Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-01637-83-13-de-febrero-13-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f8bd0e27c54a0050e0430a0101510050&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-18 19:33:06
Document Index: 108841805

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 154', 'artículo 138', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 154', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 154', 'artículo 149', 'artículo 7', 'artículo 24', 'artículo 58', 'artículo 39']

﻿ Sentencia 2004-01637 de febrero 13 de 2014
SENTENCIA 2004-01637 DE 13 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:ESTUDIOS TÉCNICOS DE RESTRUCTURACIÓN DE PLANTAS DE PERSONAL EN LA ADMINISTRACIÓN. SE AFIRMA QUE TRATÁNDOSE DE LA SUPRESIÓN DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, EL ARTÍCULO 154 DEL DECRETO 1572 DE 1998, EXIGE LA ELABORACIÓN PREVIA DE UN ESTUDIO TÉCNICO QUE ACREDITE LA NECESIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DE REDUCIR LOS GASTOS DE SU PLANTA DE PERSONAL O DE MODIFICAR SU ESTRUCTURA ORGÁNICA. SE TRATA DE UN PRESUPUESTO QUE SUSTENTA LA REFORMA A LAS PLANTAS DE PERSONAL Y COMPROMETE LA LEGALIDAD DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA, PUES SU INOBSERVANCIA GENERA LA NULIDAD DE LOS ACTOS QUE LE SIGUEN, EN TANTO SE CONFIGURA SU EXPEDICIÓN IRREGULAR Y EL DESCONOCIMIENTO A LAS NORMAS QUE REGULAN LA CARRERA ADMINISTRATIVA. ASÍ, EL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN COMPORTA UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA REGLADA, CUYA OPORTUNIDAD Y PROCEDIMIENTO ESTÁN SEÑALADOS POR LA LEY, POR LO QUE LA ADMINISTRACIÓN DEBE ACTUAR DENTRO DE UN ESTRICTO MARCO LEGAL, HONRANDO LOS PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, SIN QUE A LOS FUNCIONARIOS COMPETENTES LES ESTE PERMITIDO ACTUAR A SU LIBRE ALBEDRÍO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PRINCIPIO DE IGUALDAD, SUPRESIÓN DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN, CONTENIDO DEL ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN, DESPIDO DEL TRABAJADOR
Sentencia 2004-01637 de febrero 13 de 2014
Rad.: 05001 23 31 000 2004 01637 01 (0083-13)
Actor: Adriana María Bedoya Saldarriaga
Demandado: municipio de Girardota (Antioquia)
Previo a resolver el problema jurídico en este asunto, la Sala ha de precisar cuáles fueron los actos que afectaron los derechos de la demandante, implicando su retiro del servicio.
Como ya se advirtió, en la demanda se solicitó la declaratoria de nulidad de los siguientes actos:
— Decreto 108 de 19 de noviembre de 2003, expedido por el Alcalde Municipal de Girardota (Antioquia), “Por el cual se suprimen unos cargos de carrera administrativa de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Girardota”(5).
— Resolución 984 de 19 de noviembre de 2003, suscrita por el mismo funcionario, “Por la cual se notifica la supresión de un cargo de carrera administrativa”(6).
— Resolución 234 de 9 de marzo de 2004, expedida por el representante legal de la entidad demandada, “Por medio de la cual se resuelve una solicitud”(7).
Mediante el Decreto 108 de 19 de noviembre de 2003 se suprimió a partir del 20 de noviembre de ese mismo año un cargo de auxiliar, código 565, grado 03.
La Resolución 984 de 19 de noviembre de 2003 le notificó a la señora Bedoya Saldarriaga la supresión de su cargo y la posibilidad de optar por ser incorporada a un empleo equivalente o por recibir indemnización.
Aunque en el estudio técnico elaborado por la firma Capro Ltda. se hizo una descripción de la planta de empleos existente antes del proceso de reestructuración(8), en dicho documento no se especificó la nomenclatura de los cargos, por lo que es difícil determinar cuántos auxiliares, código 565, grado 03, existían en el municipio de Girardota.
Sin embargo, en el documento denominado “Propuesta reorganización administrativa”, que también hace parte del estudio técnico, se efectuó un análisis de la planta de cargos y de las modificaciones propuestas en la Secretaría General y de Servicios Administrativos. En relación con la supresión del cargo de Auxiliar Administrativo, se dijo lo siguiente:
“Auxiliar administrativo (1): habían (sic) dos, pero con la provisión del cargo de profesional universitario y la creación de un cargo de técnico, en la dependencia se disminuyen las labores de apoyo y solo se requiere de tres auxiliares de los cuales solo se contará con uno de apoyo”(9).
A partir de lo anterior se evidencia que en este caso estamos frente a una hipótesis de supresión parcial de una misma clase de empleo, porque según se consignó en el estudio técnico, para el momento de la reestructuración había dos cargos de auxiliar administrativo.
En tales condiciones resulta claro que la citada Resolución 984 de 19 de noviembre de 2003 fue el acto administrativo de carácter particular y concreto que modificó la situación jurídica de la actora con la administración municipal y determinó su retiro del servicio, por lo tanto, tenía que ser demandada en este proceso, como en efecto lo fue.
Vale decir, el acto que definió que era la señora Adriana María Bedoya Saldarriaga la que iba a ser retirada del servicio, y no el otro funcionario que de igual forma desempeñaba el cargo de auxiliar administrativo, fue la resolución últimamente mencionada.
Finalmente, la Resolución 234 de 9 de marzo de 2004 es el acto a través del cual el alcalde de Girardota resolvió en forma tácita el recurso de reposición que la demandante presentó contra la número 984 de 19 de noviembre de 2003, negándolo por razones de improcedencia.
Atendiendo el contenido del inciso 3º del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo(10), se considera que la Resolución 234 de 2004 también debe ser objeto de demanda, en la medida que mantuvo la decisión inicial de retirar del servicio a la demandante y no reincorporarla a la nueva planta de cargos.
Así las cosas, el estudio de legalidad que a continuación efectuará la Sala únicamente se contraerá a las resoluciones 984 de 19 de noviembre de 2003 y 234 de 9 de marzo de 2004, considerando que fue con ellas que se afectó la situación particular de la demandante, al decidir su retiro del servicio y no incorporarla en la nueva planta de personal.
La Sala deberá determinar la legalidad de las resoluciones 984 de 19 de noviembre de 2003 y 234 de 9 de marzo de 2004, por medio de las cuales, en su orden, el alcalde del municipio de Girardota (Antioquia) decidió retirar del servicio a la demandante por supresión del cargo de auxiliar, código 565, grado 03, y negar el recurso de reposición por ella presentado, así como la solicitud de incorporación en la nueva planta de personal.
Vale decir, en este caso ha de establecerse si a la demandante le asistía o no el derecho a ser incorporada a la nueva planta de personal de la entidad demandada.
Para la fecha de expedición de las resoluciones 984 de 19 de noviembre de 2003 y 234 de 9 de marzo de 2004 se hallaba vigente la Ley 443 de 1998(11), que en su artículo 39 prevé que la supresión de un cargo de carrera administrativa puede ocurrir por diferentes razones, como por ejemplo la fusión o liquidación de una entidad pública; su reestructuración; la modificación de su planta de personal; la reclasificación de los empleos; el traslado de funciones de una entidad a otra; o simplemente por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público; lo que trae consigo las consecuencias jurídicas que de ello se derivan, como son la opción de ser incorporado a un empleo equivalente o ser indemnizado en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional(12).
De acuerdo a lo anterior, la supresión de empleos constituye una causal legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que encuentra justificación en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio, para hacer más ágil, eficaz y eficiente su función.
A partir de la regulación contenida en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, la Sección Segunda de esta corporación, con ponencia de quien ahora elabora esta providencia, ha señalado que la supresión de empleos de carrera administrativa puede dar lugar a dos tipos de incorporación, que responden a objetivos distintos, ocurren en momentos diferentes y se rigen por normas propias. Veamos:
“Haciendo una lectura detallada de la citada Ley 443, existen dos tipos de incorporación, a pesar de tener igual denominación en la misma ley, pero que claramente responden a dos objetivos distintos, ocurren en dos momentos diferentes y cada una se rige por normas propias.
Una de ellas es la incorporación directa que por lo general se concibe y se hace, después de proferidos tres actos: un acto de contenido general y abstracto que modifica la estructura del ente, otro por el cual se suprime una planta de personal y se expide la nueva, y uno final de contenido particular y concreto que es el que en definitiva señala qué empleos son efectivamente suprimidos, identificando las personas que por tal razón deben retirarse y las personas que continuarán en los cargos subsistentes.
Según el parágrafo 1º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, hay una primera incorporación para los servidores a quienes no se les ha suprimido el empleo y por ello la vinculación procede en el mismo empleo o a quienes los titulares de los empleos (sic) que sin cambiar de funciones quedan en la nueva planta variando solamente su denominación y grado de remuneración, pues la ley presume de derecho que el cargo no ha sido suprimido. En estos casos tales cargos no pueden tener requisitos superiores a los exigidos en el anterior y los empleados deben ser incorporados sin acreditar requisitos diferentes.
En esta incorporación el empleado no hace uso de la opción de solicitar la incorporación en cargo equivalente; sino que la incorporación es oficiosa y el derecho a continuar en planta deviene únicamente de que el cargo no haya sido suprimido ni expresa ni simuladamente. Igualmente ocurre cuando existe una supresión parcial o una reducción de una misma clase de empleo, y en este caso la administración deberá escoger quien debe continuar debido a la imposibilidad material de incorporar a todos.
Hasta esta etapa, la decisión de la administración es discrecional, pero, como ya ha dicho tantas esta corporación (sic), siempre enmarcada en la finalidad del buen servicio que debe guiar todas las actuaciones administrativas.
La otra incorporación que se tiene que distinguir de la anterior, es la que podemos llamar incorporación solicitada y que se conoce a veces con el nombre de reincorporación, regulada por los incisos uno y dos del citado artículo 39 de la Ley 443 de 1998, y ocurre una vez expedido el acto de contenido particular y concreto, del cual se deduce la supresión de los cargos de los que no fueron incorporados, quedando personas de carrera administrativa cuyos cargos resultaron suprimidos retiradas del servicio, pero conservando sus derechos de carrera, que se traducen en el derecho de optar por ser indemnizados, o ser incorporados a empleos equivalentes que estén vacantes o que se creen en las plantas de personal.
Esta incorporación, como ya se insinuó, se expide a solicitud del interesado, con posterioridad a la supresión de los cargos y retiro de los empleados y procede siempre que se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño del respectivo empleo; y en consecuencia esta decisión se considera reglada.
De manera que las diferencias entre estos dos actos administrativos que surgen de la ley, se pueden concretar así:
Primera incorporación Segunda incorporación
• Tiene por objeto definir en concreto qué empleos han sido suprimidos.
• Es oficiosa y hace parte del proceso de reestructuración de la planta.
• La decisión es discrecional, salvo en los casos en que no hay supresión efectiva del empleo.
• Se hace en el mismo cargo que el empleado venía desempeñando o en cargo diferente pero siempre que habiendo cambiado de denominación o grado tenga las mismas funciones.
• Tienen derecho los titulares de los cargos no suprimidos, (incluidos los titulares de cargos distintos pero que conservan las mismas funciones). • Tiene por objeto reconocer un derecho que la ley otorga a los empleados de carrera retirados por supresión del empleo, que opten por reingresar a la administración en otro cargo.
• Se efectúa a solicitud del interesado y es posterior al retiro por supresión del empleo.
• La decisión es reglada.
• Se ordena a cargos equivalentes vacantes o creados en la nueva planta o en otras plantas de la administración pública.
• Tienen derecho todos los empleados escalafonados en carrera administrativa que sean retirados”(13).
A partir del anterior referente normativo y jurisprudencial, la Sala abordará el estudio del caso concreto.
4. Análisis probatorio y solución del caso.
Con las pruebas aportadas al expediente se demostraron los siguientes hechos:
a. Mediante Decreto 21 de 8 de abril de 1994 la señora Adriana María Bedoya Saldarriaga fue nombrada en período de prueba para desempeñar el cargo de auxiliar de industria y comercio e ingresos varios, adscrito a la Secretaría de Hacienda del municipio de Girardota, tomando posesión el 18 de abril siguiente(14).
b. Por medio de la Resolución 794 de 20 de diciembre de 1994 la demandante fue inscrita en el registro público de empleados de carrera administrativa, en el cargo de auxiliar de industria y comercio del municipio de Girardota(15).
c-. A través del Decreto 17 de 29 de enero de 2001 la actora fue trasladada al cargo de auxiliar de la secretaría general y de servicios administrativos del municipio de Girardota, con efectos a partir del 2 de febrero de ese mismo año(16); contra este acto administrativo la señora Bedoya Saldarriaga instauró una demanda de simple nulidad ante el Tribunal Administrativo de Antioquia(17).
d. Desde el 1º de marzo de 1999 hasta el 20 de noviembre de 2003 la demandante obtuvo calificaciones de servicios satisfactorias(18).
e. Mediante Acuerdo 83 de 9 de diciembre de 2002 el Concejo Municipal de Girardota facultó al alcalde para “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, para modificar, fusionar y suprimir o crear organismos y dependencias, para adoptar la planta de cargos del municipio que sea acorde con sus posibilidades financieras y para modificar los códigos y los grados de la planta de cargos”(19).
f. El municipio de Girardota contrató a la firma Capro Ltda. para la elaboración de un estudio técnico de consultoría, que estuvo compuesto por dos documentos denominados: (i) Diagnóstico organizacional(20) y (ii) Propuesta reorganización administrativa(21).
Aunque en el primero de los documentos mencionados se describe la planta de empleos del municipio previo a la reestructuración(22), en la Secretaría de Hacienda no aparece ningún cargo denominado “Auxiliar de industria y comercio” y del listado correspondiente a la secretaría general y de servicios administrativos no se puede inferir cuál era el cargo que la actora desempeñaba.
El segundo documento contiene un listado de los cargos que se propone suprimir, entre ellos, uno de auxiliar en la secretaría de servicios administrativos(23); lo que se justificó en la disminución de las labores de apoyo en esa dependencia con la provisión de un cargo de profesional universitario y la creación de uno de técnico(24).
g. Mediante Decreto 106 de 19 de noviembre de 2003 el alcalde de Girardota determinó, modificó y modernizó la estructura administrativa del municipio, conformando una planta de cargos globalizada que permitiera la movilidad de los funcionarios(25).
h. El Decreto 107 de 19 de noviembre de 2003 estableció la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Girardota, dentro de la cual no existen los cargos denominados “Auxiliar, código 565, grado 03” ni “Auxiliar de industria y comercio”(26).
i. A su turno, el Decreto 108 de 19 de noviembre de 2003 suprimió a partir del día 20 del mismo mes y año los cargos que recomendó el estudio técnico, entre ellos el de auxiliar, código 565, grado 03, que desempeñaba la señora Bedoya Saldarriaga(27).
j. Los decretos 106, 107 y 108 de 19 de noviembre de 2003 fueron publicados a través de la Emisora Radio Alternativa durante los días 21 a 30 de noviembre de ese mismo año(28) y en la cartelera del municipio el 5 de diciembre siguiente(29).
k. Por medio de la Resolución 984 de 19 de noviembre de 2003 se le notificó a la actora la supresión del cargo de auxiliar, código 565, grado 03, y se le informó sobre la posibilidad de optar por ser incorporada a un empleo equivalente o por recibir indemnización(30).
l. Contra este acto la demandante interpuso recurso de reposición(31), que fue resuelto en forma tácita y negativa por el alcalde de Girardota mediante Resolución 234 de 9 de marzo de 2004(32).
m. El 20 de noviembre de 2003 la señora Bedoya Saldarriaga solicitó ser reubicada en el cargo de coordinador, código 501, grado 06(33) el día 27 del mismo mes y año pidió que se le reubicara en el mismo cargo por ella desempeñado, en uno de igual o superior categoría o en el de auxiliar de industria y comercio de la Secretaría de Hacienda, para el que concursó y fue inscrita en carrera administrativa(34).
n. A través de la Resolución 1096 de 16 de diciembre de 2003 se efectuó la distribución de los cargos de la planta global de la alcaldía de Girardota(35). Los de denominación auxiliar y auxiliar administrativo fueron distribuidos de la siguiente manera:
Nº de cargos Dependencia Denominación del empleo Código Grado Carácter del empleo
2 Secretaría de Gobierno Auxiliar administrativo 550 02 Carrera administrativa
1 Secretaría de Gobierno Auxiliar 565 02 Carrera administrativa
1 Secretaría de Educación y Cultura Auxiliar 565 06 Carrera administrativa
1 Secretaría de Hacienda Auxiliar 565 04 Carrera administrativa
1 Secretaría de Hacienda Auxiliar administrativo 550 04 Carrera administrativa
1 Secretaría de Hacienda Auxiliar 565 05 Carrera administrativa
1 Despacho del Alcalde Auxiliar administrativo 550 03 Carrera administrativa
1 Dirección de Transporte y Tránsito Auxiliar administrativo 550 03 Carrera administrativa
2 Secretaría de Planeación, Obras Públicas y Desarrollo Municipal Auxiliar administrativo 550 03 Carrera administrativa
2 Secretaría de Gobierno Auxiliar administrativo 550 03 Carrera administrativa
2 Secretaría General y de Servicios Administrativos Auxiliar administrativo 550 03 Carrera administrativa
1 Secretaría General y de Servicios Administrativos Auxiliar administrativo 550 01 Carrera administrativa
4 Secretaría de Hacienda Auxiliar administrativo 550 03 Carrera administrativa
3 Secretaría de Educación y Cultura Auxiliar administrativo 550 03 Carrera administrativa
o. En el cargo de Coordinador, código 501, grado 06, fue nombrada en provisionalidad Claudia María Córdoba Córdoba, mediante Resolución 1094 de 16 de diciembre de 2003(36), tomando posesión en la misma fecha(37).
p. En el cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado 02, fue incorporado Wbeimar Alonso Villa Cataño mediante Resolución 1097 de 16 de diciembre de 2003(38), quien tomó posesión en la misma fecha(39) y a quien se le había suprimido el cargo de Inspector (demarcador), código 515, grado 02(40), que venía desempeñando en propiedad desde el día 18 de abril de 1994(41).
q. Mediante Resolución 471 de 21 de mayo de 2004 se ordenó reconocer y pagar a la señora Adriana María Bedoya Saldarriaga la suma de $ 6.992.069 por concepto de indemnización(42).
4.1. Como puede observarse, en este caso se plantea una hipótesis de supresión parcial o reducción de una misma clase de empleo, el de auxiliar, código 565, grado 03, de la Secretaría General y de Servicios Administrativos del municipio de Girardota; entidad en la que al parecer existían 2 cargos con dicha denominación y grado, pero en virtud de la modificación dispuesta mediante el Decreto 108 de 19 de noviembre de 2003 se suprimió uno y tan solo se mantuvo uno de apoyo(43).
Así las cosas, el cuestionamiento que surge es si la actora tenía o no derecho a ser incorporada de manera directa a la planta de personal establecida mediante Decreto 107 de 19 de noviembre de 2003 y según el estudio efectuado por la Sala la respuesta es negativa, por las siguientes razones:
El cargo de auxiliar, código 565, grado 03, que la señora Adriana María Bedoya Saldarriaga desempeñaba en la Secretaría General y de Servicios Administrativos del municipio de Girardota, efectivamente fue suprimido; pues no aparece en el listado de empleos que integran la planta de personal establecida mediante Decreto 107 de 19 de noviembre de 2003(44). Por tal razón era materialmente imposible que la actora fuera reintegrada a un cargo inexistente.
Igual situación ocurre con el cargo de auxiliar de industria y comercio e ingresos varios adscrito a la Secretaría de Hacienda, para el que la demandante concursó, fue nombrada e inscrita en carrera administrativa; pues dicho empleo no aparece en la planta existente con anterioridad al proceso de reestructuración(45) ni en la que fue establecida a través del Decreto 107 de 19 de noviembre de 2003.
Ahora bien, aunque en el cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado 02, fue incorporado de manera directa Wbeimar Alonso Villa Cataño, a quien se le había suprimido el cargo de Inspector (demarcador), código 515, grado 02, para la Sala es claro que se trataba de un empleado público de carrera administrativa(46) y a pesar que la demandante también lo era, ninguna de las pruebas allegadas al proceso demuestra que tuviera mejor derecho para ser incorporada directamente a la nueva planta de personal, como por ejemplo, que su calificación de servicios hubiere sido superior a la de aquel.
En el expediente también se demostró que el 20 de noviembre de 2003 la señora Bedoya Saldarriaga solicitó ser reubicada en el cargo de coordinador, código 501, grado 06(47) y que, no obstante, en dicho empleo fue nombrada en provisionalidad Claudia María Córdoba Córdoba(48).
Sin embargo, para la Sala resulta imposible establecer si la actora tenía o no derecho a ser incorporada de manera directa en el cargo mencionado, toda vez que no existe certeza de la similitud de las funciones, pues al proceso no se allegaron las correspondientes al empleo denominado auxiliar, código 565, grado 03, que la señora Adriana María Bedoya Saldarriaga desempeñaba en la secretaría general y de servicios administrativos, a efecto de contrastarlas con las del cargo al que aspiraba ser reintegrada.
Tampoco se aportó la hoja de vida de la demandante para verificar si cumplía con los requisitos de estudios y experiencia para el desempeño del cargo de coordinador, código 501, grado 06(49).
En estas condiciones es claro que la demandante no cumplía con los requisitos para ser incorporada de manera directa a la planta de personal establecida mediante Decreto 107 de 19 de noviembre de 2003, por cuanto: (i) el cargo de auxiliar, código 565, grado 03, por ella desempeñado en la Secretaría General y de Servicios Administrativos fue efectivamente suprimido; (ii) el cargo de auxiliar de industria y comercio e ingresos varios adscrito a la Secretaría de Hacienda, para el que concursó, fue nombrada e inscrita en carrera administrativa, no aparece en la planta existente con anterioridad al proceso de reestructuración ni en la que fue establecida a través del acto administrativo mencionado; (iii) no demostró tener mejor derecho que el señor Wbeimar Alonso Villa Cataño para ser incorporada en el cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado 02; y (iv) no probó que las funciones del cargo de coordinador, código 501, grado 06, fueran similares a las del empleo que ella desempeñaba (auxiliar, código 565, grado 03), ni que cumpliera los requisitos de estudios y experiencia para el desempeño de aquel.
Estas circunstancias impiden desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a las resoluciones 984 de 19 de noviembre de 2003 y 234 de 9 de marzo de 2004, por medio de las cuales se retiró del servicio a la demandante por supresión del cargo de auxiliar, código 565, grado 03, y se negó el recurso de reposición por ella presentado y la solicitud de incorporación en la nueva planta de personal; por lo que la decisión que se impone es confirmar la sentencia objeto de apelación que negó las súplicas de la demanda.
4.2. Los argumentos relacionados con la ilegalidad del traslado de la demandante del cargo de auxiliar de industria y comercio e ingresos varios al de auxiliar administrativo en la Secretaría General y de Servicios Administrativos, no pueden ser abordados en este proceso, por cuanto aquí no se cuestionó el acto administrativo que lo dispuso (D. 17, ene. 29/2001).
4.3. La publicación en radio y en cartelera del Decreto 108 de 19 de noviembre de 2003 con posterioridad a la notificación a la demandante no tiene relevancia en este asunto, por cuanto, como se explicó en el acápite denominado cuestión previa, dicho acto administrativo de carácter general no fue el que modificó la situación jurídica de la actora con la administración municipal ni determinó su retiro del servicio, razón por la que el estudio de legalidad efectuado en esta providencia no lo incluyó.
4.4. Le asiste razón al a quo al señalar que en la demanda no se formuló ningún cargo concreto en contra del estudio técnico, pues, en efecto, la única referencia que el apoderado de la parte actora hizo consistió en que la supresión de los cargos no estuvo precedida de un real y objetivo estudio técnico.
En forma lacónica y tardía en el recurso de apelación señaló que el estudio técnico no cumplió con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la ley, en especial en lo que se refiere al estudio de cargas laborales para decidir los perfiles, las funciones y los eventuales cambios o la reestructuración que finalmente se realizó en el municipio.
En relación con el contenido del estudio técnico el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 del mismo año, estableció:
ART. 154.—<Artículo modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:
3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Como puede observarse, tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa, la norma analizada exige la elaboración previa de un estudio técnico que acredite la necesidad de la administración de reducir los gastos de su planta de personal o de modificar su estructura orgánica. Se trata de un presupuesto que sustenta la reforma a las plantas de personal y compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura su expedición irregular y el desconocimiento a las normas que regulan la carrera administrativa.
Así, el proceso de reestructuración comporta una actuación administrativa esencialmente reglada, cuya oportunidad y procedimiento están señalados por la ley, por lo que la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal, honrando los principios de la función administrativa (C.N., art. 209), sin que a los funcionarios competentes les esté permitido actuar a su libre albedrío.
Contrario a lo afirmado en la demanda, los documentos aportados al expediente evidencian que el municipio de Girardota contrató a la firma Capro Ltda. para la elaboración de un estudio técnico de consultoría, tendiente a reformar la planta de personal de esa entidad territorial.
Tal estudio técnico estuvo integrado por dos documentos denominados: (i) Diagnóstico organizacional(50) y (ii) Propuesta reorganización administrativa(51).
En el segundo documento se justificó la propuesta de reorganización administrativa del municipio de Girardota en la necesidad imperativa de dar cumplimiento a los requerimientos de la Ley 617 de 2000 en materia de ajuste fiscal, en virtud de la crisis financiera por la que atravesaba la entidad por el alto peso de la deuda pública y los gastos de funcionamiento, que impedían la inversión y el desarrollo económico y social(52).
También se advirtió que el proceso implicaba la supresión de cargos inoperantes, improductivos, que no generaban valor agregado para el municipio, en la medida que no servían a su misión ni al desarrollo de su visión; los que, en todo caso, representaban un porcentaje estadísticamente no significativo.
De igual manera se efectuó un análisis de la planta de cargos propuesta para cada una de las áreas de gestión, describiendo su nueva orientación y justificando la supresión o el traslado de los empleos.
En el numeral 1º del documento denominado “Propuesta reorganización administrativa” se especificó el número de plazas a reducir y el costo total de la racionalización del gasto público, como consecuencia de la reforma de la planta de personal, así:
“Total supresiones: 40 plazas, distribuidas así:
26 Plazas empleados públicos = $ 27.533.217 mensual (salarios 2003)
14 Plazas trabajadores oficiales = $ 10.146.031 mensual (salarios 2003)
Costo anual empleados por suprimir $ 330.398.604
Costo anual trabajadores oficiales retirados $ 121.752.372
Total costo por año con prestaciones:
Empleados públicos, con factor prestacional del 60%, es: $ 528.637.766
Trabajadores oficiales, con factor prestacional del 70%, es: $ 206.979.032
Gran total ahorro operacional año: $ 735.616.798”(53).
En estas condiciones, para la Sala es claro que el estudio técnico elaborado cumplió con las exigencias del artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el 9º del Decreto 2504 del mismo año.
Finalmente, se advierte que de conformidad con el numeral 9º del artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7º del Decreto 2504 del mismo año, la necesidad de supresión de cargos en orden a la racionalización del gasto público se tiene como fundamento válido para la reestructuración administrativa; razón que fue expuesta como justificativa de la modificación a la planta de personal del municipio de Girardota (Antioquia).
1. CONFÍRMASE la sentencia del 13 de junio de 2012, proferida por la Sala Primera de Descongestión - Subsección Laboral del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda instaurada por la señora Adriana María Bedoya Saldarriaga contra el municipio de Girardota (Antioquia), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
3. Reconócese personería a la abogada Marcela Tamayo Arango, portadora de la tarjeta profesional 68.634 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada judicial del municipio de Girardota (Antioquia), en los términos y para los efectos del poder visible a folio 495.
(5) Folios 3 y vuelto.
(7) Folios 6 y 7.
(8) Folios 185-187.
(9) Folio 346 - destaca la Sala.
(10) “ART. 138.—Modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 24. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.
Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren” (resaltado fuera de texto).
(11) Derogada, salvo los artículos 24, 58, 81 y 82, por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
(12) Sentencia C-370 de 27 de mayo de 1999; demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º, parcial, 39, parcial, 41, 48-2 y 56 de la Ley 443 de 1998; demandantes: Carlos Alberto Lozano Velásquez, Rubén Darío Díaz Rueda y otros; M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta providencia se declaró exequible la expresión “o a recibir indemnización”, contemplada en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
(13) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “A”, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 23 de agosto de 2007, Expediente 2228-04, actor: Mario Alberto Prada Corredor, demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
(15) Información que se deriva de la comunicación suscrita el 23 de enero de 1995 por el secretario de la Comisión Seccional del Servicio Civil del departamento de Antioquia (fl. 25).
(16) Folios 32-34.
(17) Folios 76-83.
(18) Folios 54-56, 62-64, 67-69, 70-72 y 73-75.
(19) Folios 382-395.
(20) Folios 138-252.
(21) Folios 320-381.
(22) Folios 185-187.
(23) Folio 327.
(24) Folio 346.
(25) Folios 11-19 vuelto.
(26) Folios 22-24.
(27) Folios 3 y vuelto.
(28) Folio 112.
(29) Folio 114.
(30) Folios 4 y 5.
(31) Folios 8-10.
(32) Folios 6 y 7.
(34) Folio 31.
(35) Folios 20 y 21.
(36) Folio 35.
(37) Folio 36.
(38) Folio 42.
(39) Folio 43.
(40) Folios 401 y 402.
(41) Folio 403.
(42) Folios 419-421.
(43) En el documento denominado “Propuesta reorganización administrativa”, que hace parte del estudio técnico, se efectuó un análisis de la planta de cargos y de las modificaciones propuestas en la Secretaría General y de Servicios Administrativos. En relación con la supresión del cargo de auxiliar administrativo, se dijo lo siguiente:
“Auxiliar administrativo (1): habían (sic) dos, pero con la provisión del cargo de profesional universitario y la creación de un cargo de técnico, en la dependencia se disminuyen las labores de apoyo y solo se requiere de tres auxiliares de los cuales solo se contará con uno de apoyo” (fl. 346 - se resalta).
(44) Ver folios 22-24 vuelto.
(45) Folios 185-187.
(46) Folios 401-405.
(47) Folios 28 y 29.
(48) Folios 35 y 36.
(49) Folios 398-400.
(50) Folios 138-252.
(51) Folios 320-381.
(52) Folios 324-326.
(53) Folio 329.