Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2005-04144-de-octubre-21-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_b6e95fa27a2a00fae0430a01015100fa&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-13 18:33:39
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Matched Legal Cases: ['artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 19', 'artículo 14', 'artículo 76', 'artículo 66', 'artículo 2', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 96', 'artículo 7', 'artículo 120', 'artículo 120']

﻿ Sentencia 2005-04144 de octubre 21 de 2011
SENTENCIA 2005-04144 DE 21 DE OCTUBRE DE 2011
CONTENIDO:LIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR. ES CARACTERÍSTICA ESENCIAL LA ALTERNACIÓN YA QUE DE AHÍ ALGUNOS MIEMBRO DE DICHA CARRERA DEBAN DESEMPEÑAR SUS FUNCIONES EN EL EXTERIOR O AL INTERIOR DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, ADEMÁS SI SE RECONOCE LA LIQUIDACIÓN DE LAS CESANTÍAS EN VIGENCIA DE NORMAS EN LAS QUE SE AVALABA LA EQUIVALENCIA A CARGOS DE LA PLANTA INTERNA, ELLO NO PUEDE DAR LUGAR A ILEGALIDAD ALGUNA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR, ESTATUTO ORGÁNICO DEL SERVICIO EXTERIOR Y DE LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR, REGULACIÓN DE LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR, ELEMENTOS DE LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR
Sentencia 2005-04144 de octubre 21 de 2011
Rad. 25000-23-25-000-2005-04144-01 (1644-2008)
Actor: Luis Ignacio Andrade Blanco
En el presente asunto el debate se centra en establecer la legalidad del acto administrativo contenido en el Oficio DTH sin Nº de 31 de diciembre de 2004, suscrito por el director de talento humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante el cual se resolvió negativamente la solicitud impetrada el día 13 de diciembre de 2004, manifestando entre otros, que el Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con lo establecido en el artículo 57 del Decreto-Ley 10 de 1992 realizó los aportes para el sistema general de pensiones y el reporte de cesantías, con base en la asignación del cargo equivalente en la planta interna.
Así las cosas, el problema jurídico a resolver se concreta en determinar si es conforme a derecho liquidar tanto las cesantías como los aportes para pensión y demás prestaciones sociales de los empleados de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, tomando como base el salario equivalente en la planta interna, conforme lo establecen los decretos 10 de 1992 y 274 de 2000; o si por el contrario deben inaplicarse por ser ilegales.
Como ya se precisó, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se inhibió de pronunciarse respecto de la pretensión de reliquidación de cesantías y declaró la nulidad del acto acusado ordenando al Ministerio de Relaciones Exteriores efectuar una nueva liquidación de los aportes para pensión correspondientes cancelados al Instituto de los Seguros Sociales, para el período comprendido entre marzo de 2000 y abril de 2004, tomando como base para su liquidación el salario básico realmente devengado por el actor, como cónsul general grado ocupacional 4EX.
Teniendo en cuenta que el marco de juzgamiento que delimita la segunda instancia, lo determina el recurso de apelación, corresponde a la Sala pronunciarse sobre las inconformidades que manifiesta la parte actora, en el sentido de solicitar la revocatoria del numeral 1º de la providencia del a quo mediante la cual se declaró inhibido para pronunciarse respecto de la pretensión de reliquidación de las cesantías, porque “dicho acto no es susceptible de control ante la jurisdicción administrativa, por cuanto al ser el auxilio de cesantía una prestación unitaria, no es dable solicitar su reliquidación a la administración” y la parte demandada que solicita se revoquen los numerales 2º y siguientes del fallo, como quiera que, en su parecer, los aportes realizados por el ministerio al régimen de seguridad social, se hicieron con base en las normas vigentes para el momento en que se efectuaron.
Planteados así los puntos de inconformidad la Sala procederá a realizar el siguiente análisis:
— Procedencia de la inhibición respecto de la solicitud de reliquidación de las cesantías
No obstante lo anterior, es del caso precisar que en esta oportunidad la Sala se apartara de la posición adoptada en la mencionada providencia, pues al realizar el estudio del caso hoy objeto de debate se observan características que hacen que se replantee la decisión tomada en aquella oportunidad, a saber:
El auxilio de cesantía no es una prestación periódica sino unitaria, que solo se concreta al momento de culminar la relación laboral, sobre este punto, se ha precisado:
La anotada característica, obliga al beneficiario inconforme con el reconocimiento de su cesantía a atacar, dentro del término establecido, el acto administrativo que lo efectúa, cuya prestación, se insiste, solo se consolida al momento de su desvinculación.
El tema de la ineptitud sustantiva fue analizado por esta sección, en anterior oportunidad, mediante providencia del 4 de noviembre de 2010, magistrado ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Exp. 1496-2009, considerando que tal posición debía ser recogida para en su lugar realizar un estudio de fondo respecto del tema puesto a consideración.
Pero además, partiendo de la base de que el problema jurídico que se presenta aquí corresponde a la forma de liquidación de las cesantías en donde la entidad lo hizo de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 57 del Decreto 10 de 1992(3), que ordena “las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, a excepción de los administrativos locales, se liquidarán y se pagarán con base en las asignaciones equivalentes en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores”, norma que, como ya se indicó, fue declarada inexequible mediante Sentencia C-535 de 2005.
Es decir, con base en los nuevos criterios jurisprudenciales antes señalados la posición que asumió esta Corporación en sentencia proferida por la Sección Segunda - Subsección A, del 4 de marzo de 2010, Expediente 25000-23-25-000-2005-08719-01 (1605-2008), actor: Mónica Sofía Dimate Castellanos contra la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, consejero ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en donde se indicó que es inepta la demanda cuando se acusa el acto administrativo que da respuesta a un segundo derecho de petición, cuando no se demandó el acto primigenio de la administración, que le permitió a la actora enterarse de la liquidación de sus cesantías, permiten inferir que en el presente caso la solución es distinta.
Precisado lo anterior, es del caso revocar el numeral 1º de la sentencia recurrida que se declaró inhibido para pronunciarse respecto de la solicitud de reliquidación de cesantías para en su lugar avocar conocimiento del problema jurídico planteado y revisar el presente asunto teniendo en cuenta los siguientes planteamientos: régimen general de cesantías; régimen de liquidación de cesantías en el Ministerio de Relaciones Exteriores; efectos de las sentencias de inexequibilidad en los asuntos sometidos al control de esta jurisdicción; Intereses moratorios contemplados en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969; prescripción trienal cuando se radicó la petición ante la administración y por último solución al caso concreto.
Régimen de liquidación de cesantías en el ministerio de relaciones exteriores
Lo anterior en razón a que quienes prestan sus servicios en el extranjero no lo hacen de forma indefinida sino que retornan, así sea un tiempo al país, para que se mantengan en permanente contacto con la realidad de su lugar de origen y puedan representar aún mejor los intereses del Estado.
Los artículos 1º y 2º de la Ley 41 de 11 de diciembre de 1975, “por la cual se modifica el Decreto-Ley 1253 de 1975 y se dictan otras disposiciones”, señalan:
Con fundamento en el anterior recuento, entre otras cosas, se puede inferir que, efectivamente, la liquidación de las prestaciones contaba con regulaciones especiales que desaparecieron del ordenamiento jurídico, quedando como premisa que la liquidación de las cesantías de los funcionarios que prestaban sus servicios en el exterior debe efectuarse con base en el salario realmente devengado, porque liquidar sus prestaciones, entre estas la cesantía, con base en una equivalencia, como lo declaró la Corte Constitucional implicaría dar un tratamiento diferenciado e injustificado, contrario al mandato de igualdad en la formulación del derecho y que, resulta lesivo a los “derechos fundamentales como los de seguridad social y mínimo vital”.
Pero además del tratamiento injustificado, por desconocimiento del mandato de igualdad en la formulación del derecho, también se atenta contra el principio de primacía de la realidad frente a las formas que debe imperar en las relaciones laborales(12), pues lo cierto es que las prestaciones sociales, en especial las cesantías deben cotizarse y liquidarse con base en lo realmente devengado por el funcionario del servicio exterior y no con base en un salario inferior que no es su realidad.
Efectos de las sentencias de inexequibilidad en los asuntos sometidos al control de esta jurisdicción
Respecto de este último aspecto(13), deben efectuarse aún algunas precisiones, a saber:
A pesar de lo anterior, se observa que la disposición que permite la equivalencia para efectos de liquidación de prestaciones de cargos de planta externa a los de planta interna dentro del ministerio fue desde sus inicios, violatoria de los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana, mínimo vital, el principio de la primacía de la realidad frente a las formas y la favorabilidad, entre otros, de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, razón por la cual es viable que durante la vigencia de la misma se aplique la excepción de inconstitucionalidad. En este sentido, la Corte Constitucional sostuvo:
“Finalmente, la Sala encuentra que si bien la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1670 de 1997 ocurrida mediante la Sentencia C-140 de 15 de abril de 1998 dictada por la Corte Constitucional con ponencia del Carlos Gaviria Díaz se dispuso con efectos hacia el futuro, ello no implica que al juez le sea un imposible jurídico pronunciarse sobre la legalidad del acto acusado, dictado con fundamento en el declarado a la postre inexequible, por cuanto es ostensible que desde su origen el Decreto 1670 de 27 de junio de 1997 nació viciado de ilegalidad y por ende, le es dable al juzgador aplicar respecto de aquel la excepción de inconstitucionalidad por el lapso que transcurrió desde su expedición hasta la sentencia de inexequibilidad, evitando con ello que una decisión manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico y que causa estragos en los derechos particulares, se ampare en que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad se dispusieron hacia el futuro”(14).
Intereses moratorios contemplados en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969
Por su lado, la Ley 432 de 1998, transformó el fondo en una empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero del orden nacional, que presta, además, sus servicios en el sector privado y, el artículo 19 de esta preceptiva derogó “todas las disposiciones que le sean contrarias”.
Empero, no obstante la anterior circunstancia, la Sala encuentra que el hecho de que se ordene el reconocimiento de los intereses moratorios previstos en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969, excluye, per sé, la aplicación de la indexación.
De manera que, tampoco existen perjuicios porque no se le han pagado las cesantías, simplemente debe abonarse a la cuenta las diferencias reclamadas junto con los intereses moratorios que se condenan en este proceso.
Prescripción trienal cuando se radicó la petición ante la administración
La entidad demandada afilió al demandante al Fondo Nacional de Ahorro y allí giró las cesantías correspondientes desde el año 2000 al 2004. Como se advirtió precedentemente dentro del proceso no aparece probada la respectiva notificación de cada acto administrativo de liquidación de las cesantías, sin que se hubiera dado la oportunidad de impugnar la decisión a la parte demandante, es decir, que tal prestación no cumplió el requisito de firmeza para que los dineros fueran traslados al Fondo Nacional del Ahorro, en otros términos, la parte demandante no tuvo oportunidad para discutir el monto de sus cesantías conforme lo ordena la ley y por ello tampoco podía correr en su contra algún término prescriptivo.
Precisado lo anterior es del caso señalar que la entidad demandada, Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, afilió al demandante al Fondo Nacional de Ahorro y allí giró las cesantías correspondientes a los años de 2000 a 2004 (fls. 350 a 356).
Dentro del proceso no aparece probada la respectiva notificación de cada acto administrativo que liquida la cesantía, simplemente, según se deduce, se le acredita cada año al demandante en su cuenta individual, el valor que le corresponde por dicho concepto.
Es decir, que en principio, la parte demandante no estaba en la obligación de impugnar el acto de liquidación y giro de las cesantías, pues, no le notificaron cada decisión anual, es más, no aparece probado que cada año se le notificara el contenido del oficio que le giraba o transfería los dineros con destino al Fondo Nacional de Ahorro; en otros términos, la parte demandante, sustancialmente, no tuvo oportunidad para discutir el monto de sus cesantías.
De conformidad con lo expuesto en apartes precedentes, los actos acusados no están reviviendo términos en la medida en que lo que están reclamando son unas cesantías que es una prestación unitaria que solo se causa al momento del retiro del trabajador, máxime cuando la entidad no efectuó una liquidación anualizada, por ello, resulta aceptable tener el acto ahora enjuiciado como acto pasible de control ante esta jurisdicción.
— Los aportes para pensión realizados a favor del peticionario debían realizarse tomando como base lo realmente devengado en la planta externa
Para llegar a una decisión respecto de este planteamiento es del caso establecer el régimen aplicable para definir el ingreso base de liquidación de la pensión del actor, para lo cual se hace el siguiente recuento normativo:
El Decreto 2016 de 1968 “Por medio del cual se organiza el servicio diplomático y consultar” consagró en su artículo 76, la forma cómo habrían de ser pagadas las prestaciones sociales de los empleados del servicio exterior, de la siguiente manera:
“ART. 76.—Las prestaciones sociales de los empleados del servicio exterior se liquidarán y pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalentes en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con lo establecido en el artículos 12 del presente estatuto y salvo lo previsto en el artículo 66”.
La legislación involucionó nuevamente con la Ley 41 de 1975, que derogó la anterior disposición y dispuso en su artículo 2º, la liquidación prestacional con base en el cargo equivalente y así fue reproducida posteriormente por el Decreto 10 de 1992, en los siguientes términos:
Esta disposición fue derogada por el Decreto 1181 de 1999, proferido por el Presidente de la República en virtud de facultades conferidas por el artículo 120 - numeral 5º de la Ley 489 de 1998. Dispuso el ordenamiento señalado en su artículo 95, lo siguiente:
“ART. 95.—Vigencia. El presente decreto tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 1111 de 1995”.
Además, el Decreto 274 de 2000, por el cual se regula el servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular, ordenó en el artículo 96:
“ART. 96.—Vigencia. El presente decreto tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 1111 de 1995”.
‘Es válido que el empleador reconozca una pensión de jubilación, computando el tiempo laborado por el trabajador en territorio colombiano, con el laborado en otro país y en desarrollo de un contrato de trabajo diferente, pues es lícito variar las condiciones de tiempo, modo y lugar’ (CSJ, S. Laboral, abr. 15/97). Jurisprudencia que es válida también para funcionarios del Estado” (Sent. T-1016/2000).
16. Visto todo lo anterior es claro que en cuanto a la cotización y liquidación de aportes para pensión de quienes hicieron parte del cuerpo diplomático en el exterior, existe una línea jurisprudencial consolidada, en el sentido de sostener que tal liquidación debe hacerse tomando como base el salario realmente devengado por el ex trabajador y nunca un salario inferior, que además es ficticio, pues no corresponde realmente al cargo desempeñado y a las responsabilidades derivadas del mismo. Y la razón es que la pensión es un salario diferido. De ello se sigue la inconstitucionalidad de cualquier norma o disposición que ampare una liquidación de aportes con base en un salario equívocamente denominado equivalente, que en realidad resulta ser menor al recibido por el titular del derecho.
18. Conforme lo expuso esta corporación con suficiente amplitud en algunos de los fallos antes citados, la aplicación de la equivalencia para cotizar y liquidar los aportes a pensión resulta abiertamente discriminatoria ya que permite que solo a cierto sector de trabajadores estatales: los que laboran en el servicio exterior, se les liquiden sus prestaciones sociales, particularmente la pensión de jubilación, de acuerdo con el salario percibido por otros servidores que reciben sumas inferiores. Así, mientras el monto de las prestaciones para la generalidad de trabajadores de los sectores público y privado es calculado de conformidad con el salario causado, el tratamiento recibido por quienes hacen parte del servicio exterior es sustancialmente diferente, sin que exista una justificación constitucionalmente razonable que ampare tal distinción. Así, incluso la finalidad perseguida por la norma se perfila como inconstitucional, pues pretende desconocer el salario como base para liquidar la pensión, así como para determinar las cotizaciones. Cabe reiterar entonces que el criterio aportado por el monto del salario realmente devengado es insoslayable, pues la pensión debe reflejar la dignidad del cargo desempeñado, ya que este también estuvo acompañado de cargas y responsabilidades que el funcionario desempeñó de manera satisfactoria, hasta el punto de obtener su derecho pensional en tal profesión.
19. Cabe agregar que la Ley 100 de 1993 (arts. 17 y 18) en forma sistemática promueve el derecho a la igualdad de los trabajadores en materia prestacional, pues es desarrollo del querer del Constituyente, ya que la Carta consagra la igualdad como un principio fundante del Estado (C.P., art 13) y la universalidad como un principio esencial del derecho a la seguridad social (C.P., art. 48). Concluye entonces la Corte que para que se entienda garantizado el principio de igualdad y los objetivos superiores que informan el derecho a la seguridad social, la liquidación de aportes para pensión debe llevarse a cabo con base en el salario real recibido por el trabajador y en ningún caso con base en un salario inferior, por lo anterior se impone declarar la inconstitucionalidad de los apartes acusados.
Encuentra pues la Corte que los apartes acusados son violatorios de la igualdad y por tanto habrán de ser declarados inexequibles, pues el trato distinto impuesto por la norma es discriminatorio ya que implica que la cotización y liquidación de la pensión se hacen con base en un salario que no corresponde al realmente devengado. Y es que no es constitucionalmente admisible reducir el salario de un servidor público para efectos del cálculo de su pensión. ...”.
Debe precisarse igualmente que la disposición declarada inexequible fue reproducida en la Ley 797 de 2003, artículo 7º parágrafo, al prever que para los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, el cálculo del ingreso base de cotización será con base en la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna, norma declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 173 de 2004, por considerarla violatoria del derecho a la igualdad.
Así las cosas, de la lectura atenta de lo anteriormente transcrito es del caso precisar que le asiste razón al tribunal al declarar la nulidad del acto acusado, pues en efecto el actor, señor Luis Ignacio Andrade Blanco, tiene derecho a que se le efectúe una nueva liquidación de los aportes para pensión cancelados al Instituto de los Seguros Sociales, para el período comprendido entre marzo de 2000 y abril de 2004, tomando como base para su liquidación el salario básico realmente devengado como cónsul general grado ocupacional 4EX por ende se confirmara la decisión tomada por el a quo al respecto.
También se confirma el fallo recurrido, porque pese a que la sentencia de la Corte Constitucional C-535 de 2005, fue proferida luego de que se causaron las respectiva anualidades en las que el demandante prestó sus servicios en el exterior, y esta tiene efectos hacia el futuro, lo cierto es que por las razones arriba expresadas, es procedente declarar la denominada excepción de inconstitucionalidad para darle prevalencia a la interpretación constitucional y así, en aplicación de los principios de primacía de la realidad frente a las formas y favorabilidad evitar que una norma que es inconstitucional desde sus orígenes produzca efectos en los trabajadores del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaron sus servicios en el exterior.
En consecuencia, esta Sala revocara el numeral 1º de la providencia recurrida, para en su lugar ordenar una nueva liquidación de las cesantías del actor y la confirmara en lo demás.
1. REVÓCASE el numeral 1º de la sentencia proferida el 31 de enero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que se inhibió para emitir pronunciamiento respecto de la pretensión de reliquidación de cesantías formulada por el señor Luis Ignacio Andrade Blanco contra el Ministerio de Relaciones Exteriores. En su lugar, se ordenara la reliquidación de las cesantías solicitada de conformidad con lo manifestado en la parte motiva de esta providencia.
2. CONFÍRMASE los demás numerales de la sentencia.
(1) Exp. 1605-2088, actor: Mónica Sofía Dimate Castellanos; demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. Sentencia del 4 de marzo de 2010 Sección Segunda - Subsección “A”. Magistrado ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
(2) Auto del 18 de abril de 1995, Expediente 11.043, magistrada ponente Clara Forero de Castro, actor Luis Aníbal Villada.
(4) Ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de marzo de 2007, Expediente 760012331000200002513 01, (2777-2004), actor: José Bolívar Caicedo Ruiz, Magistrado Ponente Dr. Jesús María Lemos Bustamante.
(6) Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 25 de marzo de 2010, Expediente 110010325000200500010 00 (0177-2005), actor: Sindicato de Empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores-Semrex, consejero ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
(9) Con posterioridad a este cuerpo normativo el Decreto-Ley 1181 de 1999, dictado por el ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, reguló el estatuto orgánico de servicio exterior y de carrera diplomática y consular; sin embargo, esta normatividad fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-920 de 1999, en razón a que la Corte había declarado inconstitucional el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y en consecuencia, los decretos-leyes dictados con fundamento en él debían correr la misma suerte.
(13) Como ya lo hizo esta corporación, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 11 de marzo de 2010, Expediente 25000232500020053120 01 (0613-08), actor Ramiro Zambrano Cárdenas, magistrado ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila.
(14) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de 24 de mayo de 2007, Radicado Interno 2616-04; C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.