Source: http://ilnuovodirittoamministrativo.it/leggiarticolon.php?id=2954
Timestamp: 2020-04-07 08:38:02+00:00
Document Index: 75963735

Matched Legal Cases: ['art. 42', 'art. 42', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 10', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 34', 'art 42', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 34', 'sentenza ', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42']

L’illegittimità del provvedimento acquisitivo ex art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001 emanato dopo il giudicato restitutorio Cons. Stato, Sez. IV, 23 settembre 2016, n. 3929 di Nicoletta Pica - Il nuovo diritto amministrativo - Francesco Caringella
Stante quanto chiarito dall’Adunanza plenaria con la pronuncia n. 2/2016, nel caso in cui il giudicato (amministrativo o civile) disponga espressamente la restituzione del bene illecitamente occupato dall’Amministrazione, è a questa preclusa l’emanazione del provvedimento acquisitivo ex art. 42-bis.
N. 00322/2016 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 322 del 2016, proposto dai signori …, …, nonché …, …, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Mariano Protto e Marco Sica, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Via Cicerone n. 44;
Comune di …, non costituito in giudizio;
della sentenza del T.A.R. per la Puglia – Bari - Sezione III, n. 1304 del 9 ottobre 2015, resa tra le parti, concernente acquisizione sanante di suoli occupati per opere di urbanizzazione primaria.
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2016 il Cons. Nicola Russo e udito per le parti ricorrenti l’avvocato Corbyons (per delega dell’avvocato Protto);
1. Con deliberazione n. 612 del 13 dicembre 1996 la Giunta comunale di … (BA) approvava un progetto volto alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria per viabilità, includendo nel piano particellare contestualmente predisposto alcune porzioni dei terreni di proprietà dei signori … (cui sono succeduti i signori …, …), …, … e …., odierni appellanti.
1.2. Al termine del quinquennio di validità dei decreti di occupazione di urgenza, non essendo ancora stato emesso il necessario decreto di esproprio da parte dell'Amministrazione competente – che non aveva d'altra parte nemmeno proceduto a liquidare le somme spettanti ai proprietari a titolo di indennizzo – gli atti della procedura ablatoria venivano impugnati dinanzi il Giudice Amministrativo, che li annullava, all'esito del giudizio, con sentenze di questo Consiglio di Stato nn. 6173, 6175, 6176 e 6177 del 12 dicembre 2008.
1.3. A tali giudizi faceva seguito l'azione proposta per la reintegra nel possesso dei terreni interessati dalla menzionata procedura espropriativa posta in essere dal Comune e poi annullata, il risarcimento dei danni dagli stessi patiti in ragione dell'illegittima condotta del Comune e il calcolo dell'indennità a titolo di occupazione d’urgenza agli stessi dovuti. Il giudizio - dapprima instaurato dinanzi il Tribunale di Acquaviva delle Fonti, che dichiarava la propria carenza di giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo, in merito alla domanda di reintegra, e la propria incompetenza funzionale sulla domanda inerente il calcolo dell'indennità per occupazione d'urgenza in forza dell'attività ablatoria posta in essere dall'Amministrazione, stante la competenza in unico grado della Corte di Appello di Bari – veniva deciso dal T.a.r. per la Puglia (R.G. n. 1427/08) con sentenza n. 23 del 12 gennaio 2011, con cui il Comune di Cassano delle Murge veniva condannato a restituire ai ricorrenti i terreni di proprietà, previa rimozione delle opere eseguite e previo ripristino delle colture e della recinzione ivi esistenti al momento dell'occupazione. Ordinava inoltre di risarcire ai legittimi proprietari i danni patiti, quantificati in complessivi € 1.425,93 annui, per l'illegittimo spoglio dei beni, calcolati a far data dal 24 febbraio 1997 e fino al momento dell'effettiva restituzione.
1.4. Proposto appello avverso la citata sentenza, censurata dagli originari ricorrenti in riferimento al capo inerente l'entità del risarcimento dei danni (rispetto al quale gli stessi erano rimasti parzialmente soccombenti), questa Sezione, investita della causa, rilevava che in corso di lite l'Autorità comunale aveva proceduto all'acquisizione sanante delle aree, ai sensi e nelle forme dell'art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 (Testo Unico in materia di Espropri), pronunciando conseguentemente l'improcedibilità dell'appello, con sentenza n. 3455 del 25 giugno 2013, ma nel contempo precisando come il Comune di Cassano delle Murge rimanesse pur sempre vincolato “alla restitutio in integrum di qualsivoglia porzione di suolo in proprietà dei ricorrenti, già oggetto di occupazione e non ricompresa negli atti dell'originaria procedura espropriativa né nella più recente delibera di acquisizione, della quale a oggi perduri l'illegittimo spossessamento”.
1.5. Medio tempore i proprietari avevano proposto vari ricorsi finalizzati alla restituzione delle aree occupate sine titulo, i quali venivano accolti dalla Corte di Appello di Bari con le sentenze n. 1520 (inerente il giudizio proposto dagli eredi del sig. …) e n. 1531 (pronunciata all'esito del ricorso possessorio avanzato dal sig. …) del 28 dicembre 2012, con cui il giudice ordinava all'Autorità comunale di procedere alla immediata reintegra dei privati nel possesso delle superfici illegittimamente occupate senza titolo, ripristinando inoltre a proprie spese e cura lo status quo ante dei terreni (pari a 518 mq in favore di … e 204 mq in favore di …).
1.6. Successivamente al passaggio in giudicato delle citate sentenze, il Comune di Cassano delle Murge avviava un nuovo procedimento ex art. 42 bisT.U. Espropri, finalizzato all'acquisizione delle aree precedentemente occupate sine titulo.
1.7. Con memorie ex art. 10 L. n. 241/90, gli odierni appellanti richiedevano l'archiviazione del procedimento, procedendo inoltre a quantificare l'importo loro dovuto ai sensi dei commi 1 e 2 dello stesso art. 42 bis, calcolato in complessivi € 586.055,67.
Con successiva nota prot. n. 0004380/P del 19 marzo 2013, il Comune procedeva alla quantificazione delle somme a proprio avviso complessivamente dovute ai proprietari delle aree, che calcolava in € 14.067,00, mentre con deliberazione n. 42 dell'8 aprile 2013 la Giunta comunale proponeva al Consiglio l'adozione degli atti finalizzati all'acquisizione sanante e la corresponsione delle somme dovute a titolo di indennizzo.
Seguivano la delibera consiliare n. 13 del 30 aprile 2013 - recante l'acquisizione al demanio pubblico dell'Ente, ai sensi degli artt. 42 bis, D.P.R. n. 327/01 e 824 c.c., “dei suoli occupati sin dal 24.02.1997 per opere di urbanizzazione primaria a servizio e collegamento della zona cd. 167” identificati nel medesimo provvedimento – e il decreto dirigenziale comunale n. 01/2013, prot. n. 8285 del 4 giugno 2013 - recante l'acquisizione sanante delle aree, occupate nel 1997 ed utilizzate per l'esecuzione dei lavori già descritti nella delibera n. 13/2013 -.
2. Con sentenza n. 1304 del 9 ottobre 2015 – oggetto del presente giudizio - il giudice di prime cure:
a) ha dichiarato improcedibile l'azione proposta per ottenere una pronuncia che dichiari l'obbligo di provvedere in ordine al procedimento ex art. 42bis cit. essendo nelle more intervenuto il provvedimento conclusivo che ha disposto l'acquisizione dei suoli impugnato con motivi aggiunti (tale capo non è stato impugnato ed è coperto dalla forza del giudicato interno);
7.2. Ebbene, in punto di giuridica possibilità, da parte della Pubblica Amministrazione, di acquisire un terreno attraverso le forme dettate dal citato art. 42-bis, nonostante la sussistenza di un giudicato restitutorio sui beni oggetto di provvedimento acquisitivo, va considerato che di recente questo Consiglio di Stato, con pronuncia resa in sede di Adunanza Plenaria (sentenza n. 2 del 9 febbraio 2016), ha avuto modo di ben specificare come “nel caso in cui il giudicato (amministrativo o civile) disponga espressamente, sic et simpliciter, la restituzione del bene, con l’unica precisazione che una tale statuizione restitutoria potrebbe sopravvenire anche nel corso del giudizio di ottemperanza […] è certo che l’Amministrazione non potrà emanare il provvedimento ex art. 42-bis”, e che l’effetto sopra descritto consista sostanzialmente in una “conseguenza fisiologica della naturale portata ripristinatoria e restitutoria del giudicato di annullamento di provvedimenti lesivi di interessi oppositivi d’indole espropriativa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 29 aprile 2005, n. 2; Ad. plen., 4 dicembre 1998, n. 8; Ad. plen., 22 dicembre 1982, n. 19)”, del tutto in linea con la stessa natura dell'acquisizione sanante costruita dal nuovo art. 42-bis cit.
9.1. Quanto alla individuazione dei criteri di quantificazione del risarcimento dei danni patiti dagli odierni appellanti si rinvia - ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a. e in mancanza della prova rigorosa di diverse ulteriori poste di danno (come verificatosi nel caso di specie) – ai precedenti di questa Sezione (da ultimo 28 gennaio 2016, n. 329), conformi ad un insegnamento giurisprudenziale da tempo consolidato sul punto (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 2 novembre 2011 n. 5844), secondo cui può farsi applicazione equitativa dei criteri risarcitori dettati dall'art 42-bis, il quale “pur fissando una disciplina speciale in tema di espropriazioni senza titolo di un bene privato, non ha inteso discostarsi dai principi civilistici in tema di risarcimento del danno [...], dettando una disciplina normativa che chiaramente è volta a favorire e non a sacrificare gli interessi dei proprietari incisi” (cfr. C.G.A.R.S., 18 febbraio 2009 n. 49).
10. Da tutto quanto sopra illustrato deriva, in definitiva, l’accoglimento parziale del proposto appello e, per l’effetto, la riforma parziale della sentenza di primo grade, nonché l’annullamento del provvedimento dirigenziale recante l’acquisizione ex art. 42-bis cit. (prot. n. 8285 del 4 giugno 2013) e il risarcimento dei danni da calcolarsi, in base ai criteri sopra indicati, ai sensi dell'art. 34, comma 4 c.p.a. entro il termine di 90 giorni decorrente dalla comunicazione o (se anteriore) notificazione della presente sentenza.
a) accoglie in parte l’appello e per l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, annulla il decreto dirigenziale del comune di Cassano delle Murge prot. n. 8285 del 4 giugno 2013;
La pronuncia affronta il tema della legittimità del provvedimento di espropriazione postuma adottato dalla P.A. ai sensi dell’art. 42-bis T.U. espropriazioni dopo la formazione del giudicato contenente l’ordine di restituzione dei terreni occupati sine titulo.
Sul punto, decisiva si è rivelata l’impostazione accolta dal Supremo Consesso Amministrativo con la pronuncia n. 2 del 9 febbraio 2016, alla cui stregua, nel caso cui il giudicato disponga espressamente la restituzione del bene, alla P.A. è preclusa l’emanazione del provvedimento di cd. “acquisizione sanante”.
Il giudizio viene promosso al fine di ottenere la riforma della sentenza con cui i giudici di prime cure dichiaravano l’improcedibilità del ricorso volto a ottenere l’annullamento del provvedimento di acquisizione sanante adottato da un’Amministrazione comunale dopo la formazione di un giudicato restitutorio.
Segnatamente, la vicenda ha oggetto terreni occupati per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria; decorso il quinquennio di validità dei decreti d’occupazione d’urgenza in assenza del decreto di esproprio, gli atti della procedura venivano annullati e la P.A. procedente era condannata alla restituzione previa riduzione in pristino, nonché al risarcimento del danno per l’illegittimo spoglio dei beni.
Nelle more veniva adottato il provvedimento di espropriazione postuma ai sensi dell’art. 42-bis con riguardo a talune porzioni di suolo, sicché, sebbene il gravame nel frattempo proposto avverso la predetta condanna restitutoria fosse stato dichiarato improcedibile, l’Amministrazione veniva condannata con sentenza passata in giudicato alla restituzione delle aree non coinvolte dal provvedimento acquisitivo; ciononostante, procedeva ai sensi dell’art. 42-bis al fine di acquisire le ulteriori aree occupate sine titulo.
Il Consiglio di Stato, accogliendo le deduzioni con il cui ricorrente lamentava l’impossibilità giuridica di acquisire i terreni oggetto del giudicato restitutorio, ha richiamato il recente arresto con cui la Plenaria (Ad. plen. n. 2/2016) ha chiarito che “nel caso in cui il giudicato (amministrativo o civile) disponga espressamente, sic et simpliciter, la restituzione del bene, con l’unica precisazione che una tale statuizione restitutoria potrebbe sopravvenire anche nel corso del giudizio di ottemperanza […] è certo che l’Amministrazione non potrà emanare il provvedimento ex art. 42-bis”, vieppiù alla luce della puntualizzazione operata da Corte Cost. n. 71/2015, secondo cui il carattere non retroattivo dell’acquisizione, “impedisce l’utilizzo dell’istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato”.
In ragione di tanto, il Collegio ha concluso per l’annullamento del provvedimento acquisitivo, nonché per l’accoglimento della domanda di risarcimento del danno, forfettariamente liquidato secondo i criteri indicati dall’art. 42-bis.
La pronuncia dà applicazione al principio diritto, recentemente enunciato dall’Adunanza plenaria, secondo cui l’emanazione del provvedimento ex art. 42-bis non è consentita in presenza di un giudicato restitutorio.
Com’è noto, il Supremo Consesso è intervenuto a comporre il contrasto giurisprudenziale sorto in ordine alla possibilità che il provvedimento acquisitivo sia emanato dal commissario ad acta in esecuzione di un giudicato demolitorio o restitutorio.
Ed infatti, alla stregua di un minoritario orientamento, in sede di ottemperanza la giurisdizione di merito consentirebbe di “tenere in debito conto le esigenze di interesse pubblico che militano ... nel senso del provvisorio mantenimento dell’opera pubblica realizzata” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 1 dicembre 2011, n. 6351), conseguentemente rientrerebbe fra i poteri del commissario ad acta l’adozione del provvedimento ai sensi dell’art. 42-bis.
Per giunta – si è sostenuto - solo l’esposta soluzione sarebbe suscettibile di realizzare una piena tutela del privato il quale, diversamente opinando, potrebbe restare “in balia del comportamento dell’Amministrazione” nonostante l’annullamento degli atti della procedura espropriativa.
Il prevalente indirizzo, poi condiviso dalla Plenaria, ha invece ascritto rilievo dirimente al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, reputandolo ostativo a che il giudice dell’ottemperanza, nonostante sia introdotta in giudizio la domanda per la declaratoria d’illegittimità della procedura espropriativa, ordini all’Amministrazione di provvedere ex art. 42-bis; invero, “si assisterebbe alla singolare situazione per cui lo stesso giudice, che in sede di cognizione ha ritenuto che il bene dovesse essere restituito al legittimo proprietario, in sede di ottemperanza ordinerà invece all’Amministrazione di impossessarsi dello stesso bene, anzi addirittura la sostituirà, mandando un suo ausiliario a mettere in atto tale proposito” (v. Cons. Stato, Sez. IV, nn. 1222 -1344/2014). Come accennato, il Supremo Consenso, confermando le suesposte considerazioni, ha reputato che l’“acquisizione sanante” sia preclusa allorché risulti formato il giudicato restitutorio, con la precisazione , però, che esso non si configura quante volte il privato, non avendo un interesse reale ed attuale alla tutela ripersecutoria, non proponga domanda di condanna alla restituzione previa riduzione in pristino, nonché quando, pur avendo il privato proposto siffatta domanda, il giudice non si pronunci o si pronunci in modo insoddisfacente sulla domanda di restituzione.
Di talché, nelle menzionate fattispecie il carattere esclusivamente cassatorio del giudicato non risulterebbe incompatibile con l’emanazione del provvedimento ex art. 42-bis.
Gli esposti principi, di cui la pronuncia in commento rappresenta una chiarissima applicazione, hanno concorso a far luce su uno dei numerosi profili controversi dell’istituto di cui all’art. 42-bis che, com’è noto, ha superato indenne lo scrutinio di legittimità costituzionale (v. Corte Cost. n. 71/2015, secondo cui la norma ha introdotto “un procedimento ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (uno actu perficitur), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc), il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall'Amministrazione”), sebbene molteplici perplessità si continuino a manifestare in ordine alla sua conformità alla C.E.D.U. come interpretata dalla Corte di Strasburgo.
Tag: giudicato restitutorio del fondo illegittimamente occupato, illegittimità, poteri della P.A. di emanare un provvedimento ex art. 42 bis