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Timestamp: 2017-08-23 23:28:02
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Rehabilitación | Urbaniker
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Casco Viejo de Bilbao. Una reflexión pertinente
Enero 24, 2016 Regeneración urbana, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismo Comercialadmin
Hace ya algunos meses en este blog nos hicimos eco de la problemática sobre la libre implantación de usos en la ciudad y de las consecuencias que dicha implantación, por efecto de su acumulación y concentración, puede acarrear a los tejidos urbanos y a sus residentes. En concreto, nos referíamos a la problemática que se estaba viviendo entre comerciantes, hosteleros y vecinos en el Casco Viejo de Bilbao. Entonces ya avánzabamos que los instrumentos de ordenación urbanística pueden ser un medio adecuado para regular este fenómeno sin alterar por ello la libertad de establecimiento, tal como había dictaminado el TSJ Cataluña sobre los Planes Especiales de Usos. Os dejo el enlace a esta entrada.
En el pasado mes de Septiembre de 2015, el Ayuntamiento de Bilbao acordó la suspensión de licencias de hostelería en todo el Área del Casco Viejo para poder reflexionar sobre la evolución de la presencia de las distintas actividades económicas en la zona, para fijar los parámetros que garanticen la preservación histórica de ciertos ejes comerciales en la zona y poder diagnosticar la saturación de actividades (sobre todo de hostelería) por tramos de calles con posible perjuicio de una calidad acústica razonable; calidad que ahora ya no se predicaría sólo de la generada en el interior de los locales sino de la que se manifiesta en el exterior de la calle (que es igual o incluso más molesta que la anterior) derivada de la concentración por proximidad de dichas actividades.
En este mismo mes de Enero, el Ayuntamiento de Bilbao ha presentado una modificación del Plan Especial de Rehabilitación y Regeneración del Casco Viejo en la que, por primera vez, no sólo se ordenan las normas de la edificación sino, ahora también, los usos que son de posible implantación mediante la regulación de un sistema de subzonificación. Os dejo enlace la noticia hecha pública por el Ayuntamiento, que os extracto a continuación;
“El Área de Planificación Urbana del Ayuntamiento de Bilbao junto a Surbisa ha realizado en los últimos meses un estudio pormenorizado de la implantación de actividades en el conjunto del Casco Viejo –con especial atención al núcleo central del mismo– delimitando diversas zonas de intervención en función de sus características y del modelo de actividad predominante en cada una de ellas.
El establecimiento de las zonas se ha realizado en función de sus características, dejando de manifiesto en qué calles se produce concentración de actividades hosteleras, que podrían afectar negativamente al modelo comercial del Casco Viejo, y aquellas en que por contra la actividad comercial todavía prevalece sobre el resto, poniendo en evidencia el carácter eminentemente comercial de los ejes Askoa-Artekale, Correo-Tendería y Bidebarrieta-Carnicería Vieja.
De esta forma, y tomando dicho análisis como base, se han concretado las densidades máximas en función de los ratios de número de establecimientos totales por cada 100 m. de calle y del % estimado adecuado para cada una de ellas y se han analizado los siguientes tipos de usos:
Alimentación con atención personalizada o en autoservicio (supermercados y bazares en general)
Juego y recreativas
Bancos y agencias de seguros
En consecuencia, la nueva normativa urbanística establecerá la exigencia de respetar distancias para la implantación de los siguientes tipos de establecimientos: hostelería, (…)entidades de crédito y agencias de seguros, actividades de juego y recreativas y alimentación en régimen de autoservicio.
La exigencia de distancia entre estos usos variará en base a la densidad del número de este tipo de negocios ubicados en cada zona, pudiendo ser de 25 o de 40 metros, en el caso de la hostelería (…).
Además, como resultado de la aplicación de los nuevos criterios de densidad se han identificado las calles que, por albergar una alta densidad, han agotado su capacidad de acogida y, en consecuencia, no podrán admitir la apertura de nuevos locales de hostelería (…).
La nueva regulación permitirá el traslado de actividades de hostelería de todas estas calles –renunciando a la licencia – a otras zonas del Casco Viejo, aun cuando incumplan las exigencias de distancia vigentes en estas últimas, para favorecer un mayor equilibrio de usos.
Asimismo, el estudio establece cuatro espacios singulares que, por sus especiales características, permitirían una mayor densidad de locales de hostelería (…)
Estos criterios de densidad máxima y exigencia de distancia se extienden a los otros usos antes señalados (alimentación supermercados y bazares, juego, agencias bancarias y compañías de seguros) de tal forma que la nueva regulación señala aquellas zonas o ámbitos en los que se su capacidad de acogida se encuentra asimismo agotada.
La modificación de la normativa (…) se ha realizado en base a criterios de sostenibilidad medioambiental y rehabilitación urbana y está previsto que su aprobación definitiva, por parte del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Bilbao tenga lugar a mediados de año.”
En resumen, el Ayuntamiento apuesta por la ordenación zonal sobre la base de establecer criterios específicos de densidad máxima y de distancias mínimas entre usos, todo ello según el tipo de actividad que se va a desarrollar, con el objeto de evitar concentraciones indeseadas de usos que pudieran suponer un desequilibrio para la pacífica convivencia y llevar al traste el atractivo de la zona, repercutiendo de forma negativa en la estrategia de rehabilitación y regeneración urbana.
Se debe resaltar que, hasta la fecha, el Ayuntamiento de Bilbao con carácter general había optado por la vía de la reglamentación de los usos y actividades mediante la remisión expresa de su normativa urbanística al instrumento reglamentador complementario de la Ordenanza Municipal; normativa que era de aplicación general a toda la ciudad y que establecía su régimen jurídico según el tipo de actividad a desarrollar (hostelería tal o cual categoría, etc.). En ese sentido, la reglamentación de los usos prescindía de la necesidad de establecer unos criterios específicos por zonas en función de las características y de los objetivos de ordenación de cada una de estas zonas.
Ya resaltábamos en nuestra entrada anterior que el artículo 59.2.c de la LSU en su ordinal segundo permitía complementar la ordenación estructural del PGOU referido a recintos y conjuntos históricos y que la restricción en la implantación de usos tiene perfecto encaje en la estrategia de conservación y mejora del medio urbano previsto en su ordinal quinto. En el mismo sentido el Reglamento de Planeamiento de 1978 (de aplicación supletoria) desarrolla en su artículo 27.3 la posibilidad de adoptar medidas de protección y defensa de estos tejidos urbanos; protección y defensa que pueden consistir en el establecimiento de unas prohibiciones a determinadas actividades por el impacto negativo en elementos medioambientales (por ejemplo, perjuicio de la calidad acústica) o la posible lesión de sus valores histórico-culturales. Circunstancias que son así mismo reconocidas por la propia Directiva Europea 123/2006/CEE (y la legislación para su transposición) sobre la libertad de establecimiento, como tiene ya declarado la jurisprudencia, siempre dentro de unos límites; que dichas limitaciones o prohibiciones se establezcan con proporcionalidad y de forma justificada.
Sea como fuere, la atención que ahora presta la normativa urbanística al hecho diferencial de determinadas zonas de la ciudad, anudando a ello regímenes diferenciados no sólo en la edificación sino también en los usos y actividades a desarrollar en los mismos, abre una nueva perspectiva muy oportuna a las puertas del proceso de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, cuyo uno de sus objetivos parece será prestar atención de forma específica a la realidad urbanística de los barrios.
La habitabilidad de las viviendas vacacionales
Julio 1, 2015 Habitabilidad, Rehabilitación, UrbanismoHabitabilidadadmin
Estos días se ha presentado en sociedad el segundo borrador sobre la Ley de Turismo de Euskadi. En las versiones conocidas del anteproyecto, a la hora de regular las viviendas para uso turístico, se exige que las mismas cuenten con licencia de primera ocupación o cédula de habitabilidad para poder destinarse a este uso turístico.
Las viviendas para uso turístico se definen como aquellas que se comercialicen para uso turístico siendo temporalmente cedidas por su titular a este fin. Para ello se exige en el párrafo 12 del artículo 53, como condición previa de su destino a su uso turístico, que las mismas cuenten bien con licencia de primera ocupación bien con cédula de habitabilidad.
Ya reflexionamos en otra entrada anterior sobre el peligroso régimen de la habitabilidad que se incorporaba en la ya aprobada Ley 3/2015, de Vivienda de Euskadi. En esa entrada destacábamos que la ley se preocupa más de la inhabitabilidad que de las condiciones de habitabilidad de las viviendas. De modo que ahora se exigiría a los Ayuntamientos que declaren inhabitables aquellas viviendas que no reunen las condiciones de habitabilidad reguladas reglamentariamente, lo que genera importantes inseguridades jurídicas al dar carácter retroactivo a su exigibilidad; algo que no se ha atrevido a hacer ninguna otra ley autonómica a salvo la legislación catalana, que implantó la exigencia y recuperó la cédula de habitabilidad en aras a controlar las condiciones de las viviendas que se incorporan al tráfico jurídico mediante compraventa o alquiler.
Por el contrario, la legislación vasca, aunque dispone que la regulación de las condiciones de habitabilidad son competencia del Gobierno Vasco (que por tanto deberá respetarse por las normas urbanísticas de edificación de los Ayuntamientos), no se habilita ningún medio para que las viviendas puedan obtener una suerte de certificación administrativa que acredite que las mismas cumplen con tales condiciones de habitabilidad. Ciertamente la ITE o el IEE (que en Euskadi vienen a ser lo mismo) no sirven a tal fin porque tienen por objeto el edificio y no las condiciones de las viviendas que lo componen.
Si ponemos en relación lo dicho con la nueva exigencia del anteproyecto de ley de turismo de Euskadi, que exige la cédula de habitabilidad o licencia de primera ocupación para que las mismas puedan darse de alta en el registro correspondiente a los efectos de poder dar a las mismas un uso turístico o vacacional, tenemos un buen problema encima de la mesa para aquellas viviendas que no dispongan (porque no les era exigible a la fecha de su construcción) la cédula de habitabilidad o la licencia de primera ocupación. Piénsese en viviendas de los cascos históricos y con gran potencial turístico como, por ejemplo, en el ejemplo de la foto de Getaria.
Primero, por problemas de procedimiento. Porque en ninguna normativa se regula cómo se obtiene este certificado de habitabilidad ni quién lo tiene que evacuar. Ello a salvo que la normativa sectorial de turismo estableciera un trámite específico para ello, algo que no se prevé en la ley ni tiene mucho sentido por razones de competencia. Desde la Ley 3/2015 de Vivienda la única certificación que se podría obtener desde el Ayuntamiento es que la vivienda no ha sido declarada inhabitable o que no se halla incursa en un procedimiento para ello.
Segundo, por problemas de fondo. Porque, dado el carácter progresivo de las condiciones mínimas de habitabilidad exigibles, las viviendas más antiguas se van a ver sometidas a unas condiciones de habitabilidad más exigentes que otras viviendas con una antiguedad de 50 o de menos años, que obtuvieron la certificación de habitabilidad de acuerdo a las condiciones de vigentes en su momento. Lo que comporta diferencia de trato jurídico de los titulares de viviendas que quieran alquilarlas para su destino al uso turístico.
Tercero, por problemas de discriminación. Porque el anteproyecto no exige la cédula de habitabilidad o bien la licencia de primera ocupación a las viviendas que se alquilen por habitaciones (artículo 54). Se entiende por estas las viviendas previamente habitadas que son objeto de cesión por habitaciones. Quizás la exigencia de la cédula de habitabilidad o la licencia de primera ocupación no se prevé porque se presuponga que si la vivienda está habitada es porque ya reune las condciones de habitabilidad exigidas por la normativa, lo que ya sabemos que no es cierto para las viviendas antiguas.
La única forma de superar esta triple dificultad es que la ley turística prevea tanto unas condiciones mínimas exigibles comunes para todos los titulares de las viviendas que se pretendan destinar a uso turístico (se alquilen o no por habitaciones); condiciones que se habrían de acreditar mediante un procedimiento específico que se habría de seguir ante el órgano supervisor de los recursos turísticos de la Comunidad Autónoma. Extremo este último que el anteproyecto no prevé generándose por ello un gran problema.
En conclusión, vincular la cédula de habitabilidad o licencia de primera ocupación como requisito previo para la legitimidad del uso turístico de las viviendas es una mala decisión porque, como hemos visto, puede acarrear no pocos problemas jurídicos tanto para los titulares de viviendas así como para el Departamento competente en materia de Turismo; a estos efectos destacamos que la normativa propuesta puede incluso impedir el acceso al uso turístico de las viviendas de nuestros Cascos Históricos, algo que no es ni lógico (por suponer renunciar al potencial económico de las viviendas por su atractivo turístico) ni parece haya sido la voluntad del Departamento proponente del anteproyecto de ley.
Casco Viejo de Bilbao. El Urbanismo como posible solución
Mayo 6, 2015 Regeneración urbana, Rehabilitación, Urbanismo Comercialadmin
Hace ya unos días fui invitado por BIZKAIDENDAK a una mesa redonda convocada por la Plataforma de Comerciantes, de Hosteleros y Vecinos del Casco Viejo Bilbo Alde Zaharra Bizirik donde el objeto del debate era el modelo de Casco Viejo que proponían los partidos políticos de cara a futuro. De ellos tomo prestadas algunas de las fotos que sirven para ilustrar esta entrada.
Esta Plataforma nace del descontento generalizado de hosteleros, comerciantes y vecinos del Casco Viejo de Bilbao por la desconexión entre las necesidades reales del barrio y las respuestas municipales que se vienen obteniendo. Personalmente, me llamó la atención porque tenía entendido que el Ayuntamiento había desplegado recientemente un Plan de Mejora del Casco Viejo de Bilbao y que había contado con la participación de agentes y ciudadanía ¿De dónde procedía entonces esa sensación de abandono?
El origen del descontento
El motivo de preocupación (y en cierta medida de alarma) que se trasladaba tiene su base en la reciente proliferación de nuevas actividades de hostelería de bajo valor añadido, que estaban forzando la desaparición del carácter tradicionalmente comercial del Casco Viejo convirtiéndolo en una zona urbana de ocio y de turismo despersonalizado. Así, las flexibilizaciones en los años 2010 y 2013 en la normativa urbanística para la implantación de nuevos establecimientos de hostelería (Ordenanza de Hostelería) está generando una presión inmobiliaria que terminaría por expulsar el comercio tradicional y sustituyéndolo por establecimientos de hostelería (bares) de nuevo cuño. Este fenómeno de expulsión y desplazamiento del comercio tradicional por actividades hosteleras viene también a coincidir con las fechas de finalización de las rentas antiguas de los alquileres protegidos por la Ley de Arrendamientos Urbanos (Diciembre 2014) agravando así sus consecuencias.
El Ayuntamiento tampoco es ajeno a esta realidad porque en el Plan de Mejora del Casco Viejo antes citado hace un balance del año 2014 en el que se viene a reconocer de forma expresa “ha sido el sector hostelero el que mayor incremento ha experimentado y, dentro de este, la actividad de bar que ya supone el 20,3% del total de negocios del ámbito”
Desde una visión más amplia debemos destacar que mientras en el año 2007 la relación entre establecimientos comerciales y de hostelería en el Casco Viejo era de 3,79 en el año 2014 dicha relación se ha reducido hasta 2,73 (datos extraídos del Observatorio de Barrios del Ayuntamiento). Siguiendo estos mismos datos, se constata la importante pérdida de vitalidad comercial del Casco Viejo que ha visto desaparecer más de uno de cada cuatro establecimentos comerciales en este mismo intervalo temporal (en el conjunto de Bilbao, uno de cada cinco).
Así, la dinámica regresiva de la actividad comercial y la dinámica expansiva de la actividad de ocio y hostelería, todo ello favorecido por una liberalización normativa en materia de rentas de locales comerciales y flexibilización de las condiciones para la implantación de establecimientos en forma de bares, están generando un importante desasosiego en los agentes implicados (comerciantes, hosteleros y vecinos) que reclaman una drástica reorientación de política de ordenación comercial además de la suspensión temporal del otorgamiento de nuevas de licencias de bar.
El acercamiento municipal
El Plan de Rehabilitación Comercial, que se enmarca dentro del Plan de Mejora del Casco Viejo, viene a establecer una serie de acciones de fomento de la acción comercial con el último objeto de dar un impulso a la actividad económica y comercial del Casco Viejo. Este Plan de Rehabilitación Comercial (SURBISA) se compone de un conjunto de medidas que se podrían agrupar de la siguiente forma: a) Oficina técnica de apoyo, asesoramiento y orientación al comerciante b) Intermediación con la propiedad de los locales comerciales y gestión para fomentar la movilización de espacios vacíos e infrautilizados c) Atracción de actividad económica estratégica y d) Acciones concertadas entre los comercios integradas en una red de comercios amables.
Las medidas de fomento aquí descritas (y otras que me dejaré en el tintero) son loables y seguramente muy necesarias pero ¿son suficientes? Y sobre todo, ¿dan respuesta a las demandas de la Plataforma? El descontento (que es compartido y refrendado por un muy importante porcentaje de los establecimientos encuestados) parece indicar que no. Algún comerciante me preguntaba, y no sin razón, que si el problema había venido por una modificación de una normativa urbanística acaso la solución no debería provenir de la normativa urbanística también.
Pero parafraseando el Talmud “las cosas no son como son sino como nosotros las vemos”. Y llegados a este punto conviene recordar que el Área de Obras y Servicios, promotor del Plan que se comenta, afronta las soluciones a los problemas mediante la realización de obras o por la mejora en las prestaciones de servicios. Pero las soluciones estrictamente urbanísticas le quedan un poco más lejos. Por ello quizás debamos afrontar el problema descrito con una solución diferente. Veámoslo.
Elementos de aproximación a una solución urbanística
El Urbanismo lleva mucho tiempo preocupándose por los Cascos Históricos. Cierto es que dicha preocupación se ha centrado en “lo físico”; esto es, en el mantenimiento y mejora de los edificios de los espacios públicos a los efectos de mantener y preservar su atractivo turístico. Pero debemos plantearnos muy en serio que el hecho diferencial de los Cascos Históricos no sólo radica en la belleza o la monumentalidad de su patrimonio urbanizado y edificado sino también en ser unos tejidos urbanos con un papel funcional en la ciudad muy específico.
Por ejemplo en un artículo sobre la regeneración urbana del Casco Histórico de Bilbao de Esther Ibarluzea en el año 2001 (cuya lectura recomiendo y que enlazo aquí) concluye que la complejidad de lo urbano exige referencias más amplias y múltiples que la pura forma arquitectónica de modo que la recuperación integral de los cascos debe suponer un equilibrio entre el soporte físico, la realidad social y su base económica. Destacando, en este último aspecto, el básico papel que el sector económico comercial debe jugar como elemento revitalizador y dinamizador de los cascos históricos.
No puede caber duda de que los términos “Casco Viejo” y “Comercio” son dos realidades indisociables de forma y manera que cualquier estrategia de rehabilitación, regeneración urbana pasa indefectiblemente por la preservación de un mix de actividad económica que garantice la preservación de su carácter eminentemente comercial.
Las Directrices de Ordenación del Territorio dedican uno de sus apartados a la estrategia de la rehabilitación de Centros Históricos indicando, en concreto en su punto 5.8, que “las iniciativas de dinamización de Centros Históricos deberían incluir un diagnóstico de los tejidos históricos y su entorno urbano y socioeconómico (…) y las estrategias de usos, económicas y de dinamización planteadas”. La estrategia de rehabilitación y regeneración urbana de los Cascos Históricos pasan entonces también por el diagnóstico de su realidad socioeconómica y que posteriormente dé pie a plantear estrategias en cuanto a los usos urbanísticos a implantar en el mismo.
Por su parte la legislación urbanística vasca en su artículo 59.2 c) cita entre los planes de ordenación pormenorizada los que tengan por objeto la ordenación de los recintos y conjuntos de carácter histórico; incluyendo ordenación pormenorizada el establecimiento de los usos compatibles así como los porcentajes máximos y mínimos de cada uso que sea permitido (artículo 56.1.e)
No parece entonces discutible que la preservación del tejido económico comercial en los Cascos Históricos de nuestros pueblos y ciudades se revele como un interés urbanístico ni nada puede entonces oponerse a que sea también el Urbanismo, con los mecanismos que dispone a su alcance, el que arbitre soluciones respecto al problema que describimos. En este sentido, la herramienta urbanística utilizada por el Ayuntamiento hasta el momento para el Casco Viejo (el Plan Especial de Reforma y Rehabilitación del Casco Viejo, PERRI) se nos antoja escaso por centrar su atención sólo en el aspecto físico (inmuebles y espacios públicos).
Intentando aprender de otras experiencias similares podemos fijarnos en el ejemplo de Barcelona. Allí en materia de ordenación comercial han desarrollado Planes Especiales de entronque urbanístico donde, a partir de la previa división de la ciudad en zonas según sus propias características y funcionalidad , el plan impone la posibilidad o imposibilidad de implantar determinados establecimientos comerciales de los que realiza una completa clasificación; nos referimos en concreto al Plan Especial del Comercio No Alimentario de Barcelona (PECNAB). Así mismo tienen aprobados Planes de Usos que impiden de forma expresa la proliferación por implantación de determinadas actividades y usos en algunas zonas específicas del municipio, todo ello con objeto de evitar su saturación funcional y el consiguiente deterioro de calidad de vida que pueden provocar en su tejido económico y en sus residentes. Resaltamos la idoneidad del objeto de este Plan Especial para atender las reclamaciones de la Plataforma que venimos comentando; así nos estamos referiendo, por ejemplo, a los Planes Especiales de Establecimientos de Concurrencia Pública, Hostelería y Otras Actividades. Estos planes urbanísticos pueden ser consultados en los apartados de Normativa (Ordenanzas) de la propia web municipal.
Ciertamente han aparecido voces que han cuestionado la regulación prevista en este tipo de planes por suponer una restricción de la libertad de establecimiento reconocida en la Unión Europea (Directiva de Servicios, más conocida como Bolkestein). Por ejemplo, así se planteó en un recurso (ordinario 441/2010) contra el Plan Especial de Ciutat Vella que fue resuelto mediante Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 431/2014 de 16 Julio que, reiterando otra anterior, dispone literalmente lo siguiente;
“CUARTO. Aunque en su introducción se incluya el plan especial de autos dentro del marco legal de, entre otras normas, la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, esta indica en su considerando 9 que solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, no aplicándose a requisitos tales como, entre otros, las normas relativas a la ordenación del territorio y el urbanismo, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio, pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.
La directiva de que se trata excluye pues de su aplicación, entre otras materias, como se ha visto, las referidas al urbanismo, ámbito en el que sustancialmente, como antes se ha indicado, se desenvuelve el plan especial de autos, cuya elaboración permiten también el artículo 67 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio y en cuyos antecedentes se indica ya que es de carácter urbanístico, regulando las actividades dentro de la tipología de usos establecidos por el Plan General Metropolitano y el planeamiento derivado de aplicación (apartado 1.1.2), justificando sus determinaciones en las singularidades del distrito de Ciutat Vella, que presenta una trama muy particular, con gran densidad de población y altísimo grado de actividad lúdica, turística, terciaria y comercial, persiguiéndose una distribución coherente de las actividades, redistribuyendo y equilibrando los usos y respetando la vida diaria de los ciudadanos (apartado 1.1.1), con cita de otros planes de usos aprobados al amparo de la Carta Municipal de Barcelona y la Ordenanza Municipal de actividades y de los establecimientos de concurrencia pública, que también intentaron encontrar el equilibrio entre vecinos, comercio de proximidad y establecimientos de concurrencia pública, hostelería y otros (…)”
En otras palabras, se puede concluir que este tipo de planes, que participan de naturaleza urbanística, pueden, de forma justificada y razonable, imponer restricciones a la libertad de establecimiento en determinadas zonas específicas de la ciudad cuando tienen por objeto la ordenación para la búsqueda de un equilibrio de usos y actividades económicas y el mayor respeto a la calidad de vida diaria de sus ciudadanos. Por consiguiente, nada impediría que, mediante aprobación de un Plan Especial específico, se establecieran por el Ayuntamiento de Bilbao limitaciones a las nuevas licencias para la implantación de bares y para proteger la vitalidad comercial característica de nuestro querido Casco Viejo.
A ver si cunde el ejemplo catalán.
Propiedad temporal y compartida de la vivienda
Abril 25, 2015 Alquiler social, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Vivienda vacíaadmin
Ya hace unos meses se está tramitando en el Parlamento de Cataluña un proyecto de ley de modificación de su legislación civil para introducir dos nuevos institutos jurídicos de tenencia de vivienda como alternativas al dualismo imperante de la propiedad plena y el alquiler. Nos referimos a las figuras de la propiedad temporal y la propiedad compartida. Sirvan estas pocas líneas de este humilde blogero para hacer un homenaje y extender mi más sincera felicitación a Sergio Nasarre y a su equipo de la Universitat Rovira i Virgili por atreverse a innovar jurídicamente para facilitar la efectividad del derecho de acceso a la vivienda de la ciudadanía; derecho del que todo el mundo habla y casi nadie practica.
La propiedad compartida de la vivienda consiste en que una persona va adquiriendo de forma progresiva la plena propiedad de la vivienda por partes. Así, el propietario deberá pagar un alquiler por la parte de la vivienda que le reste por adquirir; y todo ello en el marco de un programa de adquisición progresiva de la vivienda previamente pactado con el promotor o el antiguo pleno propietario de la vivienda. La propuesta que se avanza en la Exposición de Motivos del proyecto de ley es que el nuevo propietario pague un 25% de la vivienda (5% de su dinero y el otro 20% con financiación hipotecaria al uso evitando el sobreendeudamiento) de forma que el 75% de la propiedad restante se vaya adquiriendo de forma progresiva (a razón de un mínimo del 10% por cuota) al otro propietario. Por otra parte, el instituto jurídico de la propiedad compartida, tal como ya avanza la propia Exposición de Motivos, puede brindar una alternativa jurídica más amable a los procesos de ejecución hipotecaria evitando los lanzamientos y desahucios mediante la conversión de la parte impagada del crédito hipotecario en una propiedad compartida. Es de suponer que nuestras entidades financieras no quieran saber nada de esta figura jurídica (siempre han manifestado que actúan como financiadores y huyen de la propiedades inmobiliarias como de la peste) pero en otros supuestos puede constituir una buena alternativa para evitar indeseables lanzamientos de personas en ejecuciones hipotecarias (por ejemplo, cuando el promotor de la vivienda nueva o una rehabilitada es una entidad pública o una entidad privada sin ánimo de lucro).
En cualquier caso, la institución de la propiedad compartida viene a sumar una nueva figura a las ya tradicionales del alquiler (con o sin opción de compra) y la plena propiedad y a la no tan común figura del derecho de superficie para facilitar el acceso a la vivienda a las personas que buscan su primer acceso.
La propiedad temporal consiste, como su nombre indica, en convertir a una persona en plena propietaria de una vivienda (con plenitud de efectos) pero sólo durante un tiempo, que está previamente determinado en el contrato (entre los 6 y 99 años). Para ello esta persona habrá de abonar sólo una parte de su precio total.
A los que nos gusta el derecho administrativo, como servidor, ya hemos dejado volar la imaginación de la mano de esta última”institución jurídica” (permítaseme la licencia) de reciente incorporación. Aunque la articulación de estas dos figuras que se proponen en el proyecto de ley es por vía contractual (por tanto debe estar acordado entre las dos partes) a mí no se me deja de ocurrir su posible aplicación a otros ámbitos del derecho. Aceptaré que alguien tache mis devaneos mentales como ocurrencias, porque sencillamente lo son. Pero las traigo aquí, sólo como hipótesis, y a efectos de suscitar el debate.
Por ejemplo, a mí se me antoja la institución de la propiedad temporal como una fórmula jurídica que ayudaría a la hora de resolver el problema de la financiación por el que se impide, en la práctica, la puesta en marcha de la ejecución sustitutoria por parte de las Administraciones Públicas. Pensemos por ejemplo en una orden de ejecución incumplida por propietarios de viviendas en la rehabilitación de un edificio, mayormente desocupado o con muchos inquilinos. Hasta ahora, las alternativas de reacción para la Administración con objeto de hacer cumplir la función social de la propiedad eran 1) expropiación de las viviendas (lo que requiere un desembolso importante), 2) provocar su venta forzosa a un tercero (con muy pocas probabilidades de éxito) ó 3) imposición de multas coercitivas y ejecución subsidiaria de la obra de rehabilitación ordenada con cargo a los propietarios incumplidores (lo que conllevaría la anotación de la inversión como una carga real de los inmuebles y, por consiguiente, una inmovilización de dinero público a la espera del futuro embargo del bien).
No obstante, esta figura de la propiedad temporal de la vivienda podría resolver esta inmovilización de dinero público en estas actuaciones de ejecución subsidiaria. Se trataría de convertir este crédito en forma de carga real que pesa sobre las viviendas directamente y por vía legal en una propiedad temporal de la vivienda rehabilitada. El término temporal se calcularía proporcionalmente aplicando el importe de la rehabilitación (y las multas) al valor de expropiación de la vivienda (excluyendo para su cálculo el incremento de valor que supone la mejora de la rehabilitación) y considerando que el plazo máximo temporal de una vivienda recién rehabilitada puede ser de, por ejemplo, 75 años. Las discrepancias con el propietario en torno al valor de expropiación de la vivienda se resuelven ajustando en su caso el término temporal de la propiedad; no existiendo así riesgo económico para la Administración.
Por ejemplo: Coste de ejecución subsidiaria; 15.000 €. Multas coercitivas impagadas 5.000 €. Valor del inmueble (sin rehabilitar); 100.000 €. Importe % de la carga sobre el valor del inmueble; 20% (20.000/100.000). Plazo temporal de la propiedad; 20% de los 75 años (15 años). En caso de que el valor del inmueble se corrija quedando fijado por los tribunales en 125.000 €, el plazo temporal de la propiedad se ajusta a 9 años (12% de los 75 años)
De esta forma, la Administración Pública podría disponer de forma inmediata (aunque de forma sólo temporal) de la plena propiedad de las viviendas resarciéndose de todos los costes y gastos incurridos (cobrando al mismo tiempo las multas impuestas) mediante el posterior arrendamiento de estos inmuebles temporalmente adquiridos en favor de los antiguos arrendatarios (derecho de retorno) o bien poniendo las viviendas rehabilitadas desocupadas a disposición de otras terceras personas necesitadas del acceso a la vivienda (por compra o alquiler) a un precio accesible. Finalmente, reseñar que el régimen jurídico de los Patrimonios Municipales de Suelo encaja perfectamente en esta propuesta porque sus recursos (entre ellos las multas coercitivas) se asegurarían ser finalmente destinados a la facilitación del acceso a la vivienda (destino preferente de los PMS).
Alguien podría pensar que lo que expongo aquí no es sino una expropiación encubierta de la propiedad del propietario incumplidor (algo que, por cierto, no es ilegal ni me parece inmoral ni desproporcionado). En aras a asegurar la proporcionalidad debo seguidamente aclarar que, como límite a la propuesta que hago, personalmente no soy partidario de extender la aplicación de esta técnica de conversión ex-lege de los créditos reales que pesan sobre las viviendas en propiedades temporales 1) sin haber acreditado un previo incumplimiento de la función social de la propiedad del edificio o de la vivienda (dejando aquí abierta la consideración que nos debe merecer la desocupación permanente de la vivienda como un posible incumplimiento o no pero que, en todo caso, debería recogerse legalmente) y, además, 2) que el beneficiario de esta medida de conversión obligatoria sea la Administración Pública competente para la protección del interés público de que se trate (directamente o por concesión a través de tercero – agente rehabillitador -)
En cualquier caso, sean ambas innovaciones jurídicas muy bienvenidas al mundo del derecho (aunque sólo tengan aplicación en Catalunya) reiterando nuestras felicitaciones al equipo proponente. Para quien pueda estar interesado, dejo el enlace al proyecto de ley (en catalán)
Proyecto ley CAT_Propiedad temporal y compartida
Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Empiezan los problemas
Noviembre 19, 2013 Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismoadmin
La semana pasada tuve la oportunidad de asistir a unas jornadas de análisis de la Ley 8/2013 de rehabilitación regeneración y renovación urbanas (en adelante LRRRU), organizadas por la Escuela Vasca de Estudios Territoriales y Urbanos dependiente del Instituto Vasco de Administración Pública.
La concentración y densidad de los temas que allí se trataron hace imposible que lo resuma en este foro. Haré alusión a algunos temas en posteriores entradas. No obstante, sí llamó la atención la conclusión, que era bastante unánime, sobre la deficiente técnica legislativa seguida tanto en la regulación material de la norma como en la abusiva y prolija invocación competencial del Estado para imponer tal regulación a las Comunidades Autónomas.
En relación a esto último, no es de extrañar que las Comunidades Autónomas ya hayan manifestado su intención presentar recursos de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional contra muchos artículos. En concreto, con carácter reciente, el recurso de la Generalitat de Cataluña ha cuestionado, entre otros preceptos, todo lo relativo al Título II “Actuaciones sobre el medio urbano”. La nota de prensa que ha publicado el propio Tribunal Constitucional no es correcta porque decía que se recurrían preceptos del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) pero lo que se impugnan son, mayormente, los artículos de la LRRRU.
De los problemas que iba a traer esta ley y de las preguntas que nos dejaba abiertas ya hemos hecho cumplida alusión en otras entradas en este mismo blog. Aquí me gustaría profundizar en una controversia debida a esa deficiente técnica legislativa y que se suscitó en dichas jornadas.
Nos referimos a que la LRRRU engloba bajo el paraguas de “actuaciones en el medio urbano” (artículos 7 a 15) las actuaciones de rehabilitación edificatoria así como las de regeneración y renovación urbanas. El problema surge porque las actuaciones de regeneración y renovación urbanas son actuaciones típicas de carácter urbanístico (implican la transformación de los tejidos urbanos de la ciudad) por contraposición con las propias de rehabilitación, que inciden en el ámbito civil al poder tener efectos en materia de propiedad horizontal. Así, la competencia legislativa para la regulación de actuaciones de regeneración y renovación urbana, por su naturaleza urbanística, está reservada con carácter exclusivo y excluyente a las Comunidades Autónomas. Por contra, los temas referidos a la propiedad horizontal son competencia exclusiva del Estado.
No son menores los problemas que se presentan en la regulación material de la ley por la dudosa técnica de extender el régimen jurídico de las actuaciones de rehabilitación de edificios a las actuaciones de transformación urbanística. En particular, la polémica que se suscitó en estas jornadas versa sobre la interpretación del alcance que ha de darse al artículo 11 LRRRU, que habla de la exigencia de la memoria de viabilidad económica.
Artículo 11. Memoria de viabilidad económica
La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior (¿?) requerirá la realización con carácter previo de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación y contendrá, al menos, los siguientes elementos (…)
Esta memoria, ya se vio en otra entrada, no exige por tanto un equilibrio económico entre los ingresos y costes de las operaciones. Sólo se exige que los costes de estas actuaciones repercutibles al patrimonio de los particulares no superen el importe del deber de conservación de los edificios. Ello parecería lógico para las actuaciones que tengan por objeto la rehabilitación de edificios respecto a la cuota parte de propiedad que se tenga en la edificación a rehabilitar. Pero al parecer referirse también a actuaciones de regeneración y renovación urbanas surge la pregunta: ¿Puede entonces obligarse a participar en una reparcelación (equidistribución) urbanística deficitaria (que conlleva más costes que beneficios) a un particular propietario de una vivienda por haber sido delimitada dentro de un ámbito de regeneración o renovación urbana con la única limitación de que dicha participación obligatoria no supere el importe económico que conlleva el deber de la conservación de la edificación de su propiedad; y todo ello con carácter independiente de si el edificio de su propiedad se rehabilita con más o menos intensidad?
En otras palabras ¿puede obligarse al propietario de una vivienda a financiar, aun parcialmente y con cargo de su deber de conservación, la rehabilitación de otros edificios ajenos al suyo o a contribuir a la reurbanización del barrio que habita? De una primera lectura del enigmático artículo 11 LRRRU, salvo que el legislador urbanístico autonómico lo remedie, parecería que sí.
La cuestión encierra bastante importancia porque ello quebraría una regla que hasta el momento ha sido “sagrada” en el ordenamiento jurídico urbanístico, que siempre ha protegido a los particulares frente a la actuación de la administración urbanística;
1) Si la operación urbanística tiene más beneficios que cargas dejaría la opción a participar a los particulares pero
2) Si la actuación tiene más cargas que beneficios se exigiría el sistema de expropiación para que los particulares, a través del cobro del justiprecio de sus bienes y derechos o en su caso del derecho de realojo, no se vean patrimonialmente perjudicados.
Ahora, por el contrario, con esta ley parecería que las actuaciones de regeneración urbana (actuaciones de naturaleza urbanística) podrían repercutirse obligatoriamente en contra del patrimonio de los particulares con la única cautela o garantía de que las cargas urbanísticas se distribuyeran de forma equitativa entre todos los propietarios afectados de la actuación y con el único límite del importe del deber de conservación de su edificio. Personalmente me inclino por ser muy prudente respecto a esta posibilidad, al menos, por los siguientes motivos;
1) Porque supone una quiebra la tradición urbanística que exigiría este equilibrio económico-financiero de las actuaciones urbanísticas que se deban desarrollar a cargo de los particulares. Esta interpretación supondría introducir una “quiebra del sistema” que, en buena lógica, tendría que haberse anticipado y explicitado en la Exposición de Motivos. No obstante, al contrario, esta Exposición se limita a confirmar que no introduce ninguna innovación reseñable en la materia.
2) Porque se contradice de forma diametral con la jurisprudencia consolidada por nuestros tribunales exigiendo el respeto de la ordenación urbanística al principio de equidistribución de beneficios y cargas bajo pena de nulidad por arbitrariedad; equidistribución que no quedaría garantizada en este tipo de actuaciones por estar otorgando y distribuyendo idénticos beneficios y cargas a situaciones urbanísticas de partida muy diferentes entre sí (obligaciones de conservación, mejora de edificios de diferente intensidad, obras de reurbanizaciones, etc.).
3) Porque pudiendo utilizar para las actuaciones de regeneración urbana el sistema expropiatorio (que garantizaría la indemnidad patrimonial del expropiado) iría contra el tenor del propio artículo optar por la vía de la equidistribución deficitaria entre todos los afectados.
En esta línea, mi interpretación se inclina más por centrar la atención en el término “deber de conservación” del artículo 11 LRRRU y que obligaría a acudir a la definición de la legislación de suelo básica y la urbanística; deber que refiere exclusivamente a la obligación de los propietarios de conservar, de rehabilitar y de mejorar los edificios de su titularidad preexistentes a la actuación y que se conservan o incluso mejoran por los efectos de la misma. En consecuencia, según esta interpretación, el artículo 11 LRRU se referiría sólo a las actuaciones de rehabilitación de los edificios pero no a las que impliquen la renovación o reforma de la urbanización en términos del artículo 14 TRLS, que seguirían rigiéndose por la legislación urbanística. Así, la obligación de participar en la equidistribución con déficit sólo tendría por objeto la rehabilitación interior de la edificación de la forma regulada por la legislación de propiedad horizontal; no otro tipo de supuestos.
Sobre el alcance del artículo 11 LRRRU y la problemática que conlleva el mal redactado de su primer párrafo ya hemos hecho comentarios en algunas entradas anteriores del blog. En nuestra interpretación del artículo, lo que vendría a hacer significar es que las actuaciones de rehabilitación de edificios pueden quedar englobadas en otras actuaciones más amplias (de regeneración y renovación urbanas); pero ello no puede significar que el legislador urbanístico autonómico tenga capacidad y legitimación de mezclar, a los efectos de la equidistribución, las actuaciones de rehabilitación de edificios con las actuaciones propiamente urbanísticas, aunque estas vengan comprendidas en los mismos ámbitos de regeneración o renovación urbanas.
El artículo 10 2.a) LRRRU que refiere a las bases para proceder a la equidistribución así parece avalarlo. Quizás a este supuesto se esté refiriendo el artículo 11 cuando se habla de “reguladas en el artículo anterior”; esto es, las actuaciones que tengan que ser objeto de equidistribución entre los afectados por tener por objeto el edificio de su propiedad y todo ello dentro de los límites del deber de conservación.
Desde el punto de vista de norma material (que supone la quiebra el modelo conocido hasta el momento) así como desde el punto de vista competencial que asiste al legislador estatal (que estaría imponiendo un concreto modelo urbanístico al legislador autonómico para las actuaciones de regeneración y renovación urbana), NO puede sostenerse que la LRRRU quiera imponer a los propietarios de viviendas la contribución a las mejoras de la urbanización de su barrio o a la mejora de las edificaciones de sus vecinos, todo ello simplemente por haber quedado comprendidos en un ámbito más amplio de regeneración o renovación urbana. Pero esta que sostengo sólo es otra interpretación de las múltiples que serían posibles respecto al dudoso alcance del artículo 11 LRRRU y que debe hacer el legislador autonómico.
Una deficiente técnica legislativa, que puede percibirse en este tema pero también en otros muchos ya avanzados en este blog, trae toda suerte de problemas, como acabamos de empezar a ver. Las premuras en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, que impidieron enmendar correctamente el texto, trae este tipo de consecuencias. Esperemos que los legisladores autonómicos aclaren el panorama jurídico nebuloso en el que nos adentra el legislador estatal en un tema tan importante como este. Desde luego, introducir inseguridad jurídica no parece la mejor forma de relanzar la actividad de rehabilitación y de regeneración urbana.
Ley 8/2013 de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana. Preguntas abiertas sin respuesta
Julio 3, 2013 Ley de Rehabilitación, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismoadmin
Una vez realizado el periplo de seguimiento en la tramitación del proyecto hasta haberse convertido en ley, para finalizar temporalmente este conjunto de entradas, planteo varias cuestiones (bastante importantes en mi opinión) sobre las que podrían existir serias dudas interpretativas en relación al nuevo texto legal. Lo hago en la confianza que alguien con mejor criterio que yo proponga las posibles respuestas.
1. ¿Qué clase de obras de rehabilitación son imponibles por la Administración mediante las órdenes de ejecución y cuáles requieren una previa delimitación y un estudio de viabilidad económica para ser exigibles? Si las obras de estricta conservación no están sujetas a la previa delimitación y a la existencia de un estudio viabilidad económica (que sería lo lógico) ¿dónde lo pone?
2. Teniendo en cuenta que el estudio de viabilidad económica no necesariamente debe cubrir la totalidad del coste de la obra (ver post anteriores), las obras de rehabilitación que se impongan por una Administración ¿pueden ser tenidas por una vinculación urbanística singular – surgiendo el deber público de indemnización compensatoria – en aquella parte que no alcance a cubrir la inversión necesaria?
3. Excluyendo la Exposición de Motivos (de carácter no normativo), ¿en qué parte del texto articulado de la ley dice que las obras derivadas de la mejora de la eficiencia energética tienen sólo carácter orientativo y no son por tanto obligatorias? ¿Por qué se configuran entonces como un deber ciudadano la mejora de calidad y sostenibilidad urbana en el nuevo artículo 9 TRLS?
4. Según la Disposición Transitoria Primera todos los edificios que soliciten ayudas públicas deben tramitar previamente el Informe de Evaluación de Edificios. ¿Aplica a cualquier tipo de ayuda pública o sólo a las ayudas que provengan de la Administración General del Estado como dice la Exposición de Motivos?
5. ¿Se pueden financiar las obras de rehabilitación impuestas a unos edificios preexistentes con (mayor) aprovechamiento urbanístico de otros suelos de transformación urbanística mediante ámbitos de actuación conjuntos? En Euskadi, hay ejemplos y los resultados de este modo de proceder no son negativos. En la Ley no queda claro si se está amparando o no este tipo de supuestos por la literalidad de la Exposición de Motivos.
6. El deber (artículo 9.2) de las Administraciones Públicas de imponer obras de conservación y ordenar y ejecutar las de rehabilitación, renovación y regeneración urbana, ¿hasta dónde alcanza? ¿Pueden ser solicitadas por un particular ante los tribunales? ¿La inacción municipal qué consecuencias jurídicas tiene (si las tiene)?
7. ¿Qué sentido tiene ignorar urbanísticamente (edificabilidad, distancias, etc.) sólo las obras que supongan favorecer la eficiencia energética con rendimientos de ahorro energético y de consumo de agua superiores al 30%? ¿Qué pasaría si a la hora de ejecutar las obras amparadas por licencia dicho rendimiento es menor y te encuentras con un edificio al que no se le puede conceder la licencia de primera ocupación porque se ha excedido de la edificabilidad permitida o porque infringe las distancias mínimas a colindantes?
8. ¿A qué tipo de actuaciones son exigibles la memoria de viabilidad económica? ¿Sólo a las que alteran la ordenación urbanística – remisión del artículo 11 al artículo 10 – o a todas?
9. En el caso en que la edificación objeto de actuación de rehabilitación no esté protegida, ¿debe atenderse la alegación de una comunidad de propietarios que opone una mayor viabilidad económica por el derribo y la reedificación de la edificación que mediante la imposición de obras de rehabilitación?
10. Respecto a las ayudas que perciben determinadas personas (por razón de su situación económica) para sufragar las obras de rehabilitación, ¿justifican la viabilidad económica de una actuación, aunque sólo las perciban unos propietarios y no otros? ¿Deben ser objeto que equidistribución (no sería lógico) como parece deducirse de la ley?
11. ¿Quién corre con las consecuencias jurídicas negativas (multas coercitivas, expropiación por incumplimiento de la función social) y con la financiación de la morosidad del abono de las obras de la rehabilitación por el incumplimiento de algunos propietarios de la junta de sus obligaciones en relación con las obras de rehabilitación impuestas al edificio? ¿La junta de propietarios (quebrando el principio de culpabilidad) y, en su caso, qué tipo de junta de propietarios (mi edificio, por ejemplo, está adscrito a tres mancomunidades en función del tipo de obra de que se trate)?
12. ¿Cómo debe interpretarse que la legislación básica haya establecido ahora un régimen de realojo en las actuaciones en el medio urbano? ¿Es posible que el régimen de realojo en suelo urbanizable o en el supuesto de construcción de infraestructuras sea entonces diferente del que rige en el medio urbano?
13. ¿Por qué no existe derecho de realojo en actuaciones de rehabilitación aisladas no expropiatorias (por ejemplo, agente rehabilitador) cuando es perfectamente posible que antiguos propietarios se queden sin vivienda de reposición? ¿Qué sentido tiene hacer depender los derechos de los administrados de una decisión que no les corresponde a ellos (ejecución aislada o conjunta)?
14. Siendo constitucional y legalmente exigible la valoración de los bienes y derechos que se expropian (justiprecio), ¿cómo se debe practicar esta valoración para hacerla equivalente a la entrega de la vivienda de realojo que siendo de VPO, tiene el precio prefijado? ¿Se falsea? ¿Es constitucional?
15. ¿Puede terminar una empresa propietaria minoritaria de terrenos interesada en la actuación de rehabilitación o regeneración formar parte del capital mixto de una empresa pública a través de un convenio y sin concurso público (artículo 19.1.a), como parece que exigiría la legislación de contratación administrativa?
16. Si las obligaciones de los propietarios de conservación de sus edificios deben tener un sustrato competencial básico igualitario, ¿por qué las exigencias de la calidad, sostenibilidad y eficiencia energética de los edificios imponibles a sus propietarios queda al albur de cada Administración, tanto en lo referido a la delimitación de los edificios que quedan obligados así como en los contenidos de esas mismas obligaciones (artículo 9.1 TRLS)?
17. Existiendo la especial vinculación de los recursos de las actuaciones de dotación para financiar otras operaciones de rehabilitación y regeneración urbana a través del Patrimonio Municipal de Suelo (artículo 16.2a. y 39.1TRLS) ¿Cómo se gestiona ahora el PMS que tiene unos recursos afectados preferentemente a construcción de VPO y otros recursos afectados a operaciones de rehabilitación, renovación y regeneración urbana?
18. ¿Cómo debe interpretarse el párrafo cuarto del artículo 16 TRLS? ¿Cuáles son los criterios para determinar que no procede aplicar cesiones de suelo por imposibilidad técnica o económica? ¿Quién y cuándo lo determina? ¿El PGOU, el Plan Especial o la legislación urbanística autonómica (que sería lo más lógico)?
19. En relación a esto mismo, ¿cómo se justifica la inexistencia de otra solución técnicamente viable si se permite la delimitación discontinua de ámbitos en todo el suelo urbano y su cumplimiento vía complejo inmobiliario? ¿Cómo se justifica la inviabilidad económica si han quedado afectados recursos del PMS para viabilizar este tipo de operaciones? ¿Se pueden eliminar cesiones de suelo con destino a dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbano y así poder cobrar el 15% de edificabilidad lucrativa de la actuación para aplicarlo en otros ámbitos (mercantilización de la ciudad)?
20. (Para acabar con un número redondo) ¿Por qué la Administración del Estado pone en el grito en el cielo contra el Decreto andaluz de vivienda, si ellos mismos en el artículo 3.b) de la Ley están exigiendo a las Administraciones Públicas políticas públicas para garantizar la ocupación de viviendas vacías?
Las respuestas (también las propuestas de interpretación para contestar a las preguntas) serán bienvenidas en este blog o redes sociales. Gracias
La viabilidad económica en las actuaciones sobre el medio urbano (II)
Junio 17, 2013 Regeneración urbana, Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbana, Urbanismoadmin
Prosiguiendo el análisis de la viabilidad de las actuaciones en suelo urbano, y una vez visto el planteamiento legal en relación con las actuaciones de regeneración urbana en el post anterior, nos toca detenernos a analizar el régimen de la viabilidad económica de las actuaciones de rehabilitación edificatoria, regulado en el artículo 11 del Proyecto de Ley.
En las actuaciones de regeneración urbana la exigencia de viabilidad económica no supone ninguna novedad en la medida que las mismas tienen consideración de actuaciones urbanísticas. Pero en las actuaciones de rehabilitación edificatoria esto sí supone una novedad porque hasta ahora las obras exigidas por el deber de conservación eran imponibles directamente a los propietarios de los inmuebles, mediante órdenes de ejecución, por parte de las Administraciones Públicas y sin necesidad de justificar su viabilidad económica. Esta cuestión es importante porque a partir de la entrada en vigor de la ley una comunidad de propietarios de un edificio podría incluso oponerse al cumplimiento de las órdenes de ejecución de imposición de obras de conservación en base a que el Ayuntamiento que las impone no ha justificado su viabilidad.
Actuaciones de rehabilitación edificatoria a los que se exige viabilidad
¿A qué tipo de actuaciones de rehabilitación edificatoria es entonces exigible la memoria de viabilidad económica? ¿A cualquiera? Aquí nos encontramos con el primer problema importante porque el artículo 11 no lo aclara de forma suficiente (la remisión a las actuaciones reguladas en el artículo 10 no es muy afortunada). La respuesta lógica es entender que la exigencia de memoria de viabilidad sólo alcance a:
Aquellas actuaciones y obras citadas sobre el medio urbano que han sido impuestas previamente por las Administraciones Públicas, mediante la previa aprobación de un plan o instrumento de valor jurídico propio de las normas reglamentarias, que haya delimitado los edificios que resultan afectados, pero sólo cuando los mismos alteren la ordenación urbanística (artículo 10 apartado primero, párrafo primero).
El desequilibrio entre los derechos y deberes de los particulares es entonces evidente. Porque la imposición de deberes y cargas a los particulares no parece exigir la previa acreditación de la viabilidad económica si estos instrumentos no alteran la ordenación urbanística. Algo que resulta contradictorio porque, precisamente a los efectos de equilibrio económico, no incrementar la edificabilidad urbanística supone una importante merma en los ingresos obtenibles por la operación.
En cualquier caso, la deficiente redacción normativa del artículo 11 requiere una aclaración que se antoja imprescindible porque precisa y concreta hasta qué punto un particular puede oponer la inviabilidad económica para defenderse de unas obras exageradas o desproporcionadas impuestas de forma unilateral por la Administración, todo ello a raíz de la extensión indiscriminada del deber de conservación (artículo 9 del TRLS, ya comentado en una entrada anterior)
La forma de obtener el equilibrio económico
Conviene cuestionarse ahora la curiosa forma cómo el proyecto de ley define el equilibrio económico. El tenor literal de la letra c) no puede ser más desconcertante. Lo reproduzco de forma literal porque no tiene desperdicio:
c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.
Por lo tanto, la memoria de viabilidad económica no garantiza de ninguna manera que los ingresos alcancen el importe del gasto de la inversión. Estos ingresos deben alcanzar sólo a “su mayor parte”, “garantizando el menor impacto posible” en los afectados (conceptos jurídicos indeterminados y bastante imprecisos, la verdad) y todo ello medido dentro del límite económico del deber de conservación. Conviene precisar que este límite deber de conservación, que se incorpora en el artículo 9 del TRLS, sí es concreto y puede suponer una media de … ¡¡50.000 €/vivienda!!
Por lo tanto, a partir de la entrada en vigor del proyecto de ley, las actuaciones que tengan por objeto la rehabilitación edificatoria y la regeneración urbana no tienen que garantizar su viabilidad de modo que los ingresos alcancen el importe de los gastos; sólo tienen que intentar aproximar los ingresos a los gastos con el único límite que los particulares no “palmen” más de los 50.000 €/vivienda antes referidos. Todo un consuelo.
Respecto al capítulo de ingresos en concreto no se exige que los mismos sean obtenibles por los particulares al comienzo de la inversión (que, por cierto, es cuando hay que pagar los costes) sino que pueden conceptuarse como ingresos los futuros ahorros de consumos amortizables en el tiempo. En ningún momento aparece obligación alguna de las empresas suministradoras de financiar los costes de la operación, cuestión que sólo aparece en la ley como potestativa. Por lo tanto, la obligación de financiación será a cargo del particular nuevamente.
Las ayudas públicas también se conceptúan como ingresos. Pero esto lleva aparejado no pocos problemas. Existen subvenciones que no se conceden a la actuación en sí misma sino se otorgan a favor de las personas obligadas para ayudarles a mitigar su coste en razón de sus circunstancias personales ¿Estas ayudas personales pueden ser utilizadas para justificar la viabilidad de una actuación de rehabilitación edificatoria? Si la respuesta es afirmativa, la viabilidad no se garantizaría a todos los afectados por igual. ¿Pueden las futuras deducciones fiscales en el IRPF por inversión en vivienda habitual conceptuarse como ingresos a efectos de justificar la viabilidad de una actuación de rehabilitación edificatoria? Del tenor literal del artículo 11 del proyecto de ley (“ayudas públicas directas e indirectas”) parece que la respuesta puede ser afirmativa.
Del análisis del nuevo artículo 11 del proyecto de ley podemos concluir que la viabilidad que se supone que garantiza el proyecto de ley para las actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración urbana, no es tal.
Primero porque la exigencia de la memoria de viabilidad económica no parece alcanzar a todo tipo de supuestos sino sólo a algunos.
Segundo porque se conceptúa como equilibrio económico lo que sólo es un intento de aproximación de los ingresos a los costes de la operación, como se ha visto, pudiendo suponer una desembolso económico muy importante para el particular.
Tercero porque se conceptúan como ingresos cualquier tipo de concepto sirva o no para el pago o abono de los costes de la operación, cargando la financiación en las espaldas de los particulares.
Por todo ello resulta muy extraño que se haya utilizado en trámite parlamentario esta supuesta exigencia de viabilidad económica como contrapeso para la defensa del incremento de deberes a cargo de los particulares. ¿Es realmente un contrapeso o es más bien una coartada?