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Timestamp: 2014-10-31 12:55:18+00:00
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Tratados internacionais no Direito Brasileiro - Página 4/5 - Jus Navigandi
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A hierarquia dos tratados internacionais de direitos humanos à luz da Constituição Federal de 1988
Assuntos:Normas internacionaisClassificação das normas constitucionaisDireitos humanosConstituição
4 INGRESSO NO ORDENAMENTO PÁTRIO DE TRATADOS INTERNACIONAIS VERSANDO SOBRE DIREITOS HUMANOS
4.1 Processo Legislativo DOS TRATADOS INTERNACIONAIS
A elaboração dos tratados internacionais e a sua operacionalização no meio jurídico obedecem a um rito particular em cada nação.
No caso brasileiro, a Lei Maior (BRASIL, 1988), em seu art. 84, VIII, determina que é de competência privativa do Presidente da República “celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”.
Por sua vez, o art. 49, I, da mesma Carta prevê ser da competência exclusiva do Congresso Nacional “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”.
Consagra-se, assim, a colaboração entre o Executivo e Legislativo na conclusão de tratados internacionais, que não se aperfeiçoa enquanto a vontade do Poder Executivo, manifestada pelo Presidente da República, não se somar à vontade do Congresso Nacional.
Logo, os tratados internacionais demandam, para seu aperfeiçoamento, um ato complexo no qual se integram a vontade do Presidente da República, que os celebra, e a do Congresso Nacional, que os aprova, mediante decreto legislativo.
Assim, celebrado o tratado internacional pelo Presidente da República, aprovado pelo Congresso Nacional e, por fim, ratificado por aquele, passa a produzir efeitos jurídicos.
A partir de 2004, com a vigência da Emenda Constitucional nº. 45, passou-se a ter tratamento diferenciado no que tange a incorporação ao ordenamento brasileiro de tratados internacionais que versam sobre direitos humanos. A citada emenda fez a seguinte inclusão na Constituição (BRASIL, 1988):
Trata-se do mesmo processo legislativo para a provação de Emendas Constitucionais.
4.2 hierarquia dos tratados internacionais de direitos humanos
Desde a promulgação da Lei Maior em 1988, muito se discutiu sobre o tratamento diferenciado a ser conferido aos tratados internacionais relativos a direitos humanos, em razão do disposto no § 2º do artigo 5º, o qual afirma que:
A doutrina e a jurisprudência firmaram-se em quatro correntes principais em se tratando de Tratados e Convenções Internacionais de Direitos Humanos (TIDH):
a) A que confere a natureza supraconstitucional;
b) O posicionamento que atribui caráter constitucional;
c) A que reconhece como status de lei ordinária; e
d) Por fim, a vertente que atribui caráter supralegal.
4.2.1 Caráter supraconstitucional dos tratados internacionais de direitos humanos
Na doutrina brasileira tem-se como defensor desse corrente Celso de Albuquerque Mello (1999, p. 25) que se posiciona afirmando que as normas constitucionais não teriam revogatórios em relação às normas internacionais. Nem mesmo emenda constitucional teria o condão de suprimir a normativa internacional subscrita pelo Estado em matéria de direitos humanos.
Tal entendimento não encontra grande repercussão na doutrina e na jurisprudência, em especial por confrontar o princípio da supremacia constitucional, comentada alhures. Nesse sentido pode-se citar Mendes (2011, p. 650):
É de ser considerada, no entanto, a dificuldade de adequação dessa tesa à realidade de Estados que, como o Brasil, estão fundados em sistemas regidos pelo princípio da supremacia formal e material da Constituição sobre todo o ordenamento jurídico. Entendimento diverso anularia a própria possibilidade do controle de constitucionalidade desses diplomas internacionais.
O Supremo Tribunal Federal, no Recurso em Habeas Corpus n°. 79.785/RJ, com amor ao Princípio da Supremacia Constitucional, posicionou-se contrário a essa corrente, no seguinte sentido:
Assim como não o afirma em relação às leis, a Constituição não precisou dizer-se sobreposta aos tratados: a hierarquia está ínsita em preceitos inequívocos seus, como os que submetem a aprovação e a promulgação das convenções ao processo legislativo ditado pela Constituição [...] e aquele que, em consequência, explicitamente admite o controle de constitucionalidade (CF, art 102, III, b).
Ainda, Mendes (2011, p. 650) destaca não supremacia de outra fonte normativa frente à Constituição:
Os Poderes Públicos brasileiro não estão menos submetidos à Constituição quando atuam nas relações internacionais em exercício do treaty-marking power[8]. Os tratados e convenções devem ser celebrados em consonância não só com o procedimento formal descrito na Constituição, mas com respeito ao seu conteúdo material, especialmente em tema de direitos humanos e garantias fundamentais.
Vê-se que o princípio da Supremacia da Constituição faz com que essa vertente doutrinária não recebe maior destaque. Por mais que se confira aos direitos humanos grande relevância, as normas que os trazem ao mundo jurídico estão submissas a supremacia na Lei Maior.
4.2.2 Caráter constitucional dos tratados internacionais de direitos humanos
Por essa corrente os tratados versando sobre direitos humanos teriam força normativa da ordem constitucional.
São defensores dessa vertente Flávia Piovesan e Antonio Augusto Cançado Trindade. Mendes (2011, p. 652) interpretando os autores citados diz que:
Essa tesa entende o § 2º do art 5º da Constituição como uma cláusula aberta de recepção de outros direitos enunciados em tratados internacionais de direitos humanos subscritos pelo Brasil. Ao possibilitar a incorporação de novos direitos por meio de tratados, a Constituição estaria a atribuir a esses diplomas internacionais a hierarquia de norma constitucional. E o § 1º do art. 5º asseguraria a tais normas a aplicabilidade imediata nos planos nacional e internacional, a partir do ato de ratificação, dispensando qualquer intermediação legislativa. [...]. A hierarquia constitucional seria assegurada somente aos tratados de proteção aos direitos humanos, tendo em vista seu caráter especial em relação aos tratados internacionais comuns.
Cançado Trindade (1999, 46-47) se posiciona pela importância do TIDH e pela sua aplicação imediata:
Se, para os tratados internacionais em geral, tem-se exigido a intermediação pelo Poder Legislativo de ato com força de lei de modo a outorgar a suas disposições vigência ou obrigatoriedade no plano de ordenamento jurídico interno, distintamente, no tocante aos tratados de direitos humanos em que o Brasil é parte, os direitos fundamentais neles garantidos passam, consoante parágrafos 2 e 1 do artigo 5º da Constituição Brasileira de 1988, pela primeira vez entre nós a integrar o elenco dos direitos constitucionalmente consagrados e direta e indiretamente exigíveis no plano de nosso ordenamento jurídico interno.
Por essa corrente os tratados internacionais de direitos humanos não só teriam status constitucional, como também, passariam a ter aplicabilidade imediata sem a necessidade de qualquer apreciação pelo Poder Legislativo.
4.2.3 Equiparação dos tratados internacionais de direitos humanos a lei ordinária
Essa corrente confere aos tratados internacionais de direito humanos, como quaisquer outros instrumentos internacionais, a equivalência a lei ordinária. Não podendo confrontar, tão pouco complementar, as regras da Constituição sobre direitos humanos.
Essa tese prevaleceu antes na promulgação da Carta Política de 1988 e ainda em vários julgados ulteriores. Seu substrato jurisprudencial era o julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF) do Recurso Extraordinário nº. 80.004/SE de 1977 (Relator Ministro Xavier de Albuquerque), onde se entendeu que o ato normativo internacional – no caso a Convenção de Genebra, Lei Uniforme sobre Letras de Câmbio e Notas Promissórias – poderia ser alterada por lei nacional. Ficando firmado que o conflito entre atos normativos de direito interno e direto internacional deviam ser resolvidos pela mesma regra geral utilizada para solucionar antinomias de leis de mesmo grau hierárquico, ou seja, lei posterior derroga lei anterior.
Já sob o manto da nova ordem constitucional, o Pretório Excelsior voltou a apreciar a matéria em 1995 nos autos do Habeas Corpus nº. 72.131/RJ, onde se discutia a prisão civil do depositário infiel em alienação fiduciária em garantia. Na ocasião, reafirmou-se o entendimento de que diplomas normativos de caráter internacional adentram o ordenamento jurídico interno no nível de legislação ordinária e caso ocorra algum conflito a resolução se dará pela regra geral lex posteriori derrogat legi priori (lei posterior derroga lei anterior).
No julgamento de Medida Cautelar na ADI n°. 1.480-3/DF, o STF reiterou seu posicionamento de que os tratados internacionais estão em paridade com as leis internas. Asseverando que essas leis internas seriam tão somente as leis ordinárias e não as lei complementares.
Na realidade fática atual, em que se observa a abertura cada vez maior do Estado constitucional a ordem jurídicas supranacionais de proteção de direitos humanos, essa jurisprudência acabou se tornando completamente defasada. Mendes (2011, p. 656)
4. 4.4 Caráter supralegal dos tratados internacionais de direitos humanos
Essa corrente reconhece a submissão dos TIDH à Constituição, ou seja, a sua infraconstitucionalidade, todavia entende que colocá-los no mesmo patamar que a legislação ordinária será subestimar sua relevância, como assevera Gilmar Mendes (2011, p. 660);
Os tratados sobre direitos humanos não poderiam afrontar a supremacia da Constituição, mas teriam lugar especial reservado no ordenamento jurídico. Equipara-los à legislação ordinária seria subestimar o seu valor especial no contexto do sistema de proteção dos direitos da pessoa humana.
Dessa sorte, por essa vertente, os TIDH possuem caráter supralegal, estando acima da legislação ordinária e abaixo da Constituição.
Essa teoria já fora suscitada pelo Supremo Tribunal Federal no julgado do RHC n°. 79.785/RJ, pelo relator Ministro Sepúlveda Pertence, que mudando o posicionamento tido em outros julgados, considerou a possibilidade dos tratados sobre direitos humanos possuírem caráter supralegais:
Certo, como o alinhar-me ao consenso em torno da estrutura infraconstitucional, na ordem positiva brasileira, dos tratados a ela incorporados, não assumo compromisso de logo – como creio ter deixado expresso no voto proferido na ADInMc 1.480 – com entendimento, então majoritário – que, também em relação às convenções internacionais de proteção de direitos fundamentais – preserva a jurisprudência que a todos equipara hierarquicamente às leis.
Se assim é, à primeira vista, parificar às leis ordinárias os tratados a que alude o art. 5º, § 2º da Constituição, seria esvaziar de muito o seu sentido útil a inovação, que, malgrado os termos equívocos do seu enunciado, traduziu uma abertura significativa ao movimento de internacionalização dos direitos humanos.
A valoração dos direitos humanos, bem com a sua internacionalização obrigou a jurisprudência e a doutrina a conferir-lhes tratamento diferenciado, superior a legislação ordinária, como enfatiza Cançado Trindade (2003, p. 515): “a tendência constitucional contemporânea de dispensar um tratamento especial aos tratados humanos é, pois, sintomática de uma escala de valores na qual o ser humano passa a ocupar posição central”.
Fiel a essa corrente tem-se o doutrinador e Ministro do Supremo Tribunal de Federal, Gilmar Ferreira Mendes (2011, p. 660):
É mais consistente a interpretação que atribui a característica de supralegalidade aos tratados e convenções de direitos humanos. Essa tese pugna pelo argumento de que os tratados sobre direitos humanos seriam infraconstitucionais, porém, diante de seu caráter especial em relação aos demais atos normativos internacionais, também seriam dotados de um atributo de supralegalidade. (grifo do autor)
Essa tese cria um novo patamar na pirâmide de hierarquia das leis, qual seja, entre as leis ordinárias e a Constituição, onde se posicionaria os tratados e convenções versando sobre direitos humanos.
4.3 tratados internacionais após a emenda Constitucional nº. 45/2004
Como trazido alhures, a Emenda Constitucional nº. 45 de 30 de dezembro de 2004, entre outras alterações, acrescentou o parágrafo 3º ao artigo 5º, nos seguintes termos:
Com efeito, o parágrafo 3º do artigo 5º criou três espécies de tratados internacionais, quais sejam:
a) Tratados e convenções internacionais sobre direito humanos (TIDH) aprovados por três quintos dos votos de seus membros, em cada Casa do Congresso Nacional e em dois turnos de votação;
b) Tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos (TIDH) aprovados pela regra anterior à Emenda Constitucional nº. 45 e que não forem confirmadas pelo quorum qualificado;
c) Tratados e convenções internacionais de outra natureza.
4.3.1 Tratados e convenções internacionais de direitos humanos aprovados pelo rito da EC nº. 45/2004
Estes, por força do parágrafo 3º, artigo 5ª da CF, acrescido pela EC nº. 45/2004, equivalem a emendas constitucionais. Isso significa que “inexistindo afronta aos limites do poder de reforma, o tratado internacional sobre direitos humanos, desde que observado o quorum diferenciado de aprovação pelo, passa a ter paridade normativa com as normas constitucionais. (LENZA, 2011, p. 270)
Por conseguinte, esses TIDH, ao adquirirem status de Emenda Constitucional, revestem-se da rigidez constitucional. Podendo ser alterado somente por processo de votação qualificado (artigo 60, § 2º, CF) e estando sob o manto da imutabilidade das cláusulas pétreas (artigo 60, § 4º, CF). Os TIDH aprovados pelo rito especial da EC nº 45/2004 ficam apresentam-se como Emenda Constitucional colocando-se no mesmo patamar que as normas constitucionais:
Figura 1: TIDH aprovados pelo rito da EC nº 45/2004.
Ainda, passando a servir de parâmetro para o controle constitucionalidade. Assim, toda norma, infraconstitucional, que estiver em desacordo com tais tratados será considerada inconstitucional. Nesse sentido Lenza (2011, p. 557):
Perfeitamente possível que uma lei seja declarada inconstitucional por ferir referido tratado internacional sobre direitos humanos, que tenha sido aprovado, em cada Casa do Congresso Nacional, em 2 turnos, por 3/5 dos votos dos respectivos membros, já que equipararão às emendas constitucionais.
Outra característica significativa dos TIDH aprovados pelo rito da EC 45/2004 é a denúncia, ou seja, o ato da Nação se retirar do tratado. Estes somente poderão ser denunciados com autorização do Congresso, pelo mesmo rito de aprovação, enquanto que os demais podem ser denunciados normalmente pelo Executivo, sem prévia autorização do Congresso Nacional. (LENZA, 2011, p. 556)
4.3.2 Tratados e convenções internacionais de direitos humanos aprovados não pelas regras da EC nº. 45/2004
No tocante aos TIDH aprovados pela regra antiga e que não foram confirmados pelo quorum qualificado encontra-se alguns embates na doutrina e na jurisprudência. Essa espécie de TIDH restou bastante discutida, pois se por um lado a EC 45/2004 deixou pacífica a condição dos TIDH, quando aprovados pelo seu rito, por outro lado, criou uma celeuma no tocante aqueles que foram aprovados de modo diverso às suas regras. Teriam status de lei ordinária? Ou seriam hierarquicamente superiores a estas em face de sua relevância?
Ao discutir a reforma trazida pela EC 45/2004 Mendes (2011, p. 654) assevera destaca que:
Em termos práticos, trata-se de uma declaração eloquente de que os tratados já ratificados pelo Brasil, anteriormente à mudança constitucional, e não submetidos ao processo legislativo especial de aprovação pelo Congresso Nacional, não podem ser comparados às normas constitucionais.
Tal embate restou resolvido pela decisão do Recurso Extraordinário nº. 466.343/SP em 03 de dezembro de 2008, tendo como relator o Ministro Cezar Peluso. Tratava-se de recurso impetrado pelo Banco Bradesco S/A pugnando decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que confirmou sentença deixando de impor prisão civil a devedor fiduciário.
No referido julgado a Suprema Corte decidiu que os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos, se não incorporados no rito previsto do artigo 5º, § 3º da CF, têm natureza de normas supralegais. Ficando assim dispostos da cadeia hierárquica de normas:
Figura 2: TIDH não aprovados pelo rito da EC nº 45/2004.
O voto do doto Ministro Gilmar Mendes, acompanhando o relator, servirá como aula referente à matéria hora discutida:
Parece mais consistente a interpretação que atribui a característica de supralegalidade aos tratados e convenções de direitos humanos. Essa tese pugna pelo argumento de que os tratados sobre direitos humanos seriam, infraconstitucioanis, porém, diante de seu caráter especial em relação aos demais atos normativos internacionais, também seriam dotados de um atributo de supralegalidade. Em outros termos,os tratados sobre direitos humanos não poderiam afrontar a supremacia da Constituição, mas teriam lugar especial reservado no ordenamento jurídico. Equipara-los a legislação ordinária seria subestimar o seu valor especial no contexto do sistema de proteção dos direitos da pessoa humana. (BRASIL, STF, RE 466.343)
Com efeito, o que se têm é que os TIDH, quando não aprovados na forma do § 3º do artigo 5º da CF, não adquirem status constitucional, todavia, por encontrarem-se em posição superior à legislação ordinária, paralisa esta quando em sentido contrário.
Em outras palavras, não tem o condão de alterar norma constitucional, todavia, paralisa a eficácia de todo ordenamento infraconstitucional em sentido contrário. Assim concluiu o Ministro Gilmar Mendes:
Diante do inequívoco caráter especial dos tratados internacionais que cuidam da proteção dos direitos humanos, não é difícil entender que a sua internalizarão do ordenamento jurídico, por meio do procedimento de ratificação previsto na Constituição, tem o condão de paralisar a eficácia jurídica de toda e qualquer disciplina normativa infraconstitucional com ela conflitante. (BRASIL, STF, RE 466.343).
Dessa forma, toda legislação ordinária que se mostrar contrária a TIDH que fora ratificado pelo Brasil, ainda que com amparo constitucional, restará paralisada a sua eficácia.
4.3.3 Tratados e convenções internacionais de matéria diversa a direitos humanos
Os tratados internacionais que trazem em seu bojo matéria diversa a direito humanos serão equiparados a leis ordinárias:
Com exceção as matérias em que a lei nacional confere-lhe superioridade como é o caso do Código Tributário Nacional, que determina observância às regras internacionais por parte da legislação interna:
4.3.4 Da prisão do depositário infiel
A Constituição Federal em seu artigo 5º, inciso LXVII, traz as possibilidades das prisões civis, dentre elas a do depositário infiel:
No tocante a prisão por inadimplente alimentício resta incontroversa, todavia, a prisão do depositário infiel passou a ser alvo de reiteradas críticas em especial após a adesão do Brasil, em 1992, à Convenção Americana de Direitos Humanos – Pacto de San José da Costa Rica, a qual, em seu artigo 7º, 7, proíbe a prisão do depositário infiel:
7. Ninguém deve ser detido por dívida. Este princípio não limita os mandados de autoridades judiciária competente expedidos em virtude de inadimplemento de obrigação alimentar.
Ainda ao Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, também em 1992, que, de igual modo, veda tal modalidade de prisão (artigo 11):
Art 11: Ninguém poderá ser preso apenas por não poder cumprir com uma obrigação contratual.
Destaca-se que ambos diplomas internacionais ingressaram no ordenamento jurídico brasileiro pelo rito anterior à reforma da EC 45/2004 e posteriormente não foram submetidos ao processo legislativo exigido para adquirirem caráter de Emenda Constitucional.
De acordo com a decisão do Pretório Excelsior do RE nº. 466.343, supra mencionado, a prisão do depositário infiel restou inaplicável em face do caráter supralegal conferido aos diplomas internacionais mencionados. Assim explicou Gilmar Mendes em seu voto:
Nesse sentido, é possível concluir que, diante da supremacia da Constituição sobre os atos normativos internacionais, a previsão constitucional da prisão civil do depositário infiel (art 5º, LXVII) não foi revogada pela adesão do Brasil ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (art. 11) e à Convenção Americana sobre Direitos Humanos – pacto de San José da Costa Rica (art.7º, 7), mas deixou de ter aplicabilidade diante do efeito paralisante desses tratados em relação à legislação infraconstitucional que disciplina a matéria, incluindo o art. 1.287 do Código Cvil de 1916 e o Decrete-Lei 911, de 1º -10 – 1969. (BRASIL, STF, RE 466.343). (grifou-se)
Dessa forma, ao ingressar no ordenamento jurídico brasileiro os tratados referidos paralisaram as normas com eles conflitantes e, de igual sorte, a legislação posterior que lhe for incompatível, restará ineficaz. Como é o caso do art 652 do Código Civil de 2002 que versa sobre a prisão do depositário infiel:
Tendo em vista o caráter supralegal desses diplomas normativos internacionais, a legislação infraconstitucional posterior que com eles sejam conflitantes também tem sua eficácia paralisada. É o que ocorre, por exemplo, com o art. 652 do novo Código Civil (Lei 10.406/2002), que reproduz disposição idêntica ao art. 1.287 do Código Civil de 1916. (BRASIL, STF, RE 466.343).
Como resultado do julgado no RE nº. 466.343, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante nº. 25 em 16 de dezembro de 2009 que veda totalmente a prisão do depositário infiel: “É ilícita a prisão civil do depositário infiel, qualquer que seja a modalidade do deposito”.
4.4 Tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil após a CF/88
Após a promulgação da Lex Mater o Brasil ratificou uma séria de tratados e convenções internacionais versando sobre direitos humanos, sendo eles:
a) Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, em 20 de julho de 1989;
b) Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes, em 28 de setembro de 1989;
c) Convenção sobre os Direitos da Criança, em 24 de setembro de 1990;
d) Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, em 24 de janeiro de 1992;
e) Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, em 24 de janeiro de 1992;
f) Convenção Americana de Direitos Humanos, em 25 de setembro de 1992;
g) Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, em 27 de novembro de 1995;
h) Protocolo à Convenção Americana referente à Abolição da Pena de Morte, em 13 de agosto de 1996;
i) Protocolo à Convenção Americana referente aos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San Salvador), em 21 de agosto de 1996;
j) Convenção Interamericana para Eliminação de todas as formas de Discriminação contra Pessoas Portadoras de Deficiência, em 15 de agosto de 2001;
k) Estatuto de Roma, que cria o Tribunal Penal Internacional, em 20 de junho de 2002;
l) Protocolo Facultativo à Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher, em 28 de junho de 2002;
m) Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança sobre o Envolvimento de Crianças em Conflitos Armados, em 27 de janeiro de 2004;
n) Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança sobre Venda, Prostituição e Pornografia Infantis, também em 27 de janeiro de 2004;
o) Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura, em 11 de janeiro de 2007;
p) Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo, em 10 de julho de 2008.
De todos esses aventados apenas a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo fora aprovado pelo rito que exige a EC nº. 45/2004, ou seja, tal documento internacional, ao ingressar no ordenamento jurídico pátrio, adquiriu caráter de constitucional, podendo servir de base para controle de constitucionalidade.
SILVA, Mário Luiz. A hierarquia dos tratados internacionais de direitos humanos à luz da Constituição Federal de 1988. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3408, 30 out. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/22917>. Acesso em: 29 out. 2014.