Source: https://www.zakony.cz/zakony/2019/1/zakon-071-2019-Sb-nalez-ustavniho-soudu-ze-dne-22-ledna-2019-sp-zn-pl-us-32-17-ve-veci-navrhu-na-zruseni-zakona-c-SB2019071
Timestamp: 2019-04-25 16:35:22+00:00
Document Index: 17975712

Matched Legal Cases: ['ÚS 32/17 ', 'zákona č. 340', '§ 2', '§ 2', 'čl. 26', '§ 3', '§ 5', '§ 3', '§ 4', '§ 5', '§ 5', '§ 7', '§ 8', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 2', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 3', '§ 5', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 5', '§ 7', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 7', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'ÚS 27/09 ', 'ÚS 29/08 ', 'ÚS 1/12 ', 'čl. 41', 'ÚS 1/12 ', 'ÚS 5/15 ', '§ 2', 'čl. 26', '§ 2', '§ 42', '§ 69', 'zákona č. 182', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 249', '§ 3', 'ÚS 2/08 ', 'ÚS 83/06 ', 'ÚS 32/17 ', 'ÚS 26/16 ', 'soud ', 'čl. 17', 'čl. 107', 'čl. 3', 'čl. 14', 'čl. 14', 'čl. 26', 'ÚS 10/13 ', 'čl. 17', 'čl. 10', '§ 5', '§ 3', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 5', '§ 2', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 8', '§ 8', '§ 68', 'zákona č. 182', 'zákona č. 48', 'soud ', 'soud ', 'čl. 26', 'soud ', 'soud ', '§ 3', '§ 3', '§ 2', '§ 9', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 5', '§ 5', 'zákona č. 340', 'zákona č. 249', '§ 2', '§ 3', '§ 5', 'soud ', '§ 3', 'soud ', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'soud ', '§ 3', '§ 1798', 'soud ', '§ 3', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 5', 'soud ', '§ 5', '§ 6', '§ 2', '§ 3', '§ 9', 'zákona č. 106', 'zákona č. 61', '§ 7', '§ 5', '§ 7', '§ 5', '§ 7', 'zákona č. 340', 'zákona č. 249', '§ 3', '§ 9', 'zákona č. 106', 'zákona č. 61', '§ 7', 'zákona č. 340', 'zákona č. 249', '§ 6', '§ 5', 'soud ', 'soud ', '§ 7', 'zákona č. 340', 'zákona č. 249', '§ 7', 'soud ', '§ 3', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 2', 'čl. 1', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 1', 'ÚS 22/92 ', 'ÚS 40/08 ', 'čl. 2', 'čl. 4', 'ÚS 42/08 ', 'ÚS 19/09 ', '§ 551', '§ 574', '§ 8', '§ 7', 'soud ', 'ÚS 18/14 ', '§ 8', '§ 6', '§ 7', 'zákona č. 340', 'zákona č. 249', 'soud ', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'ÚS 18/14 ']

Nález Ústavního soudu ze dne 22. ledna 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů - Zákony.cz
14.3.2019 - Účinný
Nález č. 71/2019
2. Navrhovatelka je přesvědčena, že zákon o registru smluv, resp. přinejmenším jeho vybraná ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Jako problematické označuje navrhovatelka zařazení národních podniků [§ 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv] a právnických osob s většinovou majetkovou účastí státu nebo územních samosprávných celků [§ 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv] mezi povinné subjekty dle zákona o registru smluv. Jejich zařazení shledává nekoncepčním, neodůvodnitelným a zasahujícím do práva těchto subjektů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Jako ústavně problematické vnímá navrhovatelka i relativně nejednoznačné či vágní pojmy „obchodní tajemství“ či „plnění prováděné v převážné míře mimo území České republiky“, zakotvující výjimky z povinnosti uveřejnění vybraných smluv, obsažené v § 3 odst. 2 písm. d) a § 5 odst. 6 zákona o registru smluv, jakož i skutečnost, že § 3 odst. 2 písm. 1) zákona o registru smluv prý zakotvuje nerovnost mezi jinak rovnými subjekty (obcemi a obcemi s rozšířenou působností). Co se samotného registru smluv (§ 4 a 5 zákona o registru smluv) týče, považuje navrhovatelka za problematický způsob, postup a formát uveřejňování požadovaných údajů v registru a zvláště pak rozsah uveřejňovaných metadat (§ 5 odst. 5 zákona o registru smluv). Stran vázanosti účinnosti dotčených smluv na jejich uveřejnění v registru, včetně požadovaného obsahu (§ 5 až 8 zákona o registru smluv), je navrhovatelka přesvědčena, že taková konstrukce představuje natolik zásadní zásah do principu smluvní volnosti, že neobstojí v žádném z testů ústavnosti. Přitom možnost dodatečného zhojení případných vad uveřejňování smlouvy v registru smluv (§ 7 odst. 2 až 4 zákona o registru smluv) označuje za nedostatečnou. Konečně má navrhovatelka za to, že zákon o registru smluv má nepřípustné retroaktivní účinky, neboť smlouvy uzavřené před jeho účinností podléhají povinnosti zveřejnění v důsledku jejich pozdějších změn, dodatků či zrušení, což dovozuje z § 8 odst. 3 zákona o registru smluv.
§ 2 (1) Prostřednictvím registru smluv se povinně uveřejňuje soukromoprávní smlouva, jakož i smlouva o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, jejíž stranou je
§ 2 (2) Odstavec 1 se nevztahuje na právnickou osobu založenou podle jiného než českého práva, která působí převážně mimo území České republiky.
§ 3 (1) Prostřednictvím registru smluv se neuveřejňují informace, které nelze poskytnout při postupu podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím.
§ 3 (2) Povinnost uveřejnit prostřednictvím registru smluv se nevztahuje na
e) smlouvu uzavřenou adhezním způsobem, jejíž smluvní stranou je právnická osoba uvedená v § 2 odst. 1 písm. e), k), 1), m) nebo n), s výjimkou smluv uzavřených na základě zadávacího řízení podle zákona o veřejných zakázkách,
§ 4 (1) Zřizuje se registr smluv jako informační systém veřejné správy, který slouží k uveřejňování smluv podle tohoto zákona.
§ 4 (2) Správcem registru smluv je Ministerstvo vnitra.
§ 4 (3) Registr smluv je přístupný způsobem umožňujícím bezplatný dálkový přístup.
§ 4 (4) Správce registru smluv neodpovídá za správnost smluv a metadat smluv uveřejněných prostřednictvím registru smluv.
§ 5 (1) Uveřejněním smlouvy prostřednictvím registru smluv se rozumí vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy v otevřeném a strojově čitelném formátu a rovněž metadat podle odstavce 5 do registru smluv.
§ 5 (2) Osoba uvedená v § 2 odst. 1 nebo smluvní strana smlouvy zašle smlouvu správci registru smluv k uveřejnění prostřednictvím registru smluv bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od uzavření smlouvy. Správce registru smluv uveřejní smlouvu prostřednictvím registru smluv bezodkladně po jejím doručení; uveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv se provádí zpravidla automatizovaně.
§ 5 (3) Zaslání smlouvy správci registru smluv se provede na elektronickém formuláři do datové schránky zřízené správci registru smluv pro tento účel. Správce registru smluv uveřejní elektronický formulář na portálu veřejné správy.
§ 5 (4) V případě, že je prostřednictvím registru smluv uveřejněna smlouva, správce registru smluv potvrdí uveřejnění potvrzením, které zašle do datové schránky, ze které mu byla smlouva zaslána k uveřejnění prostřednictvím registru smluv; zaslání potvrzení se provádí zpravidla automatizovaně. Správce registru smluv v potvrzení uvede metadata smlouvy podle odstavce 5 a potvrzení zabezpečí způsobem zajišťujícím integritu, případně původ dat.
§ 5 (5) Smlouva, která nebyla uveřejněna způsobem uvedeným v odstavci 1 nebo jejíž metadata neobsahují
§ 5 (6) Z uveřejnění prostřednictvím registru smluv lze vyloučit metadata uvedená v odstavci 5 písm. a) nebo c), jsou-li tato metadata obchodním tajemstvím osoby uvedené v § 2 odst. 1 písm. e), k), 1), m) nebo n), a to také tehdy, pokud by obchodním tajemstvím bylo až více takto uveřejněných informací zároveň.
§ 5 (7) Osoba uvedená v § 2 odst. 1 nebo smluvní strana smlouvy může uveřejněnou smlouvu nebo metadata smlouvy po jejich uveřejnění opravit; přitom postupuje podle odstavců 2 až 4 obdobně. Původní smlouva nebo metadata zůstávají v registru smluv uchovány.
§ 5 (8) V případě, že mají být z uveřejnění vyloučeny informace postupem podle § 3 odst. 1 anebo § 5 odst. 6, musí být v elektronickém obrazu textového obsahu smlouvy zaslaném správci registru smluv tyto informace znečitelněny tím, kdo zaslal smlouvu k uveřejnění prostřednictvím registru smluv.
§ 6 (1) Smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění.
§ 6 (2) Nezávisle na uveřejnění prostřednictvím registru smluv nabývá účinnosti smlouva, která byla uzavřena v krajní nouzi nebo za účelem odvrácení nebo zmírnění újmy hrozící bezprostředně v souvislosti s mimořádnou událostí ohrožující život, zdraví, majetek nebo životní prostředí.
§ 6 (3) Nezávisle na uveřejnění prostřednictvím registru smluv dále nabývá účinnosti smlouva, jejímž předmětem jsou léčiva nebo zdravotnické prostředky.
§ 7 (1) Nebyla-li smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, uveřejněna prostřednictvím registru smluv ani do tří měsíců ode dne, kdy byla uzavřena, platí, že je zrušena od počátku.
§ 7 (2) Odstavec 1 se nepoužije, pokud nebyla prostřednictvím registru smluv uveřejněna pouze část smlouvy nebo byla nesprávně vyloučena z uveřejnění metadata z důvodu ochrany obchodního tajemství postupem podle § 5 odst. 6,
§ 7 (3) Odstavec 1 se dále nepoužije, pokud nebyla prostřednictvím registru smluv uveřejněna smlouva, o níž je právnická osoba uvedená v § 2 odst. 1 písm. k) nebo n) v dobré víře, že splňuje podmínky podle § 3 odst. 2 písm. r). Dozví-li se právnická osoba uvedená v § 2 odst. 1 písm. k) nebo n) o tom, že neuveřejnění smlouvy podle věty první není v souladu s tímto zákonem, a není-li smlouva uveřejněna prostřednictvím registru smluv do 30 dnů, platí, zeje zrušena od počátku.
§ 7 (4) Jiná metadata než podle odstavce 2 lze opravit pouze ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy byla uzavřena smlouva, k níž se metadata vztahují; to neplatí pro opravu chyb v psaní nebo v počtech.
§ 8 (1) Tento zákon se použije bez ohledu na právo, které je podle mezinárodního práva soukromého pro smlouvu právem rozhodným.
§ 8 (2) Smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, musí být uzavřena písemně nebo jiným způsobem umožňujícím uveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv.
§ 8 (3) Byla-li smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, uzavřena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a po nabytí účinnosti tohoto zákona byla uzavřena dohoda, kterou se taková smlouva doplňuje, mění, nahrazuje nebo ruší, uveřejní se prostřednictvím registru smluv spolu s touto dohodou i dotčená smlouva.
§ 8 (4) Je-li v souladu s tímto zákonem uveřejněna smlouva, která má být uveřejněna podle zákona o veřejných zakázkách, je tím splněna povinnost uveřejnit ji podle zákona o veřejných zakázkách; to platí obdobně o údajích uveřejňovaných jako metadata podle tohoto zákona.
§ 8 (5) Je-li v souladu s tímto zákonem uveřejněna smlouva, která má být uveřejněna podle jiného zákona nebo informace z ní mají být uveřejněny podle jiného zákona, je tím splněna povinnost uveřejnit ji nebo informace z ní podle takového jiného zákona; to platí obdobně o údajích uveřejňovaných jako metadata podle tohoto zákona. Pro účely věty první se jiným zákonem rozumí
§ 8 (6) Plnění povinností podle tohoto zákona nepodléhá dozoru nebo kontrole vykonávaným podle zákonů o územních samosprávných celcích.
7. V návaznosti na právě uvedené navrhovatelka připomíná závěry rozhodovací praxe Ústavního soudu stran práva podnikat [nález sp. zn. IV. ÚS 27/09 ze dne 11. 9. 2009 (N 200/54 SbNU 489), jenž je veřejnosti dostupný, stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu, na webové stráncehttp://nalus.usoud.cz/], principu proporcionality, jenž je neodmyslitelně spjat s principem materiálního právního státu [nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)], jakož i zákazu svévole [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Navrhovatelka zároveň připomíná, že ačkoliv je uplatnění práva podnikat limitováno podle čl. 41 odst. 1 Listiny, je zákonodárce při vymezení konkrétního obsahu a způsobu realizace daného práva omezen jeho samotnou podstatou a smyslem [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 a nález sp. zn. Pl. ÚS 5/15 ze dne 8. 12. 2015 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.)].
10. Navrhovatelka vznáší také námitky proti okruhu dotčených subjektů, na něž se vztahuje povinnost registrovat smlouvy. Nesouhlasí stím, zeje mezi ně zařazen národní podnik; ten je dle navrhovatelky běžným soutěžitelem na určitém segmentu trhu a jeho postavení zákon o registru smluv negativně ovlivňuje. Obdobný závěr činí navrhovatelka i ve vztahu k subjektům uvedeným v § 2 odst. 1 písm. b) a n) zákona o registru smluv, které prý vykonávají běžnou podnikatelskou činnost, jejímž účelem je dosahovat co nejvyššího zisku. Navrhovatelka dospívá k závěru, že zákon o registru smluv vytváří nerovnost mezi těmito „veřejnými“ a zbývajícími „soukromými“ podnikateli.
14. Navrhovatelka tedy uzavírá, že zákon o registru smluv porušuje právo dotčených subjektů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Nad rámec své ústavněprávní argumentace navrhovatelka poukazuje i na právní úpravu hospodářské soutěže, z níž dovozuje, že dotčené subjekty dle § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv představují běžné soutěžitele, kteří údajně budou oproti své konkurenci znevýhodněni povinnostmi zveřejňovat skutečnosti, jež jiní soutěžitelé zveřejňovat nemusejí.
Uvedené shledává navrhovatelka v rozporu s obecným principem zákazu diskriminace a férovosti hospodářské soutěže.
23. Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky, vládě a Veřejné ochránkyni práv. Současně Ústavní soud návrh uveřejnil na svých webových stránkách (vizhttps://www.usoud.cz/projednavane-plenarni-veci/).
25. Senát se k výzvě Ústavního soudu vyjádřil prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha přípisem ze dne 6. prosince 2017. Předseda Senátu v něm uvedl, že v průběhu obecné rozpravy o návrhu zákona o registru smluv byly podány návrhy na jeho schválení i zamítnutí. Nakonec byl návrh zákona o registru smluv vrácen Poslanecké sněmovně ve znění pozměňovacích návrhů, přičemž Senát přijal doprovodné usnesení č. 256, v němž konstatoval, že návrh zákona může obsahovat řadu nepředvídaných rizik plynoucích zmožného konfliktu tržního prostředí a konkurenčního boje spolu s povinnostmi ukládanými zákonem dotčeným subjektům. V případě návrhu zákona č. 249/2017 Sb. z obecné rozpravy vyplynuly návrhy na zamítnutí návrhu i na jeho schválení, nicméně Senát k návrhu zákona ve stanovené lhůtě nepřijal žádné usnesení.
27. I v případě věcné projednatelnosti navrhuje vláda přesvědčena, že návrh není důvodný, mimo jiné proto, že novelou zákona o registru smluv byla odstraněna řada jeho eventuálních negativních dopadů, proti nimž navrhovatelka brojí, a to ve směru, který navrhovatelka považuje za žádoucí [k tomu vláda poukazuje na § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv].
28. Stran údajného rozporu zákona o registru smluv s právem podnikat vláda uvedla, že navrhovatelka nedostatečně reflektuje skutečnost, že právo podnikat (resp. zásah do něj), jež podrobuje testu racionality a posléze i testu proporcionality, patří mezi hospodářská, sociální a kulturní práva zařazená v hlavě čtvrté Listiny. Povahu těchto práv je dle vlády třeba zkoumat v kontextu dosavadní judikatury Ústavního soudu, především jeho nálezů sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) a aktuálně sp. zn. Pl. ÚS 32/17 [vláda má zjevně namysli nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (8/2018 Sb.)], z níž se podává, že tato práva nejsou přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu jako základní lidská či politická práva a jejich úprava je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance těchto práv považovat za otázku judiciální. Ohledně vymezení esenciálního obsahu práva podnikat vláda uvádí, že tento Ústavní soud formuloval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/15, přičemž je zřejmé, že zákon o registru smluv, z valné části realizující právo na informace dle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, napravo podnikat fakticky nemíří. Související tvrzení navrhovatelky, že zákon registru smluv nepřípustně zasahuje do práva podnikat, neboť v jeho důsledku jsou dotčené subjekty nuceny měnit své podnikatelské záměry a aktivity, považuje vláda za nesprávné. Namítá, že navrhovatelka neuvádí, jak konkrétně by uveřejnění dotčených smluv mělo vést k nemožnosti nebo výraznému omezení zisku hraničícímu s existenciálními problémy. Zákon o registru smluv dle vlády umožňuje - a i ve svém dřívějším znění umožňoval - neuveřejnění těch částí smluv, které jsou „obchodně citlivé“, a nově umožňuje neuveřejnění smluv týkajících se běžného obchodního styku vybraných dotčených subjektů. Zároveň zákon o registru smluv obsahuje řadu výjimek z uveřejňovací povinnosti, které dopadají i na institut obchodního tajemství. Za přesvědčivý vláda nepovažuje argument navrhovatelky ohledně ochrany smluvních partnerů dotčených subjektů. Tvrdí, že pozice dotčených subjektů je vzhledem k jejich vazbě na veřejné rozpočty, resp. majetkovou účast státu či územních samosprávných celků, odlišná od jiných podnikajících subjektů. S tím dle vlády souvisí i regulace jejich podnikatelského postavení včetně informační povinnosti.
32. Vláda se dále vyjadřuje k námitce údajného omezování hospodářské soutěže ukládáním dalších povinností dotčeným subjektům. Poukazuje na judikaturu Soudního dvora Evropské unie k výkladu čl. 107 odst. 1 SFEU, na jejímž základu dovozuje, že v dané věci nejde o zakázanou státní podporu ve smyslu shora uvedeného článku, neboť zákonná úprava nijak nezatěžuje veřejné rozpočty v materiálním slova smyslu. Obdobně vláda nepřijímá výhradu týkající se porušení principu rovnosti. Vdané věci nelze hovořit o nerovnosti akcesorické, neboť důvod rozlišování spočívající v tom, že určitý subjekt je napojen na veřejné rozpočty, resp. hospodaří s veřejnými prostředky, nespadá pod pojem Jiného postavení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“); k tomu vláda poukazuje na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15. Jde-li o nerovnost neakcesorickou, má vláda zato, že v tomto případě nejde o rozlišování na základě libovůle zákonodárce, což se podává i z provedeného testu racionality. Dále vláda uvádí, že na daný případ nedopadá čl. 14 Úmluvy, který je použitelný jen ve spojení s jinými ustanoveními Úmluvy, resp. s jinými lidskými právy a základními svobodami. Rovněž nahlíženo optikou čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, je vláda přesvědčena, že napadená právní úprava rozlišuje na základě rozumných a objektivních důvodů, pročež se neocitá v rozporu s právem na rovné zacházení. Jde-li o princip autonomie vůle a zásadu smluvní volnosti, vláda [s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)] uvádí, že existence veřejnoprávní regulace nepopírá existenci autonomie vůle, ale stanoví její hranice.
37. Ústavním soudem nevyžádané vyjádření k posuzovanému návrhu zaslala dne 5. června 2018 - prostřednictvím Frank Bold Society, z. s., - a dle svých slov jako „amicus curiae“ - platforma Rekonstrukce státu (dále jen „Platforma“). Lze poznamenat, že informace o Platformě jsou dostupné na webové stránce:https://www.rekonstrukcestatu.cz/cs?gclid=EAIaIQobChMIyfLN9rvF3wIVl-R3Ch3SmA3MEAAYASAAEgLOp_D_BwE. Platforma uvádí, že byla jedním ze subjektů, které se podílely na finálním znění zákona o registru smluv, a cítí tak potřebu reagovat na Ústavním soudem projednávaný návrh.
38. Platforma poukazuje na ústavněprávní východiska zákona o registru smluv, který rozvíjí ústavně zaručené základní právo na informace ve smyslu čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy a prohlubuje rysy demokratického právního státu, v němž se na výkonu (ale i kontrole) státní moci podílí veřejnost.
V tomto směru Platforma poukazuje na vazbu mezi zákonem o registru smluv a zákonem o svobodném přístupu k informacím, jakož i podobnost cílů, k jejichž naplňování dané předpisy směřují, z čehož dovozuje ústavní konformitu napadeného zákona.
48. Zákonem č. 298/2016 Sb. totiž došlo toliko k dílčí změně § 5 odst. 4 zákona o registru smluv, v němž byla původní slova „označí svou uznávanou elektronickou značkou a opatří kvalifikovaným časovým razítkem“ nahrazena slovy „zabezpečí způsobem zajišťujícím integritu, případně původ dat“. Obdobně je tomu i v případě téměř všech změn provedených zákonem č. 249/2017 Sb., který se dotkl dikce § 3 odst. 2 písm. c) zákona (za slova „trestných činů“ byla vložena slova „nebo činnosti Správy státních hmotných rezerv při pořizování a hospodaření se státními hmotnými rezervami“), § 3 odst. 2 písm. e) zákona [za slova „v § 2 odst. 1 písm. e), k), 1)“ bylo vloženo „ , m)“], § 3 odst. 2 zákona, do něhož byla doplněna nová písmena m) až r), § 5 odst. 6 zákona, v němž bylo za slova „v § 2 odst. 1 písm. e), k), 1)“ vloženo „ , m)“, § 6 odst. 2 zákona, kde za slova „která byla uzavřena“ byla vložena slova „v krajní nouzi nebo“, § 6 zákona, do něhož byl vložen nový odstavec 3, § 7 odst. 1 zákona, v němž byla původní slova „která nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění“ nahrazena slovy „na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv“, § 7 zákona, do něhož byl vložen nový odstavec 3, § 8 odst. 2 zákona, na jehož závěr byla doplněna slova „nebo jiným způsobem umožňujícím uveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv“, a konečně § 8 odst. 5 zákona, z něhož bylo vypuštěno původní písmeno d).
55. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud musí zabývat tím, zda byla napadená ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence, ústavně předepsaným způsobem a zda je jejich obsah v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud proto ověřil průběh procesu přijímání těchto zákonů. Vyšel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných nawebových stránkáchhttp://www.psp.czahttp://www.senat.cz/).
74. Naopak zásadní, i z hlediska argumentace navrhovatelky, je dle Ústavního soudu otázka zásahů (omezení) do vlastního výkonu práva podnikat, zahrnujícího i podmínky s tímto výkonem spojené (čl. 26 odst. 2 Listiny). Ústavní soud konstatuje, že podmínky, které zákon o registru smluv klade na vybrané smlouvy uzavírané dotčenými subjekty - tj. povinnost uveřejnit danou smlouvu ve stanovené lhůtě v registru smluv, rozsah uveřejňovaných informací, vázanost účinnosti takové smlouvy na uveřejnění prostřednictvím registru smluv a konečně i sankce za neuveřejnění takové smlouvy v registru smluv v podobě jejího zrušení, resp. její absolutní neplatnosti extunc - nepředstavují zásah, který by se dotýkal skutečné realizace esenciálního obsahu dotčeného základního práva.
76. Ústavní soud dále zkoumal, zda se zásah do práva podnikat - v podobě povinnosti dotčených subjektů uveřejnit vybrané smlouvy v registru smluv - dotýká samotné existence tohoto práva nebo skutečné realizace jeho podstatného obsahu. Navrhovatelka totiž namítá, že údaje, které jsou dotčené subjekty povinny uveřejnit prostřednictvím registru smluv, představují konkurenční výhodu, a jejich udržení „v tajnosti“ je tak pro naplnění obsahu práva podnikat nezbytné. K tomu však Ústavní soud, vycházeje z validních argumentů vlády, musí uvést, že zákon o registru smluv v § 3 stanoví celou řadu výjimek z povinnosti uveřejnění. Z hlediska argumentace navrhovatelky se pak jeví jako zásadní ty výjimky, které jsou uvedeny v § 3 odst. 1 zákona o registru smluv (zde zvláště implicitní odkaz na § 2 odst. 4 a na § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím) a v § 3 odst. 2 písm. a), b), d), g), h), i), 1), p) a r) zákona o registru smluv. Zvláštní důraz je u dotčených subjektů dle § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv nutno klást na výjimku uvedenou v ustanovení § 3 odst. 2 písm. r), která z povinnosti uveřejnění vylučuje smlouvy uzavřené těmito subjekty, byla-li taková smlouva uzavřena v běžném obchodním styku. Současně je třeba zohlednit i ustanovení § 5 odst. 5 písm. a) a c), jakož i § 5 odst. 6 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., která umožňují dotčeným subjektům vyloučit z uveřejnění tzv. metadata v podobě identifikace smluvních stran a ceny (eventuálně hodnoty předmětu smlouvy), jsou-li taková data obchodním tajemstvím osob uvedených - mimo jiné - právě v § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv. Uvedený důsledek zákona - tedy povinnost uveřejnit v registru smluv dotčené smlouvy, na které nedopadají shora uvedené výjimky - sice představuje dílčí zásah do práva podnikat (představuje novou zvláštní povinnost), nikoliv však zásah dotýkající se skutečné realizace podstatného obsahu tohoto práva. Konkurenční výhody dotčených subjektů, jejichž ztráta by mohla mít za následek ohrožení skutečné realizace obsahu práva podnikat, je totiž možno i nadále ochránit příslušnými ustanoveními zákona [ustanovení § 3 odst. 2 písm. r) a § 5 odst. 6], přičemž analogické výjimky jsou obsaženy i v jiných zákonech upravujících svobodný přístup k informacím.
91. Ústavní soud uvedená tvrzení navrhovatelky, podpořená odkazy na Studii, nepovažuje za přesvědčivá, a tedy způsobilá zpochybnit závěr, že zákon o registru smluv je rozumným prostředkem k dosažení stanoveného cíle. Pokud jde o námitku „přílišné specifičnosti“ určitého okruhu výjimek [navrhovatelka in concreto uvádí výjimky dle § 3 odst. 2 písm. c), f), g), h), k) a 1) zákona], pak je třeba říci, že zvolené řešení nepostrádá racionalitu, neboť - stručně řečeno - u těchto smluv převažuje veřejný zájem na jejich neuveřejnění anebo daná výjimka plyne z faktické nemožnosti vázat účinnost daných smluv na jejich uveřejnění v registru smluv, případně jde o situaci, kdy je povinnost uveřejnění dotčených smluv stanovena již jiným právním předpisem, anebo je stanovení takové povinnosti hodnoceno zákonodárcem jako „nadměrné břímě“ pro určité subjekty. Ve skutečnosti, že tyto výjimky dopadají pouze na specifické subjekty, ať už pro specifičnost jejich činnosti, statusu, anebo pro specifické situace, neshledává Ústavní soud nic iracionálního, z čeho by navíc bylo možné dovodit protiústavnost takového řešení. Obdobně i související argument navrhovatelky mířící naopak na přílišnou obecnost výjimek uvedených v § 3 odst. 1 a odst. 2 písm. d) a e) zákona o registru smluv nemůže dle Ústavního soudu jako důvod pro zrušení napadené právní úpravy obstát. Co se týče vztahu mezi zákonem o svobodném přístupu k informacím a zákonem o registru smluv, zvláště pak významu § 3 odst. 1 zákona o registru smluv, lze odkázat na výklad učiněný shora. Protože cíl obou dotčených zákonů je obdobný (byť způsob jeho dosažení je to, co tyto zákony především odlišuje), je logické, že informace, které nelze získat dle zákona o svobodném přístupu k informacím, nejsou veřejnosti přístupné ani na základě úpravy obsažené v zákoně o registru smluv. Brojí-li dále navrhovatelka proti výjimce zakotvené v § 3 odst. 2 písm. d) zákona, pak je z její argumentace zřejmé, že jako stěžejní vnímá výklad příslovce „převážně“; ten však Ústavní soud v tomto kontextu nevidí nijak problematickým, resp. ohrožujícím princip právní jistoty, protože po stranách případně dotčené smlouvy se toliko požaduje, aby určily poměr míst, kde je plnění prováděno. Jde-li dále o výjimku dle § 3 odst. 2 písm. e) zákona, navrhovatelka zjevně míří na slovní spojení „smlouva uzavřená adhezním způsobem“, k čemuž lze odkázat na § 1798 a násl. o. z. Ani v tomto případě tedy Ústavní soud zakotvení těchto výjimek neshledal iracionálním.
92. Jako další z důvodů, které mají popírat racionalitu zákonodárcem zvoleného řešení, navrhovatelka uvádí, že výjimky obsažené v § 3 odst. 1 a 2 zákona o registru smluv nezahrnují tzv. know-how a práva z průmyslového vlastnictví. Stran druhé z uvedených kategorií lze uvést, že práva z průmyslového vlastnictví jsou z povinnosti uveřejnění prostřednictvím registru smluv vyjmuta prostřednictvím pravidla obsaženého v § 3 odst. 1 zákona o registru smluv ve spojení s § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, dle něhož se označený zákon nevztahuje na poskytování informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví. Jde-li o otázku know-how, připomíná Ústavní soud, že dané informace lze rovněž vyloučit z uveřejnění prostřednictvím výjimek uvedených v § 3 odst. 1 zákona o registru smluv (ve vazbě na výjimky uvedené v zákonu o svobodném přístupu k informacím), případně v § 3 odst. 2 písm. i) a r) anebo § 5 odst. 6 zákona o registru smluv. Nad rámec uvedeného lze doplnit, že know-how je obecně způsobilé být součástí obchodního tajemství, přičemž důležitou odlišností mezi těmito dvěma pojmy je, že na rozdíl od obchodního tajemství není nezbytným znakem know-how jeho utajování (srov. LISSE, L. Know-how v českém právním řádu. Právní rozhledy. Praha: C. H. Beck, 2003, č. 3, s. 503 a násl.). Jedině tehdy, bude-li know-how současně naplňovat veškeré znaky obchodního tajemství, bude současně možné je vyloučit z uveřejnění v rámci registru smluv (ke vztahu těchto dvou pojmů blíže viz také ŠTENGLOVÁ, L, DRÁPAL, L., PÚRY, F., KORBEL, F. Obchodní tajemství. Praktická příručka. Praha: Lindě, 2005, s. 27, či HAJN, P. Když nevíme, jak právně vymezit „know-how“. Obchodněprávní revue. Praha: C. H. Beck, 2010, č. 11, s. 313 a násl.). Protože však v takovém případě uveřejnění dotčené smlouvy obsahující know-how, u něhož daný subjekt nezajišťuje odpovídajícím způsobem jeho utajení, zjevně není z hlediska argumentace navrhovatelky nijak problematické, Ústavní soud ani tuto dílčí námitku nepřijal.
93. Navrhovatelka dále v související části své argumentace poukazovala na obtíže spojené s posouzením, zda konkrétní metadata podle § 5 odst. 5 písm. a) a c) ve spojení s § 6 zákona o registru smluv představují obchodní tajemství osoby uvedené v § 2 odst. 1 písm. e), k), 1), m) nebo n) zákona o registru smluv (přičemž uvedené lze obecně vztáhnout i na výluku z povinnosti uveřejnění z důvodu ochrany jiných informací představujících obchodní tajemství, zakotvenou v § 3 odst. 1 zákona o registru smluv ve spojení s § 9 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.). Ve své argumentaci však navrhovatelka přehlíží významný racionální prvek zákona o registru smluv, jímž je ustanovení § 7 odst. 2 písm. a) a b) daného zákona, které dopadá právě na případy, kdy dotčená smluvní strana neuveřejní část smlouvy nebo metadata postupem dle § 5 odst. 6 zákona. Smyslem tohoto ustanovení přitom je vyloučit negativní důsledky spojené s neuveřejněním dané části smlouvy nebo uvedených metadat (tj. zrušení smlouvy ve smyslu § 7 odst. 1 zákona), a to až do doby, kdy bude postaveno najisto - rozhodnutím nadřízeného orgánu nebo soudu - že tyto uveřejněny být mají. Jinými slovy, bude-li sporné, zda metadata dle § 5 odst. 5 písm. a) a c) zákona o registru smluv, případně jiné informace, představují obchodní tajemství, není to nijak na překážku účinnosti smlouvy, resp. v takovémto případě nenastoupí sankce v podobě „zrušení“ smlouvy ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb. Tím odpadá i tato námitka navrhovatelky. Pokud jde o ochranu obchodního tajemství smluvní protistrany dotčených subjektů, je třeba uvést, že ta je poskytována prostřednictvím § 3 odst. 1 zákona o registru smluv ve spojení s § 9 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb., přičemž i zde se uplatní závěry týkající se použití § 7 odst. 2 a 3 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb.
94. Stran racionality zákonodárcem zvoleného řešení lze - nad rámec dosud uvedeného - doplnit, že navázání účinnosti dotčených smluv (s výjimkami uvedenými v § 6 odst. 2 a 3 zákona o registru smluv) na uveřejnění v registru smluv lze považovat, vzhledem ke stanovenému cíli, za rozumný, vhodný a účinný prostředek. Nadto lze dodat, že správce registru smluv je povinen danou smlouvu uveřejnit bezodkladně po jejím doručení (§ 5 odst. 2 zákona o registru smluv). Namítá-li navrhovatelka, že v obchodním stykuje běžné, že dochází ke sjednání účinnosti smlouvy ještě před datem jejího uzavření, postačí na tomto místě uvést, že danou výhradou se Ústavní soud zabývá detailně v bodu 111 tohoto nálezu. Konečně za vhodný, rozumný a efektivní Ústavní soud považuje i následek spojený s neuveřejněním dotčené smlouvy (viz § 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb.). Při vědomí pojistek obsažených v § 7 odst. 2 a 3 téhož zákona, vůči nimž navrhovatelka nic nenamítá, má Ústavní soud za to, že jde o účinný sankční mechanismus, přičemž si lze jen stěží představit jiný následek, který by měl na dotčené subjekty obdobný efekt a vedl jek řádnému a včasnému plnění jejich uveřejňovací povinnosti. V neposlední řadě lze stran racionality napadené právní úpravy připomenout, že zvolené řešení představuje - ve srovnání s úpravou poskytování informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím -jednoznačně efektivnější, rychlejší a bezprostřední nástroj kontroly nakládání s veřejnými prostředky, který je s to pozitivně ovlivnit zájem široké veřejnosti o věci veřejné.
98. Dle názoru Ústavního soudu tyto situace srovnatelné nejsou. Zákon o registru smluv totiž dopadá (mimo jiné) jednak na územní samosprávné celky, včetně městských částí nebo městských obvodů územně členěného statutárního města nebo městských částí hlavního města Prahy s výjimkou uvedenou v § 3 odst. 2 písm. 1) zákona [§ 2 odst. 1 písm. b) zákona], dále na státní podniky nebo národní podniky [§ 2 odst. 1 písm. k) zákona] a konečně na právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby, s výjimkou uvedenou v § 3 odst. 2 písm. h) zákona [§ 2 odst. 1 písm. n) zákona]. Navrhovatelka je přesvědčena, že tyto dotčené subjekty jsou podnikateli jako jakékoliv jiné subjekty soukromého práva. Dále namítá, že tyto subjekty nehospodaří s veřejnými prostředky, ale finanční prostředky k výkonu své podnikatelské činnosti získávají výhradně z vlastního podnikání a jejich cílem je dosažení zisku. Jejich zařazení do zákona o registru smluv proto navrhovatelka shledává svévolným a porušujícím princip rovnosti v právech (ve smyslu neakcesorické rovnosti plynoucí z čl. 1 Listiny).
108. Ústavní soud zde připomíná, že princip autonomie vůle plyne z čl. 2 odst. 3 Listiny a z čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (potažmo i z čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), z nichž se však současně podává možnost uložit určité povinnosti či omezení [srov. již nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92 a dále nálezy sp. zn. Pl. ÚS 83/06, sp. zn. Pl. ÚS 40/08 ze dne 26. 5. 2009 (N 120/53 SbNU 501; 241/2009 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 17/11]. Jinými slovy, těmito ustanoveními není jednotlivcům zaručeno neomezené a neměnné právo svobodného jednání, ale právo nato, aby rozsah autonomie vůle, zákazy a příkazy jednotlivcům stanovovaly výhradně zákony, a to jasně, určitě, a nikoli svévolně. V tomto pokynu se čl. 2 odst. 3 Listiny podobá i čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, dle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, jen při zachování základních práv a svobod a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem [k autonomii vůle srov. také nálezy sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ze dne 21. 4. 2009 věznění opravného usnesení ze dne 27. 5. 2009 (N 90/53 SbNU 159; 163/2009 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 19/09 ze dne 27. 7. 2010 (N 150/58 SbNU 271; 260/2010 Sb.)]. Tytéž závěry pak dopadají i na zásadu smluvní volnosti. Platí tedy, že i smluvní svoboda se uplatňuje v určitém zákonném rámci, který vymezuje její hranice, s jejichž překročením zákon spojuje příslušné negativní důsledky (srov. § 551 a násl. a § 574 a násl. o. z.).
110. Další z důvodů údajné protiústavnosti z��kona o registru smluv navrhovatelka spatřuje v jeho ustanovení § 8 odst. 1, dle něhož se daný zákon použije bez ohledu na právo, které je podle mezinárodního práva soukromého pro smlouvu právem rozhodným. Navrhovatelka vůči uvedenému ustanovení namítá, že v důsledku aplikace § 7 zákona může docházet k případům, kdy jedna a tatáž smlouva nebude platná dle českého práva, avšak dle cizího práva platná bude, čímž budou domácí dotčené subjekty vystaveny nejistotě ohledně svých práv a povinností z takové smlouvy.
115. Ústavní soud se s touto námitkou neztotožňuje a konstatuje, že účinky předmětného ustanovení nejsou retroaktivní [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), bod 28 a násl], jak se domnívá navrhovatelka, nýbrž retrospektivní (v podrobnostech srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/17, bod 180 a násl.). Přitom s ohledem na důsledky použití § 8 odst. 3 ve spojení s § 6 odst. 1 a § 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., není v posuzované věci takový účinek zákona - nahlíženo optikou ochrany principů právní jistoty a legitimního očekávání - jakkoliv závadný. K takovému závěru Ústavní soud dospěl proto, že § 8 odst. 3 zákona o registru smluv má za následek pouze vznik povinnosti dotčených subjektů uveřejnit smlouvu, která by podléhala povinnosti uveřejnění, byla-li by uzavřena 1. července 2016 (tj. ke dni účinnosti zákona o registru smluv) či později. Jinými slovy, v důsledku některé ze skutečností uvedených v § 8 odst. 3 zákona o registru smluv vzniká dotčeným subjektům povinnost uveřejnit tyto „staré“ smlouvy, které jinak povinnosti uveřejnění v registru nepodléhají. Z uvedeného je zřejmé, že ustanovení § 8 odst. 3 zákona o registru smluv se přímo nedotýká určité minulé právní skutečnosti či právního vztahu, s níž spojuje i následek, který nastává buď v minulosti (retroaktivita pravá), nebo v budoucnosti, nýbrž toliko modifikuje podmínky změny nebo zániku daného právního vztahu či právní skutečnosti (nepravá retroaktivita).
116. Naopak lze konstatovat, že § 8 odst. 3 zákona o registru smluv sice zohledňuje minulou skutečnost, avšak následek s ní spojený nastává až pro futuro, tj. v budoucnosti, ave vztahu k jiným skutečnostem (retrospektiva). Minulá skutečnost (uzavření smlouvy, podléhající nově povinnosti uveřejnění v registru smluv, před účinností zákona o registru smluv) tak představuje část hypotézy nové právní normy. K této se připojuje další podmínka (zbývající část hypotézy) v podobě uzavření „nové“ dohody, kterou se mění či doplňuje obsah právního vztahu založeného takovou „starou“ smlouvou (tzv. kumulativní novace), popřípadě se tento právní vztah nahrazuje nebo ruší (tzv. privativní novace), a to po nabytí účinnosti zákona o registru smluv. Dispozicí této nové normy je pak povinnost uveřejnění této „staré“ smlouvy společně s „novou“ smlouvou, která sejí týká.
118. Při posuzování ústavní konformity retrospektivního působení zákona je dle Ústavního soudu nutné aplikovat obecné pravidlo, podle něhož je pravá retroaktivita zásadně nepřípustná, zatímco nepravá retroaktivita či retrospektivní působení jsou zásadně přípustné, jde-li o opatření vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle, přičemž při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů nové právní regulace bude zachována hranice únosnosti (srov. přiměřeně rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 7. 7. 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, BVerfGE 127, 1, 25, bod 58; viz též nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14 a důvody nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/17, zvláště body 189 a násl).
Nález č. 71/2019Ústavního soudu Jménem republiky