Source: http://jurisurba.blogspirit.com/operations_complexes/
Timestamp: 2018-04-24 01:02:40+00:00
Document Index: 136419815

Matched Legal Cases: ["l'article 7", "l'article 8", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Opérations complexes - JURISURBA
2018 05/01
Hors du cas où ils forment un ensemble immobilier unique à raison des liens physiques et/ou fonctionnels les unissant, la conformité de projets relevant de demandes de permis de construire distinctes n’a pas à être appréciée globalement mais doit être appréciée par l'autorité administrative compétente indépendamment pour chaque projet.
2017 08/07
Dans la mesure où il n'incombe pas aux services instructeurs de vérifier la qualité du pétitionnaire à l'égard des parcelles constituant l'assiette de la demande de permis de construire, cette assiette forme une seule et même unité foncière apparente, laquelle constitue le terrain au sens des dispositions du PLU applicable. Partant, dans le cas d'un permis de construire portant sur deux unités foncières, la limite séparant ces deux terrains au sein de l'assiette de la demande de permis de construire ne constitue(rait) pas une limite séparative au sens des règles d'implantation prescrites par l'article 7 du PLU ; l'implantation des constructions sur ce tènement relevant alors de l'article 8 de ce règlement. En résumé, l'accord du voisin pour déposer la demande notamment sur sa parcelle vaut servitude de cours communes (à comparer à ça).
Sur la portée des servitudes prévues par l’article L.123-2 c) du Code de l’urbanisme & le fractionnement horizontal d’un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire
Une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) du Code de l’urbanisme ne s’impose que dans un rapport de « compatibilité » et, plus spécifiquement, ne remet pas en cause la vocation fonctionnelle autonome des éléments d’un ensemble immobilier unique dont, par ailleurs, le fractionnement en plusieurs permis de construire distincts ne s’oppose pas à l’application de l’article R.123-10-1.
CAA. Paris, 6 juin 2014, SCI Suchet Morency, req. n°12PA03899
Voici un arrêt que nous sommes plusieurs (enfin au moins deux :) a n’avoir pas immédiatement relevé alors qu’il s'avère particulièrement riche et qui, sans même compter les apports propres à la mise en œuvre du PLU de Paris, aurait pu être commenté sur de multiples points.
On en retiendra deux :
l’un règlementaire, la portée contraignante des servitudes instituées au titre de l’article L.123-2 c) du Code de l’urbanisme ;
l’autre propre aux autorisations individuelles, les conséquences d’un fractionnement horizontal d’un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire distincts au regard du régime des divisions foncières.
I.- Dans cette affaire, deux permis de construire distincts avaient été obtenus par l’OPH Paris Habitat, avant que l’un d’entre eux ne soit transféré à un promoteur immobilier, en vue de la réalisation d’un ensemble immobilier projeté sur un terrain grevé d’une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) précité en vue de la réalisation d’un équipement culturel.
C’est ainsi la méconnaissance de cette servitude qui fut invoquée par l’association requérante à l’encontre de chacun des deux permis de construire, moyen que rejeta toutefois la Cour administrative d’appel de Paris au motif suivant :
« 30. Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition ou principe général que l'inscription au plan local d'urbanisme d'une servitude de localisation d'un équipement culturel en application des dispositions précitées du c) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme empêcherait l'autorité compétente d'autoriser, dans le périmètre concerné, un projet ne prévoyant pas la réalisation immédiate de cet équipement ; qu'ainsi que l'ont jugé à bon droit les premiers juges, un tel projet doit seulement être compatible avec le maintien de la servitude et la réalisation ultérieure de l'équipement dans le périmètre concerné ; qu'en l'espèce, les permis de construire litigieux, dont les dossiers de demande précisent l'emplacement où pourra être réalisé l'équipement culturel, en bordure du boulevard de Montmorency, en rappelant au surplus ses caractéristiques essentielles, sont compatibles avec la réalisation de cet équipement dans le périmètre " P 16-2 " défini en son annexe IV par le plan local d'urbanisme, qui n'était pas tenu d'en décrire précisément la nature et les caractéristiques ; que dès lors, le moyen que les trois appelantes tirent de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, ou de celles de l'article L. 421-6 du même code, manque en droit ; que par ailleurs, si la SCI Suchet Montmorency soutient que la réalisation effective de l'équipement en cause serait compromise par la circonstance que le tréfonds de la parcelle d'implantation du futur équipement public serait resté, lors de la vente du terrain à l'OPAC de Paris en 2006, la propriété du vendeur, Réseau Ferré de France, lequel n'a aucune compétence en matière culturelle, cette affirmation est, en tout état de cause, démentie par les pièces versées au dossier en réponse par Paris Habitat OPH, dont il résulte qu'il a acquis en 2008, le tréfonds de la parcelle concernée ».
Ce faisant, la Cour a donc refusé d'aligner d'une quelconque façon le régime de ces servitudes avec celui propre aux emplacements réservés. Il faut dire qu'une solution contraire n'aurait finalement eu aucun sens ou, à tout le moins, aurait privé celles prévues par l'item c) de leur utilité.
A l'examen de la rare jurisprudence rendue à leur propos, les servitudes instituées par l'article L.123-2 du Code de l'urbanisme semblent en effet présenter quelques similitudes avec le régime des emplacements réservés; certains considérant d'ailleurs que celles prévues par son item c) constitue des emplacements réservés classiques (Th. Célérier; SJ Notariale et Immobilière n° 19, 11 Mai 2001, p. 895).
Force est toute de relever que cet item concerne les « voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général (…) à créer ou à modifier (…) » alors qu’aux termes de l’actuel article L.123-1-5.V le règlement de PLU peut également « fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts (…) ».
Ces deux articles ont donc un champ d’application matériel strictement identique : les voies et les ouvrages publics, les installations d’intérêt général et les espaces verts.
Sauf à considérer que ces deux dispositifs font « doublon », force est donc d’admettre que ces deux articles n’ont pas la même portée et, par voie de conséquence, et notamment qu’à la différence d’un emplacement réservé créé en application de l’article L.123-1-5 du Code de l’urbanisme, une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) n’a pas nécessairement pour effet de rendre le terrain concerné totalement « inconstructible ».
D’ailleurs, les articles R.123-11 d) et R.123-12 d) du Code de l’urbanisme distinguent les emplacements réservés institués en application de l’article L.123-1-5.V des servitudes fixées au titre de l’item c) de l’article précité en disposant respectivement que :
« les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu « es emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général et aux espaces verts, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires » ;
« les documents graphiques prévus à l'article R.123-11 font également apparaître, s'il y a lieu Les terrains concernés par la localisation des équipements mentionnés au c de l'article L. 123-2 »
Surtout, l’article L.123-2 c) précise que les servitudes qu’il prévoit consiste seulement « à indiquer » la localisation des terrains susceptibles d’être concernés par la réalisation d’équipements d’intérêt général alors que, d’une part, le dispositif prévu par le point a) de ce même article vise expressément « à interdire » certaines constructions et que, d’autre part, le dispositif prévu par le point b) de cet article vise expressément « à réserver des emplacements » pour la réalisation de certains programmes de logements.
Dès lors que ces servitudes ne constituent donc pas des emplacements réservés, force est donc effectivement d'admettre qu'elles ne s'imposent aux constructions projetées sur les terrains situés dans les secteurs qu'elles couvrent que dans un rapport de compatibilté.
II.- Mais par ailleurs, l’association requérante devait également soutenir que chacun de permis de construire était illégal puisqu’ils se rapportaient chacun à la réalisation d’un ensemble immobilier unique, moyen que la Cour devait donc également écarter au motif suivant :
« 28. Considérant, à cet égard, que s'il ressort des pièces du dossier que le programme immobilier élaboré sur le site de l'ancienne gare d'Auteuil a donné lieu à une conception globale, il se compose de quatre immeubles d'habitation dont deux sont destinés au logement locatif social et à une crèche, à réaliser sous la maîtrise d'ouvrage de Paris Habitat OPH, et dont les deux autres, à réaliser sous la maîtrise d'ouvrage de la société Cogedim Résidence, sont pour l'essentiel destinés à l'accession à la propriété ; qu'ainsi, outre que ce programme est d'une ampleur certaine et d'une relative complexité, il comporte deux éléments ayant une vocation fonctionnelle autonome, relevant chacun d'un maître d'ouvrage propre ; que ni la présence d'une rampe d'accès unique aux parkings souterrains, qui doit donner lieu, aux termes des permis de construire modificatifs délivrés le 19 juin 2013, à une servitude de passage, ni la circonstance que le terrain reste grevé, en vertu de l'annexe IV au règlement du plan local d'urbanisme, d'une servitude de localisation d'un équipement culturel édictée en application du c) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, dont la réalisation n'est pas compromise par le programme litigieux, ni le fait qu'un itinéraire d'accès " pompiers " soit implanté sur l'emprise de l'un des terrains issus de la division au bénéfice de l'ensemble du site, ne suffisent à remettre en cause la vocation fonctionnelle autonome des deux aspects du programme ; qu'il ressort du dossier, par ailleurs, que l'administration, saisie concomitamment des demandes de permis de construire qui comportaient de nombreux éléments communs et se référaient l'un à l'autre, a été mise à même de vérifier que, globalement, la délivrance de permis de construire distincts permettait de garantir un respect des règles et intérêts généraux identique à celui qu'aurait assuré la délivrance d'un permis de construire unique ; que, dans ces conditions, les moyens analysés ci-dessus ne sont pas fondés ».
A cet égard, l’arrêt commenté offre ainsi le premier exemple d’application concrète, et en outre positive, de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » alors que la jurisprudence du Conseil d’Etat et des Cours d’appel n’avaient eu jusqu’à présent qu’à se prononcer sur la qualification d’ensemble immobilier unique et, le plus souvent, pour l’écarter.
D’une façon générale, cet arrêt confirme notamment, s’il en était besoin, que :
• d’une part, même si en droit on voit finalement mal le fondement et l’utilité de cette restriction, « l’ampleur et la complexité » du projet constitue néanmoins une véritable condition qui, malgré le caractère réel des autorisations d’urbanisme, a vocation à être apprécié notamment au regard du nombre de maîtres d’ouvrage, y compris semble-t-il si cette pluralité n’est pas initiale mais résulte du transfert ultérieur de l’un des deux permis de construire obtenus à l’origine pas un même pétitionnaire ;
• d’autre part, les considérations d’interdépendance juridique n’ont strictement aucune incidence ni sur la qualification d’ensemble immobilier unique (CE. 15 mai 2013, req. N°345.809), ni par voie de conséquence sur la possibilité de fractionner la réalisation d’un ensemble immobilier unique, suivant un découpage correspondant à ses composantes auxquelles on peut reconnaitre une vocation fonctionnelle autonome, en plusieurs permis de construire distinct ; étant toutefois relevé que la Cour s’est bornée à apprécier l’autonomie fonctionnelle des bâtiments projetés alors que le projet incluait un parc de stationnement dont la réalisation était elle-même dissociée entre les deux permis de construire alors que chacune des parties de ce parc n’avait manifestement pas une vocation fonctionnelle autonome compte tenu de la rampe d’accès unique de ce parc.
Mais à cet égard, le principal intérêt de cet arrêt est de se rapporter à un ensemble immobilier unique projeté sur un même terrain et donnant lieu à un fractionnement horizontal dans le cadre de deux permis de construire distincts ayant des titulaires différents. Ce faisant, et contrairement à l’arrêt « Ville de Grenoble » qui lui portait sur un fractionnement vertical de l’ensemble immobilier projeté, cet arrêt permet donc de traiter de l’incidence des divisions foncières induites par la réalisation du projet sur l’exception introduite par ce même arrête
On rappellera, en effet, que la qualification d’ensemble immobilier unique applicable à titre d’exemple à des constructions projetées sur un parc de stationnement commun (CAA. Nantes, 2 mai 2014, SCI Beaurains, req. n°13NT00038) n’exclut ni d’une façon générale la caractérisation de plusieurs bâtiments (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977), ni plus spécifiquement la réalisation de divisions foncières (CE, 26 octobre 2005, Cne de Sceaux, req. n°265.488) ; divisions foncières qui au demeurant n’étaient nullement contestées en l’espèce et avait d’ailleurs donné lieu à une déclaration préalable de lotissement.
Il reste que dans le cadre d’un permis de construire unique, ces divisions auraient pu être traitées dans le cadre d’un permis de construire valant division, en l’occurrence conjoint.
Il s’ensuit donc que le régime des divisions foncières ne s’oppose en lui-même à la mise en œuvre de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » ; ce qui nous semble difficilement contestable.
On sait en effet que le principe rappelé par cet arrêt et selon lequel, sauf exception donc, un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’une seule et même autorisation, le cas échéant conjointe, trouve son fondement dans l’actuel article L.421-6 du Code de l’urbanisme, lequel dispose que « le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords » et auquel renvoie l’article L.421-7 précisant que « lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies ».
En d’autres termes, cette règle trouve donc sa base légale dans un article régissant tous les permis de construire, y compris le permis valant division donc, comme tous les permis d’aménager et toutes les déclarations préalables, y compris ceux se rapportant aux lotissements.
Partant, on voit donc mal pourquoi l’article L.421-6 qui ne fait pas obstacle au fractionnement d’un ensemble immobilier unique au regard du droit des autorisations de construire s’opposerait en revanche à ce fractionnement pour ce qui concerne la réglementation sur les divisions foncières. Mais il en va d’autant plus ainsi qu’en dehors du cas où le projet en cause constitue un ensemble immobilier unique ne pouvant bénéficier de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble », le champ d’application de la procédure de ce qu’il est convenu d’appeler le permis de construire valant division ne semble pas présenter par principe un caractère impératif.
En effet, comme nous l’avons déjà écrit, ce qu’il est convenu d’appeler un permis de construire valant division ne constitue pas une forme d’autorisation d’urbanisme à part à entière mais n’est jamais qu’un permis de construire de « droit commun » présentant pour toute particularité procédurale d’être délivré au vu d’un dossier comportant, entre autres pièces complémentaires, la ou les pièces visées par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme.
Or, compte tenu de sa place dans le code et de sa tournure rédactionnelle, cet article ne vise en fait qu’une hypothèse et, partant, ne semble avoir vocation à s’appliquer que lorsque la demande porte effectivement sur la réalisation de plusieurs bâtiments (CAA. Lyon, 27 mars 2012, SAS Laucel, req. n°11LY01782).
Dès lors, il est permis donc effectivement de s’interroger sur le caractère impératif de ce dispositif et, concrètement, sur la possibilité de faire relever une opération impliquant la réalisation de plusieurs bâtiments sur un même terrain non pas d’un unique permis de construire groupé mais d’une pluralité de permis de construire dont chacun ne porte que sur un seul bâtiment, notamment lorsque les bâtiments projetés sont physiquement distincts et ne sont pas liés entre eux par des équipements communs les rendant indissociables.
C’est cette dernière démarche qu’avait adopté le pétitionnaire dans l’affaire « Mareil-le-Guyon » (CE. 7 mars 2008, Cne de Mareil-le-Guyon, req. n°296.287), lequel avait présenté, le même jour, cinq demandes de permis de construire en vue d’édifier cinq maisons individuelles sur l’unité foncière dont il était propriétaire. Toutefois, ces demandes devaient faire l’objet de cinq décisions de refus, toutes motivées par le fait qu’un tel projet impliquait nécessairement la division foncière du terrain à construire, si bien que ces cinq demandes auraient dû être, soit précédées de l’obtention d’une autorisation de lotir, soit groupées dans le cadre d’une unique demande de permis de construire valant division. Mais en appel comme en cassation, ces refus de permis de construire devaient être annulés au motif que les cinq maisons individuelles n’étant destinées qu’à être louées, la réalisation du projet pris dans sa globalité n’impliquant donc aucune division foncière. Dans cette affaire, le juge administratif ne s’est donc aucunement attaché à constater que chacune des maisons projetées avait donné lieu à une demande de permis de construire distinctes mais s’est exclusivement fondé sur l’absence de division foncière induite par le projet.
C’est donc bien que dans le cas contraire, le projet aurait a priori dû faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire placée sous l’empire de l’actuel article R.431-24 du Code de l’urbanisme … sauf peut-être à ce que les divisions foncières induites par la réalisation aient précédemment été autorisées par une autorisation de lotissement.
Précisément – et en outre au sujet d’un permis de construire valant division obtenu sous l’empire de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme qui, à la différence de l’actuel article R.431-24, n’était pas visé en tant que tel par l’article R.442-1 de l’époque, à savoir l’ancien article R.315-2 – le Conseil d’Etat a jugé que :
« Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. / L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive " ; que l'illégalité relevée ci-dessus n'affecte que les constructions prenant appui sur le mur mitoyen, lesquelles auraient pu faire l'objet d'autorisations distinctes et sont ainsi divisibles du reste des constructions autorisées par le permis litigieux ; que, par suite, et sans qu'il y ait besoin de rechercher si l'illégalité entachant le permis est susceptible de régularisation, il y a lieu d'annuler le permis de construire du 8 septembre 2005 et la décision rejetant le recours gracieux en tant seulement qu'ils concernent les constructions adossées au mur dont M. A...est propriétaire mitoyen » (CE.15 mai 2013, SSCV « Le Clos de Bonne Brise », req. n°341.235).
Il faut ainsi rappeler que « lorsque les éléments d'un projet de construction ou d'aménagement ayant une vocation fonctionnelle autonome auraient pu faire, en raison de l'ampleur et de la complexité du projet, l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer une annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux ; que, d'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 600-5 citées ci-dessus qu'en dehors de cette hypothèse, le juge administratif peut également procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente, sans qu'il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet » (CE. 1er mars 2013, Fritot, req. n°350.306).
Il existe donc trois possibilités d’annulation partielle :
• tout d’abord, celle propre à l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme et qui peut être mise ne œuvre dès lors que l’illégalité du permis de construire ne concerne qu’une partie identifiée du projet autorisé, quand bien même en est-elle indivisible, et peut être régularisée par un « modificatif » ;
• ensuite, celle tout aussi spécifique mais découlant de l’exception introduite par l’article « Ville de Grenoble » ;
• enfin, celle aussi classique qu’ancienne et résultant de la divisibilité du projet au regard des critères fixés par la règle de principe rappelé par l’arrêt « Ville de Grenoble » et dont il résulte qu’il ne s’agit pas d’un ensemble immobilier unique.
Or, dans l’affaire susvisée, le permis de construire valant division en cause a donc été partiellement annulé non pas au titre des possibilités spécifiquement ouvertes par l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme puisque cette annulation a été prononcée « sans qu'il y ait besoin de rechercher si l'illégalité entachant le permis est susceptible de régularisation », ni au titre de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble », mais en raison en raison de la divisibilité classique d’un projet ne constituant pas un ensemble immobilier unique ; ce qui n’est pas nécessairement le cas d’un projet tendant à la construction concomitante de plusieurs bâtiments sur un même terrain, y compris par un même maître d’ouvrage (CAA. Nantes, 16 février 2010, Pascal X., req. n°09NT00832).
C’est donc bien qu’un projet susceptible de relever d’un permis de construire valant division n’en est pas indivisible de ce seul fait et, par voie de conséquence, peut donc néanmoins relever de permis de construire distincts (ne valant pas division) ne portant chacun que sur un seul bâtiment pour autant, par ailleurs, que le divisions foncières induites par sa réalisation puissent être traitées par un autre procédé, tel le lotissement comme au cas d’espèce, ou un des autres modes opératoires prévus par l’article R.442-1 et, pourquoi pas, par des permis tenant lieu de déclarations préalables en application de l’article R.442-2.
Pour être complet, on relèvera qu’en conséquence de la déclaration préalable de lotissement précédemment formulée, la Cour a également jugé que :
« 43. Considérant, en douzième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-10-1 du code de l'urbanisme : " Dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, les règles édictées par le plan local d'urbanisme sont appréciées au regard de l'ensemble du projet, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose " ; que contrairement à ce que soutient l'Association de sauvegarde Auteuil - Bois de Boulogne, ces dispositions réglementaires ne méconnaissent pas la compétence des auteurs d'un plan d'urbanisme, telle que fixée par l'article L. 123-1 du même code, dès lors que ce texte les autorise à écarter l'application de la règle qu'il fixe ; que les auteurs du plan local d'urbanisme de Paris n'ayant pas fait ce choix, les premiers juges ont relevé à juste titre que le respect des règles d'implantation et de gabarit des constructions devait être apprécié au regard de l'ensemble du projet, et donc au regard des règles fixées par les articles UG.8 et UG.10.4 concernant respectivement l'implantation et le gabarit enveloppe des constructions sur un même terrain, en ce qui concerne les immeubles placés en vis-à-vis sur le site du lotissement, même prévus par des permis de construire distincts, et que les moyens tirés d'une méconnaissance des articles UG.7.1 et UG.10.3.1, relatifs à l'implantation et au gabarit enveloppe des constructions par rapport aux limites séparatives étaient inopérants » ;
et a donc jugé, de façon cohérente, que dans le cas d’un lotissement, le principe de « globalisation » fixé par l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme s’appliquait également aux permis de construire délivrés dans ce lotissement et ce, contrairement à l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon (CAA. Lyon, 9 juillet 2013, M. C…, req. n°12LY03219) dont nous avons déjà eu l’occasion d’écrire tout le bien que l’on pensait puisque concluant, au mépris de la finalité protectrice de la règlementation sur les lotissement, que cet article s’applique au seul stade de l’autorisation de lotissement (et donc au profit du lotisseur) mais plus au stade des permis de construire ultérieurs (et donc au détriment des acquéreurs/colotis)…
Reste un regret : contrairement à ce que relève la Cour, l'article VII des dispositions générales du PLU de Paris font bien exception à l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme notamment pour l’application des articles 7 et 8 de ses règlements de zone.
Cela étant, ce regret ne vise pas l’erreur de la Cour sur ce point et/ou les carences de l’association requérante mais découle de la singularité de cette exception qui ne vaut que pour les lotissements et non pas donc pour les opérations relevant d’un permis de construire valant division.
Si cette exception avait été invoquée par l’association requérante, il aurait donc incombé à la Cour de se prononcer sur la mise en œuvre de l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme et de son exception dans le cas du fractionnement d’un projet qui, s’il avait relevé d’une autorisation unique aurait donc dû relever d’un permis de construire valant division conjoint puisque relevant alors stricto sensu du champ d’application de l’article R.431-24 précité, mais qui avait donc donné lieu à deux permis de construire simple dans le périmètre d’un lotissement déclaratif. Or, l’affaire n’aurait pas été mince…
Il est vrai qu’outre les conditions liées à l’ampleur et la complexité du projet ainsi qu’à la vocation fonctionnelle autonome des éléments fractionnés, l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » peut être mise en œuvre. En substance, et malgré le fractionnement pratiqué à ce titre, la conformité du projet semble donc devoir s’apprécier comme si celui-ci avait fait l’objet d’un seul et même permis de construire « sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».
Suivant cette analyse, on aurait donc pu conclure que la légalité des permis de construire contestés aurait dû s’apprécier comme dans le cas d’un permis de construire valant division unique et donc par l’application de l’article R.123-10-1.
Cela étant, force est de s’interroger sur la raison d’être de « l’exception spéciale » introduite à cet égard par le PLU de Paris qui, d’ailleurs, n’apporte aucune justification sur ce point, a fortiori sur le fait que cette exception ne vaut donc que pour les lotissements mais pas pour les opérations relevant d’un permis de construire valant division.
Il reste que si l’on veut trouver une justification à ce régime à « deux vitesses », force est d’admettre qu’il ne peut que résulter des différences distinguant ces deux modes opératoires puisque la ou dans le cadre d’une opération groupée l’ensemble du projet est appréciée et exécutée dans le cadre d’une seul et même autorisation, la concrétisation d’un lotissement s’opère de façon fractionnée par une pluralité de permis de construire distincts dont la délivrance et la mise en œuvre sont susceptibles de s’échelonner dans le temps.
Dès lors que le projet contesté s’inscrivait donc dans un tel mode opératoire fractionnée, il n’aurait donc pas été si illogique de le soumettre à cette exception à l’article R.123-10-1 précité ; sans compter que l’on peut par ailleurs se demander s’il y avait véritablement lotissement et, en d‘autres termes, si le promoteur titulaire d’un permis de construire portant sur la construction de deux bâtiments de 177 logements destinés à l'accession à la propriété, de locaux d'artisanat en rez-de-chaussée et de 123 places de stationnement en sous-sol avait effectivement acquis le lot d’assiette de cette autorisation avant même qu’elle ne lui soit transférée et ce, alors qu’elle était déjà frappée d’un recours…
2012 12/02
Que reste-t-il du principe d’indépendance des procédures ?
La conformité des dossiers des demandes d’autorisation se rapportant à une opération indissociable doit s’apprécier globalement. Partant, les documents joints au dossier de l’une des demandes peuvent pallier les carences de l’autre.
CE.30 décembre 2011, Cne de Saint-Raphaël, req. n°342.398
Comme on le sait, le permis de construire a pour seul objet d’autoriser le projet de construction tel qu’il ressort du dossier de demande produit par le pétitionnaire.
Partant, non seulement l’administration statuant sur la demande doit prendre parti sur la totalité des aspects du projet sanctionnés par l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme mais en outre, et pour ce qui concerne le projet en lui-même, l’administration est réputée statuer au seul vu des pièces du dossier de demande ; ce dont il résulte d’ailleurs qu’au-delà des informations et des pièces prescrites par les articles R.431-5 à R.431-33 du Code de l’urbanisme, il incombe au pétitionnaire de produire l’ensemble des pièces nécessaires pour que les services instructeurs puissent apprécier en toute connaissance de cause la conformité du projet aux normes d’urbanisme lui-étant opposable.
Si la régularité formelle du dossier de demande s’apprécie de façon globale, et non pas isolément pièce par pièce donc, il n’en demeure donc pas moins que les services instructeurs ne peuvent en principe prendre en compte que les pièces produites par le pétitionnaire et, a contrario, ne peuvent s’en rapporter à leur connaissance du projet et de son environnement, ni même se référer aux pièces produites dans un dossier présenté concomitamment ou, bien plus, précédemment (voir toutefois : CAA. Paris, 28 septembre 1999, M. B…, req. n°96PA02676). C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Marseille vient de très récemment juger que :
« Considérant qu'aux termes de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : A. Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 5° Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse ; 6° Un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte la plantation d'arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire apparaître la situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme (...). ;
Considérant que si le dossier de demande de permis de construire a pour objet principal de permettre à l'administration de procéder à l'instruction de la demande afin que le maire prenne sa décision en toute connaissance de cause, il doit également permettre aux tiers, grâce à sa composition complète, de prendre connaissance des éléments sur lesquels le maire a fondé sa décision, afin de pouvoir, le cas échéant, la contester ; que, par suite, la circonstance que le maire ait pu avoir connaissance des éléments du dossier à l'occasion de l'instruction d'une précédente demande n'autorise pas le pétitionnaire qui présente une nouvelle demande à s'écarter des prescriptions de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, d'une part, aucun document photographique ne permet de situer le terrain dans le paysage lointain ; que les documents produits n'ont pas permis au service instructeur de se prononcer en toute connaissance de cause sur le projet qui lui était soumis ; que les bénéficiaires du permis de construire attaqué n'établissent avoir été dans l'impossibilité de prendre lesdites photographies, dès lors que les demandeurs de première instance en ont produites ; que, d'autre part, les 6 photographies jointes à la demande sont prises sous des angles de vues qui ne permettent ni d'avoir une vision globale du vaste terrain d'assiette, ni d'apprécier la place qu'occupe ce terrain dans son environnement proche ; que, par suite, c'est en méconnaissance de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme que le permis de construire en litige a été délivré » (CAA. Marseille, 26 janvier 2012, M. A…, req. n°10MA01677).
Mais à l’occasion de la cassation d’un autre arrêt de la même Cour, le Conseil d’Etat vient à nouveau de s’écarter de cette application classique du principe d’indépendance des procédures en jugeant que :
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumises aux juges du fond que le terrain d'assiette du projet en litige figure sur la liste des éléments architecturaux et paysagers à préserver annexée au plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE SAINT-RAPHAËL sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ; que dès lors, il se trouve dans l'une des zones dans lesquelles s'appliquent les prescriptions de l'article R. 430-3 du même code ; que M. C a déposé le même jour ses demandes concernant les deux permis de démolir et le permis de construire nécessaires à la réalisation de l'extension de son habitation ; que si le dossier joint à la demande qui concernait le permis de démolir annulé par l'arrêt n° 08MA03502 ne comportait qu'un nombre limité de documents photographiques, d'autres photographies répondant aux prescriptions de l'article R. 430-3 précité figuraient dans le dossier joint à la demande qui concernait le permis de construire ; que les demandes, qui concernaient un projet de démolition partielle et de reconstruction en vue d'extension relative à une seule et même opération, n'étaient pas dissociables, alors même qu'elles étaient instruites distinctement ; que, dans ces conditions, en jugeant que le dossier de demande de permis de démolir ne comportait pas les documents photographiques requis faisant apparaître les conditions de son insertion dans les lieux environnants, et en particulier dans le parc au sein duquel il est implanté, sans tenir compte des documents figurant dans le dossier de demande de permis de construire présenté le même jour, la cour administrative d'appel a entaché son arrêt d'une erreur de droit ».
Ce faisant le Conseil d’Etat a donc redonné à l’ancien article R.421-3-4 et à l’actuel article R.431-21 b) du Code de l’urbanisme leur pleine logique dès lors que ces dispositions ont pour seul but d’assurer la coordination entre la procédure d’instruction de la demande de permis de construire et de permis de démolir. Telle est la raison pour laquelle, compte tenu du principe d’indépendance des procédures, le seul fait que l’administration ait effectivement été précédemment saisie d’une demande de permis de démolir avant de délivrer un permis de construire n’assure pas la légalité de ce dernier au regard de l’article R.431-20 du Code de l’urbanisme mais qu’en revanche, le fait que la demande de permis de démolir n’ait pas été jointe au dossier de demande permis de construire est sans incidence si le permis de démolir a été délivré avant la délivrance du permis de construire puisqu’alors l’administration est réputée avoir eu connaissance de la première autorisation avant de délivrer la seconde (CE. 26 octobre 1994, OPHLM du Maine-et-Loire, req. n°127.718).
En raison de cette coordination des procédures, il est donc normal que la régularité formelle des dossiers soit appréciée globalement, comme s’ils n’en formaient qu’un, et que ce soit au regard de cet ensemble que les services instructeurs apprécient la conformité du projet objet de la demande sur laquelle ils statuent.
Cette conclusion logique n’est toutefois pas sans limite. D’autres dispositions du Code de l’urbanisme imposent en effet au pétitionnaire de produire à son dossier de demande les justificatifs se rapportant aux demandes d’autorisations administratives requises pour la mise en œuvre de son projet.
On pense notamment à l’ancien article R.421-3-2 et à l’actuel article R.431-20 imposant notamment que le cas échéant le pétitionnaire produise à son dossier de demande de permis de construire le justificatif de la demande d’autorisation d’exploiter exigées pour les installations classées pour la protection de l’environnement. Or, si cette production est également justifiée par la nécessaire coordination de la procédure d’instruction de la demande de permis de construire et de l’autorisation d’exploiter, il reste que l’on a un certain mal ici à en saisir l’utilité dès lors qu’au-delà du principe d’indépendance des législations, l’une et l’autre de ces deux autorisations n’ont pas le même objet ; à la différence d’un permis de construire et d’un permis de démolir qui chacun se rapporte à l’exécution de travaux.
En outre, la délivrance de ces autorisations relève en principe de la compétence d’autorité distincte ; le permis de construire étant en principe délivré par le Maire, l’autorisation d’exploiter par le Préfet.
Malheureusement , on voit donc mal, notamment, comment le défaut de production de l’étude d’impact au dossier au vu duquel le Maire doit statuer sur la demande de permis de construire pourrait être pallié par la présence de l’étude jointe au dossier de demande d’autorisation d’exploiter soumis au Préfet...
… Sans compter, précisément, que l’arrêt du Conseil d’Etat objet de la note de ce jour ne vise en fait pas l’article R.421-3-4 du Code de l’urbanisme alors applicable. Et pour cause puisque la décision contestée en l’espèce n’était pas le permis de construire mais le permis de démolir dont le dossier de demande n’avait pour sa part pas à justifier d’une demande d’autorisation de construire…
Le Conseil d’Etat a en effet retenu la solution commentée non pas en raison des dispositions relatives à la coordination des instructions des demandes de permis de construire et de permis de démolir mais en considération du fait que « les demandes, qui concernaient un projet de démolition partielle et de reconstruction en vue d'extension relative à une seule et même opération, n'étaient pas dissociables, alors même qu'elles étaient instruites distinctement ».
C’est donc l’indissociabilité (déjà reconnue) des travaux de démolition et de construction projetés qui justifie que l’administration soit réputée être en mesure de puiser dans l’un des dossiers de demande lui étant soumis la pièce qui manque dans l’autre.
Or, comme on le sait, c’est au premier chef ce principe d’indépendance des procédures qui explique qu’en principe, un ensemble immobilier unique, et donc indissociable, doive faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire de sorte à ce que l’administration puisse apprécier la matérialité et la conformité du projet dans sa globalité.
Paradoxalement, cette nécessité ressort au premier chef de l’arrêt « Ville de Grenoble » qui a certes permis le fractionnement de la réalisation d’un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifie et que ce fractionnement a vocation à s’opérer à l’égard de composante du projet dotée d’une autonomie fonctionnelle mais ce, « sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».
L’administration doit donc vérifier que pris dans sa globalité, et non pas composante par composante, et demande par demande, le projet respecte l’ensemble des règles projet lui étant opposables et, en d’autres termes, que le fractionnement de sa réalisation en plusieurs autorisations n’aboutit pas à contourner une ou plusieurs de ces règles (pour l’exemple d’un fractionnement frauduleux : CAA. Paris, 18 octobre 2001, MM. Frack & Pinvin, req. n° 98PA02786).
Par cette réserve il s’agit donc de compenser le fractionnement d’une opération indivisible en autorisations distinctes en globalisant leur instruction malgré un principe d’indépendance des procédures s’opposant à un tel fractionnement.
Mais si dès lors que les demandes d’autorisations se rapportant à une opération indissociable doivent en toute hypothèse être appréciées dans leur globalité, force est d’admettre que l’on voit maintenant mal pourquoi il faudrait réserver cette exception aux seuls cas visés par l’arrêt « Ville de Grenoble ».
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