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Timestamp: 2019-03-20 09:48:51
Document Index: 147547769

Matched Legal Cases: ['Art. 97', 'Art. 35', 'Art. 51', 'BGE', 'in fine', 'BGE', 'Art. 90', 'BGE', 'Art. 103', 'Art. 88', 'BGE', 'Art. 171', 'Art. 29', 'Art. 3', 'Art. 35', 'Art. 93', 'Art. 96', 'in fine', 'BGE', 'in fine', 'Art. 29', 'Art. 102', 'Art. 37', 'Art. 29', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 29', 'Art. 104', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 105', 'BGE']

2A.553/2002 - 2003-08-22 - Öffentliche Finanzen und Abgaberecht -
Im Jahre 1982 subventionierten der Bund und der Kanton Graubünden den Neubau einer Ökonomiebaute mit Remise für das landwirtschaftliche Gewerbe "A.________" in B.________/Kanton Graubünden mit insgesamt Fr. 173'300.--. Auf dem betreffenden, in der Landwirtschaftszone befindlichen Grundstück (Parzelle Nr. ...) wurden im Grundbuch - wie in den Subventionsbedingungen verlangt - ein Zweckentfremdungsverbot mit allfälliger Rückerstattungspflicht der Subventionen und eine Bewirtschaftungspflicht angemerkt. Im Jahre 1989 übernahm X.________ (geb. 1964) den Bauernhof von seinem Vater; er bewirtschaftete damals eine landwirtschaftliche Nutzfläche von 17 ha (davon 5,5 ha Eigenland) mit 21,8 Grossvieheinheiten. Wegen gesundheitlicher Schwierigkeiten (Heu- und Stauballergie mit akuten Atembeschwerden) gab X.________ in der Folge seinen Betrieb schrittweise auf: 1996/97 vermietete er sein Milchkontingent. Anfangs 1998 hatte er seinen gesamten Rindviehbestand verkauft. Parallel dazu verminderte er die landwirtschaftliche Nutzfläche. Die Ökonomiebaute stand ab 1998 weitgehend leer; sie wurde noch zum Trocknen von selber angebautem Hanf und im Übrigen als Abstellplatz für Pferdekutschen verwendet. Ferner erstellte X.________ im Stallteil zwei
Pferdeboxen und über der Milchkammer zwei Wohnräume.
1.1 Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid verpflichtet den Beschwerdeführer, gestützt auf öffentliches Recht des Bundes und des Kantons geleistete Beiträge (Finanzhilfen) zurückzuerstatten. Soweit es um Subventionen des Bundes geht, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig, da die Voraussetzungen gemäss Art. 97 ff . OG erfüllt sind (vgl. Art. 35 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen [Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1]). Hinsichtlich des kantonalen Anteils an den zurückgeforderten Beiträgen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zur Verfügung, sondern nur die staatsrechtliche Beschwerde. Der Entscheid der kantonalen Behörden stützt sich insoweit auf selbständiges kantonales Recht (vgl. Urteil 2A.301/1991 vom 26. November 1992, E. 1a). Dass dieses für die Rückerstattung vollumfänglich auf die bundesrechtlichen Voraussetzungen verweist (Art. 51 Abs. 1 des Meliorationsgesetzes des Kantons Graubünden vom 5. April 1981 [MelG/GR]), ändert entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nichts. Das Bundesrecht gilt kraft des Verweises als kantonales öffentliches Recht (vgl. BGE 128 III 76 E. 1a in fine S. 80; 126 III 370 E. 5 S. 372 mit Hinweisen). Da
die Kantone die Rückerstattungsvoraussetzungen für ihre Beiträge grundsätzlich frei umschreiben können, kann auch nicht von einem hinreichend engen Sachzusammenhang zum Bundesrecht ausgegangen werden, der ausnahmsweise die Verwaltungsgerichtsbeschwerde für Entscheide gestützt auf kantonales Recht eröffnet (BGE 128 I 46 E. 1b/aa S. 49; 128 II 259 E. 1.2 S. 262, je mit Hinweisen). Die falsche Rechtsauffassung schadet jedoch dem Beschwerdeführer nicht, da er eventuell ebenfalls staatsrechtliche Beschwerde nach den dafür geltenden Anforderungen (Art. 90 Abs. 1 OG; BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3; 125 I 492 E. 1b S. 495) erhoben hat. Als Schuldner der fraglichen Rückerstattungen ist er sowohl zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG und Art. 88 OG). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist deshalb einzutreten, soweit damit die Rückforderung der Bundesbeiträge angefochten wird. Die staatsrechtliche Beschwerde ist - da rein kassatorischer Natur (BGE 129 I 129 E. 1.2.1 S. 131 f.; 127 II 1 E. 2c S. 5) - an die Hand zu nehmen, soweit es um die Rückerstattung der kantonalen Subventionen geht und bloss die Aufhebung des angefochtenen Urteils verlangt wird.
2.1 Sind die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt oder werden Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten, so werden Beiträge ganz oder teilweise zurückgefordert (Art. 171 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft [Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1]; Art. 29 Abs. 1 SuG). Das Verwaltungsgericht hat unwidersprochen festgestellt, dass die Pensionspferde ausschliesslich Freizeit- und Sportaktivitäten dienen. Daraus ergibt sich, dass es sich nicht um landwirtschaftliche Nutztiere handelt. Die Umnutzung der Baute, um solche Pferde und das zu ihrer Haltung benötigte Material sowie weitere Utensilien unterzubringen, die mit landwirtschaftlicher Nutztierhaltung nichts zu tun haben, führte demnach zu einer Zweckentfremdung; das Gebäude wurde seinem ursprünglich landwirtschaftlichen Zweck entzogen (vgl. Art. 3 Abs. 1 LwG und Art. 35 Abs. 1 lit. a der Verordnung des Bundesrats vom 7. Dezember 1998 über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft, Strukturverbesserungsverordnung [SVV; SR 913.1]; vgl. auch im Zusammenhang mit dem RPG: Urteil 1A.90/1993 vom 28. März 1994, in ZBl 96/1995 S. 178 E. 3c/d; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl. 2002,
S. 173 mit Fn. 471; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Diss. Zürich 2002, S. 177 f. und 249; Florence Meyer Stauffer/Rudolf Muggli, Begriffe zum Bauen ausserhalb der Bauzone, in: Raum und Umwelt, August 2000, S. 53). Es kann nicht mehr als landwirtschaftliche Ökonomiebaute im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. b und 94 Abs. 2 LwG gelten, deren Bau, Umbau und Verbesserung mit Bundesbeiträgen unterstützt werden (Art. 96 Abs. 1 und 2 LwG). Dass das Futter für die Pensionspferde offenbar vor Ort produziert wird bzw. wurde, ändert daran ebenso wenig wie der Umstand, dass auf einer Fläche von ca. 1 ha Hanf angebaut und die Ernte im Gebäude getrocknet und gelagert wird. Von einem subventionierbaren landwirtschaftlichen Gebäude kann allein wegen dieser bloss zudienenden bzw. Nebentätigkeiten nicht gesprochen werden (vgl. zum RPG: Urteil 1A.178/1992 vom 15. Oktober 1993, in ZBl 95/1994 S. 81 E. 2c in fine); der neue Hauptzweck ist ein landwirtschaftsfremder.
2.3 Die Gebäuderationalisierung ist seinerzeit für 24,5 (landwirtschaftliche) Grossvieheinheiten ausgelegt und mit Beiträgen unterstützt worden (vgl. den Schlussbericht des Meliorationsamts vom 7. September 1982). Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Beschwerdeführer Ende 1997 seinen gesamten Nutztierbestand verkauft hatte und in der Folge nebst einigen Hühnern und landwirtschaftsfremdem Gerät im Wesentlichen nur noch Pensionspferde im Gebäude unterbrachte. Davon ausgehend hat es mit der kantonalen Verwaltung geschlossen, die Zweckentfremdung habe im Jahre 1998 stattgefunden. Das ist nicht zu beanstanden (vgl. BGE 108 Ib 157 E. 2b S. 159 in fine), zumal die bestimmungsgemässe Nutzung des Gebäudes später nicht wieder aufgenommen wurde. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, er habe damals zur Ernährung der Pensionspferde und zum Hanfanbau noch über eine grössere landwirtschaftliche Nutzfläche als angenommen verfügt und das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt in dieser Hinsicht offensichtlich falsch festgestellt, handelt es sich um unmassgebliche Sachumstände; die Futter- und Hanfproduktion war gemessen an der Dimensionierung des Gebäudes zu gering, um eine Rolle zu spielen. Auf die Sachverhaltsrüge ist deshalb
3.1 Richtig ist, dass die Bundesgesetzgebung die Rückerstattung von Finanzhilfen bei bewilligter Zweckentfremdung nicht zwingend vorsieht, sondern den zuständigen Behörden einen gewissen Spielraum namentlich zur Berücksichtigung von Härtefällen einräumt (so ausdrücklich Art. 29 Abs. 1 Satz 3 SuG; vgl. auch Art. 102 Abs. 3 Satz 2 LwG und Art. 37 Abs. 1 -4 SVV). Die Kantone verfügen somit bei der Rückforderung der Bundessubventionen über ein bestimmtes Ermessen, das sie in sachgerechter Weise auszuüben haben. Vorliegend sind die kantonalen Behörden zum Ergebnis gelangt, der Beschwerdeführer hätte durchaus die Möglichkeit gehabt, seiner gesundheitlichen Behinderung Rechnung zu tragen, ohne die landwirtschaftliche Tätigkeit und die Zweckbindung der Baute aufzugeben; er hätte von der traditionellen Vieh- und Milchwirtschaft auf reinen bodenabhängigen Acker- und Gemüsebau mit eigener Lager- und Verarbeitungshalle umstellen können. Dem hat der Beschwerdeführer nicht widersprochen. Mithin bestand kein Zwang zur Aufgabe des landwirtschaftlichen Verwendungszwecks. Unter diesen Umständen haben die kantonalen Behörden von ihrem Ermessen nicht sachwidrig Gebrauch gemacht, wenn sie einen Härtefall verneint haben.
3.2 Nach Art. 29 Abs. 1 Satz 2 SuG bemisst sich die Rückforderung nach dem Verhältnis zwischen der tatsächlichen und der bestimmungsgemässen (hier für ein landwirtschaftliches Gebäude 30 Jahre gemäss Art. 37 Abs. 6 SVV) Verwendungsdauer. Nebst diesem Kriterium nennt Art. 37 Abs. 5 SVV beispielhaft weitere Anknüpfungspunkte für die Berechnung (Mass der zweckentfremdeten Fläche oder der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung). Aus diesem Umstand kann freilich nicht geschlossen werden, bei der Rückerstattung von Strukturverbesserungsbeiträgen seien stets mehrere oder alle genannten oder gar die für den Pflichtigen günstigen Kriterien heranzuziehen. Vielmehr sollen die zusätzlichen Anknüpfungspunkte der Behörde insbesondere ermöglichen, auch bloss teilweisen Zweckentfremdungen geeignet Rechnung zu tragen. Wird beispielsweise ein Teil einer mit Beiträgen entwässerten Fläche dem Baugebiet zugeschieden, so ergibt sich aus der Verwendungsdauer allein noch kein angemessenes Resultat für den geschuldeten Rückerstattungsbetrag; es erscheint als unumgänglich, zusätzlich auf das Verhältnis zwischen der zweckentfremdeten und der gesamten verbesserten Fläche Bezug zu nehmen. Wird aber - wie hier - ein für die Nutztierhaltung bestimmtes Gebäude
vollständig seiner Zweckbestimmung entzogen, erscheint es durchaus als sachgerecht und gesetzmässig (Art. 29 Abs. 1 SuG), bloss auf die Verwendungsdauer abzustellen. Die Berechnung des Rückerstattungsbetrages verstösst auch in dieser Hinsicht nicht gegen Bundesrecht. Den Vorinstanzen kann namentlich weder eine Überschreitung noch ein Missbrauch des ihnen eingeräumten Ermessens vorgeworfen werden (vgl. oben E. 1.2; Art. 104 lit. a und c OG; erwähntes Urteil 2A.301/1991, E. 1c; Urteil 2A.499/1999 vom 2. Mai 2000, E. 3e, zusammengefasst in ZBl 102/2001 S. 335).
4.4 Es trifft zu, dass die Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht nachvollziehbar ist, wonach die Jahresfrist gewahrt sei, wenn die "zuständigen Behörden spätestens seit Sommer 1998" um die Zweckentfremdung gewusst hätten und das Meliorationsamt gegenüber dem Beschwerdeführer im November 1999 erstmals von einer Rückerstattung in bestimmter Höhe gesprochen habe (vgl. angefochtener Entscheid E. 2b S. 9). Indessen ist das Verwaltungsgericht von falschen Voraussetzungen ausgegangen, wenn es die im Sommer 1998 mit dem Umbauprojekt befassten Behörden als "die zuständigen" betrachtet hat. In die Abklärungen einbezogen waren damals der Gemeindevorstand von B.________, das kantonale Raumplanungsamt und das (damals vom Meliorationsamt unabhängige) Landwirtschaftsamt. Keine dieser Behörden hat bzw. hatte mit der Subventionierung von landwirtschaftlichen Strukturverbesserungen zu tun. Das Verwaltungsgericht hat im Weiteren keine bundesrechtliche oder kantonale Vorschrift genannt, welche die erwähnten Behörden zur Weiterleitung von Informationen, die für die Subventionsbehörden bedeutsam sind, verpflichten würde. Eine solche ist auch nicht bekannt. Weder aus den Akten noch aus den Vorbringen der beteiligten Amtsstellen - insbesondere
nicht aus der diesbezüglich vom Verwaltungsgericht angeführten Stellungnahme des Meliorationsamtes vom 30. November 1999 - ergibt sich, dass die zur Bearbeitung von Subventionsgesuchen und Rückforderungen kompetenten Behörden bereits im Jahre 1998 irgendwie Kenntnis von der Zweckentfremdung des landwirtschaftlichen Gebäudes erhalten hätten. Die diesbezüglichen Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts müssen daher als offensichtlich unzutreffend (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG) und die daran anschliessenden rechtlichen Folgen als falsch bezeichnet werden.
4.5 Aus den Akten geht hervor, dass das abgeänderte und im Juli 1999 neu eingereichte Baugesuch des Beschwerdeführers zum Umbau der subventionierten Hochbaute dem Meliorationsamt (als die mit der Bearbeitung von Subventionsgeschäften beauftragte Behörde) erstmals im Herbst 1999 im Rahmen einer verwaltungsinternen Prüfung vorgelegt wurde. Das Meliorationsamt schrieb in seinem internen Bericht vom 30. November 1999, der geplante Wechsel zur Pensionspferdehaltung würde eine Zweckentfremdung darstellen und den Eigentümer zur anteilsmässigen Rückerstattung der Bundes- und Kantonsbeiträge verpflichten. Im gleichen Sinn hatte es sich bereits am 8. Juli 1999 zu einer Anfrage betreffend die Ausscheidung einer Campingzone auf Parzelle Nr. ... geäussert. Auf eine telefonische Anfrage des Beschwerdeführers hin antwortete es diesem am 6. Januar 2000 schriftlich, die Pensionspferdehaltung stelle eine Zweckentfremdung dar, benötige eine Bewilligung des Meliorationsamtes und löse bei einer bestimmungsgemässen Verwendungsdauer des Gebäudes von 17 Jahren eine Subventionsrückforderung von Fr. 75'096.-- aus. Gegen diese Beurteilung des Vorhabens und die Berechnung des Rückerstattungsbetrages erhob der Beschwerdeführer durch seinen Anwalt detaillierte
Einwände (Schreiben vom 18. Januar 2000). Mit Antwortschreiben vom 7. Februar 2000 äusserte sich das Meliorationsamt zu diesen Einwänden; es erläuterte die Berechnung des Rückerstattungsbetrages und bezifferte ihn erneut auf Fr. 75'096.--. Der Beschwerdeführer liess am 9. Februar 2000 antworten, er nehme zur Kenntnis, dass das Meliorationsamt auf seinen Entscheid nicht zurückkomme. Er treffe noch Abklärungen über die Finanzierung der Umstrukturierung und der Subventionsrückerstattung und ersuche deshalb, die Sache vorerst pendent zu halten.
In der Folge wurde das Baubewilligungsverfahren durchgeführt. Mit Verfügung vom 2. Mai 2000 bewilligte das Departement - soweit an ihm - die "Zweckänderung in Pferdestall mit baulichen Massnahmen", wobei es sich unter anderem ausdrücklich auf das Schreiben des Meliorationsamtes vom 30. November 1999 (betreffend die Rückerstattungspflicht) stützte. Eine Kopie seiner Verfügung schickte das Department an das Meliorationsamt (vgl. Ziff. 5 der Verfügung). Dieses wiederum fragte beim Beschwerdeführer am 12. Dezember 2000 nach, ob er die verlangte Rückerstattung nun akzeptiere. Offenbar antwortete der Beschwerdeführer nicht. Daraufhin gelangte das Meliorationsamt am 3. September 2001 wiederum an ihn. Es hielt fest, das Gebäude sei "inzwischen seinem ursprünglichen Zweck entfremdet worden", weshalb er die Subventionen gemäss Berechnung vom 7. Februar 2000 zurückzuerstatten habe. Dies akzeptierte der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 5. September 2001 nach wie vor nicht. In einem weiteren an den Beschwerdeführer gerichteten Schreiben vom 17. September 2001 hielt das Meliorationsamt an seiner Auffassung fest. Gemäss einer internen Notiz vom 17. Dezember 2001 ersuchte es das Departement um Ausarbeitung einer anfechtbaren Verfügung. Diese
erging am 19. Februar 2002.
4.7 Den Begriff der schriftlichen Zahlungsaufforderung umschreibt das Subventionsgesetz nicht näher. In den Materialien wird dazu bloss ausgeführt, die Verjährung solle durch "jede schriftliche Einforderung" unterbrochen werden (BBl 1987 I 416). Im Allgemeinen gilt im öffentlichen Recht jede Handlung als verjährungsunterbrechend, mit der ein Verfahren in der erforderlichen Form vorangetrieben oder mit der eine Forderung auf geeignete Weise beim Schuldner geltend gemacht wird (vgl. dazu Urteile 1A.15/1997 vom 25. August 1997, ZBl 99/1998 S. 490 E. 3, und 1A.315/1995 vom 10. September 1996, ZBl 98/1997 S. 526 E. 2b; Attilio Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995 S. 47 ff., insbes. S. 54, mit zahlreichen Hinweisen). Es finden sich keinerlei Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber mit dem Subventionsgesetz für die Verjährung von Rückerstattungsansprüchen ein grundlegend strengeres Regime einführen wollte. Vielmehr sollte nach den Erläuterungen in der Botschaft die bisherige Regelung von Art. 105 aLwG weitergeführt werden, laut der die Verjährung "durch jede Einforderungshandlung" unterbrochen wurde (Art. 105 Abs. 2 Satz 1 aLwG; BBl 1987 I 415; erwähntes Urteil 2A.301/1991, E. 4a und d). Gewiss begrenzt der
Begriff der schriftlichen Zahlungsaufforderung den Kreis der Handlungen mit verjährungsunterbrechender Wirkung. Er ist jedoch in einem weiten, sich an den allgemeinen Regeln orientierenden Sinne auszulegen. Dies erscheint nicht zuletzt auch angesichts der kurzen Verjährungsfrist von einem Jahr als gerechtfertigt.
In diesem Zeitraum ist das Meliorationsamt einzig mit Schreiben vom 12. Dezember 2000 an den Beschwerdeführer gelangt. Dieses Schreiben enthält keine ausdrückliche Aufforderung zur Zahlung. Indessen wird ausdrücklich auf "die von uns verlangte Rückerstattung" Bezug genommen und der Beschwerdeführer um Mitteilung gebeten, ob er diese akzeptiere oder eine "entsprechende anfechtbare Verfügung" wünsche. Erinnert wurde auch an das Schreiben des Beschwerdeführers vom 9. Februar 2000, worin der Beschwerdeführer auf laufende Finanzierungsabklärungen seinerseits verwiesen und das Meliorationsamt gebeten hatte, die Angelegenheit "vorerst noch pendent zu halten"; er werde später mitteilen, ob er die verlangte Rückerstattung akzeptiere oder eine anfechtbare Verfügung wünsche. Mit seinem Schreiben vom 12. Dezember 2000 forderte das Amt den Beschwerdeführer auf, sich diesbezüglich nun zu erklären. Ihm wurde zugleich in Erinnerung gerufen, dass die Behörde die Rückforderung noch nicht vergessen oder fallen gelassen hatte und dass sie auf der Bezahlung des bereits festgelegten und ihm bekannten Betrages beharrte. Das Schreiben liess dem Beschwerdeführer bloss die Wahl über die Art der Einforderung (schlichte Überweisung nach Akzept oder
verfügungsmässige Feststellung mit Anfechtungsmöglichkeit). Im Lichte des oben Ausgeführten und der geschilderten Ereignisse - insbesondere des Ersuchens des Beschwerdeführers um Zuwarten und seines Versprechens, er werde sich zum weiteren Vorgehen äussern - stellt das Schreiben vom 12. Dezember 2000 deshalb ebenfalls eine Zahlungsaufforderung dar. Der Beschwerdeführer konnte ihm nach Treu und Glauben keine andere Bedeutung beimessen (vgl. auch BGE 113 II 264 E. 2e S. 269; Urteile 2A.52/2000 vom 17. April 2000, E. 3b und c; 2A.138/1998 vom 2. Juli 1998, E. 3b/bb; 5C.37/1997 vom 6. März 1997, E. 3, je mit Hinweisen). Die Verjährung ist daher auch im erwähnten Zeitraum rechtzeitig unterbrochen worden.
Entscheid : 2A.553/2002
Datum : 22. August 2003
departement • staatsrechtliche beschwerde • bundesgericht • subvention • kenntnis • kantonale behörde • finanzhilfe • zahlungsaufforderung • sachverhalt • unentgeltliche rechtspflege • kantonales recht • rechtsanwalt • beginn • ermessen • 1995 • landwirtschaftsbetrieb • schuldner • chur • augenschein • vieh
101-IB-198 • 108-IB-157 • 109-II-433 • 110-IA-1 • 111-II-55 • 113-II-264 • 122-II-160 • 125-I-492 • 126-III-370 • 127-I-60 • 127-II-1 • 127-III-257 • 128-I-46 • 128-II-259 • 128-III-76 • 129-I-129 • 74-II-30
1A.15/1997 • 1A.178/1992 • 1A.315/1995 • 1A.90/1993 • 2A.138/1998 • 2A.29/2000 • 2A.301/1991 • 2A.499/1999 • 2A.52/2000 • 2A.553/2002 • 5C.37/1997
LwG: 3, 93, 94, 96, 102, 171
OG: 84, 88, 90, 97, 103, 104, 105, 152, 156
OR: 60, 67
SVV: 18, 37
SuG: 29, 32, 33, 34, 35, 42, 105
AS 1974/771 • AS 1971/996 • AS 1953/1073
1987/I/415 • 1987/I/416