Source: http://muhaz.org/consolidarea-sistemului-instituional-de-prevenire-i-combatere.html
Timestamp: 2018-12-15 00:00:52+00:00
Document Index: 33625761

Matched Legal Cases: ['Articolul 4', 'Articolul 8', 'Articolul 1', 'Articolul 22', 'Articolul 77', 'Articolul 9', 'Articolul 5', 'Articolul 7', 'Articolul 8', 'Articolul 10', 'Articolul 54', 'Articolul 65', 'Articolul 6', 'articolul 176']

CONSOLIDAREA SISTEMULUI INSTITUȚIONAL
DE PREVENIRE ȘI COMBATERE A DISCRIMINĂRII
Acest suport de curs a fost realizat cu sprijinul Uniunii Europene prin Instrumentul European pentru Democrație și Drepturile Omului (IEDDO). Conținutul acestui suport de curs reprezintă responsabilitatea exclusivă a autorilor și nu reflectă în mod necesar poziția oficială a Uniunii Europene.
Republica Moldova, Institutul de Politici Publice, www.ipp.md
Str. Pușkin 16/1, Chișinău, MD 2012, Telefon și Fax: (373 22) 276 -786,
Arcadie Barbaroșie, Coordonator de Proiect
Uțica Stella, Asistentă de Proiect
Republica Moldova, Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității, www.egalitate.md
Bd. Ştefan cel Mare şi Sfînt nr. 180, of. 600, Chişinău, MD-2004,
Telefon și Fax: (373 22) 212-817
Ian Feldman, Expert antidiscriminare
Andrei Brighidin, Expert antidiscriminare
România, Institutul pentru Politici Publice, www.ipp.ro
Str. Braziliei 13, București, 011781, Telefon și Fax: (0040) 21 212 31 26
Elena Tudose, Trainer antidiscriminare
Adrian Moraru, Expert antidiscriminare
România, Consiliul național pentru combaterea discriminării, www.cncd.org.ro
Str. Piata Valter Maracineanu, nr 1-3, Bucuresti, sector 1, 010155,
Telefon: (0040) 21 312.65.78, Fax: (0040) 21 312.65.85
Mădălina Raluca Roșu, Trainer antidiscriminare
Bogdan Baldovin, Asistent Suport Tehnic
I. Introducere ………………………………………………………………………….……………..4
II. Analiza sistemului anti-discriminare din Republica Moldova…………….……………..5
III. Forme ale discriminării………………………………………………………………….........14
IV. Criterii de discriminare…………………………………………………..………………........20
V. Proceduri de soluționare a cazurilor de discriminare…………………………....…..........24
VI. Probele în materia nediscriminării…………………………………………….......…..........28
VII. Sistemul de remedii și sancțiuni în Moldova, raportat la standardele minime…..........32
VIII. Organisme de promovare și implementare a egalității de tratament – instituția de egalitate în Republica Moldova…………………………………………………..............……...34
X. Rolul societății civile în crearea și funcționarea sistemului antidiscriminare.................44
X. Jurisprudența CPPEDAE……………………………………………………………....…........45
XI. Studii de caz……………………………………………………………...................................50
XII. Bibliografie ……………………………………………………………………………...........53
Sistemul anti-discriminare au un rol fundamental în organizarea societăților bazate pe principiile democratice, iar afirmarea acestor valori presupune un efort permanent în implementarea și menținerea principiului egalității și nediscriminării în cultura organizațională a unui stat. Republica Moldova se confruntă cu provocări și necesități reale în crearea și implementarea efectivă a unui sistem anti-discriminare.
Prevenirea şi combaterea discriminării reprezintă o obligaţie de bază a Republicii Moldova, asumate odată cu ratificarea de către Republica Moldova a tratatelor internaţionale şi regionale în domeniul drepturilor omului, respective odată cu adoptarea Constituţiei din 29 iulie 1994. Adoptarea cadrului legal şi crearea mecanismelor propice de combatere a discriminării este şi o precondiţie fundamentală pentru integrarea în Uniunea Europeană, fiind expres menţionată în majoritatea acordurilor bilaterale dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană.
După o perioadă îndelungată de discuţii şi negocieri, la 25 mai 2012 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 121 cu privire la asigurarea egalităţii. Crearea instituţiei de egalitate în Republica Moldova a creat premise pentru amplificarea eforturilor de combatere a discriminării şi pentru dezvoltarea potenţialului acestei instituţii, inclusiv prin expunerea acesteia la experienţa României, prin sprijinirea în procesul de instruire a personalului, prin facilitarea dialogului cu organizaţiile de profil din regiune, precum şi prin alte acţiuni de suport relevante.
În acest context, scopul prezentului material este să realizeze o evaluare a sistemului anti-discriminare din perspectiva standardelor minime internaționale, să identifice dificultățile și provocările întâlnite în procesul de creare, dezvoltare și consolidare a acestui sistem, respectiv să formuleze soluții concrete în depășirea acestor obstacole. Studiul examinează cadrul legislativ şi instituţional din Republica Moldova în domeniul nediscriminării, jurisprudenţa Consiliului şi a instanţelor de judecată în materia nediscriminării și colaborare cu organizaţiile neguvernamentale și partenerii de dezvoltare.
Evoluția legislației și a jurisprudenței legate de implementarea principiului egalității și nediscriminării cunoaște o dinamică semnificativă în ultimii ani, atât la nivel internațional, cât și în sistemul de drept intern al statelor. Principalii beneficiari ai prezentei analize sunt Consiliul pentru Prevenirea și Eliminarea Discriminării și Asigurarea Egalității din Republica Moldova (în continuare CPPEDAE). Analiza constituie un instrument util și pentru autorități publice și societatea civilă din Moldova.
II. Analiza sistemului anti-discriminare din Republica Moldova
Funcțiile sistemelor anti-discriminare sunt complexe. Recunoașterea și conștientizarea importanței implementării efective a dreptului nediscriminării reprezintă un factor decisiv în creionarea de strategii în domeniu, dar și în convingerea factorilor cheie dintr-o societate de a deveni parteneri reali în implementarea principiului egalității și nediscriminării în propria cultură organizațională. De ce este necesar să implementăm efectiv sisteme anti-discriminare? Cel mai uzual răspuns întâlnit este legat de faptul că gradul de implementare al dreptului nediscriminării a devenit unul dintre principialii indicatori în evaluarea nivelului de respectare a drepturilor omului în societățile moderne, dar și criteriu de admitere în structuri internaționale sau de asigurare a liberei circulații pe teritoriul altor state.
Importanța implementării unor sisteme anti-discriminare efective rezidă însă, într-o serie de alte necesități decât cele legate de relațiile internaționale, cum ar fi:
principiul egalității și nediscriminării constituie una din condițiile imanente a respectării dreptului la demnitate umană. Principala funcție a dreptului la demnitate umană este asigurarea egalității și nediscriminării persoanelor. Astfel, statul, în calitatea sa de autoritate publică și legiuitor, are obligația legală și morală, să asigure un tratament egal tuturor persoanelor care se află pe teritoriul său;1
respectarea principiului egalității și nediscriminării reprezintă o condiție de legaliate în procesul de adoptare a legilor, actelor normative sau a oricăror alte reglementări;
este o cerință procedurală – măsură a exercitării drepturilor fundamentale, principiul trebuie respectat în procedura de exercitare a oricărui drept;2
dreptul nediscriminării are aplicabilitate largă, acesta poate fi invocat în relația dintre entități private, cum ar fi angajatori, persoane juridice de drept privat și persoane fizice;3
aplicarea efectivă a dreptului nediscriminării constituie un factor de limitare a corupției.4 Astfel, definiția actelor de corupție este strâns legată de violarea principiului non-discriminării: “actele de corupție sunt caracterizate prin încălcarea de către un funcționar public a unor norme de non-discriminare, cu scopul de a obține avantaje particulare;”5
principiul nediscriminării comportă o funcție de etică, de morală într-o economie de piață, în sensul prevenirii sau limitării consecințelor inechităților sociale;6
egalitatea și nediscriminarea sunt valori care asigură diversitatea, condiție a exprimării inovației și creativității în științe, educație, cultură și economie. Societățile cu un nivel ridicat de implementare a principiului non-discriminării sunt mai performante;7
costurile economice, sociale și culturale ale discriminării sunt substanțial mai mari decât implementarea efectivă a non-discriminării (cu titlul de exemplu: costurile aferente excluziunii romilor din România sunt de 887 de milioane de EUR pe an pierderi de productivitate, respectiv pierderile fiscale de 202 milione de EUR pe an).8
Așadar, sistemele anti-discriminare au funcții foarte practice într-o societate, implementarea lor efectivă se poate atinge doar prin dezvoltarea, adoptarea acesteia ca principiu fundamental și de facto al culturii organizaționale a unei societăți. Atingerea acestui deziderat presupune un efort conștient, permanent și asumat al fiecărui membru al societății.
Izvoarele de drept în materia nediscriminării
Prin izvoare de drept, în general, înțelegem forma exterioară de exprimare a dreptului, sursă creatoare nemijlocită de drept.9 După sursa lor, distingem între izvoare externe și izvoare interne de dreptul nediscriminării. De asemenea, după exprimarea lor le clasificăm ca surse formale sau materiale.
Izvoarele externe
Sunt convențiile și tratatele la care Republica Moldova este parte, unde distingem între instrumente globale și regionale. Tratatele și convențiile internaționale sunt izvoare externe doar din perspectiva sursei dreptului, deoarece prin efectul legilor fundamentale din cele două state, aceste izvoare juridice sunt parte a sistemului intern de drept.
Tratate sau convenții internaționale ratificate în domeniul nediscriminării în REPUBLICA MOLDOVA:
Instrumente globale
Declarația Universală a Drepturilor Omului, 10 decembrie 1948;
Convenția Internațională pentru Drepturile Civile și Politice (ICCPR);
Convenția ONU privind Drepturile Persoanelor cu Dizabilități;
Convenția Internațională pentru Drepturile Economice, Sociale și Culturale (ICESCR);
Convenția ONU cu privire la Eliminarea Tuturor Formelor de Discriminare Rasială (CERD);
Convenția pentru apărarea Drepturilor Omulu și a Libertăților fundamentale, 1950 Roma;
Convenția-cadru privind protecția minorităților naționale, 1995 Strasbourg;
Carta socială europeană revizuită, 1996 Strasbourg;
Moldova a ratificat, în general, principalele instrumente internaționale de protecție împotriva discriminării. Constatăm izvoare externe similare ale dreptului nediscriminării având ca emitent Organizația Națiunilor Unite la nivel global, dar și Consiliul Europei la nivel regional.
Moldova nu a ratificat la acest moment Protocolul nr. 12 la Convenție privitor la interdicția generală a oricărei forme de discriminare, Roma 2000. Protocolul nr. 12 la Convenție constituie un intrument juridic esențial în prevenirea și combaterea discriminării, deoarece extinde protecția împotriva discriminării în exercitarea oricărui drept prevăzut de legea națională a unui stat contractant. Astfel, art. 1 al Protocolului nr. 12 la Convenție consacră interzicerea generală a discriminării, arătând la pct. 1 că „exercitarea oricărui drept prevăzut de lege trebuie să fie asigurată fără nicio discriminare bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională sau socială, apartenență la o minoritate națională, avere, naștere sau orice alte situație’’. Pct. 2 al art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție stipulează că „nimeni nu va fi discriminat de o autoriate publică pe baza oricăruia dintre motivele menționate la paragraful 1’’. Ratificarea Protocolului nr. 12 la Convenție asigură izvorul de drept pentru cetățenii din Moldova de a se adresa Curții Europene a Drepturilor Omului nu numai în cazul încălcării principiului nediscriminării în exercitarea unui drept prevăzut de Convenție dar și în cazul încălcării unui drept prevăzut de legea națională;10
Izvoarele (sursele) legislației UE pot fi impărțite în 3 categorii:
surse primare: tratatele dintre statele membre și acordurile cu statele terțe;
surse secundare: regulamente, directive, decizii, recomandări și opinii;
alte surse: principiile generale ale legislației UE dezvoltate prin jurisprudența Curții Europene de Justiție şi "soft law" (ex. ghiduri si rezoluții).11
Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene ca izvor de drept formal în materia nediscrimării
Unul dintre cele mai importante instrumente juridice în domeniu, care a devenit parte integrantă a sistemului moldovean de drept, este Convenţia europeană a drepturilor omului. Convenţia europeană a drepturilor omului, respectiv jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, sunt direct aplicabile în sistemul de drept moldovean, au forţă constituţională şi supralegislativă.12
Constituția Republicii Moldovei13
Articolul 4 – Drepturile şi libertăţile omului
Articolul 8 – Respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale
Moldova a ratificat cele mai semnificative tratate internaționale privind respectarea principiului egalității și interzicerea discriminării, având izvoare de drept atât la nivel global - sistemul Oranizației Națiunilor Unite - cât și la nivel regional: Consiliul Europei;
Republica Moldova consacră aplicarea directă a tratatelor în dreptul intern, respectiv, principiul priorității tratatelor internaționale în domeniul drepturilor omului față de prevederile dreptului intern;
tratatele și convențiile internaționale privind egalitatea și nediscriminarea ratificate constituie standarde minime în domeniu;
jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului este direct aplicabilă în sistemul de drept moldovean, cu forţă constituţională şi supralegislativă;
aderarea Moldovei la valorile universale reprezentate de principiul egalității și nediscriminării comportă obligații de implementare efectivă a acestora în cultura societății din cele două state;
Republica Moldova are obligații de raportare periodică în implementarea efectivă a tratatelor și convențiilor ratificate privind respectarea principiului nediscriminării și interzicerii discriminării.
Egalitatea și interzicerea discriminării constituie un principiu de drept fundamental. De jure, principiul egalității și nediscriminării este prezent în întregul cadru legislativ. Astfel, fiecare palier al ierarhiei legilor este caracterizat prin aplicarea principiului egalității și interzicerea discriminării.
La nivelul legii fundamentale, Constituția Moldovei consacră ca principiu general dar și ca parte a drepturilor și libertăților fundamentale egalitatea și interzicerea discriminării.
Izvoare de drept intern - principiul egalității și interzicerea discriminării în legea fundamentală a Moldovei
Constituția Moldovei
Titlul I Principii Generale Articolul 1 - Statul Republica Moldova
(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.
Titlul II - Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale - Dispoziții generale
Având în vedere supremația Constituției, orice lege subsecventă trebuie să fie conformă cu prevederile constituționale, în concluzie orice normă juridică inferioară legii fundamentale trebuie să respecte principiul egalității și al nediscriminării, indiferent de existența sau nu, a unor prevederi exprese în acest sens. Principiul egalității și nediscriminării face parte din cultura legislativă a statului, după cum reiese din analiza legilor care reglementează principalele ramuri de drept.
Prezentarea principiilor egalității și nediscriminării în principalele ramuri de drept
(1) Legislaţia civilă este întemeiată pe recunoaşterea egalităţii participanţilor la raporturile reglementate de ea, inviolabilităţii proprietăţii, libertăţii contractuale, inadmisibilităţii imixtiunii în afacerile private, necesităţii de realizare liberă a drepturilor civile, de garantare a restabilirii persoanei în drepturile în care a fost lezată şi de apărare judiciară a lor.
Articolul 22. Egalitatea în faţa legii şi a justiţiei
(1) Justiţia în pricinile civile se înfăptuieşte pe principiul egalităţii tuturor persoanelor, independent de cetăţenie, rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere, origine socială, serviciu, domiciliu, loc de naştere, precum şi al egalităţii tuturor organizaţiilor, indiferent de tipul de proprietate şi forma de organizare juridică, subordonare, sediu şi de alte circumstanţe.
Articolul 77. Circumstanţele agravante
d) săvîrşirea infracţiunii din motive de ură socială, naţională, rasială sau religioasă;
Articolul 9. Egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor
(1) Toţi sînt egali în faţa legii, a organelor de urmărire penală şi a instanţei de judecată fără deosebire de sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.
Articolul 5. Principiile de bază ale reglementării raporturilor de muncă şi a altor raporturi legate nemijlocit de acestea14
e) egalitatea în drepturi şi în posibilităţi a salariaţilor;
g) asigurarea egalităţii salariaţilor, fără nicio discriminare, la avansare în serviciu, luîndu-se în considerare productivitatea muncii, calificarea şi vechimea în muncă în specialitate, precum şi la formare profesională, reciclare şi perfecţionare;
k) obligativitatea reparării integrale de către angajator a prejudiciului material şi a celui moral cauzate salariatului în legătură cu îndeplinirea obligaţiilor de muncă;
l) stabilirea garanţiilor de stat pentru asigurarea drepturilor salariaţilor şi angajatorilor, precum şi exercitarea controlului asupra respectării lor;
m) asigurarea dreptului fiecărui salariat la apărarea drepturilor şi libertăţilor sale de muncă, inclusiv prin sesizarea organelor de supraveghere şi control, a organelor de jurisdicţie a muncii;
n) asigurarea dreptului la soluţionarea litigiilor individuale de muncă şi a conflictelor colective de muncă, precum şi a dreptului la grevă, în modul stabilit de prezentul cod şi de alte acte normative;
p) asigurarea dreptului sindicatelor de a exercita controlul obştesc asupra respectării legislaţiei muncii;
r) asigurarea dreptului salariaţilor la apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale în perioada activităţii de muncă;
Articolul 7. Interzicerea muncii forţate (obligatorii) 15
Alin.(3) Se interzice folosirea sub orice formă a muncii forţate (obligatorii), şi anume:
e) ca mijloc de discriminare pe criterii de apartenenţă socială, naţională, religioasă sau rasială.
Articolul 8. Interzicerea discriminării în sfera muncii16
Alin.(1) În cadrul raporturilor de muncă acţionează principiul egalităţii în drepturi a tuturor salariaţilor. Orice discriminare, directă sau indirectă, a salariatului pe criterii de sex, vârstă, rasă, culoare a pielii, etnie, religie, opţiune politică, origine socială, domiciliu, handicap, infectare cu HIV/SIDA, apartenenţă sau activitate sindicală, precum şi pe alte criterii nelegate de calităţile sale profesionale, este interzisă.
Alin.(2) Nu constituie discriminare stabilirea unor diferenţieri, excepţii, preferinţe sau drepturi ale salariaţilor, care sunt determinate de cerinţele specifice unei munci, stabilite de legislaţia în vigoare, sau de grija deosebită a statului faţă de persoanele care necesită o protecţie socială şi juridică sporită.
Articolul 10. Drepturile şi obligaţiile angajatorului17
Alin. (2) Angajatorul este obligat:
f1) să asigure egalitatea de şanse şi de tratament tuturor persoanelor la angajare potrivit profesiei, la orientare şi formare profesională, la promovare în serviciu, fără niciun fel de discriminare;
f6) să asigure respectarea demnităţii în muncă a salariaţilor;
Articolul 54. Încălcarea egalităţii în domeniul muncii18
Alin.(1) Orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, bazată pe criteriu de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie sau convingeri, sex, vârstă, orientare sexuală, dizabilitate, opinie, apartenenţă politică sau pe orice alt criteriu, care are ca efect limitarea sau subminarea egalităţii de şanse sau de tratament la angajare sau la concediere, în activitatea nemijlocită şi în formarea profesională, săvîrşită prin:
e) distribuirea diferenţiată şi neîntemeiată a sarcinilor de lucru, fapt ce rezultă din acordarea unui statut mai puţin favorabil unor persoane, se sancţionează cu amendă de la 100 la 140 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 200 la 350 de unităţi convenţionale aplicată persoanei cu funcţie de răspundere, cu amendă de la 350 la 450 de unităţi convenţionale aplicată persoanei juridice.
Alin.(2) Hărţuirea, adică manifestarea de către angajator a oricărui comportament, bazat pe criteriu de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie sau convingeri, sex, vîrstă, dizabilitate, opinie, apartenenţă politică sau pe orice alt criteriu, care duce la crearea unui cadru intimidant, ostil, degradant, umilitor sau ofensator la locul de muncă se sancţionează cu amendă de la 130 la 150 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 250 la 400 de unităţi convenţionale aplicată persoanei cu funcţie de răspundere.
Articolul 65. Discriminarea în domeniul învăţămîntului19
d) în activitatea ştiinţifico-didactică, se sancţionează cu amendă de la 100 la 140 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 200 la 350 de unităţi convenţionale aplicată persoanei cu funcţie de răspundere, cu amendă de la 350 la 450 de unităţi convenţionale aplicată persoanei juridice.
Legea nr. 121/2012 cu privire la asigurarea egalității20
Articolul 6. Garantarea moralităţii şi asigurarea protecţiei minorilor
Egalitatea și nediscriminarea caracterizează întregul sistem legislativ al Republicii Moldova, deoarece principiul în cauză este o cerință procedurală, măsură a exercitării drepturilor fundamentale și a celor recunoscute de lege, acesta trebuie respectat în procedura de exercitare a oricărui drept.
Totuși, dincolo de consacrarea principiului egalității și nediscriminării, sistemul legislativ nu definește tipurile de discriminare, proceduri de analiză a cazurilor de discriminare, testele juridice utilizate în materia discriminării, probele specifice ale domeniului. Aceste lipsuri sunt acoperite de jurisprudență și de legile speciale în domeniul anti-discriminare.
Moldova a adoptat un cadru legal complex și complementar în domeniul egalității și nediscriminării, atât în procesul de ratificare a tratatelor și convențiilor internaționale, cât și în dreptul intern;
egalitatea și nediscriminarea caracterizează întregul sistem legislativ, deoarece principiul în cauză este o cerință procedurală, măsură a exercitării drepturilor fundamentale și a celor recunoscute de lege, acesta trebuie respectat în procedura de exercitare a oricărui drept;
consacrarea principiului egalității și nediscriminării în legile fundamentale și normele juridice subsecvente nu sunt suficiente fără o reglementare și diseminare a formelor discriminării, a excepțiilor de la tratamentul diferențiat, a probelor în domeniu și a sancțiunilor și remediilor în cazurile de discriminare. În acest sens, legislația specială și jurisprudența internațională și internă au un rol substanțial;
reglementarea unui cadru legislativ în domeniul anti-discriminării constituie doar o condiție de jure în demersul implementării efective a principiului în cultura organizațională a societății. Implementarea de facto a principiului egalității și nediscriminării presupune interpretarea și aplicara acestuia în conformitate cu standardele minime consacrate la nivel internațional, atât din perspectiva izvoarelor de drept, cât și la nivelul jurisprudenței internaționale;
entitățile publice și private sunt obligate ca, la aplicarea legislației anti-discriminare, să interpreteze legea, în cea mai mare măsură posibilă, în lumina textului și a finalității principiului egalității și nediscriminării pentru a atinge rezultatul urmărit de acesta;
cadrul juridic al în domeniul nediscriminării necesită îmbunătățiri.
Intrumente juridice pentru protecția victimelor discriminării reglementate de legile speciale în Moldova – Legea nr. 121/2012 cu privire la asigurarea egalității
Protecţia egală a legii se concretizează prin următoarele obligaţii ale statului:
de a se abţine de la tratamentul diferenţiat nejustificat în procesul de adoptare şi aplicare a legii;
de a interzice şi sancţiona prin lege discriminarea şi
de a crea remedii legale eficiente pentru victimele discriminării.
În continuare vom realiza o analiză comparativă a reglementării în legile speciale/ legile cadru, a următoarelor aspecte:
forme ale discriminării: discriminare directă, indirectă, hărțuire, victimizare, discriminare multiplă, ordinul de a dicrimina, discriminarea prin asociere;
criterii de discriminare - criterii protejate;
excepțiile de la nediscriminare: cerința profesională autentică, acțiunea pozitivă sau măsura afirmativă;
probele în materia nediscrimării: înregistrări audio-video, statistici, testing, inversarea sarcinii probei;
sistemul de sancționare: răspunderea, civilă, administrativă, contravențională;
remedii efective: daune morale și materiale - restabilirea situației anterioare;
aplicarea ratione personae: persoanele protejate - persoanele care au obligația să respecte principiul;
domenii în care se aplică principiul egalității și nediscriminării.
III. Forme ale discriminării
Legea nr. 121 privind asigurarea egalității interzice 9 forme de discriminare:
discriminare prin percepție – orice deosebire, excludere, restricţie ori preferinţă în drepturi şi libertăţi a persoanei sau a unui grup de persoane, precum şi susţinerea comportamentului discriminatoriu bazat pe criteriile reale, stipulate de prezenta lege sau pe criterii presupuse;
Legea nr. 5 privind asigurarea egalității de șanse între femei și bărbați completează lista cu definiția hărțuirii sexuale, fiind orice formă de comportament fizic, verbal sau nonverbal, de natură sexuală, care lezează demnitatea persoanei ori creează o atmosferă neplăcută, ostilă, degradantă, umilitoare sau insultătoare.
Legea nr. 60 privind incluziunea socială a persoanelor cu dizabilități completează lista cu definiția adaptării rezonabile – modificările şi ajustările necesare şi adecvate, care nu impun un efort disproporţionat sau nejustificat atunci cînd este necesar, pentru a permite persoanelor cu dizabilităţi să se bucure sau să-şi exercite, în condiţii de egalitate cu ceilalţi, toate drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, și a designului universal – proiectarea produselor, mediului, programelor şi serviciilor astfel încît să poată fi utilizate de către toate persoanele, pe cît este posibil, fără să fie nevoie de o adaptare sau de o proiectare specială. Designul universal nu va exclude dispozitivele de asistare pentru anumite grupuri de persoane cu dizabilităţi atunci cînd este necesar.
Și nu în ultimul rînd, Legea nr. 64 privind libertatea de exprimare oferă definiția discursului care incită la ură, și anume - orice formă de exprimare care provoacă, propagă, promovează sau justifică ura rasială, xenofobia, antisemitismul sau alte forme de ură fondate pe intoleranţă.
Moldova a reglementat juridic discriminarea directă conform standardelor internaționale. În practică, această formă de discriminare nu prezintă provocări majore. Totuși, la acest capitol subliniem următoarele aspecte:
Suntem în prezența discriminării directe atunci când:
persoană este tratată în mod nefavorabil;
prin comparație cu modul în care au fost sau ar fi tratate alte persoane aflate într-o situație similară;
iar motivul acestui tratament îl constituie o caracteristică concretă a acestora, care se încadrează în categoria ”criteriului protejat”.
Pentru existenţa discriminării directe trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii:
existenţa unui tratament diferenţiat manifestat prin: orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă;
existenţa unui criteriu de discriminare - criteriile enumerate în definiţia legală sunt cu titlu de exemplu, fapt exprimat prin sintagma „şi orice alt criteriu;
existența unui raport de cauzalitate între criteriul de discriminare și tratamentul diferențiat;
tratamentul diferenţiat are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a unui drept recunoscut de lege;
existenţa unor persoane sau situaţii aflate în poziţii comparabile;
tratamentul diferenţiat nu este justificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop nu sunt adecvate şi necesare - justificarea obiectivă se aplică doar în cazul criteriului vârstei.
Raportul de cauzalitate între tratamentul diferențiat și criteriul de discriminare
În analiza discriminării directe accentul cade pe diferența de tratament care se aplică unei persoane: trebuie să se demonstreze că presupusa victimă a fost tratată mai puțin favorabil din cauza faptului că deține o caracteristică ce se încadrează în ”criteriile protejate”.
Testul comparației
În aplicarea testului pentru discriminare, trebuie hotărât ce grupuri sau indivizi urmează a fi comparaţi pentru a stabili dacă există un tratament diferenţiat. Egalitatea este un concept comparativ: o persoană poate să stabilească dacă are „egalitate” numai comparând condiţiile lui cu ale altora. Conceptul de comparator a jucat un rol central în legea egalităţii. În multe jurisdicţii, legea recunoaşte că discriminarea apare atunci când o persoană cu un statut protejat demonstrează cum el sau ea a avut parte de un tratament mai puţin favorabil în comparaţie cu persoane cu un statut opus. Desigur, comparaţiile se pot realiza în multe feluri. Depinde însă de punctele de referinţă folosite: de exemplu, grupurile sau indivizii care sunt comparaţi, cum sunt ele/ei definite/definiţi sau cum măsura contestată face distincţia între aceste grupuri.
Datorită nevoii de a recunoaşte diferenţa în cazul sarcinii sau a dizabilităţii, comparatorul a trebuit să se descurce şi fără această cerinţă în contextele respective. Situaţiile care derogă de la regula comparatorului pun accent pe cauza şi efectele discriminării, includ conceptul de demnitate şi înţelegerea discriminării ca încălcarea şi diminuarea demnităţii unei persoane. În situaţia sarcinii sau a dizabilităţii cauza este legată de starea fizică (dizabilitatea poate fi şi psihică) iar efectele discriminării ţin de încălcarea exercitării unui drept fundamental sau a unui drept recunoscut de lege. În toate situaţiile de discriminare pe criteriul sarcinii sau a dizabilităţii există o încălcare a dreptului la demnitate umană. Ca atare, considerăm că regula comparatorului nu este determinantă în aceste situaţii.
Spre exemplificare, pentru a îndeplini acest criteriu, nu trebuie decât să ne punem o întrebare simplă: ar fi fost persoana în cauză tratată mai puţin favorabil dacă ar fi fost de sex diferit, de rasă diferită, de vârstă diferită sau în orice situaţie opusă conform fiecăruia dintre celelalte criterii? Dacă răspunsul este da, atunci tratamentul mai puţin favorabil este în mod clar cauzat de criteriul respectiv.21
Nu este necesar ca regula sau practica aplicată să facă referire în mod explicit la „criteriu”, atâta timp cât se referă la un alt factor care este indisociabil de „criteriu”. În principal, atunci când se analizează existenţa discriminării directe, se evaluează în ce măsură tratamentul mai puţin favorabil se datorează unui „criteriu” care nu poate fi separat de factorul concret ce constituie obiectul plângerii.
În Moldova, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 121 din 25.05.2012, publicat la 29.05.2012 în Monitorul Oficial nr. 103 adoptă o listă deschisă de criterii. Lipsa protecției exprese a criteriului de orientare sexuală a generat o serie de dezbateri publice intense. Chiar și în lipsa unei reglementări exprese, apreciem că orientarea sexuală este un criteriu protejat în legislația din Moldova. Art. 7 alin. (1) din Legea 121/2012 protejează în mod expres criteriul de orientare sexuală în domeniul angajării în muncă şi al ocupării forţei de muncă.
Elemente de reținut în analiza discriminării directe:
în afara criteriului vârstă, nu există nicio justificare generală pentru discriminare directă;
accentul în analiza discriminării directe cade pe existența tratamentului diferențiat;
motivul sau intenţia discriminatorului (A) sunt irelevante; problema este dacă B a fost tratat mai puţin favorabil;
"tratamentul mai puţin favorabil" poate include respingere, refuz, excludere, oferirea unor condiţii mai puţin favorabile sau a unui serviciu mai sărac, refuzarea unei alternative sau oportunităţi;
pentru constatarea unei discriminări directe, este necesară identificarea unui element de comparabilitate ipotetic sau actual, ale cărui caracteristici relevante sunt la fel sau cel puţin la fel, dar care este, a fost sau ar putea fi tratat mai favorabil decât B;
nu este necesar ca motivul protejat în cauză să se aplice persoanei (B), care este tratată mai puţin favorabil. În mod corect sau greşit, B ar putea fi perceput ca o persoană pentru care se aplică acest motiv ("discriminare prin percepţie"), sau ar putea fi asociat cu cineva la care se aplică acest motiv, sau se crede a fi o persoană la care se aplică acest motiv ("discriminarea prin asociere”);
la nivelul răspunderii penale, reținem reglementarea din Codul penal al Moldovei, care incriminează încălcarea egalității în drepturi a cetățenilor prin articolul 176 alin. (1) - fapta care constă în „orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă în drepturi şi în libertăţi a persoanei sau a unui grup de persoane, orice susţinere a comportamentului discriminatoriu în sfera politică, economică, socială, culturală şi în alte sfere ale vieţii, bazată pe criteriu de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie sau convingeri, sex, vîrstă, dizabilitate, opinie, apartenenţă politică sau pe orice alt criteriu:22
Prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor protejate faţă de alte persoane, reprezintă o discriminare indirectă, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate şi necesare.
Provocarea în practică constă în dificultatea de a identifica faptele de discriminare indirectă. Una dintre elementele de diferențiere constă în faptul că în cazul discriminării indirecte analiza se concentrează pe efectele practicii sau criteriului aparent neutru, pe când, în cazul discriminării directe, determinant este tratamentul diferențiat produs prin fapta de discriminare.
Pentru a fi în prezența unei discriminări indirecte trebuie să identificăm existența unei reguli, a unui criteriu sau a unei practici aparent neutre, o cerință care se aplică tuturor. Efectele regulii, practicii, criteriului aparent neutru trebuie să plaseze un grup într-o situație specială dezavantajoasă.
Astfel, dacă în cazul discriminării directe accentul se plasează pe tratamentul diferențiat, în cazul discriminării indirecte analiza se va concentra pe efectele diferențiate ale regulii, criteriului sau practicii aparent neutre. Se menține necesitatea testului comparativității.
Pentru a justifica tratamentul diferențiat, trebuie să se demonstreze:
că regula sau practica în speță urmărește un scop legitim;
că mijlocul ales pentru a realiza scopul respectiv este proporțional cu scopul urmărit și necesar pentru realizarea acestuia;
Pentru a stabili în ce măsură tratamentul diferențiat este proporțional, instanța trebuie să se asigure că:
nu există alte mijloace de atingere a scopului respectiv care să presupună o ingerință mai mică în dreptul la tratamentul egal. Cu alte cuvinte, faptul că dezavantajul suferit este nivelul minim posibil de prejudiciu necesar pentru atingerea scopului urmărit;
scopul care trebuie atins este suficient de important pentru a justifica acest nivel de ingerință.
Elemente de reținut în analiza discriminării indirecte:
prevederea, criteriul sau practica trebuie să fie "neutre" în legătură cu toate criteriile protejate (de exemplu, să aibă o anumită înălţime sau să fi locuit în zonă mai mult de doi ani); în cazul în care se face referire în mod explicit, sau se adresează, oricare dintre motivele protejate (de exemplu, să fie de culoare albă), este foarte probabil să fie discriminare directă;
prevederea, criteriul sau practica pot fi o cerinţă formală, cum ar fi o cerere pentru un loc de muncă sau pentru admiterea la o şcoală sau universitate; poate fi o procedură agreată, cum ar fi criteriile de selecţie pentru concediere, poate fi o practică informală cum ar fi recrutarea pe cale orală;
în unele cazuri, dezavantajul va fi evident şi nu în litigiu, de exemplu, o cerinţă de a avea experienţă de minim cinci ani de muncă ar dezavantaja tinerii;
în alte cazuri, e nevoie să fie adunate unele date pentru a putea arăta dezavantajul, de exemplu, pentru a arăta că selectarea mai întâi a muncitorilor part-time pentru concediere va dezavantaja femeile, depinde de dovada că, în mod disproporţionat, femeile lucrează part-time în număr mai mare decât bărbaţii, în timp ce nu există un număr mai mic de bărbaţi care lucrează full-time;
o prevedere, un criteriu sau o practică poate fi justificată în mod obiectiv într-o situaţie şi nu poate fi justificată în mod obiectiv în alta.
Testul de proporţionalitate cerut de lege (este prevederea, criteriul sau practica aleasă de către persoana presupusă a discrimina, un mijloc adecvat şi necesar pentru a atinge un scop legitim?) trebuie să fie aplicat în fiecare caz.23
Moldova a implementat în legislația națională conceptul de hărțuire. În cazul hărțuirii nu este necesar un termen de comparaţie pentru a dovedi fapta. Acest lucru reflectă în principal faptul că hărţuirea în sine este greşită din cauza formei pe care o îmbracă (abuz verbal, nonverbal sau fizic) şi a efectului potenţial pe care îl poate avea (încălcarea demnităţii umane).24
Elemente de reținut în analiza hărțuiri:
comportamentul de hărțuire este manifestat printr-o conduită indezirabilă referitoare la un criteriu protejat;
comportamentul nedorit, indezirabil se poate exprima prin orice fel de acte: expresii, cuvinte vorbite sau scrise, abuz, imagini, graffiti, gesturi fizice, expresii faciale, mimică, glume, farse sau contact fizic;
comportamentul va fi legat de un criteriu protejat, dacă acest criteriu se aplică lui B, sau dacă există vreo legătură cu criteriul protejat. B ar putea fi hărţuit, deoarece este perceput în mod eronat ca fiind o persoană căreia i se aplică acest criteriu, sau din cauza asocierii cu cineva căruia i se aplică acest criteriu, cum ar fi un membru al familiei sau un prieten sau pentru că B este cunoscut pentru susţinerea persoanelor cărora li se aplică acest criteriu;
dacă persoana (A) săvârșește un comportament nedorit cu intenția de a încălca demnitatea lui (B) și de a crea un mediu intimidant, ostil, degradant, umilitor sau jignitor suntem în prezența unei hărțuiri, indiferent de efectul său real (B);
chiar dacă (A) nu avea această intenţie, comportamentul de nedorit al lui (A) va fi considerat hărţuire în cazul în care are acest efect. Pentru a determina dacă un comportament are un astfel de efect, o instanţă poate lua în considerare percepţia lui (B) şi a altor circumstanţe relevante.
Forme grave ale discriminarii: Victimizarea, discriminarea multipla, discriminarea prin asociere, segregarea rasiala
Cerințele ocupaționale sunt reglementate ca excepție de la interzicerea tratamentului diferențiat potrivit standardelor internaționale. Măsura afirmativă/acțiunea pozitivă este doar definită de legea specială din Moldova, dar nu apare expres ca una dintre excepțiile de la tratamentul diferențiat.
IV. Criterii de discriminare
Art.1 alin(1) din Legea nr. 121 privind asigurarea egalității include o listă deschisă cu criterii protejate. Aceastea sînt: rasa, culoarea, naţionalitatea, originea etnică, limbă, religie sau convingeri, sex, vîrstă, dizabilitate, opinie, apartenenţă politică sau orice alt criteriu similar.
Această listă de criterii este completată de alte acte normative, și anume:
Codul Muncii din 29.07.2003, în Art.8 prevede “[…] și culoare a pielii, etnie, opțiune politică, origine socială, domiciliu, infectare cu HIV/SIDA, apartenență sau activitate sindicală.
Codul Familiei din 26.04.2001, în Art.5 prevede „[…] și naționalitate, avere”. Codul de executare din 05.11.2010, în Art. 3 interzice discriminarea ”[…] și față de Persoane Juridice indiferent de tipul de proprietate și forma de organizare”.
Codul de procedură civilă, în Art. 22 indică „[…] și cetățenie, serviciu, loc de naștere, precum și egalității Persoanelor Juridice indiferent de subordonare, sediu și alte circumstanțe”.
Suplimentar, în Art. 38 alin(3) Legea nr. 320 cu privire la activitatea poliției și statutul polițistului, găsim ”[...] cuantum al averii sau origine socială”, iar în Art. 5 alin(1) lit a) Legea nr. 264 cu privire la exercitarea profesiunii de medic ”[...] apartenenţă naţională şi rasială, stare socială şi materială, viziune politică şi confesională” printre altele.
Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității, în decizia din 17.02.2014 în cauza nr. 008/2013, a extins lista criteriilor protejate din Art. 1 alin(1) a Legii nr. 121 privind asigurarea egalității recunoscînd că statutul special de persoană atestată (similară cu grad militar) este un criteriul protejat de discriminare.
Pentru a fi în prezența unei fapte de discriminare directă trebuie să existe o legătură de cauzalitate între tratamentul mai puțin favorabil și criteriul de discriminare.
Excepțiile de la nediscriminare
Legea nr. 121 privind asigurarea egalității conține prevederi la Art. 7, care interzice discriminarea în cîmpul muncii, referitoare la cerințe profesionale esențiale și determinante (aliniatul 5) și la situația cînd religia sau convingerile constituie o cerinţă profesională esenţială, legitimă şi justificată (aliniatul 6).
Textul din Art. 7 alin (5) Legea nr. 121 prevede că orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă în privinţa unui anumit loc de muncă nu constituie discriminare în cazul în care, prin natura specifică a activităţii în cauză sau a condiţiilor în care această activitate este realizată, există anumite cerinţe profesionale esenţiale şi determinante, cu condiţia ca scopul să fie legitim şi cerinţele proporţionale.
Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității a avut în examinare 2 cazuri în care a explicat utilitatea acestei excepții. Decizia din 24.02.2014, în cauza nr.041/2013, pornită prin autosesizare și Decizia din 22.02.2014, în cauza nr.050/2014, , pornită la plîngerea dlui R. Gavriloi către ”Legis-com” SRL și pagina web www.jobinfo.md. În ambele cazuri Consiliul constată discriminare prin plasarea anunțurilor de angajare cu indicarea condițiilor și criteriilor care exclud sau favorizează anumite persoane, contrar Art. 7 alin(2) lit a) din Legea nr. 121 privind asigurarea egalității. În decizii Consiliul explică corelația dintre cerințe esențiale profesionale și obligația angajatorului să asigurare realizarea principiului egalității.
Art. 7 alin(6) oferă suplimentar o excepție, derivată din termenul general al “cerinței esențiale profesionale”, care indică în cadrul activităţilor profesionale ale cultelor religioase şi părţilor lor componente nu constituie discriminare tratamentul diferenţiat bazat pe religia sau convingerile unei persoane atunci. Această excepție suplimentară a fost negociată de Biserica Ortodoxă din Republica Moldova drept pre-condiție pentru adoptarea Legii nr. 121 privind asigurarea egalității. Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării nu a avut în examinare cazuri cu referire la acastă excepție.
Cadrul național pentru prevenirea și eliminarea discriminării conține ambele termene acțiuni afirmative și măsuri pozitive, deși în esență ele sînt definite cu acelaș sens comun. Astfel Legea nr. 5 privind asigurarea egalității de șanse între femei și bărbați prevede că acţiuni afirmative sînt acţiuni speciale temporare de accelerare a obţinerii unei egalităţi reale între femei şi bărbaţi, cu intenţia de eliminare şi prevenire a discriminării ori a dezavantajelor ce rezultă din atitudinile, comportamentele şi structurile existente. Legea nr. 121 privind asigurarea egalității definește măsuri pozitive ca fiind acţiuni speciale provizorii luate de autorităţile publice în favoarea unei persoane, unui grup de persoane sau a unei comunităţi, vizînd asigurarea dezvoltării lor fireşti şi realizarea efectivă a egalităţii acestora în raport cu celelalte persoane, grupuri de persoane sau comunităţi.
Aplicarea ratione personae a legislației anti-discriminare
Orice persoană fizică sau juridică (de drept public sau privat) are obligația să respecte principiul egalității și nediscriminării în Moldova.25
Orice persoană fizică aflată pe teritoriul Moldovei este protejată împotriva discriminării, indiferent de cetățenie sau de faptul că este apatrid.26
Dacă Legea nr. 121/2012 oferă protecție împotriva discriminării oricărei persoane aflate pe teritoriul Republicii Moldova, atunci Legea nr. 60/2012 privind incluziunea socială a persoanelor cu dizabilități prevede o protecție specială pentru persoanele cu dizabilități iar persoanele cu HIV/SIDA sunt protejate suplimentar de Legea nr. 23/2007 privind profilaxia epidemiei HIV/SIDA.
În interpretarea noastră legea oferă protecție împotriva discriminării și pentru persoanele juridice care sunt discriminate pe baza rasei sau originii etnice a membrilor lor.27