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Timestamp: 2018-08-17 04:33:19
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Matched Legal Cases: ['artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 5', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 123', 'artículo 209', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 74', 'artículo 209', 'Artículo 12', 'artículo 74', 'Artículo 15']

﻿ SENTENCIA T-928 DE SEPTIEMBRE 24 DE 2004
SENTENCIA T-928 DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 2004
CONTENIDO:SERVIDORES DE CARRERA. CUANDO SE DESVINCULAN, COMO CONSECUENCIA DE INFORMES RESERVADOS DE ORGANISMOS DE INTELIGENCIA DEL ESTADO, LA DECISIÓN DEBE ADOPTARSE RESPETANDO EL DEBIDO PROCESOAUNQUE LA RESERVA DE UN DOCUMENTO PUEDE PREVALECER ANTE CIERTOS DERECHOS, DEBE CEDER FRENTE A LOS DERECHOS A LA DEFENSA Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, RESERVA LEGAL DEL DOCUMENTO, DIVISIÓN DE INTELIGENCIA
Sentencia T-928 de septiembre 24 de 2004
Sentencia T-928 de 2004
Ref.: Expediente T-928730
Acción de tutela instaurada por el señor Emer Yeferson Sánchez García contra la academia superior de inteligencia del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Que pone fin al proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 1º de abril y el 19 de mayo de 2004 respectivamente, dentro de la acción de tutela incoada por Emer Yeferson Sánchez García contra la academia superior de inteligencia del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
El señor Emer Yeferson Sánchez García cursó y aprobó los estudios reglamentarios para detective en la academia superior de inteligencia del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, razón por la que se le otorgó el certificado que lo acredita como tal el 22 de diciembre de 2003. Posteriormente, el señor Sánchez García realizó una serie de cursos de actualización en la misma academia hasta el 2 de febrero de 2004, cuando el director de la institución le comunicó mediante oficio ASIN 0131 que se había ordenado su retiro. Según este oficio, la anterior decisión se tomó con base en el numeral 4º del artículo 20 de la Resolución 324 de 2003 de la dirección del DAS, el cual establece que se pierde la calidad de alumno cuando “Por informe reservado de la dirección general de inteligencia del DAS, de no conveniente (sic) la permanencia del alumno en la academia superior de inteligencia”.
Con ocasión de lo anterior, el accionante presentó una petición a la dirección general de inteligencia del DAS para que se le informara si existía informe reservado sobre inconvenientes para que siguiera vinculado a la academia y, a través del oficio 14924 del pasado 17 de febrero, dicha dependencia le contestó informándole que “revisados los archivos en nuestras bases de datos, a la fecha no existen informes de inteligencia o contrainteligencia, en los cuales aparezca relacionado”.
En términos generales, el señor Sánchez García alega que se le retiró de la academia a la que pertenecía mediante una comunicación sin motivación, sin que conociera el informe en que supuestamente se fundamentó su retiro, sin que se le permitiera ejercer los derechos de contradicción y defensa y sin que se agotara un debido proceso; incluso, cuestiona la existencia del mencionado informe con base en la respuesta que le dio la dirección general de inteligencia del DAS y, además, porque en el mismo oficio que le comunica su retiro se consignó que “el suscrito director de la academia, no posee información al respecto”.
Así mismo, insinúa que no se le podía aplicar la Resolución 324 de 2003 porque ya se había graduado y que, en todo caso, se le privó injustificadamente de la posibilidad de obtener la vinculación al DAS.
3. La respuesta de la academia superior de inteligencia del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
En su respuesta, el director de la academia superior de inteligencia informa que el retiro del señor Sánchez García se fundamentó en la facultad discrecional que establece el numeral 4º del artículo 20 de la Resolución 324 de 2003 y, además, que los documentos que soportan la decisión son de carácter reservado conforme lo prescrito en los artículos 74 de la Constitución Política, 19 del Código Contencioso Administrativo, 12 de la Ley 57 de 1985 y 45 del Decreto 643 de 2004. Con relación a la respuesta que dio al accionante la dirección general de inteligencia del DAS en el oficio 14924, asegura que ella no implica que “no aparezca en los archivos de esa dependencia el origen de la determinación que dispuso la pérdida de la calidad de alumno del accionante” (negrillas del texto).
De otro lado, sostiene que el hecho de que se hubiese graduado como detective no determinaba automáticamente su vinculación al Departamento Administrativo de Seguridad, al punto, que así se le hizo saber en el acta de matrícula 264.
En suma, el director de la entidad accionada solicita que se desestimen las pretensiones de la demanda porque no aparece acreditado la vulneración de un derecho fundamental o la inminencia de un perjuicio irremediable (fls. 26 y ss., cdno. 1).
En efecto, a juicio del tribunal, la decisión de retiro se adoptó con base en lo que prescribe el artículo 20 de la Resolución 324 de 2003, que establece como causal para la pérdida de la calidad de alumno la existencia de un informe reservado sobre la no conveniencia de la permanencia de un alumno en la institución; calidad que ostentaba el accionante conforme a lo prescrito por el artículo 5º de la misma resolución.
En este orden de ideas, juzgó la Corte Suprema que no había lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad con relación al artículo 20 de la Resolución 324 de 2003, pues si se aceptaba que este tipo de procedimiento se aplicara con relación al personal civil de la fuerza pública, también lo sería respecto de aquellas personas que se encontraban en formación para realizar iguales tareas.
a) Oficio ASIN 0131 del 2 de febrero de 2004, en el que se le comunica al accionante su retiro de la academia superior de inteligencia con fundamento en el numeral 4º del artículo 20 de la Resolución 324 de 2003 (fl. 20, cdno. 1).
b) Oficio 14924 del 17 de febrero de 2004 de la dirección general de inteligencia del DAS, en el que se informa al accionante que “revisados los archivos en nuestras bases de datos, a la fecha no existen informes de inteligencia o contrainteligencia, en los cuales aparezca relacionado” (fl. 21, cdno. 1).
En términos generales las actuaciones de la administración se encuentran en mayor o menor medida reguladas, en virtud del principio de legalidad que establece el artículo 6º de la Constitución Política. En este orden de ideas, tenemos que en algunos casos la ley define completa y detalladamente el ámbito de acción de administración, como cuando determina aspectos relacionados con la jurisdicción, competencia, oportunidad, función, finalidad y sentido de la decisión; mientras que en otros permite que la administración ejerza su acción dentro de una órbita de libertad, facultando a las autoridades para ponderar las circunstancias relevantes en el caso y, bajo esos supuestos, obrar, abstenerse de hacerlo u optar por diferentes alternativas de decisión.
Lo anterior quiere decir que hay actuaciones administrativas regladas y discrecionales, dependiendo de si el ordenamiento jurídico predetermina la acción a seguir por la administración frente a determinada materia o si, a contrario sensu, le confiere un margen de libertad para que juzgue y luego opte por algún curso de acción. Lógicamente, se esté en uno u otro escenario, la función administrativa siempre debe estar al servicio de los intereses generales y fundada en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (1) , en aras de cumplir con los fines esenciales del Estado (2) .
Ahora bien, como en reiteradas oportunidades lo ha dicho esta Corte, las actuaciones discrecionales tienen en nuestro ordenamiento un fundamento constitucional, toda vez que frente a determinadas materias se debe optar por otorgar mayor libertad de decisión a las autoridades a fin de responder con la mayor eficacia y oportunidad, a los requerimientos de la población en general; sin embargo, las facultades que para la materialización de estas actuaciones se confieren, no pueden derivar en la arbitrariedad de las autoridades administrativas.
“Esta diferenciación entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra expresamente “la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”, como lo hace el artículo 9-3 de la Constitución española, este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta. Así, el artículo 1º define a Colombia como un Estado social de derecho fundado en la prevalencia del interés general, lo cual excluye que los funcionarios puedan ejercer sus atribuciones de manera caprichosa. Por su parte, el artículo 2º delimita los fines del Estado y los objetivos de las autoridades públicas, lo cual muestra que las atribuciones ejercidas por las autoridades deben estar destinadas a realizar esos valores constitucionales y no a satisfacer el arbitrio del funcionario. Esto se ve complementado por el artículo 123 superior que establece expresamente que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. Finalmente, el artículo 209 define los principios que orientan la función administrativa y señala que esta se encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida de manera igualitaria e imparcial.
8. Conforme a lo anterior, la potestad administrativa, y en especial la discrecional, se encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en ningún caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a través de la potestad administrativa está sujeta a los lineamientos constitucionales, pues “en el Estado social de derecho las competencias son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución” (3) . En segundo lugar, la potestad citada se encuentra condicionada a la definición de su ámbito de acción, determinándose los fines a cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto significa que la potestad siempre se debe entender limitada a la realización de los fines específicos que le han sido encomendados por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa solo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto, se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede” (4) (negrillas de la Sala).
El retiro del señor Emer Yeferson Sánchez García de la academia superior de inteligencia del DAS se fundamentó en el numeral 4º del artículo 20 de la Resolución 324 de 2003 (reglamento académico y disciplinario), que establece como causal de pérdida de la calidad de alumno el que un informe reservado de la dirección general de inteligencia califique como inconveniente la permanencia del alumno en la institución.
Indudablemente la norma señalada —así como el numeral 6º de la misma— establece una facultad discrecional para que las directivas de la academia superior de inteligencia retiren a cualquier alumno de la institución cuando razones de conveniencia así lo sugieran. No obstante, en razón de lo que se explicó en el acápite anterior, hay que destacar que el ejercicio de esta potestad debe estar enmarcado dentro de la juridicidad, es decir, debe consultar los fines de las normas superiores que la sustentan y ser proporcional a la situación fáctica que le sirve de causa a la autoridad para adoptar este tipo de decisión.
En oportunidades anteriores, como lo anotó el ad quem, esta Corte ha considerado ajustado a la Constitución Política incluso la facultad de retirar discrecionalmente del servicio a funcionarios de carrera del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional y Departamento Administrativo de Seguridad, a fin de asegurar el cumplimiento adecuado de la función administrativa asignada a estos organismos (5) ; pero cuando media una circunstancia objetiva como es la vinculación de dichos servidores con funciones relacionadas con la seguridad del Estado y, además, cuando opera la causa establecida en la ley, como la existencia de informe reservado sobre la conveniencia del retiro, un concepto favorable de la comisión de personal sobre ese punto, etc.
Pues bien, aunque la norma citada del reglamento de la academia superior de inteligencia del DAS establece una forma rápida y discrecional de prescindir de alguno de sus alumnos por razones de seguridad, la misma disposición consagra que esa facultad puede ejercerse cuando “Por informe reservado de la dirección general de inteligencia del DAS, de (sic) no conveniente la permanencia del alumno en la academia superior de inteligencia”; es decir, que se establece una causa para que la directivas de la institución puedan hacer uso de su potestad y ordenar el retiro del estudiante.
En el oficio ASIN 0131 se le indicó al señor Sánchez García que su retiro se producía por la aplicación del numeral 4º del artículo 20 de la Resolución 324 de 2003, lo cual, en virtud del postulado constitucional de la buena fe, originó un vínculo de confianza legítima entre el actor y la administración, que le imponía al primero, en principio, aceptar la existencia de un documento de inteligencia que consideraba inconveniente su permanencia en la institución, aunque no pudiese conocer los términos exactos de su contenido por su naturaleza reservada; y además, considerar que la administración había actuado conforme a derecho, pues este principio —confianza legítima— protege al ciudadano frente a cambios súbitos efectuados por las autoridades que alteran sensiblemente su situación jurídica.
“Cuando la confianza legítima en que un procedimiento administrativo será adelantado y culminado de conformidad con las reglas que lo rigen es vulnerada, se presenta una violación del debido proceso en la medida en que este derecho comprende la garantía de que las decisiones adoptadas por la administración lo serán de tal manera que se respeten las reglas de juego establecidas en el marco legal así como las expectativas que la propia administración en virtud de sus actos generó en un particular que obra de buena fe. En efecto, la Constitución misma dispuso que una de las reglas principales que rigen las relaciones entre los particulares y las autoridades es la de que ambos, en sus actuaciones, “deberán ceñirse a los postulados de la buena fe” (6) .
No obstante, la realidad procesal revela que la expulsión de Sánchez García no estuvo motivada por la causa señalada anteriormente, toda vez que la misma dirección general de inteligencia del DAS, en el oficio 14924 de este año, al resolver la petición elevada por el accionante con el propósito de esclarecer los motivos de su retiro, le comunicó que en sus archivos “no existen informes de inteligencia o contrainteligencia, en los cuales aparezca relacionado”. Lo anterior significa que no solo se vulneró la confianza depositada por el accionante en la directivas de academia de inteligencia, sino además que el retiro de Sánchez García de la institución fue arbitrario pues, al no existir el mencionado informe, no militaba en contra del actor causa alguna que justificara su retiro de la institución.
En este orden de ideas, considera la Sala que en la decisión tomada contra el accionante se presentan los elementos constitutivos de una vía de hecho, entendida como la “ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere el fallo [o acto administrativo según el caso]” (7) , puesto que a pesar de que el acto de expulsión está revestido de las características formales propias de un acto administrativo, en realidad es un hecho material producto de la arbitrariedad, comoquiera que no hay prueba de la existencia de un informe que diera cuenta de la conveniencia del retiro de Sánchez García; conclusión esta, que cobra fuerza si se advierte que, en el mismo oficio que comunica la decisión, el director de la academia acepta que “no posee información al respecto”, refiriéndose a la causa del retiro.
Entonces, comoquiera que no existe informe reservado en contra del señor Sánchez García y, además, que no puede alegarse la existencia de otro distinto, sea anterior o posterior, pues esto sería una conducta jurídicamente reprochable, para esta corporación es indudable que con el acto de su expulsión se vulneró tanto el principio de confianza legítima como el debido proceso, en la medida en que este acto no encuentra sustento diferente al simple capricho del funcionario que lo profirió, toda vez que es falsa la motivación legal que invocó para expedirlo.
En todo caso, si se aceptase que en realidad existe un informe de inteligencia que relaciona al señor Sánchez García, dada la contradicción que al respecto se presenta entre el oficio 14924 de la dirección general de inteligencia del DAS y la respuesta rendida por el director de la entidad accionada, en el sentido de que dicho oficio no implica que “no aparezca en los archivos de esa dependencia el origen de la determinación que dispuso la pérdida de la calidad de alumno del accionante”, esta Sala considera necesario aclarar que, en este evento, la reserva que pudiera cobijar a este documento no podría oponerse al actor, en virtud del derecho fundamental de defensa que a este último le asiste.
En efecto, aunque en un Estado democrático es razonable que los organismos de seguridad acopien información sobre las personas y se proteja esa información con el objeto de que estos organismos cumplan la función constitucional que les fue encomendada, no puede perderse de vista que tales facultades deben ejercerse siempre con respeto de los derechos fundamentales de las personas —debido proceso, intimidad, buen nombre, etc.— y consultando los fines constitucionales para las cuales fueron previstas (8) . Entonces, aun cuando el derecho de acceso a los documentos públicos puede ser limitado por el legislador por disposición del artículo 74 de la Constitución Política, como se hizo con relación a la defensa o seguridad nacional (9) , el escrutinio judicial sobre la restricción que a la consulta y expedición de copias de documentos públicos hagan las autoridades, no se agota con la simple verificación de que dicha acción se fundamenta en normas jurídicas y que estas tengan rango de ley (10) , sino que además debe examinarse la proporcionalidad de la restricción de cara a los derechos, principios y valores constitucionales que resulten afectados con la medida.
En otras palabras, la confidencialidad de los documentos públicos en un Estado democrático no puede ser absoluta, comoquiera que la regla general es el principio de publicidad en la actuación de las autoridades y la excepción es la reserva; por consiguiente, el operador jurídico no solo debe valorar que una norma de rango legal autorice la reserva del documento, sino cuáles derechos, principios y valores constitucionales están afectados con la restricción, ya que en algunas ocasiones deberán prevalecer los derechos, valores y principios que inspiran la confidencialidad de la información, y en otros, los que se le oponen. Así las cosas, ponderados los intereses en juego, puede que la reserva de un documento prevalezca ante derechos como a la información; pero debe ceder frente a otros como los derechos a la defensa y de acceso a la administración de justicia, los cuales, prima facie, tienen mayor importancia en las sociedades democráticas modernas.
Bajo estos supuestos, entonces, cuando se desvincula a un servidor de carrera en razón de informes reservados de organismos de inteligencia del Estado, dicha decisión debe adoptarse consultando el debido proceso. Es decir, la misma autoridad administrativa, o disciplinaria en caso de que el retiro sea producto de un procedimiento de esta naturaleza, debe poner en conocimiento de la persona el informe reservado que en su contra se aduce, a fin de que materialmente pueda defenderse y controvertir lo alegado en su contra; así mismo, al adoptar la decisión de retiro debe valorarse la presunción de inocencia y que al Estado le corresponde desvirtuar dicha presunción; lo cual, además, lleva a la Sala a concluir que, sin perjuicio de la carga probatoria mencionada, en el evento de que el servidor de carrera logre acreditar que los hechos imputados no corresponden a la realidad o no se pueda desvirtuar la presunción de inocencia de que este último goza, surge para el Estado la obligación de corregir la información que sobre este particular repose en sus bases de datos. Por otra parte, cuando se trate de un servidor de libre nombramiento y remoción, también debe brindarse la oportunidad de conocer el informe reservado y defenderse de las imputaciones que ahí se realizan, cuando la causa del retiro se sustente precisamente en este motivo.
Por todo lo anterior, a juicio de esta Sala, aunque no se trata de un servidor de carrera o de libre nombramiento y remoción porque su vinculación a la academia es como alumno de un curso de actualización, en el caso de que exista un informe de inteligencia que relacione al señor Sánchez García, las directivas de la academia superior de inteligencia del DAS no pueden oponer la reserva al actor en caso de que este necesite tener acceso a su contenido para defenderse al interior de las actuaciones administrativas o judiciales que se adelanten en su contra, pues al señor Sánchez García le asiste el derecho de terminar el curso de actualización. Es decir, dado el derecho del señor Sánchez García de continuar sus estudios técnicos en la entidad accionada, la posible reserva legal de un documento que contiene información sobre esta persona no le es oponible cuando la requiere para ejercer su derecho de defensa, y por consiguiente, esta persona tendrá derecho a conocer los datos sobre ella recaudados.
De otro lado, la existencia del documento de inteligencia puede indicar también que en las diferentes bases de datos del Departamento Administrativo de Seguridad circula información sobre el accionante; ahora bien, ya sea porque dichos datos se aduzcan en contra del accionante o porque él se percate de ellos, además del derecho de conocerlos para defenderse como se explicó anteriormente, en el evento de que no estén probados porque no se haya desvirtuado la presunción de inocencia o que, aunque no le corresponda demostrarlo, el actor acredite que dichos datos no correspondan con la realidad, esta persona cuenta también con el derecho de hacer rectificar la información recolectada a través del ejercicio del derecho fundamental de habeas data (11) , a fin de que la misma se ajuste a la verdad.
Por último, valga resaltar que esta corporación no advierte que se hayan vulnerado los derechos al trabajo y al buen nombre, pues su afectación se invoca con base en especulaciones o la mera subjetividad del actor, en la medida en que, por un lado, la vinculación laboral con el DAS solo era una expectativa en razón de que no está supeditada únicamente a la culminación del curso de detective, sino a la decisión autónoma del director del DAS; y por otro, porque no se aporta ningún elemento de juicio objetivo que indique que el retiro de la institución degradó la imagen de Sánchez García ante sus iguales.
1. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 19 de mayo de 2004, dentro de la acción de tutela incoada por Emer Yeferson Sánchez García contra la academia superior de inteligencia del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
2. CONCEDER la tutela para la protección del derecho al debido proceso del señor Emer Yeferson Sánchez García. En consecuencia, se ORDENA al director de la academia superior de inteligencia del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que, si aún no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación de esta sentencia, reincorpore al actor como alumno de esa institución al curso de actualización que venía realizando; lo anterior, sin perjuicio de la autonomía del director del Departamento Administrativo de Seguridad para decidir sobre la vinculación del actor como funcionario de esa entidad.
Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa, con salvamento de voto.
(1) Constitución Política, artículo 209.
(3) Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1992.
(4) Sentencia C-318 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(5) Véanse las sentencias C-048 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara. SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz); y C-368 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(6) Sentencia T-730 de 2002.
(7) Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1999.
(8) Así, Corte Constitucional, sentencias T-444 y T-525 de 1992 y T-066 de 1998.
(9) Artículo 12, Ley 57 de 1985.
(10) Es decir, que se cumplió con la reserva legal que establece el artículo 74 de la Constitución Política.
(11) Artículo 15 de la Constitución Política.