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Timestamp: 2020-08-12 19:08:02
Document Index: 253639319

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En el asunto C‑142/16,
1 Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), al no haber realizado una evaluación correcta y completa de las repercusiones cuando autorizó la creación de la central térmica de carbón de Moorburg, cerca de Hamburgo (Alemania).
2 Los considerandos primero, cuarto y décimo de la Directiva sobre los hábitats son del siguiente tenor:
«Considerando que la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres, son un objetivo esencial que reviste un interés general para la [Unión], según lo dispuesto en el artículo [191 TFUE];
Considerando que en el territorio europeo de los Estados miembros, los hábitats naturales siguen degradándose y que un número creciente de especies silvestres están gravemente amenazadas; que, habida cuenta de que los hábitats y las especies amenazadas forman parte del patrimonio natural de la [Unión] y de que las amenazas que pesan sobre ellos tienen a menudo un carácter trasfronterizo, es necesario tomar medidas a nivel [de la Unión] a fin de conservarlos;
Considerando que cualquier plan o programa que pueda afectar de manera significativa a los objetivos de conservación de un lugar que ha sido designado o que lo será en el futuro deberá ser objeto de una evaluación apropiada».
3 El artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats dispone:
4 El artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats establece:
5 La Directiva sobre los hábitats incluye seis anexos, entre ellos el anexo II, titulado «Especies animales y vegetales de interés [para la Unión] para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación».
6 La central de carbón de Moorburg está situada en el puerto de Hamburgo en la ribera sur de la vertiente sur del Elba, que tiene, como vía migratoria de algunos peces, a saber, las lampreas de río (Lampetra fluviatilis), las lampreas de mar (Petromyzon marinus) y el salmón (Salmo salar), que figuran en el anexo II de la Directiva sobre los hábitats, una función importante para una serie de zonas Natura 2000 cuyos objetivos de conservación incluyen a esas especies, situadas río arriba de la presa de Geesthacht (Alemania). Estas zonas se encuentran en los Länder de Baja Sajonia, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Sajonia-Anhalt, Brandemburgo y Sajonia, a una distancia de hasta aproximadamente 600 kilómetros (km) de dicha central. La presa de Geesthacht se encuentra en el corredor del Elba, entre la central de Moorburg y las zonas Natura 2000.
7 La autorización para la construcción de la central de Moorburg, expedida el 30 de septiembre de 2008, fue precedida de una evaluación de las repercusiones (en lo sucesivo, «evaluación de las repercusiones»), con arreglo a la legislación alemana de aguas. Dicha evaluación había concluido que la autorización era compatible con los objetivos de conservación de las zonas Natura 2000, visto el compromiso adquirido por el gestor de instalar a aproximadamente 30 km de dicha central, en la presa de Geesthacht, un segundo paso de migración aguas arriba para los peces, destinado a compensar las pérdidas de especímenes durante el funcionamiento del mecanismo de refrigeración de la referida central, que requiere la captación de grandes cantidades de agua para refrigerar la central de Moorburg (en lo sucesivo, «paso de migración aguas arriba»). Además, la conclusión de la evaluación de las repercusiones mencionaba una vigilancia en varias fases, destinada a comprobar la eficacia de dicha medida.
8 A raíz de dos denuncias sobre la evaluación de las repercusiones, el 27 de enero de 2014, la Comisión remitió a la República Federal de Alemania un escrito de requerimiento en el que le reprochaba la infracción del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats.
9 La Comisión estimó que la evaluación de las repercusiones había determinado de manera insuficiente, incluso erróneamente, los efectos de la central de Moorburg en las zonas Natura 2000 situadas río arriba de la presa de Geesthacht. Por un lado, la Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt der Freien und Hansestadt Hamburg (Administración regional de desarrollo urbano y de medio ambiente de la Ciudad Libre y Hanseática de Hamburgo, Alemania) consideró erróneamente el paso de migración aguas arriba como una medida de mitigación y, por otro, la evaluación de las repercusiones no tuvo en cuenta los efectos acumulativos con otros proyectos pertinentes.
10 La República Federal de Alemania, mediante escrito de 11 de abril de 2014, negó las imputaciones formuladas por la Comisión y sostuvo que el paso de migración aguas arriba debía clasificarse de medida de mitigación.
11 El 17 de octubre de 2014, la Comisión remitió un dictamen motivado a la República Federal de Alemania en el que mantenía sus imputaciones relativas a la infracción del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats.
12 La República Federal de Alemania, mediante escrito de 15 de diciembre de 2014, confirmó su posición anterior.
13 Al estimar que la República Federal de Alemania había incumplido las obligaciones que le incumbían con arreglo a las disposiciones del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión decidió interponer el presente recurso el 9 de marzo de 2016.
Sobre la primera imputación, basada en la infracción del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats
14 Mediante su primera imputación, la Comisión reprocha a la República Federal de Alemania la infracción del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats al otorgar la autorización de 30 de septiembre de 2008. Considera que la explotación de la central de Moorburg tiene repercusiones negativas sobre varias zonas Natura 2000 situadas río arriba de la presa de Geesthacht. Sostiene que, más concretamente, un número significativo de peces a los que se refiere el anexo II de la Directiva sobre los hábitats morirán por la captación de agua de refrigeración a la altura de la central de Moorburg.
15 Con carácter preliminar, la Comisión alega que no es pertinente que la central de Moorburg se encuentre fuera de las zonas Natura 2000 situadas río arriba de la presa de Geesthacht. Dicha institución observa que la muerte de peces no constituye en sí una infracción del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, pero tal infracción podría acreditarse, en cambio, por las consecuencias de tal pérdida de peces en las poblaciones de las zonas Natura 2000 situadas río arriba de la presa de Geesthacht.
16 La Comisión rechaza la conclusión a la que llegó la evaluación de las repercusiones, que no indica que el paso de migración aguas arriba puede impedir o reducir los efectos negativos ligados a la explotación de la central de Moorburg, sino solamente que puede compensar de manera adecuada esos efectos, permitiendo a otros especímenes de peces distintos a los muertos o heridos superar la presa de Geesthacht.
17 Asimismo, la Comisión estima que tal evaluación no es compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia establecida por la sentencia de 15 de mayo de 2014, Briels y otros (C‑521/12, EU:C:2014:330). Considera que, aun suponiendo que el paso de migración aguas arriba pudiera provocar un refuerzo de los poblaciones de especies de peces migratorios, éste no permitiría salvar a la población de peces migratorios, ni a la población en fase de reproducción.
18 La Comisión añade que la autorización de 30 de septiembre de 2008 reconoce expresamente que los efectos de la instalación de un segundo paso de migración aguas arriba de la presa de Geesthacht son inciertos.
19 Por último, a juicio de la Comisión, las constataciones y los informes periciales aportados por la República Federal de Alemania para los años 2011 a 2014, sobre las premisas en las que se había basado la evaluación de las repercusiones, no eran pertinentes, en la medida en que tuvieron lugar con posterioridad a la referida evaluación y a la autorización de 30 de septiembre de 2008. Aduce que la República Federal de Alemania tampoco aportó pruebas de la evolución de las poblaciones en las zonas Natura 2000 afectadas para demostrar la eventual eficacia del paso de migración aguas arriba.
20 La República Federal de Alemania niega el incumplimiento que se le imputa. Sostiene que no hay perjuicio apreciable, en el sentido del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats. Desde la fase del análisis de las repercusiones de la evaluación previa llevado a cabo en el procedimiento que dio lugar a la autorización de 30 de septiembre de 2008, se ha comprobado que sólo era previsible que muriera un número muy pequeño de especímenes.
21 Dicho Estado miembro estima que la muerte de determinado número de especímenes de diferentes especies de peces debida a la captación del agua de refrigeración de la central de Moorburg no provoca la destrucción del hábitat de las zonas Natura 2000 que están situadas a una distancia de hasta varios cientos de kilómetros de dicha central. Así, asevera que para los Estados miembros es prácticamente imposible identificar a distancia todos los efectos previsibles de ciertas medidas sobre zonas Natura 2000.
22 Respecto a los efectos del paso de migración aguas arriba, dicho Estado miembro estima que la autorización de 30 de septiembre de 2008 garantiza de manera fiable que el número de peces a que se refiere el anexo II de la Directiva sobre los hábitats que remontan el río a través del paso de migración aguas arriba sea al menos tan elevado como el número de peces que mueren a la altura de la central de Moorburg debido a la captación del agua de refrigeración. Los peces destruidos y los peces adicionales que remontan no se diferencian en cuanto a sus propiedades biológicas, de modo que la población no ha sufrido cambios en las zonas Natura 2000 situadas río arriba de la presa de Geesthacht.
23 En lo que atañe a las especies de peces a que se refiere el anexo II de la Directiva sobre los hábitats, dicho Estado miembro sostiene que no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 6 de esa Directiva. En el marco de la protección de los hábitats prevista en el citado artículo, sólo son determinantes los objetivos de conservación de las zonas Natura 2000, esto es, el hecho de que en la zona de conservación se encuentre una estructura de población sin cambios.
24 Así, la República Federal de Alemania alega que la autoridad que conoció de la solicitud de autorización partió de los supuestos de base más desfavorables, supeditando además la puesta en funcionamiento de la refrigeración de forma continua a una prueba de funcionamiento efectivo del paso de migración aguas arriba, prueba que fue aportada durante los años 2011 a 2014. En efecto, el informe pericial de 15 de enero de 2014 muestra que un número muy pequeño de los peces afectados muere, mientras que otros llegan a remontar en los lugares protegidos gracias al paso de migración aguas arriba.
25 Por lo que respecta a la gestión de los riesgos, la República Federal de Alemania aduce que la autorización de 30 de septiembre de 2008 combina elementos estimativos con elementos de observación preventivos, incluyendo también procedimientos que permiten limitar en el futuro la captación del agua de refrigeración en la medida necesaria para la protección de las especies afectadas.
26 En relación con las constataciones e informes periciales para los años 2011 a 2014, la República Federal de Alemania estima que deben ser tomados en consideración para la apreciación de este recurso por incumplimiento, porque el plazo fijado en el dictamen motivado expiraba el 16 de diciembre de 2014. Estima que estas constataciones son pertinentes en la medida en que fueron ordenadas en el momento de la concesión de la autorización de 30 de septiembre de 2008 y, por tanto, forman parte de la evaluación de las repercusiones.
27 Del mismo modo, el referido Estado miembro añade que la puesta en servicio de la refrigeración de forma continuada fue supeditada a la prueba de la eficacia del paso de migración aguas arriba. Esta prueba fue acreditada por las constataciones efectuadas durante los años 2011 a 2014. Las previsiones relativas a la eficacia de la mitigación del perjuicio gracias al paso de migración aguas arriba se basaron en un modelo de previsión realizado en dos etapas, a saber, por una parte, las previsiones derivadas de la planificación del proyecto y de su aprobación final y, por otra, las constataciones que deben aportarse sobre la base de la vigilancia.
28 Por último, la República Federal de Alemania precisa que el paso de migración aguas arriba está en funcionamiento desde el mes de agosto de 2010, pero que la actividad normal de captación del agua sólo se inició tras la finalización con éxito de la vigilancia, a saber, en el mes de marzo de 2015.
29 Procede señalar de entrada que el hecho de que el proyecto cuya evaluación medioambiental se discute no se sitúe en las zonas Natura 2000 afectadas, sino a una distancia considerable de éstas, aguas arriba del Elba, no excluye en modo alguno la aplicabilidad de las exigencias establecidas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. En efecto, como se deriva del tenor de dicha disposición, ésta somete al mecanismo de protección medioambiental previsto en ella «cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares».
46 La Comisión estima que se cometió otra infracción del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, dado que la ciudad de Hamburgo expidió la autorización de 30 de septiembre de 2008 sin tener en cuenta, en la evaluación de las repercusiones de la central de Moorburg, los posibles efectos acumulativos ligados a la existencia de la central de bombeo de Geesthacht y de la central hidroeléctrica de agua fluyente situada en la presa de Geesthacht, para la que también se había presentado una solicitud de autorización de instalación y explotación.
47 Por lo que respecta a la central de bombeo de Geesthacht, la Comisión observa que esta central existe desde el año 1958 y que no dispone de instalaciones específicas para proteger a las especies de peces. La República Federal de Alemania no presentó hasta el año 2014 un informe pericial para probar que dicha central de bombeo no representaba un peligro para las especies afectadas de peces migratorios.
48 Según la Comisión, carece de pertinencia que la central de bombeo de Geesthacht se haya realizado antes de la expiración del plazo de transposición de la Directiva sobre los hábitats, porque las disposiciones del artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva no se limitan únicamente a los planes y proyectos aprobados o terminados después del plazo de transposición de la citada Directiva.
49 En lo que atañe a la central hidroeléctrica de agua fluyente en la presa de Geesthacht, para la que se había presentado una solicitud de instalación y explotación el 22 de mayo de 2008, la Comisión estima que ésta también debería haberse tenido en cuenta al examinar la acumulación de los efectos para la central de Moorburg. Según la Comisión, aunque se retiró esa solicitud en el año 2010, los efectos de la central hidroeléctrica de agua fluyente sobre las poblaciones de peces migratorios eran previsibles en la fecha de la emisión de la autorización de 30 de septiembre de 2008.
50 La República Federal de Alemania alega, en primer lugar, respecto a la central de bombeo de Geesthacht, que ésta no debía tomarse en consideración para la evaluación de las repercusiones, dado que ya existía en la fecha de la adopción de la Directiva sobre los hábitats, invocando a este respecto la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros (C‑399/14, EU:C:2016:10), apartados 58 y 59.
51 Asimismo, en cuanto a la central hidroeléctrica de agua fluyente en la presa de Geesthacht, dicho Estado miembro considera que no debía tenerse en cuenta como «otro proyecto» en la medida en que, desde el principio, no podía terminar mediante la concesión de una autorización.
52 A este respecto, la República Federal de Alemania señala que tal proyecto no podría haberse autorizado sin la intervención de Vattenfall Europe AG, actualmente Vattenfall GmbH. Según el Derecho alemán, el gestor de una futura central hidroeléctrica de agua fluyente debe obtener necesariamente el acuerdo del propietario de las aguas afectadas, en el presente caso el Estado Federal alemán.
53 Pues bien, la solicitud de construcción de una central hidroeléctrica de agua fluyente, de 22 de mayo de 2008, no fue presentada por Vattenfall Europe o por un tercero beneficiario de ésta, sino por Wirtschaftsbetriebe Geesthacht GmbH, que, contrariamente a Vattenfall Europe, no tenía ningún derecho de uso de los terrenos y de las obras a la altura de la presa de Geesthacht necesarios para la construcción de una central hidroeléctrica de agua fluyente.
54 Por ello, mediante escrito de 26 de mayo de 2008, la autoridad competente para la aprobación de los planes del distrito Herzogtum Lauenburg (Alemania) precisó que, debido a la falta de interés en obtener una decisión sobre el fondo, no iniciaría un procedimiento para la aprobación del plan en tanto Vattenfall Europe no se mostrase de acuerdo respecto a la construcción de la central hidroeléctrica de agua fluyente. El 20 de junio de 2008, Vattenfall Europe indicó que no transferiría al solicitante ningún derecho de uso del que disfrutaba. En consecuencia, la autoridad competente para la aprobación tampoco inició, finalmente, el procedimiento de aprobación de la central hidroeléctrica de agua fluyente.
55 La República Federal de Alemania añade que la retirada de la solicitud de autorización de instalación y explotación presentada para dicha central no tuvo lugar hasta el año 2010, debido a que la autoridad competente para la aprobación quería evitar una decisión denegatoria y debía convencer al solicitante para que retirase él mismo la solicitud.
56 Mediante su segunda imputación, dividida en dos partes, la Comisión reprocha a las autoridades alemanas que no evaluasen los efectos acumulativos de la central de Moorburg con los de la central de bombeo de Geesthacht y de la central hidroeléctrica de agua fluyente en la presa de Geesthacht para las alteraciones ocasionadas en los lugares protegidos sobre las especies de peces como las lampreas de río, las lampreas de mar y el salmón.
60 Por otra parte, cabe observar que, a diferencia del asunto que dio lugar a la sentencia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros (C‑399/14, EU:C:2016:10), el presente asunto no versa sobre un examen a posteriori de las repercusiones de la central de bombeo de Geesthacht, que existe desde el año 1958, sino de su toma en consideración al evaluar las repercusiones de otro proyecto, en el caso de autos la central de Moorburg.
62 En efecto, a la luz de los objetivos perseguidos por la Directiva sobre los hábitats, proyectos que, como la central de bombeo de Geesthacht, puedan conllevar, por su combinación con el proyecto objeto de la evaluación de repercusiones, un deterioro o alteraciones que puedan afectar a los peces migratorios presentes en el río y, en consecuencia, que el lugar en cuestión se deteriore no pueden estar excluidos de la evaluación de las repercusiones basada en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
63 De las consideraciones anteriores resulta que la República Federal de Alemania incumplió las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats al no haber evaluado de manera adecuada los efectos acumulativos ligados a la central de Moorburg y a la central de bombeo de Geesthacht.
64 En lo que atañe a la segunda parte de la segunda imputación, la Comisión reprocha a la República Federal de Alemania que no tuviese en cuenta, en el marco de la evaluación de los efectos acumulativos controvertidos en el caso de autos, la central hidroeléctrica de agua fluyente en la presa de Geesthacht debido a que la solicitud de autorización de instalación y explotación de dicha central no tenía, de conformidad con el Derecho alemán, ninguna posibilidad de éxito. El derecho de uso del agua y de los terrenos a la altura de la presa en cuestión constituye, de conformidad con la legislación alemana, un requisito necesario para que un proyecto pueda ser aprobado.
65 A este respecto, de los autos en poder del Tribunal de Justicia resulta que la solicitud para la construcción de la central hidroeléctrica de agua fluyente en la presa de Geesthacht había sido formulada por una sociedad que no era titular del derecho de uso del agua de esa presa ni de los terrenos y de las obras ligados a ésta.
66 Asimismo, de ese expediente resulta también que el procedimiento de aprobación de los planes, con arreglo a la legislación de aguas, no habría podido iniciarse en tanto Vattenfall Europe, como titular del derecho de uso del agua y de los terrenos a la altura de la presa de Geesthacht, y la Administración federal del agua y de la navegación no indicasen que ese proyecto no violara otros derechos. Pues bien, Vattenfall Europe había declarado, a raíz de todo esto, que no daría su aprobación necesaria para la construcción de la central hidroeléctrica de agua fluyente.
67 En estas circunstancias, debe señalarse que no existía «otro proyecto», en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, para una central hidroeléctrica de agua fluyente en la presa de Geesthacht. Por tanto, procede desestimar la segunda parte de la segunda imputación.
Sobre la tercera imputación, basada en la infracción del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats por la falta de examen de sus requisitos
68 La Comisión considera que la ciudad de Hamburgo, al emitir una autorización erróneamente debido a los defectos en la evaluación de las repercusiones, no respetó las exigencias previstas en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats en el procedimiento relativo a la autorización de 30 de septiembre de 2008.
69 A este respecto, estima que la ciudad de Hamburgo debería haber buscado soluciones alternativas a la refrigeración de forma continua. Por ello, la construcción subsiguiente de una torre de refrigeración híbrida en la central de Moorburg habría sido una solución alternativa a la refrigeración de forma continua y habría tenido menos efectos negativos sobre las zonas Natura 2000 en cuestión. Esta construcción habría sido económicamente sostenible o habría podido imponerse a la empresa afectada desde la emisión de la autorización.
70 La República Federal de Alemania considera que no procede examinar si se cumplían los requisitos de una autorización del proyecto previstos en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, dado que la ciudad de Hamburgo partió del principio de que la central de Moorburg no provocaba un perjuicio significativo para la integridad de las zonas Natura 2000 situadas río arriba.
71 A tenor del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, en los supuestos en que, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación realizada con arreglo al artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, el Estado miembro de que se trate tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.
72 En el presente asunto, habida cuenta de que la autoridad competente concluyó que no había perjuicio a la integridad del lugar en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, no es preciso examinar la tercera imputación del recurso por incumplimiento de la Comisión, basada en la infracción del artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva.
73 Por consiguiente, debe declararse que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats al no haber procedido, para la autorización de la construcción de la central de Moorburg, a una evaluación correcta y completa de las repercusiones.
74 En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el apartado 3, primera frase, de dicho artículo, cuando se desestimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá decidir que cada parte abone sus propias costas. Dado que se han desestimado parcialmente los motivos formulados por la Comisión y la República Federal de Alemania, procede condenarlas a cargar con sus propias costas.
1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber procedido, para autorizar la construcción de la central de carbón de Moorburg, cerca de Hamburgo (Alemania), a una evaluación correcta y completa de las repercusiones.