Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2000-00299-de-julio-9-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_ffe9f5384199036ce0430a010151036c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-23 09:22:14
Document Index: 406851446

Matched Legal Cases: ['artículo 37', 'artículo 27', 'artículo 88', 'artículo 99', 'artículo 1', 'artículo 99', 'artículo 2', 'artículo 99', 'artículo 88', 'artículo 99', 'artículo 136', 'artículo 88', 'artículo 99', 'artículo 6', 'artículo 99', 'artículo 88']

﻿ Sentencia 2000-00299 de julio 9 de 2014
SENTENCIA 2000-00299 DE 09 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. SE CONFIGURA LA CADUCIDAD CUANDO EL TÉRMINO PREVISTO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PARA INTERPONER LA DEMANDA EN LA ÉPOCA DE LOS HECHOS SE ENCONTRABA FENECIDO. EN EL CASO BAJO ESTUDIO, SE DETERMINÓ QUE SE PRESENTÓ LA DEMANDA QUE PRETENDÍA EL PAGO DE LAS CESANTÍAS Y SUS INTERÉS MORATORIOS SE INTERPUSO POR FUERA DEL TÉRMINO LEGAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, INTERÉS MORATORIO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, CESANTÍAS, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Sentencia 2000-00299 de julio 9 de 2014
Rad.: 700012331000200000299-01 (29.014)
Demandante: James Castaño Méndez
Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Universidad de Sucre
1. Procedencia de la acción de reparación directa respecto de los perjuicios derivados del pago inoportuno de las cesantías.
Ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el sentido de precisar que en materia de lo contencioso administrativo la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan lo controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional(9).
Pues bien, la Subsección estima necesario determinar la procedencia de la acción de reparación directa aquí ejercida, para cuyo propósito resulta pertinente acoger el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través del cual, precisamente, se abordó el análisis sobre la acción procedente para reclamar, en juicio, los perjuicios ocasionados con el pago tardío de las cesantías; en dicha decisión, la corporación señaló:
“En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.
Sin embargo, por razones de seguridad jurídica ypor respetoalderecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de laacción de reparación directa, que no requiere agotamiento de lavía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria”(10). (Se deja destacado en negrillas y en subrayas).
Dicha postura fue ratificada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia del 4 de mayo de 2011, en la cual se manifestó que en virtud del derrotero trazado por lo jurisprudencia en referencia y considerando que la libertad del juzgador resulta limitada por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de derecho, como lo son: i) la seguridad jurídica; ii) la garantía de la igualdad y iii) la unidad del derecho —postulados que convergen en un principio básico de lo democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2º de la Ley 270 de 1996, como es el derecho de toda persona a acceder a la administración de Justicia—, debía estudiarse la acción de reparación directa interpuesta, comoquiera que para el momento de interposición de la demanda, la jurisprudencia imperante para esa época admitía lo procedencia de dicha acción para obtener la indemnización por la mora en el pago de cesantías(11); pero además, el aludido criterio jurisprudencial lo reiteró esta Subsección en sentencia de 26 de abril de 2012, expediente 20.847.
2. El régimen aplicable al demandante respecto de la liquidación y pago de sus cesantías.
La parte actora pretende obtener la indemnización de perjuicios derivada del pago tardío que se habría producido de sus cesantías por parte de las entidades demandadas.
Para efectos de establecer si dentro del caso sub examine la Universidad de Sucre habría efectuado, o no, un pago extemporáneo de las cesantías del actor, se impone establecer, en forma previa, cuál es régimen aplicable a dicha persona en relación con el pago de las cesantías y para tal efecto se cuenta con la jurisprudencia autorizada de la Sección Segunda del Consejo de Estado —especializada en la materia—, lo cual, frente a casos similares al que aquí se define, esto es sobre el régimen que gobierna el pago de cesantías o docentes de universidades de carácter departamental, ha expuesto lo siguiente:
“El Gobierno Nacional, a través del Decreto 1444 de 1992, dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional y en lo que interesa para resolver el presente asunto, en la Sección VI- de las cesantías, artículo 37, dispuso:
‘Los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional, continuarán disfrutando del mismo régimen general de cesantías de los empleados públicos, señalado en el Decreto Extraordinario 3118 de 1968’.
El régimen contenido en el decreto citado, no es otro que el relativo a la liquidación por anualidad, señalado en el artículo 27.
Posteriormente, el parágrafo del artículo 88 de la Ley 30 de 1992, facultó a las universidades estatales u oficiales para adoptar el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990. Dispuso igualmente que este régimen se podía acoger como obligatorio para quienes se vincularan laboralmente a la universidad a partir de su vigencia.
La Ley 50 de 1990, en su artículo 99, estableció un nuevo régimen del auxilio de cesantía y fijó sus característicos, así:
2a. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto o la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.
3a. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo.
En el año de 1994, se profirió el Decreto 55 de 1994, que dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades estatales u oficiales del orden departamental, municipal y distrital, que en su artículo 1º dispuso que se les aplicaría el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 1444 de 1992 y en su parágrafo ordenó que el régimen de liquidación y pago de las cesantías sería el previsto en el artículo 99 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990.
Igualmente, en el artículo 2º concedió a los interesados, que se hallaron vinculados para ese momento, la oportunidad de optar por el régimen contenido en el Decreto 1444 de 1992, para lo cual concedió como plazo máximo, el 30 de abril de 1994.
En 1995 (D. 55), reiteró que el régimen que cobijaría a los empleados públicos docentes de las universidades de los órdenes departamental, municipal y distrital y en relación con las cesantías, expresó:
‘El régimen de liquidación y pago de las cesantías será el previsto en el artículo 99 y normas concordantes de la Ley 50 de 1990’.
Ya en el año de 1996, se expidió el Decreto 15, por el cual se dictan disposiciones en relación con la misma materia, pero que cobija a los empleados públicos docentes de las universidades estatales u oficiales, sin distinguir, entre nacionales y territoriales.
Además de reiterar lo dicho en las disposiciones anteriores, en el parágrafo I del artículo primero, concedió una nueva oportunidad, a quienes quisieron acogerse al nuevo régimen (L. 50/90, art. 99), con el fin de que lo hicieran antes del 31 de julio de 1996.
Igualmente, en el parágrafo III del mismo artículo, se dispuso:
‘Las cesantías serán pagadas a los docentes que se acojan al nuevo régimen salarial y prestacional, en un plazo no superior a 2 años, para lo cual se utilizaría el procedimiento establecido en el artículo 88 de la Ley 30 de 1992’.
Dicho procedimiento se refería a que las universidades estatales u oficiales, debían, en un término no mayor o seis meses, presentar a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES), la información satisfactoria correspondiente. Posteriormente, el Gobierno Nacional, en un término no mayor a 2 años y con la asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), adoptaría las medidas necesarias para garantizar los aportes correspondientes del presupuesto nacional de los entes territoriales y de los esfuerzos de las mismas universidades”(12)(negrillas y subrayas adicionales).
De conformidad con el material probatorio que se allegó, de manera oportuna y formalmente al proceso, se tiene lo siguiente:
— Que mediante la Resolución 924 de diciembre 3 de 1997, la Universidad de Sucre dispuso lo siguiente(13):
“Que treinta y nueve (39) docentes de planta se acogieron al Decreto 1444 de 1992,
Que dichos docentes al acogerse al Decreto 1444 de 1992, ingresan al régimen de la Ley 50 de 1990,
Que la Nación giró un porcentaje del pasivo de las cesantías de dichos docentes,
Que se hace necesario ordenar el pago correspondiente al 73.49%, porcentaje resultante de dividir el valor liquidado de la (sic) cesantías a 31 de diciembre de 1995 y lo girado por la Nación, adicionándole los pagos parciales que la universidad había hecho a algunos docentes,
ART. 1º—Ordénese el pago de un porcentaje por concepto de cesantía hasta 31 de diciembre de 1995 a los docentes que se relacionan a continuación en las cuantías aquí señaladas:
James Castaño Méndez Valor cesantía 12’576.262”
— Que posteriormente, a través de la Resolución 1003 de 19 de diciembre de 1997, la Universidad de Sucre ordenó(14):
Que se hace necesario ordenar el pago correspondiente al 66.1473%, porcentaje de dividir el saldo pendiente de la liquidación de las cesantías a 31 de diciembre de 1995 y lo girado por la Nación, adicionándole los pagos parciales que la universidad había hecho a algunos docentes,
James Castaño Méndez Valor cesantía 3.092.949”
— Que por medio de la Resolución 118 de marzo 10 de 1998, la Universidad de Sucre resolvió(15):
Que se hace necesario ordenar el pago correspondiente al saldo pendiente de la liquidación de las cesantías a 31 de diciembre de 1995,
ART. 1º—Ordénese el pago del saldo por concepto de cesantía hasta 31 de diciembre de 1995 a los docentes que se relacionan a continuación en las cuantías aquí señaladas:
James Castaño Méndez Valor Cesantía 1.443.673”
De conformidad con las resoluciones que ordenaron el pago de las cesantías al hoy demandante a diciembre 31 de 1995, se puede establecer que el señor Castaño Méndez se acogió al Decreto 1444 de 1992(16) y que, por ende, ingresó al régimen previsto en la Ley 50 de 1990, normativa esta que, en su artículo 99 y en línea con lo expuesto por la jurisprudencia de la Sección Segunda antes descrita, preveía lo siguiente:
3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. Ver Oficio de fecha 25.11.98. Secretaría Distrital de Salud. Fondo Nacional del Ahorro. CJA09751998.
PAR.—En el evento que los empleadores deban efectuar la liquidación y consignación de la cesantía a que se refiere este artículo y no existan suficientes sociedades administradoras de fondos de cesantías autorizadas para funcionar, el Gobierno Nacional podrá transitoriamente autorizar a otras entidades u ordenar a las instituciones financieras con participación estatal mayoritario para que cumplan las funciones de sociedades administradoras de fondos de cesantía” (destaca la Sala).
Así pues, con fundamento en la disposición legal antes descrita, resulta claro que la parte demandada tenía hasta el día 15 de febrero del año 1996 para consignar las cesantías del actor, liquidadas a diciembre 31 de 1995, tal como lo señaló la propia parte demandante.
De otro lado, en el proceso obra(17) un documento denominado consulta de movimientos de cuenta del fondo de cesantías Colfondos, cuyo titular era el señor James Castaño Méndez; de ese documento se extrae la siguiente información:
— Que el día 15 de diciembre de 1997, se efectuó un movimiento dentro de la aludida cuenta de cesantías, por valor de $ 12’576.262, con fecha de aplicación de 10 de diciembre de ese mismo año, valor que coincide con el monto que ordenó pagar la Universidad de Sucre a favor del señor Castaño Méndez, a través de la Resolución 924 de diciembre 3 de 1997.
— Que el día 19 de febrero de 1998, se efectuó otro movimiento dentro de la cuenta de cesantías del señor Castaño Méndez, por valor de $ 3'092.949, con fecha de aplicación de 16 de febrero de ese mismo año, monto que coincide con la suma que ordenó pagar la Universidad de Sucre mediante la Resolución 1003 de 19 de diciembre de 1997.
— Que el día 16 de marzo de 1998, se produjo un tercer movimiento dentro de la aludida cuenta de cesantías del señor James Castaño Méndez, por valor de $ 1’443.673, con fecha de aplicación de 13 de los mismos mes y año, cifra que concuerda con la suma que ordenó pagar la Universidad de Sucre por medio de la Resolución 118 de marzo 10 de 1998.
Así las cosas, le asiste la razón a la parte demandante en cuanto al pago tardío de sus cesantías, toda vez que estas debieron consignársele a más tardar el día 15 de febrero de 1996, sin embargo, a juicio de la Sala, dentro del presente caso operó el fenómeno jurídico procesal de caducidad de la acción, tal como se pasa a exponer.
3. La caducidad de la acción ejercida.
Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad para aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley y de no hacerla en tiempo pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.
Pues bien, el Decreto 2304 de 1989, aplicable al presente asunto, en el artículo 136 preveía lo siguiente:
Ahora bien, en cuanto al cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa cuando esta se fundamenta en el daño producido por una omisión de la administración, la Sala, en reiterada jurisprudencia, ha precisado:
Aunque la omisión se mantenga en el tiempo o el daño sea permanente, dicho término no se extiende de manera indeterminada porque la misma ley ha previsto que el término de caducidad es de dos años contados a partir de la omisión”(18) (negrillas y subrayas adicionales).
Comoquiera que la parte demandada tenía hasta el día 15 de febrero del año 1996 para consignar las cesantías al ahora demandante y, según se vio, no lo hizo dentro de ese plazo, se impone concluir que a partir de ese día, la Universidad de Sucre incurrió en mora —o lo que es lo mismo— omitió pagar dicha prestación económica, cuestión que evidencia que la demanda debía presentarse hasta el día 15 de febrero del año 1998, pero solo se interpuso el día 13 de marzo de 2000, es decir, cuando el término previsto en el ordenamiento jurídico vigente para la época de los hechos se encontraba ampliamente fenecido.
En relación con un caso similar, esta Sala indicó:
“Así las cosas, comoquiera que la pretensión de la parte actora está dirigida a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados como consecuencia de la omisión en la cual habría incurrido la Contraloría Municipal de El Espinal en el pago oportuno de las obligaciones laborales a su favor, resulta claro que el término de caducidad debe empezar su cómputo desde el día siguiente a la configuración de dicha omisión (...).
Reitera y resalta la Sala que el hecho dañoso que dio origen a la demanda de reparación directa se ocasionó desde el día siguiente al incumplimiento de la obligación de cancelar las obligaciones laborales contenidas en las resoluciones 462 de diciembre 23 de 1994 Y 470 del 29 de esos mismos mes y año, conclusión que se acompasa, además, con la imputación hecha por el actor y sobre la cual sustenta su acción de reparación directa, pues como la propia demandante sostiene, el hecho dañoso lo configuró la omisión por ‘(...) [e]l no pago oportuno total de las cesantías definitivas, vacaciones, corrección monetaria, causados por esta mora injustificada, derecho adquirido por mi mandante en su calidad de empleada pública’.
Por consiguiente, todas las razones anteriormente expuestas servirán de apoyo para la proferir la confirmación de la sentencia apelada, en el sentido de declarar probada la excepción de caducidad de la acción”(19).
Ahora bien, el tribunal administrativo de primera instancia consideró que la Universidad de Sucre contaba con un plazo de dos (2) años para consignar las cesantías del aquí demandante con fundamento en lo previsto en el Decreto 15 de 1996(20), en virtud del cual se concedió una nueva oportunidad para aquellos docentes que quisieran acogerse igualmente a la Ley 50 de 1990, lo cual debía producirse antes del 31 de julio de 1996.
Sin embargo, como yo se indicó, aunque al señor James Castaño Méndez le resultaba aplicable dicha Ley (50/90), ello fue así porque él se acogió al régimen previsto en el Decreto 1444 de 1992 por virtud del Decreto 55 de 1994(21) y no por razón del Decreto 15 de 1996, normativa que fue la que permitió, en el parágrafo III de su artículo primero, que “(...) Las cesantías serán pagadas a los docentes que se acojan al nuevo régimen salarial y prestacional, en un plazo no superior a dos (2) años, para lo cual se utilizará el procedimiento establecido en el artículo 88 de la Ley 30 de 1992”.
Así lo ha expuesto la Sección Segunda del Consejo de Estado:
“El Decreto 15 de 1996, a partir del cual, el actor acogió la opción de someterse al nuevo régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 1444 de 1992 y concretamente en relación con las cesantías a lo señalado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, fue expedido el 5 de enero de 1996, pero publicado en el Diario Oficial 42.689 de 17 de enero de 1996, es decir, que a partir de tal fecha, como lo señala en su artículo 6º, empezó a regir.
Esta norma, como antes se señaló, dispuso que para quienes se acogieran al nuevo régimen, las cesantías les serían liquidadas y pagadas en un plazo no superior a dos años.
Lo anterior, por cuanto era necesario, hacer evaluaciones para el saneamiento de pasivos correspondientes a cesantías, para lo cual la misma Ley 30 de 1992, concedió a las universidades estatales u oficiales, un término no mayor a 6 meses para realizarlas.
De ahí, que no pueda hablarse de que la entidad estaba obligada a cancelar las cesantías en el término que considera el actor ha debido hacerla, por cuanto se trató de una situación excepcional, de un cambio de régimen en la liquidación de las cesantías que implicaba adelantar los ajustes presupuestales necesarios, para lo cual era imperioso, como lo señaló la Ley 30 de 1992, hacer un estudio, primero por las universidades y luego por el Gobierno para garantizar el acopio de los recursos dirigidos al cubrimiento de las sumas correspondientes a las cesantías de quienes decidieron acogerse a lo previsto en el Decreto 15 de 1996”(22) (énfasis añadido).
Y es que el actor, cuando optó por el nuevo régimen, lo hizo antes de que se hubiere proferido el Decreto 15 de 1996, toda vez que según el propio recurrente(23), se acogió al régimen de la Ley 50 de 1990 el día 31 de enero de 1996, es decir, con anterioridad a la existencia de la normativa que previó la posibilidad de que las universidades tuvieran un plazo hasta de dos (2) años para efectuar el pago de las cesantías a sus docentes.
A lo anterior se agrega la consideración, no menos significativa, de que en este fallo se han venido aceptando —porque resultaron ciertos— los señalamientos del actor, en punto al deber legal que le asistía a la parte demandada en consignar sus cesantías hasta el día 15 de febrero del año 1996, de modo que si se llegare a determinar que la entidad demandada tenía un término de dos (2) anos para efectuar dicho pago, ello apuntaría a favorecer al recurrente, pero a través de situaciones que él mismo, en forma expresa y categórica, ha desestimado.
1. Modifícase la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Sucre el día 14 de julio de 2004, la cual quedará así:
Declárese probada la caducidad de la acción y, en consecuencia, deniéganse las pretensiones de la demanda.
(9) En tal sentido pueden consultarse, entre muchas otras decisiones, la sentencia de 13 de mayo de 2009, exp. 15.652. M.P. Dra. Myriam Guerrero de Escobar; sentencia de 23 de abril de 2008, exp. 15.906, entre muchas otras providencias.
(10) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 27 de marzo de 2007, exp. 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ); M.P. Dr. Jesús María Lemas Bustamante.
(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de mayo de 2011, exp. 19.957. M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.
(12) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de agosto de 2007, exp. 9710-05; C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón.
(13) Fls. 90 y 91, cdno. 1.
(14) Fls. 92 y 93, cdno. 1.
(15) Fls. 96 y 97, cdno 1.
(16) Conviene señalar que el propio actor, tanto en la demanda, como en el recurso de apelación, señaló que se acogió a dicho régimen.
(17) Fls. 135 a 137, cdno. 1.
(18) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de junio de 2004, exp. 25.854, M.P. Ricardo Hoyos Duque, reiterada por esta Subsección en sentencia de 26 de abril de 2012, exp: 20.847.
(19) Sentencia de 26 de abril de 2012, exp. 20.847.
(20) El Decreto 15 de 1996 previó:
“ART. 1º—Los empleados públicos docentes de las universidades estatales u oficiales, podrán optar por el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 1444 de 1992, el Decreto 26 de 1993, el Decreto 54 de 1994, el Decreto 55 de 1995 y aquellos que los adicionen o modifiquen.
Quienes no se acojan al nuevo régimen continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 1995.
PAR. 1º—Para optar por este régimen se tendrá como plazo máximo el 31 de julio de 1996.
PAR. 2º—A quienes opten por este régimen se les aplicará el régimen de cesantías, señalado en el artículo 99 y normas concordantes de la Ley 50 de 1990.
PAR. 3º—Las cesantías serán pagadas a los docentes que se acojan al nuevo régimen salarial y prestacional, en un plazo no superior a dos (2) años, para lo cual se utilizará el procedimiento establecido en el artículo 88 de la Ley 30 de 1992” (se destaca).
(21) El Decreto 55 de 1994 consagró:
“ART. 2º—Los empleados públicos docentes de las universidades estatales u oficiales del orden departamental, municipal y distrital vinculados actualmente por el estatuto docente vigente de la respectiva universidad, podrán optar por el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 1444 de 1992, el Decreto 26 de 1993 y aquellos que los adicionan o modifiquen.
Quienes no se acojan al nuevo régimen continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 1993”.
(22) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de agosto de 2007, exp. 9710-05; C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón.
(23) Fl. 189, cdno. ppal.