Source: http://www.doradcasamorzadu.pl/o-nas/111-sas04-2017/3338-nowe-regulacje-w-kpa.html
Timestamp: 2018-03-23 05:19:13+00:00
Document Index: 119764975

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'IN DUBIO', 'art. 7', 'art. 7', 'in dubio', 'art. 2', 'in dubio', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 81', 'art. 5', 'in dubio', 'in dubio', 'art. 7', 'in fine', 'art. 81', 'in fine', 'art. 28', 'art. 7']

Jesteś tutaj: Strona główna O nas SAS04/2017 Nowe regulacje w KPA
Zwykła zmiana przepisów czy konieczność rewizji sposobu działania w administracji samorządowej?
1 czerwca 2017 roku weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935).
Ustawa wprowadziła szereg istotnych zmian do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257.), także do innych ustaw, w tym w szczególności do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Część z nich porządkuje dotychczasowe rozwiązania prawne w zakresie postępowania administracyjnego, ale przyjęto również przepisy wprowadzające nowe instytucje do postępowania. Wśród nowych rozwiązań można wymienić m.in. zmiany w zakresie zasad ogólnych k.p.a., jak i wprowadzenie nowych instytucji, takich jak np.: mediacja, obowiązek wskazania przez organ niespełnionych przesłanek do wydania decyzji, milczące załatwienie sprawy, postępowanie uproszczone, prawo do zrzeczenia się odwołania, uproszczenie dostępu do sądów administracyjnych poprzez likwidację obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, odrębna regulacja w zakresie wymierzania kar pieniężnych i stosowania ulg w ich wykonaniu, a także wprowadzenie ponaglenia w miejsce dotychczasowego zażalenia, jako nowego środka zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w działaniu organu.
Każda z wprowadzonych nowych instytucji procesowego prawa administracyjnego, co do zasady wywołuje określone skutki prawne w działalności JST. Jednakże nie bagatelizując doniosłości ww. zmian w zakresie tzw. litery prawa (lex), szczególne znaczenie w przedstawianej nowelizacji ma tzw. duch prawa (ius). Oznacza to, że aby organy i pracownicy JST potrafili zastosować prawo zgodnie z intencją ustawodawcy, konieczne jest możliwie dokładne zrozumienie zmiany stosunków zachodzących pomiędzy uczestnikami postępowania administracyjnego. A dokładniej ujmując, zmiany ich pozycji względem siebie oraz wprowadzeniem do postępowania, poza stroną, organem i organizacjami społecznymi, tzw. osób trzecich (zob. art. 7a k.p.a. i 81a k.p.a.). Oczywiście władcza pozycja organu względem strony postępowania, przejawiająca się możliwością wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach i obowiązkach strony, pozostała w tym zakresie niezmieniona, jednakże doszło do upodmiotowienia strony w samym postępowaniu. Upodmiotowienie to przejawia się przede wszystkim w nadaniu stronie pewnych uprawnień (rozstrzyganie wątpliwości prawnych i dowodowych na korzyść strony) oraz np. zdefiniowanie bezczynności i przewlekłości postępowania, w związku z czym obecnie dużo łatwiej stronom (ale też i organom) rozróżnić te dwa stany.
IN DUBIO PRO…
W tym miejscu należałoby podkreślić znaczenie ww. przepisów art. 7a i 81a k.p.a., które expressis verbis wprowadzają dwie nowe zasady dotyczące rozstrzygania wątpliwości prawnych i dowodowych na korzyść strony na grunt postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W literaturze przedmiotu zasadę tę określa się jako in dubio pro libertate. W swojej treści przepis ten jest zbliżony do art. 2a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 201 ze zm.), który wprowadza zasadę in dubio pro tributario. Zasada określona w k.p.a., podobnie jak ta z Ordynacji podatkowej oznacza, że w przypadku osiągnięcia przez organ w drodze wykładni, w procesie stosowania prawa, dwóch lub więcej równorzędnych wyników, organ ten będzie zobligowany do zastosowania rezultatu korzystniejszego z punktu widzenia strony postępowania, o ile nie zajdą przesłanki wyłączeniowe wskazane w art. 7a § 1 i 2 k.p.a. Jak wskazuje B.Adamiak, nadanie tej zasadzie rangi zasady ogólnej ma znaczenie dla ukształtowania reguł wykładni materialnego prawa administracyjnego. Naczelną dyrektywą, którą powinny kierować się organy przy dokonywaniu wykładni przepisów materialnych jest dyrektywa obowiązku wykładni normy prawnej, będącej podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony. Przepis prawa materialnego poddany procesowi wykładni powinien być, w razie wątpliwości co do treści normy prawnej, interpretowany na korzyść strony (B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2016, Legalis, komentarz do art. 7a k.p.a.).
Z kolei zasada nakazu rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony określona w art. 81a k.p.a. ma charakter procesowy i nie nakłada obowiązku przyjęcia wersji najkorzystniejszej dla strony, lecz wyraża zakaz czynienia niekorzystnych domniemań, w sytuacji gdy stan dowodów nie pozwala na ustalenie faktów (zob. J.Skorupka (red.), Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2016, Legalis, komentarz do art. 5 k.p.k.; uzasadnienie do ustawy, druk sejmowy 1183 z 2016 r.). Regulacja ta w swojej treści została sformułowana na wzór znanej w procesie karnym zasady in dubio pro reo i odnosi się do sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, w dalszym ciągu istnieć będą niejasności lub wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego, których nie da się usunąć. Jak wskazuje ustawodawca, reguła ta dotyczy przypadków, w których na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, że dana okoliczność faktyczna została jednoznacznie wykazana. W związku z represyjnym charakterem niektórych postępowań administracyjnych wprowadzenie tej zasady do k.p.a. znajduje uzasadnienie. Jednakże, podobnie jak zasada in dubio pro libertate powinna być stosowana przez organy umiejętnie i nie powinna być ani pomijana ani nadużywana. Tu również ustawodawca przewidział przesłanki wyłączające możliwość stosowania tego przepisu przez organy administracji publicznej.
Jedną z przesłanek wyłączających stosowanie obu ww. zasad jest sytuacja, w której wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich (art. 7a § 1 k.p.a. in fine, art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a. in fine). To podmiotowe ograniczenie stosowania obu zasad wprowadza pewną nowość w postępowaniu administracyjnym, dając pewne uprawnienia zarezerwowane dotychczas dla stron podmiotom, które stronami nie są. Zgodnie z definicją strony z art. 28 k.p.a. należy przyjąć, że osoby trzecie stronami nie są. Za osoby trzecie należy uznać podmioty, którym przepisy prawa materialnego nie przyznały chronionego interesu prawnego. Będą nimi zatem zainteresowane rozstrzygnięciem podmioty mające w sprawie jedynie interes faktyczny. Jest to nowatorskie rozwiązanie, nakładające na organ JST obowiązek uwzględniania tego interesu, np. w sytuacji wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji w przypadku stosowania przepisów art. 7a i 81a k.p.a.
Przy wydawaniu decyzji organ musi mieć na względzie, że naruszenie którejkolwiek z tych zasad może stanowić podstawę do wniesienia odwołania, a samorządowe kolegia odwoławcze będą zobligowane do przestrzegania obu zasad z urzędu. Również sądy administracyjne, badając zaskarżone decyzje będą uwzględniały zastosowanie tych zasad jako podstawy uchylenia decyzji podjętej z naruszeniem prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Omówione powyżej przykłady zmian są jednymi z licznych elementów nowelizacji, jednak dobitnie pokazują kierunek zmian wprowadzonych przez ustawodawcę. Organy administracji publicznej, w tym organy JST, muszą dokonać pewnej rewolucji mentalnej w sposobie załatwiania spraw. Od 1 czerwca 2017 r. na postępowanie administracyjne organy nie powinny patrzeć jedynie przez pryzmat swojej instancji. Nowe spojrzenie na postępowanie powinno być ujęciem holistycznym, a organy już od pierwszego dnia postępowania powinny dążyć do załatwienia sprawy w pierwszej instancji, starając się uczynić wszystko, żeby strona w sposób partnerski brała czynny udział w procesie wydawania decyzji, rozumiała ostateczny werdykt i nie zmierzała w kierunku odwołania lub skargi do sądu administracyjnego. Z drugiej strony organy powinny działać szybko i w granicach prawa. I to zarówno te pierwszej instancji, jak i odwoławcze.
radca prawny, doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego
i Finansowego WPiA Uniwersytetu Zielonogórskiego, członek etatowy SKO w Gorzowie Wlkp.