Source: http://www.aigob.org/litigando-contra-la-mala-administracion-la-forma-de-llevar-a-la-practica-el-derecho-a-la-buena-administracion/
Timestamp: 2018-02-18 00:47:07
Document Index: 60547769

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Litigando contra la mala administración, la forma de llevar a la práctica el derecho a la buena administración | Asociación Internacional para la Gobernanza, la Ciudadanía y la Empresa
Litigando contra la mala administración, la forma de llevar a la práctica el derecho a la buena administración
Universidad de BarcelonaDirector del Instituto de Investigación de la UB TransJus
Introducción: de la jurisprudencia a la ley…
Relacionando el buen gobierno y la buena administración con la transparencia
Vinculando la buena administración con la motivación
Estableciendo el deber de diligencia debida o cuidado debido en la ponderación
Uniendo la mejora de la calidad regulatoria y la buena administración
Jurisprudencia de los TSJ de las CCAA
Conclusiones que pueden extraerse de la jurisprudencia analizada y perspectivas de futuro…¿de la ley a la jurisprudencia?
1. Introducción: de la jurisprudencia a la ley…
De hecho, en un principio fue la jurisprudencia de la Unión europea, de países de nuestro entorno (en el caso italiano, puede verse Spasiano: 2012) y de España la que extrajo el principio de buena administración de los ordenamientos respectivos. A partir de esa tarea jurisprudencial, fueron luego los textos normativos[2] lo que recogieron el concepto, cristalizándolo como el derecho a una buena administración, nuevo derecho que ha sido denominado de “tercera generación” (Consejo de Europa, 2007, Unión Europea, 2016).
La investigación ha empleado algunas de las bases de datos de jurisprudencia existente: para el TEDH, la HUDOC dababase[3]; para el TJUE, la base de datos CURIA[4] y para la jurisprudencia española, las bases de datos Aranzadi Westlaw[5] y CENDOJ del poder judicial[6].
“15. Al respecto, este Tribunal ha entendido que detrás de las disposiciones de dicho capítulo de nuestra Constitución y en especial del artículo 39º de la Constitución que establece que “…los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación…”, subyace el principio de “buena administración” (Cfr. Exps. Nsº 2235-2004-AA/TC; 2234-2004-AA/TC).”
Finalmente, señalar que el análisis que aquí se efectúa lo es sobre el derecho a una buena administración, concepto que cada vez se va distinguiendo con más claridad de la transparencia. En relación con ésta, simplemente apuntar aquí que con fecha 18 de mayo de 2016, el juzgado central de lo contencioso administrativo número 6 dictó una sentencia ( núm. 60/2016) aplicando la ley 19/2013 en referencia con el derecho de acceso consagrado en dicha ley, confirmando una decisión administrativa previa del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que obligaba a RTVE a ofrecer información del coste generado por el festival de Eurovisión en 2015, lo que había sido rechazado inicialmente mediante silencio negativo. La sentencia rechaza todos los argumento de la demandante, que alegaba que la información requerida fue inadmitida a trámite porque para su divulgación era necesaria una acción previa de reelaboración; que la solicitud debía ser denegada porque el acceder a dicha información suponía un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de la recurrente; y finalmente, una extralimitación del Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en el ejercicio de la función de adopción de criterios de interpretación uniforme de las obligaciones contenidas en la Ley 19/20013[7].
2. La jurisprudencia europea
a. La jurisprudencia del TEDH
En la práctica, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos alude al principio que podríamos traducir literalmente como de buena gobernanza (good governance) derivado del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 (si bien no indica de qué concreto precepto o preceptos lo extrae) y lo aplica a la actividad administrativa[8]. El TEDH mantiene una consistente jurisprudencia aludiendo al principio de buena gobernanza como instrumento jurídico para orientar y limitar la discrecionalidad de las autoridades de los países miembros del Convenio de 1950.
Así, entre otras, de las decisiones Vukušić contra Croacia, de 31 de mayo de 2016, Žilinskienė contra Lituania, de 1 de diciembre de 2015, Digryte Klibaviciene contra Lituania, de 2014, Bodgel contra Lituania, de 2013, Cazja contra Polonia, de 2 de octubre de 2012, Rysovskyy contra Ucrania, de 20 de octubre de 2011, Moskal contra Polonia, de 2009, u Öneryildiz contra Turquía, de 30 de noviembre de 2004, se deduce que aunque el ejercicio de la discrecionalidad administrativa incluya una multitud de factores locales inherentes en la elección, implementación de políticas públicas (como por ejemplo, las urbanísticas) y en las medidas que resulten, ello no significa que las autoridades puedan legítimamente apoyarse sólo en su margen de apreciación, el cual de ningún modo les dispensa de su deber de actuar conforme al principio de buena gobernanza, que impone una actividad pública:
b. La jurisprudencia del TJUE
Referencias al principio de buena administración pueden encontrarse en la jurisprudencia del TJUE desde los años 60 del pasado siglo y ya suman a fecha de hoy varios centenares. Entre esa jurisprudencia destaca, por ejemplo, el conocido caso C-260/90 Technische University München v. Hauptzollamt München-Mitle (1991) ECR I-546, en el que el deber de debido cuidado (due care) vinculado a la buena administración es conectado con el derecho a ser oído antes de adoptar la decisión y el deber de motivación[9].
La primera aplicación judicial del derecho a una buena administración incluido en la Carta de Derechos Fundamentales de Niza de 2000 fue hecha por el Tribunal de Primera instancia en su decisión de 30 de enero de 2002. El Tribunal analizó la obligación de la Comisión e analizar con diligencia e imparcialidad las acusaciones presentadas en relación con el art. 90.3 del Tratado[10].
Entre ellas, destaca, en relación con los grupos de presión y las reuniones informales, las sentencias del TJUE de 12 de mayo de 2010 (Caso T-432/05, que distingue entre una actividad normal de presión ejercida por cualquier asociación que agrupe a empresas de un sector para proteger y promover los intereses de sus socios y un control del procedimiento, que supondría un error manifiesto de apreciación, al faltar imparcialidad, procedimiento abierto y transparencia) o la sentencia de 12 de junio de 2014 (Caso T286/09, que aclara las obligaciones derivadas de este derecho en relación a reuniones informales de las autoridades comunitarias). [11]
82 La expresión «en particular» empleada en esta última disposición indica que el derecho a una buena administración no se limita a las tres garantías citadas en el apartado anterior. Ello resulta igualmente de las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales (DO 2007, C 303, p. 17) que precisan que el artículo 41 se basa en la existencia de la Unión como una comunidad de Derecho, cuyas características ha desarrollado la jurisprudencia, que consagró, entre otras cosas, la buena administración como un principio general de Derecho.
3. La jurisprudencia española
a. Tribunal Supremo
“no apreciamos que la actuación del beneficiario público municipal comprometa la consecución de los objetivos de regeneración urbana del Barrio de La Isleta de la ciudad de las Palmas de Gran Canaria, que justificaron el otorgamiento de la subvención con aportación de fondos comunitarios, al haberse acreditado que la construcción del edificio destinado a equipamiento público cumplió los fines de interés público de acoger servicios sociales, que no resultaron entorpecidos u obstaculizados sustancialmente por la decisión municipal controvertida, al tratarse de servicios complementarios, que se integran en el concepto de « gobernanza urbana».
“En este sentido, cabe recordar que, según dijimos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2007 ( RC 11286/2004 ), «constituye uno de los principios informadores del Derecho subvencional, junto al reconocimiento de los principios nucleares de publicidad, transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación, el principio de eficiencia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración concedente de la subvención, que se corresponde con la requerida eficacia en la asignación y utilización de los recursos públicos, que otorga a la Administración las facultades que se revelen necesarias, adoptadas con base en el principio de proporcionalidad, para asegurar el cumplimiento por el beneficiario de los requisitos y condiciones que justifican su otorgamiento».
“Siguiendo los criterios jurídicos expuestos en la sentencia de esta Sala de 3 de julio de 2007[12], cabe consignar que el derecho a una buena administración, que se consagra en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de Unión Europea de 7 de diciembre de 2000 , no garantiza el derecho de los ciudadanos a disponer de las facultades de planificación y ejecución viarias que corresponden a las Administraciones Públicas, al tratarse de potestades de carácter público, indisponibles por los particulares, que deben ejercitarse a través de la utilización de los procedimientos legalmente establecidos”
“Tampoco apreciamos que el Consejo de Ministros haya vulnerado los principios informadores de la gobernanza, inscritos en el deber de buena administración, pues no estimamos que se haya acreditado en este proceso contencioso-administrativo que los procedimientos de otorgamiento de los permisos de investigación “Alta Mar 1″, “Alta Mar 2″, “Albufera”, “Benifayó”, y “Gandía” no hayan sido transparentes, en cuanto que la crítica que se formula por el Ayuntamiento de Valencia se centra en la falta de consenso social sobre la oportunidad e idoneidad de realizar prospecciones petrolíferas en las costas valencianas, lo que concierne a la «legitimidad pública» de la decisión gubernamental, que excede, en los términos planteados, del control de legalidad que corresponde a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo”.
ii. Relacionando el buen gobierno y la buena administración con la transparencia
El derecho a una buena administración se contenía en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000). Esa Carta no se encontraba integrada en los Tratados Constitutivos pero fue asumida por todos los países miembros en la cumbre de Niza – Tratado de 26 de febrero de 2001 -. Y ese derecho sería concretado después en el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa de 2005.
Proclamado en la Constitución – artículo 105.b.- el derecho de los ciudadanos a acceder a los archivos y registros administrativos, ese derecho es un instrumento para la transparencia, principio objetivo de actuación igualmente enunciado en el artículo 105.b. de la Constitución (RCL 1978, 2836) e insignia para legitimación de toda Administración Pública.
iii. Vinculando la buena administración con la motivación
«El deber de motivación de los actos administrativos que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sumisión llena a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución, se traduce en la exigencia que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando el control judicial por la tribunales del contencioso-administrativo. El deber de la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que se garantizan en el artículo 9.3 de la Constitución; y puede considerarse como una exigencia constitucional que se deriva del artículo 103, al consagrar el principio de legalidad de la actuación administrativa, según se subraya en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2004.
El deber de motivación de las Administraciones Públicas se conecta con el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, que es consustancial a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados Miembros de la Unión Europea, recogidas en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000, al enunciar que este derecho incluye en particular la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.»
(…) El deber de motivación de las Administraciones Públicas se engarzar en el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, que es consustancial a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados Miembros de la Unión Europea, que ha logrado su refrendo normativo como derecho fundamental en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000, al enunciar que este derecho incluye en particular la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.”.
“Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41, dedicado al “Derecho a una buena Administración”, entre otros particulares, “la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones”. Tal precepto se contemplaba en el artículo II – 101 del Tratado por el se establecía una Constitución para Europa. Todo lo cual nos lleva a erigir la motivación como un derecho del administrado frente a la prohibición de de la arbitrariedad en la actuación administrativa que responde a una exigencia impuesta por el artículo 24.2 de la Constitución Española”
“Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8 al 10 de diciembre de 2000, incluye dentro de su artículo 41, dedicado al “Derecho a una buena Administración”, entre otros particulares “la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones”.
iv. Estableciendo el deber de diligencia debida o cuidado debido en la ponderación
“conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto del Gobierno Vasco115/2002, de 28 de mayo, por el que se regula el procedimiento para la autorización de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de la energía eólica, a través de Parques Eólicos, en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Director General de Energía y Minas, que resuelve el procedimiento de selección de anteproyectos de parques eólicos, estaba obligado a valorar, previos los informes que considero pertinentes, los criterios de valoración previstos en dicha norma reglamentaria, relativos a poseer capacidad técnica y financiera suficiente para la ejecución material de las instalaciones, asegurar técnicamente una adecuada relación entre la producción energética y la afección ambiental, adaptarse mejor a la planificación energética de la Comunidad Autónoma del País Vasco, presentar mejores ventajas socioeconómicas para la Comunidad Autónoma en su conjunto, mayor cuantía de las inversiones y rapidez de ejecución del programa de inversión, y prioridad en la fecha de presentación de las solicitudes, lo que evidencia el acierto de la Sala de instancia al estimar la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al sólo contemplarse en la resolución impugnada en el proceso de instancia una sucinta referencia – sin soporte técnico alguno – a que el anteproyecto presentado por Eólicas de Euskadi, S.A. se el que mejor acredita el cumplimiento de los referidos requisitos por garantizar «una mayor rapidez en la ejecución del proyecto” «contribuyendo a la más pronta consecución de los objetivos energéticos de la Comunidad Autónoma del País Vasco», que se revela claramente insuficiente para cumplir el deber de las Administraciones Públicas de motivar los actos administrativos”
Pues bien, claramente los derechos reconocidos por el Derecho comunitario imponen, en este caso, la anulación de la sentencia recurrida, por cuanto hace imposible el ejercicio de los “derechos a la buena administración” reconocidos por el artículo 41 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales”
“En efecto, aunque el artículo 113 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que la resolución de un recurso administrativo será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, en relación con las cuestiones que plantea el procedimiento, el derecho a una buena administración que, con base constitucional en el artículo 103 de la Constitución ( RCL 1978, 2836) , se reconoce en el artículo 35 del referido Cuerpo legal, exigía del Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid decidir, en el marco de sus competencias, todas las cuestiones de forma y de fondo deducidas por CONCESIONES DE MADRID, S.A. contra la resolución del Director General de Carreteras de 25 de octubre de 2002, y, en consecuencia, para garantizar eficazmente el derecho de protección jurídica de la referida Sociedad estimamos que no era procedente la declaración de que «era una cuestión ajena a la esfera de voluntad» de la Administración de la Comunidad de Madrid resolver si la ejecución de las obras de conexión de la M-45 – M-50, cuya aprobación del proyecto de construcción correspondía al Ministerio de Fomento, alteraba el equilibrio económico- financiero de la concesión sobre la M-45, otorgada por Decreto del Gobierno de la Comunidad de Madrid 168/1998, de 24 de septiembre”.
v. Uniendo la mejora de la calidad regulatoria y la buena administración
La STS de 5 de diciembre de 2016, número de recurso 378/2013, ponente Suay Rincón, señala que las obligaciones de debido cuidado o debida diligencia asociadas al derecho a una buena administración exigen un determinado comportamiento administrativo en el procedimiento de adopción de decisiones normativas (las cursivas son nuestras):
“…a partir de la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de la necesidad de incorporar al procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general la memoria del análisis de impacto normativo (Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio), ha tardado en avanzarse en acentuar el rigor de esta exigencia desde la perspectiva señalada (ponderación del impacto social). No lo hizo la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (artículos 4 a 7), que resulta de aplicación al supuesto de autos. Aunque, más recientemente, sí se percibe un paso adelante en la dirección indicada, tanto en la Ley 39/2015 (artículos 127 y siguientes), como, especialmente, en la Ley 40/2015 (disposición final tercera, por la que se da nueva redacción a diversos preceptos de la Ley 50/1997, del Gobierno, entre otros, al artículo 26.3d), ambas de 1 de octubre de 2015. Es evidente la creciente densidad alcanzada por la regulación de la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones de carácter general. No obstante ambos textos legales son de fecha posterior a la normativa reglamentaria que nos ocupa.
La ponderación del impacto social contribuye a la revalorización de un procedimiento que no puede ser contemplado como una mera formalidad, en tanto que garantía de la efectividad de los derechos de los ciudadanos. Desde luego han ido reforzándose paulatinamente las exigencias requeridas en la evaluación del impacto económico y nuestra jurisprudencia también lo ha venido a reconocer (como acreditan las Sentencias de 5 y 13 de mayo de 2009, RC 133 y 126/2007 y 131/2007, respectivamente, que su vez invocan la autoridad de otras dos anteriores dictadas por el Pleno de esta Sala de 27 de noviembre de 2006, Rec. 51 y 53/2006, respectivamente; incluso con entendimiento más amplio, Sentencia de 18 de junio de 2012 RC 6513/2009).
Pero el avance en las previsiones sobre el impacto social y medio ambiental recogidas ya en el Real Decreto 1083/2009 (artículo 1.2), dentro del contenido de la memoria del análisis de impacto normativo de forma adicional a su contenido propio (artículo 1.1), ha llevado más tiempo en dejarse sentir, pese a su indubitada conexión, por una parte, con el concepto de la sostenibilidad social, ya recogido incluso por la propia Constitución (artículo 135.4), y del que no parece irrazonable deducir la necesidad de requerir un esfuerzo complementario de motivación para explicar las razones que llevan a la adopción de determinadas normativas que inciden negativamente sobre los derechos sociales (en este sentido, se pronuncian expresamente sendos votos particulares a las sentencias constitucionales 49/2015 y 139/2016), y si en materia de medio ambiente la jurisprudencia ha venido a consagrar la exigencia de aportar una motivación reforzada en sustento de la adopción de una medida regresiva en base al principio ambiental de no regresión -Sentencias de 13 de junio de 2011 RC 4045/2009, 30 de septiembre de 2011 RC 1294/2008 y de 29 de marzo de 2012 RC 3425/2009- como consecuencia a su vez del principio de la sostenibilidad ambiental, no parece que el principio de precaución social pueda comportar menores exigencias; y, por otra parte, con el derecho a la buena administración, contemplado en el artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales, que en su germen lleva también la procedencia de observar un deber de cuidado en la adopción de las decisiones con la debida ponderación de todos los intereses y hechos relevantes; y ello ha de encontrar adecuado reflejo en la memoria del análisis de impacto normativo.
No puede ignorarse, sin embargo, que, además de la posterior entrada en vigor de los textos legales que ahora constituyen el marco normativo de referencia (Leyes 39 y 40/2015) en los términos antes indicados…”
Dos sentencias del Tribunal Supremo de finales de 2016 parecen confirmar esta tendencia de control serio de la buena administración reguladora. Se trata de las SSTS de 12 de diciembre de 2016, Nº de Recurso: 902/2014, y de 13 de diciembre de 2016, Número de recurso, 873/2014, en las que se anulan diversos preceptos del Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista.
En estas sentencias se señala como:
“Según nuestra jurisprudencia, que también citamos más arriba, cabe efectuar un control judicial sobre la suficiencia de la memoria económica que debe acompañar a las disposiciones reglamentarias, sin que la existencia de ciertos márgenes discrecionales que acompañan al ejercicio de la potestad reglamentaria constituya un obstáculo insalvable para que los órganos judiciales puedan efectuar un efectivo e intenso control sobre los fundamentos (en este caso, de naturaleza económica o presupuestaria) en que se asienta la disposición reglamentaria correspondiente”.
“la finalidad de la Memoria del análisis de impacto normativo es asegurar que los encargados de elaborar y aprobar los proyectos de disposiciones generales tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación. Se contiene, así, en dicho acto la motivación de la necesidad y de la oportunidad de la norma proyectada, una valoración de las distintas alternativas existentes, un análisis de las consecuencias económicas y jurídicas, especialmente sobre la competencia, que se derivarán de su aplicación, así como su incidencia, en el ámbito presupuestario, de impacto de género y en el orden constitucional de distribución de competencias.
Señalamos también que la exigencia de una Memoria del Análisis de Impacto Normativo se incorpora a nuestro Derecho con el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula tal trámite; si bien dicha exigencia se vincula con la imposición que ya la Ley del Gobierno de 1997 había establecido para los procedimientos de aprobación de la iniciativa legislativa y elaboración de reglamentos, en los artículos 22 y 24 de dicha Ley. Nuestro país atiende, así, la recomendación de la Comisión a los Estados miembros de la UniónEuropea en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 16 de marzo de 2005, sobre legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea, con la finalidad de “permitir a los responsables políticos adoptar decisiones a partir de análisis minuciosos de las posibles consecuencias económicas, sociales y medioambientales de las nuevas propuestas legislativas “, planteamiento que exige ” un estudio completo y equilibrado de todas las consecuencias y permite presentar un análisis exhaustivo y determinar, en su caso, el mejor término medio“.
” Cabe, pues, que las normas reglamentarias sean nulas no solo en los casos en que carezcan por completo de análisis económico y presupuestario, sino también en aquellos otros en los que el que acompaña a la decisión de que se trate resulta ser de todo punto insuficiente de manera que no permita a la Memoria cumplir la importante finalidad que, a tenor de la normativa vigente, le es propia (motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar, en su caso, el necesario control del ejercicio de la actividad).”
b. Jurisprudencia de los TSJ de las CCAA
4. Conclusiones que pueden extraerse de la jurisprudencia analizada y perspectivas de futuro… ¿de la ley a la jurisprudencia?
Ello significa que aunque, como es sabido, la Carta de derechos Fundamentales de la Unión Europea hace que el derecho a una buena administración sólo sea aplicable a las autoridades de los Estados miembros cuando implementan el Derecho de la Unión Europea (art. 51 de la Carta[13]), la jurisprudencia del TS español, complementando el ordenamiento jurídico nacional (art.1 del Código Civil) ha generado mediante su jurisprudencia una obligación de respeto del derecho a una buena administración incluso cuando sólo está en juego Derecho puramente español, si bien de momento, como es sabido, el ordenamiento estatal no ha recogido explícitamente aún este Derecho, a diferencia de algunos de los ordenamientos autonómicos, como ya señalamos.
“…derecho a la buena administración reconocido por la normativa europea (artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea: con proyección general, no obstante lo establecido también por el artículo 51 de dicha Carta, porque resulta difícil establecer y explicar un distinto nivel de enjuiciamiento, según se aplique o no el Derecho de la Unión Europea por los operadores en el ámbito interno)”
Y tal obligación se extiende a todo tipo de decisiones administrativas, incluyendo, como ya vimos, a los reglamentos, en cuya elaboración, por imposición de la normativa vigente y como consecuencia de este derecho a una buena administración deben ponderarse ex ante, necesariamente, todos los posibles impactos económicos, sociales y ambientales, toma en consideración que deberá quedar reflejada en la Memoria de Impacto Normativo y cuya ausencia en la misma debe conducir a la conclusión de la inexistencia de su ponderación y, por tanto, de la vulneración del derecho a una buena administración[14]. En ese sentido, el principio de buena regulación de proporcionalidad, impuesto por el art. 129.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. señala que:
Cuando “consideramos” prestamos atención a una cosa, nos concentramos en ella y ponemos, poco o mucho, todos nuestros sentidos en esta operación…(…) El individuo “desconsiderado” no ha aprendido a ponderar, reacciona de manera impulsiva o abrupta, o simplemente sin prestar atención a los seres implicados en su conducta. La crueldad es la máxima desconsideración y la compasión y el amor la máxima consideración”
En este sentido, es ilustrativa la experiencia italiana, que, desde la reforma Brunetta de 2009 ha abierto la legitimación para recurrir supuestos de mala administración (a través de la denominada class action administrativa, Gastaldo, 2016) o la acción pública prevista en la Constitución colombiana y regulada legalmente para poder defender la moralidad administrativa (entre otros, Quiñones, 2012. Véase la Constitución Política 1991, “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con… la moral administrativa …”.).
Asimismo, en el ámbito de los grupos de presión o lobbies se carece en España, a nivel estatal, de una regulación sobre la materia (sólo existente en Cataluña, de la mano de la Ley 19/2014), a pesar de ser un aspecto crucial para la efectividad del derecho a una buena administración de los ciudadanos y la obligación derivada del mismo de ponderar con debida diligencia o debido cuidados todos los hechos, intereses y derechos relevantes para la toma de la decisión, no sólo unos cuantos o no unos cuantos con mayor diligencia que otros (sobre el tema, en el que no nos podemos extender ahora, puede consultarse, PONCE, 2015, con un análisis de la legislación catalana mencionada)[15].
Spasiano, Mario R. 2012, “El principio de buen funcionamiento: desde el metajurídico a la lógica del resultado en sentido jurídico”, Anales Facultad de Cs. Jurídicas y Sociales, año 9, núm. 42, pp. 21 y ss. Consultable en:http://sedici.unlp.edu.ar/handle/10915/26991
[1] Un documento conteniendo las principales reflexiones aquí expuestas fue presentado en el VII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 3 al 5 de octubre de 2016. Una primera versión del mismo vio la luz en la Newsletter preparada por el INAP en enero de 2017: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507021
[2] En España, como es sabido, los Estatutos de Autonomía de la última generación (entre otros, el catalán de 2006, art. 30) y diversa legislación autonómica (así, por ejemplo, entre otros, en Cataluña ley 26/2010, art. 22 o ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno).
[3]http://hudoc.echr.coe.int/eng#{“documentcollectionid2″:["GRANDCHAMBER","CHAMBER"]}
[4]http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/es/
[5] Accedida a través del CRAI (Centro de Recursos para el Aprendizaje y la Investigación) de la Universidad de Barcelona: http://crai.ub.edu/es .
[6]http://www.poderjudicial.es/search/index.jsp
[7] En relación con la litigiosidad derivada de la ley estatal 19/2013 de transparencia y buen gobierno, pueden seguirse las sentencias recaídas hasta el momento contra resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en:
[8] Barcelona (Barcelona, 2015: 149) al comentar algunas de las sentencias que se refieren a la good governance traduce ésta por buena administración, si bien indica en la nota 46 que en su opinión, ambas expresiones, junto con la buen gobierno serían intercambiables en el contexto de las sentencias comentadas.
[9] Esta decision señala que:
[10] Max.mobil Telekommunikation Service GmbH v Commission of the European Communities. Esta importante decision indica que:
“Since the present action is directed against a measure rejecting a complaint, it must be emphasised at the outset that the diligent and impartial treatment of a complaint is associated with the right to sound administration which is one of the general principles that are observed in a State governed by the rule of law and are common to the constitutional traditions of the Member States. Article 41(1) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union proclaimed at Nice on 7 December 2000 (OJ 2000 C 364, p. 1, hereinafter ‘the Charter of Fundamental Rights) confirms that ‘[e]very person has the right to have his or her affairs handled impartially, fairly and within a reasonable time by the institutions and bodies of the Union.”
[11] Esta sentencia señala lo siguiente:
[12] En esta sentencia, recurso de casación 11377/2004, se señala a su vez que:
[13] En relación con este artículo, véanse la sentencia del TJUE de 26 de febrero de 2013,
[14] Téngase en cuenta sobre la anulación de reglamentos por defectuosa ponderación de los impactos en el procedimiento de su elaboración (vulnerando el derecho a una buena administración), las siguientes sentencias del Tribunal Supremo: sentencias de 2 de junio de 1997 (RJ 1997, 4921); de 10 de julio de 1999 (RJ 1999, 5771); de 13 de noviembre de 2001 (RJ 2001, 65) o de 23 de mayo de 2006 (RJ 2006, 3683) y STS de 18 de junio de 2012 (Recurso de Casación núm. 6513/2009).
-Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, Exposición de Motivos: “En este sentido, ya en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 16 de marzo de 2005, «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea», la Comisión recomendaba que todos los Estados miembros estableciesen estrategias para legislar mejor y, en particular, sistemas nacionales de evaluación de impacto que permitiesen determinar las consecuencias económicas, sociales y medioambientales de una norma, así como las estructuras de apoyo adaptadas a sus circunstancias nacionales. ”
Art. 2.2: “La memoria del análisis de impacto normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente, prestando especial atención a los impactos de carácter social y medioambiental y al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad”
“En definitiva, se trata de reflejar la incidencia que una propuesta normativa tendrá en los diferentes ámbitos de la realidad.
En el caso de que no existieran otros impactos, este extremo se plasmará de manera clara en la Memoria, en el apartado de “Otros impactos”. ”
[15] A falta de formalización legal, diversas sentencias del Tribunal Supremo que se han enfrentado a recursos donde el demandante alegaba haber sido preterido en negociaciones o contactos informales en los momentos en que se estaba elaborando un Real Decreto han mostrado, en nuestra opinión, un enfoque formalista, aceptando, de hecho, que la Administración pueda reunirse fuera de los cauces formales de audiencia e información pública con quien quiera (y en consonancia, pueda no reunirse con quien no quiera), lo que entendemos, es contrario al marco jurídico ya vigente: principios de igualdad, imparcialidad, objetividad y, en definitiva, obligaciones de buena administración aquí descritas.
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