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Timestamp: 2016-10-28 12:13:45
Document Index: 49118205

Matched Legal Cases: ['Art. 88', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 5', 'Art. 4', 'Art. 105', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 24', 'Art. 20', 'Art. 18', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 1', 'Art. 11', 'BGE', 'BGE', 'Art. 89', 'Art. 89', 'Art. 156']

1A.129/2006 (10.01.2007)
Staatsrat des Kantons Wallis, 1951 Sitten, vertreten durch das Departement f�r Finanzen, Institutionen und Sicherheit des Kantons Wallis, Dienststelle f�r Innere Angelegenheiten, avenue de la Gare 39, 1951 Sitten,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Wallis, �ffentlichrechtliche Abteilung, vom 19. Mai 2006.
Die Swisscom Mobile SA reichte am 2. Dezember 2002 bei der Munizipalgemeinde Zermatt ein Baugesuch f�r die Errichtung bzw. �nderung der Mobilfunkanlage im Kirchturm der Pfarrkirche ein. Die acht bestehenden GSM-900-Antennen sollen durch vier GSM-900-Antennen und vier kombinierte GSM1800/UMTS-Antennen ersetzt werden. Gegen das Baugesuch erhoben X.________, Y.________ und weitere Personen Einsprache.
Die Gemeinde Zermatt verlangte von der Swisscom Mobile SA und den �brigen Mobilfunk-Anbietern ein Gesamtkonzept �ber den zuk�nftigen Ausbau, die Zusammenarbeit und die koordinierte Planung von Antennenanlagen im Gemeindegebiet. Am 25. September 2003 trat die Gemeinde auf das Baugesuch der Swisscom nicht ein, weil kein Gesamtkonzept vorliege.
Gegen den Entscheid der Gemeinde reichte die Swisscom Mobile SA Beschwerde beim Staatsrat des Kantons Wallis ein. Am 5. Oktober 2005 wies der Staatsrat die Beschwerde ab. Er qualifizierte den Nichteintretensentscheid der Gemeinde als Bauabschlagsverf�gung. Der Staatsrat hielt es f�r unzul�ssig, das Baugesuch wegen Fehlens eines Gesamtkonzepts abzuweisen. Dennoch sch�tzte er den Bauabschlag der Gemeinde: Zum einen bestehe keine Garantie, dass die im Standortdatenblatt zugrundegelegte Strahlungsleistung beim Betrieb der Anlage auch eingehalten werde; zum anderen sei keine zuverl�ssige Messung der realen Strahlung bei UMTS-Anlagen m�glich, weshalb nicht �berpr�ft werden k�nne, ob die in Betrieb genommene Anlage auch tats�chlich den gesetzlichen Vorgaben gen�ge.
Die Swisscom focht den Staatsratsentscheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht an. Dieses hiess die Beschwerde am 19. Mai 2006 gut und wies die Angelegenheit im Sinne der Erw�gungen zu neuem Entscheid an die Gemeinde Zermatt zur�ck.
Gegen den kantonsgerichtlichen Entscheid haben X.________ und Y.________ am 25. Juni 2006 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung sei zu verweigern. Eventuell seien die Akten zur Neubeurteilung und zur Einholung der verschiedentlich beantragten Expertenberichte an das Kantonsgericht zur�ckzuweisen, soweit nicht das Bundesgericht selbst diese Expertenberichte einholen lasse.
Am 11. August 2006 reichten die Beschwerdef�hrer eine "Erg�nzung" ihrer Beschwerde ein.
Die Swisscom Mobile AG beantragt, das Urteil des Kantonsgerichts sei zu best�tigen und die Beschwerde abzuweisen. Auch das Kantonsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Einwohnergemeinde Zermatt schliesst auf Gutheissung der Beschwerde und beantragt, ihr sei eine Parteientsch�digung zuzusprechen. Der Staatsrat hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesamt f�r Umwelt (BAFU) weist in seiner Vernehmlassung darauf hin, dass der im Standortdatenblatt f�r OMEN Nr. 2 (Zermatterhof) berechnete Punkt im s�dlichen Geb�udeteil mit einer NIS-Belastung von 3.49 V/m m�glicherweise nicht der am st�rksten belastete Punkt sei: Auf der n�rdlichen H�lfte des Geb�udes sei die Strahlungsbelastung mit 4.6 V/m h�her, vorausgesetzt, dass auch dieser Geb�udeteil als Ort mit empfindlicher Nutzung einzustufen sei und keine Geb�uded�mpfung geltend gemacht werden k�nne. Damit werde der Anlagegrenzwert von 5 V/m zu �ber 80% ausgesch�pft, weshalb eine Abnahmemessung anzuordnen sei.
Die Beschwerdef�hrer nahmen am 6. November 2006 zu den Vernehmlassungen Stellung und beantragten weitere Abkl�rungen zur Kontrolle und zur Messung der Mobilfunkstrahlung.
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2006 legte die Swisscom Mobile AG dar, weshalb ihres Erachtens die Berechnung des Standortdatenblatts f�r OMEN Nr. 2 zutreffe. Die Beschwerdef�hrer nahmen am 15. Dezember 2006 dazu Stellung. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2006 reichten die Beschwerdef�hrer die Publikation des Baugesuchs zum Ausbau des Hotel Zermatterhofs zu den Akten.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der sich im Wesentlichen auf die Verordnung vom 23. Dezember 1999 �ber den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) und damit auf Bundesverwaltungsrecht st�tzt. Dagegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht grunds�tzlich offen. Die Beschwerdef�hrer sind als Bewohner bzw. Eigent�mer von Liegenschaften in der N�he der geplanten Mobilfunkanlage zur Beschwerde legitimiert. Auf die rechtzeitig erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
1.2 Fraglich ist allerdings, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig ist, soweit die Beschwerdef�hrer eine willk�rliche Anwendung von Bestimmungen des kantonalen Baurechts, des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde sowie des kantonalen Tourismusgesetzes geltend machen.
Regelm�ssig stellen Bestimmungen zur Zonenkonformit�t selbst�ndiges kantonales bzw. kommunales Recht dar, das keinen engen Zusammenhang mit Bundesumweltrecht aufweist. Gleiches gilt f�r Bauvorschriften, beispielsweise zum Schutz des Ortsbildes. Verfassungsverletzungen bei der Auslegung oder Anwendung solcher Bestimmungen k�nnen daher grunds�tzlich nur mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden; zur Beschwerde legitimiert ist nur, wer die Verletzung in rechtlich gesch�tzten eigenen Interessen r�gt (Art. 88 OG; vgl. BGE 126 I 81 E. 2 ff. S. 84 ff. mit Hinweisen).
Allerdings st�tzen sich die Beschwerdef�hrer - wie auch die Einwohnergemeinde Zermatt in ihren Vernehmlassungen vor Kantonsgericht und vor Bundesgericht - in erster Linie auf Art. 20 des Walliser Baugesetzes vom 8. Februar 1996 (BauG). Diese Bestimmung betrifft den Schutz vor Immissionen und weist damit einen engen Zusammenhang zum Bundesgesetz �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (SR 814.01; USG) und seinen Ausf�hrungsverordnungen, namentlich der NISV, auf. Insofern rechtfertigt es sich, im vorliegenden Fall auch die planungsrechtlichen R�gen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln.
1.3 Die am 11. August 2006 bei der Post aufgegebene Beschwerdeerg�nzung ist versp�tet, da die Beschwerdefrist bereits am 26. Juni 2006 abgelaufen war und die Beschwerdef�hrer keine Frist zur Beschwerdeerg�nzung beantragt hatten. Die Beschwerdeerg�nzung ist daher im Folgenden nicht zu ber�cksichtigen.
Streitig ist die �nderung der bestehenden Mobilfunkanlage im Kirchturm der Pfarrkirche Zermatt. Mobilfunkanlagen m�ssen gem�ss Art. 5 NISV die Immissionsgrenzwerte gem�ss Anh. 2 NISV an allen Orten einhalten, an denen sich Menschen aufhalten k�nnen. Zudem muss die Anlage im massgebenden Betriebszustand an allen Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert (hier: 5 V/m gem�ss Ziff. 64 lit. c Anh. 1 NISV) einhalten (Art. 4 NISV i.V.m. Anh. 1 NISV). Diese Vorgaben gelten gleichermassen f�r alte wie f�r neue Anlagen (Ziff. 65 Anh. 1 NISV), weshalb offen bleiben kann, ob es sich um die �nderung einer alten oder um eine neue Anlage handelt.
2.1 Nach den Berechnungen im Standortdatenblatt h�lt die projektierte Anlage s�mtliche Vorgaben der NISV ein. Diese Angaben wurden vom BAFU als Fachbeh�rde des Bundes f�r den Schutz vor nichtionisierender Strahlung �berpr�ft. Das Bundesamt kommt zum Ergebnis, dass die Strahlungsbelastung am OMEN Nr. 2 (Zermatterhof) h�her sei als im Standortdatenblatt berechnet, falls auch der n�rdliche Geb�udeteil als Ort mit empfindlicher Nutzung zu qualifizieren sei und keine Geb�uded�mpfung geltend gemacht werden k�nne. In diesem Fall betrage die NIS-Belastung 4.6 V/m und nicht bloss 3.49 V/m.
2.2 Die Beschwerdegegnerin macht dagegen geltend, lediglich bei dem im Standortdatenblatt als OMEN 2 ausgewiesenen Punkt gebe es eine �ffnung im Dach in Form einer Lukarne mit Fenster�ffnung gegen die Sendeantennen im Kirchturm. An allen anderen Stellen sei das Dach aus Metall und weise keine �ffnungen auf, weshalb eine Geb�uded�mpfung von 15 dB eingesetzt werden k�nne. Aufgrund dieser D�mpfung sei die Strahlungsbelastung an allen anderen Stellen des Geb�udes niedriger als am OMEN 2.
2.3 Die Beschwerdef�hrer bestreiten diese Darstellung. Sie machen geltend, der oberste Stock des Zermatterhofs weise fast bei jedem Zimmer eine Lukarne auf. Im �brigen seien Umbauarbeiten beabsichtigt: Die Baute solle erweitert, das Dach angehoben und weitere Fenster eingebaut werden, weshalb mit Grenzwert�berschreitungen zu rechnen sei. Das entsprechende Baugesuch sei am 21. Dezember 2006 publiziert worden.
2.4 Legt man die Berechnung des BAFU zugrunde, d.h. geht man davon aus, dass das Dach des Zermatterhofs auf allen Seiten �ffnungen aufweist und deshalb keine Geb�uded�mpfung geltend gemacht werden darf, w�re der Anlagegrenzwert von 5 V/m nicht �berschritten, sondern lediglich zu 80% ausgesch�pft, mit der Folge, dass eine Abnahmemessung angeordnet werden m�sste. Die Beschwerdegegnerin hat sich mit Schreiben vom 31. Oktober 2006 mit einer solchen Auflage einverstanden erkl�rt. Die Gemeinde kann daher, sollte sie Zweifel an der Einhaltung des Anlagegrenzwertes im Zermatterhof haben, eine Abnahmemessung anordnen. Dagegen rechtfertigt die vom BAFU berechnete Strahlungsbelastung nicht den Bauabschlag. Insofern kann offen bleiben, ob die Darstellung der Beschwerdegegnerin oder diejenige der Beschwerdef�hrer zum bestehenden Dach des Zermatterhofs und seinen �ffnungen zutrifft.
2.5 Zum Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen Entscheids lag unstreitig noch kein Baugesuch f�r den Ausbau des Zermatterhofs vor. Ist das Bundesgericht, wie im vorliegenden Fall, an den festgestellten Sachverhalt gem�ss Art. 105 Abs. 2 OG gebunden, k�nnen nachtr�gliche Ver�nderungen des Sachverhalts in der Regel nicht mehr ber�cksichtigt werden (vgl. BGE 121 II 97 E. 1c S. 99 f. mit Hinweis). Insofern ist die Frage, wie sich ein solches Baugesuch auf die Bewilligungsf�higkeit der streitigen Antennenanlage auswirken w�rde, im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen. Immerhin rechtfertigen sich einige Hinweise zum weiteren Vorgehen, sollte tats�chlich ein solches Baugesuch gestellt werden:
Wie das Bundesgericht mehrfach entschieden hat (vgl. BGE 128 II 340 E. 3 und 4 S. 245 ff.; Entscheid 1A.194/2001 vom 10. September 2002 E. 2, publ. in: URP 2002 S. 780), darf die Bewilligung einer Mobilfunkanlage nicht dazu f�hren, dass zonenkonforme Nutzungsm�glichkeiten auf den Nachbargrundst�cken nicht mehr ausgen�tzt werden k�nnen. Vielmehr muss sichergestellt werden, dass die Antennenanlage jeweils angepasst wird, um die Anlagegrenzwerte auch nach der Realisierung von Nutzungsreserven an den neu entstehenden Orten mit empfindlichen Nutzungen einzuhalten. Die Publikation eines (bewilligungsf�higen) Baugesuchs f�r den Ausbau des Zermatterhofs w�re somit eine Ver�nderung des massgeblichen Sachverhalts, die von der Gemeinde ber�cksichtigt werden m�sste. Die Beschwerdegegnerin m�sste dann nachweisen, dass der Anlagegrenzwert der NISV auch in den neu entstehenden Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten wird; gegebenenfalls m�sste hierf�r die Strahlungsleistung der Antennen reduziert werden.
Der Staatsrat verweigerte die Baubewilligung, weil nicht gew�hrleistet sei, dass nicht mit einer h�heren als der angegebenen Leistung und mit anderen Winkelbereichen gesendet werde, als im Standortdatenblatt angegeben wurde.
Das Kantonsgericht hielt die Bedenken des Staatsrats zwar f�r berechtigt, qualifizierte die Bewilligungsverweigerung aber als unverh�ltnism�ssig. Es verwies auf die am 31. Dezember 2006 vorgesehene Inbetriebnahme des sogenannten Qualit�tssicherungssystems (QS-System), mit dem die Einhaltung der bewilligten Parameter im Sendebetrieb �berpr�ft werden k�nne. Damit werde dem schutzw�rdigen Interesse der Anwohner, die Einhaltung der NIS-Grenzwerte durch objektive und �berpr�fbare Vorkehren sicherzustellen, gen�gend Rechnung getragen.
3.1 Die Beschwerdef�hrer machen geltend, das vom BAFU empfohlene Kontrollsystem entspreche nicht den Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die objektive bauliche Vorkehrungen verlange (BGE 128 II 378 E. 4 S. 379 ff. und Entscheid 1A.160/2004 vom 10. M�rz 2005 E. 3.3, publ. in: URP 2005 S. 576). Sie halten das vorgesehene Kontrollsystem und die darin vorgesehenen Fristen f�r die �bermittlung und Aufbewahrung von Fehlermeldungen und die Behebung festgestellter �berschreitungen f�r ungen�gend. Das System sei angesichts der grossen Anzahl von Antennenstandorten und Datenpunkten auch nicht realisierbar: Die Beschwerdef�hrer sch�tzen, dass mindestens 130 Personen st�ndig besch�ftigt werden m�ssten, um die Datenmenge nur ann�hernd seri�s zu �berpr�fen. Sie bezweifeln auch, dass der Kanton Wallis in der Lage sei, die gebotene Kontrollfunktion wahrzunehmen. Weiter machen sie geltend, das QS-System k�nne erst auf Mitte 2007 eingef�hrt werden, weil erst dann die Resultate der Kabeld�mpfungsmessungen verf�gbar sein w�rden, die f�r das Funktionieren des Systems erforderlich seien. Die Beschwerdef�hrer stellen in diesem Zusammenhang diverse Antr�ge:
- Die Beschwerdegegnerin und das BAFU h�tten nachzuweisen, dass das QS-System per 1. Januar 2007 definitiv eingef�hrt werde und die Netzbetreiber �ber die notwendigen Installationen verf�gten;
- Der Kanton Wallis sei anzufragen, ob er �ber die notwendigen Kontrollinstrumente und Ausbildung des Personals verf�ge, um die sp�teren Stichproben auf Einhaltung der bewilligten Werte und der Einhaltung der Grenzwerte durchzuf�hren;
- Das BAFU sei zu einer Stellungnahme einzuladen, ob die Anpassung der D�mpfungsglieder an die variablen Anforderungen der Sendeleistung (als Alternative zum QS-System) auch anders als durch eine mechanische Vorkehrung vorgenommen werden k�nnte.
3.2 Die Beschwerdegegnerin best�tigt in ihrer Vernehmlassung, dass das im Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 beschriebene Kontrollsystem rechtzeitig implementiert werde. Die hierf�r erforderliche Software zur �berwachung der Sendeleistung sei bei der Swisscom Mobile bereits in Betrieb; diese informiere die kantonalen NIS-Fachstellen, das BAFU und das BAKOM alle drei Monate �ber den Stand der Umsetzung der Datenbankl�sung. Ende 2006 werde eine erste Kontrolle zum ordnungsgem�ssen Funktionieren des Systems durchgef�hrt; anschliessend w�rden die Erfahrungen mit den implementierten QS-Systemen ausgewertet und diese bei Bedarf angepasst.
3.3 Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden, dass das vom BAFU empfohlene Qualit�tssicherungssystem eine zul�ssige Alternative zur Kontrolle durch bauliche Vorkehrungen darstellt und grunds�tzlich den Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzungen gen�gt (vgl. Entscheid 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5.1 u. 5.2; vgl. auch Entscheide 1A.54/2006 vom 10. Oktober 2006 E. 5; 1A.60/2006 vom 2. Oktober 2006 E. 3). Auf diese Entscheide wird verwiesen.
Wie das BAFU zutreffend ausf�hrt, soll mit den vorgeschriebenen Audits durch unabh�ngige, externe Pr�fstellen nicht jeder einzelne Datenpunkt �berpr�ft werden. Vielmehr soll das korrekte Funktionieren des gesamten QS-Systems, bestehend aus den Datenbanken, der Software, den Prozessen, der Zust�ndigkeit und dem Reporting, �berpr�ft werden. Ist einmal der korrekte Ablauf der Systemfunktionen nachgewiesen, er�brigt sich die Kontrolle jedes einzelnen Datenelementes. Die Auditfirmen und bei Bedarf die Vollzugsbeh�rde k�nnen sich daher auf Stichprobenkontrollen beschr�nken. Insofern erscheinen die Bef�rchtungen der Beschwerdef�hrer, wonach das vorgesehene Kontrollsystem von vornherein nicht realisierbar sei und die Kapazit�ten von Auditfirmen und kantonalen Vollzugsbeh�rden �berschreite, unbegr�ndet.
Das Kantonsgericht hat im angefochtenen Entscheid festgehalten, dass die Gemeinde die Verpflichtung zur Einbindung der Mobilfunkanlage in das QS-System der Swisscom in die Baubewilligung aufnehmen m�sse (E. 6.1 S. 18 des angefochtenen Entscheids). Vor Erteilung der Baubewilligung m�sse sie eine Beurteilung der kantonalen Vollzugsbeh�rde, d.h. der kantonalen Umweltschutzfachstelle einholen, um sich zu vergewissern, dass die Auflagen gem�ss Rundschreiben des BAFU erf�llt seien; allf�llige Auflagen der kantonalen Fachstelle seien in die Baubewilligung zu integrieren (E. 6.2.2 S. 19 oben). Damit ist sichergestellt, dass die Antennenanlage nur in Betrieb genommen werden kann, wenn das Qualit�tssicherungssystem der Beschwerdegegnerin funktioniert und die Einhaltung der bewilligten Parameter effektiv kontrolliert.
Der Staatsrat begr�ndet den Bauabschlag zus�tzlich mit dem Fehlen eines zuverl�ssigen Messsystems f�r UMTS-Strahlung.
Dagegen ging das Kantonsgericht, gest�tzt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (vgl. insbesondere Entscheid 1A.148/2002 vom 12. August 2003) davon aus, dass es unverh�ltnism�ssig sei, die Inbetriebnahme von UMTS-Anlagen vom Vorliegen einer ausgefeilten Messtechnik abh�ngig zu machen, sondern es gen�ge, Abnahmemessungen vorerst gest�tzt auf den Entwurf zur Messempfehlung des BUWAL und des Bundesamtes f�r Metrologie und Akkreditierung (METAS) vom 17. September 2003 vorzunehmen. Sobald die Fachstellen des Bundes definitive Messvorschriften verordnet haben werden, seien dann verl�ssliche Kontrollmessungen durchzuf�hren.
4.1 Das Bundesgericht hat sich in einem neuen Urteil (1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 6) nochmals mit der Frage der Messbarkeit von UMTS-Strahlung besch�ftigt. Gest�tzt auf den Fachbericht des BAFU nahm es an, dass heute Messsysteme existieren, die UMTS-Strahlung zuverl�ssig messen k�nnen und dass das von BAFU und METAS empfohlene Messverfahren f�r den Nachweis der Einhaltung der �berschreitung der Anlagegrenzwerte geeignet sei. Die Streuung der Messwerte habe sich betr�chtlich verringert, nachdem s�mtliche Messlabors, die f�r Code-selektive UMTS-Messungen akkreditiert sind, ihre Messger�te beim METAS h�tten nachkalibrieren lassen; die Messunsicherheit liege heute im gleichen Bereich wie bei Messungen von GSM-Strahlung.
4.2 Die Beschwerdef�hrer bezweifeln diese Aussage und verlangen pr�zise Angaben zur H�he der Messunsicherheit. Zudem sind sie der Auffassung, dass die UMTS-Messempfehlungen vom Bundesrat in Form einer Verordnung erlassen werden m�ssten.
4.3 Gem�ss Art. 12 Abs. 2 Satz 2 und Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV empfiehlt das BAFU geeignete Mess- und Berechnungsmethoden, um die Einhaltung der Anlage- und Immissionsgrenzwerte zu kontrollieren. Die Messempfehlungen sind Vollzugshilfen des BAFU an die kantonalen Vollzugsbeh�rden, um eine einheitliche Vollzugspraxis zu erm�glichen. Die kantonalen Beh�rden sind jedoch, wie der Name ("Empfehlung") bereits ausdr�ckt, nicht strikt an die Vorgaben des BAFU gebunden, sondern k�nnen im Einzelfall eine andere L�sung w�hlen, wenn diese ebenso tauglich und bundesrechtskonform ist. Im �brigen geben die Messempfehlungen des BAFU und des METAS als Fachbeh�rden des Bundes Auskunft �ber den Stand von Wissenschaft und Technik und entsprechen insoweit Sachverst�ndigengutachten. Es handelt sich somit nicht um Rechtsnormen, die auf dem Verordnungsweg erlassen werden m�ssten.
4.4 Seit drei Jahren liegt eine Empfehlung des BUWAL und des METAS f�r die Messung von UMTS-Strahlung in Form eines Entwurfs vor. Dieser Entwurf wurde seither in der Praxis erprobt, nachdem Messlabors mit den UMTS-spezifischen Messger�ten ausger�stet und f�r UMTS-Messungen akkreditiert worden sind. Inzwischen ist diese Erprobungsphase abgeschlossen: Das BAFU teilt in seiner Vernehmlassung mit, dass es die Messempfehlung voraussichtlich Ende 2006 finalisieren werde. Damit wird 2007 eine definitive Messempfehlung vorliegen, auf deren Grundlage seri�se Messungen durchgef�hrt werden k�nnen.
Unter diesen Umst�nden kann die Bewilligung f�r UMTS-Mobilfunkanlagen nicht aufgrund der fehlenden Messbarkeit der UMTS-Strahlung verweigert werden. Weitere Abkl�rungen zu dieser Frage erscheinen im gegenw�rtigen Zeitpunkt nicht geboten.
Das Kantonsgericht ging davon aus, dass die Mobilfunkanlage in der Zone f�r �ffentliche Bauten und Anlagen zonenkonform sei (E. 3 des angefochtenen Entscheids). Eine gesetzliche Pflicht zu einer Gesamtplanung und Koordination f�r Bauvorhaben dieser Art bestehe weder auf der Ebene des Bundes, noch des Kantons, noch der Gemeinde. Dann aber d�rfe der Bauabschlag nicht wegen Fehlens eines Gesamtkonzepts aller Mobilfunkanbieter erteilt werden (E. 4 des angefochtenen Entscheids).
Diese Auffassung hatte bereits der Staatsrat vertreten: Die Baubewilligung sei eine Polizeierlaubnis, auf deren Erteilung Anspruch bestehe, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen erf�llt seien (Art. 24 Abs. 1 der kantonalen Bauverordnung vom 2. Oktober 1996). Vorliegend seien keine materiellen Vorschriften oder planerischen Vorgaben des kantonalen oder kommunalen Rechts ersichtlich, welche es erm�glichen w�rden, den Standort im Rahmen einer umfassenden Interessenabw�gung zu pr�fen bzw. die Bewilligung von der Beibringung eines Gesamtkonzepts aller gegenw�rtigen und zuk�nftigen Antennenstandorte aller Mobilfunkbetreiberinnen abh�ngig zu machen (E. 2.4 S. 7 des Staatsratsentscheids).
5.1 Die Beschwerdef�hrer machen dagegen geltend, Art. 20 Abs. 2 BauG erm�gliche es der Gemeinde, Auflagen und Bedingungen zum Schutz der Umwelt in die Bewilligung aufzunehmen oder Projekt�nderungen zu verlangen, insbesondere um sch�dliche Immissionen f�r die Nachbarschaft einzud�mmen. Dies gen�ge als gesetzliche Grundlage f�r die Anordnung einer Koordinationspflicht und f�r die Einreichung eines Gesamtkonzepts. Zus�tzlich f�hren sie das Tourismusgesetz vom 9. Februar 1996 an, das die Gemeinden zur F�rderung eines qualitativ hochstehenden Tourismus und zur Achtung der nat�rlichen und kulturellen Gegebenheiten verpflichte. Schliesslich seien nach Art. 18 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde in der streitbezogenen Zone nur Einrichtungen zul�ssig, die im �ffentlichen Interesse liegen. Es sei Aufgabe der Gemeinde, das �ffentliche Interesse zu bestimmen und Auflagen und Projekt�nderungen zum Schutz der Nachbarschaft zu verlangen.
5.2 Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den darauf gest�tzten Verordnungen geregelt. F�r den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die NISV erlassen; diese Verordnung regelt insbesondere auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen (vgl. Ziff. 6 Anh. 1 NISV). Diese Regelung ist abschliessend, und zwar nicht nur hinsichtlich des Schutzes vor sch�dlicher und l�stiger Strahlung, sondern auch im Bereich des vorsorglichen Immissionsschutzes (vgl. BGE 126 II 399 E. 3c S. 403). F�r das kommunale und kantonale Recht bleibt deshalb kein Raum (so auch Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Dissertation Z�rich 2006, S. 10 und S. 91 f.; Arnold Marti, Urteilsanmerkung, ZBl 107/2006 S. 213). Insofern findet die kantonale Regelung zum Immissionsschutz in Art. 20 BauG keine Anwendung. Die Gemeinde kann gest�tzt auf diese Bestimmung keine Auflagen oder Bedingungen verf�gen, die �ber die Anforderungen der NISV hinausgehen.
5.3 Dies bedeutet nicht, dass die Gemeinde keinerlei M�glichkeiten h�tte, auf die Standorte von Mobilfunkanlagen Einfluss zu nehmen: Im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zust�ndigkeiten ist sie grunds�tzlich befugt, Bau- und Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen, sofern sie die bundesrechtlichen Schranken, die sich insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben, beachtet (so schon Urteil 1A.280/2004 vom 27. Oktober 2005, E. 3.7.3, publ. in: ZBl 107/2006 S. 207). Ausgeschlossen sind nach dem oben (E. 5.2) Gesagten bau- oder planungsrechtliche Vorschriften zum Schutz der Bev�lkerung vor nichtionisierender Strahlung. �berdies d�rfen die kommunalen Vorschriften nicht die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten �ffentlichen Interessen verletzen, d.h. sie m�ssen den Interessen an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (vgl. Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR 784.10]).
Werden die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung eingehalten, so sind ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualit�t eines Quartiers, grunds�tzlich m�glich (vgl. dazu Wittwer, a.a.O., S. 97 f.; Marti, a.a.O., S. 213). In der Regel wird es sich dabei um Negativplanungen handeln, d.h. um Zonenvorschriften, die Mobilfunkanlagen in bestimmten Zonen grunds�tzlich ausschliessen. Denkbar sind aber auch positive Planungen, die besondere Zonen f�r Mobilfunksendeanlagen ausweisen, sofern es sich um Standorte handelt, die sich besonders gut eignen und eine gen�gende Versorgung durch alle Mobilfunkanbieter erm�glichen. Der Konzentration von Sendestandorten innerhalb des Siedlungsgebiets werden allerdings durch die Anlagegrenzwerte der NISV enge Grenzen gesetzt (vgl. Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV, wonach alle Mobilfunksendeantennen, die in einem engen r�umlichen Zusammenhang stehen, als eine Anlage gelten und gemeinsam den Anlagegrenzwert einhalten m�ssen).
5.4 Voraussetzung ist aber in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht (so auch Wittwer, a.a.O., S. 96 f.; Marti, a.a.O., S. 213). Im vorliegenden Fall haben der Staatsrat und das Kantonsgericht willk�rfrei das Vorliegen einer solchen Rechtsgrundlage verneint. Besteht somit keine entsprechende Grundlage in den Bau- oder Zonenvorschriften, kann die Gemeinde weder Einfluss auf die Standortwahl nehmen noch, wie im vorliegenden Fall, ein Gesamtkonzept aller Mobilfunkbetreiberinnen f�r die Standortplanung innerhalb der Bauzone verlangen.
Die Beschwerdef�hrer bringen schliesslich vor, die geltenden Grenzwerte der NISV seien zu hoch und verstiessen gegen das Vorsorgeprinzip gem�ss Art. 11 Abs. 2 USG sowie gegen das Grundrecht auf k�rperliche Unversehrtheit. Diese Frage hat das Bundesgericht schon mehrfach gepr�ft (grundlegend BGE 126 II 399 E. 4 S. 404 ff.; vgl. aus j�ngerer Zeit die Entscheide 1A.218/2004 vom 29. November 2005 E. 3; 1A.280/2004 vom 27. Oktober 2005 E. 2; 1A.202/2004 vom 3. Juni 2005 E. 2; 1A.146/2004 vom 15. Februar 2005 E. 3; 1A.208/2004 vom 19. Januar 2005 E. 2 und 1A.60/2006 vom 2. Oktober 2006 E. 2). Auf diese Entscheide kann verwiesen werden.
Schliesslich r�gen die Beschwerdef�hrer den Kostenentscheid des Kantonsgerichts als willk�rlich. Das Kantonsgericht habe nur ihnen und nicht der Gemeinde Kosten auferlegt, mit der Begr�ndung, die Gemeinde verfolge keine Verm�gensinteressen. Die Beschwerdef�hrer verfolgten aber ebenfalls keine Verm�gensinteressen, sondern tr�ten als Anw�lte f�r Natur und Mensch auf. Angesicht der neu aufgeworfenen Fragen, �ber die h�chstrichterlich noch nicht entschieden worden sei, rechtfertige es sich, vom Regelfall abzuweichen und auch ihnen keine Kosten aufzuerlegen.
7.1 Willk�r liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere L�sung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen w�re. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft (BGE 125 I 166 E. 2a S. 168; 125 II 10 E. 3a S. 15, 129 E. 5b S. 134; je mit Hinweisen).
7.2 Im vorliegenden Fall hat das Kantonsgericht die Kosten nach dem Unterliegerprinzip verteilt, das in Art. 89 Abs. 1 des Gesetzes �ber das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Oktober 1976 (VVRG) als Regel vorgesehen ist. Der Gemeinde wurden, Art. 89 Abs. 4 VVRG entsprechend, keine Kosten auferlegt, weil diese als Vorinstanz, in ihrem amtlichen Wirkungskreis als Baubewilligungsbeh�rde, am Verfahren beteiligt war. Die Frage, ob ein Beteiligter Verm�gensinteressen oder ideelle Interessen vertritt, spielt nach der gesetzlichen Konzeption nur f�r die Frage eine Rolle, ob einer beteiligten Beh�rde ausnahmsweise Kosten aufzuerlegen sind. Im �brigen haben die Beschwerdef�hrer, die sich am kantonsgerichtlichen Verfahren mit eigenen Antr�gen beteiligten, auch eigene Interessen vertreten, indem sie versuchten, die Mobilfunkstrahlung von ihrem Wohnort fernzuhalten.
Insofern kann dem Kantonsgericht, das sich an den im Gesetz vorgesehenen Regelf�llen orientierte, keine Willk�r vorgeworfen werden.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdef�hrer kosten- und entsch�digungspflichtig (Art. 156 und 159 OG) und haben - wie auch die Gemeinde Zermatt - keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Munizipalgemeinde Zermatt, dem Staatsrat des Kantons Wallis und dem Kantonsgericht Wallis, �ffentlichrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt f�r Umwelt schriftlich mitgeteilt.