Source: https://issuu.com/maddalena.magni/docs/dossier_n._3_2011
Timestamp: 2017-05-29 18:05:50+00:00
Document Index: 153461464

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 11', 'art. 98', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 22', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 11', 'art.\n11', 'art.\n11', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 117', 'art. 11', 'art. 13', 'art. 11', 'art. 13', 'art. 15', 'art. 11', 'art. 22', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art.\n55', 'art. 7', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 19', 'art. 4', 'e contrario', 'art. 97', 'art. 11']

Dossier n. 3/2011 by Maddalena Magni - issuu
Associazione per gli Studi Internazionali e Comparati sul Diritto del lavoro e sulle Relazioni industrialiOsservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentrata
In collaborazione con il Centro Studi Internazionali e Comparati Marco BiagiAll’interno
Obblighi di pubblicità attraverso i siti istituzionali: riflessi giuridici per la
pag. 2Profili giuridici della comunicazione istituzionale
pag. 5Che cosa mettere in rete?
Verso una definizione giuridica di dato completo
di Ellen Balasso
pag. 7Le linee guida della Civit
in materia di trasparenza
di Roberta Caragnano e
pag. 10Sanzioni disciplinari, procedure arbitrali e conciliative
di Luigi Dabbene
pag. 13Discrezionalità dei sistemi di valutazione e imparzialità
di Paola Fuso
pag. 15Per saperne di più
Per maggiori approfondimenti si rinvia al sito di
Adapt www.adapt.it.
Alla sezione Archivio
storico troverete la voce
Retribuzione.Performance
di pubblicazione on-line
a cura di Renzo RemottiCon il presente Dossier si propone
un’analisi trasversale che estende
l’approfondimento dei temi della contrattazione decentrata e del salario variabile al pubblico impiego. Come incide la trasparenza, introdotta dal d.lgs.
n. 150/2009, sugli argomenti del nostro
Osservatorio?
La riforma ha consentito al cittadino di
partecipare al controllo dell’operato
della pubblica amministrazione attraverso il principio della trasparenza.
Uno degli strumenti adottati è la pubblicazione, sui siti istituzionali, delle
informazioni concernenti ogni aspetto
dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento
La possibilità di mettere on-line i dati
degli uffici pubblici svolge una doppia
funzione: verso l’esterno di informazione per i cittadini e verso l’interno di
controllo delle performance, modalità
volta allo scambio di comunicazioni.Per entrambi gli aspetti è doveroso che
emergano chiaramente il metodo e lo
scopo dell’elaborazione dei dati, perché solo in questo modo l’utente può
comprendere quanto elaborato ed i dipendenti pubblici possono valutare se
il metodo ed il fine siano improntati al
principio d’imparzialità. Su questi punti, secondo l’autore del primo articolo e
curatore del Dossier, Renzo Remotti,
occorre sviluppare ampiamente la contrattazione decentrata.
Quindi, il provvedimento legislativo
appare contrassegnato dalla intrinseca
volontà di favorire lo sviluppo della
contrattazione decentrata ma al contempo sembra intenzionato anche a
restringere l’ingerenza della contrattazione collettiva nazionale. Al livello
nazionale, infatti, è sottratta parzialmente la competenza in materia di lotta
all’assenteismo e alla scarsa produttività. L’articolo di Dabbene evidenzia
questi aspetti, rilevando che ai contratti
collettivi spetta l’individuazione delle
infrazioni e delle relative sanzioni maDossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011 – Osservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentrataDossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011non l’istituzione di procedure di
impugnazione dei provvedimenti
Le riflessioni proposte nel Dossier vanno ben oltre questi argomenti poiché le previsioni del
decreto legislativo producono
riflessi anche sulla retribuzione.
Il contributo di Micaela Vitaletti
evidenzia che le pubblicazioni
imposte dalla riforma del 2009
svelano l’intenzione di rendere
note le modalità attraverso cui le
performance si associano alla retribuzione aggiuntiva da corrispondere ai dipendenti. L’asso-ciazione del sistema premiale
all’obbligo di pubblicazione online, secondo l’articolo di Ellen
Balasso, raggiunge il proprio obiettivo di permettere al cittadino
di rendersi conto che all’aumento
di salario corrisponde un aumento di qualità solo se le informazioni messe a disposizione sono
complete, intelligibili e comparabili.
Gli effetti del sistema sono, però,
di ben più ampio raggio visto che
la trasparenza sicuramente stimola le amministrazioni ad avviare
«un processo dinamico di pro-grammazione e adeguamento alle
esigenze di efficientamento» (si
veda il contributo di Caragnano e
Caruso, in q. Dossier).
In conclusione, emergono la rilevanza e la problematicità di un
argomento che in apparenza sembra semplice e rivolto esclusivamente all’efficienza ma che si
rivela di trasversale importanza
per tutti i cittadini: gli utenti del
servizio e i lavoratori impiegati
Silvia FoffanoObblighi di pubblicità
attraverso i siti istituzionali: riflessi giuridici
per la contrattazione decentrata
L’art. 11 del d.lgs. n. 150/2009
(di seguito, decreto) ha introdotto il principio dell’obbligatorietà
della pubblicazione sui siti istituzionali di tutti i dati che rappresentano ogni aspetto organizzativo della pubblica amministrazione. Due sono i profili da sottolineare. Innanzitutto l’estensione
semantica dell’obbligo. La norma non lascia dubbi in proposito.
Al comma 1 della norma citata si
legge che devono essere rese
pubbliche le «[…] informazioni
concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, [gli] indicatori relativi agli andamenti gestionali e
all’utilizzo delle risorse per il
perseguimento delle funzioni istituzionali, [i] risultati dell’attività di misurazione e valutazione
svolta dagli organi competenti
[…]». In tal senso la norma non
stabilisce un elenco preciso di
2ciò che deve essere e ciò che al
contrario può non essere pubblicato. L’obbligo coinvolge qualunque dato che contribuisce a
rendere nota erga omnes l’attività di un dato ufficio pubblico.
Piuttosto l’elenco di cui al comma 8 della medesima norma sopra citata deve essere letto come
meramente esemplificativo. Perciò anche se un sito istituzionale
riporta tutto ciò che prevede il
detto comma, non si può concludere che l’obbligo di pubblicità
sia esaurito, se aspetti organizzativi rilevanti non emergono. Cosa
significa, tuttavia, “aspetti rilevanti”? Questo è il secondo profilo che merita attenzione. È lo
stesso primo comma dell’art. 11
d.lgs. n. 150/2009 che enuncia la
ratio dell’obbligo. Esso, infatti, è
destinato a «[…] favorire forme
diffuse di controllo del rispettodei principi di buon andamento e
imparzialità». La pubblicità sui
siti della pubblica amministrazione assurge a rango costituzionale, essendo direttamente collegato all’art. 98, comma 1, Cost., ma
anche a principi, seppur indirettamente, quali la non discriminazione (art. 3 Cost.) e la solidarietà sociale (art. 2 Cost.). A differenza dell’accesso agli atti, che è
diritto afferente solo agli interessati (art. 22, l. n. 241/1990 e
s.m.i.), il sistema dei servizi pubblici sul piano giuridico scaturisce da forme di partecipazione
generalizzata dei fruitori sempre
più ampie, partecipazione che,
tuttavia, potrà essere realizzata
solo se l’attività degli stessi sarà
pubblica in senso pieno. In altre
parole è rilevante in relazione
all’obbligo di pubblicità tutto ciò
che rende effettiva la partecipa-Osservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentratazione della collettività. In rela- assegnato. Gli stessi dirigenti
zione, però, alla contrattazione provvedono all’erogazione del
decentrata è interessante portare premio nei mesi di luglio e dialla luce un altro aspetto, forse cembre entro il limite massimo
del 15% del numero
meno dibattuto daldei lavoratori in
la dottrina. Non vi è La pubblicità
servizio. […] L’atdubbio, infatti, che sui siti
tribuzione del prela pubblicazione di della pubblica
mio è operata sulla
dati gestionali abbia
base dei seguenti
riflessi giuridici sui amministrazione
criteri, anche didipendenti pubblici, assurge a rango
sgiunti: a) precisioi quali subiranno costituzionale
ne e qualità delle
selezioni sia in termini di retribuzione accessoria prestazioni svolte; b) capacità di
(art. 19 del decreto), sia di pro- adattamento operativo al contegressione economica e di carriera sto di intervento, alle esigenze di
(artt. 23 e 24 del decreto). Di flessibilità e alla gestione di camnessun rilievo è la circostanza biamenti organizzativi; c) orienche con l’accordo del 4 febbraio tamento all’utenza e alla collabo2011 il sistema di valutazione, di razione all’interno del proprio
cui all’art. 19 del decreto, sia ap- ufficio e tra diversi uffici; d) caplicabile esclusivamente alle ri- pacità organizzativa, di proposta
sorse aggiuntive. Gli artt. 23 e 24 di soluzioni innovative e di condel decreto rimangono vigenti e tributo alla realizzazione di camprodurranno effetti giuridici sui biamenti organizzativi e gestiodipendenti pubblici. Per inciso nali; e) qualità delle prestazioni
la valutazione individuale tro- connesse alla responsabilità di
va fonte giuridica nei contratti procedimento o comunque rilecollettivi, prima che nel d.lgs. n. vanti ai fini di un effettivo ade150/2009. Perciò è presumibile guamento dell’azione amminiche tale aspetto venga conferma- strativa ai principi di riforma del
to nelle prossime tornate contrat- procedimento». È evidente che,
tuali. È sufficiente rileggere l’art. soprattutto alla luce di un con37 del Ccnl siglato il 16 maggio trollo diffuso sull’attività ammi1995, il quale, seppur in termini nistrativa, la comunicazione errodifferenti, introduce sostanzial- nea, parziale o tendenziosa dei
mente il sistema di valutazione dati gestionali, soprattutto su un
previsto dal decreto vigente. «1. sito visibile erga omnes, potrebAllo scopo di valorizzare la ca- be far scaturire ingiuste consepacità dei dipendenti e il loro guenze sui dipendenti pubblici.
contributo alla maggiore effi- Non solo dunque l’imparzialicienza delle amministrazioni e tà di tale trattamento ma anche
alla qualità del servizio pubblico l’oggettività e la riscontrabilità
è istituito un fondo annuo per i dei dati assurgono a valori giuripremi di qualità della prestazione dici e non più meramente scientiindividuale. 2. Per l’attribuzione fici. Pertanto sul piano dogmatidel premio i dirigenti responsabi- co da un lato è necessario inquali individuano, con provvedimen- drare la pubblicazione dei dati
ti motivati, entro il 30 giugno e gestionali in un procedimento
30 novembre di ciascun anno i amministrativo preciso; dall’altro
lavoratori ai quali il premio viene bisogna introdurre forme di par-tecipazione dei dipendenti pubblici, in quanto parti interessate.
Per il primo aspetto si ritiene applicabile per analogiam la l. 7
giugno 2000, n. 150, concernente
Tale legge contiene molti principi che potrebbero essere applicati anche alla comunicazione dei
dati gestionali sui siti istituzionali. È sufficiente analizzare il
comma 4 dell’art. 1 della l. n.
150/2000 per comprendere che
tale interpretazione è accettabile.
Il comma citato stabilisce: «Nel
rispetto delle norme vigenti in
tema di segreto di Stato, di segreto d’ufficio, di tutela della riservatezza dei dati personali e in
conformità ai comportamenti richiesti dalle carte deontologiche,
sono considerate attività di informazione e di comunicazione istituzionale quelle poste in essere
in Italia […] o all’estero dai soggetti di cui al comma 2 [cioè dagli enti pubblici] e volte a conseguire: a) l’informazione ai mezzi
di comunicazione di massa, attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici; b) la comunicazione esterna rivolta ai cittadini,
alle collettività e ad altri enti attraverso ogni modalità tecnica ed
organizzativa; c) la comunicazione interna realizzata nell’ambito
di ciascun ente». Comunicare
attraverso mezzi informatici l’attività dell’ufficio significa informare i cittadini e gli organi interni di una struttura amministrativa
dello stato di cose di una o più
unità decentrate. Anche i principi
a cui si deve conformare l’attività d’informazione e la pubblicazione dei dati gestionali paiono
coincidere. Il comma 1, art. 1, l.
n. 150/2000, stabilisce: «Le disposizioni della presente legge,
in attuazione dei principi che regolano la trasparenza e l’effica3Dossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011cia dell’azione amministrativa,
disciplinano le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni».
Trasparenza e buon andamento
sono gli stessi principi delle due
attività. Conseguentemente la
pubblicazione dei dati gestionali
è attività di comunicazione, con
tutte le conseguenze giuridiche
che ciò comporta. Pertanto la comunicazione di dati inesatti, gravemente incompleti o tendenziosi che provoca un danno ingiusto
potrebbe dare vita a una responsabilità civile in chi è responsabile del trattamento dei medesimi.
A questo proposito fondamentale
è comprendere la differenza tra
dato e informazione, definizione
che è stata ampiamente analizzata dalla scienza informatica e, per
quanto riguarda il diritto, dall’informatica giuridica. “Dato” è
qualunque elemento descrittivo
non altrimenti elaborabile di uno
stato di fatto; “informazione”,
invece, è un insieme di dati messi in relazione tra loro secondo
criteri euristici ben precisi. Conseguentemente mentre ricercare
un dato è un’attività relativamente semplice, per ottenere un’informazione è necessario l’intervento di un ricercatore, che utilizzerà un metodo accettato dalla
comunità scientifica per un fine
prestabilito, metodo e fine che
vanno sempre specificati. Il numero di pratiche evase da un ufficio è un dato, perché per verificarne l’attendibilità è sufficiente
trovare il riscontro in un registro
di protocollo. Stabilire il numero
medio di pratiche per dipendente
è invece già un’informazione,
seppur relativamente semplice.
Infatti affinché il valore numerico ricavato sia informato al principio d’imparzialità, dell’oggettività e della riscontrabilità, è ne4cessario che i dati, che ne hanno
permesso l’elaborazione, almeno
siano confrontabili (non si possono mettere insieme pratiche di
difficoltà differente) e siano omogenei (ricavati in periodi di
tempo uguali). È su questi aspetti
che si pone sul piano squisitamente giuridico un problema
d’imparzialità. Se da un lato è
chiaro che mettere on-line l’attività di un dato ufficio è informazione e comunicazione rivolta sia
all’interno che all’esterno, è altrettanto evidente che sia indispensabile che sul medesimo sito
appaiano metodo e scopo dell’elaborazione dei dati in ossequio
certo al principio di trasparenza,
ma per due ragioni differenti. Per
l’utente, perché chiunque deve
essere in grado di comprendere
cosa sta leggendo e i limiti che
necessariamente ogni elaborazione ha; per i dipendenti, perché
devono essere posti in grado di
valutare autonomamente se il
metodo e il fine sono stati improntati al principio d’imparzialità. Su questi profili è indispensabile un’ampia contrattazione decentrata. Questo è il secondo profilo dottrinario. Attraverso di essa i dipendenti potranno controllare che il sistema di valutazione
sia veramente equo, che i metodi
di elaborazione dei dati corrispondano ai criteri di legalità,
imparzialità ed equità. Un esempio può chiarire questo concetto.
Si pensi che i dipendenti di un
dato ufficio ottengano scarsi risultati. Su un piano strettamente
numerico il risultato negativo
probabilmente è un fatto oggettivo, ma altri aspetti dovranno essere presi in considerazione. Ciò
è dovuto a proprie responsabilità
o a scelte di distribuzione delle
risorse, ancorché legittime, dei
vertici amministrativi? In questoBollettino Adapt
industriali.Bollettino ordinario
Adapt/Centro Studi Marco Biagi.Bollettino speciale
Bollettino ordinario.L’iscrizione al Bollettino è gratuita. Si
veda il sito www.adapt.it.Osservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentratasecondo caso la comunicazione
sarebbe parziale, se non mettesse
in luce un aspetto organizzativo
che avrà conseguenze stipendiali
o di carriera sui dipendenti. Non
importa che la scelta della pubblica amministrazione sia legittima. Gli effetti vi saranno comunque e, dato che il sistema di premialità è stato agganciato alla
economica, si scorgono scarse
possibilità di difesa. Perciò se daun lato, rebus sic stantibus, anche dopo l’accordo del 4 febbraio 2011, scarsi margini di
contrattazione a livello decentrato rimangono per gli aspetti retributivi, si deve garantire che non
venga applicato il blocco della
carriera esclusivamente per scelte al di fuori del controllo del
valutato. La contrattazione decentrata si trasforma in un sistema di partecipazione/controllo
diffuso sui processi di valutazio-ne della pubblica amministrazione e il primo aspetto che dovrà
essere continuamente monitorato
è proprio la comunicazione dei
dati gestionali. È su questo piano
che forse potrà essere recuperato
un equilibrio tra dipendenti e
Direttore dell’Archivio di Stato di AstiProfili giuridici
prevede l’obbligo di pubblicare
sui siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, in un’apposita sezione di facile accesso e
consultazione denominata Trasparenza, valutazione e merito,
alcuni dati e fasi relativi al ciclo
della performance individuale e
organizzativa tra cui:
• il piano della performance e la
• l’ammontare complessivo dei
stanziati e l’ammontare dei premi
• l’analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità sia per i dirigenti sia per i dipendenti;
• i curricula dei dirigenti e dei
titolari di posizioni organizzative, redatti in conformità al vigente modello europeo;
• le retribuzioni dei dirigenti, con
specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione
e sulle componenti legate alla
valutazione di risultato. Si punta
così a realizzare l’obiettivo della“trasparenza” prevedendo un obbligo di comunicazione che consentirebbe un più facile accesso
alle informazioni «concernenti
ogni aspetto dell’organizzazione,
degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo
delle risorse per il perseguimento
delle funzioni istituzionali, dei
risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli
organi competenti, allo scopo di
favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di
buon andamento e imparzialità».
Se in generale trasparenza e comunicazione sono da guardare in
relazione alla “visibilità” dei processi di valutazione e merito dei
dipendenti alle dipendenze della pubblica amministrazione, nell’ambito della l. n. 150/2000
la comunicazione istituzionale è
• illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l’applicazione;
• illustrare le attività delle istituzioni e il loro funzionamento;• favorire l’accesso ai servizi
pubblici, promuovendone la conoscenza;
• promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di
rilevante interesse pubblico e sociale;
• favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di
modernizzazione degli apparati
nonché la conoscenza dell’avvio
e del percorso dei procedimenti
• promuovere l’immagine delle
amministrazioni, nonché quella
dell’Italia, in Europa e nel mondo, conferendo conoscenza e visibilità ad eventi d’importanza
locale, regionale, nazionale ed
C’è da chiedersi però se le modalità di attuazione della comunicazione istituzionale previste dalla
l. n. 150/2000 possano essere
adottate anche per la comunicazione relativa alle fasi del ciclo
organizzativa. Le finalità della
comunicazione istituzionale sembrano infatti diverse: là dove
5Dossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011l’accesso ai dati connessi alle
performance individuali o organizzative dei dipendenti pubblici
se da una parte avvicina l’utente alla pubblica amministrazione dall’altra non costituisce un
servizio fruibile dal medesimo.
Semmai rappresenta un’occasione di miglioramento nelle modalità di svolgimento della prestazione legata al ciclo della performance individuale e/o organizzativa poiché i risultati saranno visibili a tutti. Tenuto conto che
tale disposizione non ha trovato
piena attuazione non essendosi
concluse le fasi di misurazione e
valutazione della performance –
sui siti si trovano attualmente
pubblicate le retribuzioni dei dirigenti ai sensi dell’art. 21, l. n.
69/2009 – non è facile stabilire la
portata di tale obbligo.
Come già anticipato, l’art. 11
dispone, quale unica modalità
per attuare il principio di trasparenza, la pubblicazione dei dati
sul sito istituzionale nell’apposita sezione denominata Trasparenza, valutazione e merito. Di-versamente l’art. 2 della l. n.
150/2000 dispone che le «attività
di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni si esplicano, oltre che
per mezzo di programmi previsti
per la comunicazione istituzionale non pubblicitaria, anche attraverso la pubblicità, le distribuzioni o vendite promozionali, le
affissioni, l’organizzazione di
manifestazioni e la partecipazione a rassegne specialistiche, fiere
e congressi». Altresì, le «attività
di informazione e di comunicazione sono attuate con ogni mezzo di trasmissione idoneo ad assicurare la necessaria diffusione
di messaggi, anche attraverso la
strumentazione grafico-editoriale, le strutture informatiche, le
funzioni di sportello, le reti civiche, le iniziative di comunicazione integrata e i sistemi telematici
multimediali».
Si ricorda, inoltre, che l’art. 6
della l. n. 150/2000 prevede l’istituzione di uffici di relazione
con il pubblico o strutture analoghe (sportelli per il cittadino,sportelli unici, polifunzionali)
per rendere più accessibile la
“comunicazione” con gli utenti.
Sembra, quasi, che al di là dell’uso del linguaggio comune – linguaggio che mette in evidente
collegamento la trasparenza e la
comunicazione – gli obblighi
previsti perseguano obiettivi e
finalità alquanto diversi, in particolare l’obbligo di pubblicazione
della riforma del 2009 corrisponde all’intenzione di rendere
“note” le modalità di distribuzione della retribuzione aggiuntiva
da corrispondere ai dipendenti in
base alle loro performance. La
comunicazione, in tal senso, senz’altro sostiene un processo di
trasparenza, ma non corrisponde
a quella comunicazione intesa
come conoscenza che agevola il
rapporto con le pubbliche amministrazioni.
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Per informazioni si veda www.adapt.it, sezione Eventi e seminari6Osservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentrataChe cosa mettere in rete?
La riforma Brunetta mira a favorire l’ottimizzazione della produttività e della qualità del lavoro pubblico tramite la programmabilità e il monitoraggio della
performance organizzativa e individuale. I mezzi per realizzare
il fine dell’eliminazione degli
sprechi e di un alto grado di soddisfazione dell’utente finale vengono individuati nella creazione
di un nuovo assetto dei rapporti
con il personale pubblico basato
sulla premialità, nonché su un
diverso rapporto fra apparato amministrativo e cittadino attraverso la customer satisfaction e la
Affinché il ciclo della performance si compia, contribuendo
al miglioramento dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche in coerenza con i principi generali fissati dall’art. 3 del
d.lgs. n. 150/2009, è richiesta la
rendicontazione dei risultati ai
cittadini, ai soggetti interessati,
agli utenti e ai destinatari dei servizi (art. 4, comma 2, lett. f) nonché la massima trasparenza delle
performance (art. 3, comma 3) da
attuarsi secondo le prescrizioni
contenute nell’art. 11 del medesimo decreto ora richiamato. Le
norme citate definiscono un sistema di accountability, ovvero
un articolato sistema di fasi successive destinato a una full disclosure dei dati necessari a “far
rendere conto” il cittadino (a far
comprendere e a far valutare)
degli effetti dell’azione amministrativa, affinché l’utente diventipropulsore di un positivo cambiamento nell’attività amministrativa nonché garante della legalità e integrità all’interno delle
pubbliche amministrazioni. In linea con lo scopo di consentire
un diffuso controllo dell’attività amministrativa da parte del
cittadino, l’art. 11 del d.lgs. n.
150/2009 definisce la trasparenza
come accessibilità totale a favore
del cittadino, anche attraverso lo
strumento della pubblicazione
sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto
dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse
per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati
dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi
competenti. Per garantire l’attuazione del principio di trasparenza, è prevista non solo la pubblicazione a mezzo internet ex art.
11, comma 8, d.lgs. n. 150/2009,
ma anche la presentazione alle
associazioni dei consumatori del
programma triennale per la trasparenza e l’integrità e del piano
e della relazione sulla performance, così da consentire l’attuazione di un controllo esterno sul
conseguimento o sullo scostamento fra obiettivi e risultati in
concreto raggiunti. La disponibilità dei dati, all’interno dell’amministrazione e all’esterno di essa nei confronti degli utenti, dovrebbe innalzare la qualità e l’efficienza dei servizi in quanto da
un lato l’adozione di retribuzioni
accessorie legate alla qualità del-la prestazione dovrebbe innescare una incentivazione economica
al miglioramento dei servizi da
parte del personale della pubblica
amministrazione, dall’altro lato
dovrebbe consentire al cittadino
di valutare se all’incentivo economico corrisponde un effettivo
innalzamento quantitativo/qualitativo dei servizi erogati. L’art.
11, comma 8, del d.lgs. n.
150/2009, ampliando le previsioni già contenute nell’art. 21,
comma 1, della l. n. 69/2009, obbliga le amministrazioni a pubblicare sul proprio sito istituzionale i curricula dei dirigenti e dei
titolari di posizioni organizzative, le retribuzioni dei dirigenti,
con specifica evidenza sulle
componenti variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione di risultato; i
curricula e le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di
indirizzo politico e amministrativo; gli incarichi, retribuiti e non
retribuiti, conferiti ai dipendenti
pubblici e a soggetti privati. Nell’ambito del controllo valutativo
sul buon andamento della pubblica amministrazione, tali informazioni dovrebbero poter essere
incrociate dall’utente con quelle,
anch’esse oggetto dell’obbligo di
comunicazione, relative all’ammontare complessivo dei premi
collegati alla performance stanziati e all’ammontare dei premi
effettivamente distribuiti nonché
con l’analisi dei dati relativi al
grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità sia per i
dirigenti sia per i dipendenti. Da
ciò consegue che l’operatività del
7Dossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011ciclo della performance e del sistema di valutazione/merito dipende dalla qualità dei dati messi
a disposizione. Solo dati completi, reali, verificabili, univoci consentono al cittadino, e allo stesso
dipendente pubblico in vista del
salario di incentivo, di valutare la
gestione amministrativa verificando il grado di raggiungimento
degli obiettivi, i tempi di conseguimento e il rapporto fra risorse
impiegate e efficacia, efficienza
e economicità della prestazione
e del loro personale. Il problema
della qualità dei dati oggetto di
“accessibilità totale” da parte dei
terzi e di conseguenza dei possibili limiti al controllo della performance amministrativa, è finitimo alla questione della tutela
della privacy e delle eventuali
restrizioni che tale diritto può
legittimamente subire. Sul punto
occorre preliminarmente far presente che il legislatore del Collegato lavoro (l. n. 183/2010) è intervenuto ponendo rimedio a un
deficit di tutela nei confronti del
dipendente pubblico introdotto
con la modifica, ad opera della l.
n. 69/2009, dell’art. 1, comma 1,
del d.lgs. n. 196/2003. Nella prima fase della riforma Brunetta
l’intento di imporre alle pubbliche amministrazioni la pubblicità
dei dati relativi alla dirigenza
pubblica ed ai tassi di assenza e
di maggiore presenza del personale (art. 21, comma 1, l. n.
69/2009) aveva spinto il legislatore a ritenere sacrificabile il diritto alla privacy stabilendo che
le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto ad una funzione
pubblica e la relativa valutazione
non sono oggetto di protezione.
Con il Collegato lavoro, invece,
tale paragrafo è stato espunto
8dall’art. 1 del d.lgs. n. 196/2003 privacy con l’adozione di specifisostituendo ad esso la precisazio- che linee guida per il pubblico
ne che le notizie concernenti lo impiego le quali tenevano conto
svolgimento delle prestazioni di della specificità del settore pubchiunque sia addetto ad una fun- blico rispetto a quello privato,
zione pubblica e la relativa valu- anche sotto il profilo della pretazione sono rese accessibili dal- senza di disposizioni che prevel’amministrazione di appartenen- devano casi di necessaria diffuza mentre non sono ostensibili, sione di dati del personale. Nel
se non nei casi previsti dalla leg- divulgare per ragioni di trage, le notizie concernenti la natu- sparenza ex art. 11 del d.lgs. n.
ra delle infermità e degli impedi- 150/2009 i dati dei lavoratori
menti personali o familiari che pubblici occorrerà, pertanto, ricausino l’astensione dal lavoro, spettare i principi di necessità,
nonché le componenti della valu- liceità e di qualità dei dati, attazione o le notizie concernenti il tuando modalità di trattamento
rapporto di lavoro tra il dipen- dei dati proporzionate ai singoli
dente e l’amministrazione, idone- scopi e dando applicazione al
e a rivelare taluna delle informa- principio di indispensabilità. Il
zioni relative ai dati sensibili ex rispetto di tali principi si risolve
art. 4, comma 1, lett. d, d.lgs. n. non solo in una tutela dei diritti e
196/2003, ovvero i dati personali delle libertà fondamentali del
idonei a rivelare l’origine razzia- dipendente pubblico ma anche in
le e etnica, le convinzioni religio- una tutela del cittadino che non
se, filosofiche o di latro genere, può semplicemente essere invele opinioni politiche, l’adesione a stito da una pioggia di dati al più
partiti, sindacati, associazioni od destinati a soddisfare una curiosiorganizzazioni a carattere reli- tà ma non ad alimentare un circogioso, filosofico, politico o sin- lo virtuoso di controllo/migliodacale o i dati personali idonei a ramento dei servizi della pubblirivelare lo stato di salute o la vita ca amministrazione. Affinché la
sessuale. Da ciò consegue che il diffusione dei dati possa contricoinvolgimento dell’utenza tra- buire all’efficienza e alla traspamite la diffusione in internet dei renza dell’apparato amministratidati su cui si basano le valutazio- vo, è necessario che il cittadino
ni e delle valutazioni stesse del abbia a disposizione dati compersonale amministrativo non prensibili e attendibili e che sia
comporta una accessibilità “to- in grado di incrociarli e di verifitale” nel senso di
care la qualità della
“senza limiti o asgestione dell’ammisoluta” ma che in la rendicontazione nistrazione pubbliogni caso l’interesca. In questo senso
se pubblico alla
sembrano esprimertrasparenza e al agli utenti
si le linee guida per
buon andamento e ai destinatari
dell’amministrazio- dei servizi
del programma trine dovrà essere biennale per la traspalanciato con il diritto alla privacy renza e l’integrità diffuse dalla
del dipendente pubblico. In que- Civit il 23 settembre 2010, ove
sto senso già si era espresso nel con riguardo al raggiungimento
giugno 2007 il Garante della degli obiettivi espressi nel cicloOsservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentratadi gestione della performance, si cipi di completezza, esattezza,
precisa che il programma della aggiornamento, pertinenza e non
trasparenza rappresenta uno degli eccedenza stabiliti dall’art. 11
aspetti fondamentali della piani- del d.lgs. n. 196/2003. Ciò significa che nell’indicaficazione strategica
re i dati riferiti alle
all’interno del ciclo Trasparenza
della performance e
occorre rendere nopermette di rendere come
pubblici agli stake- accessibilità totale to all’utente che il
termine “assenza”
holders di riferi- a favore
mento, con particodel
la malattia ma anlare riferimento agli
che i permessi per
outcomes e ai risultati desiderati/conseguiti, i conte- motivi di studio, una visita spenuti del piano e della relazione cialistica, il congedo o l’aspettasulla performance. Ciò comporta tiva facoltativa o obbligatoria per
che l’utente sia posto in grado di maternità, ovvero cause legittime
conoscere il modo in cui si misu- di assenza. Altresì, per rendere
rano le attività, rendendo chiaro funzionale la divulgazione dei
che cosa si intende per indicatori dati allo sviluppo di un controllo
(ad esempio, il raggiungimento efficiente dell’azione pubblica,
degli obiettivi di un ufficio po- sarebbe opportuno specificare i
trebbe essere parametrato al rap- criteri in base ai quali vengono
porto fra tempo impiegato e pra- assegnati gli incentivi di retributiche assegnate). In tal modo l’in- zione, i c.d. premi, così che il
formazione utile per l’utente con- cittadino possa confrontare i dati
sisterà nel fornire i dati che con- ed effettuare il controllo.
sentano di poter verificare se a Anche in presenza di specifiparità di addetti, pratiche, tempo che disposizioni di legge, come
un ufficio presenta performance quella dell’art. 11 del d.lgs. n.
migliori o peggiori rispetto ad un 150/2009, che prevedono la nealtro che svolge la medesima at- cessaria comunicazione o diffutività. Allo stesso modo la diffu- sione di dati, occorre effettuare il
sione della relazione sulle perfor- bilanciamento fra il diritto da far
mance dovrà far emergere il dato valere (buon andamento e intequalitativo, ossia consentire al- grità dell’amministrazione) e il
l’utente di controllare la capacità diritto dell’interessato (diritto
complessiva dell’amministrazio- della personalità o altro diritto o
ne e l’abilità individuale dei diri- libertà fondamentale), provvegenti di raggiungere gli obiettivi dendo a diffondere i dati dei sinnonché gli scostamenti rilevati in goli lavoratori pubblici quando
rapporto alle previsioni iniziali. ciò sia necessario per la corretta
Alla luce di ciò il cittadino potrà gestione del rapporto e pertinente
acquisire ulteriori elementi per allo scopo prefissato. La conovalutare i dati sulle assenze e sul- scenza diffusa dei dati e delle
le retribuzioni del personale del- informazioni dovrebbe andare
le pubbliche amministrazioni. oltre l’effetto immediato e intuiL’immissione in rete di dati rife- tivo, ovvero quello di fare in moriti all’amministrazione nel suo do che il rischio della “pubblica
complesso o al singolo dipenden- bocciatura” costituisca un deterte dovrà, quindi, rispettare i prin- rente nei confronti di contegninon leciti. La pubblicità dei dati dovrebbe essere strumentale
all’obiettivo di consentire la valutazione dell’andamento delle
anche al fine di comparare la perfomance complessiva dell’ente
con quella individuale. Il criterio
premiale raggiunge la propria
finalità, ovvero quella di far rendere conto il cittadino dell’equazione aumento di qualità = aumento di salario, se le informazioni messe a disposizione dell’utente, e dello stesso dipendente pubblico, oltre che complete,
sono intelligibili e comparabili.
La diffusione delle assenze mensili complessive dei dipendenti
assegnati a un singolo ufficio
non accompagnata dal dato del
lavoro evaso nel medesimo mese
dal medesimo ufficio in rapporto
alle pratiche in carico rimane una
informazione, oltre che incompleta, inutile. La stessa divulgazione dei curricula dei dirigenti,
esaurendosi, per ora, spesso nell’indicazione dell’anno di diploma e dell’anno di laurea accompagnata dall’elencazione degli
uffici in cui si è prestata la propria attività, appare più una conferma dello scatto di qualifica
per anzianità che un dato da cui
cogliere un indice per l’attribuzione dell’incentivo salariale.
Tale informazione potrà apparire
più significativa per i neo-dirigenti al fine di valutare, anche
incrociando i dati reperiti da amministrazioni diverse per il medesimo ufficio, la logica meritocratica di assegnazione dell’incarico.
Ellen Balasso
Avvocato9Dossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011Le linee guida della Civit in materia di trasparenza
di Roberta Caragnano e Germana Caruso
Garantire una maggiore trasparenza dell’operato della pubblica
amministrazione è un’esigenza e
insieme un imperativo ai quali il
legislatore ha cercato di rispondere da tempo. In questa direzione si colloca una serie di interventi spot inseriti nel corpo di
recenti provvedimenti legislativi.
Il principio della trasparenza, che
caratterizzava solo in parte l’attività di controllo interno disciplinata nel d.lgs. 30 luglio 1999, n.
286, infatti, ha avuto nuova linfa dal d.lgs. 27 ottobre 2009, n.
Ad un approccio più tradizionale,
non andato esente da critiche, il
quale prevedeva che a differenti
forme di controllo corrispondessero differenti regimi di accessibilità degli atti e differenti obblighi di comunicazione all’esterno,
la rinnovata disciplina fa venire
meno tutte le deroghe al diritto di
accesso e all’obbligo di denuncia, e la pubblicazione degli esiti
dei controlli è così generalizzata
da divenire, di fatto, una componente della comunicazione istituzionale. L’angolo prospettico è
differente e ha visto affermarsi
nel tempo la tesi dei detrattori
dell’impostazione tradizionale
per i quali la fruibilità effettiva
da parte della comunità dei criteri che guidano l’azione dell’amministrazione e del grado di raggiungimento dei suoi obiettivi
istituzionali è essenziale ai fini
del controllo democratico ma,
allo stesso tempo, è anche stimolo al miglioramento per i decisori
Oggi il principio della trasparenza arriva a configurare una con10seguenza nuova nel rapporto tra
cittadini e pubblica amministrazione. Infatti, mentre la disciplina della trasparenza e il diritto di
accesso procedimentale nella l. n.
241/1990 attribuiscono all’interlocutore della pubblica amministrazione una posizione giuridica
differenziata, tutelata attraverso
rimedi puntualmente individuati
dalla legge, adesso il d.lgs. n.
150/2009 delinea il principio di
trasparenza e di accessibilità totale quale interesse giuridico diffuso della collettività, posto a
presidio del buon andamento e
della imparzialità dell’amministrazione. Viene introdotta, dunque, una forma di controllo più
pervasivo e fluido, più adatto al
dinamismo dei bisogni dei cittadini utenti, rispetto a quella forma di controllo statico assicurata
dal rispetto del principio di legalità. Di fatto, gli organismi che
presidiano i nuovi sistemi di misurazione e valutazione delle performance riferiscono anzitutto
alla comunità di riferimento, assicurando la più ampia diffusione
e comunicazione delle informazioni relative ai risultati dei processi di valutazione.
Questo approccio implica un
cambiamento radicale nel circuito del controllo. Se il controllo disciplinato dal d.lgs. n.
286/1999 si snodava unicamente
all’interno delle strutture amministrative, adesso esso viene assorbito in una dimensione più
ampia che parte dalle elezioni
politiche, passa attraverso le attività di misurazione e valutazione
dei risultati conseguiti dall’attività di gestione della res publica eculmina nel controllo dell’opinione pubblica. Inoltre, in quanto
livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell’art. 117, comma
2, lett. m, Cost., la trasparenza
comporta che essa sia costruita
come finalità e insieme come
strumento di perseguimento della
finalità medesima. Assurge così
al ruolo di principio direttivo,
trasversale all’organizzazione di
tutti gli apparati pubblici e funzionale rispetto al conseguimento
degli obiettivi di ottimizzazione
dell’azione amministrativa e della produttività del lavoro pubblico. Si tratta, dunque, di una modalità d’intervento gestionale alla
quale va informata l’intera attività di programmazione dell’amministrazione e che trova, ora, il
suo luogo di sintesi privilegiato
nel programma triennale per la
trasparenza e l’integrità di cui
all’art. 11, commi 2 e 8, lett. a,
del decreto e recante le iniziative
previste per garantire un adeguato livello di trasparenza, la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità.
Nel disegno riformatore è la
Commissione indipendente per la
valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni
pubbliche (Civit) l’organo deputato a garantire il rispetto pieno e
diffuso degli obblighi di trasparenza ivi dettati. In particolare,
attraverso l’istituzione di una apposita sezione per l’integrità, la
Civit è chiamata a predisporre le
linee guida per la definizione del
programma triennale per la trasparenza e l’integrità (art. 13,
commi 6, lett. e, e 8) e a vigilare
sulla effettiva implementazioneOsservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentratadel programma da parte degli
organi di indirizzo politico-amministrativo (art. 11, comma 2,
art. 13, comma 8, art. 15, comma
1, lett. d) oltre che sul rispetto
degli obblighi di trasparenza che
gravano sulle amministrazioni
avvalendosi, in tal caso, dell’attività di promozione e attestazione
degli Organismi indipendenti di
valutazione c.d. Oiv.
La Civit ha mosso i primi passi in tal senso con la delibera n.
6/2010, che detta le prime linee
di intervento per la trasparenza e
l’integrità attraverso una verifica
ancora embrionale del rispetto
degli obblighi di trasparenza già
previsti per legge e una sommaria ricognizione del contesto istituzionale e normativo entro il
quale si esplicano le funzioni affidatele. Il fine è incentivare l’avvio di un rapporto di informazione e collaborazione con le amministrazioni interessate.
Tuttavia, è con la delibera n.
105/2010 che la Commissione
affronta con maggiore incisività
il profilo della trasparenza, dettando le linee guida per la predisposizione, ad opera di ogni singola amministrazione, del programma triennale per la trasparenza e l’integrità. Anzitutto si
procede ad una opportuna chiarificazione terminologica utile ad
identificare con esattezza l’oggetto di indagine. Secondo la
nuova nozione introdotta nell’ordinamento dall’art. 11 del d.lgs.
n. 150/2009 la trasparenza è intesa come «accessibilità totale […]
delle informazioni concernenti
risultati dell’attività di misurazione e valutazione».Eventi e seminariSi tratta con tutta evidenza di una
nozione diversa rispetto a quella
contenuta negli art. 22 ss. della l.
n. 241/1990, che disciplinano la
distinta fattispecie del diritto di
accesso ai documenti amministrativi. Il concetto di accessibilità totale risponde, infatti, al paradigma dell’open government di
ispirazione statunitense e implica
l’accesso da parte di tutta la collettività alle informazioni pubbliche. In particolare, la DeliberaCivit (n. 105/2010) delinea una
nozione di trasparenza nuova che
si articola su tre piani mobili tra
loro collegati: una posizione soggettiva garantita al cittadino, un
obiettivo che le pubbliche amministrazioni sono chiamate a raggiungere e uno strumento di gestione della res publica volto al
miglioramento continuo nell’utilizzo delle risorse e nella erogazione dei servizi al pubblico. Corollario di questa impostazione
11Dossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011legislativa è la pubblicità di una grammazione che di attuazione.
serie di dati sul sito istituzionale La sua valenza strategica all’indelle amministrazioni inerenti ad terno del ciclo di gestione della
ogni aspetto dell’organizzazione, performance è confermata dalla
previsione di sangli indicatori relazioni in caso di
tivi all’andamento La Civit
gestionale e all’uti- è l’organo deputato mancata adozione e
lizzo delle risorse a garantire
piano o nell’ipotesi
per il perseguimendi mancato adempito delle funzioni il rispetto pieno
mento degli obbliistituzionali, i risul- degli obblighi
ghi di trasparenza
tati dell’attività di di trasparenza
dettati per legge. È
misurazione e valutazione delle performance svolta previsto, infatti, il divieto di erodagli organi competenti. L’attua- gazione della retribuzione di rizione di tali obblighi in materia sultato ai dirigenti responsabili
di trasparenza e la redazione di dei relativi adempimenti.
un apposito documento di pro- Un profilo di analisi sul quale si
grammazione implicano l’attiva- sofferma la delibera è quello dei
zione, per ciascuna amministra- limiti alla pubblicità dei dati azione, di una attività di autodia- naliticamente indicati al comgnosi continua che apporta bene- ma 1 dell’art. 11 del d.lgs. n.
fici interni all’amministrazione 150/2009. Con riferimento alin termini di efficientamento e l’impianto normativo nazionale
garanzie esterne relative al con- rileva l’art. 1 del d.lgs. 30 giugno
trollo sociale sulla gestione delle 2003, n. 196 (Codice in materia
di protezione dei dati personali),
La Civit nel dettare un modello che considera fuori dall’area dei
dotato di requisiti minimi essen- dati oggetto di protezione della
ziali, che faciliti la comparazione riservatezza dei dati personali le
tra i dati pubblicati da diverse notizie concernenti lo svolgimenamministrazioni, contempla un to delle prestazioni di chiunque
duplice profilo di analisi sulla sia addetto ad una funzione pubtrasparenza: un profilo statico blica e le relative valutazioni. È
consistente nella pubblicità di opportuno concludere che tale
una determinata categoria di dati deroga va riferita a tutti i dati che
e uno dinamico direttamente col- la legge richiede di pubblicare
legato alla performance. Quella nelle apposite sezioni dei siti istidella performance è, infatti, una tuzionali delle amministrazioni
dimensione in continuo divenire dedicate a Trasparenza, valutae la valutazione consente di mi- zione e merito, soltanto nella misurare lo scostamento rispetto ai sura in cui si tratta di dati attivalori attesi nonché di intervenire nenti in modo diretto o indiretto
sui nodi critici che ne sono la allo svolgimento della prestaziocausa. In questo senso il piano ne del soggetto addetto ad una
triennale per la trasparenza adot- funzione pubblica. Sempre sul
tato dall’organo di indirizzo poli- piano oggettivo è da ritenersi ritico-amministrativo assurge al conducibile al termine valutazioruolo di strumento di accompa- ne ogni riferimento al concetto di
gnamento del ciclo della perfor- performance contenuto nei Titoli
mance per gli aspetti sia di pro- II e III del d.lgs. n. 150/2009.
12Pure avallando una lettura della
deroga orientata anzitutto a riconoscere il valore della trasparenza si deve considerare che il diritto dei cittadini di controllare la
deve essere garantito nel rispetto
del principio di proporzionalità,
volto a garantire che i dati pubblicati siano pertinenti e non eccedano le finalità indicate dalla
legge, nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei
dati personali. È anche vero che
costituisce a sua volta espressione dei valori di buon andamento
e imparzialità che guidano l’operato della pubblica amministrazione ai sensi degli artt. 97, 98 e
Le linee guida della Civit in materia di trasparenza riempiono di
contenuti operativi quanto affermato sul punto nel Decreto Brunetta favorendo il superamento
dell’attività di ricognizione delle
funzioni e dei processi quale mero esercizio organizzativo volto
a razionalizzare passivamente
l’impiego delle risorse. La corretta applicazione della disciplina
della trasparenza stimolerà le
amministrazioni ad avviare un
processo dinamico di programmazione e adeguamento alle esigenze di efficientamento che,
anche alla luce delle misure di
risanamento imposte dal d.l. n.
78/2010, costituiscono imperativi
ai quali non ci si può sottrarre.
L’obbligo di pubblicazione di
tutti i dati relativi all’organizzazione, al personale, ai servizi erogati e ai costi sostenuti impone
alle amministrazioni una riflessione attenta e puntuale sul rapporto tra risorse impiegate e servizi resi. In una congiuntura di
cronica scarsità di risorse è necessario, infatti, individuare i ser-Osservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentratavizi ritenuti prioritari e le modalità di gestione della spesa più
consone al raggiungimento dei
risultati che si intendono conseguire. La trasparenza in una logica di azione virtuosa votata all’efficientamento della macchina
pubblica assume i contorni di
una sfida e insieme di uno strumento utile ad assicurare una valida allocazione e riallocazione
delle risorse. Si tratta, in definitiva, di riempire di nuovi contenuti
i concetti di programmazione e
di auditing, già introdotti nell’or-dinamento dal d.lgs. n. 286/1999,
ma ora, alla luce del disegno di
riforma del lavoro pubblico, deputati ad occupare un ruolo di
Pari opportunità di Adapt
in Formazione della persona
Adapt – CQIA
Università degli Studi di BergamoSanzioni disciplinari,
procedure arbitrali e conciliative
La cosiddetta riforma Brunetta,
disposta con il d.lgs. 27 ottobre
2009, n. 150, in attuazione della
l. delega 4 marzo 2009, n. 15, è
entrata in vigore il 15 novembre
2009 ed ha, tra l’altro, rimodulato l’iter procedurale da seguirsi
disciplinari ai dipendenti pubblici.
Le nuove disposizioni – come
ogni altra contenuta nell’intervento normativo de quo – vanno
lette nell’ottica di un obiettivo
che il legislatore ha apertamente
dichiarato, sin dalla legge delega,
ovvero combattere l’assenteismo,
la scarsa produttività ed ottenere
un generale recupero dell’efficienza della pubblica amministrazione. In tale prospettiva è
stato riscritto l’art. 55 del d.lgs.
n. 165/2001 ed allo stesso sono
state aggiunte ben 8 estensioni
(dall’art. 55-bis fino all’art. 55octies), con disposizioni che mirano sostanzialmente a sottrarrela materia disciplinare dall’influenza della contrattazione collettiva per affidarla alla legge.
Nel nuovo art. 55 si precisa che
«le disposizioni del presente articolo e di quelli seguenti, fino all’art. 55 octies, costituiscono norme imperative, ai sensi e per gli
effetti degli articoli 1339 e 1419,
secondo comma, del codice civile», con un richiamo a disposizioni codicistiche che quasi enfaticamente sottolinea la volontà
del legislatore nella direzione
vengono comunque mantenuti
degli spazi, ma sempre fatta salva la previsione di legge: spetta
così ai contratti collettivi l’individuazione della tipologia delle
infrazioni e delle relative sanzioni (con ciò il legislatore indicando una fonte esclusiva, che impedisca una diversa regolamentazione a livello locale). Alla contrattazione collettiva è viceversavietato istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti
disciplinari. La pubblicazione sul
sito istituzionale dell’amministrazione del codice disciplinare,
recante l’indicazione delle infrazioni e delle relative sanzioni,
equivale a tutti gli effetti alla sua
affissione all’ingresso della sede
di lavoro: così prevede ora la legge – previsione che pare risolvere le annose diatribe sulle varie
forme di affissione – ma va rilevato come certa giurisprudenza
di merito già si sia occupata della
questione statuendo per l’insufficienza della pubblicazione del
codice disciplinare sul sito web
dell’amministrazione qualora il
dipendente non sia a sua volta
fornito di una postazione web.
È previsto, inoltre, che la sanzione da applicarsi non possa essere
altra se non quella stabilita dalla
legge o dalla contrattazione collettiva per quella determinata infrazione. A differenza del settore
privato, pertanto, ove il datore di
lavoro nella sua autonoma discrezionalità può applicare anche
sanzioni diverse da quelle edittali, nel lavoro pubblico ciò non è
consentito. Tale mancanza di discrezionalità si riverbera anche
nella fase iniziale del procedimento disciplinare: il datore di
lavoro pubblico – diversamente
da quello privato – ha l’obbligo
di attivare il procedimento (art.
55-sexies, d.lgs. n. 165/2001).
Per quanto riguarda la competenza ad irrogare le sanzioni la legge
prevede che siano di competenza
del dirigente dell’ufficio: il rimprovero verbale, il rimprovero
scritto, la multa fino a 4 ore, la
sospensione fino a 10 giorni. Sono invece di competenza dell’ufficio per i procedimenti disciplinari (che deve essere costituito
presso ciascuna amministrazio13Dossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011ne): la sospensione superiore a
10 giorni, il licenziamento con
preavviso, il licenziamento senza
preavviso, tutte le sanzioni qualora il responsabile della struttura
amministrativa non abbia qualifica dirigenziale.
Per quanto concerne la procedura
per l’irrogazione delle sanzioni,
eccezion fatta per il rimprovero
verbale, in relazione al quale non
sussistono particolari adempimenti neppure essendo necessaria la preventiva contestazione
scritta, valgono le seguenti regole: il rimprovero scritto, la multa
fino a 4 ore e la sospensione fino
a 10 giorni devono essere preceduti dalla contestazione scritta
dell’addebito, da effettuarsi entro
20 giorni dalla conoscenza del
fatto; il dipendente deve essere
convocato per il contraddittorio a
sua difesa con un preavviso di
almeno 10 giorni (in questa fase
il dipendente può farsi assistere
da un proprio procuratore o rappresentante sindacale cui conferisca mandato); in luogo della presentazione il dipendente può inviare una memoria scritta; il pro-cedimento si conclude (deve concludersi) entro il termine di 60
giorni dalla contestazione. Nel
caso di sospensione superiore a
10 giorni, di licenziamento con
preavviso e di licenziamento senza preavviso il procedimento è
analogo a quello previsto per le
sanzioni meno gravi, ma con le
• tutti i termini sono raddoppiati;
• il termine per la contestazione
dell’addebito decorre dalla data
di ricezione degli atti ovvero dalla data nella quale l’ufficio ha
altrimenti acquisito notizia dell’infrazione;
• il responsabile della struttura
deve trasmettere gli atti all’ufficio per i procedimenti disciplinari entro 5 giorni dalla notizia del
• la decorrenza del termine per la
resta comunque fissata alla data
di prima acquisizione della notizia dell’infrazione, anche se avvenuta da parte del responsabile
della struttura in cui il dipendente lavora.
I termini appena menzionati han-no natura perentoria: il loro mancato rispetto comporta per l’amministrazione la decadenza dall’azione disciplinare e per il dipendente dall’esercizio del diritto
Abbiamo già accennato al fatto
che la contrattazione collettiva
non può istituire procedure di
disciplinari, pertanto non è più
possibile impugnare i provvedimenti disciplinari avanti ai collegi di disciplina contrattualmente
previsti. Il lavoratore che intenda
impugnare una sanzione dovrà
rivolgersi al giudice ordinario, in
funzione di giudice del lavoro,
ovvero, entro 20 giorni, al collegio di conciliazione ed arbitrato
istituito presso la Direzione provinciale del lavoro. Resta aperta
la possibilità per i contratti collettivi di disciplinare procedure
di conciliazione non obbligatoria,
fuori dei casi per i quali è prevista la sanzione disciplinare del
licenziamento, da instaurarsi e
concludersi entro un termine non
superiore a 30 giorni dalla contestazione dell’addebito e comun-Diritto delle Relazioni Industriali, n. 1/2011
Il fascicolo si apre con una sezione Ricerche monografica che analizza il
tema della flexicurity in un’ottica internazionale, facendo riferimento alle
strategie e alle diverse forme di occupazione nel periodo della recessione.
La sezione Relazioni industriali e risorse umane ospita l’intervista a Paolo Rebaudengo, Senior Vice President Industrial Relations, FIAT Group,
sulle prospettive e i nuovi assetti delle relazioni industriali.
Come di consueto, la Rivista è arricchita dagli Osservatori di giurisprudenza italiana, di legislazione, prassi amministrative e contrattazione
collettiva, di giurisprudenza e politiche comunitarie, internazionale e
comparato. In particolare, si segnala l’Osservatorio sull’attualità legislativa con commenti sugli ultimi rinnovi contrattuali e prime riflessioni sulle
recenti riforme introdotte dalla l. n. 183/2010 (c.d. Collegato lavoro).14Osservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentrataque prima dell’irrogazione della
Si tratta di una procedura di conciliazione preventiva, all’esito
della quale la sanzione eventualmente determinata di comuneaccordo non è più soggetta ad
I termini del procedimento disciplinare restano sospesi dalla data
di apertura della procedura conciliativa e riprendono a decorrerenel caso di conclusione con esito
Luigi Dabbene
AvvocatoDiscrezionalità dei sistemi di valutazione
La vera novità della riforma Brunetta è rinvenibile nella stessa
impostazione del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. Ribaltando un
sistema consueto di composizione dei provvedimenti legislativi,
il decreto dedica un primo articolo ai Principi generali per poi
offrire le linee programmatiche
dell’intervento, cioè: valutare per
premiare, valutare per essere più
efficienti, efficaci e produttivi.
Tralasciando il Titolo IV, dedicato alle Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, non vi è dubbio che protagonista e responsabile del cambiamento è l’equivalente (secondo il modello del mercato
privato che nel settore pubblico
è, per forza di cose, virtuale) dell’amministratore delegato di una
società di capitali, cioè il dirigente pubblico che già da vent’anni
è stato dotato dei poteri del privato datore di lavoro.
Nella consapevolezza che vi siano altri soggetti deputati alla valutazione (l’art. 7 ricomprende
nella categoria gli Organismi indipendenti della valutazione e la
valutazione, l’integrità e la trasparenza, meglio descritta nell’art. 13), concentreremo la no-stra analisi su questo soggetto
che, soprattutto negli enti locali,
è investito del potere di giudicare
l’ufficio affidatogli.
La performance oggetto di valutazione, concerne sia la dimensione organizzativa che quella
individuale, anche se il d.lgs. n.
150/2009 mostra un’attenzione
particolare a quest’ultima in vista
della erogazione del premio di
produttività o degli altri emolumenti pensati per ricompensare il
merito. La vera novità è, infatti,
la dimensione del singolo dipendente che non riveste qualifica
dirigenziale e che sarà valutato
dal dirigente, secondo un meccanismo di “bastone e carota”, come definito da autorevole dottrina, che obbliga il responsabile
dell’ufficio ad espletare il compito di giudicarlo, pena la mancata
erogazione del proprio trattamento accessorio. Invero affiancare i
concetti della valutazione e della
discrezionalità non suscita alcuno sconcerto. Per i non addetti ai
lavori è automatico associare al
giudizio una componente di discrezionalità; mentre per gli esperti del diritto amministrativo
la discrezionalità è indice di indagine giudiziale più o meno
pervasiva a seconda che si tratti
di “discrezionalità tecnica” o“discrezionalità amministrativa”.
Tuttavia, il binomio diventa un
ossimoro se si confronta con il
sistema del decreto del 2009.
Nel disegno di riforma della pubblica amministrazione congegnato dalla XVI Legislatura non vi è
molto spazio per la discrezionalità (l’art. 7 prevede anche il ricorso a tecniche conciliative per
controversie aventi ad oggetto la
valutazione) e basta leggere la
norma dedicata al ciclo di gestione della performance per comprendere appieno come l’unica
discrezionalità ammessa sia quella “tecnica” ossia procedurale,
quindi correggibile. Tra l’altro,
per l’ambito in cui ci muoviamo,
occorre considerare che il concetto di discrezionalità, nonostante l’art. 5 del d.lgs. n.
165/2001, è spesso ricollegato
all’atto autoritativo, soprattutto
se analizziamo la fase dell’organizzazione delle risorse che precede la fase contrattuale. In tal
senso un utile correttivo alla discrezionalità “organizzativa” è
rinvenibile nel principio di imparzialità che regola l’agire amministrativo.
I concetti contenutisticamente
contrapposti sono, a maggior ragione per il settore di riferimento, ineliminabili: l’uno (discre15Dossier Adapt, numero 3 del 13 aprile 2011zionalità) essendo da regolamentare e l’altro da attuare (valutazione). Il legislatore ne è consapevole: nella certosina descrizione degli obiettivi, degli indicatori, delle risorse allocate e del piano di valutazione delle performance da adottare si legge la volontà di spersonalizzare un sistema, di allontanare qualsiasi fonte
di sviamento di potere di natura
politica o sindacale (la presenza
della Civit con le delibere e le
linee guida sulla valutazione sono funzionali allo scopo).
Va da sé che mentre la irregimentazione della discrezionalità
è maggiormente praticabile nelle
amministrazioni centrali, ove è
presente l’Organismo indipendente della valutazione, non è
così negli enti locali ove l’istituzione dell’organismo non è obbligatoria. Che però l’operazione
sia dirompente anche per le amministrazioni centrali lo dimostra
il tentativo di non dare seguito
alle prescrizioni dell’art. 19 del
d.lgs. n. 150/2009, norma che
prevede la distribuzione dei dipendenti pubblici in 3 fasce (il
25% dei dipendenti sarà inserito
nella fascia alta; il 50% nella fascia media e i “nullafacenti” nel
rimanente 25%). Tra l’altro non
si consente alla contrattazione di
derogarvi se non nella misura del
5% sulla c.d. “fascia alta”, con
ricadute sulle altre.
L’intesa del 4 aprile rimanda infatti l’operazione almeno con
riferimento ai premi da applicare
per il 2010. Negli enti indicati
dagli artt. 16 e 31 del d.lgs. n.
150/2009 le previsioni sfumano
per il necessario rispetto delle
autonomie sancito con la l. Cost.
n. 3/2001, oltre che per la presenza del d.lgs. n. 267/2000 (c.d.
Testo Unico degli enti locali),
con cui il d.lgs. n. 150/2009 deve
16coordinarsi (qualsiasi deroga al
TUEL deve infatti essere espressa, come prevede lo stesso art. 4
del d.lgs. n. 267/2000). In tal caso la valutazione, in molti enti
già applicata per ragioni di razionalità della distribuzione delle
risorse, enfatizza la discrezionalità.
Sembra paradossale ma ciò che il
d.lgs. n. 150/2009 vuole perseguire, cioè la distribuzione a
pioggia degli emolumenti di produttività, rispondeva “patologicamente” a criteri di equità sostanziale. Premiare tutti per non
scontentare nessuno era la regola
negli enti pubblici, e il principio
naturalmente contrario a quelli
dettati dall’art. 97 Cost. è stato il
motivo principe della c.d. decontrattualizzazione del lavoro pubblico. La discrezionalità è quindi
divenuta l’anticamera del merito
anche a costo di creare tensioni
nell’ufficio; il dirigente deve valutare per premiare, solo che lo
deve fare secondo una griglia di
indicatori, obiettivi e risorse. L’idea è che una tecnica manageriale innestata nella pubblica amministrazione, pur con le difficoltà
che ci si può immaginare e già
dimostrate dal d.lgs. n. 286/1999,
possa neutralizzare la naturale
propensione degli amministratori
a cadere nella figura dell’eccesso
Le soluzioni offerte vanno dal
mettere in diretta correlazione
tale compito con il controllo di
gestione al disciplinare in modo
minuto e vincolante le procedure
di comunicazione tra i valutatori
ed i valutati. In particolare la trasparenza (altro valore principe
della riforma, come testimonia
l’art. 11) applicata ai modelli organizzativi e valutativi messi in
campo è funzionale al miglioramento della qualità delle attivitàe dell’accrescimento delle professionalità. Per raggiungere tali
esiti è indispensabile che, all’avvio del ciclo delle performance,
il valutato sappia bene cosa ci si
attende da lui in termini di obiettivi da raggiungere, di competenze professionali da utilizzare e di
comportamenti da praticare. Che
nel corso dell’anno siano tempestivamente segnalati i fattori di
criticità. E che la valutazione finale del grado di raggiungimento
degli obiettivi, delle competenze
professionali e dei comportamenti manageriali siano comunicati e
spiegati. È per tale motivo che è
risultato necessario ridurre il grado di arbitrarietà insito nella valutazione. Le delibere Civit hanno un valore fondamentale in tal
senso, dando le coordinate di un
rinnovamento estremamente profondo perché basato sul tecnicismo, ad oggi l’unico vero fattore
in grado di invertire il senso di
marcia ad un intero settore perché avulso e non impermeabile
agli umori della politica e del
Da qui sia all’attività degli Oiv
che a quella del dirigente non
può però chiedersi di essere asettica; ciò che si vuole è la correzione di una ineliminabile discrezionalità a mezzo di modelli organizzativi, trasparenti, conosciuti, comunicati e partecipati.
L’idea è che la discrezionalità
possa sposarsi alla valutazione
per concepire il merito. Su detta
equazione, che è rimasta previsione per l’intervento della manovra con il d.l. n. 78/2010
(convertito nella l. n. 122/2010),
si concentrano i maggiori dubbi e
le maggiori speranze.
Diritto delle relazioni di lavoroOsservatorio Retribuzione variabile e contrattazione decentrataPubblicazioniIl nuovo processo di riforma della pubblica amministrazione (c.d. riforma Brunetta) ha raggiunto completezza e
maturazione con la l. delega n. 15/2009 e il decreto di attuazione n. 150/2009. La legge del 2009 ha ridefinito il
ruolo della dirigenza, ha modificato la disciplina delle sanzioni disciplinari e della responsabilità dei dipendenti, ha
attribuito nuove funzioni al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e ha ridefinito il ruolo della Corte dei
Conti. Il d.lgs. n. 150/2009 ha attuato la delega contenuta negli artt. da 2 a 7 della l. n. 15/2009, approntando una
riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Fulcro dell’intera operazione è il sistema di misurazione, valutazione e trasparenza delle performance, nella certezza che
processi controllabili consentano un miglior governo delle organizzazioni pubbliche oltre che il raggiungimento
degli obiettivi che il legislatore ha esplicitato nel decreto. Questo commentario, agile nella lettura e con una forte
vocazione pratica, intende accompagnare il lettore nella conoscenza e nella corretta interpretazione delle tante
novità che stanno interessando la pubblica amministrazione italiana.17Il Dossier è realizzato in collaborazione con i soci di AdaptABI • ACLI • Adecco Italia • AiFOS • Ali • Alleanza Lavoro • ANCC-Coop • ANCE •
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Gaetano Zilio Grandi (Direttore responsabile)
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Approfondimento sui temi delle relazioni industriali e di lavoro – Numero 3 del 13 aprile 2011
Registrazione n. 1609, 11 novembre 2001 – Tribunale di ModenaAll pages:123456789101112131415161718InfoSaveLikeShareDownloadMoreDossier n. 3/2011 Published on Jun 3, 2011 Performance pubblica amministrazione e obblighi di pubblicazione on-line
a cura di Renzo Remottimaddalena.magniFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore