Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-50-06
Timestamp: 2019-06-16 02:28:02+00:00
Document Index: 13775310

Matched Legal Cases: ['ÚS 50/06 ', 'ÚS 50/06 ', '§ 4', 'zákona č. 243', '§ 4', 'zákona č. 243', 'zákona č. 492', 'zákona č. 483', 'zákona č. 387', 'zákona č. 1', 'čl. 1', 'čl. 8', 'čl. 8', 'čl. 100', 'čl. 101', '§ 69', 'zákona č. 182', '§ 4', 'zákona č. 243', '§ 4', '§ 44', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 3', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 83', 'soud ', 'soud ']

Pl.ÚS 50/06 ze dne 20. 11. 2007
N 196/47 SbNU 557
Rozpočtové určení daní - nerovnost mezi malými obcemi a velkými městy
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 20. listopadu 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a na zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu (nález byl vyhlášen pod č. 18/2008 Sb.).
1. Ústavnímu soudu byl dne 29. června 2006 doručen návrh skupiny 28 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též "navrhovatel" či "navrhovatelé") na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění zákona č. 492/2000 Sb., zákona č. 483/2001 Sb., zákona č. 387/2004 Sb. a zákona č. 1/2005 Sb., (dále též "zákon o rozpočtovém určení daní"), ve slovech "a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.".
3. Rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem vidí navrhovatel v jejich kolizi s čl. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Ústavy České republiky (dále též "Ústava"). Napadená ustanovení jsou v rozporu s ústavně garantovaným principem rovnosti v právech. Mají-li si být podle ústavního pořádku rovni v právech jednotliví lidé, platí tento princip nepochybně i na jejich společenství, tedy i na územní společenství občanů, kterými jsou obce. Zákon nicméně "přirozený princip", podle něhož větší obce mají větší příjmy již jen s ohledem na větší počet svých obyvatel, deformuje "jakýmisi uměle vytvořenými koeficienty, které větším obcím příjmy násobí a menším redukují". To je také podstatou zpochybňované ústavnosti zákona. Rovnost v právech je sice relativní, "pokud však s rozdílnými subjekty není ve srovnatelné situaci zacházeno stejně, je zapotřebí, aby pro to existovaly objektivní a rozumné důvody.". Nutno přitom respektovat zásadu přiměřenosti. Účelem zákona je totiž akcelerování likvidace malých obcí, což je také vyjádřeno v důvodové zprávě. Jde tedy nejen o útok na ústavně garantovanou rovnost v právech, ale také na ústavně zaručenou samosprávu územních samosprávných celků a zejména na samotnou existenci menších územních samosprávných celků. Tím je porušen i čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy.
4. Právní úprava nezaručuje malým obcím dostatečný příjem k plnění jejich funkcí a k tomu, aby mohly zajistit svým občanům životní podmínky srovnatelné s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci obyvatel do velkých měst a vyklidňování venkova. Dalším neefektivním jevem, souvisejícím s kritizovanou právní úpravou, je "umělé slučování obcí", jehož jediným cílem je "postup" k vyššímu koeficientu, eventuálně fiktivní (tedy jen registrační) navyšování počtu obyvatel. S tím ostře kontrastuje rozdílení finančních prostředků ve prospěch krajů, které je určeno jen počtem obyvatel v příslušném kraji. Smyslem zrušení napadených ustanovení je vyprovokování veřejné debaty a následné stanovení "životního minima obce, tj. zákonné garantování takových příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i obyvatelům menších obcí.".
6. K výzvě Ústavního soudu podali podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") vyjádření Senát Parlamentu České republiky a Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky jako účastníci řízení.
8. Za Senát Parlamentu České republiky se k návrhu vyjádřil předseda Senátu MUDr. Přemysl Sobotka. Upozornil na politickou diskusi, která zazněla v Senátu v průběhu rozpravy o zákonu o rozpočtovém určení daní. Někteří senátoři úpravu kritizovali jako příliš centralistickou, jiní naopak zdůrazňovali prospěch, který mají ze zákona obce z regionů bez silných podnikatelských subjektů. Někteří senátoři argumentovali z obdobných pozic, z jakých vychází návrh, jiní upozorňovali na nutnost politického kompromisu. Argument protiústavností zákona však v diskusi vůbec nezazněl. Podle stanoviska Senátu "jde o velmi složitý problém, jehož věcné řešení je nanejvýš konsensuální (politickou) záležitostí mající pro rozvoj společnosti značné důsledky (sociální, demografické apod.), nicméně při rozhodování o ní je třeba vzít též v úvahu efektivitu vynaložených daňových prostředků, která je předurčena nezbytnou optimální mírou centralizace a koncentrace, resp. alokací zdrojů, které nejsou neomezené.". Argument navrhovatele o podílu krajů na výnosu některých daní není přesný, neboť i tento výnos se nerozděluje jen podle počtu obyvatel kraje k celkovému počtu obyvatel státu, ale též na základě kritérií jiných (rozloha kraje, počet obcí, hustota silniční sítě atd.).
11. Navrhovatel napadá ústavnost části § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb. Celé ustanovení § 4 odst. 2 zákona, ve znění novely č. 483/2001 Sb., zní (napadená část je zvýrazněna podtržením):
"(2) Každá obec se na uvedené procentní části celostátního hrubého výnosu daně podle odstavce 1 písm. b) až f) podílí stanoveným procentem. Procento zveřejní Ministerstvo financí v dohodě s Českým statistickým úřadem vyhláškou, vydanou každoročně s účinností od 1. září běžného roku, a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.".
13. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti, že citované ustanovení lze vztáhnout i na posouzení této věci, Ústavní soud si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Pro usnadnění komunikace s účastníky tohoto řízení obsahovala výzva ze dne 28. srpna 2007, jíž se Ústavní soud dotázal na zmíněný souhlas, doložku, že pokud do 10 dnů od doručení této výzvy nedojde příslušné sdělení, bude mít Ústavní soud za to, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí. Advokát JUDr. J. H., který mezitím převzal právní zastoupení skupiny senátorů jako navrhovatelů, podáním ze dne 13. září 2007 vyjádřil souhlas s upuštěním od ústního jednání v této věci. Stejný souhlas udělil i předseda Senátu Parlamentu České republiky Přemysl Sobotka dopisem ze dne 7. září 2007. Zmíněná výzva Ústavního soudu byla doručena dne 29. 8. 2007 i předsedovi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Miloslavu Vlčkovi. Z této strany žádné vyjádření nedošlo, takže plénum Ústavního soudu vychází z toho, že i Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky s upuštěním od ústního jednání souhlasí.
20. Posouzení srovnatelnosti, a tedy nalezení kritéria relevance, v sobě nezbytně zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu a účelu přezkoumávané právní úpravy (k těmto otázkám srov. Bobek, M. - Boučková, P. - Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace. C. H. Beck, Praha 2007, zejména kapitola I. a II.). Základním vodítkem je výčet objektivizovaných přívlastků, na jejichž základě je nepřípustné jakékoliv rozlišování nebo odlišné zacházení (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a obdobná antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních lidsko-právních instrumentech). Všeobecnou zásadu zákazu diskriminace, které se dovolává tento návrh, odlišuje od zvláštního zákazu konkrétního druhu diskriminace to, že v posléze uvedeném případě je právem zakázané kritérium diferenciace výslovně označené. Ústavní soud proto musel nejprve zvážit, zda jsou navrhovatelem srovnávané situace, s nimiž zákon zachází odlišným způsobem, vskutku srovnatelné z hlediska principu zákazu diskriminace, a jsou-li tedy relevantní pro argumentaci zákazem diskriminace.
21. Navrhovatel zpochybňuje zákonnou úpravu, která zakládá podíl obcí na celostátním hrubém výnosu některých daní jako poměr násobku počtu obyvatel obce a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice (tyto koeficienty jsou uvedeny v příloze č. 2). Důvod této zákonné úpravy je vysvětlen v důvodové zprávě k uvedenému zákonu. Podle této zprávy "nelze připustit, aby do jednotlivých obcí byly výnosy daní alokovány plošně pouze poměrem počtu obyvatel obce na počtu obyvatel ČR. Došlo by tak k výraznému propadu ve zdrojích zejména magistrátních a velkých měst - dopad by činil cca 15 mld. Kč. Ukázalo se, že v současnosti je jediným použitelným ukazatelem, na který je možné vázat výši příjmu obce, její velikost. Stanoveno bylo 14 velikostních kategorií. Při stanovení velikostních kategorií obcí se vycházelo mj. ze směrodatných odchylek od průměrného výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti na obyvatele. Byly vygenerovány koeficienty velikostních kategorií obcí. ... Tento přístup je velmi silným motivačním prvkem pro žádoucí slučování nejmenších obcí. Výnosy daní logicky spjaté s územím obce jsou převážně důsledně obcím ponechány jako jejich výlučné daňové příjmy. Tímto systémem se zvýší daňové příjmy přibližně třem čtvrtinám obcí v ČR a sníží jedné čtvrtině.".
23. Nelze se ani ztotožnit s tím, že by rozdělení obcí do 14 kategorií bylo svévolné. Nutno poznamenat, že každé rozlišování nutně vede k určité schematizaci a k normativnímu přesahu úpravy směrem negativním i pozitivním. Každá obecná norma, která diferencuje regulované vztahy a podrobuje je rozdílné regulaci, může být v některých individuálních případech příliš široká, a v jiných případech naopak málo široká. Jinými slovy, není zcela vyloučeno, že některé obce mezi 1 501 až 5 000 obyvatel by byly, s ohledem na tam již existující infrastrukturu či jiné relevantní okolnosti, hodny stejného koeficientu jako obce mezi 5 001 až 10 000 obyvatel. Výhody obecné úpravy, spočívající ve snadné vynutitelnosti a možnosti zautomatizovat rozhodovací proces v oblasti aplikace práva [viz k tomu Boguszak, J.: K teorii tvorby práva (hodnoty, normy, právní principy), in: Právnická fakulta UK 1348-1998. Jubilejní sborník, Praha: Karolinum 1998, str. 164 násl.], však v zásadě jednoznačně převáží nad možným negativním záběrem obecného kritéria normy v individuálním případě. Tyto závěry platí o to více v oblastech zvýšeného automatizování aplikačního procesu, jako je právě daňová oblast (viz Boguszak, citovaná práce).
24. Protože Ústavní soud nedovodil, že by postavení obcí s různě velkým počtem obyvatelstva bylo srovnatelné, nebylo nutné ani dále přezkoumávat, zda jsou tu důvody, které, ve smyslu jeho judikatury, ospravedlní rozdílné zacházení se subjekty ve srovnatelné situaci (včetně otázky veřejného zájmu, objektivního a rozumného ospravedlnění a proporcionality). V daném případě se totiž, a to Ústavní soud opětovně zdůrazňuje, o srovnatelnou situaci vůbec nejedná. Postupoval-li by v tomto případě Ústavní soud jinak, překročil by pravomoci dané mu ústavním pořádkem České republiky a zasahoval by do autonomní sféry politického rozhodování, neboť o tom, zda bude zacházeno s nestejným odlišně či stejně, náleží rozhodnout v zásadě výhradně normotvůrci.
25. Dovodil-li Ústavní soud nesrovnatelnost situací, s nimiž je zacházeno odlišně, nemá pak ani pravomoc dále přezkoumávat zákonnou úpravu z hlediska porušení principu rovnosti. Takováto regulace odlišných situací je totiž zásadně otázkou politické úvahy zákonodárce: "V situaci, kdy tu je adekvátní důvod, který dovoluje rozlišení dvou typových situací, rozlišení může, ale nemusí být normotvůrcem učiněno. Rozhodnutí, zda se tak stane, závisí jen na normotvůrci samotném: do tohoto procesu politického uvážení nesmí zasahovat soud. Ústavně konformní tak bude v situaci adekvátního důvodu dovolujícího rozlišení jak úprava toto rozlišení činící, tak úprava, která toto rozlišení nerealizuje, protože ani v jednom případě nelze hovořit o svévoli normotvůrce" (takto s odkazem na doktríny R. Alexyho Bobek, M. - Boučková, P. - Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace, C. H. Beck, Praha 2007, str. 56, zvýraznění v originále). Toliko jako obiter dictum k tomu Ústavní soud uvádí, že ostatně ani účinky nové právní úpravy, ve srovnání s právní úpravou předchozí, nejsou diskriminační ani v tom srovnání, které (mylně, jak z výše uvedeného vyplývá) předkládá navrhovatel. Jak uvedl Svaz měst a obcí České republiky, v každé velikostní kategorii obcí lze najít obce, ve kterých v důsledku nové právní úpravy došlo k poklesu, případně růstu příjmů; poklesy v příjmech přitom nastaly u obcí ležících v regionech s vyšší regionální ekonomickou aktivitou.
29. Návrh uvádí, že skutečným smyslem zrušení napadených ustanovení má být vyprovokování veřejné debaty a následné stanovení "životního minima obce, tj. zákonné garantování takových příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i obyvatelům menších obcí.". Ústavní soud v tomto bodě zdůrazňuje, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není proto smyslem jeho rozhodovací činnosti zahajovat či spouštět jakoukoliv politickou diskusi. Většina účastníků řízení, stejně jako dalších institucí, které se k návrhu vyjádřily, zdůraznila komplexní politickou povahu celé věci, která vyžaduje jistou míru experimentování, ale také zkušeností s reálným časovým dopadem zákona do fungování jednotlivých obcí. Ústavní soud upozorňuje, že s ohledem na podstatu fungování soudní moci žádnými informacemi v těchto oblastech nedisponuje a disponovat ani nemůže. I proto mu nepřísluší se k účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy jakkoliv vyjadřovat (obdobné úvahy vedly Nejvyšší soud USA k formulování zásady zdrženlivosti soudu v otázkách primárně politických - viz political question doctrine).