Source: https://intermediariassicurativi.it/news-intermediari/commento-alla-legge-gelli-dell-8-marzo-2017-nr-24.html
Timestamp: 2017-08-22 12:43:38+00:00
Document Index: 104044695

Matched Legal Cases: ['art. 1228', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 4', 'art.5', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 2043', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 696', 'art. 15', 'art. 696', 'art. 8', 'art. 696', 'art. 702', 'art. 8', 'art. 12']

Commento alla legge "Gelli" dell'8 marzo 2017 nr. 24 | News Intermediari | Intermediari Ass.
Commento alla legge "Gelli" dell'8 marzo 2017 nr. 24 - 5.0 out of 5 based on 1 vote
Ultima modifica il Lunedì, 31 Luglio 2017 11:00
SICUREZZA DELLE CURE …INCERTEZZE DELLA NORMA
Primo commento alla legge 8 marzo 2017 nr. 24
Il primo aprile (....e non è uno scherzo!) è entrata in vigore la Legge 8 marzo 2017 nr. 24 “Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonché' in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie”.
Finalmente il legislatore ha inteso intervenire nel “mare magnum” della responsabilità in ambito sanitario,
Il settore, nell’ultimo ventennio, aveva subito una evoluzione preoccupante.
In particolare il concetto di responsabilità da “contatto sociale” (derivato dal diritto Tedesco) ha iniziato a farsi strada nella giurisprudenza italiana sul finire degli ’90 per poi essere “consacrato” in una serie di pronunce di Cassazione a Sezioni Unite. Dalla teoria del contatto sociale discende la natura contrattuale della responsabilità del medico e della struttura nei confronti del paziente, con le conseguenze in termini di:
- onere della prova: il paziente si limita ad allegare l’inadempimento. Medico e struttura devono fornire la prova della causa, a loro non imputabile, che ha determinato l’inadempimento;
- prescrizione decennale: il termine di prescrizione tipicamente applicabile alle obbligazioni contrattuali.
Sempre sulla scorta della nozione di “contatto sociale” la struttura sanitaria, nel rapporto esterno con il danneggiato, risponde sempre in solido (art. 1228 cc “Responsabilità per fatto degli ausiliari”) con i sanitari. Ciò, a prescindere dal rapporto (di natura subordinata/libero-professionale) corrente con il personale.
Ferma la responsabilità solidale nei confronti del paziente, la giurisprudenza maggioritaria ha ammesso che la struttura, gravata da responsabilità “indiretta” (quindi senza coinvolgimento di carenze strutturali e/o organizzative della struttura medesima), eserciti, nel medesimo giudizio instaurato dal danneggiato, un’azione di rivalsa/regresso nei confronti dei sanitari al cui comportamento è ascrivibile la causazione dei danni.
L’applicazione al rapporto di spedalità della responsabilità contrattuale, con le conseguenze in tema di onere della prova e prescrizione decennale ha provocato la reazione delle compagnie assicurative consistita nell’apposizione della clausola claims made ai contratti del settore e altresì nel progressivo abbandono del mercato specifico da parte degli assicuratori nazionali tradizionalmente operanti.
Altresì i fattori di cui sopra hanno congiuntamente provocato un esponenziale aumento dei premi richiesti dalle compagnie per assicurare i rischi sanitari. Sia nel pubblico, che nel privato, si sono diffusi fenomeni di “autoassicurazione” totale o parziale del rischio.
Medico e struttura (pubblica o privata) sono stati sostanzialmente equiparati in termini di responsabilità nei confronti del paziente. La situazione ha “scatenato” una acuta conflittualità tra l’ente sanitario e gli stessi soggetti che operano presso quest’ultimo, con inevitabili ripercussioni sulla attività quotidiana del personale.
La Legge nr. 24 del 2017 ha due obiettivi dichiarati:
- alleggerire la mole del contenzioso medico legale, che ha causato un aumento sostanziale del costo delle assicurazioni per professionisti e strutture sanitarie;
- contenere il fenomeno della c.d. medicina difensiva con conseguente utilizzo spropositato di risorse pubbliche.
A modesto avviso di chi scrive, tali problematiche, non troveranno una soluzione nella riforma, che, tuttavia, contiene aspetti innovativi rilevanti.
Il presente articolo non pretende di procedere alla puntuale analisi giuridica della norma. La finalità del breve scritto è unicamente quella – a pochi mesi dalla entrata in vigore - di indicare a grandi linee cosa la riforma va ad innovare, nonché gli aspetti che rimarranno irrisolti, o comunque caratterizzati da elementi di criticità.
Dal Sanitario al Sistema Sanitario.
L’aspetto forse più rilevante e positivo della normativa emerge da un’analisi sistematica del provvedimento.
Con una serie di disposizioni vengono assegnati alle aziende sanitarie pubbliche e private ruoli e competenze, che in precedenza non erano per nulla scontati.
L’ente sanitario pubblico e/o privato, che in passato si occupava dell’organizzazione logistico-alberghiera - rimanendo in secondo piano rispetto all’esercente l’ars medica - e che attualmente, in termini di responsabilità verso i pazienti, risponde in tutto e per tutto di quello che accade al suo interno diventa, con la riforma, l’attore principale in termini di erogazione delle prestazioni sanitare, gestione della prevenzione, controllo e coordinamento del rischio clinico, e delle misure per garantire i terzi da eventuali errori, che si riconoscono, per certi versi fisiologici, in riferimento a tutte le attività complesse.
L’ente sanitario pubblico e privato diventa a tutti gli effetti “impresa”, che dirige, coordina e controlla l’utilizzo appropriato delle risorse umane, strutturali, tecnologiche e organizzative, anche mediante l'insieme di tutte le attività finalizzate alla prevenzione e alla gestione del rischio connesso all'erogazione di prestazioni sanitarie
Il tutto, nel superiore interesse del diritto (di rango costituzionale) alla salute, comprendente la sicurezza delle cure (art. 1).
Sempre in quest’ottica, deve inserirsi la nuova definizione di “esercente la professione sanitaria”.
Tutte le risorse umane che, coordinate dall’ente sanitario, partecipano alla erogazione delle prestazioni sanitarie assumono una posizione giuridica analoga.
L’obbligo per le strutture sanitarie pubbliche e private di svolgere una adeguata attività di prevenzione del rischio clinico, originariamente inserito nel DdL, è stato poi stralciato e approvato già con la Legge di Stabilità 2016.
La 24/2017 completa il disegno originario.
L’attività di risk management si inserisce in un sistema integrato in ambito:
aziendale: predisposizione di una relazione annuale consuntiva sugli eventi avversi verificatisi all'interno della struttura, sulle cause che hanno prodotto l'evento avverso e sulle conseguenti iniziative messe in atto (art. 2);
regionale: istituzione dei centri regionali per la gestione del rischio sanitario e la sicurezza del paziente (art. 2);
nazionale: istituzione dell’Osservatorio nazionale
delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità (art. 3).
La “subordinazione” degli esercenti le professioni sanitarie alla potestà di indirizzo e coordinamento dell’Ente si esprime anche nell’obbligo, di tutto il personale di concorrere alle attività di gestione e prevenzione del rischio (art. 1);
L’articolo 15 della Legge, intervenendo ancora, sulle disposizioni vigenti, oltre ad estendere le qualifiche professionali necessarie a svolgere l’attività di risk manager, detta un precetto fondamentale per rafforzare tale attività, statuendo che “i verbali e gli atti conseguenti all’attività di gestione del rischio clinico non possono essere acquisiti o utilizzati nell'ambito di procedimenti giudiziari”.
L’art. 4 della Legge prevede che le prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche e private siano soggette all’obbligo di trasparenza, nel rispetto del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.
La direzione sanitaria della struttura pubblica o privata, entro sette giorni dalla presentazione della richiesta da parte degli interessati aventi diritto, fornisce la documentazione sanitaria disponibile relativa al paziente, preferibilmente in formato elettronico. Eventuali integrazioni (ad esempio esami istologici disponibili in fase successiva, etc.) sono fornite, in ogni caso, entro il termine massimo di trenta giorni dalla presentazione della suddetta richiesta.
Le strutture sanitarie pubbliche e private adeguano i regolamenti interni entro 90 giorni dal 1 aprile 2017.
Le strutture rendono disponibili, mediante pubblicazione nel proprio sito internet, i dati relativi a tutti i risarcimenti erogati nell’ultimo quinquennio, verificati nell’ambito dell’esercizio della funzione di monitoraggio, prevenzione e gestione del rischio sanitario (art. 4) e (all’emanazione della normativa secondaria) avranno l’obbligo di pubblicare sui propri siti internet i dati relativi alle garanzie assicurative, ovvero alle “analoghe misure” vigenti (art. 10).
Ai sensi della modifica apportata dall’articolo.
“I familiari del paziente deceduto, o gli altri aventi titolo,, possono concordare con il direttore sanitario o sociosanitario l’esecuzione del riscontro diagnostico, sia nel caso di decesso ospedaliero che in altro luogo, e possono disporre la presenza di un medico di loro fiducia” (art. 4).
Anche gli obblighi di trasparenza nei confronti del paziente (ma non solo, basti pensare all’utilità per gli esercenti la professione sanitaria di verificare le coperture assicurative ovvero le misura analoghe poste in essere dalla struttura/datore di lavoro) sono anche in questo caso ascritti alla struttura sanitaria, sempre nell’ottica di assegnare all’azienda lo specifico ruolo di gestore e coordinatore unico.
Il Sistema Nazionale per le Linee Guida
L’art.5 della Legge prevede che gli esercenti le professioni sanitarie, nell’esecuzione delle prestazioni sanitarie con finalità preventive, diagnostiche, terapeutiche, palliative, riabilitative e di medicina legale, si attengano, salve le specificità del caso concreto, alle raccomandazioni previste dalle linee guida.
La Legge, all’art. 5, prevede l’istituzione del Sistema Nazionale per le Linee Guida.
Il SNLG consiste nella catalogazione delle buone pratiche clinico-assistenziali e raccomandazioni e pubblicazione delle medesime sul sito internet dell’Istituto Superiore di Sanità. La norma determina altresì di demandare ad un successivo decreto del Ministero della Salute l’istituzione dell’elenco dei soggetti (società scientifiche, associazioni professionali, enti pubblici e privati, etc.) abilitati alla emanazione delle medesime raccomandazioni e buone pratiche. Lo stesso decreto determinerà i requisiti (rappresentatività, regole statutarie, assenza di conflitti di interessi, etc) per l’iscrizione a detto elenco.
Il funzionamento del SNLG costituisce sin da ora un punto interrogativo. In particolare non sembra privo di criticità procedere ad un’attività di “catalogazione” e aggiornamento (con evidenti necessità di valutazione in caso di raccomandazioni che contengano elementi di contrasto) del sapere scientifico in continua evoluzione.
In riferimento alla responsabilità penale (art. 6) non sembra azzardato affermare che la montagna ha partorito un topolino.
La disposizione crea esclusivamente una ipotesi di non punibilità penale, peraltro nei soli casi di colpa caratterizzata da imperizia, rimanendo del tutto invariata l’antigiuridicità del comportamento e la colpevolezza, con tutte le relative conseguenze in sede civile.
Il secondo comma del nuovo articolo 590 sexies c.p. (il primo comma appare ridondante e probabilmente superfluo) esclude la punibilità quando sono rispettate le raccomandazioni previste dalle linee guida come definite e pubblicate ai sensi di legge ovvero, in mancanza di queste, le buone pratiche clinico-assistenziali, sempre che le raccomandazioni previste dalle predette linee guida risultino adeguate alle specificità del caso concreto.
Probabilmente nei prossimi mesi qualche autorevole giurista ci illuminerà sulla portata innovativa di tale disposizione.
Allo stato, lo scrivente modesto professionista, pressoché digiuno del diritto penale, non esiterebbe a rispondere al legislatore con un sonoro “ci mancherebbe !”. E’ la stessa Legge (art. 5) che impone all’esercente di attenersi alle linee guida, salve le specificità del caso concreto.
L’adempimento a tale precetto, espressamente richiesto dall’ordinamento, dovrebbe rilevare sotto ogni aspetto relativo alla appropriatezza e liceità dei trattamenti. E non in termini di mera esclusione della punibilità.
La 24/2017 (recependo gli spunti della magistratura milanese) istituisce il c.d. “doppio binario” di responsabilità.
Nell’art. 7 viene ”formalizzato”, con norma espressa, l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato che prevede la responsabilità solidale dell’ente sanitario ex artt. 1218 e 1228 codice civile (quindi responsabilità contrattuale) per le condotte dolose e colpose degli esercenti la professione sanitaria di cui si avvalga a qualunque titolo, anche se scelti dal paziente.
Dalla natura contrattuale di tale responsabilità deriva la prescrizione decennale e, nell’ambito del processo civile, l’onere probatorio di dimostrare di non aver potuto adempiere la propria obbligazione per una causa non imputabile.
La responsabilità dell’esercente la professione sanitaria è espressamente ricondotta alla responsabilità extracontrattuale (art. 2043 c.c. in base al quale qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno).
Le conseguenze di tale inquadramento consistono nell’applicazione della prescrizione quinquennale e nel diverso regime in riferimento all’onus probandi secondo cui è colui che agisce per ottenere il risarcimento che ha l'onere di provare non solo il pregiudizio subito, ma anche la riconducibilità di esso al comportamento del convenuto (nesso causale) nonché, che detta condotta lesiva sia connotata, sotto il profilo dell'elemento soggettivo, dal dolo o comunque almeno dalla colpa del danneggiante.
L’espressa connotazione normativa della responsabilità aquiliana e/o extracontrattuale non si applica agli esercenti le professioni sanitarie che agiscano nell’esecuzione di un rapporto contrattuale corrente con il paziente. L’identificazione di tale fattispecie non sarà sempre agevole e costituirà una criticità in sede di applicazione della nuova normativa.
Le disposizione dell’art. 7 sono espressamente qualificate come imperative. Ciò determina l’inderogabilità delle medesime, le quali non potranno essere modificate e/o disapplicate dalle parti.
L’art. 7 dispone altresì che Il danno conseguente all’attività della struttura sanitaria o sociosanitaria, pubblica o privata, e dell'esercente la professione sanitaria è risarcito sulla base delle tabelle di cui agli articoli 138 e 139 del Codice delle Assicurazioni Private (CAP). Si tratta di un rinvio “zoppo” stante che l’articolo 138 del CAP attende di trovare applicazione da oltre 10 anni.
In ogni caso, nel rinvio alle disposizioni del Codice delle Assicurazioni Private, si esprime la scelta chiara del legislatore di assoggettare la quantificazione del danno in ambito sanitario alla stessa disciplina della circolazione stradale, con l’intento di definire, unificare e calmierare (rispetto a ipotesi generali di responsabilità) i criteri di ristoro.
L’istituzione del “doppio binario” si coordina con l’azione di rivalsa prevista dal successivo art. 9 della Legge.
La disposizione prevede la consistente limitazione dell’azione di rivalsa esercitabile dalla struttura privata, ovvero dalla magistratura contabile nei confronti dei sanitari. Infatti l’azione di rivalsa nei confronti dell’esercente la professione sanitaria può essere esercitata solo in caso di dolo o colpa grave.
Inoltre se l’esercente la professione sanitaria non è stato parte del giudizio o della procedura stragiudiziale di risarcimento del danno (e tale evenienza presumibilmente costituirà la regola, alla luce della “posizione processualmente più comoda” per il paziente attore), l’azione di rivalsa nei confronti di quest’ultimo potrà essere esercitata soltanto successivamente al risarcimento avvenuto sulla base di titolo giudiziale o stragiudiziale e deve essere proposta, a pena di decadenza, entro un anno dall’avvenuto pagamento.
La Legge determina altresì un “tetto” economico massimo alla rivalsa:
Comparto pubblico: azione della Corte dei Conti e/o surroga 1916 c.c. da parte dell’assicuratore dell’ente è quantitativamente limitata a 3 anni della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale. La magistratura contabile, nella quantificazione del danno erariale, dovrà altresì tener conto delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l'esercente la professione sanitaria ha operato. La norma prevede altresì, in caso di condanna, il “blocco” della progressione di carriera dell’esercente.
Comparto privato: azione di rivalsa della struttura e/o surroga 1916 c.c. da parte dell’assicuratore della struttura è quantitativamente limitata a 3 anni del reddito professionale, ivi compresa la retribuzione lorda.
Deve tenersi presente che, nell’individuazione dei suddetti limiti quantitativi, per un refuso generatosi nei vari passaggi parlamentari, il dato testuale (“…moltiplicato per il triplo”) fa si che il risultato dell’operazione matematica porti a valori elevatissimi (nell’ordine dei miliardi di euro) che renderebbero sostanzialmente illimitata la rivalsa.
Tuttavia un’interpretazione ispirata ai principi di ragionevolezza e impostata sull’esame dei lavori parlamentari, consente di chiarire agevolmente la ratio e il senso della norma.
In ogni caso il Governo pare intenzionato ad intervenire con decretazione d’urgenza per porre rimedio.
Il condizionante intervenuto pagamento, il termine decadenziale annuale (con le prevedibili problematiche di “intersezione” tra i successivi gradi del giudizio pendente tra paziente e struttura e la necessaria instaurazione della rivalsa onde evitarne la decadenza) e il necessario accertamento del dolo o della “colpa grave” (specie nel settore privato lo stesso soggetto che dedurrà la correttezza dell’operato dei propri sanitari per andare indenne da responsabilità avrà interesse, nella successiva azione di rivalsa, ad accertarne la colpa grave) rendono complesso l’esercizio dell’azione. Un’altra disposizione della Legge (art. 13) prevede una ulteriore “condizione preclusiva” all’azione di rivalsa.
Le strutture sanitarie, e i loro assicuratori, devono notificare all’esercente la professione sanitaria l’instaurato giudizio avente ad oggetto la responsabilità di quest’ultimo o l’avvio delle trattative stragiudiziali con la controparte. Tale comunicazione deve intervenire entro 10 giorni dalla notifica dell’atto giudiziario, o dall’avvio delle trattative stragiudiziali con il danneggiato. La tardiva comunicazione o la sua incompletezza preclude l’ammissibilità dell’azione di rivalsa.
Specie nel settore privato, ulteriori problemi interpretativi sono prevedibili in riferimento all’individuazione dei soggetti interessati dal “tetto economico “della rivalsa.
Infatti, deve evidenziarsi, che il limite quantitativo non si applica all'esercente la professione sanitaria che svolga la propria attività al di fuori di una delle strutture sanitarie o che presti la sua opera all'interno della stessa in regime libero-professionale ovvero che si avvalga della stessa nell'adempimento della propria obbligazione contrattuale assunta con il paziente.
L’inciso sottolineato è stato inserito nel passaggio al Senato e, a parere dello scrivente, porrà rilevanti problemi interpretativi, specialmente nel settore della sanità privata.
Già c’è chi ritiene l’inciso rappresentativo di due categorie distinte di esercenti. A parere di chi scrive, da una interpretazione sistematica della Legge, non può non concludersi che il libero professionista è esclusivamente chi si avvalga della struttura nell’adempimento della propria obbligazione contrattuale assunta con il paziente.
Concludendo sul punto, anche in riferimento al contenzioso generato dall’attività sanitaria, la nuova normativa assegna alle strutture, pubbliche e private, il compito di gestirlo e risponderne, almeno in prima battuta.
L’Art. 10 della Legge prevede che le strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private devono obbligatoriamente stipulare coperture assicurative per la responsabilità civile verso terzi e per la responsabilità civile verso prestatori d’opera anche per danni cagionati dal personale a qualunque titolo operante presso le strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche e private.
Le strutture sanitarie devono altresì stipulare le polizze assicurative per la copertura della responsabilità civile personale verso terzi degli esercenti le professioni sanitarie ferma la facoltà di rivalsa.
L’estensione di garanzia sulla responsabilità personale non si applica agli esercenti che prestino la loro opera all’interno della struttura in regime libero-professionale ovvero che si avvalgano della struttura stessa nell’adempimento della propria obbligazione contrattuale assunta con il paziente. Naturalmente, anche in questo passaggio, l’inciso sottolineato (aggiunto in Senato) contamina il testo che nella previgente formulazione (prima lettura alla Camera dei Deputati) risultava senz’altro più chiaro.
Ai suddetti obblighi di assicurazione si potrà altresì ovviare (art. 10) apprestando “analoghe misure”.
Prevedendo tale alternativa il legislatore ha riconosciuto le soluzioni (ritenzione del rischio, autoassicurazione) che negli ultimi anni hanno adottato le strutture sanitarie (anche interi sistemi sanitari regionali) per contrastare l’aumento dei premi assicurativi.
In ossequio all’aggettivo “analoghe” prescelto dal legislatore, le misure alternative all’assicurazione dovranno costituire un adeguato livello di garanzia (per il paziente e per i sanitari che lavorano in struttura) analogo a quello prestato dalla compagnia con la polizza assicurativa, prevedendo l’accantonamento reale di riserve economiche parametrate al rischio e all’entità potenziale dei singoli eventi accaduti.
Sempre a norma dell’art. 10, è confermato, per l'esercente la professione sanitaria che svolga la propria attività al di fuori di una delle strutture sanitarie o che presti la sua opera all'interno della stessa in regime libero-professionale ovvero che si avvalga della stessa nell'adempimento della propria obbligazione contrattuale assunta con il paziente, l’obbligo di assicurazione, in virtù della normativa vigente.
Inoltre al fine di garantire efficacia alle azioni di rivalsa e di surroga assicurativa ciascun esercente la professione sanitaria operante a qualunque titolo in strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private provvede alla stipula, con oneri a proprio carico, di un'adeguata polizza di assicurazione per colpa grave.
I requisiti minimi delle polizze e delle “analoghe misure” saranno indicate nella successiva normativa attuativa che dovrebbe essere emanata entro l’estate.
Tuttavia il legislatore (art. 11) ha già in parte delineato i contorni delle garanzie assicurative.
In primis, nel testo approvato è stata esplicitamente “riconosciuta” la clausola claims made, prevedendo una garanzia pregressa decennale.
Per le polizze degli esercenti le professioni sanitarie, oltre alla pregressa decennale, è prevista una garanzia postuma decennale per cessazione definitiva dell’attività professionale, anche in favore degli eredi. La garanzia postuma dovrà garantire anche i fatti accaduti nel periodo di pregressa.
Anche gli oneri assicurativi sono “traslati” sulle strutture. Tali oneri peraltro, contrariamente alle intenzioni del legislatore, non sembrano, medio termine, poter subire particolari sconti.
Fermo restando la necessità di attendere gli esiti dei provvedimenti attuativi, si fa fatica a rintracciare nel provvedimento elementi che possano favorire una riapertura del mercato assicurativo (salvo che per i prodotti di “colpa grave”).
- l’azione diretta (art. 12) del paziente nei confronti dell’Assicuratore della struttura e del Libero professionista;
- i limiti quantitativi sulle rivalse e i termini di decadenza (art. 9) e le preclusioni dovute all’inadempimento dell’obbligo di avviso (art. 13);
- l’entità delle garanzie pregresse e postume da prestare;
- gli oneri per il costituendo “Fondo di Garanzia” addossati agli Assicuratori (art. 14);
- le sanzioni dell’IVASS in caso di immotivata formulazione dell’offerta di risarcimento (art. 8);
costituiscono, tutti, elementi di valutazione negativa in attesa della applicazione dell’indennizzo tabellare e del rafforzamento dell’attività di risk management (i cui effetti peraltro non potranno interferire se non a lungo termine). Discorso a parte deve farsi per le garanzie di colpa grave le quali viceversa sconteranno una evidente diminuzione del rischio, sia in termini quantitativi che qualitativi.
Il contenzioso civile e l‘attività peritale
Il tema del contenzioso viene affrontato dalla Legge (art. 8) prevedendo l’obbligo (a carico dell’attore/danneggiato) del preventivo espletamento di un procedimento ex art. 696-bis cpc.
Si tratta della consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite, espletata dai periti nominati dall’organo giudiziario.
L’art. 15 della legge rafforza il ruolo dei consulenti del Giudice, con previsione della collegialità (gli incarichi a un medico specializzato in medicina legale e a uno o più specialisti nella disciplina che abbiano specifica e pratica conoscenza di quanto oggetto del procedimento).
In riferimento ai procedimenti ex art. 696-bis, i periti dovranno avere altresì “competenze conciliative”.
L’art. 8 prevede altresì la partecipazione di tutte le parti al procedimento peritale e l’obbligo per gli Assicuratori di formulare un’offerta o formalizzare i motivi che non ne consentono la formulazione.
L’impianto originario previsto dalla legge, consistente nel preventivo procedimento ex art. 696 bis cpc e nel successivo rito previsto dall’art. 702-bis cpc (c.d. cognizione sommaria), è stato parzialmente svilito dalla previsione, in alternativa alla CTP, della mediaconciliazione.
Tale strumento, che in circa un quinquennio si è dimostrato del tutto inadeguato in questa materia, è stato inserito nella discussione in Senato, senza alcun coordinamento organico con le disposizioni prevista dall’art. 8.
In tema di contenzioso è altresì rilevante la previsione dell’azione diretta (art. 12) nei confronti delle compagnie di assicurazioni che garantiscono le strutture e i medici libero professionisti. La stessa potrà essere esperita dai pazienti/danneggiati solo all’esito dell’entrata in vigore dei decreti ministeriali attuativi che determineranno le eccezioni opponibili al danneggiato.
La nuova normativa ha gli evidenti meriti:
- di valorizzare e organizzare l’attività di Risk Management;
- di promuovere la trasparenza nei confronti del paziente e dei familiari (in quest’ottica è in discussione altresì alla Camera dei Deputati il disegno di legge sul Consenso Informato e sui DAT);
- di istituire (allorché si procederà alla pubblicazione delle tabelle macropermanenti) criteri di ristoro indennitario del danno al fine di uniformarne e prevederne le conseguenze patrimoniali;
- di fissare (all’esito della decretazione successiva) i criteri, tra cui la rappresentatività, delle società e associazioni scientifiche abilitate alla pubblicazione delle buone pratiche;
- di diminuire in maniera consistente la conflittualità, anche giudiziaria, tra le aziende sanitarie e i soggetti di cui queste si avvalgono, con evidenti benefici in termini di serenità dei rapporti.
Ma soprattutto, a parere di chi scrive, il sostanziale aspetto riformatore della norma consiste nel delineare il ruolo degli esercenti la professione sanitaria all’interno delle aziende sanitarie pubbliche e private.
Quest’ultime diventano il referente primario del paziente. Le componenti professionali individuali (medici, infermieri, tecnici, etc) costituiscono risorse nell’ambito di un meccanismo complesso costituito da strumenti tecnologici, professionalità qualificate e specifici know-how.
Al coordinamento, gestione, controllo di tale meccanismo, alla prevenzione dei rischi, alla gestione degli eventi avversi ed alle conseguenze che ne derivano in ambito risarcitorio, provvede l’impresa sanitaria pubblica e privata che gestisce e risponde del “rischio d’impresa” (secondo una interessante dottrina riconducibile proprio all’articolo 1228 cc, o comunque, in ossequio al principio “cuius commoda eius et incommoda”).
Di contro, in riferimento agli obbiettivi dichiarati, difficile è presagire effetti benefici sul contenzioso in genere (ferma una pressoché certa riduzione del coinvolgimento degli esercenti).
Sarà altresì assolutamente necessario verificare il funzionamento del Sistema Nazionale Linee Guida (con particolare riguardo alle capacità di reazione del sistema, rispetto alla costante evoluzione scientifica). Non dimenticando il rischio, che questo processo di “cristallizzazione” del sapere scientifico contiene. Ovvero di condurre a derive di burocratizzazione dell’arte medica. In barba alle finalità riduttive della medicina difensiva.
In ultimo, non si può che evidenziare il contenuto dell’ultimo articolo della norma (articolo 18).
“Le amministrazioni interessate provvedono all'attuazione delle disposizioni di cui alla presente legge nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
La clausola di “invarianza finanziaria”, in un provvedimento che i suoi promotori hanno annunciato come rivoluzionario e che comunque prevede l’istituzione di nuovi organismi e enti destinati ad svolgere attività complesse, rischia di costituire il vero punto di debolezza della norma.
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