Source: https://www.filodiritto.com/articoli/2018/08/lo-status-giuridico-del-minore-straniero-non-accompagnato.html
Timestamp: 2019-08-22 12:01:35+00:00
Document Index: 145113621

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 33', 'art, 13', 'art 5', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 32', 'art. 14', 'art. 38']

Lo status giuridico del minore straniero non accompagnato | Filodiritto
Immigrazione, minori, nave Diciotti, permesso di soggiorno, Diritti della persona, costituzionale, famiglia e successioni, Diritto dell’immigrazione, Diritto internazionale
2. La nozione di minore non accompagnato
3. Divieto di respingimento
4. Identificazione e accertamento dell’età anagrafica del minore
5. Misure di prima accoglienza e indagini familiari
6. Permesso di soggiorno ed elenco dei tutori volontari
7. Diritti e tutele dei minori stranieri non accompagnati
Secondo la normativa nazionale i minori già presenti sul territorio nazionale, come in questo caso quelli posti in salvo sulla nave Diciotti, non possono essere espulsi dal territorio nazionale se non con un provvedimento specifico emesso dall'autorità giudiziaria.
This paper aims to highlight the juridical situation of unaccompanied foreign minors in the light of the new law of 7 April 2017 n. 47 (the so called Zampa Law) which concerns the entire path of the MSNA, from entering into our territory up to its inclusion in society or its return to the country of origin.
According to national legislation, minors already present on the national territory, as those on the Italian coast guard ship Diciotti, cannot be expelled from the national territory unless a specific provision is issued by the judicial authority.
Il 20 agosto 2018, alle ore 23.30 circa, la nave della Guardia Costiera Diciotti è arrivata nel porto di Catania con a bordo 177 migranti soccorsi su un barcone in avaria al largo di Lampedusa. In data 22 agosto, il Viminale ha autorizzato lo sbarco di 29 minori non accompagnati di nazionalità eritrea e somala per i quali è stato disposto il trasferimento in due centri di accoglienza messi a disposizione dai Servizi sociali del Comune di Catania.
L’ingresso nel territorio italiano dei minori stranieri non accompagnati (MSNA) rappresenta un fenomeno complesso ed eterogeneo, rilevante sotto il profilo numerico, giuridico e sociale.
Quello che in linea di massima può definirsi un genus ricomprende al suo interno diverse categorie di soggetti: i minori richiedenti asilo, i minori che cercano di varcare le frontiere in compagnia di soggetti che non fanno parte della schiera dei loro parenti, minori che varcano le frontiere in ragione del diritto al ricongiungimento familiare, minori che usufruiscono della protezione temporanea in quanto provenienti da Paesi colpiti da guerre civili, carestie o catastrofi ecologiche[1].
Tra gli Stati Membri dell’UE, l’Italia è il paese che riceve ed accoglie il maggiore numero di minori stranieri non accompagnati. I flussi migratori di minori stranieri sono iniziati all'incirca negli anni ’70, e via via sono proseguiti negli anni ‘90 con gli sbarchi provenienti dai Balcani per poi registrare un notevole aumento a causa delle guerre locali e delle persecuzioni in Africa, Asia e Medio Oriente[2].
Il numero sempre più crescente di minori stranieri non accompagnati[3] che arrivano sulle coste italiane - soprattutto di età compresa tra i 15 e i 17 anni - ha indotto le istituzioni a pianificare interventi idonei ed efficaci volti a garantire loro il diritto alla protezione internazionale, oltre alle garanzie previste dalla Convenzione di New York del 1989 sui diritti del fanciullo e dalla Convenzione Europea sull’esercizio dei diritti dei minori di Strasburgo del 1996.
Secondo le statistiche del Ministero dell’Interno, i MSNA sbarcati sulle coste italiane alla data dell’11 maggio 2017 erano 5.602. Nell’intero 2016 gli sbarchi di minorenni soli hanno registrato il dato più elevato dal 2014 con 25.846 arrivi. Il numero dei MSNA censiti dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali al 31 marzo 2017 era invece di 15.458 presenze.
A ciò si aggiunge un altro dato allarmante: la scomparsa di 10.000 MSNA in Europa, di cui 5.000 in Italia. In Puglia, nei primi sei mesi del 2018 ne sono spariti 66 su 173 presi in carico, comprese le bambine ritenute vittime di tratta.
Ai fini di una corretta identificazione, è di rilevante importanza l’accertamento dell’età per garantire ai minori l’effettivo esercizio dei diritti di cui sono titolari[4] e ridurre le possibilità che adulti vengano erroneamente identificati come minorenni, mettendo a rischio questi ultimi e abusando del sistema di protezione a loro riservato.
Nel 2008, è stato istituito dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali di concerto con ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani), il Programma Nazionale per la protezione dei MSNA, il quale coinvolge buona parte della realtà dei comuni italiani e ha consentito di attivare un sistema, decentrato e in rete, di presa in carico ed integrazione dei minori stranieri non accompagnati con particolare riguardo alla fase di pronta accoglienza. Nel 2009, la creazione di un Organismo Centrale di Raccordo per la protezione dei minori comunitari non accompagnati ha dato attuazione al trattato bilaterale Italia-Romania al fine di valutare i progetti di assistenza e di rientro. In questo caso. la procedura prevede una stretta collaborazione con il Paese di origine e un uso consistente delle informazioni sul minore raccolte tramite uno strumento informatico appositamente ideato la c.d. “Scheda informativa del minore”[5].
La legge n. 47/2017 ha introdotto interessanti novità, tra cui: il divieto di respingimento; l’uniformazione delle procedure di identificazione e accertamento dell’età; la previsione di strutture di prima assistenza e accoglienza dedicate ai minori stranieri non accompagnati; l’istituzione di un sistema informativo nazionale di accoglienza per i minori stranieri non accompagnati; l’istituzione di un elenco di tutori volontari; la previsione di maggiori tutele per il diritto all’istruzione e alla salute; la previsione del diritto all’assistenza legale e del diritto all’ascolto nei procedimenti amministrativi e giudiziari; e la previsione della presa in carico e un sostegno continuativo per i minori in condizioni di particolare vulnerabilità (come le vittime di tratta e di sfruttamento o i richiedenti asilo)[6].
2. La nozione di minore straniero non accompagnato
Il fenomeno dei minori non accompagnati non è temporaneo ma è una componente di lungo termine delle migrazioni verso l’Europa. In passato la materia era contenuta in diversi testi normativi e si presentava estremamente frammentata e lacunosa[7].
A livello europeo, si è tentato di tradurre il fenomeno con unaccompanied minors o unaccompanaied children. Su indicazioni dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite è stato proposto di utilizzare un'altra definizione, ossia, quella di separated children.
Nel giugno del 2009, la Commissione Europea, nell'ambito di una strategia di maggior sostegno dei diritti dei minori, ha annunciato la promozione di un Action Plan on Unaccompanied Minors ove si evidenzia il pericolo con cui questi minori, stante la loro condizione di vulnerabilità, possano diventare vittime di traffici illeciti – traffico di esseri umani, prostituzione ecc. – e pertanto la loro condizione merita un'attenzione particolare in materia di protezione e tutela.
La generale definizione di minore straniero non accompagnato è contenuta in una direttiva europea del 2001[8] ove all’art. 2 si legge «i cittadini di Paesi terzi o gli apolidi di età inferiore ai diciotto anni che entrano nel territorio degli Stati membri senza essere accompagnati da una persona adulta responsabile per essi in base alla legge o agli usi, finché non ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile, ovvero i minori che sono lasciati senza accompagnamento una volta entrati nel territorio degli Stati membri».
A livello nazionale, la definizione di minore straniero non accompagnato compare per la prima volta nel 1993 in una circolare del Ministero dell’Interno che affidava questi soggetti alla competenza della Magistratura minorile per l’adozione di specifici provvedimenti (in particolare i permessi di soggiorno).
Nel 1999, il nostro legislatore aveva definito come minore straniero non accompagnato «quel minore non avente cittadinanza italiana o di altro Paese dell’Unione Europea e che, non avendo presentato domanda di asilo, si trova in Italia privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano»[9].
Tuttavia, tale definizione - che «lascia implicitamente intuire le difficoltà di identificazione del minore e della sua età anagrafica e l’urgenza di un’assistenza e di una tutela per le condizioni di estrema vulnerabilità che contraddistingue lo stato di abbandono»[10] - non comprendeva i minori non accompagnati richiedenti asilo, i minori vittime di tratta, i minori comunitari non accompagnati e, infine, i minori clandestini[11].
L’art. 2 della legge n. 47/2017 definisce minore straniero non accompagnato «il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell’Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano».
Pertanto, nell’ordinamento italiano per minore si intende il soggetto con un’età inferiore ai diciotto anni. Rientrano nella definizione, oltre ai minori completamente soli, anche i minori che vivono con adulti diversi dai genitori, che non ne siano tutori o affidatari in base a un provvedimento formale, in quanto privi di rappresentanza legale in base alla legge italiana.
In passato, si è discusso se i minori conviventi con parenti entro il quarto grado (fratelli, zii, cugini ecc.) che non ne siano tutori o affidatari in base a un provvedimento formale (c.d. affidati “di fatto”) siano da considerarsi o meno “minori non accompagnati”. Secondo il Comitato per i minori stranieri sono da considerarsi “accompagnati” i minori affidati con provvedimento formale a parenti entro il terzo grado regolari, mentre sono da considerarsi “non accompagnati” negli altri casi[12].
Dunque, i minori stranieri non accompagnati sono coloro che siano privi «di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per [...] loro [...] legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano»; è evidente, dunque, che non rientrino nella categoria giuridica i ragazzi e le ragazze affidati a parenti, ad adulti scelti dai genitori ovvero all’Ente locale territoriale.
La legge al comma 1 bis dell’art. 3 introduce un divieto assoluto di respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati.
Il respingimento alla frontiera è un provvedimento di allontanamento dal territorio dello Stato che può essere disposto nei confronti di stranieri extracomunitari privi dei requisiti richiesti per l’ingresso nel territorio nazionale, o siano stati precedentemente espulsi, ovvero considerati una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.
La normativa prevede che non possono essere respinti:
– gli stranieri richiedenti protezione internazionale;
– gli stranieri che possano essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, o che possano essere rinviati verso uno Stato nel quale non siano protetti dalle persecuzioni (art. 19 co. 1, TU);
– i minori stranieri che si presentino ai valichi di frontiera senza essere accompagnati da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado, fatte salve le ordinarie disposizioni relative all’ingresso nello Stato per fini familiari, turistici, di studio, di cura e di adozione (art. 33, l. n. 184/1983).
Attualmente, la riforma consente il provvedimento di espulsione allorquando risulti necessario per motivi di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato (art, 13 c.1 del T.U.), a condizione che il provvedimento stesso non comporti un rischio di danni gravi per il minore e che il Tribunale per i minorenni adotti il provvedimento entro un termine breve di trenta giorni. Nei casi in cui la legge dispone il divieto di respingimento o di espulsione, è rilasciato da parte del questore il permesso di soggiorno per minore età (valido fino al compimento della maggiore età) o per motivi familiari.
Ai fini di una corretta identificazione del minore, l’art 5 prevede una procedura unica che deve concludersi entro dieci giorni. Essa consiste in un colloquio tra il minore - entrato in contatto o segnalato alle autorità di polizia, ai servizi sociali o ad altri rappresentanti dell'ente locale o all'autorità giudiziaria - e il personale qualificato (alla presenza del mediatore culturale e del tutore ove già nominato) volto ad approfondire la sua storia personale e familiare e a far emergere ogni altro elemento utile alla sua protezione.
In seguito al colloquio vengono predisposte le c.d. cartelle sociali ove sono evidenziati tutti gli elementi utili per adottare la soluzione migliore nel superiore interesse del minore. La registrazione di tali dati è finalizzata a tutelare il superiore interesse ed i diritti del minore (ed in particolare quello alla protezione).
Nell’ambito dell’identificazione assume rilievo l’accertamento dell’età dichiarata dal minore. Essa deve essere accertata, in via prioritaria, attraverso un documento anagrafico (anche con l’eventuale coinvolgimento delle autorità diplomatico-consolari, ove non sia stata espressa dallo stesso minore l’intenzione di richiedere protezione internazionale ovvero emergano preoccupazioni in tal senso) nel rispetto dei diritti fondamentali della persona.
Qualora “permangano dubbi fondati in merito all’età dichiarata”, la Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni può disporre esami socio-sanitari volti all'accertamento dell’età, con il consenso del minore e seguendo un protocollo che sia il meno invasivo possibile. Contro il provvedimento di attribuzione dell’età è ammesso reclamo (da decidersi da parte del giudice entro dieci giorni) e in attesa della decisione ogni procedimento amministrativo e penale conseguente all’identificazione come maggiorenne è sospeso.
L’art. 4 della legge stabilisce che gli MSNA devono essere accolti - per un tempo non superiore ai trenta giorni - in apposite strutture ad essi riservate. Si riduce così il termine di prima accoglienza (precedentemente fissato in 60 giorni) e viene introdotto il principio di specificità delle strutture, dotate di servizi adatti a rispondere alle esigenze dei minori. La presa in carico da parte delle strutture di prima accogliente deve essere in ogni caso garantita ai minori vittime di tratta.
Esaurita la prima accoglienza, dovrà essere valutata la possibilità di rimpatrio volontario assistito. Qualora il minore si trovi da solo in Italia può essere inserito in tali progetti a seguito della c.d. indagine familiare svolta nel superiore interesse dei minori e con l'obbligo della assoluta riservatezza. Al fine di garantire il diritto all'unità familiare deve essere tempestivamente avviata ogni iniziativa per l'individuazione dei familiari del minore non accompagnato richiedente protezione internazionale. L’indagine deve essere avviata, nei cinque giorni successivi al colloquio, attraverso una relazione che l'esercente la responsabilità genitoriale invia all'ente convenzionato. Il risultato deve essere trasmesso al Ministero dell'interno, che deve informare tempestivamente il minore, l'esercente la responsabilità genitoriale nonché il personale qualificato che ha svolto il colloquio.
Nel caso siano individuati i familiari del minore non accompagnato e il ricongiungimento con i suoi familiari corrisponda al superiore interesse del minore, dovrà essere adottato, dal Tribunale per i minorenni competente (e non più dalla Direzione generale dell'immigrazione del Ministero del lavoro) il provvedimento di rimpatrio assistito e volontario, sentiti il minore e il tutore e considerati i risultati delle indagini familiari.
L’art. 7 introduce la possibilità per gli enti locali di promuovere la sensibilizzazione e la formazione di affidatari per favorire l'affidamento familiare dei minori stranieri non accompagnati, ai quali si applica la disciplina in materia di assistenza e protezione dei minori in stato di abbandono (con apertura della tutela ad opera dell'autorità giudiziaria ai sensi degli artt. 343 ss. c.c.).
6. Permesso di soggiorno e elenco dei tutori volontari
L’art. 10 prevede due ipotesi di rilascio di permesso di soggiorno da parte del questore:
- per minore età, rilasciato su richiesta dello stesso minore, direttamente o attraverso l'esercente la responsabilità genitoriale e che ha validità fino al compimento della maggiore età;
- per motivi familiari, nel caso di minore di quattordici anni affidato o sottoposto alla tutela di un cittadino italiano con lo stesso convivente; sia nel caso di minore ultraquattordicenne affidato o sottoposto alla tutela di uno straniero regolarmente soggiornante nel territorio nazionale o di un cittadino italiano con lo stesso convivente.
A seguito del compimento della maggiore età (secondo quanto previsto dall’art. 32 del testo unico sull’immigrazione), allo straniero già destinatario delle misure a tutela dei minori può essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura.
Nel caso in cui lo straniero (non più minore) necessiti di un supporto prolungato volto al buon esito del percorso finalizzato all'autonomia, il Tribunale per i minorenni può disporre l'affidamento ai servizi sociali (non oltre il compimento del ventunesimo anno di età).
Presso ciascun Tribunale per minorenni è istituito inoltre un elenco di tutori volontari, ovvero privati cittadini adeguatamente selezionati e formati, disponibili ad assumere la tutela di un minore (o più minori in caso di fratelli o sorelle) straniero non accompagnato. Essi assumono anche la rappresentanza legale del minore, ne promuovono il benessere psico-fisico e vigilano sui percorsi di educazione e integrazione.
L'art. 14, ai commi 1 e 2, estende la garanzia dell'assistenza sanitaria ai minori stranieri non accompagnati, prevedendo la loro iscrizione obbligatoria al servizio sanitario nazionale anche nelle more del rilascio del permesso di soggiorno, a seguito delle segnalazioni di legge dopo il loro ritrovamento nel territorio nazionale.
Per quanto concerne il diritto all'istruzione (già previsto, in via generale, per i minori dall’art. 38 del testo unico sull’immigrazione), si richiede che - dal momento dell'inserimento del minore nelle strutture di accoglienza - le istituzioni scolastiche debbano attivare le misure necessarie (ad es. specifici programmi di apprendistato, progetti specifici che prevedano il coinvolgimento dei mediatori culturali ecc.) per garantire ai minori stranieri l'assolvimento dell'obbligo scolastico rilasciando loro dei titoli conclusivi dei corsi di studio delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado.
È previsto, altresì, che in tutti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali riguardanti i minori, debba essere preso in considerazione con carattere di priorità il superiore interesse del fanciullo; viene garantito il diritto all'ascolto dei minori stranieri non accompagnati con diritto all’assistenza affettiva e psicologica, assicurata, in ogni stato e grado del procedimento, dalla presenza di persone idonee indicate dal minore, nonché di gruppi, fondazioni, associazioni od organizzazioni non governative di comprovata esperienza nel settore e iscritti in un apposito registro; viene riconosciuto il diritto all'assistenza legale, ovvero il diritto di essere informato dell'opportunità di nominare un legale di fiducia e di avvalersi del gratuito patrocinio a spese dello Stato in ogni stato e grado del procedimento.
La nuova normativa rappresenta un importante passo avanti per la protezione dei minori stranieri non accompagnati e mira a favorire «un approccio integrato delle pratiche per garantire la piena tutela del superiore interesse dei minori»[13].
Per la prima volta, infatti, è stata introdotta in Italia una normativa che, oltre ad offrire una disciplina unitaria e organica della materia (seppur ancora frammentata), colma alcune lacune e assicura al minore straniero non accompagnato una parità di trattamento con i minori cittadini italiani o dell’Unione europea.
Sotto il profilo politico, rappresenta una presa di posizione contro i crescenti atteggiamenti xenofobi che stanno prendendo sempre più piede in Europa ed in Italia.
Va sottolineato che nel rispetto degli obblighi internazionali assunti dall’Italia, la condizione dei soggetti vulnerabili – tra i quali i minori, i minori non accompagnati, i genitori singoli con figli minori – debba essere tenuta in particolare considerazione nel momento in cui le persone straniere si presentano alla frontiera; per questa ragione le misure di accoglienza nei loro confronti debbono essere adottate senza ritardo, tenuto conto delle vicende dolorose e spesso traumatiche che li hanno già segnati.
Appare evidente la volontà della legge n. 47/2017 di perseguire un duplice obiettivo: accogliere ed assistere il minore straniero non accompagnato e inserirlo nel tessuto sociale italiano al fine di realizzare una piena integrazione. Indipendentemente dalla condizione di migranti o stranieri, i minori sono titolari di diritti: alla vita, alla sopravvivenza, allo sviluppo, alla protezione e alle cure.
In merito alla vicenda della nave Diciotti, dapprima respinta dalle acque italiane e successivamente autorizzata ad attraccare nel porto di Catania, l’Autorità garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza è intervenuta più volte, prima per richiedere lo sbarco dei minori e poi per l’immediata attivazione del sistema di protezione per i minorenni sbarcati in rispetto delle norme nazionali e degli obblighi internazionali.
«Il braccio di ferro con le autorità dell’Unione e gli altri Stati non può avvenire sulla pelle di persone che hanno rischiato la vita per dare un senso nuovo alle loro esistenze»[14].
[1] E. Di Nepi, Tutela e promozione dei diritti dell’infanzia, Università degli Studi di Campobasso, 2009.
[2] M. A. Risino, Il fenomeno dei minori stranieri non accompagnati e le sue dinamiche, 2016
[3] Nell’ultimo periodo la presenza dei minori non accompagnati ha assunto carattere di priorità, addirittura emergenziale. Ciò ha indotto la Commissione Europea ad adottare il 12 aprile 2017 la comunicazione «la protezione dei minori migranti »unitamente ad un documento di lavoro in cui si dà conto dell’attuazione del piano di azione sui minori non accompagnati (2010-2014). La materia è stata oggetto di attenzione anche nell’ambito del 10° forum sui diritti dei minori, organizzato dalla Commissione nel novembre 2016, con un’edizione specificamente dedicata ai minori migranti, e della conferenza “Lost in migration”, svoltasi nel gennaio 2017.
[4] Tra cui il diritto alla protezione, alla salute, all’istruzione, all’unità familiare, alla tutela dallo sfruttamento, alla partecipazione.
[5] Circolare del ministero dell’interno 20.10.2009, fonte: http://internazionali.ulss20.verona.it/docs/projects/here/inventory/ITALY/circolare_ mininterno_20_01_09.pdf
[6] M. Gnes, Le nuove misure per la protezione dei minori non accompagnati, in Quotidiano giuridico, n. 10/34, 2017.
[7] in particolare nel testo unico sull'immigrazione (d.lgs. n. 286/1998), nella normativa sull'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (d.lgs. n. 142/ 2015), in quella sull’asilo (d.l. n. 416/1989), e in quella contro la tratta delle persone (l. n. 228/2003).
[8] Sulla disciplina previgente alla riforma, si segnalano: L. Mazzi, Minori non accompagnati, in Immigrazione e cittadinanza: profili normativi e orientamenti giurisprudenziali, a cura di P. Morozzo della Rocca, Torino, Torino, 2008, pp. 337 ss.; A. Martone, La tutela dei minori stranieri non accompagnati: possibile integrazione o esclusione?, in Gli stranieri, 2012, n. 3, pp. 29 ss.; P. Morozzo Della Rocca, I minori di età nel diritto dell’immigrazione, in Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e orientamenti giurisprudenziali, Santarcangelo di Romagna, Sant’Arcangelo di Romagna, 2015, 155 ss.
[11] Cfr. Save the Children (2011), Dossier Minori Stranieri, p.1 in: http://images.savethechildren.it/IT/f/img_pubblicazioni/img153_b.pdf.
[12] M. Gnes, op cit.
[13] C. Ippoliti Martini, La protezione del minore straniero non accompagnato tra accoglienza e misure di integrazione, in Le nuove leggi civili commentate, 2/2018.
[14] G. Gazzi, Presidente del Consiglio nazionale degli assistenti sociali, su www.vita.it, 2018.