Source: http://cestim.it/argomenti/31italia/rapporti-papers/dossier_migrazioni/parte_3/inps.doc.htm
Timestamp: 2017-09-22 15:26:00+00:00
Document Index: 173667630

Matched Legal Cases: ['art. 51', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 51', 'art. 22', 'art. 3', 'art. 25', 'art. 36']

Il fenomeno migratorio italiano quale si venne evidenziando in tutta la sua entità a partire dagli ultimi anni dell’800, pose ben presto al governo il problema della tutela di questa massa di concittadini nei confronti dei più eclatanti e ricorrenti risc
Migrazioni e previdenza in Italia
Il fenomeno migratorio italiano quale si venne evidenziando in tutta la sua entità a partire dagli ultimi anni del 1800, pose ben presto ai governi dell'epoca il problema della tutela di questa massa di concittadini rispetto ai più eclatanti e ricorrenti rischi assicurativi cui essi erano esposti nei paesi di emigrazione. Era un inizio importante che doveva dare ben presto il via a forme di tutela internazionale sempre più articolate sotto il profilo dei rischi coperti e sempre più adeguate sotto il profilo tecnico giuridico.
Si arrivò così nel decennio 1950-60 alla stipula di importanti convenzioni con l’Austria (30 dicembre 1950), la Svizzera (17 ottobre 1951), la Gran Bretagna (28 novembre 1951) la Spagna (21 luglio 1956), il Brasile (9 dicembre 1960) e l’Argentina (12 aprile 1961), convenzioni ormai tutte basate sui classici principi di parità di trattamento, totalizzazione dei periodi e proratizzazione delle prestazioni.
Il Trattato di Roma del 1957, istitutivo della Comunità Economica Europea, prevedeva al suo art. 51, l’obbligo per il Consiglio della Cee di adottare tutte le misure necessarie a garantire la libera circolazione dei lavoratori nell’ambito comunitario favorendo in particolar modo l’introduzione di un sistema di coordinamento tra legislazioni nazionali di sicurezza sociale. Venivano così adottati i regolamenti n. 1408 del 1971 e n. 574 del 1972 entrati in vigore il 1° ottobre 1972 e tuttora vigenti, applicabili agli attuali 15 paesi membri oltreché, nell’ambito dell’Accordo sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992, alla Norvegia, all’Islanda e al Liechtenstein.
Parallelamente si estendeva sempre più il numero delle aree geografiche extraeuropee legate bilateralmente all’Italia da accordi internazionali in materia di sicurezza sociale. Attraverso la stipula degli accordi con gli Usa (23 maggio 1973), il Canada (17 novembre 1977), l’Uruguay (7 novembre 1979), l’Australia (23 aprile 1986) e il Venezuela (7 giugno 1988), si può dire che oggi la totalità delle aree geografiche tradizionalmente interessate al fenomeno migratorio italiano è coperta da strumenti internazionali che garantiscono ai nostri lavoratori e a quelli dei paesi firmatari una tutela sufficientemente adeguata contro i più ricorrenti rischi previdenziali.
Il regolamento Cee n. 1408 del 1971 e le relative norme di applicazione contenute nel regolamento n. 574 del 1972 hanno introdotto un sistema di coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale a tutela del lavoro migrante che può essere senz'altro considerato il più avanzato sistema di coordinamento tra legislazioni nazionali di sicurezza sociale che sia mai stato realizzato. Vastissimo è innanzitutto il numero di soggetti cittadini degli stati aderenti che ne possono beneficiare: lavoratori dipendenti e autonomi, dipendenti pubblici, liberi professionisti, pensionati, familiari a carico, superstiti, studenti. Diciotto i paesi interessati: Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Liechtenstein, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Spagna, Svezia. Assolutamente completa infine la gamma dei rischi coperti: prestazioni di malattia, di maternità, assegni familiari, pensioni di vecchiaia, di invalidità, ai superstiti, prestazioni di disoccupazione, prestazioni per infortuni e malattie professionali. Infine, a partire dal 1992, i regolamenti sono stati estesi, nel rispetto di determinate condizioni, alle prestazioni speciali a carattere non contributivo come, ad esempio, le pensioni sociali, le pensioni agli invalidi civili e le integrazioni al trattamento minimo.
Ovviamente i regolamenti si basano sui principi classici che caratterizzano da tempo tutta la regolamentazione internazionale di sicurezza sociale: parità di trattamento, territorialità della legislazione applicabile, mantenimento dei diritti a prestazione in corso di acquisizione mantenimento dei diritti a prestazione acquisiti, assimilazione dei territori ai fini della condizione di residenza, totalizzazione, esportabilità.
Il principio generale è di evitare che lo spostamento di un lavoratore da un paese all'altro crei conflitti di competenza tra legislazioni applicabili e ne risultino, sotto il profilo previdenziale, periodi di doppia contribuzione e di conseguente sovrapposizione di assicurazioni. È stabilito pertanto che le persone cui si applica la regolamentazione comunitaria siano assoggettate a una sola legislazione e precisamente a quella del paese in cui esercitano la loro attività lavorativa. Qualora, tuttavia, la persona sia inviata dalla propria impresa, avente la sede in un paese membro, a svolgere un'attività lavorativa per suo conto e per un limitato periodo di tempo in un altro paese membro, a questo lavoratore si continuerà ad applicare la legislazione del paese in cui ha sede l'impresa. Si parla in questi casi di "distacco" del lavoratore.
Il principio è che il lavoratore (o il pensionato o il disoccupato o i membri della famiglia) ha diritto all'assistenza di malattia e di maternità a carico del paese in cui risiede e in cui è assicurato. Se tuttavia la persona risiede in un paese diverso da quello in cui è assicurato, l'assistenza verrà fornita dal Paese di residenza dietro rimborso del paese di assicurazione. In caso di soggiorno temporaneo (per turismo, per distacco, ecc.) in un paese diverso da quello in cui la persona è assicurata, si avrà diritto comunque da parte del paese di temporaneo soggiorno a ricevere le cure urgenti richieste dal caso.
In linea di principio in caso di infortunio sul lavoro o malattia professionale l'assistenza necessaria viene prestata dal paese di residenza. Se il paese di residenza non è il paese di assicurazione le spese necessarie verranno rimborsate da quest'ultimo. Le prestazioni in denaro, quale che sia il paese di residenza o di soggiorno, sono sempre erogate a carico del paese in cui è avvenuto l'infortunio o in cui si è manifestata la malattia professionale.
Pensioni di vecchiaia invalidità e ai superstiti
È stabilito che qualora un lavoratore non raggiunga il diritto a pensione a carico di uno stato membro tenuto conto dei soli periodi di assicurazione compiuti in detto stato si deve far ricorso, per raggiungere i requisiti amministrativi previsti dalla legislazione di detto stato, ai periodi contributivi compiuti in tutti gli altri stati membri in cui ha lavorato sommandoli ai primi e ogni stato liquida una quota di pensione. Qualora tuttavia la somma delle prestazioni dovute dagli stati in causa ai sensi della regolamentazione comunitaria sia inferiore al trattamento minimo fissato dallo stato di residenza del pensionato quest'ultimo è tenuto a erogare un complemento a totale suo carico pari alla differenza, sempreché ovviamente un diritto a prestazione sia sorto a carico di tale paese.
Le disposizioni comunitarie prevedono infine che tutte le prestazioni pensionistiche acquisite ai sensi della legislazione di un paese membro vengono conservate in caso di trasferimento del titolare nel territorio di un altro stato membro. Norme particolari sono fissate per quanto concerne le prestazioni di invalidità. Fermo restano che anche per il raggiungimento del diritto a tali prestazioni si fa ricorso alla totalizzazione dei periodi assicurativi compiuti nei vari paesi membri, è previsto che nei casi in cui il lavoratore sia stato assicurato esclusivamente in paesi le cui legislazioni prevedono prestazioni di invalidità il cui importo non dipende dalla durata dei periodi assicurativi, questo lavoratore non riceverà tante quote di pensione quanti sono i paesi di occupazione ma una sola pensione a totale carico del paese alla cui legislazione il lavoratore è assoggettato al momento dell'insorgenza dell'invalidità.
Anche per l'acquisizione e il mantenimento del diritto alle prestazioni di disoccupazione i Regolamenti prevedono la possibilità di ricorrere alla totalizzazione dei periodi assicurativi compiuti dal lavoratore nei vari paesi di occupazione. Tuttavia, al contrario di quanto succede per le pensioni, il ricorso alla totalizzazione non comporta la proratizzazione delle prestazioni di disoccupazione: queste vengono sempre erogate a totale carico del paese in cui la disoccupazione è insorta e nel rispetto della relativa legislazione per quanto riguarda tanto la durata che l'importo.
In materia di disoccupazione infine è da ricordare la piena applicabilità del principio di esportabilità. In particolare è previsto che il lavoratore, divenuto disoccupato in un paese membro possa decidere di trasferirsi in un altro paese membro al fine di ricercarvi una nuova occupazione. In questi casi le norme prevedono che il lavoratore possa continuare a beneficiare nel nuovo paese delle indennità di disoccupazione acquisite a carico del paese di ex occupazione.
In materia di assegni familiari vige il principio che il lavoratore beneficia degli assegni familiari a carico del paese in cui svolge la propria attività lavorativa. In applicazione del principio dell'assimilazione dei territori, le disposizioni prevedono che il lavoratore possa beneficiare degli assegni anche per i familiari rimasti nel paese di origine a patto che per gli stessi familiari non si benefici di analoghe prestazioni a seguito dello svolgimento di attività lavorativa da parte di altra persona. L'importo degli assegni familiari, sia nel caso di familiari conviventi con il lavoratore sia nel caso di familiari rimasti nel paese di origine, è sempre quello fissato dal paese di occupazione.
Infine va rilevato che secondo la regolamentazione comunitaria gli assegni familiari spettano anche ai disoccupati e ai pensionati i cui familiari a carico siano rimasti nel paese di origine.
Oltre ai regolamenti Cee di sicurezza sociale l'Italia ha stipulato tutta una serie di Convenzioni bilaterali che coprono ormai la quasi totalità delle aree geografiche storicamente interessate al fenomeno migratorio italiano. Negli ultimi anni poi, in connessione diretta con la trasformazione dell'Italia da paese esportatore di manodopera a paese di immigrazione sono state introdotte le prime convenzioni bilaterali con paesi di immigrazione (Tunisia e Capoverde) e si stanno portando avanti le trattative per nuove convenzioni di questo tipo. Risultano ormai completate le trattative con le Filippine e con il Cile mentre sono ancora in corso quelle con il Marocco e l'Egitto.
Le convenzioni bilaterali sotto il profilo dei principi applicati e dei contenuti non si discostano sostanzialmente da quanto previsto per la regolamentazione comunitaria, ma certamente la loro natura è diversa nel senso che le convenzioni bilaterali richiedono lunghe e farraginose procedure di ratifica per la loro effettiva entrata in vigore e comunque vi è da dire che almeno dal punto di vista pensionistico - il campo di applicazione oggettivo è infatti di solito nelle convenzioni bilaterali limitato alle pensioni - questi strumenti internazionali sono riusciti nel tempo a garantire ai lavoratori un livello di tutela sufficiente. I problemi sono semmai di carattere applicativo a causa delle notevoli discrasie organizzative riscontrate in alcune aree geografiche nonché in determinate chiusure interpretative riscontrate in altre.
Il sistema comunque nel suo complesso funziona consentendo, attraverso i principi della parità di trattamento, della totalizzazione dei periodi assicurativi e della esportabilità delle prestazioni, di non privare i lavoratori dei diritti previdenziali acquisiti o in corso di acquisizione.
Per quanto riguarda la regolamentazione internazionale in materia di sicurezza sociale vincolante l'Italia e attualmente vigente, i dati essenziali possono essere riassunti come di seguito.
Regolamenti Cee:
- Regolamento n. 1408 del 1971 del Consiglio del 14 giugno 1971 (Guce n. L 149 del 5 luglio 1971);
Regolamento n. 574 del 1972 del Consiglio del 21 marzo 1972 (Guce n. 74del 27 marzo 1972);
Entrata in vigore : 1° ottobre 1972.
I regolamenti n. 1408 del 1971 e n. 574 del 1972 vengono periodicamente modificati e integrati per tenere conto sia della evoluzione della legislazione degli stati membri sia della necessità di estendere i regolamenti a nuove categorie di persone e di prestazioni. Le prestazioni rientrati nel campo di applicazione sono: prestazioni di malattia e maternità, pensioni di vecchiaia invalidità e ai superstiti, prestazioni per infortuni sul lavoro e malattie professionali, assegni in caso di morte, prestazioni di disoccupazione e prestazioni familiari.
Sono in corso trattative per l'estensione dei regolamenti ai paesi dell'Est europeo mentre ne è prevista l'applicazione alla Svizzera a partire dal 2001 nell'ambito degli accordi Cee/See e fatto salvo l'esito dei referendum interni.
Le convenzioni bilaterali, invece, sono state stipulate con Argentina, Australia, Brasile, Canada-Quebec, Capoverde, Jugoslavia, Jersey e Isole del Canale (Guernsey, Alderney, Herm e Jethou), Monaco (Principato), San Marino, Stati Uniti, Svizzera, Tunisia, Uruguay e Venezuela.
In materia di pensioni in regime internazionale, occorre innanzitutto osservare che il legislatore nazionale, ritenendo forse che il lavoro all'estero fosse sufficientemente tutelato sotto il profilo pensionistico dal buon numero di regolamentazioni internazionali stipulate dall'Italia, è stato sempre piuttosto parco nel prevedere norme specifiche in materia di pensioni in regime di convenzione internazionale. Se si esclude infatti l'art. 8 della legge n. 153 del 1969 e l'art. 9 bis della legge n. 638 del 1983 - con i quali, rispettivamente, l'integrazione al trattamento minimo venne estesa anche alle pensioni in regime internazionale, e i pensionati al minimo residenti all'estero furono esonerati dalla indagine reddituale prevista per i residenti in Italia - è assai difficile individuare qualche disposizione specificatamente elaborata e adottata avendo come soggetto principale il pensionato in regime internazionale. Non del tutto estranea a questo mutamento doveva anche essere l'avvenuta constatazione da parte dei governi di alcune non trascurabili disparità di trattamento esistenti nell'ambito dei regimi internazionali stipulati in passato dall'Italia.
Un primo provvedimento restrittivo veniva adottato con la l. n. 407 del 29 dicembre 1990, (art. 7), con la quale, ai fini della integrazione al minimo delle pensioni in regime internazionale, veniva richiesto un minimo di un anno di contribuzione in costanza di rapporto di lavoro in Italia. Contestualmente veniva estesa ai residenti all'estero l'indagine reddituale prevista in Italia per i titolari di pensioni al minimo. Con successive disposizioni il predetto limite contributivo veniva portato prima a 5 e poi a 10 anni di contribuzione effettiva in Italia. Con la riforma pensionistica del 1995 (l. n. 3358 dell'agosto 1995, art. 3, commi da 14 a 17) le pensioni in regime internazionali sono state interessate da una serie di disposizioni.
La prima disposizione, estendendo i criteri già in atto per le pensioni in regime comunitario ai sensi della Decisone Cee n. 105 del 1975, ha previsto, per le pensioni integrate al trattamento minimo e non interessate dalla predetta Decisione, il ricalcolo periodico dell'integrazione in funzione diretta degli aumenti perequativi previsti sulle pensioni estere erogate al medesimo titolare. Un’altra disposizione neutralizza, ai fini della corresponsione degli interessi legali su pensione, il periodo che intercorre tra la data di presentazione della domanda all'ente estero e l'effettiva ricezione della stessa da parte degli uffici italiani. L’ultima disposizione ha fissato poi un livello minimo al di sotto del quale non può scendere l'importo di una pensione in regime internazionale.
In effetti le disposizioni restrittive degli anni 1990-94, avevano fatto lievitare il fenomeno delle pensioni in convenzione di importo esiguo. Opportunamente la legge di riforma ha quindi stabilito che le pensioni in regime internazionale non possono comunque essere inferiori a un importo pari a tanti quarantesimi del trattamento minimo vigente per quanti sono gli anni di assicurazione fatti valere in Italia.
La necessità di garantire la copertura assicurativa anche per il lavoro svolto nei paesi non convenzionati con l'Italia ha costituito per molto tempo un problema di notevole portata sia per il numero di lavoratori interessati sia per gli aspetti negativi a esso legati. A seguito della Sentenza della Corte Costituzionale n. 369 del 1985 è stata emanata la legge 398 del 3 ottobre 1987 che, nell'introdurre l'obbligo per i datori di lavoro italiani di assicurare in Italia i lavoratori italiani occupati in paesi non convenzionati con l'Italia, ha anche stabilito che tale obbligo spetta altresì ai datori di lavoro stranieri. La legge distingue ai fini dell'obbligo assicurativo tra lavoratori inviati in trasferta e lavoratori trasferiti o assunti per essere impiegati in paesi non convenzionati.
Una non trascurabile alternativa per i cittadini italiani che, avendo lavorato in paesi non convenzionati, non hanno alcuna possibilità di utilizzare i periodi di lavoro esteri ai fini assicurativi italiani, è rappresentata dalla facoltà di riscatto di tali periodi nell'assicurazione pensioni italiana prevista dall'art. 51, 2° comma della legge n. 153 del 30 aprile 1969. In base a tale norma coloro che, attraverso una idonea documentazione originale o sulla base di dichiarazioni rese ora per allora dai datori di lavoro esteri, comprovano l'effettivo svolgimento di attività lavorativa all'estero, possono, versando l'onere di riscatto fissato dall’Inps, costituirsi una posizione assicurativa nell'ambito dell'assicurazione pensioni italiana corrispondente, dal punto di vista temporale, al periodo di lavoro effettivamente svolto all'estero. Tale facoltà è ammessa anche per coloro che pur avendo lavorato in paesi convenzionati non risultano comunque coperti dal punto di vista pensionistico nell'ambito dell'ordinamento pensionistico estero.
Si è già accennato alla tendenza in atto a stipulare da parte dell'Italia nuove convenzioni bilaterali non più con paesi di emigrazione italiana ma con paesi di provenienza dei recenti flussi di immigrazione. Per quanto riguarda più propriamente la normativa previdenziale e assistenziale italiana vanno segnalate alcune importanti innovazioni riprese di recente dal "Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero" approvato con Decreto legislativo n. 286 del 25 luglio 1998, applicabile ai cittadini di stati non appartenenti all'Unione Europea e agli apolidi. Nessuna particolarità è ovviamente prevista dal Testo Unico relativamente a tali lavoratori assunti in Italia a tempo indeterminato o a tempo determinato: essendo infatti l'ordinamento previdenziale italiano di tipo territoriale, non legato quindi a condizioni di cittadinanza, gli immigrati sono obbligatoriamente soggetti a tutte le forme assicurative previste per i lavoratori italiani.
Viene tuttavia confermata dal Testo Unico, all'art. 22, comma 11, la disposizione già prevista dalla legge di riforma n. 335 del 1995 (all'art. 3, comma 13): in base a tale disposizione i lavoratori extracomunitari che abbiano cessato l'attività lavorativa in Italia e lascino il territorio nazionale possono richiedere la restituzione dei contributi versati in loro favore presso forme di previdenza obbligatorie, maggiorati del 5% annuo. Tale facoltà è esclusa nei casi in cui la materia sia disciplinata da convenzioni internazionali in materia di sicurezza sociale.
Una particolare disciplina è invece prevista per i lavoratori stranieri assunti con contratto di lavoro stagionale e titolari di permesso di soggiorno (T.U. art. 25).
Per quanto concerne la Cassa unica assegni familiari e l’Assicurazione contro la disoccupazione la legge obbliga i datori di lavoro a versare le somme corrispondenti ai versamenti contributivi di dette forme assicurative a un Fondo Nazionale per le politiche migratorie destinato a finanziare interventi di carattere socio assistenziale a favore dei lavoratori extracomunitari.
Per quanto riguarda l'assistenza sanitaria il T.U. prevede due diverse discipline distinguendo gli stranieri iscritti da quelli non iscritti al Servizio sanitario (artt. 34-36). Sono comunque assicurate agli stranieri presenti sul territorio, non in regola con le norme in materia di ingresso e soggiorno, e senza oneri in caso di soggetti privi di risorse economiche sufficienti, le cure ambulatoriali e ospedaliere urgenti o essenziali nonché gli interventi di medicina preventiva a salvaguardia della salute individuale e collettiva.
Norme particolari sono anche previste per il rilascio dei visti di ingresso e dei relativi permessi di soggiorno agli stranieri che intendono ricevere cure mediche in Italia e ai relativi accompagnatori (art. 36, T.U.).
Mano a mano che il flusso delle domande in regime internazionale diveniva più consistente, e più complessi si facevano i problemi normativo-applicativi che tali domande ponevano, si presentava sempre più pressante l'esigenza di organizzare settori di lavoro specifici forniti di procedure ad hoc e di personale dotato di una particolare specializzazione. Così a partire dai primi anni Settanta e sino a tutto il 1992 ha funzionato in ognuna delle venti regioni italiane un reparto regionale per le convenzioni internazionali, fornito di personale altamente specializzato, con il compito specifico di gestire e definire tutte le domande in regime internazionale per quanto attiene in particolare, la parte implicante l'applicazione della normativa convenzionale e i rapporti con le istituzioni estere. Il progressivo e massiccio utilizzo all'interno dell'Istituto dei supporti informatici e dei programmi automatizzati nel disbrigo delle domande di pensione interessò ovviamente all'inizio degli anni Ottanta anche l'area internazionale.
In questo contesto iniziavano anche i primi collegamenti telematici tra archivi Inps e consolati italiani operanti in aree ad alta presenza di collettività italiane. Oggi sono oltre 100 i consolati italiani in grado di fornire all'utenza estera un servizio in tempo reale per tutto quanto attiene l'informativa individuale di carattere pensionistico e assicurativo attraverso la consultazione dei data base centrali. L'utilizzo da parte dei consolati della messaggistica da e per le sedi Inps completa questo servizio consentendo agli operatori consolari e a quelli dei patronati esteri il monitoraggio diretto dei singoli casi in trattazione.
A partire dal 1993 i reparti regionali per le convenzioni internazionali hanno cessato la loro attività e i relativi compiti sono stati decentrati alle singole sedi periferiche. È stata individuata in ogni regione una sede Inps alla quale le Istituzioni estere si debbono rivolgere per la trasmissione e la trattazione delle domande presentate nei rispettivi paesi da coloro che avendo lavorato anche in Italia chiedono l'applicazione delle normative internazionali.
Ferma quindi restando questa competenza particolare per quanto concerne i residenti all'estero, la struttura organizzativa attuale vede tutte le sedi periferiche dell’Inps perfettamente abilitate, per i residenti nei territori di rispettiva competenza, a trattare l'intero iter istruttorio delle domande in regime internazionale.
A livello di Direzione Generale i compiti di indirizzo normativo nei confronti della struttura periferica e di organismo di collegamento nei confronti delle Istituzioni estere, rimangono affidati alla Direzione Centrale delle prestazioni nella quale sono confluite, a partire dal luglio 1998, le competenze della ex Direzione Centrale Rapporti e Convenzioni Internazionale.
Le statistiche concernenti il lavoro svolto dall’Inps nell'area internazionale prenotano un settore in piena attività nonostante che da tempo il flusso migratorio italiano non costituisca più un fenomeno di massa ma sia in pratica limitato alla cosiddetta emigrazione tecnologica. Lo studio riporta una serie di tabelle statistiche alle quali si rinvia.