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Timestamp: 2016-10-23 06:25:03+00:00
Document Index: 322877276

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 8', 'art. 15', 'art. 82', 'art. 89', 'art. 6', 'art. 89', 'art. 95', 'art. 106', 'art. 105', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 106', 'art. 6', 'art. 1', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 178', 'art. 12', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 15', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 8', 'in fine', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 66']

1C_522/2009 (19.05.2010)
repr�sent�s par Me Pierre Perritaz, avocat,
recours contre l'arr�t du Tribunal administratif f�d�ral, Cour I, du 19 octobre 2009.
Le 5 f�vrier 2008, Erik Reumann, alors r�dacteur en chef adjoint au journal La Libert�, a demand� au D�partement f�d�ral de justice et police (ci-apr�s: le DFJP) l'acc�s aux documents suivants: les contrats de travail de Walter Eberle, ancien secr�taire g�n�ral du DFJP, et de Yves Bichsel, son suppl�ant, y compris les conditions sp�ciales accord�es par l'ancien chef du d�partement ainsi que les d�cisions relatives � leur indemnisation apr�s leur renvoi par la nouvelle cheffe du d�partement. Le requ�rant se fondait sur l'art. 7 de la loi f�d�rale sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans, RS 152.3). Le 17 mars 2008, le DFJP a refus� le droit d'acc�s.
Erik Reumann s'est alors adress� au Pr�pos� f�d�ral � la protection des donn�es et � la transparence (ci-apr�s: le Pr�pos� f�d�ral), renon�ant � la production des contrats de travail conclus avant l'entr�e en vigueur de la LTrans. Dans sa recommandation du 9 f�vrier 2009, le Pr�pos� f�d�ral estima que l'acc�s demand� devait �tre accord�. Les dossiers personnels - dont faisaient partie les conventions relatives � la r�siliation des rapports de travail - n'�taient accessibles qu'exceptionnellement, en fonction d'un int�r�t public pr�pond�rant, soit un besoin d'information particulier de la part du public. Tel �tait le cas, s'agissant des conditions de d�part offertes � un secr�taire g�n�ral de d�partement et � son suppl�ant. L'atteinte � la sph�re priv�e �tait quasi nulle puisque les conditions de d�part s'alignaient en l'occurrence sur les directives applicables.
Par d�cision formelle du 2 mars 2009, le DFJP a rejet� la demande d'acc�s. La simple curiosit� journalistique ne constituait pas un int�r�t public suffisant � la consultation d'�l�ments des dossiers personnels du secr�taire g�n�ral du DFJP et de son suppl�ant. Leur d�part, logiquement li� au changement de chef du d�partement, n'avait donn� lieu � aucune discussion.
Cette d�cision a �t� attaqu�e aupr�s du Tribunal administratif f�d�ral (TAF) par Erik Reumann, qui avait entretemps quitt� son poste de journaliste, et par Magalie Goumaz, qui lui avait succ�d�. Par arr�t du 19 octobre 2009, le TAF a rejet� le recours. Erik Reumann avait conserv� son int�r�t � agir puisque la LTrans ne privil�giait pas l'int�r�t journalistique. Magalie Goumaz n'avait pas particip� � la proc�dure devant l'instance pr�c�dente, et la question d'une substitution de parties ne se posait pas, de sorte qu'elle n'avait pas qualit� pour recourir. L'anciennet� des faits et l'existence d'un communiqu� de presse officiel n'enlevaient rien � l'int�r�t actuel du recourant. Selon l'art. 8 al. 1 LTrans, les documents ayant trait � la proc�dure de co-rapport du Conseil f�d�ral, au sens de l'art. 15 de la loi f�d�rale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA, RS 172.010), soit la proposition du d�partement concern�, les co-rapports des autres d�partements et les documents officiels servant � pr�parer la d�cision du Conseil f�d�ral, demeuraient confidentiels au regard de la LTrans, en raison du secret des s�ances et d�lib�rations du Conseil f�d�ral. En l'occurrence, les conventions de d�part avaient �t� soumises pour approbation au Conseil f�d�ral, sur proposition de la Cheffe du DFJP. Elles constituaient donc l'objet d'une proc�dure de co-rapport et �taient soustraites au droit d'acc�s.
Erik Reumann et Magalie Goumaz forment un recours en mati�re de droit public par lequel ils demandent l'annulation de l'arr�t du TAF et de la d�cision du DFJP, et l'admission de la demande d'acc�s aux documents.
Le TAF renonce � prendre position. Le DFJP conclut au rejet du recours. Walter Eberle et Yves Bichsel se r�f�rent aux observations produites devant l'instance pr�c�dente.
Le 19 mai 2010, la Cour de c�ans a d�lib�r� sur le pr�sent recours en s�ance publique.
L'arr�t attaqu�, relatif � l'acc�s � des documents officiels au sens de la LTrans, constitue une d�cision rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF).
1.1 Selon l'art. 89 al. 1 LTF, a qualit� pour recourir quiconque a pris part � la proc�dure devant l'autorit� pr�c�dente ou a �t� priv� de la possibilit� de le faire (let. a), est particuli�rement atteint par la d�cision attaqu�e (let. b) et dispose d'un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (let. c).
Le TAF a reconnu la qualit� pour recourir � Erik Reumann, consid�rant que celui-ci �tait l'auteur de la demande d'acc�s aux documents. Par ailleurs, m�me s'il n'exer�ait plus la profession de journaliste, il conservait un int�r�t digne de protection puisque la LTrans accordait un droit d'acc�s � toute personne (art. 6 al. 1 LTrans), ind�pendamment des motifs de la demande de consultation et des informations d�j� disponibles, notamment dans la presse. Ces consid�rations ne pr�tent pas le flanc � la critique. Elles peuvent s'appliquer �galement � ce stade de la proc�dure, de sorte que la qualit� pour agir doit �tre reconnue � Erik Reumann.
Le TAF a par ailleurs consid�r� que Magalie Goumaz n'�tait pas l'auteur de la demande d'acc�s et n'avait pas particip� � la proc�dure devant le Pr�pos� f�d�ral. Il n'y avait pas lieu � une substitution de parties puisqu'Erik Reumann �tait habilit� � recourir. La recourante ne critique pas ce motif d'irrecevabilit�; elle se contente de reprendre les m�mes arguments que ceux soulev�s devant le TAF, pour justifier sa qualit� pour agir aupr�s du Tribunal f�d�ral. Elle ne pr�tend donc pas qu'elle aurait �t� "priv�e de la possibilit� de participer � la proc�dure" au sens de l'art. 89 al. 1 let. a LTF. Le recours est d�s lors irrecevable en tant qu'il est form� par Magalie Goumaz.
1.2 Le recours en mati�re de droit public peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral - y compris constitutionnel (art. 95 let. a LTF). Le Tribunal f�d�ral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a �t� invoqu� et motiv� par le recourant (art. 106 al. 2 LTF). Il conduit par ailleurs son raisonnement juridique sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (cf. art. 105 al. 1 LTF), lesquels ne sont d'ailleurs pas contest�s en l'occurrence.
Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 8 LTrans. Cette disposition aurait pour but de prot�ger la formation de la d�cision au sein du Conseil f�d�ral, et de pr�server le principe de coll�gialit� qui pr�vaut pour cette autorit�. Seuls seraient ainsi soustraits � la transparence les documents permettant de prendre connaissance d'�ventuelles divergences d'opinion au sein du coll�ge gouvernemental. En revanche, les documents annexes et la d�cision finale seraient accessibles. En l'occurrence, les conventions de d�part devraient �tre consid�r�es non comme des documents pr�paratoires, mais comme des documents annexes � la proposition du DFJP.
Le recourant invoque �galement, dans le m�me grief, les art. 16 al. 3 Cst. et 10 par. 1 CEDH, sans toutefois satisfaire sur ce point aux exigences de motivation pos�es � l'art. 106 al. 2 LTF.
2.1 Selon l'art. 6 LTrans, toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorit�s. Ce droit d'acc�s g�n�ral concr�tise le but fix� � l'art. 1er de la loi, qui est de renverser le principe du secret de l'activit� de l'administration au profit de celui de transparence quant � la mission, l'organisation et l'activit� du secteur public. Il s'agit en effet de rendre le processus d�cisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caract�re d�mocratique des institutions publiques de m�me que la confiance des citoyens dans les autorit�s, tout en am�liorant le contr�le de l'administration (ATF 133 II 209 consid. 2.3.1 p. 213; Message LTrans, FF 2003 1807 ss, 1819, 1827). Conform�ment � ce but, la loi d�finit de mani�re large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d'application ratione personae (art. 2 LTrans) ainsi que les b�n�ficiaires et les conditions d'exercice du droit d'acc�s (art. 6 LTrans).
2.2 La loi s'applique � l'ensemble de l'administration f�d�rale (art. 2 al. 1 let. a LTrans), y compris les organismes de droit public ou priv� charg�s de rendre des d�cisions. La notion d'administration f�d�rale est d�finie aux art. 178 Cst. et 2 LOGA. Il s'agit de l'ensemble de l'administration subordonn�e au Conseil f�d�ral, soit les d�partements et les offices ainsi que la Chancellerie f�d�rale. La loi ne s'applique donc pas au Conseil f�d�ral lui-m�me, en tant qu'autorit� gouvernementale coll�giale dont les d�lib�rations ont lieu � huis-clos (art. 12 et 21 LOGA; FF 2003 p. 1828; BRUNNER/MADER, �ffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, p. 34, 37, 170; MADER, La loi f�d�rale sur le principe de la transparence dans l'administration, in: Fl�ckiger (�d.), La mise en oeuvre du principe de transparence dans l'administration, Gen�ve 2006, p. 19).
2.3 L'art. 8 LTrans �num�re un certain nombre de cas particuliers de documents pour lesquels l'acc�s est exclu ou diff�r�. Selon l'art. 8 al. 1 LTrans, le droit d'acc�s n'est pas reconnu pour les documents officiels de l'administration aff�rents � la proc�dure de co-rapport (Mitberichtsverfahren) au sens de l'art. 15 LOGA.
2.3.1 La proc�dure de co-rapport sert � pr�parer la d�cision du Conseil f�d�ral, et doit lui permettre de concentrer ses d�lib�rations sur les aspects essentiels de l'affaire (art. 3 al. 1 et 5 OLOGA, RS 172.010.1; S�GESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisations-gesetz RVOG, Berne 2007 p. 214). Comme le pr�voit l'art. 5 al. 1bis OLOGA, elle commence au moment o� le d�partement comp�tent signe sa proposition adress�e au Conseil f�d�ral. Cette disposition est d�terminante dans l'interpr�tation de l'art. 8 al. 1 LTrans, car elle a pr�cis�ment �t� modifi�e lors de l'adoption de l'OTrans - cf. annexe 2 OTrans - afin de clarifier la situation (FF 2003 1855 in fine; le message �voquait alors le moment o� les documents sont remis par l'office au chef du d�partement). Le d�partement remet ensuite sa proposition d�finitive � la Chancellerie f�d�rale en vue de l'ouverture de la proc�dure de co-rapport proprement dite (art. 5 al. 3 OLOGA). La proposition est alors transmise aux autres d�partements, pour prises de position. Les offices concern�s donnent leur avis dans un d�lai appropri� et les divergences doivent �tre �limin�es dans la mesure du possible au cours de cette consultation (art. 4 OLOGA). Il peut s'ensuivre d'autres �changes d'�critures. L'affaire n'est trait�e par le Conseil f�d�ral qu'apr�s �limination - ou confirmation - des divergences (S�GESSER, op. cit. p. 214). Ce processus a pour but de permettre l'expression des diff�rents int�r�ts et points de vue, dans le cadre d'une proc�dure relativement formalis�e, en vue de la d�lib�ration du Conseil f�d�ral (BRUNNER/MADER, op. cit. p. 171). De nombreuses affaires peuvent ainsi �tre liquid�es sans discussion suppl�mentaire (S�GESSER, op. cit. p. 214). La proc�dure de co-rapport prend fin avec la d�cision formelle du Conseil f�d�ral (BRUNNER/MADER, op. cit. p. 171).
2.3.2 L'exclusion de l'acc�s pour les documents relatifs � la proc�dure de co-rapport a pour but de pr�server le principe de coll�gialit� pr�valant pour le gouvernement f�d�ral (art. 12 LOGA), et de prot�ger la libre formation de son opinion et de sa volont� (FF 2003 1855). Le l�gislateur a estim� que le fait de donner acc�s � ces documents compromettrait le bon fonctionnement du gouvernement en tant qu'organe coll�gial (MADER, op. cit. p. 23). La r�v�lation du processus d�cisionnel pourrait mettre au jour des divergences d'opinion, alors que le principe de coll�gialit� exige que les membres du Conseil f�d�ral d�fendent les d�cisions prises par le Coll�ge (sur le bien-fond� de cette motivation, cf. MADER, Das �ffentlichkeitsgesetz des Bundes, Einf�hrung in die Grundlagen, in: Ehrenzeller (�d.), Das �ffentlichkeitsgesetz des Bundes, St. Gall 2006, p. 28). Pour cette raison, le secret qui prot�ge ces documents est maintenu, m�me apr�s la d�cision du Conseil f�d�ral (FF 2003 1855), et ind�pendamment de l'existence d'un int�r�t particulier au maintien du secret. En ce sens, l'art. 8 al. 1 LTrans constitue une lex specialis par rapport � l'art. 8 al. 2 Ltrans.
2.3.3 D�s lors que le moment de l'ouverture de la proc�dure de co-rapport correspond � la signature de la proposition du d�partement, le secret instaur� � l'art. 8 al. 1 LTrans couvre ladite proposition, les co-rapports des autres d�partements et les �changes ult�rieurs d'�critures, y compris les propositions formalis�es �manant des offices consult�s, ainsi que les notes personnelles des Conseillers f�d�raux, de leurs conseillers personnels ou d'autres collaborateurs (FF 2003 1855; BRUNNER/MADER, op. cit. n� 20 ad art. 8).
En revanche, les documents qui accompagnent la proposition au Conseil f�d�ral ne sont pas en tant que tels soumis au secret instaur� � l'art. 8 al. 1 LTrans. Ainsi, le projet de proposition �labor� par un office f�d�ral � l'attention du d�partement ne fait l'objet que de la restriction provisoire instaur�e � l'art. 8 al. 2 LTrans (BRUNNER/MADER, op. cit. n� 19 ad art. 8). Il en va de m�me des documents officiels de la consultation des offices. Cela r�sulte a contrario de l'art. 8 al. 3 LTrans, selon lequel le Conseil f�d�ral peut exceptionnellement d�cider que de tels documents restent non accessibles apr�s la prise de d�cision.
2.3.4 En l'occurrence, la demande d'acc�s porte sur les conventions de d�part pass�es entre le Secr�taire g�n�ral du DFJP, respectivement son suppl�ant d'une part, et la Conf�d�ration d'autre part, agissant par le DFJP. La convention pass�e avec le Secr�taire g�n�ral a �t� sign�e par les parties le 4 janvier 2008, et la proc�dure de co-rapport a �t� ouverte le 15 janvier 2008 par la pr�sentation de la proposition du d�partement. Elle s'est achev�e le lendemain par la d�cision d'approbation du Conseil f�d�ral. La convention concernant le Secr�taire g�n�ral suppl�ant n'a �t� sign�e que le 22 f�vrier 2008, mais elle a manifestement �t� �labor�e auparavant et les parties ont donn� leur accord de principe avant le 19 f�vrier 2008, date de la proposition du DFJP. Celle-ci a �galement �t� approuv�e le lendemain par le Conseil f�d�ral.
Les conventions sign�es par les int�ress�s constituaient les annexes � la proposition du DFJP. Leur validit� �tait soumise � la d�cision d'approbation du Conseil f�d�ral, comp�tent en vertu de l'art. 2 al. 1 let. d de l'ordonnance sur le personnel de la Conf�d�ration (OPers, RS 172.220.111.3) pour r�silier les rapports de travail des secr�taires g�n�raux et de leurs suppl�ants. Les documents en question apparaissent d�s lors ant�rieurs � l'ouverture de la proc�dure de co-rapport proprement dite. M�me si, mat�riellement, leur contenu se confond avec les propositions faites par le d�partement, seules ces derni�res constituent les documents d'ouverture de la proc�dure de co-rapport. La consultation de ces conventions ne r�v�le d'ailleurs rien sur la proc�dure ayant abouti aux d�cisions d'approbation du Conseil f�d�ral, et ne porterait par cons�quent aucune atteinte au principe de coll�gialit� et au secret des d�lib�rations. Or, il s'agit l� du crit�re essentiel au regard de l'art. 8 al. 1 LTrans, puisque le secret instaur� par cette disposition se limite au processus d�lib�ratif.
2.4 On ne saurait par cons�quent consid�rer les conventions de d�part comme des documents "aff�rents � la proc�dure de co-rapport" au sens de l'art. 8 al. 1 LTrans. Le TAF ne pouvait d�s lors fonder son refus sur cette disposition, et faire l'�conomie de la pes�e d'int�r�ts exig�e � l'art. 7 al. 2 LTrans. Il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral de statuer sur ce point en premi�re instance de recours, alors que les parties intim�es ne se sont pas exprim�es � ce sujet.
Le recours doit donc �tre admis pour ce motif. L'arr�t attaqu� est annul� et la cause est renvoy�e au TAF pour nouvelle d�cision. Conform�ment � l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas per�u de frais judiciaires. Une indemnit� de d�pens est allou�e au recourant; celle-ci est mise � la charge de la Conf�d�ration (DFJP).
Le recours form� par Magalie Goumaz est irrecevable.
Le recours form� par Erik Reumann est admis dans la mesure o� il est recevable et l'arr�t attaqu� est annul�. La cause est renvoy�e au Tribunal administratif f�d�ral pour nouvelle d�cision.
Une indemnit� de d�pens de 2'000 fr. est allou�e au recourant Erik Reumann, � la charge de la Conf�d�ration (D�partement f�d�ral de justice et police).
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourants, au D�partement f�d�ral de justice et police et au Tribunal administratif f�d�ral, Cour I, ainsi qu'� Walter Eberle et Yves Bichsel.