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Timestamp: 2017-11-22 23:45:26
Document Index: 236354954

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'Art. 22', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 113', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 22', 'in dubio', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE']

DFR - BGE 111 Ia 292 - Worlaut und Rechtssinn von Normen
BGE 111 Ia 292 - Worlaut und Rechtssinn von Normen
BGE 119 Ia 154 - Peter Bieri und Konsorten
2.- Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, der Landrat hätte ...
3.- Vorab ist zu prüfen, ob die Initiative bundesrechtskonform is ...
4.- Erweisen sich Ziff. 1 Abs. 2 und 3 sowie Ziff. 2 der Initiati ...
5.- Eventualiter beantragen die Beschwerdeführer, den angefochten ...
52. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
i.S. Dr. Alex Schwank und Dieter Bertschin gegen Landrat des Kantons Basel-Landschaft
Art. 85 lit. a OG; Ungültigerklärung einer Volksinitiative wegen Bundesrechtswidrigkeit.
1. Auslegung von kantonalen Volksinitiativen; Kognition des Bundesgerichts (E. 2).
2. Darf ein Bundesgesetz entgegen seinem Wortlaut ausgelegt werden?
Der Wortlaut von Art. 22quater Abs. 3 und 5 KUVG deckt sich insofern mit der ratio legis, als die Kantonsregierungen zum Erlass der Tarife im vertragslosen Zustand und zur Genehmigung der Verträge zwischen Kassen und Heilanstalten zuständig erklärt werden (E. 3b).
3. Eine kantonale Volksinitiative, die diese in Art. 22quater Abs. 3 und 5 KUVG stipulierte Kompetenzzuweisung missachtet, ist bundesrechtswidrig (E. 3c).
4. Eine Teilungültigerklärung der Initiative ist im vorliegenden Fall nicht möglich (E. 5).
Im Auftrag des Landrates wurde zur Frage, wer nach dem Recht des Bundes und des Kantons Basel-Landschaft zuständig sei, die Spitaltarife festzulegen, bei Prof. Dr. Kurt Eichenberger, Universität Basel, ein Gutachten eingeholt. Gestützt darauf erachtete die vorberatende Kommission die Initiative als teilweise rechtswidrig und damit rechtlich unzulässig. Sie beantragte deshalb dem Landrat, sie nicht der Volksabstimmung zu unterstellen. Der Landrat folgte diesem Antrag und fasste am 21. Mai 1984 einen entsprechenden Beschluss, der im Amtsblatt des Kantons Basel-Landschaft vom 24. Mai 1984 publiziert wurde.
2.- Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, der Landrat hätte die Initiative nicht auf ihre materielle Rechtmässigkeit hin überprüfen dürfen. Indessen sind sie der Meinung, dieser habe zu Unrecht angenommen, Teile der Initiative verstiessen gegen Normen des Bundes und gegen kantonales Verfassungsrecht.
Das Initiativrecht des Volkes ist rechtlich nicht unbeschränkt. Eine Initiative muss, um gültig zu sein, neben formellen auch bestimmten materiellen Anforderungen genügen. Ein inhaltlicher Grund, welcher die Ungültigkeit der Initiative bewirkt, liegt u.a. dann vor, wenn das Volksbegehren höherrangigem Recht widerspricht (KONRAD KELLER, Probleme des Initiativrechts, in: Rechtsprobleme von Stadtgemeinden, Zürich 1962, S. 48 ff.; ALFRED KUTTLER, Probleme des zürcherischen Initiativrechts und Finanzreferendums, im ZBl 78/1977, S. 199 ff., 201). Kantonale Gesetzesinitiativen dürfen deshalb weder dem Bundesrecht noch dem kantonalen Verfassungsrecht widersprechen (BGE 94 I 126 E. 3; vgl. auch 109 Ia 140 E. 4a; 105 Ia 364 E. 2/9; 104 Ia 417 E. 3 ff.; 101 Ia 233 E. 3).
Das Prinzip der Unverletzlichkeit des Stimmrechts verlangt indessen, dass die Behörde, welche sich über die materielle Gültigkeit einer Initiative ausspricht, diese in dem für die Initianten günstigsten Sinn auslegt. Erlaubt es der Text, eine Initiative bei entsprechender Auslegung als mit höherrangigem Recht vereinbar zu bezeichnen, so ist sie gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterbreiten (BGE 104 Ia 348 E. 4; vgl. auch 105 Ia 366 E. 4; je mit Hinweisen). Wenn möglich sind kantonale Volksinitiativen mittels verfassungskonformer und bundesrechtskonformer Interpretation vor einer Ungültigkeit zu bewahren. Dabei ist allerdings der Spielraum für eine dem übergeordneten Recht konforme Interpretation wesentlich grösser, wenn nicht eine formulierte, sondern eine in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist, steht dem kantonalen Parlament doch nicht zu, an einem formulierten Begehren Änderungen vorzunehmen, um einen Widerspruch mit übergeordnetem Recht auszumerzen (ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, im ZBl 83/1982, S. 1 ff., 24; ALFRED KUTTLER, a.a.O., S. 205). Bei der inhaltlichen Überprüfung formulierter Gesetzesinitiativen sind die Grundsätze zu beachten, welche das Bundesgericht zur abstrakten Normenkontrolle entwickelt hat (BGE 105 Ia 366 E. 4 mit Hinweis). Danach ist massgebend, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit dem höherrangigen Recht als vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine angefochtene kantonale Vorschrift nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (Urteil vom 9. Mai 1984 E. 2, im ZBl 86/1985, S. 21 f.; 107 Ia 294 E. 2c; 106 Ia 359 E. 3d; je mit Hinweisen). Auszulegen ist dabei eine formulierte Gesetzesinitiative aus sich selbst, unabhängig von den subjektiven Vorstellungen der Initianten (BGE 105 Ia 154 E. 3a, 366 E. 4).
Bei Beschwerden gemäss Art. 85 lit. a OG überprüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei (BGE 109 Ia 47 E. 3b; 105 Ia 239 E. 2, 387 E. 1c; 104 Ia 227 E. 1; je mit Hinweisen), sondern es beurteilt ebenfalls ohne Einschränkung der Kognition die Auslegung des streitigen Initiativtextes, soweit sie für den Entscheid über die Gültigkeit der Initiative von Bedeutung ist (BGE 105 Ia 154 E. 3b mit Hinweis).
3.- Vorab ist zu prüfen, ob die Initiative bundesrechtskonform ist. Dabei genügt ein genereller Zielkonflikt mit dem Bundesrecht noch nicht, um sie ungültig zu machen; denn die Kantone sind nicht schlechthin gehindert, andere Ziele zu verfolgen als der Bund. Nur wenn konkrete Begehren der Initiative bestimmten Normen des Bundesrechts widersprechen, sind sie als nicht bundesrechtskonform zu betrachten (BGE 109 Ia 140 E. 4a).
Die Beschwerdeführer machen indessen geltend, eine Interpretation des KUVG in der Richtung, dass allein die Kantonsregierung zur Gebührenfestsetzung zuständig wäre, sei willkürlich und damit verfassungswidrig, da sie in keiner Weise auf den Sinn und Zweck des Gesetzes Rücksicht nehme. Damit legen sie den Art. 22quater KUVG in bezug auf die hier interessierende Kompetenzordnung entgegen seinem Wortlaut aus. Demgegenüber ist festzuhalten, dass der Begriff der Kantonsregierung an sich klar und unwidersprochen ist. Es stellt sich daher die Frage, ob eine solche Interpretation gegen den klaren Wortlaut des Gesetzes aufgrund der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der allgemeinen hermeneutischen Auslegungsgrundsätze zulässig ist. Auszugehen ist dabei von der konstanten Praxis, wonach die Auslegung vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes nur dann abweichen darf, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche triftigen Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben (BGE 104 Ia 7 E. 1 mit weiteren Hinweisen; siehe auch FRITZ GYGI, Vom Anfang und vom Ende der Rechtsfindung. Zur Tragweite des Wortlautes bei der Auslegung, in recht 1983, S. 73 ff., 77). Entscheidend ist danach nicht der vordergründig klare Wortlaut einer Norm, sondern der wahre Rechtssinn, welcher durch die anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln ist. Auch Bundesgesetze sind dabei einer Auslegung wider den Wortlaut zugänglich (BERNHARD SCHNYDER, "Entgegen dem Wortlaut...", in Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel, 1975, S. 29 ff. mit Hinweisen). Art. 113 Abs. 3 BV setzt einer solchen Interpretation nur insoweit Schranken, als er verbietet, vom klaren Wortlaut und vom Sinn und Zweck einer Vorschrift abzugehen, um diese in den Rahmen der Verfassung zu stellen (vgl. dazu ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Basel und Frankfurt a.M. 1983, S. 88 Ziffer 154, 89 Ziffer 156). Der Wortlaut allein aber stellt kein Hindernis dar, selbst wenn er klar ist. Bestehen triftige Gründe dafür, dass er den wahren Rechtssinn einer Vorschrift - die ratio legis - nicht wiedergibt, ist nach dem Gesagten zulässig, von ihm abzuweichen und die Vorschrift entsprechend zu deuten, insbesondere dann, wenn der wahre Rechtssinn entgegen dem Wortlaut verfassungskonform erscheint (vgl. dazu BGE 105 Ib 62 E. 5b; ANDREAS AUER, "... le Tribunal fédéral appliquera les lois votées par l'Assemblée fédérale...": réflexions sur l'art. 113 al. 3 Cst., in ZSR NF, 1984, Bd. 99, I, S. 107 ff., 134 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 38 ff.; FRITZ GYGI, Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahr 1981, in ZbJV 1983, S. 265 ff., 286 f.).
Zu prüfen bleibt damit, ob triftige Gründe dafür bestehen, dass sich die ausdrückliche Zuständigkeit der Kantonsregierung in Art. 22quater Abs. 3 und 5 KUVG nicht mit der ratio legis deckt. Die Bestimmung wurde durch das BG betreffend die Änderung des Ersten Titels des Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallversicherung vom 13. März 1964 in das KUVG eingefügt (AS 1964, 965 ff.). Indessen enthielt das Gesetz bereits in seiner ursprünglichen Fassung eine vergleichbare Regelung (Art. 22 KUVG; BS 8, 287), welche die Kantonsregierungen zuständig erklärte, Rahmentarife für die ärztlichen Leistungen und die Arzneien festzusetzen sowie die Verträge der Kassen mit Ärzten und Apothekern zu genehmigen. Die Materialien aus der Entstehungszeit des Gesetzes sowie diejenigen der Revision von 1964 enthalten keine Hinweise dafür, dass entgegen dem Wortlaut nicht die Kompetenz der Kantonsregierung, sondern diejenige eines anderen kantonalen Organs normiert werden sollte. Ebenso fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass der Bundesgesetzgeber eine Delegation dieser Kompetenz an eine andere kantonale Behörde hätte zulassen wollen (vgl. dazu BBl 1906 VI 423 f.; Amtl.Bull. 1909 S. 174, Art. 12quater sowie die Beratungen S. 386 und 420 f., 1910 S. 84, Art. 12quinquies). Im Gegenteil, die Tarifzuständigkeit der Kantonsregierungen wurde ausdrücklich damit begründet, dass einzig sie in der Lage seien, die von Kanton zu Kanton sehr verschiedenartigen Verhältnisse im Spitalwesen zu ordnen (BBl 1961 I 1470). Wie bereits der Bundesrat in einem Entscheid vom 17. März 1975 zutreffend festhielt, soll die Zuständigkeit der Kantonsregierung ein rasches Handeln im vertragslosen Zustand gewährleisten. In Anbetracht der verschiedenartigen Verhältnisse in den Kantonen aber sei rasches Handeln nur garantiert, wenn die zuständige Behörde eindeutig bezeichnet und zudem zum Handeln verpflichtet sei. Damit stehe fest, dass ausschliesslich die Kantonsregierung zum Erlass von Tarifen im vertragslosen Zustand zuständig sei und dass diese Zuständigkeit weder an eine andere kantonale Behörde, noch an die Legislative delegiert werden könne (VPB 39 Nr. 106, S. 102 f.). Gleiches aber gilt für die Zuständigkeit zur Genehmigung der Verträge zwischen Kassen und Heilanstalten. Da dieser konstitutive Wirkung zukommt, ist rasches Handeln notwendig, um einen unerwünschten vertragslosen Zustand zu vermeiden. Es sprechen somit gewichtige Gründe dafür, dass der Wortlaut des Art. 22quater KUVG in bezug auf die hier interessierende Frage auch dessen wahren Sinn und Zweck wiedergibt. Die Willkürrüge der Beschwerdeführer erweist sich somit als unbegründet.
cc) In Ziff. 1 Abs. 3 der Initiative soll eine Auffangkompetenz des Landrates für alle übrigen Tarife begründet werden. Wie auch die Beschwerdeführer anerkennen, erweist sich diese Regelung mindestens soweit als bundesrechtswidrig, als sie die auf bestimmte Materien beschränkte Tarifkompetenz des Regierungsrates gemäss Art. 22quater Abs. 3 KUVG missachtet. Die Zuständigkeit des Landrates wäre mithin auf diejenigen Tarife im vertragslosen Zustand beschränkt, welche bundesrechtlich nicht geordnet sind (vgl. Art. 22quater Abs. 3 lit. a bis c KUVG). Der formulierte Initiativtext aber lässt eine solche Differenzierung nicht zu. Die kantonalen Behörden waren auch nicht befugt, ihn mit einem Vorbehalt des Bundesrechts zu ergänzen (ALFRED KÖLZ, a.a.O., S. 24; ALFRED KUTTLER, a.a.O., S. 205). Aufgrund der gewichtigen Bedeutung des bundesrechtlichen Vorbehalts für das gesamte spitalmässige Tarifwesen wurde auch der Abs. 3 von Ziff. 1 der Initiative zu Recht als bundesrechtswidrig erklärt. Die Initianten haben keinen Anspruch darauf, dass eine Bestimmung dem Volk vorgelegt wird, welche in einer erheblichen wenn nicht der überwiegenden Zahl ihrer Anwendungsfälle dem Bundesrecht widersprechen würde. Der Grundsatz "in dubio pro populo" besagt bloss, dass mehrdeutige Texte, welche bei entsprechender Auslegung als mit höherrangigem Recht vereinbar erscheinen, im Zweifel der Volksabstimmung zu unterstellen sind (vgl. dazu BGE 104 Ia 348 E. 4 mit Hinweis; Urteil vom 24. Juni 1965, im ZBl 67/1966, S. 36 f.; ALBERTO FERRARI, Die Zuständigkeit und das Verfahren der Ungültigerklärung von Volksbegehren: eine kritische Betrachtung anhand von Fällen in Bund und Kanton Zürich, Zürich 1982, S. 144 ff., 166), nicht dagegen, dass ein Anspruch auf Durchführung einer Volksabstimmung besteht für Normen, welche in wesentlichen Teilbereichen zu Konflikten mit dem Bundesrecht führen und diesem widersprechen. Ist mit Sicherheit davon auszugehen, dass die Initiative zu einer Gesetzesbestimmung führt, die in vielen Fällen der bundesrechtlichen Normenkontrolle nicht standzuhalten vermöchte, rechtfertigt es sich, sie nicht zur Abstimmung zu bringen.
Gestützt auf das Gutachten Eichenberger hält der Regierungsrat auch diese Regelung für bundesrechtswidrig. Danach darf für den vertragslosen Zustand und die in Art. 22quater Abs. 3 KUVG aufgezählten Leistungen die Tariffreiheit der Kantonsregierung durch den Gesetzgeber nicht beschränkt werden. Zudem würde die gesetzliche Fixierung der Tarife die Befugnis der Kantonsregierung beschneiden, die vertraglich abgemachten Tarife auf ihre Übereinstimmung mit Gesetz und Billigkeit zu überprüfen. Die Verpflichtung auf einen Billigkeitsentscheid zwinge die Kantonsregierung, die Vertragstarife auf deren Angemessenheit hin zu kontrollieren, weshalb ihr ein Beurteilungsspielraum offen bleiben müsse. Dieser würde durch die vorgesehene gesetzliche Tarifordnung zu stark eingeengt.
4.- Erweisen sich Ziff. 1 Abs. 2 und 3 sowie Ziff. 2 der Initiative als bundesrechtswidrig, braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob sie auch im Widerspruch zu kantonalem Verfassungsrecht stünden.
5.- Eventualiter beantragen die Beschwerdeführer, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und den Landrat anzuweisen, die Initiative im Umfang ihrer rechtlichen Zulässigkeit zu behandeln.
a) Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts ist die vollständige Ungültigerklärung einer Initiative unverhältnismässig, wenn der verbleibende Teil der Initiative als wichtig anzusehen ist und objektiv angenommen werden kann, dass die Initiative auch im reduzierten Umfange unterzeichnet worden wäre (BGE 110 Ia 182 E. 3b; 105 Ia 365 E. 3).