Source: http://kraken.slv.cz/Konf25/2012
Timestamp: 2018-07-21 12:02:05+00:00
Document Index: 41158663

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 117', '§ 9', 'Soud ', '§ 67', 'soud ', 'soud ', '§ 81', 'soud ', '§ 89', '§ 178', '§ 143', '§ 144', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 1', '§ 1', 'soud ', '§ 117', '§ 109', '§ 111', '§ 109', '§ 114', '§ 117', '§ 9', '§ 10', '§ 5', '§ 1', '§ 65', 'soud ', '§ 117', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 117', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 117', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 117', '§ 65', '§ 82', 'soud ', '§ 105', 'soud ', 'soud ', '§ 81', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 89', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 1', '§ 117', '§ 144', '§ 146', '§ 161', '§ 117', '§ 1', '§ 4', '§ 117', 'soud ', '§ 117', '§ 192', 'soud ', '§ 4', '§ 143', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 117', '§ 65', '§ 146', '§ 117', '§ 117', '§ 117', '§ 117', '§ 117', '§ 105', '§ 106', '§ 117', '§ 149', '§ 122', '§ 149', '§ 67', '§ 192', '§ 67', '§ 65', 'soud ', '§ 146', '§ 420', '§ 373', 'soud ', '§ 142', '§ 142', 'soud ', '§ 142', '§ 142', '§ 11', '§ 142', '§ 142', '§ 142', '§ 71', '§ 65', '§ 79', '§ 142', '§ 171', '§ 129', '§ 134', '§ 171', '§ 144', '§ 142', '§ 61', '§ 142', '§ 117', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 4']

Konf25/2012
Konf 25/2012-9
Zvlá¹tní senát zøízený podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, slo¾ený z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Romana Fialy, JUDr. Pavla Pavlíka, JUDr. Pavla Vrchy a JUDr. Marie ®i¹kové, rozhodl o návrhu Ministerstva pro místní rozvoj, se sídlem Staromìstské námìstí 16, Praha 1, na rozhodnutí kompetenèního sporu mezi ním a Mìstským soudem v Praze, a dal¹ích úèastníkù sporu vedeného u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 10 A 227/2010, ve vìci ¾aloby proti certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 8. 3. 2010, èj. 711005: ¾alobcù a) Bc. P. P., b) Mgr. H. S., c) akad. arch. J. H., d) J. H., v¹ichni zastoupeni Mgr. Luïkem ©ikolou, advokátem se sídlem Dvoøákova 13, Brno, a ¾alovaného Ing. arch. M. T., autorizovaného inspektora, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: VTP Roztoky, a. s., se sídlem Bucharova 2641/14, Praha 13-Stodùlky,
I. ®ádná ze stran kompetenèního sporu není pøíslu¹ná vydat rozhodnutí ve vìci ¾aloby proti certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 8. 3. 2010, èj. 711005. II. Druhá vìta výroku I. rozhodnutí Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 2. 2011, èj. 10 A 227/2010-116, s e z r u ¹ u j e .
I. Dosavadní prùbìh øízení [1] Návrhem doruèeným dne 12. 4. 2012 se Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen navrhovatel ) domáhá, aby zvlá¹tní senát zøízený podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù (dále jen zákon o nìkterých kompetenèních sporech ), rozhodl kompetenèní spor vzniklý podle § 1 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona mezi ním a Mìstským soudem v Praze týkající se certifikátu autorizovaného inspektora.
[2] Z pøedlo¾eného spisu vyplynuly následující skuteènosti:
[3] ®alovaný autorizovaný inspektor vydal dne 8. 3. 2010 certifikát podle § 117 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (dále jen stavební zákon ), pro stavbu Vìdeckotechnický park Roztoky v katastrálním území ®alov.
[4] ®alobci proti tomuto certifikátu podali ¾alobu k Mìstskému soudu v Praze. Ten ji usnesením ze dne 22. 2. 2011, èj. 10 A 227/2010-116 odmítl a vìc postoupil navrhovateli, nebo» dospìl k závìru, ¾e proti certifikátu vydanému autorizovaným inspektorem je pøípustné podat odvolání, o kterém rozhoduje navrhovatel.
[5] Mìstský soud-respektuje právní názor Nejvy¹¹ího správního soudu døíve vyslovený-ve svém rozhodnutí vycházel z toho, ¾e postup autorizovaného inspektora pøi vydávání certifikátu je správním øízením podle § 9 spr. ø., nebo» se jedná o postup správního orgánu, jeho¾ úèelem je vydání rozhodnutí, jím¾ se v urèité vìci zakládají, mìní nebo ru¹í práva anebo povinnosti. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, èj. 9 As 63/2010-111. Soud tedy pohlí¾el na certifikát autorizovaného inspektora jako na rozhodnutí ve smyslu § 67 spr. ø. Následnì se mìstský soud zabýval otázkou, zda a jaké prostøedky obrany proti certifikátu autorizovaného inspektora právní øád pøipou¹tí, a dospìl k závìru, ¾e je proti nìmu pøípustné odvolání. V opaèném pøípadì by dle mìstského soudu byla úèastníkùm odòata jedna právní instance. Výklad, podle nìj¾ by jediným mo¾ným opravným prostøedkem proti certifikátu byla ¾aloba ke správnímu soudu, pova¾oval mìstský soud za nezákonný pro rozpor s § 81 odst. 1 spr. ø. a zásadou subsidiarity soudního pøezkumu správních rozhodnutí.
[6] Dále se mìstský soud zabýval tím, kdo je pøíslu¹ný rozhodovat o odvolání proti certifikátu autorizovaného inspektora. Podle § 89 odst. 1 spr. ø. je odvolacím orgánem nejblí¾e nadøízený orgán a podle § 178 odst. 1 spr. ø. je nadøízeným orgánem ten správní orgán, který podle zákona vykonává dozor. Z § 143 odst. 4, § 144 a 151 odst. 1 stavebního zákona mìstský soud dovodil, ¾e orgánem dozoru nad autorizovanými inspektory je navrhovatel. Ten tedy má rozhodnout o odvolání proti certifikátu autorizovaného inspektora.
[7] Proti usnesení mìstského soudu podali ¾alovaný a osoba zúèastnìná na øízení kasaèní stí¾nost, kterou v¹ak následnì vzali zpìt. Nejvy¹¹í správní soud proto usnesením ze dne 26. 7. 2011, èj. 5 As 71/2011-172, øízení o obou kasaèních stí¾nostech zastavil a rozhodnutí mìstského soudu tak zùstalo v právní moci.
[8] Navrhovatel má za to, ¾e proti certifikátu autorizovaného inspektora není pøípustné odvolání. Rozhodovat o ¾alobách proti certifikátu má krajský soud jako soud ve správním soudnictví. Pøi tom navrhovatel odkazuje na argumentaci obsa¾enou v rozsudcích Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 25. 5. 2011, èj. 2 As 37/2011-81, ze dne 30. 5. 2011, èj. 2 As 36/2011-81, ze dne 28. 7. 2011, èj. 7 As 86/2011-102 a ze dne 24. 8. 2011, èj. 1 As 92/2011-182. Navrhovatel pøebírá argumentaci Nejvy¹¹ího správního soudu o tom, ¾e odvolání je vylouèeno vzhledem k povaze certifikátu, nebo» ten je vydáván ve zkráceném stavebním øízení atypickým postupem a chybí zde jasná zákonná úprava odvolání. Zákonná úprava pøezkum certifikátu autorizovaného inspektora v rámci odvolacího øízení nepøedpokládá, a to s ohledem na specifické postavení autorizovaného inspektora (soukromá osoba vykonávající veøejnou správu pouze ve velmi omezeném rozsahu a vlastním jménem), nezaøaditelnost autorizovaného inspektora do hierarchického systému veøejné správy, zvlá¹tní charakter certifikátu, který zpùsobuje právní následky nezávisle na vùli autorizovaného inspektora, a smysl zkráceného stavebního øízení. Proto je podle navrhovatele ve vìci pøíslu¹ný vydat rozhodnutí správní soud.
II. Kompetenèní spor [9] Pøi øe¹ení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úøadem a obecným soudem se zvlá¹tní senát øídil následující úvahou:
[10] S úèinností od 1. ledna 2003 se postupuje pøi kladných nebo záporných kompetenèních sporech o pravomoc nebo vìcnou pøíslu¹nost vydat rozhodnutí podle zákona o nìkterých kompetenèních sporech.
[11] Stranami takového sporu jsou podle § 1 odst. 1 zákona a) soudy a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy, b) soudy v obèanském soudním øízení a soudy ve správním soudnictví.
[12] Kladným (pozitivním) kompetenèním sporem je dle § 1 odst. 2 zákona spor, ve kterém si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v toto¾né vìci individuálnì urèených úèastníkù, o ní¾ bylo druhou stranou vydáno pravomocné rozhodnutí; záporným (negativním) sporem je podle tého¾ ustanovení spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v toto¾né vìci individuálnì urèených úèastníkù.
[13] Mìstský soud v Praze v pøedcházejícím soudním øízení popøel svou pravomoc rozhodnout vìc a navrhovatel popírá svou pravomoc rozhodnout po postoupení vìci. Ve vìci se jedná o negativní (záporný) kompetenèní spor, k jeho¾ projednání a rozhodnutí je povolán zvlá¹tní senát zákonem o nìkterých kompetenèních sporech.
[14] Zvlá¹tní senát rozhoduje o kompetenèním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. è. 485/2005 Sb. NSS).
III. Právní úprava a dosavadní rozhodovací èinnost soudù [15] Èinnost autorizovaného inspektora, je¾ je pøedmìtem tohoto sporu, je upravena v § 117 stavebního zákona takto:
Zkrácené stavební øízení
(1) Uzavøe-li stavebník s autorizovaným inspektorem smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace pro stavbu, kterou hodlá provést, mù¾e takovou stavbu pouze oznámit stavebnímu úøadu, jestli¾e byla opatøena souhlasná závazná stanoviska dotèených orgánù a vyjádøení osob, které by byly úèastníky stavebního øízení (§ 109), a nejde o stavbu, která je zvlá¹tním právním pøedpisem, územnì plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního plánování pøímo oznaèena jako nezpùsobilá pro zkrácené stavební øízení.
(2) Stavebník k oznámení stavby pøipojí projektovou dokumentaci stanovenou provádìcím právním pøedpisem a certifikát vydaný autorizovaným inspektorem. Dokumentace se pøedkládá ve dvojím vyhotovení; není-li obecní úøad stavebním úøadem, nebo stavebník není vlastníkem stavby, pøedkládá se trojmo.
(3) Autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, ¾e ovìøil projektovou dokumentaci a pøipojené podklady z hledisek uvedených v § 111 odst. 1 a 2 a ¾e navrhovaná stavba mù¾e být provedena. Na projektové dokumentaci tuto skuteènost vyznaèí, uvede své jméno a pøíjmení, datum vydání certifikátu a opatøí ji svým podpisem a razítkem se státním znakem Èeské republiky. K certifikátu pøipojí návrh plánu kontrolních prohlídek stavby, závazná stanoviska dotèených orgánù a vyjádøení osob, které by byly úèastníky stavebního øízení (§ 109).
(4) Pokud ve vyjádøeních podle odstavce 1 byly uplatnìny námitky proti provádìní stavby, autorizovaný inspektor je posoudí a projedná s osobami, které je uplatnily. Zpùsob vypoøádání námitek a závìry, popøípadì podklady, z nich¾ vycházel, pøipojí autorizovaný inspektor k certifikátu podle odstavce 3. Nepodaøí-li se pøi vypoøádání námitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly úèastníky øízení, pøedlo¾í jejich vyjádøení spolu s projektovou dokumentací a závaznými stanovisky dotèených orgánù stavebnímu úøadu, který zajistí vypoøádání námitek podle § 114 nebo usnesením rozhodne o námitkách ve své pùsobnosti anebo usnesením rozhodne o nezpùsobilosti stavby pro zkrácené øízení.
(5) Certifikát, ovìøenou dokumentaci s vyznaèenými údaji a pøílohy podle odstavce 3 pøíslu¹ný stavební úøad eviduje a vyu¾ívá pro kontrolní prohlídky stavby.
(6) Nále¾itosti oznámení podle odstavce 1, jako¾ i obsah a strukturu certifikátu stanoví provádìcí právní pøedpis.
[16] Provádìcím pøedpisem, na který odkazuje § 117 odst. 6 stavebního zákona, je vyhlá¹ka è. 526/2006 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona ve vìcech stavebního øádu.
[17] Podle § 9 této vyhlá¹ky platí, ¾e:
Oznámení stavebnímu úøadu, ¾e navrhovaná stavba byla posouzena autorizovaným inspektorem a je zpùsobilá k realizaci, podává stavebník na formuláøi, jeho¾ obsahové nále¾itosti jsou stanoveny v pøíloze è. 3 k této vyhlá¹ce. K oznámení se pøipojí pøílohy uvedené v èásti B pøílohy è. 3 k této vyhlá¹ce.
[18] Obsah a strukturu certifikátu upravuje § 10 vyhlá¹ky:
(1) Autorizovaný inspektor v certifikátu, kterým stvrzuje, ¾e ovìøil projektovou dokumentaci a pøipojené podklady a ¾e navrhovaná stavba mù¾e být provedena, uvede a) identifikaèní údaje stavebníka podle § 5 písm. a), b) druh, úèel a dobu trvání stavby, c) identifikaèní údaje o projektové dokumentaci stavby podle údajù na rozpisce dokumentace, d) prùbìh posuzování navrhované stavby, vèetnì závìrù jednání s osobami, které uplatnily námitky proti provedení stavby, e) jak projektová dokumentace respektuje po¾adavky dotèených orgánù a vlastníkù dopravní a technické infrastruktury, popøípadì specifikaci dokladù o jednání s nimi, f) své jméno a pøíjmení, podpis, otisk razítka a datum vydání certifikátu.
(2) Autorizovaný inspektor k certifikátu pøipojí a) návrh plánu kontrolních prohlídek stavby, b) souhlasná závazná stanoviska dotèených orgánù vy¾adovaná zvlá¹tními právními pøedpisy, c) vyjádøení osob, které by byly úèastníky stavebního øízení; pokud uplatnily námitky, pøipojí té¾ protokol o výsledku projednání a vypoøádání jejich námitek.
[19] Podstatou pøedlo¾eného sporu je, zda je mo¾né podat proti certifikátu autorizovaného inspektora odvolání, pøípadnì k jakému orgánu, èi zda je obrana proti certifikátu mo¾ná pouze cestou správního soudnictví. Pøi tom v¹ak zvlá¹tní senát musí jako pøedbì¾nou otázku posoudit, zda je autorizovaný inspektor vùbec v postavení správního orgánu ve smyslu § 1 odst. 1 spr. ø., a zda lze certifikát pova¾ovat za rozhodnutí dle § 65 s. ø. s.
[20] O tìchto otázkách ji¾ rozhodovaly soudy a existuje k nim tedy postupnì se vytváøející a doplòující judikatura.
[21] Soudy zpoèátku správní ¾aloby proti certifikátu autorizovaného inspektora odmítaly s odùvodnìním, ¾e se nejedná o rozhodnutí správního orgánu (napø. usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2010, èj. 5 A 42/2010-43).
[22] Nejvy¹¹í správní soud v¹ak následnì dospìl k odchylnému závìru. V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, èj. 9 As 63/2010-111, vyslovil, ¾e postup [autorizovaného inspektora] ve zkráceném stavebním øízení lze oznaèit za veøejnoprávní a výsledkem jeho èinnosti je, za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úøadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona, akt, který je zpùsobilý zasáhnout veøejná subjektivní práva a povinnosti . Na podporu tohoto tvrzení Nejvy¹¹í správní soud uvedl, ¾e proces zkráceného stavebního øízení je rychlej¹í a efektivnìj¹í ne¾ øízení o vydání stavebního povolení a jeho podstata spoèívá v pøenesení zásadních èinností v øízení o vydání stavebního povolení na osobu autorizovaného inspektora. Inspektor je soukromá osoba, která je po urèitou dobu oprávnìna ve stavebním øízení èinit úkony vymezené stavebním zákonem, pøièem¾ v dùsledku nìkterých z nich vznikají osobám ve stavebním øízení práva a povinnosti bez dal¹í intervence stavebního úøadu. Vydání certifikátu autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úøadu má stejné úèinky jako vydání stavebního povolení stavebním úøadem. Nejvy¹¹í správní soud se dále zabýval rozli¹ením veøejné a soukromé správy a dospìl k závìru, ¾e pøesto¾e hranice mezi soukromou a veøejnou správou nelze jednoznaènì vymezit, je mo¾né vycházet z cíle, prostøedkù a závaznosti posuzované èinnosti a postavení jejího vykonavatele. Nepova¾oval za rozhodující skuteènost, ¾e úèast ve zkráceném stavebním øízení je zalo¾ena soukromoprávní smlouvou, naopak vycházel z toho, ¾e autorizovaný inspektor je jmenován ministrem pro místní rozvoj a tímto aktem se stává nepøímým vykonavatelem státní správy. By» je jeho postup ve zkráceném stavebním øízení iniciován uzavøením smlouvy se stavebníkem, jednotlivé èinnosti vykonává dle stavebního zákona a stavební zákon vytyèuje meze, je¾ musí autorizovaný inspektor dodr¾et.
[23] Nejvy¹¹í správní soud v citovaném rozhodnutí dále uvedl, ¾e samotný certifikát sám o sobì nemá bezprostøední právní závaznost ani pøímé právní úèinky, ty v¹ak nabývá ze zákona v okam¾iku jeho oznámení stavebnímu úøadu, které provede stavebník. Na základì oznámení stavebnímu úøadu nabude certifikát srovnatelné právní úèinky, jaké má stavební povolení, a proto nelze certifikát pøirovnat k odbornému stanovisku èi znaleckému posudku, je¾ jsou pouze podkladem dal¹ího aktu zakládajícího práva a povinnosti. Pøesto¾e nelze bez dal¹ího konstatovat, ¾e autorizovaný inspektor je pøi vydávání certifikátu ve vrchnostenském postavení, jeho postavení se v¹ak zmìní po oznámení certifikátu stavebnímu úøadu. Po oznámení je stavebník povinen obsah certifikátu respektovat a nemá mo¾nost jeho korekce, èím¾ se povaha certifikátu vymyká bì¾nému plnìní ze soukromoprávní smlouvy a postavení autorizovaného inspektora vùèi stavebníkovi se odli¹uje od vztahu mezi úèastníky soukromoprávního vztahu. Navíc se oznámený certifikát, na rozdíl napø. od hodnocení technického stavu silnièního motorového vozidla, týká té¾ potencionálních úèastníkù stavebního øízení. Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud vyslovil, ¾e: [J]e nutno na certifikát oznámený stavebnímu úøadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona hledìt jako na výsledek èinnosti správního orgánu, pøesto¾e o nìm nelze bez dal¹ího konstatovat, ¾e je vydáván ve správním øízení. I kdy¾ zùstává sporným, zda postup autorizovaného inspektora pøedcházející oznámení certifikátu stavebnímu úøadu lze oznaèit za správní øízení, vzhledem ke skuteènosti, ¾e jak samotný postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním øízení, tak i jeho výsledek, má veøejnoprávní charakter, je autorizovaný inspektor pøi této èinnosti vázán základními zásadami èinnosti správního orgánu a certifikát po oznámení stavebnímu úøadu má povahu pøezkoumatelného správního aktu, který má právo napadnout stavebník i osoby, které by jinak mìly právo být úèastníky stavebního øízení. Otázku, zda je jediným obranným mechanismem proti certifikátu pouze ¾aloba ve správním soudnictví, ponechal Nejvy¹¹í správní soud na dal¹ím posouzení mìstskému soudu.
[24] Obdobnì rozhodl Nejvy¹¹í správní soud i rozsudky èj. 1 As 72/2010-110, 9 As 99/2010-71 a 7 As 34/2011-53, ani¾ by uvedenou argumentaci dále doplòoval. Nad rámec vý¹e uvedeného zmínil pouze, ¾e nezbytnost ustavení kontrolního mechanismu èinnosti autorizovaného inspektora ve zkráceném øízení je dána nesporným veøejným zájmem na provádìní staveb v souladu se zákonem stanovenými pøedpoklady pro výstavbu (rozhodnutí èj. 7 As 34/2011-53).
[25] Na základì uvedeného rozsudku [22] vydal Mìstský soud v Praze nìkolik rozhodnutí, v nich¾ ¾alobu proti certifikátu odmítl a vìc postoupil k rozhodnutí o odvolání navrhovateli.
[26] Jiný senát Mìstského soudu v Praze naznaèil mo¾nost obrany proti certifikátu prostøednictvím analogické aplikace § 117 odst. 4 stavebního zákona i po vydání certifikátu. Krajský soud v Brnì v rozhodnutí ze dne 21. 6. 2010, èj. 30 Ca 152/2009-218, ¾alobu proti certifikátu vìcnì projednal. Krajský soud v Ostravì v rozhodnutí ze dne 8. 12. 2010, èj. 22 A 183/2010-27, ¾alobu proti certifikátu odmítl pro nevyèerpání opravných prostøedkù.
[27] Nejvy¹¹í správní soud v¹ak v rozsudku ze dne 25. 5. 2011, èj. 2 As 37/2011-81, rozhodl, ¾e certifikát autorizovaného inspektora vydaný ve zkráceném stavebním øízení (§ 117 stavebního zákona z roku 2006) není pøezkoumatelný v odvolacím øízení podle správního øádu; lze proti nìmu pøímo podat ¾alobu ke správnímu soudu . V tomto rozsudku nejprve odkázal na své pøedchozí rozhodnutí èj. 9 As 63/2010-111 a doplnil, ¾e aèkoliv se v uvedeném rozhodnutí neuvádí, o jaký veøejnoprávní správní akt se v pøípadì certifikátu autorizovaného inspektora jedná, nelze dospìt k jinému závìru, ne¾ ¾e spadá pod legislativní zkratku rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ø. s., nebo» se nepochybnì jedná o úkon, jím¾ se po oznámení stavebnímu úøadu zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují práva nebo povinnosti ¾alobce. Na certifikát se toti¾ nemù¾e vztahovat zákonná úprava øízení o tzv. neèinnostní ¾alobì (napadeno je vydání certifikátu, nikoliv neèinnost autorizovaného inspektora) a ani o tzv. zásahové ¾alobì (§ 82 a násl. s. ø. s.), nebo» certifikát pøedstavuje formalizovaný písemný úkon, nikoliv faktický zásah. Logicky proto pøipadá do úvahy toliko ¾aloba brojící proti rozhodnutí správního orgánu. Nejvy¹¹í správní soud tedy v tomto rozhodnutí dospìl k tomu, ¾e certifikát je rozhodnutím, na základì vyluèovací metody.
[28] Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu je autorizovaný inspektor nepochybnì soukromou osobou, ale je po urèitou dobu oprávnìn èinit úkony podle stavebního zákona a v tomto rozsahu vystupuje jako správní úøad. Tato jeho èinnost toti¾ pøedstavuje pøípad zákonné delegace veøejné správy na soukromou osobu, kterou v¹ak vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovìdnost. Za situace, kdy zákonná úprava pøedpokládá stejné právní a faktické úèinky v pøípadì stavebního povolení vydávaného stavebním úøadem a certifikátu autorizovaného inspektora oznámeného stavebnímu úøadu, který jej toliko eviduje a není oprávnìn na nìj aktivnì reagovat jako u ohlá¹ených staveb (§ 105 a 106 stavebního zákona), Nejvy¹¹í správní soud uzavøel, ¾e autorizovaný inspektor vystupuje jako správní úøad, by» jen v tomto omezeném rozsahu.
[29] Nejvy¹¹í správní soud poté dospìl k závìru, ¾e proti certifikátu není pøípustné odvolání: pøednì podle ustálené judikatury mezi základní zásady rozhodování o právech a povinnostech fyzických èi právnických osob správními orgány nepatøí rozhodování ve dvou stupních (napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního è. 1409/2007 Sb. NSS). S ohledem na znìní § 81 odst. 1 spr. ø. by v¹ak musela nemo¾nost podat odvolání buï plynout pøímo ze zákona, nebo by mohla být tato výluka dána pouze implicitnì povahou dané vìci, co¾ je právì pøípad certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem. K tomuto závìru dospìl soud na základì dvou soubì¾ných argumentù: (1.) smysl zkráceného stavebního øízení a (2.) chybìjící jasná zákonná úprava odvolání v tomto velmi atypickém postupu.
[30] Smyslem zkráceného stavebního øízení je dle Nejvy¹¹ího správního soudu rychlost, ni¾¹í míra formálnosti a odlehèení èinnosti stavebních úøadù. Zavedení odvolacího øízení by tak odporovalo povaze zkráceného stavebního øízení a neodpovídalo by ani postavení stavebního úøadu v nìm. Pokud toti¾ platí, ¾e právo k provedení stavební èinnosti vzniká ji¾ oznámením stavebnímu úøadu, pøièem¾ souèástí tohoto oznámení musí být pøedmìtný certifikát a stavební úøad v¹echny tyto obdr¾ené dokumenty toliko eviduje , nemá logiku, aby v této zákonné koncepci do ji¾ pravomocného rozhodnutí mohl vstoupit odvolací orgán. Toto odvolací øízení by vedlo k pøesnì protichùdnému výsledku, ne¾ který je citovanou zákonnou úpravou sledován.
[31] Druhý argument proti pøípustnosti odvolání spatøoval Nejvy¹¹í správní soud v tom, ¾e kompetence ka¾dého orgánu veøejné moci musí být stanovena jednoznaènì a srozumitelnì a nelze ji dovozovat pouze výkladem, by» tøeba i velmi extenzivním.
[32] K tomu Nejvy¹¹í správní soud uvedl: [D]o okam¾iku pøedlo¾ení certifikátu stavebnímu úøadu existuje pouze soukromoprávní vztah mezi inspektorem a stavebníkem a vrchnostenským aktem se stává teprve okam¾ikem pøedlo¾ení stavebnímu úøadu, k èemu¾ v¹ak samozøejmì nemusí vùbec dojít. Jestli¾e v¹ak odvolací øízení je zalo¾eno na instanèní nadøízenosti a podøízenosti správních orgánù (§ 89 správního øádu), není mo¾no stanovit, který správní orgán by bylo mo¾no v daném pøípadì oznaèit jako orgán nadøízený autorizovanému inspektorovi. Za této situace proto nelze stanovit ani jasnou kompetenci k rozhodování v odvolacím øízení. Souhrnnì øeèeno, v tomto pøípadì je zcela jasné, ¾e zákonná úprava pøezkum certifikátu autorizovaného inspektora v rámci odvolacího øízení implicitnì nepøedpokládá, a to s ohledem na specifiènost jeho postavení (soukromá osoba, vykonávající veøejnou správu pouze ve velmi omezeném rozsahu, a to vlastním jménem); jeho nezaøaditelnost do hierarchicky koncipovaného systému veøejné správy; zvlá¹tní charakter certifikátu (mající právní dùsledky nezávisle na vùli autorizovaného inspektora) a zejména s ohledem na smysl zkráceného stavebního øízení.
[33] Nejvy¹¹í správní soud shodné argumenty posléze zopakoval napø. i v rozhodnutích èj. 7 As 86/2011-102, kde navíc oznaèil postup autorizovaného inspektora za mediaci, 1 As 92/2011-182 a 9 As 92/2011-186, zde s odkazem na úèelnou ochranu práv opomenutých úèastníkù.
[34] Dle vý¹e popsaných rozsudkù Nejvy¹¹ího správního soudu postupoval napø. Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 4. 8. 2011, èj. 30 A 13/2011-46, jím¾ ¾alobu proti certifikátu stejnì jako Krajský soud v Brnì vìcnì projednal a certifikát zru¹il. Mimo jiné v¹ak krajský soud sám upozornil na to, ¾e mu zákon neumo¾òuje jiný výrok, ne¾ ¾e se certifikát zru¹uje a vìc se vrací ¾alovanému k dal¹ímu øízení , aèkoliv ¾alovaný autorizovaný inspektor nemá k ¾ádnému dal¹ímu øízení pravomoc a vìc musí dále projednávat pøíslu¹ný stavební úøad.
[35] Ústavní soud pak na základì ji¾ ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu opakovanì vyslovil, ¾e vzhledem k postavení Nejvy¹¹ího správního soudu v oblasti správního soudnictví a výkladu správního práva bude i Ústavní soud pova¾ovat autorizovaného inspektora za správní orgán. Proto ústavní stí¾nosti autorizovaného inspektora odmítl (napø. usnesení ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 558/12).
[36] Autorizovaný inspektor by tedy na základì vý¹e popsané judikatury mìl být pova¾ován za správní orgán a certifikát za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s., proti nìmu¾ není pøípustné odvolání. Certifikát by tak mìl být pøímo pøezkoumáván ve správním soudnictví.
[37] S tímto názorem se v¹ak zvlá¹tní senát neztoto¾òuje.
[38] Zvlá¹tní senát si je vìdom toho, ¾e ke zmìnám v ustálené judikatuøe by mìlo docházet pouze výjimeènì, a to jen tehdy, kdy¾ k tomu vedou záva¾né dùvody (napø. nález Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05). Je v¹ak pøesvìdèen, ¾e právì takové dùvody ke zmìnì právního názoru shledal. Právním názorem opírajícím se o minimum pevných právních argumentù, z nich¾ nìkteré svìdèí dokonce pro právní názor opaèný, je mo¾no otøást argumentací jinou a nelze jej vnímat jako nezmìnitelný. To platí tím spí¹e za situace, kdy právní øád dotèeným osobám po celou dobu existence sporného ustanovení poskytuje jinou mo¾nost ochrany, podle mínìní zvlá¹tního senátu snaz¹í a rychlej¹í, kterou se soudy zatím nezabývaly.
III.1 Postavení autorizovaného inspektora
[39] V¹echny soudy i dùvodová zpráva ke stavebnímu zákonu (digitální repozitáø PSP ÈR, IV. volební období, tisk è. 998/0, dostupné na http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=55107) se shodují na tom, ¾e autorizovaný inspektor je soukromou osobou. Soudy se v¹ak doposud neshodly, zda je na nìj pøenesen výkon veøejné moci v takové míøe, aby nabyl postavení správního orgánu (§ 1 odst. 1 spr. ø.), èi nikoliv. Ne ka¾dý vykonavatel veøejné správy je pøi uskuteèòování správní èinnosti správním orgánem. Zmínit lze napøíklad zku¹ebnictví dle zákona è. 22/1997 Sb., o technických po¾adavcích na výrobky, nebo hodnocení technické zpùsobilosti silnièního motorového vozidla k provozu dle zákona è. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o zmìnì zákona è. 168/1999 Sb., o poji¹tìní odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou provozem vozidla a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (viz STA©A, J. Jaká je a jaká má být právní povaha autorizovaného inspektora a jeho èinnosti. Stavební právo: Bulletin. Praha: ÈSSP, 2009, è. 3, str. 56; rovnì¾ VEDRAL, J. Nìkteré pøípady pou¾ívání soukromoprávních institutù ve veøejném právu. Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra, 2011, è. 1-2, str. 27).
[40] Certifikát tedy inspektor vydává jako soukromá osoba na základì soukromoprávní smlouvy se stavebníkem (§ 117 odst. 1 stavebního zákona). Tuto èinnost vykonává jménem svým, nikoliv jménem státu, za úplatu a ve svém podnikatelském zájmu. Dle § 144 odst. 4 stavebního zákona není tato èinnost ¾ivností a mù¾e být vykonávána jako svobodné povolání. Z tohoto hlediska autorizovaný inspektor správním orgánem není.
[41] Za ¹kodu, kterou stavebníkovi zpùsobí, odpovídá soukromoprávnì; podle § 146 stavebního zákona odpovídá za ¹kodu zpùsobenou výkonem své èinnosti a musí mít, obdobnì jako napø. advokáti, uzavøeno poji¹tìní z odpovìdnosti za ¹kodu. Pøitom v¹ak podle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem odpovídá stát (a nikoli soukromá osoba) za ¹kodu, kterou zpùsobily státní orgány, územní samosprávné celky v pøenesené pùsobnosti a právnické a fyzické osoby pøi výkonu státní správy, která jim byla svìøena zákonem nebo na základì zákona. I to svìdèí tomu, ¾e zákonodárce zjevnì nepova¾oval èinnost autorizovaného inspektora za èinnost veøejnoprávní v té míøe, aby vedla k jeho postavení jako správního orgánu, za jeho¾ èinnost jak uvedeno odpovídá stát.
[42] Dále: stavebník s autorizovaným inspektorem neuzavírá veøejnoprávní smlouvu dle èásti páté správního øádu. Kdyby tomu tak bylo, platilo by, ¾e mimo autorizovaného inspektora by byly k uzavøení subordinaèní veøejnoprávní smlouvy podle § 161 spr. ø. potøeba souhlasy ostatních osob, které by byly úèastníky øízení. Tyto osoby v¹ak stavební zákon ke smlouvì podle § 117 nepøizval a jejich souhlas se nevy¾aduje.
[43] Aby autorizovaný inspektor byl správním orgánem dle § 1 odst. 1 spr. ø. èi § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s., musela by mu dále být nále¾itým zpùsobem, toti¾ zákonem, svìøena pravomoc k výkonu pùsobnosti v oblasti veøejné správy, v daném pøípadì k vydávání certifikátù s právními
úèinky rozhodnutí. To v¹ak ¾ádný zákon neuèinil. Právním podkladem èinnosti inspektorù je, jak plyne z vý¹e uvedeného, soukromoprávní smlouva, kterou se inspektor zavá¾e, ¾e pro stavebníka (a nikoli pro stát èi stavební úøad) ovìøí projektovou dokumentaci a vydá na danou stavbu certifikát, jím¾ stvrdí, ¾e dokumentaci ovìøil (§ 117 odst. 3 stav. zákona). Inspektor dokonce nemá ani ¾ádnou pravomoc autoritativnì rozhodovat o námitkách osob, které by byly úèastníky øízení. Tato vyjádøení mají být souhlasná nebo je autorizovaný inspektor neformálním zpùsobem vypoøádá, jinak v pøípadì trvajících rozporù musí vìc pøedlo¾it stavebnímu úøadu. K tomu uvedl Krajský soud v Hradci Králové, ¾e: Autorizovaný inspektor není oprávnìn rozhodovat o tom, zda tu kterou námitku vypoøádal, a odstranil tak rozpory mezi osobami, které by jinak byly úèastníky øízení, èi zda je to vùbec námitka vhodná (pøiléhavá) k vypoøádání. Vypoøádáním námitek v kontextu § 117 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 je tøeba rozumìt takový výstup, na jeho¾ základì v¹echny námitky (i absurdní) zcela odpadnou a po jejich vypoøádání nastane naprosto bezkonfliktní stav. (rozsudek ze dne 4. 8. 2011, èj. 30 A 13/2011-46).
[44] Zákon neupravuje ¾ádný procesní postup, který by vydání certifikátu jako rozhodnutí pøedcházel. Vzhledem k subsidiaritì správního øádu (§ 192 stavebního zákona) by se uplatnila jeho ustanovení. Autorizovaný inspektor v¹ak nemá povinnost certifikát nìkomu doruèovat, není vázán ¾ádnými lhùtami a-pokud by se pøijal názor, ¾e jde o správní orgán, nemohlo by se na nìj uplatnit ani ustanovení správního øádu o podjatosti, které by vedlo k dùsledkùm zcela absurdním: s ohledem na svùj pomìr k vìci by se autorizovaný inspektor musel vyluèovat ze svého rozhodování v¾dy, nebo» svou èinnost vykonává za úplatu stavebníka, ve svém podnikatelském zájmu, a tak nepochybnì má zájem na jednom konkrétním výsledku své rozhodovací èinnosti . Zmínìná ustanovení pøitom prostupují správním øádem pøi vydávání v¹emo¾ných jiných správních aktù, vyjádøení, osvìdèení èi sdìlení, i tìch, které nejsou upraveny vùbec, v prvé øadì ov¹em u rozhodnutí. I v tìchto pøípadech by se tedy autorizovaný inspektor, pokud by byl správním orgánem, musel øídit pøíslu¹nými ustanoveními správního øádu, mj. by se musel ze své èinnosti vyluèovat. Tento závìr lze pou¾ít jako argumentum reductionis ad absurdum, který svìdèí pro to, ¾e autorizovaný inspektor správním orgánem není a certifikát není ani rozhodnutím ani jiným úkonem správního orgánu dle správního øádu.
[45] Rovnì¾ v komentáøi ke stavebnímu zákonu (HEGENBART, M., SAKAØ, B. a kol. Stavební zákon: komentáø. Praha: C. H. Beck, 2008.) autoøi uvádìjí, ¾e: zkráceným stavebním øízením se zmínìným ustanovením rozumí posouzení projektové dokumentace mimo stavební øízení ( ), [a]utorizovaný inspektor v rámci posuzování projektové dokumentace nevede ¾ádné øízení ani nemù¾e dotèenému orgánu urèovat lhùtu k vyjádøení ( ). Certifikát vydaný autorizovaným inspektorem není rozhodnutím o povolení stavby, ale je pro stavební úøad i stavebníka dokladem o tom, ¾e stavba mù¾e být právem provedena. .
[46] Jak správnì uvedl Mìstský soud v Praze v rozhodnutí ze dne 15. 3. 2010, èj. 5 A 42/2010-43, [è]innost, která se odehrává mezi dvìma soukromými osobami na základì smlouvy uzavøené podle pravidel soukromého práva, se tak z povahy vìci vzpírá zaøazení do oblasti veøejné správy , a tedy i pøezkoumání pøed správním soudem: nejsou tu toti¾ pøedepsány ¾ádné postupy, jejich¾ dodr¾ení by bylo mo¾no kontrolovat a vy¾adovat. Autorizovaný inspektor proto není správní orgánem podle definice § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s., nýbr¾ odbornì zpùsobilou osobou, která z titulu své funkce (srov. § 143 a násl. stavebního zákona) poskytuje odborné èinnosti ve výstavbì.
[47] Nejvy¹¹í správní soud uvedl v rozsudku èj. 2 As 37/2011-81 [5], ¾e proti certifikátu autorizovaného inspektora není mo¾né podat odvolání. Tento závìr zdùvodnil pøedev¹ím smyslem zkráceného stavebního øízení a chybìjící právní úpravou odvolání pøi tomto postupu. Vyslovil, ¾e: kompetence ka¾dého orgánu veøejné moci musí být stanovena jednoznaènì a srozumitelnì a nelze ji dovozovat pouze výkladem, by» tøeba i velmi extenzivním. Základním atributem právního státu je toti¾ po¾adavek, podle nìho¾ veøejná moc mù¾e èinit pouze to, co zákon výslovnì dovoluje. V této logice musí platit, ¾e kompetence odvolacího orgánu plyne pøímo z konkrétního zákonného ustanovení, anebo pøinejmen¹ím je dovoditelná z obecných zákonných ustanovení, zasazených do konceptu celkového fungování veøejné správy. To v¹ak-ba je¹tì více-platí i z hlediska dovozování kompetence k vydávání rozhodnutí samotného (v I. stupni øízení). A logicky, pokud zákon vydávání rozhodnutí neupravuje, neupravuje pak ani mo¾nost èi nemo¾nost odvolání. Svým výrokem proto druhý senát ve skuteènosti nabídl argument pro závìr, ¾e certifikát rozhodnutím není.
[48] K argumentu smyslem úpravy zkráceného stavebního øízení lze pouze dodat, ¾e jejím úèelem bylo, aby bezrozporné ¾ádosti o stavební povolení nemusel øe¹it stavební úøad, ale mohly být vyøe¹eny jednodu¹¹ím zpùsobem. Z nièeho ale nelze dovodit, ¾e by nová úprava mìla vést k tomu, aby slo¾itìj¹í vìci, které nezákonnì posoudil autorizovaný inspektor ve zkráceném øízení, øe¹il namísto stavebního úøadu soud v rámci pøezkumu certifikátu a sám zji¹»oval skutkové otázky. Takový úkol, jak uvedl mìstský soud v právì posuzované vìci, správním soudùm nepøíslu¹í.
[49] Pova¾ovat autorizovaného inspektora za správní orgán nelze ani pouze na základì toho, ¾e je jmenován ministrem pro místní rozvoj, skládá zkou¹ku, na kterou dozírá navrhovatel, nebo pou¾ívá razítko se státním znakem. Stejnì tak jen proto nejsou za správní orgán pova¾ováni advokáti, a to ani pøi ovìøování pravosti podpisu, daòoví poradci, auditoøi, lékaøi, soudní znalci, autorizovaní in¾enýøi, autorizovaní architekti, autorizovaní technici atd.
[50] Není mo¾né uznat ani argument Nejvy¹¹ího správního soudu, podle nìj¾ plyne veøejnoprávní postavení autorizovaných inspektorù i z toho, ¾e jsou pøi své èinnosti vázáni veøejnoprávním pøedpisem (srov. rozsudek èj. 9 As 63/2010-111 [5]. Tì¾ko lze toti¾ v právním státì nalézt jednotlivce, který by pøi výkonu svého povolání veøejnoprávními pøedpisy vázán nebyl.
[51] ®ádnou váhu nemá pro posuzování èinnosti autorizovaného inspektora koneènì ani to, ¾e § 117 stavebního zákona je uvozen nadpisem Zkrácené stavební øízení . Toto ustanovení ¾ádné øízení neupravuje. Nadpis je pozùstatkem z varianty návrhu zákona, který poèítal s tím, ¾e certifikát autorizovaného inspektora bude podkladem pro následné vydání stavebního povolení stavebním úøadem (Kolektiv autorù: Analýza ustanovení o zkráceném stavebním øízení. Stavební právo: Bulletin. Praha: ARCH, 2008, è. 2-3/2008, str. 13). Nadto platí obecná právní zásada rubrica legis non est lex (viz napø. Filip, J.: Poznámky pod èarou jako problém legislativy a judikatury. Právní zpravodaj: èasopis pro právo a podnikání. Praha: C. H. Beck, 1999, è. 0, s. 7).
[52] Zvlá¹tní senát proto dospìl po posouzení charakteru èinnosti autorizovaného inspektora k závìru, ¾e se nejedná o èinnost správního orgánu, ale o èinnost soukromé osoby na základì soukromoprávní smlouvy. Výsledkem této èinnosti je tedy v prvé øadì plnìní ze smlouvy.
III.2 Povaha a právní úèinky certifikátu
[53] Certifikát autorizovaného inspektora nelze v dùsledku vý¹e uvedeného závìru pova¾ovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s. ji¾ proto, ¾e certifikát není úkonem správního orgánu. Nadto certifikát sám o sobì nezakládá ¾ádná práva a povinnosti, vyjma snad práva autorizovaného inspektora na úplatu podle smlouvy se stavebníkem (§ 146 odst. 1).
[54] I zde se v¹echny soudy shodly na tom (by» samy toto rozli¹ování nerespektovaly v¾dy dùslednì, srov. rozhodnutí NSS ze dne 4. 5. 2011, èj. 7 As 109/2010-340), ¾e právní úèinky nastupují a¾ okam¾ikem oznámení certifikátu stavebnímu úøadu (§ 117 stavebního zákona).
[55] Toto oznámení ale èiní dle § 117 stavebního zákona samotný stavebník, leda¾e se nechá zastoupit na základì plné moci. Do okam¾iku oznámení certifikátu stavebnímu úøadu je certifikát pouhým plnìním ze soukromoprávní smlouvy a stavebník jej nemusí nikdy pou¾ít nebo mù¾e po¾ádat autorizovaného inspektora o jeho zmìnu, o vyhotovení nového certifikátu nebo mù¾e po¾ádat jiného autorizovaného inspektora o vyhotovení jiného certifikátu.
[56] A¾ v tomto okam¾iku (oznámením podaným stavebnímu úøadu) vzniká stavebníkovi ze zákona (veøejné subjektivní) právo provést stavbu podle projektové dokumentace, ov¹em jen za podmínky, ¾e byly splnìny v¹echny zákonem stanovené podmínky, tzn. opatøena souhlasná závazná stanoviska dotèených orgánù a vyjádøení osob, které by byly úèastníky stavebního øízení, a nejde o stavbu, která je zvlá¹tním právním pøedpisem, územnì plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního plánování pøímo oznaèena jako nezpùsobilá pro zkrácené stavební øízení.
Pokud tyto podmínky (nebo jen nìkterá z nich) splnìny nejsou, tzn. napø. nebyla opatøena vyjádøení (v¹ech) dotèených osob, které by jinak (pokud by probíhalo) byly úèastníky stavebního øízení (nutno samozøejmì vycházet tak jako ve stavebním øízení, resp. jakémkoliv jiném správním øízení, z materiálního pojetí úèastenství, tzn. ¾e úèastníkem je ten, kdo splòuje zákonné podmínky úèastenství, bez ohledu na to, jestli byl nebo nebyl opomenut), právo provést stavbu ze zákona vzniknut nemù¾e, nebo» nebude naplnìna hypotéza z § 117 odst. 1 stavebního zákona. (VEDRAL, J.: K právnímu postavení autorizovaných inspektorù a k právní povaze jejich certifikátù. Stavební právo: Bulletin. Praha: ÈSSP, 2010, è. 4.)
[57] Úvaha, ¾e se v okam¾iku oznámení certifikátu stavebnímu úøadu dostane autorizovaný inspektor do vrchnostenského postavení vùèi úèastníkùm øízení (srov. rozsudek NSS èj. 9 As 63/2010-111), je mylná, a není pro ni zákonný podklad, a to i v tìch pøípadech, kdy autorizovaný inspektor podle plné moci udìlené stavebníkem pøedkládá oznámení stavebnímu úøadu sám; spí¹ tu lze pøipodobnit postavení autorizovaného inspektora k postavení daòového poradce, který v prodlou¾ené lhùtì za svého klienta pøedkládá daòové tvrzení. Stavební zákon v § 117 zmiòuje autorizovaného inspektora pouze ve vztahu k ovìøení dokumentace certifikátem. Oznámení stavby ji¾ èiní stavebník (lhostejno, zda tak èiní osobnì, nebo oznámení pøekládá osoba stavebníkem zmocnìná, autorizovaný inspektor nebo osoba tøetí), a zákon tak inspektora s oznamováním nijak nespojuje, nato¾ aby k tomuto okam¾iku mìnil jeho postavení na vrchnostenské. Navíc je tato úvaha nesprávná, proto¾e je vnitønì rozporná: fyzická osoba nemù¾e vydat vrchnostenské rozhodnutí (certifikát), a teprve pozdìji nabýt vrchnostenského postavení, a navíc pak ji¾ by v tomto postavení správního orgánu neèinila ¾ádné úkony.
[58] Proto¾e oznámení dle § 117 stavebního zákona èiní stavebník, vá¾e zákon vznik oprávnìní stavbu provést na úkon stavebníka, nikoli na úkon autorizovaného inspektora.
[59] Nástup právních úèinkù tedy nezpùsobuje ani autorizovaný inspektor ani samotný certifikát, ale dochází k nìmu a¾ oznámením certifikátu stavebnímu úøadu, a to ze zákona. Tím se tato úprava zásadnì li¹í napø. od úpravy ohla¹ování jednoduchých staveb v § 105 a § 106 stavebního zákona. V pøípadì ohlá¹ení toti¾ stavební úøad buï vydává usnesení o odlo¾ení podání, které nemá nále¾itosti ohlá¹ení, nebo stavebníkovi doruèí písemný souhlas s ohlá¹ením (nebo oprávnìní rovnì¾ vznikne z moci zákona, ex lege).
[60] Ani samotné znìní stavebního zákona nenasvìdèuje tomu, ¾e by bylo mo¾né pova¾ovat certifikát za rozhodnutí. Podle § 117 stavebního zákona autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, ¾e ovìøil , dle § 149 odst. 1 písm. a) osvìdèuje skutkovou okolnost (¾e dokumentace byla ovìøena a stavba mù¾e být provedena), tedy nerozhoduje, tím ménì o právu provést stavbu.
[61] Nelze pøehlédnout ani to, ¾e zákon dále oznaèuje certifikát autorizovaného inspektora, který je podkladem pro vydání kolaudaèního souhlasu, jako odborný posudek [§ 122 odst. 5 a § 149 odst. 1 písm. b)].
[62] Nic jiného neplyne ani z bì¾ného chápání výrazu certifikát. Slovník spisovného jazyka èeského spravovaný Ústavem pro jazyk èeský uvádí pod heslem certifikát jako synonyma slova osvìdèení, prùkaz a potvrzení (dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz/). Etymologický slovník uvádí, ¾e slovo certifikovat pochází z latinského certus facere, tj. uèinit jistým, jinak také dosvìdèit pravdu nìèeho (http://www.etymonline.com/index.php?term=certify).
[63] Pokud by takové osvìdèení mìlo mít charakter (deklaratorního) rozhodnutí, neexistuje vzhledem k pøedpokladu racionality zákonodárce dùvod, proè by to v zákonì neuvedl. Dle èl. 40 Legislativních pravidel (http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/legislativn__pravidla_vl_dy.pdf) platí, ¾e:
(1) Právní pøedpis musí být terminologicky jednotný. Zároveò je tøeba dbát souladu s terminologií pou¾itou v navazujících a souvisejících právních pøedpisech rùzné právní síly. Je-li nutné uvést nový právní termín, je tøeba jej v právním pøedpise blí¾e vymezit.
(2) Pøi tvorbì právního pøedpisu je nutno respektovat v¹eobecnì uznaný význam slov. ( )
[64] Zákonodárce u¾il ve stavebním zákonì pojem certifikát, který má urèitý v¹eobecnì uznaný význam (u¾itý v desítkách jiných zákonù a stovkách jiných právních pøedpisù). Je proto tøeba dovodit, ¾e zákonodárce nemìl na mysli rozhodnutí ve smyslu § 67 a násl. správního øádu. Správní øád se pøi aplikaci stavebního zákona pou¾ije dle § 192 stavebního zákona subsidiárnì. Kdyby (nic ve stavebním zákonì ani v dùvodové zprávì k nìmu pro to nesvìdèí) zákonodárce pojmem certifikát chtìl ve skuteènosti øíci rozhodnutí , poru¹il by zásadu právní jistoty.
III.3 Pøipravovaná právní úprava
[65] Na nedostatky souèasné právní úpravy, které nedokázala napravit ani dosavadní judikatura správních soudù, poukazuje i to, ¾e Parlament Èeské republiky v souèasnosti projednává novelu stavebního zákona, která se významnì dotýká i ustanovení o vydávání certifikátù autorizovanými inspektory a zcela je pøepracovává. Dùvodová zpráva v obecné èásti uvádí: Pøedkládaný návrh novely na úseku územního rozhodování pøedev¹ím upøesòuje postupy, zejména u nových institutù, které zavedl stavební zákon v návaznosti na správní øád, které jsou v souèasné právní úpravì upraveny pouze rámcovì. Návrh novely øe¹í problémy, které se nepodaøilo beze zbytku vyøe¹it ve výkladové praxi a metodickým øízením stavebních úøadù. ( ) Stavební zákon pøinesl zcela nový institut autorizovaného inspektora, nabídl stavebníkovi mo¾nost ne¾ádat stavební úøad o vydání stavebního povolení, ale uzavøít smlouvu s autorizovaným inspektorem, který pøezkoumá dokumentaci a dal¹í podklady potøebné pro povolení stavby ze stejných hledisek jako stavební úøad, a mù¾e vydat certifikát, kterým potvrdí, ¾e lze stavbu provést. Autorizovaní inspektoøi se ji¾ ujali své funkce a v praxi se projevily nedostatky rámcové úpravy zkráceného stavebního øízení. Posouzení stavby autorizovaným inspektorem se proto navrhuje upravit podrobnìji. (digitální repozitáø PSP ÈR, VI. volební období, tisk è. 573/0, dostupné na http://psp.cz/ff/9c/ae/6a/08.htm)
[66] Ve zvlá¹tní èásti se pak k novelizaci pøíslu¹ných ustanovení mj. uvádí: Z dosavadní aplikaèní praxe vyplývá, ¾e stávající úprava vykazuje nìkteré záva¾né nedostatky, které by mohly pøispívat ke zneu¾ití zkráceného stavebního øízení za úèelem obejití zákona, k poru¹ování veøejných i soukromých zájmù a k ne¾ádoucí profanaci jinak úèelného institutu. ( ) Navrhovaná úprava by mìla odstranit systémové nedostatky, které se vyskytly v dosavadní aplikaci zkráceného stavebního øízení, posílit právní jistotu stavebníka a ostatních osob, které by byly úèastníky stavebního øízení. To by mìlo také zvý¹it dùvìru adresátù veøejného stavebního práva ve vyu¾ívání zkráceného stavebního øízení. ( ) Nebude-li ustanovení upravující zkrácené stavební øízení upraveno a doplnìno, je tady riziko nejednotné aplikace tohoto institutu. Nebude-li platná úprava doplnìna o procesní mechanizmy, které by zajistily symetrické øe¹ení vypoøádání námitek osob, které by jinak byly
úèastníky stavebního øízení, budou zde trvat pochybnosti o její ústavnosti z hlediska zaji¹tìní práv na spravedlivý proces.
[67] Projednávaná (v dobì rozhodování zvlá¹tního senátu vrácená Senátem Poslanecké snìmovnì) novelizace úpravu certifikátù sice zásadnì mìní, nicménì ani ona z autorizovaného inspektora neèiní správní orgán, a z certifikátu neèiní rozhodnutí. Autorizovaný inspektor má být v prvé øadì povinen bezodkladnì oznámit stavebnímu úøadu uzavøení smlouvy se stavebníkem o kontrole projektové dokumentace stavby. Certifikátem v¹ak autorizovaný inspektor i nadále jen osvìdèuje, ¾e posoudil projektovou dokumentaci stavby. Oznámení stavebního zámìru stavebnímu úøadu doplnìné pøílohami bude èinit sám autorizovaný inspektor. Stavební úøad pak oznámení vyvìsí na úøední desce po dobu nejménì 30 dnù. Proti takto vyvì¹enému stavebnímu zámìru bude mo¾né podávat námitky a výhrady. Ty pak budou mít odkladný úèinek a právo provést stavbu nevznikne. O námitkách a výhradách následnì rozhodne správní orgán, který by byl jinak pøíslu¹ný k odvolání proti stavebnímu povolení. Teprve pokud lhùta k podání námitek a uplatnìní výhrad marnì uplyne, stavebníkovi vznikne právo oznámený stavební zámìr provést.
[68] Dùvodová zpráva se rovnì¾ výslovnì vyjadøuje k právnímu postavení autorizovaného inspektora: Autorizovaný inspektor není orgánem veøejné moci a není zmocnìn k vydávání povolení, nelze proto hovoøit o zkráceném stavebním øízení, nebo» o ¾ádné øízení podle správního øádu nejde. Z tohoto dùvodu se nadpis zkrácené stavební øízení nahrazuje slovy posouzení autorizovaným inspektorem . I tento dokument lze tedy pou¾ít na podporu názoru, ¾e autorizovaný inspektor není správním orgánem a nemù¾e proto vydávat ¾ádná rozhodnutí.
III.4 Právní názor zvlá¹tního senátu
[69] Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù tak zvlá¹tní senát uzavírá, ¾e autorizovaný inspektor není správním orgánem a jím vydaný certifikát není rozhodnutím správního orgánu (§ 67 spr. ø., § 65 s. ø. s.), ale plnìním ze soukromoprávní smlouvy.
III.5 Mo¾nosti obrany proti certifikátu (obiter dictum zvlá¹tního senátu )
[70] Vý¹e uvedený závìr v¹ak ani v nejmen¹ím neznamená, ¾e by proti vzniku práva stavby, opírajícímu se o certifikát vydaný bez splnìní zákonných podmínek, neexistovala ¾ádná mo¾nost obrany. Nic na tom nemìní, ¾e stavební zákon tuto otázku pøímo neøe¹í. Obrana (vesmìs ze strany osob, které by jinak byly úèastníky stavebního øízení), kterou shledával Nejvy¹¹í správní soud v mo¾nosti podat správní ¾alobu, není touto formou mo¾ná, nehledì k tomu, ¾e soudní øízení bývá del¹í a pro úèastníka nákladnìj¹í i odbornì nároènìj¹í, tak¾e pøímo protiøeèí zámìru zákonodárce na zkrácené øízení (na okraj mo¾no poznamenat, ¾e tu zjevnì-v rozporu s názvem institutu stavebního zákona-o ¾ádné øízení ani nejde). Kromì toho otvírá i dal¹í neøe¹ené otázky, napøíklad poèátek a konec bìhu lhùty pro podání ¾aloby, kterou zjevnì nelze vázat na doruèení certifikátu u¾ jen z toho dùvodu, ¾e certifikát se ostatním osobám nedoruèuje.
[71] Pokud s certifikátem nesouhlasí stavebník, zcela prostì oznámení stavebnímu úøadu nepodá a domáhá se soukromoprávními prostøedky, nebo i poøadem práva svých civilních nárokù vùèi inspektorovi, který mu odpovídá za ¹kodu, kterou zpùsobí výkonem své èinnosti, na základì § 146 stavebního zákona. Úprava této odpovìdnosti se bude øídit obecnými pøedpisy o náhradì ¹kody, zejména § 420 a násl. obèanského zákoníku, pøípadnì v § 373 a násl. obchodního zákoníku. O poru¹ení práv a povinností ze smlouvy a o náhradì ¹kody rozhodne soud v obèanském soudním øízení.
[72] V¹echny dal¹í osoby (ve vìcech dosud projednávaných ¹lo zpravidla o opomenuté sousedy coby osoby, které by byly úèastníky, kdyby se vedlo stavební øízení), které by mohly být dotèeny vznikem práva stavby na základì oznámení doprovázeného certifikátem, mohou vyu¾ít postupu podle § 142 spr. ø. Toto ustanovení upravuje zvlá¹tní øízení o urèení právního vztahu.
[73] Mo¾ností pou¾ití § 142 spr. ø. se zabýval Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku, èj. 1 As 92/2011-182 [8] [33], ale-v mezích liché úvahy o opravných prostøedcích proti certifikátu-v¹ak odmítl je proto, ¾e se nejedná o opravný prostøedek, ale o zvlá¹tní øízení, které nemù¾e napravovat vady èi nezákonnosti v pøedcházejících øízeních. Zvlá¹tní senát v pøedcházejícím textu ale vylo¾il, ¾e certifikát nelze pova¾ovat za rozhodnutí a postup vedoucí k vydání certifikátu není øízením dle správního øádu. Proto uvedený argument neobstojí. Ji¾ ze systematiky správního øádu vyplývá, ¾e se opravné prostøedky vztahují ke správnímu øízení ukonèenému rozhodnutím. V dané situaci je tedy samostatné øízení podle § 142 spr. ø. nejvhodnìj¹ím (ostatnì pro opomenuté úèastníky v zásadì nenároèným a rychlej¹ím ne¾ øízení soudní) mo¾ným prostøedkem pro nápravu vad zpùsobených nezákonnì vydaným a posléze oznámeným certifikátem.
[74] Dle § 142 spr. ø. rozhodne správní orgán na ¾ádost ka¾dého, kdo proká¾e, ¾e je to nezbytné pro uplatnìní jeho práv, zda urèitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Vìcnì a místnì pøíslu¹ným orgánem k rozhodnutí bude dle § 11 spr. ø. stavební úøad urèený místem stavby, o kterou bude spor veden. Navrhovatel se v takovém øízení bude nejspí¹e domáhat toho, aby stavební úøad urèil, ¾e stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.
[75] Pøipomenout je tøeba i to, ¾e pro pou¾ití § 142 spr. ø. není rozhodné, zda stavební zákon má nebo nemá upravenu pravomoc stavebního úøadu k vydávání deklaratorních rozhodnutí øe¹ících spory. Zmínìné ustanovení správního øádu je kompetenèního charakteru; v tomto je samonosné a umo¾òuje správním orgánùm v jednotlivých oborech veøejné správy rozhodovat podle nìj bez ohledu na to, zda pøedpis práva hmotného s takovýmto rozhodnutím poèítá; urèující je tu jen to, zda podmínky § 142 spr. ø. jsou splnìny (viz k tomu té¾ VEDRAL, J.: Komentáø. II. vydání, BOVA POLYGON, Praha 2012, s. 1099 a násl.). Není-li tu tedy ¾ádný pøípad nesplnìní podmínek § 142 odst. 2 spr. ø. (mo¾nost vydání osvìdèení, nebo øe¹ení sporné otázky v rámci jiného správního øízení), neodepøe stavební úøad rozhodnout o ¾ádosti za vydání urèovacího rozhodnutí o právním vztahu.
[76] Podání návrhu na zahájení takového øízení o urèení právního vztahu není omezeno ¾ádnou lhùtou. Výsledkem øízení je pravomocné rozhodnutí, které musí stavební úøad vydat ve lhùtách dle § 71 spr. ø., tj. bez zbyteèného odkladu, jinak zpravidla do 30 dnù. Proti tomuto rozhodnutí stavebního úøadu je pak dále mo¾né se odvolat bì¾ným zpùsobem, pøípadnì proti rozhodnutí o odvolání podat ¾alobu ke správnímu soudu dle § 65 s. ø. s. V pøípadì neèinnosti stavebního úøadu lze vyu¾ít ¾alobu proti neèinnosti správního orgánu dle § 79 s. ø. s.
[77] Naproti tomu není v¹ak mo¾né uva¾ovat o ¾alobì proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve vztahu k evidenènímu úkonu stavebního úøadu pøi oznámení certifikátu, nebo» v tomto pøípadì není zásah stavebního úøadu nezákonný. Stavební zákon toti¾ nesvìøil stavebním úøadùm ¾ádnou mo¾nost vìcného pøezkumu certifikátu nebo oznámení bìhem jeho zaevidování.
[78] V pøípadì, ¾e stavební úøad bìhem øízení dle § 142 spr. ø. shledá, ¾e certifikát byl vydán bez splnìní zákonných pøedpokladù, zejména neoprávnìnou osobou, na základì nezákonného postupu, v rozporu s územnì plánovací dokumentací, bez souhlasných závazných stanovisek v¹ech dotèených orgánù nebo bez souhlasných vyjádøení v¹ech osob, které by byly úèastníky stavebního øízení, nevypoøádal øádnì námitky potenciálních úèastníkù stavebního øízení, resp. nepøedlo¾il nevypoøádané rozpory stavebnímu úøadu atd., vydá stavební úøad deklaratorní rozhodnutí o tom, ¾e stavebníkovi právo provést stavbu nevzniklo.
[79] Následnì by stavební úøady jako orgány státního dozoru ve vìcech územního plánování a stavebního øádu mohly postupovat dle § 171 stavebního zákona a vyzvat stavebníka ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím ulo¾it povinnost zjednat nápravu v pøimìøené lhùtì. Není dále vylouèeno ani naøízení odstranìní stavby dle § 129 èi kontrolní prohlídka stavby dle § 134 stavebního zákona a v jejím dùsledku postup dle odst. 4 tohoto ustanovení. Nedostatky v èinnosti autorizovaného inspektora mù¾e vyøe¹it navrhovatel rovnì¾ jako orgán dozoru dle § 171, a to rozhodnutím o odvolání autorizovaného inspektora podle § 144 odst. 2 stavebního zákona.
[80] Koneènì pak v tìch pøípadech, které nesnesou odkladu, mù¾e ten, kdo navrhuje postup podle § 142 spr. ø. po¾ádat souèasnì s návrhem, aby správní orgán rozhodl o pøedbì¾ném opatøení (§ 61 spr. ø.), zejména tedy o to, aby stavebníkovi bylo naøízeno okam¾itì zastavit provádìní stavby. O takové ¾ádosti musí správní orgán rozhodnout do 10 dnù; mù¾e samozøejmì rozhodnout i bez návrhu, z úøední povinnosti.
[81] Bez ohledu na to, ¾e øízení dle § 142 spr. ø. zøejmì dosud nebylo v obecné praxi správních orgánù pøíli¹ vyu¾íváno, upravuje toto ustanovení rychlý a úèinný prostøedek nápravy nezákonnì vydaného certifikátu. Navíc pøesnì dopadá na situaci, která pøijetím § 117 stavebního zákona nastala, nebo» je urèeno pro øízení o vìcech, které není mo¾né vyøe¹it v rámci jiných správních øízení.
IV. [82] Proto¾e zvlá¹tní senát dospìl k závìru, ¾e certifikát autorizovaného inspektora není rozhodnutím, není navrhovatel pøíslu¹ný rozhodnout o odvolání proti nìmu a souèasnì není ani soud ve správním soudnictví pøíslu¹ný rozhodnout o ¾alobì dle § 65 s. ø. s. ®ádná ze stran kompetenèního sporu tak není pøíslu¹ná vydat rozhodnutí. Z tohoto dùvodu ponechal zvlá¹tní senát odmítavé usnesení mìstského soudu v platnosti, nebo» odmítnutí ¾aloby se stalo po právu (pravomoc správního soudu tu skuteènì dána není). Zru¹il ale tu èást soudního výroku, jí¾ mìstský soud vìc postoupil navrhovateli (§ 5 odst. 3 zákona o nìkterých kompetenèních sporech), proto¾e ani správní orgán takovou pravomoc nemá.
[83] Pravomocné rozhodnutí zvlá¹tního senátu je podle § 5 odst. 5 zákona o nìkterých kompetenèních sporech závazné pro strany kompetenèního sporu, úèastníky øízení, v nìm¾ spor vznikl, pro správní orgány [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s.] i soudy.
V Brnì 6. záøí 2012