Source: http://docplayer.hu/531945-Penzugyi-jogi-projekt.html
Timestamp: 2018-05-20 10:17:15
Document Index: 9542586

Matched Legal Cases: ['Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Pénzügyi jogi projekt - PDF
Pénzügyi jogi projekt
Download "Pénzügyi jogi projekt"
1 Á J O B P R O J E K T F Ü Z E T E K Pénzügyi jogi projekt / 3
2 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának pénzügyi jogi projektjét 2010-ben a Magyar Bankszövetség, a Magyar Fejlesztési Bank és a Magyar Nemzeti Bank támogatta. Szerzők DR. DEZSŐ ADRIENN (2.6.; 4.2.; 5.2.; 5.4.; fejezet) DR. HAJAS BARNABÁS (2.1.; 2.5. fejezet) DR. HALÁSZ ZSOLT (2.2. fejezet) DR. HAUPT EGON (2.6. fejezet) DR. JUHÁSZ ZOLTÁN (2.3.; 2.4.; 5.6 fejezet) DR. SERES PÉTER (5.5. fejezet) DR. TERSZTYÁNSZKYNÉ DR. VASADY ÉVA (5.1. fejezet) DR. TÓTH LÁSZLÓ (5.3. fejezet) DR. VARGA ÉVA CSILLA (3. fejezet) Szerkesztette DR. HAJAS BARNABÁS Kézirat lezárva: február 25. ISSN Kiadó: Országgyűlési Biztos Hivatala 1051 Budapest, Nádor utca 22. Telefon: , fax: Internet: Felelős kiadó: PROF. DR. SZABÓ MÁTÉ
3 Tartalom Előszó 5 Köszönetnyilvánítás 6 1. Műhelybeszélgetések 7 2. Pénzügyi szolgáltatások és alapvető jogok Néhány szóban a hatásköri korlátokról A pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos ombudsmani gyakorlatról A pénzforgalmi szolgáltatónál kezelt összegre vezetett végrehajtások gyakorlatával összefüggő vizsgálat A banki tevékenységet érintő fogyasztóvédelmi kérdésekkel összefüggő vizsgálat Az alapvető jogok érvényesülése lakossági pénzügyi szolgáltatások igénybevétele során A PSZÁF elhúzódó fogyasztóvédelmi eljárásairól szóló jelentés Pénzügyi szolgáltatások, szerződéses biztosítékok és az új Ptk Az önkéntes és a magánnyugdíjpénztárak működésének vizsgálata Gépjármű-biztosítással kapcsolatos ombudsmani vizsgálatok Szemelvények a gépjármű-felelősségbiztosítással kapcsolatos korábbi ombudsmani gyakorlatból Biztosítékot a biztosítótól az ombudsman az ügyfelek értesítésének módjáról Alapvető jogok az alkotmányos adójogban Az adójog alkotmányos alapjainak vázlata Az ombudsmanok adójogi gyakorlatának 15 éve az állam adóhatósági eljárásainak vizsgálata Szemelvények az ombudsman helyi adóztatással kapcsolatos gyakorlatából Játék a napokkal? Az APEH 1%-os rendelkező nyilatkozatokkal kapcsolatos eljárása Az elkésett fellebbezés és a felügyeleti intézkedés iránti kérelem az adóeljárásban A közigazgatás törvényhez kötöttsége, különös tekintettel az adóigazgatási eljárásra 146 3
5 Előszó Az elmúlt években hazánkat is sújtó globális pénzügyi-gazdasági válságot nem lehet csupán pénzügyi eszközökkel megoldani. A pénzügyi szolgáltatások piacának olyan feltételekre van szüksége, amelyeket nem tud önállóan megteremteni, mint például a bizalom. Mára világossá vált, hogy a gazdasági-pénzügyi rendszer válságának anélkül, hogy azok jelentőségét kisebbíteném nem kizárólag gazdasági vagy pénzügyi okai vannak, így a bizalom sem gazdaságipénzügyi elem, hanem etikai magatartás. Ha a pénzügyi szolgáltatások sajátos szabályok szerint működő piacának bármelyik szereplője ezt figyelmen kívül hagyja, a piac önmagától nem lesz képes újra felépíteni. A jelen helyzetben az állami szerveknek éppúgy, mint a piaci szereplőknek minden lehetséges erőfeszítést meg kell tenniük a bizalmi válság megoldására, amely a pénzügyi piacok megrendüléséhez vezetett. Fontos, hogy a hatáskörrel rendelkező állami szervek és egyes civil szervezetek törődjenek azoknak az állampolgároknak a helyzetével, akik anélkül, hogy tehetnének róla, elszenvedik a pénzügyi válság következményeit. El kell kerülni, hogy a pénzügyi eredetű krízis politikai és társadalmi válsággá alakuljon. Ebben a helyzetben különös felelősség hárul az ombudsmanra, aki a pénzügyi piacok gondolkodásától idegen, alapjogi érvelésével lép fel. A pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos, 2010-ben folytatott vizsgálatai során szem előtt tartotta egyfelől, hogy az állami szervek miként teljesítik szabályozási és fogyasztóvédelmi feladataikat, másfelől a piaci szereplők önszabályozásukkal, illetve piaci magatartásukkal miként segítik elő a bizalom helyreállítását. Ugyancsak kiemelt figyelmet fordított a bajba jutott adósok megsegítését célzó banki és állami intézkedések érvényesülésére. A projekt másik súlyponti kérdése az adóhatóságok eljárásának vizsgálata volt. Ennek során évtizedes ombudsmani gyakorlatra támaszkodva hivatalból és panaszok alapján folytatott eljárásokat. Úgy vélem, hogy akár egy modern kihívásoknak megfelelő adóhatóság jelmondata is lehetne a VI. században élt NAGY THEODORIK keleti gót fejedelemnek tulajdonított mondás, miszerint Abban az országban jó élni, ahol senki sem tart az adóbehajtóktól. Mindezt úgy lehetne alapjogi érvelésre fordítani, hogy jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelő, arányos közterheket szigorúan joghoz kötött adóhatóságok szedik be. Az ombudsmani gyakorlatban is az adójog e két eleme volt mindig is meghatározó. Bízom abban, hogy az ombudsman évi pénzügyi jogi projektjének mindkét területén elérte célját, és a sajátos alapjogi érvelés segít az érintetteknek a technikai és szakjogági gondolkodás áttörésével a jogon túli értékek ismételt megtalálásában. 5
6 Köszönetnyilvánítás Az elmúlt években egyre nagyobb számban indítottunk állampolgári panaszok alapján vagy hivatalból a pénzügyi válság egyes hatásait feltáró vizsgálatokat, melyek az adójog, a pénzügyi szolgáltatások, vagy éppen a magánnyugdíjpénztárak működésének meglehetősen széles körét érintették. Indokoltnak tartottuk ezért, hogy ezen szerteágazó vizsgálatainkat egységes mederbe terelve a témakört átfogó elemzésnek vessük alá. Vizsgálataink során nem nélkülözhettük az érintett hatóságok, így különösen az érintett minisztériumok, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága, a Magyar Bírósági Végrehajtói Kamara, a Magyar Bankszövetség és tagszervezetei, a Magyar Biztosítók Szövetsége, valamint a jogtudományi karok pénzügyi jogot oktató tanszékeinek együttműködését. Külön köszönet illeti a Magyar Bankszövetséget, a Magyar Fejlesztési Bank Zrt.-t, valamint a Magyar Nemzeti Bank Zrt.-t a projekt megvalósításához nyújtott anyagi támogatásáért. Köszönöm valamennyi munkatársamnak is, hogy segítségükkel országgyűlési biztosként a pénzügyi jogi projekt vizsgálatait eredményesen lefolytathattam! Külön is köszönöm volt munkatársunknak, DR. HALÁSZ ZSOLTNAK a projekt elvi megalapozásában, elindításában és az első hónapok során a projekt vezetésében kifejtett nélkülözhetetlen munkáját. PROF. DR. SZABÓ MÁTÉ, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 6
7 1. Műhelybeszélgetések A projekt keretében 2010-ben két műhelybeszélgetést szerveztünk, amelyek a projekt két nagy természetesen adódó témaköréhez, a pénzügyi szolgáltatások alapjogi hatásaihoz, valamint az alkotmányos adójoghoz kapcsolódtak. Mindkét műhelybeszélgetés helyszíne az Országgyűlési Biztos Hivatalának díszterme volt. Az első, június 11-én tartott műhelybeszélgetés az alapvető jogok és a pénzügyi szolgáltatások témakörét járta körül. DR. HAJAS BARNABÁS, az országgyűlési biztos hivatalának osztályvezetője vitaindító előadásában foglalta össze a pénzügyi szolgáltatásokat érintő panaszokat és viszszásságokat az ombudsmani gyakorlatban. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének igazgatója, DR. ISTVÁNOVICS ÉVA előadásában áttekintést nyújtott a PSZÁF fogyasztóvédelmi hatásköre és tevékenységéről a változó jogszabályi környezet tükrében. DR. AUER KATALIN, a Magyar Bankszövetség vezető jogtanácsosa többször utalva a korábbi előadásokra a felelős hitelezés elvének érvényesülését mutatta be a banki gyakorlatban. A Magyar Bírósági Végrehajtói Kamara elnöke, DR. KREJNIKER MIK- LÓS a banki adósságok végrehajtásának tapasztalatairól számolt be, melynek során különös figyelmet fordított a lakóingatlanok, illetve a pénzforgalmi szolgáltatóknál kezelt összeg végrehajtás-tapasztalatainak bemutatására. DR. KÓNYA JUDIT ügyvéd Fogyasztóvédelem a pénzügyi szolgáltatások területén Az új szabályozás tapasztalata című előadásában a részben már tárgyalt kérdéseket fogyasztói szempontból járta körül. DR. HAUPT EGON c. egyetemi docens, a Pesti Központi Kerületi Bíróság Vagyonjogi Csoportjának csoportvezető bírája tudományos igényű, egyúttal közérthető előadásában a Pénzügyi szolgáltatások, szerződéses biztosítékok rendszerét ismertette. A tanácskozást záró vitát megelőzően DR. KERÉKGYÁRTÓ CSABA, a Magyar Biztosítók Szövetségének főtitkárság-vezetője a Biztosításokról, mint a pénzügyi szolgáltatások potenciális biztosítékairól tartott előadást. A második, november 18-án tartott műhelybeszélgetés tárgya az ombudsman töretlen és egyöntetű adójogi gyakorlatának bemutatása volt. A műhelybeszélgetés kezdetén DR. HAJAS BARNABÁS, az Országgyűlési Biztos Hivatalának osztályvezetője a megjelentek számára bemutatta az ombudsman pénzügyjogi projektjét. A tanácskozás elvi megalapozását DR. TERSZTYÁNSZKY ÖDÖN- NÉ DR. VASADI ÉVA volt alkotmánybíró, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem mestertanára Az adójog alkotmányos alapjainak vázlata című előadása szolgálta. Ezt követően előbb DR. DEZSŐ ADRIENN, az Országgyűlési Biztos Hivatalának jogi re- 7
8 ferense Az ombudsmanok adójogi gyakorlatának 15 éve különös figyelemmel az állami adóhatóság eljárásainak vizsgálatára, majd DR. TÓTH LÁSZLÓ, az Országgyűlési Biztos Hivatalának jogi referense Szemelvények az ombudsman helyi adóztatással kapcsolatos gyakorlatából című előadásában biztosított rálátást a korábbi ombudsmani gyakorlatra. DR. JUHÁSZ ZOLTÁN, az Országgyűlési Biztos Hivatalának jogi referense A közigazgatás törvényhez kötöttsége, különös tekintettel az adóigazgatási eljárásra című előadásában egy, az állami adóhatóságot érintő panaszügyekben rendszeresen visszatérő problémára, a határidők rendszeres túllépésére hívta fel a figyelmet. DR. SERES PÉTER, az Országgyűlési Biztos Hivatalának jogi referense a közigazgatási hatósági eljárás jogorvoslati rendszerének vázlatos ismertetése mellett egy sajátos jogintézményt illetett kritikával A kötelező felügyeleti intézkedés és annak jogkövetkezményei című előadásában. DR. VARGA ÉVA, az Országgyűlési Biztos Hivatalának jogi referense pedig Pénzügyi garanciák a nyugdíjpénztári megtakarítások vonatkozásában című előadásában a közelmúltban befejezett, magánnyugdíjpénztárakkal kapcsolatos ombudsmani vizsgálat megállapításait foglalta össze. A műhelybeszélgetést pedig CSILLAG DEZSŐNÉ DR., az APEH elnökhelyettesének Az ombudsmani jelentések hatása az adóhatóság gyakorlatára című előadása zárta. 8
9 2. Pénzügyi szolgáltatások és alapvető jogok 2.1. Néhány szóban a hatásköri korlátokról * Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló évi LIX. törvény (Obtv.) nem tartalmaz sem pozitív, sem pedig negatív meghatározást, sőt meglehetősen szűkszavú a közszolgáltatást végző szervekkel kapcsolatban: mindössze egyetlenegyszer, a már idézett 16. (1) bekezdésében használja a kifejezést, vagyis Obtv.-i definícióról nem beszélhetünk. Az Obtv. javaslatához fűzött részletes miniszteri indokolás nyújthat ugyan némi támpontot, amikor úgy fogalmaz, hogy [a]z ún. közszolgáltatást végző (pl. egészségügyi, szociális ellátás stb.) szervek tevékenysége nem minősíthető hagyományos értelemben hatósági működésnek, ugyanakkor e szolgáltatások jelentősen érintik az alkotmányos jogokat. Erre figyelemmel az országgyűlési biztoshoz való fordulás lehetőségét az egyéb törvényi feltételek fennállása esetén e szervek eljárása (mulasztása) által előidézett alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság felmerülése esetén is indokolt biztosítani. A közszolgáltatást végző szerv megjelölést a javaslat azért használja, mert pl. a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. -ának (2) bekezdése 1 a hivatkozott szolgáltatásokat közszolgáltatásként jelöli meg. Az előbbiekből két dolog következik: egyfelől már a fogalmi egyezőség okán is bizonyos, hogy az Ötv. 8. (1) bekezdésében meghatározott szolgáltatásokat nyújtó szerveket közszolgáltatást végző szervnek kell tekinteni. Másfelől pedig mivel ezt a jogalkotó mind ez idáig elmulasztotta a közszolgáltatást végző szervek pontos fogalmát az ombudsmani gyakorlatnak kell(ett) valós tartalommal megtöltenie. Előre kell bocsátani azt is, hogy az ombudsmanok korábban annak ellenére, hogy az egyes ügyekben megállapították ugyan hatáskörüket elmulasztották a közszolgáltatást végző szerv fogalmának részletes elemzését. Ilyenkor a vizsgálati jelentés mindössze a hatáskör fennállására utalt, ezt azonban még szűkszavúan sem indokolta. Az utóbbi időben e téren is jelentős elmozdulás figyelhető meg, ugyanis üdvözlendő módon mind gyakrabban tartalmaznak a jelentések hosszabb-rövidebb hatásköri elemzéseket, melyekben rendszeresen utalnak az ombudsmanok korábbi vizsgálati döntéseikre. 2 A közszolgáltatások alapvetően három formában teljesíthetők: azokat elláthatja a közigazgatás saját maga (ez esetben főszabályként az Obtv. 29. * DR. HAJAS BARNABÁS osztályvezető (OBH), egyetemi adjunktus (PPKE JÁK). 1 Természetesen az (1) bekezdés, az Obtv. indoklása helytelenül hivatkozik a (2) bekezdésre. 2 Az ombudsmani esetjog precedens jellegének vizsgálata jelen tanulmány kereteit meghaladja, azt a jogtudomány sem vitatja, ezért a következőkben tényként kezelem. 9
10 (1) bekezdésének a) pontja alapozza meg az országgyűlési biztos hatáskörét), elláthatják közintézmények, vagy egyes közszolgáltatások ellátásával a közigazgatás megbízhat a versenyszférában működő vállalkozásokat. Ezzel kapcsolatban indokolt kiemelni, hogy a szolgáltatás a lakosság nagy részét kell érintse, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű, továbbá jellemzően alapszükségletet elégít ki, nem pedig valamely nélkülözhető, luxus jellegű szolgáltatást jelent. 3 A korábbi helyettes ombudsman ebben a formában először az OBH 6501/2001. sz. ügyben megfogalmazott, a biztosok által azóta is túlnyomó részben követett álláspontja szerint az Obtv. 16. (1) bekezdéséből csak a hatóság fogalmára lehet következtetni. Ezen túlmenően az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. Az általános helyettes ezzel kialakította annak a közszolgáltató-tesztnek 4 az alapjait, melyet vizsgálatai során alkalmaz. A teszt alapján már előzetesen megállapítható, hogy közszolgáltatást végző szervnek kell tekinteni azokat a hatóságnak nem minősülő a) szerveket, amelyek jogszabály vagy szerződés alapján állami vagy önkormányzati feladatot látnak el; b) azon szolgáltatókat, amelyek olyan szolgáltatást nyújtanak, amit az állampolgárok (vagy az állampolgárok meghatározott köre), illetőleg más személyek meghatározott körülmények fennállása esetén kötelesek igénybe venni, és egyúttal ilyen szerződés megkötésére vonatkozó ajánlattétel esetén a szolgáltatót szerződéskötési kötelezettség is terheli, továbbá egy vagy korlátozott számú szolgáltatótól lehet igénybe venni. c) az a) és b) pontba be nem sorolható közüzemi szolgáltatókat (amelyek a Ptk. szerinti közüzemi szerződés kötelezettjei); d) egyéb az a) c) pontokon kívüli, a közszolgáltató-teszt alapján közszolgáltatónak tekintendő szervezetek. A 2007 szeptembere előtt kiadott ombudsmani jelentések gyakran csupán említés szintjén az Obtv. 16. (1) bekezdésére és 17. (1) bekezdésére történő utalással térnek ki a hatáskör vizsgálatára. Egyes esetekben (pl. egészségügyi intézményeket érintő vizsgálatok), ha az ügyben jelentés készül, egyúttal azt is jelenti, hogy az országgyűlési biztos rendelkezik hatáskörrel. Bár adott annak a lehetősége, hogy az ombudsman hatáskörének hiányát jelentésben állapítsa 3 LŐRINCZ LAJOS: A közigazgatás alapintézményei. Budapest: HVG-Orac, 2005, 244. o. 4 A közszolgáltató-teszt kifejezést az ombudsmanok nem alkalmazzák. 10
11 meg, erre viszonylag ritkán kerül sor, ehelyett a panaszost levélben tájékoztatja az országgyűlési biztos arról, hogy hatáskör hiányában nem indított vizsgálatot. (A hatáskör vizsgálata ilyen esetekben sem marad el: gyakran több irat beszerzése után lehet csak a kérdést eldönteni.) A lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 18. (1) bekezdése értelmében a közvetlen támogatások és a kamattámogatások igénybevételi feltételeinek meglétét a folyósító hitelintézet vagy a kölcsönt nyújtó biztosítóintézet (a továbbiakban együtt: hitelintézet) köteles ellenőrizni. A lakásépítési kedvezmény, valamint a fiatalok otthonteremtési támogatása a Korm. rendelet 7. -ában szabályozott személyi feltételeinek meglétét az igénylő lakóhelye szerinti települési önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) jegyzője igazolja a folyósító hitelintézetnek. A korábban hatályban volt, a lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet is a jelenlegi szabályozáshoz hasonlóan számos, a lakáscélú állami támogatások nyújtásával kapcsolatos feladatot, döntési jogkört utalt pénzügyi intézmények hatáskörébe. Azt hiszem, nem igényel különösebb magyarázatot, hogy a lakáscélú állami támogatások nyújtása, a jogalkotó döntése alapján, állami feladat. A jogalkotó e feladat végrehajtásával kapcsolatos feladatok jelentős részét a piaci alapon működő hitelintézetekre és biztosítóintézetekre delegálta. Az előzőek alapján az ombudsmanok hivataluk fennállása óta folytatott töretlen és egyöntetű gyakorlata 5 szerint a lakáscélú állami támogatások lebonyolításával összefüggésben közszolgáltatást végző szervnek tekintik a pénzügyi intézményeket. Ugyancsak közszolgáltatást végző szervnek kell tekinteni valamennyi olyan az előbbiekben konkrétan meg nem jelölt szervezetet is, amelyekre az adott állami támogatásról rendelkező jogszabály, vagy az az alapján hatáskörrel rendelkező szervezet a támogatásokkal kapcsolatos feladatot delegál. A pénzügyi szolgáltatókat ennek megfelelően és csak az előbbiekben jelzett körben évtizedes gyakorlat alapján vizsgálták, illetve fogják a jövőben is vizsgálni az ombudsmanok. 5 A teljesség igénye nélkül, kifejezetten a korábbi ombudsmanok gyakorlatából l.: OBH 3693/2004; OBH 4549/2003; OBH 5249/2001; OBH 1149/2001; OBH 4073/1999; OBH 3903/1999; OBH 3700/1999; OBH 3014/1999; OBH 1156/1998; OBH 168/1998; OBH 8618/1997; OBH 5198/1997; OBH 4822/1997; OBH 4261/1997; OBH 1749/1996; OBH 1578/1995; OBH 6/1995; OBH 5/1995; OBH 3693/2004. OBH 1286/2004; OBH 3188/2004; OBH 4478/2004; OBH 4494/2004; OBH 4655/2004; OBH 5295/2004; OBH 5688/2004; OBH 6357/2004; OBH 1550/2005; OBH 1939/2005; OBH 1981/2005; OBH 2046/2005; OBH 2074/2005; OBH 2114/2005; OBH 2382/2005; OBH 2389/2005; OBH 2454/2005; OBH 3089/2005; OBH 3317/2005; OBH 4482/2005; OBH 1052/2005; OBH 4281/2004; OBH 3693/2004; OBH 4549/2003; OBH 2313/2003; OBH 1393/2003; OBH 5249/
12 2.2. A pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos ombudsmani gyakorlatról * Amint arra a biztos a hajléktalansággal kapcsolatos projektjében már 2008-ban rámutatott, a különböző pénzügyi szolgáltatásokhoz kapcsolódó adósságok teljesítésére való képtelenséggel összefüggő elszegényedést, és az ezt esetlegesen követő hajléktalanná válást, illetve a hajléktalanságot könnyen eredményező adósságspirálból, valamint a hajléktalanlétből való kitörés lehetőségét nagyban befolyásolják többek között az érintett személy pénzügyi helyzete, a pénzügyi intézményekkel fennálló szerződéses kapcsolatai, annak a pénzügyi szolgáltató részéről való egyoldalú módosíthatósága, nemteljesítés esetén a tartozás végrehajtásának módja, és számos egyéb probléma. E problémák a kötelmi jog alapelvei, valamint a fogyasztóvédelmi törvényben 6 (a továbbiakban: Fgytv.) meghatározott fogyasztói jogok érvényesülésével szoros összefüggésbe hozhatóak. E területen az elmúlt években számos ombudsmani jelentés, 7 illetve azokban számos ajánlás, kezdeményezés született. Ezek egy részét a címzettek elfogadták, más része a feltárt problémáknak (pl. a pénzügyi szolgáltatók ügyfeleinek fogyasztóvédelme, a pénzügyi intézmények szerepe a bankszámlákra vezetett végrehajtás teljesítésében stb.) továbbra is fennáll, illetve vannak olyan területek, jogintézmények, amelyekkel kapcsolatban ombudsmani intézkedés mindeddig nem történt (pl. magánszemélyek csődvédelme). Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 2008-ban vizsgálatot folytatott annak feltárása érdekében, hogy a pénzügyi szolgáltatásokat igénybe vevő állampolgárok fogyasztói jogainak érvényesülését a vonatkozó szabályozás, valamint az érintett állami szervek mennyiben tudják garantálni. 8 Az országgyűlési biztos fontosnak tartotta, hogy e számos állampolgárt érintő kérdésekben minél több érintett állami szerv, köztük a pénzügyminiszter, az igazságügyi és rendészeti miniszter, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének (PSZÁF) főigazgatója, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (NFH) főigazgatója, valamint az Új rend és szabadság programért felelős kormánybiztos véleményét figyelembe vehesse, jelentésének kiadása előtt ezért számos kérdésben a lakossági kölcsönszerződésre vonatkozó szabályok megsértésével, az egyoldalú szerződésmódosítással, a pénzügyi intézmények tájékoztatási gyakorlatával, a szerződéses feltételek áttekinthetőségével, a követelések behajtási gyakorlatával, a lakossági hitelcsőd intézményével, a békéltető testületek eljárásával, a felelős hitelnyújtással, a PSZÁF és az NFH fogyasztóvédelmi tevékenységével kapcsolatban kereste meg ezen intézményeket. A vizsgálat alapvetően a pénzügyi szolgáltatásokkal összefüggő fogyasztói * DR. HALÁSZ ZSOLT egyetemi adjunktus (PPKE JÁK), igazgató (MFB Zrt.), az Országgyűlési Biztos Hivatalának korábbi jogi referense. 6 A fogyasztóvédelemről szóló évi CLV. törvény. 7 OBH 6048/2005, OBH 2958/2006, OBH 6320/2005, OBH 4325/2004, OBH 3693/ OBH 1600/
13 jogok érvényesülésének feltárására, az érintett állami intézmények vonatkozó gyakorlatára irányult, és tekintettel arra, hogy a biztos alapvető feladata az alapvető jogok védelme, a vizsgálat a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint az ebből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülésének felülvizsgálatára terjedt ki. A jogbiztonság, az abból fakadó tisztességes eljárás követelménye, valamint a tulajdonhoz való jog tartalma leginkább az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatából olvasható ki. Az Alkotmány 2. (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam ( ) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. 9 A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. 10 Az Alkotmánybíróság szerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. 11 A tulajdonhoz való joggal kapcsolatban az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 13. (1) bekezdése nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására vonatkozik. 12 A tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Ugyanakkor a tulajdonjog részjogosítványai nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védel- 9 75/1995. (XI. 21.) AB határozat /E/2003. AB határozat. 11 6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat /1992. (III. 30.) AB határozat. 13
14 mi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is. A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak a más alapjogoknál fel nem lelhető sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga. Maga az Alkotmány teszi azonban lehetővé közérdekből a kisajátítást, jelezve ezzel, hogy a tulajdon alkotmányos garanciájának határa a tulajdon értékének biztosítása. 13 Az ombudsmani vizsgálat figyelemmel a megkeresésekre adott válaszokra, a korábbi panaszokból leszűrt következtetésekre, valamint a hatályos jogszabályi rendelkezésekre három fő területen, az érintett hatóságok (PSZÁF, NFH) hatásköre és eljárása, a magánszemélyek csődvédelme, valamint a békéltető testületek pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos eljárása tekintetében tárt fel a rendszert érintő hiányosságokat. A pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos fogyasztóvédelmi hatósági hatáskör, valamint a fogyasztóvédelmi eszközök alkalmazása tekintetében a megkeresett intézményektől kapott válaszok alapján egy meglehetősen furcsa jogértelmezési gyakorlat rajzolódott ki a biztos számára. Az NFH álláspontja szerint a pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos ügyekben az NFH azért nem járhat el, mert a PSZÁF-törvény c) pontja értelmében a Hpt. 15 hatálya alá tartozó személyek, szervezetek felügyeletét a PSZÁF látja el. Az NFH főigazgatója e törvényi rendelkezést akként értelmezi, hogy a pénzügyi szolgáltatók és szolgáltatások tekintetében a PSZÁF nemcsak a prudenciális, hanem a fogyasztóvédelmi felügyeletet is ellátja. Ezzel szemben a PSZÁF főigazgatója válaszában azon álláspontjáról tájékoztatott, miszerint a vonatkozó szabályozás 16 a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságot jelölte ki fogyasztóvédelmi hatóságnak, így az Fgytv. rendelkezései betartásának ellenőrzésére az NFH mint általános jogkörű fogyasztóvédelmi szerv rendelkezik hatáskörrel. A PSZÁF azért tartózkodik az Fgytv. rendelkezéseinek alkalmazásától, mert arra nincsen hatásköre. E jogértelmezés alapján, bár a PSZÁF a fogyasztói panaszokat elintézi a rá vonatkozó törvényi szabályozás keretében, de ennek az eljárásnak gyakorlatilag semmi köze nincsen a fogyasztóvédelmi törvény szerinti eljáráshoz. A biztos jelentésében rámutatott e jogalkalmazási gyakorlat tarthatatlanságára, amit a következő példa is szemléltet. A PSZÁF honlapjának információi, az 13 6/1992. (I. 30.) AB határozat. 14 A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló évi CXXXV. törvény. 15 A hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló évi XCII. törvény /2007. (VIII. 31.) Korm. rendelet 7. (1) bekezdése. 14
15 ott fellelhető jogértelmezési gyakorlat szerint, amelyet a biztos számára több korábbi ügyben tett megkeresésre adott válaszukban a Felügyelet vezetői is megerősítettek, a fogyasztói bejelentések vizsgálata során a Felügyelet a szerződések megkötésével és teljesítésével kapcsolatos egyedi jogvitákba nem avatkozhat be. A PSZÁF főigazgatója válaszában arról tájékoztatott, hogy a panaszügyekben felvetett problémákat a Felügyelet ellenőrzései során vizsgálja, azonban többnyire nem külön vizsgálatok keretében, hanem az egyébként is folytatott vizsgálatokba beépítve. A fogyasztóvédelmi hiányosságok szankcionálására is a prudenciális vizsgálatokat lezáró határozatokban kerül sor. A biztos álláspontja szerint a jogállamiság elvéből fakadó követelményekkel nem egyeztethető össze, ha a Felügyelet az egyedi ügyekben nem jár el. Fontos azonban látni, hogy az egyedi ügyekben való eljárás követelménye nem jelenti azt, hogy a Felügyeletnek át kellene vagy szabadna vennie a felek közötti jogviták eldöntésére vonatkozó bírósági hatáskört. Az egyedi ügyekben való eljárás az ügy érdemi kivizsgálását jelenti ombudsmani álláspont szerint, amelyet szükség szerint a fogyasztóvédelmi törvényben meghatározott jogkövetkezmények követhetnek. A biztos vitatta azt az álláspontot, miszerint a PSZÁF nem alkalmazhatná a fogyasztóvédelmi törvény rendelkezéseit. E vita azonban valószínűleg meghaladottá válik a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló évi XLVII. törvény hatálybalépésével. A lakossági hitelcsődök megelőzése tekintetében az országgyűlési biztosnak nem sikerült túl sok előremutató lépést feltárnia vizsgálata során. A biztos támogatja mindazon erőfeszítéseket, amelyeket az érintett minisztériumok, illetve a PSZÁF tesz az ügyfelek pénzügyi ismereteinek fejlesztése érdekében. Hasonlóképpen előremutatónak tartja a devizahitelekkel, vagy az ingatlanra kikötött vételi jog biztosítékként való kikötésével kapcsolatos kockázatfeltáró nyilatkozat alkalmazásának előírását. Az ombudsmani álláspont szerint azonban a mind a banki, mind az egyéb tartozásból keletkező lakossági csődök megelőzése érdekében további lépéseket kellene tenni. Az egyik biztos által szorgalmazott lépés, hogy az ügyfelek ne csak aláírják a pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos szerződéseiket, hanem ahhoz tájékozott beleegyezésüket adják. E tájékozott beleegyezés a szolgáltató részéről aktív kitanítási kötelezettséget kell, hogy jelentsen, másképpen fogalmazva a pénzügyi szolgáltatók legyenek kötelesek akár példaszámításokkal is alátámasztva megmagyarázni a szerződési kikötések következményeit. (A befektetési szolgáltatások esetében egy hasonló rendszert a közösségi szabályozás már bevezetni rendelt a tagállamokban). 17 A másik fontos lépés a fizetésképtelenné vált ügyfelek szempontjából különösen a biztosítékként lekötött lakóingatlan végrehajtásának (elvesztésének) veszélye miatt a vég- 17 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/39/EK irányelve (2004. április 21.) a pénzügyi eszközök piacairól. 15