Source: http://www.senat.fr/rap/l17-446/l17-446_mono.html
Timestamp: 2019-03-23 07:29:18+00:00
Document Index: 322952723

Matched Legal Cases: ["l'article 28", "l'article 82", "l'article 1741", "l'article 1746", "l'article 28", "l'article 28", "l'article 1", "l'article 74", "l'article 3", "l'article 58"]

I. UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE, DONT IL CONVIENT DE DISSIPER LES MYTHES
A. UNE PROCÉDURE ADMINISTRATIVE ET UNE PROCÉDURE PÉNALE QUI POURSUIVENT DES BUTS DISTINCTS
1. Le contrôle par l'administration fiscale permet de récupérer les sommes dues avec efficacité
2. L'autorité judiciaire apporte une réponse pénale dans les cas les plus graves
C. UNE PROCÉDURE EFFICACE ET CONFORME AUX PRINCIPES DU DROIT
1. Les moyens utilisés par l'administration pour faciliter le recouvrement des sommes dues
a) L'utilité des transactions
b) La possibilité de faire intervenir les pouvoirs de police judiciaire en amont
c) L'extension du délai de dépôt des plaintes par l'administration
d) L'amélioration des échanges entre l'administration fiscale et la justice
2. La conformité de la procédure aux principes du droit
a) La validation et l'encadrement du dispositif par le Conseil constitutionnel
b) La garantie apportée par l'application de critères objectifs dans les pôles locaux
c) L'accroissement des garanties d'indépendance de la commission des infractions fiscales et de transparence de ses travaux
d) L'amélioration de la transparence sur les activités de l'administration
II. UN DISPOSITIF PERFECTIBLE
A. LES TRAVAUX ANTÉRIEURS DU SÉNAT
C. MIEUX ENCADRER
1. Inscrire les critères dans la loi
2. L'hypothèse d'un transfert à la commission des infractions fiscales de l'ensemble des dossiers de montant élevé
III. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI
A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DU VERROU DE BERCY
B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : LA NON ADOPTION DE LA PROPOSITION DE LOI
La proposition de loi qui vous est soumise concerne la mise en oeuvre d'un principe fondamental institué par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : l'égalité des citoyens devant les charges publiques, sans lequel on ne peut envisager de consentement à l'impôt.
La lutte contre la fraude fiscale a donc un double objectif moral et financier : il s'agit à la fois de sanctionner les individus qui se soustraient frauduleusement à une obligation fondatrice du pacte républicain et d'assurer la rentrée de la contribution commune indispensable à l'efficacité de l'action publique.
L'article L. 228 du livre des procédures fiscales dispose que seule l'administration, sur avis conforme de la commission des infractions fiscales, peut déposer des plaintes tendant à l'application de sanctions pénales en matière d'impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et autres taxes sur le chiffre d'affaires, de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre. Ces plaintes sont alors transmises au procureur.
La présente proposition de loi propose de supprimer cette procédure connue sous le nom de « verrou de Bercy » : le ministre du budget dispose effectivement du pouvoir d'empêcher la mise en oeuvre de poursuites en matière de fraude fiscale.
Une appréhension correcte des objectifs différents poursuivis par la sanction pénale et par la sanction administrative permet de mieux comprendre pourquoi le système actuel prévoit une procédure administrative ainsi que, dans certains cas particulièrement graves, un renvoi devant l'autorité judiciaire sur l'autorisation d'une commission indépendante.
L'administration fiscale peut porter une affaire devant la juridiction pénale à tout moment de la procédure administrative, mais aussi pendant une éventuelle procédure contentieuse devant le juge de l'impôt : elle n'a pas à attendre la décision de la juridiction saisie sur le bien-fondé de l'impôt1(*).
De même, l'indépendance des procédures fiscale et pénale est rappelée par une jurisprudence constante : le juge pénal statue souverainement et n'a pas à attendre la décision administrative2(*). Ainsi la procédure pénale va-t-elle à son terme même dans l'hypothèse où l'administration fiscale aurait, au terme de ses investigations, déchargé le contribuable de ses obligations.
L'articulation entre les deux procédures doit donc passer par la meilleure communication possible entre l'autorité judiciaire et l'administration fiscale.
La procédure administrative permet, au moyen du contrôle fiscal, de réunir les éléments permettant, le cas échéant, d'appliquer des sanctions pécuniaires. Ces sanctions, qui s'ajoutent au rappel des impôts éludés, sont conséquentes, puisqu'elles s'élèvent à 40 % des droits en cas de manquement délibéré, 80 % en cas d'abus de droit ou de manoeuvres frauduleuses ou 100 % en cas d'opposition à un contrôle fiscal3(*). Ces sanctions concernent la déclaration et non le paiement de l'impôt.
La procédure administrative poursuit un objectif majeur d'intérêt général en cherchant, avec la meilleure efficacité possible, à récupérer les sommes soustraites aux ressources de l'État. Il est vrai que cela peut conduire à conclure des transactions, lorsque la gravité de l'affaire n'est pas suffisante pour justifier le dépôt d'une plainte pénale. Il n'en reste pas moins que la procédure administrative est marquée par l'application de règles contenues dans les lois, règlements et circulaires qui s'imposent aux agents de l'administration.
La mise en oeuvre des transactions est elle-même encadrée par les règles de l'article L. 247 du livre des procédures fiscales : elles ne peuvent pas concerner l'impôt dû lui-même, mais seulement l'application des pénalités. Elles ne peuvent pas non plus être conclues lorsque les pénalités et les impositions auxquelles elles s'ajoutent sont définitives ou lorsque l'administration envisage de saisir l'autorité judiciaire.
Votre rapporteur souligne que cet objectif d'efficacité doit être apprécié dans la perspective de l'administration qui est pluri-annuelle : si la justice pénale apprécie les affaires au cas par cas, l'État a intérêt à engranger les impôts d'une entreprise chaque année, ce qui peut justifier de préférer une transaction qui maintiendra l'entreprise en vie à une sanction pénale dont la valeur dissuasive serait limitée à l'égard d'une entreprise qui ne pourrait plus, par la suite, poursuivre son activité.
La procédure devant la juridiction pénale, qui peut aboutir à une amende ou une peine d'emprisonnement, est justifiée dans les cas les plus graves d'atteinte aux intérêts de la collectivité.
Elle possède une valeur d'exemplarité, notamment par la publicité qui peut être faite à ses décisions. Le juge y dispose d'une grande latitude dans l'application du droit : il peut lancer ou non une procédure, y joindre des enquêtes portant sur des faits relevant d'autres infractions et moduler les peines dans les limites fixées par la loi. Il ne peut toutefois pas, lorsqu'il est saisi d'une plainte pour fraude fiscale par l'administration, étendre l'affaire à des faits de fraude fiscale qui ne sont pas contenus dans la plainte d'origine, par exemple portant sur une période de temps distincte : il doit dans ce cas demander à l'administration d'étendre sa plainte, en passant de nouveau par le filtre de la commission des infractions fiscales.
Votre rapporteur constate que l'organisation du système de lutte contre la fraude fiscale, qui remonte par capillarité depuis les pôles locaux jusqu'à la direction nationale et enfin jusqu'à l'autorité judiciaire, permet de traiter les dossiers avec efficacité et rapidité. D'une manière générale, la souplesse de la procédure permet d'encaisser des recettes non négligeables par l'application de pénalités. L'administration fiscale, du fait de sa spécialisation et de son contact avec le terrain, est en mesure, sans doute plus que le juge dans bien des cas, d'apprécier la complexité des dossiers de fraude fiscale.
Le sentiment d'une application inégale selon les personnes résulte surtout d'un manque de compréhension à l'égard de son fonctionnement et des évolutions récentes qu'il a connues. Cela ne signifie pas pour autant qu'aucune amélioration ne doit être envisagée.
L'administration fiscale peut accorder, sur la demande du contribuable, des remises portant sur les droits ou les pénalités, ainsi que des transactions portant uniquement sur les pénalités.
Les remises et les transactions sont prévues et encadrées par l'article L. 247 du livre des procédures fiscales. Une transaction correspond à l'atténuation d'amendes fiscales ou de majorations d'impôts lorsque ces pénalités et, le cas échéant, les impositions auxquelles elles s'ajoutent ne sont pas définitives.
Il est important de noter que les transactions ne sont plus possibles une fois que la procédure pénale a été engagée.
Les remises et transactions font l'objet, en application de l'article L. 251 A du même livre, d'un rapport annuel publié par le ministre chargé du budget.
Il ressort de ce rapport que l'administration a conclu en 2016 un total de 2 994 transactions. S'il n'indique pas le montant total des remises accordées au titre des transactions, le rapport public annuel de la Cour des comptes indique que, en 2017, les transactions ont porté sur un montant total de 102 millions d'euros.
Le débat porte toutefois sur le rôle que joueraient les transactions dans les dossiers les plus importants.
D'après les chiffres communiqués à votre rapporteur par le ministère de l'action et des comptes publics, les 4 222 dossiers considérés comme les plus graves - c'est-à-dire ceux qui font l'objet de pénalités d'au moins 40 % et dont le montant des droits est supérieur à 100 000 euros - représentaient en 2017 un montant de 3 642 millions d'euros de droits et 2 239 millions d'euros de pénalités.
Seulement 294 de ces 4 222 dossiers ont fait l'objet de pénalités, dont 28 pour des particuliers et 266 pour des entreprises. Le montant de pénalités remises a été de 12,5 millions d'euros.
Les transactions ne concernent donc que 7 % des dossiers les plus graves, et ont occasionné une remise inférieure à 1 % des pénalités applicables à ces dossiers.
Près de 90 % des transactions, en montant, concernent donc des dossiers considérés comme moins graves, soit que le montant des droits soit inférieur à 100 000 euros, soit qu'ils n'aient pas fait l'objet de pénalités d'un montant de 40 %.
La loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a créé la procédure d'enquête judiciaire fiscale, qui a permis d'utiliser les moyens judiciaires pour rechercher la fraude fiscale sans attendre la fin de l'enquête administrative et le dépôt de la plainte par l'administration fiscale. Les autorités judiciaires sont donc saisies en amont ou au cours de la procédure fiscale, et non au terme des opérations de contrôle. Cette enquête judiciaire intervient suite à une plainte préalable par la direction générale des finances publiques, soumise à un avis conforme de la commission des infractions fiscales : cette plainte porte sur l'existence de « présomptions caractérisées » de fraude fiscale.
Cette procédure, inscrite à l'article 28-2 du code de procédure pénale, est très utile dans les affaires complexes et à fort enjeu, dans lesquelles l'administration manque des moyens d'investigation nécessaires pour caractériser la fraude fiscale complexe : la police judiciaire pourra mettre en oeuvre les moyens dont elle dispose (écoutes, garde à vue, perquisitions...). De plus, cette enquête permet de mettre en cause et, le cas échéant, de réprimer l'ensemble des auteurs et complices de l'infraction.
Par la même occasion, la loi a prévu que la commission des infractions fiscales pourrait examiner une affaire sans en avertir le contribuable concerné lorsqu'il existe un risque de dépérissement des preuves, ce qui est particulièrement le cas dans les affaires pour lesquelles la procédure d'enquête judiciaire fiscale est susceptible d'être mise en oeuvre.
Dans son rapport d'activité pour 2016, la commission indique qu'elle a traité, depuis 2010, entre 44 et 100 dossiers par an au titre d'une procédure d'enquête judiciaire fiscale. Ces affaires concernent principalement des dirigeants ou anciens dirigeants de sociétés, ainsi que des personnes exerçant des professions libérales. Ces personnes sont soupçonnées de disposer de comptes bancaires ou d'avoirs non déclarés, qui peuvent être détenus directement ou par le biais d'entités situées à l'étranger, d'exercer à l'étranger une activité non déclarée, ou de prétendre faussement y être domiciliées.
La loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière a étendu de trois à six ans le délai dont dispose l'administration, en application de l'article L. 230 du livre des procédures fiscales, pour déposer plainte en matière de fraude fiscale. Cette extension facilite la réalisation d'investigations en cas de fraudes fiscales complexes, notamment celles qui s'inscrivent dans un contexte international.
Le « verrou » définit un circuit pour le dépôt des plaintes pénales, mais il ne bloque en rien les communications entre les différentes administrations :
- l'article L. 101 du livre des procédures fiscales fait obligation à l'autorité judiciaire de communiquer spontanément à l'administration des finances toute information qu'elle peut recueillir, de nature à faire présumer une fraude commise en matière fiscale. La loi du 6 décembre 2013 précitée a complété cette disposition en exigeant que l'administration fiscale informe en retour l'autorité judiciaire de l'état d'avancement des recherches fiscales qui s'ensuivent ;
- l'article 82 C du même livre prévoit, plus particulièrement, que le ministère public peut transmettre un dossier à l'administration fiscale : cette disposition s'applique souvent sur demande de l'administration.
La même loi a prévu la remise annuelle au Parlement d'un rapport relatif au nombre de dossiers d'information transmis dans ce cadre à l'autorité administrative, en fonction de l'état de la procédure.
Ainsi le rapport 2014-2015 indique-t-il que le nombre de dossiers transmis était de 1 923 en 2014 et de 1 565 en 2015. La proportion de dossiers ayant donné lieu à taxation a été de 36 % en 2014 et de 58 % en 2015, ce qui peut toutefois s'expliquer par l'écoulement en 2015 du stock de dossiers de l'année précédente non encore traités.
Sur le plan financier, les informations transmises par la justice ont permis de procéder à des rappels d'impôts, incluant les pénalités, qui se sont élevés à 95 millions d'euros en 2014 et à 742 millions d'euros en 2015. Si l'on exclut une affaire particulièrement importante qui a occasionné un rappel de 330 millions d'euros de droits à elle seule en 2015, le rendement moyen par dossier est d'environ 160 000 euros, hors pénalités. Toutefois, seule une petite partie de ces dossiers ont été considérés comme suffisamment importants pour donner lieu à transmission à la commission des infractions fiscales : 8 en 2014 et 27 en 2015.
La conformité de ce dispositif à la Constitution a été affirmée par le Conseil constitutionnel par une décision du 22 juillet 201618(*).
Le Conseil a considéré que le monopole du dépôt des plaintes par l'administration ne méconnaissait pas le principe d'égalité devant la loi, car il n'institue pas, par lui-même, une différence de traitement entre les auteurs présumés d'infractions.
S'agissant du principe de séparation des pouvoirs19(*), le Conseil fait observer que le procureur de la République demeure libre, une fois saisi, de décider ou non de l'opportunité d'engager des poursuites. De plus, c'est l'administration fiscale qui est à même d'estimer si des faits causant un préjudice aux intérêts financiers de l'État sont d'une gravité justifiant le dépôt d'une plainte. Enfin cette action de l'administration se place dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique pénale du Gouvernement et dans le respect du principe d'égalité. Le Conseil a donc considéré que ce monopole ne portait pas une atteinte disproportionnée au principe selon lequel le procureur de la République exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l'action publique devant les juridictions pénales.
Le Conseil constitutionnel a également, dans deux décisions du 24 juin 2016, encadré l'exercice du dépôt des plaintes par l'administration en limitant les cas où les sanctions administratives (fiscales) et pénales peuvent se cumuler20(*). À cette occasion, il a confirmé dans l'ensemble les critères suivis par l'administration et la commission des infractions fiscales, ce cumul ne pouvant concerner que les cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l'impôt, selon un triple critère : montant des droits fraudés, nature des agissements de la personne poursuivie, circonstances de l'intervention.
Il a également précisé que le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne pouvait dépasser le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.
D'une manière générale, c'est l'organisation même du dispositif qui permet de limiter très fortement les possibilités d'intervention arbitraire. La plupart des dossiers sont suivis au niveau local et le niveau national n'exerce qu'une fonction de contrôle et de validation. Les vérificateurs appliquent les critères définis dans la circulaire du 22 mai 2014 relative à la lutte contre la fraude fiscale.
Maïté Gabet, cheffe du service du contrôle fiscal à la direction générale des finances publiques, a expliqué à votre rapporteur que l'ensemble du dispositif fait l'objet d'un traçage et de comptes rendus qui rendraient toute manipulation très difficile. La mission « Risques et audits » rattachée au directeur général conduit des audits internes et le processus est contrôlé, en externe, par la Cour des comptes. Les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale ont également la possibilité de venir conduire des contrôles.
La loi précitée du 6 décembre 2013 a modifié la composition de la commission des infractions fiscales. Aux conseillers d'État et conseillers maîtres à la Cour des comptes qui composaient cette commission aux termes de l'article 1741 A du code général des impôts, elle a ajouté des magistrats honoraires à la Cour de cassation et des personnalités qualifiées nommées par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Le président de cette commission a souligné devant votre rapporteur les effets positifs de cette réforme : les décisions sont plus collégiales et les magistrats judiciaires apportent un regard d'expert sur les questions fiscales ainsi que sur la manière dont l'autorité judiciaire est en mesure d'appréhender les dossiers. De plus l'ensemble des magistrats sont désormais élus par leurs corps d'origine et non plus nommés, ce qui garantit une plus grande indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif.
La même loi a prévu, créant un article L. 228 B dans le livre des procédures fiscales, la publication par la commission d'un rapport d'activité annuel, ainsi que l'instauration d'un débat annuel devant les deux commissions des finances sur les conditions du déclenchement des poursuites pénales en matière de fraude fiscale et les critères définis par la commission des infractions fiscales en la matière. Ce débat n'a semble-t-il jamais eu lieu.
La même loi du 6 décembre 2013 a inscrit dans la loi les conditions dans lesquelles l'administration fiscale peut conduire des transactions. Elle a notamment prévu, à l'article L. 251 A du livre des procédures fiscales, l'obligation pour le ministre chargé du budget de remettre chaque année un rapport sur la politique de remises et de transactions à titre gracieux par l'administration fiscale.
Ce rapport permet par exemple de constater la tendance à l'augmentation du nombre de demandes de remises gracieuses entre 2011 et 2016, de 1 096 943 à 1 255 991, après un sommet à 1 404 505 en 2015. Cette augmentation est expliquée par les difficultés économiques ressenties par les contribuables ainsi que par les évolutions législatives qui ont conduit au début des années 2010 un plus grand nombre de contribuables dans le champ de l'impôt, en raison notamment de la non-revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu21(*).
Environ 40 % de ces demandes sont rejetées. Le montant total dégrevé varie, sur la même période, entre 347 millions d'euros en 2014 et 582 millions d'euros en 2011, cette somme comprenant les droits et les pénalités. Le montant des pénalités est chaque année supérieur à celui des droits.
Malgré la compétence et l'efficacité de l'administration fiscale, les arguments en faveur du maintien pur et simple du « verrou de Bercy » sont aujourd'hui de plus en plus contestés.
Votre rapporteur est sensible aux limites du dispositif et considère que des gages nouveaux de transparence doivent être apportés, sans perdre de vue la nécessaire efficacité d'un système qui, dans l'ensemble, fonctionne de manière très satisfaisante.
L'organisation du contentieux fiscal est étroitement lié aux traditions nationales et votre rapporteur ne croit pas possible de « copier » un modèle étranger en la matière. Force est toutefois de constater que, par-delà la diversité des procédures, l'administration fiscale possède partout une expertise qui la place au coeur du dispositif, même lorsqu'elle ne possède pas légalement le monopole de saisine de l'autorité judiciaire22(*).
Le Sénat s'est déjà saisi à plusieurs reprises du dispositif du verrou de Bercy.
La commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, présidée par Philippe Dominati et dont le rapporteur était Éric Bocquet, faisait observer dans son rapport remis le 17 juillet 2012 que la grande majorité des plaintes déposées par l'administration pour fraude fiscale concernaient de petits entrepreneurs. La commission se disait toutefois attachée au respect des garanties accordées au contribuable par le rôle de filtrage de la CIF, tout en envisageant une possibilité de passer outre un avis défavorable.
Le 30 mars 2016, le Sénat a adopté, dans le cadre du projet de loi « Urvoas » sur la lutte contre le crime organisé et le terrorisme23(*), un amendement présenté par Éric Bocquet et plusieurs de ses collègues, supprimant l'obligation pour le juge d'attendre une plainte de la part de l'administration lorsqu'il découvre un fait de fraude fiscale à l'occasion d'une enquête portant sur des faits connexes. La commission des finances s'était opposée à cet amendement en invoquant l'efficacité du dispositif actuel ainsi que l'imminence des décisions précitées du Conseil constitutionnel, rendues le 24 juin suivant, qui ont d'ailleurs conforté et encadré le dispositif. L'article créé par cet amendement a été supprimé par la commission mixte paritaire.
Un amendement similaire, déposé par Éliane Assasi et plusieurs de ses collègues, a été de nouveau adopté par le Sénat le 11 juillet 2017 lors de l'examen du projet de loi pour la régulation de la vie publique24(*). Supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, il a suscité un important débat qui a conduit à la constitution au sein de cette assemblée d'une mission d'information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales, présidée par Éric Diard et dont la rapporteure est Émilie Cariou.
La principale suspicion porte sur le mode de sélection des dossiers, au niveau de la commission des infractions fiscales mais aussi, voire surtout, en amont par l'administration fiscale.
Votre rapporteur souligne que ces critères sont déjà largement connus. Dérivant de la jurisprudence informelle élaborée par les membres de la commission des infractions fiscales, qui les ont formés grâce à leur expérience de magistrats, ils sont également utilisés par l'administration fiscale. Ils sont décrits dans les rapports d'activité de la commission comme dans la circulaire du 22 mai 2014 relative à la lutte contre la fraude fiscale.
Il n'en reste pas moins qu'il serait utile, afin de dissiper toute inquiétude, et compte tenu de l'importance que revêt le renvoi ou non d'un contribuable devant la juridiction pénale, de mieux préciser ces critères et de soustraire leur définition à l'administration et à la commission des infractions fiscales, sans qu'il s'agisse de remettre en cause la compétence et l'efficacité de l'une et de l'autre. Sur de tels sujets le débat au Parlement et l'intervention du législateur sont pleinement justifiés.
Les trois dimensions de ces critères pourraient donc être précisées dans la loi :
- le montant fraudé au-dessus duquel la réponse pénale serait appropriée ;
À cet égard, votre rapporteur appelle à une réflexion approfondie avant d'inscrire un seuil numérique précis, qui serait forcément arbitraire et présenterait plusieurs risques. Il pourrait conduire à l'élaboration de stratégies d'évitement de la part des cabinets de conseil en fiscalité. La rédaction d'une telle clause devrait éviter tout risque d'annulation de la procédure dans le cas où le montant, en fin de compte, se révèlerait légèrement inférieur au seuil qui a déclenché la procédure. À tout le moins, il serait utile d'examiner l'efficacité réelle de ces seuils dans les législations qui, dans d'autres pays tels que l'Italie ou l'Espagne31(*), les ont instaurés.
- les agissements du contribuable, dont la gravité peut justifier le renvoi devant la juridiction pénale ;
- les circonstances relatives à la personne qui commet la fraude : il appartiendrait à la loi d'indiquer les cas où la qualité du fraudeur exige une exemplarité toute particulière, et ceux au contraire où il paraît préférable d'accorder des circonstances atténuantes.
La plupart des critiques et des soupçons portent sur les 3 000 dossiers environ qui, chaque année, ne sont pas transmis à la commission des infractions fiscales malgré leur montant élevé.
Le ministre a évoqué, devant la mission d'information commune de l'Assemblée nationale, la possibilité de transférer également ces dossiers à la commission. Votre rapporteur, tout en comprenant l'intérêt de cette idée en matière de transparence, souligne les difficultés qu'elle pourrait entraîner.
La première est bien entendu le risque d'engorgement de la CIF. Organisée en quatre commissions, elle tient actuellement deux réunions environ par semaine et traite un millier de dossiers par an, avec des moyens de fonctionnement très réduits.
Or il ne suffirait pas de multiplier par quatre le nombre de ses membres ou de ses réunions pour lui permettre de traiter 4 000 dossiers. Un tel accroissement changerait sa nature et nécessiterait de modifier son mode de désignation : peut-on imaginer que le Conseil d'État, la Cour des comptes, la Cour de cassation élisent chacun trente-deux de leurs membres pour siéger à la commission des infractions fiscales ?
La principale difficulté consisterait alors à redéfinir le rôle de la commission : en effectuant elle-même le filtre aujourd'hui réalisé par l'administration, elle assumerait en réalité une partie des tâches d'investigation qui reviennent à celle-ci, alors que sa mission est plutôt de la contrôler. Une telle modification de sa mission n'est concevable que dans le cadre d'une réforme d'ensemble de la procédure administrative.
La présente proposition de loi abroge le monopole accordé à l'administration fiscale pour le dépôt de plaintes pour fraude fiscale. Elle supprime également la commission des infractions fiscales et donc l'autorisation donnée par cette commission au dépôt de plaintes par l'administration fiscale.
Elle comporte enfin des dispositions de conséquence dont certaines, quoique non explicitement présentées dans l'exposé des motifs, semblent présenter une réelle portée.
L'article premier modifie dans son 1° l'article L. 228 du livre des procédures fiscales en supprimant toute mention du dépôt des plaintes par l'administration ainsi que du recours à la commission des infractions fiscales.
Aux termes de la rédaction proposée par cet article, le procureur de la République territorialement compétent a toute compétence pour apprécier les suites à donner à des faits entrant dans les catégories relevant de cet article, c'est-à-dire ceux qui sont susceptibles de donner lieu à des sanctions pénales en matière d'impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d'affaires, de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre. C'est donc une suppression complète du dispositif qui est proposé dans ses deux branches : le monopole du dépôt des plaintes par l'administration et le rôle de filtre joué par la commission des infractions fiscales.
Le 2° de l'article premier prévoit, dans un article L. 225 B (nouveau) du même livre des procédures fiscales, que les procès-verbaux d'infractions fiscales sont transmis au procureur de la République.
Le même article procède ensuite, du 3° au 7, à des modifications de conséquence dans le même livre des procédures fiscales :
- le 3° précise que l'article L. 229, qui indique que les plaintes sont déposées par le service chargé de l'assiette ou du recouvrement de l'impôt, ne s'applique qu'aux plaintes formées par l'administration ;
- le 4° supprime, à l'article L. 230, la prescription de l'action publique pendant la période d'examen du dossier par la commission des infractions fiscales, puisque cet examen est supprimé ;
- le 5° procède à une modification de conséquence sur l'article L. 232, les plaintes de l'administration fiscale n'étant pas les seules envisageables ;
- le 6° supprime les articles L. 137, L. 228 A et L. 228 B qui décrivent les compétences ou les modalités de fonctionnement de la commission des infractions fiscales. Il supprime également l'article L. 248 qui autorise l'administration à conclure des transactions avant la mise en mouvement d'une action judiciaire ou, en matière de contributions indirectes, avant le jugement définitif.
Votre rapporteur fait observer que la suppression de l'article L. 248 du livre des procédures fiscales semble aller au-delà du simple souci de supprimer le verrou de Bercy, puisqu'elle remet en cause les modalités de réalisation de transactions.
Les articles suivants procèdent également à des coordinations.
L'article 2 supprime le 3 de l'article 1746 du code général des impôts, qui exclut de l'application du « verrou » certaines infractions d'obstruction.
L'article 3 supprime la nécessité d'un avis conforme de la commission des infractions fiscales pour la transmission au procureur de la République d'informations relatives à des frais frauduleux à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (article L. 711-21), à Saint-Pierre-et-Miquelon (VI de l'article L. 725-335(*)), en Nouvelle-Calédonie (5° du III de l'article L. 745-13) et en Polynésie française (5° du III de l'article L. 755-13).
L'article 4 modifie l'article 28-2 du code de procédure pénale, qui définit les modalités de mise en oeuvre de la procédure d'enquête judiciaire pénale précitée, au cours de laquelle des agents des services fiscaux peuvent être habilités à effectuer des enquêtes judiciaires. La rédaction actuelle de l'article 28-2 limite l'action de ces agents aux infractions fiscales qui sont présumées appartenir aux cas visés actuellement aux 1° à 5° de l'article L. 228 du livre des procédures fiscales, c'est-à-dire des cas où existe un risque de dépérissement de preuves, ce qui justifie le lancement d'une investigation sans en avertir le contribuable. La rédaction proposée supprime cette limitation et étend donc, de fait, l'action des agents des services fiscaux à l'ensemble des infractions de nature fiscale prévus par les articles 1741 et 1743 du code général des impôts.
Votre rapporteur considère qu'une telle extension de la procédure d'enquête judiciaire pénale nécessiterait des explications supplémentaires. Il convient de rappeler que cette procédure, instaurée en 2009, vise des cas de fraude dont la gravité, ainsi que le risque de dépérissement des preuves, justifient qu'il soit dérogé au principe selon lequel le contribuable est averti du déclenchement d'une investigation à son égard. Il apparaît donc qu'une suppression éventuelle du « verrou de Bercy » ne pourrait être réalisée sans une réflexion plus approfondie sur la procédure d'enquête judiciaire fiscale.
L'article 5 abroge l'article 1er de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière. Cet article, qui définit la procédure du monopole du dépôt des plaintes pénales en matière fiscale par l'administration fiscale ainsi que la nécessité d'un avis conforme de la commission des infractions fiscales, a été codifié à l'article L. 228 du livre des procédures fiscales.
L'article 6 supprime, dans la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009, des références à la procédure devant la commission des infractions fiscales dans le cadre de la répression de la fraude à la réglementation fiscale dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie. Il s'agit d'une coordination avec les modifications apportées par l'article 3.
L'article 7 supprime les dispositions relatives à l'entrée en vigueur de l'article 58 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, qui étend le délai de reprise de l'administration fiscale de dix ans à l'ensemble des avoirs détenus à l'étranger et non déclarés.
Votre rapporteur fait observer que cet article supprime en fait une disposition transitoire qui n'a plus vocation à s'appliquer. En tout état de cause, une rédaction différente serait nécessaire pour assurer son effectivité juridique.
Si votre rapporteur considère que le dispositif du « verrou de Bercy » nécessite d'être réformé, il estime toutefois qu'il convient de ne pas adopter cette proposition de loi pour des raisons de fond et de calendrier.
S'agissant du fond, il craint qu'une suppression complète et immédiate du monopole de dépôt des plaintes par l'administration fiscale et de la validation par la commission des infractions fiscales ne conduise à des dysfonctionnements importants du dispositif de lutte contre la fraude fiscale. Les parquets risqueraient d'être engorgés sous une masse de contentieux d'une grande technicité. Les procédures risqueraient de se rallonger et les montants récupérés par le budget de l'État pourraient être réduits par rapport à la situation actuelle. Il craint également que, en cours de procédure, le secret qui doit être préservé sur des affaires non encore jugées ne soit pas aussi bien préservé qu'il l'est actuellement.
Il appelle pourtant de ses voeux des améliorations concernant la transparence de la chaîne de traitement des dossiers, concernant en particulier ceux qui ne font pas l'objet d'une transmission à l'autorité judiciaire. Ces améliorations devraient porter en particulier sur le contrôle, en faisant le cas échéant intervenir des parlementaires habilités sur les dossiers non transmis, ainsi que les critères de transmission qui devraient être inscrits dans la loi.
Il fait valoir toutefois que le calendrier de l'examen de cette proposition de loi ne permet pas de prendre en compte les travaux de la mission d'information commune mise en place par les commissions des finances et des lois de l'Assemblée nationale sur les procédures de poursuite des infractions fiscales, dont les conclusions seront indispensables pour enrichir le débat et fonder les possibilités de réforme.
Votre rapporteur considère donc que la discussion du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, prévue au Sénat dans les prochains mois, constituera le meilleur moment pour reprendre et mener à bien la réforme du verrou de Bercy dont la discussion de la présente proposition de loi aura déjà permis au Sénat, et tout particulièrement à votre commission, d'explorer les voies possibles.
Votre commission des finances a décidé de ne pas adopter cette proposition de loi.
- Mme Marie-Pierre de la GONTRIE, sénatrice de Paris
- M. Florian COLAS, conseiller
- M. Marc EL NOUCHI, conseiller d'État, président
- Mme Maïté GABET, cheffe du service du contrôle fiscal
* 1 Monique Liébert-Champagne, Le rôle de la Commission des infractions fiscales, Droit fiscal n° 38, 22 septembre 2016, 497.
* 2 Voir L'indépendance des procédures fiscale et pénale, ou quand un train peut en cacher un autre, Éric Meier et Régis Torlet, Droit fiscal n° 42, 18 octobre 2012, comm. 488.
* 3 Articles 1729 et 1732 du code général des impôts.
* 18 Décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016.
* 19 Le Conseil constitutionnel, lors de l'examen d'une question prioritaire de constitutionnalité, prend en compte la méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit.
* 20 Décisions nos 2016-545 QPC et 2016-546 QPC du 24 juin 2016.
* 21 Le nombre de contribuables recevant un avis d'imposition au titre de l'impôt sur le revenu est passé de 15,8 millions en 2009 à 19,2 millions en 2013 avant de redescendre à 16,1 millions en 2016 (source : rapports d'activité annuels de la direction générale des finances publiques).
* 22 En Allemagne, par exemple, l'administration fiscale comprend en son sein un service chargé des poursuites pénales en matière fiscale (Bußgeld- und Strafsachenstelle ou BuStra). Ce service transmet à l'autorité judiciaire proprement dite les cas les plus importants, notamment lorsqu'une peine d'emprisonnement est susceptible d'être prononcée.
* 23 Débats du 30 mars 2016, amendement n° 165, première lecture du projet de loi n° 445 (2015-2016) renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
* 24 Débats du 11 juillet 2017, amendement n° 41, première lecture du projet de loi n° 113 (2016-2017) pour la régulation de la vie publique.
* 31 Le décret législatif 74/2000, du 10 mars 2000, instaure en Italie une gradation des peines en fonction de différents seuils de montants fraudés. La loi organique espagnole 15/2003 limite à l'évasion fiscale d'un montant supérieur à 120 000 € la qualification d'évasion fiscale. Voir « De la pertinence de l'étude des sanctions fiscales pénales en droit comparé », par Laurence Vapaille, dans Les sanctions pénales fiscales, sous la direction de Thierry Lambert, L'Harmattan, collection « Finances publiques », 2007.
* 35 Une erreur manifeste de rédaction concerne cette mention : la proposition de loi vise la fin de la troisième phrase du VI de l'article L. 725-3 du code monétaire et financier alors qu'il conviendrait de viser la fin de la quatrième phrase.