Source: http://www2.assemblee-nationale.fr/documents/notice/15/budget/plf2019/b1302-tIII-a40/(index)/rapports
Timestamp: 2020-02-17 22:04:19+00:00
Document Index: 154044496

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N° 1302 annexe 40 - Rapport de Mme Sarah El Haïry sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255). - XVe législature - Assemblée nationale
N° 1302 annexe 40 - Rapport de Mme Sarah El Haïry sur le projet de loi de finances...
N° 1302 annexe 40 - Rapport de Mme Sarah El Haïry sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255).
I. LA FRANCE A INVESTI DE MANIÈRE IMPORTANTE DANS LES MOYENS NATIONAUX DE LA SÉCURITÉ CIVILE 11
A. LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE EST MARQUÉE PAR L’INCERTITUDE LIÉE À L’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE 12
B. LES CRÉDITS DEMANDÉS FINANCENT UN ENSEMBLE COHÉRENT ET AMBITIEUX DE MOYENS POUR LA PROTECTION DES POPULATIONS 16
1. L’acquisition et l’entretien des moyens nationaux 16
a. Les moyens nationaux aériens-avions 17
b. Les moyens nationaux aériens-hélicoptères 20
c. Les moyens nationaux terrestres 21
d. Les moyens nationaux de déminage 22
2. La prévention des crises et le soutien aux acteurs de la sécurité civile 24
C. LA MODERNISATION CONTINUE DES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION 28
1. Le raccordement des services d’incendie au projet Antarès devrait aboutir dans les prochaines années 28
2. Le système d’alerte et d’information des populations doit finaliser son déploiement et innover sur les vecteurs d’alerte 29
3. Le projet NexSIS doit fournir un outil permettant une meilleure coordination des secours 30
II. LES MOYENS DE L’ÉTAT S’INSÈRENT DANS UN ENSEMBLE EUROPÉEN ET TERRITORIAL 31
1. Les collectivités publiques : Union européenne et collectivités territoriales 31
a. Une place à trouver pour la France au sein d’un mécanisme européen de protection civile repensé 31
b. La situation financière des services départementaux d’incendie et de secours fait l’objet de certaines préoccupations 32
2. Les sapeurs-pompiers forment la cheville ouvrière du modèle français de secours 34
a. Les sapeurs-pompiers professionnels civils et militaires 34
b. Le modèle du volontariat sapeur-pompier est un atout qu’il faut aujourd’hui renouveler 37
3. Les acteurs privés complètent le dispositif de sécurité civile 42
a. Les associations apportent un soutien indispensable aux moyens publics 42
b. Les citoyens doivent prendre toute leur place dans le dispositif de secours 44
ANNEXE : PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE 53
Le budget de l’État en matière de sécurité civile s’inscrit dans un ensemble plus large de dépenses dont l’essentiel est pris en charge par les collectivités territoriales. L’Union européenne tend également à renforcer son action de gestion des crises autour du monde en faisant appel aux moyens nationaux. Le citoyen est de plus en plus sollicité comme élément de base du secours aux personnes.
La France a consenti un investissement important dans les moyens nationaux de la sécurité civile. Elle a développé une stratégie originale en matière de lutte contre les feux de forêt qui nécessite l’entretien de composantes diverses au sein de sa flotte d’avions. L’efficacité de cette stratégie permet de limiter effectivement les dégâts causés par la propagation des feux.
Le contexte terroriste appelle par ailleurs à renforcer les capacités de déminage et de lutte contre les menaces dites « nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques ou explosives » (NRBC-E). La destruction du stock de munitions historiques et des explosifs collectés par le groupement d’intervention du déminage (GID) rencontre des difficultés qu’il convient de surmonter. La menace NRBC-E nécessite le développement d’une culture commune de la part des services de sécurité et de secours. À ce titre, la création d’un centre de formation commun à ces différents acteurs est une avancée qu’il convient de saluer.
La recherche de mutualisation dans le maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie est une piste intéressante qu’il convient d’approfondir. Un travail d’information pourrait être mené, afin notamment de comparer les mérites respectifs du maintien en régie de la maintenance et de son externalisation.
La finalisation de grands projets en matière de moyens de communications et d’alerte, malgré certains retards, devrait renforcer la protection des populations et faciliter la coordination des secours. De vecteurs innovants en matière d’alerte pourraient néanmoins être développés afin d’améliorer l’information du public en cas de catastrophe.
La réforme du mécanisme européen de protection civile doit encore se concrétiser. L’occasion peut être saisie pour rééquilibrer l’investissement des partenaires européens de la France dans les moyens de sécurité civile.
La situation de l’investissement local des services départementaux d’incendies et de secours (SDIS) appelle l’attention. Une partie importante du soutien de l’État a en effet été absorbée pour le projet NexSIS de plateforme unifiée de gestion des appels de secours. Le risque est aujourd’hui de contraindre l’investissement des SDIS dans leurs moyens locaux et ainsi d’affaiblir le maillage territorial des secours.
En dernier lieu, l’initiative française pour exempter le volontariat sapeur-pompier de l’application du droit européen du travail doit encore se concrétiser. Il est essentiel de préserver le modèle français de secours qui fait largement appel au sens civique des citoyens alors même que le Président de la République a appelé de ses vœux une société de l’engagement.
1. DÉPENSES ET PERSONNEL DU PROGRAMME EN 2019
2. EFFICACITÉ DE LA LUTTE CONTRE LES FEUX DE FORÊT
Pourcentage des incendies ne dépassant pas 5 hectares
Nombre d’hectares brûlés
3. LA PERTE OPÉRATIONNELLE LIÉE À L’APPLICATION DU DROIT EUROPÉEN DU TRAVAIL AU VOLONTARIAT SAPEUR-POMPIER
Limites posées au temps de travail par le droit européen
Repos de sécurité quotidien de 11 heures continues
Réduction du potentiel en garde postée de 12 % en journée et de 15 % la nuit
Assèchement du potentiel d’astreinte
Estimation du coût financier lié au remplacement des volontaires par des professionnels (en euros)
4. ÉVOLUTION DU NOMBRE DE SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
L’État occupe une place essentielle, mais en quelque sorte subsidiaire, en matière de sécurité civile. Il ne prend en charge qu’une partie des dépenses des collectivités publiques en faveur de la sécurité civile et de la protection des populations.
Les collectivités territoriales y jouent en effet un rôle essentiel, en finançant les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS). Pour une grande majorité de territoires, ce service représente la brique de base du système de secours et un service public indispensable.
L’ensemble des crédits consacrés à la sécurité civile par les collectivités publiques atteint environ 5 milliards d’euros. L’État y consacre un milliard d’euros au total, ces crédits étant retracés dans le document de politique transversale (DPT) relatif à la Sécurité civile. Le programme Sécurité civile à proprement parler rassemble environ 500 millions d’euros de crédits budgétaires.
La loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile fixe le cadre d’intervention de l’action de l’État. Il lui appartient ainsi d’assurer la cohérence de la politique de sécurité civile au plan national, d’en définir la doctrine et d’en coordonner les moyens.
Par l’acquisition et l’entretien de moyens nationaux, il doit assurer la gestion des crises de grande ampleur qui ne peuvent être traitées au niveau local, notamment pendant la saison des feux de forêt ou en cas de catastrophe naturelle.
La rapporteure spéciale insiste sur le rôle joué par le citoyen dans le modèle français de secours et s’inquiète des difficultés rencontrées pour le recrutement et la fidélisation des volontaires sapeurs-pompiers. Différents enjeux en matière de temps de travail ou de sécurité en intervention doivent faire l’objet d’une attention renouvelée.
En définitive, avant de passer à l’examen des crédits, la rapporteure spéciale tient à saluer le volontariat sapeur-pompier, gage d’un système à la fois efficace dans la prise en charge des soins et soutenable budgétairement. Il s’agit d’un formidable outil pour porter les valeurs essentielles à la concrétisation de la société de l’engagement que le Président de la République appelle de ses vœux.
I. LA FRANCE A INVESTI DE MANIÈRE IMPORTANTE DANS LES MOYENS NATIONAUX DE LA SÉCURITÉ CIVILE
Le programme budgétaire 161 porte l’ensemble des crédits mis en œuvre par le ministère de l’intérieur pour assurer la protection des populations et la gestion des crises. Rattaché à la mission Sécurités aux côtés des programmes 152 Gendarmerie nationale, 176 Police nationale et 207 Sécurité et éducation routière, il est placé sous la responsabilité d’un directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC).
Les crédits du programme financent à la fois des moyens nationaux dont l’acquisition, le maintien en condition opérationnelle et la mise à disposition incombent à l’État et des actions de coordination des différents acteurs locaux et nationaux, publics et privés, contribuant à l’anticipation et à la gestion des crises.
Après une augmentation de 82 % du volume d’engagements l’année dernière liée à la notification du marché d’acquisition de six nouveaux avions pour 370,4 millions d’euros, le rythme d’engagement retrouve, avec 459,4 millions d’euros, un niveau comparable à celui des années précédentes.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DEMANDÉS AU TITRE DU PROGRAMME 161
Source : documents budgétaires depuis 2012.
Les crédits de paiement, à hauteur de 538,8 millions d’euros, augmentent de façon modérée (+ 1,22 %) en cohérence avec l’échéancier de paiement de ce marché.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DEMANDÉS EN 2018 ET 2019
Demandés en 2019
1. Prévention et gestion des crises
32 260 672
53 869 074
35 975 672
35 669 074
– 0,85 %
2. Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux
665 118 318
241 572 936
338 911 992
339 991 474
3. Soutien aux acteurs de la sécurité civile
144 941 173
151 510 440
146 741 173
150 239 009
4. Fonctionnement, soutien et logistique
11 442 368
12 477 953
10 642 368
12 877 953
459 430 403
– 46,19 %
538 777 510
Source : documents budgétaires pour 2019.
A. LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE EST MARQUÉE PAR L’INCERTITUDE LIÉE À L’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE
Le programme budgétaire 161, financé sur le budget général, représente un volume d’engagement et de dépenses de l’ordre de 500 millions d’euros par an, dont moins de la moitié finance des dépenses de personnel.
Ouverts en LFI 2018
% du total 2019
(% du total en 2018)
(– 1,46)
39,90 (21,79)
34,02 (34,95)
105 124 964
126 614 964
109 923 710 (4,56)
127 928 177 (1,04)
23,93 (12,31)
23,74 (23,79)
440 762 550
97 781 224
43 247 164
(– 90,19)
104 589 804
9,41 (51,63)
19,41 (18,37)
119 554 945
116 832 918
(– 2,28)
25,43 (14,00)
21,68 (22,46)
2 295 939
6 109 548
1,33 (0,27)
1,13 (0,43)
(– 46,19%)
RÉPARTITION PAR NATURE DES CRÉDITS DE PAIEMENT DEMANDÉS
• Des moyens en personnel importants et en augmentation
La prévision de masse salariale atteint 7,98 millions d’euros, niveau inférieur à celui fixé par la loi de programmation des finances publiques. Le plafond d’emploi du programme s’établit à 2 498 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une hausse de 15 ETPT par rapport à 2018.
Le schéma d’emploi du programme prévoit en effet une augmentation de 10 équivalents temps plein (ETP) à périmètre constant, correspondant aux recrutements autorisés pour l’année 2019. Les cinq ETPT supplémentaires reflètent la prise en charge sur le programme de personnels du corps d’encadrement et d’application de la police nationale.
Les 10 recrutements autorisés en 2019 se répartissent entre 6 personnels des moyens aériens et 4 démineurs. Le schéma d’emplois consacre une hausse moins conséquente qu’en 2018 (+ 35 ETP), année marquée par le recrutement de 31 démineurs.
Les crédits de titre 2 prévus en loi de finances initiale pour 2019 sont détaillés dans le tableau ci-dessous.
DÉTAIL DES CRÉDITS DE MASSE SALARIALE
110 286 660
107 585 951
75 449 621
75 505 547
53 188 065
53 155 118
Total hors CAS pensions
132 836 068
130 161 945
La diminution des crédits de titre 2 s’explique essentiellement par la construction de la budgétisation : la sous-exécution de 2017, qui sert de base à la prévision pour ce PLF, se répercute en prévision sur 2019 (1).
Statuts et métiers de la DGSCGC
Les personnels de la DGSCGC exercent sous différents statuts : personnel militaire (1 429) ; ouvriers techniques (436) ; membres du corps d’encadrement et d’application de la police nationale (307) ; personnel administratif (135) ; ouvriers d’État (88) et hauts fonctionnaires (88).
Les métiers opérationnels de la DGSCGC
• Des difficultés de programmation liées au caractère opérationnel de l’activité
Les crédits demandés au titre de 2019 doivent cependant être interprétés avec précaution. En effet, la budgétisation du programme est marquée par l’importance des dépenses liées à une activité opérationnelle difficilement prévisible, de sorte que certaines lignes budgétaires varient fortement d’une année sur l’autre et peuvent imposer des ouvertures de crédits importantes en cours de gestion.
CRÉDITS PRÉVUS AU TITRE DES DISPOSITIFS D’URGENCE ET CONSOMMATION
Crédits d’extrême urgence
Les crédits prévus en 2017 au titre des colonnes de renfort sont ainsi marqués par une très forte surexécution liée à l’intensité de la saison des feux de forêt.
Or, cet exercice avait été marqué par d’importants mouvements de crédits, avec une première annulation en juillet à hauteur de 40 millions d’euros, soit près de 10 % de la prévision budgétaire initiale, puis une réouverture de crédits pour un même montant afin de couvrir les dépenses liées à la forte progression de l’activité opérationnelle.
La rapporteure spéciale, consciente des difficultés de gestion de crédits essentiellement liés à des situations d’urgence, appelle à sanctuariser un montant approprié de crédits afin de faire face aux situations imprévisibles.
En tout état de cause, ces crédits ne doivent pas constituer une réserve permettant le cas échéant de financer de nouvelles priorités gouvernementales. À cet égard, la rapporteure spéciale sera particulièrement attentive aux mouvements de crédits en cours de gestion à l’occasion de l’examen de la loi de règlement de 2018.
Les crédits du programme sont complétés par trois dépenses fiscales. L’impact financier sur les crédits du programme vient entièrement de la dépense fiscale n° 120123 relative à l’exonération des vacations horaires et des avantages retraite servis aux sapeurs-pompiers volontaires, dont le montant est estimé à 55 millions d’euros en 2019, montant stable depuis 2017.
Deux autres dépenses fiscales sont également imputées sur le programme, dont l’une représente un montant inférieur à 0,5 million d’euros et l’autre est indiquée « non chiffrable ».
B. LES CRÉDITS DEMANDÉS FINANCENT UN ENSEMBLE COHÉRENT ET AMBITIEUX DE MOYENS POUR LA PROTECTION DES POPULATIONS
Les crédits du programme 161 permettent de financer les moyens nationaux de sécurité civile qui dotent l’État d’une capacité de réponse aux crises de grande ampleur.
1. L’acquisition et l’entretien des moyens nationaux
Les crédits dédiés aux moyens nationaux sont regroupés dans l’action 12 Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux et représentent 63 % du total du programme.
12. Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux
(– 63,68)
– 423 545 382
1 079 482
La programmation budgétaire indique une forte baisse des autorisations d’engagements par rapport à 2018 (– 63,68 %), après la notification du marché de renouvellement de la flotte d’avions. Les paiements afférents doivent s’étaler jusqu’en 2022, ce qui explique la stabilité (+ 0,32 %) des crédits de paiement demandés au titre de 2019.
L’action est structurée en cinq sous-actions qui recouvrent les différentes catégories d’interventions opérationnelles de la politique nationale de sécurité civile.
a. Les moyens nationaux aériens-avions
La sous-action 1 Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux aériens-avions regroupe les crédits liés à l’activité (hors carburant et produit retardant retracés dans l’action 11) des 26 avions de la flotte d’avions de la sécurité civile. Ces moyens sont situés sur la base aérienne de la Sécurité civile (BASC) de Nîmes.
La sous-action finance tant l’acquisition que le maintien en condition opérationnelle (MCO) de ces avions et des équipages. Les moyens aériens de lutte contre les feux de forêt sont ensuite mis à la disposition des préfets de zone de défense et de sécurité, en particulier pour les zones Sud, Sud-Est et Sud-Ouest.
Cette flotte est composée de plusieurs types d’avions aux caractéristiques spécifiques qui permettent de mener un large spectre de missions.
La stratégie française en matière de lutte contre les feux de forêt explique la nécessité d’entretenir ces différentes composantes.
La stratégie française de lutte contre les feux de forêt
La stratégie de lutte contre les feux de forêt repose sur deux piliers : l’attaque immédiate des feux naissants et, pour les feux établis, l’attaque massive et l’action continue.
L’objectif recherché est d’abord de détecter au plus vite les départs d’incendies et d’intervenir dans les 10 minutes suivant leur détection, sur des foyers encore maîtrisables – ce que l’on appelle la stratégie d’attaque des feux naissants.
Ainsi, la lutte contre les feux de forêt passe par le prépositionnement des appareils au plus près des feux naissants (base de Nîmes et détachements de Bordeaux, Carcassonne, Ajaccio et Solenzara) et par la réalisation, lorsque le danger est le plus élevé, de missions de guet aérien armé (GAAr) pour couvrir les secteurs les plus sensibles. Ce GAAr se traduit par des vols de surveillance en continu des massifs forestiers afin de repérer le plus rapidement possible les feux naissants.
Sur les feux établis, l’efficacité des moyens aériens repose sur l’attaque massive par un ensemble d’appareils permettant de circonscrire les feux les plus importants.
La technique de l’attaque massive consiste à envoyer massivement des avions, en nombre volontairement surdimensionné lorsque c’est possible, pour maîtriser les feux au plus vite et rendre les avions de nouveau disponibles pour traiter d’autres chantiers.
Cette technique est complétée par l’action continue qui repose sur les manœuvres de noria et de lignes d’appui.
La noria permet d’assurer une cadence de largage rapide grâce à la rotation de plusieurs Canadairs CL 415 entre un point d’écopage et le lieu de l’incendie.
La construction de lignes d’appui au retardant est généralement réalisée par les Dash 8Q499, afin d’arrêter ou de ralentir le feu sur les flancs ou sur une ligne de crête.
La mise en œuvre du GAAr nécessite des moyens opérationnels très développés, et constitue une réelle spécificité du dispositif français de lutte contre les feux de forêt. Son efficacité est d’ailleurs mesurée avec l’indicateur 1.1 du programme 161 indiquant le pourcentage des incendies ne dépassant pas 5 hectares. Ce chiffre atteint 88,26 % en 2017, en baisse par rapport à 2016, du fait notamment de l’intensité de la saison feux de forêt cette année.
C’est une performance satisfaisante, qui témoigne de l’efficacité de la stratégie française de lutte contre les feux de forêt.
La budgétisation du programme pour 2018 a été marquée pour une hausse importante des crédits d’engagement liés à l’acquisition de six avions multirôles, c’est-à-dire à la fois bombardier d’eau et transporteurs, afin de renouveler les 9 Tracker en fin de vie. Ces appareils sont particulièrement sollicités dans le cadre du guet aérien armé.
L’enjeu est aujourd’hui de s’assurer que l’intégration de ces nouveaux avions ne portera pas préjudice aux capacités opérationnelles.
Les nouveaux avions seront livrés entre 2019 et 2023 et payés selon l’échéancier décrit dans le tableau ci-dessous.
ÉCHÉANCIER D’ACQUISITION
Ces livraisons devraient correspondre au retrait du service d’un ou plusieurs modèles Tracker, qui atteignent progressivement leur limite d’utilisation technique (25 000 heures de vol) fixée par le constructeur.
Point sur la saison 2018 des feux de forêt
La saison 2018 des feux de forêt se caractérise jusqu’à maintenant par une activité opérationnelle moindre par rapport à 2017 avec une superficie touchée en zone méditerranéenne, à la mi-septembre, de 2 590 hectares, contre 19 700 l’année précédente. Cela correspond à une surface inférieure à la moyenne décennale de 5 850 hectares. Cette diminution s’explique par une sécheresse beaucoup moins marquée qu’en 2017 et un nombre réduit d’épisodes venteux.
Dès lors, tant les moyens aériens que les formations militaires de la sécurité civile ont été peu sollicités, et le mécanisme des colonnes de renfort n’a été mobilisé que dans le cadre zonal.
Le maintien en condition opérationnelle (MCO) des avions de la sécurité civile a été externalisé. Le marché en cours a été attribué à la société Sabena Technics FNI en 2015 pour sept ans.
La rapporteure spéciale s’inquiète de la trajectoire de la budgétisation des taxes aéronautiques, qui atteignent 450 000 euros en 2019. Les documents budgétaires indiquent une augmentation liée notamment à la remise en cause par certains gestionnaires d’aéroports de la réduction accordée aux aéronefs de la sécurité civile.
Cette augmentation qui vient grever les ressources de la sécurité civile n’est pas opportune. La rapporteure spéciale appelle l’administration à continuer les négociations avec les aéroports ayant augmenté leurs coûts.
b. Les moyens nationaux aériens-hélicoptères
La sous-action 3 Préparation et intervention des moyens nationaux aériens-hélicoptères finance l’activité de secours à la personne par hélicoptère en milieux difficiles qui s’appuie sur le groupement d’hélicoptères de la sécurité civile (GHSC), historiquement situé sur la base de Nîmes-Garons. Le GHSC comprend 35 hélicoptères EC 145 répartis en 23 bases opérationnelles en métropole et outre-mer.
Ces appareils sont essentiellement utilisés pour des missions de secours à la personne – environ 80 % de l’activité – mais peuvent remplir de façon subsidiaire des missions de police en complément des moyens de la Gendarmerie nationale. Le groupement emploie 296 pilotes, mécaniciens opérateurs de bord et techniciens de maintenance.
Les premiers mois de l’année 2018 font apparaître une activité en hausse, avec un nombre de missions plus élevé qu’en 2017 (+ 2,2 %), se traduisant par un nombre accru de personnes secourues (+ 4,1 %) et d’heures de vol (+ 92 heures).
Deux sujets retiennent l’attention de la rapporteure spéciale concernant les hélicoptères de la sécurité civile : le taux de disponibilité affiché et leur maintien en condition opérationnelle.
La rapporteure spéciale s’interroge en particulier sur la lisibilité de l’indicateur de performance 2.1 du programme relatif au taux de disponibilité opérationnelle des hélicoptères de la sécurité civile.
En effet, alors que le projet annuel de performances (PAP) indique une disponibilité de 95 %, soit une performance exceptionnelle au regard des flottes d’hélicoptères des autres forces (2), ce chiffre diminue à 76 % si l’on y inclut toutes les immobilisations pour maintenance et pannes.
La rapporteure spéciale regrette cette présentation trompeuse issue des documents budgétaires. Un alignement sur les méthodes de calcul des projets annuels de performances relatif aux missions Défense ou Sécurités serait une simplification bienvenue et permettrait au Parlement d’exercer plus facilement son contrôle.
Néanmoins, la rapporteure spéciale salue le taux de disponibilité satisfaisant de ces appareils, permis par une organisation interne efficace et par le développement des savoir-faire et techniques de pilotage. L’amélioration de ce taux permet en effet de faire face à une hausse continue de la sollicitation opérationnelle dans un contexte budgétaire contraint.
Elle tient notamment à encourager l’investissement consenti dans le domaine du vol sous jumelles de vision nocturne (JVN) et du vol aux instruments (IFR) qui permettent de réaliser des gains opérationnels en étendant les fenêtres horaires pour les interventions.
Le GHSC a ainsi développé une réelle spécificité dans ces techniques de vol ayant permis de secourir 4 104 personnes de nuit dont 2 822 sous JVN en 2017.
Par ailleurs, il convient de noter que le maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères a, contrairement aux avions, été maintenu en régie. Aussi, la maintenance des appareils est assurée dans les ateliers du GHSC qui dispose des capacités techniques nécessaires.
La DGSCGC s’est associée au ministère des armées afin de couvrir ses besoins de réparation d’équipements aéronautiques et de bénéficier de meilleures conditions de marché. La gestion des marchés relatifs aux chantiers de modification et de rénovation des aéronefs et du simulateur de vol a par ailleurs été confiée à la direction générale de l’armement (DGA).
Le ministre de l’intérieur a également recherché une plus grande mutualisation entre les flottes d’hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie, dont 13 des 15 EC 145 sont désormais mis en maintenance sur la base de Nîmes-Garons.
La rapporteure spéciale tient à encourager ces rapprochements porteurs de rationalisation des coûts entre forces de sécurité. Elle souligne néanmoins que ces rapprochements ne sont pertinents que s’ils aboutissent à de réelles mutualisations entre les forces au point de vue des compétences et des matériels.
Aussi, une réflexion doit être menée sur l’apport mutuel que peut représenter la mutualisation de la maintenance, en termes de productivité et de concentration des coûts.
c. Les moyens nationaux terrestres
La sous-action 2 Préparation et interventions des moyens nationaux terrestres correspond au budget du groupement des moyens nationaux terrestres (GMT) qui finance les formations militaires de la sécurité civile (ForMISC). Ces forces sous statut militaire sont composées de trois unités d’instruction et d’intervention (UIISC) basées respectivement à Nogent-le-Rotrou (28), Corte (20) et Brignoles (83). Les membres de ces unités sont appelés « sapeurs-sauveteurs ».
Ces unités constituent les renforts nationaux et maintiennent 262 militaires en astreinte immédiate destinés à intervenir sur toute catastrophe en France et à l’étranger. À ce titre, 30 sapeurs-sauveteurs sont intervenus en Suède à l’été 2018, à la suite de nombreux incendies de forêts, dans le cadre du mécanisme européen de protection civile.
Les effectifs des ForMISC doivent atteindre 1 401 personnels en 2019 après une baisse de 103 effectifs entre 2006 et 2017, stabilisée depuis 2018. Cette diminution représente l’équivalent de trois sections d’intervention et 6,85 % des effectifs de 2006 (1 504 ETPT).
La masse salariale tend à progresser en 2018 malgré cette stabilisation des effectifs du fait de revalorisations catégorielles et de l’augmentation du point d’indice courant 2017.
Les personnels des UIISC bénéficient d’indemnités de service en campagne (ISC), versées en exercice ou en intervention de plus de 36 heures en dehors de leur garnison. Les ISC représentent une dépense de 2,70 millions d’euros en 2018. Ces indemnités sont complétées par des indemnités pour sujétions spéciales à l’étranger qui mobilisent un volume de crédits moins important, avec 400 000 euros en 2018.
d. Les moyens nationaux de déminage
La sous-action 4 Préparation et intervention des moyens nationaux de déminage porte les crédits du groupement d’intervention du déminage (GID), qui a pour mission la neutralisation et la destruction des munitions de guerre, les interventions sur objets suspects, l’assistance aux services d’intervention spécialisés (RAID, GIGN, BRI, DGSI) dans le cadre de la lutte antiterroriste, la sécurisation des voyages officiels ainsi que l’expertise au bénéfice des autorités judiciaires ou la formation de services spécialisés en France et à l’étranger.
Les moyens du groupement sont répartis entre 25 implantations territoriales, un centre de formation et de soutien et un centre de stockage des munitions chimiques qui a deux missions : réduire les stocks de munitions et intervenir dans les meilleurs délais sur les objets suspects.
Le recrutement de démineurs a fait l’objet d’un réel effort ces dernières années. Les effectifs ont augmenté de 31 ETPT en 2018 et il est prévu de recruter 4 démineurs en 2019 soit une hausse cumulée de 17,5 % sur ces deux années.
Cette hausse s’explique par l’importance de l’activité opérationnelle, liée notamment à la mise en œuvre de l’état d’urgence en 2015, qui a conduit à réorienter les efforts du groupement d’intervention du déminage afin de répondre aux nouvelles sollicitations.
En 2017, les démineurs sont intervenus sur 4 004 objets suspects dont 25 réels, soit un taux de 0,62 %. Le GID appuie également les forces de l’ordre lors des perquisitions (24 interventions au premier semestre 2018) et a participé au démantèlement de l’armement de l’ETA.
Au total, au premier semestre 2018, 4 774 interventions ont été effectuées pour 220 tonnes de munitions collectées.
Une problématique en « bout de chaîne » : l’accès aux terrains de déminage
Le GID de la DGSCGC dispose de créneaux d’utilisation de terrains militaires pour la destruction des munitions issues de conflits armés.
Depuis la modification de la réglementation qui a conduit au classement des munitions historiques dans la catégorie des déchets pyrotechniques, les terrains de destructions sont désormais considérés comme des installations de traitement de déchets de produits explosifs et classés ICPE et non plus comme des champs de tir, dont le régime est moins contraignant.
Cette nouvelle classification a entraîné certaines difficultés avec le ministère des armées, le contrôleur général des armées ayant notamment conditionné le renouvellement des conventions conclues pour l’utilisation des différents sites militaires à la constitution d’un dossier d’autorisation d’exploiter pour chaque terrain. Cette procédure est longue et coûteuse alors même que l’aboutissement du dossier n’est pas certain.
À ce jour, deux terrains militaires sont mis à disposition du groupement d’intervention du déminage pour la destruction de munitions en quantité importante. Il s’agit des sites de Sissonne dans l’Aisne et Captieux dans les Landes.
Le groupement d’intervention du déminage cherche à obtenir l’accès à deux terrains supplémentaires : La Valbonne dans l’Ain pour l’Est et Fontevraud dans le Maine-et-Loire.
Par ailleurs, le groupement d’intervention du déminage a engagé une étude avec le ministère des armées pour le transfert d’affectation d’anciens terrains militaires proches de centres de déminage afin d’y effectuer des destructions de petits volumes de munitions en cas d’urgence.
La rapporteure spéciale suit avec attention l’évolution de ce dossier, au regard de l’enjeu lié à la destruction de 360 tonnes de munitions chaque année. L’ensemble des acteurs doivent continuer leur coopération afin de permettre l’accès des démineurs à un nombre suffisant de terrains.
Une réflexion pourrait opportunément être menée sur le cadre juridique applicable aux opérations de destruction, afin de l’adapter aux enjeux de traitement des munitions historiques encore présentes sur le territoire national.
La rapporteure tient par ailleurs à souligner l’expertise des démineurs français, reconnue au-delà des frontières. Ainsi, en 2017, huit missions représentant 152 jours de mobilisation pour les formateurs ont été organisées aux Émirats arabes unis, en Ukraine, en Arabie saoudite, au Liban, à Madagascar, en Israël et aux États-Unis.
L’acquisition de cette expertise nécessite un investissement de long terme sur les compétences des personnels qu’il est essentiel de maintenir.
2. La prévention des crises et le soutien aux acteurs de la sécurité civile
L’action 11 Prévention et gestion de crises regroupe les crédits destinés à la veille, à l’alerte et à la gestion interministérielle des crises.
11. Prévention et gestion de crises
(– 0,85)
21 608 402
– 306 598
Les crédits prévus pour 2019 atteignent 53,87 millions en autorisations d’engagement et 35,67 millions en crédits de paiement.
L’action prend en charge des dépenses de fonctionnement variées :
– l’acquisition du carburant des avions et des hélicoptères et du produit retardant, estimée respectivement à 8,80 millions et à 2,40 millions d’euros. Ces montants sont fondés sur les consommations moyennes constatées les années précédentes ;
– l’entretien du réseau national d’alerte (RNA) pour un montant de 20 000 euros et le fonctionnement du service d’alerte et d’information des populations (SAIP) pour 1,4 million d’euros de crédits d’engagement et de paiement et 50 292 euros en provenance de fonds de concours ;
– l’application du protocole Héphaïstos de mise à disposition de moyens du ministère des armées au profit du ministère de l’intérieur afin de répondre au risque de feux de forêt dans la zone méditerranéenne, pour laquelle 600 000 euros sont demandés en 2019 ;
– le fonctionnement du centre national civil et militaire de formation et d’entraînement aux événements de nature nucléaire, radiologique, biologique, chimique ou explosive (CNCMFE-NRBC-E) (3) pour 340 000 euros et du centre national d’alerte aux tsunamis ;
– des exercices de gestion de crise dans les préfectures de zones de défense et de sécurité et dans les préfectures de département – plus de 500 exercices réalisés par an pour un montant de 122 000 euros prévu en 2019 ;
– le financement de diverses applications liées à la gestion des crises à hauteur de 1,8 million d’euros : modernisation et amélioration du portail ORSEC, dématérialisation de la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle (projet iCatNat), maintien et consolidation du système d’information géographique et applications cartographiques collaboratives de gestion de crise (projet « Synapse »).
Un important investissement de 23 millions d’euros en autorisations d’engagement est consenti en 2019 au titre du système d’alerte et d’information des populations (SAIP), présenté ci-après au 2 du C.
Les crédits budgétés sur l’action 11 permettent également l’acquisition des matériels et équipements spécialisés dans la lutte contre la menace NRBC-E, répartis sur 11 agglomérations prioritaires sur le territoire national pour un montant de 560 000 euros. Ces moyens doivent permettre de mener une action de prévention contre la menace terroriste et de gestion de toute crise générée par un usage accidentel ou malveillant de substances radioactives, toxiques ou infectieuses.
L’action finance plusieurs mécanismes de prévention et de gestion des crises. Il s’agit en particulier des crédits d’extrême urgence, grâce auxquels l’État peut assurer un premier soutien aux sinistrés (50 000 euros demandés en 2019), et du mécanisme des colonnes de renfort qui permet à la préfecture de mobiliser des moyens extérieurs au département (2,40 millions d’euros).
La rapporteure spéciale a déjà rappelé qu’il est nécessaire de considérer ces chiffres avec précaution étant donné que les crédits alloués à ces deux dispositifs dépendent pour l’essentiel de l’activité opérationnelle.
L’action porte par ailleurs une subvention à divers organismes de recherche et acteurs de la gestion de crise pour un total de 790 000 euros (4).
En dernier lieu, l’État participe à diverses actions de prévention des feux de forêt via une subvention de 210 000 euros à l’Entente pour la forêt méditerranéenne (soutien à l’état-major de la zone Sud, soutien à la formation et réalisation d’actions de recherche concernant le risque « feux de forêt ») et le développement des systèmes d’information géographique (SIG) pour 250 000 euros devant permettre une meilleure appréciation des risques.
Les crédits de l’action 13 Soutien aux acteurs de la sécurité traduisent les relations de la DGSCGC avec les autres acteurs de la sécurité civile sur lesquels elle n’a pas d’autorité organique. Ils permettent de financer les activités de coordination et de formation des autres acteurs de la sécurité civile.
6 569 267
3 497 836
L’action regroupe essentiellement des dépenses d’intervention, à hauteur de 113 millions d’euros, dont la plus grande part finance la participation de l’État au budget de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) pour 88,31 millions en 2019, soit 20 % du budget de la brigade.
Le remboursement de la mise à disposition de personnel par les SDIS, la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) et le Bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) atteint 10 millions d’euros. Il concerne 113 effectifs fin 2018 dont 79 venant de différents SDIS, 32 de la BSPP et 2 du BMPM. Ces effectifs sont complétés de 4 réservistes de la BSPP.
La DGSCGC rembourse en titre 3 ces dépenses sur la base d’états de frais, la liquidation et le paiement de la rémunération restant de la responsabilité de la structure de départ.
Il a été indiqué à la rapporteure spéciale que la décomposition de cette rémunération était difficile étant donné la complexité du régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels qui dépend des niveaux de qualification et de la spécialité ainsi que de la situation personnelle.
Ces différents effectifs participent au positionnement de la DGSCGC comme tête de réseau des SDIS, afin d’assurer un pilotage doctrinal au bénéfice de l’unicité de la politique de sécurité civile au niveau national.
L’action 13 finance également les pensions, prestations rattachées et indemnités aux victimes d’accidents et la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) à hauteur de 16,74 millions d’euros.
L’action 14 Fonctionnement, soutien et logistique regroupe 2,7 % des crédits du programme pour financer les fonctions de soutien général.
1 035 585
2 235 585
Ces crédits sont notamment destinés à l’acquisition des véhicules terrestres à hauteur de 1,35 million d’euros et aux dépenses informatiques mutualisés et logiciels de moyens généraux pour 2,72 millions d’euros en crédits de paiement. Ils permettent, enfin, de couvrir les dépenses de fonctionnement courant des services centraux de la DGSCGC.
La rapporteure spéciale s’interroge sur la disparition des subventions aux associations des services opérationnels de la direction générale, notamment l’association des démineurs de France, traduisant « la reconnaissance de la Nation » selon les termes du projet annuel de performances pour 2018. Cette subvention atteignait 17 000 et 18 000 euros en 2017 et 2018.
C. LA MODERNISATION CONTINUE DES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION
Le fonctionnement des dispositifs de secours implique de développer en particulier trois systèmes de communication : un outil de communication entre forces de la sécurité civile, un dispositif d’alerte à destination de la population et un outil de coordination de la réponse des secours. Les trois projets Antarès, du SAIP et NexSIS doivent répondre à ces trois besoins.
1. Le raccordement des services d’incendie au projet Antarès devrait aboutir dans les prochaines années
Le projet Antarès doit permettre le raccordement des différents services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) à un service de radiocommunications numériques commun. La finalisation de ce raccordement a connu un certain retard.
L’action 13 porte encore des dépenses d’investissement au titre de ce projet pour un montant de 2,45 millions d’autorisations d’engagement et de 4,95 millions de crédits de paiement en 2019.
La généralisation du programme devrait atteindre 96 % en 2019 : 93 services de secours et d’incendies ont achevé leur migration et 97 devraient être raccordés d’ici la fin de l’année. Le taux d’adhésion des SDIS fait d’ailleurs l’objet de l’indicateur de performance 4.1 du programme 161. L’objectif est d’atteindre 100 % des SDIS raccordés à Antarès d’ici 2020.
Un effort particulier a été mené en faveur des SDIS dans les départements d’outre-mer, en dernier lieu avec la réalisation d’études sur la couverture de la Guyane et l’achèvement des travaux à Mayotte.
Malgré les retards, la rapporteure spéciale salue le niveau de déploiement du dispositif Antarès. Il représente un enjeu essentiel pour permettre la communication entre forces de sécurité civile. Certains points restent à éclaircir, à l’image de l’intégration de la capacité Antarès aux avions de la sécurité civile.
2. Le système d’alerte et d’information des populations doit finaliser son déploiement et innover sur les vecteurs d’alerte
Le projet de système d’alerte et d’information des populations (SAIP), issu des propositions du livre blanc de 2008 sur la défense et la sécurité, a pour objectif de doter la France d’un « réseau d’alerte performant et résistant », en remplacement de l’ancien réseau national d’alerte (RNA).
Le projet s’appuie sur l’infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT). Il se compose d’un logiciel, cœur du dispositif, complété d’un réseau de sirènes sur le territoire métropolitain.
Le coût global du projet est aujourd’hui évalué à 71,5 millions d’euros. Si le coût initial a été revu à la baisse (– 8 %), le déploiement a en revanche été étalé dans le temps puisque la durée totale estimée du projet a doublé, de 60 à 120 mois.
Le financement du projet a été décomposé en deux volets budgétaires successifs. La dotation initiale en autorisations d’engagement, à hauteur de 44,7 millions d’euros, a permis de financer la partie logiciel ainsi que le déploiement d’une partie des sirènes de la vague 1.
Le second volet d’engagements de 23 millions d’euros est inscrit dans le PLF pour 2019 et doit permettre de finaliser l’installation du parc en métropole et d’envisager le déploiement des solutions outre-mer. Les crédits de paiement demandés (4,4 millions d’euros) permettront de poursuivre l’installation des sirènes sur le territoire.
Le rapport d’information du sénateur Jean-Pierre Vogel relatif au SAIP (5) indiquait que le projet était marqué par des choix contestables, notamment la priorité donnée au déploiement des sirènes, alors même que la nature des risques et les vecteurs disponibles ont évolué.
Par ailleurs, le volet mobile du projet a été marqué par l’abandon de l’application SAIP dite « alerte attentat » du fait de certains dysfonctionnements. M. Vogel avait pointé des défaillances dans le développement de cette application, du fait de délais de mise en œuvre trop contraints au regard de la complexité du projet.
Dès lors, la rapporteure spéciale sera attentive au déploiement de ce système d’alerte. Elle rejoint néanmoins les conclusions du sénateur
Jean-Pierre Vogel sur la mise en place, en complément, de dispositifs plus innovants.
En particulier, le recours à la diffusion cellulaire (« cell broadcast ») est une solution intéressante puisqu’elle permettrait de prévenir efficacement et de façon quasi exhaustive les personnes se trouvant dans une zone déterminée. Le grand avantage de ce système est de ne pas créer de surcharge sur le réseau, à l’inverse du recours aux SMS géolocalisés.
3. Le projet NexSIS doit fournir un outil permettant une meilleure coordination des secours
Les SDIS se sont équipés, au fil du temps, de systèmes informatiques destinés à la réception des appels et à la gestion des opérations de secours. Cela entraîne un ensemble peu cohérent de systèmes qui ne sont pas coordonnés, dont la charge financière est lourde alors même que certains sont proches de l’obsolescence.
Le développement d’une gestion unifiée des appels a dès lors été décidé en 2016 avec le lancement du projet de « système de gestion opérationnelle du système » (SGA-SGO) interopérable avec ceux des autres acteurs publics ou privés de la sécurité.
Le projet a été poursuivi sous le nom de « NexSIS ». Sur la période
2017–2027, son coût global est évalué à 180 millions d’euros, principalement financés par les contributions des services départementaux d’incendie et secours via un fonds de concours. Une participation de l’État est prévue, en principe à hauteur de 36,6 millions d’euros sur la période, avec des versements annuels de 5 à 7 millions d’euros dans les premières années via la dotation de soutien aux investissements structurants des services d’incendie et de secours (DSIS2).
Pour la gestion de ce nouveau système, l’Agence du numérique de la sécurité civile a été constituée en octobre 2018. Elle a vocation à remplir ses missions dans le cadre d’un service public d’intérêt économique général.
Au titre de 2019, 7 millions d’euros sont prévus pour financer l’agence, répartis entre 3,2 millions pour la subvention de compensation de service public et 3,8 millions pour la dotation en fonds propres. Le plafond d’emplois de l’opérateur est fixé à 12 ETP pour 2019.
La rapporteure spéciale salue la constitution de cette agence afin de rationaliser et d’harmoniser la réception et la réponse aux demandes de secours. Néanmoins, comme indiqué plus loin, il faut veiller à ce que le fléchage de la dotation aux investissements structurants des SDIS vers l’agence n’aboutisse pas à évincer les efforts locaux d’investissements, qui permettent de maintenir la qualité du maillage territoriale des secours.
II. LES MOYENS DE L’ÉTAT S’INSÈRENT DANS UN ENSEMBLE EUROPÉEN ET TERRITORIAL
1. Les collectivités publiques : Union européenne et collectivités territoriales
a. Une place à trouver pour la France au sein d’un mécanisme européen de protection civile repensé
L’Union européenne (UE) s’est dotée en 2001 d’un mécanisme de protection civile, la capacité européenne de réaction d’urgence par lequel l’Union coordonne les contributions volontaires des États participants à destination d’un État membre qui a demandé de l’aide.
Le mécanisme dépasse les frontières de l’Europe, puisque l’Islande, la République yougoslave de Macédoine, le Monténégro, la Norvège, la Serbie et la Turquie y participent.
Les capacités européennes d’intervention d’urgence
Les pays européens ont créé les capacités européennes d’intervention d’urgence (EERC) pour renforcer la préparation européenne aux catastrophes. Ces capacités constituent une réserve volontaire de ressources (équipes de secours, experts et équipements spécialisés) que les États peuvent identifier et qui seront le cas échéant mobilisées par l’UE. Elles sont alors qualifiées de « modules ».
Le centre de coordination des interventions d’urgence (ERCC) dirige les opérations du mécanisme. Il surveille à ce titre les situations critiques dans le monde entier et peut décider de mobiliser les modules des États membres pour y répondre.
Cette réserve permet une réponse européenne plus rapide et plus efficace face aux catastrophes et garantit une meilleure planification et coordination des opérations de l’UE.
Ce dispositif connaît cependant deux difficultés principales : un fort déséquilibre entre États membres en matière de moyens engagés, la France étant particulièrement sollicitée, et une multiplication des catastrophes naturelles en Europe qui sature les capacités allouées au mécanisme.
Face à cette situation, le commissaire européen Christos Stylianides, en charge de l’aide humanitaire et de la gestion de crise à la Commission européenne, a présenté en le 27 octobre 2017 une proposition de révision du mécanisme selon deux axes.
Il s’agirait de simplifier et de renforcer le dispositif actuel de solidarité avec une prise en charge sur le budget de l’UE de 75 % des coûts de déploiement et d’utilisation des capacités de sécurité civile sollicitées par les États membres.
Par ailleurs, la France a annoncé son soutien à la constitution d’une réserve de ressources opérationnelles baptisée « rescUE » qui permettrait, en plus du dispositif de solidarité, de déployer des capacités opérationnelles supplémentaires, comme les avions bombardiers d’eau, en cas de saturation des capacités nationales.
L’impact budgétaire du dispositif est estimé à 280 millions d’euros pour le reste de la période couverte par le cadre financier pluriannuel, soit jusqu’en 2020.
La rapporteure spéciale suit avec intérêt les discussions portant sur la réforme du mécanisme européen de protection civile.
Elle souligne que l’évolution du mécanisme européen de sécurité civile doit être l’occasion d’un rééquilibrage des investissements consentis par les partenaires de la France en matière de sécurité civile, notamment pour la lutte contre les feux de forêt. L’évolution de la menace implique aujourd’hui de renforcer les capacités des différents États membres.
Par ailleurs, la rapporteure spéciale salue la position du Gouvernement concernant la réserve de capacités opérationnelles au niveau de l’Union. C’est un signal fort envoyé aux citoyens européens sur le rôle de l’Union en matière de protection des populations. Une meilleure communication sur le sujet donnerait un exemple concret, si la réforme aboutit, de réussite européenne au bénéfice de tous.
b. La situation financière des services départementaux d’incendie et de secours fait l’objet de certaines préoccupations
Les collectivités territoriales sont devenues des acteurs majeurs de la protection des populations en assurant le financement des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).
Les travaux de la rapporteure spéciale ont fait paraître des sujets d’inquiétude, notamment en matière d’investissement des SDIS. Des évolutions législatives récentes couplées à des choix de budgétisation ont en effet diminué significativement le soutien à l’investissement local des SDIS.
La loi n° 2016-1867 du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires avait ainsi réformé la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) des sapeurs-pompiers volontaires pour créer la nouvelle PFR (NPFR).
Cette transformation a permis de réduire significativement le montant des contributions de l’État au régime, passant de 32 millions d’euros à 1,5 million d’euros en 2018.
Il avait été décidé que, parallèlement, une large part de cette économie viendrait financer une dotation de soutien aux investissements structurants des services d’incendie et de secours (DSIS2). À ce titre, en 2017, 25 millions d’euros ont été prévus, dont 5 millions pour financer le transfert de la compétence sécurité civile à la Nouvelle-Calédonie. Les 20 millions restants devaient financer des projets d’intérêt local et des projets de rang national, en particulier le projet NexSIS.
Néanmoins, la dotation a diminué de 60 % dès 2018 pour atteindre 10 millions d’euros. Cette baisse se poursuivrait en 2019 puisque les crédits demandés au titre de la dotation effectivement versée aux SDIS atteignent 3 millions d’euros, soit une nouvelle baisse de 70 %.
La rapporteure spéciale s’alarme de la trajectoire de cette dotation. Malgré le pacte signé par l’État avec les collectivités qui devait consacrer « la pérennité d’un engagement financier de l’État aux côtés des collectivités territoriales », le soutien budgétaire à l’investissement des SDIS a baissé de plus de 20 millions d’euros en l’espace de deux ans.
Le projet NexSIS ne sera pas affecté, étant donné que l’essentiel de la dotation actuelle continuerait à le financer. En effet, la baisse de la DSIS observée en 2019 s’explique notamment par la dotation en fonds propres au bénéfice de la future Agence du numérique de la sécurité civile, à hauteur de 3,8 millions d’euros, considérée dans les documents budgétaires comme relevant de la dotation aux investissements structurants des SDIS.
À l’inverse, la baisse aura un réel effet d’éviction sur l’investissement des SDIS dans des projets locaux, alors même que les crédits mobilisés pour cette dotation provenaient d’un redéploiement de sommes destinées auparavant aux sapeurs-pompiers volontaires.
Cette situation apparaît particulièrement préjudiciable alors que l’investissement des SDIS suit une tendance défavorable. La question de la cohérence entre le maintien d’un maillage territorial « qu’il faut préserver et que nous préserverons » selon les mots du Président de la République et la trajectoire des crédits de soutien de l’État est posée, et fera l’objet de toute l’attention de la rapporteure spéciale.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT DES SDIS
2. Les sapeurs-pompiers forment la cheville ouvrière du modèle français de secours
a. Les sapeurs-pompiers professionnels civils et militaires
Les sapeurs-pompiers professionnels sous statut civil représentent 21 % de l’ensemble des sapeurs-pompiers sous statut civil. En 2017, les effectifs des sapeurs-pompiers professionnels ont connu une baisse de 0,2 %, l’évolution étant contrastée selon les régions.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE SAPEURS-POMPIERS SELON LES RÉGIONS
Variation SPP
Variation SPV
Les chiffres indiqués dans le tableau ci-dessus indiquent une modification de la structure des effectifs au bénéfice des sapeurs-pompiers volontaires. Leur nombre progresse de façon proportionnellement plus importante que les sapeurs-pompiers professionnels dans 11 des 17 régions pour lesquelles l’évolution est chiffrée. L’importance du volontariat apparaît d’autant plus marquée dans les territoires les moins peuplés.
Deux unités de sapeurs-pompiers fonctionnent par ailleurs sous statut militaire : la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le Bataillon des marins-pompiers de Marseille.
L’État participe au budget de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), qui assure la protection de la population de Paris et des 3 départements de la petite couronne, ainsi que la protection de la base spatiale de Kourou en Guyane et la base de la direction générale de l’armement chargée des essais de missiles à Biscarosse. Elle est placée sous l’autorité du préfet de police de Paris. Il s’agit néanmoins d’une unité militaire appartenant à l’arme du génie de l’armée de terre.
L’État contribue au budget de fonctionnement de la BSPP à hauteur de 88 millions d’euros, en progression de 3 % par rapport à 2018. Le budget de la Brigade connaît une progression maîtrisée, malgré une hausse régulière de l’activité opérationnelle.
BUDGET DE LA BSPP
(part du total en %)
376 483 015
383 668 720
46 609 993
46 465 806
– 0,31%
423 093 008
430 134 526
La masse salariale atteint 315,58 millions d’euros, soit 74 % du budget de la Brigade. Les effectifs progressent en 2018 pour atteindre 8 030, en hausse de 0,69 %.
PROGRESSION DES EFFECTIFS DE LA BSPP
Effectifs BSPP
Cette progression accompagne la hausse de l’activité opérationnelle de la Brigade. En 2017, la BSPP a effectué 502 438 interventions, soit une progression de 5,2 % par rapport à 2016 et une moyenne de 1 377 interventions par jour.
Cette hausse est principalement portée par l’activité de secours d’urgence à la personne (SUAP) qui représente 81 % des interventions en 2018, contre 3 % pour les feux.
Pour répondre aux sollicitations croissantes, la Brigade a mis en place, à partir de 2016, une plateforme d’appels d’urgence (PFAU) qui mutualise les centres de traitement de la police et des pompiers sur Paris et la petite couronne (hors 94 pour la police). Ce système vise à améliorer l’efficience dans le traitement des appels d’urgence : tous les appels 17, 18 et 112 parviennent à un standard qui permet de mieux orienter le requérant vers le service compétent.
Un dispositif d’orientation des requérants par des médecins BSPP a également été expérimenté au printemps 2018 et a permis de réduire considérablement l’envoi des vecteurs BSPP, ce qui est particulièrement bénéfique pour l’ensemble de la chaîne des secours (pompiers, SAMU et services d’urgences).
La rapporteure spéciale salue la capacité de la BSPP à faire face à l’augmentation de la sollicitation opérationnelle, qui progresse plus rapidement que son budget de fonctionnement. La Brigade a su innover avec la mise en place d’une plateforme unique pour les appels d’urgence qui préfigure la plateforme unique mise en place au niveau national avec le système NexSIS.
Néanmoins, la hausse continue de la sollicitation opérationnelle devrait à moyen terme interroger les moyens consacrés à la BSPP. Dans le cadre de la Métropole du Grand Paris (MGP), il semble opportun de mener une réflexion sur l’organisation des secours et l’investissement nécessaire afin de préserver un service de protection de la population parisienne efficace.
Le bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) est une unité de la Marine nationale française qui constitue le corps des sapeurs-pompiers municipaux de Marseille et a pour mission d’assurer la protection des personnes et des biens de la ville ainsi que de l’aéroport Marseille-Provence, du grand port maritime et du parc national des Calanques.
Contrairement à la BSPP, il ne reçoit pas de dotation budgétaire spécifique de l’État mais perçoit les dotations à l’investissement et au fonctionnement attribuées aux services départementaux d’incendie et de secours. L’essentiel de son financement provient néanmoins de la Métropole d’Aix-Marseille.
b. Le modèle du volontariat sapeur-pompier est un atout qu’il faut aujourd’hui renouveler
Le nombre de sapeurs-pompiers volontaires a connu une baisse marquée ces dernières années, au risque de mettre en péril le modèle français du secours. Le problème se situe tant au niveau du recrutement que de la fidélisation.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE SAPEURS POMPIERS VOLONTAIRES
• Une diversification des profils recrutés à poursuivre
Le plan d’action en faveur du volontariat annoncé par le ministre de l’intérieur en septembre 2018 cherche à diversifier le recrutement des sapeurs-pompiers volontaires, en augmentant la part des jeunes issus notamment de quartiers prioritaires.
À cet égard, la filière des jeunes sapeurs-pompiers (JSP) représente un levier très efficace de recrutement. Ce dispositif rassemble 28 000 jeunes entre 11 et 18 ans permettant d’offrir une formation au secours à travers des exercices et des entraînements réguliers en caserne.
La rapporteure spéciale considère avec enthousiasme cette filière, qui permet de sensibiliser les jeunes au métier du secours tout en fournissant un vivier de recrutement de qualité pour plus tard, tant pour des sapeurs-pompiers volontaires que professionnels.
Il importe aujourd’hui de développer cette filière, notamment dans le cadre du futur service national universel. En particulier, elle constitue une solution intéressante pour toucher les jeunes des quartiers dits « prioritaires », souvent peu sensibilisés à ce type d’engagement citoyen.
Le renouveau du volontariat passe également par l’ouverture du recrutement vers le public féminin. En effet, les femmes n’ont été autorisées à devenir sapeur-pompier qu’en 1976 et ne représentent encore aujourd’hui que 17 % de leurs effectifs civils, soit une proportion inférieure aux armées, à la gendarmerie et à la police nationale. Leur part est encore plus faible parmi les cadres (3 %).
Le plan d’action en faveur du volontariat insiste sur cet axe, que la rapporteure spéciale soutient vigoureusement.
• Un métier dangereux qui doit faire l’objet d’une meilleure protection
Les sapeurs-pompiers tant professionnels que volontaires sont exposés à des risques importants en opération. En 2016, le nombre d’accidents en service des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires est respectivement de 6 210 et de 4 699. Il faut noter que la part de volontaires victimes d’accident sur le site d’intervention est plus élevée (44 % pour 65 971 jours d’arrêt de travail) que la part des professionnels (28 % pour 111 603 jours d’arrêt de travail).
Renforcer l’attractivité du volontariat sapeur-pompier implique ainsi de proposer un meilleur accompagnement médical tout au long de la carrière pour réduire la sinistralité des fonctions exercées.
Les agressions dont sont victimes les sapeurs-pompiers sont également un sujet de préoccupation majeur.
NOMBRE DE SAPEURS-POMPIERS AGRESSÉS DE 2008 À 2016 PAR CATÉGORIE
La répartition géographique de ces agressions indique que certaines régions sont plus touchées que d’autres. Ainsi, la région Nouvelle-Aquitaine enregistre le plus fort taux d’agression de sapeur-pompier agressé pour 10 000 interventions à 11,3 contre 2,6 pour la région Île-de-France et une moyenne nationale s’établissant à 5.
En 2016, les 2 280 déclarations d’agressions de sapeurs-pompiers ont donné lieu à 1 613 journées d’arrêt de travail, nombre en augmentation de 31,1 % par rapport à 2015.
Le nombre de détériorations de véhicules s’élève à 414 en 2016, pour un préjudice estimé de 283 442 euros. Le nombre de détériorations est en augmentation de 45,7 % en une année et le montant des préjudices a progressé de 284,3 %.
La rapporteure spéciale fait part de sa vive inquiétude face à cette situation. Plusieurs solutions pourraient améliorer les conditions de travail des sapeurs-pompiers, comme la garantie de l’anonymat aux victimes d’agression qui portent plainte ou une meilleure coordination des secours et des forces de sécurité en intervention.
Quoi qu’il en soit, ce sujet doit retenir toute l’attention du Gouvernement. Un travail au plus près des territoires doit être mené afin de répondre aux mieux aux problèmes de sécurité rencontrés par les sapeurs-pompiers en intervention.
La rapporteure spéciale tient à faire part de son scepticisme quant à l’expérimentation des caméras-piétons pour les sapeurs-pompiers prévue par la loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique.
Ce dispositif a initialement été pensé comme mesure de protection des forces de l’ordre contre les accusations infondées d’usage excessif de la force, dans un contexte marqué par une certaine défiance entre les forces de police et l’autorité judiciaire. Les sapeurs-pompiers ne sont pas placés dans une situation similaire d’autorité vis-à-vis de leurs interlocuteurs et ils ne peuvent pas recourir à des moyens de coercition.
Dès lors, il semble que le dispositif des caméras-piétons peut au contraire renforcer la défiance d’un public en situation de fragilité et ainsi augmenter les tensions liées à la capture d’image. À cet égard, toute généralisation de ce dispositif devra être précédée d’une évaluation en profondeur permettant de conclure à son caractère bénéfique ou non.
En complément, la mise en place d’une plateforme unique de réception des appels d’urgence est une solution appropriée qui permet de former un « train de secours » de façon plus adaptée aux dangers de l’opération. L’efficacité de ce système au regard de la sécurité en intervention devra ainsi faire l’objet d’une évaluation.
Une meilleure formation des sapeurs-pompiers est également une piste intéressante afin de mieux les préparer à affronter les situations d’hostilité.
• Un enjeu opérationnel essentiel : la directive de 2003 sur le temps de travail
La question du temps de travail des volontaires fait l’objet de grandes inquiétudes au regard de la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne.
Les difficultés liées à l’arrêt Ville de Nivelles c/Rudy Matzak
Dans cet arrêt du 21 février 2018, la Cour de justice assimile un sapeur-pompier volontaire belge à un « travailleur », au sens de la directive européenne 2003/88/CE du 4 novembre 2003, et les périodes de garde à du temps de travail.
L’extension de cette jurisprudence aux sapeurs-pompiers français remettrait en cause les dispositions de la loi du 20 juillet 2011 dite Morel-A-L’Huissier relative à l’engagement des sapeur-pompiers volontaires et à son cadre juridique qui dispose que « l’activité de sapeur-pompier volontaire qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n’est pas exercée à titre professionnel, mais dans des conditions qui lui sont propres » et que « ni le code du travail ni le statut de la fonction publique ne lui sont applicables ».
Une telle requalification des sapeurs-pompiers français comme travailleurs au sens de la directive plafonnerait leur temps de travail hebdomadaire à 48 heures en leur imposant un repos de sécurité quotidien de 11 heures continues, ce qui porterait effectivement préjudice à l’engagement de sapeur-pompier exercé en plus de l’activité professionnelle.
L’effort financier pour compenser le temps de secours ainsi perdu et recruter les professionnels nécessaires atteindrait 2,5 milliards d’euros.
Tant des raisons relatives à la philosophie de l’engagement civique que des considérations budgétaires s’opposent à cette orientation dessinée par le droit européen.
À budget constant, d’environ 556 millions d’euros, la ressource serait en effet réduite à 48 000 sapeurs-pompiers contractuels, contre plus de 190 000 actuellement, exerçant à temps partiel à raison de 12 heures hebdomadaires. Ceci réduirait le potentiel en garde postée de 12 % en journée et de 15 % la nuit et entraînerait la destruction du potentiel d’astreinte par assèchement de la ressource volontaire.
En conséquence, le choix de professionnaliser aboutirait à anéantir le potentiel de montée en puissance en cas de crise, alors même que l’on constate une augmentation continue de l’activité opérationnelle.
De fait, les exemples étrangers indiquent que tous les pays ayant créé un statut de sapeur-pompier à temps partiel ou n’ayant pas de modèle de secours reposant sur le volontariat ont vu leur ressource volontaire diminuer par effet d’éviction.
En la matière, si les éléments budgétaires sont à prendre en compte, c’est avant tout le modèle de secours français que cette situation interroge. Le volontariat sapeur-pompier est un élément essentiel à la couverture du territoire en matière de secours à la personne et de lutte contre les menaces, en particulier au sein des territoires ruraux.
La rapporteure spéciale considère que l’on ne peut abandonner ce modèle alors même qu’un vaste mouvement de réflexion s’est déployé concernant la concrétisation d’une société de l’engagement. Il existe déjà, à cet égard, un vaste réseau de volontaires, couvrant l’ensemble du territoire, prêts à donner une partie de leur temps pour assurer des missions de secours et de protection.
Le volontariat sapeur-pompier est ancien et bien ancré dans nos territoires. Il ne serait en aucun cas souhaitable de se passer de ce vecteur d’engagement citoyen. Il importe aujourd’hui, au contraire, de le valoriser, en le faisant mieux connaître et en améliorant les conditions de son exercice.
3. Les acteurs privés complètent le dispositif de sécurité civile
a. Les associations apportent un soutien indispensable aux moyens publics
Le modèle français de sécurité civile s’appuie également sur un réseau d’associations pour assurer un concours lors d’opérations de secours, soutenir les populations victimes d’accidents, sinistres ou catastrophes, monter des dispositifs prévisionnels de secours lors de rassemblements de personnes et assurer des formations.
Les associations agréées par le représentant de l’État dans le département ou par le ministre chargé de la sécurité civile (agrément interdépartemental ou national) participent à l’organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC).
Différents types d’agréments peuvent leur être attribués, selon qu’elles ont vocation à participer aux opérations de secours (agrément « A »), au soutien et à l’accompagnement des populations victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes (agrément « B »), à l’encadrement des bénévoles dans le cadre de ces dernières actions (agrément « C ») ou à monter des dispositifs prévisionnels de secours lors de rassemblements de personnes (agrément « D »).
La DGSCGC accorde des subventions à ces associations au titre du programme 161. Le volume de cette subvention reste néanmoins fonction des crédits disponibles et n’est pas connu a priori. Il devrait atteindre 250 000 euros en 2018, en baisse par rapport à 2017 (265 400 euros) et à 2016 (306 486 euros).
LISTE DES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE SÉCURITÉ CIVILE AU NIVEAU NATIONAL ET INTERDÉPARTEMENTAL
A (actions contre les pollutions aquatiques)
Œuvres hospitalières françaises de l’Ordre de Malte (ŒHFOM) dit Ordre de Malte-France
Association méditerranéenne de secours et aide-radio groupe de secours et de transmissions
(AMSAR-GST)
b. Les citoyens doivent prendre toute leur place dans le dispositif de secours
Après les attentats de 2015, de nombreux citoyens ont exprimé le souhait de connaître les gestes utiles pour sauver des vies. Un programme d’initiation de 2 heures a ainsi été mis en place par les ministères de l’intérieur et de l’éducation nationale, alors que la campagne « Adoptons les comportements qui sauvent » a été décrétée Grande cause nationale en septembre 2016.
Ce mouvement doit être poursuivi. Le Président de la République a d’ailleurs fixé l’objectif de former 80 % de la population aux gestes qui sauvent en octobre 2017. Le plan annoncé par le Gouvernement le 24 septembre 2018 décline les mesures qui seront mises en œuvre pour atteindre cet objectif.
Il s’appuie en particulier sur la formation de tous les élèves de troisième, avec un rattrapage éventuel au moment du futur service national universel (SNU), ainsi que sur les trois fonctions publiques dont les agents seraient obligatoirement formés.
La rapporteure spéciale se réjouit de la mise en œuvre de ce plan, qui doit faire de chaque citoyen l’acteur de base de la sécurité civile, au profit de tous. Ce plan s’inscrit dans la continuité de la promotion de la société de l’engagement que le Président de la République a appelée de ses vœux.
Néanmoins, elle appelle l’attention du Gouvernement sur la maîtrise des coûts de ce plan estimés à 900 millions d’euros. En particulier, il semble plus opportun de recourir au réseau dense de professionnels du secours aux personnes, et en premier lieu les sapeurs-pompiers, pour assurer les formations des élèves et des fonctionnaires plutôt, par exemple, que de recourir à des formateurs de l’éducation nationale ou des prestataires privés.
Cette solution permettrait par ailleurs de renforcer la connaissance du public de l’engagement sapeur-pompier ou associatif et en cela de faciliter le recrutement.
Lors de sa réunion du vendredi 26 octobre 2018, la commission a examiné les crédits de la mission Sécurités.
M. Romain Grau, rapporteur spécial (Police, gendarmerie, sécurité routière et Contrôle de la circulation et du stationnement routiers). La mission Sécurités est la cinquième de ce projet de loi de finances en termes de crédits alloués et de la deuxième sur le plan des effectifs. Fonds de concours et attributions de produits compris, elle sera dotée en 2019 de 21 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 20,17 milliards en crédits de paiement, ce qui représente une hausse de 2,1 % par rapport à l’année précédente.
Nous saluons cette augmentation des crédits qui traduit la détermination absolue du Gouvernement d’œuvrer pour la protection des Français dans un spectre d’actions très large, allant de la sécurité du quotidien à la lutte contre le terrorisme en passant par les accidents de la route.
Afin de permettre la réalisation d’un effort en matière de recrutement et d’investissement dans les matériels, d’importantes économies structurelles ont été faites et elles continueront à l’être, essentiellement grâce à la rationalisation et à la mutualisation de certaines activités.
Conformément au plan annoncé l’an dernier par le Président de la République, 2 260 emplois seront créés, à savoir 1 735 policiers et 625 gendarmes. Cet effort est complété par la poursuite du schéma annuel de substitution de 800 personnels des corps actifs et militaires par des personnels appartenant à des corps administratifs et techniques – 500 dans la police et 300 dans la gendarmerie – afin de permettre un recentrage de chacun sur son métier propre et de réaliser une économie de masse salariale qui finance, à son tour, la création de nouveaux postes.
Je salue également les efforts qui sont programmés en ce qui concerne l’immobilier et les véhicules – Nadia Hai reviendra plus en détail sur ces sujets. Il s’agit d’un effort sans précédent qui permettra d’améliorer l’image et le quotidien des policiers dans leur travail.
Enfin, on ne peut que se féliciter de l’amélioration sensible de l’information du Parlement sur les crédits du ministère de l’intérieur et sur les objectifs visés. Chacune des actions a, par exemple, été divisée en sous-actions – entre 2 et 8 à chaque fois –, ce qui permet d’affiner la lecture du budget a priori, et sans doute aussi a posteriori.
Mme Nadia Hai, rapporteure spéciale (Police, gendarmerie, sécurité routière et Contrôle de la circulation et du stationnement routiers). Je voudrais compléter cette analyse de la programmation budgétaire en insistant sur trois points d’attention. Ils concernent des orientations importantes qui font l’objet d’un engagement du Gouvernement, mais sur lesquelles nous devrons porter une vigilance particulière en cours d’exécution.
Pour ce qui est des effectifs et de leur affectation, ce budget pour 2019 confirme la volonté de créer 10 000 postes supplémentaires sur 5 ans – 7 500 dans la police et 2 500 dans la gendarmerie. D’un territoire à l’autre, le ratio entre le nombre des agents et celui des habitants varie néanmoins dans des proportions importantes, et ce problème est complexifié par certaines évolutions sociétales. Il convient donc de développer sans tarder une batterie d’indicateurs plus adéquats pour l’affectation des nouveaux agents.
Un deuxième chantier est relatif aux conditions matérielles. Nous avons constaté que le retard accumulé sur le plan de l’entretien des locaux et des matériels depuis de nombreuses années est énorme, et que les efforts pour accélérer l’amélioration des conditions de travail sont jugés perfectibles à l’heure actuelle. En ce qui concerne le parc automobile, il reste des véhicules légers à livrer. Le retard accumulé depuis des années, là aussi, ne permet pas d’assurer un renouvellement efficace et rapide du parc. Dans ces conditions, une expérimentation de leasing est menée par la gendarmerie au sein de la Garde républicaine. Une autre piste suivie pour réduire l’âge moyen du parc automobile est la saisie-attribution de véhicules, dont le nombre est en augmentation – 300 pour la préfecture de police et 1 100 du côté de la gendarmerie nationale.
S’agissant du moral des troupes, la quasi-totalité des mesures prévues par le protocole social du 11 avril 2016 sont mises en œuvre. Il ne reste à appliquer « que » celles relatives au corps de soutien technique et aux personnels administratifs, techniques et scientifiques. La réalisation de certains gestes dès les prochains mois serait perçue très positivement, et le ministre s’y est d’ailleurs engagé lors de son audition d’hier par la commission des lois. Par ailleurs, les forces de l’ordre sont dans l’expectative – et nous le sommes aussi – en ce qui concerne la prise en compte de leurs sujétions et de leur engagement dans le cadre de la réforme des retraites. Nous porterons une attention et une vigilance particulières à la question des effectifs exerçant dans l’outre-mer.
J’en arrive au programme relatif à la sécurité et à l’éducation routières. Avec Romain Grau, je me réjouis de la mission qui a été confiée à nos collègues Stanislas Guerini et Françoise Dumas sur le permis de conduire et l’éducation routière. Nous serons très attentifs aux recommandations qui seront formulées dans leur rapport. Nous nous réjouissons également que soit tenue la promesse faite par le Premier ministre à propos des recettes des contrôles radar qui sont liées à la baisse de la vitesse autorisée à 80 kilomètres/heure : ces recettes iront en partie aux collectivités territoriales, pour l’entretien et la modernisation de la politique de circulation routière, et en partie aux personnes blessées lors des accidents de la route.
Je voudrais également souligner la complexité du compte d’affectation spéciale (CAS). Sa structuration reste perfectible, mais nous avons aussi constaté la difficulté de la revoir en vue d’assurer une meilleure lisibilité du dispositif.
Au total, même si beaucoup de sujets seront à regarder de près, le constat que nous faisons sur l’année qui vient de s’écouler et l’analyse des crédits demandés sont très encourageants.
M. Romain Grau, rapporteur spécial. Je voudrais revenir sur la question du moral des troupes dans la police et la gendarmerie. C’est un sujet qui nous préoccupe tous, en particulier au vu de l’augmentation des suicides au cours des deux dernières années. Avec la mise en application du protocole du 11 avril 2016, on peut tabler sur une amélioration notable des conditions de travail, notamment du temps de travail des policiers et des gendarmes. Bien que de nombreux indicateurs restent à établir et que certains sujets soient encore à traiter, comme celui des heures supplémentaires, dont le total s’élève à 24 millions dans la police, il faut relever que ce budget pour 2019 permettra une amélioration certaine dans le domaine des ressources humaines.
M. le président Éric Woerth. Le montant du CAS baissera un peu – de 3 %. En ce qui concerne la limitation de vitesse à 80 kilomètres/heure, y a-t-il un premier bilan et des prévisions en termes d’amendes prononcées ?
Mme Nadia Hai, rapporteure spéciale. La baisse des recettes est liée à celle des contraventions. Cela signifie qu’il y a une conduite beaucoup plus vertueuse sur les routes, ce dont on ne peut que se réjouir. Le budget alloué à la sécurité routière est en hausse de 2 %. Quant au passage à 80 kilomètres/heure, il serait un peu prématuré d’établir un bilan, mais nous le ferons volontiers dans le cadre du printemps de l’évaluation.
M. Romain Grau, rapporteur spécial. Je rappelle aussi qu’une période d’expérimentation de deux ans est prévue afin que l’on puisse avoir du recul. On a d’abord constaté une hausse des contraventions, mais elle a été suivie d’un tassement. De nos échanges avec la délégation à la sécurité routière, je retiens qu’on est plutôt dans un continuum.
M. le président Éric Woerth. Nous verrons donc ce qu’il en est lors du printemps de l’évaluation.
Mme Cendra Motin. Je voudrais vous interroger sur la traduction dans ce budget de la mise en œuvre de la police de sécurité du quotidien (PSQ) : pouvez-vous nous dire ce que cela représente sur le plan des crédits ?
M. Romain Grau, rapporteur spécial. Il y a plusieurs éléments à prendre en compte.
Il faut souligner, tout d’abord, que la PSQ ne se limite pas aux « quartiers de reconquête républicaine ». C’est d’abord un changement de philosophie qui repose sur une plus grande présence des policiers et des gendarmes sur la voie publique et sur le terrain en général.
Une des premières conditions est de renforcer les effectifs : d’où le plan de recrutement de 10 000 personnes, 7 500 policiers et 2 500 gendarmes, d’ici à la fin du quinquennat, et des recrutements suffisamment massifs dès cette année.
Il s’agit aussi de permettre à davantage de policiers d’être sur le terrain grâce à une réorganisation qui vise à réduire les tâches indues, même si nous sommes conscients que c’est un vieux serpent de mer. Nous proposerons d’ailleurs une analyse de la continuité du chiffrage des tâches indues, de leur détermination et du suivi de l’action menée dans ce domaine. La substitution de personnels actifs par des personnels administratifs va indéniablement permettre de gagner des effectifs sur le terrain.
Il y a également la capacité des policiers et des gendarmes à être plus réactifs en évitant une paperasse qui est régulièrement dénoncée. Sur ce point, les dispositifs NEOPOL et NEOGEND constituent des outils essentiels. Il faut noter que NEOGEND a été généralisé dans l’ensemble de la gendarmerie nationale au 31 décembre dernier et que NEOPOL le sera dans la police au cours de l’année prochaine. Parmi les crédits que nous examinons, 61 millions d’euros sont prévus pour l’amélioration continue de NEOGEND, des applications supplémentaires étant ajoutées au fur et à mesure de son utilisation, et pour la généralisation de NEOPOL.
S’agissant des quartiers de reconquête républicaine, la première phase est en train de se dérouler comme prévu, mais Mme Hai reviendra peut-être sur ce sujet. Le changement de philosophie consiste à mettre davantage de policiers sur la voie publique et sur le terrain, je l’ai dit.
Mme Nadia Hai, rapporteure spéciale. L’augmentation des effectifs de police va permettre de renforcer les services de renseignement intérieur, mais elle concernera aussi les quartiers de reconquête républicaine, où les effectifs arrivent. Le premier plan de déploiement concerne quinze quartiers cette année et quinze l’année prochaine, avec des effectifs compris entre dix et trente personnes selon les territoires. Dans une ville de ma circonscription, nous attendons ainsi quinze effectifs supplémentaires : cinq iront renforcer la brigade chargée de lutte contre le trafic de stupéfiants et dix autres seront consacrés à la sûreté et à la prévention, afin de rétablir le lien entre la police et la population qui est mis en avant dans le cadre de la PSQ. Dans d’autres territoires, en particulier ceux où la gendarmerie est compétente, il y aura des brigades de contact : la libération des tâches indues permettra de mettre davantage d’effectifs sur les missions opérationnelles. Ce sont des questions auxquelles nous portons évidemment une attention toute particulière.
M. Romain Grau, rapporteur spécial. On est la fin d’une première phase qui s’est étalée de 2015 à l’année dernière et où l’on a paré au plus pressé. On a à peine rattrapé, l’an dernier, les effectifs qui étaient ceux de 2007. Avec le choc causé par les attentats, l’accent a essentiellement été mis sur le renseignement du côté des recrutements et il y a également eu des transferts d’effectifs des services enquêteurs vers le renseignement – on peut d’ailleurs se poser la question, aujourd’hui, de la revalorisation du métier d’enquêteur. On peut espérer que la PSQ constituera désormais le véritable objectif : l’augmentation des effectifs doit avant tout permettre à davantage de policiers d’aller vers le terrain. C’est un marqueur politique fondamental : les policiers doivent être au plus près de la population, grâce aux brigades de contact et plus généralement grâce à la police du quotidien dans les zones urbaines.
M. Benjamin Dirx. M. Grau a évoqué 24 millions d’heures supplémentaires dans la police. Quelle est la règle en la matière ? Ces heures supplémentaires doivent-elles être payées, et a-t-on dans ce cas les crédits nécessaires ? Ou bien sont-elles récupérées, et de quelle manière ? Les directions départementales de la sécurité publique, ou les commissaires, choisissent-ils à quels moments des récupérations peuvent avoir lieu, ou bien va-t-il falloir compenser avec des effectifs supplémentaires au moment des départs en retraite ?
M. le président Éric Woerth. Autre question, ces heures supplémentaires sont-elles défiscalisées ?
M. Romain Grau, rapporteur spécial. La pratique, héritée du début des années 2000, est de laisser courir la situation jusqu’au moment du départ à la retraite : la cessation d’activité est alors avancée pour prendre en compte les heures supplémentaires.
À force de mettre le sujet sous le tapis, on est passé de 8 millions d’heures supplémentaires en 2007 à 24 millions aujourd’hui, avec un pic très important depuis 2015, car on a énormément demandé aux services. Depuis le début de la législature, on est passé de 23 à 24 millions d’heures supplémentaires.
On anticipe les départs à la retraite, je l’ai dit, et les heures supplémentaires ne sont donc pas monétisées.
Les partenaires sociaux que nous avons reçus ont souligné la nécessité de « soigner » un peu le dispositif. La hiérarchie policière est encline à un équilibre, un cocktail ou un « mix » entre la monétisation et des repos supplémentaires. Je crois que le ministère est en train de réfléchir à cette question, et que l’on va laisser passer les élections professionnelles, qui se déroulent jusqu’au 6 décembre prochain.
La prise en compte des heures supplémentaires sera un des sujets essentiels en 2019 et pour le budget 2020. Si l’on continue de la même façon qu’aujourd’hui, les efforts de recrutement seront quasiment vains, car ils seront compensés par des cessations d’activité précoces.
Mme Sarah El Haïry, rapporteure spéciale (Sécurité civile). Le programme 161 complète ceux qui viennent d’être présentés par Nadia Hai et Romain Grau.
Il faut d’abord souligner que l’État n’est qu’un acteur subsidiaire de la sécurité civile : la majeure partie des 5 milliards d’euros de financements provient des collectivités territoriales. Ce sont elles qui financent l’élément de base des secours dans les territoires que sont les casernes de sapeurs-pompiers. L’ensemble des crédits est retracé dans un document de politique transversale, mais celui-ci n’a toujours pas été publié. Je le regrette, car c’est maintenant que nous en avons besoin.
Les crédits demandés en 2019 s’élèvent à 459 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 538 millions en crédits de paiement (CP). L’essentiel du programme concernant des dépenses engagées et consommées pendant une même année, la différence entre les AE et les CP est principalement liée à la couverture progressive du marché de renouvellement de la flotte d’avions de la sécurité civile, qui a été engagé l’année dernière.
Ces crédits servent pour l’essentiel à financer la structure nationale de la sécurité civile, qui est entretenue par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC). La grande majorité des moyens budgétaires demandés concerne la flotte d’avions et d’hélicoptères de la sécurité civile, qui est basée sur l’aéroport de Nîmes-Garons. Elle comprend 26 avions, dont 12 Canadair qui servent principalement à lutter contre les feux de forêts, et 35 hélicoptères assurant plutôt des missions de secours d’urgence à la personne.
Les moyens nationaux comprennent, par ailleurs, 1 400 militaires de l’armée de terre qui relèvent de l’autorité opérationnelle de la DGSCGC, ainsi que des équipes de déminage.
À côté de ces moyens nationaux, l’État a un rôle de soutien aux autres acteurs de la sécurité civile.
Je voudrais maintenant vous faire part de plusieurs points d’alerte sur des enjeux essentiels.
Notre modèle de sécurité civile est principalement fondé sur le volontariat, ce qui est très atypique en Europe. Les sapeurs-pompiers volontaires représentent 80 % des effectifs de sapeurs-pompiers civils. Or le recrutement se heurte à de plus en plus de difficultés.
Tout d’abord, le droit européen fait peser une menace de requalification de nos volontaires en travailleurs, ce qui met réellement en danger le modèle français de sécurité civile, qui est plutôt fondé sur la « société de l’engagement » et la mobilisation citoyenne. C’est une vraie question qui se pose, au moment même où l’Europe s’interroge sur une nouvelle forme d’engagement. Je tiens, pour ma part, à notre modèle car je pense qu’il nous ressemble et qu’il fait honneur à notre Nation. Si l’on professionnalisait vraiment le modèle de la sécurité civile, cela aurait par ailleurs un coût de 2,5 milliards d’euros – j’espère toutefois que ce ne sera pas le seul argument déterminant. Il me semble qu’il est essentiel de défendre notre modèle qui repose sur le volontariat et l’engagement, dans les territoires comme au niveau national. J’ajoute que les exemples étrangers n’incitent pas du tout à aller vers une professionnalisation : elle présente des limites et manque presque d’âme par rapport à notre modèle.
Par ailleurs, nous sommes confrontés à un déficit d’attractivité. Deux facteurs jouent. D’une part, la société est de plus en plus violente. L’ensemble des corps sont concernés, et notamment les gendarmes et les policiers. J’ai pu alerter le ministre de l’intérieur, lors de son audition par la commission des lois, sur la nécessité d’alourdir les peines encourues lorsque ceux qui nous protègent – gendarmes, policiers ou pompiers – sont victimes d’une recrudescence des agressions. D’autre part, se pose la question de l’articulation entre l’activité professionnelle, la vie personnelle et le volontariat. Les échanges avec les organisations patronales méritent à cet égard d’être poursuivis.
Un mot enfin de la réforme du mécanisme européen de sécurité civile. L’idée est de constituer une réserve spéciale de ressources opérationnelles pour réagir plus vite et plus fort en situation de crise ou lorsque les capacités nationales sont saturées. C’est une initiative extrêmement pertinente, dont je suivrai les développements avec intérêt, mais dont il ne faudrait pas qu’elle entre en contradiction avec notre modèle français. J’espère plutôt que c’est ce dernier qui essaimera en Europe.
Ces précisions faites, je vous propose, chers collègues, de voter les crédits du programme 161.
M. le président Éric Woerth. La sécurité civile fonctionne plutôt bien.
M. Romain Grau, rapporteur spécial. Je ferai trois remarques.
Selon l’arrêt Matzak rendu le 21 février dernier, la Cour de justice de l’Union européenne prend en considération dans le temps de travail un temps qui, selon nos critères, relève du volontariat et non du temps de travail. Cet arrêt heurte donc de plein fouet notre modèle de volontariat et de sapeur-pompier volontaire. Des contentieux qui concernent la France ont-ils été engagés depuis le 21 février dernier ? Et quelle position la France défendra-t-elle ? Avez-vous des retours du ministère à ce propos ?
Quant à la coordination entre les forces de sécurité civile et les forces de sécurité intérieure, gendarmes et police, on voit bien que les enjeux sont parfois similaires, parfois très proches, parfois communs. Certaines expériences ont eu lieu. Ainsi, la maintenance d’une partie des hélicoptères de la gendarmerie nationale est-elle désormais assurée à Nîmes Garons, dans le centre de la sécurité civile. D’autres expériences pourraient-elles être envisagées, notamment en matière de centres d’appels ?
En vertu de la loi du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique, l’expérimentation du port de caméras-piétons, est permise pour les sapeurs-pompiers. En avez-vous de premiers retours ? Comme pour les forces de sécurité intérieure, nous pouvons en attendre des relations plus apaisées avec nos concitoyens.
M. Benjamin Dirx. Les pompiers de ma circonscription m’expliquaient rencontrer un problème de turnover élevé parmi les volontaires. S’il faut un an pour les former et qu’ils ne restent que deux ou trois ans, le coût en temps et en argent est élevé. Avons-nous une idée du montant des crédits de formation ? Augmentent-ils ?
Et quelle est votre vision des centres de première intervention, madame la rapporteure spéciale ? Pensez-vous qu’il en faille de plus nombreux ou faut-il les reconcentrer un peu plus ?
M. le président Éric Woerth. Nous avons à la fois une coordination nationale et un budget national mais une grande partie du budget relève des départements au travers des services départementaux d’incendie et de secours.
Mme Sarah El Haïry, rapporteure spéciale. C’est exactement cela, monsieur le président. Aujourd’hui, nous parlons de 459 millions d’euros, alors que le budget global est en réalité de 5 milliards d’euros et que le premier acteur de la sécurité civile ce sont les collectivités. La sécurité civile, c’est à la fois le droit communautaire qui, aujourd’hui, nous met en difficulté, les collectivités qui en sont les premiers acteurs, et l’État, presque un acteur subsidiaire – c’est la particularité de notre modèle.
Un arrêt a été rendu dans une affaire concernant un travailleur belge. La Cour a estimé que la somme du temps de volontariat en tant que sapeur-pompier et du temps de travail ne devait pas dépasser 48 heures hebdomadaires et qu’il fallait 11 heures de repos consécutives. Il est impossible de répondre à ces exigences dans notre modèle. Aucun contentieux ne concerne pour l’heure la France mais nous devrions anticiper. Le secrétaire d’État Laurent Nunez a annoncé hier au Sénat une initiative française. Je m’en félicite mais j’attends d’en connaître la teneur et le calendrier.
Le recours à la mutualisation est très variable. Pour les hélicoptères, cela fonctionne très bien. En revanche, ce n’est pas le cas pour les avions. Nous pourrions cependant l’envisager, il faut une volonté. Aujourd’hui, la maintenance des avions est totalement externalisée : il serait judicieux de nous orienter vers le modèle actuellement pratiqué pour l’entretien des hélicoptères.
Quant à une coordination plus opérationnelle, le modèle de Paris donne satisfaction. Tout le monde est sous l’égide de la préfecture, et les brigades de sapeurs-pompiers sont dotées du même outil que les services de sécurité. La coordination est donc beaucoup plus active, beaucoup plus intégrée, et n’oublions pas non plus la concrétisation du projet NexSIS. Il y a en tout cas des choses à améliorer du point de vue de la fluidité de l’information.
Le sujet des caméras est assez délicat. Les pompiers eux-mêmes ne se voient pas comme les forces de police : ils viennent aider, secourir. Du coup, leur réaction est assez mitigée, et ils estiment ne pas devoir justifier leur comportement pour se protéger. Une grande action de sensibilisation de la population sur les violences qu’ils subissent est néanmoins en cours, avec le hashtag « Touche pas à mon pompier ». Il faut en parler : aujourd’hui, tout ce qui représente l’État, la Nation, la France, notre drapeau tricolore est cible de violences. Peut-être est-ce donc une action plus générale qui doit être entreprise.
Quant à la formation et au turnover, nous ne disposons pas d’éléments chiffrés. En revanche, nous savons que le problème principal tient à l’équilibre entre vie professionnelle et engagement volontaire. La réouverture de l’échange avec les organisations patronales pourra permettre de trouver une meilleure articulation. Nous avons bien su le faire pour la garde nationale ; ce à quoi nous sommes parvenus pourrait être élargi aux volontaires et aux sapeurs-pompiers – mais il n’y a pas que les sapeurs-pompiers dans la protection civile, il y a aussi des associations, comme l’Ordre de Malte, les associations départementales de protection civile, la Croix Blanche, la Croix-Rouge française...
La commission adopte les crédits de la mission Sécurités, non modifiés.
des crises (DGSCGC) : M. Jacques Witkowski, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, Mme Claire Chauffour-Rouillard, sous-directrice des affaires internationales, des ressources et de la stratégie, M. Antonin Flament, chef du bureau des ressources humaines et financières
Base aérienne de la sécurité civile de Nîmes : Mme Sophie Wolfermann, sous-directrice des moyens nationaux à la DGSCGC, M. Jean-François Moniotte, chef du bureau des moyens aériens, M. Roger Gennaï, chef du Groupement aérien de la sécurité civile
Fédération nationale des Sapeurs-pompiers de France (FNSPF)* : Colonel Grégory Allione, président, M. Guillaume Bellanger, directeur de cabinet