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Timestamp: 2019-12-06 15:53:37
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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 208 del 06/08/2015
Dictamen : 208 del 06/08/2015
Consultante: Lic. Carlos Segnini Villalobos
Cargo: Ministro de Obras Públicas y Transportes
C-208-2015
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio sin número de 11 de junio de 2015.
Mediante oficio sin número de 11 de junio de 2015 se nos consulta si es procedente aplicar el instituto de la prescripción con respecto a la acción de los administrados para reclamar los depósitos de dinero que se hayan rendido como garantía al amparo de lo que dispone el artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos. Luego se nos consulta si declarada la prescripción es, entonces, procedente transferir esos recursos al patrimonio del Estado.
Asimismo, se nos pide que indiquemos cuál prescripción es la aplicable, sea la prescripción extintiva o la prescripción positiva y que señalemos cuál es el procedimiento para declararla.
Finalmente, se nos requiere, en caso de que el instituto de la prescripción no sea del todo aplicable, que señalemos si existe otra figura que le permita a la administración disponer de los recursos depositados, en virtud del numeral 30 de la Ley General de Caminos Públicos.
A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el Ministerio consultante aportó el criterio de su Dirección Jurídica, oficio 20152551 de 8 de junio de 2015 en el cual se concluye que la acción de los administrados para retirar los depósitos hechos al amparo del artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos, prescribe en 10 años. Asimismo señala que esa prescripción se debe declarar por resolución administrativa y que una vez declarada, los dineros correspondientes se deben trasladar a la Caja Unica del Estado.
Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- En orden a los efectos jurídicos que produce el depósito previsto en el artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos, b.- En orden a la consignación del dinero una vez extinto el depósito.
A. EN ORDEN A LOS EFECTOS JURIDICOS QUE PRODUCE EL DEPOSITO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 30 DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS.
El artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos establece, en primer lugar, una prohibición de romper un camino público. Luego la norma establece que en caso de que se requiera romper un camino público para hacer una obra relacionada con una paja de agua o una instalación sanitaria, se requiere autorización escrita del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, si se trata de la red vial nacional, o de la municipalidad correspondiente para el supuesto de la red vial cantonal.
Ahora bien, debe destacarse que ese mismo numeral 30 establece que en el supuesto de que se autorice el romper un particular camino público, la persona autorizada deberá rendir una garantía a favor del Ministerio o de la Municipalidad respectiva, según sea el caso.
Debe indicarse que, de acuerdo con el texto expreso del artículo 30 en comentario, esta garantía debe rendirse bajo la figura del depósito administrativo y debe consistir en una suma de dinero en efectivo fijada de acuerdo con el costo de la eventual reparación. La finalidad de la garantía es indemnizar a la administración por el costo de la reparación del camino en la eventualidad de que el autorizado no la realice por sus propios medios.
Luego, debe indicarse que el depósito no es un acto jurídico que implique, por sí mismo, la transferencia de los bienes muebles depositados a favor del depositario.
En este sentido, debe precisarse que el depósito conlleva, en efecto, la entrega real del bien depositado, pero no la traslación del derecho de propiedad sobre el bien depositado. Doctrina del artículo 1348 del Código Civil.
Nótese que es doctrina general, prevista en los numerales 1351 y 1352 del Código Civil, que el depositario está en la obligación de restituir el bien recibido en depósito cuando éste se extinga.
Igualmente debe advertirse que, conforme lo disponen los artículos 1348 y 1349 del Código Civil, con la constitución del depósito, el depositario adquiere una obligación, específicamente, la obligación de guarda y custodia del bien depositado. Al respecto, importa citar lo escrito por BRENES CORDOBA sobre la eficacia del depósito:
“Quien recibe un depósito, está obligado a emplear en su guarda y conservación, el cuidado y diligencia que acostumbra respecto de sus propios bienes.” (BRENES CORDOBA, ALBERTO. Tratado de los Contratos. 6 ed. Juricentro, 2009, P. 331)
Debe insistirse, entonces, en que el depósito previsto en el artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos no implica la transferencia del derecho de propiedad del dinero depositado a favor de la administración depositaria.
Al respecto, se impone apuntar que, de acuerdo con el tenor del numeral 30, la administración está obligada a restituir el dinero recibido en depósito, en el supuesto de que el autorizado a romper un camino público, lo repare oportunamente y a plena satisfacción de la administración.
Luego, sólo en el caso de que el autorizado no repare el camino roto, o lo haga de una forma insatisfactoria, defectuosa o inoportuna, podrá utilizarse el dinero depositado a favor de la administración, pero en forma de indemnización para cubrir el costo de la reparación.
Finalmente, debe indicarse que reparado el camino roto – o constatado que no hay daños que reparar –, la causa del depósito se extingue y la administración depositaria tiene, en consecuencia, el derecho de que el depositante retire el dinero dado en depósito. Esto según doctrina del artículo 1352 del Código Civil.
ARTÍCULO 1352.- El depositante pude pedir en cualquier tiempo restitución del depósito, aun cuando para ello, se hubiere señalado término, pero el depositario sólo cuando hubiere justa causa puede devolverlo, sin instancia de parte, antes del término
Si el depositante se niega a recibirla, puede el depositario consignar la cosa depositada.
Correlativamente, el depositante tiene el derecho, una vez cumplida la condición del artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos, a que la administración depositaria le restituya el dinero dado en depósito. Esto según doctrina del numeral 1351 del Código Civil:
ARTÍCULO 1351.- El depositario debe restituir en especie la cosa depositada, a aquel en cuyo nombre se hizo, o a quien legalmente lo represente. Si fueren varios los depositantes, no la entregará sino cuando haya acuerdo entre éstos, salvo lo que expresamente se hubiere estipulado en el contrato.
Así las cosas, es evidente que, cumplida la condición prevista en el artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos - sea que el camino roto sea reparado o que no haya reparaciones que hacer -, el depositante tiene un derecho personal a exigir la restitución de su depósito. No obstante, igualmente es cierto que la administración depositaria no está obligada a soportar la incertidumbre jurídica ni los costos de custodia que provoque el depositante que sea omiso, por cualquiera razón, en pedir la restitución de los dineros depositados.
Luego debe señalarse que el derecho privado del depositante a pedir la restitución del dinero dado en depósito prescribe en 3 años desde el momento en que se extinga la obligación de custodia del respectivo depósito. En esta materia es aplicable, conforme el artículo 9.1 de la Ley General de la Administración Pública, y en ausencia de norma administrativa que regule la especie, el numeral 869.4 del Código Civil, el cual establece el plazo de prescripción de 3 años para los derechos personales de las personas sobre bienes muebles:
ARTÍCULO 869.- Prescriben por tres años:
4º.- Las acciones para cobrar el uso o cualquier otro derecho sobre bienes muebles.
No obstante lo anterior, es menester subrayar que, salvo que exista una norma especial que lo autorice -lo cual no sucede en la presente especie-, la prescripción no puede ser declarada de oficio por la administración, pues por su naturaleza debe ser formulada a través de una excepción. Al respecto, se transcribe lo indicado en el dictamen C-120-2007 de 18 de abril de 2007 - que reitera el C-340-2002 de 16 de diciembre de 2002 -:
La prescripción extintiva tiene como fundamento la tutela del orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas. La postergación indefinida del ejercicio de las acciones y derechos por parte de su titular, ocasiona duda y zozobra en los individuos y atenta contra la estabilidad patrimonial, por lo que este instituto jurídico pretende eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo en las relaciones jurídicas. Para su aplicación se requieren tres elementos: el transcurso del tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio por parte del titular del derecho y la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla valer, ya sea a través de una acción o de una excepción, pues no puede ser declarada de oficio por el juez y es posible su renuncia tácita o expresa, siempre y cuando no sea anticipada.
A pesar de lo anterior, conviene insistir que la administración no está obligada, una vez cumplida la condición que extingue el depósito previsto en el artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos, a seguir custodiando el dinero y tampoco a seguir asumiendo los costos de ese depósito. En este sentido, el ordenamiento jurídico faculta a la administración a consignar dicho dinero.
B. EN ORDEN A LA CONSIGNACION UNA VEZ EXTINTO EL DEPOSITO.
Nuevamente, es claro que el depósito previsto en el artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos es un acto jurídico que no implica, per se, la transferencia de los bienes muebles depositados a favor del depositario, lo anterior sin perjuicio de que en caso de que en el supuesto de que no se repare el camino roto, o lo haga de una forma insatisfactoria, defectuosa o inoportuna, el dinero depositado podrá utilizarse a favor de la administración, pero en forma de indemnización para cubrir el costo de la respectiva reparación.
Así se entiende que en el caso de que se extinga el depósito – sin que la administración deba cubrir ningún costo por reparación del camino roto -, estos dineros deban, en principio, ser restituidos al depositante sin que exista posibilidad de que sean transferidos a la administración como parte de sus ingresos, lo cual, de suyo, excluye de plano también la posibilidad de su prescripción positiva a favor de la administración. Igualmente debe notarse que no existe norma legal que autorice el comiso de los dineros no retirados por parte de los depositantes.
De otro lado, es necesario insistir en que la administración no está obligada, una vez cumplida la condición que extingue el depósito previsto en el artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos, a seguir custodiando el dinero y tampoco a seguir asumiendo los costos de ese depósito.
En este sentido, debe indicarse que siendo que la restitución del depósito es un acto que afecta directamente los derechos e intereses del depositante, y en aplicación de lo dispuesto en los numerales 239 y 248 de la Ley General de la Administración Pública, la administración debe proceder a comunicar y citar al depositante, en el lugar señalado en el respectivo expediente, a efecto de que restituirle el dinero depositado en garantía.
En la eventualidad de que no conste un lugar o medio para realizar la comunicación, debe procederse en los términos previstos 243 y 241 de la Ley General de la Administración Pública.
Ahora bien, si a pesar de las gestiones de la administración, el depositante no realiza el retiro del dinero depositado, lo procedente es consignar judicialmente dicho dinero.
En este orden de ideas, debe indicarse que el numeral 1352 del Código Civil prevé precisamente el supuesto en que el depositante se niegue, por acción u omisión, a retirar el depósito.
Al respecto, la norma en comentario dispone, en su último párrafo, que lo procedente es consignar judicialmente el bien depositado, conforme el procedimiento no contencioso previsto en los numerales 889 y siguientes del Código Procesal Civil. Se transcribe nuevamente el artículo 1352 del Código Civil:
Si el depositante se niega a recibirla, puede el depositario consignar la cosa depositada
Así las cosas, en la eventualidad de que, hechas las comunicaciones del caso, de que el depositante no retire el dinero dado otrora en garantía, lo procedente es que la administración proceda consignar judicialmente la suma en su custodia, lo cual extinguiría sus obligaciones como depositaria.
- La acción para requerir los dineros depositados al amparo del artículo 30 de la Ley General de Caminos Públicos, prescribe en tres años contados a partir de la extinción del depósito.
- No es procedente que la administración declare de oficio la prescripción del derecho de los depositarios aunque siempre puede utilizar la prescripción como excepción ante un eventual reclamo administrativo o judicial.
- No es procedente transferir los dineros, originariamente dados en depósito conforme el numeral 30 de la Ley General de Caminos Públicos, a favor del Estado porque no puede ser considerados recursos públicos.
- En el caso de que, una vez citado al efecto, el depositante no retire el dinero, lo procedente es que la administración respectiva proceda a la consignación judicial de la suma dineraria. Esto extingue las obligaciones de la administración como depositaria.