Source: http://www.gazzettaforense.com/2017/11/23/alladunanza-plenaria-la-vexata-quaestio-del-rapporto-fra-ricorso-incidentale-escludente-ricorso-principale-materia-gare-dappalto/
Timestamp: 2019-10-20 00:47:42+00:00
Document Index: 98735071

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 100', 'art. 99', 'art 572']

All’Adunanza plenaria la vexata quaestio del rapporto fra ricorso incidentale escludente e ricorso principale in materia di gare d’appalto - Gazzetta Forense
Home Articoli All’Adunanza plenaria la vexata quaestio del rapporto fra ricorso incidentale escludente e...
La quinta sezione del Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza Plenaria la questione se, nell’ambito di un giudizio di impugnazione degli atti di una procedura di gara, il giudice sia tenuto ad esaminare congiuntamente il ricorso principale e quello incidentale escludente proposto dall’aggiudicatario, anche se alla procedura abbiano preso parte altre imprese le cui offerte non siano state, tuttavia, oggetto di impugnazione e si verifichi che i vizi delle offerte, prospettati come motivi di ricorso, siano propri delle sole offerte contestate.
I giudici amministrativi hanno ricordato come sul punto si siano formati due diversi orientamenti giurisprudenziali.
Secondo un primo filone interpretativo, il giudice che, esaminato prioritariamente il ricorso incidentale, lo abbia ritenuto fondato, è tenuto ad esaminare anche il ricorso principale solo se dal suo accoglimento può derivare un vantaggio in capo al ricorrente principale. Tale vantaggio non potrà consistere nella mera aggiudicazione del contratto in quanto, avendo accolto il ricorso incidentale escludente, il giudice ha già statuito sulla sua necessaria esclusione dalla procedura; pertanto, non potrà che essere l’accoglimento di un mezzo che per suo contenuto retroagisce fino a comportare la ripetizione della procedura.
Un diverso indirizzo intepretativo sostiene, invece, che la domanda, introdotta col ricorso principale, di tutela dell’interesse legittimo al corretto svolgimento della procedura di gara con esclusione di tutte le offerte che, in quanto affette da vizi, non potevano essere esaminate dalla stazione appaltante, merita di essere esaminata anche se, per ipotesi, la stessa offerta del ricorrente andava esclusa dalla procedura. In questa prospettiva, il giudice non tiene conto del numero delle imprese partecipanti (e del fatto che alcune siano rimaste fuori dal giudizio) come dei vizi prospettati come motivi di ricorso principale, poiché la domanda di tutela può essere evasa soltanto con l’esame di tutti i motivi di ricorso, principale come incidentale.
La soluzione del contrasto viene reputata rilevante in relazione alla fattispecie controversa (gara d’appalto con tredici imprese partecipanti, con quelle graduatesi successivamente al terzo posto che non hanno proposto impugnativa e le cui offerte non sono state oggetto di contestazione), caratterizzata dal fatto che le ragioni di esclusione prospettate nei confronti dell’aggiudicataria attengono alla mancanza dei requisiti di progettazione in capo alla società che è stata indicata in sede di offerta come incaricata della progettazione, mentre le ragioni di esclusione prospettate nei confronti della seconda graduata attengono alla mancanza dei requisiti di qualificazione S.O.A. in capo alle imprese ausiliarie.
Secondo l’ordinanza in tal caso, se dovesse applicarsi il primo orientamento, in presenza di altri concorrenti rimasti estranei al giudizio, per stabilire se procedere all’esame congiunto del ricorso principale e del ricorso incidentale, si dovrebbe valutare se i vizi delle offerte prospettati come motivi di ricorso possano, in via astratta, dirsi comuni anche alle altre offerte rimaste estranee al giudizio, di modo che possa figurarsi, in ipotesi, un possibile intervento in autotutela dell’amministrazione idoneo a fondare l’interesse c.d. strumentale del ricorrente alla decisione del ricorso principale; se invece dovesse applicarsi il secondo orientamento, pur in presenza di altri concorrenti rimasti estranei al giudizio, si dovrebbe sempre e comunque procedere all’esame di entrambi i ricorsi, spettando all’amministrazione poi, all’esito del giudizio, valutare la comunanza dei vizi alle restanti offerte e decidere, ove ciò abbia accertato, di annullare l’intera procedura di aggiudicazione, piuttosto che procedere all’aggiudicazione a favore dell’impresa successivamente classificata. Vi sarebbe, dunque, pur sempre un interesse c.d. strumentale del ricorrente alla decisione del ricorso principale, poiché la valutazione dell’identità dei vizi sarebbe compiuta, concluso il giudizio, dalla stazione appaltante.
05103/2017 REG.PROV.COLL.
02555/2017 REG.RIC.
MSM Ingegneria s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Martini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Trieste, 109;
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – SEZ. STACCATA DI SALERNO – SEZIONE I n. 00458/2017, resa tra le parti, avente ad oggetto l’impugnazione dell’aggiudicazione definitiva della gara di appalto indetta dal Comune di Auletta (SA) per l’affidamento della progettazione esecutiva e dei lavori di risanamento idrogeologico del centro storico.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 settembre 2017 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti gli avvocati Brancaccio, La Gloria, Di Paolo e Martini;
Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Campania – sezione staccata di Salerno, la Lombardi s.r.l. impugnava gli atti della procedura di affidamento dell’appalto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione di lavori di “risanamento idrogeologico del Centro storico del Comune di Auletta (Sa)”, indetta dal Comune campano con bando di gara prot. n. 2601 del 29.06.2015 e conclusa con l’aggiudicazione a favore della società Delta Lavori s.p.a., la quale aveva indicato come progettista dei lavori la società MSM Ingegneria s.r.l..
Si costituiva in giudizio l’aggiudicataria Delta Lavori s.p.a., con ricorso incidentale escludente. La controinteressata impugnava gli atti della procedura per mancata esclusione della ricorrente Lombardi s.r.l., per aver perduto i requisiti di partecipazione richiesti dal disciplinare di gara in corso di svolgimento della procedura.
Il giudizio si concludeva con la sentenza del Tribunale amministrativo 16 marzo 2017 n. 458.
Per la riforma della detta sentenza ha proposto appello l’originaria ricorrente Lombardi s.r.l..
Con il primo motivo di appello, la Lombardi s.r.l. contesta la sentenza per aver disatteso i principi di cui a Corte di Giustizia dell’Unione europea, C-689/13 del 5 aprile 2016 (c.d. sentenza Puligienica) in materia di esame del ricorso principale e incidentale proposti all’interno del medesimo giudizio di impugnazione degli atti di una procedura di affidamento di appalto pubblico
La Sezione preliminarmente rileva l’esistenza di un contrasto nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in relazione al punto di diritto di cui all’attuazione della ricordata “sentenza Puligienica”.
Il tema che qui rileva della “sentenza Puligienica” della Corte di Giustizia dell’Unione europea è nei seguenti passaggi: “23. Al riguardo è d’uopo ricordare che, secondo le disposizioni dell’art. 1, par. 1, 3°comma, e 3, della menzionata direttiva, affinché i ricorsi contro le decisioni adottate dall’amministrazione aggiudicatrice possano essere considerati efficaci, devono essere accessibili per lo meno a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione”; “28. L’interpretazione, ricordata ai punti 24 e 25 della presente sentenza, formulata dalla corte nella sentenza Fastweb è applicabile in un contesto come quello del procedimento principale. Da un lato, infatti, ciascuna delle parti della controversia ha un analogo interesse legittimo all’esclusione dell’offerta degli altri concorrenti. D’altro lato, come rilevato dall’avvocato generale al par. 37 delle sue conclusioni, non è escluso che una delle irregolarità che giustificano l’esclusione tanto dell’offerta dell’aggiudicatario quanto di quella dell’offerente che contesta il provvedimento di aggiudicazione dell’amministrazione aggiudicatrice vizi parimenti le altre offerte presentate nell’ambito della gara d’appalto, circostanza che potrebbe comportare la necessità per tale amministrazione di avviare una nuova procedura”. Infine: “29. Il numero di partecipanti alla procedura di aggiudicazione dell’appalto pubblico di cui trattasi, così come il numero di partecipanti che hanno presentato ricorsi e la divergenza dei motivi dai medesimi dedotti, sono privi di rilevanza ai fini dell’applicazione del principio giurisprudenziale che risulta dalla sentenza Fastweb”.
Il primo indirizzo interpretativo fa capo alla sentenza del Consiglio di Stato, sez III, 26 agosto 2016, n. 3708, che afferma: “l’esame del ricorso principale (a fronte della proposizione di un ricorso incidentale “escludente”) è doverosa, a prescindere dal numero delle imprese che hanno partecipato alla gara, quando l’accoglimento dello stesso produce, come effetto conformativo, un vantaggio, anche mediato e strumentale, per il ricorrente principale, tale dovendosi intendere anche quello al successivo riesame, in via di autotutela, delle offerte affette dal medesimo vizio riscontrato con la sentenza di accoglimento, mentre resta compatibile con il diritto europeo sull’effettività della tutela in subiecta materia una regola nazionale che impedisce l’esame del ricorso principale nelle ipotesi in cui dal suo accoglimento il ricorrente principale non ricavi, con assoluta certezza, alcuna utilità (neanche mediata e strumentale)”.
8.4. In altri termini: dall’accoglimento del ricorso incidentale deriva l’insussistenza dell’interesse diretto e immediato del ricorrente principale riguardo all’aggiudicazione perché, essendo stato indebitamente ammesso alla gara, non può ottenere l’aggiudicazione stessa. Tuttavia, prima di vagliare anche il ricorso principale, il giudice deve apprezzare l’ulteriore, necessario, profilo dell’interesse a ricorrere del ricorrente principale, ossia quello strumentaleche consiste nella possibilità di ottenere la rinnovazione dell’attività amministrativa quale effetto conformativo conseguente alla sentenza di annullamento pronunciata dal giudice.
A questo indirizzo interpretativo paiono aver aderito: Cons. Stato, V, 27 febbraio 2017, n. 901 (relativa a procedura di gara con la partecipazione di cinque concorrenti, con impugnazione della seconda classificata per l’annullamento dell’aggiudicazione e conseguente ricorso incidentale dell’aggiudicatario. La sentenza valuta corretto l’esame del solo ricorso incidentale, il vizio prospettato dal ricorrente principale non essendo in grado di inficiare le offerte degli altri concorrenti: perciò non vi era per il ricorrente principale possibilità di conseguire alcuna utilità, neppure indiretta o strumentale); Cons. Stato, V, 10 aprile 2017, n. 1677 (relativa a procedura di gara con la partecipazione di due soli concorrenti, con impugnazione della seconda classificata per l’annullamento dell’aggiudicazione e conseguente ricorso incidentale dell’aggiudicatario. La sentenza riforma la decisione del primo giudice dichiarativa dell’inammissibilità del ricorso principale a seguito dell’accoglimento del ricorso incidentale, riconoscendo la sussistenza dell’interesse alla rinnovazione della gara da parte del ricorrente principale); Cons. Stato, V, 12 maggio 2017, n. 2226 (relativa a procedura di gara con la partecipazione di sei concorrenti, impugnazione proposta dalla terza classificata contro l’aggiudicazione a favore della prima e dell’ammissione della seconda classificata, e ricorso incidentale proposto dall’aggiudicatario. La sentenza ha riformato la pronuncia di primo grado che aveva esaminato il ricorso incidentale e il ricorso principale affermando che il vizio prospettato dal ricorrente principale non era in grado di inficiare le offerte presentate dagli altri concorrenti, con la conseguenza che il ricorrente principale non era in condizione di conseguire alcuna utilità, neppure indiretta o strumentale); Cons. Stato, V, 30 giugno 2017, n. 3178 (in cui, peraltro, la sentenza 26 agosto 2016 n. 3708 è solamente richiamata per trarne la conseguenza della necessaria disamina del ricorso incidentale escludente rispetto a quello principale).
Un diverso indirizzo interpretativo è stato espresso da Cons. Stato, V, 20 luglio 2017, n. 3593.
Detta sentenza sembra affrontare la questione non tanto sul piano delle condizioni dell’azione, quanto su quello della tutela delle situazioni giuridiche soggettive che si assumano lese dall’azione amministrativa. Si legge, infatti, nella motivazione: “… affinchè un ricorso in materia di appalti pubblici possa essere considerato “efficace” ai sensi dell’art. 1, comma 1, della direttiva 89/665/CEE del 21 dicembre 1989 (che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori), il ricorso incidentale dell’aggiudicatario non deve risultare preclusivo nei confronti del ricorrente principale che a sua volta contesti l’altrui offerta, “in quanto in una situazione del genere ciascuno dei concorrenti può far valere un analogo interesse legittimo all’esclusione dell’offerta degli altri, che può indurre l’amministrazione aggiudicatrice a constatare l’impossibilità di procedere alla scelta di un’offerta regolare”.
11.3. Detta sentenza prende in considerazione le conseguenze dell’impostazione accolta sul profilo dell’interesse a ricorrere. Essa afferma, infatti: “La Sezione è consapevole che una simile applicazione del concetto di ricorso “efficace” come quella propugnata dalla Corte di giustizia comporta una dilatazione dell’interesse ad agire ex art. 100 cod. proc. civ., quale costantemente interpretato dalla giurisprudenza nazionale. Infatti posto che questa condizione dell’azione è intesa come possibilità di conseguire in via diretta ed immediata un vantaggio giuridicamente apprezzabile, e non già un vantaggio ipotetico ed eventuale, secondo la tesi della Corte di giustizia il bene della vita dell’aggiudicazione sarebbe invece rimesso a successive e solo possibili valutazioni dell’amministrazione in via di autotutela. Ma nondimeno non si può che prendere atto del dictum del giudice europeo e della prevalenza che ad esso deve essere attribuita, nell’ambito di un rapporto in cui il principio di autonomia dell’ordinamento processuale del Paese membro è destinato a recedere rispetto alle esigenze di effettività della tutela giurisdizionale perseguite a livello sovranazionale”.
La soluzione del contrasto precedentemente descritto è rilevante al fine della decisione del presente giudizio.
In conclusione, ricorrendo il caso dell’art. 99 Cod. proc. amm. perché il detto punto di diritto sottoposto all’esame della Sezione ha dato luogo a contrasti giurisprudenziali, gli atti vanno rimessi all’Adunanza plenaria, affinché si pronunci sulla seguente questione: “se, in un giudizio di impugnazione degli atti di procedura di gara ad evidenza pubblica, il giudice sia tenuto ad esaminare congiuntamente il ricorso principale e il ricorso incidentale escludente proposto dall’aggiudicatario, anche se alla procedura abbiano preso parte altri concorrenti le cui offerte non sono state oggetto di impugnazione e verifichi che i vizi delle offerte prospettati come motivi di ricorso siano propri delle sole offerte contestate”.
Articolo precedenteLa tutela della personalità come ulteriore oggetto giuridico nel reato di maltrattamenti ex art 572 c.p.
Prossimo articoloLe clausole “floor” al vaglio della Corte di Giustizia UE