Source: https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/fr_CA/ResearchPublications/LegislativeSummaries/421C23E
Timestamp: 2019-08-19 01:00:14+00:00
Document Index: 86000338

Matched Legal Cases: ['art. 64', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 11', 'art. 6', 'arte 19', 'art. 21', 'art. 32', 'art. 5', 'art. 20', 'art. 33', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 23', 'art. 29', 'art. 30', 'art 2', 'art. 47', 'art. 55', 'art 3', 'art. 61', 'art 3', 'art. 29']

Allison Padova, Division des affaires juridiques et sociales
Publication no 42-1-C23-F
PDF 382, (21 Pages)
1.1 L’évolution du précontrôle au Canada des personnes et des biens à destination des États-Unis
2.1 Partie 1 : précontrôle par les États-Unis au Canada
2.1.2 Cadre juridique applicable
2.1.3 Obligations des voyageurs
2.1.4 Attributions générales dans la zone ou le périmètre de précontrôle
2.1.5 Pouvoirs généraux de fouille et de détention dans la zone ou le périmètre de précontrôle
2.1.5.1 Fouille par palpation
2.1.5.2 Pouvoirs de détention
2.1.6 Pouvoirs de fouille et de détention dans la zone de précontrôle seulement
2.1.6.1 Pouvoirs généraux
2.1.6.2 Collecte de renseignements biométriques
2.1.6.3 Fouille par palpation, fouille à nu, radiographies ou examen des cavités corporelles
2.1.7 Retrait du voyageur
2.1.7.1 Pouvoirs du contrôleur en cas de retrait d’un voyageur
2.1.7.2 Pouvoirs supplémentaires : soupçon de commission d’infraction
2.1.7.3 Limites relatives aux renseignements
2.1.8 Responsabilité civile et immunité
2.1.8.1 Exclusion de la révision
2.2 Partie 2 : précontrôle par le Canada aux États-Unis
2.2.2 Cadre juridique applicable
2.2.3 Application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
2.2.4 Obligations du voyageur au moment du retrait
2.3 Partie 3 : modifications connexes au Code criminel
2.4 Partie 3.1 : examen indépendant
2.5 Partie 4 : modification corrélative, abrogation et entrée en vigueur
Le 17 juin 2016, le projet de loi C-23, Loi relative au précontrôle de personnes et de biens au Canada et aux États-Unis (titre abrégé : « Loi sur le précontrôle (2016) »), a été déposé en première lecture à la Chambre des communes par le ministre des Affaires étrangères, au nom du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile 1. Il s’agit d’un projet de loi de mise en œuvre qui permettra au gouvernement du Canada de ratifier l’Accord entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement des États-Unis d’Amérique relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien (l’Accord), signé à Washington le 16 mars 2015 2. Après avoir fait l’objet d’un rapport avec des amendements de la part du Comité permanent de la sécurité publique et nationale de la Chambre des communes 3, le projet de loi C-23 a été adopté à la Chambre des communes le 21 juin 2017, puis déposé en première lecture au Sénat le jour suivant.
Un accord de précontrôle constitue une entente conclue entre deux pays pour permettre aux agents de douane et d’immigration du pays de destination d’autoriser ou de refuser, dans le territoire du pays d’origine, l’entrée de voyageurs ou de marchandises dans le pays de destination.
Un certain précontrôle de l’entrée aux États-Unis existe dans les aéroports canadiens depuis 1952, et un accord officiel en la matière a été conclu pour la première fois en 1974. La Loi sur le précontrôle 4 qui a suivi cet accord 5 a reçu la sanction royale en 1999 mais n’est entrée en vigueur qu’après la ratification, en 2003, de l’entente correspondante, l’Accord relatif au précontrôle dans le domaine du transport aérien 6.
Des installations de précontrôle se trouvent actuellement dans huit aéroports du Canada, soit ceux de Vancouver, de Calgary, d’Edmonton, de Winnipeg, de Toronto, d’Ottawa, de Montréal et de Halifax 7. Le service de précontrôle « en transit » des passagers internationaux à destination des États-Unis pourrait être offert dans tout aéroport doté d’installations de précontrôle, mais il ne l’est qu’à l’aéroport international de Vancouver et à l’aéroport international Pearson de Toronto 8.
La Loi sur le précontrôle de 1999 a fait l’objet d’un examen en 2009, cinq ans après son entrée en vigueur. Réalisé par InterVISTAS Consulting Group pour le compte du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, cet examen a compris des consultations auprès des intervenants; une analyse des répercussions de l’évolution des formalités à la frontière, des nouvelles technologies et de la dynamique du marché sur les activités de précontrôle; un examen de l’efficacité du libellé de la Loi et de ses règlements; et une évaluation de l’application de la Loi. Le rapport final, déposé à la Chambre des communes en août 2009 9, proposait des améliorations au texte législatif et relayait le souhait, exprimé par certains intervenants, d’appliquer le précontrôle à d’autres modes de transport.
En 2011, le Canada et les États-Unis ont signé le Plan d’action Par-delà la frontière, qui visait à faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises entre les deux pays 10. La mise en œuvre de la Vision commune canado-américaine de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique, dans le cadre du Plan d’action, nécessitait la conclusion d’un nouvel accord de précontrôle multimodal englobant le transport aérien, terrestre, maritime et ferroviaire 11.
L’Accord conclu en mars 2015 est le résultat de ces efforts. Il établit les modalités des activités de précontrôle, y compris :
le droit applicable (art. II);
les activités (art. III) et les installations (art. IV) nécessaires au précontrôle;
les conditions applicables aux demandes de précontrôle des transporteurs (art. V);
les obligations et pouvoirs opérationnels des parties (art. VI);
le traitement des renseignements recueillis par les contrôleurs (art. VIII);
les protections et responsabilités des contrôleurs (art. X).
Le projet de loi C-23 est divisé en cinq parties :
La partie 1 concerne les contrôleurs des États-Unis qui effectuent au Canada le précontrôle des biens et des voyageurs à destination des États-Unis. Elle porte sur la désignation des zones de précontrôle, les pouvoirs des contrôleurs américains et l’application des lois canadiennes dans les zones de précontrôle.
La partie 2 touche aux activités de précontrôle canadiennes aux États-Unis. Elle précise la façon dont la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés 12 (LIPR) s’applique aux voyageurs à destination du Canada et autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements pour modifier, par restriction ou exclusion, l’application de dispositions de la LIPR.
La partie 3 du projet de loi modifie le Code criminel (le Code) 13 pour prévoir que les contrôleurs des États-Unis n’encourent pas de responsabilité pénale relativement à la possession d’armes à feu.
La partie 3.1 prévoit un examen indépendant de l’application de la nouvelle loi.
La partie 4 abroge la Loi sur le précontrôle de 1999, apporte une modification corrélative à la Loi sur les douanes et contient la disposition d’entrée en vigueur.
Le projet de loi contient 65 articles. La description qui suit fait ressortir certains aspects du projet de loi, sans passer en revue chacun des articles.
La Loi sur le précontrôle de 1999 autorisait les contrôleurs américains à exercer au Canada les attributions que leur confèrent les lois des États-Unis en matière de douane, d’immigration, de santé publique, d’inspection des aliments et de santé des plantes et des animaux, à l’exception d’éléments considérés comme relevant du droit criminel au Canada 14.
La Loi sur le précontrôle de 1999 est abrogée par le projet de loi C-23 (art. 64 du projet de loi). La nouvelle Loi sur le précontrôle (2016) vient accorder aux contrôleurs américains des attributions semblables à celles qui étaient prévues dans la Loi de 1999 et conférer au Canada et aux États-Unis des pouvoirs et obligations réciproques en matière de précontrôle conformément au nouvel Accord signé par les deux pays 15.
La partie 1 du projet de loi énonce les attributions des contrôleurs des États-Unis qui effectuent au Canada le précontrôle de voyageurs et de biens à destination des États-Unis, et définit les termes correspondants. Ainsi, le « contrôleur » est la personne autorisée par le gouvernement des États-Unis à effectuer le précontrôle au Canada, et le « précontrôle » est l’exercice par un contrôleur d’attributions qui lui sont conférées par les lois des États-Unis (voir la description à la rubrique 2.1.4 du présent résumé législatif).
Conformément à l’article 5 du projet de loi, l’« agent des services frontaliers » est l’équivalent canadien du contrôleur, c’est-à-dire l’inspecteur ou l’agent d’exécution qui est désigné en vertu du paragraphe 9(2) de la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada 16 ou de l’article 6 de la LIPR.
La « zone de précontrôle » et le « périmètre de précontrôle », définis aux articles 6 et 7 du projet de loi respectivement, sont désignés par le ou les ministres responsables de la nouvelle loi (nommés par le gouverneur en conseil en vertu de l’art. 4 du projet de loi).
Les termes suivants sont définis à l’article premier de l’Accord :
« Partie hôte » désigne la partie sur le territoire de laquelle le précontrôle est effectué.
« Partie inspectrice » désigne la partie chargée de procéder au précontrôle.
Selon l’article II de l’Accord, intitulé « Droit applicable », la « Partie inspectrice veille à ce que les contrôleurs se conforment au droit de la Partie hôte lorsqu’ils se trouvent sur le territoire de cette dernière ». De plus :
Le droit de la Partie hôte s’applique dans la zone de précontrôle et dans le périmètre de précontrôle. Les contrôleurs n’exercent que les pouvoirs et attributions autorisés et conférés par la Partie hôte en vertu du présent Accord. Comme les contrôleurs doivent également appliquer les lois de la Partie inspectrice sur le territoire de la Partie hôte, le précontrôle s’effectue d’une manière conforme au droit et aux constitutions des deux Parties et au présent Accord, étant entendu que les Parties sont tenues d’appliquer les normes applicables énoncées à l’article VI. Les Parties reconnaissent que la Partie inspectrice ne peut appliquer son droit criminel sur le territoire de la Partie hôte au moyen d’activités telles que des arrestations ou des poursuites 17.
Tous les voyageurs à destination des États-Unis sont tenus, à leur entrée dans la zone de précontrôle, de se présenter immédiatement devant le contrôleur et d’avoir en leur possession une pièce d’identité délivrée par l’administration fédérale, une administration provinciale ou locale ou toute administration d’un autre pays et qui comporte leur photographie (art. 18 du projet de loi).
Le paragraphe 18(2) du projet de loi énonce que tout voyageur à destination des États-Unis (sauf s’il se soustrait au précontrôle) est tenu :
de répondre véridiquement à toute question que lui pose le contrôleur conformément à la [loi];
sur ordre du contrôleur, de présenter à celui-ci les biens en sa possession, de les déballer ou de les ouvrir et de décharger le moyen de transport dont il est responsable ou d’en ouvrir toute partie;
de se conformer à tout autre ordre donné, conformément à la [loi], par un contrôleur, un policier ou un agent des services frontaliers;
de se conformer à toute autre exigence prévue par règlement.
L’article 10 du projet de loi C-23 autorise le contrôleur, dans la zone ou le périmètre de précontrôle, à
exercer les attributions qui lui sont conférées par les lois des États-Unis en matière d’importation de biens, d’immigration, d’agriculture et de santé et de sécurité publiques pour établir si un voyageur ou un bien à destination des États-Unis y est admissible et, le cas échéant, pour leur permettre d’y entrer.
Toutefois, il est expressément précisé que le contrôleur ne peut « exercer aucun des pouvoirs d’interrogation, d’examen, de fouille, de saisie, de confiscation, de détention ou retenue ou d’arrestation que lui confèrent les lois des États-Unis » (par. 10(2) du projet de loi).
De plus, le contrôleur qui exerce au Canada les attributions que lui confèrent les lois des États-Unis doit se conformer au droit canadien, notamment la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) 18, la Déclaration canadienne des droits et la Loi canadienne sur les droits de la personne (art. 11 du projet de loi).
Aux termes de l’article 9 du projet de loi, il est entendu que les règles du droit canadien s’appliquent - et que leur exécution et contrôle d’application peuvent être assurés - dans les zones et périmètres de précontrôle.
Les pouvoirs des contrôleurs dépendent de plusieurs facteurs. Par exemple, les fouilles autorisées ne sont pas les mêmes dans la zone de précontrôle et dans le périmètre de précontrôle (les deux termes sont définis aux art. 6 et 7 du projet de loi), et si le voyageur a choisi ou non de se soustraire au précontrôle.
Les articles 13 à 16 du projet de loi autorisent le contrôleur à procéder à la fouille par palpation d’une personne, à la détenir ou à retenir ses choses. Ces pouvoirs ne peuvent toutefois être exercés que dans la zone de précontrôle ou dans le périmètre de précontrôle, selon les circonstances, et seulement si les normes juridiques applicables sont respectées, c.-à-d. l’existence soit de motifs raisonnables de croire, soit de motifs raisonnables de soupçonner. Si la norme juridique prescrite n’est pas respectée, la fouille pourrait être jugée contraire aux droits constitutionnels de la personne.
Ces deux normes - l’existence de motifs raisonnables de croire ou de soupçonner - sont difficiles à expliciter et ont été interprétées au fil des ans à la lumière d’examens fondés sur la Charte 19. Elles sont habituellement évaluées au cas par cas, mais la jurisprudence de la Cour suprême du Canada fournit certaines balises d’interprétation :
[B]ien que les motifs raisonnables de soupçonner, d’une part, et les motifs raisonnables et probables de croire, d’autre part, soient semblables en ce sens qu’ils doivent, dans les deux cas, être fondés sur des faits objectifs, les premiers constituent une norme moins rigoureuse, puisqu’ils évoquent la possibilité - plutôt que la probabilité - raisonnable d’un crime. Par conséquent, lorsqu’il applique la norme des soupçons raisonnables, le juge siégeant en révision doit se garder de la confondre avec la norme plus exigeante des motifs raisonnables et probables 20.
Aux fins de la partie 1 du projet de loi, la « fouille par palpation » s’entend de la fouille corporelle d’une personne vêtue effectuée à la main ou par des moyens techniques. Elle est autorisée par trois articles du projet de loi. L’article 13 du projet de loi habilite le contrôleur des États-Unis à procéder à la fouille par palpation d’une personne, s’il a des « motifs raisonnables de soupçonner » qu’elle a sur elle quelque chose qui pourrait présenter un danger pour la vie ou la sécurité de quiconque. Il peut retenir toute chose trouvée lors de la fouille qui pourrait présenter un tel danger. La deuxième autorisation se limite à la zone de précontrôle (art. 21 du projet de loi), tandis que la troisième s’applique si la personne se soustrait au précontrôle (art. 32 du projet de loi).
S’il a des « motifs raisonnables de croire » qu’une personne a commis une infraction à une loi fédérale, le contrôleur peut la détenir et retenir les biens qu’elle a sur elles s’ils peuvent constituer des éléments de preuve de l’infraction (par. 14(1) du projet de loi).
S’il détient une personne en application de l’article 14 du projet de loi, le contrôleur des États-Unis la confie « dès que possible » à la garde d’un policier ou d’un agent des services frontaliers du Canada (par. 14(2) du projet de loi). L’expression « dès que possible », qui n’est pas définie dans le projet de loi, remplace la terminologie employée dans la Loi sur le précontrôle de 1999, qui était « dans les meilleurs délais ». Tant le Code criminel que le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés - mais pas, dans le contexte des pouvoirs de détention, la Loi sur les douanes - utilisent l’expression « dès que possible ».
S’il a des « motifs raisonnables de croire » qu’un voyageur à destination des États-Unis présente un danger grave pour la santé publique, le contrôleur peut le détenir (par. 15(1) du projet de loi), mais il doit « dès que possible » le confier à la garde d’un policier, d’un agent des services frontaliers ou d’une personne désignée à titre d’agent de quarantaine au titre du paragraphe 5(2) de la Loi sur la mise en quarantaine.
Aux termes de l’article 16 du projet de loi, le contrôleur « est fondé à faire tout ce que la présente loi exige ou autorise et à employer la force nécessaire à cette fin » s’il agit sur le fondement de motifs raisonnables. Cela dit, le paragraphe 16(2) du projet de loi précise que le contrôleur
n’est […] pas fondé à recourir à la force avec l’intention de causer la mort ou des lésions corporelles graves, ou quand un risque de mort ou de telles lésions existe, sauf s’il a des motifs raisonnables de croire que cela est nécessaire pour assurer sa sécurité ou celle de toute autre personne sous sa protection contre une menace de mort ou de lésions corporelles graves.
La justification énoncée dans cet article est semblable à la protection du contrôleur prévue par la Loi sur le précontrôle de 1999. Le rapport final de l’examen de la Loi sur le précontrôle de 1999 recommandait que le terme « raisonnable » soit ajouté immédiatement avant le terme « nécessaire » (soit « employer la force raisonnablement nécessaire à cette fin »).
Dans la zone de précontrôle seulement, et aux fins de « précontrôle » (défini à l’art. 5 du projet de loi), le contrôleur dispose du pouvoir général d’interroger le voyageur, de recueillir des renseignements de ce dernier, d’examiner, de fouiller et de retenir des biens à destination des États-Unis, et d’ordonner à toute personne de se présenter à un contrôleur, de s’identifier et de faire état de la raison de sa présence dans la zone de précontrôle. Le contrôleur peut aussi ordonner au voyageur ou à la personne non autorisée de quitter la zone de précontrôle (art. 20 du projet de loi).
Le contrôleur peut, pour vérifier l’identité d’un voyageur à destination des États-Unis dans le cadre du précontrôle, recueillir de celui-ci, sauf à partir de ses substances corporelles, des renseignements biométriques (par. 20(2) du projet de loi).
Selon la définition énoncée à la partie 1 du projet de loi, les renseignements biométriques d’une personne sont les renseignements provenant de ses caractéristiques physiques mesurables. La reconnaissance des empreintes digitales, la reconnaissance faciale et celle de l’iris, de la main et des doigts sont autant de techniques biométriques courantes 21. Le paragraphe 20(2) du projet de loi énonce que le contrôleur n’est pas autorisé à recueillir des renseignements biométriques à moins qu’un avis de la possibilité pour les voyageurs de se soustraire au précontrôle ne soit donné (par affichage ou un autre moyen de communication) dans la zone de précontrôle.
Comme les renseignements biométriques 22 peuvent avoir des incidences sur le droit à la vie privée protégé par la loi, leur utilisation pourrait être assujettie à la Loi sur la protection des renseignements personnels dans la fonction publique et à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques dans le secteur privé 23. Depuis quelques années, les gouvernements du Canada et des États-Unis recourent à la biométrie pour accroître la sécurité dans les aéroports et les postes frontaliers et pour produire des documents plus sûrs 24 . Comme les données biométriques constituent des renseignements personnels, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a exprimé des préoccupations au sujet de leur emploi 25.
En effet, d’aucuns craignent que l’augmentation de la surveillance par les gouvernements et les entreprises privées, au moyen de nouvelles technologies, n’ait pas été accompagnée de changements législatifs destinés à assurer la protection de la vie privée 26.
Le projet de loi impose une limite à l’utilisation des données biométriques recueillies après que la personne s’est soustraite au précontrôle (art. 33 du projet de loi, décrit à la rubrique 2.1.7.3 du présent résumé législatif). Par ailleurs, l’article VIII de l’Accord prévoit ce qui suit :
La Partie inspectrice [la partie chargée de procéder au précontrôle] fait en sorte que les renseignements recueillis par les contrôleurs pendant le précontrôle soient traités conformément aux lois et politiques applicables de la Partie inspectrice, y compris celles qui protègent les données personnelles contre un accès, une utilisation ou une communication inappropriés. Les activités de collecte de renseignements menées par la Partie inspectrice pendant le précontrôle sur le territoire de la Partie hôte [la partie sur le territoire de laquelle le précontrôle est effectué] font également l’objet d’un examen et d’une surveillance indépendants par les organismes et entités compétents de la Partie inspectrice, incluant ceux qui sont responsables de la protection de la vie privée et des libertés civiles 27.
On peut aussi lire à l’article VI de l’Accord que « [l]es contrôleurs ont le pouvoir de recueillir, auprès des voyageurs, toute l’information nécessaire aux fins de l’administration des lois de la Partie inspectrice applicables au précontrôle 28 ».
Les articles 20 à 26 du projet de loi établissent le cadre juridique qui habilite le contrôleur des États-Unis à interroger les voyageurs, à effectuer des fouilles par palpation et à détenir un voyageur aux fins de fouille à nu, et à demander que le voyageur se soumette à une fouille par prise de radiographies ou examen des cavités corporelles.
Avant qu’il ne fasse l’objet d’une fouille par palpation (art. 21 du projet de loi), d’une fouille à nu (art. 22 du projet de loi) ou d’une fouille par supervision d’évacuation intestinale (art. 23), le voyageur doit être informé qu’il a le droit d’être conduit devant le supérieur du contrôleur (par. 25(1) du projet de loi).
Dans la zone de précontrôle seulement, le contrôleur doit avoir des « motifs raisonnables de soupçonner » (et non des « motifs raisonnables de croire », un critère juridique plus exigeant) pour être autorisé à effectuer une fouille par palpation, une fouille à nu ou une fouille par prise de radiographies ou examen des cavités corporelles.
L’article 21 du projet de loi précise que la fouille par palpation est justifiée si le contrôleur a des « motifs raisonnables de soupçonner » que le voyageur a sur lui des biens dissimulés.
L’article 22 du projet de loi autorise le contrôleur à détenir le voyageur aux fins de fouille à nu. La « fouille à nu », telle qu’elle est définie à la partie 1 du projet de loi, est l’examen visuel d’une personne dévêtue en tout ou en partie. Le contrôleur ne peut procéder à cette détention que s’il a des « motifs raisonnables de soupçonner » que la fouille est nécessaire aux fins du précontrôle et que le voyageur a sur lui des biens dissimulés ou quelque chose qui pourrait présenter un danger pour la vie ou la sécurité de quiconque.
Lorsqu’il détient un voyageur aux fins de fouille à nu, aux termes de l’article 22 du projet de loi, le contrôleur demande immédiatement qu’un agent des services frontaliers du Canada effectue la fouille; ce faisant, il fait état des motifs de la détention (par. 22(2) du projet de loi). L’agent des services frontaliers peut effectuer la fouille à nu s’il a des « motifs raisonnables de soupçonner » que la fouille est nécessaire aux fins du précontrôle et que le voyageur a sur lui des biens dissimulés ou quelque chose qui pourrait présenter un danger pour la vie ou la sécurité de quiconque (par. 22(3) du projet de loi).
Aux termes de cet article du projet de loi, la fouille à nu doit être effectuée par un agent des services frontaliers du Canada. Pour que le contrôleur des États-Unis soit autorisé à effectuer cette fouille, il faut qu’il croie que les conditions prévues à l’article 22 du projet de loi sont toujours remplies et que l’une des conditions suivantes soit remplie :
l’agent des services frontaliers refuse d’effectuer la fouille;
l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) l’informe qu’aucun agent des services frontaliers n’est en mesure d’effectuer la fouille dans un « délai raisonnable »;
aucun agent des services frontaliers n’est disponible pour effectuer la fouille dans le délai sur lequel le contrôleur s’est entendu avec l’ASFC pour qu’un tel agent l’effectue (par. 22(4) du projet de loi).
Le projet de loi ne mentionne pas les circonstances selon lesquelles un agent des services frontaliers pourrait refuser d’effectuer la fouille. Cet article accorde aux contrôleurs des pouvoirs accrus par comparaison à la Loi sur le précontrôle de 1999, dont l’article 22 prévoyait que les fouilles à nu ne pouvaient être effectuées que par les agents canadiens (le contrôleur n’avait qu’un rôle d’observateur).
Lorsqu’un agent des services frontaliers du Canada effectue une telle fouille en vertu du paragraphe 22(3) du projet de loi, le contrôleur peut y assister « sauf dans le cas où le voyageur est une personne du sexe opposé ». Dans un tel cas, si aucun contrôleur du même sexe que le voyageur n’est disponible, le contrôleur « peut autoriser toute personne de ce sexe apte à y assister » (par. 22(5) du projet de loi).
À ce sujet, l’article VI de l’Accord précise que les fouilles corporelles complètes ou partielles (prévues aux par. 12 et 13 de ce même article) effectuées « sur une personne transgenre ou transsexuelle [doivent être] conformes aux politiques de la Partie qui procède à cette fouille » et que
[l]a Partie hôte n’impose pas, relativement aux actes posés par les contrôleurs en application des paragraphes 12 et 13, de normes supérieures aux normes qui s’appliquent aux mêmes actes posés par les agents de l’organisme d’inspection de la Partie hôte sur le territoire de celle-ci 29.
L’article 23 du projet de loi énonce que le contrôleur peut détenir le voyageur à destination des États-Unis aux fins de fouille par supervision d’évacuation intestinale, s’il a des motifs raisonnables de soupçonner que le voyageur dissimule des biens à l’intérieur de son corps, que la fouille permettrait de les trouver ou de les récupérer, et qu’elle est nécessaire aux fins de précontrôle.
Comme dans le cas de la fouille à nu, le contrôleur doit confier le voyageur « dès que possible » à la garde d’un agent des services frontaliers du Canada, en plus de l’informer des motifs de la détention. L’agent des services frontaliers est le seul agent pouvant superviser l’évacuation intestinale, s’il a des motifs raisonnables de soupçonner que le voyageur dissimule des biens à l’intérieur de son corps, que la fouille permettrait de les trouver ou de les récupérer, et qu’elle est nécessaire aux fins de précontrôle (par. 23(3) du projet de loi).
Avant qu’il n’effectue toute fouille prévue à l’un ou l’autre des articles 21 à 23, le contrôleur ou l’agent des services frontaliers doit informer le voyageur que celui-ci a le droit d’être conduit devant son supérieur. Lorsque la personne est conduite devant le supérieur, la fouille ne peut être effectuée que si ce dernier est d’avis que la disposition applicable l’autorise (par. 25(2) du projet de loi). La fouille peut alors avoir lieu si le critère juridique continu d’être rempli.
Le rapport final de l’examen de la Loi sur le précontrôle contenait la remarque suivante au sujet des articles similaires contenus dans la loi de 1999 :
II est intéressant de remarquer que le contrôleur, l’agent canadien et le supérieur doivent tous « soupçonner pour des motifs raisonnables ». Cela implique que chacun doit faire sa propre analyse des faits qui aboutira à une conclusion indépendante. S’il en était autrement, l’examen par un supérieur n’apporterait aucune protection supplémentaire aux voyageurs 30.
Par ailleurs, l’article 24 du projet de loi permet au contrôleur ou à l’agent des services frontaliers de demander qu’un voyageur se soumette à une fouille par prise de radiographies ou examen des cavités corporelles s’il a des « motifs raisonnables de soupçonner » que le voyageur dissimule des biens à l’intérieur de son corps, que la fouille permettrait de les trouver ou de les récupérer, et qu’elle est nécessaire aux fins de précontrôle.
Malgré l’alinéa 18(2)c) du projet de loi 31, la prise de radiographies ou l’examen des cavités corporelles ne peut avoir lieu sans le consentement du voyageur (par. 24(2) du projet de loi). La prise de radiographies ne peut être effectuée qu’avec le consentement d’un médecin et que par un technicien en radiologie; l’examen des cavités corporelles ne peut être effectué que par un médecin (par. 24(4) du projet de loi).
À moins d’être détenu, le voyageur peut se soustraire au précontrôle sans partir pour les États-Unis (art. 29 du projet de loi). Il est toutefois tenu, avant de quitter la zone ou le périmètre de précontrôle, de répondre véridiquement à toute question posée au titre de l’alinéa 31(2)b) par le contrôleur aux fins d’identification ou de vérification des motifs de son retrait. Le voyageur doit aussi se conformer à tout autre ordre donné par le contrôleur conformément au paragraphe 31(2) (art. 30 du projet de loi).
La note explicative accompagnant le texte de l’Accord indique que « de nouvelles dispositions permettraient aux contrôleurs de prendre certaines mesures pour faire face aux tentatives de tester la frontière (p. ex. exiger une pièce d’identité et poser des questions sur les raisons du retrait) 32 ».
Le paragraphe 31(1) du projet de loi énonce que, lorsque le voyageur annonce qu’il se soustrait au précontrôle, le contrôleur ne peut plus exercer à son endroit que les attributions prévues à l’article 13 (fouille par palpation : chose dangereuse); à l’article 14 (détention : infraction); à l’article 15 (détention : danger grave pour la santé publique); et à l’article 32 (pouvoirs : soupçon de commission d’infraction). Cependant, le paragraphe 31(2) du projet de loi précise que le contrôleur peut, pour maintenir la sécurité ou le contrôle de la frontière entre le Canada et les États-Unis, exercer aussi les pouvoirs suivants à l’égard d’un voyageur qui se soustrait au précontrôle :
lui ordonner de s’identifier et de fournir une pièce d’identité comportant sa photographie […];
l’interroger aux fins d’identification ou de vérification des motifs pour lesquels il se soustrait;
consigner et conserver les renseignements obtenus [du voyageur], notamment en faisant une copie de la pièce d’identité;
dans les cas où le voyageur n’a pas fourni une pièce d’identité comportant sa photographie, le photographier et conserver la photographie;
examiner visuellement le moyen de transport qu’utilise le voyageur et, s’il s’agit d’un moyen de transport qui transporte commercialement des biens, en ouvrir le compartiment contenant les biens pour en examiner visuellement le contenu;
s’il a des motifs raisonnables de soupçonner que le voyageur pourrait compromettre la sécurité ou le contrôle de la frontière, examiner, à l’aide de moyens ou d’instruments peu envahissants, le moyen de transport qu’utilise le voyageur, sans l’ouvrir ni y entrer.
Les pouvoirs du contrôleur ne peuvent être exercés que dans la mesure où cela n’empêche pas le voyageur de se soustraire au précontrôle dans un « délai raisonnable » (par. 31(3) du projet de loi). L’expression « délai raisonnable » n’est pas définie.
S’il a des motifs raisonnables de soupçonner que le voyageur qui se soustrait au précontrôle a commis une infraction, le contrôleur dispose de pouvoirs supplémentaires. Aux termes du paragraphe 32(1) du projet de loi, il peut, entre autres, pour maintenir la sécurité ou le contrôle de la frontière :
recueillir des renseignements du voyageur;
examiner, fouiller et retenir les biens en la possession ou sous le contrôle du voyageur;
effectuer une fouille par palpation du voyageur, s’il a également des motifs raisonnables de soupçonner que celui-ci a sur lui des biens dissimulés;
détenir le voyageur aux fins de fouille à nu, s’il a également des motifs raisonnables de soupçonner que :
le voyageur a sur lui des biens dissimulés ou quelque chose qui pourrait présenter un danger pour la vie ou la sécurité de quiconque,
la fouille est nécessaire pour maintenir la sécurité ou le contrôle de la frontière.
L’exercice des pouvoirs prévus au paragraphe 32(1) à l’égard du voyageur constitue une détention de celui-ci (par. 31(3) du projet de loi).
Par ailleurs, le paragraphe 32(2) du projet de loi précise que la fouille à nu visée au paragraphe 32(1) doit respecter les conditions prévues aux paragraphes 22(2) à 22(5) et aux articles 25 et 26 (décrites à la rubrique 2.1.6.3 du présent résumé législatif).
Lors du renvoi au Comité sénatorial permanent des affaires étrangères de la Loi sur le précontrôle de 1999 (alors à l’étude sous le nom de projet de loi S-22, Loi sur le précontrôle 33), l’Association du Barreau canadien a recommandé au Comité qu’un avocat puisse avoir accès à la zone de précontrôle, ce qui respecterait les dispositions de la Charte qui permettent à quiconque est en détention d’avoir recours sans délai à l’assistance d’un avocat 34.
Des fonctionnaires d’Affaires étrangères Canada ont ultérieurement appris au Comité qu’un règlement serait élaboré pour que, dans le cas d’une détention ou d’une fouille à nu, un avocat puisse avoir accès à la zone de précontrôle pour rencontrer un client 35.
Au sujet du droit à un avocat, on peut lire ce qui suit dans l’Accord :
Si l’organisme d’inspection de la Partie hôte est légalement tenu de veiller à ce qu’une personne soit informée de son droit et ait l’occasion de demander l’assistance d’un avocat sur son territoire, la Partie inspectrice doit aussi veiller à ce que, dans les mêmes circonstances, une personne soit informée de son droit et ait l’occasion de demander l’assistance d’un avocat lorsque la Partie inspectrice exerce ses activités sur le territoire de la Partie hôte 36.
Le critère juridique minimal pour la détention est exprimé comme suit dans l’Accord :
Si un contrôleur a des motifs raisonnables de croire au Canada, ou est raisonnablement en droit de soupçonner aux États-Unis, qu’un voyageur qui désire se retirer a commis une infraction au droit de la Partie hôte, le contrôleur peut détenir le voyageur et exercer tous les pouvoirs prévus au présent article pour assurer la sécurité aux frontières et l’intégrité de celles-ci 37.
Le paragraphe 33(1) du projet de loi énonce que les renseignements obtenus d’un voyageur après que celui-ci se soit soustrait au précontrôle ne peuvent être ni communiqués ni utilisés, « sauf pour maintenir la sécurité ou le contrôle de la frontière ». Les circonstances dans lesquelles les renseignements peuvent être communiqués « pour maintenir la sécurité ou le contrôle de la frontière » ne sont ni définies ni énumérées dans le projet de loi.
Le projet de loi C-23 impose une limite relativement aux renseignements biométriques obtenus du voyageur, mais seulement à ceux qui ont été recueillis après que le voyageur s’est soustrait au précontrôle.
Le paragraphe 33(2) du projet de loi précise que nul ne peut recueillir des renseignements biométriques après qu’un voyageur se soit soustrait au précontrôle, ni utiliser ou communiquer une photographie obtenue aux termes des alinéas 31(2)d) ou 32(1)b) pour qu’en soient tirés des renseignements biométriques.
L’article 39 du projet de loi énonce qu’une action ou procédure civile, dans laquelle les États-Unis ne bénéficient pas de l’immunité de juridiction devant un tribunal au Canada prévue par la Loi sur l’immunité des États, peut être intentée contre cet État à l’égard « d’un acte - action ou omission - accompli, ou paraissant l’avoir été, par un contrôleur dans l’exercice de ses attributions ». Toutefois, le projet de loi ajoute qu’aucune action ou procédure civile ne peut être intentée contre le contrôleur des États-Unis à l’égard d’un acte - action ou omission - accompli dans l’exercice de ses attributions (par. 39(2)).
En vertu de l’article 40 du projet de loi, la décision d’un contrôleur de refuser d’admettre, conformément aux lois des États-Unis, une personne ou un bien aux États-Unis n’est pas susceptible de révision judiciaire au Canada.
2.2 Part 2: Partie 2 : précontrôle par le Canada aux États-Unis
Les définitions qui s’appliquent à la partie 2 se trouvent à l’article 46 du projet de loi. La zone ou le périmètre de précontrôle y est défini comme une zone aux États-Unis qui est désignée comme telle par le gouvernement des États-Unis en application de l’Accord et qui est un bureau de douane établi en vertu de l’article 5 de la Loi sur les douanes 38.
À la partie 2, le précontrôle s’entend de l’exercice, par un agent des services frontaliers ou un autre fonctionnaire, d’attributions qui lui sont conférées au titre des articles 47 à 51 ou des règlements pris en vertu de l’alinéa 57(1)a).
La « législation relative au précontrôle » s’entend des dispositions de toute loi fédérale, ou des règlements pris en vertu d’une telle loi, applicables à l’égard de l’entrée de personnes au Canada ou de l’importation de biens, notamment les dispositions qui ont trait aux douanes, à l’agriculture ou à la santé et à la sécurité publiques; et des dispositions de toute loi provinciale, ou des règlements pris en vertu d’une telle loi, qui autorisent la collecte de taxes, frais, marges bénéficiaires ou autres sommes par un agent des services frontaliers. Sont toutefois exclues les dispositions créant des infractions et celles de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et des règlements pris en vertu de cette loi.
Dans la zone ou le périmètre de précontrôle, la législation relative au précontrôle décrite ci-dessus s’applique aux voyageurs et aux biens à destination du Canada comme si ces voyageurs étaient entrés au Canada, et ces biens, importés (art. 47 du projet de loi). L’article 47 ajoute que l’agent des services frontaliers (défini comme à la partie 1 du projet de loi, à ceci près qu’il est spécifiquement affecté au précontrôle aux États-Unis) peut exercer, comme s’il était au Canada, les attributions qui lui sont conférées par la législation relative au précontrôle.
Au Canada, le pouvoir d’effectuer la fouille d’une personne ou de la détenir est actuellement conféré à l’ASFC par la Loi sur les douanes et ses règlements.
Le projet de loi C-23 n’autorise pas expressément les agents des services frontaliers du Canada qui travaillent dans une zone de précontrôle à effectuer la fouille par palpation ou à nu d’une personne ou à la détenir (alors qu’il accorde ces pouvoirs aux contrôleurs des États-Unis à la partie 1). Bien que les agents des services frontaliers peuvent exercer des pouvoirs de précontrôle, ces pouvoirs sont limités par l’article 49(1), qui énonce que l’agent des services frontaliers ne peut exercer aucun pouvoir d’interrogation, d’examen, de fouille, de saisie, de confiscation, de détention ou retenue ou d’arrestation, sauf dans la mesure où de tels pouvoirs lui sont conférés par les lois des États-Unis.
Le préambule de l’Accord reconnaît expressément « la nécessité de respecter la souveraineté des deux Parties » et « le droit souverain de la Partie hôte de prescrire les règles de droit criminel et civil sur son territoire, d’enquêter sur toute violation éventuelle du droit et d’exiger des contrôleurs qu’ils se conforment à celui-ci ».
L’article 48 du projet de loi précise que, aux fins de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, le voyageur qui se trouve dans la zone de précontrôle ne se trouve pas au Canada. Le paragraphe 48(2) énonce que nul ne peut faire une demande d’asile dans une zone de précontrôle.
De plus, le paragraphe 48(5) confère à l’agent des services frontaliers le pouvoir de refuser l’entrée au Canada à un résident permanent. Cette façon de faire contraste avec le processus actuel, selon lequel l’agent de l’ASFC est habilité à établir un rapport d’interdiction de territoire, mais le résident permanent peut néanmoins entrer au Canada et en appeler à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada.
En vertu de l’article 54 du projet de loi, tout voyageur à destination du Canada (qui n’est pas détenu) peut se soustraire au précontrôle et quitter la zone ou le périmètre de précontrôle sans partir pour le Canada. Aux termes du paragraphe 54(2), il est entendu que, s’il se soustrait au précontrôle, le voyageur
n’est pas tenu de répondre aux questions qui lui sont posées aux fins de précontrôle, malgré toute obligation à l’effet contraire qui lui serait autrement applicable au titre de l’article 47, de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ou des règlements.
Sous réserve des lois des États-Unis, le voyageur qui se soustrait au précontrôle est tenu, à la fois :
de répondre véridiquement à toute question posée par l’agent des services frontaliers aux fins d’identification ou de vérification des motifs pour lesquels il se soustrait;
de se conformer à tout autre ordre qu’un agent des services frontaliers est autorisé à lui donner, en vertu des lois des États-Unis, dans une telle situation. (art. 55 du projet de loi)
L’article 56 énonce que, lorsqu’un voyageur indique qu’il se soustrait au précontrôle, « l’agent des services frontaliers ou l’autre fonctionnaire ne peut exercer à son égard que les attributions que les lois des États-Unis leur confèrent dans une telle situation ».
2.3 Part 3: Partie 3 : modifications connexes au Code criminel
La partie 3 du projet de loi précise que le contrôleur des États-Unis ne peut pas être condamné pour infraction au Code criminel ou à la Loi sur les armes à feu du fait qu’il a en sa possession, cède ou exporte une arme à feu, une arme prohibée, une arme à autorisation restreinte, un dispositif prohibé ou des munitions prohibées dans le cadre de ses fonctions, ou qu’il omet d’en signaler la perte, le vol ou la découverte (art. 61 du projet de loi).
2.4 Part 3.1: Partie 3.1 : examen indépendant
Initialement, le projet de loi C-23 ne prévoyait pas d’examen indépendant de la loi et de son administration cinq ans après son entrée en vigueur. Cette exigence a été ajoutée par le Comité permanent de la sécurité publique et nationale de la Chambre des communes dans son rapport produit à l’issue de son examen du projet de loi.
Ainsi, tout comme l’énonçait l’article 39 de la Loi sur le précontrôle de 1999, le nouvel article 62.1 prévoit que, cinq ans après son entrée en vigueur, la Loi sur le précontrôle (2016) doit faire l’objet d’un examen indépendant, dont le ministre responsable doit faire déposer le rapport devant chaque Chambre du Parlement.
Les articles 63 à 65 du projet de loi viennent respectivement apporter une modification corrélative à la Loi sur les douanes, abroger la Loi sur le précontrôle de 1999 et fixer la date d’entrée en vigueur de la nouvelle loi.
Projet de loi C-23, Loi relative au précontrôle de personnes et de biens au Canada et aux États-Unis, 1re session, 42e législature. [ Retour au texte ]
Accord entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement des États-Unis d’Amérique relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien (Accord relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien), document parlementaire no 8532-412-50, déposé à la Chambre des communes le 22 avril 2015. [ Retour au texte ]
Chambre des communes, Comité permanent de la sécurité publique et nationale, Douzième rapport, 1re session, 42e législature. [ Retour au texte ]
Loi sur le précontrôle, L.C. 1999, ch. 20. [ Retour au texte ]
David Johansen, Résumé législatif du projet de loi S-22 : Loi sur le précontrôle, publication no LS-332-F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 28 avril 1999. [ Retour au texte ]
Affaires mondiales Canada, Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique relatif au précontrôle dans le domaine du transport aérien. [ Retour au texte ]
En outre, pour faciliter le transport transfrontalier de voyageurs, des bureaux de « prédédouanement » américains se trouvent également aux terminaux portuaires de Vancouver, de Victoria et de Prince Rupert, ainsi que dans le terminal ferroviaire de Vancouver. [ Retour au texte ]
Le précontrôle en transit permet aux passagers internationaux d’éviter le contrôle douanier canadien. [ Retour au texte ]
InterVISTAS Consulting Group, Examen de la Loi sur le précontrôle : rapport final, rapport préparé pour Affaires étrangères Canada, 22 juin 2009, document parlementaire no 8560-402-1019-01, déposé à la Chambre des communes le 19 août 2009. [ Retour au texte ]
Sécurité publique Canada, Par-delà la frontière : Plan d’action. [ Retour au texte ]
Agence des services frontaliers du Canada, « Facilitation du commerce, croissance économique et emplois : Préinspection et prédédouanement », Sécurité du périmètre et compétitivité économique. [ Retour au texte ]
Johansen (1999). [ Retour au texte ]
Accord relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien. [ Retour au texte ]
Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada, L.C. 2005, ch. 38. [ Retour au texte ]
Accord relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien, par. II.2. [ Retour au texte ]
Voir, par exemple, R. c. Mann, [2004] 3 RCS 59; R. c. Kang-Brown, [2008] 1 RCS 456; R. c. Chehil, [2013] 3 RCS 220; et R. c. MacDonald, [2014] 1 RCS 37. [ Retour au texte ]
R. c. Chehil. [ Retour au texte ]
Lalita Acharya et Tomasz Kasorzychki, La biométrie et son usage par l’État, publication no 06-30-F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 16 avril 2010. [ Retour au texte ]
Ibid. Comme l’indiquent les auteurs, l’usage de systèmes biométriques (et d’autres outils de reconnaissance) fait débat parce que les défenseurs des libertés civiles « considèrent que ces systèmes nous conduisent vers une “société surveillée” dans laquelle les gouvernements et les entreprises privées recueillent de plus en plus d’informations personnelles, parfois sans raison aucune ». Voir aussi Jay Stanley et Barry Steinhardt, Bigger Monster, Weaker Chains: The Growth of an American Surveillance Society, New York, American Civil Liberties Union, janvier 2003. [ Retour au texte ]
Acharya et Kasorzychki (2010). [ Retour au texte ]
Voir, par exemple, Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, Des données au bout des doigts : La biométrie et les défis qu’elle pose à la protection de la vie privée, février 2011. [ Retour au texte ]
Acharya et Kasorzychki (2010). Citant le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, les auteurs indiquent : « La [Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP)], entrée en vigueur en 1983, n’a pas subi de modification majeure depuis son adoption. Selon la commissaire à la protection de la vie privée du Canada, les changements technologiques et autres ont profondément modifié le paysage de la vie privée depuis une vingtaine d’années et la LPRP “est une loi dont l’obsolescence prive le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada de pratiquement tout pouvoir de protéger le droit à la vie privée des Canadiennes et des Canadiens, plus particulièrement en ce qui concerne la collecte, l’utilisation et la communication de renseignements personnels par le gouvernement fédéral”. » Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, La commissaire à la protection de la vie privée dépose un rapport et se prononce en faveur d’une réforme urgente de la Loi sur la protection des renseignements personnels du Canada, communiqué, Ottawa, 5 juin 2006. Voir aussi Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, Lettre du commissaire adressée aux ministres de la Justice, de la Sécurité publique et de la Protection civile ainsi que de la Défense nationale demandant une protection accrue du droit à la vie privée des Canadiens aux États-Unis, 8 mars 2017. [ Retour au texte ]
Accord relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien, par. VIII.1. [ Retour au texte ]
Ibid., par. VI.6. [ Retour au texte ]
Ibid., par. VI.16. [ Retour au texte ]
InterVISTAS Consulting Group (2009), p. 18 et 19. [ Retour au texte ]
L’al. 18(2)c) du projet de loi énonce que, sauf s’il se soustrait au précontrôle en vertu de l’art. 29, le voyageur à destination des États-Unis qui se trouve dans une zone de précontrôle est tenu de se conformer à tout autre ordre donné, conformément à la loi, par un contrôleur, un policier ou un agent des services frontaliers. [ Retour au texte ]
« Note explicative sur l’Accord entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement des États-Unis d’Amérique relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien », Accord relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien, p. 2. [ Retour au texte ]
Projet de loi S-22, Loi autorisant les États-Unis à effectuer au Canada le précontrôle en matière de douane, d’immigration, de santé publique, d’inspection des aliments et de santé des plantes et des animaux à l’égard des voyageurs et des marchandises à destination des États-Unis (titre abrégé : « Loi sur le précontrôle »), 1re session, 36e législature. [ Retour au texte ]
Accord relatif au précontrôle dans les domaines du transport terrestre, ferroviaire, maritime et aérien, par. VI.18. [ Retour au texte ]
Ibid., par. VI.24 [ Retour au texte ]