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Timestamp: 2019-02-20 17:51:01+00:00
Document Index: 146857277

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Language of document : French ECLI:EU:T:2016:672
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds et des ressources économiques – Restrictions d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union – Maintien du nom du requérant sur la liste des personnes concernées – Droits de la défense – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Proportionnalité »
Dans les affaires jointes T‑694/13 et T‑2/15,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision 2013/534/PESC du Conseil, du 29 octobre 2013, modifiant la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2013, L 288, p. 69), du règlement d’exécution (UE) n° 1054/2013 du Conseil, du 29 octobre 2013, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2013, L 288, p. 1), de la décision 2014/750/PESC du Conseil, du 30 octobre 2014, modifiant la décision 2012/642/PESC du Conseil concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2014, L 311, p. 39), et du règlement d’exécution (UE) n° 1159/2014 du Conseil, du 30 octobre 2014, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2014, L 311, p. 2), en ce que ces actes concernent le requérant,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 18 mars 2016,
2 Il ressort de la position commune 2006/276/PESC du Conseil, du 10 avril 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie et abrogeant la position commune 2004/661/PESC (JO 2006, L 101, p. 5), que, à la suite de la disparition de personnalités en Biélorussie, d’élections et d’un référendum frauduleux ainsi que de violations graves des droits de l’homme perpétrées à l’occasion de la répression exercée à l’égard de manifestants pacifiques après ces élections et référendum, il a été décidé de prendre des mesures restrictives, telles que l’entrée ou le passage en transit sur le territoire de l’Union européenne ainsi que le gel de fonds et de ressources économiques, à l’encontre de diverses personnes de Biélorussie.
3 Les dispositions d’exécution de l’Union ont été énoncées dans le règlement (CE) n° 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO 2006, L 134, p. 1). Ces dispositions ont fait l’objet de plusieurs modifications successives et l’article 8 bis, paragraphe 1, dudit règlement, tel que modifié, prévoit que, lorsque le Conseil de l’Union européenne décide d’appliquer à une personne physique ou morale, à une entité ou à un organisme les mesures visées à l’article 2, paragraphe 1, il modifie l’annexe, dans laquelle figure la liste sur laquelle cette personne est inscrite, en conséquence.
4 Les mesures restrictives prévues dans la position commune 2006/276 ont été prorogées jusqu’au 15 mars 2010 par la position commune 2009/314/PESC du Conseil, du 6 avril 2009, modifiant la position commune 2006/276 et abrogeant la position commune 2008/844/PESC (JO 2009, L 93, p. 21). Toutefois, les interdictions de séjour visant certains responsables de Biélorussie, à l’exception de ceux impliqués dans les disparitions de 1999-2000 et de la présidente de la CEC, ont été suspendues jusqu’au 15 décembre 2009.
7 Par la décision 2011/69/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant la décision 2010/639 (JO 2011, L 28, p. 40), il a été décidé, compte tenu des élections présidentielles frauduleuses du 19 décembre 2010 et de la violente répression à l’encontre de l’opposition politique, de la société civile et des représentants des médias indépendants en Biélorussie, de mettre un terme à la suspension des interdictions de séjour, ainsi que de mettre en œuvre d’autres mesures restrictives. L’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2010/639 a été complété de la manière suivante :
9 Le nom du requérant a été mentionné à l’annexe V de la décision 2011/69, qui ajoute l’annexe III A à la décision 2010/639 [annexe III A, liste des personnes visées à l’article 1er, paragraphe 1, sous d), et à l’article 2, paragraphe 1, sous b)]. Le nom du requérant, qui figure au numéro 10, est accompagné de la précision suivante : « Directeur adjoint de la [CEC] ».
10 Le règlement (UE) n° 84/2011 du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant le règlement n° 765/2006 (JO 2011, L 28, p. 17), a notamment remplacé l’article 2 du règlement n° 765/2006 par le texte suivant :
11 Le règlement n° 84/2011 a, par son annexe II (annexe I A du règlement n° 765/2006 comportant la liste des personnes physiques ou morales, des entités ainsi que des organismes visés à l’article 2, paragraphes 1, 2 et 5), inséré le nom du requérant avec la précision figurant au point 9 ci-dessus.
12 Par lettre du 2 septembre 2011, le requérant a demandé au Conseil de procéder au réexamen de l’inscription de son nom sur les listes concernées.
13 Par lettre du 14 novembre 2011, le Conseil a rejeté cette demande de réexamen, estimant que les mesures restrictives adoptées à l’encontre du requérant étaient justifiées. Il a joint à cette lettre une nouvelle décision et un nouveau règlement d’exécution.
14 À cet égard, le Conseil a joint la décision 2011/666/PESC, du 10 octobre 2011, modifiant la décision 2010/639 (JO 2011, L 265, p. 17), dans laquelle il a remplacé la précision concernant le requérant telle qu’indiquée au point 9 ci-dessus par la mention suivante :
15 Le Conseil a également joint le règlement d’exécution (UE) n° 1000/2011, du 10 octobre 2011, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n° 765/2006 (JO 2011, L 265, p. 8), par lequel la précision telle qu’indiquée au point 9 ci-dessus a été également remplacée par la même mention figurant dans la décision 2011/666 et indiquée au point 14 ci-dessus.
16 Par la décision 2012/642/PESC, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 285, p. 1), le Conseil a prorogé, jusqu’au 31 octobre 2013, les mesures restrictives en vigueur et regroupé ces mesures imposées par la décision 2010/639 dans un instrument juridique unique. L’article 3, paragraphe 1, de ladite décision prévoit :
17 L’article 4, paragraphe 1, de la décision 2012/642 dispose :
18 À l’annexe de la décision 2012/642 (liste des personnes visées à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4, paragraphe 1), le nom du requérant, qui figure au numéro 66, a été inscrit avec la mention suivante :
19 Par le règlement (UE) n° 1014/2012, du 6 novembre 2012 (JO 2012, L 307, p. 1), le Conseil a modifié le règlement n° 765/2006. Il a remplacé l’article 2 de ce dernier règlement par le texte suivant :
20 Par ailleurs, par le règlement n° 1014/2012, les références aux « annexes I, I A, et I B » ou les références aux « annexes I ou I A » dans le règlement n° 765/2006, tel que modifié, ont été remplacées par des références à l’« annexe I ».
21 Par le règlement d’exécution (UE) n° 1017/2012, du 6 novembre 2012, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n° 765/2006 (JO 2012, L 307, p. 7), le Conseil a remplacé le texte des annexes I, I A et I B du règlement n° 765/2006 par une seule annexe. Dans cette dernière figure, au numéro 66, le nom du requérant suivi de la même mention, indiquée au point 18 ci-dessus.
22 Par lettre du 1er octobre 2013 (ci-après la « lettre du 1er octobre 2013 »), le Conseil a informé le requérant qu’il entendait amender les motifs le concernant, inclus dans la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 765/2006, tel que modifié. Il l’a invité à lui faire part de ses observations sur les motifs amendés jusqu’au 14 octobre 2013.
23 Par la décision 2013/534/PESC, du 29 octobre 2013, modifiant la décision 2012/642 (JO 2013, L 288, p. 69), le Conseil a prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 31 octobre 2014. L’annexe de la décision 2012/642 a été remplacée par une nouvelle annexe, dans laquelle figure le nom du requérant, au numéro 64, avec la mention suivante :
« Vice-président de la Commission électorale centrale (CEC). En qualité de membre de la CEC, il porte une responsabilité pour les atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010 et des élections législatives de septembre 2012 ».
24 Par le règlement d’exécution (UE) n° 1054/2013, du 29 octobre 2013, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n° 765/2006 (JO 2013, L 288, p. 1), le Conseil a remplacé l’annexe I du règlement n° 765/2006 par une nouvelle annexe, dans laquelle figure le nom du requérant, au numéro 64, avec la même mention que celle mentionnée au point 23 ci-dessus.
25 Par arrêt du 23 septembre 2014, Ipatau/Conseil (T‑646/11, non publié, EU:T:2014:800), le Tribunal a rejeté le recours en annulation que le requérant avait introduit à l’encontre de la décision 2011/666, du règlement d’exécution n° 1000/2011, de la lettre du Conseil du 14 novembre 2011, de la décision 2012/642 et du règlement d’exécution n° 1017/2012.
26 Par la décision 2014/750/PESC, du 30 octobre 2014, modifiant la décision 2012/642 (JO 2014, L 288, p. 69), le Conseil a prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 31 octobre 2015. L’annexe de la décision 2012/642 a été modifiée par une nouvelle annexe, qui ne mentionne que les noms des personnes qui sont retirés de la liste des personnes concernées par les mesures restrictives ou pour lesquelles les motifs justifiant leur inscription sur la liste sont modifiés. Le nom du requérant ne figure pas parmi les noms inscrits dans l’annexe.
27 Par le règlement d’exécution (UE) n° 1159/2014 du Conseil, du 30 octobre 2014, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n° 765/2006 (JO 2014, L 311, p. 12), le Conseil a modifié l’annexe I du règlement n° 765/2006 par une nouvelle annexe qui ne mentionne que les noms des personnes qui sont retirées de la liste des personnes concernées par les mesures restrictives ou pour lesquelles les motifs justifiant leur inscription sur la liste sont modifiés. Le nom du requérant ne figure pas non plus parmi les noms inscrits dans l’annexe.
28 Par arrêt du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil (C‑535/14 P, EU:C:2015:407), la Cour a rejeté le pourvoi introduit par le requérant tendant à l’annulation de l’arrêt du 23 septembre 2014, Ipatau/Conseil (T‑646/11, non publié, EU:T:2014:800).
Affaire T‑694/13
29 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 décembre 2013, le requérant a introduit un recours, au terme duquel il a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le règlement d’exécution n° 1054/2013, en ce qu’il le concerne ;
30 Par acte déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a introduit une demande d’aide juridictionnelle.
31 Le Conseil a, le 1er avril 2014, déposé un mémoire en défense au greffe du Tribunal, au terme duquel il a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
32 Le requérant a, le 20 mai 2014, déposé une réplique et le Conseil a, le 14 juillet 2014, déposé une duplique.
33 Par ordonnance du 11 décembre 2014, Ipatau/Conseil (T‑694/13 AJ, non publiée, EU:T:2014:1108), le président de la première chambre du Tribunal a admis le requérant au bénéfice de l’aide juridictionnelle.
Affaire T‑2/15
34 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 2 janvier 2015, le requérant a introduit un recours, au terme duquel il a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2014/750, en ce qu’elle le concerne ;
– annuler le règlement d’exécution n° 1159/2014, en ce qu’il le concerne ;
35 Par acte déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a introduit une demande d’aide juridictionnelle.
Affaires T‑694/13 et T‑2/15
36 Par ordonnances des 23 mars et 30 mars 2015 du président de la première chambre du Tribunal, la procédure dans les affaires T‑694/13 et T‑2/15 a été suspendue jusqu’à la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑535/14 P.
37 À la suite du prononcé de l’arrêt du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil (C‑535/14 P, EU:C:2015:407), la procédure a repris dans les deux affaires.
38 Par actes déposés au greffe du Tribunal respectivement le 13 et le 10 juillet 2015, le requérant et le Conseil ont répondu à la question du Tribunal, posée à titre de mesure d’organisation de la procédure, sur les conséquences à tirer, dans les deux affaires, des considérations de la Cour dans ledit arrêt.
39 Dans l’affaire T‑2/15, le Conseil a, le 4 septembre 2015, déposé un mémoire en défense au greffe du Tribunal, au terme duquel il a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
40 Dans cette même affaire, par ordonnance du 13 octobre 2015, Ipatau/Conseil (T‑2/15 AJ, non publiée), le président de la première chambre du Tribunal a rejeté la demande d’aide juridictionnelle présentée par le requérant.
41 Par décision du 4 février 2016, le président de la première chambre du Tribunal, les parties entendues, a joint les affaires T‑694/13 et T‑2/15 aux fins de la phase orale de la procédure et de l’arrêt, conformément à l’article 68 du règlement de procédure du Tribunal.
42 Au soutien de chacun des recours, le requérant invoque quatre moyens, tirés, le premier, d’une atteinte aux droits de la défense, le deuxième, d’une insuffisance de motivation, le troisième, d’une erreur d’appréciation et, le quatrième, du non-respect du principe de proportionnalité.
Sur le premier moyen, tiré d’une atteinte aux droits de la défense
43 Dans le cadre de l’affaire T‑694/13, le requérant se prévaut d’une atteinte aux droits de la défense, en invoquant, d’une part, le fait qu’il avait reçu, le 15 octobre 2013, la lettre du 1er octobre 2013 l’invitant à faire part de ses observations sur les nouveaux motifs et que cette réception était intervenue au lendemain de la date limite que le Conseil lui avait fixée pour communiquer lesdites observations, à savoir le 14 octobre 2013. Il n’aurait pas été ainsi en mesure de faire valoir ses observations dans le délai imparti. Il soutient également que, même à supposer qu’il ait pu déposer des observations, le Conseil n’aurait pas eu, en tout état de cause, le temps d’examiner utilement ses observations, d’autant que les projets de décision et de règlement d’exécution étaient, selon lui, certainement déjà prêts pour l’adoption de ceux-ci le 29 octobre 2013. Il ajoute, par ailleurs, que les mesures restrictives à son égard en 2013 ne pourraient être justifiées par renvoi à des motifs adoptés en 2011 et en 2012.
44 Le requérant invoque, d’autre part, le fait que la lettre du 1er octobre 2013 n’avait été accompagnée d’aucun document justifiant le bien-fondé des motifs que le Conseil entendait retenir pour reconduire les mesures restrictives à son égard. Il estime ne pas avoir été en mesure de savoir que le Conseil se fonderait sur le rapport de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) du 14 décembre 2012, dans lequel son nom n’est au demeurant pas cité.
45 Dans le cadre de l’affaire T‑2/15, le requérant souligne ne pas avoir reçu, avant l’adoption des actes attaqués dans cette affaire, les motifs justifiant la reconduction des mesures restrictives le concernant. Selon lui, le fait que les motifs soient les mêmes que ceux des actes attaqués dans l’affaire T‑694/13 ne pourrait exonérer le Conseil de son obligation de l’entendre avant l’adoption des actes attaqués dans l’affaire T‑2/15, compte tenu, d’une part, de l’absence d’élections et d’activité de la CEC pendant la période 2013-2014 ainsi que du pourvoi introduit dans l’affaire C‑535/14 P et, d’autre part, du retrait de certains noms de la liste des mesures restrictives, notamment ceux de membres de la CEC dont l’inscription dans les actes antérieurs aux actes attaqués était justifiée par la même motivation que celle retenue pour l’inscription du nom du requérant dans ces mêmes actes antérieurs. Un débat contradictoire, avant l’adoption des actes attaqués, aurait été utile pour comprendre la position du Conseil.
46 Le Conseil conteste l’argumentation du requérant dans les deux affaires.
47 À cet égard, il ressort de la jurisprudence que, dans le cadre de l’adoption d’une décision maintenant le nom d’une personne ou d’une entité sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives, le Conseil doit respecter le droit de cette personne ou de cette entité d’être préalablement entendue lorsqu’il retient à son égard, dans la décision portant maintien de l’inscription de son nom sur la liste, de nouveaux éléments, à savoir des éléments qui ne figuraient pas dans la décision initiale d’inscription de son nom sur cette liste (arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, points 62 et 63 ; voir, également, arrêt du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, point 26 et jurisprudence citée).
48 S’agissant des motifs spécifiques au requérant, il importe de rappeler que tant la décision 2013/534 et le règlement d’exécution n° 1054/2013 que la décision 2014/750 et le règlement d’exécution n° 1159/2014 ont maintenu le nom du requérant sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives en cause.
49 En premier lieu, en ce qui concerne la décision 2013/534 et le règlement d’exécution n° 1054/2013, il ressort du titre de leurs annexes que les noms des personnes inscrits sur les listes des mesures restrictives, dont celui du requérant, sont, pour la décision 2013/534, ceux visés à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2012/642 et, pour le règlement d’exécution n° 1054/2013, ceux visés à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1014/2012. Il apparaît que le critère d’inscription n’a pas été modifié par rapport à celui indiqué dans la décision 2012/642 et le règlement n° 1014/2012. Comme il a été indiqué aux points 16, 17 et 19 ci-dessus, ce critère visait les « [personnes] responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie, ou de toute personne qui leur est associée ».
50 Les motifs individuels retenus pour inscrire le nom du requérant dans la décision 2013/534 et le règlement d’exécution n° 1054/2013 étaient, ainsi qu’il a été indiqué au point 23 ci-dessus, sa fonction de « Vice-président de la Commission électorale centrale (CEC) » et le fait que, « [e]n qualité de membre de la CEC, il [portait] une responsabilité pour les atteintes aux normes électorales internationales dans le cadre de l’élection présidentielle du 19 décembre 2010 et des élections législatives de septembre 2012 ». Par rapport à la décision 2012/642 et au règlement d’exécution n° 1017/2012, le seul motif individuel nouveau introduit par la décision 2013/534 et le règlement d’exécution n° 1054/2013 est la référence aux élections législatives de septembre 2012.
51 S’agissant du critère d’inscription et des motifs individuels qui figuraient déjà dans la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012, il résulte de la jurisprudence rappelée au point 47 ci-dessus que le Conseil n’avait pas, préalablement à l’adoption de la décision 2013/534 et du règlement d’exécution n° 1054/2013, à entendre le requérant.
52 S’agissant du motif nouveau que constitue la référence aux élections législatives de septembre 2012 et qui ne figurait pas dans la décision 2012/642 et le règlement d’exécution n° 1017/2012, si le Conseil n’a pas contesté que le requérant a reçu, le 15 octobre 2013, la lettre du 1er octobre 2013, soit après le délai imparti au requérant pour apporter ses observations sur les motifs retenus pour maintenir son nom sur les listes concernées, il a souligné que le requérant n’avait pas demandé de pouvoir soumettre des observations même après l’expiration de ce délai, ni tenté de demander un nouveau délai. Selon lui, de telles initiatives auraient pu être envisageables, dès lors que les actes attaqués dans l’affaire T‑694/13 avaient été, en tout état de cause, adoptés le 29 octobre 2013, soit quatorze jours après la date de réception par le requérant de la lettre du 1er octobre 2013.
53 En réponse, le requérant a indiqué que le Conseil n’aurait pas eu le temps d’examiner utilement ses observations, d’autant que les projets de décision et de règlement d’exécution étaient certainement déjà prêts pour l’adoption de ceux-ci le 29 octobre 2013. À l’audience, il a précisé avoir estimé, après réception de la lettre du 1er octobre 2013, qu’il aurait été inutile de déposer des observations.
54 À cet égard, le requérant ayant reçu la lettre du 1er octobre 2013 uniquement le 15 octobre 2013, soit après l’expiration du délai très bref laissé par le Conseil pour présenter ses observations, le respect de ses droits de la défense repose, en l’espèce, sur la question de savoir s’il a été effectivement empêché de faire valoir utilement son point de vue avant l’adoption de la décision 2013/534 et du règlement d’exécution n° 1054/2013.
55 Il convient de rappeler que lesdits actes ont été adoptés le 29 octobre 2013, soit quatorze jours après la réception de la lettre du 1er octobre 2013 par le requérant. Compte tenu de ce délai, qui reste, il est vrai, aussi particulièrement bref, force est de constater que le requérant aurait été néanmoins, dans les circonstances de l’espèce, en droit de déposer ses observations ou, à tout le moins, aurait pu informer le Conseil de la réception de la lettre du 1er octobre 2013 après l’expiration du délai qui lui avait été imparti et demander un nouveau délai. Le Conseil aurait été conduit à analyser les observations ou la demande du requérant et, le cas échéant, à en tenir compte pour l’adoption des actes en cause. Il y a lieu d’ajouter que, si le requérant n’a pas déposé d’observations ou même informé le Conseil de la réception tardive de la lettre du 1er octobre 2013, c’est, comme il l’a reconnu à l’audience, parce qu’il a estimé inutile de déposer des observations après réception de ladite lettre. Dans ces conditions, le Conseil a été en droit de considérer que le requérant n’entendait pas déposer d’observations et que, sans que cela puisse constituer une violation des droits de la défense de ce dernier, il pouvait donc adopter la décision 2013/534 et le règlement d’exécution n° 1054/2013.
56 Il importe d’ajouter que le Conseil pouvait, à bon droit et compte tenu des circonstances de l’espèce, recueillir les observations du requérant sur les mesures restrictives le concernant dans le mois précédant la reconduction de celles-ci, dans la mesure où cela lui permettait ainsi de veiller à ce que la décision 2013/534 et le règlement d’exécution n° 1054/2013 soient fondés sur des faits reflétant la situation du requérant la plus contemporaine de la date d’adoption des actes attaqués dans l’affaire T‑694/13.
57 Il ne saurait en conséquence être conclu que le Conseil n’a pas respecté les droits de la défense en l’espèce.
58 Quant à l’argumentation du requérant selon laquelle la lettre du 1er octobre 2013 n’a été accompagnée d’aucun document justifiant le bien-fondé des motifs que le Conseil entendait retenir pour reconduire les mesures restrictives à son égard, ce qui ne lui aurait pas permis de comprendre que ces mesures étaient fondées sur le rapport de l’OSCE du 14 décembre 2012, il convient de relever que, lorsque des informations suffisamment précises permettant à la personne intéressée de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge par le Conseil ont été communiquées, le principe du respect des droits de la défense n’implique pas l’obligation pour cette institution de donner spontanément accès aux documents contenus dans son dossier. Ce n’est que sur demande de la personne intéressée que le Conseil est tenu de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels concernant la mesure en cause (voir arrêt du 6 septembre 2013, Bank Melli Iran/Conseil, T‑35/10 et T‑7/11, EU:T:2013:397, point 84 et jurisprudence citée). Or, le requérant n’a formulé aucune demande d’accès aux documents fondant la motivation, ni avant ni après l’adoption de la décision 2013/534 et du règlement d’exécution n° 1054/2013, et le non-respect des droits de la défense ne peut donc être invoqué par lui à cet égard. En tout état de cause, à supposer que, par son argumentation, le requérant reproche au Conseil, d’une part, de ne pas avoir indiqué ou communiqué une motivation complète concernant l’inscription de son nom sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives en cause et, d’autre part, de ne pas avoir apporté la preuve des motifs invoqués, une telle argumentation doit être regardée comme ayant été soulevée, pour partie, à l’appui du moyen tiré d’une insuffisance de motivation et, pour partie, à l’appui du moyen tiré d’une erreur d’appréciation. Elle sera donc abordée dans le cadre de l’examen desdits moyens.
59 En second lieu, en ce qui concerne la décision 2014/750 et le règlement d’exécution n° 1159/2014, contestés par le requérant dans l’affaire T‑2/15, ni le critère d’inscription ni les motifs individuels en ce qui concerne le requérant n’ont été modifiés par rapport aux actes précédents, à savoir la décision 2013/534 et le règlement d’exécution n° 1054/2013. Ainsi qu’il a été indiqué aux points 26 et 27 ci-dessus, les annexes de la décision 2014/750 et du règlement d’exécution n° 1159/2014 ne mentionnent que les noms des personnes qui sont retirés de la liste de celles concernées par les mesures restrictives ou pour lesquelles les motifs justifiant l’inscription de leurs noms sur la liste sont modifiés et le requérant ne fait pas partie de ces personnes.
60 Compte tenu de la jurisprudence rappelée au point 47 ci-dessus, le Conseil n’avait donc pas, préalablement à l’adoption des actes contestés par le requérant dans l’affaire T‑2/15, à entendre le requérant sur le critère d’inscription et les motifs individuels qui figuraient déjà dans les deux actes précédents.
61 Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter le moyen tiré de la violation des droits de la défense.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une insuffisance de motivation
62 Dans l’affaire T‑694/13, le requérant soutient que les motifs spécifiques et concrets justifiant l’inscription de son nom sur la liste des personnes concernées par les mesures restrictives ne lui ont pas été communiqués. La motivation serait imprécise et trop générale. Selon le requérant, la référence aux normes électorales internationales est insuffisante et il ne saurait être visé uniquement et personnellement en raison de sa qualité de membre de la CEC. Le Conseil aurait dû exposer les faits ayant donné lieu à la saisine de la CEC et expliquer les raisons pour lesquelles il considérait que les arguments avancés ne pouvaient être retenus. Le Conseil ne pourrait pas apporter des éléments de motivation supplémentaires.
63 Dans l’affaire T‑2/15, le requérant invoque en substance les mêmes arguments que dans l’affaire T‑694/13. Il ajoute toutefois que les noms de deux membres de la CEC ont été retirés de la liste des personnes concernées par les mesures restrictives et que, dans la mesure où les mêmes griefs étaient reprochés à ces deux membres, il ne serait pas en mesure de connaître les raisons spécifiques et concrètes justifiant les mesures à son égard.
64 À l’audience, le requérant s’est également prévalu du fait qu’il ne faisait plus l’objet de mesures restrictives en cause, son nom ayant été retiré en 2015 de la liste des personnes visées par lesdites mesures.
65 Le Conseil conteste l’argumentation du requérant dans les deux affaires.
66 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 49 et jurisprudence citée).
67 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 50 et jurisprudence citée).
68 La motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure de gel des fonds doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 52).
69 Cependant, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 53 et jurisprudence citée).
70 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 54 et jurisprudence citée).
71 En l’espèce, d’une part, il apparaît que le Conseil a exposé dans les différentes décisions précédant les actes attaqués le contexte général dans lequel ont été adoptées les mesures restrictives en cause et que ce contexte ne pouvait pas être méconnu par le requérant, eu égard à sa position professionnelle.
72 Aux considérants 1 à 5 de la décision 2010/639, le Conseil a exposé les raisons pour lesquelles il avait décidé de renouveler les mesures restrictives imposées par la position commune 2006/276. Aux considérants 2 et 3 de la décision 2011/69, il a indiqué que c’était compte tenu des élections présidentielles frauduleuses du 19 décembre 2010 et de la violente répression à l’encontre de l’opposition politique, de la société civile et des représentants des médias indépendants en Biélorussie qu’il y avait lieu de mettre un terme à la suspension des interdictions de séjour concernant les personnes visées à l’article 1er, paragraphe 1, sous b) et c), de la décision 2010/639 et que les personnes responsables du processus électoral frauduleux et de la répression à l’encontre de l’opposition devaient faire l’objet de mesures restrictives. Au considérant 3 de la décision 2013/534 et du règlement d’exécution n° 1054/2013, il a fait état de la gravité persistante de la situation en Biélorussie.
73 D’autre part, s’agissant des motifs pour lesquels le Conseil a considéré que le requérant devait être visé par les mesures restrictives, il importe de constater que la décision 2013/534, le règlement d’exécution n° 1054/2013, la décision 2014/750 et le règlement d’exécution n° 1159/2014 identifient les éléments spécifiques et concrets pour lesquels le Conseil considérait que le requérant détenait une part de responsabilité dans le déroulement des élections présidentielles du 19 décembre 2010 et des élections législatives de septembre 2012. Ces actes contiennent en effet la mention indiquée au point 23 ci-dessus.
74 La lecture de la mention en cause permet de comprendre, sans qu’il y ait besoin d’accompagner la motivation de documents supplémentaires, que le Conseil a tiré la raison spécifique et concrète l’ayant conduit à adopter des mesures restrictives à l’encontre du requérant de la prétendue responsabilité de ce dernier, au titre de sa fonction de vice-président de la CEC, dans la supervision du déroulement des élections présidentielles du 19 décembre 2010 et des élections législatives de septembre 2012.
75 Le requérant ne pouvait donc raisonnablement ignorer que, en faisant allusion à la fonction de vice-président, le Conseil avait entendu mettre en exergue le pouvoir d’influence et la responsabilité qui sont supposés résulter d’une telle fonction en ce qui concerne la supervision du déroulement des élections présidentielles et législatives.
76 Il importe d’ajouter que la question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué, laquelle relève de la légalité au fond de l’acte en cause et implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits de constituant des éléments justifiant l’application de mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 60).
78 Les arguments invoqués par le requérant ayant trait au bien-fondé des actes attaqués et, en particulier, ceux relatifs à la suppression des noms de deux membres de la CEC de la liste des personnes visées par les mesures restrictives, ainsi qu’à la suppression de son propre nom de la liste des personnes visées depuis 2015 doivent donc être rejetés comme inopérants en ce qu’ils sont avancés à l’appui du présent moyen.
79 Il résulte de ce qui précède que le deuxième moyen relatif à une insuffisance de motivation doit être rejeté comme non fondé.
80 Dans les deux affaires jointes, le requérant soutient qu’il n’existait aucun élément factuel de nature à accréditer l’affirmation selon laquelle il serait « responsable des atteintes aux normes électorales internationales ». Selon lui, sa qualité de membre de la CEC ne le rend pas responsable per se et le Conseil doit apporter la preuve de l’existence et de l’opposabilité des normes électorales internationales, ainsi que de la violation concrète et effective par lui de ces dernières.
81 Les rapports de l’OSCE sur lesquels se serait fondé le Conseil viseraient peu la CEC, qui aurait agi dans un cadre légal complexe et lacunaire ainsi que dans les limites de sa saisine et selon les arguments qui lui ont été présentés. Le requérant estime ne pas être responsable de la composition de cette institution.
82 S’agissant des élections présidentielles de 2010, la CEC n’aurait qu’un rôle de vérification de la concordance formelle des chiffres et de validation des calculs des commissions locales. Elle n’aurait pas pu falsifier les résultats desdites élections, dès lors qu’elle n’a connu qu’un seul recours visant leur validité et que l’examen de ce recours relèverait en dernier ressort de la Cour suprême. Il ne saurait être reproché à la CEC d’avoir validé les résultats desdites élections, alors que 90 % des candidats les auraient acceptés. Le rapport de l’OSCE du 22 février 2011 s’interrogerait sur les décisions de la CEC sans apporter de précision à cet égard et les critiques formulées manqueraient de caractère contradictoire. Les recommandations générales de l’OSCE viseraient uniquement la composition de la CEC et la qualité des instructions adressées aux commissions locales. Selon le requérant, aucun élément ne concerne son comportement, permettant de démontrer sa responsabilité personnelle.
83 S’agissant des élections parlementaires de 2012, une seule recommandation du rapport de l’OSCE du 14 décembre 2012 concernerait les commissions électorales et les tribunaux, qui seraient invités à éviter une approche trop formaliste dans le traitement des demandes et la CEC serait invitée à adopter une position plus souple. L’OSCE ne constaterait aucune violation des normes électorales internationales à cet égard. Les affirmations, figurant dans ledit rapport de l’OSCE, selon lesquelles les décisions de la CEC manqueraient d’impartialité, ne reposeraient sur aucun élément objectif. En ce qui concerne les candidatures aux élections, la CEC aurait fait droit à 11 demandes de candidats sur 53 et seuls 17 candidats ayant vu leur demande rejetée auraient formé un recours devant la Cour suprême. Un seul de ces recours aurait conduit à la réformation de la décision de la CEC. Par ailleurs, en ce qui concerne les résultats des élections et à cet égard le calcul des voix, seuls deux recours auraient été déposés devant la CEC et ni celle-ci ni ses membres ne sauraient être tenus pour responsables du fait qu’il n’y ait pas eu d’autres recours.
85 À cet égard, selon la jurisprudence, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige que, au titre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne déterminée sur la liste annexée des actes en cause, le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour cette personne, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 119).
86 En l’espèce, il convient de rappeler que les motifs retenus dans la décision 2013/534, le règlement d’exécution n° 1054/2013, la décision 2014/750, le règlement d’exécution n° 1159/2014, pour justifier le maintien du nom du requérant sur les listes concernées, ont été ceux indiqués au point 23 ci-dessus.
87 Le requérant ne conteste pas sa qualité de vice-président de la CEC, mais, en substance, son rôle et son influence ainsi que, plus généralement, le rôle et l’influence de la CEC dans le déroulement des élections présidentielles et législatives concernées.
88 Le requérant conteste le maintien de son nom sur la liste des personnes visées par des mesures restrictives jusqu’en 2015, au motif que le Conseil aurait tiré des conclusions erronées des rapports de l’OSCE du 22 février 2011 et du 14 décembre 2012. Il invoque, en outre, l’ancienneté des élections présidentielles par rapport aux actes attaqués.
89 À cet égard, il convient tout d’abord de relever que les conclusions des rapports de l’OSCE du 22 février 2011 et du 14 décembre 2012 sont confirmées en substance par d’autres sources, telles que la résolution 1790(2011) de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe du 27 janvier 2011, le rapport A/66/53 du Conseil des droits de l’homme des Nations unies, et son passage sur la situation des droits de l’homme en Biélorussie ainsi que le rapport A/68/276 du rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme en Biélorussie. Il en ressort que les élections présidentielles de décembre 2010 et les élections législatives de septembre 2012 en Biélorussie ne se sont pas déroulées de manière régulière.
90 Il découle des actes internationaux, tels que le code de bonne conduite en matière électorale adopté par la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) en octobre 2002, l’article 25 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, conclu le 16 décembre 1966 dans le cadre des Nations unies, le protocole additionnel n° 1 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que le document de la réunion de Copenhague de la conférence sur la dimension humaine de la CSCE du 29 juin 1990, que l’organisation et le déroulement des élections présidentielles de 2010 auraient dû avoir lieu à la lumière de plusieurs règles constitutives de normes électorales internationales.
91 Ensuite, si la CEC n’est pas l’unique responsable de l’application du droit électoral, cela ne signifie pas qu’elle ne porte aucune responsabilité dans le déroulement des élections présidentielles de décembre 2010 et des élections législatives de septembre 2012. Il ressort des rapports de l’OSCE du 22 février 2011 et du 14 décembre 2012, et cela n’a pas été contesté par les parties, que la CEC est l’instance la plus élevée dans l’administration chargée des élections. Elle joue notamment un rôle important dans l’établissement de la liste des candidats aux élections présidentielles, dans la supervision des instances inférieures de l’administration chargée des élections, dans le contrôle du déroulement de la campagne électorale, dans la gestion des plaintes et des recours contre les décisions prises par les différentes commissions électorales inférieures ainsi que par les administrations locales et dans les recours introduits plus généralement par les différents candidats aux élections.
92 Or le rapport de l’OSCE du 22 février 2011 souligne, en ce qui concerne les élections présidentielles de 2010, l’« absence d’indépendance et d’impartialité dans la gestion de l’élection, des conditions inéquitables et un environnement limitant la liberté d’action des médias ainsi qu’un manque persistant de transparence à des étapes-clés du processus électoral ». Il ressort également de ce rapport que la supervision et le contrôle des élections n’ont manifestement pas été effectués de manière suffisante. La CEC a manqué d’indépendance, d’impartialité ainsi que de collégialité et elle a annoncé les résultats officiels proclamant l’élection du président Lukashenko, sans publier sous quelque forme que ce soit des résultats détaillés.
93 Le rapport de l’OSCE du 14 décembre 2012 relève, en ce qui concerne les élections législatives de 2012, que des personnalités politiques de premier plan qui auraient pu jouer un rôle important dans ces élections sont restées emprisonnées ou ont été déclarées inéligibles. Il indique également que l’opposition a été entravée par des mesures administratives arbitraires, conduisant à limiter le choix des électeurs. Il souligne aussi que les élections en question n’ont pas été administrées d’une manière impartiale et que les plaintes et les procédures de recours n’ont pas permis d’assurer une garantie effective.
94 Enfin, il n’a pas été contesté que le requérant, en qualité de vice-président de la CEC, avait participé personnellement aux activités de celle-ci. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il se soit désolidarisé à un moment ou à un autre du travail de la CEC, qu’il ait émis la moindre protestation, réserve ou nuance sur le travail accompli par cette commission en ce qui concerne les élections présidentielles de décembre 2010 ou les élections législatives de septembre 2012, alors que la CEC a avalisé totalement le déroulement de ces élections. Les pièces du dossier ne font pas apparaître que le requérant a changé d’attitude ou de position entre les élections présidentielles de 2010 et les élections législatives de 2012, ce qui rend sans pertinence tout argument fondé sur l’ancienneté des premières élections par rapport aux actes attaqués.
95 Il convient d’ajouter que les arguments du requérant relatifs à la suppression des noms de deux membres de la CEC de la liste des personnes visées par les mesures restrictives ainsi qu’à la suppression de son propre nom de la liste des personnes visées depuis 2015 ne sauraient remettre en cause la conclusion selon laquelle le requérant peut être tenu pour responsable dans les atteintes aux normes électorales internationales qui ont eu lieu lors des élections présidentielles de décembre 2010 et des élections législatives de septembre 2012.
96 En effet, d’une part, les deux autres personnes ne se trouvent pas dans la même situation que le requérant. Elles n’avaient pas la même responsabilité que lui au sein de la CEC et, en tout état de cause, comme l’a relevé le Conseil et sans que cela soit contesté par le requérant, ces personnes ont cessé d’être membres de la CEC.
97 D’autre part, il importe de souligner que la légalité des actes attaqués doit, en principe, être appréciée en se situant à la date de leur adoption et sur le fondement des éléments de fait et de droit sur la base desquels ils ont été adoptés (voir, en ce sens, arrêt du 7 février 1979, France/Commission, 15/76 et 16/76, EU:C:1979:29, point 7). Les arguments tirés des éléments factuels actuels et, à cet égard, des modifications qui seraient intervenues postérieurement à la date d’adoption des actes attaqués, notamment la suppression du nom du requérant de la liste en 2015, ne sauraient être pris en considération dans le cadre du présent recours [voir, en ce sens, arrêt du 10 mai 2016, Mikhalchanka/Conseil, T‑693/13, EU:T:2016:283, point 108 (non publié)].
98 Le troisième moyen, tiré de l’erreur d’appréciation, doit donc être rejeté comme non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré du non-respect du principe de proportionnalité
99 Dans les deux affaires jointes, le requérant soutient qu’il était inapproprié de le priver de la possibilité de se déplacer sur le territoire de l’Union, depuis plusieurs années. Au contraire, un acteur du système électoral comme lui devrait être sensibilisé aux pratiques électorales internationales, à l’aide de formations notamment. La mesure restrictive dont il aurait été l’objet serait manifestement contraire au principe de proportionnalité. Le requérant ajoute que, si le Conseil avait suivi les recommandations des rapports de l’OSCE du 22 février 2011 et du 14 décembre 2012, celui-ci aurait dû prendre des mesures visant à l’amélioration du code électoral, à la révision de la composition de la CEC, à la transparence du travail des commissions électorales locales, aux délais de recours judiciaires plus longs et à l’amélioration du pluralisme des candidats et des médias. Le Conseil n’aurait pas dû prendre des mesures restrictives à l’encontre des membres de la CEC, lesquelles mesures seraient en contradiction avec les préconisations desdits rapports.
100 Le Conseil conteste les arguments du requérant.
101 À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante que le principe de proportionnalité fait partie des principes généraux du droit de l’Union et exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre (voir arrêt du 13 mars 2012, Melli Bank/Conseil, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, point 52 et jurisprudence citée).
102 En l’espèce, s’il est vrai que les rapports de l’OSCE du 22 février 2011 et du 14 décembre 2012 ne préconisent aucune mesure restrictive à l’encontre des membres de la CEC, le Conseil ne saurait être lié, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, par la condition selon laquelle les documents sur lesquels il se fonde doivent prévoir expressis verbis les mesures restrictives afin qu’il puisse adopter celles-ci.
103 Ainsi qu’il a été constaté dans le cadre du troisième moyen, c’est à bon droit que le Conseil a considéré le requérant comme portant une responsabilité dans les atteintes aux normes électorales internationales qui ont eu lieu lors des élections présidentielles de décembre 2010 et des élections législatives de septembre 2012. Dans ces circonstances, les mesures restrictives visant le requérant sont de nature à permettre de réaliser l’objectif poursuivi par le Conseil. De même, en l’absence d’arguments précis sur ce point, il n’y a pas lieu de considérer que lesdites mesures vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
104 Le quatrième moyen doit donc être rejeté comme non fondé.
105 Il résulte de tout ce qui précède que les présents recours doivent être rejetés dans leur ensemble.
106 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
2) M. Vadzim Ipatau est condamné aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 23 novembre 2016.