Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1998-01333-de-junio-13-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_adf0ed2347ba0172e0430a0101510172&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-21 20:33:47
Document Index: 241153427

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 77', 'artículo 8', 'artículo 29', 'artículo 84', 'artículo 2', 'artículo 32', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 136', 'artículo 77', 'artículo 87', 'artículo 136', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 136', 'artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 84', 'artículo 87', 'artículo 32', 'artículo 32', 'artículo 77', 'artículo 41', 'artículo 9', 'artículo 277', 'artículo 87', 'artículo 127', 'artículo 35', 'artículo 277', 'artículo 32', 'artículo 87', 'artículo 45', 'artículo 32', 'artículo 209', 'artículo 50', 'artículo 50', 'artículo 30', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 209']

﻿ Sentencia 1998-01333 de junio 13 de 2011
SENTENCIA 1998-01333 DE 13 DE JUNIO DE 2011
CONTENIDO:ACTOS PRECONTRACTUALES. SE PRECISA CON CLARIDAD LAS REGLAS PROCESALES A QUE ESTÁ SOMETIDO EL ENJUICIAMIENTO EN SEDE JURISDICCIONAL, DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN, LA SALA ADMITE EN GRACIA DE DISCUSIÓN QUE SE TRATA DE UN GENUINO CAMBIO DE JURISPRUDENCIA, LA ADOPCIÓN DE UN NUEVO CRITERIO, QUE SE JUZGA MÁS AJUSTADO AL CONTENIDO DE LA NORMA, ES CONNATURAL AL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL, EN TANTO QUE ES PROPIO DE ELLA PODER RECTIFICAR SU PRECEDENTE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS. LA INTERPRETACIÓN QUE EN OPORTUNIDAD PRECEDENTE HABÍA HECHO LA SALA, EN EL SENTIDO DE QUE EL ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ES SUSCEPTIBLE DE SER DEMANDADO POR CUALQUIER PERSONA INTERESADA SOLAMENTE EN EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD, AMPLIABA SIN SOPORTE NORMATIVO LA PROCEDENCIA DEL CONTENCIOSO OBJETIVO DE ANULACIÓN A ESTE EVENTO, PARA EN CAMBIO PRECISAR QUE EL ENJUICIAMIENTO DEL CITADO ACTO SOLO PROCEDE, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 77 DE LA LEY 80 DE 1993, A TRAVÉS DEL CONTENCIOSO SUBJETIVO DE ANULACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, LICITACIÓN PÚBLICA, OBITER DICTUM
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:478 DE OCTUBRE DE 2011, PÁG.1877
Sentencia 1998-01333 de junio 13 de 2011
Rad.: 54001-23-31-000-1998-01333-01(19936)
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 31 de agosto de 2000, la cual será confirmada.
De acuerdo con la demanda presentada por el personero, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, mediante el Acuerdo Nº 017 de 10 de junio de 1998, ordenó la liquidación de la EIS Cúcuta ESP y facultó al alcalde, entre otros, para gestionar créditos, pignorar rentas y en caso de ser necesario cubrir los pasivos de esa empresa. Asimismo, mediante Acuerdo Nº 18 de 10 de junio de 1998 autorizó al alcalde, entre otras actuaciones, para la constitución de una sociedad por acciones para la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado con la participación de inversionistas (privados o públicos).
En desarrollo de dichas facultades, el alcalde Gélvez Albarracín adelantó el proceso para seleccionar un socio inversionista y mediante la Resolución Nº 00705 de 1998 seleccionó a la Unión Temporal integrada por AQA de Colombia ESP SA, José Rozen Wierbicka, Alirio Mendoza Mantilla y José Leonel Torres Cortés.
Destacó que como JOSÉ LEONEL TORRES CORTEZ hacía parte de las 2 únicas empresas proponentes, el municipio debió aplicar la sanción establecida en el numeral 5.5 de los términos de referencia del concurso. Señaló que al no haberse procedido de tal manera, se violó el régimen de inhabilidades consagrado en la Ley 80 de 1993, artículo 8º h), además de que trajo como consecuencia que se violara la reserva (num. 6.2.2 del pliego de condiciones) de las propuestas durante el proceso concursal, razón suficiente para que la administración declarara desierto dicho concurso.
El presidente de la junta directiva de la Cámara de Comercio de Cúcuta, por intermedio de apoderado, también formuló demanda en acción pública de nulidad contra la citada Resolución 705 de 1998. Invocó como normas infringidas el artículo 29 Constitución Político, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, los artículos 3º, 24 y 25 de la Ley 80 de 1993 los artículos 5º, 17 59, 81.7, 121 y 180 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2º de la Ley 286 de 1996.
Señaló que el procedimiento que debió haberse seguido era el señalado en el Estatuto General de Contratación de la administración Pública, atendiendo a los principios allí enunciados, en especial el de transparencia (art. 24 Ley 80) los cuales no pueden desconocerse en ningún contrato que celebre la administración pública.
Por auto de 20 de enero de 1999 se admitió la primera demanda. El Municipio de Cúcuta se opuso a las pretensiones. Explicó que conforme a lo previsto en el artículo 32 de la Ley 142 de 1.994, la constitución y los actos de todas las empresas de servicios públicos, en lo no dispuesto en dicha ley se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado. Expuso que debido a la no viabilidad de la empresa ampliamente determinada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, se hacía necesario incentivar el aporte de capital privado, para lo cual se diseñó la constitución de una sociedad por acciones, donde el Municipio participaría con el 30% de su capital social.
Indicó que de los estudios realizados con anterioridad a la iniciación del proceso de selección, se concluyó que crear una nueva Empresa para que entrara a asumir los pasivos de la EIS-CUCUTA-ESP, era imposible para lograr la reactivación en la prestación del servicio, ya que se requería de grandes inversiones y porque la carga laboral y prestacional era tan elevada que se optó por diseñar un plan que permitiera al municipio hacerse cargo de dichas obligaciones las cuales amortizaría con los ingresos producto del usufructo de las redes, con el 30% de la utilidades de la operación del sistema y los recursos de Ley 60 que efectivamente pudiera destinar para el pago de estos pasivos.
En cuanto a la observación de beneficios excesivos al otorgarse en usufructo la explotación de la infraestructura por treinta (30) años y percibir las utilidades que genera la empresa recibiendo adicionalmente un porcentaje equivalente al 10% del recaudo efectivo anual, anotó que no se demuestra en que consisten dichos beneficios, ni se soporta lo afirmado. Precisó que no es cierto, como lo afirma el actor, que el esquema dado en los términos de referencia, delegue en los proponentes la fijación de todos los parámetros de calificación y que eso a su vez dificulte la comparación y calificación de las propuestas. Aclaró que en los términos de referencia, se determinaron mecanismos aritméticos para la comparación de las propuestas, en materia de valor presente del usufructo, porcentaje de incremento tarifario y consistencia de flujo de caja con el plan de inversión.
Sobre la presunta inhabilidad luego de un detenido estudio jurídico(1), concluyó que como se aplican las normas del derecho privado, ninguna normativa regula expresamente la posible inhabilidad prevista en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y por tanto no había problema en estudiar y aceptar la propuesta. Respecto de la alegada violación de la Ley 80 de 1993, en sus artículos 23, 24, 25 y 28, dijo que por virtud del Acuerdo Nº 018, el cual no ha sido demandado ni suspendido, el Concejo Municipal autorizó al Alcalde para constituir una sociedad por acciones para la prestación de los servicios públicos de Acueducto y Alcantarillado, con la participación de inversionista públicos y privados, autorización para la cual se definió el procedimiento establecido en la Resoluciones CRA 03 y 18 de 1.995, en concordancia con los artículos 31 y 32 de la Ley 142, autorización cuyo término se amplió en 45 días calendario, según el Acuerdo Nº 041 de octubre 9 de 1.998.
Por auto de 21 de enero de 1999 fue admitida la segunda demanda presentada y se negó la suspensión provisional solicitada. Ésta última decisión fue recurrida y la Sección Primera del Consejo de Estado —en providencia de 30 de septiembre de 1999— confirmó la negativa a decretar esa medida cautelar, toda vez que se precisaba un detenido estudio en donde se examinara, en primer lugar, cuál es la legislación aplicable al caso controvertido. El municipio accionado se opuso igualmente a las pretensiones de la segunda demanda.
A su vez la Unión Temporal integrada por AQA de Colombia ESP SA, José Rozen Wierbicka, Alirio Mendoza Mantilla y José Leonel Torres Cortés, parte impugnante, esgrimió que por corresponder a un asunto de servicios públicos domiciliarios el régimen de sus contratos es el de la Ley 142 de 1994 y no el de la administración pública, apoyándose para sostener tal tesis en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en respuesta a consulta que le elevara el Ministro del Interior a solicitud del Alcalde de San José de Cúcuta.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró la nulidad del acto acusado y negó las demás pretensiones de la demanda. Razonó que la acción fue presentada en tiempo. Encontró que la Ley 142 de 1994 dado su carácter especial y además posterior a la Ley 80 de 1993, se aplica en este caso y al efecto citó el artículo 5º numeral 5.1 y el artículo 6º numeral 6.2. Resaltó que la Ley 142 de 1994 no desarrolla la figura de LA INVITACIÓN PÚBLICA, pero sí lo hace la Resolución CRA 03 de junio 8 de 1995 en su artículo 3º. Esta resolución define y establece las reglas que estimulan la participación de diversos oferentes en la contratación para la prestación de los servicios públicos de acueducto y de alcantarillado. Planteó que a pesar de haberse consignado formalmente en los considerandos de la resolución municipal acusada, que el Municipio de San José de Cúcuta atendió el trámite dispuesto en dicha Resolución, no fueron acatados los lineamientos allí indicados.
Ello por cuanto en los términos de referencia, en el punto 3.4. CAPACIDAD DE OPERACIÓN, numeral 10(2), se estableció una condición que representa una evidente limitación o impedimento a la posibilidad de una amplia participación de diversidad de oferentes como lo pretende el espíritu participativo que inspira la Ley 142 de 1994. Igualmente vulnera los términos en que la Resolución CRA 003 de 1995 define los parámetros de la figura de “la invitación pública”.
Asimismo, encontró acreditado que el señor José Leonel Torres C. integró ambas firmas participantes admitidas como oferentes en el proceso de selección del socio inversionista con capacidad de operación. Puso de presente que en el punto 6.2.2 de los términos de referencia de la convocatoria, se estableció como casual para declarar desierto el proceso la violación de la reserva. De modo que la convocatoria o concurso ha debido declararse desierto, por violación de la reserva.
A su juicio, si bien el señor José Leonel Torres es miembro integrante de la Unión Temporal beneficiada con la adjudicación con una participación del 1.4286%, no es cierto, por el contrario, que él sea parte de la UNIÓN TEMPORAL integrada por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA E.S.P., INGENIERIA TOTAL LTDA., OPERADORES S.A. ESP OPSA S.A. ESP y la sociedad INGEOP LTDA., como se indica en la sentencia impugnada. Indicó que el hecho de que Torres Cortez sea, a su turno, socio de la firma INGEOP LTDA., no lo convierte en integrante de la Unión temporal antes reseñada y esta situación no está prevista en norma positiva, ni como causal de inhabilidad para contratar, ni muchísimo menos en una condición de violación de la reserva de las ofertas, motivo de anulación del concurso.
En orden a estudiar los dos recursos interpuestos contra la decisión del a quo el primero por el impugnante Gélvez Albarracín, ex-alcalde de Cúcuta, y el segundo por la Unión Temporal integrada por AQA de Colombia (hoy Land Developer Colombia S.A.), José Rozen Wiersbicka, Alirio Mendoza Mantilla y José Leonel Torres, la Sala analizará los siguientes temas: i) aspectos procesales: idoneidad de la acción, legitimación en la causa por activa y oportunidad para interponer las demandas incoadas y ii) cargo por violación de los términos de referencia.
“Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta” (se subraya).
“El inciso segundo de la norma transcrita [art. 32 de la Ley 446 de 1998 que modificó el art. 87 del CCA], estableció una innovación considerable en materia de caducidad de las acciones en contra de los actos previos a la celebración del contrato, en tanto los sustrajo de la aplicación general del plazo de caducidad de cuatro meses previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que sólo podrán impugnarse dentro del término especial de los 30 días, siguientes a su comunicación, notificación o publicación, según el caso, cualquiera sea la acción que se escoja.
De la misma manera, debe entenderse modificado por la preceptiva anterior el parágrafo 1º del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, en tanto la impugnación del acto de adjudicación debe ejercerse dentro del término especial señalado por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y no en el general previsto por el artículo 136; así mismo sufrió modificaciones lo estipulado en el parágrafo segundo, pues aquello de que ‘para el ejercicio de las acciones contra los actos administrativos de la actividad contractual no es necesario demandar el contrato que los origina’, debe ahora armonizarse con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 87, en cuanto en algunos casos si será necesario demandar la nulidad del contrato.
(...) Estas consideraciones armonizan con las apreciaciones hechas por la Corte Constitucional en el examen de la expresión ‘una vez celebrado este’ y ‘solamente’ contenida en el inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, expresión que fue declarada exequible en la Sentencia C-1048 del 4 de octubre de 2001.
(...) la Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos.
(...) En tales condiciones, la intención del legislador fue impedir que en contra de los actos previos al contrato se interpusieran acciones distintas a la contractual una vez este se hubiera celebrado. En este orden de ideas, si el contrato adjudicado se suscribe antes del vencimiento de los treinta días señalados para la caducidad de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos, o vencido este término, quien esté legitimado para impugnarlos, sólo podrá hacerlo como fundamento de la nulidad del contrato, es decir, en ejercicio de la acción contractual y dentro del término de caducidad de dos años previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para las acciones contractuales(4) (se subraya).
“el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, según el cual TODOS los actos proferidos antes de la celebración del contrato o con ocasión de la actividad contractual, son demandables a través del ejercicio de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación”.(5) (Negrillas originales).
Estas consideraciones no pasan de ser una motivación incidental que, por supuesto, constituye un mero dictum persuasivo en tanto —de nuevo— se trata de una reflexión ajena al objeto del asunto por decidir, toda vez que la demanda estudiada fue interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por parte de unos integrantes de un consorcio directamente interesados en el acto de adjudicación y que, por lo mismo, reclamaron que se les pagara “los costos y gastos en que incurrieron para participar en la licitación pública (...) y a (...) $ 105.146.647, valor que dejaron de percibir por la no adjudicación a su consorcio de la licitación”, como se lee claramente en los antecedentes de dicho proveído.
“(...) resulta aplicable, tanto para el acto que adjudica como para el que declara desierto el proceso licitatorio o concursal, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, según el cual los actos proferidos antes de la celebración del contrato o con ocasión de la actividad contractual, son demandables a través del ejercicio de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación”.(6) (Negrillas originales).
Este razonamiento también constituye un obiter dictum en punto del ejercicio de la acción de nulidad, por cuanto el asunto que se estudiaba era igualmente una controversia planteada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y —además— su objeto era debatir un acto de declaratoria de desierta y no un acto de adjudicación del contrato.
“(...) ¿Cualquier acto administrativo de naturaleza precontractual, puede ser demandado ante el contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad? (...)
4) De no ocurrir lo anterior, la forma para cuestionar la legalidad de estos actos administrativos precontractuales de trámite, es a través de la acción de nulidad contra el acto que pone fin a esta etapa; en las más de las veces, el de adjudicación. En esta hipótesis no se cuestionaría la adjudicación en sí misma, sino la forma irregular como se llegó a ella, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 en concordancia con el 87 del Código Contencioso Administrativo”.(8) (Se subraya).
Conviene anotar que la Corte Constitucional(9) declaró EXEQUIBLES las expresiones “Una vez celebrado éste” y “solamente”, contenidas en el segundo inciso del artículo 87 del Decreto 01 de 1984 (CCA), modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. Y al hacerlo hizo un detallado recorrido sobre el desarrollo de la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo mismo que de la legislación nacional, en punto de los “actos separables”. Reflexiones que no sólo no constituyen la ratio decidendi de la decisión de constitucionalidad, sino que además no abordan directamente el asunto que hoy se decide, ni formulan un criterio de esa Corporación sobre esta materia.
De cuanto antecede se concluye que más que modificar el criterio antes referido, se hace necesario precisar con claridad las reglas procesales a que está sometido el enjuiciamiento en sede jurisdiccional, del acto de adjudicación. Con todo y aun admitiendo —en gracia de discusión— que se trata de un genuino “cambio de jurisprudencia” las reflexiones que a continuación se harán son legítimas desde la perspectiva de la igualdad en la aplicación de la ley, pues, como se advirtió en oportunidad precedente(10), la adopción de un nuevo criterio, que se juzga más ajustado al contenido de la norma, es connatural al ejercicio de la función jurisdiccional, en tanto que es propio de ella poder rectificar su precedente interpretación de las normas(11).
“El acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del Código Contencioso Administrativo (...)”.
La reforma que realmente hizo el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, en el punto del control judicial de la actividad precontractual, fue otra. Consistió en ampliar el catálogo de actos precontractuales susceptibles de control judicial autónomo, así como la vía procesal para su enjuiciamiento, cuando permitió que los actos que se producen durante la actividad precontractual, por supuesto aquellos definitivos o que impiden continuar el procedimiento de selección(12), sean controlables judicialmente a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, con lo cual se modificó el artículo 77 de la Ley 80, para adicionarlo, permitiendo el control judicial de otros actos que se producen en la actividad precontractual, diferentes al de adjudicación, por una vía procesal diferente a la acción relativa a controversias contractuales, reservada a las partes del contrato.
De modo que la suscripción no es sino la formalización de la voluntad administrativa de la entidad licitante expresada a lo largo de ese proceso y de la del co-contratante que formuló la oferta seleccionada, en lo que Alessi llama “fase integrativa”(15), con el fin de lograr el perfeccionamiento del contrato en los términos del artículo 41 de la Ley 80. Con esta perspectiva, el artículo 9º de la Ley 1150 de 2007 establece que el acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario.(16)
El acto de adjudicación, conforme a la normativa vigente, sólo puede enjuiciarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta por quien se crea lesionado en sus derechos -único legitimado para intentarla- y no por alguien ajeno al proceso licitatorio, que simplemente pretenda asegurar la regularidad de la actuación administrativa.
La claridad de los textos legales arriba referidos impide interpretar que se puedan cuestionar todos los actos separables con independencia de los efectos que produzca la nulidad del acto e intentar así tanto la acción de nulidad, como la de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de adjudicación. El contencioso de simple legalidad en materia de actos precontractuales es viable en otras situaciones, como es la adopción de los pliegos de condiciones o el acto de autorización de los concejos o asambleas –según el caso- a los alcaldes y gobernadores para celebrar contratos.
“El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes (...)”.
La participación del Ministerio Público en los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo reviste dos modalidades: o bien lo hace como demandante y en este evento sin lugar a dudas es una parte procesal, o bien interviene en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales en uso de su “facultad-deber” de intervención en los procesos, como representante de la Sociedad y del Estado, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías de las personas (art. 277, num. 7º C.N.), en cuyo caso se trata de un sujeto procesal(19) especial que no reviste el carácter de parte strictu sensu.
(...) Además tendrá las siguientes atribuciones especiales:
(...) 2. Solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos (...)” (se subraya).
En efecto, el artículo 277 Superior dispone que al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes le corresponde “Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales (...)”.
En el sub examine la Cámara de Comercio de Cúcuta no cumple tal presupuesto, toda vez que no expresó, ni del escrito de demanda se puede inferir, en qué medida el acto de adjudicación cuya nulidad solicita ha transgredido un derecho del que sea titular, lo cual deja entrever la falta de vocación del actor para ejercer la acción intentada, acción que -como ya se dijo- no es procedente para cuestionar el acto de adjudicación.
En efecto, la persona jurídica que demandó, en ejercicio de la acción de simple nulidad, es ajena al proceso licitatorio. Al revisar los considerandos de la Resolución 705 de 1998, expedida por el Alcalde de la ciudad de Cúcuta, por medio del cual se seleccionó un socio inversionista con capacidad de operación para la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado de ese municipio, se evidencia que el hoy demandante no fue uno de los oferentes (fls.42 y ss. c. 1).
La Cámara de Comercio de Cúcuta no se encuentra, pues, legitimada en causa por activa en tanto no existe identidad entre el demandante y el titular del derecho a quien la ley dota de vocación jurídica para exigir su cumplimiento. Como ya se explicó, la ley (arts. 87 CCA y 77 de la L. 80) limitó el ejercicio del control de legalidad sólo a quien reclame un restablecimiento, esto es que tenga un interés directo, o lo que es igual, el legislador desestimó la posibilidad de que frente al acto de adjudicación coexistan varios medios de defensa judiciales ordinarios para su impugnación.
Tal y como lo señalaron el tribunal a quo y el Ministerio Público, en el concepto rendido en esta instancia, la demanda presentada por el personero municipal y que dio lugar a este proceso fue incoada dentro de la oportunidad legal. En efecto, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el art. 32 de la L. 446/98) establece un término de 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación, para impugnar mediante las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho un acto proferido antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual.
En el sub lite al momento en que fue presentada la demanda por el Personero Municipal de Cúcuta, no había operado la caducidad, toda vez que el acto acusado (la Res. 000705 de 8 de octubre de 1998) fue notificado personalmente al representante legal de la Unión Temporal integrada por AQA de Colombia ESP SA, José Rozen Wierbicka, Alirio Mendoza Mantilla y José Leonel Torres Cortés, el 14 de octubre de 1998 (según da cuenta copia autentica de ese acto, fl. 45 c. 1 de pruebas y fl. 24 c. 2), de manera que el término para presentar la demanda venció el 27 de noviembre siguiente y la demanda fue presentada precisamente en esa fecha.
Dentro de los cargos formulados en la demanda instaurada por el Personero Municipal de Cúcuta, se acusa al acto enjuiciado de violación de los términos de referencia que sirvieron de fundamento a la selección, en tanto éstos preveían que el proceso debía declararse desierto por violación de la reserva y esta circunstancia se sustenta en tanto se verificó que José Leonel Torres Cortés hacía parte de los dos únicos proponentes (la Unión Temporal integrada por AQA de Colombia ESP SA, José Rozen Wierbicka, Alirio Mendoza Mantilla y José Leonel Torres Cortés y la Unión Temporal OPSA SA ESP, Empresa de acueducto y alcantarillado de Pereira SA ESP, Ingeop Ltda-Ingeniería Total), de lo que se puede colegir violación de la reserva de las propuestas.
Explicó que el hecho de que Torres Cortés sea a su turno socio de la firma INGEOP LTDA (integrante de esta última unión temporal) “no lo convierte en integrante de la Unión Temporal antes reseñada y esta situación no está prevista en ninguna norma positiva, ni como causal de inhabilidad para contratar, ni muchísimo menos en una condición de violación de la reserva de las ofertas, motivo de anulación del concurso, como sesgadamente lo señala el a quo”.
Con arreglo a lo previsto por el numeral 6.2.2 de los términos de referencia de la convocatoria, el municipio de San José de Cúcuta debía declarar desierto el concurso, dentro del plazo previsto para adjudicar, “[c]uando se hubiere violado la reserva de las propuestas durante el proceso concursal” (fl. 17 c. 5, 1 de pruebas).
La prueba documental da cuenta de que efectivamente José Leonel Torres Cortés hacía parte de las dos únicas firmas participantes admitidas como oferentes en el proceso de selección del socio inversionista con capacidad de operación del acueducto de la ciudad de Cúcuta. Torres Cortés era miembro como persona natural de la unión temporal integrada por AQA de Colombia ESP SA, José Rozen Wierbicka, Alirio Mendoza Mantilla y José Leonel Torres Cortés, a la sazón la propuesta Nº 1 —y que finalmente resultó seleccionada en el acto acusado— como lo resaltó el informe jurídico de evaluación de las propuestas (fls. 83 y ss. c. 1) y al mismo tiempo era socio de la Sociedad INGEOP Ltda., que era integrante de la Unión Temporal Empresa de Acueducto y Alcantarilla y otros, a la postre la propuesta Nº 2.
La cláusula segunda del contrato de Unión Temporal prevé que la Unión Temporal está conformada por AQA de Colombia SA ESP (94.2857%), José Rozen Wierbicka (1.4286%), Alirio Mendoza Mantilla (2.85710%) y José Leonel Torres Cortés (1.4286%), cuyo objeto —según la cláusula primera del mismo— es:
“constituir una Unión Temporal de Empresas, entre las sociedades que suscribe el presente acuerdo y que en adelante se denominará ‘Unión Temporal AQA’ y que se constituye con el único y exclusivo objeto de presentar una propuesta conjunta de acuerdo con la invitación pública efectuada por el Municipio de San José de Cúcuta, para la selección de un inversionista o grupo de inversionistas, con capacidad de operación para la conformación de una empresa para la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado de dicho municipio” (copia auténtica a fls.494 a 500 c. 4 y fls. 142 a 144 c. 5 y 1º de pruebas).
La participación de José Leonel Torres Cortés en esta Unión Temporal también está acreditada con la propuesta presentada por ésta (fls. 107, 120, 125, 139, 142 c. 5 y 1º de pruebas).
En cuanto a la participación de Torres Cortés como socio de la Sociedad INGEOP Ltda. (integrante de la Unión Temporal Empresa de Acueducto y Alcantarilla y otros, a la postre la propuesta Nº 2), da cuenta la copia del certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Cúcuta donde figura como socio de INGEOP Ltda. (fls. 257 a 260 c. 5 y 2º de pruebas).
Asimismo, el informe jurídico de evaluación de propuestas puso de presente que “La empresa INGEOP Ltda., presenta certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Cúcuta, en fecha agosto 13 de 1998, siendo sus socios Jorge Barrera Cortés, Carlos Edgar Duarte Rodríguez, José Leonel Torres Cortés, Yaneth Samara Parada Pérez e Ignacio Duarte Gómez” (se subraya, fl. 86 c. 1).
Igualmente revela la circunstancia indicada, el anexo de la propuesta Nº 2 en el que se adjuntó el acta de socio Nº 3 de INGEOP Ltda., de 19 de agosto de 1998, a través de la cual los socios, entre ellos José Leonel Torres Cortés, otorgaron al gerente de la firma:
“la representación de la totalidad de socios para suscribir la carta de intención destinada a la conformación de la Unión Temporal o la sociedad de la cual hará parte INGEOP Ltda., para participar en el concurso para la selección de un socio inversionista con capacidad de operación para la conformación de una empresa para la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Cúcuta, así como a la firma del documento o escritura pública que formalice la conformación de dicha unión temporal o sociedad de la cual hará parte INGEOP Ltda.” (fls. 261 a 263 c. 6 y 2º de pruebas).
Asimismo a fl. 263 del c. 6 obra copia del poder dado por José Leonel Torres Cortés a Carlos Iván Prada Rivera para:
“suscribir la carta de intención destinada a la conformación de la unión temporal, el Consorcio o forma de asociación de la cual hará parte INGEOP Ltda., para participar en el concurso para la selección de un socio inversionista con capacidad de operación para la conformación de una empresa para la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Cúcuta (...)”.
“El comité evaluador encuentra que el señor José Leonel Torres Cortés identificado con la cédula de ciudadanía Nº 17.040.571 de Bogotá, hace parte como persona natural de la unión temporal que presenta la propuesta Nº 1 (fls. 7, 21, 26, 48) y a su vez es socio de la firma INGEOP LTDA sociedad que hace parte de la unión temporal que presenta la propuesta Nº 2 (fls. 98, 719).
Considera el comité que lo anterior puede haber llevado a la violación de la reserva de las propuestas dentro del proceso concursal previsto en el numeral 6.2.2 de los términos de referencia, por cuanto por este hecho las dos Uniones Temporales pudieron haber conocido la propuesta de la otra parte” (fl. 96 c. 1, fl. 428 c. 4 y fl. 95 c. 5 o 1º de pruebas)
En sentido similar aparece el informe jurídico de evaluación de propuestas, preparado por la abogada Luz Amparo Gélvez Reyes que también dio cuenta de que José Leonel Torres Cortés “identificado con la cédula de ciudadanía número 17.040.571 de Bogotá hace parte de la Unión Temporal AQA (sic) y a la vez es socio de la Sociedad INGEOP Ltda., quien hace parte de la Unión Temporal Empresas de Acueducto y Alcantarillado de Pereira SA ESP, Ingeniería Total Ltda., Operadores SA ESP OPSA e INGEOP Ltda.” (fl. 88 c. 1 de pruebas).
“(...) Violación de la reserva (términos de referencia, numeral 6.2.2, pág. 22).
En cuanto a la posible violación de la reserva de las propuestas, el Comité Evaluador presentó su concepto en el informe de evaluación, sin embargo, se suma a lo ya dicho el hecho que con ocasión del plazo para presentar observaciones al mencionado informe por parte de los proponentes, el proponente No.2 elaboró y presentó en un volumen, fechado en agosto de 1998, un análisis comparativo de las dos propuestas, cuando apenas el día 31 de agosto/98 se conocieron las propuestas públicamente” (negrillas originales fls. 11y 112 c. 1 de pruebas).
Estos documentos muestran con nitidez como José Leonel Torres Cortés tenía pleno conocimiento de la participación de la Sociedad INGEOP Ltda., de la cual era socio, en el concurso de selección de inversionista adelantado por el Municipio de Cúcuta, en el que también participó la Unión Temporal integrada por AQA de Colombia ESP SA, José Rozen Wierbicka, Alirio Mendoza Mantilla y José Leonel Torres Cortés, de la cual como persona natural era uno de sus integrantes.
Circunstancia que al no registrarse, configura un vicio generador de nulidad de la Resolución Nº 00705 de 8 de octubre de 1998, proferida por el Alcalde municipal de San José de Cúcuta, por medio de la cual se seleccionó un socio inversionista de una empresa para la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en ese municipio (fls. 21 a 24 del expediente acumulado, fotocopia autenticada). La Sala acoge, entonces, el concepto rendido por el Ministerio Público en esta instancia. La prosperidad del cargo formulado, releva a la Sala del estudio de los demás cargos y -por ende- de la determinación del régimen jurídico aplicable a estos contratos(20).
3. CONFÍRMASE la providencia recurrida, esto es, la sentencia dictada el 31 de agosto de 2000 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander a través del cual se resolvió declarar la nulidad de la Resolución Nº 000705 de 8 de octubre de 1998, proferida por el alcalde municipal de San José de Cúcuta.
Consejeros: Enrique Gil Botero, Presidente de la Sala, con aclaración de voto—Gladys Agudelo Ordóñez (E)—Hernán Andrade Rincón—Stella Conto Díaz del Castillo, con salvamento de voto—Ruth Stella Correa Palacio—Danilo Rojas Betancourth—Olga Valle de De La Hoz.
Aclaración de voto del Dr. Enrique Gil Botero
“(...) en tratándose de su intervención como parte de la jurisdicción contencioso administrativa, el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 35 de la Ley 446, le asigna al Ministerio Público la atribución de solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos, esto es lo dota de titularidad del contencioso de anulación 8(...).
“En efecto, el artículo 277 superior dispone que al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes le corresponde “intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos o garantías fundamentales (...)
“Bajo este entendido, en el caso concreto, no hay lugar a discusión sobre la legitimación en la causa por activa del señor Personero Municipal de Cúcuta, habida cuenta que dentro de sus atribuciones constitucionales y legales está la defensa del patrimonio público”.
“De las controversias contractuales. (...) El Ministerio público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta...”.
Salvamento de voto de la Dra. Stella Conto Díaz del Castillo
“Como puede apreciarse, las innovaciones que el texto anterior introduce, consisten en: i) Según el régimen de la Ley 80 de 1993, los actos previos por regla general no eran demandables separadamente, salvo las excepciones relativas al acto de adjudicación de la licitación, al que la declara desierta, o el que califica y clasifica a los proponentes inscritos en las cámaras de comercio. La modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, permite demandar independientemente, por la vía de la acción de nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los actos previos separables del contrato administrativo. // ii) El término para intentar el control judicial de dichos actos previos a través de las referidas acciones, se señala en 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Este señalamiento constituye una excepción a las reglas generales sobre caducidad, pues respecto la acción de simple nulidad en los demás casos puede interponerse en cualquier tiempo, es decir no tiene un término de caducidad (CCA, art. 136, num. 1º); y respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, también el plazo señalado de 30 días resulta contrario a la regla general, la cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo (CCA, art. 136, num. 2º). // iii) Por fuera del tema de la separabilidad de los actos previos, la disposición en comento también modificó el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, que había ampliado la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, al haber dispuesto que podía ser alegada “...por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio...”. Ahora, según el inciso tercero no acusado de la disposición bajo examen, solamente “cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta”.
De todas formas, dejó claro la Corte Constitucional cuáles eran las consecuencias de la tesis de la separabilidad a saber “que los actos separables pueden ser demandados independientemente del contrato a través de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, al paso que para los actos no separables se reservan las acciones contractuales”(24). (Énfasis añadido).
Es por ello, insisto, que difícilmente podría afirmarse que los pronunciamientos hechos por los altos tribunales —cuyas decisiones fueron citadas por la decisión mayoritaria—, respecto de la impugnación de las actuaciones previas al contrato “no pasan de ser una motivación incidental que, por supuesto, constituye un mero dictum persuasivo en tanto —de nuevo— se trata de una reflexión ajena al objeto del asunto por decidir, toda vez que la demanda fue interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (...)”. En otras palabras, la Sala se vale de una concepción equívoca de obiter dictum que termina por restringir el tenor literal del artículo 32 de la Ley 446 de 1998 en el sentido de concluir, sin que exista sustento alguno para ello, que sólo son impugnables los actos previos al contrato por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, algo que no puede deducirse de la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado, ni de la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional luego de la puesta en vigencia de la mencionada Ley 446.
Sea este el lugar para recordar una vez más que Ley 446 de 1998 tuvo entre sus propósitos principales fortalecer la participación ciudadana en el ejercicio del control de legalidad respecto de los actos previos separables del contrato administrativo y por ello aseguró una vía intermedia que garantiza, de un lado, el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia y procura, del otro lado, conferir estabilidad a los contratos administrativos. La ley, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-1048 de 2001, logró combinar “las ventajas garantistas y proteccionistas de los derechos de terceros a la relación contractual (...) con los principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política”. Así las cosas, una vez suscrito el contrato administrativo éste se pone a salvo de acciones instauradas con propósitos extraños al bien común dado que, una vez en firme el contrato, la acción de nulidad sólo podrá ser incoada por personas que demuestren interés directo en el mismo sin perjuicio de las acciones que pueda promover el Ministerio Público o de la nulidad que decrete de oficio la autoridad judicial.
1 Fundamentado en el concepto presentado por el Dr. Mauricio Fajardo Gómez, a la sazón asesor independiente.
2 “El inversionista con capacidad de operación deberá ser propietario en la actualidad, de más del 40 por ciento del capital de una empresa de acueducto y alcantarillado que preste sus servicios en una ciudad capital, de tamaño mediano, del territorio colombiano que tenga entre 100000 y 8000000 habitantes al menos durante los últimos 12 meses”.
3 Su vigencia comenzó el 7 de julio de 1998.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 13 de diciembre de 2001, Rad. 25000-23-26-000-2000-2018-01(19777), Actor: Sociedad Arias Serna y Saravia S.A., Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá, Distrito Capital y otro, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 2 de agosto de 2006, Rad. 50001-23-31-000-2004-00377-01(30141), Actor: Carolina Tamayo Palacio y otro, Demandado: Departamento del Guaviare, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 2 de agosto de 2006, Rad. 54001-23-31-000-2003-00434-01(29231), Actor: Consorcio Miriam Andrade Torrado y otro, Demandado: Departamento de Norte de Santander, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
7 Esta afirmación, resulta plenamente concordante, con lo establecido en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, respecto de los actos de trámite.
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de septiembre de 2007, Rad. 11001-03-26-000-2004-00004-01(26649), Actor: Carolina Arango Uribe, Demandado: Instituto Nacional de Concesiones, C.P. Enrique Gil Botero.
9 Corte Constitucional, Sentencia C-1048/2001. En sentencia C-712/2005 se estuvo a lo resuelto en la primera.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 14 de julio 2004, Exp. 14.318 (R-0617).
11 García Morillo, Joaquín. La cláusula general de igualdad. En VVAA Derecho Constitucional, Volumen I, Valencia, Tirant lo Blanch, 2003, pág. 194.
12 El control judicial de los actos administrativos está circunscrito a los que tengan el carácter de definitivos, actos éstos que corresponden a aquellos a través de los cuales se ha puesto fin a una actuación administrativa o a aquellos que constituyendo una actuación en principio de trámite, se erigen en definitivos en la medida en que impiden la culminación normal del procedimiento a través de una decisión contenida en el acto principal, según lo tiene establecido el inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.
13 Marienhoff, Miguel S. Tratado de derecho administrativo, Tomo III A, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, pág. 196.
14 Aunque en otras latitudes se entiende que por la adjudicación se perfecciona y celebra el contrato (De las solas rafecas, José María, Contratos administrativos y contratos de derecho privado de la administración, Madrid, Tecnos, 1990, pág. 166), en tanto éste sólo existe jurídicamente cuando la autoridad pública competente ha tomado su decisión de celebrarlo, poniendo su firma y notificando la decisión de adjudicarlo (Jèze, Gaston, Principios generales del derecho administrativo, Tomo IV, Buenos Aires, Depalma, 1950, pág. 113). O lo que es igual, luego de la adjudicación el vínculo contractual queda perfeccionado, restando solamente la notificación al interesado (Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, tomo I, Montevideo, 1974, págs. 565 y 566).En definitiva, en derecho comparado la adjudicación debe notificarse al proponente cuya oferta se acepta, momento desde el cual el contrato queda concluido sin necesidad de ninguna otra formalidad (Berçaitz, Miguel Ángel, Teoría general de los contratos administrativos, Buenos Aires, Depalma, 19080, pág. 328).
15 Alessi, Renato. Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, Bosch, 1970, pág. 292.
16 El ordinal 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 en este punto tenía una previsión idéntica.
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de enero de 1975, Exp. 1503, C.P. Gabriel Rojas Arbeláez.
18 Escobar Gil, Rodrigo, Teoría general de los contratos de la administración pública, Bogotá, Legis, 2000, pág. 209.
19 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-479 de 1995 y C-568 de 1997.
20 Se invocó como fundamento desde los mismos términos de referencia (fl. 7 c. 5) lo dispuesto por la Resolución CRA 03 de 1995, por la cual se establecen reglas para estimular la concurrencia de oferentes, en la contratación para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo (acto administrativo cuya legalidad no se cuestionó en este proceso). En su artículo 5º numeral 5.6 la CRA estableció que los contratos que celebren las entidades territoriales con el objeto de asociarse con otras personas para la creación o transformación de empresas de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo se someterán a las reglas de que trata el artículo 3º de esa resolución para estimular la concurrencia de oferentes. Resolución que fue modificada con posterioridad por la Resolución CRA 136 de 2000 y derogada por el artículo 6.1.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001.
21 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”. Esta ley reformó el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de abril 6 de 1987.
23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de marzo de 1994, C.P. Juan de Dios Montes.
24 La Corte llegó a la siguiente conclusión: “La nueva versión del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo sitúa a la legislación a medio camino entre la doctrina de la separabilidad absoluta de los actos previos, y la de la inseparabilidad de los mismos, combinando las ventajas garantistas y proteccionistas de los derechos de terceros a la relación contractual, propias de la primera, con los principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política, que se vinculan a la segunda de las mencionadas doctrinas. En efecto, la inseparabilidad una vez suscrito el contrato, pone a este último al amparo de acciones incoadas con fines ajenos al bien común, pues como se vio la titularidad de la acción de simple nulidad se restringe a las personas que demuestren un interés directo en el contrato, dejando eso si a salvo la facultad del Ministerio Público para interponerla o del juez para decretarla de oficio”.