Source: https://corregedorias.gov.br/assuntos/perguntas-frequentes/atividade-disciplinar-responsabilizacao/fases-do-procedimento-disciplinar-inquerito
Timestamp: 2020-07-16 16:00:54+00:00
Document Index: 146309380

Matched Legal Cases: ['artigo 147', 'artigo 117', 'artigo 116', 'artigo 132', 'artigo 156', 'artigo 158', 'artigo 159', 'artigo 229', 'artigo 157', 'artigo 159', 'artigo 159', 'artigo 161', 'artigo 116', 'artigo 117', 'artigo 132', 'artigo 116', 'artigo 129', 'artigo 117', 'artigo 129', 'artigo 161', 'artigo 164', 'artigo 164', 'artigo 128', 'in dubio', 'in dubio']

Fases do Procedimento Disciplinar - Inquérito — Portal de Corregedorias
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O inquérito administrativo (ou, simplesmente, inquérito), que é a parte contraditória do processo, conduzida autonomamente pela comissão, comporta os seguintes atos, na ordem: a) atos iniciais do inquérito (instalação da comissão processante; comunicação da instalação; designação do secretário); b) atos de instrução (notificação do servidor, depoimentos, perícias, diligências, interrogatório, indiciação e citação para apresentar defesa escrita); c) defesa escrita e d) relatório.
A Comissão inicia com a elaboração da Ata de Instalação dos Trabalhos, a qual deve: comunicar a instalação; designar secretário; analisar os autos do processo; e registrar, se for o caso, outras providências imediatas a serem tomadas.
A comissão deve comunicar à autoridade instauradora o início dos trabalhos, o local de instalação e o horário de funcionamento.
A comissão deve ter um secretário, designado pelo presidente, preferencialmente com prática em digitação e elaboração de expedientes em geral, pois a ele incumbem os serviços de expediente do colegiado (digitação, cópia, entrega de documentos, etc.). A Lei nº 8.112/1990 estabelece como requisito que o secretário seja servidor (não pode ser celetista) e prevê a possibilidade de a designação recair sobre um dos membros; mas também pode ser designado algum servidor estranho à comissão (neste caso, não se exige o requisito da estabilidade).
Nos termos do artigo 147 da Lei nº 8.112/1990, o afastamento preventivo do acusado é ato de competência da autoridade instauradora, formalizado por meio de portaria, apenas para situações em que se vislumbra que o servidor, caso mantido o seu livre acesso à repartição, traga ou possa trazer qualquer prejuízo à apuração, seja destruindo provas, seja coagindo demais intervenientes na instrução probatória.
O instituto, que afasta o agente de suas tarefas e impede seu acesso às dependências da repartição como um todo (e não apenas à sua sala de trabalho), na qualidade de servidor, deve ser visto como medida cautelar de emprego excepcional, quando outros meios legais de que dispõem a autoridade instauradora e o titular da unidade não sejam suficientes.
O afastamento do servidor acusado poderá ocorrer pelo prazo de até 60 dias, admitida uma única prorrogação, impondo-se o seu retorno ao final do prazo máximo de 120 dias, ainda que o processo não tenha sido concluído.
Os termos envolvido e investigado se referem ao servidor ainda não acusado, ou seja, apenas um interessado no processo. A partir do momento da notificação prévia devidamente assinada, o servidor passa a ser um acusado. Quando da finalização da instrução, caso a Comissão delibere pela indiciação do acusado, seguindo-se a citação para apresentação de defesa escrita, passa-se a denominar o servidor de indiciado.
Em que pese a inexistência de previsão expressa na Lei nº 8.112/1990, a notificação prévia é ato indispensável ao início do exercício da ampla defesa e do contraditório. Assim, com o início da fase de instrução, a comissão deve notificar pessoalmente o servidor da existência do processo no qual figura como acusado, a fim de que possa se defender, exceto se ainda não houver no processo elementos que justifiquem a realização de tal ato.
A decisão quanto à notificação do servidor acusado deve ser precedida de ata de deliberação. Assim, após a ata de instalação, pela qual a comissão registra o início de seus trabalhos, ela se reunirá para analisar o processo e deliberar pela notificação do acusado.
A notificação, extraída em duas vias, deve ser entregue pessoalmente ao servidor, coletando recibo datado em uma via que fará parte do processo. A entrega da notificação é o primeiro contato da comissão com o servidor. Havendo mais de um servidor a figurar como acusado, deve ser feita uma notificação para cada um, individualmente.
Na notificação, para atender aos artigos 153 e 156 da Lei nº 8.112, de 11/12/1990, a comissão deve informar: (I) que existe o referido processo e que dele consta representação ou denúncia, contra o servidor, de suposto ilícito, podendo indicar, de forma muito genérica e sucinta, o motivo da instauração (apenas em termos fáticos), suprindo a lacuna da portaria inaugural (mas sem descer à minúcia de descrever e enquadrar as irregularidades, o que será feito pela comissão posteriormente, somente ao final da instrução, com a indiciação, se for o caso); (II) todos os direitos e meios de acompanhar o processo, de contestar provas e de produzir as suas próprias (convém reproduzir, na notificação, o texto do art. 156 da Lei nº 8.112/1990, embora não seja obrigatório ou causa de nulidade não fazê-lo); (III) local e horário de funcionamento da comissão processante.
Na hipótese de o servidor estar em lugar incerto e não sabido, após comprovadas as tentativas de localizá-lo e notificá-lo no trabalho e no local declarado como de sua residência (por meio de termos de ocorrência, com identificação daqueles que as realizaram, data e hora, coletando, se possível, testemunho de colegas, amigos, parentes ou vizinhos de que não mais é visto naqueles locais ou outras informações porventura prestadas), essa circunstância deve ser registrada por termo assinado pelos membros da comissão.
Como referência, pode-se mencionar a quantidade de duas tentativas de encontrar o servidor em seu local de trabalho e em sua residência. Tal hipótese, enfrentada com certa frequência por comissões, pode ocorrer, por exemplo, em razão de servidor que, por qualquer motivo, não está comparecendo ao seu local de serviço (ou ainda no caso de se tratar de ex-servidor).
Nesse caso, deve a comissão notificar por edital, publicado uma vez no Diário Oficial da União e uma vez em jornal de grande circulação no local do último domicílio conhecido (cf. art. 163, Lei nº 8.112/1990).
Nos termos do §4º do art. 161 da Lei nº 8.112/1990, em caso de o servidor ser encontrado, mas se recusar a assinar a notificação, a comissão deve consignar o incidente em termo e coletar dois testemunhos, preferencialmente estranhos ao trio processante.
Destaque-se que, a rigor da literalidade da Lei nº 8.112/1990, não se exige que essas testemunhas sejam servidores; mas, por óbvio, podendo sê-lo é melhor, em razão da fé pública que agregam. Considera-se o servidor notificado como acusado a partir da data do incidente, consignada no termo.
Quando o servidor estiver em licença médica e se recusar a receber a notificação para figurar como acusado, deve a comissão provocar a junta médica oficial a se manifestar se a doença incapacita o acompanhamento do processo. Caso a junta médica ateste que não incapacita, a comissão pode tentar notificá-lo, agindo da mesma forma do servidor encontrado e que se recusa a assinar a notificação.
Conforme previsto no artigo 117, IV, da Lei nº 8.112/1990, é proibido ao servidor opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço, e, ainda, de acordo com artigo 116, III e IV, do mesmo diploma legal, são deveres do servidor observar as normas legais e regulamentares e cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais.
Assim, o servidor que não comparece ou se recusa a prestar depoimento ou mesmo se nega a testemunhar a recusa do “sindicado/acusado/indiciado” de assinar notificações e intimações está opondo resistência injustificada ao andamento de processo e está deixando de cumprir as normas previstas na Lei nº 8.112/1990, bem como descumprindo ordens superiores, tendo em vista que a autoridade instauradora outorgou competência para a comissão processante apurar determinada irregularidade.
Nesse contexto, o servidor estaria sujeito às penalidades de advertência e, caso reincidente, de suspensão, conforme artigos 129 e 130 da Lei nº 8.112/1990. Entretanto, importante registrar que, dependendo do caso, a conduta poderia até ser enquadrada no inciso VI do artigo 132 da Lei nº 8.112/1990 (insubordinação grave em serviço), cuja pena é de demissão.
O processo administrativo disciplinar rege-se, dentre outros, pelo princípio do formalismo moderado. Uma de suas manifestações está expressa no artigo 156 da Lei nº 8.112/1990, que é o direito de o acusado acompanhar o processo, caso queira, na íntegra ou em ato específico, seja pessoalmente, seja por meio de procurador. No processo administrativo disciplinar a presença do advogado no PAD não é obrigatória, conforme entendimento do STF, por meio da Súmula Vinculante nº 5: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”.
O acusado pode constituir procurador em qualquer fase do processo. Os prazos que devem ser observados pelo acusado dizem respeito à apresentação da defesa, quais sejam, os previstos nos artigos 161, 163 e 164 da Lei nº 8.112/1990.
Inicialmente, registre-se que a defesa dos acusados em sede de sindicância punitiva e processo administrativo disciplinar pode ser exercida pessoalmente, pelo próprio acusado, ou por defensor por ele constituído. Nesse sentido, o entendimento legal e jurisprudencial deixou ao arbítrio do servidor a escolha do meio pelo qual será exercida sua defesa, segundo se observa no art. 156 da Lei nº 8.112/1990, bem como na Súmula Vinculante nº 5/STF.
Elucidado esse ponto, cumpre informar que não há irregularidade no fato de dois acusados terem constituído um mesmo procurador para realizar suas defesas no processo administrativo disciplinar ou na sindicância acusatória, desde que não haja interesses contraditórios a defender.
Embora as Leis nº 8.112/1990 e nº 9.784/1999 não tenham se dedicado a discriminar os tipos de atos processuais, convém tentar fazê-lo, a título exemplificativo. Pode-se então considerar que as principais formas de manifestação da comissão no processo são: ata de instalação dos trabalhos da comissão; atas de deliberação, detalhando os rumos da apuração; despachos, em resposta a provocações do acusado; termos, registrando diversos tipos de ocorrência, como abertura e encerramento de volume, de juntada, de vista, de diligência, etc.; e atos de comunicação – notificação, intimação, citação, memorando e ofício.
A instrução probatória consiste numa série de atos produzidos no intuito de buscar elementos para amparar a formação da convicção por parte da comissão e da autoridade julgadora. Portanto, a instrução é o cerne do processo e deve ser merecedora de grande atenção e empenho por parte do colegiado. Advirta-se, de imediato, que a lista apresentada no art. 155 da Lei n° 8.112/1990 (tomada de depoimentos, acareações, investigações e diligências, perícias), é meramente exemplificativa, sem o condão de exaurir as hipóteses de emprego de atos de instrução. Podem decorrer tanto de iniciativa da própria comissão, cumprindo seu dever de ofício de apurar, quanto de pedido do acusado, exercendo seu direito à ampla defesa e ao contraditório.
Os meios de prova mais comuns que se empregam no processo administrativo disciplinar são: provas documentais (certidões, atestados, extratos de sistemas informatizados, fotografias, CD’s, fitas de vídeo, degravações, etc.); provas orais (oitivas, declarações, acareações e interrogatórios) e provas periciais (laudos de forma geral).
Em relação a pedidos formulados pelo acusado, o presidente da comissão, mediante deliberação do Colegiado, tem a prerrogativa legal de, à vista da eficiência, economia e celeridade, negar, total ou parcialmente, aqueles considerados meramente impertinentes (pedidos sem relação com o processo); irrelevantes (pedidos que têm relação com o processo, mas em nada contribuem para o esclarecimento), protelatórios (apenas para postergar no tempo a decisão); de impossível realização ou sobre fatos já comprovados por outros atos.
Sim. Para casos em que se detectem contradições em seus depoimentos, o artigo 158, § 2º da Lei nº 8.112/1990, prevê a realização de acareação entre testemunhas. O artigo 159, § 1º da mesma Lei também prevê acareação entre acusados quando divergirem em seus interrogatórios.
Em sentido estrito, a lei não prevê acareação entre testemunha e acusado, mas também não a veda de forma expressa. A possibilidade deste tipo de acareação decorre do artigo 229 do Código de Processo Penal. Porém, em virtude de figurarem no processo de forma diferenciada (enquanto um se submete ao compromisso de verdade, o outro tem a prerrogativa de não se auto incriminar), não é recomendável acarear testemunha e acusado, podendo-se estender a crítica também para acareação entre acusados.
Pode ocorrer de, no curso de processo administrativo disciplinar, surgir dúvida sobre a sanidade mental do acusado, suscitada pela própria parte ou pela comissão, ou ainda por haver interdição judicial por anomalia psíquica.
Trata-se, em essência, de uma prova pericial, e, como tal, sua realização somente se justifica caso haja nos autos elementos que de fato suscitem dúvida acerca da sanidade mental do acusado. Nesse sentido, o Enunciado CGU nº 12/2016, in verbis:
Enunciado CGU nº 12 de 14 de janeiro de 2016 (Publicado no DOU de 14/01/2016, Seção I, página 10) ATESTADO MÉDICO PARTICULAR. INDEFERIMENTO DE PROVA PERICIAL O atestado médico particular não tem, necessariamente, o condão de sobrestar o processo disciplinar. Inexistindo dúvida razoável acerca da capacidade do acusado para o acompanhamento do processo, com base no conjunto probatório carreado aos autos, poderá a prova pericial ser indeferida.
Visando a um controle dessa disponibilização de informações (o que não se confunde em interferir na autonomia do colegiado), a Portaria CGU nº 335, de 30/05/2006, em seu art. 24, alerta para as obrigações de sigilo necessário à apuração do fato ou decorrente do interesse público. Tal Portaria CGU, emitida originalmente para disciplinar os feitos instaurados dentro do Sistema de Correição, determina que o atendimento seja autorizado pelo Secretário-Executivo do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União ou pelo Corregedor-Geral.
Sim. Uma vez que as formas de instrução processual administrativa não estão taxativamente previstas em lei e não há expressa vedação legal, é possível, em sede disciplinar, também se valer do instituto judicialmente aceito da prova emprestada.
O principal requisito para correta utilização da prova emprestada é a observância do contraditório e da ampla defesa, que poderá já ter ocorrido no processo de origem ou ser ofertado no momento de juntada da prova ao novo processo. De uma ou outra forma, desde que respeitado o citado requisito, a prova emprestada é integralmente válida no processo de destino, trazendo para ele todo o seu valor como elemento formador de convicção e mantendo a força e o condão intrínsecos à sua natureza.
A princípio, importante esclarecer que, no processo administrativo, que se orienta na busca da verdade material, não há razão para dificultar o uso da prova emprestada. Pode-se dizer, ainda, que a admissibilidade da prova emprestada, atualmente, também encontra amparo na garantia constitucional da duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da CF/88), inserida como direito fundamental pela Emenda Constitucional nº 45, porquanto se trata de medida que visa, entre outros fins, dar maior celeridade ao processo.
A eventual declaração de nulidade do processo de origem não necessariamente implicará a nulidade da prova emprestada, sobretudo porque a declaração de nulidade pode ter fundamentos variados e, ao menos em tese, pode ter sido respeitado o requisito essencial da prova emprestada, que é a observância do contraditório e da ampla defesa. Assim, a resposta exata a este questionamento depende da análise de cada caso em concreto.
Já as provas obtidas com violação de direito material (constitucional, penal, civil, comercial, etc.) padecem de ilicitude e, portanto, são ilícitas. Nesse caso, diferentemente da ilegitimidade (em que a prova pode ser produzida e admitida no processo, após ser submetida a uma sanção legal – declaração de nulidade, por exemplo – que influenciará em sua valoração), a prova ilícita sequer é admitida no processo. Menos ainda se cogita então de ser introduzida e posteriormente valorada.
Não. O art. 3º da Lei nº 9.296, de 24/07/1996, somente autoriza a violação da garantia à intimidade da conversa telefônica para investigação criminal ou para instrução penal, e, portanto, a comissão não pode pedir sua quebra para fim administrativo. Para que a comissão cogite de quebra da garantia constitucional, presume-se estar diante de caso grave, com provável repercussão também na esfera penal e que a interceptação seja fundamental para a comprovação (uma vez que, por outro lado, não se justifica a busca dessa prova para situações banais ou de menor gravidade, que não configurem crime, ou quando se pode obter a convicção por outros meios).
Assim, na hipótese de haver a necessidade de a comissão contar com tal prova, resta-lhe levar o caso ao Ministério Público Federal. Este órgão, dentro da sua competência de promover a ação penal, pode entender cabível e solicitar ao juízo interceptação telefônica. Daí a comissão pode solicitar, como emprestada para a esfera disciplinar, aquela prova produzida para fim judicial. No caso de já haver ação penal instaurada e dela constar interceptação telefônica, a comissão pode pedir ao Ministério Público Federal para que este solicite ao juízo a prova emprestada para a instância disciplinar.
Todavia, o Enunciado CGU nº 10, flexibiliza a regra da pessoalidade da intimação, ao determinar apenas que ela seja entregue por escrito e com a comprovação de ciência por parte do interessado:
Enunciado CGU nº 10 de 30 de outubro de 2015 (Publicado no DOU de 16/11/2015, Seção I, página 42) VALIDADE DA NOTIFICAÇÃO DE ATOS PROCESSUAIS. A validade de uma intimação ou notificação real fica condicionada a ter sido realizada por escrito e com a comprovação da ciência pelo interessado ou seu procurador, independentemente da forma ou do meio utilizado para sua entrega.
Nos termos do parágrafo único do artigo 157 da Lei nº 8.112/1990, se a testemunha for servidor, deve-se comunicar ao titular da unidade, por meio de expediente, extraído em duas vias, a intimação irrecusável para que seu subordinado deponha na data e horário aprazados.
Sim. Uma vez intimada a testemunha, deve-se notificar o acusado acerca dessa oitiva, com o prazo de três dias úteis de antecedência, para que, caso queira, acompanhe o ato. Destaque-se que, havendo mais de um acusado, sendo a oitiva solicitada por um deles, deve-se notificar também os demais acusados.
Parecer-AGU nº GQ-37, vinculante: “Ementa: O servidor envolvido na prática de infrações disciplinares, objeto de processo administrativo, há de ser notificado a respeito dos depoimentos das testemunhas, em consequência de o inquérito jungir-se ao princípio do contraditório”.
Após reiteração da intimação, configurada a ausência injustificada da testemunha (seja servidor ou particular, embora a experiência aponte ser mais comum o particular incorrer nesta falta que o servidor), é de se considerar que o interesse privado não pode se sobrepor ao interesse público (com o qual se move o processo disciplinar) e menos ainda a ele prejudicar.
Em caso extremo, uma vez que o ordenamento prevê a intimação como instrumento válido e como toda ordem legal transporta junto a si a ideia de sanção por seu descumprimento, pode a comissão avaliar, muito criteriosamente, a possibilidade de encaminhar representação penal pelo crime de desobediência, previsto no art. 330 do CP.
Caracteriza-se como uma das hipóteses de impedimento de convocação como testemunha, prevista no art. 18, II, da Lei nº 9.784/1999, servidor que já tenha atuado como procurador do acusado.
A Lei nº 8.112/1990 e a Lei nº 9.784/1999 não cuidaram da possibilidade da oitiva de pessoas impedidas ou suspeitas. Nada obstante, é possível utilizar as disposições do Código de Processo Civil para suprir a lacuna na legislação administrativa sobre este tema:
“Art. 447. Podem depor como testemunhas todas as pessoas, exceto as incapazes, impedidas ou suspeitas.
§ 4º Sendo necessário, pode o juiz admitir o depoimento das testemunhas menores, impedidas ou suspeitas.
§ 5º Os depoimentos referidos no § 4º serão prestados independentemente de compromisso, e o juiz lhes atribuirá o valor que possam merecer”.
“Caso se configure a suspeição, ou o impedimento, ou a contradita, este fato não impede que a comissão produza a prova. Nesta hipótese, apenas não se deve considerar o depoente como testemunha, a quem se impõe compromisso com a verdade, mas ainda assim coleta-se a prova oral, na qualidade de declarante (desobrigado do compromisso), conforme se verá em 4.4.5. Ao final da instrução processual, caberá à comissão, em sua livre apreciação da prova, atribuir ou não veracidade às declarações prestadas, ao compará-las com as demais provas acostadas” (Anotações sobre Processo Administrativo Disciplinar – 2018, pág. 766).
Sim. O interrogatório do acusado é visto, no processo administrativo disciplinar, como um ato de defesa. Como tal, deve ser o ato final da busca de convicção antes de a comissão deliberar indiciar ou propor arquivamento do feito, para que funcione, em tese, como a última oportunidade de o acusado tentar demonstrar sua inocência e não ser indiciado. Daí a sua importância. O artigo 159 da Lei nº 8.112/1990 afirma que, após a inquirição das testemunhas, a comissão promoverá o interrogatório do acusado. No entanto, à luz da ampla defesa e do contraditório, o interrogatório deve ser tomado após a realização de todo o tipo de prova, e não necessariamente após as inquirições de testemunhas.
Sim. Não há impedimento de se fazer um ou até mais interrogatórios do acusado no início, no curso ou no final da instrução, no intuito de se concluir a busca da convicção, conforme determina o artigo 159 da Lei nº 8.112/1990. Porém, na hipótese de multiplicidade de interrogatórios, a comissão deve assegurar que o último tenha lugar após concluída toda a coleta de provas.
Sim. No caso de haver mais de um acusado, todos poderão assistir aos interrogatórios, por si ou por seus procuradores, independentemente da cronologia dos atos e, caso se façam presentes, poderão, por meio da comissão, fazer as perguntas que julgarem oportunas, as quais estarão sujeitas ao juízo do colegiado, no que diz respeito à possibilidade de indeferimento de provas prevista no art. 156, §1º da Lei nº 8.112/1990.
“17. A Lei nº 8.112, de 1990, não condicionou a validade do apuratório à tomada do depoimento do acusado, nem a positividade das normas de regência autoriza a ilação de que este configura peça processual imprescindível à tipificação do ilícito. A falta do depoimento, no caso, deveu-se à conduta absenteísta do servidor quando intimado a prestar esclarecimentos (...)”.
Sim. Uma vez que é garantia constitucional o direito de ficar calado para não se auto incriminar, não se exige do acusado o compromisso com a verdade. E como seria contraditório que o ordenamento previsse repercussões negativas para quem exercita uma garantia constitucional, foi revogado o dispositivo do Código de Processo Penal que indicava que o silêncio do acusado poderia constituir elemento para a formação de convicção da autoridade julgadora. Ou seja, o direito de não responder perguntas que possam lhe incriminar, além de não poder ser considerado pela comissão como confissão, atualmente também já não mais pode ser interpretado em prejuízo da defesa.
Sim. Em janeiro de 2009, foi sancionada a Lei nº 11.900, que altera o Código de Processo Penal e prevê o interrogatório e outros atos processuais por videoconferência no âmbito judicial.
Ante a significativa segurança jurídica decorrente de expressa previsão legal e do posicionamento judicial favorável à utilização do sistema por videoconferência nos processos judiciais, a CGU editou a Instrução Normativa nº 12, de 1º de novembro de 2011, que regulamenta e prevê, no âmbito do Poder Executivo Federal, a ampla utilização de sistema de videoconferência nos diferentes procedimentos disciplinares.
A figura do sobrestamento é comum nos processos judiciais. No processo disciplinar, aparece em grau de excepcionalidade. O sobrestamento do processo administrativo disciplinar merece atenção dentro de três hipóteses: (1) para aguardar decisão na esfera criminal, no caso do inciso I do art. 132 da Lei nº 8.112/1990, (2) para aguardar decisão incidental no próprio processo administrativo, e (3) para aguardar a definição quanto ao cumprimento de TAC.
No primeiro caso, a Comissão pode, sem necessidade de portaria, paralisar o andamento dos trabalhos até que exista sentença judicial, na área penal, transitada em julgado.
No segundo caso, temos, por exemplo, situações como perícia por insanidade mental, incidente de falsidade em documento, diligência a ser desenvolvida em outro Estado, espera de informação relevante ou de pronunciamento jurídico. Assim, o presidente da comissão provoca e a autoridade instauradora determina a paralisação temporária do feito, em expediente.
No último caso, o PAD será suspenso a partir da celebração do TAC e, na hipótese de descumprimento, a chefia adotará imediatamente as providências necessárias à continuidade do procedimento disciplinar, sem prejuízo da apuração relativa à inobservância das obrigações previstas no ajustamento de conduta.
Sendo, em síntese, uma descrição fática voltada exclusivamente ao servidor acusado (diferentemente do relatório, que é dirigido à autoridade instauradora), a indiciação deve ter redação simples, compreensível por qualquer pessoa de senso mediano, mesmo leiga em matéria jurídica (pois o próprio servidor pode se defender, não sendo obrigatória defesa técnica), evitando-se latinismos, expressões jurídicas rebuscadas, citações doutrinárias e jurisprudenciais.
A rigor, o artigo 161 da Lei nº 8.112, de 11/12/1990, não exige de forma expressa a indicação do enquadramento legal da infração. Contudo, é usual e recomendado que já seja feito esse enquadramento, tendo em vista o auxílio para que o acusado possa se defender. Este enquadramento, entretanto, poderá ser alterado no Relatório Final, visando uma melhor adequação da conduta às definições legais do Direito Disciplinar, onde afinal também predomina o ensinamento de que o acusado se defende dos fatos e não da capitulação legal.
Assim, a lei penal busca descrever as situações hipotéticas de forma que a elas se associem ou que nelas sejam cabíveis, em regra, apenas uma conduta concreta (ou no máximo, um conjunto discreto de condutas). Essa definição em lei é um dos pré-requisitos para se considerar a conduta como crime e é chamada de tipicidade. Em consequência, de imediato, afirma-se que a responsabilização penal decorre, além de outros elementos, da tipificação, sendo, portanto, típica.
No Direito Penal, em função de sua natureza punitiva, o conceito de tipicidade, além de genericamente reportar à definição da conduta em lei, mais que isso, sempre traz associada a ideia de adequação da conduta a uma descrição restritiva, como regra geral, pormenorizada e detalhada, tanto em termos de fato objetivo quanto de ânimo subjetivo do agente.
Já no Direito Disciplinar, ainda que também seja uma sede de Direito público punitivo, resta impossível ao legislador elencar, em lista exaustiva, todas as condutas, desde as de ínfima lesividade até as mais repugnantes, que, em diversos graus, podem macular a ordem interna da administração. Por este motivo, fez-se necessário lançar mão, na Lei nº 8.112/1990, em grau e frequência maiores do que ocorrem na tipicidade penal, de diversas definições genéricas e amplas, em que cabem ou adequam-se inúmeras condutas concretas. Desta constatação, advém o conceito de enquadramento administrativo (em contraposição à tipicidade penal).
Quais são os enquadramentos previstos na Lei nº 8.112/1990 que podem constar da indiciação?
A lista de irregularidades que se pode imputar ao servidor encontra-se nos artigos 116, 117 e 132 da Lei nº 8.112/1990. O artigo 116 elenca deveres do servidor, o artigo 117 elenca proibições do servidor e o artigo 132 elenca as graves infrações estatutárias, passíveis de aplicação de penas capitais.
O artigo 116 da Lei nº 8.112/1990 elenca os deveres funcionais cuja inobservância acarreta pena de advertência ou de suspensão (a parte final do artigo 129 da Lei nº 8.112/1990 possibilita a aplicação de suspensão mesmo não havendo reincidência).
Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa”.
O artigo 117 da Lei nº 8.112, de 11/12/1990, elenca as proibições impostas aos servidores.
A afronta aos incisos I a VIII e XIX acarreta pena de advertência ou de suspensão (a parte final do artigo 129 da Lei nº 8.112, de 11/12/1990, possibilita a aplicação de suspensão mesmo não havendo reincidência).
II - gozo de licença para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei, observada a legislação sobre conflito de interesses”.
Após a indiciação, a comissão, por meio do seu presidente, deve elaborar a citação para que o indiciado apresente defesa escrita. Trata-se de peça extraída em duas vias, para que seja entregue pessoalmente ao indiciado (a menos que o procurador tenha poderes específicos para tal em seu mandato), coletando-se recibo datado em uma via que fará parte do processo.
Na regra geral, nos termos dos parágrafos 1º e 2º do artigo 161 da Lei nº 8.112/1990, havendo apenas um acusado, o prazo de defesa é de 10 (dez) dias contados da data da citação.
Havendo mais de um acusado, o prazo passa a vinte dias contados da data em que o último servidor foi citado, de forma que o prazo termina para todos no mesmo dia.
No caso de recusa do indiciado em apor o ciente na cópia da citação, o prazo para defesa contar-se-á da data declarada, em termo próprio, pelo membro da comissão que fez a citação, com a assinatura de (2) duas testemunhas.
Se o indiciado não exercer o seu direito de apresentar a defesa deve a comissão declarar, em termo próprio, a sua revelia e solicitar à autoridade instauradora a designação de defensor dativo para proceder à defesa.
Cumpre registrar que a designação do defensor dativo é exclusiva da autoridade instauradora, não cabendo à comissão ou ao indiciado.
Quais os requisitos que deve ter um servidor para ser defensor dativo?
Para o defensor dativo, a Lei nº 8.112/1990, em seu art. 164, § 2º, exige apenas que seja obrigatoriamente servidor, podendo não ser estável. Exigem-se, ainda, os mesmos requisitos previstos para o presidente da comissão em relação ao acusado: ocupar cargo de nível igual ou superior ao do indiciado ou de grau de escolaridade igual ou superior ao do indiciado, bastando atender um dos dois critérios.
Não. O artigo 164 da Lei 8.112/1990 prevê que o defensor dativo seja obrigatoriamente servidor. Em outras palavras, não pode a autoridade instauradora designar como defensor dativo advogado estranho aos quadros do serviço público. Não obstante, embora não exigido no texto legal, sempre que possível, é razoável que a autoridade instauradora designe servidor que tenha formação jurídica ou tenha conhecimentos da processualística disciplinar, além de, preferencialmente, conhecer a área técnica específica sobre a qual versa o caso concreto.
Em caso de nomeação de defensor dativo em PAD, devolve-se o prazo para defesa?
Sim. Nos termos do parágrafo 1º do artigo 164 da Lei nº 8.112/1990, depois de declarada a revelia nos autos do processo, devolve-se o prazo para a defesa.
Não é recomendável, na hipótese de defesa apresentada por advogado devidamente constituído pelo acusado, a comissão declarar que a defesa é inepta. Tratando-se de peça formulada por profissional habilitado na OAB, há presunção de que preenche os requisitos mínimos para que seja considerada uma defesa técnica, com capacidade para garantir a observância da ampla defesa nesta etapa processual.
No caso de defensor dativo anteriormente designado em função de declaração de revelia do interessado, pode-se considerar o resultado de seu trabalho insatisfatório no cumprimento do dever legal de defender o indiciado, podendo-se determinar o refazimento pelo mesmo ou designar outro defensor.
Não. A Lei nº 8.112/1990 dispõe ao servidor a instrução e a defesa como momentos do processo para que ele exerça seu direito de intervir a fim de fornecer à comissão e à autoridade julgadora elementos a seu favor na formação da convicção acerca dos fatos. Assim, não há previsão legal para que o indiciado intervenha na fase de elaboração do Relatório e tampouco para que a comissão lhe ofereça a oportunidade de apresentar alegações finais, entre a defesa e o Relatório e muito menos após estar concluído o Relatório.
O Relatório Final deve ser minucioso, detalhando todas as provas em que se baseia a convicção final, e conclusivo quanto à responsabilização do indiciado (inclusive se houve falta “capitulada como crime” ou dano aos cofres públicos) ou quanto à inocência ou insuficiência de provas para responsabilizá-lo. O Relatório não pode ser meramente opinativo e muito menos pode apresentar mais de uma opção de conclusão e deixar a critério da autoridade julgadora escolher a mais justa.
Muito embora a Lei nº 8.112/1990 não traga um rol dos elementos que deverão constar da peça em comento, segue abaixo listagem com algumas informações essenciais para um Relatório Final satisfatório:
a) identificação da comissão;
b) resumo dos fatos sob apuração;
c) breve relato das medidas adotadas pela Comissão no sentido de investigar o caso, inclusive informações relacionadas às oitivas de testemunhas e interrogatórios;
d) relação de eventuais exames periciais e suas respectivas conclusões;
e) elementos detalhados sobre os indiciamentos, caso tenham ocorrido;
f) razões apresentadas na defesa escrita e as respectivas considerações sobre cada uma delas. No caso de discordar dos argumentos apresentados pela defesa, a Comissão deverá tratar as questões de forma objetiva, evitando-se embates de caráter pessoal, ainda que a defesa apresentada contenha elementos ofensivos ao Colegiado;
g) conclusão pela inocência ou culpa dos servidores envolvidos e, no caso de responsabilização, os dispositivos legais transgredidos, a sugestão de penalidade a ser aplicada, levando-se em consideração a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provieram para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais (artigo 128 da Lei nº 8.112/1990);
h) eventuais encaminhamentos necessários, como, por exemplo, ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, à Advocacia-Geral da União (na hipótese de existir dano ao erário), Tribunal de Contas da União, Comissão de Ética Pública e ao Ministério Público Federal (no caso de eventual ocorrência de crime); e
i) possíveis medidas administrativas a serem adotadas com o propósito de evitar futuras ocorrências de fatos da mesma natureza no órgão.
Não estando convicta da responsabilização do acusado, à luz das provas coletadas, recomenda-se que a Comissão passe a adotar a máxima do in dubio pro reo, em detrimento do in dubio pro societate. Por exemplo, milita a favor da defesa a dúvida reinante em processo cuja instrução se resume tão-somente a um testemunho contrário ao acusado e seu interrogatório não reconhecendo a acusação.
O Relatório é o último ato da Comissão, que se dissolve com sua entrega, junto com todo o processo, à autoridade instauradora, para julgamento. Concluído o Relatório, nada mais a comissão pode apurar ou aditar, pois juridicamente ela não mais existe.
Desaconselha-se a designação, para participar de comissão de processo administrativo disciplinar, dos mesmos membros que integraram comissão de sindicância meramente investigativa e que emitiram juízo de valor pela instauração de processo administrativo disciplinar, em razão da possível responsabilização funcional de servidor investigado.
Na hipótese de se instaurar PAD em decorrência de sindicância acusatória, uma vez que os atos foram realizados sob o manto de ampla defesa e contraditório, é possível que membro desta comissão de sindicância faça parte da comissão de inquérito do PAD decorrente.
O STJ proferiu a seguinte decisão: “STJ, Mandado de Segurança nº 8.249: “Ementa: O procedimento administrativo disciplinar detém norma reguladora específica, qual seja a Lei 8.112/90, que em seu Título V trata exaustivamente da matéria, inexistindo em seu âmbito norma que determine a intimação pessoal do acusado do conteúdo do relatório final da comissão disciplinar”.
Em princípio, o acusado poderá ter acesso ao relatório conclusivo somente após o ato de decisão da autoridade competente, pois os trabalhos da comissão encerram-se com a conclusão do relatório e a sua consecutiva entrega à autoridade que proferirá a decisão. Não há espaço entre o ato de conclusão do relatório e a decisão da autoridade para se comunicar o acusado acerca dos atos processuais, tampouco para a prática de outros atos por qualquer dos polos.
A autoridade, por sua vez, receberá o relatório como peça opinativa, podendo, ou não, acolher as conclusões e encaminhamentos propostos pela comissão, razão por que, para não se criar eventual confusão sobre um ato opinativo pendente de análise, é que, em princípio, somente após a decisão é facultado ao servidor acusado ter acesso aos atos processuais que lhe dizem respeito.
Porém, se o acusado obtiver acesso ao relatório antes de concluído o procedimento, em tese, não haverá prejuízo ao servidor.
Como proceder no caso de a Comissão constatar indícios de ilícito penal?