Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-930-de-diciembre-3-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_13b5cc7fec4a021ee0530a010151021e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-23 23:22:36
Document Index: 362240932

Matched Legal Cases: ['artículo 189', 'artículo 224', 'artículo 11', 'artículo 241', 'artículo 224', 'artículo 1', 'artículo 241', 'artículo 39', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 11', 'artículo 154', 'artículo 58', 'artículo 240', 'artículo 241', 'artículo 154', 'artículo 8', 'artículo 129', 'artículo 1', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 129', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 154', 'artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 133', 'artículo 1', 'artículo 162', 'artículo 157', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 9', 'artículo 226', 'artículo 133', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 133', 'artículo 5']

﻿ Sentencia C-930 de diciembre 3 de 2014
SENTENCIA C-930 DE 03 DE DICIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:ENMIENDA A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS. SE DECLARA EXEQUIBLE LA ENMIENDA A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS. SE DETERMINÓ QUE EL INSTRUMENTO ENMENDADO SE AJUSTA A LOS PROPÓSITOS DEL CONVENIO PRIMIGENIAMENTE SUSCRITO Y, POR ENDE, A LOS DE LA CONSTITUCIÓN. EL CONVENIO CONTRIBUYE A FORTALECER, AMPLIAR Y FACILITAR LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA, ADEMÁS DE PERMITIRLE AL CONSEJO DE COOPERACIÓN ADUANERA PONERSE A TONO CON LA REALIDAD ECONÓMICA MUNDIAL, LO CUAL DE NINGUNA MANERA RIÑE CON LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADUANA, ACUERDO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS, ENMIENDA AL ACUERDO INTERNACIONAL
Sentencia C-930 de diciembre 3 de 2014
Ref.: Expediente LAT-432
Asunto: Revisión constitucional de la Ley 1714 de 22 de abril de 2014, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas’ aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”
EXTRACTOS: «II. Los textos revisados
Según la publicación efectuada en el Diario Oficial Nº 49.130 de 22 de abril de 2014, el siguiente es el texto de la ley enviada para revisión:
Ley 1714 de 2014
Diario Oficial Nº 49.130 de 22 de abril de 2014
Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas” aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007
Visto el texto de la “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas”, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
(Para ser transcrito: Se adjunta traducción oficial de la copia certificada por el depositario de la enmienda, certificado por la coordinadora del grupo interno de trabajo de tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa en los archivos de ese ministerio).
Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas” aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Recomendación por parte del Consejo de Cooperación Aduanera1 referente a la modificación de la convención que establece un Consejo de Cooperación Aduanera
(30 de junio de 2007)
El Consejo de Cooperación Aduanera,
Reconociendo el papel cada vez más importante que desempeñan las uniones aduaneras y económicas en asuntos mundiales y en particular, en materia de comercio,
Observando que algunas uniones aduaneras o económicas son participantes activos en el trabajo de la Organización,
Reconociendo el legítimo deseo de una unión aduanera o económica de que esta participación tenga una base formal haciéndose miembro de la organización y la posibilidad para que otros lo hagan en el futuro,
Teniendo en cuenta, que para que una unión aduanera o económica sea miembro, se debe hacer una enmienda a la convención que establezca un Consejo de Cooperación Aduanera,
Teniendo en cuenta también las disposiciones del artículo XX de la convención la cual establece un Consejo de Cooperación Aduanera en referencia a la modificación de la convención,
Recomienda a todas las partes contratantes de la convención, la cual establece un Consejo de Cooperación Aduanera, hacer las siguientes modificaciones a la misma:
Modificar el artículo VIII(a) de la convención, para que quede así:
(a) Con excepción de los miembros de la unión aduanera o económica para quienes el consejo adoptará las disposiciones específicas, cada miembro del consejo tendrá derecho a un voto, salvo que un miembro no tenga voto en cualquier asunto relacionado con la interpretación, aplicación o modificación de cualquiera de las convenciones que se refieren en el artículo III (d) que se encuentre en vigor y no sea aplicable a ese miembro.
Introducir un nuevo subparágrafo (d) en el artículo XVIII de la convención, para que quede así:
(a) El gobierno de cualquier Estado que no sea signatario de la presente convención podrá acceder a la misma a partir del 1º de abril de 1951.
(b) Los instrumentos de adhesión deberán ser consignados ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica, el cual notificará cada dicha consignación a todos los gobiernos signatarios y adherentes, así como al secretario general.
(c) La presente convención entrará en vigor para cualquier gobierno adherente en el momento de la consignación de su instrumento de adhesión, pero no antes que entre en vigor, de conformidad con el parágrafo (a) del artículo XVII.
(d) Cualquier unión económica o aduanera podrá, de acuerdo con los parágrafos (a), (b) y (c) anteriores, ser una parte contratante de esta convención. Toda solicitud por parte de una unión aduanera o económica para ser una parte contratante deberá ser primero presentada al Consejo para su respectiva aprobación. Para los propósitos de la presente convención, “unión aduanera o económica”, se refiere a una unión constituida y compuesta por estados que tengan competencia para adoptar sus propias normas que sean obligatorias para dichos estados con respecto a los asuntos que rige esta convención y que tengan competencia para tomar decisiones de acuerdo con sus procedimientos internos para acceder a esta convención.
Solicita a las partes contratantes de la convención que establece un Consejo de Cooperación Aduanera, que acepten esta recomendación para notificar por escrito su aceptación al Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica.
Modificación de la convención que establece un consejo de cooperación aduanera
Modificar el artículo VIII (a) de la convención, para que quede así:
1. El artículo VIII (a) de la Convención, queda por la presente modificado de la siguiente manera:
(a) Con excepción de los miembros de la unión aduanera o económica para quienes el consejo adoptará disposiciones específicas, cada miembro del consejo tendrá derecho a un voto, salvo que un miembro no tenga voto en cualquier asunto relacionado con la interpretación, aplicación o enmienda de cualquiera de las convenciones que se refieren en el artículo III (d) que se encuentre en vigor y no sea aplicable a ese miembro.
2. Después del artículo XVIII (c) de la convención se adiciona un nuevo subparágrafo (d) que quede así:
(d) Cualquier unión económica o aduanera podrá, de acuerdo con los parágrafos (a), (b) y (c) anteriores, ser una parte contratante de esta convención. Toda solicitud por parte de una unión aduanera o económica para ser una parte contratante deberá ser primero presentada al consejo para su respectiva aprobación. Para los propósitos de la presente convención, “unión aduanera o económica”, se refiere a una unión constituida y compuesta por estados que tenga competencia para adoptar sus propias normas que sean obligatorias para dichos estados con respecto a los asuntos que rige esta convención y que tengan competencia para tomar decisiones de acuerdo con sus procedimientos internos, para acceder a esta convención.
Señala el artículo 189 numeral 2º de la Carta Política que: corresponde al Presidente de la República “dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”.
Por su parte el artículo 224 de la Constitución Política prescribe que los tratados, para su perfeccionamiento, precisan de la aprobación por parte del Congreso de la República y del examen de exequibilidad por la Corte Constitucional. Así mismo, prevé que el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el marco de organismos internacionales. Indica la preceptiva constitucional que en todo caso tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del tratado.
La honorable Corte Constitucional en Sentencia C-012 de 2004 ha señalado las condiciones y requisitos que debe cumplir la adopción de la enmienda a los tratados internacionales de la siguiente manera:
“La adopción de la enmienda se debe tramitar igual que como si se tratara de un convenio, lo cual significa que el Estado debe estar representado para lo cual la persona designada debe contar con los plenos poderes para ello. Así mismo debe darse la posterior confirmación presidencial que manifiesta el consentimiento de obligarse por la enmienda al pacto inicial, y en el caso nuestro debe surtirse el subsiguiente procedimiento de aprobación en el Congreso y de revisión en la Corte Constitucional, para que dicha modificación tenga vigencia y validez en el ordenamiento interno. Sin embargo, el Estado puede manifestar su consentimiento mediante la adhesión a este, cuando el propio tratado dispone el trámite para cualquier otro Estado se haga parte con posterioridad. Así lo consagra el artículo 11 del Convenio de Viena”.
En desarrollo de estas disposiciones el Gobierno Nacional adhirió al “Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera”, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950, el cual se sometió al control de la honorable Corte Constitucional con el fin de dar cumplimiento al trámite previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política.
El citado convenio fue declarado exequible en virtud de la Sentencia C-563 de 1992, de la honorable Corte Constitucional.
El literal c) artículo XIX del mencionado tratado establece que una enmienda entrará en vigor tres meses después que las notificaciones de aceptación de todas las partes contratantes hayan sido recibidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica, en su calidad de depositario y que cuando una enmienda ha sido aceptada por todas las partes contratantes, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica notificará a todos los gobiernos signatarios y adherentes, lo mismo que a la secretaría general acerca de dicha aceptación y de la fecha de su entrada en vigor.
Mediante la Nota Verbal J4 Nº 08/00919, la Embajada de Bélgica informó al Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia la adopción, el día 30 de junio de 2007, de una enmienda al convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera.
La enmienda mencionada tiene como finalidad modificar los artículos VIII y XVIII para permitir que cualquier unión aduanera o económica pueda convertirse en parte contratante del convenio.
Considera el Gobierno Nacional que la enmienda garantiza los procesos de integración de los estados dentro del marco del comercio internacional, por lo que para efectos de dar cumplimiento al trámite constitucional para la validez de los tratados señalados en el artículo 224 de la Carta Política, lo somete a consideración del honorable Congreso de la República.
Por las anteriores consideraciones, el Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones Exteriores y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, solicita al honorable Congreso de la República aprobar la “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas”, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, el 30 de junio de 2007.
Honorables Senadores y Representantes.
Bogotá, D. C., 14 de junio de 2012.
“ART. 1º—Apruébase la “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas” aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
“ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, la ‘Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas’ aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007, que por el artículo de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma.
“ART. 3º—La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación”.
Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo -10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 22 de abril de 2014.
1. La competencia de la Corte Constitucional en materia de tratados y de leyes aprobatorias de tratados.
De conformidad con lo preceptuado en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política, corresponde a la Corte Constitucional resolver sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de sus correspondientes leyes aprobatorias, mediante el ejercicio de un control que es: (i) previo al perfeccionamiento del tratado y posterior a la aprobación de la ley y a su sanción; (ii) automático en cuanto la respectiva ley debe ser remitida por el Gobierno Nacional a esta corporación dentro de los seis días siguientes a la sanción presidencial; (iii) integral, puesto que la Corte debe analizar tanto la forma como el fondo del Instrumento Internacional y de su respectiva ley aprobatoria e, igualmente el proceso de negociación y celebración en el ámbito internacional, junto con el trámite surtido en el Congreso de la República; (iv) definitivo, pues con él, se cierra el debate jurídico respecto de la ley; (v) participativo, toda vez que cualquier ciudadano puede intervenir para cuestionar o defender la exequibilidad de las disposiciones en revisión y (vi) se lleva a cabo antes de que la normatividad sometida al control entre en vigor.
2. El ámbito del control de constitucionalidad de las enmiendas a los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias.
El artículo 39 de la Convención de Viena establece que los tratados podrán ser enmendados por acuerdo entre las partes. La enmienda del tratado internacional, como fuente del derecho internacional según el profesor Pastor Ridruejo “(…) se concibe (…) en el régimen de la Convención de Viena como el cambio en alguna o algunas disposiciones del tratado que afectan a todos los estados partes (…)”(1) En las diversas ocasiones en las cuales esta corporación ha sido convocada para adelantar el control de constitucionalidad sobre enmiendas a tratados internacionales, ha advertido que la competencia atribuida por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, implica no solo el juzgamiento de los tratados, sino el de sus eventuales enmiendas. En efecto, sobre el particular se ha enfatizado que una interpretación en defensa de la supremacía del Texto Superior, comporta la revisión tanto de fondo como de forma de las enmiendas de la cuales sean objeto los referidos instrumentos internacionales. Ha sostenido la Sala Plena:
“(…) una enmienda a un tratado, al modificar los alcances del instrumento internacional, puede conducir a que se asuman obligaciones contrarias a la Carta, por lo cual es absolutamente indispensable la revisión previa por parte de la Corte.
(…) esta corporación concluye que cuando la Carta habla de tratados también hace referencia a las enmiendas. En tales condiciones, mutatis mutandi, las enmiendas están sometidas al mismo procedimiento de aprobación y control constitucional que los tratados, por lo cual la Corte, conforme al numeral 10 del artículo 241 superior, es competente para pronunciarse de manera automática y previa sobre las leyes que aprueban enmiendas a un tratado. Y, como lo ha señalado en repetidas ocasiones esta corporación, este es un control completo de constitucionalidad, por razones de fondo y también de forma (…)” (Sentencia C-176 de 1997 M.P. Martínez Caballero).
Este criterio ha sido ratificado recientemente por esta Sala en la Sentencia C-277 de 2014 M.P. González Cuervo.
Respecto de las formalidades que deben cumplirse en el trámite de las enmiendas, ha manifestado la Corte que al igual que en el caso de un nuevo convenio, se requiere la representación estatal “(…) para lo cual la persona designada debe contar con los plenos poderes para ello (…)”. Además, debe darse la correspondiente confirmación presidencial que expresa el consentimiento para obligarse y la subsecuente aprobación del órgano legislativo, a las cuales debe seguir la revisión de la Corte Constitucional, pues, sin tales pasos el instrumento carece de vigencia y validez en el ordenamiento interno. No sobra anotar que acorde con lo dispuesto en el artículo 11 de la Convención de Viena, el consentimiento de los estados se puede manifestar a través de la adhesión, con lo cual, se facilita la posibilidad de incorporar como partes de los tratados internacionales a aquellos estados que no participaron en la suscripción del instrumento(2) .
Así pues, salvo lo contemplado en el inciso último del artículo 154 de la Constitución, el cual dispone que los proyectos de ley que se refieren a relaciones internacionales deben iniciar su curso aprobatorio en el Senado, la tramitación para efectos de su discusión, aprobación y sanción, es la del procedimiento legislativo general, esto es, el establecido por la Carta y el Reglamento del Congreso para la ley ordinaria. Por ende, son el Texto Superior y la Ley 5ª de 1992 con sus respectivas modificaciones, los parámetros a atender por esta Corporación en el control de constitucionalidad de forma respectivo.
Con dichos presupuestos la Corte ha sostenido que:
"(…) el control de constitucionalidad formal sobre los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias comprende los siguientes aspectos: (i) la remisión del instrumento internacional y su respectiva ley aprobatoria por parte del Gobierno Nacional; (ii) la validez de la representación del Estado colombiano en el proceso de negociación del tratado, así como la competencia de los funcionarios intervinientes; (iii) la iniciación del trámite en el Senado; (iv) la publicación del proyecto de ley y su correspondiente exposición de motivos, de las actas en que constan las ponencias, los anuncios y debates, así como los textos definitivos, en la Gaceta del Congreso; (v) la aprobación del proyecto en cuatro debates, en las comisiones y plenarias de cada cámara; (vi) el anuncio previo a la votación del proyecto en cada debate; (vii) el quórum deliberatorio y decisorio, al igual que las mayorías con las que fue aprobado el proyecto; (viii) el cumplimiento del plazo establecido entre el primero y el segundo debate, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra; (ix) la consideración del proyecto en no más de dos legislaturas; (x) la sanción presidencial; y (xi) el envío de la ley y el tratado a la Corte Constitucional (…)" (Sentencia C-032 de 2014 M.P. Mendoza Martelo).
Por lo que respecta al control de fondo, en el caso en estudio, han de contrastarse los contenidos de la “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas” aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007” con el plexo de mandatos que integran la Norma de Normas, confrontación que es de orden jurídico. La razón en la que se funda este segundo tipo de control, es sin duda, como se anotó precedentemente, la supremacía de la Carta y, la labor de la Corte, en este punto, es la defensa la Constitución.
3. El "Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera", firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950 en el marco del control de constitucionalidad.
Si bien es cierto, el propósito de la Corte en esta oportunidad se contrae a revisar la constitucionalidad de la Ley 1714 de 22 de abril de 2014, “Por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007” y la referida enmienda, resulta pertinente recordar que esta corporación ya se ha pronunciado sobre el tratado que hoy es objeto de enmienda.
Mediante Sentencia C-563 de 1992 M.P. Morón Díaz, la Sala Plena declaró la exequibilidad del convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950. En aquella ocasión la Corte expuso entre otros argumentos para fundar la exequibilidad del Instrumento, los siguientes:
“(…) El convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, busca asegurar el más alto grado de armonía y uniformidad en los sistemas aduaneros y en especial el estudio de problemas inherentes al desarrollo y al progreso de la técnica aduanera y a la legislación aduanera relacionada con la misma, convencidos de que será en beneficio del comercio internacional promover la cooperación entre los gobiernos en estos asuntos, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos involucrados en los mismos.
(…) se aviene el convenio en examen, en sus objetivos y preceptos a la obligación impuesta al Estado por la Carta (Art. 227), de promover la integración económica, social y política con las demás naciones, mediante la celebración de los tratados sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, para crear ‘organismos supranacionales’, como el consejo estudiado, promoviendo igualmente la internacionalización de la economía (Art. 226 ibídem), en aras de la mejor conveniencia nacional”.
Como se observa, la Corte estimó que las metas propuestas por el convenio se ajustan a la Constitución y la creación del organismo supranacional contemplado en esa normatividad internacional, contribuye a la materialización de las miras fijadas en el instrumento.
No sobra anotar que en aquel proveído, la corporación encontró que por virtud de lo dispuesto en el artículo 58 transitorio de la Constitución de 1991, se confirió al Gobierno Nacional la potestad de ratificar los proyectos de tratados que con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política, hubiesen sido aprobados por una de las cámaras del Congreso de la República. Estimó la Sala que tal preceptiva relevaba al legislador de surtir trámites orientados a aprobar los tratados que estuviesen en la circunstancia descrita. Por ello, la declaración de constitucionalidad, por razones de forma, se atuvo, en esa ocasión, al parámetro referido.
Sin embargo, en 1993, la Corte recibió para su control la Ley 10 del 17 de julio de 1992, “Por medio de la cual se aprueba el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950”. Aconteció que a pesar del pronunciamiento de 1992, el Congreso de la República tramitó la precitada ley y el ejecutivo la remitió a esta alta corporación para el pronunciamiento respectivo. La Corte Constitucional en consonancia con lo sostenido en la Sentencia C-563 de 1992, declaró inconstitucional la Ley 10 de 1992, por carencia de objeto, pues, no se requería para darle vigor al tratado. Con todo, se mantuvo la constitucionalidad del instrumento internacional que había sido juzgado en 1992.
En suma, la consideración sustantiva vertida por la Sala Plena en la Sentencia C-563 de 1992 se conservó incólume y será atendida en esta providencia en lo que corresponda.
4. Revisión de constitucionalidad formal de la Ley 1714 de 22 de abril de 2014, “Por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”.
Seguidamente procede la corporación a revisar el trámite de la ley desde la iniciativa, estimando los 4 debates de rigor, hasta llegar a la sanción presidencial. Como el conocimiento del asunto, en este caso, llegó a la Corte por vía de la remisión efectuada por el gobierno, será este el primer aspecto que se considere en la decisión.
3.1. (sic) Remisión del instrumento y su ley aprobatoria por parte del Gobierno Nacional.
De conformidad con lo establecido en el numeral 10 del artículo 240 de la Carta, corresponde al Gobierno Nacional “dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley”, cumplir con el deber constitucional de remitir el Instrumento internacional y la ley aprobatoria a este juez colegiado.
La Ley 1714, de 22 de abril de 2014, “Por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”, fue sancionada por el Presidente de la República el 22 de abril de 2014 y radicada en la secretaría general de la Corte Constitucional por la secretaria jurídica de la Presidencia de la República, en fotocopia autenticada, el 24 de abril de 2014, es decir, dentro del término de seis (6) días establecido en la Carta, para efectos del control de constitucionalidad. Anexa a la ley se allegaron la enmienda del tratado, la respectiva exposición de motivos presentada por el Ejecutivo y, la autorización del Presidente para someterla a la consideración del Congreso de la República.
Teniendo en cuenta lo referido y, por lo que respecta a la ley y la enmienda del tratado, la Corte encuentra cumplido el requisito de remisión previsto por el citado numeral 10 del artículo 241 Superior, por cuanto el Gobierno Nacional los hizo llegar, el segundo día hábil después de la sanción, es decir, dentro del término constitucional previsto para tal fin.
3.2. Negociación y celebración del acuerdo.
En reiterada jurisprudencia, esta corporación ha sentado que el examen de constitucionalidad de los instrumentos internacionales, implica el deber de revisar la competencia de quien participó en el proceso de negociación y adopción del convenio. Sin embrago, este deber varia cuando se está frente a compromisos internacionales contraídos mediante el mecanismo de la adhesión posterior al tratado. En este último caso, se entiende que no resulta posible revisar las facultades del Ejecutivo para la firma del instrumento, dado que aún no se tiene tal acto al momento de adelantarse el control de constitucionalidad. Se entiende que el respectivo asentimiento frente al convenio, tendrá lugar una vez la Guardiana de la Carta, verifique que la ley controlada y la preceptiva del instrumento se avienen al Texto Superior(3).
Por lo que concierne a la enmienda del tratado se observa que, según el oficio S-GTAJI-14-041215(4), emanado de la coordinación del grupo interno de trabajo de tratados de la Cancillería, Colombia no fue Estado firmante del instrumento y, consecuentemente, al no encontrarse abierto para la firma, solo resulta posible la adhesión. Por ende, no tiene lugar la suscripción, ni la concesión de plenos poderes.
Se entiende que de superarse el control de constitucionalidad, procederá la expedición de las manifestaciones de adhesión acorde con lo dispuesto en el literal b) del artículo XVIII del “Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera”, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950” (sic) cuyo tenor literal reza:
(b) Los instrumentos de adhesión serán presentados (o depositados) ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica el cual notificará dicho depósito a todos los gobiernos signatarios y afiliados, lo mismo que al Secretario General.
En suma, dada la imposibilidad de verificar con antelación la competencia y poderes del funcionario encargado de la suscripción del instrumento, solo cabe advertir sobre la necesidad de que se actúe con estricto apego a lo que corresponde.
Seguidamente tendrá lugar la revisión del procedimiento adelantado en el itinerario de formación de la ley.
3.3. El trámite de la Ley 1714 de 2014 en el Congreso de la República.
Atendiendo, tanto las certificaciones remitidas por los respectivos secretarios de las cámaras legislativas y comisiones respectivas, como los antecedentes legislativos y las actas publicadas en las gacetas del Congreso de la República, la corporación pudo establecer que el trámite surtido en ese órgano, para la expedición de la Ley 1714 de 2014 fue el siguiente:
3.3.1. Trámite en el Senado de la República.
3.3.1.1. Radicación y publicación del proyecto de ley y de la exposición de motivos.
El proyecto de ley aprobatorio de la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007, inició su trámite en el Senado de la República, tal como lo dispone el citado inciso final del artículo 154 de la Constitución. El mismo fue radicado en la secretaría general de esa corporación, el día 7 de noviembre de 2012, como se puede colegir de la constancia publicada en la Gaceta Nº 777 de 2012(5) y que reza:
“Bogotá, D.C., 7 de noviembre de 2012
Con el fin de que se proceda a repartir el Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, el 30 de junio de 2007, me permito pasar a su despacho el expediente de la mencionada iniciativa que fue presentada en el día de hoy ante secretaría general por los ministros de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín; y de Hacienda y Crédito Público Mauricio Cárdenas Santamaría. La materia de que trata el mencionado proyecto de ley es competencia de la Comisión Segunda Constitucional Permanente, de conformidad con las disposiciones reglamentarias y de ley.
El Secretario General,”
En la misma Gaceta Nº 777 de 2012 fue publicado el texto del convenio con su exposición de motivos(6), con lo cual, queda satisfecha la exigencia de publicación del texto legal a discutir por el principio mayoritario.
3.3.1.2. Ponencia para primer debate.
La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, fue presentada por el senador Edgar Gómez Román, y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 265 del 8 de mayo de 2013. En dicho texto, el congresista le propone a la referida comisión “dar primer debate al Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007, en los términos presentados en el texto originalmente radicado”(7).
3.3.1.3. Anuncio para votación en primer debate.
En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, en la sesión ordinaria del 14 de mayo de 2013, fue anunciada la discusión y votación del “Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado” por parte de la Comisión Segunda del Senado, para llevarse a cabo en la siguiente sesión ordinaria, que tendría lugar el 15 de mayo de 2013, tal como consta en el acta 31 de la misma fecha del anuncio, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 737 del 17 de Septiembre del mismo año.
El siguiente es el texto del anuncio:
“(…) El secretario de la comisión, doctor Diego Alejandro González González, da lectura al anuncio de proyectos de ley:
Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda de la convención de la Organización Mundial de Aduana, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, el 30 de junio de 2007.
El presidente, senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, informa:
Habiendo anunciado proyectos de ley, se convoca para el día miércoles 15 de mayo a las 10:00 a. m., en este mismo recinto. Muchas gracias a todos los asistentes.
Se levanta la sesión (…)”.
No obstante, dicho proyecto no fue discutido ni votado en la sesión del 15 de mayo de 2013, pues hubo reasignación de ponente, dado que el inicialmente designado no estaba presente en la sesión. Por tal motivo, en la misma reunión fue anunciado nuevamente, para ser debatido y votado en la próxima deliberación, prevista para el 21 de mayo de 2013, según consta en el acta 32 de mayo 15 de 2013, publicada en la Gaceta Nº 738 de septiembre 17 de 2013 y que en lo pertinente dice:
“(…) El presidente, senador Carlos Fernando Motoa Solarte:
Solicita al Secretario anunciar proyectos de ley y se convoca para el próximo martes, a las 10:00 a.m., gracias a todos.
El secretario, doctor Diego Alejandro González González, procede con el anuncio de proyectos de ley para la próxima sesión de comisión:
4. Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, el 30 de junio de 2007.
Autores: Ministerios de Relaciones Exteriores y de Hacienda y Crédito Público.
Ponente: honorable senador Édgar Alfonso Gómez Román.
Publicaciones: texto del proyecto de ley Gaceta del Congreso Nº 777 de 2012.
Ponencia Primer Debate: Gaceta del Congreso Nº 265 de 2013.
Le informo señor Presidente, que están anunciados los proyectos de ley para la próxima sesión de Comisión (…)”.
En razón a que en la fecha nuevamente programada, no se discutió ni votó el proyecto, hubo de hacerse un nuevo anuncio de discusión y votación en la sesión del 21 de mayo, posponiéndose lo programado para la siguiente sesión, lo cual, según el acta 33 de la fecha, publicada en la Gaceta Nº 738 de 2013, se advirtió en los siguientes términos:
“(…) Señor secretario por favor continuamos con los anuncios de proyectos.
El secretario de la comisión, doctor Diego Alejandro González González, procede con el anuncio de proyectos de ley.
Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión de comisión:
1. Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, el 30 de junio de 2007.
Ponente: honorable senador Juan Fernando Cristo Bustos.
Le informo señora presidenta, que han sido anunciados los proyectos de ley para discutir y votar en la próxima sesión.
Se levanta la sesión y se convoca para el próximo martes a partir de las 9:00 a.m. (…)”.
Al igual que en las ocasiones anteriores, tampoco resultó posible votar el proyecto previamente anunciado y, se requirió otro aviso de discusión y votación, tal como quedó consignado en el acta 34 de mayo 28 de 2013, publicada en la Gaceta Nº 739 de septiembre 17 de 2013. Se fijó como nueva fecha el día siguiente de la sesión, esto es el 29 de mayo. Lo referido, se registró del siguiente modo:
“(…) Quiero agradecerles, señora secretaria sírvase anunciar los proyectos para la próxima sesión.
La señora secretaria, doctora Claudia Patricia Alzate Rodríguez, procede con el siguiente punto.
Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión.
Publicaciones: texto del proyecto de ley: Gaceta del Congreso Nº 777 de 2012.
La señora presidenta Myriam Alicia Paredes Aguirre, levanta la sesión y convoca para mañana a partir de las 10:00 a.m. (…)”.
3.3.1.4. Aprobación en primer debate.
La discusión y aprobación, en primer debate, del Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, según el acta 35 de la comisión, publicada en la Gaceta Nº 740 de 2013; tuvo lugar el 29 de mayo de 2013. Establecido el quórum decisorio y hecha la presentación de la enmienda del tratado, tuvo lugar la aprobación de la ley en estudio, en los siguientes términos:
“(…) El secretario, doctor Diego Alejandro González González, da lectura al informe final del proyecto.
Por lo anteriormente expuesto y con base en lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, me permito proponer a los honorables senadores dar primer debate al Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, el 30 de junio de 2007, en los términos presentados en el texto original radicado.
Está leída la proposición final, señora presidenta.
La señora presidenta, senadora Myriam Paredes Aguirre, informa a los senadores de la comisión: está en consideración la proposición con que termina el informe; sigue la discusión. ¿Aprueba la comisión el informe final de ponencia leído?
El secretario, doctor Diego Alejandro González González, le informa a la señora presidenta: ha sido aprobado el informe final de ponencia del Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado.
La presidenta, senadora Myriam Paredes Aguirre, solicita al secretario leer el articulado del proyecto.
El senador ponente, Juan Fernando Cristo, le solicita a la presidenta se sirva omitir la lectura del articulado, votar el articulado en bloque si lo considera así la comisión.
La presidenta, senadora Myriam Paredes Aguirre, somete a consideración de los senadores la omisión de lectura del articulado y la aprobación del articulado del proyecto. Sigue la discusión, ¿lo aprueba la comisión?
El secretario de la comisión, doctor Diego Alejandro González González, le informa a la presidencia: los senadores sí aprueban la omisión de lectura del articulado y el articulado del Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado.
La presidenta, senadora Myriam Paredes Aguirre, solicita al secretario darle lectura al título del proyecto.
El secretario, doctor Diego Alejandro González González, da lectura al título del Proyecto de Ley 155 de 2012. Título: por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007. Está leído el título del proyecto, señora presidenta.
La señora presidenta, senadora Myriam Paredes Aguirre, somete a consideración de los senadores de la comisión el título del Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, leído por el secretario. Anuncio que va a cerrarse, ¿aprueba la Comisión el título del proyecto?
El secretario, doctor Diego Alejandro González González, le informa a la presidenta, ha sido aprobado por los senadores de la comisión el título del Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado.
La presidenta, senadora Myriam Paredes Aguirre, pregunta a los senadores: ¿quiere la comisión que este Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado surta su segundo debate en el Senado de la República?
El secretario, doctor Diego Alejandro González González, informa a la presidente: los senadores de la comisión sí quieren que este proyecto de ley tenga segundo debate en la Plenaria del Senado.
La presidenta, senadora Myriam Paredes Aguirre, nombra como ponente para el segundo debate al senador Juan Fernando Cristo.
Mediante oficio de junio 18 de 2014 el secretario general de la comisión precisó que:
“La proposición final, la omisión de la lectura del articulado, el articulado propuesto, el título del proyecto y el querer que este tenga segundo debate y se convierta en ley de la República fueron aprobados conforme al artículo 129 del reglamento del Congreso y/o artículo 1º de la Ley 1431 de 2011”
En relación al quórum se informa que este quedó integrado por doce (12) de los trece (13) HH. Senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado (…)”(8) (negrillas fuera de texto).
La citada manifestación expresa del Secretario General y, la ausencia de intervenciones en contra del proyecto de los senadores de la comisión antes de la lectura de la ponencia, permiten colegir a la Sala que se dio aplicación a la votación ordinaria, cuando en principio esta debió ser nominal y pública. No obstante, como se evidencia la unanimidad de la votación, cabría entender que se está frente a la excepción permitida que validaría la actuación. Este aspecto se explicará más adelante. Por otra parte, se observa, según lo manifiesta la constancia referida, que el quórum estuvo conformado por 12 de los 13 senadores que integran la comisión, con lo cual, queda evidenciado el quórum decisorio.
El texto definitivo aprobado en primer debate de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República al Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado ahora Ley 1714 de 2014, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 581 del 1º de agosto de 2013.
3.3.1.5. Ponencia para segundo debate.
La ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado, también fue presentada por el senador Juan Fernando Cristo y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 581 del 1º de agosto de 2013, en la cual propuso “dar segundo debate al Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007, en los términos presentados en el texto originalmente radicado”.
3.3.1.6. Anuncio para votación en segundo debate.
En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, el 14 de agosto de 2013, en la Plenaria del Senado, se anunció que la discusión y aprobación del “Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado”, se realizaría en la próxima sesión. Dicha información se consignó en el acta de Plenaria del Senado Nº 7 de agosto 14 de 2013, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso Nº 775, de septiembre 27 de 2013. El texto del anuncio es el siguiente:
“(…) Por instrucciones de la presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Anuncios para la sesión plenaria siguiente, el día 14 de agosto de 2013, proyectos para discutir y votar en la próxima sesión plenaria:
Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Están hechos los anuncios respectivos señor presidente.
Se levanta la sesión y se convoca para el próximo martes; el martes este debate del ascenso del General Patiño ya se ha cerrado. El martes la plenaria lo votará con el quórum suficiente.
Y ya se anunciaron los proyectos de ley también”.
En razón a que en la fecha señalada, no se discutió ni votó el proyecto en revisión, hubo de hacerse un nuevo anuncio de discusión y votación en la sesión del 20 de agosto, posponiéndose lo programado para la siguiente sesión, lo cual, según el acta 8 de la fecha, publicada en la Gaceta Nº 776 de 2013, se avisó en los siguientes términos:
Siguiente punto del orden del día: anuncio de proyectos.
Anuncio de proyectos para discutir y votar en la siguiente Sesión Plenaria del Congreso de Colombia.
Siendo las 7:17 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 21 de agosto de 2013, a las 3:00 p.m. (…)”.
3.3.1.7. Aprobación en segundo debate.
En la sesión plenaria que el Senado de la República llevó a cabo el 21 de agosto de 2013, en la cual se registraron 92 asistentes, tuvo lugar la discusión y aprobación, en segundo debate, del Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado. Sin embargo, revisado el orden del día de esta deliberación, contenido en el acta 9 de agosto 21 de 2013, publicada en la Gaceta Nº 777 de 2013, se observa que en el capítulo “Lectura de ponencias y consideración de proyectos en Segundo Debate” se incluyó el proyecto en estudio, así:
“(…) 12. Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Publicaciones Senado: proyecto publicado en la Gaceta del Congreso Nº 777 de 2012.
Ponencia para primer debate publicada en la Gaceta del Congreso Nº 265 de 2013.
Ponencia para segundo debate publicada en la Gaceta del Congreso Nº 581 de 2013.
Autores: señores Ministros de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín Cuéllar; Hacienda y Crédito Público, doctor Mauricio Cárdenas Santamaría (…)”.
Más adelante, en la misma sesión, según la citada acta 9, en el apartado “Anuncio de proyectos” se encuentra lo siguiente:
Proyectos para discutir y votar en la próxima sesión plenaria siguiente al día miércoles 21 de agosto de 2013 del honorable Senado de la República (…)”.
Se inicia el listado y en este se incluye:
“(…) Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007 (…)”.
Al finalizar el listado se señala:
“(…) Están hechos los respectivos anuncios, señor presidente, para la siguiente sesión plenaria del Senado de la República (…)”.
Posteriormente, en la referida sesión, según se observa en el capítulo “Lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate”, se vota y se aprueba el proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, en los siguientes términos:
La presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente punto del orden del día.
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable senador ponente, Juan Fernando Cristo Bustos.
Se abre segundo debate.
Por secretaría se da lectura al título del Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007. Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
La presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente proyecto del orden del día”.
Resulta oportuno subrayar que no se observaron manifestaciones adversas al proyecto, ni a lo acontecido en la sesión en comento, en la cual, primero, se anunció la discusión y votación del proyecto, luego se avisó su debate y votación en una fecha posterior, para finalmente examinarse y votarse el mismo día que todo esto aconteció.
El texto aprobado en segundo debate fue publicado en la Gaceta Nº 649 de 2013.
3.3.2. Trámite en la Cámara de Representantes.
3.3.2.1. Radicación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes.
El Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado “por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007” fue radicado en la Cámara de Representantes, para recibir el tercer y cuarto debate, designándose como coordinadores ponentes a los representantes Albeiro Vanegas Osorio, Carlos Eduardo León Celis y como ponentes a los representantes Víctor Hugo Moreno Bandeira y Bayardo Gilberto Betancourt Pérez.
3.3.2.2. Ponencia para tercer debate.
La ponencia para el tercer debate en la Cámara de Representantes del “Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado”, fue presentada ante la Comisión Segunda de esa entidad por los ponentes y coordinadores ponentes, siendo publicada en la Gaceta del Congreso Nº 887 del 5 de noviembre de 2013.
3.3.2.3. Anuncio para votación en tercer debate.
Verificadas las Gacetas del Congreso de la República con miras a establecer el trámite en materia de anuncios, dado al proyecto en revisión y advirtiendo lo insuficiente que resulta la información remitida a esta corporación por la secretaria general de la comisión segunda en lo concerniente a la cadena de anuncios, pues solo alude al anuncio previo a la sesión de deliberación y votación, observa la Corte que fueron diversos los avisos previos al debate y votación del Proyecto, según la siguiente relación:
1. El Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, fue anunciado para este tercer debate el 6 de noviembre de 2013, según acta de comisión Nº 20, publicada en la Gaceta Nº 128 de abril de 2014. Lo pertinente quedó referido del siguiente modo:
“(…) Orden del día
Para la Sesión Ordinaria del día miércoles 6 de noviembre de 2013
Anuncios de proyectos de ley para discusión y aprobación en Primer Debate
(Artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, para ser discutidos y votados en la próxima sesión de comisión donde se discutan y aprueben proyectos de ley)
2. Proyecto de Ley 83 de 2013, Cámara 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la Convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Autores: Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín Cuéllar, Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Mauricio Cárdenas Santamaría.
Ponentes: honorable representante Albeiro Vanegas Osorio, Ponente Coordinador.
Honorable representante Carlos Eduardo León Celis, Ponente Coordinador.
Honorable representante Víctor Hugo Moreno Bandeira.
Honorable representante Bayardo Gilberto Betancourt Pérez (…)”.
Posteriormente, previa orden del presidente de comisión y en la misma sesión, se hizo un anuncio del siguiente modo:
“(…) Anuncios de proyectos de ley para discusión y aprobación en primer debate en la próxima sesión en que esta comisión debata y vote proyectos de ley, para dar cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, conforme lo manda la Corte Constitucional y conforme lo ordena el señor presidente de la comisión.
Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, el 30 de junio de 2007.
Ponencia Primer Debate Cámara: Gaceta del Congreso Nº 887 de 2013.
Esos son los anuncios ordenados por usted señor presidente (…)”.
Más adelante se aprecia que el presidente de comisión ordena nuevamente el anuncio y acontece de la siguiente manera:
“(…) El punto de los anuncios de proyectos señora secretaria.
Hace uso de la palabra la secretaria, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Señor Presidente ya se realizaron los anuncios.
Hace uso de la palabra el presidente, doctor Telésforo Pedraza Ortega:
Hágame el favor porque no había quórum decisorio (resaltado fuera de texto).
Con mucho gusto señor Presidente volveré a hacer los anuncios, no hay ningún inconveniente.
Anuncios de proyectos de ley para dar cumplimiento al Acto Legislativo 1 de 2003 en su artículo 8º.
Ponencia primer debate Cámara: Gaceta del Congreso Nº 887 de 2013. Efectuados los anuncios ordenados por su señoría.
Citamos la comisión para el próximo martes a las 10:00 a.m. y el miércoles a las 9:30 a.m.
Así se hará señor presidente, próxima sesión de comisión el próximo 12 de noviembre a las 10:00 a.m., y el próximo miércoles 13 de noviembre a las 9:30 a.m.
Siendo las 10:45 a.m., se levanta la sesión (…)”.
Como se observa en la reunión del 6 de noviembre de 2013, se presentaron 2 anuncios, pues en el sentir del presidente de comisión, se requería reiterar el aviso puesto que el primero de aquellos se hizo sin haber quórum decisorio. No sobra anotar que el último de los dos anuncios precede al cierre de la sesión y no especifica en cuál de las dos fechas convocadas para futuras reuniones, se llevará a cabo la votación y debate de los proyectos anunciados. En tanto, el aviso previo advertía que la deliberación y decisión de los proyectos, se llevaría a cabo “(…) en la próxima sesión en que esta comisión debata y vote proyectos de ley (…)”. Cabe observar desde ahora que la presidencia de comisión pretendió subsanar lo que estimó como una irregularidad, esto es, realizar anuncios sin haber quórum decisorio.
2. El 12 de noviembre de 2013, según lo anotado en el acta 21 de esa fecha y publicada en la Gaceta Nº 128 de abril de 2014, se procedió a anunciar el proyecto de ley en revisión, de la siguiente manera:
“(…) Anuncio de proyectos de ley para la próxima sesión donde se discutan y aprueben proyectos de ley. Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas aprobado por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Autor: Ministro de Relaciones Exteriores y Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Publicaciones reglamentarias: ponencia Primer Debate en Cámara Gaceta Nº 887 de 2013
Han sido anunciados los dos proyectos, señor Presidente, como usted lo ordenó.
Hace uso de la palabra el señor presidente, honorable representante Telésforo Pedraza Ortega:
Anunciados los proyectos se levanta la sesión, se convoca para el día de mañana a las 9 y media de la mañana y para proyectos la próxima semana (…)”.
No sobra anotar que en el apartado introductorio de anuncios de proyectos, se relacionó entre los varios el Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado. También cabe indicar que con posterioridad a la lectura del orden del día y en un momento distinto y previo al anuncio, se dijo que los proyectos de ley en primer debate habían sido anunciados el 6 de noviembre de 2013.
3. El día 13 de noviembre de 2013 se adelantó una sesión de control político cuya actividad se consignó en el acta 22 de comisión, publicada en la Gaceta Nº 129 de 2014. En esta sesión no se incluyó en el orden del día el anuncio de proyectos y en tal sentido no se hizo anuncio alguno.
4. El 20 de noviembre de 2013, según se observa en el acta 23 de comisión de esa fecha publicada en la Gaceta Nº 130 de 2014, se insertó en el orden del día el apartado de “Anuncios de proyectos de ley para discusión y aprobación en primer debate”. Sin embargo, el presidente de comisión en atención a que se recibió mensaje de urgencia para sesionar conjuntamente con la respectiva Comisión del Senado manifestó lo siguiente:
“(…) Bueno, como ustedes saben de conformidad con el reglamento cuando hay mensaje de urgencia hasta tanto no se evacúen los temas o el proyecto que tiene mensaje de urgencia no se puede hacer ninguna otra cosa o sea que el próximo martes estaremos anunciando los demás proyectos. Siguiente punto del orden del día (…)”.
Es preciso advertir que el único proyecto anunciado fue el que motivo el mensaje de urgencia y, no se trataba del que aquí interesa.
5. El 26 de noviembre de 2013, según acta 1 de Comisión Conjunta, contenida en la Gaceta Nº 285 de 2014, se hizo la manifestación de anuncio para discusión y votación del Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara 155 de 2012 Senado. En el documento se lee:
“(…) le informo señor presidente: hay radicado dos impedimentos y dos proyectos de ley para anunciar debidamente autorizados por usted para la sesión de comisiones conjuntas del día 26 de noviembre de 2013, para dar cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, a discutir y votar en la próxima sesión de Comisión, donde se discute y aprueban proyectos de ley en Comisión Segunda de Cámara.
Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda a la convención de la organización mundial de aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera Bruselas 30 de junio de 2007.
Ponencia primera debate en Cámara: Gaceta del Congreso Nº 887 de 2013.
Esos son los dos anuncios autorizados por usted señor presidente.
Agotado el referido itinerario, se procedió a la etapa siguiente que seguidamente se describe.
3.3.2.4. Aprobación en tercer debate.
El 3 de diciembre de 2013, se discutió y votó el proyecto que en esta providencia se revisa. En el acta 24 de la fecha, se incorporó lo acontecido de la siguiente forma:
“(…) Siguiente punto señora secretaria.
Sí, señor presidente. Quinto. Discusión y aprobación de proyectos de ley en primer debate. Proyectos que fueron anunciados en Sesión Conjunta del día 26 de noviembre de 2013.
Primer Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual aprueba la enmienda a la Convención.
Sí señor presidente. Primer Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Hace uso de la palabra el presidente de la Comisión Segunda, doctor Telésforo Pedraza Ortega:
Informe con que termina la ponencia.
Dese primer debate al Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007. En los términos presentados en el texto originalmente radicado.
Albeiro Vanegas Osorio, Víctor Hugo Moreno Bandeira, Carlos Eduardo León Celis, Bayardo Gilberto Betancourt Pérez.
Leída la proposición señor presidente.
Con las explicaciones dadas por los señores ponentes, doctor Carlos León Celis y doctor Albeiro Vanegas y la señora viceministra y la señora directora jurídica de la Cancillería. Pregunto a la Comisión si aprueba la proposición con que termina el informe de ponencia, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada, ¿lo aprueba la Comisión?
Con el voto favorable del doctor Iván Cepeda, que quede constancia.
Con el voto favorable del doctor Iván Cepeda Castro.
Articulado del proyecto señora secretaria.
Señor Presidente, me permito informarle que son tres artículos, debidamente publicados en la gaceta correspondiente.
¿Y hay proposiciones?
No señor Presidente.
En consideración se vota en bloque el articulado del proyecto, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la comisión?
Las formalidades de ley señora secretaria.
Sí señor presidente. Título del proyecto.
Por medio de la cual se aprueba la ‘Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas’, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Leído el título del proyecto y se le pregunta a los honorables representantes sí aprueban este título, y ustedes quieren que pase a segundo debate en Cámara y sea ley de la República.
Pregunto a la comisión sí aprueban las preguntas y las formalidades que han sido leídas por parte de la señora secretaria, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada, ¿las aprueba la comisión?
Han sido aprobadas señor presidente.
Se nombra como ponente para el segundo debate y le ruego el favor que ojalá esta misma tarde se pudiera radicar esa proposición, porque como ustedes saben todo a razón de la acumulación, entonces necesitamos tomar pista, y ya los términos se nos están agotando, se nombran ponentes a los mismos honorables representantes. Sírvase señora secretaria hacer la aclaración en un proyecto de ley (…)”.
Igualmente, reposa certificación suscrita por la secretaria general de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, escrito del que se colige que dicha decisión se adoptó por unanimidad en votación ordinaria, que contó con el quórum deliberatorio y decisorio necesario para tal fin. Según la comunicación, la proposición final del informe de ponencia, que apuntó a que se le diera tercer debate, fue votada afirmativamente por 14 de los representantes de la Comisión. En lo pertinente el documento reza:
“Certifico: que en sesión del 3 de diciembre de 2013, Acta 24, se le dio primer debate y se aprobó en votación ordinaria de acuerdo al artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 ( (sic) Ley 1431 de 2011, (…) Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado (…) sesión a la cual asistieron 14 g términos:
Leída la proposición con que termina el informe de ponencia y escuchadas las explicaciones (…) se sometió a consideración y se aprobó por unanimidad en votación ordinaria.
Sometido a consideración, el articulado del proyecto, (…) se aprobó por unanimidad en votación ordinaria.
Leído el título del proyecto y preguntada a la comisión (sic) si quiere que este proyecto sea ley de la República, se sometió a consideración y se aprobó por unanimidad en votación ordinaria (…)” (negrillas del original)(9).
En lo atinente al anuncio para votación y debate, el oficio remitido por la secretaría general se contrae únicamente a lo siguiente:
“Certifico: que el anuncio de este proyecto de ley en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 para su discusión y votación se hizo en sesión del día 26 de noviembre de 2013, Acta 1 de sesión conjunta (…)”.
Como se puede observar, las restantes actuaciones que hicieron parte del proceso de anuncio del proyecto, no aparecen referidas en el escrito allegado a esta corporación.
El texto aprobado en el tercer debate del Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 1026, del 11 de diciembre de 2013.
3.3.2.5. Ponencia para cuarto debate.
La ponencia para el cuarto debate del Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado fue presentada ante la Plenaria de la Cámara, por el mismo grupo de ponentes al que le correspondió en tercer debate. La ponencia fue publicada en la Gaceta de Congreso Nº 1026 del 11 de diciembre de 2013.
3.3.2.6. Anuncio para votación en cuarto debate.
En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, del 11 de diciembre de 2013, se anunció que la discusión y aprobación del Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, tendría lugar el día 12 del mismo mes y año. Así consta en el Acta 257 de diciembre 11 de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 72 de 2014. El texto del anuncio para votación aparece en la citada acta, en los siguientes términos:
“(…) Dirección de la presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Señor Secretario anuncie proyectos para mañana.
Se anuncian los siguientes proyectos para el día de mañana.
Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Señor presidente han sido anunciados los proyectos de ley de acuerdo al Acto Legislativo 1 de julio del 2003 en su artículo 8º.
se cita para mañana jueves 12 de diciembre a las 10 de la mañana, muchas gracias, honorables representantes, un saludo para toda la audiencia.
Se levanta la Sesión Plenaria siendo las 6:07 p.m. (…)”.
Como en la sesión de diciembre 12 no resultó posible deliberar y decidir sobre el proyecto de ley objeto de este control de constitucionalidad, el asunto fue pospuesto para la reunión siguiente y el aviso correspondiente se incorporó al acta de plenaria 258 de la fecha referida, la cual se publicó en la Gaceta Nº 73 de marzo 5 de 2014, anotándose en los siguientes términos
“(…) Dirección de la sesión por la presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez:
Sírvase anunciar proyectos para el día de mañana.
Se anuncian proyectos para la Sesión Plenaria del día viernes 13 del 2013 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.
Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la ‘Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas’, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Se levanta la sesión, se convoca para el día de mañana viernes 13 de diciembre a las 9:00 a.m. (…)”.
3.3.2.7. Aprobación en cuarto debate.
La aprobación del Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes, tuvo lugar en la sesión del día 13 de diciembre de 2013, acorde con el anuncio hecho en la sesión anterior, tal y como consta en el acta 259 del mencionado 13 de diciembre, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 74 de 5 de marzo de 2014. La deliberación y votación se reseñaron de la siguiente forma:
“(…) Continúe con el orden del día señor secretario.
Secretario general, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, B ruselas, 30 de junio de 2007.
Autores: Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín; Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Mauricio Cárdenas Santamaría.
Ponentes: honorables representantes Albeiro Vanegas Osorio, Carlos Eduardo León Celis, Víctor Hugo Moreno Bandeira, Bayardo Gilberto Betancourt Pérez.
El informe con que termina la ponencia dice en su proposición:
Dirección de la presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Informe de ponencia señor secretario.
Dese segundo debate al Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007. En los términos presentados en el texto originalmente radicado.
Firman: Albeiro Vanegas Osorio, Carlos Eduardo León Celis, Víctor Moreno Bandeira y Bayardo Betancourt Pérez.
Ha sido leído señor Presidente (…)”.
En este punto de la sesión, tuvieron lugar las intervenciones del representante Hernando Hernández pidiendo explicaciones sobre el proyecto y, del representante Carlos León quien como ponente refirió las bondades de la enmienda de tratado. Acto seguido continuó la sesión del siguiente modo:
En consideración el informe de ponencia al Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
Se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Tiene el uso de la palabra representante Lina Barrera.
Intervención de la honorable representante Lina María Barrera Rueda:
En estos temas que tienen que ver con tratados y eso, yo sí le pido presidente que sea votación nominal.
Pide votación nominal. Tiene el uso de la palabra el representante Carlos Edward Osorio.
Intervención del honorable representante Carlos Edward Osorio Aguiar:
Presidente, solicitarle respetuosamente que aplacemos este proyecto y sigamos con el orden del día presidente.
En consideración la solicitud de aplazamiento del proyecto de ley, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Tiene el uso de la palabra el representante Telésforo Pedraza, está en consideración la solicitud de aplazamiento.
Mire presidente, en esto tenemos que ser claros, tenemos que tener lo que se llama el fair play en todo sentido señor presidente, porque si aquí se está pidiendo como lo ha explicado el representante León Celis, sobre un proyecto que la comisión lo estudió, que no es un proyecto que tenga pues sino beneficios a los intereses comerciales de Colombia, y de la lucha precisamente en algo que es necesario, que hoy es una de las normas fundamentales para uno de los acuerdos de Colombia sobre la cual ha aplicado, que estuvo aquí el señor secretario general de la OSD recientemente. Si aquí van a pedir que se aplace esto señor presidente, pues yo igualmente entonces pediría efectivamente, como algunos, la votación nominal absolutamente para todos los proyectos, porque no me parece sano que dando una explicación como la que ha dado el representante Celis, entonces digamos que lo aplazamos y los otros sí no. Muchas gracias.
Continúa la discusión. Tiene el uso de la palabra la Representante Lina Barrera.
Atendiendo la solicitud del doctor Telésforo, ya me queda más claro el tema, entonces retiro la votación nominal presidente.
Tiene el uso de la palabra representante Carlos Edward Osorio.
Presidente, en ese mismo orden de ideas, yo retiro la solicitud de aplazamiento.
Continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueban honorables representantes el informe de ponencia?
Tiene 3 artículos este proyecto, sin ninguna proposición modificatoria.
En consideración el articulado del Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera en Bruselas el 30 de junio de 2007.
Se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueban honorables representantes el articulado?
Y por ser este proyecto el último debate, se le pregunta a la plenaria sí quiere que este proyecto sea ley de la república.
En consideración el título del proyecto y la pregunta, sí quieren honorables representantes que este proyecto sea ley de la república, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueban honorables Representantes?
Ha sido aprobado señor presidente, tanto el título como la pregunta (…)”.
Destaca la Sala que el retiro de la solicitud de votación nominal y el apoyo unánime en favor del proyecto, allanaron el camino para que pudiese tener lugar a la votación ordinaria, cuando la regla es la votación nominal y pública. Igualmente, es preciso anotar que de la certificación expedida por el secretario general de la referida Cámara, remitida a este tribunal, el 17 de junio de 2014, se advierte que en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del día 13 de diciembre de 2013, a la cual asistieron ciento dieciséis (116) representantes, “(…) fueron considerados y aprobados a través de votación ordinaria el informe de ponencia para el segundo debate, el articulado, título y la pregunta a la Plenaria si quiere que este proyecto sea ley de la República, del Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado - 83 de 2013 Cámara, hoy Ley 1714 de 2014 (…)”(10).
El texto definitivo del proyecto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representante aparece publicado en la Gaceta del Congreso Nº 99 del 26 de marzo de 2014.
3.3.3. Sanción presidencial.
Finalmente, el 22 de abril de 2014, el Presidente de la República sancionó la Ley 1714 de 2014 por medio de la cual se aprueba “la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”.
4. Conclusiones en relación con el trámite legislativo surtido en el Congreso de la República.
Para la Corte, de acuerdo con el trámite legislativo dado al proyecto de Ley 1714 de 2014 y descrito en el apartado anterior, se pueden hacer las siguientes valoraciones:
En relación con el inicio del trámite, este tuvo lugar en el Senado de la República tal como lo exige el inciso 4º del artículo 154 de la Carta. Le fue asignado a la Comisión Segunda Constitucional Permanente de Relaciones Internacionales, Comercio Exterior y Defensa Nacional, de acuerdo con lo preceptuado en la Ley 3ª de 1992.
En lo que concierne a las publicaciones oficiales, acorde con lo preceptuado en el numeral 1º del artículo 157 de la Constitución y demás normas concordantes, aquellas tuvieron lugar de manera ajustada al ordenamiento. Así, se tiene:
1) Antes de darle curso en la respectiva Comisión del Senado, el proyecto fue publicado, junto con la exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso Nº 777 del 8 de noviembre de 2012.
2) La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 265 del 8 de mayo de 2013.
3) El texto aprobado en primer debate en la Comisión Segunda, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 581 del 1º de agosto de 2013.
4) La ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue publicada en la citada Gaceta Nº 581 del 1º de agosto de 2013.
5) El texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 649 del 5 de noviembre de 2013.
6) La ponencia para tercer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 887 del 5 de noviembre de 2013.
7) El texto aprobado en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 1026 del 11 de diciembre de 2013.
8) La ponencia para cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada en la citada Gaceta Nº 1026 del 11 de diciembre de 2013.
9) El texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 99 del 26 de marzo de 2014.
En materia de los términos entre los debates ocurridos en los organismos legislativos, el inciso 1º del artículo 160 de la Constitución indica que deben mediar ocho (8) días entre el primer y el segundo debate en una misma Cámara y, deben transcurrir quince (15) días entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra, teniendo siempre presente que tales términos se entienden contados en días calendario. A este respecto no cabe ningún reparo, pues, el primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República se realizó el 29 de mayo de 2013, el segundo debate en la Plenaria del Senado ocurrió el 21 de agosto de 2013, transcurriendo entre ellos más de 8 días. Lo mismo aconteció en el trámite surtido en la Cámara de Representantes, habida cuenta que, mientras el primer debate, en la Comisión Segunda de la Cámara, se cumplió el día 3 de diciembre de 2013, el segundo debate, en Plenaria de Cámara, se efectuó el día 13 de diciembre de 2013, existiendo, entre uno y otro, una diferencia de más de 8 días. Finalmente, se advierte que entre la aprobación del proyecto en la Plenaria del Senado de la República, que tuvo lugar el 21 de agosto de 2013, y el debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, sucedido el 3 de diciembre de 2013, transcurrieron más de los 15 días que exige la Carta.
Por lo que respecta a la discusión y aprobación del Proyecto de Ley 83 de 2013 Cámara, 155 de 2012 Senado, hoy Ley 1714 de 2014, se observa que fue discutido y aprobado en cuatro debates, en comisiones y plenarias de ambas cámaras, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2º y 3º del artículo 157 Superior.
En cuanto a la forma de votación, quórum requerido y, las mayorías exigidas por los artículos 145 y 146 de la Carta y el reglamento del Congreso, se observa que en todos los 4 debates tuvo lugar la votación ordinaria(11). De manera específica, cada actuación en el asunto en consideración, se dio así:
1) En el primer debate en la Comisión Segunda de Senado, integrada por 13 Senadores, se manifestaron en favor del proyecto los 12 congresistas presentes en la sesión.
2) En segundo debate en plenaria del Senado, a la cual asistieron 92 senadores, el proyecto contó con la aceptación unánime.
3) En tercer debate, de los 18 representantes a la Cámara que pertenecen a la Comisión Segunda de esa entidad, 14 asistentes votaron afirmativamente.
4) Por último, en cuarto debate, 116 de los 162 representantes a la cámara votaron afirmativamente el proyecto consolidando su voluntad de convertirlo en ley de la República.
Se concluye pues que en cada una de las deliberaciones reseñadas se contó con la presencia de la mayoría de los congresistas que hacen parte de las respectivas entidades, con lo que se satisfizo el quórum y, en lo concerniente a la aprobación, es oportuno destacar que en todos los debates la decisión se adoptó por unanimidad, con lo cual, entiende la Corte, quedó cumplida la exigencia de mayorías requerida por la Carta.
El modo de votación ordinaria en algunos de los debates, está certificado por cada una de las respectivas constancias allegadas a esta corporación. Sin embargo, en el caso de la Plenaria del Senado, la escueta comunicación suscrita por el secretario del órgano legislativo, no da cuenta de un aspecto tan importante y solo se contrae a remitir algunas gacetas para anexar al expediente. Con todo, de las gacetas revisadas en las cuales consta la aprobación en cada debate y que ya fueron transcritas en lo pertinente en esta providencia, se advierte por diferentes motivos que la votación fue ordinaria y el asentimiento al proyecto en revisión fue unánime por parte de los asistentes a las correspondientes reuniones.
Ha observado la Sala que la regla para sufragar en órganos como el legislativo, es el método de votación nominal y pública consagrado en el inciso 1º del artículo 133 del Texto Superior, sin embargo, el mismo precepto constitucional defiere a la Ley la posibilidad de establecer excepciones, en tal sentido el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, permite que cuando la decisión es unánime se exceptúe el voto nominal y público. Es atendiendo este criterio que la Sala llama la atención sobre lo acontecido en la aprobación del proyecto en el cuarto debate, cuando una representante a la Cámara pidió la realización de votación nominal y pública y, al verse cuestionada, retiró dicha proposición y la decisión se tomó por el método de votación ordinaria. Para la Corte, la aplicación del voto nominal y público no depende del requerimiento de los miembros de la corporación, sino que se impone por mandato constitucional como punto de partida del sufragio en los cuerpos colegiados de elección popular directa y, solo por vía de excepción se acude a la votación ordinaria. Lo anterior en modo alguno debe entenderse en detrimento del legítimo derecho que asiste a cualquier miembro del Congreso a requerir el empleo de voto nominal y público, más bien se trata de recordar el asidero constitucional de dicho derecho.
Para la Sala, en el trámite del proyecto revisado se presentan importantes indicios de decisión unánime, cuando se verifica que no hay oposiciones a la aprobación del proyecto, que no se registran votos en su contra, que ninguno de los votantes manifiesta su desacuerdo con el empleo de dicho sistema, que se aprueba la omisión de lectura del articulado, que no se presentaron informes de ponencia adversos al proyecto, circunstancias todas, que acorde con lo que se advierte en las discusiones y votaciones acaecidas en el trámite del proyecto en consideración convergen(12). Por ende, es admisible colegir que en virtud de tal unanimidad, tuvo lugar la forma de votación ordinaria, incluso en el cuarto debate cuando quien inicialmente solicito votación nominal y pública retiró dicha proposición antes de procederse a la votación.
En cuanto al cumplimiento de lo mandado en el artículo 162 de la Carta Política, se observa que el proyecto de ley en examen, fue radicado en el Senado de la República el día 7 de noviembre de 2012 y, aprobado en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes el día 13 de diciembre de 2013. En consecuencia, se tiene que el proyecto inició su trámite en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2012 y el 20 de junio de 2013, siendo aprobado en la legislatura siguiente, lo cual significa que se debatió y aprobó en no más de dos legislaturas, es decir, dentro del término establecido en la Constitución.
El proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1714 de 2014, obtuvo la respectiva sanción presidencial el día 22 de abril de 2014, dándose con ello cumplimiento a lo previsto en el numeral 4º del artículo 157 de la Carta.
En lo que atañe a la observancia del requisito del anuncio previo, contemplado en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, que adicionó el artículo 160 de la Carta, es oportuno recordar que el tenor literal del precepto reza:
En cuanto al telos del anuncio, la Sala en su jurisprudencia ha sentado lo siguiente:
“[p]or una parte, permitir que los congresistas conozcan con la debida anticipación los proyectos y demás asuntos sometidos a su consideración, evitando que sean sorprendidos con votaciones no anunciadas e intempestivas. Y por la otra, garantizar a los ciudadanos y a las organizaciones sociales que tengan interés en los proyectos tramitados por el Congreso, una participación política oportuna, de manera que puedan incidir a tiempo en su proceso de aprobación, dando a conocer sus opiniones e ideas y manifestando su acuerdo o desacuerdo con lo debatido”(13).
Como presupuestos básicos en relación con el anuncio, para ser atendidos por el Legislativo y ser revisados por el Tribunal Constitucional, se tienen:
“(…) (i) que se anuncie la votación del proyecto en cada uno de los debates reglamentarios; (ii) que el anuncio lo haga la presidencia de la Cámara o de la respectiva comisión en una sesión diferente y previa a aquella en la cual debe realizarse la votación del proyecto; (iii) que la fecha de la votación sea cierta, determinada o, en su defecto, determinable; y (iv) que el proyecto no sea votado en sesión distinta a la anunciada previamente (…)” (Sentencia C-032 de 2014, M.P. Mendoza Martelo).
Y continúa la jurisprudencia:
“(se) ha(n) definido unas reglas objetivas de valoración, dirigidas a permitir que, tanto la aplicación, como el juzgamiento del requisito de anuncio, sea el resultado de un proceso lógico y racional, que permita interpretar el mandato constitucional que lo orienta y los objetivos que con él se persiguen. Tales reglas son(14):
● El anuncio no tiene que hacerse a través de una determinada fórmula sacramental o de cierta expresión lingüística(15), en razón de que la Constitución no prevé el uso de una locución específica para cumplir el mandato constitucional.
● Es posible considerar cumplido el requisito del anuncio, cuando del contexto de los debates surgen elementos de juicio que permiten deducir que la intención de las mesas directivas ha sido la de anunciar la votación de ciertos proyectos para una sesión posterior.
● El anuncio debe permitir determinar la sesión futura en la cual va a tener lugar la votación del proyecto de ley en trámite(16), de manera que solo la imposibilidad para establecer la sesión en que habría de tener ocurrencia dicho procedimiento, hacen de aquel un anuncio no determinado ni determinable, y, en consecuencia, contrario al requisito previsto en el artículo 160 de la Carta(17). Para definir lo que debe entenderse por la expresión “determinable”, la corporación ha señalado(18) que expresiones como: “para la siguiente sesión” o “en la próxima sesión”, permiten entender que sí fue definida la fecha y la sesión en la cual el proyecto de ley debe ser votado, con lo cual se considera cumplido el requisito del aviso.
● En los casos en que la votación de un proyecto se aplaza indefinidamente, de forma tal que no tiene lugar en la sesión inicial para la cual fue anunciada, las mesas directivas deben continuar con la cadena de anuncios, es decir, están obligadas a reiterarlo en cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se lleve a cabo la votación del proyecto.
En el proyecto sometido a control, el trámite del requisito de anuncio previo merece algunas consideraciones adicionales en cuanto a cada debate.
1. En el primer debate en la Comisión Segunda del Senado aconteció lo que sigue: se anunció el proyecto el día 14 de mayo de 2013 según consta en el acta 31 de la comisión publicada en la Gaceta Nº 265 de 2013; posteriormente, se designó nuevo ponente y se volvió a anunciar el 15 de mayo, según se advierte en el acta 32 de la comisión publicada en la Gaceta Nº 738 de 2013; más adelante, en sesión del 21 de mayo de 2013 se hizo el anuncio pues no fue posible votar y deliberar sobre el proyecto, según el acta 33 de comisión publicada en la Gaceta Nº 738 de 2013; en la sesión de mayo 28 de 2013, planeada para votar el proyecto, no se llevó a cabo anunciado y hubo de avisarse nueva votación para el día siguiente, según acta 34 de la Comisión Segunda publicada en la Gaceta Nº 739 de 2013. Finalmente, hubo discusión y votación el 29 de mayo de 2013, según se observa en el acta 35 publicada en la Gaceta Nº 740 de 2013.
Como se aprecia, el anuncio se hizo en sesiones previas y diferentes a aquella en que tuvo lugar la votación. Igualmente, se observa que la cadena de anuncios no fue interrumpida, lo cual se puede colegir de la nomenclatura consecutiva de las actas de la Comisión Segunda del Senado, pues, se inicia con el acta 31, continúa en las actas 32, 33 y 34 y, la votación ocurre en la sesión que se consigna en el acta 35. No es la primera ocasión en la que la sala destaca la consecutividad en la numeración de las actas de sesión como elemento importante que apunta a permitir la verificación en la continuidad de la cadena de anuncios(19).
Por lo que atañe a las locuciones empleadas en los anuncios para primer debate en Senado, no cabe reparo, pues, en la mayoría de los casos se utilizó la expresión “próximo martes”, en otro caso se indicó expresamente la fecha y en el restante se advirtió que la votación tendría lugar el día siguiente. Para la Sala, en algunas ocasiones se está frente a manifestaciones determinadas y en otras determinables en relación con el momento en el que se procedería a votar el proyecto.
2. Para el segundo debate en plenaria del Senado, el anuncio de votación fue hecho en la sesión del 14 de agosto de 2013, según consta en el acta 7 de la misma fecha publicado en la Gaceta Nº 775 de 2013. Dado que en la siguiente reunión acontecida el 20 de agosto, no fue posible discutir y votar el Proyecto, se procedió a anunciarlo para el 21 de agosto, según consta en el acta 8 publicada en Gaceta Nº 776 de 2013.
Acorde con el acta 9 de agosto 21 de 2013, se tiene que el proyecto fue mencionado entre los que se discutirían y votarían ese día, sin embargo, al aludirse a los proyectos que se votarían en la sesión siguiente, también se hizo referencia al proyecto en estudio, en los siguientes términos:
Proyectos para discutir y votar en la próxima sesión Plenaria siguiente al día miércoles 21 de agosto de 2013 del honorable Senado de la República (…).
(…) ¿ (sic) Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007 (…)”.
“(…) Están hechos los respectivos anuncios, señor presidente, para la siguiente sesión plenaria del Senado de la República. (…)” (negrilla fuera de texto)
Con todo, se procedió a debatir y votar el proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, en la sesión del 21 de agosto de 2013, tal como puede verse en la precitada acta 9, publicada en la Gaceta Nº 777 de 2013.
Cabría en este caso, un eventual reparo por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional, pues, el anuncio de discusión y votación futura del proyecto, hecho el mismo día en que se debatió y votó, circunstancialmente, daría lugar a una posible confusión. Esta corporación se vio frente a una circunstancia igual al examinar la constitucionalidad de la Ley 1692 de 2013 y, mediante Sentencia C-667 de 2014 M.P. Mendoza Martelo, se observó que en ese caso específico no tenía lugar la declaratoria de inconstitucionalidad, sin embargo, se advirtió en esa ocasión el riesgo que comportaba lo ocurrido.
En este caso concreto, lo sucedido no tuvo la entidad suficiente para lograr desorientar a los participantes en la deliberación. Considera la Corte que el aviso dado en la sesión anterior a la de la votación, esto es, la del 20 de agosto y, su ratificación en el inicio de la sesión del 21 de agosto, al manifestarse que el proyecto en examen, sería discutido y votado ese día 21; manifiestan de manera clara e inequívoca, la intención de la mesa directiva de la Plenaria de realizar anunciado, esto es, debatir y votar el proyecto de Ley 155 de 2012 Senado el día 21 de agosto, como efectivamente sucedió.
Importante en este caso particular, es el hecho de no haber dentro de la sesión, ni a este momento, observación o cuestionamiento alguno sobre este asunto por parte de los miembros de la corporación, la mayoría de los cuales estuvo presente en el acto, pues, como se advierte en el acta de la sesión, hasta que se alcanzó el quórum decisorio, tuvieron curso los debates y votaciones del caso. Tampoco, se tiene cuestionamiento alguno sobre este asunto en ninguna de las intervenciones, incluida la del Ministerio Público, la cual al pronunciarse sobre el trámite de la ley, no evidencia percatarse del mismo. Para la Sala, los hechos, permiten concluir que para los senadores resultó claro que el día previsto para discutir y votar el proyecto, era el de la sesión del 21 de agosto, puesto que para esa fecha específica se hizo el anuncio inmediatamente previo de la siguiente forma “(…) Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión (…)” y más adelante, al cierre de la sesión se precisa “(…) Siendo las 7:17 p.m., la presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 21 de agosto de 2013, a las 3:00 p.m.(…)” (negrillas fuera de texto).
Reitera la Corte lo sentado en la Sentencia C-667 de 2014, pues no se desconoce que situaciones como la referida, se constituyen en una eventual amenaza para los derechos del congresista a votar y discutir los proyectos de ley, hipótesis en la cual, también se atentaría contra pilares constitucionales del debate legislativo como los derechos de representación y participación. Esto acontecería si por el actuar equivocado de la mesa directiva, algún o algunos miembros del Congreso se retirasen del recinto en el que se delibera, confiando en que el proyecto será objeto de discusión y decisión en otra ocasión, para enterarse más adelante que el proyecto se votó en la sesión de la cual se marcharon y, el anuncio preliminar fue solo producto de un desacierto de la mesa directiva. De contera, se pueden comprometer los derechos de los electores, si quienes resultan víctimas del error de la mesa directiva, son los representantes de dicho grupo de electores.
El examen de las circunstancias concretas que tuvieron lugar, en el caso en estudio, no encaja en la reprochable situación inmediatamente descrita y en consecuencia, no se desvirtúa el cumplimiento de la finalidad del anuncio. Valora la Sala que la actuación revisada se ciñó a la buena fe y, la inclusión del proyecto como uno de aquellos que se decidiría en una sesión posterior a aquella en la que realmente se votó, obedece a un yerro que esta corporación nuevamente observa y, deberá ser tenido en cuenta para que en lo posible, no vuelva a acontecer, pero que en este caso concreto, no da al traste con la exequibilidad del procedimiento de formación de la ley objeto de este control de constitucionalidad.
Con miras a que lo advertido en la sesión del 21 de agosto de 2013 respecto del proyecto de ley en revisión y, que ya se había presentado en el trámite de la Ley 1692 de 2013, no se convierta en una indeseable práctica, procederá la Corte a ordenar por secretaría la remisión de este proveído con destino a las mesas directivas de las plenarias y comisiones para que se tomen las medidas que impidan incurrir en este desacierto por lo pronto endilgable a la mesa directiva del Senado.
En lo atinente a la cadena de anuncios, resulta relevante anotar que la consecutividad de las actas de las sesiones, evidencia que no hubo ruptura, pues, como se puede apreciar, el aviso respectivo se hizo en la sesión contenida en el acta 7, de agosto 14 de 2013, se continuó advirtiendo de la votación y discusión futura en el acta 8 de Agosto 20 de 2013 y la decisión se tomó el 21 de agosto de 2013 según acta 9.
Se concluye entonces que a pesar de lo ocurrido, el momento de la votación estuvo determinado, el anuncio fue previo a la sesión en la que efectivamente se dio el debate y la votación y, la fórmula verbal empleada no riñe con la finalidad del anuncio.
3. Por lo que respecta al anuncio para deliberación y votación en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, se tiene que inicialmente este tuvo lugar el 6 de noviembre de 2013, según acta 20, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 128 de 2014. Posteriormente en la sesión de noviembre 13 según acta 21, publicada en la gaceta Nº 128 de 2014, se informó que el proyecto sería votado en la siguiente sesión en la que se discutiesen y aprobasen proyectos. Más adelante tuvo lugar una sesión en noviembre 13 de 2014, según acta 22, reunión en la cual se adelantó una actividad de control político y no se incluyó en el orden del día el debate y decisión de proyecto alguno, así como tampoco se hicieron avisos de futuras votaciones de proyectos.
En noviembre 20 de 2014, según acta 23, publicada en la Gaceta Nº 130 de 2014, se recibió mensaje de urgencia para sesionar conjuntamente con la Comisión Segunda del Senado con miras a tramitar el “Proyecto de Ley 151 de 2013 Cámara, 132 de 2013 Senado por la cual se crea y organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los miembros de la fuerza pública y se dictan otras disposiciones. (…)”. En dicha sesión se advirtió que por mandato constitucional no se anunciaban proyectos para votación, salvo el que se constituía en motivo del mensaje de urgencia y, por ende, en la futura sesión conjunta se darían los avisos de los proyectos para deliberar y decidir.
En noviembre 26 se llevó a cabo la anunciada sesión conjunta según acta 1 publicada en la Gaceta Nº 285 de 2014 y allí se anunció la votación del proyecto para la siguiente sesión de comisión en la que se discutiesen y votasen proyectos. En diciembre 3 de 2013, según acta 24, se aprobó la ley en examen.
Como se puede apreciar, no fueron pocas las vicisitudes que tuvieron lugar antes de la votación de la ley en estudio y, tales circunstancias merecen algunas consideraciones por parte de la Sala Plena. Dichas observaciones se orientarán por las reglas establecidas en la jurisprudencia de esta corporación al pronunciarse sobre la cadena de anuncios que es particularmente de lo que ahora se trata.
En primer lugar, cabe recordar los presupuestos establecidos por la Corte en materia de anuncios, cuales son:
“(…) Tales presupuestos son: (i) que se anuncie la votación del proyecto en cada uno de los debates reglamentarios; (ii) que el anuncio lo haga la presidencia de la Cámara o de la respectiva comisión en una sesión diferente y previa a aquella en la cual debe realizarse la votación del proyecto; (iii) que la fecha de la votación sea cierta, determinada o, en su defecto, determinable; y (iv) que el proyecto no sea votado en sesión distinta a la anunciada previamente (…)” (Sentencia C-801 de 2009 M.P. Mendoza Martelo)(20).
En materia de reglas puntuales para la valoración del itinerario de los anuncios ha precisado la Sala citada in extenso:
● El anuncio no tiene que hacerse a través de una determinada fórmula sacramental o de cierta expresión lingüística(21), en razón a que la Constitución no prevé el uso de una locución específica para cumplir el mandato constitucional.
● Es posible considerar cumplido el requisito de anuncio, cuando del contexto de los debates surgen elementos de juicio que permiten deducir que la intención de las mesas directivas ha sido la de anunciar la votación de ciertos proyectos para una sesión posterior.
● El anuncio debe permitir determinar la sesión futura en la cual va a tener lugar la votación del proyecto de ley en trámite(22), de manera que solo la imposibilidad para establecer la sesión en que habría de tener ocurrencia dicho procedimiento, hacen de aquel un anuncio no determinado ni determinable, y, en consecuencia, contrario al requisito previsto en el artículo 160 de la Carta(23). Para definir lo que debe entenderse por la expresión “determinable”, la Corporación ha señalado(24) que expresiones como: “para la siguiente sesión” o “en la próxima sesión”, permiten entender que sí fue definida la fecha y la sesión en la cual el proyecto de ley debe ser votado, con lo cual se considera cumplido el requisito del aviso.
● En los casos en que la votación de un proyecto se aplaza indefinidamente, de forma tal que no tiene lugar en la sesión inicial para la cual fue anunciada, las mesas directivas deben continuar con la cadena de anuncios, es decir, están obligadas a reiterar el anuncio de votación en cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se lleve a cabo la votación del proyecto. No obstante, como lo ha precisado la propia jurisprudencia constitucional, “la citada doctrina constituye la regla general, pues como excepción se ha admitido que a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 160 constitucional, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en que se surte la aprobación del proyecto, el mismo fue específicamente anunciado para ser sometido a votación en dicha sesión”(25).
Seguidamente, corresponde revisar lo ocurrido en la sesión de noviembre 6 de 2013 y consignado en el acta 20 de la fecha. Encuentra la Sala que inicialmente se hizo un anuncio de votación, pero, más adelante, la presidencia de la comisión ordenó nuevamente el anuncio al estimar que se requería tal repetición, pues, en el primer aviso hecho no se contaba en la reunión con quórum decisorio. Importa aquí destacar que este segundo anuncio de la sesión se formuló sin indicar la fecha u oportunidad en la cual tendría ocasión la votación.
Para la Sala, resulta importante precisar que la lectura de anuncios hacía parte del orden del día, pero dicha agenda solo pudo ser aprobada con posterioridad al momento en que se leyó el primer anuncio, pues, solo hasta ese instante se logró el quórum para votar el referido orden del día. Lo anterior significa que la reiteración del anuncio, hecha una vez votada favorablemente la agenda de la sesión, resultaba necesaria pero, no se indicó la oportunidad determinada o determinable en la cual se llevaría a cabo la votación. No cabría entender la invitación al cierre de la sesión como la ocasión en la cual se llevaría a cabo la votación, pues, en primer lugar, se convoca para dos sesiones a adelantar en dos días diferentes. En segundo lugar, no hay alusión expresa a alguna de las dos invitaciones como la que serviría de escenario para la votación de proyectos. En suma, la lectura de proyectos aprobada por la comisión no cumple con la exigencia de claridad que permita al congresista saber en qué momento habría de darse el debate democrático sobre la ley evaluada en este control de constitucionalidad.
Por lo que atañe al primer anuncio realizado en la sesión en consideración, es pertinente anotar que no puede la Sala Plena convalidarlo, dado que implicaría admitir la regularidad de actos que carecen de la legitimidad que brinda el principio mayoritario. Carecería de sentido someter el orden del día a la decisión de la corporación para admitir que en ausencia de quórum decisorio se entiende por aprobada la agenda. Así pues, en el caso concreto el aviso que pretendía subsanar el inicialmente hecho no se aviene a la Carta y habrá de estimarse la cadena de anuncios desde otro punto de partida.
En la sesión de noviembre 12 de 2014, según el acta 21, se aprecia que el anuncio del proyecto que aquí interesa reúne las condiciones exigidas por la Constitución y especificadas por la jurisprudencia, pues, se apela a la fórmula de convocar para la deliberación y votación del proyecto “(…) para la próxima sesión donde se discutan y aprueben proyectos de ley (…)” y al final de la reunión se manifiesta que “(…) se convoca para el día de mañana a las 9 y media de la mañana y para proyectos la próxima semana (…)”. Encuentra pues la Sala que el proyecto ley sería votado en la siguiente sesión en que se deliberase y decidiese sobre proyectos. Esta consideración es relevante dado que en la siguiente reunión de la comisión, según el acta consecutiva 22 de noviembre 13, tuvo lugar una actuación de control político y no se adelantó ninguna clase de debate orientado a decidir sobre la aprobación o improbación de proyectos. De lo dicho, se puede colegir que en la citada sesión de noviembre 13 no se rompió la cadena de anuncios, pues, no se trataba de una convocatoria como la indicada en noviembre 12 para discutir proyectos.
En la reunión de noviembre 20, según el acta 23, la recepción de un mensaje de urgencia, contrajo el actuar de la comisión a atender lo que estimó prioritario, cual lo fue el inicio del trámite del proyecto signado por la urgencia. Es pertinente destacar que el orden del día de la sesión en comento, incluía tanto el anuncio del proyecto calificado como urgente, como el anuncio de los restantes proyectos y, dicha agenda, según se observa en el acta fue aprobada. Para la Sala, la atención a lo aprobado comportaba el deber de hacer los anuncios del caso, sin embargo, la presidencia relevó de tal deber a la mesa directiva so pretexto de evacuar lo que contaba con mensaje de urgencia. En ese entendido, se defirió la lectura de los anuncios para la siguiente sesión. Nuevamente advierte la Sala Plena, en este tramo de la cadena de anuncios una ruptura que se deriva del incumplimiento de lo aprobado en el orden del día. En esa medida, habrá de concentrarse la corporación en el último anuncio que tuvo lugar en noviembre 26 de 2013.
Observa pues la Sala que acorde con lo consignado en el acta 1 de comisiones conjuntas reunidas el 26 de noviembre, se anunció debidamente la futura discusión y votación del proyecto para ser “(…) discuti(do) y vota(do) en la próxima sesión de comisión, donde se discute y aprueban proyectos de ley en comisión segunda de Cámara (…)”. Conforme con el acta 24, el proyecto de ley fue discutido y votado el 3 de diciembre de 2013.
Para la Sala, las diversas vicisitudes que implicaron la ruptura de la cadena de anuncios en el curso de la deliberación y decisión del Proyecto de Ley 155 de Senado y 83 de Cámara, se superan en este caso con el anuncio hecho en la reunión de las comisiones conjuntas cuando se advirtió que lo avisado acontecería en la siguiente sesión de la comisión y esta se dio el 3 de diciembre, día en que finalmente se votó el proyecto. Este entendimiento resulta avalado por el criterio sentado por esta Sala y ya aludido, según el cual, no se desconoce el artículo 160 de la Carta “(…) cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en que se surte la aprobación del proyecto, el mismo fue específicamente anunciado para ser sometido a votación en dicha sesión (…)”(26).
4. En lo que concierne al cuarto debate, observa la Sala que el anuncio fue hecho el 11 de diciembre de 2013, según lo consignado en el acta 257 de la misma fecha publicada en la Gaceta Nº 72 de 2014. En razón a que no se produjo la avisada deliberación, en la reunión del 12 de diciembre, según el acta 258, se procedió a hacer nuevamente el anuncio. Finalmente, la discusión y decisión se surtieron el 13 de diciembre de 2013, según se aprecia en el acta 259, publicada en la Gaceta Nº 74 de 2014. Al igual que en el caso del anuncio para tercer debate, la continuidad de las actas muestra que el aviso fue previo y la deliberación y votación tuvieron lugar en una sesión posterior. La fórmula empleada tampoco tiene reparo, pues, las expresiones “para mañana jueves 12 de diciembre” y “para el día de mañana” resultan bastante elocuentes y ajustadas a las exigencias constitucionales.
Concluye pues la Corte Constitucional que la Ley 1714 de 2014, por medio de la cual se aprueba “la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”, cumplió con los requisitos formales prescritos por la Constitución Política para la aprobación de las leyes. En consecuencia, procede la corporación a examinar si dicha ley, y el instrumento internacional en ella contenido, se ajustan, desde el punto de vista material, al Texto Superior.
5. El propósito y el articulado de la “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007” frente a la Constitución.
El análisis de fondo de la Ley 1714 de 2013 comporta dos consideraciones específicas, de una parte, se requiere valorar el propósito del Instrumento Internacional y, de otra, revisar el articulado del mismo. Por lo que atañe a la finalidad de la enmienda, se observa que según la exposición de motivos con la cual el Ejecutivo acompañó la iniciativa respectiva, el instrumento se orienta a “garantizar los procesos de integración de los estados dentro del marco del comercio internacional”. La Corte comparte esta apreciación vertida por el gobierno en la citada exposición, dado que al revisarse los considerandos que anteceden a las modificaciones contenidas en la enmienda, se encuentra que se advierte la necesidad de permitir la participación de las uniones económicas o aduaneras en el marco del Consejo de Cooperación Aduanera. En las mismas razones contenidas en parte motiva del Instrumento se destaca que la labor de las uniones aduaneras resulta hoy de capital importancia en el comercio internacional.
Esta percepción de la finalidad de la enmienda en revisión, es también suscrita por la Dian en su intervención.
Para la Sala, imperativos constitucionales como los contenidos en el inciso 2º del artículo 9º de la Carta y, en los artículos 226 y 227 de la misma avalan finalidades como la referida para la enmienda en estudio. Sin duda, el acceso de las uniones aduaneras o económicas al Consejo de Cooperación Aduanera, contribuye a la promoción de la internacionalización de las relaciones de orden económico y, también apunta a promover la integración económica latinoamericana si se tiene en cuenta que, tal como lo indica la intervención del Ministerio de Hacienda, la aprobación de la enmienda posibilitaría la adhesión de la Comunidad Andina de Naciones a la convención la Organización Mundial de Aduanas.
Para la Sala, el propósito que signa la Enmienda evaluada, se aviene con criterios sentados por la Corte cuando ha estimado como constitucionales Instrumentos Internacionales orientados a lograr la integración económica, tal es el caso de lo considerado en providencias como la Sentencia C-1144 de 2004 M.P. Monroy Cabra. Adicionalmente, decisiones como el fallo C-235 de 2003 M.P. Beltrán Sierra, se han pronunciado de manera específica en favor de instrumentos internacionales contentivos de disposiciones que en materia aduanera persiguen actualizar los mecanismos de cooperación y asistencia aduanera.
Para la Sala, igualmente cuenta en favor del telos del convenio internacional sometido a este control la declaración de constitucionalidad que mediante Sentencia C-563 de 1992 M.P. Morón Díaz, se profirió en favor del “Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950”. Tal como se destacó en el apartado 3º de esta providencia al citar los fundamentos que permitieron en aquella ocasión a la Corte respaldar el convenio, el tribunal constitucional estimó ajustados a la Carta los propósitos del Instrumento que hoy se enmienda.
Para la corporación las razones de orden constitucional y jurisprudencial invocadas permiten en esta ocasión decantarse por la constitucionalidad y consecuente exequibilidad de la finalidad que inspira la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
5.2. (sic) El articulado de la Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas, aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007.
En lo atinente al articulado que conforma el instrumento internacional, encuentra la Sala que se trata de dos mandatos cuya constitucionalidad se avala por lo siguiente:
El primero modifica el literal a) del artículo VIII “Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950”, al atribuir al Consejo Cooperación Aduanera la competencia para fijar las disposiciones que rijan el derecho de voto de las uniones aduaneras o económicas que lleguen a pertenecer al Consejo. La regla establecida es que los miembros del Consejo tienen derecho a un voto, pero se incluyó una reforma que le atribuye al Consejo la potestad de establecer reglas específicas en materia de votación, cuando se trate de las uniones aduaneras o económicas.
En relación con este mandato, ningún reparo encuentra la Sala dado que se trata de un precepto que permite el ingreso de las uniones aduaneras o económicas al organismo internacional creado en 1950, con lo cual, no solo se contribuye a fortalecer, ampliar y facilitar la integración económica, sino que, además, se pone a tono el organismo internacional citado con la nueva realidad económica mundial. Adicionalmente, el conferirle al Consejo la potestad de trazar pautas distintas cuando del derecho al voto de las uniones aduaneras o económicas se trata, encuentra justificación dado que varios estados pueden hacer parte de diversas uniones y, cabe regular esa eventual múltiple posibilidad de votar.
Para la Corporación, ninguna de las intenciones anotadas riñe con los mandatos superiores y, por el contrario, permiten viabilizar la labor del Consejo en el concierto económico internacional. A ello, se suman las razones de conveniencia aducidas por algunas intervenciones cuando destacan que la aprobación de la enmienda posibilitaría el ingreso de la CAN al Consejo. Este último motivo, es concorde con lo dispuesto en el artículo 226 del Texto Superior que manda la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas sobre bases de conveniencia nacional.
El tenor del segundo mandato que varía el artículo XVIII del Convenio, al incorporar un literal, es el siguiente:
d) Cualquier unión económica o aduanera podrá, de acuerdo con los parágrafos (a), (b) y (c) anteriores, ser una parte contratante de esta convención. Toda solicitud por parte de una unión aduanera o económica para ser una parte contratante deberá ser primero presentada al Consejo para su respectiva aprobación. Para los propósitos de la presente convención, “unión aduanera o económica”, se refiere a una unión constituida y compuesta por estados que tenga competencia para adoptar sus propias normas que sean obligatorias para dichos estados con respecto a los asuntos que rige esta convención y que tengan competencia para tomar decisiones de acuerdo con sus procedimientos internos, para acceder a esta convención.
Como se observa, el enunciado se contrae a permitir el ingreso de uniones aduaneras o económicas al convenio, a establecer ante quién se hace la solicitud de ingreso y a definir qué se entiende por “unión aduanera o económica” en el ámbito del instrumento. Para la corporación, ninguna de estas tres disposiciones contenidas en el mandato en revisión pugna con la Constitución Política. La primera de ellas se aviene con el varias veces mencionado propósito de permitir la integración económica, en este caso, admitiendo el ingreso de las nuevas organizaciones aduaneras al Consejo de Cooperación. Como se aprecia, la preceptiva contribuye a la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas, entre ellas, las existentes con los países de América latina, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 226 y 227 de la Carta.
Por lo que concierne a la regla que indica ante quién se hace la solicitud de ingreso al Consejo, encuentra la Sala que se trata de una prescripción que contribuye a hacer operativo el propósito principal de la enmienda, en esa medida, no se encuentran reparos al mecanismo y se le entiende como un medio encaminado a lograr miras que en este proveído, ya han sido tenidas como ajustadas a la Constitución. Finalmente, precisa la Corte que no tiene objeciones frente a la definición contemplada en el Instrumento en revisión, pues, se trata de una estipulación que, al igual que el precepto inmediatamente considerado, apunta a viabilizar la finalidad del convenio.
En suma, los contenidos valorados se corresponden con los mandatos superiores de la Constitución Colombiana, con lo cual, se impone su declaración de exequibilidad por razones de fondo.
5.3. La ley 1714 del 22 de abril de 2014 aprobatoria de la convención “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”.
En lo que atañe al contenido de la Ley 1714 de 2014, es pertinente advertir que no presenta problemas en cuanto a su constitucionalidad dado que se circunscribe a aprobar el (sic) “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”. Igualmente dispone que el tratado obligará al Estado colombiano a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del instrumento. Finalmente prescribe que la ley regirá a partir de la fecha de su publicación.
Acorde con lo expuesto, observa la Corte Constitucional que procede la declaración de exequibilidad de la “Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”, así como de su Ley aprobatoria, Ley 1714 de 201 (sic); por haber cumplido tanto los requisitos de forma como por haber superado el examen de fondo.
VI. Síntesis del fallo
Cumplido el examen de forma de la Ley 1714 de 2014, encontró la Corte que se acataron los preceptos constitucionales en las fases de la iniciativa, la aprobación y discusión y la sanción de la ley. Con todo, la Sala, se detuvo a revisar lo acontecido en el segundo debate, cuando en la sesión en la que se aprobó la ley, al determinar el orden del día, se manifestó que tendría lugar el debate y votación correspondiente, pero, posteriormente se anunció la votación futura del proyecto. Finalmente, el mismo día se debatió y votó el proyecto, lo que circunstancialmente, daría pie a una confusión. Sin embargo, estimó la Sala que en este caso concreto, lo sucedido no tuvo la entidad suficiente para lograr desorientar a los participantes en la deliberación. Encontró la corporación que el aviso hecho en la sesión previa a la de la votación, esto es, la del 20 de agosto y, su ratificación en el inicio de la sesión del 21 de agosto, al manifestarse que el proyecto en estudio, se debatiría y votaría ese día 21; expresan de manera clara e inequívoca, la intención de la mesa directiva de la Plenaria de llevar a cabo lo anunciado, esto es, discutir y votar el Proyecto de Ley 155 de 2012 Senado, 83 de 2013 Cámara el día 21 de agosto, como efectivamente ocurrió. Importante en este caso concreto, es el hecho de no existir dentro de la sesión, ni dentro del término de intervenciones, observación o tacha alguna sobre este punto, por parte de los miembros de la corporación, los ciudadanos o el Ministerio Público. Dado que esta irregularidad ya había sido advertida en el trámite de otro proyecto de ley revisado por esta Sala en la Sentencia C-667 de 2014 M.P. Mendoza Martelo, se ordenó oficiar a las mesas directivas de los órganos del Congreso para que tomen nota y adopten los correctivos del caso.
Igualmente, se detuvo la Sala en el análisis en la cadena de anuncios para el tercer debate, al verificarse la ruptura en la secuencia de los anuncios, cuando, en un momento un aviso que pretendía enmendar un yerro, no especificó la fecha de la votación y en otro momento se omitió el anuncio a pesar de haberse ordenado la lectura de anuncios en el orden del día. Con todo, la Sala Plena reiteró la regla según la cual existe el deber de preservar la secuencia ininterrumpida en materia de anuncios, pero, opera la excepción a esta, según la cual no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en que se surte la aprobación del proyecto, el mismo fue específicamente anunciado para ser sometido a votación en dicha sesión.
En lo concerniente al estudio de fondo, la corporación encontró como propósito del instrumento internacional, el garantizar los procesos de integración de los estados dentro del marco del comercio internacional y advirtió que este se ajusta a la preceptiva contenida en los artículos 9º inciso segundo, 226 y 227 de la Carta Política. En cuanto al articulado, la Sala estimó que este se orientaba a permitir el ingreso de uniones aduaneras o económicas al convenio que creó el Consejo de Cooperación Aduanera, todo lo cual contribuye a fortalecer, ampliar y facilitar la integración económica, además de adecuar el organismo internacional citado con la nueva realidad económica mundial.
1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1714 de 22 de abril de 2014, por medio de la cual se aprueba el “‘Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas’ aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”.
2. Declarar EXEQUIBLE el “‘Enmienda a la convención de la Organización Mundial de Aduanas’ aprobada por el Consejo de Cooperación Aduanera, Bruselas, 30 de junio de 2007”.
3. Oficiar por secretaría general a las mesas directivas de las comisiones y plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, remitiéndoles copia de la providencia para que tomen nota de las observaciones hechas y adopten a futuro los mecanismos correctivos del caso.
4. COMUNICAR esta sentencia al Presidente de la República para lo de su competencia y al presidente del Congreso de la República.
(1) Ridruejo Pastor J.A., Curso de derecho internacional público y organizaciones internacionales, décimo tercera edición, Tecnos Madrid, 2009, pág. 119
(2) Sentencia C-012 de 2004 M.P. Vargas Hernández
(3) Sentencia C-223 de 2013 M.P. Guerrero Pérez. En similar sentido se tienen los pronunciamientos contenidos en las sentencias C-002 de 1996 y C-1145 de 2001.
(4) Folios 369 a 370 cuaderno de pruebas.
(5) Ver folios 185-186 del cuaderno de pruebas.
(6) Ver folios 183-185 del cuaderno de pruebas
(8) Folio 218 del cuaderno de pruebas.
(9) Folio 100 cuaderno principal
(10) Folio 258 del Cuaderno de pruebas
(11) “En virtud de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Política, se acogió el sistema de votación ordinaria como excepción prevista por el Legislador a la votación pública y nominal, según lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 (…), el cual señala que: ‘Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. (…) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3º de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…) 16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias’”.
(12) Como evidencia jurisprudencial reciente de este criterio, ver la Sentencia C-032 de 2014, M.P. Mendoza Martelo. Igualmente, resulta oportuno recordar en lo pertinente lo sentado en la sentencia C-750 de 2013 M.P. Guerrero Pérez cuando sostiene en un caso concreto “(…)el proyecto fue votado favorablemente por unanimidad en cada una de las respectivas comisiones y plenarias, aspecto este que se deduce, no solo de las actas transcritas y de las certificaciones de los respectivos secretarios, sino además, de los siguientes hechos: (i) en ninguno de los debates se presentaron informes de ponencia contrarios a la aprobación del proyecto; (ii) en los cuatro debates, tanto en comisión como en plenaria, ninguno de los miembros de las cámaras hizo público su desacuerdo con la aprobación del proyecto; (iii) en los distintos debates se aprobó la omisión de la lectura del articulado del proyecto; (iv) en ninguno de los debates se solicitó por parte de los congresistas la votación nominal y pública; y (v) en ninguno de los cuatro debates se registraron votos en contra del citado proyecto (…)” (negrillas fuera de texto).
(13) Auto 119 de 2007. Este criterio ha sido reiterado recientemente en la Sentencia C-032 de 2014.
(14) En similar sentido la Sentencia C-750 de 2013 ha precisado que los presupuestos a verificarse en el control de constitucionalidad son los siguientes:“(…) (i) que se anuncie la votación del proyecto en cada uno de los debates reglamentarios;(ii) que el anuncio lo haga la presidencia de la Cámara o de la respectiva comisión en una sesión diferente y previa a aquella en la cual debe realizarse la votación del proyecto;(iii) que la fecha de la votación sea cierta, determinada o, en su defecto, determinable; y(iv) que el proyecto no sea votado en sesión distinta a la anunciada previamente (…)”.
(15) Cfr. las sentencias C-473 de 2005, C-241 de 2006, C-322 de 2006 y C-801 de 2009. También se puede consultar el Auto 311 de 2006.
(16) Cfr. las sentencias C-780 de 2004, C-649 de 2006 y C-801 de 2009. En el mismo sentido se puede consultar también el Auto 311 de 2006.
(17) Cfr. Auto 89 de 2005.
(18) Cfr. las sentencias C-533 de 2004 y C-473 de 2005.
(19) A propósito de la consecutividad de las actas como evidencia de la continuidad en la cadena de anuncios, dijo la Corte en la Sentencia C-309 de 2007, M.P. Monroy Cabra:“Esta Sala percibe que (…) el 15 de noviembre de 2005 no tuvo lugar la sesión de la comisión destinada a debatir y votar los proyectos de ley anunciados el 9 del mismo mes, sino que la misma ocurrió el 16 de noviembre. La prueba de que el 15 no se celebró la sesión y que, por tanto, en esa fecha no pudo renovarse el anuncio a efectos de no romper la secuencia está en que, según el orden sucesivo de numeración de las sesiones, el acta siguiente a la de la sesión del 9 de noviembre es la correspondiente a la del 16 de noviembre. En efecto, la sesión del 9 tiene asignada el acta 11, al tiempo que la sesión del 16 tiene asignada el acta 12, hecho que demuestra que entre ambas no existió otra sesión en la que no se hubiera votado el proyecto y hubiera podido renovarse el anuncio. En últimas, dado que entre la sesión en que se hizo el anuncio y la sesión en que finalmente ocurrió la votación no medió ninguna sesión de la comisión, esta no incumplió con el deber de renovar el anuncio. En estas condiciones, la Corte no considera que el anuncio que tuvo lugar en la sesión de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República hubiera sido efectuado con violación de las normas procesales pertinentes”.Este criterio fue ratificado en la sentencia C-032 de 2014 M.P. Mendoza Martelo.
(20) Este criterio ha sido reiterado recientemente en la Sentencia C-750 de 2013.
(21) Cfr. las sentencias C-473 de 2005 M.P. Cepeda Espinosa, C-322 de 2006 M.P. Monroy Cabra y la citada C-801 de 2009. M.P. Mendoza Martelo.
(22) Ver Sentencia C-780 de 2004 M.P. Córdoba Triviño, y C-801 de 2009 M.P. Mendoza Martelo.
(23) Cfr. Auto 89 de 2005 M.P. Cepeda Espinosa.
(24) Ver la Sentencia C-533 de 2004 M.P. Tafur Galvis.
(25) Ver Sentencias Sentencia C-533 de 2004, C-864 de 2006 y C-141 de 2010.
(26) Sentencia C-141 de 2010