Source: http://www.eumed.net/libros-gratis/2015/1478/marco-normativo.htm
Timestamp: 2018-05-21 05:32:08
Document Index: 356556529

Matched Legal Cases: ['Artículo 27', 'Artículo 9', 'Artículo 59', 'Artículo 60', 'Artículo 3', 'Artículo 70', 'artículo 60', 'Artículo 3', 'Artículo 10', 'Artículo 17', 'Artículo 7', 'Artículo 6', 'Artículo 19', 'Artículo 20', 'Artículo 21', 'Artículo 50', 'Artículo 2', 'Artículo 15']

La legislación en materia de desarrollo urbano y de ordenación del territorio, desde los primeros documentos importantes que tomaron vigencia en la época de mayor crecimiento urbano y poblacional, de la década de los setentas del siglo pasado, hasta los más recientes, sin duda representan un grado de avance muy importante, pues significan el esfuerzo de diversas instancias de gobierno, del sector académico y de la sociedad en su conjunto, para ordenar los proce- sos de urbanización.
Sin embargo, señala Delgado (2000: 42), en esa legislación, aunque se hace referencia al mercado del suelo, eso no ha garantizado claridad para estructurar políticas públicas eficaces que impacten en la regularización de los mercados del suelo; pues si bien, desde finales de la década de los setenta, el tema del suelo urbano comenzó a formar parte de la agenda pública, desde entonces y hasta la fecha se han generado, de manera periódica, una serie de planes y programas sobre la materia, siendo algunos de los más sobresalientes los que a continuación se mencionan: la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 (LGAH), el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978 (PNDU), el Pro- grama Nacional de Vivienda 1978-1982 (PNV), el Programa de Suelo Urbano y Reservas Territoriales de 1992 (PSUyRT), el Programa de Regulación del Suelo Urbano y Administración Urbana de 1992 (PRSUyAU), el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000 (PNDU).
Y, en lo que va de las últimas dos décadas, el Programa Nacional de Desarro- llo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 (PNDUyOT), el Programa Na- cional de Desarrollo Urbano 2007-2012, y recientemente el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018.
En los primeros tres documentos, dice el autor antes referido, no hay una formulación clara y abierta sobre el tema importante del mercado del suelo, ni de sus rasgos principales, ni un diagnóstico de su funcionamiento, sólo se dice en la LGAH que: “el mercado del suelo tiene un funcionamiento especulativo”, y esta misma idea fue retomada en el PNDU de 1978, y en el PNV de 1978-1982, alcanzando a visualizar que la constante alza de precios del suelo, afectaba a los sectores de bajos ingresos al no poder adquirir lotes urbanos, por lo que tu- vieron que ocupar, de manera ilegal, predios en la periferia de las ciudades con la desventaja de la falta de servicios básicos.
Esta situación propició la movilización social y la organización política de am- plios sectores populares, principalmente de los más marginados; y desde las altas esferas de gobierno, y con la intención de mitigar el descontento social, se tomaron medidas para inducir la distribución de tierra con sentido social, dando facilidades para que la población más desfavorecida tuviera acceso a los beneficios del desarrollo de esa época. Para ello, se facultó a algunas institucio- nes gubernamentales para que participaran, bajo ciertas normas, en la oferta y demanda de suelo a través de la bolsa de tierra federal, de los nuevos centros de población y de la creación de zonas urbano-ejidales. En el PRSUyAU de
1992, se reconoció la necesidad de regular el mercado del suelo urbano debido a que la falta de control provoca inequidades e ineficiencias, además de limitar la inversión.
No debe perderse de vista que el PSUyRT de 1992 tuvo como contexto las reformas al Artículo 27 Constitucional y la expedición de la Ley Agraria, cuya orientación fue dar mayor sustento a la intervención del Estado en los procesos de regulación, transferencias y aprovechamientos de terrenos ejidales y comu- nales para el desarrollo urbano y para la vivienda; el propósito era ofrecer suelo urbanizado a los sectores más pobres, así como respetar los derechos de los núcleos campesinos en los procesos de urbanización de los terrenos ejidales y comunales, y romper el ciclo perverso de invasión-regularización por medio de la delimitación de reservas territoriales para vivienda y otros usos.
Otra de las acciones importantes fue que, en ese mismo año de 1992, la Se- cretaría de Desarrollo Social aprobó la creación del Programa Cien Ciudades Medias, con el fin de conformar una red de primera jerarquía de localidades alternativas a las cuatro zonas metropolitanas más importantes del país; el ob- jetivo era promover un sistema urbano nacional más equilibrado y eficiente en el cual se eliminaran gradualmente las deseconomías de escala y de aglomera- ción. El hecho es que era urgente implementar una estrategia que revirtiera la tendencia marcada desde los años setentas y ochentas, hacia una alta concen- tración poblacional, principalmente urbana en las zonas metropolitanas, como se observa en el cuadro 1, que si bien esa tendencia se empieza a revertir a partir de 1990, donde la población de las zonas metropolitanas es menor a la población urbana del resto del país, no se contaba con un plan bien definido para avanzar con un desarrollo urbano equilibrado.
El Programa Cien Ciudades Medias hacía énfasis en la estrategia de incorporar suelo al desarrollo urbano, principalmente para satisfacer las necesidades de vivienda, equipamiento urbano y del propio crecimiento de las ciudades medias. De ello se derivaron acuerdos y avances con los núcleos ejidales para incorpo- rar tierra al uso urbano, en consonancia con lo establecido en la Ley Agraria, en coordinación con el sector público como desarrollador y el sector privado como inversionista.
Si bien ha habido iniciativas importantes por parte del Estado para normar el mercado del suelo, éstas no han sido suficientes para lograr los propósitos en su totalidad, debido a que la aplicación de la normatividad ha sido sumamente raquítica, pues la urbanización y la ocupación del suelo, han respondido más a la dinámica de los intereses de los desarrolladores confabulados con autori- dades, mediante la aportación de cuotas para el otorgamiento de permisos de construcción, y para evitar o aprobar la supervisión de las obras terminadas, que en muchos casos, reflejan irracionalidad y situaciones absurdas en cuanto a su funcionalidad y utilidad social.
Desde esta perspectiva, se puede afirmar que falta mucho por hacer para que el Estado cumpla con sus responsabilidades para encauzar un desarrollo urbano planificado, pues hasta ahora, las políticas públicas para regular el suelo no han garantizado un mercado equitativo. Y, en todo caso, la débil actuación de las instituciones públicas es la causante en buena medida del libre accionar de las fuerzas del mercado, que por su propia dinámica y naturaleza se mueven en los ámbitos especulativos de los diferentes segmentos del mercado del suelo.
Cuando menos en el PNDUyOT 2001-2006, se reconoce esta situación al señalar que:
“La organización espacial de nuestra sociedad es el resultado histórico de ten- dencias sociales, del desarrollo tecnológico, del comportamiento de las fuerzas del mercado y de la intervención del gobierno a través de su acción sectorial. En muchas ocasiones, la interacción de estos factores resulta incongruente y compromete el desarrollo territorial” (PNDUyOT 2001-2006: 11).
Y más adelante se agrega que:
“Por su magnitud y por su ritmo de crecimiento, la urbanización del país ha sido un proceso que rebasó la capacidad gubernamental de planeación, atención y administración del crecimiento de las ciudades. El proceso de urbanización marcó el patrón actual de distribución de la población: el 50% de la población se localiza en sólo 7 entidades federativas: Distrito Federal, Estado de México, Veracruz, Jalisco, Puebla, Guanajuato y Michoacán” (Idem: 13).
Entonces, para un adecuado encauzamiento del desarrollo urbano, mucho de- pende de las acciones y definiciones de la política pública, y sobre todo, de vo- luntad política para aplicar la normatividad en los procesos urbanos, pero tam- bién de los conocimientos técnicos en materia de dinámica real de los mercados del suelo, donde en ciertas condiciones, los precios de la tierra se desploman tanto en términos absolutos como relativos, de tal manera que este tipo de infor- mación es básica para la toma de decisiones.
En el documento de referencia antes citado, se estimó que para el periodo 2001-
2006, la población urbana crecería en 7.6 millones de personas y se formarían cerca de 2.7 millones de hogares, con un requerimiento de 4 millones de nue- vos empleos. En dicho periodo se contaba con un Sistema Urbano Nacional (SUN)1,en el que el 66% de la población total del país residía en 364 ciudades mayores de 15 mil habitantes2. En concordancia con ello, y para atender su diná- mica de crecimiento, se estimaron los siguientes datos: a) Ampliar su extensión a razón de 44 hectáreas por día, lo que para el periodo 2001-2006, equivalía a 96 mil hectáreas, 1.3 veces el área urbana del Distrito Federal; b) De esa super- ficie, 57 mil hectáreas, esto es, el 60%, deberían destinarse a uso habitacional y aproximadamente 39 mil hectáreas, el 40% restante, para la industria, los servi- cios, el comercio y el equipamiento de la ciudad (PNDUyOT 2001-2006:14-16).
1 El Sistema Urbano Nacional (SUN) está emplazado sobre cerca de 800 mil hectáreas, el 0.4% del territorio nacional. En esta pequeña proporción del territorio se produce poco más del 80% del PIB y se asienta el 66% de la población del país. Cabe señalar que, para el periodo 2001-2006, las necesidades de vivienda a nivel nacional se estimaban en 4.2 millones de unidades, de las cuales el 65% las demandaba el SUN y el restante 35% para el ámbito rural (PNDUyOT 2001-
2006: 16-17).
2 En el Censo de Población 2010, se registra un grado de urbanización en el país del 76.7% y para el Estado de Tlaxcala del 79.9%, es decir, el porcentaje de la población urbana respecto a la población total, tomando en cuenta localidades de los 2500 habitantes y más (INEGI, 2013:15, cuadro 2.1.5).
Estos datos demuestran que la dimensión del problema urbano es sumamente grave y preocupante en todo el país, más aún porque las acciones que se hacen para atenderlo son rebasadas por la dinámica de la urbanización cotidiana.
El espacio para vivienda dentro de la ciudad, requiere de encadenamientos de lugares que permitan al individuo moverse entre el espacio público y el pri- vado. La vivienda es también un centro de costos, ingresos y externalidades que recaen directamente en el ámbito urbano, e impactan la operación y el desarrollo de la ciudad, ya que se inserta en un mercado inmobiliario en el que prevalece el acaparamiento, la especulación y una intensa competencia por el aprovechamiento de la centralidad de los espacios y su infraestructura; además de problemas como el hacinamiento, la saturación de lotes familiares para nue- vas viviendas y asentamientos irregulares.
Es un hecho que la falta de infraestructura y servicios limita la oferta de suelo, ocasionando con ello procesos de crecimiento desordenado, con asentamientos irregulares3 que se dan en espacios inapropiados para el desarrollo, por lo que la dotación de infraestructura en ellos, resulta dos o tres veces más costoso. En lo general, cerca del 60% del espacio de la ciudad se destina al uso habita- cional, lo cual permite cuantificar que la demanda de suelo para asentamientos humanos es una prioridad en sí misma, al igual que para reservas territoriales para vivienda y, en general, para todo proceso de urbanización, y sobre todo con intervención del gobierno, lo que facilitaría la aplicación de parte de las plusva- lías generadas por el cambio en el aprovechamiento del suelo de los usos más rentables, en beneficio de la población de escasos recursos y en beneficio de la ciudad.
La demanda de espacios para asentamientos humanos que se propone en el PNDUyOT 2001-2006, pudiera parecer viable para: “...repoblar los centros urba- nos mediante la aplicación de mecanismos que tiendan a compensar los altos costos del suelo en estas zonas”, bajo la justificación de que el abandono de las zonas centrales de las ciudades, provoca el quebrantamiento de las finanzas municipales al subutilizar la infraestructura de transportes y servicios; lo cual es cierto, pero no se puede estar totalmente de acuerdo con ello, porque precisa- mente uno de los aspectos negativos de las actuales ciudades, es la saturación del tráfico vehicular en zonas céntricas, lo que causa contaminación, deterioro de la calidad de vida de la gente, altos costos de traslado medidos en horas/ hombre que impactan en menor productividad y en situaciones de inseguridad.
Además, las áreas centrales de las actuales ciudades no deben considerarse parte fundamental del mercado del suelo, aunque en términos estrictamente económicos sí lo sean, sobre todo si se pretende planificar el desarrollo habita- cional, ya que la prioridad es definir territorialmente un mercado de suelo que ayude a resolver problemas concretos como es la demanda de vivienda, princi- palmente para la generalidad de las familias que disponen de ingresos medios y bajos; por lo que el centro de la ciudad, desde esta perspectiva, se convierte en un espacio elitista e inalcanzable que no ayuda a resolver esa problemática. Sin embargo, se debe tener claro que las áreas centrales de las ciudades tienen gran relevancia al formar parte del patrimonio cultural y turístico, que al ser res- catadas y puestas en circulación captan ingresos municipales, generan empleos y apoyan la competitividad de las ciudades, entre otras funciones. Es decir, las áreas centrales de las ciudades, son el reflejo de los procesos de urbanización con cambios y patrones de expansión física, relacionados con economías de aglomeración y con procesos de causación acumulativa.
En el año 2000, el SUN contaba con alrededor de 14.8 millones de hogares; se estima que 500 mil de ellos no tenían una casa que habitar y que cerca de 3.5 millones se vieron obligados a ocupar el suelo de manera irregular. Esta situación refleja la incapacidad del mercado de suelo para atender cerca del 27% de las necesidades de vivienda del SUN (PNDUyOT 2001-2006:17).
El reto del desarrollo urbano y regional es garantizar un funcionamiento eficiente de las ciudades, así como enfrentar las profundas desigualdades de acceso a la vivienda, al equipamiento y a los servicios urbanos; todo ello en un contexto de estructuras urbanas marcadas por amplios procesos de “metropolización”, con asociación de redes de ciudades y aglomeraciones urbanas que constitu- yen conglomerados de asentamientos humanos con características comunes, en lo económico, en lo social y en los aspectos funcionales, relativos a flujos de bienes y servicios, personas, recursos financieros e, inclusive, información y conocimiento. Sin dejar de lado que están presentes procesos de “suburba- nización”4 en las periferias de las ciudades con grandes extensiones de tierra y que constituyen, en la mayoría de los casos, áreas dormitorios; localizándose también áreas donde la “rururbanización”5 es generada por la inercia que conlle- va la urbanización sobre el medio rural. Estas estructuras urbanas conviven, se relacionan y se condicionan mutuamente en un proceso dialéctico.
De acuerdo al Artículo 9 de la Ley de la Construcción del Estado de Tlaxcala (LCET), le corresponde al nivel estatal de gobierno, y particularmente a la Se- cretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda:
“Expedir, revisar, publicar y registrar las normas técnicas, derivadas de esta ley y verificar la debida congruencia de éstas con los planes y programas de desarrollo urbano; así como, proporcionar la asistencia técnica que le soliciten los ayuntamientos” (LCET:2001:2-3).
Señalando que en el caso de las licencias y permisos otorgados por los ayun- tamientos, los derechos de terceros siempre deben quedar a salvo de alguna “arbitrariedad” que cometa el ayuntamiento, por lo que el Artículo 59, en el Apar- tado de Recursos, dice:
“En los términos que establece la Constitución Política Local, el Congreso del Estado podrá revocar, a instancia de parte, los acuerdos y disposiciones de carácter general, emitidos por las autoridades que violen las disposiciones con- tenidas en la presente ley” (Idem:13).
Y de manera más precisa, en el Artículo 60, se indica que el recurso de oposi- ción procederá contra:
“La resolución del Ayuntamiento que niegue la expedición de una licencia o permiso de construcción o la revoque u ordene la suspensión, desocupación o demolición de una construcción” (Idem).
Resulta por demás evidente que si el ayuntamiento se encuentra en una situa- ción como la que se señala anteriormente, es porque los constructores incurrie- ron en anomalías que ameritan sanciones, por lo que, con el recurso de opo- sición el municipio pierde las facultades que inicialmente le fueron conferidas, como se estipula en el Artículo 3:
“Los ayuntamientos están facultados para otorgar licencias y permisos de cons- trucción en sus demarcaciones territoriales. En los términos de la presente ley y las normas técnicas derivadas de la misma, expedirán el Reglamento Muni- cipal de la materia, atendiendo a las condiciones particulares de su territorio” (Idem:1).
Estas facultades, vale el comentario, se amplían a los presidentes de comuni- dad y a delegados municipales, con sus respectivas limitantes, con base en la magnitud de las obras.
En este proceso, es la Sala Electoral Administrativa del Tribunal Superior de Justicia, la que finalmente emitirá su dictamen resolutivo, en caso de considerar fundados los agravios hechos valer por el recurrente o por una tercera persona, y para ello, el Artículo 70, fracción primera dice:
“En el caso previsto en la fracción I del artículo 60 (ya comentado) ordenará al Ayuntamiento que expida la licencia de construcción” (Idem:14).
Si bien el propósito no es hacer un análisis jurídico de la normatividad en mate- ria de construcciones, es evidente que esta situación fortalece en los construc- tores la idea de que a pesar de cometer irregularidades en las edificaciones, con asesoría jurídica pueden “librar la situación”, lo que provoca que sea la sociedad la que termine pagando y padeciendo los costos de las irregularidades.
Al analizar la Ley de Obras Públicas para el Estado de Tlaxcala y sus Munici- pios (LOPETyM), la cual tiene por objeto regular las obras públicas que se reali- cen en el estado de Tlaxcala, las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, gobiernos municipales, presidencias de comunidad, y las instituciones públicas o privadas que ejerzan o apliquen recursos públicos, así como los servicios relacionados con las mismas, en su Artículo 3 fracción IV se identifican como servicios relacionados con las obras públicas diversos estudios que, por lógica, deben realizarse, como son:
“Los estudios económicos y de planeación de preinversión (sic), factibilidad téc- nica, económica, ecológica o social, de evaluación, adaptación, tenencia de la tierra, financieros, de desarrollo y restitución de la eficiencia de las instalacio- nes” (LOPETyM:2).
Sin embargo, la realidad es que no se realizan, porque al visitar dependencias de gobierno en sus diferentes niveles, no se reportó ni se dispone de informa- ción relativa a dichos estudios, de tal forma que las obras y los presupuestos previos se hacen atendiendo muchas veces a la propia inercia de las dependen- cias y de los intereses y visión de los titulares, pero no de una planeación real del desarrollo urbano y de ocupación del territorio.
Tampoco se cumple lo que señala el Artículo 10 de dicha ley:
“Las obras públicas se realizarán con estricto apego a los criterios de transpa- rencia, economía, imparcialidad, eficiencia, eficacia y honradez, a fin de poder contar con las mejores opciones disponibles en cuanto a precio, calidad, finan- ciamiento y oportunidad, que aseguren las mejores condiciones para el Estado o los municipios” (LOPETyM:3).
Empezando por la transparencia, ésta no la aplican porque hasta la fecha no operan las páginas Web de los municipios donde debieran exponer su programa de obras con los presupuestos programados y ejercidos; lo cual sólo se podrá lograr hasta que haya una verdadera voluntad política para diseñar, implemen- tar y operar realmente una política de Gobierno Electrónico6 con todas las ven- tajas y beneficios que ello implica.
Los procedimientos administrativos para las licitaciones de obras que con- tiene esta ley, en lo general se cumplen, pero en muchos casos no se toma en cuenta lo que señala el Artículo 17:
“En los procedimientos de contratación, las dependencias, entidades y gobier- nos municipales, en igualdad de condiciones preferirán a los contratistas del Estado” (LOPETyM:14).
La realidad es que se contrata a constructores de otras entidades, por lo que es recurrente la petición de las cámaras locales de constructores ante la autoridad para que se les asignen obras.
Las atribuciones del gobierno municipal son amplias en relación con la capaci- dad técnica y política que ese nivel de gobierno tiene, pues en muchos casos, las obras que llega a autorizar el municipio, no cuentan con la comodidad ni la estética y menos la funcionalidad que la norma indica. No obstante que el muni- cipio tiene el control de todo el proceso de las obras, debido a que las licencias de construcción que autoriza abarcan las obras públicas o privadas que incluyen desde las obras nuevas, ampliación, conservación, mantenimiento, reparación, reconstrucción, reacondicionamiento, remodelación y demolición, muchos de los aspectos que señala el Artículo 7 fracción I de la Ley de la Construcción del Estado de Tlaxcala, que en seguida se anota, quedan sin efecto:
“I. Fijar de acuerdo a las bases normativas de esta ley y las normas técnicas relativas, los requisitos a que deberán sujetarse las construcciones, a fin de sa- tisfacer las condiciones de habitabilidad, seguridad, higiene, comodidad y buen aspecto;
II. Determinar el tipo de construcciones que se podrán erigir, de conformidad con los programas de desarrollo urbano;
III. Otorgar o negar licencias y permisos de construcción, en los términos de esta ley y de las normas técnicas aplicables;
IV. Realizar inspecciones en las obras en proceso de ejecución o terminadas,
para verificar que se ajusten a las características previamente autorizadas;
V. Autorizar o negar de acuerdo a esta ley y sus normas técnicas, la ocupación
o funcionamiento de una estructura, instalación, edificio o construcción;
VI. Acordar las medidas que fueren procedentes en relación con las edificacio- nes peligrosas, malsanas o que causen molestias” (LCET:2001:2).
Con respecto a las constancias de uso del suelo, los artículos 17 y 19 de la mis- ma ley, señalan que:
“…serán expedidas por los ayuntamientos, de acuerdo a las normas de de- sarrollo urbano y las demás leyes aplicables en la materia, debiendo respetar el derecho de vía de caminos, carreteras, autopistas, gasoductos, líneas de conducción de energía eléctrica de alta tensión y vías férreas, así como la zona federal de corrientes y pasos de agua y las demás restricciones que señalen otras leyes”(LCET:2001:4).
Estas disposiciones en lo general se cumplen como simple trámite burocrático y cotidiano de la marcha normal de los ayuntamientos, particularmente de su dirección de obras. Sin embargo, la realidad es que muchas licencias de cons- trucción y las autorizaciones de uso del suelo, se emiten sin apego a las normas técnicas y fuera de lo que marcan los planes de desarrollo urbano,7 pues son va- rios los casos donde se observan construcciones en zonas de riesgo, en zonas federales, o bien algunas obras que aparentemente cumplen con la normativi- dad, pero carecen de accesos adecuados y de los servicios mínimos. Así es que en esencia, las autoridades sólo se han convertido en “otorgadores de licencias de construcción”8 porque es la forma en que captan ingresos en beneficio de las arcas municipales.
La construcción de vivienda es otro campo de acción que tiene que ver con los procesos constructivos y de ocupación del espacio, actividad que forma parte de los programas sociales, como se señala en la Ley de Vivienda del Estado de Tlaxcala (LVET), específicamente en el Artículo 6 Fracción III:
“Promover programas y acciones de vivienda prioritariamente para los gru- pos sociales en situación de vulnerabilidad, riesgo, pobreza o marginación” (LVET,2010:4).
En el Artículo 19 Fracción V de dicha ley se dice:
Urbano La Ciénega, (Gobierno del Estado de Tlaxcala, Periódico Oficial, No.8, Segunda Sección,
20 de febrero de 2013, p.40), justifica y reconoce diciendo que: “Hasta el momento y bajo las li- mitantes existentes no sólo en este municipio sino como en muchos otros del Estado, en materia de planeación urbana, ordenamiento del territorio, desarrollo urbano y la administración y gestión que con ello conlleva (sic), a sólo: elaborar licencias de construcción; elaborar permisos de cons- trucción; elaborar números oficiales, alineamientos; regularizar obra en construcción; suspender obras de construcción; emitir permisos de régimen en condominio, emitir constancia de servicios municipales…”, entre otros. Por lo que las acciones relevantes de hacer estudios y aplicar real- mente la normatividad, queda fuera.
“Verificar en el ámbito de su competencia, que las acciones de suelo y vivienda cumplan con las disposiciones en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población” (LVET,2010:8).
En el Artículo 20 en sus Fracciones VII y VIII, donde se le confieren atribuciones al Instituto Inmobiliario de Desarrollo Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala (INDUVIT), se señala: “Realizar la planeación, programación y presupuestación de acciones de suelo para vivienda”, y “Operar mecanismos que le permitan contar con suelo suficiente y oportuno para uso habitacional”, respectivamente. Inclusive en su Fracción XIV, dice: “Gestionar, integrar y administrar la reserva territorial...”(Idem:8-9).
En el Artículo 21, en las fracciones IV y XV, se abunda sobre estos aspectos preventivos de suelo para vivienda y para reservas territoriales, señalando que una de las atribuciones del municipio es determinar las zonas para el desarrollo habitacional, así como instrumentar mecanismos indicativos de las tendencias del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial a mediano y largo plazo, reali- zando la planeación, programación y presupuestación de las acciones de suelo y vivienda en su ámbito territorial (Idem:9-10).
En el Artículo 50 se establece con mayor claridad la importancia que se le da al suelo, al señalar que: “Los apoyos e instrumentos del Ejecutivo del Estado en materia de vivienda, estarán orientados a generar la oferta de suelo para el desarrollo de acciones de vivienda y a fomentar esquemas y programas que contemplen recursos provenientes de crédito, ahorro y subsidio para la adquisi- ción de suelo para vivienda” (Idem:16).
Todos estos son buenos propósitos que acompañan y dan cuerpo al marco jurídico, pero en la práctica poco se aplica para normar el desarrollo urbano, como se verá posteriormente al analizar otra de las leyes estatales.
Por ahora conviene comentar lo que el estudio denominado Plan de Desa- rrollo de la Zona Metropolitana Tlaxcala-Apizaco9 (PDZMTA), calcula como ne- cesidades y espacio para vivienda, tomando como base “...las estimaciones poblacionales para el año 2030 del CONAPO y los cambios de uso de suelo del año de 1980 al 2010, basados en las Cartas de Uso de Suelo y Vegetación del INEGI (principalmente de la zona urbana)”. Con estos datos se estimó que, en ese periodo (1980-2010), hubo un aumento de 27,914.93 has, lo que en con- trapartida significó pérdida de zonas agrícolas (21,999 has de temporal y 1,910 has de riego); y para el año 2020, se espera tener 66,252 nuevos residentes, y para el año 2030, 125,683 nuevos habitantes en la ZMTA. De tal manera que, si se considera que el promedio de ocupantes por vivienda es de (4.23 hab/viv), se estarán necesitando entre 15,662 y 29,712 viviendas nuevas para el año 2020 y 2030, respectivamente (PDZMTA, 2013:37)”.
Los datos anteriores revelan que existe gran demanda de suelo para vivien- da, y las cifras que contiene el cuadro 2 indican que los recursos que se desti- nan para atender dicha demanda no son suficientes; por ejemplo, para el año
2011 se destinaron poco más de mil 52 millones de pesos para un total de 6,777 créditos, lo que ubica a la entidad en el lugar 30, respecto a las demás del país, tomando en cuenta la inversión ejercida por habitante.
Por institución y tomando como referencia el número de créditos otorgados, es el Infonavit el que tiene el primer lugar con 2,467, lo que representa el 36%, respecto del total y una inversión de 521,296.8 miles de pesos, que significan el
49.5%, respecto del total. En segundo lugar está el Fonhapo, con sus progra- mas Tu Casa y Vivienda Rural, que juntos otorgaron 1,470 créditos, esto es el
21.7% del total, y una inversión de 32,090 miles de pesos que equivale al 3%
del total. En tercer lugar está el Fovissste con 464 créditos, que representan el
6.8% respecto del total y un monto de inversión de 196,330.2 miles de pesos, esto es, 18.6% del total.
Ahora bien, al hacer una clasificación sólo de las instituciones públicas10, y tomando en cuenta el monto promedio por crédito, resulta el siguiente orden: en primer lugar está el Fovissste con 423 mil pesos por crédito; en segundo lugar el Banjército con 376 mil pesos; en tercer lugar el Issfam con 248 mil pesos; en cuarto lugar el Infonavit con 211 mil 308 pesos; en quinto lugar está el Fonhapo con sus programas Tu Casa y Vivienda Rural con 21 mil 830 pesos por crédito. Respecto al tipo de créditos, de los 6 mil 777 otorgados, el 56% fueron para mejoramiento físico de la vivienda y el 31% para vivienda completa, los que, en conjunto, significaron el 87% del total.
De hecho, es el Infonavit el que cubre la mayor proporción de la demanda de vivienda, pero de una vivienda que, en lo general, deja mucho que desear en cuanto a calidad y confort11, ya que está destinada para segmentos de ingresos bajos de la población. En términos reales, para adquirir una “vivienda digna” o de mayor confort y espacio para una familia media, se estima que se debe dis- poner de montos entre el rango de los 400 mil pesos al millón de pesos; en este segmento queda fuera la vivienda de interés social que cubre el Infonavit.
Aunque debe aclararse que no se trata sólo de calificar, de acuerdo a los montos o precios de adquisición si una vivienda es digna o no, porque se tiene el convencimiento que una vivienda puede ser de interés social para familias de ingresos bajos y tener una calidad aceptable con espacios y funcionalidad adecuados; más bien depende del cumplimiento de las normas de construcción, de la visión modernizadora y del compromiso real que asuman las autoridades para mejorar la calidad de vida de la población.
Respecto a las especificaciones técnicas en la construcción de viviendas de interés social, aún con los montos de inversión bajos que se destinan para ello, se pueden (y se deben) construir viviendas que realmente sean funcionales y con materiales de buena calidad. Inclusive, y en todo caso esto es lo más im- portante, si se condujeran autoridades, constructores y beneficiarios bajo la con- cepción de que sí es posible contar con viviendas que realmente sean espacios dignos para una mejor calidad de vida, entonces las medidas correctivas serían más fáciles de implementar y de cumplir a cabalidad.
Dentro de la funcionalidad a la que se hace referencia, están cuestiones sen- cillas de resolver, como son los espacios suficientes de la vivienda y la amplitud adecuada, porque es frecuente que el tamaño de la cocina o de las recámaras sea tan pequeños que sólo tienen cupo para una persona, y eso ya es mucho; más aún, las áreas de estacionamiento son para vehículos muy pequeños, o más bien se piensa que, como son viviendas para familias de escasos recursos, no tienen posibilidad de adquirir un auto. Las áreas verdes en los fraccionamien- tos son prácticamente inexistentes, esto por cuestiones de falta de apego a la normatividad y porque así se beneficia a la empresa fraccionadora al construir un mayor número de viviendas.
En general, la normatividad para la adquisición de vivienda es restrictiva en muchos aspectos; por ejemplo: el Infonavit determina los plazos de pago de acuerdo a la edad del beneficiario, esto es: a mayor edad, menor plazo para pagar, lo cual eleva considerablemente los montos mensuales de pago que pue- den ser desde los 4000 pesos en adelante, lo que, para familias que perciben de un salario mínimo a dos, resulta inviable. Además, este Instituto trabaja con tasas de interés variables en función de los cambios del salario mínimo. Los bancos, por su parte, si bien manejan tasas fijas y mayores plazos, sin importar la edad del acreditado, establecen como requisito que al momento de autorizar el crédito hipotecario, el posible acreditado debe pagar un enganche en efectivo de entre el 8 y 10% del monto del crédito solicitado, lo cual es un serio obstáculo, pues quien solicita un crédito no tiene liquidez.
Desde la difusión de la Carta Europea de Ordenación del Territorio12, en la cual se reconocía que era urgente adoptar “…principios comunes destinados en par- ticular a reducir las diferencias regionales y para así lograr una mejor concep- ción general de la utilización y de la organización del espacio, del reparto de las actividades, de la protección del medio ambiente y de la mejora de la calidad de vida…” (Conferencia Europea de Ministros:1983:1) la situación de cómo se aprovecha el territorio en lo general no ha mejorado, y mucho menos en los paí- ses de menor desarrollo como es el caso de nuestro país.
Por el contrario, los procesos de degradación del territorio están a la orden del día, a pesar de que existe la normatividad donde se definen las funciones, res- ponsabilidades y facultades de las diferentes instancias de gobierno, incluyen- do, en algunos casos, aunque sea en términos retóricos, la participación de la ciudadanía para la elaboración, supervisión, seguimiento e inclusive, la evalua- ción de los programas de desarrollo urbano, tal como se expone a continuación.
En la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado de Tlaxcala (LOTET) en su Artículo 2, señala que el ordenamiento territorial “...comprende las políticas, estrategias y acciones del desarrollo integral del territorio, de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano del Estado de Tlaxcala” (LOTET, 2004:1) lo cual no se pone a discusión, pues como propósito general es adecuado. En el Artículo 15, Fracción I, se señalan las facultades del nivel municipal de gobierno que son:
“Elaborar, aprobar, controlar, modificar, actualizar y evaluar los planes y pro- gramas de desarrollo urbano y vivienda en su ámbito municipal, así como los demás que de éstos se deriven, en congruencia con los programas estatales”(I- dem:6).
Éstas son facultades que no se cumplen, al igual que lo que señala la Frac- ción VIII del mismo artículo:
“Fomentar la participación ciudadana en la formulación, ejecución, evaluación y actualización de los programas de desarrollo urbano en su territorio” (Idem:7).
Y lo que marca la Fracción XI, se cumple porque es parte de los trámites admi- nistrativos que está obligada la administración municipal de realizar:
“Expedir las autorizaciones de licencias o permisos de uso del suelo, fusiones, divisiones, modificaciones, fraccionamiento, régimen en condominio y conjun- tos urbanos, de conformidad con las disposiciones contenidas en los programas de desarrollo urbano” (Idem).
Otra de las funciones que marca la fracción XIII y que efectivamente ejecuta el
municipio, aunque sin la eficiencia y eficacia que se requiere, es:
“Recibir los fraccionamientos y conjuntos habitacionales, cuando se hayan cum- plido los requisitos establecidos en las normas de desarrollo urbano y demás disposiciones aplicables” (Idem).
Éste es un aspecto recurrente que no se cumple a cabalidad, pues en los frac- cionamientos se observan muchas anomalías que nadie resuelve y que sólo padecen los habitantes, como es la falta o ineficiencia de servicios y deficien- cias en la funcionalidad arquitectónica de las edificaciones, entre muchos otros problemas. En general, este documento normativo que se viene comentando, establece una serie de funciones de planeación urbana y de ordenamiento del territorio, que tiene como antecedente la normatividad nacional de la política de planes de ordenamiento territorial impulsada desde el año 200013, y a la que a continuación se hará referencia en lo más sobresaliente de los aspectos meto- dológicos y recomendaciones técnicas que siguen vigentes en su aplicación, pues a pesar de que desde los años 200314 en adelante, en diversas entidades del país, se cumplió con la elaboración de los llamados Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT) y de Ordenamiento Ecológico, no se aplican la serie de recomendaciones técnicas, económicas, sociales, políticas y ambien- tales.
Los objetivos del Ordenamiento Territorial planteados por el Grupo Interinsti- tucional de Ordenamiento Territorial (Sedesol, 2000:6), que conjuntó esfuerzos para establecer las bases conceptuales de un programa estatal de ordenamien- to territorial, estuvo integrado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la Se- cretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) y la Secretaría General del Consejo Nacional de Población (CONAPO), fueron los siguientes:
▪ Consolidar formas de ocupación y aprovechamiento compatibles con las características del territorio.
▪ Prevenir, controlar, corregir y, en su caso, revertir los desequilibrios que se observan en el desarrollo del país.
▪ Propiciar patrones de distribución de la población y de las actividades productivas consistentes con la habitabilidad y potencialidad del territorio.
Para ello, se definieron actividades específicas agrupadas en los apartados
▪ Diagnóstico integrado del sistema territorial.
▪ Diseño de escenarios de uso y aprovechamiento del territorio.
▪ Propuesta de modelo de uso y aprovechamiento del territorio
Estableciendo tres ejes: la planificación del uso de la tierra, la planificación del desarrollo regional y la integración funcional del territorio, considerando al mismo tiempo su evaluación mediante dos subprocesos:
a) Evaluación de la aptitud del territorio.
b) Evaluación de los conflictos de uso y sus tendencias y determinación de
unidades prioritarias de acción.
La aptitud del territorio se define como el mejor uso que se le puede dar al suelo tomando en cuenta sus atributos naturales y socioeconómicos, los cuales están referidos a las unidades de paisaje. Los atributos naturales consideran las limitantes de los suelos, amenazas naturales, degradaciones y calidad ecológi- ca de los recursos naturales. Los atributos socioeconómicos, se refieren a las políticas económicas, condiciones de mercado, áreas protegidas, usos y cos- tumbres, sistemas productivos dominantes y conflictividad social. Ésta última se refiere a la existencia de condiciones críticas de pobreza, violencia, concen- tración de la tierra, etcétera, que afectan el aprovechamiento adecuado de la potencialidad de uso de la unidad (Massiris, 2000).
Reconociendo que en los espacios político y cultural interactúan los grupos sociales que tienen una diversidad de intereses, en muchos casos por encima de la sociedad, las instancias de gobierno no muestran suficiente responsabi- lidad técnica ni voluntad política para enfrentar y resolver, aplicando la norma- tividad, los diferentes conflictos que se suscitan por la ocupación del espacio. Más bien, deciden “lo más fácil”: otorgar licencias y permisos de construcción dejando de lado las leyes, los planes y los programas de desarrollo urbano. Éste es uno de los factores esenciales, desde nuestro punto de vista, que frenan y obstaculizan un verdadero desarrollo urbano, equilibrado y sustentable.
1.6.1 Acciones discordantes en materia de ordenamiento territorial y pro- cesos de urbanización
En el apartado V. 2 del PEOT, relativo al escenario propuesto para el impulso industrial y control al comercio y los servicios, se señala la necesidad de “imple- mentar una estrategia que permita la consolidación de las actividades agrope- cuarias, el impulso de la industria y el control del comercio y los servicios, todo ello con bases de sustentabilidad” (Gobierno del Estado de Tlaxcala, 2003:445) y se proyectaba que esto se podría lograr mediante la consolidación de dife- rentes acciones económicas y de bienestar social que permitieran una vez más —se decía— obtener saldos migratorios positivos a favor de la entidad, con el fin de que la población local fuese retenida y que la inmigración se incrementara de manera limitada. En dicho documento se logró estimar que “para el año 2010 sería el municipio de Tlaxcala el de mayor población, con 100,343 habitantes, seguido de Apizaco con 86,630 y Huamantla con 84,376” (Idem: 447), datos que a la fecha, con lo que reporta el censo 2010, se acercan mucho a la realidad15.
Por ello en el apartado de Políticas del mismo documento, se indicaba que:
“De acuerdo a estas consideraciones y tomando en cuenta el promedio de políti- cas que predominan al interior de los municipios que conforman cada región, se determina que para las zonas de Huamantla, Apizaco y Tlaxcala se implemen- ten políticas de control en sus desarrollos” (Idem: 466); y se complementaba diciendo que debería contenerse el crecimiento urbano sobre áreas agrícolas, forestales, de conservación ecológica y de recarga del acuífero.
El hecho es que estas recomendaciones no se han cumplido, a pesar de que en el documento de referencia, en el apartado de Políticas de Protección (Idem: 497), se estipularon como Zonas de Reserva Ecológica a La Ciénega de Apizaco, el Jardín Botánico de Tizatlán, La Aguanaja de Apetatitlán, o Parque Ecológico Diego Muñoz Camargo, y el Rancho Teometitla.
Tampoco se han cumplido las recomendaciones hechas en el documento de referencia, relativas a la restauración del territorio16 (Idem: 525) como efecto de los procesos acelerados de “deterioro ambiental” (contaminación, erosión y de- forestación, entre otros) que obligan a la realización de actividades tendientes, a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolu- ción, y la continuidad de los procesos naturales con fines de aprovechamiento, conservación y/o protección; pues se han permitido construcciones que invaden las áreas federales de cuerpos de agua. En el capítulo tres, se presentarán las evidencias respectivas que respaldan estas afirmaciones.
En lo que respecta a las necesidades de suelo, que se cuantifican a partir del crecimiento poblacional, en el PEOT se sugirió resolverlas principalmente mediante la saturación de baldíos y la redensificación de las áreas urbanas actuales, y sólo en caso necesario, canalizar las áreas de reserva para el creci- miento urbano. Por tal motivo se decía, la demanda de suelo será cubierta sin abrir grandes reservas territoriales para usos urbanos a lo largo de los 20 años del horizonte de planeación(Idem: 540). Éste es otro de los grandes propósitos que no se han cumplido ni se tiene en perspectiva para ordenar el crecimiento urbano.
Bajo la consideración de la existencia de estructuras urbanas, que se carac- terizan por contar con rasgos de tipo lineal, cuya calificación en el contexto del desarrollo económico muestra un fuerte atraso, en cuanto a que no se basan en economías de escala por la vía de la aglomeración y concentración de acti- vidades; en ese caso, corresponde a actividades que se ubican a lo largo de las carreteras de mayor movimiento, presentando altos ritmos de crecimiento sobre los ejes carreteros. En estas condiciones, la periferia de las áreas urbanas cen- trales sufre una transformación paulatina de una estructura concéntrica hacia una estructura radial, sobre todo al extenderse los usos habitacionales hacia lo largo de los caminos que sirven de acceso a los terrenos agrícolas.
Cuando el crecimiento ocurre en forma lineal a lo largo de las carreteras que enlazan a las localidades, se entremezclan los usos habitacionales y agrícolas entre las localidades, lo que conduce a desarrollar zonas de transición urba- no-rurales, impidiendo la delimitación clara y precisa entre las áreas de uso urbano y las de uso agrícola. En contadas ocasiones, las localidades cuentan con elementos de apoyo a los centros urbanos, con elementos que funcionan con fines específicos, concentrando actividades administrativas, comerciales y de servicios.
De acuerdo a la función principal de las localidades, su estructura cambia. De esta forma sobresalen los casos de Tlaxcala como ciudad administrativa y turística, Zacatelco como centro comercial y Apizaco y Santa Ana como ciudades comerciales e industriales. Cada función específica de estas localidades les genera estructuras particulares que difieren entre ellas.
Fuera de los principales centros urbanos, el resto de las localidades se ca- racterizan por el predominio de lotes de grandes dimensiones en las áreas que tienen uso habitacional, los cuales son producto de la subdivisión familiar de las parcelas agrícolas originales en un lento proceso generacional, al margen de cualquier patrón de lotificación urbano y que, en gran parte, conservan el uso agrícola de traspatio. Éste es el patrón generalizado de crecimiento de las loca- lidades medias y pequeñas, ya que en las de mayor tamaño como son: Calpulal- pan, San Pablo del Monte, Huamantla, Tlaxcala y Apizaco, los fraccionamientos se están convirtiendo en nuevos modos de vida con características diferentes a las tradicionales porque rompen con la tranquilidad de las poblaciones neta- mente tlaxcaltecas.
De acuerdo con lo anterior, en los asentamientos humanos de tipo medio y pequeño, predominan las densidades muy bajas (5 a 10 viviendas por hectá- rea), debido a que gran parte de los lotes tienen más de 2,000 m², y en menor medida se encuentran las densidades bajas (hasta 25 viviendas por hectárea), con terrenos en promedio de 400 m², presentando mezclas con densidades mayores en las zonas más consolidadas (generalmente centrales), de hasta 50 viviendas por hectárea, donde los terrenos son de aproximadamente 200 m². Las densidades altas de más de 100 viviendas por hectárea sólo se encuentran en las localidades urbanas de mayor tamaño, principalmente en las unidades habitacionales.
Este patrón de utilización del territorio se ha traducido en el crecimiento ur- bano excesivo e innecesario de los centros de población, con la consecuente pérdida de terrenos agrícolas y de zonas de recarga del acuífero; así como en la necesidad de construir extensas redes de infraestructura para servir a reducidas cantidades de población y a terrenos con usos agrícolas, lo que se traduce en una gran subutilización y/o en la imposibilidad de su dotación, en particular la relacionada con el drenaje.