Source: https://www.marocdroit.com/Les-controles-sur-les-collectivites-territoriales_a5617.html
Timestamp: 2019-08-25 02:57:20+00:00
Document Index: 246754421

Matched Legal Cases: ['art.44', 'art.34', 'art.26', 'art 27', 'art 22', "l'article 73", 'art 37']

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Les contrôles sur les collectivités territoriales
Ahmed SAMADI ATMANE EL MOUMNI Zouheir HMAMA
Professeur : Dr. A.EL CHEDDADI
ANNEE UNIVERSITAIRE : 2013 - 2014
La décentralisation est une thématique tellement complexe qu’elle a rendu difficile l’émergence d’un consensus entre les Etats sur la manière dont elle devrait être conçue et organisée. Bien que certains standards minimum tendent progressivement à émerger, il reste que chaque pays décide en la matière selon ses propres besoins et spécificités.
Tout le monde est d’accord pour définir globalement la décentralisation comme un système ou l’Etat reconnait l’existence juridique de collectivités secondaires qui, dotées, de la personnalité juridique ont vocation à gérer leurs propres affaires par l’intermédiaire d’autorités et d’organes issus d’elles-mêmes sous le contrôle du pouvoir central[1].
Pour que l’on puisse soutenir l’existence de la décentralisation un ensemble de conditions doivent être réunies : affaires locales, autorités locales, gestion autonome et contrôle du pouvoir centrale communément appelé tutelle[2]. Si les trois premières conditions pourraient être considérées comme des éléments préalables indispensables à sa réalisation, le dernier élément constitue une garantie de taille quant à sa réussite et sa mise en marche dans les faits, c’est à travers l’ampleur de ce contrôle que tout La portée de la politique de décentralisation peut être évaluée.
La décentralisation implique une certaine volonté d’organiser une collectivité décentralisée selon une forme qui lui permet de gérer les affaires locales de manière autonome, et qui permet en même temps de préserver l’unité de l’Etat.
L’autonomie des collectivités décentralisées se traduit par l’octroi du pouvoir de décision aux organes locaux décentralisés en ce qui concerne l’essentiel des affaires d’intérêt local. Cette autonomie est garantie par un facteur fondamental qui réside dans l’élection des organes locaux décentralisés[3].
Quant à l’unité étatique, le système de décentralisation la garantie en établissant une sorte de contrôle, un droit de regard, au profit de l’Etat sur les activités des autorités décentralisées. Ce contrôle traduit une relation de non subordination existante entre l’Etat et les collectivités décentralisées. La décentralisation supprime le rapport hiérarchique et noue de nouvelles relations entre l’Etat et les personnes publiques décentralisées. Il s’agira plus d’une relation de contrôle certes, mais ce contrôle n’exprime pas une relation entre un organe supérieur et des organes subordonnés ; il exprime une relation entre un organe contrôleur, l’Etat, et des organes contrôlés, les collectivités et les services décentralisés. Ce type de contrôle est désigné par ‘’tutelle administrative’’[4].
Tutelle administrative et tutelle civile
Les auteurs distinguent nettement de la tutelle administrative et la tutelle de droit civil. Ils estiment que la première n’a rien de commun avec la seconde.
Le but des deux institutions est bien différent. La tutelle du droit civil vise à la protection de certaines catégories d’incapables (mineurs, aliénés mentaux…) alors que la tutelle administrative cherche à assurer la protection d’intérêts généraux : elle relève du droit public[5].
Le mécanisme des deux institutions est également différent. La tutelle du droit civil est organisée sur la base de la représentativité juridique au nom de l’incapable. La tutelle administrative, au contraire n’intervient qu’à posteriori, une fois que l’acte juridique a été fait par l’agent décentralisé. L’initiative dans l’action reste donc à l’organe décentralisé, alors que dans la tutelle civile, le représentant demeure inerte[6].
L’analyse de ce raisonnement nous pousse, à déduire que la tutelle est une autre facette logique de la décentralisation dans un Etat unitaire, même ladite notion ne peut se concevoir sans un contrôle des collectivités territoriales par l’Etat.
Le Maroc, comme les autres pays qui ont opté pour la voix de décentralisation, ne fait pas exception à cette réalité.
Une multitude de contrôles se sont tissues autour des collectivités territoriales au gré de processus de la décentralisation
L’évolution historique de la décentralisation au Maroc révèle que le contrôle des collectivités territoriales a beaucoup d’égards, omniprésent, multidimensionnel mais, paradoxalement, dépourvue de l’efficacité que sa force de frappe serait censée produire[7].
Dès la création de la commune par le texte de 1960, ladite collectivité décentralisée a subi un contrôle épine, la charte communale de 1976 ne l’avait pas assoupli. Le législateur marocain, en adoptant la charte communale de 1976 et en optant pour la méthode progressive et expérimentale, a fait un grand pas dans le renforcement de la démocratie locale. Mais ce progrès est relativisé voire neutralisé par l’existence, à côté du contrôle de légalité, d’une tutelle de l’opportunité.[8]
Les réformes de la décentralisation qui ont survenues par la suite, couronnées par la mise en place de trois chartes : communale de… …, provinciale et préfectorale de….., régionale de…. , ont suivi la même voix : ….
Dans le même ordre des idées, le cadre législatif local a connu en 2004 une réforme marquée par la création d’une juridique financière à l’échelon local. En fait le nouveau code des juridictions financières a apporté beaucoup de mérites à la gestion publique locale mais en même temps il l’a contraigné
Complémentarité apparente entre les textes régulant la tutelle et la décentralisation
L’examen sommaire des dispositions textuelles qui organise la tutelle, nous montre qu’on est en présence d’un élément constitutif tout à fait naturel de la décentralisation, la tutelle c’est ce qui reste lorsque l’Etat recule, c’est le seul outil pour maintenir une certaine unité de vue dans la gestion décentralisée, pour éviter les abus locaux et assurer la sauvegarde de l’intérêt de l’Etat[9].
Mais dès qu’on approfondie l’analyse, il s’avère que le système de tutelle adopté au Maroc n’est pas dans la logique de la décentralisation sur le plan pratique
A la lumière de tous ce qui’ est précédé, il est légitime de se poser les questions suivantes : Quels sont les fondements juridiques des contrôles subis par les CT ?les contrôles de légalité et d’opportunités sont-ils dans la logique de la décentralisation? Quel est l’apport des contrôles opérés par les CRC sur la gestion de la chose locale ? Quelles sont les perspectives de l’instauration d’un contrôle interne au sein des CT?
En une interrogation les contrôles subis par les CT au Maroc ne constituent pas une limité particulièrement négative de leurs libertés ?
L’enjeu est de taille, pour tenter de répondre à cette problématique, notre travail s’articule autour de deux chapitres :
Dans le premier chapitre, nous avons jugé utile de mettre l’accent en premier lieu au contrôle de légalité et de s’intéresser en deuxième lieu au contrôle d’opportunité
Quant, au deuxième chapitre nous proposons dans la section 1 de jeter un coup d’œil sur les contrôles opérés par les CRC, avant de mettre la lumière sur la possibilité de mise en place d’un contrôle interne qui va de pair avec les contrôles des CRC
Chapitre 1 : La tutelle administrative : existence du contrôle de légalité (sur les personnes) à côté d’une tutelle d’opportunité (contrôle sur les actes)
La relation existe entre l´Etat et les collectivités territoriales est une relation dialectique, loin de toute complexité cette relation est conçue comme un lien fin d´où l´Etat octroie un ensemble de ses compétence au profit de ces collectivités .C´est pourquoi le contrôle ou la tutelle exercé par l´Etat semble logique est la contrepartie de la décentralisation. Raison pour laquelle certains auteurs considèrent que la décentralisation et le contrôle sont compatible.
Mais ce contrôle n´est pas arbitraire, il est encadré par la loi sous forme de contrôle de légalité (section 19 et contrôle d´opportunité (section 2).
SOUS-SECTION 1 : Les soubassements juridiques du contrôle de légalité
Dans le cadre de son contrôle, l´autorité de tutelle exerce un contrôle sur les actes des conseils, des présidents des conseils. Ce contrôle prend la forme de pouvoir d´approbation (paragraphe A), pouvoir d´autorisation (paragraphe B),et pouvoir d´annulation(paragraphe C),et pouvoir de substitution (paragraphe D) :
Paragraphe A : le pouvoir d´approbation, pouvoir encadré par la loi
les actes émanant des autorités décentralisées ne peuvent être exécutoire que s´ils reçoivent l´approbation de l´autorité du tutelle : Mais vue la gravité du contrôle sur la liberté locale ,le législateur adopte à la fois le principe d´approbation tacite, c´est à dire par la technique de fixation des délais, lorsque l´autorité garde le silence jusqu´à l´expiration du délais prévu ,la décision est considérée approuvé par force de la loi. En d´autre part l`adoption aussi de l´approbation expresse, dans ce cas l´approbation est notifiée à l´autorité décentralisée dans les délais prévus par la loi. Ainsi que le législateur a abrogé la question de la motivation de refus, c´est à dire en cas de rejet, l’autorité centrale doit motiver le refus des actes en précisant d´une manière indirecte les conditions qui devraient être remplies pour que les délibérations puissent être approuvées. Ceci est tracé clairement dans toutes les chartes des collectivités territoriales.art.44 de la loi 47-96, art.34 de charte communale.
Une lecture du pouvoir d´approbation, on déduit que le législateur a encadré ce contrôle afin de préserver une certaine protection pour les collectivités territoriales contre l´abus de l´Etat et dans le cadre d´octroyer plus de marge de liberté dans la gestion des affaires locales ,qui est condition cruciale pour la mise en place d´une décentralisation réelle.
Cette protection prend sa forme dans sa limitation dans le temps par le biais des délais, et d´autre part par la motivation en cas de refus, afin l´entité décentralisé puisse dépasser les point de rejets.
Paragraphe B : le pouvoir d´autorisation, le visa pour les entités territoriales pour passer à l´action :
Contrairement de l´approbation qui intervient après la décision et ne concerne en fin de compte que la phase de son exécution,[10]l´autorisation de l´autorité du tutelle est un acte qui intervient avant la prise de décision[11], c´est à dire certaines décisions ne peuvent être prise qu´après avoir l´autorisation suite à la demande de la collectivité territoriale. Ici la déférence se manifeste entre l´approbation et l´autorisation au niveau du cadre temporelle ,c´est à dire l´intervention de l´autorité du contrôle s´effectue parfois avant l´action de l´entité territoriale ´c´est le cas de l´autorisation pour permettre le passage vers l´exécution, et parfois après l´action c´est le cas de l´approbation.
Paragraphe C : le pouvoir d´annulation limité par l´énumération des cas d´annulation
L´autorité de tutelle a le pouvoir d´annuler les décisions des organes décentralisés pour motifs d´illégalité. Le législateur a limité le champ d´intervention des autorités centrale comme manière de renforcement de la décentralisation et la protection des libertés locales[12].L´article 75 de la charte communale et l´article 45 de la loi régionale délimitent les hypothèses dans lesquelles les délibérations sont annulable .Ce pouvoir n’est pas confie par le législateur aux autorités centrales d´une manière absolue mais, il l´a encadré par la technique de l´énumération des matières qui sont annulable, Cette technique apparait plus objectif et elle respecte l´autonomie locale.
Paragraphe D : le pouvoir de substitution, technique pour assure la continuité des services publics locaux
Ce pouvoir permet à l´autorité de tutelle d´agir à la place des entités décentralisées pour assurer le bon fonctionnement des services publics. La substitution est mise en œuvre lorsque l´organe décentralisé refuse d´exécuter ses attributions ou lorsqu´il ne conforme pas à une obligation légale. On trouve ce pouvoir s´exerce au niveau d´inscription des dépenses obligatoires en cas d´omission les collectivités locales et dans le cas de vacance de l´organe décentralisé pour motif de suspension, dissolution :art.26 la loi 78-00 pour les communes ,l´art 27 la loi 79-00 pour les préfectures et province et l´art 22 de la loi 47-96 de la région.
En fin, il y a lieu de noter que la tutelle sur les conseils pouvait être confie uniquement au juge administratif comme le cas en France depuis la loi de 2 mars [13], et comme le cas du conseil régional au Maroc, et elle pouvait être confiée uniquement aux autorités administratives sous le contrôle du juge comme le cas actuel pour les communes, les préfectures et les provinces.[14]
Sous-section 2 : la compatibilité entre le contrôle de légalité et l´autonomie locale :
Le fait que l´Etat décide de partager ses compétences avec une entité territoriale est un révélateur du degré son maturité politique. Mais l´octroie de ses compétences n´est pas absolu, il est accompagné par un certain contrôle qui permet de garantir les intérêts de l´Etat, puisque ce dernier tendance de considérer le pouvoir local comme un pouvoir de risque, et parce que l´Etat en tant que personne publique n´accepterai jamais d´être affaibli d´une manière directe ou indirecte par l´action des collectivités locales qui sont secondaires, dans le but de préserver le principe de l´entité étatique qui réside sur la préservation de l´homogénéité, l´Etat fort et solidaire[15]. Ces motifs ont conduit le législateur marocain d´adopter un système de contrôle qui oscille entre la rigidité et la souplesse afin de garantir une autonomie locale sans marginaliser l´intérêt national.
Raison pour laquelle on s´interroge sur la complémentarité entre le contrôle notamment de légalité et l´autonomie locale, pour répondre à cette interrogation, on va essayer d´analyser de point de vue de la doctrine (paragraphe 1) et de point de vue pratique (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Le point de vue doctrinal :
La complémentarité entre l´autonomie locale et le contrôle de légalité apparait dans les différentes justifications que donnent les auteurs du caractère nécessaire du pouvoir central de contrôler les entités décentralisées.
Pour la doctrine le contrôle de légalité en particulier et la tutelle en tout terme est la contrepartie logique de la décentralisation dans un Etat unitaire.[16]Ses justifications peuvent se résumer comme suite : la liberté entière des agents décentralisés conduirait à l´anarchie, il faut unifier la gestion dans l´ensemble de l´Etat. Ainsi que la décentralisation pourrait engendrer une mauvaise gestion des services surtout que l´ensemble des agents décentralisés sont des élus et ne sont pas des techniciens et des professionnels de l´administration, et leur activités risquent de ne pas incomber dans l´intérêt des citoyens et la satisfaction de l´intérêt générale[17], un risque que les intérêts de l´Etat soient sacrifiés à ceux des collectivités secondaires en vertu de l´esprit centralisateur.
Selon la doctrine, un tempérant à l´autonomie de gestion des services décentralisés est donc indispensable pour maintenir une certaine unité de l´Etat, pour éviter les abus des élus locaux et assurer la sauvegarde des intérêts de l´Etat, surtout que ce contrôle n´est qu´une vérification des décisions émanant de l´entité locale s´il est conforme à la loi ou non . Toutes ces justifications semblent d´ailleurs plus réelle lorsque l´environnement socio-économique et politique est défavorable pour l´application de la décentralisation. Donc pour la doctrine, le contrôle de légalité n´est qu´une procédure pour mettre la gestion locale dans le bon chemin, afin d´éviter certains empiétements.
Paragraphe 2 : le point de vue pratique :
Contrairement à la tutelle de l´opportunité, la tutelle ou le contrôle de légalité est respectueux de l´idée de l´autonomie locale dans la mesure où il s´agit d´un contrôle objectif. L´autorité de tutelle effectue un peu près le même travail du juge administratif, il vérifie si la décision est conforme ou non aux dispositions législatives et réglementaires. Elle fait une comparaison entre deux éléments : un émanant des autorités locales et l´autre provient des règlements et des lois.
Sur le terrain de la légalité, il serait plus facile de se mettre d´accord pour dire que telle décision est légale ou pas, parce que c´est une affaire de comparaison et d´une application mécanique des lois tout simplement.
Pratiquement, dans le régime du droit commun du contrôle de légalité des actes des collectivités locales est confie directement à l´autorité administrative de tutelle. Le juge administratif n`intervient qu’à posteriori sur le recours de la collectivité locale. Dans la loi régionale le contrôle direct de l´autorité de tutelle est écarté au profit de celui du juge administratif. Cette procédure visée par le législateur cible à mettre en place un certains nombres des mécanismes et de clarifier les rapports entre l´Etat et les collectivités locales surtout les régions.
Le contrôle de légalité ne pose aucun problème ni pour les autorités de tutelle, ni pour les collectivités locales, puisqu´il s´agit de vérifier si les délibérations prises sont conformes à la loi ou non. Ce type de contrôle apparait plus objectif, ses mécanismes et ses techniques ne pressentent pas de difficultés majeurs pour la mise en application ce qui constitue une garantie pour toutes les parties ´l´Etat, collectivités locales, et toute personne intéressée.[18]
En somme le contrôle de légalité est complémentaire avec l´autonomie locale parce qu´il s´agit d´un contrôle objectif qui se base sur la conformité à la loi ou non.
Section 2 : Le contrôle d’opportunité : procédé contraignant l’autonomie locale
Au contrôle de légalité, s’ajoute le contrôle d’opportunité, qui est davantage contraignant. Elle consiste en un contrôle a priori très étendu portant sur l’opportunité.
Sous-section 1 : Clarification conceptuelle
La tutelle de l’opportunité suppose que les actes juridiques de l’autorité décentralisée ne pourront être mis à exécution que s’ils reçoivent l’approbation de l’autorité centralisée. Cet attribut de la tutelle administrative s’analyse en un veto possible de l’autorité de tutelle à l’exécution de l’acte.[19]
Ce système de l’approbation préalable est adopté par le législateur marocain à tous les niveaux territoriaux de décentralisation. Dans les trois textes de décentralisation, le législateur nous avertit que les délibérations portant sur un certain nombre d’objets énumérés ne peuvent devenir exécutoires qu’après approbation de l’autorité de tutelle.[20]
Ainsi, l’article 69du Dahir relatif à la charte communale de 2002 affirme que : Ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par l'autorité de tutelle, dans les conditions définies à l'article 73 ci-dessous, les délibérations du conseil communal portant sur les objets suivants…[21]
De même, l’article 59 de la charte provinciale précise que : Ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par l'autorité de tutelle, les délibérations du conseil préfectoral ou provincial portant sur les objets suivants :.. »[22]
L’article 41 de la loi relative à l’organisation de la région est quasiment calqué sur l’article de la charte communale 2002 ; « Ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par l'autorité de tutelle, les délibérations du conseil régional portant sur les objets suivants :… »[23]
Ainsi, parmi les actes qui émanent des autorités décentralisées, certains ne peuvent devenir exécutoires que s’ils reçoivent l’approbation de l’autorité de tutelle. La loi fixe les domaines ou les décisions qui nécessitent l’approbation et détermine l’autorité de tutelle qui en a la compétence (autorités déconcentrés pour certaines décisions et autorités centrales pour d’autres).
Les délais d’approbation sont variables en fonction de la nature des matières et selon l’autorité de tutelle compétente. Ainsi il existe des domaines ou l’approbation et la compétence de l’autorité déconcentrée (wali ou gouverneur) le délai étant de trente jours. Cependant dans d’autres domaines le délai est de 45 jours essentiellement lorsque le pouvoir d’approbation est exercé par le ministre de l’intérieur. Délai qui est réduit à 30 jours lorsqu’il est exercé par la délégation faite au Wali ou au gouverneur (art 37 de la charte communale du 3 octobre 2002)[24]
L’approbation peut être expresse, et dans ce cas elle est notifié à l’autorité décentralisé dans les délais prévus par la loi mais il peut également être tacite lorsque l’autorité a gardé silence jusqu’à expiration du délai.
Le pouvoir d’approbation des autorités de tutelle concerne parallèlement les actes pris par le président du conseil communal. Ainsi les arrêtés réglementaires pris par ce dernier doivent être visées par le ministre de l’intérieur ou son délégués pour les communes urbaines le Wali ou gouverneur pour les communes rurales , respectivement dans un délai de 30 et 15 jours.[25]
Sous-section 2 : décentralisation et contrôle d’opportunité : complémentarité ou opposition.
On a souvent considéré que le couple tutelle et décentralisation est inséparable. Pour certains auteurs elle est le corollaire de libre administration des collectivités locales. En revanche, vu les pratiques et les répercussions de telle tutelle, cette affirmation doit être nuancée.
Paragraphe 1 : la nécessité du contrôle d’opportunité :
Pour la doctrine, la tutelle est la contrepartie logique de la décentralisation dans un Etat unitaire. Elle vient pour corriger certaines défaillances de la décentralisation sous prétexte que la liberté entière des agents décentralisés conduirait à l’anarchie et qu’il faut garder une certaine unité de gestion dans l’ensemble du pays.
La décentralisation pourrait aussi engendrer une mauvaise gestion des services à cause de la formation inadéquate des élus. Ils ne sont pas des techniciens de l’administration, et leur activité risque de n’être pas toujours dégagée des préoccupations électorales qui ne s’accordent pas nécessairement avec la satisfaction de l’intérêt général.[26]
La compatibilité entre décentralisation et tutelle de l’opportunité apparait aussià travers la portée juridique de l’acte d’approbation lui-même, puisque apparemment l’approbation n’ajoute rien aux décisions des autorités décentralisées qui sont juridiquement parfaites avant l’approbation. Cette dernière signifie seulement, au point de vue juridique que l’autorité centralisée reconnait que rien ne s’oppose à l’exécution de l’acte.
Sur un autre volet, le législateur marocain a adopté un régime juridique favorable à la décentralisation et qui vise à atténuer la rigueur de la tutelle d’opportunité :
De prime abord, on peut évoquer le principe de l’approbation tacite qui s’est consacré par la fixation d’un délai dans lequel l’autorité de tutelle doit faire connaitre si elle accorde ou refuse l’approbation. Au-delà duquel, le silence de l’autorité de tutelle sera compris comme une approbation implicite.
Deuxièmement, la motivation des actes pris par le pouvoir centrale est rendue obligatoire. L’autorité de contrôle doit préciser les motifs de son refus d’approbation. Ce qui présente une contrainte pour elle.
Le troisième élément consiste à prévoir expressément et d’une façon limitative les actes qui sont soumis au pouvoir d’approbation. Le procédé de la liste apparait à première vue comme une garantie de la démocratie locale puisque l’approbation n’intervient que pour les matières énumérés dans la liste. Ce qui fait que le pouvoir de tutelle est étroitement conditionné.[27]
Le contrôle d’opportunité est considéré jusqu’à présent par les pouvoirs publics non seulement comme une donnée naturelle de la décentralisation mais comme une nécessité politique et administrative locale au Maroc. Il apparait à la lecture des textes comme le seul moyen efficace pour assurer la primauté de l’intérêt national sur l’intérêt local. La tutelle de l’opportunité exprime directement l’existence d’une hiérarchie entre la collectivité nationale et les collectivités locales et par voie de conséquence un effacement des intérêts secondaires ou parties devant des intérêts plus généraux.
Les considérations théoriques sont renforcées par des considérations pratiques lorsque la démocratie locale est adoptée dans un système administratifs et un environnement sociopolitique défavorables à une bonne application de la décentralisation. La tutelle de l’opportunité se trouve davantage justifié elle apparait comme une condition qui va de soi.
Sans une tutelle de l’opportunité la démocratie locale ne pourrait aboutir qu’à des déceptions : risque d’anarchie, mauvaise gestion de services publics par des élus mal formés et mal préparé s à la gestion administrative, risque que les intérêts de l’Etat soient sacrifié à ceux des collectivités secondaires en vertu de l’esprit de clocher.
En outre, la tutelle de l’opportunité dans le système administratif marocain apparait comme tout à fait logique dans un Etat unitaire comme le nôtre. Elle est perçue comme une véritable technique d’arbitrage entre les intérêts locaux et l’intérêt étatique censé avoir pour caractéristique de transcender les particularismes propres aux collectivités locales. L’Etat en tant que personne publique ne saurait accepter d’être affaibli directement ou indirectement par l’action des CL. Le principe de l’entité étatique est de rester homogène, forte et solide.
Ces remarques sont autant plus vraies que pouvoir central et pouvoir local se caractérisent potentiellement par l’opposition, la contradiction. Les autorités centrales ont tendances à considérer le pouvoir local comme un pouvoir de risques. C’est ce qui explique peut-être que le législateur marocain ait adopté une tutelle très stricte et surtout très étendue.
Pour les organes décentralisés, ils sont contrôlés au niveau de leurs domaines d’intervention pour les empêcher d’empiéter sur les attributions de l’Etat et des autres collectivités. Le contrôle porte aussi sur la manière dont les missions sont accomplies. En outre, la tutelle s’exerce sur les moyens utilisés.
De toutes manière, est quoi qu’il en soit, les arguments précités ne sauraient cacher l’opposition latente entre la décentralisation et la tutelle d’opportunité.
Paragraphe 2 : contrôle de tutelle : une atteinte à l’autonomie locale
Dans les chartes communales, provinciales et régionales, le législateur prévoit des listes limitatives des objets soumis à l’approbation préalables. la tutelle de l’opportunité nous est présenté comme étant un contrôle conditionné qui ne se présume pas contrairement au pouvoir hiérarchique et cela conformément au principe bien connu « pas de tutelle sans textes » et « Pas de tutelle au-delà des textes ».Néanmoins, la tutelle de l’opportunité, malgré les apparences, constitue le régime de droit commun, vu l’importance qualitative des délibérations soumises au système de l’approbation »[28]
Dans la réalité la tutelle de l’opportunité malgré les apparences constitue le régime de droit commun. La raison est très simple : l’importance qualitative des délibérations soumises au système de l’approbation préalable. On peut se demander sur quelles matières ou objets porte le second système qui concerne les autres délibérations autres que celles assujetties à la tutelle. ?
Il parait donc certain que l’autonomie locale est relative dans la mesure ou l’approbation nécessaire porte sur les domaines les plus vitaux et les plus sensibles de l’action des collectivités locales.
De même, l’exercice de la tutelle aboutit à l’association de l’autorité du contrôle au pouvoir de décision des autorités décentralisées.
En effet, l’article 32 de la charte communale et l’article 42 de la charte régionale renforcent la liberté du ministre de l’intérieur puisqu’ils précisent que ce dernier peut provoquer un nouvel examen par le conseil communal ou le conseil régional dont ceux-ci ont déjà délibéré s’il ne lui parait pas possible d’approuver la délibération prise.[29]
Cette demande de seconde lecture peut être considérée comme un procédé de concertation entre l’autorité de tutelle et l’autorité sous tutelle. Elle vise à diminuer du caractère autoritaire du refus d’approbation permettant à l’autorité de tutelle de déterminer ou d’orienter indirectement le contenu de la décision et ce, dans le sens voulu par le pouvoir du tutelle. C’est ici qu’apparait nettement la co-administration locale par les autorités décentralisés et le pouvoir central. L’autorité sera parfois conduite à se soumettre aux conditions qui lui seront fixées par l’autorité de tutelle.
Le pouvoir central ne se borne pas en effet à refuser une approbation ; il indique en même temps les motifs et les raisons de son refus, suggère ou définit les modalités de la décision qui serait susceptible d’être approuvé.
Cette technique risque cependant d’être utilisée comme un moyen de pression, permettant à l’autorité de tutelle de modifier indirectement le contenu de la délibération, et ce dans le sens par le pouvoir de tutelle[30]. Il en résulte en pratique, que pour obtenir l’approbation de certains de ses projets, la collectivité décentralisé sera parfois conduite à se soumettre aux conditions qui lui seront fixées par le pouvoir de contrôle. C’est ici qui apparaît nettement la Co –administration locale par les autorités locales, et le pouvoir de la tutelle. Ce dernier ne se borne pas en effet, le cas échéant, à refuser une approbation, il indique en même temps les motifs, et les raisons de son refus, suggère ou même définit les modalités de la décision, qui serait susceptible d’être approuvée.
En cas de refus de faire une seconde lecture, le conseil sera considère par l’autorité de tutelle comme étant le responsable de l’échec de la prétendue concertation établie par l’article 70, ces remarques sont d’autant plus vraies que la tutelle administrative, peut être maniée par l’autorité de tutelle avec, des préoccupations politiques venant troubler le pur souci d’assurer une bonne et sereine administration[31].
D’autre part, la tutelle de l’opportunité implique un véritable pouvoir discrétionnaire et par voie de conséquence une plus grande subjectivité dans l’appréciation en raison justement de l’absence de critères objectifs, de références stables. L’opportunité est nécessairement imprécise puisqu’elle peut recouvrir une infinité d’hypothèses qui varient en fonction de la conjoncture économique et sociale. Ce pouvoir discrétionnaire de l’autorité de tutelle est plus réducteur et restrictif puisque l’autorité centrale se base sur la conjoncture économique, financière, monétaire, sociale, culturelle pour opérer ses appréciations, c’est-à-dire vérifier si la délibération est opportune et donner l’accord ou refuser l’approbation.
En outre, la tutelle de l’opportunité peut être maniée par l’autorité de tutelle avec des préoccupations politiques venant troubler le pur souci d’assurer une bonne et sereine administration.
En somme, la tutelle de l’opportunité est négative. Sa nature est foncièrement centralisatrice. La pratique administrative des autorités de tutelle semble renforcer ce point de vue. Il y a en fait toute une différence entre les textes et les pratiques.
Chapitre 2 : le contrôle des cours régionales des comptes supplément ou alternative la tutelle ?
. Initialement, le contrôle des finances publiques locales était confié à la cour des comptes. Mais suite aux exigences internes et externes liés au contrôle de ces finances[32], la création des cours régionales a été décidé pour renforcer le contrôle de proximité et, de traduire par-là, la volonté des pouvoirs publics d’instaurer un contrôle décentraliser sur la gestion des finances publiques locales. Cependant, il est nécessaire de souligner que ladite instauration n’était pas une aisée d’où la nécessité de pré voyer la mise en place d’un contrôle interne au sein des CT pour leurs faciliter la tâche.
Section 1 : Les contrôles opérés par les CRC
Et c’est là où réside l’une des grandes originalités du code de juridictions financières. A côté des compétences juridictionnelles (vérification et jugement des comptes des comptables publics et discipline budgétaire) les CRC assurent une autre compétence extra-juridictionnelle ou administrative appelée ‘’contrôle de gestion’’
Sous-section 1 : le contrôle juridictionnel
Le code de juridiction financière prévoit la transposition au niveau des compétences de la cour des comptes en matière de jugement des comptes, de gestion de fait, de discipline budgétaire et financière et contrôle de la gestion
Paragraphe 1 : Jugement des comptes et gestion de fait
La cour régional des comptes vérifie, instruit et juge, dans la limite de son ressort, les comptes des collectivités locales et de leurs groupements ainsi que ceux établissement publics placés sous leur tutelle.
Les collectivités locales et leurs groupements produisent annuellement à La CRC concernée, leurs comptes et trimestriellement les pièces justificatives des recettes et des dépenses.
La procédure d’instruction est similaire à celle suivie par la cour des comptes. Le conseiller rapporteur, après avoir accompli ses investigations, établit deux rapports.
Le premier présente les résultats de l’instruction du compte et relève s’il y a lieu des observations sur des faits de nature à mettre en jeu la responsabilité, notamment de l’ordonnateur, du contrôleur ou du comptable dans la matière juridictionnelles de CRC
La deuxième reprend les observations sur la gestion de la collectivité locale, du groupement, de l’entreprise ou l’établissement public concerné et qui ont trait à la compétence de la CRC en matière du contrôle de la gestion.
Outre sa composition en matière d’apurement et de jugement des comptes, la cour régionale des comptes exerce une fonction juridictionnelle à l’égard de tout personne qui s’effectue sans y être habilitée par l’autorité compétente, des opérations de recettes, de dépenses, de détention et de maniement de fonds ou de valeurs appartenant à un organisme public ou portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas auxdits organismes, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu des lois et règlements en vigueur.
Les opérations de nature à constituer des gestions de fait sont déférées par le procureur du roi, de sa propre initiative, ou à la demande du ministre de l’intérieur, du ministre chargé des finances, du représentant légal de la collectivité locale concernée ou des comptables publics
Paragraphe 2 :L’exercice d’une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière
Les CRC exercent une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière, à l’égard de tout responsable, fonctionnaire, ou agent des CT et leurs groupements ainsi que des entreprises et établissements publics qui sont de leur tutelle.
La cour régionale est saisie par le procureur du roi, de sa propre initiative ou à la démarche de son président.
Ont également qualité pour saisir la CR par l’intermédiaire du procureur du roi et sur la base des rapports de contrôle ou d’inspection appuyée des pièces justificatives, le ministre de l’intérieur ou le ministre des finances.
A l’instar de la cour des comptes et pour mieux appréhender les responsabilités, les infractions relatives aux règles d’exécution des recettes, de dépenses ou de gestion des biens publics, ont été individualisées au niveau des trois principaux intervenants dans le processus d’exécution des opérations financières, à savoir : les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables[33].
Il convient de signaler qu’en matière juridictionnelle, deux voies de recours existent pour les jugements définitifs rendus par les cours régionales des comptes : le recours en appel devant la cour des comptes et le recours en révision devant la cour régional en cas de découverte d’un fait nouveau et après l’expiration du délai d’appel.
Sous-section 2 : le contrôle de l’emploi de fond public et le contrôle de gestion
Dans ce cadre, on distingue entre deux éléments :le contrôle de l’emploi de fond public
Et le contrôle de gestion
Paragraphe 1 : le contrôle de l’emploi de fond public.
A cet égard également, les CRC pratiquent un contrôle qui rejoint les aspects de l’audit dans la mesure où il met en avant le lien entre l’emploi des fonds et les objectifs visés par ces fonds[34].
Les organismes objet de ce contrôle sont visés à l’article 154 de la loi n°62-99. Il s’agit des entreprises recevant des fonds publics autres ceux énumérés ci-dessus, des associations et toutes autres organismes bénéficiant d’une participation au capital ou concours, de la part d’une CT, d’un groupement ou tous autres organes soumis au contrôle des CRC[35].
Les cours régionales des comptes transmettent à la cour une copie de tous les rapports qu’elles établissent en matière de contrôle de la gestion et du contrôle de l’emploi des publics, ces rapports sont appuies des observations et avis des responsables et autorités concernées, la cour peut insérer dans son rapport annuel des observations relevées par les cours régionales.
Comme on peut le constater, les instances de contrôle supérieur des finances publiques amorcent un saut qualitatif dans leurs missions.
En effet, elles ne peuvent plus limiter leurs actions au contrôle du montant de dépens et au respect des règles et des procédures juridiques qui encadrent celle-ci, elles devront étendre leurs actions à l’efficacité et l’efficience de cette dépense c’est-à-dire la réalisation des objectifs qui ont justifié les autorisations budgétaires, en recette comme en dépenses. Le travail de ces instances est appelé, donc à donner beaucoup de poids à une gestion publique axé sur les résultats qui tend à s’affirmer dans notre paysage administratif[36]
Paragraphe 2 : le contrôle de gestion
L’une des grandes innovations du nouveau code de juridictions financières est l’instauration d’un examen de gestion à côtéde l’examen des comptes. C’est un contrôle qui se manifeste par l’établissement de rapports sur la gestion des collectivités territoriales et non des jugements. Dressons alors un aperçu sur l’objet, l’objectif et les modalités d’exercices du contrôle de gestion opéré par les CRC[37] .
Le contrôle de gestion touche les CL et leurs groupements, les entreprises concessionnaires ou gérantes d’un service public local et les entreprises et sociétés dans lesquelles des collectivités locales, des groupements, des établissements publics régionaux et communaux possèdent, séparément ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision.
Il a pour objectif d’apprécier la qualité de la gestion et de formuler éventuellement des suggestions sur les moyens susceptibles d’en améliorer les méthodes et d’en accroitre l’efficacité et le rendement[38].
Afin d’atteindre ce but, le contrôle de gestion se veut multidimensionnel. Il vise, en effet, à apprécier La réalisation des objectifs assignés, les résultats obtenus et, ainsi que le cout et les conditions d’acquisitions et d’utilisation des moyens mis en œuvre[39].
C’est un contrôle de régularité et de sincérité des opérations réalisés ainsi que de la réalité des prestations fournies, des fournitures livrées et des travaux effectués.
La cour régionale doit, par ailleurs, s’assurer que les systèmes et procédures mis en place dans les organismes soumis à son contrôle garantissent la gestion optimale de leurs ressources et de leurs emplois, la protection de leur patrimoine et l’enregistrement de toutes les opérations réalisées. Ce qui rend obligatoire l’instauration d’un système de contrôle interne au sein des organismes soumis au contrôle de la CRC afin de faciliter sa tâche.
Ajoutons à ces missions, une autre à caractère facultatif et qui se résume dans l’évaluation des projets des organismes soumis à son contrôle afin d’établir sur la base des réalisations, dans quelle mesure les objectifs assignés à chaque projet ont été atteints, au regard des moyens mis en œuvre[40].
Section 2 : Limites et perspectives des contrôles opérés par les CRC
L’implantation d’une méthode de contrôle opéré par les CRC n’est pas aisé à faire dans un pays en voie de développement comme le Maroc, des blocages de ce type de contrôle peuvent être nombreux, l’innovation d’un contrôle interne pourrait être meilleurs solution pour les dépasser
Sous-section 1 : Limites des contrôles opérés par les CRC
En analysant l’état actuel des contrôles des finances locales, sachant que dans ce contrôle s’insère désormais le contrôle des CRC, on peut dégager trois principales limites : ceux relatifs à l’organisation et structure des finances locales, les rapports de force avec l’exécutif et l’environnement elle-même du contrôle
Paragraphe 1 : les limites organisationnelles et structurelles régissant les finances locales
La multiplicité d’acteurs, d’organisations et des structures financières s’apparente au Maroc, d’avantage, en l’état actuel des choses, à une situation d’atomisation des institutions et des finances qu’à leur autonomisation[41]
Cette atomisation des forces institutionnelles et financières, ce fractionnement des institutions et des budgets, érode sournoisement à la fois l’autonomie interne et l’autonomie externe de ces entités[42].
En effet, l’atomisation de l’autonomie interne des institutions et des budgets se fait par la fragmentation interne du pouvoir local : central, déconcentré, décentralisé, constituant de ce fait un arsenal d’autorité de compétence et de contrôle qui, de par le frottement perpétuel, annulent, par le fond, l’objet même du local, l’objet même du territorial[43] .
Dès lors, il semble légitime de s’interroger sur le devenir de ce contrôle devant cette composition aussi complexe de l’organisation des finances locales.
A cet obstacle de taille, s’ajoute la multiplicité des intervenants dans le processus de contrôle qui traduit une multiplicité de contrôle et une complexité du système qui envahissent l’activité locale en général et financière particulièrement, ce qui ne vas pas sans effet négatifs tel la rigidité, la lourdeur, et l’inflation des textes paralysant la marche normale des services publics locaux, mais encore un obstacle devant le contrôle de ces nouvelles entités de contrôle.
Paragraphe 2 : les limites liées aux rapports de forces avec l’exécutif local
Dans le cadre des actes relatifs à l’exécution du budget, le wali ou le gouverneur, en plus du droit de saisine, peut ne pas se conformer à l’avis de la cour régional des comptes en motivant sa décision. Une situation de confrontation entre le wali et la CRC est toujours présente.
Le gouverneur ou le wali, même s’il décèle une irrégularité n’est pas tenu de déférer l’acte devant la juridiction administrative pour des raisons d’opportunité qu’il n’a pas justifier. De même, le wali/ gouverneur peut avoir, dans le cours d’une négociation avec les élus, accepté une demi-mesure dont la cour régional ne satisfera pas.
Une autre limité qui mérite d’être soulevée, c’est le problème posé par les demandes d’intervention des élus. A cet égard, la position des cours régionales des comptes, devant ces requêtes, a été également inspirée deux préoccupations.
La première touche aux principes, de même que la cour des comptes n’est pas un corps d’inspection générale soumis hiérarchiquement à un ministère, y compris dans le choix des requêtes, de même les CRC ne peuvent être considérés comme un corps d’inspection à la disposition des gestionnaires locaux. Elles sont des juridictions indépendantes, maitresse de leur travail et tout d’abord de leur programme.
La deuxième particulièrement importante, répond au souci d’impartialité des CRC, qui s’interdisent d’intervenir en cas de conflits entre groupes politiques, à la demande d’une des parties. Les CRC peuvent à l’occasion de leurs contrôles, être directement impliquées dans des conflits qui opposent, dans la CT, les majorités anciennes et nouvelles après des élections.
Paragraphe 3 : les limites liées à l’environnement du contrôle
Les contraintes de l’environnement peuvent être définies comme l’ensemble des circonstances, des conditions, des influences d’ordre exogènes pouvant perturber profondément le contrôle des cours régionales des comptes. Ces contraintes peuvent être ventilées comme suite :
La surpolitisation ouhyper politisation qui se manifeste dans la l’interférence permanente de pouvoir politique dans l’exercice des fonctions administratives et même dans les cas extrêmes, la subordination organique et fonctionnelle des autorités administratives aux détenteurs du pouvoir[44].
La personnalisation de la gestion administrative qui permet aux responsables centraux ou locaux d’entretenir entre eux soit des relations de services ou de familiarité, soit des relations d’intérêt, et par conséquent, ils se rendent des services mutuels, développant à outrance l’esprit de corps et s’intègrent dans des circuits fermés de clans ou de lobby. Le fonctionnaire est en effet intégré dans une organisation de type clanique ayant déjà une tradition, un code et des tabous. Pour assurer sa promotion et sa sécurité d’emploi, il se pliera volontiers au style de vie de son milieu professionnel.
A cet effet, la constatation que l’on peut faire à ce niveau d’analyse est que les membres des CRC, plus particulièrement les magistrats financiers, ne peuvent-ils pas être eux même, intégrés dans ce système interpersonnel, malgré leur indépendance garantie par la loi, reproduisant ainsi l’image des autres juridictions de droit commun [45]?
A ceci s’ajoute le fait que les élus locaux, sont le plus souvent d’un niveau d’instruction initiale et même moyenne ce qui influence négativement la qualité de la gestion . A cet égard, des interrogations s’imposent quant à savoir si les CRC et plus particulièrement, les auditeurs et les magistrats financiers ont été préparés au sens pédagogique du terme pour être en mesure de s’adapter avec cet environnement spécifiques dans lequel se déroule la gestion financière locale.
Au vu de l’analyse des principales caractéristiques du contrôle opéré par la CRC ? On peut déduire l’utilité et la difficulté d’un tel contrôle. Une difficulté liée autre les entraves qu’on a développé, à la nature de ce contrôle d’une part, et d’autre part àsa durée et son vaste champ d’application qui nécessite un effectif très élevé de magistrats et bien formés en la matière. Face à cette situation, l’instauration d’un autre type de contrôle qui facilitera l’accomplissement de la tâche du contrôle des CRC s’avère indispensable.
Sous-section 1 : les perspectives d’un développement du contrôle interne dans les CT
Jacques Caillosse disait : «Le contrôle de légalité : trop peu, le contrôle budgétaire : trop tard, le contrôle financier : trop lent», l’instauration du contrôle interne pourrait surmonter les défis
des dits contrôles
Paragraphe 1 : le cadre conceptuel du contrôle interne
Le Comite of Sponsoring Organisations of the Tradway Commission (COSO) définit le concept du contrôle interne comme «un processus mis en œuvre par le conseil d’administration, les dirigeants et le personnel d’une organisation, destiné à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation d’objectifs suivants :
La réalisation et l’optimisation des opérations ;
La fiabilité des informations financières ;
La conformité aux lois et aux règlements en vigueur»[46].
Ses objectifs peuvent être résumés comme suit :
Ceux relatifs à la rentabilité, aux performances et à la protection des ressources ;
Ceux liés à l’élaboration des états financiers fiables en vue d’une publication interne et externe ;
Et ceux se rapportant au respect des lois et règlements auxquels l’entreprise est soumise.
Le contrôle interne comporte cinq composantes étroitement liées qui découlent de la manière dont l’activité est gérée, et qui sont intégrées à la conduite des affaires. Il s’agit de l’environnement de contrôle, l’évaluation du risque, les activités du contrôle, l’information et la communication et le pilotage[47].
La démarche du contrôle interne repose sur l’adoption d’un plan qui passe par quatre étapes qui convergent principalement versl’évaluation et la maitrise des risques de gestion. Un besoin qui se manifeste d’une façon plus accrue dans le cadre des CT se caractérisant par leur pluriactivité.
Paragraphe 2 : Vers l’instauration d’un contrôle interne au sein des CT
Si le contrôle interne se charge de circonscrire et d’écarter l’apparition de risques par la formalisation de procédures, Les CRC, quant à elles procèdent à son appréciation lors de l’examen de la gestion. Et au cours de cette relation plusieurs avantages peuvent être tirés de part et d’autre.
Le CI peut, tout d’abord, éviter les dérives de gestion des CL, les pratiques illégales de leurs dirigeants lourdement sanctionnées par les magistrats.
Ensuite, les investigations des magistrats des CRC seront allégées d’autant plus que l’effectif des magistrats des CRC reste insuffisant par rapport aux missions demandées et organismes qui doivent être contrôlés. Le contrôle interne tout en s’intéressant à la notion du risque, facilite l’intervention de la juridiction financière en l’orientant vers les éléments les plus sensibles.
Par ailleurs, les gestionnaires locaux disposent d’un service du contrôle interne vont bien accueillir les magistrats des CRC dans la mesure où leur travail va contribuer l’amélioration du système du contrôle interne déjà instauré.
En fait, dans le cadre de leur mission d’examen de la gestion, les magistrats sont appelés à apprécier les dispositifs de prévention des risques des CT
A cette effet, ils sont appelés à mesurer le degré d’identification des risques par la collectivité, revoir d’une manière générale les dispositifs et les procédures existantes, et enfin à en examiner la pertinence et l’exhaustivité par une revue détaillée des opérations. Bref, ils sont appelés à apprécier le dispositif du contrôle interne.
Enfin, l’existence d’un dispositif de contrôle interne bien organisé, fiable et indépendant implique l’existence d’un référentiel qui permet aux magistrats des CRC d’avoir une connaissance transversale de l’entité et partant, favoriser un échange mutuel de leurs vœux .
Parallèlement, les CRC sont appelées à[50] :
Assister les CT dans la mise en place ou la rénovation des procédures de contrôle interne et d’évaluation des risques ;
Assurer le contrôle interne et l’évaluation des risques ;
Sensibiliser et vulgariser des techniques modernes de contrôle interne et d’audit.
Un tel cadre est la condition sine qua none d’un échange mutuel des compétences et des travaux des deux équipes de contrôles : contrôle interne et contrôle externe.
Les deux missions sont alors appelées à se développeret se compléter pour la bonne gouvernance de la chose publique locale. C’est par l’action conjointe et la coordination des deux types de contrôles que la gestion locale peut s’améliorer. Ils sont appelés, donc, à se compléter et s’enrichir mutuellement en vue de veiller à la satisfaction du citoyen et à gagner sa confiance en ses élus et ses administrations[51].
Le concept de la décentralisation est un concept « relatif et contextuel ». Le pouvoir de tutelle apparait certes comme le corollaire de toute décentralisation. Mais encore faut-il bien admettre que la tutelle doit se ramener avant tout à une simple notion de contrôle. Peut-on dire alors que dans le contexte actuel la tutelle est réductible à un simple contrôle ?
Rien n’est moins sûr. Est-il possible d’affirmer qu’elle demeure indépassable ? On est tenté de répondre par l’affirmative : la gestion locale est souvent peu efficace et émaillée de grave irrégularités. Quant aux élus ils font preuve d’irresponsabilité et d’inertie.
Cette situation est aggravée d’une part, par un processus électoral qui ne permet pas l’émergence d’une élite locale véritablement représentative et soucieuse d’assumer pleinement les pouvoirs qui lui sont dévolues. Et d’autres part par les carences financières qui font que souvent l’action des communes notamment la réalisation des programmes d’investissement dépend des subventions et des concours de l’Etat. Celui-ci trouve là un instrument redoutable de pression, d’influence qui lui permet d’orienter sinon de dicter l’action des autorités décentralisées. C’est une sorte de tutelle insidieuse souvent passé sous silence.
Il est évident que certaines difficultés dûment ne sauraient servir de prétexte à éluder les problèmes de fond. La tutelle telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui n’est pas en compatibilité avec une décentralisation authentique basée sur des responsabilités locales renforcées et sur la liberté d’administration des organes locaux.
En effet si la tutelle est admise dans son principe, c’est parce qu’elle est donc son essence est un simple pouvoir de contrôle qui n’implique pas nécessairement une atteinte à l’autonomie des organes décentralisées. Ce qui prête à critique c’est avant tout son caractère discrétionnaire. Lorsque le contrôle de l’Etat porte sur des matières à la fois vaste et diversifié, lorsque ce contrôle n’est pas exclusivement fondé sur des critères objectifs excluant toute possibilité d’appréciation de l’opportunité des actes, l’autonomie des organes décentralisés perd alors toute sa signification.
Dès lors, la réalité du pouvoir n’appartient plus forcément à celui qui en légalement investi. Cela a amené certains d’affirmer à propos de la commune que … « l’émancipation de l’exécutif n’est qu’apparente. D’une manière ou d’une autre, le représentant de l’autorité locale garde la haute main sur l’orientation et la gestion de la collectivité locale.et de conclure que « la tutelle exercée révélé dévorante »[52].
En dépit des critiques nombreux formulés à l’égard de la tutelle administrative, celle-ci reste-elle encore une nécessité pratique ? Sa modification profonde semble être difficilement envisageable dans l’immédiat ?
En effet, la constitution de 2011,a certes apporté dans ses tailles les fondements d’une nouvelle ère de décentralisation qui est la régionalisation avancée. Cependant, est-ce qu’elle a apporté de réformes pour la tutelle administrative ?
Conformément à l’article 136 de la charte fondamental de 2011 : « L’organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre administration,… . Elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution du développement humain intégré et durable ». La libre administration suppose le pouvoir de décider librement la nature et les procédés de mise en œuvre des interventions économiques[53].
La libre administration est intimement liée à la question de l’autonomie des pouvoirs décentralisés par rapport aux autres personnes publiques en particulier l’Etat. Cette affirmation conduit à tisser un lien évident entre libre administration et autonomie locale. Il n’est même pas exagéré d’affirmer qu’il existe une certaine conditionnalité entre les deux.
En effet, le principe de libre administration tente d’imaginer un encadrement particulier des relations entre les collectivités territoriales et l’Etat. La constitutionnalisation du principe de libre administration est la traduction d’une nouvelle vision des relations entre l’Etat et les collectivités décentralisés basés essentiellement sur le respect des compétences propres sans aucun pouvoir d’ingérence dans les affaires locales.
Cependant, il ya lieu d’évoquer certaines confusions dans les dispositions constitutionnelles qui peuvent mettre en cause même ce principe de libre administration. Si ce dernier plaide pour garantir l’autonomie des collectivités territoriales, le constituant conçoit les relations entre l’Etat centrale et ces dernières dans la continuité du régime de domination et de contrôle. Des contradictions peuvent paraitre et pourraient, en conséquence, remettre en cause la valeur du réelle du principe de libre administration des collectivités territoriales.
En invoquant l’administration territoriale la constitution lui réserve une position particulière susceptible de mettre en péril totalement le principe de libre administration. L’article 145 permet aux agents d’autorités, notamment le wali et le gouverneur, d’exercer le contrôle administratif qui est censé concerner l’ensemble de l’administration au niveau territorial y compris les collectivités territoriales comme ils peuvent « assister les présidents des collectivités territoriales et notamment les présidents des Conseils des régions dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement ».
En outre, l’alternative du contrôle juridictionnel pour encadrer les relations entre les représentants de l’Etat et les collectivités territoriales semble être abandonnée par le constituant pour laisser s’exprimer un contrôle direct en toute méconnaissance de la libre administration. Il est admis que le contrôle exercé par les tribunaux demeure le moyen approprié pour préserver le pouvoir d’action des collectivités territoriales en conformité avec le principe de libre administration. L’intervention du représentant de l’Etat, dans le cadre de l’exercice du contrôle administratif, ne concerne que la légalité et doit, par conséquent, se limiter à saisir le juge administratif. L’obligation de transmettre les actes des collectivités territoriales au représentant de l’Etat avant leur exécution devrait en principe permettre à ce dernier de contester dans un délai raisonnable les actes illégaux devant le juge administratif. Néanmoins, la constitution à confier à une loi organique qui n’a pas intervenue jusqu’alors, pour se prononcer sur la forme et l’étendue et les procédures du contrôle administratif dans la configuration décentralisatrice. Quel destin sera pour le contrôle exercé sur les collectivités territoriales. Seuls les jours à venir porteront une réponse sûre.
Mohammed EL YAAGOUBI, «REFLEXION SUR LA DEMOCRATIE LOCALE AU MAROC » Imprimerie El Maarif Al Jadida-Rabat-2006
Mohammed YAHIA, «les Institutions Administratives et Politiques Marocaines : Essai de Réflexion Théorique et Pratique», imprimerie Spartel-Tanger, 2ème édition2007
El Cheddadi, « la gouvernance territoriale à la lumière de la nouvelle charte communale » , in REMALD « thèmes actuels » , édition 2013, n°84 .
Michel Rousset : « démocratie locale au Maroc »
Stéphane BRACONNIER «LES CONROLES DE L’ETAT SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES AUJOURD’HUI», L’Harmattan
Mohamed HARAKAT, «Les Cours régionales des comptes au Maroc : guide pratique du contrôle des finances locales»,Diwan 300 , 2004
M´hmed Antari,la participation du juge administratif à la tutelle sur les actes des collectivités locales,Remald,série « thème actuel »,nº52,2006
Mohamed Yahia, les institutions administratives et politiques marocaines: essai de réflexions théorique et pratique,2º édition-2007
Samira AZEDDINE, «L’apport des juridictions financières à la gouvernance locale : Essai d’évaluation des rapports annuels de la cour des comptes : 2005,2006 et 2007», mémoire pour l’obtention du diplôme des Etudes Supérieurs Approfondies en sciences économiques, faculté des Sciences Juridiques Economiques et Sociales de Suiisi -Rabat, 2009
Khalid KEROUAZ, «Les justiciables de la cour régional des comptes : organisation et statut», mémoire pour l’obtention du diplôme des Etudes Supérieurs Approfondies, faculté des Sciences Juridiques Economiques et Sociales de Suiisi -Rabat , 2005
Fadoua LAGHZAOUI, «Les Cours régionales des comptes et le contrôle interne des collectivités locales»,in «Cours régionales des comptes et bonne gouvernance locale», REMA , Management stratégique, n°7, 2005
Jilali CHBIF, «organisation et structures des finances locales, organe et système de contrôle »,in «Cour régionales des comptes et bonne gouvernance locale», REMA , Management stratégique, n°7, 2005
Mohamed AGUILA, «Les Cours Régionales des comptes : Bilan et perspectives , Cas de La CRC De Rabat», mémoire pour l’obtention du diplôme du Cycle Supérieur en Gestion Administrative-Rabat , 2006
Pour l´expérience française »,AJDA ;nº3,1987,numéro spécial, « la décentralisation :5 ans après pour le Maroc »Cf.les travaux des colloques des collectivités locales.
Textes et Lois:
Art 69 du Dahir n° 1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n° 78-00 portant charte communale.
Art.59 du Dahir n° 1-02-269 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n° 79-00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales.
Art 41 du Dahir n° 1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portant promulgation de la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région.
Code de juridictions financières
Les renvois
[1] Mohammed EL YAAGOUBI,«Décentralisation communale et tutelle de l’opportunité : complémentarité ou opposition ? » in «REFLEXION SUR LA DEMOCRATIE LOCALE AU MAROC»p.195
[3] Mohammed YAHIA,«les Institutions Administratives et Politiques Marocaines : Essai de Réflexion Théorique et Pratique» p.72
[5](M)EL YAAGOUBI ,op.cit., p.197
[7]Stéphane BRACONNIER«LES CONROLES DE L’ETAT SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES AUJOURD’HUI»p.7
[8](M)EL YAAGOUBI, op.cit., p.196
[9]Ibid
[10] Mohamed Yahia, les institutions administratives et politiques marocaines: essai de réflexions théorique et pratique,2º édition-2007,p79.
[13] « Pour l´expérience française »,AJDA ;nº3,1987,numéro spécial, « la décentralisation :5 ans après pour le Maroc »Cf.les travaux des colloques des collectivités locales.
[14] M´HMED Antari,la participation du juge administratif à la tutelle sur les actes du conseil régional, Remald, série « thème actuel »,nº52,2006,p,’ 169.
[15] M.ELYaagobi,op,ct,p.197
[18] M´hmed Antari,la participation du juge administratif à la tutelle sur les actes des collectivités locales,Remald,série « thème actuel »,nº52,2006,p :172.
[19] EL YAAGOUBI(M), « décentralisation communale et tutelle de l’opportunité : complémentarité ou opposition ?», in « réflexions sur démocratie locale au Maroc », 2007, p.200
[20] EL YAAGOUBI(M), la tutelle de l’opportunité entre démocratie locale et développement», in « réflexions sur démocratie locale au Maroc », 2007, p. 443
[21] Art 69 du Dahir n° 1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n° 78-00 portant charte communale.
[22]Art.59 du Dahir n° 1-02-269 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n° 79-00
relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales.
[23] Art 41 du Dahir n° 1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portant promulgation de la loi n° 47-96
relative à l'organisation de la région.
[24]YAHIA(Mohamed), Les institutions administratives et politiques marocaines : Essai de réflexions Théorique et Pratique. Edition 2007, Tanger, p 78.
[25]YAHIA(Mohamed), op.cit, p 79.
[26]EL YAAGOUBI(M), « décentralisation communale et tutelle de l’opportunité : complémentarité ou opposition ?»,op .cit, p.202.
[27]EL YAAGOUBI(M), « décentralisation communale et tutelle de l’opportunité : complémentarité ou opposition ?»,op .cit, p.204
[28]EL YAAGOUBI(M), la tutelle de l’opportunité entre démocratie locale et développement», in « réflexions sur démocratie locale au Maroc », 2007, p. 444.
[29]A. El Cheddadi, « la gouvernance territoriale à la lumière de la nouvelle charte communale » , in REMALD « thèmes actuels » , édition 2013, n°84 , p.255.
[30] A. El Cheddadi, « la gouvernance territoriale à la lumière de la nouvelle charte communale » , in REMALD « thèmes actuels » , édition 2013, n°84 , p.256.
[31] - Michel Rousset : « démocratie locale au Maroc » op. cit. p : 41
[32] Art.R.212-53 du code français des juridictions financières.
[33] Samira AZEDDINE,«L’apport des juridictions financières à la gouvernance locale : Essai d’évaluation des rapports annuels de la cour des comptes : 2005,2006 et 2007», mémoire pour l’obtention du diplôme des Etudes Supérieurs Approfondies en sciences économiques, faculté des Sciences Juridiques Economiques et Sociales de Suiisi -Rabat, 2009, p.139
[34]Ibid
[35]Ibid
[36] Ibid.p.140
[37]Fadoua LAGHZAOUI,«Les Cours régionales des comptes et le contrôle interne des collectivités locales»,in«Cours régionales des comptes et bonne gouvernance locale», REMA , Management stratégique, n°7, 2005,p.39
[38]Article 147 du code de juridictions financières
[39](F) El LAGHZAOUI, op.cit., p.40
[40] Ibid
[41]Khalid KEROUAZ,«Les justiciables de la cour régional des comptes : organisation et statut», mémoire
pour l’obtention du diplôme des Etudes Supérieurs Approfondies, faculté des Sciences Juridiques Economiques et Sociales de Suiisi -Rabat, 2005,p.191
[42]Jilali CHBIF,«organisation et structures des finances locales, organe et système de contrôle »,in«Cour régionales des comptes et bonne gouvernance locale», REMA , Management stratégique, n°7, 2005,p.27
[43](J) CHBIH, op.cit., p.21
[44]Mohamed AGUILA,«Les Cours Régionales des comptes : Bilan et perspectives , Cas de La CRC De Rabat», mémoire pour l’obtention du diplôme du Cycle Supérieur en Gestion Administrative-Rabat , 2006,p.101
[45](K) KEROUAZ, op.cit., p.193
[46](F) El LAGHZAOUI, op.cit., p.41
[47] Ibid
[48] Ibid.p.44
[49] J-M. Reynaud,«Démocratie locale et processus de maitrise des risques»,Revue marocaine d’audite et de développement , n°5, 1996,p.28
[50] Mohamed HARAKAT,«Les Cours régionales des comptes au Maroc : guide pratique du contrôle des finances locales»,Diwan 300 , 2004,p.45
[51](F) El LAGHZAOUI, op.cit., p.42
[52] M. El Merghadi, « à propos de la gestion communale à Fes : L’expérience d’un élu locale », P . 174
[53] Tarik Zair : « La gestion décentralisée du développement économique au Maroc ». Edition L’Harmattan, 1er Mai 2007, p.159.
Section 1 : Le contrôle de légalité : procédé respectueux de l’autonomie locale
Sous-section 2 : Compatibilité entre le contrôle de légalité et l’autonomie locale
Sous-section 2 : Caractère limitatif de l’autonomie locale
Chapitre 2 : le contrôle des cours régionales des comptes constitue-il un substitue de la tutelle ?
Section 1 : Un contrôle juridictionnel et un contrôle de gestion
Sous-section 2 : Le contrôle de la gestion et de l’emploi des fonds publics
Section 2 : Limites et perspectives des contrôles des CRC
Sous-section 1 : Limites multidimensionnelles
Sous-section 2 : Perspectives
Le contrôle politique
الثلاثاء 4 نونبر 2014
الاثنين 16 يوليوز 2018 - 12:35	Le mensonge en droit pénal des affaires
الاثنين 15 يناير 2018 - 18:33	Les cours régionales des comptes et l’évaluation des politiques publiques locales ; qu’elle valeur ajoutée. ?
إقفال الحساب البنكي بين النص القانوني والاجتهاد القضائي والممارسة
دراسة نظام الجزاء في قانون الهواء (القانون رقم 13.03 المتعلق بمكافحة تلوث الهواء)
تم تأسيسه من طرف الدكتور نبيل محمد بوحميدي سنة 2009