Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/c1121367.html
Timestamp: 2020-08-07 01:53:00
Document Index: 156909066

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 86', 'Art. 44', 'Art. 86', 'Art. 68', 'Art. 77', 'Art. 86', 'Art. 29', 'Art. 77', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 16', 'Art. 29', 'Art. 24', '§ 25', '§ 39', 'Art. 44', 'Art. 22', '§ 65', 'Art. 26', '§ 25', 'BGE', 'Art. 48', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 65']

DFR - BGE 121 I 367 - Existenzsicherung
1.- a) Gemäss Art. 86 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwer ...
2.- a) Die Bundesverfassung sieht (anders nunmehr der Entwurf 199 ...
3.- a) Die Fürsorgekommission der Gemeinde X. hat den Beschwerdef ...
4.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begrün ...
48. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
Die drei Brüder V. (geb. 1955, 1958 und 1960) lebten seit dem Jahre 1980 zusammen mit ihrer Mutter als anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz. Mit Urteil des Richteramtes Bern vom 29. Oktober 1987 wurden sie zu bedingten Freiheitsstrafen verurteilt, und es wurde gegen sie eine dreijährige Landesverweisung ausgesprochen. Die Landesverweisung konnte vorerst nicht vollzogen werden. Aufgrund der veränderten politischen Verhältnisse in der Tschechoslowakei stellte jedoch die Botschaft dieses Landes am 7. November 1990 den Gebrüdern V. Reisepapiere für tschechoslowakische Staatsangehörige aus, worauf sie in die Tschechoslowakei ausgeschafft wurden. Mit dem Vollzug der Landesverweisung erlosch das ihnen gewährte Asyl (Art. 44 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979; SR 142.31). Im September 1991 reisten die drei Brüder illegal wieder in die Schweiz ein. Sie wohnen seither bei ihrer Mutter in X., die durch Heirat Schweizer Bürgerin geworden ist. Eine erneute Ausschaffung nach (nunmehr) Tschechien war bisher nicht möglich, da sich die Behörden dieses Landes auf den Standpunkt stellen, den Gebrüdern V. sei seinerzeit die Staatsbürgerschaft entzogen worden; sie könnten sie zwar wiedererlangen, müssten hiefür aber ein Gesuch stellen, was die Gebrüder V. indessen bis heute nicht getan haben.
1.- a) Gemäss Art. 86 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig. Es stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführer vorerst an das kantonale Verwaltungsgericht hätten gelangen müssen. Streitgegenstand ist die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen, auf welche nach Art. 68 Abs. 1 des bernischen Gesetzes vom 3. Dezember 1961 über das Fürsorgewesen (FüG) kein klagbarer Anspruch besteht. Da gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. k des bernischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 23. Mai 1989 (VRPG) die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht unzulässig ist gegen Verfügungen betreffend finanzielle Leistungen der öffentlichen Hand, auf die kein Rechtsanspruch besteht, erweist sich der angefochtene Entscheid des Regierungsrates als letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. Diese Rechtslage, welche noch zum Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde am 5. Dezember 1994 galt, hat sich in der Zwischenzeit geändert. Anfang 1995 ist die neue Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 in Kraft getreten. Diese sieht in Art. 29 vor, dass jede Person bei Notlagen Anspruch auf Obdach, auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel und auf grundlegende medizinische Versorgung hat. Die gesetzliche Regelung, wonach kein klagbarer Anspruch auf Fürsorgeleistungen besteht, ist insoweit obsolet, so dass heute im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. k VRPG ein Anspruch auf diese staatlichen Leistungen gegeben ist und das Verwaltungsgericht zu deren Beurteilung zuständig wäre (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 3. April 1995, in BVR 1995 S. 565 ff.). Für das vorliegende Verfahren ist dies jedoch noch nicht der Fall, weshalb das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs erfüllt ist.
Die Beschwerdeführer machen geltend, sie seien in ihrem bundesverfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung verletzt worden. Weiter berufen sie sich darauf, der Regierungsrat sei bei der Anwendung des bernischen Gesetzes über das Fürsorgewesen in Willkür verfallen, und schliesslich berufen sie sich auf den in Art. 29 Abs. 1 der neuen bernischen Kantonsverfassung (in Kraft seit 1. Januar 1995) verankerten Anspruch auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel. Diese kantonale Grundrechtsgarantie fällt allerdings für die Beurteilung durch das Bundesgericht ausser Betracht. Massgebend ist im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde die Rechtslage, wie sie bestand, als der angefochtene Entscheid erging (BGE 120 Ia 286 E. 2c/bb S. 291; 119 Ia 460 E. 4d S. 473; 102 Ia 243 E. 2 S. 246). Der Beschluss des Regierungsrates kann daher nicht an einem (im kantonalen Recht verankerten) Grundrecht gemessen werden, welches noch nicht in Kraft war, als der Regierungsrat am 26. Oktober 1994 über die Fürsorgeansprüche entschied. Zu prüfen ist im folgenden, ob sich die Beschwerdeführer auf ein bundesverfassungsmässiges Recht auf Existenzsicherung berufen können.
2.- a) Die Bundesverfassung sieht (anders nunmehr der Entwurf 1995 einer neuen Verfassung) ein Grundrecht auf Existenzsicherung nicht ausdrücklich vor. Es sind ihr jedoch auch ungeschriebene verfassungsmässige Rechte zu entnehmen. Eine Gewährleistung von in der Verfassung nicht genannten Freiheitsrechten durch ungeschriebenes Verfassungsrecht wurde vom Bundesgericht in bezug auf solche Befugnisse angenommen, welche Voraussetzung für die Ausübung anderer (in der Verfassung genannter) Freiheitsrechte bilden oder sonst als unentbehrliche Bestandteile der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung des Bundes erscheinen. Um die dem Verfassungsrichter gesetzten Schranken nicht zu überschreiten, hat das Bundesgericht stets auch geprüft, ob die in Frage stehende Gewährleistung bereits einer weitverbreiteten Verfassungswirklichkeit in den Kantonen entspreche und von einem allgemeinen Konsens getragen sei (BGE 115 Ia 234 E. 10 S. 268; 104 Ia 88 E. 5c S. 96 mit Hinweisen). So hat das Bundesgericht die Eigentumsgarantie (ZBl 62/1961, S. 69 ff.), die Meinungsäusserungsfreiheit (BGE 87 I 114 E. 2 S. 117), die persönliche Freiheit (BGE 89 I 92 E. 3 S. 98), die Sprachenfreiheit (BGE 91 I 480) und die Versammlungsfreiheit (BGE 96 I 219) als ungeschriebene verfassungsmässige Rechte des Bundes anerkannt, nicht aber beispielsweise ein Recht auf freie Grabmalgestaltung (BGE 96 I 104 E. 1 S. 107), ein Recht auf Bildung (BGE 103 Ia 369 E. 4a S. 377/378; 103 Ia 394 E. 2 S. 398/399) oder eine über den Gehalt von Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit hinausreichende Demonstrationsfreiheit (BGE 100 Ia 392 E. 4b</a> und c S. 399 ff.).
Es stellt sich damit die weitere Frage, ob ein solches Grundrecht von einem allgemeinen Konsens getragen ist. Dieser Konsens ist nicht ausschliesslich am geschriebenen Verfassungsrecht der Kantone zu messen, welches seinerseits lückenhaft ist. Er kann sich auch aus der tatsächlich geübten Praxis und der Verfassungsrechtslehre oder aus anderen Quellen ergeben (J.P. MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1978, ZBJV 116/1980, S. 237; ANDRÉ GRISEL, Les droits constitutionnels non écrits, Festschrift Häfelin, Zürich 1989, S. 59; MICHEL ROSSINELLI, Les libertés non écrites, Diss. Genf 1987, S. 217). Was vorerst das geschriebene kantonale Verfassungsrecht betrifft, gewährleisten die Verfassung des Kantons Basel-Landschaft sowie die neue - hier noch nicht anwendbare - Verfassung des Kantons Bern ausdrücklich ein Grundrecht auf Existenzsicherung (§ 16 KV/BL, Art. 29 Abs. 1 KV/BE). Dasselbe gilt für die von der Landsgemeinde des Kantons Appenzell A.Rh. am 30. April 1995 angenommene, von der Bundesversammlung zur Zeit noch nicht gewährleistete neue Verfassung (Art. 24 Abs. 1). Andere Kantonsverfassungen haben die Sozialhilfe in Form von Staatszielbestimmungen oder Gesetzgebungsaufträgen geregelt (PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, Bern 1993, S. 122 f.). Wenn in den neueren Verfassungen der Kantone Aargau (§ 25 Abs. 2 und § 39), Uri (Art. 44), Solothurn (Art. 22), Thurgau (§ 65) und Glarus (Art. 26) bewusst davon abgesehen wurde, einen individualrechtlichen Anspruch auf Existenzsicherung zu verankern (vgl. KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, Rz. 23 zu § 25), beruht dies kaum auf einem grundsätzlichen Vorbehalt in der Sache, sondern eher auf der Überlegung, dass die staatliche Sozialhilfe wesensgemäss subsidiären Charakter hat und das Zusammenwirken von Bund, Kantonen und Gemeinden auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit notwendigerweise der gesetzlichen Regelung bedarf. Auf der Ebene der Gesetzgebung wird in allen Kantonen, ob als individuelles Recht ausgestaltet oder nicht, davon ausgegangen, dass Bedürftigen Hilfe zu leisten ist, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern/Stuttgart/Wien 1993, S. 90). Der Grundsatz, dass der in wirtschaftliche Not geratene Bürger (von seiner Heimatgemeinde) unterstützt werden muss, ist dem schweizerischen Recht seit langer Zeit bekannt; er geht bis ins 16. Jahrhundert zurück (FRITZ FLEINER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 526). Das Bundesgericht seinerseits hat in älteren Entscheiden (zur interkantonalen Armenpflege) schon erklärt, es sei sowohl Gebot der Menschlichkeit wie auch dem Zweck des modernen Staates inhärente Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren (BGE 51 I 325 E. 2</a> S. 328; 40 I 409 E. 2 S. 416).
In der Lehre wird ein Grundrecht auf Existenzsicherung praktisch einhellig anerkannt (grundlegend J.P. MÜLLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, in ZSR 92/1973 II 896 ff.; derselbe, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, S. 3, 39 ff.; siehe auch GRISEL, a.a.O., S. 76 f.; PETER SALADIN, Persönliche Freiheit als soziales Grundrecht?, in Mélanges Berenstein, Lausanne 1989, S. 104; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Un droit social encadré, ZSR 110/1991 I S. 165; ROSSINELLI, a.a.O., S. 218 ff.; WOLFFERS, a.a.O., S. 78 ff.; COULLERY, a.a.O., S. 109 ff.; UELI KIESER, Gewährleistet die Bundesverfassung ein ungeschriebenes Recht auf Sozialhilfe?, in ZBl 92/1991 S. 189 ff.). Dabei wird in erster Linie die Auffassung vertreten, es handle sich um ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht. Es wird aber auch auf verschiedene weitere verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte Bezug genommen: Das Verfassungsprinzip der Menschenwürde, welches jeder Person garantiert, was sie um ihres Menschseins willen vom Gemeinwesen erwarten darf; das Recht auf Leben als Kerngehalt der persönlichen Freiheit, welches nicht mehr gewahrt wäre, wenn die minimalsten Voraussetzungen des Überlebens nicht gesichert wären; die persönliche Freiheit in ihrer Ausprägung als Garantie aller elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung; der Gleichheitssatz, dem auch die Funktion zukomme, minimale materielle Gerechtigkeit zu garantieren; schliesslich die Verfassungsvorschrift von Art. 48 Abs. 1 BV, wonach Bedürftige von dem Kanton unterstützt werden, in dem sie sich aufhalten, was auch als grundrechtlicher Anspruch verstanden werden könne.
Soweit ein Grundrecht menschenrechtlich begründet ist, steht es sowohl Schweizern als auch Ausländern zu (J.P. MÜLLER, Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 99). Das Bundesgericht hat die menschenrechtliche Komponente in den bereits zitierten älteren Entscheiden (BGE 51 I 325; 40 I 409) betont, wenn es ausführte, es sei sowohl Gebot der Menschlichkeit wie auch dem Zweck des modernen Staates inhärente Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren. Diese Hilfepflicht anerkannte das Bundesgericht unabhängig davon, welche rechtliche Beziehung zum jeweiligen Kanton besteht (BGE 40 I 409 E. 2 S. 416), und es hielt fest, die Fürsorgepflicht gegenüber Ausländern (im konkreten Fall einer nicht aufenthaltsberechtigten, mit gefälschten Papieren eingereisten Russin und ihrem Sohn) bestehe auch dann, wenn kein völkerrechtlicher Vertrag es gebiete, und so lange, als die Repatriierung nicht möglich sei (BGE 51 I 325 E. 2 S. 328/29). Der Geltungsbereich des Grundrechts auf Existenzsicherung ist damit nicht allein auf schweizerische Staatsangehörige beschränkt; er erstreckt sich auch auf Ausländer, unabhängig davon, welcher aufenthaltsrechtliche Status ihnen zukommt. Das schliesst freilich Differenzierungen nicht aus: Wer in der Schweiz (als Schweizer oder Ausländer) niedergelassen ist, hat andere Unterstützungsbedürfnisse als derjenige, der bei einem kurzfristigen Aufenthalt in Not gerät oder bei dem noch nicht feststeht, ob er (z.B. als Asylbewerber) in der Schweiz bleiben kann oder nicht.
3.- a) Die Fürsorgekommission der Gemeinde X. hat den Beschwerdeführern jede Unterstützungsleistung mit der Begründung verweigert, ihr aufenthaltsrechtlicher Status sei nicht geregelt. Im angefochtenen Entscheid des Regierungsrates wird dieser Standpunkt zu Recht nicht übernommen. Wie bereits ausgeführt, kommt es für die Pflicht des Staates, Menschen zu helfen, die sich auf seinem Gebiet aufhalten und in Not geraten sind, nicht auf das rechtliche Verhältnis an, das zu ihm besteht. Die Verpflichtung, die erforderliche Hilfe zu leisten, gilt so lange, bis sie ausreisen oder heimgeschafft werden können (siehe auch WERNER THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, 2. Aufl., Zürich 1994, S. 142, Rz. 229). Wohl sind die Unterstützungsbedürfnisse anderer Art und können die Leistungen auch entsprechend anders bemessen werden, wenn lediglich ein vorübergehender tatsächlicher Aufenthalt vorliegt. Die Verweigerung jeglicher Unterstützung lässt sich aber mit dem verfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung nicht vereinbaren.
b) Im angefochtenen Entscheid wird der Anspruch auf Fürsorgeleistungen mit dem Argument abgelehnt, die Beschwerdeführer handelten rechtsmissbräuchlich. Es ist anerkannt, dass selbst ohne gesetzliche Grundlage ein vollständiger Leistungsentzug zulässig ist, wenn sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (WOLFFERS, a.a.O., S. 168). Rechtsmissbrauch liegt insbesondere dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 121 II 97 E. 4 S. 103; 110 Ib 332 E. 3a S. 336/37; 94 I 659 E. 4 S. 667).
Auch wenn es den schweizerischen Behörden unbenommen bleibt, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um die Behörden der Tschechischen Republik zur Übernahme der Beschwerdeführer zu bewegen, kann kein Rechtsmissbrauch darin erblickt werden, dass diese die tschechische Staatsbürgerschaft nicht wieder erlangen wollen. Zu berücksichtigen ist dabei insbesondere, dass sie als Flüchtlinge anerkannt worden waren, als sie im Jahre 1980 ihre damalige Heimat verlassen hatten. Ist aber davon auszugehen, dass sie seinerzeit in der Tschechoslowakei staatlich verfolgt wurden, kann kaum verlangt werden, dass sie sich durch freiwillige Annahme der Staatsbürgerschaft wieder unter den Schutz des Staates stellen, der sie verfolgt hatte. Daran ändert nichts, dass die politischen Verhältnisse heute andere sind als damals. Überdies fällt in Betracht, dass die Beschwerdeführer lange Jahre in der Schweiz lebten, ihre Mutter Schweizerbürgerin geworden ist und sie als anerkannte Flüchtlinge den Kontakt zu ihrem Heimatstaat nicht aufrechterhalten konnten, zumal bereits eine Besuchsreise zum Widerruf des Asyls hätte führen können (WALTER KÄLIN, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 162).
d) Selbst wenn den Beschwerdeführern aus ihrem Verhalten ein Vorwurf zu machen wäre, könnte der Standpunkt des Regierungsrates nicht geteilt werden. Er lässt die einschlägige Regelung des bernischen Gesetzes über das Fürsorgewesen ausser acht. Danach kann die unerlässliche Unterstützung einem Bedürftigen auch dann nicht verweigert werden, wenn er seine Bedürftigkeit "in gröblicher Weise selber verschuldet" hat (Art. 65 FüG). Das entspricht dem die Sozialhilfe prägenden Grundsatz, dass die Gründe für die Notlage irrelevant sind (Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 14. Mai 1986, BVR 1988 S. 36; ebenso WOLFFERS, a.a.O., S. 167, der festhält, dass kein Kanton den vollständigen Leistungsentzug wegen selbstverschuldeter Notlage kennt). Rechtsmissbrauch liegt erst dann vor, wenn das Verhalten des Bedürftigen einzig darauf ausgerichtet ist, in den Genuss von Hilfeleistungen zu gelangen, wenn er also beispielsweise bewusst eine Erwerbsmöglichkeit ausschlägt, um sich stattdessen unterstützen zu lassen (WOLFFERS, a.a.O., S. 168). Das lässt sich vorliegend aber nicht sagen. Die Beschwerdeführer weigern sich nicht deshalb, bei den tschechischen Behörden ein Wiedereinbürgerungsgesuch zu stellen, weil sie Unterstützungsleistungen bei der Gemeinde X. beziehen wollen. Sie tun dies allenfalls darum, weil sie in der Schweiz bleiben wollen, dem Land, in dem sie mit kurzem Unterbruch seit 1980 leben und das sie seinerzeit als Flüchtlinge anerkannt hatte. Ihre Bedürftigkeit ist Folge davon, dass sie weder ausgeschafft werden können, noch ihnen erlaubt ist, hier erwerbstätig zu sein. Bei dieser Sachlage nehmen sie aber das Rechtsinstitut der Sozialhilfe nicht zweckwidrig in Anspruch. Ein offenbarer Rechtsmissbrauch liegt nicht vor. Der angefochtene Entscheid verletzt daher das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung.
4.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begründet. Der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern ist aufzuheben.