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Timestamp: 2016-10-27 18:46:50+00:00
Document Index: 117900657

Matched Legal Cases: ['artigo 5', 'artigo 45', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 267', 'artigo 1', 'artigo 267']

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A Impossibilidade Jur�dica do Questionamento Judicial, pela PGFN, das Decis�es do Conselho de Contribuintes
Desde o final de 2004, o Poder P�blico Federal vem conduzindo uma campanha de esvaziamento do processo administrativo fiscal, atrav�s de iniciativas que t�m diminu�do a relev�ncia e a compet�ncia dos �rg�os julgadores da esfera administrativa.
O processo administrativo fiscal em �mbito federal, regido pelo Decreto n� 70.235/72, tem o objetivo, em linhas gerais, de promover o aperfei�oamento do lan�amento tribut�rio, ou seja, de definir com maior seguran�a e precis�o o cr�dito tribut�rio que o fisco entende ser devido, por meio de procedimentos espec�ficos, que contemplam princ�pios constitucionais, como o devido processo legal, o contradit�rio e a ampla defesa, com a participa��o ativa do contribuinte.(1)
Todo esse procedimento � realizado por �rg�os integrantes do Minist�rio da Fazenda (Delegacias de Julgamento, Conselhos de Contribuintes e C�mara Superior de Recursos Fiscais), restando evidente que o processo administrativo fiscal consubstancia um procedimento interno de controle da legalidade dos atos emanados da pr�pria Administra��o P�blica Federal. Dessa maneira, por raz�es �bvias, se a decis�o definitiva nele proferida for favor�vel ao contribuinte, diga-se, com a Administra��o P�blica reconhecendo a ilegalidade do seu ato (lan�amento), dever� a autoridade fiscal lhe exonerar de todos os gravames decorrentes da mat�ria em lit�gio (art. 45, do Decreto n� 70.235/72).
Sem entrar no m�rito da exist�ncia ou n�o de parcialidade em um processo conduzido dentro da estrutura de uma das partes envolvidas (o fisco), esse sistema tem funcionado e sido aceito pela sociedade h� mais de 30 (trinta) anos, sendo muitas vezes interessante ao contribuinte recorrer a ele, por se tratarem de �rg�os t�cnicos na seara tribut�ria, possivelmente sem paralelo no Poder Judici�rio.
No entanto, a paz que cercava os fundamentos desse sistema cessou.
Em 23 de agosto de 2004, foi publicado o Parecer n� 1.087 da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que concluiu pela possibilidade jur�dica da decis�o final favor�vel ao contribuinte, proferida em processo administrativo fiscal, ser impugnada judicialmente pelo pr�prio Poder P�blico, via PGFN. Esse parecer foi aprovado e ratificado pelo Exm� Ministro da Fazenda.
Posteriormente, em 25 de outubro de 2004, foi publicada a Portaria n� 820, do ilustre Procurador-Geral da Fazenda Nacional, a qual disciplinou as hip�teses em que a PGFN contestaria as decis�es administrativas favor�veis ao contribuinte.
Em outras palavras, a posi��o da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e do Ministro da Fazenda � a de que, com rela��o ao processo administrativo fiscal, um �rg�o da Administra��o P�blica (PGFN) pode questionar, judicialmente, atos de outro �rg�o da mesma Administra��o P�blica (e. g., Conselho de Contribuintes), quando aqueles atos forem favor�veis ao administrado.
Embora n�o seja dif�cil constatar que l�gica n�o recobre esse racioc�nio, tentaremos, neste trabalho, esmiu�ar a vulnerabilidade da posi��o fazend�ria.
2. O PARECER DA PGFN
2.1. Motiva��o
Conforme se depreende da parte inicial do parecer elaborado pela PGFN, a iniciativa de um estudo acerca da possibilidade de questionamento, pela pr�pria Fazenda, das decis�es proferidas pelo Conselho de Contribuintes, decorreu de um processo espec�fico. Nesse processo, estava em discuss�o a autua��o de um determinado "Fundo de Previd�ncia Privada", baseada, em s�ntese, no fato de que esse contribuinte n�o teria direito a uma certa imunidade.
Ocorre que o Conselho de Contribuintes, ao analisar a quest�o, acolheu a tese do contribuinte, dando provimento ao seu Recurso Volunt�rio e, conseq�entemente, julgando o lan�amento improcedente. Assim, privou a Fazenda da possibilidade de cobrar a suposta d�vida, significativamente vultosa.
Inconformada com a interpreta��o utilizada pelo Conselho de Contribuintes, a PGFN interp�s recurso hier�rquico ao Ministro da Fazenda, que foi admitido, inclusive com a determina��o de que o contribuinte apresentasse contra-raz�es.
Irresignado com aquela iniciativa, o contribuinte impetrou Mandado de Seguran�a perante o Colendo SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTI�A - STJ, que entendeu por bem conceder a seguran�a postulada, com base nos seguintes argumentos:
"I - A compet�ncia ministerial para controlar os atos da administra��o pressup�e a exist�ncia de algo descontrolado, n�o incide nas hip�teses em que o �rg�o controlado se conteve no �mbito de sua compet�ncia e do devido processo legal.
II - O controle do Ministro da Fazenda (arts. 19 e 20 do DL 200/67) sobre os ac�rd�os dos conselhos de contribuintes tem como escopo e limite o reparo de nulidades. N�o � l�cito ao Ministro cassar tais decis�es, sob o argumento de que o colegiado errou na interpreta��o da Lei.
III - As decis�es do conselho de contribuintes, quando n�o recorridas, tornam-se definitivas, cumprindo � Administra��o, de of�cio , "exonerar o sujeito passivo dos gravames decorrentes do lit�gio" (Dec. 70.235/72, Art. 45).
IV - Ao dar curso a apelo contra decis�o definitiva de conselho de contribuintes o Ministro da Fazenda p�e em risco direto l�quido e certo do benefici�rio da decis�o recorrida." (STJ, 1� se��o, MS n� 8810/DF, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. 13;08;2003, p (...))
Registre-se que, persistente, a PGFN op�s embargos de declara��o, que foram rejeitados e, posteriormente, interp�s Recurso Extraordin�rio, que foi inadmitido. Contra essa decis�o, foi interposto Agravo de Instrumento ao Excelso SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - STF, o qual se encontra aguardando julgamento.
Saliente-se, contudo, que foi nesse �nterim que a PGFN decidiu pela elabora��o de um estudo e a confec��o do parecer ora em an�lise, demonstrando o seu claro intuito casu�stico, de fazer surgir um meio qualquer para questionar decis�es administrativas que sejam "desfavor�veis" � Fazenda.
2.2. A fundamenta��o jur�dica utilizada no parecer
As bases jur�dicas utilizadas no parecer da PGFN come�am a ser constru�das a partir do entendimento correto, diga-se de passagem, de que as decis�es proferidas pelo Conselho de Contribuintes consubstanciam um ato administrativo, ou seja, um ato emanado e de compet�ncia da Administra��o P�blica.
O parecer se det�m, ainda, em expor os requisitos dos atos administrativos e a possibilidade jur�dica de invalida��o desses atos, sempre baseado nos ensinamentos do eminente HELY LOPES MEIRELLES. Faz men��o � possibilidade de tais atos serem invalidados tanto pelo Poder Judici�rio quanto pela pr�pria Administra��o P�blica, no exerc�cio da auto-tutela, aspectos que ser�o melhor abordados adiante.
Descreve, ainda, a hip�tese de anula��o como sendo aquela em que � declarada a invalidade do ato administrativo em raz�o da sua ilegalidade. Aduz que essa invalida��o pode ser realizada pela Administra��o P�blica, que, "reconhecendo que praticou ato contr�rio ao Direito vigente, deve anul�-lo de of�cio", bem como pelo Poder Judici�rio, "mediante provoca��o de quem tiver legitimidade ativa para tal".
Com rela��o a esse �ltimo ponto, de que a invalida��o dos Atos Administrativos caberia tamb�m ao Poder Judici�rio, o parecer realiza uma explana��o fundada no artigo 5�, incisos XXXV e LXXII, da Constitui��o Federal de 1988, que, respectivamente, disp�em sobre a impossibilidade da lei excluir da aprecia��o do Poder Judici�rio les�o ou amea�a a direito e estabelece que qualquer cidad�o � parte leg�tima para propor a��o popular que vise anular ato lesivo ao patrim�nio p�blico ou de entidade de que o Estado participe.
Conclui, diante desses dispositivos, que "nenhum ato do Poder P�blico poder� ser subtra�do do exame judicial (de legalidade ou da lesividade ao patrim�nio p�blico), seja de que categoria for (vinculado ou discricion�rio) e provenha de qualquer agente, �rg�o ou poder".
A partir da�, o parecer recorre a diversas cita��es doutrin�rias, com o objetivo de solidificar o entendimento de que os atos administrativos s�o todos suscet�veis de revis�o judicial e que essa revis�o n�o deve se ater apenas a legalidade do ato, mas ao seu pr�prio m�rito, de acordo com os mencionados mandamentos constitucionais. Alicer�ado nas raz�es acima citadas, o parecer sustenta que a norma do artigo 45, do Decreto n� 70.235/72, j� referenciado, que determina a exonera��o do contribuinte de todos os gravames decorrentes de uma autua��o fiscal, caso esta seja considerada improcedente pelo Conselho de Contribuintes, contrariaria os dispositivos constitucionais que protegem o livre acesso ao Poder Judici�rio.
Sustenta, enfim, que "a decis�o final proferida pelo Conselho de Contribuintes, desfavor�vel a qualquer dos sujeitos da rela��o jur�dico-tribut�ria, pode ser submetida ao crivo do Poder Judici�rio, seja para controle de legalidade, seja para controle de juridicidade, ou em raz�o de erro de fato ocorrido no julgamento administrativo". Em outras palavras, uma decis�o do Conselho de Contribuintes favor�vel ao contribuinte "n�o impede a Uni�o (Fazenda Nacional) de recorrer ao Poder Judici�rio, em face da inexist�ncia, no direito positivo, de norma proibitiva".
2.3. Os meios processuais de questionamento das decis�es do Conselho de Contribuintes
Na sua conclus�o, o parecer em tela afirma que, face as raz�es acima, a Administra��o P�blica pode submeter as decis�es do Conselho de Contribuintes ao Poder Judici�rio, por meio de "a��o de conhecimento, mandado de seguran�a, a��o civil p�blica ou a��o popular" (2).
Esclarece que, dos rem�dios processuais acima, os dois primeiros podem ser propostos pela PGFN; o terceiro, pelo �rg�o competente; e o quarto, por qualquer cidad�o.
3. A PORTARIA DO PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL
Em decorr�ncia desse parecer, o ilustre Procurador-Geral da Fazenda Nacional expediu a Portaria n� 820, de 25 de outubro de 2004, objetivando disciplinar, no �mbito da PGFN, "a submiss�o de decis�es dos Conselhos de Contribuintes e da C�mara Superior de Recursos Fiscais � aprecia��o do Poder Judici�rio".
Nessa Portaria, em seu artigo 2�, ficou estabelecido que tais decis�es poder�o ser submetidas ao Poder Judici�rio "desde que expressa ou implicitamente afastem a aplicabilidade de leis ou decretos e, cumulativa ou alternativamente: I - versem sobre valores superiores a R$ 50.000.000,00 (cinq�enta milh�es de reais); II - cuidem de mat�ria cuja relev�ncia tem�tica recomende a sua aprecia��o na esfera judicial; e III - possam causar grave les�o ao patrim�nio p�blico".
Notam-se, especialmente nos incisos II e III, os propositalmente vagos par�metros estabelecidos pela PGFN, com o prec�puo intuito de estender a possibilidade de questionamento judicial das decis�es do Conselho de Contribuintes a, praticamente, todo e qualquer processo administrativo, a crit�rio da conveni�ncia daquele �rg�o.
4. A ANTI-JURIDICIDADE DO POSICIONAMENTO DA PGFN
Com o m�ximo respeito que a PGFN merece, todas as fundamenta��es e conclus�es acima n�o sobrevivem a um exame mais criterioso e apurado do ponto de vista jur�dico, como se demonstrar� a seguir:
4.1. A aus�ncia de afronta ao artigo 5�, incisos XXXV, da CF/88
O ponto central de toda a argumenta��o da PGFN, como visto acima, � o fato de que a Constitui��o Federal determina, expressamente, que nenhuma les�o ou amea�a de les�o ser� exclu�da da aprecia��o do Poder Judici�rio. Assim, no ver da PGFN, como uma decis�o do Conselho de Contribuintes favor�vel ao contribuinte seria lesiva � Administra��o P�blica, essa decis�o poderia ser questionada judicialmente.
Entretanto, tal racioc�nio n�o encontra amparo l�gico ou jur�dico.
Primeiramente, h� que se estabelecer o conceito de les�o previsto no artigo 5�, inciso XXXV, da CF/88.
Partindo de uma no��o constante de fonte extra-jur�dica, diz-se que les�o � "ato ou efeito de lesar", "dano, preju�zo", "viola��o de um direito", "ofensa � sa�de ou � integridade corporal de algu�m" etc (3).
Em uma fonte mais pr�xima do Direito, encontramos a defini��o de les�o, no Direito Civil, como sendo "toda esp�cie de ofensa ou dano causado � coisa ou ao direito, de que possa resultar um preju�zo para seu propriet�rio ou titular". � um "preju�zo, detrimento" imposto a algu�m (4).
V�-se, ent�o, com razo�vel clareza, que a les�o � provocada a uma pessoa por um terceiro, que desrespeita, agride ou de alguma outra forma ofende um direito garantido a ela.
� o que se extrai, tamb�m, do fundamento do princ�pio da inafastabilidade do controle jurisdicional preceituado no dispositivo em tela, explicitado pelo ilustre JOS� AFONSO DA SILVA (5):
"O princ�pio da prote��o judici�ria, tamb�m chamado de princ�pio da inafastabilidade do controle jurisdicional, constitui, em verdade, a principal garantia dos direitos subjetivos." (grifos nossos)
Definindo de forma mais precisa a express�o grifada, recorre-se aos ensinamentos do Professos LU�S ROBERTO BARROSO (6):
"Mais relevante para os fins aqui visados � assinalar as caracter�sticas essenciais dos direitos subjetivos, a saber: a) a ele corresponde sempre um dever jur�dico por parte de outrem; b) ele � viol�vel, vale dizer, pode ocorrer que a parte que tem o dever jur�dico, que deveria entregar uma determinada presta��o, n�o o fa�a; c) violado o dever jur�dico, nasce para o seu titular uma pretens�o, podendo ele servir-se dos mecanismos coercitivos e sancionat�rios do Estado, notadamente por via de uma a��o judicial.
N�o cumprido espontaneamente o dever jur�dico, o titular do direito lesado tem reconhecido constitucionalmente o direito de exigir do Estado que intervenha para assegurar o cumprimento da norma, com a entrega da presta��o" (grifos nossos)
Ora, se aquele princ�pio busca garantir direitos subjetivos e possuindo estes os moldes acima, � irrazo�vel se entender que ele se destine a preservar tais direitos frente aos seus pr�prios sujeitos (titulares). � suficientemente l�gico pensar que a sua finalidade seja proteg�-los perante terceiros, cuja conduta, se de alguma forma ofender o bem jur�dico tutelado, poder� ser submetida � interven��o do Estado (Poder Judici�rio).
Da� se infere, seguramente, que o referido dispositivo da CF/88 objetiva proteger toda pessoa, f�sica ou jur�dica, e at� mesmo a Administra��o P�blica de preju�zos ou amea�as de preju�zos dos quais possam eventualmente ser v�timas, em raz�o de um ato ou conduta de outrem, n�o da pr�pria pessoa protegida.
Resta saber, assim, se a decis�o proferida pelo Conselho de Contribuintes, mesmo que favor�vel ao contribuinte, pode consubstanciar uma les�o � Administra��o P�blica, no sentido objeto da prote��o constitucional em ep�grafe.
Em primeiro lugar, vale repetir que o Conselho de Contribuintes �, notoriamente, um �rg�o da Administra��o P�blica, vinculado diretamente ao Minist�rio da Fazenda, tal e qual a PGFN.
Portanto, um ato do Conselho de Contribuintes � um ato da pr�pria Administra��o P�blica. Se um ato da pr�pria Administra��o P�blica pode ser considerado lesivo, para fins do artigo 5�, inciso XXXV, da CF/88, a essa mesma Administra��o, � uma quest�o a ser analisada caso a caso.
Isso porque, como j� dito, o mencionado dispositivo constitucional diz respeito a forma cl�ssica de les�o, aquela perpetrada por uma pessoa � outra. Esse dispositivo englobaria a auto-les�o? � o objetivo da Constitui��o Federal garantir que uma pessoa que pratique uma conduta "desfavor�vel" apenas a ela mesma submeta esse seu ato � aprecia��o do Poder Judici�rio?
Para n�s, a resposta negativa se imp�e.
Caso contr�rio, estar-se-�, a grosso modo, permitindo que uma pessoa assine, livre, motivada e espontaneamente, uma confiss�o de d�vida e, depois, ingresse em Ju�zo contra si mesma para desconstituir aquele documento.
Nos casos de interesse p�blico, h� que se fazer uma diferencia��o pr�pria do Direito Administrativo, referente �s hip�teses de anula��o e de revoga��o do ato administrativo. A anula��o � a extin��o de um ato administrativo por raz�es de ilegalidade, isto �, em virtude do ato anulado ter sido contr�rio � legisla��o vigente na �poca de sua expedi��o. Ela produz efeitos retroativos, pois a ilegalidade invalida o ato desde que este foi emitido, impedindo que ele produza efeitos. Nesse sentido s�o as S�mulas 346 e 473, ambas do STF. Note-se, no entanto, que � imprescind�vel a caracteriza��o de uma real ilegalidade, sem o que n�o poder� se falar em anula��o. (7)
Por outro lado, a revoga��o � a extin��o do ato administrativo por raz�es de oportunidade e conveni�ncia da Administra��o. Em outras palavras, n�o h� qualquer ilegalidade no ato que se est� revogando, mas apenas uma conveni�ncia do Estado em revog�-lo. Por n�o estar eivado de ilegalidade, o ato revogado produz efeitos jur�dicos desde que foi expedido. Como a revoga��o atinge um ato que foi editado em conformidade com a lei, ela n�o retroage; os seus efeitos se produzem a partir da pr�pria revoga��o. Tudo isso em homenagem a prote��o do ato jur�dico perfeito, preceituada no art. 5�, inciso XXXVI, da CF/88. (8)
Diante disso, a nosso ver, um ato administrativo, como as decis�es ora analisadas, somente pode ser considerado efetivamente lesivo � Administra��o P�blica e pass�vel de ANULA��O quando decorrer de uma pr�tica ilegal que acarrete uma nulidade absoluta, como, por exemplo, ter sido realizado por pessoa incompetente, ter decorrido de fraude, m�-f�, conluio etc. Uma conclus�o diferente acarretaria enorme vulnerabilidade � posi��o do administrado, que jamais teria seguran�a quanto � solidez do ato administrativo que lhe foi favor�vel, pois a qualquer momento a Administra��o P�blica poderia suscitar, por um motivo qualquer, uma suposta ilegalidade.
J� um ato administrativo que obede�a todos os requisitos de legalidade, que exprima uma posi��o consciente e volunt�ria da Administra��o P�blica, sem qualquer v�cio que revele uma desconformidade com a lei, n�o poder� ser livremente invalidado em preju�zo dos demais interessados nesse ato. Nesses casos, a invalida��o do ato administrativo encerra hip�tese de REVOGA��O, pois decorre de um ju�zo de conveni�ncia da Administra��o e, portanto, n�o atinge os direitos j� adquiridos pelos outros interessados.
V�-se, assim, que a decis�o do Conselho de Contribuintes, ainda que favor�vel ao contribuinte, somente gerar�, efetivamente, les�o � Administra��o P�blica quando resultar de uma flagrante ilegalidade, tais como as citadas acima.
Se essa decis�o for fulcrada, por exemplo, em uma das interpreta��es poss�veis do texto legal, n�o haver� qualquer tipo de ilegalidade ou nulidade, sendo invi�vel o seu questionamento pela Administra��o P�blica junto ao Poder Judici�rio.
Isso se deve ao fato j� abordado, mas muitas vezes esquecido, de que o processo administrativo fiscal � um procedimento de auto-controle da pr�pria Administra��o P�blica, que tem o objetivo de apurar a exist�ncia e o montante correto dos d�bitos fiscais. Mais do que um direito do contribuinte, � um dever da Administra��o proceder a esse controle, pois n�o � nem do interesse particular nem do interesse p�blico, que o Estado cobre d�vidas que n�o s�o devidas ou que s�o devidas em outros valores.
Assim, se a Administra��o P�blica, ap�s serem obedecidos todos os tr�mites do referido procedimento de auto-controle, conclui pela inexist�ncia do d�bito (por meio de decis�o do Conselho de Contribuintes, um dos seus �rg�os), n�o h� que se falar em les�o ou amea�a de les�o, pois apenas se estar� obedecendo os princ�pios jur�dicos que a obrigam ao dito auto-controle.
4.2. Fazenda x Fazenda - Uma situa��o invi�vel jur�dica e processualmente
Acreditamos ter restado suficientemente clara a inexist�ncia de les�o ou amea�a de les�o quando o Conselho de Contribuintes profere uma decis�o, um mero ato administrativo favor�vel ao contribuinte, salvo nas hip�teses das ilegalidades j� destacadas (fraude, m�-f� etc).
De toda forma, para abordarmos o maior n�mero de possibilidades, admitamos que esse ato seja, realmente, ensejador de uma les�o ao Estado.
Conforme visto, a decis�o do Conselho de Contribuintes corresponde a um ato emanado de um �rg�o da Administra��o P�blica. Logo, se esse ato for considerado lesivo � Administra��o, estaremos diante de uma auto-les�o, que, como exposto, n�o � razoavelmente pass�vel de ser apreciada pelo Poder Judici�rio.
Caso seja permitida a aprecia��o judicial da auto-les�o em esp�cie, estaremos diante de uma lide envolvendo a Administra��o P�blica (PGFN) contra a pr�pria Administra��o P�blica (Conselhos de Contribuintes), numa confus�o processual inviabilizadora do acolhimento de qualquer a��o judicial nesse sentido, a teor do artigo 267, inciso X, do CPC, conforme ser� melhor explicado a seguir.
4.2.1. Mandado de Seguran�a (MS)
Consoante o artigo 1�, da Lei n� 1.533/51, que rege essa esp�cie processual, o MS � impetrado contra ato que emane de autoridade. O termo autoridade, por sua vez, � interpretado, unanimemente, como se referindo � autoridade p�blica, ao ente p�blico (ou ao ente privado no exerc�cio de fun��o p�blica) dotado do poder e da compet�ncia para expedir o ato que se busca combater (9).
Diante dos contornos desse instrumento, somente se pode concluir que a opini�o contida no parecer � no sentido de que a PGFN poderia ingressar com Mandado de Seguran�a contra o Conselho de Contribuintes para invalidar a decis�o emanada desse �ltimo �rg�o, numa lide em que a Fazenda P�blica figuraria nos p�los ativo e passivo, revelando-se claramente inadmiss�vel.
A impropriedade da afirma��o do cabimento de Mandado de Seguran�a � t�o flagrante que at� mesmo representantes da PGFN decidiram ignorar essa "possibilidade".
4.2.2. A A��o de Conhecimento
Face essa comprovada impropriedade, v�rios setores do citado �rg�o t�m defendido, veementemente, a possibilidade da PGFN se valer de uma A��o Anulat�ria, para questionar decis�es proferidas pelo Conselho de Contribuintes.
Sucede que, a princ�pio, a mesma problem�tica verificada no Mandado de Seguran�a � verificada na A��o Anulat�ria. Isso porque � senso comum que tal A��o seja ajuizada contra a pessoa que expediu o ato que se pretende anular, fazendo com que tamb�m essa esp�cie processual seja inutiliz�vel pela PGFN, sob pena de se incorrer na mesma situa��o da Fazenda P�blica figurar em ambos os p�los da lide.
N�o obstante, a PGFN vem adotando um surpreendente posicionamento, a fim de contornar esse obst�culo.
Segundo esse entendimento, a A��o Anulat�ria a ser movida pela PGFN, no intuito de desconstituir um ac�rd�o proferido pelo Conselho de Contribuintes, teria em seu p�lo passivo n�o aquele �rg�o que emitiu o ato cuja anula��o � pleiteada, mas sim o contribuinte, por ser ele quem suportaria o �nus econ�mico da decis�o prolatada naquela a��o. Essa tese � baseada nos fundamentos da A��o Rescis�ria, pela qual uma das partes de um processo judicial busca rescindir a decis�o final nele proferida, figurando no p�lo passivo n�o o �rg�o (Ju�zo, Tribunal etc) que a prolatou, mas sim a parte contr�ria do processo origin�rio.
Sinceramente, data maxima venia, n�o conseguimos aceitar essa assertiva, por consider�-la desprovida de embasamento jur�dico e legal que justifique o seu acolhimento.
A A��o Rescis�ria � uma a��o de procedimento especial,sujeita a regras espec�ficas e excepcionais, disciplinada isoladamente nos artigos 485 e seguintes do C�digo de Processo Civil. J� a A��o Anulat�ria em refer�ncia nada mais � do que um processo de rito comum ordin�rio, regido, genericamente, pelo Livro I, T�tulo VIII, do CPC.
Nesse �ltimo tipo de a��o, o p�lo passivo � composto por quem tenha interesse e legitimidade para tanto (art. 3�, do CPC). No nosso entender, para que uma pessoa possua legitimidade, � necess�rio que ela tenha de alguma forma agido em desfavor do autor, abrindo a este a possibilidade de ter um direito seu garantido pela via judicial (10).
Por exemplo, seria r�u leg�timo a pessoa que causou o dano, a pessoa que n�o entregou a coisa, a pessoa que deixou de fazer algo, a pessoa que n�o pagou a d�vida e, mais pr�ximo ao presente caso, a pessoa de quem emanou o ato que ensejaria um preju�zo ao autor. Em outras palavras, o r�u s� � leg�timo quando tiver praticado um ato ou incorrido numa conduta que, de alguma forma, tenha lesado ou venha lesar o autor.
Especificamente na A��o Anulat�ria, � necess�rio se atentar para o seu objeto, que, como o pr�prio nome sugere, a grosso modo, � anular alguma coisa, e. g., um ato administrativo. Ora, se essa a��o visa a anula��o de um ato, nada mais l�gico que ela seja movida contra quem realizou tal ato, n�o contra terceiros eventualmente beneficiados por ele.
No caso concreto em debate, o contribuinte n�o efetuou qualquer ato que lese ou ameace lesar a Administra��o P�blica. Essa suposta les�o ouamea�a parte, exclusivamente,de um ato administrativoexpedido pelo Conselho de Contribuintes, que, por conseguinte, � o �nico com legitimidade para figurar no p�lo passivo da demanda que objetiva a anula��o daquele seuato.
Para exemplificar esse entendimento, recorremos ao caso de umalicita��o, que consideramos uma hip�tese an�loga a presente. Se a Administra��o P�blica expede um ato administrativoque declara vencedora da licita��o a empresa concorrenteA, a empresa concorrente B dever� ingressar com a a��o para anular esse atocontra a Administra��o P�blica que o expediu, mas nunca contra a empresa concorrente A, a despeito de ser ela quem vai suportar o �nus da decis�o proferida na citada a��o.
O fato de uma pessoa possuir interesse econ�mico em um determinado resultado n�oa legitima, obrigatoriamente,para atuar como parte de uma a��o judicial comum, posto ser necess�rio o l�dimo interesse jur�dico (11). Tanto � assim que o interesse econ�mico sequer � suficiente para que uma pessoa funcione como assistente em um processo (art. 50 do CPC), n�o sendo razo�vel que o seja parafigurar comor�. Al�m disso, se assim n�o fosse,n�o haveria porque o art. 3�, do CPC, falar em interesse e legitimidade, bastando exigir o primeiro requisito.
Diante disso, somos da opini�o que a A��o Anulat�ria a ser proposta pela PGFN, em vistas a desconstituir um ato administrativo (ac�rd�o) proferido pelo Conselho de Contribuintes, s� poderia ter, legitimamente, em seu p�lo passivo, esse �ltimo �rg�o.
Pode-se at� discutir se o contribuinte tamb�m poderia integrar o p�lo passivo da a��o, ou diretamente como r�u ou em uma das hip�teses de interven��o de terceiros permitidas pelo CPC, em raz�o de possuir, efetivamente, um grande interesse na solu��o que ser� dada aquele processo. No entanto, frise-se, o contribuinte jamais poder� figurar isoladamente no p�lo passivo, como �nico r�u, justamente pelos motivos anteriormente expendidos.
Obviamente, isso acarretaria a esdr�xula situa��o da Administra��o P�blica, tamb�m nessa esp�cie de A��o, figurar tanto no p�lo ativo (PGFN) quanto no passivo (Conselho de Contribuintes), numa confus�o processual que inviabiliza a propositura de uma a��o desse tipo, como preceitua o j� citado artigo 267, inciso X, do CPC. Estar�amos, a�, frente a uma Administra��o P�blica esquizofr�nica, na qual uma voz (PGFN) tenta suplantar a outra (Conselho de Contribuintes).
Pensamos que entendimentos como o aqui rebatido tentam, justamente, colher argumentos para que a referida A��o Anulat�riaescape da confus�o acima, tornando-a vi�vel mediante a aplica��o de mecanismos pr�prios de outros rem�dios processuais, ainda que estranhos a essa esp�cie processual.
Seja como for, acreditamos que misturar caracter�sticas da A��o Rescis�ria (procedimento especial, excepcional) com a A��o Anulat�ria (procedimento comum, geral) � fazer nascer uminstrumento processual novo e h�brido, sem que haja a respectivaprevis�o legal, iniciativa repulsiva ao nosso ordenamento jur�dico.
No decorrer do presente texto, buscamos descrever as bases "jur�dicas" utilizadas pela PGFN para sustentar a possibilidade desse �rg�o da Administra��o P�blica questionar, judicialmente, atos expedidos por outro �rg�o da mesma Administra��o P�blica (Conselho de Contribuintes).
F�cil, ali�s, � identificar a real motiva��o e o intuito concreto da PGFN com essa iniciativa, no sentido de enfraquecer politicamente um �rg�o que, em alguns casos, pode adotar um posicionamento "contr�rio" � Fazenda P�blica.
Contudo, na verdade, � importante se reconhecer que uma decis�o do Conselho de Contribuintes, ainda que favor�vel ao contribuinte, jamais ser� contr�ria ao Estado, por ser dever deste zelar, atrav�s de um procedimento de auto-controle, para que seus atos, inclusive seus lan�amentos tribut�rios, sejam realizados de acordo com a lei, em prote��o n�o s� daquele contribuinte beneficiado por essa decis�o, mas de todo o sistema jur�dico-social em que estamos inseridos, administradores e administrados.
Intentamos, tamb�m, demonstrar juridicamente, recorrendo a ensinamentos e disposi��es de direito material e processual, a total insustentabilidade do posicionamento adotado pela PGFN. Primeiro, pela inexist�ncia de les�o ou amea�a de les�o, a ser protegida pelo livre acesso ao Poder Judici�rio constitucionalmente previsto. Segundo, em raz�o da inviabilidade processual de a��es que, de alguma maneira, obrigariam a presen�a da Fazenda P�blica tanto no p�lo ativo quanto no p�lo passivo da lide, ao menos diante dos formatos legais atualmente vigentes.
Finalmente, acreditamos ser deveras preocupante que o Estado cada vez mais adote posturas contra as quais sempre se lutou, especialmente na seara tribut�ria, inclusive com o esvaziamento dos organismos estatais que, de alguma forma, possam caminhar em sentido distinto da vontade dos Governos, ainda que em dire��o ao bom direito.
(1) Para uma vis�o geral sobre o procedimento e o processo administrativos tribut�rio, cf. CASSONE, Vittorio e CASSONE, Maria Eug�nia Teixeira, "Processo Tribut�rio", Editora Atlas; e SEGUNDO, Hugo de Brito Machado, "Processo Tribut�rio", Editora Atlas.
(2) Neste trabalho nos ocuparemos da an�lise apenas dos dois primeiros instrumentos processuais. Acreditamos que os dois �ltimos mereceriam um trabalho pr�prio, com um foco substancialmente diferente do presente, em raz�o das suas peculiaridades.
(3) FERREIRA, Aur�lio Buarque de Holanda. Novo Aur�lio S�culo XXI: o dicion�rio da l�ngua portuguesa. Ed. Nova Fronteira, 3� edi��o.
(4) DE PL�CIDO E SILVA. Vocabul�rio Jur�dico. Vol III. Ed. Forense.
(5) DA SILVA, Jos� Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. Ed. Malheiros, 17� edi��o.
(6) BARROSO, Lu�s Roberto. Temas de Direito Constitucional, Tomo III. Ed. Renovar.
(7) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas, 13� edi��o.
(8) Ib idem.
(9) NEGR�O, Theotonio. C�digo de Processo Civil e legisla��o processual em vigor. Ed. Saraiva, 32� edi��o; TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. Ed. Malheiros, 16� edi��o.
(10) FUX, Luiz. Curso de Direito Processual Civil. Editora Forense. J�NIOR, Humberto Theodoro. C�digo de Processo Civil Anotado. Ed. Forense.
(11) J�NIOR, Humberto Theodoro. Ob. Cit.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Diogo Ferraz.- Publicado em 10/03/2006
· A Responsabilidade Tribut�ria dos S�cios, Diretores, Gerentes e Representantes das Empresas - Diogo Ferraz* - Elaborado em 09.2004.· ICMS - Cr�dito de Entradas e Mercadorias destinadas ao Ativo Permanente - Interpreta��o - Diogo Ferraz* - Elaborado em 10.2004.· Imposto Sobre Servi�os: Considera��es Sobre a Exporta��o e a Importa��o de Servi�os, diante da Sistem�tica introduzida pela LC N� 116/03 - Diogo Ferraz* - Elaborado em 07.2004.· Aspectos Controvertidos do PIS-Importa��o e da COFINS-Importa��o - Lei N� 10.865/04 (MP 164/04) - Diogo Ferraz*