Source: http://leuropedeslibertes.u-strasbg.fr/article.php?id_article=81&id_rubrique=6
Timestamp: 2018-04-27 06:18:42+00:00
Document Index: 47504021

Matched Legal Cases: ['§2', 'arrêt ', '§1', '§1', '§2', '§1', '§4', '§2', '§1', '§1', '§3', '§5']

LE COMITE POUR L’ELIMINATION DE LA DISCRIMINATION RACIALE : 15 ANS DE JURISPRUDENCE.
La Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale est un traité singulier. Elle est, dans la série des grandes conventions des Nations unies, la plus ancienne puisqu’elle date du 21 décembre 1965. Elle est entrée en vigueur le 4 janvier 1969, après vingt-sept ratifications et adhésions. Alors qu’elle offre très tôt, et de manière originale, des garanties importantes, ce n’est que tardivement que des communications individuelles ont été possibles.
En ce qui concerne son contenu, la Convention présente certaines originalités. Tout d’abord, elle est brève ; ensuite, elle présente une classification des droits à l’article 5 . L’égalité devant la loi concerne notamment le droit à un traitement égal devant les tribunaux et autres organes administrant la justice, le droit à la sûreté, les droits politiques, les autres droits civils notamment la liberté de circuler librement... ; les droits économiques, sociaux et culturels notamment le droit au travail, le droit au logement... ; le droit d’accès à tous lieux et services destinés à l’usage du public tels que les moyens de transport, hôtels, restaurants, cafés, spectacles et parcs . On notera le caractère non exhaustif de cette liste qui contient, à trois reprises, le terme « notamment ».
La Convention est, après la Convention internationale des droits de l’enfant et la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes la plus ratifiée, puisqu’elle compte cent soixante-neuf ratifications, adhésions ou accessions, au 3 novembre 2003. Cette situation peut paraître paradoxale si on songe que la Convention ne comporte pas la « clause tous Etats », ce qui avait provoqué des réserves de la part d’une dizaine d’Etats socialistes. En dehors de la République démocratique et populaire de Corée, du Myanmar, de l’Angola ou de la Malaisie, les vingt-cinq Etats manquants sont essentiellement de petits Etats.
Ce chiffre n’est cependant pas dénué d’ambiguïtés dans la mesure où des Etats ont émis des réserves, dont certaines manifestement contraires à l’objet et au but de l’instrument. La Convention traite de cette question dans son article 20 : « Aucune réserve incompatible avec l’objet et le but de la présente Convention ne sera autorisée non plus qu’aucune réserve qui aurait pour effet de paralyser le fonctionnement de l’un quelconque des organes créés par la Convention. Une réserve sera considérée comme rentrant dans les catégories définies ci-dessus si les deux tiers au moins des Etats parties à la Convention élèvent des objections ». Nous sommes dans le droit fil de la Convention de Vienne de 1969 et des exigences du droit international général, droit interétatique qui régit des relations entre entités souveraines. Le problème est que la question de la licéité d’une réserve repose sur l’attention prêtée par les Etats aux réserves des autres. Or, comme pour tous les autres traités c’est la passivité, ou l’inattention qui domine. Le nombre des objections est peu élevé, elles émanent toujours des mêmes Etats et visent un ou deux Etats : le Yémen et l’Arabie Saoudite. Le Yémen a réservé plusieurs dispositions importantes de la Convention : droits politiques, droit de propriété, droit d’hériter et liberté de pensée, de conscience et de religion. L’Arabie Saoudite appliquera les dispositions de la Convention « à condition qu’elles ne soient pas contraires à la Chari’a ». En tout état de cause on est loin de la majorité des deux tiers requise. Ce qui voudrait dire que ces réserves sont parfaitement licites et que le Comité de la discrimination raciale n’aurait pas la possibilité de les déclarer contraires à la Convention. On atteint ici les limites de l’utilisation du droit international général dans le domaine des droits de l’homme.
Outre cette particularité, il convient d’évoquer l’attitude des Etats issus de la dissolution de l’URSS, de la Yougoslavie ou de la Tchécoslovaquie. Alors même que le Comité suggère que les Etats succèdent à l’Etat prédécesseur , la réalité est autre et présente une multiplicité de formes. Les Etats issus de l’ex-URSS ont, en général, ratifié la Convention. En ce qui concerne la fin de la Tchécoslovaquie qui ne donne naissance qu’à deux Etats, la République tchèque a succédé le 22 février 1993, avec effet au 1er janvier 1993, alors que la Slovaquie a succédé le 28 mai 1993 avec effet au 28 mai 1993. Enfin, pour ce qui est de l’ex-Yougoslavie, la situation est encore plus curieuse : la Bosnie Herzégovine a succédé le 16 juillet 1993 avec effet au 16 juillet 1993, la Croatie a succédé le 12 octobre 1992 avec effet rétroactif au 8 octobre 1991, quant à l’Ex-République Yougoslave de Macédoine, elle a succédé le 18 janvier 1994 avec effet rétroactif au 17 septembre 1991. Enfin, la Yougoslavie qui avait ratifié le 2 octobre 1967, a succédé (à elle-même ?) le 12 mars 2001, cependant ses rapports antérieurs lui ont été réclamés, par le Comité ce qui prouve une continuité dans la rupture.
La Convention a créé un Comité « composé de dix-huit experts connus pour leur haute moralité et leur impartialité, qui sont élus par les Etats parties parmi leurs ressortissants et qui siègent à titre individuel, compte tenu d’une répartition géographique et de la représentation des différentes civilisations ainsi que des principaux systèmes juridiques ». On notera qu’il n’est fait aucune allusion aux compétences des experts dans le domaine concerné. L’impartialité et l’indépendance des experts ont fait l’objet de la Recommandation générale IX (1990) du fait qu’il y a une « tendance des représentants d’Etats, d’organisations et de groupes à faire pression sur les experts, en particulier sur ceux qui font office de rapporteur pour tel ou tel pays » ; le Comité recommande donc aux Etats « qu’ils fassent preuve d’un respect absolu pour le statut de ses membres en tant qu’experts indépendants connus pour leur impartialité et siégeant à titre personnel ». Par ailleurs, comme pour les autres Comités, les experts sont choisis par les Etats parties au traité et non par ceux qui ont accepté sa juridiction . Il est vrai que le Comité a des fonctions qui concernent tous les Etats.
Le Comité a plusieurs compétences dont certaines originales et en avance sur leur temps en 1965. Tout d’abord, il reçoit et examine les rapports que lui adressent les Etats sur les suites qu’ils donnent à leur ratification et la manière dont ils appliquent la Convention, ce qui va devenir une règle pour tous les grands instruments des Nations Unies. Le Comité fait des recommandations aux Etats et adresse chaque année son rapport à l’Assemblée générale des Nations Unies. Comme pour ses homologues, le Comité se heurte à certaines mauvaises volontés ou négligences. Certains Etats n’ont jamais rendu de rapports ou sont très en retard . Par ailleurs, en vertu de l’article 9 §2, le Comité a élaboré dix-huit Recommandations générales qui lui permettent, de manière synthétique ou plus précise, de se pencher sur l’interprétation d’une disposition de la Convention à la lumière des rapports qu’il a reçus mais aussi de sa jurisprudence. Il s’agit d’une sorte d’avis consultatif spontané. Les principales Recommandations ont porté sur les articles 1, 4, 6 ou 7, sur des catégories particulières de discriminations (sexistes, en raison de l’ascendance, à l’égard des réfugiés et des personnes déplacées, ou des Roms) et sur l’article 14 afin d’inciter les Etats à accepter le recours individuel ou à succéder à l’Etat prédécesseur.
Une autre compétence est prévue aux articles 11, 12 et 13 : il s’agit de l’examen d’une communication de la part d’un Etat « qui estime qu’un autre Etat également partie n’applique pas les dispositions de la présente Convention ». L’originalité de cette procédure tient au fait qu’elle ne requiert pas le consentement des Etats concernés comme c’est le cas pour l’article 41 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques par exemple. Il s’agit essentiellement d’une conciliation ou de bons offices qui n’a jamais été utilisée, ce qui montre une fois encore que ces procédures ne sont pas nécessairement parfaitement adéquates dans les relations interétatiques dans le domaine des droits de l’homme. Cette carence existe pour tous les autres traités des Nations Unies. Le Comité s’est cependant aperçu, au détour de rapports des Etats que certains se mêlaient des affaires des autres et dénonçaient des situations étrangères. Il le constate dans sa Recommandation générale XVI (1993) : « il est arrivé que des rapports intéressent d’autres Etats. Le Comité tient à rappeler aux Etats parties les dispositions de l’article 9 tout en leur signalant l’article 11 qui est la seule procédure dont ils disposent pour appeler l’attention du Comité sur des situations qui leur donne à penser que d’autres Etats n’appliquent pas les dispositions de la Convention ».
La Convention contient une disposition tout à fait originale, l’article 15 : dans le cadre de la Résolution 1514 (XV) du 14 décembre 1960 sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux qui prévoit de possibles pétitions, le Comité « reçoit copie des pétitions venant des organes de l’ONU qui s’occupent des questions ayant un rapport direct avec les principes et les objectifs de la présente Convention, et exprime une opinion et fait des recommandations au sujet des pétitions émanant des habitants de territoires sous tutelle ou non autonomes ou de tout autre territoire auquel s’applique la résolution 1514 (XV) et ayant trait à des questions visées par la présente Convention, dont sont saisis lesdits organes ». Le Comité note dans ses trois derniers rapports disponibles , « comme il l’avait fait dans le passé, qu’il lui est difficile de s’acquitter de son mandat en vertu de l’article de la Convention car aucune copie de pétition ne lui était parvenue en application du paragraphe 2 a) dudit article... ». Même si les Etats donnent des renseignements, dans leurs rapports, sur les territoires qu’ils administrent en vertu de l’article 9, « le Comité est, cependant, conscient qu’il faut faire une distinction claire entre les procédures relevant de l’article 9 et celles qui sont issues de l’article 15 de la Convention ». Dans son rapport 2002, le Comité prend note des informations concernant certains cas de discrimination raciale se rapportant à deux territoires non autonomes, les îles Vierges américaines et les Bermudes, et « constate qu’il existe une diversité ethnique en Nouvelle Calédonie » dont il donne la composition ainsi qu’aux îles Caïman. Ces quatre territoires font partie d’une liste de dix-sept îles dont s’occupe « le Comité spécial chargé d’étudier la situation en ce qui concerne l’application de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux ».
On le voit, la pluralité des fonctions exercées (ou plutôt prévues) conduit à des confusions entre l’article 9 et l’article 15 ou entre l’article 9 et l’article 11. Depuis le 17 mars 1993, le Comité s’est doté de procédures de prévention des violations graves de la Convention. Elles revêtent deux formes : les mesures d’alerte rapide qui « viseraient à empêcher les problèmes existants de dégénérer en conflits et comporteraient aussi des dispositions propres à instaurer la confiance pour définir et soutenir les structures à même de renforcer la tolérance raciale et la paix afin de prévenir tout retour à une situation conflictuelle dans les cas où il s’est déjà produit un conflit ». Cela concerne notamment les manifestations de haine, la propagande raciste et les exodes importants de réfugiés. Les procédures d’urgence viseraient « des situations qui exigent une attention immédiate pour empêcher ou limiter l’extension ou la multiplication de graves violations des droits de l’homme. Parmi les critères permettant d’engager une procédure d’urgence, on pourrait retenir les suivants : situation caractérisée par la gravité, la généralisation ou la persistance de la discrimination raciale, ou situation grave comportant le risque de discrimination accrue ». Le Comité a mis en œuvre ces procédures à propos de l’Algérie, de l’Australie, de la Bosnie, du Burundi, du Rwanda... et, le 13 mars 2002, concernant la Papouasie Nouvelle Guinée .
La dernière des compétences du Comité, celle qui justifie essentiellement cette étude, n’est pas exempte elle non plus d’ambiguïtés : il s’agit des communications individuelles prévues à l’article 14. Cette procédure repose sur le consentement des Etats qui ont tardé à l’accepter. On comptait, le 23 août 2002, date du dernier rapport publié, quarante et une acceptations de la compétence du Comité . L’entrée en vigueur de l’article 14 a eu lieu le 3 décembre 1982 après réception de la dixième acceptation . Mais le Comité n’a commencé ses travaux qu’en 1984 et n’a adopté sa première Opinion qu’en 1988. Il insiste pourtant sur la nécessité de cette acceptation, sur la diffusion de l’existence de cette procédure et déplore le faible nombre de saisines. En effet, jusqu’à la session de mars 2003, le Comité n’a eu à connaître que de vingt cinq affaires . Ce qui est fort peu si on compare avec le Comité des droits de l’homme ou même avec le Comité contre la torture crée par la convention de 1984. Il a relevé onze cas d’irrecevabilités, huit non violations et six violations concernant surtout les articles 5 et 6. Sept Etats sont concernés : le Danemark dans neuf cas (cinq irrecevabilités, deux violations et deux non violations), l’Australie quatre (une irrecevabilité, deux non violations, une violation), les Pays-Bas trois (deux violations et une non violation), la France deux (une irrecevabilité et une non violation), la Suède (trois irrecevabilités), la Slovaquie deux (une violation et une non violation), enfin la Norvège deux (une irrecevabilité et une non violation).
Sur le plan de la sociologie des communications, il y a quelques domaines qui semblent plus sensibles que d’autres. La moitié des communications concernent le domaine du travail : qu’il s’agisse de l’admission à un concours, de licenciement ou de propos racistes. Trois cas concernent l’admission dans un restaurant ou une discothèque, trois autres des locations d’appartement, deux des prêts bancaires refusés et enfin un cas relatif à une dénomination « raciste » d’un stade et un autre visant une prétendue discrimination à propos de tarifs postaux différents pour la diffusion, par la poste, en France, de revues basques dont l’adresse est en basque.
C’est cette jurisprudence que nous allons envisager à travers les décisions et opinions du Comité mais aussi à travers ses Observations générales ainsi que les arguments avancés retenus ou non par le Comité. Cette jurisprudence, les Recommandations générales ainsi que la jurisprudence d’autres organes sont souvent invoquées par les auteurs de requêtes et par les Etats.
Le vocabulaire concernant l’article 14 et les fonctions du Comité à cet égard ne sont sans doute pas sans signification sur la manière dont le Comité raisonne et sur les résultats auxquels il parvient. En effet, dans son article 6 la Convention parle de « communication » émanant d’une « personne » ou d’un groupe de personnes. L’article 85 du Règlement intérieur du Comité parle de « l’auteur » de la communication, l’article 91 du « plaignant » et l’article 95 du « pétitionnaire ». Le terme de « pétitionnaire » est parfois utilisé par le Comité . Or, ce terme concerne aussi l’article 15 qui vise les personnes touchées par la Résolution 1514. Par ailleurs, selon l’article 7 b) le Comité adresse des « suggestions et recommandations » à l’Etat et au « pétitionnaire ». De nouveau, cette terminologie est utilisée dans l’article 15 et rappelle aussi les Recommandations générales. N’y a t’il pas un risque de confusion, les mêmes termes ayant des significations différentes dans des procédures différentes ou bien quelle que soient les procédures, il s’agit de la même compétence. L’enjeu est important car en suggérant et en recommandant, le Comité a t’il une fonction quasi juridictionnelle ou seulement le pouvoir de formuler des avis provoqués par des communications qui, elles, paraissent être de véritables requêtes.
Seul l’examen des décisions et opinions (terme que le Comité adopte) permettra de dégager une tendance et de préciser l’idée que le Comité se fait de ses propres compétences.
Comme tout organe de contrôle, le Comité examine la recevabilité de la requête pour se pencher, ensuite sur le fond. Or cette distinction qui paraît simple est complexe. Ainsi, le bien-fondé d’une communication n’est-il pas tributaire d’un examen au fond ? Dans sa première affaire, le Comité affirme que la recevabilité de la demande implique une interprétation des dispositions de la Convention qui ne peut être faite qu’au fond . Dans sa deuxième affaire il affirme : « Le Comité a conclu que l’application de certains articles était une question de fond qu’il convenait d’examiner ultérieurement conformément à l’article 95 de son règlement intérieur. Il a conclu, en outre que, si l’article 91c) de ce même règlement lui enjoignait de s’assurer que la communication était compatible avec les dispositions de la Convention, la compatibilité au sens de l’article 91 c) devait s’entendre de la forme et non du fond. Selon le Comité, la communication de l’auteur ne pêchait pas par incompatibilité quant à la forme ». La confusion est parfois entretenue par l’Etat. Ainsi le Danemark estime que si la recevabilité, qu’il conteste, était admise par le Comité, il faudrait la rejeter comme étant « manifestement mal fondée » ce qui de toute évidence pose une question de recevabilité !
La recevabilité est pratiquement de droit si l’Etat ne la conteste pas. De toutes façons, elle est toujours susceptible d’être réexaminée de même d’ailleurs qu’une irrecevabilité comme le démontre l’affaire P. Barbaro c/ Australie qui a fait l’objet de deux décisions d’irrecevabilité .
I. LA RECEVABILITE
Plusieurs exigences sont formulées par la Convention et surtout par le Règlement intérieur du Comité.
La Convention affirme, dans son article 14, que la communication doit émaner « de toute personne ou groupe de personnes » - relevant de la juridiction de l’Etat qui a accepté la compétence du Comité - « qui se plaignent d’être victimes d’une violation, par ledit Etat, de l’un quelconque des droits énoncés dans la présente Convention ». L’auteur doit épuiser les recours internes, sauf s’ils excèdent les délais raisonnables. Une procédure un peu particulière est également prévue puisque tout Etat peut désigner un organe interne qui sera chargé d’examiner les « pétitions » en dernier ressort, le délai de six mois, après l’épuisement des recours internes, étant comptabilisé après l’intervention de cet organe .
La Convention est donc peu prolixe, elle va devoir être complétée par le Règlement intérieur qui non seulement précise mais formule des exigences nouvelles. L’article 84 affirme que « le Secrétaire général peut demander à l’auteur d’une communication de fournir des éclaircissements concernant l’applicabilité de la Convention à sa communication ». Cela concerne les nom et adresse, les articles concernés, les moyens, les recours épuisés et « la mesure dans laquelle la même affaire est en cours d’examen en application d’une autre procédure d’enquête et de règlement ». Il s’agit là de demandes éventuelles formulées par le Secrétaire général. L’article 91 est beaucoup plus complet et précis. Le Comité s’assure de la qualité du requérant et éventuellement de son représentant, de la compatibilité avec les dispositions de la Convention, de l’absence d’abus de droit, de l’épuisement des recours internes et de la saisine du Comité dans un délai de six mois. On constate le décalage entre la Convention et les articles 84 et 91 du règlement. Une question va d’ailleurs se poser concernant une litispendance internationale qui ne figure pas à l’article 91.
Reprenons chacune des exigences :
A. LA VICTIME
Il s’agit d’une personne ou d’un groupe de personnes. Les auteurs de communications ont toujours été des personnes sauf dans une occasion où deux associations danoises de défense des droits de l’homme ont déposé une communication alors même qu’aucune des deux n’avait épuisé les recours internes, les plaintes internes ayant été déposées par un autre organisme . Une autre question a été posée, à propos du délai de six mois après l’épuisement des recours internes, à l’occasion d’une lettre d’une ONG portant à la connaissance du Comité une situation provoquée par un arrêt de la Cour suprême norvégienne, sans mentionner le nom de la victime. Celle-ci, dans le cadre de sa communication, estime que cette lettre initiale était une véritable plainte, qu’elle était dans les délais exigés par la Convention. Le Comité considère que le délai de six mois est expiré sur le fondement de la nature de la lettre initiale : « Avant le 6 décembre 1999, la décision de la Cour suprême avait été portée à l’attention du Comité mais rien n’indiquait que l’auteur avait l’intention de présenter une communication. Les termes dans lesquels était libellée la lettre du 6 décembre 1999 laissaient à penser que l’auteur souhaitait soumettre les faits au Comité pour examen dans le cadre des activités visées à l’article 9 de la Convention ». Une information au titre de l’examen des rapports des Etats doit donc être bien distinguée d’une communication au titre de l’article 14.
Une même personne a déposé deux requêtes pour les mêmes raisons, la non admission à deux concours différents, et a été déboutée sans que soit même évoqué l’abus de droit qui n’a, par ailleurs, jamais été utilisé dans la jurisprudence du Comité .
Comme dans d’autres jurisprudences la question de la victime potentielle s’est posée. Dans une affaire mettant en cause la République slovaque en ce qui concerne le traitement de Roms qui avaient interdiction de résider dans certaines zones, et alors même que la requérante n’avait pas été touchée par les mesures, le Comité a admis sa qualité de victime . De même, si les conditions qui ont provoqué la violation ont disparu, cela n’exclut pas la qualité de victime .
B. LA VIOLATION
La violation d’une disposition de la Convention implique que le requérant donne suffisamment de preuves ce qui est généralement le cas quitte à ne pas reconnaître de violation au fond.
La violation doit être imputable à l’Etat. Celui-ci peut être tenté de se défausser en faisant valoir que la violation émane d’autorités qu’il ne contrôle pas. L’article 2 §1 a) stipule que les Etats parties s’engagent « à ne se livrer à aucun acte ou pratique de discrimination raciale contre les personnes, groupes de personnes ou institutions et à faire en sorte que les autorités publiques ou institutions publiques nationales ou locales, se conforment à cette obligation ». Dans l’affaire concernant la discrimination à l’égard des Roms, prise par des municipalités, le gouvernement slovaque plaide effectivement la non imputabilité, que ne retient pas le Comité. Dans sa Recommandation XV, sur l’article 4, le Comité affirme : « les obligations des autorités publiques en vertu de la Convention, s’imposent aux municipalités. Ce sont des institutions publiques au sens de l’article 2 §1. »
C. L’EPUISEMENT DES RECOURS INTERNES
Il s’agit d’une condition commune à tous les recours internationaux. Les recours en question doivent être disponibles, efficaces et suffisants. Cela signifie que les juridictions internes ont été saisies de la violation en termes suffisamment clairs. Le fait que la question n’ait été abordée qu’en dernière instance, suffit à remplir cette condition . Les doutes exprimés par le requérant ne l’exonèrent pas de remplir cette condition non plus d’ailleurs que le coût de ces recours .
Le Comité estime que certains recours ne sont pas utiles en raison de la longueur des procédures . Une question intéressante a été posée à propos des modalités de fonctionnement de la Cour suprême australienne. Il faut, en effet, une autorisation spéciale pour pouvoir intenter un recours. Dans une affaire Morris c. R. (1987), la Cour indique « qu’elle ne pouvait dûment traiter qu’un nombre limité d’affaires par année, elle doit nécessairement faire un choix mûrement réfléchi en tenant compte du devoir qui lui incombait de développer et de préciser le droit et de veiller à la régularité des procédures des juridictions inférieures. La Cour devait impérativement privilégier son rôle social au regard de l’évolution du droit par rapport aux droits personnels des parties ». A ceci s’ajoute la question du jugement adopté à la majorité simple. Que vaut une telle décision ? Le gouvernement australien prend position dans l’affaire P. Barbaro : « contrairement à ce que soutient une doctrine juridique établie, un jugement rendu à la majorité simple dans un domaine relativement nouveau en droit ne répond pas au critère de flagrante futilité qui doit être rempli pour justifier le non épuisement d’un recours disponible ». Il ajoute « que le fait qu’une personne ait été déboutée de précédents appels et craigne de ne pas obtenir gain de cause devant une juridiction supérieure, à moins qu’il existe un précédent récent, pertinent et déterminé sur la question, ne dispense pas d’épuiser les recours internes ». Le Comité conclut : « ...le jugement dans l’affaire Alvaro n’était pas un jugement unanime, mais rendu à la majorité... le jugement concernait des questions juridiques qui constituaient, comme l’avait noté l’Etat partie, un terrain en grande partie inexploré. Dans ces conditions l’existence d’un jugement, fût-ce un jugement sur des questions analogues à celles qui se posaient en l’espèce, ne dispensait pas M. Barbaro d’épuiser les recours ».
D. LA QUESTION DE LA LITISPENDANCE INTERNATIONALE
Elle n’est pas envisagée par l’article 91 du règlement. Une dizaine d’Etats, tous européens, ont fait des déclarations, à cet égard, en acceptant la juridiction du Comité .
Le Comité a été confronté à cette question dans une affaire slovaque de discrimination à l’égard des Roms. La Cour européenne des droits de l’homme a été saisie, à propos des mêmes évènements, mais par d’autres personnes. La requérante développe une très intéressante argumentation sur cette question. Tout en évoquant la jurisprudence du Comité des droits de l’homme et en faisant valoir que rien, dans la Convention, n’interdit expressément d’examiner une affaire en cours d’examen devant un autre organe international, elle ajoute : « Le fondement de la Convention et de la Cour européenne des droits de l’homme sont entièrement différents. La plainte dont la Cour européenne des droits de l’homme est saisie évoque des violations de certaines dispositions de la Convention européenne, notamment l’interdiction d’infliger des traitements inhumains et dégradants et le droit de circuler librement et de choisir son domicile. Elle demande, entre autres, à la Cour de déclarer que certaines dispositions de la Convention européenne ont été violées et d’accorder une juste réparation. Dans la présente communication, en revanche, l’auteur dénonce des violations distinctes de la CERD (qui, plus que la Convention européenne, met l’accent sur les devoirs des Etats parties de ne pas exercer des discriminations fondées sur la race, la couleur ou l’origine nationale, et demande au Comité de formuler des suggestions et recommandations concernant l’obligation du gouvernement de réparer les violations alléguées. Les plaintes qui ont été déposées de façon simultanée après du Comité et de la Cour européenne à propos de questions analogues sont fondées sur des bases juridiques distinctes et visent à obtenir des solutions juridiques différentes. Elles ne constituent pas des plaintes concurrentes ». Dans sa décision de recevabilité, le Comité « note à ce propos que l’auteur de la présente communication n’avait pas, quant à elle, saisi la Cour européenne et que, même si elle l’avait fait, ni la Convention ni même le règlement intérieur n’empêchait le Comité d’examiner une affaire qui était examinée par une autre instance internationale ». C’est en se fondant purement et simplement sur les textes que le Comité résout la question et non en se fondant sur une éventuelle fonction différente du Comité, ce qui aurait conduit à le considérer comme un organisme non juridictionnel.
D’une manière générale, le Comité est libéral dans son appréciation de la recevabilité, ce n’est que dans les cas où il y a une irrecevabilité manifeste qu’il la retient. Il est vrai que le très faible nombre des saisines est un élément favorable à un examen au fond plus fréquent, peut être convient-il aussi d’y ajouter le souhait de définir certaines obligations et de formuler certaines recommandations.
II. L’EXAMEN AU FOND
Dans cette phase de la procédure, davantage que dans la recevabilité, le Comité est appelé à préciser ses fonctions.
Comme les autres organes de supervision, le Comité considère qu’« il ne lui appartient pas d’interpréter les règles de procédures pénales norvégiennes concernant la qualification des jurés ni de décider si les jurés auraient dû être disqualifiés sur cette base ». Le Comité n’a donc pas compétence pour examiner les lois in abstracto. Dès lors, « le Comité considère, qu’en général, il appartient au tribunaux des Etats parties à la Convention d’examiner et d’apprécier les faits et les éléments de preuve dans une affaire donnée ». Ce qui le conduit à conclure : « Ayant examiné l’affaire qui lui est soumise, le Comité conclut qu’il n’y aucun vice apparent dans le jugement des tribunaux pour l’égalité des chances ». L’Australie précise cette limite « en reconnaissant que le Comité a compétence pour dire si cette décision de la Commission était arbitraire, équivalait à un déni de justice ou violait l’obligation d’impartialité et d’indépendance à laquelle est soumise la Commission ». Cette formule correspond aux exigences du Comité des droits de l’homme.
Le Comité a également été confronté à la validité d’une convention bilatérale franco-sénégalaise au regard de la Convention concernant l’égalité de traitement. Il répond d’une manière comparable : « A propos de la violation par la France de la Convention franco-sénégalaise, le Comité fait observer qu’il ne lui appartient pas d’interpréter ou de surveiller l’application des conventions bilatérales conclues entre les Etats parties à la Convention, à moins qu’il ne puisse être établi que l’application de ces conventions a pour effet un traitement manifestement discriminatoire ou arbitraire à l’égard des personnes relevant de l’autorité des Etats parties à la Convention qui ont fait la déclaration prévue à l’article 14 de la Convention ». En l’espèce il ne retient pas de « discrimination flagrante ».
Le Comité a été appelé à examiner tous les principaux articles de la Convention à travers sa jurisprudence complétée par ses Recommandations générales. On reprendra chacune des dispositions de la Convention à l’exception de l’article 3 qui traite de l’apartheid et qui n’a jamais été invoqué.
A. L’ARTICLE 1er : LA DEFINITION DE LA DISCRIMINATION
Dans sa Recommandation XIV (1993), le Comité affirme : « La non-discrimination ainsi que l’égalité devant la loi et l’égale protection de la loi sans distinction constituent un principe fondamental en matière de protection des droits de l’homme. Le Comité tient à appeler l’attention des Etats parties sur certains éléments de la définition raciale donnée au paragraphe 1 de la Convention. Il lui apparaît que dans la version anglaise les termes « based on » n’ont pas un sens différent des termes « on the grounds of » utilisés au septième alinéa du préambule. Toute discrimination est contraire à la Convention si elle a pour objet ou pour effet de porter atteinte à certains droits ou certaines libertés. Cela est confirmé par l’obligation faite aux Etats parties à l’alinéa c du paragraphe 1 de l’article 2 d’annuler toute loi ou disposition ayant pour effet de créer une discrimination ou de la perpétuer ».
Cette définition doit être nuancée et complétée par d’autres éléments. Dans cette même Recommandation, le Comité « fait observer qu’un traitement différencié ne constitue pas un acte de discrimination si, comparés aux objectifs et aux buts de la Convention, les critères de différenciation sont légitimes et conformes aux dispositions du paragraphe b) de l’article 1 de la Convention ». Ceci signifie que des discriminations sont des inégalités parfaitement et totalement injustifiables mais cela veut dire aussi que des inégalités qui n’ont rien à voir avec les critères des discriminations sont tout à fait possibles. Le Comité le confirme dans sa jurisprudence, ajoutant : « Pour savoir si une mesure a un effet contraire à la Convention, il se demandera si elle a une conséquence distincte abusive sur un groupe différent par la race, la couleur, l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique ».
Cela veut dire aussi qu’il est possible de distinguer les nationaux et les non nationaux notamment dans le recrutement de médecins en Australie et que les nationaux peuvent être favorisés : « Même si le système favorise les médecins formés dans les écoles australiennes et néo-zélandaises, il ne s’agit pas d’une discrimination sur la base de la race ou de l’origine nationale parce que selon les informations fournies les étudiants en médecine en Australie n’ont pas tous la même origine nationale ». De plus, il est possible de faire passer des tests de qualification aux médecins non nationaux formés à l’étranger. L’Australie défend cette thèse, qui sera acceptée par le Comité « bien que la Convention ne mentionne pas cette exception, le Comité agirait probablement conformément à l’esprit de la Convention, s’il considérait que les mesures fondées sur les qualifications exigées pour un emploi déterminé ne constituent pas des discriminations, principe énoncé au §2 de l’article 1 de la Convention 111 de l’OIT concernant la discrimination en matière d’emploi et de profession ». Le Comité parvient au même résultat en ce qui concerne la profession d’avocat en France : « Cette disposition introduit une préférence entre ressortissants et non ressortissants au sens du paragraphe 2 de l’article 1 de la Convention. Le refus d’inscrire M. Diop au barreau reposait sur le fait qu’il n’avait pas la nationalité française, et non sur l’un quelconque des motifs énumérés au paragraphe 1 de l’article 1. L’allégation de l’auteur se rapporte à une situation où le droit d’exercer la profession d’avocat n’est reconnu qu’aux ressortissants français, et non pas à une situation où ce droit aurait été accordé en principe et pourrait être invoqué de manière générale ». La seule violation qui pourrait donc être retenue est l’hypothèse où telle ou telle nationalité serait discriminée ; ce que traduit l’Australie en affirmant que dans le contrôle des capacités d’un médecin étranger, ce n’est pas l’origine nationale qui est en cause mais la citoyenneté qui n’entre pas dans le champ d’application de l’article 2 §1.
Le Comité n’a pas eu à se pencher sur la « discrimination positive » prévue dans la Convention aux articles 1 §4 et 2 §2. Cependant, dans sa Recommandation générale XXIV ( 1999) « ...il attire l’attention des Etats parties sur le fait que l’application de critères différents pour la détermination de groupes ethniques ou des populations autochtones, qui amène à reconnaître certains d’entre eux et à refuser d’en reconnaître d’autres, peut aboutir à traiter différemment les divers groupes qui composent la population vivant dans le pays ». De plus, le Comité rappelle sa Recommandation générale IV demandant aux Etats de fournir des renseignements sur la composition démographique de la population et, la cas échéant des renseignements concernant la race, la couleur, l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique.
B. L’ARTICLE 2 : LES OBLIGATIONS DES ETATS
Cette disposition affirme, en termes généraux : « Les Etats parties condamnent la discrimination raciale et s’engagent à poursuivre par tous les moyens appropriés et sans retard une politique tendant à éliminer toute forme de discrimination raciale et à favoriser l’entente entre toutes les races ». Outre l’engagement de favoriser les organisations et mouvements multiraciaux, l’article compte quatre obligations qui résument bien ce que sont les engagements des Etats dans le domaine de la protection internationale des droits de l’homme : ne se livrer à aucun acte ou pratique de discrimination raciale ; ne pas encourager, défendre ou appuyer la discrimination raciale ; prendre « des mesures efficaces pour revoir les politiques gouvernementales, nationales ou locales et modifier, abroger ou annuler toute loi ou disposition réglementaire ayant pour effet de créer la discrimination raciale ou la perpétuer là où elle existe ». Tout ceci regroupe les obligations d’agir et de ne pas agir ; de respecter, de protéger et de mettre en œuvre.
Une question a été posée à deux reprises par l’Australie : peut-on alléguer une violation de l’article devant le Comité ou bien cette disposition n’est-elle qu’accessoire, impliquant, par définition, la violation d’un autre droit ? « L’auteur ne peut alléguer la violation des droits garantis à l’article 2 qu’accessoirement, et que si aucune autre violation relevant des articles 3, 5 et 6 ne peut être établie... il ne peut y avoir violation de l’article 2 ». « Cet article a trait à une obligation générale des Etats parties de condamner la discrimination raciale....Tous les droits énoncés à l’article 2 de la Convention sont aussi des droits généraux, qui ont un caractère annexe et sont liés aux droits spécifiques consacrés par la Convention. En conséquence, il ne peut être conclu à une violation de l’article 2 que si une violation d’un autre droit a été établie ». Cette disposition aurait dès lors la même signification que l’article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, dans la jurisprudence du Comité des droits de l’homme. Le Comité n’a pas retenu de violation autonome de la Convention ce qui semble pencher en faveur de cette interprétation .
C. L’ARTICLE 4 : LA CONDAMNATION DES IDEES RACISTES
Cette disposition implique plusieurs obligations : celle de déclarer délits punissables, « toute diffusion d’idées fondées sur la supériorité ou la haine raciale, toute incitation à la discrimination raciale, ainsi que tous actes de violence, ou provocation à de tels actes », de « déclarer illégales et interdire les organisations ainsi que les activités de propagande organisée », de « ne pas permettre aux autorités publiques ni aux institutions publiques nationales ou locales, d’inciter à la discrimination ou de l’encourager ».
Dans sa Recommandations générale XV (1993), le Comité estime que l’article 4 contient des prescriptions « impératives ». Cette disposition pose deux principales questions : quelle sont les obligations procédurales de l’Etat ? Comment la concilier avec la liberté d’expression ?
La qualification légale de délit des actes énoncés dans la Convention suffit-elle à considérer que l’Etat a rempli ses obligations ? Le Comité est évidemment plus exigeant. Il affirme : « Le Comité n’accepte pas l’affirmation selon laquelle l’adoption d’une législation qualifiant la discrimination raciale d’acte délictueux signifie que l’Etat partie s’est pleinement acquitté de ses obligations en vertu de la Convention ». « Le principe des poursuites doit être appliqué ». Pour ce qui est du caractère public ou privé de l’injure raciste, le Danemark note, par exemple : « l’Etat partie reconnaît qu’il existe inévitablement un certain flou quant à la limite entre les domaines public et privé et qu’il appartient de préférence aux autorités nationales d’établir si cette condition est remplie dans tel ou tel cas ».
La question des modalités des poursuites s’est aussi posée à la fois dans le cadre de l’article 4 et de l’article 6 qui traite des recours disponibles. Les Pays-Bas estiment que : « L’article 4 ne saurait être interprété comme obligeant l’Etat partie à engager automatiquement une procédure pénale dans les cas qui paraissent être visés par les dispositions de l’article 4 ». Le Comité « ...fait observer que la liberté d’engager des poursuites en cas d’infraction pénale que l’on désigne couramment par l’expression « principe d’opportunité » est régie par des considérations d’ordre public, le Comité relève que la Convention ne saurait être interprétée comme défiant la raison d’être de ce principe. Néanmoins, ce principe doit être appliqué, dans tous les cas présumés de discrimination raciale, à la lumière des droits énoncés dans la Convention ».
En ce qui concerne la conciliation entre les interdictions de proférer des propos racistes et la liberté d’expression, la jurisprudence internationale est assez abondante. Le Comité s’est prononcé dans sa Recommandation XV (1993) : « Le Comité est d’avis que l’interdiction de la diffusion de toute idée fondée sur la supériorité ou la haine raciale est compatible avec le droit à la liberté d’opinion et d’expression tel qu’il est énoncé dans la Déclaration universelle des droits de l’homme (article 19) et rappelle l’alinéa viii) du paragraphe d) de l’article 5 de la Convention. Le rapport entre ce droit et l’article 4 est indiqué dans l’article lui-même. Son exercice comporte pour tout citoyen les devoirs et la responsabilité spéciale énoncés au paragraphe 2 de l’article 29 de la DUDH, notamment l’interdiction de diffuser des idées racistes qui revêt une importance particulière. Le Comité appelle en outre l’attention des Etats parties sur l’article 20 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui stipule que tout appel à la haine raciale ou religieuse qui constitue une incitation à la discrimination , à l’hostilité ou à la violence est interdit par la loi ». En ce qui concerne la proclamation d’illégalité des mouvements racistes, le Comité considère qu’il ne faut pas attendre le passage à l’acte des ces organisations mais qu’il y lieu de prendre des mesures les plus promptes possibles.
Une quinzaine d’Etats, dont la France, ont émis des déclarations interprétatives à l’article 4. L’Australie évoque sa déclaration et une marge de manœuvre pour s’acquitter de ses obligations . Le Danemark, confronté à un problème de propos insultants proférés par des associations d’étudiants musulmans renvoie à l’article du Pacte et à l’article 10 de la CEDH. Il se réfère à plusieurs affaires jugées par la Cour qui attache beaucoup d’importance à la liberté d’expression, en particulier lorsque ces propos sont tenus dans le cadre d’un débat politique ou social. Il cite l’affaire Jersild contre Danemark où un journaliste avait été condamné pour avoir fait des déclarations racistes. « La Cour avait considéré qu’il fallait mettre en balance la protection contre les propos racistes et la liberté d’expression de l’auteur. En ce qui concerne le lien avec la Convention, la Cour a déclaré ce qui suit : « Il faut, autant que faire ce peut, interpréter les obligations souscrites par le Danemark au titre de l’article 10 [de la Convention européenne des droits de l’homme] de manière à les concilier avec celle découlant de la Convention des Nations Unies. A cet égard, il n’appartient pas à la Cour d’interpréter les mots « dûment compte » figurant à l’article 4 de ce texte et qui prêtent à diverses interprétations. La Cour tient cependant l’interprétation qu’elle donne de l’article 10 de la Convention européenne en l’espèce pour compatible avec les obligations du Danemark au regard de la Convention des Nations Unies ».
D. L’ARTICLE 5 : LES DROITS INVOQUES
En raison du faible nombre de communications et du nombre encore plus faible d’examens au fond seuls quelques droits ont été invoqués.
Il y a lieu tout d’abord de mentionner un principe essentiel qui sous-tend tout l’article 5 : la Convention ne se préoccupe que de questions de discrimination. C’est ce que rappelle le Comité dans sa Recommandation générale XX (1996) : « L’article 5 de la Convention, s’il demande la garantie que les droits de l’homme s’exercent à l’abri de toute discrimination raciale, ne crée pas en soi de droits civils, politiques, économiques, sociaux ou culturels mais suppose l’existence et la reconnaissance de ces droits. La Convention fait obligation aux Etats d’interdire et d’éliminer la discrimination raciale dans la jouissance de ces droits ». Cette interprétation est la même que celle donnée par le Comité des droits de l’homme à l’article 26 du Pacte. Le Comité note, par ailleurs, que ces différents droits peuvent faire l’objet de restrictions qui doivent être conformes avec les exigences de l’article 1er. Ainsi si l’égalité devant les tribunaux concerne tous les individus, les droits politiques ne concernent que les citoyens.
L’Australie rappelle la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ce qui démontre son importance et son utilisation dans des systèmes juridiques qui semblent assez éloignés) : la Cour exige « qu’il y ait une inégalité flagrante dans la jouissance des droits en cause par rapport à d’autres personnes qui se trouvent dans des situations analogues. S’il existe une telle inégalité les moyens utilisés pour atteindre un objectif particulier doivent être raisonnables et objectivement justifiés et proportionnés ».
En ce qui concerne le droit au travail, alors que M. Diop estime qu’il s’agit d’une liberté publique que préserve la Convention franco-sénégalaise et qu’il doit donc bénéficier d’une égalité de traitement. Le gouvernement français répond « ...l’argument de l’auteur qui voudrait que le droit au travail soit une liberté publique, et que la profession d’avocat étant une profession rémunérée soit une liberté publique, est un pur sophisme et doit être rejeté ».
L’Australie fait valoir que « en vertu du droit international, le droit au travail ne confère pas un droit d’occuper le poste de son choix. En consacrant le droit au travail, les Etats parties s’engagent à ne pas restreindre les possibilités d’emploi et à œuvrer à la mise en œuvre de politiques et de mesures visant à assurer du travail à ceux qui en cherchent ». La réglementation de l’admission à un emploi n’est pas une atteinte au droit au libre choix du travail : « La reconnaissance d’un droit au libre choix du travail vise à prévenir le travail forcé et non à garantir à un individu le droit d’exercer l’emploi particulier qu’il ou elle convoite ».
En qui concerne le droit à une vie familiale, le Comité note qu’il s’inscrit dans le cadre d’un programme et fait l’objet d’une application progressive .
Une violation de la liberté de circulation et de choix du domicile a été reconnue concernant des Roms en République slovaque .
L’égalité devant les tribunaux a été évoquée et a conduit à une reconnaissance de la Convention dans une affaire où un membre d’un jury avait tenu des propos racistes. Le Comité constate que « si les membres d’un jury sont soupçonnés d’avoir des préjugés raciaux à l’encontre de l’accusé ou de les exprimer, il appartient aux autorités judiciaires nationales d’enquêter sur la question et de disqualifier le juré si elles le soupçonnent d’avoir des préjugés raciaux ».
Il existe, enfin, un cas où aucun article n’est cité. En Australie un stade portait le nom d’un athlète connu précédé du terme « nigger ». Le Comité note qu’à l’époque où l’appellation avait été donnée elle ne suscitait pas de réactions mais les mentalités ayant évolué et la Convention étant un instrument vivant, il convient de remédier à cette situation .
E. L’ARTICLE 6 : LES GARANTIES JURIDICTIONNELLES
Comme pour l’article 4, l’Australie estime que l’article 6 ne peut faire l’objet d’une lecture autonome : l’article 6 ne peut être violé que si un autre article est violé. Toutefois, cette disposition exigeant que l’Etat procède avant tout à une enquête pour établir les faits , ce n’est qu’après cette enquête que le constat de violation ou de non violation sera établi. On peut dès lors estimer que la thèse australienne ne vaut que pour la phase juridictionnelle. En ce qui concerne l’enquête qui doit être mise en œuvre, le Comité estime que l’Etat a « l’obligation d’enquêter rapidement et diligemment ».
En ce qui concerne les modalités des recours, le Danemark demande à ce qu’on distingue bien les deux parties de l’article 6 : la première traite des recours et des procédures qui doivent être offertes, la seconde concerne la « satisfaction ou réparation ». L’Etat estime que l’article 6 §1 ne permet pas au requérant d’exiger une action particulière de la part des autorités. On retrouve l’opportunité des poursuites déjà évoquée .
Le Comité note par ailleurs « que la notion de voie de recours effective au sens de l’article 6 de la Convention, ne se limite pas aux procédures pénales fondées sur des dispositions qui punissent spécifiquement, expressément et exclusivement des actes de discrimination raciale. En particulier, le Comité ne considère pas qu’il y a violation des articles 2 §1d) et 6 de la Convention si, comme dans le cas de l’Etat partie, les dispositions du droit pénal interdisant spécifiquement des actes de discrimination raciste sont complétés par une incrimination générale de propos de diffamation qui est applicable aux propos racistes, même si ceux-ci ne font pas l’objet de disposition légales spécifiques ». L’intéressé ne peut donc exiger une forme spécifique de recours.
Par ailleurs, le Comité a précisé une modalité de réparation, qui semble négligée, dans sa Recommandation générale XXVI (2000). « Le Comité...pense que l’on sous-estime souvent la gravité de l’atteinte que des actes de discrimination raciale et des insultes raciales portent à l’opinion que la partie lésée se fait de sa valeur et de sa réputation. Le Comité fait valoir, qu’à son sens, le droit pour une personne -consacrée par l’article 6 de la Convention- de demander satisfaction ou réparation juste et adéquate pour tout dommage dont elle pourrait être victime par suite d’une telle discrimination n’est pas forcément réalisé exclusivement par l’imposition d’une sanction à l’auteur de la discrimination. Les tribunaux et les autres autorités devraient en même temps envisager, chaque fois qu’il y a lieu, d’accorder à la victime une indemnisation financière pour le dommage, matériel ou moral, subi ».
F. L’ARTICLE 7 : L’EDUCATION A LA TOLERANCE
Il n’a fait l’objet que d’une courte formule dans la Recommandation générale V (1977) : « ... les obligations qu’impose l’article 7 de la Convention et par lesquelles les Etats parties sont tenus, y compris ceux qui déclarent que la discrimination raciale n’est pas pratiquée sur le territoire relevant de leur juridiction, doivent être remplies ».
III L’OPINION DU COMITE
Elle est régie par l’article 7b) de la Convention : « Le Comité adresse ses suggestions et ses recommandations à l’Etat partie et au pétitionnaire ». L’article 95 §3 du règlement intérieur est plus nuancé : « L’opinion du Comité est communiquée, par l’intermédiaire du Secrétaire général, au pétitionnaire et à l’Etat partie intéressé en même temps que toutes suggestions et recommandations que le Comité peut souhaiter faire ». Dans cette disposition, on distingue bien l’opinion et les éventuelles recommandations. En outre, l’article 95 §5 permet au Comité d’inviter l’Etat « à l’informer en temps voulu des mesures qu’il prend conformément aux suggestions et recommandations du Comité ».
Dans sa première affaire, le Comité qualifie son opinion d’ « avis » . Quand il constate un manquement, le Comité adopte plusieurs modalités. Il recommande à l’Etat de « revoir sa jurisprudence et les procédures concernant les décisions d’engager des poursuites » , d’enquêter , de « prendre les mesures pour lutter contre la discrimination raciale sur le marché des prêts » . Il s’agit d’éviter qu’à l’avenir ne se reproduise une situation comparable. Parfois, le Comité va plus loin puisqu’il « recommande de vérifier que Mme Ylmaz-Dogan a maintenant un emploi rémunéré et, dans la négative, de faire usage de ses bons offices pour assurer à Mme Ylmaz-Dogan un nouvel emploi et/ou de lui faire obtenir telle autre réparation qu’il pourra juger équitable » . Il recommande d’ « accorder réparation et satisfaction au requérant dans la mesure du préjudice subi » .
Si cette attitude se justifie pleinement lors de violations, il peut paraître plus étonnant de trouver, presque systématiquement , des suggestions et des recommandations même quand il n’ y a pas constat de manquement. Dans ces hypothèses, le Comité demande à l’Etat de « compléter sa législation » , de « garantir que les demandes de réparations justes et adéquates des victimes de discrimination raciale soient examinées compte dûment tenu des cas où la discrimination n’a pas entraîné de dommages corporels mais a provoqué une humiliation ou une souffrance de nature similaire » .
Plus rarement, le Comité demande à être tenu informé du suivi de ses recommandations . On trouvera une trace d’une note verbale du gouvernement slovaque qui informe qu’il avait déjà pris des mesures à l’égard des Roms avant même l’opinion du Comité.
Le Comité, qui était le premier organe à vocation universelle concernant le droit le plus méconnu, n’a pas répondu aux espoirs que l’on pouvait fonder sur lui. Le faible nombre d’acceptations de sa compétence en matière de communications individuelles le prouve. Sont-elles tributaires d’une volonté de ne pas se lier en la matière ou bien dépendent-elle aussi de la nature et des fonctions du Comité lui-même qui ne paraissent pas incitatives, surtout si on les compare à la juridiction du Comité des droits de l’homme beaucoup mieux acceptée.
Le Comité a sans doute été prudent, voire timoré, le vocabulaire le trahit, qu’il s’agisse de « pétitionnaire » ou « d’avis ». L’absence totale d’opinion individuelle prouve sans doute la volonté de trouver un consensus comme dans les premières années du Comité des droits de l’homme. Il faut aussi noter, et il s’agit là d’une autre traduction de cette faiblesse initiale, le peu d’argumentation juridique dans l’opinion émise. On se référera à cet égard à l’affaire Stephen Hagen c. Australie dans laquelle le Comité affirme spontanément que, « étant donné la complexité des arguments de fait et de droit », la plainte sera examinée au fond. Or, dans son opinion, le Comité ne cite aucun article et se contente de constater que la Convention est un « instrument vivant » qui « doit être interprété et appliqué en tenant compte des circonstances de la société contemporaine ». Il en conclut que ce qui n’était pas une injure raciste il y a quelques dizaines d’années, a pu le devenir.
Que ferait le Comité s’il était confronté à une réserve qui est licite puisqu’elle n’a pas obtenu les deux tiers des Etats contre elle et qui est pourtant manifestement contraire à l’objet et au but de la Convention ? Peut-être cette situation est-elle tributaire de l’intention des auteurs de la Convention mais il y a lieu alors de considérer que la Convention est un instrument vivant qui doit s’adapter à notre temps.