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Timestamp: 2020-08-07 16:30:05
Document Index: 316608067

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 12', 'artículo 97', 'artículo 44', 'artículo 35', 'artículo 117', 'artículo 25']

07 10 2017 Somos Tesoro Seguridad y Salud.compressed | Minería | Derecho laboral
07 10 2017 Somos Tesoro Seguridad y Salud.compressed
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Ensayo EcMin MauricioAZ
2018-235 Sanidad Ejercito - Afiliacion - Tratamiento
Seguridad y salud en la pequeña minería Colombiana: estudios de caso en oro y carbón
Jairo Alonso Cárdenas Ander Arcos Elizabeth Echavarría
Serie sobre la MAPE Responsable, Volumen 10
Director ejecutivo de ARM:
Directora proyectos Somos Tesoro:
Jairo Alonso Cárdenas, Ander Arcos y Elizabeth Echavarría
Agradecemos a las diversas organizaciones mineras, al equipo técnico de la Alianza por la Minería Responsable y a su red de aliados y consultores, por la autorización otorgada para hacer uso de las fotografías que aparecen en la presente obra.
978-958-56331-0-0
Impregón Esta publicación fue impresa en papel bond de 75 gramos, certificado por:
FSC CoC Multisite certification, Ref.: FSC-STD-40-003 V2-1 FSC Chain of Custody standard, Ref.: FSC-STD-40-004 V2-1 FSC CoC Controlled Wood standard, Ref.: FSC-STD-40-005 V2-1 FSC: “Forest Stewardship Council”, organización que tiene por objetivo promover el buen uso de los recursos forestales, mediante prácticas de responsabilidad con el ambiente, socialmente aceptables, económicamente viables y avaladas por procesos creíbles de certificación.
Primera Edición, Febrero del 2017.
©Alianza por la Minería Responsable 2017. Todos los derechos reservados.
http://minasresponsables.org arm@minasresponsables.org Calle 32 B SUR # 44 A 61 Envigado, Antioquia, Colombia.
Esta publicación hace parte del proyecto Somos Tesoro, financiado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos. El contenido de este material no refleja necesariamente las opiniones o las políticas del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos. La mención de nombres comerciales, productos comerciales u organizaciones no implica su aprobación por el gobierno de los Estados Unidos.
Las opiniones expresadas en esta publicación son exclusivamente de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista de la Alianza por la Minería Responsable, de su junta directiva o de su equipo técnico.
Tabla de contenido Acrónimos
2. Descripción de los casos
2.1 El caso de Antioquia. Minería de oro
2.2 El caso de Boyacá. Minería de carbón
3. Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
Origen y desarrollo de la normativa en salud, seguridad e higiene laboral en el mundo
Organismos e instrumentos relevantes del orden global
Instrumentos particulares del sector minero y de pequeña minería
La normativa en seguridad y salud regional
La normativa colombiana en seguridad y salud en la labor minera.
4. Condiciones laborales de la MAPE
4.1 Caso Antioquia
4.2 Caso Boyacá
Conclusiones sobre las condiciones laborales en los municipios analizados
Seguridad e higiene en minería
Caso Boyacá
Conclusiones sobre seguridad y salud en el trabajo para los municipios analizados
6. El sistema de salud y la MAPE
Contexto del sector de la salud en Colombia
El sistema de salud colombiano y la minería artesanal y a pequeña escala
Cobertura del sistema de salud en los municipios analizados
Conclusiones sobre el sistema de salud en los municipios analizados
7. Riesgos, problemas y accidentalidad de niños, niñas y adolescentes en la minería
Estudios sobre el impacto del trabajo infantil en la MAPE colombiana
Autorrescatador: es un aparato personal, de protección respiratoria, diseñado para escapar de atmósferas contaminadas o con deficiencia de oxígeno.
Administradoras de Riesgos Laborales (ARL): las Administradoras de
Riesgos Laborales son entidades públicas y privadas, que junto con normas
y procedimientos están destinadas a prevenir, proteger y atender a los
trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles como consecuencia del trabajo que desarrollan.
Autoridad ambiental: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es
el encargado de velar por el buen uso de los recursos naturales renovables
como las plantas, los animales o el agua; aprobar estudios de impacto ambiental; otorgar la licencia ambiental; delimitar geográficamente las reservas forestales y sancionar de acuerdo con las normas ambientales (Departamento Administrativo de la Función Pública 2011).
Autoridad minera: en Colombia, la Agencia Nacional de Minería (ANM), ejerce las funciones de autoridad minera y por tanto es responsable de la administración integral de los recursos minerales propiedad del Estado, de promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales, de hacer seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando el Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con la ley, le delegue esta función (ANM 2011).
Barequero: minero artesanal que emplea un tipo de minería que consiste en el lavado de arenas que no supere un volumen de extracción de 10 metros cúbicos por día y que no abarque una longitud de ribera del río de más de 200 metros de largo. Se desarrolla por medio de herramientas manuales, como pica, pala, bateas y baldes y no emplea insumos químicos ni maquinaria que afecte el medio ambiente (Cárdenas y Mignova 2017).
Concesión minera: contrato celebrado entre el Estado y cualquier persona o empresa, en el que se fijan las condiciones para realizar la actividad minera. El contrato incorpora las etapas de exploración, construcción, montaje y explotación. Tiene una duración de treinta años que puede prorrogarse (Echavarría y González 2016).
Exploración: es la búsqueda del recurso mineral, mediante técnicas que ayuden a proporcionar o establecer la presencia, cantidad y calidad de un depósito mineral en un área específica.
Explotación minera: es el conjunto de operaciones que tiene por objeto la extracción de los minerales presentes en el suelo o subsuelo del área otorgada por el título minero.
Enfermedad laboral: en Colombia está definida en el artículo 4 de la Ley 1562 del 2012 “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. Según esta ley:
Es enfermedad laboral la contraída como resultado de la exposición
a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio
en el que el trabajador se ha visto obligado a trabajar. El Gobierno nacional determinará, en forma periódica, las enfermedades que se consideran como laborales y en los casos en que una enfermedad no figure en la tabla de enfermedades laborales, pero se demuestre
la relación de causalidad con los factores de riesgo ocupacional será
reconocida como enfermedad laboral, conforme a lo establecido en las normas legales vigentes.
Frentes ciegos: son las labores mineras subterráneas que tienen una única entrada y que a su vez es la única salida, tanto de personal como de aire.
Leucodermia: descolaración blanca de la piel.
Ley: norma o regla que explica cómo debemos comportarnos o actuar en la sociedad. Las leyes establecen lo permitido y lo prohibido en Colombia.
Malacate: instrumento para hilar que usan algunos indígenas. Se compone de una vara y un volante.
Maquinaria amarilla: maquinara para trabajo pesado como retroexcavadoras, buldócer, etc.
Material particulado: se refiere a cualquier sustancia presente en la atmosfera (aire respirable), en estado sólido o líquido por causas naturales o por efectos, procesos o materiales que son el resultado de actividades humanas.
Método de explotación: es la estrategia global que permite la excavación
extracción de minerales, teniendo en cuenta los requerimientos técnicos
la rentabilidad económica. Define los principios para ejecutar operaciones
unitarias y los criterios para tratar las cavidades que deja la extracción.
Minería informal: según el Glosario Técnico Minero está constituida por las pequeñas y medianas unidades de explotación, de propiedad individual, sin ningún tipo de registros contables (Ministerio de Minas y Energía 2003).
Minería legal y formal: es la minería amparada por un título minero; se desarrolla con altos niveles técnicos, sociales y ambientales, cumple con la normatividad laboral y tributaria y respeta los derechos humanos (Ministerio de Minas y Energía 2016).
Minería tradicional: “Aquella que realizan personas o grupos de personas o comunidades que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional y que acrediten los siguientes dos (2) requisitos:
a) que los trabajos mineros se han adelantado en forma continua durante cinco (5) años a través de la documentación técnica y comercial y b) una existencia mínima de diez (10) años anteriores a la vigencia de la Ley 1382 del 2010” (Presidencia de la República 2010) y que demuestran que ejercen esa actividad.
Minería de subsistencia: de acuerdo con la clasificación del Gobierno nacional, es la actividad minera que no requiere título minero para su
ejecución. La desarrollan personas naturales que dedican su fuerza de trabajo a la extracción a cielo abierto de metales preciosos, piedras preciosas
y semipreciosas, materiales de arrastre y arcillas en cualquiera de sus formas, utilizando herramientas manuales (Ministerio de Minas y Energía 2016).
Regalías: pago que hace el concesionario minero al Estado, por el usufructo de los recursos minerales que pertenecen a él. Se calculan en 4 % sobre el valor de la producción en boca de mina para el oro y para la plata; la del oro en aluvión en contratos de concesión es del 6 %, mientras que la del platino es del 5 %. Para la liquidación de regalías, el valor de gramo oro, plata y platino en boca de mina es del 80 % del precio internacional promedio del último mes, publicado por la bolsa de metales de Londres (PM) (Echavarría 2015).
Régimen contributivo: al régimen contributivo, se deben afiliar las personas que tienen una vinculación laboral, es decir, con capacidad de pago como los trabajadores formales e independientes, los pensionados y sus familias.
Régimen de excepción: se refiere a aquellos trabajadores que no están afiliados al régimen contributivo ni al subsidiado, es decir, Fuerzas Armadas
Salud-EPS: las Entidades Prestadoras de Salud son empresas que brindan servicios de seguridad social en salud privada a los trabajadores que están afiliados a ellas.
Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el trabajo (SG-SST) en minería: es una actividad multidisciplinaria dirigida a proteger y promover la salud de los trabajadores mediante la prevención y el control de enfermedades y accidentes y la eliminación de los factores y condiciones que ponen en peligro la salud y la seguridad en el trabajo.
Además, procura generar y promover el trabajo sano y seguro, así como buenos ambientes y organizaciones de trabajo; realzar el bienestar físico, mental y social de los trabajadores y respaldar el perfeccionamiento y el mantenimiento de su capacidad de trabajo.
Esto se encuentra regulado en los siguientes decretos:
Decreto 1072 del 2015 “por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario en el sector trabajo”.
Decreto 1443 del 2014 “por el cual se dictan disposiciones para la implementación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST)”.
Decreto 2222 de 1993 “por el cual se expide el Reglamento de Higiene y Seguridad en las labores mineras a cielo abierto”.
Decreto 1886 del 2015 “por el cual se establece el Reglamento de Seguridad en las labores mineras subterráneas”.
Título minero: acto administrativo escrito (documento) mediante el cual se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo minero de propiedad estatal. El título minero deberá estar inscrito en el Registro Minero Nacional (MinMinas 1988).
La Alianza por la Minería Responsable (ARM) agradece al Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, financiador del proyecto Somos Tesoro en el marco del cual se realizó esta publicación.
Igualmente agradece a las personas y entidades que hicieron posible estos estudios de caso al recibir al equipo de ARM en sus hogares y sitios de trabajo y compartir sus puntos de vista con la organización.
Y finalmente al equipo de ARM presente en las zonas objeto de estudio que facilitó la recopilación de información en campo.
La presente obra, dedicada a la salud y seguridad en el trabajo (SST) de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE), representa para la Alianza por la Minería Responsable (ARM), una continuación lógica del esfuerzo emprendido hace tres años en el marco del proyecto Somos Tesoro. Con la colaboración estrecha de Pact, 1 la Fundación Mi Sangre y el Fondo para la Acción Ambiental y la Niñez, se entregó en el 2016 un primer documento que relataba las experiencias adquiridas en el tema de la formalización de la pequeña minería, abordado desde los territorios, y tomando por base ejemplos concretos de situaciones en los departamentos de Santander, Boyacá, Antioquia, Nariño y Huila.
Con una lógica idéntica, el volumen 10 de esta colección parte de situaciones concretas analizadas en ocho municipios de los departamentos de Antioquia y Boyacá, donde interviene el proyecto Somos Tesoro.Tal trabajo de recopilación y análisis de información se completa con un panorama internacional, regional
y nacional de la normatividad de la Seguridad y Salud en el Trabajo, mostrando al mismo tiempo la escasa atención que ha recibido desde el sector de la Minería Artesanal y a Pequeña Escala hasta hoy, y resaltando, sin embargo, su importancia en el marco general de la formalización del sector.
El enfoque elegido permite analizar la realidad y se apoya firmemente en datos
de campo que, de hecho, por sí mismos representan un resultado importante.
Al tiempo, ofrece la oportunidad de sintetizar y socializar la experiencia única del proyecto Somos Tesoro sobre el tema de la salud y seguridad en
el trabajo, caracterizando retos y logros metodológicos. Así, el estudio cubre
una gran variedad de aspectos que influyen en la capacidad de los mineros para cambiar sus métodos de trabajo hacia prácticas más seguras y sanas, tales como los requisitos laborales, los retos económicos y administrativos
o la prevalencia del trabajo infantil. Incluso, el análisis de las entrevistas
realizadas revela los cuellos de botella, como la falta de una infraestructura sanitaria capaz de atender emergencias mineras complejas; la relación entre
informalidad y seguridad o las dificultades relacionales entre las autoridades encargadas de supervisar el cumplimiento y los mineros encargados de llevarlo a cabo, exigencias a veces poco adaptadas a la realidad del sector,
y que permiten identificar recomendaciones para una mejor integración de la SST en él.
Pact es una organización internacional que trabaja en más de treinta países y está comprometida con los pobres y marginados para ofrecerles un mundo mejor.
Desde el punto de vista de la Alianza por la Minería Responsable, aprender a controlar los riesgos de salud y seguridad representa un aspecto esencial del proceso de formalización. Se trata de tomar medidas claras y adaptadas que permitan a los mineros trabajar con mejores condiciones y también adoptar procesos que autoricen un mejoramiento continuo y medido de las declaraciones de accidentes y enfermedades. Finalmente, un minero trabajando proactivamente sobre los riesgos en su entorno es también más profesional y responsable, para él mismo y para sus compañeros de trabajo.
Los resultados presentados en estas páginas tratan de dar una visión experimental, elevada desde el terreno, para alimentar metodologías de apoyo tanto a las organizaciones mineras como a los productores individuales; apoyo que es solicitado por los productores. El deseo de los autores y de todo el equipo es que el presente análisis aporte elementos útiles para mejorar las condiciones de trabajo de los mineros artesanales y de pequeña escala, fomentando cambios sostenibles en las prácticas mineras y con ello, un cambio significativo de las condiciones del sector.
Yves Bertran Director ejecutivo Alianza por la Minería Responsable
La minería es una actividad que se lleva a cabo en varios departamentos
y municipios de Colombia en los que, durante generaciones, se vienen
explotando diferentes minerales y materiales aprovechables como el oro, la plata, el platino, las piedras preciosas, el hierro, el cobre, los materiales de construcción y carbón, entre muchos otros.
El oro, de manera particular, era utilizado por los indígenas desde épocas
previas a la Conquista para la elaboración de figuras religiosas y joyas o
elementos para hacer ofrendas, labor que pasó a ser más desarrollada tras
la llegada de los españoles. Desde entonces, los métodos utilizados para la
extracción de este mineral han cambiado y se han ido empleando nuevas herramientas y máquinas, que permiten sacar el material de manera más fácil y obtener mayores rendimientos para costear la operación. Sin embargo,
con estas nuevas herramientas y métodos, se han generado también nuevos peligros que ponen en riesgo la seguridad y la salud de quienes laboran en estas actividades.
La forma de extracción de un mineral depende del tipo y de la forma del yacimiento en donde se encuentra o de los sitios donde ha sido formado por efectos geológicos y del tiempo. De acuerdo con ello, los principales métodos de extracción son la minería subterránea -o bajo tierra- y la minería a cielo abierto. Las condiciones operativas de estos dos sistemas de explotación son muy diferentes y los riesgos asociados a cada uno de ellos son distintos en cantidad, exposición y consecuencias, como también lo son sus condiciones de trabajo.
Con el objetivo de comprender la situación en materia de seguridad e higiene de la minería artesanal y a pequeña escala, el presente estudio se enfoca en dos tipos de minerales: el carbón y el oro, que aportan los mayores índices de accidentalidad en el país. También, en virtud de lo mencionado en el párrafo anterior, se centra en los sistemas de extracción del mineral, ya sea accediendo a él por medio de labores subterráneas o a cielo abierto.
En Colombia, el Ministerio de Trabajo viene realizando significativos esfuerzos en materia de generación y sistematización de información laboral con la recopilación de estadísticas que, año tras año, contabilizan los accidentes laborales, la prevalencia de enfermedades catalogadas como profesionales y hacen seguimiento a la afiliación a la seguridad social de los trabajadores que deben hacer las empresas. Según esas cifras, la relación de muertes por accidentalidad laboral para el 2014 en el país fue de 6.09 fatalidades por cada 100.000 trabajadores, tal como se observa en la Figura 1 (MinTrabajo 2015).
Tasa de enfermedad
Figura 1. Tasa de enfermedad y accidentalidad por cada 100.000 afiliados al sistema, 2014.
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Trabajo (2015).
Los datos que muestra la figura anterior comparan las tasas de accidentalidad y de enfermedad reportadas a nivel nacional en el 2014, con respecto a la información reportada para el sector minero en el mismo periodo. Como se observa, las cifras que se presentan para la minería están significativamente por encima de aquellas que contabilizan los accidentes y enfermedades reportadas, lo que confirma que esta es una de las actividades más riesgosas, con una tasa de enfermedad que se encuentra cerca de duplicar la nacional y una tasa de accidentalidad casi seis veces mayor.
Por otra parte, si se analiza el Censo Minero Departamental 2010-2011, realizado por el Ministerio de Minas y Energía, el 63 % de las Unidades de Producción Minera (UPM) censadas correspondía a actividades carentes del respaldo de un título, es plausible suponer que buena parte de esas UPM no cuenta con condiciones laborales adecuadas en temas de contratación, pago de seguridad social de los trabajadores y demás aspectos requeridos por la legislación laboral.
La tasa de accidentalidad en minería es seis veces mayor a la del resto de actividades económicas en el país; la de enfermedad, duplica la nacional.
Los datos evidencian un panorama poco alentador y sitúan al sector minero
y, en especial, al subsector de la MAPE, como actividades riesgosas en las
que los trabajadores son especialmente vulnerables. Esto se debe, además,
a una multiplicidad de factores que, al ser combinados, generan un problema complejo que, para comprender y avanzar en su mejora, requiere análisis multidimensionales.
Debido a lo anterior, en este estudio se pretende clarificar los detalles de la situación de seguridad y salud en la MAPE colombiana, por medio del análisis de variables de accidentalidad, respeto a los derechos laborales relacionados y cobertura y alcance del sistema de salud. Como resultado de este ejercicio, se pretende aportar información que sirva, en última instancia, para la toma de decisiones tanto del sector minero, como de las instituciones ocupadas de regularlo y supervisarlo en sus dimensiones laborales, de salud y seguridad.
Para ello, este documento se estructura en ocho capítulos, que a su vez contienen análisis generales y específicos para cada uno de los departamentos estudiados, y dentro de estos, se examina cada uno de los municipios seleccionados como casos de estudio. El primer capítulo describe la metodología utilizada en el estudio y las características de las zonas analizadas. El segundo describe la situación de la minería en dichas zonas. El tercero introduce el marco legal sobre el que se basa el estudio,
desde el contexto internacional hasta el nacional. El cuarto profundiza sobre los aspectos laborales que se relacionan con la seguridad y salud en el trabajo y que son determinantes para que esta pueda darse. El quinto trata sobre la seguridad y salud en el trabajo en la MAPE, con énfasis en las enfermedades y tipos de accidentes que se pueden presentar en minería. El sexto describe la situación del sistema de salud colombiano en general
y en las zonas analizadas en particular. El séptimo está dedicado a analizar las consecuencias de la MAPE en la salud de los menores de 18 años, un aspecto de especial relevancia por ser este un colectivo muy vulnerable y además, objetivo del proyecto Somos Tesoro. Por último, el capítulo de conclusiones y recomendaciones pretende sintetizar los resultados del estudio y, como su nombre lo indica, arrojar una serie de recomendaciones que permitan implementar acciones de mejora, tanto en la política pública como en la gerencia de las pequeñas empresas mineras.
Para observar en detalle diferentes manifestaciones de una misma problemática, este estudio se ha elaborado empleando la metodología de estudio de caso, de tal forma que se puedan alcanzar conclusiones amplias
y formular recomendaciones de mejora a partir del contraste, la comparación
y la identificación de elementos comunes y diferenciadores entre los casos seleccionados.
Se han escogido los ocho municipios en los que interviene el proyecto Somos Tesoro, ubicados en los departamentos de Antioquia y Boyacá que, adicionalmente, registran los mayores índices de accidentalidad minera en Colombia, según las cifras oficiales. Los municipios analizados también tienen una gran tradición y presencia minera, especialmente en oro y carbón.
Para la compilación de información, se realizó una amplia consulta de fuentes secundarias y estadísticas, que se acompañó con una labor de recolección de datos en fuentes primarias. Las fuentes secundarias consultadas incluyeron, entre otras, bases de datos oficiales del Gobierno colombiano, publicaciones académicas y estudios realizados en el marco del proyecto Somos Tesoro. Respecto a la recolección de datos primarios para este estudio en particular, durante el 2016 se realizaron 43 entrevistas a pequeños mineros, barequeros y algunos actores clave de los ocho municipios, dentro de los que se contaron funcionarios de las autoridades mineras, las alcaldías y hospitales locales.
Como fuentes secundarias utilizadas, el Estudio de Línea de Base del proyecto Somos Tesoro tuvo una especial relevancia, pues es el documento central sobre el que se basa esta publicación. Este es un análisis de la situación de la MAPE en los ocho municipios mencionados, realizada por ARM entre el 2014 y el 2015, en la que se buscó obtener información sobre el nivel de cumplimiento de requisitos laborales, económicos, administrativos, de seguridad y de obligaciones legales ante las autoridades minera y ambiental competentes (Alianza por la Minería Responsable 2015). En concreto, se indagó sobre una serie de requisitos cuyo nivel de cumplimiento fue evaluado mediante consultas tanto a los dueños como a los trabajadores de las minas. Los requisitos evaluados fueron los siguientes:
• Afiliación a seguridad social
• Exámenes ocupacionales
• Entrega y dotación de Elementos de Protección Personal (EPP)
• Copasst o vigía
• Capacitaciones e inducciones
• SG-SST
Para ello se realizaron encuestas a pequeños productores mineros de oro y carbón en aproximadamente 134 unidades mineras, 2 distribuidos en los ocho municipios de intervención del proyecto: El Bagre, Remedios, Zaragoza y Segovia en Antioquia y Sogamoso, Gámeza, Tópaga y Mongua en Boyacá.
Además, este documento se ha basado en la observación participante del equipo del proyecto Somos Tesoro, surgida de más de tres años del acompañamiento continuo a más de ochenta Unidades Mineras y recopilada en informes, reportes, resultados de talleres y en entrevistas informales a mineros que participan en él. De esta forma, se pretende transmitir los hallazgos de Somos Tesoro en materia de seguridad y salud en el trabajo y aportar conocimiento basado en una experiencia continuada y sistemática.
A partir de las fuentes mencionadas, se ha realizado un análisis inductivo
que busca arrojar conclusiones generales sobre la situación de la seguridad
y salud, y el cumplimiento de requisitos laborales en las zonas mineras analizadas.
Por último, es necesario mencionar que para el presente documento se tendrán en cuenta dos conceptos que, si bien de cierta forma se refieren a lo mismo, se nombran de distinta manera, como seguridad y salud en el trabajo y seguridad e higiene minera.
Cuando se habla de seguridad y salud en el trabajo (o salud ocupacional) se está haciendo referencia a todas las normas colombianas en materia de seguridad y de salud emitidas por el Ministerio de Trabajo y que hacen parte del desarrollo del ambiente laboral de los trabajadores de cualquier actividad económica en el país. En este caso, seguridad e higiene minera, también se refiere a las normas de seguridad y de salud expedidas por la misma cartera más la normatividad expedida por el Ministerio de Minas y Energía, de cara a requisitos de seguridad e higiene minera aplicada a esta actividad específica.
2 En el estudio de Línea de Base del proyecto Somos Tesoro participaron 53 unidades mineras en Sogamoso, Mongua, Tópaga y Gámeza (Boyacá), y 83 en El Bagre, Zaragoza, Segovia y Remedios (Antioquia). El estudio incluyó cuatro tipos de instrumentos de recolección de datos: un diagnóstico de seguridad e higiene minera (SHM), un diagnóstico de mina, un cuestionario dirigido a titulares mineros y otro a trabajadores mineros.
Para comprender el contexto de la MAPE en los municipios objeto de este estudio, y con ello su relevancia como manifestaciones de la situación de la seguridad y salud en la MAPE colombiana, a lo largo de este capítulo se describen las principales características de los departamentos y municipios analizados, comenzando por el caso de Antioquia y terminando con el de Boyacá.
2.1. El caso de Antioquia.
22 Descripción de los casos
PIB de Antioquia
Servicios financieros, inmobiliarios y empresaria- les; comercio, restaurantes y hoteles; industria manufacturera y servicios sociales y personales
Antioquia tiene 6’534.857 habitantes (Departamento Nacional de Planeación 2016), que representa el 13,6 % de la población nacional. En el plano económico, según datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el 68,9 % del PIB del departamento se distribuye en cuatro grandes grupos de actividad económica: servicios financieros, inmobiliarios y empresariales; comercio, restaurantes y hoteles; industria manufacturera y servicios sociales y personales; quedado un 31,1 % para otros sectores económicos dentro de los que se encuentra la minería con un porcentaje de participación del 2,3 % (Cámara de Comercio de Medellín 2015).
Al respecto, la minería se da gracias a la presencia de diversos minerales y materiales aprovechables y constituye una fuente económica relevante para el departamento. En la siguiente figura se advierte la relación de minerales explotados en Antioquia según UPM:
UPM Colombia y Antioquia
UPM Colombia
UPM Antioquia
Minerales explotados en Antioquia
6,7 % - 135 UPM
17.7 % - 358 UPM
75,8 % - 1.534 UPM
Figura 2. Cantidad de Unidades de Producción Minera y porcentaje por mineral explotado en Antioquia. Fuente: Censo minero 2011 (Ministerio de Minas y Energía 2012).
Descripción de los casos 23
Como se aprecia, en Antioquia se concentra un alto porcentaje (75,8 %) de
UPM dedicadas a la explotación de minerales metálicos como el oro, la plata,
el cobre, el hierro, el plomo y el ferroníquel, entre otros. Entre estos minerales,
el oro juega un papel predominante, pues según la información publicada en la página del Sistema de información Minero Colombiano (Simco), para el año 2016 Antioquia reportó una producción de 25.363 kilogramos de oro y ocupó el primer lugar entre todos los departamentos de Colombia, con el 41 % de la producción nacional (Sistema de Información Minero Colombiano 2016a).
Producción de Oro en Antioquia para el 2016
25.363 kg
Teniendo en cuenta los datos mineros y de producción de Antioquia, se puede deducir que esta actividad tiene una importancia económica considerable en el departamento, de la que depende una gran cantidad de personas que podría estar expuesta a una serie de riesgos asociados a su labor.
Para analizar la MAPE de oro se presentarán como caso de estudio los municipios de El Bagre, Zaragoza, Remedios y Segovia, ubicados en las subregiones Nordeste y Bajo Cauca del departamento. Como criterio
de selección se tuvo en cuenta el hecho de que estos municipios son los mayores productores de oro en el departamento, según los datos publicados por Simco en el 2015 (Sistema de Información Minero Colombiano 2016a),
y que allí el proyecto Somos Tesoro ha recopilado información por medio
de sus beneficiarios. En la siguiente tabla se muestra la producción de los
Tabla 1. Producción de oro en Antioquia y los municipios objeto de estudio en el 2016.
24 Descripción de los casos
Como se advierte en la tabla, la actividad minera tiene una alta incidencia en la economía de estos cuatro municipios, por lo que muchas personas dependen de ella directa e indirectamente. Esto se subraya en los planes de desarrollo municipal de 2016-2019 de Segovia (Municipio de Segovia 2016), Remedios (Alcaldía de Remedios 2016) y El Bagre (Alcaldía de El Bagre 2016), mientras que en el municipio de Zaragoza (Alcaldía de Zaragoza 2016), se menciona como una de las actividades económicas de relevancia. Su prevalencia es aún más fuerte en zonas rurales, donde se pueden encontrar casos en los que las personas canjean el mineral aurífero directamente por víveres y otros bienes.
Además, es importante mencionar que la minería de oro desarrollada en estos municipios presenta diferentes características, debido a su formación, ya que en algunos de ellos se encuentra oro de veta y en otros se encuentra en depósitos aluviales. Para su extracción se utilizan diferentes métodos como la maquinaria amarilla, 3 mediante el lavado de arenas o el empleo de herramientas manuales, neumáticas o eléctricas en el caso de la extracción subterránea. Se deduce también que estas zonas dependen del trabajo minero, que es una de las principales actividades económicas y que todos los trabajadores mineros se exponen a los riesgos inherentes a esta actividad.
Figura 3. Mina de oro en Segovia, Antioquia. ©ARM
3 Maquinaria amarilla se refiere a maquinara para trabajo pesado como retroexcavadoras, buldócer, etc.
Descripción de los casos 25
2.2. El caso de Boyacá.
PIB de Boyacá
Según datos del Departamento Nacional de Planeación (2016), la población del departamento de Boyacá es de 1’278.107 personas, que corresponden al 2,7 % de la población nacional. En esta región del país, la minería se desarrolla desde tiempos precolombinos y del subsuelo se extraen minerales como piedras preciosas, sal o carbón, entre otros (Medina de Pacheco 2006).
26 Descripción de los casos
Actualmente es un departamento que cuenta con una gran variedad de minerales aprovechados económicamente, como se muestra en la siguiente figura construida a partir de los datos obtenidos en el Censo Minero del 2011 (MinMinas 2012).
UPM Colombia y Boyacá
Minerales explotados en Boyacá
56,1 % - 1.487 UPM
1,4 % - 36 UPM metálicos
9,6 % - 254 UPM piedras
33,3 % - 881 UPM no metálicos
UPM Boyacá
Figura 4. Cantidad de Unidades de Producción Minera y porcentaje por minería de Boyacá.
Fuente: Censo minero 2011 (MinMinas 2012)
Como se ve en la figura, el carbón es uno de los minerales más extraídos y por ello, más importantes para la economía del departamento, con una producción en el 2016 de 3.129 millones de toneladas, correspondientes a poco más del 3 % de la producción nacional (Ministerio de Minas y Energía 2015b). Aunque su producción no es tan significativa, si se compara con cifras nacionales, el sector en el 2014 fue responsable del 6,4 % del PIB del departamento (DANE-Banco de la República 2015).
El carbón, desde el inicio de su explotación, ha sido utilizado para el consumo doméstico, más exactamente para la cocción de los alimentos cuando existían las estufas en las que el calor lo proporcionaban la madera seca y el carbón, gracias a sus características térmicas. La explotación de este mineral se desarrolló en su mayoría en Boyacá de manera subterránea, mediante la excavación de túneles de pequeñas dimensiones que permitían el paso de una sola persona, siguiendo el manto de carbón hasta donde el yacimiento o las condiciones de seguridad lo permitieran.
Descripción de los casos 27
En la actualidad el carbón es un elemento utilizado principalmente para dos fines: la generación de energía (calor) y, por su alto contenido de carbono, para procesos metalúrgicos. Ambos propósitos están dirigidos a industrias de gran escala que requieren de este material para su funcionamiento y para prestar un servicio a la comunidad en forma de energía eléctrica.
Boyacá y Cundinamarca son responsables de alrededor del 50 % del consumo
nacional de carbón (UPME 2006), lo cual indica que el mineral producido en
la zona es principalmente consumido dentro del mismo departamento. Como
ejemplo de ese consumo doméstico, es significativo el caso de la Central de Generación Térmica –Termopaipa– (Gensa), la mayor consumidora de carbón de la zona y, por tanto, la principal compradora del producto.
A pesar de que la pequeña minería del carbón en Boyacá se ha caracterizado
por su operación artesanal, a medida que ha pasado el tiempo se han ido mejorando los métodos utilizados para la extracción del mineral, como el uso de herramientas neumáticas, malacates eléctricos y otros equipos necesarios para la operación, así como mejores planeamientos mineros y mejores condiciones para los trabajadores que allí laboran.
Figura 5. Minero descargando carbón en su patio de acopio. ©ARM
28 Descripción de los casos
Figura 6. Malacate o malacarro.
Respecto a los métodos de extracción, debido a la naturaleza de la actividad, además de las herramientas manuales, en algunas minas es necesario utilizar equipos eléctricos como ventiladores para conducir aire limpio hacia los frentes ciegos o hacia los sitios donde la presencia de gases es considerable, así como los llamados “malacarros”, una versión artesanal de los malacates construidos a partir de vehículos antiguos. Las herramientas utilizadas hoy día en este tipo de actividad son principalmente la pica y la pala para el arranque, y las vagonetas o carretillas para el transporte del mineral.
Generalmente, este tipo de minería emplea poco personal y presenta bajos volúmenes de producción, lo que deriva en escasos rendimientos debido a la poca tecnificación de la operación y a los bajos precios del mineral.
Para analizar el caso del carbón en Boyacá se han seleccionado los municipios de Sogamoso, Gámeza, Tópaga y Mongua, que cuentan con una importante presencia de MAPE, altos niveles de informalidad y, a excepción de Sogamoso, tienen economías basadas en la agricultura, la ganadería y la minería. A continuación, se muestra una comparativa entre los volúmenes de producción y la población de los cuatro municipios (MinMinas 2015):
Descripción de los casos 29
Tabla 2. Datos de producción por municipio reportados en el 2016 (Simco) y población estimada por el DANE (2016)
3.129.200
90.511.989
Como se aprecia en la tabla, tres de los cuatro municipios registran una alta relación de producción de carbón con respecto a la población existente, lo que indica que la extracción de carbón es una actividad económica de especial relevancia para las personas de esta región. En concreto, el carbón es mencionado como la actividad económica principal en los planes de desarrollo 2016-2019 de los municipios de Tópaga (Alcaldía de Tópaga n. d.) y Gámeza (Alcaldía de Gámeza 2016), como el mineral con mayor participación en la extracción minera en el plan de desarrollo municipal 2016- 2019 de Sogamoso (Alcaldía de Sogamoso 2016), y en el caso del plan de desarrollo de 2016-2019 de Mongua (Alcaldía de Mongua 2016), se indica que la minería es una de las actividades económicas principales.
Finalizadas estas consideraciones preliminares sobre los municipios y departamentos seleccionados como casos de estudio, en el siguiente capítulo se abordará el marco legal en el que se ubican los análisis propuestos en este texto y que sirve de referencia para abordar la seguridad y salud en el trabajo minero.
3 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
De acuerdo con la declaración de principios de la Organización Mundial de la Salud (OMS), la salud es un estado de bienestar físico, mental y social pleno que va más allá de la simple ausencia de enfermedad. El trabajo, por su parte, sus tipologías y condiciones en las que se ejerce (herramientas y sustancias empleadas, ritmos y jornadas, entorno, etc.), interactúa con el cuerpo y mente de las personas de diversas formas, llegando en ocasiones a impactar en la salud (Betancourt 1999).
El objetivo de la salud ocupacional como disciplina, a partir de la identificación
de la relación existente entre salud y trabajo, es promover y mantener los más altos grados posibles de bienestar físico, mental y social de los trabajadores de todas las profesiones (OIT 1995). En décadas recientes, como respuesta a las demandas cada vez más apremiantes de la fuerza laboral global, se han creado organismos mundiales y regionales y se han desarrollado instrumentos con diversos alcances que buscan garantizar que el trabajo sea cada vez más
una fuente de bienestar y realización profesional tanto como personal, en lugar del origen de enfermedades y dolencias.
En el contexto internacional, los países se han preocupado por desarrollar
normativas acordes con los tratados internacionales que acogen y responden
a las demandas y necesidades de su población trabajadora. Teniendo en
cuenta que, según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), anualmente unos dos millones de personas pierden la vida a causa de enfermedades y accidentes laborales (OIT 2016), es evidente la importancia de los esfuerzos que apuntan a hacer cada vez más comprensivos e íntegros los textos legales e instrumentos de derecho internacional relacionados con el tema.
El sector minero por su parte, se caracteriza por ser diverso en términos de escalas, métodos de explotación, capacidades organizacionales y financieras, entre otras cuestiones. Esta diversidad hace que las condiciones de trabajo de las personas que lo integran varíen radicalmente de un caso a otro y que se mantengan condiciones muy particulares que definen al sector, como por
32 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
ejemplo, su desarrollo en condiciones extremas y lugares remotos, teniendo que afrontar múltiples riesgos derivados de la misma naturaleza de la labor.
Este capítulo se propone abordar desde lo global, pasando por lo regional, hasta llegar a lo nacional, para el caso colombiano, los organismos y cuerpos legales relacionados con la salud, seguridad e higiene del sector minero, a partir de un enfoque histórico. Para ello se analizarán en primer lugar, las normas que tienen que ver con el tema en general, y en segundo lugar, los textos y organismos que regulan de manera específica el sector minero y de pequeña minería. A tal efecto se dará inicio con un breve recuento del origen y evolución histórica y social de este tipo de normas.
3.1. Origen y desarrollo de la normativa en salud, seguridad e higiene laboral en el mundo
Históricamente, fue durante el periodo de transición desde el modelo feudal hacia el modelo capitalista de producción que empezó a emerger el debate en torno a la relación existente entre trabajo y enfermedad. A lo largo de los cinco siglos que tomó la culminación de dicha transición –del XIV al XIX, aproximadamente– fue ganando legitimidad la preocupación –expresada en primer lugar por profesionales de la medicina y científicos sociales– por el carácter riesgoso y precario de las labores industriales y del campo que impactaban negativamente en las condiciones de salud de la emergente clase trabajadora (Abrams 2001).
Se establecen numerosos organismos multilaterales de orden global y regional que abogan por la salud y seguridad ocupacional.
Comienzan a investigar enfermedades relacionadas con diversos campos de trabajo.
Se crea la OIT, los estados comienzan a adoptar los convenios emanados de la misma.
Promulgación en Estados Unidos de La Ley de Normas Justas de Trabajo.
Se extiende la hipótesis de que las enfermedades laborales, al ser producidas socialmente son a todas luces prevenibles.
Convenio 176 de 1995
En el contexto recién descrito, los antiguos siervos feudales, al verse libres del dominio de sus señores y con su fuerza de trabajo como única propiedad, se vieron abocados a las crecientes metrópolis en las que accedían a someterse
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 33
a extensas jornadas de trabajo –que llegaban a extenderse por más de 14
horas, seis días a la semana– (Abrams 2001), en condiciones riesgosas, a cambio de exiguos salarios que apenas eran suficientes para sobrevivir.
Desde esos primeros años hasta la actualidad, la presión social ejercida por obreros, activistas, manifestantes y académicos ha sido clave en el impulso de reformas que establezcan condiciones adecuadas para ejercer los diversos oficios y profesiones y, en general, en la reivindicación del derecho de los trabajadores a obtener bienestar de sus trabajos en lugar de dolencias y enfermedades.
A partir del siglo XV empiezan a tomar fuerza, bajo el manto de la llamada
medicina social, investigaciones que analizan enfermedades relacionadas con diversos campos de trabajo, especialmente en el sector minero y se publican obras sobre las dolencias pulmonares de los obreros que extraían oro de minas subterráneas. Durante este periodo también se documentaron en detalle casos de intoxicación de obreros del sector extractivo aurífero y de carbón, con mercurio, plomo, ácido nítrico y otras sustancias (Abrams 2001).
Desde entonces y hasta el siglo XIX, el concepto de salud ocupacional se construyó en el marco de la relación entre capital y trabajo, en virtud de la hipótesis según la cual las enfermedades laborales, al ser producidas socialmente (esto es, al originarse de relaciones sociales derivadas del sistema de producción), son a todas luces prevenibles (Carvalho y Buss 2008). Entonces, se empezó a proponer que el trabajo podía y debía ser fuente de bienestar y felicidad, no de enfermedad y miseria.
La consolidación de la clase trabajadora en Europa y Estados Unidos trajo consigo manifestaciones y huelgas que poco a poco consiguieron el establecimiento de jornadas laborales más justas, primero de diez y luego de ocho horas, así como compensaciones económicas por accidentes y
enfermedades incapacitantes. Uno de los principales hitos de esa lucha fue
la promulgación en Estados Unidos de La Ley de Normas Justas de Trabajo
(Fair Labor Standards Act - FLSA), en 1938.
Las guerras mundiales dieron un nuevo impulso al establecimiento de normas laborales. Como parte del Tratado de Versalles que puso fin a la Gran Guerra en 1919, se creó la OIT, reflejo de la convicción de los firmantes de que la justicia social era esencial para alcanzar una paz universal y permanente (OIT 2016). Durante las primeras décadas de existencia del organismo, la mayoría de los Estados acogió en buena medida sus convenios y para la Segunda Posguerra, se suscribieron los más trascendentales pactos, declaraciones y convenciones de ámbitos globales y regionales, que agrupaban contenidos laborales fundamentales (Bedoya 2008).
En el desarrollo de toda esta construcción histórica, a lo largo de las últimas tres décadas se han establecido numerosos organismos multilaterales en los órdenes global y regional que abogan por la salud y seguridad ocupacional.
Todo eso se ha dado en el marco de un contexto internacional cambiante en el que acuerdos y entidades de índole económica –como los tratados de libre comercio y organismos como la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE)–, tienen cada vez más injerencia en
las decisiones de las diversas naciones en relación con el bienestar de su población empleada (Pickvance 2012).
El sector minero, de manera específica, ha estado en el centro de atención
del debate en torno a la seguridad, salud e higiene en el trabajo desde el nacimiento de la disciplina. Los primeros textos dedicados al análisis de enfermedades laborales se ocuparon del sector y los mineros de carbón ingleses, de manera particular, lideraron múltiples manifestaciones que fueron indispensables en la conquista de mejores condiciones laborales para los trabajadores del mundo.
En el desarrollo de normativas que aborden los retos de la actividad ha sido clave poner en consideración su carácter diverso, cuyas unidades productoras pueden variar radicalmente en sus dimensiones, capacidades y métodos de explotación y mantener en todo caso entornos laborales complejos y riesgos múltiples (OIT 1994).
La OIT en sus consideraciones previas a la aprobación del convenio 176 de 1995 sobre seguridad y salud en las minas, trajo a cuenta cifras como la de 1990, cuando se registraron 10.400 muertes en el sector minero, que representaron más del 60 % del total de las muertes causadas por accidentes laborales durante ese año (Rodríguez 2009).
De esta forma, hace menos de un cuarto de siglo existen en el mundo conjuntos de normas que a nivel nacional, se ocupan particularmente del sector minero
artesanal y de pequeña escala. Esto evidencia que durante siglos, la actividad ha venido ejerciéndose de manera precaria y no monitoreada por autoridad alguna, lo cual es más grave si se considera su carácter intensivo en cuanto
continuación, se traerán a cuenta las principales entidades internacionales
regionales que se ocupan del tema de la salud y seguridad en el trabajo,
al igual que los más relevantes instrumentos de política en relación con la
disciplina y, en especial, su aplicación al sector minero.
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 35
3.2. Organismos e instrumentos relevantes del orden global
A nivel global, los esfuerzos organizativos y normativos que apuntan a la protección de la salud en el lugar de trabajo tienen como fundamento jurídico su identificación como parte de los derechos humanos a la salud y la seguridad personal (Levy 2012). La Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha servido como paraguas a las principales iniciativas que se ocupan del tema, especialmente a partir de su compromiso con los derechos humanos expresado desde la misma Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.
Dentro de las entidades más sobresalientes que velan por la seguridad y salud de los trabajadores en el mundo se encuentran:
Fue fundada al finalizar la Primera Guerra Mundial (1919), a partir de una visión según la cual una paz duradera y universal solo puede ser alcanzada cuando esta se fundamenta en el trato decente de los trabajadores. Sus objetivos principales son promover los derechos laborales, fomentar oportunidades de trabajo decente, mejorar la protección social y fortalecer el diálogo al abordar los temas relacionados con el trabajo (OIT 2016). Además, la OIT se convirtió en el primer organismo especializado de la ONU en 1946.
Desde su fundación, el tema de la seguridad y salud en el trabajo ha constituido una parte esencial de la labor de este organismo, incluidas sus actividades normativas (OIT 2004).
Conformada el 7 de abril de 1948 al entrar en vigor su Constitución, es la autoridad directiva y coordinadora en asuntos de sanidad internacional en el sistema de las Naciones Unidas. Está conformada por 192 Estados miembros. Lidera temas de salud en el sistema internacional; participa en alianzas en el caso de requerirse acciones internacionales conjuntas; determina e impulsa líneas de investigación relevantes; promueve la producción y divulgación del conocimiento y, finalmente, formula propuestas de política pública y define normas y patrones, haciendo seguimiento a su puesta en práctica global.
36 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
El Comité conjunto OIT/OMS sobre salud y seguridad en el trabajo
Fundado en 1946, se encarga de prestar asistencia técnica en la realización de estudios de salud laboral y generar y divulgar conocimiento sobre la temática.
La OCDE (OECD n. d.) fue establecida en 1961 y agrupa a 34 países miembros. Su misión es promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del mundo.
Desde su Dirección de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales, la OCDE hace recomendaciones de política que deben ser adoptadas por los Estados miembros o que estén en proceso de adhesión, al igual que guías de buenas prácticas que pueden ser aplicadas voluntariamente.
Por otro lado, los principales instrumentos del derecho internacional que se ocupan del tema son:
Tabla 3. Principales instrumentos internacionales
Instrumento/año
Se consagra en ella el derecho al empleo y a “unas condiciones equi- tativas y satisfactorias de trabajo” (arts. 23, 24 y 25).
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les/1966
Reconoce a todos los trabajadores el derecho a la seguridad y la higie- ne en el trabajo precisando el dere- cho a unas condiciones laborales equitativas y satisfactorias incluyen- do consideraciones sobre salarios y horas de trabajo (art. 7). Su artículo 12 pone de manifiesto la vinculación entre otros enunciados de los dere- chos humanos y la protección de la salud y seguridad en el trabajo.
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 37
Convención Internacio- nal sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer/1979
Afirma que “el derecho al trabajo es un derecho inalienable de todos los seres humanos” y establece “el de- recho a la protección de la salud y
unas condiciones de trabajo segu-
ras, incluida la protección de la fun- ción reproductora” (art. 11). Prohíbe “el despido y la imposición de san- ciones con motivo de ausencia por
maternidad” (Art. 11.2).
Prevé la adopción de una política nacional comprensiva sobre segu-
ridad y salud en el trabajo y busca que los gobiernos y empresas im- plementen acciones para promover
Convenio 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores (1981) y su Protocolo del 2002
El protocolo exige el establecimiento
revisión periódica de los requisitos
procedimientos para el registro y la notificación de los accidentes y las enfermedades en el trabajo, así como la publicación de estadísticas anuales conexas (OIT 2016).
Convenio 161 sobre los servicios de salud en el
Regula el establecimiento de ser- vicios de salud en el ámbito de la empresa y les asigna funciones esencialmente preventivas y la res- ponsabilidad de aconsejar al em- pleador, a los trabajadores y a sus representantes acerca del mante- nimiento de un ambiente de trabajo seguro y saludable.
trabajo/1985
Convenio 187 sobre el marco promocional para la seguridad y sa- lud en el trabajo/2006
Tiene por objeto promover una cul- tura de prevención en materia de seguridad y salud con miras al logro progresivo de un medio de trabajo seguro y saludable. Exige que los Estados ratificantes desarrollen, en consulta con las organizaciones de empleadores y trabajadores más re- presentativas, políticas, sistemas y programas nacionales de seguridad
38 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
Declaración de Al- ma-Ata sobre asisten- cia primaria/1978
Dentro de las medidas de aplicación práctica de los acuerdos de esta de- claración en el ámbito de la salud y seguridad en el trabajo se incluye el desarrollo de los servicios de salud laboral en el marco de las estrate- gias nacionales e internacionales.
Declaración de Pekín sobre Salud Laboral para Todos/1994
Defiende la aplicación de “nuevos programas y estrategias a la salud laboral en todo el mundo” y afirma que los programas de salud laboral “no constituyen una carga, sino que producen unos efectos positivos en la productividad de las empresas y de la economía nacional” y, por tan- to, se asocian a la idea del desarro- llo sostenible.
Plan de acción mundial sobre la salud de los trabajadores 2008-
Trata todos los aspectos relaciona- dos con la salud de los trabajadores, incluidas la prevención primaria de los peligros laborales, la protección y promoción de la salud en el lugar de trabajo, las condiciones de em- pleo y la mejora de la respuesta de los sistemas de salud a la salud de los trabajadores.
Fuente: elaboración propia a partir de Levy (2012) y de los sitios web de la OIT, la OMS y la ONU.
3.3. Instrumentos particulares del sector minero y de pequeña minería
En el caso específico del sector minero, la OIT ha hecho considerables esfuerzos para mejorar el trabajo y la vida de los trabajadores de esa industria desde la adopción del Convenio sobre las horas de trabajo en la minería (N.° 31) en 1931. Durante los últimos 50 años, en las reuniones tripartitas sobre minería del organismo, se han estudiado numerosas cuestiones relativas a la actividad, que van desde el empleo, las condiciones de trabajo y la formación, hasta la salud y la seguridad y las relaciones laborales (Jennings 2012).
En el marco de esos esfuerzos, en 1995 se adoptó el Convenio 176 sobre seguridad y salud en las minas, instrumento basado en la consideración de que los peligros y riesgos que afrontan los mineros son particulares y que las normas anteriores de la OIT sobre salud y seguridad profesional y
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 39
legislaciones existentes en muchos países, resultaban inadecuadas para afrontar las necesidades específicas de la minería (Jennings 2012).
El Convenio dispuso que las naciones firmantes (Colombia no se encuentra dentro de ellas), debían formular y aplicar una política nacional coherente de seguridad y salud para el sector minero que, para garantizar su efectividad, debía integrarse a las legislaciones nacionales y contar con la supervisión de una autoridad competente encargada de revisarla periódicamente (Rodríguez 2009).
Finalmente, el sector minero artesanal y de pequeña escala ha sido objeto de atención de la OIT mediante su Programa de Actividades Sectoriales, que presta atención a los 22 sectores productivos más relevantes a nivel mundial, siendo uno de ellos la minería (OIT 2002). En el marco de tal programa y en preparación de la “Reunión tripartita sobre los problemas sociales y laborales de la minería de pequeña escala”, que se celebró en Ginebra entre el 17 y el 21 de mayo de 1999, se preparó un informe base a partir del cual se adoptaron una serie de conclusiones sobre el sector en sus aspectos de seguridad y salud, género, trabajo infantil, legislación, relaciones con la gran minería y funciones de la OIT con relación al tema.
En cuanto a seguridad y salud en el trabajo, las conclusiones de la citada reunión fueron las siguientes:
1. La seguridad y salud en el trabajo son cuestiones importantes para las pequeñas explotaciones mineras y sus comunidades. La falta de datos fiables y las dificultades que plantea su recopilación obstaculizan aún más el desarrollo de programas eficaces de asistencia y la mejora de los resultados en materia de seguridad y salud. Pese a ello, se conocen bien los problemas principales de seguridad y salud que se plantean.
2. En el cumplimiento de sus obligaciones, los gobiernos deberían establecer un sistema de notificación efectiva de los resultados conseguidos en materia de seguridad y salud en la minería de pequeña escala. En esta tarea, los gobiernos deberían hacer hincapié en invertir en la prevención de accidentes y enfermedades.
3. Las empresas mineras y organizaciones de trabajadores que han desarrollado métodos eficientes y eficaces en relación con su coste para la recopilación y el análisis de datos, deberían compartir estos métodos con los gobiernos que están abordando la cuestión de la minería de pequeña escala.
4. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores deberían colaborar con las pequeñas explotaciones mineras y comunidades vinculadas, con el fin de que comprendan mejor, mediante ejemplos apropiados, las ventajas que ofrece la explotación de las minas en condiciones de seguridad y salud.
5. Deberían
40 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
las directrices de la OIT con el fin de contribuir a la elaboración o el perfeccionamiento de programas de formación y educación en materia de seguridad y salud en el trabajo.
6. La ratificación y aplicación del Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176) es un medio importante para mejorar la seguridad y la salud en el trabajo en la minería de pequeña escala (OIT 2002).
En la reunión también se asumieron lo siguientes compromisos:
1. Promover el diálogo tripartito para mejorar las condiciones de trabajo del sector minero de pequeña escala.
2. Aunar e incrementar los esfuerzos para que los Estados miembros adhieran al Convenio 176 sobre seguridad y salud en las minas.
3. Garantizar que el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC, por sus siglas en inglés) se extienda a los países en los que este flagelo es común en el sector minero de pequeña escala.
4. Trabajar, en conjunto con otros organismos multilaterales como el Banco Mundial, para promover y garantizar que en los procesos de formulación de políticas para el sector de pequeña minería se consulte apropiadamente a representantes de los trabajadores y empleadores.
5. Intensificar el trabajo de investigación y monitoreo en relación con la aplicación de los convenios fundamentales de la OIT en el sector de pequeña minería en el mundo (OIT 1999).
3.4. La normativa en seguridad y salud regional
En el ámbito regional, organizaciones como la Unión Europea (UE), la Liga Árabe, el Consejo de Estados Nórdicos, el Mercosur, la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), entre otras, se encargan de cuestiones relacionadas con la salud y seguridad en el trabajo por medio de comisiones especializadas. Así, por ejemplo, la UE cuenta con una Agencia de información para la seguridad y salud en el trabajo (EU-OSHA); la Liga Árabe se agrupa en la Organización Árabe del Trabajo; la CAN tiene un Consejo Consultivo Laboral Andino y el Mercosur, una Comisión intergubernamental de salud ambiental y del trabajador, solo por nombrar algunos casos.
La OMS, de manera particular, cuenta con oficinas regionales como la Organización Panamericana de la Salud (OPS); la Oficina Regional para Europa (EURO); la Oficina Regional para Asia Sur-Oriental (SEARO); la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental (EMRO); la Oficina Regional
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 41
para el Pacífico Occidental (WPRO) y la Oficina Regional para África (AFRO). Estas se ocupan del tema de salud e higiene ocupacional en conjunto con otras agencias especializadas.
Tabla 4. Principales instrumentos regionales/América
Instrumento / año
Declaración Americana de los Derechos y De- beres del Hombre/1948 (OEA 2015)
Señala que toda persona tiene de- recho a trabajar en condiciones dig- nas y a recibir una remuneración en relación con su capacidad, que le asegure un nivel de vida convenien- te. Consagra el derecho a la seguri- dad social (arts. XIV, XVI y XVII).
Afirma que el trabajo es un dere- cho y un deber social que “otorga dignidad a quien lo realice y debe prestarse en condiciones que, in- cluyendo un régimen de salarios
Protocolo de Buenos Aires/1967 (OEA 2014)
justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su ve- jez o cuando cualquier circunstancia
prive de la posibilidad de trabajar”
(art. IX).
Protocolo de San Salvador Adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos/1988 (ONU n. d.)
Cuatro de sus artículos se refieren
lo laboral (6, 7, 8 y 9): al derecho
al trabajo, a condiciones justas, equitativas y satisfactorias en su de- sarrollo, los derechos sindicales y el derecho a la seguridad social.
Decisión 584 y Resolu- ción 957. Instrumento y Reglamento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo/2005 (Comuni- dad Andina 2005)
Parte de la consideración de que “uno de los elementos esenciales para alcanzar el objetivo de un tra- bajo decente es garantizar la pro- tección de la seguridad y la salud en el trabajo” y contiene lineamien- tos al respecto.
*Colombia es parte de la CAN
Fuente: elaboración propia a partir de Bedoya 2008 y sitios web de la OEA y la CAN.
42 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
Los principales instrumentos regionales relacionados con el tema de seguridad
y salud en el trabajo en América son, entre otros: La Carta Social Europea
de 1965, la Directiva Marco sobre salud y seguridad en el trabajo de la Unión
Europea de 1989 y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981, constituyen instrumentos regionales de otras latitudes.
Establecido ya el contexto histórico y normativo en el que se inserta la legislación colombiana sobre seguridad e higiene ocupacional en el sector minero, se abordará ese conjunto político y normativo.
De acuerdo con expertos, la normativa actual colombiana en lo que concierne
a la protección de la salud y seguridad de los trabajadores, es una de las
más avanzadas y comprensivas del mundo. A pesar de esto, Colombia se ha caracterizado por experimentar dificultades en la aplicación de las medidas que hacen parte del sistema. Esto como consecuencia de lo que se percibe como una falta de eficiencia y mayor trabajo en prevención (Lizarazo et al 2011). Con el objetivo de comprender esa situación y como preámbulo al compendio normativo que también se presentará, a continuación se desarrollará un breve recuento de la evolución de la legislación y de las instituciones colombianas que se encargan de la salud, seguridad e higiene ocupacional.
Revisando la historia del país, no fue sino hasta el siglo XX que empezaron a emerger en la agenda pública colombiana conceptos relacionados con la protección de la población trabajadora ante los riesgos laborales; y a partir de ellos, empezaría a construirse un camino hacia el establecimiento de un régimen formal en la materia, proceso que tomaría alrededor de un siglo (Arango et al 2013).
La primera ley del país al respecto se promulgó en 1915, resultado del impulso que dio al tema el político liberal Rafael Uribe Uribe.Esta ley contenía consideraciones sobre la accidentalidad laboral y las enfermedades profesionales. La aparición tardía de este tipo de legislación se atribuye históricamente a la poca importancia que se daba en el país al papel de los obreros, al igual que a sus derechos y
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 43
deberes, así como al sistema de producción precario, basado en mano de obra barata, que predominaba (Lizarazo et al 2011).
Los textos legales históricos más relevantes de esta primera etapa de interés
por la salud, seguridad e higiene ocupacional en Colombia fueron:
Reglamentó el concepto de
higiene y sanidad para
empleados y empleadores.
estableció auxilios de
cesantías, vacaciones y
regló la contratación laboral.
Se creó por primera vez una
protección social en el país.
Se establecieron seguros
de vida colectivos para
Se creó el seguro
obligatorio y estableció
indemnizaciones para
Se promulgaron los
fundamentos del Código
Sustantivo del Trabajo y
Figura 7. Leyes colombianas relacionadas con la salud y seguridad laboral, primera mitad del siglo XX
Fuente: elaboración propia a partir de Lizarazo et al 2011.
Teniendo como base y punto de partida este conjunto normativo, sería a partir de 1945 que el sistema colombiano de seguridad, salud e higiene laboral se desarrollaría de manera decidida, especialmente tras la aprobación en ese año de la Ley General del Trabajo (Congreso de la República 1945), por la cual se promulgaban disposiciones relativas a las convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de los asuntos laborales (Ayala 1999). De ahí en adelante se dieron otros pasos importantes como la creación del Instituto de Seguros Sociales en 1946, mediante la Ley 90 y la creación de la Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial en 1948, por medio del Acto Legislativo N°. 77 (Lizarazo et al 2011).
Todos estos desarrollos se encargaron de acabar con el esquema de las llamadas “prestaciones patronales” que se aplicaban en el país, que se basaban en los supuestos de la caridad católica y ponían a los trabajadores en una grave situación de precariedad y desamparo (Kalmanovitz 2010).
Desde el último cuarto del siglo XX y durante las primeras décadas del siglo actual, los temas relacionados con la salud, seguridad e higiene en el trabajo vienen ganando especial relevancia en Colombia en un proceso paralelo al “desarrollo a nivel global de una mayor conciencia sobre la obligación de los Estados en la protección de los trabajadores como garantía de progreso de la sociedad” (Lizarazo et al 2011, pág. 39). Este fenómeno ha traído consigo una actualización general y permanente del marco normativo relacionado, a partir de
44 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
los lineamientos de los sistemas alemán y británico principalmente, recogiendo concepciones modernas del riesgo ocupacional, la prevención y el control.
Leyes como la 9 de 1979, considerada la primera manifestación legislativa real del interés del Gobierno por proteger la salud de los trabajadores, al reconocerla como una condición indispensable para el desarrollo socioeconómico del país, evidencian el cambio que empezó a darse desde lo legal y también en la cotidianidad de las relaciones entre empleadores y trabajadores.
Al definir el trabajo como derecho y obligación social que goza, en todas sus modalidades, de la protección estatal e instituir la seguridad social como mecanismo de satisfacción de necesidades sociales de carácter público al que tienen acceso todos los ciudadanos, la Constitución de 1991 sentó las bases sobre las cuales debería desarrollarse la seguridad social en el país.
Esos lineamientos fueron interpretados por normas como la Ley 100 de 1993 y el Decreto-Ley 1295 de 1994, que dieron origen al Sistema General de Riesgos Profesionales, encargado de crear y promover una cultura de prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, rompiendo con el enfoque en la reparación que se había mantenido en el país hasta entonces y dando paso a la intervención de privados en la prestación de servicios que solían estar en cabeza exclusiva del Estado (Arango et al 2013).
Si bien los principios de tal sistema debían ser la universalidad y la integralidad, este ha sido objeto de diversas críticas –especialmente por su escasa cobertura–, 4 lo que evidencia que la evolución del sistema de seguridad y salud laboral en Colombia no ha sido un proceso de mejora continua, sino que ha atravesado periodos de retrocesos y aprendizaje que se extienden hasta el día de hoy.
Tabla 5. Leyes colombianas relacionadas con la salud y seguridad laboral. 1945-2000.
Ley/Decreto/Resolución
Ley General del Trabajo, por la cual se promulgaban disposi- ciones relativas a las convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de los asuntos laborales.
Crea el Instituto de Seguros Sociales.
4 En el 2013, solo el 38,2 % de la población ocupada del país, es decir, aquellas personas económicamente activas que participan con su trabajo en la producción de bienes y servicios estaba afiliada a una ARL (Zambrano 2013; ENS 2014).
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 45
Acto Legislativo 77 de 1948
Crea la Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial.
Reconoce la salud de los trabajadores como una condición indispensable para el desarrollo socioeconómico del país cuya preservación y conservación son actividades de interés social y sanitario en la que participarán el Gobierno y los par- ticulares.
Resolución 2400 de 1979. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Reglamento de seguridad. Describe con detalle los requisitos que se deben tener en cuenta para la prevención de acciden- tes y enfermedades laborales en una actividad económica.
Resolución 8321 de 1983. Ministerio de Salud
Contiene normas sobre la protección y conservación de la audición, la salud y el bienestar de las personas.
Establece la creación de comités de salud ocupacional.
Resolución 2013 de 1986. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Reglamenta la organización y funcionamiento de los Comités de Medicina, Higiene y Seguridad Industrial en los lugares de Trabajo, actualmente Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo (Copasst).
Establece tablas de evaluación de incapacidades resultantes de accidentes de trabajo.
Resolución 1016 de 1989. Ministerios de Trabajo, Seguridad Social y Salud
Reglamenta la organización, funcionamiento y forma de los programas de salud ocupacional que deben desarrollar los empleadores en el país, hoy enmarcados en el Sistema de Gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo.
Crea el Sistema General de Riesgos Profesionales.
Establece la tabla de enfermedades profesionales.
• Reglamenta y desarrolla el Sistema General de Riesgos Profesionales.
• Describe todas las actividades que deben desarrollar las Administradoras de Riesgos Profesionales ARP, hoy llama- das administradoras de riesgos laborales (ARL) y también los requisitos que deben cumplir los empleadores en los temas de riesgos.
46 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
Principales leyes y normativa actual
El marco legal vigente que se ocupa de la seguridad y salud laboral en Colombia está integrado por cerca de una decena de leyes y decretos, la mayoría de ellos promulgados en los últimos 15 años y algunos otros originales de la década de los noventa. En ellos se regulan cuestiones como el funcionamiento del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo y sus sistemas integrados de riesgos profesionales y salud ocupacional (Decreto-Ley 1295 de 1994, Decreto-Ley 1562 del 2012 y Decreto 1443 del 2014); la conformación, funciones e integrantes de los Copasst (Resolución
de 1986); la obligatoriedad de los exámenes ocupacionales (Resolución
del 2007 del Ministerio de Protección Social); la clasificación de las
actividades económicas según su riesgo (Decreto 1607 del 2002) y las actividades consideradas como peores formas de trabajo infantil por ser nocivas para la salud y la integridad física o psicológica de los menores de
Tabla 6. Marco normativo vigente en Colombia en relación con la salud y seguridad en el trabajo
Ley(es)/Decreto(s)/ Resolución(es)
Resolución 1016 de 1989 (Ministerios de Trabajo, Seguridad Social y Salud); Decreto Ley 1295 de
1994; Decreto Ley 1562 del 2012 y Decreto 1443 del
Estos cuatro elementos norman el funcionamiento del actual Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST) y han evolucionado desde el establecimiento de los primeros lineamientos del
sistema de riesgos profesionales, pasando por la re- gulación de programas de seguridad ocupacional y
la aplicación de diversas modificaciones, hasta llegar
a la disposición definitiva de medidas para la imple-
mentación del SGSST.
Resolución 2013 de 1986 (Ministerios de Trabajo, Seguridad Social y de Salud).
Reglamenta la organización y funcionamiento de los Copasst, que deben establecerse en las empresas que cuenten con diez o más trabajadores.
Resolución 2346 del 2007 (Ministerio de Salud y Protección social).
Regula la práctica de evaluaciones médicas ocupa- cionales y exige que sean obligatorias.
Decreto 1607 del 2002.
Clasifica las actividades económicas según su ries- go. La norma permite establecer el nivel de riesgo
que debe cotizar una empresa/organización a las
Decreto 1072 del 2015.
Decreto único de trabajo que recoge todas las nor- mas anteriormente nombradas y otras más, referen- tes a temas laborales.
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 47
Resolución 3597 del 2013 (Ministerio del Trabajo).
Actualiza y señala las actividades consideradas Peo- res Formas de Trabajo Infantil (PFTI) en Colombia, y establece una clasificación de las actividades pe- ligrosas, así como de las condiciones de trabajo no- civas para la salud y la integridad física o psicológica de personas con menos de 18 años de edad.
Fuente: elaboración propia a partir de la normatividad indicada.
Normatividad vigente en seguridad y salud ocupacional en el sector minero
Por sus características particulares el sector minero ha sido objeto de desarrollos normativos específicos en materia de seguridad, salud e higiene laboral. En atención a su alta probabilidad de accidentalidad y enfermedades laborales, se considera una actividad de alto riesgo, lo cual es corroborado por cifras como las siguientes, reportadas en el 2012 por las Administradoras de Riesgos Profesionales al Ministerio de Salud y Protección Social:
• 23.315 accidentes de trabajo se presentaron ese año en el sector de minas, que en términos porcentuales correspondió al 3,82 % del total de accidentes calificados en el Sistema de Riesgos Laborales.
• El número de muertes reportadas en el sector fue de 93, correspondientes al 10,85 % del total.
• El número de enfermedades calificadas como laborales en la actividad minera fue de 303, que corresponden al 3,18 % del total calificado en el Sistema (MinTrabajo 2013).
Salud e higiene laboral en el sector de la minería, 2012
48 Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia
De acuerdo con los resultados del censo realizado por el Ministerio de Minas en el 2011, 72 % de las Unidades Mineras censadas manifestó no efectuar ningún tipo de acción en materia de seguridad, higiene y salud ocupacional.
El porcentaje llega al 84 % entre las UPM sin título y de las que sí cuentan
con un derecho minero, solo el 50 % tiene un sistema implementado que se
encarga del tema (MinMinas 2012).
Seguridad, higiene y salud ocupacional 2011
El 72 % de las Unidades Mineras censadas por el Gobierno colombiano manifestó no efectuar ningún tipo de acción en materia de seguridad,
El 84 % de las Unidades Mineras que no cuenta con un derecho minero, no tienen un sistema implementado.
De las Unidades Mineras que sí cuentan con un derecho minero, solo la mitad tiene un sistema implementado que se encarga del tema.
Esta realidad es preocupante. Si se espera que los desarrollos legales sean efectivos, deben acompañarse de amplios programas de sensibilización y capacitación, en sintonía con los esfuerzos que hace la Agencia Nacional de Minería (ANM), por realizar visitas regulares de seguimiento y verificación al cumplimiento de las normas de seguridad minera en los distintos departamentos y municipios.
La primera norma que reguló el manejo de los temas de seguridad, salud e higiene minera en el país data de 1987. Se trató del Decreto 1335 o
Reglamento de Seguridad e Higiene Minera bajo tierra que permaneció como
única norma específica para la actividad hasta 1993, cuando fue aprobado
Decreto 2222 que reglamentó la seguridad e higiene en la minería a cielo
abierto. En 1994 el Decreto 035 se encargó además de disponer requisitos de un carácter más general en materia de seguridad minera, medidas y procedimientos de aplicación.
A partir de la promulgación del Código de Minas (Ley 685 del 2001), que
dispone todos los requisitos generales para la solicitud, ejecución y cierre del
proceso minero en Colombia, empezaron a aparecer otras leyes específicas, como el Decreto 2090 del 2003, que estableció un régimen pensional especial para actividades de alto riesgo, entre ellas la minería subterránea. Las más recientes disposiciones aprobadas para el sector son, finalmente, el Decreto
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 49
2655 del 2014, que estableció un plazo extendido para la aplicación del régimen pensional especial y amplió su cobertura y el Decreto 1886 del 2015 que derogó el anterior reglamento de salud e higiene minera para actividades subterráneas y estableció uno nuevo con requisitos adicionales.
Todas estas leyes y decretos dictaminan las medidas que deben tomarse en las operaciones mineras de gran, mediana y pequeña escalas en materia de seguridad e higiene. Esto debido a que no existen diferenciaciones entre escalas que establezcan obligaciones específicas para cada una sino que todas las operaciones, desde las más grandes y mecanizadas hasta las más pequeñas, deben cumplir con la norma.
Tabla 7. Marco normativo vigente en Colombia en relación con la salud y seguridad laboral del sector minero.
Ley(es)/Decreto(s)/Resolución(es)
Decreto 035 de 1994, seguridad minera y Ley 685 del 2001 (Código de Minas)
Decretos 1886 del 2015.
Decreto 2222 de 1993.
Régimen pensional especial en Colombia para las activi- dades de alto riesgo, incluyendo la minería subterránea
Decretos 2090 del 2003 y 2655 del 2014.
A partir del lineamento consagrado en el artículo 97 del Código de Minas que impone a las empresas mineras el deber de adoptar y mantener medidas, personal y medios materiales que preserven la vida e integridad de quienes están vinculados a la ejecución de obras y trabajos de explotación minera –de conformidad con las normas vigentes sobre seguridad, higiene y salud ocupacional–, se desprenden exigencias puntuales como las siguientes:
• Afiliar a los trabajadores dependientes y a los trabajadores independientes cuando haya lugar, al Sistema General de Seguridad Social Integral (salud, pensiones, riesgos laborales) y pagar oportunamente los respectivos aportes y los parafiscales.
• Organizar y ejecutar de forma permanente el programa de salud ocupacional de la empresa, denominado actualmente Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST).
• Conformar el Comité Paritario o Vigía de Seguridad y Salud en el Trabajo
y velar por su funcionamiento.
• Cumplir en el término establecido, los requerimientos de las autoridades competentes para la prevención de los riesgos laborales y tener a su disposición todos los registros, resultados de mediciones, estudios, entre otros, que se requieran.
• Elaborar los informes de accidentes de trabajo y enfermedades laborales
dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la ocurrencia del accidente
o diagnóstico de la enfermedad.
• Investigar los incidentes y accidentes de trabajo, participar en la investigación de los accidentes mortales, analizar las estadísticas y aplicar los controles establecidos. También enviar copia del informe de investigación de los accidentes graves a la autoridad minera, dentro de los quince (15) días siguientes a su ocurrencia.
• Contar con señalización para las rutas de evacuación.
• Para el caso particular de la minería subterránea, garantizar el adecuado funcionamiento, mediante mantenimiento y calibración periódica, de los equipos de medición necesarios para la identificación, prevención y control de los riesgos relacionados con gases contaminantes. Asimismo, asegurar la realización de sus mediciones ininterrumpidas, antes de iniciar las labores y durante la exposición de los trabajadores, manteniendo el registro actualizado en los libros y tableros de control.
Además de este tipo de lineamientos, existen regulaciones aplicables al transporte, manejo de explosivos y almacenamiento de combustibles y otros materiales. Por otro lado, las sanciones aplicables a aquellas empresas mineras cuyas prácticas no se acojan a la norma van desde la suspensión parcial o total de trabajos, hasta la clausura parcial o total de la mina (Presidencia de la República 1994).
Igualmente, es necesario mencionar que el reglamento de seguridad minera para labores subterráneas, Decreto 1886 del 2015, prohíbe expresamente la presencia de menores de 18 años en esta actividad. Por ello, el trabajo infantil en minería es considerada una de las peores formas de trabajo infantil debido a los riesgos a los que expone a los menores de edad, y por tanto, está prohibido y merece una especial atención.
Al respecto, Colombia se caracteriza por tener una normativa amplia y exigente que, partiendo de los convenios de la OIT referentes al trabajo infantil (Convenios 138 y 182), establece las edades mínimas de admisión al empleo y los tipos de trabajos prohibidos para todo menor de edad. También dispone de un código específico para la protección de la infancia y la adolescencia –Ley 1098 del 2006, por la cual se expide el Código de
Normatividad en seguridad y salud minera en Colombia 51
la Infancia y la Adolescencia– en el que se contempla el trabajo infantil, un código del trabajo en el que también se incluye –Decreto-Ley 2663 del 5 de agosto de 1950 sobre el código sustantivo del trabajo– y además, la misma constitución contempla la protección de los NNA contra la explotación laboral, económica y los trabajos peligrosos (artículo 44).
En su artículo 35 el Código de Infancia y Adolescencia establece la edad mínima de admisión al empleo en 15 años –a excepción de los trabajos de tipo cultural deportivo, artístico y recreativo– y en su artículo 117, una edad de 18 años para aquellos empleos nocivos para la salud y la integridad física y psicológica de los menores, o considerados peores formas de trabajo infantil. Los empleos dentro de esta última categoría se clasifican en las resoluciones sobre trabajos peligrosos del Ministerio de Trabajo, que son actualizadas periódicamente tal como lo exige el Convenio 182 de la OIT. Por su parte, el Código Sustantivo del Trabajo también especifica la edad mínima de admisión al empleo y los trabajos lesivos o peligrosos para la infancia (artículos 171 y
La resolución más reciente es la 3597 del 3 de octubre del 2013, que clasifica las actividades consideradas peligrosas para los menores de 18 años de edad. Esta resolución especifica que todos los trabajos de extracción de oro y carbón son actividades peligrosas que se realizan en condiciones nocivas para la salud y la integridad física y psicológica de los NNA.
Condiciones laborales de la MAPE
En el presente capítulo se analiza el nivel de cumplimiento de los requisitos laborales en la Minería Artesanal y a Pequeña Escala en Colombia, partiendo de una mirada general para continuar analizando con mayor detenimiento la situación de los departamentos de Antioquia y Boyacá, caracterizados por tener la mayor accidentalidad relacionada con actividades mineras en el país (ANM 2016). Se indagará si la normatividad laboral colombiana se aplica a la MAPE de oro y carbón y se identificarán algunas de las razones por las que pueden presentarse bajos niveles de cumplimiento, que usualmente traen consigo situaciones de desprotección, tanto de los trabajadores mineros, como de sus familias.
La Constitución Política colombiana de 1991 (Congreso de la República de Colombia 1991), en su artículo 25 especifica que: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Partiendo de esta premisa, a lo largo de los años se han ido estableciendo condiciones mínimas de trabajo en la normativa laboral a las cuales se refiere al Código Sustantivo de Trabajo (Ley 2663 del 5 de agosto de 1950) (Senado de la República de Colombia 1950). Este documento regula, a manera general, las relaciones entre empleadores y trabajadores, buscando defender el derecho de los empleados a unas condiciones laborales dignas y justas. Después de contar con esta normativa, se ha desarrollado una serie de normas que año tras año exigen con mayor rigor el cumplimiento de requisitos específicos en materia laboral y de seguridad y salud, 5 siempre en busca del bienestar de los trabajadores y de garantizar que su labor se desarrolle dentro de un ambiente favorable y libre de situaciones que puedan afectar su calidad de vida.
En Colombia, una de las fuentes de información estadística oficial más completa del sector minero es el Censo Minero Departamental 2010-2011
5 Esta tendencia a hacer más exigente la normativa laboral en busca del bienestar y de la dignidad de los trabajadores, encuentra su explicación en el contexto global de un conjunto de derechos como los llamados económicos, sociales y culturales, consagrados en 1966 por las Naciones Unidas (ONU n. d.).
54 Condiciones laborales de la MAPE
publicado por el Ministerio de Minas y Energía, que recopila datos de un total de 14.357 Unidades de Producción Minera ubicadas en 23 departamentos. El censo ofrece una caracterización del sector minero que usa como criterio de clasificación el número de trabajadores involucrados en la operación, tal como se advierte en la Figura 7.
29 y 100
Figura 8. Tamaño de UPM censadas de acuerdo con el número de trabajadores. Fuente: Censo minero departamental 2010-2011.
La figura permite observar que Colombia cuenta con un alto porcentaje de minería que emplea poca mano de obra para su operación, presumiblemente artesanal, pequeña y mediana. Aunque no se cuenta con cifras en estos aspectos, es plausible suponer que esa minería presenta volúmenes de producción e ingresos reducidos, condiciones que, como veremos, inciden negativamente en las posibilidades de que sus trabajadores se encuentren afiliados a seguridad social o se vean beneficiados en otros aspectos laborales o de seguridad y salud en el trabajo.
De acuerdo con el mismo Censo, en el total de las Unidades de Producción Minera censadas el cumplimiento del requisito de afiliación y pago de seguridad social de los trabajadores es bajo: se reporta tan solo un 69,5 % de afiliación. Esta es una cifra alarmante para una actividad de alto riesgo como la minería en la que los trabajadores se exponen a múltiples riesgos que pueden deteriorar rápidamente su calidad de vida y son vulnerables a accidentes laborales graves o mortales, los cuales, en situación de ausencia
Condiciones laborales de la MAPE 55
de aseguramiento, podrían dejarlos, tanto a ellos como a sus familias, sin ningún tipo de asistencia que les permita superar dificultades de esta magnitud.
En virtud de la observación en territorio del equipo de la Alianza por la Minería Responsable (ARM), 6 la ausencia de afiliación a la seguridad social de los trabajadores es usada en ocasiones como una estrategia para reducir costos ante las escasas ganancias de las organizaciones mineras, expuestas a la inestabilidad en los precios de los minerales y a los altos costos de operación. En otras ocasiones, es común que los mismos trabajadores demanden que no se haga la afiliación y el pago mensual de este requisito, 7 para incrementar sus ingresos o para no aparecer como cotizantes en el sistema y ser desvinculados de programas oficiales para comunidades vulnerables o de bajos recursos.
Para aportar claridad a estos datos iniciales, en este capítulo analizaremos la manera como esta realidad se manifiesta en dos departamentos colombianos:
Antioquia, en cuyas subregiones Nordeste y Bajo Cauca se realizan actividades de explotación aurífera y Boyacá, departamento caracterizado por
la explotación de carbón a pequeña escala.
4.1. Caso Antioquia
Como se ha indicado al inicio de esta publicación, la actividad minera tiene una alta incidencia en la economía de Antioquia, y en especial de los cuatro municipios analizados, donde emplea a una importante proporción de la población.
El respeto a los derechos laborales de estas personas depende, en gran medida, de las condiciones de formalidad del sector minero que, en los cuatro municipios analizados, cambian sustancialmente de unas zonas a otras. Por ejemplo, el nivel de acceso a áreas libres o la posibilidad de trabajar al amparo del título minero de un tercero es bajo en estos municipios, lo que, como han analizado Echavarría y González (2016), en otras ocasiones, repercute en el cumplimiento de requisitos en materia laboral.
A continuación, se presentan datos contenidos en el Censo Minero del 2011
que reflejan el cumplimiento en materia laboral de la actividad minera para el caso del departamento de Antioquia.
6 La Fundación Alianza por la Minería Responsable ejecuta en Colombia diversos proyectos en zonas mineras, de manera particular, en el sector de minería artesanal y de pequeña escala.
7 El proyecto Somos Tesoro ha identificado a lo largo de su intervención, situaciones en las que trabajadores mineros abandonaban minas en las que se les ofrecía un contrato. Según el equipo de este proyecto y testimonios de empleadores mineros que participan en él, esto se debe tanto a factores culturales como económicos.
56 Condiciones laborales de la MAPE
Figura 9. Porcentaje de unidades mineras que afilian a sus trabajadores a la seguridad social en Antioquia contra el total del país.
Fuente: MinMinas (2012).
Los datos de esta figura indican que, en comparación con el 69,5 % de unidades mineras que afilian a sus trabajadores a la seguridad social a nivel nacional (salud, pensión y riesgos laborales), en el departamento de Antioquia, solo el 21,5 % lo hace.
En el mismo Censo se encuentra información sobre los niveles de implementación de acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo minero. Allí se observan los siguientes datos para el departamento:
No implementa SST
Implementa SST
Figura 10. Porcentaje de implementación de acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. Fuente: MinMinas (2012).
Condiciones laborales de la MAPE 57
Como se puede apreciar, la falta de implementación de acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo es tres veces mayor comparada con el porcentaje de cumplimiento de estos mismos requisitos, lo que refleja una baja cobertura de la seguridad social de los trabajadores y una falta de acciones para reducir accidentes y enfermedades laborales. Esta información se corresponde con la recopilada en el documento de Línea Base generado por ARM en el marco del proyecto Somos Tesoro, que podemos notar en la siguiente figura y que ilustra el cumplimiento de requisitos legales observado en las 76 unidades mineras que participaron en ese levantamiento de información (Alianza por la Minería Responsable 2015).
Figura 11. Cumplimiento de requisitos en materia laboral. Fuente: elaboración propia con base en información de ARM 2015 8
Del total de los requisitos contemplados en los cuestionarios aplicados, El Bagre y Zaragoza presentan porcentajes especialmente bajos de cumplimiento lo cual puede ser producto, en parte, de la escasez de oportunidades para acceder a la legalidad, en ausencia de la cual, debido a la incertidumbre, los pequeños productores no invierten en requisitos de complejo cumplimiento o que requieran inversiones iniciales significativas y la contratación de personal especializado de manera permanente. Esta realidad es aún más frecuente en
8 Los resultados reflejados en la figura fueron medidos bajo parámetros de encuestas en los que se relacionan los requisitos en temas laborales y se corrobora la información encuestando tanto empleadores como trabajadores.
58 Condiciones laborales de la MAPE
zonas rurales debido a la combinación de situaciones como la descrita con la dificultad de las autoridades encargadas de regular la actividad, para llegar a ellas por su ubicación remota.
Figura 12. Trabajo en minería de oro.
En la siguiente tabla, construida a partir de la observación participante realizada a lo largo del Proyecto Somos Tesoro, se describen las condiciones más relevantes observadas en los municipios analizados en cuanto a incumplimiento de los requisitos en materia laboral, por ejemplo, en cuanto a contratación, pago y afiliación a seguridad social (EPS, AFP, ARL), realización de exámenes médicos ocupacionales, entrega de dotación, elementos de protección personal y demás, al igual que algunas de las posibles causas por las que se presentan estas situaciones.
Tabla 8. Condiciones que favorecen el incumplimiento de los requisitos laborales
No realización de contratos
Falta de conocimiento en su ela-
boración y alta rotación del per-
sonal que depende de la canti-
dad de material aurífero que se
esté extrayendo. La inestabilidad
de la operación ante la ausencia
de permisos o autorizaciones de
la autoridad minera es otra de las
Condiciones laborales de la MAPE 59
Ausencia de afiliación y pago de
En ausencia de los permisos
que otorga la autoridad para la
explotación de minerales, no es
posible vincular a los mineros a
un sistema de seguridad social,
de ahí que los trabajadores no
sean afiliados en el caso de es-
tar vinculados a operaciones sin
título. En los casos en los que se
cuenta con el título, en ausencia
de controles regulares, existe la
costumbre de no pagar esta obli-
gación y que este dinero entre a
hacer parte de la remuneración
Al no contar con un contrato la-
boral, los dueños de las minas
evaden la obligación de realizar
exámenes a sus trabajadores, lo
que se suma al escaso conoci-
miento del tema y a las implica-
ciones que se pueden derivar de
Trabajo Infantil en la minería.
En las zonas rurales se encuen-
tran grupos de barequeros que
tienen a sus hijos cerca de donde
realizan la labor. La falta de co-
nocimiento sobre la problemática
del trabajo infantil y la ausencia
de mayores controles en esas
zonas promueve la normalización
En algunas unidades mineras
se presenta trabajo infantil, por
la falta o la prevalencia de bajos
ingresos económicos en el hogar,
en razón a la ausencia de alguno
No entrega de dotación y EPP
Muchos de los mineros no cono-
cen la obligación que tiene el em-
pleador de proveerles estos ele-
mentos y por ello no los exigen.
Los mineros van a su trabajo con
los elementos de protección que
tienen o les quedan de anteriores
Fuente: elaboración propia a partir de encuestas aplicadas a dueños de minas y a los trabajadores.
60 Condiciones laborales de la MAPE
Como se puede apreciar, la tabla muestra cinco de los diferentes requisitos que deben cumplir los pequeños empresarios mineros, pero que, según los datos de las figuras anteriores, no se cumplen en su mayoría. También se puede deducir que las condiciones laborales de los trabajadores de este tipo de minería no garantizan ningún tipo de protección para ellos o sus familias, por lo que quedan totalmente desprotegidos y expuestos a la desmejora de sus condiciones sociales y económicas.
Ahora bien, con respecto al incumplimiento de las normas, no solo los empleadores, titulares o representantes de mina demuestran negligencia. Esto también trae consecuencias para los trabajadores, tal como se evidencia en la siguiente tabla, cuya información proviene de la experiencia en el territorio y de la información recopilada mediante encuestas y entrevistas.
Tabla 9. Consecuencias por incumplimiento de requisitos laborales
Demandas hacia los emplea-
dores por falta de garantías
en las directrices de sus tra-
bajos o incumplimiento de las
contraprestaciones por falta
de reglas claras.
Ningún tipo de cobertura en
el momento de un accidente o
una enfermedad derivada del
dores por incumplimiento con
los aportes a la seguridad so-
Ninguna cobertura o asistencia
médica para el trabajador ni
Multas e indemnizaciones por
la no realización de exáme-
nes ocupacionales a los tra-
Incertidumbre por el posible
deterioro de la salud por expo-
sición a condiciones de riesgo
que pueden generar enferme-
la no entrega de dotación y
EPP dependiendo de los ries-
gos a los que se exponen los
Aumenta la consecuencia deri-
vada de un accidente o la pro-
babilidad de que se generen
Multas por el incumplimien-
to de los requisitos de ley en
Pérdidas económicas y labora-
les de los trabajadores por fal-
ta de capacidad del empleador
para soportar las multas.
Condiciones laborales de la MAPE 61
Para el caso de la minería de oro en los municipios de El Bagre, Zaragoza, Remedios y Segovia, de acuerdo con la experiencia en terreno y con lo manifestado por los mineros y demás actores entrevistados para este estudio, la percepción indica que el incumplimiento de los requisitos legales se presentaría principalmente por tres factores:
1. Falta de oportunidades para acceder a la regularización de la operación.
2. Falta de acompañamiento del Estado en las zonas donde se desarrolla esta actividad y que facilite la recepción de asesoría y acompañamiento de los entes reguladores.
3. Desconocimiento, no solo de los requisitos exigidos, sino de su debida implementación o cumplimiento.
Estos factores producen inestabilidad económica, conflictos sociales entre las diferentes unidades mineras y afectaciones en la salud; además, con ellos se profundiza la informalidad laboral de los mineros que se exponen a entornos riesgosos e inadecuadas condiciones que pueden desmejorar su calidad de vida y la de sus familias, como consecuencia de la falta de atención cuando se presenten accidentes o enfermedades. Esto se refleja en los casos en los que las familias, no pueden generar ingresos y, a su turno, los hijos menores de edad deben recurrir al trabajo informal para obtener recursos para la familia.
4.2. Caso Boyacá
Si bien, a diferencia de los municipios productores de oro analizados, en el caso de Boyacá la mayoría de los pequeños mineros cuenta con el respaldo de un título minero, otros factores hacen que también se presenten bajos niveles de cumplimiento en cuanto a la normativa laboral, tal como lo ilustra la siguiente figura construida a partir de la Línea Base de Somos Tesoro que aplicó 53 encuestas a unidades de producción minera del departamento, que midieron el cumplimiento de un conjunto de requisitos exhaustivo basado en la normativa nacional.
Figura 13. Porcentaje de cumplimiento en materia laboral 9 Fuente: ARM 2016.
9 Los resultados reflejados en la figura fueron medidos bajos parámetros de encuestas en los que se relacionan los requisitos en temas laborales y se corrobora la información encuestando tanto empleadores, como trabajadores.
62 Condiciones laborales de la MAPE
En el mismo sentido, el Censo Minero Departamental 2010-2011 recopiló las siguientes cifras a partir de las que se puede afirmar que, aunque el porcentaje de cumplimiento en cuanto al tema de afiliación y pago de seguridad social de los trabajadores en Boyacá es superior al observado en Antioquia, este sigue siendo significativamente bajo.
Figura 14. Porcentaje de unidades mineras que afilian a sus trabajadores a la seguridad social.
En el mismo Censo, se encuentra información sobre los niveles de implementación de acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo en la minería en el departamento de Boyacá:
Figura 15. Porcentaje de implementación de acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Condiciones laborales de la MAPE 63
Estos datos revelan una situación preocupante desde el punto de vista de la formalidad laboral, especialmente por el alto porcentaje de minas que no paga la seguridad social de sus trabajadores, lo cual los pone en una situación de completa desprotección en la que, consciente o inconscientemente, se exponen a múltiples riesgos.
En cuanto a las razones que pueden encontrarse en el origen de esta realidad, es importante partir de una de las principales problemáticas del sector carbón en Boyacá, que tiene que ver con la prevalencia de bajos precios en la zona, factor que, como veremos, impacta directamente en los niveles de incumplimiento observados y obedece, entre otras, a las siguientes razones:
• Existencia de un gran consumidor final mayoritario, que fija los precios unilateralmente de acuerdo con las características que presenta el carbón cuando llega a sus patios de acopio.
• Intermediación entre el pequeño minero y el comprador final, que se queda hasta con un 26 % del valor total del mineral comercializado. Esta problemática ha sido analizada anteriormente por ARM (2016, pág. 65).
Estas dos situaciones hacen que el pequeño productor de carbón reduzca sus costos de producción al máximo para evitar pérdidas en las ventas del mineral que puedan redundar en falta de cumplimiento de requisitos legales urgentes (especialmente pagos de nómina y seguridad social). No obstante, como se ha mencionado, los requisitos son múltiples y se requiere de un buen flujo económico para implementarlos y mantenerlos, de ahí que a menudo se priorice en las organizaciones mineras el cumplimiento de obligaciones de corto plazo y se soslaye la implementación de requisitos más complejos.
Figura 16. Trabajo en minería de carbón.
64 Condiciones laborales de la MAPE
Para ilustrar esta afirmación, a continuación se muestra un ejemplo aplicado a la minería de carbón en Boyacá en el que se describen costos generales de operación que se deben invertir para producir una tonelada del producto y ponerla en el sitio destinado por el comprador.
Tabla 10. Costos de producción de una tonelada de carbón
Valor promedio por tonelada pues- to en el sitio del comprador
Costos operativos en pesos colombianos (COP)* **
Para el sostenimiento del sitio de donde sale la tonelada de carbón
Energía para la utilización de mala- cate, ventilación, etc.
Trabajador/
Salario del picador/día con base en SMMLV
Pago de S.S.
Aporte a Seguridad Social del picador/día con base en SMMLV
Personal para cargue y transporte al interior y hacia el exterior
Transporte (aprox.) desde boca-
mina hasta sitio de acopio del comprador
- 105.034
*Los datos de esta tabla son el promedio de algunas unidades mineras analizadas en Boyacá correspondientes al año 2016.
**Los datos pueden variar dependiendo de pagos, personal, tipo de mineral y demás costos.
Condiciones laborales de la MAPE 65
La tabla anterior muestra los principales gastos requeridos para la producción de una tonelada de carbón en un día de trabajo. Adicionalmente, existen otros costos corrientes que no se ven reflejados, como por ejemplo exámenes ocupacionales, prestaciones sociales, elementos de protección personal y dotación, herramientas, sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, gestión ambiental, impuestos, póliza minero ambiental, estudios técnicos y demás que también deben ser derivados de la venta del mineral.
Al observar el valor de la venta (COP $95.000) y compararlo con el costo de la operación del ejemplo propuesto (COP $105.034), se concluye que la actividad carece de rentabilidad, lo que hace que el pequeño minero se vea obligado a reducir costos de operación para no tener pérdidas y a dejar de cumplir requisitos que consideran más complejos o menos importantes como los relacionados con lo laboral.
A partir de esta realidad podría resultar incomprensible que este tipo de
operaciones permanezca en marcha; sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta actividad, muchas veces ejercida por generaciones de forma artesanal, es desarrollada por familias que viven en la misma comunidad donde se
realiza y de la cual depende su sustento económico. Estas se muestran, con frecuencia, renuentes a cambiar su vocación económica y, por el contrario, demandan del Estado y de sus instituciones mayor acompañamiento en
el desarrollo de sus proyectos, para poder proyectar sus labores, obtener
beneficios reales y cumplir con todos los requisitos exigidos por la ley. 10
La ausencia de recursos y capacidades para el establecimiento de estructuras
y procedimientos administrativos claros impacta igualmente en el nivel de
cumplimiento de requisitos laborales, tal como lo ilustra la siguiente tabla.
Tabla 11. Factores que contribuyen al incumplimiento de los requisitos laborales
Porqué se presenta
No se realizan contratos laborales
Se tiene la concepción de que, por la complejidad de estos documentos, puedan generarse afectaciones por incumplimiento de las cláusulas que allí se con- signen. Adicionalmente, prevalece un gran descono- cimiento del tema profundizado por la no contrata- ción de personal administrativo que pueda ocuparse de estas tareas.
10 Entrevistas realizadas a mineros del proyecto Somos Tesoro. Abril-mayo del 2016.
66 Condiciones laborales de la MAPE
Afiliación y pago de seguridad social
Algunas de las minas tienen a sus empleados afi- liados al sistema de seguridad social y pagan esta obligación, pero los pagos se hacen con base en un salario ya pactado –generalmente por el salario mí- nimo mensual estipulado en Colombia– y no por el valor real obtenido como salario.
Aunque conocen la exigencia, no se practican los exámenes ocupacionales por ausencia de recursos económicos. Muchos de los mineros no saben en qué condiciones de salud ingresan o salen de sus trabajos.
Entrega de dotación y de EPP
Los mineros no entregan elementos de dotación ni de protección personal, debido a la escasez de re- cursos del empleador; a su turno, el minero acepta trabajar bajo estas condiciones. Generalmente, ellos llevan sus propios elementos a las minas adonde van a trabajar.
Los pequeños mineros no realizan actividades en materia de seguridad y salud en el trabajo y se justi- fican con los siguientes argumentos: escasez de re- cursos para invertir en esta área y falta de personal que se dedique a realizar estas actividades.
Fuente: Línea Base Somos Tesoro
Si bien los incumplimientos son los mismos que los encontrados en la minería de oro, como hemos visto, las causas que los generan son diferentes. Para el caso del carbón, el problema principal radica en el precio de venta del mineral que deriva en ingresos escasos y no en las dificultades de acceso al derecho minero.
Las consecuencias de estos incumplimientos, tanto para el empleador como para el trabajador, son las mismas que se mencionaron para el caso de Antioquia en la tabla 10.
En síntesis, los bajos niveles de cumplimiento de aspectos laborales de las unidades mineras analizadas en los cuatro municipios de Boyacá, están ligados, por un lado, a la ausencia de recursos económicos causada por la baja productividad, el valor comercial del carbón y los precios establecidos por los intermediarios que hacen parte de la cadena de valor y, adicionalmente, se explican por la falta de esquemas de organización interna que permitan cumplir los requisitos de ley. Así, a pesar de contar a nivel general con una viabilidad legal ante la titularidad minera, la escasez de recursos corrientes
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hace que los pequeños productores no cuenten con una organización interna que proyecte y se encargue de este tipo de obligaciones. Aunque las autoridades competentes hacen algunos esfuerzos, la promoción de mejores prácticas en este ámbito aún requiere mucho más apoyo.
4.3. Conclusiones sobre las condiciones laborales en los municipios analizados
En los municipios analizados el cumplimiento de los requisitos laborales es bajo: no se celebran contratos laborales entre los empleadores y sus trabajadores; no hay cobertura en seguridad social y no se hace seguimiento a los lineamientos básicos como la entrega de implementos de protección. Todos estos elementos son vitales para cualquier trabajador.
Entre los dos departamentos estudiados se observaron diferencias importantes en el cumplimiento de afiliación y pago de seguridad social y en implementación de acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. Se observó que en los municipios carboneros de Boyacá fue mayor el cumplimiento, aunque no se ubique en niveles aceptables. Esta variación se explica por dos razones: primero, la condición de legalidad con la que cuentan con mayor frecuencia los mineros boyacenses; y segundo, el hecho de que los mineros vinculados como proveedores de consumidores mayoritarios, deben cumplir una serie de requerimientos dentro de los cuales se encuentra el pago de seguridad social a los trabajadores.
Figura 17. Porcentaje de unidades mineras que afilian a sus trabajadores a la seguridad social.
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Son múltiples las variables que inciden en los niveles de cumplimiento de la normativa laboral en la pequeña minería de carbón y oro en Colombia. Algunos de los temas clave que se deben considerar para garantizar a las personas involucradas en estas actividades condiciones dignas y seguras de trabajo son, entre otros, el acceso a la legalidad y a la formalización, el establecimiento de condiciones justas de comercialización que permitan la sostenibilidad y rentabilidad de las pequeñas operaciones mineras, la sensibilización sobre la importancia de cumplir estos requisitos y, por último, el acompañamiento y fiscalización cercana y permanente de las autoridades competentes.
Figura 18. Porcentaje de implementación de acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo.
5 Seguridad e higiene en minería
La minería es considerada una de las actividades de más alto riesgo en Colombia, especialmente cuando se realiza bajo tierra, pues quienes laboran en ella están expuestos a una variedad de peligros que afectan su integridad y que, con exposiciones prolongadas, deterioran la salud.
Estas situaciones de riesgo generan consecuencias que van desde pequeños golpes por caídas o contusiones, hasta eventos graves como la pérdida de partes del cuerpo o muerte de uno o varios trabajadores, lo que depende de la situación en la que se encuentran laborando, del tipo de minería, del mineral extraído y de otra serie de factores que pueden aumentar o disminuir las consecuencias de un evento indeseado.
Según la Agencia Nacional de Minería, en el 2016 se atendieron 114 emergencias y murieron 124 personas como consecuencia de accidentes mineros (ANM 2016). Las causas más relevantes de estas fatalidades son, en general, los derrumbes, los accidentes mecánicos como atrapamientos, explosiones dentro de las minas, inundaciones y atmosferas viciadas. Esta información también revela que los departamentos que lideran las estadísticas de accidentalidad son Antioquia y Boyacá que, a su vez, poseen la mayor cantidad de Unidades Productivas Mineras (UPM), con un 33 % del total reportado en el país, de acuerdo con el Censo Minero del 2011 (MinMinas
Según el mismo reporte de la ANM, la accidentalidad reportada en Antioquia sumó un total de 46 fatalidades correspondientes a 35 emergencias atendidas. En el caso de Boyacá, durante el mismo año, se registraron 24 fatalidades que correspondieron a 29 emergencias.
70 Seguridad e higiene en minería
Figura 19. Datos de emergencias y accidentalidad reportados por la ANM para el año 2016.
En la información reflejada en la Figura 17, se confirma que los departamentos con más reportes de emergencias y de eventos con fatalidades en minería, son Antioquia y Boyacá, que aportan el 56 % con respecto al total de emergencias y fatalidades reportadas a nivel nacional.
Resto del país minero
Fatalidades Antioquia
Fatalidades Boyacá
Figura 20. Porcentaje según cantidad de fatalidades en Antioquia y Boyacá en comparación con los demás departamentos mineros del país.
Fuente: ANM (2013).
Seguridad e higiene en minería 71
Según el Censo Minero Departamental del 2011, el 63 % de las unidades mineras censadas realizan su operación sin el amparo de un título: esta es una de las posibles razones por las que no se reportan accidentes o fatalidades ante la autoridad minera y demás entidades que regulan estos eventos, lo que hace sospechar de unas cifras reales superiores a las reportadas por la ANM. A esto se puede adicionar que muchos de los accidentes presentados en las minas no se informan a la autoridad minera (o por lo menos no se refleja en
la información publicada en su página), pues se piensa que es suficiente con
hacerlo ante la Administradora de Riesgos Laborales. Esto, a su vez, impide un cruce de datos claro que confronte la información de los diferentes actores involucrados como las ARL, los Ministerio de Trabajo y de Minas y la ANM.
A pesar de lo anterior, los datos de la ANM arrojan cifras importantes, que
pueden ser utilizadas para describir e identificar qué tipo de minería genera esta clase de eventos indeseados, como también el mineral o material que se está extrayendo. Al respecto, la ANM tiene identificado el mineral que genera mayores reportes de emergencia, tal como se advierte en la siguiente figura:
Oro lón
Oro aluvión
*Datos hasta el 31 de diciembre
Figura 21. Emergencias mineras ocurridas durante el 2016 presentadas por tipo de mineral.
La mayoría de emergencias mineras se deriva de factores propios de la explotación. Destaca las siguientes:
• Derrumbes: los accidentes ocurridos en minería subterránea por derrumbes se presentan en su mayoría por la falta de confianza; la ausencia, deterioro o mala colocación del sostenimiento en las labores mineras. El sostenimiento contrarresta las fuerzas que ejerce el macizo rocoso sobre la tierra, de manera que, al realizar una abertura (túnel), exista un sistema que soporte estas fuerzas y evite la caída sorpresiva o
avisada de los estratos o rocas superiores. Para el caso de las operaciones
a cielo abierto, estos eventos se presentan por la insuficiencia de diseños previos en sus métodos de explotación, terrazas, taludes, vías, etc., y en ocasiones, por el inadecuado manejo de aguas de escorrentía, que generan grandes movimientos de tierra que terminan en derrumbes.
• Explosiones: las explosiones se presentan en su gran mayoría en la minería subterránea de carbón, ya que junto a este mineral se encuentran bolsas de gases como el metano CH4 que, en contacto con cualquier
llama abierta, genera un incendio o explosión, según las concentraciones.
A esto se suma que el polvillo de carbón también es explosivo, de acuerdo
con sus concentraciones, y puede producir los mismos efectos que el gas. Otra situación que puede generar este evento es la inadecuada manipulación de materiales explosivos utilizados en el arranque de mineral, así como la excesiva confianza que lleva al no cumplimiento de las normas con respecto a su uso.
• Inundaciones: pueden ocurrir por distintos factores como trabajar en labores donde se han desarrollado antiguas actividades mineras en las que no se tiene certeza de los sitios de ubicación o su estado. Otro factor de relevancia puede ser que no se tienen en cuenta los niveles freáticos de la zona donde se realiza la operación; como también las inundaciones ocurridas por estar desarrollando las actividades mineras cerca de ríos, lagunas, quebradas y demás cuerpos de agua que pueden hacer llegar el líquido hasta las operaciones mineras.
• Accidentes mecánicos: corresponden a los accidentes ocurridos o generados por los equipos, máquinas o herramientas utilizadas en la operación minera, como los malacates o equipos empleados para el transporte desde el interior de las minas subterráneas, máquinas o equipos con partes en movimiento, operación de maquinaria pesada, etc.
• Atmosferas viciadas: en la minería subterránea, se presentan acumulaciones de diferentes gases perjudiciales para los trabajadores o que pueden generar eventos indeseados, como asfixias o intoxicaciones por la exposición a concentraciones de gases. Dentro de las atmósferas mineras es posible encontrar concentraciones de gases por encima de los valores permisibles como monóxido de carbono (CO), bióxido de
carbono CO2 (gas carbónico), ácido sulfhídrico (H2S), gases nitrosos (derivados de la utilización de explosivos), entre otros. También se debe tener en cuenta que el gas más importante para la vida es el oxígeno (O)
y que, según la cantidad de otros gases presentes, este disminuye su porcentaje.
Las anteriores condiciones no son las únicas, pero sí las más relevantes que generan emergencias y fatalidades en minería. Además, existen muchas más
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que se suman a los diferentes riesgos a los que se expone un trabajador minero cada vez que ingresa a laborar, por lo que la minería está catalogada como una actividad de alto riesgo según el Ministerio de Trabajo, que exige a este sector el cumplimiento de una serie de requisitos adicionales que no son obligación para otras actividades económicas.
Teniendo en cuenta esto, el Ministerio de Minas y Energía viene realizando esfuerzos con el fin de regularizar esta actividad, de tal manera que se pueda asegurar el cumplimiento de todos los requisitos exigidos, incluyendo todo lo relacionado con la seguridad e higiene minera. Para esto, se cuenta con una normatividad que describe y busca garantizar la implementación de una serie de requisitos, clasificados por tipos de minería. De esa normativa hacen parte el Reglamento de Higiene y Seguridad en las Labores Mineras a Cielo Abierto como el Decreto 2222 de 1993 (Presidencia de la República 1993) y Decreto 1886 de 2015, Reglamento de Seguridad en Labores Mineras subterráneas (MinMinas 2015a). El cumplimiento de estos reglamentos es fiscalizado cada vez que una unidad minera recibe una visita de las autoridades, que hacen seguimiento de su cumplimiento y recomiendan acciones de mejora toda vez que se requieran.
Los requisitos normativos en materia de seguridad e higiene minera tienen como objetivo principal asegurar un buen ambiente laboral, en el que el trabajo sea desarrollado en condiciones seguras y que no desmejore la calidad de vida de las personas que lo realizan. Por ejemplo, en el reciente reglamento expedido por el Ministerio de Minas y Energía (Decreto 1886 del 2015) sobre la actividad minera subterránea, se hace una serie de observaciones puntuales sobre las condiciones que más accidentalidad han generado históricamente, como el caso de los derrumbes. A partir de esa información, esta norma es más estricta en temas como la obligación de que toda mina deba contar con un estudio geomecánico que describa las características de la roca donde se realizan las labores para que, de esta manera, se pueda definir el tipo de sostenimiento que se va a utilizar para esas condiciones. Además, también se debe contar con una persona encargada de implementar un plan de sostenimiento. 11
Otra de las medidas que resaltan en esta norma tiene que ver con la ventilación de las labores subterráneas, que requiere acciones más estrictas como contar con un plan de ventilación que exige el cumplimiento de varias actividades, además de poseer equipos de mediciones de gases permanentes, adecuados circuitos de ventilación y dispositivos para el suministro de aire en los frentes en ciego. 12 Así como los anteriores requisitos, la nueva norma de seguridad e higiene minera para labores subterráneas incluye una serie de exigencias que buscan ponerle fin, o por lo menos disminuir, el elevado número de reportes de emergencias mineras y la cantidad de fatalidades derivadas de este tipo de operaciones.
El plan de sostenimiento es un documento en el que se describen todas las actividades de seguimiento y control al sostenimiento de una mina.
12 Frentes ciegos: son las labores mineras subterráneas que tienen una única entrada y que a su vez es la misma única salida, tanto de personal como de aire.
74 Seguridad e higiene en minería
Además de los nombrados anteriormente, son múltiples las obligaciones y los esfuerzos requeridos en materia de seguridad e higiene minera, cuya implementación no es tarea fácil para el pequeño productor. De hecho, esto implica importantes inversiones económicas, dedicación de tiempo
y disposición de personal que diseñe, implemente y haga seguimiento al
funcionamiento de estas condiciones. Los mineros de Boyacá tienen una idea conjunta de los requisitos de la normatividad minera. Al respecto es común que los mineros hablen sobre el reto genera una producción con tan bajos rendimientos, haciendo que la inversión en Seguridad e Higiene Minera sea baja o prácticamente nula. 13 Todo esto hace que, más allá de los aspectos legales, la implementación de la formalidad dependa del compromiso que tenga el titular o dueño de la mina con sus trabajadores, como el pago de seguridad social, la dotación, la entrega de elementos de protección personal, los exámenes ocupacionales, además de todo lo relacionado con la seguridad y la salud en el trabajo, incluyendo la seguridad e higiene minera.
En las entrevistas realizadas a pequeños productores mineros, se evidencia que algunos desconocen cómo deben implementar los requisitos y también
son conscientes de que deben disponer de recursos para hacer estas inversiones adicionales. Por eso piden al Gobierno ir más allá de las sanciones
y brindar apoyo para el cumplimiento de las condiciones establecidas.
Cuando no encuentran apoyo, en algunas zonas mineras, la imagen de la institucionalidad se deteriora. Según un minero de Boyacá: “Al parecer, lo que pretende el Gobierno es acabar con los pequeños mineros con todos esos requisitos que exige y no da ningún tipo de ayuda”. 14 Otros mineros más conocedores de las normas, ven muchas inconsistencias o desacuerdos en relación con lo exigido, como por ejemplo la capacitación y la certificación por competencias de los mineros, bajo el lineamiento de unos programas que, hasta la fecha, no se han definido.