Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/4671
Timestamp: 2019-04-24 14:37:06+00:00
Document Index: 59517636

Matched Legal Cases: ["l'article 58", "l'article 58", "l'article 77", 'arrêt ', "l'article 58", "l'article 77", "l'article 77", "l'article 77", "l'article 77", "l'article 58"]

Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 19 octobre 2010 : 2ème réunion
Réunion du 19 octobre 2010 : 2ème réunion
Audition pour suite à donner à l'enquête de la cour des comptes sur le centre des monuments nationaux cmn (voir le dossier)
Mission outre-mer et article 77 - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Compte rendu des réunions du bureau de la commission
Audition pour suite à donner à l'enquête de la cour des comptes sur le centre des monuments nationaux cmn
Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, la commission procède tout d'abord à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le Centre des monuments nationaux (CMN).
Nous poursuivons nos auditions consécutives aux enquêtes confiées à la Cour des comptes en application de l'article 58, 2°, de la LOLF. L'enquête qui nous occupe aujourd'hui concerne le Centre des monuments nationaux (CMN). Elle a été réalisée par les magistrats de la troisième chambre et nous a été transmise, le 1er octobre, par le Premier président de la Cour. Nous en devons l'initiative à notre collègue Yann Gaillard qui va nous rappeler les raisons qui l'ont conduit à solliciter cette enquête.
Je salue la présence de nos collègues de la commission de la culture, et notamment de son président, Jacques Legendre, et de Françoise Férat, rapporteur du groupe de travail constitué en 2010 sur le CMN. Je souhaite la bienvenue aux membres de la Cour des comptes et aux représentants des ministères de la culture et du budget.
Je demande aux intervenants de concentrer leur propos liminaire sur l'essentiel, afin de ménager le temps du dialogue. Je rappelle que la commission aura ensuite à statuer sur la publication du rapport de la Cour au sein d'un rapport d'information.
Notre commission attache la plus grande importance à la politique du patrimoine, dont le CMN constitue un acteur essentiel. Nous serons donc très attentifs à la présentation des conclusions de la Cour et au débat qui s'ensuivra, le meilleur fonctionnement possible du CMN nous apparaissant comme le garant d'une bonne politique du patrimoine.
Je travaille depuis longtemps sur la politique du patrimoine, sur laquelle j'ai produit plusieurs rapports. J'ai émis des préconisations dont la Cour observe qu'elles ont pu être facteur d'amélioration ou d'aggravation, selon les cas, de la situation.
Je considère que la politique du patrimoine est essentielle en matière culturelle, plus encore que la politique d'aide à la création, qui dépend non seulement des acteurs publics mais pour beaucoup, des créateurs.
J'ai le sentiment que le rôle du CMN, quelquefois isolé, est difficile et a besoin d'être précisé, et c'est pourquoi j'ai demandé à la Cour des comptes de diligenter cette enquête.
Je suis heureux de vous présenter les travaux que vous nous avez commandés. Cette enquête, très dense, n'est pas la première diligentée à votre demande, puisque nous vous avons transmis, il y a trois ans, les résultats de nos travaux sur l'EMOC, l'établissement public de maîtrise d'ouvrage culturelle. Nous savons donc tout l'intérêt que porte le Sénat aux questions culturelles.
Le Centre des monuments nationaux, avec un budget de 80 millions d'euros et 1 200 agents, constitue l'un des établissements publics culturels de l'État les plus importants. Nous avons conduit notre analyse dans une période marquée par de grands changements, dans les missions de l'établissement, dans son périmètre, certains monuments étant transférés tandis que d'autres y entraient, dans son organisation, remaniée, dans sa situation financière, redressée.
C'est sous ces quatre aspects que nous avons tenté de dresser le bilan des réformes entreprises et identifié les atouts qui promettent l'établissement à un bel avenir, pour autant que soient remplies certaines conditions.
Les missions du CMN ont été étendues, en 2007, à la maîtrise d'ouvrage sur les monuments dont le CMN a la charge. Le Centre est aujourd'hui un opérateur intégré, qui commande l'ensemble des fonctions de gestion des monuments nationaux, depuis l'ouverture au public jusqu'à leur entretien et leur conservation, en passant par leur valorisation culturelle et commerciale. Cela s'inscrit dans l'évolution logique d'un établissement qui, d'abord centré sur l'encaissement des droits d'entrée, a vu, au fil de l'histoire, s'élargir ses missions.
Pour autant, cette évolution laisse ouvertes un certain nombre de questions. En premier lieu, celle de la cohérence des missions confiées à l'établissement, sachant que l'intégration de nouvelles fonctions s'est faite par sédimentation et qu'outre ses activités sur les monuments, le CMN assure la gestion d'une agence photographique et n'a pas totalement perdu sa fonction de caisse.
Ce caractère composite, s'il n'est pas critiquable en soi, expose l'établissement à des remises en cause permanentes, dont la question soulevée, dans le cadre de la RGPP, des synergies entre le CMN et la Réunion des musées nationaux constitue la dernière illustration.
Se pose, en second lieu, la question de l'intégration du CMN dans la politique française du patrimoine, sachant qu'entre la réforme de 2003 et sa mise en oeuvre, en 2010, la gestion du patrimoine public a connu d'importantes évolutions. Des lieux culturels ont ainsi été transformés en établissements publics - le musée de l'histoire de France en constituant le témoignage le plus récent -, tandis que la réforme de la politique immobilière engagée par l'Etat repose sur la séparation entre le propriétaire, France Domaine, et l'administration occupante, toutes choses qui viennent percuter le CMN dans sa gestion du réseau des monuments et l'exercice de ses fonctions de quasi-propriétaire... D'où certaines interrogations sur l'avenir du réseau, qui appellent un arbitrage politique.
Dans ce contexte, l'absence d'un contrat de performances entre l'établissement public et l'État, qui lèverait les ambiguïtés sur les missions du CMN et les objectifs à lui assignés, constitue une regrettable lacune. Les indications qu'a recueillies la Cour sur l'état d'avancement du contrat d'objectifs et de moyens laissent penser que les délais de signature pourraient être encore longs, alors que notre enquête fait apparaître qu'il y a urgence à conclure, notamment au regard des perspectives budgétaires triennales pour la période 2011-2013.
J'en viens aux questions relatives à l'organisation, étant entendu que le « grand défi », ainsi que l'a souligné devant nous la présidente du CMN, tient dans la capacité de l'établissement à mettre en oeuvre les nouvelles compétences qui lui sont attribuées en matière de maîtrise d'ouvrage. Il est difficile aujourd'hui de juger des capacités du CMN à établir une programmation et à réaliser les travaux : ce point appelle donc un suivi.
Cependant, la Cour observe que le schéma d'organisation envisagé présente un risque. Entre 2003 et 2008, l'expérience a été menée d'une organisation plus décentralisée visant à rapprocher les fonctions support des compétences métiers afin de professionnaliser la gestion et répondre à la logique de transfert des personnels des DRAC vers le CMN. Elle a été abandonnée en 2008, l'organisation se recentrant sur les directions métiers du siège, ce qui permet certes, au sein de l'établissement, des arbitrages entre des considérations potentiellement contradictoires, mais laisse largement ouverte la question de l'articulation entre le siège et les monuments, à laquelle l'organisation antérieure tentait de répondre.
L'établissement s'appuie aujourd'hui sur les schémas directeurs des monuments et un réseau de référents locaux. Or, le retard pris dans la conclusion de ces schémas souligne les limites d'un processus fondé sur l'articulation de neuf directions et de quelque quarante administrateurs locaux. La pertinence du dispositif des référents locaux méritera, au vu de ces considérations, d'être vérifiée...
La question du périmètre du CMN conditionne l'avenir de l'établissement. De fait, le périmètre des monuments nationaux demeure susceptible d'importantes variations. L'identité du parc, laquelle n'est consacrée ni juridiquement ni par une décision stratégique, est fondée sur la diversité des monuments et s'appuie sur le principe de péréquation financière. Or, d'importantes variations sont intervenues, sous l'effet conjugué de la loi du 31 août 2004, qui a conduit au transfert à d'autres opérateurs culturels de monuments comme le château du Haut-Koenigsbourg, l'abbaye de Silvacane ou les Tuileries, et de la création d'établissements publics culturels nouveaux comme Fontainebleau ou Chambord.
Certes, ces modifications n'ont pas entamé la diversité du parc, qui compte toujours quatre-vingt monuments nationaux et une vingtaine d'autres monuments dont seule la gestion lui est confiée, très différents tant par leur nature que par leur localisation. Mais de fait ce sont les dix plus importants, comme le Mont-Saint-Michel, la Sainte-Chapelle et le Panthéon qui concentrent aujourd'hui les trois quarts des recettes, soit 45 millions d'euros sur 60, et seuls vingt monuments, dans l'actuel périmètre, sont bénéficiaires, tandis que soixante-dix-huit sont déficitaires. On voit par là que tout mouvement dans le périmètre du CMN fait peser des risques sur son équilibre financier.
Le CMN est ainsi dans une situation paradoxale. Comptant dans son giron les lieux les plus emblématiques et les plus touristiques du pays, il est un établissement solide, mais l'instabilité chronique de son parc le rend vulnérable : « un colosse aux pieds d'argile ».
Un tel constat ne peut qu'inciter la Cour à rejoindre les recommandations de votre commission de la culture et de Mme Férat sur les précautions dont devrait être entouré tout nouveau transfert de monuments vers les collectivités territoriales - encadrement du calendrier des transferts et autorisation préalable du ministère, notamment. Nous en ajoutons une autre : celle de faire aboutir la réflexion sur la cohérence d'ensemble du parc de l'établissement et de son modèle de financement. Il n'appartient pas à la Cour de dire si ce parc doit être resserré sur les monuments les plus emblématiques et les plus rentables, sur les plus méconnus et les plus déficitaires ou, comme c'est le cas aujourd'hui, sur un mixte propre à assurer l'équilibre. Mais la nécessité d'opérer un choix doit être claire dans l'esprit des responsables politiques et des parlementaires.
J'en viens à la gestion et à l'équilibre financier du CMN, qui assure, à l'heure actuelle, une redistribution des moyens de fonctionnement entre ses monuments, ceux qui sont rentables finançant ceux qui restent déficitaires, tandis que les investissements sont principalement financés par une subvention de l'Etat. A chaque définition du parc correspond toutefois une autre structure de financement possible. Recentré sur un parc proche de celui proposé par la commission Rémond en 2003, le CMN dégagerait des résultats encore supérieurs et pourrait se voir assigner d'ambitieux objectifs d'autofinancement de ses investissements. A l'inverse, recentré sur les monuments les plus déficitaires, cet établissement rejoindrait le giron des établissements majoritairement financés par le budget de l'Etat. La perspective d'un nouveau débat sur les monuments à transférer serait l'occasion de stabiliser de manière pérenne le parc et le modèle de financement du CMN. Sans attendre l'issue de ce débat, la Cour estime nécessaire que, dans le cadre du contrat de performances, deux aspects soient rapidement traités : assigner des objectifs de ressources propres et d'autofinancement précis au CMN afin d'encadrer l'emploi des marges actuellement dégagées par l'activité de l'établissement - plusieurs millions d'euros de résultat positif chaque année depuis trois ans ; déterminer l'objet précis et le calendrier de consommation des ressources d'investissement dont dispose actuellement l'établissement en sus des subventions d'investissement allouées par l'État, sachant que le fonds de roulement atteint 63 millions d'euros et que la capacité annuelle d'autofinancement est de plus de 11 millions d'euros.
La Cour estime également que le CMN devrait mieux maîtriser ses coûts de fonctionnement et se doter d'instruments de pilotage et d'analyse adaptés à ses missions, en particulier pour l'évaluation de l'efficience des manifestations et actions culturelles dont il a fait, ces dernières années, un des axes principaux de son développement.
Tel est le tableau que la Cour dresse du Centre des monuments nationaux, tableau réaliste mais relativement confiant pour autant que l'établissement et ses tutelles s'engagent sans délai dans les clarifications indispensables dont j'ai fait état.
Mais le rapport de la Cour comporte également une analyse du passé qu'il nous a paru nécessaire de porter à la connaissance du Sénat. Ce retour sur le passé permet de mieux comprendre la situation du CMN aujourd'hui et apporte une lumière crue sur la manière dont l'Etat a opéré, et qui appelle de la part de la Cour de très sérieuses critiques.
Le Sénat a suivi de près, dans le cadre des débats budgétaires, les péripéties de la politique en faveur du patrimoine. Il se souvient de la situation critique qu'ont connue les crédits du patrimoine en 2002. Le budget de la culture souffrait à l'époque d'une sous-consommation chronique des crédits d'investissement, encore aggravée par l'injection de crédits liés à la tempête de 1999, entraînant un niveau de report devenu incontrôlable. Le Sénat a également en mémoire la crise de 2006 qui a fait l'objet d'analyses de Philippe Nachbar et de son homologue à l'Assemblée nationale, Christian Kert, estimant notamment que la direction du budget avait usé, pour diminuer les reports, d'un remède « pire que le mal».
Le rapport de la Cour retrace les arcanes de cette histoire, qui est d'abord celle d'une réforme que votre commission avait appelée de ses voeux. Si ses effets ne peuvent encore en être mesurés, tous s'accordent aujourd'hui sur son intérêt pour l'établissement et ses monuments. En revanche, sa mise en oeuvre révèle des montages complexes et critiquables.
La réforme du CMN avait pourtant été engagée sur des bases solides. Intégrée dans un plan d'ensemble pour le patrimoine de l'Etat, elle aurait pu faire figure de modèle du genre. Sur le fondement de la décision annoncée dans le cadre du plan national pour le patrimoine de septembre 2003, l'établissement était prêt, début 2006, à recevoir cette nouvelle compétence de maîtrise d'ouvrage et les moyens de l'exercer - un projet de loi étendant ses missions, un projet de décret modifiant son statut et deux rapports d'inspection précisant les modalités pratiques de transfert des personnels des DRAC au CMN. Mais c'est à ce moment-là qu'est venue l'embardée. En raison de la crise de financement que traverse alors le patrimoine, le Gouvernement décide d'un dégel à court terme des crédits budgétaires, à hauteur de 24 millions d'euros et annonce pour l'avenir un financement pérenne des travaux sur monuments historiques du ministère de la culture par le biais d'une taxe affectée. Cela supposait une caisse, et le CMN fut choisi. Ses missions furent en conséquence étendues non seulement à la maîtrise d'ouvrage sur ses monuments nationaux, mais à l'ensemble du parc monumental du ministère, notamment les cathédrales.
La taxe affectée fut finalement abandonnée en 2007, les crédits rebudgétisés et l'on revint au schéma de 2003 : le CMN était recentré sur la maîtrise d'ouvrage de ses seuls monuments. Mais entre-temps, les conditions avaient changé : la réforme du CMN était désormais conditionnée par celle des DRAC et par la restructuration de l'EMOC et du Service national des travaux, le SNT, dans le cadre de la RGPP. Le transfert au CMN de la maîtrise d'ouvrage ne sera finalement effectif qu'en 2010, après une période transitoire aussi longue que complexe et au prix de 23 équivalents temps plein supplémentaires...
C'est dans ce contexte que deux montages budgétaires aussi baroques que sophistiqués ont été mis en place, en 2006 et 2007. Le premier dispositif - le plus connu puisqu'il a déjà été critiqué dans son principe par votre assemblée - a consisté pour le CMN à rétrocéder à l'Etat, par voie de conventions de mandat, la compétence de maîtrise d'ouvrage qui lui avait été attribuée par la loi, dans l'attente d'être doté des moyens de l'exercer lui-même. Les crédits correspondants ont été reversés par le CMN à l'État par la voie d'un fonds de concours créé à cet effet. Conçu pour ne durer qu'un an, ce dispositif transitoire produira ses effets au-delà de 2010. Dans ce cadre, 79,3 millions de crédits de paiement ont été versés au CMN entre 2007 et 2009 et 50,6 millions reversés par le CMN à l'Etat, le reste ayant été conservé par l'établissement à mesure qu'il était doté de capacités de maîtrise d'ouvrage propres. La critique de la Cour est triple : juridiquement fragile au regard de la loi de 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage, ce dispositif a également été difficile à suivre sur le plan financier et s'est révélé inefficace, puisque 28,7 millions seulement sur 79,3 millions de crédits de paiement ont été consommés pour la restauration des monuments nationaux entre 2007 et 2009, soit un montant proche du besoin de crédits estimé pour une année.
L'analyse par la Cour des pièces comptables du CMN et des pièces d'exécution de la loi de finances pour 2007 a fait apparaître un second dispositif, que nous qualifions à dessein de « furtif » puisqu'il a consisté à rattacher au programme « Patrimoines », par le biais d'un fonds de concours préexistant, l'essentiel de la taxe affectée au CMN pour financer, non pas ses missions nouvelles, mais des opérations engagées antérieurement sous maîtrise d'ouvrage de l'État, alors interrompues en raison d'une crise de trésorerie sans précédent que les 24 millions d'euros de dégel n'avaient pas suffi à résorber. C'est ainsi que 125 millions d'euros, sur les 140 affectés au CMN au titre des exercices 2006 et 2007, ont été reversés au budget général. Plus encore que le précédent, ce dispositif suscite les plus expresses réserves de la Cour. L'écart entre la destination de la taxe votée par le législateur et sa destination réelle, le rôle transparent joué par le CMN dans l'opération de reversement par voie de fonds de concours et l'ambiguïté entretenue sur ce montage dans les documents budgétaires procèdent d'une interprétation extensive de la LOLF, peu conforme à l'esprit du texte. Ce montage n'était pas de nature à garantir la bonne information du Parlement, qui n'a été avisé de l'emploi de la taxe qu'a posteriori, à la faveur d'une question parlementaire.
Ces découvertes montrent comment une interprétation extensive de la LOLF a pu permettre une opération de reversement contraire au principe d'universalité budgétaire, en même temps qu'elles témoignent de l'utilité des comptes pour contrôler l'exécution des lois que vous avez votées. C'est en effet le traitement comptable de l'opération, en compte de tiers, qui établit le mieux la contradiction de l'opération avec l'autorisation parlementaire. Ce cas d'espèce conduit en tout état de cause à considérer, à l'avenir, la combinaison de taxes affectées et de reversements par fonds de concours avec prudence et circonspection.
Je vous remercie de votre exposé qui met en lumière un certain nombre de questions sur le CMN. Nos monuments, qui présentent l'immense intérêt de n'être pas délocalisables..., peuvent du même coup faire l'objet de traitements très divers... puisqu'il ressort de vos observations qu'il est difficile d'identifier et de stabiliser le parc. Je m'étonne de l'absence de contrat de performances. J'observe, quant à la programmation de l'investissement, que le CMN dispose d'un important fonds de roulement, qui peut être source de tentation pour la Direction du budget, à la recherche de moyens. Je déplore que certains reversements, enfin, témoignent d'une lecture pour le moins déformée de la LOLF...
Sur toutes ces observations, pouvez-vous, madame la présidente, alors que vous êtes en charge du CMN depuis deux ans, nous fournir des réponses propres à apaiser l'inquiétude ?
Isabelle Lesmesle, présidente du Centre des monuments nationaux
Je me réjouis de l'étude de la Cour des comptes, qui souligne qu'en matière de monuments historiques, beaucoup de décisions politiques doivent être prises. Pour assurer les missions d'une institution dont plusieurs ont ici reconnu le rôle essentiel - je rappelle que nous ouvrons à la visite quelque cent monuments, ce qui fait de nous le premier opérateur touristique français et nous confère un poids économique supérieur à celui du musée du Louvre -, il est urgent que soit signé le contrat de performances, ainsi que le rappelle la Cour, qui relève que les multiples réformes qui ont eu un impact sur le CMN ont compliqué leur conclusion. Nous attendions les conclusions du groupe de travail présidé par Mme Ferat, et les vôtres, pour finaliser notre diagnostic, qui sera transmis dans les prochaines semaines : nous sommes donc résolument engagés.
Cependant, le contrat de performances, quelle que soit son utilité, ne constitue qu'un outil. En amont, nous devons apporter des réponses fondamentales sur les sujets que le président de la troisième chambre a soulevés.
Les missions du CMN sont claires. Il est désormais un opérateur intégré, compétent sur l'ensemble de la chaîne depuis l'ouverture aux visites jusqu'aux compétences qui engagent l'aménagement du territoire, la gageure étant de développer nos ressources propres pour multiplier nos moyens - dont la signature de conventions avec le ministère de la culture et le secrétariat d'État au tourisme visant à développer l'hébergement sont une illustration.
Reste cependant ouverte la question du périmètre de l'établissement et de sa pérennisation, qui engage la question complexe du périmètre de l'investissement... La péréquation joue au sein du CMN un rôle important : nous faisons acte de solidarité nationale à notre manière, puisque c'est le succès des grands monuments qui permet d'ouvrir le grand nombre des autres à la visite.
Or, l'identité de ce périmètre n'est nulle part inscrite dans la loi, dont l'initiative revient au Gouvernement... et au pouvoir législatif.
Le décret de 2008, en supprimant le régime d'affectation, nous a entraîné vers un dispositif qui se révèle non totalement adapté à notre mission. Le ministère de la culture se trouve exclu du processus par lequel l'État confie la gestion des monuments. Faisons-nous partie ou pas des cas de dérogation prévus par le décret dans ce domaine ? La question reste posée, sachant que nous estimons partager les mêmes objectifs de modernisation du patrimoine de l'État, étant entendu que nous ne sommes pas l'administration occupante...
C'est à toutes ces questions qu'il faut répondre, en amont, pour que les missions du CMN soient parfaitement claires.
Un mot d'apaisement sur les schémas directeurs. Il est vrai que le calendrier initial s'est révélé trop ambitieux. D'autant que nous passons en revue l'ensemble des missions, pour fixer des objectifs précis, en leur trouvant une déclinaison annuelle qui doit tout à la fois se raccorder au contrat de performances. Le dialogue stratégique avec nos tutelles est fort, car beaucoup repose sur la stratégie. Ainsi de la question de la réorganisation, où c'est la stratégie qui doit déterminer et redéfinir les modes de fonctionnement entre le siège et les monuments... Nous avons donc besoin de clarification et de stabilité.
Il ressort de votre intervention, comme de celle du président de la troisième chambre, que les tutelles sont un peu mises en cause dans le fonctionnement du CMN. Peut-être les remarques que souhaitait exprimer notre rapporteur général nous permettront-elles d'aller plus avant ?
J'ai en effet cinq séries de questions à adresser aux tutelles. Le rapport de la Cour des comptes émet des observations sur la gestion de l'établissement, mais aussi sur les modes de gestion des crédits qui lui sont alloués. En cette dernière matière, il me semble que le CMN est plutôt objet qu'acteur, la tutelle portant l'essentiel de la responsabilité.
Le CMN a du rétrocéder certaines compétences aux DRAC, Un dispositif de restitution à l'État de ressources fiscales par le moyen d'un fonds de concours a été mis en place. La Cour souligne que les modalités retenues ont produit une opacité dans la mise en oeuvre des crédits, tandis qu'une sous-consommation a conduit à abonder la trésorerie du CMN de 28 millions, sans que, du même coup, cela soit retracé dans les documents budgétaires... La direction peut-elle me répondre précisément sur l'état des choses ? La Cour des comptes fait état de 140millions de recettes affectées, dont 15 seulement ont été utilisées par les opérateurs dans le cadre de leurs nouvelles compétences, via des conventions de mandat. Il semblerait que les 125 millions restants soient venus financer des opérations déjà engagées par l'État sur ses propres monuments. Je n'userai pas, comme le président Picq, d'une litote pour qualifier de telles procédures, qui ne relèvent pas, à mon sens, d'une « interprétation extensive de la LOLF » mais sont bien en totale contradiction avec elle : appelons un chat un chat.
Les fonds de concours ont un caractère non fiscal. Amener le Parlement à voter des crédits pour en faire un autre emploi n'est pas acceptable. Que pense la direction du budget de cette opération ? Le CMN est-il une « boîte aux lettres » totalement transparente ? Quelle a été la vraie finalité de l'opération ? Sanctuariser des crédits, en faciliter le report ou les soustraire à la norme de la dépense ? Je veux recevoir ici l'engagement que de tels procédés ne se reproduiront pas.
La gestion financière du CMN a été qualifiée de confortable. Il est toujours heureux de trouver un établissement public dans une telle situation... J'ai cependant cru comprendre qu'il existait des marges de progression en matière de ressources propres. Je puis d'ailleurs témoigner que dans mon département, qui compte un monument entrant dans le périmètre de l'établissement, le CMN a progressé dans sa gestion. Je veux savoir si les tutelles assignent au Centre des objectifs d'accroissement de ses ressources propres. Un taux de couverture lui est-il fixé ? Quelle doit être la part respective des activités commerciales et des missions de service public ?
J'en viens à l'évolution des subventions budgétaires. La subvention de fonctionnement est passée, entre 2003 et 2009, de 5 à 19 millions d'euros, sous l'effet de la compensation du transfert de monuments nouveaux et des mesures de gratuité en faveur des jeunes et des enseignants. Or, les crédits destinés à compenser la gratuité en faveur des enseignants ont été surévalués, dans la proportion de 1,7 million en 2009. L'évaluation a-t-elle été revue à la baisse en 2010 ? Qu'en sera-t-il en 2011 ?
Le président Arthuis a évoqué le fonds de roulement, passé de 26,4 millions d'euros en 2003 à 63 millions en 2009, soit une trésorerie nette de 8,6 mois de dépenses. A compter de 2011, le CMN sera de surcroît affectataire, dans la limite de 10 millions, d'une part du produit du nouveau prélèvement sur les jeux en ligne.
A condition que les opérateurs le reversent...
Quelles hypothèses ont été retenues pour le budget 2011 ? La subvention pour charge de service public devrait être diminuée à due concurrence des recettes. Pourquoi la tutelle ne procède-t-elle pas à une ponction sur les réserves du Centre, à l'image de celle qui est opérée sur les réserves des offices HLM, qualifiées, selon une expression bien parlante, de « dodus dormants » ? Ne serait-il pas utile que la trésorerie du CMN fasse l'objet du même traitement amaigrissant, conformément à la méthode retenue par la direction du budget, que j'appuie totalement en cette période de convergence des finances publiques ?
J'apporterai un bémol aux observations du rapporteur général sur les relations financières entre le CMN et l'État. Ce que le CMN n'a pas dépensé est revenu à l'État : on ne peut pas dire que de l'argent public a été perdu, il a simplement été dépensé ailleurs. Si la méthode n'est guère louable, il n'y a pas là de scandale de gestion.
Pour le reste, je m'en tiendrai à quelques observations qui m'importent en tant que rapporteur spécial. Une erreur a été commise, que je signalais dans mon rapport, en matière de maîtrise d'ouvrage : je pense qu'elle ne sera pas renouvelée. A l'inverse, je dois battre ma coulpe sur une autre question, essentielle, qui tient au périmètre de ce qui appartient à l'État. J'ai été le premier à proposer que soit ouverte la possibilité de transférer certains monuments aux collectivités, considérant que c'était à la société entière, et non exclusivement à l'État, que revenait la responsabilité de gérer notre patrimoine. Il semble que cette proposition n'était pas si heureuse, puisque l'on a vu les monuments les plus rentables, comme le château du Haut-Koenisbourg, sortir du périmètre du CMN...
Ce qui intéresse la commission de la Culture, c'est que soit menée une vraie politique du patrimoine, incluant l'Etat, les collectivités locales et le privé. Le périmètre des monuments nationaux fait l'objet de débats actuellement. L'Etat doit définir clairement le monument national. Or nous sommes loin d'avoir fait le tour de la question. La commission Aillagon, à laquelle je siégeais, a examiné le patrimoine du ministère de la culture, mais il existe des monuments historiques et nationaux qui relèvent d'autres ministères et qui mériteraient une réintégration dans le CMN. J'ajoute qu'à l'occasion des restructurations militaires, l'Etat ne saurait se défaire de bâtiments qui s'apparentent à des monuments historiques avant qu'une réflexion générale soit menée. Je vous renvoie sur ce point au rapport Férat.
Précisons aussi qu'il n'y pas d'affaire CMN, mais une interrogation sur le fonctionnement de cet organisme, comme nous en avons à propos d'autres organismes. Pour moi, le reproche de « dodu dormant » vaut lorsque l'argent n'est pas utilisé pour mener une gestion dynamique : alors, la façon de faire est répréhensible. Que le CMN ait des moyens est une bonne chose. Ce que nous devons souhaiter, c'est qu'il s'en serve, car nombre de monuments ont besoin de travaux. La pertinence de l'action menée par le Centre se mesurera à l'état de conservation des bâtiments et à l'attrait que ces monuments donneront à notre pays.
Notre commission s'est inquiétée des conditions dans lesquelles les monuments sont rapidement confiés aux collectivités, sans vérification de l'objectif poursuivi, ni de la capacité de la collectivité à atteindre cet objectif. Le passage de mains entre l'Etat et les municipalités ou le secteur privé n'est pas une catastrophe, si les garanties de conservation sont là. Il ne doit pas cependant affecter l'équilibre financier du CMN. L'Etat propriétaire doit décider une dévolution selon l'intérêt à en attendre et en fonction de la politique menée sur le patrimoine.
Un contrat de performances est indispensable pour définir une stratégie claire de l'établissement. Nous sommes attachés aussi au calendrier - nous serons vigilants !
Réactiver la liste de la commission Rémond, comme le propose notre commission, serait une manière de consolider le système car un certain nombre de monuments ne seraient plus transférables. C'est un premier pas dans la réflexion sur le périmètre. L'entrée de la villa Cavrois ou du domaine de Rambouillet dans le CMN aurait pour vertu de montrer que le centre est un outil souple.
Le rapport Montgolfier sur la valorisation du patrimoine contient des propositions audacieuses, qui ne laissent pas de nous inquiéter. Il est envisagé de créer des « paradors » à Versailles, Fontainebleau, Compiègne, Rambouillet, etc. ainsi que des partenariats avec la Française des jeux. Curieuse vision de la valorisation du patrimoine culturel ! Nous appliquons pour notre part un principe de précaution, n'écartant aucun projet a priori mais souhaitant que des experts du patrimoine et de l'histoire se penchent sur les projets, afin d'en estimer la valeur culturelle. Un hôtel, pourquoi pas, mais encore faut-il définir les règles d'accès au public et les conditions de diffusion des connaissances concernant le site. Le groupe de travail a apprécié, Madame la présidente, votre démarche et votre credo pour le CMN : l'économie au service de la culture.
Vincent Berjot, chef de service, adjoint au directeur du budget
Il faut distinguer entre l'efficacité, appréciée a posteriori, des choix proposés au Parlement dans la loi de finances pour 2007 et la conformité à la LOLF des instruments qui ont été utilisés en 2007. La Cour des comptes décrit la complexité des mécanismes alors mis en place. Les interrogations formulées par le rapporteur général à l'automne 2006 étaient justifiées. Les choix opérés n'étaient pas les plus pertinents et la rebudgétisation est du reste intervenue dés l'année suivante...
Mais il faut se souvenir que l'attente était forte, chez les parlementaires, qui voulaient des assurances sur la consommation des crédits et leur affectation. Une réflexion était aussi conduite, depuis 2002 ou 2003, au ministère de la culture, sur la maîtrise d'ouvrage. Sans oublier que ces questions ont eu un impact sur l'organisation territoriale du ministère de la culture. On a alors cherché à répondre à toutes ces questions - tout en forçant la main du ministère de la culture sur la maîtrise d'ouvrage.
Ce qui a été proposé en 2006 n'était pas efficace. Je serai plus circonspect quant à la conformité des instruments à la LOLF. La taxe affectée au CMN n'avait rien d'irrégulier puisque de nouvelles missions de service public étaient au même moment confiées à cet établissement. Ses statuts l'autorisaient également à verser des fonds de concours à l'Etat, pour une politique d'intérêt général. Les reversements à l'Etat étaient donc réguliers. Il y avait deux types de fonds de concours, l'un déjà existant et déjà utilisé en faveur de politiques du patrimoine, l'autre créé pour les nouvelles missions.
On pourrait faire de même pour tout le budget, toutes les missions de service public !
Bien sûr mais en l'occurrence il existait des interrogations, qui ont présidé à ce choix. Il faut se souvenir des préoccupations de l'époque. Mais aucune irrégularité n'a été commise et les crédits ont bien été utilisés pour la préservation du patrimoine. Les 28 millions d'euros inscrits dans le document budgétaire ne retracent pas exactement tous les flux financiers. La Cour a donc réalisé un « travail de bénédictin », en dressant la liste de tous les versements de l'Etat au CMN, de tous les reversements du CMN à l'Etat, de toutes les utilisations de crédits publics, au niveau central comme aux niveaux déconcentrés. Elle a ainsi montré qu'il restait 28 millions d'euros en fonds de roulement. Mais dés 2006, des informations précises ont été données aux parlementaires et l'on savait, en toute transparence, que sur les 140 millions d'euros affectés au CMN, 130 étaient reversés à l'Etat par le biais des fonds de concours.
Quant à l'évolution des dotations budgétaires, des mesures d'ajustement ont dû être opérées en raison de la gratuité consentie aux enseignants. Le développement des ressources propres est une politique promue par le ministère du budget et partagée par le ministère de la culture. Il correspond à un indicateur qui peut être décliné pour l'ensemble des opérateurs, dans leur contrat de performances.
Je ne suis pas certain que l'on puisse transposer au patrimoine ce qui se passe dans le secteur des HLM - il s'agit de péréquation pour augmenter la production de logements sociaux...
Mais la même chose existe chez les agences de l'eau ou dans le domaine de la propriété industrielle ! Lorsque des établissements ont trop de trésorerie, il est bon de l'essorer !
Quid des jeux en ligne ?
Le prélèvement sur le poker en ligne commence tout juste à produire des résultats puisque les premières licences aux opérateurs ont été délivrées en juin dernier seulement. Il y aura des rentrées sur 2010, qui passent par le circuit du Trésor, sans difficulté, donc, de recouvrement.
Bercy n'a-t-il pas écrit aux opérateurs, leur indiquant que des difficultés avec la direction de la concurrence à Bruxelles l'obligeaient à surseoir au recouvrement ?
Cela concerne les paris hippiques seulement et ne joue pas pour le CMN.
Mais quel est le montant de la trésorerie, fin 2010, par rapport aux 63 millions d'euros de fin 2009, soit 8,6 mois de dépenses ? A-t-on accéléré le rythme des investissements en 2010 ? La direction du budget y veille-t-elle ? Nos données sont si lacunaires et difficiles à décrypter que nous apprécierions un peu plus de transparence !
Une des missions de toute tutelle est de s'assurer que l'opérateur conduit la politique dont il est chargé. Quant à la transparence, l'opérateur rend compte des chiffres dans son bilan et au conseil d'administration.
S'agissant des dépenses de maîtrise d'ouvrage, l'équipe n'est entièrement constituée que depuis juin dernier. Une part importante des crédits a donc naturellement été réservée.
Brice Cantin, directeur administratif, juridique et financier du CMN
Le fonds de roulement de gestion est de 35 millions d'euros. Le reste correspond à des opérations différées.
Mais de quel montant est ce « reste » ?
Combien avez-vous en caisse ?
Autour de 60 millions d'euros.
Et au 31 décembre ? Vous devriez mettre en place des instruments de pilotage plus précis !
Va-t-il falloir aller vérifier sur pièces et sur place ?
A la fin de l'année nous serons à 10 millions d'euros en dessous du niveau de l'an dernier.
Vous avez quelques marges de progression dans la prévision de trésorerie...
L'établissement, alors qu'il ne disposait pas encore des moyens adéquats, s'est efforcé d'avoir une vraie programmation de travaux, sur les trois ans à venir. Il y a travaillé avec sa tutelle. Les études sont en cours, des marchés ont été passés, mais c'est en 2012 que les résultats apparaîtront vraiment, les grandes opérations arrivant à leur terme : réouverture du château de Champs-sur-Marne, rénovation de la villa Cavrois, fin des travaux dans l'aile du château d'Angers qui a brûlé... Je n'ai pas d'inquiétudes sur la consommation des crédits, dans le respect de leur finalité originelle.
Sur la trésorerie, nous vous adresserons une note dès demain.
Il est toujours plus facile de refaire l'histoire que de la faire. En l'occurrence, les évènements donnent raison à ceux qui soulignaient les inconvénients des mécanismes proposés. Mais la cause est bonne et la furtivité n'est pas détournement ! Les crédits ont servi. Souvenons-nous du climat de l'époque : il y avait urgence à rouvrir des chantiers précédemment arrêtés. Il ne s'est rien passé d'illégal.
Notre souci avec ce rapport a été l'information des parlementaires, confrontés à une certaine opacité mais qui ne disposent pas du même temps à consacrer à ces analyses de flux que les bénédictins...
Nous sommes fermes sur le constat, concernant la conformité à la LOLF : pris isolément, les articles 2 et 17 sont respectés, mais ce qui est contraire à la lettre du texte, c'est l'opération dans sa globalité, car elle a servi à combler les besoins de crédits du ministère, non à financer les travaux sur les bâtiments. Et les fonds de concours reversés n'ont pas totalement perdu leur nature de compte de tiers...
Nous avons été convaincus par un argument : les opérations sur le patrimoine exigent une vision de long terme. Les travaux sur le Panthéon représentent 100 millions d'euros. Il est donc judicieux de flécher les ressources disponibles. Nous nous sommes interrogés sur le modèle de financement et sur le programme pluriannuel de financements.
La trésorerie est-elle gérée par le Trésor public ?
Oui, par le comptable public.
La situation ne pèse donc pas sur l'endettement de l'Etat.
Elle pèserait moins encore si 50 millions d'euros ne se trouvaient pas dehors...
Ils n'altèrent pas le service de la dette, puisque France Trésor les place et emprunte 50 millions de moins.
La Cour a produit un diagnostic précis et tracé une feuille de route ; son rapport nous donne des obligations. Le CMN est promis à un bel avenir, il est un acteur essentiel du ministère, grâce à lui la présence de l'Etat irrigue l'ensemble du territoire. Le ministre y tient beaucoup !
Les tumultes sont derrière nous et la gestion du Centre est aujourd'hui saine. Presque trop ! Les finances sont en très bon état, les missions tout-à-fait claires. On peut déplorer l'absence de contrat de performances, nous en sommes responsables, mais après tant de changements de périmètre, et de nouvelles missions assignées, il fallait un temps de stabilisation. Cette absence de contrat ne signifie pas absence de dialogue : nous avons tenu des réunions régulières mais il est vrai que le ministère a eu tendance, dans le passé, à confiner le CMN dans un rôle ancillaire. Je précise tout de même que le Centre est un démantèlement de l'Etat et qu'il n'est pas anormal, lorsque l'Etat modifie sa politique du patrimoine, qu'un temps d'ajustement soit nécessaire dans ces organismes également.
Nous avons entendu les remarques de la Cour et le contrat de performances est désormais une priorité pour nous. Le diagnostic de 2006 n'est plus pertinent et nous avons commencé à en construire un nouveau ; à cet égard le rapport Férat et le travail de la Cour nous fournissent des éléments précieux. Nous sommes engagés à élaborer rapidement un contrat... Mais pour le conclure, il faut être deux ! Or un contrat de performances n'est pas un contrat d'objectifs et de moyens, si bien que les opérateurs, sans garantie de moyens, sont moins enthousiastes à se fixer des objectifs...Telle est par exemple la position du Louvre.
Il faut établir un plan pluriannuel d'investissement comme M. Picq le suggère, car la trésorerie n'a pas vocation à se cumuler d'année en année et il faut l'utiliser pour entreprendre la réparation des monuments tels que le Panthéon. Dés lors que la maîtrise d'ouvrage a été confiée au CMN, le fonctionnement a été amélioré. La tutelle a longtemps éprouvé des difficultés à se positionner par rapport à l'établissement, perçu comme une caisse et qui ne se voyait assigner ni actions précises ni perspectives. Les choses ont évolué. Le Centre a une mission de développement culturel, de médiation, de démocratisation, une mission scientifique, sans compter la maîtrise d'ouvrage. Cette dernière a été décidée en 2007, mais est devenue effective en 2010 seulement. Quoi qu'il en soit, l'outil est complet, agile et il donnera satisfaction à l'Etat comme à la représentation nationale.
J'en viens au modèle économique : mutualisation, péréquation, politique du patrimoine. Voyez ce qui s'est produit pour les autres établissements publics nationaux muséaux : la RMN a été réduite à la portion congrue à mesure que l'on créait de nouveaux établissements. La mutualisation a disparu. Les effets ne sont pas tous négatifs, le Louvre est devenu le premier musée au monde, le Centre Pompidou et le musée d'Orsay figurent dans les vingt premiers.
Néanmoins, pour le CMN, nous avons le souci de conserver la mutualisation et la péréquation. Le ministre tient beaucoup, je l'ai mentionné, à la présence de l'Etat sur tout le territoire, qu'il s'agisse de petits ou de grands monuments. Le Centre gère une centaine de monuments. Vingt seulement sont bénéficiaires en coûts directs ; et six seulement financent tous les autres. La péréquation est donc essentielle et nous entendons y faire très attention. Quand le Haut-Koenigsbourg quitte le groupe, cela se traduit par des recettes en moins pour les autres... J'ajoute que le transfert de gestion sans le transfert de crédits ne serait pas raisonnable ; il est donc illusoire d'espérer réduire ainsi la dépense publique.
Nous rejoignons les conclusions de Mme Férat. Nous ne sommes pas fermés à l'idée de dévolution, encore faut-il s'entendre sur les critères - Mme le rapporteur propose la notoriété internationale, l'importance historique, etc.
Une mutualisation est peut-être envisageable avec la Maison de l'histoire de France, sur les activités d'édition ou la gestion des ressources humaines. Il a été choisi de faire de la Maison un service à compétence nationale, un réseau un peu mutualisé, orienté vers la fonction de musée et non le monument historique. La Maison a un pied dans l'histoire de l'art et un pied dans l'histoire de France.
Le CMN est dans une situation confortable ; nous sommes attentifs à l'augmentation des ressources propres, réinjectées dans la rénovation et l'entretien. Les subventions budgétaires sont en hausse, du fait de la compétence de maîtrise d'ouvrage et de la gratuité - dont les conséquences financières ont été exagérées en 2009, mais la balance a été rétablie en 2010 et en 2011 les choses seront rentrées dans l'ordre.
Le fonds de roulement est certes important, mais les besoins aussi : Panthéon, Champs-sur-Marne, Angers, il y a de quoi employer les fonds ! Le rapport Férat nous a beaucoup aidés, la question de la dévolution est claire à présent.
Le centre compte 1 200 agents dont un tiers mis à disposition par le ministère et deux-tiers de contractuels. Avez-vous le sentiment de pouvoir manager ces agents ? Le nombre de jours de grève avait diminué entre 2005 et 2007 mais il est reparti à la hausse. Qu'en est-il en 2010 ?
Je ne peux manager les agents du ministère, ils ne sont pas sous mon autorité, je n'ai pas choisi leur affectation, je n'ai pas sur eux de pouvoir disciplinaire. Cela tient au système, non à l'attitude de la tutelle. J'ai demandé que soit conduite une mission de réflexion à ce sujet. Avoir l'autorité sur le personnel afin de pouvoir le manager, c'est bien ce que nous appelons de nos voeux.
J'ai été nommée en mai 2008. Nous avons annoncé la réorganisation à l'automne 2008, ce qui a déclenché des mouvements sociaux. Le changement est anxiogène et la maison a déjà été bien ballotée par les réformes. La réorganisation consiste d'abord à mes yeux à identifier nos métiers, réintroduire de la hiérarchie ; nous avons remis 174 postes à la vacance, sur les 300 du siège... Nous avons tenu déjà 35 heures de concertation avec les organisations syndicales. Le dialogue est réel et constant. Nous discutons en particulier de la révision du statut des contractuels - le statut des contractuels du ministère a déjà été révisé. Les échanges sont vifs mais constructifs.
Le parc de Saint-Cloud n'a de parc que le nom, il est un peu plus petit qu'un parc national...
Tout de même, 460 hectares !
C'est un grand site, mais trop parisien pour être national ; un petit musée, qui traduit bien incomplètement les richesses du parc. Vous avez affirmé que la fréquentation du parc diminue, mais comment la calculez-vous et comment distinguez-vous le jogger du conducteur qui traverse le parc en voiture chaque jour, ou du visiteur qui se rend dans le village du Tour de France ? Quelles sont les dépenses engendrées par le parc ? Comment faire la part entre les dépenses d'entretien après passage des visiteurs et les dépenses de valorisation du patrimoine ? Pour parler du transfert des Tuileries, vous avez un interlocuteur, la Ville de Paris. Pour le parc de Saint-Cloud, un département et sept communes !
Quand le parc ferme, on demande : que fait le maire ? Celui-ci n'en peut mais. Quel que soit le niveau d'autorité choisi, il nous faudra un interlocuteur local pour le parc, au sein du CMN. Les autorités locales du parc changent tous les deux ans, on est toujours à la veille d'une réforme, à l'aube de bouleversements, si bien que l'on renonce à toute réflexion de fond et que l'on se replie dans la tentation de ne rien faire.
Je veux interroger le représentant de la direction générale des finances publiques sur la nouvelle politique immobilière de l'Etat. Comment jugez-vous les relations entre l'Etat propriétaire et le CMN ? Faudrait-il les faire évoluer ? La situation oblige-t-elle à avoir un statut dérogatoire ?
Monsieur Badré, bonne nouvelle ! Il existe, au parc de Saint-Cloud comme dans chaque monument, un administrateur chargé du dialogue avec les visiteurs et les élus et de la mise en oeuvre de la politique du centre. Le seul moyen de mesurer la fréquentation du parc de Saint-Cloud est la comptabilisation du nombre de passages au péage autoroutier, l'accès piéton au parc étant entièrement gratuit. Le parc connaît un déficit de gestion de 3 millions d'euros par an. Nous distinguons parfaitement l'entretien, c'est-à-dire le fonctionnement auquel 315 000 euros de crédits étaient consacrés en 2009, de la conservation, soit l'investissement. Depuis mon arrivée il y a deux ans, nous avons rompu avec la politique attentiste, qui était menée au parc de Saint-Cloud comme dans d'autres monuments, face à l'incertitude. Désormais, quand bien même le Parlement voterait un jour le transfert du parc à une collectivité, nous agissons : construction d'un schéma directeur de développement, investissement de 3 millions d'euros dans les travaux de voirie, lancement d'un dialogue avec les élus sur les circulations douces en lien étroit avec les territoires.
Le parc de Saint-Cloud n'est pas un cas type de monument transférable. Tout au moins, son transfert à une collectivité territoriale supposerait le strict respect d'un cahier des charges...
Qu'est-ce qu'un monument national ? Il faudrait d'abord répondre à cette question. Puissent les travaux de Mme Férat nous y aider ! La notion de monument transférable ou non avait été également abordée dans le cadre de la commission Rémond.
Vincent Mazauric, directeur adjoint chargé de la gestion publique à la direction générale des finances publiques
Est-il concevable qu'un monument historique soit traité comme une cité administrative ?, s'interrogeait le président Picq. Non, évidemment. Le nouveau cadre institué par le décret de décembre 2008 - suppression du principe d'affectation et réunification de l'État propriétaire dans ses différentes fonctions, conformément aux voeux émis à de nombreuses reprises par le Parlement - doit être naturellement adapté à des cas particuliers, dont le CMN. Notre volonté - puisse cela apaiser la crainte de la présidente Lesmesle d'être entraînée dans un dispositif qui ne lui conviendrait pas - est de trouver, convention après convention, une approche adaptée aux spécificités de la centaine d'immeubles et des missions du CMN. Pour l'heure, aucune convention n'a été passée. Il appartient au CMN, j'y insiste, de gérer les monuments historiques qui lui sont confiés sous contrôle de son conseil d'administration et de ses ministères de tutelle, la culture comprise - le message a été entendu. Nos relations avec le CMN sont très bonnes. Nous avons d'ailleurs approuvé son schéma pluriannuel de stratégie immobilière, le Centre ayant réalisé de substantielles économies en installant de nombreux services à la Porte des lilas.
Pour conclure, la commission de la culture envisage, à partir des travaux de Mme Férat, de déposer prochainement une proposition de loi pour animer la réflexion sur ce dossier.
Cet après-midi d'échanges est une parfaite illustration de l'intérêt des travaux de contrôle, grâce à l'éclairage de la Cour des comptes et des rapporteurs, y compris pour l'organisme sujet à enquête et pour ses ministères de tutelle.
A l'issue de ce débat, la commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.
Puis la commission procède à l'examen du rapport de MM. Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer » et l'article 77 du projet de loi de finances pour 2011.
Avant de vous présenter le cadrage de la mission et le budget de son premier programme, permettez-moi de faire le point sur l'application de la loi pour le développement économique des outre-mer, la LODEOM du 27 mai 2009. Faute de décrets d'application, quatre de ses mesures restent inapplicables : l'aide au fret pour les entreprises, le groupement d'intérêt public censé régler le problème de l'indivision, l'importante réforme de la continuité territoriale et, enfin, le dispositif de transparence des prix pratiqués par les transporteurs aériens. En outre, de nombreux décrets d'application étant parus seulement en 2010, nombre de mesures ne produisent pas encore leur plein effet.
Le projet de budget de la mission « Outre-mer » pour 2011, pour la première fois depuis la stabilisation de sa maquette en 2008, connaît une diminution de ses crédits par rapport à ceux votés l'an passé. Toutefois, cette baisse reste limitée, puisqu'elle est de 0,5 % en autorisations d'engagement et de 2,3 % en crédits de paiement, et porte exclusivement sur le programme « Conditions de vie outre-mer ». En dépit de ce constat, le sort de cette mission reste enviable : entre 2008 et 2011, le montant des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement ont respectivement augmenté de 22,9 % et de 15 %. Une même rupture peut être relevée concernant les dépenses fiscales de la mission : depuis 2008 et, nonobstant la LODEOM, celles-ci n'avaient cessé de croître. Les mesures proposées dans la première partie du projet de loi de finances pour 2011 devraient conduire, pour la première fois, à leur diminution à compter de 2012. En 2011, la dépense fiscale outre-mer progressera de 1,9 % seulement pour s'établir à 3,24 milliards d'euros.
Le programme consacré à l'emploi outre-mer souffre d'une sous-budgétisation des crédits consacrés au remboursement à la sécurité sociale des exonérations de charges spécifiques à l'outre-mer, estimée à 63 millions d'euros d'après les organismes de sécurité sociale. Elle conduira, comme en 2007, 2008 et 2009, le Gouvernement à ouvrir, en cours de gestion, les crédits nécessaires. Ensuite, l'augmentation des crédits de ce programme s'explique par la montée en puissance du service militaire adapté, le SMA. En 2009, le Président de la République avait annoncé le doublement du nombre de bénéficiaires de ce dispositif d'intégration des jeunes ultramarins non diplômés qui a fait ses preuves par le passé. Le projet de loi de finances pour 2011 apaise les inquiétudes que nous avions formulées sur le manque de crédits alloués au SMA : d'une part, les crédits augmentent de 40,5 % en autorisations d'engagement et de 37,1 % en autorisations de paiement pour s'établir respectivement à 201 et 181 millions d'euros. D'autre part, les nouveaux publics du SMA seront désormais des chômeurs de longue durée, parfois diplômés, qui recevront des formations d'une durée plus courte et donc moins coûteuse, par bénéficiaire, que les actuels volontaires du SMA, non diplômés. Il conviendra, toutefois, de vérifier que ce nouveau dispositif est aussi efficace que l'ancien.
Le second programme de la mission, « Conditions de vie outre-mer », est composé d'actions très disparates. Ses crédits diminuent assez fortement en 2011 : de 6 % en autorisations d'engagement et de 10,4 % en crédits de paiement. Deux raisons à cela. Tout d'abord, les crédits consacrés au Fonds exceptionnel d'investissement, le FEI, créé par la LODEOM pour participer aux investissements des collectivités territoriales d'outre-mer, passent de 40 à 10 millions d'euros. Le Gouvernement justifie cette réduction par la sortie du plan de relance alors que la création du FEI, doté dès l'origine de 40 millions d'euros, a précédé ce plan. Ensuite, la fin des versements au titre de l'ex-Fonds pour la reconversion de l'économie de la Polynésie française, prévu par la convention du 25 juillet 1996 dans le cadre de l'arrêt des essais nucléaires. Cette fin, programmée pour 2011, conduit à une baisse des crédits de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 46 millions d'euros en crédits de paiement.
En matière de logement, les effets de la LODEOM ne se font pas encore sentir. Seuls 6 200 logements neufs ont été construits en 2009 pour des besoins estimés à 45 000. Outre la crise économique, cette situation s'explique, d'une part, par la parution tardive des décrets d'application de la LODEOM au début de l'année 2010 et, d'autre part, par le temps d'adaptation nécessaire à la nouvelle possibilité de cumul de la défiscalisation et des crédits de la ligne budgétaire unique, la LBU, pour le financement des opérations de logement. D'après le directeur de cabinet de Mme Penchard, les premiers chiffres disponibles pour 2010 indiquent un décollage par rapport à 2009. Espérons-le.
Dernier élément de ce programme : la réforme du dispositif de continuité territoriale, qui regroupe 51,6 millions de crédits, n'est pas encore entrée pleinement en vigueur, faute de parution des décrets d'application de la LODEOM. En outre, le nouveau fonds de continuité territoriale doit être géré par 1'Agence de l'outre-mer pour la mobilité, LADOM, seul opérateur de la mission, dont le nom et les compétences ont été modifiées et dont les crédits vont quadrupler en 2011. Or, nous avons très peu d'informations sur cette agence dont la performance était jusque-là assez limitée. D'où notre souhait que la commission confie à la Cour des comptes une mission de contrôle sur LADOM, en application de l'article 58-2° de la LOLF.
J'en viens à l'article 77 qui réforme la dotation globale de développement économique, la DGDE, versée chaque année par l'État à la Polynésie française. Cette dotation, d'un montant fixe de 151 millions d'euros par an, fonctionne mal. Elle n'existe qu'en vertu d'une convention passée entre l'État et le territoire et, malgré cinq avenants en sept ans, le contrôle de l'utilisation des fonds s'est avéré difficile. L'article 77 propose de substituer à la DGDE trois dotations distinctes au montant total équivalent : une dotation globale d'autonomie attribuée à la collectivité de la Polynésie française pour financer son fonctionnement, qui évoluera au même rythme que la dotation globale de fonctionnement ; une dotation d'investissement versée directement par l'État aux communes polynésiennes - une grande nouveauté - afin d'éviter les effets pervers et le phénomène de clientélisme qui affectent, comme l'ont observé nos collègues Christian Cointat et Bernard Frimat dans un rapport fait au nom de la commission des lois, le financement des communes par la collectivité polynésienne ; enfin, un concours financier, dont les modalités resteront fixées par une convention, qui servira au seul financement des investissements structurants de la Polynésie française.
Cette réforme va dans le bon sens : elle pérennise l'effort de l'État envers la Polynésie en l'inscrivant dans la loi, et non dans une convention sujette à interprétation, elle distingue les fonds versés pour le fonctionnement et pour l'investissement, elle remédie partiellement aux problèmes de financement des communes polynésiennes. Néanmoins, je vous proposerai d'adopter trois amendements pour stabiliser le dispositif proposé par le Gouvernement.
Merci pour ce rapport synthétique sur les crédits de la mission « Outre-mer ». Tout doit être fait pour stimuler l'économie ultramarine, qui peine à créer de la valeur ajoutée, et donner aux acteurs locaux les moyens de leur politique. Beaucoup d'aléas pèsent encore sur l'outre-mer. Je pense, entre autres, aux nombreuses dettes qui subsistent encore dans des collectivités territoriales qui ont du mal à faire leurs arbitrages.
Le rapport est particulièrement clair : les crédits de l'outre-mer diminuent, quoique moins qu'on aurait pu le craindre. Toutefois, à entendre ce rapport, je reste, comme toujours, sur ma faim. S'en dégage l'impression qu'il existe une nébuleuse d'acteurs que le chef d'orchestre, c'est-à-dire le ministère de l'outre-mer, peine à diriger. Les rapporteurs spéciaux partagent-ils ce sentiment ?
La réorganisation de la continuité territoriale me laisse sceptique. En réalité, le seul dispositif qui fonctionne bien en ce domaine est la lettre de moins de 20 grammes. Qu'on l'envoie de Marseille ou de Nouméa, elle coûte toujours le même prix. Il serait illusoire de chercher à obtenir un tarif unique de billet d'avion pour un Paris-Nice et un Paris-Papeete. Mais plutôt que d'allouer une aide à l'achat d'un billet d'avion, pourquoi ne pas avoir consacré ces sommes à la stimulation de la concurrence entre compagnies aériennes locales afin de parvenir à une offre de prix satisfaisante ?
Enfin, comment définir une véritable politique budgétaire et financière pour l'outre mer si nous ignorons les effets réels des aménagements de charges et des niches fiscales sur l'économie ? C'est un peu comme si l'on demandait à un automobiliste de trouver son chemin sans lui donner de carte routière...
Nous partageons votre sentiment sur le pilotage de la politique pour l'outre-mer. Depuis longtemps, nous prônons le rattachement de cette mission interministérielle au Premier ministre. Les agents de ce ministère, ai-je noté, ont l'impression d'être la « dernière roue du carrosse ». J'ai pu relever cette impression au cours d'entretiens menés dans le cadre d'un contrôle cette année, qui a fait l'objet, en septembre, de la publication d'un rapport intitulé « Administration centrale de l'outre-mer : une réforme à marche forcée et inachevée ». On les consulte lorsque le texte est presque déjà ficelé. Et rattachés au ministère de l'intérieur, ils ont fait plus particulièrement les frais de la révision générale des politiques publiques. Nous manquons d'informations fiables, notamment sur les niches fiscales, en raison de la faiblesse de leurs capacités d'évaluation : 3,5 personnes s'y consacrent quand 30 étaient prévues. Nous souhaitons, comme vous, une évolution de ce ministère.
Rapporter le budget de l'outre-mer est un exercice à la fois passionnant et frustrant. Si les propositions d'amélioration sont nombreuses, leur mise en oeuvre se révèle toujours extrêmement complexe. Résultat : à chaque fois, cela se termine par un apport financier, qui ne donne pas lieu à contrôle. Comment bâtir une politique globale pour l'outre-mer sans évolution de la gouvernance ? Le ministère de l'outre-mer est-il un simple alibi ? Depuis que nous sommes saisis de ce dossier, la seule évolution notable est que le secrétariat d'État a accédé au rang de ministère...
Il serait sympathique d'entendre les propositions des rapporteurs spéciaux et du rapporteur pour avis sur l'adaptation des niches fiscales pour l'outre-mer. Pourquoi ne pas limiter la défiscalisation au seul montant de l'investissement en excluant la rémunération des intermédiaires, laquelle représente parfois la moitié de la somme totale ?
On a créé les niches fiscales au fil des années pour répondre à un problème spécifique, satisfaire tel ou tel secteur économique. En l'absence de politique globale pour l'outre-mer, il est difficile de toucher à cet édifice d'autant que les situations sont très contrastées selon les territoires ultramarins. Prenons l'exemple de la Polynésie française : la dotation globale qui lui était versée ne parvenait pas aux communes. D'où la réforme prévue dans cette loi de finances. Nous sommes ainsi contraints d'avancer par à-coups, sans régler le problème global.
Toutes missions confondues, le budget de l'outre-mer est compris entre 15 et 20 milliards d'euros, dont 3,2 milliards d'euros de niches fiscales. Il manque, dans cette mission, 63 millions pour la compensation des charges sociales. La sincérité budgétaire n'en souffre-t-elle pas ? A l'heure où le mot économie est dans toutes les bouches, il faut faire des propositions !
Pouvez-vous nous présenter vos amendements sur l'article 77 rattaché ?
Le premier amendement vise à sécuriser la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française en l'inscrivant au sein du code général des collectivités territoriales. Par notre deuxième amendement, nous garantissons la stabilité du versement de la dotation territoriale pour l'investissement des communes. Quant au dernier amendement, il corrige une référence à la dotation globale d'équipement, désormais appelée dotation d'équipement des territoires ruraux.
Afin de couvrir la somme manquante de 63 millions pour les compensations de charges sociales, une solution serait peut-être de mettre le Gouvernement face à ses responsabilités concernant l'agence de santé de Wallis-Et-Futuna. Pas moins de 24 millions lui sont consacrés dans la mission, alors que ce dossier relève du ministère de la santé.
Cela revient à un simple jeu d'écriture...
Je préférerais que l'on trouve une véritable économie de 63 millions plutôt que de se contenter de déplacer des crédits.
A l'issue de ce débat, la commission adopte les trois amendements proposés par les rapporteurs spéciaux à l'article 77 du projet de loi de finances pour 2011.
Puis, elle décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Outre-mer » ainsi que l'adoption de l'article 77 ainsi modifié.
La commission demande à se saisir pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, sous réserve de son examen par l'Assemblée nationale et de sa transmission, et nomme M. Jean-Jacques Jégou rapporteur pour avis sur ce texte.
Enfin, le président rend compte des réunions du Bureau de la commission tenues les 5 et 13 octobre 2010.
Comme je l'ai indiqué au Bureau, la Conférence des Présidents du mercredi 29 septembre a envisagé, sur ma proposition, les trois principes d'organisation suivants :
- l'anticipation, dans le cadre de la semaine de contrôle du début novembre, des débats thématiques insérés, jusqu'à présent, lors de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances ;
- l'institution d'une discussion générale commune permettant de regrouper le débat sur les prélèvements obligatoires et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ;
- l'abandon, cette année, de la discussion sur les recettes des collectivités territoriales (l'un des quatre débats de première partie du PLF), compte tenu du débat, qui s'est déroulé en séance publique le 27 septembre dernier, sur les mécanismes de péréquation et de répartition des ressources des collectivités locales.
En conséquence, la Conférence des Présidents devrait valider le calendrier suivant :
- mardi 2 novembre, le soir : débat sur la participation de la France au budget de l'Union européenne ;
- mercredi 3 novembre, à 14 heures 30 et le soir : concomitamment, débat sur les prélèvements obligatoires et examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
Ce débat conjoint sera également l'occasion de faire le point sur l'évolution de la dette de l'Etat (qui est l'un des quatre débats de première partie du PLF et qui ne serait donc pas spécifiquement organisé cette année).
- mercredi 3 novembre, le soir, à l'issue du débat conjoint prélèvements obligatoires et projet de loi de programmation des finances publiques : débat sur les effectifs de la fonction publique.
Par ailleurs, deux nouveaux comptes d'affectation spéciale (CAS) sont créés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 :
- « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » : ce nouveau CAS se rattache au bloc « Aide publique au développement ». A ce titre, il pourrait être confié à Edmond Hervé qui a donné son accord.
- « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » : ce nouveau CAS se rattache à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et doit être confié au rapporteur plus spécifiquement dédié aux transports, qui était jusqu'à présent Alain Lambert. Nous attendrons donc de connaître le nom de son successeur pour le désigner.
Deux missions changent de périmètre :
- la mission « Médias » devient « Médias, livre et industrie culturelle ». Elle reprend l'ensemble des actions consacrées au livre et aux industries culturelles qui étaient autrefois traitées par le rapporteur de la mission « Culture ». Yann Gaillard a été prévenu de cette situation dès le mois de juillet, lorsque la nouvelle maquette budgétaire a été soumise au Parlement. Le Bureau propose donc le maintien de Claude Belot en qualité de rapporteur de cette mission ainsi remodelée ;
- le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanctions automatisés des infractions au Code de la route », dont le rapporteur est Gérard Miquel, devient « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ». Il comportait deux programmes : radars et fichier national du permis de conduire ; il en comportera dorénavant cinq : les deux actuels ainsi que contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières et désendettement de l'État. Il devient ainsi majoritairement une mission placée sous la responsabilité de Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
En pratique, le nouveau CAS va recevoir en recettes l'ensemble du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et portera dorénavant en dépenses des dotations en faveur des collectivités locales ainsi qu'une participation au désendettement de l'Etat.
La question peut donc se poser de son maintien dans le bloc « Ecologie, développement et aménagement durables », et de son transfert vers un autre bloc, « Relations avec les collectivités territoriales » par exemple.
A un an du renouvellement sénatorial, le Bureau propose, à titre conservatoire, d'agir comme à l'Assemblée nationale : maintien dans ses fonctions du rapporteur actuel Gérard Miquel, qui conserverait le compte d'affectation spéciale avec un périmètre élargi, et maintien de la discussion du CAS au sein du bloc « Ecologie, développement et aménagement durables ».
La commission adopte les propositions du Bureau tendant à maintenir les rapporteurs spéciaux dans leurs fonctions, nonobstant les modifications apportées aux périmètres des missions susmentionnées, et à conserver le rattachement de la discussion du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » à celle de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».
En ce qui concerne les relations avec la Cour des comptes, après consultation des rapporteurs spéciaux concernés et au terme d'un échange informel avec la Cour sur leur faisabilité, les études suivantes pourraient être demandées pour 2011 :
- la réforme des tutelles des majeurs (rapporteurs : Auguste Cazalet, Albéric de Montgolfier et Roland du Luart) : il s'agirait d'une suite d'un sujet qui concerne les départements et a été largement évoqué au tribunal d'Arras, lors du séminaire de la commission de mai dernier ;
- la fusion direction générale des impôts (DGI) - direction générale de la comptabilité publique (DGCP) (rapporteur : Bernard Angels) : il s'agit d'un cas concret de mise en oeuvre de la RGPP ;
- l'agence de l'Outre-mer pour la mobilité (LADOM) (rapporteurs : Eric Doligé et Marc Massion) : cette structure, budgétairement bien dotée, remplit des fonctions essentielles en matière de formation outre-mer et son fonctionnement a été assez profondément modifié par la LODEOM de 2009 (ex-agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'Outre mer) ; aucune enquête 58-2° n'a, par ailleurs, jamais été effectuée, à la demande de la commission des finances, en Outre-mer ;
- la gestion du patrimoine immobilier hospitalier (rapporteur : Jean-Jacques Jégou) : dans son récent rapport sur le fonctionnement de l'hôpital, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) de l'Assemblée nationale relève que « le patrimoine immobilier des hôpitaux publics n'est pas précisément connu, mais [qu'] il serait d'une surface supérieure à celui de l'Etat et pourrait représenter plusieurs dizaines de milliards d'euros ». Alors que l'Etat tente de moderniser sa politique immobilière, la question peut se poser de savoir si l'on doit transposer la méthode à l'immobilier hospitalier. Ce thème est également en lien avec la politique de restructuration de la carte hospitalière qui stagne depuis plusieurs années... ;
- un premier bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'agence de services et de paiement (ASP) (rapporteur : Joël Bourdin) : cette réforme a été mise en oeuvre à partir du premier semestre 2010 et doit permettre de rationaliser l'activité des principaux opérateurs du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche. Un premier état des lieux s'impose un an après.
La commission adopte les propositions du Bureau relatives aux sujets d'enquête susceptibles d'être demandées à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.
Enfin, le Bureau a décidé de renoncer, en 2011, à son traditionnel voyage à l'étranger. Le séminaire de la commission pourrait donc avoir lieu pendant la suspension d'avril et être organisé autour des enjeux européens avec un déplacement, ouvert à tous les commissaires, à Bruxelles.