Source: http://demo.cratica.org/sessoes/1989/02/24/
Timestamp: 2018-09-21 17:53:39+00:00
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24 de fevereiro de 1989 — Demo.cratica
Sábado, 25 d* Fevereiro de 1989 I Série - Número 44
REUNIÃO PLENÁRIA DE 24 DE FEVEREIRO DE 1989
Deu-se conta da entrada na Mesa do projecto de deliberação n.º 34/V e do projecto de lei n.º 357/V.
O Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros (João de Deus Pinheiro), respondeu a uma pergunta oral formulada pelo Sr. Deputado Marques Júnior (PRD).
Procedeu-se à discussão conjunta, na generalidade, da proposta de lei n.º 81/V - Estabelece o regime jurídico da tutela administrativa sobre o poder local - e do projecto de lei n.º 132/V (PCP) - Regulamentação da tutela administrativa
sobre as autarquias locais, garantindo a tipicidade e a legalidade das formas do seu exercício e a Jurisdicionalização de eventuais medidas sancionatórias. Intervieram no debate, a diverso título, além do Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território (Valente de Oliveira), os Srs. Deputados João Amaral (PCP), Herculano Pombo (Os Verdes), Mendes Bota (PSD), Oliveira e Silva (PS), Silva Marques e Luís Martins (PSD), Carneiro dos Santos (PS), Basílio Horta (CDS) e Barbosa da Costa (PRD).
Eram 10 horas e 25 minutos.
António Augusto Ramos.
Carlos Manuel Pereira Baptista.
Mary Patrícia Pinheiro Correia e Lança.
Rui Manuel P. Chancerelle de Machete.
Edite Fátima Maneiros Estrela.
Leonor Cominho Pereira Santos.
Rui do Nascimento Rabaca Vieira.
O Sr. Presidente: - O Sr. Secretário vai dar conta dos diplomas entrados na Mesa.
O Sr. Secretário (Reinaldo Gomes): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, deram entrada na Mesa os seguintes diplomas: o Projecto de Deliberação n.º 34/V, da iniciativa do PRD - Constituição de uma subcomissão permanente para apreciação das bases de financiamento do sistema de segurança social -, que foi admitido, e o Projecto de Lei n.º 3S7/V, da iniciativa dos Srs. Deputados Carlos Lage e outros, do PS - Criação da freguesia de Triana, Rio Tinto -, que foi igualmente admitido e baixou à 6.º Comissão.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, para formular uma pergunta ao Governo, tem a palavra o Sr. Deputado Marques Júnior.
O Sr. Marques Júnior (PRD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Deputados: Por razões já explicadas o PRD não teve oportunidade de fazer, na sexta-feira passada, a pergunta relativa à caracterização do denominado «Mini-Plano Marshall para Angola».
Neste sentido, e com o acordo do Sr. Presidente da Assembleia da República e dos grupos parlamentares e depois de outros adiamentos, temos a oportunidade de formular hoje a pergunta. Agradeço, pois, ao Sr. Presidente da Assembleia da República, aos grupos parlamentares, ao Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros, e muito particularmente ao Sr. Ministro pela sua presença.
Esperamos que a pergunta não tenha perdido actualidade e que não tenha sido ela a justificar o adiamento que, entretanto, se processou, uma vez que sabemos que o Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros, anteontem, no Instituto de Defesa Nacional, fez uma grande explanação sobre várias questões incluindo naturalmente esta matéria.
Apesar daquilo que me foi possível respigar das leituras da comunicação social, penso que a pergunta mantém actualidade ou talvez até tenha ainda mais actualidade.
A questão - e vou passar a ler para me cingir a ela e não haver outros elementos perturbadores da pergunta concreta que quer fazer ao Sr. Ministro -, que desejamos apresentar insere-se dentro da perspectiva de que é necessário informar a Assembleia da República sobre matérias relevantes da política nacional e neste caso da política externa portuguesa. É pois uma oportunidade para o Governo fornecer informações à Assembleia da República e não, como noutros casos e noutros momentos se justificaria, polemizar relativamente à política governamental, no sentido de se considerar a mais ou a menos adequada.
É justo, inclusive, reconhecer que este Governo se não tem feito tudo o que devia, e não tem, em nossa opinião, no âmbito da cooperação tem perspectivado, em termos políticos, uma atenção que é de sublinhar.
A República Popular de Angola, praticamente desde a sua independência, tem vivido uma situação de guerra que tem levado, por um lado, a canalizar todos os seus recursos para esse esforço de guerra e, por outro lado, não tem tido possibilidades de desenvolver todas as suas extraordinárias potencialidades que tornam Angola num dos países mais ricos do continente africano.
Agora que se perspectivam soluções de paz para Angola, Portugal parece determinado, quando outros países se afirmam, há muito, desejosos de investir activamente na ajuda a Angola, a apoiar o processo de desenvolvimento da República Popular de Angola. A afirmação clara da vontade política do Estado português de apoiar activamente o processo de desenvolvimento da República Popular de Angola afigura-se constituir um elemento extremamente positivo, quer em termos da nossa política externa quer, sobretudo, em termos de um dos seus vectores fundamentais - a cooperação com os estados africanos que fala português.
A ideia de Portugal, segundo informações veiculadas pela comunicação social, pretender, de algum modo, patrocinar a implementação de um denominado «Mini-Plano Marshall» pode, se não for devidamente explicitado no seu sentido e alcance, induzir interpretações menos correctas quanto i natureza e objectivos específicos da política de cooperação que pretendemos praticar.
Parece que agora este «Mini-Plano Marshall» tem outro nome, que é o PAREA (Plano para Ajuda à Recuperação Económica de Angola) e isso pode ser, provavelmente, uma primeira resposta a esta minha questão.
Além disso, como sabemos, estão em vias de conclusão as negociações relativas a Lomé IV, sendo que as mesmas assumem particular importância para os PALOP em geral e para Angola em especial.
Em que medida se insere o «Mini-Plano» no quadro mais vasto do relacionamento CEE/Angola?
Por outro lado, afigurando-se provável que a República Popular de Angola passe a integrar a partir de meados do corrente ano, o Banco Mundial (podendo, a partir de então, beneficiar da ligação a outros organismos) e sendo praticamente certo que, na oportunidade, será celebrado entre o Banco Mundial e a República Popular de Angola um «Programa de Ajustamento Estrutural», como se perspectiva a inserção do «Mini-Plano Marshall» neste contexto?
Assim sendo, e nesta perspectiva global solicito ao Governo que clarifique e explicite os fundamentos e os objectivos que presidem ao já referido «Mini-Plano Marshall».
Qual afinal o papel que Portugal desempenha no âmbito desse plano? Quais as acções concretas que lhe darão corpo e, bem assim os resultados esperados da sua aplicação e quais os impactos previsíveis na política geral da cooperação com os PALOP?
O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros.
O Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros (João de Deus Pinheiro): - Sr. Presidente e Srs. Deputados: Queria antes de mais nada agradecer à Assembleia o facto de me permitir vir, uma semana depois daquilo que estava programado, responder a uma pergunta formulada pela bancada do PRD e também as palavras amáveis do Sr. Deputado relativamente a alguns aspectos da política do Governo.
Antes de responder propriamente à questão que o Sr. Deputado me coloca, gostaria de sublinhar que temos procurado que a política de cooperação de Portugal com as suas ex-colónias seja pautada por quatro princípios fundamentais, sendo o primeiro o da coerência política, isto é, procurar evitar sobressaltos, procurar evitar mudanças de rumo que, normalmente, não favorecem o aprofundamento dessas relações.
O segundo princípio fundamental prende-se com o respeito e a não ingerência, pretendendo-se firmar essas relações numa perspectiva de Estado a Estado.
O terceiro aspecto é o de que toda a política de cooperação deve ser baseada num princípio de reciprocidade internacional e temos dito várias vezes que em política internacional não há caridade. Portanto, deve procurar-se sempre perspectivar a cooperação numa linha de dar e de não receber, - muito embora se possa dar algo e receber outra coisa e esse dar e receber possam não ser coincidentes no tempo.
Finalmente, uma política de cooperação deve proporcionar sinergias, isto é, o resultado alcançado por uma política de cooperação e os efeitos que isso deve ter no plano internacional devem procurar sempre ser superiores àqueles que derivariam do somatório da acção isolada os países.
Tendo dito isso, entraria directamente na questão que o Sr. Deputado me coloca. É evidente que temos consciência de que Angola já beneficia e beneficiará certamente no futuro, da sua inserção em múltiplos organismos multilaterais, que irão certamente ajudar ao desenvolvimento de Angola.
É o caso de Lomé IV - onde aproveito para dizer que Portugal tem tido uma participação muito activa e de tal maneira que tem uma das presidências do grupo, das quatro que existem no Lomé IV -, do SADCC e eventualmente também do Banco Africano de Desenvolvimento e do Banco Mundial.
Só que qualquer destas agências multilaterais normalmente tem como objectivo e como forma de actuar o apoio a determinados projectos, ou a determinados programas sectoriais ou bem identificados, mas nenhum deles abrange, diria, uma perspectiva global.
O que Portugal disse a certa altura foi o seguinte: nos últimos 28 anos Angola tem estado numa situação de guerra; no entanto, tem potencialidades e virtualidades para poder ser um país desenvolvido em África; Portugal tem o conhecimento técnico, a informação e a memória da informação e de estudos técnicos sobre Angola e, acima de tudo, tem para com este país, uma grande afectividade como, aliás, com todos os países
africanos que falam português. Mas, mais do que isso tudo e para além dessa situação singular, Portugal tem vontade política de ajudar Angola no desenvolvimento.
Nessa perspectiva e em primeira instância fomos falando com alguns dos nossos parceiros comunitários, dizendo basicamente isto: é preciso que, uma vez acontecida a paz e até eventualmente como catalisador desse processo de paz, que o Ocidente, que tem mais recursos e mais meios, possa ajudar ao desenvolvimento daquela região e não só à paz.
Para isso não basta pôr algumas unidades produtivas a funcionar, é necessário que haja um plano coerente e global, em que não exista concorrência entre os diferentes países para fazer um determinado projecto ou uma determinada acção, mas que se concertem no sentido não só de pôr as unidades produtivas a funcionar como também de actuar no campo das infra-estruturas e na preparação dos recursos humanos, para que Angola possa caminhar sozinha no futuro e não fique sistematicamente dependente do apoio externo.
Por outro lado, também é preciso actuar nos mercados, porque não basta produzir os bens e serviços, é necessário que eles tenham aceitação e colocação no mercado internacional e como sabe os mecanismos do SYSMIN e do STABEX não garantem as condições óptimas dessa colocação.
Portanto, há que fazer aqui um plano matricial, que em colunas tenha os projectos e em linhas os recursos, sejam eles humanos, materiais ou de infra-estruturas, de modo a que se possa propiciar este desenvolvimento global.
Assim, partíamos do conhecimento que tínhamos, para além dos estudos efectuados por alturas do Plano de Fomento de 1974 a 1979, que nunca chegou a entrar em acção, do conhecimento dos relatórios do Banco Mundial sobre a situação em Angola e ainda do programa de saneamento económico e financeiro enunciado pelo governo de Luanda.
Dos contactos que fomos tendo na primeira fase - a que chamamos política - com os diferentes ministros dos Negócios Estrangeiros, colhemos, de facto, a sensação de que esta ideia portuguesa tinha pés para andar e, mais do que isso, só teria pés para andar se Portugal se comprometesse, de algum modo, completamente nesta ideia.
Posteriormente fomos tendo contactos com diferentes ministros do governo de Angola, incluindo com o próprio Presidente, José Eduardo dos Santos - que naturalmente apoiam esta ideia, já que isto tem que partir das prioridades e das realidades angolanas - e esperamos, numa primeira fase, através de um chamado «núcleo duro», envolvendo Portugal, a República Popular da Angola, o Banco Africano de Desenvolvimento e, porventura, as Comunidades Europeias, e com um faseamento que envolve uma conferência de dadores, numa primeira instância, a criação de um comité de coordenação e, finalmente, a preparação de um plano integrado, repito, esperamos poder, dentro de ano e meio, ter aplanado estas dificuldades e preparar esse programa.
O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Marques Júnior.
O Sr. Marques Júnior (PRD): - Sr. Presidente, não é para formular um pedido de esclarecimento, mas para, usando da figura regimental, poder dar a oportunidade ao Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros para complementar a resposta que me deu, pois, face às perguntas concretas e objectivas que fiz, penso que o Sr. Ministro desejará dispor de mais alguns minutos para esclarecer cabalmente a questão que lhe coloquei.
É evidente que concordo com os princípios enunciados pelo Sr. Ministro e, nesse sentido pergunto se este chamado «Mini-Plano Marshall» vai continuar a ser utilizado na nossa linguagem ou se vai ser substituído pela outra expressão que o Sr. Ministro inventou agora, em termos de sigla, que é o P ÁREA. A propósito disto, gostaria de dar-lhe oportunidade para completar o seu raciocínio.
O Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros: - Gostaria de, em primeiro lugar, dizer que a razão pela qual começamos por utilizar a expressão «Mini-Plano Marshall» foi porque quisemos dar, ab initio, as indicações de que não se tratava de um doação ou de arranjar um mecanismo de doação para a República Popular de Angola mas, sim, arranjar mecanismos de investimento que permitissem o próprio crescimento do País. Aliás, como sabe, foi esta um pouco a filosofia do «Plano Marshall» para a Europa e daí o facto de termos utilizado essa referência para indicar que, para além de pôr sectores produtivos a funcionar e de haver investimento em Angola, era necessário «atacar» não só as infra-estruturas, mas principalmente os recursos humanos e a assistência sanitária. Uma vez que isto foi adquirido, julgo que não há razão para continuarmos a usar uma expressão estrangeira, daí a sugestão da expressão PAREA.
Se o Sr. Deputado me permite, gostaria de sublinhar que esta nossa iniciativa, que tem vindo a ser desenvolvida desde há cerca de um ano, tem várias fases e a primeira tinha de ser a política, ou seja, precisava-mos de saber se os outros países que são necessários para pôr este programa em andamento, chamemos-lhe os países dadores, estavam ou não disponíveis para esta acção.
A primeira fase do processo foi feita de uma forma razoavelmente discreta e pensava-se que esta ideia aparecesse na opinião pública por altura da assinatura do acordo quadripartido. Ora, como sabe, este acordo acabou por ser atrasado, e portanto, este assunto veio a público algum tempo antes do inicialmente previsto.
A segunda fase deste processo, que estamos agora a tentar organizar, é a de saber como é que funciona o «núcleo duro» e como é que se faz a coordenação deste processo.
A Comunidade Económica Europeia está muito interessada neste processo e quis dar um sinal desse interesse e da forma como, de algum modo, acolhia as propostas de Portugal. Portanto, é neste sentido que se têm de entender os 70 milhões de dólares que foram aprovados para a ajuda imediata a Angola - por iniciativa do Governo português - e que se inserem já nesta lógica. Trata-se de uma indicação positiva que as comunidades querem dar.
O interessante disto é que vários países que não foram directamente contactados pelo Governo português fizeram saber, através dos seus embaixadores ou de contactos em diferentes foros internacionais, que estavam interessados em participar nesta iniciativa portuguesa: é o caso do Japão, da Coreia do Sul, dos países nórdicos e de outros países que, à partida, nós entendemos que seria desejável que estivessem presentes.
Temos que ser cautelosos! Tudo isto tem de ser feito com algum rigor! É importante que este programa dê certo, como exemplo do que pode ser uma atitude positiva no desenvolvimento de África e também como exemplo que pudéssemos posteriormente seguir relativamente a outras ex-colónias e novos países africanos nossos amigos.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, encontra-se a assistir à sessão um grupo de alunos da Escola Secundária de Valença, para os quais peço a vossa habitual saudação.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos iniciar a discussão conjunta da Proposta de Lei n.º 81/V - Estabelece o Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre o Poder Local - e do Projecto de Lei n.º 132/V (PCP) - regulamentação da tutela administrativa sobre as autarquias locais, garantindo a tipicidade e a legalidade das formas do seu exercício e a jurisdicionalização de eventuais medidas sandonatórias.
Estão inscritos o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território e os Srs. Deputados João Amaral, Oliveira e Silva e Luís Martins.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território (Valente de Oliveira): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em democracia todos respondem perante o povo, manifestando este a expressão do seu sentir aquando da realização de eleições. Mas fazendo--se as consultas ao eleitorado de tempos a tempos, as instituições que asseguram a vida de todos os dias têm de incorporar mecanismos de legitimação das decisões e tem, também, de haver processos para certificar que os diversos protagonistas do sistema estão a cumprir com as regras estabelecidas.
Num regime que enaltece as virtualidades do poder local e que repousa nas suas estruturas para formular muitas das decisões que não ultrapassam a esfera das fronteiras municipais, o número de agentes envolvidos na afinação da vontade dos múltiplos grupos que integram a nação é muito grande reclamando, por isso, regras simples e claras para a delimitação das suas atribuições e competências. A tradução, em termos práticos, dessa vontade é feita, correntemente, através da provisão de serviços e da construção de infra-estruturas e de equipamentos que absorvem meio financeiros avultados, todos esperando, naturalmente, que estes sejam orientados para a satisfação das muitas e variadas necessidades que sempre existem, contribuindo para a elevação do bem-estar e da qualidade de vida dos cidadãos.
Pretende-se sempre que os dinheiros públicos contribuam, nas suas aplicações, para a melhoria dos níveis de satisfação dos cidadãos, para não utilizar a formulação complexa e pomposa que invoca a sua felicidade.
Cada um tendo uma perspectiva diversa acerca do que ela é, a agregação das perspectivas individuais, através do voto e dos órgãos designados por via do sistema eleitoral vigente, garante que a vontade geral tenha intérpretes que reflectem as diversas sensibilidades que coexistem num grupo. E coexistindo muitas perspectivas acerca da satisfação das múltiplas necessidade que todos têm, da sua ordem de importância e do encadeamento lógico dos instrumentos de resposta, o funcionamento eficaz e competente do sistema reclama a observância de numerosos aspectos formais cujo esquecimento ou negligência são fonte de dúvidas que compreendem os princípios.
Não são só o dinamismo e a determinação que fazem funcionar a máquina complicada dos órgãos locais, inscritos, naturalmente, na estrutura complexa de formulação de decisões e de gestão dos meios a nível nacional. A própria essência do sistema democrático reclama uma transparência que só pode ser garantida através do cumprimento escrupuloso de regras de todos conhecidas.
Os objectivos são de todos e não só de quem os interpreta formalmente; os meios são públicos, e não de quem decide a sua afectação; as contas têm de se prestar, por isso, ao público e não somente à consciência de quem gasta, por muito límpida que esta seja; a «felicidade» dos outros não pode ser julgada só por um, mas tem de ser aferida por aqueles que todos designaram para interpretar as suas componentes e para concretizar os vectores da sua realização. Há, assim que garantir muitas coisas todas elas interligadas no seu funcionamento e pelos seus resultados.
O poder local, nos últimos quinze anos, aprofundou raízes e demonstrou um dinamismo cujo mérito é generalizadamente reconhecido. Tão importante como a capacidade de acção que têm demonstrado os autarcas locais é o facto de ter vindo a alargar-se o espectro dos seus interesses e preocupações e o campo das suas actividades. As autarquias locais já não somente as entidades provedoras de alguns poucos serviços que eram há década e meia atrás. Elas são hoje agentes dinâmicos do processo de desenvolvimento, nele participando em muitas vertentes.
As autarquias locais por seu mérito próprio e no quadro da dialéctica de desafios mútuos que mantém com a administração central, viram o seu campo de acção muito alargado. Elas mexem hoje com muitos assuntos e mexem também com muito dinheiro, com muita gente e com interesses de mais gente ainda. É, por tudo isso, indispensável dispor de uma lei eficaz que regule a tutela administrativa sobre o poder local, para sua própria defesa e para garantir ao público, em geral, que tudo é feito segundo as mais escrupulosas práticas, estabelecidas de modo a garantir a cada cidadão o respeito e a isenção que lhe são devidos.
É esse o objectivo da proposta de lei que o Governo apresenta à consideração da Assembleia da República. O regime que propomos visa, em particular: Primeiro, estabelecer um regime de tutela administrativa com carácter inspectivo e sancionatório, incidindo sobre as autarquias locais e sobre as associações de municípios de direito público, cuja constituição muito nos interessa incentivar, com vista ao desempenho das numerosas
novas tarefas ligadas ao desenvolvimento e que não têm no quadro municipal espaço suficiente para a sua cabal satisfação.
Segundo, garantir, na regulamentação dessa tutela, uma correcta definição das relações entre a Administração do Estado e a Administração Local Autárquica. Os limites constitucionais dessa tutela permitem que ela não tenha que ficar confinada à mera verificação da legalidade dos actos, podendo assumir outras formas, desde que não se interfira com o processo de deliberação autónoma das autarquias locais. Com efeito, a vertente sancionatória da tutela administrativa e do controlo da legalidade dos actos das autarquias locais, não implica a transfiguração da tutela inspectiva em tutela de mérito.
Terceiro, definir as responsabilidades dos membros dos órgãos autárquicos, esclarecendo com pormenor e objectividade as situações em que se tem de verificar perda de mandato e definir, também, as responsabilidades dos próprios órgãos, estabelecendo os casos em que se impõe a sua dissolução. O objectivo não é tanto, o de acrescentar ou retirar competências, seja à Administração Central ou à Administração Local, mas sim, o de corrigir equívocos a acabar com as dúvidas, legitimamente suscitas pela legislação em vigor.
Quarto, definir a esfera de intervenção da Administração Central e dos tribunais no exercício da tutela sobre as autarquias locais, no respeito escrupuloso da autonomia do Poder Local, e em ordem a assegurar, tanto quanto possível, a prossecução de soluções de equidade e isenção.
Quinto, no quadro das ilegalidades que possam conduzir à perda de mandato dos membros dos órgãos autárquicos, distinguir claramente os casos em que cabe ao próprio órgão a sua declaração daqueles em que essa decisão compete aos tribunais administrativos.
Sexto, definir o formalismo processual das acções de perda de mandato através de mecanismos reconhecidamente inovadores, e cujo objectivo é assegurar o máximo de garantias processuais aliadas a uma celeridade desejável.
Sétimo, estabelecer a possibilidade de impugnação contenciosa das decisões de perda de mandato, quando tomadas por órgãos autárquicos.
Oitavo, definir as situações que possam provocar a dissolução de qualquer órgão autárquico, mantendo-se a competência do Governo, nesta matéria, e a possibilidade de recurso contencioso do respectivo decreto de dissolução.
Nono, atribuir aos governadores civis competências próprias e delegadas no exercício da tutela administrativa.
Os governadores civis são representantes do Governo, nada obstando a que disponham de competências em matéria de promoção de inquéritos e de verificação do cumprimento da lei. Isso é lógico, tendo particularmente em conta as competências que sempre lhes foram reconhecidas pela Constituição, pela lei e pela nossa tradição administrativa.
É natural que se tenha carreado a experiência adquirida para a conformação desta proposta de lei. Há quem critique algumas das soluções adoptadas dizendo que o Governo pretende atribuir aos tribunais administrativos a apreciação dos actos de menores repercussões, reservando para si próprio a dos mais graves, nomeadamente a dos que põem em causa os próprios órgãos autárquicos globalmente considerados.
Não tem esta crítica base sólida de sustentação; há sempre possibilidade de impugnação do decreto de dissolução desses órgãos perante os tribunais, o que não estava previsto na legislação dispersa anterior. E todos nos recordamos de situações de impasse que não dão lustre às instâncias do Poder Local e que autorizam a permanência em funções de conjuntos de eleitos bloqueados numa acção que deveria ser determinada, expressiva e eficaz, por causa da manutenção de equilíbrios instabilíssimos que têm como corolário da sua sobrevivência a verdadeira paralização do seu funcionamento.
A partir do momento em que cai sobre um órgão autárquico a evidência comprovada - por inspecções independentes e que já demonstraram a sua isenção e alto sentido de rigor - de que houve atropelos graves da lei, não dignifica ninguém prolongar uma acção que se torna suspeita em todos os seus passos ou forçar esse órgão e meter-se dentro de uma concha para não ser de novo atacado. Naquele caso o prestígio do órgãos seria corroído em permanência; neste último seriam os munícipes os prejudicados, porque não se elegem órgãos para decoração mas para desenvolver uma acção dinâmica e segura, o que pressupõe autoridade.
A honra dos titulares, se houver julgamento contrário ao indicado pelas inspecções, será reposta pelos tribunais, naturalmente com um fragor que a suspensão do exercício das suas funções tornará intenso e retumbante; se se confirmar, nesta sede, o veredicto anterior ninguém sairá prejudicado, particularmente os munícipes que têm direito ao funcionamento pleno e sem amputação de nenhuma capacidade - nomeadamente da capacidade moral - dos órgãos autárquicos eleitos.
E e evidente que o próprio Governo ao decidir com base nas recomendações das inspecções será penalizado gravemente se se verificar que o fez com ligeireza. Suspeito que ninguém se virá a lembrar do aceito da decisão, se os tribunais vierem a confirmar, mais tarde, que se tinha razão em proceder à dissolução do órgão; mas, neste caso, será recompensa suficiente saber-se que se poupou a população aos malefícios do desempenho imperfeito dos órgãos que um dia elegeu.
Convém relembrar que a autonomia administrativa das autarquias locais só pode ser restringida com base em violação da lei e segundo pressupostos taxativamente fixados e de todos conhecidos; não será, assim com base em critérios de oportunidade política ou de antipatia pessoal que se fundamentará qualquer sanção.
Por outro lado, insisto em repetir que é ressalvada - e pela primeira vez - a possibilidade de impugnação contenciosa do decreto de dissolução, o que constitui uma garantia de valor inestimável.
A transparência de todo o processo está assegurada através da fundamentação desse decreto de dissolução. Se ela for frouxa e posteriormente infirmada pelos tribunais será um revés para o Governo que a assumiu; se se tornar evidente que o Governo tinha razão, ninguém sem culpas sairá prejudicado, particularmente os munícipes que não devem sofrer as consequências negativas do comportamento à margem da lei dos órgãos dissolvidos.
A tutela do Governo é eminentemente inspectiva mas, repito, não se reduz à mera verificação da legalidade dos actos praticados pelos órgãos autárquicos. Indo além disso, pode inclusivamente restringir, de alguma forma, a autonomia local através de medidas
tutelares, como a dissolução, nada obstando a que os critérios que possibilitam a imposição de sanções venham a ser impostos por via ordinária, como é o caso previsto na presente proposta de lei. Este facto não qualifica a tutela administrativa como tutela do mérito, representando somente o desenvolvimento lógico da sua natureza inspectiva.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Governo está profundamente empenhado no reforço e na dignificação do Poder Local. Ao propor, uma lei que, pela primeira vez, estabelecerá um regime jurídico coerente da tutela administrativa sobre o Poder Local, estamos a contribuir para a clarificação das responsabilidades dos titulares dos órgãos autárquicos locais e a definir meios eficientes para obviar aos malefícios decorrentes de desvios graves do funcionamento destes.
A proposta que vos apresentamos é justa e permite tudo fazer com transparência e com eficácia. Pertence-vos agora, julgarem os seus méritos.
O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para formular pedidos de esclarecimento, os Srs. Deputados João Amaral e Herculano Pombo.
O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Ministro, como daqui a pouco vou intervir sobre esta matéria, não vou agora reproduzir tudo o que irei dizer - e que constituirá, em grande parte, resposta às observações e afirmações do Sr. Ministro - mas quero, desde já, salientar uma frase usada pelo Sr. Ministro na sua intervenção e que me parece significativa.
O Sr. Ministro iniciou a sua intervenção dizendo que o voto não era suficiente para o exercício dos cargos e que eram necessários mecanismos de legitimação das decisões e inserir esses mecanismos na tutela.
Na intervenção que o Sr. Ministro produziu está escrita a expressão «mecanismos de legitimidade».
Sr. Ministro, esta é talvez a grande questão que nos divide. Os mecanismos da legitimação das decisões dos eleitos das autarquias locais e dos órgãos das autarquias locais resultam do exercício por eles, que são eleitos nos termos da lei, das suas competências, e não carecem de mais nada para que sejam legítimas, para que tenham plena eficácia e para que sejam democraticamente inquestionáveis, desde que se conformem com a lei.
Sr. Ministro, visto ser esta a questão que nos divide, torna-se muitas vezes difícil conceber aproximações.
Vejamos um caso concreto: o caso da dissolução. Toda a argumentação do Sr. Ministro conduziria a entregar a decisão de dissolução a um órgão de soberania diferente do Governo. Se a questão que se coloca em termos da dissolução é a da hipótese de um órgão de soberania ter um reverso, se a questão que se assume
como o Sr. Ministro assumiu - é a de o conflito poder ser mal resolvido por um órgão de soberania, que é o Governo, e ter de ser corrigido por outro órgão de soberania, nesse caso qual é o sentido de útil de abrir esse conflito senão o de querer a competência para si mesmo? Não tem outro sentido, Sr. Ministro! Se a competência fosse entregue por forma a não ser o exercício da competência ele próprio conflitual, então entregavam-na a um órgão de soberania cuja decisão fosse inquestionável para todas as partes. É importante que isso seja aqui dito, Sr. Ministro, porque, ao contrário daquilo que se insinuou, ninguém questiona a necessidade do exercício da tutela; o que se questiona e constitui a questão central são os modos e formas como ela se traduz. Com o argumento do exercício da tutela pretende-se uma forma de o Governo poder intervir, gerir e apropriar-se de competências? E isso ou quer-se regulamentar a relação entre o órgão de soberania Governo e os órgãos de Poder Local em termos de cooperação e de definição clara de funções? É porque se o que se quer fazer é isso, então a solução são os tribunais.
A partir desta questão, que é a questão modal do diploma, poderia colocar outras questões no quadro da intervenção que o Sr. Ministro fez. Por exemplo, poderia perguntar ao Sr. Ministro por que é que no mecanismo da intervenção judicial, no caso da perda do mandato, é necessário fazer uma separação entre diferentes situações. Qual foi o critério? Por que é que as situações mais significativas aparecem entregues à competência do Governo? Porque que é que foi estabelecido um regime especial, diferente do normal, para a questão da suspensão da execução de actos administrativos?
Na lei orgânica dos tribunais administrativos há um regime geral definido, que aliás, deu origem a uma polémica recente nesta Assembleia da República, quando o Governo propôs a sua revogação no quadro da aplicação das decisões administrativas em matéria de reforma agrária. Nesse caso conseguiu aprovar a revogação e agora confrontasse, na prática, com sucessivas declarações de inconstitucionalidade por parte dos tribunais administrativos, quando estes são confrontados com essa norma. Porquê esta derrogação do princípio geral?
Sr. Ministro, a questão é esta: procura-se ou não a estabilidade dos órgãos de Poder Local? Qual é a situação que se configura quando um órgão de Poder Local é dissolvido e depois retoma funções, com um eleito que perde o mandato e depois o retoma? É esta um situação de estabilidade? E esta uma situação que o Governo deseja?
O Sr. Presidente: - Sr. Ministro, V. Ex.ª deseja responder já ou no fim de todos os pedidos de esclarecimento?
O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território: - Prefiro responder no fim, Sr. Presidente.
O Sr. Presidente: - Então, tem a palavra o Sr. Deputado Herculano Pombo para formular pedidos de esclarecimento.
O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Sr. Ministro, não, estando em causa, como não poderia estar, o princípio do exercício da tutela administrativa, o que me parece que poderá vir a estar em causa, decorrente da hipotética aplicação do diploma agora em apreciação, será, entre outros, o princípio da isenção do Poder Central relativamente ao Poder Local, decorrendo daqui o princípio da autonomia do Poder Local.
Aliás, a este propósito, a Associação Nacional de Municípios Portugueses apresentou uma proposta onde,
entre outras, refere a preocupação de ver ressecada a autonomia do Poder Local, dos municípios. Estranhamente, algumas das propostas que são feitas pela Associação Nacional de Municípios Portugueses não encontraram qualquer eco na proposta de lei em debate.
Da análise que o Sr. Ministro fez da proposta de lei decorrem algumas preocupações, como seja o excesso de competência que se atribuem designadamente aos governadores civis. Com este diploma, os governadores civis são arvorados em autênticos inquisidores em permanência? 24 horas por dia, são «os olhos e os ouvidos» do Governo, e são-lhes atribuídas uma série de competências. Não será que daqui decorre para o Poder Local um regime de liberdade condicionada, em permanente vigilância, que, eventualmente, poderá trazer prejuízos para a actuação dos autarcas?
Não será, Sr. Ministro, que, no seu afã de corrigir ou de proteger a população contra eventuais erros das suas decisões através do voto, se poderá cair facilmente na tentativa de corrigir as diferenças que, porventura, existam entre as opções de voto a nível local e a nível central?
O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território, que dispõe de seis minutos.
O Sr. Mililitro do Planeamento e da Administração do Território: - Sr. Deputado João Amaral, irei reler o primeiro parágrafo da intervenção que produzi, e que é o seguinte: «Em democracia todos respondem perante o povo, manifestando este a expressão do seu sentir aquando da realização de eleições. Mas, fazendo-se as consultas ao eleitorado de tempos a tempos, as instituições que asseguram a vida de todos os dias têm de incorporar mecanismos de legitimação das decisões e tem de haver processos para certificar que os diversos protagonistas do sistema estão a cumprir com as regras estabelecidas».
Os mecanismos de legitimação de decisões têm a ver com as relações entre os diversos órgãos - assembleia municipal e câmara municipal. Por isso, há responsabilidade de um órgão perante o outro e, portanto, para muitos aspectos da vida municipal há necessidade de recorrer ao sancionamento das mais vastas e complexas instituições e corpos de decisão. Essa foi a primeira referência que fez, dizendo que considerava que alguém que fosse eleito sê-lo-ia por quatro anos e responderia pela globalidade da sua acção.
Quanto ao segundo ponto, «tem de haver processos para se certificar se os diversos protagonistas do sistema estão ou não a cumprir com as regras estabelecidas, é aí que aparecem as inspecções, Sr. Deputado.
O pedido de esclarecimento que o Sr. Deputado formulou dá ideia de que estamos interessados em ter um regime de observação permanente para tudo o que for a actuação do municípios, fazendo aquilo que neguei na intervenção que produzi e que é a tutela de mérito.
Sr. Deputado, essa inspecção só actua quando se verificar que há atropelo da lei e violação dos princípios estabelecidos. Na verdade, não se trata de nenhum mecanismo para ajuizar em contínuo a forma de actuação dos eleitos locais para vir a produzir sobre eles quaisquer juízos de valor que possam infirmar a sua actuação. A inspecção só entrará em funções caso haja
atropelo da lei, é só nesses casos é que haverá qualquer espécie de sanção quer sobre o membro, quer sobre o próprio órgão.
O Sr. Deputado também se referiu à questão da diferenciação de processos para a perda de mandato e para a dissolução do órgão. É exactamente porque temos muita preocupação em que não seja ferido na sua inteireza moral ou cívica qualquer um dos eleitos locais que, quando se trata de perda de mandato de um dos membros, achamos que deve ser o tribunal a decidir.
Porém, tratando-se de análise global do funcionamento de um órgão, a experiência tem demonstrado que se pode prolongar por muitos meses o funcionamento inconveniente desse órgão que não está a desempenhar as suas funções a contento e de acordo com as regras estabelecidas, violando a lei de muitas formas. Portanto, trata-se de uma apreciação com carácter global que depois, no recurso que os respectivos membros podem fazer, nomeadamente para o contencioso eleitoral, terá a reposição daqueles que não intervieram nas decisões do órgão.
Não se pode estar à espera de uma apreciação generalizada do funcionamento do órgão através dos tribunais para depois, passados largos meses, se vir a dissolver um órgão que está manifestamente a contrariar toda a lei.
Não se está a tentar ser arbitrário ou a fazer uma apreciação constante da relevância, da maneira de actuar dos autarcas. O que se está a fazer é tentar não prejudicar a população, por razões que têm a ver com um funcionamento bloqueado do órgão que se pretende dissolver.
Sr. Deputado Herculano Pombo, a questão da isenção do Poder Central - estou a repetir-me relativamente à resposta anterior - é uma tutela de mérito. Isto é, muito claramente, aplicável apenas nos casos em que houver violação flagrante da lei.
Portanto, não se está nem a cercear a autonomia dos municípios nem a fazer sobre eles juízos de valor que tenham a ver com uma intromissão do Poder Central. O Poder Central só assegura a eficácia da aplicação da lei por via de actos que, entretanto, através das inspecções, foram considerados suficientemente graves para serem os próprios...
O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Ministro?
O Orador: - Como tenho que terminar, não posso deixar que me interrompa, Sr. Deputado. Desculpará, mas terá que ficar para outra ocasião.
Quanto aos governadores civis, efectivamente, não são inquisidores e enquanto não houver regiões administrativas, a sua actuação pode e deve estar no quadro da Constituição. Aliás, só actuam nesse quadro de violação da lei.
Naturalmente e tal como referiu, temos «afã» em proteger os municípios, mas temos grande respeito pelos eleitos e julgo que esta proposta de lei consegue estabelecer, pela primeira vez, um regime equilibrado em que se garante quer a protecção dos munícipes quer o respeito pelos autarcas eleitos.
O Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.
O Sr. Joio Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: O que mais profundamente marca este debate é o facto de a proposta de lei do Governo ser contestada unanimemente pelas autarquias locais e pela Associação Nacional dos Municípios Portugueses.
Isto significa que uma lei com as implicações que esta tem no relacionamento inter administrativo, uma lei que deveria ser a matriz do empenhamento de todas as partes no cumprimento da legalidade e na dignificação dos órgãos do Estado, é congeminada pelo Governo por forma considerada inaceitável por uma das partes sua destinatária e, à partida, isto é um factor de tensões e de choques, inadmissível numa questão como esta.
Porque escolheu o Governo este caminho? Porque não era possível outro? Claro que era: aí está o projecto de lei do PCP a demonstrá-lo. O nosso projecto acolhe o essencial das preocupações das autarquias locais, procurando garantir os valores que deverão nortear a configuração e o exercício da tutela. O projecto de lei do PCP garante a transparência, combate o arbítrio, privilegia os critérios da legalidade, assegura a independência das decisões. Tudo o que a proposta de lei do Governo não faz. O que se discute não é, assim, se é precisa ou se é desejável a lei da tutela, discute-se sim o que é a tutela e como é que deve ser configurada para que possa atingir os seus objectivos no respeito da arquitectura constitucional, incluindo o respeito pela autonomia do Poder Local.
É certo que alguém já tentou uma operação de desinformação, pondo a circular no último mês anonimamente boatos sobre inquéritos e inspecções a que estariam sujeitas autarquias locais. Não é difícil descobrir onde é que mora este boateiro anónimo: tem de morar lá, na rua onde se decidem e fazem inspecções, isto não só porque é o único sítio onde pode existir aquele tipo de «informação», mas ainda porque é o único sítio onde pode morar gente interessada em lançar insinuações públicas que atinjam a consideração do Poder Local e a honorabilidade dos autarcas em geral. É isto que se chama jogo sujo.
É preciso combater firmemente a corrupção, o nepotismo, o compadrio? Sem dúvida e da nossa parte, PCP, empenhamo-nos nisso em todos os sítios. E contra todos os agentes.
O debate aqui não é esse. O debate é entre os que defendem que o exercício da tutela deve respeitar a autonomia do Poder Local e os que, como o Governo, querem aproveitar a regulamentação da tutela para encontrar mecanismos de ingerência e controlo nas autarquias.
É entre os que defendem que o exercício da tutela se deve basear em rigorosos critérios de legalidade e os querem, como o Governo, construir mecanismos que permitam a decisão de oportunidade e arbitrária.
É entre os que defendem que a apreciação final dos processos e a decisão de aplicar sanções deve ser feita com independência, por um órgão de soberania não ligado à concreta função administrativa onde se verifica o conflito (isto é, deve ser feita pelos tribunais), e os que, como o Governo, pretendem conservar para si esse «poder poderoso» de decidir administrativamente, naturalmente com base em critérios políticos e mesmo político-partidários, (aparecendo no processo - espantosamente - com o papel simultâneo de interessado, parte, investigador, acusador e juiz).
O debate, Srs. Deputados, divide os que entendem ser imprescindível definir com rigor os modos de exercício da tutela, as obrigações das partes e as circunstancias de aplicação de sanções e os que, como o Governo, preferem a imprecisão e ambiguidade de conceitos e de formulações, imprecisão e ambiguidade que permitem maior arbítrio e maior capacidade de manobra.
Estas são as questões de fundo. Estamos na zona mais delicada das linhas de fronteira entre a administração central e a administração municipal e entre o Governo e o Poder Local. A tutela bem confeccionada pode ser um instrumento de cooperação e defesa da legalidade um instrumento de ingerência.
A Constituição, no artigo 243.º, resolve o essencial da questão.
A tutela é meramente inspectiva, consiste tão só na verificação do cumprimento da legalidade, estando assim vedadas formas de tutela como a directiva, correctiva ou substitutiva, em que o Governo podia dar ordens ou até substituir-se à entidade autárquica na execução de actos concretos.
A tutela é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei - obedece, portanto, ao princípio da tipicidade.
Finalmente, a aplicação das medidas tutelares está sujeita a parecer de um órgão autárquico.
A tutela administrativa não pode, por isso, ser deixada ao arbítrio governamental, basear-se em considerações de oportunidade, ou resultar de formulações imprecisas que conduzam à incerteza e falta de tipicidade no regime da sua aplicação.
A proposta governamental, como muito bem salienta o circunstanciado parecer da Associação Nacional dos Municípios Portugueses, padece de todos estes vícios.
Não por poucas razões, a ANMP postula a incons-titutionalidade da proposta de lei.
A proposta governamental reserva para o Governo a decisão sobre a decisão de dissolução e sobre a maioria dos casos de perda de mandato.
A proposta governamental insinua a extensão do conceito de tutela para além da tutela inspectiva (é verificar-se a redacção do artigo 2.º, que autonomiza a tutela sobre o funcionamento dos serviços).
A proposta governamental não tipifica os meios da tutela, deixando o seu conteúdo concreto ao arbítrio e às conveniências do Governo (o artigo 3.º limita-se a enunciar os meios de tutela, não regulamenta o seu conteúdo e a sua aplicação).
A proposta governamental quer continuar a configurar o Governador Civil como autoridade de tutela que ele não é e não pode ser. Sr. Ministro, a tutela não é um caso de polícia!
A proposta governamental deixa sem definição minimamente precisa o conceito de ilegalidade grave, p que, combinado com os poderes do Governo na aplicação de sanções, é fonte de instabilidade permanente que só pode aproveitar à manipulação abusiva do exercício da tutela.
A proposta do Governo - é mais uma inconstitucionalidade - institui a inelegibilidade com pena acessória da perda do mandato e da dissolução (o que torna ainda mais vulnerável a posição governamental à acusação, que alguns fazem, de que o Governo também visa autarcas em concreto, agora que nos aproximamos de período eleitoral).
Com soluções como estas, que enformam e caracterizam a proposta de lei, a oposição firme que lhe é movida unanimemente pelas autarquias locais está explicada. E, assim sendo, não há alternativa ao voto contra a proposta de lei.
Mas, qual será o seu destino final? Quererá a maioria mante-la, com estas características aberrantes ou está disposta a mudá-la profundamente?
Que pensa a maioria da questão das autarquias locais, da autonomia do Poder Local, das responsabilidades próprias dos eleitos locais?
O documento da ANMP conclui nos seguintes termos: «No plano dos princípios, registe-se a persistência revelada pelo Governo em se apartar do quadro constitucionalmente definido para as intervenções tutelares sobre a administração local.
Assim é que, o Governo se arroga o poder de dissolução dos órgãos da administração local, quando as suas competências se devem esgotar no carácter inspectivo em que se revê a tutela, jamais assimilando, como o pretende, a vertente sancionatória, que cai, obviamente, por forca do artigo 206.º da Constituição, no âmbito dos tribunais.
Para além da apontada inconstitucionalidade, registam-se anomalias de formulação, ausência de rigor técnico-jurídico na apresentação do diploma e desnecessárias repetições, com notório prejuízo da economia global do texto.
Breves tais causa» à Assembleia da República caberá promover a recondução à constitucionalidade das regras propostas pelo Governo, recusando o texto que ora se examina e substituindo-o, tendo em conta a posição assumida pela Associação Nacional de Municípios, porque isenta e penetrada de um rigor susceptível de resistir a toda e qualquer análise crítica».
Quererá a Assembleia, a maioria, responder positivamente a este desafio?
Há uma base para isso: o projecto de lei do PCP, com soluções que assentam na defesa da legalidade, na dignificação das instituições e na garantia da autonomia do Poder Local. O projecto de lei, no essencial, corresponde à perspectiva que as autarquias locais têm vindo a exprimir.
Vale a pena descrever as duas notas mais significativas do projecto de lei do PCP.
A primeira, é a jurisdicionalização completa da apreciação e eventual aplicação das medidas sandonatórias, isto é, a entrega ao órgão de soberania tribunais, da competência para decidir sobre os processos e eventualmente aplicar as sanções possíveis (dissolução e perda do mandato).
Esta solução é a única justa, face aos interesses que importa proteger: a eficácia das medidas, a independência na sua apreciação, a subordinação exclusiva a critérios de legalidade.
E se se argumenta com a lentidão dos tribunais, então é aqui, neste processo legislativo, a altura de resolver a questão, adoptando normas que assegurem prazos curtos e termos processuais expeditos. Dote o Governo o aparelho judicial com os meios humanos e materiais necessários, em vez de subtrair aos tribunais o que deve ser da sua competência apreciar.
O Orador: - A segunda nota característica do projecto de lei do PCP é a rigorosa e detalhada tipificação dos processos e formas de exercício da tutela, garantindo-se a normalização e transparência das inspecções ordinárias, a tipificação dos fundamentos dos inquéritos e sindicâncias, a definição das regras de publicitação dos relatórios (com garantia da publicitação da defesa apresentada), etc.
Estas são as linhas para uma base de trabalho que corresponde, às exigências das regras democráticas.
São Unhas que permitem um aprofundado debate, na especialidade, de sentido positivo, em que nos empenharemos.
Às linhas com que se cose o Governo, definitivamente, não!
O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Mendes Bota.
O Sr. Mendes Bota (PSD): - Sr. Deputado João Amaral, começo por registar que V. Ex.ª, em vez de começar por apresentar o projecto de lei do Partido Comunista, utilizou a maior pane da sua intervenção para criticar a proposta de lei do Governo.
Em segundo lugar, gostaria de lhe dizer que está muito preocupado com a constitucionalidade da proposta de lei do Governo, nomeadamente no que diz respeito à respectiva competência para determinar o exercício da tutela administrativa em relação às autarquias, mas penso que não tem razões para se preocupar. É que o Tribunal Constitucional existe, o seu grupo parlamentar tem uma longa experiência de recurso àquele...
O Sr. João Amaral (PCP): - Positiva e com bons resultados!
O Orador: - ... e, provavelmente, também têm algumas razões para não desesperarem tanto.
O Sr. Deputado também está muito preocupado em que a proposta de lei do Governo seja um sinónimo de não combate ao arbítrio. O Sr. Deputado acha que, no fundo, se trata de uma tentativa de ingerência na autonomia do Poder Local, de não assegurar a sua independência.
Sr. Deputado, há alguma coisa que temer quando se respeita a legalidade, as leis vigentes aprovadas por esta Assembleia? Respondo-lhe que, quando se cumpre a legalidade, não há que temer, nem pela autonomia do Poder Local nem pelos critérios de independência nem por qualquer tentativa de arbítrio.
Sr. Deputado João Amaral, ainda lhe queria colocar uma última questão.
V. Ex.ª diz que a proposta de lei do Governo permite um decisão de oportunidade e que, em si mesma, esta decisão traduz um critério de arbitrariedade.
Ora, em relação ao projecto de lei do seu partido, nomeadamente no artigo 4.º, refere-se o que eu consideraria quase impossível e que é a possibilidade de se fazer uma inspecção ordinária, em cada mandato, a todos os 30S municípios do País. Aqui, eu diria que, efectivamente e ao contrário da filosofia que defendeu na sua intervenção, também o senhor está a permitir que haja um critério de arbitrariedade baseada numa decisão de oportunidade. Isto é, defende a decisão de oportunidade de determinar quais as autarquias que, no primeiro, no segundo, no terceiro ou no quarto ano
do seu mandato, irão ser alvo da tal inspecção ordinária que o seu partido defende.
Sr. Deputado João Amaral, eram estas as questões que lhe queria colocar e gostaria também dizer-lhe que, mais uma vez, V. Ex.ª apenas aproveitou a oportunidade deste debate para desferir ataques infundados ao Governo.
É que, face à realidade que nos últimos anos tem sido a questão da tutela inspectiva administrativa das autarquias, penso que algo teria que ser feito. E isso não é meramente o exercício da inspecção sem que, depois, se preveja o seu carácter sancionatório em termos reais, concretos e de funcionalidade.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o PCP ainda dispõe de quatro minutos.
Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.
O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Deputado Mendes Bota, como ainda quero guardar algum tempo para fazer pedidos de esclarecimento ao Sr. Deputado Luís Martins, serei sintético na resposta.
Sr. Deputado, pensei que iria utilizar o seu tempo para responder ao desafio concreto que lhe fiz, de saber se, na especialidade, vamos estar dispostos a configurar a proposta de lei de uma forma totalmente diferente. Mas não, o Sr. Deputado resolveu utilizar o seu tempo apenas para o gastar. E, efectivamente, gastou-o, só que não acrescentou nada, salvo num ponto, que agradeço e que foi o ter confirmado, com a sua pergunta, que a decisão que o Governo se propõe levar por diante, com o sistema que congeminou, implica decisões de oportunidade, isto é, arbitrárias. Agradeço tê-lo confirmado e já que o faz, criticando-me por ter dito que todas as autarquias devem ser inspeccionadas e que isso implica um critério de oportunidade em relação às que são inspeccionadas no primeiro, segundo, terceiro e quarto anos, permita-me que lhe sugira que, em conjunto, subscrevamos uma proposta de alteração para que essa indicação seja objecto de sorteio público, evitando qualquer questão de oportunidade.
O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Oliveira e Silva.
O Sr. Oliveira e Silva (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Mais uma vez é a Assembleia da República confrontada com iniciativas que visam estabelecer, a nível da lei ordinária, o regime da tutela administrativa à luz do preceito fundamental que contempla a matéria e que é, como se sabe, o artigo 243.º da Constituição.
Se o tema é, por sua natureza, melindroso, ao pôr em questão o conteúdo e limites da autonomia local, há que reconhecer, ao menos em princípio, que a primeira revisão constitucional consagrou directivas neste domínio que favorecem uma aproximação entre as soluções preconizadas pelas diferentes forças políticas com assento nesta Assembleia.
Com efeito, enquanto o texto primitivo da Constituição prescrevia apenas que a tutela sobre as autarquias locais seria exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei, competindo no continente ao Governo e nos Açores e na Madeira aos respectivos órgãos regionais, após aquela revisão o artigo 243.º n.º l passou a estatuir expressamente que a referida tutela consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos.
Ficou, assim, claramente estabelecido que só é possível impor um regime de tutela que se destine apenas a fiscalizar à posteriori o cumprimento da lei por parte dos órgãos do Poder Local.
Deu-se, assim, consagração constitucional a um princípio, que já inspirava o legislador ordinário ao estatuir no artigo 91.º n.º 2 da Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, que a tutela inspectiva é superintendida pelos Ministérios da Administração Interna e das Finanças e tem exclusivamente por objecto averiguar se são cumpridas as obrigações impostas por lei.
E há-de convir-se que esta disciplina é a que melhor se conjuga com a autonomia das autarquias locais, que o artigo 6.º da Constituição erige mesmo num dos princípios fundamentais do nosso ordenamento jurídico.
Essa autonomia, porém, não é irrestrita, já que, nos termos do artigo 237.º n.º 1 da lei fundamental, as autarquias locais integram a organização do Estado e este, por imperativo do artigo 3.º n.º 2, subordina-se à Constituição e funda-se na legalidade democrática.
Tal como a administração central, também a autárquica está, assim, submetida, como não podia deixar de ser, ao império da lei.
Mesmo em regimes não democráticos, que por norma desprezam, anulam, mitigam ou cerceiam a autonomia local e em que, por isso, as autarquias são apenas ou, sobretudo, meros instrumentos da administração indirecta do Estado, proclama-se, também aí, a vinculação dos seus órgãos à legalidade e institui-se, para a garantir, diferentes formas de tutela.
No que respeita ao nosso país, pode mesmo dizer-se que com o 25 de Abril não se processaram diferenças de fundo quanto ao regime da chamada tutela jurisdicional. Antes da Revolução, como depois e agora, as leis garantiam formalmente ao cidadão lesado o direito de requerer, mediante recurso, a anulação do acto da administração, central ou autárquica, que pudesse ser arguido de incompetência, usurpação ou desvio d poder, vício de forma ou violação de lei.
Onde a diferença avulta é justamente, na organiza cão da tutela administrativa.
Na verdade, nos regimes antidemocráticos é sempre assegurada ver ampla ingerência do Governo na esfera das atribuições das autarquias e na competência do seus órgãos, que lhe permite controlar e dirigir a administração local, ao sabor não só dos seus critérios de interpretação da legalidade, como dos seus juízos sobre a oportunidade ou conveniência do próprio acto administrativo.
Ao invés, em democracia, esta última apreciação cabe exclusivamente aos eleitores locais e a tutela tende a cingir-se a uma simples verificação da legalidade da acção administrativa, garantida por sanções cada vez mais jurisdiscionalizadas.
É que a democracia tem de assegurar não só o Poder Local, mas também a autonomia desse poder, precisamente expressa na independência dos órgãos autárquicos perante o Governo quanto à oportunidade ou conveniência do acto administrativo, de que só presta contas aos cidadãos locais.
Daí que tutela deva confinar-se à fiscalização da legalidade, conforme hoje determina, explicitamente, a Constituição.
O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Não se contesta a oportunidade das iniciativas do Governo e do Partido Comunista, materializadas na proposta e projecto de lei agora em discussão, desde logo porque a tutela administrativa é, como vimos, um instituto de grande importância, não só porque visa garantir o controlo da legalidade do exercício do Poder Local, como é indispensável ao regular funcionamento do Estado, mas também, porque, competindo a referida tutela ao Governo e seu representante no distrito, nos termos do artigo 202.º e 295.º da Constituição, se impõe adoptar especiais cautelas numa área de potencial conflito entre aquelas duas vertentes do poder democrático.
Compreende-se, pois, que a matéria, pelo relevo que assume e pela dignidade de que se reveste, seja tratada em diploma próprio e não apenas como mero capítulo de um articulado regulador das atribuições das autarquias e da competência dos respectivos órgãos, como era a Lei n.º 79/77, ainda em vigor na parte que agora nos ocupa. São, de resto, sobejamente conhecidas as críticas que na prática tem concitado a aplicação dos artigos 91.º, 92.º e 93.º desta lei, que tanto os governos da Aliança Democrática como do chamado bloco central intentaram substituir com as Propostas de Lei n.º 118/II e 72/III, que, como se sabe, não chegaram a vingar.
Ora, o primeiro comentário, que nos sugerem os diplomas em analise, é que ambos se reclamam da filosofia que deixamos aqui esboçada, ao reconhecerem por igual que o nosso ordenamento jurídico só comporta um modo de tutela que se esgote na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos, arredando-se qualquer hipótese de orientação da sua actividade ou de substituição das suas competências.
Em suma, ambos os diplomas fazem profissão de fé na tutela inspectiva, parecendo, assim, rejeitar in limine a preventiva, directiva, substitutiva ou correctiva, que enformavam o direito administrativo do velho regime.
Atentando-se, porém, nos artigos 2.º e 3.º da proposta de lei do Governo, mostra-se, pelo menos, duvidoso que ela não inscreva alguns desvios àquela afirmação de princípio, ao incluir no âmbito da tutela a verificação do funcionamento dos serviços das autarquias locais e associações de municípios e ainda a recolha de informações, para além daquelas que podem ser obtidas através das inspecções, inquéritos e sindicâncias.
É, na verdade, fundado o receio de que com semelhante formulação se prepare, na prática, o caminho para uma ingerência do Governo na vida das autarquias que pode ultrapassar largamente as fronteiras da tutela inspectiva.
Relegando, porém, exame mais detido deste aspecto para discussão na especialidade, anota-se ainda que os diplomas concordam em atribuir a titularidade da tutela ao Governo e sobre as formas do seu exercício ambos estabelecem as inspecções, os inquéritos e as sindicâncias, que o projecto do PCP, ao contrário da proposta de lei, se encarrega de tipificar, determinando com louvável precisão e clareza os casos e modos de emprego de cada um dos respectivos processos. A este propósito, no entanto, não pode ficar sem reparo a proclamação enfática, que se faz no preâmbulo do projecto comunista, do carácter excepcional da tutela administrativa, para logo depois se estabelecer no articulado, e bem a nosso ver, que as inspecções serão ordinárias, devendo os órgãos das autarquias locais ser objecto, pelo menos, de uma dessas inspecções no período de cada mandato.
A fiscalização da legalidade, em que se analise a tutela administrativa, de nenhum modo pode ser concebida como excepção, mas antes como regra ou norma num estado democrático.
Escasseando o tempo para um estudo mais exaustivo das analogias entre a proposta e o projecto de lei, regista-se ainda neste domínio que eles dão cumprimento ao artigo 243.º n.º 2 da Constituição, que manda preceder de parecer de um órgão autárquico as medidas tutelares restritivas da autonomia local. Como cumprido se mostra por ambos o n. º 3 do mesmo preceito constitucional, que faz depender a dissolução de órgãos autárquicos resultantes de eleição directa da verificação de acções ou omissões ilegais graves, conceito este indeterminado, que o projecto de lei procurou circunscrever em termos para nós, inaceitáveis, já que destes se exclui injustificadamente negligência grave e reiterada.
Se não fora a ambiguidade de que padecem os referidos artigos 2.º e 3.º da proposta do Governo, poderíamos concluir que ambos os diplomas davam satisfação bastante às determinações do inciso constitucional que especialmente contempla a tutela administrativa.
Onde eles divergem e marcam considerável distância é, sobretudo, no tratamento que dispensam à intervenção do governador civil e na escolha da instância em que se pode operar a dissolução dos órgãos autárquicos.
Quanto ao primeiro aspecto não pode ignorar-se que o artigo 295.º n.º 3 da Constituição confere ao governador civil, embora com manifesta desmesura, competência para representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito, não faltando quem tenha sustentado que este preceito terminante esvazia o Governo do poder tutelar que lhe é atribuído no artigo 202.º, alínea c).
Transigindo em parte com esse entendimento, o artigo 91.º n.º 1 da Lei n.º 79/77 declara que compete ao Governo o exercício da tutela administrativa, mas logo acrescenta que esta, enquanto subsistir o distrito, será exercida através do governador civil na área da sua jurisdição.
Por seu turno o artigo 92.º proclama que o governador civil é a autoridade tutelar e especifica a sua competência na matéria, deixando-se ao Governo no artigo 91.º n.º 2 e artigo 93.º a superintendência da tutela inspectiva e o poder de dissolução dos órgãos autárquicos.
Na economia do diploma, que vimos analisando, parece ter-se querido instituir um sistema em que a iniciativa tutelar ficava a pertencer ao governador civil e, por isso, se lhe atribui no artigo 92.º o direito de promover a realização de inquéritos, se necessário através dos serviços de administração central, remetendo-se o Governo para uma intervenção ulterior, traduzida nos poderes sancionatórios e de supervisão da tutela, que atrás se deixam referidos.
A verdade é que, se foi esta a arquitectura da tutela, que se pretendeu erigir, a prática que se seguiu desmoronou-a em larga medida desde logo porque o Governo nunca abdicou da iniciativa tutelar, multiplicando-se, por outro lado, as criticas à lei, dimanantes do poder autárquico, ou a ele afectas, e todas tendentes a ver reduzida a intervenção do governador civil.
Ponderou-se, com efeito, que este, como representante político do Governo no distrito, nem sempre disporia da liberdade bastante para exercer tão ampla tutela com a necessária independência e isenção, além de se encontrar privado dos indispensáveis meios técnicos para a levar a bom termo, podendo assim transformar-se em mero agente de ilegítimas pressões sobre os órgãos do Poder Local. Aduziu-se ainda que, ao contrário do Governo, o governador civil não responde pelos seus actos perante esta Assembleia, além de que mal se harmonizava a atribuição de tão latitudinários poderes de tutela com a transitoriedade dum cargo condenado a desaparecer com a institucionalização das regiões administrativas.
Ainda que os argumentos expostos não estejam, parcialmente isentos da nossa reserva, importa reconhecer que eles alicerçaram uma forte corrente de opinião, que logrou considerável acolhimento na malograda Proposta de Lei n.º 72/111 do bloco central, que o PSD aprovou na generalidade e que reduzia substancialmente o poder tutelar do governador civil.
Considerando agora a Proposta de Lei n. º 81/V, em discussão, verificamos que ela acolhe nesta parte a filosofia da Lei n. º 79/77, mantendo, se não mesmo reforçando, a competência tutelar do representante do Governo no distrito, ao arrepio, portanto, da posição anteriormente assumida pelo PSD, que defendia até uma maior redução daqueles poderes.
Por sua vez, o projecto de lei do Partido Comunista coloca-se no pólo oposto ao da posição agora tomada pelo Governo, reduzindo o poder tutelar do governador civil a uma mera caricatura, já que o confina ao direito de propor a realização de inquéritos e sindicâncias, o que, em nosso critério, não chega para preencher o ditame constitucional que lhe confere o exercício da tutela na área do distrito.
O PS defende, assim, nesta matéria, com várias limitações que não importa aqui precisar, a solução expressa na Proposta de Lei n.º 72/III, intermédia entre as posições antagónicas e extremas do PSD e do PCP, por entender que ela responde às exigências da Constituição e configura, de modo razoável e equilibrado, o poder tutelar do governador civil.
Quanto ao poder de dissolução dos órgãos autárquicos, o projecto de lei do Partido Comunista defere-o aos tribunais administrativos, ao passo que a proposta de lei o mantém como competência do Governo, sendo, embora, as suas decisões neste domínio susceptíveis de impugnação contenciosa.
Por motivos de ordem pragmática e conjuntural, em que razões de celeridade e eficácia se confrontam com a relativa inoperância dos tribunais, o Partido Socialista propendeu no passado para a atribuição dessa competência ao Governo.
Concebeu-a, no entanto, com uma medida transitória, adequada a um regime que ensaiava os primeiros passos na senda da democracia.
Decorridos mais de doze anos desde a sua instauração, o Poder Local foi-se consolidando e a afirmação da sua crescente autonomia tornou-se numa exigência
cada vez mais premente da própria consolidação e do aprofundamento do nosso regime democrático.
A manutenção da competência sancionaria do Governo em matéria de tutela administrativa deixou, assim, de se justificar, por implicar frequentemente processos ilegítimos de intervenção, intimidação e condicionamento do Poder Local que são um atentado à sua autonomia.
O Sr. Carneiro dos Santos (PS): - Muito bem!
O Orador: - A jurisdicionalizacão de tal poder é, pois, uma necessidade, tendo chegado a hora de se confinar, enfim, a tutela administrativa a uma mera verificação do cumprimento da lei pelos órgãos autárquicos em conformidade com o disposto no artigo 243.º da Constituição.
Justamente se pondera à face deste preceito que tal verificação não comporta em si qualquer competência sancionatória, que, por isso, e dada a tripartição constitucional dos poderes, só deve pertencer aos tribunais.
Acresce que o uso discriminatório que o Governo tem feito dos seus poderes de tutela, manejando-os ao sabor das suas conveniências partidárias, para poupar os apaniguados e perseguir injustamente os adversários...
O Orador: - ..., aconselha a que uma tão grave competência como é a dissolução de um órgão autárquico, seja cometida aos tribunais, para que nesse domínio passe a haver garantias efectivas de isenção e imparcialidade.
O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: As precedentes considerações são já as bastantes para se poder concluir que, se temos observações a fazer ao projecto de lei do Partido Comunista, elas não assumem a dimensão bastante para que o PS lhe recuse o seu apoio na generalidade.
Uma voz do PSD: - Ah!
O Orador: - Diferente será, como é óbvio, a sua atitude relativamente à proposta do Governo, que pelos fundamentos que deixamos expostos decididamente importa rejeitar.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está inscrito, para pedir esclarecimentos, o Sr. Deputado Silva Marques.
Informo, no entanto, o PS de que dispõe apenas de um minuto.
Tem a palavra o Sr. Deputado Silva Marques.
O Sr. Silva Marques (PS): - Sr. Deputado Oliveira e Silva, dado o pensamento que acabou de exprimir, o que me surpreende não é que V. Ex.ª não tenha defendido a proposta do bloco central, porque, de facto, o Sr. Deputado não defendeu nessa altura a proposta de lei sobre esta matéria, o que acho razoável, dadas as ideias que acabou de expor.
O que me surpreende é que venha defendê-la agora. Isso é que é um absurdo, porque - se me permite o comentário - se a proposta era má, continua a ser má e o Sr. Deputado veio aqui dizer que ela era boa porque era transitória, era desculpável naquela altura, enfim... É isso que me surpreende, Sr. Deputado!
De facto, ela não era boa, na medida em que se excedia do ponto de vista da tentação de intervenção abusiva do Poder Central no Poder Local: a proposta do bloco central era, em muitos aspectos, absolutamente inaceitável, mas não no que diz respeito ao principio da tutela inspectiva e das suas normais consequências.
Na altura mantínhamos esse ponto de vista e continuamos a mante-lo, e consideramos que a proposta do Governo é - tal como disse há pouco o Sr. Ministro - um ponto de equilíbrio razoável entre os dois interesses que interessa defender e acautelar.
Mas o que me surpreende, repito, é que o Sr. Deputado venha agora a defender a antiga proposta do bloco central quando isso seria mais natural para os Srs. Deputados Eduardo Pereira, Helena Torres Marques, Carlos Lage e António Vitorino, uns implicados na operação porque eram membros do Governo, outros porque eram intrépidos apoiantes da solução proposta pelo Governo.
Por isso, Sr. Deputado, faço-lhe um apelo no sentido da reflexão: por que será que caímos com tanta facilidade em teses maximalistas, em princípio democráticas, no sentido da defesa das garantias dos cidadãos das autonomias - aliás, um maximalismo que vemos, com frequência, sustentado pelo Partido Comunista Português e que o Sr. Deputado sabe muito bem que, depois, no domínio da pratica, onde têm a possibilidade de exercer o poder, essas teses não são muito fiéis, o que nos deveria levar a reflectir...
Vozes do PCP: - Prove-o!
O Orador: - Estou a dialogar com o Sr. Deputado Oliveira e Silva. Os senhores podem invocar a defesa da honra, como o fez, no outro dia, o Sr. Deputado Carlos Brito, mas, cuidado, porque a história dos arquivos está contra vós.
O Sr. João Amaral (PCP): - Prove!
O Sr. Laís Roque (PCP): - É sempre o mesmo trauliteiro!
Entretanto assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Marques Júnior.
O Orador: - Sr. Presidente, a bancada comunista está a perturbar o desenrolar normal do diálogo.
O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Silva Marques, esgotou o seu tempo. Queira terminar.
O Orador: - Devíamos ponderar, Sr. Deputado, o que se passa em outros países democráticos, com largas tradições democráticas, com uma tradição de Poder Local. Porque é que nós defendemos, com tanta facilidade, teses que vão ao arrepio da experiência desses países democráticos? Porque é que nós, depois de 50 anos de ditadura, devemos pôr de lado a experiência acumulada de países com séculos de democracia e adoptar teses maximalistas que, no fundo, não correspondem à tradição dos países democráticos? Porque é que, sobretudo quando estamos na Oposição, adoptamos teses maximalistas, em contraste flagrante com o que fazemos quando estamos no poder?
É este o ponto de reflexão e de interrogação que lhe deixo.
O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Oliveira e Silva.
Recordo-lhe que dispõe de apenas de um minuto, Sr. Deputado.
O Sr. Oliveira e Silva (PS): - Sr. Deputado Silva Marques, verifico, com prazer, que o Sr. Deputado não põe nenhuma objecção de fundo às considerações que acabei de produzir.
O Sr. Silva Marques (PSD): - À tese maximalista ponho!
O Sr. Lopes Cardoso (PS): - Só ficou surpreendido!
O Orador: - Ficou apenas surpreendido! Realmente, Sr. Deputado, aprovo a proposta do «bloco central» pois ela. na época, correspondia às necessidades existentes. É preciso ter uma perspectiva dinâmica da autonomia do Poder Local e, com base nessa perspectiva, a proposta do bloco central satisfazia, na altura, sobretudo em relação aos poderes que atribuía ao governador civil, solução que, aliás, ainda hoje se preconiza.
Verifico que o Sr. Deputado Silva Marques não põe nenhuma objecção de princípio à dissolução dos órgãos autárquicos, a que a competência sancionatória, que é gravíssima, seja deferida aos tribunais em homenagem ao princípio da tripartição dos poderes.
Creio que a autonomia local se desenvolveu em tais termos, que o processo democrático se considerou em tais circunstâncias que é já hoje possível cumprir o esquema tradicional da nossa Constituição, que defere a competência sancionatória aos tribunais.
É isto o que tenho a dizer, Sr. Deputado. Penso que responde cabalmente à sua pergunta.
O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Martins.
O Sr. Laís Martins (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: É o Poder Local uma das mais importantes conquistas do 25 de Abril e do regime democrático.
Verdadeiro esteio da democracia, o Poder Local é a verdadeira pedra angular e a base da pirâmide do regime.
Construído por homens que, mais do que pensarem em si próprios, pensam, projectam e realizam o desenvolvimento e a satisfação das necessidades das populações ao nível das autarquias locais, os autarcas grangearam o reconhecimento dos portugueses e o respeito do País.
Mas, porque prestigiados, os autarcas têm vindo, progressivamente, a ser vítimas dos mais violentos ataques e acusações, quer pelos seus adversários partidários, que por vezes esquecem o sentido das conveniências, quer por aqueles que sabendo o valor e a força
do Poder Local tentam denegri-lo, para melhor poderem pôr em causa a democracia, e ainda por certas tentativas que, aqui e acolá, o Poder Central tem feito para o controlar - como se constatou na proposta de lei n.º 12/111, do bloco central, sendo responsáveis desta área ilustres socialistas.
São, assim, legítimas as apreensões que manifestam sempre que se fala em tutela administrativa. Mas a lei da tutela administrativa, decorre do artigo 243.º da Constituição da República, e só poderá gerar receios àqueles - e felizmente são poucos -, que não respeitam as leis e que têm do Poder Local a perspectiva dos antigos magistrados romanos «Pompa e Circunstância» e para aqueles que fazem da ilegalidade tradição. Nenhum cidadão honesto receia a lei.
A lei que regula a tutela administrativa não é para este Governo ou para esta maioria. Ela terá que ser uma lei equilibrada para qualquer Governo ou para qualquer maioria. Todos os partidos têm implantação autárquica, uns mais e outros menos, mas a tutela administrativa não pode ser um instrumento político-partidário para tirar vantagem sobre os adversários.
Uma voz do PCP: - Vai ser!...
O Orador: - Ela tem que ser, sobretudo, uma lei que sirva os interesses do Estado e, para tal, tem de recolher o maior consenso possível entre as diversas forças partidárias. Ela tem que defender os direitos dos cidadãos que se queixarem da injustiça da administração autárquica, que garanta a defesa da dignidade e do bom nome dos autarcas, que garanta aos cidadãos uma administração uniformizada pelo cumprimento da lei por parte das autarquias e que garanta a autonomia do Poder Local, no respeito pleno da sua competência prevista na lei e na Constituição da República.
O Sr. Cláudio Percheiro (PCP): - Bons princípios! ...
O Orador: - Alguns defendem que não deveria haver nenhuma lei de tutela administrativa e, a haver, ela deveria ser de tal modo baça que era como se não existisse.
Outros defendem, ou já defenderam, uma perspectiva inversa. Uma lei intervencionista e de menoridade do Poder Local e dos autarcas.
Não é essa a postura da bancada do Partido Social-Democrata. É necessária e urgente uma lei que regule a tutela administrativa, que recolha a legislação dispersa, que dê garantias aos autarcas e aos cidadãos da defesa dos seus direitos e que respeite a autonomia do Poder Local.
A Proposta de Lei n.º 81/V, apresentada pelo Governo, está de acordo com a postura do Partido Social-Democrata e, por isso, votá-la-emos favoravelmente.
Várias críticas e comentários têm sido formulados a essa proposta de lei e, algumas, pouco correctas. Mas, Srs. Deputados, se a compararmos com a Proposta de Lei n.º 72/III, do governo do bloco central, aqui então defendida pelo Partido Socialista, poderíamos considerá-la brilhante.
A proposta de lei do Governo é boa, merece o nosso acordo apesar de pensarmos que em sede de comissão se poderão fazer algumas melhorias.
O Sr. Silva Marques (PSD): - É verdade!
O Sr. Lopes Cardoso (PS): - Nós assumimos a responsabilidade mas vocês negam-na.
O Orador: - Temos algumas dúvidas se a declaração da perda do mandato também poderá ser declarada pelo órgão. As experiências mais recentes levam-nos a reflectir se será a melhor solução e exemplos de um passado recente levam-nos a aprofundar essa reflexão.
Maiorias circunstanciais que se formam nas autarquias condenam ou absolvem, sem rigor, ao sabor das orientações partidárias, de amizades e, tantas vezes, de cumplicidade inconfessáveis, não será uma solução que prestigie e reforce o Poder Local.
Um cidadão vê pôr em causa a sua dignidade e honestidade; passam meses da inspecção e perde o mandato; recorre para o Tribunal Administrativo e passam mais meses; é absolvido; há recurso para o supremo, passam anos e é absolvido mas a nódoa e a mágoa ficam, nenhum órgão de comunicação social dará à sentença final o relevo que deu à notícia inicial.
É uma situação de facto injusta, imoral e indigna de um Estado de direito!
O Sr. Mendes Bota (PSD): - O Sousa Tavares que o diga!
O Orador: - O governador civil não deverá promover inquéritos. Deverá, na nossa perspectiva, propor ao Governo a realização de inspecções ou de inquéritos.
Pensamos que há que moralizar as queixas à administração central, ainda que fundamentadas por pessoas devidamente identificadas, sobre os autarcas e as autarquias.
O Sr. Narana Coissoró (CDS): - É isso que o Sr. Deputado faz em São João da Madeira?
O Orador: - Todos os Srs. Deputados conhecem a situação: é o adversário partidário e o cidadão descontente, porque a decisão do órgão ou do autarca não satisfaz os seus interesses, que «descobre» situações, propala indignidades, move interesses e reclama uma inspecção, um inquérito e, mais pomposamente, uma sindicância, pondo em causa a honestidade dos autarcas e a seriedade das instituições.
Realiza-se a inspecção, o Estado paga e, na maior parte das situações, reconhecem-se infundadas as acusações. É a impunidade! Mas o mesmo cidadão não pode fazer a participação ao Ministério Público? Pode, mas sabe que se não tiver razões pagará, no mínimo, as custas. Porque não paga também neste caso as custas da inspecção?
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Projecto de Lei n.º 132/V merece-nos algumas referências, quer pelo trabalho apresentado, quer por algumas normas com as quais estamos de acordo, que são, aliás, idênticas as da proposta de lei do Governo. No entanto, merecem-nos sérias reservas algumas propostas ali apresentadas.
No artigo 4.º, por exemplo propõe uma inspecção, no mínimo, em cada mandato, em todos os órgãos autárquicos. Parece-nos bizarro por incapacidade prática de fazer em quatro anos, no mínimo, uma inspecção a todas as câmaras municipais, a todas as assembleias municipais, a todas as juntas de freguesia e a
todas as assembleias de freguesia. A não ser que o projecto enferme da filosofia viciada, que não é a nossa, que a tutela administrativa é só para as câmaras municipais.
Temos ainda outras discordâncias mas pensamos que, em sede de comissão, elas poderão também ser consideradas.
Srs. Deputados: É difícil analisarmos a problemática da tutela administrativa sem esquecermos os objectivos partidários, legítimos, de conquistar mais ou menos autarquias. Como é difícil esquecermo-nos da perspectiva que temos dos autarcas, conforme residimos num município que é presidido por um militante do nosso partido ou não. Temos, porém, de ser capazes de vencer esse desafio. O interesse do Poder Local, o interesse da democracia e o interesse do País exige-o de
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados João Amaral, Herculano Pombo, Carneiro dos Santos e Basílio Horta.
O Sr. Deputado Herculano Pombo está a fazer sinal para a Mesa para assinalar qualquer problema relacionado com as inscrições?
O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Sr. Presidente, há que corrigir a ordem de inscrição, que não é a que V. Ex.ª acaba de mencionar.
O Sr. Presidente: - Tem razão, a sua inscrição foi feita em primeiro lugar.
Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Herculano Pombo.
O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Sr. Deputado Luís Martins, se tivesse parado a sua intervenção no primeiro parágrafo teria, certamente, tido a oportunidade de receber, pela primeira vez, os meus aplausos. Como não parou, não teve aplausos e o que referiu suscitou-nos algumas preocupações e interrogações.
O Sr. Silva Marques (PSD): - Não seja por isso Sr. Deputado! Volta a ler-se o primeiro parágrafo e o Sr. Deputado aplaude!...
O Orador - Sr. Deputado Silva Marques, fica para outra sessão porque hoje não temos muito tempo.
Quero fazer apenas algumas referências ao que o Sr. Deputado disse sobre o «bloco central». Realmente, em Portugal, é costume elogiar-se os mortos. Desta vez, porém, parece que ninguém quer, sequer reclamar o cadáver. É pena porque havia quem o pudesse fazer e as pessoas que o poderiam reclamar têm assento nesta Assembleia.
Quanto à questão que o Sr. Deputado levantou sobre os governadores civis devo dizer que este artigo 6.º, conjuntamente com o artigo 3.º da proposta do Governo, são os que mais me chocam. E chocam-me porque a minha leitura é a de que os governadores civis, com a aplicação desta proposta, são arvorados em autênticos esbirros do Poder Central.
O Sr. Deputado disse, há pouco, que em seu entender, não deveria caber aos governadores civis as competências para promover a realização de inquéritos.
Mas é exactamente isso o que propõe a alínea b) do artigo 6.º da proposta do Governo!... Diz-se aí que «compete ao governador civil promover a realização de inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias locais».
Se a isto juntarmos a segunda parte do conteúdo do artigo 3.º, que refere que «a tutela exerce-se através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, bem como através da recolha e da análise de informações» teremos de concluir que nos encontramos perante uma situação extremamente perigosa!...
Como há pouco referi, isto é submeter todas as autarquias locais a um regime de vigilância apertada, a um regime de liberdade condicionada. E quem é que exerce esta vigilância? Os governadores civis!...
O Sr. Deputado, se fosse governador civil e se sendo uma pessoa honesta e respeitadora da lei...
O Sr. Mendes Bota (PSD): - E então não é?
O Orador: - O Sr. Deputado referiu aqui que as pessoas honestas e respeitadoras da lei nada dela têm a temer - veria com bons olhos que, numa situação transitória como é o caso da de qualquer governador civil, lhe fossem atribuídas estas competências para andar permanentemente, 24 horas por dia, atrás de todas as câmaras municipais e de todos os autarcas a recolher diligentemente informações que pudessem servir para, depois, instaurar um inquérito?! O Sr. Deputado acha que isto tem razoabilidade?! Penso que não, Sr. Deputado!...
O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Luís Martins responde já ou prefere responder no fim dos pedidos de esclarecimento?
O Sr. Luís Martins (PSD): - Respondo no fim Sr. Presidente.
O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Deputado Luís Martins, não tenho nenhuma pergunta fundamental a fazer-lhe e isto por uma razão simples: porque V. Ex.ª entendeu antecipar-me a pergunta central que queria fazer-lhe e que era a de saber se era possível considerar alterações na proposta.
Claro que eu lerei a sua intervenção de uma forma e que o Sr. Deputado a lerá de outra. Registarei, ainda neste debate, a forma como considera o que disse.
Queria, no entanto, focar um ponto que considero importante, ao qual gostava que me respondesse. Em relação à observação que fez ao nosso projecto da lei, vê a possibilidade de os serviços da administração pública se prepararem para essa inspecção ordinária, tanto mais que - e é esse o ponto que me interessa focar - ela é reclamada pelas próprias autarquias locais e consta da ante-proposta apresentada pela Associação dos Municípios Portugueses?
O Sr. Mendes Bota (PSD): - Peço a palavra, Sr. Presidente.
O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Mendes Bota pede a palavra para que efeito?
O Sr. Mendes Bota (PSD): - Para uma interpelação à Mesa, Sr. Presidente.
O Sr. Mendes Bota (PSD): - Era só para pedir ao Sr. Presidente que esclarecesse a Câmara sobre com que tempo o Partido Socialista vai fazer uma pergunta, uma vez que, há pouco, o Sr. Deputado Oliveira e Silva não pode aprofundar a resposta à questão do meu colega e companheiro Silva Marques e, por isso, gostaríamos de saber quem é que emprestou o tempo que o PS vai usar.
O Sr. Presidente: - A pergunta do Sr. Deputado é não só pertinente como muitíssimo oportuna, na medida em que, no momento preciso em que estava a dar a palavra ao Sr. Deputado Carneiro dos Santos, estava também a ser informado pela Mesa de que, de facto, o Partido Socialista não dispunha de tempo para pedir esclarecimentos. É portanto, pertinente e oportuna a pergunta pois, de facto, o Partido Socialista não tem tempo mas Os Verdes dispensam-lhe um minuto.
Assim, o Sr. Deputado Carneiro dos Santos dispõe de um minuto cedido por Os Verdes para fazer o seu pedido de esclarecimento.
Antes, porém, e pedindo desculpa ao Sr. Deputado Carneiro dos Santos, vou dar a palavra ao Sr. Deputado Mendes Bota para interpelar novamente a Mesa.
O Sr. Mendes Bota (PSD): - Sr. Presidente, para que fique bem claro que se o Sr. Deputado Carneiro dos Santos não tivesse tempo o PSD disponibilizar-se-ia para lhe fornecer o tempo necessário.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, depois desta troca de impressões, reveladora, de facto, de um sentido positivo relativamente ao debate por parte das várias bancadas, iria dar a palavra ao Sr. Deputado Carneiro dos Santos, o que, contudo, já se não verifica porque o Sr. Deputado Lopes Cardoso acaba também de pedir para interpelar a Mesa e tem, portanto, a palavra o Sr. Deputado Lopes Cardoso.
O Sr. Lopes Cardoso (PS): - Sr. Presidente, consciente de que estou a abusar, desejo apenas lamentar que o PSD não tenha cedido tempo para permitir o aprofundamento da resposta do meu camarada Oliveira e Silva. Pelos vistos, há um bocado, não estava interessado! ...
O Sr. Presidente: - Para um pedido de esclarecimento, dispondo de um minuto por Os Verdes, tem a palavra o Sr. Deputado Carneiro dos Santos.
O Sr. Carneiro dos Santos (PS): - Sr. Deputado Luís Martins, gostei de ouvir a sua intervenção porque ela disse muito pouco ou, praticamente, nada disse. Curiosamente, V. Ex.ª, a dado passo e referindo-se à proposta do PSD, disse que, porventura, ela poderia merecer os receios daqueles que não respeitam a lei. Ora, a questão, Sr. Deputado Luís Martins, não é essa, mas, sim, a de que estamos a verificar, infelizmente, neste momento, em Portugal, que o Governo tem dois pesos e duas medidas, ou seja, para as autarquias cujo poder está nos partidos da Oposição, o partido do Governo não é nada peco em lançar inquéritos e sindicâncias, ...
Protestos PSD.
... nem para as autarquias que são lideradas pelo PSD, o Governo está, pura e simplesmente, calado! Ora, os receios dos autarcas provêm, de facto, de não haver isenção nem independência por parte do Governo nesta matéria!
O Orador: - Por outro lado, Sr. Deputado, disse V. Ex.ª, a dado passo, que «esta lei deve servir os interesses do Estado». Mas, Sr. Deputado, que lei pode servir melhor os interesses do Estado do que aquela que remete para os tribunais a decisão das grandes questões, designadamente a dissolução dos órgãos autárquicos?!
É disso que vocês têm medo! O que vocês querem é continuar a manter um Estado centralizado, um Estado dominado, de facto, pelos vossos apaniguados e, acima de tudo, manter um Estado em que o governador civil é um autêntico comissário político. Daí, que proponham, na vossa proposta de lei, que o governador civil possa, para além de propor, promover acções inspectivas! Vocês querem, a todo o custo, manter esses comissários políticos, pretendendo dominar pela força o Poder Local, mas estou certo que o vão conseguir porque ele já está reforçado neste país democrático.
O Sr. Presidente: - Para um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Basílio Horta.
O Sr. Basílio Horta (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Porque a seguir vou fazer uma intervenção em que alguns aspectos serão aflorados especificamente, neste momento e muito rapidamente, só desejava colocar ao Sr. Deputado Luís Martins duas questões.
Em primeiro lugar, o Sr. Deputado, de uma maneira hábil e inteligente, evitou algumas questões mais polémicas. Aliás, eu recordo que o Sr. Deputado Fernando Amaral foi autor de uma lei sobre esta matéria, no tempo da Aliança Democrática, a qual não chegou a ser aprovada, mas os seus princípios certamente que ainda pairam no seu partido. Lembro-me também das discussões sobre matérias tão importantes como estas que agora estão em debate e, portanto, compreendo que V. Ex.ª tenha tido as cautelas necessárias. Aliás, se me permite este comentário, devo dizer que isso só lhe fica bem!
Há, no entanto, dois aspectos que desejava focar. Em primeiro lugar, no que toca ao governador civil, gostaria de perguntar se V. Ex.ª acha que esta estrutura da actual proposta de lei do Governo é imutável. Ou seja, o governador civil vai ter competência própria para propor inquéritos ou V. Ex.ª entende que isto é susceptível de mudar e que o governador civil pode, apenas, propor ao Governo a realização de inquéritos, não tendo ele próprio a responsabilidade de os fazer autonomamente?
Quanto ao segundo aspecto, em que V. Ex.ª foi claro ao focar expressamente a questão da opção contra os tribunais no que toca à Dissolução, a sua argumentação não foi convincente. V. Ex.ª parece discordar que sejam os tribunais a dissolver os órgãos autárquicos apenas porque os tribunais funcionam mal e não porque esteja de acordo ou em desacordo com a opção política, mas, repito, porque os tribunais funcionam mal.
Sr. Deputado, os tribunais funcionam mal para as autarquias e não funcionam mal para os cidadãos? Não funcionam mal para as empresas? Não funcionam mal de uma maneira genérica? Ou seja, será pela falta de eficácia dos tribunais que nós devemos arredar uma solução correcta, ética, jurídica e politicamente? Era esta a pergunta que queria formular-lhe.
O Sr. Presidente: - Para responder às questões colocadas, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Martins.
O Sr. Luís Martins (PSD): - Sr. Presidente, começaria por responder ao Sr. Deputado Herculano Pombo, relativamente à pergunta que me colocou quanto às competências do governador civil.
De facto, a proposta do Governo é praticamente igual ao artigo 92.º da Lei n.º 79/77. O texto é na prática o mesmo, acrescentando-se só a possibilidade de o governador civil fazer participações aos tribunais do incumprimento da lei, por parte de qualquer autarca. Contudo, isso nem necessitava, porventura, de constar da lei, porque qualquer cidadão o pode fazer. Logo, não há, na proposta do Governo, nenhuma alteração em relação ao passado, à Lei n. º 79/77, nem há um reforço dos poderes dos governadores civis em relação ao presente.
E já agora, aproveitava para responder a uma questão que o Sr. Deputado Basílio Horta pôs e que se refere ao mesmo ponto: a possibilidade de o governador civil propor inquéritos ou promover inquéritos.
Pensamos que o governador civil não deve promover inquéritos mas, sim, propor - como, aliás, disse na tribuna -, ao contrário do que outras pessoas pensavam noutros tempos. Felizmente, em relação ao Partido Socialista, podemos felicitá-lo pela evolução que teve nos seus comportamentos e na sua postura relativamente à tutela administrativa...
O Sr. Silva Marques (PSD): - Evoluiu bastante!
O Orador: - É claro que o Partido Socialista vem dizer que o PSD pretende fazer intervenções ao nível das autarquias. Srs. Deputados, normalmente não costumo acusar os outros, é uma postura que tenho na vida... Mas sei, ainda hoje porque é que, na altura da discussão da lei da tutela administrativa, me recusei, por parte do meu partido, a fazer a sua discussão, tendo a minha bancada recorrido a outro deputado para o poder fazer, dado que eu discordava profundamente da proposta, na medida em que lhe estavam subjacentes princípios que eu, pessoalmente, e o meu partido não perfilhamos.
O Sr. Silva Marques (PSD): - A Sr.ª Deputada Helena Torres Marques foi longe de mais!
O Orador: - Aliás, nessa proposta, o governador civil não só podia propor, mas podia também realizar inquéritos! Eu tenho-a aqui e penso que os Srs. Deputados fariam bem em fazer uma leitura mais atenta, não só dos diversos projectos mas também daquilo que aqui foi afirmado pelos deputados e militantes do Partido Socialista que fizeram intervenções, e por aqueles que lhe deram os «apoiados» na bancada. Será importante que façam essa análise.
Em relação à pergunta concreta do Sr. Deputado João Amaral, sobre a possibilidade da administração pública dar resposta e execução, devo dizer que penso que não. Se considerarmos as quatro mil juntas de freguesia, as quatro mil assembleias de freguesia e os 400 municípios, com as respectivas câmaras e assembleias municipais, e se fizermos as contas da demora normal de uma inspecção a uma autarquia, verificamos que necessitaríamos de cerca de 2000 inspectores em regime de permanência, considerando o tempo de férias, para dar execução à vossa proposta.
Sr. João Amaral (PCP): - Permite-me que o interrompa, Sr. Deputado?
O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Deputado, admito que seria impossível estender as inspecções ordinárias a todas as freguesias. Porém, se se estendessem só aos 275 municípios do continente já não se verificaria a mesma dificuldade, pois seriam 90 inspecções por ano, ou seja, nove a dez inspecções por mês. E tudo está em se configurar o conceito de inspecção ordinária! Se lhe introduzirmos apertados limites, com regras mínimas, qual é a dificuldade? É ou não isto que é reclamado pelas autarquias locais e pela Associação Nacional de Municípios?
O Orador: - Sr. Deputado, não é isso o que está na vossa proposta. Mas mesmo que fosse isso que constasse da vossa proposta, nós, por princípio, recusaríamos essa filosofia.
O Sr. Silva Marques (PSD): - Então, fazem o diploma assim sem mais nem menos, repentina e precipitadamente e agora já querem modificar o texto?
O Orador: - Sr. Deputado, recusamos a filosofia de haver autarquias de primeira e de segunda.
O Sr. Carneiro dos Santos (PS): - É isso mesmo!
O Orador: - Entendemos que a filosofia correcta é a de que a tutela administrativa deve ser entendida como um todo, sobre as autarquias locais.
Da experiência que temos, sabemos que se fala muito em tutela administrativa mas, normalmente as pessoas têm tendência em vê-la como uma inspecção permanente às câmaras municipais e nós recusamos essa filosofia.
Quanto à primeira questão posta pelo Sr. Deputado Basílio Horta, já respondi, e quanto à dissolução dos órgãos autárquicos, de facto, não abordei essa questão. Quando falei dos tribunais, abordei a questão na perspectiva da perda de mandato, e vou referir-me a
uma situação concreta de um cidadão, que era presidente de um município: houve uma inspecção que levou à perda do mandato do presidente da câmara, o qual recorreu para tribunal de círculo. Após seis ou sete meses, este foi absolvido e a autarquia recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo.
Ao que sabemos - e já decorreram três anos -, o presidente da câmara vai ser absolvido. O que é certo é que passaram quatro anos e a dignidade do cidadão ficou manchada. Ora, nós ao nível da Assembleia da República e enquanto órgão de soberania, temos de defender os direitos dos cidadãos, pelo que não podemos concordar com essa situação.
Para concluir este exemplo concreto, direi que foi por isso possível o seu partido ganhar a capital do meu distrito, concretamente Viseu.
O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Por isso é que tiraram o de São João da Madeira!
O Orador: - Se se mantiver a perspectiva do Governo de a dissolução dos órgãos autárquicos só ter recurso para o supremo, com prazos previamente estabelecidos e definidos - e a Assembleia pode fazê-lo -, pensamos que não corremos esses riscos.
De resto, há situações que não dignificam as instituições e as pessoas e colocam a muitas pessoas receios de virem a candidatar-se, com medo de correrem situações deste tipo.
Penso que respondi a todas as questões, mas se, porventura, houve alguma falha na minha resposta a algum Sr. Deputado, peco-lhes que não tomem no sentido de menosprezar a pergunta que fizeram.
O Sr. Basílio Horta (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O CDS não encara a tutela com aquele elemento de estranheza a que há pouco o Sr. Deputado Luís Martins fazia referência da Tribuna.
Para o CDS, o instituto da tutela administrativa não é uma forma de diminuição ou de limitação do Poder Local, mas sim, um instituto que visa a sua dignificação.
Para nós, o instituto da tutela administrativa nada tem a ver com atitudes policiais, com desígnios de natureza policial ou com desígnios, ainda mais graves, de natureza persecutória ou discricionária.
Por isso, a tutela não deve ser configurada com um instituto colocado nas mãos da administração central, susceptível de manipulação abusiva, discricionária e, quiçá, persecutória.
Assim, em nosso entender, a tutela deve ser meramente inspectiva, como tantas e tantas vezes se tem referido, ou seja, deve ser exercida tão-só no controlo da legalidade e nunca no do mérito.
A proposta de lei do Governo di-lo no preâmbulo, mas omite-o no texto.
Em segundo lugar, o exercício da tutela deve sempre respeitar a natureza electiva do Poder Local como parte integrante do Estado democrático. Assim, as
formas de intervenção tutelares devem ser devidamente tipificadas.
O CDS pretende dizer com isto que encara as autarquias locais não como órgãos de soberania, porque efectivamente o não são, mas como parte integrante do Estado democrático, ou seja, com uma natureza de poder em nada diferente daquela que o Poder Central tem.
Em terceiro lugar, a promoção de inquéritos aos municípios deve constituir, como disse há pouco, reserva absoluta da competência do Governo.
É inaceitável transformar os governadores civis, que não são órgãos do Estado e não respondem perante esta Assembleia da República, em entidades tutelares de órgãos eleitos.
Penso que é este princípio que deve fazer hesitar muitos dos candidatos a autarcas de aceitarem as respectivas responsabilidades e não, obviamente, em meu entender, o funcionamento dos tribunais.
Assim, o artigo 6.º da proposta de lei do Governo é inaceitável e configura em nosso entender, uma forma de pressão sobre as autarquias.
Outro aspecto tem a ver com a dissolução - e este é, talvez, o aspecto mais importante - dos órgãos autárquicos.
Neste aspecto, há teoricamente a possibilidade de existência de três sistemas distintos em termos de direito comparado.
Em primeiro lugar, há sistemas que atribuem essa competência ao Governo. Este sistema é adoptado em países em que há uma acentuada dependência financeira das autarquias face ao Poder Central.
É o caso da Itália, por exemplo, e, excepcionalmente, até o caso da Dinamarca, que mantém este sistema de dissolução.
Outros casos há em que essa competência é atribuída aos tribunais e é adoptado em países em que os órgãos autárquicos têm maior independência, a autonomia é mais forte e a capacidade financeira mais profunda. É o sistema adoptado, por exemplo, na Áustria, em que a competência para a dissolução de órgãos autárquicos compete única e exclusivamente aos tribunais.
Finalmente, um terceiro sistema é o de a competência da dissolução ser de um provedor especialmente eleito para as autarquias, um ombudsman, que tem por missão específica apreciar as queixas que lhe são formuladas, accionar os mecanismos instrutórios e também os punitivos, como é o caso da Suécia, por exemplo.
O CDS entende que a melhor forma de garantir o controlo da legalidade do Poder Local será, sem dúvida, a intervenção dos tribunais, à semelhança do que acontece com a perda do mandato.
O Sr. Deputado Luís Martins referiu há pouco que, em relação à perda do mandato, era vexatório um autarca esperar tanto tempo para ver reconhecida a sua não culpabilidade num determinado processo. Mas mais vexatório é ele ser condenado e não ter a possibilidade de um órgão isento do Poder Central fazer a justiça de que ele carece.
O Orador: - Isso é muito mais vexatório!
E mais vexatório é - e isto é o equilíbrio de poderes internos -, em caso de dissolução (que é, sem dúvida, o aspecto mais gravoso e onde a tutela se faz
sentir de uma forma mais impressiva) ser da responsabilidade política de um governo, quando sabemos que, muitas vezes, há conflitos de interesse político entre os poderes central e local.
O CDS defende que devia ser o próprio Governo a tentar colocar-se - e penso que era útil o Governo fazê-lo - acima das isenções, acima das suspeições, não querer ser parte directa no julgamento de um conflito entre os poderes local e central, que é sempre um conflito perverso. Em meu entender, deveria ser o Governo a propor que, à semelhança do que acontece com a perda do mandato, fossem os tribunais administrativos a decretarem a dissolução. Penso que era útil em termos de isenção, em termos políticos, e, fundamentalmente, em termos de funcionamento do sistema.
Não é pelo facto de os tribunais funcionarem pior ou melhor que temos de afastar as suas competências; o que temos é de corrigir o seu funcionamento, de dotar os sistemas judiciários com os meios necessários para que possa ser feita justiça com celeridade, não apenas aos autarcas, mas aos cidadãos, a todos aqueles que dela carecem. 15to porque não são apenas os autarcas que esperam, durante anos, por uma sentença judicial, mas também os particulares que, muitas vezes, têm de esperar anos para verem resolvidos casos controvertidos, cuja resolução é arrastada - aliás, o Estado português já foi condenado por isso em instâncias internacionais.
O CDS entende - e volto a repetir - que uma administração central que se quisesse colocar acima de qualquer suspeita devia ser ela própria a adoptar o tal sistema e temos ainda a esperança de que, aquando da discussão na especialidade, o Governo e o partido maioritário possam repensar e rediscutir esta questão com a óptica do Sr. Deputado Fernando Amaral, na altura ministro da Administração Interna, e com a mesma óptica que V. Ex.ª tinha quando discutiu esta lei em Conselho de Ministros, no tempo do II Governo da Aliança Democrática.
Finalmente, uma palavra para o motivo previsto na alínea g) da proposta de lei do Governo para a dissolução dos órgãos autárquicos: «Acções ou omissões ilegais graves»; eis um motivo da dissolução não. tipificado e que é susceptível de abrir as portas às maiores discricionaridades.
Quanto a este aspecto, revejo-me inteiramente nas palavras do Sr. Deputado Duarte Lima, quando comentou um artigo com a mesma redacção da lei do «bloco central».
Dizia o Sr. Deputado Duarte Lima o seguinte: «Deixo finalmente uma última referência: deveria igualmente ser repensada a redacção da alínea g) do n.º 1 do artigo 10.º» Era esse o número que este preceito tinha na proposta que reza assim: «Qualquer órgão autárquico pode ser dissolvido em consequência de quaisquer outras acções ou omissões ilegais graves».
Dizia então o Sr. Deputado Duarte Lima: «Aquilo que aqui temos, em termos técnico-jurídicos; é a consagração de uma causa genérica de dissolução. É a referência a um conceito indeterminado. Acções ou omissões ilegais graves é algo que não se sabe muito bem onde começa e muito menos onde, acaba.
É um desafio à consagração do arbítrio, da imprudência e do decisionismo casuístico em matéria tão importante como esta, pois redunda numa restrição
incontrolável (...) do princípio de uma restrição incontrolável do princípio da autarquia, do Poder Local». Não se podia dizer melhor nem ser mais conciso.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O CDS termina, não digo com um apelo, mas com uma reflexão que espero não ser melancólica.
Penso que estamos a tocar, relativamente à questão do instituto da tutela, num aspecto particularmente melindroso: a relação entre o Poder Central e o Poder Local. Esta é uma matéria em que tudo aconselhava a que houvesse uma norma que quase diria de regime. 15to é; uma norma que contemplasse vários interesses em presença, tais como os interesses políticos, os interesses das associações de municípios e os interesses dos próprios autarcas. O que afasta as propostas em confronto não é tanto os princípios, mas, eventualmente, a desconfiança.
Em nome da bancada do CDS, faço sinceros votos no sentido de que se consiga uma plataforma onde a proposta de lei do Governo seja substancialmente alterada e de que' alguns princípios - sobre os quais não temos dúvidas em apoiar - contidos na proposta do PCP sejam adoptados. Se assim acontecesse, estaríamos a dar um passo importante no sentido de uma pacificação indispensável e o Governo estaria, de certa maneira, a atenuar o labelo de centralista, apesar das últimas declarações sobre a falta de prioridade da regionalização, que não devem colocar o Governo certamente, em atitude muito confortável.
Entretanto, reassumiu a presidência o Sr. Presidente Vítor Crespo.
O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa da Costa.
O Sr. Barbosa da Costa (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Certamente que. todos estaremos de acordo com a necessidade do exercício correcto da actividade política a qualquer nível, onde todos os actos decisórios e executórios devem realizar-se com transparência de processos, com fidelidade à lei, com respeito pela moral, quando o direito, por vezes, não a contempla expressamente.
Tais princípios devem aplicar-se a todos os detentores de cargos; políticos que, numa perspectiva de serviço público, devem exercer devotadamente as funções que o voto popular lhes conferiu. Necessariamente que os direitos locais se inscrevem neste elenco, devendo a sua actividade ser definida por diplomas claros e no respeito integral pela Constituição e pela autonomia do Poder Local.
O Poder Local é, aliás, um dos esteios mais fortes da construção da democracia e uma das expressões mais genuínas da representação política ao nível das diversas comunidades locais. Reforçar a sua autonomia, enquanto meio de aprofundamento da vida democrática, constitui, pois, uma tarefa e uma responsabilidade de todos os democratas. É a esta luz que se devem perspectivar as relações entre a administração central e a administração autárquica, local, de modo a anularem-se quaisquer tendências centralizadoras, interferências abusivas e inaceitáveis e procedimentos artificialmente
criados de substituição de mecanismos de representação política local, sem garantias de controlo jurisdicional ou com controlo jurisdicional previamente esvaziado de qualquer alcance político favorável aos lesados.
Algumas suspeições, umas fundadas e outras não, têm recaído não só sobre alguns autarcas, mas também, sobre outros cidadãos que exercem actividades políticas de maior ou menor importância.
Não somos apologistas de que se deve esconder as acções negativas com a justificação leviana de que se poderá pôr em risco os princípios democráticos. A democracia implica transparência permanente, possibilidade de análise dos actos políticos e só se reforçará se o cidadão comum vir penalizado o que não respeita o mandato conferido.
Sabemos, também, que vão surgindo aqui e além reflexos de claros desvios à lei, que prejudicam seriamente as comunidades.
Contudo, não podemos, sob pena de subverter o edifício constitucional, deitar não de meios que deixam muitas dúvidas quanto aos seus fundamentos e motivações. Não se criem, pois, soluções que pronunciem a abertura do caminho de uma certa tentação totalitária, que queremos ver, definitivamente, afastada do nosso país.
Hoje, estão em discussão dois diplomas de origens e conteúdos diferentes.
O Governo, através da sua Proposta de Lei n.º 81/V, pretende regular o regime jurídico da tutela administrativa sobre o Poder Local.
Tendo em conta o preceituado do artigo 243.º da Constituição, onde se afirma que «A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei»,^deve entender-se que a tutela a exercer pelo Governo deve circunscrever-se à verificação da actividade dos órgãos autárquicos como os diplomas legais.
Há, na proposta do Governo, violação clara dos princípios constitucionais, pois reserva para si a possibilidade de sanção, nomeadamente no poder de dissolução dos órgãos da administração local, bem como outros actos de maiores reflexos, reservando para os tribunais administrativos os actos de menor gravidade.
Se é verdade que ao Governo cabe exercer a tutela, não é menos certo que, de acordo com a Constituição, ela é meramente inspectiva e não deve abarcar quaisquer outros aspectos. As funções punitivas cabem exclusivamente aos tribunais, pois são órgãos independentes e apenas sujeitos à lei.
Facilmente se detectam os graves inconvenientes do articulado proposto pelo Governo, que poderão ir desde razões de carácter político a situação de parcialidade. Por outro lado, as formas de intervenção tutelar devem restringir-se aos inquéritos, às sindicâncias e às inspecções.
Para evitar situações eventualmente persecutórias ou de origem duvidosa deve estabelecer-se o princípio da realização periódica de inspecções que responsabilizem as autarquias e as conduzam, naturalmente, ao exercício da sua actividade no quadro legal.
Achamos totalmente despropositada a intervenção dos governadores civis nos termos em que é proposto pelo diploma apresentado pelo Governo, dado o seu carácter, que auguramos transitório, e porque não respondem perante qualquer órgão directamente eleito.
Não pode cair na tentação de fazer das autarquias locais órgãos dependentes do Poder Central, no esvaziamento perigoso da sua autonomia, que pretendemos progressivamente reforçada e assumida.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Estamos de acordo em que é necessário moralizar a actividade política, mas vamos fazê-lo com equilíbrio e bom senso. Não podemos criar situações que ponham em risco a idoneidade das pessoas sem provas concludentes e seguras. É fácil à opinião pública fazer recair sobre as pessoas investidas em funções e sobre as próprias instituições, suspeições baseadas em boatos que criarão ainda mais problemas.
Com isto, não pretendemos defender o secretismo na vida pública, o que não devemos é cair no pecado contrário, o que poderá criar feridas insanáveis, sem bases fundamentadas.
Tendo, embora, algumas reservas de pormenor relativamente ao projecto de lei apresentado pelo PCP, parece-nos ser respeitador das normas constitucionais e da autonomia do Poder Local, o que julgamos importante preservar.
O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral. Dispõe de dois minutos.
O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Disse na intervenção inicial que o debate era marcado pela oposição unânime das autarquias locais e da Associação Nacional dos Municípios Portugueses à proposta de lei do Governo.
Parece-me que este debate parlamentar veio acrescentar algo que é importante: que nenhum partido da Oposição aprova a proposta de lei e eu até diria mais, todos os partidos, sublinho todos os partidos, marcaram distâncias em relação à proposta de lei.
A proposta governamental não serve porque permite que critérios de oportunidade, e portanto de arbítrio, se sobreponham aos critérios de legalidade, porque reserva para o Governo decisões fundamentais, como muitos casos de perdas de mandato e todos os casos de dissolução, que deveriam ser objecto de decisão independente e de entrega aos tribunais e porque mantém conceitos e formulações ambíguas não tipificadas, o que permite ao Governo o arbítrio, o manobrismo político-partidário, - tem de se dizer isto - e a acção persecutória. As posições assumidas mostram que a proposta de lei deveria ser rejeitada.
Foi apresentado na Mesa um requerimento, subscrito por todas as bancadas da Oposição, no seguinte sentido: «Os deputados abaixo assinados, nos termos do disposto no artigo 152.º e para os devidos efeitos, requerem a baixa à Comissão de Administração do Território, Poder Local e Ambiente, por um período de 60 dias, da Proposta de Lei n.º 81/V e do Projecto de Lei n.º 132/V (PCP)». Este requerimento é feito no sentido de a comissão realizar a questão e, eventualmente, produzir um texto alternativo que satisfaça o essencial das críticas aqui feitas.
Em nossa opinião, era esta a solução mais conveniente. Mas se a proposta de lei baixar à comissão aprovada pelo PSD, então é necessário que ela leve uma volta de fundo para que se faça a lei de regime
de que falava o Sr. Deputado Basílio Horta. Só assim se corresponderá ao sentido deste debate.
Como foi reconhecido aqui na Assembleia, o nosso projecto tem soluções justas, adequadas, democráticas, que garantem a independência das decisões, a dignificação das instituições e a garantia da autonomia do Poder Local. Essas soluções são uma base - e as soluções permanecem seja qual for o destino do projecto -, repito, são uma boa base para esse trabalho de especialidade.
O Sr. Presidente: - Como não há mais inscrições, dou por encerrado o debate.
Srs. Deputados, foi entregue na Mesa o requerimento referido pelo Sr. Deputado João Amaral, que está a ser distribuído. Enquanto se faz a sua distribuição informo a Câmara das votações que estão agendadas para a próxima quinta-feira, dia 2:- Votação final global da Proposta de Lei n.º 80/V - Autorização legislativa em matéria de infracções fiscais aduaneiras e sua punição a ainda, sujeita a algum ajustamento na conferência de lideres a realizar na próxima quarta-feira, a votação, na generalidade, na especialidade e votação final global da Proposta de Lei n.º 69/V - Estatuto da Condição Militar.
Srs. Deputados, julgo que os Srs. Deputados já estão de posse do requerimento anunciado, pelo que, de acordo com o Regimento, vamos passar à sua votação.
Submetida a votação, foi rejeitada, com votos contra do PSD e votos a favor do PS, do PCP, do PRD e de Os Verdes.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, além das votações já anunciadas para a próxima quinta-feira, há a acrescentar as votações, na generalidade, da proposta de lei e projecto de lei hoje discutidos.
A próxima reunião plenária terá lugar na próxima Terça-feira, com inicio às 10, para o debate sobre o Mercado Interno Europeu.
Faltaram a sessão os seguintes Srs. Deputados:
Helder de Oliveira dos Santos Filipe.
Manuel Alfredo Tito Morais.
As REDACTORAS: Maria Amélia Martins - Cacilda Nordeste.
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