Source: https://jus.com.br/artigos/27326/planejamento-urbano-democratico-como-meio-para-o-acesso-ao-direito-a-moradia
Timestamp: 2018-05-21 09:14:09+00:00
Document Index: 26653867

Matched Legal Cases: ['artigo 24', 'artigo 204', 'artigo 4', 'artigo 4', 'artigo 42', 'artigo 17', 'artigo 4', 'artigo 541']

Planejamento urbano democrático como meio para o acesso ao direito à moradia - Jus.com.br | Jus Navigandi
Planejamento urbano democrático como meio para o acesso ao direito à moradia
Este estudo busca evidenciar o modelo de formação das nossas cidades, pugnando por um planejamento urbano democrático formado a partir de uma reforma urbana que se concretize com o uso de ferramentas de inclusão e participação social.
THE DEMOCRATIC URBAN PLANNING AS A WAY TO ACCESS THE RIGHT OF HOUSING
Higo Viana da Silva[1]
Este estudo busca evidenciar o modelo de formação das nossas cidades, pugnando por um planejamento urbano democrático formado a partir de uma reforma urbana que se concretize com o uso de ferramentas de inclusão e participação social como: Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, Concessão de Uso de Bens Públicos e o Contrato de doação, ferramentas estas integrantes da política urbana que estão regulamentadas à disposição dos entes públicos, para que se postas em prática, efetivem o direito à moradia para a população residente nos centros urbanos.
Palavras-chave: Planejamento Urbano, Ferramentas Democráticas, Inclusão e Participação Sociais.
This study seeks to demonstrate our cities formation model, fighting for a democratic urban planning formed from urban reform materialized through the use of social inclusion and participation tools such as: Special Zones of Social Interest - ZEIS Award of Use public Goods and the donation contract, members of these tools that are regulated urban policy available to public entities, that if acted upon, enforce the right to housing for the population living in urban centers.
Keywords: Urban Planning, Democratic Tools, Social Inclusion and Participation.
Ao longo do tempo, o modelo de planejamento urbano nas cidades brasileiras tem fomentado uma ocupação urbana excludente, reservando às populações carentes determinados locais que são geralmente periféricos e de difícil acesso à moradia.
Assim é que, depois de detectar os elementos desse contexto de desordem e de ilegalidade, este estudo buscará evidenciar que as normas relativas ao planejamento e ao uso do solo urbano também encampam importantes instrumentos de representação político-democrática nas cidades, poderosas ferramentas que podem viabilizar o “direito à moradia” para a população.
Este estudo está dividido em dois capítulos, sendo o primeiro um resumo do atual modelo de urbanização das nossas cidades, e traz consigo uma proposta de planejamento urbano democrático, enquanto que o segundo traz à baila algumas ferramentas de regularização fundiária que estão regulamentas e são formas de participação e inclusão social na busca pelo direito à moradia e seus consectários.
Nestes termos, esta pesquisa trará como exemplos de ferramentas democráticas que viabilizam o alcance do direito à moradia as Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, a Concessão de Uso de Bens Públicos e o Contrato de doação; instrumentos estes que estão regulamentados como integrantes da política urbana, estando à disposição do poder público para sanar as contradições sociais vivenciadas nas nossas cidades.
1 PLANEJAMENTO URBANO DEMOCRÁTICO
O atual modelo urbano que está presente nas nossas cidades não garante o devido acesso aos direitos das pessoas, principalmente no que toca aos direitos sociais que são abrangentes e necessitam de uma maior repartição dos investimentos públicos.
Especificamente, com relação ao direito à moradia, verifica-se que este direito está longe de ser garantido a toda população, pois muitas destas estão segregadas e vivem sem nenhum dos direitos que compõem o direito à cidade moderna, como saneamento, transportes coletivos, saúde, educação, segurança, entre outros, e por consequência, tem restrito os direitos de natureza social.
Esse quadro social se justifica pela maneira privatista que se encontra a gestão da propriedade urbana, sempre ligada ao monopólio político e determinado por setores elitizados das nossas cidades, e diante dessa problemática, propõe nesse tópico discorrer sobre um planejamento urbano que se faça com as vozes da sociedade como um todo, sendo esta um agente de transformação social.
Discorrendo sobre o modelo urbanístico no Brasil, Fernandes (2006, p. 5), pontua que:
Complexo e multidimensional, esse processo de segregação socioespacial deve-se a uma combinação histórica de diversos fatores como as dinâmicas formais e informais do mercado de terras: centralização político administrativa; corrupção endêmica. De especial importância também tem sido a sobrevivência da estrutura fundiária concentrada e privatista do país; a natureza elitista da incipiente tradição de planejamento urbano; a renovação das práticas seculares de clientelismo político, etc.
Conforme aponta o autor, no nosso país ainda prevalece uma estrutura fundiária privatista de ocupação do solo urbano, modelo que há muito tempo vem mostrando suas formas de segregação e constante violação do direito das pessoas.
Diante desse quadro, deve-se tentar a elaboração de uma forma de planejamento das cidades de maneira a romper com o modelo ora vigente, criando condições da sociedade participar das decisões políticas que envolvam as buscas de melhorias de qualidade de vida e a aquisição dos direitos basilares à sobrevivência.
Para tal engajamento, faz-se necessário um empenho político e social de maneira a se permitir o devido acesso das pessoas e de suas instituições representativas, a ponto de influírem na tomada de decisões e colaboração na estruturação das cidades, bem como nas demais decisões que envolvam as melhorias na qualidade de vida da população.
Nesse segmento, deve-se chamar atenção para a necessidade da população se engajar nas decisões locais que envolvam o planejamento e a disponibilidade de serviços públicos de coleta de lixo, estruturação das redes de esgoto, preservação dos mananciais de água potável, instalação de pontos de transportes coletivos, instalação de iluminação pública, entre outros.
Para vencer essa estrutura concentrada e privatista[2] das decisões das coisas públicas, propõe-se que cada organização de classe desempenhe um papel de manifestação sobre a busca de melhorias para aprimoramento da qualidade de vida de seus membros.
A dificuldade se apresenta pela falta de conhecimento da população e do comodismo, que conjuntamente, acompanham várias lideranças descomprometidas com os fins coletivos por estarem submetidos a constantes buscas de interesses pessoais[3].
No Brasil, a regularização fundiária das terras urbanas deve ser disciplinada pelo poder estatal, conforme o modelo normativo vigente, tanto a União, como os Estados quanto o Distrito Federal, podem legislar concorrentemente sobre direito urbanístico, conforme está explícito artigo 24, I da Constituição Federal[4] (BRASIL, 2012a).
No plano jurídico, a Lei nº 10.257/2001 - Estatuto da Cidade (BRASIL, 2012b), já traz essa previsão:
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;[...]. (grifo do autor).
Pelo que está posto, a norma também chama atenção para a ativa participação e cooperação entre governos, iniciativa privada e todos os setores que tenham relação com a política urbana.
Esses fatores acendem a importância de uma política com uma participação social na efetivação de direitos, e que estes pela sua plenitude, englobam incessantemente, os direitos coligidos com a função social da propriedade, e a aquisição de uma moradia, passa necessariamente, pela condição de assegurar a todo cidadão seu estabelecimento residencial.
Nesse diapasão, surge a necessidade das administrações públicas criarem órgãos gestores que possam estar entrelaçados com a comunidade, colhendo informações e auxiliando no atendimento das reais necessidades da população, fugindo do “velho modelo” de governança centralizado onde prevalece o interesse de determinados grupos sociais.
Essa proposta busca romper com “a gestão das políticas que nessas áreas acontece nos velhos moldes, sem o reconhecimento dos espaços de participação e de controle social que a nossa Constituição determina”. (ALMEIDA, 2007, p. 386).
Com o mesmo propósito, ao externar seus comentários sobre os limites à gestão democrática nas administrações das cidades de Natal e Maceió nos governos das prefeitas Vilma de Faria e Kátia Born, respectivamente, Almeida (2007, p. 386-387) também aduz:
A relação que se estabelecia entre a prefeitura e os conselhos tanto em Natal como em Maceió estava pautada apenas na exigência imposta pela Constituição. Já que a transferência de recursos necessita da existência desses instrumentos participativos, as prefeituras de Natal e de Maceió criaram os conselhos municipais ligados às diferentes áreas de políticas sociais, não permitindo, no entanto, que fossem espaços de participação da sociedade civil no processo de formulação, implementação e fiscalização de políticas públicas.
Nessa face, está inserido todo um rol de direitos fundamentais sociais que não podem ser objeto de descaso como há tantos anos tem sido, e para que se mude essa forma de tratamento às necessidades de habitação do homem no espaço urbano, oportuno é a soma de esforços coletivos para afastar de uma vez por todas as omissões dos entes públicos que atuam em prol do “clientelismo e do pagamento de favores[5]”. (ALMEIDA, 2007, p. 390).
Por esta razão, diuturnamente, a população deve estar atenta às suas necessidades, para que através de seus representantes locais e líderes comunitários, possa buscar as devidas soluções junto aqueles que estão na administração dos recursos públicos.
Por fim, salienta-se que não se pode ficar na expectativa de boas intenções que permeiam os discursos dos governantes; a efetividade no alcance dos bens indispensáveis à sobrevivência não esperam a próxima campanha política.
1.1 Participação Social como Forma de Inclusão Social
Com o advento da Constituição Federal de 1988, as expectativas de conquista se expandiram no campo dos direitos sociais, principalmente com a possibilidade de crescimento de uma participação social nas decisões administrativas dos municípios.
Diante do exposto, objetiva-se nesse item mostrar as nuances da elaboração de um Plano Diretor Municipal participativo e democrático no âmbito de nossas cidades, com o fito de redemocratizar toda estrutura concentradora que vige até os dias atuais.
Nesse contexto, surge no plano dos direitos sociais, a incorporação de mecanis­mos que apontam para um novo padrão de política social, o qual se pode denominar de “universalista ou distributivista”. (SANTOS, 2002, p.104).
Nessa ótica, faz-se oportuno chamar atenção para as políticas nacionais regulamentadas que têm como principal característica a incorporação da participação da sociedade nas esferas de poder.
Essa participação se dá em três níveis, ou seja, através de Conselhos que se expressam através de uma composição de representantes de instituições dos bairros, da sociedade civil como um todo e de representantes do Estado.
Nesse sentido, já previu a nossa Carta Constituinte em seu artigo 204, II[6] (BRASIL, 2012a), que a participação social se dá, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Nesse cenário, Santos (2002, p. 103) preleciona que:
A participação ampliada apresenta um formato que permite aos grupos de interes­se participar da formulação de diretrizes, da elaboração de programas e políticas, bem como do formato da sua implementação, ou seja, possibilita, além do exercício do con­trole social sobre a gestão através de mecanismos de fiscalização e avaliação do poder público, influenciar o próprio caráter e escopo das políticas públicas.
Uma participação social não se limita à identificação das prioridades e reivindicações sociais, pois deve adquirir um caráter deliberador na formação de políticas públicas e de cogestão das mesmas, levando aos órgãos institucionalizados a noção de planejamento que deve ser seguida em favor da coletividade, principalmente na elaboração dos planos diretores municipais.
É através do Plano Diretor que a política urbana em todos seus níveis se extrai dos setores da sociedade e se transforma em mecanismo de implementação de realização das políticas públicas nos municípios.
É mister destacar que no Brasil, apesar das previsões normativas vigentes, em níveis federal, estadual e municipal a respeito do planejamento urbano, ainda estão ausentes verdadeiras planos de municipalização.
Daí, o papel essencial dos movimentos sociais serem movimentos reivindicativos de caráter abrangente e representativo, como as centrais sindicais, associações de bairros, classes de profissionais, Ongs, setores das Igrejas, entidades sem fins lucrativos, e toda sociedade civil.
Resta evidenciado que, muitas vezes a participação social se dá de maneira diversa de como deveria ser, pois nascem representações nas comunidades com o objetivo de promoção pessoal de seus líderes, ao invés de terem preocupação com os problemas enfrentados pela comunidade que ora se representa.
Nessa perspectiva, faz-se necessário uma participação organizada a partir de temáticas que envolvam os diversos setores sociais e as necessidades da população a partir de uma pauta expressa pelo Plano Diretor Municipal que é formalmente criado para tornar realidade à efetivação dos direitos das pessoas, de maneira a minimizar as dificuldades imprescindíveis de todos os cidadãos, fomentando a melhoria na qualidade de vida.
Nessa senda, Antunes (2008, p. 318), prescreve que:
O Plano Diretor é lei formal, não podendo ser substituído por decreto ou outro ato administrativo de qualquer natureza. Como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, ele é parte integrante e indissociável do processo de planejamento municipal.
Exemplo positivo desse novo desempenho de entrelaçamento entre a comunidade e a administração pública se viu no modelo adotado pelo governo da cidade de Janduis – RN, no período de 1988 a 1992, conforme relata Costa (2010, p. 27), ao alegar que:
Quando o poder público estabelece um padrão democrático e participativo com os agentes e atores sociais e políticos locais, quando as redes de relações sociais, cooperação e solidariedade pré-existentes são mobilizadas e outras redes instituídas pelo próprio processo de participação se constituem, os conflitos de interesses não se tornam uma equação de soma zero, fazendo com que aumente a confiança e a pré-disposição para processar os conflitos através da negociação.
Conforme explicitado pelo autor, há décadas passadas, esse modelo de gestão apresentava resultados positivos, pouco importando as características da população do município como é o caso da cidade de Janduis[7] no Estado do Rio Grande do Norte, onde os recursos públicos se apresentam mais escassos do que nos grandes centros urbanos.
Na verdade, é preciso uma política voltada para o debate dos problemas sociais, levando a cabo a negociação e soma de esforços na administração das nossas cidades, independente dos entraves que possam surgir, como as disputas por interesses locais como o que se viu entre a câmara de vereadores e a gestão municipal na cidade de Janduis – RN no período ante mencionado.
Nesse desiderato, uma nova forma de administrar nossas cidades é o que se espera no atual momento vivido pela sociedade, principalmente com a aplicação dos instrumentos jurídicos que estão dispostos no nosso ordenamento, que trazem cada vez mais, a sociedade para próximo das instituições representativas.
2 FERRAMENTAS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA, INCLUSÃO E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
A Lei Federal nº 10.257/2001 - Estatuto da Cidade (BRASIL, 2013b), ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal (BRASIL, 2013a), no que tange às normas pertinentes à política urbana, trouxe vários institutos jurídicos e políticos para serem utilizados pela Administração Pública na questão da regularização fundiária.
Dentre esses institutos, destacam-se as zonas especiais de interesses sociais – ZEIS, a concessão de direito real de uso, a concessão de uso especial para fins de moradia, respectivamente, tratadas nas alíneas “f”, “g” e “h” do artigo 4º, V do referido Estatuto da Cidade. (BRASIL, 2013b).
Outro instrumento hábil para o atendimento da política urbana é o contrato de doação previsto no Código Civil Brasileiro (BRASIL, 2013c), o qual, quando utilizado devidamente pela Administração Pública, juntamente com os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, integram esse processo de regularização fundiária de espaços urbanos e de inclusão social.
Diante do exposto, analisaremos esses institutos com o fim de verificar a possibilidade de suas aplicações por parte das Administrações Públicas no desenvolvimento de políticas urbanas ligadas à moradia e habitação.
2.1 As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS
A legislação urbanística brasileira, com amparo na Constituição Federal e na Lei nº 10.257/2001- Estatuto da Cidade, traz a previsão de várias ferramentas de participação social e inclusão social na política urbana, entre as quais, está prevista a implantação das Zonas Especiais de Interesses Sociais - ZEIS.
As Zonas Especiais de Interesse Sociais são uma das ferramentas que visa romper com a vasta tradição de ocupação desordenada das nossas cidades, sendo trazida pelo Estatuto da cidade em seu artigo 4º como um dos instrumentos da política urbana.
Vejamos o que preconiza o referido Estatuto da Cidade:
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV – institutos tributários e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria; c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; V – Institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; b) servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; [...]. (grifo do autor).
No que diz respeito às ZEIS, apesar de estar prevista no plano normativo federal, devem ser regulamentadas pelos municípios, através do Plano Diretor Municipal, isso significa que esses instrumentos, além de previstos, devem ser aplicados conjuntamente.
Por sua vez, o próprio Estatuto da Cidade, traz a previsão de integração e cooperação entre os entes federativos para o desenvolvimento da política urbana, assim, enquanto as diretrizes gerais estão sob a competência federal, as diretrizes locais, incluindo a verificação das necessidades da população, permanecem sob a competência municipal.
Nesse segmento, impõe-se discorrer sobre as previsões do artigo 42-A do Estatuto da Cidade que foi complementado pela Lei nº 11. 977/2009 (BRASIL, 2013f), vindo a trazer as previsões de como os municípios devem proceder para a implantação da política urbana brasileira. É nestes termos, que está assentada a referida lei em comento:
Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter: V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, e demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso habitacional for permitido; V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido;(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012). (grifo do autor).
Conforme está disposto na legislação mencionada, verifica-se que as ZEIS são direcionadas para uma parcela populacional que não tem as condições de arcar com a manutenção das necessidades viáveis para uma vida com dignidade.
Diante desse pressuposto, as ZEIS se apresentam com uma grande ferramenta a uso do poder público em prol da população, surgindo como alternativa a um modelo público administrativo defasado relativamente aos problemas sociais.
No entanto, é necessário, em continuidade aos dispositivos do Estatuto da Cidade, regulamentar e criar leis por meio das Câmaras Municipais, para que sejam determinadas as Zonas de Interesses Sociais nos Municípios Brasileiros, e assim, serem adquiridos os recursos necessários para a urbanização dessas localidades.
Nesse sentido, ao comentar as ferramentas da política habitacional, Marchioni (2013, p. 22) aduz que:
As ZEIS têm a função de regularizar áreas que foram ocupadas por segmentos da população de baixa renda, sem levar em consideração as normas urbanísticas necessárias à sustentabilidade do território, ou possibilitar a regularização de novas áreas, essas vazias ou ociosas, com a finalidade de garantir a habitação popular.
Segundo o Estatuto da Cidade, ao tratar das diretrizes gerais da política urbana, também é previsto um estudo de viabilidade ambiental, sendo necessário um “planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente”. (BRASIL, 2013b).
Esse crescimento urbano irregular em áreas vazias ou desocupadas é um grande problema para as nossas cidades, pois estas localidades se formam sem nenhum planejamento urbanístico, e por essa razão, deixam de ser lembradas pelas gestões públicas, e assim, ficam também esquecidas para efeitos de participação social.
É ainda, fielmente assegurada a participação democrática na gestão urbana municipal, devendo esta se efetivar através da “participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”. (BRASIL, 2013b).
Esse plano de desenvolvimento urbano previsto na norma é necessário para a demarcação e criação de cada ZEIS, as quais, seguem um regramento específico para sua implementação no menor espaço de tempo possível.
Conforme está posto na norma em destaque, estão presentes várias maneiras de concretização da política urbana brasileira, inclusive com a participação da população diretamente envolvida neste processo, porém, aquelas ainda precisam ser postas em prática.
O grande obstáculo a ser superado é a mudança de comportamento dos gestores públicos, pois as normas sequer estão sendo efetivadas pelas instituições, quiçá, com a participação social.
2.2 A Concessão de Direito Real de Uso
Apesar do vasto tratamento dado na Lei nº 10.257/2001 - Estatuto da Cidade (BRASIL, 2012b) aos instrumentos da política urbana, este instituto foi uma criação oriunda do Decreto – Lei nº 271/1967 (BRASIL, 2013g), que desde então, já trazia a previsão da Concessão de Direito Real de Uso, conforme previsão no caput do Art. 7º do citado Decreto.
Vejamos o teor do mencionado Decreto - Lei:
Art. 7º. É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. (grifo do autor).
A Concessão de Direito Real de Uso é um contrato através do qual a Administração Pública transfere o uso de terreno público ou privado por tempo determinado ou indeterminado, seja onerosamente ou gratuitamente, para que o referido bem seja destinado para os fins específicos previstos no referido contrato, e que sempre são voltados para o atendimento dos fins de interesse público.
É um instituto de pouca utilização prática, mas o poder público poderia muito bem fazer valer o seu uso para fins de interesse social.
Nessa senda, Gasparini (2012, p. 1005), infere que:
“É uma prescrição que não obriga e, por isso mesmo, de pouca utilização. Se utilizada, sobre evitar a dilapidação do patrimônio público, seria um instrumento auxiliar muito importante na implantação de distritos industriais e de programas habitacionais de interesse social.”.
Segundo as disposições da Lei nº 8.666/1993 - Lei das Licitações e dos Contratos da Administração Pública (BRASIL, 2013d), com a previsão do seu artigo 17, I[8], deve haver a necessidade de autorização legislativa e licitação na modalidade de concorrência para que o presente instrumento seja efetivado, podendo ser dispensada nos casos em que os imóveis estejam sendo efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social.
As entidades da Administração pública poderão ainda, mediante autorização legislativa, usar este atributo para destinar bens de imóveis de uso comercial, localizados em área não superior a 250 metros quadrados, desde que estes estejam inseridos em programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos da Administração Pública.
Assim, a Lei nº 8.666/1993 - Lei das Licitações e dos Contratos da Administração Pública (BRASIL, 2013d), dispõe que:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: [...]
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007). [...]
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007). (grifo do autor).
Conforme visto, foram acrescidos por meio da Lei nº 11.481/2007 (BRASIL, 2013e), que deu nova redação a Lei das Licitações, outros instrumentos específicos para a regularização fundiária de interesse social e preservação das comunidades tradicionais ocupadas e seus meios de subsistência.
Frisa-se ainda que, a Concessão de Direito Real de Uso já existia antes do nascimento do Estatuto da Cidade, porém, o mesmo só ganhou maior destaque na política urbana e no desenvolvimento das funções sociais da cidade com o advento do Estatuto em epígrafe.
2.3 A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia
É pertinente ressaltar que no âmbito legislativo federal, mesmo antes da entrada em vigor do Estatuto da Cidade, já vigorava a Medida Provisória nº. 2.220 (BRASIL, 2013h), que tinha força de lei, e regulamentava o instituto da Concessão de Uso Especial, desde que o mesmo fosse voltado para a promoção da regularização fundiária em imóveis públicos, pertencentes à Administração Pública direta e indireta.
A Concessão de Uso Especial para fins de moradia foi regulamentada, primeiramente, pela referida Medida Provisória com o intuito de disciplinar o instrumento e garantir sua aplicação pela Administração Pública conforme previsão reafirmada pela Lei 10.257/2001 - Estatuto da cidade. (BRASIL, 2013b).
Mais adiante, com o advento da Lei nº 11.481/2007 (BRASIL, 2013e), alguns dispositivos direcionados para a regularização fundiária mediante Concessão foram implementados, ficando desde então, regulamentada a Concessão de Uso Especial para fins de moradia no Art. 22-A da presente Lei Federal, porém foram mantidos os mesmos requisitos da Medida Provisória nº 2.220/2001 (BRASIL, 2013h), conforme se vê adiante:
Art. 22-A - A concessão de uso especial para fins de moradia aplica-se às áreas de propriedade da União, inclusive aos terrenos de marinha e acrescidos, e será conferida aos possuidores ou ocupantes que preencham os requisitos legais estabelecidos na Medida Provisória no 2.220, de 4 de setembro de 2001.
Deve-se levar em conta que a referida lei apenas tratou de regulamentar o procedimento para a Concessão de Uso Especial para fins de moradia no que toca as áreas de propriedade da União, não tratando das propriedades dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios.
Desse modo, fica sob responsabilidade dos demais entes federativos a competência para legislarem em prol das áreas de suas propriedades, bem como os procedimentos a serem adotados para a regularização e uso de seus bens imóveis.
Assim, serão concedidos aos ocupantes desses imóveis públicos, com tamanhos não superiores a 250 metros quadrados, pertencente à Administração direta ou indireta, o direito ao uso do bem, exigindo-se como requisitos que os moradores não possuam outros imóveis, sejam eles urbano ou rural.
Ainda, devem os referidos imóveis serem utilizados exclusivamente para fins de moradia pelo prazo mínimo de cinco anos, desde que esta seja de forma pacífica, contínua e sem interrupção. Também, há a previsão da Concessão Coletiva, devendo esta se dá com relação aos imóveis que tiverem mais de 250 metros quadrados, e que também estejam ocupados por população de baixa renda, sem nenhum processo regularização ou urbanização.
Essa modalidade pode ser autorizada quando estas pessoas se mostrarem ocupantes dos terrenos, de modo que cada um individualmente, não seja beneficiado com lote maior que a fração de 250 metros quadrados, sendo necessário também, serem observadas as reais dimensões do terreno, podendo os ocupantes estabelecerem frações diferentes entre si, desde que não sejam ultrapassados os limites anteriormente previstos para cada um dos ocupantes.
Vale salientar, que há a possibilidade de extinção do direito ao uso concedido, quando o concessionário der destinação diferente ao pretendido pelo imóvel, que não seja a de sua moradia própria ou de sua família, ou ainda, quando o mesmo adquirir outra propriedade, podendo ser, inclusive, outra concessão de uso de imóvel, seja este urbano ou rural.
É oportuno relatar que antes da mencionada Lei, somente se discutia a função social da propriedade privada, pois não havia normas que dispusessem sobre a função social da propriedade pública, essa importância se deu com o advento da atual Constituição Federal, que alçou a necessidade da função social da propriedade pública.
Mesmo com a edição da Lei nº 11.481/2007 (BRASIL, 2013b), muitos procedimentos ainda precisam ser normatizados, pois a referida norma somente possui incidência na esfera federal e não engloba todos os possíveis empreendimentos passíveis de sua aplicação, fato que esmera a criação de outras normas da mesma natureza.
Assim, a importância da Concessão de Uso Especial para fins de moradia surge de uma necessidade social para o atendimento das pessoas que estão assentadas em imóveis públicos urbanos sem a devida regularização e urbanização, com ocupações contrárias a regular função social da propriedade.
2.4 O Contrato de Doação
O procedimento de Regularização Fundiária está previsto na alínea “q” do artigo 4º, V da Lei Federal nº 10.257/2001 - Estatuto da Cidade (BRASIL, 2013b), perfazendo-se em um dos mais importante instrumento jurídico e político integrado ao desenvolvimento da política urbana.
Esse procedimento poderia se dá por parte dos vários entes federativos, como uma forma de satisfazer as crescentes demandas ligadas as áreas das políticas sociais, e que seu devido uso, seria de grande importância para a promoção das políticas ligadas ao acesso à moradia.
Uma das formas de implementar esse instrumento da política urbana, seria a utilização do Contrato de Doação, instituto típico do direito privado, mas que com grande frequência, é utilizado pela Administração Pública para o atendimento de algumas demandas específicas em que estão envolvidos os entes públicos.
O contrato de doação é um instrumento típico do direito civil, regulamentado nos artigos 538[9] e seguintes do Código Civil Brasileiro (BRASIL, 2013c), e por ser um contrato oriundo do direito privado, deve ter seu uso com muitas cautelas e restrições devido suas particularidades.
Em que pese às particularidades de sua utilização, o mesmo é um meio eficaz para a resolução de problemas enfrentados com relação ao uso dos bens públicos pela população em geral nas nossas cidades, através do qual, a Administração pode transferir a título gratuito e voluntário, coisa móvel ou imóvel aos entes privados, desde que estes aceitem.
Os problemas de regularização fundiária urbana avultam-se com relação ao uso dos bens públicos imóveis por parte da população, principalmente quando estes encontram-se sem utilidades específicas, e que por sua disciplina normativa, não podem ser objeto de usucapião por parte das pessoas que os utilizam, conforme prevê o nosso regramento jurídico. (BRASIL, 2013c).
A doação de bens públicos pode ser adotada pelo poder público com relação a bens públicos móveis e imóveis, porém, deve se dá com determinadas restrições em relação à prática entre particulares. Essas restrições são impostas ao poder público por força de princípios constitucionais da motivação, da finalidade e do interesse público.
Desse modo, a doação de bens públicos, além de ser tratada Código Civil e na Legislação Administrativa de forma muito simples, impõe que cada ente público deve ditar as regras e as condições de sua efetivação em favor dos beneficiários.
No tocante ao procedimento licitatório, este pode e muitas vezes deve ser dispensado, pois a lei ao dispor do interesse público, pode justificar a doação a entidade que vá desempenhar atividade de interesse social, principalmente se estes forem voltados para o atendimento de pessoas de baixa renda.
Diante de tais condições, torna-se quase que unanimidade a previsão de que a doação de imóveis pela Administração Pública a particulares deve se preceder de uma lei autorizadora, licitação e contrato, este último se revelando como a própria escritura por instrumento público, da qual deve figurar obrigatoriamente o texto da lei e os encargos que sejam obrigatórios ao seu destinatário.
Essas regras são adotadas para que não possa haver doações de imóveis públicos sem a previsão de encargos aos seus destinatários, pois, por se realizarem com o fito do interesse público, devem ser cumpridos pelo donatário em prazo predeterminado em lei, sob pena de anulação por parte do ente federativo detentor de poder público.
Nesse sentido, ao falar dos regimes dos bens públicos e da legitimação da posse dos mesmos quando doados a particulares, Meirelles (2009, p. 548) assevera que:
Não há usucapião de bem público como direito posseiro mas, sim, reconhecimento do Poder Público da conveniência de legitimar determinadas ocupações, convertendo-as em propriedade em favor dos ocupantes que atendam às condições estabelecidas na legislação da entidade legitimante. Essa providência harmoniza-se com o preceito constitucional da função social da propriedade [...] e resolve as tão frequentes tensões resultantes da indefinição da ocupação, por particulares, de terras devolutas e de áreas públicas não utilizadas pela Administração.
Os bens públicos por serem disciplinados por um regime diferenciado, suas doações precisam de legitimação mediante lei específica para ter eficácia, bem como para que seja possível a legitimação da posse, que se verifica com o respectivo registro junto ao cartório de imóveis.
Em relação à escritura pública prevista no artigo 541 do Código Civil Brasileiro[10] (BRASIL, 2013c) do bem objeto da doação, pode-se afirmar que, é o instrumento pelo qual alguém se torna donatário, aperfeiçoando-se a doação de imóvel público com o cumprimento integral dos encargos pelo donatário.
A doação de bens públicos deve ser sempre reclamada ao interesse público, pois essa modalidade de transferência da propriedade é possuidora de grande importância quando se direciona para o desenvolvimento de projetos sociais, como se verifica nos casos de doação de lotes públicos a particulares, pessoas físicas ou jurídicas.
Por fim, estas doações podem ainda se dá a instituições de filantropia, assistenciais ou de caridades, desde que estas possuam um direcionamento específico para os bens e que estes estejam amparados para atender os objetivos de interesse público.
Ao final dessa explanação sobre o processo de urbanização das nossas cidades, foi possível verificar que os nossos centros urbanos encontram-se fadados ao regresso social. Por esse motivo, oportuna é a mudança nas formas de administrar as mesmas, pois somente com um novo planejamento urbano, escudado com aplicação de determinadas ferramentas democráticas, é que será possível a quebra desse modelo que está posto.
Como uma forma de romper com esse paradigma, constatou-se que já estão dispostos no nosso ordenamento jurídico vários instrumentos direcionados à política urbana, citando-se como exemplos as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, a Concessão de Direito Real de Uso, a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia e o Contrato de Doação, porém, registra-se que existem tantos outros com previsão no Estatuto da Cidade.
A adoção desses mecanismos é meio hábil para sanar as contradições vivenciadas nas nossas cidades, mas sob o ponto vista prático, ainda estamos no início dessa nova conjuntura que propusemos desenvolver nesse estudo.
É oportuno ainda registrar que estas ferramentas, apesar de estarem dispostas e aptas a serem utilizadas pelas Administrações Públicas, ainda padecem de efetividade, pois se fossem bem utilizadas pelos nossos gestores, não estaríamos com um quadro de exclusão social e segregação espacial tão visível nas nossas cidades.
Afinal, estes mecanismos são garantidores dos direitos sociais, e se revestem de alternativas aos entes públicos na gestão da política urbana, principalmente no desenvolvimento de políticas ligadas aos direitos de moradia e nas conquistas dos direitos primados para uma convivência digna, mas não são colocados em pratica, e assim, não contribuem para a melhoria nas condições das populações que residem nas nossas cidades.
ALMEIDA, Lindijane de Souza Bento. A gestão participativa em administrações municipais: as experiências de Natal e Maceió. In: Anais do II Seminário Nacional Movimentos Sociais, Participação e Democracia. Florianópolis, 2007. sociologia.ufsc.br. Disponível em: <http://www.sociologia.ufsc.br/npms/lindijane_almeida.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2013.
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[1]Graduado em Direito pela Sociedade de Ensino Universitário do Nordeste – SEUNE/MACEIÓ-AL. Email: higoviana2008@hotmail.com.
[2] Esse modelo se refere à natureza elitista da tradição do planejamento urbano, que se renova com as práticas seculares de clientelismo político. (FERNANDES, 2006, p.5).
[3]No Brasil, em muitas ocasiões, alguns líderes de comunidades se engajam em determinadas causas sociais com o fim da promoção pessoal, almejando cargos eletivos logo na próxima eleição.
[4]Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico. (BRASIL, 2012a).
[5]Faz-se oportuno registrar que o modelo de clientelismo e pagamento de favores aqui relatado, se refere às antigas práticas políticas que ainda estão vigentes em nosso país, e se renovam a cada época de eleições, se perpetuando durante as administrações públicas privatistas. (ALMEIDA, 2007, p. 390).
[6] Art. 204. II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. (BRASIL, 2012a).
[7] A cidade de Janduis – RN está situada no sertão do Apodi, uma das regiões mais secas daquele Estado.
[8]Art. 17. Inc. I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá deavaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, [...].
[9]Art. 538. Considera-se doação o contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra.
[10] Art. 541. A doação far-se-á por escritura pública ou instrumento particular. (BRASIL, 2013a).
Graduado em Direito pela Sociedade de Ensino Universitário do Nordeste – SEUNE/MACEIÓ-AL.