Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/voto-particular-inconstitucionalidad-337514338
Timestamp: 2019-01-17 00:13:50
Document Index: 251215614

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 27', 'ARTÍCULO 14', 'ARTÍCULO 27', 'ARTÍCULO 41', 'ARTÍCULO 27', 'ARTÍCULO 70', 'ARTÍCULO 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 41', 'artículo 70', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 27', 'artículo 14', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 70', 'artículo 27', 'artículo 70', 'artículo 133', 'artículo 80', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 109', 'artículo 70', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 70', 'artículo 133', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 16', 'artículo 133', 'artículo 33', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 33', 'artículo 10', 'artículo 10', 'Artículo 105', 'artículo 27', 'artículo 33', 'artículo 41', 'artículo 70', 'artículo 133', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 70', 'artículo 116', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 105', 'artículo 60', 'Artículo 105', 'Artículo 60', 'artículo 27', 'Artículo 62', 'artículo 105', 'artículo 13', 'Artículo 13', 'artículo 27', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'artículo 27', 'artículo 105', 'Artículo 105', 'artículo 20', 'artículo 19', 'artículo 61', 'Artículo 105', 'artículo 64', 'artículo 33', 'artículo 64', 'artículo 105', 'Artículo 105', 'artículo 27', 'artículo 105', 'artículo 27', 'Artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 14', 'artículo 16', 'artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 16', 'artículo 27', 'Artículo 33', 'Artículo 34', 'Artículo 35', 'Artículo 18', 'Artículo 38', 'Artículo 48', 'Artículo 49', 'Artículo 44', 'Artículo 45', 'Artículo 46', 'Artículo 48', 'Artículo 49', 'Artículo 59', 'artículo 39', 'Artículo 62', 'Artículo 65', 'Artículo 66', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 66', 'artículo 45', 'artículo 48', 'artículo 27', 'artículo 33', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 14', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 70', 'artículo 133', 'artículo 133', 'artículo 116', 'artículo 40', 'Artículo 14', 'Artículo 41', 'Artículo 70', 'artículo 14', 'artículo 41', 'artículo 70', 'artículo 133', 'artículo 116', 'artículo 3', 'artículo 17', 'artículo 19', 'artículo 22', 'artículo 28', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 31', 'artículo 33', 'artículo 38', 'artículo 39', 'artículo 5', 'artículo 27', 'artículo 14', 'artículo 27', 'artículo 14', 'artículo 41', 'artículo 27', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 116', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 116', 'artículo 27', 'artículo 116', 'artículo 133', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 77']

Ejecutoria num. P./J. 93/2011 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 337514338
Número de Resolución: P./J. 93/2011 (9a.)
DERECHO A LA INFORMACIÓN. TRATÁNDOSE DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO, NO PUEDE ALEGARSE SU VULNERACIÓN RESPECTO DE QUIENES INTEGRAN EL CONGRESO LOCAL (Razones aprobadas por mayoría de diez votos. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano votó con salvedades). GRUPOS LEGISLATIVOS MIXTOS. EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE, QUE PERMITE SU INTEGRACIÓN, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL. GRUPOS LEGISLATIVOS MIXTOS. EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE, QUE PREVÉ SU CONFORMACIÓN AL INTERIOR DEL CONGRESO LOCAL, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 41, BASE 1, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (Razones aprobadas por unanimidad de once votos). GRUPOS LEGISLATIVOS MIXTOS. EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE, QUE PREVÉ SU CONFORMACIÓN AL INTERIOR DEL CONGRESO LOCAL, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 70 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS NI CONTRARÍA PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS (Razones aprobadas por unanimidad de once votos). PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. ESTÁNDARES PARA DETERMINAR SI LAS VIOLACIONES ACONTECIDAS EN ÉSTE SE TRADUCEN EN UNA TRANSGRESIÓN A LAS GARANTÍAS DE DEBIDO PROCESO Y LEGALIDAD. ANÁLISIS RESPECTO DEL DECRETO 234 QUE REFORMA LOS PÁRRAFOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE, PUBLICADO EL 30 DE ENERO DE 2008 EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 68/2008. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA PRIMERA LEGISLATURA DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. ONCE VOTOS. 18 DE AGOSTO DE 2011. PONENTE: SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ. SECRETARIA: LAURA GARCÍA VELASCO.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de agosto de dos mil once.
Por escrito recibido el veintiocho de febrero de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados Víctor Alejandro Vázquez Cuevas, Fredy Ayala González, Eusebio Alfredo Tress Jiménez, Margarita Guillaumin Romero, José Sergio Rodolfo Vaca Betancourt Bretón, Celestino Rivera Hernández, Manuel Bernal Rivera, Marco Antonio Núñez López, Joel Alejandro Cebada Bernal, María de los Ángeles Sahagún Morales, Antonio de Jesús Remes Ojeda, Joaquín Rosendo Guzmán Avilés, Alba Leonila Méndez Herrera, Tito Delfín Cano, Cirilo Vázquez Parissi, Federico Salomón Molina, José de Jesús Mancha Alarcón, integrantes de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, promovieron acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de las normas y actos que más adelante se señalan, emitidos por las autoridades que enseguida se precisan:
a) La Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz.
b) El Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave, como autoridad promulgadora del decreto.
c) El secretario general de Gobierno del Estado, de la misma entidad federativa.
d) El director de la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Normas impugnadas:
a) El Decreto 234 que reforma los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado el 30 de enero de 2008 en el Periódico Oficial de la entidad;
b) La integración del grupo legislativo "del Partido del Trabajo, del Partido Revolucionario Veracruzano e independiente", como consecuencia inmediata de la reforma; y,
c) El reconocimiento del citado grupo por la legislatura de la entidad.
Los antecedentes del caso, narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes:
El veintiuno de enero de dos mil ocho, los diputados Julio Chávez Hernández del Partido del Trabajo, Manuel Laborde Cruz del Partido Revolucionario Veracruzano y Renato Tronco Gómez sin partido a representar, presentaron a la LXI Legislatura del Congreso del Estado, la iniciativa de reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, con la finalidad de que se permitiera a diputados locales de diferentes partidos o sin partido conformar grupos legislativos.
El veinticuatro de enero de dos mil ocho, la LXI Legislatura del Congreso Estatal turnó a la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales, la citada iniciativa de reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Local, para su estudio, análisis y emisión del dictamen correspondiente, resultando que al día siguiente, y sin tomar en cuenta el parecer del diputado José de Jesús Mancha Alarcón, los otros integrantes de la comisión emitieron dictamen favorable manifestando que la conformación de grupos legislativos integrados por diputados independientes y de partidos políticos minoritarios, contribuirá al cumplimiento de las funciones legislativas, fortalecerá el sistema de partidos políticos y permitirá que el pluralismo ideológico se exprese en la representación popular; argumentos que los promoventes tildan de falsos, al considerar que es ilógico permitir que diputados provenientes de dos partidos diferentes o sin pertenencia partidista contribuyan en el fomento de tales rubros políticos.
En la vigésimo quinta sesión ordinaria del primer año de ejercicio constitucional realizada el treinta de enero de dos mil ocho, se presentó al Pleno el dictamen relativo a la iniciativa, misma que fue aprobada por la mayoría.
Cabe mencionar que el Decreto Número 234 que reforma los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, fue promulgado en la Gaceta Oficial Número Extraordinario 33, de treinta de enero de dos mil ocho, en menos de una hora de su aprobación.
Una vez que se aprobó tal reforma consta en la Gaceta Legislativa que se convocó a una nueva sesión del Congreso el mismo día treinta de enero de dos mil ocho, a las seis quince horas, para llevar a efecto la vigésima sexta sesión ordinaria, en la cual el secretario general del Congreso Estatal, mediante oficio de esa misma fecha, informó a la presidenta de la mesa directiva, la constitución del "Grupo legislativo PT, PRV e independiente", a lo que la mencionada diputada local, a nombre de la asamblea, se dio por enterada, quedando consumada la integración y reconocimiento de dicho grupo, mismo que no debió haberse conformado al ser ilegal de origen.
Los conceptos de invalidez que hacen valer los accionantes son, en síntesis, los siguientes:
Que la aprobación, promulgación y publicación del Decreto 234, que reforma los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave viola las formalidades esenciales del procedimiento, al carecer de fundamentación y motivación, pues vulnera el sistema de partidos establecido en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que concatenado con el artículo 70 de dicho ordenamiento, sólo permite la agrupación de diputados cuando éstos pertenezcan a la misma afiliación de partido y que formen parte de uno.
Que por lo anterior, se viola además lo dispuesto en los artículos 6o., 14, 16, 41, 70 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las razones medulares siguientes:
Que la aprobación de la reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo viola el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al prever como fecha de entrada en vigor de la norma, el mismo día de su publicación, realizada mediante la Gaceta Oficial Número Extraordinario 33 de la misma fecha del decreto, pues de la prontitud con la que se aprobó y publicó dicha reforma, se deduce que tales hechos se realizaron con la intención de permitir que se integrara de inmediato el grupo legislativo en comento, con la finalidad de obstaculizar el acceso a determinada información.
Arguyen que la emisión de la norma impugnada, modifica de manera fundamental el sistema de partidos y la integración de grupos de diputados de la misma filiación partidista, misma que además se publicó en un número extraordinario de la Gaceta Oficial, con lo que, según su dicho, se violentan las formalidades en el procedimiento, acarreando una transgresión al artículo 6o. constitucional.
Por otra parte, argumenta que ni el Congreso ni el gobernador estatal pueden aprobar, promulgar o publicar leyes opuestas al Texto Constitucional Federal, por lo que el decreto impugnado violenta los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Agrega, que existe la prohibición para emitir una reforma que en sí misma resulte retroactiva, por lo que si el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo refiere que los grupos legislativos deben constituirse para funcionar dentro de una legislatura, en la primera sesión ordinaria del Pleno y, por ello, la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas, lo legal sería que las comisiones permanentes se integren sólo con los grupos legislativos constituidos hasta la primera sesión ordinaria y para toda la legislatura, y no como sucede en el caso, que dentro de la vigencia de esta norma se actualice el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias de una reforma, pues ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva.
Por lo anterior, estiman que se viola el artículo 14 de la Constitución Federal, en el tema de la irretroactividad de la ley, misma que aplica para el legislador en la expedición de leyes, y para la autoridad, quien deberá abstenerse de aplicarlas retroactivamente, en aras de preservar el respeto a los derechos adquiridos del individuo.
Que el sistema de partidos políticos en México encuentra su fundamento en el artículo 41 de la Constitución Federal, que en su fracción V, establece: "Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con la filiación de partido en alguna de las Cámaras. Sólo habrá un consejero por cada grupo parlamentario, no obstante su reconocimiento en ambas Cámaras del Congreso de la Unión."
Por lo que concluye que únicamente los grupos parlamentarios tienen derecho a proponer candidatos y a ser consejeros electorales; que todos los grupos parlamentarios deben estar afiliados a algún partido político; que cada grupo parlamentario debe pertenecer a un solo partido político; y que cada grupo parlamentario tendrá como nombre el del partido político al que estén afiliados sus integrantes. Consecuentemente, considera que si el artículo impugnado autoriza la conformación de grupos legislativos por diputados locales sin importar que provengan de diversos partidos o no tengan partido, y además permite que su denominación se componga por dos o más nombres de un partido, y que en caso de que un diputado integrante del grupo sea independiente se le agregue a la denominación la palabra "independiente", es indudable que incumple con el sistema de partidos establecido en el artículo 41 constitucional federal.
Por otra parte, resalta que el artículo 70 constitucional señala los términos y límites mínimos para la agrupación de diputados, estableciendo qué debe hacerse de conformidad con su afiliación partidaria.
En ese sentido, los promoventes aducen que las consideraciones que se tomaron en cuenta para aprobar el dictamen que dio origen al artículo impugnado, refieren que las reformas realizadas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal contribuyen al fortalecimiento del sistema de partidos; sin embargo, tal aseveración no tiene sustento legal alguno, pues las modificaciones constitucionales que se han elaborado con la finalidad de fortalecer el sistema partidario -privilegiando la integración de coaliciones, frentes y fusiones-, parten de la aceptación en la Constitución Federal, y de ninguna manera han surgido del albedrío de actores políticos que al amparo de hacer valer sus derechos civiles, atentan en contra de las instituciones jurídicas transgrediendo preceptos de carácter constitucional, como sí ocurre con la reforma que motiva la presente acción.
Añade que no hay democracia posible sin sistema de partidos políticos, al ser éstos el vínculo entre los electores y sus gobiernos; que los partidos políticos son la respuesta al reto estatal de constituir gobiernos que respondan a los intereses de las sociedades complejas de nuestros días, y que aunque en muchos casos, los ciudadanos prefieren agruparse en organizaciones no partidistas para satisfacer exigencias concretas, los partidos políticos siguen siendo las organizaciones políticas profesionales y perdurables, con capacidad para aglutinar intereses esenciales y diversos, en programas globales sometidos al dictamen ciudadano, transformando la representación social en representación política, constituyendo el medio idóneo para llevar a los ciudadanos al ejercicio del poder público.
En esas circunstancias, el considerando quinto del dictamen habla de pluralismo ideológico y fortalecimiento del sistema de partidos, no obstante, la reforma plantea impedimentos, tales como que tres diputados de un mismo partido puedan hacer un grupo legislativo, si ya existe otro con la misma filiación; que dos diputados de cierta filiación y uno de filiación contraria se vuelvan independientes y conformen un grupo legislativo; y que un diputado se declare independiente y se una a un grupo con una sola filiación partidista.
Que con la reforma que sufrió el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo veracruzano, está permitido formar grupos legislativos por diputados locales procedentes de diversos partidos y hasta sin partido, y que se identifique con las siglas de dos partidos agregándole la palabra independiente que no corresponde a algún partido, por lo que considera que es claro que la norma impugnada no observa el artículo 70 constitucional federal.
Finalmente, aduce que la reforma impugnada transgrede el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece el principio de supremacía constitucional, consistente en que todas las leyes federales y estatales deben ser acordes con ella, esto es, no contener disposiciones que atenten contra sus preceptos.
Que es cierto que la Constitución del Estado de Veracruz, a diferencia de la General de la República, no prevé la forma de integración de los grupos de diputados; sin embargo, sí contempla en su artículo 80, la supremacía que tiene la Constitución Federal sobre cualquier otra norma de carácter secundario.
Que la supremacía constitucional lleva implícita la prohibición para los Congresos Locales y los gobernadores de las entidades federativas de aprobar leyes estatales que violen alguno de sus artículos.
En esa tesitura, el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz contradice el contenido de los artículos 41, fracción III y 70, párrafo III, de la Constitución Federal, por las razones anteriormente apuntadas, con lo que se transgrede el principio de supremacía constitucional.
Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos, son los artículos 6o., 14, 16, 41, 70 y 133.
Mediante proveído de veintinueve de febrero de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que correspondió el número 68/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro Mariano Azuela Güitrón.
Por auto de tres de marzo siguiente, el Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió las normas impugnadas y al Ejecutivo que las promulgó para que rindieran sus respectivos informes, así como al procurador general de la República para que formulara el pedimento correspondiente en relación con la presente acción, sin que tuviera como terceros perjudicados a las personas señaladas en la demanda, dada la naturaleza del juicio constitucional.
Asimismo, determinó que no se solicitaba informe al secretario general de Gobierno y al director de la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado, por considerar que sólo pueden intervenir en este procedimiento constitucional los órganos legislativo y ejecutivo que, respectivamente, hayan emitido y promulgado la norma impugnada.
El Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, al rendir su informe, señaló sustancialmente, lo siguiente:
En principio, considera que es improcedente la acción de inconstitucionalidad planteada en contra del Decreto 234, que reformó los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, toda vez que dicha reforma es de naturaleza orgánica y no abstracta ni impersonal, que son los elementos que en todo caso tiene una norma de carácter general, razón por la cual no es procedente la presente acción.
Por otra parte, manifiesta que el concepto de invalidez hecho valer por los promoventes de la acción en el que se afirma que la reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal transgrede el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por considerar que el hecho de que se tomó como fecha de entrada en vigor el mismo día de su publicación, fue con la intención de permitir que de inmediato se integrara el grupo legislativo y obstaculizar el acceso a información suficiente, por lo que el Congreso se condujo con maquinaciones y ocultamiento, carece de sustento legal, por las siguientes razones:
- Que de la lectura de la versión estenográfica de la vigésima quinta sesión ordinaria, se advierte que no existió la maquinación a que se refieren los actores, ya que no fue una asechanza artificiosa y oculta, ni tampoco fue dirigida a un mal fin, sino que se estableció de forma clara, tanto por los diputados que se opusieron como por los que se pronunciaron a favor de la iniciativa, cuáles eran los alcances de la reforma a los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la ley orgánica estatal, por lo que no hubo ocultamiento de información.
- Que tampoco se contravinieron los principios y bases a que se refiere el artículo 6o. de la Constitución General de la República, en cuanto al acceso a la información, porque la actividad legislativa se conoció profusamente por los diputados ahora promoventes, al dárseles a conocer la iniciativa con anticipación; primero, cuando se turnó a la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales en la sesión ordinaria celebrada el veinticuatro de enero de dos mil ocho; también se publicó en la Gaceta Legislativa, órgano de información del Congreso, incluso se les proporcionó copia de la iniciativa; posteriormente, el dictamen y proyecto de dicha iniciativa les fue dado a conocer dentro del término establecido por el artículo 109 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado; además, la iniciativa se votó dispensando la lectura del dictamen y proyecto de decreto, en razón de que para ese momento ya se había publicado en la Gaceta Legislativa, por lo que tuvieron la oportunidad de intervenir en la sesión en que se conoció la misma.
- Resalta que tampoco se modifica el sistema de partidos y la integración de grupos de diputados de la misma filiación partidista, pues quedó intocada la parte que corresponde a la integración de los grupos legislativos por cada partido que cuente con representación en el Congreso, sólo se abrió la posibilidad de que los representantes de las minorías tuvieran voz y voto dentro del mismo, lo que no contraviene el sistema de partidos sino que lo fortalece y, de esta manera, las minorías tienen voto en las decisiones del Congreso, lo que no transgrede ningún mandamiento constitucional.
- Además, dado que la reforma versa sobre una ley orgánica, no es una norma que tenga el carácter de general, al regular cuestiones orgánicas y administrativas del Poder Legislativo Estatal, por lo que la acción de inconstitucionalidad es improcedente.
- Respecto del argumento relativo a la supuesta inobservancia de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al considerar los accionantes que ni el Congreso ni el gobernador del Estado tenían la posibilidad de aprobar, promulgar y publicar leyes que se opongan al Texto Constitucional Federal, y que el Decreto 234 constituye una norma de carácter general y, en consecuencia, violenta el principio de legalidad, no es válido, ya que la ley orgánica que nos ocupa no es una norma de carácter general; tan es así, que la propia Constitución Federal en su artículo 70, párrafo segundo dispone: "El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.", y más adelante en su último párrafo establece: "Está ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia."
- En cuanto a la retroactividad planteada por los promoventes, ésta aplica sólo cuando se refiere a normas de carácter general.
- Que como tácitamente lo afirman los promoventes, la reforma es un acto administrativo porque fue emitido por un órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado y tiempo, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión, de lo que claramente se desprende que la reforma fue producto de una actividad legislativa totalmente legal, pues el Congreso Estatal se encuentra facultado para realizar este tipo de actos, de acuerdo con lo establecido por los artículos 70 y 33 de la Constitución Local, por lo que no se puede hablar de retroactividad, pues se estaría en el absurdo de que la estructura administrativa de cualquier ente público no pudiera ser cambiada para hacerla más eficiente y eficaz, si se considerara retroactiva la norma, razón por la que no existe violación a los preceptos 14 y 16 constitucionales federales.
- Respecto del concepto de invalidez en el que arguyen que se viola lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aduce que son incongruentes porque para afirmar su dicho se apoyaron en normas constitucionales ya derogadas; sin embargo, atendiendo a lo que establece el artículo 41 constitucional, que dicta que los partidos políticos son entidades de interés público y que la ley determinará las normas, requisitos para su registro, intervención en el proceso electoral y los derechos que tienen para participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.
- Que el hecho de que en el primer párrafo del artículo impugnado se haya suprimido "provenientes del mismo partido", no contraviene el artículo 41, porque no afecta la constitución de los partidos políticos como entidades de interés público, ni las normas y requisitos para su registro legal, ni las formas específicas en su intervención en el proceso electoral; tampoco les impide a participar en las elecciones o promover la participación del pueblo en la vida democrática, es decir, no existe ningún acotamiento de sus atribuciones por la incorporación de la expresión mencionada, ni mucho menos ésta atenta en contra del artículo 41 constitucional.
- Que la aludida inobservancia del artículo 70 de la Constitución General de la República carece de sustento jurídico, pues de lo expresado en la exposición de motivos de la iniciativa presentada el veintiuno de enero de dos mil ocho, se desprende que el propósito de dicha iniciativa fue reformar la ley orgánica en cuanto a la conformación de los grupos legislativos que integran la legislatura, a fin de permitir que los diputados independientes y de los partidos políticos minoritarios, contribuyan al cumplimiento de las funciones legislativas, considerando resolver en sentido favorable tal iniciativa "porque no sólo podrá haber un grupo legislativo con las características propuestas y que la actividad del mismo no tiene implicaciones externas, sólo se realizará al interior del Congreso, lo que indica la naturaleza administrativa de la reforma, que no afecta la integración de los demás grupos legislativos y conservando el apego a la Norma Constitucional que nos ocupa, ya que está garantizando la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en este Congreso Local"; además de que es necesario tomar en cuenta que las minorías pueden ser generadoras de normas sociales, cambiando las posturas mayoritarias y generando confianza del electorado en sus representantes populares, pues las minorías deben participar no sólo con voz, sino con voto, en la toma de decisiones en las diversas comisiones permanentes y en la Diputación Permanente, de otra manera les haría nugatorio el derecho que la propia Constitución establece a favor de los partidos políticos.
Por lo que se cumple con la norma que se considera violada cuando establece, en su párrafo tercero, que la ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de diputados; pues en el párrafo segundo se establece que el grupo legislativo se integrará con al menos tres diputados y sólo podrá haber uno por cada partido político que cuente con representación en el Congreso, de esta manera se respeta la afiliación de partido y se cumple con la disposición constitucional, respetando la afiliación de partido y sólo se concede a quienes son minoría y se conforman en grupo a expresarse con voz y voto.
- Los accionantes señalan como concepto de invalidez la inobservancia del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, argumentando que con la reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, se transgrede la supremacía constitucional, lo que es infundado, pues no existe ninguna vinculación fundamental del acto legislativo consistente en la reforma del artículo 27 de la ley orgánica, con transgresiones al artículo 16 constitucional ni con leyes secundarias, por lo que al no existir violaciones a preceptos constitucionales, no se actualiza la transgresión al artículo 133 constitucional.
Al rendir su informe, el Poder Ejecutivo Local adujo, en síntesis, lo siguiente:
El Congreso del Estado de Veracruz, en uso de la atribución que le confiere la fracción V del artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, en sesión efectuada el treinta de enero de dos mil ocho, aprobó por mayoría de los diputados presentes, una reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, que se denominó como "Decreto 234 que reforma los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz".
En esa misma fecha por tratarse de una normatividad interna del Poder Legislativo, el decreto fue aprobado por el Congreso del Estado de Veracruz, no fue enviado al suscrito para su promulgación, ya que dicho requisito de trámite legislativo no es necesario en tratándose de la ley orgánica que regula el funcionamiento del Poder Legislativo y, consecuentemente, de cualquiera de sus reformas o adiciones, tal como lo precisa el artículo 33, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave; así, la diputada presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado envió para su publicación el decreto en mención, a la directora de la Gaceta Oficial del Estado, la que, por tratarse de un mandato de autoridad, de conformidad con el artículo 10 de la Ley de la Gaceta Oficial del Estado, ordenó su publicación de manera inmediata ese mismo día; sin embargo, como ya estaba editado el número ordinario que correspondía a ese día, se ordenó su publicación en el número extraordinario (33), correspondiente al treinta de enero de dos mil ocho, estableciéndose en su artículo primero transitorio, que dicho decreto entraba en vigor el mismo día de su publicación.
Luego, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, interpretado a contrario sensu, que establece que no es parte demandada la entidad, poder u órgano que no hubiere emitido ni promulgado la norma general ni pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; en el caso que nos ocupa, el Poder Local que represento, fue llamado a la presente acción de inconstitucionalidad como entidad demandada, supuestamente por haber promulgado el acto impugnado por los actores; sin embargo, coma ya se dijo, esto no fue así, pues el Poder Ejecutivo no promulgó el Decreto 234 que reforma los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, ya que en términos del citado artículo 33, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Veracruz, dicha ley no requerirá de la promulgación del Ejecutivo para tener vigencia.
De acuerdo con lo anterior, el Poder Ejecutivo no debe tener el carácter de entidad demandada en la presente acción, como inclusive los propios diputados actores lo reconocen en la foja cuarta de su escrito, por ende, debe dictarse el sobreseimiento por cuanto hace al Poder Ejecutivo Estatal.
Al emitir su opinión, el procurador general de la República señaló, sustancialmente, lo siguiente:
Que de la lectura de la parte que interesa de los artículos 41, 70 y 133 de la Constitución Federal, que la parte promovente estima violados, se desprende que:
El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la misma Constitución Federal y por las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. Asimismo, ordena que la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas.
La fracción I del citado precepto señala que los partidos políticos son entidades de interés público, que la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, así como las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Establece además el derecho de los partidos políticos nacionales para participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.
También estipula que sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos y prohíbe la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.
Por su parte, el artículo 70 constitucional dispone que el Congreso de la Unión expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos; y en ella se determinarán las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados. Prevé, además, que dicha ley no podrá ser vetada ni necesitará de la promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia y obligatoriedad.
En cuanto al artículo 133 de la Constitución Federal, contiene el principio de supremacía, que consiste en que la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados acordes con la misma, son Ley Suprema de la Unión.
Dada la naturaleza de los argumentos vertidos por los accionantes, el suscrito considera que la Suprema Corte de la Nación debe corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados para examinar en su conjunto los razonamientos de las partes y así poder resolver la cuestión efectivamente planteada, por tanto, los presentes conceptos de invalidez deben ser analizados a la luz de lo dispuesto por el artículo 116, primero y segundo párrafos, fracción II, de la Constitución Federal, dado que la norma impugnada forma parte de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz.
Del artículo 116, fracción II, primero y segundo párrafos, de la Constitución Federal se advierte que en cuanto a la organización del poder público, las entidades federativas tienen amplias facultades para que sus Congresos legislen respecto a la forma de organización de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
En cuanto al Poder Legislativo de los Estados, la fracción II del citado artículo 116 establece las bases generales que las Constituciones Locales y las leyes secundarias que emitan las Legislaturas Locales deberán tomar en cuenta para su organización y funcionamiento.
Tal es el caso del número de representantes que integran las Legislaturas Locales, el que deberá ser proporcional al de los habitantes de cada uno de ellos; sin embargo, no podrá ser menor de 7 diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.
Establece también el principio constitucional de la no reelección de los diputados locales, al señalar que los diputados de las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Al mismo tiempo, establece la posibilidad de que los diputados suplentes que no hayan entrado en funciones durante el periodo que fueron electos, nuevamente puedan ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.
Asimismo, ordena la incorporación de los principios constitucionales de mayoría relativa y de representación proporcional para la integración de los Congresos Locales, dando atribuciones plenas al legislador local para que los incorpore en las leyes que emita.
Respecto a la forma de organización interna de las Legislaturas Estatales, la Constitución Federal no señala nada al respecto, por lo que aquéllas tienen amplia libertad para proporcionarse sus propias normas de organización y funcionamiento, siempre y cuando reproduzcan los principios generales que emanan de la Norma Fundamental.
Por otra parte, el primer párrafo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, impugnado a través de la presente acción, define el grupo legislativo como la asociación de diputados que se constituye para funcionar durante una legislatura con la finalidad de garantizar la libre expresión de las corrientes políticas representadas en el Congreso de la entidad, permitiendo con ello que los diputados que lo conformen participen en la toma de decisiones y que coadyuven en los trabajos legislativos y, al mismo tiempo, contribuyan a mantener la disciplina al interior del Congreso Local.
El segundo párrafo del artículo 27 de la referida ley establece que el grupo legislativo se integrará con al menos tres diputados y sólo podrá haber uno por cada partido político que cuente con representación en el Congreso Estatal. Señala también que los grupos legislativos serán constituidos en la primera sesión ordinaria de la legislatura, siempre y cuando sus integrantes procedan de un mismo partido político, y en caso de provenir sus probables integrantes de partidos diversos o ser independientes, éste será conformado cuando quienes pretenden integrarlo así lo decidan, pero en ningún momento podrá existir más de un grupo de este tipo.
A juicio del procurador general de la República, con la emisión de los párrafos impugnados del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Veracruz, no se vulnera lo establecido en el numeral 41 de la Constitución Federal, ya que no establece disposición alguna que contradiga la obligatoriedad de que sea a través de los partidos políticos como los ciudadanos puedan acceder al poder público del Estado, es decir, a cualquier puesto de elección popular, sea a nivel federal, estatal o municipal.
Si bien el segundo párrafo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz prevé que se podrá conformar un grupo legislativo por diputados locales que provengan de diversos partidos políticos y por los que se declaren independientes, lo anterior no contradice el artículo 70 de la Constitución Federal, sino por el contrario, la norma se ajusta al Texto Constitucional al garantizar la libre concurrencia de las corrientes ideológicas en el Congreso Estatal al permitir que todos los partidos políticos tengan voz en la toma de decisiones al seno del órgano legislativo, y puedan participar en la decisiones que tome la Junta de Coordinación Política. Garantizándose así la pluralidad de ideas y de acciones al interior del Congreso Estatal.
Efectivamente, los párrafos impugnados, contrario a lo que señalan los diputados accionantes, garantizan la pluralidad de ideas y de acciones al interior del Congreso Estatal, ya que con la creación de un grupo legislativo se le permite a los diputados de todas las corrientes ideológicas reconocidas a través de los partidos políticos, tener una representación al interior de la Junta de Coordinación Política, incluso hasta en el caso de los diputados disidentes de los grupos que originalmente integraron al declararse independientes, lo que no sucedía anteriormente.
Asimismo, es infundado que los artículos 41 y 70 de la Constitución Federal privilegian la agrupación de diputados con base en el partido político al que pertenecen, ya que en el caso del segundo de los preceptos, éste regula exclusivamente al ámbito federal al referirse al Congreso de la Unión y específicamente a la Cámara de Diputados; mientras que, en materia local, como ha quedado plasmado en párrafos anteriores, es el artículo 116 de la Ley Suprema, el que determina la forma y los términos en que se deberán expedir las normas que regulen la actividad del poder público y, en el caso concreto, en la fracción II para las Legislaturas Estatales.
Por tanto, al gozar de plena libertad el Congreso Estatal para regular la forma de su organización, la norma impugnada no contradice el texto de la Constitución Federal.
Si bien es cierto que las Juntas de Coordinación Política y las comisiones internas de los Congresos Locales tienen funciones materialmente distintas, pues las primeras tienen como objeto coordinar los trabajos legislativos y las segundas tienen como tarea dictaminar las iniciativas que se presenten en dichos órganos, no menos cierto es que ambas tienen formalmente las mismas características, pues se conforman a través de grupos de trabajo por diputados de distintos partidos políticos, de ahí que la regulación de su integración, organización y funcionamiento para el caso de cada entidad legislativa, no se encuentra en la Constitución Federal, sino en las normas locales que emitan los mismos Congresos.
Por otra parte, es infundado que con la reforma a los párrafos impugnados, la denominación que se le dé al grupo legislativo que se integre por los diputados de minoría y los independientes, será una mezcla de nombres de los partidos políticos que aporten integrantes y si hubiera alguno independiente también se tendrá que adicionar el nombre, ya que del texto de los párrafos impugnados no se advierte esa determinación.
Finalmente, toda vez que son infundados los conceptos de invalidez que hicieron valer los diputados accionantes y en virtud de que no existen las aludidas violaciones a los artículos 6o., 14, 16, 41, 70 y 133 de la Constitución Federal, procede que se declare la validez constitucional del Decreto 234, que contiene los reformados primero y segundo párrafos del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, publicado el treinta de enero de dos mil ocho en la Gaceta Oficial de la entidad.
Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo 27, párrafos primero y segundo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por cuestión de orden, en primer lugar, se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
El artículo 105, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución General de la República dispone:
II. ... Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma.
Por su parte, el artículo 60, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal establece:
Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuera inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
Conforme a las disposiciones transcritas, el plazo para hacer valer la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, que deben computarse a partir del día siguiente al en que se publique el decreto en el que se contiene la norma cuya invalidez se demanda.
El Decreto 234 que reforma los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, se publicó en el Gaceta Oficial de esa entidad el treinta de enero de dos mil ocho; por tanto, el plazo de treinta días naturales para ejercitar esta vía, corrió del jueves treinta y uno de enero al viernes veintinueve de febrero de ese año.
En el caso, la acción de inconstitucionalidad se presentó el veintiocho de febrero de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, el penúltimo día del plazo, por lo que se concluye que fue presentada oportunamente.
A continuación, se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de la materia, en su parte conducente, disponen:
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano.
Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos. ...
De dichos numerales se desprende que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de algún órgano legislativo estatal, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada por cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes integran el mismo, es decir, deben satisfacerse los siguientes extremos:
1) Que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo estatal;
2) Que representen cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes del cuerpo legislativo; y,
3) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes.
En el presente caso, el artículo 13 del Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave señala:
"Artículo 13. El Congreso del Estado se renovará cada tres años. El Congreso del Estado se integra por treinta diputados electos por el principio de mayoría relativa, en los distritos electorales uninominales; y por veinte diputados electos por el principio de representación proporcional, conforme a las listas que presenten los partidos políticos en la circunscripción plurinominal que se constituya en el territorio del Estado. Ningún partido podrá contar con un número de diputados, por ambos principios, mayor al número total de distritos electorales uninominales."
De la disposición transcrita se advierte que el Congreso del Estado de Veracruz se integra por treinta diputados electos por el principio de mayoría relativa, en los distritos electorales uninominales; y por veinte diputados electos por el principio de representación proporcional, es decir, con cincuenta legisladores.
Ahora bien, obran en autos copias certificadas de las respectivas constancias de mayoría y asignación de diputaciones al Congreso Local, expedidas por el Instituto Electoral Veracruzano, de las siguientes personas:
Dip. Víctor Alejandro Vázquez Cuevas (foja 327).
Dip. Fredy Ayala González (foja 320).
Dip. Eusebio Alfredo Tress Jiménez (foja 317).
Dip. Margarita Guillaumin Romero (foja 322).
Dip. José Sergio Rodolfo Vaca Betancourt Bretón (foja 318).
Dip. Celestino Rivera Hernández (foja 321).
Dip. Manuel Bernal Rivera (foja 319).
Dip. Marco Antonio Núñez López (foja 325).
Dip. Joel Alejandro Cebada Bernal (foja 331).
Dip. María de los Ángeles Sahagún Morales (foja 323).
Dip. Antonio de Jesús Remes Ojeda (foja 316).
Dip. Joaquín Rosendo Guzmán Avilés (foja 330).
Dip. Alba Leonila Méndez Herrera (foja 324).
Dip. Tito Delfín Cano (foja 326).
Dip. Cirilo Vázquez Parissi (foja 315).
Dip. Federico Salomón Molina (foja 328).
Dip. José de Jesús Mancha Alarcón (foja 329).
Las personas señaladas con antelación son promoventes de la acción e integran el Congreso del Estado de Veracruz, en su carácter de diputados.
En consecuencia, toda vez que quienes presentaron la demanda son 17 diputados del Congreso del Estado de Veracruz, representando el 34% de la totalidad de sus integrantes, y la acción se plantea en contra de la reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, realizada por el propio Congreso Estatal, se concluye que se cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de la materia y, por tanto, los promoventes cuentan con la debida legitimación procesal activa para promover la presente acción de inconstitucionalidad.
Previo al estudio del fondo del asunto, procede analizar las causas de improcedencia, sea que las partes las hagan valer, o que de oficio advierta este Alto Tribunal, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente, conforme lo establece el artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Este Alto Tribunal considera que la acción de inconstitucionalidad es improcedente en contra de los actos consistentes en la integración del grupo legislativo "del Partido del Trabajo, del Partido Revolucionario Veracruzano e independiente", y el reconocimiento del citado grupo por la legislatura de la entidad, como consecuencia de la expedición del Decreto 234, que reformó los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Lo anterior, porque de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, se desprende que la acción de inconstitucionalidad no es la vía procedente para impugnar actos concretos, pues, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional y la fracción II del numeral 105 de la Constitución Federal, las acciones de inconstitucionalidad son procedentes sólo en contra de normas de carácter general, es decir, leyes o tratados y, por tanto, serán improcedentes en contra de actos que no tengan tal carácter, como lo ha sustentado este Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 22/99, cuyo rubro dice: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES."
Por lo que se debe sobreseer respecto de los actos consistentes en la integración del grupo legislativo "del Partido del Trabajo, del Partido Revolucionario Veracruzano e independiente", y el reconocimiento del citado grupo por la legislatura de la entidad, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con la fracción VIII del artículo 19 y 59 de la ley reglamentaria de la materia.
Por lo que hace a la causal de improcedencia hecha valer por el gobernador del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en el sentido de que debe sobreseerse en el juicio en lo que a él se refiere, en razón de que no es cierto que haya promulgado el decreto de reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave impugnado, toda vez que, conforme a la Constitución de la entidad, el Congreso del Estado cuenta con facultades para expedir este tipo de ordenamientos sin necesidad de su promulgación.
Este Pleno estima que le asiste la razón al titular del Poder Ejecutivo Local, en cuanto a que la circunstancia por él referida, conlleva al sobreseimiento de la acción por lo que a esa autoridad respecta, por los motivos siguientes:
El artículo 61 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone que la demanda por la que se ejercita la acción deberá contener, entre otros requisitos, los órganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas; y en correspondencia con dicha previsión, el artículo 64 de la misma ley prevé que iniciado el procedimiento, el Ministro instructor dará vista al órgano legislativo que hubiere emitido la norma y al órgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que en los plazos que se indican en el propio numeral, rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción, ello en función de que estamos en un medio de control constitucional abstracto.
En esa medida, la intervención que se da a los referidos órganos legislativo y ejecutivo es para efecto de que tengan la oportunidad de defender la constitucionalidad de la norma general que se impugne, o bien, de demostrar la improcedencia de la acción cuando hayan participado en el proceso de creación de la ley.
Por otra parte, es preciso señalar que respecto de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, de conformidad con lo establecido por el marco constitucional estatal (artículo 33, fracción V), no se requiere de la promulgación del Poder Ejecutivo de la entidad, al tratarse de una ley orgánica que regula la organización interna del Congreso Local.
Por tanto, si como ya se dijo, el requerimiento realizado al Poder Ejecutivo para rendir el informe aludido en el artículo 64 de la ley que rige la materia, es para el efecto de que los sujetos que han participado en el procedimiento de creación de leyes defiendan la validez constitucional de la norma impugnada, o bien, demuestren la improcedencia de la acción; y en el caso, por tratarse de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, el Poder Ejecutivo no participó en el proceso de expedición de la norma impugnada, al así ordenarlo la Constitución de la entidad, lo procedente es decretar el sobreseimiento respecto de dicho funcionario.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 1/99, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, cuyo rubro dice: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE MORELOS NO TIENE EL CARÁCTER DE DEMANDADO, CUANDO SE COMBATE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE DICHO ESTADO."
Por su parte, la presidenta de la Diputación Permanente del Congreso de Veracruz de Ignacio de la Llave adujo que la acción de inconstitucionalidad es improcedente, en razón de que en términos del artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, sólo pueden impugnarse normas que tengan el carácter de generales, y que los párrafos del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad que fueron reformados, tienen naturaleza orgánica, y no poseen las características de abstracción e impersonalidad, elementos que sin duda poseen todas la normas de carácter general.
No se actualiza la causa de improcedencia alegada, por las siguientes razones:
La fracción II del artículo 105 constitucional, en la parte que interesa, dispone lo siguiente:
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. ..."
De la disposición transcrita se advierte que, en efecto, las acciones de inconstitucionalidad proceden sólo contra normas de carácter general.
Ahora bien, este tribunal ha determinado que para verificar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, no basta con atender a la designación que se le haya dado al tratado, ley o decreto impugnados al momento de su creación, sino que debe atenderse también a su contenido material, pues sólo así se podrá determinar si se trata o no de una norma de carácter general, como se advierte de la jurisprudencia P./J. 23/99, cuyo rubro es: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL."
Precisado lo anterior, debe señalarse que los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, reformados mediante el decreto que en esta vía se impugna, son del tenor literal siguiente:
"Artículo 27. El grupo legislativo es la asociación de diputados que se constituye para funcionar durante una legislatura, con el propósito de garantizar la libre expresión de las corrientes políticas representadas en el Congreso; así como participar en la toma de decisiones, coadyuvar en los trabajos legislativos y contribuir a la disciplina interna del Congreso, en los términos que señala esta ley.
El grupo legislativo se integrará con al menos tres diputados y sólo podrá haber uno por cada partido político que cuente con representación en el Congreso. Se constituirá en la primera sesión ordinaria de la legislatura, si sus integrantes proceden de un mismo partido político; de provenir de partidos diversos o ser independientes, cuando sus integrantes así lo decidan, pero en este último caso no podrá existir más de un grupo. Al efecto, cada grupo legislativo entregará a la secretaría general la documentación siguiente: ...
Del texto de la norma impugnada, se advierte que el grupo legislativo es la asociación de diputados que se constituye para funcionar durante una legislatura, en aras de garantizar la libre expresión de las corrientes políticas representadas en el Congreso del Estado de Veracruz; así como participar en la toma de decisiones, coadyuvar en los trabajos legislativos y contribuir a la disciplina interna de ese órgano colegiado, en los términos que señala la ley en cita. También establece los requisitos de conformación del grupo legislativo y el momento de su constitución, así como algunas limitaciones.
Luego, del precepto impugnado se advierte que además de formar parte de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, regula precisamente un aspecto atinente a la organización interna del Congreso Local, como es la integración de grupos legislativos; luego, tal disposición además de ser un acto formalmente legislativo, al haberse expedido por el órgano legislativo estatal y tener el carácter de una ley, no se encuentra dirigida a una persona o grupo de individuos determinados, sino ha de regir durante el lapso de su vigencia un aspecto relevante del trabajo legislativo como lo es la conformación de grupos legislativos, estableciendo quiénes lo integrarán, en qué momento se constituirá y la documentación necesaria al efecto.
Por tanto, independientemente de que el ordenamiento cuestionado regule lo relativo al aspecto orgánico del Poder Legislativo del Estado, ello no lo hace un acto administrativo, sino formal y materialmente legislativo pues, es evidente que, de acuerdo a lo que hemos dicho, el contenido material de los párrafos primero y segundo del artículo 27 del ordenamiento impugnado, constituyen disposiciones de carácter general, abstracto e impersonal, por lo que se debe desestimar la causal de improcedencia en estudio.
Apoya lo anterior, la siguiente tesis de jurisprudencia:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE EN CONTRA DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS POR SER UNA NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Dicha ley tiene por objeto regular la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Poder Legislativo de esta entidad federativa, por lo que obliga y faculta a todos los comprendidos dentro de las hipótesis normativas que prevé; es decir, no obliga a persona determinada individualmente. No es óbice para lo anterior, el hecho de que la ya invocada ley orgánica únicamente sea aplicada a los miembros que integran el citado Congreso, puesto que su aplicación no se agota con la actual legislatura y los miembros que la integran, sino que se aplicará a las subsecuentes legislaturas y a todas aquellas personas que integren el Congreso del Estado de Morelos." (Tesis P./J. 5/99, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, febrero de 1999, página 288).
Al no existir alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento, procede analizar el fondo del asunto.
Los diputados integrantes del Congreso Estatal plantean diversas violaciones al procedimiento legislativo que dio origen al decreto impugnado que, de ser fundados, tendrían un efecto invalidante sobre la totalidad de las normas combatidas, por lo que su estudio es preferente, conforme a la tesis P./J. 32/2007, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LAS VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMINARSE PREVIAMENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO, PORQUE PUEDEN TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN TOTAL SOBRE LA NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNECESARIO EL ESTUDIO DE ÉSTAS.", aplicable por analogía.
Concretamente, consideran que se incurrió en las siguientes violaciones:
1) Estiman que se violaron las formalidades esenciales del procedimiento y, por ende, el artículo 14 de la Constitución Federal, aunado a que la carencia de una debida fundamentación y motivación en el dictamen de aprobación del decreto impugnado, transgrede el artículo 16 del Ordenamiento Constitucional en cita; y,
2) Por otra parte, aducen que la elaboración del dictamen del decreto impugnado, se elaboró por la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales, con sólo dos de los tres diputados que la conforman, con una inusual rapidez, estableciendo como fecha de entrada en vigor del decreto impugnado, el mismo día que el de su publicación, misma que fue realizada el día de su aprobación en un número extraordinario de la Gaceta Oficial del Estado, hechos que además de violar las formalidades del procedimiento establecidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, transgreden lo dispuesto por el artículo 6o. constitucional federal, que consagra el derecho de acceso a la información, pues consideran que se llevaron a cabo con la intención de obstaculizar el acceso a información determinada, y así dar oportunidad a la conformación inmediata de un grupo legislativo en específico.
En aras de dilucidar tales alegaciones, se considera necesario reproducir, en la parte que interesa, el contenido de los artículos 6o., 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
"Artículo 6o. ... El derecho a la información será garantizado por el Estado.
"Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:
"I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.
"III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a los datos personales o a la rectificación de éstos.
"IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ...
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ...
De la reproducción textual anterior, se advierte que el derecho de acceso a la información será garantizado por el Estado conforme a las bases que el propio artículo establece y que tienen como finalidad esencial hacer posible la obtención de información, el derecho a informar y a ser informado; por lo que puede afirmarse que el Estado tiene un doble carácter, uno pasivo, en el sentido de abstenerse de impedir la búsqueda de información a los particulares, y uno activo, en el sentido de que debe garantizar la efectiva realización de dicho derecho.
Por otra parte, la Constitución Federal consagra la garantía de audiencia que consiste en la oportunidad del individuo de que una vez involucrado en un juicio pueda preparar una defensa adecuada, obligando a su vez a las autoridades a observar las formalidades esenciales del procedimiento, por lo que en el proceso legislativo, dicha garantía se traduce en que el órgano legislativo observe todas y cada una de las formalidades previstas en el procedimiento de confección de normas.
Finalmente, se desprende que para que un acto de autoridad sea válido, la autoridad tiene la obligación de citar el precepto en el que legalmente se funde su actuación, así como los razonamientos por medio de los cuales se considera aplicable el precepto invocado, con lo que se tendría satisfecha la exigencia de debida fundamentación y motivación del acto de autoridad.
En ese sentido, en materia legislativa, por fundamentación debe entenderse que el órgano emisor de la norma general esté facultado para ello, es decir, que actúe conforme al marco de atribuciones que le confiere la Constitución; y por motivación, que la disposición se refiera a relaciones sociales, situaciones o conductas que reclaman ser jurídicamente reguladas.
Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia 239, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, visible en la página doscientos treinta y nueve, 181-186, Primera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, del rubro y texto siguientes:
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.
Ahora bien, este Alto Tribunal, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 9/2005 y 32/2005, sustentó que para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo se traducen en la transgresión de las garantías de debido proceso y legalidad y que, por ende, provocan la invalidez de la norma emitida, o bien, si no es así, en razón de la irrelevancia de dichas inconsistencias, es necesario analizar el cumplimiento de los siguientes estándares:
a) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad.
b) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de reglas de votación establecidas.
c) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.
Por lo anterior, a efecto de constatar si se violó o no el procedimiento legislativo que culminó con la expedición del decreto que reforma el artículo 27 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Veracruz, se considera necesario transcribir los artículos que rigen dicho procedimiento en la entidad, mismos que, en la parte que interesa, establecen lo siguiente:
Constitución del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
"Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:
"I. Aprobar, reformar y abolir las leyes o decretos;
V. Darse su ley orgánica, y la demás normatividad interior necesaria para el adecuado desarrollo de sus funciones, las que no requerirán de la promulgación del Ejecutivo para tener vigencia; ...
"Artículo 34. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
I. A los diputados del Congreso del Estado; ...
"Artículo 35. Las iniciativas de ley o decreto se sujetarán a los trámites siguientes:
"I. Turno a comisiones;
"II. Dictamen de comisiones;
"III. Discusión del dictamen en el Pleno del Congreso, a la cual podrá asistir el gobernador o quien él designe, para hacer las aclaraciones que considere necesarias;
"IV. Votación nominal; y
"V. Aprobación por la mayoría que, según el caso, exija esta Constitución y la ley.
"Aprobada la ley o decreto, se turnará al titular del Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación en la Gaceta Oficial del Estado.
En el caso de urgencia u obviedad, calificado por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, o cuando esté por terminar algún periodo de sesiones, el Congreso podrá dispensar los trámites reglamentarios.
"Artículo 18. Son atribuciones del Congreso:
V. Darse su ley orgánica y la demás normatividad interior necesaria para el adecuado desarrollo de sus funciones, las que no requerirán de la promulgación del Ejecutivo para tener vigencia; ...
"Artículo 38. Las comisiones son órganos constitutivos por el Pleno, que contribuyen a que el Congreso cumpla sus atribuciones, a través de la elaboración de dictámenes, informes o resoluciones, de conformidad con la competencia que para cada una de ellas disponga esta ley, la demás normatividad interior del Congreso y las leyes del Estado.
"Las comisiones del Congreso serán permanentes, especiales y de protocolo y cortesía, de conformidad con la integración, organización y funcionamiento que señale el reglamento correspondiente.
Las comisiones permanentes tendrán la competencia que se deriva de su denominación y las especiales las de los asuntos que motivaron su integración.
"Artículo 48. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
I. A los diputados al Congreso del Estado; ...
"Artículo 49. Las iniciativas de ley, decreto se sujetarán a los trámites siguientes:
"V. Aprobación por la mayoría que, según el caso, exija la Constitución del Estado y esta ley.
Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
"Artículo 44. Las comisiones permanentes se integrarán por tres diputados elegidos por el Pleno, a propuesta de la Junta de Coordinación Política, procurando estar representados en ellas los diferentes grupos legislativos y los diputados que no los conformen. Esta regla no será aplicable para la integración de las comisiones especiales.
"Las comisiones permanentes contarán con una junta directiva integrada por un presidente, un secretario y un vocal, y las especiales podrán contar con los vocales que se estime necesarios.
"La Comisión Permanente de Vigilancia se integrará mediante el sistema de representación que tenga cada grupo legislativo y su número lo determinará la Junta de Coordinación Política.
Los diputados sólo podrán formar parte de tres comisiones permanentes.
"Artículo 45. Las comisiones se reunirán a convocatoria de su presidente en el lugar y hora que al efecto fije. De no convocar, el secretario y el vocal lo conminarán por escrito a hacerlo y, de persistir en la negativa, sesionarán el día y hora que determinen, sin perjuicio de informar de ello al Pleno. El quórum será de simple mayoría. Sólo habrá dictamen cuando lo firme la mayoría de sus miembros.
Los presidentes de las comisiones informarán al presidente el nombre de los diputados faltistas y el número de sus inasistencias en el mes a los trabajos de aquéllas.
Artículo 46. Los diputados que no hubieren estado presentes en la reunión de una comisión y que formen parte de ella, podrán adherirse mediante su firma al dictamen o resolución correspondiente.
Artículo 48. Cuando alguno de los miembros de una comisión disienta de la resolución adoptada, podrá expresar su criterio mediante voto particular, o señalar que se abstiene de opinar.
Artículo 49. Las comisiones ordenarán sus trabajos aplicando en lo conducente las normas que para las discusiones, revisión de proyectos de ley y votaciones, establece este reglamento, pudiendo adoptar prácticas y usos legislativos que no se opongan a las determinaciones vigentes, dándolos a conocer al presidente para que éste los haga llegar a la Junta de Trabajos Legislativos.
Artículo 59. Las comisiones permanentes son las establecidas por el artículo 39 de la ley y se abocarán al despacho de los asuntos turnados por el presidente, que deban ser resueltos mediante un proyecto de ley, decreto o acuerdo. ...
Artículo 62. En el área de su competencia, las comisiones permanentes ejercerán las funciones de análisis, estudio y dictamen de los asuntos que les fueren turnados por el Pleno o por la Permanente y participarán en las deliberaciones y discusiones de aquél.
Artículo 65. Los dictámenes deberán contener una parte considerativa de las razones y fundamentos jurídicos que los motiven y concluir con propuestas claras y sencillas que sean susceptibles de someterse a votación.
"Artículo 66. Las comisiones emitirán su dictamen dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha en que hayan recibido el expediente, tomando en cuenta la agenda legislativa y la trascendencia e importancia del asunto en cuestión, así como las consultas o comparecencias que deban efectuarse.
"La presidencia y la Secretaría General del Congreso entregarán el expediente oficialmente a la comisión a más tardar tres días hábiles siguientes de la sesión, del Pleno o de la Diputación Permanente, en que se haya turnado el asunto respectivo.
"La comisión por su parte, podrá solicitar por escrito la ampliación o la prórroga del término para la conclusión del dictamen respectivo.
"Si mediare excitativa del presidente, formulada por sí o a solicitud de dos o más diputados, para la presentación de un dictamen, el presidente de la comisión o su secretario explicará al Pleno o a la Permanente las razones de la demora."
De los anteriores artículos se advierte que es facultad de los diputados integrantes del Congreso Estatal, la de iniciar leyes, que el proceso legislativo es de observancia obligatoria y que comprende las siguientes fases:
Turno de las iniciativas a la comisión correspondiente;
Dictamen de la comisión, la que deberá sesionar con el quórum de mayoría simple, habiendo dictamen cuando lo firme la mayoría de sus miembros, el que deberán emitir dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha en que hayan recibido el expediente.
Discusión del dictamen por el Pleno del Congreso y, en su caso, aprobación por parte de éste (en votación nominal y por mayoría).
Precisado lo anterior, en relación con el decreto que reformó el artículo 27 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave impugnado, del expediente se advierte lo siguiente:
El veintiuno de enero de dos mil ocho, tres diputados integrantes del Congreso del Estado de Veracruz sometieron a consideración del Pleno la iniciativa con proyecto de decreto que reforma los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo (foja 123 del expediente).
Por acuerdo del Pleno del Congreso Local, en sesión ordinaria celebrada el veinticuatro de enero de dos mil ocho, se turnó a la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales la referida iniciativa, la que emitió un dictamen (foja 128 de autos) en el que se vertieron las consideraciones medulares siguientes:
- Que es competente para emitir la resolución de que se trata, al ser un órgano constituido por el Pleno del Congreso y que contribuye al cumplimiento de las obligaciones del Congreso, mediante la elaboración de dictámenes sobre los asuntos que le turnen.
- Que de la iniciativa en análisis, se desprende que tiene por objeto reformar las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, sobre la conformación de grupos legislativos que integran la legislatura, a fin de permitir que los diputados independientes y de los partidos políticos minoritarios, contribuyan en el cumplimiento de las funciones legislativas.
- Que la iniciativa es congruente con las reformas políticas a nivel federal, de los últimos años, orientadas a fortalecer al sistema de partidos políticos, a fin de permitir que el pluralismo ideológico se exprese en la representación popular.
- Que la reforma en vigor que regula la conformación de grupos legislativos en el seno del Congreso, no permite que diputados independientes o procedentes de partidos distintos conformen un grupo legislativo.
- Que la comisión considera procedente resolver en sentido favorable la iniciativa, pues para evitar que la actividad legislativa se disperse, no podrá haber más que un grupo legislativo con las características propuestas; además de que el grupo legislativo que se llegue a conformar no puede tener implicaciones externas, pues sólo se realizará al interior del Congreso.
En orden del día celebrada el treinta de enero de dos mil ocho, la Legislatura del Estado de Veracruz incluyó el dictamen con proyecto de decreto de que se trata, para consideración del Pleno de los diputados, discusión en la que se tuvo la intervención de varios diputados que votaron tanto a favor como en contra del dictamen, una vez concluida la lista de oradores se sometió a votación si se consideraba suficientemente discutido y se consideró que sí.
Una vez hecho lo anterior, se procedió a la votación del dictamen aprobatorio de la reforma obteniendo treinta y tres votos a favor y dieciséis en contra, por lo que se declaró aprobado el dictamen y se ordenó la publicación de decreto correspondiente en la Gaceta Oficial del Estado.
Finalmente, la presidenta de la Cámara de Diputados ordenó su publicación en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz.
Por lo que, si como se advierte de esta relatoría, la iniciativa de reforma fue suscrita por tres diputados integrantes del Congreso del Estado, presentándola a consideración del Pleno, quien la turnó a la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales para su estudio y dictamen, mismo que se emitió en sentido favorable, sometiéndolo a votación en sesión plenaria de treinta de enero de dos mil ocho, en la que se dispensó la lectura del dictamen por haber sido publicado con anterioridad en la Gaceta Legislativa, procediendo a su discusión, en la que se aprobó con treinta y tres votos a favor y dieciséis en contra, y ordenando su publicación en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, puede concluirse que en el procedimiento de reforma se observaron las etapas señaladas en la legislación local, permitiendo la participación de todas las esferas políticas, por lo que, en el caso no existió violación alguna a las formalidades del procedimiento de creación de normas.
Lo anterior porque, en primer lugar, aun cuando la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales elaboró el dictamen en un día, dicha circunstancia no viola lo establecido en el procedimiento legislativo, al no existir precepto alguno que establezca el tiempo mínimo en el cual deba emitirse tal dictamen; pues el artículo 66 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado de Veracruz señala que en tratándose de leyes relativas a la organización interna del Congreso Estatal, las comisiones deberán emitir su dictamen dentro de los diez días hábiles siguientes al turno del expediente que contenga la materia de estudio, pudiendo solicitar, en caso de ser necesario, la ampliación o prórroga del término; por lo que el hecho de que se haya realizado en un solo día, no violenta las formalidades del procedimiento legislativo, pues fue presentado dentro del término establecido en el artículo aludido, y en su emisión se contó con el quórum y la votación necesarias para ello.
Efectivamente, el hecho de que hayan participado en la elaboración del dictamen aprobatorio de la reforma sólo dos de los tres diputados que integran la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales, no constituye un vicio formal, toda vez que el artículo 45 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado de Veracruz ya transcrito, señala que el quórum al interior de las comisiones estará satisfecho con la elaboración y firma de la mayoría simple de sus integrantes, por lo que si la comisión que estudió la reforma se compone de tres diputados y el dictamen fue suscrito por dos, se considera satisfecho el requisito establecido en la ley. Aunado a que el propio reglamento prevé que si un diputado no comparte la resolución adoptada en el dictamen, puede elaborar voto particular, o bien, señalar que se abstiene de opinar (artículo 48).
Asimismo, la circunstancia de que el mismo día de votación y aprobación de una reforma se ordene su publicación en la Gaceta Oficial del Estado, así como que se establezca su entrada en vigor el mismo día de su publicación, aun cuando coincidan, no hace inconstitucional el decreto impugnado, ni se traduce en "maquinaciones" y ocultamiento de información con el fin de que se integrara el grupo legislativo a que aluden en su demanda.
En efecto, en el caso debe tenerse en cuenta que el principio de publicidad de la ley, esto es, que se publique en el medio oficial correspondiente, con cierta anticipación al día en que entre en vigor, tiene por objeto dar a conocer una nueva disposición a los sujetos que quedarán obligados a acatarla; en ese sentido, si tomamos en cuenta que las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Poder Legislativo Local impugnada, son, en su mayoría, reglas de operación que rigen para los propios legisladores, y que éstos tienen conocimiento inmediato de las reformas que sufra tal ordenamiento, en virtud de su participación directa en la aprobación de las mismas, se concluye que no constituye afectación alguna su entrada en vigor el mismo día de su aprobación y publicación.
En ese sentido, si el dictamen relativo a la iniciativa de la reforma en cuestión fue sometido a debate en el Pleno de la asamblea, pudiendo intervenir todas las fuerzas políticas, pronunciándose tanto a favor como en contra y aprobándolo con la votación necesaria al efecto, es incuestionable que los diputados que participaron en tal proceso de aprobación tienen conocimiento de la reforma, por lo que si posteriormente a su aprobación y publicación, se integró un grupo legislativo por diputados de partidos diversos o independientes, es un efecto o consecuencia natural de dicha reforma aprobada.
Por las razones expuestas, se concluye que no se violó el procedimiento legislativo que dio origen a la reforma del artículo 27 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
En otro aspecto, contrario a lo que alegan los accionantes, la ley impugnada cumple con el requisito de fundamentación, en razón de que el Congreso del Estado de Veracruz tiene facultades tanto para expedir su propia ley orgánica como para reformarla, según se advierte de lo establecido en las fracciones I y V del artículo 33 de la Constitución Local y 18, fracciones I y V, de la propia ley orgánica del Congreso Estatal, antes transcritos.
Así también, en relación con el requisito de motivación se considera satisfecho, al ser la organización interna del órgano legislativo un aspecto que requiere ser regulado; aunado a que si bien ya este Pleno ha establecido que la motivación no exige que se realice de manera detallada y específica, de cualquier manera en el caso se advierte que en la exposición de motivos de la iniciativa de reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, se señaló como objeto de la misma permitir la conformación de grupos legislativos por diputados pertenecientes a partidos políticos minoritarios e independientes; y, por su parte, la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales, al emitir su dictamen en sentido favorable, vertió los razonamientos medulares siguientes:
- Que la propuesta es congruente con las reformas políticas que se han generado a nivel federal, orientadas a fortalecer el sistema de partidos políticos y favorecer el pluralismo ideológico.
- Que la reforma es razonable al establecer que para evitar que la actividad legislativa se disperse, no podrá haber más de un grupo legislativo con las características propuestas en la propia norma, además que la actividad de dicho grupo sólo tendrá implicaciones internas.
Por consiguiente, se concluye que la autoridad legislativa satisfizo el requisito de motivación al exponer las razones por las cuales consideraba necesaria y viable la aprobación de la reforma.
Por unanimidad de once votos se aprobaron las razones contenidas en el considerando quinto, desarrolladas hasta este párrafo.
Finalmente, respecto del argumento de los accionantes en el que aducen que en el procedimiento legislativo se actualizó una transgresión al artículo 6o. constitucional federal, es de igual manera infundado, pues es evidente que el derecho de acceso a la información que reconoce este precepto constitucional, es un derecho fundamental, esto es, de los ciudadanos en particular y que de ninguna manera podría entenderse como aplicable o trasladarse a la actividad legislativa como tal y, de ahí, alegar un derecho que tengan los diputados para "acceder" a información relativa a un asunto ventilado en el seno del propio Congreso al que pertenecen.
Es precisamente el procedimiento de creación de la norma el que debe asegurar el conocimiento de los diputados que integran el Congreso, de la iniciativa legal que será objeto del mismo y garantizar la participación de las mayorías y de la minorías -como ocurre en el caso a través de lo dispuesto en el marco constitucional y legal de la entidad ya referido-, y cuya satisfacción en todo caso se verificará a la luz del respeto a esas garantías.
Luego, es evidente que tratándose del trabajo parlamentario, no es posible alegar una vulneración al derecho de acceso a la información de quienes integran el Congreso Estatal (diputados), originada por una supuesta serie de maquinaciones y ocultamientos que, además como hemos dicho, al haberse respetado el procedimiento de reforma constitucional en cuestión, no se advierte su existencia.
Por mayoría de diez votos se aprobaron las razones contenidas en el considerando quinto, desarrolladas después del párrafo al que se agrega al margen la nota anterior y hasta este párrafo.
Una vez precisado lo anterior, se procede al estudio de los conceptos de invalidez planteados por los promoventes, en los que aducen que es inconstitucional la emisión del Decreto 234, mediante el cual se reformaron los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, al contravenir, según afirman los accionantes, los artículos 14, 16, 41, 70 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por los razonamientos medulares siguientes:
Por unanimidad de once votos se aprobaron las razones contenidas en el considerando sexto.
1) Que existe la prohibición constitucional de emitir reformas que resulten retroactivas en sí mismas; en ese sentido, si el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo refiere que los grupos legislativos deben constituirse en la primera sesión ordinaria del Pleno para que funcionen a lo largo del periodo de la legislatura en turno, se entiende que los grupos legislativos constituidos en la primer sesión ordinaria, son los únicos que deben existir para toda la legislatura, no como sucede en el caso, que dentro de la vigencia de una norma se tengan por efectivas las disposiciones establecidas en la reforma y teniendo como efectivos los grupos legislativos que se conformen de acuerdo con tal disposición, pues considera que dicha actuación es retroactiva, con lo que se vulnera lo establecido por el artículo 14 constitucional.
2) Que la reforma transgrede lo dispuesto en el artículo 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con la afiliación de partido en alguna de las Cámaras, y que sólo habrá un consejero por cada grupo parlamentario, no obstante su reconocimiento en ambas Cámaras del Congreso de la Unión.
En ese sentido, considera que únicamente los grupos parlamentarios tienen derecho a proponer candidatos y a ser consejeros electorales; que todos los grupos parlamentarios deben estar afiliados a algún partido político; que cada grupo parlamentario debe pertenecer a un solo partido político, y tendrá como nombre el del partido político al que estén afiliados sus integrantes; por lo que considera que si el artículo impugnado autoriza la conformación de grupos legislativos por diputados locales sin importar que provengan de diversos partidos o no tengan partido, asignándole una nomenclatura mixta, dependiendo de los partidos políticos que lo conformen y cuando exista un diputado sin partido en él, se la agregue la palabra "independiente", es indudable que la reforma incumple con el sistema de partidos establecido en el artículo 41 constitucional federal.
3) Que en las consideraciones que se tomaron en cuenta para aprobar el dictamen que dio origen al artículo impugnado, se refiere que las reformas realizadas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal contribuyen al fortalecimiento del sistema de partidos, pero que tales aseveraciones carecen de sustento jurídico por lo siguiente:
- Que las modificaciones que se han realizado en materia política tienen como finalidad fortalecer el sistema de partidos, privilegiando la integración de coaliciones, frentes y fusiones; sin embargo, tales inclusiones en el sistema de participación política, parten de una aceptación constitucional federal y no, como en el caso, del albedrío de actores políticos que, en aras de alcanzar la realización de intereses personales, violentan las instituciones jurídicas y, por ende, la Constitución Federal.
- Que los partidos políticos son el vínculo que existe entre los electores y los gobiernos al representar el medio idóneo para llevar a los ciudadanos al ejercicio del poder público; en ese sentido, su incidencia en la democracia estatal es de gran envergadura, por lo que deben respetarse las instituciones constitucionalmente creadas para su salvaguarda y buen funcionamiento.
- En esa tesitura, el dictamen se basa en el argumento de que la inclusión de la reforma propicia el pluralismo ideológico al interior del Congreso Local a la vez que fortalece el sistema de partidos; sin embargo, la reforma plantea situaciones contrarias a dicho sistema al permitir la conformación de grupos legislativos con diputados integrantes de diferentes partidos políticos o incluso independientes, por lo que tales circunstancias contrarían las formas de agrupación previstas en el artículo 70, párrafo tercero, de la Constitución Federal.
4) Finalmente, se alega la transgresión al principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133 del Ordenamiento Supremo, que dicta que todas las leyes que de él emanen deben ser acordes con su contenido, y toda vez que la reforma impugnada violenta los principios constitucionales establecidos en los artículos 41, fracción III y 70, párrafo III, tal actuación se traduce en una inobservancia de lo dispuesto en el artículo 133 constitucional.
Previo al estudio de los conceptos de invalidez, debe precisarse que, en atención a la materia de la presente acción, tales argumentos deben analizarse a la luz del artículo 116 del Pacto Federal, que rige el ámbito estatal, por lo que, conforme a lo dispuesto por la ley reglamentaria de la materia, en su artículo 40, que prevé la suplencia de la queja deficiente, en ese tenor se procederá al estudio de dichos planteamientos.
El accionante aduce, por una parte, que la norma general impugnada vulnera los siguientes artículos de la Norma Fundamental:
"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. ..."
"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
"I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa. ...
"Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto).
"El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.
"La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.
Respecto del principio de irretroactividad de la ley contenido en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, esta Corte ha interpretado que tutela la irretroactividad de los efectos de una ley, entendida en el sentido de que no se pueden establecer disposiciones retroactivas, ni aplicarse a situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su vigencia, o bien, afectar derechos adquiridos.
En cuanto a lo dispuesto en el artículo 41, fracción I, constitucional, prevé que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión y en los Estados, a través de los Poderes Locales, en los términos, respectivamente, de la Constitución Federal y de las Locales, sin que estas últimas puedan contravenir lo dispuesto en aquélla, además señala que la renovación de dichos poderes debe hacerse mediante elecciones libres, auténticas y periódicas.
La fracción I del artículo en mención dispone el carácter público de las entidades partidarias, determinando para ello que la ley deberá establecer las normas y requisitos necesarios para su registro legal, así como las formas de intervención en el proceso electoral; define el fin de los partidos políticos al señalar que tienen la obligación de promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
Asimismo, dicho numeral establece que sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse a ellos, prohibiendo la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier otra forma de afiliación corporativa.
Por su parte, en el artículo 70 de la Constitución Federal, se prevé que el Congreso de la Unión expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos, determinando la forma y los procedimientos para la agrupación de los diputados según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados, leyes que no podrán ser vetadas ni necesitarán de la promulgación del Ejecutivo Federal para su vigencia y obligatoriedad.
Finalmente, el artículo 133 constitucional, que también se estima violado, señala que el principio de supremacía constitucional que consiste en que la Constitución Federal, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados acordes con la misma, son Ley Suprema de la Nación.
Por otra parte, el artículo 116 constitucional dispone, en lo que interesa:
"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.
"Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.
Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. ...
De este precepto se advierte que en lo tocante al Poder Legislativo, se señalan las bases generales que las Legislaturas Estatales deberán tomar en cuenta para su organización y funcionamiento, sin embargo, no se contiene ningún mandato en relación con la organización interna de los Congresos Locales, por lo que se entiende que es a cada entidad federativa a la que compete regular dicha organización. Ahora, esta amplia libertad configurativa no debe entenderse como libérrima o absoluta, pues si bien se tiene libertad para expedir su normatividad interna, ello está sujeto a que se respeten los principios democráticos que rigen la actividad legislativa.
Al respecto, esta Corte ha ido construyendo estándares bajo los cuales debe verificarse que se cumplen tales principios dentro del procedimiento legislativo; así, como ya señalábamos en el considerando anterior, este Pleno, al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 9/2005, dejó sentado que para dicho fin deben cumplirse tres aspectos esenciales para la deliberación parlamentaria:
i) El respeto al derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria;
ii) La correcta aplicación de las reglas de votación establecidas en la ley; y,
iii) La publicidad de la deliberación parlamentaria y de las votaciones.
Dicho estándar, si bien se ha referido al procedimiento legislativo, es relevante para el presente caso, dado que tales principios democráticos no están desvinculados o aislados de otros aspectos que permiten, precisamente, que el trabajo parlamentario se realice democráticamente. Así, la organización de los Congresos a partir de la formación de grupos legislativos, comisiones permanentes, Juntas de Coordinación Política, etcétera, guardan una especial relevancia para la formación de la voluntad legislativa que necesariamente implica la posibilidad de que todas las fuerzas políticas -mayoritarias y minoritarias- intervengan en dicha voluntad, y sean parte de los acuerdos o decisiones del Congreso.
En efecto, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz se advierte:
- Que el Congreso se renovará cada tres años, y el ejercicio de las funciones de los diputados durante el periodo constitucional para el que fueron electos constituye una legislatura (artículo 3o.);
- Que los diputados tendrán, entre otros derechos y obligaciones, asistir y en su caso votar en las sesiones del Congreso, de la Diputación Permanente o de las comisiones legislativas de que formen parte, así como asistir con voz pero sin voto, a las sesiones de la Diputación Permanente o a las de las comisiones permanentes y especiales, cuando no formen parte de las mismas, y organizarse internamente en grupos legislativos, conforme lo dispone la propia ley (artículo 17, fracciones. I, II y VI);
- Que para la elección de la Mesa Directiva del Congreso, los grupos legislativos postularán fórmulas de candidatos para su integración, sin que los coordinadores de dichos grupos puedan formar parte de la mesa directiva (artículo 19);
- Se prevén las atribuciones de la mesa directiva, entre ellas, la de determinar durante las sesiones las formas de los debates y deliberaciones, tomando en cuenta las propuestas que al efecto hagan los grupos legislativos (artículo 22, fracción IV).
- Prevé además, que el coordinador del grupo legislativo será su portavoz, teniendo la función de promover los entendimientos necesarios para la elección de los integrantes de la mesa directiva, y formará parte tanto de la Junta de Coordinación Política como de la Junta de Trabajos Legislativos (artículo 28);
- Que la Junta de Coordinación Política, de conformidad con el número de diputados de cada grupo legislativo, acordará la asignación de recursos, locales y subvenciones, en términos de las disposiciones presupuestarias aplicables y, por su parte, la Mesa Directiva del Congreso, con base en las propuestas de los coordinadores de los grupos legislativos, hará la asignación definitiva de los espacios y los curules en el salón de sesiones, a fin de que sus integrantes queden ubicados en un área regular y continua (artículo 29);
- Que a los diputados que no formen, no se inscriban o dejen de pertenecer a un grupo legislativo sin integrarse a otro existente, se les guardarán las mismas consideraciones que a todos los legisladores (artículo 30).
- Establece también, que la Junta de Coordinación Política es el órgano de Gobierno del Congreso, con la función de vigilar el óptimo ejercicio de las funciones legislativas, políticas y administrativas, funcionará colegiadamente y se integrará con los coordinadores de los grupos legislativos, y en el supuesto de que no se pueda constituir en grupo legislativo, el partido respectivo acreditará ante la junta a un diputado con voz pero sin voto, además prevé quién será el presidente de la junta, dependiendo de los diversos supuestos que puedan darse según el número de diputados de cada grupo, y que el propio numeral contempla (artículo 31);
- Prevé las atribuciones de la Junta de Coordinación Política, a saber: impulsar los acuerdos relativos a la votación plenaria de las iniciativas, propuestas y demás asuntos que así lo requieran, presentar a la mesa directiva y al Pleno proyectos de puntos de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones que entrañen la posición política del Congreso, proponer al Pleno la integración de las comisiones, presentar al Pleno para su aprobación, el anteproyecto de presupuesto anual del Congreso, asignar conforme a la ley los recursos humanos, materiales y financieros, así como los locales que correspondan a los grupos legislativos y las demás que le confieran la propia ley orgánica y la normatividad interior (artículo 33).
- Establece la existencia de la Junta de Trabajos Legislativos, conformada por el presidente de la mesa directiva y los miembros de la Junta de Coordinación Política, así como sus atribuciones (artículos 36 y 37);
- Además dispone que las comisiones son órganos constitutivos por el Pleno, que contribuyen a que el Congreso cumpla sus atribuciones mediante la elaboración de dictámenes, informes o resoluciones, conforme a la competencia que para cada una disponga la legislación aplicable, y los tipos de comisiones existentes (artículo 38); y se señalan cuáles son las comisiones permanentes (artículo 39);
- Finalmente, en lo que nos importa, se establece lo relativo al proceso legislativo (artículos 48 a 53).
Asimismo, importa lo que en el Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo Estatal se dispone, acerca de que el Congreso se integrará por el Pleno y contará, para la conducción de los trabajos legislativos y administrativos, con órganos y unidades administrativas, y al efecto señala como órganos del Congreso, entre otros, a los grupos legislativos (artículo 5o.); regula lo relativo a éstos, estableciendo que coadyuvarán a los trabajos del Congreso y tendrán derecho a organizarse para ese fin (artículos 37 a 39).
Luego, si bien la función legislativa como tal, recae en el Pleno del Congreso, a través de la deliberación al seno de la Asamblea y de su correspondiente votación, también es cierto que, para ello, se cuenta con todo un entramado organizativo que permite precisamente que dicha función se lleve a cabo por los diputados que integran una legislatura y, por ende, en el que en términos de la legislación aplicable en la entidad federativa, los grupos legislativos, las comisiones permanentes, la Junta de Coordinación Política y la Junta de Trabajos Legislativos tienen una especial relevancia, no sólo para su resultado final -aprobar leyes, decretos o puntos de acuerdo-, sino porque desde la toma de decisiones o en el desempeño de las tareas de los órganos que integran el Poder Legislativo están representadas todas las fuerzas políticas, y para lo cual innegablemente la conformación de grupos legislativos juega un papel crucial, puesto que, además de la finalidad de su existencia, serán sus coordinadores los que integren la Junta de Coordinación Política del Congreso, órgano que, conforme se desprende de la legislación local, representa la pluralidad del Congreso, teniendo un papel determinante para impulsar acuerdos y decisiones del órgano legislativo.
Al respecto, nos sirve aludir que se ha definido al grupo legislativo o parlamentario, o fracción parlamentaria, como el conjunto de parlamentarios -diputados o senadores- vinculados políticamente y que ejercen influencia en la asamblea.(1) O dicho en otras palabras, son el conjunto de legisladores relacionados entre sí por su afiliación partidaria o su vinculación política, y que ejerce influencia en el Congreso.(2)
Así, se ha señalado que los grupos parlamentarios o legislativos como fuerzas políticas organizadas -en contraposición al parlamentarismo decimonónico-, son actualmente los verdaderos protagonistas del parlamentarismo, al ser los determinantes reales de las decisiones y funcionamiento del Poder Legislativo.(3) En esa medida, García Guerrero nos habla de que en su conceptualización moderna, el parlamento ha dejado de estar compuesto por un solo órgano -el Pleno-, y se convierte en un conjunto pluriorgánico.(4)
Advertimos que, conforme a la doctrina, los grupos parlamentarios constituyen en la actualidad una parte toral del Congreso,(5) pues consensan en lo interno las posiciones de sus integrantes a fin de generar un posicionamiento en donde converjan todas sus ideas, y de ahí que se facilitan las negociaciones al exterior, con el resultado de generar una mayor producción al interior del órgano legislativo. Son los grupos parlamentarios y los legisladores en particular, la base para integrar los órganos conforme a los cuales se organiza la legislatura: comisiones, junta política, etcétera. También se ha puntualizado que la vinculación entre un grupo parlamentario y el partido político es sólo personal, no institucional, esto es, los grupos parlamentarios no son órganos de los partidos políticos, sino del Congreso, y cuya constitución, además, se limita a la duración de una legislatura.(6)
Resalta finalmente, que dichas organizaciones tienden a garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas, y facilitan la participación de los diputados y senadores en las actividades que han de realizar.(7)
Tradicionalmente los grupos legislativos se han conformado por miembros de un mismo partido político, siendo la forma más común regulada en las leyes; sin embargo, paulatinamente en algunos sistemas se han admitido los grupos mixtos que, lógicamente, rompen con ese esquema tradicional de relación partido político-grupo parlamentario, y cuya regulación varía según sea el país y la legislación aplicable.(8)
La existencia de grupos mixtos encuentra razón en la dinámica de los Congresos, principalmente por la existencia de un pluripartidismo al interior del órgano legislativo, pero además atendiendo a circunstancias como las siguientes: (i) los legisladores fueron electos a partir de una coalición electoral de dos o más partidos políticos; (ii) el legislador o parlamentario accedió al cargo con el carácter de auténticamente independiente; y, (iii) el diputado o senador cambia su posición ideológica frente a la del grupo parlamentario de que formaba parte, o aún más, se presenta un cambio en la política del partido que ya no se corresponde con las ideas del parlamentario. Esto es, los grupos mixtos se conforman por legisladores que no desean pertenecer a determinado grupo por su afiliación partidaria o bien, por quienes se hallan separado de un grupo legislativo. Situaciones que, cada vez en mayor medida, se presentan en la actualidad en una legislatura y que generan la necesidad de la existencia de grupos legislativos o parlamentarios mixtos que permitan a los legisladores que se encuentren en estos supuestos organizarse y garantizar la necesaria pertenencia a un grupo de todos los componentes de una legislatura.
Precisado lo anterior, debemos señalar que el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, cuyos primer y segundo párrafos se impugnan a partir de su reforma mediante Decreto 234, es del tenor literal siguiente:
"El grupo legislativo se integrará con al menos tres diputados y sólo podrá haber uno por cada partido político que cuente con representación en el Congreso. Se constituirá en la primera sesión ordinaria de la legislatura, si sus integrantes proceden de un mismo partido político; de provenir de partidos diversos o ser independientes, cuando sus integrantes así lo decidan, pero en este último caso no podrán existir más de un grupo. Al efecto, cada grupo legislativo entregará a la secretaría general la documentación siguiente:
"a) Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse en grupo, con especificación del nombre del mismo y lista de sus integrantes; y
"b) El nombre del diputado que haya sido designado como coordinador del grupo legislativo y los nombres de quienes desempeñen otras actividades directivas.
"El secretario general hará publicar los documentos constitutivos de los grupos legislativos."
De lo establecido por el artículo impugnado, se desprenden los siguientes enunciados normativos:
- Que los grupos legislativos son la asociación de diputados que se conforman para funcionar durante una legislatura, con el objetivo primordial de garantizar la libre expresión de las corrientes políticas representadas en el Congreso;
- Que el grupo legislativo se integrará con al menos tres diputados;
- Que sólo habrá un grupo legislativo por cada uno de los partidos políticos que tengan participación en el Congreso Estatal;
- Que los grupos legislativos se constituirán en la primera sesión ordinaria de la legislatura, cuando sus integrantes procedan del mismo partido;
- Que cuando los diputados provengan de partidos políticos diferentes, o bien, sean independientes, pueden conformar un grupo parlamentario cuando así lo decidan, sin que en ningún momento exista más de una agrupación parlamentaria con estas características en el seno del Congreso Local.
Ahora bien, el accionante plantea que este numeral, en cuanto permite la integración de un grupo legislativo mixto, transgrede el artículo 14 constitucional, que prohíbe emitir reformas que resulten retroactivas en sí mismas; por lo que si el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo prevé que los grupos legislativos deben constituirse en la primera sesión ordinaria del Pleno para que funcionen a lo largo del periodo de la legislatura en turno, se entiende que deben quedar constituidos en la primer sesión ordinaria y, por ende, son los únicos que deben existir para toda la legislatura, no como sucede en el caso que dentro de la vigencia de una norma, se tengan por efectivas las disposiciones establecidas en la reforma, y de ahí los grupos legislativos que se conformen de acuerdo con tal disposición, pues, dicha actuación, según afirman, es retroactiva.
Este tribunal considera que es infundado tal planteamiento de invalidez, por las siguientes razones.
Ante todo debe tenerse en cuenta que ya esta Suprema Corte ha establecido que conforme al artículo 14 constitucional, a la luz de las teorías de los derechos adquiridos y de los componentes de la norma adoptados por la Corte para interpretar el concepto de retroactividad de la ley, se entiende que una norma transgrede el citado precepto constitucional en tanto modifica o destruye los derechos adquiridos o los supuestos jurídicos y sus implicaciones nacidas bajo la vigencia de una ley anterior. Así, esta Corte ha determinado que el principio de irretroactividad de la ley constriñe, por un lado, al legislador a no expedir leyes que en sí mismas resulten retroactivas, y por otro, a las demás autoridades a que no las apliquen retroactivamente.
En el caso, debe tenerse en cuenta que el objeto de la acción de inconstitucionalidad es la tutela abstracta de las disposiciones contenidas en la Constitución Federal, no así un medio a través del cual puedan constatarse posibles violaciones a los derechos fundamentales de los individuos, esto es, para deducir o defenderse de afectaciones a personas en concreto, pues, para ese efecto, existe en el ordenamiento jurídico mexicano el juicio de amparo. En ese sentido, esta Suprema Corte ha delimitado que tratándose de este medio de control, los sujetos legitimados para promoverla sólo están facultados para denunciar la posible contradicción entre una norma general y la propia Constitución Federal, mas no para deducir derechos propios o defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general.
Así pues, aun cuando esta Corte también ha sostenido que vía acción de inconstitucionalidad se pueden plantear todo tipo de violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ello en todo caso debe verificarse siempre a la luz de la naturaleza de este medio de control constitucional, y en esa medida analizarse las violaciones en cuestión.
En el caso, este Pleno considera que tratándose de leyes de carácter orgánico, como la que se impugna en la presente acción, no es posible alegar irretroactividad de la ley, partiendo de que se tienen "derechos adquiridos" de quienes integran el Congreso Local, o bien, de "situaciones jurídicas" creadas al amparo de la ley anterior, que impidan dicha reforma.
De sostener lo contrario, como pretenden los accionantes, se llegaría al extremo de que las modificaciones a una Ley Orgánica del Poder Legislativo sólo pudieran realizarse al comienzo del ejercicio de una nueva legislatura, o bien, en su conclusión, obligando sólo a quienes conformen la siguiente, situación que es inadmisible, pues impediría no sólo la evolución y actualización de las normas, elementos que incuestionablemente son necesarios para incentivar el perfeccionamiento democrático. Sino también impediría, la propia representatividad democrática.
Cuestión distinta es que tratándose de una ley como la que nos ocupa, se modifique la organización interna del Poder Legislativo, de manera tal que se lleguen a afectar principios democráticos que rigen la función legislativa y que, anteriormente a una reforma, sí se respetaban, produciendo por consecuencia una afectación en la participación de todas las fuerzas políticas, sobre todo de las minorías, pero ello en todo caso deberá verificarse a partir de este estándar.
Por consiguiente, este Tribunal en Pleno estima que la norma general impugnada no vulnera el principio de irretroactividad de las leyes.
En otro aspecto, se alega transgresión al artículo 41, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, este tribunal considera que la reforma al artículo 27 impugnada, de ningún modo contradice los principios estatuidos en aquel precepto.
El artículo 41 dispone que los partidos políticos son el medio para promover la participación del pueblo en la vida democrática, y los que contribuyen a la integración de la representación nacional y a hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.
En ese tenor, si bien, como hemos visto, el artículo impugnado permite la conformación de grupos legislativos mixtos, esto es, conformados por diputados provenientes de partidos políticos diversos e, incluso, independientes, cuando así lo decidan, tal disposición no vulnera la fracción I del artículo 41 constitucional, pues si la decisión del legislador ordinario del Estado de Veracruz fue posibilitar la conformación de tales grupos legislativos, ello no contradice las finalidades de los partidos políticos, pues es importante tener presente que los diputados acceden al ejercicio del cargo, mediante la postulación de un partido político, como lo mandata el artículo 116 constitucional, y desde que da inicio la legislatura correspondiente forman parte del Congreso en su totalidad, pero no para defender intereses de partido, sino como representantes de la voluntad popular, por lo que los diputados son libres de no integrarse al grupo parlamentario del partido político que lo postuló, independizarse, e incluso, agruparse con otros diputados que no tengan la misma afiliación partidista, pero que sí compartan un mismo ideal político y les permita la expresión de dicha ideología y, de ahí, ejercer la representatividad de los ciudadanos.
Así pues, la medida legislativa impugnada en modo alguno contraviene principios constitucionales, ya que corresponde al legislador local regular la organización interna del Congreso, y en modo alguno se contrapone a las finalidades de los partidos políticos, ni al acceso de los ciudadanos al poder público a través de su postulación por un partido político.
De igual manera deviene infundada la alegación relativa a la transgresión al artículo 70 constitucional, en cuanto se aduce que las consideraciones que se tomaron en cuenta para aprobar el dictamen que dio origen al artículo impugnado, tales como que con la reforma se contribuye al fortalecimiento del sistema de partidos, según los accionantes carecen de sustento jurídico, al no tener como punto de partida una aceptación constitucional federal y derivarse de la voluntad individual de los diputados que atiende a intereses meramente personales, pasando por alto la importancia democrática de los partidos políticos y las instituciones constitucionalmente creadas para su salvaguarda y buen funcionamiento. Por lo que consideran los promoventes, que la reforma impugnada lejos de propiciar el pluralismo ideológico al interior del Congreso Local y fortalecer el sistema de partidos, plantea situaciones contrarias a lo establecido en el artículo 70 de la Constitución Federal, al permitir la conformación de grupos legislativos con diputados integrantes de diferentes partidos políticos o independientes, cuando dicho precepto constitucional establece que aquellos grupos deben conformarse de acuerdo con su afiliación partidista.
En cuanto a este alegato, debemos partir de que el artículo 70 constitucional, en la parte que los actores consideran violentado, establece que es el Congreso de la Unión quien debe expedir su normativa interna, así como que la ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.
Por tanto, es evidente que dicho numeral rige al ámbito federal -concretamente alude a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión-, no así a las Legislaturas Locales que, como ya precisamos, deben estar a lo dispuesto en el artículo 116 constitucional en cuanto a su conformación, sin que les imponga este numeral determinada organización o estructura internas.
No obstante esta precisión, de cualquier manera, y como ya se ha señalado, este Pleno advierte que la reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, no transgrede principios democráticos, pues, contrario a lo aducido por los promoventes, la reforma en cuestión propicia la participación de todas y cada una de las corrientes o ideologías políticas representadas en el Congreso Estatal, permitiendo a la totalidad de los diputados organizarse en grupos parlamentarios y tener una representación y participación real al interior del Congreso, en tanto permite que aun cuando un diputado se aparte del grupo parlamentario conformado por el partido político al que está afiliado o del que se ha independizado por ya no compartir su ideología o posicionamientos, pero tampoco desee integrarse a otro grupo parlamentario existente con quien no tenga coincidencia política, pueda organizarse en un grupo mixto con otros diputados que estén en igual situación, y de esta manera se garantice la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en una legislatura que, como se desprende del propio numeral 27 impugnado, es la principal finalidad de los grupos legislativos; claro, además de lograr también la consecución de los demás objetivos que con la existencia de los grupos legislativos se buscan y que enuncia también dicho artículo, a saber: participar en la toma de decisiones, coadyuvar en los trabajos legislativos y contribuir a la disciplina interna del Congreso.
Por todas las razones apuntadas, se concluye que la norma general impugnada no transgrede la Constitución Federal, en primer lugar, porque, como ya hemos precisado, se trata de la organización interna del órgano legislativo que, en términos del artículo 116 constitucional, le compete regular a las Legislaturas Estatales sin establecerle lineamientos al respecto; y además, la actuación del Congreso Local, de ninguna manera resulta contraria a los principios democráticos que deben regir la función legislativa.
Por consiguiente, en relación con la supuesta transgresión del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también resulta infundada, ya que de ninguna manera se violenta el principio de supremacía constitucional consagrado en dicho artículo.
Por todo lo anteriormente expuesto, procede reconocer la validez del Decreto 234, que reformó los párrafos primero y segundo del artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Es parcialmente procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.
Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los actos consistentes en la integración del grupo legislativo "del Partido del Trabajo, del Partido Revolucionario Veracruzano e independiente", el reconocimiento del citado grupo por la legislatura de la entidad y la promulgación de la ley impugnada, atribuida al Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave, en los términos del considerando cuarto de esta resolución.
Se reconoce la validez del artículo 27, párrafos primero y segundo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, reformado mediante Decreto 234, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Veracruz el treinta de enero de dos mil ocho.
Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la inteligencia de que los puntos resolutivos y las consideraciones que los sustentan se aprobaron por unanimidad de once votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y presidente Silva Meza. El señor Ministro Franco González Salas manifestó, en lo general, salvedades respecto de las consideraciones que se sustentan en el proyecto.
El señor Ministro Aguirre Anguiano reservó su derecho para formular, en su caso, voto concurrente.
El señor Ministro presidente Juan N. Silva Meza declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Editorial Porrúa.
Pedroza de la Llave, Susana Thalía. El Congreso de la Unión. Integración y Regulación, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1997, página 186.
Santaolalla, Fernando. Derecho Parlamentario Español, Madrid, Ed. Espasa.
García Guerrero, José Luis. Democracia Representativa de Partidos y Grupos Parlamentarios, Congreso de los Diputados, Madrid, 1996.
En México se regularon a partir de la reforma al artículo 77 de la Constitución Federal, efectuada en 1977.
Revista Expediente Parlamentario. Grupos Parlamentarios, diciembre de 2003, Cámara de Diputados LIX Legislatura.
Pedroza de la Llave, op cit. , página 189.
En España e Italia se regulan los llamados "grupos mixtos".
Sentencia nº SX-JDC-467-2013-INC-1 DE Sala Regional Xalapa, 14 de Agosto de 2013