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Timestamp: 2018-05-27 12:11:17+00:00
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A responsabilidade civil da Administração Pública no Direito brasileiro - Jus.com.br | Jus Navigandi
A responsabilidade civil da Administração Pública no Direito brasileiro
Richard Max Lima dos Santos
O presente artigo tem o objetivo de analisar como ocorre a responsabilidade civil do Estado perante a ato lesivo causado a particular por seus agentes públicos, bem como o comportamento do Estado diante de tais situações.
5º Período do Curso de Direito
e-mail: richard.drt@bol.com.br
SUMÁRIO: Resumo; 1 Introdução; 2 Conceito; 3 Teoria da responsabilidade; 4 Teoria da culpa administrativa; 5 Teoria do risco administrativo; 6 Teoria do risco integral; 7 A responsabilidade civil da administração no direito brasileiro; 8 Reparação do dano; 8.1 Ação de regresso; 8.2 Causa de pedir; 9 Excludentes e atenuantes da responsabilidade; 10 Considerações finais; Referências bibliográficas
O presente artigo tem como objetivo analisar como se dá a responsabilidade civil da administração pública perante aos particulares, elencando hipóteses em que o ente público é responsabilizado por danos provocados por agentes públicos a terceiros, de acordo com a Constituição Federal brasileira especificamente em seu artigo 37, §6, legislação infraconstitucional e doutrina. Para isso é necessário fazer uma análise das teorias da irresponsabilidade, do risco, da culpa, fazendo-se notar como evoluiu o direito em relação ao tema abordado. A partir deste estudo, conclui-se que o Estado se responsabiliza por seus agentes, quando do dano causado a terceiros, com isso pode mover ação de regresso contra os agentes necessitando haver culpa ou dolo para que a administração pública se utilize de tal ação, tornando-se fundamental a conduta do agente para a caracterização do direito de regresso.
PALAVRAS CHAVE: RESPOSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; DANO; AGENTES PÚBLICOS; PARTICULARES
Nos dias atuais é muito comum a dúvida de boa parte da população de como agir em relação a danos causados por agentes públicos ao particular, poucos sabem como funciona a responsabilidade civil da administração pública em relação a tais danos, e como o Estado se portará perante a conduta danosa de seus agentes, sendo ela culposa ou dolosa.
Com o passar do tempo algumas teorias são criadas com o objetivo de tornar mais claro como deverá agir, tanto o particular quanto o Estado, a situações citadas no parágrafo anterior.
Com isso, nota-se a relevância do entendimento do tema abordado tanto para a sociedade quanto para o Estado e seus agentes, quanto a estes últimos, seu comportamento é fundamental para tornar possível que o Estado pleiteie o direito de regresso contra eles.
A responsabilidade civil da administração pública pode ser definida como dever do Estado de restituir terceiros por danos causados, por seus agentes públicos, devido à atividade que realiza, não havendo necessidade da configuração da culpa ou dolo. Hely Lopes Meirelles entende que:
A “responsabilidade civil da administração é, pois, a que impõe a fazenda pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. (MEIRELLES, 2012, p. 712).
Vale ressaltar que apesar de mesmo se tratando de responsabilidade civil, não é observada de acordo com o código civil e sim com princípios próprios do direito administrativo.
Di Pietro se refere ao tema citado como responsabilidade civil do Estado, pois este é pessoa jurídica, já a administração pública não tem personalidade jurídica, muito menos é titular de direitos e obrigações na ordem civil. Para ela tal tema se define como:
“[...]à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.” (DI PIETRO, 2012, p. 698).
Di Pietro cita comportamentos comissivos ou omissivos, o primeiro sendo a conduta realizada para causar dano, e o ultimo derivado de omissão, é quando o agente público deixa de fazer alguma função que estava obrigado. Apesar de não haver necessidade de configuração de culpa ou dolo, é importante identificar se existem tais condutas, pois acordo com a Constituição pátria é através destas que o Estado terá o direito de regresso contra o agente público causador do dano.
3 TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE
Em meados do século XIX, prevaleceu a teoria da irresponsabilidade do Estado, visto que nesse período o Estado era absoluto, prevalecendo a ideia da soberania. O Estado dispunha de autoridade incontestável perante o servo, se ele exerce a tutela do direito, logo este não pode ingressar contra ele, prevalecendo a ideia que o rei não pode errar, qualquer responsabilidade atribuída ao Estado era uma afronta a soberania do mesmo.
Essa teoria não vigorou muito tempo devido a sua evidente injustiça. Sendo o Estado protetor do direito, não poderia deixar de responder quando a conduta de seus agentes resultasse em dano a outrem.
4 TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA
A culpa administrativa leva em consideração a falta, mau funcionamento ou retardamento do serviço público, surgindo qualquer uma destas três hipóteses elencadas somadas com o dano, surge a obrigação de indenizar do Estado. Para Meireles (2012, p.739), “É o estabelecimento do binômio falta de serviço/culpa da administração”.
Essa teoria exige que a vítima comprove a lesão sofrida por ela para obter a tal indenização. Vale ressaltar que não há nenhum questionamento quanto a culpa do agente público.
5 TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO
Essa difere da culpa administrativa, pois surge a obrigação de indenizar apenas com a ocorrência do ato lesivo e injusto da vítima, causado pela administração pública. De acordo com tal teoria, o Estado, deverá arcar com um risco natural, devido a uma maior quantidade de poderes, corresponde a um risco maior de causar dano, essa teoria objetiva a responsabilidade do Estado.
Segundo Hely Lopes:
“O risco administrativo não significa que a Administração deva indenizar sempre e em qualquer caso o dano suportado por particular; significa, apenas e tão somente que a vítima fica dispensada da prova da culpa da administração, mas esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso.” MEIRELLES, 2012, p.715.
O fato da vítima não necessitar provar a culpa da administração pública, não acarreta o pagamento direto da indenização, visto que esta pode excluir ou atenuar a decisão de indenizar, provando que não houve culpa, ou que foi apenas parcial do Estado, podendo eximi-lo total ou parcialmente da indenização.
6 TEORIA DO RISCO INTEGRAL
Jamais utilizada em nosso ordenamento jurídico, essa modalidade é extremamente doutrinaria, chamada de brutal, pelas graves consequências que haveria de produzir se aplicada com inteiros efeitos.
Segundo Meirelles (2012, p. 715), “É a modalidade extremada da doutrina do risco administrativo, abandonada na prática, por conduzir ao abuso e a inequidade social”. Aqui o terceiro será indenizado mesmo havendo culpa ou dolo deste, por ser parte mais fraca na relação não pode suportar o dano causado sozinho.
Vale ressaltar que em todas as situações citadas acima, desde que o agente público tenha agido com dolo ou culpa, a administração pública tem o direito de regresso contra ele para que este possa responder pelo dano causado a terceiro.
7 A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO NO DIREITO BRASILEIRO
Antes de adentrar no assunto atinente a responsabilidade civil da administração pública no âmbito do direito brasileiro, primeiro, deve-se entender o que é responsabilidade subjetiva e objetiva, visto que será de suma importância o entendimento destas para o desenvolvimento do tema a seguir.
A responsabilidade objetiva tem haver com o objeto violado, isto é, independente da existência de dolo ou culpa o agente, basta apenas que exista a conduta danosa. Já a subjetiva esta relacionada ao sujeito, no sentido de que a vítima tem que demonstrar o dolo ou a culpa do agente na provocação do dano.
A responsabilidade civil da administração pública, no direito brasileiro, é regulada constitucionalmente, pelo artigo 37 §6, estabelecendo que:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (BRASIL, Constituição Federal de 1988).
O constituinte estabelece para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar terceiro por dano causado por seus servidores, não havendo necessidade de provar a ocorrência do dolo ou culpa, salvo na situação de direito regressivo contra os causadores do dano.
Meirelles (2012, p.718) faz uma colocação interessante a respeito do referido artigo quanto ao vocábulo agente, para ele, “O vocábulo agente, no sentido genérico de servidor público, abrangendo, para fins de responsabilidade civil, todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público, em caráter permanente ou temporário”.
O legislador abre um leque de pessoas responsáveis pela realização de tais serviços, sendo necessário que o agente tenha praticado o ato ou omissão na qualidade de agente público, não há necessidade que tenha sido feita no exercício das suas funções, mas simplesmente que esteja presente tal qualidade.
8 REPARAÇÃO DO DANO
Tratando de reparação do dano, há necessidade que o particular demonstre o nexo de causalidade entre o ato do agente e o fato lesivo, bem como o montante do dano causado, feito isso independente de culpa ou dolo, a Administração irá repará-lo de forma amigável, acordo entre o agente causador do dano e o lesado, situação extraprocessual, ou por meio de ação de indenização, ficando a entidade pública com o direito de regressar contra o agente público nas condições assegurado pelo artigo 37 §6º da Constituição pátria.
À vítima, fica assegurado o direito de indenização pelo que foi perdido, como também o que deixou de ganhar devido a lesão causada pela ação ou omissão da Administração pública.
8.1 AÇÃO DE REGRESSO
Assegurado pelo artigo 37 § 6º da Constituição da República Federativa do Brasil, o direito de regresso ocorre quando o Estado indeniza o lesado, com isso, lhe surge a possibilidade de dirigir sua pretensão indenizatória contra o agente responsável pelo dano, sendo necessário primeiramente analisar o tipo de conduta, dolosa ou culposa, para tornar válida tão ação.
Para melhor entendimento, esclarece José dos Santos Carvalho Filho:
[...] No tema da responsabilidade civil do Estado existem duas relações jurídicas diversas- uma que liga o lesado ao Estado e outro que vincula o Estado a seu agente. Essa ultima relação é a que consubstancia o direito de regresso do Estado [...] CARVALHO FILHO, 2012, p. 578.
Ao Estado é vedado estabelecer qualquer norma que possibilite, por iniciativa exclusiva, desconto de parcelas indenizatórias dos vencimentos do agente causador do dano. Porém o desconto em folha poderá se proceder nos casos em que houver anuência expressa do servidor; houver previsão em lei fixando máximo e mínimo, não deixando de ser observado o princípio da razoabilidade; assegurado ao servidor a ampla defesa e contraditório.
8.2 CAUSA DE PEDIR
Tratando-se de responsabilidade subjetiva, a causa de pedir se funda na subjetividade, no sujeito da ação, o tipo de conduta que o agente exerce é crucial para a possibilidade do Estado regressar contra ele. Entretanto, cabe ao Estado provar a existência da culpa ou dolo na conduta.
Quanto ao dano causado, havendo culpa anônima do serviço, o Estado é obrigado a indenizar terceiro pelo dano, não podendo exercer direito de regresso, visto que não é possível a identificação do agente, não podendo se valer da responsabilidade subjetiva e sim da objetiva.
9 EXCLUDENTES E ATENUANTES DA RESPONSABILIDADE
Devido a necessidade da existência do nexo de causalidade como fundamento para a responsabilidade civil do Estado, não sendo possível a prova deste, esta deixará de existir, ou existirá, porém de forma atenuada, mais branda.
A responsabilidade será atenuada quando o dano não for decorrente apenas do serviço público, e sim estiver aliado a outras circunstâncias, isto é, não for unicamente, a ação ou omissão do agente a causa do dano.
A exclusão de responsabilidade civil da administração se dá por três causas principais, força maior, culpa da vítima, culpa de terceiros.
A força maior é definida por Di Pietro (2012, p. 707) como “acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes.”.
Logo quando da força maior, não é possível visualizar o nexo de causalidade entre a conduta da Administração, relacionada ao fato lesivo, não incidindo responsabilidade do Estado nesta situação.
Nas situações em que houver culpa da vítima, deve-se analisar o tipo de culpa, exclusiva ou concorrente, essa definição é muito importante, devido a distinção entre a excludente de responsabilidade e atenuante.
Via de regra a culpa de terceiros é tida como excludente de responsabilidade, mas para a concretização desta, é necessário nos remeter ao artigo 188, II do Código civil pátrio de 2002.
II - a deterioração ou destruição da coisa alheia, ou a lesão a pessoa, a fim de remover perigo iminente.” Grifo nosso
Na situação da aplicação do artigo acima citado, mesmo não sendo ato ilícito, o terceiro, se causador, poderá responder por tais atos, salvo na situação em que há culpa da vítima, visto no artigo 929 e 930 do Código civil de 2002:
930. No caso do inciso II do art. 188, se o perigo ocorrer por culpa de terceiro, contra este terá o autor do dano ação regressiva para haver a importância que tiver ressarcido ao lesado.[...]
Note-se que na situação do art. 930, dar-se o direito de regresso do autor do dano contra o terceiro, visto que o primeiro se causa o dano devido a ação do terceiro que gera uma das situações do inciso II do artigo 180 do código civil.
Esta pesquisa se propôs esclarecer situações onde o Estado se responsabiliza civilmente por atos praticados por seus agentes que gerem dano a particulares. Para isso foi necessário um levantamento histórico, passando pela teoria da irresponsabilidade, no período do Estado absoluto, onde este não se responsabilizava por nenhum ato praticado, visto que dispunha de autoridade incontestável, evoluindo para a culpa administrativa, levando em consideração a falta, o mau funcionamento ou retardamento do serviço público, causando dano ao particular, no qual não se menciona a culpa do agente público, logo após isso surge a teoria do risco administrativo, onde a obrigação de indenizar pode ser visualizada pela existência do ato lesivo e injusto praticado pelo agente contra o particular, por ser parte mais fraca que o Estado, o terceiro não necessita provar culpa deste, mas a não existência de culpa do Estado é causa excludente de obrigação de indenizar.
O direito brasileiro filia-se a teoria do risco, onde obrigatoriamente o Estado paga a indenização e com isso tem o direito de regresso contra o agente causador, desde que este tenha agido com dolo ou culpa.
Quanto a reparação do dano, ela pode ser feita amigavelmente, acordo entre o funcionário e o lesado, ou por meio de ação indenizatória, onde o particular apresenta o nexo de causalidade entre a conduta danosa e o prejuízo causado, além da dimensão do dano.
Sendo assim, pode-se observar como é importante o estudo da responsabilidade civil da administração, visto que orienta ao particular de como agir na ocorrência de dano causado por ação ou omissão de agente público, e como o Estado se comportará quando do ingresso da ação indenizatória, e as medidas que ele irá tomar em relação ao agente, além de observar questões atenuantes e excludentes de responsabilidade.
BRASIL. Constituição Federal. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm >. Acesso em: 15 de mai. 2014
BRASIL. Código Civil. Brasília: Senado Federal, 2002. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm>. Acesso em: 15 de mai. 2014
Estudante - Universidade Tiradentes - 5º Período do Curso de Direito.