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Timestamp: 2020-04-05 07:07:47+00:00
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Le blog Droit administratif | Demande d’abrogation de la norme contenue dans la décision du Conseil d’Etat rendue le 13 juillet 2016
Par Frédéric ROLIN :: Droit administratif général
Dans une décision d’Assemblée rendue le 13 juillet 2016, le Conseil d’État a jugé que :
Nous publions ici la demande d’abrogation de cette norme, adressée au Président de la République par le Professeur Frédéric Rolin, qui permet de discuter tant du bien fondé du principe ainsi dégagé que du statut de la jurisprudence.
J’ai l’honneur de m’adresser à vous pour vous demander de bien vouloir procéder à l’abrogation de la norme contenue dans la décision du Conseil d’Etat rendue le 13 juillet 2016 sous le n° 387.763 et rétablir celle antérieurement existante.
Les raisons qui me conduisent à présenter cette demande supposent de rappeler liminairement le contexte général et les enjeux qui entourent la question tranchée par le Conseil d’Etat.
I. A l’occasion de l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981, le mouvement de modernisation des rapports entre l’administration et les usagers qui avait été initié au cours des années 1970 a connu un nouvel élan. Tout particulièrement, M. Anicet le Pors, Ministre en charge de la réforme administrative a cherché à établir une « charte » de ces relations, cristallisant un certain nombre de droits des administrés et en créant d’autres. C’est au décret du 28 novembre 1983 qu’il reviendra de contenir ces nouvelles modalités.
Parmi celles-ci figurait une disposition prévoyant que « les délais de recours contre une décision déférée au tribunal ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Il s’agissait ici d’un nouveau droit particulièrement important pour les usagers, et spécialement pour les usagers dépourvus de compétences administratives, en imposant à l’administration de leur donner une information claire sur la manière dont les décisions qu’elle prend sont susceptibles de contestation. La sanction du non-respect de cette règle, le fait que le délai de recours ne court pas s’inscrivait parfaitement dans cette logique.
Cette règle fut postérieurement intégrée au nouveau Code des Tribunaux administratifs, sous l’article R. 104, puis dans le code de justice administrative. Elle a depuis lors été appliquée avec constance par le juge administratif, comme en témoignent les presque 5000 décisions contenues dans la base de données Legifrance et qui y font référence.
II. Cette obligation d’information sur les voies et délais de recours mise à la charge de l’administration constitue en pratique un droit très importants pour les usagers et spécialement pour ceux qui, soit sont en situation de précarité, soit ne disposent pas des compétences pour savoir comment il est possible de contester une décision de l’administration. Elle s’inscrit donc dans l’ensemble des mesures d’information dont est débitrice l’administration, telle que la délivrance d’un accusé de réception.
Elle est en outre peu contraignante pour l’administration et la majeure partie des logiciels d’aide à la rédaction de décisions administratives contiennent désormais dans leurs modèles un paragraphe prérédigé en ce sens. Cela signifie par conséquent que lorsque l’administration ne respecte pas cette obligation c’est, comme le relevait un commissaire du gouvernement près le Conseil d’Etat un élément de « stratégie contentieuse » :
« on connaît d’ores et déjà certaines administrations qui, peu désireuses de susciter des recours juridictionnels, préfèrent offrir aux administrés la possibilité d’attaquer sans limitation de durée leurs décisions, plutôt que d’indiquer, lors des notifications, les voies et délais de recours. Il s’agit là d’une véritable question de stratégie administrative. Ainsi la mention des voies et délais de recours, destinée à renforcer les droits des administrés, est-elle bien souvent purement et simplement passée par pertes et profits » (V. Pecresse, concl. sur CE 27 octobre 1197 Mme de Laubier, RFDA 1998, p. 527).
III. La décision rendue le 13 juillet 2016 par le Conseil d’Etat remet en cause la logique et le régime juridique de ce dispositif. Dans son considérant n°5 elle contient en effet la règle suivante :
« si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable ; qu’en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ».
Ce faisant, le Conseil d’Etat complète donc la disposition réglementaire applicable en limitant la portée dans le temps de la sanction : passé un « délai raisonnable » qui sera en principe d’un an, la décision dépourvue de l’information requise ne sera plus contestable. Cette solution, et cela malgré les dénégations contenues dans l’arrêt, me parait constituer une atteinte grave à la substance du droit au recours et cela pour les raisons suivantes.
Tout d’abord, comme on l’a dit, les principaux bénéficiaires de cette information sont les usagers dont la situation matérielle ou l’absence de compétences juridiques ne leur permet pas d’accéder personnellement à cette information.
Il suffit pour prendre la mesure de cet argument de songer à la situation d’une personne qui est prise dans la spirale du chômage et du mal logement. Pour tenter de sortir de cette situation elle va, seule ou avec l’aide d’une assistance sociale formuler des demandes, plus ou moins convenablement matérialisées, de logement, d’aides, de RSA. Cela va générer de la part des autorités compétentes un volume important de correspondances, de réponses, de refus, d’attente, de prise en compte et cela sur une durée longue.
Si alors on applique la règle dégagée par le Conseil d’Etat il se produira des effets de blocage contentieux, pour peu que l’on considère qu’un de ces échanges aura eu un caractère décisoire, ce dont la personne n’aura au moment de la réception de cet échange peut-être pas eu conscience, non plus qu’elle n’aura eu conscience qu’il fallait contester cette décision. Je tiens à souligner que dans ma pratique de la profession d’avocat comme dans celle de mes confères, de telles situations, loin d’être rares, se présentent fort fréquemment.
Ensuite, et pour prolonger ce qui avait été exposé devant le Conseil d’Etat dans les termes qui ont été rappelés, en réduisant la portée de la sanction, cet arrêt donne finalement une prime aux mauvaises administrations qui n’auront plus qu’à attendre le « délai raisonnable » pour être assurée de l’incontestabilité de leurs décisions. Cette régression des droits de l’administré et cette porte ouverte aux manœuvres administratives me semblent s’inscrire à contre-courant de tous les efforts de modernisation de l’administration. Qui valorisent au contraire la transparence et la bonne foi administrative.
Enfin, il ne fait pas sous-estimer que la réduction de la sanction du non-respect de l’obligation d’information risque de conduire plus globalement à un relâchement de l’attention que les administrations portent à cette information.
Au total les inconvénients de la règle sont grands alors que ses avantages sont minimes. En effet, la majeure partie des décisions concernées par cette règle sont par définition des décisions de refus opposés aux administrés. Le fait de pouvoir les contester ne signifie pas pour autant que ces décisions de refus seront annulées. Encore faudrait-il pour cela qu’elles soient illégales. Et l’on sait à cet égard que le taux d’annulation des décisions de l’administration par les tribunaux administratifs demeure limité.
On peut à cet égard regretter que le Conseil d’Etat, puisqu’il entendait poser une nouvelle norme, n’ait pas recouru à une étude d’impact pour prendre en considération le nombre des décisions annulées à l’issue de requêtes formées en application de ces dispositions non plus que l’importance concrète de ces annulations et la gravité de leurs effets.
IV. L’abrogation de la règle contenue dans la décision prise par le Conseil d’Etat et son remplacement par une règle confirmant que l’inopposabilité du délai de recours est perpétuelle relève bien de la compétence du Président de la République, dans la mesure où le décret initial de 1983 et les codifications dont il a fait l’objet résultent de décrets délibérés en conseils des ministres conformément aux dispositions de l’article 13 de la Constitution telles qu’interprétées par la jurisprudence du Conseil d’Etat.
Il est vrai qu’il peut paraître surprenant, à première analyse, d’abroger ou de modifier une norme qui est contenue dans une décision juridictionnelle. Mais pas plus que la norme textuelle, la norme juridictionnelle n’est à l’abri de la mutabilité pour peu que soient respectées les exigences de la hiérarchie des normes. Or, au cas précis, le Conseil d’Etat a pris soin d’énoncer que le dispositif qu’il créait constituait une « règle », et non un principe général du droit. Ce vocable renvoie à la notion de « règle générale de procédure », c’est-à-dire à des normes non écrites ayant une valeur simplement réglementaire et qui, par suite, peuvent être écartées par une disposition réglementaire spéciale.
C’est ce que souligne l’auteur d’une récente étude sur cette question :
« la règle générale de procédure n’a pas, contrairement aux principes généraux du droit, de valeur supra-réglementaire ; elle peut alors être librement écartée par un acte administratif de nature réglementaire. C’est par exemple à bon droit que le pouvoir réglementaire a pu déroger à la règle générale de procédure selon laquelle c’est aux demandeurs qu’il appartient d’avancer les frais des mesures d’instruction réclamées par eux ou ordonnées d’office par le juge » (J. Sirinelli, Les règles générales de procédure, RFDA 2015, p. 358).
Dans ces conditions, et pour les raisons exposées, je suis conduit à vous demander de bien vouloir abroger la règle contenue dans la décision du Conseil d’Etat pour lui substituer une disposition maintenant de manière perpétuelle l’absence de computation du délai de recours contre une décision ne mentionnant pas les voies et délais de recours.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président de la République, l’expression de ma très haute considération
Frédéric Rolin, Agrégé des facultés de droit et professeur à l’Université Paris Sud, est avocat spécialisé en droit public et en droit immobilier.
Comme vous, j’ai pris connaissance de cette étonnante décision du Conseil d’Etat, rendue en Assemblée du contentieux, ce qui lui donne une portée extrêmement forte.
Cependant, bien que j’approuve la totalité du contenu de votre lettre, je doute de l’aboutissement de votre démarche.
En effet, pour combattre une telle jurisprudence, il serait nécessaire de compléter le code de justice administrative (CJA), par une disposition réglementaire ou législative.
Or, je vois mal l’administration compléter la partie réglementaire du CJA par l’adoption d’un décret qui serait nécessairement soumis à l’examen de sections administratives du Conseil d’Etat. Cette jurisprudence permet d’ailleurs de poser à nouveau la question de l’étanchéité entre sections administratives et contentieuse, puisqu’un tel décret serait probablement soumis à l’examen d’une section administrative puis de l’Assemblée générale, présidées respectivement par deux membres du CE ayant participé au délibéré de l’arrêt du 13 juillet.
Par ailleurs, je vois mal le législateur adopter une loi (ou un article au sein d’une loi) combattant cette jurisprudence, alors que l’agenda du Parlement paraît surchargé et que la volonté politique semble focalisée vers d’autres échéances.
14 juillet 2016 à 17 h 05 min
Je ne comprends pas l’argument tiré de la règle générale de procédure. Que celle-ci ne soit pas un pgd n’empêche nullement, selon les termes même de l’arrêt, qu’elle découle d’un pgd. Le CE dit clairement (à tort ou à raison) que l’inopposabilité perpétuelle est contraire au PGD de la sécurité juridique. Par conséquent un (hypothétique) décret en CM (et en CE!) qui viendrait l’inscrire dans le CJA serait annulable sur ce fondement.
Bon, il est vrai que l’application du principe de SJ à des actes individuels aboutit à une dilution certaine la notion même de SJ…
Je précise que je suis, sur le fond, en parfait accord avec le Pr Rolin.
frolin dit :
14 juillet 2016 à 18 h 35 min
@ Marc : j’en doute également mais c’est une démarche qui vise avant tout à questionner le statut de la norme d’origine juridictionnelle. Le succès serait d’arriver à faire dire que c’est une norme comme une autre (et donc contestable).
@ Mathieu : l’arrêt dit principe, puis sur la base de ce principe tire une "règle", rédaction laxiste dont il y a des précédents cités dans l’article de J. Sirinelli. Je ne pense pas que l’on soit en présence d’une invalidation par un PGD sans quoi il n’y aurait pas besoin de passer par cette notion de règle.
C. Danthony dit :
Désolé d’aller à l’encontre de l’opinion dominante ici, et de défendre la décision du Conseil d’État, mais celle-ci, eu égard au cas d’espèce, ne me scandalise nullement.
Je note d’ailleurs que la décision ne mentionne aucune note en délibéré produite pour le requérant…
Perso, quand les conclusions du rapporteur public ne vont pas dans mon sens à l’audience d’Assemblée du vendredi, il y a une note en délibéré avec une QPC faxée dès le lundi matin.
Si j’ai bien compris, il s’agit d’une personne qui a contesté, 22 ans après, la constatation de sa pension de retraite, laquelle mentionnait un délai de recours de 2 mois, mais n’indiquait pas devant qui.
On pourrait peut-être appliquer les règles de prescription du droit civil ? Quel salarié du privé peut contester le montant de sa pension 22 ans après ?
Une seule chose me paraît vraiment contestable dans cet arrêt, c’est la dernière phrase du considérant 5 : "qu’en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance".
D’où diable sort ce délai d’un an ?
Il me semble que les sommes trop perçues (ou non-réclamées) à des fonctionnaires font par exemple l’objet d’une prescription quadriennale. Pourquoi l’État aurait-il 4 ans pour réclamer, mais le fonctionnaire seulement un an pour contester ?
Il est opportun de se poser la question du rôle du Conseil d’État dans notre démocratie, surtout du fait de ses 3 fonctions. Mais je crains qu’ici, on ne dépense inutilement de l’énergie.
15 juillet 2016 à 0 h 41 min
@ C. Danthony
La question de l’application des règles de prescription du code civil est délicate. Rappelons qu’avant 2008, l’ancien article 2227 du code civil mentionnait que "L’Etat, les établissements publics et les communes sont soumis aux mêmes prescriptions que les particuliers, et peuvent également les opposer.". Cette disposition a été supprimée par la loi n°2008-561 du 17 juin 2008, sans être remplacée.
Le Conseil d’Etat pourrait opter pour sa technique des "principes dont s’inspire le Code civil" pour appliquer la substance des articles du code civil sans être lié par la jurisprudence de la Cour de cassation, mais la question du délai de prescription applicable hors prescription quadriennale est délicate (une chronique du CRDJ a récemment traité de ce sujet, et les membres du CE ne masquent pas leur embarras).
Ce qui est contestable, dans l’affaire qui nous intéresse ici, c’est que le CE pose un délai général de forclusion d’un an, sorti de nul part, à l’occasion d’une affaire relativement "extrême", puisque le requérant contestait un acte administratif plus de 20 ans après son édiction. La motivation choisie par la haute juridiction administrative est assez légère, à mon sens. Voir une haute juridiction parler de "délai raisonnable" puis évoquer une "règle générale" démontre le flou du fondement de la règle posée (droit comparé ?). Le fichage de la décision sera intéressant à cet égard.
Il me semble également qu’il n’y a pas de PGD dégagé par le Conseil d’Etat. Le CE utilise une formulation assez standard lorsqu’il dégage un tel principe, pour qu’il n’y ait pas d’équivoque : "considérant qu’il résulte d’un principe général du droit" (voir le récent PGD d’obligation de reclassement pesant sur l’employeur en cas d’impossibilité pour un agent public d’occuper un poste pour une raison médicalement constatée : CE, 3-8 CCR, 13 juin 2016, n°387373).
@ Pr Rolin: Merci pour votre réponse!
En l’espèce, il me semble que la rédaction est très claire. Il y a, concernant l’opposabilité des délais de recours lorsque ceux-ci ne sont pas mentionnés dans l’acte, diverses règles générales de procédure possibles: forclusion de 4 mois, 1 an, 2 ans, que sais-je encore…. et puis pas de forclusion du tout. Le CE en a choisi une un peu arbitrairement: ce sera 1 an. Il aurait pu choisir 18 mois ou 9 mois.
En revanche toutes les RGP possibles ne sont pas légales. L’une d’entre elles en particulier, celle de l’inopposabilité perpétuelle, qui résulte de l’interprétation antérieure, et maintenant abandonnée, de l’article R421-5 CJA, est contraire au PGD de la SJ. Selon le CE bien sûr.
Bien entendu ni la règle des 1 an, ni celle de la perpétuité, ne sont des PGD. Le CE ne dégage nul PGD Dans l’arrêt contesté, mais il applique un PGD reconnu antérieurement (dans KPMG et même avant).
Par conséquent, si le PR prend en CM le décret que vous appelez de vos voeux, cet acte pourrait être annulé* non pas sur le fondement de ce que la règle des 1 ans est un PGD, mais de ce que la SJ est un PGD, et que "le principe de sécurité juridique (…) fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle".
Sur le fond, il me semble que la principale critique que l’on puisse adresser au CE, outre celles très pertinentes que vous soulevez, est la suivante. Le principe de l’inopposabilité des délais de recours en cas d’absence de mention dans l’acte repose sur l’idée que les administrés ne sont pas censés connaître le CJA ou le CRPA. C’est pourquoi on considère que, s’agissant d’actes individuels, il n’est pas aberrant, et il est même justifié, que les délais de recours ne soient pas opposables s’ils ne sont pas mentionnés dans l’acte. Or si on suit le conseil d’Etat, les administrés ne sont certes toujours pas censés connaître le CJA ou le CRPA – faute de quoi on ne comprendrait pas pourquoi les délais de droit commun leur resteraient inopposables –, mais en revanche ils sont censés connaître un obscur arrêt d’assemblée du CE rendu au coeur de l’été! En l’absence de cette connaissance, comment pourraient-ils savoir qu’ils n’ont qu’un an pour effectuer un recours?
D’autre part, je maintiens qu’appliquer le PGD de la SJ à une règle concernant des actes individuels DEFAVORABLES (!!) est plus que contestable – mis à part, certes, les éventuels droits des tiers que l’annulation de l’acte pourrait léser.
* A supposer bien sûr que quelqu’un ait intérêt à agir contre un acte réglementaire plus favorable aux administrés…
15 juillet 2016 à 18 h 44 min
Je vois que nous sommes plusieurs à considérer que le problème de cet arrêt est dans la durée non justifiée d’un an qu’il a prévue.
Pour ce qui est du principe de sécurité juridique, j’ai compris il y a quelques 5 ans qu’il n’est pas unique, mais qu’il y en a 2.
Tout simplement parce qu’une affaire devant la juridiction administrative oppose en général un administré à l’administration.
-Il y a la sécurité juridique de l’administré : que les règles ne changent pas trop souvent et qu’il puisse adopter une attitude cohérente à moyen terme : c’est en gros KPMG et l’étude du Conseil d’État ;
-Mais il y a aussi la sécurité juridique de l’administration : que ses décisions ne soient pas trop contestées et dans des conditions n’induisant pas trop de conséquences : c’est l’arrêt AC!, celui qui porte mon nom ou celui ici discuté.
Il est clair pour moi (et rien dans les décisions du Conseil d’État ne dit le contraire) que seul le premier constitue un "principe général du droit" (qui doit être favorable aux droits du justiciable, pas à ceux de l’administration).
19 juillet 2016 à 12 h 07 min
@ Danthony: C’est en effet beaucoup plus clair comme cela. (v. aussi l’AJDA de ce jour). Le pb est que ni AC, ni Danthony, ni Béziers I, ni Tarn et Garonne (sauf en ce qui concerne la modulation du revirement de jurisprudence) n’emploient expressis verbis l’expression "sécurité juridique". L’arrêt discuté ici, oui. Reste à savoir s’il s’agit de 2 facettes d’un même PGD, ou bien, comme vous l’affirmez, de deux principes distincts quoique homonymes, et quel est le rang normatif de ce second "principe".
22 juillet 2016 à 17 h 19 min
"Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution."
Article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789
illiassov dit :
28 juillet 2016 à 10 h 42 min
voici que disparait un Grand Homme de Justice et d’Etat qui aurait pu nous aiguiller vers de bonnes réflexions à ce sujet
http://www.conseil-etat.fr/Actua...
j’imagine que le présent site/blog lui rendra hommage
24 septembre 2016 à 13 h 39 min
Voilà maintenant plus de 2 mois que cette demande est partie.
Pour ma part, je suis assez impatient d’en connaître les suites, puisqu’une décision de refus doit être née.
Je ne donnerai pas aujourd’hui mon opinion sur le rang normatif de cette décision, car j’ai toujours en vigueur un certain nombre de recours, qui ne sont pas tous jugés.
Mais il est vrai que je prépare depuis quelques années un site Internet où figurerait la face cachée (i.e. du point de vue du justiciable, avec les mémoires échangés) de certaines décisions que pour ma part j’estime discutables.
Cela prendra un certain temps (par exemple une décision est en délibéré depuis jeudi).
Pour répondre à Mathieu, je joins plus bas, tel quel, un extrait de mémoire datant d’il y a 5 ans, car je n’en renie rien.
Attention, je suis mathématicien, pas juriste ni avocat, et cela a été rédigé dans l’urgence.
Je ne sais pas si ces remarques ont été lues par le Conseil d’État, mais en tout cas celui qui lit comprendra qu’au vu de ce qui figurait dans le rapport public, les décisions du 23 décembre 2011 pouvaient quand même difficilement invoquer le principe de sécurité juridique pour justifie du « principe ayant inspiré l’article 70 de la loi 2011-525.
RÈGLE PLUS GÉNÉRALE QUE LA LOI
J’ai poursuivi, autant que possible, mes recherches doctrinales et jurisprudentielles.
I– Principe de légalité et droit des justiciables à un recours effectif
C’est un principe (et droit) de la valeur la plus haute, puisqu’il s’agit d’un principe constitutionnel découlant de l’article 16 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et du Citoyen.
Il doit donc être respecté en toutes circonstances, même par la loi, les restrictions apportées ne pouvant être que non substantielles et très strictement justifiées par des circonstances particulières (voir la décision du Conseil constitutionnel DC 93-335). Ce principe et ce droit indissociables sont ainsi dénommés dans votre arrêt Association AC ! (voir plus bas).
Il ne fait nul doute que l’article 70 de la loi 2011-525 a pour effet et pour objet d’apporter des restrictions à ce droit garanti par la constitution. Malheureusement le fait de savoir s’il constitue, ou pas, une atteinte substantielle à ce droit n’a pas été étudié par le Conseil constitutionnel (d’où ma QPC).
En tout état de cause, une règle plus générale que cet article, constituant donc une restriction plus forte apportée à un droit garanti par la Constitution, ne pourrait, selon nous, relever que de la loi.
Nous notons d’ailleurs que le Conseil d’État, dans son rapport public 2011, lorsqu’il s’agit d’instaurer un dispositif de sécurisation des procédures de consultation, indique « Il faudrait tout d’abord que la loi le prévoie », de même qu’il indique qu’il faudrait instaurer un délai pour « préserver le droit au recours ».
II– Principes généraux du droit
Il s’agit là d’une catégorie de principes dégagés par votre jurisprudence depuis les années 45, constituant des règles de droit non écrites.
Selon une définition retranscrite dans le GAJA (64, 1), « En réalité, il s’agit d’une œuvre constructive de la jurisprudence, réalisée pour des motifs supérieurs d’équité, afin d’assurer la sauvegarde des droits individuels des citoyens ». Et le GAJA de préciser : « Il s’agit au fond d’une méthode d’interprétation qui tend à présumer chez le législateur la volonté de respecter les libertés essentielles de l’individu ».
Le Professeur CHAPUS parle, dans son traité de droit administratif général, de : « l’esprit, favorable aux administrés, des principes généraux du droit ».
On rapprochera aussi cet aspect de défense des libertés individuelles des administrés de l’intervention de M. Jean-Marc SAUVÉ lors de la conférence nationale des présidents de juridictions administratives à Bordeaux le 10 septembre 2010 :
« Le second défi existentiel de la justice administrative, celui qui a conduit à son plein épanouissement, est d’avoir su gagner la confiance des justiciables. Elle y est parvenue par une double dynamique. Celle qui l’a conduite, d’une part à placer la prééminence du droit et la garantie des droits au cœur de son action et, d’autre part, à construire une justice effective et efficace.
1-La prééminence du droit et la garantie des droits sont au cœur de l’office du juge administratif. La première trouve sa source, bien évidemment, dans le contrôle de légalité approfondi que permet le recours pour excès de pouvoir et dans son extension à tous les domaines d’activité de l’administration »
« La prééminence du droit que le juge administratif place au cœur de son action a évidemment comme corollaire la protection qu’il assure des droits et libertés fondamentaux ou, autrement dit, la garantie des droits. Les principes généraux du droit qui ont été dégagés à compter de l’arrêt Sieur Aramu de 1945[38] sont une traduction évidente de l’œuvre créatrice de la justice administrative en faveur d’une protection renforcée des droits et des libertés. »
Dans la mesure où l’article 70 apporte une restriction au droit des justiciables à un recours effectif, il paraît donc clair qu’une règle plus générale que cet article s’appliquant à tous les vices de procédures ne saurait en aucun cas constituer un nouveau principe général du droit.
Par ailleurs, et même si j’ai bien compris que le principe de confiance légitime n’était pas reconnu en droit national, je ne vois pas vraiment comment ne pas annuler un décret entaché de vices de procédures, au motif qu’on découvre deux ans plus tard, sur la base d’une loi votée 18 mois après le décret, une règle non écrite plus générale que la loi, pourrait contribuer à gagner la confiance des justiciables.
III– Sécurité juridique
J’ai mis un moment à m’apercevoir que je faisais une confusion entre les deux sens du terme ! En effet il y a, lors d’une instance devant une juridiction administrative, deux parties (en général un administré d’une part, l’administration de l’autre). Or leurs intérêts et partant leurs “sécurités juridiques” sont essentiellement opposées !
1.– Principe de sécurité juridique
Il s’agit d’un principe général du droit, donc favorable aux administrés. S’il est assez ancien (par exemple pour la non-rétroactivité des actes administratifs, CE, Ass. 25 juin 1948, journal l’Aurore), il n’a vraiment été dégagé sous ce nom que par l’arrêt KPMG.
Ce principe de sécurité juridique a fait l’objet d’une étude extrêmement détaillée par le Conseil d’État dans son rapport public 2006, où il est indiqué que : « Le principe de sécurité juridique implique que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles.
La loi est faite pour prescrire, interdire, sanctionner. Elle n’est pas faite pour bavarder, créer des illusions, nourrir des ambiguïtés et des déceptions. La loi doit donc être normative : la loi non normative affaiblit la loi nécessaire en créant un doute sur l’effet réel de ses dispositions »
Au cas d’espèce qui nous occupe, l’article 70 de la loi 2011-525 présente des aspects contraires à ce principe, comme le souligne le rapport public 2011 du Conseil d’État page 126 :
« Il convient de se demander si le nouveau dispositif ne recèle pas en lui-même quelques risques d’insécurité juridique »
« l’incertitude juridique la plus sérieuse réside dans la formulation (…). La difficulté réside plutôt dans la détermination et l’appréciation de l’influence de l’irrégularité sur la décision ». Et plus loin : « c’est une démarche (…) qui place le juge en arbitre subjectif des intentions plutôt qu’en marqueur objectif des irrégularités ».
Si l’article 70 présente des risques d’insécurité juridique, il est bien évident qu’introduire une règle plus générale s’appliquant à l’ensemble des vices de procédure ne ferait que multiplier ces risques. Placer le juge en « arbitre subjectif des intentions » dans un grand nombre de cas n’est certainement ni souhaitable, ni de nature à diminuer le nombre des recours !
Et il paraît clair que laisser les juges, en « arbitres subjectifs des intentions », décider si des irrégularités de procédure doivent ou non être considérées comme substantielles ne peut que nourrir des ambiguïtés ou des déceptions et donc affaiblir la loi nécessaire…
On notera d’ailleurs que dans votre rapport public 2011, lorsqu’il s’agit de sécuriser les procédures de consultation, vous notez que l’application devrait être différenciée selon les matières.
2.– Sécurisation des actes de l’administration
Pour l’autre partie, il est évident que l’administration peut souhaiter minimiser les possibilités de recours (ce qui nous paraît du ressort de la loi, comme vu plus haut). Mais il nous semble découler de l’examen de la décision 93-335 du Conseil constitutionnel que cette limitation doit reposer sur des circonstances particulières (domaine où il y a beaucoup de recours, comme l’urbanisme) et ne pas porter une atteinte substantielle au principe de légalité et droit des justiciables à un recours effectif.
Une règle plus générale que l’article 70, s’appliquant à l’ensemble des vices de procédure constituerait une atteinte substantielle au principe de légalité (voir plus loin), sans pour autant diminuer les recours, vu l’insécurité juridique qu’elle introduirait.
IV– Quelle règle ? (arrêt Alitalia)
La formulation de la question figurant sur le site Internet du Conseil d’État fait bien sûr immanquablement penser à l’arrêt Alitalia, puisque celui-ci découvre un principe général du droit dont « s’inspirent les dispositions de l’article 3 du décret du 28 novembre 1983 ».
Mais la situation n’a en fait absolument rien à voir.
D’abord parce que le texte qui s’inspire du principe est un décret, dont la légalité était d’ailleurs très douteuse (voir le GAJA, 90) et pas une loi.
Ensuite parce que le principe dégagé à cette occasion reprend presque textuellement le décret, ne formulant nullement une généralisation de ce texte.
Enfin parce que le principe dégagé est bel et bien favorable à l’administré, contrairement à l’article 70 de la loi 2011-525.
On peut toutefois essayer, sur la base de cet arrêt qui reprend le texte du décret, d’inférer ce que pourrait être une règle plus générale que l’article 70, qui pourrait s’appliquer à tous les vices de procédure.
Comme l’on devrait rester proche du texte, je n’arrive à formuler qu’une seule règle plus générale :
« Lorsque l’autorité administrative rend une décision, seuls les vices de procédure susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision peuvent, le cas échéant, être invoqués à l’encontre de la décision ».
J’ai vraiment essayé toutes les possibilités, aucune autre ne resterait suffisamment proche du texte de l’article 70 pour qu’on puisse dire qu’elle l’a inspiré…
Une telle règle, par sa généralité même, me paraîtrait constituer une atteinte absolument substantielle au principe constitutionnel de légalité et au droit des justiciables à un recours effectifs.
En se référant à la décision 93-335 du Conseil constitutionnel, une telle règle soulèverait de nombreux problèmes :
➢ Par sa généralité même (tous les vices de procédure, même dans des domaines où les décisions ne sont que très rarement contestées) elle constituerait une atteinte substantielle au principe de légalité : pourquoi donc rendre impossibles des recours contre des décisions qui ne sont que très rarement attaquées pour vice de procédure (par exemple parce que l’autorité qui les rend dispose de tous les moyens nécessaires pour éviter les vices de procédure !).
➢ Certaines décisions, pourtant manifestement illégales, ne pourraient plus être annulées, fût-ce après une demande d’abrogation. Et cela même si l’annulation était sans conséquences, ou l’annulation pouvait être différée pour pallier les conséquences excessives. Comment concilier cela avec le principe constitutionnel de légalité (c’est évidemment pour cela que votre rapport public 2011 préconise un délai !) ?
➢ La détermination de ce qui est ou pas un vice de procédure substantiel dépendrait désormais du juge intervenant en « arbitre subjectif des intentions plutôt qu’en marqueur objectif des irrégularités ». Quelle insécurité juridique ! Et combien d’appels et pourvois en cassation sur ce motif ?
V– Découverte de la règle
Si j’ai bien compris, les principes généraux du droit sont des principes qui préexistent et sont seulement découverts, ou révélés, par le juge.
Il en serait sans doute de même ici, la règle plus générale que la loi serait considérée préexistante, ayant inspiré l’article 70 de la loi 2011-525 et découverte à l’occasion de la présente instance.
D’une part la découverte de cette règle constituerait un moyen nouveau nécessitant débat entre les parties.
D’autre part, on arrive difficilement à comprendre comment cette règle aurait pu ne pas être découverte plus tôt ! En effet, l’article 70 est issu d’une proposition de loi visant à limiter les annulations sans portée. Cette proposition de loi a été soumise au Conseil d’État avant le vote. Si l’article 70 s’inspirait d’une règle plus générale, celle-ci aurait dû apparaître à ce moment-là (et elle aurait pu alors figurer dans la loi).
VI– Statut législatif et QPC
Il me semble que si l’on devait retenir l’existence d’une règle plus générale ayant inspiré l’article 70 de la loi 2011-525, cette règle aurait valeur législative.
Mais dans la mesure où elle apporte des restrictions au droit des justiciables à un recours effectif, droit garanti par la Constitution, elle devrait pouvoir être soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, notamment par une QPC.
Reprenons l’intervention de M. Jean-Marc SAUVÉ évoquée plus haut : « C’est également parce que la justice administrative place la prééminence du droit au cœur de son action qu’elle prend une part active au bon fonctionnement de la question prioritaire de constitutionnalité – la QPC- ».
Comment rendre compatible l’existence d’une règle plus générale que la loi, non écrite, avec la QPC ?
VII– L’arrêt Association AC ! et l’arrêt Société Tropic
D’une certaine façon, l’arrêt Association AC ! introduit une restriction au principe de légalité et au droit des justiciables à un recours effectif.
Mais cette restriction est mineure, puisque d’une part l’acte illégal sera quand même annulé, la restriction touchant juste à la rétroactivité de cette annulation.
Et d’autre part l’arrêt n’aboutit pas à une règle générale qui trouverait à s’appliquer dans tous les cas. Bien au contraire, la non-rétroactivité de l’annulation doit être justifiée par des circonstances propres à l’affaire : il faut démontrer que l’annulation rétroactive aurait des conséquences manifestement excessives.
Et il est bien précisé que l’on doit faire la balance entre ces conséquences manifestement excessives et les inconvénients au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, de même que le juge doit veiller à recueillir l’avis des parties sur la modulation de l’annulation.
Enfin, si vous deviez admettre une règle plus générale s’appliquant à tous les vices de procédure, il faudrait se demander si vous ne devriez pas différer l’application de cette nouvelle jurisprudence, pour satisfaire au principe de sécurité juridique.
Dans l’arrêt Société Tropic (Ass. 16 juillet 2007), vous avez modulé dans le temps les effets d’une jurisprudence nouvelle en raison de ce principe. Et si vous avez admis que la nouvelle jurisprudence pouvait être appliquée à l’instance en cours, c’est en précisant bien que la nouvelle jurisprudence n’apportait « pas de limitation au droit fondamental qu’est le droit au recours ».
C’est pourquoi, si vous deviez définir une règle plus générale que l’article 70 de la loi 2011-525 (et considérer que les vices de procédure dans la présente affaire ne seraient pas susceptibles d’avoir influé sur la décision querellée – voir notre mémoire du 6 décembre, pp. 20 s. –), règle limitant nécessairement le droit au recours, nous vous demandons de différer dans le temps l’application de cette règle et de ne pas l’appliquer à l’instance présente ; eu égard à l’impératif de sécurité juridique.
Je me permettrai encore de regretter que nous ne soyons pas informés des suites de cette demande adressée au Président de la République.
Nous sommes plus de 6 mois après cet arrêt, je viens d’aller voir sur ArianeWeb : il n’y a toujours pas les conclusions du rapporteur public dont j’espérais qu’elles me permettraient de comprendre ce "délai raisonnable" fixé à 1 an.
Déjà que cet arrêt d’Assemblée n’avait pas fait, sauf erreur de ma part, l’objet d’un communiqué de presse lorsqu’il a été rendu …
25 août 2017 à 10 h 36 min
Cette affaire est décidément étrange.
Les conclusions du rapporteur public ne figurent toujours pas sur ArianeWeb.
Par contre, il y a quelques mois, je les avais trouvées sur une page LinkedIn du rapporteur public (je n’avais alors guère été convaincu par le délai d’un an). Mais voilà que je ne les retrouve plus aujourd’hui.