Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/a1102533.html
Timestamp: 2020-02-27 23:42:59+00:00
Document Index: 29340559

Matched Legal Cases: ['art. 84', 'art. 34', 'art. 329', 'art. 358', 'art. 2', 'art. 6', 'DTF ', 'art. 6', 'art. 5', 'DTF ', 'art. 31', 'DTF ', 'art. 1', 'art. 1']

DFR - BGE 102 Ia 533
BGE 102 Ia 533
Un gruppo di datori di lavoro, segnatamente la maggioranza degli ingegneri attivi nel Cantone Ticino, che allora apparteneva all'ADLAT, votò contro l'adozione del nuovo CCL. Le discordanze manifestatesi indussero gli ingegneri dissenzienti, venutisi a trovare in minoranza in occasione del voto sul CCL, a uscire dall'ADLAT e a costituirsi in associazione: venne così costituita l'Unione Studi d'Ingegneria Ticinese (USIT), i cui membri non applicano le norme del CCL nei confronti dei disegnatori da essi impiegati. L'USIT propose un suo contratto collettivo di lavoro, essenzialmente meno favorevole di quello dell'ADLAT per i prestatori d'opera, che rimase però allo stadio di progetto.
1.- Con ricorso di diritto pubblico possono essere impugnati gli atti di imperio che un'autorità cantonale emana in quanto detentrice del potere pubblico (leggi, decreti, decisioni) e che impongono a una o più persone di compiere, omettere o tollerare una determinata attività (cfr. BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, pag. 313 segg.; MARTI, Probleme der staatsrechtlichen Beschwerde, pag. 42; BONNARD, Problèmes relatifs au recours de droit public pag. 396 segg.). Alla luce di questa definizione generale si pone pertanto la questione se la circolare impugnata costituisca o meno un atto impugnabile ai sensi dell'art. 84 OG.
7.- L'art. 34ter Cost. conferisce alla Confederazione il diritto di emanare disposizioni sulla protezione dei lavoratori. Nei limiti in cui la Confederazione ha fatto uso di tale diritto decade di regola la competenza dei Cantoni di legiferare in materia, in quanto deve presumersi che la Confederazione abbia inteso dare alla sua regolamentazione un carattere esclusivo.
La Confederazione ha legiferato, tra l'altro, in materia di lavoro nelle fabbriche, di contratto di lavoro e di conferimento del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro. La nuova legislazione in materia di diritto del lavoro limita senza dubbio in modo essenziale le competenze cantonali. Ciò non toglie che il diritto cantonale mantiene vigore quantomeno nella misura in cui la competenza del cantone è espressamente riservata dalla legislazione federale (cfr. per es. art. 329a cpv. 2 CO). Nell'art. 358 CO il legislatore federale ha previsto espressamente che "il diritto imperativo federale e cantonale prevale sul contratto collettivo" di lavoro.
Norme cantonali intese a regolare, fuori dell'ambito delle competenze espressamente riservate, una materia già esaustivamente disciplinata dalla Confederazione sarebbero indubbiamente non valide. Né la circolare governativa impugnata né la legge ticinese sugli appalti (LApp.) regolano però rapporti fondati sul diritto del lavoro. Sia la legge che la circolare non influenzano né vogliono influenzare il contenuto del contratto collettivo di lavoro dell'ADLAT o i contratti singolarmente stipulati dai membri della ricorrente con i propri disegnatori. Né d'altro canto vengono create nuove norme, generali o speciali, del diritto del lavoro. Col suo intervento lo Stato si limita a favorire quei datori di lavoro che, a mente sua, offrono ai loro dipendenti condizioni di lavoro socialmente adeguate, rispettivamente ancorate in un contratto collettivo di lavoro. Un'influenza indiretta di tale natura è suscettibile di ledere il diritto federale, e in particolare i principi sanciti dall'art. 2 disp.trans.Cost. e art. 6 CC, solo se e nella misura in cui risultassero vanificati gli scopi perseguiti dalla legislazione federale. D'altronde i Cantoni non possono adottare disposizioni atte a frustrare gli scopi della legislazione federale neppure nelle materie in cui la competenza legislativa è loro riservata (cfr. DTF 100 Ia 108; 98 Ia 495; 91 I 198; HUBER, Commentario n. 174, 209 segg., 213 e 214 ad art. 6 CC; A. GRISEL, Des rapports entre le droit civil fédéral et le droit public cantonal, ZSR 70 pag. 296 segg.).
La censura di violazione del diritto federale potrebbe, per esempio, esser mossa a una legge cantonale sugli appalti, che imponesse indiscriminatamente l'aggiudicazione di lavori pubblici al minor offerente, e favorisse per questo una pressione negativa sulle condizioni di lavoro, ponendosi in contrasto insanabile con la ratio della legislazione federale. Simile rimprovero non può però essere mosso ad una legislazione che, concretizzando l'opposta tendenza come la legge ticinese sugli appalti, sostiene i fini della legislazione federale prevedendo l'aggiudicazione di pubblici lavori solo a concorrenti che assicurino sufficienti condizioni al proprio personale. Il contratto collettivo di lavoro è uno degli instrumenti che la legislazione federale offre al fine di conseguire uniformi buone condizioni di lavoro. Ove un tale contratto collettivo esista, il Cantone che favorisce nei pubblici appalti le ditte che lo rispettano, manifestamente non viola né il senso né lo spirito della legislazione federale in materia di lavoro. Anzi, l'unanime dottrina riconosce che simili leggi in materia di appalti e di sussidiamento di opere pubbliche hanno favorito in modo essenziale tanto il conseguimento della pace del lavoro, che vige ormai da alcuni decenni nel nostro paese, quanto il perfezionamento dei contratti collettivi di lavoro (TSCHUDI, Gesamtarbeitsvertrag und Aussenseiter, Wirtschaft und Recht 1953 pag. 37 segg., in particolare pag. 46; SCHWEINGRUBER, Das Arbeitsrecht der Schweiz 2a ediz., pag. 219 segg.; BERENSTEIN, Les effets indirects des conventions collectives, Travail et sécurité sociale 1962 pag. 26; KREIS, Der Anschluss der Aussenseiter an den Gesamtarbeitsvertrag pag. 49; HEITHER, Das kollektive Arbeitsrecht, Arbeitsrechtliche Studien, fascicolo 13 pag. 111; MELANIE MEYER, Das Verhältnis des Aussenseiters zum Gesamtarbeitsvertrag pag. 193).
È ben vero che il legislatore federale, con l'istituto del conferimento del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro, ha creato un istrumento che consente di assicurare l'applicazione generale di tali contratti nell'insieme della Confederazione. Dall'esistenza di tale istituto, che trova invero certi limiti nelle condizioni poste dalla legge stessa, sarebbe però assurdo dedurre che ai Cantoni sia preclusa la possibilità di promuovere dal canto loro l'adozione di contratti collettivi di lavoro e vietato di avvalersi, quali acquirenti o committenti, del loro peso economico a tal fine. Neppur la Confederazione d'altronde si limita nel suo intervento in tal senso a ricorrere all'istituto del conferimento del carattere obbligatorio generale ai contratti collettivi di lavoro. Nell'ordinanza del Consiglio Federale del 31 marzo 1971 sulla messa a concorso e l'aggiudicazione di lavori e forniture nell'edilizia e nel genio civile (Ordinanza sugli appalti) vengono infatti adottate prescrizioni analoghe a quelle stabilite dalla LApp. ticinese. In particolare l'art. 5 cpv. 9, ultima frase, dell'ordinanza prevede espressamente che il concorrente deve impegnarsi ad osservare i contratti collettivi in vigore e le condizioni locali di lavoro. Tale ordinanza documenta che lo stesso legislatore federale non ritiene superflue tali prescrizioni d'appalto, né ancor meno le considera in urto con la sua legislazione del lavoro. D.- Sotto il profilo della Libertà d'associazione... E.- In relazione con la Libertà di commercio e d'industria.
10.- La libertà di commercio e di industria garantisce, contro ingerenze statali, ad ogni persona il diritto di esercitare un'attività tendente al conseguimento di un guadagno (MARTI, Handels- und Gewerbefreiheit, Berna 1950, pag. 31).
La norma costituzionale citata si limita a proibire le misure di politica economica, le misure cioè che intervengono nel gioco della libera concorrenza per favorire certi rami dell'attività lucrativa e per dirigere l'attività economica secondo un certo piano prestabilito; essa vieta quindi, in sostanza, unicamente le norme intese ad ostacolare la libera concorrenza o ad attenuarne gli effetti. Il Tribunale federale e la dottrina ne avevano dedotto che l'ambito in cui i Cantoni possono legiferare fosse limitato alle sole prescrizioni di polizia. La nozione di simili prescrizioni di polizia fu nel corso degli anni progressivamente allargata nella giurisprudenza oltre i limiti tradizionali del concetto, che ne usciva snaturato. Per questo, nella più recente giurisprudenza, il Tribunale federale - rilevato come il testo costituzionale non impieghi il termine di "prescrizioni di polizia", ma si limiti a circoscrivere negativamente l'ambito della riserva del diritto cantonale - è da un canto rivenuto alla nozione tradizionale e ristretta di prescrizioni di polizia, ma ha nel contempo ammesso che la riserva a favore del diritto cantonale, oltre le predette misure di polizia, si estende anche ad altre misure - dette sociali o di politica sociale -, sempreché esse non abbiano per fine di ostacolare il gioco della libera concorrenza o di attenuarne gli effetti, e si conformino per il resto agli altri principi costituzionali cui la restrizione di ogni diritto costituzionalmente garantito soggiace (DTF 97 I 499 segg., in particolare 506; 98 Ia 395 segg.).
11.- Come già accennato non basta però che l'intervento cantonale poggi su di una legge formale o materiale e sia fondato su motivazioni di polizia o sociali. Affinché non vi sia "pregiudizio al principio della libertà di commercio e d'industria" ai sensi dell'art. 31 cpv. 2 secondo periodo Cost., occorre ancora che la disposizione cantonale risponda ad un interesse pubblico, sia conforme al principio della proporzionalità e non sia lesiva al principio dell'uguaglianza di trattamento dei concorrenti (DTF 98 Ia 400 consid. 2).
a) Analogamente alla maggioranza dei vari ordinamenti federali, cantonali e comunali in materia di appalti, anche la LApp. persegue un duplice scopo: promuovere la sicurezza sociale e favorire la pace del lavoro, entrambi presupposti essenziali del benessere generale. Mal s'addice all'ente pubblico - tenuto ad ordinare in modo socialmente soddisfacente le condizioni di lavoro dei propri dipendenti - di trar profitto negli appalti dai prezzi minimi consentiti a taluni concorrenti dal rifiuto di aderire ad un contratto collettivo di lavoro vincolante per altri (cfr. art. 1 cpv. 2 lett. b LCSl).
c) Né d'altro canto può ammettersi che la circolare impugnata sia suscettibile di compromettere interessi pubblici. L'opinione espressa in sede ricorsuale secondo cui all'USIT avrebbero aderito in modo preponderante i migliori studi di ingegneria ticinese riflette verosimilmente una valutazione meramente soggettiva. Anche se ciò rispondesse in una certa misura al vero e da tale circostanza dovessero sorgere difficoltà, tali difficoltà non potrebbero essere che di natura transitoria e comunque non giustificherebbero una capitolazione dello Stato chiamato a tutelare l'interesse preponderante della pace sociale.
Il contratto collettivo di lavoro per i disegnatori è il risultato di lunghe trattative condotte tra l'ADLAT, all'epoca in cui gli attuali membri dell'USIT vi aderivano, e le associazioni sindacali e professionali dei disegnatori. È ben vero che gli attuali membri dell'USIT avevano formulato proprie proposte in sede di discussione. Compito dello Stato non è però quello di analizzare se anche tale "offerta" adempia o meno le condizioni dell'art. 1 par. 1 LApp. (d'altro canto la legge non offre lo spunto per una tale verifica), ma solo quello di prendere atto dell'esistenza di un contratto collettivo di lavoro in un determinato ramo e di pretenderne il rispetto ai fini della delibera di incarichi professionali relativi all'esecuzione di opere pubbliche per lo Stato o da questo sussidiate.
Per essere ammissibili, tali differenziazioni devono giustificarsi con oggettivi motivi di polizia o di politica sociale. Il fatto di preferire, in sede di pubblici appalti, concorrenti che praticano nei confronti dei loro dipendenti le condizioni di lavoro previste dai contratti collettivi si giustifica con validissimi motivi, come dimostrato nei considerandi precedenti. Proprio il precetto dell'uguaglianza di trattamento impone anzi di privilegiare quei concorrenti che fanno integralmente beneficiare i loro dipendenti dei vantaggi sociali derivanti dai contratti collettivi di lavoro. Sarebbe inammissibile che anche nell'aggiudicazione di lavori pubblici gli imprenditori meno socialmente aperti traessero vantaggio dalla compressione dei costi, e pertanto delle offerte, loro consentita dal rifiuto di sottomettersi agli oneri imposti ai loro concorrenti dall'adesione al contratto collettivo. L'uguaglianza delle probabilità presuppone una certa uniformità strutturale dei costi del lavoro. L'esclusione dall'aggiudicazione di quelle ditte che non intendono adeguarsi a tale presupposto non viola pertanto il precetto della parità di trattamento dei concorrenti. E neppure viola il precetto costituzionale l'estensione di tali principi anche ai mandati da conferire agli studi tecnici.