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Timestamp: 2018-05-22 10:16:49+00:00
Document Index: 126473633

Matched Legal Cases: ['art. 83', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 4', 'art. 83', 'art. 83', 'in fine', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 83', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 83']

Il primo numero - marzo 2013
Costi Minimi: Ora deciderà la Consulta
Cominciamo dal riassunto dell’ultima puntata. Come si ricorderà, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con il Parere n. 0022066 del 5.03.2012 (“relativo alle determinazioni dell’Osservatorio sulle attività di autotrasporto adottate in data 2 novembre e 14 dicembre 2011 e al decreto dirigenziale n. prot. 234 del 22 novembre 2011 adottato dalla Direzione Generale per il Trasporto Stradale e l’Intermodalità presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti”), esprimeva le proprie (negative) valutazioni in ordine all’impianto normativo dei c.d. “costi minimi” di cui all’art. 83-bis della legge 133/2008 e successive modificazioni, ritenendolo lesivo del generale principio della libera concorrenza. La critica dell’Antitrust si incentrava, in particolare, sulle modalità con cui l’organismo deputato alla determinazione dei predetti costi minimi (ovvero l’Osservatorio sulle attività di autotrasporto incardinato in seno alla Consulta Generale per l’autotrasporto e la logistica, massimo organo consulenziale del Ministero dei Trasporti in materia), aveva operato, finendo – a detta dell’AGCM – con l’aver, di fatto, fissato prezzi o tariffe per i servizi di autotrasporto, in contrasto, tra l’altro, con l’art. 3 della legge 148/2011.Così si esprimeva l’Antitrust al riguardo: “Presa conoscenza di tali atti, l’Autorità intende dunque esercitare i propri poteri ai sensi del predetto art. 21-bis della legge n. 287/1990. Al riguardo si considera come le determinazioni dell’Osservatorio e il decreto dirigenziale del Ministero sopra citati risultino in contrasto con i principi e le disposizioni di tutela della concorrenza a livello nazionale e comunitario, in quanto dispongono un’artificiosa fissazione di prezzi minimi per le attività di autotrasporto che, senza offrire alcuna fondata parametrazione a istanze proprie della sicurezza stradale, corrispondono di fatto all’introduzione di tariffe obbligatorie sull’intero territorio nazionale, con significativi effetti anche con rispetto al commercio tra Stati membri dell’Unione europea …. [Esse determinazioni] non rappresentano in concreto uno strumento idoneo a garantire standard qualitativi e di sicurezza nella fornitura dei servizi di autotrasporto, limitandosi ad irrigidire e sottrarre alla libera contrattazione delle parti una serie significativa di condizioni contrattuali in relazione alle quali – nell’ovvio rispetto degli obblighi di legge in materia di sicurezza, presidiati del resto da quanto già stabilito all’art. 4 del decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 286 – dovrebbero invece tipicamente esplicitarsi le ordinarie dinamiche concorrenziali: tutto ciò, merita segnalare, in vista di un aumento di efficienza di un settore che risulta fondamentale per la competitività del sistema produttivo nel suo complesso. … Al contrario, l’applicazione di quanto stabilito dal citato art. 83-bis a mezzo delle determinazioni dell’Osservatorio – un organo della Consulta la cui composizione risulta caratterizzata dall’ampia presenza di rappresentanti di associazioni di categoria – comporta un regime amministrato dei prezzi estremamente pervasivo, addirittura con interventi operanti su base mensile per la fissazione di determinate voci di costo. … Alla luce di quanto sin qui considerato, l’Autorità rileva come gli atti del presente parere siano basati su una normativa che risulta in contrasto con i principi fondamentali della disciplina comunitaria e, in quanto tale, è disapplicabile”.Queste, dunque, le conclusioni dell’Autorità: “Pertanto, l’Autorità invita le amministrazioni destinatarie del presente parere, sulle quali grava l’obbligo di disapplicazione, a porre in essere le misure ritenute più opportune e adeguate a ripristinare corrette dinamiche concorrenziali rispetto alle attività di autotrasporto di merci per conto terzi, a partire dalla revoca delle determinazioni e del decreto dirigenziale sopra citati”.Quindi, l’Antitrust aveva formalmente chiesto al Ministero di revocare le determinazioni assunte dall’Osservatorio. Ma, in realtà, il Ministero non aveva fatto altro che adempiere ad una disposizione di legge, e precisamente quella secondo la quale: “l'Osservatorio sulle attività di autotrasporto di cui all'articolo 6, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 284, determina i costi minimi”.E la difesa del Ministero, affidata alla nota prot. 0011466 del 21.03.2012 del capo di gabinetto del Ministero dello Sviluppo Economico nonché del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, Cons. Mario Torsello, come noto, non è tardata. Torsello replica all’Antitrust argomentando come l’intervento dei pubblici poteri nel settore serva a “correggere le anomalie del mercato” e non sia certo “in funzione dell’interesse di una determinata categoria economica”.Il Ministero ricorda come il settore dell’autotrasporto in realtà già sconti “… grave carenze strutturali dal lato dell’offerta, polverizzata e sovradimensionata, che di per sé rende problematica la competitività e la forza contrattuale delle imprese di fronte alla committenza, e quindi la loro stessa possibilità di sopravvivere nel mercato …”, e che dunque si tratta di un caso in cui “… l’intervento dei pubblici poteri si giustifica in funzione della tutela di un interesse pubblico volto a correggere le anomalie del mercato dell’autotrasporto …”.Ricorda altresì che l’autotrasporto è stato già riformato e liberalizzato a partire dai decreti legislativi 286 e 284 del novembre 2005, “sia sul versante delle tariffe, con l’abrogazione del sistema delle tariffe a forcella”, sia, “sul versante dell’eliminazione di barriere all’entrata nel mercato” e che, da quel momento, “… lo scopo degli interventi normativi ... è stato quello di evitare che la liberalizzazione e l’apertura alla concorrenza si riflettessero negativamente sulla sicurezza”. E tra questi interventi c’è appunto l’art. 83-bis. Se il Parlamento – si legge sempre nella nota del Ministero – avesse voluto abrogarlo lo avrebbe fatto quando, con la legge 148/2011 (la famigerata Manovra-Bis dell’agosto 2011), lo ha invece riformato (cfr. Art. 7-bis: Modifiche all'articolo 83-bis del decreto-legge n. 112 del 2008- 1. All'articolo 83-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.133, sono apportate le seguenti modifiche: a) al comma 4, secondo periodo, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: "… sono sottoposti al parere preventivo della predetta Consulta generale e pubblicati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ai fini della loro entrata in vigore").Ma non lo ha fatto perché quel riferimento contenuto nella stessa legge “all’abrogazione delle restrizioni nell’imposizione dei prezzi minimi” non ha nulla a che vedere con i costi minimi. Infatti, un conto è la formazione (e la fissazione) di un prezzo, altra la determinazione di un costo al di sotto del quale è ritenuto illecito andare. Riferisce testualmente la nota: “… L’espressione usata (‘prezzo’), il cui significato è univoco, induce a ritenere che la legge 148/2001 non incida in alcun modo sull’art. 83-bis, che invece detta il criterio in base al quale, nel contratto di trasporto, il corrispettivo a favore del vettore deve essere tale da consentire almeno la copertura dei costi minimi di esercizio … Esula infatti dal concetto di “costo minimo” qualsiasi riferimento ad un margine di profitto (concetto invece estrinseco nel termine “prezzo”), né d’altra parte la norma fa riferimento a criteri di determinazione, anche indiretti, di tale margine … L’art. 83-bis, infatti non parla di prezzi o tariffe, ma assai più correttamente di costi, quale limite minimo al di sotto del quale il corrispettivo non può scendere, senza con ciò compromettere la copertura di spese di esercizio vitali per l’esistenza stessa dell’impresa, con la conseguenza che ne sarebbero compromessi i livelli di sicurezza, perché le imprese, per coprire tali spese, potrebbero essere indotte a non rispettare la normativa sui tempi di guida e di riposo e le norme sull’efficienza dei veicoli …”. Altro discorso, prosegue il Ministero, è l’eventualità che il mercato tenda spontaneamente ad uniformarsi ai valori dei costi minimi definiti dall’Osservatorio, ma tale ipotesi non può costituire un argomento a sostegno dell’illegittimità delle determinazioni dell’Osservatorio e dello stesso art. 83 bis su cui le prime sono fondate. E conclude, infine, Torsello, che “… siccome il confronto con la committenza si è fin troppo inasprito … sono stati avviati approfondimenti tecnici con tutti i soggetti interessati, finalizzati a verificare la possibilità di una semplificazione della norma sopra citata, che ne renda più agevole l’applicazione”.Quindi: piena legittimità dei costi minimi, semmai saranno da ridefinire le modalità di elaborazione dei dati da parte dell’Osservatorio. Questa la posizione del Ministero e del Governo, che pur si è detto pronto a recepire ogni eventuale decisione del TAR Lazio, a cui, come noto, già è stato chiesto di decidere se i costi minimi siano compatibili, o meno, con la normativa comunitaria. Ma ora, oltre alla giustizia amministrativa, un’altra scure sembra abbattersi sulla normativa in questione, sospettata, quanto meno ad avviso del Tribunale di Lucca, addirittura di illegittimità costituzionale. La predetta curia, infatti, con ordinanza emessa in data 11 febbraio 2013, ha rimesso gli atti alla Consulta all’esito della valutazione di compatibilità dell’articolo 83-bis con gli articoli 96 e 106 del Trattato UE, nonché di possibile contrasto della predetta norma con gli articoli 3 e 41 della Costituzione. In realtà, in relazione al primo profilo, quello della compatibilità con la normativa comunitaria, il Giudice ha già escluso il contrasto tra quanto dettato dalla normativa italiana e quella comunitaria, aderendo all’orientamento dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, secondo il quale, come noto: “… sono compatibili con le norme comunitarie in materia di libertà di stabilimento e libertà di prestazione dei servizi, di libertà di concorrenza e di trasporti, provvedimenti legislativi e/o amministrativi, direttamente riferibili allo Stato membro, che, per ragioni di interesse generale, introducono tariffe minime (e/o anche massime)”.Orientamento espresso con le decisioni riguardanti le tariffe minime degli avvocati italiani (cause C-94/04 e C-202/04) e, quanto all’autotrasporto per conto terzi, con riferimento al precedente sistema delle c.d. “tariffe a forcella” di cui alla legge 298/1974 (cause C-96/94 e 38/97 – sentenze Centro Servizi Spediporto e Alibrandi).Ma qui sta la prima contraddizione in cui sembra essere incorso il Tribunale toscano, poiché la dichiarata compatibilità della norma in esame con l'ordinamento Comunitario dovrebbe far propendere per la costituzionalità della stessa, posto che l'art. 10 della Costituzione Italiana prevede che “l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”, ed anche considerata la preminenza del diritto comunitario su quello interno (anche di rango costituzionale), formalmente dichiarata dalla Corte di Giustizia Europea già a far data dal 9 marzo 1978, con l'emissione della nota sentenza relativa al caso Simmenthal (causa 106/77).Inspiegabilmente diverse, invece, le conclusioni rese in merito alla questione di legittimità costituzionale dell’articolo 83-bis D.L. 112/2008, dichiarata, come detto, rilevante e non manifestamente infondata. A giudizio del Tribunale di Lucca, l’art. 83 bis sarebbe, invece, in contrasto, in particolare, con la previsione generale dettata dall’art. 41 della Costituzione, a tenore del quale, come è noto: “L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”, e ciò sotto un duplice profilo:1) in primo luogo, perché il predetto sistema tariffario non garantirebbe il rispetto delle norme del Codice della Strada e di quelle sulla sicurezza sul lavoro;2) in secondo luogo, perché l’introduzione di tariffe minime violerebbe il principio di ragionevolezza, poiché a fronte di una sicura limitazione della libertà d’iniziativa economica e della libertà di concorrenza, “… nessuna certezza è data dal fatto che il sistema tariffario minimo garantisca la sicurezza stradale”.La normativa in esame, sempre secondo il Tribunale di Lucca, violerebbe pure il principio d’eguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione, realizzando una discriminazione tra i trasporti internazionali e quelli in regime di cabotaggio, posto che a quest’ultimi non si applicherebbero le limitazioni e restrizioni previste dall’articolo 83-bis, “con conseguenti rischi per gli stessi autotrasportatori stabiliti in Italia, costretti a subire una concorrenza alla quale, vincolati dai minimi tariffari, non potrebbero resistere”.Entrambe le motivazioni, paiono, invero, poco convincenti, perché la determinazione dei costi minimi – come detto già ritenuta legittima ed ammissibile a livello di diritto Comunitario (che, come detto, prevale anche sulle norme interne di rango costituzionale) - è comunque in totale armonia con il dettato costituzionale di cui all'art. 41 Cost., in quanto palesemente volta a tutelare un interesse pubblico-economico garantendo al contempo la sicurezza, contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice lucchese. Sul punto occorre, infatti, sgomberare finalmente il campo da una ipocrisia di fondo relativa al tema della sicurezza: il motivo reale del mantenimento dei costi minimi è di natura prettamente economica e di tutela di un interesse pubblico(-economico).I costi minimi possono, infatti, nel breve periodo (naturalmente in previsione di un loro progressivo superamento) consentire un recupero di competitività per un comparto che già soffriva, ed oggi - nella crisi - soffre ancor di più, ma che è strategico e cruciale nel nostro Paese, perché, si sa, tutta l’economia, con nessuna eccezione, è legata al sistema dei trasporti. E se un settore è strategico va monitorato, salvaguardato, messo in sicurezza, ed incentivato ad evolvere verso la maggiore efficienza possibile. L’effetto, non secondario ma derivato, sarà un mercato più sano e dunque più immune da derive, e dove vi sarà quindi più legalità e sicurezza. In altre parole, è l’aspetto economico che prevale su quello legalitario: l’autotrasporto va aiutato con queste (ed altre) misure perché possa fortificarsi. Questo non significa alterare la concorrenza (non c’è un mercato che nel nostro Paese ne abbia di più!), ma semmai riequilibrare un settore che non riesce più a sostenersi. Questo è il motivo di ordine pubblico-economico che semmai giustifica l’adozione – o il mantenimento – di misure di perequazione dei rapporti contrattuali, garantendo al contempo la sicurezza sulle strade, dove tutti noi viaggiamo!Al proposito, si ricorda che lo stesso Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138 (convertito con modificazioni dalla L. 14 settembre 2011, n. 148, in G.U. 16/09/2011, n. 216), già disponeva che: “… Singole attività economiche possono essere escluse, in tutto o in parte, dall'abrogazione delle restrizioni [tra cui viene considerata...] “h) quali l'imposizione di prezzi minimi (…); qualora: … a) la limitazione sia funzionale a ragioni di interesse pubblico … e b)la restrizione rappresenti un mezzo idoneo, indispensabile e, dal punto di vista del grado di interferenza nella libertà economica, ragionevolmente proporzionato all'interesse pubblico cui è destinata”, sicché addirittura il legislatore, pur nell’ottica di perseguire la massima liberalizzazione di ogni mercato, si è espressamente riservato di individuare settori in cui è possibile, addirittura, determinare costi minimi imposti, se ciò risponde ad esigenze di tutela pubblica. I costi minimi dell’art. 83-bis non vogliono arrivare a tanto, ma almeno costituire una linea di sbarramento rispetto a pratiche concorrenziali di ribasso, che vanno inevitabilmente a discapito della correttezza e della legalità. Del resto, l’art. 83-bis oggi rappresenta la naturale evoluzione del sistema di liberalizzazioni instaurate dal Decreto Legislativo 286/2005, il cui art. 4 espressamente prevedeva (e prevede ancora oggi) che i corrispettivi per i servizi di trasporto di merci su strada sono determinati dalla libera contrattazione delle parti [ma] che sono nulle le clausole dei contratti di trasporto che comportano modalità e condizioni di esecuzione delle prestazioni contrarie alle norme sulla sicurezza della circolazione stradale”.Cosa si intendeva con questa disposizione se non che deve esistere la salvaguardia di una soglia minima di costo, oltre la quale sicuramente non sono più garantiti i livelli di economicità dell’azienda, di legalità e sicurezza sulla strada?Quindi, cosa potrà dire la Consulta se non che la norma incriminata si giustifica nell’ottica di garantire ai vettori la copertura economica necessaria ai fini di consentire, di fatto, il rispetto delle norme del Codice della Strada e di quelle sulla sicurezza sul lavoro che, diversamente, rischierebbero di restare disattese?E cos’altro potrà la Corte dire circa la asserita violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione in merito ai trasporti in cabotaggio, se non che la motivazione addotta dal Tribunale di Lucca paragona situazioni palesemente diverse e regolate da norme differenti, quali il trasporto nazionale (regolato dalla legge italiana) ed il trasporto internazionale in regime di cabotaggio (già regolato da norme internazionali, Reg. CE n. 1072/2009) in relazione al quale nessun intervento è ammissibile da parte del legislatore nazionale?Il ragionamento a contrario del Giudice lucchese - secondo cui l'applicazione dei costi minimi rischierebbe di creare diseguaglianze tra vettori italiani e vettori stranieri che operano in regime di cabotaggio - è del resto palesemente inconsistente laddove, in particolare, si fonda esclusivamente sul principio di eguaglianza in senso “formale”, ignorando palesemente l'eguaglianza “sostanziale” parimenti tutelata dalla norma costituzionale, secondo cui situazioni diverse devono essere trattate in modo diverso (ed infatti sono stati ritenuti ammissibili e costituzionalmente legittimi, ad esempio, i divieti biennali relativi al cabotaggio per i vettori stabiliti in Romania e Bulgaria).Sempre sulla base del principio di uguaglianza (in senso sostanziale) sancito dall'art. 3 della Costituzione, devono ritenersi costituzionali tutte quelle norme che sostengono maggiormente lo sviluppo economico di aree o settori svantaggiati, come l'art. 83-bis appunto mira a fare. Nessuna violazione quindi, né a livello Comunitario, come espressamente riconosciuto anche dallo stesso Giudice lucchese, ma neppure a livello costituzionale sembra dunque palesarsi nella specie, vista la compatibilità della norma in questione con gli artt. 3 e 41 della Costituzione.