Source: https://www.vozjuridica.com/blog-columnista-gloria-yaneth-velez-perez/category/all
Timestamp: 2020-05-29 07:37:03
Document Index: 108906020

Matched Legal Cases: ['Artículo 69', 'Artículo 67', 'Artículo 67', 'Artículo 150', 'Artículo 150', 'Artículo 189', 'Artículo 189', 'Artículo 211', 'artículo 150', 'artículo 153', 'Artículo 189', 'Artículo 189', 'artículo 189', 'Artículo 31', 'Artículo 32', 'artículo 33', 'Artículo 33', 'Artículo 48', 'Artículo 49', 'Artículo 50', 'Artículo 51', 'Artículo 52', 'Artículo 49', 'Artículo 150', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 32', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 6', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 4']

All Categories - vozjuridica.com
¿El Decreto 2219 de 2014 sobre Inspección y Vigilancia de la educación superior sería inconstitucional por vulnerar principios como el de Legalidad y el de Reserva de Ley?
¿El Decreto 2219 de 2014 expedido por el Ministerio de Educación Nacional sobre Inspección y Vigilancia sería inconstitucional porque estaría vulnerando principios como el de Legalidad y el de Reserva de Ley?
Recientemente el Gobierno (Presidente y Ministra de Educación Nacional) expidieron el Decreto 2219 de 2014 con el fin de reglamentar “el ejercicio” de la inspección y vigilancia de la educación superior, y este Decreto se ha puesto en la mira de los análisis jurídicos con respecto a su constitucionalidad dada su naturaleza y alcance, ya que con él no se está reglamentando cualquier cosa, sino que se están tocando aspectos que pueden decidir, en forma y en sustancia, el cómo debe funcionar, operar, o continuar haciéndolo, una Institución de Educación Superior que, en principio, es titular de la autonomía universitaria conforme lo dispone la Constitución Política en el Artículo 69 y la Ley 30 de 1992 en los Artículos 28 y 29.
Ahora bien, antes de lanzar juicios de valor, entre ellos el mío, con respecto a la constitucionalidad del Decreto 2219 de 2014, estimo que varios aspectos deben precisarse en relación con la Inspección y Vigilancia de la Educación Superior, para lo cual sea lo primero señalar, aunque alguno pudiere decir otra cosa, que la Función de Inspección y Vigilancia hace parte del grupo de aquellas funciones sancionadoras que tiene el Estado concebidas para ser ejercidas por la Administración Pública en cabeza del Presidente de la República acompañado de alguna entidad en la que puede delegarse por aquel tal función.
Ahora bien, desde la norma, la primera referencia con respecto al deber de realizar inspección y vigilancia a la educación como derecho fundamental y servicio público que cumple una función social, la trae, en abstracto, la Constitución Política en el Artículo 67 que expresa en su quinto inciso lo siguiente: “…Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.”
En el Artículo citado se habla de que le corresponde al Estado regular y ejercer la inspección y vigilancia, pero no se dice a qué entidad o entidades estatales les corresponde y obsérvese también que en el mencionado Artículo 67 se habla de dos momentos de la Inspección y Vigilancia: el primero es en relación con la regulación y el segundo es con respecto al ejercicio.
Así entonces, es necesario establecer o despejar varios aspectos: el primero de ellos, la entidad o entidades competentes para regular el ejercicio de Inspección y Vigilancia de la Educación, el segundo aspecto, la entidad competente para ejercer la función de inspección y vigilancia de la educación, el tercer aspecto es la forma jurídica de regular la inspección y vigilancia, y el cuarto la forma jurídica de ejercerla.
Para desarrollar o despejar los aspectos mencionados se precisa lo siguiente:
1. La facultad de Regular la función de Inspección y Vigilancia le corresponde al Congreso de la República y no al Presidente, ello tal y como lo establece la Constitución en el Artículo 150 al señalar que “Corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
“8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.
23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.”
Como se aprecia, con los numerales 8 y 23 del Artículo 150 de la Constitución Política se resuelve lo relacionado con la regulación de la función de inspección y vigilancia, lo cual deja claro que regularla es de reserva de ley, es decir que es el Congreso de la República quien debe darle contenido material a la función de inspección y vigilancia, la cual tiene, per se, alcance sancionador, por tanto la regulación no es del Presidente de la República.
2. Por su parte y en relación con la competencia para ejercer la función de inspección y vigilancia, esta le corresponde al Presidente de la República conforme se lo ordena la Constitución Política en el Artículo 189, así:
“Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República: …
22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.”
La Carta Constitucional indica en el Artículo 211 que el Presidente puede delegar funciones y la Inspección y Vigilancia de la Educación es una de ellas y así le fue autorizada por el Congreso la facultad de delegarla en el Ministerio de Educación Nacional al expedir la Ley 30 de 1992. Valga resaltar que la facultad que se puede delegar en el Ministerio de Educación Nacional es también la de ejercer la función de Inspección y Vigilancia y no la de regularla.
3. El tercer aspecto a despejar alude a la forma jurídica de regular la inspección y vigilancia, y el cuarto a la forma jurídica de ejercerla. Con respecto al tercero se precisa que la forma jurídica de regular la inspección y vigilancia es en virtud de una Ley que expida el Congreso de la República, Ley que puede ser de las conocidas como leyes marco o de aquellas leyes ordinarias.
4. El cuarto aspecto que se refiere al ejercicio de la función se hace mediante la aplicación de la Ley en sentido estricto, prácticamente en su tenor literal, y mediante reglamentación en su forma y/o en su sustancia, según el tipo de ley, esto es, si es Ley Marco la reglamentación lleva consigo la creación de normas jurídicas, pero si se trata de Ley Ordinaria, la reglamentación se realiza creando formas y no normas. Valga anotar que la Ley 30 de 1992 es una Ley Ordinaria y no una Ley Marco, al menos así lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia No. C-311/94 en la cual indicó que “la propuesta sustitutiva aprobada el día 3 de julio de 1993 por la Asamblea Nacional Constituyente, en relación con el numeral 19 del artículo 150 superior, no incluyó la facultad del Congreso de "regular la educación" mediante las denominadas leyes generales, pues, como lo demuestra la aclaración transcrita, el "ponente olvidó indicar explícitamente" que los nuevos literales e) y f) no alteraban el contenido del que debía ser el literal g). Ese "olvido" significó la desaparición del referido literal del texto constitucional publicado en el texto oficial el día 7 de julio de 1991. En consecuencia, resulta pertinente señalar que, por la misma voluntad del Constituyente, no existe, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, la posibilidad de que el órgano legislativo se ocupe de regular el tema de la educación a través de leyes generales que posteriormente deben ser desarrolladas por el Gobierno Nacional.” La misma sentencia precisa que la Ley 30 de 1992 tampoco es Ley Estatutaria, así: “El contenido de la Ley 30 de 1992-al no regular un derecho fundamental, sino establecer pautas para la organización de un servicio público-no corresponde exactamente a lo que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo dispuesto en el artículo 153, literal a) de la Carta Política.” Ello lo indica la Corte Constitucional porque la Ley 30 de 1992 no regula el núcleo esencial de la educación.
Así entonces, para concluir, la Ley 30 de 1992 no es Ley Marco o Cuadro o de aquellas que regula aspectos generales que debe desarrollar el Presidente, tampoco es una Ley Estatutaria que regula un derecho fundamental, ella, la Ley 30 de 1992, lo que sí es, es una Ley Ordinaria que se reglamenta con formas, no con normas y mucho menos en tratándose de aspectos sancionatorios.
Ahora bien, precisado en reglones precedentes que la función de Inspección y Vigilancia es de alcance sancionador, que regularla es competencia del Congreso de la República mediante una Ley y que ejercerla es competencia del Presidente de la República o su delegatario, mediante la aplicación directa de la Ley o mediante la expedición de Decretos Reglamentarios que incorporan formas y no normas por ser la Ley 30 de 1992 una Ley Ordinaria, es necesario indicar que esto da pie a precisar, de forma obligada y con miras al juicio de valor sobre la constitucionalidad del Decreto 2219 de 2014, la existencia del principio de Legalidad desde una perspectiva material y formal (Reserva de Ley), sobre todo en materia sancionadora.
Principio de Legalidad: Este principio es de origen Alemán y en Colombia la Corte Constitucional y el Consejo de Estado lo han abordado de forma abundante en materia administrativa sancionadora, por eso en relación con la valoración de la constitucionalidad del Decreto 2219 de 2014, “De vital importancia es la precisión del contenido del principio de legalidad en un Estado de derecho como el nuestro, pues él se relaciona con cuestiones imprescindibles como son: el principio de división de poderes en el que el legislativo, en tanto su condición de representante de la sociedad, ostenta un papel protagónico y exclusivo en el proceso de la formación de las leyes. La regulación del poder sancionador del Estado por intermedio de límites al ejercicio del poder punitivo. Y el control de la arbitrariedad judicial, ya que asegura la igualdad de todas las personas ante el ius puniendi estatal, en la medida en que las limitaciones a los derechos de los individuos serán válidas sólo si están autorizados por una ley”.[1]
Del Principio de Legalidad desde una perspectiva formal se erige el principio de Reserva de Ley y conforme lo ha indicado la Corte Constitucional en diferentes sentencias, entre ellas la C-570 de 1997, “La reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley.”
El Principio de Legalidad con el Principio de Reserva de Ley se deben observar plenamente cuando se trata de ejercer una función administrativa sancionadora, naturaleza que tiene la Función de Inspección y Vigilancia de la Educación Superior.
Con respecto a la función de inspección y vigilancia la Corte Constitucional se ha referido a ella en varias sentencias como la C-1190 de 2000 en la cual indicó que “La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que en la Constitución Política de 1991 se operó un cambio en el tratamiento de las relaciones entre el Congreso y el Presidente de la República en la materia de inspección y vigilancia, el cual ha significado la supresión de las competencias que daban lugar a la expedición de los denominados decretos o reglamentos autónomos. Ahora bien, la concurrencia de competencias en esta materia implica que la regulación legal deba respetar un núcleo básico “esencial” cuyo desconocimiento por el legislador generaría un vaciamiento de la competencia permanente asignada al Presidente de la República. Esas competencias de inspección, en el texto del Artículo 189 de la Constitución se refieren a la inspección y vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos, sobre las instituciones de utilidad común, con la finalidad de que las rentas de éstas se conserven y sean debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla la voluntad de los fundadores, sobre la enseñanza, sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo o inversión de recursos captados del público, así mismo sobre las entidades cooperativas y las sociedades comerciales (numerales 21, 22, 24 y 26).” Igualmente en la Sentencia C-468 de 1998, se precisó que el Congreso es el órgano encargado de señalar las pautas que regirán las labores de inspección, vigilancia y control sobre las actividades a las que alude el Artículo 189 con respecto a las función del Presidente de la República de ejercer la función de inspección y vigilancia, porque en dicho Artículo se indica que lo debe hacer conforme a la Ley.
Pero, ¿Cuándo se entiende que el Congreso de la República ha cumplido su papel en materia administrativa sancionadora (regular la función de inspección y vigilancia) para que luego pueda ser ejercida por el Presidente de la República?
Al respecto comparto con la Doctora Ramírez Torrado, Artículo ya citado, que “Así en la ley, que luego va a ser desarrollada por disposiciones reglamentarias que expide el Presidente de la República, deben tener asiento inexorablemente cuestiones como:
- Los supuestos de la infracción administrativa.
- Los sujetos a quienes se dirige el régimen sancionador.
- Las clases de sanciones;
- Los criterios para su imposición.
- Las autoridades encargadas de imponer la sanción.
- Los procedimientos sancionadores.
- En algunos casos, se ha llegado a demandar las remisiones normativas precisas en el supuesto de un tipo en blanco.
Por su parte y en relación con la facultad de reglamentar la Ley por parte del Presidente de la República, ha señalado el Consejo de Estado[2] que “La potestad reglamentaria de las leyes, de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la C.P., que se ha confiado al Presidente de la República, tiene la restricción de que no es posible modificar, ampliar, adicionar, enervar ni suprimir por esa vía disposiciones que el legislador ha consagrado, pues el único objeto de la norma reglamentaria es lograr el cumplimiento y efectividad de la ley que desarrolla. No le es posible al Presidente, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirtúan la voluntad del legislador; por el contrario tiene la responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios para hacerla efectiva;… si las leyes expedidas por el Congreso proveen todos los elementos indispensables para su ejecución, el órgano administrativo no tendría nada que agregar y por lo tanto no habría necesidad de ejercitar la potestad reglamentaria.”
Así las cosas, se tiene que la función de inspección y vigilancia es de naturaleza administrativa sancionadora, que su regulación compete al Congreso de la República, es decir es de reserva de Ley y en la Ley debe quedar precisado lo que se acaba de señalar y que su ejercicio es potestad del Presidente de la República quien la puede delegar pero la debe ejercer conforme a la Ley.
Ahora bien, con las precisiones anteriores oportuno es retomar de forma específica el cómo se encuentra regulada por el Congreso de la República la función de inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia, para lo cual se encuentra vigente la Ley 30 de 1992 por medio de la cual se reorganiza el servicio público de la educación superior. Esta Ley se refiere a la Inspección y vigilancia en los Artículos 31, 32, 33, 48, 49, 50, 51 y 52. En el Artículo 31 se indican los propósitos a los que la función de inspección y vigilancia está orientada, en el Artículo 32 se precisa que la suprema inspección y vigilancia a que hace relación el artículo anterior, se ejercerá indelegablemente, salvo lo previsto en el artículo 33 de la presente Ley, a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la Educación Superior, y se señala además por qué se debe velar. En el Artículo 33 se señala que la función de inspección y vigilancia la puede delegar el Presidente en el Ministro de Educación Nacional y se agrega que “la suprema inspección y vigilancia de las instituciones de Educación Superior será ejercida por el Gobierno Nacional con la inmediata asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), de acuerdo con las disposiciones de la presente Ley y con la cooperación de las comunidades académicas, científicas y profesionales, de las entidades territoriales y de aquellas agencias del Estado para el desarrollo de la Ciencia, de la Tecnología, del Arte y de la Cultura.” Por su parte en el Artículo 48 se enuncian los tipos de sanciones que pueden ser impuestas; en el Artículo 49 se indica quien es el competente para imponer las sanciones y en qué casos, y se alude al concepto previo del CESU; en los Artículos 50, 51 y 52 se precisa que:
“Artículo 50. El Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), podrá ordenar la apertura de investigación preliminar con el objeto de comprobar la existencia o comisión de los actos constitutivos de falta administrativa señalados en el artículo anterior.
Corresponde al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), llevar el registro de las sanciones impuestas y adoptar las medidas conducentes para que ellas se hagan efectivas.
Artículo 51. Cuando en el desarrollo de la investigación se establezca que una institución o su representante legal pudo incurrir en una de las faltas administrativas tipificadas en esta Ley, el investigador que designe el Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), le formulará mediante oficio que le será entregado personalmente, pliego de cargos que contendrá una relación de los hechos y de las pruebas, la cita de las disposiciones legales infringidas y los términos para que rinda descargos para lo cual dispondrá de un término de treinta (30) días.
Tanto la Institución de Educación Superior a través de su representante legal, como el investigado, tendrán derecho a conocer el expediente y sus pruebas; a que se practiquen pruebas aún durante la etapa preliminar; a ser representado por un apoderado y las demás que consagren la Constitución y las leyes.
Concluida la investigación el funcionario investigador rendirá informe detallado al Ministro de Educación Nacional a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), según el caso, sugiriendo la clase de sanción que deba imponerse, o el archivo del expediente si es el caso.
Artículo 52. La acción y la sanción administrativa caducarán en el término de tres (3) años, contados a partir del último acto constitutivo de la falta.”
Teniendo en cuenta las disposiciones jurídicas citadas sobre inspección y vigilancia contenidas en la Ley 30 de 1992 y siguiendo el test sobre lo que la Ley debería regular se advierte lo siguiente:
- No son lo suficientemente claros los supuestos de la infracción administrativa porque en los Artículos 31 y 32 no se habla de conductas sino de propósitos de la función de inspección y vigilancia, aunque sería posible aceptar en gracia de discusión que algo hay de los supuestos de la infracción en el Artículo 49.
- Se precisan los sujetos a quienes se dirige el régimen sancionador, esto es, las Instituciones de Educación Superior como personas jurídicas y los Directivos.
- Se indican las clases de sanciones
- Se aportan criterios para su imposición.
- Se precisan las autoridades encargadas de imponer la sanción, de hacer el registro de ellas y de dar el concepto previo antes de aplicarlas.
- Se describe el procedimiento sancionador.
Como puede apreciar el lector en las normas citadas, en ninguna de ellas se hace referencia a la Subdirección de Inspección y Vigilancia de la Educación Superior, Dependencia que fue creada en virtud de un Decreto que no es Decreto Ley y que le quitó al ICFES, incluso un poco al CESU, la competencia que la Ley les otorga en materia de Inspección y Vigilancia, siendo ello a mi juicio, una vulneración al principio del Juez Natural y por ende al Debido Proceso cuando se adelantan investigaciones en contra de las Instituciones de Educación Superior y sus Directivos.
Luego de esta nota al margen es importante revisar entonces el Decreto 2219 de 2014, para plantear una posición jurídica sobre su constitucionalidad que complemente o abra el debate al respecto. Así lo que a mi juicio se observa en dicho Decreto es lo siguiente:
1. En su parte motiva no se menciona que es competencia del Congreso de la República conforme al Artículo 150 de la Constitución numerales 8 y 23, regular todo lo relacionado con la función de inspección y vigilancia que deba ejercer el Presidente y que debe hacerlo conforme lo señale la Ley y no como lo prescriba él mismo. Lo que si se advierte en la motivación del Decreto es un especial énfasis en la facultad Presidencial de ejercer la función, pero como ha quedado visto una situación es la regulación, esto es, darle contenido material y definirle los procedimientos en la Ley (función del Congreso) y otra muy distinta es el ejercicio de la función, que si le corresponde al Presidente de la República que la puede delegar en el Ministerio de Educación Nacional, pero según lo indique la Ley.
2. Los Artículos que retoma el Decreto 2219 de 2014 de la Ley 30 de 1992 en la motivación no guardan relación directa con la función de Inspección y Vigilancia que ha pretendido reglamentar en el Decreto.
3. La reglamentación no la realizó en clave del ejercicio de la función de inspección y vigilancia, sino que lo hizo en clave de regulación que es competencia del Congreso de la República como quedó visto, para lo cual se cree, salvo mejor criterio, que se ha vulnerado el principio de Reserva de Ley con un exceso de la competencia por el Gobierno. Apréciese que en el Artículo 1 del Decreto 2219 de 2014 se dice lo siguiente:
“Artículo 1°. Cuando en ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación superior se evidencie que en una Institución de Educación Superior se presenta cualquiera de las siguientes situaciones: se incumplen los objetivos previstos en el artículo 6° de la Ley 30 de 1992 o en sus propios estatutos; las rentas no se estén conservando o no se estén aplicando o invirtiendo debidamente en las condiciones indicadas por la Constitución y la ley; a pesar de las sanciones administrativas impuestas por el Ministerio de Educación persisten las condiciones de anormalidad; se afecte la calidad o la continuidad del servicio de educación en la IES; o se estén ofreciendo o desarrollando programas académicos sin registro calificado, podrá el Ministerio de Educación Nacional mediante acto administrativo motivado, adoptar una o varias de las siguientes medidas, sin perjuicio de la investigación administrativa que se deberá adelantar:
1. Ordenar a la Institución de Educación Superior elaborar, adoptar y presentar al Ministerio de Educación Nacional un plan de mejoramiento que contenga las acciones para restablecer la continuidad y calidad del (los) programa(s) académico(s) en el marco de la Constitución y la ley, con los aspectos y el término que señale el Ministerio, y con el acompañamiento de la Subdirección de Apoyo a la Gestión de las Instituciones de Educación Superior del mismo Ministerio.
2. Designar uno o varios representantes del Ministerio para que haga(n) seguimiento a la gestión académica, administrativa y financiera de la Institución de Educación Superior, accedan a la información y documentación de la IES, verifiquen y apoyen la implementación del plan de mejoramiento y la adopción de medidas para restablecer la continuidad y calidad del servicio de educación en el marco de la Constitución y la ley.
3. Suspender temporalmente, mientras se restablezca la continuidad y calidad del servicio de educación, la vigencia del(los) registro(s) calificado(s) otorgado(s) a la IES, o el trámite de solicitudes de nuevos registros o renovaciones.
4. Determinar las condiciones que la respectiva Institución de Educación Superior deberá atender para su funcionamiento académico, administrativo y/o financiero, con el fin de corregir o superar en el menor tiempo posible la situación o los hechos que originan la anormalidad.
5. Ordenar a la Institución de Educación Superior, prestar las garantías necesarias para asegurar la viabilidad financiera de sus programas académicos y de sus obligaciones económicas, en el plazo que le sea fijado.
6. Ordenar a la Institución de Educación Superior la administración fiduciaria de sus bienes y/o recursos, a través del Icetex o de una entidad financiera autorizada, conforme a la ley.
Parágrafo. Los numerales 5 y 6 de este artículo no se aplicarán a las entidades a las que se refiere el literal f) del artículo 32 de la Ley 30 de 1992.”
Apréciese también que si bien se enuncia en la Ley que la Función de Inspección y Vigilancia velará porque se inviertan bien las rentas, en ninguna parte de la Ley se dice lo que se entiende por invertirlas mal o por invertirlas bien, tan solo hay un enunciado abstracto con respecto al cual se presenta una subjetividad al momento de hacer evaluaciones a los estados financieros de una Institución de Educación Superior, por ejemplo, ¿sería, a caso, una inversión impropia que una Institución de educación Superior invierta en acciones o en otras actividades económicas con fines de multiplicar sus recursos para luego invertirlos en el objeto social? Realmente ¿qué se entiende por invertir bien las rentas? ¿A caso sólo la inversión en infraestructura física y tecnológica o en bibliotecas, o en talento humano, es decir, sólo gasto? ¿A caso, en virtud de la autonomía, no puede una Institución de Educación Superior pensar en el cómo lograr que sus recursos aumenten? A mi juicio, si se quiere velar por la calidad de la educación superior en clave de sanciones, es necesario precisar en la LEY y no en un Decreto y hacerlo con claridad y no en abstracto, las conductas que son susceptibles del reproche administrativo sancionador, así como el procedimiento que garantice el debido proceso que debe observar el Presidente de la República para sancionar o para tomar medidas preventivas, igualmente las que de ellas pueda delegar en el Ministerio de Educación Nacional. Esto se precisa porque como se advierte en el Decreto 2219 de 2014, el Presidente con la Ministra de Educación Nacional se han fijado en el Artículo 1 de manera autónoma las medidas preventivas que pueden aplicarle a una Institución de Educación Superior por virtud del ejercicio de la función de inspección y vigilancia, facultades estas que no le ha atribuido el legislador en Ley alguna.
4. El Decreto 2219 de 2014 desconoce el principio de legalidad y el de reserva de ley, porque consagra en su Artículo 1 unas medidas para intervenir en y las Instituciones de Educación Superior sin que la Ley previamente haya otorgado la facultad de crear dichas medidas, además, alude a varios supuestos que anteceden dichas medidas que no definen previa, taxativa e inequívocamente cuándo una actividad de una Institución de Educación Superior se constituye en una infracción real de las normas de educación superior que den pie a una sanción, a modo de ejemplo y el lector puede agregar otros:
¿Cuándo se ha de entender que una Institución de Educación Superior incumple “los objetivos previstos en el artículo 6° de la Ley 30 de 1992 o en sus propios estatutos” para que sea destinataria del ejercicio de la función de inspección y vigilancia?
¿Cuándo se ha de entender que en una Institución de Educación Superior “las rentas no se estén conservando o no se estén aplicando o invirtiendo debidamente en las condiciones indicadas por la Constitución y la ley” Es que para ello tendría la Ley que indicarlo de forma clara, precisa e inequívoca y no desde la subjetividad del Ministerio de Educación Nacional.?
¿Cómo debe entenderse que, “a pesar de las sanciones administrativas impuestas por el Ministerio de Educación persisten las condiciones de anormalidad” en una Institución de Educación Superior? ¿En qué tiempo y bajo qué circunstancias se establece o califica que este supuesto de hecho se ha tipificado en una Institución de Educación Superior para ser sujeto del ejercicio de la función de inspección y vigilancia?
¿Cuándo se ha de entender que en una Institución de Educación Superior “se afecte la calidad o la continuidad del servicio de educación” para ser destinatario del ejercicio de la función de inspección y vigilancia?
Lo cierto es que lo que se advierte en el contenido del Decreto 2219 de 2014 es que no están dadas las condiciones de tiempo, modo y lugar para que las medidas que se ha conferido el Ministerio de Educación Nacional en el Artículo 1 se puedan aplicar, ya que ni siquiera en el mismo Decreto se indica si las medidas se aplican como producto de la observación y de forma oficiosa, de una queja, de una investigación, de los resultados de las evaluaciones de los pares cando realicen visitas para evaluar programas académicos, o de los que envía el Consejo Nacional de Acreditación para evaluar la alta calidad de programas o de la Institución misma. En fin, el Decreto no solo tiene vacíos en su configuración, sino que vulnera por todo lo que se ha expuesto el principio de reserva de ley y por consiguiente el principio de legalidad material y formal.
5. Como ya se mencionó, la Función de Inspección y Vigilancia se agrupa en aquellas facultades sancionadoras de la Administración Pública, pero esta facultad no es de corte discrecional, sino que ella debe estar sustentada en una materialidad y procedimiento previos a su ejercicio, pero creados no por la propia administración, sino por el Congreso de la República, ello en consideración a que la regulación de la función e inspección y vigilancia goza de reserva de ley y su ejercicio depende de esa ley preexistente, sin embargo, con respecto al Decreto 2219 de 2014, disposición jurídica bajo análisis, se observa que ninguno de esos elementos está presente ya que si bien dicho decreto se ancla o ampara en los Artículos 31, 32 y 33 de la Ley 30 de 1992, en dichos Artículos aunque se menciona la función de inspección y vigilancia y la delegación de su ejercicio, lo claro es que lo que está contenido en los Artículos 31, 32 y 33, no son las conductas sancionables, sino los propósitos que la Inspección y Vigilancia persigue, aquello a lo que ella está orientada, pero la precisión en sí de lo que es una conducta que vulnere los propósitos no está realmente tipificada. Por tal motivo, lo que pretende el Decreto 2219 de 2014 excede la competencia del Gobierno porque en su contenido se precisan conductas por parte del ejecutivo sin tener la facultad de hacerlo porque esa es una facultad del Congreso de la República que aún no ha ejercido completamente.
Especializada en Derecho Público (Área Derecho Administrativo)
Especializada en Derecho Civil (Área Pruebas Civiles)
gloriayanethvelezperez@gmail.com
direccion@vozjuridica.com
@VOZJURIDICA
3108371657
[1] RAMÍREZ TORRADO, María Lourdes. La Reserva de Ley en Materia Sancionadora Administrativa Colombiana. Dialnet. 2009. Recuperado el 13 de noviembre de 2014 file:///C:/Users/secretariageneral/Downloads/Dialnet-LaReservaDeLeyEnMateriaSancionadoraAdministrativaC-3192131%20(1).pdf
[2] COLOMBIA. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA. Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON. Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00100-01
El Teletrabajo en Colombia: una figura innovadora, pero aún con mucho por resolver
El derecho laboral tiene dos contextos: uno público y otro privado, los dos tienen diferencias y semejanzas que los hacen no únicos, pero si independientes, con ocasión de los intereses que empleadores y empleados promueven, impulsan o protegen al establecer una relación laboral y mientras el público atiende el interés general, el privado procura el interés particular y su ganancia o utilidad económica. Claro que en tratándose de derechos laborales, ninguno de los sectores, público o privado, escapa al nivel de obligatoriedad que les imponen las normas laborales, generales y especiales, que se les aplica.
Tanto en el ámbito de lo público como en el ámbito de lo privado, las tecnologías de la información y la comunicación, más conocidas como TIC, les relativizaron el medio y los instrumentos para ejecutar los contratos laborales y las relaciones legales y reglamentarias propias del sector público. Sin regulación jurídica alguna, la incursión de las TIC en la praxis laboral no se hizo esperar con los computadores, el internet y los software o procesadores de información u otros medios más precarios, pero tecnológicos.
Tal vez las primeras incursiones de las TIC en lo laboral fueron el control de ingreso del personal a su sitio de trabajo con los famosos relojes de marcación de tarjeta que luego se relacionaron con el software de nómina para que automáticamente se realizarán las sumas y restas de la jornada laboral cumplida o no, y la consecuente liquidación de deducciones por el tiempo no cumplido, también están los pagos de nómina que implicaron la creación de cuentas bancarias para estos efectos, incluso para personas que nunca habían tenido contacto con cajeros electrónicos, ni con tarjetas débito, dado que su medio oficial de retiro fue la tradicional libreta de ahorros, en ese grupo entraron pensionados, personal del nivel operativo como las empleadas del aseo, vigilancia, oficios varios, servicios generales, mantenimiento, entre otros.
Una tercera incursión de las TIC en lo laboral fueron los contratos digitales y el diseño e implementación de procesos, procedimientos y funciones que se pueden cumplir por medios digitales y aunque no se trataba, ni trata, de relaciones laborales virtuales, si eran y son ejecuciones de la relación laboral mediante el desempeño de prácticas virtuales que se armonizaban y armonizan con la Ley 527 de 1999 para darle valor jurídico (sobre todo probatorio) a los mensajes de datos. Se evolucionó también a los trámites en línea para aumentar eficiencia, trasladando labores que antes cumplían las secretarias a los contratistas, docentes, aspirantes, estudiantes, tramitadores, gestores, entre otros, a quienes se les atribuyó la carga de diligenciar con el uso de internet hojas de vida, solicitudes de certificados, actualización de datos, consulta de sus trámites, solicitudes y peticiones y para ello no interesaba si el usuario sabía o no usar el medio, lo importante es que cumpliera con el trámite.
Otro uso de las TIC en lo laboral, obligatorio además, son los trámites relacionados con el pago de la seguridad social (salud, pensiones y riesgos profesionales), y no menos importantes son los software financieros, la prestación de servicios en línea, entre otros que empresas privadas y entidades públicas cada día implementan y que tienden a darle a las TIC toda la relevancia en la dinámica de los procesos misionales, de apoyo y de evaluación.
En fin, el internet y las tecnologías de la información y la comunicación en general, se convirtieron en un medio necesario y sine quanon para la praxis laboral, el correo electrónico, los desarrollos de software, la habilitación de trámites y servicios en línea y la automatización de procesos capaces de dar respuestas automáticas a necesidades de usuarios generaron nuevos paradigmas, entre ellos, el pensar más en el resultado y en las entregas oportunas por parte del empleado o contratista, que en su presencia física en la empresa o local del empleador y no era de sorprender ya que al existir un conjunto de tecnologías de la información y la comunicación que posibilitaban interlocución fluida y eficaz y tiempos de respuesta más satisfactorios, el empleador podía asumir la no presencia de al menos algunos empleados cuyos productos se concretaban en asesorías, producción de documentos, resolución de consultas, atención de derechos de petición, proyección de contratos, actos administrativos, actas, informes, elaboración de proyectos de ley, decretos, resoluciones, sentencias, actividades de publicidad o mantenimiento de páginas web, entre otras y aunque la mayoría de empleadores no lo consideró como posible, seguramente por aferrarse a la forma convencional, algunos lo asumieron, especialmente, los del sector educativo con la educación virtual, que le implicaba al docente desempeñarse mediante el uso de las TIC para cumplir con su contrato, aunque dicha práctica, en sus inicios, no contó con regulación jurídica alguna.
Hoy sin embargo, pensar o concebir una forma jurídica válida para ejecutar un contrato laboral diferente de la convencional que implica la necesaria presencia del empleado en un local de la empresa o entidad, no es algo imposible toda vez que el legislador colombiano expidió la Ley 1221 de 2008 por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones, esta Ley ha sido reglamentada por el Decreto 884 de 2012 con alcance en el sector público y privado.
Según el artículo primero de la Ley 1221 de 2008 su objeto es promover y regular el Teletrabajo como un instrumento de generación de empleo y autoempleo mediante la utilización de tecnologías de la información y las telecomunicaciones (TIC).
Conforme al Artículo segundo, se debe entender como Teletrabajo la forma de organización laboral, que consiste en el desempeño de actividades remuneradas o prestación de servicios a terceros utilizando como soporte las tecnologías de la información y la comunicación – TIC para el contacto entre el trabajador y la empresa, sin requerirse la presencia física del trabajador en un sitio específico de trabajo. Y como Teletrabajador la persona que desempeña actividades laborales a través de tecnologías de la información y la comunicación por fuera de la empresa a la que presta sus servicios.
Y la misma disposición establece que el teletrabajo puede revestir una de las siguientes formas:
• Teletrabajadores Autónomos que son aquellos que utilizan su propio domicilio o un lugar escogido para desarrollar su actividad profesional, puede ser una pequeña oficina, un local comercial. En este tipo se encuentran las personas que trabajan siempre fuera de la empresa y sólo acuden a la oficina en algunas ocasiones.
• Teletrabajadores Móviles que son aquellos teletrabajadores que no tienen un lugar de trabajo establecido y cuyas herramientas primordiales para desarrollar sus actividades profesionales son las Tecnologías de la Información y la comunicación, en dispositivos móviles.
• Teletrabajadores Suplementarios, que son aquellos que laboran dos o tres días a la semana en su casa y el resto del tiempo lo hacen en una oficina.
Estas tres formas de teletrabajo, como se indicó, las contempla la Ley 1221 de 2008 en el Artículo 2 y aunque de la lectura se desprende que el alcance de estas formas tiene mas como destinatarios a los empleadores privados, el Decreto 884 de 2012 por medio del cual se reglamenta dicha Ley, extendió su alcance al sector público al considerar en el Artículo 1 que “El objeto del presente decreto es establecer las condiciones laborales especiales del teletrabajo que regirán las relaciones entre empleadores y teletrabajadores y que se desarrolle en el sector público y privado en relación de dependencia”, para ello indicó en el Artículo 2 el sentido del teletrabajo y del teletrabajador, así:
-	“Teletrabajo es una forma de organización laboral, que se efectúa en el marco de un contrato de trabajo o de una relación laboral dependiente, que consiste en el desempeño de actividades remuneradas utilizando como soporte las tecnologías de la información y la comunicación –TIC– para el contacto entre el trabajador y empleador sin requerirse la presencia física del trabajador en un sitio específico de trabajo”.
- “El teletrabajador es la persona que en el marco de la relación laboral dependiente, utiliza las tecnologías de la información y comunicación como medio o fin para realizar su actividad laboral fuera del local del empleador, en cualquiera de las formas definidas por la ley” (subrayas fuera del texto)y las formas definidas por la Ley son las ya indicadas: teletrabajadores autónomos, teletrabajadores móviles y teletrabajadores suplementarios.
No se discute que son formas de teletrabajo innovadoras, viables en las relaciones laborales privadas en las que prima la autonomía de la voluntad, el interés particular y un alto nivel de discrecionalidad y hasta de libertad para el logro de los resultados, pero estos no son los presupuestos del sector público porque este se rige por el principio de administración reglada, en él prima el interés general y ese interés es el que debe motivar las relaciones laborales y contractuales que se establezcan, las cuales requieren, por obligación, la presencia de los servidores públicos en su conjunto que contribuyan a velar por los bienes públicos y no sólo por los que se le confían. Pensar en un servidor público que sea teletrabajador móvil, que son aquellos que no tienen un lugar de trabajo establecido y cuyas herramientas primordiales para desarrollar sus actividades profesionales son las tecnologías de la Información y la comunicación, particulamente dispositivos móviles, desnaturaliza el derecho de audiencia que tienen todas las personas, el cual consiste en que puedan ser atendidos por el funcionario público en un Despacho Público. ¿Cómo queda la institucionalidad de los “teletrabajadores públicos” y además móviles, cuyo medio para cumplir sus funciones es un teléfono móvil? ¿Cuáles serían esas funciones y esos servidores públicos que no necesitarían más que un teléfono para cumplir con el encargo público? ¿Cuál sería el esquema de responsabilidad de ese tipo de servidor y cuál la forma de rendir sus informes y presentar la evidencia del cumplimiento? ¿Qué entidades públicas son aptas para contar con servidores públicos que sean teletrabajadores móviles?.
Y las otras dos formas del teletrabajo: Teletrabajador autónomo y teletrabajador suplementario. El autónomo, como se indicó, es aquel “que utiliza su propio domicilio o un lugar escogido para desarrollar su actividad profesional, puede ser una pequeña oficina, un local comercial. En este tipo se encuentran las personas que trabajan siempre fuera de la empresa y sólo acuden a la oficina en algunas ocasiones”. Esta figura aplicada a un servidor público lo habilita para que atienda los asuntos públicos desde su propio domicilio, una pequeña oficina o un local comercial, pero ¿qué tipo de restricciones tienen este tipo de lugares si lo que le llegare a corresponder al teletrabajador público autónomo son los procesos de contratación u otros que requieran gran discreción?. ¿A qué clase de local comercial alude la disposición jurídica? ¿A caso al negocio particular del servidor público o el de sus familiares?. Y qué decir de los Teletrabajadores Suplementarios: Que son los que laboran dos o tres días a la semana en su casa y el resto del tiempo lo hacen en una oficina. Pensar un servidor público bajo la forma de teletrabajador suplementario es otro aspecto que deja una serie de dudas, tal vez las mismas del teletrabajador móvil y del autónomo y muchas más que pueden sumarse.
Lo expuesto no es un rechazo u oposición a que el teletrabajo llegue al sector público, sino una alerta temprana sobre el hecho de que en la reglamentación del teletrabajo para el sector público el Decreto 884 de 2012 no sólo no dio respuesta a estos interrogantes sino que no le dio un trato debido al principio de legalidad, al de administración reglada y al de responsabilidad, que son sustanciales en el diseño de todo lo atinente a lo público, particularmente en lo que atañe a la función pública que no puede dejar a la liberalidad del servidor público la praxis laboral, porque el cumplimiento de sus funciones es más que el envío o la remisión de un documento mediante el uso de las tecnologías de la información y la comunicación y que en el sector privado si puede ser suficiente. Por lo tanto se cree, en armonía con el Artículo 4 del Código Sustantivo del Trabajo, que la figura del teletrabajador público que adquiera la calidad de servidor público, o viceversa, requiere una regulación especial con un alcance específico.
Otros aspectos a considerar o al menos para meditar, son las implicaciones del teletrabajo en la relación laboral, por lo siguiente:
Tres elementos dan cuenta de la existencia de una relación laboral tanto en el sector público como en el sector privado: Prestación personal del servicio, subordinación o dependencia y remuneración. Estos tres elementos son los que se prueban en un proceso judicial cuando el empleador ha desconocido la existencia de la relación laboral. Uno de los elementos de mayor relevancia es la subordinación y la dependencia dado que son muy frágiles los límites entre el sometimiento al otro en el horario por él impuesto y la autonomía técnica para cumplir con el contrato en un horario personalmente establecido que no riña con el horario o temporalidad en el que el contratante requiere los resultados o productos que se deriven de la ejecución del contrato. Es más, en el sector público, esta es una de las grandes dificultades, lograr contratar a alguien que cumpla lo que no se puede atender con personal de planta, con una presencia interrumpida, sin horario, pero cuando se necesita y con autonomía técnica, pero que responda con pertinencia a los planes, programas y proyectos y a la legalidad del objeto de la entidad. Los otros dos elementos de la relación laboral no son tan complejos de probar toda vez que la remuneración se asimila al salario, la prestación personal del servicio por lo general no presenta inconveniente alguno porque los contratos son intuito personae, esto es, en atención a la persona y es ella la que asiste con subordinación o sin ella.
Ahora bien, ¿si son lo suficientemente claros los elementos de la relación laboral cuando media el teletrabajo según lo reguló la Ley 1221 de 2008?. ¿Cómo garantizar en una relación laboral tipo teletrabajo que es la persona natural contratada la que cumple personalmente el servicio y no otra persona? ¿Acaso con el teletrabajo un elemento de la relación laboral de fácil demostración en la contratación tradicional, como lo es la prestación personal del servicio adquiere un desafío probatorio diferente?, ¿qué tendrá qué habilitar el empleador para garantizar que es su empleado quien le presta el servicio y no alguien delegado por él que lo suplanta a través del internet?
Como se aprecia, el teletrabajo es una figura innovadora pero tiene, aún, muchos asuntos no resueltos y aquí se han expuesto sólo algunos de carácter jurídico, aunque hay otros prácticos como el cambio de paradigma de las personas que tienen la responsabilidad de la dirección de la empresa y de la concepción del negocio de una forma amplia, vanguardista y con desapego a la necesidad de ver sentado en el escritorio, sin descanso, a un empleado, sin este cambio de paradigma, la ley del teletrabajo se torna ineficaz, ya que es una posibilidad para el empleador pero no una obligación.