Source: https://www.echosciences-paca.fr/articles/le-conseil-national-des-activites-privees-de-securite-organes-et-procedure?redirect_to=%2F
Timestamp: 2020-07-11 20:01:00+00:00
Document Index: 180961813

Matched Legal Cases: ["l'article 1", "l'article 11", "l'article 20", 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', "l'article 26", '§1', '§2', '§3', '§1', "l'article 1", '§2', '§3', '§1', '§2', '§3', '§4', '§1', '§2', 'art. 2', 'art. 3', "l'article 2", "l'article 4", "l'article 33", "l'article 33", 'art. 4', 'art. 5', "l'article 4", 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', "l'article 2", 'art. 7', "l'article 4", 'art. 8', "l'article 2", 'art. 9', "l'article 8", "l'article 8", 'art. 10', "l'article 33", 'art. 11', "l'article 8", 'art. 21', "l'article 33", 'art. 22', 'art. 13', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 12', 'art. 13', "l'article 2", 'art. 14', "l'article 13", "l'article 13", 'art. 15', "l'article 3", 'art. 16', 'art. 33', 'art. 30', 'art. 31', 'art. 32', 'art. 18', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 23', '§3', "l'article 92", '§1', '§2', '§3', '§1', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 23', 'art. 21', "l'article 26", "l'article 26", "l'article 21", "l'article 6", '§2', 'art. 28', 'arrêt ', 'art. 27', 'art. 26', 'art. 24', 'art. 25', 'art. 29', 'art. 30', 'art. 31', 'art. 32', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 35', 'art. 37', "l'article 121", "l'article 131", '§3', 'art. 4', '§1', '§2', '§1', "l'article 85", '§2']

Le Conseil National des Activités Privées de Sécurité : organes et procédure administrative | ECHOSCIENCES - Provence-Alpes-Côte d'Azur
Le Conseil National des Activités Privées de Sécurité : organes et procédure administrative
Publié par Jocelyn Bonhomme, le 1 mai 2019 4.8k
L'objet de cette étude juridique est de mettre en exergue, d'un point de vue organique et procédural, et de manière la plus simple possible, le Conseil National des Activités privées de Sécurité. Elle s'adresse aux personnes désireuses de connaître les différents acteurs de la profession ainsi que les activités en elles mêmes, mais surtout, de comprendre le rôle de la puissance publique sur la régulation de l'activité.
De ce fait, avant de rentrer dans le vif du sujet, il sera exposé les différentes activités privées de sécurité (A) (à l'exception du domaine de la cybersécurité qui, de part son particularisme, ne sera pas évoqué) ; puis dans un second temps, les différents acteurs de ce domaine (B).
A. Les différentes activités privées de sécurité
En parallèle de la sphère publique, il existe une multitude d'activités de sécurité pouvant être confiées aux acteurs privés, les raisons de cette délégation sont multiples. Toujours est-il, le fait que l’État ait délégué certaines d'entre elles n'est pas synonyme de liberté absolue, c'est la raison pour laquelle elles sont strictement encadrées par le CNAPS qui est l'autorité de régulation du secteur privé de la sécurité (1). Cependant, à l'heure actuelle demeurent certaines activités en dehors de son champs de compétences (2).
1. Les activités de sécurité privée encadrées par le CNAPS
Le CNAPS régule différentes catégories d'activités de sécurité privée qui nécessitent l'obtention d'une carte professionnelle [Décret n° 2009-137 du 9 février 2009 relatif « à la carte professionnelle, à l'autorisation préalable et à l'autorisation provisoire des salariés participant aux activités privées de sécurité définies à l'article 1er, à l'article 11-8 et à l'article 20 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 ».], elles peuvent être regroupées en trois catégories différentes en fonction de leur particularisme et de leur spécificité. Il sera donc abordé dans un premier temps les activités « classiques » de sécurité privée (a) ; puis dans un second temps, les activités « particulières » de sécurité privée (b) ; et enfin, les activités « spéciales » de sécurité privée (c).
a. Les activités « classiques » de sécurité privée
Ce sont les activités qui répondent au mieux à la protection des biens et des personnes et qui représentent la majeure partie des agents de sécurité privée en France.
La première d'entre elles est la « surveillance humaine ou surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou gardiennage » [Ibid., art. 3 2° a)]. Il s'agit de l'activité de sécurité la plus exercée (en 2016, 86 % des sociétés de sécurité effectuent au moins une mission de surveillance) ["Enquête de branche prévention - sécurité", Observatoire des métiers de la prévention et de la sécurité, institut d'informations et de conjonctures professionnelles, 2017, p. 15], la plus commune de toutes mais également la plus controversée. Elle consiste à placer des agents en faction dans divers endroits stratégiques sur un lieux donné, afin de surveiller l'activité humaine et du site, et ou les biens s'y trouvant. L'activité consiste essentiellement à exercer de la prévention notamment grâce au filtrage (badge d'accès, inspection visuelle des sacs …), mais également en effectuant des rondes ou encore par le seul fait d'avoir une présence dissuasive.
La deuxième activité est celle d' « agent cynophile » [Décret n° 2009-137 du 9 février 2009, op. cit., art. 3 2° d)]. À la différence de l'activité précédente, elle nécessite la présence d'un chien de garde. Ce type d'activité consiste surtout à de la surveillance de biens principalement la nuit, mais aussi dans le cadre d'interventions à risques à des fins de dissuasion.
La troisième catégorie correspond à l'activité d' « opérateur de vidéo protection » [Ibid., art. 3 2° g)]. Cette activité est principalement exercée dans les ERP (établissements recevant du public) d'une certaine taille possédant une installation de vidéo protection mais aussi dans certains IGH (immeuble de grande hauteur). L'activité consiste à placer un opérateur devant les écrans de contrôle afin qu'il puisse surveiller l'ensemble du site de manière rapide et globale, il est directement en lien radio avec les agents en faction. Il peut également s'agir d'une activité de filtrage lorsque la vidéo protection à pour objectif de contrôler les allées et venues des personnels et ou du public sur le site.
b. Les activités « particulières » de sécurité privée
Les activités énumérées dans cette partie sont particulières dans la mesure où elles comportent des spécificités propres à l'objet même de l'activité.
La première d'entre elles est la « protection physique de personnes » [Ibid., art. 3 2° c)]. Cette activité consiste à protéger une personnalité contre un risque ou une menace déterminé ou non. Ces agents de sécurité sont communément appelés « gardes du corps », il s'agit d'une profession peu exercée en raison de la faible demande dans le secteur. Cette activité représente un certain standing, elle est considérée comme l'activité la plus prestigieuse de la profession d'agent de sécurité en raison de sa nature mais aussi de sa rémunération particulièrement élevée. Ces activités se traduisent essentiellement en des missions ponctuelles notamment dans l’événementiel. L'activité se traduit principalement par une présence physique aux côtés de la personnalité à protéger.
La deuxième activité est celle de la « sûreté aéroportuaire » [Ibid., art. 3 2° e)]. Il s'agit d'une activité de sécurité « classique » mais dont la spécificité « aéroportuaire » donne un certain particularisme à cette activité. En effet, comme son nom l'indique, l'activité consiste à assurer la sûreté aéroportuaire et donc principalement à surveiller l'entrée et la sortie sur le territoire, ce qui fait des aéroports des sites à haut risques. L'activité fait donc appel à des compétences particulières.
La troisième activité est celle de la « protection des navires » [Code de la sécurité intérieure, art. L611-1 : « Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : […] 4° A la demande et pour le compte d'un armateur, à protéger, contre des menaces […] des navires battant pavillon français […] »]. Il s'agit d'une activité peu répandue qui consiste à assurer la protection des navires en mer notamment contre le piratage. Cette activité à risque explique le port d'armes des agents de sécurité.
La quatrième activité est celle de « transport de fonds » [Décret n° 2009-137 du 9 février 2009, op. cit., art. 3 2° b)]. Elle consiste à transporter, à l'aide d'un véhicule spécialement équipé, des valeurs susceptibles d'être la cible d'actes de malveillance. Il s'agit d'une activité à haut risque ce qui justifie également le port d'armes des agents de sécurité ainsi que leur formation particulière.
c. Les activités « spéciales » de sécurité privée
Cette catégorie d'activités est spéciale dans la mesure où elle n'est pas directement liées à l'activité de sécurité, il s'agit plutôt d'un lien indirect avec le secteur. Cela n'empêche qu’elles sont également régulées par le CNAPS.
La première activité est celle de « maintenance et gestion des distributeurs automatiques de billets » [Ibid.]. Cette activité consiste à alimenter des distributeurs automatiques en billets de banque, mais aussi d'en assurer l'entretien et la réparation. L'activité principale n'est donc pas une mission de sécurité des biens comme en matière de transport de fonds puisque le dabiste ne sort pas du local technique de sécurité. En revanche, il en est une extension, dans la mesure où les billets de banque auront été au préalable placés dans le local où il opère par les transporteurs de fonds.
La deuxième activité est celle de « recherches privées ». Cette activité consiste à rechercher des informations sur une personne physique ou morale pour le compte d'une autre. Ces agents sont communément appelés « détectives privés ». Ces activités sont particulièrement intrusives et présentes un risque évident d'atteinte à la vie privée même si aujourd'hui elles sont encadrées. Toutefois, la diversité de leur mission a évolué avec le temps. Autrefois, la demande concernait principalement des affaires de mœurs et d’adultères, aujourd'hui la demande s'est diversifiée sur des enquêtes économiques et de fraude mandatées par les groupes d'assurance.
La troisième activité est celle de « formation aux activités privées de sécurité » [Code de la sécurité intérieure, art. L625-1 : « Est soumise au présent titre, lorsqu'elle est délivrée par des exploitants individuels et des personnes morales de droit privé, établis sur le territoire français, et n'ayant pas conclu un contrat d'association avec l’État : 1° La formation permettant de justifier de l'aptitude professionnelle à exercer les activités mentionnées aux 1° à 4° de l'article L. 611-1 et à l'article L. 621-1 ; 2° La formation permettant le renouvellement des cartes professionnelles mentionnées aux articles L. 612-20-1 et L. 622-19-1. Les personnes mentionnées au premier alinéa du présent article sont dénommées "prestataires de formation'' »]. Encore une fois, cette activité ne concerne pas directement l'exercice d'une activité de sécurité à proprement parler mais son influence sur la profession est gargantuesque. En effet, la qualité de la profession dépend grandement de la formation initiale des agents. Il faut avoir à l'esprit que les centres de formation ne sont pas des établissements publics mais des entreprises privées qui ont un intérêt économique. Plus le taux de réussite aux épreuves est élevé, meilleures seront les retombées économiques pour l'établissement. De ce fait, le CNAPS encadre strictement l'activité de formation afin de contrôler la régularité des programmes d'apprentissage et d’évaluation.
2. Les activités de sécurité privée en dehors du champs de compétence du CNAPS
Paradoxalement, certaines activités de sécurité n'entrent pas dans le champs de compétence du CNAPS alors même qu'elles sont des activités privées. De ce fait, elles sont exclues du processus de régulation.
La première est celle des activités de sécurité des réseaux et des transports. L'exemple le plus pertinent est celui de la sûreté ferroviaire et de la RATP (régie autonome des transports parisiens) [Code des transports, art. L2251-1 al.1 : « Sans préjudice des dispositions prévues par les titres III et IV du présent livre, la SNCF et la Régie autonome des transports parisiens sont autorisées à disposer d'un service interne de sécurité »]. L'activité consiste à assurer la sécurité dans les différents transports en commun de la ville de Paris (pour le groupe de protection et de sécurisation des réseaux) et sur les lignes de chemin de fer du pays pour la SUGE (sûreté générale) mieux connue sous le nom de « police ferroviaire ».
La deuxième est celle des activités de sécurité incendie. L'activité consiste à sécuriser les ERP ainsi que les IGH (immeubles de grande hauteur) contre tout risque d'incendie par le biais de la prévention [Arrêté du 2 mai 2005 relatif « aux missions, à l'emploi et à la qualification du personnel permanent des services de sécurité incendie des établissements recevant du public et des immeubles de grande hauteur »]. Pour ce faire, les bâtiments sont équipés de SSI (système de sécurité incendie) et de personnels spécialement formés à la lutte contre les incendies. A priori, la sécurité incendie n'a rien à voir avec la sécurité dans le sens « sûreté » du terme, ce serait comme comparer la police nationale avec les sapeurs pompiers. De ce fait cette activité ne devrait pas être évoquée dans cette étude. Pourtant, il faut savoir que les agents SSIAP (service de sécurité incendie et d'assistance à personnes) exercent régulièrement des missions d'agent de sécurité (sûreté). Parallèlement, ce serait comme si les sapeurs pompiers venaient en renfort des services de police afin de maintenir l'ordre public.
La troisième concerne une catégorie d'activités à part en raison de leur élément d'extranéité, il s'agit des activités des SMP (sociétés militaires privées). « Les sociétés militaire privées sont des entreprises commerciales qui fournissent des prestations traditionnellement assurées par les forces armées nationales » [P. CHAPLEAU, "Sociétés militaires privées. Enquête sur les soldats sans armée", éd. Le Rocher, 2005, p.9]. De manière littérale, le terme de « militaire » ne peut pas être associé à celui de « privé », car il ne peut y avoir qu'une seule armée publique pour des raisons de souveraineté. Pourtant le terme est particulièrement évocateur et reflète parfaitement bien la nature de leurs activités très proches du mercenariat. Elles consistent à effectuer des missions de sécurité diverses (protection de biens ou de personnes, transports de fonds, recherches …) dans des pays étrangers, principalement en crise, contre des rémunérations particulièrement élevées notamment en raison des risques encourus par les agents [A. BACZKO, G. DORRONSORO, A. QUESNAY, "Les sociétés militaires privées", CICDE / RED, 2014].
B. Les personnels de la sécurité privée
Contrairement aux agents de la sécurité publique, les agents de la sécurité privée ne sont pas fonctionnaires de l’État, il ne sont donc pas soumis au même régime juridique. De ce fait, ils sont soumis au Code du travail ainsi qu'à leur convention collective applicable (n°3196).
L'accessibilité aux métiers de la sécurité est différente en fonction du statut, c'est la raison pour laquelle il convient de distinguer les fonctions de dirigeant (1) des fonctions d'exécutant (2).
1. Les personnels dirigeants de la sécurité privée
Contrairement aux activités de sécurité publique où il y a une relation directe entre la personne publique et les agents (militaires et policiers), la sécurité privée nécessite une relation tripartite. En effet, c'est le client (donneur d'ordres) qui va faire appel à une société privée pour la réalisation de prestations de sécurité et c'est cette société qui va recruter des agents de sécurité pour réaliser ces missions dans les locaux du client. C'est la raison pour laquelle les agents de sécurité sont considérés comme des prestataires de services. Évidemment ce n'est pas toujours le cas, il existe des situations dans lesquelles certaines sociétés possèdent en interne leur propre service de sécurité et de ce fait n'ont pas besoin de faire appel à une société privée de sécurité. Cependant, cette situation se raréfie avec le temps pour des raisons pratiques et économiques. La relation tripartite est donc la situation la plus communément utilisée et celle qui par la même est responsable de bien des maux dont souffre le secteur de la sécurité privée. Le rôle du dirigeant de la société de sécurité est central car il est la liaison entre la demande du client et l'offre des prestations qui seront réalisées par les agents exécutants.
La législation a évolué ces dernières années, désormais pour devenir dirigeant d'une société de sécurité il faut répondre à certaines conditions d'aptitude. La fonction est accessible de trois manières : soit par l'obtention du CQP dirigeant (certificat de qualification professionnelle) ; soit par VAE (validation des acquis et de l'expérience) ; ou bien par équivalence.
La formation aux fins d'obtention du CQP dirigeant est accessible à tout citoyen de nationalité française (ou ressortissant d'un État de l'UE), qui maîtrise la langue française, qui n'a pas d'inscription au bulletin n°2 du casier judiciaire, qui n'a pas commis d'actes amoraux incompatibles avec la profession … [Code de la sécurité intérieure, art. L612-7 : « L'agrément prévu à l'article L. 612-6 est délivré aux personnes qui satisfont aux conditions suivantes : 1° Être de nationalité française ou ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ; 2° Ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ; 3° Ne pas avoir fait l'objet d'un arrêté d'expulsion non abrogé ou d'une interdiction du territoire français non entièrement exécutée ; 4° Ne pas avoir fait l'objet d'une décision, prononcée sur le fondement des dispositions du chapitre III du titre V du livre VI du code de commerce ou prise en application des textes antérieurs à ce code et ne pas avoir fait l'objet d'une décision de nature équivalente dans un autre État membre de l'Union européenne ou un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ; 5° Ne pas exercer l'une des activités, énumérées par décret en Conseil d’État, incompatibles par leur nature avec celles qui sont mentionnées à l'article L.611-1 ; 6° Ne pas exercer l'activité d'agent de recherches privées ; 7° Justifier d'une aptitude professionnelle dans des conditions définies par décret en Conseil d’État lorsque ces personnes exercent effectivement les activités mentionnées à l'article L. 611-1 et, lorsqu'elles utilisent un chien dans le cadre de ces activités, de l'obtention d'une qualification professionnelle définie en application de l'article L.613-7. L'agrément ne peut être délivré s'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents des commissions nationale et régionales d'agrément et de contrôle spécialement habilités par le représentant de l’État territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées »] mais surtout, pour accéder à la formation il faut un diplôme d’État de niveau IV (baccalauréat) ou justifier d'une d'une expérience suffisante dans le milieu (VAE niveau IV). La formation dure en moyenne sept semaines et permet l'obtention d'un diplôme de niveau III reconnu par l’État [Répertoire national des certifications professionnelles, « Dirigeant d'entreprise de sécurité privée ». Code n°12977]. Ce qui veut dire que le CQP dirigeant correspond à une équivalence BTS (bac +2) voire une licence (bac +3) en sept semaines … Qui plus est, certains centres proposent des formations à distance grâce à un serveur informatique qui contrôle la distance parcourue du curseur de la souris sur l'écran du candidat afin de justifier que ce dernier ait passé suffisamment de temps à étudier … pour des prix allant jusqu'à six mille euros.
Alors que paradoxalement pour bénéficier de l'équivalence CQP dirigeant, il faut effectivement avoir obtenu un diplôme universitaire de niveau III (et de préférence en droit comme en témoigne la création de licences professionnelles dans ce domaine).
Par analogie, si les dirigeants de société privée devaient être comparés au corps encadrant de l'armée et de la police, leur formation serait succincte et dérisoire. Sachant en plus que certains agents de leur société sont armés et peuvent opérer sur des sites sensibles.
2. Les personnels exécutants de la sécurité privée
Cette catégorie concerne tous les agents de sécurité exerçant sur le terrain. Principalement, les personnels sont divisibles en deux catégories : d'une part, ceux exerçants des missions d'encadrement (chefs de poste) ; et d'autre part, les agents subalternes (agents d'exploitation).
Comme leur nom l'indique, les chefs de poste ont pour mission de veiller au bon déroulement des missions de sécurité exécutées chez le client. En général ce sont eux qui répartissent les taches, les plannings des agents et qui veillent au respect de la discipline et à l'application du règlement intérieur de la société de sécurité. Ce sont eux également qui assure sur place la communication entre le client et les agents.
Le titre de chef de poste équivaut à un diplôme de niveau IV [Ibid., « Agent de sécurité chef de poste ». Code n°27217], il dispose d'un échelon supérieur sur la grille tarifaire (coefficient 140). Cependant en pratique, ces agents sont rarement utilisés en raison du faible nombre d'agents sur le site en question (un ou deux), et d'autre part pour des raisons financières car leur utilisation par le dirigeant de la société a un coût.
En ce qui concerne les agents d'exploitation, la profession d'agent de sécurité est accessible via une formation d'un mois aux fins d'obtention du CQP APS (agent de prévention et de sécurité) qui donne une équivalence de diplôme de niveau V [Ibid., « agent de prévention et de sécurité ». Code n°13639]. L'accessibilité à la formation est possible sans justification de diplôme, il faut seulement, comme en matière de CQP dirigeant, justifier d'un casier judiciaire vierge, parler et écrire le français …
Le CQP est la base pour pouvoir exercer un emploi dans la sécurité mais chaque spécialité nécessite un module supplémentaire. Ainsi, les agents cynophile doivent suivre un module supplémentaire pour obtenir le CQP ASC (agent de sécurité cynophile). De même pour la protection physique de personnes, les agents doivent détenir un CQP APR (agent de protection rapprochée). En matière de sécurité aéroportuaire également, il faut être titulaire du CQP ASA (agent de sécurité aéroportuaire) … Chaque branche de la sécurité ayant une spécificité propre, nécessite une formation adaptée. C'est notamment le cas en matière de protection des navires, de transport de fonds …
En revanche, d'autres branches de la sécurité nécessitent une formation beaucoup plus spécifique, c'est le cas par exemple des agents de la SUGE où il existe un centre de formation spécialisé pour la sûreté ferroviaire dont la durée de la formation est de six mois.
De même, les agents des SMP, même si en théorie ils font partie des agents de protection physique de personnes, ne sont pas recrutés sur simple formation. Les sociétés recrutent généralement d'anciens militaires des forces spéciales ou de renseignements ayant un certain passif et des compétences particulières dans leur domaine. De plus, de nombreuses SMP dispensent elles-même en interne des formations à leurs agents [A. BACZKO, G. DORRONSORO, A. QUESNAY, op. cit.] équivalentes en pratique aux formations militaires.
Les activités de sécurité sont variées et éparses, cependant d'un point de vue juridique, une fracture peut donc être opérée en fonction de la nature de ces activités, à savoir : d'une part, celles relevant de la sphère publique ; et d'autre part, celles relevant de la sphère privée.
Ce seront les activités privées de sécurité qui seront analysées dans cette étude, plus précisément les mesures prises par les pouvoirs publics afin de contenir, de maîtriser la matière pour éviter de l'abandonner totalement au privé.
En effet, l'évolution de la sécurité privée depuis ses origines à aujourd'hui, a été confrontée aux différents contextes politico-sociaux qui ont influencé la construction du droit applicable en la matière. La conception de la sécurité privée a changé de visage et sa place dans la vision sécuritaire de l’État a aujourd'hui une tout autre connotation. Quand, comment et pourquoi, sont autant de questions qui conduisent à s'interroger sur les raisons qui ont poussé les pouvoirs publics à accentuer leur emprise sur la sécurité privée ainsi que les moyens utilisés pour arriver à cette fin.
Si la sécurité privée, à ses débuts, a longtemps été un « électron libre », la prise de conscience sur l'enjeu et les risques que représentent le secteur, a conduit les pouvoirs publics à instaurer des gardes-fous en encadrant progressivement le secteur. Cette lente construction législative et réglementaire, mais également constitutionnelle, a permis au fil du temps de préciser la place de la sécurité privée dans l'architecture sécuritaire de l’État. Les risques que représentent la profession, mais aussi son potentiel en terme de moyens humains et matériels, ont conduit les pouvoirs publics à parachever son encadrement grâce à la création d'une autorité de régulation spécialement consacrée à la sécurité privée : le CNAPS (CHAPITRE I). À tel point qu'aujourd'hui, il peut être fait état d'un véritable droit de la régulation. En tant que telle, cette autorité est en charge de la régulation administrative des activités de sécurité privée entrant dans son champs de compétence (CHAPITRE II).
CHAPITRE I. LA CRÉATION D'UNE AUTORITÉ DE RÉGULATION : LE CNAPS
La création d'une autorité de régulation marque un tournant majeur au même titre que la loi de 1983, elle constitue une étape supérieure dans la construction du droit de la sécurité. La sécurité privée est devenue une nécessité acceptée par tous peu importe les opinions et les colorations politiques. La création du CNAPS apparaît alors comme une sorte de rationalisation de l'activité régulée, elle conforte l'idée de coproduction entre sécurité publique et sécurité privée mais avec une puissante emprise de l’État et des représentants de la profession. Le CNAPS n'est pas une AAI comme peut l'être l'AMF (autorité des marchés financiers) par exemple, il est un établissement public mais en pratique il est vrai qu'il existe de nombreuses similitudes. De ce fait, il va être investi de certaines prérogatives nouvelles mais également bénéficiaire de celles qui appartenaient avant aux Préfets.
Il convient dans un premier temps d'étudier le contexte de la mise en place de cette autorité (section I) afin de mieux comprendre sa création (section II) ainsi que la justification de sa création (section III).
Section I. Les travaux sur la création du CNAPS
La mise en place d'une telle autorité ne fut pas de tout repos. Transferts, attributions de compétences, financement, personnels … furent autant de questions auxquelles devaient répondre les pouvoirs publics. C'est le rapport BLOT-DIEDERICH de 2010 qui a en premier construit une étude politique et juridique solide sur la création d'une autorité de régulation (§1). Plus tard, lors des discussions parlementaires, les divergences politiques apparurent bien assez tôt sur la définition du CNAPS, en particulier sur sa composition (§2) et sur l'exercice de ses missions (§3).
§1. Les prémices de la création du CNAPS : Le rapport BLOT-DIEDERICH
Les premières propositions constructives sur la rationalisation de la régulation du secteur privé de la sécurité sont apparues dans le rapport BLOT-DIEDERICH de 2010. Cette étude avait pour objectif de faire un état des lieux de la profession et de proposer une régulation du secteur, tant par l’État que la profession elle-même. Le rapport fait état de nombreuses lacunes dans le secteur notamment en ce qui concerne les activités de gardiennage (A). De même, est pointé du doigt le contrôle de la profession (B) ainsi que les faiblesses du marché (C) [Y. BLOT, O DIEDERICHS, "Rapport sur le contrôle des entreprises de sécurité privée", IGA, 2010, p. 11].
A. Les lacunes touchants principalement les activités de gardiennage
Le rapport BLOT-DIEDERICH met en avant neuf principales lacunes touchants aux entreprises de sécurité [ibid., pp. 19-21].
La première concerne le grand nombre de sociétés de sécurité et la guerre des prix qui en résulte. En effet, l'étude met en exergue les quelques cinq mille entreprises dont trois mille sont des sociétés individuelles. Cette atomisation du marché de la sécurité engendre une forte concurrence et bon nombre d'entreprises ont de ce fait une existence éphémère. Mille sociétés seraient créées chaque année en France et autant disparaîtraient. La pratique des prix bas qui en découle a pour conséquence de faire baisser la qualité des prestations et de favoriser le travail dissimulé [ibid.] ;
La deuxième concerne le manque de financement de ces sociétés par les banques qui se montrent particulièrement frileuses du fait de la faible rentabilité du secteur et du manque de compétences des dirigeants de sociétés [ibid.] ;
La troisième concerne le manque de compétences en gestion financière et en marketing des acteurs de la sécurité privée. Le secteur attire souvent d'anciens membres de la sécurité publique ayant une bonne connaissance et une expérience certaine de la profession. Cependant, ce ne sont pas des gestionnaires, leur manque de connaissance en matière économique et juridique fait défaut. De même, le niveau de formation des agents est anormalement bas [ibid.] ;
La quatrième concerne l'attitude de l’État dans son rapport avec la sécurité privée. Il est à la fois celui qui réglemente la profession mais il est aussi client de ces sociétés. Le constat est paradoxal dans la mesure où les donneurs d'ordres publics vont adopter le même comportement que les donneurs d'ordres privés, qui pourtant sont dictés par des intérêts privés et particuliers, en choisissant de recourir aux sociétés les moins coûteuses. De cette manière, l’État nuit à la profession en confortant les lacunes attrayantes à la concurrence [ibid.] ;
La cinquième, la sixième et la septième concernent directement la concurrence. Le facility management, les sociétés liées à la surveillance électronique et surtout la concurrence étrangère sont autant de facteurs qui durcissement le marché de la sécurité privée en France. À cette époque, plus de la moitié du marché aéroportuaire et électronique était détenu par des sociétés étrangères, alors que les sociétés françaises s'exportent peu à l'étranger notamment à cause des normes anglo-saxonnes qui dominent les activités de sécurité [ibid.] ;
La huitième et la neuvième concernent la faible valeur ajoutée des sociétés de sécurité ainsi que de leur faible taux de rentabilité. En effet, les relations contractuelles entre donneurs d'ordres et sociétés de sécurité sont favorables à la baisse des prix des prestations ce qui entraîne, par un effet domino, la baisse des salaires des agents ainsi que la faible rentabilité des sociétés de sécurité. Donc même si à cette époque le secteur de la sécurité était déjà en pleine expansion, le taux de rentabilité avoisinant les 1 %, l'investissement dans le secteur ne représentent pas une opportunité suffisante pour les grands investisseurs. Ce qui explique l'éclatement du secteur et l'absence de grandes sociétés de sécurité au même titre que le Royaume-Uni, les États-Unis et certains voisins européens comme l'Espagne, la Suède, ou encore l'Allemagne [ibid.].
B. Les lacunes touchants au contrôle de la profession
Ces lacunes sont constatables, tant au niveau central de l’État (1) qu'au niveau déconcentré (2).
Au niveau national c'était la DMAT (direction de la modernisation et de l'action territoriale) qui était compétente à titre principal en ce qui concernait la réglementation des activités privées de sécurité notamment en matière de travaux sur les projets de lois et de décrets, mais aussi dans la rédaction de circulaires destinées aux entités déconcentrées de l’État [ibid., pp. 33-34].
Cependant, la DMAT n'était pas uniquement compétente en matière de sécurité privée, la multitude de taches lui incombant empêche sa spécialisation en la matière. En effet, son rôle se cantonne surtout à veiller à la cohérence de l'application de la réglementation par les organes déconcentrés et à optimiser la délivrance des cartes professionnelles qui avaient été instaurées en 2009. Il s'agit d'une organisation a minima des services centraux de l’État ce qui pose un problème, tant sur la communication entre les pouvoirs publics et les organismes professionnels [ibid., p. 34], que sur l'homogénéité de l'application de la réglementation sur tout le territoire.
Avant la création du CNAPS, les contrôles, en pratique, étaient confiés aux forces de l'ordre. Cependant, au niveau national, ni la DGPN (direction générale de la police nationale) ni la DGGN (direction générale de la gendarmerie nationale) ne bénéficiaient des outils nécessaires à des fins de contrôle global de la profession. L'inexistence de services centraux, contrairement à certains pays européens, a conduit à certaines discutions concernant la gouvernance du secteur. La DCRI (direction centrale du renseignement intérieur) souhaitait être intégrée au dispositif notamment dans le contrôle des prétendants aux postes de dirigeant de société par le biais d'enquêtes. L'inconvénient de l'applicabilité d'un tel dispositif affère à la nature « secret défense » de certaines activités de sécurité qui risqueraient d'être exposées (comme par exemple en matière de sûreté des centrales nucléaires). De même, l'instauration d'un filtre dans la délivrance des agréments par la DCRI aurait probablement eu pour conséquence de générer un contentieux administratif basés principalement sur les renseignements fournis par les agents de la DCRI [ibid., pp, 34-35]. ce qui en pratique était difficilement concevable.
Une innovation importante est apparue en 2009 avec la carte professionnelle, il s'agit des fichiers DRACAR (délivrance réglementaire des autorisations et cartes professionnelles). Ce dispositif, conçu et administré par la DISC (direction des systèmes d'information et de communication), permet un archivage des délivrances de cartes professionnelles notamment consultables par les donneurs d'ordres afin de vérifier que la société preneuse d'ordres soit bien titulaire des autorisations légales d'exercer [ibid., p.35].
Par la suite, d'autres entités vont se pencher sur le sujet. C'est le cas de l'IGA (inspection générale de l'administration) qui, en menant une étude comparative avec l'Espagne, s'était intéressée sur les outils de contrôle des activités économiques de la sécurité privée. La DPS (délégation à la prospective et à la stratégie) et l'INHESJ (institut national des hautes études de sécurité et de justice) s'étaient elles intéressées aux évolutions du marché [ibid.].
L'aboutissement du processus interviendra avec le décret n° 2010-1073 du 10 septembre 2010 relatif au « délégué interministériel à la sécurité privée ». Le but est de créer un organe en charge de piloter et de conduire l'action publique spécialement en matière de sécurité privée. Cela a également permis de faciliter les relations entre les acteurs de la profession et les pouvoirs publics [ibid.]. Le DISP sera supprimé le 11 septembre 2013.
2. Au niveau déconcentré
Avant la création du CNAPS, les missions de contrôle étaient dévolues à deux entités distinctes : en ce qui concerne les contrôles a priori, ils étaient du ressort des préfectures (a) ; en ce qui concerne les contrôles a posteriori, ils étaient de la compétence des forces de l'ordre (b).
a. La compétence des préfectures en matière de contrôle a priori
La délivrance des autorisations d'exercer était confiée aux Préfets de département [Loi n°83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité] tout comme la délivrance des cartes professionnelles [Décret n° 2009-137 du 9 février 2009 relatif à la carte professionnelle, à l'autorisation préalable et à l'autorisation provisoire des salariés participant aux activités privées de sécurité définies à l'article 1er de la loi n°83-629 du 12 juillet 1983].
Ce système de contrôle était particulièrement bien élaboré, les préfectures ayant accès aux fichiers DRACAR national, les tentatives de fraude des demandeurs étaient enrayées, ils ne pouvaient plus effectuer plusieurs demandes d'autorisation dans différends départements sous peine d'être confondus sur le fichier national [Y. BLOT, O. DIEDERICHS, op. cit., pp. 36-37]. Cependant, ce système va connaître certaines lacunes.
L'un des problèmes majeurs concerne les délais de traitement et d'instruction des demandes particulièrement longs. Ce phénomène est dû à un manque de personnels dans les préfectures ainsi qu'un manque de formation des fonctionnaires dans l'utilisation du nouveau logiciel informatique mis en place. Qui plus est, le turn over que connaît la profession augmente de manière exponentielle les nouvelles demandes d'agrément. De même, les enquêtes de moralité sur les prétendants à la profession ne sont pas sans influence sur la longueur des procédures d'instruction des demandes, notamment lorsque les préfectures doivent communiquer avec d'autres organismes publics. Certaines mettent plus d'un an avant d'aboutir. De plus, en cas de tentative de fraude des prétendants sur l'effective validité de leur CQP, les services des préfectures étaient dans l'impossibilité de consulter les fichiers de l'ADEF (association pour le développement de la formation professionnelle) afin de vérifier leur validité. Ils devaient de ce fait introduire une demande écrite au service concerné, ce qui en soit ralentit en conséquence la procédure d'instruction [ibid., pp. 37-39].
b. La compétence des forces de l'ordre en matière de contrôle a posteriori
En théorie, le contrôle des activités de sécurité devait, a posteriori, être de la compétence des forces de l'ordre [Loi n°83-629 du 12 juillet 1983, op. cit.]. En pratique, les contrôles sur place étaient extrêmement rares en raison du manque de moyens humains et des préoccupations prioritaires des forces de l'ordre. C'est la raison pour laquelle leurs interventions étaient majoritairement dictées par la survenance d'un fait.
De même, les forces de l'ordre n'avaient pas accès aux fichiers DRACAR ce qui compliquait encore plus leur mission de contrôle, plus particulièrement leur efficacité [Y. BLOT, O. DIEDERICHS, op. cit., p. 39].
C. Les faiblesses du marché de la sécurité privée
Le marché de la sécurité est fragilisé par le jeu de la concurrence, notamment à cause de la sous-traitance. La réduction des prix de prestation a des répercutions sur le respect de la législation, à l'époque les fédérations professionnelles estimaient qu’en deçà de 16€/h les sociétés de sécurité ne pouvaient pas engendrer de bénéfices. De ce fait, les taux inférieurs étaient révélateurs de pratiques occultes [ibid., p. 57].
Certains États européens comme l'Espagne ont fait le choix d'interdire le recours à la sous-traitance pour éviter ce genre de dérives [ibid.]. Il est vrai qu'en France la sous-traitance tient une place importante dans les relations contractuelles entre les acteurs de la sécurité privée, même s'il est vrai que certaines pratiques comme la sous-traitance en cascade amplifient le risque de dérives et augmentent la difficulté pour les pouvoirs publics de les déceler.
Avant la création du CNAPS (et même encore aujourd'hui), le secteur de la sécurité souffrait de nombreux maux et lacunes en comparaison avec certains de ses voisins européens. Le manque d'efficacité des contrôles, la difficulté de communication entre les professionnels et les pouvoirs publics est flagrant, les tentatives de fraude et de contournements de la législation par les prétendants à la profession, voire les professionnels eux-mêmes, l'opportunisme, l'atomisation du marché de la sécurité, la sous-traitance … sont autant d'éléments qui ont gangrené le secteur de la sécurité privée.
§2. Les divergences politiques quant à la composition du CNAPS
C'est véritablement lors de la deuxième lecture de la LOPPSI 2 que de sérieuses divergences politiques apparaissent entre majorité et opposition notamment sur la composition du collège du CNAPS. En effet, la gauche est favorable à ce qu'il soit composé majoritairement de représentants publics (au moins deux tiers). De même, ils souhaiteraient que le collège soit composé de membres de la juridiction administrative. A contrario, la droite est favorable à l'élargissement du collège à toute partie prenante notamment des représentants des organisations de salariés, de centres de formation, des services de sécurité internes, des installateurs de matériels électroniques ainsi que des représentants des donneurs d'ordres [C. PAULIN, "Vers une politique publique de la sécurité privée ? (1983-2014)", Université Paris-Saclay, Thèse de doctorat, Sciences Politiques, 2017, pp. 211-212].
C'est finalement la droite majoritaire qui l'emportera, les amendements socialistes seront rejetés en première lecture. Ils tenteront néanmoins d'intégrer les représentants des salariés dans le collège, mais encore une fois l'amendement sera rejeté en deuxième lecture [ibid.]. Cependant, lors de la commission mixte paritaire il sera introduit un alinéa supplémentaire précisant que « toute proposition relative aux conditions de travail des agents de sécurité privée [par le CNAPS] est préalablement soumise à la concertation avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs » [E. CIOTTI, J. P. COURTOIS, "Rapport fait au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet LOPPSI", Assemblée nationale, n°3113 / Sénat, n°261, 2011].
Finalement, le gouvernement parviendra à maintenir sa vision initiale du collège du CNAPS notamment quant à sa présidence, et ce, indifféremment des propositions parlementaires [C. PAULIN, op. cit.] (celles de l'opposition) et du rapport BLOT- DIEDERICHS [Y. BLOT, O. DIEDERICHS, op. cit.].
§3. Les divergences politiques quant à l'exercice des missions du CNAPS
C'est lors de la deuxième lecture à l'Assemblée Nationale que des divergences d'un autre type vont faire leur apparition. La gauche incarnée par Delphine BATHO soutient l'amendement CL86 quant au retrait du pouvoir de police administrative dont le futur CNAPS devait être doté. En effet, selon les partisans, il s’agit d'une « prérogative strictement réservée à l’État en matière notamment de délivrance d’agrément pour les activités de sécurité privée. La profession n’a pas à se substituer à l’État » [E. CIOTTI, "Rapport sur la LOPPSI", Assemblée nationale, n°2827, 2010, p. 86]. D'autres amendements suivront afin de retirer les pouvoirs de délivrance d'autorisation d'exercer dont vont bénéficier les commissions régionales, mais en vain [C. PAULIN, op. cit., pp. 213-216].
De même, lors de la deuxième lecture au Sénat, des amendements similaires seront déposés afin de retirer le pouvoir de police administrative qui sera dévolue à l'autorité de régulation, ce sera également un échec pour les socialistes. Ces derniers craignaient qu'au travers de ce pouvoir, les agents du CNAPS puissent consulter les fichiers STIC (système de traitement des infractions constatées) et JUDEX (système judiciaire de documentation et d'exploitation). Le Gouvernement rétorque en disant que cette possibilité n'est pas un inconvénient dans la mesure où le CNAPS comportera des magistrats, des policiers et sera composé d'agents publics. L'amendement socialiste sera rejeté mais le Gouvernement accepte de revoir la question en précisant que le CNAPS n'est pour l'instant qu'au stade de sa création, et que plus tard dans le temps, un décret viendra préciser les personnels qui seront habilités à consulter ces fichiers [ibid.].
Finalement, ce que souhaitaient les socialistes c'est que le CNAPS soit juste un organisme de conseil sans prérogative de police administrative ni de contrôle sur place des agents de sécurité. Cependant, Eric CIOTTI explique que ce serait supprimer les pouvoirs du CNAPS, et donc sa réelle utilité, qu'il assimile à une AAI (autorité administrative indépendante) au même titre que la CNIL (commission nationale de l'informatique et des libertés). Les socialistes essayeront en deuxième lecture devant le Sénat de faire tomber les prérogatives qui seront attribuées à l'autorité de régulation, mais sans succès. Le statut et les missions du CNAPS n'évolueront donc pas au terme des débats parlementaires [ibid.].
Section II. La création du CNAPS
Le CNAPS a donc été créé par la loi n°2011-267 du 14 mars 2011 qui a été suivie quelques mois plus tard par le décret d'application n°2011-1919 du 22 décembre 2011 relatif « au Conseil national des activités privées de sécurité et modifiant certains décrets portant application de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 ». Ces deux textes vont définir le statut et le rôle du CNAPS (§1) mais aussi son fonctionnement (§2), ses pouvoirs (§3) et ses missions (§4).
§1. Le statut et le rôle du CNAPS
L'article 1er du décret de 2012 dispose que : « Le Conseil national des activités privées de sécurité est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur ». Même si, comme il le sera vu plus tard, le CNAPS n'est pas une AAI, il est vrai que sa composition et son comportement vis à vis de la profession s'en rapproche en pratique.
En effet, le CNAPS est une personne morale de droit public ce qui implique qu’il possède la personnalité juridique. De ce fait, il va pouvoir agir sur le secteur de la sécurité privée de manière autonome même s'il est placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur. Sa personnalité juridique lui permet d'être pleinement un acteur de la sécurité privée, il joue un rôle de filtre en intervenant a priori sur l'accessibilité à la formation et à la profession, puis comme un organe contraignant lorsqu'il intervient a posteriori sur le contrôle de l'activité.
§2. Le fonctionnement du CNAPS
Il convient dans un premier temps d’aborder l'organisation du CNAPS (A), puis dans un second temps, son budget (B), puis enfin, les personnels qui le composent (C).
A. L'organisation du CNAPS
Le CNAPS fonctionne de manière déconcentrée, il est composé d'un service central (1) et de onze succursales régionales réparties dans tout le pays et les départements d'outre-mer (2).
1. Le service central du CNAPS
Le service central du CNAPS est composé d'un collège (a), d'une commission nationale d'agrément et de contrôle (b), ainsi que d'un directeur (c).
a. Le Collège du CNAPS
Le service central est composé d'un collège comportant onze représentants de l’État, un membre du parquet général près la Cour de cassation, un membre du Conseil d’État, huit membres issus des activités privées de sécurité et cinq membres nommés par le ministre de l'intérieur [Décret n° 2011-1919 du 22 décembre 2011 relatif au Conseil national des activités privées de sécurité et modifiant certains décrets portant application de la loi n°83-629 du 12 juillet 1983, art. 2 : « Le collège du Conseil national des activités privées de sécurité comprend : 1° Onze représentants de l’État : a) Le délégué interministériel à la sécurité privée ou son représentant ; b) Le chef de l'inspection générale de l'administration au ministère de l'intérieur, ou son représentant ; c) Le directeur général de la police nationale ou son représentant ; d) Le directeur général de la gendarmerie nationale ou son représentant ; e) Le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques au ministère de l'intérieur, ou son représentant ; f) Le directeur général du travail au ministère chargé du travail, ou son représentant ; g) Le directeur général de la compétitivité, de l'industrie et des services au ministère chargé des finances, ou son représentant ; h) Le directeur général de l'aviation civile au ministère chargé des transports, ou son représentant ; i) Le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer au ministère chargé des transports, ou son représentant ; j) Le secrétaire général pour l'administration au ministère de la défense, ou son représentant ; k) Le directeur de la sécurité sociale au ministère chargé de la sécurité sociale, ou son représentant ; 2° Un membre du parquet général près la Cour de cassation, désigné par le procureur général près la Cour de cassation ; 3° Un membre du Conseil d’État, désigné par le vice président du Conseil d’État ; 4° Huit personnes issues des activités privées de sécurité mentionnées aux titres Ier et II de la loi du 12 juillet 1983 susvisée, nommées par le ministre de l'intérieur parmi celles proposées par les organisations professionnelles de sécurité privée ; a) Quatre au titre des activités de surveillance et de gardiennage ; b) Une au titre des activités de télésurveillance et des opérateurs privés de vidéoprotection ; c) Une au titre des activités de transport de fonds ; d) Une au titre des activités de sûreté aéroportuaire ; e) Une au titre des activités des agences de recherches privées ; 5° Quatre personnalités qualifiées nommées par le ministre de l'intérieur »]. Il agit comme un conseil d'administration, c'est lui qui détermine la police générale de l'autorité.
À la tête du collège se trouve un président élut à bulletins secrets pour trois ans renouvelables à la majorité absolue des voix. Si la majorité absolue n'est pas obtenue au premier tour, il est procédé à un second tour incluant les deux candidats ayant obtenu le plus de voix. En cas d'égalité des suffrages, c'est le candidat le plus âgé qui remporte les élections. Cependant, les professionnels de la sécurité ne peuvent pas être élus, la direction du collège ne peut être confiée qu'à un représentant des pouvoirs publics [Ibid., art. 3 : « Le collège, présidé par son doyen d'âge, élit son président à la majorité absolue des voix de ses membres et à bulletins secrets. Si la majorité absolue n'est pas obtenue au premier tour, il est procédé à un second tour, où seuls peuvent se présenter les deux candidats du premier tour ayant obtenu le plus grand nombre des voix. En cas d'égalité de voix, le plus âgé des candidats est élu. Le président est élu pour une durée de trois ans renouvelable une fois parmi les membres du collège désignés aux 1°, 2°, 3° et 5° de l'article 2. Il désigne, parmi les mêmes membres, la personne chargée de le suppléer en cas d'absence momentanée ou d'empêchement »].
Selon l'article 4, le collège du CNAPS délibère : « 1° Les orientations générales du conseil national ; 2° Les modalités d'assistance et de conseil général à la profession ; 3° Le projet de code de déontologie prévu au troisième alinéa de l'article 33-2 de la loi du 12 juillet 1983 susvisée, et ses modifications ; 4° Les avis et propositions prévus au cinquième alinéa de l'article 33-2 de la même loi ; 5° Le règlement intérieur du Conseil national ; 6° Le budget primitif et les décisions modificatives ; 7° Le compte financier, l'affectation du résultat de l'exercice et l'utilisation du fonds de réserve ; 8° Les conditions générales d'emploi, de recrutement et de rémunération du personnel ; 9° Les contrats, marchés, baux et actes d'acquisition et de vente d'immeubles ; 10° L'acceptation des dons et legs ; 11° Les actions en justice et les transactions ; 12° Le rapport annuel d'activité. Le collège se prononce en outre sur les questions qui lui sont soumises par son président ou le ministre de l'intérieur ».
Le collège peut, s'il le souhaite, déléguer certaines prises de décision à son président et au directeur du CNAPS notamment sur des questions financières et contractuelles ne dépassant pas un certain seuil pécuniaire [Ibid., art. 4 al.3 & 4 : « Le collège peut déléguer à son président certaines des attributions prévues au 10° et au 11°, lorsque le montant financier engagé se situe en dessous d'un seuil qu'il détermine et qui ne peut être supérieur à 100 000 euros. Le président rend compte des décisions prises dans le cadre des délégations qui lui sont ainsi consenties, selon les modalités fixées par le collège. Le collège peut déléguer au directeur du Conseil national des activités privées de sécurité certaines des attributions prévues au 9°, lorsque le montant financier engagé se situe en dessous d'un seuil qu'il détermine. Le directeur rend compte des décisions prises dans le cadre des délégations qui lui sont ainsi consenties, selon les modalités fixées par le collège »].
Le président du collège a pour mission de mettre en œuvre la politique générale ainsi que les délibérations du collège, il représente également le CNAPS dans les actes courants de la vie civile et dans les actions en justice. Outre certaines délégations qu'il peut faire au directeur du CNAPS, il peut également déléguer son pouvoir de signature au président de la CNAC (commission nationale d'agrément et de contrôle), mais aussi aux présidents des CLAC (commission locale d'agrément et de contrôle). Les délégations de signature sont publiées au bulletin officiel du ministère de l'intérieur [Ibid., art. 5 : « Le président du collège met en œuvre la politique générale et les délibérations du collège et représente le Conseil national des activités privées de sécurité en justice et dans tous les actes de la vie civile. Il passe les conventions visées au 9° de l'article 4 qui n'ont pas été déléguées au directeur du Conseil national des activités privées de sécurité. Il peut déléguer au directeur certaines de ses attributions en matière de représentation et de passation des conventions. Il peut déléguer sa signature aux présidents des commissions nationale, régionales ou interrégionales ainsi qu'aux agents placés sous son autorité. Les actes de délégation du président sont publiés au Bulletin officiel du ministère de l'intérieur »].
Le collège du CNAPS se réunit au moins trois fois par an sur convocation du président qui détermine l'ordre du jour ou bien par le ministre de l'intérieur, le DISP (délégué interministériel à la sécurité privée)[Remplacé aujourd'hui par le DCS (délégation aux coopérations de sécurité)] ou un tiers des membres du collège.
Les convocations sont adressées dans un délai minimum de quinze jours aux membres du collège qui se réunissent normalement au siège du CNAPS. Il y est également fait mention de l'ordre du jour. Les documents de travail qui accompagnent l'ordre du jour sont joints, quant à eux, dans un délai de huit jours. À l'issue de la réunion, un compte rendu est adressé aux membres du collège [Règlement intérieur du CNAPS, art. 4 : « les convocations sont adressées aux membres du Collège dans un délai minimum de 15 jours avant la date de la réunion. Sauf mention contraire dans la convocation, la réunion du Collège se tient au siège du CNAPS. L’ordre du jour de la réunion est joint à la lettre de convocation. Les documents de travail qui accompagnent l’ordre du jour sont mis à disposition des membres du Collège dans les huit jours avant la tenue de la réunion, sauf urgence. Un compte-rendu de chaque réunion est adressé aux membres du Collège »].
De même, le collège peut créer des groupes de travail en son sein ou bien créer des commissions composées de membres étrangers au collège si cela est nécessaire [Ibid., art. 5 : « le Collège peut créer en son sein des groupes de travail ou des commissions associant des personnes extérieures à l’établissement sur tout sujet relevant des missions du CNAPS »].
Les décisions sont votées à la majorité des membres présents si au moins la moitié est présente ou représentée (maximum d'un mandat par personne et les onze représentants de l’État ne peuvent pas mandater un autre membre) sinon la réunion du collège est repoussée dans un délai de huit jours sans condition de quorum cette fois-ci. L'autorité chargée du contrôle financier, le comptable public ainsi que le directeur du CNAPS, peuvent assister aux délibérations et bénéficient d'une voix consultative. De même, le président peut inviter le directeur de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale ou son représentant à participer aux délibérations avec voix consultative [Ibid., art. 6 : « Le collège se réunit au moins trois fois par an, sur convocation du président, qui fixe l'ordre du jour. Il est également réuni par le président à la demande du ministre de l'intérieur, du délégué interministériel à la sécurité privée ou d'un tiers de ses membres qui, dans ce cas, proposent l'ordre du jour de la séance. Le collège ne peut valablement délibérer que si plus de la moitié de ses membres sont présents ou représentés. Si le quorum n'est pas atteint, le collège est à nouveau convoqué sur le même ordre du jour dans un délai de huit jours. Il délibère alors sans condition de quorum. Les décisions sont prises à la majorité des membres présents ou représentés. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. Les membres désignés aux 2°, 3°, 4° et au 5° de l'article 2 peuvent donner, par écrit, mandat à un autre membre du collège de les représenter à une séance. Les membres désignés aux 2° et 3° ne peuvent donner mandat qu'à un membre désigné aux 1°, 2° ou 3°. Chaque membre ne peut recevoir qu'un seul mandat. Le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité, l'autorité chargée du contrôle financier et l'agent comptable assistent de droit aux séances du collège, avec voix consultative. Le président du collège peut appeler le directeur de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale ou son représentant à participer aux séances avec voix consultative »].
Une fois votées, les délibérations du collège sont transmises, selon leur nature, soit au ministre de l'intérieur, soit au ministre du budget et deviennent exécutoires quinze jours après réception si ces derniers ne s'y opposent pas. Toutefois, les délibérations du collège peuvent devenir exécutoires immédiatement en cas d'urgence, et ce, sous réserve de l'autorisation du ministre compétent [Ibid., art. 7 : « Les délibérations du collège sont exécutoires de plein droit quinze jours après leur réception par le ministre de l'intérieur si celui-ci n'y fait pas opposition dans ce délai. En cas d'urgence, le ministre de l'intérieur peut en autoriser l'exécution immédiate. Toutefois, pour devenir exécutoires, les délibérations du collège portant sur les matières mentionnées aux 6°, 7° et 8° de l'article 4 sont exécutoires de plein droit un mois après leur transmission au ministre de l'intérieur et au ministre chargé du budget, si aucun d'eux n'a fait connaître d'opposition dans ce délai dans les conditions prévues par le décret du 9 juillet 1999 susvisé. En cas d'urgence, le ministre de l'intérieur et le ministre chargé du budget peuvent en autoriser l'exécution immédiate »].
b. La Commission Nationale d'Agrément et de Contrôle du CNAPS
Le CNAPS comprend également une CNAC qui est composée de six des membres du collège, les deux membres des juridictions précitées ainsi que deux membres représentants la profession [Ibid., art. 8 : « La Commission nationale d'agrément et de contrôle comprend : 1° Les membres du collège représentant l’État désignés aux c, d, f, g, h et k du 1° de l'article 2 ; 2° Les membres des juridictions désignés aux 2° et 3° du même article ; 3° Deux des membres représentant les professionnels désignés au 4° du même article, dont un au titre du a, nommés par le ministre de l'intérieur »].
Le mode d'élection du président de la CNAC ainsi que sa durée de mandat sont en tout point identiques à celui du collège [Ibid., art. 9 : « La Commission nationale d'agrément et de contrôle, présidée par son doyen d'âge élit son président à la majorité absolue des voix de ses membres et à bulletins secrets parmi les membres de la commission désignés aux 1° et 2° de l'article 8. Si la majorité absolue n'est pas obtenue au premier tour, il est procédé à un second tour. Seuls peuvent s'y présenter les deux candidats du premier tour ayant obtenu le plus grand nombre de voix. Le président est élu pour une durée de trois ans renouvelable une fois. En cas d'égalité de voix, le plus âgé des candidats est élu. Il désigne, parmi les membres de la commission désignés aux 1° et 2° de l'article 8, la personne chargée de le suppléer en cas d'absence momentanée ou d'empêchement »].
Son but est de veiller au respect des orientations générales et de s'assurer de la cohérence des décisions des différentes commissions régionales et interrégionales. Elle statut également sur les recours administratifs préalables formés à l'encontre de ces commissions [Ibid., art. 10 : « La Commission nationale d'agrément et de contrôle : 1° Veille au respect des orientations générales fixées par le collège ainsi qu'à la cohérence des décisions des commissions régionales ou interrégionales ; 2° Statue sur les recours administratifs préalables formés à l'encontre des décisions des commissions régionales et interrégionales, sur le fondement de l'article 33-7 de la loi du 12 juillet 1983 susvisée. Elle rend compte de son activité au collège »].
En ce qui concerne les délibérations et les modalités de vote, les conditions sont identiques à celles du collège si ce n'est que le président du collège et la DCS assistent aux séances avec voix consultative [Ibid., art. 11 : « La Commission nationale d'agrément et de contrôle se réunit sur convocation de son président, qui fixe l'ordre du jour. Elle ne peut valablement délibérer que si, pour la moitié au moins, ses membres sont présents ou représentés à la séance. Si le quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée sur le même ordre du jour dans un délai de huit jours. Elle délibère alors sans condition de quorum. Les décisions sont prises à la majorité des membres présents ou représentés. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. Les membres désignés aux 2° et 3° de l'article 8 peuvent donner, par écrit, mandat à un autre membre de la Commission nationale de les représenter à une séance. Les membres désignés au 2° ne peuvent donner mandat qu'à un membre désigné au 1° ou au 2°. Chaque membre ne peut recevoir qu'un seul mandat. Le président du collège et le délégué interministériel à la sécurité privée assistent aux séances de la Commission nationale d'agrément et de contrôle, hors formation de recours, avec voix consultative. Le président de la Commission nationale peut appeler le directeur de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale ou son représentant à participer aux séances avec voix consultative »].
c. Le Directeur du CNAPS
Le directeur du CNAPS assure la gestion administrative et financière du CNAPS, il est ordonnateur principal des recettes et des dépenses ; il recrute, nomme et gère les personnels de l'établissement ; il organise les missions de contrôle ; et enfin, il accomplit tous les actes qui ne relèvent pas de la compétences des présidents du collège et des commissions nationale et déconcentrées [Ibid., art. 21 : « Le directeur assure la gestion administrative et budgétaire du Conseil national des activités privées de sécurité. A ce titre : 1° Il est ordonnateur principal des recettes et des dépenses du Conseil national des activités privées de sécurité et nomme les ordonnateurs secondaires. Il peut créer des régies d'avances et des régies de recettes dans les conditions prévues par le décret du 20 juillet 1992 susvisé. Il prépare et exécute le budget et ses modifications ; 2° Il recrute, nomme et gère les agents du Conseil national des activités privées de sécurité. Il a autorité sur ces agents, y compris ceux placés auprès des présidents des commissions régionales ou interrégionales d'agrément et de contrôle pour l'exercice des missions de secrétariat des commissions ; 3° Il organise les missions de contrôle, dans le cadre des orientations fixées par le collège et dans les conditions prévues à l'article 33-8 de la loi du 12 juillet 1983 susvisée ; 4° Il accomplit tous les actes qui ne relèvent pas de la compétence du président, du collège ou des commissions d'agrément et de contrôle, ainsi que ceux qui lui sont délégués par le président et le collège »].
De même, le directeur transmet la liste des personnels habilités à consulter les fichiers de police et de gendarmerie aux différends Préfets du siège des commissions [Ibid., art. 22 : « Le directeur transmet au préfet du siège de la Commission nationale, régionale ou interrégionale la liste des agents pour laquelle il sollicite une habilitation à consulter les fichiers gérés par les services de police et de gendarmerie nationales aux fins et dans les conditions fixées par les articles 5, 6, 6-1, 22, 23 et 23-1 de la loi du 12 juillet 1983 susvisée »].
Le directeur du CNAPS est assisté d'un secrétaire général adjoint et d'un directeur adjoint chargé des opérations [Règlement intérieur du CNAPS, art. 13 : « Le Directeur du CNAPS organise et dirige les services du CNAPS. Il est assisté d’un Secrétaire général, adjoint du Directeur, et d’un Directeur adjoint chargé des opérations. Pour la mise en œuvre des missions qui lui incombent, le Directeur peut déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité ; les actes de délégation du Directeur sont publiés sur le site Internet du CNAPS »].
Mis à part le collège et les commissions, l'établissement public dispose de services placés sous l'autorité du directeur du CNAPS. En effet, le ce dernier possède : un cabinet du directeur du CNAPS qui est placé sous l'autorité d'un directeur ; quatre services placés sous l'autorité du secrétaire général qui sont, un service des affaires juridiques et du contentieux, un service des finances, de l'immobilier et de la commande publique, un service des ressources humaines et de la formation et un service des systèmes d'information et de la communication ; ainsi que deux services placés sous l'autorité du directeur des opérations qui sont, un service central des titres, et un service central du contrôle [Ibid., art. 15 : « Les services centraux du CNAPS sont les suivants : a) Cabinet du Directeur du CNAPS, placé sous l’autorité d’un Directeur . b) Services placés sous l’autorité du Secrétaire général du CNAPS : service des affaires juridiques et du contentieux ; service des finances, de l’immobilier et de la commande publique ; service des ressources humaines et de la formation ; service des systèmes d’information et de communication. Un contrôleur de gestion est placé auprès du Directeur de l’établissement. c) Services placés sous l’autorité du Directeur adjoint, chargé des opérations : service central des titres ; service central du contrôle […] »].
De même, dans chaque commission locale est présente une délégation du CNAPS qui assure une mission de secrétariat permanent, d'instruction des titres réglementaires ainsi que le contrôle des activités privées de sécurité [Ibid., art. 16 : « Les délégations territoriales du CNAPS assurent le secrétariat permanent des Commissions locales et l’instruction des titres réglementaires et le contrôle des activités privées de sécurité »].
2. Les services déconcentrés du CNAPS
Les CLAC comprennent les commission régionales et interrégionales d'agrément et de contrôle. Les CRAC et les CIAC sont établies dans chaque chef lieu de région, les CIAC peuvent également être instituées par arrêté du ministre de l'intérieur [Ibid., art. 12 : « Les commissions régionales d'agrément et de contrôle sont instituées au chef-lieu de région. Toutefois, des commissions interrégionales peuvent être instituées par un arrêté du ministre de l'intérieur qui en fixe le siège »].
Elles sont chacune composées de sept membres représentants de l’État, d'un procureur général près la Cour d'appel compétente territorialement, le président du tribunal administratif compétent territorialement ainsi que trois membres issus de la profession [Ibid., art. 13 : « La commission régionale ou interrégionale d'agrément et de contrôle comprend : 1° Sept représentants de l’État : a) Le préfet du département du siège de la commission ou son représentant et, à Paris, le préfet de police ou son représentant ; b) Deux préfets de département du ressort de la commission, issus d'au moins deux régions différentes en cas de commission interrégionale, nommés par le ministre de l'intérieur, ou leurs représentants ; c) Le directeur départemental de la sécurité publique du département du siège de la commission ou son représentant ; d) Le commandant de la région de gendarmerie du siège de la commission ou son représentant ; e) Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du siège de la commission, ou son représentant ; f) Le directeur régional des finances publiques de la région du siège de la commission ou son représentant ; 2° Le procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle la commission a son siège, ou son représentant ; 3° Le président du tribunal administratif dans le ressort duquel la commission a son siège, ou son représentant ; 4° Trois personnes issues des activités privées de sécurité mentionnées aux titres Ier et II de la loi susvisée du 12 juillet 1983, ou leurs suppléants, nommées par le ministre de l'intérieur sur proposition de l'ensemble des membres du collège désignés au 4° de l'article 2 »].
Les présidents des CLAC sont élus selon les mêmes modalités et pour la même durée que les présidents des organes centraux du CNAPS [Ibid., art. 14 : « La commission régionale ou interrégionale d'agrément ou de contrôle, présidée par son doyen d'âge, élit un président à la majorité absolue des voix de ses membres et à bulletins secrets. Si la majorité absolue n'est pas obtenue au premier tour, il est procédé à un second tour. Seuls peuvent s'y présenter les deux candidats du premier tour ayant obtenu le plus grand nombre des voix. En cas d'égalité de voix, le plus âgé des candidats est élu. Le président est élu pour une durée de trois ans renouvelable une fois parmi les membres de la commission désignés aux 1°, 2° et 3° de l'article 13. En cas d'égalité de voix, le plus âgé des candidats est élu. Il désigne, parmi les membres de la commission désignés aux 1°, 2° et 3° de l'article 13, la personne chargée de le suppléer en cas d'absence momentanée ou d'empêchement »].
Les CLAC peuvent également confier à leur président la délivrance des autorisations de palpation de sécurité ainsi que certaines cartes professionnelles et autorisations provisoires. Cependant, les présidents doivent rendre compte aux CLAC ainsi qu'à la CNAC [Ibid., art. 15 : « La commission peut, dans les conditions qu'elle détermine et vu l'urgence, déléguer à son président la délivrance : 1° Des autorisations prévues à l'article 3-2 de la loi du 12 juillet 1983 susvisée ; 2° Des cartes professionnelles mentionnées aux articles 6 et 23 de la loi du 12 juillet 1983 susvisée ainsi que des autorisations provisoires et préalables mentionnées aux articles 6-1 et 23-1 de la même loi, lorsque l'instruction de la demande ne fait apparaître aucun fait constitutif d'un comportement ou d'agissements contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État. Le président rend compte à la plus prochaine séance des décisions prises dans le cadre des délégations qui lui sont ainsi consenties. La commission régionale ou interrégionale rend compte de son activité à la Commission nationale d'agrément et de contrôle »].
Les règles concernant les délibérations des CLAC sont identiques à celles des organes centraux, le président peut également inviter le directeur de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales à participer aux délibérations avec voix consultative [Ibid., art. 16 : « La commission régionale ou interrégionale se réunit aussi souvent que nécessaire, sur convocation de son président, qui fixe l'ordre du jour. Elle ne peut valablement délibérer que si la moitié au moins de ses membres sont présents ou représentés à la séance. Si le quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée sur le même ordre du jour dans un délai de huit jours. Elle délibère alors sans condition de quorum. Les décisions sont prises à la majorité des membres présents ou représentés. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. Le président de la commission peut appeler à participer aux séances, avec voix consultative, le directeur de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales en fonction dans la région où la commission a son siège »].
En ce qui concerne les CLAC, il faut savoir que leur composition peut varier en fonction du lieu (en particulier dans les départements d'outre-mer). Pour ce faire, il faut se référer aux titre IV du décret de 2011.
B. Le financement du CNAPS
En ce qui concerne les recettes, le CNAPS reçoit principalement des subventions de l’État. Quant aux dépenses, elles concernent principalement le personnel, le fonctionnement du service ainsi que les équipements nécessaires à son fonctionnement [Ibid., art. 33 : « Le budget comprend : 1° En recettes : a) Les subventions de l’État ; b) Les produits financiers résultant du placement de ses fonds ; c) Les dons et legs ; d) Toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements ; 2° En dépenses : a) Les dépenses de personnel ; b) Les dépenses de fonctionnement ; c) Les dépenses d'équipement ; d) Toutes les dépenses nécessaires à l'activité du conseil »].
Le CNAPS est soumis au contrôle financier de l’État [Ibid., art. 30 : « Le Conseil national des activités privées de sécurité est soumis au régime financier et comptable défini par les décrets du 10 décembre 1953 et du 29 décembre 1962 susvisés. Il est soumis au contrôle financier de l’État prévu par le décret du 4 juillet 2005 susvisé »], c'est un agent comptable nommé conjointement par arrêté du ministre de l'intérieur et du budget qui est compétent [Ibid., art. 31 : « L'agent comptable est nommé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget. Les attributions de l'autorité chargée du contrôle financier et les modalités d'exercice de son contrôle sont précisées en tant que de besoin par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget »].
Le CNAPS a également la possibilité de placer ses fonds disponibles conformément aux conditions fixées par le ministre du budget [Ibid., art. 32 : « Le Conseil national des activités privées de sécurité est autorisé à placer ses fonds disponibles dans les conditions fixées par le ministre chargé du budget »].
C. Les personnels du CNAPS
Les membres du collège et des commissions exercent leur fonction sans rémunération [Ibid., art. 18 : « Les membres du collège et des commissions exercent leurs fonctions à titre gratuit. Toutefois, leurs frais de déplacement et de séjour peuvent être remboursés dans les conditions prévues par la réglementation applicable aux personnels civils de l’État »] et le mandat des représentants du secteur régulé ainsi que les personnalités nommées le sont pour trois ans renouvelables [Ibid., art. 17 : « Les représentants des professionnels, leurs suppléants et les personnalités qualifiées sont nommés pour trois ans. Leur mandat est renouvelable. Sauf si elle intervient moins de six mois avant l'échéance du mandat, toute vacance pour quelque cause que ce soit, ou perte de la qualité au titre de laquelle une personnalité qualifiée ou un représentant des professionnels a été nommé, donne lieu à remplacement pour la durée du mandat restant à courir »]. Tous les membres doivent s'abstenir de siéger en cas de conflit d'intérêts [Ibid., art. 19 : « Le président et les membres du collège et des commissions ne peuvent ni assister, ni prendre part aux délibérations lorsqu'ils ont un intérêt personnel à l'affaire qui en est l'objet, et ils ne sont alors pas comptés pour le calcul du quorum et de la majorité »].
Pour son fonctionnement, le CNAPS emploie différends types de personnels, il peut s'agir de salariés soumis au Code du travail, mais ce peut être aussi des contractuels de l’État et des fonctionnaires, voire même des militaires [Ibid., art. 23 : « Le Conseil national des activités privées de sécurité peut employer : 1° Des salariés recrutés par contrat à durée indéterminée ou déterminée et régis par le code du travail ; 2° Des agents contractuels à temps complet ou incomplet régis par les dispositions de la loi du 13 juillet 1983 et de la loi du 11 janvier 1984 susvisées ; 3° Des fonctionnaires détachés en application des mêmes lois ou des militaires détachés en application de l'article L. 4138-8 du code de la défense »].
§3. Les pouvoirs du CNAPS
Le CNAPS est un établissement public administratif bénéficiant de la personnalité morale. De ce statut, découlent certaines prérogatives dont il est bénéficiaire, en l'occurrence il est doté d'un pouvoir d'édicter des actes unilatéraux (A). Toutefois, sa spécificité tenant à son rôle de régulateur, lui octroi également un pouvoir de sanction (B).
A. Le pouvoir d'édicter des actes unilatéraux
Comme tous les établissements publics, le CNAPS est une entité autonome, rattachée à l’État et soumis à un principe de spécialité [P. TIFFINE, "Droit administratif français", RGD, Partie 1, Chapitre 3, décembre 2014]. De ce fait, le CNAPS bénéficie d'un pouvoir réglementaire soumis à la tutelle du ministre de l'intérieur (voire du budget) et spécialisé [CE 22 mai 1906 « Caisse des écoles du 6ème arrondissement ». Rec. Lebon, p. 390]. Il ne peut donc intervenir que dans ses compétences d'attribution.
Ces principes sont fondamentaux et le juge administratif n'hésite pas à sanctionner l'excès de zèle de certains établissements publics. Ainsi par exemple, une chambre d'agriculture qui assure la maîtrise d’œuvre de la construction d'un foyer pour jeunes agit en méconnaissance du principe de spécialisation [CE 28 septembre 1984, « Conseil régional de l'ordre des architectes de Bourgogne ». Rec. Lebon, p. 309]. Cependant, ce principe connaît des atténuations, ainsi rien n'empêche un établissement public de prendre en charge d'autres missions à condition qu'elles soient annexes ou connexes à leur mission principale du moment que cela est utile à l'établissement et que cette prise en charge soit bénéfique à l'intérêt général [CAA Bordeaux 25 novembre 2003 « Toussaint ». Req. n°99BX01374].
Le pouvoir réglementaire du CNAPS se manifeste notamment au travers de son collège. Comme il a été vu précédemment, son autonomie lui permet de délibérer, même si le ministre de l'intérieur ou du budget est présent, leur voix ne sera que consultative. Cependant, pour devenir exécutoires, les actes transitent par le ministre compétent, ce procédé met parfaitement en exergue la mise sous tutelle du CNAPS et le différencie des AAI qui elles possèdent un pouvoir réglementaire autonome.
L'édiction d'actes individuels se caractérise quant à elle au travers des différentes CNAC et CLAC. En effet, ce sont les commissions qui vont délibérer sur les demandes d'agréments, de cartes professionnelles ou d'autorisations d'exercer (sauf exceptions). Elles vont donc prendre des décisions individuelles ayant force exécutoire applicables de plein droit aux demandeurs.
B. Le pouvoir de sanction du CNAPS
Le pouvoir de sanction du CNAPS met pleinement en exergue son rôle de régulateur des activités privées de sécurité, non seulement il peut agir a priori par l’édiction d'actes unilatéraux, mais il peut agir a posteriori de part son pouvoir de sanction.
Constitutionnellement, l'attribution d'un tel pouvoir n'est pas gênant puisque déjà en 1989 le Conseil constitutionnel avait rappelé que rien ne faisait obstacle à ce qu'une autorité administrative soit dotée d'un pouvoir de sanction du moment que les peines privatives de liberté en sont exclues et que l'exercice de ce pouvoir soit assorti de mesures protégeant les droits et libertés constitutionnellement garantis [Conseil constitutionnel DC n°89-260 du 28 juillet 1989. JO 1er août 1989, p. 9676. « Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis »].
En l'espèce, le pouvoir de sanction du CNAPS est inscrit dans le CSI qui prévoit que les commissions ne peuvent infliger des interdictions d'exercer supérieures à cinq ans et les sanctions financières ne peuvent excéder 3 % du chiffre d'affaire augmentées à 5 % en cas de récidive [Code de la sécurité intérieure, art. L634-4 : « Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier et II sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières doit être fonction de la gravité des manquements commis et en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes réalisé au cours du dernier exercice clos calculé sur une période de douze mois. Ce maximum est porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation »] dans une limite de 150 000€.
Ce qui est intéressant avec cette autorité, c'est que son pouvoir de sanction possède les mêmes caractéristiques que celui de certaines AAI. En effet, les sanctions infligées peuvent largement dépasser le plafond contraventionnel (1 500€ et 3 000€ en cas de récidive). Or, le CNAPS est une autorité administrative et non pas une juridiction pénale. De ce fait, ce pouvoir de sanction administrative est soumis au principe de légalité et au contrôle juridictionnel.
Est donc applicables aux autorités administratives ayant un pouvoir de sanction, le principe de non rétroactivité des sanctions pénales [Conseil constitutionnel DC n°82-155 du 30 décembre 1982. JO 31 décembre 1982, (p. 4034). « Considérant que le principe de non-rétroactivité ainsi formulé ne concerne pas seulement les peines appliquées par les juridictions répressives, mais s'étend nécessairement à toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a cru devoir laisser le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire »] et le principe de proportionnalité des peines [Conseil constitutionnel DC n°87-237 du 30 décembre 1987. JO 31 décembre 1987, p. 15761. « Considérant qu'en prescrivant que l'amende fiscale encourue en cas de divulgation du montant du revenu d'une personne en violation des dispositions de l'article L. 111 du Livre des procédures fiscales sera, en toute hypothèse, égale au montant des revenus divulgués, l'article 92 de la loi de finances pour 1988 édicte une sanction qui pourrait, dans nombre de cas, revêtir un caractère manifestement disproportionné »].
Section III. La justification de la création du CNAPS
Le processus de régulation des activités privées de sécurité a véritablement débuté avec la loi de 1983. L'encadrement progressif des autorisations d'exercer pour les dirigeants, puis les salariés, ainsi que les différends gardes-fous mis en place pour concilier préservation des libertés et sécurité, a finalement abouti à une volonté affichée de réguler la sécurité privée. Le CNAPS a été institué dans une volonté de performance, nombreuses de ses prérogatives appartenaient jadis aux Préfets (certaines demeurent encore comme par exemple la demande de port d'armes). Mais de manière globale, les pouvoirs publics ont voulu, au même titre qu'une AAI, confier le secteur à des spécialistes de la matière (représentants de l’État et membres professionnels).
Le secteur de la sécurité privée est par essence hétérogène, les activités répondent à un besoin du privé basé sur l'offre et la demande, mais d'un autre côté elle est également complémentaire de l’État dans sa mission de protection. Son hétérogénéité s'explique aussi par sa complémentarité dans la mesure où elle va venir combler les insuffisances diverses et variées du secteur public qui n'a pas toujours les moyens organiques, financiers et matériels pour assurer lui même ces missions de sécurité.
Il y a donc eu un constat, si comme le Livre Blanc publié en 2008 par la COESS (confédération européenne des services de sécurité) et l'INHES (institut national des hautes études de sécurité) sur « la participation de la sécurité privée à la sécurité générale en Europe » le précise, « les sociétés de sécurité privées jouent un rôle croissant à côté des États, afin de remplir les missions de protection, tout en créant de nouvelles richesses en terme d'emplois et de métiers ». La sécurité privée n'est donc pas strictement « privée », au travers des relations de droit qui unissent les contractants, il transparaît un intérêt général qui dépasse la sphère des particuliers. C'est ce qui explique, avec la préservation des libertés, que l’État n'a eu de cesse d'agrandir son emprise sur la profession [Y. BLOT, O. DIEDERICHS, op. cit., p. 3].
Autre constat, celui des professionnels eux-mêmes. La régulation de la sécurité privée fut également le fruit d'une demande de plus en forte de la profession. Rémunération au « lance-pierre », faibles qualifications, conditions de travail pénibles, non respect de la réglementation par certaines sociétés peu scrupuleuses … sont autant de facteurs qui nuisent à la profession et aux professionnels qui « jouent le jeu » [ibid.].
Le rapport BLOT-DIEDERICH en 2010 a donc proposé de donner une cohérence plus forte à la profession en créant une autorité unique chapeautant toute la profession. L’objectif est de : fixer un cadre stratégique pour l'avenir de la profession ; d'élaborer un plan national d'action notamment au travers de la formation ; rédiger un Code déontologique de la profession ; et enfin, d'organiser des campagnes de contrôles [ibid., p. 4]. C'est ce rapport qui guidera plus tard les travaux parlementaires sur l'élaboration de la LOPPSI 2.
La création du CNAPS est sans précédent dans l'histoire du droit de la sécurité privée, non seulement il fait de lui un secteur régulé mêlant des personnalités publiques et des personnalités privées, mais il tend également à rapprocher la sécurité privée de la sécurité publique dans une vision de coproduction.
Le CNAPS a été effectivement mis en place au premier janvier 2012, sa construction impulsée par des idéaux politiques et des besoins juridiques, son développement assuré par la pratique tel un engrenage rodé, conduit à s'interroger sur ses objectifs et son efficacité au cour de ces dernières années.
La notion de sécurité est particulièrement complexe comme en témoigne l'absence de définition universelle, l'expression de son objectivité au travers des acteurs de la sécurité questionne sur son appartenance au domaine du public ou du privé. Une chose est certaine, c'est que cette notion volatile est concomitante avec celle de l’État et de la souveraineté. C'est l'avènement de l’État-nation qui a donné sa définition moderne à la sécurité telle que conçue aujourd'hui.
C'est probablement le critère de la motivation qui permet une certaine extrapolation de la sécurité privée de la notion de sécurité générale. Les intérêts particuliers des acteurs privés, dictés par des motivations économiques, expliquent la création des premières sociétés désireuses de conquérir un marché caractérisé par une forte demande. Elles connurent notamment un franc succès sous la Troisième République [D. WARFMAN, F. OCQUETEAU, "La sécurité privée en France", éd. PUF, coll. Que sais-je ?, 2011].
En étudiant de près les différends textes, il est notable que l'encadrement progressif du secteur s'est construit autour de deux principales préoccupations : d'une part, les pouvoirs publics ont voulu palier aux dérives du secteur notamment à la suite d'événements tragiques qui ont mis en exergue le risque que présentait la sécurité lorsqu'elle était placée entre les mains du privé ; et d'autre part, et c'est là que la loi de 1995 [Loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure] prend toute sa dimension, c'est l'affirmation du principe selon lequel la sécurité privée concoure à la sécurité générale, et qui n'a de cesse d'être conforté.
La création du CNAPS n'a pas « révolutionné » à proprement parler la régulation du secteur de la sécurité privé, nombre de ses prérogatives existaient déjà auparavant et étaient exercées par différentes autorités. En revanche, il apparaît comme l'expression concrète d'une volonté de rationalisation de la sécurité privée par le biais de la réalisation d'objectifs à moyens et longs termes que sont la moralisation et la professionnalisation du secteur. En ce sens, le CNAPS a « révolutionné » le droit de la sécurité privée puisqu'il bouleverse toute la mécanique juridique préexistante et est doté de pouvoirs lui permettant d'agir directement sur le secteur.
CHAPITRE II. LA RÉGULATION ADMINISTRATIVE DU SECTEUR DE LA SÉCURITÉ PRIVÉE
L'action de réguler une activité passe nécessairement par l'attribution d'un pouvoir contraignant, comme il a été vu précédemment, ce qui caractérise le CNAPS en la matière ce sont ses pouvoirs d'édicter des actes unilatéraux ainsi que de prendre des mesures disciplinaires. La justification de tels pouvoirs s'explique par les objectifs que sont ceux de l'autorité de régulation, le CNAPS doit moraliser et professionnaliser le secteur de la sécurité privée. En ce sens, « la fin justifie les moyens ». De ce fait, l'autorité va se voir confier certaines missions (section I) qu'il convient de développer.
Sept ans après sa création, se pose la naturellement la question de son efficacité dans la réalisation de ses objectifs directs de moralisation et de professionnalisation (section II).
Section I. Les missions du CNAPS
Le CNAPS agit principalement sur trois niveaux : d'une part il est chargé d'une mission de police administrative qui s'exprime au travers de la délivrance des différends titres (§1) ; d'autre part, il est chargé d'une mission disciplinaire afin de sanctionner les contrevenants à la profession (§2) ; et enfin, lui incombe également une mission de conseil et d'assistance auprès des acteurs de la sécurité privée (§3).
§1. La mission de police administrative du CNAPS
La mission de police administrative du CNAPS s'exprime (de manière globale) au travers de la délivrance des différends titres permettant d'accéder à la profession et à certaines spécialités. En effet, c'est désormais lui, et non plus les préfectures, qui va recevoir et instruire les demandes (A) introduites par les personnes morales (B) et les personnes physiques (C) du secteur de la sécurité. Ce qui engendre un certain nombre de contentieux (D).
A. La réception et l'instruction des demandes par les agents du CNAPS
Les demandes reçues par voie postale sont distribuées aux instructeurs qui vont être en charge du dossier. Ce sont eux qui vont communiquer avec le demandeur en cas de dossier incomplet ou de demande d'informations complémentaires. Le demandeur dispose alors d'un délai de quinze jours pour fournir les pièces demandées. Passé ce délai, l'instructeur relance une deuxième fois le demandeur qui dispose à nouveau d'un délai de quinze jours. Passé ce second délai, l'instruction est abandonnée [Règlement intérieur du CNAPS, art. 18 : « Lorsque le dossier est incomplet, l’instructeur transmet au demandeur, par voie postale, un courrier de demande de transmission des pièces manquantes. Sans réponse du demandeur dans un délai de quinze jours, l’instructeur en charge du dossier sollicite à nouveau le demandeur. Passé un second délai de quinze jours, l’instruction de la demande est abandonnée »].
Une fois les dossiers complets, il est procédé à l'instruction des demandes. Pour ce faire, les agents habilités ont accès au bulletin n°2 du casier judiciaire du demandeur ainsi qu'aux fichiers TAJ (traitement d’antécédent judiciaire). De même, les agents peuvent contrôler le FPR (fichier des personnes recherchées) ainsi que les fichiers de l'AGDREF (application de gestion des dossiers des ressortissants étranger en France) [Ibid., art. 19 : « Aux fins de vérifier la moralité du demandeur, il est procédé par les agents instructeurs du CNAPS, habilités par le préfet territorialement compétent sur proposition du Directeur de l’établissement, à la consultation du casier judiciaire (B2), du fichier du Traitement des antécédents judiciaires (TAJ), du Fichier des personnes recherchées (FPR) et de l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF) »].
Une fois l'instruction terminée, c'est le chef instructeur qui valide ou non les demandes, elles sont classées en trois catégories : « cas A », proposition d'accord de la demande en l'absence d'antécédent dans les fichiers consultés ; « cas B », proposition d'accord en présence d'antécédent dans les fichiers consultés ; « cas C », proposition de refus en présence d'antécédent dans les fichiers consultés. Le chef instructeur transmet ensuite les demandes au secrétaire permanent [Ibid., art. 20 : « Le chef instructeur valide les propositions d’orientation des instructeurs, fixées comme suit pour les personnes physiques : « cas A » : proposition d’accord en l’absence d’antécédent dans les fichiers ; « cas B » : proposition d’accord malgré un antécédent dans les fichiers ; « cas C » : proposition de refus en la présence d’un antécédent dans les fichiers. Le chef instructeur transmet les dossiers au secrétaire permanent »].
Ensuite, le secrétaire permanent rapporte les demandes devant la CLAC. Les cas A sont validés par le président, les cas B et C, ainsi que les demandes relatives aux personnes morales, font l'objet d'une séance de la commission [Ibid., art. 21 : « Le secrétaire permanent de la délégation territoriale rapporte les dossiers devant la commission locale d’agrément et de contrôle. Les « cas A » font l’objet d’une décision de délivrance par le Président de la Commission locale d’agrément et de contrôle dans les conditions de l’article R. 633-4 lorsque celui-ci a reçu délégation à cet effet. Les « cas B » et les « cas C » sont examinés en séance par la Commission locale d’agrément et de contrôle, ainsi que les demandes relatives aux personnes morales »].
À l'issue, la décision est notifiée au demandeur par le secrétaire permanent [Ibid., art. 22 : « La décision d’accord ou de refus de la demande est notifiée au demandeur par le secrétaire permanent »]. Par la suite, le service des affaires juridiques rapporte les dossiers devant la CNAC [Ibid., art. 23 : « En matière de police administrative, le service des affaires juridiques rapporte les dossiers devant la Commission nationale d’agrément et de contrôle »].
B. Les autorisations d'exercer pour les personnes morales
Il s'agit ici de traiter les autorisations d'exercer pour les centres de formation en sécurité (1), pour les sociétés de sécurité privée ainsi que les agences de recherches privées (2).
1. Les demandes d'autorisation d'exercice ou d'autorisation d'exercice provisoire pour un prestataire de formation
Depuis 2016 [Décret n° 2016-515 du 26 avril 2016 relatif « aux conditions d'exercice des activités privées de sécurité et au Conseil national des activités privées de sécurité »], les dirigeants de sociétés de formation doivent au préalable adresser une demande d'autorisation d'exercice provisoire valable six mois le temps que son titulaire obtienne son certificat de compétence délivré par le COFRAC (comité français d’accréditation). En effet, l'article L625-3 du CSI dispose que : « Si le prestataire de formation n'a pas encore exercé l'activité mentionnée à l'article L. 625-1, la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente lui délivre une autorisation d'exercice provisoire dans des conditions définies par décret en Conseil d’État ».
La délivrance d'autorisation définitive est donc soumise à certaines conditions préalables, le prestataire de formation doit : être titulaire d'une déclaration d'activité enregistrée ; être en conformité vis à vis des conditions de moralité et de nationalité ; et enfin, avoir obtenu la certification du COFRAC [Code de la sécurité intérieure, art. L625-2 : « L'exercice d'une activité mentionnée à l'article L. 625-1 est subordonné à la délivrance d'une autorisation, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente, aux prestataires de formation qui satisfont aux conditions suivantes : 1° Être titulaire d'une déclaration d'activité enregistrée dans les conditions fixées aux articles L. 6351-1 à L. 6351-8 du code du travail ; 2° Être dirigé par une personne physique répondant aux conditions prévues aux 1° à 4° de l'article L. 612-20 du présent code ; 3° Avoir fait l'objet d'une certification dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État ».]. L'autorisation est valable cinq ans, elle doit systématiquement être renouvelée avant l'expiration du délai.
Le demandeur doit fournir en complément de sa demande d'autorisation, tous les justificatifs nécessaires permettant aux agents du CNAPS de l'identifier, de connaître sa localisation, mais aussi la régularité de son existence comme par exemple un extrait du RCS (registre du commerce et des sociétés) et sa conformité vis à vis des différentes autorisations [Cf. Formulaire de « Demande d'autorisation d'exercice ou d'autorisation d'exercice provisoire pour un prestataire de formations » du CNAPS].
En pratique, le demandeur a tout intérêt d'envoyer sa demande à la CLAC compétente en recommandé avec accusé de réception pour une question de preuve et de délai. En effet, conformément au droit administratif commun, l'administration du CNAPS bénéficie d'un délai de deux mois pour statuer sur la demande d'autorisation. Même si le principe est désormais l'acceptation implicite, la demande d'autorisation devant provoquer une décision individuelle de l'administration, le silence gardé pendant deux mois vaut refus de la CLAC [Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative « aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », art. 21 : « I. - Le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation. […] Le premier alinéa n'est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : 1° Lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle […] »].
2. Les demandes d'autorisation d'exercer pour une entreprise de sécurité privée ou une agence de recherches privées établie sur le territoire national
Comme en matière de formation, une société qui souhaiterait exercer des activités de sécurité doit au préalable faire une demande d'autorisation auprès de la CLAC compétente [Code de la sécurité intérieure, art. L612-6 : « Nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 611-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré selon des modalités définies par décret en Conseil d’État »].
Chaque demande préalable est indépendante l'une de l'autre, la CLAC ne délivre qu'une autorisation d'exercer par établissement ce qui veut dire que, si la société dispose de succursales secondaires, une demande d'autorisation distincte devra être effectuée pour chaque établissement [Ibid., art. L612-9 al.1 : « L'exercice d'une activité mentionnée à l'article L. 611-1 est subordonné à une autorisation distincte pour l'établissement principal et pour chaque établissement secondaire »]. Cette interdépendance des demandes d'autorisation est logique dans la mesure où, le dirigeant de la société, doit au préalable être titulaire d'un agrément dirigeant au même titre que l'un de ses employés ou associés destinés à gérer ou diriger une succursale distincte de l'établissement principal. De ce fait, chaque établissement de la personne morale doit avoir à sa tête une personnalité qualifiée et agréée.
Une fois ces conditions remplies, la société personne morale, personnifiée par son dirigeant, pourra adresser à la CLAC sa demande d’autorisation en veillant à joindre toutes les pièces jointes demandées notamment un extrait Kbis de moins de trois mois, la justification de l'inscription à l'URSSAF (unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales) ou au CFE (centre de formalité des entreprises), la justificatif de domicile de l’établissement … [Cf. Formulaire de « Demande d'autorisation d'exercer pour une entreprise de sécurité privée ou une agence de recherches privées établie sur le territoire national » du CNAPS].
Le déroulement de l'instruction des demandes s'effectue de la même manière que pour les centres de formation.
C. Les autorisations d'exercer pour les personnes physiques
Les autorisations individuelles d'exercer peuvent être divisées en trois catégories distinctes : les demandes d'autorisation préalable, provisoire et de stage (1) ; les demandes de carte professionnelle (2) ; et enfin, les demandes d'agrément (3).
1. Les demandes d'autorisation préalable, provisoire et de stage
Il s'agit de traiter les demandes d'autorisation préalable et provisoire (a), puis dans un second temps, les demandes de stage (b).
a. Les demandes d'autorisation préalable et provisoire
En ce qui concerne les métiers de la sécurité privée, la demande d'autorisation préalable est prévue à l'article L612-22 et à l'article L622-21 (en ce qui concerne les activités de recherches privées) du CSI qui disposent que : « l'accès à une formation en vue d'acquérir l'aptitude professionnelle est soumis à la délivrance d'une autorisation préalable […] ». De ce fait, toute personne physique voulant accéder à une formation dispensée par un organisme agréé doit au préalable demander une autorisation à la CLAC compétente.
De même, une demande d'autorisation provisoire peut être demandée par une personne physique prétendante aux métiers de la sécurité, et ce, conformément aux articles L612-23 [Code de la sécurité intérieure, art. L612-23 : « Par dérogation à l'article L. 612-20, une autorisation provisoire d'être employé pour participer à une activité mentionnée aux 1° à 3° de l'article L. 611-1 est délivrée à la personne non titulaire de la carte professionnelle, sur sa demande, au vu des conditions fixées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 612-20. Toute personne physique ou morale exerçant une activité mentionnée à l'article L. 611-1 concluant un contrat de travail avec une personne titulaire de cette autorisation lui assure la délivrance sans délai d'une formation en vue de justifier de l'aptitude professionnelle. La personne titulaire de l'autorisation provisoire susvisée ne peut pas être affectée à un poste correspondant à une activité mentionnée à l'article L. 611-1. La période d'essai du salarié est prolongée d'une durée égale à celle de la période de formation visée à l'alinéa précédent, dans la limite maximale d'un mois, à défaut de stipulation particulière d'une convention ou d'un accord collectifs étendus »] et L622-22 [Ibid., art. L622-22 : « Par dérogation à l'article L. 622-19, une autorisation provisoire d'être employé pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 621-1 est délivrée à la personne non titulaire de la carte professionnelle, sur sa demande, au vu des conditions fixées aux 1°, 4° et 5° de l'article L. 622-19. Toute personne physique ou morale exerçant une activité mentionnée à l'article L. 621-1 concluant un contrat de travail avec une personne titulaire de cette autorisation lui assure la délivrance sans délai d'une formation en vue de justifier de l'aptitude professionnelle. La personne titulaire de l'autorisation provisoire mentionnée ci-dessus ne peut pas être affectée à un poste correspondant à une activité mentionnée au même article L. 621-1. La période d'essai du salarié est prolongée d'une durée égale à celle de la période de formation mentionnée au premier alinéa du présent article, dans la limite maximale d'un mois, à défaut de stipulation particulière d'une convention ou d'un accord collectifs étendus »] (en ce qui concerne les activités de recherches privées) du CSI, lui permettant ainsi d'être liée par un contrat de travail avec la société qui va en interne lui dispenser une formation en sécurité.
La différence entre la demande d'autorisation préalable et provisoire réside dans la nature de la formation. En effet, la première permet d'obtenir l'autorisation d'intégrer un centre de formation, la seconde permet d'intégrer une entreprise dispensant une formation. Mais dans un cas comme dans l'autre, ces autorisations ne permettent pas d'exercer une activité privée de sécurité.
Le demandeur d'une autorisation préalable doit remplir une demande qu'il adressera à la CLAC compétente. Il doit préciser s'il demande une autorisation préalable, dans ce cas il devra mentionner l'activité pour laquelle il souhaite être formé (gardiennage, sécurité aéroportuaire …), et il devra également mentionner le centre de formation dans lequel il compte s'inscrire avec un justificatif de préinscription ; s'il demande une autorisation provisoire il devra mentionner l'entreprise dans laquelle il compte être formé et il devra également fournir une promesse d'embauche. Dans tous les cas, il devra fournir en plus un justificatif d'identité.
Une fois la demande remplie, elle devra être adressée à la CLAC compétente qui instruira son dossier en procédant à une enquête administrative sur le prétendant. Les autorisations préalables et provisoires ont une validité de six mois [Cf. Formulaire de « demande d'autorisation préalable ou provisoire » du CNAPS].
b. Les demandes de stage
Les demandes de stage sont rares et présentent un certain particularisme. En effet, la demande doit être adressée à la CLAC compétente comme pour une demande d'autorisation préalable ou provisoire, mais c'est l'employeur qui doit en faire la demande et non pas le futur stagiaire. Pour ce faire, il lui suffit de communiquer à l'administration le nom du prétendant au stage afin que cette dernière puisse mener une enquête administrative sur son bulletin n°2 du casier judiciaire et effectuer une enquête de moralité.
Toutefois, la demande n'est pas nécessaire lorsque le stagiaire est déjà titulaire d'une autorisation préalable ou provisoire [Code de la sécurité intérieure, art. R612-32 : « Lorsque pour l'obtention de la certification professionnelle ou du certificat de qualification professionnelle une formation comportant un stage dans une entreprise mentionnée à l'article R. 612-24 est dispensée, le dirigeant de l'entreprise adresse à la commission régionale ou interrégionale d'agrément et de contrôle territorialement compétente le nom du stagiaire, par lettre recommandée avec accusé de réception, deux mois avant le début du stage, en vue de la réalisation d'une enquête administrative. Celle-ci porte sur la compatibilité du comportement ou de la moralité du stagiaire avec l'accomplissement du stage pratique. Il est tenu compte : 1° Du bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, du document équivalent ; 2° De la commission éventuelle d'actes contraires à l'honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs ou de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État. Au vu de cette enquête, la commission régionale ou interrégionale d'agrément et de contrôle autorise le stage. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables lorsque le stagiaire est titulaire d'une autorisation préalable d'accès à la formation professionnelle ou d'une autorisation provisoire d'exercice mentionnées aux articles L. 612-22 et L. 612-23 »]. Ce qui est logique puisque l'enquête administrative sur la situation du demandeur aura déjà été menée.
2. Les demandes de carte professionnelle
La demande de carte professionnelle est l'étape suivante dans le processus d'accès à la profession. Une fois l'instruction de la demande préalable ou provisoire terminée, l'enquête administrative n'ayant pas révélée de contre-indication pour l'exercice d'une activité privée de sécurité, le bénéficiaire de la certification doit adressée une demande de carte professionnelle à la CLAC compétente conformément aux articles L612-20 [Code de la sécurité intérieure, art. L612-20 : « Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 : 1° S'il a fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ; 2° S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l’État territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées ; 3° S'il a fait l'objet d'un arrêté d'expulsion non abrogé ou d'une interdiction du territoire français non entièrement exécutée ; 4° Pour un ressortissant étranger, s'il ne dispose pas d'un titre de séjour lui permettant d'exercer une activité sur le territoire national après consultation des traitements de données à caractère personnel relevant des dispositions de l'article R. 611-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l’État territorialement compétent et individuellement désignés ; 5° S'il ne justifie pas de son aptitude professionnelle selon des modalités définies par décret en Conseil d’État et, s'il utilise un chien dans le cadre de son emploi ou de son affectation, de l'obtention d'une qualification définie en application de l'article L. 613-7. Le respect de ces conditions est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée selon des modalités définies par décret en Conseil d’État. La carte professionnelle peut être retirée lorsque son titulaire cesse de remplir l'une des conditions prévues aux 1°, 2° et 3°. Elle peut également être retirée en cas de méconnaissance des dispositions prévues à l'article L. 214-1 du code rural et de la pêche maritime. Pour l'exercice de l'activité mentionnée au 4° de l'article L. 611-1 du présent code, la condition prévue au 4° du présent article n'est pas applicable. La délivrance de la carte professionnelle répond en outre aux conditions exigées à l'article L. 616-2. En cas d'urgence, le président de la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente peut retirer la carte professionnelle. En outre, le représentant de l’État peut retirer la carte professionnelle en cas de nécessité tenant à l'ordre public »] et L622-19 [Ibid., art. L622-19 : « Nul ne peut être employé pour participer à l'activité mentionnée à l'article L. 621-1 : 1° S'il a fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ; 2° Pour un ressortissant étranger, s'il ne dispose pas d'un titre de séjour lui permettant d'exercer une activité sur le territoire national, après consultation des traitements de données à caractère personnel relevant des dispositions de l'article R. 611-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l’État territorialement compétent et individuellement désignés ; 3° S'il a fait l'objet d'un arrêté d'expulsion non abrogé ou d'une interdiction du territoire français non entièrement exécutée ; 4° S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l’État dans le département, ou, à Paris, par le préfet de police, et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées ; 5° S'il ne justifie pas de son aptitude professionnelle selon des modalités définies par décret en Conseil d’État. Le respect de ces conditions est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente selon des modalités définies par décret en Conseil d’État. La carte professionnelle peut être retirée lorsque son titulaire cesse de remplir l'une des conditions prévues aux 1°, 4° ou 5°. En cas d'urgence, le président de la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente peut retirer la carte professionnelle. En outre, le représentant de l’État dans le département, ou, à Paris, le préfet de police, peut retirer la carte professionnelle en cas de nécessité tenant à l'ordre public »] (pour les activités de recherches privées) du CSI. Sans la délivrance de la carte professionnelle l'agent ne peut exercer une quelconque activité privée de sécurité, et ce, même s'il est titulaire d'un certificat de qualification professionnelle.
L'agent doit fournir certaines pièces à sa demande, il doit notamment justifier de son adresse et de son identité mais il doit aussi fournir le justificatif de son aptitude professionnelle délivré par le centre de formation ou l'entreprise dispensatrice. Si c'est un agent cynophile, il doit également fournir tous les renseignements nécessaires sur son chien.
Une fois la demande envoyée, la CLAC va procéder à une deuxième enquête administrative mais plus légère cette fois-ci, il s'agira surtout de vérifier que l'agent est bien titulaire d'une qualification professionnelle en bonne et due forme. La délivrance de la carte professionnelle est valable cinq ans, l'agent devra effectuer une demande de renouvellement auprès de la CLAC compétente avant l'expiration de ce délai pour pouvoir continuer à exercer [Cf. Formulaire de « Demande de carte professionnelle » du CNAPS].
En ce qui concerne le renouvellement de la carte professionnelle, l'agent doit effectuer une demande auprès de la CLAC au moins trois mois avant l'expiration de la carte. À ce titre, la commission va se livrer à une nouvelle enquête administrative sur l'agent afin de savoir s'il satisfait toujours aux conditions d'accès à la profession notamment en ce qui concerne le bulletin n°2 du casier judiciaire. De ce fait, rien n'empêche l'agent de demander une extension de carte professionnelle dans le cadre de la procédure de renouvellement.
Toutefois depuis le 1er juillet 2017, les agents devront justifier dans le cadre du renouvellement de la carte, d'un suivi de formation continue en application des articles L612-20-1 [Code de la sécurité intérieure, art. L612-20-1 : « Le renouvellement de la carte professionnelle est subordonné au suivi d'une formation continue, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État »] et L622-19-1 [Ibid., art. L622-19-1 : « Le renouvellement de la carte professionnelle est subordonné au suivi d'une formation continue, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État »] (en ce qui concerne les agents de recherches privées) du CSI.
La demande est plus succincte dans le cadre du renouvellement de la carte, outre les justificatifs de domicile et d'identité, l'agent à juste à fournir son numéro de carte professionnelle qui sera modifiée à l'issue du renouvellement. Les agents cynophiles devront en plus fournir certains renseignements sur leur chien notamment leur matricule [Cf. Formulaire de « Demande de renouvellement de carte professionnelle » du CNAPS].
3. Les demandes d’agréments
Les demandes d'agrément concernent deux types de personnels de la sécurité privée : d'une part les dirigeants, gérants et associés de sociétés (a) ; et d'autre part, les agents qui souhaitent être habilités à la pratique des palpations de sécurité (b).
a. Les demandes d'agrément dirigeant, gérant et associé de société de sécurité privée
Pour pouvoir exercer une fonction de dirigeant, gérant ou associé, le prétendant à la fonction doit adresser une demande d'agrément à la CLAC compétence, et ce, conformément à l'article L612-6 [Code de la sécurité intérieure, art. L612-6 : « nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 611-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré selon des modalités définies par décret en Conseil d’État »] et L622-6 [Ibid., art. L622-6 : « nul ne peut exercer à titre individuel l'activité mentionnée à l'article L. 621-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente selon des modalités définies par décret en Conseil d’État »] (en ce qui concerne les activités privées de recherches) du CSI.
Comme en matière de demande de carte professionnelle, la CLAC compétente va se livrer à une enquête de moralité sur les futurs dirigeants, gérants et associés. La délivrance de l'agrément répond à des conditions plus strictes en ce qui concerne le niveau de qualification professionnelle. En effet, ces personnels doivent justifier d'une formation professionnelle de dirigeant ou d'un niveau universitaire de niveau II, ce qui n'est pas du tout la même chose. La formation de dirigeant est dérisoire en comparaison à son équivalent universitaire (licence / master) [Cf. Formulaire de « Demande d'agrément dirigeant / gérant d'une entreprise de sécurité privée ou d'une agence de recherches privées » du CNAPS].
De même, il existe des restrictions en matière de nationalité, seuls peuvent être dirigeants, gérants ou associés, les citoyens français, de l'Union européenne et certains ressortissants non européens s'il existe une convention bilatérale avec la France [Ibid.].
Toutefois, la délivrance d'un agrément dirigeant, gérant ou associé ne remplace en rien la carte professionnelle délivrée aux agents de sécurité. De ce fait, l'agrément n'autorise pas les personnels détenteurs à exercer la profession d'agent. Pour ce faire, ils se doivent d'introduire une demande de carte professionnelle distincte à la CLAC compétente [Ibid.]. Le suivi d'une formation de dirigeant ne permet pas l'exercice d'activités de sécurité.
L'agrément est valable cinq ans comme en matière de cartes professionnelles et il doit être renouvelé au moins trois mois avant la date d'expiration. La demande de renouvellement est également moins stricte que la première demande [Cf. Formulaire de « Demande de renouvellement d'agrément dirigeant / gérant d'une entreprise de sécurité privée ou d'une agence de recherches privées » du CNAPS].
b. Les demandes d'agrément palpation pour les agents de sécurité
En ce qui concerne les manifestations sportive, récréative ou culturelle rassemblant au moins trois cent personnes, les agents de sécurités, spécialement habilités et sous le contrôle des forces de l'ordre, peuvent effectuer des palpations de sécurité sur des personnes de même sexe sous réserve de leur consentement [Code de la sécurité intérieure, art. L613-3 : « Pour l'accès aux enceintes dans lesquelles est organisée une manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant plus de 300 spectateurs, les personnes physiques exerçant l'activité mentionnée au 1° de l'article L. 611-1, agréées par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État, ainsi que celles, membres du service d'ordre affecté par l'organisateur à la sécurité de la manifestation sportive, récréative ou culturelle en application des dispositions de l'article L. 211-11, titulaires d'une qualification reconnue par l’État et agréées par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente, peuvent procéder, sous le contrôle d'un officier de police judiciaire et avec le consentement exprès des personnes, à des palpations de sécurité. Dans ce cas, la palpation doit être effectuée par une personne de même sexe que la personne qui en fait l'objet. Elles peuvent procéder à l'inspection visuelle des bagages et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille »].
La demande d'agrément de palpation doit être effectuée à l'initiative de l'employeur auprès de la CLAC compétente. Pour ce faire, il doit joindre à sa demande un certain nombre de documents : un extrait de kbis ; l'autorisation d'exercer de la société ; l'identité, la nationalité et le domicile de l'employeur ; et enfin, des renseignements notamment sur l'expérience professionnelle de l'agent qu'il souhaiterait voir agréé [Code de la sécurité intérieure, art. R613-7 : « L'employeur constitue, pour chaque employé qu'il a habilité et qu'il présente en vue de l'agrément, un dossier comprenant : 1° Un extrait du registre du commerce mentionnant la raison sociale de l'entreprise ; 2° L'autorisation délivrée en application de l'article L. 612-9 ; 3° L'identité de l'employé, sa nationalité et son domicile ; 4° La liste et la description des postes occupés par l'employé, son expérience professionnelle ainsi que la formation qu'il a reçue pour exercer des activités de surveillance et de gardiennage »].
En matière de service de sécurité interne le principe est le même, l’organisateur doit adresser une demande à la CLAC compétente en fournissant certains renseignements comme : la dénomination de son organisme ; le contenu, la durée de la formation et les conditions d'organisation ; ainsi que le mode d'évaluation des compétences acquises lors de la formation [Ibid., art. R613-11 : « L'organisateur adresse à la commission locale d'agrément et de contrôle un dossier décrivant les modalités de la formation de ses préposés aux missions mentionnées à l'article R. 613-10 et comprenant les renseignements suivants : 1° La dénomination de l'organisme ou l'identité de la personne dispensant la formation ; 2° Le contenu, les conditions d'organisation et la durée de la formation ; 3° Le mode d'évaluation des compétences acquises à l'issue de la formation. Si elle estime que ce dispositif est de nature à garantir le bon accomplissement des missions mentionnées à l'article R. 613-10, la commission locale d'agrément et de contrôle approuve le contenu et les modalités de la formation décrits dans le dossier de l'organisateur »]. La demande comporte également la décision de la CLAC approuvant le contenu de la formation ainsi que certains renseignements d'ordre professionnel sur l'attributaire de l'agrément [Ibid., art. R613-12 : « La demande de l'agrément mentionné à l'article R. 613-10 est présentée par l'organisateur. Elle comporte : 1° L'identité et le domicile de la personne dont l'agrément est demandé ainsi que la justification de sa qualification ; 2° La décision de la commission locale d'agrément et de contrôle mentionnée à l'article R. 613-11 approuvant le contenu et les modalités de la formation »].
Une fois la demande envoyée à la CLAC compétente, l'administration va se livrer à une enquête administrative dans le but de rechercher si certains agissements de l'agent seraient moralement contraires à la pratique des palpations de sécurité [Ibid., art. R613-8 : « L'agrément est refusé lorsque la moralité de la personne ou son comportement apparaissent incompatibles avec l'exercice des missions pour lesquelles l'agrément est demandé »]. D'ailleurs, cet agrément peut à tout moment lui être retiré en cas d'urgence pour une durée de trois mois, de même l'agrément devient caduc en cas de rupture du contrat de travail ou si l'habilitation est retirée [Ibid., art. R613-9 : « En cas d'urgence, l'agrément peut faire l'objet d'une suspension immédiate d'une durée maximum de trois mois. L'agrément devient caduc si l'habilitation est retirée ou si son titulaire cesse d'être employé par l'entreprise qui a présenté la demande »]. Le principe est le même en matière de service de sécurité interne propre à l'organisation de l'événement.
D. Le contentieux du refus des autorisations, des cartes professionnelles et des agréments
Il s'agit ici de traiter du contentieux a priori, c'est à dire des refus explicites ou implicites de l'administration sur la délivrance d'autorisation, de carte professionnelle ou d'agrément.
L'article L633-3 du CSI dispose que : « Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux ».
Dans un premier temps, le demandeur, suite à une décision de refus de la CLAC, doit introduire un RAPO (recours administratif préalable obligatoire) devant la CNAC qui réexaminera sa demande. Il s'agit d'un recours hiérarchique car ce n'est plus la commission locale qui examinera son recours mais la commission nationale dont la décision viendra se substituer à celle de la commission locale (en pratique rien de l'empêche de faire un recours gracieux).
À ce stade, il n'y a pas de particularité propre au contentieux de la sécurité privée, c'est le droit administratif « commun » qui s'applique. De ce fait, le requérant aura deux mois pour contester la décision de refus explicite [Code de justice administrative, art. R421-1 : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle »] de la CLAC devant la CNAC. En revanche, s'il y a silence de l'administration, le délai sera ouvert à partir du dernier jour du deuxième mois [Ibid., art. R421-2 : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête »].
En 2016, la CNAC a été saisie de 846 RAPO dont 586 ont été examinés. La commission a prononcé 212 décisions de réformation soit un taux de 36 % d'invalidation des refus prononcés par les CNAC [Rapport annuel du CNAPS, 2016, p. 44].
C'est seulement suite à une décision de refus implicite ou explicite de la CNAC que le demandeur pourra ester en recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif territorialement compétent dont il dépend, en l’espèce celui de son lieu de résidence [Code de justice administrative, art. R312-8 al.1 : « Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises à l'encontre de personnes par les autorités administratives dans l'exercice de leurs pouvoirs de police relèvent de la compétence du tribunal administratif du lieu de résidence des personnes faisant l'objet des décisions attaquées à la date desdites décisions »]. D'ailleurs en pratique, en 2016, 240 recours ont été introduits et 75 % des jugements et ordonnances des tribunaux administratifs ont confirmé les décisions de la CNAC en matière de police administrative [Rapport annuel du CNAPS, op. cit., p. 44].
En revanche, si l'administration n'a, ni précisé les voies de recours ni les délais, le requérant ne sera pas tenu au respect du délai de deux mois, le délai est en principe infini mais le Conseil d’État a apporté une précision en 2016 [CE 13 juillet 2016, « Czabaj ». Rec. Lebon, req. n° 387763. « Considérant que la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ; qu'il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance ».] en estimant que le requérant pouvait agir dans un délai de un an. Au delà, pour une question de sécurité juridique, les délais seront forclos.
Toutefois il y a une subtilité procédurale, récemment le Conseil d’État a admis la possibilité d'introduire un référé en l'encontre de la décision de la CLAC à condition que le requérant ait au préalable formé un RAPO auprès de la CNAC [CE 3 avril 2015, « Société AFIS ». Rec. Lebon, req. n° 387795. « Considérant qu'en l'absence de dispositions particulières dérogeant à l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le silence gardé pendant deux mois par la Commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité sur le recours administratif préalable dont elle est saisie en vertu de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure donne naissance à une décision de rejet qui est susceptible de recours ; que la suspension d'une décision prise par une commission régionale d'agrément et de contrôle peut être demandée au juge des référés, alors même que la contestation de cette décision est soumise à l'exercice d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, dès lors que l'intéressé justifie devant le juge des référés de l'introduction de ce recours préalable »]. L'avantage pour ce dernier est que le juge des référés pourra statuer en urgence sur le refus de l'administration du CNAPS, l'inconvénient est que le RAPO formé en même temps devant la CNAC va obligatoirement provoquer une nouvelle décision de l'administration qui viendra se substituer à celle de la CLAC. De ce fait, même si par exemple la décision de la commission locale est suspendue, la CNAC dans un temps très proche peut émettre un nouveau refus et dans ce cas le requérant devra reformer une nouvelle requête sur la deuxième décision. De même, si la décision de la CNAC intervient avant l'ordonnance du juge des référés, la requête du demandeur deviendra sans objet.
Cependant en pratique, il existe une défaillance des services administratifs du CNAPS facilement exploitable par l'agent qui s'est vu refuser une autorisation, un agrément ou une carte professionnelle. En effet, lors des enquêtes de moralité menées par les agents de la CLAC compétente, les fichiers TAJ sont consultés. Mais voila, le fonctionnaire ayant accès à ces bases de données doit pouvoir justifier d'une habilitation conformément au CSI [Code de la sécurité intérieure, art. L612-20 : « S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents des commissions nationale et régionales d'agrément et de contrôle spécialement habilités par le représentant de l’État territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales […] »]. Or, dans bien des cas, le manque de personnels et de temps, font que certains fonctionnaires non habilités accèdent à ces fichiers sans pouvoir justifier d'une délégation individuelle délivrée par le Préfet. La conséquence est l'annulation de la décision de refus [CAA Marseille 10 décembre 2013. Rec. Lebon, req. n°12MA00228. « Considérant que M. E...soutient que la consultation des données personnelles le concernant, sur le fichier STIC aurait été irrégulièrement opérée par des agents ne possédant pas l'habilitation prévue par les dispositions de l'article 6 du décret du 5 juillet 2001 ; qu'en réponse le préfet du Var ne justifie pas de l'habilitation spéciale dont auraient disposé les agents de la police nationale ; que dans ces conditions M. E... est fondé à soutenir que le préfet du Var a eu accès irrégulièrement aux données du fichier STIC le concernant et ne pouvait dès lors se fonder sur ces informations pour prendre sa décision ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, il est fondé à demander l'annulation de la décision du 26 avril 2010 ayant refusé de lui délivrer une carte professionnelle d'agent de sécurité privé, ainsi que, par voie de conséquence, de la décision du 7 juin 2010 ayant rejeté son recours gracieux »]. De ce fait, il serait intéressant, en cas de refus de l'administration suite à la consultation des fichiers TAJ, de demander auprès du CNAPS la preuve d'une habilitation en bonne et due forme du fonctionnaire.
§2. La mission disciplinaire du CNAPS
Le pouvoir disciplinaire dont bénéficie le CNAPS est primordial dans l'accomplissement de son rôle de régulateur. En effet, si son pouvoir de police administrative lui permet d'intervenir a priori notamment par la délivrance des autorisations, agréments et cartes professionnelles, sa mission disciplinaire lui permet d'intervenir a posteriori en sanctionnant les acteurs de la sécurité privée en cas de manquement à la législation en vigueur.
De ce fait, les agents du CNAPS sont habilités a effectuer des contrôles (A) qu'ils soient prévus ou inopinés. Cette mission disciplinaire s'exerce devant la CLAC territorialement compétente dont il existe une procédure spécifique proche de celle rencontrée avec les AAI (B). Ce qui amène à s'interroger sur la nature de la sanction prononcée ainsi que les voies de recours ouvertes (C).
A. Les contrôles effectués par les agents du CNAPS
Les contrôles consistent pour les agents du CNAPS (dûment habilités par le directeur du CNAPS [Règlement intérieur du CNAPS, art. 28 : « les agents en charge du contrôle sont dûment habilités par le Directeur de l’établissement […] »]) à se rendre dans les locaux à usages professionnels des entreprises de sécurité, mais également des donneurs d'ordres et des centres de formation. Mais aussi, sur tous les lieux d'exécution des prestations des agents de sécurité en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant. La seule limite à ce pouvoir de contrôle réside dans l'interdiction pour les agents du CNAPS de s'introduire dans les locaux affectés au domicile privé. De même, avant chaque contrôle, le procureur de la République territorialement compétent doit être au préalable informé [Code de la sécurité intérieure, art. L634-1 : « Les membres et les agents du Conseil national des activités privées de sécurité ainsi que les membres des commissions d'agrément et de contrôle assurent le contrôle des personnes exerçant les activités mentionnées aux titres Ier, II et II bis. Ils peuvent, pour l'exercice de leurs missions, accéder aux locaux à usage professionnel de l'employeur, du donneur d'ordres ou du prestataire de formation, à l'exclusion des locaux affectés au domicile privé, ainsi qu'à tout site d'intervention des agents exerçant les activités mentionnées aux mêmes titres Ier et II, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant. Le procureur de la République territorialement compétent en est préalablement informé »].
Si le responsable des lieux ou son représentant s'oppose au contrôle, dans ce cas le président de la CNAC ou de la CLAC doit saisir le juge des libertés du TGI (tribunal de grande instance) du lieux où se situent les locaux en question. Ce dernier statut sur la demande par ordonnance motivée, et en cas de validation de la procédure de contrôle, cette dernière s'effectuera sous son contrôle. À tout moment il pourra suspendre ou arrêter la procédure [Ibid., art. L634-2 : « En cas d'opposition du responsable des lieux ou de son représentant, la visite ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention statuant au siège du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter. Ce magistrat est saisi à la requête du président de la Commission nationale ou de la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente. Il statue par une ordonnance motivée, conformément aux dispositions des articles 493 à 498 du code de procédure civile. La procédure est sans représentation obligatoire. La visite s'effectue sous l'autorité et le contrôle du juge qui l'a autorisée. Celui-ci peut se rendre dans les locaux durant l'intervention. A tout moment, il peut décider de l'arrêt ou de la suspension de la visite. Le responsable des lieux ou son représentant est informé de la faculté de refuser cette visite et du fait qu'en ce cas elle ne peut intervenir qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention »].
Les membres et les agents des commissions nationale et locales peuvent demander la communication de tout document utile à l'exercice du contrôle. De même, les présidents des commissions peuvent désigner des experts pour aider les agents de contrôle. À l'issu, ils rendront un compte rendu dressé contradictoirement [Ibid., art. L634-3 : « Les membres et les agents de la commission nationale ou des commissions d'agrément et de contrôle peuvent demander communication de tout document nécessaire à l'accomplissement de leur mission, quel qu'en soit le support, et en prendre copie ; ils peuvent recueillir, sur place ou sur convocation, tout renseignement et toute justification utiles. Ils peuvent consulter le registre unique du personnel prévu à l'article L. 1221-13 du code du travail. Ils peuvent, à la demande du président de la Commission nationale ou de la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente, être assistés par des experts désignés par l'autorité dont ceux-ci dépendent. Il est dressé contradictoirement un compte rendu de visite en application du présent article dont une copie est remise immédiatement au responsable de l'entreprise »].
Les contrôleurs du CNAPS sont soumis au respect d'une charte du contrôle édictée par le CNAPS qui définit les modalités de déroulement des contrôles [Règlement intérieur du CNAPS, art. 27 : « une charte du contrôle définit les modalités de déroulement d’un contrôle »]. Chaque année le directeur du CNAPS rend compte au collège de la politique de contrôle et de la mise en œuvre de l'action disciplinaire [Ibid., art. 26 : « le Directeur de l’établissement rend compte annuellement au Collège de l’exercice de la politique de contrôle et de la mise en œuvre de l’action disciplinaire »].
B. La procédure disciplinaire devant les CLAC
En cas de fraude, et une fois l'action disciplinaire déclenchée (1), le dossier sera soumis à une procédure préparatoire (2) qui va aboutir à une séance disciplinaire (3).
1. L'action disciplinaire
L'action disciplinaire devant les CLAC peut être déclenchée : par le directeur du CNAPS ; le ministre de l'intérieur ; le Préfet territorialement compétent ou le procureur de la République territorialement compétent. En cas de plusieurs procédures engagées devant différentes CLAC contre une seule personne, le directeur du CNAPS peut saisir la CNAC afin qu'elle décide qu'elle CLAC tranchera toute l'affaire [Ibid., art. R634-1 : « Peuvent exercer l'action disciplinaire devant la commission locale d'agrément et de contrôle dans le ressort de laquelle exerce la personne mise en cause : 1° Le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité, agissant de sa propre initiative ou à la suite d'une plainte ; 2° Le ministre de l'intérieur ; 3° Le préfet du département où exerce la personne mise en cause, à Paris, le préfet de police et, dans le département des Bouches-du-Rhône, le préfet de police des Bouches-du-Rhône, ou le procureur de la République territorialement compétent. Dans le cas où plusieurs procédures peuvent être engagées contre une même personne devant plusieurs commissions locales d'agrément et de contrôle, le directeur du Conseil national peut saisir la Commission nationale d'agrément et de contrôle afin qu'elle désigne la commission locale compétente pour statuer sur l'ensemble de ces procédures. Dans le cas où une ou plusieurs procédures peuvent être engagées contre une personne issue des activités privées de sécurité, membre d'une commission locale d'agrément et de contrôle, le directeur du Conseil national soumet le dossier à l'examen d'une autre commission locale »].
Le ministre des transports est également compétent en matière d'action disciplinaire dans le cadre des missions de protection des navires [Règlement intérieur du CNAPS, art. 24 : « Peuvent exercer l’action disciplinaire devant la Commission locale d’agrément et de contrôle dans le ressort de laquelle exerce la personne mise en cause : […] le ministre chargé des Transports lorsque la personne mise en cause exerce l’activité visée à l’article L. 611-1 4° du code de la sécurité intérieure »].
Lorsque l'action disciplinaire est déclenchée par le directeur du CNAPS, ce dernier doit au préalable récolter l'avis : du chef de la délégation territoriale ; du chef de service central du contrôle ; et du directeur adjoint en charge des opérations [Ibid., art. 25 : « Le Directeur de l’établissement décide de la saisine de la Commission locale d’agrément et de contrôle après avoir requis les avis écrits suivants : Chef de la délégation territoriale ; Chef du service central du contrôle ; Directeur adjoint en charge des opérations »].
2. La procédure préparatoire
Une fois l'action disciplinaire engagée et présentée devant la CLAC, c'est le chef de la délégation territoriale qui désigne un rapporteur parmi les membres de la délégation à l'exception de ceux chargés du contrôle préalable [Ibid., art. 29 : « pour chaque dossier disciplinaire présenté devant la Commission locale d’agrément et de contrôle, le chef de délégation territoriale désigne un rapporteur parmi les personnels de la délégation qui ne sont pas chargés du contrôle »].
Le dossier de séance comportant les pièces du dossier est ouvert par le secrétaire permanent qui le met à disposition des membres de la CLAC ainsi que des personnes convoquées [Ibid., art. 30 : « le secrétaire permanent ouvre un dossier de séance composé des pièces procédurales. Le dossier est mis à disposition des membres de la Commission locale d’agrément et de contrôle et de chacune des personnes convoquées. Le défendeur ou son conseil peut consulter son dossier dans les locaux de la délégation où la commission locale d’agrément et de contrôle a son siège et se faire communiquer, par voie dématérialisée, des copies des pièces y figurant »].
Le rapporteur réunit toutes les informations utiles auprès des personnes intéressées afin de proposer à la CLAC une orientation de sanction disciplinaire. Pour se faire, il peut s'entretenir avec les contrôleurs et il détermine s'il est nécessaire d'ajouter des manquements professionnels au dossier ou au contraire d'en retrancher. À la fin, le rapporteur rédige un rapport par personne convoquée à la séance disciplinaire [Ibid., art. 31 : « le rapporteur a pour mission, au nom du Directeur du CNAPS, de réunir toute information utile à sa mission auprès de toute personne susceptible d'éclairer la Commission locale d’agrément et de contrôle, au vue de lui exposer l’ensemble des éléments issus de l’examen contradictoire du dossier et de lui proposer les orientations de sanctions disciplinaires. Il entend, s'il y a lieu, le ou les contrôleurs ayant effectué le contrôle. Il détermine s’il est nécessaire d’ajouter ou retrancher des manquements au vu notamment des pièces produites par la défense. Le rapporteur rédige un rapport par personne convoquée »].
Par la suite, c'est le secrétaire permanent qui distribue les rapports du rapporteur public aux personnes convoquées ainsi qu'aux membres de la CLAC présents. Les personnes mises en cause (ou leur conseil), régulièrement convoquées (notification effective, présentation des griefs ainsi que de la possibilité pour les mis en cause de se faire assister d'un avocat), pourront alors emmètrent des observations [Ibid., art. 32 : « préalablement à la séance, le rapport est adressé par le secrétaire permanent aux personnes convoquées, qui sont invitées à faire valoir leurs observations, ainsi qu’aux membres de la Commission locale d’agrément et de contrôle. Le secrétariat permanent adresse les convocations aux intéressés par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, par remise en mains propres contre récépissé ou par acte d'huissier. La convocation doit notifier les griefs au défendeur, l’informer de son droit de prendre connaissance de son dossier, accompagné d’un ou plusieurs défenseurs de son choix, ou par toute autre personne »].
3. La séance disciplinaire
En matière disciplinaire, les séances de la CNAC et des CLAC sont publiques sauf si le président de la commission en décide autrement (à son initiative ou à la demande du mis en cause) pour des raisons d'ordre public, de respect de la vie privée ou de la préservation d'un secret protégé par la loi. La commission délibère à huis clos sans la présence du rapporteur. La décision est notifiée à la personne concernée par lettre recommandée avec accusé de réception [Code de la sécurité intérieure, art. R634-2 : « En matière disciplinaire, la séance de la commission locale ou nationale d'agrément et de contrôle est publique. Toutefois, le président de la commission peut, d'office ou à la demande de la personne mise en cause, interdire au public l'accès de la salle pendant tout ou partie de l'audience dans l'intérêt de l'ordre public ou lorsque le respect de la vie privée ou d'un secret protégé par la loi l'exige. La commission délibère à huis clos, hors la présence du rapporteur. La décision de la commission est notifiée à la personne concernée, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception »].
Le président de la commission appelle l'affaire et ouvre la séance, c'est ainsi que le rapporteur commence à lire son rapport s'il n'y a pas eu, au préalable, de demande de renvoi par les parties. C'est ensuite au tour de la partie défenderesse. Sur autorisation du président, les parties peuvent mutuellement se poser des questions mais aussi interroger le rapporteur. Le président peut également donner la parole aux experts s'il y en a et qu'il estime leur intervention nécessaire [Règlement intérieur du CNAPS, art. 33 : « […] Le Président de la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle veille à l'ordre de l'audience. Il appelle l’affaire devant la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle et ouvre la séance. Avant l’audience, chaque partie peut en demander le renvoi. La demande doit être dûment motivée. Le Président donne la parole au rapporteur qui présente son rapport. Le Président donne la parole au défendeur qui peut se faire assister ou représenter par un ou plusieurs défenseurs de son choix. Sur autorisation du Président, les membres de la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle ou le défendeur peuvent poser des questions à la partie adverse ou au rapporteur. Si le Président l’estime nécessaire, il peut donner la parole à un expert »].
Une fois réunis à huis clos pour statuer, les membres de la commission, assistés par le secrétaire permanent, votent l'attribution des sanctions envisagées. La voie du président est prépondérante en cas de partage des voix et c'est lui qui prononcera la sanction [Ibid., art. 34 : « La Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle délibère à huis clos, hors la présence du défendeur, de son ou ses conseils et des témoins et hors la présence du rapporteur. N’y assistent que les membres de la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle et le secrétaire permanent. Il est procédé à un vote pour chaque personne morale et physique à l’encontre de laquelle une sanction est envisagée ou qui a saisi la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle. En cas de partage égal des voix, celle du Président est prépondérante. Le Président prononce la sanction qui recueille la majorité des voix. Le secret s’attache aux délibérations »].
La commission peut ne pas attribuer de sanction, elle peut également demander un complément d'information. En revanche, si elle prononce une sanction, elle doit également en préciser la nature et la quantum. Par la suite est rédigée une décision motivée en fait et en droit mentionnant également les délais et voies de recours [Ibid., art. 35 : « La Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle décide de la nature de la sanction et de son quantum. La Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle peut aussi décider de ne pas prononcer de sanction. Si la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle s’estime insuffisamment informée, elle demande un complément d’information. Il est rédigé une décision par affaire examinée. La décision doit être motivée en droit et en fait. La décision mentionne les voies et délais de recours »].
Le service des affaires juridiques va ensuite rédiger un procès-verbal pour chaque affaire. Si la sanction prononcée consiste en une interdiction temporaire d'exercer, celle-ci est adressée à la personne concernée par lettre recommandée avec accusé de réception, mais aussi par lettre simple au Préfet territorialement compétent, au procureur de la République, à l'autorité qui a engagé l'action disciplinaire, aux auteurs des plaintes mais aussi à tout organisme que la commission juge nécessaire.
Les décisions sont publiées au recueil des actes administratifs des services de l’État du département où la personne condamnée à son siège ou son domicile [Ibid., art. 37 : « Le secrétaire permanent ou le service des affaires juridiques de l’établissement notifie la décision à chaque personne sanctionnée, par lettre recommandée avec avis de réception. La décision prononçant une interdiction temporaire d’exercice est notifiée à la personne sanctionnée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ; elle est également notifiée, par lettre simple, au préfet territorialement compétent, à Paris, au préfet de police, dans le département des Bouches-du-Rhône, au préfet de police des Bouches-du- Rhône, ainsi qu’au procureur de la République et à tout autre organisme que la Commission locale d’agrément et de contrôle estime nécessaire d'informer. Les auteurs des plaintes et les personnes à l'origine de l'action disciplinaire sont également informés. La décision est publiée au recueil des actes administratifs des services de l’État du département dans lequel la société ou la personne physique sanctionnée a son siège ou son domicile »].
C. La nature de la sanction et les voies de recours
Il s'agit en l'espèce d'une sanction administrative qui se manifeste sous la forme : soit d'un avertissement ; soit d'un blâme ; soit d'une interdiction temporaire d'exercer d'un maximum de cinq ans ; soit enfin, de pénalités financières ne pouvant excéder 150 000€ [Code de la sécurité intérieure, art. L634-4 : « […] Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières […] »].
De même, chaque sanction n'est pas indépendante, le blâme et l'avertissement peuvent être assortis d'une interdiction n'excédant pas dix ans d'être membre du collège et des commissions du CNAPS [Ibid., art. R634-4 : « La décision qui prononce l'avertissement ou le blâme peut être assortie, pour une durée n'excédant pas dix ans, de l'interdiction d'être membre du collège et des commissions du Conseil national des activités privées de sécurité. L'interdiction temporaire d'exercice prévue à l'article L. 634-4 comporte l'interdiction de siéger au collège et dans les commissions du Conseil national des activités privées de sécurité »].
Quant aux pénalités financières, elles sont recouvrées par le comptable public compétent et sont versées directement au budget général de l’État [Ibid., art. R634-7 : « Les pénalités financières prévues à l'article L. 634-4 sont recouvrées par le comptable public compétent comme des créances étrangères à l'impôt. Le produit de ces pénalités est versé au budget général de l’État »].
Il existe une particularité concernant l'exercice du pouvoir de sanction du CNAPS, plus particulièrement au niveau de la procédure. En effet, les commissions ont la possibilité de négocier les peines avec le mis en cause du moment que les faits ne sont pas contestés de la même manière, sinon à peu de choses près, que les tribunaux correctionnels. Cependant, la procédure du plea-bargain caractérisée en France par la procédure de CRPC (comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité), est aménagée de manière à ce que l'autorité administrative n'empiète pas sur la compétence du judiciaire. De ce fait, si les peines privatives de liberté dans une limite de deux ans sont possibles en matière pénale, devant les commissions du CNAPS elles sont exclues et les sanctions possibles sont cantonnées à l'avertissement, le blâme, et ou une sanction pécuniaire n'excédant pas 750€. De même, en cas de négociation de peine, le mis en cause n'a nul besoin de se présenter à l'instance disciplinaire, seul suffit un échange écrit et contradictoire entre les parties [Ibid., art. R634-3 : « Si les faits reprochés ne sont pas contestés, et après avoir informé la personne intéressée de la sanction envisagée et recueilli, dans le cadre d'une procédure contradictoire écrite, son accord sur l'absence de convocation à l'audience, la commission locale peut prononcer à son encontre la sanction de l'avertissement ou du blâme prévus à l'article L. 634-4 assortie, le cas échéant, d'une pénalité financière inférieure à 750 euros »].
En ce qui concerne les voies de recours en l'encontre des décisions de sanction des commissions, elles sont les mêmes qu'en matière de contentieux a priori (les refus d'autorisation, d'agrément ou de carte professionnelle). La personne sanctionnée peut former un recours administratif gracieux auprès de la CLAC ou un RAPO auprès de la CNAC [En pratique, seulement 14 % des décisions de sanctions disciplinaires des CLAC font l'objet d'un recours devant la CNAC (rapport annuel du CNAPS, 2016, p. 45)]. À l'issue, si elle n'a pas obtenu satisfaction, elle pourra saisir le juge administratif.
De même, à l'issue de la décision de sanction de la CLAC, la personne peut également former un référé. D'ailleurs à ce sujet, contrairement au référé-suspension comme vu précédemment où les délais pour statuer pour le juge sont d'un mois, le référé-liberté peut s'avérer être une stratégie payante dans la mesure où le juge va statuer dans les quarante huit heures alors que la CNAC aura deux mois, et ce, sans qu'il soit nécessaire d'introduire une requête au fond. Qui plus est, le référé-liberté peut s'avérer être une arme efficace pour le demandeur qui s'est vu frapper d'une interdiction d'exercer car le juge du référé-liberté prend en compte les conséquences économiques sur la société d'une telle interdiction. De ce fait, une telle mesure qui aurait des conséquences économiques catastrophiques, et donc, sur la santé de la société, peut facilement être censurée par le juge [CE 28 octobre 2011, « SARL PCRL exploitation ». Rec. Lebon, req. N°353553. « Considérant qu'il résulte de l'instruction, et notamment des documents comptables fournis tant en première instance qu'en appel, que la discothèque, qui n'ouvre que les soirées de week-end et veilles de jours fériés, réalise une part importante de son chiffre d'affaires annuel aux mois d'octobre et de novembre ; que l'arrêté litigieux prive la société requérante du chiffre d'affaires qu'elle aurait normalement réalisé pendant cinq week-end consécutifs ; que, compte tenu des charges fixes qui pèsent sur la SARL PCRL EXPLOITATION et de l'obligation de rémunérer ses quatorze employés durant la période de fermeture administrative, l'arrêté du 5 octobre 2011 entraîne des conséquences économiques difficilement réparables ; qu'alors même que la mesure litigieuse ne prive, à ce jour, la discothèque que de deux week-end d'activité, il résulte de l'instruction que la perte des bénéfices escomptés à l'occasion de deux spectacles prévus les 29 octobre et 5 novembre prochains et de la soirée organisée pour fêter " Halloween " menace à brève échéance son équilibre financier ; qu'il résulte de ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés a rejeté ses conclusions au motif que les conséquences économiques et financières de l'arrêté litigieux ne caractérisaient pas une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative »] si bien sûr les conditions de recevabilité du référé-liberté sont remplies.
En l'espèce, l'urgence ne pose pas de problème particulier vue qu'elle est caractérisée par la menace économique de la mesure administrative contestée. De même, il n'y a pas de difficulté sur la liberté fondamentale en question, idem pour l'appréciation de la gravité qui découle des conséquences sur la société de l'interdiction d'exercer. Reste donc à convaincre le juge de l'illégalité manifeste de la sanction disciplinaire prise par l'administration et le référé-liberté sera reçu [V. LUCHEZ, "Sociétés de sécurité privée : neutraliser l'interdiction prononcée par le CNAPS", Village-justice, 26 janvier 2016].
Enfin, si la personne frappée d'une interdiction d'exercer suite à une sanction disciplinaire du CNAPS poursuit illégalement une activité de sécurité, celle-ci est passible, devant les instances pénales, d'une peine allant jusqu'à un an d'emprisonnement et 75 000€ d'amende ainsi qu'une possible peine complémentaire d'affichage ou de diffusion [Ibid., art. L634-5 : « Est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende le fait de ne pas respecter une interdiction temporaire d'exercer prononcée en application de l'article L. 634-4. Les personnes morales déclarées responsables pénalement dans les conditions prévues à l'article 121-2 du code pénal de l'infraction définie au premier alinéa du présent article encourent une amende de 75 000 €. Les personnes physiques ou morales coupables de l'infraction définie au même premier alinéa encourent également la peine complémentaire d'affichage ou de diffusion de la décision prononcée dans les conditions prévues à l'article 131-35 du code pénal »].
§3. La mission de conseil et d'assistance du CNAPS
L'article L632-1 du CSI dispose que : « Le Conseil national des activités privées de sécurité, personne morale de droit public, est chargé : […] 3° D'une mission de conseil et d'assistance à la profession […] ».
En effet, le CNAPS ne dispose pas seulement d'un pouvoir de police administrative ou de sanction, sa mission de conseil et d'assistance démontre qu'il est pleinement un acteur de la sécurité privée. Cette mission se rapproche du pouvoir de savoir et au magistère d'influence dont disposent les AAI qui leur confèrent la possibilité de communiquer avec d'autres administrations dans un but notamment d'échanges d'informations.
Lors de la création du CNAPS, sa mission de conseil et d'assistance a surtout consister dans un premier temps, à aider les entreprises privées ainsi que les salariés à identifier l'autorité de régulation et ainsi favoriser les démarches administratives dans les meilleures conditions possibles [C . VALLAR, X. LATOUR (dir.), "Quel avenir pour la sécurité privée ?", PUAM, 2013, p. 125].
Aujourd'hui, elle s'entend comme une mission de pédagogie et d'information sur la législation en vigueur [Arrêté du 20 avril 2017 établissant « une charte définissant les principes déontologiques auxquels sont tenus de se conformer les membres du collège, les membres de la commission nationale et des commissions locales d’agrément et de contrôle et les agents du Conseil national des activités privées de sécurité », art. 4 : « […] La mission de conseil et d’assistance à la profession prévue par l’article L. 632- 1 du code de la sécurité intérieure s’entend comme une mission de pédagogie et d’information sur les lois et règlements en vigueur […] »], le but étant de guider les acteurs de la sécurité vers « le droit chemin » de manière non contraignante. Le site internet du CNAPS en est un bel exemple, les informations sont claires et concises et permettent de guider les acteurs de la sécurité intuitivement. D'ailleurs, dés la page d'accueil l'arborescence divise la page web en quatre parties en fonction de la nature des différends acteurs de la sécurité. Ainsi, la personne consultant le site à le choix entre : « je suis un particulier » ; « je suis une entreprise » ; « je suis un donneur d'ordre » ; ou, « je suis un centre de formation ». Chaque catégorie rappelle les droits et obligations en fonction de la nature de l'acteur et l'informe également des procédures à suivre en fonction de ses besoins. De même, un service de communication électronique a été mis en place afin de permettre le dialogue entre l'autorité administrative et les différends protagonistes du secteur régulé. En cas de nécessité, de doute, ils peuvent demander aide et assistance au CNAPS.
Section II. L'efficacité du CNAPS sur la régulation administrative des activités privées de sécurité
Il est vrai que la régulation du secteur privé de la sécurité n'est pas uniquement la chose du CNAPS. Les syndicats, les ordres professionnels, le Gouvernement, la DCS … sont autant acteurs qui ont une influence ou une emprise sur le secteur, mais le véritable technicien de la régulation c'est le CNAPS. C'est sur lui, en pratique, que repose les attentes des pouvoirs publics, il est en première ligne directement au contact de la profession.
Afin de jauger son efficience en matière de régulation administrative, il convient donc de s'interroger sur son efficacité, tant en matière de moralisation (§1), qu'en matière de professionnalisation (§2).
§1. L'efficacité du CNAPS sur la moralisation des acteurs de la sécurité privée
Comme il a été vu précédemment, la régulation du secteur de la sécurité privée transite nécessairement par l'attribution à l'autorité, d'un pouvoir contraignant. En l'espèce, la moralisation est un processus réalisable par le biais de sa mission de police administrative (A) et par le biais de sa mission disciplinaire (B).
A. L'efficacité des mesures de police administrative en matière de moralisation
Depuis sa création en 2012, le CNAPS est confronté en première ligne au développement fulgurant du secteur de la sécurité privée. Ne serait-ce qu'entre 2015 et 2016, il s'est trouvé face à une augmentation de 9,4 % des demandes d'autorisation ce qui correspond à 13 377 décisions supplémentaires sur 155 242 [Rapport annuel du CNAPS, 2016, p. 24]. Cette augmentation, notamment due par l'euro 2016, mais aussi par la politique d'emploi qui compte sur la sécurité privée pour diminuer le chômage [Ibid.], influe sur la qualité d'instruction des demandes d'autorisation, d'agrément et de carte professionnelle.
En effet, il faut avoir à l'esprit qu'en 2016 le CNAPS ne comptait seulement que 213 agents salariés [Ibid., p. 14], idem qu'en 2015 [Rapport annuel du CNAPS, 2015, p. 25]. Cela veut dire que le nombre de dossiers n'a cessé de croître mais pas le nombre d'agents du CNAPS, ce qui représente une charge de travail supplémentaire qui a pour effet d'augmenter les délais de délivrance des autorisations mais aussi de faire baisser la qualité des instructions, et donc, cela nuit à la moralisation du secteur. De plus, l'instruction des demandes passant obligatoirement par la consultation de certains fichiers confidentiels comme le TAJ, seuls sont habilités une poignée d'agents directement et personnellement désignés par le Préfet territorialement compétent, ce qui augmente considérablement la charge de travail de ces agents. C'est la raison pour laquelle, comme il a été vu précédemment, que les personnes se voyant refuser une autorisation, un agrément ou une carte professionnelle, ont tout intérêt à demander si l'agent en charge de l'instruction et de la consultation des données confidentielles était bel et bien habilité par le Préfet. Dans le cas contraire le CNAPS sera sanctionné.
Ces dérives sont la conséquence normale d'un manque de moyens du CNAPS, notamment sur le plan humain. L’augmentation du personnel ne suit pas l'augmentation de la charge de travail. Qui plus est, les enquêtes de moralité sont d'autant plus nombreuses qu'un seul agent peut en faire l'objet de plusieurs, c'est le cas par exemple lorsqu'il veut entrer en formation, lorsqu'il demande une carte professionnelle et lorsque son employeur fait une demande d'agrément de palpation. Un même agent de sécurité peut alors faire l'objet de trois enquêtes de moralité, et ce, sans compter les demandes de renouvellement périodiques de carte professionnelle.
De même, les moyens financiers mis à la disposition du CNAPS ont été en baisse entre l'année 2015 et l'année 2016. En effet, le budget du CNAPS s'élevait à 16,8 million d'€ en 2015 [Ibid., p. 25] et à 16,1 million d'€ pour 2016 [Rapport annuel du CNAPS, 2016, p. 14].
En 2016, le CNAPS a délivré 66 519 cartes professionnelles, 17 551 agréments de palpation et 1 637 agréments dirigeants. Ce qui mène à 317 019 le nombre de cartes professionnelles valides à la date du 9 février 2017 [Ibid.]. Ces chiffres impressionnants mettent en évidence la tolérance du CNAPS et la légèreté dont il fait preuve sur l'appréciation de la moralité des prétendants et des membres de la sécurité privée.
Selon la cour des comptes, les contrôles de moralité seraient peu rigoureux même s'il est vrai que depuis 2012 les demandes ont augmentées de 86 % ce qui, comme il vient d'être vu, n'arrange pas la qualité et la pertinence des contrôles. Que ce soit en 2012 ou en 2016, le CNAPS a prononcé 92,7 % de réponses positives aux demandes formées par les acteurs de la sécurité privée, ce qui est énorme.
Paradoxalement, la Cour des comptes relève l'efficacité du CNAPS dans la diminution des délais d'attribution des titres. En effet, il est passé de 6,9 jours contre 7,6 jours en 2015 pour 80 % des titres. Cependant le problème reste le même, baisse de moyens financiers, stagnation des moyens humains et augmentation des demandes de titres, et pourtant il y a une diminution des délais d'instruction. Le constat ne peut être qu'une baisse d'effectivité des instructions, et donc, de la moralisation [Rapport public annuel de la Cour des comptes, "Les activités privées de sécurité : une contribution croissante à la sécurité publique, une régulation insuffisante", 2018, pp. 187-188].
La Cour des comptes a malheureusement relevé que les conditions d'obtention des titres s'inscrivent de manière notable dans une démarche d'aide au retour à l'emploi, ce qui accentue l'effet de « voie garage » qui caractérise la profession [Ibid.].
Une étude a été menée sur les services du CNAPS et de la CLAC en Île-de-France, il s'est avéré qu'un certain nombre de délits n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité de sécurité privée. En effet, « sont admis les délits routiers (conduite sans permis, sans assurance et en état alcoolique ainsi que des blessures involontaires), l’usage illicite et la détention non autorisée de stupéfiants (limités au cannabis), les violences conjugales, l’outrage à personne dépositaire de l’autorité publique, la rébellion, l’escroquerie, l’abus de confiance ou encore le faux et l’usage de faux » [Ibid., p. 189].
La Cour des comptes a par ailleurs relevé plusieurs incohérences dans la délivrance de certains titres. Un individu s'est vu attribuer une carte professionnelle alors même que son casier judiciaire faisait état de trente et une mentions pour des faits graves (agression sexuelle, violence sur agent des forces publiques, stupéfiant, délit de fuite …). De même, la Cour a relevé qu'un certain nombre de dirigeants frappés d'une interdiction d'exercer, matérialisée par un retrait d'agrément, ont pu bénéficier d'une autorisation d'exercer à titre individuel en tant qu'agent de sécurité [Ibid.]
Autre constat, plutôt paradoxal, celui du manque de professionnalisme des agents du CNAPS. Selon la Cour des comptes, une partie des agents en charge de l'instruction n'ont auparavant jamais exercé dans la fonction publique et n'ont donc jamais exercé de mission de police administrative.
De même, le risque de fraude est particulièrement élevé dans la mesure où la carte professionnelle est dématérialisée ce qui augmente les facilités de falsification. Plus généralement, les risques de fraude, tant interne que externe [Ibid., pp. 190-191].
Suite à une enquête de la Cour des comptes, il a été relevé que le type de fraude externes le plus courant était celui de la production de faux documents lors d'une demande de titre. En effet, il faut avoir à l'esprit que les démarches administratives se font par correspondance et de ce fait les pièces produites ne sont que des photocopies souvent de mauvaise qualité, ce qui rend d'autant plus compliqué le contrôle des agents du CNAPS sur la validité de ces documents. Qui plus est, les instructeurs ne disposent d'aucune formation leur permettant de détecter les faux.
A contrario, la fraude interne est rendue possible via l'accessibilité trop large de certains fichiers comportant les informations personnelles des demandeurs et titulaires de titres, et modifiables par les agents du CNAPS y aillant accès, sans aucune procédure de sécurité particulière [Ibid.].
B. L'efficacité des mesures disciplinaires en matière de moralisation
En 2016, lors des 1 881 opérations de contrôle menées par le CNAPS, 10 115 personnels furent contrôlés et 12 431 manquements furent constatés par les contrôleurs [Rapport annuel du CNAPS, 2016, p. 15] . Ce qui est frappant, c'est que d'une façon purement mathématique, il y a plus de manquements à la législation que de sociétés de sécurité en France (10 639) ["enquête de branche pévention - sécurité", Observatoire des métiers de la prévention et de la sécurité, institut d'informations et de conjonctures professionnelles, 2017, p. 12]. En revanche, seulement 51,2 % des manquements relevés ont fait l'objet d'une saisine des CLAC [Rapport annuel du CNAPS, op. cit., p. 39]. En tout sur l'année 2016, sur les 1 736 dossiers clos, 1 457 d'entre eux ont abouti sur un contrôle approfondi et 50,8 % (740) ont fait l'objet d'une procédure disciplinaire devant les commissions, pour un total de 1 521 sanctions prononcées (291 avertissements ; 386 blâmes ; 246 interdictions temporaires d'exercer ; et 598 pénalités financières) [Ibid., p. 40].
Comme il a été vu précédemment, les contrôles disciplinaires du CNAPS ont pour objet d'assainir la profession en sanctionnant les dérives. Or, il semblerait d'après la Cour des comptes que l'exercice de cette mission soit encore insuffisant et son efficacité serait largement discutable. Il est vrai que le rythme des contrôles du CNAPS s'est particulièrement soutenu ces dernières années, + 344 % de sanctions prononcées de 2013 à 2016 [Rapport public annuel de la Cour des comptes, « Les activités privées de sécurité : une contribution croissante à la sécurité publique, une régulation insuffisante ». 2018, p. 192].
En eux mêmes, les contrôles sont efficaces puisque le nombre de manquements relevés est en augmentation exponentielle, et d'ici 2020 la totalité des entreprises françaises devrait avoir été contrôlée. Mais là où le bât blesse, c'est que l'effectivité et le caractère dissuasif des sanctions restent insuffisants selon la Cour des comptes. En effet, le pouvoir de sanction dont sont investies les CLAC reste incomplet, jusqu'en 2017 il n'y avait aucun contrôle a posteriori sur le respect des sanctions infligées en matière d'interdiction d'exercer. Selon les statistiques, un tiers des ces mesures n'était pas respecté ce qui remet fortement en cause l'efficacité et le sérieux de l'autorité de régulation. De même, il s'est avéré que sur 7,7 millions d'€ de pénalités financières infligées entre 2012 et 2016, seulement 2,2 million d'€ auraient été recouvrées par la DGFIP (direction générale des finances publiques). Qui plus est, les sanctions prononcées s'avèrent insuffisamment publiées [Ibid., pp. 192-193].
Tous ces éléments mettent sérieusement en doute l'efficacité et le sérieux des CLAC en matière de sanctions disciplinaires.
La cour des comptes relève également que les contrôles effectués par les agents du CNAPS sont encore trop restreints, les manquements les plus graves ne seraient pas suffisamment mis à jour. Lors de manquements graves, le CNAPS est censé dénoncer ces agissements au procureur de la République. Or, seulement 1,1 % (en 2016) de ces manquements lui seraient dénoncés. En conséquence, les dérives les plus graves passeraient entre les mailles du filet ce qui nuit fortement à la moralisation du secteur de la sécurité privée [Ibid., p. 193].
La Cour des comptes souhaiterait une meilleure coopération entre les services du CNAPS et les procureurs de la République en matière de poursuite pour les manquements graves [Ibid.]. Il est vrai que certains d'entre eux sont particulièrement nuisibles à la profession, c'est le cas des personnes continuant à exercer malgré l'interdiction prononcée. Pourtant il s'agit d'une infraction grave passible de poursuites pénales comme en témoigne le CSI. En effet, l'individu risque jusqu'à un an d'emprisonnement et 75 000€ d'amende [Code de la sécurité intérieure, art. L634-5 al.1 : « Est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende le fait de ne pas respecter une interdiction temporaire d'exercer prononcée en application de l'article L. 634-4 »].
De même, la Cour des comptes souhaiterait une meilleure coopération du CNAPS avec les services de police. Certaines infractions relevées par les forces de l'ordre pourraient être utiles à la mission de l'autorité, un agent de sécurité qui serait par exemple interpellé pour des faits de violence devrait également être soumis à la procédure disciplinaire du CNAPS. Cela permettrait d'éviter que des individus présentant un risque conséquent pour autrui ou pour eux mêmes, puissent continuer à exercer notamment pendant le laps de temps entre la décision de poursuite du procureur et l'audience pénale.
L'accumulation d'une sanction administrative et d'une sanction pénale ne pose pas réellement de problème du moment que les deux peines ne s'accumulent pas. Ce système est particulièrement efficace en matière de délits routiers. Le Préfet peut infliger une sanction administrative en suspendant le permis de conduire du prévenu, cela intervient rapidement après la commission de l'infraction. La généralisation d'un tel système en matière de sécurité privée serait un instrument efficace de moralisation de l'activité, qui plus est l'accumulation d'une sanction pénale et d'une sanction administrative n'est pas inconstitutionnelle, ce n'est pas contraire au principe de légalité des peines du moment que l'accumulation des deux ne dépasse pas le quantum de la sanction encourue la plus élevée [Conseil constitutionnel DC n°97-395 du 30 décembre 1997. JO 31 décembre 1997, p. 19313. « Considérant que, toutefois, lorsqu'une sanction administrative est susceptible de se cumuler avec une sanction pénale, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ; qu'il appartiendra donc aux autorités administratives et judiciaires compétentes de veiller au respect de cette exigence ; que, sous cette réserve, le V de l'article 85 n'est pas contraire à la Constitution »].
L'inconvénient c'est que les relations entre le CNAPS et les forces de l'ordre sont inexistantes et que celles avec le procureur de la République restent rares, contrairement avec d'autres organismes notamment sociaux afin de déceler les pratiques de travail dissimulé [Rapport annuel de la Cour des comptes, op. cit., p. 193].
La Cour relève également que la mission disciplinaire du CNAPS se concentre essentiellement sur les dirigeants, associés, gérants et les sociétés actrices de la sécurité privée (société de sécurité et centre de formation). En effet, en 2016 il n'y aurait eu que dix sept poursuites disciplinaires en l'encontre des agents de sécurité sur les 167 800 [Ibid.].
Le CNAPS semble se concentrer sur la « délinquant en col blanc », cette attitude, même si elle est critiquée par la Cour des comptes [Ibid.], reflète tout de même une certaine logique. Les relations de travail nécessitent un lien de subordination entre employeurs et employés, de ce fait les agissements de certains agents peuvent avoir été dictés directement ou indirectement par leur hiérarchie. De même, en s'orientant sur le personnel dirigeant des sociétés, le CNAPS entend assainir, comme il le sera vu plus tard, le marché de la sécurité qui, de part son particularisme et son atomisation, entretient, par un effet domino, l'amoralisme économique frappant la profession ainsi que l'opportunisme des personnels dirigeants.
Enfin, la Cour des comptes critique le fait que les donneurs d'ordres soient exclus de la compétence du CNAPS, il ne fait pourtant aucun doute que les pratiques frauduleuses de certaines sociétés de sécurité sont entretenues voire provoquées par ces derniers [Ibid.]. La violence du marché est un véritable problème où la réglementation peine à se trouver un chemin, la liberté de commerce et d'entreprendre rend difficile la moralisation par l'économie, et ce, même s'il peut être un élément déclencheur.
§2. L'efficacité du CNAPS sur la professionnalisation des acteurs de la sécurité privée
Comme pour précédemment, il sera, dans un premier temps, abordé l'efficacité des mesures de police administrative en matière de professionnalisation du secteur de la sécurité privée (A), puis, dans un second temps, l'efficacité des mesures disciplinaires en matière de professionnalisation (B).
A. L'efficacité des mesures de police administrative en matière de professionnalisation
La professionnalisation du secteur par le biais des mesures de police administrative passe avant tout par l'aptitude professionnelle des prétendants aux métiers de la sécurité privée. Comme il a été vu plus tôt, la délivrance des autorisations, agréments et cartes professionnelles est soumise à un contrôle a priori du CNAPS notamment via la communication avec d'autres services comme la COFRAC, l'URSSAF, le CFE … voire même directement avec les centres de formation afin de savoir si l'agent demandant une carte professionnelle par exemple, ait bien effectivement suivi une formation dans un établissement agréé.
En matière de police administrative, le rôle du CNAPS est plutôt axé sur la moralisation plus que sur la professionnalisation. En effet, ce dernier point est plutôt laissé aux centres de formation qui eux ont la charge de former les agents et les dirigeants. En matière de professionnalisation, le rôle du CNAPS se situe plutôt a posteriori en matière de contrôle et de sanction disciplinaire.
B. L'efficacité des mesures disciplinaires en matière de professionnalisation
En matière de sanction disciplinaire, le CNAPS va contribuer à la professionnalisation du secteur de la sécurité privée en sanctionnant les manquements attrayants au professionnalisme des agents. Cette catégorie est moins alarmante qu'en matière de moralisation, mais cela n'empêche qu'elle a son importance.
Le contrôle de la professionnalisation passe par le contrôle des agents exécutants ainsi que de leur dirigeant. Les contrôleurs du CNAPS vont surtout vérifier si les agents sont bien titulaires de la carte professionnelle, et si tel est le cas, est-ce que ces derniers la porte sur eux comme le stipule la réglementation. Les contrôleurs vont également vérifier si la tenue des agents est conforme, si par exemple ils ne se confondent pas avec les forces de l'ordre.
Le professionnalisme passe également par l'attitude de l'agent, il doit se comporter conformément au code de déontologie qui lui est applicable. En ce sens, « les acteurs de la sécurité privée s'interdisent d'agir contrairement à la probité, à l'honneur et à la dignité. Ils font preuve de discernement et d'humanité. Ils agissent avec professionnalisme et veillent à acquérir et maintenir leurs compétences par toute formation requise » [Code de déontologie des personnes physiques ou morales exerçant les activités privées de sécurité, p. 5].
Les sociétés doivent également faire preuve de professionnalisme, en ce sens les agents du CNAPS vont vérifier les moyens matériels [Ibid., p. 8] mais aussi leur capacité d'exercer [Ibid., p. 7] ainsi que leur capacité à assurer la prestation [Ibid., p. 9]. Ce constat est surtout vrai pour les centres de formation dont dépend la qualité professionnelle des futurs agents et dirigeants de la sécurité privée.
La moralisation et la professionnalisation sont intimement liées, elles sont difficilement séparables, il s'agit plutôt d'un tout. Mais il est vrai que d'un point de vue théorique les deux peuvent être dissociées. En ce sens, un agent pourrait-il faire preuve de moralisme sans pour autant faire preuve de professionnalisme ? De même, un agent pourrait-il faire preuve de professionnalisme sans pour autant adopter un comportement moral ?
Finalement, le pan de la moralisation concernerait plutôt les comportements frauduleux ou bien la commission de certains actes qui sont moralement répréhensibles et qui apparaissent incompatibles avec la vision de la sécurité privée telle qu'elle est conçue aujourd'hui.
Le pan de la professionnalisation concernerait plutôt l'efficacité des acteurs de la sécurité privée, cela passe nécessairement par la formation préalable comme par exemple le CQP sécurité ou encore les différentes habilitations comme les agréments palpations. Du moins, plus les missions de sécurité deviennent précises et subjectives, plus la formation se spécialise afin de répondre à ces missions. Mais cela passe aussi par la formation continue, ce qui permet à l'agent de maintenir son niveau. De même, le professionnalisme se construit sur le respect de l'image qu'il doit renvoyer, il doit faire preuve de professionnalisme, c'est à dire que sa tenue doit être conforme, il doit porter sa carte professionnelle, il doit savoir comment réagir en cas de réalisation d'un risque …
En un mot, la professionnalisation serait synonyme d'efficacité alors que la moralisation serait synonyme de probité.
En partant de ce postulat, un agent pourrait faire preuve de moralisme sans pour autant avoir un comportement professionnel, ce fut le cas par exemple au cour de l'euro 2016 où la Cour des comptes a relevé que bon nombre d'agents de sécurité habilités à la palpation n'ont pas su correctement remplir leur mission, en pratique les palpations auraient été insuffisantes [Rapport annuel de la Cour des comptes, op. cit., p. 173]. Les agents ont donc fait preuve d'un manque de professionnalisme mais cela ne remet pas en question leur moralité. De même, certains d'entre eux n'étaient pas titulaires de l'autorisation d'exercer délivrée par le CNAPS [Ibid.] ce qui est contraire à la morale de la profession, mais pour autant, cela ne remet pas en question leur efficacité professionnelle sur le terrain.
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