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Timestamp: 2016-10-24 08:49:07+00:00
Document Index: 81351309

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 481', 'art. 884', 'art. 151', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 93', 'art. 3', 'art. 88', 'art. 90', 'art. 89', 'art. 93', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 481', 'art. 884', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 274', 'art. 34', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 34', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 481', 'art. 884', 'art. 481', 'art. 6', 'art. 481', 'art. 1', 'art. 884', 'art. 894', 'art. 900', 'art. 900', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 151', 'art. 66', 'art. 66', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 31', 'art. 90', 'art. 31', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 19', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 892', 'art. 892', 'art. 904', 'art. 904', 'art. 904', 'art. 904', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 19', 'art. 481']

98 IA 491
98 Ia 49177. Arr�t du 3 mai 1972 dans la cause SI Chailly Vallon A SA et consorts contre Grand Conseil du canton de Vaud.
Force d�rogatoire du droit f�d�ral. Art. 2 Disp. trans. Cst. 1. Les cantons n'exc�dent pas leur comp�tence s'ils �dictent des r�gles de droit public motiv�es par un int�r�t public pertinent, dans la mesure o� le droit civil f�d�ral n'a pas entendu r�glementer la mati�re d'une fa�on exhaustive (consid. 3). 2. La loi vaudoise sur les d�p�ts de garantie en mati�re de baux � loyer n'est pas contraire au droit civil f�d�ral; elle ne viole ni le principe de la libert� des conventions (art. 19 CO), ni l'art. 481 CO sur le d�p�t irr�gulier, ni les art. 884 ss. CC sur le gage mobilier (consid. 4 et 5). 3. Ladite loi ne viole pas non plus le droit public f�d�ral, notamment pas les art. 151 ss. LP sur la poursuite en r�alisation de gage, qui s'appliquent de toute fa�on. En cas de poursuite non frapp�e d'opposition, l'ordre de l'office des poursuites vaut d�cision judiciaire au sens de l'art. 3 al. 1 de la loi attaqu�e (consid. 6). Faits � partir de page 492
BGE 98 Ia 491 S. 492
A.- La loi vaudoise du 15 septembre 1971 "sur les d�p�ts de garanties en mati�re de baux � loyer" (en abr�g�: LDG) contient les dispositions suivantes: D�p�t obligatoire des garanties
"Article premier. - Le bailleur ou son repr�sentant qui re�oit, � raison du bail, des esp�ces � titre de garantie doit les d�poser dans les 10 jours, sur un livret �tabli au nom du locataire par un �tablissement soumis � la loi f�d�rale sur les banques et les caisses d'�pargne, du 8 novembre 1934, ayant son si�ge ou une agence dans le canton de Vaud ou par un autre �tablissement autoris� par le Conseil d'Etat. Le livret doit �tre d�pos� dans l'un de ces �tablissements.
Le bailleur ou son repr�sentant qui, dans les m�mes conditions, re�oit un livret ou une autre valeur, doit le d�poser dans les 10 jours dans l'un des �tablissements mentionn�s � l'alin�a 1 ci-dessus. Certificat Frais
Art. 2. - Un certificat mentionnant le motif du d�p�t est �tabli en deux exemplaires par le d�positaire qui remet l'un au bailleur et l'autre au locataire.
Les frais du d�p�t sont � la charge du bailleur.
Retraits et revenus
Art. 3. - Le retrait de tout ou partie des sommes ou valeurs d�pos�es, � titre de garantie, ne peut �tre effectu� que sous la double signature du bailleur et du locataire ou en vertu d'une d�cision judiciaire.
Les revenus du d�p�t peuvent �tre touch�s sous la seule signature du locataire.BGE 98 Ia 491 S. 493
Art. 4. - Les dispositions de la pr�sente loi sont aussi applicables aux garanties fournies par les souslocataires.
Dispositions p�nales
Art. 5. - Celui qui contrevient aux dispositions de la pr�sente loi est passible d'une amende pouvant aller jusqu'� deux mille francs.
Si le contrevenant a agi par cupidit�, le juge ne sera pas li� par ce maximum.
Si les actes commis constituent une infraction pr�vue par le code p�nal, les dispositions de ce code sont r�serv�es.
Lorsqu'une infraction a �t� commise dans la gestion d'une personne morale, d'une soci�t� de personnes d�pourvue de la personnalit� juridique ou d'une maison � raison individuelle, les sanctions sont applicables aux personnes qui ont agi ou auraient d� agir en son nom.
La personne morale, la soci�t� ou le propri�taire de l'entreprise individuelle r�pondent solidairement de l'amende et des frais. Disposition transitoire
Art. 6. - Les esp�ces ou valeurs vis�es � l'article premier et re�ues avant l'entr�e en vigueur de la loi doivent faire l'objet d'un d�p�t conforme � cette derni�re, dans les trois mois suivant cette m�me entr�e en vigueur."
La loi a �t� mise en vigueur par le Conseil d'Etat d�s le 5 octobre 1971 et publi�e le m�me jour dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, la soci�t� anonyme "S. I. Chailly Vallon A", la soci�t� en commandite "G�rance Seilaz et Cie", Henri et Jean-Pierre Seilaz, la "G�rance Paul Cordey SA" et la soci�t� anonyme "S. I. Le Rossignol", tous � Lausanne, requi�rent le Tribunal f�d�ral d'annuler la loi du 15 septembre 1971, subsidiairement ses art. 2 al. 1 et 2, 3 al. 1 et 2, et 6. Ils all�guent la violation de la force d�rogatoire du droit f�d�ral, du principe de la proportionnalit�, de la garantie de la propri�t� et de la libert� du commerce et de l'industrie. Leurs motifs seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
C.- Agissant au nom de l'Etat de Vaud, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
Les recourants ont �t� autoris�s � d�poser un m�moire compl�tif, en application de l'art. 93 al. 2 OJ.
D.- Par d�cision du 23 novembre 1971, le Pr�sident de la BGE 98 Ia 491 S. 494Chambre de droit public a accord� l'effet suspensif au recours, sauf en ce qui concerne l'art. 3 al. 1 de la loi attaqu�e.
I. Recevabilit�
1. a) Les diff�rents recourants sont soit des propri�taires d'immeubles locatifs - sis dans le canton de Vaud - qu'ils donnent � bail, soit des soci�t�s qui s'occupent de la r�gie d'immeubles. La loi attaqu�e impose des obligations aussi bien aux bailleurs qu'� leurs repr�sentants et pr�voit des sanctions p�nales qui visent les uns et les autres. Ils peuvent donc tous se pr�tendre l�s�s par la loi du 15 septembre 1971 qu'ils jugent inconstitutionnelle. La condition de recevabilit� pr�vue par l'art. 88 OJ est ainsi r�alis�e.
b) Dans leur m�moire de r�plique, les recourants ont soulev� certains griefs qu'ils n'avaient pas invoqu�s dans leur recours. Or, selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ et la jurisprudence, les moyens invoqu�s � l'appui d'un recours de droit public doivent �tre �nonc�s dans le d�lai de 30 jours de l'art. 89 OJ (BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, ad art. 93 p. 400; RO 66 I 15), la r�plique n'�tant destin�e qu'� permettre au recourant de r�pondre aux arguments invoqu�s par l'autorit� � l'appui de sa d�cision.
Les griefs soulev�s pour la premi�re fois dans la r�plique sont d�s lors irrecevables. De m�me, la Cour de c�ans ne peut prendre en consid�ration les pi�ces d�pos�es avec le m�moire de r�plique, dont le d�p�t n'est pas rendu n�cessaire par des moyens nouveaux qu'aurait soulev�s l'intim� dans sa r�ponse et qui n'auraient pu �tre connus auparavant par les recourants (cf. RO 79 I 124 s.).
II. Force d�rogatoire du droit civil f�d�ral
2. Les recourants font principalement grief � la loi attaqu�e de violer l'art. 2 Disp. trans. Cst. Ils affirment en effet que cette loi viole la force d�rogatoire du droit priv� f�d�ral, notamment dans son art. 1er, qui en est la disposition fondamentale, les autres articles �tant au premier chef des r�gles d'ex�cution du principe pos� par lui. Le syst�me introduit par la loi serait contraire � diff�rentes r�gles du droit priv� f�d�ral, soit notamment � celle qui proclame la libert� des conventions (art. 19 CO), � celle qui institue le droit de disposition du d�positaire en cas BGE 98 Ia 491 S. 495de d�p�t irr�gulier (art. 481 CO) et � celles qui r�glementent le gage mobilier (art. 884 ss. CC).
3. Aux termes de l'art. 6 al. 1 CC, les lois civiles de la Conf�d�ration laissent subsister les comp�tences des cantons en mati�re de droit public. Les dispositions de la loi vaudoise du 15 septembre 1971 ne sauraient donc violer la force d�rogatoire du droit civil f�d�ral dans la mesure o� ces dispositions constituent des r�gles de droit public, que le canton peut �dicter en vertu de l'art. 6 CC, compte tenu de la r�partition des comp�tences entre Conf�d�ration et cantons r�sultant du droit constitutionnel f�d�ral.
a) Au sens de la jurisprudence du Tribunal f�d�ral, les cantons n'exc�dent pas leurs comp�tences s'ils �dictent des r�gles de droit public qui sont motiv�es par un int�r�t public pertinent, dans la mesure o� le droit civil f�d�ral n'a pas entendu r�glementer la mati�re d'une fa�on exhaustive, en vue notamment de sauvegarder la libert� individuelle et l'autonomie de la volont�; ces r�gles ne doivent d'autre part pas �luder le droit civil f�d�ral ni en contredire le sens ou l'esprit (RO 91 I 198; cf. GRISEL, Des rapports entre le droit civil f�d�ral et le droit public cantonal, RDS 1951 p. 293 ss.; HUBER, Kommentar, ad art. 6 rem. 174, 209 ss.).
b) Contrairement � ce que pourrait faire croire son intitul�, la loi attaqu�e ne vise pas tous les baux � loyer; elle ne s'applique qu'aux rapports entre bailleurs et "locataires" (au sens �troit de ce dernier terme, comme dans l'art. 274 CO ou dans le nouvel art. 34 septies Cst.). Les mesures qu'elle pr�voit visent � prot�ger les personnes qui prennent � bail un logement et, sans doute aussi - vu les termes g�n�raux utilis�s par le l�gislateur -, celles qui prennent � bail des locaux commerciaux ou industriels.
c) Le projet de loi sur les d�p�ts de garanties en mati�re de baux � loyer a �t� pr�par� par le Conseil d'Etat � la suite d'une d�cision du Grand Conseil, du 23 novembre 1966, le priant de "rechercher la mani�re la plus efficace d'�viter les abus concernant les d�p�ts de garantie que les g�rances exigent de certains locataires" (Bulletin des s�ances du Grand Conseil, automne 1966, p. 427 et 439; septembre 1971, p. 1018).
Les d�bats parlementaires ont largement fait �tat des abus constat�s en la mati�re. Dans sa r�ponse au recours, le Conseil d'Etat signale aussi les nombreuses plaintes adress�es au D�partement BGE 98 Ia 491 S. 496de l'agriculture, de l'industrie et du commerce par des locataires victimes d'abus; il a �galement d�pos� avec sa r�ponse un m�moire de l'Association vaudoise des locataires relatif aux abus constat�s dans ce domaine.
Ainsi, la loi attaqu�e a �t� �dict�e en vue de prot�ger les locataires contre des abus constat�s tant par l'autorit� ex�cutive que par l'autorit� l�gislative et dont l'existence n'a pas �t� contest�e devant le Grand Conseil. Ces abus sont certainement favoris�s par la p�nurie de logements qui s�vit en tout cas � Lausanne, dans la r�gion avoisinante et dans la plupart des localit�s � caract�re urbain: cela ressort tant des statistiques f�d�rales (La Vie Economique, 1971, p. 64 et 1972, p. 73) que du rapport du Conseil f�d�ral, du 3 septembre 1969, sur l'initiative du canton de Vaud concernant la protection des locataires (FF 1969 II 926).
d) Les recourants ne contestent pas s�rieusement l'existence de l'int�r�t public qui sert de fondement � la loi attaqu�e. Ils affirment seulement que les d�p�ts de garanties ne portent le plus souvent que sur des montants peu �lev�s, que ces garanties ne sont, � leur connaissance, exig�es que dans certains cas sp�ciaux et qu'il n'est donc pas prouv� que les abus invoqu�s soient fr�quents. Ils contestent au surplus que des abus puissent �tre reproch�s � eux-m�mes: ils d�clarent en effet appliquer le principe fondamental �tabli par l'art. 1er de la loi attaqu�e, - sous la seule r�serve que les sommes remises par les locataires sont d�pos�es, d'apr�s les pi�ces produites, sur des livrets d'�pargne au porteur et non sur des livrets nominatifs, et que ces livrets demeurent entre les mains du bailleur ou de son repr�sentant, qui peut ainsi pr�lever directement les montants r�clam�s par lui.
L'argumentation des recourants n'appara�t pas pertinente. Le fait qu'eux-m�mes ne commettraient pas d'abus ne saurait �tre une raison suffisante de d�nier toute utilit� � la loi attaqu�e. Le Conseil d'Etat et la commission du Grand Conseil ont d�clar� avoir connaissance de nombreux abus, sans que cette d�claration ait �t� contest�e au sein du Grand Conseil. La Chambre immobili�re vaudoise ne s'est elle-m�me pas oppos�e � la loi, estimant justifi� le principe essentiel pos� par elle. Dans un avis de droit demand� par les recourants au professeur Bridel - et joint � leur recours -, l'auteur d�clare qu'� son avis la loi vaudoise est de droit public et qu'il serait al�atoire BGE 98 Ia 491 S. 497de contester l'existence et la pertinence du motif d'ordre public qui lui sert de justification.
4. Le but g�n�ral poursuivi par le l�gislateur vaudois apparaissant justifi� par des motifs pertinents d'int�r�t public, il convient d'examiner si, comme l'affirment les recourants, les prescriptions de la loi seraient incompatibles avec des dispositions du droit civil f�d�ral, notamment avec la r�gle g�n�rale de la libert� des conventions, consacr�e par l'art. 19 CO.
a) Les recourants s'en prennent avant tout � l'art. 1er LDG, disposition fondamentale du syst�me �labor� par le l�gislateur vaudois.
Les alin�as 1 et 2 de cet article sont destin�s � �viter que le bailleur ou le r�gisseur ne puisse disposer des sommes ou valeurs re�ues et les investir dans son exploitation. Elles doivent permettre au locataire d'�tre cr�dit� d'int�r�ts sur le montant qu'il a remis en garantie et emp�cher le bailleur ou son repr�sentant de pr�lever de son propre chef sur le montant remis en garantie des sommes qu'il pr�tendrait lui �tre dues.
Ces diff�rents motifs s'harmonisent parfaitement avec les buts g�n�raux poursuivis par le l�gislateur en vue de lutter contre les abus que peuvent commettre des propri�taires ou des r�gisseurs lorsqu'ils re�oivent des d�p�ts de garanties des locataires.
b) Si l'art. 19 CO dispose que l'objet d'un contrat peut �tre librement d�termin� dans les limites de la loi, cette disposition l�gale n'emp�che pas les cantons de faire usage du droit d'�dicter des dispositions de droit public, qui leur est reconnu par l'art. 6 CC; cela implique le droit de limiter la libert� contractuelle, � d�faut de quoi une telle disposition n'aurait gu�re de sens (cf. K�MPFER, Die Rechtsetzungskompetenz des Bundes und der Kantone auf dem Gebiete des Arbeitsrechts, p. 197 ss.; GRISEL, loc.cit., p. 303). Les recourants le reconnaissent d'ailleurs; ils soutiennent cependant, en se r�f�rant au Commentaire de HUBER (ad art. 6 rem. 182, 186-188), que les cantons ne sauraient porter atteinte � la libert� des conventions sans d'imp�rieux motifs; ils ajoutent qu'en dehors du domaine du contrat de travail, des d�rogations de droit public � la libert� des conventions n'ont �t� admises jusqu'ici que tr�s exceptionnellement.
Quoi qu'il en soit de ces affirmations, on doit constater qu'en l'esp�ce la restriction � la libert� des conventions se justifie, comme on l'a vu ci-dessus, par des motifs d'int�r�t public: BGE 98 Ia 491 S. 498p�nurie de logements et situation de d�pendance dans laquelle se trouvent un grand nombre de locataires, envers leur bailleur, par suite de cette p�nurie.
Le besoin de logement est un besoin essentiel de l'homme, dont la Conf�d�ration elle-m�me tient compte depuis longtemps en pr�voyant des mesures de protection sp�ciale en faveur des locataires (cf. notamment ACF du 15 octobre 1941 instituant des mesures contre la p�nurie de logements, puis les diff�rents additifs constitutionnels - adopt�s d�s 1952 - sur le maintien temporaire d'un contr�le des prix r�duit; enfin l'art. 34 septies Cst., adopt� en votation populaire le 5 mars 1972). Le besoin de protection des locataires, dans les communes o� s�vit la p�nurie de logements, ne saurait �tre ni�.
Par ailleurs, le Tribunal f�d�ral a lui-m�me reconnu, il y a plusieurs ann�es d�j�, que le probl�me du logement pr�sente un caract�re d'int�r�t public g�n�ral et que les mesures prises pour le r�soudre rel�vent de la pr�occupation des pouvoirs publics d'assurer � chacun un logement d�cent (RO 88 I 170, 254).
De toute fa�on, les restrictions apport�es par le l�gislateur vaudois � la libert� des conventions dans le domaine du contrat de bail sont minimes; elles ne portent que sur des clauses accessoires du contrat, o� peuvent se manifester des abus contre lesquels le l�gislateur entend prot�ger les locataires. La libre conclusion du contrat lui-m�me n'est nullement affect�e par la loi attaqu�e.
On ne saurait donc dire que l'art. 1er LDG, qui vise un but reconnu d'int�r�t public, constitue une d�rogation inadmissible au principe de la libert� des conventions pos� par l'art. 19 CO.
5. Les recourants ne se bornent pas � critiquer l'art. 1er LDG par rapport au principe g�n�ral de la libert� des conventions; ils pr�tendent encore que la disposition litigieuse est �galement contraire � des r�gles particuli�res du droit civil f�d�ral: l'al. 1 serait contraire au droit de disposition du d�positaire en mati�re de d�p�t irr�gulier (art. 481 CO), et l'al. 2 contraire � la r�glementation du gage mobilier (art. 884 ss. CC).
a) L'art. 481 CO pr�voit que le d�positaire d'une somme d'argent en a les profits et les risques dans les cas o� a �t� convenue la restitution non des m�mes esp�ces, mais seulement de la m�me somme (al. 1), et qu'une convention tacite se pr�sume dans ce sens si la somme a �t� remise non scell�e et non BGE 98 Ia 491 S. 499close (al. 2). Les recourants estiment que le l�gislateur cantonal ne saurait porter atteinte au droit du cr�ancier gagiste de disposer des fonds confi�s au titre de garantie, par des dispositions de droit public ordonnant leur d�p�t sur un livret nominatif.
Dans la mesure o� l'on admet que le l�gislateur cantonal peut d�roger, dans les limites de l'art. 6 CC, au principe de la libert� des contrats, on doit admettre n�cessairement que les r�gles dispositives du droit priv� f�d�ral ne peuvent plus s'appliquer telles quelles aux rapports juridiques r�gl�s par la l�gislation cantonale de droit public. Ce n'est pas contredire ni �luder le droit civil f�d�ral que d'imposer certaines r�gles aux parties � un contrat alors que le droit f�d�ral leur laisse la libert� d'en pr�voir d'autres et dispose simplement qu'� d�faut d'accord contraire, leur convention entra�nerait certains effets juridiques.
Les recourants se plaignent aussi de ce que les fonds remis par les locataires ne puissent �tre plac�s sur des livrets d'�pargne au porteur, mais doivent l'�tre sur des livrets cr��s au nom des locataires.
Tendant � pr�venir les pr�l�vements effectu�s par le bailleur sans l'accord du locataire - d�cision de justice r�serv�e -, cette r�gle est motiv�e par le but g�n�ral auquel tend la loi. Elle ne s'oppose nullement aux r�gles dispositives de l'art. 481 CO.
b) Les recourants soutiennent que l'art. 1er al. 2 LDG prive le cr�ancier gagiste du droit - consacr� par les art. 884 ss. CC - de recevoir en nantissement et de conserver jusqu'� l'�ch�ance les valeurs mobili�res donn�es en gage; ils ajoutent que les dispositions du CC, notamment l'art. 894 qui interdit le pacte commissoire, assurent une protection suffisante au constituant du gage et ne laissent pas de place � une r�glementation de droit public cantonal.
L'intim� r�pond notamment que la loi litigieuse a institu� un d�p�t � fin de garantie, "dont la lic�it� au regard du droit priv� ne saurait �tre s�rieusement contest�e, ce d'autant moins que le droit cr�� dans le chef du cr�ancier par le moyen du d�p�t aupr�s d'un tiers doit �tre regard� comme un droit de gage, auquel s'appliquent par analogie la plupart des dispositions du Code civil sur le gage mobilier" (cf. OFTINGER, Kommentar, Syst. Teil, rem. 202 ss.).
Les recourants ne contestent pas qu'il y aurait "consignation � fin de s�ret�", institution autoris�e par le droit f�d�ral, si le livret d'�pargne constituait un papier-valeur, ce qu'il n'est pas, BGE 98 Ia 491 S. 500disent-ils; le gage ne pourrait d�s lors porter que sur la cr�ance du locataire contre la banque; mais alors la solution pr�vue par la loi ne satisfait pas aux exigences de l'art. 900 CC, qui subordonne � la forme �crite la cr�ation d'un gage sur une cr�ance.
Il n'appartient pas � la Cour de droit public de trancher le point de savoir si un livret d'�pargne peut constituer un papiervaleur - la Ire Cour civile du Tribunal f�d�ral a laiss� cette question ouverte (RO 68 II 96, 89 II 95) -, ni si la consignation d'une somme en main d'un tiers aux fins de s�ret� comporte la cr�ation d'un droit de gage sur cette somme au profit du cr�ancier. Il suffit de constater que, selon la loi attaqu�e, le d�p�t du livret d'�pargne ou d'une autre valeur doit �tre effectu� par le bailleur aupr�s d'une banque autoris�e et qu'il sera facile � cette derni�re de prendre, au besoin sur requ�te du bailleur, les mesures n�cessaires pour que toutes garanties soient donn�es aux parties, notamment de faire signer par elles un acte r�pondant aux conditions de l'art. 900 CC. Il ne saurait �tre question d'annuler la loi attaqu�e parce qu'elle n'aurait pas pr�vu elle-m�me les pr�cautions que le bailleur ferait bien de prendre pour sauvegarder ses droits.
On doit admettre en conclusion que l'al. 2 de l'art. 1er LDG, pas plus que l'al. l'n'est en contradiction avec le droit civil f�d�ral. Les bailleurs ne justifient d'aucun int�r�t l�gitime � conserver par devers eux les sommes remises par les locataires, tandis que le canton fait valoir un int�r�t public certain en assurant la protection de ces derniers.
III. Force d�rogatoire du droit public f�d�ral
6. a) En dehors de l'art. 1er LDG, les recourants s'en prennent tout particuli�rement � l'art. 3 al. 1, selon lequel le retrait de tout ou partie des sommes ou valeurs d�pos�es, � titre de garantie, ne peut �tre effectu� que sous la double signature du bailleur et du locataire ou en vertu d'une d�cision judiciaire. Ils soutiennent que cette disposition porte atteinte � la force d�rogatoire du droit public f�d�ral, soit aux art. 151 ss. LP relatifs � la poursuite en r�alisation du gage.
Le Conseil d'Etat r�pond que dans les cas o� le commandement de payer a �t� notifi� au d�biteur personnellement ou � la personne par lui d�sign�e, et qu'il n'a pas �t� form� opposition, on doit admettre que le d�biteur a donn� son consentement � un retrait. Reste uniquement le cas, rare, o� une notification par BGE 98 Ia 491 S. 501voie �dictale est admissible en vertu de l'art. 66 al. 4 LP. Le Conseil d'Etat dit que, dans ce cas, il y a lacune de la loi vaudoise, qu'il appartiendra � la jurisprudence de combler, et il est vraisemblable, dit-il, qu'elle admettra comme suffisant un consentement tacite et pr�sum�.
b) On ne peut pas, comme le Conseil d'Etat, pr�tendre que l'absence d'opposition au commandement de payer vaut consentement au retrait, alors que la loi par le express�ment de signature; on ne peut pas admettre non plus la mani�re de voir de cette autorit� au sujet du cas de l'art. 66 al. 4 LP. L'absence d'opposition peut tout au plus �tre consid�r�e comme une reconnaissance tacite de la part du d�biteur (FRITZSCHE, Schuldbetreibung, Konkurs und Sanierung, tome 1, p. 111); elle ne constitue pas l'autorisation �crite exig�e par l'art. 3 al. 1 LDG.
La consignation du livret aux fins de s�ret� a la fonction d'un gage; il serait contraire au droit f�d�ral d'interdire au bailleur d'agir par voie de poursuite. Ce serait violer la r�gle de la primaut� du droit f�d�ral sur le droit cantonal (RO 88 I 170 et les arr�ts cit�s). Il y aurait en effet contradiction entre une r�gle de droit f�d�ral, en mati�re d'ex�cution forc�e, et une r�gle cantonale qui exclurait cette ex�cution forc�e telle qu'elle est pr�vue par le droit f�d�ral (FLEINER-GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht, p. 95; AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, p. 251 no 660).
En instituant la proc�dure de poursuite et en permettant au cr�ancier d'obtenir l'ex�cution forc�e sans d�cision judiciaire, le l�gislateur f�d�ral a entendu faciliter au cr�ancier cette ex�cution forc�e sans porter atteinte aux droits du d�biteur, lorsque celui-ci ne s'oppose pas aux mesures d'ex�cution. En pareil cas, et pour les fins de l'ex�cution, la poursuite non frapp�e d'opposition a la m�me valeur qu'une d�cision judiciaire et la remplace. Elle procure un titre ex�cutoire. Rien ne justifie une disposition imposant au bailleur l'obligation d'intenter une action devant les tribunaux. Mais si l'on comprend sous le terme de "d�cision judiciaire" �galement l'ordre de l'office des poursuites, la disposition litigieuse ne se r�v�le pas contraire au droit f�d�ral, alors m�me qu'elle ne pr�voit pas express�ment la facult� pour le bailleur d'agir par la voie de la poursuite. En effet, la banque d�positaire des fonds ou des valeurs doit donner suite � l'ordre de l'office des poursuites tout comme � celui du juge. Le l�gislateur f�d�ral permettant au cr�ancier de se dispenser BGE 98 Ia 491 S. 502de recourir � l'action judiciaire proprement dite par la proc�dure de l'ex�cution forc�e, il convient d'admettre que les ordres donn�s par les autorit�s comp�tentes en mati�re de poursuite ou de faillite sont, en vertu du droit f�d�ral, assimilables � une d�cision judiciaire quant � l'obligation pour le tiers d�positaire de remettre les fonds ou valeurs d�pos�s aupr�s de lui.
Sur ce point, le recours doit �tre �cart� "au sens des consid�rants".
IV. Principe de la proportionnalit�
7. Les recourants soutiennent que la loi attaqu�e va nettement au-del� de ce qui serait n�cessaire pour �viter les abus invoqu�s par le l�gislateur et qu'elle viole ainsi le principe de la proportionnalit�. Il aurait suffi, disent-ils, de prohiber le d�p�t de sommes d'argent aux fins de garantie, les parties ayant la facult� de recourir notamment au gage mobilier tel qu'il est r�glement� par le droit f�d�ral.
Cette argumentation est pour le moins surprenante; en effet, une disposition l�gale qui interdirait le d�p�t d'argent aux fins de garantie et ne permettrait au bailleur d'accepter que des objets mobiliers constituerait une restriction beaucoup plus grave � la libert� des conventions.
R�pondant aux objections du Conseil d'Etat, les recourants d�clarent dans leur r�plique qu'on aurait pu pr�ciser que le locataire auquel une garantie est demand�e devrait remettre un livret d'�pargne correspondant au montant r�clam�. Or cette facult� a �t� express�ment pr�vue par le l�gislateur (art. 1er al. 2 LDG), qui permet cependant aussi aux parties de pr�voir le versement, par le locataire, d'une somme d'argent entre les mains du bailleur ou de son repr�sentant, qui doivent alors la d�poser � la banque. La loi n'interdit d'ailleurs pas au bailleur de demander au locataire de lui remettre un livret d'�pargne d�j� cr��.
Mais il est manifeste que le d�p�t obligatoire des fonds ou du livret dans une banque assure beaucoup mieux la protection du locataire qu'une solution o� le bailleur conserve les fonds ou le livret par devers lui: il constitue pr�cis�ment la solution ad�quate pour �viter les abus auxquels le l�gislateur veut parer, c'est-�-dire le pr�l�vement personnel des fonds par le bailleur. Comme d'autre part il ne porte pas atteinte aux int�r�ts l�gitimes BGE 98 Ia 491 S. 503de ce dernier, on ne saurait le taxer d'incompatible avec le principe de la proportionnalit�.
V. Garantie de la propri�t� et libert� du dommerce
8. Dans la partie intitul�e "Recevabilit� du recours", les recourants d�clarent invoquer subsidiairement la garantie de la propri�t� (art. 22ter Cst.) et la libert� du commerce (art. 31 Cst.), en disant que la loi attaqu�e "limite les garanties et droits contractuels dont peuvent b�n�ficier les recourants en qualit� de propri�taires d'immeubles locatifs, restreignant ainsi leur droit de propri�t� constitutionnellement garanti" et qu'elle "apporte des entraves de droit public aux r�gisseurs immobiliers dans la pratique de leur profession, restreignant ainsi la libert� du commerce dont ils b�n�ficient". Mais dans la partie intitul�e "Motifs du recours", ils ne reviennent pas sur ces griefs.
Leur recours ne satisfait pas, sur ces deux points, aux conditions de recevabilit� pos�es par l'art. 90 al. 1 lettre b OJ: il n'indique pas d'une fa�on pr�cise quelles sont les dispositions l�gales qui violeraient les droits constitutionnels invoqu�s, ni en quoi elles les violeraient.
On ne voit d'ailleurs pas en quoi les propri�taires d'immeubles seraient atteints dans leur droit de propri�t� du fait qu'ils devraient d�poser dans un �tablissement bancaire les fonds qu'ils re�oivent des locataires � titre de garantie. On ne voit pas non plus en quoi la libert� du commerce dont b�n�ficient les r�gisseurs serait viol�e par cette obligation de caract�re administratif � laquelle ils sont astreints. La loi n'apporte aucune limitation au droit de conclure des baux � loyer et de fixer librement avec les locataires les conditions de ces baux; elle pr�voit simplement l'obligation, pour les propri�taires et les r�gisseurs, d'accomplir certaines formalit�s destin�es � �viter les abus que peut provoquer l'application de clauses accessoires des baux. Elle entre ainsi, de toute �vidence, dans le cadre des "prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie" que r�serve l'art. 31 al. 2 Cst.
VI. Conclusions subsidiaires des recourants
9. Les arguments examin�s ci-dessus sont dirig�s contre les principes essentiels de la loi attaqu�e et devraient, selon les recourants, conduire � l'annulation de la loi dans son ensemble.BGE 98 Ia 491 S. 504
A titre subsidiaire, ils d�veloppent divers autres moyens qui ne concernent que des dispositions particuli�res et accessoires de la loi.
10. Les recourants pr�tendent que l'art. 2 al. 1 LDG, qui pr�voit l'�tablissement et la remise aux parties d'un certificat mentionnant le motif du d�p�t, pose des exigences de forme au sujet du d�p�t bancaire prescrit par l'art. 1er; ils soutiennent que, selon la jurisprudence, il appartient au l�gislateur f�d�ral de pr�voir des exigences de forme en application de l'art. 11 CO et qu'une telle disposition, pr�vue par le l�gislateur cantonal, serait contraire � l'art. 2 Disp. trans. Cst.
Or l'art. 2 al. 1 LDG ne pose pas une exigence de forme. En effet, l'observation de cette disposition ne constitue nullement une condition de validit� du contrat. Il s'agit simplement d'une r�gle d'ordre, destin�e � assurer l'ex�cution de l'obligation essentielle r�sultant de l'art. 1er LDG. Elle s'adresse � l'�tablissement bancaire et est parfaitement normale: le livret ou les autres valeurs �tant d�pos�s aupr�s de la banque, il va de soi que les deux parties - bailleur et locataire - doivent avoir en main un document qui leur permette de faire valoir leurs droits. Mais le d�p�t conserve ses effets de droit civil alors m�me que le certificat n'aurait pas �t� d�livr�.
Il est inutile de se demander si, comme le soutiennent les recourants, les dirigeants de l'�tablissement bancaire sont passibles de poursuites p�nales s'ils n'accomplissent pas l'obligation pr�vue par l'art. 2 al. 1 LDG. Les recourants, agissant comme bailleurs ou r�gisseurs, n'ont pas qualit� pour invoquer un tel moyen, car ils ne sauraient �tre l�s�s par la commination �ventuelle de poursuite p�nale � l'�gard du banquier; ils ne pr�tendent pas non plus avoir l'intention de cr�er un �tablissement bancaire et �tre fond�s � agir � ce titre (RO 86 I 102, 93 I 44; BONNARD, Probl�mes relatifs au recours de droit public, RDS 1962 II 435/436). De toute fa�on, l'argumentation qu'ils d�veloppent ne permet pas de conclure � l'annulation de l'art. 2 al. 1 LDG.
11. Les recourants critiquent �galement l'art. 2 al. 2 LDG, aux termes duquel les frais du d�p�t sont � la charge du bailleur. A leur avis, aucun motif d'int�r�t public ne justifie de mettre imp�rativement ces frais � la charge du cr�ancier; si le d�biteur fournit sa garantie au moyen d'un cautionnement, par exemple, c'est bien lui qui devra en supporter les frais.
BGE 98 Ia 491 S. 505
Le Conseil d'Etat r�pond qu'il serait abusif que le propri�taire ou son repr�sentant, se trouvant en position de force, puisse, alors qu'il impose un d�p�t de garantie, en faire supporter les frais par le locataire. Il y a l� un besoin de protection du locataire, et ce besoin l'emporte sur celui de sauvegarder la libert� des conventions. Il s'agit d'ailleurs de montants de faible importance, comme le reconnaissent les recourants.
Sur ce point, le grief des recourants est fond�. En effet, les frais du d�p�t �tant minimes, il ne para�t pas qu'il y ait un int�r�t public � en imposer la charge au bailleur. Du moins, le Conseil d'Etat n'a-t-il pas prouv� l'existence d'un tel besoin qui puisse justifier une atteinte � la libert� des conventions.
En l'absence d'un motif d'int�r�t public pertinent, la disposition de l'art. 2 al. 2 LDG exc�de la comp�tence cantonale et se heurte au principe de la libert� des conventions consacr� par l'art. 19 CO. Elle doit donc �tre annul�e comme contraire � l'art. 2 Disp. trans. Cst.
12. L'art. 3 al. 2 LDG dispose que les revenus du d�p�t peuvent �tre touch�s sous la seule signature du locataire. Les recourants s'insurgent contre le droit, qui serait reconnu imp�rativement au locataire, de pouvoir retirer unilat�ralement les int�r�ts avant l'�ch�ance de la garantie, solution qui prive abusivement le cr�ancier de la garantie dont il pourrait b�n�ficier sur les int�r�ts du d�p�t, et qui permettrait de compenser la d�pr�ciation mon�taire au cours des ann�es. Ils affirment que cette disposition, incompatible avec la libert� des conventions, est en contradiction avec l'art. 892 al. 2 CC, aux termes duquel "sauf convention contraire, le cr�ancier rend les fruits naturels de la chose au d�biteur d�s qu'ils ont cess� d'en faire partie int�grante".
En r�alit� l'art. 892 al. 2 CC ne r�gle pas ce probl�me. Selon l'al. 3 de cet article, le gage s'�tend aux fruits qui, lors de la r�alisation, font partie int�grante de la chose. Cette derni�re disposition a servi de base � l'interpr�tation que la jurisprudence a donn�e de l'art. 904 CC, aux termes duquel le gage constitu� sur des cr�ances produisant des int�r�ts ou d'autres revenus p�riodiques ne s'�tend, sauf convention contraire, qu'aux prestations courantes, � l'exclusion de celles qui sont �chues ant�rieurement. Il a �t� jug�, en application de ces deux dispositions l�gales, que le droit de percevoir les int�r�ts demeure, en r�gle g�n�rale, au propri�taire de la chose; ce BGE 98 Ia 491 S. 506principe, a dit le Tribunal f�d�ral, d�coule de l'essence m�me du droit de gage (RO 41 III 456 ss.; 71 III 157; cf. aussi OFTINGER, op.cit., ad art. 904 rem. 9; LEEMANN, Kommentar, IV, 2, ad art. 904 rem. 8-10). Contrairement � ce que disent les recourants dans leur m�moire de r�plique en se r�f�rant � tort � Oftinger, l'art. 904 al. 1 CC ne pr�voit pas que le droit de gage sur une cr�ance s'�tend aux int�r�ts "post�rieurs � sa constitution", mais seulement aux int�r�ts non �chus lors de la r�alisation du gage.
Certes, le droit civil f�d�ral ne s'oppose pas � une convention contraire. Mais la disposition cantonale en cause n'est pas en opposition avec le syst�me du droit f�d�ral; elle est au contraire en harmonie avec lui. En effet, le bail peut s'�tendre sur une p�riode tr�s longue, peut-�tre m�me sur la vie enti�re du locataire. Il n'est pas admissible de priver le locataire, jusqu'� la fin effective du contrat de bail, du montant des int�r�ts compos�s qui peuvent former avec le temps un avoir relativement important. Si la garantie offerte par le d�p�t se trouve r�duite, au cours des ann�es, par la d�pr�ciation de la valeur de l'argent, le bailleur peut demander une augmentation de la garantie � l'occasion d'un renouvellement du bail, comme le sugg�rent d'ailleurs les recourants eux-m�mes.
Justifi�e par des motifs pertinents d'int�r�t public, la disposition de l'art. 3 al. 2 LDG est en harmonie avec le syst�me du droit civil f�d�ral et n'a donc pas � �tre annul�e.
13. Le dernier grief touche la disposition transitoire de l'art. 6 LDG, selon laquelle les esp�ces ou valeurs re�ues par le bailleur ou son repr�sentant avant l'entr�e en vigueur de la loi doivent faire l'objet d'un d�p�t conforme � cette derni�re, dans les trois mois suivant cette entr�e en vigueur. Selon les recourants, ce d�lai est trop bref et heurte le principe de la proportionnalit�. Chaque r�gisseur aurait � modifier de nombreux d�p�ts de garanties, ce qui suppose dans chaque cas l'accord du locataire ou de l'�tablissement bancaire ainsi que la r�daction de nouvelles formules et l'ouverture de nouveaux carnets nominatifs; il serait exclu de le faire, surtout en fin d'ann�e. (Il est rappel� que le Conseil d'Etat avait mis la loi en vigueur avec effet au 5 octobre 1971.)
Le d�lai de trois mois est sans doute bref, mais l'on ne saurait dire qu'il soit d'une bri�vet� telle que la disposition de l'art. 6 LDG viole le principe de la proportionnalit�. De toute fa�on, BGE 98 Ia 491 S. 507l'effet suspensif a �t� accord� au recours par l'ordonnance pr�sidentielle du 23 novembre 1971, de sorte que le point de d�part du d�lai de trois mois pr�vu � l'art. 6 LDG est report� � la date du pr�sent arr�t. Les bailleurs ont d'ailleurs eu le temps de pr�parer les actes qui doivent leur permettre de proc�der aux mesures exig�es par la loi: les int�ress�s ont d�j� d� commencer leurs pr�paratifs pendant la p�riode qui s'est �coul�e du 5 octobre au 23 novembre 1971, date de l'ordonnance pr�sidentielle.
Le Conseil d'Etat rel�ve que si les bailleurs ne peuvent pas, dans le d�lai, mener � chef leurs d�marches dans le sens voulu par la loi, quand bien m�me ils auraient entrepris � cet effet les efforts que l'on peut raisonnablement exiger d'eux, le retard serait consid�r� comme excusable et ils n'auraient aucune poursuite p�nale � redouter.
Les recourants mettent en doute la valeur de la d�claration du Conseil d'Etat, qui n'est pas habilit�, disent-ils, � donner � la loi un sens qu'elle n'a pas, en pr�tendant que les retardataires pourraient �chapper aux sanctions p�nales.
Il y a lieu de rappeler qu'en vertu des art. 4 et 6 de la loi vaudoise sur les contraventions, du 18 novembre 1969, les peines pr�vues par la loi attaqu�e ne peuvent �tre prononc�es que si la contravention a �t� commise intentionnellement ou par n�gligence. Le seul fait du retard dans l'accomplissement des obligations pr�vues par la loi ne suffirait donc pas pour qu'une peine p�t �tre prononc�e. Encore faudrait-il que la personne poursuivie ait tout au moins commis une n�gligence telle qu'elle est pr�vue par l'art. 18 ch. 3 CP.
L'art. 6 LDG n'est donc pas contraire au principe de la proportionnalit� et la conclusion des recourants sur ce point doit �tre rejet�e, elle aussi.
1. Admet partiellement le recours en ce sens que l'art. 2 al. 2 de la loi vaudoise du 15 septembre 1971 sur les d�p�ts de garanties en mati�re de baux � loyer est annul�;
2. Pour le surplus, rejette le recours au sens des consid�rants, dans la mesure o� il est recevable.
art. 19 CO,
art. 481 CO