Source: http://www.ibrajus.org.br/revista/artigo.asp?idArtigo=91
Timestamp: 2019-01-18 15:51:35+00:00
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IBRAJUS | Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário | A Modernização do Acesso à Justiça nos 20 anos de Contituição Federal
A Modernização do Acesso à Justiça nos 20 anos de Contituição Federal
Sumário: 1. Introdução. Bastidores Políticos e Votação de Reforma ao Judiciário. 2. Críticas à Reforma do Judiciário. 3. Inovações da Emenda Constitucional nº 45/2004. 4. Princípio da Eficiência e Celeridade Processual. 4.1. Recentes Modificações na Legislação Processual. 4.2. Informatização Judicial. 4.3. Súmulas Vinculantes e Obstativas de Recursos. 5. Órgãos do Poder Judiciário: 5.1. O Supremo Tribunal Federal como Tribunal de Superposição Constitucional 5.2. Superior Tribunal de Justiça. 5.3. Conselho Nacional de Justiça. 5.4. Tribunais Regionais Unificados e Descentralizados 5.5. Juizados Especiais de Pequenas Causas Estaduais e Federais. 6. Instrumentos Alternativos de Mediação, Conciliação Prévia e Arbitragem. 7. Carreira da Magistratura. 7.1. Concurso. Critérios de Promoção. 7.2 Direitos: Férias. Quarentena. Remuneração. Previdência. 7.3. Escolas da Magistratura. 8. Novos Paradigmas para o Poder Judiciário. 9. Conclusões. 10. Bibliográficas e Referências
1. Introdução: Bastidores Políticos da Reforma do Judiciário.
Já não é de hoje que o Poder Judiciário tem sido analisado por juristas e cientistas políticos com a preocupação constante de tecer análise sobre as reformas Judiciais desde a época do Império, passando pela República até a histórica mudança da Assembléia Constituinte, que aprovou a Constituição Federal em 5 de outubro de 1998.
Embora a nossa Constituição cidadã, nas palavras de Ulisses Guimarães, tenha avançado, ainda paira a “crise da Justiça” em nosso país. Para atenuar esta, precisamos concretizar e unificar políticas públicas para informatização com orçamento específico para a melhoria da prestação dos serviços judiciais.
A análise do poder político no Estado de Direito, do tripé do balanceamento e fiscalização entre os três poderes, que vem desde O Espírito das Leis de Montesquieu, motivou as reformas judiciais por intenso debate na Assembléia Constituinte de 1988. E daí por diante, a medida que o Estado de Direito Democrático passa por transformações político-sociais, modifica-se também órgão, estrutura e instituição do Judiciário.
Nesse sentido, o cientista político Professor Andrei Koerner, atualmente chefe do Departamento de Ciência Política da UNICAMP, já expressava que por meio do víeis de análise do contexto político na época do Imperialismo até a República, podia-se traçar a evolução da estrutura e organização do Judiciário e da cidadania em nosso país. A evolução das reformas Judiciais perpassa pela representação dos seguimentos políticos dominantes das oligarquias do Império aos grupos de elite do poder político da República, em períodos históricos do Brasil, que influenciaram a formação estrutural do Poder Judiciário. [1]
Na conformação dos Poderes da República, a atual reforma do Poder Judiciário teve início após a promulgação da Constituição Federal de 1988. Porém, poucas foram as modificações introduzidas na Lei Maior pelos debates na arena política da Assembléia Nacional Constituinte de 1988. Pontualmente foram introduzidas as modificações com a criação e competência atribuídas ao Superior Tribunal de Justiça (art. 92, II e 104 e 105), Juizados Especiais (art.98, I e parágrafo único). Ampliação dos legitimados para propor ação de inconstitucionalidade direta, com o controle concentrado ampliado (art. 103, parágrafos 1º e 3º).
Após, foram editadas Emendas Constitucionais com Modificações Pontuais que trouxeram inovações de competência do STF e STJ (EC nº 3/1993). Alterações na carreira do Judiciário, quanto à remuneração e previdência (EC nº 19/1998, EC nº 20/1998, EC nº 23/1999, EC nº24/1999, EC 30/2000 e EC nº 41/03 e CE 47/05) e a criação de Juizados Especiais Federais (EC nº 22/1999).
A expressiva “reforma do Judiciário”, com modificações na estrutura interna e criação de instrumentos de controle externo somente concretizou-se após 12 anos de longos debates e discussões iniciados com a PEC 96/1992, aprovada na Câmara dos Deputados em 2000, original do projeto apresentado pelo deputado Hélio Bicudo (PT-SP).
Esta sofreu modificações com a revisão constitucional em 1993/94, à época em que o deputado Nelson Jobim (PMDB-RS), por meio de debates da “crise do Judiciário”, reforçou a necessidade de mudanças estruturais e institucionais. A Comissão Especial da Câmara dos Deputados criada em agosto de 1995 passou a analisar a PEC 96/92, com o relator Jairo Carneiro (PFL-BA), porém não houve continuidade e foram afastados os debates.
Impulsionado por fato histórico que ocorreu em 1999, criticado por intervenções para o controle político, o Senador Antonio Carlos Magalhães incentivou a reabertura dos debates e propôs uma CPI para investigar desvio de verbas públicas no Judiciário. Neste cenário, o então Vice-Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Carlos Velloso, para amenizar a crise política entre os dois Poderes, reforçou a necessidade de modificação por emenda de reformas judiciais. [2]
Por longos anos, o projeto de reformar o Judiciário foi debatido, passando pelos relatores, Jairo Carneiro (PFL-BA), Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP), Zulaiê Cobra (PSDB-SP) e, muitas vezes, por falta de vontade política, esquecidas. Mas com o apoio da AMB e das associações dos magistrados de todo o país, foi feita a discussão dos destaques da PEC 92/96, foram aprovada na Comissão de Constituição e Justiça e levadas a votação, conforme o processo legislativo (primeiro e segundo turno na Câmara Federal). E, finalmente apartados os destaques não aprovados no Senado, o texto final foi votado e promulgado da emenda Constitucional nº 45 de 8 de dezembro de 2004.
Nesta arena política, ocorreu a votação de 165 destaques da EC, que foram votados de maneira açodada, e com critérios pouco usuais, em certos momentos sem amparo regimental (prevalecendo acordo de lideranças partidárias). O presidente da Casa do Senado, senador José Sarney, com o aval dos líderes partidários, extinguiu todos os interstícios previstos no Regimento Interno do Senado, entre o primeiro e o segundo turno, e em poucos minutos realizou as três sessões de discussão e votação em segundo turno da proposta, sem nem mesmo ter a redação da matéria. [3].
Após esta década de tramitação no Congresso Nacional, a Emenda à Constituição que trata da Reforma do Poder Judiciário foi votada e promulgada sob nº 45 em 8 de dezembro de 2004.
Data que marcou o início de mudanças no Poder Judiciário e a partir daí impulsionou a modernização estrutural do Judiciário.
2. Críticas à Reforma do Judiciário
O Poder Judiciário tem merecido destaque em todos os Estados de Direito Modernos. As constituições modernas dos países europeus, com destaque a da Alemanha (Grundgesetz/1949), trouxeram significativas modificações para o Judiciário. Destacam-se os procedimentos judiciais, como, por exemplo, na realização da execução processual por intermédio de oficiais e funcionários do serviço judicial, a competência dos juízes singulares para determinados julgamentos, nas Câmaras Estaduais, a limitação de recursos por valores de alçada e por matéria mais restrita, entre outras mudanças de organização da justiça. [4]
As reformas são de quatro grandes ordens: a) estruturais do Judiciário, informatização, que necessita ser implementada, virtualização dos procedimentos e instrumentalização dos atos judiciais em comunicação com os operadores do direito; b) institucionais, julgamentos de repercussão geral, por decisão de recurso extraordinário de matéria constitucional, Súmulas impeditivas de recursos, súmulas vinculantes dos Tribunais de Superposição e regulamentação administrativa por decisões do Conselho Nacional da Magistratura; c) procedimentais, de legislação complementar do Estatuto da Magistratura e ordinária federal para celeridade do processual, mediação e conciliação e d) recursos humanos: mudança do operador do direito, escolas de magistratura com cursos para aperfeiçoamento e promoção por merecimento, limitação de faculdades de Direito e exigência de experiência e cursos de ingresso nas provas de ordem dos advogados e concursos públicos.
A reforma como até o momento foi alvo de críticas por muitos juristas porque não permitiu reformas na estrutura da prestação de serviços judiciais de forma a ser sentida com celeridade e distribuição de justiça.
O Desembargador Celso Luiz Limongi, Presidente do Poder Judiciário Paulista (biênio 2006/2007) destaca o projeto do Banco Mundial para as reformas do Judiciário da América Latina e Caribe, seguindo o modelo técnico nº 319, denominado “O setor judiciário na América Latina e no Caribe- Elementos para a Reforma”. Os objetivos deste instrumento visam a interpretação e leis de forma igualitária e eficiente, por meio de previsibilidade nos resultados de processos, acessibilidade às Cortes pela população, tempo razoável de duração e processos adequados. [5] Tece o Des. Limongi críticas ao projeto de reforma porque visaria proteger os grandes conglomerados e o patrimônio econômico-finaceiro, fazendo cumprir os contratos, mesmo em detrimento das empresas nacionais, sob a alegação de pacta sunt servanda e de que a lei deve ser cumprida de modo previsível e eficiente, nos seguintes dizeres: “um judiciário previsível e asséptico, o juiz deve ser escravo da Lei, a boca e a voz da lei, proibido de interpretá-la, tal como um ser inanimado, como gostaria e preconizava Montesquieu.” [6]
Não se pretende aqui polemizar sobre as motivações que pretendem um Judiciário controlado por assuntos de interesse político-econômico, mas sim analisar o avanço das reformas e ainda o caminho a seguir para modificações na estrutura do Judiciário e na independência de gestão administrativo-financeira, apartada do Executivo para custeio de despesas com recursos humanos e informatização. [7]
Falta ainda a promulgação da nova Lei Orgânica da Magistratura, em substituição a LC 35/1979, com as alterações pela LC 37/79, 54/1986 e 60/1989 para a estruturação do Poder Judiciário unificado e estruturado em âmbito nacional.
A importância de nova LOMAN, de iniciativa originária do STF, foi ressaltada pelo Desembargador Mineiro, Reinaldo Ximenes Carneio, para quem a modernização administrativa e orçamentária somente poderá ser implementada com regras a serem fixadas na futura Lei Complementar da Magistratura (LOMAN) para direcionar e unificar em todos os Tribunais as reformas administrativas, de votação do órgão especial e da cúpula administrativa, bem como das regras para a escolha dos Ministros do STF e STJ. Assim como a escolha por meio do quinto constitucional de listas sêxtuplas dos órgãos e organização de comissões especiais para direcionamento e estudos dos problemas do Judiciário, como forma de interagir positivamente com o Legislativo e Executivo. [8]
De nada adiantará as mudanças estruturais do Judiciário, se não acompanhadas de simplificação de procedimentos recursais e executivos, seguidos de meios alternativos de solução de conflitos ajustados para conter a demanda desenfreada de ações judiciais. Os conflitos multifacetários da sociedade globalizada exigem cada vez mais análise de questões repetitivas, principalmente quanto à matéria tributária, administrativa, previdenciária e trabalhista.
Houve importantes modificação das leis processuais, iniciadas a partir da promulgação da EC 45/04, como por exemplo, citação por correio e virtual, as penhoras de faturamento e on-line, multas aplicadas ao processo de execução, julgamentos com questões idênticas em primeiro e segundo grau, questões de repercussão geral, limitação ao recebimento de recursos, súmulas vinculantes, normatização dos procedimentos cartoriais e administrativos pelo CNJ a lei para a Tecnologia de Informática aplicada ao Processo Judicial (Lei 9.800/1999).
Assim, a modernização caminha a passos largos e começou com o impulso da Reforma do Judiciário, representada principalmente pela EC 45/2004 da Constituição Federal.
3. Inovações da Emenda Constitucional 45/2004
A EC 45/2004 abrangeu uma “grande reforma” do Poder Judiciário com inovações na estrutura organizacional e carreira do Judiciário, as quais não foram abrangidas por modificações pontuais anteriores.
As modificações ao Poder Judiciário são significativas e impulsionaram as transformações que se seguiram nos tribunais a fim de melhorar a prestação jurisdicional.
Porém, as inovações não foram suficientes para amenizar o problema do acesso à justiça, principalmente na primeira instância, que é mais próxima do jurisdicionado e da aceleração e eficiência da prestação jurisdicional.
Assim, nas palavras do saudoso Ministro Domingos Franciulli Netto ao tecer comentários à reforma do Judiciário e à legislação processual vigente, “não basta buscar o ideal idealíssimo, é necessário buscar o ideal realizável e o processo de resultados”, com as modificações no sistema processual e as falhas que poderão ser trabalhadas com muito esforço dos operadores do direito, principalmente com a administração Judicial. [9]
De outra sorte, não basta apenas a reforma institucional do Poder Judiciário, para geral o efeito de melhoria dos serviços de prestações judicial.
A modificação há de ser completa tanto do sistema político, como também de reformas tributárias e processuais do Estado de Direito Democrático. A reforma de representação política do Estado Democrático afetará as modificações que serão necessárias para a hegemonia e independência do Poder Legislativo frente ao Executivo centralizador e forte [10].
A reforma tributária diminuirá a carga de toda uma nação para o pagamento de gastos públicos e da má distribuição de renda a educação e ao orçamento destinado pelo Governo (União e Estados) para a melhoria da máquina Judiciária.
Neste sentido que em comentários à Reforma do Judiciário, expressa co convicção o jurista J.J. Calmon de Passos, quando aduz:
“a crise é do Estado brasileiro como institucionalizado constitucionalmente em 1988. Outro convencimento é o de que será de todo inoperante qualquer tentativa de solução parcial abrangendo apenas o Judiciário, dado que sua a crise ocorre, com já afirmei reiteradamente, em conseqüência de uma infecção externa (...) ignorar (ou ocultar) a maioria dos juristas a força determinante do econômico e do político sobre o direito, o que necessariamente significará ingenuidade, omissão grave ou perversidade ideológica de quem assim procede”. [11]
Neste sentido, o Estado de Direito na sua forma atual, com todas as interferências do sistema econômico (globalizado) e político sistematizado na CF/88, sofre em não poder realizar o ideal de justiça distributiva e social, como pretendem os operadores do direito, em suas esferas de atuação.
Neste contexto, de grande volatilidade de informações, de transformações de paradigmas econômicos e de insegurança nas relações sociais, o direito estável nos códigos e leis acaba por se tornar ultrapassado, logo depois de sua promulgação e vigência.
Assim, não foi diferente com a reforma pretendida ao Judiciário, que também na visão crítica de J.J. Calmon de Passos “manteve nosso catálogo telefônico constitucional” [12], pois aumentou o capítulo do Poder Judiciário, quando deveria diminuí-lo para a efetiva prestação jurisdicional.
Entretanto, foram necessárias mudanças institucionais para alavancar muitas outras modificações na estrutura do nosso sistema jurídico de operatividade do direito, fincado sob as bases do sistema romano-germânico de legislação codificada e de origem do Poder Legislativo.
Este início propiciado pela EC 45/04 deverá ser ampliado passo a passo, com esforço em conjunto da sociedade, mormente da troca de idéias entre juristas, políticos e economistas, para um novo Poder Judiciário, com prestação jurisdicional sincronizada com o bem estar social num Estado de Direito Democrático.
Passemos aos pontos principais de modificação da Justiça e do Judiciário no contexto da CF/88.
4. Princípio da Eficiência e Celeridade Processual [13]
O maior problema da Justiça Brasileira tem sido atribuído ao descompasso entre o tempo do processo com a finalização da execução e satisfação do direito exigido e o tempo do mundo moderno globalizado.
O paradigma da justiça deve ser modificado para deixar de atuar somente em tempo pretérito, em restauração do direito lesado, a fim de resgatar o direito presente, não somente com o auxílio da informática, bem como de meios alternativos de solução de conflitos em ação conjunta com o Judiciário.
A modulação do tempo presente deve pautar-se pelo brocardo: tempus fugit, carpe diem!
Por isso, preocupou-se o constituinte em introduzir na reforma do Judiciário o direito fundamental do “tempo do processo”, ou seja, o processo em tempo razoável e instrumentos para realizar o bem da vida ainda em tempo de satisfazer o jurisdicionado em seu sentimento de reparação de bem lesado ou na garantia de direito, para cumprir a justiça distributiva humana.
Assim, é a norma objetivo do Princípio da Celeridade Processual, in verbis:
LXXVIII: a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
A “razoável duração do processo” e “meios que garantam a celeridade de tramitação”, são conceitos abertos e ainda indeterminados. A norma constitucional é abstrata e não auto-aplicável, conforme o ensinamento de José Afonso da Silva. [14]
O Brasil aderiu ao Pacto de São José da Costa Rica (Decreto nº 678/1992) e garante o direito de todas as pessoas de serem ouvidas, com as garantias processuais de defesa e dentro de um prazo razoável do procedimento.
O processo de duração razoável está ligado à distribuição de justiça e à garantia de direitos e da concretização no plano de fato, de obtenção do bem da vida para o jurisdicionado.
Este princípio revela necessidade de serem ajustadas condutas procedimentais adequadas e aperfeiçoamento da legislação processual e dos instrumentos de informatização dos tribunais.
Neste sentido, a constituição remete ao artigo 93, XII, XIII, XIV e XV da CF que dispõe, respectivamente sobre a prestação jurisdicional ininterrupta, vedadas férias coletivas e funcionamento de plantões judiciais, em dias sem expediente normal, a proporcionalidade de juízes/cidadãos nas jurisdições territoriais, delegação aos servidores de prática de atos não decisórios e a distribuição imediata de processos em todos os graus de jurisdição.
Ao comentar este princípio, o Desembargador aposentado Jorge Luiz de Almeida, reflete que: “O conceito de razoável duração do processo, não fixa medida temporal. È comando a ser aplicado em atenção às peculiaridades do processo. Não é restritivo do direito à prova. Veda sim, tempo vago para soluções sobre o direito em razão de formalismos, de delongas para a movimentação dos autos. È reprovação do chamado “sono do processo (Tarzia)” [15].
Para implementar ainda, afigura-se a ligação com o princípio da eficiência da administração pública, insculpido no artigo 37 caput, bem como o princípio da economicidade [16], na fiscalização dos poderes públicos, descrito no artigo 70 caput, ambos da CF/88.
Note-se que o inciso LXXVIII foi inserido estrategicamente no artigo 5º, da nossa Carta Maior, como princípio fundamental e subjetivo de cada cidadão em exigir o aperfeiçoamento e a prática desta norma basilar.
A norma constitucional é direcionada para o legislativo, na elaboração de leis que imprimam a celeridade processual, como para o Executivo, na aceitação e aumento de orçamento anual adequado e suficiente para atender as reivindicações de verbas de despesas com material e recursos humanos do Poder Judiciário, a fim de aparelhá-lo para que possa atender a demanda crescente, em razão do princípio constitucional de inafastabilidade do controle jurisdicional, ou seja, do direito ao acesso à Justiça (inc. XXXV, art.5º, da CF).
A prática de premissas do princípio da celeridade e da razoável duração do processo já vem fundada na instrumentalidade de formas processuais e das medidas cautelares e antecipatórias. [17] A razoabilidade da duração do processo depende também da perspicácia de juiz proativo na condução do processo, com a finalidade de buscar meios para facilitar o acesso das partes, a flexibilidade na aceitação de provas, mormente em processos com direitos difusos e coletivos.
Na maximização da comunicação dos atos processuais por meios eletrônicos com as parte e seus advogados, na busca pela inversão do ônus da prova (art. 6º, VIII, CDC), desconsideração da personalidade jurídica, na aceitação da penhora on-line, na aplicação de multas diárias para o caso de descumprimento da decisão, ou abuso processual e má-fé. Enfim, um juiz ajustado ao “tempo do processo, comprometido com realização do justo, embora as deficiências materiais e a carga irracional de trabalho”, parafraseando José Renato Nalini. [18]
De outra sorte, o princípio do “tempo razoável do processo” não prescinde de assegurar aos litigantes os prazos necessários para o desenvolvimento do due processo of Law, que se baseia no Princípio da Segurança Jurídica, do amadurecimento e assertividade de uma decisão Judicial no Estado de Direito.
Pode-se até pensar, como reflete Márcia Fernandes Bezerra sobre as conseqüências da responsabilidade do Estado pela demora dos procedimentos cartoriais, dos serventuários da justiça, dos auxiliares e do próprio juiz, na condução dos autos, conforme o artigo 37, §6º, da CF. [19]
È importante ressaltar que foram implementadas reformas processuais visando a concretização do princípio da razoável duração do processo, como as modificações processuais no âmbito civil e penal.
Ainda há a observância dos tratados internacionais, nos quais o Brasil é aderente para a concretização dos direitos humanos e o cumprimento de decisões emanadas do Tribunal Penal Internacional.
Porém, em que pesem as reformas processuais, o tempo do processo não corresponde ao tempo do mundo econômico e virtual contemporâneo, em meio a instabilidade econômica e a volatividade de capital que desestabiliza os contratos, alterando de forma virtual a (in)formação da sociedade contemporânea.
Assim, há que se indagar juntamente com o pensamento de José Renato Nalini, se o princípio da celeridade processual “seria mais um preceito programático? Ou é norma constitucional que reclama efetividade e pode ser invocada por qualquer prejudicado, independente de ter ou não razão em seu pleito judicial?” [20]
4.1. Recentes Modificações na Legislação Processual.
As medidas de aceleração e simplificação do procedimento vão desde a citação por correio (Lei 8.710/93), a liquidação da sentença, com apresentação de planilha de cálculos atualizados pela parte (Lei 8.898/1994).
Alterações dos recursos de embargos de declaração, embargos infringentes, apelação, agravo e os recursos direcionados aos tribunais superiores e nos recursos (Lei 8.950/93)
Já em 2001, foi promulgada a Lei 10.352/01, com novas mudanças aos recursos, assinalando, desde já, a criação da jurisprudência ou súmula impeditiva de recurso. A lei 10.358/01 que modificou o processo de conhecimento consolidando os provimentos mandamentais de natureza antecipatória ou final.
Já nos anos de 2006 e 2007, foram realizadas modificações importantes do processo de execução, competência, antecipação de tutela, julgamento antecipado da lide, súmulas impeditivas de recursos (Lei 10.444/05, Lei 11.382/06, 11.417/06, 11318/06, 11.419/06 e 11.441/07)
A lei 11.672/08, com a introdução do artigo 543-C ao Código de Processo Civil, para minimizar a repetição de recursos repetitivos nos Tribunais, ao analisar o fundamento da controvérsia de questão de direito idêntica. O presidente do tribunal de origem deve admitir um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao superior tribunal, com a suspensão dos demais até o pronunciamento final. A Resolução nº. 8 do STJ, de 7 de agosto de 2008, regulamentou a matéria. [21]
4.2. Informatização Judicial.
A informatização dos procedimentos, ainda que seja em prazo alongado previsto para concretização em âmbito nacional de 10 anos [22], não prescinde de atualização dos processos por meio de informatização. As recentes Leis 11280/06, que introduziu o correio eletrônico de publicação dos processos.
A digitalização dos autos, conforme narra Renato Benucci, é positiva porque substitui a profusão de papeis, que custam tempo e dinheiro para o manuseio dos serventuários, mas deve ser feita de modo gradual para novos processos, com registros fonográficos de audiências, eliminando aos poucos a burocracia de juntada e carimbos [23].
Por outro lado, sem o acompanhamento preciso de recursos humanos especializados, treinamento dos serventuários para compreensão e agilização do processo eletrônico, precária seria a substituição do papel pela virtualização dos autos. A mudança total deste paradigma requer confiança no procedimento virtual e nos operadores do sistema, para prover meios que assegurem o controle de dados, sob pena causar insegurança operacional.
Neste sentido, Marcos da Costa argumenta a dificuldade da conferência do documento eletrônico, com formas diversas de petições em “original”, com as assinaturas dos advogados e das partes, não sendo possível dispensar o documento em papel, se houver necessidade de conferência, por exemplo, por falsidade material ou divergência de conteúdo. [24]
Muitas serão as questões quando efetivamente puder ser regulamentada a Lei 11.419 de 19 de dezembro de 2006, que disciplina a informatização dos processos judicial e altera dispositivos do CPC. [25]
4.3. Súmulas Vinculantes e Obstativas de Recursos.
Após a promulgação da Emenda Constitucional, o STF poderá (art. 103-A), de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços de seus membros, aprovarem súmula com efeito vinculante em relação aos demais órgãos do PJ e a administração pública direta e indireta em todas as esferas. Terão (art. 102, § 2º) efeitos vinculantes a decisões do Supremo nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de lei ou ato normativo federal, atingindo a administração pública direta e indireta em todas as esferas.
A introdução no artigo 103-A da sumula vinculante ou decisão de efeito vinculante para todos os órgãos do Poder Judiciário e administração direta e indireta, causou efetivamente uma revolução em nosso meio jurídico.
Não faltaram críticas de “engessamento do poder decisório do Juiz e da jurisprudência dos tribunais’, a quebra do poder de julgamento e a vinculação aos ditames jurídicos e politizados, dependo da composição do STF, o manejo “hiperconcentrado” de modelo judicial vinculativo, entre outros.
Hoje existe a possibilidade de serem sumuladas decisões para obstar o recebimento de recursos, em casos semelhantes por relevância da matéria, por meio de decisões emanadas do STJ e do TSE, com restrição e limitação do conhecimento de recursos.
A EC 3/1993 tratou também pela primeira vez do efeito vinculante das decisões de mérito proferidas pelo STF em declaração da constitucionalidade de lei ou ato normativo federal (ADC) com o cumprimento para todos os órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo (§2º, art.102).
Ampliou-se a legitimidade para a propositura das ADC para o Presidente da República, mesa do Senado Federal, Mesa da Câmara dos Deputados ou pelo Procurador-Geral da República (§4º do art. 103). Esta EC 19/98 introduziu modificações nos vencimentos, com a criação de subsídio para os membros do Poder Judiciário.
É certo que a súmula de efeito vinculante veio para enfrentar um dos grandes problemas de repetição de processos e da lentidão de julgamento sobre temas envolvendo os Entes do Estado, como tributários, administrativos, previdenciário, constitucional, civil, entre outros.
A demora no julgamento de processos, cujos temas são repetitivos e a procrastinação por interposição de recursos protelatórios aos Tribunais, há atual sistemática de recursos ordinários e extraordinários para os Tribunais de Superposição (STF e STJ) vem inviabilizando a prestação célere preconizada para a justiça (art. 5, LXVIII da CF).
Assim, pensar na vinculação de decisões emanadas da Corte Constitucional e também dos Tribunais Superiores é hoje aceita como a via previsível de assentamento de jurisprudência nacional e da liberação da justiça, como mero “rito de passagem”, dos juízes de primeiro grau e tribunais regionais. Evita-se o processamento e o custo financeiro de inúmeros processos que se multiplicam para discutir uma matéria sumulada e controla-se, via inversa, a administração pública, que se beneficia desta lentidão processual e dos inúmeros recursos para protelar o pagamento de precatórios judiciais (art. 100 CF).
A administração pública não poderá criar situações de litigância se controladas pelo por meio concentrado por instrumentos de ADIn e ADC e da repercussão geral de preceito fundamental, as quais são causas de assoberbamento dos Tribunais. [26]
Desafio, entretanto, é formalizar o procedimento para atualizar a matéria, que vem sendo sumulada pelo Supremo Tribunal Federal por simplificado procedimento de revisão da decisão analisada e sumulada, diante de casos concretos. Maior ainda é o desafio do cumprimento pelos juízes e tribunais inferiores da decisão sumulada, com a interpretação, conforme a constituição, nos termos restritos, conforme ressalta Gilmar Mendes. [27]
Já foram publicadas até a finalização deste trabalho 13 súmulas vinculantes [28] pelo STF, dentre as quais algumas têm gerado polêmica porque não se referem à temas de importância fundamental pacificar e controlar atos da administração pública, muitas vezes, de repercussão geral.
Na mesma lógica de racionalização do processo estão as súmulas obstativas de recebimento de recursos, que também se transformam em instrumentos de agilização de julgamento do processo em primeira instância, com a decisão já analisada por repercussão geral e repetidas vezes pelos STJ e em matéria trabalhista pelo TRT.
Quanto à “súmula impeditiva de recurso”, introduzida pela Lei nº. 11.276/2006 foi incluído o parágrafo 1º do artigo 518, que impede o recebimento do recurso pelo juiz, conforme Súmula editada pelo Superior Tribunal de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal.
Neste sentido, analisa Alexia Rodrigues Brotto em texto apresentado sobre a nova proposta do impedimento de recursos protelatórios sobre temas já debatidos:
O Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado ressaltou, à época, que tal alteração legislativa objetivava solucionar o problema decorrente da interposição excessiva e repetitiva do recurso de apelação em face de decisões em conformidade com o entendimento pacificado dos tribunais superiores, principalmente no sentido de impor uma barreira às benesses oriundas do efeito suspensivo atribuído à Apelação. Relatou o Senador inexistir, por parte do art. 518, § 1º, qualquer afronta à garantia processual dos jurisdicionados, e sim fortalecer o fortalecimento de seus privilégios, na medida em que criou um obstáculo significativo para aqueles que se servem do Judiciário com o único intuito de adiar o cumprimento de seus deveres e obrigações. [29]
Por fim, cabe ainda a questão da “repercussão geral de matéria” a ser analisada pelo STF para a melhor racionalização do tema e para a suspensão do recebimento de recursos em segundo grau pelos Tribunais, aguardando-se a análise da questão sub judice no Supremo Tribunal Federal, para ser aplicada a todos os processos com idêntico objeto da demanda [30].
Todos os instrumentos que promovam a racionalização do julgamento de recursos procrastinatórios, por meio de súmulas vinculantes, impeditivas e de repercussão geral, proporcionarão ao Judiciário a diminuição de despesas e melhor racionalização de serviços, principalmente quanto às matérias tributária, administrativa e previdenciária, constitucional, que envolvem os Entes Públicos.
5. Órgãos do Poder Judiciário
Os órgãos que compõem o Poder Judiciário Nacional estão elencados no artigo 92, caput, da CF/88
O Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça e Tribunais Superiores Trabalhista, Militar e Eleitoral, bem como o Conselho Nacional de Justiça, com sede em Brasília/DF são têm jurisdição em todo o território nacional (parágrafos 1º e 2º da CF).
Inovação trazida foi a inserção como órgão da Justiça no art. 92, inciso I-A, o Conselho Nacional de Justiça, permanecendo a estrutura dos demais órgãos de Tribunais e Juízes nos Estados.
Porém, temos na prática dois Tribunais de Superposição, o STF e o STJ, no recebem recursos decorrentes da competência para o julgamento de questões constitucionais e federais, advindas dos demais tribunais Superiores e Regionais.
5.1. O Supremo Tribunal Federal como Tribunal de Superposição Constitucional
Corte Constitucional por excelência tem o dever precípuo de guarda e defesa da Constituição por controle concentrado da constitucionalidade.
Porém, na qualidade de Corte de Superposição Constitucional, como na Alemanha e nos Estados Unidos, esta que atuam por meio do judicial review, com base em precedentes, deveria ter a sua função restrita à julgamento concentrado da constitucionalidade da Leis, deixando para as demais Cortes Superiores Especializadas a análise de recursos ordinários e de repercussão geral, com efeitos vinculativos de impedimento de recursos à Corte Constitucional.
Nesta esteira, como critica José Renato Nalini: “Todavia, a existência de uma constelação de tribunais, sem um órgão de planejamento ou coordenador das superiores política judiciais, ausente um plano nacional para o Poder Judiciário [...] Pode-se afirmar serem quatro instâncias postas a vencer por quem pretenda ver sua controvérsia definitivamente apreciada pela justiça: primeiro, o primeiro grau, como juiz local; o tribunal local; o Superior Tribunal de Justiça, cuja vocação de corte de cassação foi na verdade substituída por aquela de uma terceira instância ordinária; e, finalmente, o Supremo Tribunal Federal.
por Heliana Maria Coutinho Hess
Juíza de Direito em São Paulo. Pós Doutoranda em Ciência Política no IFCH da UNICAMP.Mestre e Doutora em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo e Universidade de Berlim. Professora da Metrocamp.Livros publicados: "O Juiz Agente Político" Ed.Campinas/SP:Copola, 1998. "Acesso à Justiça por Reformas Judiciais", Ed.Campinas/SP:Millennium, 2004