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Timestamp: 2020-04-08 04:55:15
Document Index: 147796219

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Sentencia nº 00607 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 2 de Junio de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 593324806
Número de Expediente: 2011-0787
Exp. Nº 2011-0787
Mediante oficio Nro. 2011-004662 de fecha 13 de julio de 2011, recibido en esta Sala el 20 de ese mes y año, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por los abogados R.C.G. y M.V. (INPREABOGADO Nros. 58.652 y 70.884, respectivamente), actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil ALIMENTOS HEINZ, C.A. (cuyos datos de registro constan en autos), contra el acto administrativo contenido en el Acta de Inspección identificada con las letras y números FC-000259 del 21 de febrero de 2008, por medio de la cual el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), actualmente SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE) le impuso multa por la cantidad de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), equivalentes a cuatrocientos sesenta mil bolívares (Bs. 460.000,00).
Dicha remisión se realizó a fin de que esta Sala decida la apelación interpuesta por la representación judicial de la empresa recurrente contra la sentencia Nro. 2011-0293 dictada el 9 de marzo de 2011 por la prenombrada Corte, a través de la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos y, en consecuencia, ratificó el acto impugnado y modificó el monto de la sanción impuesta de diez mil unidades tributarias (10.000 UT) a cinco mil unidades tributarias (5.000 UT).
El 21 de julio de 2011, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijándose un lapso de diez (10) días de despacho para la fundamentación de la apelación. Asimismo, se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.
El 11 de agosto de 2011, los apoderados judiciales de la empresa apelante consignaron escrito contentivo de los fundamentos de la apelación.
Vencido el lapso para la contestación de la apelación, en fecha 4 de octubre de 2011 se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia.
El 26 de abril de 2012, la abogada M.V., ya identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil apelante, consignó diligencia a través de la cual solicitó a la Sala dictar sentencia en la presente causa.
El 19 de diciembre de 2012 la Sala dictó auto para mejor proveer Nro. 157, a través del cual se ordenó oficiar al Presidente del entonces Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), a fin de requerirle la remisión a esta Sala de todas las actuaciones administrativas relacionadas con la presente causa, para lo cual se le concedió un lapso de diez (10) días de despacho, contados a partir de la fecha en que constara en autos la recepción del respectivo oficio.
El 22 de enero de 2013 se dejó constancia que el 14 de ese mes y año se incorporó a la Sala el Segundo Magistrado Suplente E.R.G..
Mediante diligencia de fecha 31 de enero de 2013, el referido Magistrado se inhibió del conocimiento y decisión de la presente causa, por encontrarse incurso en la causal de inhibición prevista en el numeral 5 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto en su condición de Juez integrante de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo emitió opinión al suscribir la decisión apelada.
Vista la exposición realizada por el Magistrado E.R.G., en fecha 12 de marzo de 2013, se declaró procedente la inhibición planteada. En consecuencia, se ordenó la convocatoria del respectivo suplente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En esa misma fecha se libró oficio dirigido a la Magistrada Suplente M.C.A.V..
El 4 de marzo de 2013 se libró oficio Nro. 0770, dirigido a la Presidenta del entonces Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), anexo al cual le fue remitida copia del auto para mejor proveer Nro. 157, en el que se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos del caso.
El 20 de marzo de 2013 el Alguacil de la Sala consignó acuse de recibo del oficio dirigido a la Magistrada Suplente M.C.A.V.. El 21 de ese mes y año se recibió la aceptación de la referida Magistrada.
El 2 de abril de 2013 el Alguacil de la Sala presentó acuse de recibo del oficio dirigido a la Presidenta del Organismo recurrido.
El 7 de mayo de 2013 se constituyó la Sala, la cual quedó integrada de la siguiente forma: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, Vicepresidente: Magistrado Emiro García Rosas; Magistradas: Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella; Magistrada Suplente: M.C.A.V.. Asimismo, se designó ponente a la Magistrada Trina Omaira Zurita.
El 7 de mayo de 2013 se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido en el auto para mejor proveer Nro. 157 de fecha 20 de diciembre de 2012.
El 10 de diciembre de 2013 la Sala dictó auto para mejor proveer Nro. 184, a través del cual ratificó la petición realizada al entonces Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante auto para mejor proveer Nro. 157 del 20 de diciembre de 2012 y nuevamente solicitar la remisión de los antecedentes administrativos, concediéndole al referido funcionario, un lapso de diez (10) días de despacho, contados a partir de la fecha en que constaran en autos las resultas de su notificación.
El 15 de abril de 2014 el Alguacil de la Sala consignó acuse de recibo del oficio dirigido al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE).
El 7 de mayo de 2014 compareció la abogada M.V.S., ya identificada, quien actuando con el carácter de apoderada judicial de la empresa apelante solicitó a la Sala que “proceda urgentemente a sentenciar con los elementos probatorios que existen hasta los momentos en el presente expediente.”
Visto que en fecha 14 de enero de 2014, se dejó constancia de la incorporación a esta Sala de la Tercera Magistrada Suplente M.C.A.V., para suplir la ausencia absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordenó convocar a la respectiva Suplente.
El 5 de junio de 2014 el Alguacil de la Sala presentó acuse de recibo del oficio dirigido a la Quinta Suplente, abogada Suying O.G., el cual fue remitido a través de correo electrónico.
El 11 de junio de 2014 se dejó constancia del vencimiento del lapso concedido a través del auto para mejor proveer Nro. 184 del 10 de diciembre de 2013, a través del cual se acordó ratificar la solicitud de remisión de los antecedentes administrativos del caso a la Administración.
En fecha 14 de agosto de 2014 se recibió comunicación a través de la cual la Quinta Suplente, Magistrada Suying Olivares, manifestó su aceptación a la convocatoria que le fuera realizada por esta Sala.
El 21 de octubre de 2014 se constituyó la Sala la cual quedó integrada de la siguiente forma: Presidente: Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistradas: Mónica Misticchio Tortorella y M.C.A.V.; Magistrada Suplente: Suying O.G.. Asimismo, se designó ponente a la Magistrada M.C.A.V..
Por auto de fecha 04 de febrero de 2015, se dejó constancia que en fecha 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas M.C.A.V., Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año. La Sala quedó integrada por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a saber: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; las Magistradas M.C.A.V. y Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.
Mediante diligencia de fecha 12 de febrero de 2015, la representación judicial de la empresa recurrente, solicitó se dicte sentencia con los elementos probatorios que existen en el expediente.
Revisadas las actas que integran el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
El acto que dio origen al presente juicio lo constituye el acta de inspección identificada con las letras y números FC-000259 de fecha 21 de febrero de 2008, levantada por el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU) en la “planta de alimentos” de la empresa recurrente, ubicada en San Joaquín, Estado Carabobo, a través del cual le impuso multa equivalente a diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), al considerar que ésta transgredió las disposiciones previstas en el Decreto Nro. 5.197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.629 del 21 de febrero de 2007, específicamente, el artículo 16, literal b, el cual preveía como conducta sancionable con cierre temporal y multa, el hecho que el establecimiento o local “se niegue a expender los productos sometidos a control de precios”.
Dicha inspección fue realizada acatando la orden de inspección Nro. 0003-F08 del 21 de febrero de 2008, suscrita por la Ingeniero L.C., en su carácter de Coordinador Regional del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), Estado Carabobo.
Contra dicho acto la empresa Alimentos Heinz, C.A. interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, imputándole a la actuación administrativa haber incurrido en: i) violación del debido proceso y al derecho a la defensa, por cuanto no se abrió procedimiento administrativo previo a la sanción impuesta; y, por cuanto ésta excede el límite de lo legalmente permitido; ii) violación a la presunción de inocencia, al prejuzgar como definitiva la condición de presunto transgresor a la empresa sancionada, sin existir un procedimiento previo; iii) falso supuesto de hecho y; iv) falso supuesto de derecho, por ausencia de base legal.
Mediante sentencia Nro. 2011-0293, dictada el 9 de marzo de 2011, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el acto administrativo descrito supra. En consecuencia, “ratificó” dicho acto y “modificó” el monto de la sanción impuesta de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T) a cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T).
En relación al alegato de violación del debido proceso y del derecho a la defensa, el a quo se refirió al informe emitido por la Administración, contentivo del acto sancionatorio, donde luego de transcribir los hechos corroborados y decidir la supuesta responsabilidad que tenía la sociedad mercantil inspeccionada, el Organismo indicó que a esta se le concedió “un plazo de diez (10) días para que exponga sus pruebas y alegue sus razones, respecto a los hechos constatados, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante la Coordinación Regional de INDECU”.
Precisado lo anterior, el a quo señaló que de lo citado se desprende que la Administración concedió el referido lapso a la empresa, con el propósito que ésta pudiera presentar aquellos alegatos, pruebas y en general, todas las defensas dirigidas a oponerse a la sanción provisional impuesta en su contra.
Así, señaló que de la aludida disposición legal se desprende que la Administración una vez iniciado de oficio el procedimiento administrativo, está en la obligación de conceder un lapso de diez (10) días hábiles para que los involucrados expongan sus razonamientos y presenten las pruebas que consideren convenientes para ejercer su defensa, lo que evidencia la existencia de un procedimiento contradictorio en el cual se le brindan al administrado oportunidades y herramientas adecuadas para hacer valer sus alegatos sobre el asunto en cuestión; todo ello para garantizar su derecho al debido proceso y a la defensa.
Culminó la decisión de la denuncia, señalando que en criterio de ese tribunal, el informe y la multa que estableció la Coordinación de Carabobo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario tenían carácter “provisional”, pudiendo ser ratificadas o revocadas por la autoridad administrativa, luego de examinadas las defensas que se garantizaron a Alimentos Heinz, C.A., por lo que ésta contó con la oportunidad de ejercer ante la Administración “un control posterior del acto vertido (sic) y de esa manera, al no observarse una ausencia insoportable o efectiva en la defensa de los intereses de la empresa, se aseguró y se verificó el respeto a los derechos constitucionales del debido proceso y la defensa en el caso concreto”.
Añadió que en este caso, la Administración se desenvolvió en acatamiento del deber de asegurar de manera permanente y efectiva que la prestación de actividades que interesan sensiblemente al bienestar social se realice en acoplamiento con las necesidades del país, constatando una situación que provocaba efectos dañinos a la sociedad y “mereciendo la hoy recurrente una respuesta contundente de las instituciones estatales (el INDECU en este caso), respuesta que sin embargo (…) no alcanzó a limitar grotescamente (susceptible de trascendencia constitucional) el derecho a la defensa y al debido proceso, en vista que se contó con la posibilidad de alegar y probar en defensa de los intereses de la empresa, a los fines de revocar -si era procedente- la orden sancionatoria que afectó su esfera jurídica.”
Finalizó señalando que no consta en el expediente que la empresa recurrente haya utilizado el lapso de diez (10) días hábiles concedido por la Administración en aplicación del artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para formular y sustentar su posición, de lo que se deriva que “la empresa recurrente omitió o al menos restó importancia al lapso que se le otorgó para debatir la situación verificada y así, prescindió del ejercicio de su defensa en la oportunidad que le fue garantizada para manifestarla.”
Con base en lo expresado, el a quo desestimó la denuncia realizada, al no constatar que se le haya causado indefensión a la recurrente.
En relación a la denuncia de violación a la garantía de la presunción de inocencia, el a quo señaló que en la presente causa no se observa la violación delatada, toda vez que la Administración actuó en ejercicio de sus potestades reconocidas y la recurrente pudo haber participado en un control posterior de la actividad sancionatoria, disponiendo de oportunidades de defensa que permitieron aclarar los hechos verificados y su supuesta responsabilidad sobre los mismos, todo lo cual vacía de contenido cualquier idea de juzgamiento sin actividad probatoria que lo sustente, y con ello, a la existencia de una violación al derecho de presunción de inocencia, desestimando así el alegato.
Seguidamente, el a quo se refirió al falso supuesto de hecho alegado por la recurrente, vicio en el que -a juicio de la representación judicial actora- incurrió la Administración por cuanto su mandante “nunca ha dejado de producir alimento regulado algún[o], pues más bien fabrica, desde hace muchos años en nuestro país, una importante cantidad de productos elaborados por [su] representada se encuentra la salsa de tomate Ketchup, cuyos precios se encuentran regulados conforme a lo dispuesto en la Resolución N° DM/357, dictada por el Ministerio de la Producción y el Comercio, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.060, del 8 de noviembre de 2004.”
Al respecto, el a quo señaló que “la carga de la prueba en el procedimiento contencioso administrativo corresponde a quien desee destruir la validez del contenido del acto; dicho de otro modo, será al accionante o recurrente que solicite la nulidad del acto administrativo (o defienda la ilegalidad de cualquiera otra actividad de la Administración) quien con su defensa pertinente deberá evidenciar que lo afirmado dentro de la decisión administrativa contradice al Ordenamiento Jurídico. (Negritas y subrayado del fallo apelado).
En relación a las testimoniales promovidas, el a quo señaló que atendiendo al contenido del artículo 478 del Código de Procedimiento Civil no puede dársele valor probatorio a dichas testimoniales, por cuanto esas personas detentan o detentaron, cargos gerenciales dentro de la empresa recurrente, debiendo en consecuencia, restársele credibilidad a sus declaraciones por estar o haber estado subordinados a los intereses comerciales de la empresa “que en el caso concreto pueden entenderse en una asistencia para que la medida sancionatoria impugnada en este caso sea revocada”.
Precisado lo anterior, afirmó que la accionante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado, al no haber logrado demostrar su falsedad, por lo que consideró cierto que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU) constató en la inspección la existencia en el depósito de 98% de paletas de producto “Ketchup light” contra un 2% de cajas de ketchup 397 gramos, esta última sometida a control de precios, lo cual configuró el ilícito de “producción insuficiente de un alimento sometido a control de precios” y por ende, una práctica contraria al objetivo social y prioritario relacionado con el principio constitucional de seguridad alimentaria, por lo que desestimó el alegato de falso supuesto de hecho.
Por último, el a quo analizó el alegato de falso supuesto de derecho esgrimido por la empresa recurrente, quien afirmó que éste se produjo cuando la Administración aplicó una sanción “que no se encuentra establecida en ninguna disposición legal o reglamentaria [toda vez que impuso] una multa de 10.000 Unidades Tributarias, sin que ello esté legalmente permitido, pues no existe ninguna disposición legal que autorice la imposición de tan elevada multa, toda vez que el límite máximo de las posibles sanciones a las que hace referencia la norma invocada es de 5.000 Unidades Tributarias.” (Corchetes agregados).
Sobre el particular, el a quo señaló que la Administración impuso la multa en fecha 21 de febrero de 2008, fundamentando su decisión en la incursión del ilícito previsto en el artículo 16, literal b (negativa de expender alimentos considerados de primera necesidad o sometidos al control de precios) del Decreto Ley de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.628 del 16 de febrero de 2007.
Señaló que en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.862 del 31 de enero de 2008, se publicó la reforma del Decreto, la cual estuvo referida a aspectos puntuales que no alcanzaron a alterar la sanción analizada, en tanto que el hecho ilícito verificado (negativa de expender alimentos considerados de primera necesidad o sometidos al control de precios) subsistía en idénticos términos, dentro del literal b del artículo 16 eiusdem.
Continuó el análisis de la denuncia señalando que las sanciones impuestas con ocasión del incumplimiento del Decreto Ley de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos al control de precios, poseían un límite mínimo y uno máximo para su determinación, entre trece (13 U.T) y cinco mil (5.000 U.T.) unidades tributarias.
No obstante lo anterior, señaló que tal error, en cuanto al monto de la multa “no exime ni puede eximir de responsabilidad alguna a la empresa impugnante, en tanto que ha quedado suficientemente demostrado en autos que dicha sociedad mercantil efectivamente incurrió en una práctica sensiblemente contraria al bienestar colectivo, y por tal razón, se impone de parte de este Órgano Jurisdiccional una respuesta enérgica de protección al Ordenamiento Jurídico y en particular, del marco que regula el acceso a la alimentación de la población, a los fines de brindar el tratamiento efectivo e intenso que la materia especial reclama.”
En atención a ese postulado, el a quo limitó el monto de la multa al límite legal preestablecido por la normativa de la Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, esto es, “a la cantidad de 5.000 Unidades Tributarias (5.000 U.T.), que en la época en que ocurrieron los hechos del caso (…) equivalía a doscientos treinta millones de bolívares (bs. 230.000.000; hoy día expresados en Bs. 230.000), entendiéndose que en la fijación de esta suma se toma en cuenta que la intención de la Administración, al estudiar la magnitud de la situación irregular constatada y decidir lo conducente, era imponer el límite máximo que la legislación establecía en la determinación del monto de la multa.”
Finalizó el fallo declarando sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.
El 11 de agosto de 2011, los apoderados judiciales de la recurrente consignó escrito a través del cual expuso los fundamentos de la apelación interpuesta, denunciando los siguientes vicios:
1) Violación del debido proceso de la recurrente por parte del a quo: al haber interpretado erróneamente el ordenamiento jurídico constitucional, especialmente el artículo 49 del Texto Fundamental, cercenando el acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva.
En este orden de ideas, aseveraron que la violación al debido proceso alegado en el recurso se produjo por la ausencia absoluta de procedimiento administrativo, lo cual se desprende del acta de inspección, de la orden de inspección y de la planilla de liquidación, todas emitidas el 21 de febrero de 2008 por funcionarios del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU).
Así, denunciaron que desde la orden de inspección hasta el acto donde se impone la sanción, no transcurrieron más de veinticuatro horas, tiempo en el que “claramente es imposible poder ejercer actividad de defensa alguna”. Advirtieron que en la misma acta de inspección se dispuso que “se abrirá una oportunidad para presentar alegatos y pruebas después de impuesta la sanción, e incluso después de pagada la multa.”
Precisado lo anterior, la representación judicial de la apelante destacó que el a quo, al analizar la denuncia afirmó que “no existió violación al debido proceso, pues, aunque posterior, ‘…contó con la posibilidad de alegar y probar en defensa de los intereses de la empresa, a los fines de revocar -si era procedente- la orden sancionatoria que afectó su esfera jurídica’.”.
Denunciaron que el a quo desarrolló la figura de la sanción provisional, por la cual se permite la imposición de una sanción, ejecutoria y ejecutable, y cuyo procedimiento de alegatos y pruebas es posterior a esta. Agregó que la Corte aseveró que “el Informe y la multa que estableció la Coordinación de Carabobo del INDECU tenían carácter provisional, pudiendo ser ratificadas o revocadas por la autoridad administrativa, luego de examinadas las defensas que se garantizaron a Alimentos Heinz, C.A.”, concluyendo que “la referida empresa contó con la oportunidad de ejercer un control ante la Administración, un control posterior del acto vertido (sic) [no observándose] una ausencia insoportable o efectiva en la defensa de los intereses de la empresa.” (Corchetes agregados).
Igualmente, destacaron que el a quo concluyó su argumentación afirmando que para que exista violación al derecho a la defensa se debe evidenciar “(…) que se ha causado un perjuicio ostensible en la defensa del particular, lo cual ocurriría cuando la infracción ha supuesto una disminución efectiva, real o insoportable dentro de la discusión jurídica que se está llevando a cabo (…)” en el procedimiento administrativo en cuestión.
Luego de señalar lo que sentenció el a quo en relación con la analizada denuncia, los apoderados judiciales de la actora destacaron la importancia de la necesaria legalidad del procedimiento, esto es “que todo proceso o procedimiento administrativo necesariamente debe estar pautado en la ley, y que el quebrantamiento de esto genera, automáticamente, la violación al artículo 49 constitucional.”
En refuerzo de sus afirmaciones, citaron parte de la sentencia Nro. 455, dictada por la Sala Político-Administrativa el 12 de marzo de 2002, en la que se sostuvo que “cuando la Administración aplica un procedimiento distinto al legalmente establecido y ello trae como consecuencia que se atenúe sustancialmente garantías relativas a la defensa de los administrados, el acto que culmine el procedimiento debe ser declarado nulo.”
Agregaron que en el marco del debido proceso legal al derecho a la defensa, el artículo 49 del texto constitucional incluye “la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias”, lo cual ha sido reconocido por la Sala Constitucional de este M.T. en sentencia Nro. 5 del 24 de enero de 2001 (caso: Supermercado Fátima, C.A.).
Luego de precisar lo señalado por la jurisprudencia respecto al debido proceso en el marco de los procedimientos administrativos y, lo sentenciado por el a quo en relación al mismo asunto, la representación judicial apelante realizó una comparación de ambos criterios, concluyendo que:
En primer lugar (…) siguiendo la interpretación vinculante de la Sala Constitucional, existe una prohibición expresa a cualquier órgano administrativo para crear un procedimiento administrativo, razón por la cual la ‘creación’ de un procedimiento administrativo cuyo control sea posterior resulta manifiestamente inconstitucional. Por esto, es manifiestamente inconstitucional que el a quo reconozca el procedimiento aplicado en contra de ALIMENTOS HEINZ, únicamente con el erróneo fundamento que basta con que exista una posibilidad de defenderse para que no exista una violación al debido proceso, independientemente del momento procesal.
En segundo lugar (…) y nuevamente de conformidad con las disposiciones constitucionales y la interpretación de la Sala Constitucional, no puede bajo ninguna circunstancia dictarse una sanción ‘provisional’ sin una previa sustanciación del expediente, que permita la presentación de alegatos y pruebas. Sin embargo, el a quo convalida el mencionado alegato de manera errónea, afirmando que son válidas las sanciones de carácter provisional, pues no implican ‘… limitar grotescamente (…) el derecho a la defensa y al debido proceso, en vista que se contó con la posibilidad de alegar y probar en defensa de los intereses de la empresa’, según se desprende de la sentencia. Así, la imposición de una sanción de carácter provisional no sólo viola el debido proceso, al no permitir una sustanciación del expediente que determinara los presuntos ilícitos, sino también genera una manifiesta violación al derecho a la presunción de inocencia.
Afirmado lo anterior, destacaron que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), pretendió crear un procedimiento administrativo, cuyo iter procedimental es el siguiente: i) se ordena una inspección; ii) se levanta el acta de inspección; iii) se sanciona a la empresa inspeccionada; iv) se paga la multa dentro de los tres días siguientes a a la sanción; v) se presentan escritos de alegatos y pruebas; vi) se sustancia el expediente; y, vii) se determina si la multa previamente aplicada es ratificada o revocada.
Señalado el iter procedimental que en su entender pretendió crear la Administración, se refirieron al procedimiento que -afirman- debió haber sido aplicado en el caso de autos. Para ello, señalaron que la Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios no hace alusión a cuál es el procedimiento aplicable, por lo que la Administración no debió proveerse de su propio procedimiento, sino remitirse a la ley que aplica de forma subsidiaria todos los procedimientos administrativos, esto es, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Hecha la anterior precisión, indicaron que ese procedimiento (el ordinario) prevé el siguiente iter, dispuesto en los artículos 48 al 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos: i) se ordena la apertura del procedimiento y se notifican a las partes afectadas (artículo 48 LOPA); ii) se abre el expediente y se inicia la etapa de sustanciación (artículo 49 eiusdem); iii) surge la oportunidad de presentar alegatos y pruebas; iv) se dicta el acto administrativo.
Destacado lo anterior, señalaron que ese procedimiento, dista mucho del efectivamente aplicado por la Administración, quien desconoció todas las garantías previstas en la ley, y creó un procedimiento administrativo, contrariando el artículo 49 constitucional y las interpretaciones de la Sala Político-Administrativa.
Agregaron que la concepción de momento oportuno para conocer de alegatos y pruebas, implica que la presentación de éstas sea hecha en el tiempo correcto, de tal forma que sea razonable en el marco del procedimiento administrativo, sosteniendo que una interpretación del término “oportuno” debe ser realizada de conformidad con las disposiciones y principios constitucionales, como lo ha ordenado la Sala Constitucional en sentencia Nro. 2.152 del 14 de noviembre de 2007 (caso: Antonio Ledezma), es decir, de forma que su interpretación sea de acuerdo a los demás principios constitucionales y que no contradiga disposición alguna.
Finalizaron denunciando que la sentencia del a quo: i) violó el debido proceso de su mandante, al reconocer un procedimiento creado por el mismo Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), y desconociendo la prohibición constitucional de un órgano administrativo de crear procedimientos distintos a los previstos en la ley; y ii) violó el debido proceso de la empresa recurrente, al validar un procedimiento en el que ésta no contó con un momento oportuno para presentar alegatos y pruebas, sino que le impuso una sanción previa a esa oportunidad.
2) Violación a la presunción de inocencia de la recurrente por parte del a quo: al haber interpretado erróneamente lo relativo a la presunción de inocencia, identificada por la incongruencia entre los argumentos alegados por la recurrente y la respuesta dada por la Corte, y por el reconocimiento de la institución de sanciones provisionales, que de manera directa violan el derecho a la presunción de inocencia.
En este orden de ideas, denunciaron que esa sanción provisional, aplicada por la administración y reconocida por el a quo es la que conlleva a alegar la violación de la presunción de inocencia, visto que su mera aplicación implica un trato que prejuzga sobre la inexistente responsabilidad de Alimentos Heinz, C.A.
Así, afirmaron que el a quo determinó que en el presente caso no se violó la presunción de inocencia, alegando que las sanciones administrativas tienen una naturaleza ejecutiva y ejecutoria y que su efectividad no se colisiona con la presunción de inocencia.
Señalaron que esta afirmación queda probada con lo señalado por el a quo cuando expresó que “se entiende que los actos efectuados en ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración no podrán ser considerados en ningún momento contrarios al derecho de la presunción de inocencia, siempre y cuando la Administración le otorgue oportunamente a los sujetos involucrados e interesados mecanismos de defensa contra las referidas sanciones.”
Así, afirmaron que el hilo argumentativo del a quo para justificar el cumplimiento de la garantía de presunción de inocencia por parte de la Administración fue que: i) los actos administrativos son ejecutables y ejecutorios, de acuerdo a su propia naturaleza, ii) la Administración actuó en ejercicio de sus potestades; iii) la recurrente tuvo la oportunidad de defenderse; y, iv) no existió juzgamiento sin actividad probatoria que lo sustente.
En relación con tal argumentación, señalaron lo siguiente:
En primer lugar, debe afirmarse que resultan absolutamente incongruentes los argumentos realizados por el a quo con respecto a aquellos alegatos realizados en el recurso administrativo y en el escrito de informes.
En ese sentido, nuestro alegato inicial, plasmado en el recurso contencioso administrativo de nulidad, y ratificado en el escrito de informes, parte justamente del hecho de que la sanción impuesta a ALIMENTOS H.v. la presunción de inocencia, por ser impuesta ésta sin procedimiento de sustanciación previo alguno (luego catalogado como sanción provisional por el a quo). Sin embargo, el a quo justificó la actuación de la Administración alegando que la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos otorga la potestad a la Administración de ejecutar dicho acto administrativo, sin que ello constituya una violación a la presunción de inocencia.
Afirmaron estar de acuerdo con la aseveración realizada por el a quo con relación a la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, en la medida que hayan sido debidamente sustanciados con base al procedimiento administrativo correspondiente, previsto en la ley especial o en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Sin embargo, advirtieron que eso no está vinculado con los motivos por los cuales alegaron la existencia de una violación a la presunción de inocencia.
Así, señalaron que tal violación se materializa por la aplicación de una sanción provisional previa a toda oportunidad de exponer alegatos y pruebas a través de un procedimiento administrativo inexistente.
Luego de citar decisiones de las Salas Político-Administrativa y Constitucional de este M.T., afirmaron que “la presunción de inocencia es un elemento del derecho al debido proceso legal previsto en el artículo 49 constitucional, por el cual se garantiza al administrado que bajo ninguna circunstancia se precalifique su culpabilidad mediante cualquier acto sin que exista una debida sustanciación.” Señalaron que por interpretación en contrario, la violación a la garantía de la presunción de inocencia se materializa cuando la Administración precalifica a un administrado como culpable, sin que haya mediado un debido procedimiento legal.
Advirtieron que “las sanciones provisionales no se encuentran reconocidas en ordenamiento jurídico alguno, y es que en general, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y de las demás leyes especiales que consagran procedimientos administrativos, no existe sanción administrativa definitiva alguna que pueda ser aplicada sin un procedimiento previo que permita la sustanciación de los alegatos y pruebas correspondientes.” (Destacado de los fundamentos de la apelación).
Señalaron que por el contrario, una medida preventiva es aquella que se impone al inicio del procedimiento por existir una presunción grave de un daño a algún bien jurídico tutelado por el Estado, lo cual es distinto a la sanción administrativa definitiva, que necesariamente debe ser impuesta a la conclusión del procedimiento administrativo, tras la posibilidad de haber presentado alegatos y pruebas.
Dicho esto, precisaron que la Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios, en sus artículos 12, 13 y 14 reconoce la existencia de medidas preventivas distintas a las sanciones administrativas previstas en el artículo 16. Esta última -la cual fue impuesta a su representada- es definitiva y se impuso “sin existir un procedimiento requerido por la ley, según se desprende de la intención del legislador al distinguir las medidas preventivas y las sanciones definitivas, y por vía de consecuencia, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.”
Asimismo, indicaron que en el presente caso Alimentos Heinz, C.A. fue precalificado como infractor, al imponérsele una sanción definitiva de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), sin que mediara una posibilidad oportuna de presentar alegatos y pruebas, por lo que se violó la garantía de presunción de inocencia.
Finalizaron denunciando que la sentencia recurrida es incongruente con respecto a lo alegado en el recurso contencioso administrativo y en el escrito de informes; que el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no permite que se imponga la sanción previamente a la sustanciación del procedimiento, específicamente, antes de la oportunidad para presentar alegatos y pruebas, por lo que resulta manifiestamente inconstitucional, pues fue dictada sin otorgarle posibilidad a Alimentos Heinz, C.A. de presentar sus descargos.
3) Ponderación entre el derecho a la seguridad agroalimentaria establecido en el artículo 305 de la Constitución y el derecho al debido proceso previsto en el artículo 49 del texto constitucional: Señalaron que en el presente caso el a quo le dio preeminente aplicación al derecho a la seguridad agroalimentaria. Tal proceder fue cuestionado por la representación judicial de la apelante, para quien “no puede determinarse que el derecho a la soberanía alimentaria es preeminente al derecho al debido proceso, pues son ambos derechos del mismo rango, independientes y compatibles entre ellos.”
Aseveraron que “no puede justificarse una desmejora al debido proceso en virtud del derecho a la soberanía alimentaria, pues sería otorgarle un rango supraconstitucional de forma inconstitucional a éste último, cuando ambos gozan del mismo rango.”
A juicio de los abogados actuantes, del análisis de las disposiciones constitucionales (derecho al debido proceso y derecho a la soberanía agroalimentaria) se desprende que constituyen f.d.E., y éste está en la obligación de garantizar ambos derechos fundamentales.
Aseveraron que no existe contradicción entre esos derechos, y que puede llevarse un procedimiento administrativo por la comisión de algún ilícito, respetando las garantías del artículo 49 constitucional.
Alegaron que es un error afirmar que vista la relevancia de la seguridad alimentaria sea permisible restringir las garantías del debido proceso y por argumento en contrario, no puede justificarse una violación al debido proceso con base en la satisfacción del derecho a la seguridad alimentaria. En su entender, debe realizarse una interpretación “que permita la satisfacción de ambos derechos fundamentales”, lo que en el presente caso estaría representado “por la posibilidad de que se llevara un procedimiento administrativo que siguiera el iter procedimental previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en el que la sanción fuese dictada posteriormente a la etapa de sustanciación, y no antes como ocurrió en el presente caso.”
4) Del desconocimiento por parte del a quo, de los vicios de ilegalidad del acto administrativo (falso supuesto de hecho): al interpretar erróneamente la carga de la prueba en materia contencioso administrativa, generando nuevamente una violación al derecho constitucional a la presunción de inocencia, y al interpretar erróneamente los hechos que constituyen la presunta transgresión de Alimentos Heinz, C.A.
Así, señalaron que el a quo desestimó el argumento planteado por su mandante, afirmando que Alimentos Heinz, C.A. no realizó actividad probatoria suficiente para demostrar los hechos alegados, invocando la presunción de legitimidad de los actos administrativos.
En este sentido, afirmaron que aunado a la presunción de legitimidad de los actos administrativos, el a quo consideró que no se les debe dar valor a las testimoniales promovidas, visto que existe un interés indirecto de los testigos por desempeñar cargos considerados de alta gerencia dentro de la compañía, concluyendo que la recurrente no logró probar los hechos alegados.
Precisado lo anterior, alegaron que el a quo incurrió en error de juzgamiento, cuando: i) invirtió ilegalmente la carga de la prueba en contra del administrado; ii) violó el derecho constitucional a la presunción de inocencia del administrado; y, iii) interpretó erróneamente el artículo 478 del Código de Procedimiento Civil, para desestimar a los testigos.
En relación al primer argumento, esto es, a la inversión de la carga de la prueba, aseveraron que a diferencia de lo que ocurre en legislaciones como la Ley Orgánica Procesal del Trabajo o la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, en la legislación contencioso administrativa no existe una disposición legislativa que invierta dicha carga, lo cual ha sido reconocido por la Sala Político-Administrativa de este Tribunal, para lo cual citó sentencia Nro. 70 del 20 de enero de 2011 (caso: A.A.G. y E.R.M.) en la que se afirmó que la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta y sólo puede entenderse como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo la intermediación del órgano decisor y la observancia del principio de contradicción.
Realizadas las anteriores consideraciones, denunciaron que el a quo determinó que “el contenido del acto administrativo goza de una presunción de legitimidad y de certeza, que le otorga una presunción iuris tantum con respecto a su contenido. Así, la Corte Contencioso Administrativa plantea que ‘ante la presunción de legitimidad y de certeza que acompaña a todas las actuaciones de la Administración Pública, quien alegue su ilegalidad o ilegitimidad debe demostrarla’.” (sic).
En este orden de ideas, afirmaron que esa interpretación es claramente errada con relación al trato que le ha dado la jurisprudencia y el texto expreso de la norma, siendo requerido, con fundamento en la presunción de inocencia y al principio general sobre carga probatoria previsto en el Código Civil, que la carga de probar los hechos alegados le corresponda a la Administración y no como lo pretende afirmar la Administración, a la parte recurrente.
Agregaron que la presunción de legitimidad opera sólo con respecto al contenido expresado en el acto, su existencia y su reconocimiento obligatorio, y no sobre los hechos por los cuales se funda, que opera en la medida que se haya garantizado un contradictorio de alegatos y pruebas en el procedimiento administrativo, y cuyo fin es exclusivamente garantizar el carácter ejecutivo y ejecutorio del acto administrativo.
Finalizaron sosteniendo que el a quo erró al afirmar que debe generarse una presunción iuris tantum de certeza sobre los hechos constitutivos del acto administrativo, pues la presunción de legitimidad no se extiende a tal punto; y como consecuencia de ello, debe declararse inconstitucional, por violación a la presunción de inocencia, la inversión de la carga de la prueba exigida por el a quo, y así solicitan sea declarado.
Respecto al segundo alegato, referido a que el a quo violó el derecho constitucional a la presunción de inocencia del administrado, señalaron que la Corte asumió un criterio de la Sala Político-Administrativa del M.T., en el que expresamente se reconoce la obligación de seguir previamente un procedimiento antes de imponer la sanción y, la obligación de la Administración de ejercer la actividad probatoria a favor de sus aseveraciones (sentencia Nro. 1.027 del 6 de agosto de 2002).
Precisado lo anterior, alegaron que luego de citar esa decisión se contradijo al afirmar que “un procedimiento no debe ser necesariamente previo a la sanción (…) y que la carga de la prueba debe invertirse en perjuicio del administrado (lo cual viola la presunción de inocencia (…).”
Concluyeron que no debió existir una inversión de la carga de la prueba en perjuicio de su mandante, y como consecuencia necesaria de ello, debe determinarse que la Administración no logró demostrar los hechos que alega ocurrieron, al no existir en el expediente administrativo ni en el expediente judicial, elementos suficientes que permitan aseverar que existió una conducta antijurídica por parte de Alimentos Heinz, C.A.
Por último, afirmaron que el a quo interpretó erróneamente el artículo 478 del Código de Procedimiento Civil para desestimar a los testigos promovidos por la empresa. En este sentido, señalaron que, como fue alegado en el escrito recursivo, el falso supuesto de hecho en el que incurrió la Administración no sólo se constituye visto que ésta no logró demostrar los hechos que sustentan la sanción impuesta a Alimentos Heinz, C.A., sino que su representada realizó una actividad probatoria dirigida a demostrar la existencia del ciclo de producción del producto “ketchup” con el fin de aseverar el cumplimiento de todas las disposiciones legales.
Aseveraron que no obstante lo anterior, el a quo desestimó dicho argumento partiendo del supuesto que existía un interés indirecto por parte de los testigos, pues desempeñaban cargos de alta gerencia dentro de la compañía.
Frente a tal aseveración, señalaron que ésta no se desprende de los autos, y que la Administración nunca alegó ni mucho menos dispuso medios probatorios dirigidos a desestimar este argumento.
Afirmaron que, contrariamente, los testigos nunca han tenido cargo gerencial dentro de la empresa, y bajo ninguna circunstancia debió el a quo asumirlo. Sostuvieron que los testigos promovidos “eran simples trabajadores de la empresa, cuyos intereses económicos no estaban ligados a los de la empresa, pues servían como un trabajador ordinario, y no como empleados de dirección o trabajador[es] de confianza, en los términos desarrollados por la Ley Orgánica del Trabajo.”
Con fundamento en lo anterior, denunciaron que esta vez el a quo no invirtió la carga de la prueba sino que “simplemente determinó sin base de hecho previa ni medio probatorio que lo sustentara que los trabajadores ostentaron y ostentan cargos gerenciales en la empresa, aseveración que es manifiestamente falsa”, por lo que “no aplica la interpretación realizada por la Sala Político-Administrativa que considera como ‘con intereses indirectos’ a los trabajadores de gerencia con respecto a la empresa, y debió ser admitido el testimonio rendido por los testigos.”
Asimismo, señalaron que visto que los testimonios demuestran la existencia de un ciclo de producción que justifica a las botellas de “ketchup” que se encontraban almacenadas, y teniendo en cuenta que de ellas se evidencia que no existió violación alguna a la ley, debe ser revocado el fallo y anulado el acto impugnado.
Agregaron que, incluso considerando inadmisible la prueba testimonial, el a quo debió desprender de las máximas de experiencia, que es imposible distribuir los bienes en la medida que son producidos, de tal forma que la única manera de garantizar una efectiva distribución del producto a los distintos sectores del país y garantizar la seguridad alimentaria sería a través del ciclo de producción, el cual requiere etapas de almacenamiento de los productos para que, en la medida de las posibilidades y de manera prudente y razonable, sea despachado a todos los sectores del país.
Aseveraron que “resulta lógico para cualquier persona razonable que toda empresa que produzca productos que deban ser suministrados a lo largo del país, debe hacerlo de una forma organizada, a través de ciclos de producción. Asimismo, resulta claro afirmar para cualquier persona razonable que es completamente improductivo tener sistemas de distribución para todos los días, aunque no estén culminados los ciclos de producción, pues tenerlos implicarían gastos excesivos para una menor distribución del bien, lo cual conllevaría a una pobre distribución del producto y, como consecuencia, a una violación al derecho a la seguridad alimentaria.”
Alegaron que sobre máximas de experiencia, resulta un hecho claro y demostrado que Alimentos Heinz, C.A. requería de un ciclo de producción y un proceso de distribución organizado, que implica que los productos se almacenen solo pocos días antes de ser distribuidos, para así poder realizar una distribución efectiva y asegurar el cumplimiento del derecho a la soberanía alimentaria.
Con base en los anteriores planteamientos, concluyeron que: i) en el contencioso administrativo no existe inversión de la carga de la prueba, por lo que le corresponde a la Administración demostrar los hechos que alegue como ciertos, incluso si se encuentran previstos en un acto administrativo; ii) el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) no realizó actividad probatoria tendiente a demostrar los hechos alegados en el acta de inspección sino que, por el contrario, no existió la posibilidad de realizar actividad probatoria alguna, generando una violación a la presunción de inocencia; iii) los testigos promovidos y evacuados no eran empleados de gerencia, por lo que sus testimonios debieron ser debidamente valorados y no desechados; y iv) la Administración no demostró los alegatos de hecho contenidos en el acta de inspección. Por el contrario, Alimentos Heinz, C.A. demostró a través de los testigos e invocando las máximas de experiencia, la justificación del almacenamiento de las botellas de kétchup, comprobándose claramente el falso supuesto de hecho.
5) Del desconocimiento por parte del a quo, de los vicios de ilegalidad del acto administrativo (falso supuesto de derecho): La representación judicial de la empresa recurrente alegó que la sentencia impugnada incurrió en falso supuesto de derecho, pues aunque corrigió un error grave de fondo en el que había incurrido el acta de inspección, realizó consideraciones que constituyen una errónea interpretación del derecho.
Así, señalaron que en el recurso contencioso administrativo de nulidad y en el escrito de informes, fue alegado el falso supuesto de derecho en el que incurrió la Administración al imponer una multa equivalente a diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), cuando el artículo 16 del Decreto Nro. 5.197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios establece como límite máximo la multa equivalente a cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T), determinando el a quo la ilegalidad de la multa pero reduciéndola a esta última cantidad.
Respecto de tal proceder del sentenciador, señalaron que está viciado de ilegalidad, toda vez que del citado artículo 16, no solo se coligen una serie de causales de imposición de multas, tras la realización de un procedimiento administrativo de conformidad con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino también se dispone que la multa oscilará entre trece (13 U.T) y cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T), atendiendo a los principios de justicia, equidad, proporcionalidad, racionalidad y progresividad.
Así, alegaron que la multa es manifiestamente irracional, pues el monto impuesto no atiende a los fines que la norma busca lograr. En este sentido, aseveraron que “una multa de 5.000 U.T. no se corresponde con algún fin del Estado o cometido de la Administración. Al contrario (…) nunca se configura un real daño al derecho a la seguridad alimentaria, visto que no se ha configurado ni para ese entonces ni a lo largo de la historia escasez alguna sobre el producto de kétchup Heinz, ni tampoco se configura una práctica de acaparamiento, pues tan sólo se encontraban almacenados tales bienes mientras concluía el ciclo de producción para su posterior distribución.”
Dicho esto, señalaron que al no haberse lesionado el bien jurídico protegido, resulta completamente irrazonable imponer una multa de tal magnitud, pues no atiende al fin previsto en la norma, sino simplemente y sin mayor motivación, impone el límite máximo posible de la multa.
Agregaron que la multa impuesta viola el principio de proporcionalidad, pues su imposición no es necesaria para tutelar un bien jurídico ya que nunca llegó a infringirse.
En este punto, advirtieron que el a quo afirmó que “la incorrección verificada a la Administración, en cuanto al monto de la multa, no exime ni puede eximir de responsabilidad alguna a la empresa aquí impugnante, en tanto que ha quedado suficientemente demostrado en autos que dicha sociedad mercantil efectivamente incurrió en una práctica sensiblemente contraria al bienestar colectivo, y por tal razón se impone de parte de este Órgano Jurisdiccional una respuesta enérgica de protección al Ordenamiento Jurídico (…).”
Respecto de tal aseveración, denunciaron que no se logra evidenciar en lugar alguno del expediente, el grado de afectación al derecho fundamental de la seguridad alimentaria causado por Alimentos Heinz, C.A., y no se logran evidenciar en lugar alguno del expediente, los motivos por los cuales en el procedimiento administrativo se le impone una multa de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.), ni los motivos que llevaron al a quo a asumir la intención de la Administración, al estudiar la magnitud de la situación irregular constatada y decidir imponer el límite máximo que la legislación establecía.
Concluyeron que no se desprenden elementos suficientes de los expedientes administrativo y judicial que permitan evidenciar las razones que justifican la cuantía de la multa; que no se constituyó una violación material, tangible y medible al derecho fundamental a la seguridad alimentaria y, que la cuantía de la sanción viola los principios de razonabilidad y proporcionalidad previstos en el artículo 16 del Decreto Nro. 5.197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios.
Finalizaron solicitando se declare con lugar la apelación interpuesta y con lugar la acción contencioso administrativa de nulidad contra el acto administrativo contenido en el acta de inspección, y como consecuencia revoque la mencionada acta.
Corresponde a esta Sala decidir la apelación que fuera interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil Alimentos Heinz, C.A. contra la sentencia Nro. 2011-0293 dictada el 9 de marzo de 2011 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a través de la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el acta de inspección Nro. FC-000259 de fecha 21 de febrero de 2008, levantada por funcionarios del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), acto a través del cual se le impuso multa por la cantidad de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.), equivalentes a cuatrocientos sesenta mil bolívares (Bs. 460.000,00).
De la falta de remisión del expediente administrativo.
La solicitud de remisión del expediente administrativo en los recursos de nulidad constituye una exigencia legal (artículo 79 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), que encuentra justificación en que éste representa un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia.
De la revisión de las actas procesales se observa que mediante Auto para Mejor Proveer Nro. 157 del 19 de diciembre de 2012, la Sala ordenó oficiar al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), como órgano sustituto de las competencias que estuvieron atribuidas al Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), a fin que remitiera todas las actuaciones administrativas correspondientes a la presente causa, para lo cual se le concedió un lapso de diez (10) días de despacho contados a partir de la fecha en que constara en autos la resulta de dicha notificación.
Dicha petición se ratificó mediante Auto para Mejor Proveer Nro. 184 del 10 de diciembre de 2013, en el que se ordenó nuevamente oficiar al referido funcionario, señalándose que de no recibirse el expediente solicitado en el lapso establecido, pasaría la Sala a dictar sentencia “con los elementos probatorios que cursan en autos.”
Pese a las solicitudes realizadas, no se recibió el expediente administrativo relacionado con la presente causa, por lo que, sobre la base del citado criterio y con fundamento en las actuaciones que cursan en el expediente judicial, pasará la Sala a pronunciarse sobre la controversia planteada. Así se declara.
Antes de entrar a decidir la apelación interpuesta, debe precisarse que de acuerdo con el acta de inspección impugnada, la Administración impuso la sanción de multa con fundamento en el Decreto Nro. 5.197 de fecha 16 de febrero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.629 del 21 de febrero de 2007, específicamente en el literal b) del artículo 16.
No obstante, dicha normativa fue reformada a través del Decreto Nro. 5.835, con idéntica denominación, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.862 del 31 de enero de 2008, la cual modificó el literal b) del referido artículo 16, únicamente incorporando la expresión “bienes declarados de primera necesidad”, es decir, antes de la reforma el referido literal establecía “b) se niegue a expender los productos sometidos a control de precios” y con posterioridad a la reforma el mismo literal b) contemplaba “se nieguen a expender los productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios”, manteniendo la misma multa por su infracción.
Hecha esta precisión, debe señalarse que del escrito contentivo de los fundamentos de la apelación se observa que al fallo recurrido se le imputa haber incurrido en: i) violación del debido proceso al interpretar erróneamente el ordenamiento jurídico constitucional, especialmente el artículo 49 del Texto Fundamental, cercenando el acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva; ii) violación a la presunción de inocencia al haber interpretado erróneamente lo relativo a dicha garantía, identificada por la incongruencia entre los argumentos alegados por la recurrente y la respuesta dada por la Corte, y por el reconocimiento de la institución de sanciones provisionales, que de manera directa violan el derecho a la presunción de inocencia; iii) al haber realizado una errónea ponderación entre el derecho a la seguridad agroalimentaria establecido en el artículo 305 de la Constitución y el derecho al debido proceso previsto en el artículo 49 del texto constitucional; iv) desconocimiento de los vicios de ilegalidad del acto administrativo (falso supuesto de hecho) al interpretar erróneamente la carga de la prueba en materia contencioso administrativa, generando nuevamente una violación al derecho constitucional a la presunción de inocencia, y al interpretar erróneamente los hechos que constituyen la presunta transgresión de Alimentos Heinz, C.A.; y v) desconocimiento de los vicios de ilegalidad del acto administrativo (falso supuesto de derecho), al haber realizado consideraciones que constituyen una errónea interpretación del derecho.
Precisados los alegatos a decidir, pasa esta Sala Político-Administrativa a hacerlo, para lo cual observa:
1) Violación del debido proceso de la recurrente por parte del a quo: al haber interpretado erróneamente el ordenamiento jurídico constitucional, especialmente el artículo 49 del Texto Fundamental, cercenando el acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, por la ausencia absoluta de procedimiento administrativo.
El artículo en comento establece que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos. En este mismo orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa. (Vid. sentencia Nro. 1.012 del 31 de julio de 2002, caso: L.A.R.).
Ahora bien, de la lectura del fallo apelado se desprende que en relación a la señalada denuncia el a quo señaló -tal como fue indicado supra- que la Administración concedió el referido lapso a la empresa, con el propósito que ésta pudiera presentar aquellos alegatos, pruebas y en general, todas las defensas dirigidas a oponerse a la sanción provisional impuesta en su contra, señalando además que de allí se evidencia la existencia de un procedimiento contradictorio en el cual se le brindan al administrado oportunidades y herramientas adecuadas para hacer valer sus alegatos sobre el asunto en cuestión; todo ello para garantizar su derecho al debido proceso y a la defensa.
Culminó el juzgador del fallo recurrido señalando que el informe y la multa que estableció la Coordinación de Carabobo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario tenían carácter “provisional”, pudiendo ser ratificadas o revocadas por la autoridad administrativa, luego de examinadas las defensas que se garantizaron a Alimentos Heinz, C.A., por lo que ésta contó con la oportunidad de ejercer ante la Administración “un control posterior del acto vertido, y de esa manera, al no observarse una ausencia insoportable o efectiva en la defensa de los intereses de la empresa, se aseguró y se verificó el respeto a los derechos constitucionales del debido proceso y la defensa en el caso concreto”.
El anterior criterio es compartido por esta Sala. En efecto, de la lectura de las actas procesales se advierte que se trata de la imposición de una multa como consecuencia de haber sido detectado (por parte de los funcionarios del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario INDECU) el incumplimiento de la normativa que rige a los productores de bienes declarados de primera necesidad, concretamente al haber detectado la infracción prevista en el artículo 16, literal b) del Decreto Nro. 5.835 mediante el cual se dictó la reforma parcial del Decreto Nro. 5.197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos y productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.862 del 31 de enero de 2008 (aplicable ratione temporis), el cual disponía lo siguiente:
Artículo 16. El órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional procederá a cerrar temporalmente el establecimiento o local por un máximo de noventa (90) días, cuando:
b) Se nieguen a expender los productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios.
El órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional podrá imponer multa al establecimiento o local infractor, desde trece unidades tributarias (13U.T) hasta un máximo de cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T), pagadera de manera inmediata. Para la imposición de las sanciones previstas en el siguiente artículo, se tomarán en cuenta los principios de justicia, equidad, proporcionalidad, racionalidad y progresividad.
En relación a la referida sanción, la Sala Político-Administrativa al decidir casos similares ha declarado que no se lesionan los derechos a la defensa y al debido proceso, cuando el control de las medidas adoptadas contra quienes llevaran a cabo actividades que atentaran contra la seguridad alimentaria y el derecho a la vida de la colectividad, fuese posterior y no previo a la aplicación de la sanción, o el acuerdo de la medida cautelar. En efecto, mediante sentencia Nro. 763, publicada el 28 de julio de 2010 (caso: Alimentos Polar Comercial, C.A.), se dejó sentado lo que a continuación se transcribe:
“(…) Se observa del acto administrativo impugnado que éste tuvo su origen en una inspección practicada en una de las sucursales de la recurrente (…).
Asimismo se observa del acto administrativo recurrido que en virtud de los hechos evidenciados, en la misma oportunidad de practicarse la inspección y levantarse la referida acta, le fue impuesta una multa a la parte actora por dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.), equivalente a la cantidad de noventa y dos mil bolívares (Bs. 92.000,00), de conformidad con lo establecido en el artículo 16 ‘literal b’, del entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que Afecte el Consumo de los Alimentos o Productos Declarados de Primera Necesidad o Sometidos a Control de Precios (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 del 31 de enero de 2008).(…)
Consta además que en el acta de inspección se le comunicó a la representante de la recurrente, quien estuvo presente en ese acto y la suscribió, que ‘…tiene un plazo de diez (10) días, para que exponga los alegatos y pruebas que considere pertinentes, con respecto a los hechos aquí constatados, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ante el INDECU…’(…).
De allí que al no evidenciarse preliminarmente que la recurrente haya demostrado que cumplió con la normativa aplicable y dada la presunción de legalidad de la que goza el acto administrativo impugnado, aunado a que la parte actora tuvo la oportunidad de acudir ante la Administración para alegar las defensas que juzgase oportunas y probar lo que estimase pertinente, precisamente en resguardo del derecho al debido proceso que denuncia violado, a fin de ejercer un control posterior de la actividad sancionatoria del INDECU (…) no surge presunción de buen derecho que asista a la parte recurrente respecto al alegado atropello de su derecho constitucional (…). (Sic).
Por su parte, en relación a la validez del control posterior de las sanciones impuestas por la autoridad administrativa en aras de garantizar la seguridad alimentaria y el derecho a la vida de la población venezolana, la Sala, en sentencia Nro. 1.392 del 4 de diciembre de 2013 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), ratificada recientemente mediante fallo Nro. 876 del 11 de junio de 2014 (caso Moliendas Papelón, S.A. MOLIPASA), resaltó que la actuación expedita de la Administración cobra especial importancia cuando los bienes objeto de la medida sean artículos de primera necesidad sometidos a control de precios, en virtud de que conlleva un contenido social elevadísimo que se traduce en derechos colectivos, frente a los individuales.
Ahora bien, de la lectura del acto impugnado se observa que luego de serle impuesta la sanción de multa, le fue notificado que “tiene un plazo de diez (10) días, para que exponga sus pruebas y alegue sus razones, respecto a los hechos aquí constatados, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante la Coordinación Regional del INDECU Estado Carabobo ubicado en (…).”, lo que pone de manifiesto que el procedimiento se inició con la emisión de la orden de inspección Nro. 003-F08 del 21 de febrero de 2008, continuó con la inspección per se, arrojando el levantamiento del acta impugnada ante el a quo, pero que el procedimiento continuaba en la sede del Instituto recurrido, ubicada en el Estado Carabobo, donde tendría la oportunidad de “alegar razones y exponer pruebas respecto de los hechos allí señalados.”
Todo lo anterior conduce a esta Sala a considerar acertado el criterio empleado por el a quo al momento de decidir el analizado alegato, por lo que se desecha la denuncia en cuestión. Así se decide.
2) Violación a la presunción de inocencia de la recurrente por parte del a quo: identificada por la incongruencia entre los argumentos alegados por la recurrente y la respuesta dada por la Corte y por el reconocimiento de la institución de sanciones provisionales, que de manera directa violan el derecho a la presunción de inocencia.
En este sentido adujeron que el fallo apelado violó dicha presunción de inocencia al haber considerado adecuada la aplicación de una sanción provisional previa a toda oportunidad de exponer alegatos y pruebas a través de un procedimiento administrativo inexistente. Asimismo, alegaron que Alimentos Heinz, C.A. fue precalificado como infractor, al imponérsele una sanción definitiva de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), sin que mediara una posibilidad oportuna de presentar alegatos y pruebas.
Respecto de la presunción de inocencia debe señalarse que ésta fue recogida expresamente en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 en el numeral 2 del artículo 49. Rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador para garantizar el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad. Se refiere, desde otra perspectiva, a una regla en cuanto al tratamiento del imputado o del sometido a un procedimiento sancionador, que proscribe que pueda ser tenido por culpable en tanto su culpabilidad no haya sido legalmente declarada, esto es, que se le juzgue o precalifique de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esta conclusión se le dé la oportunidad de desvirtuar los hechos que se le atribuyen. (Vid. Sentencia Nro. 182 del 6 de febrero de 2007, caso: L.M. contra Contralor General de la República).
Precisado el contenido de la referida garantía, se observa que el a quo al decidir tal denuncia señaló que la Administración actuó en ejercicio de sus potestades reconocidas, advirtiendo que la recurrente pudo haber participado en un control posterior de la actividad sancionatoria, disponiendo de oportunidades de defensa que permitieran aclarar los hechos verificados y su supuesta responsabilidad sobre los mismos, todo lo cual vacía de contenido cualquier idea de juzgamiento sin actividad probatoria que lo sustente, y con ello, a la existencia de una violación al derecho de presunción de inocencia, desestimando así el alegato.
Ahora bien, en este punto esta Alzada reproduce la motivación expuesta al momento de resolver el alegato de violación del derecho al debido proceso por parte del a quo, en el sentido de que en casos como el presente, no es lesivo de la presunción de inocencia (incluido en el derecho al debido proceso) el control posterior de las medidas acordadas en aras de garantizar la seguridad alimentaria y el derecho a la vida de la población venezolana.
Asimismo, debe reiterarse que de igual modo se respetó el derecho a la presunción de inocencia de la parte actora, toda vez que según quedó demostrado, la actuación de la Administración estuvo ajustada a derecho, por cuanto se siguió el procedimiento correspondiente, otorgando las debidas garantías a la sociedad de comercio accionante.
En razón de lo expuesto, se desecha la referida denuncia. Así se declara.
3) Ponderación entre el derecho a la seguridad agroalimentaria establecido en el artículo 305 de la Constitución y el derecho al debido proceso previsto en el artículo 49 del texto constitucional: toda vez que el a quo le dio preeminente aplicación al derecho a la seguridad agroalimentaria, proceder que la parte apelante considera incorrecto, por ser ambos derechos del mismo rango, independientes y compatibles entre ellos.
En este punto, resulta impretermitible analizar el contenido del derecho a la seguridad y soberanía alimentaria, previsto en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueren necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola.
Ahora bien, en relación a la actividad sancionatoria del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), luego asumida por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y actualmente en cabeza de la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), esta Sala ha señalado que persigue el resguardo de la seguridad alimentaria, previsto como fin de nuestro Estado democrático y social de Derecho y de Justicia en la citada disposición constitucional, para que la población satisfaga sus necesidades alimenticias, en la cantidad y calidad suficiente, de manera oportuna y consecuente, con el objeto de que los venezolanos puedan ejercer su derecho a la vida en condiciones tales que les permitan lograr a plenitud su desarrollo humano.
En tal sentido, se ha destacado que la citada previsión constitucional faculta a la Administración para aplicar los correctivos pertinentes en aras de garantizar el cumplimiento de la misión que en esta materia le fue asignada.
Así, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal desarrolló el carácter dual de la “seguridad agroalimentaria” previsto en el referido dispositivo constitucional, disponiendo a tal efecto lo siguiente:
(…) Como nuevo paradigma en la sociedad venezolana, el ordenamiento supremo ha levantado el derecho a la seguridad agroalimentaria, establecido en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:
Como derecho esencial al desarrollo sustentable de la Nación, la seguridad agroalimentaria debe materializarse, como una garantía de los (i) consumidores respecto al ‘acceso oportuno y permanente a éstos [alimentos] por parte del público consumidor
y de los (ii) productores -incluyendo por tales, incluso a los comerciantes- a ‘la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional’, lo cual se materializa en la posibilidad de acceder a los medios para el desarrollo de la producción y comercialización de los correspondientes productos agrícolas.
En ese orden de ideas, una tutela judicial efectiva del derecho a la seguridad agroalimentaria no debe limitarse al restablecimiento de la situación jurídica infringida de alguno de los factores de la cadena agroproductiva de un determinado rubro, sino asumir como fin último del ejercicio de sus potestades jurisdiccionales, el garantizar la sustentabilidad de la respectiva actividad agroproductiva a los fines de proteger los derechos de las futuras generaciones y, de esta forma consolidar la soberanía e independencia de la Nación -Vid. Sentencia de la Sala Constitucional Nº 692/2005.
Esta visión sistémica de la seguridad agroalimentaria, permite afirmar que cualquier actividad u omisión que de forma directa o indirecta, total o parcial perturbe una determinada cadena agroproductiva, constituye una cuestión de orden público e interés nacional que debe ser tutelada por los órganos jurisdiccionales, independientemente que la amenaza o lesión provenga de personas naturales o jurídicas de naturaleza pública o privada, en la medida que la misma, sea una amenaza o se verifique como un efectivo deterioro de las condiciones de mantenimiento y desarrollo sustentable de la producción agropecuaria interna.(…)”. (Negrillas de la Sala). (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional Nro. 1.444, de fecha 14 de agosto de 2008).
Por su parte, esta Sala Político-Administrativa ha puesto en relieve las prerrogativas del Estado para garantizar la protección de la referida garantía constitucional, en los términos siguientes:
. (Negrillas de la Sala). (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa Nro. 00140, de fecha 3 de febrero de 2009).
A la luz del criterio contenido en el fallo parcialmente transcrito, se insiste en que es deber del Estado adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar la “…disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor…”. En este sentido, los entes fiscalizadores no sólo están en el deber de velar por el cumplimiento de las obligaciones de los productores de alimentos y servicios, sino que adicionalmente están dotados del poder coercitivo para revisar -aun de oficio- y sancionar las actividades omisivas o contrarias a las establecidas para salvaguardar un bien jurídico de la seguridad alimentaria, consagrada en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Vid. Sentencia Nro. 1.566, publicada el 23 de noviembre de 2011, caso: Moliendas Papelón, S.A.).
Asimismo, debe insistirse que en el presente caso, una vez terminada la inspección, a la empresa recurrente le fue otorgado un lapso de diez (10) días para que expusiera sus pruebas y alegara sus razones, respecto a los hechos constatados, ante la Coordinación Regional del INDECU Estado Carabobo, lo cual pone de manifiesto que el procedimiento se inició con la emisión de la orden de inspección Nro. 003-F08 del 21 de febrero de 2008, continuó con la inspección per se y arrojó el levantamiento del acta de inspección impugnada ante el a quo, pero que el procedimiento continuaba en la sede del Instituto recurrido, ubicada en el Estado Carabobo, donde tendría la oportunidad de alegar razones y exponer pruebas respecto de los hechos allí señalados, permitiendo a esta Sala concluir que la administración ejerció las competencias que le han sido asignadas para garantizar el derecho a la seguridad y soberanía agroalimentaria, respetando el debido proceso de la empresa inspeccionada, por lo cual, pese a la importancia que posee el derecho a la seguridad y soberanía alimentaria, en el presente caso debe concluirse que no hubo aplicación preeminente de éste respecto de aquél. Así se declara.
4) Desconocimiento por parte del a quo, de los vicios de ilegalidad del acto administrativo (falso supuesto de hecho): al interpretar erróneamente la carga de la prueba en materia contencioso administrativa, generando nuevamente una violación al derecho constitucional a la presunción de inocencia, y al interpretar erróneamente los hechos que constituyen la presunta transgresión de Alimentos Heinz, C.A.
En este orden de ideas, alegaron que el a quo incurrió en error de juzgamiento, cuando: i) invirtió ilegalmente la carga de la prueba en contra del administrado; ii) violó su derecho constitucional a la presunción de inocencia; y, iii) interpretó erróneamente el artículo 478 del Código de Procedimiento Civil, para desestimar a los testigos.
Sobre el primero de los puntos, esto es, la inversión de la carga de la prueba por parte de la Administración se observa que el a quo afirmó que la accionante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado, al no haber logrado demostrar su falsedad, por lo que consideró cierto que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU) constató en la inspección la existencia en el depósito de 98% de paletas de producto “ketchup light” contra un 2% de cajas de kétchup 397 gramos, esta última sometida a control de precios, lo cual configuró el ilícito de “producción insuficiente de un alimento sometido a control de precios” y por ende, una práctica contraria al objetivo social y prioritario relacionado con el principio constitucional de seguridad alimentaria, por lo que desestimó el alegato de falso supuesto de hecho.
En relación al alegato de la inversión de la carga de la prueba por parte del a quo, se reitera lo que al efecto se ha establecido en otras oportunidades, en cuanto a que si bien la Administración tiene la potestad y obligación de indagar la verdad de los hechos, desplegando la actividad probatoria que considere adecuada, tal circunstancia no implica que el administrado no tenga la carga de traer al expediente administrativo las pruebas que le permitan demostrar ante la Administración, la licitud de su actuación.
Efectivamente, en sentencia Nro. 378 de fecha 21 de abril de 2004 (caso: Multinacional de Seguros, C.A.), reiterada en fallo Nro. 584 del 24 de abril de 2007 (caso: Citibank, N.A.), la Sala señaló lo siguiente:
(…) el hecho de que la Administración tenga la carga de probar los hechos con base a los cuales considera que es procedente la aplicación de la sanción correspondiente, no implica que el administrado no tenga la carga de traer al expediente administrativo, pruebas que permitan evidenciar ante la Administración, la licitud de su actuación
En el caso de autos, tal y como ha sido determinado, los hechos constan y se subsumen en la norma prevista en el artículo 16, literal b) de la Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos y productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios. Aunado a lo anterior, la recurrente no aportó ningún elemento probatorio que permitiera demostrar lo contrario, esto es, que sí producía “ketchup” (regulado) en las cantidades adecuadas para satisfacer las necesidades de consumo de la población, sin darle preferencia a la producción de “ketchup light” (no regulado), motivo por el cual, se desecha el alegato de error de juzgamiento por inversión de la carga de la prueba. Así se declara.
Siguiendo el orden de los alegatos relacionados con el error de juzgamiento del a quo, se observa que a juicio de la representación judicial de la apelante el fallo también incurrió en violación a la presunción de inocencia, cuando consideró que “un procedimiento no debe ser necesariamente previo a la sanción (…).” Al respecto, se reitera lo apuntado supra al momento de analizar la referida denuncia, la validez de las actuaciones de la Administración y la imposición de medidas, cuyo control sea llevado a cabo con posterioridad en sede administrativa.
Por último, corresponde a esta Alzada decidir el error de juzgamiento atribuido al a quo al haber interpretado y aplicado erróneamente el artículo 478 del Código de Procedimiento Civil para desestimar a los testigos promovidos por la compañía, aduciendo que existía un interés indirecto por parte de éstos, pues desempeñaban cargos de alta gerencia.
Al respecto, señalaron que los testigos promovidos nunca han tenido cargo gerencial, pues “eran simples trabajadores de la empresa, cuyos intereses económicos no estaban ligados a los de la empresa, pues servían como un trabajador ordinario, y no como empleados de dirección o trabajador[es] de confianza, en los términos desarrollados por la Ley Orgánica del Trabajo.”
Precisada la denuncia realizada por los apoderados judiciales de la apelante, se observa que al momento de valorar las testimoniales evacuadas, el a quo señaló:
(…) en aras de sustentar el supuesto error de la Administración, la empresa promovió y presentó a tres testigos cuyas deposiciones se recogieron en la oportunidad de sustanciar el presente. Tales testigos fueron los ciudadanos V.A., D.E.P. y J.C.S.N..
Ahora bien, según se desprende de la propia deposición que rindieron, los mencionados ciudadanos declararon -entre otras cosas- sobre la faena diaria de producción y comercialización de alimentos que la empresa aquí recurrente mantiene dentro del establecimiento comercial visitado por la Coordinación Regional del INDECU, estado Carabobo, donde se dictó el acto impugnado en esta causa. Tal testimonial se rindió en razón de que los precitados testigos forman (o al menos formaban para el momento de las declaraciones) parte de los niveles gerenciales de la planta Alimentos Heinz, C.A., y por ello, de acuerdo a la representación judicial accionante, conocían de primera mano las etapas y los niveles de producción que la empresa podía desarrollar, todo lo cual -al parecer de quienes recurren- no fue tomado en consideración por la Administración Pública.
Así, los cargos correspondientes eran los siguientes: Gerente de Almacenes (V.A., folio 131 del expediente), Gerente de Logística (Daniel E.J.P., folio 132) y Gerente de Planta (Juan C.S.N., folio 134).
Ante tales hechos, resulta necesario para este Tribunal pronunciarse sobre las referidas pruebas.
Al respecto, este Tribunal debe referirse al artículo 478 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresa lo siguiente:
Del artículo citado, se infiere que se considerarán inhabilitados para declarar en carácter de testigos aquellas personas que tenga interés tanto directo como indirecto en las resultas del juicio; es decir, que independientemente de su testimonio, no podrán declarar (o su testimonio no será valorado) quienes de alguna manera (por la existencia de alguna situación que los involucre, favorable o no) se sientan compelidos a beneficiar con su manifestación a una de las partes involucradas.
En este sentido, la Sala Político-Administrativa del M.T., mediante decisión N° 01309 de fecha 17 de mayo de 2005, refiriéndose en concreto a sendas testimoniales rendidas por empleados pertenecientes al nivel gerencial de una empresa, estableció que:
De cara a lo anterior y atendiendo al contenido de la ley adjetiva civil, esta Corte considera y concluye que no puede otorgársele valor probatorio a los testigos promovidos y evacuados por la recurrente, ciudadanos V.A., D.E.P. y J.C.s.N., en tanto que estas personas detentan o detentaron para el momento del juicio cargos gerenciales dentro de la empresa ahora impugnante, lo que por consiguiente, atendiendo a la premisa sostenida en la jurisprudencia antes citada, restó credibilidad a sus disposiciones (sic) en razón de estar -o haber estado- subordinados a los intereses comerciales de la empresa, que en el caso concreto puede entenderse en una asistencia para que la medida sancionatoria impugnada en este caso sea revocada.
En atención a los razonamientos que anteceden, esta Instancia [decide] que la prueba testimonial realizada en el juicio de autos no puede surtir efectos en el análisis de la sentencia. Así se declara.
(Corchetes agregados por esta Sala).
Determinado el alcance de la denuncia de error de juzgamiento debe en primer término precisarse el contenido del artículo 478 del Código de Procedimiento Civil, el cual dispone:
Artículo 478. No puede tampoco testificar el magistrado en la causa en que esté conociendo; el abogado o apoderados por la parte a quien represente; el vendedor, en causas de evicción, sobre la cosa vendida; los socios en asuntos que pertenezcan a la compañía. El heredero presunto, el donatario, el que tenga interés, aunque sea indirecto en las resultas del pleito, y el amigo íntimo, no pueden testificar a favor de aquellos con quienes tienen estas relaciones. El enemigo, no puede testificar contra su enemigo.
Ahora bien, del contenido de la norma transcrita no se desprende que sobre los empleados de una sociedad mercantil recaiga inhabilidad para testificar. Sin embargo, sí prevé la norma el interés indirecto como una causal.
En el presente caso, de la revisión de las actas procesales se observa que los testigos promovidos por la empresa recurrente ocupan (u ocupaban para el momento de su declaración) los cargos de Gerente de Almacenes, Gerente de Logística y Gerente de Planta, cargos estratégicos en el proceso productivo de la compañía, por lo que juzga esta Sala que sí tienen tal interés indirecto en las resultas del presente juicio.
Sobre este particular, la Sala se ha pronunciado no solo en el fallo que fuera invocado por el a quo, sino en otros, entre los que puede mencionarse la sentencia Nro. 3.109 del 19 de mayo de 2005 (caso: Autobuses Venezolanos, C.A. AVENCA contra Contraloría General de la República), en el que se señaló lo siguiente:
A su vez, en lo tocante a la prueba testimonial promovida por la parte recurrente, debe observarse que los testigos interrogados en el presente proceso fueron los ciudadanos (…) cuyas declaraciones cursan a los folios 95 al 98 del expediente, de las cuales se desprende que los mismos son empleados de la sociedad mercantil recurrente, desempeñándose el primero como Sub-Gerente de Reclamo en la mencionada compañía, y el segundo, como Analista de Riesgo de Seguros; lo cual, en criterio de esta Sala, demuestra el interés que los testigos en referencia poseen en la resolución del asunto debatido a favor de la accionante, por estar incluso, en razón de las funciones que desempeñan en la sociedad mercantil Seguros Banvalor, C.A., involucrados en el procedimiento en el cual se verificaron las faltas que motivaron la imposición de la multa cuestionada. Por ello y en atención a lo previsto en los artículos 478 y 508 del Código de Procedimiento Civil, la Sala desestima las mencionadas declaraciones. Así se decide.
De allí que, la Sala reitere el criterio que ha sido mantenido hasta ahora en relación al interés indirecto de los empleados en las resultas del juicio de que sea parte su patrono, lo cual los hace inhábiles para testificar, por lo que se desecha el alegato de error de juzgamiento en relación a la interpretación del artículo 478 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
5) Desconocimiento por parte del a quo, de los vicios de ilegalidad del acto administrativo (falso supuesto de derecho): por cuanto, aunque corrigió un error grave de fondo en el que incurrió la Administración en el acta de inspección, realizó consideraciones que constituyen una errónea interpretación del derecho.
Concretamente denunciaron que a la empresa recurrente le fue impuesta una multa equivalente a diez mil unidades tributarias (10.000 U.T) cuando el artículo 16 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, establecía como límite máximo de la multa, el equivalente a cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T), determinando el a quo la ilegalidad de la multa pero reduciéndola a esta última cantidad.
Aunado a lo anterior, denunciaron que la multa impuesta viola el principio de proporcionalidad y su imposición no es necesaria para tutelar un bien jurídico, dado que nunca llegó a infringirse y no se logran evidenciar en lugar alguno del expediente, los motivos por los cuales en el procedimiento administrativo se le impone una multa de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.), ni los motivos que llevaron al a quo a asumir la intención de la Administración, al estudiar la magnitud de la situación irregular constatada y decidir que lo conducente era imponer el límite máximo que la legislación establecía.
Concluyeron señalando que el fallo recurrido se encuentra viciado por errónea interpretación del derecho, pues: i) no se desprenden elementos suficientes del expediente administrativo ni del judicial que permitan evidenciar las razones que justifican la cuantía de la multa; ii) no se constituye una violación material, tangible y medible al derecho fundamental a la seguridad alimentaria; y, iii) la cuantía de la sanción viola los principios de razonabilidad y proporcionalidad previstos en el artículo 16 de la Ley aplicable.
Precisados los motivos de la denuncia sobre errónea interpretación, debe esta Sala referir el contenido de la norma que prevé el monto de la sanción y, lo decidido por el sentenciador de instancia en el fallo apelado.
Así, se observa que el ilícito administrativo por el que se impuso la sanción fue el de negarse a expender los productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, previsto en el literal b) del artículo 16 del Decreto Nro. 5.835, mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del Decreto Nro. 5.197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.862 del 31 de enero de 2008.
Por su parte, resulta necesario referirse a lo decidido por el a quo:
De la normativa previamente transcrita se desprende con meridiana claridad que las sanciones impuestas con ocasión al incumplimiento del Decreto Ley de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios poseían un límite mínimo y un límite máximo para su determinación, estando representado el primero por un número de 13 Unidades tributarias (13 U.T.) y el segundo por 5.000 Unidades Tributarias (5.000 U.T.).
Pues bien, de una simple lectura realizada al acto impugnado se constata, tal como lo denunció la parte actora, que la Administración sorprendentemente impuso multa por el orden de las 10.000 Unidades Tributarias (10.000 U.T.) alcanzando el doble del límite máximo que el marco jurídico aplicable preceptúa en la determinación del quantum sancionatorio.
En ese sentido, para la Corte no pasa por inadvertido que los hechos verificados en el presente caso constituyen una lesión significativa al principio constitucional de la seguridad alimentaria, el cual ha sido definido -en líneas generales- como el derecho de la población a acceder a los alimentos necesarios para sus requerimientos y desarrollo nutricionales.
En atención a lo anterior, este tribunal, en uso de las potestades constitucionalmente reconocidas a la jurisdicción contencioso-administrativa (que le otorga la potestad de restablecer situaciones jurídicas infringidas por la Administración, ex artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), y en especial, actuando como baluarte del interés general, determina y establece que la multa atribuida a los hechos realizados por Alimentos Heinz, C.A., quedará fijada en la cantidad de 5.000 Unidades Tributarias (5.000 U.T.), que en la época en que ocurrieron los hechos del caso (el valor de la unidad tributaria era de 46.000 Bs., según gaceta Oficial 38.855 del 22 de enero de 2008) equivalían a doscientos treinta millones de bolívares (bs. 230.000.000; hoy día expresados en Bs. 230.000), entendiéndose que en la fijación de esta suma se toma en cuenta que la intención de la Administración, al estudiar la magnitud de la situación irregular constatada y decidir lo conducente, era imponer el límite máximo que la legislación establecía en la determinación del monto de la multa.
En consecuencia, se restablece el monto de la multa impuesta a la sociedad mercantil Alimentos Heinz, C.A., en los términos antes señalados, lo que concuerda con el límite legal preestablecido por la normativa de la Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios. Así se declara.
(Negritas del fallo citado).
En relación al principio de proporcionalidad debe precisarse que dicho principio comporta uno de los límites de la Administración, previsto en el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en virtud del cual la actividad de la Administración Pública debe desarrollarse con base en un conjunto de reglas o principios, como la proporcionalidad, la objetividad y la transparencia.
Asimismo, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé:
La disposición supra reproducida consagra el principio de la proporcionalidad, conforme al cual las medidas adoptadas por los órganos y entes de la Administración Pública deben adecuarse tanto al supuesto de hecho de la norma que sirve de base legal a la voluntad por aquellos manifestada, como a los fines de la misma y, en general, de la competencia ejercida, y cobra especial relevancia en el ejercicio del poder sancionatorio de la Administración.
En relación a dicho principio esta Sala ha expresado en distintas ocasiones que “cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada”. (Vid. Sentencia Nro. 1.666 del 29 de octubre de 2003, reiterada sucesivamente, y más recientemente mediante Sentencia Nro. 669 del 7 de mayo de 2014, caso: Alfombras y Fieltros Iberia, C.A.).
Como se señaló en el último de los fallos referidos, en virtud de dicho principio, la sanción debe ser adecuada, idónea, necesaria y razonable. Ello significa que:
Debe existir congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento, lo que exige, a su vez, una correcta interpretación de la ley aplicable.
El poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en esta contemplada y la finalidad que la misma persigue.
En el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.
Por ello, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: i) partir siempre del término medio de la pena, ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes y, iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 54 del 22 de enero de 2014).
Destacado lo anterior, se impone precisar que de acuerdo con lo expuesto en el acto impugnado, la Administración impuso una multa que excedió en un cien por ciento (100%) el límite máximo de la multa prevista en la ley aplicable. No obstante, el a quo ante el alegato de falso supuesto de derecho, redujo el monto de la multa, imponiendo el monto previsto como límite máximo; esto es, cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T.)
A pesar de lo acertado de la actuación del a quo al no considerar que ese único elemento era suficiente para afectar de nulidad absoluta al acto impugnado, sin embargo, no puede pasar desapercibido que la fijación de la sanción excede los límites de su actuación jurisdiccional, debiendo haber ordenado a la Administración ajustar la multa a los límites impuestos en la norma.
Por otra parte, observa esta Alzada que, tal como alegó la representación judicial de la apelante, ni del acto impugnado ni del texto del fallo apelado se aprecia la existencia de circunstancias atenuantes o agravantes.
De allí que, aún cuando -como se señaló supra-, el derecho a la seguridad agroalimentaria de la población constituye un derecho de importancia para el colectivo, y fue el espíritu de la analizada ley su protección con acciones y mecanismos efectivos para garantizar la paz social, el derecho a la vida y a la salud, no puede esta Sala hacer abstracción del analizado principio y obviar que no fueron señalados ni por la Administración ni por el a quo la existencia de tales circunstancias agravantes, por lo que lo ajustado a derecho era la limitación del monto de la sanción al término medio previsto en la norma, la cual -como también se apuntó- preveía multa entre trece unidades tributarias (13 U.T.) y cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T); siendo el término medio equivalente a dos mil quinientas seis unidades tributarias (2.506 U.T.)
Por los motivos expresados, concluye esta Sala que la sanción impuesta a la recurrente por el Instituto para la Defensa y Protección del Consumidor y del Usuario (INDECU), violó el principio de proporcionalidad y en consecuencia, es violatoria del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Determinado como ha sido que el acto administrativo impugnado transgredió el principio de proporcionalidad y que el a quo incurrió en un error de juzgamiento al sustituirse en la Administración, juzga la Sala procedente declarar parcialmente con lugar la apelación interpuesta, en los términos expuestos en el presente fallo.
En consecuencia, debe revocar el fallo apelado en lo atinente a la errónea interpretación (falso supuesto de derecho) y confirmarlo en cuanto al resto de los criterios expuestos en la referida decisión.
Asimismo, debe ordenarse a la Administración, actualmente a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE), la fijación de una nueva multa apegada a los criterios expuestos en el presente fallo, para lo cual deberá emitir nuevamente la “planilla de liquidación de multa”. De haber sido pagada la que fue impuesta, la Administración deberá realizar las actuaciones necesarias para que sea reintegrado a la recurrente el monto pagado en exceso.
1) PARCIALMENTE CON LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil ALIMENTOS HEINZ, C.A. contra la sentencia Nro. 2011-0293, dictada el 9 de marzo de 2011 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a través de la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el Acta de Inspección identificada con las letras y números FC-000259 del 21 de febrero de 2008, dictado por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), actualmente SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE). En consecuencia, se REVOCA el fallo apelado en lo atinente a la errónea interpretación (falso supuesto de derecho) y se CONFIRMA el resto de los criterios expuestos en la referida decisión.
2) PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el referido acto administrativo. En consecuencia;
2.1) Se ANULA el monto de la multa, establecida en diez mil unidades tributarias (10.000 U.T).
2.2) FIRME el resto del acto impugnado.
3) Se ORDENA a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE), la determinación del monto de la multa, en atención a los criterios expuestos en el presente fallo, para lo cual deberá emitir nuevamente la “planilla de liquidación de multa”.
En dos (02) de junio del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00607, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados.
Sentencia nº 184 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Electoral de 13 de Agosto de 2015