Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=44250
Timestamp: 2018-07-19 19:19:37
Document Index: 100303635

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Sentencia C-509 de 1994 Corte Constitucional
SENTENCIA NO. C-509/94
Las inhabilidades tienen como objetivo fundamental no sólo impedir que una persona que se encuentre afectada por una de ellas, sea elegida o designada en un cargo público, sino que además como lo prevé el artículo 6o. acusado, respecto de quienes surgiere una de las causales descritas en forma sobreviniente, pueden ser declarados insubsistentes, con lo que se pretende mantener y garantizar los principios enunciados de dignidad, eficiencia e idoneidad en la noble tarea de administrar justicia.
REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA RAMA JUDICIAL/NOMBRAMIENTO DE EMPLEADOS Y FUNCIONARIOS INHABILITADOS/PROCESO DISCIPLINARIO/DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO
La insubsistencia o remoción del empleado o funcionario de la Rama Jurisdiccional, cuando se configure alguna de las causales de inhabilidad enumeradas en el artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, deberá estar precedido de la observancia del debido proceso a través del cual el inculpado previamente tendrá derecho como ocurre en los procesos disciplinarios, a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra a fin de que pueda ejercer plenamente el derecho de defensa como lo determina el artículo 29 de la Constitución Política.
REF.: Expediente No. D - 578
Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 6° del Decreto 1888 de 1989.
Materia: RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JURISDICCIONAL - INHABILIDADES-.
Actor: LUIS CARLOS ALVAREZ MACHADO
Aprobado por Acta No. 58 de Noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Santa Fé de Bogotá, D.C., Noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda que ante esta Corporación presentó el ciudadano LUIS CARLOS ALVAREZ MACHADO contra los artículos 3° literal c) y 6° del Decreto 1888 de 1989, "por el cual se modifica el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional".
En relación con el literal c) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda por cuanto esta misma Corporación mediante providencia No. C-546 de 25 de noviembre de 1993, declaró inexequible dicha disposición, con fundamento en lo preceptuado en el inciso final del artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual no habrá lugar a pronunciarse con respecto a la misma.
Por su parte, en cuanto al artículo 6o. del Decreto 1888 de 1989, al encontrar que se reunían los requisitos de que trata el Decreto 2067 de 1991, el Magistrado Ponente admitió la demanda, y ordenó que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor y se comunicara la iniciación del proceso a la Secretaría General de la Presidencia de la República, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro de Gobierno, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos como se encuentran los trámites constitucionales y legales, procede la Corte a decidir.
A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 38949 del miércoles 23 de agosto de 1989. Se resalta lo acusado.
De las inhabilidades.
Artículo 6. Los nombramientos que se hagan en contravención de lo dispuesto en el presente capítulo y aquellos respecto de los cuales surgiere inhabilidad en forma sobreviniente, serán declarados insubsistentes mediante providencia motivada, aunque el funcionario o empleado se encuentre escalafonado en la carrera judicial. Esta providencia es susceptible de las acciones contencioso administrativas pertinentes.
III. LOS FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
El ciudadano LUIS CARLOS ALVAREZ MACHADO considera que las normas anteriormente transcritas violan el artículo 29 de la Constitución Política, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen.
Según el actor, "la presunción de inocencia consagrada en el artículo 29 de la Carta como derecho fundamental, constituye una barrera infranqueable para la acción coercitiva del Estado. Por lo tanto, si ella está concebida en función de preservar el principio mínimo de libertad del individuo, el cual es inviolable, cualquier intento del poder político para interferir jurídicamente y propiciar su limitación o desconocimiento, axiológicamente se constituye en "injusto" y traiciona los marcos valorativos que para el Estado de Derecho presupone el contenido del Preámbulo de la Constitución Política de 1991".
La categoría de procesado que un individuo adquiere, la ostenta tanto si se encuentra detenido preventivamente, como cuando se le haya formulado acusación, ya que la Carta establece que dicha calidad desaparece con una decisión judicial que declare la culpabilidad o la inocencia. En su criterio, "mientras no exista una declaración judicial de culpabilidad expresada en una sentencia debidamente ejecutoriada, al sujeto pasivo de la acción se le tiene como procesado pero también como inocente, para todos y para cualquier efecto".
Al referirse a la norma demandada, observa:
"No es suficiente, en consecuencia, el sofisma de distracción contenido en el artículo 6° del decreto 1888 de 1989 cuando se hace referencia a la 'providencia motivada' y a las 'acciones contencioso administrativas pertinentes', para suplir el concepto de debido proceso, pues se observa allí la mera voluntad de hacer expedita la aplicación de la inhabilidad, sin parar meintes en la indefensión del individuo.
"La insubsistencia, por las mismas razones, y por la forma en que está concebida en esa norma, es una sanción, es por tanto una razón, por demás lógica, que el proceso debe preceder a la sanción.
"Precisamente, la necesidad de la motivación de las providencias, y la posibilidad de su impugnación hacen parte del proceso, pero no son el proceso mismo, lo que evidencia el interés del legislador extraordinario en distorcionar el concepto y excepcionar su necesidad previa a la decisión, por tanto son suficientes las argumentaciones antecedentes para predicar de su existencia el que contraría las normas constitucionales básicas".
El actor señala que el artículo demandado no contiene la posibilidad de tacha por inconstitucionalidad, pues no sería factible referirse a disposiciones que no estaban vigentes durante su proceso de conformación, habida cuenta de que el cotejo constitucional se hace en relación a normas constitucionales vigentes; otra cosa sucede con su contenido, pues una vez derogada la Carta de 1886 por el artículo 380 de la actual, no pueden coexistir con el nuevo orden disposiciones que la contraríen, máxime si se tocan aspectos básicos de su estructura dogmática.
Por último, solicita a esta Corporación que los alcances de la declaración de inexequibilidad de los artículos demandados se haga extensiva en forma retroactiva a las actuaciones en que se hayan aplicado estas normas y se haya ejercido sin éxito la excepción de inconstitucionalidad.
El término de fijación en lista venció en silencio, según consta en informe de la Secretaría General de esta Corporación, de fecha primero (1°) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Mediante oficio No. 453 de julio 7 de 1994, el Procurador General de la Nación, envió a esta Corporación el concepto de rigor en relación con la demanda que se estudia, solicitando la declaratoria de exequibilidad del artículo 6° del Decreto 1888 de 1989.
Respecto al literal c) del artículo 3° del mismo decreto, señala que la Corte Constitucional ya se pronunció, declarándolo inexequible mediante Sentencia No. C-546 de noviembre 25 de 1993.
Sostiene el Jefe del Ministerio Público, que resultaría lógico pensar que si la Corte ha declarado en la providencia citada la inexequibilidad del literal c) del artículo 3° del decreto ibídem, los mandatos del artículo 6° acusado deben desaparecer igualmente del ordenamiento jurídico por ser contrarios a la Carta Política.
Sin embargo, considera el señor Procurador que la declaratoria de inconstitucionalidad de dicha norma tuvo fundamento en que a juicio de la Corte, dicha disposición excedía las facultades dadas por el legislador ordinario motivo por el cual debe efectuarse un análisis separado del artículo 6° acusado.
Observa que el régimen de inhabilidades contemplado en el Capítulo I del Título II del Decreto 1888 de 1989, del cual hace parte la norma acusada, se encuentra vigente no obstante que el literal c) del artículo 3° fue declarado inexequible por esta Corporación, desapareciendo en consecuencia del ordenamiento jurídico y que el literal d) del mismo artículo fue modificado por el artículo 1° del Decreto 2281 de 1989. De ello se pueden deducir las prohibiciones erigidas como inhabilidades por el artículo 3o.
En criterio del Ministerio Público, las causales descritas en el artículo 3° constituyen una clara justificación para que una vez configuradas, se pueda expedir el correspondiente acto administrativo de que trata el artículo 6° impugnado. De todos modos, señala, un acto motivado como el que exige la norma para separar del cargo al servidor público de la rama judicial, implica para su validez legal y constitucional la comprobación del supuesto descriptivo de la prohibición, la cual se exige con antelación al acto, v.gr., el acto de exclusión del ejercicio de la profesión de abogado previsto por la inhabilidad contenida en el literal e) del artículo 3o.
Así también considera el señor Procurador, que la posibilidad de recurrir ante la jurisdicción competente para el control del acto de desvinculación, no implica, como lo estima el actor, desconocer el debido proceso, sino que por el contrario, constituye una garantía plena que permite su protección en los términos que la Carta consagra.
Finalmente, indica que efectuado el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional en la sentencia citada, es inquietante, igualmente, que puedan los demás ordenamientos del Decreto 1888 de 1989, que aun no han sido objeto de demanda de inconstitucionalidad -en cuanto extrañas al régimen de responsabilidad disciplinaria que las contiene-, "lo que obligaría al Congreso a adoptar las medidas pertinentes para evitar un vacío jurídico al respecto, si no fuera porque en lo pertinente dijo la Corte":
"Tan cierto es que el legislador extraordinario no estaba autorizado válidamente para proferir disposiciones como la acusada, en las que se señalarán condiciones, calidades o exigencias para acceder al servicio público de la administración de justicia, que la misma ley de investidura en el parágrafo 2, del artículo 1°, prescribió que los nombramientos que se efectuaran en virtud de tal ley, debían realizarse observando los procedimientos y criterios que rigen actualmente para el nombramiento de empleados y funcionarios de la rama judicial, quedando demostrada la intención del legislador ordinario de no variar ni crear exigencias nuevas para la elección o nombramiento de empleados y funcionarios de la rama judicial, pues mal podrían estatuírse inhabilidades distintas para idéntica categoría de empleos, los que se nombraron en cumplimiento de dicha ley y los demás cargos de la rama judicial".
Teniendo en cuenta que las disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República, esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución Política.
Segunda. De la Función Pública en general y en relación con la Rama Jurisdiccional en particular.
Dentro del criterio razonado como debe concebirse la función pública en términos generales, resulta oportuno tener en cuenta que esta "supone el ceñimiento de quienes a ella se vinculan a las reglas señaladas en el orden jurídico y que exijan determinadas condiciones y requisitos de aptitud, capacidad e idoneidad para desempeñarla a cabalidad, siempre y cuando esas regulaciones normativas se deriven de un mandato constitucional, hayan sido proferidos por el organismo o funcionario competente para expedirlas y no atenten contra alguno de los derechos o libertades reconocidos por la Carta" (Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia No. 61 de Agosto 12 de 1982. MP. Manuel Gaona Cruz).
La Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 228 que la Administración de Justicia es función pública. Así mismo, la Carta fundamental vigente, consagró los aspectos relevantes de la función pública por parte de quienes ostentan la calidad de servidor público o de manera transitoria ejercen actividades de la misma índole, en las siguientes disposiciones:
a) Artículo 6o. "Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".
b) Artículo 122. (Artículo omitido)
Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas".
c) Artículo 123. "Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
d) Artículo 124. "La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva".
e) Artículo 125. "Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera (...).
El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o en la ley.
f) Artículo 150. "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
Todas estas normas, elevadas a canon constitucional por el constituyente de 1991, permiten suponer que quien accede a un cargo dentro de la función pública se somete al régimen de rango superior y legal de los funcionarios o servidores públicos y se obliga por tanto a sus mandatos una vez que hayan prestado juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. De ahí que el artículo 6o. de la Carta Política señala que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y además, "por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".
De lo anterior se desprende la potestad que tiene el legislador para establecer deberes, responsabilidades, regular el régimen de inhabilidades, imponer sanciones y causales para el retiro del servicio por parte de los servidores públicos, ya que como se desprende del mandato constitucional contenido en el artículo 125 de la Carta Política, el retiro de los mismos -entre quienes se encuentran los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional-, se presenta "por violación del régimen disciplinario" y "por las demás causales previstas en la Constitución o en la ley".
Ahora bien, en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado con respecto al derecho de las personas para acceder a la función pública, en armonía con el derecho fundamental al trabajo.
Así, en la sentencia No. C-537 de 19931 se indicó:
De ahí que al exigir ciertos requisitos o condiciones -tanto genéricas como específicas- para ejercer funciones o cargos públicos y al establecer normas que rijan la práctica laboral, el legislador no pueda vulnerar el núcleo esencial del derecho consagrado en el artículo 40 de la Carta o de cualquier otro derecho fundamental.
En criterio de la Corporación, los derechos mencionados suponen la existencia de límites para su ejercicio, cuya constitucionalidad es indiscutible, en tanto unos y otros se inspiren en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y justicia.
La organización judicial se rige por los principios de imparcialidad, dignidad, probidad, capacidad, eficiencia e idoneidad de los funcionarios pertenecientes a la Rama Jurisdiccional. Así pues, el incumplimiento de los deberes y obligaciones inherentes al cargo acarrea la responsabilidad por infracción de la Constitución y las leyes o por la omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, que pueden terminar con la desinvestidura del empleo.
Es natural y consecuente con los principios enunciados, que se exija a quienes aspiren a ingresar al servicio público y en particular a la administración de justicia, el cumplimiento de requisitos tanto genéricos como específicos que garanticen la idoneidad, moralidad, probidad y eficacia en el ejercicio de las altas responsabilidades estatales.
Se pretende pues, que en los servidores públicos concurran los elementos que están a la altura de la naturaleza de la investidura que ostenta al ejercerla, para que su desempeño se oriente a la consecución de los fines del Estado.
La Ley 30 de 1987 expedida por el Congreso otorgó facultades en su literal j) al Gobierno Nacional para modificar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional.
En ejercicio de esas facultades, el Gobierno expidió el Decreto 1888 de 1989, "por medio del cual se modificó el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional".
En el artículo 3o. de ese estatuto se estableció que no podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la Rama Jurisdiccional:
"a) Quienes se hallen en interdicción judicial.
c) Declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia No. C-546 de 1993.
f) Quienes hayan sido suspendidos del ejercicio de la profesión de abogado por término superior a tres (3) meses continuos o discontinuos dentro de los cinco (5) años anteriores.
Sobre el particular, mediante la sentencia número C-546 de 21 de noviembre de 1993, la Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Dr. Carlos Gaviria Diaz, declaró inexequible el artículo 3o. literal c) del Decreto 1888 de 1989, sobre la base de que se excedía el marco de facultades señalado por el legislador ordinario en el artículo 1o. de la Ley 30 de 1987, literal j), que hacía relación a la provisión o desempeño de cargos en la Rama Jurisdiccional de "quienes se encuentren en detención preventiva por delito doloso u homicidio culposo, aunque gocen del beneficio de excarcelación y hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente en proceso penal por los mismos delitos, mientras se define su responsabilidad".
En la referida sentencia, el examen de constitucionalidad se circunscribió a la causal de inhabilidad para ingresar o desempeñar cargos en la Rama Judicial, o para continuar en el servicio público, de manera que lo que dió lugar a la inexequibilidad del literal c) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, fue la circunstancia de estimarse por la Corte que el legislador extraordinario no estaba autorizado para proferir disposiciones como la acusada, habiéndose extralimitado o desbordado el límite material de las atribuciones otorgadas al Gobierno Nacional mediante la referida Ley 30 de 1987.
Por lo tanto, como lo afirma el señor Procurador en su concepto fiscal, el régimen de inhabilidades contemplado en el Capítulo I del Título II del Decreto 1888 de 1989, con la salvedad de la norma declarada inexequible, se encuentra vigente y no es materia de demanda en este proceso, razón por la cual el examen de constitucionalidad debe concretarse en esta oportunidad al artículo 6o. del mismo Decreto que constituye el objeto de esta acción.
En el presente asunto el examen de constitucionalidad no versa sobre las causales de inhabilidad de que trata el artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, ni sobre el desbordamiento por parte del Gobierno Nacional en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas mediante la citada Ley 30, sino respecto a la separación en el cargo a través de la insubsistencia mediante providencia motivada de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial en relación con los nombramientos que se hagan en contravención con las normas de que trata el Capítulo I del Título II del mismo decreto, y aquellos respecto de los cuales surgiere una inhabilidad sobreviniente, lo que permite efectuar un análisis separado del artículo 6o. acusado.
El precepto demandado establece que en el evento de que se produzca un nombramiento recaído en una persona que se encuentre dentro de las causales de inhabilidad descritas anteriormente o cuando la inhabilidad surja en forma sobreviniente, será declarado insubsistente mediante providencia motivada, aunque el funcionario y empleado de la Rama Jurisdiccional se encuentre escalafonado en la carrera judicial, sin perjuicio de las acciones contencioso-administrativas pertinentes.
Es bien sabido que las inhabilidades tienen como objetivo fundamental no sólo impedir que una persona que se encuentre afectada por una de ellas, sea elegida o designada en un cargo público, sino que además como lo prevé el artículo 6o. acusado, respecto de quienes surgiere una de las causales descritas en forma sobreviniente, pueden ser declarados insubsistentes, con lo que se pretende mantener y garantizar los principios enunciados de dignidad, eficiencia e idoneidad en la noble tarea de administrar justicia.
La configuración de tales inhabilidades acarrea lo siguiente:
a) Para quien aspira a ingresar o acceder a un cargo público, no podrá ser designado ni desempeñar dicho cargo.
b) Para quien sin haberse configurado alguna de las causales de inhabilidad mencionadas, es nombrada para ocupar un cargo o empleo en la Rama Jurisdiccional, o cuando encontrándose en ejercicio del cargo, incurre en alguna de ellas, será declarado insubsistente.
En todos estos eventos, la persona nombrada, deberá ser declarada insubsistente mediante providencia motivada, aunque el funcionario o empleado se encuentre escalafonado en la carrera judicial.
Estima la Corte que, desde luego, la insubsistencia o remoción del empleado o funcionario de la Rama Jurisdiccional, cuando se configure alguna de las causales de inhabilidad enumeradas en el artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, deberá estar precedido de la observancia del debido proceso a través del cual el inculpado previamente tendrá derecho como ocurre en los procesos disciplinarios, a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra a fin de que pueda ejercer plenamente el derecho de defensa como lo determina el artículo 29 de la Constitución Política.
Se trata por tanto de respetar el debido proceso y la presunción de inocencia, con antelación al acto de insubsistencia, no pudiendo quedar sin efecto el nombramiento recaído en el funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional, sin que previamente se le haya comprobado plenamente que con respecto al mismo se ha configurado alguna de las causales consagradas en el artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, pues en el fondo de lo que se trata en el presente caso, no obstante lo deficiente la redacción de la norma acusada es de aplicar una sanción al servidor público de la Rama Jurisdiccional, a título de destitución por los motivos indicados, la cual debe estar revestida de las formalidades propias del juicio que garantice el derecho de defensa del inculpado.
De esta manera, el acto de insubsistencia requiere para su validez de la configuración del presupuesto descriptivo de la inhabilidad y de la comprobación por parte de la autoridad correspondiente, previamente a su expedición.
Así mismo, el empleado o funcionario de la Rama Jurisdiccional a quien se le ha retirado del servicio por supuesta inhabilidad comprobada, tendrá derecho como reza la última parte de la disposición acusada, a ejercer las acciones contencioso-administrativas pertinentes contra la providencia respectiva para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las decisiones adoptadas por los organismos o autoridades competentes, lo cual permite revisar las actuaciones y decisiones adoptadas en su contra, con la salvedad establecida en la sentencia No. C-417 de octubre 4 de 1993, proferida por esta Corporación, con ponencia del Magistrado Dr. José Gregorio Hernández Galindo, al decidir acerca de la exequibilidad del artículo 51 del mismo Decreto 1888 de 1989.
Por lo tanto, la norma demandada a juicio de la Corporación no viola el debido proceso ni la presunción de inocencia de que trata el artículo 29 de la Constitución Nacional, pues previamente a la declaratoria de insubsistencia, se le garantiza a quien se encuentra incurso en supuesta inhabilidad, la plena observancia de las formalidades propias del respectivo proceso y del derecho de defensa, que una vez finalizado, conduzca a absolverlo de los cargos formulados en su contra o a la insubsistencia motivada, frente a las causales de que trata el precepto demandado.
Sobre el particular, comparte la Sala las apreciaciones del señor Procurador General de la Nación, quien expresa que "las circunstancias descritas en el artículo 3o. constituyen la motivación suficiente para que una vez verificadas den lugar a la expedición del acto administrativo de que trata el artículo 6o. impugnado. De todos modos, un acto motivado como el exigido por la norma cuyo estudio nos ocupa, para la separación del servidor, implica, para su validez legal y constitucional, la plena configuración del supuesto descriptivo de la prohibición, la que se exige para la expedición misma del acto...". Y agrega, que "la posibilidad de recurrir ante la jurisdicción competente para el control del acto de desvinculación, no es como lo estima el actor de índole distractora del debido proceso. Por el contrario, es garantía plena que permite su tutela en los términos que la Carta consagra".
Por todo lo anterior, teniendo en cuenta que la disposición acusada no viola el artículo 29 de la Carta Política ni ningún precepto constitucional, habrá de declararse exequible ésta, como se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia.
Declarar exequible el artículo 6o. del Decreto 1888 de 1989.