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Timestamp: 2018-04-21 04:22:07+00:00
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LA RECONSTRUCTION A L IDENTIQUE APRES SINISTRE, UN DROIT LEGISLATIF INCERTAIN. - PDF
LA RECONSTRUCTION A L IDENTIQUE APRES SINISTRE, UN DROIT LEGISLATIF INCERTAIN.
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1 UNIVERSITE PAUL CEZANNE AIX-MARSEILLE III FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCE POLITIQUE Master II professionnel «Droit et métiers de l urbanisme et de l immobilier» Centre d Etudes Juridiques et d Urbanisme LA RECONSTRUCTION A L IDENTIQUE APRES SINISTRE, UN DROIT LEGISLATIF INCERTAIN. Année universitaire 2005/2006 PAOLI Charlotte
2 1 REMERCIEMENTS Je tiens tout d abord à remercier mon directeur de mémoire, Maître Hubert Amiel, avocat à la Cour d appel d Aix en Provence, pour sa disponibilité et ses conseils. J adresse également mes remerciements à M. Mansour Kada Yahya qui a pu m apporter une aide dans mes recherches.
3 2 SOMMAIRE INTRODUCTION GENERALE...4 PARTIE I : La consécration du droit de reconstruire après sinistre par l article L du code de l urbanisme...10 CHAPITRE I : Les conditions d application de l article L du code de l urbanisme..11 SECTION I : SECTION II : SECTION III : Un sinistre ayant détruit le bâtiment.11 Un bâtiment régulièrement édifié..18 Un projet de reconstruction à l identique..32 CHAPITRE II : La portée de l article L du code de l urbanisme. 37 SECTION I : La neutralisation des dispositions d urbanisme contraires..37 SECTION II : Le permis de construire, préalable obligatoire à une construction régulière...49 PARTIE II Le caractère relatif du droit de reconstruire : les restrictions à la reconstruction après sinistre 59 CHAPITRE I : La présomption du droit de reconstruire exclue par voie réglementaire 61 SECTION I : SECTION II : Les modalités de la restriction 61 L étendue de la restriction.69 CHAPITRE II : Une stabilité juridique remise en cause par voie de mesures individuelles.77 SECTION I : L appréciation de l Administration en terme de sécurité publique 77
4 3 SECTION II : Le choix audacieux de la base juridique justifiant un refus..87 CONCLUSION GENERALE..103 INDICATIONS BILIOGRAPHIQUES JURISPRUDENCE LISTE DES ABREVIATIONS..122 TABLE DES MATIERES..124
5 4 INTRODUCTION GENERALE Tout propriétaire doit intégrer le risque que le bâtiment existant soit détruit par un sinistre. L article 207 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain 1 dispose que «La reconstruction à l identique d un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée, nonobstant toute disposition d urbanisme contraire, sauf si le plan local d urbanisme ou la carte communale en dispose autrement, dès lors qu il a été régulièrement édifié.». Pour comprendre la réforme apportée par cet articlep, il est nécessaire de rappeler le contexte dans lequel ce texte est intervenu. Antérieurement à la loi SRU, la question de la reconstruction après sinistre n était pas abordée par le code de l urbanisme, si ce n est au détour de dispositions relatives à certaines contributions d urbanisme. En effet, afin d éviter que le propriétaire victime d un sinistre, procédant à la reconstruction du bâtiment détruit, ne subisse en outre une pénalisation fiscale, le législateur avait prévu l exonération d un certain nombre de taxes et contributions d urbanisme. Cette exonération concerne depuis la loi de finance rectificative pour la taxe locale d équipement (TLE) 3, la taxe complémentaire perçue au profit de la région Ile-de- France, la taxe additionnelle pour le financement des conseils d architecture, d urbanisme et d environnement (CAUE). Elle s étend également à la participation pour dépassement du coefficient d occupation des sols (COS) 4. Ces exonérations ne sont susceptibles d être appliquées que sous certaines conditions. La demande d autorisation de reconstruire doit être déposée dans le délai de deux ans après le sinistre ; elle doit être réalisée sur les lieux mêmes du sinistre ou bien encore sur d autres terrains de la commune, lorsque le terrain d implantation initiale a été reconnu extrêmement dangereux et classé inconstructible ; la reconstruction doit avoir pour objet l édification d un bâtiment destiné à recevoir une 1 Loi n du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbain (Loi SRU), JO 14 décembre 2000, page Loi de finance rectificative n du 21 décembre 1973, consultable sur le site légifrance.gouv.fr. 3 Conformément à l article L.1585 D II du code général des impôts, modifiée par la loi de finances n du 30 décembre Conformément à l article L du code de l urbanisme
6 5 affectation de même nature que celle de l immeuble détruit 5 ; enfin la reconstruction doit être réalisée par le propriétaire ou ses ayant droit à titre gratuit (héritiers, donataires ou légataires). Le code de l urbanisme contenait donc quelques dispositions inhérentes à la reconstruction après sinistre mais elles restent relatives aux exonérations fiscales. Aucun droit acquis à la reconstruction n était affirmé. Le permis de construire demandé en vue de la reconstruction d un bâtiment sinistré était traité comme un permis ordinaire, sans que l existence antérieure d une construction ne crée de droit. Or, entre la construction initiale et la demande de reconstruction après la survenance d un sinistre, les règles d urbanisme étaient susceptibles d évoluer défavorablement. L immeuble pouvait donc se retrouver non-conforme aux nouvelles dispositions et, par conséquent, impossible à reconstruire. Toutes les dispositions législatives ou réglementaires (nationales ou locales) en vigueur et plus particulièrement celles interdisant ou conditionnant toutes constructions et donc toutes reconstructions dans la zone considérée étaient alors opposables au projet de reconstruction. Cette circonstance était particulièrement sévère pour le propriétaire dont le bâtiment avait été détruit. C est la raison pour laquelle, le conseil municipal pouvait décider par le biais de son plan d occupation des sols (POS) d autoriser une telle reconstruction soit sur l ensemble du territoire communal, soit à l intérieur de certaines zones délimitées. Il s agissait de ce fait de mettre un terme à une situation inique, pour le moins inconfortable. Les auteurs du plan d occupation des sols précisaient alors que les règles du document d urbanisme ne s appliqueraient pas, ou que partiellement, à la demande de reconstruction du bâtiment sinistré. Ces dispositions ne doivent pas être prises comme des dérogations aux dispositions du POS mais comme des règles particulières. En outre, le plan d occupation des sols pouvait soit autoriser tout simplement la reconstruction des bâtiments détruits par un sinistre, soit autoriser leur reconstruction à l identique. Dans le premier cas, la réédification pouvait se faire malgré les interdictions inhérentes à la destination des constructions prévues dans le plan. En revanche, elle devait respecter les règles relatives à l implantation des bâtiments, à leur aspect extérieur, à leur volume, et autres dispositions du règlement national d urbanisme (RNU). Dans la seconde hypothèse, le constructeur bénéficiera de droits beaucoup plus favorables en ce sens qu il pourra reconstruire le bâtiment dans des dimensions et hauteurs identiques au bâtiment initial, avec la même destination que celui-ci, alors que les dispositions 5 En cas d affectation partielle de l immeuble nouveau à une destination différente de l immeuble ancien, l exonération n est applicable qu à la partie recevant l ancienne affectation. Nous comprenons bien dans ce cas, qu il ne s agisse pas de reconstruction à l identique.
7 6 du plan d occupation des sols s y opposent. Quoiqu il en soit l autorité locale n était pas liée par la situation existante. A cet égard, la formulation de certains plans pouvait parfois être faussement créatrice de droit. Le document d urbanisme pouvait par exemple prévoir que la reconstruction à l identique est autorisée, en ce sens que le propriétaire pourra reconstruire son bâtiment dans la limite de la surface hors œuvre nette (SHON) effective au moment du sinistre, mais que celle-ci est tout de même subordonnée au respect de toutes les autres règles d urbanisme prévues par le document. En dehors de l application de la règle du coefficient d occupation des sols (COS) de fait, la reconstruction n était pas facilitée. Certes, le Conseil d Etat avait la possibilité d annuler les dispositions du plan d occupation des sols interdisant la reconstruction dès lors qu il décelait une erreur manifeste d appréciation 6 mais, rappelons le, il doit s agir d une erreur grossière. Ainsi, l autorité locale avait-elle une marge de liberté tout de même importante. Nous pouvons donc remarquer qu aucun droit à la reconstruction après sinistre n existait avant la loi SRU, les chances de reconstruire étant tributaires des possibilités offertes par le plan. Il convenait donc de bien vérifier s il y avait affirmation d un droit à reconstruire les bâtiments à l identique, nonobstant toutes les autres règles du plan d occupation des sols, ou si cette autorisation de reconstruire à l identique supposait néanmoins le respect de telle ou telle règle du plan. Il faut reconnaître qu en pratique, les documents d urbanisme ne comprenaient pas toujours de pareilles dispositions. Il arrivait fréquemment que l évolution de règles d urbanisme s oppose à la mise en œuvre d un projet. Durant cette période, ni l état de ruine du bâtiment ni sa démolition accidentelle ou volontaire ne donnait de droit à la reconstruction du bâtiment initial. L Administration peut à tout moment abroger ou modifier pour l avenir un acte administratif réglementaire. Il n existe pas de droit acquis au maintient de ces actes 7. La reconstruction après sinistre souffrait donc 6 CE, 12 juin 1987, Pommelet, n 74276, consultable sur le site légifrance.gouv.fr: «Considérant qu il appartient aux auteurs du POS de déterminer le parti d aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de constructions ; qu ils ne sont pas liés pour déterminer l affectation future des divers secteurs par les modalités existantes d utilisation du sol, dont ils peuvent prévoir les modifications dans l intérêt de l urbanisme : qu ils ne sont pas tenus pour fixer le zonage, de respecter les limites de propriété ; que cependant leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.» En l espèce, M. Pommelet était propriétaire d une parcelle répartie à la fois sur une zone urbaine et sur une zone naturelle. 7 CE, 12 mai 1986, Association des anciens élèves de l IRA de Lille, n 62311, Rec. CE, page 140
8 7 d une réelle fragilité. Le mutisme du code de l urbanisme n était pas étonnant car «il n a pas vocation à répondre à toutes les questions que l on peut rencontrer quotidiennement» 8. Pour autant, la reconstruction après sinistre concerne les auteurs des documents d urbanisme, ceux qui les appliquent et ceux qui sont chargés de les faire respecter. Elle concerne également les usagers, qu ils soient professionnels ou non, les acquéreurs d un bien, ou en situation de faire construire ou reconstruire ainsi que leurs conseils juridiques et tout particulièrement la profession notariale qui, depuis longtemps, attire l attention des pouvoirs publics sur la difficulté que peut rencontrer le propriétaire d un immeuble sinistré 9. La tempête qui a frappé notre pays à la fin du mois de décembre 1999, a rendu l absence de droit de reconstruire après sinistre intenable. Les parlementaires, encouragés par ces évènements et les nombreuses critiques formulées à cet égard, ont profité de la discussion du texte qui allait devenir la loi SRU pour proposer plusieurs amendements parmi lesquels celui déposé par M. le sénateur Herisson sous le numéro 864, et adopté par le Sénat lors de sa séance du 18 mai Dès lors, l article 207 de la loi SRU, codifié actuellement à l article L du code de l urbanisme, a opéré un véritable renversement de perspective. Il édicte désormais un droit à la reconstruction après sinistre. Ce droit est érigé en principe, l interdiction de reconstruire étant l exception. Les dispositions de cet article étant d application immédiate, elles ont pris effet dans les conditions de droit commun, dès le 16 décembre 2000, soit le lendemain de la publication du texte au Journal Officiel, et sont applicables aux sinistres intervenus avant l entrée en vigueur de ce texte 10. Le législateur a entendu par ce texte «innover et forcer la décision administrative» 11. Depuis l entrée en vigueur de cet article, par conséquent, tout propriétaire d un bâtiment détruit par un sinistre se trouve dans une situation plus confortable puisque les dispositions d urbanisme qui sont susceptibles de contrarier la reconstruction du bâtiment seront écartées lors de l instruction de la demande de permis de reconstruire. Nous constaterons que l article L du code de l urbanisme consacre véritablement un droit à la reconstruction après sinistre (Partie I), encore faut-il que certaines conditions soient remplies (Partie I, Chapitre I). Le pétitionnaire bénéficiera des dispositions 8 HOCREITERE Patrick, op. cit. Droit et Ville 1997, page Rapport du 89 e Congrès des notaires, Cannes 1993, Defrénois 1993, page Cf page VIDALENC Gabriel, op. cit. Defrénois n 18/2005, page 1377
9 8 de cet article pour autant que la destruction de son bâtiment soit imputable à la survenance d un sinistre (Partie I, Chapitre I, Section I), que le bâtiment ait été régulièrement édifié (Partie I, Chapitre I, Section II) et que le projet de reconstruction soit identique à la construction détruite (Partie I, Chapitre I, Section III). Nous déterminerons par ailleurs la portée du texte (Partie I, Chapitre II) qui consiste à écarter de la demande de permis de construire toute disposition d urbanisme contraire (Partie I, Chapitre II, Section I). Malgré les effets relativement importants de cet article, le juge considère cependant que le droit de reconstruire après sinistre ne dispense pas pour autant de l exigence d un permis de construire (Partie I, Chapitre II, Section II), préalable obligatoire laissant présumer que le droit de reconstruire n est pas illimité. Nous nous poserons la question de savoir si l article L du code de l urbanisme instaure un droit absolu à la reconstruction. Met-il un terme à l insécurité juridique qui caractérise la période ante SRU? Le propriétaire qui réunit les trois conditions de l article est-il à l abri de tout refus de délivrance du permis autorisant la reconstruction? Certainement pas. Le droit de reconstruire, comme n importe quel droit, connaît nécessairement des restrictions (Partie II). Si la loi SRU présente la reconstruction après sinistre comme un droit auquel tout propriétaire de bâtiment sinistré pourra bénéficier si les conditions légales sont remplies, actuellement après quelques années de pratique, nous ne pouvons nier le caractère éminemment relatif du droit de reconstruire après sinistre auquel l Administration et le juge ont apporté certaines nuances. Contrairement à ce que nous aurions pu penser à la lecture de cet article, le propriétaire d un bâtiment régulièrement édifié, démoli par un sinistre, souhaitant reconstruire son édifice à l identique, ne bénéficiera pas de facto du droit de reconstruire. La relativité de ce droit se justifie dans un premier temps par le texte lui-même qui prévoit que le plan local d urbanisme (PLU) ou la carte communale peut en «dispose(r) autrement». L autorité locale, malgré l affirmation d un droit à la reconstruction, aura donc la possibilité de le restreindre par voie de mesures réglementaires (Partie II, Chapitre I). Elle devra pour cela respecter certaines modalités (Partie II, Chapitre I, Section I). En outre la restriction pourra être plus ou moins étendue (Partie II, Chapitre I, Section II). Mais la limite au droit de reconstruire ne s arrête pas à la lettre du texte. Le maire pourra également refuser de délivrer le permis autorisant la reconstruction, et ce, par voie de mesures individuelles (Partie II, Chapitre II). En effet, l autorité locale doit nécessairement prendre en compte les impératifs liés à la sécurité publique (Partie I, Chapitre I, Section I). Elle pourra ainsi
10 9 s opposer à la reconstruction après sinistre. Nous examinerons à cet effet les bases juridiques servant de fondement à ce refus (Partie II, Chapitre II, Section II).
11 10 PREMIERE PARTIE : LA CONSECRATION DU DROIT DE RECONSTRUIRE APRES SINISTRE PAR L ARTICLE L DU CODE DE L URBANISME. Sous le régime du plan d occupation des sols, le code de l urbanisme ne contenait aucune disposition relative à la reconstruction après sinistre. Tout au plus, les conseils municipaux pouvaient décider d autoriser une telle reconstruction, mais pour autant, il n existait aucun droit acquis à la reconstruction d un bâtiment détruit par un sinistre. L alinéa premier de l article L issu de la loi SRU du 13 décembre 2000 introduit désormais un véritable droit de reconstruire après sinistre qui faisait jusque là défaut. Cette carence empêchait bien souvent les propriétaires de bâtiments sinistrés de reconstruire leurs édifices. Le législateur a ainsi saisi l opportunité qui lui était offerte d ériger la reconstruction après sinistre comme un véritable principe. Cependant, pour pouvoir invoquer le bénéfice des dispositions de l article L du code de l urbanisme, certaines conditions devront être réunies. Elles sont prévues par le texte lui-même. Si la lettre de l article semble claire, nous prendrons conscience de certaines difficultés qui sont susceptibles d être rencontrées notamment dans l interprétation et dans le degré d exigence de l article (Chapitre I). Dès lors que les conditions visées sont rassemblées, l article L du code de l urbanisme pourra produire pleinement ses effets, à savoir faciliter la reconstruction après sinistre en écartant toute disposition d urbanisme contraire. Si ce texte consacre désormais un principe fort, le droit de reconstruire, comme tout droit, connaît nécessairement certains obstacles. L exigence d un permis de construire autorisant au préalable la reconstruction atteste de la relativité du principe dont la portée reste tout de même encadrée (Chapitre II).
12 11 CHAPITRE I : LES CONDITIONS D APPLICATION DE L ARTICLE L DU CODE DE L URBANISME. Pour que le droit de reconstruire introduit par l article L du code de l urbanisme puisse être effectif, trois éléments relatifs au bâtiment doivent être réunis. Ces conditions sont nécessaires pour que le propriétaire invoque le bénéfice de ce texte. Elles constituent donc un préalable obligatoire. Tout d abord le bâtiment doit avoir été détruit par un sinistre (Section I). En outre, la deuxième condition est sans doute la plus contraignante car elle consiste en un examen de la régularité de la construction. Cette exigence suppose un retour en arrière, à l origine de la construction (Section II). Enfin il faut que le projet de reconstruction présenté par le pétitionnaire consiste en une reconstruction identique à celle détruite (Section III). SECTION I. UN SINISTRE AYANT DETRUIT LE BÂTIMENT. Pour relever de l article L du code de l urbanisme, le bâtiment doit d abord avoir été démoli par un sinistre. Il convient donc dans un premier temps de s attarder sur la notion de sinistre. Puis, nous essayerons de déterminer si la date de réalisation du sinistre a une quelconque importance dans l application de ce même article. I. LA NOTION DE SINISTRE. Une des conditions d application de l article L du code de l urbanisme réside dans la survenance d un sinistre. Mais comment identifier un sinistre, puisque l on cherche en vain sa définition dans le code de l urbanisme? Pour illustrer cette conception qui ressort essentiellement de la jurisprudence et de la doctrine, nous rapporterons quelques exemples donnés par le juge.
13 12 1. La définition du sinistre. La difficulté tient au fait qu aucune définition juridique du concept de sinistre n est actuellement disponible. Le code de l urbanisme appréhende la prévention des risques, mais il ne traite pas de la question du sinistre. En effet, le législateur n a pas défini ce qu il faut entendre par cette notion, peut-être pour permettre au juge de disposer d une certaine marge de manœuvre et d avoir sa propre acception du terme. Aussi étonnant que cela puisse paraître, même le code des assurances ne contient une quelconque définition. Cela n est donc pas sans poser de difficulté notamment pour les professionnels du droit. C est la raison pour laquelle doctrine et jurisprudence ont dû apporter des éléments de réponse à cette carence. En effet, au regard des décisions rendues par la Haute juridiction administrative, nous pouvons déduire que l article L du code de l urbanisme ne produit ses effets que lorsque le fait qui a causé la destruction du bâtiment est le fruit d «un évènement fortuit, que cet évènement soit accidentel (explosion, incendie etc.) ou la conséquence d une catastrophe naturelle (tempête, inondation etc.)» 12. Le sinistre peut donc avoir pour origine un phénomène climatique, physique, il peut également s agir d un accident. Il doit donc être indépendant de la volonté du propriétaire du bâtiment. Rappelons en effet que l article 207 de la loi SRU, codifié désormais à l article L du code de l urbanisme, a été adopté pour permettre en premier lieu aux propriétaires de constructions détruites pas les tempêtes de décembre 1999, de reconstruire leurs bâtiments. Conformément à l article premier de la loi du 13 juillet 1982 relative à l indemnisation des victimes de catastrophes naturelles 13, l état de catastrophe naturelle est reconnu par arrêté interministériel. Si le législateur s est abstenu de donner une définition au concept de sinistre, la jurisprudence du Conseil d Etat est actuellement particulièrement étoffée. Rapportons quelques uns de ces exemples. 12 HOCREITERE Patrick, op. cit. Droit et ville 1997, n 44, page Loi n du 13 juillet 1982, relative à l indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, consultable sur le site légifrance.gouv.fr
14 13 2. Les exemples jurisprudentiels. Les tempêtes entrent bien sûr dans la catégorie des causes de sinistres. La Cour d appel de Colmar, dans un arrêt rendu le 12 avril 2001 avait eu à se prononcer sur la reconstruction d une dépendance faisant office de grange, détruite en juin 1998 à la suite d une tempête 14. Cette catégorie de sinistre ne nous étonne pas étant donné le contexte dans lequel cet article a été adopté. De la même façon, un pétitionnaire a pu bénéficier de l article L du code de l urbanisme pour reconstruire une bergerie détruite par la chute d une branche d arbre 15, ou encore à la suite d une inondation. Il peut également s agir de dégâts causés par une avalanche 16. Nous remarquerons que le sinistre le plus récurrent demeure l incendie. Dans de nombreux arrêts, le juge a eu à statuer sur des demandes de reconstruction de bâtiments détruits par de tels sinistres 17. En revanche, le fait de procéder volontairement à la démolition intégrale d un édifice existant ne peut être considéré comme un sinistre. Le Conseil d Etat a refusé d inclure dans la catégorie des sinistres, les travaux de démolition totale d un bâtiment pour lequel le propriétaire ne disposait que d un permis de démolir partiel 18. Il en est de même lorsque le 14 CA Colmar (ch. instruction), 12 avril 2001, Cne de Wolfisheim c/ Koegler et Rohfritch, RDI 2001, obs. SOLER-COUTEAUX Pierre, page 397 TA Bastia, 29 janvier 2004, Préfet de la Haute Corse c/ M. Fleury Stéphane, n , archives TA Bastia 15 TA Pau (2 ch.), 23 octobre 2003, M. Didier Seguette, n , BJDU 6/2003, obs. BONICHOT Jean-Claude, page CE, 23 novembre 2005, Cne de Bagnères-de-Bigorre, n , Juris-Data, n CE, 30 décembre 2002, M. Boissard, n , BJDU 2/2003, concl. CHAUVAUD Didier, page 82 CE, 20 février 2002, M. Plan, n , BJDU3/2002, concl. MIGNON Emmanuelle CAA Lyon, 7 juillet 1998, Griffet, n 95LY00357, consultable sur le site légifrance.gouv.fr CAA Nantes (2 ch.), 11juin 1997, Epoux Riou, n 95NT00526, consultable sur le site légifrance.gouv.fr Cass. crim., 26 mai 1981, M. Cosme, n , consultable sur le site légifrance.gouv.fr CE, 20 juin 1969, sieur Pogorzalek, n 71372, Rec. CE 1969, page CE, 6 décembre 1991, M. Phan c/ Cne de Croissy-sur-Seine, n , D. 1993, jurisprudence n 45, à propos d un propriétaire ayant détruit totalement son bâtiment alors que le permis de démolir ne concernait qu une partie de l édifice. Il a par la suite demandé un permis portant sur la reconstruction de son bâtiment, permis qui lui a été refusé.
15 14 pétitionnaire détruit un bâtiment incendié et qu il entend le reconstruire 19. Enfin ne constitue pas un sinistre la démolition demandée par un constructeur. Dans un arrêt rendu en mars 2002 par la Cour administrative d appel de Marseille 20, les travaux de mise en œuvre d un projet autorisé par un permis de construire n ont pas été adaptés à l état du bâtiment existant. Ils ont déstabilisé une partie de l édifice que le constructeur a donc voulu détruire en raison de motifs techniques et de sécurité. La démolition du bâtiment initial n était donc liée à aucun sinistre étranger à la construction, mais résultait plutôt des travaux exécutés dans le cadre d une autorisation accordée. De tels dégâts, s ils conduisent à la démolition de l ensemble du bâtiment, ne peuvent s analyser comme un sinistre ouvrant droit à la reconstruction. Dans le même sens, lorsque la destruction est imputable au préposé du pétitionnaire, elle ne peut être regardée comme un sinistre. Un maire ne peut délivrer sur le fondement de l article L un permis de reconstruire un bâtiment qui n existe plus du fait du préposé du pétitionnaire. A titre d exemple, le Tribunal administratif de Strasbourg a eu à statuer sur une affaire similaire. A la suite d un dégât des eaux causé par la destruction d une canalisation par l entrepreneur chargé de la rénovation d un immeuble, l inondation de la cave a porté une atteinte définitive aux murs porteurs de la construction, qu il a ainsi fallu araser. Le juge administratif a considéré qu une telle destruction ne pouvait être regardée comme un sinistre au sens de l article L du code de l urbanisme 21. En outre, le bâtiment réduit à l état de ruine est considéré comme juridiquement inexistant. Il est donc logique que le demandeur d un permis de reconstruire un tel édifice ne puisse bénéficier des dispositions de l article L du code de l urbanisme. En effet, la ruine d un bâtiment n est pas forcément la conséquence d un sinistre, elle peut résulter de l effet du temps 22. Cette solution s inscrit d ailleurs dans la ligne de la jurisprudence 19 CE, 9 décembre 1994, Lesai, n , consultable sur le site légifrance.gouv.fr à propos d un pétitionnaire n ayant pu bénéficier de l article L du code de l urbanisme car il avait volontairement détruit le bâtiment pour permettre sa reconstruction après un incendie. 20 CAA Marseille, 21 mars 2002, Cne de Nîmes c/ Patrick Salivet, n 98MA01738, BJDU 4/2002, page 308, à propos de travaux de mise en œuvre d un projet autorisé par un permis de construire ayant déstabilisé une partie du bâtiment existant. 21 TA Starsbourg, 1 er juin 2004, M.François Wagner c/ Cne de Herrlisheim-près-Colmar, n CAA Marseille, 2 mars 2000, Valentini, n 97MA01394, Constr-urb. décembre 2000, comm. n 308 CORNILLE Patrice, page 22. Le Conseil d Etat a refusé d assimiler un bâtiment à ses vestiges. L effet du temps sur un bâtiment n est pas considéré comme sinistre au sens de l article L du code de l urbanisme. CE, 11 mai 1994, M. Jacques Minaldi, n , Rec. CE 1994, concl. LABETOULLE Daniel, page 127 à propos de la reconstruction d un chalet totalement détruit dont il ne subsiste que les vestiges.
16 15 antérieure 23. Nous développerons ce point plus loin à propos de la différence entre reconstruction et réfection de bâtiments 24. En revanche dans un arrêt récent rendu par la Haute juridiction administrative, le 5 mars 2003, il a été jugé qu un attentat était bien constitutif d un sinistre, bien que ce ne soit pas un évènement involontaire qui ne résulte pas d un agissement de son propriétaire. Dans cet arrêt rendu célèbre, les consorts Lepoutre étaient propriétaires d une maison d habitation détruite par un attentat en 1994 dans la commune de Lecci (Corse-du-sud). En l espèce, le commissaire du gouvernement Jacques-Henri Stahl avait rappelé qu en droit des assurances, la destruction par attentat est naturellement qualifiée de sinistre 25. La fiscalité de l urbanisme a d ailleurs déjà eu une telle interprétation. L étude de la jurisprudence révèle donc l interprétation relativement libérale qu adopte le juge dans l appréciation de la notion de sinistre. Aussi, toujours concernant ce point, une nouvelle question peut être posée : L article L concerne-t-il seulement les sinistres survenus postérieurement à son entrée en vigueur? II. L INDIFFERENCE DE LA DATE DU SINISTRE. L article L du code de l urbanisme s applique naturellement aux bâtiments édifiés avant l entrée en vigueur de la loi SRU du 13 décembre Mais contrairement à l ancien article L , il est indifférent à la date à laquelle le sinistre s est produit. Cet article L s applique donc même si l intervention du sinistre est antérieure à l entrée en vigueur de ladite loi. Aucune condition de délai en ce qui concerne le dépôt de la demande de permis n a été fixée par le texte. On ne peut en revanche avoir le même raisonnement 23 CE, 17 avril 1994, Flaig, n 94390, Juris-Data n M. Flaig est propriétaire d un terrain comportant une ruine. Il souhaitait transformer ces vestiges. CE, 23 septembre 1988, Gastineau, n 80457, Rec. CE 1988, page 1072, à propos d une ancienne ferme en ruine dont la charpente, l un de ses pignons et l une de ses façades sont totalement détruits. 24 V. Partie I, Chapitre I, Section II 25 CE, 5 mars 2003, M. Nicolas Lepoutre et autres c/ ministre de l équipement, des transports, de l aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, n , RFDA 2003, page 649 Dans le même sens : TA Bastia, 21 octobre 2005, Préfet de la Corse du sud c/ Cne de Bonifacio, n , archives du TA Bastia 26 Issu de la loi de finance rectificative n du 21 décembre Pour pouvoir bénéficier de ses dispositions, cet article impose un délai de deux ans suivant la date du sinistre pour demander le permis de construire relatif à la reconstruction.
17 16 concernant les dispositions fiscales adoptées en matière de taxe locale d équipement (TLE) 27. Dans une telle situation nous ne pouvons considérer que le bâtiment détruit est une ruine et non pas un bâtiment sinistré, en raison de l ancienneté du sinistre. En effet, dans l arrêt Lepoutre, il ressortait des pièces du dossier que le bâtiment détruit par un sinistre en 1994 n avait pas été reconstruit plus tôt en raison des dispositions d urbanisme applicables. Par conséquent, le moyen tiré de ce que l état du bâtiment résulterait d avantage de l effet du temps que de l attentat lui-même, conformément aux conclusions du commissaire du gouvernement, n a pas été retenu. De surcroît, l argument des auteurs du recours contre le permis de construire selon lequel l article ne pourrait s appliquer que pour les sinistres postérieurs à la loi SRU, en raison de la non rétroactivité des actes administratifs doit être écarté. En effet, en l espèce, le permis de construire avait été demandé après l entrée en vigueur de la loi. Le commissaire du gouvernement a même indiqué que «la loi permet simplement, sans disposer pour le passé, de tirer les conséquences pour l avenir de situations passées.». Dans cette affaire, le juge administratif a estimé qu un délai de huit ans n était pas excessif 28. Dans un arrêt plus ancien du 6 juillet 1988, le Conseil d Etat a estimé que les dispositions du POS de la commune autorisent la reconstruction des bâtiments détruits par un sinistre, et ce, quelque soit la date de réalisation du sinistre. Dans cet arrêt, le sinistre consistait en un raz-de-marée remontant à ! En revanche, il ne faudrait pas confondre date du sinistre et date de la demande de permis de construire. Ainsi le requérant ne peut se prévaloir des dispositions de l article L du code de l urbanisme lorsque le permis censé autoriser la reconstruction a été délivré avant l entrée en vigueur de la loi SRU. Dans un arrêt rendu le 30 décembre 2002, le Conseil d Etat est allé dans ce sens. M. Boissard avait obtenu le 6 décembre 1988 un permis de reconstruire un bâtiment destiné à l élevage de bovins, bâtiment détruit par un incendie. Sa voisine défère alors le permis délivré à la censure du Tribunal administratif de Besançon, au motif qu il est contraire aux dispositions de l article du règlement sanitaire départemental relatif à l implantation de bâtiments renfermant 27 Art D-II, CGI : «L assiette de la taxe (TLE) est constituée par la valeur de l ensemble immobilier comprenant les terrains nécessaires à la construction et les bâtiments dont l édification doit faire l objet de l autorisation de construire. Cette valeur est déterminée forfaitairement en appliquant à la surface de plancher développée hors œuvre une valeur au mètre carré selon la catégorie des immeubles.» 28 CE, 5 mars 2003, M. Nicolas Lepoutre et autres c/ ministre de l équipement, des transports, de l aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, n , RFDA 2003, page CE, 6 juillet 1988, Couillaud et Cne de Beauvoir-sur-mer, n et n 72112, Revue des communes, juin 1989
18 17 des animaux ( cet article impose une distance de cinquante mètres entre le bâtiment d élevage et les immeubles habités, habituellement occupés par des tiers, les zones de loisirs, ou tout établissement recevant du public, à l exception des installations de camping à la ferme). Ayant omis d attaquer le permis de construire dans les délais, celle-ci intente une action en responsabilité devant la juridiction civile, laquelle sursoit à statuer en vertu de l article L du code de l urbanisme, jusqu à ce que le juge administratif se prononce sur la légalité de ce permis. Conformément aux conclusions du commissaire du gouvernement, le Conseil d Etat a estimé que le permis était illégal et que le maire aurait dû refuser de le délivrer au regard de l article précédemment mentionné. Le bénéficiaire du permis invoquait alors le bénéfice de l article L du code de l urbanisme. Mais la Haute juridiction a rappelé que le permis avait été signé avant la date d entrée en vigueur des dispositions de la loi SRU. Or, la loi n est pas rétroactive 30. La légalité d un permis doit s apprécier au regard des règles d urbanisme en vigueur à la date de la décision statuant sur sa demande. Et l intervention de l article 207 de la loi SRU n a pas pour effet de régulariser le permis de construire. En revanche, notons que cet article ouvre une voie à un nouveau permis de régularisation. Le permis délivré le 6 décembre 1988 est bien illégal mais le pétitionnaire peut désormais demander un nouveau permis en invoquant le bénéfice de l article L Le règlement sanitaire départemental intervenu entre la délivrance du permis initial et la nouvelle demande de permis de reconstruire sera sans effet sur cette demande et ne pourra pas s opposer au droit de reconstruire. Le principe énoncé par l article L s applique uniquement aux permis délivrés postérieurement à la date d entrée en vigueur des dispositions de la loi SRU, et donc sans qu y fasse obstacle le principe de la non rétroactivité. Mais la date du sinistre n a aucune importance. Or, le document d urbanisme, qu il s agisse d un plan d occupation des sols ou d un plan local d urbanisme, peut faire échec à cette règle en fixant un délai au-delà duquel la demande de permis de construire sur la base de l article L n est plus possible CE, 30 décembre 2002, M. Boissard, n , BJDU 2/2003, concl. CHAUVAUD Didier, page V. Partie II, Chapitre I, Section II, I.
19 18 SECTION II : UN BÂTIMENT REGULIEREMENT EDIFIE. L article L du code de l urbanisme dispose que «la reconstruction d un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée [ ] dès lors qu il a été régulièrement édifié». Malgré l intervention de cet article, la reconstruction d immeuble illégalement édifiés reste donc interdite. Cette condition de régularité n est pas sans soulever des difficultés. Dans un premier temps, nous nous poserons la question de savoir ce qu il faut entendre par bâtiment régulièrement édifié, ce qui nous amènera à distinguer le bâtiment irrégulier du bâtiment non conforme aux dispositions d urbanisme nouvelles. Puis nous nous attarderons sur le sort du bâtiment élevé sur la base d un permis de construire illégal. Enfin nous aborderons la question de la prescription administrative, qui actuellement est en pleine évolution. I. LA DISTINCTION ENTRE BÂTIMENT IRREGULIER ET BÂTIMENT NON CONFORME. Il est indispensable de procéder à cette distinction entre le bâtiment irrégulier et la construction devenue non conforme aux nouvelles règles d urbanisme. Si le premier constitue une limite à l application de l article L.111-3, la seconde, qui n est pas forcément illégale permettra au pétitionnaire de se prévaloir de la régularité de sa construction et bénéficiera du droit de reconstruire sous réserve de remplir les autres conditions posées par l article. L illégalité d une construction nous contraint à remonter à son origine alors que la conformité s apprécie éventuellement au regard de l évolution entre autre des normes d urbanisme, d environnement, de sécurité, qu elles soient nationales ou locales. 1. Le bâtiment irrégulier. L arrêt Lepoutre a une portée considérable en la matière. Le Conseil d Etat a pu juger qu une construction est irrégulière lorsqu elle a été édifiée sans autorisation (comprenons en l absence de permis de construire ou en cas d opposabilité à une déclaration de travaux), ou
20 19 bien qui n a pas été régularisée 32. Il n en demeure pas moins que dans le cas où une construction a fait l objet d une régularisation, elle reste constitutive d une infraction pénale susceptible d être réprimée que la base de l article L du code de l urbanisme. De la même façon, ne sont pas des bâtiments réguliers ceux dont l autorisation a été annulée par le juge administratif ou retirée par l Administration. Du fait de l effet rétroactif des annulations pour excès de pouvoir, le permis de construire est censé n avoir jamais existé et donc la construction aurait été alors édifiée sans permis (cependant il n y pas d infraction pénale dans ce cas, car ce serait méconnaître le principe selon lequel la réalité d une infraction pénale s apprécie en fonction des éléments de droit et de fait présents au moment de sa réalisation 33 ). D ailleurs, dans un avis rendu le 13 décembre 1977, le Conseil d Etat a eu la même interprétation 34. Cependant, même lorsque le permis devenu définitif est à l abri de toute annulation contentieuse et de tout retrait, le constructeur ne peut se prévaloir d une sécurité juridique totale. Quand une construction viole une règle de fond du droit de l urbanisme et qu un tiers subit un préjudice réel qui découle directement de cette violation, ce dernier a la possibilité de demander au juge civil la réparation de ce préjudice. L article L du code de l urbanisme issu de la loi du 31 décembre , dispose que «lorsqu une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d urbanisme ou des servitudes d utilité publique que si, préalablement le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou son illégalité constatée par la juridiction administrative. L action en responsabilité civile se prescrit en pareil cas par cinq ans après achèvement des travaux.». Cette action civile va donc permettre aux tiers de faire constater à titre préjudiciel par le juge administratif l illégalité du permis de construire alors même qu il est devenu définitif. Cette possibilité ouvre en quelques sortes un nouveau délai de recours. Cette action témoigne de l insécurité juridique dans laquelle se trouve le constructeur. Par ailleurs, un permis de construire obtenu par fraude ne crée aucun droit. Il est assimilé à l absence de permis. La fraude consiste à user de stratagèmes destinés à éluder les règles légales et induire l Administration en erreur sur la consistance des travaux envisagés CE, 5 mars 2003, M. Nicolas Lepoutre et autres c/ ministre de l équipement, des transports, de l aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, n , AJDA 2003, n 12, page Cass. crim., 15 février 1995, Association des Amis de Saint Palais-sur-mer, n , consultable sur le site légifrance.gouv.fr 34 CE avis, 13 juillet 1977, n 99301, Rec. CE page Loi n du 31 décembre 1976, portant réforme de l urbanisme, consultable sur le site légifrance.gouv.fr 36 CE, 20 mai 1994, Masmejean et autres, n 85114, consultable sur le site légifrance.gouv.fr