Source: http://ww2.senat.pl/k4/DOK/DR/500/538.htm
Timestamp: 2020-02-28 04:55:54+00:00
Document Index: 13624045

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 7', 'Art. 7', 'art. 15', 'art. 91', 'art. 91']

Uprzejmie informuję, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa Rada Ministrów dokonała oceny nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa.
W związku z powyższym przesyłam, przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 12 grudnia 2000 r. , dokument
- "Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa".
(-) Jerzy Buzek
OCENA NOWEGO ZASADNICZEGO
PODZIAŁU TERYTORIALNEGO
przyjęta przez Radę Ministrów
w dniu 12 grudnia 2000 r.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji i
OCENA NOWEGO ZASADNICZEGO PODZIAŁU
1. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa zobowiązała rząd do dokonania do dnia 31 grudnia 2000 r. oceny nowego podziału terytorialnego wraz z ewentualnymi propozycjami zmian tego podziału.
2. W rządowych pracach projektowych nad nowymi jednostkami podziału terytorialnego przyjmowano kryteria instytucjonalno-funkcjonalne i akceptacji społecznej. Przedłożenie rządowe proponujące utworzenie 12 województw, wobec stosunkowo słabych więzi
terytorialnych na poziomie wojewódzkim, opierało się przede wszystkim na kryterium funkcjonalnym. Znacznie silniejsze więzi terytorialne na poziomie powiatowym, wyznaczyły silną rolę czynnika akceptacji społecznej w pracach projektujących nowe jednostki. Kryteria funkcjonalne w przypadku podziału powiatowego uznane zostały za wyznaczające warunki minimalne dotyczące potencjału nowych jednostek.
3.1. Funkcjonujące od 1 stycznia 1999 r. jednostki wojewódzkie charakteryzuje znacząca nierównomierność potencjału demograficznego i gospodarczego. Analiza wskazuje jednak na stosunkowo wyrównany poziom potencjału zasobów administracji publicznej (administracja samorządowa, urzędy wojewódzkie, zespolone służby, inspekcje i straże, zespolona od 1 stycznia 2000 r. administracja pracy), mogących posłużyć do działań na rzecz wyrównania
istniejących dysproporcji.
3.2. Znaczące dysproporcje występują także w zakresie potencjału instytucjonalnego jednostek powiatowych. Analiza wskazuje na znacząco wyższy potencjał miast na prawach powiatu i szczególnie niski potencjał powiatów pozbawionych większych ośrodków
miejskich (większość z 46 powiatów z siedzibą władz w miastach na prawach powiatu). Dane świadczą o znacząco mniejszych zasobach tych powiatów służących do wypełniania powiatowych zadań publicznych (przede wszystkim znacznie mniejsze zasoby w dziedzinie ochrony zdrowia i oświaty, a także administracji).
3.3. Jakkolwiek zbyt krótki okres czasu funkcjonowania nowego systemu, a także brak
jednoznacznych kryteriów, nie pozwalają na dokonanie miarodajnej oceny podziału terytorialnego w aspekcie funkcjonalności i sprawności działania nowych jednostek oraz zaspokajania potrzeb społecznych, to stwierdzić można, że obserwowane zmiany w obszarze administracji publicznej świadczą o dostosowywaniu struktur do tych potrzeb.
4. Stosunkowo niewielka liczba składanych wniosków w sprawie zmiany podziału
terytorialnego stopnia wojewódzkiego i powiatowego wskazuje na zasadniczą akceptację społeczną nowego podziału terytorialnego. Znacząca część złożonych wniosków ma charakter korekt nie naruszających logiki podziału terytorialnego (zmiana przynależności powiatowej lub wojewódzkiej pojedynczych gmin). Złożone do MSWiA 22 wnioski (łącznie z wnioskami niekompletnymi) dotyczą zmiany przynależności wojewódzkiej 4 gmin oraz postulują zmiany podziału powiatowego w stosunku do 24 jednostek powiatowych (utworzenie 13 nowych
jednostek, zmiany przynależności powiatowej 6 gmin).
5.1. Po niemal dwóch latach obowiązywania nowego podziału terytorialnego stopnia t wojewódzkiego i powiatowego brak jest przesłanek do podejmowania całościowych zmian
podziału terytorialnego państwa. Postulowane korekty dotyczące przynależności powiatowej (w tym wojewódzkiej) pojedynczych gmin nie kwestionują logiki podziału terytorialnego i nie wymagają działań nadzwyczajnych, wykraczających poza rutynowe procedury
dokonywania zmian w podziale terytorialnym.
5.2. Ewentualne przyszłe decyzje o zmianach zasadniczych, które prowadzić będą do przesunięć nie jednej lecz grupy gmin, bądź do zwiększenia liczby jednostek samorządu terytorialnego - zwłaszcza powiatów, muszą się odnosić do docelowego systemu finansów samorządu terytorialnego, czyli nie powinny być podejmowane przed uchwaleniem nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Powinny one być poprzedzone
szczegółową analizą potencjału ekonomicznego istniejących i proponowanych jednostek
5.3. Za niezbędne należy uznać stworzenie ułatwień i zachęt dla łączenia się miast na prawach powiatu i powiatów mających siedziby władz w tych miastach w jednolite jednostki powiatowe oraz podjęcie prac nad modelem skutecznego i sprawnego zapewnienie wykonywania zadań gminnych i powiatowych na obszarze największych aglomeracji miejskich (model metropolitalny).
2. CELE REFORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ ORAZ KRYTERIA
2.1.Utworzenie województw
2.2.Utworzenie powiatów
3. CHARAKTERYSTYKA UTWORZONYCH JEDNOSTEK TERYTORIALNYCH
3.1. Województwa
3.2. Jednostki powiatowe
3.2.1. Powiaty
3.2.2. Miasta na prawach powiatu
3.3. Porównanie jednostek powiatowych w oparciu o wskaźniki syntetyczne
4. NOWY PODZIAŁ TERYTORIALNY W ŚWIETLE KRYTERIUM AKCEPTACJI SPOŁECZNEJ
4.1. Podsumowanie
ANEKS 1: Opis metody obliczania wskaźników syntetycznych dla powiatów i miast na prawach powiatu
ANEKS 2: Porównanie syntetyczne par: miasto na prawach powiatu - powiat mający siedzibę w tym mieście
ANEKS 3: Wnioski formalne kompletne dotyczące zmiany podziału terytorialnego stopnia wojewódzkiego
ANEKS 4: Wnioski formalne kompletne dotyczące zmiany podziału terytorialnego stopnia powiatowego
ANEKS 5: Wnioski formalne niekompletne
ANEKS 6: Wnioski nieformalne i postulaty
Niniejsze opracowanie powstało jako wykonanie przepisu art. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603):
Art. 7. I. Zobowiązuje się Sejm, Senat i Radę Ministrów do dokonania, nie później niż do dnia 31 grudnia 2000 r., oceny nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa. 2. Na podstawie oceny, o której mowa w ust. 1, może być dokonana korekta zasadniczego podziału terytorialnego państwa wprowadzonego ustawą.
Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa powstaje pod koniec drugiego roku jego obowiązywania, po jednym pełnym roku finansowym funkcjonowania nowych organów władz publicznych. Większość danych statystycznych i finansowych, jakie mogły posłużyć do przygotowania oceny, dotyczy stanu rzeczy na koniec roku 1999. Wyznacza to perspektywę czasową dokonywanej oceny, w której jest jeszcze niemożliwe oszacowanie wpływu nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa na efektywność działania administracji publicznej jako całości.
Przedstawiany dokument nawiązuje do wcześniejszych ocen przebiegu i efektów wdrażania reformy administracji publicznej przyjętych przez Rząd oraz przedstawionych Sejmowi RP:
1. Informacja Rządu o stanie realizacji reformy samorządu terytorialnego i administracji, czerwiec 1999
2. Informacja Rady Ministrów o skutkach obowiązywania ustaw reformujących administrację publiczną czerwiec 2000 (druk sejmowy 2061)
Poprzednie dokumenty są komplementarne w stosunku do aktualnego i kładą nacisk na nieco inne aspekty reformy, a w szczególności:
- Informacja z czerwca 1999 r. - na cele reformy oraz proces transformacji administracji publicznej na przełomie roku 1998 i 1999,
- Informacja z czerwca 2000 r. - na potrzeby zmian ustawowych oraz na proces dostosowywania się administracji do nowego systemu kompetencji i nowego podziału terytorialnego widziany z perspektywy jednego roku.
Przedstawiana obecnie ocena obejmuje trzy zasadnicze elementy.
Po pierwsze, przypomina cele reformy administracji publicznej oraz kryteria, które wykorzystywane były w pracach projektowych nad nowym podziałem wojewódzkim i powiatowym. W przypadku podziału wojewódzkiego , w braku silnych więzi terytorialnych na poziomie regionalnym, w rządowych pracach studialnych stosowne były głównie kryteria funkcjonalne - z uwzględnieniem kryterium więzi społecznych tam, gdzie było to możliwe.
Z kolei na poziomie powiatowym, przy znacznie silniejszej tożsamości terytorialnej, mapa podziału tworzona była przede wszystkim z uwzględnieniem tej tożsamości, kryteria funkcjonalne pełniły natomiast rolę warunku minimum koniecznego.
Po drugie, ocena prezentuje charakterystykę potencjału instytucjonalnego utworzonych nowych jednostek terytorialnych. Ze względu na niewielką jeszcze perspektywę czasową (większość oficjalnych danych dotyczy końca roku 1999 i niesie ze sobą piętno transformacji) oraz brak jednolitych kryteriów, nie było możliwe i celowe przeprowadzenie oceny podziału terytorialnego. w aspekcie funkcjonalności nowych jednostek oraz stopnia a zaspokajania przez nie potrzeb społecznych w zakresie usług publicznych. Dlatego też ocena dotyczy głównie potencjału instytucjonalnego i administracyjnego nowych jednostek terytorialnych, umożliwiającego prawidłowe wykonywanie zadań publicznych wyznaczonych przez prawo i ukierunkowana jest na stwierdzenie, czy istnieją w tym względzie systemowe różnice pomiędzy jednostkami terytorialnymi tego samego szczebla.
Po trzecie, ocena obejmuje kryterium społecznej akceptacji nowego podziału terytorialnego. Za wskaźnik braku akceptacji przyjęto zgłoszenie wniosków w sprawie zmiany podziału terytorialnego stopnia wojewódzkiego i powiatowego. Zasadność i możliwość pozytywnego rozpatrzenia poszczególnych wniosków nie jest przedmiotem t bliższej analizy. Tam, gdzie wnioski są sformalizowane w stopniu umożliwiającym taką analizę, została ona przedstawiona w aneksach do niniejszego opracowania. Sama ocena bierze natomiast pod uwagę przede wszystkim liczebność i kierunek wystosowanych wniosków.
Tak więc przedstawiana ocena nowego zasadniczego podziału odwołuje się do dwóch podstawowych kryteriów - zdolności do wykonywania zadań publicznych oraz akceptacji społecznej - które były wykorzystywane w trakcie prac projektujących nowy podział.
Jest ona odpowiedzią na pytanie, na ile dane, jakimi dysponuje rząd po niespełna dwóch
latach funkcjonowania nowych jednostek terytorialnych, świadczą o spełnianiu przez nie obu
Wnioski, kończące niniejszą ocenę, wskazują na silne i słabsze punkty nowego podziału
terytorialnego stopnia wojewódzkiego i powiatowego oraz przedstawiają stanowisko rządu w
sprawie ewentualnych jego korekt.
Ocena zaopatrzona jest w sześć aneksów, przedstawiających analizy przeprowadzone
2. CELE REFORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ ORAZ
KRYTERIA PODZIAŁU TERYTORIALNEGO
Zasadnicze cele reformy administracji publicznej zostały określone jako (Informacja Rządu o stanie realizacji reformy samorządu terytorialnego i administracji, czerwiec 1999.):
zwiększenie skuteczności i efektywności działania urzędów administracji publicznej, wykonywania usług publicznych oraz zarządzania finansami publicznymi na poziomie lokalnym (powiatowym) i regionalnym (wojewódzkim).
tworzenie instytucji społeczeństwa obywatelskiego w wymiarze lokalnym i regionalnym.
Oznaczało to dążenie do stworzenia możliwie najskuteczniejszych i najbardziej racjonalnych struktur administracji publicznej - tak pod względem terytorialnym, jak i wyposażenia ich w kompetencje oraz odpowiednią pozycję w systemie finansów publicznych. Z drugiej zaś strony, oznaczało to konieczność utworzenia - zgodnie z zapisem Konstytucji RP samorządu terytorialnego na wszystkich stopniach zasadniczego podziału terytorialnego.
Cele reformy mogły zostać osiągnięte poprzez zasadniczą zmianę organizacji polskiej terenowej administracji publicznej. Podstawowe zadania, przyjęte w roku 1998, dotyczyły:
A. Zmiany w ustroju terytorialnym państwa, w szczególności poprzez:
- wprowadzenie nowego, trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego; - utworzenie samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu i województwa;
- zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody i starosty większości dotychczasowych
administracji specjalnych.
B. Decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji publicznej, w szczególności poprzez:
- nowy rozdział kompetencji pomiędzy administrację rządową i samorządową oraz pomiędzy poszczególnymi stopniami zasadniczego podziału terytorialnego państwa;
- zmianę organizacji administracji terenowej, w tym przekazanie samorządowi terytorialnemu przez administrację rządową niezbędnych jednostek organizacyjnych, majątku nieruchomego i ruchomego, przejście pracowników do nowego pracodawcy, organizację wojewódzkiej administracji zespolonej;
- zmianę systemu finansów publicznych, polegającą na zwiększeniu udziału samorządu terytorialnego w całości wydatków publicznych (ibidem).
Tak określone cele i zadania reformy administracji publicznej wyznaczały konieczność wprowadzenia nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa, niezbędnego przede wszystkim dla umożliwienia pełnej decentralizacji zadań publicznych.
Po pierwsze, konieczne było uzupełnienie segmentu lokalnego władzy publicznej o struktury powiatowe - zapewniające mieszkańcom powszechne usługi publiczne o charakterze ponadgminnym.
Po drugie, niezbędne było stworzenie segmentu regionalnego władzy publicznej, którego podstawowym zadaniem jest praca na rzecz rozwoju cywilizacyjnego regionu oraz zapewnianie mieszkańcom wysoko wyspecjalizowanych usług publicznych.
Prowadząc prace projektowe dotyczące podziału terytorium kraju na województwa i powiaty, rząd opierał się na ogólnych wskazówkach konstytucyjnych, zawartych w art. 15 Konstytucji, według którego zasadniczy podział terytorialny państwa winien uwzględniać:
więzi. społeczne,
więzi gospodarcze,
więzi kulturowe
i zapewniać jednostce terytorialnej
zdolność wykonywania zadań publicznych.
Podział wojewódzki wprowadzony został ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603). Ustawa ta wprowadziła podział kraju na 16 województw - w odróżnieniu od przedłożenia rządowego, proponującego utworzenie 12 województw.
Podział powiatowy został dokonany rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652), które powołało do życia 373 jednostki powiatowe, tworząc 308 powiatów oraz nadając prawa powiatu 65 gminom o statusie miasta. Zaprojektowanie podziału powiatowego leżało więc w kompetencji rządu, z tym, że ustawa o samorządzie powiatowym określiła warunki nadawania miastom praw powiatu.
2.1. Utworzenie województw
W polskich warunkach brak było ciągłości administracyjnej dużych jednostek terytorialnych (łączenie ziem trzech zaborów po I wojnie światowej, zmiany terytorialne po II wojnie światowej, likwidacja 17 na rzecz 49 województw w 1975 roku). Wiąże się z tym również brak zdecydowanych tradycji i więzi społecznych na tym poziomie identyfikacji terytorialnych, przynajmniej na części obszaru kraju. Pod tym względem, w Polsce można wyróżnić trzy grupy obszarów:
obszary charakteryzujące się stabilnością i ciągłością rozwoju opartą na silnej tradycji,
regiony Polski Wschodniej pozbawione po II wojnie światowej swoich tradycyjnych
ośrodków kulturowych,
regiony zachodnie, gdzie występuje połączenie kultury zastanej (przede wszystkim obiektywnych warunków osadniczych) z tożsamością przeniesioną przez społeczność osiedlającą się na tych ziemiach.
W takiej sytuacji, w pracach projektowych (Podstawowe kryteria podziału terytorialnego kraju na powiaty i województwa , Departament Reform Ustrojowych Państwa KPRM, 1998) - przy uwzględnieniu, gdzie było to możliwe, istniejących więzi społecznych - przyjęto jako podstawowe kryterium funkcjonalne, tj. możliwość wykonywania zadań publicznych. W przypadku samorządu województwa chodzi o wypełnianie dwóch zasadniczych funkcji:
rozwojowej (polegającej na przygotowaniu i wykonywaniu strategii rozwoju regionalnego);
usługowej (polegającej na zapewnieniu mieszkańcom wysoko wyspecjalizowanych usług
Za istotne uznano też takie ukształtowanie województw, by były one zdolne do nawiązywania partnerskiej współpracy gospodarczej i kulturowej z jednostkami terytorialnymi w krajach członkowskich Unii Europejskiej oraz strukturami Unii (by były podmiotami zdolnymi do korzystania z instrumentów polityki regionalnej Unii).
Przyjęto, (ibidem) że o sile województwa w tych obszarach decydują:
potencjał ludnościowy i struktura funkcjonalno-przestrzenna obszaru (liczba ludności, sieć osadnicza, miasta, a także sieć dróg),
potencjał innowacyjno-naukowy (liczba uczelni, nauczycieli akademickich, jednostek badawczo-rozwojowych, instytutów badawczych, ośrodków szkoleniowych, doradczych i innowacyjnych),
potencjał gospodarczy i fiskalny (poziom rozwoju przedsiębiorczości, w tym liczba podmiotów gospodarczych, ich rozmiar, liczba izb gospodarczych, poziom dochodów podatkowych, poziom inwestycji publicznych),
potencjał instytucjonalny (instytucje finansowe: banki, instytucje pośrednictwa finansowego; instytucje pozarządowe: izby gospodarcze , stowarzyszenia, fundacje, samorządy zawodowe; instytucje administracyjne: siedziby jednostek organizacyjnych administracji publicznej, w tym specjalnej),
potencjał infrastrukturalny (ochrona zdrowia: szpitale, specjalistyczne kliniki; kultura: opery, filharmonie, teatry, muzea, sale wystawowe, stacje radiowe i telewizyjne, domy kultury; oświata i szkolnictwo wyższe),
potencjał środków komunikacji społecznej (wydawnictwa prasowe, stacje telewizyjne i
radiowe),
potencjał tzw. "ręki publicznej" (kadra administracyjna, skala budżetów różnych szczebli,
instytucje użyteczności publicznej).
Podstawowe znaczenie dla kształtowania się struktur regionalnych mają duże miasta o wysokiej koncentracji tak określonych potencjałów. W pracach projektowych wskazano, że ośrodkami, spełniającymi niezbędne warunki, by stać się centrum regionalnego województwa są niewątpliwie: Białystok, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź, Poznań, Szczecin, Warszawa, Wrocław oraz - przy pewnych zastrzeżeniach dwa ośrodki mniejsze - na terenach północno-wschodnich, na których granice powojenne odcięły dawne centra regionalne Olsztyn i Rzeszów.
Ze względu na konieczność minimalizowania możliwych konfliktów społecznych wokół tworzenia nowych województw, przedłożenie rządowe nie obejmowało innych potencjalnych regionalnych województw, ze względu na brak jednoznacznego ośrodka krystalizacji regionu oraz wyraźny konflikt pomiędzy dwoma największymi na danym obszarze ośrodkami miejskimi (przede wszystkim Bydgoszcz-Toruń, w dalszej kolejności: Kielce-Radom, Zielona Góra-Gorzów Wielkopolski). Parlament zdecydował o powołaniu na tych obszarach województw, w dwóch przypadkach (kujawsko-pomorskie oraz lubuskie), ustanawiając w jednym z ośrodków siedzibę wojewody, w drugim - władz samorządowych, w przypadku zaś województwa świętokrzyskiego tworząc województwo jedynie wokół jednego z rywalizujących ośrodków. Ponadto parlament zdecydował o utworzeniu województwa opolskiego, jako regionu o wyraźnie odrębnych cechach kulturowych i gospodarczych od Górnego Śląska.
2.2. Utworzenie powiatów
W przypadku projektowania sieci powiatowej, w znacznie większym stopniu niż w przypadku sieci wojewódzkiej można było oprzeć się na istniejących więziach społecznych i instytucjonalnych. Mimo zniesienia w roku 1975 podziału powiatowego, w układzie analogicznym do powiatowego nadal funkcjonowało wiele instytucji. Ponadto, wraz z reformą gminną roku 1990 utworzono (do końca 1998 r.) sieć 268 rejonów administracji ogólnej - o zadaniach pomocniczych w stosunku do rządowej administracji wojewódzkiej. W sytuacji przygotowywania reformy przekazującej zadania terenowej administracji rządowej samorządowi terytorialnemu, istniejąca sieć rejonowa stanowiła instytucjonalną bazę dla nowej sieci powiatowej (możliwość tworzenie starostw powiatowych w oparciu o urzędy rejonowe).
W takiej sytuacji, w przypadku przygotowywania projektu podziału powiatowego za kryterium przyjęto przede wszystkim więzi tożsamościowe oraz akceptację społeczności lokalnych dla proponowanego podziału, co wymusiło proces szerokich konsultacji i negocjacji społecznych (zarówno w trakcie prac w roku 1993, jak i bezpośrednio przed przeprowadzeniem reformy powiatowej w roku 1998). Nowa sieć powiatowa nawiązuje ponadto w znacznym stopniu do podziału powiatowego sprzed 1975 r.
Jednostki powiatowe zostały powołane do wykonywania zadań publicznych o charakterze ponadgminnym (przede wszystkim usług publicznych). Projektowanie sieci powiatowej musiało uwzględnić możliwość wykonywania tych zadań przez nowe jednostki. W pracach studialnych (ibidem) brano tu pod uwagę kryterium gospodarcze - odpowiedniego potencjału gospodarczego i stąd możliwości oparcia dochodów jednostek powiatowych w podatku dochodowym od osób fizycznych i osób prawnych. W tym zakresie na terenie Polski istnieją znaczące rozbieżności i nie było możliwe zbudowanie sieci powiatowej w oparciu o kryterium przyszłej samowystarczalności finansowej powiatów. Istotne znaczenie miało również kryterium geograficzne - a więc np. położenie na obszarze słabiej lub silniej zurbanizowanym, co wymuszało elastyczne stosowanie przyjmowanych kryteriów.
Za podstawowe kryterium funkcjonalne możliwości utworzenia powiatu przyjęto (ibidem) pełnienie przez miasto - potencjalną siedzibę władz powiatu funkcji ponadgminnych. Za podstawowe instytucje tego typu przyjęto:
prokuratury rejonowe,
rejonowe komendy policji,
rejonowe komendy straży pożarnej,
terenowe państwowe inspektoraty sanitarne,
szpitale rejonowe,
placówki szkolnictwa ponadpodstawowego,
placówki terenowe Kas Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych.
Ostatecznie przyjęto, że jednostka powiatowa powinna spełniać następujące warunki obejmować co najmniej 5 gmin, mieć co najmniej 50 tys. mieszkańców i co najmniej 10 tys. mieszkańców w mieście będącym siedzibą władz.
Ze względu na geograficzne zróżnicowanie sieci osadniczej nie wszystkie utworzone powiaty spełniają tak określone warunki.
Jednym z zasadniczych problemów przy konstruowaniu podziału terytorialnego na jednostki powiatowe było umiejscowienie w nim większych miast. Problem ten rozwiązany został poprzez nadanie 65 miastom statusu miast na prawach powiatu, a więc jednostek samorządowych wypełniających zarówno zadania gminne, jak i powiatowe.
Kryteria nadawania miastom praw powiatu zostały określone prawnie w art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym. Przewidywał on nadanie praw powiatu dwóm zasadniczym kategoriom miast : (i) liczącym więcej niż 100 tys. mieszkańców, (ii) tracącym 1 stycznia 1999 r. status siedziby wojewody. Pierwsze miasta uznano za zbyt duże, by z powodzeniem włączyć je w normalną sieć powiatową. W drugim przypadku zadecydowała chęć "zrekompensowania" utraty statusu wojewódzkiego, poprzez nadanie szczególnego statusu prawnego. W obu przypadkach Rada Ministrów mogła odstąpić od nadania praw powiatu - w przypadku miast liczących powyżej 100 tys. mieszkańców, jeżeli stworzenie z miasta i
okolicznych gmin dwóch odrębnych jednostek samorządu powiatowego prowadziłoby do niekorzystnych konsekwencji (z tej możliwości Rada Ministrów nie skorzystała) oraz - w przypadku byłych siedzib wojewodów - na wniosek odpowiedniej rady miasta (wnioski takie złożyły rady miejskie trzech miast: Ciechanowa, Piły oraz Sieradza i Rada Ministrów odstąpiła od nadania tym miastom praw powiatu).
Ponadto ust. 3 pkt 2 cytowanego artykułu przewidywał możliwość nadania praw powiatu gminom o charakterze miejskim nie spełniającym żadnego z dwóch podstawowych kryteriów. W oparciu o ten przepis Rada Ministrów nadała prawa powiatu 6 miastom na Górnym Śląsku oraz Świnoujściu i Sopotowi.
Podstawowym kryterium nadawania miastom praw powiatu była więc możliwość wypełniania przez gminy o statusie miasta wszystkich zadań publicznych powiatu. Równocześnie należy uznać, że w przypadku dużych miast działało także kryterium demograficzne - po prostym włączeniu w sieć powiatową, miasta te zdominowałyby powiaty demograficznie (ibidem) (przewidywano, że średni powiat będzie miał około 80 tys. mieszkańców).
przepis art. 91 ust. 3 pkt 2 zastrzega iż wyłączenie miasta z sieci powiatowej nie powinno prowadzić do pogorszenia wykonywania zadań powiatowych ani na terenie gminy miejskiej,
ani na terenie gmin okolicznych.
Średnio województwo obejmuje obszar 19.543 km2 oraz liczy 2.416,7 tys. mieszkańców. Wielkość i liczba mieszkańców, a także gęstość zaludnienia szesnastu województw są dość zróżnicowane. Tabela 3.1. zestawia podstawowe dane statystyczne województw.
Tab.3.1. Ogólna charakterystyka województw
liczba jedn. powiat
saldo migracji wewn. [promil]
poziom urbanizacji [%]
bezrobocie rejestr.
ogółem [tys.]
% wiek poprod
I3,1
max/min -. `
a) ludność w wieku poprodukcyjnym (kobiety >60, mężczyźni >65) w %
b) bilans :zameldowanie minus wymeldowania odniesiony do ogółu mieszkańców
c) mieszkańcy miast/ ludność ogółem [%]
d) liczba mieszkańców (osób) na km kwadratowy powierzchni e) stopa bezrobocia liczona wg GUS proporcja liczby bezrobotnych do liczby mieszkańców w wieku produkcyjnym (w %)
Wielkość województw najlepiej scharakteryzować liczbą ludności oraz liczbą gmin i jednostek powiatowych - proporcja pomiędzy największym i najmniejszym województwem wynosi odpowiednio: 5:1 , 4,6:1 i 3,5:1. Równie wysoka proporcja dotyczy gęstości zaludnienia (6,5:1), natomiast znacznie mniejsza - poziomu urbanizacji (1,9:1). Zauważalne są dysproporcje w strukturze wiekowej ludności - udział ludności w wieku poprodukcyjnym waha się od 12 do 17 %.
Wskaźnik "atrakcyjności społecznej" województw mierzony być może wielkością salda migracji wewnętrznej odniesioną do liczby mieszkańców. Jedynie w przypadku czterech województw (mazowieckiego, pomorskiego, małopolskiego i wielkopolskiego) saldo to ma wartość dodatnią, w pozostałych jest ujemne.
Szczegółowa charakterystyka potencjału ekonomicznego i infrastrukturalnego województw dokonana została w licznych opracowaniach i publikacjach. Na szczególną uwagę zasługują m.in. publikacje Instytutu Badań nad Gospodarka Rynkową - seria Polska Regionów. Problem zróżnicowania województw przedstawiony został również szczegółowo w materiałach rządowych 8. Niestety, ze względu na zbyt krótką perspektywę czasową nie ma możliwości na dokonanie obiektywnych analiz dotyczących wpływu dokonanego podziału administracyjnego na dynamikę i kierunki zmian poszczególnych wskaźników opisujących potencjał województw.
W poniższej tabeli (Tab.3.2) dokonano próby wstępnego, pośredniego szacunku zmian dla wybranych czterech wskaźników opisujących potencjał instytucji o charakterze ponadpowiatowym oraz ogólny poziom ekonomiczny województw. W kolumnach tabeli przedstawiono wskaźniki (A-D) przedstawione w ujęciu statycznym (A1-D1) oraz towarzyszące im wskaźniki oceniające bądź to dynamikę zmian wskaźnika, bądź wskaźnik uzupełniający lub alternatywny (A2-D2):
A1 - liczba studentów publicznych szkół wyższych odniesiona do liczby mieszkańców
A2 -udział % studentów szkół niepublicznych w liczbie studiujących ogółem B 1 - łóżka szpitali klinicznych i instytutów (na 10 tys. mieszkańców)
B2 - łóżka ogólne szpitali powiatowych i wojewódzkich (na 10 tys. mieszk.) C 1 -zróżnicowanie wskaźnika PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca
C2 -wzrost produkcji sprzedanej przemysłu i budownictwa (3 kw.2000 /3 kw.1999 w %) D1 -liczba spółek prawa handlowego (wg rejestru REGON) na 30.VL2000
D2 - wzrost liczby spółek jw. (proporcja półrocze 2000/półrocze 1999 w %)
Tab.3.2. Wybrane wskaźniki charakteryzujące potencjał województw
studenci ucz. publ.
stud. szk. niepubl.
łóżka szpitalne na 10 tys, mieszkańców
zróżnicow. PKB na mieszkańca
wzrost prod sprzedanej przem. i bud.
liczba spółek prawa handlowego (z rejestru REGON)
% ogółu stud.
ogólne- woj. i pow.
Polska=100
[%] 3 kw. 2000/1999
udz. % (półr. 2000)
[%] półr.
3, ]
I09,8
a) MEN, b) MZ c) dane własne MSWiA d) za Min. Rozwoju Regionalnego i Budownictwa e) za wyd. GUS: "Informacja o sytuacji społeczno-gospodarczej województw", Nr 2/2000
W obrębie każdego wskaźnika podstawowego (A1-Dl) województwa podzielono na 4 równoliczne (po 4 województwa) grupy według rosnącej wartości wskaźnika: grupa 1 wskaźnik najwyższy, grupa 4 - najniższy. Następnie oceniony został poziom wskaźnika towarzyszącego, a w szczególności oznaczone województwa, które wskaźnik ten osiągają na poziomie przewyższającym średnią krajową. Wyniki porównań przedstawiono w postaci graficznej na rysunku Rys.3.1 oraz w tabeli Tab.3.2 (zaciemnienie odpowiednich pozycji po stronie wskaźnika towarzyszącego-powyżej średniej lub wskaźnika podstawowego towarzyszący poniżej średniej). Z porównań wynika, że w przypadku 4 województw o najniższej wartości wskaźników (grupa 4), nie mniej niż połowa posiada wskaźnik towarzyszący powyżej średniej krajowej : dla wskaźnika A-trzy województwa, dla B-trzy, dla C-dwa i dla D-dwa). Świadczy to o tendencji wyrównywania lub przynajmniej nie pogłębiania nierówności w zakresie przedstawionych wskaźników.
Rys.3.l.Liczba województw osiągających wskaźnik towarzyszący powyżej średnie j krajowe j (w podziale na grupy)
Ocena porównawcza województw dokonana może być również poprzez porównanie: - zasobów wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych,
- zasobów kadrowych administracji publicznej (rządowej i samorządowej).
W skali kraju jednostki organizacyjne samorządów województw zatrudniały 31 grudnia 1999 r. ok. 236 tys. pracowników, z czego 83,2% w ochronie zdrowia, 5,6% w kulturze i 6,1% w oświacie a 1,3% w zarządzaniu drogami. Wobec tak wysokiego udziału pracowników ochrony zdrowia oraz wobec dużego zróżnicowania w przekazywaniu jednostek ochrony zdrowia do poszczególnych szczebli samorządu, ocena województw poprzez pryzmat wojewódzkich instytucji samorządowych nie jest miarodajna. Dla przykładu można podać, że ;
o ile w skali kraju około 44% łóżek szpitalnych tzw. ogólnych zlokalizowanych jest w szpitalach województwa (pozostałe 66% należy do szpitali powiatowych i miast na prawach powiatu) , to wskaźnik ten waha się od 26 - 27 % w województwie warmińsko-mazurskim i świętokrzyskim, po 56% w województwie łódzkim i 68% w pomorskim. Zróżnicowanie to w żaden sposób nie może stanowić podstawy do oceny podziału terytorialnego kraju.
Zdecydowanie bardziej miarodajne jest porównanie wyposażenia województw w instytucje i kadry administracji publicznej. Pełna analiza zagadnienia przedstawiona została w dokumencie (Informacja Rady Ministrów o skutkach obowiązywania ustaw reformujących administrację publiczną, czerwiec 2000 r., druk sejmowy 2061) oraz na stronie internetowej MSWiA (www.mswia.gov.pl).
Dalsza część druku