Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2001/C-1218-01.htm
Timestamp: 2017-11-23 20:17:36
Document Index: 396460351

Matched Legal Cases: ['artículo 134', 'artículo 134', 'artículo 2', 'artículo 287', 'artículo 346', 'artículo 134', 'artículo 128', 'artículo 134', 'artículo 150', 'artículo 134', 'Artículo 2', 'artículo 128', 'artículo 134', 'artículo 128', 'artículo 2', 'artículo 44', 'artículo 366', 'artículo 134', 'artículo 134', 'artículo 150', 'artículo 134', 'artículo 127', 'artículo 14', 'Artículo 128']

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se expide la ley general de educación”
Bogotá D.C., veintiúno (21) de noviembre del año dos mil uno (2001).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alexander López Quiróz demandó el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se expide la ley general de educación”.
Mediante auto del 15 de junio del presente año, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar el negocio en lista en la Secretaría General de la Corte para asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
“LEY 115 de 1994”
“por la cual se expide la ley general de educación”
“De los educadores”
“Estímulos para docentes”
Así mismo, añade que se desconoce lo prescrito en el artículo 287 de la Carta Política, sobre autonomía administrativa y presupuestal de las entidades territoriales, en tanto que estima que la norma acusada constituye un “capricho” y no una razón de descentralización administrativa, en virtud de la falta de consulta previa a esas entidades para establecer la referida bonificación, con cargo a sus presupuestos.
Por último y para sustentar la vulneración del artículo 346 constitucional, sobre formulación y trámite del presupuesto nacional, el accionante solicita a la Corte verificar si a la fecha de la expedición de la ley sub examine existía en el presupuesto general de la Nación y en el decreto de liquidación de gastos el rubro específico para pagar a los docentes la bonificación o sobresueldo que trae la norma censurada, ya que al no existir el respectivo rubro presupuestal “no se podría adquirir ninguna obligación dineraria”.
La apoderada de este Ministerio al iniciar su intervención retoma algunas definiciones que trae el Decreto 0707 del 17 de abril de 1996, en relación con las zonas de difícil acceso de cualquier entidad territorial, de situación crítica de inseguridad y las mineras, pues, en su criterio, la naturaleza y característica de las mismas permite determinar la especialidad y dar lugar al incentivo del “tiempo doble y bonificación” que se otorga en la norma acusada, a manera de estímulo para los educadores que allí trabajan, siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal. En efecto, sostiene que la norma acusada lo que pretende es“motivar e incentivar el trabajo en aquellas regiones en las cuales, no obstante sus difíciles condiciones, el Estado igualmente debe garantizar el derecho fundamental a la educación permanente y obligatoria, tratando de lograr la cobertura necesaria para no dejar desprotegida la población habitante de las mismas”.
En criterio de la interviniente no existe violación del derecho a la igualdad, según lo expuesto por el actor, ya que la Constitución “no consagra siempre un trato igual para todas los sujetos del derecho o destinatarios de las normas”, por lo que es posible establecer para situaciones distintas, consecuencias jurídicas diferentes. Por lo tanto, a su juicio, el principio de igualdad reconocido constitucionalmente no busca crear un simple igualitarismo entre las personas, sino que establece una fórmula de compromiso que permite a cada persona tener igualdad de oportunidades.
3. En cuanto al desconocimiento del derecho a la igualdad (CP, art. 13), el jefe del Ministerio Público manifiesta que “la Corte Constitucional ha insistido en reiterados fallos que el principio de igualdad es material y no formal”. En el caso estudiado, dicho predicamento no es aplicable ante las condiciones de riesgo para la salud y para la vida en las que deben laborar algunos docentes, soportando una carga más gravosa, sin estar compelidos a asumir riesgos excepcionales.
4. Por otra parte, frente a la afirmación de que la bonificación consagrada en el artículo 134 demandado constituye una doble asignación salarial que vulnera el artículo 128 superior, manifiesta que se trata más bien de una “adición o emolumento....al salario”, de lo contrario, quedaría proscrita toda forma de estímulo al esfuerzo adicional de los servidores públicos y toda acción estatal para garantizar la adecuada prestación de servicios públicos, así como la efectividad de los principios de igualdad y dignidad de los trabajadores.
El actor dirige la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se expide la ley general de educación”, ubicado en el Título VI que fija una regulación general sobre los educadores estatales, específicamente en el Capítulo VI que trata sobre algunos estímulos para dichos servidores públicos.
Por consiguiente, el examen de constitucionalidad que a continuación deberá emprender la Corte se limitará al aspecto de la constitucionalidad de la existencia de un beneficio pecuniario aplicable a un grupo de servidores del Estado -los docentes estatales-, que se desempeñan en ciertas zonas del país, por la eventual vulneración de los artículos 2o., 4o., 13, 128, 287 y 346 superiores. La decisión que finalmente se adopte recaerá sobre el contenido normativo que se concreta en la expresión “los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial”. Adicionalmente, la Corte deberá declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los demás aspectos normativos presentes en la disposición acusada, por carencia de fundamento de la violación constitucional.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas (...).”
La definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general, resulta del ejercicio de una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art. 150-19, lit e) y f). Efectivamente, según dicha atribución, el Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales- lo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 1992[1] (Ley marco de salarios y prestaciones sociales).
Surge, así, en el preciso ámbito de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, una relación entre el Congreso y el Presidente de la República con connotaciones diferentes a las normalmente observadas para la ejecución de las leyes ordinarias. En el caso de la vigencia de las leyes marco o cuadro[2], el Presidente de la República, al dictar los correspondientes decretos ejecutivos que las completan, participa activamente en la determinación normativa de las materias que constituyen su objeto, dentro del marco normativo general, compuesto de reglas o directrices, que como se ha dicho, el Congreso le establece, lo cual converge en una trascendente y coordinada labor normativa ejercida en forma conjunta por dos poderes públicos estatales.
“La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación.
Los reglamentos que dicte el Ejecutivo revisten cierto grado de generalidad. Sus destinatarios serán el universo de los trabajadores o una categoría más o menos extensa de los mismos”[3].
Efectivamente, con base en el máximo salarial previamente delimitado por el gobierno nacional, los alcaldes y los gobernadores señalan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, en lo que se ha denominado un proceso de definición armónica entre las distintas autoridades que intervienen en el mismo[4]. En cambio, respecto del régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos territoriales, la competencia es indelegable en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas, por expresa prohibición constitucional.
Por el contrario, la decisión de adoptar la citada bonificación especial de los docentes estatales encuentra respaldo en el mandato constitucional del artículo 150-19, pues el señalamiento del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos pertenece a la órbita de competencia del Congreso y del Presidente de la República, como ya se ha anotado. La distribución constitucional de esta competencia pone de presente que la autonomía administrativa de las entidades territoriales no es absoluta, como equivocadamente plantea el accionante, y que la misma se ejerce dentro de los límites que le fijen la Constitución y la ley[5].
“ (...) las facultades para crear incentivos a los trabajadores de la salud, con el fin de estimular el eficiente desempeño de los empleados que laboran en este sector, para su localización en las regiones con mayores necesidades y el establecimiento de un régimen de estímulos salariales y no salariales los cuales en ningún momento constituyen salario, no contradicen la Carta Política, en cuanto a las atribuciones de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, gobernadores y alcaldes, como lo argumenta el actor, ya que una vez el gobierno nacional establece un proceso gradual para nivelar los límites mínimos de cada rango salarial entre las diferentes entidades territoriales, estas pueden señalar, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, los salarios y emolumentos que les correspondan a los empleos de la respectiva sección territorial así como las escalas de remuneración en las cuales se ubican los empleos”. (Subraya la Sala).
Según la reglamentación expedida por el gobierno nacional del artículo 134 de la Ley 115 de 1994, a través del Decreto No. 707 del 17 de abril de 1996[6], las zonas para las cuales está previsto el reconocimiento de la bonificación que establece la norma acusada[7], se definen de la siguiente manera:
“Artículo 2°. Para efectos de la aplicación de lo establecido en este Decreto, se deberán tener en cuenta los siguientes conceptos:
Parágrafo. Para facilitar la determinación, categorización y modificación de las zonas definidas en los numerales 1 y 2 de este artículo, el Ministerio de Educación Nacional proporcionará la base de datos que posea y permita confrontar la información departamental y distrital debidamente certificada por la autoridad competente, requerida para tales efectos.” (La negrilla no es original).
Sobre el particular, sea lo primero señalar que para la Corte Constitucional la noción de salario comprende distintos ámbitos adicionales al jurídico, toda vez que a misma atañe a aspectos socioeconómicos y políticos, ya que se considera que la remuneración que recibe el trabajador no está comprendida, exclusivamente, por la retribución del servicio prestado al patrono, sino también por “todos los beneficios, o contraprestaciones necesarios para atender sus necesidades personales y familiares y para asegurar una especial calidad de vida que le aseguren una existencia acorde con su dignidad humana”[8].
Consecuentemente con esto, la Corte en forma general ha sostenido que constituye salario “no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales[9]”.
Adicionalmente, la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado[10], afirman que, para el sector público, el concepto de salario comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución a sus servicios, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones, gastos de representación, etc., adicionales a la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos.
Así determinada la naturaleza jurídica de la bonificación especial en examen, es claro que su señalamiento en nada pugna con el principio de la unicidad de la asignación salarial de los servidores públicos con cargo al tesoro público, consagrada en el artículo 128 de la Carta Política[11], entendiendo por tesoro público el de la Nación, las entidades territoriales y las descentralizadas, en tanto que dicha figura no constituye un doble reconocimiento salarial con cargo al patrimonio del Estado, sino simplemente un factor salarial con base en el cual se calcula el total de la remuneración mensual de los docentes estatales. En consecuencia, el cargo de violación constitucional presentado por el actor en contra del artículo 134 de la Ley 115 de 1994, por desconocimiento del artículo 128 superior, tampoco debe ser aceptado.
Como se puede colegir, lo que el accionante intenta proponer es una inconstitucionalidad por omisión legislativa, en razón a la vulneración que la regulación censurada produce en el derecho a la igualdad de otras personas. Sin embargo, el actor no precisa a quiénes se refiere, ya que se limita a señalar que se trata de aquellos servidores públicos que laboran en condiciones similares a los destinatarios de la bonificación especial censurada, es decir en zonas de “de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras”.
De esta manera, la declaratoria de una inconstitucionalidad por omisión legislativa no puede prosperar en el presente caso, porque el actor no suministra razones específicas por las cuales la ley enjuiciada ha debido determinar jurídicamente un tratamiento igualitario entre distintos sectores de empleados públicos; efectivamente, sólo se limita a enunciar en forma general una eventual transgresión por un trato diverso sin entrar a dilucidar las características del mismo. De otro lado, y como consecuencia de lo anterior, tampoco puede proceder la declaratoria de una omisión legislativa en el caso sub examine, por cuanto para ello “(...) es necesario que la violación provenga del silencio de la disposición demandada, porque ésta ha debido incluir de manera explícita un determinado caso o situación, con el fin de dar un trato idéntico o similar a situaciones expresamente contempladas en esa norma”[12]. Así, la eventual protección del principio de igualdad frente a situaciones fácticas por virtud de lo cual se impugna la ley, es necesario establecerlo claramente, pues acusaciones sin objeto específico sino en forma general y abstracta, no permiten concretar la vulneración del principio de igualdad por una omisión legislativa dentro del juicio de constitucionalidad.
El tratamiento diverso entre situaciones fácticas análogas puede ser acusado de discriminatorio, cuando carece de una justificación objetiva y razonable[13]. Dicha situación se valora desde el ámbito de la finalidad y los efectos perseguidos con la medida puesta en cuestión, pues ésta sólo llegará a ser aceptada dentro del ordenamiento constitucional, si existe una relación razonable de proporcionalidad entre medios empleados y finalidad perseguida[14], aspectos que procederá a examinar la Corte en la norma acusada, en el apartado siguiente.
Coincide este tratamiento especial de los educadores estatales de las regiones del país aludidas, con el papel fundamental que la Ley General de Educación les ha reconocido en la sociedad, cuando se organizó la prestación del servicio de educación, en la forma de principales orientadores de los educandos y de, esta manera, de transformadores de la educación con miras hacia una mejor calidad y cubrimiento de la misma. De ahí que, el establecimiento de un bonificación especial para ellos, como se expresó durante el trámite y aprobación de esa norma, haya provenido de la voluntad del legislador de profesionalizar y tecnificar la actividad de los docentes estatales y, en razón de ello, de otorgarles un estímulo para obtener una mejor prestación del servicio en las zonas de riesgo del país, que al mismo tiempo permitiera hacer tangible un mayor beneficio para los estudiantes[15].
4.2.2. Es claro, con base en lo antes señalado, que la norma acusada a partir de la medida adoptada -reconocimiento pecuniario que compensa el esfuerzo que hacen los educadores para prestar sus servicios profesionales en ciertas zonas del país-, propende de manera eficaz y eficiente por el cumplimiento de fin esencial del Estado colombiano, como es el de asegurar en todo el territorio nacional la prestación de la educación (CP, art. 67), derecho fundamental de las personas[16], acorde con la esencia y dignidad humana, de conformidad con el régimen de los servicios públicos, es decir directamente por el Estado o indirectamente por particulares sometidos a la respectiva inspección y vigilancia, en cumplimiento de unos fines que están dados en función del “servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general, la elevación de la calidad de vida de la población, todo lo cual configura las finalidades sociales del Estado y deber social de los particulares (artículos 2, 365 y 366 de la Constitución Política)”[17], y sin olvidar que a ese servicio público educativo subyace una función social (CP, art. 67) que genera obligaciones, cargas y restricciones, y que ubica al ente colectivo como primer y preponderante destinatario de la gestión que adelantan quienes lo prestan, por encima del interés puramente privado y como actividad sujeta al control y a la dirección del Estado[18].
Dicho estímulo económico crea incentivos dentro del grupo de los docentes estatales para que laboren en las zonas del país que presentan condiciones anormales, como las ya mencionadas, logrando conciliar la realización del derecho fundamental de las personas a la educación (CP, arts, 2o. y 67), la prestación de la misma como servicio público en forma continua y permanente, mediante un mayor cubrimiento en esas zonas del país y ampliando las posibilidades de ingreso y permanencia en el sistema educativo, especialmente en el grupo de los niños, a fin de accedan al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura (CP, arts. 67 y 44), con el recibo de una retribución económica que compense el mayor esfuerzo con que se cumple la función de los docentes beneficiarios de la misma, protegiendo así su derecho al trabajo en “condiciones dignas y justas” (CP, art. 25).
“La bonificación o prima que se instituyó, además de tener el carácter de excepcional, está destinada precisamente a retribuir o compensar, así sea en mínima parte, el gran esfuerzo que implicaba para cada uno de los servidores estatales de los despachos atrasados, obtener el propósito buscado, dado el número de procesos que en muchas ocasiones existía, sin tener que descuidar, ni desatender los asuntos que se encontraban adelantando, como aquellos otros que les correspondiera por reparto.
En este orden de ideas, incentivos como el que contiene la disposición acusada, en lugar de contrariar la Carta se ajusta a sus principios, específicamente a lo dispuesto en el preámbulo y en el artículo 2o. en cuanto se propone lograr un orden justo, y encaja dentro de los artículos 25 y 53 del mismo Ordenamiento, pues el trabajo no sólo es un derecho sino una obligación social que debe ser desempeñado en condiciones dignas y justas, motivo por el cual el artículo 44 impugnado, será declarado exequible”. (subraya la Sala)
4.2.4. De otra parte, el actor indica que la medida censurada en la norma enjuiciada configura una imposición arbitraria o un “capricho” del legislador sobre las entidades territoriales, ya que éstas deben adecuar sus presupuestos e incorporar los recursos que sean necesarios para asumir el pago de la bonificación aludida, sin su previo consentimiento. En criterio de la Corte tal afirmación no tiene asidero alguno, ya que desconoce en toda su entidad lo que significa el manejo presupuestal de la Nación, en materia de la definición y puesta en marcha de una política pública integral y consistente dirigida a otorgar al Estado herramientas eficaces para brindar atención a las demandas que para la efectividad del derecho a la educación existen en el país y, muy especialmente, en las referidas zonas de difícil acceso, o en situación crítica de inseguridad o mineras.
El artículo 366 superior establece como fines sociales y esenciales del Estado colombiano los de alcanzar la prosperidad general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. De esta manera, constituye propósito fundamental de la actividad estatal la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y de agua potable. En ese orden de ideas, el gasto público social y, para el caso que nos ocupa, el destinado a la educación, tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación en los planes y presupuestos de la Nación, precepto que cobija por igual a los planes y presupuestos de las entidades territoriales[19]. Como consecuencia de ese mandato constitucional los gobiernos departamentales, ditritales y municipales, para el pago de la referida bonificación especial, deberán incorporar dentro de sus presupuestos los recursos que sean necesarios para cancelar esa remuneración, bien sea que provengan del situado fiscal o de sus propias rentas, de conformidad con las leyes presupuestales que rigen al efecto.
4.2.5. Una vez analizados y en buena parte acogidos varios de los criterios expuestos por los intervinientes en este proceso y por el Procurador General de la Nación en su escrito, la Corte estima que no son procedentes los cargos de violación de los artículos 2o., 4o., 13, 128, 287 y 346 constitucionales, y en consecuencia declarará la exequibilidad de la expresión “los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial”, contenida en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, por los cargos antes analizados.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial”, contenida en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, por los cargos antes analizados.
[1] “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
[2] Vid. Sentencias C-465 de 1992, C-013 y C-133 de 1993, C-408 de 1994, C-262 y 395 de 1995, C-312 de 1997 y C-054 de 1998, entre muchas otras.
[3] Sentencia C-013 de 1993.
[4] Vid. Sentencia C-315 de 1995.
[5] Vid. Sentencias C-520 de 1994 y C-315 de 1995.
[6] “por el cual se reglamenta el otorgamiento de estímulos para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras y se dictan otras disposiciones”.
[7] Mediante la Resolución No. 2363 del 10 de julio de 1997, el ministro de educación nacional estableció los procedimientos para el reconocimiento de la bonificación remunerativa especial que consagra el artículo 134 de la ley 115 de 1994.
[8] Sentencia C-521 de 1995.
[10] Vid. Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Dr. Javier Henao Hidrón, 21 de junio de 1996, Radicaciones No. 839 y No. 847. También en el Concepto de esa misma Sala y del mismo Ponente, del 21 de febrero de 1997, Radicación No. 954, rendido en los siguientes términos:
“II. Elementos integrantes del salario. De conformidad con la ley, constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas o comisiones (artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo con las modificaciones introducidas por el artículo 14 de la ley 50 de 1990)”.
[11] “Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”.
[12] Sentencia C-246 de 2001.
[13] Vid. Sentencias C-221 de 1992, T-230 de 1994, C-022 de 1996, C-563 de 1997 y C-112 de 2000, entre muchas otras.
[14] Vid. Sentencia T-422 de 1992.
[15] Gaceta del Congreso, No. 274, del 12 de agosto de 1993, p.21.
[16] Sentencias T-02/92,
[17] Sentencia C-560 de 1997
[19] La Corte al estudiar la constitucionalidad de la vinculación automática al escalafon docente de los