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Timestamp: 2019-10-20 20:18:04+00:00
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Le statut du lanceur d’alerte dans les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme
2 octobre 2019 Droit européen
par Katarzyna BLAY-GRABARCZYK Maître de conférences HDR Université de Montpellier, IDEDH
La Cour européenne des droits de l’homme est confrontée depuis une dizaine d’années à des affaires relatives aux lanceurs d’alerte. Abordant la question sous l’angle de l’article 10 de la Convention, la Cour tente d’inscrire ce domaine dans le prolongement de sa jurisprudence relative à la liberté de la presse et à sa conciliation avec le droit au respect de la réputation.
Le « lanceur d’alerte » est devenu un phénomène de mode. Amplifiée par certaines affaires médiatiques comme celle d’Edward Snowden et par certaines productions cinématographiques, les présentant comme des résistants aux pouvoirs en place, cette notion est progressivement devenue l’un des sujets principaux dans l’espace public. Si la philosophie de l’alerte est séduisante en mettant en avant la figure de celui qui résiste et qui brise le silence, son encadrement juridique demeure incertain. Avant tout, la notion elle-même est entourée d’un certain « flou »1)J.-Fr. Kerléo, « Qu’est-ce qu’un lanceur d’alerte ? Classification et conceptualisation d’une catégorie juridique insaisissable », in M. Disant et D. Pollet-Panoussis (dir.), Les lanceurs d’alerte. Quelle protection juridique ? Quelles limites ?, L.G.D.J., Paris, 2017, pp. 7‑49. dans la mesure où elle se caractérise par la diversité des situations et des modalités de signalement2)D. Lochak, « Les lanceurs d’alerte et les droits de l’homme : réflexions conclusives », La Revue des droits de l’homme, 2016, no 10.. Elle appelle des réflexions sur les personnes qui peuvent être considérées comme de vrais « lanceurs d’alerte », sur les modalités de divulgation et nécessairement sur la protection qui devrait entourer ceux qui dénoncent des comportements illégaux.
Le débat public et les signalements rendus publics ont poussé le droit à s’emparer du phénomène sans forcément apporter de réponses définitives aux problématiques soulevées. La principale controverse concerne l’objet même de l’alerte, à savoir le signalement ou la révélation d’une information dans l’intérêt général. En outre, les difficultés apparaissent dans la qualification même du phénomène : un droit ? un droit fondamental ? une faculté ? ; mais également dans la détermination du régime juridique applicable. À l’heure actuelle, l’alerte n’est pas « explicitement qualifiée de droit, ni par voie conventionnelle, ni par voie jurisprudentielle »3)M. Larché, « Brèves réflexions sur la qualification de l’alerte éthique comme droit de l’homme », La Revue des droits de l’homme, 2016, no 10.. Si les organisations européennes ont tenté de se saisir du phénomène et de réfléchir à un cadre protecteur des lanceurs d’alerte, elles ont principalement adopté des textes non contraignants4)Le texte principal demeure la recommandation CM/Rec(2014)7 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe du 30 avril 2014 relative à la protection des lanceurs d’alerte. Il faut également signaler la recommandation 1916 (2010) du Comité des ministres aux États membres sur la protection des lanceurs d’alerte du 29 avril 2010 ; la résolution 1729 (2010) Protection of « Whistleblowers » de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe du 29 avril 2010 ; la résolution 2060 (2015) de l’Assemblée parlementaire sur l’amélioration de la protection des donneurs d’alerte du 23 juin 2015. Parmi les textes contraignants mais sectoriels, il est possible de citer la Convention civile sur la corruption du Conseil de l’Europe du 4 novembre 1999 qui prévoit la protection des employés signalant des faits de corruption aux personnes ou autorités responsables (STE no 174) ou la Convention pénale sur la corruption du Conseil de l’Europe du 27 janvier 1999 qui prévoit la protection des collaborateurs de justice et des témoins (STE no 173).. Critiquée sur ce point, notamment en raison de la directive sur la protection du secret d’affaires5)Directive (UE) 2016/943 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulguées (secrets d’affaires) contre l’obtention, l’utilisation et la divulgation illicites., l’Union européenne semble s’engager pour la première fois sur la voie de l’adoption d’une directive protégeant spécifiquement les lanceurs d’alerte6)Le 23 avril 2018, la Commission européenne a présenté son projet de directive sur la protection des lanceurs d’alerte. Le projet fait suite aux divers textes adoptés par le Parlement européen comme la résolution du 14 février 2017 sur le « Rôle des lanceurs d’alerte dans la protection des intérêts financiers de l’Union européenne » ou le « Rapport sur les mesures légitimes visant à protéger les lanceurs d’alerte » du 24 octobre 2017. Voy. également sur ce point T. Racho, « La possibilité d’un encadrement juridique des lanceurs d’alerte par l’Union européenne », La Revue des droits de l’homme, 2016, no 10..
En outre, certains États se sont progressivement dotés, à des degrés divers, d’un cadre juridique encadrant les lanceurs d’alerte7)Voy. par exemple : pour la Belgique, la loi du 15 septembre 2013 relative à la dénonciation d’une atteinte suspectée à l’intégrité au sein d’une autorité administrative fédérale par un membre de son personnel ; pour la France, la loi no 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique ; pour l’Irlande, le Protected Disclosures Act du 8 juillet 2014, ou encore, pour le Royaume-Uni, l’Enterprise and Regulatory Reform Act du 25 juin 2013.. Si les grandes lignes d’un régime protecteur semblent aujourd’hui tracées, la portée exacte de la protection accordée aux lanceurs d’alerte n’est pas encore clairement déterminée. La ligne de partage entre, d’une part, l’encouragement de l’alerte, qui est l’un des instruments de préservation de l’État de droit et, d’autre part, les limites à la dénonciation, la diffamation ou la divulgation d’informations confidentielles n’est pas, à l’heure actuelle, bien définie. En effet, « la transparence qu’apportent la mise en place des lignes d’alerte et leur utilisation par les lanceurs d’alerte ne doit pas faire oublier que les dispositifs utilisés sont destinés à héberger un certain nombre d’informations sensibles ou de données à caractère personnel, pouvant mettre en cause des personnes physiques ou des sociétés »8)M. Lancri, « La protection des lanceurs d’alerte », Cah. dr. entr., janvier 2018, dossier 1..
La Cour européenne des droits de l’homme a également été confrontée à la problématique de l’alerte. Compte tenu de sa jurisprudence particulièrement riche sur le terrain de la liberté d’expression, la question a tout logiquement été abordée sous l’angle de la protection offerte par l’article 10 de la Convention. La teneur de la jurisprudence sur la liberté de la presse9)Dans son célèbre arrêt Handyside c. Royaume-Uni (7 décembre 1976, GACEDH, no 7, § 4), la Cour a déterminé dans une formulation de principe la signification qui était la sienne de la liberté d’expression en considérant que les informations ou les idées qui « heurtent, choquent ou inquiètent l’État ou une formation quelconque de la population » bénéficient de la protection de l’article 10 de la Convention. et la protection offerte par le juge européen aux journalistes communiquant sur des questions d’intérêt général10)Parmi de nombreux exemples, voy. Cour eur. dr. h., arrêt Observer et Guardian c. Royaume-Uni, 26 novembre 1991 ; Cour eur. dr. h., Gde Ch., arrêt Jersild c. Danemark, 23 septembre 1994, ou encore Cour eur. dr. h., arrêt Société Plon c. France, 18 mai 2004. semblaient même inciter les requérants à saisir la juridiction strasbourgeoise afin d’y chercher la reconnaissance des atteintes dont ils s’estimaient être les victimes. Or, comparativement aux affaires introduites devant la Cour, très peu concernent en définitive stricto sensu les lanceurs d’alerte.
Si l’arrêt Guja11)Cour eur. dr. h., Gde Ch., arrêt Guja c. Moldavie, 12 février 2008, cette Revue, 2009, pp. 227‑260, note V. Junod. se présente comme une décision de principe et exemplaire en la matière, la jurisprudence ultérieure, beaucoup plus timorée et largement casuistique, témoigne des difficultés dans la reconnaissance de la qualité du lanceur d’alerte (I). De même, l’étendue de la protection accordée aux lanceurs d’alerte par la Cour témoigne d’un certain durcissement des conditions de son octroi au titre de l’article 10 de la Convention (II).
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1. ↑ J.-Fr. Kerléo, « Qu’est-ce qu’un lanceur d’alerte ? Classification et conceptualisation d’une catégorie juridique insaisissable », in M. Disant et D. Pollet-Panoussis (dir.), Les lanceurs d’alerte. Quelle protection juridique ? Quelles limites ?, L.G.D.J., Paris, 2017, pp. 7‑49.
2. ↑ D. Lochak, « Les lanceurs d’alerte et les droits de l’homme : réflexions conclusives », La Revue des droits de l’homme, 2016, no 10.
3. ↑ M. Larché, « Brèves réflexions sur la qualification de l’alerte éthique comme droit de l’homme », La Revue des droits de l’homme, 2016, no 10.
4. ↑ Le texte principal demeure la recommandation CM/Rec(2014)7 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe du 30 avril 2014 relative à la protection des lanceurs d’alerte. Il faut également signaler la recommandation 1916 (2010) du Comité des ministres aux États membres sur la protection des lanceurs d’alerte du 29 avril 2010 ; la résolution 1729 (2010) Protection of « Whistleblowers » de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe du 29 avril 2010 ; la résolution 2060 (2015) de l’Assemblée parlementaire sur l’amélioration de la protection des donneurs d’alerte du 23 juin 2015. Parmi les textes contraignants mais sectoriels, il est possible de citer la Convention civile sur la corruption du Conseil de l’Europe du 4 novembre 1999 qui prévoit la protection des employés signalant des faits de corruption aux personnes ou autorités responsables (STE no 174) ou la Convention pénale sur la corruption du Conseil de l’Europe du 27 janvier 1999 qui prévoit la protection des collaborateurs de justice et des témoins (STE no 173).
5. ↑ Directive (UE) 2016/943 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulguées (secrets d’affaires) contre l’obtention, l’utilisation et la divulgation illicites.
6. ↑ Le 23 avril 2018, la Commission européenne a présenté son projet de directive sur la protection des lanceurs d’alerte. Le projet fait suite aux divers textes adoptés par le Parlement européen comme la résolution du 14 février 2017 sur le « Rôle des lanceurs d’alerte dans la protection des intérêts financiers de l’Union européenne » ou le « Rapport sur les mesures légitimes visant à protéger les lanceurs d’alerte » du 24 octobre 2017. Voy. également sur ce point T. Racho, « La possibilité d’un encadrement juridique des lanceurs d’alerte par l’Union européenne », La Revue des droits de l’homme, 2016, no 10.
7. ↑ Voy. par exemple : pour la Belgique, la loi du 15 septembre 2013 relative à la dénonciation d’une atteinte suspectée à l’intégrité au sein d’une autorité administrative fédérale par un membre de son personnel ; pour la France, la loi no 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique ; pour l’Irlande, le Protected Disclosures Act du 8 juillet 2014, ou encore, pour le Royaume-Uni, l’Enterprise and Regulatory Reform Act du 25 juin 2013.
8. ↑ M. Lancri, « La protection des lanceurs d’alerte », Cah. dr. entr., janvier 2018, dossier 1.
9. ↑ Dans son célèbre arrêt Handyside c. Royaume-Uni (7 décembre 1976, GACEDH, no 7, § 4), la Cour a déterminé dans une formulation de principe la signification qui était la sienne de la liberté d’expression en considérant que les informations ou les idées qui « heurtent, choquent ou inquiètent l’État ou une formation quelconque de la population » bénéficient de la protection de l’article 10 de la Convention.
10. ↑ Parmi de nombreux exemples, voy. Cour eur. dr. h., arrêt Observer et Guardian c. Royaume-Uni, 26 novembre 1991 ; Cour eur. dr. h., Gde Ch., arrêt Jersild c. Danemark, 23 septembre 1994, ou encore Cour eur. dr. h., arrêt Société Plon c. France, 18 mai 2004.
11. ↑ Cour eur. dr. h., Gde Ch., arrêt Guja c. Moldavie, 12 février 2008, cette Revue, 2009, pp. 227‑260, note V. Junod.