Source: http://ensaio.org/a-educaco-em-portugal-1986-2006.html?page=3
Timestamp: 2018-12-16 05:56:39+00:00
Document Index: 63884465

Matched Legal Cases: ['Artigo 3', 'Artigo 52', 'Artigo 22', 'Artigo 77', 'Artigo 44', 'Artigo 5']

Da autonomia sob contratualização ao grau zero da autonomia contratualizada - A educação em Portugal (1986-2006)
Racionalização e agrupamento das escolas: um módico de democracia para uma autonomia instrumental
Da autonomia sob contratualização ao grau zero da autonomia contratualizada
Sob o lema "humanizar a escola, democratizar oportunidades, construir a qualidade", o Programa Eleitoral de Governo apresentado pelo Partido Socialista às eleições legislativas de 1995 assumia a educação como prioridade governativa e rejeitava as lógicas inerentes ao conceito de "reforma educativa", um conceito sujeito a forte erosão ao longo da década anterior de governação do Partido Social Democrata. Recusava, igualmente, a possibilidade de vir a reformar a reforma, isto é, de vir a alterar a reforma educativa realizada optando por uma reforma de sentido distinto, mas adoptando processos semelhantes e, por esta via, evitava pressões de tipo contra-reformista. Pelo contrário, segundo o Programa Eleitoral (cf. PS, 1995, p. IV-4), assumia-se que "As mudanças na educação devem, assim, ser graduais, centradas nas escolas, sujeitas a avaliação permanente e a um processo constante e participado de ajustamento à realidade e de correcção de erros".
Abriu-se, deste modo, caminho a uma acção governativa que se viria a revelar em relativa desconexão entre áreas de intervenção que, até aí, tinham sido apresentadas como fortemente articuladas, podendo mais facilmente proceder a uma sectorialização de prioridades e de medidas, umas vezes decidindo sobre áreas ainda deixadas em aberto pelo anterior processo de reforma educativa, outras vezes ganhando tempo e solicitando novos estudos e pareceres, outras vezes, ainda, adoptando uma lógica de actuação tipicamente pós-reformista na introdução de mudanças políticas, de tipo incrementalista, sector a sector. Neste caso, negociando com os respectivos parceiros sociais envolvidos, caso a caso, e por uma via de pendor neo-corporativo reforçando poderes, conferindo protagonismo e delegando funções de regulação a outras instâncias de representação, a comissões e a outros órgãos independentes do governo, embora criados por este. Adoptando, em suma, uma política pós-reformista que embora recusando a ideia de "reforma global e integrada", foi decidindo políticas de largo alcance, mas sob uma lógica fragmentada ou desintegrada, buscando novas estratégias mais do que insistindo em grandes programas políticos, complementando, corrigindo, reforçando, revendo, diversificando, flexibilizando.
No caso da administração do sistema educativo e das escolas, a referida estratégia pós-reformista (cf. Lima, 2000 e também Afonso, 2000, embora este autor adopte a designação de "neo-reformista") acabaria por decidir não generalizar o "modelo" instituído pelo Decreto-Lei n.º 172/91, tal como o Conselho de Acompanhamento e Avaliação tinha proposto, preferindo iniciar um novo processo de estudo, debate e produção legislativa que viria a culminar em 1998 com a aprovação do Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio. Deixada para trás a reforma educativa, assim fracassada em termos de adopção de um novo regime de administração das escolas portuguesas que, ao longo de mais de uma década, foi estudado, proposto, debatido, legislado e actualizado em termos de experimentação, caberia de facto a este governo a aprovação de um novo regime que, generalizadamente, alterava o modelo jurídico em vigor desde 1976. Tratou-se, em todo o caso, de uma reforma sectorial da administração e gestão das escolas, no quadro da orgânica do ministério aprovada em 1993, não incidindo, portanto, sobre a organização do ministério e sobre a centralização do sistema escolar, nem escapando à condição de mudança decretada, instituída de cima para baixo por via jurídica, como de resto é também típico dos processos de reforma conduzidos pelos governos, dificilmente centrados nas escolas.
O Programa Eleitoral apresentado em 1995 traçava um diagnóstico muito negativo da situação da educação portuguesa e, no que se refere à administração, entendia que o ministério apresentava uma estrutura ineficaz, "devido a sobreposições de funções e ausência de clarificação de competências entre os Serviços Centrais e Regionais", sem qualquer referência à situação das escolas. Será no capítulo das medidas propostas que encontraremos menção à negociação de um "pacto educativo", à reformulação do sistema de administração e gestão da educação, ao desenvolvimento de mecanismos apropriados a um "maior protagonismo do poder local, numa perspectiva de descentralização" e ao "reforço da autonomia das escolas, valorizando o projecto educativo, a organização pedagógica flexível e a sua adequação à diversidade dos alunos e dos contextos sociais" (PS, 1995, pp. IV-8-9).
Por sua vez, o Pacto Educativo apresentado no início de 199615 centrava-se mais na escola, definindo-a como "um lugar nuclear do processo educativo" (Portugal, 1996, p. 3) para o qual se viriam a "transferir competências, recursos e meios" (Id., p. 5), por forma a "fazer do sistema educativo um sistema de escolas e de cada escola um elo de um sistema local de formação" (Id., p.6). Neste sentido, "territorializar as políticas educativas" e "desenvolver os níveis de autonomia das escolas" ((Id.), bem como proceder à "dinamização da constituição de Conselhos Locais de Educação" (Id., p.9), representam acções prioritárias e "compromissos" assumidos através do Pacto, complementados por outros, de que se destacam a "aprovação das linhas de orientação estratégica para o desenvolvimento de processos de autonomia das escolas", a "celebração de contratos de autonomia entre as escolas e o Ministério da Educação" e o "aperfeiçoamento dos modelos de gestão escolar" (Id., p.10).
Ainda no ano de 1996, o ministro da educação, através do Despacho n.º 130/ME/96, solicita a João Barroso, da Universidade de Lisboa, um estudo prévio que, entre outros aspectos, deveria "propor um programa de execução para o reforço da autonomia das escolas que tenha em conta a diversidade de situações existentes e a necessidade da sua gradualização". Este estudo viria a ser publicado no ano seguinte sob o título Autonomia e Gestão das Escolas (cf. Barroso, 1997b), apresentando-se organizado em duas partes: a primeira subordinada aos "Princípios e orientações gerais", onde se defende um processo gradual de autonomia, sob contratualização, e a segunda parte dedicada a "Propostas", adoptando a perspectiva de um "diploma-quadro" e deixando a cada escola a definição de diversas estruturas de gestão intermédia.
Trata-se de um importante estudo do ponto de vista político e conceptual, onde várias perspectivas incluídas em alguns trabalhos da CRSE e no relatório final da CAA são retomadas e desenvolvidas. Assente em sete princípios e num enquadramento estratégico congruente e metódico, o documento termina com a apresentação de um relevante grupo de propostas orientadas para a concretização daquela estratégia.
João Barroso toma por referência o princípio da "territorialização das políticas educativas", que examina criticamente, e retoma a sua distinção entre "autonomia decretada" e "autonomia construída", defendendo um processo gradual e contratualizado de "reforço da autonomia das escolas" e contemplando como proposta mais inovadora a "celebração de contratos de autonomia"em duas fases. Parte do pressuposto que as escolas se encontram em situações consideravelmente distintas, com recursos diversos e com motivações diferenciadas quanto ao exercício da autonomia e, congruentemente, propõe duas fases para o referido reforço da autonomia das escolas. A primeira acessível a um número inicialmente mais elevado de escolas que tomem a iniciativa de propor a assinatura dos respectivos contratos de primeira fase e a segunda após uma avaliação positiva da fase anterior, dando lugar ao exercício de mais competências e ao acesso a mais recursos. Prevê, neste quadro, que aquelas escolas que não venham a conseguir integrar a primeira fase do processo, por não corresponderem aos requisitos exigidos, deverão ser objecto de uma intervenção por parte das respectivas Direcções Regionais com vista a ultrapassar aqueles obstáculos.
Em termos mais gerais, o estudo prevê também um processo de transferência de competências para as autoridades locais, revelando o autor estar bem consciente das necessárias mudanças a introduzir também nos serviços centrais e regionais do ministério. Conforme defende, uns e outros deverão assumir o estatuto de agentes de mudança e não de agentes do seu bloqueio (Barroso, 1997, p. 15). Parece, contudo, não depositar grande confiança numa possível mudança global e profunda da administração da educação, pelo menos a curto prazo, nem de um política centralizada cuja transformação pudesse vir a contribuir para a autonomia das escolas. Parece-lhe, eventualmente, mais plausível uma progressiva reconversão dos serviços centrais às políticas de descentralização democrática, operada lentamente sob pressão de dinâmicas locais e escolares, por essa forma induzindo as necessárias mudanças no sistema (de baixo para cima), pressionando os responsáveis políticos e "obrigando-os a encontrar respostas qualitativas diferentes e contribuindo assim para a sua própria transformação" ((Id., Ibid.).
Como foi já observado (cf. Lima, 2000, pp. 70-71), a ideia dos "contratos de autonomia" e suas fases, diferidas no tempo, talvez possa ser interpretada não tanto no sentido de conferir mais tempo às escolas para que se consigam preparar para a entrada no processo, mas mais no sentido de ganhar tempo político e administrativo a fim de que o poder central possa vir a tornar-se capaz de concretizar as difíceis e profundas mudanças que se lhe exigem naquele cenário. Neste caso, seria a administração central a necessitar de mais tempo e de mudanças mais substantivas para poder vir a assumir-se como parte na celebração dos contratos.
Na sequência do estudo produzido por João Barroso, do debate público efectuado e dos pareceres emitidos pelo Conselho Nacional de Educação, o governo viria a aprovar o Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, o qual viria a sofrer algumas alterações no ano seguinte, aprovadas pelo parlamento (cf. Lei n.º 24/99, de 22 de Abril).
O diploma referido incorpora várias lógicas distintas e, eventualmente, contraditórias, sobretudo no que concerne à interpretação e tradução normativa das propostas apontadas por Barroso, claramente influentes em termos genéricos e nos princípios expostos no preâmbulo, bem como em matéria de conceptualizaçao dos "contratos de autonomia" e respectivas fases. Porém, embora apelando a certos princípios constantes do estudo realizado, o decreto afasta-se consideravelmente noutras matérias, o que levou João Barroso a concluir quão importantes terão sido as "micro-políticas da macro-política" (Barroso, 1999).
Introduzindo alterações estruturais e morfológicas significativas face ao regime instituído em 1976, o "novo regime" afirma pretender estabelecer a "escola enquanto centro das políticas educativas", construindo a sua autonomia "a partir da comunidade em que se insere" e "contando com uma nova atitude da administração central, regional e local", tudo isto partindo do pressuposto que "o reforço da autonomia não deve … ser encarado como um modo de o Estado aligeirar as suas responsabilidades", antecipando críticas a concepções de descentralização e autonomia de tipo liberalizante e privatista ou desregulador.
A autonomia implica uma administração da educação com funções de "apoio e regulação", uma "lógica de matriz" que afaste soluções uniformes, incidindo pela primeira vez sobre todos os estabelecimentos de educação e ensino, isto é, compreendendo os jardins-de-infância, as escolas do 1º ciclo do ensino básico, bem como as escolas básicas integradas, as áreas escolares e os agrupamentos de escolas, estes últimos considerados estratégicos em termos futuros, uma vez "resultantes das dinâmicas locais".
O preâmbulo termina remetendo para "a concepção de uma organização da administração educativa centrada na escola e nos respectivos territórios", valorizadora dos projectos educativos das escolas, da dimensão local das políticas educativas e da participação de professores, pais, estudantes, pessoal não docente e representantes do poder local.
O Artigo 3º define autonomia como "o poder reconhecido à escola pela administração educativa de tomar decisões nos domínios estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro e organizacional, no quadro do seu projecto educativo e em função das competências e dos meios que lhe estão consignados", estes dependentes do Decreto-Lei n.º 43/89, para todas as escolas, e dependentes sobretudo das novas prerrogativas concedidas às escolas que venham a assinar contratos de autonomia de primeira fase e, após avaliação, que venham eventualmente a celebrar contratos de segunda fase, onde se prevê um aprofundamento das competências e um alargamento dos meios disponíveis na fase anterior. É neste domínio dos contratos e das fases de autonomia, e respectivas atribuições e competências, que tudo se joga em termos de descentralização e de autonomia das escolas, não obstante as também relevantes estruturas organizacionais criadas, designadamente a "assembleia" (embora longe de representar um órgão de direcção), o "conselho executivo" ou "director", o "conselho pedagógico" e o "conselho administrativo".
O problema de fundo, porém, mantém-se não obstante o discurso descentralizador e autonómico. Este "novo regime" insiste numa mudança de tipo insular sem proceder à mudança global do sistema de administração da educação e sem alterar a sua concentração de poderes de decisão relativamente às escolas, desta forma adiando uma vez mais efectivas políticas de descentralização.
Parece existir a ilusão de que a alteração de um determinado "modelo de gestão" se faz apenas pela via da revisão do ordenamento jurídico anterior, incidindo no decreto-lei e portarias específicas sobre a matéria, deixando inalterada a orgânica do ministério e o funcionamento dos seus serviços centrais, regionais e locais, bem como toda a restante legislação relativa ao currículo, à gestão pedagógica e didáctica, à avaliação dos alunos, etc., como se estas matérias, nucleares, não tivessem incidência directa no tipo de governação das escolas e na amplitude dos respectivos poderes de decisão.
Ora logo nos primeiros actos constituintes do "novo modelo", designadamente através da aprovação dos regulamentos internos, a administração regional assumiu o tradicional comportamento hierárquico e autoritário, considerando-se o melhor intérprete do decreto, uniformizando regras, impedindo certas soluções em beneficio de outras, à semelhança do que virá a ocorrer mais tarde com a imposição de uma lógica vertical de agrupamento das escolas.
Voltava a ignorar-se a observação do CAA (1997, p. 19) quando este afirmava que "a autonomia só é concretizável a partir do momento em que os actores escolares dispõem da faculdade de participar na produção das regras e mesmo de produzirem certas regras próprias e não apenas agirem com base em regras totalmente impostas por outros".
Com efeito, a avaliação do processo de implementação deste decreto-lei, embora limitada a uma primeira fase (cf. Barroso, 2001, 2004), bem como a investigação que tem sido produzida16, não deixam margem para dúvidas quanto às dificuldades de democratização do governo das escolas e de assunção de significativas margens de autonomia, remetendo a "autonomia decretada" para um estatuto frequentemente retórico e, pelo contrário, revelando-se um discurso compatível com a recentralização de poderes.
De facto, os estudo de avaliação realizados (cf. Barroso, 2001) apontam para um "excesso de intervenção" da administração regional, para um processo de homologação dos novos regulamentos que implicou alterações do texto inicialmente proposto pelos órgãos escolares em cerca de 90% dos casos (entre os inquiridos), acarretando desgaste, desmotivação e um período de tempo considerado excessivo, e para um claro défice de participação dos alunos. As mudanças formais, contudo, foram introduzidas, excepto a assinatura de contratos de autonomia, a qual viria a ocorrer muito mais tarde (em 2004) e apenas num caso. Ou seja, durante o período de governação do Partido Socialista não foi assinado qualquer contrato de autonomia e volvidos cerca de oito anos após a aprovação do "novo regime", apenas uma escola, reconhecidamente sui generis, se encontra integrada na primeira fase, tendo assinado o respectivo contrato durante a vigência do XVI Governo Constitucional e em fase eleitoral.
Daqui se pode concluir que, à luz da lógica de decretação da autonomia das escolas e da sua correspondente categoria de "contrato de autonomia", de primeira e de segunda fases, a autonomia sob contratualização se encontra generalizadamente ausente das políticas educativas e das práticas da administração central e regional, ou seja, que as escolas portuguesas se encontram, actualmente, no grau zero da autonomia contratualizada, de resto congruente com uma política e administração da educação de tipo centralizado-desconcentrado.
Neste contexto, o projecto educativo da escola tende a ser transformado numa metáfora sem maiores consequências para o quotidiano das instituições e a assinatura de contratos de primeira fase parece aguardar indefinidamente a aprovação, por portaria, de uma "matriz dos contratos" (Decreto-Lei n.º 115-A/98, Artigo 52º, n.º 4), a qual chegou de resto a ser concebida no início de 2002 pela Secretaria de Estado da Administração Educativa, embora não tenha chegado a ser aprovada.
À luz do próprio regime jurídico em vigor, conclui-se que as escolas de todo o país não reuniram ainda os requisitos para acesso à primeira fase do desenvolvimento da autonomia (encontrando-se no referido grau zero), razão pela qual deveriam ser "objecto de um processo de intervenção específica por parte da administração educativa", visando ultrapassar as dificuldades e os constrangimentos detectados" (Decreto-Lei n.º 115-A/98, Artigo n.º 52º, n.º 2). Mas como não é plausível que seja essa, realmente, a situação das escolas portuguesas, sempre é possível a interpretação oposta: a de que a "administração educativa" deverá ser objecto de uma "intervenção específica" por parte do poder político que vise "ultrapassar as dificuldades e os constrangimentos detectados" em termos de democratização e de descentralização e, assim, vir a permitir a assinatura de contratos de autonomia com as escolas.
Os XV e XVI governos, de coligação entre o Partido Social Democrata e o Centro Democrático Social, tomando por referência vários elementos propostos nos programas eleitorais dos respectivos partidos, adoptaram como princípio a necessidade de "recentrar as políticas educativas na resposta objectiva às necessidades de cada aluno".
O Programa do XV Governo Constitucional (Portugal, 2002) critica "o quase monopólio da escola pública que hoje existe, em todos os níveis de ensino", defende "a criação de condições para a modernização e profissionalização da gestão dos estabelecimentos de ensino, simplificando processos, clarificando responsabilidades e prestigiando a figura do Director de Escola", anuncia "um projecto reformista de modernização organizativa e de processos da Administração Educativa" e considera necessário garantir "a simplificação da complexa e pesada estrutura administrativa desconcentrada, evitando a proliferação de níveis de decisão e de enquadramento da rede escolar" (Ibid.).
O Programa do XVI Governo Constitucional é genericamente idêntico uma vez que "assenta na continuidade das políticas desenvolvidas pelo XV Governo" (Portugal, 2004), voltando a insistir na profissionalização da gestão e na criação da figura de director escolar, e ainda na simplificação da administração desconcentrada.
Em ambos os programas governativos, alguns dos temas centrais instituídos pelos governos anteriores do Partido Socialista são afastados, ou profundamente reconvertidos, como é o caso da democratização e descentralização da educação, da escola como entidade central, da territorialização das políticas educativas, da autonomia da escola e do projecto educativo, da autonomia contratualizada. O discurso político passará a ser preferencialmente marcado pela modernização do sistema e pela racionalização de recursos, pelo reordenamento da "rede nacional de ofertas educativas" (não necessariamente pública, ao contrário do imperativo constitucional), pela competitividade e performatividade.
A referida orientação encontra-se bem patente na nova orgânica do ministério (Decreto-Lei n.º 208/2002, de 17 de Agosto), assumida como uma "reforma estrutural" que se pretende alternativa à "inadequada" orgânica anterior, de 1993, e como "instrumento de racionalização de recursos" com vista a "modernizar a administração educativa". Neste fundo marcadamente gerencialista, não se encontrará, no que à autonomia das escolas se refere, qualquer aprofundamento digno de nota, uma vez que o diploma se limita a observar cuidadosamente um princípio de congruência formal e de disciplina discursiva, referindo que as escolas são "titulares de uma crescente e desejável autonomia", embora não se compreendendo por que novas formas essa autonomia crescente virá a ser concretizada.
Pelo contrário, a nova orgânica apresenta uma estrutura mais concentrada em termos de departamentos centrais, extinguindo todos os institutos públicos dotados de autonomia (Instituto de Inovação Educacional, Instituto Histórico da Educação, Instituto Nacional de Acreditação da Formação de Professores, Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos) e criando novos órgãos centrais como o Conselho Coordenador da Administração Educativa e, no seu interior, o Conselho de Directores Regionais, o Conselho de Administração de Recursos e o Conselho de Acção Social Escolar.
De forma complexa e aparentemente contraditória, a referida (re)concentração foi acompanhada por processos de desconcentração. Se, à primeira vista, o novo ordenamento parece simplificar os serviços regionais, anunciando a extinção dos Centros de Área Educativa e substituindo-os por Coordenadores Educativos apoiados por pequenos secretariados de apoio, na verdade pode-se defender a tese da criação de um novo escalão de administração desconcentrada (cf. Lima, 2004), agora ainda mais próximo das escolas. Este novo escalão de desconcentração de terceiro nível (sendo o primeiro nível formando pelas direcções regionais e o segundo composto pelos Centros de Área Educativa ou Coordenadores Educativos) teria agora uma maior capacidade de penetração nos territórios escolares, sendo aparentemente resultante dos espaços de livre associação e agrupamento de escolas e localizando-se na respectiva sede. O papel que lhes está reservado pela nova orgânica será, possivelmente, o de reforçar a desconcentração, tanto mais que o diploma não faz qualquer referência substantiva à figura dos agrupamentos de escolas nem a qualquer acréscimo da sua autonomia por efeitos de associação.
Recorde-se que as direcções regionais continuam a ser definidas como serviços da administração directa, a nível regional, a quem cabe "a orientação e coordenação do funcionamento das escolas e o apoio às mesmas" (Ibid., Artigo 22º, n.º 1), dispondo-se que no âmbito de cada uma delas "podem existir, a nível intermunicipal, coordenadores educativos que exerçam as competências delegadas e subdelegadas pelo director regional de educação" (Ibid., n.º 2).
Cada escola, ou agrupamento de escolas, adquire agora uma nova centralidade, não em termos de poderes de decisão ou de definição de políticas, mas sobretudo em termos de execução, uma vez que "é a escola que executa as políticas educativas".
O preâmbulo, comum, dos decretos regulamentares publicados em 2004 para cada uma das cinco direcções regionais (cf., a título de exemplo, o Decreto Regulamentar n.º 7/2004, de 28 de Abril) remete para o papel de "regeneração da administração" aberto pela nova orgânica, dispondo que as direcções regionais devem garantir "a fidedignidade da execução das políticas educativas elaboradas com o apoio dos serviços centrais", assim assumindo um estatuto de "intermediação" e sendo definidas como "serviços executivos periféricos", embora fazendo parte integrante da administração central de tipo desconcentrado ou, quando muito, de tipo pericentral, uma vez que as verdadeiras periferias são constituídas pelas escolas e pelos agrupamentos a quem cabe, apenas (segundo o legislador), a execução local das políticas centrais, sob orientação e controlo das instâncias pericentrais desconcentradas.
Estamos, assim, face a uma lógica de tipo hierárquico e extensionista, reconceptualizando a expressão "territorialização da política educativa" e associando-a, agora, não propriamente a uma democratização e descentralização de poderes, mas antes a uma eficaz disseminação geográfica e a uma fiel realização das directivas centralmente produzidas para todos os territórios escolares. É, portanto, nos níveis regional e local que se completa a lógica centralista e de controlo, mesmo quando se induz a criação de "conselhos municipais de educação" (Decreto-Lei n.º 7/2003, de 15 de Janeiro), atribuindo-lhes competências no desenvolvimento da chamada "carta educativa", definida como "o instrumento de planeamento e ordenamento prospectivo de edifícios e equipamentos educativos a localizar no concelho". Porém, até ao momento, enquanto instrumento de racionalização de recursos e de planeamento da rede, as cartas escolares têm tido pouco impacto, antes tendendo a ser invocadas para efeitos de legitimação de medidas políticas centrais de reordenamento, e, especialmente, de extinção de escolas públicas, embora muito frequentemente também levada a cabo sem o enquadramento das referidas cartas.
Adoptando princípios e soluções que, no que concerne à administração da educação, haviam já sido adoptados através de diversa legislação ordinária, configurando uma espécie de governamentalização a priori, o projecto governamental da Lei de Bases da Educação que chegou a ser aprovado pelo parlamento, embora não promulgado pela presidência da república, apresentava um diagnóstico crítico dos problemas enfrentados pela administração central e regional que, em muitos aspectos, se mantém actual a partir de uma focalização política semelhante.
A administração é considerada "ineficiente e ineficaz, por carência de organização", acumulando "sedimentos de centralismo, de desconcentração, de descentralização, de autonomia, tudo numa indefinição e confusão de missões". Porém, a tónica é colocada na modernização da rede, na descentralização de competências para as autarquias locais, no processo de agrupamento das escolas, na escolha das escolas pelas famílias, na valorização do ensino particular e cooperativo como parte integrante da "rede nacional" de ofertas de "serviço" público de educação e na avaliação das escolas, sem contudo se assegurarem processos de democratização e descentralização e sem, consequentemente, se proceder ao reforço da autonomia das escolas, embora seja anunciada a criação de "um novo regime de autonomia, gestão e financiamento das escolas", que não chegará a ser proposto. Prevê-se, não obstante, que tal regime deva basear-se na acção de "órgãos próprios", singulares ou colegiais, plenamente responsáveis, cujos titulares serão escolhidos mediante um "processo público que releve o mérito curricular e do projecto educativo apresentado e detenham a formação adequada ao desempenho do cargo", donde se conclui que o projecto educativo passaria a constituir-se como uma espécie de "projecto de gestão" que cada candidato formularia e apresentaria a concurso e que cada "escola" escolheria para ver executado.
Também a participação democrática de professores, alunos, pais e pessoal não docente nos órgãos de direcção e gestão das escolas (Artigo 77º da Constituição) seria transferida para "serviços especializados" e "órgãos consultivos" (Artigo 44º, n.º 5 do Projecto Governamental), solução que só muito dificilmente seria conforme às disposições consagradas na Constituição da República.
Parece, pois, adoptar-se o ponto de vista de que a democraticidade e a participação se articulam dificilmente com os imperativos de modernização e de racionalização da administração. O problema central das escolas portuguesas é definido, implicitamente, pelo menos, não tanto como uma questão política, envolvendo valores e objectivos, mas sobretudo como um problema de gestão. Neste quadro de referência, a gestão democrática das escolas representa, portanto, um dos principais obstáculos à almejada modernização, a justificar que os órgãos colegiais eleitos sejam substituídos por órgãos singulares, mais facilmente responsabilizados perante o poder central, segundo se crê, e, sobretudo, pretensamente mais competentes e eficazes do ponto de vista técnico-instrumental.
Já há muito reduzida a um módico de democracia, incongruentemente aposto num contexto de governação heterónoma, a gestão democrática das escolas, ainda assim, parece revelar-se um obstáculo em termos gerenciais, ponto de vista que virá a ser assumido como decisivo no tocante à principal mudança estrutural introduzida pelos XV e XVI governos e, de resto, prosseguida pelo XVII governo – o reordenamento da rede e o agrupamento das escolas através de uma lógica racionalizadora-centralizadora, de feição hierárquica e autoritária em muitos aspectos, e não através de uma lógica associativa-antonómica.
As dinâmicas de agrupamento das escolas encontravam-se, há mais de uma década, em processo de expansão no terreno, ainda que a ritmos diversos. Basta lembrar a criação das escolas C+S (Decreto-Lei n.º 46/85, de 22 de Fevereiro), da "escola básica de nove anos" e das escolas básicas integradas (Despacho Conjunto 19/SERE/SEAM/90, de 6 de Maio), das áreas escolares (Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de Maio)17, dos centros de formação de associações de escola (Decreto-Lei n.º 249/92)18, em matéria de formação contínua de professores, e até mesmo dos vários agrupamentos, horizontais e verticais, de há muito previstos na LBSE e criados na sequência do Despacho n.º 27/97 e, sobretudo, do Decreto-Lei n.º 115-A/98.
Desde a Lei de Bases até ao novo regime de administração e gestão escolar, publicado em 1998, que todos os normativos produzidos admitiram uma considerável diversidade de soluções de agrupamentos de escolas, embora os últimos diplomas acentuassem uma tendência racionalizadora e conferissem maior protagonismo aos agrupamentos de tipo vertical (associando escolas de distintos níveis de ensino). O Despacho Normativo n.º 27/97, por exemplo, antecipando-se ao Decreto-Lei n.º 115-A/98 com o objectivo de preparar a aplicação do novo regime de autonomia e gestão das escolas, admite uma certa diversidade de agrupamentos mas, sem dúvida, induz a lógica da verticalização.
O Decreto-Lei n.º 115-A/98 segue o disposto naquele Despacho, parafraseando mesmo os critérios de agrupamento: favorecer percursos escolares sequenciais e articulados, superar situações de isolamento e prevenir a exclusão social, reforçar a capacidade pedagógica dos estabelecimentos, entre outros. Insiste, não obstante o já referido pendor racionalizador, no "reforço da autonomia das escolas" e no "gradualismo no processo de transferência de competências da administração educativa para a escola", definindo o agrupamento de escolas como "uma unidade organizacional, dotada de órgãos próprios de administração e gestão, constituída por estabelecimentos de educação pré-escolar e de um ou mais níveis e ciclos de ensino, a partir de um projecto pedagógico comum …" (Artigo 5º).
Invocando argumentos pedagógicos importantes, o actual regime deixa, no entanto, em aberto a opção por agrupamentos de tipo horizontal ou vertical (embora penda para este último), evidenciando também uma certa tensão entre orientações de tipo associativo e autonómico, atribuindo às escolas capacidade de iniciativa com vista ao seu agrupamento e, por outro lado, entre o grande protagonismo concedido à administração regional desconcentrada, a calendários precisos e à lógica dominante de um reordenamento da rede escolar subordinado a uma perspectiva racionalista e centralizadora.
Procurando enfrentar alguns dos problemas referidos, o Decreto Regulamentar n.º 12/2000, de 29 de Agosto, assumia no seu preâmbulo algumas orientações interessantes, reforçando a iniciativa das escolas, a participação das associações de pais e a intervenção dos municípios, insistindo no pré-requisito da existência de projectos educativos comuns às escolas agrupadas, embora, por outro lado, reforçasse a lógica racionalista e modernizadora mais centrada num planeamento directivo e hierárquico da rede escolar, em torno do conceito da "carta escolar".
Será, porém, a partir da publicação do Despacho n.º 13313/2003, do Secretário de Estado da Administração Educativa, que o processo de agrupamento das escolas será acelerado e conduzido em função de uma lógica de verticalização, imposta sem cobertura legal pelo referido Despacho. Este normativo dispõe que os agrupamentos verticais deverão ser privilegiados e que "só serão admitidos agrupamentos horizontais em casos excepcionais, devidamente fundamentados pelo director regional de educação respectivo". Todo este processo deveria estar concluído no ano lectivo de 2004-2005 a partir desta "lógica de verticalização", o que implicou em muitos casos o desmantelamento de agrupamentos horizontais, especialmente de jardins-de-infância e de escolas do 1º ciclo, para proceder ao seu respectivo reagrupamento em termos verticais.
Objecto de forte contestação no interior de muitas comunidades escolares, até pelo considerável tempo e esforço já despendido com uma organização horizontal anterior, o processo foi porém conduzido a partir de uma acção fortemente interventiva das direcções regionais que recusou a possibilidade e as vantagens de uma lógica associativa-autonómica (de baixo para cima) na construção dos agrupamentos, tendo gerado conflitos, agrupamentos discutíveis e forçados, segundo os protagonistas locais e, nalguns casos, "mega-agrupamentos", segundo as críticas dos sindicatos dos professores e das instituições representativas das associações de pais.
Uma vez mais a administração revelava um manifesto desprezo pelas lógicas, interesses e ritmos locais, optando por uma lógica centralizada e por um estilo autoritário que, no mínimo, se revelaram paradoxais e contraproducentes face a um processo apresentado como associativo. Agrupar escolas isoladas pode constituir uma excelente medida de política educativa, embora muito dependente dos processos adoptados, da participação e vontade dos envolvidos, de lógicas locais, geográficas e culturais. Transformar uma medida potencialmente inovadora em lógica de mudança obrigatória, sob critérios centralizados de verticalização, conduzindo à reconversão de agrupamentos horizontais já instalados no terreno, é porém insistir na velha lógica de dominação e imposição hierárquica que se revela incompatível com os objectivos de democratização do governo das escolas e com a sua respectiva autonomia. Mesmo as soluções boas podem não ser, e raramente são, boas para todos, independentemente das circunstâncias e dos contextos. E mais dificilmente são as engendradas pelos departamentos que pensam, à prova da intervenção legítima dos interessados.
Uma vez quase concluído o processo de agrupamento, embora no caso das escolas secundárias a questão esteja ainda por definir, não obstante se tenha já registado o envolvimento de algumas delas, não têm ficado claras as vantagens efectivas do processo para as escolas agrupadas. A investigação entretanto produzida tem chamado a atenção para as dificuldades de articulação entre as escolas, para as resistências, para a assunção de funções de coordenação e controlo por parte das escolas-sedes, em parte assumindo funções típicas de administração desconcentrada, para a perda de margens de autonomia relativa das escolas do 1º ciclo, para as dificuldades de partilha de recursos entre escolas, seja devido ao seu número e à distância que as separa, seja devido à escassez dos recursos existentes19.
Independentemente da evolução do processo, fica registada uma medida política e uma forma paradigmática de actuação da administração centralizada (central e regional) que, uma vez mais, se revelam profundamente contraditórias face a objectivos de democratização e de reforço da autonomia das escolas ou dos seus agrupamentos. Estabeleceu-se um novo circuito hierárquico que passou a operar no sentido dos departamentos centrais, passando pelas direcções regionais e pelos coordenadores educativos, para agora transitar de forma privilegiada pelas sedes dos agrupamentos das escolas, entendas como "unidades de gestão" estratégicas, e culminar, finalmente, em cada escola concreta, agora definida como "subunidade de gestão". Corre-se o risco de cada escola agrupada passar a uma condição duplamente periférica, ou seja, já não apenas periférica face às instâncias centrais e regionais, mas também periférica relativamente à escola-sede do agrupamento de que, formalmente, faz parte integrante. Evolui-se, em termos administrativos, para uma administração e gestão escolares feita de agrupamentos e já não propriamente de escolas, desta feita concretizando uma espécie de "desescolarização" da administração da educação, com a deslocalização de certos órgãos e níveis de representação dos actores escolares para as escolas-sede, situadas acima e para além das escolas-outras em termos materiais e simbólicos. Ou seja, radicalizando a desconcentração administrativa que vinha a ser operada ao longo das duas últimas décadas, aumentando-se o controlo sobre os processos educativos e pedagógicos e a dependência dos actores escolares face ao poder central reorganizado.
A este nível, a acção do XVII Governo Constitucional não operou até ao momento qualquer ruptura significativa, prosseguindo no essencial a orientação racionalista e modernizadora, especialmente no que se refere à extinção de escolas do 1º ciclo do ensino básico e à não assinatura de novos contratos de autonomia. Foi entretanto reforçado o apoio à construção, ampliação e adaptação de instalações do ensino básico e da educação de infância com vista a suportar as consequências do encerramento de escolas (cf. Despacho Conjunto n.º 200/2005, de 7 de Março) e encontra-se em curso um programa de avaliação em pouco mais de duas dezenas de escolas e agrupamentos, após o qual se prevê a eventual assinatura de contratos de autonomia com algumas instituições, o que a suceder virá a colocar uma nova exigência, não prevista no Decreto-Lei n.º 115-A/98, para a assinatura de contratos de autonomia de primeira fase, isto é, uma espécie de avaliação prévia das escolas, quesito que não se encontra previsto no Programa Eleitoral do PS (PS, 2005), nem no Programa de Governo (Portugal, 2005). Estes centram-se antes na definição das escolas como o centro do sistema educativo, na necessidade de consolidar a dinâmica dos agrupamentos de escolas e de racionalizar a rede, de avaliar as escolas, de promover a celebração de contratos-programa com as escolas, de garantir a jornada a tempo integral nos jardins-de-infância e nas escolas do 1º ciclo, no reforço das competências das escolas na área da gestão do pessoal docente, no favorecimento da emergência de "lideranças fortes" nas escolas, embora num quadro de "colegialidade na direcção estratégica".
Até ao momento, contudo, a categoria "autonomia da escola" continua profundamente subordinada a perspectivas técnico-instrumentais e a orgânica do ministério dificilmente suportará uma efectiva política de descentralização e de reforço da autonomia dos estabelecimentos de educação e ensino, mesmo que tal política constitua prioridade governativa.