Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-496-de-junio-29-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920423784f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-19 21:35:00
Document Index: 36571496

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 45', 'artículo 17', 'artículo 49', 'artículo 15', 'artículo 21', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 16', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 11', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'Artículo 1', 'Artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 32', 'Artículo 4', 'artículo 1', 'Artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 11', 'artículo 83', 'artículo 1', 'Artículo 20', 'artículo 13', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 66', 'artículo 64', 'artículo 62', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66']

﻿ SENTENCIA T-496 DE JUNIO 29 DE 2007
SENTENCIA T-496 DE 29 DE JUNIO DE 2007
CONTENIDO:REGISTRO UNICO DE POBLACIÓN DESPLAZADA (RUPD). PAUTAS DE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS APLICABLESAYUDA DE EMERGENCIA, REGLAS SOBRE ENTREGA Y PRORROGA.
TEMAS ESPECÍFICOS:REGISTRO ÚNICO DE POBLACIÓN DESPLAZADA, INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO ÚNICO DE POBLACIÓN DESPLAZADA, AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA
Sentencia T-496 de junio 29 de 2007
Sentencia T-496 de 2007
Ref.: expedientes T-1551591, T-1527592, T-1530574 y T-1528867.
Acciones de tutela presentadas por Leidy Milena Murcia Parra y otros contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social.
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente:
en el trámite de revisión de los fallos proferidos en los asuntos de la referencia, dentro de las acciones de tutela promovidas separadamente por Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo, Jair Genoy, Carlos Enrique Higuita Usuga y Leidy Milena Murcia Parra contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social.
De manera preliminar debe anotarse que la presente Sala de Revisión, a través del auto del 24 de abril de 2007, decidió acumular los citados procesos a fin de ser resueltos en una sola sentencia. Lo anterior en razón a la analogía de los problemas jurídicos en ellos contenidos, circunstancia que a la luz del principio de economía procesal justificó la mencionada acumulación.
a. Expediente T-1527592.
i. La acción de tutela interpuesta
El 9 de octubre de 2005, la señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo, quien actualmente cuenta con 74 años de edad, y su grupo familiar, se desplazaron hacia la ciudad de Medellín a raíz de la violencia ejercida por los grupos armados en el municipio de Támesis, Antioquia. El 16 de diciembre de 2005 acudió ante la unidad permanente para los derechos humanos de la Personería de Medellín y rindió declaración sobre su desplazamiento.
Mediante la Resolución 50018716 con fecha del 16 de enero de 2006, Acción Social ordenó excluirla del registro único de población desplazada (en adelante RUPD) porque su declaración resultaba contraria a la verdad. Según la entidad, la afirmación de la señora Bermúdez de ser desplazada desde el 9 de octubre de 2005 desde Támesis, Antioquia quedó desvirtuada al comprobarse que se encontraba registrada en el Sisbén de La Estrella, Antioquia, desde el 29 de septiembre de 2004. Además, según la entidad, el relato del desplazamiento no era claro.
El 8 de marzo de 2006, la señora Bermúdez interpuso recurso de reposición contra dicha resolución. Acción Social indicó que en el recurso la actora no desvirtuó las razones por las cuales quedó excluida del RUPD y confirmó la decisión anterior.
Ante este segundo rechazo, el 10 de octubre de 2006 la señora Bermúdez interpone acción de tutela. En su criterio, la exclusión del RUPD vulnera sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, integridad física, derecho de petición, derecho a la libre circulación, derecho a la protección de personas de la tercera edad, derecho a la igualdad, salud y seguridad social.
La accionante afirmó que actualmente su situación amerita especial atención. Al respecto indicó:
“Señor Juez, no sabemos que camino tomar, estamos desesperados, pasando constante hambre. No sabemos si es mejor devolvernos para el municipio de donde fuimos desplazados y asumir las consecuencias por parte del grupo al margen de la ley o esperar a una respuesta de las instituciones gubernamentales destinadas a apoyar a la población desplazada”.
La accionante solicita la tutela de los derechos fundamentales invocados y que se ordene su inclusión y la de su grupo familiar en el registro de población desplazada para poder recibir las ayudas humanitarias de emergencia.
El 12 de octubre de 2006, el juzgado veintitrés penal del circuito de Medellín corrió traslado a la Secretaría de bienestar social del municipio de Medellín y a Acción Social para que se pronunciaran sobre la acción de tutela interpuesta.
Mediante escrito del 13 de octubre de 2006, la Secretaria de Bienestar Social indicó que no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales de la peticionaria. Para la secretaría, Acción Social es la única entidad del orden nacional responsable de la valoración e inclusión en el sistema de información de la población desplazada. Adicionalmente, señaló que para entregar la atención humanitaria de emergencia es necesaria la previa inscripción de la persona desplazada en la base de registro de Acción Social, y dado que la peticionaria no aparece inscrita en dicho registro la secretaría no puede brindar la ayuda porque de hacerlo estaría violando la Ley 387 de 1997 y el Decreto Reglamentario 2569 del 2000.
Acción Social, mediante escrito del 18 de octubre de 2006, se opuso a las peticiones de la accionante. Indicó que el comité de valoración de la unidad territorial de Antioquia verificó que los hechos narrados por la accionante eran contrarios a la verdad. Si bien la accionante manifestó que durante 77 años y 11 meses residió en el municipio de Támesis (Antioquia), la entidad logró establecer que en el 2004, fecha en la que debería estar residiendo en el municipio de Támesis, la accionante aparece inscrita en el Sisbén del municipio de La Estrella, desvirtuándose de esta manera el principio de buena fe.
Según la entidad, las encuestas del Sisbén son para personas que manifiestan ser habitantes permanentes del lugar de la encuesta, que corresponde a un proceso “que no es de un día ni una cuestión de casualidad”. Según Acción Social, dentro de dicho proceso el funcionario encargado verifica la permanencia del ciudadano en el municipio, así como otras variables tales como la antigüedad, a fin de determinar con certeza que se trata de verdaderos habitantes del lugar y no de recién llegados al mismo.
Por otra parte, Acción Social señaló que el relato efectuado por la accionante sobre los hechos de su desplazamiento no era claro, y en consecuencia, ante los elementos aportados no era posible determinar las circunstancias que exige el artículo 1º de la Ley 387 de 1997 para quedar incluido en el RUPD.
Además, Acción Social informó que el recurso de reposición interpuesto contra la resolución que negó la inscripción no clarifica los motivos por los cuales quedó excluida, ni tampoco presentó argumentos que desvirtúen la motivación que sostuvo la entidad.
El juez veintitrés Penal del Circuito de Medellín, en sentencia del 25 de octubre de 2006 negó por improcedente la acción de tutela. Indicó que el juez constitucional no puede por medio de la acción de tutela imponer órdenes que no están expresamente permitidas al no ser el superior jerárquico ni funcional de Acción Social. Para el juez de instancia, las entidades accionadas no están vulnerando ni amenazando sus derechos fundamentales “porque la dama Bermúdez Acebedo, no se encuentra incluida en el registro único de desplazados”.
b. Expediente T-1530574.
El 13 de enero de 2004, Jair Genoy junto a su núcleo familiar salió desplazado de la vereda La Bocana la Reina ubicada en la Inspección de la Unión Penaya (Caquetá) debido a los enfrentamientos entre el ejército y la guerrilla. En este sentido el accionante afirmó: “cierto día comenzaron a avisar que lo mejor era desocupar la vereda (…) dejé las pocas pertenencias que tenía, una tierra y la casa, sin poder volver pues son la leyes de ese lugar”.
El 11 de febrero del 2004 (1) , Jair Genoy se presentó ante la personería municipal de El Doncello (Caquetá) para rendir declaración sobre los hechos de su desplazamiento. Sin embargo, no recibió respuesta alguna de Acción Social sobre su inclusión en el registro único de población desplazada.
Ante esta situación, acudió en varias ocasiones a la personería municipal para averiguar sobre su inclusión en el mencionado registro y envió varias cartas a la personería en el mismo sentido sin recibir respuesta alguna. El 10 de agosto de 2004, la Personería de El Doncello envió un oficio dirigido al coordinador de la unidad territorial de la Red de Solidaridad solicitando información sobre la inscripción de varias personas dentro de la base de datos de Acción Social, entre las que se encontraba el accionante. A pesar de la intervención de la personería, no recibió respuesta. Posteriormente, el accionante tuvo conocimiento de la decisión de Acción Social de no inscribirlo en el registro único de población desplazada, sin que el escrito de tutela el accionante explique cómo se enteró de esta decisión (2) .
La Red de Solidaridad Social, por medio de la resolución del primero de marzo de 2004 resolvió no inscribir en el registro nacional de población desplazada al señor Jair Genoy. La Red fundamentó su decisión en dos razones: i) el desconocimiento del lugar de desplazamiento y, ii) la inexistencia de una amenaza directa contra el accionante o su familia.
No obstante, el señor Jair Genoy afirmó que en su declaración había expuesto que, en efecto, el lugar donde se desplazó era una inspección. Además, indicó que la notificación de dicha decisión se hizo en la ciudad de Florencia, y no en El Doncello donde declaró su desplazamiento y reside actualmente, razón por la cual no pudo presentar los recursos correspondientes contra dicha decisión.
El 13 de octubre de 2006, Jair Genoy interpone acción de tutela contra Acción Social. Considera que la decisión de quedar excluido del RUPD vulnera sus derechos fundamentales conexos a la salud, alimentación y vivienda en condiciones dignas, por lo que solicitó su protección.
Acción Social, por intermedio del jefe de la oficina asesora jurídica desestimó las peticiones. La entidad considera que según su declaración el accionante manifestó: “no a nosotros no nos amenazaron, si no que salimos porque todo el mundo se salió” por lo tanto, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, Acción Social resolvió no inscribirlo en el RUPD.
Posteriormente, Acción Social le solicitó al accionante, mediante oficio del 5 de marzo de 2004, que se acercara a la unidad de atención y orientación de la población desplazada UAO, ubicada en la ciudad de Florencia, para que se notificara personalmente de la resolución que ordenó su no inclusión en el RUPD. Dado que el accionante no se acercó para notificarse del acto administrativo, se procedió según el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, fijando un edicto para su notificación a partir del 29 de marzo de 2004, desfijado el 13 de abril de 2004, quedando notificado de la actuación y agotada la vía gubernativa.
El juez primero Civil del Circuito de Florencia declaró improcedente la acción de tutela en sentencia del 1º de noviembre de 2006. Indicó que Acción Social expuso dos razones para negar la inscripción en el RUPD, al respecto señaló la entidad: “[1] existe desconocimiento de la zona por parte del declarante (hoy accionante) ya que la Unión Penaya no es municipio, es una inspección, [2] no esta registrada en la declaración amenaza directa contra el declarante o algún miembro de su familia”.
Al respecto, el juez de instancia considera que el argumento de no saber el lugar del desplazamiento resulta “baladí” en cuanto no puede negarse la inscripción de un desplazado por el desconocimiento de la división territorial del departamento, inclusive, puntualiza el juez de instancia, “la Unión Penaya no es una inspección de policía, sino un corregimiento”.
Respecto a la falta de una amenaza directa, el juez de tutela indicó que este argumento no permite resolver la exclusión del registro, sobre el particular indicó:
“las razones que hacen que una persona se desplace no son solo el producto de amenazas materiales, sino que el aspecto psicológico juega un papel muy importante, (como lo ha dicho la Corte en la Sent. T-268-03 arriba citada), y es un hecho notorio en el Caquetá, que la población urbana y rural de la Unión Penaya se vio compelida a abandonar su territorio en virtud del conflicto interno y que este desplazamiento aún está vigente”.
Ahora bien, el juez de instancia indicó que la no inclusión del accionante en el RUPD es plasmada en un acto administrativo el cual no es controvertido por el accionante, por lo tanto, desde el punto de vista exclusivamente procedimental, la acción de tutela resulta improcedente.
En este sentido el juez concluye:
“En el presente caso, no resulta procedente el amparo como mecanismo transitorio, en cuanto están cerradas todas las posibilidades para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, y que toda las acciones caducaron. (…) por este motivo y solo por este, se negará la protección solicitada, haciendo énfasis en que se constató que Acción Social actuó con ligereza, pero la inactividad del accionante hace inoperante la tutela, el cual es un mecanismo excepcional, de carácter subsidiario, que no sirve para revivir términos judiciales ya vencidos”.
c. Expediente T-1528867.
Carlos Enrique Higuita Usuga, quien actualmente tiene 70 años, junto a su núcleo familiar compuesto por su cónyuge y su hija, salieron desplazados por el conflicto interno del municipio de la Tebaida, Antioquia, hacia la ciudad de Medellín. En febrero de 2004 presentó declaración de su desplazamiento ante la Personería Municipal de Medellín quedando inscrito junto a su núcleo familiar en el RUPD. No obstante, desde el momento de la inscripción hasta la fecha solo ha recibido un mercado suministrado por la unidad de atención y orientación, a pesar de haber solicitado en varias oportunidades la asistencia humanitaria.
Según el accionante, dada su actual condición, la entrega de la ayuda humanitaria es de suma urgencia: “actualmente no tenemos con qué pagar arriendo, y estamos atrasados en el pago de los servicios públicos, estamos aguantando física hambre, con mi hija que en este momento está enferma”.
Ante la falta de respuesta de Acción Social, Carlos Enrique Higuita Usuga interpuso acción de tutela el 2 de noviembre de 2006. El accionante afirmó que la actuación de la entidad vulnera sus derechos fundamentales a la vida digna, el mínimo vital, la alimentación, la educación y los derechos de los niños.
El jefe de la oficina asesora jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional solicitó denegar la acción de tutela interpuesta. Al respecto la entidad afirmó:
“De acuerdo al oficio enviado por la unidad territorial de Antioquia – Acción Social, No UTAN – 11704 de noviembre 1 de 2006, donde se citará vía telefónica al señor Higuita, para el día martes 21 de noviembre de 2006, se acerque a nuestras oficinas y hacerle entrega de las ayudas humanitarias de alojamiento por tres meses y en cuanto a los alimentos se remitirá a la unidad de atención y orientación “UAO” con el fin de que haga entrega de los mismos”.
En consecuencia, Acción Social considera que al hacerse la entrega de las ayudas reclamadas, no se vulneran los derechos fundamentales alegados y se estaría frente al fenómeno del hecho superado.
El juez veinticinco Penal del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 17 de noviembre de 2006 ordenó negar la acción de tutela por improcedente. El juez de instancia consideró que, de manera similar al asunto estudiado en la Sentencia T-499 de 1995, la acción de tutela debe respetar “el orden cronológico y el derecho a la igualdad de las personas que acuden a que se les otorgue el auxilio para asistencia humanitaria a las víctimas de la violencia”.
Para el juez de instancia, al accionante no se le han conculcado sus derechos fundamentales, comoquiera que el accionante se citará por la entidad demandada para hacerle entrega de la ayuda humanitaria.
d. Expediente T-1551591.
Leidy Milena Murcia Parra vivía con su núcleo familiar compuesto por su cónyuge y un hijo menor, en Puerto Alvira (Meta) en donde trabajaba en una finca de su propiedad. En el año 2004, su cónyuge desapareció debido a “la violencia imperante contra el Estado”, razón por la cual se desplazó hacia la ciudad de Villavicencio junto a su hijo, quedando inscrita en el RUPD a partir del 5 de agosto de 2004.
Según la accionante, Acción Social solo le ha entregado tres mercados y tres meses de arriendo, que resultan insuficientes para satisfacer sus necesidades mínimas. Ante esta situación, interpone acción de tutela contra Acción Social por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la estabilidad con su hijo y al reconocimiento de las obligaciones legales por parte del Estado.
En su escrito solicita al juez que disponga lo conveniente para que se le adjudique un proyecto productivo, la vivienda y los tres mercados y los tres meses de arriendo como refuerzo.
La jefe de la oficina asesora jurídica de Acción Social indicó que la accionante se encuentra inscrita en el RUPD desde el 5 de agosto de 2004 junto con su núcleo familiar. En razón a este hecho, y según las normas que regulan la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y las pautas establecidas por la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, se le hizo entrega de forma completa e integral de la ayuda humanitaria de emergencia. Al respecto, la entidad manifestó:
“(…) [L]a entrega se realizó a través del convenio Acción Social – CHF operador pastoral social de la siguiente manera: tres (3) meses de recursos para asistencias alimentarias representadas en mercados los días 4 de noviembre de 2004, 21 de abril y 19 de mayo de 2006; tres (3) meses de recursos para alojamiento temporal representado en arriendos, los días 4 de noviembre de 2005 y 3 de mayo de 2006. Además se le hizo entrega de los respectivos kits humanitarios de aseo”.
Por lo anterior, Acción Social considera que no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales alegados por la accionante.
El 13 de diciembre de 2006 el juez cuarto Civil del Circuito de Villavicencio negó la acción de tutela. Consideró que la entidad accionada no vulneró con su actuación los derechos fundamentales de la accionante.
El juez de instancia llega a esta conclusión por cuanto Acción Social en la contestación de la acción de tutela manifestó:
“[Acción Social] ha venido prestando la debida colaboración a la población desplazada, entre ellos a la señora Leidy Milena García Parra, quien se encuentra inscrita en el sistema único de registro de la población desplazada por la violencia (SUR) desde el 5 de agosto de 2004, junto a su núcleo familiar compuesto por su hijo Cristian Camilo Murcia, de 4 años y medio de edad, recibiendo como ayuda humanitaria las relacionadas por el coordinador unidad territorial Meta”.
a. Expediente T-1528867.
Por medio del auto con fecha del 20 de marzo de 2007, se solicitó a la unidad territorial de Antioquia de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social y a la unidad de atención y orientación “UAO” para la población desplazada que informaran sobre la entrega de las ayudas humanitarias de emergencia, que según la contestación de la acción de tutela interpuesta por el accionante Carlos Enrique Higuita Usuga, sería realizadas el 21 de noviembre de 2006.
Además, se solicitó al accionante, Carlos Enrique Higuita Usuga, que informara a este despacho: i) si Acción Social le hizo entrega de la ayuda humanitaria el 21 de noviembre de 2006; ii) qué componentes de la ayuda humanitaria de emergencia, tales como alojamiento, asistencia alimentaria, kits de aseo, kits de cocina etc, le fueron entregados; iii) si Acción Social le ha informado de sus derechos como persona desplazada y los programas a los que puede acceder.
b. Expediente T-1527592.
Mediante el auto del 14 de mayo de 2007, se solicitó al Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Medellín que informara si la señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo se encontraba registrada en la base de datos del municipio de la encuesta Sisbén y si estaba registrada en dicha encuesta como población desplazada.
A su turno, se solicitó al Departamento Administrativo de Planeación del municipio de La Estrella que indicara si la señora Bermúdez se encontraba registrada en la encuesta Sisbén que aplica dicha municipalidad, la fecha de realización de la encuesta y su nivel de clasificación.
Finalmente, se solicitó a Acción Social que remitiera a este despacho copia de la declaración rendida por la señora Bermúdez sobre los hechos de su desplazamiento, como también cualquier otro tipo de información que considerara pertinente.
Acción Social, mediante escrito del 10 de abril de 2007 informó que al señor Carlos Enrique Higuita Usuga se le hizo entrega de la ayuda humanitaria de emergencia. Al respecto la entidad indicó:
“(…) es pertinente señalar que, según informe de la unidad territorial de Antioquia, al señor Carlos Enrique Higuita Usuga le fue entregada la atención humanitaria de emergencia de forma completa e integral conforme a la Ley 387 de 1997 de la siguiente manera:
Asistencia alimentaria, auxilio de alojamiento y kits humanitarios (hábitat) el día 21 de noviembre de 2006”
Vencido el término probatorio, la secretaría general de esta corporación informó a este Despacho que no se recibió respuesta sobre la solicitud dirigida al accionante.
El técnico en clasificación poblacional del municipio de la Estrella, en el oficio recibido el 8 de junio de 2007, informó: “la señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo no se encuentra registrada en la base de datos de este municipio, pero que una vez revisada la página de la dirección seccional de salud de Antioquia, dicha usuaria aparece registrada en el municipio de Medellín, (…)”.
En este mismo sentido, mediante oficio del 12 de junio de 2007, el subdirector de metroinformación de la alcaldía de Medellín informó que la señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo se encuentra identificada y registrada en la base de datos del municipio de Medellín. Al respecto señaló:
“La vivienda de la señora Teresa de Jesús con su grupo familiar, fue visitada y encuestada por primera vez el día 24 de junio de 2005, luego la señora Teresa de Jesús solicitó incluir a una nueva persona de nombre Lina Marcela Montoya Sucerquia, modificación realizada el 28 de abril de 2007, como consta en el certificado Sisbén, a la fecha la señora Teresa de Jesús, está clasificada en el nivel uno (1) y este es el estado actual, como el de todo su grupo familiar. En lo referente a su condición de desplazada no se informó y no quedó registrado en la ficha de la encuesta dado que el formato original de la encuesta diseñado por el Departamento Nacional de Planeación no incluye esta variable”.
Por su parte, el coordinador del área de gestión y administración documental y la jefe de la oficina asesora jurídica de Acción Social remitieron al expediente los siguientes documentos:
• Copia de la declaración realizada ante la unidad permanente para los derechos humanos con fecha del 16 de diciembre de 2006.
• Copia de la resolución del 16 de enero de 2006 en la que se resuelve no incluir a la accionante.
• Copia del oficio de enero 26 de 2006, mediante el que se requiere a la señora Bermúdez para que se acerque a la unidad territorial con el fin de que se notifique de la resolución de no inclusión.
• Copia de la constancia de diligencia de la unidad permanente para los derechos humanos.
• Copia de la notificación personal de la resolución de no inclusión.
• Copia del recurso de reposición interpuesto por la señora Bermúdez.
• Copia de la resolución del 24 de marzo de 2006 mediante la cual se decidió el recurso de reposición.
• Copia de la notificación personal de la resolución que resolvió el recurso de reposición.
• Copia del formato de valoración de población desplazada.
1. La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de tutela de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Los asuntos bajo revisión plantean a la Corte varios problemas jurídicos. El primero, de tipo procedimental, y que cobija a todos los expedientes que se revisan, es si la acción de tutela dadas la condiciones de especial vulneración de los accionantes es el mecanismo judicial apropiado para la protección de sus derechos fundamentales.
En caso de que la respuesta al problema jurídico procedimental sea afirmativa, la Corte deberá estudiar los problemas de fondo que platean los asuntos de la referencia. Es preciso tener en cuenta que, de conformidad con el sustrato fáctico anteriormente expuesto, los problemas jurídicos sustanciales están relacionados con dos puntos específicos de la política pública de atención a la población desplazada, a saber: i) el registro único de población desplazada y ii) la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia o su respectiva prórroga.
En este orden de ideas, para los expedientes T-1.527.592 y T-1.530.574, la Corte deberá establecer: i) si las razones que expone Acción Social para rechazar la inscripción en el RUPD de los accionantes Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo y Jair Genoy vulnera sus derechos fundamentales.
Por otra parte, para los expedientes T- 1.528.867 y T-1.551.591, la Corte deberá estudiar: ii) si existe vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes Carlos Enrique Higuita Usuga y Leidy Milena Murcia Parra, cuando Acción Social: a) no hace entrega de la ayuda humanitaria de emergencia o b) rechaza la solicitud de prorrogar la ayuda humanitaria.
Finalmente, en relación con la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, la Corte deberá establecer: iii) cuál es el efecto que tiene la declaración de inconstitucionalidad del término de duración de la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria, sobre aquellas normas reglamentarias que reproducen o remiten directamente a esta norma legal y, su aplicación a los casos concretos.
Para el estudio de los problemas plateados la Corte pasará a analizar: i) la procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada; ii) los principios y derechos constitucionales que deben guiar la inscripción en el RUPD con el fin de acceder a los componentes de la política pública en materia de desplazamiento forzado; iii) las reglas jurisprudenciales definidas para la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y las circunstancias bajo las cuáles la Corte ha precisado que resulta procedente la entrega de la prórroga de esta ayuda y, iv) las consecuencias jurídicas que tiene la declaración de inconstitucionalidad hecha por la Corte en la Sentencia C-278/07 de los fundamentos jurídicos en los que se basó la reglamentación de la ayuda humanitaria de emergencia contenida en el Decreto 2569 del 2000.
Procedibilidad de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.
3. En reiterada jurisprudencia de esta corporación se ha dispuesto que la acción de tutela es el mecanismo judicial adecuado para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada (3) . Si bien la Corte entiende que dada la naturaleza jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social (4) sus actuaciones pueden ser controvertidas por otros medios de defensa judicial, en materia de desplazamiento forzado dichos medios resultan insuficientes para brindar una protección adecuada y eficaz a los derechos fundamentales de uno de los sectores más marginados de la población colombiana.
“Esta corporación ha sostenido en varias ocasiones que con su deber de suministrar atención y ayuda a la población desplazada para que cese la vulneración masiva de sus derechos fundamentales, la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la protección de los mismos, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa que garanticen tal resultado, en vista de la precaria situación en la que se encuentran y del peligro inminente que afrontan, situaciones que no les permiten esperar hasta que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso (5) ” (6) .
“Ahora bien, debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela” (7) .
Siguiendo la anterior doctrina constitucional, desde el punto de vista estrictamente procedimental, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Como esta corporación lo ha reconocido, la inscripción en el registro único de población desplazada y la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia o su respectiva prórroga hacen parte del catálogo de los derechos fundamentales mínimos de la población desplazada (8) .
Una vez resuelto el problema procedimental, pasa la Corte ha estudiar los problemas de fondo planteados.
El registro único de población desplazada. Pautas de interpretación de las normas aplicables. Reiteración de jurisprudencia.
4. La Red de Solidaridad Social, actualmente denominada Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, es la entidad encargada de la coordinación del sistema nacional de información y atención integral a la población desplazada por la violencia (9) . Entre sus funciones tiene a su cargo el manejo del registro único de población desplazada (10) , el cual constituye una herramienta técnica que busca identificar a la población afectada por el desplazamiento, la cual tiene por objeto actualizar la información de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a esta población (11) .
5. La Corte en múltiples pronunciamientos ha insistido en la relevancia constitucional del registro de la población desplazada, señalando que constituye un medio adecuado para la focalización de los destinatarios de la política pública en materia de desplazamiento. En este sentido, se ha subrayado la importancia que tiene el uso adecuado de esta herramienta por parte de Acción Social, porque de este registro depende el acceso a las ayudas dispuestas por la política pública de atención al desplazamiento forzado.
En este sentido, la Sentencia T-025 del 2004 indicó que cuando una persona se encuentre bajo las circunstancias de desplazamiento forzado, tiene derecho a quedar registrada como tal, ya sea de forma individual o junto a su núcleo familiar (12) . Adicionalmente, el registro de la población desplazada se encuentra incluido en los principios rectores del desplazamiento forzado interno (13) , que según la Corte hace parte del bloque de constitucionalidad (14) y es un elemento fundamental para la interpretación y la definición del alcance de los derechos fundamentales de los desplazados.
6. El procedimiento para la inscripción en el registro único de población desplazada, definido por la Ley 387 de 1997 y el Decreto Reglamentario 2569 de 2000 (15) , dispone que la persona deberá rendir una declaración sobre los hechos de su desplazamiento ante la autoridad competente, y posteriormente, Acción Social tiene a su cargo realizar una valoración de esta declaración y determinar si procede o no, la inscripción en el mencionado registro.
Para determinar si la inscripción en el registro de desplazados es procedente, tanto la Ley 387 de 1997 (16) como reiterada jurisprudencia de la Corte coinciden en señalar que la condición de desplazamiento resulta de una circunstancia de hecho y no de la declaración que realice una autoridad o entidad administrativa (17) . Esta circunstancia de hecho está compuesta por dos requisitos materiales, los cuales deben ser verificados por Acción Social en cada caso para que sea procedente la inscripción en el RUPD. La Corte ha definido estos requisitos así:
“Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados” (18) .
Una vez acreditadas las dos condiciones que evidencian una situación de desplazamiento, Acción Social debe proceder a realizar la inclusión de dicha persona en el RUPD. Ahora bien, el Decreto 2591 de 2000 definió una serie de circunstancias en las cuales el registro es improcedente y por lo tanto la persona queda excluida. Esto ocurre cuando: i) la declaración resulta contraria a la verdad; ii) existen razones objetivas y fundadas de no cumplirse con los dos requisitos materiales que permitan concluir que se está frente a una situación de desplazamiento, iii) la declaración y la solicitud de inscripción se realice por fuera del término de un año desde el momento en que ocurrió el desplazamiento (19) .
7. La Corte ha enfatizado que el registro de la población desplazada debe ser aplicado de forma tal que logre obtener los objetivos propuestos y no se vulneren ni amenacen los derechos fundamentales de los desplazados. No obstante, en la Sentencia T-025/04 y en los autos posteriores sobre su cumplimiento la Corte ha identificado varios problemas tanto en el diseño del mecanismo como en su aplicación (20) .
Con posterioridad a la sentencia citada, la Corte Constitucional se ha ocupado en 10 (21) ocasiones sobre el registro de la población desplazada, en donde se han analizado los problemas que son objeto de estudio.
Esta jurisprudencia coincide en que la actuación de Acción Social en materia de registro de la población desplazada al momento de aplicar las normas que regulan esta herramienta no se ajusta a los parámetros constitucionales que han sido definidos por la Corte para el estudio de la inscripción en el RUPD, lo que ha conducido a la vulneración de los derechos fundamentales de esta población.
Al respecto, la Corte ha insistido en que la población desplazada constituye un sujeto de especial protección constitucional dada su condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad (22) . En consecuencia, al momento de evaluar las condiciones formales y materiales que indican que ha existido una situación de desplazamiento forzado, Acción Social debe: i) tener en cuenta las especiales circunstancias en las que se produce la declaración del desplazamiento (23) ; y ii) ajustar su actuación a los parámetros que la Corte ha definido para realizar la valoración de la declaración, con el fin de identificar los elementos materiales que reflejan una situación de desplazamiento.
8. En varias oportunidades, la Corte ha señalado que para proteger y garantizar los derechos constitucionales de la población desplazada, la interpretación de las normas que regulan la inscripción en el RUPD (24) debe estar orientada por los siguientes principios: i) las normas de derecho internacional que hacen parte de bloque de constitucionalidad, a saber: a) el artículo 17 del protocolo adicional de los convenios de Ginebra de 1949 (25) y b) los principios rectores de los desplazamientos internos, consagrados en el informe del representante especial del secretario general de Naciones Unidas para el tema de los desplazamientos internos de personas (26) ; ii) el principio de buena fe (27) ; iii) el principio de favorabilidad y confianza legítima (28) y, iv) el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado social de derecho (29) .
9. A partir de estos principios, la Corte ha encontrado que el proceso de registro de una persona en el RUPD debe estar guiado por las siguientes reglas específicas, que en reciente jurisprudencia fueron recogidas de la siguiente forma:
“28. En virtud de los anteriores principios la Corte ha identificado una serie de reglas relativas al registro de una persona en el RUPD que vale la pena recordar (30) . (1) En primer lugar, los servidores públicos deben informar de manera pronta, completa y fortuna a quien pueda encontrarse en situación de desplazamiento forzado, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que deben surtir para exigirlos (31) . (2) En segundo término, los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el registro solo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin (32) . (3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante (33) . En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así (34) ; los indicios deben tenerse como prueba válida (35) ; y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante falte a la verdad (36) . (4) La declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de favorabilidad (37) . (5) Finalmente, la Corte ha sostenido que en algunos eventos exigir que la declaración haya sido rendida dentro del término de un año definido en las normas vigentes puede resultar irrazonable o desproporcionado, en atención a las razones que condujeron a la tardanza y a la situación que dio lugar el desplazamiento y en la cual se encuentra la persona afectada” (38) .
10. Con base en las anteriores reglas definidas por la Corte, se ha dispuesto que debe procederse a la inscripción de quien lo solicita, o la revisión de la declaración rendida, o en su defecto, la recepción de una nueva declaración siempre y cuando en el caso concreto se verifique que Acción Social: i) negó la inscripción con base en una valoración de los hechos expuestos en la declaración de desplazamiento contraria a los principios de favorabilidad y buena fe (39) ; ii) expidió una resolución carente de motivación para negar la inscripción (40) ; iii) ha negado la inscripción por causas imputables a la administración (41) ; iv) ha negado la inscripción por el incumplimiento de requisitos no contemplados por la ley para quedar inscrito en el registro (42) o ha exigido cumplir con requisitos formales que resultan desproporcionados (43) ; v) cuando no se registra al solicitante porque su declaración incurre en contradicciones o su explicación de los hechos del desplazamiento no son claros (44) ; vi) cuando la exclusión se basa exclusivamente en la aplicación de la encuesta Sisbén sin que se aporten otras pruebas que permitan concluir que la persona no se encuentra en situación de desplazamiento (45) ; vii) cuando no se ha tenido la oportunidad procesal para interponer los recursos administrativos que permitan controvertir las razones expuestas por Acción Social para negar la inscripción en el registro (46) .
11. Así, conforme a los parámetros expuestos para el estudio de la inscripción en el RUPD, la Sala concluye que para los casos sometidos a revisión se concluye que: i) una actuación acorde con los principios que orientan la interpretación de las normas aplicables al registro de la población desplazada permite inferir que la condición de desplazamiento es una situación de orden fáctico, que no se encuentra supeditada al reconocimiento oficial de una autoridad administrativa; ii) que las declaraciones sobre los hechos del desplazamiento se encuentran amparadas por el principio de buena fe y favorabilidad, lo que conduce al traslado de la carga probatoria a los funcionarios competentes para desvirtuar las motivos expresados por la persona afectada, siendo necesario su justificación en hechos reales y no en situaciones eventuales o hipotéticas; iii) que la valoración de esta declaración debe tener en cuenta las condiciones particulares de la población desplazada, a quienes se les dificulta proporcionar una narración exacta y clara sobre los hechos del desplazamiento; y iv) las exigencias procedimentales y materiales para la inscripción son únicamente las contempladas por la ley, sin que los funcionarios encargados se encuentren facultados para exigir requisitos adicionales.
La ayuda humanitaria de emergencia. Reglas jurisprudenciales sobre su entrega y su prórroga. Reiteración de Jurisprudencia.
12. Además de la inscripción de la población desplazada al RUPD, Acción Social tiene a su cargo la promoción y coordinación de la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia para esta población (47) .
Esta ayuda humanitaria de emergencia tiene como fin constitucional brindarle a la población desplazada asistencia, socorro y apoyo para que logre compensar las necesidades básicas de “alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública” (48) .
13. Sobre la entrega de la ayuda humanitaria, la Corte en la Sentencia T-025 indicó que hace parte del catálogo de derechos básicos de la población desplazada. Además, para esta Corte dicha ayuda constituye una manifestación del derecho fundamental al mínimo vital, ya que el fin constitucional que se propone es brindar aquellos mínimos necesarios para aplacar las necesidades más apremiantes de la población desplazada (49) .
14. De acuerdo con las decisiones anteriores sobre la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia (50) , la Corte ha sido enfática en señalar que, en principio, dicha entrega debe realizarse conforme al orden cronológico establecido por Acción Social. Para la Corte la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo que permita al accionante eludir el orden de entrega de la asistencia humanitaria y de esta forma obtenga su entrega de forma prioritaria, por cuanto esto conduciría a la vulneración del derecho a la igualdad de aquellas personas que no acudieron a esta acción y se encuentran en circunstancias idénticas frente a quien ejercerse la acción de tutela.
En relación con el respeto de los turnos de entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, la Corte ha señalado:
“(…) esta Corte abordó el tema del respeto de los turnos para el pago de la ayuda humanitaria solicitada por los desplazados y dijo: “también en el suministro de dicha ayuda humanitaria se deben respetar los turnos asignados en virtud del momento de la presentación de la solicitud de apoyo económico. La población desplazada atendida por la Red de Solidaridad, en principio, tiene derecho a un trato igualitario del cual se deriva el respeto estricto de los turnos (51) ” (52) ”.
15. Ahora bien, es necesario tener en cuenta que en decisiones anteriores que han versado sobre otros asuntos (53) , se ha reiterado que el respeto estricto de los turnos guarda estrecha relación con el derecho a la igualdad de aquel que está en la misma situación. No obstante, la Corte ha indicado que en algunos casos muy excepcionales la ayuda humanitaria de emergencia podrá ser entregada de forma prioritaria. Se trata de aquellos casos en los cuales resulta evidente que la persona se encuentra en una situación de extrema urgencia que amerita que la entrega de la asistencia humanitaria tenga prelación (54) .
16. Como ha destacado la Corte, si bien resulta imperativo el respeto de los turnos de entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de las demás personas que se encuentran en la misma situación, este hecho no puede convertirse en una excusa para no informar a la persona sobre el momento en que se hará entrega de la asistencia humanitaria. No debe confundirse el respeto al derecho a la igualdad que impone acatar los turnos establecidos para la entrega de la asistencia humanitaria, con el derecho que tiene las personas de conocer la fecha a partir de la cual se hará entrega de la ayuda, la cual debe darse dentro de un periodo de tiempo oportuno y razonable.
“No se puede ordenar a través de tutela que el pago de la ayuda humanitaria contemplada en el artículo 49[ (55) ] de la Ley 418 de 1997 se realice de manera inmediata, porque de esta manera se estaría vulnerando el derecho a la igualdad de todas las personas que han presentado la solicitud de esta ayuda con anterioridad al peticionario, según lo señalado por la Red de Solidaridad en su contestación.
Sin embargo, se hace preciso indicar que para las personas que se encuentran en condición de desplazados es necesario conocer una fecha cierta, aunque no inmediata, en la cual se realizará el pago. Esta fecha debe ser fijada con estricto respeto de los turnos, dentro de un término razonable y oportuno”.
17. En relación con la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, la Sentencia T-025 de 2004 indicó que existen dos tipos de personas desplazadas que debido a sus condiciones particulares resulta procedente esta asistencia. Este grupo está compuesto por: i) personas que se encuentren bajo situación de urgencia manifiesta o ii) aquellos que carezcan de las condiciones para asumir su propio sostenimiento a través de proyectos de estabilización socioeconómica, como el caso de niños sin acudientes, personas de la tercera edad que por su avanzada edad o su delicado estado de salud resulta imposible que puedan generar sus propios ingresos o madres cabeza de familia que deben dedicar todo su tiempo al cuidado de niños menores o adultos mayores.
Bajo estas circunstancias, para la Corte resulta justificado que el Estado continúe prestando la ayuda humanitaria que sea requerida hasta que la situación de especial vulnerabilidad sea superada o haya finalizado. En todo caso, la entrega de la ayuda humanitaria debe ser cuidadosamente analizada en cada caso concreto, por lo que advierte la Corte que: “así como el Estado no puede suspender abrúptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de dicha ayuda” (56) .
En este sentido la Corte ha señalado:
“(…)[A] pesar de que se le ha manifestado al accionante que se va a estudiar su caso para efectos de suministrarle ayuda humanitaria, aún esta no se le ha brindado en su totalidad. Se ha desconocido que el peticionario es una persona de 61 años y que su núcleo familiar está conformado por personas que pertenecen a la tercera edad, quienes podrían encontrarse en situación de urgencia manifiesta, pero que en todo caso —como lo ha afirmado la Corte— por razón de su avanzada edad o por su condición de salud, no están en capacidad de generar ingresos. Por ese motivo se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria que requieran para su subsistencia digna hasta que tal circunstancia sea superada o hasta que estén en posibilidad de cubrir su propio sustento” (57) .
18. Finalmente, según el Decreto 2569 del 2000, se tiene derecho a recibir la ayuda humanitaria de emergencia en dos momentos específicos: i) cuando la persona rinde la declaración de su desplazamiento ante la autoridad competente, y con el fin de atender sus necesidades básicas hasta que Acción Social resuelva de fondo la inscripción en el registro único de población desplazada. Esta entrega ha sido denominada como ayuda inmediata (58) ; y ii) una vez se realiza la inscripción en el RUPD se tiene derecho a recibir la ayuda humanitaria de emergencia de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y acceso a los programas de ayuda.
Ahora bien, el término durante el cual se tiene derecho a la asistencia humanitaria fue definido por el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, que en un principio, indicó que la asistencia humanitaria sería prestada por el término de tres meses, y que bajo circunstancias excepcionales definidas en el artículo 21 del Decreto 2569 del 2000, esta asistencia sería prorrogada por espacio límite de tres meses adicionales. Empero, la Sentencia C-278 de 2007 declaró la inconstitucionalidad condicionada de esta norma, en el entendido en que la asistencia humanitaria sería prorrogada hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio sostenimiento.
A continuación se pasa a analizar el efecto que tiene la declaración de inconstitucionalidad anteriormente señalada sobre el Decreto 2569 del 2000 que reglamentó, entre otros aspectos, lo concerniente a la ayuda humanitaria de emergencia.
La prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y la declaración de inconstitucionalidad de la Sentencia C-278 de 2007.
19. Como se señaló anteriormente, la Sentencia C-278 de 2007 (59) declaró la inconstitucionalidad de la norma que establecía que la prórroga de la ayuda humanitaria sería prestada por el término límite de tres meses, y que más allá de este término el Estado no tendría la obligación de brindar dicha ayuda.
Ahora bien, en algunos apartes del Decreto 2569 de 2000 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones” se reprodujo el enunciado normativo que la Corte declaró inconstitucional y, en otros apartes remitió directamente a este enunciado (60) .
En este punto, se pregunta la Corte cuál es el efecto que tiene la inexequibilidad de la norma legal sobre el decreto que la reglamentó.
20. Sobre este mismo problema la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado coinciden en indicar que según el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sobre los actos administrativos, ya sean de carácter general o abstracto o particular y concreto, opera la presunción de legalidad y se consideran válidos a partir de su existencia (61) . De tal forma que una vez se han cumplido con los requisitos de publicidad y notificación quedan revestidos de fuerza ejecutoria. Esto significa que son de obligatorio cumplimiento, aún en contra de la voluntad de los administrados (62) , hasta que no hayan sido anulados, suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo o hayan perdido su fuerza ejecutoria (63) .
La pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos opera cuando, por ejemplo, desaparecen las circunstancias tanto fácticas como jurídicas que le dieron origen a este acto o sobre las que se fundamentó su expedición (64) . Esto ocurre cuando la Corte declara inconstitucionales los fundamentos de derecho en los que se basó el acto administrativo. Pero esto no significa que dicho acto sea nulo pues pudo producir efectos jurídicos en el pasado. En este caso, se está ante el fenómeno del decaimiento del acto administrativo lo cual significa que su cumplimiento deja de ser obligatorio y si se pretende hacer exigible, el destinatario podrá oponerse por vía de excepción, alegando la pérdida de fuerza ejecutoria del acto (65) .
Sobre este evento, la Corte Constitucional en la sentencia que estudió la constitucionalidad del artículo que consagra la pérdida de fuerza ejecutoria indicó:
“De esta manera, cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que “salvo norma expresa en contrario”, en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo” (66) .
A su turno, el Consejo de Estado llega a la misma conclusión. Al respecto consideró:
“La Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 de 1999 de 20 de septiembre de 1999 declaró inexequibles, entre otras disposiciones, los artículos 54 y 120 de la mencionada Ley 489 de 1998. Significa lo precedente que en este caso operó lo que el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo consagra como “pérdida de fuerza ejecutoria”, o decaimiento del acto, fenómeno este que se presenta, entre otros eventos, cuando han desaparecido los fundamentos de hecho o de derecho del mismo, y que se traduce en que los actos administrativos en tales condiciones no están llamados a producir efectos. Así las cosas, resulta innecesario suspender los efectos del decreto acusado pues, por mandato legal, estos ya no están llamados a producirse, por haber operado, como ya se dijo, la pérdida de su fuerza ejecutoria, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones legales en que se fundamentó”.
En consecuencia, sobre los apartes del decreto que reglamentó la ayuda humanitaria de emergencia que reproducen o remiten directamente a la disposición que fue declarada inconstitucional, operó la pérdida de fuerza ejecutoria, en razón a que los fundamentos jurídicos en los que se basaba fueron declarados inconstitucionales. De tal forma que Acción Social deberá abstenerse de darle cumplimiento a estas normas so pena de incurrir en una vía de hecho.
Por otra parte, teniendo en cuenta que por expreso mandato constitucional, ninguna autoridad puede dar aplicación a las disposiciones normativas que previamente fueron declaradas inconstitucionales por esta corporación, en virtud del principio de supremacía constitucional, las órdenes que sean dictadas se harán de conformidad con lo establecido por la Corte en la Sentencia C-278 de 2007.
21. De lo expuesto la Sala extracta las siguientes conclusiones: i) a pesar de las restricciones presupuestales y los recursos escasos, la ayuda humanitaria de emergencia, como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, debe ser garantizada por el Estado para que la población desplazada logre mitigar su apremiante situación; ii) la entrega de esta asistencia debe respetar de forma estricta el orden cronológico definido por Acción Social y solo podrá hacerse entrega de forma prioritaria ante situaciones de urgencia manifiesta; iii) la prórroga de la ayuda humanitaria debe ser evaluada en cada caso concreto, en especial cuando se trata de adultos mayores o madres cabeza de familia que no cuentan con los recursos económicos para su sostenimiento; y, iv) la entrega de la prórroga de la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la Sentencia C-278 de 2007, es decir, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio sostenimiento.
V. Estudio de los casos concretos
22. De acuerdo con la declaración rendida el 16 de diciembre de 2005 ante la unidad permanente para los derechos humanos de la Personería de Medellín, el 9 de octubre de 2005 la accionante Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo, que actualmente cuenta con 74 años de edad, se desplazó junto a su grupo familiar compuesto por su cónyuge de 90 años de edad, cinco hijos, dos nietas menores y una nuera también menor de edad, desde la vereda Nubillales municipio de Támesis, Antioquia.
Adicionalmente, la accionante manifestó en su declaración que fue encuestada por el Sisbén del municipio de Medellín, quedando incluida en el nivel 1 junto a su núcleo familiar. Así quedó consignado en la declaración: “pregunta: ¿Informe si usted está clasificada por el Sisbén. Respuesta: Sí tengo Sisbén. de país: Colombia Dpto.: Antioquia Mpio.: Medellín zona: centroriental barrio: Llanaditas. Nos encuestaron cuando llegamos nivel I. Todavía no nos han entregado [el carné de afiliación]”.
La unidad territorial de Antioquia de Acción Social negó la inscripción al RUPD de la accionante, sustentando su decisión en dos razones: i) se constató que la accionante se encontraba encuestada por el Sisbén del municipio de La Estrella (Antioquia), lo cual desvirtuaba la condición de persona desplazada desde el municipio de Támesis (Antioquia) lo que forzaba a concluir que se encontraba domiciliada en el municipio en donde fue encuestada por el Sisbén y, ii) la declaración rendida por la accionante no era comprensible y por lo tanto no se evidenciaba una situación de desplazamiento.
Contra esta decisión la accionante interpuso recurso de reposición, el cual fue sustentado así: “Yo, (María) Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo con cédula de ciudadanía 22.130.379 de Támesis, Antioquia, no aparezco como desplazada en dicha oficina [Acción Social, Red de Solidaridad Social] yo declaré en la unidad permanente de los derechos humanos según constancia que anexo”.
Al respecto, Acción Social indicó que no se refutaron las razones expuestas por la entidad para ordenar su no inclusión en el registro, por lo tanto confirmó la decisión anterior.
En criterio de la accionante, la actuación de Acción Social vulnera sus derechos fundamentales porque restringe el acceso a las ayudas a las que tiene derecho la población desplazada.
El juez de instancia consideró que el amparo era improcedente. Apuntó que la accionante no hace parte de la población desplazada, al quedar excluida por Acción Social del mencionado registro. Agregó que el juez de tutela no puede desconocer su no inclusión, ni tampoco imponer órdenes que extralimiten sus funciones por no ser el superior jerárquico de Acción Social.
Para resolver el problema jurídico planteado, se pasa a verificar si la valoración de la declaración sobre los hechos del desplazamiento se ajusta a los parámetros definidos por la jurisprudencia de esta corporación.
23. En primer lugar, el argumento esgrimido por Acción Social de falta de claridad en la narración de los hechos del desplazamiento no constituye una justificación válida para negar el registro.
Como lo ha indicado reiterada jurisprudencia de la Corte, las personas desplazadas merecen un trato digno y humanitario cuando acuden a las autoridades competentes para quedar inscritos en el RUPD. Esto exige tener en consideración la situación de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad de la población desplazada como sujeto de especial protección constitucional.
Dada la especial condición de la población desplazada, hay que considerar que existen una serie de factores que afectan la declaración sobre el desplazamiento, tales como los altos índices de alfabetismo presentes en esta población, el “temor reverencial” hacia las autoridades públicas, el bajo grado de espontaneidad en que se puede producirse, los traumas causados por el mismo hecho del desplazamiento, etc. Todos estos factores hacen que la declaración no sea presentada con exactitud y que en ocasiones el relato no sea claro.
En consecuencia, cuando Acción Social realiza el estudio sobre los hechos del desplazamiento expuestos en la declaración, debe tener en cuenta los factores expuestos por afectar directamente la narración consignada en dicho documento. En esta medida, la entidad no puede limitarse a indicar que el relato del desplazamiento es poco claro, porque dicha actuación desconoce los principios de buena fe y favorabilidad que amparan la declaración.
Por lo anterior, resulta contrario a los parámetros definidos por la Corte exigir una exactitud y precisión definitiva sobre los hechos del desplazamiento. Este objetivo resulta en muchas ocasiones extremadamente complejo o imposible de alcanzar, dados los distintos factores que como se indicó, afectan la declaración. Por lo tanto, Acción Social deberá aportar otros elementos probatorios que le permitan desvirtuar los hechos sobre el desplazamiento y ante la falta de claridad deberá darle primacía al principio de buena fe y de favorabilidad.
24. En segundo lugar, Acción Social argumentó que el relato de la accionante faltaba a la verdad. La entidad verificó que la accionante se encontraba registrada en el Sisbén del municipio de La Estrella, desde el 29 de septiembre de 2004, lo cual desvirtuó su afirmación de haber residido en el municipio de Támesis durante 77 años y 11 meses y que su desplazamiento se produjera el 9 de octubre de 2005.
25. Con el objeto de tener mayores elementos de juicio para resolver este aspecto, la Corte le solicitó al municipio de La Estrella que informara si la Señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo, identificada con la cédula de ciudadanía 22.130.379 de Támesis se encuentra en la base de datos del Sisbén de este municipio.
Sobre este punto el municipio afirmó que:
“(…) la Señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo identificada con la cédula de ciudadanía 22.130.379 no se encuentra en la base de datos de este municipio, pero que una vez revisada la página de la dirección seccional de salud de Antioquia, dicha usuaria aparece registrada en el municipio de Medellín, (…) [p]ara este caso debe remitirse a al oficina del Sisbén en el municipio de Medellín”.
En este mismo sentido, el municipio de Medellín informó que:
“(…) Consultada la base de datos del Sisbén de Medellín, se encontró que la señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo, se encuentra identificada y clasificada en nuestra base de datos y su situación socioeconómica está consignada en la ficha de clasificación 1174321.
La vivienda de la señora Teresa de Jesús con su grupo familiar, fue visitada y encuestada por primera vez el día 24 de Junio de 2005, luego la señora Teresa de Jesús solicitó incluir una nueva persona de nombre Lina Marcela Montoya Sucerquia, modificación realizada el día 28 de abril de 2007, como consta en el certificado Sisbén, a la fecha la señora Teresa de Jesús, está clasificada en el nivel uno (1) y este es el estado actual, como el de todo su grupo familiar. En lo referente a su condición de desplazada no se informó y no quedó registrado en la ficha de la encuesta dado que el formato original de la encuesta diseñado por el Departamento Nacional de Planeación no incluye esta variable”.
26. De acuerdo con las pruebas recibidas, para el caso que se analiza se tiene que la accionante manifestó en su declaración que su desplazamiento se produjo el día 9 de octubre de 2005.
Acción Social negó la inscripción al registro de desplazados al verificar que la accionante se encontraba registrada en el Sisbén del municipio de La Estrella, el 29 de septiembre de 2004. Dado lo anterior, Acción Social concluyó que la accionante no se encontraba en situación de desplazamiento, al comprobarse que ya estaba registrada en el Sisbén-La Estrella, lo que indicó a la entidad que la accionante era una persona residente de esta municipalidad, porque el Sisbén es una encuesta que solo es aplicada a los vecinos del municipio.
Finalmente, el municipio de La Estrella afirmó que la accionante no se encontraba registrada en el Sisbén de esta municipalidad, sino que, como también lo afirmó el municipio de Medellín, la señora Teresa de Jesús se encuentra registrada en la base de datos del Sisbén-Medellín desde el 24 de junio de 2005.
27. De lo anterior se desprende que, como quedó probado en el presente proceso, la accionante y su grupo familiar está actualmente registrado y clasificado por el Sisbén del municipio de Medellín. No obstante, en la resolución de Acción Social, se hace referencia al Sisbén del municipio de La Estrella, como una de las razones que fundamenta la exclusión en el RUPD. Ahora bien, el registro de la accionante y su familia en la base de datos del Sisbén-Medellín no fue la circunstancia fáctica en la que se fundó la orden de Acción Social de excluir a la accionante del registro.
Al respecto es necesario tener en cuenta que las autoridades administrativas tienen el deber de expresar las razones en las cuales se sustentan las decisiones que acogen y no puede aceptarse que hechos no estimados sustentaron la decisión, porque de lo contrario se estaría incurriendo en una vulneración del debido proceso administrativo que exige que en los actos administrativos se incluyan todas y cada una de las razones que justifican la decisión. Por lo tanto, resulta insostenible considerar que esta fue la razón por la cual Acción Social ordenó la exclusión del RUPD. No obstante, el expediente no aporta los suficientes elementos de juicio que permitan concluir a la Corte que Acción Social basó su decisión en información inexacta o que falta a la verdad para tomar su decisión.
28. No obstante, tal y como afirmó Acción Social en la contestación de la acción de tutela, la entidad considera que la aplicación de la encuesta del Sisbén constituye plena prueba sobre la inexistencia de la situación de desplazamiento, y por lo tanto, hace improcedente la inscripción en el registro único de población desplazada. Sobre este punto, es necesario que la Corte se pronuncie sobre el valor probatorio que tiene la aplicación de la encuesta del Sisbén al momento de determinar si se está ante una situación de desplazamiento forzado.
En principio, la aplicación de la encuesta del Sisbén puede arrojar un indicio que puede lograr desvirtuar, prima facie, la situación de desplazamiento. Sin embargo, la Corte ha constatado que el sistema de selección de beneficiarios de programas sociales – Sisbén no es un mecanismo infalible que permita una focalización y una medición exacta de las condiciones socioeconómicas de la población más pobre y vulnerable (67) , a pesar de que parte de estos inconvenientes fueran corregidos en las modificaciones formuladas por el Conpes Social 55 del 22 de noviembre de 2001 (68) .
En decisiones anteriores, la Corte ha logrado constatar que uno de estos inconvenientes hace referencia a que no siempre las personas encuestadas por el Sisbén residen obligatoriamente y de forma permanente en el lugar en donde es aplicada la encuesta. Lo anterior ha permitido a la Corte indicar que no resulta razonable colegir que la clasificación en el Sisbén constituya una plena prueba que de forma infalible desvirtúe la condición de desplazamiento. Por el contrario, el Sisbén constituye un indicio el cual debe ser sometido a verificación, como quiera que el principio de favorabilidad al desplazado impone que la carga de la prueba para desvirtuar la situación de desplazamiento se encuentre a cargo de Acción Social.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-1094 de 2004 se ocupó del caso de una persona que declaró ante la Personería de Local de Bogotá los hechos que rodearon su desplazamiento. Acción Social, luego de estudiar la declaración del accionante resolvió no inscribirlo en el registro de población desplazada porque su declaración incurrió en varias contradicciones (69) . Una de estas contradicciones, consistía en que, con anterioridad a su desplazamiento, el accionante se encontraba inscrito en el Sisbén de Bogotá. Así lo explicó la Corte:
“En la acción de tutela, asevera que regresó a la vereda de Santa Marta Palmar “hace tres años” (abr./2001) y que posteriormente viajó a Bogotá “de vez en cuando” y que “máximo me quedaba 8 días, y en una de esas ocasiones, cuando pasaron haciendo la encuesta para el Sisbén, yo decidí inscribirnos a mí y a mis hijos”. No obstante la familia del accionante se encuentra afiliada al Sisbén con base en una encuesta realizada en noviembre de 2000, momento anterior al supuesto traslado de Bogotá a la vereda de Santa Marta Palmar”.
En este caso, la Corte consideró que las contradicciones en que incurrió el accionante eran solo aparentes y Acción Social no aportó ninguna prueba contundente que permitiera concluir que no existió una situación de desplazamiento forzado, a pesar de estar registrado en el Sisbén-Bogotá. En este pronunciamiento la Corte indicó:
“5.3. Lo anterior genera razonablemente dudas acerca de si el señor Huepa Yara fue realmente desplazado de la manera como lo afirma, y si residía en el lugar de expulsión en el momento que lo señala. Por esta razón, la Corte considera que la decisión de la Red de no inscribir al declarante no carece por completo de sustento.
No obstante, continúa existiendo incertidumbre. En efecto, a pesar de que las contradicciones en que incurre el accionante generan dudas acerca de la versión proporcionada por este, ellas no llevan a concluir que dicha persona no sea realmente desplazada. Por esta razón, en ninguno de los documentos suscritos por la Red de Solidaridad Social se observa una prueba de que el declarante no es verdaderamente desplazado, que controvierta que dicha persona vivía en Santa Marta Palmar en el momento en el que ocurrieron los hechos que, según su relato, le forzaron a desplazarse, o simplemente, que indique que dichos eventos no sucedieron”.
En otra oportunidad (70) , la Corte analizó el caso de una persona desplazada que fue encuestada por el Sisbén a pesar de su ubicación temporal en la vivienda donde se aplicó la encuesta. En esta ocasión, la accionante se desplazó desde el municipio de Solita, Caquetá hacia Pitalito, Huila. Acción Social negó la inscripción en el RUPD al comprobar que la accionante y su grupo familiar se encontraban registrados en el Sisbén de Pitalito, en abril del 2004.
Admitida la acción de tutela el juez de instancia recibió testimonio de la accionante en donde expuso:
“(…) luego del desplazamiento, llegó junto con su familia a la casa de un amigo, ubicada en el barrio Libertador del municipio de Pitalito. Al segundo día de su estancia en ese lugar, les fue aplicada la encuesta Sisbén, para lo cual la actora informó al funcionario correspondiente acerca de su condición de desplazados (…)”.
En la citada sentencia, la Corte consideró que la aplicación de la encuesta Sisbén no desvirtúa la condición de desplazamiento dado que este mecanismo busca brindar subsidios a las personas pobres y vulnerables. Además señaló que la condición de desplazamiento no puede quedar desvirtuada por el simple hecho de la aplicación de la encuesta Sisbén. En esta oportunidad la Corte precisó:
“(…)[L]a aplicación de la encuesta Sisbén como etapa previa a la concesión de beneficios a la población marginada, en especial la inclusión en el régimen subsidiado de seguridad social en salud, no puede convertirse en un instrumento para negar el acceso a otros programas a favor de las personas en condiciones de debilidad manifiesta, como lo es la asistencia humanitaria a la población desplazada”.
Finalmente, en la Sentencia T-1083 de 2000 la Corte estudió un asunto con hechos análogos al anterior. En este caso, se trataba de una persona a la cual le fue aplicada la encuesta del Sisbén, pese a no residir de forma permanente en el lugar en donde fue aplicada la encuesta. La accionante interpone acción de tutela porque considera que la actuación de las autoridades administrativas vulneran sus derechos fundamentales “al imprimir en la ficha de encuesta una información relativa a la vivienda en la cual ella se encontraba temporalmente (…)” y que no corresponde a su verdadera situación socio económica.
En esta oportunidad la Corte consideró que no resulta “razonable” aplicar la encuesta del Sisbén a una persona que se encuentra temporalmente en la vivienda que es encuestada, sin embargo, ante este hecho, es necesario que la persona que es encuestada informe si en el lugar es donde se aplica la encuesta reside de forma permanente o transitoria. Esto dijo la Corte:
“12. No resulta razonable que una persona sea entrevistada en un lugar en el que se encuentra de paso cuando la información sobre el tipo de vivienda, los servicios con que cuenta o los electrodomésticos que contiene es tenida en cuenta para realizar la respectiva clasificación socioeconómica. En estos casos, los funcionarios encargados de practicar la respectiva ficha deben ser en extremo cuidadosos e informar adecuadamente a las personas entrevistadas sobre las consecuencias de la información que se consigne en la encuesta.
Al anterior aserto podría oponerse el hecho de que la propia ficha permite registrar el hecho de que la persona entrevistada no es propietaria ni arrendataria del lugar en el que es encuestada (pregunta 22), pues, como fue mencionado, a la pregunta tenencia de vivienda es posible responder una de las siguientes tres alternativas: (1) propia – (2) arrendada – (3) otra forma. No obstante, no resulta claro cual es valor ponderado de esta respuesta, ni si la misma es suficiente para valorar el hecho de que la persona se encuentre apenas transitoriamente en un lugar. En este último caso, es evidente que no puede, de ninguna manera, suponerse que un lugar de tránsito sea la vivienda de la persona encuestada. En otras palabras, si una persona es encontrada en una casa de habitación en la que se encuentra de manera meramente transitoria, no parece ajustado a la verdad suponer que se trata de su vivienda. Será entonces la persona entrevistada quien, previa suficiente información, deberá indicar a los funcionarios del Sisbén si el lugar en el que es encuestado es su lugar de habitación o si se encuentra en él de manera transitoria”.
29. En este orden de ideas, para el presente caso Acción Social parte de una interpretación razonable al suponer que previamente al desplazamiento, la accionante y su grupo familiar ya habían sido encuestados y clasificados en el Sisbén. Pero ante la falta de pruebas adicionales que permitieran la verificación de este indicio, de acuerdo con el precedente jurisprudencial expuesto, este indicio no es suficiente para desvirtuar la situación de desplazamiento.
Sin embargo, a pesar de las anteriores consideraciones, en el presente caso la Corte no cuenta con los elementos de juicio suficientes para concluir que la accionante se encuentra en situación de desplazamiento. A pesar de que como se ha señalado, la aplicación de la encuesta del Sisbén no permite inferir necesariamente que la persona era vecina del sitio en donde se lleva a cabo la encuesta, continúa existiendo incertidumbre.
30. Según la información remitida por el municipio de Medellín, la accionante y su grupo familiar fueron entrevistados por primera vez el 24 de junio quedando clasificados en el nivel 1 del Sisbén. Pero según la accionante, en su declaración manifestó que su desplazamiento se produjo el 9 de octubre de 2005, lo cual indica que la encuesta del Sisbén en Medellín es anterior al momento en que ocurre el desplazamiento. Ahora bien, puede considerarse que la fecha del desplazamiento no es exacta, o que en ese momento la accionante haya incurrido en un error de memoria, o que cuando fueron encuestados por el Sisbén se encontraran de forma transitoria en Medellín. No obstante, al momento de realizarse la encuesta del Sisbén-Medellín la accionante no informó de su situación de desplazamiento, ni tampoco indicó que se encontraba transitoriamente en dicho lugar.
Por lo anteriormente expuesto, dado que en el presente caso persisten las dudas de si se trata de una persona desplazada, Acción Social no puede sostener que no existió desplazamiento hasta que no se compruebe realmente esta circunstancia.
31. En este orden de ideas, la Corte concederá la presente acción de tutela con el fin de amparar los derechos fundamentales de la accionante y evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Esta Corte ordenará que se realice una segunda evaluación acerca de la inclusión de la señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo y su grupo familiar en el registro único de población desplazada, en donde se tomarán otros elementos de juicio adicionales a los que ya fueron considerados por Acción Social, con el fin de aclarar las dudas de si se está ante una situación de desplazamiento forzado, y decidir definitivamente sobre su inclusión en el RUPD. Mientras esta decisión es adoptada, Acción Social deberá hacer entrega de la ayuda inmediata, según lo dispuesto por el artículo 16 del Decreto 2569 de 2000.
32. La Red de Solidaridad Social, actualmente Acción Social, a través de la unidad territorial de Florencia resolvió en la Resolución 18005246 del 1º de marzo de 2004, no inscribir al accionante Jair Genoy en el registro único de población desplazada. Para tomar esta decisión la entidad argumentó: i) que el accionante desconoce la zona desde donde se desplazó y, ii) no se evidenció una amenaza directa contra el declarante o su grupo familiar.
Para notificar esta decisión Acción Social envió un oficio al accionante, el 5 de marzo de 2004, en donde le solicitó:
“presentarse de forma inmediata en la oficina de la unidad de atención y orientación de la población desplazada UAO ubicada en el antiguo Idema de la ciudad de Florencia, (…) con el fin de notificarle la Resolución 18005246 de marzo 1º de 2004. De no atender la presente citación, se procederá de conformidad con el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo”.
Dado que el accionante no se presentó para notificarse personalmente de la resolución que negó su inscripción en el RUPD, Acción Social, de acuerdo con el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, procedió a fijar un edicto para notificar la resolución. El edicto fue fijado en un lugar público de las oficinas de la unidad de atención y orientación para la población desplazada UAO en Florencia, Caquetá por el término de diez días hábiles, desde el 29 marzo de 2004 hasta el 13 abril de 2004, quedando así notificado el accionante de la mencionada resolución.
Sin embargo, el accionante afirma en su escrito de tutela que la resolución que ordenó su no inscripción al RUPD no le fue notificada. En efecto, el accionante señaló que el 11 de febrero de 2004 rindió declaración de su desplazamiento en la personería del municipio de El Doncello. Después de rendida la declaración, el accionante afirma: “(…) pero pasaba el tiempo y no recibía ningún tipo de respuesta, se mandaron oficios directos de la personería pidiendo alguna respuesta o información acerca de mi diligencia; (…)”.
Dentro del expediente se encuentra probado que el accionante acudió a la personería de El Doncello, Caquetá solicitando información sobre su registro. A folio 18 obra un oficio de la Personería Municipal de El Doncello, con fecha del 10 de agosto de 2004, en donde la auxiliar administrativa de la personería le solicita al coordinador (E) de la unidad territorial – Red de Solidaridad Social información sobre la inscripción en el RUPD del accionante.
Pero pese a la intervención de la personería municipal de El Doncello, el accionante afirma que seguía sin ser notificado de la resolución de Acción Social. Finalmente, logró tener conocimiento de la resolución a través de una funcionaria de la Red de Solidaridad Social que remitió a la personería una copia de la decisión. Al respecto, el accionante en la declaración rendida para ampliar los hechos de la acción de tutela manifestó:
“Preguntado: bajo la gravedad de juramento que acaba de prestar, sírvase informar al juzgado, qué diligencias adelantó usted ante la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), para enterarse qué se había resulto respecto a su declaración de desplazamiento? Contesto: Yo, el once de febrero de dos mil cuatro (2004) coloqué la declaración de desplazamiento en la Personería de El Doncello, yo venía desplazado de una vereda que llama La Bocana La Reina inspección de la Unión Penaya. Yo era espere y espere y averigüé en la personería si había sido incluido o no en la lista y en la personería me decía que no llegaba respuesta de la Red de Solidaridad, así pasó más de un año y por medio de una hija mía que vive acá en Doncello, también desplazada, ella averiguó con la doctora Carolina, no sé su apellido, que ella trabaja en la Red y entonces por medio de esta doctora mandaron una resolución a la personería acá en Doncello, eso fue en enero o febrero de este año [2006] y yo vine acá a la personería y me dijeron que eso estaba allá en Florencia o sea el documento, pero no había sido incluido, entonces yo me fui a trabajar, (…) Presento en esta declaración fotocopia de la resolución por la cual no me incluyeron como desplazado y copia de un oficio dirigido a la Red solicitando respuesta sobre mi declaración de desplazado. Claro que eso se hicieron más oficios, sino que no lo tengo”.
El 13 de octubre de 2006 el señor Jair Genoy interpone acción de tutela contra Acción Social. En su criterio, la actuación de la entidad vulnera sus derechos fundamentales. El juez de instancia consideró que operó la caducidad del otros medios de defensa judicial, siendo la acción de tutela improcedente.
Para el presente caso es necesario analizar las razones de Acción Social para ordenar la exclusión de RUPD a la luz de los criterios jurisprudenciales anteriormente expuestos. Posteriormente, se analizará si operó la caducidad del otro medio de defensa judicial, teniendo en cuenta los aspectos de la notificación antes presentados.
33. Como se señaló, fueron dos las razones por las cuales Acción Social negó la inscripción al RUPD. La primera razón expuesta es que para la entidad: “existe desconocimiento de la zona por parte del declarante ya que la Unión Penaya no es un municipio es una inspección (…)” (énfasis por fuera del texto).
De acuerdo con el juez de instancia esta razón no puede justificar la exclusión del Registro, pues como se ha indicado los requisitos materiales para ser incluido en el RUPD son de carácter fáctico y hacen referencia a: i) la coacción que hace necesario el desplazamiento y ii) la permanencia dentro de las fronteras nacionales.
De tal forma que la exigencia del conocimiento del lugar donde se produce el desplazamiento constituye una requisito adicional que carece de sustento legal y constitucional. En efecto, como precisó el juez de instancia, “(…) inclusive, la Unión Penaya no es una inspección de policía, sino un corregimiento”.
34. La segunda razón para negar la inscripción consiste en que en la declaración del accionante no se evidencia la existencia de una amenaza directa contra el accionante o su grupo familiar. Al respecto la Corte ha señalado lo siguiente:
“Para la Corte Constitucional, el desplazamiento, lejos de estructurarse con unos indicadores y parámetros rígidos, debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país. Son circunstancias claras, contundentes e inclusive subjetivas, como el temor que emerge de una zozobra generalizada, las que explican objetivamente el desplazamiento interno. De allí, que la formalidad del acto no puede imponerse ante la imperiosa evidencia y necesidad de la movilización forzada” (71) .
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, una vez más se reitera que la falta de amenaza directa no desvirtúa la condición de desplazamiento, pues constituye un requisito no contemplado por la ley y la jurisprudencia para ordenar el registro. Además, como se desprende de la cita jurisprudencial, la amenaza directa en materia de desplazamiento constituye una exigencia que impone una carga insoportable sobre la persona desplazada y que desconoce la prevalencia del derecho sustancial dentro del Estado social de derecho.
En adición a lo anterior, como lo señaló en su momento el juez de instancia, “(…) es un hecho notorio en el Caquetá, que la población urbana y rural de la Unión Penaya se vio compelida a abandonar su territorio en virtud del conflicto interno y que este desplazamiento está aún vigente”.
Dada la violencia estructural imperante en el lugar en donde ocurre el desplazamiento, la cual fue calificado por el juez de instancia como un “hecho notorio en el Caquetá”, resulta palpable que el accionante se vio compelido a abandonar su lugar de residencia al temer de forma cierta por su vida y la de su familia, y desplazarse hacia el municipio de El Doncello. Así mismo, el accionante en su declaración manifestó: “no a nosotros no nos amenazaron, si no que salimos porque todo el mundo se salió”. Lo anterior evidencia la insoportable situación que sufrió el accionante y que lo obligó a migrar de su lugar de residencia.
35. En consecuencia, parece claro que: i) la declaración del accionante cumple con el requisito formal de hacerse dentro del año siguiente a la ocurrencia del desplazamiento; ii) el desconocimiento de la división territorial del departamento del Caquetá no es un requisito legal ni constitucional para la inscripción en el RUPD; y, iii) Acción Social no presentó pruebas suficientes que permitieran desvirtuar que no existió una amenaza directa contra el accionante.
Por lo anteriormente expuesto, a primera vista parece que el accionante se encuentra en situación de desplazamiento y que las razones dadas por Acción Social no desvirtúan esta condición. A esta misma conclusión llega el juez de instancia, no obstante, consideró que las acciones judiciales para controvertir la decisión de Acción Social ya había caducado y por lo tanto la acción de tutela devenía en improcedente. A continuación pasa la Corte a considerar este aspecto.
36. De las pruebas que obran en el expediente y de los hechos relatados por el accionante en su escrito de tutela se logró verificar que el actor no fue notificado a través de los mecanismos institucionales de la resolución que ordenó excluirlo del registro único de población desplazada. Si bien en el expediente obra una comunicación con fecha del 5 de marzo de 2004 en donde se le solicita al accionante acercarse a la unidad territorial ubicada en Florencia para que se notifique personalmente de la resolución, todo parece indicar que esta comunicación nunca fue recibida por el accionante.
Confirma lo anterior, el hecho de que con posterioridad a la comunicación de Acción Social en donde solicitaba dirigirse a la oficina de la entidad en la ciudad de Florencia, el 10 de agosto de 2004 el personero municipal de El Doncello envió un oficio a la unidad territorial de Acción Social para que se informara sobre la inclusión del RUPD del accionante y otras personas que se encontraban en la misma situación.
Según el artículo 11 del Decreto 2569 del 2000 (72) cuando Acción Social determine que no hará la inscripción en el registro único de población desplazada, estas razones deberán ser consignadas en un acto administrativo el cual deberá ser notificado al afectado, y será susceptible de ser impugnado por los recursos procedentes.
Con base en esta disposición, Acción Social envió una comunicación en donde requirió al accionante para que se acerque a la ciudad de Florencia en donde se encuentra ubicada la oficina de la entidad. Ante la ausencia del accionante, la entidad procede a fijar un edicto en la misma oficina y así considera que se ha surtido la notificación de la resolución.
Como se evidencia, si bien desde el punto de vista formal la actuación de Acción Social se ajusta a los procedimientos establecidos por la ley, para el caso concreto resulta claro no se logró notificar al accionante de la mencionada resolución. Por lo tanto, el accionante nunca tuvo conocimiento de las razones que motivaron a la entidad para excluirlo del registro, lo cual imposibilitó el ejercicio de su derecho de defensa para controvertir las razones de la entidad.
Adicionalmente, es necesario considerar que el procedimiento dispuesto para la notificación debe dar cuenta de la especial condición de las personas desplazadas, que dada su vulnerabilidad y marginalidad, en algunos casos, no están en capacidad de cumplir con los deberes generales que exige el procedimiento de notificación. Acción Social debe prestar especial atención cuando la persona interesada en notificarse no se encuentra ubicada en la misma ciudad o municipio en donde están las unidades territoriales de Acción Social, porque en estos casos, exigir el traslado hasta la oficina de la entidad puede llegar a constituir una carga desproporcionada sobre la población desplazada.
Como ocurrió en el presente caso, resulta desproporcionado exigirle al accionante que tiene su residencia en el municipio de El Doncello, que se traslade hasta la ciudad de Florencia, en donde está ubicada la oficina de la unidad territorial de Acción Social, para ser notificado personalmente de la resolución que emitió la entidad. Esta exigencia no es sensible a las dificultades por las cuales tiene que atravesar esta población y desconoce la especial situación de vulneración y marginalidad a la que están sometidas las personas desplazadas.
Por lo anteriormente expuesto, la Corte se aparta de la conclusión de juez de instancia que consideró que para el caso que se estudia operó la caducidad del otro medio de defensa judicial. Como quedó probado dentro del proceso, la resolución de Acción Social no fue notificada, lo cual constituye un requisito sine qua non para poder contabilizar el término de caducidad de las acciones judiciales.
37. Finalmente, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación en materia de desplazamiento, dada su condición de sujeto de especial protección constitucional, la acción de tutela constituye el mecanismo idóneo y eficaz para proteger sus derechos fundamentales, por lo que en el presente caso se concederá el amparo constitucional.
En consecuencia, se ordenará a la unidad territorial – Meta de Acción Social que proceda a notificar al accionante de la resolución que negó la inscripción en el RUPD. Esta notificación deberá surtirse ante la personería municipal de El Doncello, que es la autoridad administrativa a la cual el accionante tiene acceso. A partir de esta notificación el accionante podrá controvertir las razones dadas por Acción Social para negar su inscripción al registro. Una vez interpuesto los recursos procedentes y mientras Acción Social toma una decisión de fondo, la entidad deberá hacer entrega de la ayuda inmediata, según lo dispuesto por el artículo 16 del Decreto 2569 de 2000.
38. El accionante, Carlos Enrique Higuita y su grupo familiar se encuentran inscritos en el registro único de población desplazada, desde el 18 de diciembre de 2001, pero hasta el momento no han recibido la ayuda humanitaria a que tienen derecho. Según Acción Social se haría contacto con el accionante vía telefónica para acordar la entrega de las ayuda humanitarias. El juez de instancia consideró que la acción de tutela era improcedente por cuanto dadas las restricciones presupuestales no puede desconocerse el orden cronológico de la entrega de las ayudas y además Acción Social informó que haría entrega de las mismas.
Sobre la entrega de las ayudas, Acción Social informó que el día 21 de noviembre se le hizo entrega al señor Carlos Enrique Higuita Usuga las ayudas humanitarias “(…) 3 meses de alojamiento, 3 meses de alimentación y kits” Se solicitó al accionante que informara a este despacho si en la fecha que indicó Acción Social las ayudas fueron entregadas, sin que se recibiera respuesta alguna.
Ahora bien, como lo indicó el juez de instancia, teniendo en cuenta que existen recursos escasos para atender a la población desplazada, en principio, debe respetarse el orden cronológico para la entrega de la ayuda. Sin embargo, la Corte también ha considerado que cuando se trata de personas de la tercera edad que se encuentran imposibilitados para generar los recursos necesarios que permitan su propio sostenimiento, la ayuda humanitaria deberá se entregada de forma prioritaria.
39. Para el caso concreto se tiene que el accionante es una persona de 70 años que al parecer no cuenta con los recursos necesarios para solventar sus necesidades más básicas como alimentación, vivienda y servicios públicos. Además informa que tiene una hija que se encuentra enferma, de lo cual se desprende que posiblemente se esté ante una situación de urgencia manifiesta que debe ser atendida.
40. Ahora bien, sin desconocer el hecho de que Acción Social informa que hizo la entrega de las ayudas humanitarias, la entidad deberá realizar una evaluación de las condiciones reales del accionante con el fin de determinar si las ayudas entregadas fueron suficientes para superar la condición de extrema vulnerabilidad aquí identificada. Si se verifica que las condiciones persisten, Acción Social deberá informar al accionante sobre las circunstancias de tiempo modo y lugar para la entrega de la asistencia humanitaria, la cual será prorrogada hasta que dicha situación de urgencia finalice o, sea superada.
41. Leidy Milena Murcia Parra y su hijo menor se encuentran registrados como población desplazada y por tal razón recibieron tres meses de ayuda humanitaria. Sin embargo, debido a que tiene a cargo el cuidado de su hijo y la falta de su cónyuge por encontrarse desaparecido, las ayuda entregadas no son suficientes para satisfacer sus necesidades básicas, razón por la cual solicitó la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria. Acción Social señaló que la entrega de la ayuda humanitaria se realizó de forma completa según lo dispuesto por la Ley 387 de 1997. El juez de instancia consideró que la tutela era improcedente porque la actuación de Acción Social no vulnera los derechos fundamentales de la accionante ya que como lo indicó en la contestación de la tutela, hizo entrega de forma completa de la asistencia humanitaria.
Teniendo en cuenta los hechos expuestos, si bien Acción Social realizó la entrega completa de la ayuda humanitaria, por el término definido por la ley y que como la Corte indicó, resulta razonable, la entidad se ha negado hacer entrega de la prórroga.
42. Al respecto es necesario considerar que la accionante compone un hogar con jefatura femenina, que tiene a cargo un hijo menor y que su cónyuge está desparecido a causa del conflicto armado. De tal forma que ante una eventual situación de vulnerabilidad de la accionante, la negación de la prórroga de la ayuda humanitaria conduciría a la negación de su derecho fundamental al mínimo vital y el de su hijo.
43. De tal forma que, Acción Social deberá realizar una evaluación de las condiciones reales de la accionante con el fin de determinar si en el caso concreto se verifican las condiciones necesarias para otorgar la prórroga de la ayuda humanitaria. En caso de estas circunstancias sean confirmadas, Acción Social deberá informar al accionante sobre las circunstancias de tiempo modo y lugar para la entrega de la asistencia humanitaria, la cual será prorrogada hasta que dicha situación de urgencia finalice o, sea superada.
44. Finalmente, como lo ha considerado la Corte, la atención a la población desplazada no se agota con la inscripción en el registro único, ni tampoco con la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, sino que por el contrario, la inscripción en el registro da inicio al acompañamiento y seguimiento de forma permanente por parte del Estado hacia la población desplazada, pues la política pública en materia de desplazamiento tiene como fin la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia. Por lo tanto se ordenará a Acción Social, según cada caso, brindar el acompañamiento y asesoramiento necesario para que los accionantes participen de los demás componentes de la política pública para la atención a la población desplazada.
45. Finalmente, resulta pertinente que las decisiones de la Corte Constitucional en materia de desplazamiento forzado que sean producidas con posterioridad a la Sentencia T-025 de 2004 en donde fue declarado el “estado de cosas inconstitucional”, sean puestas en conocimiento de la Sala de Revisión que profirió este fallo para lo que considere pertinente y así se articule una actuación coherente de esta corporación ante esta situación que hasta el momento no ha sido superada. En consecuencia, se ordenará notificarse a la Sala Tercera de Revisión de la decisión adoptada para lo que considere pertinente.
1. Revocar la Sentencia del juez veintitrés Penal del Circuito de Medellín y en su lugar conceder la tutela de los derechos fundamentales de la accionante Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo.
2. Ordenar a la unidad territorial de Antioquia de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social que, en el término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de la presente decisión, realice una segunda evaluación acerca de la inclusión de la señora Teresa de Jesús Bermúdez Acevedo y su grupo familiar en el registro único de población desplazada, en donde se tomarán otros elementos de juicio diferentes a los que ya fueron considerados por Acción Social, con el fin de aclarar las dudas de si se está ante una situación de desplazamiento forzado, y decidir definitivamente sobre su inclusión en el RUPD. Mientras esta decisión es adoptada, Acción Social, en el término de ocho (8) días a partir de la notificación de la presente decisión, hará entrega de la ayuda inmediata, según lo dispuesto por el artículo 16 del Decreto 2569 del 2000.
3. Revocar la sentencia del juez primero Civil del Circuito de Florencia y en su lugar conceder la tutela de los derechos fundamentales del accionante Jair Genoy.
4. Ordenar a la unidad territorial de Caquetá de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a notificar al accionante de la resolución que negó la inscripción en el RUPD. Esta notificación deberá surtirse ante la personería municipal de El Doncello, que es la autoridad administrativa a la cual el accionante tiene acceso. A partir de esta notificación el accionante podrá controvertir las razones dadas por Acción Social para negar su inscripción al registro. Una vez interpuesto los recursos procedentes y mientras Acción Social toma una decisión de fondo, la entidad deberá hacer entrega de la ayuda inmediata, según lo dispuesto por el artículo 16 del Decreto 2569 de 2000.
5. Revocar la sentencia del juzgado veinticinco Penal del Circuito de Medellín y en su lugar conceder la tutela de los derechos fundamentales del accionante Carlos Enrique Higuita Usuga.
6. Ordenar a la unidad territorial de Antioquia de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social que, en el término de ocho (8) días a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a realizar una evaluación de las condiciones reales del accionante con el fin de determinar si las ayudas entregadas fueron suficientes para superar la condición de extrema vulnerabilidad identificada. Si se verifica que las condiciones persisten, Acción Social deberá informar al accionante sobre las circunstancias de tiempo modo y lugar para la entrega de la asistencia humanitaria, la cual será prorrogada hasta que dicha situación de urgencia finalice o, sea superada, según lo dispuesto por la Sentencia C-278 de 2007.
Adicionalmente Acción Social, en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente decisión, deberá brindarle al accionante el acompañamiento y asesoramiento necesario para que participe de los demás componentes de la política pública para la atención a la población desplazada.
7. Revocar la Sentencia del juez cuarto Civil del Circuito de Villavicencio y en su lugar conceder la tutela de los derechos fundamentales de la accionante Leidy Milena Murcia Parra.
8. Ordenar a la unidad territorial del Meta de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social que, en el término de ocho (8) días a partir de la notificación de esta sentencia, realice una evaluación de las condiciones reales de la accionante con el fin de determinar si en el caso concreto se verifican las condiciones necesarias para otorgar la prórroga de la ayuda humanitaria. En caso de que estas circunstancias sean confirmadas, Acción Social deberá informar a la accionante sobre las circunstancias de tiempo modo y lugar para la entrega de la asistencia humanitaria, la cual será prorrogada hasta que dicha situación de urgencia finalice o, sea superada, según lo dispuesto por la Sentencia C-278 de 2007.
9. Notificar la presente providencia a la Sala de Revisión que profirió la Sentencia T-025 de 2004 para lo que considere pertinente.
Magistrados: Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra, ausente con permiso.
(1) El accionante afirma en su escrito de tutela que el 11 de febrero de 2004 realizó su declaración (fl. 1). En este mismo sentido, la Personera Municipal de El Doncello certificó que la declaración de desplazamiento se realizó en dicha fecha (fl. 3). Sin embargo, en la resolución que negó la inscripción al RUPD y en las demás actuaciones de Acción Social que obran en el expediente se afirma que la declaración de desplazamiento fue rendida el 9 de febrero de 2004 (fls. 21 y 26).
(2) Al respecto el accionante expone: “(…) Hice la declaración como desplazado el día 11 de febrero del mismo año en la personería del municipio, con el fin de obtener Ayuda de la Acción Social por mi actual condición, pero pasaba el tiempo y no recibía ningún tipo de respuesta, se mandaron oficios directos de la personería pidiendo alguna respuesta o información acerca de mi diligencia; tiempo después, notificaron que no fui incluido en el registro único de población desplazada (…)” (énfasis por fuera del texto).
(4) Al respecto la Corte ha señalado lo siguiente: “Precisamente para hacer frente a esta nueva categoría de colombianos, el ordenamiento jurídico ha confiado a la Red de Solidaridad Social —que es un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República— la tarea de promover el mejoramiento de las condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable del país, de la que indudablemente hace parte la franja de los desplazados. Ellos, por las terribles circunstancias a que los ha conducido la confrontación armada, tienen derecho constitucional a que el Estado despliegue su acción de manera efectiva, oportuna y eficiente, con miras a su amparo y al disfrute de garantías básicas de las que han sido violentamente despojados”. T-1635/2000.
(5) Ver al respecto las sentencias T-227/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-327/2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1346/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-098/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-268/2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-813/2004, M.P. Rodrigo Uprinmy Yepes, T-1094/2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
(6) T-563/2005.
(7) T-086/2006.
(8) Sobre estos derechos en particular la Sentencia T-025/2004 dijo: “Estos derechos han sido desarrollados por la ley y conforman una carta de derechos básicos de toda persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno. Así, a cada desplazado se le informará que:
3. Tiene derecho a recibir ayuda humanitaria inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de 3 meses, prorrogables por 3 meses más y que tal ayuda comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestido adecuado, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales. (…)”.
(9) Artículo 1º del Decreto 2569 del 2000.
(10) Artículo 4º Decreto 2569 del 2000. El numeral 1º del artículo 1º del Decreto 2569 de 2000 explica en detalle las funciones de Acción Social en relación con el registro único de población desplazada: “a) Orientar, diseñar y capacitar a los miembros del sistema, en los procedimientos para obtener la declaración de que trata el numeral 1º del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y establecer, alimentar y mantener actualizado el registro único de población desplazada;”
(11) Artículo 4º Decreto 2569 del 2000. En este mismo sentido la Corte Constitucional ha establecido: “(…) esta corporación ha resaltado de manera reiterada la importante misión de Acción Social y la relevancia del RUPD como instrumento para una adecuada planeación y ejecución de políticas públicas en materia de desplazamiento forzado (…)” T-328/2007.
(12) Ver nota al pie número 8.
(13) Principios rectores del desplazamiento forzado interno, consagrados en el informe del representante especial del secretario general de Naciones Unidas para el tema de los desplazamientos internos de personas Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del representante especial del secretario general de Naciones Unidas para el tema de los desplazamientos internos de personas, Señor Francis Deng. 1.4.11. El principio 20 consagra (1) el derecho de todo ser humano a ser reconocido como persona jurídica en todo lugar, y (2) la necesidad de que para hacer efectivo este derecho en cabeza de las personas desplazadas, las autoridades competentes expidan todos los documentos que sean necesarios para el disfrute de sus derechos, tales como pasaportes, documentos de identificación personal, certificados de nacimiento y certificados de matrimonio. En particular, se especifica que las autoridades deberán facilitar la expedición de nuevos documentos, o la reposición de los documentos que se hayan perdido en el curso del desplazamiento, sin imponer para ello condiciones irrazonables, tales como exigir el retorno al área de residencia habitual para obtener los documentos requeridos. También (3) se especifica que existe igualdad de derechos entre hombres y mujeres para obtener los documentos necesarios en cuestión, así como para que se expida tal documentación con el nombre propio del solicitante”. Tomado del anexo 3 a la Sentencia T-025/2004.
(14) Al respecto ver: SU-1150/2000, T-327/2001, T-098/2002, T-268/2003, T-419/2003 y T-602/2003. En el anexo 3 a la Sentencia T-025/2004, se consideró que: “la importancia de este documento para el ordenamiento jurídico nacional, así como la naturaleza vinculante de algunas de las disposiciones de derecho internacional que se encuentran reflejadas e interpretadas en él (C.P., art. 93), han sido resaltadas por la jurisprudencia de esta corporación en sucesivas oportunidades. (…) Como se puede apreciar, la Corte Constitucional ha llegado incluso a considerar que algunas de las disposiciones contenidas en los principios forman parte del bloque de constitucionalidad” (énfasis fuera del texto).
(15) Una descripción más detallada del procedimiento para la inscripción en el registro único de población desplazada fue hecha por la Corte en la Sentencia T-563/05 la cual dispuso: De las disposiciones contenidas en las anteriores normas se concluye que el procedimiento que debe seguirse para que una persona sea inscrita en el RUPD, es el que a continuación se explica:
(i) La persona desplazada debe rendir una declaración sobre los hechos que dieron lugar a su desplazamiento ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías distritales o municipales, o cualquier despacho judicial. Dicha declaración debe presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos.
(16) El artículo 1º de la Ley 387 de 1997 define a la persona desplazada en los siguientes términos: “ART. 1º—Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
(17) En este sentido el registro de la población desplazada no constituye un reconocimiento de su condición, pues como ya se explicó, esta es una herramienta técnica para la implementación de la política pública en materia de desplazamiento. Al respecto la Corte ha indicado: “La condición de desplazado por la violencia es una circunstancia de carácter fáctico, que concurre cuando se ha ejercido coacción para el abandono del lugar habitual de residencia a otro sitio dentro de las fronteras de la propia nación. En ese sentido, la inscripción en el RUPD carece de efectos constitutivos de esa condición; por lo que, en cambio, dicho registro cumple únicamente las finalidades de servir de herramienta técnica para la identificación de la población afectada y como instrumento para el diseño e implementación de políticas públicas que busquen salvaguardar los derechos constitucionales de los desplazados”. T-1076/2005.
(18) T-227/97.
(19) Artículo 11 del Decreto 2569 del 2000. Sobre la última causal de exclusión, la declaración y solicitud dentro del año siguiente al desplazamiento, la Corte en Sentencia C-047/2001 declaró la constitucionalidad condicionada de la norma, indicando que dicho término no puede desconocer las especiales circunstancias por las que atraviesa la población desplazada, por lo tanto en caso de presentarse un evento de fuerza mayor o caso fortuito que no permitieran cumplir con el término establecido, su contabilización deberá hacerse a partir del momento en el cual dicha circunstancia que impidió realizar la declaración en el momento oportuno fuera superada.
(20) Al respecto ver: T-025/2004 aparte 6.3.1.3. y A333/2006.
(21) Al respecto ver: T-740/2004, T-1094/2004, T-175/2005, T-563/2005, T-882/2005, T-1076/2005, T-1144/2005, T-086/2006, T-468/2006 y T-328/2007.
(22) En este sentido, la Sentencia T-563/2005 indicó: “En efecto, debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de derechos fundamentales de la que son objeto, estas personas se encuentran en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le impide acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un proyecto de vida; la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su comunidad de origen; y, la tercera, como aquella situación en la que se encuentra un individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de beneficiarios directos de los intercambios regulares y del reconocimiento social. Estas dramáticas características convierten a la población desplazada en sujetos de especial protección constitucional, lo cual debe manifestarse no solo en el diseño de una política pública de carácter especial, sino en la asignación prioritaria de recursos para su atención, incluso por encima del gasto público social”.
(23) Al respecto la Corte ha señalado una serie de circunstancias a tener en cuenta al momento de establecer si la persona que rindió la declaración se encuentra o no en situación de desplazamiento forzado, T-327/01: “III.1. Se hace indispensable un trato digno y por demás humanitario en la atención de la población desplazada que acude ante las entidades que tramitan el registro nacional de desplazados. Desde el momento de la recepción de la declaración, el funcionario público debe tomar conciencia de la vulnerabilidad y estado de indefensión en que se encuentra la persona desplazada que acude ante su oficina para declarar. Además para determinar la condición de desplazado hay que considerar, entre otras, estos factores:
d. Que a las circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la inminente violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima del delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento del desplazado al momento de rendir la declaración;
e. El temor de denunciar los hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad en su declaración”.
(24) Al respecto la Sentencia T-327/01 expone: “Para realizar una interpretación razonable al artículo 2º inciso 2º del Decreto 2569 de 2000, se deben aplicar criterios de interpretación sistemática, teleológica, y más favorable a la protección de los derechos humanos. Siendo esto así, al aplicar la interpretación sistemática, se debe tener muy claro que el decreto contentivo del artículo en estudio es desarrollo reglamentario de una ley que reconoce el desplazamiento forzado como situación de hecho; a su vez, esta ley es desarrollo de un sistema constitucional al cual están incorporadas normas supranacionales como lo son los principios rectores de los desplazamientos internos, emanados de la ONU y el artículo 17 del protocolo adicional a los convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, que buscan proteger a los desplazados y no exigen certificación de tal fenómeno de facto. Si se hace una interpretación teleológica de la norma, se observa que el fin de tal artículo es brindar protección y ayuda frente a una situación que, como se reconoce en el inciso primero de tal artículo, se da por la ocurrencia de los hechos de una manera estructurada. No requiere el citado artículo la necesidad del reconocimiento oficial para la configuración del desplazamiento forzado en un caso concreto. Igualmente, realiza una interpretación en el sentido que más convenga a la finalidad de la norma, se encuentra que frente al tratamiento de tan grave situación como lo es el desplazamiento forzado, lo más razonable es entender que no se puede condicionar la existencia de una realidad a la afirmación de su configuración por parte de las autoridades. Finalmente, de acuerdo con el criterio hermenéutico de la interpretación más favorable a la protección de los derechos humanos. Al aceptar como válida tal interpretación, el inciso segundo de la norma en estudio se debe tomar como una serie de pautas para facilitar una organizada protección de los derechos fundamentales de los desplazados”.
(25) “ART. 17.—Prohibición de los desplazamientos forzados. 1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto”.
(26) Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. informe del representante especial del secretario general de Naciones Unidas para el tema de los desplazamientos internos de personas, señor Francis Deng.
(27) Al respecto la Corte ha señalado: “ (…) al analizar los casos de los desplazados se debe tener en cuenta el principio constitucional de la buena fe. No deben formulársele preguntas capciosas tendientes hacer incurrir a la persona en contradicción; debe recordarse que como posibles secuelas mentales del desplazamiento la persona no sea capaz de recordar los hechos con total nitidez y coherencia; y debe darse una atención inmediata a la recepción de su declaración. En resumen, al desplazado debe mirársele como ser digno que no ha perdido su condición de sujeto protegido por los derechos constitucionales y que aún más, es un sujeto que merece especial protección del Estado”. T-327/2001.
(28) Cfr. T-025/2004.
(29) Cfr. T-025/2004.
(30) En la Sentencia T-1076 de 2005 sobre esta misma cuestión dijo la Corte: “En cuanto se refiere al registro de una persona en el RUPD la Corte ha sostenido, específicamente, lo siguiente: (i) La interpretación favorable de las normas que regulan la materia permite sostener que la condición de desplazado forzado interno es una situación fáctica, que no está supeditada al reconocimiento oficial a través de la inscripción en el RUPD; (ii) las exigencias procedimentales para esa inscripción solo pueden ser aquellas expresamente fijadas en la ley, sin que los funcionarios encargados de esa labor estén facultados para exigir requisitos adicionales; (iii) la declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados, que en la mayoría de los casos les dificultan relatarlos con exactitud; y (iv) estas declaraciones están amparadas por la presunción de buena fe, lo que traslada a los funcionarios competentes la carga probatoria para desvirtuar los motivos expresados por el afectado”.
(31) En la Sentencia T-563 de 2005 se describen y explican las etapas de la inscripción en el RUPD. Sobre el derecho de las personas en situación de desplazamiento a recibir información plena, eficaz y oportuna ver T-645 de 2003.
(32) Cfr. Sentencia T-1076 de 2005.
(33) Al respecto la Corte ha sostenido que en materia de desplazamiento forzado la carga de probar que las declaraciones de la persona no corresponden a la verdad corresponde al Estado. Así por ejemplo, sobre la presunción de validez de las pruebas aportadas, la Corte ha señalado: “si una persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los hechos que dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto proveniente de una de las autoridades previstas en la Ley 387 de 1997 para realizar tal labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe dar trámite a la solicitud de inscripción”. Sentencia T-563 de 2005.
(34) Al respecto la Corte ha señalado: “es a quien desea contradecir la afirmación a quien corresponde probar la no ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la ocurrencia del hecho por autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no ocurrencia. Es apenas prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace que en muchas ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del mismo. En muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de este delito. Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de buena fe si se le pretende dar protección al desplazado”. Sentencia T-327 de 2001.
(35) Al respecto dijo la Corte: “uno de los elementos que pueden conformar el conjunto probatorio de un desplazamiento forzado son los indicios y especialmente el hecho de que la persona haya abandonado sus bienes y comunidad. Es contrario al principio de celeridad y eficacia de la administración el buscar llegar a la certeza de la ocurrencia de los hechos, como si se tratara de la tarea de un juez dentro de un proceso, ya que al hacer esto se está persiguiendo un objetivo en muchas ocasiones imposible o en extremo complejo, como se ha expresado anteriormente, la aplicación del principio de buena fe facilita la tarea del funcionario de la administración y le permite la atención de un número mayor de desplazados”.. Sentencia T-327 de 2001.
(36) Para la Corte la inversión de la carga de la prueba se produce en virtud de la aplicación de los principios de buena fe y favorabilidad y en atención a las especiales circunstancias en las que suelen encontrarse las personas en situación de desplazamiento forzado. Por estas mismas circunstancias la Corte ha entendido que las inconsistencias en la declaración no pueden ser prueba suficiente de su falsedad. Al respecto la corporación ha dicho que al momento de recibir la correspondiente declaración, los servidores públicos deben tener en cuenta que: “(i) la mayoría de las personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron acceso es exigua —motivo por el cual el grado de analfabetismo es alto—; (ii) en muchas ocasiones quien es desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a las personas en una especie de “temor reverencial” hacia las autoridades públicas; (iii) en el momento de rendir un testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el que podrían hacerlo se reduce considerablemente; (iv) a las circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la inminente violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima del delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento del desplazado al momento de rendir la declaración; y (v) el temor de denunciar los hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad en su declaración”.
(38) Al respecto cabe recordar que en la Sentencia C-047 de 2001 la Corte declaró exequible el plazo de un año para solicitar la ayuda humanitaria, bajo el entendido de que el término de un año fijado por el legislador para acceder a la ayuda humanitaria comenzará a contarse a partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso fortuito que impidieron presentar oportunamente la solicitud. Ver nota 38 infra.
(39) Al respecto la Corte ha señalado: “(…) la valoración de los hechos que se declaran originadores del desplazamiento, debe hacerse a partir de la buena fe de quien lo declara. Si la solicitante manifestó que salió de la población en donde habitaba, por la llegada de grupos paramilitares, esto debe tomarse como cierto hasta tanto las mismas autoridades demuestren que no es así. La Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), cuenta con medios suficientes para verificar la situación social de los lugares de Colombia de donde manifiestan los declarantes que fueron desplazados, así como las fechas en que ello supuestamente ocurrió. Además, pueden también determinar sumariamente los lugares del país en donde tienen influencia los actores armados”. T-458/2006
(40) Sobre este punto, la Corte precisó: “(…) contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, y de acuerdo con el de segunda, la resolución carece de motivación y si el punto de partida para analizar la situación de quien solicita la inscripción en el registro, para concederlo o no, es su declaración, es claro que no se observa la objetividad con la cual se otorgó la inscripción a la madre del actor y su núcleo familiar, en tanto a él le fue negada, pues la entidad accionada no refutó los argumentos del actor sobre la zona de origen del desplazamiento que es la misma de la de señora madre de su esposa, entonces, es claro que no hubo un estudio de las condiciones subjetivas del actor, ni de las objetivas entre el relato suyo y el de su suegra. (…)” T-1144/2005 En este mismo sentido la Sentencia T-086/2006 indicó: “A la Corte en esta oportunidad, no le queda más que censurar categóricamente la conducta asumida por los funcionarios de (…) la Red de Solidaridad Social, quienes ante las posibles incoherencias presentes en la declaración (que, por cierto, la Sala no alcanza a detectar) se limitaron a expedir unas resoluciones confusas que, sin duda, no tienen la suficiente entidad para negar la inscripción en el registro nacional de población desplazada (…) En efecto, esta entidad se limitó a indicar, sin ninguna explicación, que los hechos no eran cobijados por la Ley 387 sino más bien, se ajustaban a los beneficios previstos en la Ley 418 de 1997, es decir, a la actora se le consideró como víctima del conflicto armado pero —paradójicamente— se le negó el status de desplazada por la violencia. Pues bien, agregado a este contrasentido, la Red olvidó que era su deber, conforme a los artículos 12 y 13 de la Constitución Política y el principio de buena fe, cotejar los hechos denunciados, comprobar plenamente que esta persona no tenía la calidad de desplazada y, en todo caso, dejarlo claramente consignado en las respectivas resoluciones”.
(41) En una decisión anterior se dispuso: “(…) la Red de Solidaridad no puede trasladar los efectos de las omisiones de las autoridades encargadas de tomar las declaraciones y de efectuar la inscripción de las víctimas del desplazamientos en el RUPD, a estos últimos, sino que su obligación es remediar la situación y brindar una respuesta oportuna a las solicitudes de los desplazados. Por lo tanto, la Sala ordenará a la Red de Solidaridad Social, en vista de la pérdida de la declaración del peticionario, tomarle de nuevo su declaración y estudiar su caso en el menor tiempo posible, con miras a su inscripción y la de su núcleo familiar en el RUPD, con el fin de permitir su acceso a la asistencia que la Red debe brindar a la población desplazada”. T-563/2005.
(42) Al respecto la Corte ha sostenido: “(…) las exigencias procedimentales para esa inscripción solo pueden ser aquellas expresamente fijadas en la ley, sin que los funcionarios encargados de esa labor estén facultados para exigir requisitos adicionales (…)” T-1076/2005.
(43) En este sentido la Corte ha señalado: “Para la Sala, el estado de desplazamiento (…) se encuentra demostrado con las distintas declaraciones rendidas por él ante los jueces de tutela. Ese estado material no puede ser desconocido argumentando el carácter extemporáneo de la solicitud de inscripción en el registro nacional de población desplazada pues tal condición no se adquiere por virtud del acto formal de inscripción sino por el hecho cierto del desplazamiento. Por lo tanto, esa es una razón sustancialmente insuficiente para negarle la inscripción y para desvincularlo de los programas de protección dispuestos para tal protección”. T-740/2004.
(44) Sobre este aspecto la Corte ha indicado: “(…) [L]as contradicciones en lo dicho por una persona desplazada no tienen ineludiblemente como consecuencia perder la atención a la que se tiene derecho como desplazado, a no ser que se compruebe que el sujeto no es en realidad desplazado. Es en este sentido que ha de interpretarse el numeral 1º del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 citado por la Red de Solidaridad Social, según el cual, la no inscripción procede cuando “la declaración resulte contraria a la verdad”. La verdad a que se refiere la norma es el hecho mismo del desplazamiento, y no cualquier elemento de la declaración sobre hechos distintos que puedan sugerir alguna inconsistencia o error. Ahora bien, con el fin de establecer si las inconsistencias presentadas en una declaración llevan a concluir que el desplazamiento alegado no tuvo lugar, las autoridades tienen la posibilidad de contrastar la versión del solicitante con una amplia gama de indicios sobre el hecho mismo del desplazamiento”. T-1094/2004.
(45) Al respecto la Corte ha precisado lo siguiente: “(…)[L]a aplicación de la encuesta Sisbén (…) no puede convertirse en un instrumento para negar el acceso a otros programas a favor de las personas en condiciones de debilidad manifiesta, como lo es la asistencia humanitaria a la población desplazada. (…) ” T-1076/2005.
(46) La Corte ha sostenido que: “(…) la Red ha desconocido el mandato de presunción de buena fe que deriva del artículo 83 de la Carta y que ha sido desarrollado por esta corporación en el caso de las víctimas del desplazamiento forzado, por cuanto no ha dado valor a la certificación que (…) aportó sobre la declaración que realizó en el año 2000 sobre los hechos que dieron lugar a su huída junto con su familia (…)”.
(47) Al respecto el artículo 1º del Decreto 2569 del 2000 dispone: “Atribuciones de la Red de Solidaridad Social. La Red de Solidaridad Social como entidad coordinadora del sistema nacional de información y atención integral a la población desplazada por la violencia desarrollará las siguientes actividades: (…) b) Promover entre las entidades estatales que integran el sistema nacional de atención para la población desplazada, el diseño y la elaboración de programas y proyectos encaminados a prevenir y brindar atención integral a los afectados por el desplazamiento; (…) e) Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales y locales de medidas humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamente atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación a la población desplazada; (…) j) Promover con entidades públicas y privadas el establecimiento de una red nacional para la atención humanitaria integral de emergencia, conformada por campamentos móviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento transitorio y unidades de atención y orientación en las ciudades medianas y grandes”.
(48) Artículo 20 del Decreto 2569/2000.
(49) En este mismo sentido, el principio 18 de los principios del desplazamiento forzado interno precisa el alcance de la asistencia humanitaria. Sobre este principio, el anexo 3 de la Sentencia T-025/2004 indicó: Al respecto la Corte señaló: “El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales”. (…)También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los principios 24 a 27 reseñados en el anexo 3º, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno”.
(50) Con posterioridad a la Sentencia T-025/2004 la Corte se ha ocupado de la asistencia humanitaria en 4 ocasiones: T-097/2005, T-312/2005, T-373/2005 y T-136/2007.
(51) T-1161/2003.
(52) T-373/2005 En este mismo sentido, la Sentencia SU-1150/2000 indicó: “Es importante enfatizar que los desplazados son las principales víctimas de la violencia que flagela al país. El hecho del desplazamiento forzado comporta para ellos una ruptura violenta con su devenir existencial y la violación múltiple y continua de sus derechos. Es por eso que el Estado y la sociedad misma les deben prestar una atención especial. Cualquier acto de discriminación contra ellos constituye una vulneración flagrante del principio de igualdad, atacable ante los jueces de tutela. En principio, cualquier tipo de diferenciación —no positiva— que se base en la condición de desplazado debe considerarse como violatoria del derecho de igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución”.
(53) La Corte ha reiterado la regla del respeto estricto de los turnos en asuntos como: “i.) la realización de exámenes de ADN. No obstante el carácter fundamental del derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica de los menores, el cual solo puede protegerse una vez se obtengan los resultados de esos exámenes, dentro del proceso de filiación, esta Corte ha sostenido que los turnos en la realización de tal examen deben respetarse estrictamente, pero ha ordenado que se informe la fecha de realización de los mismos, pero dentro de un término razonable y oportuno; ii.) el pago de cesantías parciales que ya han sido reconocidas. En este caso la acción de tutela es improcedente para que una persona obtenga el pago con antelación a otro que obtuvo el reconocimiento con anterioridad y iii.) en materia de salud, cuando una cirugía ordenada por el médico tratante no es de carácter urgente se deben respetar los turnos; sin embargo ha indicado que es un deber de la EPS correspondiente, señalar la fecha en la cual se llevará a cabo la misma, teniendo un criterio razonable”. T-373/2005.
(54) Este mismo razonamiento fue hecho por la Corte en la T-645/2003, en donde se analizaba el respecto de los turnos para la atención integral en materia de salud de una persona desplazada. Al respecto la Corte indicó: “En cuanto al respeto de los turnos, la Sala considera que este argumento debe examinarse cuidadosamente, tal como lo ha dicho la Corte en varias ocasiones. Si se está ante una situación de urgencia manifiesta, no puede someterse al afectado al respeto de los turnos. En estos eventos la atención debe ser inmediata. Si la situación no ha sido calificada de urgencia, los turnos deben respetarse. (…)”.
(55) “Quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza, serán beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de los mismos.
(56) Cfr. T-025/2004.
(57) T-312/2005.
(58) ART. 16.—Ayuda inmediata. Una vez recibida en la sede de la entidad en la que se haya delegado la inscripción la declaración enviada por la autoridad receptora de la misma, la persona que solicita el reconocimiento de su condición de desplazado por el solo hecho de haber efectuado la declaración dentro del término anteriormente señalado, tendrá derecho a acceder a los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, para la atención humanitaria de emergencia, proporcionada como ayuda inmediata y hasta el momento en el cual se expida el acto que decida sobre la inscripción en el registro.
(59) Al respecto, en el comunicado de prensa del día 18 de abril de 2007 se consignó la decisión en los siguientes términos:
“2.3. Decisión
1. Declarar inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y exequible el resto del parágrafo, en el entendido que será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su auto sostenimiento. (…)”
(60) Los textos normativos del Decreto 2569 de 2000 que reprodujeron o remitieron a la norma declarada inconstitucional son los siguientes:
ART. 20.—De la atención humanitaria de emergencia. Se entiende por atención humanitaria de emergencia la ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública. Se tiene derecho a la atención humanitaria de emergencia por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) meses más (énfasis fuera del texto).
ART. 21.—Prórroga de la atención humanitaria de emergencia. A juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional, se podrá prorrogar la atención humanitaria de emergencia hasta por un término de tres (3) meses al tenor del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y lo previsto en el inciso segundo del artículo anterior, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y atendiendo criterios de vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad e igualdad (énfasis fuera del texto).
(61) En la sentencia que estudió la constitucionalidad del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que se ocupa de la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos la Corte Constitucional en afinidad al Consejo de Estado indicó: “La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual. El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. (…)” C-069/95 Excepcionalmente, el Consejo de Estado ha considerado que existe una circunstancia en la cual se considera el acto administrativo inexistente, al respecto ha indicado: “El uso de la nomenclatura de “acto inexistente” quiere indicar que es emitido sin “sombra de competencia” es de tal modo nulo que carece de fuerza ejecutoria, y ni siquiera puede reconocérsele la presunción de legalidad que en principio los doctrinantes atribuyen a todo acto administrativo”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia del 15 de febrero de 1983. Consejero Ponente: Jacobo Pérez Escobar.
(62) Sobre el particular la Corte expresó: “La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita a la facultad que tiene la administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los administrados. El artículo 64 del Decreto 1 de 1984 consagra: “Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”. En esta forma, el acto administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez cumplidos los requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la administración a cumplirlo o a hacerlo cumplir. La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el artículo 62 del Decreto 1 de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la perención, o se acepten los desistimientos. (…)”.
(63) Sin embargo, como ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, si bien estos tres eventos tienen el mismo efecto: los actos administrativos dejan de ser de obligatorio cumplimiento, no pueden confundirse su naturaleza jurídica en la medida en que la pérdida de ejecutoria afecta únicamente la eficacia del acto más no su validez. Al respecto se ha dispuesto: “El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria… es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto administrativo; y, por lo mismo, tiene su propia regulación, de la cual surge que posea a su vez sus propias causales, a saber, las descritas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc. (…) Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos…”. Sentencia de 18 de febrero de 1998, exp. núm. 4490, actor: Beatriz González Guillén y otra, Consejero Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa.
(64) El artículo 66 del Código Contencioso Administrativo indica las causales de pérdida de la fuerza ejecutoria: ART. 66.—Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
(65) Sobre este aspecto el Consejo de Estado ha indicado: “(…) Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está… la desaparición de sus fundamentos de derecho (art. 66 cit., num. 2º), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de este que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación. (…)” Ibídem.
(66) C-069/95. En este mismo sentido, en decisiones anteriores en sede de revisión la Corte Constitucional ha considerado que opera el fenómeno del decaimiento de acto administrativo cuando los fundamentos jurídicos del acto administrativo son previamente declarados inconstitucionales por la Corte. Al respecto ha indicado: Ahora bien, respecto de esta disposición reglamentaria, se tiene que, en un primer momento, a partir de la declaración de inexequibilidad de la norma legal que le servía de sustento a aquella, operó el fenómeno del “decaimiento del acto administrativo”, figura prevista en el artículo 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, según la cual los actos administrativos —aunque conserven vigencia— pierden su fuerza ejecutoria “cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho” (Cfr. Sent. C-069 de feb. 23/95. M.P. Hernando Herrera Vergara). T-237/00. En este orden de ideas, la administración no puede mantener los efectos jurídicos de un acto administrativo, como aquel mediante el cual se extingue una cuota parte de una pensión de sobreviviente, que fue adoptado con base en unas normas legales que fueron declaradas inexequibles por la Corte, so pena de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso administrativo. En otros términos, la insistencia de la autoridad pública en darle plenos efectos a un acto administrativo, y que por efectos del decaimiento ante la declaratoria de inexequibilidad de la norma legal que le servía de fundamento pierde fuerza ejecutoria, constituye una vía de hecho. T-702/2005. En este mismo sentido ver: T-679/2006, T-1082/2006, T-1143/2005, T-1087/2005.
(67) Sobre los inconvenientes de la encuesta Sisbén como mecanismo para la focalización del gasto público social, la Sentencia T-441/06 realizó un recuento jurisprudencial sobre los aspectos más sobresalientes. Al respecto concluyó: “8.5. El estudio de los precedentes de la Corte sobre las controversias de naturaleza constitucional que generan los inconvenientes procedimentales propios de la encuesta Sisbén permite a la Sala inferir algunas conclusiones. En primer lugar, el sistema de selección impide en algunas ocasiones el acceso a programas sociales, entre ellos el régimen subsidiado de salud, a personas que si bien no obtienen un nivel de priorización alto de acuerdo con los parámetros para la focalización del gasto público, están en circunstancias de debilidad manifiesta y, por tanto, son titulares de la protección especial por parte del Estado. En segundo término, habida cuenta las especiales características de la población objeto de la encuesta Sisbén, es imperativo contar con servidores públicos comprometidos con la protección de sus derechos fundamentales, en especial la igualdad material y el acceso democrático a los bienes y servicios públicos. Este compromiso es, en estas condiciones, incompatible con la utilización del sistema de selección de forma tal que promueva prácticas clientelistas. Finalmente, las actuaciones relacionadas con la modificación del nivel para la selección de beneficiarios a programas sociales y la exclusión de individuos o grupos familiares del régimen subsidiado de salud, deben ceñirse a los postulados que hacen parte del contenido esencial del derecho al debido proceso. En ese sentido, tales actuaciones de las autoridades públicas están sujetas a los principios de motivación y publicidad propios de los actos administrativos”.
(68) Es necesario tener en cuenta que el Sisbén como instrumento de focalización del gasto público social ha tenido dos etapas: la primera, desde 1994 hasta 2001 en donde se aplicó una primera metodología formulada en los documentos Conpes 22 de 1994 y 40 de 1997. Con base en los resultados arrojados en esta primera etapa y ante la identificación de una serie de falencias de la metodología planteada se introdujeron cambios sustanciales en las variables que se venían aplicando en la encuesta y que fueron formulados en el Conpes Social 55 del 22 de noviembre de 2001.
(69) Las inconsistencias en que incurrió el accionante fueron expuestas por la Corte en los siguientes términos: “De lo anterior, la Corte encuentra las siguientes inconsistencias: (i) en el recurso de reposición el accionante afirma haber salido de Bogotá por causa de las dificultades económicas que se vivían en la ciudad capital, mientras que en la acción de tutela sostiene que regresó a Santa Marta Palmar en razón a la muerte de su padre y a que su madre necesitaba de compañía. Sin embargo, la inconsistencia puede ser aparente porque su regreso pudo estar motivado en la concurrencia de ambas razones, la económica y la familiar. (ii) En la acción de tutela el señor Huepa Yara señala que “hace unos años” se radicó durante ocho años en Bogotá. Sin embargo, en el recurso de reposición afirma haber llegado a esta ciudad en el año 2000, por lo que sería imposible haber vivido en ella durante 8 años. Este error puede obedecer a diferentes fuentes —desde un lapsus (años, meses) hasta la mentira— pero revela que al presentar la tutela el señor Huepa Yara admite que vivió años en Bogotá, lo cual no significa que después de haber regresado a su tierra no haya sido amenazado y hubiera tenido que desplazarse, esta vez contra su voluntad y en razón del conflicto armado. (…)”.
(70) T-1076/2005.
(71) T-268/2003.
(72) ART. 11.—De la no inscripción. La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el registro de quien solicita la condición de desplazado, en los siguientes casos: