Source: https://elderecho.com/la-prueba-en-el-proceso-contencioso-administrativo-ii
Timestamp: 2018-12-18 23:25:12
Document Index: 156458830

Matched Legal Cases: ['artículo 217', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 11', 'e contrario', 'artículo 24', 'artículo 60', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 57', 'artículo 64', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 24', 'artículo 61', 'artículo 24', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 61', 'artículo 61']

El concepto de la carga de la prueba no está excesivamente perfilado en los procesos administrativos
Tribuna 28-05-2018
Por lo que se refiere a la carga de la prueba es este un concepto no excesivamente perfilado en los procesos administrativos, al ser tributario de la doctrina civilista, explicándose su menor relevancia por la importancia del expediente administrativo (STS de 5 de julio de 2012, rec. casación 6649/2009 -EDJ 2012/149758-).
Según el artículo 217.2 y 3 de la LEC -EDL 2000/77463- (“carga de la prueba”) “corresponde al actor (…) la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda y de la reconvención. Incumbe al demandado (…) la carga de probar los hechos que, conforme a las normas que les sean aplicables, impidan, extingan o enerven la eficacia jurídica de los hechos a que se refiere el apartado anterior”.
En todo caso, se anula el acto administrativo recurrido cuando se entiende que, por estar el expediente incompleto, la Administración no ha motivado y considerando la carga de la prueba que recae sobre aquella. Así, la sentencia del TSJ de la CV de 22 de mayo de 2012 (recurso 1030/2009) lo cierto es que no consta en las actuaciones testimonio del acuerdo sancionador. Esta circunstancia impropia no ha sido suplida por la parte procesal a quien incumbe la carga de hacerlo, la Administración demandada, aunque podía haberlo hecho, bien solicitando la completación del expediente administrativo, bien adjuntando el susodicho acuerdo en el escrito de contestación a la demanda. A la Administración demandada le incumbe acreditar pudiendo hacerlo a través del expediente administrativo los hechos que dotan de legitimidad a su actuación, y en este sentido y en lo que ahora interesa, es un hecho legitimador que haya una motivación sobre la culpabilidad de la persona sancionada. De ahí que tenga que asumir consecuencias procesales negativas porque no aporta al proceso el expediente administrativo, ello por efecto de la carga de la prueba. Desde luego la falta de remisión del expediente en ningún caso puede imponer al justiciable la carga de acreditar aquellos extremos que deberían constar en aquel, primando irrazonablemente la pasividad de la administración. La anterior conclusión no varía si la parte actora no ejerció la posibilidad procesal de solicitar que se complete el expediente administrativo. Tal posibilidad no altera ni matiza la carga que tiene la administración de acreditar los hechos que legitiman su actuación, dado que la facultad de pedir que se complete el expediente ha de concebirse como un medio para favorecer la defensa del administrado, por ejemplo, alegando, a la vista de actuaciones administrativas completas, motivos de impugnación que no artículo en la vía administrativa. Así pues la sola circunstancia de que la Administración demandada no ha acreditado una motivación sobre la culpabilidad de la parte recurrente es causa bastante para considerar contrario a derecho el acuerdo sancionador impugnado" (3).
Cuando la norma prevé un régimen de excepción (por ejemplo, en materia de contratación, poder acudir a algún procedimiento que excepciona la concurrencia y la publicidad) la carga de la prueba recae sobre quien quiera beneficiarse de tal excepción (STJUE de 10 de abril de 2003 asuntos acumulados C-20/01 y C-28/01, Comisión de las Comunidades Europeas contra Alemania -EDJ 2003/5762-).
Puede citarse la STS de 5 de junio de 1991: “(...) resulta de todo punto necesario que el mismo (es decir, el interesado) y no la Administración tenga que acreditarlos, demostrando que la total terminación de las obras tuvo lugar antes de un año, o de cuatro, de la reacción del Ayuntamiento, independientemente de que pruebe que las obras se patentizasen antes de tales tiempos, ya que en este aspecto no rigen los artículos 230 y 92 invocados, sino el 185 que hemos examinado, desarrollado en los artículos 31 y 32 del Reglamento de Disciplina Urbanística. Por ello, afirmado por el ahora apelante que la construcción de la nave acordada demoler por el Ayuntamiento de Valladolid en sus acuerdos de 27 de diciembre de 1983 y 6 de marzo de 1984 se terminó a primeros de 1981 o dentro de 1980, tiempos en que evidentemente, y no se cuestiona, habría sido tardía la reacción municipal, no acreditados estos extremos ni por las pruebas practicadas en la primera instancia correctamente apreciadas por la Sala de Valladolid, ni por la realizadas en esta alzada, reducidas a una documental que por inconcreción no lo demuestra, al referirse a un funcionamiento de la nave y a un dato aproximado, se impone la desestimación de la apelación y la confirmación de la sentencia recurrida en cuanto a su desestimación del recurso formulado contra los expresados acuerdos”.
Asimismo, la STSJ de la Comunidad de Madrid 2217/2006, de 21 de diciembre de 2006 -EDJ 2006/438400-: “Y como señalan las Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1996, 26 de septiembre de 1988, 19 de febrero de 1990 y 14 de mayo de 1990, el plazo de cuatro años del artículo 9 del Real Decreto Ley 16/1981 de 16 octubre -EDL 1981/3420- empieza a contarse desde la total terminación de las obras, y sin necesidad de acudir a las reglas generales de la carga de la prueba, elaboradas por inducción sobre la base de lo dispuesto en el artículo 1.214 del Código Civil -EDL 1889/1- será de destacar que la carga de la prueba en el supuesto litigioso la soporta no la Administración sino el administrado que voluntariamente se ha colocado en una situación de clandestinidad en la realización de unas obras y que por tanto ha creado la dificultad para el conocimiento del «dies a quo» y el principio de la buena fe, plenamente operante en el campo procesal, artículo 11,1 Ley Orgánica del Poder Judicial -EDL 1985/8754- impide que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad, sin que aquí pueda hablarse en absoluto de la presunción de inocencia aplicable en el ámbito del derecho sancionador administrativo, al no tratarse la actividad enjuiciada de una medida sancionadora sino de restauración de la legalidad urbanística alterada, sentencia esta que reitera la doctrina establecida en la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1991, declarando expresamente que en estos supuestos la carga de la prueba de la prescripción no la soporta la Administración sino el administrado que voluntariamente se ha colocado en una situación de clandestinidad y que por tanto ha creado la dificultad para el conocimiento del «dies a quo» en el plazo que se examina, por ello el principio de la buena fe, plenamente operante en el campo procesal impide, que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad”.
No obstante, en la práctica del proceso contencioso-administrativo se parte de una presunción de «legalidad, veracidad y certeza» de las actas o informes administrativos que sitúa al particular recurrente en una posición nada fácil (sobre las presunciones procesales, artículos 1249 y siguientes del CC -EDL 1889/1-). Si se nos permite el símil, «en caso de empate» vence la Administración.
-Las comprobaciones de valores de la Administración gozan de presunción de certeza que puede desvirtuarse mediante prueba de contrario (STSJ 328/2016 de Baleares de 7 de junio de 2016 -EDJ 2016/124657-).
-También en cuanto a la valoración de las exenciones por los Tribunales médicos militares del Servicio Militar (STS de 23 de mayo de 1996). O en materia de tributos (STS de 14 de junio de 1996) o de expropiación forzosa, ya que las decisiones de los Jurados de expropiación también gozan de la presunción de legalidad, veracidad y acierto (STS de 13 de mayo de 1996; STS de 4 de noviembre de 1996). En efecto, el Tribunal Supremo viene atribuyendo a los Acuerdos dictados por los Jurados Provinciales de Expropiación, dada su especial composición técnica e imparcialidad, no sólo una presunción de legalidad, sino también de acierto, frente a la que puede hacerse prevalecer el resultado de otras pruebas siempre que se hayan practicado con las debidas garantías y se sustenten, en cuanto a los criterios valorativos, en lo establecido en la Ley (cfr., por todas, la STS de 7 de febrero de 2011 (recurso de casación nº 5922/2006 -EDJ 2011/8541-). No obstante, esta presunción de acierto no puede predicarse sin más de los Jurados autonómicos, ya que si no concurren las especiales características en la experiencia y especial composición en el Jurado autonómico que permitan destruir eficazmente aquella presunción, sencillamente decae el elemento de la certeza en la presunción (STS de 23 de septiembre de 2008, recurso contencioso-administrativo nº 12/2004); SSTS de 8 de septiembre de 2011 (recurso de casación nº 5943/2008) y 25 de octubre de 2011 (recurso de casación nº 1298/2008).
«En relación a dicha cuestión, es preciso recordar ahora la doctrina de este Tribunal Supremo, que por reiterada y constante hace innecesaria su cita, en virtud de la cual las resoluciones de los Jurados de Expropiación gozan de una presunción de acierto que está basada en la competencia, especialización y presumible objetividad de sus componentes, presunción que por su naturaleza puede y debe ser revisada en vía jurisdiccional, correspondiendo a la jurisdicción contencioso-administrativa decidir sobre el acierto de la resolución impugnada, sin que pueda legalmente mantenerse la tesis de que sólo pueden reformarse las valoraciones de los Jurados en los dos únicos supuestos de que incurran en un notorio error material o de preceptos legales, ya que las facultades revisoras se extienden, además a los casos en los que se acredite una desajustada apreciación de los datos materiales o cuando la valoración no esté en consonancia con la resultancia fáctica del expediente o represente un desequilibrado justiprecio en atención a datos, referencias o circunstancias que acrediten la falta o exceso de compensación material para el expropiado que el instituto jurídico de la expropiación debe necesariamente comportar para él, resultando un medio eficaz para desvirtuar tal presunción el dictamen pericial emitido en la vía jurisdiccional con las garantías procesales establecidas en los arts. 610 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463-, por tener las mismas características de imparcialidad y objetividad que el acuerdo del Jurado de Expropiación, por el que, si existen discordancias entre las valoraciones a que llega el órgano tasador administrativo y el dictamen pericial, el Tribunal puede fijar justiprecio siguiendo el dictamen emitido en autos, valorando conforme a las reglas de la sana crítica, tal como queda explicitado en el Fundamento de Derecho Sexto de la sentencia apelada».
Discutible parece mantener este mismo criterio cuando la Administración delega en particulares o gestores privados este tipo de funciones de cuantificación del daño (Ley 10/1993, de 26 de octubre -EDL 1993/18279-, sobre vertidos líquidos industriales al sistema integral de saneamiento, de la Comunidad Autónoma de Madrid; artículos 2, 18 y 46).
En este sentido, el Derecho administrativo sancionador plantearía una singular problemática, ya que la presunción de veracidad colisiona con el derecho fundamental a la presunción de inocencia. En estos casos se ha partido del principio de distribución de la carga de la prueba, así por la STS de 29 de noviembre de 1996, concluyendo que «la presunción de veracidad es bastante para destruir la de inocencia del artículo 24 CE -EDL 1978/3879- y para trasladar a la parte que niega los hechos la carga de desvirtuarlos»; no obstante, en estos casos ha de exigirse que la Administración consiga probar, «suficientemente», a efectos de poder destruir la presunción de inocencia (STC 45/1997, dando la razón al particular recurrente).
Finalmente, téngase en cuenta que en el artículo 60 de la LJCA -EDL 1998/44323- se ha añadido un párrafo 7 relacionado con la carga de la prueba por la disp. adic. 6.2 de Ley Orgánica 3/2007, de 22 marzo -EDL 2007/12678-: «De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón del sexo, corresponderá al demandado probar la ausencia de discriminación en las medidas adoptadas y su proporcionalidad. A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano judicial, a instancia de parte, podrá recabar, si lo estimase útil y pertinente, informe o dictamen de los organismos públicos competentes».
“En estas circunstancias se plantea el presente recurso de casación, en cuyo primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-, se alega que la sentencia no analizó debidamente la prueba pericial (…) Se cuestiona en este motivo de casación la valoración de prueba pericial efectuada en la instancia, entendiendo que no se ajusta a las reglas de la sana crítica ni responde a una valoración racional, incurriendo en errores y confusiones, determinando su falta de claridad y motivación (…).
Como excepción al principio de aportación de parte, la LJCA -EDL 1998/44323- prevé ciertas facultades judiciales relacionadas con la fase de prueba. Primeramente la posibilidad de que el Juez o Tribunal acuerde de oficio el recibimiento a prueba (por tanto, cuando las partes hayan renunciado a ello). Segundo, que disponga la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto. Tercero, y aun habiendo finalizado el período de prueba, acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que estimare necesaria (hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia). El cuarto supuesto, o facultad, es la extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos conexos (STS de 6 de febrero de 1996).
Por contrapartida, las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen como diligencias (artículo 61.3 de la LJCA -EDL 1998/44323-; STS de 6 de julio de 1996, FJ 3; STS de 29 de marzo de 1996 F.4).
Finalmente, el apartado cuarto del presente artículo 61 alude a un supuesto interesante para el caso de que las partes hayan solicitado que el recurso se falle sin necesidad de prueba, vista o conclusiones y el Juez o Tribunal haya hecho uso de su facultad de acordar de oficio el recibimiento a prueba. En estos casos, el letrado de la administración de justicia pondrá de manifiesto a las partes el resultado de la prueba, las cuales podrán, en el plazo de cinco días, alegar cuanto estimen conveniente acerca de su alcance e importancia (artículo 61.4 por referencia al artículo 57). Esta oportunidad de las partes de realizar alegaciones se extiende también al caso en que el órgano jurisdiccional acuerde la práctica de cualquier diligencia de prueba después del trámite de conclusiones (conclusión ésta que se deduce de relacionar los artículos 61.4 y 61.2, pero la LJCA -EDL 1998/44323- lo prevé expresamente en el artículo 64.4).
La posibilidad de solicitar que se falle el asunto sin necesidad de prueba, vista o conclusiones se afirma por la STSJ Comunidad Valenciana nº 1976/2006, de 7 de diciembre de 2006 -EDJ 2006/421582-: «no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba ni existiendo oposición a la admisión del presente recurso, ni solicitado por las partes la celebración de vista o la presentación de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia».
Es preciso señalar en este punto que son plenamente aplicables al orden contencioso-administrativo los artículos 434 y 435 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento civil -EDL 2000/77463-, que regulan la práctica y celebración de diligencias finales una vez iniciado el plazo para dictar sentencia, bien sea a petición de parte, bien sea de oficio por el órgano jurisdiccional (en ambos casos según las reglas y bajo las condiciones referidas en los citados artículos de la LEC, a los cuales nos remitimos), suspendiéndose en dicho caso el plazo para dictar sentencia y volviéndose a computar una vez finalizado el trámite de alegaciones de las partes respecto de las pruebas finales celebradas.
La doctrina jurisprudencial sobre la incorporación de una prueba pericial, obrante en un proceso contencioso administrativo y practicada con todas las garantías procesales, a otro, cuando exista entre ambos una conexión directa “se convirtió en norma” al recogerse en el artículo 61.5 LJCA de 13 de julio de 1998 -EDL 1998/44323- (STS de 17 de mayo de 2001, recurso nº 9058/1997, en un caso en que hubo un único procedimiento expropiatorio por estar incluidas ambas fincas en un Plan Especial de equipamiento de Sistemas Generales).
No es inhabitual que se estimen los recursos fundados en que hubo extensión de la prueba de otro proceso, que sirve a la Sala para resolver, pero sin haber dado trámite de aclaraciones a la parte (que después por ello recurre, ante esta situación, que considera contraria al artículo 61.5 de la LJCA -EDL 1998/44323-: STS de 2 de diciembre de 2013 rec. 975/2013).
Podemos seleccionar la STS de 27 de octubre de 2014 rec. 174/2012: “este Tribunalha tenido ocasión de señalar ennumerosas sentencias -entre ellas STS de 3 de mayo de 2012 (rec. 2030/2009),6 de noviembre de 2012 (rec. 6456/2009) y de 12 de noviembre de 2012 (rec. 6103/2009)-, que la valoración como sustentode la decisión adoptadade la prueba practicadaen otro proceso sin dar traslado a las partes , impide la posibilidad de defensa ynecesaria contradicción que ha de presidirel proceso. La parte no tiene la ocasión de conocer y alegar lo que a su derecho convenga sobre la prueba pericial y los valores adoptados enlas mismas en relación con su adecuación a las circunstancias del caso. Ello supone una infracción del mencionado artículo 61.5 LJCA -EDL 1998/44323-, así como una violación del derecho fundamental ano padecer indefensión, proclamado por el artículo 24 CE -EDL 1978/3879-. En consecuencia, el motivo ha de ser estimado”.
Otro ejemplo de ello es la STS de 3 de mayo de 2012 recurso 2030/2009 sosteniendo que basar el fallo de la sentencia en pruebas periciales provenientes de procesos distintos y haberlo hecho sin incorporarlos al procedimiento deja al recurrente en situación de indefensión, ya que este no tuvo ocasión de conocer y alegar lo que a su derecho conviniera sobre dichas pericias y con su adecuación a las circunstancias del caso. Ello supone una infracción del mencionado artículo 61.5 LJCA, así como una violación del derecho fundamental a no padecer indefensión proclamado por el artículo 24 CE -EDL 1978/3879-.
“Como consecuencia de esta doctrina, era obligado en el caso enjuiciado no, como parece pretender la parte recurrente, aplicar sin más el justiprecio reconocido en un proceso anterior que se toma como término de comparación relevante --puesto que ello hubiera sustraído a las partes la posibilidad de alegar en relación con el dictamen emitido en el mismo que fue en su día aceptado--, sino disponer que fueran traídos a los autos y se oyera a las partes sobre los otros dictámenes. Sólo hubiera podido admitirse como justificado el prescindir de traer el dictamen o dictámenes periciales en cuestión a los autos en el supuesto de que, dada la pasividad de la parte recurrente en materia de prueba, dicha iniciativa del tribunal apareciese como fuera de las facultades que el mismo ostenta para la práctica de pruebas de oficio al amparo del artículo 75 de la Constitución -EDL 1978/3879-. Mediante el ejercicio de dichas facultades, en efecto, no puede suplirse la total omisión de la parte, por exigirlo así el principio de aportación de parte por el que el proceso se rige, pero sí completarse el material alegatorio y probatorio ofrecido por ésta, para evitar su indefensión (v. gr., sentencias de esta Sala de 31 de octubre de 1995 y 28 de noviembre de 1996, las cuales aprecian indefensión por la omisión del ejercicio de las facultades que otorga el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción para la práctica de oficio de la prueba pericial). En el supuesto enjuiciado se observa cómo, aun cuando la parte solicitó incorrectamente que la prueba pericial se practicara para obtener el valor real de los bienes, en definitiva se practicó por impulso de la Sala con arreglo a un método residual adecuado a Derecho, por lo que la Sala de instancia, al reconocer el valor de dicha prueba pericial, como admitió en la sentencia, no podía desconocer que en otros dictámenes correspondientes a otros procesos ya sustanciados se había partido de un valor superior para la aplicación de idéntico método, por lo que resultaba obligada su incorporación con el fin de tenerlos en cuenta, bien para aceptarlos, bien para justificar como más adecuada la valoración realizada por el perito que opinó con posterioridad, motivando así el cambio de criterio y evitando con ello lesionar el principio de igualdad en la aplicación de la ley”.
La misma STS 2110/2000 de 16 de marzo de 2000 señala que para la aplicación del artículo 61.5 LJCA -EDL 1998/44323- esas sentencias de procedimientos conexos del mismo órgano jurisdiccional de los que se toman los efectos de las pruebas periciales no sólo pueden ser anteriores, sino también con las coetáneas, es decir, con escasa diferencia de fechas en procesos cuya tramitación ha sido simultánea (siguiendo la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional 2/1983).
La STS 2110/2000 de 16 de marzo de 2000 señala asimismo que para la aplicación del artículo 61.5 LJCA -EDL 1998/44323- esas sentencias de procedimientos conexos del mismo órgano jurisdiccional de los que se toman los efectos de las pruebas periciales pueden haber sido recurridas en casación, pues la doctrina constitucional sobre el principio de igualdad en la aplicación de la ley no exige que las sentencias dictadas en los casos idénticos sean firmes, sin perjuicio de que por razones evidentes de lógica procesal y del valor de la jurisprudencia como fuente complementaria del ordenamiento jurídico, la Sala de instancia deba tener en cuenta las sentencias en casación que puedan dictarse en cuanto puedan afectar a la resolución del caso enjuiciado.