Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2010-9
Timestamp: 2020-02-25 06:41:54+00:00
Document Index: 24891586

Matched Legal Cases: ['§ 32', 'zákona č. 325', 'zákona č. 283', 'soud ', 'zákona č. 325', 'zákona č. 283', '§ 32', 'soud ', 'soud ', '§ 32', 'čl. 10', '§ 32', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 609/01 ', 'soud ', 'zákona č. 326', 'soud ', 'čl. 36', 'čl. 1', 'ÚS 2170/08 ', 'soud ', 'čl. 83', 'soud ', '§ 1', '§ 28', '§ 28', '§ 16', 'zákona č. 498', 'zákona č. 2', 'soud ', 'ÚS 2170/08 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 32', 'soud ', 'soud ', 'čl. 13']

Nález č. 9/2010 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 1. prosince 2009 ve věci návrhu na zrušení § 32 odst. 2 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů
Částka 2/2010
Platnost od 14.01.2010
Účinnost od 14.01.2010
Aktuální znění 14.01.2010 (verze 1)
1. Dne 1. července 2009 obdržel Ústavní soud návrh na zrušení části zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o azylu“), a to konkrétně § 32 odst. 2 písm. a) zakotvujícího sedmidenní lhůtu k podání správní žaloby proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o žádosti o udělení mezinárodní ochrany pro ty případy, kdy byla tato žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná.
2. Navrhovatel uvedl, že u něho pod spisovou značkou 1 Azs 72/2008 probíhá řízení o kasační stížnosti ukrajinského státního příslušníka směřující proti usnesení Krajského soudu v Praze, jímž byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná. Rozhodnutí ministerstva bylo kasačnímu stěžovateli doručeno dne 3. 3. 2008. Dne 5. 3. 2008 je napadl žalobou, v níž mimo jiné uvedl, že není schopen ji řádně sestavit sám, a proto žádá o ustanovení zástupce pro soudní řízení, který by jeho podání doplnil. Krajský soud vyhověl a usnesením ze dne 1. 4. 2008 stěžovateli ustanovil zástupkyni; oba pak vyzval, aby ve lhůtě do 5 dnů od doručení výzvy žalobu řádně doplnili, a poučil je o následcích nesplnění výzvy. Toto usnesení bylo zástupkyni stěžovatele doručeno dne 3. 4. 2008. Dne 10. 4. 2008 byla žaloba doplněna. Dne 23. 4. 2008 krajský soud žalobu odmítl s tím, že stanovená pětidenní lhůta uplynula již dne 8. 4. 2008. V následné kasační stížnosti stěžovatel namítal, že byla-li zmiňovaná výzva doručena jeho zástupkyni ve čtvrtek dne 3. 4. 2008, končila pětidenní lhůta v úterý 8. 4. 2008. Vzhledem k tomu, že se ustanovená zástupkyně nemohla během tak krátké doby se stěžovatelem osobně setkat a ani nemohla znát obsah spisu, byla soudem stanovená lhůta k doplnění žaloby nesplnitelná.
9. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k obsahu návrhu uvedla, že posuzovaná lhůta byla do azylového zákona zavedena novelou, kterou předložila vláda s tím, že návrh je plně v souladu s mezinárodními závazky, především Úmluvou o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (pozn. red.: vyhlášena pod č. 208/1993 Sb.), a rovněž zpravodaj příslušný tisk uvedl tím, že navrhovaná úprava je v souladu s právem EU. Věcí se zabýval Výbor pro obranu a bezpečnost a přijal řadu pozměňovacích návrhů, předmětná lhůta však nijak napadena nebyla. Zákon byl pak řádně schválen a vyhlášen. Poslanecká sněmovna se předmětnou lhůtou zabývala znovu v souvislosti s projednáváním vládního návrhu zákona, jímž se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu. Bylo konstatováno, že předmětný tisk, který přinesl nové znění § 32 azylového zákona, je v souladu s Rezolucí o minimálních zárukách pro azylová řízení a respektuje požadavky ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána ve smyslu čl. 10 Ústavy. Ústavněprávní výbor přijal komplexní pozměňovací návrh, do něhož ovšem nepřevzal nové znění § 32 azylového zákona. Tato nepřevzatá část novely azylového zákona byla pak předložena v původním znění v rámci poslaneckého pozměňovacího návrhu jiného zákona a takto byla přijata a vyhlášena. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s ústavním pořádkem. Posouzení ústavnosti úpravy nechává na úvaze Ústavního soudu.
10. Senát Parlamentu České republiky je téhož přesvědčení, totiž že dotčená část azylového zákona je v souladu s ústavním pořádkem i mezinárodními závazky. Ve svém vyjádření k obsahu návrhu uvádí, že cílem několikrát již zmiňované novely azylového zákona mělo být zpřísnění podmínek pro udělení azylu ve smyslu účinnějšího vyloučení případů zneužití tohoto práva. Procesní nástroje (mimo jiné) se tedy měly upravit tak, aby odpovídaly rozmanitému chování žadatelů a vedly k rychlému vyřízení věci. Efektivnější přístup byl dle předkladatele diktován i strmým nárůstem počtu žádostí (v roce 2000 již 8788 případů, vývoj roku 2001 naznačoval dokonce 20000 případů). I proto byl rozšířen počet důvodů „zjevné nedůvodnosti“, zkrácena lhůta pro správní rozhodnutí (z devadesáti na třicet dnů) či zredukován opravný proces vypuštěním možnosti podat rozklad. Po postoupení návrhu novely Senátu jej projednaly jeho výbory; některé sice doporučily vrátit návrh zákona s pozměňovacími návrhy, které by směřovaly ke zmírnění některých zbytečně přísných podmínek azylového zákona, nicméně přímo nyní zkoumané lhůty se žádný z těchto návrhů netýkal. Taktéž Senát ponechává konečné rozhodnutí na úvaze Ústavního soudu.
12. Ministr vnitra reagoval na výzvu podrobným vyjádřením. Ministerstvo především zastává od samotného zavedení napadeného ustanovení do právního řádu České republiky názor o jeho souladu s ústavním pořádkem a neztotožňuje se s argumentem navrhovatele, že je nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Případ, z něhož posuzovaný návrh Nejvyššího správního soudu vzešel, není prvým případem řešícím problematiku lhůt podle zákona o azylu, navrhovatel jen nyní zaujal na věc jiný názor. Tak např. v rozhodnutí sp. zn. 2 Azs 117/2004 z 26. 10. 2004 Nejvyšší správní soud konstatoval, že nesprávným bylo již odmítnutí podání krajským soudem, pokud tento soud nepřihlédl k jeho doplnění po stanovené lhůtě. Ta je totiž lhůtou soudcovskou, a z jejího marného uplynutí tudíž automaticky povinnost nepřihlížet k doplnění pozdějšímu dovozovat nelze. Obdobně v rozhodnutí sp. zn. 9 Azs 1/2009 z 12. 2. 2009 hodnotil Nejvyšší správní soud jako odepření spravedlnosti postup krajského soudu, který odmítl podání pro jeho nedostatky, aniž by zohlednil, že lhůta k jejich odstranění byla vzhledem ke konkrétním překážkám u osoby navrhovatele nereálná. Judikatura tedy dle ministerstva ústavně konformní řešení i bez potřeby do napadeného ustanovení zasahovat nalezla. Z návrhu pak nelze dovodit, proč se navrhovatel musel od tohoto řešení odchýlit.
15. Ministerstvo popírá, že sedmidenní lhůta znamená iluzornost práva na soudní ochranu. Tato lhůta se netýká všech žalob ve věcech mezinárodní ochrany, ale jen těch, kde má rychlost řízení za cíl eliminovat případy, které zjevně nemají azylovou podstatu. Jde o případy, které s mezinárodní ochranou nesouvisejí, a jen zneužívají azylových nástrojů k jiným účelům, především legalizaci pobytu, k čemuž ovšem slouží mechanismy upravené v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Jen tedy zatěžují systém, a krátká lhůta je proto namístě. Obdobná úprava vycházející z rozdílné délky lhůt pro jednotlivé azylové procedury je běžná i v jiných zemích EU, např. Německu, Francii, Velké Británii, Belgii apod.; v některých zemích je předmětná lhůta dokonce ještě kratší. Jinak délka lhůty zapadá do kontextu speciálně stanovených lhůt v cizineckém právu; k tomu ministerstvo odkazuje na usnesení sp. zn. I. ÚS 609/01 z 5. 3. 2002 (ve SbNU nepublikováno), v němž se Ústavní soud zabýval ústavností zkrácené 30denní lhůty pro podání správní žaloby proti rozhodnutí podle zákona č. 326/1999 Sb. Obdobně Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 5 As 7/2009 z 16. 4. 2009 konstatoval, že zákonná 10denní lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o vyhoštění cizince, byť je výrazně kratší než lhůta obecná, cizinci uplatnění práva na soudní přezkum takového rozhodnutí excesivním způsobem neztěžuje, neboť lhůty vyvažuje poskytnutím odkladného účinku žalobě. Navíc stanovení kratší lhůty sleduje legitimní cíl v podobě omezení pobytu vyhoštěné osoby jen na dobu nezbytně nutnou. Není tedy v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny ani čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“). K argumentaci navrhovatele dopady zásady koncentrace řízení na postavení žalobce ministerstvo poukazuje na to, že řešením je ve smyslu závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2170/08 z 12. 5. 2009 extenzivní výklad pojmu žalobní bod. Navíc pojetí zásady koncentrace řízení, jak ji prezentuje v návrhu Nejvyšší správní soud, tedy že právnímu zástupci lze poskytnout k doplnění žaloby pouze tolik dní, kolik činí zbytek sedmidenní lhůty pro její podání, je podle názoru ministerstva příliš restriktivní. Dále ministerstvo nesouhlasí s názorem, že v současné době, kdy počty žadatelů klesají, je již posuzovaná úprava zbytečná. Předmětná legislativní změna nebyla motivována prudkým nárůstem agendy, ale snahou zefektivnit řízení a vyloučit případy, kdy je azylový systém pouze zneužíván.
22. Nejprve je třeba připomenout, že Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). V řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů vystupuje v pozici tzv. negativního zákonodárce a jeho úkolem je posoudit ústavnost napadených právních předpisů či jejich vymezených částí, eventuálně posoudit, zda je možno napadené předpisy interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Ústavní soud přitom není oprávněn posuzovat vhodnost, účelnost či doktrinární čistotu právní normy, neboť tato kompetence přísluší vždy jen zákonodárci.
32. Předmětem zákona o azylu je mimo jiné i úprava řízení o udělení mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany a řízení o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany [§ 1 písm. b) zákona o azylu]. Azylové řízení je správním řízením, v němž rozhoduje Ministerstvo vnitra. Shledá-li ministerstvo při svém rozhodování, že jsou naplněny důvody pro udělení azylu, mezinárodní ochranu ve formě azylu nebo doplňkové ochrany udělí (§ 28 odst. 1). V opačném případě, tedy neshledá-li důvody k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany, žádost zamítne (§ 28 odst. 2). Zamítavá rozhodnutí lze rozdělit do dvou kategorií. Jednak může jít o případy, kdy stěžovatel sice uvádí důvody, pro které se azyl uděluje, ovšem v jeho konkrétním případě zjištěny a potvrzeny nejsou. Anebo může ministerstvo žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou, a to v případech taxativně vyjmenovaných v § 16 zákona o azylu. Jde o případy, kdy se žadatel snaží obejít či zneužít azylové právo za účelem legalizace pobytu na území republiky či z jiných důvodů. Ve vazbě na kvalitativně zcela rozdílný charakter důvodů zamítnutí žádosti je stanovena i různá délka lhůty k podání správní žaloby. Obecně je to 15 dnů, byla-li ovšem žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná, lze žalobu podat jen ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení rozhodnutí; shodný režim platí pro případy, kde se rozhodovalo o žádosti podané v zařízení pro zajištění cizinců nebo bylo-li řízení zastaveno z důvodu nepřípustnosti žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
36. Úprava soudního přezkumu azylových rozhodnutí je kontinuální. Podle zákona č. 498/1990 Sb., o uprchlících, účinného od 1. 1. 1991, vedlo řízení o přiznání postavení uprchlíka Ministerstvo vnitra a proti jeho rozhodnutí byl původně připuštěn ve všech věcech rozklad, po 31. 12. 1993 pak toliko v případě vyjmenovaných typů rozhodnutí. Zákon připouštěl podání návrhu na přezkoumání rozhodnutí soudem, ovšem toliko proti rozhodnutím ministra vnitra vydaným v řízení o rozkladu. Dnem 1. 1. 2000 nabyl účinnosti stávající zákon o azylu. Řízení o udělení azylu podle tohoto předpisu bylo původně dvoustupňové v případech rozhodnutí o neudělení azylu a rozhodnutí o zamítnutí návrhu na zahájení řízení o udělení azylu jako zjevně nedůvodného, kdy zákon připouštěl podání rozkladu. V případě, že byl rozklad připuštěn, tedy statisticky ve většině případů, bylo podání správní žaloby přípustné až proti rozhodnutí o něm; podání žaloby však již nebylo na rozdíl od předchozí právní úpravy závislé na výroku rozhodnutí a žalobou bylo možno napadnout veškerá rozhodnutí. Podané žalobě byl přiznán odkladný účinek. Přijetím zákona č. 2/2002 Sb. došlo s účinností od 1. 2. 2002 k úplnému odbourání možnosti přezkumu rozhodnutí Ministerstva vnitra v rozkladovém řízení. Na soud se žadatelé nadále obraceli nikoliv se žalobou, ale s opravným prostředkem směřujícím proti nepravomocnému rozhodnutí správního orgánu. Lhůta pro podání opravného prostředku byla oproti obecné zkrácena na 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí a v taxativně vymezených případech, mimo jiné též právě v případě zamítnutí žádosti o udělení azylu jako zjevně nedůvodné, na 7 dnů. Počínaje 1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti zákon č. 217/2002 Sb., se zákonodárce vrátil k modelu přezkoumávání pravomocného rozhodnutí ministerstva soudem na základě žaloby.
40. Žalobce je povinen již v žalobě, nejpozději v běhu žalobní lhůty, vymezit rozsah, v jakém správní rozhodnutí napadá, a alespoň základním způsobem vymezit důvody, v nichž nezákonnost rozhodnutí spatřuje. Jak nelze zásadně očekávat u žalobců praktické problémy s vymezením rozsahu napadení, s formulací žalobních důvodů je tomu jinak. Znamená vymezení skutkových a právních důvodů, pro které žalobce považuje rozhodnutí za nezákonné a nicotné. Prvou obtíží je již sama interpretace této podmínky, jak dokazuje nález sp. zn. IV. ÚS 2170/08 (dostupný na http://nalus.usoud.cz/), v němž Ústavní soud poukázal na rozdíly ve výkladu pojmu žalobní bod v rozhodnutích jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu. Shoda je každopádně v tom, že žaloba ve správním soudnictví musí žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat. Pokud tomu tak není, je podání pouhým oznámením záměru obrátit se na správní soud se žalobou, které ovšem nemá i při extenzivním výkladu pojmu žalobní bod žádné relevantní účinky. Od samého počátku jsou tak kladeny požadavky na kvalitu argumentace žalobce. S přihlédnutím k tomu, nač poukazuje navrhovatel, tedy že žalobce je jako žadatel o azyl ve specifické situaci, když se zpravidla neorientuje ve zdejších poměrech a právním řádu, nezná jazyk, nemá zde žádné zázemí, kontakty a je odkázán na vnější pomoc, není tento formální požadavek procesního řádu lehce splnitelný. Přistoupí-li k tomu ještě sedmidenní lhůta, fakticky nutně krácená nejméně o další dva nepracovní dny víkendu, v níž tak musí žadatel-žalobce učinit, vytváří se na něj již nepřiměřený tlak. Je pak celkem pochopitelné, že reakcí žalobce na krátkou lhůtu je podání blanketové žaloby za účelem podchycení zákonné lhůty, které je spojeno s očekáváním výzvy k doplnění argumentace.
41. Ústavní soud si je vědom možné námitky, že byť zrušením napadeného ustanovení se žalobní lhůta v případě zjevně nedůvodných žádostí prodlouží ze sedmi na patnáct dnů (§ 32 odst. 1 zákona o azylu), kombinace sociálních faktorů u žadatelů o azyl a zásad ovládajících správní soudnictví bude nadále působit, že řada žadatelů meritorního soudního přezkumu fakticky nedocílí. Stále bude totiž jistě docházet k tomu, že žadatelé budou své blanketové žaloby podávat v samém závěru žalobní lhůty, takže prostor pro možné doplnění nezbytných náležitostí zůstane minimální. Nicméně dosažitelnost soudního přezkoumání rozhodnutí bude při respektování zásady vigilantibus iura pro tyto žadatele vyšší. Aniž by tím Ústavní soud deklaroval, že sama patnáctidenní lhůta je lhůtou dostatečnou (to by šlo již za rámec návrhem vymezeného předmětu řízení), konstatuje, že pro osoby v postavení žadatele o azyl je v běhu této (patnáctidenní) lhůty reálnější soudní přezkum řádně iniciovat.
45. Ústavní soud musel dále zvažovat, zda napadené ustanovení nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Dospěl-li k závěru, že délka posuzované lhůty v kombinaci s úpravou přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné je tak krátká, že žalobu nelze považovat za účinný procesní prostředek nápravy, pak by napadené ustanovení nerušil jen v případě, že daný deficit lze překlenout výkladem. Jím by muselo být docíleno faktického prodloužení zkoumané lhůty.
49. Lze tedy uzavřít, že posuzované ustanovení zákona o azylu tím, že omezuje právo žadatele domáhat se u soudu ochrany svých práv stanovením nepřiměřeně krátké lhůty pro podání žaloby, ve své podstatě činí proklamovanou soudní ochranu pouze iluzorní (obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 12/07, vyhlášen pod č. 355/2008 Sb.). Je proto v rozporu s článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak, přičemž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, a dále čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod garantujícího právo na účinný prostředek nápravy před národním orgánem pro každého, kdo byl v právu přiznaném Úmluvou dotčen.
*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 44, nález č. 17, str. 217