Source: http://www.areavasta.it/av_2000n1e2/osservatorio_campania_p46.html
Timestamp: 2020-04-08 23:34:40+00:00
Document Index: 101180319

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 12', 'art.12', 'art.11', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 15', 'art. 97', 'art. 23']

Osservatorio Campania di Area Vasta n. 1/2 - 2000 p46
L'area vasta nei disegni di legge di riforma urbanistica regionale
Negli ultimi 25 anni, a far data dal 1976, sono state formulate sei proposte di legge urbanistica regionale delle quali nessuna è riuscita ad approdare in consiglio per l’approvazione. Alcune di esse, con riferimento all’epoca di elaborazione, dimostrano attenzione al dibattito in corso e ne traspongono ipotesi e soluzioni; altre appaiono più rituali, senza spunti particolarmente innovativi. Isidoro Fasolino ha effettuato una dettagliata ricerca sulla più volte tentata legge urbanistica regionale, comparandone sistematicamente i contenuti
Numerose regioni, sulla scia della Toscana, anticipano la riforma nazionale urbanistica dando vita ad un vero e proprio modello toscano, una nuova generazione di norme per rendere l’urbanistica più flessibile e virtuosa. Il quadro della legislazione a livello regionale in materia di governo del territorio è movimentato e dinamico, con intuizioni innovative e riforme urbanistiche profonde; un quadro ricco di provvedimenti capace di fornire anticipazioni o, addirittura, modelli per la auspicata riforma statale. Il riordino della legislazione urbanistica nazionale resta, infatti, comunque necessario ed urgente per definire il quadro dei principi di riferimento onde evitare che l’esercizio dei poteri legislativi delle regioni non si risolva in nuovi conflitti ed incertezze.
Per la Campania, purtroppo, agli sforzi compiuti dagli assessori al ramo che si sono succeduti nel tempo, non corrispondono risultati significativi. Più volte si è avvertita la necessità e l’urgenza di un inquadramento programmatico dell’intervento pianificatorio sul territorio, di chiarezza nella definizione e nell’applicazione delle norme, dello snellimento e della razionalizzazione delle procedure. I buoni propositi sono andati sempre vanificandosi per la scarsa attenzione che la Regione Campania ha mostrato per le sue stesse proposizioni.
La Campania, quindi, è tutt’ora priva di una legge urbanistica organica ed è carente anche nella dotazione di provvedimenti legislativi in materia di uso e tutela del territorio. Nel corso dell’attività legislativa la regione ha espresso un’attenzione del tutto episodica ai problemi ed alle esigenze del governo del territorio.
Le trasformazioni realizzate nella regione, e quelle ancora in corso, sono avvenute in assenza di una strategia di pianificazione di livello regionale e, quindi, di indirizzi di scala vasta.
Le ragioni di tali carenze sono riconducibili non solo ad una generica inefficienza amministrativa, ma anche al radicarsi di una logica di intervento sul territorio che si aggancia alle emergenze ed occasioni piuttosto che fondarsi su una sistematica attività di governo: che privilegia la spesa, vale a dire la rapida spendibilità delle ingenti risorse finanziarie straordinarie elargite dal governo centrale per le diverse occasioni ed emergenze, a scapito della programmazione; che ricorre alla predisposizione di elenchi di opere piuttosto che di adeguati strumenti legislativi e di coerenti strategie di organizzazione e riqualificazione territoriale.
Il primo provvedimento in materia urbanistica è stata la LR 17/1974 che poneva limiti alla edificabilità nelle fasce costiere fino alla entrata in vigore del piano territoriale o del piano regolatore generale.
A tale provvedimento è seguita la LR 14/1982 che, benché incompleta, ancora oggi rappresenta l’unico riferimento per la formazione degli strumenti urbanistici comunali. Essa definisce i parametri di pianificazione da osservare nella formazione del piano regolatore generale e dei piani esecutivi. Nella legge, inoltre, sono del tutto assenti indicazioni per la pianificazione di livello regionale e intermedio, mentre sono solo citati, quali indirizzi di assetto territoriale, due provvedimenti: il documento contenente criteri ed indirizzi di pianificazione regionale approvato dal Consiglio regionale nel 1977 ed il piano di assetto territoriale della penisola sorrentino-amalfitana. In tale provvedimento non si riscontra alcuna sostanziale innovazione della disciplina urbanistica già definita a livello nazionale, ricalcando gli schemi tradizionali della pianificazione comunale, sia in merito ai contenuti che alle procedure di formazione.
Tra i documenti di pianificazione si ricordano gli indirizzi per l’assetto del territorio elaborati da un comitato tecnico-scientifico istituito dalla Giunta regionale all’indomani del sisma del 1980. Si tratta di un documento preliminare che fornisce indicazioni generali nel merito dei settori considerati strategici ai fini dell’organizzazione territoriale ed indica i criteri per l’elaborazione dei piani di assetto territoriale per l’area napoletana e l’area più colpita dal sisma, del cratere, aree prioritarie indicate dalla legge 219/1981. Il documento, pur approvato dal Consiglio regionale, non ha avuto alcuna operatività. Anche l’occasione della legislazione dell’emergenza post-sisma, vista da alcuni come possibilità di avviare finalmente un coerente processo di programmazione e pianificazione, con l’introduzione di poteri monocratici e di facoltà derogatorie ha infatti ulteriormente indebolito le già fragili capacità e volontà di governo del territorio. Invece dei programmi di sviluppo e dei piani di assetto del territorio previsti dalla legge 219/1981, si sono prodotti elenchi di opere che si sono allungati nel tempo, facendo lievitare progressivamente i costi della ricostruzione. In assenza di una coerente strategia di pianificazione si è potuto selezionare gli interventi, in genere grandi infrastrutture, in maniera del tutto occasionale.
Nel 1982, quando con la legge regionale 14 fu imposto a tutti i Comuni della regione l’obbligo della formazione del PRG, si sperò nell’estensione di una disciplina organica delle trasformazioni a tutte le scale territoriali. L’assenza di pianificazione di area vasta ha condotto alla persistenza delle condizioni di squilibrio tra le diverse aree insediative della regione, con una contrapposizione tra la fascia costiera più intensamente urbanizzata e ricca di potenzialità e le aree interne depresse e marginali. Gli interventi di ricostruzione e sviluppo in attuazione della legge 219/1981, che hanno riguardato sia insediamenti residenziali che produttivi, sono scivolati via senza che si mettesse in atto alcun tentativo per invertire la tendenza. La qualità delle trasformazioni realizzate si rivela ancora basata su una logica di crescita quantitativa di popolazione, abitazioni, strade, strutture terziarie banali.
Qualche anno dopo viene affidato l’incarico per la redazione del piano di assetto territoriale che nonostante diverse rielaborazione non è stato mai sottoposto all’esame del Consiglio regionale. La sola iniziativa che ha avuto un esito positivo, in termini quantomeno di approvazione formale, è rappresentata dall’entrata in vigore, ope legis, nel 1987, del piano urbanistico territoriale della penisola sorrentino-amalfitana (PUT), ai sensi della legge 431/1985. Il piano, redatto nella seconda metà degli anni settanta ed adottato nella Giunta regionale nel 1977, è rimasto inoperante per dieci anni. Recuperato ed approvato al fine soprattutto di rimuovere il vincolo di inedificabilità temporanea apposto con i galassini, è tuttora privo di una gestione reale. Pochi comuni, infatti, hanno, a distanza di più di cinque anni, provveduto a formare o adeguare il PRG al PUT, né d’altra parte Regione Campania e province hanno adeguatamente sollecitato l’adempimento, neanche là dove sono stati esercitati i poteri sostitutivi, attraverso i commissari ad acta. Per completare infine questo sintetico quadro, va ricordato che la regione non ha emanato ancora alcun provvedimento per la attuazione della legge 142/1990, né per la delimitazione dell’area metropolitana di Napoli, né per gli altri adempimenti che la legge prescrive. In tale quadro vanno annoverate anche altre iniziative, comunque collegate all’assetto del territorio, che non hanno avuto felice esito, come ad esempio il disegno di legge che tendeva a stabilire le funzioni della futura area metropolitana. Nonostante gli sforzi prodotti, esso non è mai arrivato in aula, facendo pensare a manovre con esclusive finalità elettorali. Le sole proposte recentemente concretizzatesi in legge sono le modifiche al PUT dell’area sorrentino-amalfitana.
Tra i diversi disegni di legge (ddil) varati, che tuttavia non hanno mai varcato la soglia del Consiglio regionale, i più significativi, formulati tra il 1976 ed il 1977, riguardano la formazione di una legge urbanistica organica e la organizzazione del territorio regionale in aree comprensoriali. Successivamente, nel 1882 e, ancora, nel 1986, sono stati predisposti nuovi disegni di legge ad iniziativa della Giunta regionale aventi per oggetto la disciplina urbanistica del territorio regionale, ma anche queste proposte sono state presto abbandonate. Tentativi falliti si registrano anche nel 1995 e 1997.
Sulla Regione Campania ricade la responsabilità di non aver saputo supportare con il dovuto impegno e con la necessaria responsabilizzazione, iniziative che tendevano a fornire nuovi strumenti di intervento in grado di innescare un processo che, pur suscettibile di miglioramento, poteva segnare una decisiva svolta nella razionalizzazione della politica territoriale ed ambientale regionale.
La speranza è che, sull’onda del dibattito che si aprirà sul nuovo ddil in corso di predisposizione, si ritorni a discutere e confrontarsi sull’urbanistica, sul territorio e sull’ambiente regionale, sulle leggi e sui piani che si attendono da anni. Si propone, qui di seguito, un rapido esame, tutto incentrato sugli aspetti relativi alla pianificazione di area vasta, delle proposte di legge di tutela ed uso del territorio regionale che, con alterne vicende, hanno visto la luce dagli anni ’70 ad oggi. Sarà immediato rilevare come l’impegno comunque profuso abbia prodotto risultati alquanto modesti e di nessuna rilevanza, né formale né sostanziale, rispetto alle originarie, e a volte valide, intenzioni.
I disegni di legge regionali del 1976 per la tutela e l’uso del territorio e per la suddivisione del territorio regionale in aree comprensoriali ai fini della sua pianificazione
Si tratta di due ddil, tra loro strettamente connessi, dovuti all’iniziativa dell’assessore regionale all’urbanistica Giovanni Acocella e frutto della competenza di Marcello Vittorini. Il contenuto principale di tali ddil è rappresentato dall’introduzione del livello di governo comprensoriale.
Il disegno di legge per la tutela e l’uso del territorio descrive nella sua relazione introduttiva le condizioni di non-governo in cui già versava il territorio regionale.
Una ricognizione alquanto attenta della realtà territoriale regionale fa risaltare una insostenibile situazione di marasma urbanistico in cui, nella totale assenza di una azione programmatoria, sia nazionale che regionale, si dibatte, alla disperata ricerca di più o meno riparatrici soluzioni, la maggior parte dei comuni campani. (…)
Emerge, inoltre, lo spreco determinato dall’uso del suolo scarsamente pianificato nelle aree di concentrazione abitativa cui ha seguito una crisi di efficienza delle armature urbane nonché la irreparabilità dei danneggiamenti prodotti dalle stesse calamità naturali che hanno tratto gran parte della loro forza devastatrice dagli usi scellerati del suolo e dell’ambiente naturale o umanizzato.
Le finalità che la legge urbanistica regionale si propone di perseguire, per porre argine a questo stato di cose, possono, in termini generali, essere schematizzati come segue:
a) definire un processo continuo di pianificazione-gestione del territorio, nel quale siano chiaramente individuati ed interrelati i compiti dei comuni, dei comprensori e della regione, nel quadro delle scelte di programmazione economica formulate dalla regione stessa, (…);
b) precisare accuratamente i contenuti e l’efficacia giuridica dei piani ai diversi livelli, (…);
c) assicurare la massima partecipazione dei cittadini e della collettività alle scelte di piano e alla gestione delle città e del territorio, (…);
d) contribuire alla riqualificazione della pubblica amministrazione (…);
e) avviare il più rapidamente possibile il processo di pianificazione-gestione del territorio (…).
È individuato, dunque, un livello comprensoriale. Dalla relazione che precede il disegno di legge per la suddivisione del territorio regionale in aree comprensoriali ai fini della sua pianificazione si evincono le motivazioni alla base di tale proposta.
Considerato che è ormai imminente la presentazione di un organico disegno di legge regionale sulla tutela e l’uso del territorio, si ritiene improcrastinabile, sotto un profilo squisitamente urbanistico, provvedere al superamento della dimensione comunale ed alla articolazione delle competenze regionali di pianificazione e di gestione del territorio.
A tal fine, con il presente disegno di legge – che trova ovviamente la sua premessa nell’altro di prossima presentazione e già citato nel precedente capoverso – è stata prevista l’istituzione di Comitati Comprensoriali, intesi, per il momento, come organismi decentrati della Regione e tali da avviare immediatamente il processo di collaborazione e di aggregazione dei Comuni, pur nella carenza delle norme statali in materia.
In futuro, anche in relazione all’adeguamento delle norme suddette alle nuove esigenze di suddivisione del territorio, i Comitati Comprensoriali potranno trasformarsi in consorzi obbligatori polifunzionali.
Alcune regioni, come ricorda lo stesso Acocella, avevano già provveduto ad istituire i comprensori, secondo criteri diversi. In alcuni casi (come in Lombardia, in Emilia Romagna, nel Veneto, in Piemonte) al comprensorio sono affidati essenzialmente compiti di programmazione e di pianificazione ed esso è retto da appositi comitati (intesi anche come organi decentrati della regione) o dal consorzio dei comuni; in altri casi (come in Umbria e nel Friuli-Venezia Giulia) al comprensorio sono demandati anche prerogative di carattere gestionale ed operativo ed esso è retto dal consorzio dei comuni e degli enti pubblici interessati.
Per il ddil, dunque, appare evidente il ruolo fondamentale dei comprensori, sia per quanto riguarda la partecipazione delle collettività locali al processo di pianificazione e gestione del territorio, sia per quanto attiene al potenziamento delle capacità di intervento e di spesa dei comuni in relazione all’esercizio delle funzioni delegate. Tale ruolo, tuttavia, deve essere accuratamente precisato definendo i livelli di pianificazione, le procedure di formazione dei piani ai diversi livelli e i relativi strumenti di attuazione.
Per il ddil i comprensori dovranno, naturalmente, disporre di idonee strutture di pianificazione, che costituirebbero l’articolazione di quelle regionali, i cui compiti sono definiti dalla stessa legge urbanistica regionale.
Tenuto conto della esigenza di superare i limiti della dimensione comunale e delle innovazioni introdotte in materia da leggi dello Stato – istituzione delle Comunità Montane – o da necessità settoriali – gestione sovraccomunale di attrezzature, di servizi sociali, ecc., – si ritiene che il Comprensorio debba configurarsi essenzialmente come "area di gestione" e come "associazione di Enti Locali", in cui ricondurre ad unità, nel quadro delle scelte regionali, funzioni sovraccomunali e strumenti operativi relativi alle attrezzature socio-sanitarie (unità socio-sanitarie locali), alle attrezzature scolastiche (distretti scolastici), ai piani zonali in agricoltura (eventualmente estesi a più "aree di gestione"), allo smaltimento dei rifiuti solidi e liquidi, alla gestione unitaria di demani e patrimoni comunali, alla tutela dell’ambiente, all’attuazione della politica della casa e delle localizzazioni produttive, alla gestione di servizi di acquedotto, ecc.
La costituzione dei comprensori, intesi come aree di gestione, avrebbe consentito, inoltre, di risolvere in maniera adeguata i problemi di riorganizzazione amministrativa allora non considerati dalla legge comunale e provinciale e di assicurare una reale partecipazione democratica al governo del territorio.
Il problema di ricondurre ad unità le iniziative ricordate, che in larga misura cominciano già a tradursi in delimitazioni territoriali – vedi le unità socio – sanitarie ed i distretti scolastici –, è fondamentale ed urgente, onde evitare che si formino numerosi organismi separati, tutti configurati come "forme associative di Comuni" con delimitazioni diverse, con il rischio che uno stesso Comune faccia parte di più organismi al di fuori di un quadro programmatico ed operativo unitario e coerente.
Nello spirito del ddil, dunque, lo strumento urbanistico relativo ai comprensori, intesi come aree di gestione, avrebbe dovuto avere, di conseguenza, carattere essenzialmente operativo e, pertanto, esso si configurava come un piano regolatore esteso al territorio di tutti i Comuni presenti nel Comprensorio.
Alla formazione ed attuazione di questo super piano regolatore, secondo Acocella, si sarebbe arrivati facilmente nelle città medie e grandi, che per popolazione ed organizzazione equivalgono ad una o più area di gestione, mentre nel restante territorio sarebbe stato necessario avviare un rapido processo di aggregazione dei comuni. A tale obiettivo avrebbe concorso in maniera determinante la formazione di cosiddetti Piani Territoriali, estesi ad aree sub-regionali, cioè a più comprensori, a cui avrebbero dovuto partecipare sia la regione che i comuni e le comunità montane.
Dalle considerazioni precedenti derivano chiaramente i criteri fondamentali su cui si basa la formazione della legge urbanistica regionale.
Il ddil individua due livelli di pianificazione: uno essenzialmente strategico programmatorio, il piano territoriale, e l’altro essenzialmente operativo, il piano regolatore generale.
È possibile intravedere, in questa impostazione, un’anticipazione di quella che è stata considerata una innovazione: la separazione fra un piano strutturale, tipicamente sovracomunale, e un piano operativo, tipicamente subcomunale, introdotta dalla legge toscana 5/1995.
Tra l’altro, è appena il caso di osservare un ulteriore elemento anticipatorio, pur essendo un aspetto non relativo al tema dell’area vasta, come già si parli di piano triennale. In particolare, a livello comunale, si prevedeva che i piani regolatori si attuassero secondo programmi triennali che comprendessero, compatibilmente con le risorse disponibili e con la politica di bilancio, gli interventi che l’Amministrazione intendeva realizzare e quelli consentiti all’iniziativa privata.
Il Piano Territoriale è formato dalla regione, e da eventuali suoi organi decentrati, ed ha per oggetto sia la definizione di obiettivi, scelte ed indirizzi di assetto del territorio che la regione formula unitariamente insieme con le scelte di carattere economico e sociale; sia l’insieme coordinato delle proposte che i comprensori formulano tenendo conto degli obiettivi, delle scelte e degli indirizzi fissati dalla regione.
Il processo di pianificazione territoriale si sviluppa, in buona sostanza, attraverso l’iniziativa dei singoli comprensori, i quali formulano proposte relative al loro territorio, e della regione, che definisce gli obiettivi e formula le scelte fondamentali in materia sociale, economica e di assetto del territorio.
La proposta di legge è articolata in titoli il cui contenuto di interesse in questa sede è, in sintesi, così indicato:
Titolo I – norme generali: definisce le finalità, i soggetti e gli strumenti di pianificazione di vari livelli, nonché le strutture di pianificazione necessarie.
Titolo II – pianificazione territoriale: definisce il processo di pianificazione territoriale in relazione ai contenuti, formazione, efficacia ed attuazione dei Piani Territoriali, nonché la normativa transitoria per l’adeguamento degli strumenti urbanistici esistenti al Piano Territoriale.
Il ddil non trascura le comunità montane che, istituite con legge nazionale e delimitate con legge regionale, indubbiamente costituivano un primo risultato ai fini sia della ricercata aggregazione dei comuni minori sia della partecipazione popolare.
Tuttavia esse devono essere inserite nel processo unitario di pianificazione del territorio e di formazione dei Comprensori (delle "aree di gestione") al fine di evitare i rischi connessi con la loro "emarginazione" rispetto alle aree di valle, caratterizzate da una economia più viva ed integrata.
Ciò, per il ddil, sarebbe stato possibile in due modi:
– adeguando gradualmente i loro confini alla definizione dei comprensori;
– considerando le comunità montane come organismi sovracomunali (quali esse sono) che partecipano, insieme con i comuni ed eventualmente con le provincie, alle forme associative da definire per i comprensori.
Spettava, dunque, alla regione, nell’ambito delle sue competenze primarie in materia di assetto del territorio, il compito di formulare scelte, criteri ed indirizzi per la formazione dei Piani Territoriali e di promuovere, attraverso i comprensori, la loro formazione.
La provincia, in quel quadro istituzionale di riferimento, si configurava come ente elettivo funzionale e settoriale con competenze ben delimitate e da ridefinire tenendo conto della riforma sanitaria e della (allora) nuova organizzazione della scuola. Essa, inoltre, pur avendo già allora competenze globali in materia di pianificazione e gestione del territorio, si riteneva che la sua organizzazione avrebbe potuto essere utilizzata nell’ambito regionale comprensoriale.
Il disegno di legge del 1982, n. 416:
Disciplina urbanistica del territorio regionale
Questo ddil si deve all’allora assessore regionale all’urbanistica Guido D’Angelo che lo propose nel 1982. Nasce ad iniziativa della Giunta regionale con delibera 098 del 23/07/1982. Fu depositato alla Presidenza del Consiglio regionale il 28/07/1982 e assegnato per l’esame alla IV Commissione consiliare permanente col parere della II Commissione in data 23/08/1982.
Il ddil appare caratterizzato da almeno due aspetti di rilevante novità ed interesse, anche nei confronti delle allora esistenti leggi regionali in materia.
Il primo è rappresentato dall’aver individuato nella provincia il soggetto, tecnico, politico e amministrativo, della pianificazione a livello intermedio e nella dimensione provinciale, il relativo livello territoriale di riferimento. Questo avviene in un momento in cui alla provincia era già delegata, assieme alle comunità montane, la competenza all’approvazione dei piani comunali.
Per questa attribuzione di potestà decisoria e di superiore controllo (…), la Provincia, ente territoriale inscritto nella Costituzione, riacquista una valenza complessiva che aveva lentamente perduto negli anni trascorsi. A suo favore gioca, certo, la maggiore agilità funzionale e la chiarezza della sperimentata formazione degli organismi decisionali, una consapevolezza storicizzata della identità territoriale un collegio rappresentativo ad elezione diretta e quasi sempre meno numeroso di quelli comprensoriali istituiti in altre regioni da leggi in materia urbanistica. A tale agilità, si accompagna, di converso, una concentrazione di potere senza dubbio meno articolata e meno aderente ai molteplici e contrastanti aspetti propriamente territoriali dell’ambito amministrato (Fuccella R., 1983).
Il secondo motivo di interesse è dato dal compito tecnico-scientifico che il ddil attribuisce alle provincie.
L’art. 6, ai commi 3 e 4, recita:
Il PTP elabora, inoltre, norme quadro, costituite da direttive e criteri, cui devono attenersi i comuni nella redazione dei piani urbanistici, anche ai fini del coordinamento della disciplina dei territori comunali limitrofi.
Tali norme dovranno comunque individuare, al livello provinciale, i fabbisogni per il dimensionamento dei piani urbanistici comunali e le linee prioritarie dello sviluppo, segnatamente per quanto concerne i rapporti tra edilizia abitativa pubblica e privata, ivi compreso il recupero del patrimonio edilizio esistente, il restauro urbanistico del patrimonio architettonico e gli insediamenti produttivi, turistici, commerciali e direzionali.
Tali norme andrebbero redatte secondo rigorosi criteri tecnico-scientifici che, con riferimento agli obiettivi del Piano Regionale Territoriale di Coordinamento recepiti e meglio specificati nel Piano Territoriale Provinciale, conducono alla redazione di protocolli e parametri di riferimento che vanno articolati secondo le specificità dei luoghi.
Entro il quadro normativo di riferimento ed entro i limiti dimensionali complessivi posti dal Piano Territoriale Provinciale, dunque, ogni comune può trovare un suo ambito di libertà nell’indirizzo della crescita civile del proprio territorio. (Fuccella R., 1983).
Nel ddil, tuttavia, il PRG risulta formalmente legato e, in qualche modo, subordinato agli strumenti di coordinamento generale previsti, quali il Piano Regionale Territoriale di Coordinamento e il Piano Territoriale Provinciale, ma una lettura più complessiva del testo dà modo di comprendere come il PRG giuochi, in realtà, un ruolo autonomo ed esclusivamente condizionante la politica urbanistica dei comuni.
L’art. 12, inerente Pianificazione comunale – finalità del PRG, afferma che il PRG recepisce le localizzazioni immediatamente operative del piano territoriale regionale e del piano territoriale provinciale ed è redatto in riferimento alle indicazioni e criteri stabiliti dalle norme quadro del piano territoriale provinciale e piani della comunità montana, ma, al tempo stesso, è individuato un termine perentorio, pari ad un anno, entro il quale tutti i comuni sono obbligati a dotarsene, anche in assenza di Piano Regionale Territoriale di Coordinamento e Piano Territoriale Provinciale: si ammette, quindi, la sua esistenza e validità al di fuori di una cornice più ampia.
Per il piano provinciale, tra l’altro, non viene stabilito alcun termine per la sua formazione ed adozione; la mancanza di tale indicazione, che nega anche la possibilità di surrogazione da parte della regione, induce perplessità dato che essa esiste per gli altri livelli di pianificazione.
Il Piano Territoriale Provinciale abbraccia una gamma alquanto ampia di attribuzioni e di scelte localizzative. Esso recepisce e specifica le indicazioni di cui al piano regionale provvedendo a determinare le scelte territoriali in ordine a:
– individuazione delle zone a prevalente destinazione industriale e turistica, nonché di quelle la cui vocazione ed utilizzazione agricola debba essere tutelata e valorizzata;
– individuazione delle zone di rilevante interesse paesaggistico, architettonico, urbanistico-ambientale e archeologico, da sottoporre a norme dirette a conservare e porre in valore gli elementi determinanti il suddetto interesse;
– individuazione delle aree necessarie a realizzare infrastrutture e servizi di rilevanza sovracomunale;
– elabora norme quadro, costituite da direttive e criteri, cui devono attenersi i comuni nella redazione dei piani urbanistici, anche ai fini del coordinamento della disciplina dei territori comunali limitrofi.
In questo senso il piano provinciale appare di stesura addirittura più complessa del piano regionale.
Nel complesso, il modello che viene proposto nel ddil è quello classico che individua tre livelli di pianificazione: regionale, intermedio e locale. In tale sistema, la procedura di approvazione automatica mediante il silenzio-assenso richiede una maggiore responsabilità degli enti soggetti di pianificazione che, se negligenti o inerti, finirebbero per riformare atti non in linea con gli indirizzi fondamentali dei piani di livello superiore.
Il disegno di legge del 1986:
Tale ddil risale al 1986. Nasce ad iniziativa della Giunta regionale con delibera 0105 del 26/06/1986. Venne depositato alla Presidenza del Consiglio regionale il 10/07/1986 e assegnato per l’esame alla IV Commissione consiliare permanente col parere della III e II Commissione in data 14/07/1986.
La premessa al testo del ddil avverte:
Sarebbe grave errore quello di riguardare alla legge urbanistica regionale come ad un testo unico compilativo.
Per vero mettere insieme, in comprensibile e coordinato testo, la messe di norme esistenti in materia ed evidenziarne i collegamenti con leggi di settori vicini è certo già grande merito.
Rendere compatibili, in particolare, previsioni dettate nella materia dei lavori pubblici, dell’ecologia, della difesa del territorio, della protezione dei beni naturali è fine non solo apprezzabile ma anche necessario e non più dilazionabile.
Ma l’urbanistica non è solo edilizia e la legge urbanistica regionale non può dunque avere come suo fine esclusivo o prevalente quello di pervenire ad un complesso normativo che garantisca l’ordinato assetto degli abitati.
L’esercizio delle attribuzioni in materia urbanistica per la Regione Campania doveva essere, almeno nelle enunciazioni di principio del ddil, occasione qualificata per il coordinato esercizio di ogni altra attribuzione la cui finalità fosse quella della conservazione, tutela e trasformazione del territorio e del coordinamento tra la pianificazione territoriale e la programmazione socio-economica della Regione stessa.
In tale prospettiva la legge urbanistica costituisce il ragionato tentativo di mettere ordine in una congerie di norme statali e regionali organizzandole in un complesso nel quale il conseguimento dei fini proposti è la costante sulla quale ogni previsione è orientata.
La stessa legge costituisce altresì il tentativo di apprestare un valido sbarramento rispetto ad un legislatore nazionale non sempre rigoroso osservante dei limiti invalicabili della competenza legislativa regionale.
I criteri ispiratori fondamentali sono quelli di improntare tutte le previsioni al massimo rigore ma anche alla più conveniente snellezza di procedimento evitando tempi morti per mezzo di idonei meccanismi sostitutivi.
I livelli di pianificazione territoriale introdotto dal ddil sono due, con una opportuna compenetrazione dei livelli regionali e provinciali, da un lato, e il livello comunale, orientato agli aspetti attuativi e potenziato nella sua autonomia, dall’altro.
La bozza del 1987 sulla Disciplina urbanistica del territorio regionale
Tale bozza di studio risale al 1987 e fu elaborata dal Servizio Urbanistica Regionale.
I contenuti dei due piani di area vasta ricalcano fedelmente quelli proposti dal ddil D’Angelo del 1982.
Il Piano Regionale Territoriale di Coordinamento stabilisce le direttive da seguire nel territorio considerato, in rapporto principalmente alla indicazione ed alla disciplina: delle aree di particolare interesse agricolo, delle aree interessate da accelerato sviluppo urbano, delle aree di contenimento o di espansione edilizia, della struttura della produzione e della sua distribuzione territoriale con riferimento ai principali impianti produttivi e a quelli per la produzione e il trasporto di energia, delle aree di particolare interesse turistico, delle aree di particolare interesse paesistico, storico, artistico, architettonico, archeologico ed ambientale, dei sistemi dei parchi, anche subacquei, e delle riserve naturali di interesse regionale, delle aree da assoggettare a vincoli di difesa del suolo, delle principali strade ed altre vie di comunicazione, delle infrastrutture e servizi a scala regionale.
Il Piano Territoriale Provinciale, recepisce e specifica le indicazioni di cui al piano regionale. Provvede a determinare le scelte territoriali in ordine a: individuazione delle zone a prevalente destinazione industriale e turistica, nonché di quelle la cui vocazione ed utilizzazione agricola debba essere tutelata e valorizzata; individuazione delle zone di rilevante interesse paesaggistico, architettonico, urbanistico-ambientale e archeologico, da sottoporre a norme dirette a conservare e porre in valore gli elementi determinanti il suddetto interesse; individuazione delle aree necessarie a realizzare infrastrutture e servizi di rilevanza sovracomunale; elabora, inoltre, norme quadro, costituite da direttive e criteri, cui devono attenersi i comuni nella redazione dei piani urbanistici, anche ai fini del coordinamento della disciplina dei territori comunali limitrofi.
TABELLA 3f
Complessivamente il testo risente, in maniera rilevante, di contaminazioni di ddil che lo hanno preceduto.
L’elemento di novità è costituito dall’art.12 che, alla voce Altri eventuali Piani Territoriali ammette che il Consiglio regionale, su proposta di un gruppo di Comuni aventi particolari caratteristiche o prospettive di sviluppo o su proposta della Giunta regionale, può autorizzare la formazione di un Piano Territoriale esteso al territorio dei comuni stessi; le procedure di formazione, adozione e pubblicazione verrebbero stabilite nella delibera di autorizzazione. Sembra un modo per confermare il piano intercomunale.
Da segnalare anche lo spazio, al Capo III, art.11, dedicato ai piani delle comunità montane: il ddil sottolinea la necessità che i prescritti piani zonali pluriennali di sviluppo economico-sociale e i facoltativi piani di sviluppo urbanistico siano redatti nel rispetto delle indicazioni del Piano Regionale e dei Piani Territoriali Provinciali.
Il disegno di legge del 1995: Criteri e procedure per la formazione e l’approvazione della pianificazione territoriale regionale, provinciale e comunale. Delega di funzioni. Semplificazione di procedure
La stesura di questo ddil si deve a Eirene Sbriziolo, assessore regionale all’urbanistica, ed è del 1995. Il testo fu approvato dalla Giunta regionale nella seduta del 08/02/1995. Successivamente modificato ed approvato dalla IV Commissione consiliare permanente nella seduta del 03/03/1995. Si ebbe la discussione generale del testo e la votazione dei primi 21 articoli nella seduta del Consiglio regionale del 07/03/1995.
L’articolazione iniziale introduce i quadri di riferimento, quello comunitario, quello statale e il quadro di riferimento regionale.
L’art. 5 dichiara quali sono i livelli della pianificazione territoriale e gli strumenti urbanistici ed edilizi:
a) a livello regionale, il piano territoriale regionale;
b) a livello provinciale, i piani territoriali provinciali di coordinamento;
c) a livello comunale, i piani regolatori generali ed i piani regolatori intercomunali, i relativi strumenti di attuazione ed il regolamento edilizio.
Al titolo II, tuttavia, alla voce piani territoriali, al Capo I, introduce il quadro di riferimento regionale, di cui, all’art. 6, specifica natura, finalità e contenuti. Esso determina gli indirizzi per la pianificazione urbanistica regionale e subregionale, organizzando il sistema conoscitivo territoriale mediante:
a) sistema della cartografia con indicazioni dello stato della fisicità del territorio regionale
b) visualizzazioni: delle normative derivanti da leggi nazionali e regionali, degli ambiti di parchi naturali, bacini idrografici, di vincoli e aree di cui alla legge 8 agosto 1985, n. 431, degli insediamenti abusivi recuperabili ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, delle aree di espansione previste dai piani regolatori generali, di localizzazioni di impianti ai sensi della legge 10 febbraio 1993, n. 10, del piano regionale dei trasporti, nonché di ogni altra localizzazione e previsione derivanti da ulteriori piani e programmi
c) proiezioni su cartografie degli interventi in corso e di quelli programmati
d) rappresentazione di situazioni ed aree di crisi per livello di degrado ambientale, abitativo, di traffico
e) carta di sintesi delle potenzialità territoriali e degli impedimenti e trasformabilità incidenti
f) localizzazioni orientative di programmi di interventi e di spesa con valutazioni delle compatibilità e dei possibili contrasti con il sistema esistente nell’area di intervento e nel territorio contiguo
g) struttura della consistenza e della distribuzione demografica
h) sistema delle relazioni funzionali e della mobilità
i) schema di sintesi delle trasformazioni territoriali in atto e indicazioni orientative per insediamenti residenziali, produttivi, di nuove funzioni urbane e di area vasta
j) simulazione degli effetti indotti da scelte prioritarie strategiche, ai fini dell’indicazione dei tempi per la formazione di sistemi di salvaguardia e di pianificazioni adeguate attuative
k) schema di aree vaste di integrazione urbana, nonché di aree metropolitane.
Lo stesso art. 6 chiarisce che tale quadro costituisce fondamento giuridico e strumento propedeutico per la formazione del piano territoriale regionale. Alcuni contenuti, non esclusivamente conoscitivi, quali: le localizzazioni e previsioni derivanti da piani e programmi; le localizzazioni orientative di programmi di interventi e di spesa; le indicazioni orientative per insediamenti residenziali, produttivi e di nuove funzioni urbane e di area vasta, la simulazione degli effetti indotti da scelte prioritarie strategiche; finiscono, in un certo senso, per fare del quadro di riferimento regionale un metapiano, una sorta di meta-duplicato del piano territoriale regionale.
Il disegno di legge del 1997: Tutela, assetto ed uso del territorio regionale
Il ddil del 1997 si deve a Concetta De Vitto, assessore regionale all’urbanistica. Il ddil, inerente Tutela, assetto ed uso del territorio regionale, fu formulato dalla commissione Gestione del territorio tutela dei beni paesistici, ambientali e culturali. Il testo fu approvato in Giunta regionale il 18/03/1997 e consegnato nella riunione dell’Osservatorio regionale in data 08/04/1997.
L’art. 1 del ddil così recita: La Regione Campania, nel rispetto degli articoli 117 e 118 della Costituzione, della legge 17 agosto 1942 n. 1150 degli articoli 80, 81 e 82 del DPR 24 luglio 1977, n .616, della legg 8 giugno 1990, n. 142, della legge 2 agosto 1985 n. 431 ed in armonia con i principi comunitari, la legislazione quadro ed il proprio Statuto, mediante la presente legge, persegue il fine della tutela e della ordinata e coerente utilizzazione del territorio attraverso:
a) la conoscenza sistematica del territorio in tutti gli aspetti fisici, economici e sociali;
b) la tutela e la valorizzazione del patrimonio naturale, paesaggistico, storico, culturale;
c) l’integrazione coordinata tra pianificazione territoriale e programmazione di sviluppo socio-economico della regione;
d) il controllo quantitativo e qualitativo dei diversi insediamenti abitativi, produttivi, degli impianti infrastrutturali;
e) lo snellimento dei procedimenti di formazione, approvazione ed adeguamento degli strumenti di pianificazione e del regolamento edilizio;
f) il regime delle trasformazioni edilizie del territorio comunale;
g) il riassetto della delega in materia urbanistica.
Già da una prima lettura, ciò che immediatamente balza agli occhi è il fatto che il ddil si presenta, nel suo complesso, esclusivamente come una sistematizzazione ragionata dell’insieme delle leggi attualmente vigenti nella nostra regione, salvo alcuni, pochi, aggiustamenti.
Nel ddil sono ampiamente riportati i testi delle leggi 14/1982, 17/1982, 11/1983, 3/1996, che vengono dallo stesso abrogati insieme con le leggi 39/1978, 9/1990, 24/1995.
Il testo del ddil esordisce (titolo I) con le disposizioni generali, individuando scopi, livelli, soggetti e strumenti della pianificazione territoriale, oltre al cosiddetto Quadro di riferimento regionale.
In tale parte si propone di normare il rapporto tra piani territoriali urbanistici e altri piani sovracomunali, ma sembra di poter affermare che non ci riesce per nulla, finendo, se possibile, per alimentare la confusione già presente a livello di legislazione nazionale.
Il ddil non riesce, inoltre, pur proponendoselo, a chiarire i rapporti tra i piani sovracomunali ai vari livelli, generali e di settore, ingenerando, forse, ancora maggior confusione.
Fra gli obiettivi che il testo dichiaratamente si prefigge, compare lo snellimento dei procedimenti di formazione degli strumenti di pianificazione, ma, come è possibile poi verificare nel testo, non è rilevabile nessuna concreta novità in tal senso.
Nella individuazione dei livelli, e rispettivi strumenti, della pianificazione si rileva la mancata presa in considerazione di quello relativo all’area metropolitana, a conferma di una difficoltà, soprattutto di opportunità politica, ad affrontare le irrimandabili problematiche ad essa legate.
In tema di funzioni delegate (titolo II), dall’esame del ddil si evince, fortunatamente, l’eliminazione della delega alle comunità montane, anomalia unica nello scenario degli apparati normativi regionali in tema di governo del territorio. A queste restano, tuttavia, affidati i poteri sostitutivi di cui al capo I della legge 47/1985 e dell’art. 2, comma 54, della legge 662 del 23/12/1996, inerente la vigilanza sull’attività urbanistica ed edilizia, oltre ai poteri sostitutivi concernenti le concessioni edilizie.
A tali poteri sostitutivi, tra l’altro, viene delegata la provincia ma "limitatamente ai comuni non appartenenti a Comunità montane: ora, come è noto, tali comuni sono pochissimi; sarebbe, invece, stata cosa diversa dire comuni interamente montani, il cui numero è, per definizione, certamente inferiore rispetto a quello relativo ai comuni appartenenti a comunità montane.
Da sottolineare, infine, ma non da ultimo, il discutibile mantenimento, da parte della Regione Campania, della competenza all’approvazione dei PRG dei comuni capoluogo di provincia, così come oggi avviene. Non si comprende, cioè, come, ad esempio, la Provincia di Salerno non possa avere la competenza per l’approvazione del PRG del comune di Salerno.
Il ddil comprende (titolo III) l’articolazione gerarchica degli strumenti di pianificazione di area vasta: il piano territoriale regionale (PTR) e il piano territoriale provinciale di coordinamento (PTPC), con relativi contenuti, elaborati e procedure di formazione ed approvazione, nonché di adeguamento, aggiornamento e salvaguardia.
In particolare, con riguardo al PTR, le cui indicazioni verrebbero riprodotte in scala 1/100.000, ma anche al PTPC, si fa riferimento a scelte localizzative e vincoli e prescrizioni di immediata operatività, ovvero immediatamente prevalenti sulla disciplina locale esistente, riprodotti su tavole di scala adeguata, non inferiore a 1/25.000.
Non viene fornito alcun miglior chiarimento circa quali siano tali scelte localizzative e vincoli di immediata operatività, prospettandosi, così, contenziosi interpretativi ed incertezze del diritto. Per quanto concerne il modo con cui tale operatività si concretizzerebbe, chiarisce (art. 15) che il PTC e i PRG si adeguano "automaticamente" ai rispettivi piani sovraordinati (PTR e PTPC) attraverso la decadenza delle previsioni in contrasto, che si intendono, così, sostituite da quelle sopravvenute.
Al PTR e al PTPC è riservata anche la facoltà di disporre particolari vincoli temporanei di salvaguardia, di durata non superiore a cinque anni, che decadono con l’adeguamento al PTR degli altri piani sottordinati. Le misure di salvaguardia del PTR e del PTC impongono ai sindaci dei comuni interessati di sospendere, per un periodo non superiore a tre anni, ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia.
Al PTPC è demandato anche il compito di elaborare norme quadro, costituite da direttive e criteri, cui devono attenersi i comuni nella redazione dei piani urbanistici.
Tra gli elaborati prescritti per il PTPC vi è l’indicazione sintetica delle previsioni dei PRG comunali, con particolare specificazione delle zone destinate all’espansione, e l’individuazione e descrizione tipologica delle aree e degli immobili dismessi, con indirizzi in ordine alla loro destinazione.
Elemento di flessibilità, da giudicare certamente come positivo, può cogliersi nella possibilità conferita al PTPC, pur avendo ad oggetto l’intero territorio della provincia, di articolarsi secondo finestre cartografiche intercomunali per l’applicazione degli indirizzi del PTR.
All’interno del medesimo titolo vengono disciplinati anche i piani regionali di settore e gli accordi di programma.
Con particolare riferimento a questi ultimi, occorre rilevare la mancanza di un qualsiasi tentativo, che invece è presente nel dibattito e nelle proposte di riforma a livello nazionale, di inserire opportunamente tale strumento all’interno del complessivo processo di pianificazione territoriale e, in particolare, a monte dell’iter di formazione degli strumenti urbanistici. In questo modo si mina all’origine l’impostazione, come dire, anche puramente culturale, di individuare e definire le opere e gli interventi all’interno del sistema preordinato delle scelte afferenti al piano sovraordinato regionale, magari anche come sintesi dei piani di settore, cui pure si fa riferimento.
Da segnalare un paragrafo relativo all’istituzione dell’osservatorio regionale (art. 97) per il controllo costante dell’attività urbanistica ed edilizia, ai sensi dell’art. 23 della legge 47/1985,
che pure poteva rappresentare una novità positiva, lascia delusi. Era lecito attendersi, per
un aspetto tanto importante, minore genericità e qualche specificazione maggiore rispetto a quella che viene proposta, ossia che tale osservatorio "è esteso all’intero territorio della regione ed è esercitato con l’ausilio di tutti i mezzi disponibili".
Alla eccessiva articolazione del testo proposto, che deriva, sostanzialmente, dalla acritica e settoriale trasposizione di specifici provvedimenti normativi, non corrisponde alcun tentativo di intenzionalità evolutiva dell’intero sistema pianificatorio regionale.
Resta ignorata, ad esempio, la stessa concezione di un piano articolato in un piano-struttura, relativo a scelte strategiche e pensato sul medio-lungo periodo, e un piano operativo, relativo alla regolamentazione del suolo e riferito alla durata del mandato amministrativo, in qualche modo, invece, prefigurato addirittura nel ddil Acocella, e sistema già ampiamente sperimentato con successo in Toscana verso cui ormai si orientano tutti gli ordinamenti regionali e la stessa legislazione nazionale.
Una lettura dell’intero ddil dimostra che, nella sua stesura, quelli che sono stati definiti scopi sono stati tenuti presenti solo in modo marginale, se non dimostratisi, di fatto, del tutto assenti.
Se, inoltre, confrontiamo la logica della processualità verso cui si dirige la disciplina anche nei suoi aspetti applicativi, non può non affermarsi che di tale processualità, nel ddil, non si trova traccia.
Basterebbe osservare, ad esempio, quanto è detto circa i contenuti, gli elaborati e i procedimenti di formazione, oltre che dei PRG, anche per il PTR e il PTPC.
Alcun riferimento, inoltre, viene fatto alla necessità di istituire un ufficio permanente di piano per conferire la necessaria continuità al processo di pianificazione, che possa costituire un centro di informazione, documentazione e monitoraggio continuo del territorio e dell’ambiente, capace di aumentare la capacità di dialogo tra le istituzioni ed aperto anche all’utenza esterna.
In definitiva, nel caotico quadro legislativo in materia, con il ddil in oggetto, si è ritenuto meglio poter ricucire il tutto con la stesura di un testo unico, puntando ad una presunta fattività a discapito dell’indispensabile innovazione normativa.
Un autentico disegno riformatore deve, invece, inevitabilmente tener conto di numerosi fattori, in costante evoluzione, quali l’ordinamento istituzionale ed elettorale, la normativa tributaria e i diritti di proprietà, ma anche l’avanzamento disciplinare in tema di concezione degli strumenti di piano, l’informatizzazione, la partecipazione alla formazione delle scelte, e così via.
Valutazioni di sintesi sui disegni di legge
Il modello proposto dai ddil è quello classico che vede nel piano la conclusione del processo di pianificazione; si tratta di quella urbanistica tradizionale dove il territorio, per il quale il piano viene elaborato, è visto come qualcosa che ha una forma e che, pertanto, può essere rappresentato graficamente proprio nella sua forma, per così dire, finale.
Dobbiamo, tuttavia, riconoscere che non è pensabile che basti una legge, anche se concepita in maniera avanzata e compiuta, ad innescare innovativi processi di pianificazione territoriale.
La Regione Campania dovrebbe conseguire una sua innovazione normativa urbanistica, maturandola e consolidandola prima al proprio interno, e contribuendo poi a diffonderla anche negli altri livelli di governo locale.
Una legge può, però, in qualche modo riconoscere normativamente elementi significativi di innovazione, dando forza, mediante un sostegno istituzionale, a quei fattori già emergenti e a quelli che si ritiene di dover far emergere.
Un esempio può essere costituito dalla esigenza di contemplare il fattore rischio all’interno del piano urbanistico. Nei ddil la questione disastri è, sostanzialmente, del tutto assente. L’esperienza di quanto è accaduto negli ultimi anni e continua ad accadere (il disastro di Pozzano, Sarno, Cervinara) avrebbe dovuto suggerire l’inserimento di maggiori richiami alla previsione e prevenzione dei pericoli per le persone e le cose in un progetto di legge urbanistica, in cui il tipo, i modi e l’entità di uso delle diverse zone rappresentano, al tempo stesso, fattori di rischio ed elementi di correlazione con la protezione civile del tutto evidenti.
La gestione dell’emergenza deve essere un elemento di un piano strettamente connesso con quello urbanistico e la sua gestione. E la legge urbanistica della Campania, regione quantomai martoriata dalle calamità, non deve rappresentare una occasione mancata per tentare di sperimentare nuovi livelli di consapevolezza e di conoscenza nella individuazione di oggetti e di aree pericolosi, la cui definizione abbia caratteri scientifici.
Ma la questione dei disastri deve rappresentare, a sua volta, solo uno dei possibili punti di aggancio per riconoscere e praticare logiche più avanzate rispetto a quelle presenti nei ddil.
La stessa carta di uso del suolo, di complicata compilazione e di attendibilità incerta, potrebbe essere più utilmente estesa a tutti gli usi del suolo, cioè anche a quelli di natura extragricola, da redigere nel contesto del complesso delle analisi urbanistiche propedeutiche al piano.
La sua funzione, che attualmente consiste nel consentire l’attribuzione di densità fondiarie diverse a seconda della coltura, potrebbe diventare quella di rappresentare il sistema delle inerzie alla trasformabilità, per effetto di stato e attività presenti, rispetto al sistema delle scelte di piano.
Come non cogliere questa occasione, ad esempio, per tener conto di punti di vista più aggiornati nell’elaborare una nuova legge urbanistica, per tentare, ad esempio, l’introduzione, all’interno del processo di pianificazione, di procedure di valutazione di impatto ambientale dei piani, come stanno facendo le regioni più sensibili a tale problematica.
Più complesso, ma assolutamente non secondario, sarebbe il discorso relativo all’opportunità di collocare un momento di valutazione complessiva all’interno del processo di pianificazione: esso consentirebbe di caratterizzare con maggiore trasparenza e consapevolezza il percorso decisionale, selezionando proposte alternative, definendo priorità in presenza di obiettivi conflittuali, prevedendo conseguenze ed effetti dell’intervento in rapporto alle risorse mobilizzabili. Le motivazioni di determinate scelte possono essere evidenziate e comprovate solo da metodi e tecniche specifici e, per quanto sia ingenuo richiedere ciò attraverso una norma di legge, sono convinto che occorre fare uno sforzo in tal senso, precisando metodi e tecniche cui attingere ai fini della costruzione e gestione del piano.
Altra questione è quella relativa alla difficoltà di individuare il livello più idoneo di governo del territorio in rapporto agli oggetti e alle categorie di problemi da governare.
La legge urbanistica del 1942 individuava come fondamentali, nel quadro del sistema di pianificazione del territorio, un livello regionale ed uno comunale. Successivamente in molte leggi regionali veniva introdotto, oltre il livello regionale, il livello comprensoriale che, quantomeno concettualmente, risolveva in maniera egregia molti dei problemi connessi alle insufficienti dimensioni comunali, ma che, tuttavia, ha comportato notevoli difficoltà pratiche nella loro attuazione, determinando un arresto, e il successivo definitivo tramonto, di tale tendenza nell’individuazione dell’ente intermedio.
La Campania ha avuto il merito di aver assunto, invece, sin dal 1982, la provincia come soggetto tecnico ed amministrativo, oltre che politico, del superiore controllo della pianificazione comunale e nella dimensione provinciale il relativo ambito spaziale.
Ad eccezione del primo, risalente agli anni ’70, i vari ddil non potevano non individuare come livello intermedio di pianificazione la provincia, la cui operatività, essendo un ente già istituzionalmente rappresentativo, in quanto collegio ad elezione diretta e sperimentato negli organi decisionali, per effetto di una gestione ormai quindicinale della delega, è potenzialmente più efficace di ipotetici enti non elettivi.
La provincia, infatti, oltre ad avere una identità territoriale storicamente certa, è inequivocabilmente anche destinataria di funzioni e di deleghe politico-amministrative.
Un piano provinciale, tuttavia, abbraccia una gamma tanto complessa di attribuzioni e di scelte localizzative, tra cui una vasta serie di servizi, da renderlo di stesura addirittura più complessa del piano regionale: si renderebbero, pertanto, necessari stralci territoriali e/o anticipazioni settoriali per risolvere alcuni più urgenti problemi di natura intercomunale. È da registrarsi, quindi, positivamente l’idea contenuta nel ddil di conferire al piano territoriale di coordinamento provinciale, pur avendo questo ad oggetto l’intero territorio della provincia, la facoltà di aprire finestre cartografiche intercomunali in applicazione di indirizzi del piano territoriale regionale. La Campania è, infatti, regione caratterizzata, da un lato dal proverbiale squilibrio tra zone interne e zone costiere, dall’altro dall’egemonia dell’area metropolitana di Napoli praticamente sull’intera regione. Ma all’interno di tale schema generale l’articolazione è più variegata: agro nocerino-sarnese, alto nolano, valle di Lauro, fascia aversana. I problemi relativi a tali aree potranno essere risolti con intese interprovinciali mediante stralci contestuali dei piani territoriali di coordinamento delle provincie interessate. Ma sarebbe ancora più auspicabile che la futura legge regionale prescriva alle provincie di articolare, ove necessario, i piani territoriali di coordinamento provinciali per opportuni sub-insiemi.
Non più, quindi, individuare ambiti a cui applicare piani di area vasta, ma articolare i piani su porzioni di territorio che possono rappresentare ambiti. Un processo, insomma, che funzioni al contrario di quanto negativamente sperimentato per i comprensori: una tale articolazione potrebbe far maturare l’introduzione di eventuali nuove delimitazioni subprovinciali, concretamente istituzionalizzabili, in quanto funzionalmente motivate e razionalmente convenienti, e che possano, quindi, garantire processi di pianificazione e di gestione di adeguato realismo. E non è detto che tali ambiti non possano, per questo motivo, diventare proprio le future distrettualizzazioni provinciali, senza, in tal modo, introdurre ulteriori livelli territoriali. Un piano di coordinamento provinciale, insomma, potrebbe essere la sede migliore per proporre una revisione delle divisioni amministrative, quali il riordino dei confini dei comuni, sulla base delle esigenze della stessa programmazione socio-economica e pianificazione territoriale.
Nei ddil vi è una apparente volontà, comune, d’altronde, ai disegni di legge di altre regioni, di dare risalto ai piani di livello superiore, cui corrisponde una impostazione complessiva che tende, viceversa, a non sminuire per nulla il ruolo centrale dello strumento di pianificazione comunale. Il PRG, se da un lato appare subordinato agli altri livelli di pianificazione, dall’altro si presenta come elemento che pervade e monopolizza l’intero sistema pianificatorio, di cui i comuni devono dotarsi anche in assenza di quelli di area vasta, ammettendo la validità del PRG al di fuori di un disegno complessivo.
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