Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2016-09-05-uchwalanie-regulaminu-utrzymania-czystosci-i-porzadku-przez-zgromadzenie-zwiazku-miedzygminnego
Timestamp: 2020-07-02 11:24:22+00:00
Document Index: 28994719

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'art. 64', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4']

Zdaniem Wojewody Lubuskiego organ stanowiący związku międzygminnego, podejmując uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku, powinien zawrzeć w niej wszystkie elementy wskazane enumeratywnie w katalogu ustawowym.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-I.4131.219.2016.BSzu z dnia 12 lipca 2016 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność w całości uchwały nr VI/40/2016 zgromadzenia związku międzygminnego [dalej: związek] z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku międzygminnego.
Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.] zawiera upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Ten sam artykuł w ust. 2 określa w kilku punktach zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w tym regulaminie. Jednocześnie, ustawodawca posłużył się w ustawie określeniem „rada gminy uchwala”, co przesądza o tym, że uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku jest zadaniem o charakterze obowiązkowym.
Kwestionowana uchwała została podjęta w niniejszej sprawie przez związek międzygminny, który jest podstawową formą współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, tworzoną „w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych” (art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Organ nadzoru podkreślił, że przeniesienie na związek zadań gmin, a także ich praw i obowiązków następuje z dniem ogłoszenia statutu. Z analizowanego przez wojewodę statutu wynikało, że na rzecz związku przekazano kompetencje do uregulowania tylko niektórych kwestii zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. Oznaczało to, że część ze wskazanych zadań pozostała nadal we właściwości gmin.
W konsekwencji, wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał na wadliwość § 1 regulaminu, będącego załącznikiem do kwestionowanej uchwały zgromadzenia związku. W regulaminie tym zostały bowiem zawarte jedynie szczegółowe wymagania dotyczące postępowania z odpadami komunalnymi na terenie gminy, z pominięciem szeregu innych kwestii, których uregulowanie, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1-8 jest konieczne.
Organ nadzoru zaznaczył, że zakres spraw, które mają być przedmiotem unormowania dokonanego przez lokalnego prawodawcę został określony w sposób wyczerpujący w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co oznacza, że w uchwalonym regulaminie czystości i porządku, organ stanowiący powinien zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w cyt. artykule zagadnień. Wojewoda wskazał na kluczowe sformułowanie „organ określa”, co jego zdaniem (znajdującym także potwierdzenie w przywołanym przez niego orzecznictwie sądów administracyjnych) prowadzi do wniosku, że treść wskazanego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, bowiem nie jest to katalog przykładowy. Organ nadzoru podkreślił, że rada gminy (odpowiednio: zgromadzenie związku) nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę.
Wojewoda w uzasadnieniu odwołał się także do § 119 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” [dalej: ZTP], z którego wynika możliwość podjęcia na podstawie jednego upoważnienia ustawowego tylko jednego aktu, który w sposób wyczerpujący i kompleksowy normowałby sprawy objęte tym upoważnieniem. Niedopuszczalne jest zatem podjęcie uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. zarówno przez związek międzygminny jak i przez same gminy tworzące ten związek. Takie rozwiązanie ma na celu zapobiegnięcie rozproszeniu uregulowania tej samej materii w kilku aktach i uniknięcie dzięki temu chaosu prawnego. Odstępstwo od ww. zasady jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy zakresy tematyczne spraw przekazanych do uregulowania są rozłączne i można je wyodrębnić.
W ocenie organu nadzoru w analizowanej sprawie nie wystąpiło ww. odstępstwo. W konsekwencji, regulamin utrzymania czystości i porządku uchwalony przez zgromadzenie związku powinien zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a nie tylko te odnoszące się do prowadzenia gospodarki odpadami komunalnymi. Zdaniem wojewody, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje organ nadzoru do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części.
W tym stanie faktycznym wojewoda stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w całości.
Powyższe stanowisko wojewody należy uznać za nieprawidłowe. Organ nadzoru przy ocenie aktu nie wziął pod uwagę celowego i subsydiarnego charakteru związków międzygminnych. Powyższe oznacza, że związki mogą realizować wyłącznie statutowo określone zadania publiczne przekazane im przez gminy członkowskie. Jednocześnie zadania przekazane na rzecz związku przestają być zadaniami własnymi gmin tak długo, jak gmina jest w tym związku (ewentualnie do czasu zmiany zakresu zadań przekazanych do realizacji przez związek). W sytuacji, w której gminy decydują się wyłącznie na przekazanie związkowi części zadań wynikających z u.c.p.g. (w tym przypadku w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi), wszystkie pozostałe zadania nieprzekazane do realizacji na rzecz związku a wynikające z tej ustawy nadal pozostają zadaniami poszczególnych gmin członkowskich, które realizowane są przez nie samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zgromadzenie związku międzygminnego nie jest zatem władne podejmować czynności prawnych związanych z realizacją zadań nienależących do właściwości związku, lecz pozostających w dalszym ciągu zadaniami poszczególnych gmin członkowskich.
Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, która upoważniałaby do wydania dwóch regulaminów – jednego przez zgromadzenie związku międzygminnego w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi (a więc w zakresie zadań przekazanych do realizacji na związek), a drugiego przez rady poszczególnych gmin w zakresie pozostałych spraw określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g (które to nie zostały przekazane na związek). Jednocześnie wskazać należy, że przesłanki dopuszczające odstąpienie od reguły wydawania na podstawie jednego upoważnienia ustawowego tylko jednego aktu, które zostały zawarte przez prawodawcę w przywołanym przez wojewodę § 143 ZTP, znajdują zastosowanie w przypadku regulaminu utrzymania czystości i porządku. Sprawy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie są ze sobą nierozerwalne i pomimo tego, że wszystkie dotyczą utrzymania czystości i porządku, to ich zakresy niewątpliwie są rozłączne. Innymi słowy, nie ma przeszkód, by na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. zostały podjęte dwie uchwały przez dwa różne organy – jedna w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które zostało przekazane na związek i druga w pozostałym zakresie, nieprzekazanym na związek.
Uchwalanie dwóch odrębnych regulaminów występuje w praktyce i dotychczas nie było kwestionowane zarówno przez organy nadzoru, jak i sądy administracyjne. Dla przykładu, dwa odrębne regulaminy obowiązują na terenie Związku Międzygminnego „Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi” (patrz: uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego „Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi” w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi oraz np. uchwała Rady Miasta Piły w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Piły) oraz Związku Międzygminnego „Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej (patrz: uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na obszarze gmin wchodzących w skład Związku Międzygminnego „Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej” oraz np. uchwała Rady Miasta Poznania w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Poznania).
Na temat uchwalania przez zgromadzenie związku międzygminnego regulaminu utrzymania czystości i porzadku pisaliśmy również w artykule pt. "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie związku międzygminnego".
Rozstrzygnięcie nadzorczeSamorządWojewodaZwiązki międzygminne