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Caractères et principes du droit administratif
Par coursdedroit dans Cours de droit administratif le 10 Juillet 2013 à 13:32
Le droit administratif est l'ensemble des règles juridiques qui sont applicables à l'activité administrative des personnes publiques et des personnes privées. Le contrôle de son application est assuré par un ensemble de juridictions qui constitue la justice administrative. A) La signification du droit administratif
Le droit administratif repose sur une idée fondamentale simpliste, c’est l’idée d’une hiérarchisation des intérêts. L’activité administrative se distingue de l’activité d’une personne privée parce qu’elle obéit à une finalité supérieure qui est l‘intérêt général. Cet intérêt général n’est pas la simple addition des intérêts particuliers, il les transcende pour être déterminé de façon autonome et pour s’imposer à eux. L’administration peut prétendre agir dans l’intérêt général parce qu’elle est légitime, elle relève du pouvoir exécutif. Pouvoir exécutif qui est aux mains du gouvernement. Ce gouvernement est responsable devant le Parlement, ce dernier élu au suffrage universel. Cette primauté de l’intérêt général qui explique les pouvoirs supplémentaires de l’administration. Il y a par exemple, les pouvoirs qu’a l’administration en matière contractuelle, l’administration peut modifier, ou résilier un contrat de manière unilatérale. Les personnes publiques qui composent l’administration ne peuvent pas faire faillite. Il faut concilier l’intérêt général avec les intérêts privés. Intrinsèquement le droit administratif est un droit de compromis. L’idée c’est d’arriver à satisfaire l’intérêt général sans sacrifier les intérêts particuliers. Certes le droit privé est aussi un droit de conciliation et de compromis, il est plus simple d’arriver à ce compromis puisqu’on est en présence de personnes juridiquement égales. L’équation du droit administratif est plus complexe, plus subtil. Il faut assurer conciliation entre des personnes structurellement inégales. Le droit administratif recherche un équilibre permanent cet équilibre présente deux caractéristiques :
· Il est subtil, donner trop de pouvoirs à l’administration peut avoir un effet liberticide. Mais si l’on privilégie les intérêts privés il y a un risque d’inefficacité de l’action publique.
· Il est évolutif, la conciliation entre l’intérêt général et les intérêts privés s’opère différemment selon les époques. L’équilibre dépend des évolutions sociales, politiques, de la France. Fondamentalement l’évolution historique du droit administratif a été de conférer de plus en plus de droits aux intérêts privés. C’est l’évolution générale. Cela n’empêche que ponctuellement, des évolutions peuvent aller en sens inverse en donnant plus de prérogatives à l’administration. Par exemple ; la responsabilité médicale, en 1959 le Conseil d’Etat considère que pour engager la responsabilité de l’Etat en cas de faute médicale il faut une faute lourde commise par le médecin. C’est l’arrêt Rouzet. On privilégie le service public médical au patient. Désormais l’hôpital et le médecin prennent davantage en compte le patient. Aujourd’hui les patients considèrent que la médecine doit être une science exacte. Arrêt du Conseil d’Etat du 10 avril 1992, une faute simple (et non plus grave) suffit à engager la responsabilité de l’hôpital. Il y a donc un nouveau compromis entre l’intérêt des patients et l’intérêt de l’hôpital. Comme tout compromis, il ne satisfait jamais les parties en présence.
B) Les principes du droit administratif
1) Le caractère prétorien du droit administratif
a) Un caractère prétorien affirmé
La jurisprudence a longtemps joué un rôle central dans la détermination des règles du droit administratif. Il faut se reporter à l’arrêt Blanco, le tribunal des conflits a créé un vide, puisque le droit privé est inapplicable, il va falloir créer un régime administratif de la responsabilité. Dans l’arrêt Blanco, le tribunal des conflits le fait, partiellement, mais il le fait. Car il dit quelles sont les grandes lignes de la responsabilité administrative. Il dit que la responsabilité de l’Etat ne doit pas être générale et absolue, il dit que les règles relatives à la responsabilité de l’Etat doivent varier selon les besoins du service public. Le tribunal des conflits désigne un cadre juridique très large de la responsabilité administrative, cadre juridique qui sera ensuite complété par le juge administratif grâce à sa jurisprudence. L’importance de l’écrit est beaucoup plus forte historiquement qu’en droit administratif. Cette jurisprudence administrative va s’inspirer des textes de loi, la jurisprudence va compléter le droit écrit. On peut par exemple citer ; le droit d’expropriation. Mais parfois, le juge administratif crée des règles à partir de rien. Il fait œuvre de création de droit. C’est le cas par exemple en matière de police administrative ou de responsabilité. Le conseil d’Etat a dégagé des principes généraux.
b) La relativité actuelle du caractère prétorien du droit administratif
Aujourd’hui on doit nuancer le caractère jurisprudentiel du droit administratif, au cours des dernières années on assiste à une formalisation du droit administratif. C’est-à-dire que les règles sont reprises par des textes écrits. C’est des lois ou des règlements. Le droit administratif tend désormais à devenir ou redevenir un droit de plus en plus écrit. On a un mouvement de codification en droit administratif, on peut citer le Code de la propriété des personnes publiques. Adopté le 21 avril 2006, ce code régit les règles du droit administratif des biens, c’est-à-dire les règles relatives à l’acquisition, à l’utilisation et à la vente des biens de l’administration. Mais ce n’est pas le seul code.
Cette évolution vers un droit davantage écrit appelle deux remarques :
· Ce n’est pas parce qu’il y a plus de droit écrit que le rôle du juge administratif est amoindri. D’une part parce qu’il s’agit de codes sectoriels, il n’y a rien d’équivalent au Code civil, il reste donc de la place pour le juge administratif. Il peut encore aujourd’hui consacrer des règles nouvelles de manière souveraine. Arrêt d’Assemblée du 24 mars 2006 société KPMG ; Le conseil d ‘Etat consacre un nouveau principe de sécurité juridique. Il a fait œuvre de création de droit.
Le rôle du conseil d’Etat reste essentiel, il prend simplement une forme nouvelle. Car le conseil d’Etat va intervenir en conseillant le gouvernement. Le conseil d’Etat a deux fonctions, juge et conseil au gouvernement par des personnes différentes. Il donne un avis au gouvernement sur les textes que ce dernier projette. Avec le droit écrit le conseil d’Etat va jouer un rôle plus important au moment de conseiller le gouvernement. Il va pouvoir l’influencer. Le conseil d’Etat contribuera indirectement à créer du droit administratif.
· On peut se demander si cette formalisation du droit administratif est bénéfique, à priori c’est un progrès. Mais on peut se demander si le fait que le droit administratif de plus en plus écrit n’entraine pas un risque de fragmentation du droit administratif. Le caractère jurisprudentiel était un gage de souplesse du droit administratif. Il pouvait s’adapter aux évolutions sociales à travers de évolutions assez souples de sa jurisprudence.
2) Le caractère autonome du droit administratif
Le droit administratif est un droit autonome, donc les règles de droit privé lui sont étrangères. On peut dire qu’il est autonome aussi parce qu’il est appliqué par un juge qui lui est propre. L’ordre judiciaire avec la Cour de cassation au sommet qui applique le droit privé, et il y a l’ordre juridictionnel administratif avec à son sommet le Conseil d’Etat. Chacune de ces deux juridictions suprêmes est totalement souveraine par rapport à l’autre. Le droit privé est tout de même parfois appliqué par le juge administratif, mais cette importation du droit privé est volontaire, le juge administratif n’est pas contraint de le faire. Il applique le principe qui fonde le Code civil. C’est une manière de marquer son autonomie à l’égard du droit privé.
3) Les principes directeurs du droit administratif
Ce ne sont pas des sources du droit, ces « principes directeurs » est une expression qui sert à désigner ce que sont les grandes caractéristiques du droit administratif. Ils expriment les valeurs sur lesquelles repose le droit administratif. Ce sont ces valeurs qui le distinguent du droit privé. Ces lignes directrices sont aussi des principes généraux du droit, qui sont des sources du droit. a) L’intérêt général
Ce principe est à la fois très simple et très compliquée. Siple parce que c’est une notion assez évidente de sens, mais complexe parce que c’est une notion floue qui n’a pas de sens précis. Il faut donc présumer que cet intérêt général existe. C’est quelque chose qui est très subjectif, très relatif, c’est-à-dire très variable. Il peut varier selon les époques, les évolutions politiques ou sociales. Cet intérêt général est une notion fondamentale du droit administratif. Mais une notion ambivalente car d’un côté l’intérêt général est le fondement des pouvoirs de l’administration. Il peut donc justifier un pouvoir des personnes publiques. Par exemple ; en principe une personne publique ne peut pas gérer une activité économique à moins que la loi l’y autorise, une personne publique ne doit pas concurrencer une personne privée. Conformément à la jurisprudence du 31 mai 2006, ordre des avocats à la Mairie de Paris, arrêt d’assemblée, par exception au principe l’administration peut prendre en charge une activité économique s’il en va du bien-être de l’intérêt général. Conseil d’Etat, 2 mai 1958 Distillerie de Magnac-Laval, en vertu de cette jurisprudence, l’administration dispose d’un pouvoir de résiliation unilatéral du contrat si un intérêt général le justifie. En principe en droit privé, l’une des parties ne peut pas résilier unilatéralement un contrat, mais là l’administration peut le faire en vertu de l’intérêt général. L’intérêt général n’est invoqué que quand la loi ou la jurisprudence le prévoit. Il y a un risque c’est que l’intérêt général soit un simple alibi derrière lequel se retranche l’administration. Il ne faut pas que cet intérêt général soit arbitrairement fixé, il ne faut pas que le flou de la notion permette aux personnes publiques de faire n’importe quoi. C’est pour cela que le juge contrôlera l’intérêt général dont se prévaut l’administration. L’intérêt général est aussi une limite à l’action des personnes publiques, et à l’action de l’administration. Un acte administratif, ne peut être pris que dans un but d’intérêt général. C’est-à-dire que si une autorité administrative prend une décision à des fins d’intérêt privé alors elle commet un détournement de pouvoir donc une illégalité. Arrêt du 16 novembre 1900, Maugras, un maire ne pourra pas révoquer un agent de police au motif qu’il a verbalisé une de ses parentes. Il commet un détournement de pouvoir. b) Les valeurs du droit administratif
On peut se reporter à la devise de la République : « liberté, égalité, fraternité ». Le droit administratif est un compromis entre ces valeurs puisqu’elles peuvent être contradictoires.
· La liberté ; au cœur du droit administratif. Elle est déclinée en de multiples libertés spécifiques. Toutes ces libertés, sont des libertés publiques qui ont une valeur normative et sont opposables à l’administration. Au regard du droit administratif, la liberté est le principe et la limitation de la liberté est l’exception. Le juge administratif vérifie que les limites apportées aux libertés par une personne publique sont à la fois proportionnées et justifiées. Justifiées c’est qu’il faut un motif d’intérêt général pour limiter la liberté. Proportionnées c’est que la restriction à la liberté ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour protéger l’intérêt général.
· L’égalité ; l’arrêt de principe, qui fait du principe d’égalité un principe général du droit administratif, c’est l’arrêt Section 9 mars 1951 société des concerts du conservatoire. L’égalité s’impose à l’administration, elle doit traiter l’ensemble des citoyens de la même façon, elle ne doit pas les discriminer. L’administration ne peut déroger au principe d’égalité que si l’intérêt général le justifie. Cette égalité évolue sous l’influence du droit européen. En droit administratif français, l’administration peut traiter différemment des personnes dans des situations différentes, l’Etat doit traiter différemment des personnes placées dans des situations différentes pour l’UE.
· La fraternité ; c’est l’idée de solidarité qui est au cœur du droit administratif. Toutefois, ce n’est pas un principe juridique. Mais cette idée de solidarité est présente en droit administratif. Notamment lorsque l’Etat instaure des tarifs spéciaux pour les personnes en difficulté économique. Ou bien, le droit au logement. On a également un développement de la responsabilité sans faute des personnes publiques, en principe une personne publique est responsable envers quelqu’un lorsqu’elle commet une faute par rapport à lui. Elle indemnise la personne en raison de la faute qu’elle a commise. Aujourd’hui se développe la responsabilité sans faute de l’administration, elle n’a rien fait, mais au nom de la solidarité elle va quand même indemniser le préjudice subi par un citoyen. « Histoire du droit administratifLe principe de légalité en droit administratif »