitó a establecer que la base para calcular la multa es el salario mínimo urbano diario, lo cual además resulta curioso, por cuanto es poco lógico que la diferencia entre el salario mínimo urbano mensual y el salario mínimo urbano diario, si es que existe, sea de tal modo considerable, que aumente el monto de la multa casi en cuatro veces su valor…”.
Por lo expuesto, concluyeron en que “…lejos de una simple modificación por error material, prevista en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el órgano recurrido modificó el criterio aplicado para sancionar a nuestra representada e incrementó en casi un doscientos (200%) la multa impuesta, lo cual constituye una reformatio in peius…”.
- Alegaron también la inmotivación de la corrección de la multa impuesta, sosteniendo en tal sentido, que el Instituto en referencia sólo se limita a modificarla “…sin expresar las razones por las cuales la misma debió ser calculada en base al salario mínimo urbano diario y no al salario mínimo urbano mensual, como fue calculado anteriormente (…) no expresa la forma en la cual fue realizado el cálculo de la multa, ni los elementos que fueron utilizados para dicho cálculo…”.
Para fundamentar este alegato sostuvieron que “…resulta forzoso concluir que la Resolución N° 002-04 de fecha 23 de abril de 2004 (…) pone al Municipio Chacao en una absoluta situación de indefensión, y que no es posible defenderse de una sanción de la cual no se sabe, no sólo cuáles fueron los elementos considerados para su determinación. Sino que tampoco, cuáles fueron las razones que originaron el presunto error en el que incurrió el Instituto al solicitar al Ministerio de Finanzas la imposición de la sanción por la cantidad de cinco millones ochocientos veinte mil bolívares (Bs. 5.820.000, 00), que repentinamente y sin motivos se transforman en diecinueve millones cuatrocientos mil bolívares (Bs. 19.400.000,00), es decir se produjo un aumento de casi cuatro veces de la multa impuesta…”. (Sic).
Señalaron que el mencionado vicio de inmotivación deriva también del aumento de la multa en casi cuatro veces su valor, y a tal efecto refirieron que la sanción inicial fue calculada por un monto de cinco millones ochocientos veinte mil bolívares (Bs. 5.820.000,oo), “…que repentinamente y sin motivos se transformaron en diecinueve millones cuatrocientos mil bolívares (Bs. 19.400.000,oo)…”.
En virtud de las denuncias expuestas, solicitan se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y en consecuencia la nulidad absoluta de la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004, dictada por el Ministro de Educación y Deportes.
III DEL ACTO IMPUGNADO
...REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.-MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES (Sic)
RESOLUCIÓN N° 77 CARACAS 10 DE DICIEMBRE DE 2004
Como punto previo al pronunciamiento que corresponde emitir en relación con el recurso jerárquico incoado por los apoderados judiciales del municipio Chacao del Estado Miranda y de la empresa Corporación Campo Alegre, C.A., contra la P.A. número 002-03, dictada en fecha 12 de febrero de 2004, por el Instituto del Patrimonio Cultural, pasa esta Instancia a pronunciarse respecto a su competencia para conocer del caso de autos. En tal sentido, se observa:
El recurso jerárquico fue interpuesto el día 12 de febrero de 2004, fecha en la cual se encontraba vigente la Reforma Parcial del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central, con sus sucesivas reformas, mediante el cual se readscribió a este Ministerio el ente tutelar del Instituto del Patrimonio Cultural, por lo que conforme al razonamiento antes expuesto le corresponde conocer del presente recurso jerárquico a este Despacho. En consecuencia, conforme al principio de la perpetuatio fori este Órgano se declara competente para conocerlo y decidirlo. Así se decide.
Resuelto lo anterior, pasa esta Autoridad a pronunciarse sobre el fondo del asunto para lo cual observa que los representantes judiciales del municipio Chacao señalaron que el Instituto del Patrimonio Cultural carecía de competencia para anular un acto de la Dirección de Ingeniería Municipal de Chacao, por lo que el acto contenido en la P.A. número 002-03, dictada por el Instituto del Patrimonio Cultural, adolece del vicio de incompetencia.
Al respecto, advierte este Despacho que del acto impugnado no se desprende que el Instituto del Patrimonio Cultural haya declarado la nulidad del acto administrativo número 00312, de fecha 13 de mayo de 2003, dictado por la Dirección de Ingeniería Municipal de Chacao, a todo evento, lo que hizo fue señalar que está viciado de nulidad absoluta, pero ni expresa ni tácitamente tal aseveración puede considerarse como una declaratoria de nulidad. En consecuencia, se desecha el argumento bajo análisis y así se decide…
Sobre el alegato expuesto por los representantes judiciales del Municipio Chacao, relativo a la presunta violación del derecho a la defensa, se establece en el acto impugnado lo siguiente:
…En el presente caso, considera este Despacho que no resulta posible que a los recurrentes se les haya impedido ejercer su defensa en el curso del procedimiento sancionatorio que dio origen a la P.A. número 002-03, por el hecho de que se haya iniciado con fundamento en normas distintas a las que posteriormente sirvieron de base para dictar el acto impugnado.
A todo evento, lo que sí pudiera constituir una violación del derecho a la defensa sería abrir un procedimiento sancionatorio por la comisión de hechos distintos a aquellos que posteriormente se aprecien para declarar la responsabilidad administrativa y consecuentemente imponer la sanción que corresponda, lo cual no ocurrió en el presente caso, pues como se evidencia del expediente administrativo y del mismo acto recurrido, el procedimiento se inició por la demolición de la Casa número 27 y la sanción fue impuesta por tal proceder.
En consecuencia, resulta forzoso para este Despacho desechar el argumento bajo análisis, y así se decide…
Respecto al alegado vicio de falso supuesto de derecho se expone:
…Aunado a lo anterior, alegó la representación municipal que el acto impugnado está viciado de falso supuesto de derecho, en razón de que sanciona al municipio Chacao por la infracción de los artículos 25 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y 7 del Reglamento.
De la letra del artículo 25 antes transcrito, resulta evidente que la obligación de participar al Instituto del Patrimonio Cultural acerca del estado de los bienes inmuebles de valor histórico, es inherente a los propietarios, por lo que mal puede afirmarse que su incumplimiento sea imputable a un Municipio que no ostenta dicha condición, como sucede en el caso de autos.
Asimismo, cabe señalar que la obligación prevista en el referido dispositivo legal no se corresponde con la infracción que produjo la imposición de la multa declarada en el acto cuestionado.
Siendo ello así, tal como lo señalan los apoderados judiciales del municipio Chacao del estado Miranda y de la empresa Corporación Campo Alegre, C.A., el Instituto del Patrimonio Cultural erró en imponerles una sanción con fundamento en el precitado dispositivo legal, lo que acarrea que el acto efectivamente adolezca del vicio de falso supuesto de derecho. No obstante, es de advertir que tal circunstancia no acarrea la nulidad absoluta del acto en cuestión, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que genera que el referido vicio sea subsanable, más si se considera, que el acto en cuestión encuentra asidero en otros dispositivos legales.
Así pues, conforme al entramado normativo que regula el patrimonio cultural, toda persona está impedida de intervenir sin la previa autorización del Instituto del Patrimonio Cultural, cualquiera de los bienes a que se refieren los artículos 2 y 6 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, implicando su incumplimiento la comisión de una infracción susceptible de ser sancionada a tenor de los previsto en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.
Siguiendo el anterior razonamiento, se observa que la Casa número 27, está sometida a las disposiciones de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, específicamente por entrar dentro de la categoría de bienes a que hace referencia el artículo 6 numeral 2, eiusdem, por haber sido declarada Bien de Interés Cultural, mediante acto administrativo número 005-96, dictado por el Instituto del Patrimonio Cultural en fecha 8 de julio de 1996(…).
Visto lo anterior, la intervención de la casa número 27, por parte de particulares, requería la autorización del Instituto del Patrimonio Cultural, la cual no fue en ningún momento otorgado a los efectos de ordenar y proceder a su demolición, razón por la cual resulta forzoso inferir que la empresa Corporación Campo Alegre, C.A., y el municipio Chacao, vulneraron el contenido de los artículos 8, 10, numeral 12, de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y 7 del Reglamento Parcial N°1, en concordancia con lo previsto en el artículo 6, numeral 2, de dicha Ley; todo lo cual constituye una infracción al ordenamiento jurídico que rige el patrimonio cultural contenido en los citados cuerpos normativos, por lo que tal como lo hizo el órgano rector de la materia correspondía imponer la multa a que se refiere el artículo 47, antes mencionado.
En consecuencia, este Despacho subsana el error en que incurrió el Instituto del Patrimonio Cultural, en cuanto a la argumentación jurídica empleada para sustentar su providencia administrativa número 002-03, y así se decide…
En relación a la supuesta violación del principio de legalidad en la que presuntamente incurrió el Instituto del Patrimonio Cultural, se precisó lo siguiente:
…No obstante, y sin perjuicio de lo anterior, advierte esta autoridad que resulta absolutamente errado calificar a la norma contenida en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural como una norma de remisión o ‘norma penal en blanco’, pues no tipifica conductas ilícitas cuyos supuestos de hecho quedan deferidos a otras instancias normativas de rango inferior al legal, como serían las de rango reglamentario.
Por el contrario, el referido artículo de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, consagra la sanción aplicable a las infracciones de esa misma Ley,
Por lo que remite a normas del mismo rango e inclusive contenidas en el mismo cuerpo legal, generando entonces que dicha remisión no tenga más trascendencia que la de ser producto de una técnica legislativa especial, porque se mantiene el rango y se respeta el principio de unidad de la legislación penal.
En razón de lo antes expuesto, se desestima el argumento bajo análisis, y así se decide.
Aunado a lo antes señalado, la representación de la empresa Corporación Campo Alegre, C.A., señaló que el Instituto del Patrimonio Cultural incurrió en un error al considerar que su representada fue notificada de que la Casa número 27, fue declarada Bien de Interés Cultural.
En vista de lo anterior y de que la Resolución número 005-96, de 8 de julio de 1996, mediante la cual el Instituto del Patrimonio Cultural declaró Bien de Interés Cultural a la casa número 27, fue publicada en Gaceta Oficial número 36.040 de 10 de septiembre de 1996, con lo cual se le dio publicidad al acto en cuestión, esta Instancia da por subsanada la falta de notificación personal a la propietaria de la casa número 27, y desecha el argumento bajo análisis. Así se decide…
Respecto a la denuncia de violación del derecho de propiedad, se dispone:
…Asimismo, expuso que con las actuaciones del Instituto del Patrimonio Cultural, se le está impidiendo ilegítimamente a su representada disponer libremente de la casa N° 27, por lo que se le viola el derecho de propiedad.
Se observa que el Instituto del Patrimonio Cultural al haberse opuesto a la demolición de la Casa número 27, y sancionado por tal proceder a la Corporación Campo Alegre, C.A., mal puede afirmarse que haya violado el derecho de propiedad, pues además de que estaba plenamente facultada para ello por el legislador, tales limitaciones responden a las exigencias mismas del Constituyente de preservar el patrimonio cultural. En consecuencia, se desecha el alegato bajo análisis. Así se declara.
Acerca del alegado vicio de inmotivación, se establece:
…se evidencia, que el Instituto del Patrimonio Cultural en la Resolución 002-04, expresó las razones que lo motivaron para corregir las multas impuestas al municipio Chacao y a la empresa Corporación Campo Alegre, C.A., por lo que considerando el criterio sentado al respecto por la Sala Político Administrativa (...), no resulta posible que dicho acto esté viciado de inmotivación conforme a lo alegado por la representación del municipio Chacao. En consecuencia, se desecha el argumento bajo análisis, y así se decide.
Declarado lo anterior, observa esta autoridad que la demolición parcial de la Casa número 27, repercute en la esfera jurídica no sólo de las personas directamente involucradas, sino del colectivo en general, dado que atenta contra el derecho a la cultura que la Administración Pública está llamada a proteger y garantizar, en aras de lo cual, se ordena a la empresa Corporación Campo Alegre C.A., el restablecimiento inmediato de la situación jurídica infringida, para lo cual deberá reconstruir la Casa número 27, bajo las directrices y supervisión del Instituto del Patrimonio Cultural.
Conforme a los razonamientos de hecho y de derecho antes expuestos, este Despacho:
PRIMERO: SE DECLARA COMPETENTE para conocer y decidir el presente recurso jerárquico.
SEGUNDO: DECLARA SIN LUGAR el recurso jerárquico interpuesto en fecha 12 de febrero de 2004 por ante este Ministerio de Educación y Deportes (…).
TERCERO: CONFIRMA lo decidido en las Providencias Administrativas número 002-03, de 20 de noviembre de 2003 y número 002-04, de 23 de abril de 2004, dimanada por el Instituto del Patrimonio Cultural, por las razones y en los términos aquí expuestos.
CUARTO: ORDENA a la empresa Corporación Campo Alegre, C.A., la inmediata reconstrucción y restauración de la Casa número 27, bajo las directrices y supervisión del Instituto del Patrimonio Cultural, obras que incluye el edificio, obras exteriores (jardines), trabajos preliminares y proyectos estimados en un mil setecientos ochenta millones de bolívares exactos (Bs. 1.780.000.000,00), a precios de mercado para el 11 de noviembre de 2004, conforme a la valoración hecha por el Instituto del Patrimonio Cultural, mediante oficio N° 1078.2004 de 11 de noviembre de 2004. (folios 91 y 92, pieza 3 del expediente).
QUINTA: ORDENA NOTIFICAR la presente decisión por órgano de la Consultoría Jurídica de este Ministerio, al Alcalde y Síndico Procurador Municipal del municipio Chacao del estado Miranda, a la empresa Corporación Campo Alegre, C.A., y al Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural, de conformidad con lo establecido en el artículo 73 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)
ALEGATOS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES
La abogada A.R., ya identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Ministerio de Educación y Deportes actuando por delegación expresa de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, en el escrito de conclusiones consignado luego de haberse celebrado el acto de informes indicó lo siguiente:
En relación a la alegada incompetencia del Ministerio de Educación y Deportes para dictar el acto impugnado señaló que “…el recurrente yerra en afirmar que el Instituto del Patrimonio Cultural es un ente funcionalmente descentralizado, pues la verdad es que se trata de un órgano administrativo, y más concretamente es un Servicio Autónomo sin Personalidad Jurídica, lo cual no es más que una manifestación de la desconcentración administrativa…”.
En tal sentido, adujo: “...se revela claramente que, en opinión del recurrente, al interpretar que el Instituto del Patrimonio Cultural es un ente descentralizado, concluye que el régimen aplicable para la revisión jerárquica de sus actos administrativos es el dispuesto en el artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Refirió concretamente “…que lejos de lo que ha argumentado el ente recurrente, en este caso el Presidente de la República dispuso la designación del Ministro de Estado para la Cultura (lo cual no ocurrió sino hasta la modificación del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.124 del 10 de febrero de 2005)…”.
Por lo expuesto concluyó: “…tomando en cuenta lo ya explicado, es obvio que el Ministro de Estado para la Cultura, como todo Ministro de Estado, sólo podía ejercer funciones de asesoramiento (…). Por lo tanto es obvio que el Ministro de Estado para la Cultura no tenía -por la naturaleza del cargo-competencia para decidir el recurso jerárquico ejercido en su oportunidad por el ente ahora recurrente, ya que -se insiste- ningún Ministro de Estado puede producir decisiones con efectos frente a terceros…”.
Acerca de la denunciada violación del derecho a la defensa realizó la siguiente observación: “…Noten ustedes, ciudadanos Magistrados, sin embargo, que tanto los hechos denunciados como la violación del derecho que alega el recurrente es atribuida al Instituto el Patrimonio Cultural; atribución que se hace en virtud del acto que este órgano produjo en fecha 20 de noviembre de 2003. No obstante, es lo cierto que el verdadero acto recurrido ante esta honorable Sala es muy distinto, se trata de la Resolución N° 77 del 10 de de diciembre de 2004, emanada del Ministerio de Educación y Deportes…”.
Por otra parte, en lo relativo al alcance de las potestades de revisión ejercidas por el Ministro de Cultura y Deportes, a fin de convalidar el acto afectado por el vicio de falso supuesto de derecho, refirió que “…el recurrente incurre en confusión pues el falso supuesto de hecho sí constituye, en efecto, un vicio que afecta la causa o motivo del acto administrativo. Por consiguiente, aún cuando pudiera sostenerse que cualquier vicio en la causa del acto acarrea su nulidad absoluta (lo cual, a todo evento negamos por infundado), ello no podría constituirse en argumento para señalar, en este caso concreto, que el acto dictado por el Instituto Patrimonio Cultural era absolutamente nulo, pues el vicio identificado no afecta su causa o motivo; sin embargo, hay que advertir que, a todo evento, los vicios en la causa del acto administrativo no son per se determinantes de su nulidad absoluta…”.
Por lo expuesto afirmó que “…ha errado el ente recurrente en demostrar que el acto dictado por el Instituto del Patrimonio Cultural no era convalidable, por lo que no existía impedimento legal para que el Ministro de Educación y Deportes haya subsanado y convalidado el acto dictado por el Instituto del Patrimonio Cultural…”.
A los efectos de sostener la constitucionalidad de la sanción impuesta por el Instituto en referencia, señaló que “…el Ministro de Educación y Deportes no está autorizado para declarar la inconstitucionalidad de una norma legal, como sin embargo, pretende el recurrente, para quien este órgano ha debido omitir la aplicación de la norma contenida en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural; sin embargo, muy por el contrario, ni dicha norma es inconstitucional, ni podía el Ministro realizar el control de constitucionalidad que el recurrente demanda…”.
Con respecto a la alegada inmotivación, señaló que “…es obvio que para la aplicación de sanciones fijadas, como en este caso, en días de salario mínimo urbano, es indispensable que se parta, como base de cálculo del equivalente, en Unidades Tributarias, a un día de salario mínimo urbano; como se ve, la razón es más que obvia; la Administración no podía multiplicar la cantidad de días de salario mínimo establecida en la Ley, por el salario Mínimo U.M., esto implicó inicialmente una contradicción; el resto, ciudadanos Magistrados, se reduce a una serie de operaciones matemáticas básicas, que, por obvias, no fueron detalladas en el acto administrativo…”. (Sic). (Negrillas y subrayado del escrito).
Acerca de la reformatio in peius o procedencia de la revisión de la multa impuesta expuso: “…en el marco del procedimiento administrativo no es posible predicar la interdicción de la reformatio in peius, como lo argüye el recurrente, quien por esta razón no ha podido indicar una sola decisión emanada de algún órgano de la jurisdicción contencioso administrativa en respaldo a sus pretensiones, las cuales, por las razones antes señaladas, deben ser igualmente declaradas improcedentes…”.
Por las razones indicadas solicitó se declarara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
La abogada E.M.T.C., ya identificada, actuando con el carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, mediante oficio identificado con las letras y números FPTSJ-2006-45 del 29 de junio de 2006, remitió la opinión del referido organismo indicando lo siguiente:
En relación al vicio de incompetencia alegado por el actor, señaló que “…Inicialmente, de acuerdo a la Reforma Parcial del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central, el Instituto del Patrimonio Cultural fue adscrito al antes Ministerio de Educación y desde ese momento Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, mediante Decreto N° 370 de fecha 5 de octubre de 1999, correspondiéndole a ese despacho el conocimiento del recurso jerárquico…”.
Refirió que “…de acuerdo al Decreto N° 2.937 de fecha 25 de mayo de 2004, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.945 de la misma fecha, se reformó parcialmente el Decreto sobre la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central, suprimiéndose la competencia cultural al Ministerio de Educación y Deportes atribuyéndola al Ministro de Estado para la Cultura, mediante Decreto N° 2.939 de fecha 25 de mayo de 2004, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.999, de 11 de agosto de 2004…”. (Sic).
Añadió que como consecuencia de lo anterior, “…el Instituto del Patrimonio Cultural, estaba adscrito al Ministro de Educación Cultura y Deportes, para el momento de dictar el acto impugnado, lo cual conduce a desestimar el presente alegato…”.
También señaló que en virtud de la Resolución N° 005-96, dictada por el Instituto del Patrimonio Cultural en fecha 8 de julio de 1996, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.040, del 10 de septiembre del mismo año, la mencionada Casa N° 27 se encuentra afectada a un régimen especial, por haber sido declarada Patrimonio Cultural de la Nación y en consecuencia, sus propietarios se encontraban obligados a solicitar la autorización expresa del órgano administrativo competente, en este caso, el Instituto del Patrimonio Cultural para proceder a su demolición.
De conformidad con las anteriores consideraciones indicó que en el caso bajo análisis, el Ministro de Educación y Deportes al dictar el acto administrativo impugnado actuó conforme a la obligación legal y constitucional atribuida al Estado, con el objeto de proteger un bien afectado por el régimen del Patrimonio Cultural de la Nación, razón por la cual estima que el recurso interpuesto debe ser declarado sin lugar.
Con carácter preliminar la Sala observa que la abogada L.J.S.P., ya identificada, actuando como Sustituta de la Procuradora General de la República, mediante diligencia de fecha 17 de noviembre de 2005, solicitó que “….En virtud de que existe conexión entre la presente causa y la controversia que sigue en el expediente signado con el número 2005-5167, pues se evidencia la identidad de personas y de objeto; (…) se acumule a la presente causa, la controversia in comento; de conformidad con lo establecido en el artículo 80 del Código de Procedimiento Civil…”.
En relación a la solicitud anterior de acumular a la presente causa la controversia contenida en el expediente N° 2005-567, se debe indicar que esta Sala, mediante decisión N° 01785 de fecha 18 de julio de 2006, se pronunció declarando desistido el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por el abogado L.E.B.O., actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CORPORACIÓN CAMPO ALEGRE, C.A., contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 77 de fecha 10 de diciembre de 2004, dictada por el MINISTRO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES, razón por la cual resulta improcedente la petición efectuada por dicha representación de acumular ambos expedientes. Así se declara.
Expuesto lo anterior, corresponde a esta Sala pronunciarse acerca del recurso contencioso administrativo de nulidad, ejercido por el Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda (E) y las apoderadas y los apoderados judiciales, de dicha entidad político-territorial, todos identificados, contra la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004, emanada del ciudadano Ministro de Educación y Deportes.
Los referidos representantes del Municipio en cuestión, alegaron en su escrito que el mencionado acto impugnado se encuentra viciado por incompetencia manifiesta del órgano administrativo que lo dictó, violación del derecho a la defensa, falso supuesto de derecho, violación al principio de legalidad e inmotivación. Asimismo, indicaron que el acto recurrido adolece del “vicio de la reformatio in peius”.
En concreto, la parte accionante realizó las denuncias siguientes:
-Que el acto impugnado se encuentra viciado por incompetencia manifiesta del órgano que lo dictó y en tal sentido, alegó que “…para la fecha en que fue decidido el recurso interpuesto, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes no existía, ya que, mediante Decreto N° 2.297 (sic) de fecha 25 de mayo de 2004, publicado en Gaceta Oficial N° 37.945, de esa misma fecha, el mismo pasó a denominarse Ministerio de Educación y Deportes, con lo cual el ámbito cultural fue absorbido con la creación del Ministerio de Estado para la Cultura…”.
También afirmó que “…es evidente que tanto el Instituto de Patrimonio Cultural como el Ministerio de Educación y Deportes, carecían de competencia para declarar la nulidad del acto autorizatorio de la demolición, ya que no se trata de un acto emanado de un órgano subalterno o dependiente de ellos, sino de un órgano de otro Poder Público sobre el cual no es posible ejercer ningún poder de revisión…”.
En relación al denunciado vicio de incompetencia, la Sala ha establecido lo siguiente:
...En efecto, en forma constante la Sala ha señalado, que el vicio de incompetencia se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe precisarse de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Sent. N° 02765 de fecha 30 de noviembre de 2006). (Destacado de esta decisión).
Al respecto, observa la Sala que la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004 impugnada, fue dictada por el Ministro de Educación y Deportes, en respuesta al recurso jerárquico ejercido el día 12 de febrero de 2004, por los representantes del Municipio Chacao del Estado Miranda, contra los efectos producidos por el silencio administrativo ante la falta de respuesta oportuna del Instituto del Patrimonio Cultural, en relación con el recurso de reconsideración que incoaron contra la Providencia N° 002-03, dictada por el prenombrado Instituto el 20 de noviembre de 2003, relacionada con la demolición parcial de la referida Casa N° 27 de la Urbanización Campo Alegre.
Sin embargo, analizado el expediente la Sala observa que con posterioridad, el día 23 de abril de 2004, el mencionado Instituto dictó la Providencia N° 002-04 declarando sin lugar el recurso de reconsideración formulado, confirmando en consecuencia, el contenido de la mencionada Providencia N° 002-03.
Establecido lo anterior, este M.T. considera indispensable determinar el régimen jurídico aplicable en el presente caso, a fin de analizar el denunciado vicio de incompetencia y en tal sentido observa, que las referidas Providencias N° 002-03 (20 de noviembre de 2003) y N° 002-04 (23 de abril de 2004), fueron dictadas por el Instituto del Patrimonio Cultural, con anterioridad al Decreto N° 2.937, el cual es de fecha 25 de mayo de 2004 (Gaceta Oficial N° 37.945 de la misma fecha), instrumento este último que contiene la Reforma Parcial del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central y que suprimió la competencia que en materia cultural tenía adjudicada el antes denominado Ministerio de Educación, Cultura y Deportes.
Así el artículo 1° del referido Decreto 2.937 estableció lo siguiente:
…Se modifica el artículo 5°, el cual queda redactado en los siguientes términos:
‘Artículo 5°. Los Ministerios serán los siguientes:
8. Ministerio de Educación y Deportes…
A su vez se observa, que el mismo día 25 de mayo de 2004, fue dictado el Decreto N° 2.939 publicado posteriormente en la Gaceta Oficial N° 37.999 del 11 de agosto de 2004 (reimpreso por error material en la Gaceta Oficial N° 38.019 del 9 de septiembre de 2004), en el cual se dispuso la creación del Ministro de Estado para la Cultura como órgano asesor del Presidente de la República en lo relativo al diseño, coordinación, seguimiento y evaluación de las políticas culturales.
En virtud de lo anterior, la parte actora considera que la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004 (acto impugnado), se encuentra viciada de nulidad, al haber sido dictada por el Ministro de Educación y Deportes, el cual en su opinión, carecía de competencia en aquella oportunidad, para contestar el recurso jerárquico ejercido en virtud de la supresión a dicho Ministerio de la materia cultural y adicionalmente por la creación del referido Ministro de Estado para la Cultura.
Al respecto se debe aclarar que inicialmente el Instituto del Patrimonio Cultural se encontraba adscrito al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, bajo la tutela del C.N. de la Cultura (artículo 9 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, publicada en la Gaceta Oficial de la República, N° Extraordinario 4.623 de fecha 3 de septiembre de 1993), sin embargo posteriormente, dicho Instituto fue adscrito al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes con la Reforma Parcial del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central, mediante el Decreto N° 370 del 5 de octubre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.395 del 25 de octubre de 1999, siendo este órgano en consecuencia, el competente para conocer de los recursos jerárquicos interpuestos contra los actos dictados por el Instituto del Patrimonio Cultural.
Por lo expuesto se concluye que encontrándose pendiente la decisión del recurso jerárquico interpuesto inicialmente (12 de febrero de 2004) ante el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes contra el silencio administrativo producido por la falta de respuesta oportuna del Instituto del Patrimonio Cultural, en relación con el recurso de reconsideración incoado contra la Providencia N° 002-03, por éste dictada y vista la relación de dependencia jerárquica que existía al momento de la impugnación, el Ministerio de Educación y Deportes era el órgano competente para dictar la Resolución N° 77 impugnada, como consecuencia del referido vínculo de supremacía jerárquica, no configurándose por tanto el denunciado vicio de incompetencia. Así se declara.
Asimismo, vale la pena referir que el Instituto del Patrimonio Cultural fue creado como un Servicio Autónomo sin personalidad jurídica, (artículos 7 y 8 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural), teniendo por objeto entre otros, el de preservar, defender y salvaguardar las obras, conjuntos y lugares que constituyen el Patrimonio Cultural de la República.
Conforme a lo anterior, evidencia la Sala que el mencionado Instituto al momento de dictar las Providencias Nros: 002-03 de fecha 20 de noviembre de 2003 y 002-04 de fecha 23 de abril de 2004, sí era competente, en virtud de la declaratoria de Bien de Interés Cultural asignado a la Casa N° 27, ubicada en la Segunda Avenida con Cuarta Transversal de la Urbanización Campo Alegre, obra del arquitecto M.M.M. (conforme Gaceta Oficial de la República N° 36040 de fecha 10 de septiembre de 1996).
De igual manera, se advierte que la competencia del Ministro de Educación y Deportes para dictar el acto impugnado y por vía de consecuencia, la del Instituto del Patrimonio Cultural para dictar las Providencias sujetas a revisión en virtud del recurso jerárquico, se dejó claramente establecida en la impugnada Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004 al precisar lo siguiente:
“…se observa que conforme al principio de derecho, conocido por la doctrina como perpetutio fori, la competencia se determina conforme a la situación existente para el momento de la presentación del recurso, sin que tengan efectos en relación a ella los cambios posteriores, salvo que la ley disponga otra cosa, dicho en otras palabras, la competencia del órgano administrativo , cuando la ley no disponga expresamente lo contrario, se determina por la situación fáctica y normativa existente para el momento de presentación del recurso, sin que pueda modificarse, al no tener efectos los cambios posteriores de la ley.
El recurso jerárquico fue interpuesto el día 12 de febrero de 2004, fecha en la cual se encontraba vigente la Reforma Parcial del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central, con sus sucesivas reformas, mediante el cual se readscribió a este Ministerio el ente tutelar del Instituto del Patrimonio Cultural, por lo que conforme al razonamiento antes expuesto le corresponde conocer del presente recurso jerárquico a este Despacho. En consecuencia, conforme al principio de la perpetuatio fori este Órgano se declara competente para conocerlo y decidirlo. Así se decide…”.
Finalmente, en relación al vicio de incompetencia alegado se debe destacar que si bien en el caso bajo análisis el recurso jerárquico interpuesto por la parte actora el 12 de febrero de 2004, fue ejercido con anterioridad al referido Decreto N° 2.937, por el cual se estableció el Ministerio de Educación y Deportes y del Decreto N° 2.939, mediante el cual se creó el Ministro de Estado para la Cultura (ambos de fecha 25 de mayo de 2004), este último tampoco era competente para conocer del mencionado recurso jerárquico, por estar excento de responsabilidad administrativa, al ser un Ministro sin Cartera, ya que el Despacho Ministerial correspondiente al Ministerio de la Cultura se creó posteriormente mediante el Decreto N° 3.464 publicado en Gaceta Oficial N° 38.124 de fecha 10 de febrero de 2005. Así se declara.
- En relación a la supuesta violación del derecho a la defensa denunció que “…el Ministerio de Educación y Deportes (…) en el acto administrativo recurrido, afirmó que ‘(…) los representantes judiciales del municipio Chacao, afirmaron que se les violó el derecho a la defensa, en razón a que el procedimiento sancionatorio iniciado contra el municipio Chacao se fundamentó en la presunta violación de los artículos 24, 28 y 47 de la ley de Protección y defensa del Patrimonio Cultural, y finalmente fue sancionado por la infracción del artículo 25 eiusdem y 7 del Reglamento Parcial N° 1 de esa Ley; lo cual ‘generó que no hubiera una oportuna y adecuada defensa por parte del órgano sancionado sobre las normas respectivas…”. (Sic).
En virtud de lo anterior señaló que “…el Ministerio de Educación y Deportes erradamente y sorprendentemente consideró que aun cuando se haya dado inicio al procedimiento por hechos distintos a los efectivamente sancionados en la resolución de mérito, no hay transgresión del derecho a la defensa si el administrado pudo en definitiva ejercer, en el transcurso del procedimiento sancionatorio, el derecho al contradictorio…”. (Sic).
Con respecto a los derechos al debido proceso y a la defensa, la Sala ha establecido reiteradamente lo siguiente:
“...En cuanto a los derechos al debido proceso y a la defensa denunciados, la Sala ha venido manteniendo en criterio pacífico que los mismos implican el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; el derecho que tiene el administrado a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa y finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (Sent. SPA N° 00769 de fecha 1° de julio de 2004).
Aplicando dicho criterio al presente caso, una vez analizado el expediente administrativo se constató, conforme indica la propia representación judicial del Municipio recurrente en su libelo, que su representada fue debidamente notificada mediante Oficio N° CJ-068/03 del 27 de mayo de 2003 del inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio, por la presunta violación de los artículos 24, 28 y 47 de la citada Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, procedimiento éste que concluyó con la emisión de la P.A. N° 002-03 de fecha 20 de noviembre de 2003, mediante la cual se declaró responsable al Municipio Chacao del Estado Miranda por infringir los artículos 25 eiusdem y 7 de su Reglamento. Asimismo, se observa que contra dicho acto de contenido sancionatorio la representación del Municipio en cuestión ejerció recurso de reconsideración el 16 de diciembre de 2003. Igualmente, ante el silencio administrativo producido por la falta de respuesta oportuna del Instituto del Patrimonio Cultural ejerció también recurso jerárquico en fecha 12 de febrero de 2004, exponiendo los alegatos y descargos que consideró pertinentes los cuales fueron valorados por el Ministro de Educación y Deportes al momento de dictar el acto impugnado, desvirtuando la alegada violación del derecho a la defensa en la forma siguiente:
Ciertamente, en el mismo sentido expuesto en la cita anterior por la Administración, la Sala ha señalado que cuando el órgano sancionador cambia la calificación jurídica de los hechos planteados en la oportunidad de iniciarse el procedimiento sancionador, no existe necesariamente violación del derecho a la defensa, toda vez que la Administración no se encuentra totalmente sujeta a la calificación previa que sobre los mismos hechos se haya formulado en el acto de inicio del procedimiento, pues en su transcurrir puede constatarse una falta distinta a la previamente imputada.
En concreto la Sala ha precisado lo siguiente:
…Expuestas así las cosas, considera esta Sala que el argumento planteado por la quejosa, según el cual no pudo procurarse una defensa acorde con el nuevo señalamiento carece de fundamento alguno, pues el cambio en la calificación, de error judicial inexcusable a abuso de autoridad, en nada modifica los hechos presentados en autos y que culminaron con la sanción administrativa impuesta. En todo caso, la defensa debía dirigirse a convencer al órgano sancionador de su inocencia en las imputaciones que se le hicieron desde el primer momento, las cuales, como ha podido apreciar la Sala, en nada cambiaron en el transcurso del procedimiento disciplinario instaurado. De modo que establecer una posible responsabilidad disciplinaria basada en una causal u otra de las previstas en la ley, no modifica los hechos que originaron la apertura del procedimiento y la posterior sanción de destitución. Las razones expuestas, sin duda, impiden presumir la violación grave del derecho a la defensa, necesaria para acordar la medida cautelar de amparo constitucional. Así finalmente se decide
. (Ver, entre otras, decisiones números 01318 del 12 de noviembre de 2002, 01744 del 7 de octubre de 2004 y 00110 del 30 de enero de 2007). (Resaltado de esta decisión).
El referido criterio resulta aplicable al presente caso, toda vez que la representación del Municipio accionante asegura haber ejercido su derecho al contradictorio en el curso del procedimiento sancionatorio correspondiente pero aduce que aún así, fue vulnerado su derecho a la defensa al haber sido iniciado el mismo por la presunta violación de normas distintas -sobre las cuales motivó la Directora de Ingeniería Municipal su escrito de descargos (pieza N° 1 del expediente administrativo N° 001-03)- a aquellas por las cuales fue sancionado posteriormente. No obstante, para la Sala, conforme al criterio antes expuesto, el procedimiento sancionatorio iniciado por el Instituto del Patrimonio Cultural estuvo referido al hecho de haber otorgado dicha entidad político territorial a través de la Dirección de Ingeniería Municipal la autorización de demolición de la Casa identificada con el N° 27 ubicada en la Urbanización Campo Alegre, mediante el Oficio N° 00312 de fecha 13 de mayo de 2003 y fue con base en esos mismos hechos que resultó sancionado finalmente. Así, en criterio de este M.T. los alegatos y defensas del Municipio accionante desde el inicio del procedimiento debieron estar dirigidos a desvirtuar su responsabilidad en la referida autorización de demolición, cuestión ésta que conlleva a la Sala a desechar el alegato de violación del derecho a la defensa analizado. Así se declara.
- Siguiendo con el análisis de los argumentos esgrimidos por los representantes del Municipio accionante corresponde emitir pronunciamiento con relación al falso supuesto de derecho denunciado.
Con respecto al indicado vicio la Sala en otras decisiones ha indicado lo siguiente:
(…) el vicio de falso supuesto puede patentizarse de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, en cuyo caso se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos de los administrados, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto
. (Vid. Sentencias No. 474 2 de marzo de 2000, Nº 330 del 26 de febrero de 2002, Nº 1.949 del 11 de diciembre de 2003 y Nº 423 del 11 de mayo de 2004, entre otras).
Precisado lo anterior se observa, que en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad la parte actora sostiene que “…el Ministerio de Educación y Deportes al ratificar el criterio del Instituto del Patrimonio Cultural, por el cual declaró inaplicable al presente caso el artículo 24 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural por ser una norma atributiva de competencias a ese Instituto y, por ende, de imposible violación sancionó a nuestra representada por responsabilidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural, y 7 del Reglamento Parcial, los cuales de igual manera, en ningún momento imponen obligaciones que pudiesen ser exigibles y, en consecuencia, vulneradas por dicho Municipio…”.
En el mismo orden de ideas agregó que “…incurre en un error manifiesto el Ministro de Educación y Deportes cuando reconoce que efectivamente el acto dictado por el Instituto del Patrimonio Cultural se encuentra incurso en el vicio de falso supuesto de derecho, pero, por otra parte y, sorprendentemente, asevera que dicho vicio es subsanable, al no encontrarse en los supuestos de nulidad a que se contrae el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
La Sala previo a emitir su pronunciamiento acerca del denunciado vicio de falso supuesto debe aclarar que en el presente caso, el acto impugnado se contrae al contenido de la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004, acto éste en virtud del cual el Ministro de Educación y Deportes analizó precisamente la denuncia expuesta en el recurso jerárquico ejercido por el Municipio accionante (folio 637 del Expediente Administrativo, Anexo “A”), acerca del vicio de falso supuesto de derecho que en su opinión viciaba la Providencia N° 002-03 dictada por el Instituto del Patrimonio Cultural.
Analizado el expediente administrativo se observa que el mencionado recurso jerárquico fue ejercido por considerar que mediante la referida P.A. se declaró “…responsable al Municipio Chacao por la violación de normas que no le resultan aplicables: En efecto, el Instituto del Patrimonio Cultural, después de declarar inaplicable al presente caso el artículo 24 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural por ser una norma atributiva de competencias a ese Instituto, y por ende imposible de ser violada por el Municipio Chacao, sanciona a éste por responsabilidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural, y 7 de su Reglamento Parcial, los cuales, de igual manera, en ningún momento imponen obligaciones que pudiesen ser vulneradas por dicho Municipio (…) dicha norma impone obligaciones al propietario de los bienes de interés cultural, por lo que no podría jamás ser violada por el Municipio Chacao, sino por la Corporación Campo Alegre, C.A., quien es exclusivamente la propietaria de la Casa N° 27, dicha compañía era quien tenía la carga de cumplir con la obligación impuesta en la citada norma…”.
Asimismo, se constató en el referido expediente que dicha denuncia de falso supuesto fue analizada en el acto impugnado en los términos siguientes:
De lo expuesto se colige que resulta infundado el alegato expuesto por el Municipio accionante tendiente a asegurar que el Ministro de Educación y Deportes al dictar la citada Resolución N° 77, también incurre en el vicio de falso supuesto de derecho, pues en su opinión, “… sancionó a [su] representada por responsabilidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural, y 7 del Reglamento Parcial, los cuales de igual manera, en ningún momento imponen obligaciones que pudiesen ser exigibles y, en consecuencia, vulneradas por dicho Municipio…”.
Contrariamente a esta afirmación, de la lectura de la cita anterior se evidencia que el accionante mediante el ejercicio del recurso de nulidad, prácticamente reprodujo los alegatos ya analizados en el citado acto impugnado y que a su vez fueron los que dieron lugar para que el Ministro de Educación y Deportes mediante la mencionada Resolución N° 77, luego que advirtió que el Instituto del Patrimonio Cultural había errado al imponer a la parte actora una sanción con fundamento en el referido artículo 25 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural y 7 de su Reglamento Parcial N°1, declarase que había incurrido en el vicio de falso supuesto de derecho, circunstancia ésta que no acarrea la nulidad absoluta del acto en cuestión, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procediendo a subsanar tal error relativo a la fundamentación jurídica empleada para sustentar la decisión contenida en la P.A. N° 002-03.
Así finalmente se observa, que el Ministro de Educación y Deportes utilizando una de las técnicas previstas en nuestro ordenamiento jurídico en su condición de jerarca, al revisar la errada fundamentación expuesta en la P.A. N° 002-03 y detectar que la actuación desplegada por el Municipio mediante el acto autorizatorio contenido en Oficio N° 00312 de fecha 13 de mayo de 2003, emanado de la Dirección de Ingeniería Municipal de dicha entidad, vulneraba el contenido de los artículos 8, 10, numeral 12, de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y 7 del Reglamento Parcial N° 1, en concordancia con lo previsto en el artículo 6, numeral 2, de dicha Ley, procedió a ratificar la sanción de multa impuesta (artículo 47 eiusdem), contenida en la referida Providencia dictada por el Instituto del Patrimonio Cultural, pero con fundamento a una normativa distinta contenida en las referidas disposiciones del ordenamiento jurídico que rige el Patrimonio Cultural.
Todo lo anterior conduce a la Sala a desestimar el vicio de falso supuesto de derecho que ha sido denunciado. Así se declara.
- La representación del Municipio recurrente denuncia la presunta violación del principio de legalidad alegando que en el presente caso, “…se sancionó al Municipio Chacao con una multa impuesta con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Defensa y Protección del Patrimonio Cultural, norma ésta a todas luces inconstitucional (…). De la norma en referencia claramente se advierte una omisión en cuanto a los presupuestos fácticos necesarios para determinar la antijuricidad de las acciones u omisiones sancionadas con la multa allí establecida…”.
Agregó que “…es evidente que se desconocen abiertamente los principios que informan la potestad sancionatoria de la Administración, ya que las normas penales en blanco, en nuestro ordenamiento constitucional y en el derecho comparado, son consideradas nulas por inconstitucionales, por violatorias del principio de tipicidad, al facultar a la Administración en forma total y absoluta a crear el supuesto de hecho constitutivo del ilícito administrativo…”
Refirió que “…Es por ello, que ante la evidente inconstitucionalidad del artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, el Ministerio de Educación y Deportes, a los fines de restablecer y ajustar su actuación al principio de legalidad, debió ineludiblemente aplicar preferentemente la garantía constitucional contemplada en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución vigente y desestimar la aplicación del artículo 47 de la comentado ley que regula del patrimonio cultural…”. (Sic).
En términos generales el principio de legalidad deriva de la conceptualización del modelo de Estado expuesto por el Constituyente en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el cual se establece el Estado democrático y social de Derecho y de Justicia en el que los órganos que ejercen el Poder Público sujetan su actuación a los parámetros definidos previamente en la Constitución y en la Ley, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 137 eiusdem.
En concreto, el principio de legalidad administrativa está previsto en el artículo 141 del Texto Fundamental en los términos siguientes:
“...Artículo 141. La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho...”.
En el caso planteado, la denuncia expuesta por los representantes del Municipio Chacao está dirigida a desvirtuar la supuesta obligación a cargo de dicha entidad político territorial a través de la Dirección de Ingeniería Municipal de requerir al Instituto del Patrimonio Cultural la información y autorización correspondiente al inmueble constituido por la citada Casa N° 27, antes de proceder al otorgamiento del permiso de demolición solicitado por la empresa Corporación Campo Alegre C.A.
La Sala a objeto de determinar si el Ministro en referencia, al dictar el acto impugnado incurrió en el denunciado vicio, observa que el Municipio recurrente fue sancionado de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, el cual señala lo siguiente:
…Artículo 47.-Las demás infracciones esta Ley y a sus Reglamentos que no constituyan delito, serán sancionadas con multa de cinco mil (5000) a diez mil (10.000) días de salario mínimo urbano. La sanción será impuesta por el Ministerio de Hacienda, a solicitud del Instituto del Patrimonio Cultural…
Como se indicó anteriormente, también se dejó establecido en el acto impugnado que la referida sanción impuesta conforme al citado artículo 47, tiene como fundamento la vulneración del contenido de los artículos 8, 10, numeral 12, de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y 7 del Reglamento Parcial N°1, en concordancia con lo previsto en el artículo 6, numeral 2, de dicha Ley.
Para mayor compresión de este punto, relativo a la supuesta violación del principio de legalidad denunciado, se debe referir que los mencionados artículos 8 y 10 señalan las potestades acordadas por el Legislador al Instituto del Patrimonio Cultural a los fines de la realización de su objeto el cual se concreta a “…la identificación, preservación, rehabilitación, defensa, salvaguarda y consolidación de la obras, conjuntos, lugares a que se refieren los artículos 2 y 6 de esta Ley…”.
Ahora bien, los indicados artículos 2 y 6 eiusdem, disponen lo siguiente:
“…Artículo 2.- La defensa del Patrimonio Cultural de la República es obligación prioritaria del Estado y de la ciudadanía…”.
…Artículo 6.-El Patrimonio Cultural de la República a los efectos de esta Ley, está constituido por los bienes de interés cultural así declarados que se encuentren en el territorio nacional o que ingresen a él quien quiera que sea su propietario...
A su vez, forma parte del fundamento de la sanción impuesta al accionante el citado artículo 7 del Reglamento Parcial N° 1 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural en cuanto a la determinación de la estructura Orgánica y las Modalidades Operativas del Instituto del Patrimonio Cultural (Decreto N° 384 de fecha 12 de octubre de 1994), el cual dispone:
“… Artículo 7.-El Instituto del Patrimonio Cultural por mandato de la Ley es un órgano de autoridad en el ejercicio de sus funciones y es un órgano de Dirección en la materia que comprende los bienes de interés cultural, por lo que es obligatoria su intervención y autorización en esta materia…”.
De las citadas disposiciones se debe indicar que las mismas han sido establecidas por el Legislador en desarrollo del capítulo VI del Título III De los derechos culturales y educativos, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en lo que respecta a la obligación del Estado a todos los niveles políticos territoriales (nacional, estadal y municipal), de garantizar la protección, preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del Patrimonio Cultural, tangible e intangible y la memoria histórica de la Nación, preceptuado en el artículo 99 eiusdem, el cual consagra expresamente que “…la Ley establecerá las penas y sanciones para los daños causados a estos bienes…”. Dichas penas concretamente se encuentran establecidas en la ley especial que desarrolla esta materia, es decir, en la tantas veces mencionada Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.
En el mismo orden de ideas, la Sala Constitucional se ha pronunciado en relación a la naturaleza jurídica del derecho consagrado en el citado artículo 99 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como un derecho-límite para la actuación del Estado, en el sentido que éste comprende obligaciones de respeto, protección, garantía y promoción del Patrimonio Cultural y la memoria histórica de la Nación a cargo de todos los niveles políticos territoriales, a fin de que los titulares de este derecho disfruten plenamente del bien tutelado. Así quedó establecido en Sent. S.C-TSJ, N° 2670 del 6 de octubre de 2003, Caso: Asociación Civil para el Rescate del Patrimonio Histórico de Venezuela (APAHIVE), Fundación Parque Universal de la Paz, Fundación un Parque para la Vida, Comité Cultural Conservacionista y de Defensa de la Parroquia San J. delD.F. y otros, contra la C.A. Metro de Caracas (CAMETRO), al precisar lo siguiente:
…En forma preliminar, debe esta Sala pronunciarse sobre la naturaleza del derecho constitucional cuya violación ha sido denunciada en esta causa, ello con el objeto de constatar si la exhaustiva revisión efectuada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de normas de rango legal, como son las contenidas en la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, publicada en Gaceta Oficial N° 4.623, de fecha 03 de septiembre de 1993, resultaba imprescindible en el caso de autos para constatar la injuria constitucional planteada por los accionantes, respecto de lo cual observa que el artículo 99 de la Constitución vigente, contenido en el Capítulo VI, De los derechos culturales y educativos, del Título III, De los Derechos Humanos y Garantías, De los Deberes, establece:
‘Artículo 99. Los valores de la cultura constituyen un bien irrenunciable del pueblo venezolano y un derecho fundamental que el Estado fomentará y garantizará, procurando las condiciones, instrumentos legales, medios y presupuestos necesarios. Se reconoce la autonomía de la administración cultural pública en los términos que establezca la ley. El Estado garantizará la protección y preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria histórica de la Nación. Los bienes que constituyen el patrimonio cultural de la Nación son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La Ley establecerá las penas y sanciones para los daños causados a estos bienes’.
En efecto, la garantía que el artículo 99 constitucional establece para la efectiva protección, preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural, tanto tangible como intangible, y la memoria histórica de la Nación, (…) comprende el necesario cumplimiento por parte de los órganos o entes del Estado creados (se insiste, en cualquiera de sus niveles político-territoriales) para realizar tal cometido, de obligaciones de respetar, definidas como el deber del Estado de no injerir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho; de proteger, entendidas como el deber de impedir que terceros injieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes; de garantizar, que suponen el deber de asegurar que el titular del derecho (en este caso, la colectividad) acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo; y de promover; caracterizadas por el deber de desarrollar dentro de sus competencias, las condiciones para que los titulares del derecho accedan libremente al bien tutelado (…) sin que ello obvie la realidad de que en no pocos casos, el efectivo ejercicio por parte de las personas de derechos de naturaleza esencialmente civil o política (libertad personal, libertad de expresión, debido proceso, participación política, etc), supone para el Estado el cumplimiento de varias de las obligaciones antes indicadas, más allá del simple deber de respetar el contenido del derecho civil o político en particular.
Ahora bien, establecida la regulación positiva y el alcance jurisprudencial relativo al derecho irrenunciable consagrado en el referido artículo 99, se destaca la obligación que tiene el Estado en cualquiera de sus niveles político-territoriales (nacional, estadal o municipal), y que en el caso concreto se traduce en el deber que tenía el Municipio Chacao del Estado Miranda a través de la Dirección de Ingeniería Municipal de velar por la preservación y conservación de la referida Casa N° 27 ubicada en la Urbanización Campo Alegre, declarada Bien de Interés Cultural, conforme consta en Resolución N° 005-96, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.040 del 10 de septiembre de 1996.
Así, de acuerdo a la citada normativa, la mencionada Dirección del Municipio Chacao, antes de proceder a otorgar el permiso de demolición correspondiente, debió elevar dicha solicitud al Instituto del Patrimonio Cultural como el órgano competente para permitir esa intervención, conforme el enunciado del referido artículo 7 del Reglamento Parcial N° 1 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, mencionado.
Por lo expuesto se debe precisar que el Municipio Chacao, al otorgar el referido permiso de demolición de la citada Casa N° 27, mediante Oficio N° 00312 de fecha 13 de mayo de 2003, a través de la Dirección de Ingeniería Municipal, sí incurrió en una conducta sancionada por el citado ordenamiento que rige el Patrimonio Cultural, cuya previsión no sólo deriva del contenido del artículo 47 de la ley en referencia, sino además, de la concatenación de varias normas constitucionales y legales mencionadas anteriormente y que en el presente caso, fueron aplicadas por la Administración mediante la técnica de remisión. Con respecto a esta técnica, la Sala ha precisado lo siguiente:
“…Al respecto se observa, las garantías constitucionales a las que alude la recurrente corresponden al principio de legalidad, el cual en materia sancionatoria se traduce en la exigencia de que las conductas infractoras y sus respectivas sanciones, claramente estén determinadas en una norma preexistente; dicho principio se encuentra consagrado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:
Así, se establece en una norma el deber o mandato, mientras que en otra se determinan las consecuencias de su incumplimiento, cumpliéndose el principio de legalidad mediante la predeterminación normativa de las conductas sancionables y de las consecuencias atribuidas a cada una de éstas, facilitando además, a través de esta técnica, la regulación de las múltiples conductas atinentes a la muy variada actividad administrativa.
De esta forma, se concluye que el principio de legalidad de las sanciones se cumplió cabalmente, pues como de ordinario sucede en materia de sanciones administrativas, el tipo generador de la sanción surge de la conjunción de dos normas, la que contempla la orden o prohibición y la que establece que el incumplimiento de aquélla constituye una infracción, razón por la cual debe desestimarse el alegato bajo análisis. Así se decide…”. ( Sent. de la SPA N° 00305 de fecha 22 de febrero de 2007,caso: C.A. LA ELECTRICIDAD DE CARACAS ) (Negrillas de esta sentencia).
De acuerdo a la sentencia anterior, ciertamente como se ha indicado, en algunos casos, las conductas proscritas y sus respectivas sanciones resultan de la interpretación concatenada de varias disposiciones de naturaleza constitucional y legal, que conforme al sistema de fuentes constituye una técnica aceptada. Así en el presente caso, el fundamento para aplicar la sanción prevista en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, deriva fundamentalmente del citado artículo 99 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de su desarrollo y concreción establecido en los artículos 6.2, 8, 10, numeral 12 eiusdem, en concordancia con el artículo 7 del Reglamento Parcial N°1, dispositivos todos ellos que sirvieron de base al acto que se impugna, razones éstas por las cuales podría esta Sala en principio declarar la improcedencia de la denuncia de violación al principio de legalidad.
Por tanto, resulta de importancia destacar que el Municipio Chacao tampoco puede eximir su responsabilidad alegando desconocer un documento público como resulta ser la declaratoria de Bien de Interés Cultural contenida en la Resolución N° 005-96, publicada en la Gaceta Oficial de la República N° 36.040 del 10 de septiembre de 1996 (Folio 721 de la pieza “A” del Expediente Administrativo), aduciendo en su favor, que el propietario del inmueble al que se contrae dicha declaratoria de Bien de Interés Cultural, en este caso, la Corporación Campo Alegre C.A., “...omitió deliberadamente mencionar en la notificación de inicio de la demolición…”, tal afectación al citado inmueble.
Al respecto debe advertirse que la publicación en la Gaceta Oficial de la República o en su defecto en la Gaceta Municipal, de un acto de efectos generales como el que resulta de la declaratoria de un Bien de Interés Cultural, es el modo de proveer certeza jurídica sobre el conjunto de bienes tutelados por el tantas veces citado artículo 99 de la Constitución (Ver en este sentido también, Sent. S.C-TSJ, N° 2670 del 6 de octubre de 2003) y otorgarle la fuerza de documento público de conformidad con el artículo 14 en concordancia con el artículo 20 de la Ley de Publicaciones Oficiales publicada en la Gaceta Oficial N° 20.546 del 22 de julio de 1941.
En razón de lo anterior en el caso planteado, no puede entonces alegar la representación del Municipio Chacao la omisión de la declaratoria que recae sobre el citado inmueble por parte de la empresa solicitante del permiso, ya que la Dirección de Ingeniería Municipal aún ante el supuesto de que no haya sido notificada del contenido de dicho acto o de no haber recibido efectivamente el oficio N° CJ-051-97/P de fecha 23 de julio de 1997 con acuse de recibo en sello húmedo del día 1° de agosto de 1997, antes de proceder a la autorización planteada, debió requerir al Instituto del Patrimonio Cultural la información correspondiente al inmueble constituido por la Casa N° 27, más aún cuando del análisis del expediente administrativo llevado por dicha Dirección (Pieza N° 2) se constata el reconocimiento por parte de la ciudadana M. delC.J. (Directora de Ingeniería Municipal), de la ausencia de algunos folios en el expediente relativo al inmueble en referencia “debido a la desorganización del mismo”, cuestión ésta que a su juicio ameritaba la reconstrucción de dicho expediente, a fin de archivarlo en orden cronológico y corregir su foliatura para remitir ulteriormente copia certificada del expediente a la Contraloría Municipal de Chacao.
Las obligaciones antes expuestas a cargo de las autoridades correspondientes y en el caso bajo análisis, por parte de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao tienen por finalidad que se adopten las medidas necesarias para evitar daños o lesiones al Patrimonio Cultural, cuya definición fue elaborada por la Conferencia Mundial de la UNESCO en los términos siguientes:
…El Patrimonio Cultural de un pueblo comprende las obras de sus artistas, arquitectos, músicos, escritores y sabios, así como las creaciones anónimas, surgidas del alma popular, y el conjunto de valores que dan sentido a la vida, es decir, las obras materiales y no materiales que expresan la creatividad de ese pueblo; la lengua, los ritos, las creencias, los lugares y monumentos históricos, la literatura, las obras de arte, los archivos y bibliotecas…
En consecuencia, dichas obligaciones de respeto, protección, garantía y promoción del Patrimonio Cultural, se insiste, están dirigidas a todos los niveles políticos territoriales y por tanto, al Municipio Chacao del Estado Miranda, el cual además de observar el contenido de los citados artículos, debió atender a la orden expresa contenida en la Resolución N° 005-96, publicada en la Gaceta Oficial de la República N° 36.040 del 10 de septiembre de 1996, en la que se establece lo siguiente:
…REPÚBLICA DE VENEZUELA
C.N. DE LA CULTURA
Resolución N° 005-96
85° y 134°
El Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural, en uso de las atribuciones conferidas en el numeral 1° del artículo 10 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y del numeral 2° del artículo 11 del Reglamento de dicha Ley.
Que es deber de este Instituto el velar por la conservación del Patrimonio Cultural de la Nación;
Que en la Urbanización Campo Alegre, se encuentra ubicada en la segunda Avenida con Calle Cuarta, la Casa N° 27 excelente ejemplo de la arquitectura construida en Venezuela durante los veinticinco primeros años del siglo XX;
Que la Casa identificada con el N° 27 diseñada por el arquitecto M.M.M., representa la interpretación del barroco latinoamericano magistralmente expresado en las formas, los ornamentos los materiales y técnicas constructivas vinculados a la conformación de la estructura espacial en base a conceptos contemporáneos;
Que el arquitecto M.M.M. ha legado una importante obra arquitectónica y urbana, algunas ya calificadas como Monumentos Históricos Nacionales tales como: La rectoría de la Universidad de los Andes, La Catedral de Mérida y la Quinta ¿La Guaycas’ en Caracas y una intervención muy especial en la remodelación del Panteón Nacional;
Artículo 1°-Se declara Bien de Interés Cultural la Casa identificada con el N° 27, ubicada en la segunda avenida con Cuarta Transversal de la urbanización Campo A. deC., obra del arquitecto M.M.M..
Artículo 2°-Recomendar al Ejecutivo Nacional, al Ejecutivo Estadal o cualquier autoridad Municipal su Adquisición, Rehabilitación y Puesta en Servicio para la realización de actividades relacionadas con la cultura, en cualquiera de sus manifestaciones, o de actividades sociales que redunde en beneficio de la colectividad.
Artículo 3°- Notifíquese las autoridades respectivas la presente Resolución.
Artículo 4°- Notifíquese al propietario el contenido de la presente Resolución …
Así, con fundamento al imperativo constitucional (artículo 99) este máximo órgano jurisdiccional debe dejar sentadas en la presente decisión las obligaciones que tiene el Municipio Chacao de proteger y garantizar debidamente la preservación de la Casa identificada con el N° 27, específicamente atendiendo al mandato expreso contenido en el artículo 2 de la citada Resolución en la cual se conmina a las autoridades nacionales, estadales y municipales a la adquisición, rehabilitación y puesta en servicio para fines culturales del mencionado inmueble, ubicado en la Urbanización Campo Alegre, declarado Bien de Interés Cultural y por consiguiente, parte integrante del Patrimonio Cultural (Artículo 6.2 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural), expresión de la nacionalidad o identidad de un pueblo que debe ser garantizada para las futuras generaciones.
No obstante todo lo anterior, del análisis del expediente administrativo surgen ciertos elementos que deben ser tomados en consideración para la resolución del caso planteado y en tal sentido la Sala advierte que la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao mediante Oficio N° 00037 de fecha 22 de mayo de 2003, inició un procedimiento a los fines de verificar si el Oficio N° 00312 del 3 de mayo de 2003 (Folios Nros. 419 al 421 de la Pieza N° 2 del expediente administrativo), contentivo de la autorización de demolición de la Casa N° 27 en cuestión, se encontraba viciada de nulidad absoluta y a tales efectos, ordenó como medida cautelar la paralización de cualquier acto de demolición de dicho inmueble.
Se constata también que la referida Dirección remitió al Instituto del Patrimonio Cultural mediante Oficio N° 000832 de fecha 4 de noviembre de 2003 (Folios Nros. 508 al 486 del expediente administrativo Anexo “A”) copia fotostática de la Resolución N° 00066 del 7 de octubre de 2003, emitida por la citada Dirección de Ingeniería Municipal por la cual se declaró la nulidad absoluta de la autorización de demolición acordada mediante el mencionado Oficio N° 00312 del 3 de mayo de 2003.
Asimismo se observa, que forma parte del expediente administrativo sancionatorio de la Casa N° 27 constante de seiscientos diecinueve (619) folios, llevado por el Ministerio de Educación y Deportes, copia fotostática del Auto Decisorio de la Contraloría Municipal de Chacao de fecha 5 de abril de 200, publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao, Extraordinario N° 5639 del 2 de junio de 2005, (expediente administrativo Pieza N° 2), en el cual fue declarada la responsabilidad administrativa de la ciudadana M. delC.J., quien procediendo en su carácter de Ingeniero Municipal del Municipio Chacao, otorgó el permiso de demolición de la referida Casa N° 27, de conformidad con lo establecido en el artículo 91 numeral 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
En el mencionado Auto emanado de la Contraloría Municipal de Chacao, se decidió: “…Imponerle multa a la ciudadana M. delC.J., por la cantidad de Siete Millones Novecientos Noventa y Dos Mil Ochocientos Bolívares (Bs. 7.992.800,00), equivalente a Cuatrocientos Doce (412) unidades tributarias, con un valor de Diecinueve Mil Cuatrocientos Bolívares cada una (Bs. 19.400 c/u), en atención a la unidad tributaria vigente parea el 13/05/03, según Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.625 de fecha 05/02/03…”.
Posteriormente, el referido órgano de control municipal, mediante Auto Decisorio de fecha 16 de mayo de 2005, publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao, Extraordinario N° 5640 del 2 de junio de 2005, (Expediente Administrativo Pieza N° 2), resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la mencionada ciudadana M. delC.J., relacionado con la autorización de demolición otorgada de la Casa N° 27 ubicada en la Urbanización Campo Alegre.
En concreto en el referido Auto Decisorio dicho órgano de control local resolvió lo siguiente:
…Valoración: Visto el contenido de este argumento, esta Dirección lo confirma ya que efectivamente la Administración podrá en cualquier momento, de oficio, o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, tal como lo establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin embargo, es preciso destacar que esta Dirección a los efectos de la declaratoria de la responsabilidad administrativa, valoró el contenido de la Resolución N° 00066 de fecha 17 de octubre de 2003, suscrita por la recurrente, mediante la cual declaró la nulidad absoluta del acto administrativo N° 00312 de fecha 13 de mayo de 2003, que autorizó la demolición del inmueble constituido por la Casa N° 27 (…) en la que reconoció la ilegalidad del permiso otorgado, por cuanto el mismo estaba afectado por una declaratoria como Bien de Interés Cultural. No obstante señalamos que para el momento de la declaratoria de responsabilidad administrativa, no tomamos en consideración que el error lo había cometido como consecuencia de una presunta conducta dolosa no imputable a la recurrente, elementos esenciales que viciaron la actuación de la misma. Por otra parte, se evidencia que cumplió el procedimiento legalmente establecido para otorgar cualquier permiso de demolición por vía ordinaria.
Por las razones anteriormente expuestas (…), declara CON LUGAR el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana M. delC.J., ya identificada, contra el Auto Decisorio de fecha 05 de abril de 2005, mediante el cual esta Dirección la declaró responsable administrativamente y le impuso multa. En consecuencia:
PRIMERO: Queda revocado el Auto Decisorio recurrido, de fecha 05 de abril de 2005 (…) y en consecuencia la ciudadana M. delC.J. queda absuelta de la responsabilidad administrativa y de la multa impuesta.
SEGUNDO: Se ordena remitir a la Fiscalía General de la República, los documentos señalados en la valoración del punto N° 6, signados A,B,C y D a los efectos de que determine las responsabilidades a que hubiere lugar…
. (destacado de esta sentencia).
Señalado lo anterior, en criterio de la Sala los mencionados hechos evidenciados en el expediente administrativo conllevan a considerar que si bien la citada Dirección de Ingeniería Municipal incurrió en el ilícito planteado, sin embargo, con posterioridad, en ejerció de su potestad de autotutela declaró la nulidad absoluta de la autorización de demolición acordada mediante el mencionado Oficio N° 00312 del 3 de mayo de 2003, una vez determinada la ilegalidad de dicho acto.
Ahora bien, esta M.I., respecto al alcance de la potestad de autotutela, y particularmente de la potestad de revisión de oficio, ha establecido lo siguiente:
(…) En este sentido, se observa que la potestad de autotutela como medio de protección del interés público y del principio de legalidad que rige la actividad administrativa, comprende tanto la posibilidad de revisar los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos administrativos a instancia de parte, a través de los recursos administrativos, como de oficio, por iniciativa única de la propia Administración.
Esta última posibilidad, se encuentra consagrada en nuestro ordenamiento en el Capítulo I del título IV, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ‘De la Revisión de Oficio’, en el cual se establecen las formas y el alcance de la facultad de la Administración de revisar sus propios actos de oficio.
Así y de acuerdo al texto legal, la potestad de revisión de oficio, comprende a su vez varias facultades específicas, reconocidas pacíficamente tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria, a saber, la potestad convalidatoria, la potestad de rectificación, la potestad revocatoria y la potestad de anulación, previstas en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cada una con requisitos especiales y con alcances diferentes.
Las dos primeras tienen por objeto, la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados por irregularidades leves que no acarreen su nulidad absoluta, y que puedan ser subsanadas permitiendo la conservación del acto administrativo y, con ella, la consecución del fin público que como acto de esta naturaleza está destinado a alcanzar. Mientras que las dos últimas, dirigidas a la declaratoria de nulidad del acto, bien sea relativa o absoluta, sin necesidad de auxilio de los órganos jurisdiccionales, tienen por fin el resguardo del principio de legalidad que rige toda actividad administrativa.
Ahora bien, estas dos facultades, revocatoria y anulatoria, se distinguen por los supuestos de procedencia de las mismas. La revocatoria es utilizada en algunos casos por razones de mérito u oportunidad cuando el interés público lo requiere, y también en casos de actos afectados de nulidad relativa que no hayan creado derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos para un particular; en tanto que la anulatoria, no distingue entre los actos creadores de derechos y aquéllos que no originan derechos o intereses para los particulares, por cuanto procede únicamente en los supuestos de actos viciados de nulidad absoluta.
Siendo ello así, la Administración al revisar un acto que haya generado derechos o intereses para algún particular, debe ser lo más cuidadosa posible en el análisis y determinación de la irregularidad, pues de declararse la nulidad de un acto que no adolezca de nulidad absoluta, se estaría sacrificando la estabilidad de la situación jurídica creada o reconocida por el acto y, por ende, el principio de seguridad jurídica, esencial y necesario a todo ordenamiento, por eliminar un vicio que no reviste mayor gravedad.
De esta forma, la estabilidad de los actos administrativos y el principio de seguridad jurídica que informa el ordenamiento, sólo debe ceder ante la amenaza grave a otro principio no menos importante, cual es el principio de legalidad, el cual se vería afectado ante la permanencia de un acto gravemente viciado.
. (Sala Político-Administrativa, sentencia N° 01388 de fecha 04 de diciembre de 2002, caso I.D.B.; ratificado en sent. No. 1589 de fecha 21 de junio de 2006, caso: Cargill de Venezuela, C.A.).
Así, la Dirección de Ingeniería Municipal en referencia conforme a esa potestad de revisión, en resguardo del principio de legalidad, tal como está explicado en la sentencia parcialmente transcrita, puede en cualquier momento convalidar, rectificar, revocar o anular los actos dictados por ella, en atención a lo dispuesto en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Además, conforme a la cita anterior, las potestades de convalidar y rectificar tienen como objeto la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados por irregularidades leves y que puedan ser subsanados, permitiendo su conservación y la consecución del fin público que está destinado a alcanzar; y las revocatoria y anulatoria, están dirigidas a la declaratoria de nulidad del acto sin necesidad de auxilio de los órganos jurisdiccionales, teniendo por fin el resguardo del principio de legalidad que rige toda actividad administrativa.
Ahora bien, en el presente caso, la referida Dirección de Ingeniería Municipal, mediante la Resolución N° 0006 de 17 de octubre de 2003 (Pieza N° 2 del expediente administrativo) consideró que lo procedente para salvaguardar el principio de legalidad, era anular el acto autorizatorio N° 00312 de fecha 13 de mayo del mismo año, por ser de ilegal ejecución, bajo los argumentos siguientes:
...no podía esta Dirección de Ingeniería Municipal autorizar la demolición, reconstrucción, remodelación u otra intervención, de un bien inmueble declarado bien de interés cultural, ubicado dentro de la jurisdicción del Municipio Chacao, sin antes haber sido aprobado por el Instituto del Patrimonio Cultural, lo contrario viciaría el acto administrativo que así lo acuerde. Por ello, el permiso de demolición que se concedió sobre la Casa N° 27, ubicada en la Segunda Avenida, entre Cuarta Transversal y Calle de las Escuelas de la Urbanización Campo Alegre, es ilegal, su ejecución se convertiría en un atentado contra el orden público inherente a la legislación protectora de la cultura.
En definitiva, el acto administrativo identificado con el N° 00312 de fecha 13 de mayo de 2003 que autorizó la referida demolición sin haber solicitado el propietario la referida autorización ante el organismo competente, léase, Instituto del Patrimonio Cultural, está viciado de Nulidad Absoluta por ser de Ilegal Ejecución, de conformidad con el ordinal 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin que sea posible admitir la presunta existencia de derechos adquiridos ni el hecho de que hubiera habido errores en la conducta de este órgano concedente del permiso como argumento válido para impedir la revocatoria.
La revocatoria del acto es imperativa para salvaguardar el interés general protegido por la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural. Así se decide.
En virtud de todo lo antes expuesto esta Dirección de Ingeniería Municipal declara la NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo N° 00312 de fecha 13 de mayo de 2003, que autorizó la demolición del inmueble constituido por la Casa identificada con el N° 27 ubicada en la Segunda Avenida con Cuarta Transversal y Calle De las Escuelas, de la Urbanización Campo Alegre, Municipio Chacao del Estado Miranda...
. (negritas de esta sentencia).
En efecto, mediante el citado acto la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao al constatar el grave vicio de ilegalidad que afectaba el acto administrativo contenido en el Oficio N° 00312 de fecha 13 de mayo de 2003, en razón de la prohibición legal expresa prevista en la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, de que ninguna autoridad autorice el inicio de actos de demolición, reforma, reparaciones cambio de ubicación o destino sobre monumentos nacionales propiedad de particulares, sin que medie la correspondiente aprobación del Instituto del Patrimonio Cultural (artículos 21 y 24 eiusdem), declaró la nulidad absoluta del acto autorizatorio, esto es el referido Oficio N° 00312.
Lo expuesto es de especial relevancia para la Sala ya que en sentencia N° 06564 del 15 de diciembre del 2005, atendiendo a la referida actuación por parte del Municipio Chacao el cual en uso de la potestad de autotutela, específicamente en este caso, de la potestad de revisión de oficio, anuló el permiso ilegal acordado, este M.T. declaró procedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por las apoderadas y los apoderados judiciales de dicha entidad político territorial, visto el eminente carácter de interés social que denotaba el asunto debatido y en virtud precisamente de haberse constatado en el expediente que de la “….revisión de oficio, iniciada con fundamento en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,… [el Municipio Recurrente] ordenó como medida cautelar la paralización inmediata de la demolición acordada, bajo el alegato de que con anterioridad al 22 de mayo de 2003, Ingeniería Municipal del Municipio Chacao desconocía la afectación que pesaba sobre la Casa N° 27….”, cuestión ésta que hizo presumir a la Sala en la oportunidad de acordar la cautela solicitada, la apariencia de buen derecho en favor del ente político territorial accionante.
Asimismo, considera la Sala en esta ocasión, en la cual debe decidir el fondo de la nulidad planteada que deben tenerse en consideración los argumentos utilizados por la Dirección de Ingeniería Municipal de dicho Municipio, para iniciar el 22 de mayo de 2003 mediante la Resolución N° 00037 un procedimiento administrativo de revisión de oficio a fin de analizar la legalidad del permiso de demolición otorgado en fecha 13 de mayo del mismo año a la empresa Corporación Campo Alegre C.A. y proceder en el mismo acto a ordenar cautelarmente la paralización de la referida orden acordada, observando a su vez, que como resultado de dicho procedimiento, esta entidad político-territorial declaró la nulidad absoluta del tantas veces referido Oficio N° 00312.
Por otra parte, teniendo en cuenta que el Instituto del Patrimonio Cultural, con posterioridad, el día 20 de noviembre de 2003 fue que dictó la Resolución N° 002-03 que decidió el procedimiento administrativo sancionatorio iniciado en fecha 23 de mayo de 2003 y la N° 002-04 de fecha 23 de abril de 2004, ambas confirmadas en el acto impugnado, es decir, la Resolución N° 77 emanada del Ministro de Educación y Deportes que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido en fecha 10 de diciembre de 2004, considera este M.T. que adicionalmente a la valoración de la actividad desplegada por la Dirección de Ingeniería Municipal establecida en la presente decisión, resulta un imperativo referir que la Ley Orgánica de Régimen Municipal publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.109 Extraordinario del 15 de junio de 1989, aplicable ratione temporis, desarrollaba un régimen de prerrogativas derivadas del artículo 102 el cual preveía lo siguiente:
“Artículo 102.- El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley. Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto le sean aplicables.” (Resaltado de la Sala).
Es menester resaltar, que esta Sala en anteriores oportunidades ha reconocido que los privilegios y prerrogativas previstas en la legislación nacional a favor del Fisco Nacional, son extensibles a los Municipios, en virtud de lo preceptuado en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable en razón del tiempo a la situación de autos (vid. sentencias números 0417 del 4 de mayo de 2004, 02525 del 9 de noviembre de 2006 y 01238 del 12 de julio de 2007). Sobre este particular, la Sala en sentencia N° 05336 del 4 de agosto de 2005 estableció específicamente lo siguiente:
…que la expresión formulada por el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, en el sentido de que ‘El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional’, debe ser interpretada en sentido amplio y por consiguiente, comprender dentro de ésta a aquellos privilegios y prerrogativas que se confieren a la República,
Sin embargo, es preciso destacar que la vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en su última versión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.163 de fecha 22 de abril de 2009, “....suprimió la citada disposición y en consecuencia, eliminó la abrogación que hacía el derogado instrumento, de las prerrogativas y privilegios de la República a favor de los Municipios...” (Vid. en este sentido sentencias Nros. 01162 del 2/10/08 y 01193 del 8/10/08).
En atención a lo expuesto, partiendo del hecho de que el régimen de prerrogativas en el Derecho Público requiere indefectiblemente de ley expresa que le sirva de sustento y que como consecuencia de la remisión del citado artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable ratione temporis, debe atenderse a los privilegios establecidos en favor del Fisco Nacional en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (Gaceta Oficial N° 1.660 Extraordinario de fecha 21 de junio de 1974), en criterio de la Sala la multa impuesta al Municipio Chacao del Estado Miranda mediante la Resolución N° 77 emanada del Ministro de Educación y Deportes cuyo contenido confirma las Resoluciones Nros. 002-03 y 002-04, dictadas por el Instituto del Patrimonio Cultural, contradicen el régimen de prerrogativas antes expuesto, razón ésta por la cual debe anularse la referida sanción de multa impuesta al Municipio Chacao del Estado Miranda, quedando a salvo las responsabilidades establecidas en el mencionado acto impugnado.
En virtud de la anterior declaratoria observa la Sala, que los alegados vicios de ‘reformatio in peius’ e inmotivación expuestos en el escrito recursivo se reducen a impugnar el monto de la mencionada multa, por lo cual resulta inútil entrar a analizar dichas denuncias realizadas por las apoderadas y apoderados judiciales del Municipio recurrente. Por las razones que anteceden, esta Sala declara parcialmente con lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así se declara.
Para mayor abundamiento, este M.T. observa que corren insertas a la Carpeta N° 2 de la Pieza de Anexos “A” del Expediente Administrativo, comunicaciones de la Fundación de la M.U. de fechas 27 de mayo, 15 y 29 de agosto de 2003, dirigidas a la Cámara Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, en las que manifiestan su interés y disposición en colaborar con la reconstrucción de la Casa N° 27 ubicada en la Urbanización Campo Alegre declarada Bien de Interés Cultural mediante la Resolución N° 005-96, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.040 del 10 de septiembre de 1996 y a tal efecto informan al mencionado órgano deliberante local acerca de la existencia del material gráfico y técnico necesario para su reconstrucción, en virtud que según afirman, “...la Real Cátedra Gaudí de la Universidad Politécnica de Cataluña, en Barcelona, representada por el Profesor Doctor Arquitecto J.B. I Nonell, quienes conservan parte del archivo de Mujica, [les] ha escrito una carta de apoyo a la defensa de la obra de M.M.M. en Caracas, dirigida a todas las autoridades competentes, donde suscribe que estos planos presentados son suficientes para hacer la reconstrucción y ofrece la ayuda de la Real Cátedra Gaudí y de la Universidad Politécnica de Cataluña...”. Así, a efectos de garantizar el derecho al patrimonio cultural, tangible e intangible y la memoria histórica de la Nación, conforme al artículo 99 de la República Bolivariana de Venezuela, este M.T. insta al Municipio Chacao del Estado Miranda a través de sus autoridades a que bajo la supervisión del Instituto del Patrimonio Cultural y con el apoyo de la mencionada Fundación, establezca un cronograma de actividades dentro de sus planes de gobierno, destinadas a dar cumplimiento de lo ordenado en la Resolución N° 77 emanada del Ministro de Educación y Deportes (que confirma las Resoluciones Nros. 002-03 y 002-04 dictadas por el Instituto del Patrimonio Cultural), en el sentido de que se lleve a cabo por parte de los responsables la inmediata reconstrucción y restauración de la Casa N° 27 en referencia. Así se decide.
Asimismo, esta Sala observa que la Contraloría Municipal de Chacao en el Auto Decisorio de fecha 16 de mayo de 2005, mediante el cual resolvió entre otras cosas, declarar con lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana M. delC.J., quedando absuelta de responsabilidad administrativa y de la multa impuesta, ordenó: “...remitir a la Fiscalía General de la República, los documentos señalados en la valoración del punto N° 6, signados A, B, C y D a los efectos de que determine las responsabilidades a que hubiere lugar...”.
Al respecto, este M.T. evidencia (Folios 757 y 756 de la Carpeta 2 de la Pieza de Anexos ‘A’ del Expediente Administrativo), que los referidos documentos cuya remisión se ordena en el mencionado Auto Decisorio se concretan a los siguientes:
...A) Copia de las notificaciones hechas por el Instituto de Patrimonio Cultural (IPC) al despacho de la Alcaldesa I.S., mediante oficio nro. CJ-028-97/P de fecha 15 de abril de 1997; Dirección de Ingeniería Municipal, mediante oficio Nro. CJ-051-97/P de fecha 23 de julio de 1997, y Cámara Municipal del Municipio Chacao, mediante oficio Nro. CJ-052-97/P de fecha 23 de julio de 1997.
B) Copia certificada del Auto Decisorio recurrido.
C) Copia del recurso de reconsideración ejercido por la ciudadana M. delC.J..
D) Copia certificad de la presente decisión.
Remisión que se hace, a los fines de que se determine las responsabilidades a que hubiere lugar con relación al extravío de las notificaciones de los respectivos expedientes y la presunta conducta dolosa desplegada por los propietarios y representantes del inmueble denominado ‘Quinta N° 27’...
En consecuencia, vista la citada declaratoria del órgano de control local, la Sala ordena remitir copia certificada de la presente decisión a la Fiscal General de la República y al Contralor General de la República, a los fines de que se continúen las investigaciones indicadas tendientes a determinar “...las responsabilidades a que hubiere lugar con relación al extravío de las notificaciones de los respectivos expedientes y la presunta conducta dolosa desplegada por los propietarios y representantes del inmueble denominado ‘Quinta N° 27’...”.
A su vez, independientemente de las responsabilidades penales o administrativas a que hubiere lugar como resultado de las referidas investigaciones, se ordena al Instituto del Patrimonio Cultural iniciar los procedimientos correspondientes con el objeto de determinar las responsabilidades en que pudieran haber incurrido los ciudadanos Alcalde, Concejales, Ingeniera Municipal y demás funcionarios involucrados en la tramitación del referido permiso de demolición del citado inmueble, causantes del daño al patrimonio cultural, conforme al régimen establecido en la mencionada Ley que rige la materia. Así se declara.
En razón de la condición de Bien de Interés Cultural que pesa sobre el citado inmueble según la Resolución N° 005-96, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.040 del 10 de septiembre de 1996 y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ordena la publicación de este fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial del Municipio Chacao del Estado Miranda. Así se declara.
-PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Miranda (E) y las apoderadas y los apoderados judiciales de dicha entidad político-territorial, todos identificados, contra la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004, emanada del ciudadano MINISTRO DE EDUCACIÓN y DEPORTES, mediante la cual confirma el contenido de las Providencias números 002-03 del 20 de noviembre de 2003 y 002-04 de fecha 23 de abril de 2004, dictadas por el Instituto del Patrimonio Cultural, relacionadas con la demolición parcial de la Casa N° 27 ubicada en la Urbanización Campo Alegre de esta ciudad. En consecuencia, ANULA el acto impugnado sólo en cuanto concierne a la sanción de multa impuesta al Municipio recurrente, quedando FIRMES las demás disposiciones.
- ordena al Instituto del Patrimonio Cultural iniciar los procedimientos correspondientes con el objeto de determinar las responsabilidades en que pudieran haber incurrido los ciudadanos Alcalde, Concejales, Ingeniera Municipal y demás funcionarios involucrados en la tramitación del referido permiso de demolición del citado inmueble, causantes del daño al patrimonio cultural, conforme al régimen establecido en la mencionada Ley que rige la materia.
- ordena la publicación de este fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, con indicación en el sumario, del siguiente título:
Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa que declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Miranda (E) y las apoderadas y los apoderados judiciales, de dicha entidad político-territorial, contra la Resolución N° 77 de fecha 10 de diciembre de 2004, emanada del ciudadano MINISTRO DE EDUCACIÓN y DEPORTES, mediante la cual confirma el contenido de las Providencias números 002-03 del 20 de noviembre de 2003 y 002-04 de fecha 23 de abril de 2004, dictadas por el Instituto del Patrimonio Cultural, relacionadas con la demolición parcial de la Casa N° 27 ubicada en la Urbanización Campo Alegre. En consecuencia, ANULA el acto impugnado sólo en cuanto concierne a la sanción de multa impuesta al Municipio recurrente, quedando FIRMES las demás disposiciones...
- PUBLÍQUESE el texto íntegro de esta decisión en la Gaceta Oficial del Municipio Chacao del Estado Miranda, con idéntico sumario.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese al Alcalde del Municipio Chacao del Estado Miranda, al Presidente de la Cámara Municipal, al Síndico Procurador y al Contralor del referido Municipio, al Instituto del Patrimonio Cultural y al Ministerio del Poder Popular para la Cultura. Remítase copia certificada de la presente decisión al Ministerio del Poder Popular para la Educación, a la Fiscal General de la República y al Contralor General de la República. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
En primero (01) de julio del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00957, la cual no esta firmada por la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.