Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-226-de-marzo-5-de-2008-sentencia-c-226?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920424a52f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-18 22:02:18
Document Index: 319043753

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 21', 'artículo 158', 'artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 28', 'artículo 300', 'artículo 28', 'artículo 250', 'artículo 152', 'artículo 243', 'artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 158', 'artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 28', 'artículo 250', 'artículo 152', 'artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 250', 'artículo 19', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 300', 'artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 158', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 243', 'artículo 250', 'artículo 28', 'artículo 250', 'artículo 250', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 152', 'artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 243', 'artículo 21', 'artículo 29', 'artículo 21', 'artículo 221', 'artículo 250', 'artículo 28', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 250', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 21', 'artículo 152', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 152', 'artículo 19', 'artículo 158', 'Artículo 19', 'artículo 152', 'artículo 38', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 5', 'artículo 5']

﻿ SENTENCIA C-226 DE MARZO 5 DE 2008
SENTENCIA C-226 DE 05 DE MARZO DE 2008
CONTENIDO:LA REGULACIÓN DE LA CAPTURA EXCEPCIONAL POR LA FICALÍA NO CONFIGURA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 1142 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:CAPTURA, TRÁMITE DE LA CAPTURA
Sentencia C-226 de marzo 5 de 2008
Sentencia C-226 de 2008
Ref.: Expedientes acumulados Núm. D-6889, D-6895 y D-6896.
Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 19 (parcial) y 21 de la Ley 1142 de 2007.
Demandantes: Luis Alberto Reyes y otros.
EXTRACTOS: «LEY 1142 DE 2007
2. Los distintos demandantes, consideran que la regulación legal de la permisión constitucional (C.N., art. 250), consistente en que los fiscales realicen capturas sin orden previa del juez, es inconstitucional. Alegan que, se vulneran los artículos constitucionales relativos a la imposibilidad de reproducir contenidos normativos declarados inexequibles (C.N., art. 243), así como el principio de cosa juzgada, pues los mismos contenidos acusados, fueron declarados inexequibles en Sentencia C-1001 de 2005. Por lo anterior, afirman que de igual manera se vulnera el artículo 158 superior, en el aparte que estipula que en los proyectos de ley son inadmisibles modificaciones que no se relacionen con el tema general de la misma. Y esto, porque el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007 demandado, pretende modificar el artículo 300 de la Ley 906 de 2004, declarado inexequible en el 2005 (C-1001/2005). Es decir pretende modificar una norma inexistente.
De otro lado, se afirma que la regulación demandada vulnera la reserva judicial en materia de restricciones a la libertad personal de los ciudadanos, pues, el fiscal no es un funcionario judicial. Ahora bien, continúan, en gracia de discusión podría afirmarse que la misma Constitución contempla la posibilidad de que el fiscal realice dichas capturas sin orden judicial (C.N., art. 250-1), luego la reglamentación legal no estaría vulnerando la mencionada reserva judicial. Pero, agregan, dicha permisión constitucional (C.N., art. 250-1), se enmarca bajo la condición de que la ley lo regule como una situación excepcional. Y, las disposiciones acusadas no dan cuenta de dicha exigencia, en tanto no brindan criterios claros ni concretos, para responder a la pregunta de cuándo resultaría autorizado para un fiscal realizar una captura sin orden previa de un juez.
Por el contrario, consideran que el contenido de la regulación en mención, permite múltiples interpretaciones, por lo que la excepción termina convirtiéndose en la regla general. Esto es, en su parecer, no habría cómo distinguir entre una situación normal en la que el fiscal debe solicitar al juez la orden, y la situación excepcional en la que le es permitido no hacerlo.
Por último, los demandantes plantean que las disposiciones acusadas pretenden regular cuestiones relacionadas con la limitación del derecho fundamental a la libertad personal, en el sentido de establecer una modalidad de su restricción, distinta a las que se regulan en el artículo 28 superior. Por lo que, dicho tópico resulta reservado al trámite de ley estatutaria. Y, como quiera que el legislador lo regulara por medio de ley ordinaria, se vulnera con ello el artículo constitucional referido a la reserva en cuestión (C.N., art. 152).
3. Los intervinientes en general consideran, que la norma es inexequible porque reproduce el contenido normativo del artículo 300 de la Ley 906 de 2004, que ya había sido analizado por la Corte Constitucional, bajo la óptica que se propone en la demanda objeto de estudio. Es decir, si la regulación establecida por el legislador es suficientemente clara y concreta para configurar una situación verdaderamente excepcional, que se distinga de los eventos fácticos dentro de los que normalmente actúa un fiscal. Concluyen pues, que la nueva regulación brinda criterios indeterminados (al igual que el art. 300 L. 906/2004), en aplicación de los cuales cualquier supuesto podría subsumirse en ellos, y la excepción pierde su carácter de tal.
Como argumento adicional a la solicitud de inexequibilidad, algunos intervinientes consideran que la regulación del tema referido a, una excepción a la reserva judicial del artículo 28 constitucional, resulta ser un asunto que implica modificar el alcance constitucional del derecho fundamental a la libertad personal, por lo cual es materia de ley estatutaria. No puede por tanto ser objeto de una ley ordinaria, tal como lo tramitó el legislador.
4. Por su lado el Procurador General, solicita a esta corporación la inexequibilidad de las proposiciones normativas acusadas. Explica que el contenido normativo objeto de estudio, no es el mismo que la Corte Constitucional estudió mediante la Sentencia C-1001 de 2005. En este orden no encuentra vulnerada la prohibición de reproducir contenidos materiales declarados inexequibles (C.N., art. 243). En cambio, desde la perspectiva de la aplicación de la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional desde el 2005, según la cual la regulación de lo contemplado en el artículo 250-1 de la Constitución, debe impedir el establecimiento de criterios abiertos y ambiguos, a partir de los cuales un fiscal pueda realizar una captura sin orden previa del juez, el Ministerio Público considera que las normas demandadas son inconstitucionales.
En efecto, para el procurador no resulta clara la noción de motivos serios y de fuerza mayor, que tengan además como consecuencia la imposibilidad de encontrar disponible un juez que emita la orden de captura. Esta situación, en la práctica resulta tan ambigua que casi cualquier evento quedaría incluido en ella. Si bien existen criterios adicionales, para la vista fiscal la consideración de dichos criterios solo se da cuando se determina en primer término la existencia de motivos serios y de fuerza mayor que han justificado la indisponibilidad del juez; y, como lo explica desde el principio, dicha justificación no es la propia de una situación excepcional. Esto, porque cualquier clase de eventos están contenidos en la noción de motivos serios y de fuerza mayor, luego cualquier evento justifica la indisponibilidad del juez, para dictar la orden de captura. Por lo anterior, considera que las normas demandadas deben ser declaradas inexequibles.
Adicionalmente, el Ministerio Público, considera que la Corte Constitucional debe pronunciarse sobre si el tema objeto de análisis, es un tema reservado al trámite de ley estatutaria. Según el análisis que propone el procurador, “la restricción del derecho a la libertad se corresponde con el núcleo esencial del derecho, por lo que en respeto al artículo 152 constitucional, el legislador debe someterse (sic) este tema al trámite agravado de aprobación de las leyes”, es decir al trámite de ley estatutaria. Y agrega, “si el habeas corpus fue tramitado por medio de una ley estatutaria, mutatis mutandis, la excepción de la captura administrativa debe ser también aprobada mediante ese procedimiento legislativo.
Sobre este punto, el procurador solicita concretamente a la Corte Constitucional, “exhortar al legislador a regular las restricciones a la libertad sin mediar orden judicial mediante una ley estatutaria”.
5. De conformidad con lo anterior, esta sala encuentra que a la Corte Constitucional, se le han planteado los siguientes problemas jurídicos para resolver:
(i) ¿Se vulnera el artículo 243 constitucional, que prohíbe a las autoridades reproducir el contenido material de las disposiciones declaradas inexequibles por la Corte Constitucional; en razón a que, el artículo 21 demandado reproduce el contenido normativo del artículo 300 de la Ley 906 de 2004, declarado inexequible mediante Sentencia C-1001 de 2005?
(ii) ¿Se vulnera el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución (en el aparte según el cual, en los proyectos de ley son inadmisibles modificaciones que no se relacionen con el tema general de la misma), por parte del artículo 21 acusado, en tanto implica una modificación del artículo 300 de la Ley 906 de 2004, el cual fue declarado inexequible?
(iii) ¿Se vulnera la reserva judicial en materia de capturas, contenida en el artículo 28 de la Constitución, en tanto los fiscales no son funcionarios judiciales?
(iv) ¿Se vulnera el numeral 1º del artículo 250 de la Constitución, que establece que el legislador debe regular la materia de las capturas por parte de los fiscales sin orden previa del juez, como una situación excepcional?
(v) ¿Se vulnera la reserva de ley estatutaria contenida en el artículo 152 superior, según la cual, la regulación de la limitación de los derechos fundamentales requiere el trámite de ley estatutaria; en razón a que las normas demandadas se refieren a la limitación del derecho fundamental a la libertad personal y se tramitaron mediante ley ordinaria?
6. Para responder los anteriores interrogantes, esta Corte analizará primero, cuáles de los cargos planteados tienen entidad suficiente para que la Corte Constitucional emita un pronunciamiento de fondo. Luego, se examinará lo relacionado con el fenómeno de la cosa juzgada, en atención a que recientemente, mediante Sentencia C-185 de 2008, la Sala Plena estudió el contenido del artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, y decidió declararlo exequible, salvo algunos apartes que declaró inexequibles y otros que declaró exequibles de forma condicionada.
A partir de lo anterior, (i) se determinará sobre cuáles de los cargos aquí planteados la Corte ya se pronunció en la citada C-185 de 2008, frente a lo cual operaría la imposibilidad de volver a estudiar dichos cargos, en virtud del fenómeno de la cosa juzgada, y (ii) sobre cuáles es procedente un estudio de fondo.
Asunto previo. Ineptitud sustantiva de la demanda respecto de algunos cargos.
Impertinencia de los cargos contra las expresiones acusadas del parágrafo del artículo 19 de la Ley 1142 de 2007. Inhibición.
7. Los cargos (i), (iii) y (iv) descritos, se han dirigido también en el presente proceso, contra las expresiones “o de la captura excepcional dispuesta por la Fiscalía General de la Nación”, contenidas en el parágrafo del artículo 19 de la Ley 1142 de 2007. El contenido normativo de dicho parágrafo (1) , hace referencia a la regla general según la cual, en desarrollo del proceso penal ni el indiciado ni el acusado pueden ser privados de su libertad, sino mediante orden del juez de garantías. Y la norma hace la salvedad de que dicha regla general no se aplica a los casos de captura en flagrancia, ni al caso de la captura excepcional por parte de la fiscalía.
8. En este orden, comoquiera que los cargos referidos cuestionaban la conformidad constitucional de las condiciones a partir de las cuales se regula en la práctica la posibilidad de la captura excepcional sin orden previa del juez por parte de la fiscalía, algunos demandantes extendieron el alcance de la acusación, a la existencia misma de la figura. Es decir, impugnan la estipulación de la captura excepcional por parte de la fiscalía, no solo respecto de su regulación, en el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, sino también su existencia, en el parágrafo artículo 19 de la misma ley.
9. De esta manera, para la Corte no resulta razonable, que si se impugna el alcance de los requisitos para que los fiscales realicen capturas sin orden previa del juez, los mismos cargos referidos a la regulación de la figura, se utilicen para impugnar su existencia. Además, porque la estipulación de la posibilidad de la captura excepcional, tiene origen en el artículo 250-1 de la Constitución, y no en la ley que se demanda.
Esto significa, que el cargo carece de pertinencia, pues se dirige contra una norma que estipula la existencia de la figura de la captura excepcional por parte de la fiscalía, pero se sustenta en razones que atacan realmente su regulación, es decir, el alcance de sus requisitos. Por lo anterior, la Corte concluye que no procede estudio de fondo respecto de las expresiones “o de la captura excepcional dispuesta por la Fiscalía General de la Nación” contenidas en el parágrafo del artículo 19 de la Ley 1142 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda en dicho aspecto.
Inhibición por ineptitud del cargo por vulneración del artículo 158 de la Constitución.
10. En relación con el cargo (ii), referido a la presunta vulneración del aparte del artículo 158 constitucional, que establece la improcedencia de disposiciones o modificaciones, contenidas en las leyes, que no tengan relación con la misma, encuentra la Corte que carece de pertinencia y de claridad suficientes, luego no amerita un pronunciamiento de fondo.
Algunos demandantes, plantearon que el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, fue presentado y encabezado por el legislador como una modificación del artículo 300 de la Ley 906 de 2004. Y que, como el artículo 300 en cuestión fue declarado inexequible por la Corte Constitucional (C-1001/2005) en el 2005, el mencionado artículo 21, que fue promulgado en el 2007, pretende modificar una norma inexistente, valga decir, el artículo 300 referido.
11. Sobre esto, encuentra la sala que, en primer lugar, no se aprecia la relación entre el evento descrito por los demandantes, y la prohibición constitucional del artículo 158 de la Carta. Dicha prohibición se refiere a que los proyectos de ley, y así mismo las leyes formadas, deben contener disposiciones y/o modificaciones que se relacionen con el propósito o tema general de la ley misma. Y, la Ley 1142 de 2007 contiene dentro de sus propósitos, según su encabezado, modificar la Ley 906 de 2004. A su turno, el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, parece atender a dicho propósito.
Ahora bien, lo que detectan los demandantes es que cuando el legislador promulgó la Ley 1142 de 2007, pretendiendo que su artículo 21 modificara el artículo 300 de la Ley 906 de 2004, este último había sido retirado del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional. Pero ello, de plano no genera una sospecha de inconstitucionalidad. Para ello haría falta determinar que una situación como la descrita está prohibida por el orden constitucional, cosa que no se encuentra en los escritos de las demandas, ni surge de manera diáfana. De otro lado, la prohibición del artículo 158 superior, o el principio de unidad de materia, tiene en principio un ámbito de aplicación claro, que no incluye prima facie el supuesto descrito por los demandantes. Y, si no es claro, resulta una carga del demandante argumentar por qué debería incluirse dicho supuesto.
12. Por lo anterior, la Corte concluye que no procede pronunciamiento de fondo respecto de la supuesta vulneración del artículo 158 de la Constitución, por parte del artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda en dicho aspecto.
Fenómeno de la cosa juzgada y alcance de los cargos del caso bajo estudio.
13. Tal como se expuso, en consideración a que la Corte se pronunció en la Sentencia C-185 de 2008 (Exp. D-6910), sobre el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007 hoy demandado, es necesario analizar si se configura en la demanda actual, respecto de dicha sentencia, cosa juzgada.
Ha dicho la Corte Constitucional que existe cosa juzgada “... cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a estudio...” (2) . Frente a lo que al juez constitucional no se le permite volver a estudiar la norma. Sin embargo, la Corte ha insistido, de un lado, en que debe tratarse de la misma disposición normativa, luego no basta con que el contenido normativo sea el mismo, para que opere tal prohibición; y de otro, en que si en la declaratoria de exequibilidad se expresa la limitación de la cosa juzgada a los cargos estudiados en ella, entonces la norma puede ser considerada nuevamente en aquellos aspectos que no hicieron parte de los cargos del primer estudio (3) .
Alcance de los cargos bajo estudio.
14. Ahora bien, en el presente caso se ha cuestionado la situación genérica según la cual los fiscales en ciertas circunstancias pueden realizar capturas sin orden previa de un juez, a partir de las siguientes justificaciones generales, que sustentan el concepto de la vulneración de las normas constitucionales esbozado por los demandantes. La primera, correspondiente al cargo (i), consistente en que el contenido normativo referido a las circunstancias en las que los fiscales pueden realizar capturas sin orden previa de un juez, reproduce el artículo 300 de la Ley 906 de 2007, que fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-1001 de 2005. Por lo cual, se vulnera la prohibición del artículo 243 de la Constitución, según la cual “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo”.
La segunda, correspondiente a los cargos (iii) y (iv), según la cual se vulnera la reserva judicial en materia de capturas (C.N., art. 28), así como la obligación constitucional (C.N., art. 250-1) de una regulación de carácter excepcional, para hacer posible la excepción a dicha reserva. Esto, por cuanto, el alcance de las eventuales restricciones al derecho de libertad personal está fijado en la Constitución, y en el caso de la restricción por vía de lo contenido en el artículo 250-1 superior, los criterios de su implementación deben ser claros y concretos, propios de una excepción, so pena de aplicarse la regla general del artículo 28 constitucional, es decir, la reserva judicial.
Así, el desarrollo legal del artículo 250-1 de la Constitución, se basaría en criterios amplios y ambiguos como: motivos serios y de fuerza mayor, cuya consecuencia se represente en la imposibilidad de encontrar un juez disponible para solicitar la orden de captura. Lo que, configura un criterio demasiado amplio dentro del cual es posible incluir cualquier situación en la que se halle un fiscal. Y por lo cual, se diluye el carácter excepcional de la probabilidad del artículo 250-1 constitucional, y se desdibuja la garantía brindada al derecho de libertad personal en el artículo 28 superior.
Y, la cuarta justificación general de los cargos presentados a la Corte, correspondiente al cargo (v), se refiere a que la regulación de una excepción a la reserva judicial del artículo 28 constitucional, resulta ser un asunto que implica modificar el alcance constitucional del derecho fundamental a la libertad personal, por lo cual no puede ser objeto de una ley ordinaria, tal como lo tramitó el legislador, sino de una ley estatutaria, al tenor del artículo 152 de la Constitución.
Cosa juzgada respectos de los cargos (i), (iii) y (iv).
15. Ahora bien, en la Sentencia C-185 de 2008, la Sala Plena falló de conformidad con los siguientes problemas jurídicos planteados:
“Corresponde a la Corte resolver (i) si el contenido normativo del artículo 21 de la Ley 1142 de 2007 revive la figura de la captura sin orden judicial, regulada en el texto original del artículo 300 de la Ley 906 de 2004, figura que fue declara inexequible y (ii) si los límites y eventos señalados en la norma acusada, en los que excepcionalmente procede la captura por orden de la Fiscalía General de la Nación, resultan acordes con la Constitución Política y en especial, con los artículos 2º, 28, 29, 93 y 250 superiores”.
16. De manera general, la Corte respondió al primer interrogante de la Sentencia C-185 de 2008, en el sentido que, en una comparación exhaustiva de los contenidos de los artículos 21 de la Ley 1142 de 2007 y 300 de la Ley 906 de 2004, no corresponden a contenidos idénticos, por lo cual no se vulnera el artículo 243 de la Constitución. Con lo cual, queda igualmente respondido el problema jurídico (i) planteado en el presente caso.
De lo anterior, se deriva que se ha configurado cosa juzgada sobre este punto, en relación con el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, por lo que no procede un nuevo pronunciamiento de fondo a este respecto.
17. En referencia al segundo interrogante de la Sentencia C-185 de 2008, sostuvo la Sala Plena, que se debe aplicar la jurisprudencia constitucional sobre el tema. Luego, se debe exigir que el legislador, en desarrollo de la posibilidad constitucional de que los fiscales realicen capturas sin orden judicial previa, señale presupuestos y requisitos claramente definidos. Los cuales, no pueden ser en ningún caso menores a los que se exigen al juez de control de garantías, para dictar la orden de captura; ni pueden desconocer el principio de legalidad señalado en el artículo 29 de la Constitución.
Con arreglo a lo anterior, la Corte encontró que el artículo 21 bajo análisis es exequible, salvo algunos contenidos normativos que carecen de la suficiente concreción, precisión y determinación que requiere la fijación de los límites en que excepcionalmente los fiscales pueden realizar capturas sin orden judicial previa. De este modo, consideró que adolecían de lo anterior, las expresiones “motivos serios y de fuerza mayor” y la expresión “disponibilidad” dentro de la idea general de la norma de falta de disponibilidad del juez, por lo cual las declaró inexequibles.
Para la Corte Constitucional, las anteriores expresiones dan lugar a las más variadas hipótesis y supuestos que dejan a la discrecionalidad del propio fiscal que ha de efectuar la captura, la determinación de esas circunstancias, que por su carácter propio de excepción al trámite normal de las capturas, no tienen control previo del juez de garantías.
A su turno, consideró que el contenido normativo referido a que se configura la posibilidad de que el fiscal realice una captura sin orden judicial previa, “cuando no se encuentre un juez que pueda ordenarla”, se ajusta al orden constitucional, siempre y cuando se entienda que esto implica la obligación de dicho fiscal de agotar diligentemente la búsqueda de todos los jueces legalmente competentes, incluido el juez de control de garantías ambulante. Por ello, declaró la exequibilidad condicionada del contenido en mención, bajo el entendido descrito.
También, en estudio de los requisitos adicionales que autorizan al fiscal a hacer uso legítimo de la excepción estudiada, encontró la Corte que el requisito consistente en la verificación de la existencia de información que permita inferir razonablemente que el indiciado es autor o partícipe de la conducta investigada, exigido en la regulación legal, supone una interpretación especial. Ésta, se refiere a la idea del Código de Procedimiento Penal vigente (L. 906/2004), según la cual el concepto de motivos fundados incluye un respaldo probatorio obtenido mediante reglas preestablecidas, en especial, respecto de algunos medios probatorios como las declaraciones de testigos y de informantes en el proceso penal.
Por ello, la Corte consideró que la expresión información, en el contexto del contenido normativo según el cual, para que un fiscal pueda ordenar una captura se requiere, entre otros, información que permita inferir razonablemente que el indiciado es autor o partícipe de la conducta investigada; debe entenderse a partir del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el inciso segundo del artículo 221 del Código de Procedimiento Penal, cuando dicha información se obtenga mediante testigos o informantes. Por ello, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la expresión información bajo el entendido descrito.
De lo expuesto, se deriva que se ha configurado cosa juzgada en relación con los cargos (iii) y (iv), de la presente sentencia. Éstos, según se expuso cuestionaban la restricción del derecho a la libertad personal por vía de lo contenido en el artículo 250-1 superior, por cuanto los criterios de su implementación no eran claros ni concretos, por lo que debía aplicarse la regla general del artículo 28 constitucional, es decir, la reserva judicial en materia de capturas.
La Corte ha resuelto la anterior acusación en la C-185 de 2008, respecto del contenido del artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, por lo que no procede un nuevo pronunciamiento de fondo en este asunto.
18. De esta manera, respecto de los cargos (i), (iii) y (iv) planteados en esta oportunidad a la sala, en relación con el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, la Corte Constitucional se estará a lo resuelto en la Sentencia C-185 de 2008.
Sobre el cargo (v), relativo a la vulneración de la reserva de ley estatutaria.
19. Por último, algunos de los demandantes plantearon que las normas acusadas, contemplan la regulación de la restricción del derecho fundamental a la libertad personal, por lo cual, según el artículo 152 de la Constitución, ello debió hacerse mediante el trámite de ley estatutaria y no de ley ordinaria, tal como lo realizó el legislador.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha desarrollado criterios jurisprudenciales que apuntan ha concluir que no toda regulación legal que tenga que ver con el tema de los derechos fundamentales, resulta reservada al trámite de ley estatutaria. Esta reserva temática no es general, sino restrictiva a ámbitos específicos de los tópicos relacionados con los derechos fundamentales. Por ello, resulta necesario determinar el punto concreto que se regula, y su incidencia en la configuración y alcance del derecho fundamental que pretende regular.
20. La Corte se ha planteado de manera especifica el siguiente interrogante: ¿Cuáles son los criterios para determinar; cuándo un asunto referido a los derechos fundamentales y su garantía requiere el trámite de ley estatutaria? (4) A lo cual ha respondido, con la idea general según la cual, se debe exigir el trámite de ley estatutaria, cuando el contenido de rango legal tiene la vocación de actualizar, configurar y definir derechos fundamentales. Esto es, determinar un nuevo alcance del derecho fundamental a partir de la consideración de la evolución jurisprudencial o normativa interna o externa, fijar sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer el ámbito de conductas protegidas por tal derecho (5) .
21. También, se han desarrollado criterios concretos derivados de lo anterior. En la Sentencia C-641 de 2001, se sistematizaron dichos criterios, y se sostuvo que el trámite legislativo se agrava al trámite de ley estatutaria cuando “(i) se trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo 152 de la Carta (6) . (ii) Se trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra naturaleza (7) . (iii) [Se] desarrollen y complementen derechos fundamentales (8) . (iv) La regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales (9) . (v) La regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria sea integral (10) . (vi) [Se] regule de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales (11) . (vii) Se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental (12) .
La regulación de la captura excepcional por la fiscalía no configura reserva de ley estatutaria.
22. De conformidad con lo anterior, esta sala encuentra que en atención a la jurisprudencia constitucional en materia de asuntos reservados al trámite de ley estatutaria, la regulación legal de las condiciones y eventos a partir de los cuales los fiscales pueden realizar capturas sin orden previa del juez, no es un asunto que deba regularse mediante una ley estatutaria.
En efecto, los reparos que desde esta perspectiva se hacen a la regulación legal bajo estudio, sugieren que los requisitos para hacer viable la permisión constitucional del artículo 250-1 superior, se refieren al núcleo esencial del derecho a la libertad personal, esto es, modifican su alcance y condiciones para su restricción.
23. Sobre esto, considera la Corte necesario en primer término, precisar el punto de vista desde el cual se formula la anterior acusación. Así, a juicio de esta sala, no resulta acertado afirmar, que el contenido normativo de rango legal que establece los requisitos de la captura excepcional por parte de los fiscales, modifica el alcance o núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad personal. Dicho alcance, está determinado en la Constitución, de manera general en el artículo 28, y de manera específica para los procedimientos penales, en el mismo artículo 28, así como en los artículos 29 (debido proceso), 32 (flagrancia) y 250-1 (captura excepcional de la fiscalía). En este orden, la modificación del alcance o núcleo esencial del derecho a la libertad personal, consistente en la implementación de una modalidad de su restricción distinta a las contempladas en los artículos 28 y 32 de la Constitución, no se encuentra contemplada en las normas de rango legal acusadas, sino en el mismo orden constitucional (250-1).
En efecto, la captura excepcional por parte de la fiscalía es una modalidad distinta de restricción del derecho a la libertad personal, tal como se encuentra contenido en artículo 28 superior, pero dicha restricción no fue introducida por el legislador, sino por el constituyente. Luego, si no fue introducida por el legislador, no se puede confundir la posibilidad de dicha modalidad de captura (introducida por el constituyente), y el alcance de las condiciones bajo las cuales ella es posible, en desarrollo de los procedimientos penales.
En el primer caso, la posibilidad constitucional de una excepción a la reserva judicial en materia de capturas, es un tema que escapa incluso al alcance del legislador estatutario. Pues, describe la inaplicación de una regla constitucional (reserva judicial). Por ello, su origen normativo debe ser de rango constitucional, tal como ocurre con otra de las excepciones a dicha regla constitucional, cual es la del caso de la flagrancia (C.N., art. 32).
Mientras que lo segundo, esto es, la regulación de los aspectos que deben tenerse en cuenta dentro de los procedimientos penales, para que la captura excepcional por parte de la fiscalía se lleve a cabo, resulta ser un asunto distinto que no involucra la necesidad de que ello modifique o restrinja el alcance del derecho a la libertad personal. Pues, aquello que lo modifica y restringe, es la propia existencia de una modalidad de captura sin orden previa del juez; y ello —se insiste— no es lo que el legislador ordinario ha dispuesto, sino la misma Constitución.
24. Sobre esto último, conviene desarrollar el análisis desde la perspectiva de los criterios que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, para determinar cuáles asuntos son objeto de reserva de leyes estatutarias y cuáles no. En este orden, se ha precisado que el asunto regulado en las normas acusadas, corresponde, no al establecimiento de una nueva modalidad de restricción del derecho a la libertad personal en desarrollo del proceso penal, sino a las condiciones en que dicha modalidad procede.
En aplicación de la jurisprudencia constitucional expuesta más arriba, encuentra la Sala Plena que, las disposiciones acusadas en efecto se relacionan con un derecho fundamental; el derecho fundamental a la libertad personal. Pero, no lo desarrollan ni lo complementan, pues no incluye ni excluye nuevas conductas o supuestos, que no hayan estado contemplados por la misma Constitución en la definición de su alcance. Ante esto podría argumentarse, que la captura excepcional por la fiscalía configura justamente, una excepción a la reserva judicial en materia de capturas. Lo cual es cierto, aunque dicha excepción, como se explicó, está contenida en la Constitución, y su origen no deriva del legislador.
Con base en lo anterior, su regulación legal tiene el alcance de establecer requisitos, que permitan su realización en la práctica, y que sean coherentes con las regulaciones de la garantía y restricción de la libertad personal en los procesos penales. Y, esto no implica la necesidad de que el legislador se involucre con la afectación del núcleo esencial de dicho derecho fundamental. Afirmar lo contrario, querría decir que toda regulación que tenga que ver con derechos fundamentales, debe necesariamente afectar su núcleo fundamental o su alcance.
Por otro lado, las medidas legislativas establecidas para la implementación de la captura excepcional de la fiscalía, no tienen la vocación de regular la materia de la restricción del derecho a la libertad personal, y ni siquiera de las capturas dentro del proceso penal, de manera integral; tampoco se refieren a la regulación de un mecanismo de protección de derechos fundamentales; ni atañen al establecimiento de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.
25. Por lo anterior, la Corte Constitucional considera que el artículo 21 de la misma ley, no vulnera el principio de reserva de ley estatutaria contenido en el artículo 152 de la Constitución. Por lo cual, los declarará exequibles (sic) por dicha razón.
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-185 de 2008, respecto de los cargos contra el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, estudiados en aquella ocasión, que coinciden con los analizados en la parte motiva de la presente sentencia.
Segundo. DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, por el cargo relacionado con la presunta vulneración del principio de reserva de ley estatutaria del artículo 152 de la Constitución.
Tercero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la expresión demandada del parágrafo del artículo 19 de la Ley 1142 de 2007, frente al cargo por vulneración del artículo 158 de la Constitución, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Magistrados: Humberto Antonio Sierra Porto, presidente—Jaime Araújo Rentería, con salvamento de voto—Manuel José Cepeda Espinosa, ausente con excusa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Mauricio González Cuervo, impedimento aceptado—Marco Gerardo Monroy Cabra—Nilson Elías Pinilla Pinilla—Clara Inés Vargas Hernández.
(1) Artículo 19 (...) "PAR.—Salvo los casos de captura en flagrancia, o de la captura excepcional dispuesta por la Fiscalía General de la Nación, con arreglo a lo establecido en este código, el indiciado, imputado o acusado no podrá ser privado de su libertad ni restringido en ella, sin previa orden emanada del juez de control de garantías”.
(2) Sentencia C-774/2001.
(3) Sentencia C-478/98.
(4) Ver C-641 de 2001.
(5) Por ejemplo, la forma como la ley estatutaria del derecho a la libertad religiosa y de cultos, desarrolla los distintos contenidos de dicha libertad.
(6) [Cita del aparte trascrito] Así por ejemplo, la Corte señaló que en materia de contratación administrativa no procedía la reserva de ley estatutaria pues tal asunto no había sido incluido dentro de la lista taxativa del artículo 152. Corte Constitucional, Sentencia C-633/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 38 del Decreto-Ley 2150 de 1995, pues debido a una confusión entre los vocablos “estatuto” y “ley estatutaria” que hacía el actor, para el demandante la contratación administrativa era un asunto sometido a la reserva de ley estatutaria que no podía haber sido objeto de facultades extraordinarias. La Corte rechazó los cargos, estableció la diferencia entre los dos vocablos y concluyó que la contratación administrativa al no estar incluida dentro de la lista taxativa del artículo 152, no estaba reservada por la Constitución para el trámite excepcional de las leyes estatutarias. Corte Constitucional, Sentencia C-408/94, M.P. Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al carácter de Estado social de derecho, a la inclusión de este derecho dentro del Título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas”.
(7) [Cita del aparte trascrito] Una ilustración del empleo de este criterio se ve en la Sentencia C-408/94 donde la Corte rechazó que la regulación del derecho a la seguridad social tuviera que hacerse mediante una ley estatutaria, toda vez que no correspondía “a los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia de una relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos”. Corte Constitucional, Sentencia C-408/94, M.P. Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al carácter de Estado social de derecho, a la inclusión de este derecho dentro del Título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas”.
(8) [Cita del aparte trascrito] Un ejemplo del empleo de este criterio es la Sentencia C-013/93, proferida con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias relacionadas con el derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte dijo que “las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos”. Corte Constitucional, Sentencia C-013/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa ocasión la Corte Señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo que se entiende por “condiciones dignas y justas”, la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”. Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues aun cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería el trámite de las leyes estatutarias.
(9) [Cita del aparte trascrito] Este ha sido un criterio determinante para la Corte en materia de derechos. Un ejemplo de su aplicación es la Sentencia C-247/95 donde esta corporación señaló que en “cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta”. Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues aun cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería el trámite de las leyes estatutarias.
(10) [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue aplicado en la Sentencia C-425/94, donde la Corte señaló que la “Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”. Corte Constitucional, Sentencia C-425/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria. Corte Constitucional, Sentencia C-155A/93, M.P. Fabio Morón Díaz. En este caso, la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto-Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían el trámite de las leyes estatutarias, el constituyente de 1991 había establecido en el literal b) del artículo 5º transitorio de la Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
(11) [Cita del aparte trascrito] Este fue el criterio empleado en la Sentencia C-155A/93, en la que señaló que la acción de tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie de recurso de protección de los mismos, bien puede ser objeto de regulación legal, pero por virtud de ley estatutaria expedida por el órgano legislativo ordinario y con las limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas. Corte Constitucional, Sentencia C-155A/93, M.P. Fabio Morón Díaz. En este caso, la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto-Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían el trámite de las leyes estatutarias, el constituyente de 1991 había establecido en el literal b) del artículo 5º transitorio de la Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
(12) [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue empleado para declarar la constitucionalidad de la regulación del derecho al trabajo consagrada en los artículos 38 y 232 de la Ley 222 de 1995. En esa ocasión esta corporación afirmó que la acción de reintegro era un instrumento judicial dirigido a resarcir al trabajador injustamente despedido que no alcanzaba “la categoría de mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección del derecho al trabajo en su núcleo esencial, ya que se trata de uno entre varios sistemas posibles para el expresado fin, no impuesto por la Constitución sino creado por la ley dentro de la discrecionalidad propia de la función legislativa”. Corte Constitucional, Sentencia C-434/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió los derechos procesales y sustanciales de los trabajadores al servicio de compañías comerciales y encontró que la regulación del derecho al trabajo que hacía la norma cuestionada no afectaba su núcleo esencial. En cuanto a la acción de reintegro, la Corte señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exige el trámite de las leyes estatutarias.