Source: http://njt.hu/cgi_bin/njt_doc.cgi?docid=219475.382952
Timestamp: 2020-05-26 03:44:59
Document Index: 35121120

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'Pf.20', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'sui generis', 'bíróság ', '§ 5', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 27. § (3a) bekezdése szerinti tájékoztatási kötelezettséggel kapcsolatos, mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Handó Tünde, dr. Juhász Imre, dr. Salamon László, dr. Szívós Mária és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdését és 39. cikk (2) bekezdését sértő, mulasztással előidézett alaptörvény-ellenességet valósított meg azáltal, hogy az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 27. § (3a) bekezdésébe foglalt tájékoztatási kötelezettség nem teljesülése esetére nem biztosít hatékony bírói jogvédelmet az adatigénylőnek.
[1] 1. A Fővárosi Ítélőtábla bírói tanácsa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján – a 32.Pf.20.069/2019. szám alatt folyamatban levő per felfüggesztése mellett – egyedi normakontroll eljárást kezdeményezett az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 27. § (3b) bekezdésével összefüggésben az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésének a sérelmére való hivatkozással.
[2] A bírói kezdeményezésre okot adó ügy lényege szerint egy gazdasági társasághoz (a továbbiakban: kérelmezett) közérdekű adatigényléssel fordult egy magánszemély (a továbbiakban: kérelmező) egy európai uniós forrásból finanszírozott útépítési projekt részleteivel kapcsolatban. A projekt beruházója a Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt., a kérelmezett pedig a vele megkötött szerződés teljesítése érdekében létesített jogviszonyt további, magántulajdonban álló cégekkel, az építőanyagok eladóival. Ez utóbbi szerződések adataira vonatkozott az adatigénylés. Miután a kérelmezett az adatigénylés teljesítését megtagadta, a kérelmező bírósághoz fordult. Az elsőfokú bíróság a keresetet érdemben vizsgálta, a másodfokú bíróság álláspontja szerint azonban az eljárás akadályát képezi az Infotv. 27. § (3b) bekezdése, amely szerint a tájékoztatást igénylő kérelmező csak a tájékoztatásra kötelezett felett törvényességi felügyelet gyakorlására jogosult szerv – jelen esetben a cégbíróság – eljárását kezdeményezheti. Az Infotv. 31. §-a ezzel összhangban úgy rendelkezik, hogy a közérdekű adatigény elutasítása esetében a közfeladatot ellátó szerv ellen lehet pert indítani, márpedig a kérelmezett nem közfeladatot ellátó szerv. Ebből következően a bíróságnak az Infotv. 27. § (3a) bekezdésére alapított igény érvényesítésére irányuló pert a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 176. § (1) bekezdés b) pontja és 240. § (1) bekezdése alapján meg kellene szüntetnie. A másodfokú bíróság ezért – hivatkozva arra, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján eljárási norma is bírói kezdeményezés tárgya lehet {3192/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [18]} – az Alkotmánybírósághoz fordult.
[3] A bíróság indítványában rámutat arra, hogy az Infotv. 27. § (3a) bekezdésére alapított adatigénylés is a közérdekű adatok megismeréséhez való jog [Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdés] védelmi körébe tartozik. Az érintett alapjog lényegi tartalma a hatékony és teljes bíróság előtti jogérvényesítés lehetősége. Ezt azonban csak az Infotv. 31. § (1)–(7) bekezdése garantálja, e rendelkezések ugyanis egyidejűleg biztosítják az adat megismertetésére való kötelezés lehetőségét, a bírósági végrehajtást, az adatkérőre vonatkozó kedvező bizonyítási szabályokat és a jogorvoslat lehetőségét is. Ehhez képest a törvényességi felügyeleti eljárás mindezt nem garantálja. Az Infotv. 31. § (1) bekezdése szerinti bírói út kizárása – az alapjog érvényesülését lehetővé tevő garanciák kikapcsolása – azt jelenti, hogy az Infotv. 27. § (3b) bekezdése korlátozza a 27. § (3) bekezdése szerint közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségét, az alapjog érvényesíthetőségét, amely sérti az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdését.
[6] Az igazságügyi miniszter ettől eltérően azt hangsúlyozta, hogy az Infotv. háromszintű rendszert intézményesít: 1. a közfeladatot ellátó szervek esetében alkalmazott, a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségét biztosító rezsim (közérdekű adatigénylés); 2. az Infotv. 26. § (3) bekezdése szerint szolgáltatást nyújtó szervek/személyek kezelésében lévő, közérdekből nyilvános adatok megismerhetősége, amely a jogalkotó döntése alapján az 1. pont szerinti rezsimmel azonos); és 3. a közérdekből nyilvános adattá minősített üzleti titkok megismerhetősége: közfeladatot ellátó szervek esetében az általános – tehát az 1. és 2. pont szerinti – szabályok érvényesek, míg mások esetében az Infotv. 27. § (3b) bekezdése szerinti sui generis megismerési rezsim alkalmazandó (ún. „tájékoztatási kötelezettség”). A szabályozás célja minden érintett esetében a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóságának a biztosítása. A különbségtétel indoka pedig az, hogy „közfeladatot ellátó szervek esetében [...] a jogalkotónak az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdéséből fakadó kötelezettsége – az állam demokratikus működésének ellenőrzése megvalósítása érdekében – magasabb szintű mércét feltételez”. Viszont az államháztartáson kívüli szereplők esetében intézményesített tájékoztatási kötelezettség „alapvetően az információszabadság érvényesítését kisegítő szabályként érvényesül”. Az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése pedig nem garantálja a közérdekű adat tetszőlegesen megválasztott adatkezelő általi megismerhetőségét.
[13] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett VI. cikk (3) bekezdése – az Alaptörvény hetedik módosításának 2018. június 29-én történő hatálybalépéséig a VI. cikk (2) bekezdése – alapvető jogként garantálja a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot. Az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése alapján az alapjog érvényesülését az Infotv. biztosítja. Az Infotv.-t az Országgyűlés az információszabadság (és az információs önrendelkezési jog) biztosítása érdekében, az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény VI. cikke alapján alkotta.
[14] A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog (összefoglaló néven: az információszabadság) az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített gyakorlata szerint „az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti”, ami azért lényeges, mert az „információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű” {34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185., lásd legutóbb: 13/2019. (IV. 8.) AB határozat, Indokolás [27]}. „Mindezek mögött alapvetően két, egymással összefüggő indok áll: egyrészt a közhatalom működéséről való tájékozott véleményformálás feltételeinek a megteremtése, másrészt a demokratikus és hatékony működés külső kontrollja és ösztönzése. Az állam működéséről való tájékozott véleményformálás elengedhetetlen a hatalomgyakorlók tevékenységének megítéléséhez és számonkéréséhez, a közhatalmi döntésalkotásra, a közügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás gyakorlásához, tágabb értelemben a közügyekhez kapcsolódó nyilvános, tényeken alapuló diskurzus kialakulásához.” {13/2019. (IV. 8.) AB határozat, Indokolás [29]–[30]}
[15] Az Alaptörvény továbbá ehhez kapcsolódóan „A közpénzek” című fejezetében rögzíti a nemzeti vagyonra, a közpénzekre kiterjedően az átlátható gazdálkodás követelményét [38. cikk (4) bekezdés, 39. cikk]. Kifejezetten rendelkezik arról is, hogy „[a] közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok”, függetlenül attól, hogy ezeket ki vagy mely szervezet birtokolja [39. cikk (2) bekezdés]. Az Alaptörvény 39. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a központi költségvetésből csak olyan szervezet részére nyújtható támogatás vagy teljesíthető szerződés alapján kifizetés, amelynek – egyebek mellett – a támogatás felhasználására irányuló tevékenysége átlátható. A (2) bekezdés pedig előírja, hogy a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. Az Infotv.-nek a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségére vonatkozó szabályai – amint arra az igazságügyi miniszter is utalt válaszában – a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóságát hivatottak biztosítani. A törvényalkotó ennek érdekében a közfeladatot ellátó személyek és az államháztartás alrendszerébe tartozó valamely személlyel pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesítő személyek/szervezetek számára is egyaránt kötelezettségeket fogalmaz meg.
[19] A közérdekű adat Infotv. 3. § 5. pont szerinti definíciójának része az adat jellegének a meghatározása (az érintett szerv tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső adatról van szó) és az adatkezelő személyének a rögzítése is (az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy – a továbbiakban együtt: közfeladatot ellátó szerv).
[22] Mivel a közérdekből nyilvános adatok megismerésére a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni az Infotv. 28. § (1) bekezdése szerint, ez azt jelenti, hogy a személyes adatok és más, a közérdekű adat fogalma alá be nem sorolható adatok a megismerhetőség tekintetében – amennyiben törvény a szóban forgó adatok nyilvánosságát előírja – osztják a közérdekű adatok sorsát. Az Infotv. 26. § (4) bekezdése ezzel összhangban kifejezetten ki is mondja, hogy a (3) bekezdésben meghatározott szerv vagy személy az ott meghatározott adatok megismerésére irányuló igény teljesítése során az Infotv. 28–31. §-a szerint jár el.
[25] Harmadrészt pedig az Alkotmánybíróság elvi éllel szögezte le, hogy „[a] közérdekű adatokra főszabályként a nyilvánosság-elv vonatkozik. Ennek érvényesüléséhez szükséges, hogy az arra köteles adatkezelő a közérdekű adatok megismerését – proaktív módon, illetve adatigénylés alapján – biztosítsa. Kötelezettek az alapjog céljára figyelemmel általában – és elsődlegesen – az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szervek és személyek. Figyelembe véve azonban azt, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerint a nyilvánosság előtti elszámolásra a »közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet« köteles, az általuk kezelt közérdekű adatokhoz való hozzáférést – különösen erre irányuló igény esetén – a közfeladatot ellátó szerveken kívüli szervezetnek is biztosítania kell.” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]} Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta: „Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdéséből – különösen annak utolsó mondatából – tehát egyértelműen következik, hogy a közérdekű adatszolgáltatás kötelezettsége nem függvénye annak, hogy közérdekű adatot birtokló szervezet milyen szervtípusba tartozik, milyen tulajdonban van, milyen tevékenységet folytat, a közérdekű adatszolgáltatásra irányuló kötelezettséget önmagában megteremti az a tény, hogy a szervezet közérdekű adatot birtokol.” {3026/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [19]}
[26] Ezt az Alaptörvényből levezethető követelményt az információszabadság törvényi előírásai korábban nem teljesítették, a hiányosságot – amint arra a 3026/2015. (II. 9.) AB határozat utal (Indokolás [29]) – azonban az Infotv. 2014. március 15-től hatályos 27. § (3)–(3a) bekezdései orvosolták. E szabályok alapján – amelyek tartalmuk szerint megfelelnek a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Ptk.) 2014. március 14-ig hatályos 81. § (3)–(4) bekezdésének – a közérdekből nyilvános adatokhoz való hozzáférést a nem közfeladatot ellátó természetes személyek, jogi személyek vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek is biztosítani kötelesek akkor, ha az államháztartás alrendszerébe tartozó valamely személlyel (lásd: az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 3. §) pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesítenek. A kötelezettség az Infotv. 27. § (3) bekezdésében meghatározott adatok tekintetében áll fenn a 27. § (3a) bekezdése alapján. A magánautonómia korlátozásának a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóságának biztosítása az indoka.
[27] Állami támogatásban részesülő vagy más módon az államháztartással – a közpénzek felhasználásával – kapcsolatba kerülő szervezetek (például: cégek, civil szervezetek) esetében a vonatkozó adatok nyilvánosságának a követelménye közvetlenül visszavezethető az Alaptörvény 39. cikk (1) bekezdésének a támogatás felhasználására irányuló tevékenység átláthatóságát előíró szabályára, továbbá a (2) bekezdés első mondatára, amely szerint a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával.
[28] A természetes személyek esetében ugyanez a következtetés összetettebb mérlegelést igényel: egyrészt ők nem minősülnek az Alaptörvény 39. cikke szerinti „szervezet”-nek, másrészt kizárólag saját személyes céljaikat szolgáló adatkezeléseikre az Infotv. hatálya nem is terjed ki [Infotv. 2. § (6) bekezdés]. Esetükben az Infotv. 27. § (3)–(3a) bekezdései az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésének utolsó mondatával állnak összefüggésben, amely kimondja, hogy a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok.
[30] Indokolt azonban mindezek mellett a következőkre is felhívni a figyelmet. Mivel az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésében elismert alapjog elsődleges célja az állami működés átláthatósága, ezért az adatigénylésnek alapjogi nézőpontból elsődlegesen a közfeladatot ellátó szervek felé kell irányulnia. Az Infotv. 27. § (3a) bekezdésében írt esetben – tehát ha valamely természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet az államháztartás alrendszerébe tartozó valamely személlyel pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesít – a közérdekből nyilvános adatoknak jellemzően a jogviszony mindkét alanya a birtokában van. Ezért a pénzügyi vagy üzleti kapcsolat másik alanyának – legyen az személy vagy szervezet – tájékoztatási kötelezettsége ebben az értelemben kiegészítő jellegű, és a közpénzekkel való gazdálkodás transzparenciájának mintegy végső – ugyanakkor az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésével összhangban álló – biztosítéka arra az esetre, ha a közfeladatot ellátó szerv bármely okból nem tud eleget tenni az adatigénylésnek. Ebben az összefüggésben tehát annak a természetes személynek, jogi személynek vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetnek, aki/amely szerződéses ügyeletei révén közpénzt használ fel, vagy állami vagyonnal gazdálkodik, az adatnyilvánosságért viselt felelőssége „mögöttes” felelősséget jelent csupán.
[32] 3.1. Az Infotv. 28. §-a a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok tekintetében egyaránt biztosítja az adatigénylés lehetőségét, a 31. § pedig az adatigény nem teljesítése esetében garantálja a bírósághoz fordulás lehetőségét. Az Infotv. 31. § (3) és (5) bekezdése azonban kifejezetten a „közfeladatot ellátó szervet” említi a per alpereseként. E fogalomhasználatot és a közérdekű adatigénylési per szabályait a jogalkotó nem igazította hozzá a régi Ptk.-ból az Infotv. 27. § (3)–(3a) bekezdésébe átemelt rendelkezésekhez. Következésképpen az Infotv. 27. § (3a) bekezdése szerint tájékoztatásra kötelezett személyekkel és szervezetekkel szemben – ha nem minősülnek közfeladatot ellátó szervnek – az Infotv. 28–31. §-ában foglalt általános rendelkezések alapján közérdekű adatigénylési per megindításának nincs helye. A Infotv. 27. § (3b) bekezdése csak a törvényességi felügyeletet gyakorló szervhez történő fordulást teszi lehetővé, amely viszont az adatigény teljesítésének elrendelésére nem jogosult [vesd össze például: a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény, 81. § (1) bekezdés]. Sőt: egyes, az adatigény teljesítésére egyébként köteles személyek (például: a természetes személyek) felett nincs is törvényességi felügyeletet gyakorló szerv.
[34] Az információszabadság immanens eleme tehát a hatékony bírói jogvédelem biztosítása, amely magában foglalja azt a követelményt, hogy az alapvető jog gyakorlására visszavezethető adatigény megalapozottságáról döntő – lényegében közvetlenül egy alapjog védelmében eljáró – bírói fórum adott esetben az adatigény teljesítését is ki tudja kényszeríteni: kötelező döntésével az adatkezelőt az adat kiadására rá tudja bírni. Az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésével és 39. cikk (2) bekezdésével tehát az a jogi szabályozás áll összhangban, amely garantálja a teljes körű [az Infotv. 27. § (3)–(3a) bekezdése alapján tájékoztatási kötelezettséggel terhelt személyekre és szervezetekre is kiterjedő] és hatékony (az adatkiadásra való kötelezés lehetőségét is tartalmazó) bírói jogvédelmet {vesd össze: 3026/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [29]}.
[35] Hangsúlyozandó azonban az is, hogy az Alaptörvényből konkrét eljárási rend, annak az egyes részletszabályai nem vezethetők le. Nem kizárt tehát, hogy az adatigénylés és annak nem teljesítése esetében a jogérvényesítés részletszabályai a közfeladatot ellátó szervek és az Infotv. 27. § (3)–(3a) bekezdésével érintett szervezetek/személyek esetében az adatkezelés sajátosságaira tekintettel adott esetben eltérjenek. Emellett – mintegy kiegészítő lehetőségként – pedig a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv eljárásának a kezdeményezésére is lehetőséget biztosíthat a jogalkotó.
[36] 3.3. Összefoglalásul: a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog védelme – összhangban az Alaptörvény 39. cikkének a közpénzek nyilvánosságára vonatkozó egyértelmű szabályával – megköveteli, hogy az adatigény minden tájékoztatásra kötelezettet illetően bíróság előtt érvényesíthető és kikényszeríthető legyen. Ennek hiányában ugyanis az Alaptörvényből levezethető és az Infotv.-ben szabályozott adatkiadási, tájékoztatási kötelezettség lex imperfecta-vá válhat. Ez pedig nem összeegyeztethető az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésében elismert alapjoggal és az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésével sem. Megállapítható azonban, hogy a törvényességi felügyeletet gyakorló szervhez fordulásnak az Infotv. 27. § (3b) bekezdésébe foglalt lehetősége – tekintettel arra, hogy a törvényességi felügyelettel érintettek köre nem egyezik meg az Infotv. 27. § (3a) bekezdése szerint adatkiadásra kötelezettek körével, illetve hogy a törvényességi felügyeleti eljárásban nincs helye az adat kiadására való kötelezésnek – nem tesz eleget ezen követelményeknek. Más jogérvényesítési lehetőség viszont jelenleg nem áll az adatigénylők rendelkezésére.
[37] Az Abtv. 46. § (1) bekezdése értelmében ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Abtv. 46. § (2) bekezdés c) pontja alapján a jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos. Az említett szabályozási hiány – az Infotv. 27. § (3a) bekezdése szerinti tájékoztatási kötelezettség bíróság előtti hatékony érvényesíthetőségének a hiánya a hatályos szabályozásban – a vizsgált esetben az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésének és 39. cikk (2) bekezdésének a sérelmét idézi elő. Az alaptörvény-ellenes helyzet megszüntetése érdekében az Alkotmánybíróság a rendelkező rész 1. pontjában foglaltak szerint mulasztással előidézett alaptörvény-ellenességet állapított meg, és felhívta a jogalkotót az Infotv. és az Alaptörvény rendelkezései közötti összhang megteremtésére.
[38] Az Infotv. 27. § (3b) bekezdése alaptörvény-ellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította, ugyanis egyrészt a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv eljárása kezdeményezésének a lehetősége önmagában nem tekinthető alapjog-korlátozó előírásnak. Másrészt az Infotv. 28–31. §-ainak megfogalmazásából következően a 27. § (3b) bekezdésének megsemmisítése sem vezetne a közérdekű adatigénylési per előírásainak alkalmazhatóságára. Az alaptörvény-ellenességet nem az Infotv. 27. § (3b) bekezdése, hanem kifejezetten szabályozási hiátus okozza, csak ennek pótlásával tehető a szabályozás alaptörvény-konformmá.
[41] 1. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az információszabadság a kiemelten védett alapvető jogok körébe tartozik. Ennek oka – amint azt az Alkotmánybíróság még működésének korai időszakában megfogalmazta –, hogy az alanyi jogon biztosított információszabadság azért kiemelkedően jelentős, mert „[a] nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 192]. Az Alkotmánybíróság ezeket a megállapításokat az Alaptörvény hatálybalépését követően is több határozatában megerősítette {például: 21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [31]; 29/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [42]}.
[42] 2. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában már több ügyben felmerült, hogy ki tekinthető az alapvető jog kötelezettjének. Ezzel összefüggésben pedig az Alkotmánybíróság jellemzően abból indul ki, hogy „[a] közérdekű adatokra főszabályként a nyilvánosság-elv vonatkozik” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [40]}. A nyilvánosság érvényesüléséhez az szükséges, hogy az arra köteles adatkezelő a közérdekű adatok megismerését – proaktív módon, illetve adatigénylés alapján – biztosítsa.
[45] Az Alkotmánybíróság ugyanis az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése alapján kiemelte azt is, hogy a nyilvánosság előtti elszámolásra a „közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet” köteles, ezért „az általuk kezelt közérdekű adatokhoz való hozzáférést – különösen erre irányuló igény esetén – a közfeladatot ellátó szerveken kívüli szervezetnek is biztosítania kell” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [40]; 25/2014. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [30]}.
[46] Az Alkotmánybíróság a 6/2016. (III. 11.) AB határozatban rámutatott arra is, hogy „[a] kötelezettség szempontjából csak az számít, hogy az adott szerv közérdekű adatot kezel, s önmagában ennél fogva terheli – a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülése érdekében – az adatigény teljesítésére vonatkozó kötelezettség. Ez az általános érvényű kötelezettség nem korlátozható a címzettek körének szűkítésével, hogy az ne eredményezné egyúttal a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozását.” (Indokolás [31])
[47] A fentiek alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alaptörvényből – különösen annak 39. cikk (2) bekezdéséből – egyértelműen következik, hogy a közérdekű adatszolgáltatás kötelezettsége nem függvénye annak, hogy közérdekű adatot birtokló szervezet milyen szervtípusba tartozik, milyen tulajdonban van, milyen tevékenységet folytat, a közérdekű adatszolgáltatásra irányuló kötelezettséget önmagában megteremti az a tény, hogy a szervezet közérdekű adatot birtokol {3026/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [19]; 8/2016. (IV. 6.) AB határozat, Indokolás [30]}.
[51] A fentiekre tekintettel az alaptörvény-ellenesség megállapítását megalapozatlannak tartom, a határozat indokolása e tekintetben összességében nem meggyőző. Véleményem szerint ugyanakkor a határozat indokolásának a jogi helyzetre és tényekre vonatkozó egyes megállapításai alkalmasak lehetnek jelezni az Alkotmánybíróság vizsgálata és értékelése alapján azokat az elemeket, amelyek segíthetik az arra hatáskörrel rendelkező jogalkotót az általa a jogalkalmazási gyakorlat egységessége érdekében szükségesnek ítélt intézkedések kiválasztásában és meghozatalában. Egy, csak erre az összegzésre szorítkozó összegzést – szignalizáció formájában – elegendőnek láttam volna a jelen ügyben a bírói kezdeményezés elutasítása mellett, amelyet helyeselek.
[61] Ez azonban önmagában nem elégséges a mulasztás megalapozásához. Ahhoz arra a megállapításra is szükség volt, hogy a törvény a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatósága érdekében „a közfeladatot ellátó személyek és az államháztartás alrendszerébe tartozó valamely személlyel pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesítő személyek/szervezetek számára is egyaránt kötelezettségeket fogalmaz meg”. Ezt pedig a többségi határozat az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdéséből vezeti le, amely úgy rendelkezik, hogy „[a] közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával”.
[63] Ez az értelmezés olyan nyomonkövetési kötelezettséggel jár – és ennek törvényi szabályozását követeli meg a többségi határozat –, amely egyrészt lehetetlenség, másrészt ellentétes a pénz mint általános egyenérték fogalmával: akire pénzt ruháznak át, tulajdonossá lesz akkor is, ha az átruházó nem volt tulajdonos (a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 5:40. §). Ez a közpénzre is igaz. Akire a közpénzt átruházták, azon tulajdont szerez, nála tehát az már nem közpénz, azzal sajátjaként jogosult rendelkezni. Jogszabály vagy szerződés elszámolási kötelezettséget előírhat számára, de ez sem teszi az átvett pénzt közpénzzé. Az elszámolási kötelezettség ennek megfelelően nem feltétlenül azonos terjedelmű, mint a közfeladatot ellátó szervet terhelő teljes gazdálkodási nyilvánosság.