Source: http://contaduriapublica.org.mx/2019/03/01/desempleo-y-proteccion-de-medios-de-subsistencia/
Timestamp: 2019-05-22 09:22:05
Document Index: 336926143

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Desempleo y protección de medios de subsistencia – Revista Contaduría Pública : IMCP | Una publicación del IMCP
Aspectos no cubiertos por la LSS vigente
El presente análisis tiene como fin enunciar algunas contingencias importantes contempladas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como en los tratados internacionales en materia de seguridad social y que, actualmente, no están cubiertos por el Régimen Obligatorio de la Ley del Seguro Social (ROSS)
Para conocer los rubros que pueden complementar la cobertura que brinda nuestro principal organismo de seguridad social, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), es necesario ver la evolución histórica de su cobertura y compararla con la que brindan otros países de nuestro continente, con economías y culturas similares al nuestro; este análisis se enfocará en examinar las disposiciones establecidas en nuestra Carta Magna, en los Decretos o Tratados Internacionales en Materia de Seguridad Social y en la Ley del Seguro Social (LSS) vigente.
En el desarrollo del presente artículo abordaremos la situación actual del desempleo y la falta de protección a los medios de subsistencia para un sector de nuestra sociedad, de la misma forma se analizarán posibles fuentes de financiamiento para apoyar de manera responsable su implementación y final- mente me pronunciaré respecto a la viabilidad de su implementación.
México fue pionero en América Latina de los sistemas de seguridad social con mayor cobertura en ramas de seguros desde su origen; sin embargo, en la actualidad ha sido superado por países cuyos sistemas de seguridad social se constituyeron con posterioridad al nuestro, pero que hoy cuentan con una mayor cobertura de seguros; tal es el caso de Ecuador, Colombia y Venezuela, sin considerar a países como Chile, Brasil y Argentina, cuyos sistemas de seguridad social se formaron previamente.
Desde el 10 de junio de 2011, el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, de igual forma se precisa que: “las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los Tratados Internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”; seguidamente establece que: “todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”.
El artículo 123 constitucional establece que la LSS es de utilidad pública y esta comprenderá los seguros de invalidez, vejez, vida, cesación involuntaria del trabajo, enfermedades y accidentes, servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.
Por su parte la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 22 establece que “toda persona como miembro de una sociedad tiene derecho a la Seguridad Social y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”; de igual forma, el artículo 25 del citado ordenamiento contempla que “tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, …derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”.
Es importante mencionar que aunado a las disposiciones anteriores que nos resultan aplicables, México ratificó desde octubre de 1961 el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, más conocido como el Convenio Sobre Seguridad Social (norma mínima) de 1952; sin embargo, es importan- te precisar que se abstuvo de ratificar los aparta- dos IV (Prestaciones por desempleo) y VII (Prestaciones familiares: alimento, vestido y vivienda).
No obstante, en la década de los setenta, el ROSS llegó a ser de los esquemas más completos de Amé- rica Latina; sin embargo, de ahí a la fecha práctica- mente no se ha incrementado el número de seguros que comprende el ROSS, salvo la adición del segu- ro de retiro realizada en la década de los noventa; por lo anterior, los esquemas de seguridad social de otros países de América Latina ya nos superaron.
Conceptos básicos en materia de seguridad social
Antes de entrar al análisis de las contingencias no cubiertas por el ROSS, es importante ir estableciendo cada uno de los conceptos básicos que nos permitan discernir claramente cada uno de los conceptos medulares del tema, y aunque no existe un concepto homologado del término de seguridad social, para efectos del presente análisis me basaré en la definición que sugiere la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual establece que: “Seguridad Social es la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.
Desempleo. Pérdida temporal del empleo por causas ajenas a su voluntad.
Protección de los medios de subsistencia. Asegurar los medios que permiten a las personas ganarse el sustento.
Por lo que corresponde a la LSS, esta considera en su artículo 2 que: “La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión…”, seguidamente en el artículo 11 del citado ordenamiento, se acotan los 5 seguros que integran el régimen obligatorio, siendo estos los siguientes: riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y guarderías y prestaciones sociales.
Aspectos mínimos de seguridad social no cubiertos
De lo anterior, podemos apreciar que, por lo menos, existen dos contingencias relevantes que están contempladas dentro de nuestra Carta Magna, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y del Convenio 102 de la OIT, y que actualmente no están consideradas dentro del ROSS; estas contingencias son el desempleo y la protección de los medios de subsistencia.
Además de la utilidad que puede representar la cobertura de estos riesgos para atender situaciones muy particulares de cada individuo, también pueden ser de mucha ayuda para hacer frente en situaciones de desastres naturales, tal como los sismos de septiembre de 2017, en la Ciudad de México y algunos lugares del Sureste de la República Mexicana; en donde muchos de sus habitantes además de perder la vivienda, también perdieron sus medios de subsistencia y empleo.
Existen otras contingencias que al igual que el desempleo y la protección de los medios de subsistencia son referidos en el Convenio 102 de la OIT y que no están contemplados dentro de la cobertura del ROSS, tales como la alimentación y el vestido; sin embargo, debido a las condiciones económicas y sociales vigentes en nuestro país, la implementación del seguro de desempleo y la protección de los medios de subsistencia tendrían prioridad sobre dichas contingencias; independientemente de la viabilidad de la parte normativa, también es importante pensar en los siguientes aspectos para su debida implementación: ¿a quiénes debe aplicar?, ¿qué prestaciones debe brindar?, ¿cómo deben financiarse los seguros propuestos? y ¿a partir de qué momento deben implementarse?, para encontrar las respuestas a nuestras interrogantes, analizaremos dos de los cuatro principios básicos que rigen la seguridad social, siendo estos los siguientes:
⚫ Solidaridad. Este principio considera que cada uno aporta al sistema de seguridad social según su capacidad contributiva y recibe prestaciones de acuerdo con sus necesidades.
⚫ Universidad En sus dos vertientes: la objetiva, es decir que la seguridad social debe cubrir todas las contingencias (riesgos) a las que está expuesto el hombre que vive en sociedad; y la subjetiva, esto es, que todas las personas deben estar amparadas por la seguridad social.
De acuerdo con los principios mencionados podemos ver que dependiendo del segmento o de la actividad que realicen las personas va a ser la necesidad que se genere, por lo tanto, por un lado, podemos tener el seguro de desempleo para proteger a los siguientes segmentos de la sociedad:
Prestación de servicio personal subordinado.
Trabajadores al servicio de la administración pública, excluidos o no comprendidos en otras leyes o decretos de seguridad social.
Mientras que el Seguro de Protección de Medios de subsistencia pudiera aplicarse para los segmentos que se relacionan a continuación:
Trabajadores en industrias familiares y los independientes.
Ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios.
Patrones personas físicas con trabajadores asegurados a su servicio.
Situación actual de la protección al desempleo y a los medios de subsistencia
No existe un seguro que cubra esta contingencia para el grueso de la población; no obstante, por disposición constitucional el patrón que despida sin causa justificada a un trabajador tendrá la obligación de indemnizar al empleado con tres meses de salario, con la intención de proteger al trabajador mientras consigue otro empleo.
Por otra parte, la LSS en su artículo 191, fracción II, contempla la posibilidad de hacer retiros por situación de desempleo con cargo al seguro de Retiro Cesantía en Edad Avanzada o Vejez, a partir del cuadragésimo día de desempleo, situación que en caso de que el trabajador no reponga los retiros realiza- dos por desempleo, a futuro terminará impactando de manera negativa en el monto de la pensión por cesantía o vejez que el empleado pueda recibir.
Como se puede apreciar no todos los trabajadores ni todos los casos de pérdida del empleo tienen la cobertura mínima en materia de desempleo, por tal motivo es importante destacar la necesidad que existe de incluir en el ROSS el seguro de desempleo.
En septiembre de 2013 el presidente de la República en turno presentó un paquete de iniciativas dentro de las cuales se contemplaba la creación de la Ley del Seguro de Desempleo, con la cual se pretendía hacer frente a esta necesidad de la sociedad mexicana; sin embargo, en dicha ocasión no se estaba ampliando la cobertura del esquema de seguridad social, ya que se pretendía reducir las aportaciones patronales al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) de 5 a 2% y con la diferencia de 3% se contemplaba fondear el seguro de desempleo.
Protección a los medios de subsistencia
Aunque expresamente el artículo 2 de la LSS contempla este rubro como una de las finalidades de la seguridad social, y pudiera considerarse que para el caso de los empleados que prestan un servicio personal subordinado está cubierto por el seguro de enfermedad y maternidad, por el seguro de riesgos de trabajo o por el seguro de invalidez y vida, ya que el medio de subsistencia de este segmento sería la mano de obra o el conocimiento intelectual.
No olvidemos que la seguridad social es un derecho humano, el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos nos lo recuerda, de lo anterior se desprende que en nuestro país existen muchos trabajadores independientes, pequeños propietarios y comuneros, patrones personas físicas, socios de cooperativas que forman parte de la economía formal de nuestro país, que día a día arriesgan su patrimonio y en algunos casos contribuyen a la generación de empleos formales, no obstante no existe un seguro para proteger sus medios de subsistencia, por lo que considero conveniente la creación de un seguro que les brinde por lo menos una protección mínima.
Lo ideal es que las fuentes de financiamiento del seguro de desempleo y el seguro de protección de los medios de subsistencia sean tripartitas. A continuación, se analizará cuáles son las posibles fuentes de financiamiento para cada seguro:
Actualmente la mayoría de los patrones pagan un impuesto sobre la nómina en cada uno de los Estados, cuyo porcentaje promedio oscila entre 1.5 y 2.5% sobre las prestaciones que cada legislación local considera base de este impuesto, sin que exista una homologación, tanto en la base del citado impuesto como en la tasa de este, así como tampoco para su aplicación, generando con lo anterior inequidad en los preceptos referidos como en la carga administrativa. Si se reduce y homologa la base del Impuesto sobre Nóminas en todas las entidades federativas del país, lo anterior generaría un margen de recursos que los patrones bien pueden destinar al financiamiento del seguro de desempleo.
Ahora bien, hay que estar conscientes de que una persona desempleada sin un sustento básico se vuelve vulnerable, lo cual puede ocasionar diversos problemas sociales, tales como economía informal o actos de delincuencia, problemas a los que el Gobierno Federal dedica una cantidad importante de recursos para combatirlos; reorientando proactivamente parte de estos al seguro de desempleo, y de manera indirecta también se estaría combatiendo a la economía informal y se contribuiría a disminuir actos delincuenciales.
Cierto es que una cantidad importante de los sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio del Seguro Social cotizan con salarios muy bajos y pudieran ver mermado aún más su ingreso al tener que aportar para este nuevo seguro; sin embargo, no hay que olvidar que desde 2017 la Comisión Nacional de Salarios Mínimos ha hecho un esfuerzo relevante por incrementar el poder adquisitivo del salario mínimo y se tiene contemplado continuar en esta línea, por lo que resultaría viable pensar en una aportación proporcional y equitativa de parte de los sujetos de aseguramiento.
Seguro de protección de los medios de subsistencia
En lo que corresponde al seguro de protección de los medios de subsistencia se puede financiar con aportaciones gubernamentales y de los sujetos beneficiados (quienes desean proteger los bienes que son su medio de subsistencia); si bien es cierto, se pudiera pensar que la aportación gubernamental para financiar este seguro va a generar una carga adicional a las finanzas públicas, basta con echar un vistazo a la cantidad de recursos que actualmente el Gobierno Federal destina para apoyos a fondo perdido y nos daremos cuenta de que reorientando parte de estos recursos se puede financiar la aportación gubernamental.
Fortalecer la cobertura del ROSS es una responsabilidad compartida entre sociedad y Gobierno, como todo bien siempre hay un costo que pagar, pero se- rían más los beneficios que directa o indirectamente podremos disfrutar, siendo los que se mencionan a continuación solo algunos ejemplos:
Coadyuvaría al fortalecimiento y desarrollo de la sociedad.
Ayudaría a evitar desequilibrios económicos y sociales.
Fomentaría la economía formal.
Se podría utilizar como una herramienta útil para combatir la informalidad.
Hoy nuestro país no cuenta con una estrategia que por medio de la seguridad social estimule la economía formal y que desaliente la informalidad, invertir en los seguros de desempleo y de protección de los medios de subsistencia sería una forma efectiva de hacerlo, esto sin considerar los efectos colaterales que puede tener la sociedad por la reducción de actos delictivos.
Aunque el presente estudio está enfocado en la cobertura que brinda la LSS, la inclusión del seguro de desempleo en la Ley del ISSSTE también pudiera tener efectos muy positivos en la administración pública, ya que consideramos que lo anterior ayudaría a disminuir las demandas por despidos al fin de cada periodo de gobierno.
Por lo que corresponde a las fuentes de financia- miento de los seguros citados es necesario que se cumpla con los principios de solidaridad, universalidad y participación; considero que reorientando parte de la carga fiscal del Impuesto sobre Nóminas, algunas obligaciones patronales laborales citadas de forma previa, complementado con una reorientación del gasto social del Gobierno Federal, así como de quiénes serán los sujetos beneficiados; se puede lograr la inclusión dentro de los rubros del ROSS de los seguros mencionados o, en el peor de los casos, como seguros complementarios al régimen obligatorio.
Para efectos de incluir en el ROSS, el seguro de des- empleo y el de protección a los medios de subsistencia, debido al marco constitucional actual, considero que bastaría con una reforma al artículo 11 de la LSS, para incluir dentro de la cobertura del régimen obligatorio los seguros propuestos; ya que, como hemos mencionado, el artículo 1 de nuestra Constitución Política establece que en materia de derechos huma- nos se aplicará la protección más amplia que aplique a las personas.
Finalmente, invertir responsablemente en seguridad social es invertir en el desarrollo sostenido de una sociedad, no se puede pensar en una sociedad desarrollada económicamente sin invertir en seguridad social.
DGARCIA@FFACONSULTORES.COM.MX
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