Source: https://www.dipublico.org/11860/opinion-sobre-la-fijacion-de-la-frontera-polaco-checoeslovaca-en-la-region-de-spisz-jaworzina-1923-corte-permanente-de-justicia-internacional-ser-b-no-8/
Timestamp: 2020-07-02 21:34:30
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Opinión sobre la fijación de la frontera polaco-checoeslovaca en la región de Spisz (Jaworzina) [1923] Corte Permanente de Justicia Internacional, Ser. B, No. 8 | Derecho Internacional Público - www.dipublico.org
dipublico 08/02/2013 Corte Permanente de Justicia Internacional, Internacional, Jurisprudencia 539 Vistas
DICTAMEN NÚMERO 8
Señores Loder, Presidente; Weiss, Vicepresidente; Lord Finlay, Sres. Nyholm, Oda, Anzilotti, Huber, Jueces titulares; Yovanovich, Beichman, Wang, Jueces suplentes.
El 27 de septiembre de 1923 aprobó la Resolución siguiente el Consejo de la Sociedad de las Naciones:
El Consejo de la Sociedad de las Naciones, encargado por la Conferencia de Embajadores, a virtud del art. 11, párrrafo 2º del Pacto de la Sociedad, de la cuestión de fijación de la frontera entre Polonia y Checoeslovaquia, región llamada «territorio de Spisz», tratando, a solicitud de la Conferencia, de recomendar una solución en cuanto al trazado de la línea fronteriza de dicha región, ha solicitado de los dos Gobiernos interesados que le precisen las tesis cuya oposición decidió a la Conferencia de Embajadores a traer el asunto ante el Consejo. Dichas tesis fueron enunciadas por esos Gobiernos en los términos siguientes:
Tesis del Gobierno polaco.
«La tesis polaca que tiende a decidir que la cuestión de la fijación de la frontera polaco-checoeslovaca en la región de Spisz (Jaworzina) está pendiente todavía, se funda, en primer término, y a reserva de la posibilidad de completar la argumentación, en las razones siguientes:
«Las modificaciones de la línea fronteriza provisional en la región de Jaworzina, pueden considerarse, bien como una modificación del sector a partir de Rysy hasta un punto que está a quinientos metros al Este poco más o menos del pueblo de Brzegi (sector I), bien como una modificación del sector a partir del punto que está a quinientos metros aproximadamente al Este de Brzegi hasta la anotación 1011 (sector II).
»En la primera hipótesis se hace observar que la Decisión de la Conferencia de Embajadores de 28 de julio de 1920 no menciona el sector I, que queda así indeterminado. Dentro de esta hipótesis habría, pues, tres soluciones posibles:
»a) que la Conferencia de Embajadores tomara una Resolución complementaria;
»b) el acuerdo directo entre Polonia y Checoeslovaquia;
»c) las modificaciones que propusiera la Comisión de Límites instituida a virtud del art. 11 de la Resolución de 28 de julio de 1920, para el caso en que se llegue a la conclusión de que la determinación del sector I quedó de hecho sobreentendida en dicha Resolución.
»La Conferencia de Embajadores ha dado una explicación de fuente autorizada en cuanto a la línea fronteriza, en su nota de 13 de noviembre de 1922. Siendo necesariamente competente para interpretar sus propias decisiones, hace constar que tendrá que tomar una Decisión complementaria en cuanto al sector I (solución a) mencionada anteriormente.
»Dentro de la segunda hipótesis se alega que la Comisión de Límites podía, en virtud del art. n de la Decisión de 28 de julio de 1920, proponer modificaciones de la línea fronteriza en el sector II. No podía ser despojada de ese derecho por la Decisión que tomó la Conferencia de Embajadores el 6 de diciembre de 1921. Esta Decisión, cuyo sentido exacto sólo se aprecia a la luz de la in-terpretación auténtica que da la nota de 13 de noviembre, no es aplicable al sector II, ya que no ha precedido un voto de la Comisión de Límites. El derecho de la Comisión de Límites quedaba íntegro después del 6 de diciembre de 1921.
»EL voto de la Comisión de Límites de 25 de septiembre de 1922 era perfectamente válido, ya que en él tomó parte el Comisario checoeslovaco, y el Gobierno checoeslovaco no está autorizado para negar el valor de su voto.
»EL aceptar, el 23 de abril de 1921, la declaración polaca relativa al conjunto de la línea fronteriza polaca-checoeslovaca, el delegado checoeslovaco de la Comisión de Límites obligó con ello a su Gobierno:
»a) en cuanto a la posibilidad de hacer modificaciones de orden territorial en favor de Polonia en la región de Jaworzina;
»b) en cuanto al hecho de que la solución definitiva de la determinación de la línea fronteriza en la región de Silesia, de Teschen y de Ora va, depende de la solución de la línea fronteriza de Spisz (Jaworzina).
»El Gobierno checoeslovaco al firmar con Polonia el acuerdo de 6 de noviembre de 1921 (anexo B), contrajo el compromiso de resolver amistosamente la cuestión de Jaworzina, demostrando el sentido exacto del acuerdo, así como los actos ulteriores, que se trataba de una división de ese territorio».
Tesis del Gobierno checoeslovaco.
«1). Vista la reclamación de Polonia y de Checoeslovaquia sobre el territorio llamado de Spisz, el Consejo Supremo declaró en París, por su Resolución de 27 de septiembre de 1919, ese territorio, tal como se describe en su Decisión, territorio plebiscitario.
»2). Los Delegados polaco y checoeslovaco consintieron, en nombre de sus Gobiernos respectivos, por la declaración hecha en la Conferencia de Spa el 10 de julio de 1920, en que se suspendiera el plebiscito de Spisz y en que las Potencias aliadas tomaran las medidas necesarias para resolver definitivamente el litigio.
»3). Por Resolución de n de julio de 1920, las principales Potencias aliadas y asociadas encargaron a la Conferencia de Embajadores que dividiera el territorio de Spisz entre Polonia y Checoeslovaquia, de modo que dejara a Polonia la parte noroeste de Spisz.
»4). La Conferencia de Embajadores llevó a efecto esa división por su acuerdo de 28 de julio de 1920, trazando la línea fronteriza que se describe en el artículo 1° de dicha Decisión, bajo el número 3.
»5). En el artículo 2º de la misma, la Conferencia de Embajadores se reservó el derecho de hacer modificaciones ligeras en la línea fronteriza, de acuerdo con las proposiciones que había de presentar la Comisión de Límites que ese artículo describe. La facultad de modificarla no se aplicaba sino a la línea media descrita en la Resolución de 28 de julio de 1920.
»6). En los primeros días del mes de julio de 1920, el Presidente de la Comisión de Límites transmitió a la Conferencia de Embajadores las últimas proposiciones de los Comisarios polaco y checoeslovaco, con el informe de los Comisarios aliados.
»7). Los dos Gobiernos se comprometieron a decidir por acuerdo directo, dentro del término de seis meses, la cuestión de Jaworzina, distrito del territorio de Spisz, que se encuentra al Sur de la línea fronteriza descrita en la Resolución de 28 de julio de 1920, según el acuerdo político entre Polonia y Checoeslovaquia, de 6 de noviembre de 1921. Este acuerdo no modificó en nada el estado jurídico creado por la Resolución de 28 de julio de 1920.
»8). El 2 de diciembre de 1921, decidió la Conferencia de Embajadores proceder a la demarcación de la línea fronteriza mencionada en la Resolución de 28 de julio de 1920, si el acuerdo a que nos hemos referido en el número 7 no se efectuaba dentro de un plazo previsto. Dicho acuerdo no se logró, a pesar de haberse prorrogado dos veces el plazo. Por esa Decisión, la Conferencia de Em-bajadores rechazó las proposiciones de la Comisión de Límites a que se refiere el número 6 y agotó su derecho a modificar la línea fronteriza en virtud del artículo 2º de la Decisión de 28 de julio de 1920.
»9). La Conferencia de Embajadores no tiene el derecho de volver sobre una Decisión anterior».
»Vistas las conclusiones de las dos tesis que acaban de copiarse, el Consejo de la Sociedad de las Naciones tiene el honor de pedir al Tribunal Permanente de Justicia Internacional que le dé su dictamen sobre lo siguiente:
«La cuestión de la delimitación de la frontera entre Polonia y Checoeslovaquia ¿está todavía pendiente y dentro de qué límites, o debe considerarse como ya resuelta por una Decisión definitiva (a reserva del procedimiento habitual de la fijación sobre el terreno con las modificaciones de detalle que pueda traer consigo)?
»El Consejo ha invitado a los dos Gobiernos interesados para que se pongan a disposición del Tribunal, a fin de proporcionarle los documentos y las explicaciones que sean útiles. Tiene el honor de transmitir al Tribunal el expediente que le ha sido enviado polla Conferencia de Embajadores y que puede ser completado ulteriormente si se estimare necesario.
»El Secretario general queda autorizado para someter esta solicitud al Tribunal, así como todos los documentos relativos a la cuestión, para exponer al Tribunal la acción del Consejo en el caso, para darle todo el auxilio necesario y para tomar, si el caso llega, las dis-posiciones necesarias a fin de estar representado ante el Tribunal».
El 29 de septiembre de 1923, el Secretario general de la Sociedad de las Naciones dirigió al Tribunal Permanente de Justicia Internacional una solicitud formulada en estos términos:
«El Secretario general de la Sociedad de las Naciones, cumpliendo la Resolución del Consejo de 27 de septiembre de 1923 y en virtud de la autorización que le confirió el Consejo, tiene el honor de presentar al Tribunal Permanente de Justicia Internacional una solicitud para que el Tribunal se sirva, conforme al artículo 14 del Pacto y dar al Consejo un dictamen sobre las cuestiones que el Consejo sometió al Tribunal por su Resolución de 27 de septiembre de 1923.
»EL Secretario general queda a disposición del Tribunal para darle el auxilio necesario al examen del caso, y tomará, si procediere, las disposiciones útiles a fin de estar representado ante el Tribunal».
Conforme al artículo 73 del Reglamento del Tribunal, la solicitud para dictamen se notificó a los Miembros de la Sociedad de las
Naciones por intermedio de su Secretario general, así como a los Estados mencionados en el Anexo del Pacto.
A la solicitud se acompañaban varios documentos. Además, por petición del Secretario permanente de la Sociedad de las Naciones la Conferencia de Embajadores transmitió al Tribunal, por medio de dicho Secretario, otros documentos suplementarios.
El Gobierno polaco envió al Tribunal un impreso titulado: «Colección de documentos diplomáticos relativos a la cuestión de Jaworzina; diciembre 1918-agosto 1923».
Por su parte el Gobierno checoeslovaco ha presentado al Tribunal una «Exposición jurídica relativa a la determinación de la frontera en el territorio de Spisz (Jaworzina)» con otra colección de documentos, y asimismo entregó al Tribunal varios documentos adicionales.
Por último, el Tribunal ha recibido cierto número de documentos cartográficos, procedentes, ya de la Conferencia de Embajadores, ya del Gobierno polaco por medio del Secretario permanente de la Sociedad de las Naciones, ya del Gobierno checoeslovaco.
El Tribunal ha oído, durante las audiencias de 13 y 14 de noviembre las explicaciones orales que le han dado, de una parte, a petición del Gobierno polaco, el señor Jean Mrozowski, Presidente del Tribunal Supremo de la República polaca y, de otra parte, a solicitud del Gobierno checoeslovaco, el doctor Jan Kremar, Profesor de la Universidad de Praga y el doctor Ivan Krno, Consejero de Legación.
Anticipándonos a los desenvolvimientos que han de hacerse más adelante, importa indicar desde ahora en qué circunstancias se ha solicitado del Tribunal el dictamen sobre la cuestión mencionada en la solicitud antes inserta, y cuál es el alcance exacto de esa cuestión.
Desde la constitución de las Repúblicas polaca y checoeslovaca han surgido discusiones entre ambos Estados con motivo de tres regiones situadas en sus fronteras, las de Teschen, Orava y Spisz. El Consejo Supremo decidió el 27 de septiembre de 1919 que la atribución de esas regiones debía dejarse a un plebiscito. Sin embargo, el plebiscito no se efectuó. Los Gobiernos polaco y checo-eslovaco se pusieron de acuerdo (10 de julio de 1920) para que el litigio fuera decidido por las principales Potencias aliadas y asociadas. Entonces el Consejo Supremo (n de julio de 1920) encargó a la Conferencia de Embajadores que dividiera los dos territorios. La Conferencia tomó una Resolución sobre esa división (28 de julio de 1920), e instituyó una Comisión de Límites, precisando su competencia.
Polonia, no obstante, consideraba la línea indicada por esa Resolución para el distrito de Spisz como contraria a la justicia y a la equidad. Formuló proposiciones que tendían a modificarla. Transmitidas esas proposiciones (5 de julio de 1921) a la Conferencia, por el Presidente de la Comisión de Límites de la frontera polaco- checoeslovaca, la Conferencia adoptó (2 de diciembre de 1921) una Resolución que, en opinión del Gobierno checoeslovaco convertía en definitiva la frontera mencionada en la Resolución anterior, mientras que, en opinión del Gobierno polaco, no cerraba la puerta a la posibilidad de introducir en esa línea fronteriza las modificaciones que deseaba Polonia. Habiendo fracasado las gestiones para establecer por acuerdo de las dos partes un trazado que ambas aceptaran (7 de agosto de 1922J, el problema volvió a la Conferencia de Embajadores.
Una carta de la Conferencia (13 de noviembre de 1922) no logró suprimir los obstáculos que encontraba la fijación definitiva de la frontera polaco-checoeslovaca en la región de Spisz, ni calmar los espíritus. En esta situación la Conferencia tomó (27 de julio de 1923) la resolución que sigue:
«I. La Conferencia de Embajadores, actuando en nombre de los Gobiernos de Francia, Gran Bretaña, Italia y el Japón, signatarios con los Estados Unidos como principales Potencias aliadas y asociadas del Tratado de Paz de Saint-Germain con el Austria y del Trianón con Hungría, habiendo tenido que decidir entre la frontera de Checoeslovaquia y Polonia en la región llamada «Territorio de Spisz», según resulta de una declaración de los Gobiernos checoeslovaco y polaco fechada en Spa el 10 de julio de 1920:
»Y habiendo surgido dificultades entre el Gobierno checoeslovaco y el polaco, durante el trabajo de la Comisión de Límites, con motivo de la fijación de esas fronteras en el territorio de Jaworzina y sobre todo con motivo de la cuestión jurídica de saber si esa frontera se encuentra o no fijada por los acuerdos siguientes: Resolu-ción del Consejo Supremo de 27 de noviembre de 1919, declaración de los Gobiernos checoeslovaco y polaco de 10 de julio de 1920, Tratado sin ratificar llamado «de las fronteras» de 10 de agosto de 1920, Resolución de la Conferencia de Embajadores de 6 de diciembre de 1921:
»Los referidos Gobiernos han decidido, por aplicación del artículo ir, párrafo 2º del Pacto de la Sociedad de las Naciones, someter al Consejo de la Sociedad esas dificultades y pedirle que les haga conocer la solución que recomiende en lo que toca al trazado de la frontera de que se trata.
»Se ruega al Consejo de la Sociedad de las Naciones que considere este asunto como de gran urgencia.
»Los referidos Gobiernos no verían sino ventajas en que el Consejo, si lo juzga oportuno, solicitara la opinión del Tribunal Permanente de Justicia Internacional sobre la cuestión jurídica que suscitan esas dificultades y que han sido señaladas anteriormente.
»II. Esta Decisión se comunicará a los Gobiernos polaco y checoeslovaco».
Conforme al deseo expresado en la carta fechada el 18 de agosto de 1923, por la que el Presidente de la Conferencia de Embajadores transmitió esta Resolución al Secretario general de la Sociedad de las Naciones, la cuestión de fijar la frontera polaco-checoeslovaca en la región de Spisz (Jaworzina) se incluyó en el orden del día de la sesión vigésimosexta del Consejo de la Sociedad de las Naciones.
Ante el Consejo, los representantes de ambos países interesados estuvieron de acuerdo en reconocer que se trata de una cuestión respecto de la cual convenía obtener una opinión jurídica imparcial, basada en la equidad y en la justicia, y en insistir sobre la necesidad de tratar la cuestión como de urgencia extrema. Según la
Resolución del Consejo de 20 de septiembre de 1923, el representante de España se puso en relación con ellos; con su concurso preparó el informe recomendando al Consejo la adopción de la Resolución copiada al comienzo de este dictamen y que solicita la opinión del Tribunal sobre dicha cuestión.
Cuando se discutió por el Consejo ese informe, el señor Benes, representante de Checoeslovaquia, se creyó en el deber de preguntar si quedaba entendido que el Tribunal, a quien se pediría dictamen sobre el asunto de Jaworzina, debía opinar respecto de las tesis enunciadas por los dos Gobiernos interesados y reproducidas en la solicitud. El representante de España le dió sobre este punto completa satisfacción.
El informe al Consejo sobre la cuestión de Jaworzina hace constar, entre otras cosas, que los representantes de los dos Gobiernos interesados aceptaron que el Consejo solicitara un dictamen del Tribunal, rogando a su Presidente que lo convocara, de ser posible, a sesión extraordinaria, conforme al artículo 23 del Estatuto, para permitir al Consejo que tuviera conocimiento del dictamen en su próxima sesión proyectada a partir del 10 de diciembre próximo.
Con el fin expresamente indicado de informar al Presidente del Tribunal del deseo del Consejo de que se convocara a una sesión extraordinaria, el Secretario general de la Sociedad de las Naciones le envió en 29 de septiembre de 1923, un ejemplar de ese informe.
Atendiendo a estas circunstancias, el Presidente del Tribunal accedió al deseo expresado; en virtud de las facultades que le confiere el artículo 23 del Estatuto del Tribunal, lo convocó a sesión extraordinaria para el 12 de noviembre de 1923.
Los miembros del Consejo de la Sociedad de las Naciones, tal como estaba compuesto cuando tomó la Resolución de 27 de septiembre antes mencionado, fueron debidamente informados de la convocatoria.
Según lo que resulta de cuanto precede, tenía ésta por objeto permitir al Tribunal resolver sin demora, partiendo de los informes antes indicados, sobre las tesis enunciadas por ambos Gobiernos interesados y reproducidas en la solicitud, con motivo de la cuestión de saber si la fijación de la frontera entre Polonia y Checoeslovaquia está todavía pendiente y dentro de qué límites, o si ha de considerarse como ya establecida por una Resolución definitiva.
Cuando por consecuencia de la guerra europea y de la disolución de la Monarquía austro-húngara, Polonia y Checoeslovaquia se constituyeron en Estados independientes, sus fronteras estaban indicadas en general por los mismos hechos históricos y etnográficos que habían determinado su reconstitución.
No por eso era menos necesario, ya hacer constar formalmente los límites de los territorios respectivamente reconocidos a ambos Estados, ya regular las cuestiones territoriales donde, por razón de circunstancias particulares, la frontera histórica o etnográfica era incierta y tropezaba con dificultades que impedían su aceptación voluntaria por las partes interesadas.
La tarea de asegurar el reconocimiento de las fronteras de los nuevos Estados y de resolver las diferencias que pudieran surgir entre ellos, fue asumida por las principales Potencias aliadas y asociadas, representadas por el Consejo Supremo que entonces actuaba en París. Así en los Tratados de paz, junto a las cláusulas que se refieren a las fronteras de Alemania, de Austria y de Hungría, se encuentran otras por las que las principales Potencias aliadas y asociadas se reservaron el derecho de determinar ulteriormente las fronteras de los nuevos Estados, obteniendo previamente la conformidad de los Estados antes enumerados en cuanto a las fronteras que se determinan de ese modo. Por lo que toca a Polonia y Che-coeslovaquia, hay cláusulas de esta índole en los artículos 81 y 87 del Tratado de Versalles, en el artículo 91 del Tratado de Saint- Germain en Laye y en el artículo 75 del Tratado del Trianón.
Razones históricas, a la par que etnográficas, designaban naturalmente la antigua frontera entre Galitzia y Hungría como límite entre las nuevas Repúblicas polaca y checoeslovaca. A excepción de algunos sectores discutidos y que se mencionarán más adelante, parece, en efecto, haberse adoptado esas fronteras por los dos Estados desde el primer momento, como resultado natural de dichas razones. No habiendo sido rectificado el Tratado de Sevres de 10 de agosto de 1920, de que se hablará, y aunque no exista ninguna disposición expresa hasta ahora que reconozca esa frontera, el Tribunal no tiene duda alguna respecto a ciertos puntos del particular. El hecho mismo de que hayan surgido dificultades entre los dos Estados respecto a ciertos puntos de dicha frontera, no sería explicable si no se partiera de la idea de qué la frontera entre Galitzia y Hungría ha sido aceptada como límite entre Polonia y Checoeslovaquia. Esta conclusión parece estar de acuerdo con la situación de hecho existente desde antes del fin de las hostilidades. Por lo demás, resulta también de la carta de 9 de mayo de 1922, dirigida por el Ministro de Polonia a la Conferencia de Embajadores, que la fijación de la frontera polaco-checoeslovaca definida por el artículo 1° del Tratado de Sevres, es decir, prácticamente toda la frontera, fue aceptada por Polonia con la reserva de los territorios de Orava y de Spisz.
La adopción de esa frontera tropezó, sin embargo, con serias dificultades en tres sectores de su recorrido; el antiguo ducado de Teschen y las regiones de Spisz y de Orava. Esos territorios fueron reclamados a la vez por Polonia y Checoeslovaquia en virtud de razones históricas, etnográficas y económicas de que no tiene que ocuparse el Tribunal.
En presencia de esas reclamaciones y de los conflictos que se habían producido en los territorios mencionados, el Consejo Supremo, de acuerdo con la tarea que había asumido respecto de las fronteras de los Estados nuevos, adoptó ante todo la Decisión de 27 de septiembre de 1919.
Conforme a ella, las principales Potencias aliadas y asociadas, deseosas de colocar el ducado de Teschen y los territorios de Spisz y de Orava, bajo una soberanía que respondiera al deseo de los habitantes, resolvieron proceder a una consulta popular, que tuvie
ra todas las garantías necesarias de lealtad y de sinceridad, y tomaron las medidas necesarias a ese fin.
El análisis del contenido de esa decisión no tendría importancia al objeto del presente informe, porque la consulta popular se abandonó más tarde. Per© debe notarse especialmente el punto que sigue*
Entre las medidas adoptadas para la consulta popular en los tres territorios, figura en primer término la delimitación de los territorios mismos. Esa delimitación constituye el objeto del artículo 1° de la Resolución, concebido en los siguientes términos:
«En el territorio que constituía el 1° de abril de 1924 el ducado de Teschen y en los territorios de Spisz y de Orava, tal como se precisan aquí más adelante, los habitantes serán llamados a decidir por sufragio si desean estar unidos a Polonia o al Estado checoeslovaco.
»i). Región de Spisz.
»a). Todos los municipios del distrito político de Starawies (Szepesofalu o Altendorf).
b). Los municipios de la parte del distrito de Kesmark (Kiezmark) que se encuentran al noroeste de la línea de división de las aguas entre Dunajec y Poprad, incluso los municipios cuyo territorio atraviesa esa línea.
»2). Región de Orava.
»Todos los municipios de los distritos políticos de Trsztena (Trzciana) y de Nameszto (Namieztow)».
Las líneas fronterizas que resultan de esta delimitación están formadas, de una parte, por la antigua frontera entre Galitzia y Hungría y, de otra parte, por una línea que arranca de un lugar de esa frontera para unirse a ella en otro lugar.
Se ha pretendido por los polacos que esta delimitación hecha en una Resolución que aceptaba acudir a la consulta popular y teniendo en cuenta esta consulta, carece de valor desde el momento en que se decidió renunciar al plebiscito. El Tribunal no puede adherirse a esta opinión.
La delimitación territorial contenida en el artículo 1° de la Decisión de 27 de septiembre de 1919 se adoptó evidentemente en razón de las discusiones que habían surgido entre Polonia y Checoeslovaquia con motivo de Teschen, Orava y Spisz; coincide, pues, con la extensión de los territorios respecto de los cuales las principales Potencias aliadas y asociadas admiten la existencia de una cuestión seria y se declaraban dispuestas a resolverla. La cuestión no ha cambiado; su objeto continúa siendo el mismo, aunque se haya pensado más tarde en otro procedimiento para solucionar la diferencia. En esas circunstancias el Tribunal opina que la Resolución de 27 de septiembre de 1919 fijó, de una vez para todas, el te-rritorio discutido y que las Resoluciones sucesivas, dictadas con el propósito de resolver la misma diferencia, debe estimarse que se refieren a los territorios allí delimitados. Esto se aplica en primer término a la Decisión del Consejo Supremo de n de julio de|i923, que reemplazó la de 27 de septiembre de 1919 en cuanto a la manera de proceder para la adjudicación de los territorios que han de dividirse, es natural pensar que se atuvo a la delimitación ya hecha y que era evidentemente inútil repetir.
Numerosas dificultades demostraron que la consulta popular no llevaría la dificultad a una solución satisfactoria.
El 10 de julio de 1920, los delegados polaco y checoeslovaco en la Conferencia de Spa firmaron una declaración por la cual, después de tener conocimiento de la Decisión de los aliados para tomar a su cargo el litigio checo-polonés, decidieron aceptar la Decisión definitiva del asunto por las Potencias aliadas y, en consecuencia, consintieron, en nombre de sus respectivos Gobiernos, que se suspendiera el plebiscito de Teschen, de Orava y de Spisz y que las Potencias aliadas, después de haber oído a las dos partes, tomaran las medidas necesarias para resolver definitivamente el litigio.
Al día siguiente, el Consejo Supremo, entonces reunido en Spa, adoptó una Resolución por la que la solución del problema de Teschen, Spisz y Orava entró en una fase nueva de su desenvolvimiento.
Esa Resolución de 11 de julio de 1920 tiene dos partes. La primera contiene la aprobación de un proyecto de solución y algunas disposiciones sobre las comunicaciones que han de hacerse por virtud de su adopción. La segunda comienza por referirse a las condiciones anormales que existen en los territorios de Teschen, Spisz y Orava y afirma la necesidad de una solución rápida de la diferen-cia y la imposibilidad ya aceptada de llegar a ella, bien por consulta popular, bien por arbitraje. Sigue diciendo que, en esas circunstancias, los representantes de los Gobiernos de Francia, Inglaterra, Italia y el Japón, reunidos en Spa, han creído llegado el momento de que el Consejo Supremo asumiera la responsabilidad de una Resolución definitiva en cuanto a la adjudicación de los territorios discutidos. Esta Decisión, se dice, parece tanto más oportuna cuanto que los representantes de los Gobiernos polaco y checoeslovaco, por una declaración del día anterior, han hecho constar que están dispuestos a aceptar cualquiera regulación definitiva del litigio a que puedan llegar las Potencias aliadas. En consecuencia se decide que los delegados de los Gobiernos polaco y checoeslovaco sean informados inmediatamente de la Decisión tomada por los representantes de las cuatro potencias, quedando entendido que los delegados de las Potencias aliadas en la Conferencia de Embajadores es-tarían autorizados para preparar, dentro del plazo más breve posible, después de haber oído a las dos partes interesadas, una Resolución de conformidad con las instrucciones del Consejo Supremo.
Estas indicaciones, contenidas en la última parte de la Resolución, debían comunicarse confidencialmente por cada una de las Potencias aliadas a sus delegados en la Conferencia de Embajadores. En lo que se refiere a los territorios de Spisz y de Orava, las instrucciones consignaban que esos territorios se dividirían de modo que dejaran a Polonia la parte nordeste de Orava y la parte noroeste de Spisz, según líneas trazadas aproximadamente en un mapa unido a las instrucciones. El mapa no ha sido comunicado al Tribunal.
No se suscitó duda alguna sobre las facultades que tiene el Consejo Supremo de volver sobre su Decisión anterior; de otra parte, la Resolución se tomó después de la declaración de los dos Estados interesados, que se ha mencionado más arriba.
Por el contrario, hubo alguna discusión sobre la naturaleza y el alcance de esta Resolución del Consejo Supremo.
El Gobierno checoeslovaco, en la exposición jurídica presentada ante el Tribunal, ha creído deber definir la naturaleza jurídica de las instrucciones como un mandato especial dado a la Conferencia de Embajadores por el Consejo Supremo para que actuara en nombre de las Potencias aliadas. Por su parte, el delegado del Gobierno polaco, en su informe oral ante el Tribunal, criticó la idea del mandato y calificó la Resolución del Consejo Supremo como una delegación de Poderes. Los dos Gobiernos parecen estar, sin embargo, de acuerdo en reconocer que la Decisión que tiene fuerza entre las partes es la de la Conferencia de Embajadores y que toda apreciación del límite de los deberes y de los poderes de la Conferencia de Embajadores es una cuestión de orden interno que no concierne más que a ella y al Consejo Supremo.
El Tribunal, no creyendo deber discutir puntos de derecho que no se ligan necesariamente a la respuesta que ha de dar a la cuestión planteada, se limita a las consideraciones siguientes:
La Resolución de n de julio de 1920 es la afirmación del propósito de las Potencias aliadas de proceder a la solución de la diferencia relativa a los territorios de Teschen, Spisz y Orava por medio de una división directa entre las partes interesadas. Con ese fin las Potencias aliadas designan el órgano mediante el cual cumplirán su tarea y fijan ciertas reglas conforme a las que el órgano mencionado, es decir, la Conferencia de Embajadores, tendrá que proceder. Entregada la división de los territorios a la Conferencia de Embajadores, es evidente que sólo la Decisión de esa Conferencia ha podido llevar a cabo la división entre Polonia y Checoeslovaquia. Sería ir demasiado lejos decir que la Resolución del Consejo Supre-mo, como tal, no tiene eficacia entre las partes. Parece más bien que deba distinguirse a ese efecto, entre las diversas disposiciones de la segunda parte de la Resolución.
Los párrafos 1 y 4, que contienen la declaración del propósito de las Potencias aliadas de proceder directamente a la división de los territorios discutidos, prescindiendo de toda consulta popular; que hacen constar respecto de los delegados de los Gobiernos polaco y checoeslovaco su declaración de la víspera, designando a la Conferencia de Embajadores como el órgano que debía efectuar la división y adoptar ciertas reglas de procedimiento sobre las relaciones entre la Conferencia de Embajadores y los dos Estados interesados, tenían ciertamente efectos jurídicos para esos Estados, efectos que, por otra parte, ni Polonia ni Checoeslovaquia tratan de discutir. Para esos fines, se comunicaron oficialmente los cuatro primeros párrafos de la resolución, de acuerdo con las instrucciones del Consejo Supremo, a los delegados de los dos Gobiernos.
El último párrafo de la Resolución del Consejo Supremo puede considerarse como una obligación recíproca entre las Potencias aliadas de enviar a sus delegados a la Conferencia de Embajadores instrucciones confidenciales paralelas, cuyo tenor se fija en la resolución misma. Por su naturaleza, esta parte no se refiere más que a relaciones entre las principales Potencias aliadas. Cada uno de los delegados a la Conferencia de Embajadores ha debido actuar, por lo tanto, según las instrucciones recibidas directamente de su Gobierno; a los Gobiernos de las Potencias aliadas correspondería, en su caso, fiscalizar la manera de cumplir la misión de sus represen-tantes. Ni Polonia ni Checoeslovaquia tienen nada que ver en esta cuestión de orden interior.
Dicho esto, conviene agregar que, puesto que las instrucciones de que se trata han sido comunicadas al Tribunal, nada puede impedir a éste que las aproveche en lo que crea necesario para interpretar el documento capital del problema, la Decisión de la Conferencia de Embajadores de 28 de julio de 1920, dictada como resultado de la Decisión del Consejo Supremo y de las instrucciones que contiene.
Conforme a la Resolución del Consejo Supremo de 11 de julio de 1920, tomó la Conferencia de Embajadores en 28 del mismo mes otra Decisión por la cual las tres regiones discutidas de Teschen, de Orava y de Spisz, fueron divididas entre Polonia y Checoeslovaquia.
Antes de apreciar el alcance jurídico de esta decisión, desde el punto de vista del problema sometido al Tribunal, debe hacerse un breve análisis de su contenido.
La Decisión, firmada por los cuatro representantes del Imperio Británico, de Francia, de Italia y del Japón, se compone de un preámbulo dedicado a la exposición de los acontecimientos y actos que la precedieron y de nueve secciones, I a IX, que llamaremos aquí artículos. El artículo 1° establece «los límites de la soberanía respectiva de Polonia y Checoeslovaquia respecto del antiguo ducado de Teschen y de los territorios de Orava y de Spisz» fijando para cada una de esas regiones una línea divisoria que comienza y termina en cada caso en un punto determinado de una antigua frontera designada como tal, a saber: para Teschen, la antigua frontera entre Alemania y Austria y entre Hungría y Silesia, y para las otras dos regiones, la antigua frontera entre Galitzia y Hungría. Esos nuevos trazados que unen fracciones de fronteras antiguas, se describen topográficamente en la Decisión, ya por límites precisos, ya por designaciones aproximadas.
El mismo párrafo de este artículo 1° contiene una cláusula que debe considerarse como el reconocimiento de los derechos de soberanía de Polonia y de Checoeslovaquia en los territorios que respectivamente se les atribuyen; está concebido como sigue:
«En consecuencia, los Estados Unidos de América, el Imperio Británico, Francia, Italia y el Japón deciden y declaran por la presente que, a partir de este día, la soberanía de Polonia y la de Checoeslovaquia, respectivamente, se extenderán a los territorios situados de una y de otra parte de la línea fronteriza más arriba consignada».
El artículo 2º preve la creación de una Comisión de Límites y la posibilidad de aportar, en ciertas condiciones, modificaciones al trazado de la línea fronteriza.
Los artículos 3º y 4º se refieren a la población de los territorios divididos (adquisición de nacionalidad, derecho de opción, amnistía), al paso que los artículos 5º a 8° resuelven cuestiones financieras y económicas (repartición proporcional de obligaciones financieras de la antigua monarquía austro-húngara; reconocimiento de de-rechos e intereses adquiridos en las tres regiones; convenios a celebrar entre los dos países para las prestaciones recíprocas de carbón y nafta y para ciertas comunicaciones ferroviarias).
Por último, el artículo 9º estipula que los demás problemas financieros, judiciales y administrativos serán objeto de arreglos particulares entre los dos Estados, reservándose las principales Potencias aliadas y asociadas el derecho de intervenir, para facilitar, en su caso, un acuerdo.
Resulta, de toda evidencia, conforme al preámbulo de la Decisión de 28 de julio de 1920, que esta última debía ser la ejecución del acuerdo del Consejo Supremo de n de julio del mismo año. La comparación entre los dos documentos prueba que se trata de una ejecución íntegra y definitiva. Sin embargo, en presencia de las reservas y de las dudas que se han enunciado con este motivo, es necesario someter a un examen profundo tres cuestiones:
1° ¿Cuáles son la naturaleza y el efecto de la Decisión de 28 de julio de 1920?
2º ¿Cuál es la línea fronteriza definida por esa Decisión en la región de Spisz?
3º ¿Esta línea fronteriza está sujeta, en todo o en parte, a modificaciones, y en qué condiciones?
Una cuestión ulterior —saber si de los límites consignados para las regiones de Teschen y de Orava podría, según la tesis del Gobierno polaco, depender la solución que se adoptara para el territorio de Spisz— se examinará aparte, después del análisis de los diferentes aspectos del problema particular de Spisz.
En lo que se refiere a la primera cuestión, relativa a la naturaleza y al efecto de la Decisión de 28 de julio de 1920, hay que darse cuenta ante todo de la base jurídica de esa Decisión.
Dicha base es doble.
Las principales Potencias aliadas y asociadas, en virtud de las facultades que reclamaban para la fijación de fronteras de los nuevos Estados, declaran, por su Resolución de 11 de julio, que asumen la responsabilidad de resolver el litigio. Esta Resolución les parece tanto más oportuna cuanto que está de acuerdo con lo decidido el 10 de julio de 1920 por los dos Estados interesados, y teniendo en cuenta que, según sus propios términos, fue provocada por la voluntad de las principales Potencias con conocimiento previo de Polonia y Checoeslovaquia.
La Decisión de 28 de julio es, por consiguiente, el cumplimiento, a la vez, de una Resolución de las principales Potencias y de un acuerdo entre los interesados. Se adoptó en virtud de la voluntad concordante de todos, para resolver definitivamente la diferencia entre Polonia y Checoeslovaquia. En ese sentido presenta muchas analogías con el arbitraje. Los dos Estados se entregaron al Consejo Supremo que «guiado por el sentimiento de justicia y de equidad, tendría en cuenta los verdaderos intereses» de las dos naciones hermanas. Tales son los términos de la declaración de 10 de julio.
Esta conclusión, de orden general, está corroborada por las circunstancias que concurrieron en la Decisión de 28 de julio de 1920. Las Potencias se encontraban frente a un conflicto agudo que, según su opinión, reclamaba sin retardo una resolución. Sólo una Decisión que emanara de un órgano autorizado podía resolver el conjunto de la controversia, no reservándose punto alguno importante a decisiones ulteriores, y responder a la misión de que estaba encargada la Conferencia de Embajadores. Y la Decisión es, en efecto, la ejecución íntegra de las instrucciones contenidas en la Resolución del Consejo Supremo.
Los términos mismos de la Decisión de 28 de julio demuestran que se quería una Decisión, no sólo definitiva, sino que surtiera inmediatamente efecto. Las Potencias representadas en la Conferencia de Embajadores, por sus plenipotenciarios, reconocen, a partir del día de la Decisión, la soberanía de los Estados en los territorios que respectivamente les son atribuidos. El plazo de un año concedido a las personas que, con más de dieciocho años, hubieran adquirido una de las dos nacionalidades polaca o checoeslovaca, para ejercer el derecho de opción en favor de la otra, comienza a correr igualmente el 28 de julio de 1920, según el articulo 3º, y los convenios económicos mencionados más arriba han debido concertarse dentro de un plazo de dos meses a partir de la misma fecha.
El carácter definitivo de la resolución precitada resulta, con una fuerza particular, de la declaración que se encuentra a su final y que está firmada por los plenipotenciarios de Polonia y Checoeslovaquia. Es del tenor siguiente:
«Los representantes que suscriben, debidamente autorizados, del Gobierno polaco y del Gobierno checoeslovaco, hacen constar por la presente, conforme a la declaración de 10 de julio de 1920, la completa aceptación por sus respectivos Gobiernos de las disposi-ciones que preceden.
»Suscrito en París el 28 de julio de 1920.
(Firmado) J. J. Paderewski.
» Dr. Edvard Benes».
Es verdad que el señor Paderewski dirigió en 30 de julio de 1920 una carta al Presidente de la Conferencia de Embajadores en que se lamenta de la Resolución dictada. Pero, sea cual fuere el valor histórico de esa carta, no puede tenerse en cuenta frente a la declaración común que acabamos de reproducir. Esa declaración cierra la serie de documentos, abierta por el acuerdo firmado en Spa el 10 de julio precedente, por los mismos plenipotenciarios polaco y checoeslovaco. Los dos acuerdos dan a la Decisión de las principales Potencias aliadas y asociadas, la fuerza de un acuerdo contractual entre las partes. La cuestión de la revisión de esa Decisión no se ha considerado directamente ni podría considerarse.
La carta de 28 de julio de 1920, por la que el Presidente de la Conferencia de Embajadores comunicó al señor Benes la decisión del mismo día, invitaba al Gobierno checoeslovaco a tomar posesión> tan pronto como fuere notificado, de los territorios que le estaban asignados, deseando las principales Potencias aliadas y asociadas retirar las tropas de ocupación de esas regiones. Sin duda a Polonia se le dirigió una invitación análoga. Es evidente que la Conferencia de Embajadores partía de la idea de que había asegurado por su Decisión de 28 de julio de 1920 una solución definitiva y próxima en las tres regiones discutidas. En efecto, la toma de posesión de que tratamos parece haber tenido lugar poco tiempo después. Por una orden de 7 de agosto de 1920, la citada comisión internacional de Orava y de Spisz, en virtud de órdenes recibidas, declara que cesa de funcionar y entrega sus poderes a los comisarios checoeslovaco y polaco. No sólo la misión conferida por el Consejo Supremo había encontrado su ejecución por la Decisión de la Conferencia de Embajadores, sino que la propia Decisión quedaba cumplida.
La segunda cuestión que debe examinarse se refiere a la frontera que fue fijada, por la Decisión de 28 de julio de 1920, en la región de Spisz. Según la tesis polaca esa Decisión no fija sino una parte de la frontera, es decir, la que se describe topográficamente, al paso que para las demás partes de la región de Spisz en que se encuentran Polonia y Checoeslovaquia, nada quedó decidido y, por tanto, estaría pendiente la delimitación.
No puede admitirse esta tesis por las razones siguientes:
La Conferencia de Embajadores fue llamada a dividir el territorio de Spisz. Este territorio, desde la Resolución del Consejo Supremo de 27 de septiembre de 1919, era una región claramente determinada, cuyas fronteras Oeste, Norte y Nordeste se formaron por la [antigua frontera entre Hungiía y Galitzia, mientras que al Sudeste trazaba un nuevo límite el Consejo Supremo siguiendo los, confines de ciertos municipios.
Ese territorio está unido al Oeste al de Orava, por una parte- de la antigua frontera húngaro-galitziana y la propia frontera sigue al Este de Spisz. La Conferencia de Embajadores, al proceder a la división ordenada, trazó una línea que se separa de la antigua frontera entre Hungría y Galitzia en un punto situado en el río Bialka a 500 metros aproximadamente al Este del poblado de Brzegi para volver a la misma frontera, a la proximidad de la línea 487, en el camino de Czorsztyn a Szepesofalu. Conforme a las instrucciones acordadas por el Consejo Supremo, se atribuye por esta línea la parte Nordeste del territorio a Polonia y el resto a Checoeslovaquia.
A virtud de esta división, la frontera entre los dos Estados quedaba necesariamente determinada por la línea anteriormente descrita y por las dos partes de la antigua frontera entre Hungría y Galitzia que la prolongan hacia el Oeste y hacia el Este. Esa es la frontera entre Polonia y Checoeslovaquia en la región de Spisz. Es cierto que la Decisión se limitó a describir topográficamente sólo la nueva línea divisoria. No tiene eso nada de sorprendente. Esa división no necesitaba sino una sola línea fronteriza, y las demás fracciones, no sólo estaban determinadas desde el 27 de septiembre de 1919, sino que coincidían con la antigua frontera húngaro-galitziana, perfectamente conocida y probablemente señalada en detalle.
Si el límite entre los dos Estados no se hubiera referido más que a la línea descrita en la Decisión, la Conferencia no se hubiera atenido a la misión del Consejo Supremo que la encargaba de dividir las regiones discutidas en el más breve plazo posible. Limitándose a dar un primer paso en el camino del límite y reservándose fijar más tarde las otras partes, casi todas las disposiciones de la Decisión de 28 de julio de 1920 hubieran sido de ejecución imposible, lo cual contradice semejante criterio. La cláusula relativa al reconocimiento inmediato de la soberanía de los Estados interesados en esos territorios y los plazos que comenzaron a correr desde el 28 de julio para el derecho de opción y para celebrar convenios futuros, lo mismo que todas las estipulaciones de los artículos 3º a 8°, suponen la existencia de un territorio enteramente circunscripto y limitado, sobre todo frente a otro Estado.
Varios hechos importantes pueden citarse en apoyo de lo que acabamos de consignar. El mapa especial de la región de Spisz, unido a la Decisión de 28 de julio y fechado en el mismo día, señala en rojo la frontera, mediante una línea completa en que coincide con la antigua frontera húngaro-galitziana y una línea de puntos para el trazado descrito en la Decisión. La inscripción del mapa señala una línea completa roja, seguida de una línea roja de puntos, como frontera definida en la presente Decisión. En un mapa que comprende los tres territorios divididos, unido también a la Decisión del 28 de julio, una sola línea roja no interrrumpida, que se designa como frontera definida en la presente Decisión, comprende también los tres territorios topográficamente descritos para Teschen, Orava y Spisz, de las fracciones de la antigua frontera húngaro-galitziaria en esos territorios y las fracciones que los ligan. Resulta de ello que los autores de los mapas, que son sin duda alguna al mismo tiempo los autores de las descripciones topográficas de la Decisión era una noción más comprensiva que la de la frontera descrita en detalle.
Otro hecho confirma lo que precede. El mapa que la Comisión de Límites sometió a la Conferencia de Embajadores en septiembre de 1922 proponiéndose un nuevo trazado, representa por una línea roja el trazado de la frontera definida por la Decisión de 28 de julio de 1920, toda la línea fronteriza en el territorio de Spisz. Resulta del mismo mapa que esa frontera coincide con la antigua entre Galitzia y Hungría, salvo en cuanto al trazado descrito en la Decisión.
Es cierto que los mapas y sus inscripciones no tienen una fuerza probatoria independiente frente a los textos de los Tratados y de las Decisiones; pero en el caso presente confirman de un modo particularmente convincente las conclusiones motivadas de los documentos y de su análisis jurídico: y es lo cierto que no encuentran contradicción en texto alguno.
El Tratado llamado «de las fronteras», fechado en Sevres en 10 de agosto de 1920, aunque no haya entrado en vigor, presenta, sin embargo, interés como un instrumento contemporáneo de la Decisión de 28 de julio y emanado de las mismas Potencias que componen el Consejo Supremo y la Conferencia de Embajadores. La frontera entre Polonia y Checoeslovaquia en las regiones de Orava y Spisz se formaría, conforme a ese Tratado, por la antigua frontera entre Hungría y Galitzia, salvo donde la Decisión de 28 de julio se haya apartado de ello describiendo trazados nuevos. Ese trazado está, por lo tanto, conforme con el que se encuentra en el gran mapa unido a esa Decisión que representa las tres regiones discutidas.
Otro argumento en el mismo sentido puede encontrarse en la orden precitada en 7 de agosto de 1920, de la subcomisión internacional de Spisz y de Orava. Esa orden, dictada a los fines de la entrega de los territorios atribuidos a cada Estado, menciona los municipios separados por la nueva frontera. Jaworzina, Stara Ves y Kolembark, y es evidente que los comisarios encargados inmediatamente de ejecutar la Decisión de 28 de julio de 1920 no dudaron de que por ella estuviera dividido totalmente el territorio de Spisz.
Y no parece que se formularan protestas sobre eso.
Según la tesis del Gobierno polaco, a la que por las razones que acaban de explicarse no puede el Tribunal adherirse, la Conferencia de Embajadores, por su Decisión de 28 de julio de 1920, no habría cumplido completamente y sin lagunas la misión que le confió la Resolución del Consejo Supremo acordada en Spa en n del mismo mes. Esa Decisión no habría fijado la frontera entre Polonia y Che-coeslovaquia en la parte del territorio de Spisz que comprende la región de Jaworzina y, por consiguiente, las principales Potencias aliadas y asociadas tendrían hoy la más amplia competencia para proceder a esa Decisión fuera y por encima de toda proposición de cambio que le hubiera sometido la Comisión de Límites, conforme a los términos del art. 2º, párrafo 3º de la Decisión. El problema estaría pendiente aún.
En apoyo de esta manera de opinar se invocan diversos documentos: de una parte, una nota del Comité de Redacción constituido por la Conferencia de Embajadores, en 21 de octubre de 1922; y de otra, dos cartas idénticas dirigidas el 13 de noviembre siguiente, por el Presidente de esa Conferencia, a los Ministros en París, de Polonia y de Checoeslovaquia.
La nota del Comité de Redacción contiene los párrafos siguientes:
«Por acta de 10 de julio de 1920, en Spa, los Gobiernos de Polonia y de Checoeslovaquia declararon que aceptaban que sus fronteras respectivas en los territorios de Teschen, Orava y Spisz se determinaran por las principales Potencias aliadas y asociadas.
»En virtud de este acta, las principales Potencias aliadas y asociadas, por Decisión de 28 de julio de 1920, han determinado esas fronteras en los territorios de Teschen y Orava, así como en el territorio de Spisz, salvo en la parte que comprende precisamente la región de Jaworzina.
»EL 10 de agosto de 1920, confirmó o fijó el Tratado llamado «de las fronteras», la de los Estados de Europa central, y entre ellas, de Polonia y Checoeslovaquia, llenando el vacío que dejó la Decisión de 28 de julio en lo que se refiere a la región de Jaworzina.
»EL Tratado de 10 de agosto no entró en vigor y si, en cierto sentido, se ha anticipado la aplicación de sus disposiciones, ha sido bajo reserva expresa del asentimiento de las partes interesadas al resultado de esa aplicación.
»No estando en vigor el Tratado de 10 de agosto, que es el único que ha provisto la frontera de Jaworzina, y habiendo quedado indeterminada esa frontera por la Decisión de 28 de julio de 1920, resulta que las principales Potencias se encuentran en este momento pura y simplemente en presencia de la declaración de Spa de 10 de julio de 1920, que les da plenos poderes para determinarla.
»Las principales Potencias tienen, pues, actualmente los derechos más amplios para proceder a esa fijación».
Y, por su parte, el Presidente de la Conferencia de Embajadores, precisa así la situación jurídica, tal como aparece en la cuestión de la frontera de Jaworzina, en sus cartas a los representantes de las dos Repúblicas de Polonia y Checoeslovaquia:
«El sector de Jaworzina, de la frontera polaco-checoeslovaca, no se definió en la Decisión de 28 de julio de 1920, sino únicamente en el Tratado llamado «de las fronteras» de 10 de agosto del mismo año, que no está en vigor todavía. Al aceptar el 9 de mayo de 1922 que se procediera mediatamente a los trabajos de la limitación de la parte de la frontera polaco-checoeslovaca descrita por ese Tratado, el Gobierno polaco consignó su reserva en cuanto a los territorios de Orava y Spisz, y la Conferencia tiene el deber de reconocer que el Tratado de 10 de agosto no puede alegarse contra el Gobierno polaco en la cuestión discutida. Por otra parte, el 10 de julio de 1920, Polonia y Checoeslovaquia se pusieron de acuerdo en Spa para que sus fronteras respectivas, en los territorios de Teschen, Orava y Spisz, fueran determinadas por las principales Potencias aliadas y asociadas. No habiendo acordado esta determinación la Decisión de 28 de julio en la región de Jaworzina y no estando en vigor el Tratado de 10 de agosto de 1920, resulta que las principa-les Potencias han conservado para la fijación de esas fronteras todos los derechos y que los Gobiernos polaco y checoeslovaco los han reconocido. La Conferencia hace constar también que en los trabajos de la Comisión de Límites se aludía a lo resuelto en 28 de julio de 1920; pero no se mencionó el Tratado de 10 de agosto».
El Tribunal estima que la opinión expresada en nombre de la Conferencia de Embajadores y de su Comité de redacción, por autorizada que sea, no puede prevalecer contra los términos perfectamente claros de la Decisión de 28 de julio de 1920. No tiene nada que agregar a la demostración formulada más arriba para consignar que no existe laguna en el trazado de la frontera polaco-checoeslovaca, según la Decisión de 28 de julio, y que, salvo los poderes reservados por el artículo 2º, párrafo 3º, esa Decisión no deja duda alguna abierta a las discusiones ulteriores en la región de Jaworzina.
En vano se ha objetado a esta demostración que la carta de 13 de noviembre de 1922, emanada de la Conferencia de Embajadores, que había tomado la Decisión de 28 de julio, constituye la interpretación más auténtica y más segura del propósito entonces expresado, y que esa interpretación, partiendo de la mejor de las fuentes, se impone al respeto de todas, conforme a la regla tradicional: Ejus est interpretare legem cujus condere.
Aunque pudiera admitirse la precedencia de la asimilación que sugiere esta tesis, entre la Decisión de que se trata y la legislación nacional, bastaría hacer constar, para que la objeción se reduzca a su verdadero valor, que, según una doctrina constante, el derecho de interpretar auténticamente una regla jurídica corresponde sólo al que tiene la facultad de modificarla o suprimirla; esta facultad, como antes se ha dicho, no existía para la Conferencia de Embajadores después de su Decisión de 28 de julio de 1920, por la que cumplió su misión. La propia Conferencia lo ha reconocido en las cartas dirigidas por su Presidente a los Ministros de Polonia y de Checoes-lovaquia en 6 de diciembre de 1921, en las que hace la declaración siguiente:
«No pudiendo volver sobre una Decisión anterior, ha decidido que no se haga modificación alguna al trazado de la frontera tal como la definió la Decisión de 28 de julio, a menos que haya un acuerdo amistoso entre las partes».
Y ese mismo punto de vista se encuentra en la carta de 13 de noviembre de 1922, cuando dice:
«(El lugar aplicable de la carta de 6 de diciembre) significa que la Comisión de Límites no podrá, por otra parte, en un sector descrito en la Decisión de 28 de julio de 1920, acordar compensaciones a Checoeslovaquia atribuyéndole territorios que esa Decisión da a Polonia».
La misión de la Conferencia, como ha hecho notar ya el Tribunal, no deja de tener analogía con la que incumbe a un árbitro, llamado por la confianza de dos Estados a resolver un conflicto de fronteras que los dividía. En virtud de acuerdo formal entre las partes, el árbitro no tiene facultades para interpretar, y menos aún para modificar su sentencia revisándola. La Decisión de 28 de julio de 1920, aceptada por los Gobiernos polaco y checoeslovaco, no menciona acuerdo alguno de esa clase. Y, aunque se prescinda de las reglas que rigen la interpretación auténtica de los textos jurídicos, es claro que no debe acordarse un valor decisivo a la opinión de los autores de un texto, cuando esta opinión, posterior a la redacción del texto, contradice la que emitieron en ese momento. Con más motivo se tiene el derecho a negar la autoridad de esa opinión cuando, según sucede ahora, ha transcurrido un plazo de más de dos años entre el día en que se formuló y el día en que se tomó la Decisión que se interpreta. Es mucho más exacta la interpretación que se desprende, para la Decisión del 28 de julio de 1920, de su relación, ya establecida, con el Tratado llamado «de las fronteras» de 10 de agosto de 1920, que, concertado a algunos días de distancia y firmado por las mismas personas que la Decisión, confirma, absolutamente, por el trazado no interrumpido de la frontera polaco-checoeslovaca, las conclusiones a que ha llegado el Tribunal.
Se deduce de lo que precede que por la Decisión de 28 de julio de 1920 quedó establecida la frontera en toda la región de Spisz, directa o indirectamente y de una manera definitiva.
Sin embargo, la Decisión misma preve, en su artículo 2º, la posibilidad de ciertas modificaciones. Ese artículo dice así:
«Una Comisión de Límites compuesta de un representante de cada una de las principales Potencias aliadas y asociadas, así como de Polonia y de Checoeslovaquia, se constituirá en el mes siguiente a esta Decisión para trazar sobre el terreno la línea fronteriza antes descrita.
»Las Decisiones de esa Comisión, obligatorias para las partes interesadas, se tomarán por mayoría de votos, teniendo el Presidente voto decisivo en caso de empate.
»La Comisión tendrá plenos Poderes para proponer a la Conferencia de Embajadores las modificaciones que le parezcan justificadas en interés de los particulares o de los Municipios en las cercanías de la línea fronteriza, y teniendo en cuenta circunstancias locales especiales.
»Los gastos de dicha Comisión se pagarán por mitad entre Polonia y Checoeslovaquia».
Según esta disposición, el primer deber de la Comisión, que menciona el artículo 2º precitado, es trazar sobre el terreno la línea descrita topográficamente en el párrafo 3º del artículo 1°. Como esa línea no se indica más que en su dirección general y en un mapa de escala relativamente pequeña, es necesario que, para trazarla sobre el terreno, tuviera la Comisión de Límites cierta libertad de elegir, en la dirección determinada, la línea más apropiada a las condiciones de ese terreno; esas son las modificaciones de detalle a que se refiere la reserva consignada en la cuestión sometida al Tribunal.
No se limita a esas modificaciones la competencia de la Comisión de Límites. Tiene además, según el párrafo 3º del artículo 2º, la facultad de proponer a la Conferencia de Embajadores modificaciones más importantes de la línea fronteriza.
Esta competencia es por una parte bastante amplia, porque no está sujeta a limitaciones formales (la Comisión tendrá plenos poderes); nada se dice sobre el momento en que las proposiciones pueden hacerse y nada parece impedir que se hagan varias veces. Como persigue un fin de equidad, esta cláusula no debe interpretarse de una manera rígida.
Por otra parte, la Comisión no puede hacer más que proponer; toda decisión que tenga como resultado una modificación de los términos del párrafo 3º del artículo 2º, debe tomarse por la Conferencia de Embajadores y con la unanimidad de votos de las Potencias allí representadas. Hay en esto una garantía importante para los Estados a que atribuye territorios la Decisión de 28 de julio de 1920. La Comisión, compuesta de un representante de cada una de las principales Potencias aliadas, así como de las dos Potencias interesadas, colocados todos en el mismo plano, tomó la decisión por mayoría de votos en la medida de las atribuciones que le confirió el artículo 2º El consentimiento de las partes interesadas no es necesario; sea cual fuere la importancia que tenga ese consentimiento para determinar la adopción o no de una proposición, por la Conferencia de Embajadores, desde el punto de vista jurídico sólo se tiene en cuenta la mayoría de la Comisión.
Por otra parte, la facultad de la Comisión de proponer modificaciones está limitada en el fondo por el hecho de que deben justificarse en virtud de intereses de los particulares o de los municipios en las inmediaciones de la línea fronteriza, y tener en cuenta las circunstancias locales especiales. Según resulta de la decisión, en todo caso deben responder a las dos exigencias.
Aunque el párrafo 3º del artículo 2º haya de dejar a la Comisión y a la Conferencia, para ser útil en la práctica, una latitud considerable, se desprende, no obstante, del análisis de esta disposición que los cambios de la línea divisoria deben conservar el carácter de modificaciones y no envolver un abandono total o casi total del trazado que fijó la Decisión de 28 de julio de 1920.
Hay que decir aquí algo de las instrucciones generales que la Conferencia de Embajadores acordó el 22 de julio de 1920 para las Comisiones de Límites y que fueron más tarde completadas y modificadas. El primer capítulo de esas instrucciones, denominado «Generalidades», contiene, entre otras, las disposiciones siguientes que deben examinarse desde el punto de vista de la decisión de 28 de julio de 1920:
«Tendrán plenos poderes no sólo para la determinación de fracciones definidas (bajo el nombre de línea, a determinar sobre el terreno), sino también, caso de pedirlo alguno de los Estados interesados, y si la Comisión lo estima oportuno, para la revisión de las fracciones definidas por límites administrativos, salvo en cuanto a las fronteras internacionales que existieran en agosto de 1914, respecto de las cuales el papel de las Comisiones se limitará a la fijación de señales o piedras fronterizas.
»Podrán también, fuera de los casos en que las estipulaciones particulares del Tratado le den ese derecho, modificar la atribución de una localidad expresamente designada en el Tratado, a condición de que esa modificación sea de poca importancia y que la Comisión lo acuerde unánimemente.
»Se esforzarán en todos los casos en seguir lo más posible las definiciones dadas en los Tratados, teniendo en cuenta los límites administrativos y los intereses económicos locales, con exclusión de toda razón nacional, lingüística o religiosa».
La Comisión nombrada por la Decisión de 28 de julio de 1920, era una Comisión de Límites que dependía de la Conferencia de Embajadores y estaba sin duda ligada por las instrucciones generales. Pero éstas no pueden tener más que un valor subsidiario y no cabe que ensancharan o redujeran las competencias definidas por el artículo 2º de la Decisión. Este artículo forma parte integrante de la Decisión misma.
La soberanía de Polonia y Checoeslovaquia se extendía el 28 de julio de 1920 a los territorios que respectivamente se atribuían, y no podía tener, salvo por virtud de un acuerdo nuevo, otras limitaciones que las que resultan del instrumento mismo que estableció y reconoció esa soberanía. Este estado de cosas se deriva claramente del hecho de que la Conferencia de Embajadores, por su Decisión de 2 de diciembre de 19ei, según se explicará más adelante, suspendió la ejecución de la de 28 de julio de 1920 para permitir a Polonia y a Checoeslovaquia que negociaran directamente un acuerdo sobre modificaciones de fronteras que excedían del cuadro trazado por el artículo 2º
Resta un último punto: ¿Las modificaciones de fronteras admitidas por el artículo 2º, párrafo 3º, pueden aplicarse a toda la frontera en la región de Spisz entre los dos Estados, comprendiendo las dos fracciones formadas por la antigua frontera entre Hungría y Galitzia, o solamente a la nueva línea divisoria descrita en la Decisión misma?
El Tribunal opina que el artículo 2º no se refiere más que a esta última fracción y descansa en las razones siguientes:
El artículo 2,0 nombra la Comisión, según se ha dicho ya, en primer término para trazar sobre el lugar la línea descrita. Es la única línea que había que trazar, porque no existía antes del 28 de julio de 1920, mientras que las otras dos fracciones son fronteras que existían hace mucho tiempo.
Parece natural interpretar el artículo 2º a la luz de la idea que domina su primer párrafo, que comprende la disposición esencial y necesaria. Resulta que el artículo todo entero se limita a ese nuevo trazado. Las modificaciones de que se habla en el párrafo 3º pueden ser necesarias sólo para esa fracción de la línea fronteriza, porque esa línea, determinada solamente en sus puntos principales y trazada en un mapa de escala corta, podría comprometer seriamente relaciones de dependencia ya existentes y necesitaría quizás rectificaciones que excedieran de puras enmiendas de detalle.
La situación en las otras dos fracciones es enteramente distinta. Se trataba, no sólo de un límite administrativo, sino de una frontera internacional que había separado dos Estados. En opinión del Tribunal, apartándose de la que la Comisión de Límites adoptó el 25 de septiembre de 1922, la frontera entre Hungría y Galitzia era en agosto de 1914 una frontera internacional, porque Galitzia era entonces una parte de la Monarquía austriaca. Lo prueba el arbitraje de 13 de septiembre de 1902 sobre el asunto de «Meei~auge». Aunque Austria y Hungría tuvieran instituciones comunes basadas en acuerdos paralelos de sus legislaciones, no dejaban de ser unidades internacionales distintas.
Las fracciones de frontera en la región de Spisz, que se formaron por la antigua frontera húngaro-galitziana, caían, a virtud de estipulaciones expresas, en la regla establecida por las instrucciones generales antes mencionadas para las fronteras internacionales y que conserva aquí toda su razón de ser. Las funciones de la Comisión de Límites se reducirían, pues, en este caso, para esas fronteras, a la nueva colocación de señales y piedras divisorias. Sin embargo, el Tribunal cree deber recordar que el Gobierno checoeslovaco, manteniendo su opinión según la cual la facultad de hacer modificaciones conforme el párrafo 3º del artículo 2º de la Decisión de 28 de julio de 1920 se extiende sólo a la línea divisoria descrita en la Decisión, ha admitido, en su exposición ante el Tribunal, que podían hacerse modificaciones de fracciones de la línea fronteriza constituida por la antigua frontera entre Galitzia y Hungría como consecuen-cia de una modificación de la línea topográficamente descrita en la Decisión de 28 de julio de 1920, es decir, de una modificación relativa al punto de partida o al punto final de esa línea.
De la exposición que precede, resulta que la Conferencia de Embajadores, por su Decisión de 28 de julio de 1920, en virtud de los poderes que le había conferido el Consejo Supremo, describió y definió la frontera entre las Repúblicas polaca y checoeslovaca en el territorio de Spisz, reservándose, por el artículo 2º, párrafo 3º, la facultad de introducir en la línea general trazada algunas modificaciones propuestas por la Comisión de Límites, que parecieran justificadas por los intereses de los particulares o de los municipios en las inmediaciones de la línea fronteriza y teniendo en cuenta circunstancias locales especiales.
La Comisión de Límites, que comenzó sus trabajos en 1921, se encontró muy pronto en presencia de proposiciones divergentes formuladas por los representantes de Polonia y Checoeslovaquia con el fin de modificar la frontera adoptada por la Decisión del 28 de julio. Varias reuniones de los dos comisarios, celebradas bajo la presidencia del representante francés y después bajo la del representante británico, no llevaron a acercamiento alguno entre los puntos de vista propuestos, y el Presidente de la Comisión tuvo que limitarse a transmitir a la Conferencia de Embajadores los últimos textos polaco y checoeslovaco relativos al trazado de la frontera de Spisz. Su carta, escrita el 5 de julio de 1921 en nombre de los Comisarios aliados, hace constar la persistencia del desacuerdo, fijando, no obstante, la extensión considerable de las reivindicaciones formuladas; y contiene las declaraciones siguientes, que no dejan duda alguna sobre el pensamiento de la mayoría de la Comisión:
«Los Comisarios aliados emiten por unanimidad la opinión siguiente:
»Desde el punto de vista puramente económico, las proposiciones polacas estarían justificadas por razones ventajosas para los poblados que tocan directamente, a saber: Osturnia, Ostornya, Velky, Frankova, Nogyfrankvagasa, Jurgow, Szepesgyorka, Rzepisko, Vojtiekovei, Lapsianko, Kislapos, Nedecz, Kacwin, Szentmindszent, Ober-Lischna.
»Pero los Comisarios aliados estiman que están en el deber de llevar asimismo a conocimiento de la Conferencia de Embajadores que razones de orden militar y político parecen anteponerse en el propósito de los interesados a las consideraciones económicas invocadas por una y otra, parte y que el objeto real del litigio está en la posesión de la vertiente Norte de la parte Este de Trata, dada al Estado checoeslovaco por la Decisión de la Conferencia de Embajadores de 28 de julio de 1920.
»Por otra parte, a pesar de las tentativas de conciliación entre
los interesados, renovadas varias veces por los Comisarios aliados, no ha podido llegarse a ningún acuerdo entre ellos, ni aun partiendo de un término medio entre los dos proyectos diferentes de trazado.
»En esas condiciones, dada la importancia de las modificaciones propuestas del lado polaco, de una parte, el valor relativo de las razones económicas invocadas puesto en relación con los intereses de orden militar y político que concurren en la otra parte, los Comisarios aliados estiman que las modificaciones solicitadas exceden los límites de apreciación que les están señalados por el artículo 2º de la Decisión de 28 de julio y por el capítulo I de las instrucciones relativas a las Comisiones de Límites».
Ante esta afirmación de incompetencia opuesta a sus delegados por los Comisarios aliados, los dos Estados vecinos no renunciaron, sin embargo, a encontrar un terreno de conciliación y de acuerdo entre sus pretensiones respectivas; y algunos meses más tarde en-contraban una ocasión de consignar su buena voluntad en el acuerdo político firmado en Praga entre los Gobiernos polaco y checoeslovaco el 6 de noviembre de 1921. Por un anexo al mismo, las Altas Partes contratantes se obligaron a decidir en un término de seis meses, por convenio directo y amistoso, la cuestión del Municipio de Jaworzina.
Entonces se dictó, con fecha 2 de diciembre de 1921, una nueva Decisión de la Conferencia de Embajadores relativa al arreglo del asunto. Esa Decisión está redactada en los términos que siguen:
»1° Invitar a los Gobiernos polaco y checoeslovaco a que continúen sus negociaciones sobre la frontera en la región de Spisz con el fin de llegar pronto a un acuerdo.
»2° Dar a conocer a ambos Gobiernos que deberán haber llegado a ese acuerdo el 15 de enero de 1922 lo más tarde y que en su defecto la Comisión de Límites procederá sin demora al establecimiento de la frontera de Spisz, tal como fue definida por la Decisión de la Conferencia de Embajadores de 28 de julio de 1920».
Hay que precisar cuál es el sentido exacto de esta resolución, que el Presidente de la Conferencia se apresuró a comunicar el 6 de diciembre a los ministros de Polonia y Checoeslovaquia en París, y algunos días más tarde, el 10 de diciembre, a la propia Comisión de Límites.
Se ha sostenido, por parte de Checoeslovaquia, que debe estimarse como la ejecución pura y simple de la Decisión de 28 de julio de 1920, en el sentido de que las consideró para denegarlas sobre las proposiciones de modificación al trazado de la frontera presentadas por la Comisión de Límites conforme al artículo 2º, párrafo 3º de esa Decisión. Las previsiones del artículo se habrían reali-zado en julio de 1921; la facultad de proponer, reconocida a la Comisión en lo que toca al territorio de Spisz, habría sido ejercitada. Y, en virtud de un acuerdo amistoso entre los dos Estados interesados, el mandato de la Comisión se limitaría en adelante a una simple operación de limitación prescindiendo de todas las modifi-caciones en la línea trazada por la Conferencia, excepto la de detalle que trajera consigo esa operación. La frontera estaría, pues, completa y definitivamente fijada en la región de Spisz, lo mismo que en las de Teschen y Orava, puesto que el acuerdo con que se contaba de los Gobiernos polaco y checoeslovaco no se había producido en el plazo que se les otorgó y cuyo vencimiento se había prorrogado sucesivamente dos veces.
El Tribunal no puede adherirse a una tesis tan absoluta. Se resiste a ver en las proposiciones divergentes de los representantes polaco y checoeslovaco en la Comisión de Límites, así como en la Declaración por la que los Comisarios aliados se negaron a asociarse a ellas, y que expresaba el Presidente en su carta a la Conferencia de Embajadores el 5 de julio de 1921, verdaderas proposiciones de las clases que preve el artículo 2º, párrafo 3º de la Decisión de 28 julio. Son simples proposiciones que la Comisión misma no aprobó ni sancionó con su voto, que no hizo suyas y que su Presidente no señaló a la Conferencia sino a título de información. La Comisión de Límites no había agotado, pues, el derecho de proposición que le fue conferido; y la Conferencia no hubiera podido, sin duda, retirar el mandato que en interés de las partes le otorgó sin volver sobre la Decisión de 28 de julio de 1920.
El Gobierno checoeslovaco quiere sacar aún partido de que la Resolución de 2 de diciembre de 1921 invita a la Comisión de Límites a proceder sin demora a la fijación práctica de la frontera de Spisz, definida por la Decisión de 28 de julio, tan pronto como expire el plazo fijado para la celebración de un acuerdo amistoso entre los dos Estados interesados.
Esta pretensión carece de base. En primer lugar, la palabra fijación práctica de que se sirve la Conferencia de Embajadores no tiene, en efecto, siempre y necesariamente, el sentido técnico que el Gobierno checoeslovaco quiere darle. No es solamente la instalación material de señales de piedras que deben marcar la línea divisoria de dos países limítrofes; se refiere también a todas las operaciones sobre el terreno. Además, esa palabra no puede tener en la Decisión de 2 de diciembre de 1921, la significación que le atribuye el Gobierno checoeslovaco. En efecto, supone un trazado previo; y la carta de 6 de diciembre, que notifica la decisión mencionada, hace constar que el trazado está por hacer en el territorio de Spisz. En consecuencia, no era inmediatamente posible.
La Conferencia de Embajadores, al tomar la Decisión de 2 de diciembre de 1921, no hizo más que mantener y confirmar la de 28 de julio precedente, lo mismo en lo que toca a la función que había atribuido a la Comisión de Límites, que respecto a la definición general de la frontera polaco-checoeslovaca. Pero, deseando facilitar y favorecer la solución amistosa que los dos Estados interesados acordaron el 6 de diciembre del mismo año, recuerda a esos Estados que es tiempo ya de que sus negociaciones lleguen a algo, y por una especie de apercibimiento les advierte que si no se realiza ese acuerdo en el corto período que ella misma determina, no podrá retardarse la ejecución estricta de la Decisión de 28 de julio de 1920; la Comisión de Límites trabajará en señalar la frontera de Spisz definida por esa Decisión. La carta de remisión del Presidente de la Conferencia a los Ministros de Polonia y Checoeslovaquia en París, fechada en 6 de diciembre de 1921, no contradice en modo alguno esta interpretación. Recordando que «en las regiones de Teschen y de Orava se han hecho en el trazado, tal como lo definió la Resolu-ción, modificaciones de detalle con el consentimiento unánime de los Comisarios y aprobadas por la Conferencia», hace constar que «los Comisarios no han llegado a un acuerdo semejante sobre el trazado de la región de Spisz».
Lejos de aludir a un pretendido abandono por la Comisión de Límites en la región indicada, esta carta le reserva su actividad futura; y la reserva está tanto más manifiesta cuanto que el examen por la Conferencia del litigio relativo a Spisz no parece haberse referido a las circunstancias locales, a los intereses de los partícula- res y de los municipios en la proximidad de la frontera, a todo lo cual ha de atender el derecho de proposición reconocido a la Comisión de Límites por el art. 2º, párrafo 3º de la Decisión de 28 de julio de 1920. La Conferencia parece haberse preocupado únicamente de mantener y justificar, teniendo en cuenta Los intereses políticos, económicos y militares en juego, el carácter irrevocable de esa Decisión, en lo que se refiere al trazado propiamente dicho de la frontera, para el caso en que no se realizara entre los dos Estados interesados el acuerdo apetecido.
«La Conferencia de Embajadores —continúa la carta antes citada— ha examinado con el mayor cuidado los argumentos económicos presentados en apoyo de las tesis opuestas y ha fijado igualmente su atención sobre el interés militar, que puede ligarse a este asunto, pero, no pudiendo volver sobre una Decisión anterior, ha decidido que no se hiciera modificación alguna en el trazado de la frontera, tal como la definió la Decisión de 28 de julio, a menos que hubiera entre los interesados un acuerdo amistoso».
Resulta de esta carta que la razón de la Decisión que contiene es la negativa de la Conferencia a volver sobre la de 28 de julio. Por otra parte, el art. 2º continúa vigente, porque, de modificarlo, la Conferencia hubiera vuelto sobre su Decisión de 28 de julio, haciendo lo que declara expresamente que no podía hacer.
La condición del acuerdo expresado en la carta de 6 de diciembre no se realizó en el período del tiempo previsto, y la Decisión de 28 de julio debe, pues, recibir su aplicación estricta, no sólo en lo que toca al trazado que describe para la dirección general de la línea fronteriza en la región de Spisz, sino también en cuanto al derecho de la Comisión de Límites de proponer modificaciones cuya necesidad le demostrara el trabajo práctico en el lugar, dentro de la medida indicada por el art. 2°, párrafo 3º
El Tribunal observó, por último, que la disposición de la Comisión de Límites, conforme al párrafo 3º del art. 2º de la Decisión de 28 de julio, puede presentar, por los Estados en cuestión, un interés bastante considerable, y, visto el carácter contractual de que se revistieron las disposiciones de esa Decisión, por la aceptación formal de los Estados interesados, no cabría, sin razones inmediata-mente decisivas, admitir que la intención de la Conferencia haya sido excluir esa posibilidad. Sería también^ por los menos, extraño que la Conferencia, si hubiera querido suprimir la facultad de la Comisión de Límites de proponer modificaciones, no lo hubiera expresado en términos inequívocos en su carta a esa Comisión de 10 de diciembre de 1921. Y es inútil buscar en ella indicaciones de ese carácter.
Queda por examinar una cuestión que formuló Polonia en su tesis sometida al Consejo de la Sociedad de las Naciones, en los términos siguientes:
«Al aceptar, con fecha 23 de abril de 1921, la declaración polaca relativa al conjunto de la línea fronteriza polaco-checoeslovaca, el delegado checoeslovaco en la Comisión de Límites, obligó a su Gobierno por ese hecho:
»a) en cuanto a la posibilidad de hacer modificaciones de orden territorial en favor de Polonia en la región de Jaworzina; en cuanto al hecho de que la solución definitiva de la determinación de la línea fronteriza en las regiones de Silesia, de Teschen y de Orava, dependa de la solución de la cuestión de la línea fronteriza de Spisz (Jaworzina).
»EL Gobierno checoeslovaco, al firmar con Polonia el acuerdo
de 6 de noviembre de 1921 (anexo B), ha contraído el compromiso de resolver amistosamente la cuestión de Jaworzina, demostrando el sentido exacto del acuerdo, así como los actos ulteriores, que se trata de una división de ese territorio».
En las explicaciones orales expuestas ante el Tribunal por el representante del Gobierno polaco el 13 de noviembre de 1923, se desenvolvió este aspecto del asunto.
La cuestión a que se refiere la consulta pedida al Tribunal toca, principalmente, según los términos del párrafo preliminar de la consulta, a la frontera en la región de Spisz, y la documentación escrita y oral menciona casi exclusivamente ese punto. Sin embargo, el Tribunal estima que no debe dejar de opinar sobre esta tesis polaca, y por lo tanto sobre las fronteras en el ducado de Teschen y en el teritorio de Orava, en cuanto a la delimitación de esas regiones y en la del territorio de Spisz pudieran depender una de otra. Al formular su solicitud, el Consejo se ha referido expresamente a las conclusiones de las tesis presentadas por ambas partes, y la discusión que tuvo lugar ante él, lo mismo que los términos generales de la cuestión, parecen indicar que el informe debe referirse al conjunto de esas tesis.
Resulta de la historia del asunto que la delimitación en las tres regiones se trató por el Consejo Supremo y por la Conferencia de Embajadores como un problema cuya unidad se explica por interesar a las mismas partes y por la continuidad de la frontera. Sin embargo, lo mismo en el plebiscito proyectado en 1919 que en la delimitación practicada en 1920, cada una de las tres regiones se consideró separadamente; para cada una se trató’ de encontrar una solución equitativa y definitiva. Los documentos hasta 1921, no dejan entrever indicio alguno de la idea de que las delimitaciones acordadas para esas regiones pudieran formar el objeto de compensaciones recíprocas.
Los trabajos de delimitación no avanzaron simultáneamente en las tres regiones. Los trazados que expresa la Decisión de 28 de julio de 1920 para Teschen y Orava se acordaron en detalle por la Comisión en 23 de abril de 1921 y fueron aprobados por la Conferenda de Embajadores el 25 de mayo siguiente. Por otra parte, el Presidente de la Conferencia hace constar en su carta de 6 de diciembre de 1921 que:
«En la hora presente, en los territorios de Teschen y de Orava* la determinación del trazado de la frontera polaco-checoeslovaca está enteramente terminado y concluido el amojonamiento de esa frontera; por el contrario, en el territorio de Spisz, está por fijar el trazado todavía».
Ahora bien, en la sesión de 23 de abril de 1921, que acaba de mencionarse, el Comisario polaco, después de haberse adoptado por unanimidad dos proposiciones relativas al trazado de Teschen y de Orava, dió lectura a la declaración siguiente:
«La Delegación polaca hace constar, con cierta satisfacción, que ha sido posible aportar, por vía de conciliación, algunas modificaciones al trazado de la línea fronteriza, modificaciones cuya utilidad reconoce desde el punto de vista de la salvaguardia de los intereses económicos locales de la población limítrofe. Para dejar a salvo esos intereses no ha retrocedido ante sacrificios considerables. Ha acordado la propuesta de la Comisión, con la reserva de que el mismo espíritu de conciliación presida a la discusión del tercer sector de la frontera, en la que Polonia espera firmemente obtener, por vía de canje, su frontera natural en Jaworzina, municipio de que depende económicamente la existencia de los cinco municipios de Spisz atribuidos a Polonia».
El Presidente de la Comisión respondió:
«Los señores Comisarios aliados esperan igualmente que ese espíritu de conciliación se manifestará al tratar de la cuestión de Spisz. Esta cuestión no podrá discutirse hasta el momento en que sea posible el acceso al terreno; los señores Comisarios aliados tienen, en efecto, el deseo de estudiar sobre el terreno las condiciones económicas locales, antes de someter los resultados de sus estudios a la Conferencia de Embajadores. Queda bien entendido que, conforme a las prescripciones de la Decisión de 28 de julio, artículo 2º, las modificaciones que acaban de votarse se someterán a la decisión de la Conferencia de Embajadores, así como las demás modificaciones de detalle cuya oportunidad hagan patente los trabajos sobre el terreno».
El Comisario checoeslovaco se abstuvo de hacer declaraciones, y la discusión que se mantuvo se limitó a las modificaciones de detalle mencionadas al fin de la opinión del Presidente.
¿Cuál es el valor jurídico de la declaración polaca? El Gobierno polaco la ha interpretado como una condición resolutoria adicionada al consentimiento expresado por el voto afirmativo del Comisario polaco. El Tribunal no puede aceptar ese punto de vista.
La declaración parece revestir más bien el carácter de una simple expectación, no de una condición formal. Pero, aun admitiendo que se hubiera hecho con la intención expuesta más tarde por el Gobierno polaco, y que así la hubiera comprendido la Comisión, parece que tal condición, expresada después del voto, no hubiera podido hacerse válidamente ni aceptarse como tal por la Comisión cuyos miembros no estaban ya en libertad de tenerla en cuenta en el ejercicio de un voto anteriormente consignado. Resulta de toda evidencia, por una parte, de la respuesta del Presidente, y por la otra parte, de la declaración polaca, que la Comisión tuvo a la vez proposiciones relativas a las fronteras de Teschen y de Orava, conforme a los términos del artículo 2º de la Decisión de 28 de julio de 1920, y que se reconocieron las modificaciones como útiles desde el punto de vista de la salvaguardia de los intereses económicos locales de la población limítrofe. La Comisión parece, pues, haberse encontrado en un terreno en que era competente para decidir, por mayoría de votos, que se hicieran proposiciones que, una vez adoptadas por la Conferencia, fueran obligatorias para las partes intere-sadas. No había lugar para condiciones que fijaran los interesados.
El Tribunal no está en condiciones de pronunciarse sobre la importancia de las modificaciones que adoptó el 23 de abril de 1921 la Comisión, para la cuestión de saber si fueron exclusiva o principalmente en favor de Checoeslovaquia. Pero no hay nada que indique que las considera como una cesión de territorio, que no hubiera podido hacerse sino con el consentimiento de los Gobiernos interesados. Por el contrario, parece que las proposiciones adoptadas el 23 de abril fueron transmitidas literalmente a la Conferencia de Embajadores, y el telegrama por el que la Conferencia de Embajadores comunicó su Decisión de 25 de mayo de 1921 está redactado así:
«La Conferencia de Embajadores ha tomado en su sesión de 25 de mayo las decisiones siguientes:
«1° Se aprueban las modificaciones de frontera propuestas por la Comisión polaco-checoeslovaca en los territorios de Teschen y de Orava.
»2° En lo que toca a las rectificaciones suplementarias de detalles, que se han necesitado para la fijación sobre el terreno de ese trazado nuevo, la Comisión de Límites aplicará las disposiciones de las instituciones en vigor».
Importa anotar que en ese telegrama la Conferencia se sirve precisamente de la palabra «modificaciones».
La aprobación de las proposiciones por la Conferencia es incondicional. Y era muy natural. ¿Qué valor hubiera tenido una Decisión que dependiera de otra Decisión que la Conferencia estuviera llamada a tomar más tarde? Sería completamente distinto el valor moral de la declaración polaca en el sentido de que más tarde, cuando se delimitara Spisz, habría en su caso que tener en cuenta las concesiones hechas por Polonia en Orava.
El carácter definitivo de la Decisión de 25 de mayo de 1921 resulta del hecho de que el amojonamiento de los trazados así fijados se emprendió y fue casi totalmente ejecutado durante ese año. Si los territorios atribuidos de esa manera no han sido evacuados aún por Polonia, ese estado de cosas puede explicarse por otras razones y, en todo caso, no cabe que modifique el punto de vista ju-rídico.
¿La situación creada por la Decisión de 25 de mayo de 1921, ha sido modificada por consecuencia de hechos nuevos surgidos a fin del año 1921, es decir, del anexo al acuerdo político entre Polonia y
Checoeslovaquia de 6 de noviembre y de la Decisión de la Conferencia de Embajadores de 2 de diciembre, con la carta relativa a la misma, de 6 del propio mes?
Por el anexo al acuerdo político de 6 de noviembre de 1921, Polonia y Checoeslovaquia se obligaron a regular en un plazo de seis meses, por acuerdo directo y amistoso de los dos Gobiernos, la cuestión del municipio de Jaworzina.
Se ha observado más arriba que Polonia, que había ya solicitado una extensión del territorio plebiscitario de Spisz, hizo constar, por la carta del señor Paderewski, de 30 de julio de 1920, sus graves preocupaciones con motivo de la frontera definida en esa región por la Conferencia de Embajadores. Resulta además de la carta que el Presidente de la Comisión de Límites escribió el 5 de julio de 1921 a la Conferencia de Embajadores que:
«Razones de orden militar y político parecen predominar en el espíritu de los interesados sobre las consideraciones económicas invocadas por ambas partes y que el objeto verdadero del litigio es, en realidad, la posesión de la vertiente Norte de la parte Este de Tatra, dada al Estado checoeslovaco por la Decisión de la Confe-rencia de Embajadores de 28 de julio de 1920».
Esos hechos, entre otros, demuestran que el acuerdo político de que se trata se refiere a modificaciones de diversa naturaleza y probablemente más importantes que las que entran en el cuadro trazado por el artículo 2º de la Decisión de 28 de julio de 1920. Ya el Comisario polaco, en la sesión de 23 de abril de 1921, decía que Polonia esperaba obtener por vía de canje su frontera natural en Jaworzina. Y las proposiciones polacas transmitidas el 5 de julio de 1921 en nombre de los Comisarios aliados en la Conferencia de Embajadores, indicaban como compensación de territorios considerables atribuidos en 1920 a Polonia, los municipios de Nedecz y Kavwin (Spisz) y de Ober-Lichna (Teschen).
El hecho de que el anexo al acuerdo político mencione la cuestión de Jaworcina, no podría interpretarse como un reconocimiento por parte del Gobierno checoeslovaco de la situación no reglada de la frontera en la región de Spisz. La naturaleza de un acuerdo de esa índole supone que las partes entran en las negociaciones con toda libertad, pero con el beneficio de sus respectivas tesis jurídicas.
La argumentación polaca, oral o escrita, no contiene nada que pueda invalidar esta apreciación del anexo al acuerdo político.
El motivo de las principales Potencias aliadas y asociadas para intervenir en el asunto de Teschen, Orava y Spisz, era desde el principio asegurar un arreglo definitivo de la diferencia surgida entre Polonia y Checoeslovaquia. Es cierto que para ellas el acuerdo político de 6 de diciembre de 1921 era un res inter alias acta que no puede modificar las situaciones jurídicas creadas por la Decisión de 28 de julio de 1920 y los límites fijados en virtud de ellas. Pero, cuidadosas de facilitar un acuerdo amistoso y jurídico entre las partes, sobre los puntos litigiosos, siempre preferible a la intervención de terceros, la Conferencia de Embajadores se apresuró a acordar, por las cartas que dirigió el 6 de diciembre de 1.921 a los Ministros en París, de Polonia y de Checoeslovaquia, confirmadas por la carta de 10 de diciembre a la Comisión de Límites, una doble suspensión: 1° para la ejecución de lo resuelto en 25 de mayo de 1921 en las regiones de Teschen y Orava; y 2º, para la ejecución de lo resuelto en 2 de diciembre sobre el territorio de Spisz. Las partes no estaban, en consecuencia, entorpecidas en sus negociaciones por decisión alguna de la Conferencia. La suspensión, acordada el 6 de diciembre de 1921, fue prorrogada dos veces, según se ha dicho ya, y finalmente hasta el 6 de agosto de 1922.
Por otra parte, la Decisión del 2 de diciembre y las cartas de 6 y 10 del mismo mes y año de 1921, establecen con perfecta claridad que para el caso en que no hubiera un acuerdo amistoso y directo entre los dos Gobiernos, es decir, fuera de la Comisión de Límites, antes de expirar el plazo señalado, no sólo la Decisión de 2 de diciembre, de 1921, en cuanto al amojonamiento de la región de Spisz, sino igualmente la de 15 de mayo de 1921 sobre el límite en las regiones de Teschen y Orava, serían inmediatamente ejecutorias. El fin que persiguió la Conferencia de Embajadores, es decir, la determinación de la frontera polaco-checoeslovaca, podía realizarse, bien por acuerdo directo entre las partes, bien por una Decisión de la Conferencia, obligatoria para las partes, según los términos del art. 2º de la Decisión de 28 de julio de 1920. Es, pues, difícil presumir que la Conferencia intentaba, por su carta de 6 de diciembre de 1921, someter a cuestión, para el caso de fracaso en las negociaciones directas, el problema resuelto en algunas de sus Decisiones tomadas para la solución definitiva de las cuestiones de Teschen, Orava y Spisz. Por el contrario, la carta citada de 10 de diciembre comprueba que la separación existente entre las delimitaciones de las tres regiones no se abandonaba sino de un modo eventual, es decir, teniendo en cuenta las negociaciones que habían de efectuarse entre los dos Gobiernos, y que la Conferencia mantenía su punto de vista de principio respecto a las reservas que Polonia formuló con motivo de las evacuaciones y ocupaciones exigidas por la Comisión en las regiones de Teschen y Orava. De ello resulta que la delimitación de Teschen y Orava es definitiva desde el punto de vista de la Decisión de 28 de julio de 1920, lo mismo que de la de 2 y t5 de diciembre de 1921 y sus actos complementarios.
POR ESTOS MOTIVOS EL TRIBUNAL OPINA:
QUE LA CUESTIÓN DE LA LIMITACIÓN DE LA FRONTERA ENTRE POLONIA Y CHECOESLOVAQUIA FUE RESUELTA POR LA DECISIÓN DE LA CONFERENCIA DE EMBAJADORES DE 28 DE JULIO DE 1920, QUE ES DEFINITIVA. PERO QUE ESTA DECISIÓN DEBE APLICARSE ÍNTEGRAMENTE, Y QUE POR LO TANTO LA FRACCIÓN DE LA FRONTERA EN LA REGIÓN DE SPISZ, TOPOGRÁFICAMENTE DESCRITA, ESTÁ SUJETA (FUERA DE LAS MODIFICACIONES DE DETALLE QUE PUEDA TRAER CONSIGO EL PROCEDIMIENTO HABITUAL DEL AMOJONAMIENTO) A LAS MODIFICACIONES PREVISTAS POR SU ART. 2º, PÁR. 3º
El presente dictamen ha sido redactado en francés y en inglés, y el texto francés hará fe.
Hecho en el Palacio de la Paz de La Haya, el seis de diciembre de mil novecientos veintitrés, en dos ejemplares, de los que uno quedará depositado en los archivos del Tribunal y el otro será trasmitido al Consejo de la Sociedad de las Naciones.
(Firmado) A. Hanimarskjold.
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