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Timestamp: 2017-06-27 19:20:28+00:00
Document Index: 6848159

Matched Legal Cases: ['art. 107', 'art. 107', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 30', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 81', 'art. 107', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 54', 'art. 50', 'art. 107', 'art. 36', 'sentenza ', 'art. 107', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7']

T.A.R. TOSCANA 2005 n. 5219 S.U.V. Inquinamento Zona a Traffico Limitato Divieto di circolazione AmbienteDiritto.it Legislazione Giurisprudenza
T.A.R. TOSCANA, Sez. III - 24 ottobre 2005, n. 5219
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - III^ SEZIONE -
N. 5219 REG. SENT.
n. 233 Reg. Ric.
- il COMUNE DI FIRENZE, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio Visciola e Andrea Sansoni ed elettivamente domiciliato presso la Direzione Avvocatura in Firenze, Piazza della Signoria, Palazzo Vecchio;
- dell'ordinanza sindacale n. 2004/M/09189 del 27 dicembre 2004, emanata per limitare l'accesso di veicoli definiti "S.U.V." nella Zona a Traffico Limitato del Comune di Firenze, con decorrenza 1° gennaio 2005;
- di ogni altro atto precedente, coevo, successivo e comunque connesso con detta ordinanza ed in particolare della precedente ordinanza n. 2004/M/702701con la quale è stata definita la disciplina e la normativa della ZTL, nonché delle "istruzioni" della Polizia Municipale di Firenze assunte per determinare il diametro delle ruote;
conseguente all'illegittima adozione del provvedimento impugnato ed ai conseguenti effetti dannosi prodottisi in capo alle ricorrenti fino alla sospensione e/o annullamento del provvedimento stesso.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Uditi, alla pubblica udienza dell'8 luglio 2005- relatore il Consigliere Marcella Colombati -, gli avv.ti A. Pallottino, M. Grilli e C. Visciola; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
Con ricorso notificato il 2.2.2005 la Autogerma S.P.A., Bmw Italia S.P.A., Daihatsu Italia S.R.L., Daimler Chrysler Italia S.P.A., Ford Italia S.P.A., General Motors Italia S.R.L., Hyundai Automobili Italia S.P.A., Jaguar Italia S.P.A., Kia Motors Italia S.P.A., Land Rovers Italia S.P.A., M.M. Automobili Italia S.P.A., Melian Italia S.R.L., Mg Rover Italia S.P.A., Midi Europe S.R.L., Nissan Italia S.P.A., Porsche Italia S.P.A., Renault Italia S.P.A., Suzuki Italia S.P.A., Symi S.P.A., Toyota Motor Italia S.P.A., Volvo Auto Italia S.P.A., in persona dei rispettivi rappresentanti legali, hanno chiesto l’annullamento dell’ordinanza del Sindaco di Firenze n. 2004/M/09189 del 27.12.2004 con la quale è stato disciplinato l’accesso di veicoli denominati S.U.V. nella Zona a traffico limitato (Z.T.L.), con decorrenza dal 1.1.2005; hanno altresì chiesto l’annullamento dell’atto presupposto rappresentato dall’ordinanza n. 2004/M/02701 del 22.4.2004, recante la disciplina generale della zona, e il risarcimento del danno.
Le ricorrenti sono tutte produttrici o importatrici di autoveicoli, tra cui i S.U.V. (sport utility vehicle); con l’impugnato provvedimento il Sindaco ha disposto di non rinnovare alla scadenza o di non rilasciare i permessi per l’accesso alla zona per le “autovetture” aventi diametro delle ruote superiori a 730 cm., con talune eccezioni (per i residenti e per le auto ricoverate in rimesse e aree private); oggetto della campagna sono in realtà i S.U.V., nonostante che essi non abbiano caratteristiche comuni e si pongano tra i fuoristrada (classificati dalla direttiva comunitaria n. 2001/116, recepita dal d.m. 20.6.2002) e le classiche autovetture, caratterizzandosi rispetto a queste ultime per un’altezza superiore, per pneumatici più grandi e dispositivi di sicurezza passiva (telai più resistenti agli urti) più efficienti, mentre si differenziano dai fuoristrada non avendo marce ridotte e viaggiando con trazione su un solo asse; l’aumento di massa rispetto alle normali autovetture non è difforme dalle station wagon o dalle auto di segmento superiore a quelle ordinarie.
Questi i motivi: 1) incompetenza del Sindaco nell’emanazione di un atto gestionale, violazione degli artt. 4 del d. lgs. n. 165/2001 e dell’art. 107 del t.u. n. 267/2000: il principio della separazione tra politica e amministrazione, attuato dal d. lgs. n. 165/2001, aveva già trovato specifico riferimento nell’art. 107 del t.u. degli enti locali secondo cui le disposizioni che conferiscono agli organi di governo locale atti di gestione si intendono che la relativa competenza spetta ai dirigenti; le norme del cod. della strada (artt. 6 e 7) che attribuiscono al Sindaco determinate competenze devono essere lette in conformità col principio della separazione di cui si è detto; nel caso de quo, a fronte di una generalizzata disciplina di accesso alla zona a traffico limitato, l’ordinanza sindacale impugnata, che istituisce un’eccezione all’eccezione, ha natura di atto gestionale che ricade nelle competenze della dirigenza; 2) violazione per falsa ed erronea applicazione degli artt. 6 e 7 cod. strada, violazione del principio sulla tipicità degli atti amministrativi, eccesso di potere per perplessità, indeterminatezza della misura, difetto dei presupposti: l’art. 7 cit. subordina l’emanazione di misure restrittive alla circolazione alla sussistenza di motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale e non legittima l’emanazione di un provvedimento diretto a determinate “categorie” di veicoli; l’art. 6 cit. consente l’adozione di provvedimenti temporanei in relazione a determinate strade e non a tutte e non legittima l’impugnata ordinanza che è a carattere permanente; le dimensioni delle ruote non sono in relazione alle esigenze rappresentate dal Sindaco (danneggiamento delle strade); 3) grave e palese sviamento di potere, violazione degli artt. 41 Cost. e 28 Trattato CE (ex art. 30): per reprimere la sosta sul marciapiede si usa un potere attribuito per la regolamentazione della Z.T.L.; si vuole in realtà scoraggiare l’uso dei S.U.V. incidendo sugli acquisti e interferendo sulla concorrenza del mercato; 4) eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90: il Sindaco motiva il provvedimento con le dimensioni ridotte delle strade del centro storico e con l’assunto che i veicoli con ruote grandi sono facilitati in manovre vietate come quella di salire sul marciapiede, ma non si comprende come le dimensioni ridotte delle strade impongano l’uso di pneumatici piccoli piuttosto che vetture più strette o meno lunghe né che l’ipotetica facilità di violare le norme del codice della strada relative al modo di parcheggiare, che il comune non sa fare rispettare, possa giustificare un provvedimento che vieta la circolazione; 5) eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà, per indeterminatezza e per inefficacia dell’atto, con conseguente violazione dell’art. 1 della legge n. 241/90, in relazione all’asserita tutela della pavimentazione; il diametro delle ruote non è elemento di omologazione e non identifica una categoria; 6) eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, ingiustificata disparità di trattamento, sviamento di potere: la motivazione è apodittica sulla inidoneità delle strade e le modalità di parcheggio.
Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze opponendosi al ricorso ed eccependo preliminarmente l’inammissibilità del gravame per difetto di interesse delle società ricorrenti.
Con ordinanza n. 152/2005 è stata respinta l’istanza cautelare.
All’udienza dell’8 luglio 2005 il ricorso è passato in decisione.
1. La controversia è promossa da alcune case costruttrici o importatrici di autovetture avverso l’ordinanza del Sindaco di Firenze che, nella Zona a traffico limitato (Z.T.L.) del centro storico della città, ha deciso di non rilasciare o di non rinnovare, “con decorrenza 1.1.2005 e fino a nuova disposizione” e con talune eccezioni (per i residenti e per coloro che ricoverino il mezzo in autorimesse pubbliche o private, oltre ad altre esenzioni già contenute nella precedente ordinanza regolatrice della zona n. 02701/2004 – doc. 4 delle ricorrenti), i permessi di transito per i veicoli immatricolati come autovetture “caratterizzati da ruote con diametro, compreso lo pneumatico, superiori a 730 mm.”; trattasi per lo più di veicoli comunemente denominati “fuoristrada da città” o S.U.V. (sport utility vehicle), ma non solo questi.
2. Si può prescindere dall’esame dell’eccezione di difetto di interesse, sollevata dal Comune di Firenze sul presupposto che l’asserito e indimostrato calo delle vendite sarebbe comunque da imputarsi a numerosi fattori e non all’ordinanza impugnata ed alla limitazione che ne deriva la quale sarebbe per di più “di ben modesta applicazione”, perché il ricorso è infondato.
3. L’impugnato provvedimento sindacale è motivato con la considerazione che “le strade ed i marciapiedi del centro cittadino” hanno “per la loro origine storicamente antica, dimensioni particolarmente ridotte” e quindi sono “inidonei a sopportare il transito e la sosta” di siffatti veicoli; inoltre le grosse dimensioni degli pneumatici, “studiati per superare i dislivelli delle dissestate strade di campagna”, facilitano “manovre vietate e scorrette, quali la salita e discesa dal marciapiede, provocando oltre al pericolo e intralcio alla circolazione dei pedoni, anche danneggiamenti alla pavimentazione”; sono richiamati, quale fonte del potere esercitato, gli artt. 6 e 7 del codice della strada (d. lgs. n. 285/1992 e successive modifiche) e l’art. 81 dello Statuto comunale.
4. Con il primo motivo si denuncia l’incompetenza del Sindaco a favore di quella del dirigente, dovendosi ad avviso delle ricorrenti qualificare l’ordinanza impugnata quale atto di gestione.
Il motivo è infondato alla stregua delle considerazioni che seguono.
E’ incontestabile il principio generale della distinzione delle competenze tra gli organi politico-amministrativi e la dirigenza. E’ altrettanto indubbia la sua applicazione nell’ordinamento degli enti locali (art. 107 del t.u. n. 267/2000).
Si tratta tuttavia di verificarne la portata operativa, nell’ordinamento locale, allorquando si debba, come nella fattispecie in esame, individuare l’organo competente in materia di disciplina della circolazione stradale.
Sulla base delle esposte premesse occorre considerare che:
-in via generale la materia della circolazione stradale appartiene allo Stato “pur non essendo espressamente menzionata nell’art. 117 Cost.” (Corte costituzionale n. 428/2004); come ha riconosciuto il giudice delle leggi, tale collocazione si giustifica per esigenze di carattere sistematico in relazione a vari profili, tra cui i problemi di sicurezza (di cui all’art. 117, secondo comma , lettera h, di competenza dello Stato) derivanti dalla strutturale pericolosità dei veicoli a motore che impongono misure tese ad assicurare l’incolumità personale dei soggetti coinvolti nella circolazione dei veicoli; e proprio per questo, l’art. 1 del cod. strada, nell’individuare i principi generali della disciplina esplicitamente dichiara che “la sicurezza delle persone, nella circolazione stradale, rientra tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato”;
-il codice della strada (d. lgs. n. 285/1992 e succ. modif.) individua nel Sindaco l’organo competente in materia di limitazioni alla circolazione; stabilisce infatti l’art. 6, commi 4 e 5, che il sindaco per le strade comunali extraurbane può stabilire divieti e limitazioni anche di carattere permanente “in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade”, e l’art. 7, comma 1, alla lettera a) abilita il sindaco per le strade nei centri abitati ad adottare i provvedimenti previsti al precedente art. 6, comma 4, nonché, alla lettera b), a limitare nelle strade urbane la circolazione per esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale; come si vede le finalità di tali limitazioni possono essere molteplici; inoltre il comma 9 dell’art. 7 affida ad un’ordinanza del sindaco, in casi di urgenza, di modificare o integrare la deliberazione della Giunta di delimitazione della zona a traffico limitato, tenendo evidentemente conto delle stesse esigenze che hanno concorso alla delimitazione e cioè “degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio”; -il codice della strada è successivo all’introduzione per la prima volta del suindicato principio di separazione tra attività politica o di governo e attività di gestione nell’ordinamento degli enti locali (legge n. 142/90) e il t.u. n. 267 del 2000 nonché il d. lgs. n. 165 del 2001, quest’ultimo in modo specifico richiamato dalle ricorrenti, non hanno fatto altro che confermare tale principio; quale norma speciale, ben può il codice della strada resistere alla legislazione generale successiva;
- nel nostro ordinamento giuridico il Sindaco assume tradizionalmente la duplice veste di organo “proprio” del Comune e di organo di Governo (autorità governativa locale);
-nella sua seconda “veste funzionale” egli agisce in applicazione delle competenze che gli derivano direttamente dalle fonti normative statali e per le materie rientranti nelle attribuzioni dello Stato, come recita del resto l’art. 54 del t.u. del 2000, ma anche l’art. 50, quando, dopo aver indicato (comma 3) le competenze del Sindaco quale capo del Comune, facendo salve le competenze dei dirigenti ex art. 107, prevede al comma 4 che il “sindaco esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge”.
Ne segue che non rileva (sempre nel caso in esame) il fatto che l’art. 36 del t.u. del 2000 collochi il Sindaco tra gli organi “di governo” (evidentemente, locale), unitamente al Consiglio e alla Giunta comunale, il che escluderebbe il Sindaco dalla competenza in materia nell’assunto che si tratti di attività di gestione; ciò in quanto tale qualificazione formale (“organo di governo”) attiene alla collocazione del Sindaco nel contesto della struttura organizzativa tipicamente comunale e non va confusa con l’altra.
In ogni caso si potrebbe anche dubitare che le ordinanze in materia di circolazione stradale siano ontologicamente riconducibili alla categoria degli atti di gestione (che sono di competenza dei dirigenti), e ciò in quanto gli atti di gestione, ancorché di portata provvedimentale, postulano il loro inquadramento in un rapporto di dipendenza funzionale dalle scelte programmatiche di competenza degli organi di governo.
Nel nostro caso sembra difettare siffatto nesso di collegamento subordinato.
Ma anche se si esamina l’argomento da un punto di vista diverso, e cioè nell’ambito delle funzioni proprie dell’ente locale, le conclusioni non mutano in tema di competenza, dovendosi attribuire al provvedimento sindacale impugnato natura di atto di indirizzo per la futura attività, questa sì di gestione, dei dirigenti che dovranno farne puntuale applicazione negando il rilascio di nuovi permessi o non rinnovando alla loro scadenza quelli già rilasciati, ovvero individuando in concreto i casi di esenzione dal divieto generalizzato.
Siffatte ultime considerazioni sono del resto conformi a quanto affermato nell’invocato parere del Consiglio di Stato (sez. II, 2 aprile 2003 n. 1661), che, pur inquadrando la materia in modo diverso da quello della ricordata sentenza costituzionale (e che questo Collegio privilegia nel senso della competenza legislativa dello Stato che attribuisce direttamente al sindaco talune funzioni) , giunge alle stesse conclusioni circa la competenza del Sindaco.
Infatti in quella sede – in cui si contestava un provvedimento sindacale di istituzione di un senso unico di marcia in una strada, e cioè un provvedimento puntuale e concreto - si è sostenuto che “dopo le riforme organizzative-funzionali delle p.a. introdotte all’inizio degli anni ’90, può affermarsi che alla dirigenza compete, nell’ambito degli indirizzi generali fissati dall’organo di governo…, tutta l’attività di amministrazione ‘concreta’…mentre rimangono attratte nella sfera dell’organo di direzione politica (rectius ‘di governo’…) le attività che involgono esercizio della c.d. ‘puissance publique’, per tale intendendosi…solo quelle inerenti ai fondamentali interessi dello Stato-apparato e dello Stato-ordinamento, nonché quelle di discrezionalità politica, per tale intendendosi quelle libere nella valutazione degli interessi da soddisfare e tutelare e nelle relative determinazioni finalistiche o strumentali”.
Nel suddetto parere si ricorda poi che le competenze dei dirigenti (art. 107 del t.u.) devono “uniformarsi al fondamentale…principio di distinzione, per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica compete ai dirigenti…”. Quindi si conclude che “le misure di regolazione, disciplina e controllo della circolazione stradale, che l’art. 7 del codice della strada attribuisce al Sindaco, siano ormai rimesse, ‘di norma’, alla competenza della dirigenza amministrativa, salvo che per quelle di maggior impatto sull’intera collettività locale, per le quali la legge prevede l’intervento di un organo politico”.
Comunque si voglia inquadrare la materia (ma il Collegio, come si è detto, preferisce la prima tesi), non ricorre il denunciato vizio di incompetenza del Sindaco.
5. Nel secondo motivo si denuncia la violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi e la perplessità della misura, sostenendosi che il codice della strada non legittima l’impugnata ordinanza non ricorrendo i presupposti legali.
Nel quarto motivo si censura il difetto di motivazione perché non si comprenderebbe come le dimensioni ridotte delle strade impongano l’uso di pneumatici di piccole dimensioni, piuttosto che “di vetture più strette o meno lunghe”.
Con il quinto motivo si sostiene l’illogicità della motivazione perché il diametro dei pneumatici non identifica una categoria.
Nel sesto motivo si lamenta la indeterminatezza e l’inefficacia dell’ordinanza per l’apoditticità della sua motivazione in ordine alla inidoneità delle strade, oltre che la disparità di trattamento tra residenti e non residenti.
Le censure, che possono essere trattate congiuntamente coinvolgendo tutte la motivazione oltreché l’istruttoria, sono infondate.
Da un canto il presupposto dell’art. 7 è rispettato, in quanto le “caratteristiche strutturali” delle strade e dei marciapiedi del centro storico di Firenze, notoriamente di dimensioni ridotte, unitamente all’esigenza di tutelarne gli aspetti artistico-culturali “per la loro origine storicamente antica” sono state opportunamente considerate nell’impugnata ordinanza (cfr. le premesse dell’atto) e si è ritenuto che veicoli con pneumatici di grosse dimensioni possano provocare “danneggiamenti alla pavimentazione” oltre che “pericolo e intralcio alla circolazione” appunto per la inidoneità del “contesto urbano del centro storico” a sopportare la presenza di determinati veicoli.
Le ulteriori considerazioni, che non sarebbero i grossi pneumatici a rappresentare un pericolo per la pavimentazione ma l’inciviltà dei guidatori, si dirigono al merito delle scelte amministrative, insindacabili dal giudice se non in caso di palese illogicità. In proposito la giurisprudenza amministrativa (Cons. di Stato, n. 1800/2002, ma anche Ad. pl. n. 3/1993) ha affermato che l’individuazione del punto di equilibrio tra le varie esigenze ed interessi che si riversano sulla disciplina della limitazione del traffico per i motivi di cui all’art. 7 del codice della strada appartiene al merito dell’azione amministrativa, il cui riscontro di legittimità va contenuto entro i confini della norma attributiva del potere e dei canoni della logicità ed imparzialità.
Come correttamente rappresentato dal Comune, si è scelto il criterio obiettivo della dimensione degli pneumatici per giustificare la misura limitativa, non apparendo necessaria l’individuazione di una “categoria” di veicoli di difficile determinazione. Le esigenze di tutela, nei sensi di cui si è detto, giustificano il provvedimento sindacale che appare indenne dai vizi di illogicità e contraddittorietà della motivazione e che reca opportune ipotesi di esonero secondo un criterio di adeguatezza. Né si può condividere la denunciata disparità di trattamento tra residenti e non residenti, perché le situazioni non sono identiche e l’ordinanza è espressione del principio del contemperamento degli interessi affidato alla cura della p.a. in generale.
6. Con il terzo motivo si lamenta lo sviamento di potere, avendo il Sindaco usato il potere attribuito dalla regolamentazione della Z.T.L. per reprimere la sosta sul marciapiede di tali veicoli, in realtà nel dichiarato intento di scoraggiarne l’acquisto e quindi in violazione degli artt. 41 Cost. e 28 del Trattato CE.
Il termine “scoraggiare l’uso” di quei veicoli, contenuto nell’ordinanza impugnata, non va inteso con riferimento diretto al mercato degli acquisti e quindi alla concorrenza tra le case produttrici di veicoli, ma invece in relazione alle esigenze del Comune come rappresentate (fluidità della circolazione, tutela delle strade e del patrimonio storico-artistico del centro cittadino).
Non si può plausibilmente sostenere che alcune limitazioni (che non sono divieti assoluti, viste le ipotesi di esonero per i residenti e per altri fruitori) nella circolazione entro una determinata zona (Z.T.L.) della città possano incidere sul mercato, perché quei veicoli possono comunque transitare liberamente su tutte le altre strade.
7. In conclusione il ricorso non è meritevole di accoglimento, così come la conseguente domanda di risarcimento del danno. Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.
Così deciso in Firenze l’ 8 luglio 2005, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott.ssa Marcella COLOMBATI - Consigliere, rel. est.
Dott. Raffaele POTENZA - Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 24 OTTOBRE 2005
Firenze, lì 24 OTTOBRE 2005
F.to Mara Vagnoli M A S S I M E
1) Inquinamento - Circolazione - S.U.V. - Comune di Firenze - Zona a Traffico Limitato - Divieto di circolazione - Legittimità - Competenza del Sindaco - Sussistenza. Il Codice della Strada, che individua nel Sindaco, quale organo di Governo, la competenza in materia di limitazioni alla circolazione, è successivo all'introduzione per la prima volta nell'ordinamento degli enti locali del principio di separazione tra attività politica o di governo e attività di gestione (L. n. 142/90); quale norma speciale, ben può il codice della strada resistere alla legislazione generale successiva di cui al T.U. n. 267/2000 e d.lgs. n. 165/2001. D'altra parte, (Cons.Stato, sez. II, 2 aprile 2003, parere n. 1661) anche a voler considerare ormai rimesse "di norma" alla competenza della dirigenza amministartiva le misure di regolazione, disciplina e controllo della circolazione stradale, che l’art. 7 del codice della strada attribuisce al Sindaco, restano salve quelle di maggior impatto sull’intera collettività locale, per le quali la legge prevede l’intervento di un organo politico E' pertanto legittima l'ordinanza sindacale emanata per limitare l'accesso di veicoli definiti "S.U.V." nella Zona a Traffico Limitato del Comune di Firenze. Pres. Lazzeri, Est. Colombati - A. s.p.a. e altri (Avv.ti Pallottino e Grilli) c. Comune di Firenze (Avv.ti Visciola e Sansoni) - T.A.R. TOSCANA, Sez. III - 24 ottobre 2005, n. 5219