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Timestamp: 2019-10-14 05:00:39
Document Index: 368044812

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 4', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 78', '§ 31', '§ 79', '§ 2', '§ 9', '§ 15', '§ 79']

BVerfG, Beschluss vom 06.11.2012 - 2 BvL 51/06 - openJur
Beschluss vom 06.11.2012 - 2 BvL 51/06
BVerfG, Beschluss vom 06.11.2012 - 2 BvL 51/06
openJur 2013, 26109
?Die Hochschulen können durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben. Studiengebühren werden nicht erhoben.?
?Die Hochschulen können durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben. Ab dem Wintersemester 1996/1997 werden bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von 100 Deutsche Mark pro Semester erhoben. Die für die Hochschulen zuständige Senatsverwaltung wird ermächtigt, die Gebühren nach Satz 2 durch Rechtsverordnung der Preis- und Kostenentwicklung anzupassen.?
?Studiengebühren werden nicht erhoben.?
b) Ein vom Senat von Berlin erstellter Entwurf des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 hatte anstelle der später in das Abgeordnetenhaus eingebrachten Fassung des § 2 Abs. 8 BerlHG zunächst eine Formulierung enthalten, nach der ab dem Wintersemester 1996/97 ?für? die Immatrikulation und ?für? jede Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester zu erheben waren (vgl. Schreiben der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur vom 8. August 1996, S. 3).
Der unter dem 8. März 1996 in das Abgeordnetenhaus eingebrachte Gesetzentwurf des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 enthielt in Art. II § 4 für den geplanten § 2 Abs. 8 BerlHG eine gegenüber der senatsinternen Entwurfsfassung modifizierte Formulierung, die eine Gebührenerhebung ?bei? Immatrikulation und Rückmeldung vorsah (Abgeordnetenhaus Drs 13/201, S. 7):
?Ab dem Wintersemester 1996/1997 werden bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben. Darüber hinaus können die Hochschulen durch Satzung Gebühren und Entgelte für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben. Die für die Hochschulen zuständige Senatsverwaltung wird ermächtigt, die Gebühren nach Satz 1 durch Rechtsverordnung der Preis- und Kostenentwicklung anzupassen.?
Der Begründung zur Änderung des § 2 Abs. 8 BerlHG zufolge bezweckte die Regelung die Erhebung von Gebühren ?für? die Immatrikulation und Rückmeldung (Abgeordnetenhaus Drs 13/201, S. 15). Die Darstellung der haushaltswirtschaftlichen Konsequenzen war in der Gesetzesbegründung dahin formuliert, dass auf Grund der Einführung einer Gebühr ?für? die Immatrikulation und Rückmeldung mit einer Minderung der Zuschüsse für die Hochschulen um rund 13,6 Mio. DM gerechnet werde (a.a.O., S. 27).
?Bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung werden Gebühren von 100 Deutsche Mark pro Semester erhoben; dies gilt nicht für ausländische Studierende, die auf Grund eines zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommens oder einer Hochschulpartnerschaft immatrikuliert sind oder werden, soweit Gegenseitigkeit besteht, sowie für ausländische Studierende im Rahmen von Förderungsprogrammen, die ausschließlich oder überwiegend aus öffentlichen Mitteln des Bundes oder der Länder finanziert werden.?
b) Mit Art. XI Nr. 1 des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts 1998 (Haushaltsstrukturgesetz 1998 - HStrG 98) vom 19. Dezember 1997 (GVBl S. 686) wurden in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG nach dem Semikolon und den Worten ?dies gilt nicht? die Worte
?in Fällen der Beurlaubung vom Studium zur Ableistung des Wehr- oder Zivildienstes,?
c) Mit Wirkung vom 1. Januar 2002 wurde in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG die Angabe ?100 Deutsche Mark? durch die Angabe ?51,13 Euro? ersetzt (Art. LXV des Gesetzes zur Anpassung landeseigener Gesetze an den Euro - Berliner Euro-Anpassungsgesetz - vom 16. Juli 2001, GVBl S. 260; zum Zeitpunkt des Inkrafttretens s. Art. LXVIII).
?(7) Die Hochschulen können durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen und für Verwaltungsleistungen erheben. Anlässlich der Immatrikulation und jeder Rückmeldung erheben die Hochschulen Verwaltungsgebühren in Höhe von 50 Euro je Semester für Verwaltungsleistungen, die sie für die Studierenden im Rahmen der Durchführung des Studiums außerhalb der fachlichen Betreuung erbringen. Hierzu zählen Verwaltungsleistungen für die Immatrikulation, Rückmeldung, Beurlaubung und Exmatrikulation. Außerdem zählen hierzu Verwaltungsleistungen, die im Rahmen der allgemeinen Studienberatung sowie durch die Akademischen Auslandsämter und die Prüfungsämter erbracht werden. (...)
(9) Studiengebühren werden nicht erhoben.?
aa) Der Gebührentatbestand bringe hinreichend klar zum Ausdruck, dass die streitige Rückmeldegebühr die Gegenleistung für die öffentliche Leistung der Hochschulverwaltung darstelle, die in der Bearbeitung jeder Rückmeldung bestehe. § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG (a.F.) bezwecke ausweislich der amtlichen Entwurfsbegründung die Erhebung von Gebühren für Immatrikulation und Rückmeldung. Die Abgabe sei im Gesetzgebungsverfahren von Abgeordneten aller Parteien durchgängig als ?Verwaltungsgebühr? und ?Gebühr für die Verwaltungsleistungen bei der Einschreibung bzw. Rückmeldung? bezeichnet worden. Damit bestehe zwischen der erhobenen Geldleistung und der Verwaltungsleistung gebührenrechtliche Konnexität. Zwar sei die ursprüngliche Entwurfsfassung, in der eine Gebührenerhebung in Übereinstimmung mit der amtlichen Begründung unter anderem ?für ? jede Rückmeldung? vorgesehen gewesen sei, nicht Gesetz geworden; die in Kraft getretene Gesetzesfassung bestimme vielmehr, dass die Gebühr ?bei ? jeder Rückmeldung? erhoben werde. Gründe für diese Wortlautänderung seien jedoch in den Gesetzesmaterialien weder mitgeteilt worden noch sonst ersichtlich. Die Änderung rechtfertige nicht die Annahme, dass damit die ursprünglich beabsichtigte und von Anfang an deutlich zum Ausdruck gebrachte Verknüpfung von Gebührenforderung und individuell zurechenbarer Leistung der Hochschulverwaltung im Kontext der Bearbeitung der Rückmeldung aufgegeben worden sei. Eine solche Auslegung komme, selbst wenn sie nach der Gesetzesformulierung noch möglich wäre, aus Gründen der Entstehungsgeschichte, vor allem aber aus Erwägungen zur Sache nicht in Betracht. Beschriebe nämlich das Tatbestandsmerkmal ?Rückmeldung? nicht die Verwaltungsleistung, an die die Gebührenpflicht anknüpfe, sondern nur noch den Anlass der Gebührenerhebung, so bliebe unklar, wofür die Gebühren zu erheben seien. Ein solcher Gebührentatbestand würde den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen der Normenklarheit nicht genügen, denen zufolge für den Gebührenpflichtigen erkennbar sein müsse, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben werde und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolge. Hinzu kämen gesetzessystematische Gründe. Das Verbot in § 2 Abs. 10 BerlHG (a.F.), Studiengebühren zu erheben, mache deutlich, dass die Rückmeldegebühr jedenfalls keine Kosten im Zusammenhang von Forschung und Lehre zu decken beabsichtigen dürfe. Die ausdrückliche Bezeichnung der Abgabe als Gebühr in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG (a.F.) stelle klar, dass es sich nicht um einen - bereits für die nur potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung zu erhebenden - Beitrag handele. Schließlich ergebe sich aus § 2 Abs. 8 Satz 1 BerlHG (a.F.), dass die Befugnis zur Erhebung von Gebühren und Entgelten für die Benutzung von Hochschuleinrichtungen Gegenstand der Satzungskompetenz sei. Damit drohte die hier in Rede stehende Gebührennorm zu kollidieren, wenn sie gleichfalls die Deckung der Kosten von Hochschuleinrichtungen für studentenbezogene Leistungen zum Gegenstand hätte.
b) Angesichts des extrem breiten Gestaltungsspielraums des Gebührengesetzgebers und vor allem angesichts der Formulierungsänderung von ?für? zu ?bei? im Gesetzgebungsprozess komme es entscheidend darauf an, was der Haushaltsstrukturgesetzgeber damals gewollt habe und wie die Änderung zu erklären sei. Der erste Gesetzentwurf der Finanzsenatorin (Stand 26. Februar 1996) habe die Erhebung der Gebühr ?für die Immatrikulation und für jede Rückmeldung? vorgesehen. Der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur seien Bedenken gegen diese Entwurfsfassung, insbesondere unter Hinweis auf den Grundsatz der Orientierung von Verwaltungsgebühren an den Verwaltungskosten, vorgetragen worden. Diese Bedenken hätten offenbar nach Erörterung in verschiedenen Gremien dazu bewogen, durch Senatsbeschluss vom 6. März 1996 die Senatsverwaltung für Justiz um Prüfung zu bitten, ob die vorgeschlagene Neufassung des § 2 Abs. 8 BerlHG in der vorgesehenen Form erfolgen könne. Aufgrund des erheblichen Zeitdrucks und der intensiven Koordinationskommunikation innerhalb der Senatsverwaltung sei die schriftliche Abfassung des Ergebnisses der Prüfung offenbar unterblieben. Wie sich aus der Stellungnahme der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur vom 8. August 1996 gegenüber dem Verwaltungsgericht Berlin ergebe, die sich der vorliegende Schriftsatz zu eigen mache, habe der Haushaltsstrukturgesetzgeber nicht nur die durch die Verwaltungsvorgänge der Immatrikulation oder Rückmeldung entstehenden Kosten im Auge gehabt; vielmehr habe er einen Teil der bürokratischen Fixkosten der Universitäten auf ihre Benutzer verlagern wollen. Dies sei der Sinn der textlichen Änderung von ?für? zu ?bei? gewesen, die auf einen in den vorbereitenden Gremien der CDU- und der SPD-Fraktion erarbeiteten Änderungsantrag zurückgehe. Der Nachvollzug der Textänderung in einer aktualisierten Gesetzesbegründung sei nur wegen des besonderen Zeitdrucks der Haushaltskonsolidierung unterblieben.
c) In der Stellungnahme der Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung und Kultur vom 8. August 1996, auf die Senat und Abgeordnetenhaus mit ihrer Stellungnahme Bezug nehmen und die sie sich zu eigen machen, ist unter anderem ausgeführt, die Gesetz gewordene Formulierung, die eine Gebührenerhebung nicht ?für? die, sondern ?bei? der Immatrikulation beziehungsweise Rückmeldung vorsehe, lasse erkennen, dass keine bloße Abgeltung von Verwaltungsaufwand beabsichtigt sei. Auf den der Senatsverwaltung für Justiz erteilten Prüfauftrag hin habe diese in telefonischen Erörterungen auf Referentenebene zwischen den beteiligten Ressorts die Auffassung vertreten, dass es legitim sei, bei der Festsetzung der Semestergebühr nicht nur die reinen Kosten für Verwaltungsverrichtungen zu berücksichtigen, sondern auch den gesamten für den Universitätsbetrieb notwendigen Verwaltungsapparat. Die parlamentarisch-politische Umsetzung dieser Erkenntnis sei dann, soweit sich dies rekonstruieren lasse, den Koalitionsfraktionen im Abgeordnetenhaus überlassen worden. In den vorbereitenden Gremien der CDU- und der SPD-Fraktion sei Mitte März ein umfangreicher Änderungsantrag zu den einzelnen Entwurfsbestimmungen erarbeitet worden, darunter der Antrag, § 2 Abs. 8 BerlHG die später Gesetz gewordene, eine Gebührenerhebung ?bei? Immatrikulation und Rückmeldung vorsehende Fassung zu geben. Die Drucksache 13/201 des Abgeordnetenhauses mit der Beschlussvorlage für das Haushaltsstrukturgesetz 1996 weise den entsprechend veränderten Wortlaut des § 2 Abs. 8 BerlHG aus; die dazugehörige Begründung, die noch von Gebühren ?für? Immatrikulation und Rückmeldung spreche, sei dagegen wegen des außergewöhnlichen Zeitdrucks auf dem erkennbar veralteten Stand geblieben. Aus der veränderten Formulierung lasse sich die Absicht des Gesetzgebers ableiten, mit der im Grunde ungewöhnlichen Detaillierung einer Gebühr durch Gesetz einen Sonderfall der in Satz 1 generell beschriebenen Benutzungsgebühr zu regeln. Gleichzeitig sei deutlich gemacht, dass es sich nicht um eine Studiengebühr handele. Es gehe aber im wesentlichen auch um die Vorteile, die ein Student durch die Inanspruchnahme des komplexen und außerordentlich aufwändigen Apparats ?Hochschule? in Anspruch nehme, und um die Aufwendungen, die der Hochschule zur Erfüllung ihrer Aufgaben entstünden. Der vordergründig sich abzeichnende Normenkonflikt zwischen der vorgesehenen Rückmeldegebühr und dem Verbot der Erhebung von Studiengebühren werde dadurch gelöst, dass der Aufwand für die eigentliche Lehre nicht in Rechnung gestellt werde. Vielmehr würden die der Hochschule entstehenden Verwaltungskosten, in pauschalierter Form, sowie die sonstigen Vorteile, wie etwa sozial- und krankenversicherungsrechtliche Vorteile sowie Ermäßigungen bei staatlichen und privaten Einrichtungen und Veranstaltungen, abgegolten.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 BvL 52/06 verweist auf seinen Vortrag im fachgerichtlichen Verfahren. Dort hatte er unter anderem geltend gemacht, mit der Bemessung der Gebühr für die Bearbeitung jeder Rückmeldung in Höhe von 100 DM überschreite der Landesgesetzgeber den durch die Begrenzungs- und Schutzfunktion der föderalen Finanzverfassung gesteckten Rahmen. Die Höhe der Gebühr verletze das Äquivalenzprinzip und stehe in einem groben Missverhältnis zu dem normierten Zweck der Kostendeckung. Weitere Gebührenzwecke seien der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen.
Daraus folgt allerdings nicht, dass zur Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer gesetzlich vorgesehenen Gebühr jeder dieser Zwecke nach Belieben herangezogen werden könnte. Nur Gebührenzwecke, die von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind geeignet, die jeweilige Gebührenbemessung sachlich zu rechtfertigen (BVerfGE 108, 1 <19 f.>). Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare - hinreichende Klarheit der Gebührenzwecke ist aus rechtsstaatlichen Gründen wie auch im Hinblick auf die Bedeutung der gesetzlichen Regelung im demokratischen Verantwortungszusammenhang erforderlich. An dem erkennbaren Inhalt getroffener Regelungen muss der Gesetzgeber sich festhalten lassen und der Gesetzesvollzug sich ausrichten können, denn Rechtsnormen dürfen nicht zum Mittel der Desinformation über das politisch Entschiedene und zu Verantwortende werden (?Normenwahrheit?, vgl. BVerfGE 107, 218 <256>; 108, 1 <20>; 114, 196 <236>; 114, 303 <312>; 118, 277 <366>). Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann daher nicht geltend gemacht werden, er habe noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt (vgl. BVerfGE 108, 1 <20>). Die Erkennbarkeit der gesetzgeberischen Entscheidung über die verfolgten Gebührenzwecke ist darüber hinaus Voraussetzung dafür, dass unterschiedliche Gebührenregelungen im Sinne der Vermeidung einer mehrfachen Belastung der Gebührenschuldner für dieselbe Leistung oder denselben Vorteil aufeinander abgestimmt werden können (vgl. BVerfGE 108, 1 <20>).
Nach den Angaben des Abgeordnetenhauses und des Senats von Berlin sowie der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur, deren Stellungnahme vom 8. August 1996 gegenüber dem Verwaltungsgericht Abgeordnetenhaus und Senat sich zu eigen machen, geht die Änderung von ?für? zu ?bei? im Wortlaut des § 2 Abs. 8 BerlHG a.F. auf einen Änderungsantrag von an der Entwurfserstellung beteiligten vorbereitenden Gremien der Koalitionsfraktionen zurück, mit dem Konsequenzen aus aufgetretenen Bedenken gegen die Erhebung einer Gebühr von 100 DM ?für? die Immatrikulation und jede Rückmeldung gezogen werden sollten. Dass der Wille des Gesetzgebers dahin ging, mit der Verwendung des Wortes ?bei? eine Beschränkung des Gebührenzwecks auf die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldungsbearbeitung auszuschließen, lässt sich mit dieser Ablaufschilderung nicht belegen. Unabhängig von der Frage, ob gänzlich undokumentierten Vorgängen, wie sie hier angeführt werden, überhaupt eine ausschlaggebende Bedeutung für die Ermittlung des Willens des historischen Gesetzgebers beigemessen werden kann, ist im vorliegenden Fall nicht einmal behauptet, dass der Gesetzgeber, um dessen Willen es geht, von den angeführten Vorgängen Kenntnis hatte. Die Darstellung der Hintergründe der Gesetzesformulierung bezieht sich vielmehr auf politische Abstimmungsvorgänge in vorbereitenden Gremien einzelner Fraktionen im Vorfeld der Einbringung des Gesetzentwurfs. Aus dem maßgeblichen in das Abgeordnetenhaus eingebrachten Gesetzentwurf war demgegenüber die Absicht einer Öffnung des Gebührenzwecks über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus nicht ersichtlich. Denn die nach dem Gesetzeswortlaut ?bei? Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende Gebühr sollte ausweislich der Gesetzesbegründung gerade ?für? die Immatrikulation und Rückmeldung erhoben werden (vgl. Abgeordnetenhaus Drs 13/201, S. 15; s. auch a.a.O., S. 27). Diese in der Entwurfsbegründung mehrfach verwendete Formulierung lässt, wie in den Vorlagebeschlüssen zutreffend ausgeführt, nur den Schluss zu, dass die Kosten der mit Immatrikulation und Rückmeldung verbundenen Verwaltungsleistungen gedeckt werden sollten (vgl. Jobs, LKV 2003, S. 350 <352>).
(2) Selbst wenn sich der Gesetzgebungsgeschichte die Absicht des Gesetzgebers entnehmen ließe, mit der Verwendung des Wortes ?bei? im Gesetzestext den Gebührenzweck über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus zu erweitern, bliebe damit ungeklärt, welche weiteren Kostendeckungs- oder sonstigen Zwecke verfolgt werden sollten. Weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik oder der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 8 BerlHG a.F. sind irgendwelche Anhaltspunkte für weitere der Regelung zugrundeliegende Kostendeckungs- oder sonstige legitime Gebührenzwecke erkennbar.
Eine vom gesetzlichen Regelfall des § 78 Satz 1 BVerfGG abweichende bloße Unvereinbarerklärung (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 BVerfGG) scheidet hier, wie im Fall der baden-württembergischen Rückmeldegebühr (vgl. BVerfGE 108, 1 <33 f.>), aus. Zwar liegt der Gesamtbetrag der Gebühren, die aufgrund der für nichtig zu erklärenden Regelung rechtsgrundlos gezahlt wurden, hier deutlich höher. Dies gibt jedoch keinen Anlass, im Hinblick auf bestehende Rückforderungsansprüche von der Regelfolge der Nichtigkeit ausnahmsweise unter dem Gesichtspunkt der Wahrung einer geordneten Finanz- und Haushaltsplanung (vgl. BVerfGE 87, 153 <178 ff.>; 93, 121 <148 f.>; 105, 73 <134>; 108, 1 <33>; 117, 1 <70>; 120, 125 <168>) abzusehen. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, darüber zu entscheiden, inwieweit und nach welchen Vorschriften der Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen im vorliegenden Fall entgegengetreten werden kann. Nach den vorliegenden baden-württembergischen Erfahrungen und angesichts des Zeitablaufs ist jedoch mit der tatsächlichen Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen, auch soweit sie noch durchsetzbar sein sollten, nur in begrenztem Umfang zu rechnen. Zudem ist es auch im vorliegenden Fall Folge der freien gesetzgeberischen Entscheidung, die Fälligkeit der Gebühr nicht an einen der Bestandskraft fähigen Gebührenbescheid zu binden (§ 2 Abs. 8 Satz 2, § 9 Abs. 2 Satz 2 und § 15 Satz 3 Nr. 3 BerlHG a.F.), dass dem Land Berlin das ?Rückabwicklungsverbot? des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG für nicht mehr anfechtbare Entscheidungen nicht zugutekommt (vgl. BVerfGE 108, 1 <33 f.>).
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