Source: https://drogipubliczne.info/czy-dzierzawa-drogi-wewnetrznej-zapewnia-dostep-do-drogi-publicznej/
Timestamp: 2020-08-05 08:11:21+00:00
Document Index: 51716657

Matched Legal Cases: ['Art. 140', 'art. 60', 'Art. 352', 'Art. 342', 'Art. 343', 'Art. 145', 'Art. 292', 'art. 2', 'art. 61', 'art. 93', 'art. 93']

Czy dzierżawa drogi wewnętrznej zapewnia dostęp do drogi publicznej? – Prawo dróg publicznych
Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez „dostęp do drogi publicznej” należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Inwestorzy często zastanawiają się czy konieczny jest zakup udziału we współwłasności istniejącej drogi wewnętrznej czy też wystarczy wydzierżawienie takiej drogi od właściciela. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że umowa dzierżawy drogi wewnętrznej nie zapewnia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej.
Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. W odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego – Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnego przypadku.
Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną nie wyjaśnił podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przy ocenie tej kwestii należy zdaniem sądów administracyjnych uwzględniać ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej.
Analiza dotychczasowego orzecznictwa pozwala stwierdzić, że inwestor chcąc zapewnić dojazd do swojej nieruchomości za pośrednictwem drogi wewnętrznej, co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa własności (użytkowania wieczystego) tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej.
W zakresie dostępu do drogi publicznej zachęcam także do lektury wpisu: http://drogipubliczne.info/sluzebnosc-drogi-koniecznej-czy-zjazd/.
Jeżeli tak: „inwestor chcąc zapewnić dojazd do swojej nieruchomości za pośrednictwem drogi wewnętrznej, co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa własności (użytkowania wieczystego) tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej.”
To PO CO ustawa odroznia dostęp do drogi publicznej przez służebność albo drogę wewnętrzną?
Czyż nie jest to „poprawianie” ustawy? Gdyby ustawodawca zmierzał do tego, co rzekomo chce orzecznictwo – nie wprowadzałby drogi wewnętrznej jako formy dostępu do drogi publicznej.
Cytat: „Analiza dotychczasowego orzecznictwa pozwala stwierdzić, że inwestor chcąc zapewnić do-jazd do swojej nieruchomości za pośrednictwem drogi wewnętrznej, co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa własności (użytkowania wieczystego) tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej.”
1. Orzecznictwo takim rozumowaniem wychodzi przed szereg, wyręczając prawodawcę, który wyróżnia dwie formy pośredniego dostępu do drogi publicznej: służebność i drogę wewnętrzną, ale nie wymaga by korzystanie z tej drugiej miało określony konkretnie tytuł prawny, w szczególności by była nim współwłasność czy służebność. Wymaganie ustanawiania służebności na drodze wewnętrznej sprowadza dwie formy dostępu do jednej, wbrew zapisom ustawy. A to już nie jest stosowaniem prawa tylko jego tworzeniem (zmianą).
2. Z istoty prawa własności (Art. 140 k.c.: W granicach określonych przez ustawy i zasady współży-cia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą) wynika, że właściciel może udostępnić określonym podmiotom część swojej nieruchomości, wyznaczonej w tym celu, do korzystania, w formie przejazdu, przechodu czy przegonu (droga wewnętrzna zamknięta) lub wszystkim, bliżej nieokreślonym (doga wewnętrzna otwarta). Takie udostęp-nienie zakresem pokrywa się z reguły z zakresem służebności (drogowej) ale nie wymaga formalnego ustanowienia służebności. W przypadku drogi otwartej takie udostępnianie następuje z reguły per facta concludentia (art. 60 k.c.:Wolę osoby dokonującej czynności prawnej może wyrażać każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny). Dostatecznym sposobem w omawianym wypadku jest wyraźne wyznaczenie drogi, zwłaszcza przez cofnięcie w tym celu trwałego ogrodzenia w głąb działek, otwarcie drogi przez eliminację wszelkich bram, zapór itp. oraz nie stosowanie żadnych znaków ograniczających swobodę przejazdu i przejścia. Korzystający z takiej drogi, także dla dostępu do drogi publicznej, nie muszą mieć i na ogół nie mają dokumentu to legalizującego (potrzebnego urzędnikom tylko jako swoista ….krytka, skoro prawo nie wymaga jego posiadania). Wielość uwarunkowań i specyficznych celów jakie ma realizować droga wewnętrzna w konkretnych warunkach przesądza, że standardowe, nazwane w przepisach prawa instytucje prawa rzeczowego i obligacyjnego, są niewystarczające. Korzystając z autonomii woli właściciel nieruchomości ma swobodę w kształ-towaniu treści stosunku prawnego, oczywiście z zastrzeżeniami, w tym z zastrzeżeniem zgodności z ustawą. Prawodawca mógł więc za dostęp do drogi publicznej uznać drogę wewnętrzną pod warunkiem, że udostępnianie korzystanie z niej ma za podstawę określoną konkretnie instytucję prawną (służebność lub inną). Takie ograniczenie autonomii woli właścicieli nierucho-mości wymaga podstawy ustawowej. Ustawodawca mógł, ale z takiej możliwości nie skorzy-stał – poza wyjątkiem przedstawionym w pkt 4 – i nikt inny nie może go w tym wyręczyć.
3. Co się tyczy oczekiwanej trwałości dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną: nie sposób pominąć następujących uregulowań prawnych zawartych w kodeksie cywilnym: Art. 352. § 1. Kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności, jest posiadaczem służebności. Art. 342. Nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze. Art. 343. § 1. Posiadacz może zastosować obronę konieczną, ażeby odeprzeć samowolne naruszenie posiadania. § 2. Posiadacz nieruchomości może niezwłocznie po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni; nie wolno mu jednak stosować przy tym przemocy względem osób. Art. 145. § 1. Jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Art. 292. Służebność gruntowa może być nabyta przez zasiedzenie tylko w wypadku, gdy polega na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia. Przepisy o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie stosuje się odpowiednio.
Oczekiwanie ustanowienia służebności na drodze wewnętrznej dla zapewnienia trwałości do-stępu do drogi publicznej nie jest ani oczywiste ani faktycznie konieczne.
4. Prawodawca miał (i ma) wiele możliwości określenia, tak pojęcia drogi wewnętrznej („drogą wewnętrzną jest każda droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych”) jak i tytułu prawnego do korzystania niezbędnego do uznania tego korzystania za dostęp do drogi publicznej. Prawodawca nie skorzystał z tej możliwości ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 14 za dostęp uznaje dostęp drogą wewnętrzną bez jej zdefiniowania i bez wskazania tytułu prawnego korzystania z niej), ani definiując pojęcie działki budowanej (w trzech ustawach działka budowlana jest definiowana przez posiadanie dostępu do drogi publicznej ale bez uściślenia charakteru i tytułu prawnego dostępu), ani określając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ustawy z 27 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga dostępu do drogi publicznej ale bez wskazania for-my i tytułu prawnego).
Poza dyskusją jest, że ustalenie precyzyjnej definicji drogi wewnętrznej oraz prawnych pod-staw korzystania z takich dróg jako warunku uznania za dostęp do drogi publicznej, jest praktycznie niemożliwe. W tej sferze zbyt wiele opiera się na tradycji, zwyczajach i niepisanych po-rozumień.
W najwyższym stopniu racjonalne jest w takiej sytuacji porządkowanie i wprowadzanie ograniczeń swobody korzystania z nieruchomości w odniesieniu do nowych działek, które chyba z re-
guły powstają w wyniku podziału większych nieruchomości. W odniesieniu do działek już wy-dzielonych pozostają działania nie władcze (sugestie, zachęty itp. – pomijając działania w ra-mach ustalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).
Nieprzypadkowo zatem w art. 93 ust. 3 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, ustalono warunki dopuszczalności podziału nieruchomości. I tak, poza bezpośrednim dostępem wydzielanych działek do drogi publicznej przepis dopuszcza dostęp pośredni ale w określonych konkretnie formach, mianowicie: 1) przez wydzielenie (prawne) części gruntu na drogę we-wnętrzną (działka drogowa) i obciążenie wydzielonej działki odpowiednimi służebnościami dla wydzielanych działek lub sprzedaż wydzielanych działek wraz udziałem we własności wydzielonej działki drogowej; 2) przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na rzecz wydzielanych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
Powyższe rozstrzygnięcia ograniczają oczywiście autonomię woli właścicieli nieruchomości, ale wyłącznie w sferze podziału nieruchomości. Byłoby nadużyciem prawa wymaganie, by przewidziany prawem dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną był w każdym wypadku konstytuowany według powyższych zasad.
1.	Postulowanie by tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej dla dostępu do drogi publicznej wywodzić z prawa własności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej:
a)	w wypadkach wydzielania działek przez podział jest to warunkiem zatwierdzenia po-działu (art. 93 ust. 3 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami); jest to ustawowe ograniczenie autonomii woli właścicieli nieruchomości, wykluczające stosowanie innych form prawnych udostępniania drogi wewnętrznej dla dostępu do drogi publicznej,
b)	w pozostałych wypadkach pozostaje w sferze życzeniowej
2.	Przy ocenie dostępu działek już wydzielonych do drogi publicznej drogą wewnętrzną nie ma podstaw prawnych do uznawania wyłącznie tych form prawnych korzystania z takiej drogi, których oczekuje i które akceptuje organ oceniający. Takie wymagania oznaczałyby ograniczanie praw właścicielskich, a to wymaga normy ustawowej.
3.	Oceniając dostęp działek już wydzielonych do drogi publicznej należy badać przede wszystkim wolę właściciela gruntu, ta zaś może być wyrażana w różny sposób, w tym także per facta concludentia; nie sposób przy tym pomijać że ta wola mogła być wyrażona wiele dziesiątek lat temu. W takich wypadkach należy się kierować wolą aktualnych właścicieli
Dziękuję bardzo za obszerny i ciekawy komentarz.