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Timestamp: 2020-08-14 20:34:06+00:00
Document Index: 101980716

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 11", "l'article 7", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 2", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Etat d'urgence sanitaire: impacts sur la Justice - Armide - Cabinet d'avocats
Etat d’urgence sanitaire: impacts sur la Justice
Nous avons choisi d’ouvrir ce dossier spécial Covid-19 sur la notion d’État d’urgence sanitaire et son application au monde de la Justice afin d’éclairer l’ensemble de nos clients et partenaires sur l’impact de la crise.
Comme souvent, le droit suit et s’adapte à la survenance de bouleversements majeurs. Dans un monde de plus en plus instable où la norme, qui régit le vivre-ensemble, est souvent d’opportunité, nous apprenons à vivre dans l’incertitude et la déstabilisation de nos démocraties, dont la Justice est l’un des piliers fondamentaux.
La grande leçon à retenir de cette crise, même si ce n’est pas nouveau, c’est qu’il faut rendre prioritaire la prévention et l’anticipation, afin d’éviter une gouvernance dans l’urgence, quasi institutionnalisée, ne permettant ni prise de recul, ni fonctionnement pérenne de nos institutions.
La prévention des risques imposée aux entreprises et aux administrations, vaut également, à plus grande échelle, pour le fonctionnement global d’un pays. Nous le verrons, la doctrine administrative s’était déjà penchée sur la nécessité d’anticiper les crises de grande ampleur, que l’on connaît traditionnellement en droit dans les clauses contractuelles de force majeure, sans vraiment réaliser que leur survenance, plus rare, est pourtant cyclique et largement prévisible.
Étions-nous prêts ? C’est LA grande question. La réponse se traduit au quotidien dans la façon dont l’État a assuré la continuité des services, en particulier ceux de la Justice.
A ce titre, l’interview de Stéphane Noël, Président du Tribunal de Paris, expose très clairement les difficultés rencontrées par la Justice durant les derniers mois : « Le contexte du confinement a révélé des fragilités structurelles de l’organisation judiciaire« (Dalloz actualité, 19 mai 2020)
Présentation de l’organisation des tribunaux durant la crise : le plan de continuité d’activité,
Petit rappel historique, de l’État d’urgence à l’État d’urgence sanitaire,
Conséquence de l’Etat d’urgence sanitaire sur le fonctionnement des tribunaux et la gestion des dossiers en cours ou à venir,
Conséquence de ces dispositions sur l’activité des cabinets d’avocats.
Les notions abordées ont été volontairement simplifiées pour une meilleure appréhension des problématiques soulevées, sans avoir à se plonger dans l’ensemble du fonctionnement de notre démocratie. Elles permettront à chacun, nous l’espérons, de comprendre à la source ce qui est en train de se passer pour le monde de la Justice, l’importance capitale d’assurer sa continuité et l’obligation impérative, pour les mois à venir, de lui redonner l’importance qu’elle mérite, les moyens humains et matériels nécessaires à son bon fonctionnement.
Nous savions la Justice en grande souffrance, elle va ressortir particulièrement meurtrie de cette crise, sans que le Gouvernement ne l’ait placée parmi les grands chantiers urgents de moyen terme. L’écoulement du second semestre devrait nous permettre de faire les vrais constats.
Pas de reprise normale avant septembre 2020, à ce jour.
Avant d’entrer dans le vif du sujet, nous avons choisi d’illustrer notre propos par une page de culture pour chaque thématique. Nous publions en conséquence une tribune littéraire, en partenariat avec la revue Books, à mettre en perspective avec l’actualité: « Olivier Wendell Holmes, le plus grand des juges américains« .
LE PLAN DE CONTINUITE D’ACTIVITE: QU’EST-CE QUE C’EST?
Lors d’un communiqué de presse en date du 15 mars 2020, Nicole BELLOUBET, Ministre de la Justice, a annoncé que les plans de continuité d’activité (PCA) seraient actionnés dans l’ensemble des juridictions pour éviter la propagation du Covid-19.
En clair, cela consistait à mettre les juridictions à l’arrêt quasi total.
Seules les procédures concernant la privation des libertés, peu ou prou, étaient maintenues. (Pour exemple, voir le communiqué de presse de la Cour d’appel d’Aix-en-Provence).
Passé le moment de sidération de l’ensemble des auxiliaires de justice, il a fallu comprendre ce que cela allait signifier pour l’ensemble de nos clients durant la période de crise mais aussi pour l’avenir, outre l’impact économique et organisationnel sur les cabinets d’avocats. Bien au-delà, il a fallu s’interroger sur les enjeux posés par la crise pour la continuité du service public de Justice, l’accès au droit, l’écoulement des délais et le respect des droits de la défense.
La sidération était d’autant plus de mise que les juridictions administratives, hors procédures urgentes, sont écrites et organisées de façon totalement dématérialisée entre les différentes parties.
En 2013, document extrêmement intéressant à lire in extenso, les services du Premier Ministre publiaient un guide pour réaliser un plan de continuité d’activité qu’il définissaient ainsi : « processus de management holistique qui identifie les menaces potentielles pour une organisation, ainsi que les impacts que ces menaces, si elles se concrétisent, peuvent avoir sur les opérations liées à l’activité de l’organisation, et qui fournit un cadre pour construire la résilience de l’organisation, avec une capacité de réponse efficace préservant les intérêts de ses principales parties prenantes, sa réputation, sa marque et ses activités productrices de valeur. »
Ce guide présente des fiches méthodologiques et scenarii de prévention, appuyant notamment sur l’importance de la continuité des systèmes d’information : « Les moyens de télécommunication sont souvent un point de vulnérabilité majeur, justifiant l’existence de dispositifs de secours (réseaux dédiés sécurisés, systèmes privés par radio, accès par satellite, etc.) qui doivent être intégrés dans les procédures en temps normal, afin de pouvoir être utilisés facilement en période de crise. »
Dans son communiqué de presse du 15 mars 2020, Mme BELLOUBET indiquait que les PCA étaient en élaboration « depuis quelques semaines ». Le problème visiblement posé, c’est qu’il n’existait pas de PCA harmonisé sur l’ensemble des territoires et des différentes juridictions prévoyant une crise d’une telle ampleur, laissant d’ailleurs les chefs de juridiction bien isolés pour savoir comment respecter les consignes gouvernementales sans avoir aucune préparation ni forcément les moyens de la mise en œuvre.
Et créant au demeurant des disparités de territoire.
En clair, c’était la panique et il a fallu élaborer ces PCA dans l’urgence.
L’accès aux dossiers judiciaires et données personnelles sont hautement protégés par le secret, à différents degrés, il fallait en conséquence, pour organiser le télétravail, un équipement informatique et un système d’information particulièrement aboutis et structurés pour assurer la continuité de service. Les moyens de la Justice étant notoirement insuffisants (accès aux connexions internet, logiciels non synchronisés entre les différents services, usage du fax dans de nombreux services des juridictions pénales….), rien ne laissait présager une organisation pérenne.
Panique beaucoup moins compréhensible du côté des juridictions administratives néanmoins, souvent oubliées du discours officiel.
L’État était-il prêt et avait-il fait établir un plan de continuité d’activité dans l’ensemble de ses services, pour le cas où une telle crise était susceptible de survenir ? C’est bien là tout le problème.
Étrange concordance de calendrier, juste avant la crise sanitaire, le 18 février 2020, était rendu public le Rapport THIRIEZ « Mission Haute fonction publique », pointant la perte de confiance des citoyens envers leurs élites politiques et administratives, la baisse d’attractivité des carrières publiques et le corporatisme. Ce rapport formule 42 propositions pour réformer l’ENA notamment.
La survenance récente du mouvement #guillotine2020 contre les élites et le confinement romantisé des célébrités démontre la véritable fracture de gouvernance du pays, amorcée par la crise des gilets jaunes et les mouvements de grève massifs de l’hiver 2019 au cœur desquels les avocats ont également pris une place majeure.
On l’aura compris, le fonctionnement de la Justice durant cette crise fait remonter en surface une instabilité très profonde et fait s’interroger l’ensemble des acteurs du droit sur l’évolution de notre démocratie.
A ce sujet, nous renvoyons à la lecture d’un excellent article de Catherine KRIEF-SEMITKO, « magistrat confiné », docteur en droit HDR et professeur Honoris Causa de l’académie publique de droit de l’Oural (Russie) « De l’Etat du droit à l’Etat de droit à l’ombre du coronavirus » ou encore la tribune de notre confrère Eric ANDRIEU « Droits de la défense contre désorganisation judiciaire : balance tes intérêts », tribune acide et terriblement réaliste sur l’État actuel de la Justice et les conséquences dramatiques de son arrêt quasi total.
Le PCA est l’instrument des crises majeures mis en place par les services publics pour assurer la continuité de service lorsqu’elle peut être rendue impossible ou est largement entravée. Les atteintes au droit commun doivent être proportionnées et en lien avec la gestion du risque. Malheureusement, ces organisations en urgence ont largement outrepassé les besoins de la crise sanitaire et ont révélé les dysfonctionnements majeurs qui affectent le fonctionnement de la Justice, laissant beaucoup d’interrogations et d’inquiétudes sur les conditions de sa reprise.
DE L’ETAT D’URGENCE A L’ETAT D’URGENCE SANITAIRE
La terminologie militaire largement employée dans les discours politiques remonte à notre histoire constitutionnelle et à la formation de nos élites. Dans le cadre du procès France Télécom dont la décision a été rendue le 20 décembre 2019, il était clairement relevé que la mutation de l’entreprise avait été pensée comme une « guerre économique » et les cadres dirigeants formés à « l’art de la guerre » (Pour rappel, traité de stratégie militaire chinois de Sun Tzu consacré à l’analyse rationnelle des différentes dimensions de la guerre et dégageant les principes de la conduite d’un combat victorieux : manipulation, maîtrise de l’adversaire, actions psychologiques…).
Nous connaissons l’issue managériale et humaine dramatique de cette affaire…
Le rapport entre ces différentes actualités tient à la façon dont l’exécutif, à savoir le politique, envisage et amorce la gestion des crises.
L’État d’urgence, au sens strict, a été créé par la loi n°55-385 du 3 avril 1955 sous la IVe République durant la guerre d’Algérie, à la suite d’une vague d’attentats perpétrés par le Front de Libération national algérien.
Elle prévoit les situations de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou des événements qui, par leur nature ou leur gravité, présentent le caractère de calamité publique.
Cette loi a fait l’objet de plusieurs modifications au cours de la Ve République qui l’a conservée.
Le grand tournant s’est produit à la suite des attentats terroristes de 2015. C’est depuis cette période que l’actualité évoque de façon inquiétante et récurrente la notion d’État d’urgence qui se transcrit dans notre droit par petites touches et a une fâcheuse tendance à y rester. (Voir notamment l’article de Jean-François de MONTGOLFIER, Maître des Requêtes au Conseil d’Etat dans les Nouveaux Cahiers du Conseil Constitutionnel n°54 – Janvier 2017)
Le 14 novembre 2015, au lendemain des attentats terroristes, était déclaré l’État d’urgence par décret.
C’est la loi n°2015-1501 du 20 novembre 2015, votée 5 jours après, qui est venue proroger l’application de la loi de 1955 et « renforcer l’efficacité de ses dispositions ».
Sans entrer davantage dans le détail de l’élaboration de ces textes, nous recommandons la lecture des plaidoiries écrites et tenues en janvier 2017 par François SUREAU, Avocat de la Ligue des Droits de l’Homme, devant le Conseil constitutionnel, confrontant les lois anti-terroristes et celles de l’État d’urgence à la Constitution : « Pour la liberté : répondre au terrorisme sans perdre raison », publiées aux éditions Tallandier et dont certains extraits ont été repris dans la presse.
En septembre 2019, il publiait également aux Tracts Gallimard un brillant essai sur les dangers de l’ingérence de l’État dans la vie des citoyens : « Sans la liberté », alerte particulièrement prémonitoire sur ce qui allait s’amorcer à nouveau dès l’hiver 2019 et que nous expérimentons désormais pleinement.
« Les droits que nous réclamons sont des droits fragmentés, des droits de créance, des droits communautaires, des droits de jouissance, des droits mémoriels. Ils ont en commun de nous placer en situation de demandeurs face à l’État. Dès lors, il nous est très difficile de nous opposer à ses empiètements. Cette société du paternalisme étatique a pour conséquence que la liberté d’autrui ne nous concerne plus. Peu importe qu’on interdise la consultation des sites islamistes, puisque je ne vais pas les voir.
Cette opinion, si souvent entendue, est révélatrice. Le citoyen est en effet non celui qui se satisfait de poursuivre son but propre, mais celui qui maintient vif le souci des buts des autres. La « fraternité » portée sur la devise républicaine ne désigne pas d’abord le devoir d’assistance aux plus faibles ni même la solidarité au sens que nous donnons couramment à ce mot. Cette fraternité-là est de nature politique et c’est elle dont nous avons perdu le sens ».
L’analyse de ces ouvrages fera l’objet très prochainement d’une présentation complète sur notre blog.
Qu’en est-il alors de ce fameux Etat d’urgence sanitaire ?
Pour trouver l’information la plus brute sur ce qui est en train de se passer, le document exhaustif à consulter est le Journal Officiel. C’est en quelque sorte le quotidien du fonctionnement de notre pays, celui qui permet de comprendre notre organisation et notre mode de fonctionnement collectif, par la publication de l’ensemble des textes couramment désignés comme la Loi, comprenant aussi une partie règlementaire. Entre autres.
Il est consultable sur le site Legifrance.
D’aucun pense que sa lecture est complexe, y compris celle des textes de loi en général, mais comme nul n’est censé ignorer la loi, nous ne résistons par à une tentative de vulgarisation afin d’éclairer sur la situation actuelle.
Nous avons choisi de commenter les textes qui nous paraissaient les plus essentiels.
Cette lecture n’est pas si fastidieuse qu’elle en a l’air et a le mérite de donner des informations neutres, sans commentaire d’experts ou de médias, sur la réalité de l’impact de la crise sur notre État de Droit.
Tout a commencé, pour résumer, par la publication le 13 mars 2020 d’un décret autorisant la réquisition des stocks de masques jusqu’au 31 mai 2020.
C’est le code de la santé publique qui prévoit l’urgence sanitaire et non directement la loi sur l’État d’urgence. A ce stade, ce choix terminologique « d’État d’urgence » sanitaire semble illustrer le discours politique qualifiant la pandémie Covid-19 de guerre et rejoint notre propos introductif sur notre tradition constitutionnelle et sur le rôle donné à l’Etat français en temps de crise. Rappelons-nous le discours du Président de la République Emmanuel Macron: « Nous sommes en guerre« .
Selon l’article L3131-1 du code de la santé publique : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence, notamment en cas de menace d’épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l’intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population.
Le ministre peut habiliter le représentant de l’État territorialement compétent à prendre toutes les mesures d’application de ces dispositions, y compris des mesures individuelles. Ces dernières mesures font immédiatement l’objet d’une information du procureur de la République.
Le représentant de l’État dans le département et les personnes placées sous son autorité sont tenus de préserver la confidentialité des données recueillies à l’égard des tiers.
Le représentant de l’État rend compte au ministre chargé de la santé des actions entreprises et des résultats obtenus en application du présent article. »
Nota : Ce texte a fait l’objet de 2 modifications, d’abord par la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 puis par la loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’État d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, nous allons y revenir.
Conseil méthodologique : pour suivre les différentes évolutions d’un texte, il suffit de se référer à gauche de l’écran sur légifrance
Sur la base du code de la santé publique a été pris l’arrêté du 14 mars 2020 prescrivant, dans tous les domaines, des mesures urgentes de distanciation sociale et de fermeture administrative.
La lecture du considérant de cet arrêté éclaire sur le choix de ces mesures au regard de la connaissance de la science à cette époque (position de l’Organisation Mondiale de la Santé) et sur la date prévisible de la durée de la crise fixée au 31 mai 2020. Ce fut la première onde de choc compte tenu de l’importance des dispositions prises dans l’ensemble des secteurs de l’économie et du fonctionnement du pays.
Puis le décret n°2020-260 du 16 mars 2020 a promulgué ce que l’on appelle le « confinement », prorogé à plusieurs reprises par de nouveaux textes jusqu’au 11 mai 2020. Il s’agit en droit de restrictions majeures parfois totales de la liberté d’aller et venir et d’exercer une activité économique.
Au journal officiel du 18 mars étaient publiés les décrets portant création d’une contravention réprimant la violation des mesures de confinement et le report du second tour des élections municipales.
Les jours suivants, divers textes ont été promulgués afin d’organiser en urgence les services de l’État et compléter les dispositions de l’arrêté initial du 14 mars 2020.
A compter de ce moment-là, l’ensemble de l’économie a commencé à naviguer à vue.
Le Jounal Officiel du 24 mars 2020 a marqué le second grand tournant de la situation de crise avec la publication de textes majeurs, fortement indicateurs des conséquences graves pour le fonctionnement tant de l’économie que de la démocratie. Compte tenu de la densité de ces textes et de leur importance capitale impactant le fonctionnement total du pays, nous avons résumé les principaux dispositifs dans le tableau ci-dessous avec en colonne de droite les commentaires essentiels à retenir pour le droit de la fonction publique et le fonctionnement de la Justice.
Loi n°2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020
Cette loi crée l'instrument budgétaire de l'Etat pour financer la crise sanitaire, prévoit les fonds nécessaires à la mise en oeuvre des politiques publiques interventionnistes pour pallier l'arrêt de l'économie et les suites en termes de recettes et pertes sur le budget global.
L'article 6 a créé le principe du prêt garanti par l'Etat pour financer les pertes d'exploitation notamment des entreprises.
Les annexes contiennent des tableaux prévisionnels constituant les indicateurs de l'état économique du pays.
A chaque annonce politique doit correspondre un instrument économique de financement.
Les tableaux que nous avons choisi de publier récapitulent les pertes prévisionnelles en recettes de l'Etat durant la crise ainsi que le coût des mesures de chômage partiel et du fonds de solidarité notamment.
Cette loi est à lire en perspective des prévisions de la Banque de France de décembre 2019 afin de mesurer l'impact de la crise actuelle sur l'état économique du pays.
Ces données économiques ne reflètent pas à elles-seules les autres conséquences majeures de la crise dont les conséquences sociales et politiques.
Cette loi crée la notion d'Etat d'urgence sanitaire dans le code de la santé publique, par l'insertion d'un "Chapitre I Bis: Etat d'urgence sanitaire" aux articles L3131-12 et suivants.
Le nouvel article L3131-15 prévoit les mesures que peut prendre le Premier Ministre sur rapport du Ministère de la Santé:
Les mesures prescrites doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires.
L'article 3 autorise le Gouvernement a procéder par voie d'ordonnance pour mettre en place les mesures d'adaptation nécessaires.
L'article 4 prévoit l'Etat d'urgence sanitaire pour une durée de 2 mois soit jusqu'au 24 mai 2020.
Le Titre II de la loi prévoit les dispositions que le Gouvernement peut prendre par ordonnance, dont nous ne retiendrons que
Celles de l'article 11 en matière de droit de la fonction publique et du travail:
- limiter les ruptures des contrats de travail et d'atténuer les effets de la baisse d'activité, en facilitant et en renforçant le recours à l'activité partielle pour toutes les entreprises quelle que soit leur taille, notamment en adaptant de manière temporaire le régime social applicable aux indemnités versées dans ce cadre, en l'étendant à de nouvelles catégories de bénéficiaires, en réduisant, pour les salariés, le reste à charge pour l'employeur et, pour les indépendants, la perte de revenus, en adaptant ses modalités de mise en œuvre, en favorisant une meilleure articulation avec la formation professionnelle et une meilleure prise en compte des salariés à temps partiel ;
- adapter les conditions et modalités d'attribution de l'indemnité complémentaire prévue à l'article L. 1226-1 du code du travail ;
- permettre à un accord d'entreprise ou de branche d'autoriser l'employeur à imposer ou à modifier les dates de prise d'une partie des congés payés dans la limite de six jours ouvrables, en dérogeant aux délais de prévenance et aux modalités de prise de ces congés définis par les dispositions du livre Ier de la troisième partie du code du travail et par les conventions et accords collectifs applicables dans l'entreprise ;
- permettre à tout employeur d'imposer ou de modifier unilatéralement les dates des jours de réduction du temps de travail, des jours de repos prévus par les conventions de forfait et des jours de repos affectés sur le compte épargne temps du salarié, en dérogeant aux délais de prévenance et aux modalités d'utilisation définis au livre Ier de la troisième partie du code du travail, par les conventions et accords collectifs ainsi que par le statut général de la fonction publique ;
- permettre aux entreprises de secteurs particulièrement nécessaires à la sécurité de la Nation ou à la continuité de la vie économique et sociale de déroger aux règles d'ordre public et aux stipulations conventionnelles relatives à la durée du travail, au repos hebdomadaire et au repos dominical ;
- modifier, à titre exceptionnel, les dates limites et les modalités de versement des sommes versées au titre de l'intéressement en application de l'article L. 3314-9 du code du travail et au titre de la participation en application de l'article L. 3324-12 du même code ;
- modifier la date limite et les conditions de versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat mentionnée à l'article 7 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 ;
- adapter l'organisation de l'élection mentionnée à l'article L. 2122-10-1 du code du travail, en modifiant si nécessaire la définition du corps électoral, et, en conséquence, de proroger, à titre exceptionnel, la durée des mandats des conseillers prud'hommes et des membres des commissions paritaires régionales interprofessionnelles ;
- aménager les modalités de l'exercice par les services de santé au travail de leurs missions définies au titre II du livre VI de la quatrième partie du code du travail, notamment du suivi de l'état de santé des travailleurs, et de définir les règles selon lesquelles le suivi de l'état de santé est assuré pour les travailleurs qui n'ont pu, en raison de l'épidémie, bénéficier du suivi prévu par le même code ;
- modifier les modalités d'information et de consultation des instances représentatives du personnel, notamment du comité social et économique, pour leur permettre d'émettre les avis requis dans les délais impartis, et de suspendre les processus électoraux des comités sociaux et économiques en cours ;
- aménager les dispositions de la sixième partie du code du travail, notamment afin de permettre aux employeurs, aux organismes de formation et aux opérateurs de satisfaire aux obligations légales en matière de qualité et d'enregistrement des certifications et habilitations ainsi que d'adapter les conditions de rémunérations et de versement des cotisations sociales des stagiaires de la formation professionnelle ;
- adapter, à titre exceptionnel, les modalités de détermination des durées d'attribution des revenus de remplacement mentionnés à l'article L. 5421-2 du code du travail
Celles concernant l'organisation de la Justice et de manière générale, tout ce qui est soumis à des délais:
"Afin de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, toute mesure :
i) Simplifiant et adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives, y compris les organes dirigeants des autorités administratives ou publiques indépendantes, notamment les règles relatives à la tenue des réunions dématérialisées ou le recours à la visioconférence ;"
La notion d'Etat d'urgence, historiquement en lien avec des événements de guerre ou assimilés, est consacrée dans le domaine de la santé publique.
Cela signifie que le droit prévoit désormais les situations de crise sanitaire de manière pérenne et un dispositif fortement attentatoire au droit commun et aux libertés sous couvert de protection de la santé publique. Ces mesures doivent rester proportionnées.
La liste des mesures susceptibles d'être prises donne le vertige et démontre la fragilité d'un système démocratique en temps de crise.
L'Etat d'urgence sanitaire est défini comme catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population.
C'est la 2e fois en 5 ans que la France connaît une situation d'Etat d'urgence avec un renforcement des dispositifs dérogatoires de droit commun.
Il est prévu un contrôle par le juge administratif de la proportion de ces mesures: ce n'est pas le principe même de ces dispositions qui peut être contesté (l'existence en soi de la mesure qui figure désormais dans la loi), mais leur application.
A terme, des questions prioritaires de constitutionnalité pourraient être soulevées dans le cadre de litiges en application de ces textes.
Néanmoins, la loi organique du 30 mars 2020 a suspendu les questions prioritaires de constitutionnalité jusqu'au 30 juin 2020.
La loi du 23 mars 2020 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures concernant tous les secteurs et notamment celui du droit de la fonction publique ainsi que du fonctionnement de la Justice.
Compte tenu de l'impact majeur de cette loi dans l'ensemble des secteurs de la société, nous n'avons sélectionné que ces deux rubriques.
La lecture de la loi permet néanmoins de comprendre le bouleversement inédit de notre économie et de l'Etat de droit.
Décret n°2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'Etat d'urgence sanitaire
Ce décret a mis en place les mesures dites "gestes barrières" et est venu interdire, sauf exceptions, la liberté d'aller et venir des personnes dans différents secteurs ainsi que la réglementation de l'économie :
- les déplacements et les transports,
- Les rassemblements, réunions ou activités,
- les établissements recevant du public,
- Le contrôle des prix (gel hydroalcoolique)
- Les réquisitions de masques
Arrêté du 23 mars 2020 prescrivant les mesures d'organisation et de fonctionnement du système de santé nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'Etat d'urgence sanitaire
Cet arrêté prévoit des dispositions spécifiques concernant la télésanté, la distribution de masques et gels aux personnels de santé ainsi que l'organisation des pharmacies, au regard de l'urgence
Le décret et l'arrêté du 23 mars 2020 font comprendre le risque de pénurie de matériel nécessaire à la gestion de la crise et les enjeux économiques liés au gel hydroalcoolique et aux masques, nécessitant une intervention impérative de l'Etat, le marché libre ne permettant pas de répondre aux impératifs de la crise
LES CONSEQUENCES DE L’ETAT D’URGENCE SANITAIRE SUR LE FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE
Le 26 mars 2020, 26 ordonnances ont été publiées au Journal officiel (pour voir la liste complète, cliquer ici) en application de la loi d’urgence sanitaire. Un vrai casse-tête pour le monde du droit tant l’Etat de droit a été complètement bouleversé. Les jours suivants ont vu défiler une quantité impressionnante de textes nouveaux, de rectificatifs et de compléments afin d’adapter le droit au jour le jour à la crise sanitaire.
Nous ne retiendrons que les textes suivants:
l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l‘adaptation des procédures,
l’ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif
et l’ordonnance n°2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de la procédure pénale.
Ces ordonnances ont fait l’objet de modifications dont la dernière date de la loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’Etat d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions:
ordonnance n°2020-557 du 13 mai 2020 modifiant l’ordonnance portant adaptation de règles de procédure pénale,
ordonnance n°2020-558 du 13 mai 2020 modifiant l’ordonnance portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif.
La fin de l’Etat d’urgence sanitaire est désormais fixée au 10 juillet 2020 inclus. Sans entrer dans le détail de ces dispositions adaptant la loi du 23 mars 2020, il sera simplement relevé que le Conseil constitutionnel a soumis au contrôle du juge judiciaire les mesures prévues pour l’isolement et la quarantaine des personnes porteuses du virus, comme garantie contre l’atteinte aux libertés individuelles. (Décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020) La lecture de cette décision est intéressante car les points soumis au Conseil Constitutionnel, garant de l’Etat de droit, concernaient des annonces gouvernementales ayant fait l’objet de vives polémiques dont le traçage des personnes porteuses du covid-19 ou ayant été en contact avec elles, et la responsabilité pénale des décideurs.
Pour une meilleure compréhension de l’impact de l’Etat d’urgence sur le fonctionnement de la justice administrative, nous avons résumé les ordonnances et leur évolution dans le tableau suivant. Elles impactent considérablement le fonctionnement de la justice et l’organisation des contentieux en cours et à venir.
Ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020
Ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020
Ordonnance n°2020-558 du 13 mai 2020
Article 1: Les délais expirant entre le 12 mars 2020 et un délai d'un mois après la cessation de l'Etat d'urgence sanitaire (25 juin 2020 au jour de l'ordonnance - délai franc) recommenceront à courir à compter de la fin de cette période pour leur durée initiale, dans la limite de 2 mois
Cette ordonnance a fait l'objet d'une circulaire d'application en date du 26 mars 2020.
Article 15: ces dispositions s'appliquent à tous les délais sauf concernant le droit des étrangers, les élections municipales et les décisions des bureaux d'aide juridictionnelle
Modification de l'article 1 de l'ordonnance n°2020-306: les délai expirant entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 recommenceront à courir à compter de cette date dans la limite de 2 mois
Jusqu'à l'ordonnance du 13 mai 2020, tous les délais échus entre le 12 mars et la fin de l'Etat d'urgence sanitaire, initialement fixée le 24 mai 2020, recommençaient à courir à compter du 25 juin 2020.
L'Etat d'urgence sanitaire a été prorogé jusqu'au 10 juillet inclus.
Néanmoins et par souci de sécurité juridique, la fin du délai de la période de protection des délais a été fixée au 23 juin 2020, date initialement envisagée dans plusieurs domaines y compris en droit privé.
Ainsi, tout délai échu entre le 12 mars et le 23 juin 2020 recommencera à courir à compter du 23 juin 2020.
Les nouvelles requêtes portant par exemple sur l'annulation d'une décision faisant grief dont le délai contentieux aurait expiré durant cette période de protection pourront être présentées dans un nouveau délai courant du 23 juin au 24 août 2020.
Il en est de même des décisions de première instance dont le délai d'appel aurait échu durant cette période, ainsi que pour les délais de pourvoi devant le Conseil d'Etat.
Article 2: Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.
Le présent article n'est pas applicable aux délais de réflexion, de rétractation ou de renonciation prévus par la loi ou le règlement, ni aux délais prévus pour le remboursement de sommes d'argent en cas d'exercice de ces droits. (cet alinéa a été rajouté par l'ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020)
Il est extrêmement important de vérifier que les délais opposés par l'administration sont bien concernés par ces dispositions afin que l'Etat d'urgence sanitaire ne soit pas un élément de blocage des procédures en cours. Il en est ainsi par exemple de l'obligation de répondre à une demande de motif qui ne paraît pas concernée par ces dispositions.
En cas de litige, il convient de demander la communication du plan de continuité d'activité prévoyant notamment les mesures prises pour assurer les circuits de signature, de notification, de convocation...
Délais d'instruction des procédures
Fixation de la date de fin du régime de protection au 23 juin 2020
Comme pour la déchéance des délais de recours, les délais d'instruction impartis aux parties par la juridiction pour produire un mémoire expirant entre le 12 mars et le 23 juin 2020 recommenceront à courir à compter de la fin de cette période dans la limite de 2 mois.
Pour les délais échus avant le 12 mars, le juge peut en décider autrement.
Clôtures d'instruction
Article 16: les mesures de clôture d'instruction dont le terme vient à échéance au cours de la période définie à l'article 2 sont prorogées de plein droit jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la fin de cette période, à moins que ce terme ne soit reporté par le juge
Article 16 modifié: les mesures d'instruction dont le terme vient à échéance entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 sont prorogées de plein droit jusqu'au 24 août 2020 inclus.
Toutefois,lorsque l'urgence ou l'état de l'affaire le justifie, le juge peut fixer un délai plus bref que celui résultant du report prévu à l'alinéa précédent. Il précise alors que celui-ci ne s'applique pas à la date ainsi fixée.
Les mesures de clôture d'instruction dont le terme vient à échéance entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 inclus sont prorogées de plein droit jusqu'au 23 juin 202 inclus, à moins que ce terme ne soit reporté par le juge.
Toutefois, le juge peut, lorsque l'urgence ou l'état de l'affaire le justifie, fixer une date de clôture antérieure à la date résultant du report prévu à l'alinéa précédent. Son ordonnance mentionne alors que celui-ci ne s'applique pas à la date ainsi fixée.
Afin de laisser une certaine souplesse au juge en fonction du degré d'urgence de l'affaire concernée et ne pas bloquer par principe l'ensemble des instructions en cours, l'ordonnance du 13 mai a permis la modulation par le juge du principe de report de principe des délais de clôture au 24 août.
Sans ordonnance nouvelle, les ordonnances de clôture sont fixées au 24 août 2020 qui devient la nouvelle date de clôture.
Soit le juge peut rendre une ordonnance fixant la date de clôture avant ce terme, soit il n'en rend aucune et le délai est fixé par l'ordonnance du 13 mai 2020.
Il existe néanmoins la possibilité pour le juge de clôturer sans délai une procédure en cours selon le code de justice administrative (droit commun). Ce risque paraît mesuré dès lors que la période est délibérément protégée.
Compte tenu des implications en termes de sécurité juridique pour le justiciable, les seules ordonnances de clôture dérogeant au texte fixé par la loi devraient prévoir un délai de 15 jours à 1 mois entre la notification et la clôture effective. C'est en tous les cas une pratique à souhaiter.
Délais impartis pour juger
Article 17: Durant la période mentionnée à l'article 2, le point de départ des délais impartis au juge pour statuer est reporté au premier jour du deuxième mois suivant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire mentionné à l'article 2.
Article 17 modifié: Lorsque les délais impartis au juge pour statuer courent ou ont couru en tout ou partie entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 inclus, leur point de départ est reporté au 1er juillet 2020.
La question de cette disposition se pose essentiellement pour les procédures urgentes (hors référé-liberté) et est à lire en parallèle des dispositions relatives au déroulement des audiences. Ces procédures orales étant rendues difficiles à audiencer durant la période de protection et en particulier durant le confinement ont désormais un terme fixe pour un rendu de décision qui est au 1er juillet. A compter du 23 mai 2020 néanmoins, les délais pour statuer seront de nouveau ceux de droit commun, sous réserve de l'organisation interne des juridictions probablement déstabilisée du fait de la période de suspension.
Article 6: Le président de la formation de jugement peut décider que l'audience aura lieu hors la présence du public ou que le nombre de personnes admises à l'audience sera limité.
Article 7: Les audiences des juridictions de l'ordre administratif peuvent se tenir en utilisant un moyen de télécommunication audiovisuelle permettant de s'assurer de l'identité des parties et garantissant la qualité de la transmission et la confidentialité des échanges entre les parties et leurs avocats.
Article 8: Le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d'exposer à l'audience des conclusions sur une requête.
Article 9: Outre les cas prévus à l'article L. 522-3 du code de justice administrative, il peut être statué sans audience, par ordonnance motivée, sur les requêtes présentées en référé. Le juge des référés informe les parties de l'absence d'audience et fixe la date à partir de laquelle l'instruction sera close.
Ainsi qu'il est dit à l'article L. 523-1, les décisions prises sans audience, en application du premier alinéa, par le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative (référé-liberté) peuvent faire l'objet d'un appel lorsqu'elles n'ont pas été rendues en application de l'article L. 522-3 du même code.
L'article 6 n'a fait l'objet d'aucune modification
Article 7: Sur décision du président de la formation de jugement insusceptible de recours, les audiences des juridictions de l'ordre administratif peuvent se tenir en utilisant un moyen de télécommunication audiovisuelle permettant de s'assurer de l'identité des parties et garantissant la qualité de la transmission et la confidentialité des échanges entre les parties et leurs avocats.
Avec l'autorisation du président de la formation de jugement, les membres de la juridiction peuvent participer à l'audience depuis un lieu distinct de la salle d'audience en utilisant un moyen de télécommunication audiovisuelle permettant de s'assurer de leur identité et garantissant la qualité de la transmission ainsi que le secret du délibéré.
Le président de la formation de jugement, présent dans la salle d'audience, organise et conduit la procédure. Il s'assure du bon déroulement des échanges entre les parties et veille au respect des droits de la défense et au caractère contradictoire des débats. Il s'assure également, le cas échéant, du caractère satisfaisant de la retransmission dans la salle d'audience des conclusions du rapporteur public ainsi que des prises de parole des parties ou de leurs conseils.
Le président de la juridiction peut autoriser un magistrat statuant seul à tenir l'audience par un moyen de télécommunication audiovisuelle depuis un lieu distinct de la salle d'audience.
Le greffe dresse le procès-verbal des opérations.
Le rôle des audiences peut être publié sur le site internet de la juridiction.
Les articles 8 et 9 n'ont pas été modifiés
Les procédures administratives hors référé étant écrites, la présence à l'audience est toujours facultative.
Le vrai problème posé par ces dispositions concerne la possibilité de dispenser le rapporteur public de présenter ses conclusions et remet en lumière la problématique de l'accès à l'intégralité de ces conclusions avant l'audience et avant le délibéré. Sans pouvoir ni assister à l'audience ni prendre connaissance des conclusions du rapporteur public qui peut être dispensé d'en produire, l'atteinte aux garanties du justiciable et aux droits de la défense paraît disproportionnée dès lors que l'ensemble des actes peut être transmis par télérecours. En pratique, les audiences sont majoritairement reportées. Il faudrait rapporter la preuve d'un motif impérieux d'audiencement dérogatoire pour maintenir les audiences dans de telles circonstances.
L'ordonnance du 13 mai 2020 a facilité le recours au télétravail y compris en matière d'audience.
Depuis la fin du confinement le 11 mai 2020, les juridictions administratives ont une pratique différente sur le territoire français, certainement en lien avec leur plan de continuité d'activité, sur la reprise des audiences. La difficulté est de taille lorsque certaines affaires sont audiencées mais que les conseils résident en zone rouge et doivent parcourir plus de 100 kms pour se rendre à l'audience avec des transports publics limités, rendant la présence aux audiences quasi impossible. Si traditionnellement les dossiers sont peu plaidés devant les juridictions administratives, les audiences sont néanmoins la garantie du contradictoire et de l'accès aux conclusions du rapporteur public. Dans ces situations, il conviendrait de demander leur communication avant le délibéré afin d'assurer le contradictoire.
Le tribunal administratif de PARIS conseille par exemple la production d'une note en délibéré plutôt qu'un déplacement aux audiences. Se pose toujours néanmoins le problème de la communication des conclusions du rapporteur public.
Ces dispositions dérogatoires ne doivent donc pas permettre d'évincer le justiciable et son conseil de participer aux audiences sur le long terme, notamment pour résorber le retard lié à la fermeture des juridictions, sauf à rendre l'intégralité de la procédure écrite, y compris la communication des conclusions du rapporteur public et la possibilité de produire des notes en délibéré.
APPLICATION CONCRETE A L’ACTIVITE CONTENTIEUSE ET AUX CABINETS D’AVOCATS
On le comprend aisément, rien n’est simple avec l’Etat d’urgence sanitaire. Personne ne s’attendait à un tel blocage ni à celui de la Justice en particulier. Encore moins en matière administrative alors que l’essentiel des procédures est dématérialisé et écrit. La seule explication envisageable reste celle d’une harmonisation totale entre toutes les juridictions sans prise en considération des spécificités de chacune et surtout un « temps mort » collectif permettant au service public et à l’Etat en général de prendre ses marques sans risque contentieux. En effet, une administration paralysée sans plan de continuité d’activité aurait été dans l’impossibilité de notifier des actes individuels par exemple, générant un contentieux de masse sur la gestion des personnels, pour n’évoquer que les problématiques de la fonction publique.
Un pays à l’arrêt pour mettre en place les outils nécessaires à la gestion de la crise.
Le problème est que cette paralysie historique ne se justifiait pas toujours sur le terrain sanitaire et ne fait qu’aggraver un retard déjà conséquent qui va alourdir le travail des magistrats et greffiers en surchauffe depuis déjà bien longtemps, à l’approche de la période estivale traditionnellement ralentie (vacations judiciaires).
Il existe d’usage des frictions entre magistrats et avocats, exacerbées durant la période des grèves d’hiver et des renvois massifs d’audience. La revue Dalloz a publié durant tout le confinement une rubrique « libre-propos » donnant voix à l’ensemble des auxiliaires de justice; Nous ne résistons pas à l’envie de publier la lettre d’une magistrate s’adressant aux avocats faisant le constat partagé de l’état totalement dégradé d’une justice en souffrance: « Lettre à mes amis avocats, d’une magistrate qui vous veut du bien »
La profession d’avocat a subi de plein fouet ces décisions inattendues, créant une véritable sidération.
Peu le disent.
Comme les médecins, les avocats ont l’habitude de gérer l’urgence, les crises, les affrontements et se doivent d’être forts face au système, à l’adversaire, aux confrères, dans un univers de précarité économique, celui de la profession libérale, et de forte concurrence. Il est pourtant important de sonner un cri d’alarme collectif sur l’état de la profession qui reflète celui des droits de la défense et des plus démunis en particulier.
Le Conseil national des Barreaux a publié une enquête alarmante sur l’état de la profession. Sur les 10.000 avocats interrogés, 96% voyaient leur activité totalement ou partiellement arrêtée. 92% des avocats individuels interrogés sont dans l’incapacité de maintenir leur rémunération, 70% des cabinets ont placé leurs personnels salariés en chômage partiel. Néanmoins, les collaborateurs libéraux n’ayant aucun droit au chômage partiel, afin d’éviter des licenciements massifs sans protection, les conseils de l’ordre ont demandé aux cabinets de maintenir la rémunération et l’emploi, créant à la charge des structures une pression pouvant être impossible à soutenir durant une telle crise.
30% se disent prêts à quitter la profession.
C’est un chiffre édifiant qui interroge sur l’équilibre économique de la profession.
Les avocats ont dû par ailleurs se battre pour obtenir la possibilité d’obtenir le bénéfice de l’arrêt garde d’enfant et ont 31 jours de carence sur l’arrêt maladie.
Ne bénéficiant de quasiment aucune aide de l’Etat, sauf la possibilité du recours au Prêt garanti par l’Etat, à savoir le creusement de la dette professionnelle, le grand public a soudain pris conscience de la vulnérabilité de la profession que l’on considère traditionnellement comme extrêmement privilégiée. Il existe néanmoins de profondes disparités dans la profession et comme pour l’économie générale, un arrêt total ou quasi de l’activité impacte les avocats individuels mais aussi les plus grosses structures.
A la crise économique vécue par tous s’est rajoutée l’épreuve de la prise de connaissance de l’ensemble du corpus législatif et réglementaire de l’Etat d’urgence. Dans un premier temps pour assurer la sécurité juridique des dossiers en cours, puis pour prévenir les clients ou les conseiller dans la gestion de leur dossier.
Un métier à plein temps.
La production quotidienne de nouveaux textes, les modifications, rectificatifs, les annonces politiques, la discordance des textes, les prorogations, annulations, modifications…..un panel explosif pour créer l’insécurité juridique des procédures en cours.
Souvent, les cordonniers étant les plus mal chaussés, l’avocat savait mieux conseiller son client que gérer la propre crise en interne au sein de sa structure, notamment sur la gestion des personnels, la prévention des risques et le plan de déconfinement. Le télétravail a rencontré des épreuves complexes: le métier d’avocat reste un métier de l’écrit, parce que les administrations et services publics ne sont pas tous dématérialisés, notamment dans la justice. Au bout de quelques semaines, la petite imprimante d’appoint a fait un burn-out. La récupération du courrier et des pièces, compte tenu d’un service postal ralenti a renvoyé à l’usage intensif des boites mails mais que faire dans les dossiers, notamment de souffrance au travail, où les pièces peuvent être très importantes?
En miroir de la panique général, la gestion de l’activité s’est faite dans l’urgence.
D’aucun a pu penser que les avocats étaient en congé forcé, il n’en est rien. Entre l’anxiété liée à l’équilibre économique ou la surcharge de travail liée à la survenance d’un nouvel Etat de droit dérogatoire, il a fallu pour beaucoup maintenir le cap avec dévouement et patience.
Il convient de saluer le dynamisme du Conseil de l’Ordre de Paris qui a publié quasiment tous les jours des flash d’actualité sur la production des nouveaux textes, leurs implications pour le quotidien de la profession d’avocat et les conséquences pour chaque dossier et chaque juridiction. Des webinar ont été diffusés plusieurs fois par semaine sur la gestion de crise et de manière plus générale sur l’avenir de la profession.
La profession a fait preuve de solidarité, c’était inespéré.
L’analyse des textes montre qu’un retour à la normale, sauf nouvelle épidémie, ne pourra pas s’envisager avant septembre 2020.
Il faut apprendre en conséquence la patience et espérer que la Justice se relève de ce désastre pour assurer ses missions essentielles au soutien de notre démocratie. Il est à regretter que la Justice n’ait pas été inscrite parmi les chantiers urgents de l’après-crise.
Elle suit hélas le même parcours que l’hôpital public dont nous dénonçons les dysfonctionnements depuis des années. Tirons les leçons de la crise Covid-19: pratiquons la prévention plutôt que gérer un service en ruine ou quasi.
Un Etat qui gouverne dans l’urgence est un Etat fragile et nous devons trouver les moyens collectivement de repenser le service public, à commencer par celui de la Justice.