Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-00192-de-octubre-28-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_966e6d959e97103ae0430a010151103a&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-11-12 04:24:30
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﻿ Sentencia 2002-00192 de octubre 28 de 2010
SENTENCIA 2002-00192 DE 28 DE OCTUBRE DE 2010
CONTENIDO:OBTENCIÓN DE VIABILIDAD JURÍDICA Y LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN CORRESPONDIENTE PARA REALIZAR UN PROYECTO TURÍSTICO EN ZONA LEGALMENTE PROTEGIDA. LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE SE LOGRA, A TRAVÉS DE DOS VÍAS: LA PLANIFICACIÓN Y FIJACIÓN DE POLÍTICAS ESTATALES, POR UNA PARTEY LA CONSAGRACIÓN DE ACCIONES JUDICIALES ENCAMINADAS A LA PRESERVACIÓN DEL AMBIENTE Y LA SANCIÓN PENAL, CIVIL O ADMINISTRATIVA CUANDO SE ATENTE CONTRA ÉL, LAS CUALES PUEDEN SER IMPETRADAS POR EL ESTADO O CUALQUIER CIUDADANO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ZONIFICACIÓN AMBIENTAL, PROCESO ADMINISTRATIVO, OBTENCIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN, SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL, PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, DIVERSIDAD BIOLÓGICA, SANCIÓN AMBIENTAL, NOTIFICACIÓN, CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL, CONSERVACIÓN DE RECURSOS NATURALES
Sentencia 2002-00192 de octubre 28 de 2010
Rad.: 25000-23-24-000-2002-00192-01 (4027)
Actora: Alianza Fiduciaria S.A.
Demandado: Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
A solicitud del señor Procurador General de la Nación(1), la Sala aplica el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63a de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia), y aceptado el impedimento del honorable consejero Marco Antonio Velilla, falla preferentemente el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de Alianza Fiduciaria S.A. contra la sentencia de 13 de septiembre de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “B”) negó las súplicas de la demanda.
La Sala estima pertinente escindir la problemática en varios ejes de estudio, a fin de solucionar con plena certeza las diversas controversias que concurren en el caso, haciendo unas consideraciones previas al examen de las acusaciones, en relación con el contexto axiológico, temático y normativo a cuya luz deben examinarse los cargos.
La “Constitución ecológica” instituida por el Constituyente de 1991 y su desarrollo normativo mediante la creación del sistema nacional ambiental. La Ley 99 de 1993.
La Constitución de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Ciertamente, el Constituyente de 1991 se preocupó de manera especial por consagrar normas específicas respecto de la conservación y disfrute de un ambiente sano, de la promoción y preservación de una calidad de vida y de la protección de los bienes y riquezas ecológicas y naturales, necesarios para un desarrollo sostenible y una promoción del bienestar general.
La Carta Política reconoce el ambiente como derecho constitucional, sobre el cual recae, de manera inmediata, el interés general. Así lo prevé en especial, en los artículos 8º, 79, 80 y 95-8 de la Constitución Política, los cuales se transcriben a continuación.
ART. 95.—(...) El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. El ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades (sic).
8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano”.
La jurisprudencia constitucional también ha puesto de presente que la protección del medio ambiente es tan trascendental en el ordenamiento jurídico que puede afirmarse que la Carta contiene una verdadera “Constitución ecológica”, conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. La jurisprudencia ha destacado que la protección del medio ambiente es uno de los valores de mayor importancia en el régimen constitucional actual.
La protección del ambiente es asunto que compete al Estado y a los ciudadanos uno de cuyos deberes constitucionales, conforme al artículo 8º superior, es “proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación” y “velar por la conservación de un ambiente sano”, según el numeral 8º del artículo 95 ibídem.
Ahora bien, el cumplimiento del deber de procurar la protección del ambiente se logra, principalmente, a través de dos vías: la planificación y fijación de políticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagración de acciones judiciales encaminadas a la preservación del ambiente y a la sanción penal, civil o administrativa cuando se atente contra él, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano. En cuanto al primero —de particular interés para los propósitos de esta providencia—, el artículo 80 superior prevé:
“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
“Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
“Así mismo, cooperará con otras naciones de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.
Como puede observarse, el manejo del ambiente requiere necesariamente de una política estatal, lo cual significa general, es decir, a nivel nacional. Ello se justifica por el hecho de que la acción estatal es de interés general, en la medida en que busca cumplir con la finalidad esencial de promover la prosperidad general y el bienestar colectivo. Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no solo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el cuidado y desarrollo sostenible de la naturaleza está comprometido el planeta entero, en virtud de que el objeto jurídico protegido, como se dijo, es por esencia universal.
Ahora bien, aunque debe reconocerse que el ambiente es un concepto que supera cualquier límite político-territorial, el hecho de que la política de planificación sea estatal, no significa que las entidades descentralizadas territorialmente no tengan una participación, por lo demás determinante, en el cumplimiento de las políticas de orden nacional. En tal virtud, el mismo Constituyente dispuso, en los artículos 300-2 y 313-9 superiores, que las asambleas departamentales y los concejos municipales deben fomentar el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico del departamento o del municipio, medidas estas que siempre deben estar articuladas y concordadas con las determinaciones que se adopten al nivel nacional. De igual forma debe decirse que por mandato del artículo 339 de la Carta el plan nacional de desarrollo señalará “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”. Y posteriormente señala: “Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”.
La regulación constitucional en algunos aspectos de la materia ecológica
Como en reiteradas oportunidades lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, una de las principales preocupaciones del Constituyente de 1991 fue la de consagrar un estatuto normativo que interpretara la necesidad de contar con preceptos encaminados a preservar y conservar el ambiente, o, lo que es lo mismo, a salvaguardar aquellos elementos naturales que son patrimonio común de todos los hombres y necesarios para su desarrollo y el consecuente mejoramiento de su calidad de vida.
Al respecto se manifestó:
“La Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este aspecto a su tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha acompañado al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las antiguas culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al medio. La diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente consiste en que tanto el desarrollo, como a (sic) amenaza del orden de la vida, se han vuelto planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo ha engendrado la conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de los mayores movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo.
“Ya no es posible ver el problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las condiciones del presente.
“Implica una mirada sobre la manera como se entiende el desarrollo y, por lo tanto, no puede ser ajeno a la formulación de la Carta Fundamental. La dimensión ambiental debe permear el contenido de la nueva Constitución. Lo ambiental no puede ser comprendido como un apéndice o como un puñado de buenas intenciones encerradas en un capítulo altruista, pero cuyo contenido acaba siendo refutado o ignorado por el conjunto de normas básicas que regulan la convivencia. La crisis ambiental es, por igual, una crisis de la civilización y replantea la manera de entender las relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales se traducen en desajustes ambientales y estos a su vez reproducen las condiciones de miseria”(25).
Inspirado en el compromiso mundial respecto de la necesidad de procurar la defensa y conservación del ambiente, contenido en diversas declaraciones —como la Conferencia de Estocolmo de 1972—, en los informes de organizaciones internacionales —como el de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1987, más conocido como el informe de la Comisión Brundtland— y en los diferentes tratados internacionales ratificados por Colombia, el Constituyente expidió un estatuto fundamental conformado por más de treinta disposiciones, en el cual se prevén medidas de planificación, de control, de sanción y de prevención, encaminadas a lograr los objetivos anteriormente señalados.
Aparece entonces dentro de las diferentes acepciones que se le han dado a la Carta Política de 1991, la de “Constitución ecológica”(26). Se trata de una normatividad que no se limita única y exclusivamente a consagrar principios generales, sino que le otorga al Estado y a los ciudadanos instrumentos efectivos para convivir, en la medida de lo posible, dentro de un entorno ecológico sano. Esos instrumentos, como se mencionó, son de diversas categorías. Por una parte aparece en la carta un amplio catálogo de derechos y deberes del ciudadano, donde se exige un compromiso eficaz, responsable y serio por parte de todos los asociados para que realicen determinados actos y se abstengan de desarrollar ciertas conductas, para así, en virtud del principio de solidaridad y de prevalencia del interés general, procurar una mejor calidad de vida que conlleve al beneficio común. Por otra parte, están los deberes del Estado (Preámbulo; arts. 8º, 49, 58, 63, 67, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282, 289, 300-2, 310, 313-9, 317, 330, 331, 333, 334, 339, 340 y 366, entre otros) encaminados a la formulación de políticas de planificación, de control, de conservación y de preservación del ambiente. Estos deberes, por lo demás, implican la participación activa de todas las entidades y agentes del Estado, tanto a nivel nacional, como a niveles regional, departamental o municipal. Es así como, por ejemplo, el plan nacional de desarrollo (art. 339) debe incluir las políticas nacionales de largo y mediano plazo relacionadas con los objetivos y propósitos del Gobierno respecto del tema ambiental, las cuales deben ser concertadas y articuladas por parte de las entidades territoriales al formular sus respectivos planes de desarrollo. De igual forma puede señalarse que, mientras que al Contralor General de la República (art. 268-7) le corresponde presentar un informe al Congreso respecto del estado de los recursos naturales y del ambiente, y al Procurador General de la Nación se le asigna el deber de “Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente” (art. 277-4), ese control le corresponde ejercerlo, además, a cada una de las corporaciones públicas territoriales, con la estrecha colaboración de los mandatarios locales y departamentales y, sobre todo, de todas las personas de conformidad con los deberes fundamentales consagrados en los numerales 1º, 2º, 3º, 4º y 8º del artículo 95 del Estatuto Superior.
La importancia del tema ecológico, y en particular la defensa del derecho a gozar de un ambiente sano, ha sido objeto de especial interés por parte de las autoridades judiciales colombianas, y en particular de la Corte Constitucional. En efecto, mediante la jurisprudencia de esta corporación, al revisar las acciones de tutela, se ha establecido que el derecho a un ambiente sano, debido a su inescindible relación con la vida, la integridad física y la salud de los asociados, es un derecho fundamental que puede ser protegido a través del mecanismo consagrado en el artículo 86 de la Carta. Al respecto, se ha señalado:
“El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental”(27).
La Constitución Política, la biodiversidad y la conservación de áreas de especial importancia ecológica
Biodiversidad significa, en principio, variedad de vida. Sin embargo, numerosas posiciones doctrinarias en materia ecológica le han dado alcances diferentes. Así, por ejemplo, algunos consideran que ella abarca la totalidad de genes, especies y ecosistemas de una región(28); otros, con planteamientos quizás más radicales, señalan que el concepto de biodiversidad “debería ser una expresión de vida que incluyese la variabilidad de todas las formas de vida, su organización y sus interrelaciones, desde el nivel molecular hasta el de la biosfera, incluyendo asimismo la diversidad cultural”(29). El Convenio sobre Diversidad Biológica, prevé lo siguiente sobre el tema: “Por ‘diversidad biológica’ se entiende la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas”.
Cualquiera que sea la interpretación que se le dé al término “biodiversidad”, puede decirse que ella incluye necesariamente la de variedad y multiplicidad de organismos vivos, ya sea de genes, de especies o de ecosistemas dentro de un marco territorial determinado. Con todo, también debe reconocerse que este concepto abarca —para algunos— o por lo menos se relaciona íntimamente —para otros— con la noción de diversidad cultural humana; ello en la medida en que el hombre con sus costumbres, sus tradiciones y sus mecanismos de desarrollo, influye en forma sustancial en el hábitat, definiendo en algunos casos la integridad, el equilibrio y la estabilidad del entorno ecológico. Sobre el particular, basta con mencionar la controversia que en la actualidad se presenta respecto de cómo las culturas indígenas, campesinas y agrícolas han jugado un papel fundamental en el descubrimiento y utilización de recursos genéticos desconocidos para las organizaciones científicas organizadas.
Si bien la importancia de la discusión relacionada con la biodiversidad se centra en aquellas áreas de reconocida variedad —y la mayoría de las veces de gran fragilidad— ecológica, esta Corte es consciente de que las medidas administrativas, políticas y económicas que se tomen al respecto no deben cobijar exclusivamente estas situaciones. En otras palabras, al ser la humanidad —presente y futura— el sujeto jurídicamente interesado y, por ende, responsable por la conservación y preservación de un ambiente sano, entonces las decisiones que adopte deben estar encaminadas a la protección de esos intereses en todos los niveles del desarrollo. De ahí que, por ejemplo, sea necesario plantear la necesidad de buscar medidas de amparo para la biodiversidad agrícola, de forma tal que los recursos genéticos que se encuentren y se desarrollen en los países, puedan ser aprovechados en forma responsable para contribuir al problema del hambre y de la nutrición por el que pasan hoy en día la mayoría de las naciones del mundo.
Ahora bien, la importancia de una regulación internacional en materia de biodiversidad, como la que en esta oportunidad le corresponde estudiar a la Corte, es un asunto de especial interés para los países de América Latina. En efecto, previas las discusiones de Río de Janeiro, se produjeron documentos de suma importancia en los cuales los Estados, así como las organizaciones no gubernamentales, consignaron sus posiciones sobre tan trascendental materia. La Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, auspiciada por el Banco Interamericano de Desarrollo y por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, con la participación de integrantes provenientes de países como Colombia, Costa Rica, México, Ecuador, Guatemala, Brasil, Perú, Argentina, Guyana y Venezuela, prepararon el informe denominado “Nuestra propia agenda”, en el cual se “refleja el pensamiento, análisis y debate registrado sobre el tema en las pasadas décadas en la región, y adelanta sugerencias para un enfoque futuro”.
En el citado documento se exponen las razones acerca de la imperiosa necesidad de que el continente latinoamericano cuente con un compromiso común que le permita garantizar la conservación y preservación de sus recursos ecológicos, los cuales, día a día, se encuentran en grave peligro debido a la falta de planificación del desarrollo humano:
“América Latina y el Caribe contienen el 40 por ciento de las especies vegetales y animales de los bosques tropicales del mundo; pero a la tasa de desforestación actual se prevé que dentro de 40 años entre 100.000 y 350.000 mil especies habrán desaparecido. Desafortunadamente solo una pequeña parte de la región ha estado bajo el sistema de áreas protegidas. Otro aspecto del problema es la pérdida de diversidad y la erosión genética en los cultivos (...) De las 250.000 especies de plantas superiores, 90.000 se encuentran en la América Latina tropical. Si consideramos que el 10 por ciento de estas son especies medicinales, el 10 por ciento tienen usos industriales y el 15 por ciento son comestibles, tenemos un número de 31.500 especies útiles a ser aprovechadas”.
Posteriormente se agregó:
“La aceleración de la tasa de extinción de la especie es un grave e irreversible problema global. Solo alrededor de 1,7 millones de especies de organismos han sido identificados hasta ahora, de un total estimado por los más conservadores entre 5 y 10 millones y de hasta 30 millones según recientes investigaciones.Aproximadamente un 35 por ciento de las especies identificadas se encuentran en los trópicos, lo que representa aproximadamente un 74 a 86 por ciento de todas las especies existentes en el planeta, concentradas particularmente en los bosques húmedos tropicales. Las predicciones de las tasas de extinción varían enormemente. Según algunos autores, las mismas llegarán al 20-50 por ciento de todas las especies existentes al final del siglo, esencialmente por la destrucción de los trópicos y en las islas perturbadas. Las predicciones más moderadas sobre extinciones de especies en los bosques tropicales latinoamericanos sugieren que en el año 2000 podrían alcanzar aproximadamente al 10 por ciento de la biota total. De todos modos, esta cifra implica la pérdida de entre 30.000 y 100.000 especies tropicales, muchas de ellas desconocidas para la ciencia y con un valor económico posiblemente grande pero aún ignorado”.
Finalmente se expuso:
“No es una exageración decir que en ninguna otra región del mundo tiene tanta prioridad conservar la biodiversidad para los fines del desarrollo sustentable, como en América Latina y el Caribe. Ello deriva de la constatación de que disponemos en este campo del patrimonio más rico todavía no aprovechado que hasta ahora haya conocido la humanidad.
“La información contenida en los seres vivos ha pasado a tener una importancia científica y económica extraordinaria, ya que abre un espectro de posibilidades muy amplias de desarrollo tecnológico. La variabilidad genética y el material germoplástico de las especies pueden aportar contribuciones importantísimas para la agricultura, por vía del aumento en su productividad para la medicina y para la industria en general, por valor de varios de (sic) millones de dólares anualmente. Esto configura claramente un campo en el cual Latinoamérica y el Caribe podrán aprovechar sus ventajas comparativas, en la medida en que la amplitud de su biodiversidad facilite la competencia con los países industrializados”(30).
Por su parte, Colombia es uno de los países que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad. Sobre el particular, basta con remitirnos a la exposición de motivos suscrita por los ministros de Relaciones Exteriores y de Medio Ambiente, cuando presentaron ante el honorable Congreso de la República el proyecto de ley correspondiente al convenio de diversidad ya referenciado. La información allí contenida da cuenta de la importancia de los recursos que se hallan en nuestro territorio, desafortunadamente desconocida e ignorada por la mayoría de los colombianos. Resulta pertinente, pues, transcribir los siguientes apartes:
“Países como Colombia, catalogados como ‘megabiodiversos’ no pueden darse el lujo de anular una de las ventajas comparativas más críticas en las relaciones internacionales y la economía del siglo XXI: los recursos genéticos y la diversidad biológica. En muchos casos esta ventaja es absoluta cuando se trata de especies endémicas, es decir únicas y no repetidas en lugar alguno del planeta (...).
“Colombia es uno de los 13 países del planeta que concentran el 60 por ciento de la riqueza biológica. Ellos incluyen además Brasil, México, Perú, Australia, China, Ecuador, India, Indonesia, Madagascar, Malasia, Venezuela y Zaire. Nuestro país reúne aproximadamente el 10 por ciento de todas las especies animales y vegetales del globo, aunque representa menos del 1 por ciento de la superficie terráquea. Esta característica ubica al país en uno de los primeros lugares en diversidad de especies por unidad de área, y número total de especies.
“Un tercio de las 55.000 especies de plantas de Colombia son endémicas, lo que se considera una riqueza sin igual, equivalente al 10% del total identificado (Bundestag, 1990). El país cuenta, por ejemplo, con el 15% de las especies de orquídeas clasificadas mundialmente; con más de 2000 plantas medicinales identificadas y con un número elevado de especies de frutos comerciales, silvestres o apenas localmente cultivados, que son comestibles o que pueden llegar a ser utilizados para el mejoramiento genético de especies cultivadas.
“En el país se han clasificado 338 especies de mamíferos, lo que representa un 8% del total de las conocidas en el planeta; el 15% de las especies primates vivientes; 1754 especies de aves (18%); y casi 3000 vertebrados terrestres
Asimismo, nuestro país, de acuerdo con el Instituto Smithsoniano(31), cuenta con la que ha sido catalogada como la región de mayor diversidad biológica del mundo. En efecto, el Pacífico colombiano posee un considerable número de recursos endémicos y de material genético que se constituye en una de las más importantes alternativas de desarrollo en diferentes campos como, por ejemplo, la medicina y la farmacéutica. Sobre el significativo papel que representa esta región, esta Corte estima conveniente citar apartes de la exposición de motivos del señor ministro de Relaciones Exteriores al presentar ante el honorable Congreso de la República “El Protocolo para la conservación y administración de áreas marinas y costeras del Pacífico sudeste”:
“En otras palabras, como la región que por su complejo historial geológico, climático, ambiental, topográfico, hídrico y fisiográfico permiten uno de los fenómenos más singulares del orbe, cual es la enorme y mayor diversidad de especies de fauna y flora. Así por ejemplo, las últimas investigaciones realizadas indican para el área que existen más de 250 especies de árboles por hectárea, más de 1000 toneladas de biomasa vegetal por hectárea que en proceso natural de reciclaje permite la exuberancia de las selvas húmedas y pluviales de esta pequeña porción del trópico. En el área se registra así mismo una increíble diversidad de especies animales, especialmente insectos que llega a ser tan significativa y poco equitativa con relación a otras regiones del mundo que se ha comprobado que en un solo árbol (con porte mayor a los 50 metros de altura) existen más insectos que en todas las islas británicas (...).
“En el Chocó colombiano se han registrado, asimismo, las mayores precipitaciones pluviométricas del mundo, llegando, incluso por encima de los 13.500 mm., que conjuntamente con la condición de los suelos, la abrupta topografía hacen de la región un sector muy vulnerable a los procesos de degradación ambiental (...).
“Los arrecifes coralinos, las praderas de pastos submarinos, el manglar y las asociaciones de Caunajal y Sagal resultan ser una cadena de procesos ecológicos vitales y de mayor importancia mundial para la productividad ictiológica. Así por ejemplo, estos ecosistemas referidos, explican las 2/3 partes de la pesca a nivel mundial y su ubicación como escenario ambiental se restringe a la franja tropical del planeta donde se localizan”.
Finalmente, no debe la Corte ignorar el hecho de que el Constituyente, en su afán de consagrar disposiciones encaminadas a lograr la preservación y conservación del ambiente y del entorno ecológico, se ocupó con particular interés del tema de la biodiversidad. Así, estipuló —en primer lugar— la obligación de las autoridades públicas y de los particulares de proteger la riqueza cultural y natural de la Nación (C.P., art. 8º). Conviene en este punto insistir en que la riqueza natural y cultural le pertenece a la Nación; en otras palabras, si bien la protección del ambiente es un asunto que sobrepasa los límites territoriales y le atañe a la humanidad en general, los recursos que se encuentren en cada Estado le pertenecen a él y, por tanto, solo ese Estado tiene la facultad de utilizarlos y aprovecharlos económicamente de acuerdo con sus propios intereses. De igual forma, para efectos del asunto que se examina, debe la Corte resaltar la importancia que revisten los recursos y la información genética que ha sido aprovechada por las comunidades indígenas, negras y campesinas —principalmente—, cuyo conocimiento tradicional debe ser reconocido y respetado al momento de entrar a negociar sobre una riqueza que le pertenece al Estado colombiano, pero que requiere de la activa participación de esas comunidades, como lo exige, para el caso de los indígenas, el parágrafo del artículo 330 constitucional.
Asimismo, la Corte Constitucional ha puesto de presente que en materia de biodiversidad el Estatuto Superior le atribuyó al Estado el deber de “proteger la diversidad e integridad del ambiente” y de “conservar las áreas de especial importancia ecológica” (art. 79, inc. 2º). Esta última atribución debe concordarse, también, con la responsabilidad que le corresponde al Estado respecto del “ingreso al país y salida de él de los recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés” (art. 81), así como de promover “la investigación y transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario” (art. 65) y de crear “incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales (...)” (art. 71). Por lo demás, la Corte confía que a través de instrumentos como el que en esta oportunidad se estudia, las autoridades estatales competentes, además de propender por la internacionalización de las relaciones ecológicas (art. 226), logren dar cumplimiento a los mandatos constitucionales anteriormente citados.
La función ecológica de la propiedad y el replanteamiento de las categorías tradicionales sobre el derecho de propiedad privada
La jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que los imperativos ambientales de la Carta obligan a repensar el alcance de muchas de las categorías jurídicas tradicionales. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado:
“El pensamiento ecológico y las normas ambientales implican entonces un cambio de paradigma, que obliga a repensar el alcance de muchas de las categorías jurídicas tradicionales, ya que la finalidad del derecho se amplía. En efecto, el ordenamiento jurídico ya no solo buscará regular las relaciones sociales sino también la relación de la sociedad con la naturaleza, con el fin de tomar en cuenta el impacto de las dinámicas sociales sobre los ecosistemas, así como la repercusión del medio ambiente en la vida social”(32).
Ahora bien: así como los imperativos ambientales de la Carta tienen incidencia significativa en el alcance de muchas de las categorías jurídicas tradicionales, en la misma forma, el cambio de paradigma que subyace a la visión ecológica proclamada por la Constitución Política implica que la propiedad privada no puede ser comprendida como antaño.
La Corte Constitucional(33), a propósito de la evolución histórica del derecho de propiedad privada y de la incidencia de la “función ecológica” en el núcleo esencial de este derecho, ha precisado:
“En el Estado liberal clásico, el derecho de propiedad es pensado como una relación individual por medio de la cual una persona se apropia, por medio de su trabajo, de los objetos naturales. Esta concepción fue legitimada, desde el punto filosófico, por autores como Locke, para quien el trabajo es necesario para que el ser humano subsista, pues solo de esa manera puede satisfacer sus necesidades materiales, por lo cual se entiende que, por medio del trabajo productivo, la persona se apropia del bien sobre el cual ha recaído su labor, con lo cual saca ese objeto del estado originario en que todos los recursos naturales pertenecían a todos(34). A su vez, la economía política clásica, de autores como Adam Smith, defendió la idea de que esa apropiación individualista era socialmente benéfica ya que permitía una armonía social, gracias a los mecanismos de mercado. Sin embargo, con la instauración del Estado interventor, esa perspectiva puramente liberal e individualista de la propiedad entra en crisis, con lo cual el dominio deja de ser una relación estricta entre el propietario y el bien, ya que se reconocen derechos a todos los demás miembros de la sociedad. Es la idea de la función social de la propiedad, que implica una importante reconceptualización de esta categoría del derecho privado, ya que posibilita que el ordenamiento jurídico imponga mayores restricciones y cargas a la propiedad, al decir de Duguit, como la propiedad reposa en la utilidad social, entonces no puede existir sino en la medida de esa utilidad social(35).
Ahora bien, en la época actual, se ha producido una “ecologización” de la propiedad privada, lo cual tiene notables consecuencias, ya que el propietario individual no solo debe respetar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (función social de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea del desarrollo sostenible. Por ello el ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad privada sufre importantes cambios”.
Como consecuencia de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la propiedad privada, y específicamente la capacidad de apropiación de los particulares, está limitada por el orden ecológico.
“La Constitución establece límites a la propiedad privada sobre ciertos bienes. Así, frente a determinados bienes, el ordenamiento puede establecer una reserva al dominio privado, pues la Carta establece que determinados bienes son inembargables, imprescriptibles e inalienables (C.P. art. 63). (...) Sin embargo, en la medida en que la Constitución reconoce de manera genérica la propiedad privada (C.P. art. 58), se entiende que en principio esta puede recaer sobre los recursos naturales renovables, que no hayan sido sometidos por la ley a la reserva de dominio privado previstas (sic) por la Carta (C.P. art. 63)”.
[E]n la época actual, se ha producido una “ecologización” de la propiedad privada, lo cual tiene notables consecuencias, ya que el propietario individual no solo debe respetar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (función social de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea del desarrollo sostenible. Por ello el ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad privada sufre importantes cambios.
[E]sa necesaria reconceptualización del dominio privado sobre los recursos naturales renovables a la luz de la Constitución ecológica no hace en sí misma inconstitucional la apropiación privada de tales recursos, en determinados casos y bajo ciertas condiciones, pues la Carta expresamente reconoce la propiedad adquirida con arreglo a las leyes(36).
Debido a la función ecológica que le es inmanente (C.P., art. 58), el derecho de propiedad se encuentra sujeto a las restricciones que sean necesarias para garantizar la protección del medio ambiente y para asegurar un desarrollo sostenible (C.P., arts. 79 y 80).
Además, esa misma función ecológica de la propiedad y la primacía del interés general sobre el particular en materia patrimonial (C.P., art. 58) implican que, frente a determinados recursos naturales vitales, la apropiación privada puede en determinados casos llegar a ser inconstitucional. Igualmente la jurisprudencia ha considerado que, con esos mismos fundamentos constitucionales, el Estado puede también legítimamente convertir en bienes de uso público determinados recursos renovables considerados de utilidad social, aunque, como es obvio, y teniendo en cuenta que la Carta reconoce la propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, en tales eventos es deber de las autoridades reconocer y expropiar los dominios privados que se hubieran podido legalmente consolidar.
Principios del desarrollo sostenible en el régimen jurídico internacional
El Convenio sobre Biodiversidad Biológica, suscrito en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992 y aprobado por la Ley 165 de 1994(37), dispone en sus artículos 6º, 7º y 10 que, dada la responsabilidad de los Estados de conservar su diversidad biológica, (i) se adoptarán medidas relativas a la utilización de los recursos biológicos para evitar o reducir al mínimo los efectos adversos para la diversidad biológica; (ii) se prestará ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas correctivas en las zonas degradadas donde la diversidad biológica se ha reducido; y (iii) se fomentará la cooperación entre las autoridades gubernamentales y el sector privado en la elaboración de métodos para la utilización sostenible de los recursos biológicos. De manera más específica, el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe, aprobado mediante la Ley 56 de 1987, dispone en su artículo 4º: “Obligaciones generales. ║ Las partes contratantes adoptarán, individual o conjuntamente, (...) todas las medidas adecuadas de conformidad con el derecho internacional y con arreglo al presente convenio y a aquellos de sus protocolos en vigor en los cuales sean partes para prevenir, reducir y controlar la contaminación de la zona de aplicación del convenio y para asegurar una ordenación racional del medio, utilizando a estos efectos los medios más viables de que dispongan y en la medida de sus posibilidades”; y en su artículo 10: “Zonas especialmente protegidas. ║ Las partes contratantes adoptarán, individual o conjuntamente, todas las medidas adecuadas para proteger y preservar en la zona de aplicación del convenio los ecosistemas raros o vulnerables, así como el hábitat de las especies diezmadas, amenazadas o en peligro de extinción. Con este objeto las partes contratantes procurarán establecer zonas protegidas. El establecimiento de estas zonas no afectará a los derechos de otras partes contratantes o de terceros Estados. Además, las partes contratantes intercambiarán información respecto de la administración y ordenación de tales zonas”(38).
De la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo que esta providencia acoge, se pueden destacar los siguientes principios:
1. El derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
Todo menoscabo que se pretenda hacer al medio ambiente significa un deterioro del hombre en su entorno, que lo puede llevar a una eventual desaparición como especie, por cuanto el ser humano requiere de un ambiente propicio para poder desarrollarse no puede existir aislado de la naturaleza.
2. El principio de la participación ciudadana.
Este principio está desarrollado en el artículo 79 de la Constitución Nacional de Colombia, el cual garantiza a la población el derecho a un medio ambiente sano y a participar en las decisiones que puedan afectarlo.
La forma práctica de construir el desarrollo sostenible requiere de una mayor participación de la comunidad, antes de aplicar los instrumentos legales, porque la comunidad local asentada en un territorio tiene una experiencia histórica en el manejo de los recursos naturales y el medio ambiente que no puede ser desestimada, en la medida en que el ambiente adquiere toda su dimensión dentro del contexto de la relación hombre-naturaleza, en la que el hombre hace parte integral de la misma, es decir “El hombre se hace naturaleza y la naturaleza se humaniza”.
3. Principio de precaución.
Las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
Los principios de la cumbre de Río, fueron incorporados a la legislación colombiana por la Ley 99 de 1993. Este aspecto será objeto de análisis separado, más adelante.
La importancia que la Constitución Política confiere al Archipiélago de San Andrés y Providencia
La Constitución de 1991 se ocupa especialmente del que ella misma denomina “Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, en varias de sus normas permanentes y transitorias. Como preámbulo de este análisis, conviene transcribirlas.
Entre las normas permanentes están estas:
a) El artículo 310 que autoriza al Congreso para dictar dos clases de normas: unas especiales, en materias administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico, aprobadas en la misma forma que las leyes ordinarias; otras, aprobadas por la mayoría de los miembros de cada cámara, que pueden limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de población, regular el uso del suelo, etc. Dice la norma:
“ART. 310.—El departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador.
“Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del archipiélago. Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la asamblea departamental garantizará la expresión institucional de las comunidades raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas”.
b) El artículo 101, que en su inciso tercero expresamente lo declara parte de Colombia:
“ART. 101.—Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte de la Nación.
“Los límites señalados en la forma prevista por esta Constitución, solo podrán modificarse en virtud de tratados aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República.
“Forman parte de Colombia, además del territorio continental, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen (negrilla fuera de texto).
“También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales”.
c) El décimo, que señala que “las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios”:
“ART. 10.—El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios. La enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe”.
Y entre las transitorias, pueden señalarse estas:
a) El artículo 309, puesto entre las disposiciones permanentes, pero que es realmente transitorio, pues su efecto se agotó con la creación de unos departamentos, entre ellos el que ocupa nuestra atención:
“ART. 309.—Erígense en departamento las intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. Los bienes y derechos que a cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo de propiedad de los respectivos departamentos”.
b) El artículo transitorio 42 que confiere facultades al Gobierno para dictar las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población en el archipiélago:
“ART. TRANS. 42.—Mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto, las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo”.
Igualmente, aunque no se refiera a las islas por su nombre propio, puede aplicarse a ellas el artículo 302, que permite al Congreso, por medio de leyes ordinarias, “establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal...”. Reza esta disposición:
“ART. 302.—La ley podrá establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas.
“En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales”.
En síntesis: el Constituyente de 1991, fue consciente de la importancia del archipiélago y de los peligros que amenazan la soberanía colombiana sobre él. Esto explica por qué la actual actitud política se basa en la defensa de esa soberanía, partiendo de la base de reconocer estos hechos: a) la existencia de un grupo étnico formado por los descendientes de los primitivos pobladores de las islas(39); b) las limitaciones impuestas por el territorio y los recursos naturales, al crecimiento de la población(40); c) la capacidad y el derecho de los isleños para determinar su destino como parte de Colombia, y mejorar sus condiciones de vida.
El contexto sociopolítico y económico en que se enmarca la controversia(41)
Las islas colombianas de Providencia y Santa Catalina son la extensión de Colombia en el Caribe anglófono; forman parte del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, junto con cayos y bajos coralinos que determinan más de 250.000 km2 de aguas territoriales colombianas en el Caribe occidental, aunque las áreas terrestres apenas superan los 70 km2 y las plataformas someras la décima parte de la superficie total. Estas áreas someras están ocupadas por algunas de las formaciones coralinas más complejamente estructuradas del Océano Atlántico, incluyendo el segundo más extenso de sus pocos arrecifes barrera, quizá único de carácter oceánico en todo el Atlántico (Márquez, 1987; Márquez et al., 1994).
Economía: tendencias del desarrollo insular
La economía insular depende de tres actividades básicas: el turismo, la pesca y el agro; complementariamente, el comercio y la administración pública proveen fuentes de ingreso importantes; muchas familias reciben giros de trabajadores por fuera de las islas. Alrededor de estas actividades es posible adelantar un análisis del desarrollo previsible.
¿Turismo convencional o turismo sostenible?
Las tendencias actuales en el desarrollo insular giran alrededor de su aprovechamiento turístico. El turismo, con 15 hoteles pequeños y varias residencias, para un total de alrededor de 1000 camas y los servicios complementarios (restaurantes, transporte terrestre y acuático, buceo y otros servicios), representa actualmente la principal actividad económica de las islas, con efectos sobre todas las demás actividades locales, sobre la gente y su cultura.
La oferta hotelera aún se encuentra en manos de isleños en su gran mayoría, a través de hoteles y residencias familiares. En 1990 la disponibilidad promedio era de unas 169 habitaciones, con una capacidad de 361 camas; en 1995 el número de camas asciende a cerca de 1000. Ello revela el acelerado, e indebido, crecimiento de la oferta respecto a la demanda y sus posibilidades de crecimiento. De hecho, los niveles de ocupación son bajos (no superan el 40% en muchas habitaciones, aún en las temporadas más altas).
Ello obedece tanto a la sobreoferta como a competencia desleal y a la limitación de cupo en los vuelos; estos son copados por dueños de casas y sus invitados, en detrimento de la oferta turística local.
El punto anterior señala la necesidad de una planificación cuidadosa del desarrollo. Ello es necesario para impedir la instalación de grandes facilidades turísticas que no puedan ser ocupadas posteriormente o que impliquen competencia intolerable para los pequeños hoteleros isleños, con las consecuencias sociales y económicas previsibles. Interesa igualmente no generar falsas expectativas entre la población; esto puede ocurrir con un programa de “Posada isleña” que endeudaría a los nativos para construir habitaciones que luego no podrán ser llenadas.
No es exagerado afirmar que, a pesar de lo agitada que ha sido la historia de Providencia, nunca se había presentado situación tan crítica como la actual y que amenace tanto con dar un vuelco definitivo a su devenir. En los actuales momentos están en juego el medio ambiente de las islas y la subsistencia económica y cultural de sus habitantes.
Tal situación deriva de la pugna entre dos tendencias que conducirían a resultados contrapuestos. La primera promueve un aprovechamiento turístico convencional, aunque con énfasis en los atractivos naturales, con base en grandes proyectos hoteleros y fuertes inversiones económicas. La segunda propone aprovechar los atractivos naturales sin introducir modificaciones sustanciales en el medio y con base en servicios locales, en la modalidad de turismo ambiental.
Se teme que la primera tendencia, de imponerse, tenga efectos similares a los evidenciados en San Andrés, donde no solo se deterioró el medio ambiente sino que la población raizal residente en la isla terminó desplazada de las mejores alternativas económicas, empezando por el turismo mismo. Ello conllevó el deterioro de las condiciones de vida de los sanandresanos, la venta de sus tierras y la pérdida de su cultura y tradiciones; un proceso similar se repetiría en Providencia.
La alternativa se plantea alrededor de un turismo basado en pequeñas organizaciones locales, familiares, de servicios hoteleros, como aún predomina hoy en día. Este esquema aspira a capitalizar los atractivos naturales de las islas en favor de la comunidad de raizales y residentes establecidos y aprovechando la infraestructura natural. Un elemento muy evidente de esta propuesta es el deseo de evitar que se repita la historia de San Andrés. Implícita en esta opción está la posibilidad del turismo ecológico, si bien no hay gran claridad sobre en qué consiste tal turismo ni cómo desarrollarlo. Hasta ahora su propósito es conservar las islas para los isleños y se apoya en que todavía la mayoría de los hoteles y gran parte de la tierra y de las actividades productivas siguen en manos isleñas.
Para que el turismo se llegue a convertir en una verdadera alternativa de desarrollo sostenible se requiere capacitación y crédito accesibles, que contribuyan a evitar la venta de tierras, la implementación de programas productivos que permitan retener y acumular los recursos provenientes del sector.
Un programa de esta índole garantizará otras fuentes de ingresos del nativo y contribuirá, a través de modelos asociativos de autogestión, a que se pueda seguir garantizando ingreso a los transportadores terrestres y marinos, servicios de buceo y proveer la demanda potencial de recursos pesqueros y agrícolas por la población, inclusive generando excedentes exportables.
Se trata de encontrar, a través de estrategias de desarrollo empresarial participativo, modelos productivos que generen empleo y recursos a la comunidad y que hasta hoy no han sido accesibles a la población (Britton, inédito).
Ninguna de las alternativas garantiza per se la conservación ni del medio ni de la cultura ni aún de las posibilidades económicas para los isleños, pero la segunda tiene la ventaja indudable de estar orientada y de ser más adecuable a las necesidades de defensa de las islas y sus habitantes.
La normativa legal que para la época confería especial protección a los ecosistemas de manglares
Adicionalmente, la normativa ambiental en la época otorgaba una especial protección a los ecosistemas de manglares. En efecto, la normativa ambiental señala claramente la protección de los recursos hidrobiológicos de las ciénagas, tales como los ecosistemas de manglares, en vista de sus importantes funciones ecosistémicas.
Es así como el Decreto 1681 de 1978 “por el cual se reglamentan [la protección] de los recursos hidrobiológicos”, dispone en sus artículos 128 y 175:
“ART. 128.—Se declaran dignos de protección, los manglares, estuarios, meandros, ciénagas u otros hábitats similares de recursos hidrobiológicos, así como los cuerpos de agua y zonas aledañas en los cuales se adelanten programas de acuicultura, en una extensión que determinará el Inderena.
EL Inderena podrá prohibir, restringir o condicionar en tales áreas, el desarrollo de actividades que puedan producir deterioro del ambiente acuático de los recursos hidrobiológicos.
ART. 175.—Por considerarse que atentan contra los recursos hidrobiológicos y su ambiente, se prohíben las siguientes conductas:
4. Destruir la vegetación que sirva de refugio o fuente de alimentación a las especies hidrobiológicas, o alterar o destruir los arrecifes coralinos y abrigos naturales de esas especies.
6. Construir obras o instalar redes, mallas o cualquier otro elemento que impida el libre y permanente tránsito de los peces en las ciénagas, lagunas, caños y canales naturales(42).
Así mismo, la Resolución 1602 de 1995 del Ministerio del Medio Ambiente, definió los manglares como “los ecosistemas de zonas costeras en los que se relacionan especies arbóreas de diferentes familias denominadas mangle con otras plantas, con animales que allí habitan permanentemente o durante algunas fases de su vida, y con las aguas, los suelos y otros componentes del ambiente”. En sus consideraciones expresa:
“[L]os manglares son vitales para la biodiversidad por ser áreas de protección para los primeros estadios de vida de los recursos hidrobiológicos; porque aportan nutrientes al medio marino que constituyen la base de la productividad primaria fundamental en la cadena alimenticia del océano; porque son básicos para la conservación de la línea litoral, ya que evitan la erosión que producen las corrientes y las olas que golpean la costa; y porque cumplen una función filtradora de las cargas orgánicas provenientes de fuentes terrestres, que en la ausencia de este recurso causarían graves perjuicios sobre la vida marina.
[E]n la actualidad los manglares de Colombia están siendo intervenidos por acciones humanas en forma negativa debido a que son rellenados con tierra, escombros y otros materiales, y son objeto de talas indiscriminadas; que en muchos casos los manglares son utilizados como destino final de vertimientos industriales, humanos y agropecuarios; que según estudios científicos recientes, si en Colombia se continúa destruyendo el manglar al ritmo actual, en unos cuarenta (40) años este recurso natural desaparecerá en la totalidad del territorio nacional; y que en extensas áreas de la Costa Atlántica el manglar ha desaparecido por la acción humana”.
La Ley 99 de 1993
El 22 de diciembre de 1993 entró en vigencia la Ley 99(43) “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
En cuanto concierne a la controversia es del caso destacar, de su regulación normativa, la siguiente, por su pertinencia para el examen de las acusaciones:
• La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales (art. 1º):
— El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo (num. 1º).
— La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible (num. 2º).
— La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
— Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial (num. 11).
— El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo (num. 12).
• Para el manejo ambiental del país, se establece un sistema nacional ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil (art. 1º, nums. 13 y 4º).
— El sistema nacional ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta ley. Estará integrado, entre otros, por los siguientes componentes:
— Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley.
— Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental.
• Compete al Ministerio del Medio Ambiente (art. 5º):
— Evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente, en los casos que se señalan en el título VIII de la misma, que se ocupa de regularla (num. 15)
De igual modo, le compete otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
— Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento (num. 18).
— Administrar las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la Nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica (num. 19).
— Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del sistema nacional ambiental, y adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente (num. 31).
— El Ministerio del Medio Ambiente, ejercerá en adelante las demás funciones que, en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, venía desempeñando el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - Inderena (par. 2º).
• La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, requerirán de una licencia ambiental (art. 49).
Se entiende por licencia ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada (art. 50).
Las licencias ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autónomas regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta ley (art. 51).
• En la expedición de las licencias ambientales y para el otorgamiento de los permisos, concesiones y autorizaciones se acatarán las disposiciones relativas al medio ambiente y al control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico, expedidas por las entidades territoriales de la jurisdicción respectiva.
El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la licencia ambiental, entre otros, cuando se trate de proyectos que afecten el sistema de parques nacionales naturales (art. 52).
• Los permisos y licencias concedidos continuarán vigentes por el tiempo de su expedición. Las normas y competencias establecidas en la presente ley, son de vigencia inmediata y se aplicarán una vez se expidan los correspondientes reglamentos, cuando sean necesarios (art. 117).
• Se crea la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Coralina, con sede en San Andrés (isla), como una corporación autónoma regional que además de sus funciones administrativas en relación con los recursos naturales y el medio ambiente del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, ejercerá actividades de promoción de la investigación científica y transferencia de tecnología, sujeta al régimen especial previsto en esta ley y en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente del Archipiélago de San Andrés Providencia, y Santa Catalina, dirigirá el proceso de planificación regional del uso del suelo y de los recursos del mar para mitigar o desactivar presiones de explotación inadecuada de los recursos naturales, fomentar la integración de las comunidades nativas que habitan las islas y de sus métodos ancestrales de aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservación, protección y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y de propiciar, con la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la generación de tecnologías apropiadas para la utilización y conservación de los recursos y el entorno del archipiélago.
La jurisdicción de Coralina comprenderá el territorio del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el mar territorial y la zona económica de explotación exclusiva generadas de las porciones terrestres del archipiélago, y ejercerá, además de las funciones especiales que determine la ley, las que le asigne el Ministerio del Medio Ambiente, y las que dispongan sus estatutos.
• A partir de la vigencia de esta ley se prohíbe el otorgamiento de licencias y permisos conducentes a la construcción de nuevas instalaciones comerciales, hoteleras e industriales en el municipio de Providencia y se suspenden las que están en trámite, hasta tanto se apruebe, por parte del municipio de Providencia, del consejo directivo de Coralina y del Ministerio del Medio Ambiente, un plan de ordenamiento de uso del suelo y un plan de desarrollo, para la isla (art. 117, par. 1º).
• El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se constituye en reserva de la biosfera. El consejo directivo de Coralina coordinará las acciones a nivel nacional e internacional para darle cumplimiento a esta disposición (art. 117, par. 2º).
El título X de la Ley 99 de 1993 desarrolla el principio de participación ciudadana en los asuntos ambientales, y a esos efectos regula “Los modos y procedimientos de participación ciudadana,” como sigue:
— El artículo 69 de la Ley 99 de 1993, establece que cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales.
— Trámites de las peticiones de intervención ambiental.
Toda autoridad ambiental, al momento de recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental, o al comenzarla de oficio, dictará un auto de iniciación de trámite que notificará y publicará en los términos de los artículos 14 y 156 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente identificación y dirección correspondiente (art. 70).
— Publicidad de las decisiones sobre el medio ambiente.
Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa ambiental para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar al medio ambiente y que sea requerida legalmente, se notificarán a cualquier persona que lo solicite por escrito, incluido el directamente interesado en los términos establecidos en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y se le dará también la publicidad en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se utilizará el boletín oficial de la entidad (art. 71).
— Las audiencias públicas administrativas sobre decisiones ambientales en trámite (art. 72).
El Procurador General de la Nación, o el delegado para asuntos ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medio Ambiente, las demás autoridades ambientales, los gobernadores, los alcaldes, o por lo menos cien (100) personas, o tres entidades sin ánimo de lucro, cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables y para la cual se exija permiso o licencia conforme a la ley o a los reglamentos, podrán solicitar la realización de una audiencia pública ante la autoridad ambiental competente.
La audiencia se celebrará con anticipación al acto que le ponga término a la actuación administrativa, bien sea para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o un permiso ambiental.
— El derecho de petición de informaciones en materia ambiental (art. 74).
Toda persona natural o jurídica tiene derechos a formular peticiones de información en relación con los elementos susceptibles de producir contaminación, y los peligros que el uso de dichos elementos pueda ocasionar a la salud humana de conformidad con el artículo 10 de la Ley 23 de 1973. Dicha petición debe ser respondida en 10 días. Además toda persona podrá invocar su derecho a ser informada sobre el monto y utilización de los recursos financieros que están destinados a la preservación del medio ambiente.
El examen de los cargos
No se configura la excepción de cosa juzgada por no existir identidad jurídica de parte actora
Debe la Sala, comenzar por examinar este aspecto de la sentencia apelada. A esos efectos, se imponen las siguientes consideraciones preliminares:
La prosperidad de la excepción de cosa juzgada exige que entre la acción que se tramita y la ya juzgada exista identidad de objeto, causa petendi y de partes.
La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión sean los mismos.
Los hechos en que se fundamentan los actores coinciden con los que dieron lugar a la interposición de la demanda en la ocasión precedente(44), y ambas pretenden la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio del Medio Ambiente prohibió la construcción del proyecto hotelero. Existe, pues, identidad de causa petendi.
En cuanto a la identidad de partes, se impone considerar lo siguiente:
Las pruebas documentales allegadas evidencian que mediante escritura pública(45) Nº 7037 de 1993 (sep. 15) de la Notaría Sexta de Bogotá el señor Ernesto Rozo Ospina, en calidad de fideicomitente celebró con el representante legal de Fiduciaria Alianza S.A, en calidad de fiduciario, contrato de fiducia mercantil.
En lo pertinente, se lee:
“Quinta. Objeto del fideicomiso. El fideicomiso así constituido tiene por objeto el desarrollo y culminación de un proyecto de construcción en el inmueble que por el presente instrumento se transfiere, y que se denominará “Caribean (sic) Village Mount Sinaí”. El proyecto en términos generales constará de cuarenta y ocho (48) suites con sus zonas comunes de recreación y deportes. Las suites serán enajenadas de conformidad con lo que sobre particular se prevé en el presente contrato a terceros compradores. Cada comprador adquirirá por un precio fijo previamente determinado, una parte a (sic) de una de las cuarenta y ocho suites, y le corresponderá un porcentaje de participación sobre las áreas comunes. De conformidad con el reglamento que para el efecto se adoptará antes de proceder a la transferencia de las suites, el derecho de propiedad estará limitado en cuanto a su uso, pudiendo el comprador hacer uso de la suite durante el tiempo del año que se establezca el contrato (sic) por medio del cual se vincule, y en el respectivo reglamento.
Los recursos para la construcción del proyecto serán suministrados por el fideicomitente directamente, por créditos que contraiga el fideicomiso para ser utilizados en el proyecto, y de los que provengan de las ventas que se efectúen a los compradores, no obstante lo anterior, el fideicomitente es el directamente responsable por la consecución de los recursos.
Terminada la construcción y enajenadas las suites a los compradores que las hayan adquirido, y al fideicomitente o a la quien este (sic) designe aquellas partes que no hayan sido enajenadas, el presente fideicomiso serpa (sic) reglamentado de común acuerdo entre el fideicomitente y Alianza, a efectos de emprender con los recursos a él vinculados las inversiones y/o proyectos que el fideicomitente considere.
Dicha escritura fue registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos de San Andrés y Providencia el 24 de septiembre del mismo año(46).
Luego, mediante escritura pública(47) Nº 9474 de 7 de diciembre de 1993 esta fue modificada en el sentido de indicar que el fideicomitente señor Ernesto Rozo Ospina, obra en su condición de representante legal de la sociedad The Great View Company S.A., constituida por escritura pública Nº 334, otorgada el 30 de septiembre de 1993 en la Notaría 30 del Círculo de Bogotá, quien en adelante sería la beneficiaria.
De acuerdo con la noción de fiducia mercantil, contrato definido en el artículo 1226 del Código del Comercio, el objeto de dicho negocio jurídico es el de enajenar o administrar los bienes fideicomitidos, para el cumplimiento de una finalidad encomendada, consistente en una obligación de dar, hacer o no hacer, que debe cumplirse en relación a dicho patrimonio fideicomitido y frente al beneficiario.
En dicho contrato típico se constituyen como partes: el fiduciante o fideicomitente o constituyente a quien corresponde la carga de la transferencia de los bienes y la determinación del objeto; el fiduciario, persona jurídica constituida expresamente para ejecutar este tipo de contratos, quien administra o enajena el patrimonio fideicomitido en cumplimiento del encargo hecho por el fiduciante y el beneficiario, aquel en cuyo favor se celebró el contrato.
Como característica esencial, vale la pena destacar, el que los bienes que el fiduciante transfiere al fiduciario, salen definitivamente del patrimonio de aquel y no forman parte del patrimonio de este, dando lugar a la constitución de un patrimonio autónomo afecto únicamente al servicio de los fines del contrato, independientemente también de los demás bienes adscritos a otros negocios fiduciarios.
En efecto, en desarrollo del contrato de fiducia, se transfiere el dominio de los bienes fideicomitidos, al fiduciario, para el cumplimiento de un determinado fin, pero los mismos tampoco entran a hacer parte del patrimonio propio de la sociedad fiduciaria, por constituir desde ese momento, un patrimonio autónomo sin personería jurídica del que solo se puede disponer para llevar a cabo la finalidad encomendada y que por tanto tampoco constituye garantía de los acreedores de la sociedad fiduciaria. Por lo anterior, el fiduciario está en la obligación de mantener separados contablemente los bienes fideicomitidos de los suyos propios y de los demás negocios fiduciarios.
El patrimonio autónomo así conformado, a pesar de no tener personería jurídica, puede ser sujeto de derechos y obligaciones como consecuencia de la administración que de él haga la sociedad fiduciaria, que lo representa, al servicio del contrato de fiducia, pues el objeto de este determina el manejo de los bienes y las obligaciones de la fiduciaria, comoquiera que el patrimonio fideicomitido debe destinarse al cumplimiento de la finalidad indicada.
De otra parte, es cierto que esta Sección ya había conocido de la controversia que en esta oportunidad vuelve a plantearse, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que The Great View Company S.A. interpuso contra la Resolución 024 de 1996 (ene. 9), mediante la cual el Ministerio del Medio Ambiente prohibió la construcción del proyecto hotelero “Caribbean Mount Sinaí” y contra el acto presunto originado en el silencio administrativo negativo con pretensiones y argumentos coincidentes a los que en esta ocasión se exponen.
También lo es que en sentencia de 24 de octubre de 2002, esta Sala (C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), al decidir el recurso de apelación, la Sala confirmó la sentencia de 14 de septiembre de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda.
Empero, contra lo afirmado por el a quo, la Sala considera que no se configura la excepción de cosa juzgada porque no existe identidad jurídica de parte activa, aun cuando exista identidad de sujeto pasivo, al demandarse en ambos casos al Ministerio del Medio Ambiente.
En efecto, en el caso ya fallado quien demandó fue The Great View Company, beneficiaria de la fiducia mercantil. En cambio, en el caso presente instaura la acción Alianza Fiduciaria S.A., en su condición de fiduciaria, precisamente por no haber actuado ni haber sido vinculada a la actuación administrativa ambiental que culminó con la expedición de los actos acusados, ni habérsele notificado personalmente. Por lo demás, se constata que tampoco fue vinculada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fallado con anterioridad al presente.
Los cargos se traducen en violación del derecho al debido proceso (art. 29 const.), así:
— Violación, por falta de aplicación del parágrafo del artículo 33 del Decreto 1753 de 1994(48), por haberse suspendido la licencia ambiental, sin haberse antes requerido a su beneficiario, para que en el plazo que se le fijara, corrigiera el incumplimiento que se le atribuye, o presentara las explicaciones que considere necesarias sobre las causas de su incumplimiento. La norma preceptúa:
“ART. 33.—Suspensión o revocatoria de la licencia ambiental. La licencia ambiental podrá ser suspendida o revocada mediante resolución motivada sustentada, por la misma autoridad ambiental que la otorgó o por el Ministerio del Medio Ambiente, cuando el beneficiario de la licencia ambiental haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias inherentes a ella consagrados en la ley, los reglamentos o en el mismo acto de otorgamiento.
PAR.—Antes de proceder a la revocatoria o suspensión de la licencia ambiental se requerirá por una sola vez al beneficiario de esta, para que corrija el incumplimiento en el cual ha incurrido o presente las explicaciones que considere necesarias sobre las causas de su incumplimiento. En el mismo acto de requerimiento, la autoridad ambiental competente fijará el plazo para corregir el incumplimiento, de acuerdo con la naturaleza del asunto”.
— Violación de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993 que regulan la participación ciudadana mediante la intervención en los procedimientos administrativos ambientales. Su tenor literal es el siguiente:
“ART. 69.—Del derecho a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales. Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales.
ART. 70.—Del trámite de las peticiones de intervención. La entidad administrativa competente al recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de oficio dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y publicará en los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente identificación y dirección domiciliaria.
Para efectos de la publicación a que se refiere el presente artículo toda entidad perteneciente al sistema nacional ambiental publicará un boletín con la periodicidad requerida que se enviará por correo a quien lo solicite”.
— Violación de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo, que consagran el derecho para los terceros determinados, a ser citados y para los terceros indeterminados, de conocer mediante publicación, la decisión adoptada en materia ambiental que pueda afectar sus derechos. Preceptúan:
“ART. 14.—Citación de terceros. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.
ART. 15.—Publicidad. Cuando de la misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de aquella que permita identificar su objeto, se insertará en la publicación que para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso”.
— Violación del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, por no haberse surtido la notificación personal de los actos demandados a la demandante.
A efectos de examinar los cargos, procede la Sala a evaluar lo probado en el proceso.
• Lo probado
La actuación administrativa proseguida por el Ministerio del Medio Ambiente que dio origen a la expedición de los actos acusados
Con miras al examen de estos cargos, es del caso precisar el contexto y la cronología de los antecedentes que precedieron a la expedición de los actos acusados, conforme a las pruebas documentales obrantes en el expediente administrativo 20 (288/92) iniciado por el Inderena y proseguido por el Ministerio del Medio Ambiente, entidad que, como quedó visto, al entrar en vigencia la Ley 99 el 22 de diciembre de 2003, asumió las funciones que este venía desempeñando, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º, parágrafo 2º, ídem, formado por ocho (8) carpetas y mil ciento diez (1110) folios útiles, el cual fue enviado al tribunal por la jefe de la oficina jurídica, así:
Hechos ocurridos antes del 22 de diciembre de 1993, en que entró (sic) en vigencia la Ley 99 de 1993
— Mediante la modalidad de “time sharing” (tiempo compartido) a partir del año 1992 el señor Ernesto Rozo Ospina, adelantó las gestiones para construir y comercializar el proyecto turístico denominado Caribbean Village Mount Sinaí en la isla de Providencia.
— El 20 de octubre de 1992, el señor Ernesto Rozo Ospina, solicitó al director de Inderena - regional San Andrés concepto sobre la viabilidad ambiental del proyecto.
— Mediante Resolución 29 de 1992 (dic. 1º)(49) Inderena emitió, con destino a la secretaría de planeación y a la Dirección Marítima (Dimar), concepto de viabilidad ambiental al proyecto Caribbean Village Mount Sinaí, ubicado en el municipio de Providencia isla, sobre las estribaciones del manglar de Mc Bean”, como fue presentado por el doctor Ernesto Rozo Ospina y se encuentra consignado en el Expediente 288 de 1992.
El artículo 2º de la citada resolución dispuso:
“No obstante lo anterior, el proyecto deberá cumplir, entre otras, con las siguientes condiciones:
a) No podrá tocar el mangar situado sobre la parte oriental del proyecto, ni tampoco usar la madera de mangle para puntales u otros objetivos de construcción.
b) La construcción deberá ajustarse estrictamente a la información presentada y consignada en el expediente antes mencionado.
d) Cualquier modificación o adición actual o posterior al proyecto deberá ser consultada al Inderena con suficiente anterioridad para poder evaluar su viabilidad.
El artículo 3º ibídem:
“La presente resolución solo otorga la viabilidad ambiental del proyecto; aprobarlo o improbarlo en su respectiva jurisdicción corresponde a la secretaría de planeación municipal y a la Dirección General Marítima y Portuaria —Dimar—”.
A folio 134 visto obra constancia de haberse surtido la notificación personal de la referida resolución al señor Ernesto Rozo Ospina, el 23 de diciembre de 1992.
Mediante Resolución 005 de 1993 (ene. 7)(50) el alcalde de Providencia isla expidió licencia de construcción de acuerdo a los planos aprobados al proyecto condominio en madera “Caribean (sic) Village”, de propiedad del señor Ernesto Rozo Ospina.
La firmeza de estos actos administrativos se examinará en el cargo que aduce violación de los derechos adquiridos.
Hechos ocurridos con posterioridad al 22 de diciembre de 1993, fecha de entrada en vigencia de la Ley 99 de 1993: la medida cautelar de suspensión (R. 197/95 y R. 441/95)
El 19 de septiembre de 1994 el señor Ernesto Rozo Ospina, como presidente de The Great View Company eleva la siguiente consulta(51) ante el Ministerio del Medio Ambiente:
“Conforme al título VIII, artículo 49, de la Ley 99 de 1993, titulado “De la obligatoriedad de la licencia ambiental”, me permito elevar ante su despacho la siguiente consulta:
— Si para el proyecto de construcción de catorce (14) cabañas, denominado “Caribean Village Mount Sinaí”, ubicado en el municipio de Providencia isla, departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con licencia de construcción otorgada mediante Resolución 005 de enero 7 de 1993, conforme el lleno de los requisitos contemplados en el Acuerdo 14 de 1988.
— Si se requiere, quién es el competente para otorgar la licencia ambiental, en razón de su ubicación, municipio isla de Providencia, en el sitio denominado La Montaña, en un lote de terreno con una extensión de 11.624 metros2 sobre la vía circunvalar, con lindero al manglar de Mc Bean, de 33.00 metros.
Para mayor información, nos permitimos, adjuntar el plano de ubicación del lote donde se construye el proyecto en mención (anexo plano).
La compañía de The Great View Company S.A., especializada en la construcción de proyectos ecológicos en finca raíz turística, quiere ajustarse a la normatividad vigente, de acuerdo con la preservación del medio ambiente”.
El 26 de septiembre de 1994, el presidente de la Comisión del Plan de Ordenamiento, Uso del Suelo y Desarrollo del Suelo de Providencia y Santa Catalina y propietario del Hotel Posada del Mar (Agua Dulce - Providencia), junto con un representante del movimiento cívico permanente de Old Providence y un representante de la Fundación Árboles y Arrecifes de Providencia elevaron a la Ministra del Medio Ambiente derecho de petición, en que requieren su intervención para, entre otros, exigirle por escrito al alcalde de Providencia que dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 37, parágrafo 1º de la Ley 99 de 1993; designar una comisión técnica del ministerio, con el fin de alinderar y demarcar las zonas de manglares y expedir las resoluciones necesarias delimitando el área del parque nacional de los manglares y proteger el ecosistema de la isla; y que el ministerio comunique a la opinión pública las restricciones que existen en la isla para la construcción de nuevos proyectos, según lo establecido en el artículo 37, parágrafo 1º de la Ley 99.
En virtud del mencionado derecho de petición, se manifiesta al ministerio, que estas agrupaciones han venido trabajando en la protección de su territorio, medio ambiente y cultura; se hace alusión al contenido del artículo 37, parágrafo 1º de la Ley 99 de 1993, relacionado con el plan de ordenamiento ambiental de la isla, y se informa acerca de la manera como el señor alcalde de Providencia ha irrespetado la norma allí contenida, dando vía libre a proyectos como el de Mount Sinaí; igualmente, se hace mención a la Ley 136 de junio 2 de 1994, según la cual se declaran como parques nacionales los manglares de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Para responder tales peticiones, y dirimir el conflicto suscitado entre los distintos actores, el Ministerio del Medio Ambiente comisionó a asesores de la dirección ambiental sectorial, subdirección de ordenamiento y evaluación para que realizaran una visita a la isla de providencia, la cual se practicó del 10 al 12 de octubre de 1994.
Con fundamento en sus resultas, esa dirección emitió el Concepto Técnico 194 de 1994(52) (oct. 28) cuya evidencia esencial es que el proyecto fue modificado, respecto al presentado al Inderena. En dicho concepto, consta:
Posteriormente a la visita a la alcaldía, las suscritas comisionadas del Ministerio del Medio Ambiente y el director del lnderena - seccional San Andrés y Providencia, se dirigieron al lugar del proyecto, a aproximadamente a 1 km. del aeropuerto de Providencia. Adicionalmente a lo anterior, mencionaron la prohibición contenida en el Acuerdo 014 de 1988, para las personas que no demuestren residencia en Providencia de por lo menos 10 años, de realizar construcciones en la isla.
— Interrogado el comité por el director de la seccional del lnderena en San Andrés, acerca de la posibilidad de que el proyecto Mount Sinaí generara empleo y divisas para la isla, respondieron que cualquier proyecto que se desarrolle en su isla deberá estar acorde con las leyes y ser de poco impacto social. Les preocupa mucho el aumento en el costo de la vida y el choque cultural que necesariamente generaría un turismo como el propuesto por el proyecto Mount Sinaí. Este está dirigido a personas de mayor capacidad adquisitiva lo que haría más evidente la pobreza y la falta de servicios actualmente existente en la isla, toda vez que según cálculos hechos por el comité, el proyecto arrojaría una densidad poblacional flotante de 4500 personas por año (la población permanente de providencia es de 3836 habitantes y la población flotante alcanza, en épocas de alta temporada, un promedio diario de aproximadamente 1500 personas).
Según el comité, se trata de un proyecto ajeno a los intereses de la isla y de los providencianos, que no tendrá aceptación pues trata de imponer un tipo de turismo con el que no están de acuerdo, por considerarlo de lujo y que dejará muy pocos beneficios en la isla. A corto plazo, es posible que se generen empleo y algunos beneficios, pero a largo plazo el proyecto tendría implicaciones negativas en las costumbres de la isla. Providencia podría volverse como San Andrés con el tiempo y llegar, inclusive, a ser como República Dominicana.
— Se mencionó el proyecto de turismo social que tiene la CNT para Providencia, al cual se asignarán $ 260 millones. El proyecto consiste en mejorar la prestación del servicio hotelero en la isla y ampliar la capacidad turística al adecuar las casas de algunos nativos para que puedan recibir turistas. Según la comunidad, existe suficiente capacidad hotelera y, en época de baja temporada, el índice de ocupación está lejos de ser el deseado.
— Se hizo alusión al problema de abastecimiento de arena de origen coralino pues el Inderena prohibió su explotación en la plaza de White Water pero no propuso alternativas. Ahora la gente está explotando ilegalmente en la noche.
— Solicitaron que el ministerio los asesore (sic) en la delimitación de las áreas de manglar.
— Solicitaron igualmente que el ministerio formule una política coherente para el otorgamiento de licencias ambientales en la isla, en lugar de tratar caso por caso. Según el comité, actualmente existen en la Oficina de Planeación de Providencia, varios proyectos de desarrollo turístico en espera de que se les dé permisos de construcción (ejemplo de estos es el Morgan’s Cove - The Resort); a estos proyectos, la comunidad está dispuesta a oponerse hasta tanto no se establezcan los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de la isla.
— Interrogado el comité respecto de la existencia de la Fundación “Gente y Vida” constituida, según las publicaciones de prensa por la firma The Great View Company, constructora del proyecto Mount Sinaí para el beneficio social de la comunidad de Providencia como compensación socioeconómica del proyecto, manifestaron no conocer sus programas ni haber sido consultados al respecto.
Siendo las 8:30 p.m. se dio por terminada la reunión con el comité.
El proyecto turístico Mount Sinaí queda en un lote que tiene un área de 11.624.04 m2, de los cuales se construirán 3528 m2, el lote, ubicado entre las coordenadas 1’974.460 N, 535.850 E, 1’974.460 N y 533.550 E, tiene 340m. de largo y un ancho promedio de 32m.; se ubica en la zona E de la isla, sobre las estribaciones zonales de la loma Mc Bean, colindando con el manglar del mismo nombre en el extremo E del lote; presenta una forma alargada en dirección E-W y su altura sobre el nivel del mar varía entre las costas 0 - 38.
La topografía es bastante pendiente entre la costas 0 y 36; a partir de la cota (sic) 36 y hasta la 23, en el extremo W del lote, la topografía es menos abrupta. El uso del suelo en el lote, como ya se dijo, es principalmente de pastos.
El proyecto consta de villas tipo S, B y C, en las cuales se cuenta un total de 48 suites, distribuidas en 28 suites para 6 personas y 20 suites para 4 personas. Cuenta con una sede social con comedores, salones comunales, piscina de agua dulce, lavanderías, peluquería etc.
La descripción inicial del proyecto, para el cual fue otorgada viabilidad ambiental, presenta las siguientes características:
— vías (sic) internas de 2.50 m. ancho y algunas vías de acceso con remate en volteaderos de 6 m. de diámetro, con pavimento adoquinado en piedra de cantera extraída del mismo lote y con canaleta lateral para la recolección de lluvias;
— un (sic) sistema de acueducto que tomaría la acometida principal de la línea que surte la zona, la cual cuenta con una cabeza piezométrica menor de 20 m., lo cual no permitirá obtener buena presión.
— alcantarillado (sic): una red en PVC para conectarla al sistema anaeróbico múltiple mixto de tratamiento de aguas residuales, diseñado por la firma Fibrita, que garantizaría un 89% de pureza del agua tratada, la cual sería utilizada en el riego de los jardines.
— energía (sic): de tipo subterráneo, con alumbrado público especial para el conjunto.
Aunque no se establece en la descripción del proyecto, consta en el folleto promocional del proyecto que este contará con un muelle de 600 m2 y con una piscina de agua salada en el mismo.
— El Proyecto Mount Sinaí tramitó y obtuvo en su momento, licencia de construcción para la implementación del mismo, de conformidad con las condiciones establecidas en el numeral 3º del presente informe, condicionales que a la fecha han variado en relación con los diseños, como son el sistema de aprovisionamiento de agua potable, la disposición de residuos líquidos y de suministro de energía, entre otros (ver num. 2º del presente informe); estos cambios no fueron comunicados a la Oficina de Planeación del municipio de Providencia”.
2. Una observación importante es que del área total del lote solo se ha destinado un área pequeña, aproximadamente de unos trescientos metros cuadrados (300 m2) y distante solo doce metros (12 m.) del área de manglar, para la ubicación de las plantas de generación de energía, de desalinización, de suministro de agua potable, de tratamiento de aguas negras y para el tratamiento y procesamiento de lodos. Lo anterior hace que ante cualquier contingencia, los impactos inmediatos de la misma pueden afectar el área del manglar, existiendo la posibilidad de grave deterioro del mismo.
3. El Inderena - seccional San Andrés no fue notificado acerca de las modificaciones actuales del proyecto, incluyendo además de las relacionadas en el primer punto, la presunta construcción de un muelle de seiscientos metros cuadrados (600 m2), como se lee en los folletos promocionales del proyecto turístico, lo cual necesariamente implicaría la intervención del manglar de Mc Bean, y por supuesto afectaría el área de parque nacional de conformidad con la Ley 136 de 1994, artículo 12.
4. Por ubicarse el lote donde se desarrollará el proyecto turístico Mount Sinaí en las estribaciones del manglar Mc Bean, declarado parque nacional mediante Ley 136 de 1994, la construcción del proyecto deberá someterse a las restricciones propias de las áreas del sistema de parques nacionales naturales.
5. El concepto de viabilidad ambiental no se fundamentó en el estudio ecológico y ambiental del proyecto, pues no se estudiaron ni analizaron los componentes físico y biótico del área de influencia directa del proyecto, no se señalaron (sic) medidas de prevención, mitigación, corrección y contingencia de los posibles impactos ambientales del proyecto, además de que el aspecto socioeconómico no fue evaluado.
Revisados los estudios ambientales que en virtud de la anterior legislación ambiental, debían haber sido presentados al Inderena seccional San Andrés para la obtención de la respectiva licencia de viabilidad ambiental, el único documento presentado para tal efecto y titulado “Informe final proyecto Caribbean Village Mount Sinaí —isla de Providencia— propietario: Ernesto Rozo Ospina. Diseño Franbur y Cía. S. en C. Ingenieros - Arquitectos 1992”, no corresponde ni a una declaratoria de efecto ambiental, ni a un estudio ecológico y ambiental del proyecto en mención.
Que la oficina jurídica de este ministerio, mediante Memorando 711 del 28 de diciembre de 1994 solicitó a la entonces subgerencia de bosques, aguas y suelos del Inderena, concepto técnico acerca de la realización del proyecto Caribbean Village Mount Sinaí, en la isla de Providencia.
Que en respuesta al memorando citado en el considerando anterior, la subgerencia de bosques, aguas y suelos del Inderena, emitió el Concepto Técnico 001 de 1995, del cual se destacan entre otros, los siguientes aspectos:
1. Han ocurrido modificaciones sustanciales al proyecto presentado inicialmente ante el Inderena regional San Andrés, las cuales se han conocido parcialmente, de manera especial en artículos y avisos de prensa, pero no han sido presentadas de manera oficial al Inderena ni al Ministerio del Medio Ambiente. Por lo tanto el proyecto actual no corresponde al proyecto evaluado por el Inderena sobre el cual se emitió concepto de viabilidad ambiental.
2. Los manglares son objeto de especial protección en la normatividad ambiental (D. 2811/74, art. 137, entre otros) debido a la importancia que poseen como uno de los ecosistemas más productivos del mundo, base de una compleja red alimentaria y criadero de numerosas especies hidrobiológicas. Los manglares de Mc Bean constituyen un ecosistema altamente susceptible de deterioro por la introducción y el impacto de elementos exógenos, por consiguiente se deben realizar todos los esfuerzos posibles para evitar la construcción de obras en su zona de influencia” (negrilla fuera de texto).
En tal virtud, mediante Resolución 197 de 1995 (mar. 1º) el Ministerio del Medio Ambiente, en ejercicio de las competencias conferidas por los artículos 5º, numerales 15, 18, 19, 31 parágrafo y 85 de la Ley 99 de 1993 para “reservar y alinderar las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales”, “Velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la Nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica”, “Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del sistema nacional ambiental, y adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente (num. 31)”, ejercer “las demás funciones que, en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, venga desempeñando el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - Inderena (par. 2º); e imponer al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada, la medida preventiva de suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización dio aplicación al principio de precaución, para proteger prioritariamente la biodiversidad (art. 1º, num. 2º, ídem).
A esos efectos: ordenó a The Great View Company S.A. suspender las obras de construcción del proyecto (art. 1º); la requirió para que en los 10 días siguientes presentara los planos del proyecto (art. 1º, par.); ordenó la revisión de la Resolución 29 de 1992 (dic. 1º) emitida por el Inderena seccional San Andrés, a efectos de determinar si se hace necesaria su modificación o cancelación (art. 2º); solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales la delimitación del Parque Nacional de los Manglares de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, incluyendo las diferentes zonas que lo conforman (art. 3º); y, convocó a audiencia pública ambiental con el propósito de establecer el impacto ambiental que conllevaría la realización del proyecto Caribbean Village Mount Sinaí.
Dicha resolución fue publicada en la Gaceta Oficial Ambiental(53) 21-22, marzo-abril de 1996 (págs.12 y ss.).
El 14 de marzo de 1995 el representante legal de la sociedad interpuso recurso de reposición en debida forma contra la Resolución 197 del 1º de marzo de 1995, mediante el cual solicita revocar en todas sus partes dicha providencia.
Mediante Resolución 441 de 1995 (mayo 10) se resolvió el recurso de reposición, confirmando en todas sus partes la resolución impugnada. Dicha resolución fue publicada en la Gaceta Oficial Ambiental(54) 26, septiembre de 1996 (pág. 2 y ss.).
Como se precisó en precedencia, la Ley 99 dispuso que a partir de su vigencia, sería de competencia del Ministerio de Medio Ambiente asumir las funciones que en materia ambiental venía ejerciendo el Inderena y resolver los conflictos que se suscitaran entre los integrantes del SINA.
De lo expuesto, surgen las siguientes conclusiones:
Contra lo afirmado por la actora, el Ministerio del Medio Ambiente prosiguió, esto es, dio continuidad a la actuación administrativa iniciada por el Inderena en el Expediente Administrativo 288 como lo evidencia la constancia de la visita practicada a esa entidad que las funcionarias comisionadas consignaron en el Concepto Técnico 194 de 1994(55), que a continuación se transcribe:
“El 10 de octubre, se visitó la oficina del Inderena, seccional San Andrés Islas, en donde el doctor Yesid Turbay, director regional puso a disposición el Expediente 288 de 1992 (327), contentivo del concepto de viabilidad ambiental del proyecto Mount Sinaí, del cual hacían parte: veinticinco (25) folios útiles, y dos (2) documentos titulados “Informe final proyecto Caribean Village Mount Sinaí - isla de Providencia propietario: Ernesto Rozo Ospina. Diseño: Franber y Cía. S. en C. Ingenieros - Arquitectos. 1992” y “Caribean Village Mount Sinaí. Instalaciones hidráulicas y sanitarias” presentado este último en julio de 1994 (énfasis fuera de texto).
En esas condiciones, no procedía dictar el auto de iniciación del trámite de que trata el artículo 69 de la Ley 99, pues este tiene lugar “al recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de oficio”. Nótese que la petición formulada por el señor Ernesto Rozo Ospina no tuvo ese objeto, según lo evidencia su sola lectura.
Contra lo afirmado por la actora, lo procedente no era que el Ministerio del Medio Ambiente aplicara el artículo 33 del Decreto 1753 de 1994, requiriendo al infractor para que corrigiese el incumplimiento, pues no se pretendía suspender una licencia ambiental, sino ante la situación de urgencia, se imponía adoptar la medida preventiva de suspensión de obra, según lo preceptuado en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, concordante con el artículo 34 del citado decreto, del siguiente tenor:
“Ley 99 de 1993
ART. 85.—Tipos de sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:
2) Medidas preventivas:
c) Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización”.
“Decreto 1753 de 1994
ART. 34.—En casos de emergencia determinados por circunstancias de orden natural, social o de interés nacional que así lo aconsejen, para proteger los recursos naturales, el medio ambiente y la salud humana, la autoridad ambiental competente, sin consentimiento del beneficiario de la licencia ambiental, podrá dictar las medidas preventivas a que hace referencia el artículo 85 de la Ley 99 de 1993. Estas medidas se tomarán mediante actos administrativos que se cumplirán en el efecto devolutivo”.
Por lo demás, la Sala advierte que no es esta la oportunidad procesal para alegar este cargo, pues debió aducirse en la actuación administrativa, en contra de la Resolución 197 de 1995 (mar. 1º), o en el recurso de reposición en su contra.
• Los actos acusados y la alegada violación de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993
Como quedó expuesto, con base en el Concepto 194 y ente la oposición de organizaciones no gubernamentales y sectores de la comunidad a la realización del proyecto, mediante Resolución 197 de marzo 1º de 1995, el ministerio ordenó a The Great View Company suspender las obras de construcción del proyecto, adjuntar los planos actualizados; ordenó la revisión oficiosa de la Resolución 029 de 1º de diciembre de 1992; solicitó a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales la delimitación del Parque Nacional de los Manglares de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y convocó a audiencia pública con el propósito de establecer el impacto ambiental que conllevaría la realización del proyecto Caribbean Village Mount Sinaí, para el día 20 de junio de 1995.
El edicto de convocatoria es del siguiente tenor:
“La Ministra del Medio Ambiente, en ejercicio de las facultades legales que le confiere el artículo 72 de la Ley 99 de 1993
De oficio, al representante legal de la sociedad The Great View Company S.A., al delegado para asuntos ambientales de la Procuraduría General de la Nación, al Defensor del Pueblo, a las demás autoridades públicas competentes y a los particulares interesados que hayan registrado ante el Ministerio del Medio Ambiente con anterioridad al debate los escritos pertinentes, para la celebración de una audiencia pública, con el objeto de establecer el impacto ambiental del proyecto “Caribbean Village Mount Sinaí”, localizado en jurisdicción del municipio de Providencia isla, departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
La celebración de la presente audiencia, se llevará a cabo en el municipio de Providencia Isla, Santa Isabel, salón de la casa de cultura del centro, a las 9 a.m. del día martes 20 de junio de 1995.
Se fija el presente edicto hoy, a los cinco (5) días del mes de junio de 1995, en la secretaría de este ministerio por el término de diez (10) días y se publicará en un diario de amplia circulación nacional”.
El secretario general y jurídico del diario El Espectador allegó el 4 de octubre de 2004 copia(56) certificada de la publicación del edicto de convocatoria efectuada el día 11 de junio de 1995 y constancia sobre su publicación.
En el mismo sentido, la abogada de gerencia de riesgo legal del diario El Tiempo, allegó copia certificada de la página 2(57) de la edición del 11 de junio de 2005, en la cual aparece publicado el edicto de convocatoria.
En esas condiciones, se concluye que el cargo que aduce violación del derecho de intervención en las audiencias públicas ambientales es infundado pues, asistió razón al demandado y al a quo, al quedar demostrado que el Ministerio del Medio Ambiente publicó los avisos de convocatoria a la audiencia pública en El Tiempo y El Espectador y la demandante, tercera interesada, no intervino, pudiendo hacerlo. Es sabido que nadie puede alegar a su favor su propia falta.
Por lo demás, no puede pasar por alto la Sala el contenido de las cláusulas sexta y octava del contrato de fiducia mercantil, en cuya virtud las partes acordaron que el fideicomitente señor Ernesto Rozo Ospina, a quien la fiduciaria confirió la tenencia y custodia del bien, quedaba obligado a informar a la fiduciaria de los hechos que diesen lugar a que esta ejerciese las acciones legales inherentes a su calidad de propietario fiduciario, siendo responsable de los perjuicios que causare la omisión de dicha información.
En dichas cláusulas se lee:
Sexta. Custodia y tenencia. Dada la naturaleza del fin del presente fideicomiso, Alianza ha entregado en esta misma fecha al fideicomitente, la custodia y la tenencia del bien, por lo que este último responderá a Alianza y ante los terceros futuros beneficiarios del fideicomiso, por los daños o perjuicios que puedan derivarse del descuido en la custodia o el mal uso que a él se le dé. Alianza podrá revocar la custodia y tenencia a que se refiere esta cláusula en cualquier momento, con el solo requerimiento escrito en ese sentido, cuando se presente perturbación en la tenencia, cuando se le dé al bien un uso diferente para el cual se ha entregado, o cuando deba proceder a efectuar la venta del bien, según lo dispuesto en la cláusula novena [...].
Octava. Obligaciones de Alianza. Alianza tendrá como obligaciones principales en desarrollo del presente contrato, las siguientes:
1. Ejercer las acciones o proponer las excepciones legales, inherentes a su calidad de propietario fiduciario, en cuanto sea necesario y sea informada por el fideicomitente, el gerente del proyecto, el interventor y/o el constructor, de los hechos que las generen. El ejercicio de tales acciones y excepciones está supeditado a la información que sobre los hechos que las hagan necesarias, le den las personas mencionadas, quienes por tanto, son responsables de los perjuicios que se causen en la omisión de dicha información (énfasis fuera de texto).
Decima (sic) primera. Obligaciones del fideicomitente: el fideicomitente es solidario con el fideicomiso en todas y cada una de las obligaciones que en su desarrollo adquiera el fideicomiso, se obliga en especial a:
1. Entregar a Alianza, a más tardar el décimo quinto día hábil siguiente a que se lo solicite, los recursos necesarios para la ejecución del presente fideicomiso, para atender los pagos de impuestos tasas o contribuciones que se desprendan del predio fideicomitido o de la actividad que en él se desarrolle, sus honorarios, y en general los gastos y costos que se generen con ocasión del presente fideicomiso, siempre y cuando los recursos vinculados al patrimonio autónomo no fuesen suficientes.
2. Entregar en la fecha de firma de este documento, un pagaré en blanco a favor de Alianza con carta de instrucciones, a fin de que pueda ser llenado por ella para el cobro de las sumas que resulten a su cargo por el incumplimiento de sus obligaciones, y que hayan sido suministradas por los acreedores de este fideicomiso, los compradores o por la fiduciaria.
3. Asistir a las reuniones de la junta del fideicomiso.
4. Informar a Alianza el nombre de las personas naturales o jurídicas que actuarán como gerente, constructora, comercializadora y operadora del proyecto, a fin de que estas sean contratadas por el fideicomiso.
Decima (sic) tercera: del beneficiario: el fideicomitente es el beneficiario del presente patrimonio autónomo. Por lo tanto a él le serán entregados los excedentes que quedasen al momento de su liquidación, después de cancelados todos los gastos y costos originados en el proyecto de construcción, y de enajenadas por el fideicomiso la totalidad de las unidades resultantes del mismo, sin perjuicio de que de conformidad con lo previsto en la cláusula quinta del presente contrato, proceda para el fideicomitente de común acuerdo con la fiduciaria la reglamentación del presente contrato a efectos de con dichos recursos iniciar un nuevo proyecto”.
Llama la atención de la Sala que la fiduciaria hubiese guardado silencio al respecto, y que no obre en el expediente escrito alguno en que conste que el señor Ernesto Rozo Ospina, informó al Ministerio del Medio Ambiente de la celebración del contrato de fiducia mercantil, ni que pruebe que cumplió con informar a la fiduciaria de los hechos que venían acaeciendo.
• Los actos acusados y la alegada violación del artículo 14 de Código Contencioso Administrativo
1. Sobre el deber de vincular a terceros en las actuaciones administrativas el artículo 14, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo, dice:
“ART. 14.—Citacion de terceros. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz”.
2. La actuación administrativa que terminó con la Resolución 024 de 1996 se inició por la “consulta” que Luis Ernesto Rozo Ospina, propietario inicial del inmueble y titular originario de la licencia de construcción del proyecto, suscribiéndose como presidente de The Great View Company, hizo al ministerio el 26 de septiembre de 1994, en el sentido de si para el proyecto Caribean Village Mount Sinaí, con licencia de construcción, se requería licencia ambiental conforme la Ley 99 de 1993, y en tal caso, quién era el competente para otorgarla, al tiempo que manifestó el deseo de la compañía que presidía de ajustarse a la normatividad vigente. A su escrito anexó plano de ubicación del lote (fl. 34, carpeta 2).
3. En adelante, el señor Luis Ernesto Rozo Ospina siguió actuando, una veces suscribiéndose como presidente de la aludida compañía, que era la beneficiaria de la fiducia; y otras invocando su “calidad de propietario del proyecto de la referencia” (fl. 186, carpeta 2, memorial presentado en feb. 17/95, donde pide al ministerio que no se continúe con el trámite de audiencia pública para oír a la comunidad sobre la viabilidad ambiental del proyecto, y se declare que no requiere licencia ambiental y se permita su continuación), o de “principal interesado en las resultas de la audiencia, en vista de que el suscrito tiene licencias vigentes de viabilidad ambiental y de construcción del proyecto que se va a evaluar” (fl. 560, carpeta 4).
Igualmente como “titular de la Resolución” 005, mediante la cual le fue concedida la licencia de construcción (fl. 254, carpeta 4 - memorial pidiendo suspensión de la caducidad de dicha licencia, presentado en ago. 30/95)
4. El expediente administrativo está conformado por 8 carpetas, y en ninguna de ellas obra documento o información donde se haga mención de la existencia de la fiducia que fue constituida por Luis Ernesto Rozo Ospina a cargo de la Fiduciaria Alianza S.A., como tampoco hay mención de dicha fiduciaria y de su posible interés o relación con el proyecto.
Luis Ernesto Rozo Ospina, pese a que dio inicio a la actuación administrativa en comento y ofició como fideicomitente y al mismo tiempo como representante legal de la beneficiaria del fideicomiso, jamás hizo mención de que había constituido dicha fiducia, ni de su condición de fideicomitente, ni de que su representada era la beneficiaria de la misma, en sus numerosas intervenciones y documentos aportados en el curso del procedimiento administrativo.
Por lo tanto, nunca informó al Ministerio del Medio Ambiente que la fiduciaria había pasado a ser la propietaria del inmueble y que le había cedido los derechos de la licencia de construcción. Por el contrario, siempre actuó y posó como el único titular de la licencia e interesado en el proyecto, como atrás se reseña, y representante legal de la beneficiaria de la fiducia y constructora del proyecto.
Esa actitud del señor Rozo Ospina puede tener justificación en lo estipulado en el parágrafo primero de la clausula primera, de la escritura 9474 de 7 de diciembre de 1993, por la cual se modificó el contrato de fiducia, en la parte que dice:
“El fideicomitente manifiesta que renuncia de manera irrevocable al ejercicio de los derechos económicos y jurídicos emanados de su calidad de fideicomitente a favor del beneficiario, de manera que este es el único facultado y autorizado para el manejo del patrimonio autónomo constituido por este contrato, tanto desde el punto de vista de los bienes que lo conforman como del de los derechos que lo representan” (fls. 59 vto. y 60, cdno. ppal.)
Muchos de los afectados por la situación en que quedó el proyecto a raíz de la suspensión cautelar decretada por el ministerio, o interesados en vincularse a él, hicieron llegar al ministerio peticiones de información o reclamos sobre incumplimiento de sus promotores o la devolución de los dineros aportados, y ninguno se refirió a la fiducia ni a la fiduciaria. Todos se refieren a The Great View Company o a Caribean Village Mount Sinaí.
Tampoco hay evidencia de que el ministerio llevara o debiera llevar registro de esa clase de fiducia y de la respectiva fiduciaria y, por ende, de la que aquí se comenta.
5. La misma constatación hizo el a quo, según se lee en su sentencia, a folios 478 y ss. del cuaderno principal del expediente.
6. Así las cosas, no hay prueba en el expediente administrativo de que el ministerio hubiera sabido de la existencia de la fiducia y la respectiva compañía fiduciaria, ya por conducto del interesado que promovió la actuación administrativa, Luis Ernesto Rozo Ospina, ni por registro que llevara de una y otra, ni por ningún otro medio que obre en dicho expediente.
7. Solo en el proceso contencioso administrativo fue que se allegó un certificado de tradición y libertad del inmueble (fl. 375, cdno. ppal.), donde aparece inscrita la fiducia y la fiduciaria, con fecha 24 de septiembre de 1993, lo cual, además de no haberse aportado en el expediente administrativo, en sí misma es una información que no dice nada del contenido ni del objeto de la fiducia. Simplemente de la escritura y de su mera constitución en relación con el inmueble, siendo que en el procedimiento administrativo nada se debatió sobre la propiedad del inmueble, pues no era su objeto, sino la de la viabilidad ambiental de un proyecto de construcción de vivienda turística. Además, tampoco se aportó en sede administrativa la escritura de constitución de la fiducia y de su modificación.
8. Por lo tanto, revisado detenidamente el expediente del procedimiento administrativo que dio lugar a las resoluciones acusadas (024/96 y 421/96), no se da ninguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo para que el Ministerio del Medio Ambiente hubiera debido citar a la actora como tercera determinada con interés en el procedimiento administrativo y notificarle las resoluciones acusadas, pues no hay prueba en el expediente administrativo, ni en este plenario, de que hubiera tenido conocimiento de ella como interesada de manera directa e inmediata en la construcción del proyecto.
De suerte que si para la época, Fiduciaria Alianza tenía tal interés, pese a que las manifestaciones del señor Rozo dan a entender que ya no lo tenía en tanto se presentaba como titular de la licencia de construcción, su condición no podía ser más que la de tercero indeterminado, para quien es sabido que se acude a la publicación, como en efecto aquí se hizo.
En consecuencia, no hay lugar a predicar que a la fiduciaria se le violó su derecho de audiencia y de defensa, menos cuando según consta en el plenario, se surtieron diversas publicaciones (en El Tiempo, El Espectador y Gaceta Ambiental) relacionadas con la iniciación y trámite de la actuación administrativa, e incluso cabe decir que la situación fáctica y jurídica en que estaba el proyecto era un hecho notorio para las personas cercanas o relacionadas con el mismo, tanto que fue objeto de audiencia pública ampliamente divulgada y con alta participación ciudadana e institucional, y del mismo señor Luis Ernesto Rozo Ospina, así como de comentarios periodísticos.
• Los actos acusados y los cargos de violación al artículo 44 del Código Contencioso Administrativo por haberse omitido la notificación personal a la actora, pese a tener la calidad de parte.
El deber de notificar personalmente al interesado o a su representante o apoderado las decisiones que pongan término a una actuación administrativa (CCA, arts. 44 y ss.).
Los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo preceptúan:
“ART. 44.—Deber y forma de notificación personal. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquel haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.
No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación.
Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si esta es escrita.
En la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera de este código.
ART. 45.—Notificacion por edicto. Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.
ART. 46.—Publicidad. Cuando, a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones.
ART. 47.—Informacion sobre recursos. En el texto de toda notificación o publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben interponerse, y los plazos para hacerlo.
ART. 48.—Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales.
Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46”.
Síguese del anterior recuento normativo que según lo establecido en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado o a su representante o apoderado. Según el artículo 47 del mismo código, en el texto de toda notificación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante las cuales deben interponerse y los plazos para hacerlo. Y según el artículo 48, no puede tenerse por hecha la notificación ni surtir efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales.
Ahora, particularmente los hechos ocurridos dentro de este proceso son indicadores, para la Sala, que en este aspecto las alegaciones de la actora son ciertas y que encuentran respaldo legal, por lo siguiente:
Se demostró que la demandante —o su representante o apoderado—, no tuvo oportuno conocimiento de los actos acusados, no convino en ellos ni utilizó en tiempo los recursos legales.
Cuanto consta en el acervo probatorio, acerca de las notificaciones surtidas en relación con los actos acusados, es su notificación personal a The Great View Company S.A. (beneficiaria de la fiducia), su notificación por edicto, y su publicación en la Gaceta Oficial Ambiental.
Respecto de la Resolución 024 de 1996 (ene. 9)(58) por la cual el ministerio prohibió la realización del proyecto: según sello de notificación y constancia obrante a folio 36 del subdirector de licencias ambientales del Ministerio del Medio Ambiente, esta fue notificada personalmente al señor Denis Enrique Puche Prieto, quien para entonces fungía como secretario general de The Great View Company S.A. (fI. 34 vto, carpeta 8).
Respecto de la Resolución 421 de 1996 (abr. 22) mediante la cual se resolvió el recurso de reposición contra la providencia mencionada en el acápite anterior, confirmándola en todas su partes, consta que se notificó por edicto emplazatorio de 7 de mayo de 1996, desfijado el 21 del mismo mes y año (fI. 158, carpeta 8). A folio 156 del cuaderno principal obra citación de 26 de abril de 1996 Nº 05393 enviada por el jefe de la oficina jurídica del ministerio, al apoderado de The Great View Company S.A., solicitando su comparecencia para efectos de la notificación personal. De igual modo, a folio 159 obra Comunicación 005644 del citado funcionario al señor Ernesto Rozo Ospina, comunicándole de la resolución del recurso de reposición.
Consta asimismo que, en cumplimiento de lo preceptuado en los artículos 70 y 71 de la Ley 99 de 1993 que ordenan publicar en la Gaceta Oficial Ambiental las decisiones que pongan término a una actuación ambiental para la cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente, el ministerio publicó la Resolución 024 de 1996 (ene. 9) en la Gaceta Oficial Ambiental 30 de enero de 1997 y publicó la Resolución 421 de 1996 (abr. 22) en la Gaceta 22 de abril de 1996.
Por otra parte, en su contestación, el Ministerio del Medio Ambiente reconoce no haber notificado personalmente los actos acusados al representante legal de la fiduciaria, ni a su apoderado, y explica que mal podría haber conocido de la existencia del contrato de fiducia mercantil cuando en la actuación administrativa que culminó con su expedición, únicamente había intervenido el señor Ernesto Rozo Ospina, bien en calidad de propietario o de representante legal de The Great View Company S.A., sin que estuviese obligada a estudiar los títulos de los predios ni sus matrículas inmobiliarias.
No obstante, la Sala encuentra demostrada la constitución del fideicomiso por medio de la escritura pública Nº 7037 de 1993 (sep. 15) de la Notaría Sexta del Círculo de Bogotá y su inscripción en el folio de matricula inmobiliaria del predio Nº 450-3388 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Andrés Islas, efectuada el 24 de septiembre de 1993.
Como se refirió con anterioridad, mediante el contrato de fiducia mercantil, elevado a la escritura pública mencionada, el fideicomitente señor Ernesto Rozo Ospina, transfirió a título de fiducia mercantil irrevocable a favor del fiduciario Fiduciaria Alianza S.A. el predio en que se construiría el proyecto hotelero Caribbean Village Mount Sinaí, los planos arquitectónicos y técnicos y la licencia de construcción.
Con los bienes cedidos por el fideicomitente a Fiduciaria Alianza S.A. del cual hace parte integrante el predio en mención, se conformó un patrimonio autónomo denominado fideicomiso Caribbean Village Mount Sinaí, cuyo objeto lo constituye el desarrollo y la culminación del proyecto de construcción del complejo hotelero antes mencionado en el inmueble que se transfiere.
Según el artículo 1234 del Código de Comercio, son deberes indelegables del fiduciario, además de los previstos en el acto constitutivo, entre otros, representar al patrimonio y llevar su vocería, para la protección de los bienes.
De conformidad con la cláusula octava del contrato de fiducia mercantil, al fiduciario, en su calidad de propietario de los bienes transferidos en virtud del mismo, le corresponde ejercer las acciones o excepciones legales inherentes a su calidad de propietario fiduciario.
Como quedó visto, el Ministerio del Medio Ambiente prosiguió la actuación administrativa que el señor Ernesto Rozo Ospina, en nombre propio y como persona natural adelantó ante Inderena, antes del 22 de diciembre de 1993 cuando el ministerio asumió las funciones que este venía ejerciendo, con miras a obtener concepto de viabilidad ambiental, y ante la alcaldía de Providencia isla, para obtener la licencia de construcción.
El expediente administrativo da cuenta que el señor Ernesto Rozo Ospina jamás informó o comunicó al Inderena ni al Ministerio del Medio Ambiente, de la constitución de The Great View Company S.A. mediante escritura del 30 de septiembre de 1993, inscrita el 7 de octubre de 1993(59), ni del contrato de fiducia mercantil, que mediante escritura pública Nº 7037 de 1993 (sep. 15) de la Notaría Sexta de Bogotá celebró en calidad de fideicomitente con Alianza Fiduciaria S.A., en calidad de fiduciaria, pese a registrarlo en el folio de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Instrumentos Públicos de San Andrés y Providencia el 24 de septiembre de 1993.
El Ministerio del Medio Ambiente vino a conocer que The Great View Company S.A. era la interesada, tras formularle el 19 de septiembre de 1994 el señor Ernesto Rozo Ospina, consulta, actuando como su presidente, que en lo pertinente resulta del caso volver a transcribir:
La Compañía de The Great View Company S.A., especializada en la construcción de proyectos ecológicos en finca raíz turística, quiere ajustarse a la normatividad vigente, de acuerdo con la preservación del medio ambiente.
Ernesto Rozo Ospina
Así lo hizo constar el Ministerio del Medio Ambiente en los considerandos de la Resolución 024 de 1996, en la cual se lee:
“Resolución 024
(9 de enero de 1996)
“Por la cual se prohíbe la construcción de un proyecto que afecta el ecosistema de manglar del Parque Nacional Natural Old Providence Mc Bean Lagoon y su zona amortiguadora”.
La Ministra del Medio Ambiente
En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el numeral 19 y 23 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 y,
Que el 19 de septiembre de 1994 el Presidente de “The Great View Company S.A”., sociedad que ha promovido, diseñado y comercializado el proyecto que tiene por objeto la construcción del condominio “Caribbean Village Mount Sinaí” en la isla de Providencia, eleva una consulta ante el Ministerio del Medio Ambiente manifestando su voluntad de ajustarse a la normatividad ambiental vigente.
Repárese en que el señor Ernesto Rozo Ospina era el único interesado que venía actuando ante esa entidad, como lo evidencia la circunstancia de haber solicitado a nombre propio y como persona natural el concepto de viabilidad ambiental para el proyecto y la licencia de construcción.
Fuerza es, entonces, concluir que asistió razón al Ministerio del Medio Ambiente al tener al señor Ernesto Rozo, en su calidad de representante legal de The Great View Company como “interesado” , lo que desvirtúa la alegada violación del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, pues consta en el expediente que ciertamente, la Resolución 024 de 1996 fue notificada personalmente al representante legal de The Great View Company S.A., y la Resolución 421 de 1996 fue notificada por edicto ya que no compareció ni el representante legal ni el apoderado de la sociedad, pese a habérseles enviado comunicación para esos efectos.
Por lo demás, las resoluciones demandadas también se publicaron en la Gaceta Oficial Ambiental.
Empero, no puede la Sala pasar por alto que en el expediente administrativo obra el folio de matrícula inmobiliaria del predio en que consta la anotación relativa al registro del contrato de fiducia celebrado con Alianza Fiduciaria S.A., en calidad de fiduciaria, efectuada por la Oficina de Instrumentos Públicos de San Andrés y Providencia el 24 de septiembre de 1993.
Puesto que el objeto del registro de un acto o negocio jurídico en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente al bien tiene precisamente por objeto hacerlo oponible frente a terceros, es incontrovertible que, a partir del 24 de septiembre de 1993, el ministerio sí estaba obligado a notificar a la fiduciaria personalmente de los actos administrativos con que culminara la actuación administrativa, empece (sic) las inexplicables omisiones del señor Ernesto Rozo Ospina, pese a haber ocultado la existencia de la fiducia al instaurar The Great View Company S.A. la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya fallada por esta Sala y, finalmente, pese a resultar absolutamente inverosímil que la fiduciaria, como si no fuese la responsable del fideicomiso, alegue no haber conocido los sucesos que venían ocurriendo y las actuaciones adelantadas por el ministerio, cuando fueron ampliamente publicitadas e informadas en las noticias de la época en los diarios de mayor circulación nacional y cuando, por lo demás, consta en el expediente, que varios promitentes compradores de semanas conocieron la medida provisional de suspensión del proyecto y cesaron en los pagos que efectuaban en la fiduciaria, y que inclusive, instauraron demanda ejecutiva.
Empero, la Sala pone de presente que la falta de notificación personal a la actora de los actos acusados, pese a conllevar violación al debido proceso, no acarrea su nulidad, comoquiera que no la priva del derecho de ejercitar su contradicción y defensa. Repárese en que conforme al artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, la falta de notificación no invalida per se los actos acusados.
Cosa distinta es que no sean oponibles a la actora, estando, por tanto, habilitada para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, sin que se le exija el agotamiento de la vía gubernativa y(60) que la Sala deba examinar el fondo de las acusaciones que se plantean en su contra, como en efecto, lo hace en esta providencia.
Sobre la inexistencia de caducidad de la acción
El apoderado de la actora reconoce que pese a haber transcurrido más de cinco (5) años desde que se profirieron las resoluciones 024 y 421, “[...] la notificación de estos actos se produce cuando, a instancias del apoderado, el Ministerio del Medio Ambiente, mediante escrito firmado por el doctor Guillermo Acevedo, subdirector de licencias ambientales y de fecha 26 de diciembre de 2001 le remitió copia auténtica de las resoluciones 0234 y 421 de 1996, con su respectiva constancia de notificación. A partir de ese momento, comienza a correr el término de cuatro meses de prescripción de la acción contenciosa que mediante este escrito interpongo”(61).
Ahora bien: computándose los cuatro (4) meses del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir del 26 de diciembre de 2001 fecha en que, como lo admite el apoderado de la actora, tuvo conocimiento de los actos, lo que en este caso se probó(62) que ocurrió en ese día, mes y año, ha de concluirse que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se presentó el 22 de febrero de 2002(63) fue interpuesta oportunamente, pues estos expiraban el 22 de abril de 2002.
Cargos por violación a los artículos 34, 58, 84 y 333 de la Constitución Política. El tránsito legislativo del Decreto 2811 de 1974 a la Ley 99 de 1993
La actora pide que se declare que el patrimonio autónomo fideicomiso 1642-0399 Caribbean Village Mount Sinaí adquirió el derecho real y cierto de realizar el proyecto turístico denominado Caribbean Village Mount Sinaí, como consecuencia de la obtención de viabilidad jurídica (R. 029) y de la licencia de construcción correspondiente.
El artículo 117 de la Ley 99 de 1993 preceptúa:
“ART. 117.—Transición de procedimientos. Los permisos y licencias concedidos continuarán vigentes por el tiempo de su expedición. Las actuaciones administrativas iniciadas continuarán su trámite ante las autoridades que asuman su competencia en el estado en que se encuentren. Las normas y competencias establecidas en la presente ley, son de vigencia inmediata y se aplicarán una vez se expidan los correspondientes reglamentos, cuando sean necesarios”.
La actora pide que se declare que el patrimonio autónomo fideicomiso 1642-0399 Caribbean Village Mount Sinaí adquirió el derecho real y cierto de realizar el proyecto turístico denominado Caribbean Village Mount Sinaí, como consecuencia de la obtención del concepto de viabilidad ambiental emitido por el Inderena en Resolución 029 de 1992 (dic. 1º) con destino a la secretaría de planeación y a la Dimar, y de la licencia de construcción concedida por el alcalde de Providencia isla en Resolución 005 de 1993 (ene. 7).
Sea lo primero poner de presente que en la sentencia de 19 de octubre de 2022 (sic) la Sala ya se pronunció sobre este cargo y advirtió que al proyecto era aplicable la Ley 99 de 1993 en consideración a que no habiendo sido consultadas las modificaciones al proyecto que la visita técnica permitió, mal podía alegarse que en relación con estas existía concepto de viabilidad ambiental, como tampoco aprobación de la licencia de construcción. Consideró la Sala que, en esas condiciones no se podía tener por cierto el hecho de que antes de la expedición de la Ley 99 de 1993 estaban cumplidos por parte de la actora todos los requisitos exigidos para llevar a efecto el proyecto, lo que descarta per se la existencia de derechos adquiridos, circunstancia que, además, autorizaba a las autoridades ambientales a analizar la situación a la luz de la Ley 99 de 1993.
Como quedó expuesto, consta en el Concepto 194, reproducido en los actos acusados que el proyecto sufrió las siguientes modificaciones:
— La vía: su trazado fue modificado (se cambió de lugar para no intervenir unas ceibas y se suprimieron las rotondas consideradas en el diseño original); como consecuencia de lo anterior, la distribución de los lotes también cambio.
— el (sic) sistema de tratamiento de aguas residuales: fue cambiado por nuevos sistemas y diseños; adicionalmente, se habla de utilizar los lodos para la producción de abonos orgánicos dentro del área del lote del proyecto.
— la (sic) captación de agua potable para abastecimiento del proyecto: fue modificada pues ahora se plantea la desalinización mediante una planta especial; adicionalmente, se considera la captación de aguas lluvias, las cuales serán conducidas al tanque de desalinización con el fin de diluir el agua de mar.
— el (sic) suministro de energía eléctrica para el proyecto: inicialmente se planteó la conexión a Electrosan y la utilización de tres plantas diesel. Actualmente, se proyecta utilizar adicionalmente energía solar y eólica.
— El proyecto Mount Sinaí tramitó y obtuvo en su momento, licencia de construcción para la implementación del mismo, de conformidad con las condiciones establecidas en el numeral 3º del presente informe, condiciones que a la fecha han variado en relación con los diseños, como son el sistema de aprovisionamiento de agua potable, la disposición de residuos líquidos y de suministro de energía, entre otros (ver num. 2º del presente informe); estos cambios no fueron comunicados a la Oficina de Planeación del municipio de Providencia”.
Por lo demás, esta Sala advierte en el caso presente que la actora tampoco desvirtuó las referidas modificaciones al proyecto inicial que el ministerio constató, tras practicar visita técnica al terreno y cotejar los planos. En esas condiciones, los razonamientos que en la ocasión en cita consignó la Sala, conservan entera validez en el caso sub examine, siendo pertinente transcribirlos. Se sostuvo:
“La demanda, en primer término, parte de la premisa de que cumplió la totalidad de los requisitos legales exigidos a la luz de la normatividad anterior a la Ley 99, pues en su favor tenía licencias de viabilidad ambiental y de construcción que le habían sido concedidas.
“De tal manera que lo que primero debe la Sala establecer es en qué condiciones se encontraba el proyecto de la actora cuando se expidió la Ley 99 de 1993.
En orden a dilucidar lo anterior, se tiene en cuenta lo siguiente:
A través de la Resolución 29 de 1º de diciembre de 1992, emanada del Inderena, seccional San Andrés y Providencia, se concedió viabilidad ambiental al proyecto “Caribean Village Mount Sinaí”; y se impusieron unas obligaciones que debía cumplir y en el artículo 3º de su parte resolutiva se hizo hincapié en que solo se otorga viabilidad ambiental, porque la aprobación o improbación correspondía a la secretaría de planeación municipal y a la Dimar (fls. 96 y 97).
Consta a folio 98 la Resolución 005 de 7 de enero de 1993, a través de la cual se concedió, por parte de la alcaldía municipal de Providencia, la licencia de construcción para el proyecto “Condominio en madera Caribbean Village”.
A folios 50 a 53 obra la Resolución 197 de 1º de marzo de 1995, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, que da cuenta de que el proyecto de la actora fue modificado respecto de los documentos presentados ante el Inderena y que en esas condiciones se puede generar impacto hacia el área del manglar con grave deterioro del mismo, por lo que en aplicación del principio de precaución previsto en el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 99 ordenó la suspensión de las obras y requirió a la demandante para que en 10 días allegara los planos actualizados del proyecto.
Igualmente, en el acto acusado se destaca que “Han ocurrido modificaciones sustanciales al proyecto presentado inicialmente ante el Inderena... Por lo tanto el proyecto actual no corresponde al proyecto evaluado por el Inderena sobre el cual se emitió concepto de viabilidad ambiental”, así mismo, que “Existen pruebas de que el proyecto inicialmente presentado al Inderena ha sido modificado sobre planos...” (fl. 42); y que “La Resolución 029 de 1992 mediante la cual se concede concepto de viabilidad ambiental, no surte efectos actualmente, pues el proyecto para el cual se otorgó fue modificado y no cumplió lo dispuesto en los literales c) y d) del artículo 2º de dicha providencia.
Sobre este último punto es oportuno resaltar que la citada resolución, que concedió la licencia de construcción, en su parte resolutiva enfatiza que “c) La construcción deberá ajustarse estrictamente a la información presentada...” y que d) Cualquier modificación o adición actual o posterior al proyecto deberá ser consultada al Inderena con suficiente anterioridad para poder evaluar su viabilidad” (fl. 96).
Es preciso advertir que en la demanda la actora alega que el ministerio no le dio oportunidad para controvertir los supuestos cambios hechos al proyecto, por lo que, a su juicio, se vulneró el artículo 29 de la Carta; empero no relaciona prueba alguna tendiente a desvirtuar el argumento central del acto acusado y el de la medida previa de suspensión según el cual al proyecto sometido a estudio del Inderena se le hicieron modificaciones, ni mucho menos se allegó algún elemento de convicción demostrativo de que las mismas no estuvieran llamadas a producir impacto o deterioro ambiental, como se afirma en los citados actos.
Sobre este punto considera la Sala que si tales modificaciones no fueron consultadas, respecto de las mismas no podía haber concepto de viabilidad ambiental, así como tampoco aprobación, según lo recalcó la Resolución 029; y en estas condiciones no puede la Sala tener por cierto el hecho de que antes de la expedición de la Ley 99 de 1993 estaban cumplidos por parte de la actora todos los requisitos exigidos para llevar a efecto el proyecto, lo que descarta per se la existencia de derechos adquiridos, circunstancia que, además, autorizaba a las autoridades ambientales a analizar la situación a la luz de la Ley 99 de 1993” (énfasis fuera de texto).
Por si ello fuera poco, nótese que el concepto de viabilidad ambiental, no fue un acto definitivo, pues consta en el encabezamiento de la Resolución 029 de 1992 que fue emitido con destino a la secretaría de planeación y la Dimar, para que allí se impartiera la aprobación correspondiente.
Tan fue consciente el señor Ernesto Rozo de ello, y de que el proyecto debía reexaminarse a la luz de la Ley 99 de 1993, que formuló al Ministerio del Medio Ambiente consulta sobre la obligatoriedad de la licencia ambiental y le manifestó su disposición a acogerse a la normativa vigente.
De otra parte, el expediente da cuenta que la Resolución 005 de 1993 por la cual el alcalde aprobó la licencia de construcción no cobró firmeza, pues se pretermitió la citación de los vecinos, para que pudieran hacerse parte dentro del proceso administrativo y hacer valer sus derechos, bien manifestándose conforme a la solicitud, o ya oponiéndose a la misma, además de que tampoco se les notificó personalmente la citada resolución, conforme lo exige el artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, concordante con los artículos 14, 15, 333 y 44, ss. del Código Contencioso Administrativo. A causa de esas irregularidades, los ciudadanos Francisco Villanueva Jiménez y Raúl Howard Rankin, con fundamento en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo pidieron al alcalde revocarla, por oponerse al interés público y/o social y ser manifiestamente ilegal. Consta igualmente que el Ministerio de Gobierno(64) rindió concepto favorable a la revocación.
Para ahondar aún en mayores razones, adviértase que la actora no desvirtuó el acaecimiento de su caducidad, por no haberse iniciado los trabajos de construcción dentro de los seis (6) meses siguientes a su expedición, conforme lo argumentaron los vecinos y lo constató el ministerio en la visita practicada entre el 10 y el 12 de octubre de 1994.
En el Concepto Técnico 194(65) consta que el mismo secretario de planeación que firmó la Resolución 005, desvirtuó la veracidad del acta de iniciación de obras con fecha junio 30 de 1993, elaborada por el señor Rozo Ospina. Y puso de presente que, “según consta en el Oficio 054 del 24 de agosto de 1994, de esa oficina, por el suscrito, las obras que en la actualidad se realizan en el terreno del señor Ernesto Rozo Ospina son única y exclusivamente de cercado, para lo cual no se necesita permiso alguno”.
El expediente da cuenta también que por esa razón, tras practicar visita al terreno y constatar que la licencia había caducado, mediante oficio de octubre 4 de 1994 el Inderena(66) pidió al alcalde aplicar el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 99 de 1993 para que ordenara al competente la paralización del proyecto.
Por último, tampoco puede la Sala pasar por alto que la licencia fue concedida en abierta transgresión al artículo décimo tercero del Acuerdo 18 de 1988 que “prohíbe que personas que no tengan más de diez (10) años de radicación en las islas, construyan viviendas o establezcan negocios”. Obra certificación(67) expedida el 15 de mayo de 1995 por el director de la oficina de control de circulación y residencia (OCCRE) del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que esa oficina no ha autorizado al señor Ernesto Rozo Ospina el derecho de residencia y que los documentos anexos a la solicitud no reunían los requisitos exigidos por el Decreto 2762 para tal fin.
De otra parte, la Sala pone de presente que la demandante admite que la afectación de su derecho de propiedad es atribuible a las resoluciones 1021 de 1995 y 013 de 1996 mediante las cuales la Ministra del Medio Ambiente “en uso de sus facultades legales y en especial las contenidas en el artículo 5º numeral 18 de la Ley 99 de diciembre 22 de 1993”, reservó y delimitó el Parque Nacional Natural Old Providence Mc Bean Lagoon. Su texto es el siguiente:
Que la Ley 136 de 1994 en su artículo 12 dispuso; “Decláranse Parque Nacional Natural los manglares de San Andrés, Providencia, y Santa Catalina”.
Que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente según lo establecido en el artículo 5º numeral 18 de la Ley 99 de 1993:
“Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento”.
Así mismo en su numeral 24 ibídem establece;
“Regular la conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras, y coordinar las actividades de las entidades encargadas de la investigación, protección y manejo del medio marino, de sus recursos vivos, y de las costas y playas; así mismo, le corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas y demás ecosistemas hídricos continentales”.
Que el artículo 328 del Decreto-Ley 2811 de 1974 “Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, establece como finalidades principales del sistema de parques nacionales las siguientes:
a) Conservar con valores sobresalientes de fauna y flora y paisajes o reliquias históricas, culturales o arqueológicas, para darles un régimen de manejo fundado en una planeación integral con principios ecológicos para que permanezcan sin deterioro;
b) Perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción, y, a ese fin:
1) Proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones científicas, estudios generales y educación ambiental;
2) Mantener la diversidad biológica;
3) Asegurar la estabilidad ecológica, y
c) Proteger ejemplares de fenómenos naturales, culturales, históricos y otros de interés internacional para contribuir a la preservación del patrimonio común de la humanidad.
Que el artículo 329 ibídem, establece los diferentes tipos de áreas que integran el sistema de parques nacionales, a saber parque nacional, reserva natural, área natural única, santuario de flora, santuario de fauna y vía parque.
Que en el artículo 330 del mismo decreto se establece:
“De acuerdo con las condiciones de cada área del sistema de parques nacionales de los ordinales a) a e) del artículo precedente, se determinarán zonas amortiguadoras en la periferia para que atenúen las perturbaciones que pueda causar la acción humana.
En esas zonas se podrán imponer restricciones y limitaciones al dominio” (destaca la Sala).
Que de conformidad con el artículo 8º del Decreto Reglamentario 622 de 1977, “La reserva y delimitación de un área del sistema de parques nacionales naturales, se efectuará especificando la categoría correspondiente, según se cumplan los términos de las definiciones contenidas en el artículo 329 del Decreto-Ley 2811 de 1974 y una o más de las finalidades contempladas en el artículo 328 del decreto mencionado”.
Que la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, conforme lo dispone el Decreto 2915 de 1994 en su artículo segundo numeral segundo, elaboró los estudios técnicos y científicos necesarios, así como coordinó y asesoró el proceso necesario para la alinderación y reserva del área de que trata el presente decreto.
Que la Academia de Ciencias Físicas y Exactas, se pronunció favorablemente según consta en Acta Nº (sic) de de 1995.
“ART. 1º—Declárase Parque Nacional Natural Old Providence and Mc Bean Lagoon, la zona que se encuentra comprendida por los siguientes límites: [...]
PAR.—Dentro del área alindada en el artículo anterior quedan prohibidas las actividades diferentes a las de conservación, educación, recreación, cultura, recuperación, control; en especial la adjudicación de baldíos y las contempladas en los artículos 30 y 31 del Decreto 622 de 1977.
ART. 2º—Modificado por la Resolución 13 de 1996, artículo 2º. Establécese como zona amortiguadora del mencionado parque nacional natural la comprendida por los siguientes límites: [...].
ART. 3º—El director general de la Unidad Administrativa Especial del sistema de parques nacionales naturales del Ministerio del Medio Ambiente, expedirá la respectiva reglamentación de las áreas y zonas que comprenden el Parque Nacional Natural Old Providence and Mc Bean Lagoon, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 14 del Decreto 622 de 1977 y 330 del Decreto-Ley 2811 de 1974, con facultades para llenar los vacíos y realizar las interpretaciones sobre el presente decreto.
ART. 4º—De conformidad con lo establecido en el artículo 9º del Decreto 622 de 1977, el área declarada mediante el presente decreto como parque nacional natural es de utilidad pública, por tanto el Ministerio del Medio Ambiente - Unidad Administrativa Especial del sistema de parques nacionales, como ente que administra el sistema, adelantará la adquisición y expropiación de las tierras o mejoras de particulares que en ella existan, con sujeción a las normas legales vigentes sobre la materia.
ART. 5º—Este decreto deja a salvo los derechos adquiridos con anterioridad a su vigencia y de conformidad con la ley civil; así mismo en consonancia con el artículo 10 del Decreto 622 de 1977 no se reconocerá el valor de las mejoras que se realicen dentro del área reservada, con posterioridad a la vigencia del presente decreto.
ART. 6º—El presente decreto requiere para su validez, ser publicado en el Diario Oficial, en las alcaldías respectivas y deberá ser inscrito en las oficinas de registro de instrumentos públicos por los respectivos registradores, para que surta los efectos legales de conformidad con el Decreto 1250 de 1970.
ART. 7º—De conformidad con lo dispuesto en la Constitución Nacional en su artículo 63 y en la Ley 2ª de 1959 en su artículo 13, queda prohibida la venta de tierras y mejoras entre particulares de zonas ubicadas dentro de los límites establecidos en el artículo primero del presente decreto.
ART. 8º—Los notarios no podrán extender ni autorizar y los registradores de instrumentos públicos no podrán registrar en los folios de matricula inmobiliaria, escrituras públicas sobre ventas de predios ubicados en el área delimitada en el artículo primero del presente decreto cuando estas se celebren entre particulares, de conformidad con las normas citadas en el artículo anterior.
PAR.—La Superintendencia de Notariado y Registro en cumplimiento de sus funciones, ejercerá especial control y vigilancia de lo dispuesto en el presente artículo.
ART. 9º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, o en un periódico de amplia circulación en el país, según lo establecido en el artículo 43 del Decreto 01 de 1984”.
Fuerza es, entonces, rechazar el cargo, por predicarse de actos distintos de los acusados, en cuya contra la actora interpuso acción de reparación directa(68), que actualmente surte recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que declaró probada la caducidad de la acción.
De conformidad con los planeamientos expuestos, se confirmará la sentencia apelada, por las razones que se han consignado en las consideraciones precedentes.
CONFIRMASE la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».
(1) Oficio DP 00943 de 5 de octubre de 2009. Folios 76 a 79.
(25) Asamblea Nacional Constituyente. Informe - ponencia medio ambiente y recursos naturales. Ponentes: Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benítez, Argelino Garzón, Tulio Cuevas, Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional 46, 15 de abril de 1991.
(26) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-02 de 1992 y T-411 de 1992, entre otras.
(27) Corte Constitucional. Sentencia T-092 de 1993. Además Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-411 de 1992, T-415 de 1992, T-428 de 1992, T-528 de 1992, T-536 de 1992, T-028 de 1993, T-067 de 1993, T-163 de 1993, T-251 de 1993, T-254 de 1993, T-380 de 1993, T-471 de 1993, T-469 de 1993, T-014 de 1994, T-028 de 1994, entre otras.
(28) Cfr. Estrategia global para la biodiversidad. WRI, UICN, PNUMA, (1992).
(29) Declaración de la reunión alternativa de la CNUMAD: “El compromiso de los ciudadanos con la biodiversidad”.
(30) Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, “Nuestra propia agenda”. Páginas 31, 45, 60.
(31) Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, “Nuestra propia agenda”. Página 32
(32) Sentencia C-126 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En dicha ocasión, la Corte consideró que el Presidente de la República no había transgredido las facultades excepcionales otorgadas por el legislador para modificar la legislación ambiental, pues dicha competencia incluía “la posibilidad de modificar la legislación civil sobre recursos naturales con el fin de convertir esas disposiciones de derecho privado en normas ambientales”.
(33) Sentencia C-126 de 1998. M.P. doctor Alejandro Martínez Caballero.
(34) Ver John Locke. Segundo tratado sobre el gobierno civil. Capítulo 5, párrafos 28 y ss.
(35) Ver León Duguit. Traité de droit constitutionnel. Paris: Boccard, tomo III, página 664.
(36) Sentencia C-126 de 1998 precitada. Dichos fundamentos llevaron a la Corte a declarar la exequibilidad de disposiciones del Código de Recursos Naturales Renovables, que aceptaban la propiedad privada sobre algunos recursos naturales renovables, “en el entendido de que ellas deben ser interpretadas tomando en cuenta la función ecológica de la propiedad”.
(37) El convenio aprobado por esta ley fue promulgado por el Decreto 0205 de 1996, publicado en el Diario Oficial 42.704 de 30 de enero de 1996. La ley fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-519 de 21 de noviembre de 1994, Magistrado ponente: doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
(38) Para otras zonas geográficas de aplicación ver el Convenio para la Protección del Medio Marino y la Zona Costera del Pacífico Sudeste, aprobado por medio de la Ley 45 de 1985, y el Protocolo para la conservación y administración de las áreas marítimas costeras protegidas del Pacífico Sudeste, aprobado en la Ley 12 de 1992. Por último, ver también el Protocolo relativo a las áreas y flora y fauna silvestres especialmente protegidas por el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la región del Gran Caribe, 1991 y los anexos a dicho protocolo adoptados en Kingston el 11 de junio de 1991, que en Colombia fueron aprobados por medio de la Ley 356 de 1997.
(39) (sic).
(41) Este acápite se basa en las investigaciones del profesor Germán Márquez y en sus ensayos publicados en la página virtual sobre “Sistemas ecológicos y sociedad en Colombia”. www.unal.edu.co
(42) (Sic) tránsito de los peces en las ciénagas, lagunas, caños y canales naturales”.
(43) Diario Oficial. Año CXXIX. Nº 41146. 22, diciembre, 1993. Página 1.
(44) AP2002-2828.
(45) Folios 402 a 412.
(46) Folios 401 a 412, cuaderno principal.
(47) Folios 377 a 386.
(48) “Por el cual se reglamentan parcialmente los títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. “Expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales y, en especial de la potestad reglamentaria de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional”.
(49) 129 a 135, cuaderno 1 actuación administrativa.
(50) Folios 137A y 137B.
(51) Folios 34 y 35 carpeta 2
(52) Folios 293 a 325.
(53) Folios 157 a 175 cuaderno principal.
(54) Folios 176 a 197, cuaderno principal.
(55) (Sic).
(56) Folio 302.
(57) Folios 306 y 307 cuaderno principal.
(58) Folios 691 a 701.
(59) Folios 36 a 43.
(60) Cfr. entre otras, la Sentencia de 11 de noviembre de 2009. (C.P. Gustavo Eduardo Gomez Aranguren). Radicación: 25000-23-25-000-2003-04242-01(1127-07). Actor: Alonso Artunduaga Penagos. Demandado: Bogotá, D.C. - Secretaría de Gobierno.
(61) Folios 13 dda. Cuaderno principal.
(62) Así consta a folios 185 a 188 del cuaderno 8 de los antecedentes administrativos de la actuación adelantada por el Ministerio del Medio Ambiente.
(63) Folio 22 visto, cuaderno principal.
(64) Folios 34 a 46, carpeta 2.
(65) Folio 85, carpeta 2.
(66) Folio 55, carpeta 2.
(67) Folio 164, carpeta 2.
(68) Proceso 35090 (8800123310002004 00013 01) C.P. Enrique Gil Botero.