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Timestamp: 2016-10-23 12:10:29
Document Index: 233506336

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 1', 'Art. 132', 'Art. 88', 'Art. 86', 'Art. 73', 'BGE', 'Art. 91', 'Art. 9', 'Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 86', 'Art. 105', 'Art. 86', 'Art. 86', 'Art. 35', 'Art. 49', 'Art. 125', 'Art. 64', 'Art. 91', 'Art. 89', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 86', 'Art. 105', 'Art. 86', 'Art. 86', 'Art. 156', 'Art. 1', 'Art. 1']

Art. 8 und 9 BV; Gewaltenteilung (Herabsetzung der Besoldung der Beh�rdenmitglieder),
Am 23. November 2005 beschloss der Landrat des Kantons Glarus (Kantonsparlament) eine �nderung seines Beschlusses vom 2. Dezember 1987 �ber die Besoldungen der Beh�rdenmitglieder. Diese f�hrte ab Beginn der Amtsdauer 2006/2010 zu einer Reduktion des (maximalen) Jahresgehaltes der vollamtlichen Gerichtspr�sidenten von bisher Fr. 190'615.-- auf neu Fr. 181'945.--. Die am 1. Juli 2006 in Kraft getretene �nderung wurde am 20. April 2006 im Amtsblatt des Kantons Glarus publiziert.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Mai 2006 beantragen Peter Balmer, Pr�sident des Verwaltungsgerichts, und Marco Giovanoli, Pr�sident des Kantonsgerichts, dem Bundesgericht, Ziff. I/Art. 1 Abs. 1 und 2 sowie Ziff. II des Beschlusses des Landrates des Kantons Glarus vom 23. November 2005, gem�ss welchen Bestimmungen ihre Besoldung ab dem 1. Juli 2006 gek�rzt wird, aufzuheben.
In ihrer Beschwerdeerg�nzung vom 31. August 2006 haben die Beschwerdef�hrer an ihren Antr�gen festgehalten. Auch der Landrat des Kantons Glarus hat seinen Antrag best�tigt.
1.1 Zwar ist am 1. Januar 2007 das neue Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; AS 2006 1205) in Kraft getreten. Gem�ss Art. 132 Abs. 1 BGG ist hier allerdings noch das alte Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) anwendbar, da der angefochtene Entscheid vor Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ergangen ist.
1.2 Gegen den angefochtenen Landratsbeschluss steht kein kantonales Rechtsmittel zur Verf�gung. Die Beschwerdef�hrer, deren bisherige Besoldung durch die ge�nderte Regelung herabgesetzt wird, sind in ihrer Rechtsstellung betroffen und damit zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen diesen Erlass legitimiert (Art. 88 OG). Auf die innert 30 Tagen seit Publikation der �nderung frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit grunds�tzlich einzutreten.
2.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen vorab, der angefochtene Landratsbeschluss sei unter Verletzung des in Art. 86 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV/GL) verankerten Erfordernisses einer zweiten Lesung zustande gekommen und schon aus diesem formellen Grund wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung aufzuheben.
2.2 Der in Art. 73 KV/GL explizit verankerte Grundsatz der Gewaltentrennung sch�tzt nach feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung als verfassungsm�ssiges Individualrecht die Einhaltung der verfassungsm�ssigen Zust�ndigkeitsordnung (BGE 130 I 1 E. 3.1, mit Hinweisen). Er kommt insbesondere zum Zuge bei Streitigkeiten �ber die Zul�ssigkeit von Rechtsetzungsdelegationen. Vorliegend steht ausser Frage, dass die Kompetenz zum Erlass der streitigen Besoldungsregelung beim Landrat liegt (Art. 91 lit. f KV/GL). Der Einwand, die vorgeschriebene zweite Lesung sei unterblieben, betrifft nicht die Zust�ndigkeit zum Erlass dieser Besoldungsregelung, sondern die Frage, ob das zust�ndige Rechtsetzungsorgan das f�r den Erlass einer solchen Regelung vorgeschriebene Verfahren beachtet hat. Es handelt sich damit nicht um eine dem Grundsatz der Gewaltentrennung zuzuordnende Kompetenzstreitigkeit, sondern um die Geltendmachung eines ausserhalb dieses Problemkreises liegenden Mangels, der die G�ltigkeit des angefochtenen Erlasses allenfalls in Frage stellen k�nnte. Die Beschwerdef�hrer k�nnen sich deshalb nicht auf den Grundsatz der Gewaltentrennung, sondern nur auf das allgemeine Willk�rverbot (Art. 9 BV) berufen. Diese R�ge kann sich nicht nur auf den Inhalt der neuen Besoldungsordnung, sondern auch auf die Frage des g�ltigen Zustandekommens der angefochtenen neuen Normen beziehen.
3.1 Der Landrat bereitet als Parlament des Kantons die Verfassungs- und Gesetzgebung sowie die �brigen Beschl�sse der Landsgemeinde vor; er erl�sst sodann Verordnungen, Verwaltungs- und Finanzbeschl�sse und entscheidet �ber grundlegende oder allgemeinverbindliche Planungen (Art. 82 KV/GL).
Gem�ss Art. 86 Abs. 1 KV/GL regelt der Landrat seine Organisation und sein Verfahren durch eine Verordnung. Art. 86 Abs. 2 KV/GL bestimmt: "Verfassungs�nderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung". Diese verfassungsrechtliche Vorgabe wird in Art. 105 der Landratsverordnung vom 13. April 1994 n�her ausgef�hrt:
1Verfassungs�nderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung. Das B�ro kann auch f�r andere Vorlagen eine zweimalige Lesung anordnen.
2Die zweite Lesung findet in der Regel fr�hestens 14 Tage nach der ersten Lesung statt. In dringenden F�llen kann der Rat beschliessen, dass die zweite Lesung eine Woche nach der ersten Lesung stattfindet. Ausnahmsweise kann er auch beschliessen, die zweite Lesung an demselben Tag wie die erste Lesung durchzuf�hren.
3Bei der zweiten Lesung entf�llt die Eintretensfrage. Die Vorlage wird sogleich artikelweise beraten. Behandelt werden vorab diejenigen Bestimmungen, zu denen Antr�ge der vorberatenden Kommission, des B�ros oder des Regierungsrates vorliegen.
4Erscheint dem Rat die Vorlage oder ein Antrag nicht entscheidungsreif, so setzt er die zweite Lesung f�r solange aus, bis die vorberatende Kommission, das B�ro oder der Regierungsrat zu den noch offenen Fragen Stellung genommen haben.
Der Landrat erachtet in seiner Vernehmlassung das Erfordernis einer zweiten Lesung vorliegend als nicht anwendbar, weil es sich beim angefochtenen Erlass nicht um ein Gesetz oder eine Verordnung, sondern lediglich um einen "Beschluss" handle. Zudem habe diese Regelung lediglich den Charakter einer Ordnungsvorschrift, deren Verletzung nicht zur Aufhebung des betreffenden Erlasses f�hren k�nne.
3.2 Dass Verfassungs- und Gesetzesvorlagen im kantonalen Parlament einer zweimaligen (oder gar mehrfachen) Beratung bed�rfen, entspricht einer seit dem 19. Jahrhundert �blichen und heute noch verbreiteten Regel (Jakob Dubs, Das Oeffentliche Recht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Z�rich 1877, S. 74 f.; Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Z�rich 1941, S. 359 f.; Urs Bolz, in: Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Hrsg. Walter K�lin/Urs Bolz, Bern 1995, S. 449; Kurt Eichenberger, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, N. 31 zu � 78). Diese Regelung soll - was auf Bundesebene durch das Zweikammersystem gew�hrleistet ist - die gr�ndliche Beratung einer Vorlage sicherstellen und das Risiko emotional bestimmter Spontanentscheidungen mindern (Kurt Eichenberger, a.a.O.; Z. Giacometti, a.a.O., S. 359). Das Parlament soll zudem, was dem Referendum unterliegende Vorlagen anbelangt, die M�glichkeit der F�hlungnahme mit dem Volk bzw. mit der �ffentlichen Meinung erhalten, um eine Vorlage nach der ersten Beratung allenfalls entsprechend anpassen zu k�nnen (Z. Giacometti, a.a.O., S. 360).
3.3 �berlegungen dieser Art liegen auch der Vorschrift von Art. 86 Abs. 2 KV/GL zu Grunde (Rainer J. Schweizer, Verfassung des Kantons Glarus, Kommentar zum Entwurf, Bd. II, 1981, S. 351 f.): Mit dem Erfordernis einer zweiten Lesung werde die Hebung der Qualit�t des vorgesehenen Erlasses bezweckt; im Anschluss an die erste Lesung solle der Entwurf nach einer sch�pferischen Pause nochmals studiert, zweifelhafte Punkte gekl�rt und wenig �berlegte oder momentan bedingte Entschl�sse der ersten Beratung revidiert werden k�nnen; die M�glichkeit einer sp�teren nochmaligen (punktuellen) Beratung an der Landsgemeinde verm�ge eine richtige Gesamtsichtung der Vorlage nicht zu gew�hrleisten (Rainer J. Schweizer, a.a.O., S. 353). Der Verfassungsentwurf sah das Erfordernis einer zweiten Lesung allerdings nur f�r Verfassungs�nderungen und Gesetze vor (Rainer J. Schweizer, a.a.O., S. 348 und 352). In der landr�tlichen Beratung wurde dieses Erfordernis auch auf "Verordnungen" ausgedehnt (vgl. Protokoll der Sitzungen des Landrates vom 6. November 1985 und 24. September 1986). Damit fallen nicht nur referendumspflichtige Verfassungs�nderungen und Gesetze, sondern auch rechtsetzende Erlasse, welche der Landrat in eigener Kompetenz beschliessen kann, unter die in Art. 86 Abs. 2 KV/GL f�r das parlamentarische Rechtsetzungsverfahren statuierte Regel.
In denjenigen Kantonen, welche das Erfordernis der zweiten Lesung kennen, gilt diese Vorschrift meist nur f�r die Beratung von Gesetzen (vgl. etwa � 48 Abs. 2 KV/LU; � 44 KV/ZG; � 63 Abs. 2 KV/BL; � 78 Abs. 3 KV/AG; � 45 der Gesch�ftsordnung des Grossen Rates des Kantons Schaffhausen vom 20. Dezember 1999; Art. 35 Landratsgesetz/NW; Art. 49 der Gesch�ftsordnung des Kantonsrates des Kantons Appenzell A.Rh. vom 24. M�rz 2003: Zweimalige Beratung von Vorlagen, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen), doch finden sich auch weitergehende Regelungen (Art. 125 Loi sur le Grand Conseil du Canton de Vaud vom 3. Februar 1998: Zweite Lesung f�r Gesetze und Dekrete; � 49 KV/VS: Zweite Lesung f�r Gesetzes- und Dekretsentw�rfe als Regel, von der abgewichen werden kann; � 83 Abs. 3 KV/JU: Zweite Lesung obligatorisch f�r Verfassungsbestimmungen, Gesetze und Dekrete; Art. 64 KV/TI: Zweite Lesung f�r Gesetze und Dekrete, denen der Regierungsrat nicht zugestimmt hat).
3.4 In der Vernehmlassung des Landrates wird ausgef�hrt, die Besoldungen der Beh�rdenmitglieder von Exekutive und Judikative seien stets - und in neuerer Zeit nur mit einer einzigen Lesung - in Form von Beschl�ssen geregelt worden. Dem ist entgegenzuhalten, dass es auf die Bezeichnung des Erlasses nicht ankommen kann. Wenn der Landrat gest�tzt auf Art. 91 lit. f KV/GL in generell-abstrakter Weise die Besoldungen der Beh�rdenmitglieder und Angestellten des Kantons regelt, handelt es sich dabei um rechtsetzende Erlasse, die - weil in die abschliessende Kompetenz des Landrates fallend - als selbst�ndige Verordnungen des Landrates im Sinne von Art. 89 lit. b KV/GL einzustufen sind (so auch Rainer J. Schweizer, a.a.O., S. 389 f.). Ein vom Landrat am 26. Juni 1996 gest�tzt auf Art. 91 lit. f KV/GL verabschiedeter Erlass "�ber die Besoldungen der Angestellten des Kantons" wird denn auch als "Verordnung" bezeichnet ("Besoldungsverordnung"). Wieso es sich bei der entsprechenden, auf der gleichen verfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisung (Art. 91 lit. f KV/GL) beruhenden Regelung �ber die Besoldung von Beh�rdenmitgliedern anders verhalten soll, ist nicht einzusehen. Auch wenn der Kreis der Adressaten dieses Erlasses kleiner sein mag, geht es hier ebenfalls um eine generell-abstrakt formulierte, zeitlich nicht limitierte Regelung, die, ungeachtet ihrer anderslautenden Bezeichnung ("Beschluss"), als rechtsetzende Verordnung des Landrates - bzw. als �nderung einer solchen - eingestuft werden muss und damit der Regel von Art. 86 Abs. 2 KV/GL unterworfen ist.
Entgegen der in der Vernehmlassung des Landrates vertretenen Auffassung handelt es sich beim Erfordernis der zweiten Lesung nicht um eine blosse Ordnungsvorschrift. Dagegen spricht schon der Umstand, dass diese Norm als wichtige Regel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens auf Verfassungsstufe verankert worden ist. In die gleiche Richtung gehen die Ausf�hrungen im Verfassungskommentar: Ausnahmen seien selbst bei Zeitdruck nicht zul�ssig, doch k�nne das Landratsreglement vorsehen, dass in dringlichen F�llen die Frist zwischen den beiden Lesungen stark verk�rzt werde (Rainer J. Schweizer, a.a.O., S. 352). Die geltende Landratsverordnung sieht denn auch in Art. 105 Abs. 2 f�r dringende F�lle die M�glichkeit der Verk�rzung der ordentlichen Frist von 14 Tagen vor, wobei die zweite Lesung "ausnahmsweise" sogar an demselben Tag wie die erste Lesung stattfinden darf. Welche Schranken bei der Handhabung dieser Ausnahmeregelung zu beachten sind, bedarf hier keiner weiteren Pr�fung, nachdem eine zweite Lesung des streitigen Besoldungserlasses zu Unrecht �berhaupt nicht stattgefunden hat, weil sie nicht als notwendig erachtet wurde.
Der Einwand in der Vernehmlassung des Landrates, wonach auch die Durchf�hrung einer zweiten Lesung am Ergebnis nichts ge�ndert h�tte, ist nicht geeignet, die vorstehenden �berlegungen in Frage zu stellen. Diese f�r das parlamentarische Rechtsetzungsverfahren geltende formelle Regel muss, �hnlich wie das Gebot der Geh�rsgew�hrung vor Erlass belastender Verf�gungen, unabh�ngig vom mutmasslichen Einfluss auf das Verfahrensergebnis befolgt werden.
3.5 Es fragt sich, welche rechtlichen Folgen die Missachtung der Regel von Art. 86 Abs. 2 KV/GL nach sich zieht. Formelle Unregelm�ssigkeiten bei der Abwicklung eines Gesch�ftes durch das Parlament lassen sich nie v�llig vermeiden und verm�gen die G�ltigkeit einer vom Plenum getroffenen Schlussentscheidung grunds�tzlich nicht in Frage zu stellen; das muss aus Gr�nden der Rechtssicherheit auch f�r rechtsetzende Akte des Parlamentes gelten. Der Beschlussfassung durch das Parlament k�nnen aber dennoch schwere M�ngel anhaften, welche entweder - zum Beispiel bei nachgewiesener fehlender Beschlussf�higkeit - die Nichtigkeit des betreffenden Beschlusses oder aber wenigstens dessen Anfechtbarkeit zur Folge haben. Die Missachtung des Erfordernisses der zweiten Lesung erscheint als ein gravierender formeller Mangel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens, welcher zwar aus Gr�nden der Rechtssicherheit der Verbindlichkeit des betreffenden Erlasses nicht absolut entgegenstehen kann, aber doch - wenn er innert Frist mit einem zur Verf�gung stehenden Rechtsmittel ger�gt wird - zur Aufhebung desselben f�hren muss.
3.6 Indem sich der Landrat bei der Beschlussfassung �ber die streitige Besoldungsrevision offensichtlich �ber Art. 86 Abs. 2 KV/GL hinweggesetzt hat, verstiess er zugleich gegen das Willk�rverbot. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Erlass aufzuheben. Eine Behandlung der materiellen Verfassungsr�gen er�brigt sich.
Da es sich um verm�gensrechtliche Interessen handelt, sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem Kanton Glarus aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG). Den nicht durch einen Anwalt vertretenen Beschwerdef�hrern wird praxisgem�ss keine Parteientsch�digung zugesprochen.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und Ziff. I/Art. 1 Abs. 1 und 2 sowie Ziff. II (soweit Ziff. I/Art. 1 Abs. 1 und 2 betreffend) des Beschlusses des Landrates des Kantons Glarus vom 23. November 2005 betreffend die �nderung des Beschlusses �ber die Besoldungen der Beh�rdenmitglieder werden aufgehoben.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 3'000.-- wird dem Kanton Glarus auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern und dem Landrat des Kantons Glarus schriftlich mitgeteilt.