Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2016-00327-de-octubre-6-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_f7c68e0df63a412e955c0f38ad6e9034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-25 05:44:03
Document Index: 335192481

Matched Legal Cases: ['artículo 40', 'artículo 179', 'artículo 179', 'e contrario', 'artículo 40', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 281', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 45']

﻿ SENTENCIA 2016-00327 DE OCTUBRE 6 DE 2017
SENTENCIA 2016-00327 DE 06 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:PARA CONFIGURAR CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR GESTIÓN DE NEGOCIOS, EXIGE UNA ACTITUD ACTIVA DEL SUJETO ORIENTADA A OBTENER UN BENEFICIO DE CUALQUIER NATURALEZA. SE EXPLICA QUE NO CONFIGURA LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR GESTIÓN DE NEGOCIOS, QUE EL CONCEJAL DENTRO DEL AÑO ANTERIOR A SU ELECCIÓN, HAYA SIDO EN SU CONDICIÓN DE APODERADO DE UN CIUDADANO DEL MUNICIPIO, NOTIFICADO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE ORDENA LA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA DE PARTE DE LOS PREDIOS DE SU PODERDANTEPUES LA GESTIÓN DE NEGOCIOS IMPONE PARA SU CONFIGURACIÓN UNA ACTITUD ACTIVA DEL SUJETO ORIENTADA A OBTENER UN BENEFICIO DE CUALQUIER NATURALEZA Y EN TAL MEDIDA, NO PUEDE HABLARSE DE GESTIÓN DE NEGOCIOS PORQUE ESTE HAYA INTERVENIDO EN LA SESIÓN DEL CONCEJO MUNICIPAL, PUES NADA PODRÍA INTERFERIR EL RUMBO DE LA DECISIÓN QUE LOS CONCEJALES DE ENTONCES DEBÍAN ADOPTAR EN RELACIÓN CON EL TRÁMITE DE EXPROPIACIÓN QUE SE VENTILABA EN ESE MOMENTO, NI SUS ARGUMENTOS INCIDIR EN QUE SE TOMARA UNA U OTRA POSTURA, POR LA SIMPLE Y LLANA RAZÓN DE QUE FUERON EXPUESTOS DE MANERA POSTERIOR A LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE ACTO ADMINISTRATIVO. EN CONSECUENCIA, SE REVOCA LA SENTENCIA QUE DECRETÓ LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA NEGÁNDOSE LA DEMANDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJO MUNICIPAL, REUNIÓN DEL CONCEJO MUNICIPAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA, CONCEJAL MUNICIPAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2016-00327 de octubre 6 de 2017
Rad.: 63001 2333 000 2016 00327
Actor: José Rubiel Ocampo Arboleda
Demandados: Cesar Augusto Bolívar Cárdenas
Referencia: Violación al régimen de inhabilidades. Gestión de negocios. Violación al régimen de incompatibilidades por haber fungido como apoderado.
8.1. Competencia de la Sala.
8.2. Procedibilidad de la acción.
Se encuentra acreditado que el demandado ostenta la calidad de concejal del municipio de La Tebaida, dentro del período 2016 - 2019, según copia del formulario E-27 visto a folio 20 del cuaderno 1.
La Sala abordará el análisis del asunto a partir del alcance de las causales de pérdida de investidura endilgadas al demandado, es decir, el régimen de inhabilidades por gestión de negocios (L. 610/2000, art. 40) y el régimen de incompatibilidades (L. 136/94, art. 45).
8.3. Gestión de negocios.
La norma que regula la inhabilidad como causal de pérdida de investidura de los concejales es la contenida en el ya anotado artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que es del siguiente tenor:
3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito”. (Subrayado de la sala).
8.3.1. Es del caso aclarar que la norma cita dos eventos que pueden desencadenar en pérdida de investidura de un concejal, estos son la gestión de negocios o la celebración de contratos con entidades públicas, aspectos estos que también han sido debidamente delimitados por la jurisprudencia de esta corporación en los términos que a continuación se enuncian:
De las normas transcritas se advierten dos conductas inhabilitantes para la elección de congresista, por una parte, la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas, y por otra, la intervención en la celebración de contratos estatales. Sobre estas dos formas de intervención la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que en materia de inhabilidades electorales cada una de estas formas de intervención es autónoma y “abiertamente distinta”. Así, la gestión debe ser referente a negocios y pretende un lucro o el logro de un fin cualquiera, por ello tiene mayor amplitud; mientras que la celebración de contratos solo atiende a la participación del candidato en la celebración del respectivo contrato, hecho que por expresa voluntad de la ley resulta ser en este caso el constitutivo de inhabilidad siempre que se trate de contratación estatal. Ambos eventos o causales deben tener ocurrencia dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección.
Señala la jurisprudencia que cuando la gestión de negocios ante entidades públicas concluye en la celebración de un contrato, esta causal solo podrá ser examinada como intervención en la celebración de contratos. Por el contrario, si la gestión tendiente a la realización de un contrato no tiene éxito, entonces la causal se analiza solo como gestión de negocios propiamente dicha(19).
Asimismo, cuando se trata de celebración de contratos estatales, las etapas subsiguientes tales como su ejecución y liquidación no se tornan ni configuran inhabilidad por intervención en gestión de negocios, precisamente porque el fin de la negociación que era el contrato ya se obtuvo, y ante la materialidad misma del contrato estatal la inhabilidad únicamente podría tipificarse por la celebración de contratos en interés propio o de terceros(20)”(21).
Definido así el primer alcance de la norma, la sala abordará lo relacionado con la gestión de negocios que es la conducta que se reprochó en la demanda y que encontró acreditada el a quo en la sentencia apelada.
8.3.2. El análisis jurisprudencial que se ha desarrollado en torno a esta causal ha explicado que su existencia se justifica en la necesidad común de que quienes aspiran a acceder a la función pública, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de los intereses públicos o sociales con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, idoneidad, moralidad, probidad e imparcialidad que informan el buen servicio.
La inhabilidad así consagrada tiene un sentido eminentemente preventivo, orientado a preservar la igualdad de los aspirantes enfrentados en una contienda electoral, bajo el propósito de precaver, de una parte, la indebida utilización de la condición de candidato en las diligencias que este adelante ante entidades oficiales y de la otra, la utilización por el candidato de sus vínculos y relaciones con estos entes para acreditarse ante el electorado(22).
El fallo dictado el 29 de julio de 2004 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el expediente identificado con número de radicación 17001-23-31-000-2003-1555-01(3413), da cuenta del carácter teleológico que tanto el constituyente como el legislador buscaban resguardar con la implementación de esta prohibición para quienes resultaren elegidos popularmente en corporaciones públicas, veamos:
“El propio constituyente, al redactar la Constitución Política de 1991, identificó algunos factores que podrían distorsionar los resultados electorales, quebrantando el principio de la igualdad (C.N., art. 13), al igual que el derecho fundamental a participar en la conformación del poder político al postularse para cargos de elección popular (C.N., art. 40), elevándolos a la calidad de inhabilidades para acceder a la dignidad de congresista, destacándose entre ellos la intervención en gestión de negocios de que habla el numeral 3º del artículo 179 de la carta fundamental.
Es decir, el constituyente era consciente del desbalance generado a favor de aquellos candidatos que habían participado en la gestión de negocios dentro de un término inmediatamente anterior a la contienda electoral, puesto que la proximidad con el tesoro público, del cual y con base en el cual se podían obtener recursos para ejecutar obras de interés social, se erigía en un factor indudable de poder que frente al candidato común y corriente, o si se prefiere, al margen de esos manejos, le otorgaba una ventaja que sin duda se hacía sentir en las urnas.
La gestión de negocios, resulta ser, sin duda, un factor contaminante que le resta pureza al sufragio y de contera al proceso electoral, en la medida que los partidos o movimientos políticos, en la senda de alcanzar las corporaciones de elección popular, deben competir en pie de igualdad, sin el auxilio de factores de poder que colocan en desventaja al adversario, tales como los vínculos jurídicos que surgen de la gestión de negocios con la administración, situación que permite al candidato gestor realzar su imagen respecto de sus oponentes, no al amparo de sus propias calidades, sino valiéndose para ello de los recursos del mismo Estado, que por supuesto no deben servir para promover o promocionar indirectamente a uno de los candidatos.
Ya la Sala Plena del Consejo de Estado tuvo la oportunidad de referirse a la influencia electoral que tiene la gestión de negocios.
La celebración de contratos supone la realización de una gestión previa; la gestión de negocios busca la celebración o ejecución de contratos y en general, un beneficio particular a favor de la persona que lo adelanta o de un tercero, así el cometido no se concrete efectivamente.
El artículo 179-3 busca que quienes aspiren a integrar las corporaciones públicas no tengan ventaja frente a los demás candidatos, por utilizar factores como los vínculos jurídicos creados por la gestión de negocios o la celebración de contratos con el Estado; ni pueda influir en el electorado al haber administrado recursos públicos, durante los seis meses anteriores a la elección(23).
Sin embargo, no todas las diligencias que se adelanten ante las entidades públicas pueden ser asimiladas como “gestión de negocios”, porque no necesariamente implican el rompimiento de la equidad frente a los demás candidatos a corporaciones públicas o frente a los particulares que también aspiran a obtener algún convenio con el Estado. Como lo señaló el Ministerio Público, actuaciones como los reclamos por facturación, resultan ajenos a esta causal, porque es fundamental que de las mismas emanen ventajas electorales.
En cada caso se deben examinar las circunstancias y sobre todo los fines de las actividades desarrolladas, para establecer si existe la posibilidad de dejar en desventaja a otras personas o si el interés público resulta afectado en beneficio del privado”(24).
Ahora bien, según el Diccionario de la lengua española por gestionar debe entenderse “Hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera”, lo cual necesariamente debe distinguirse de la celebración del contrato o de su ejecución, puesto que una vez suscrito el contrato estatal su ejecución no puede tomarse como soporte para la gestión de negocios, ya que no emplearía el legislador dos expresiones diversas para significar lo mismo; por tanto, la gestión de negocios corresponden a todas aquellas actividades desplegadas para sí o para un tercero, con el propósito de obtener un beneficio, sin importar si el beneficio se obtiene o no.
8.3.3. La configuración de la causal acontece si se acreditan las siguientes circunstancias que deben ser concurrentes(25):
i) Un sujeto activo, sobre quien recaiga la inhabilidad(26).
ii) Una condición temporal(27).
iii) Una conducta prohibida(28).
En relación con el primer aspecto, ya quedó suficientemente demostrado que los destinatarios de la norma son los concejales, y que en el caso concreto, el señor Cesar Augusto Bolívar Cárdenas ostenta tal calidad según formulario E-27 visto a folio 20 del cuaderno uno del expediente.
En lo que hace al segundo elemento, se advierte que la conducta allí descrita debe ser efectuada por el cabildante en el año anterior a su elección, es decir, en el período comprendido entre el 25 de octubre de 2014 y el 25 de octubre de 2015(29); circunstancia, que en principio parece cumplirse si se toman en cuenta los hechos que el Tribunal Administrativo del Quindío tuvo a bien ponderar como constitutivos de la causal, es decir, los oficios citatorios calendados el 13 de abril y 5 de octubre de 2015, la intervención en el debate del 14 de septiembre de 2015 y, por último la Resolución 396 del 25 de septiembre de 2015.
En cuanto al tercer supuesto, se observa que el comportamiento que el Legislador reprocha es el de gestionar negocios ante entidades públicas del nivel municipal en interés propio o de terceros.
La Sala ha enfatizado que la gestión “independientemente de su resultado, entraña una conducta dinámica, positiva y concreta del gestor, que debe estar comprobada y no ser el resultado de inferencias subjetivas o suposiciones perspicaces”(30).
Así pues, la gestión se traduce en una actividad efectiva, en una conducta concreta y real por medio de la cual se demanda ante un sujeto algo, sin que sea relevante para configurar el concepto, el hecho de obtener la respuesta o de alcanzar la finalidad propuesta.
Empero, no cualquier gestión configura la inhabilidad que se analiza. Es indispensable tener en cuenta el móvil o causa de la misma. La gestión que configura la inhabilidad bajo examen comprende la actuación del concejal ante entidades públicas del nivel municipal para obtener resultados en beneficio propio o de intereses particulares, ajenos a los de la colectividad que representa(31).
También ha sostenido la sala que:
“[gestionar consiste en “Hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera, y comúnmente se entiende como el adelantamiento de trámites en procura de una finalidad concreta”. Y para la sala, la gestión “independientemente de su resultado, entraña una conducta dinámica, positiva y concreta del gestor, que debe estar comprobada y no ser el resultado de inferencias subjetivas o suposiciones perspicaces”. De lo anterior se infiere que la gestión se configura con una acción, se traduce en la actividad efectiva: la conducta concreta y real por medio de la cual se demanda ante un sujeto algo, sin que sea relevante, para configurar el concepto, el obtener la respuesta o la finalidad propuesta”(32).
Visto el contexto normativo y jurisprudencial en que se desarrolla la figura de la gestión de negocios, pasa la sala a resolver los dos primeros problemas jurídicos planteados, así:
8.4. Gestión de negocios por notificación de actos administrativos, intervención en debate y reconocimiento de indemnización por expropiación.
Sobre el particular, lo que observa la sala es que el Tribunal Administrativo del Quindío hizo consistir la gestión de negocios del concejal Bolívar Cárdenas en las siguientes tres (3) conductas: a) en el hecho de que recibió los oficios citatorios de notificación de la Resolución 396 del 25 de septiembre de 2015(33), b) en que intervino como asistente de manera previa al debate que tenía como fin aprobar el Acuerdo 12 de 2014 por medio del cual se declaró de interés social y utilidad pública algunos inmuebles, entre los cuales se encontraban los de sus poderdantes, y c) que la resolución enunciada reconoció a favor de sus representados una suma de dinero a título de indemnización por la expropiación de sus predios.
8.4.1. El primer problema que debe ser resuelto por la sala consiste en establecer si ¿incurre en causal de pérdida de investidura por gestión de negocios, el concejal que, dentro del año anterior a la elección, es notificado en su condición de apoderado de unos ciudadanos del municipio, de un acto administrativo que ordena la expropiación por vía administrativa de parte de los predios de sus poderdantes?
Al respecto, se advierte que la primera conducta valorada por el a quo como una forma de gestionar negocios no tiene esa virtualidad, toda vez que esas citaciones para ser notificado de un acto administrativo no involucran una actuación del demandado, por el contrario, lo único que dejan ver es el cumplimiento de una decisión administrativa; en este caso del municipio de La Tebaida, tendiente a comunicar una resolución, acto este que, por demás, le fue notificado por aviso según consta a folios 31 y 32 del cuaderno uno.
8.4.2. De otra parte, y en relación con la intervención del entonces candidato en el segundo debate del proyecto 020 “por el cual se declara de utilidad pública e interés social, unos bienes inmuebles y se autoriza al señor alcalde municipal para realizar los procedimientos necesarios para su adquisición y se dictan otras disposiciones”, llevado a cabo el 14 de septiembre de 2015 en el concejo del municipio de La Tebaida, debe la sala transcribir la intervención del demandado de modo que se pueda apreciar el alcance de sus afirmaciones:
“El doctor Bolívar: bueno la verdad para resumir este es el recinto de la democracia y miren lo importante y lo interesante que es asistir porque cada día nuestra gente viva mejor, refiriéndonos ya al proyecto como tal quiero hacer un poquito de historia, resulta que este proyecto tiene que ver con un inversión que recibió el municipio de La Tebaida a finales del año 2011, a una inversión de 3.800 millones de pesos el fondo nacional de regalías le mando al municipio de La Tebaida para que pusiera a funcionar la quebrada La Jaramilla, el colector la quebrada La Jaramilla y la planta de tratamiento y de pronto si me equivoco y no estoy diciendo la verdad los señores concejales me pueden desmentir si es cierto o no lo que yo estoy manifestando, resulta que desde el año 2011 se han invertido a esta fecha, óiganme bien señores de La Tebaida se han invertido porque el mismo municipio así lo ha certificado algo más de 3.000 millones de pesos en esa obra y si ustedes van y la miran esa obra no está funcionando, la quebrada La Jaramilla está más contaminada que hace 3 o 4 años atrás, la planta de tratamiento tampoco está funcionando entonces queremos decir que esos 3.000 millones de pesos que mando el fondo nacional de regalías o están despilfarrados o están en los bolsillos de quien sabe quien o están en medio de una corrupción que obviamente no beneficia a la comunidad. Porque además de que se pierde lo que es para La Tebaida esto genera un impacto ambiental allá.
Y acá los señores concejales la gran mayoría han dado el debate porque la empresa que está ejecutando esa obra es Esaquin. De acá han llamado el gerente de Esaquin han llamado inclusive a los funcionarios de la CRQ y les han hecho un control político sobre eso y ni aun así hemos logrado que al menos la inversión de esos 3.000 millones se haga una realidad en la debida ejecución de esa obra, entonces que ha sucedido la obra también establecía que por donde pasaba el colector por los propietarios había que darles unos recursos porque se le afectaba sus predios lo que es a penas lógico, si cualquiera de ustedes aquí tuviera un predio allá para meterle esa tubería a ese colector. El estado le garantiza unos recursos que eso es de ley, aunque el convenio lo decía y era una responsabilidad de la administración de manos con Esaquin les pagaron a unos y a otros no, es mas a unos los engañaron porque les dijeron que pasaban a tubería y que luego les pagaban y nunca les cumplieron. Y ha sucedido y ese proyecto esta frenado. Lo ha frenado tanto la mala administración como el despilfarro de esos recursos como la CRQ porque en el momento no habían los recursos necesarios que tenían que ver con unos guaduales que atraviesan varios terrenos. Entonces la CRQ desde punto de vista ambiental y del proyecto, hemos tenido también porque a las personas que yo represento no les ha pagado la servidumbre y lo más triste señores y señoras y honorables concejales es que el administrativo en este caso el alcalde como ejecutivo no tiene necesidad de mandar proyectos aquí, proyectos de acuerdo al concejo para que se les aprueben a él para poder solucionar ese problema. No entendemos porque el alcalde una responsabilidad que es neta e él (sic). Se la está trasladando al honorable concejo, por eso estamos viendo acá esa votación tan apretada. Porque hay unos que eran de acuerdo con eso pero la gran mayoría que en este momento podríamos llamarlo así aunque no sea si no seis y se lo digo porque casi que los trece le han hecho el debate a Esaquin han llamado a la CRQ han llamado a los funcionarios de planeación no vemos porque ahora si quieren aprobar el proyecto cuando repito. Ese proyecto no tiene el alcalde porque trasladárselo al concejo. Eso es una decisión que el mismo puede tomar. En (sic) donde va a estar la respuesta. Y me encantan que en esta mañana estén ustedes acá, esa pérdida de esos 3.000 mil millones de pesos y ojala el señor alcalde me esté escuchando allá en el tercer piso, si el concejo no le soluciona eso al alcalde el doctor Ancizar Quintero se va ver involucrado en peculado por 3.000 millones de pesos. Porque él no tiene como responder. La inversión de esos 3.000 millones de pesos y a nosotros no nos pueden tapar los ojos yo los invito si es que los dejan entrar pero ni siquiera hay acceso a la gente. No permiten que la gente entre allá. La planta de tratamiento no está funcionando, la quebrada La Jaramilla tampoco, de donde va a justificar el señor alcalde que ha gastado 3.000 mil millones de pesos allá.
Entonces lo que está tratando de evitarse es verse enredado jurídicamente en líos de orden penal por la mala ejecución de esos recursos y le está trasladando de cierta manera esa responsabilidad al municipio de La Tebaida y concretamente al concejo municipal, y por eso les digo ustedes van a escuchar en lo futuro que eso tiene mucha tela que cortar. Señores concejales que ese proyecto hoy es positivo después no tengan unas consecuencias penales para eso porque aquí escuchamos unas respetuosas opiniones por el concejal Malla que pidió aplazar un proyecto porque no cumplía con unos procedimientos legales. Este proyecto exactamente tiene falencias para darle regalías a eso: Para los concejales ese proyecto no dice exactamente las matriculas inmobiliarias de los predios que van a expropiar. Primer error porque ellos saben que lo que se trate de bienes inmuebles, debe de haber un certificado de tradición a nombre de anexo a ese proyecto y hay no aparecen primer error. Segundo por donde pasa el colector no utiliza más de 2 o 3 metros del terreno y ahí están diciendo que necesitan unas facultades para declarar de utilidad pública todo el terreno, entonces no se le puede dar una patente de curso a un alcalde. Tras de que no cumple con la expropiación de los recursos van a poner de utilidad pública todo el terreno de unos ciudadanos. Por Dios que van hacer entonces con el resto del terreno, lo van a subastar o lo van a rifar, van a vulnerar los derechos de las terceras personas, van a vulnerar la propiedad privada, eso no solamente es un mal ejemplo, si no que uno lo ejecutaría si viera la realidad de los 3.000 mil millones de pesos que aún no están invertidos.
Entonces honorables concejales y ciudadanía en particular. Para no hacerme muy extensivo y agradeciendo por poder hacerles la intervención yo sé que el proyecto lo van aprobar positivo porque aquí. Miren ustedes y me encanta eso porque de eso se trata, ustedes van a oír hablar de esos 3.000 mil millones de pesos, porque es que eso no es una cifra irrisoria. 3.000 mil millones de pesos puede ser la tercera o cuarta parte del presupuesto del municipio en un año. Entonces porque el señor alcalde es más responsable con la ciudadanía de La Tebaida e invierten bien los recursos que le mandan a la gente y ustedes honorables concejales ojalá en lo sucesivo, “tengamos más responsabilidad como lo han venido haciendo. Pero no es el primero que han aprobado ustedes saben que el señor alcalde ya le dieron facultades en un proyecto, para que precisamente llevara a cabo eso, pero como ese proyecto tenia las falencias actuales y acabo de manifestar, no pudieron llevar a cabo la expropiación porque esta parte ejecutiva y aquí es la parte normativa, pero falta la parte jurídica, la parte judicial, y es donde el proyecto se va a estrellar, como ya se estrelló el primero. Entonces yo estoy convencido que el señor alcalde lo que está buscando es que al 31 de diciembre que se le acaba el período a él, pueda encontrarle solución a esto, porque si no vuelvo y le repito es responsable de la perdida de esos 3.000 millones de pesos. Muchísimas gracias”(34). (Subrayado de la sala).
De la lectura de la participación del cabildante accionado se concluye que estaba presentando una denuncia pública sobre la mora en la ejecución de un proyecto que data del año 2011, y que para la fecha en que tuvo lugar dicho debate (año 2015) no se había finalizado, aun cuando la administración contaba con los recursos provenientes del sistema nacional de regalías para ese efecto. También, y en consonancia con ello, pone a consideración una posible conducta irregular de parte del alcalde del municipio de La Tebaida. Indica, adicionalmente, que la decisión de declarar de interés social y utilidad pública tiene varios errores técnicos y anuncia su desacuerdo sobre las facultades otorgadas del Concejo al alcalde a través del acuerdo aprobado.
Ahora, en efecto, alude al incumplimiento en el pago de una servidumbre a los particulares que representa, pero si se lee el contexto de la intervención tal cita es solo para mostrar una fase más del incumplimiento en la ejecución del proyecto, que en nada puede equiparase a la gestión de negocios en la forma como ha sido definida por la jurisprudencia a la que se hizo en mención in extenso.
En efecto, la gestión de negocios impone para su configuración una actitud activa del sujeto orientada a obtener un beneficio de cualquier naturaleza, y tal actitud no se encuentra probada en la intervención que hiciera el señor Bolívar Cárdenas, ya que, se reitera, vista en contexto su participación en el concejo de La Tebaida no buscaba el favorecimiento de los intereses de sus representados.
En tales condiciones, lejos de constituir una gestión de negocios, la intervención del demandado en la sesión del concejo municipal del día 14 de septiembre de 2015, a título personal, buscaba por el contrario denunciar posibles actos de corrupción, por lo que le tribunal de primera instancia debió preguntarse si ¿incurre en causal de pérdida de investidura por gestionar negocios, el concejal que, dentro del año anterior a la elección interviene en el concejo municipal para denunciar públicamente posibles actos de corrupción en el manejo de los recursos de las regalías del municipio? Si ese hubiese sido el interrogante planteado, como lo debió efectuar, el a quo pudo haber llegado inequívocamente a darle un alcance muy distinto al que le concedió en el fallo que se apela, estableciendo la improcedencia de la acción por este concepto.
Además, debe anotarse que tal interpelación se llevó a cabo calidad de “asistente”, y que contrario a lo dicho por el tribunal, se produjo después de aprobado el citado proyecto de acuerdo.
De tal hecho da cuenta la prueba documental obrante a folios 165 a 186 del cuaderno uno, en los cuales consta el Acta 94 del 14 de septiembre de 2015, y específicamente en los folios 174 y siguientes, se verifica con claridad que el señor Bolívar Cárdenas expuso su postura en relación con el tema cuando ya se había producido la votación y declarado la aprobación del proyecto de Acuerdo 20.
“El presidente Uriel Zuluaga Osorio: Muy buenos días para todos los honorables concejales, concejalas, señora secretaria, a todas las personas que nos acompañan en el día de hoy. Vamos a dar inicio a la vigésima novena sesión extraordinaria correspondiente al tercer período conforme al Decreto 83 de septiembre 7 del 2015. Señora secretaria procede a leer el orden del día.
2. Aprobación del Acta 93 de septiembre 9 de 2015.
3. Segundo debate al proyecto de Acuerdo 18 “por medio del cual se adopta el plan municipal de desarrollo cultural para La Tebaida Quindío 2015 - 2025”.
Segundo debate al proyecto de Acuerdo 20 “por el cual se declara de utilidad pública e interés social, unos bienes inmuebles y se autoría al señor alcalde municipal para realizar los procedimientos necesarios para su adquisición y se dictan otras disposiciones”.
Segundo debate al proyecto de Acuerdo 21 “por medio del cual se autoriza al alcalde del municipio de la tebaida para comprometer vigencias excepcionales”.
Segundo debate al proyecto de Acuerdo 19 “por medio del cual se autoriza al alcalde de La Tebaida Quindío, para la contratación de empresito (sic), la compra de un bien inmueble y se dictan otras disposiciones”.
4. Cierre de sesión”(35). (Subrayado de la sala).
De lo transcrito se desprende que el concejo municipal tenía la tarea de decidir sobre la aprobación de cuatro proyectos de acuerdo, entre los cuales se encontraba el Nº 20 que se subrayó anteriormente.
En tal medida, no puede hablarse de gestión de negocios cuando la intervención en nada podía definir el rumbo de la decisión que los concejales de entonces debían adoptar en relación con el trámite de expropiación que se ventilaba en ese momento, ni sus argumentos influyeron en que se tomara una u otra postura, por la simple y llana razón de que fueron expuestos de manera posterior a la aprobación del proyecto de acto administrativo ya mencionado(36).
De otra parte, es pertinente observar que la existencia de la causal, como ya quedó dicho, se justifica en que no se desconozca el derecho a la igualdad de los aspirantes por virtud de las acciones reprochadas que puedan llevar a cabo los candidatos a cargos de elección popular, cuestión que tampoco se desprende de lo visto hasta ahora, pues la participación del señor Cesar Augusto Bolívar Cárdenas se orientó a denunciar en un pequeño momento la mora en el proceso de construcción del colector interceptor La Jaramilla, pero no se observa que su intervención haya sido contundente o por lo menos, dirigida a beneficiar a sus poderdantes, máxime si se estaba oponiendo a que se adelantara el proceso de expropiación con las facultades otorgadas por el concejo al alcalde para esos efectos.
8.4.3. Finalmente, en cuanto a la existencia de la causal de pérdida de investidura endilgada con fundamento en el pago del valor indemnizatorio por la expropiación de los predios de los que eran propietarios los poderdantes del señor Cesar Augusto Bolívar Cárdenas, lo que se observa es que tampoco es un argumento suficiente para tener acreditada la gestión de negocios atribuida, pues lo cierto es que el dinero entregado a los señores Juan de Dios Botero Rodríguez, Marco Andrés Botero Valencia, Beatríz Eugenia Álvis Castrillón y José Oscar Álvis Castrillón, se produjo como resultado del procedimiento administrativo de expropiación que inició y adelantó la administración municipal, actuación esta que además tuvo como destinatarios a las demás personas sobre las cuales recaía la medida. De ello dan cuenta los artículos primero a cuarto de la Resolución 396 del 25 de septiembre de 2015:
“ART. 1º—Ordenar la expropiación por vía administrativa del derecho de dominio que ejercen los señores Juan De Dios Botero Rodríguez, Marco Andrés Botero Valencia, Juan Manuel Botero Valencia y Maria Esperanza Valencia Román, sobre la franja avaluada del inmueble identificado con ficha catastral Nº 01-00-0081-0011-000, matrícula inmobiliaria Nº 280-65070, que comprende un área de doscientos treinta y nueve coma veinticinco metros cuadrados (239.25m2), área colindante con la quebrada La Jaramilla, a expropiar.
“ART. 2º—Ordenar la Expropiación por Vía Administrativa del derecho de dominio que ejercen los señores Alejandro Alvis Castrillón, Alvis Castrillón Luz Delia, Alvis Castrillón Álvaro, Alvis Castrillón Edilberto, Alvis Castrillon María Teresa, Alvis Castrillon Carlos Ernesto, Alvis Castrillon Beatriz Eugenia, Alvis Castrillon José Oscar y Alvis Castrillón Martha Lucía, sobre la franja avaluada de los inmuebles identificados con fichas catastrales 01-00-081-0010-000, 01-00-081-0009-000, 01-00-081-0005-000, 01-00-081-0008-000, 01-00-081-0007-000, 01-00-0058-0008-000, 01-00-0058-0004-000, 01-00- 0052-0007-000, 01-00-0058-0009-000, la cual comprende una longitud de doscientos cinco coma treinta y cinco metros cuadrados, área colindante con la quebrada La Jaramilla, a expropiar.
“ART. 3º—El valor del precio indemnizatorio para la familia Botero. Por los predios a expropiar el valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena asciende a la suma de tres millones doscientos cincuenta y tres mil ochocientos pesos m/cte ($ 3.253.800), valor obtenido a través del avalúo catastral realizado por el IGAC, con radicación 3632013ER2016
“ART. 4º—Valor del precio indemnizatorio para la familia Alvis Castrillon. El valor del precio indemnizatorio de expropiación asciende a la duma de dos millones setecientos sesenta y seis mil setecientos noventa y cinco pesos m/cte ($ 2.766.795), valor obtenido a través de los avalúos catastrales realizados por el IGAC, con radicaciones 3632013ER2015 y 3632014ER5388.”(37).
En el escenario que se pone de presente, tal y como lo adujo el Ministerio Público en primera instancia, y en su momento el demandado (en la contestación de la demanda, en el recurso de apelación y alegatos de segunda instancia), lo que halla la sala es que no se acreditó la ocurrencia de la causal de pérdida de investidura que se le atribuyó al señor Cesar Augusto Bolívar Cárdenas por la violación al régimen de inhabilidades previsto en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, razón por la cual en este aspecto habrá de revocarse la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío.
Es preciso ahora estudiar si el concejal acusado violó el régimen de incompatibilidades.
8.5. Régimen de incompatibilidades.
Debe tenerse presente que el denominado régimen de impedimentos en el sector público (inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones), propugna por estimular las buenas y sanas prácticas en el ejercicio de la funciones estatales, para evitar, entre otras y como en este caso, que quienes ostentan la representación de la comunidad como miembros de las corporaciones públicas, utilicen su investidura para obtener posicionamientos en su beneficio al ejercer actividades que en determinados momentos les generen favorecimientos del electorado.
La causal que se invoca para solicitar la pérdida de investidura es la siguiente:
2. Ser apoderado antes las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen.” (Subrayas de la sala).
Ante la causal invocada y los hechos acreditados en el proceso, la sala abordará el análisis del siguiente problema jurídico: ¿incurre en causal de pérdida de investidura por ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio, el concejal que, con mucha antelación a su elección, ha recibido poder de algunos ciudadanos del mismo municipio para tramitar concesiones, permisos y servidumbres que deriven de la ejecución de una obra de saneamiento que la administración ha celebrado con un tercero, si renuncia al poder antes de comenzar el período para el cual fue elegido?
8.6. Duración de las incompatibilidades.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, las incompatibilidades de los concejales tenían vigencia desde el momento de su elección y hasta seis (6) meses posteriores al vencimiento del período respectivo. La norma era del siguiente tenor:
Con la expedición de la Ley 617 de 2000, dicho régimen fue modificado sustancialmente en cuanto al momento a partir del cual se reputan existentes las incompatibilidades; el 43 ibídem describe lo anunciado:
‘ART. 47.—Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.’”
Sobre esta particular circunstancia, la sección primera ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en sentencia del 17 de julio de 2008, en el proceso Nº 44001-23-31-000-2008-00005-01, para establecer que el régimen de incompatibilidades en el caso de los concejales era aplicable solo a partir del momento en que comenzaba el período para el cual fueron elegidos, independientemente de que hayan tomado o no posesión del cargo. Tal conclusión fue el producto de un proceso de análisis de las anotadas normas y de lo expuesto por la Corte Constitucional, cuando en Sentencia C- 194 de 1995 estudió la exequibilidad del artículo 47 de la Ley 136 de 1994. El siguiente fragmento demuestra lo dicho:
“Al comparar dichos enunciados, se observa que se pasó de tener un lapso que empezaba desde el momento de la elección del concejal hasta seis (6) meses después del vencimiento del período respectivo, de modo que las incompatibilidades entraban a operar desde el día en que resultaban elegidos los concejales y duraban hasta más allá del tiempo por el cual lo habían sido, salvo renuncia a la curul, de modo que excedía en ambos extremos el período respectivo. De esa forma no era necesaria la posesión ni el ejercicio de la curul para que sus incompatibilidades como concejal tuvieran efecto.
En el nuevo contenido del comentado artículo se nota una modificación sustancial en la delimitación o fijación de los extremos de la duración de las incompatibilidades, en la que salta a la vista, de una parte, la supresión del momento de la elección como punto de partida para ello y, de otra, la inclusión o fijación de la terminación de dicho período como extremo o límite final de esa duración, con lo cual igualmente se da la supresión de los seis (6) meses siguientes a la terminación del referido período, a la que se suma la eliminación de la posibilidad de ser nombrado alcalde por decreto si renuncia antes de finalización del período.
Por consiguiente, una lectura lógica y razonable del nuevo enunciado de la norma permite concluir que con él la duración de las incompatibilidades de los concejales se ha circunscrito al tiempo del período por el cual sean elegidos como tal, lo cual además aparece más armónico con el alcance conceptual que la jurisprudencia le ha dado a la incompatibilidad como limitación en el ejercicio de funciones públicas o estatales.
Así aparece, v. gr. en una de las tantas sentencias de la sección quinta de esta corporación que han abordado el tema(38), en la que se dice que “Las incompatibilidades son todas aquellas actuaciones que le está prohibido realizar al funcionario durante el desempeño del cargo o con posterioridad, so pena de quedar sometido al régimen disciplinario correspondiente”(39).
Ese alcance conceptual está acogido, incluso, en el artículo 281 de la Ley 5ª de 1992, en tanto dispone: “ART. 281.—Concepto de incompatibilidad. Las incompatibilidades son todos los actos que no pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el período de ejercicio de la función”.
Esa connotación de la incompatibilidad explica que la Corte Constitucional, Sentencia C-194 de 1995, en la que examinó la legalidad del texto inicial o anterior del artículo 47 de la Ley 136 de 1994 hubiere negado el carácter de tal a las incompatibilidades de los concejales por el tiempo dado entre el momento de la elección y la iniciación del período, según se aprecia en los siguientes apartes:
Debe precisarse que, durante el tiempo transcurrido entre la elección y la posesión, no hay propiamente incompatibilidades sino prohibición de actuar en papeles diferentes, pues todavía, aunque se tiene la dignidad, no se la ejerce”. (Subrayas de la sala).
Igual tratamiento les dio en dicha sentencia por los seis (6) meses posteriores a la terminación del correspondiente período al que la norma sustituida las extendía.
Así las cosas, resulta más compatible con el ordenamiento jurídico la interpretación que del artículo 47 actual de la Ley 136 de 1994 ha sido adoptada por el a quo y que la sala hace suya en esta providencia, con la precisión de que por haber sido circunscritas por el legislador al período respectivo, las incompatibilidades de los concejales rigen u operan desde que se inicie el período por el cual sean elegidos, independientemente de que se posesionen o no en el cargo, hasta cuando finalice el período, a menos que renuncien a la curul antes de esa finalización, caso en el cual regirán hasta seis (6) meses después de que se dé la aceptación de la renuncia si faltare más de ese lapso para la terminación del período.
Así las cosas, como consta en el plenario que el demandado actuó como miembro de la junta directiva de la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios hasta el 13 de diciembre de 2007, y su período de concejal del municipio de Riohacha se inició el 1º de enero de 2008, se tiene que no violó la incompatibilidad que se le endilga, la prevista en el actual artículo 45, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, y en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, que niega la pérdida de su investidura de concejal”. (Subrayas de la sala).
En atención a lo expuesto, es claro para la sala que el concejal César Augusto Bolívar Cárdenas no incurrió en la violación del régimen de incompatibilidades pues renunció al poder el 22 de diciembre de 2015, esto es, antes de comenzar el período para el cual fue elegido que comenzaba el 1º de enero de 2016.
Por esta razón también debe revocarse la sentencia de primera instancia, no sin antes traer a colación la necesidad de sopesar con el juicio debido la conducta de los representantes de las corporaciones públicas elegidos popularmente, destinatarios de normas de carácter sancionatorio, puesto que tal y como lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia SU-424 de 2016, es pertinente realizar un examen de culpabilidad de esas comportamientos a fin de no caer en juicios objetivos que desconozcan los fines últimos que pretende proteger la Carta Superior.
También por este aspecto, la sala observa que la conducta del concejal Cesar Augusto Bolívar Cárdenas no tiene tinte de negligencia y menos de dolo, puesto que aún siendo conocedor de las normas que regulan el ejercicio de la profesión de abogado, no llevó a cabo un comportamiento activo orientado a sacar provecho de su condición, todo lo cual lleva a concluir que no se incurrió en el régimen de inhabilidades ni incompatibilidades que se le endilga y por ello, también sobre este aspecto habrá de revocarse la sentencia de primera instancia.
1. REVOCAR la sentencia apelada, del 30 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en cuanto decretó la pérdida de investidura del concejal Cesar Augusto Bolívar Cárdenas, y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
19 Sentencia del 13 de marzo de 1996, exp. AC-3311. Sentencia del 15 de julio de
2004, exp. 3379. Sentencia del 10 de marzo de 2005, exp. 3451. Sentencia del
9 de septiembre de 2005, exp. 3671. Sentencia del 30 de septiembre de 2005,
exp. 3656. Sentencia del 10 de noviembre de 2005, exps. acumulados 3174,
3175 y 3180. Sentencia del 11 de noviembre de 2005, exps. acumulados 3177, 3176,
3178, 3183, 3184 y 3238.
20 Pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias: De la Sección Primera: del 5
de septiembre de 2002, exp. PI-7452; del 4 de febrero de 2005, exp. PI-00317;
y del 26 de mayo de 2005, exp. PI-00908. De la Sección Quinta: del 12 de mayo de
1995, exps. acumulados 1146, 1148 y 1149; del 21 de abril de 1995, exp.
1284; del 27 de julio de 1995, exp. 1333; del 12 de septiembre de 1995, exp.
1384; del 31 de octubre de 1995, exp. 1438; del 3 de noviembre de 1995, exp.
1428; del 18 de abril de 1996, exp. 1542; del 7 de octubre de 1996, exp. 1595;
del 24 de agosto de 2001, exp. 2610; del 21 de septiembre de 2001, exp. 2602;
del 5 de octubre de 2001, exp. 2651; del 9 de noviembre de 2001, exp. 2700;
del 1º de febrero de 2002, exp. 2744; del 6 de marzo de 2003, exp. 3064; del
15 de julio de 2004, exp. 3379; del 10 de marzo de 2005, exp. 3451; del 11 de
noviembre de 2005, exp. 3518; y del 18 de agosto de 2006, exp. 3934. De la
Sala Plena: del 2 de agosto de 2005, exp. S-245.
21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente:
Mauricio Torres Cuervo. Sentencia de 18 de noviembre de 2008, rad. 11001-03-
15-000-2008-00316-00 (PI).
22 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 19 de
enero de 2010, proferida en el proceso Nº 11001-03-15-000-2009-00708-00(PI).
23 Respecto del régimen de inhabilidades dijo la Asamblea Nacional Constituyente en el informe ponencia para primer debate en la plenaria de la asamblea del 16 de abril de 1991, lo siguiente:
“Inhabilidades. 1.1. Objeto: evitar que se utilicen los factores de poder del Estado con fines
electorales e impedir que personas indignas puedan llegar al Congreso.
Por otra parte, quien mantiene relaciones particulares y específicas con el Gobierno, como contratista o gestor ante las autoridades públicas, debe ser objeto de una norma especial, puesto que si en el régimen de incompatibilidades se establece la prohibición de contratar con el Estado y hacer gestiones en nombre de terceros, una persona que fuere elegida mientras mantiene la condición de contratista o de gestor quedaría por el solo hecho de la elección incurso en la causal de incompatibilidad y sometido a la pérdida de investidura. Conviene, además, establecer un tiempo antecedente durante el cual opera la inhabilidad para evitar que ocurran sustituciones de última hora con las que se pretenda burlar la inhabilidad, y que la misma candidatura a una corporación sirva para obtener ventajas adicionales en la gestión frente al Gobierno.” (Gaceta Constitucional Nº 51 del 16 de abril de 1991.)”.
24 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de Octubre
22 de 2002. Rad. 11001-03-15-000-2002-0504 (PI-046).
25 Según lo ha expuesto de manera uniforme, reiterada y pacífica esta corporación, los elementos que configuran esta causal deben ser concurrentes a efectos de tener acreditada la causal de pérdida de investidura que se invoca. Entre las providencias dictadas en ese sentido podemos citar las siguientes: Fallo del 19 de enero de 2010 expedida en el proceso Nº 11001-03-15-000-2009-00708-00(PI) por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Sentencia del 7 de marzo de 2013, dictada en el exp. 52001-23-31-000-2011-00664-01, por la Sección Quinta; y fallo del 12 de marzo de 2015 expedido en el proceso 11001-03-28-000-2014-00065-00, proferida también por la Sección Quinta.
26 Ver Fallos del 19 de enero de 2010 expedida en el proceso Nº 11001-03-15-000-
2009-00708-00(PI) y del 9 de julio de 2013 proferido en el exp. 11001-03-15-
000-2011-00709-00(PI), los dos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
29 Fl. 19, cdno. 1.
30 Sentencia del 28 de noviembre de 2000, exp. 11349, Magistrada Ponente Olga Inés Navarrete.
31 Esta sección ha tenido la oportunidad de referirse al tema en importante sentencia del 12 de mayo de 2016, en el proceso que resolvió una acción de tutela identificada con el Nº 11001-03-15-000-2015-02793-00.
32 Sala Plena, sentencia de 27 de junio de 2006, exp. 2005 - 1331 (PI), actor: Julián Evangelista González, C. P. Doctor Ramiro Saavedra Becerra.
33 “Por la cual se ordena la expropiación de la franja colindante con la quebrada La Jaramilla, en un ancho de 1.50 metros de los inmuebles declarados de interés social y utilidad pública, a través del Acuerdo 12 de 2014”.
34 Fls. 174 a 177, ibídem.
35 Fl. 165, cdno. 1.
36 En sentencia del 12 de mayo de 2016 proferida por esta sección en una acción de tutela, también se hizo referencia al alcance de la “gestión” de la siguiente forma: “Si bien el concepto de gestionar36, es un concepto anfibológico, nótese como en todas sus acepciones se encuentra presente un elemento estratégico en el que se toma un curso de acción para lograr un objetivo. En ese sentido gestionar “(…) es el arte de hacer posible un rumbo y alcanzar una meta en medio de las dificultades y de la imprevisibilidad de los acontecimientos (…)”36”.
37 Fl. 29, cdno. 1.
38 Sentencia de 3 de septiembre de 1998, exp. 1952, Consejera Ponente Doctora Miren De La Lombana De Magyaroff.
39 También, en sentencia de 14 de septiembre de 2001, exp. 2616, sección quinta, Consejero Ponente Doctor Mario Alario Méndez, se dice: “incompatibilidad, impedimento, prohibición o tacha para ejercer una actividad determinada cuando se ocupa un cargo o por razón de haberlo ocupado”.