Source: http://www.senat.fr/rap/r13-399/r13-3996.html
Timestamp: 2020-03-28 12:49:24+00:00
Document Index: 59853800

Matched Legal Cases: ['art. 438', 'art. 438', 'art 438', 'art. 402', 'art. 402', 'art. 520', 'art. 520', 'art. 520', 'art. 520', 'art. 520', "l'article 401", "l'article 17", "l'article 23", "l'article 8", "l'article 90"]

B. UNE FISCALITÉ SUR LES BOISSONS ALCOOLISÉES SANS OBJECTIF
1. Un cadre communautaire vieillissant
Comme pour les produits du tabac, le cadre juridique applicable aux alcools est aujourd'hui déterminé par la règlementation communautaire, plus précisément par deux directives adoptées en 1992 dont les dispositions n'ont jamais été actualisées.
La directive 92/83/CEE134(*) arrête ainsi la définition des produits soumis aux accises, de façon à garantir que tous les Etats membres appliquent le même traitement aux mêmes produits. Elle précise également la méthode de calcul de ces accises et définit les critères permettant à certains produits de bénéficier d'exonérations ou de taux réduits.
La directive 92/84/CEE135(*) fixe quant à elle les niveaux d'accises minimaux pour chaque catégorie de produits. Ces niveaux, au-delà desquels les Etats membres peuvent librement déterminer leurs niveaux nationaux, sont précisés dans le tableau ci-après.
Niveaux d'accises minimaux fixés par la directive 92/84/CEE
fixé par la directive
Niveau minimal exprimé par litre de produit au degré auquel il est habituellement vendu
Vins et boissons fermentées autres
que le vin et la bière
0 €/hl de produit
Vin (12°)
0,748 €/hl/degré Plato
Bière (5°)
1,87 €/hl par degrés d'alcool
(titre alcoométrique acquis compris entre 1,2 % et 22 % vol)
45 €/hl de produit
Produits intermédiaires (18°)
550 €/hl d'alcool pur
Spiritueux (40°)
Appelée à se prononcer sur ces taux, la Commission européenne136(*) reconnaissait que « le niveau des taux minimaux applicables aux diverses catégories de produits fixés dans la directive 92/84/CEE résulte d'un compromis politique et ne reflète que dans une faible mesure le problème de la concurrence ».
Après vingt-deux ans d'existence, ces niveaux ont perdu largement de leur pertinence. Ils sont désormais si peu contraignants qu'ils peuvent difficilement prétendre contribuer à l'harmonisation des niveaux de taxation en matière de boissons alcoolisées entre Etats membres ou à la convergence des prix des différents produits à l'échelle continentale.
Les écarts de taxation relevés en 2013 sur quatre catégories de boissons alcoolisées à l'échelle de l'Union européenne n'ont d'ailleurs jamais été aussi importants. Ils sont de 1 à 10 pour les spiritueux, de 1 à 11 pour les produits intermédiaires, de 1 à 12 pour la bière et même de 1 à 370 pour le vin (tableau ci-dessous).
Dispersion des accises à l'échelle européenne (juillet 2013)
Accise minimum constatée dans les 27 Etats membres
Accise maximum constatée dans les 27 Etats membres
0 €/hl
370 €/hl
46 €/hl
538 €/hl
0,767 €/hl/°Plato
9,34 €/hl/°Plato
2,46 €/hl/°alc
29,9 €/hl/°alc
562 €/hl/alcool pur
5 918 € hl/alcool pur
Source: Excise duty tables, Part I, Alcoholic Beverages
Le rapport Rand137(*) rappelle que l'importance de ces écarts de taxation - et de prix - entraine de nombreuses conséquences sur le fonctionnement du marché intérieur européen.
Ils favorisent d'abord le développement des achats transfrontaliers de boissons alcoolisées. Près d'un cinquième de l'alcool consommé en Suède était ainsi acheté à l'étranger en 2006, notamment en Allemagne, au Danemark et en Finlande.
Ces écarts contribuent également à réduire significativement le produit des taxes sur les alcools perçu par certains Etats. La Grande-Bretagne aurait ainsi perdu 150 millions de livres de taxes du fait des achats d'alcool effectués par ses ressortissants en France.
Les conséquences de cette dispersion en matière de santé publique doivent toutefois être relativisées à l'échelle continentale. La Commission soulignait en effet en 2004 que « la plupart des Etats membres (avaient) indiqué, dans leurs réponses au questionnaire de la Commission, que leur politique de la santé n'avait aucune influence sur le niveau des taux, même si certains d'entre eux subissaient des pressions de la part des associations de protection de la santé. Les objectifs de santé publique ne jouent un rôle prépondérant dans la fixation des taux d'accises que dans un seul Etat membre (Suède). »
La Suède, dont l'utilisation de l'outil fiscal à des fins de santé publique remonte au XIXème siècle, a de ce fait vu l'efficacité de sa politique en matière d'alcoolisme écornée par l'existence de niveaux de taxation - et de prix - moins élevés dans les pays limitrophes. L'importance des achats transfrontaliers a même contraint les pouvoirs publics à diminuer le niveau des taxes applicables afin de limiter les pertes de recettes fiscales.
Consciente de l'inefficacité de cette réglementation et de ses conséquences sur le fonctionnement du marché intérieur, la Commission a tenté d'en modifier à deux reprises les caractéristiques. Mais les réformes proposées en 2002 et en 2006 ne sont pas parvenues à rallier l'unanimité des Etats membres138(*).
Malgré ces échecs, la direction générale fiscalité et union douanière de la Commission a publié en 2010 un nouveau rapport dressant le bilan de cette règlementation et réalisant de nouvelles propositions pour en améliorer l'efficacité.
Study analysing possible changes in the minimum rates
and structures of excise duties on alcoholic beverages
La dernière étude en date lancée par la direction générale fiscalité et union douanière de la Commission et publiée en 2010139(*), a rappelé la nécessité :
- d'actualiser les taux d'accises afin de de tenir compte de l'inflation constatée depuis 1992 ;
- d'introduire un taux d'accise minimum pour les vins, ce taux pouvant être équivalent à celui applicable aux bières ;
- de supprimer le traitement fiscal différent entre les vins tranquilles et les vins pétillants ;
- d'introduire un taux d'accise maximum applicable à l'ensemble des produits.
2. Un régime fiscal hybride
A l'échelle nationale, les alcools font l'objet d'un régime fiscal composé - si l'on met de côté la TVA à 20 % applicable à tous les produits - d'accises et d'une cotisation additionnelle.
Les accises définies par la réglementation communautaire constituent l'élément essentiel de ce régime. Leurs taux et leurs modalités d'application dépendent non seulement du produit taxé (vin, bière, spiritueux, cidre...) mais aussi de ses caractéristiques physiques (vins tranquilles, vins pétillants, vins doux naturels...), de son degré d'alcool (bières de moins de 2,8 %, bières de plus de 2,8 %...) ou de ses conditions de fabrication (taille de la brasserie pour les bières...).
Droits d'accises applicables aux boissons alcoolisées
Boissons fermentées autres que le vin et la bière (art. 438 2° b et c du CGI)
Vins mousseux (art. 438 1° du CGI)
Cidres/Poirés/Hydromels (art 438 3° du CGI)
Vins de liqueur (VDL AOP) et vins doux naturels (VDN) mentionnés aux articles 417 et 417 bis du CGI (art. 402 bis a du CGI)
Autres produits intermédiaires (art. 402 bis b du CGI)
186,36 €/hl
Bières de moins de 2,8 % vol. (art. 520 A I a du CGI)
Bières de plus de 2,8 % vol. (art. 520 A I a du CGI)
Petites brasseries : production annuelle inférieure ou égale à 10 000 hl (art. 520 A I a du CGI)
Petites brasseries : production annuelle supérieure à 10 000 et inférieure ou égale à 50 000 hl (art. 520 A I a du CGI)
Petites brasseries : production annuelle supérieure à 50 000 hl et inférieure ou égale à 200 000 hl (art. 520 A I a du CGI)
918,80 €/hlap
1718,61 €/hlap
859,31 €/hlap
Source : DGDDI-Bureau F3
Certains de ces produits alcoolisés sont par ailleurs soumis à une cotisation additionnelle poursuivant des finalités de santé publique140(*). Définie à l'article L. 245-7 du code de la sécurité sociale, elle est perçue sur les boissons alcooliques titrant plus de 18° « en raison des risques que comporte l'usage immodéré de ces produits pour la santé ». Elle n'est applicable ni aux vins, ni aux cidres, poirés et hydromels, ni aux autres boissons fermentées.
Bien qu'elle ne soit pas mentionnée dans le code de la sécurité sociale, la taxe sur les boissons prémix poursuit les mêmes finalités. Elle donc peut être rangée parmi ces contributions.
Cotisations de sécurité sociale assises sur les boissons alcoolisées
Alcools et produits intermédiaires
Cotisation sécurité sociale (article L245-9 du code de la sécurité sociale) pour les boissons définies au b du I de l'article 401 du code général des impôts - Taux plein
551,82 €/hlap
Cotisation sécurité sociale (article L245-9 du code de la sécurité sociale) pour les autres boissons - Taux plein
Cotisation sécurité sociale sur les alcools - Taux réduit à 40%
Cotisation sécurité sociale pour les autres boissons - Taux réduit à 40%
18,64 €/hl
Cotisation sur les bières de plus de 18 % vol - taux réduit à 40%
2,93 €/degré/hl
Cotisation sur les bières de plus de 18 % vol et produites par une brasserie = 10 000 hl - taux réduit à 40%
1,47 €/degré/hl
Cotisation sur les bières de plus de 18 % vol et produites par 10 000 hl < une petite brasserie = 50 000 hl - taux réduit à 40%
Cotisation sur les bières de plus de 18 % vol et produites par 50 000 hl < une petite brasserie = 200 000 hl - taux réduit à 40%
Taxe prémix (article 1613 bis du CGI)
11 €/dlap
Les disparités de taxation applicables aux différentes boissons alcoolisées mises en évidence par les tableaux ci-dessus ne sont pas propres à la France, la taxation de chaque produit étant le fruit d'un contexte à la fois historique, culturel et économique.
On constate toutefois que les pays du Nord de l'Europe (Scandinavie, Grande-Bretagne) présentent des taux de taxation relativement plus élevés et plus homogènes que ceux du sud.
Fiscalité européenne sur les boissons alcoolisées (juillet 2013)
Boissons intermédiaires
(€/hlap)
(€/hl/°Plato
(€/degré/hl)
Source : Excise duty tables, Part I, Alcoholic Beverages
3. Une structure fiscale reposant sur des objectifs difficilement identifiables
La mission relève que la structure globale des prélèvements sur les boissons alcoolisées en vigueur en France ne privilégie, en première analyse, ni des objectifs de rendement, ni des considérations de santé publique.
Des objectifs de rendements devraient en effet conduire à taxer en priorité la boisson alcoolisée la plus consommée à l'échelle nationale. On constate pourtant que notre système fiscal reste largement étranger à la part respective de chaque type de produit (alcools forts, vins et bières) dans la consommation d'alcool des ménages141(*).
Le vin, qui représente pourtant plus de la moitié de la consommation d'alcool pur des ménages français, ne compte que pour 3,6 % du produit des taxes sur les boissons alcoolisées. A contrario, les spiritueux, qui ne représentent qu'un cinquième de la consommation d'alcool pur des ménages, assurent plus de 80 % de ces recettes.
Répartition indicative de la consommation et de la fiscalité
des alcools en France (2013)
Consommation d'alcool pur
(litres par habitant)
Fiscalité sur les alcools
1 Le produit intègre également les cidres et poirés, qui figurent dans la catégorie « autres « pour le chiffre d'affaires.
2 Le produit regroupe en fait les bières et les boissons non alcoolisées. Au titre de la seule bière, le produit serait plutôt de 300 millions d'euros
Source : Insee, commission des comptes de la sécurité sociale, calculs commission des affaires sociales
Une politique de rendement pourrait également conduire à faire porter prioritairement les taxes sur les boissons réalisant le chiffre d'affaires le plus important sur le marché intérieur.
Le tableau ci-dessous permet pourtant de constater que la structure fiscale en vigueur ne reflète en rien la part respective de chaque type de produit (alcools forts, vins et bières) dans le chiffre d'affaires réalisé par l'ensemble du secteur sur le territoire.
Répartition indicative du chiffre d'affaires
et de la fiscalité des alcools en France (2012)
Chiffre d'affaires intérieur
sur les alcools
Des objectifs de santé publique devraient en revanche conduire à privilégier une taxation des différents produits par unité d'alcool, à l'image des barèmes fiscaux mis en oeuvre en Suède ou en Irlande. Or, la charge fiscale applicable à chaque boisson selon ce critère est là encore extrêmement disparate.
Pour 10 g d'alcool, correspondant à des volumes différents selon qu'il s'agisse de bière, de vin, d'apéritif ou d'alcool fort, cette charge varie entre 0,37 centime d'euros pour le vin tranquille et 22,9 centimes d'euros pour les spiritueux, soit un rapport de 1 à 62.
Fiscalité comparée selon les produits :
charge fiscale pour 10 g d'alcool pur en centimes d'euros
à 12 degrés
à 5 degrés
à 40 degrés
Equivalent alcool
10 g d'alcool pur
0,37 cent.
0,92 cent.
Entre 1,83 cent.
et 3,66 cent.
22,9 cent.
Entre 4,9 et 9,9
Source : tarif des douanes, calculs commission des affaires sociales
4. Une fiscalité à la croisée des considérations sanitaires, économiques et culturelles
A l'image des directives de 1992, la fiscalité française applicable aux boissons alcoolisées est longtemps restée figée142(*), permettant de douter de l'intention des pouvoirs publics d'utiliser le levier fiscal pour modifier la structure de prix de ces produits. Dans son rapport annuel 2003143(*), la Cour des comptes notait ainsi que « la politique fiscale a été peu mobilisée pour réduire la consommation d'alcool, sauf pour des actions ciblées sur certains consommateurs. Elle constitue pourtant un puissant levier pour peser sur les pratiques de consommation (...). Les tarifs des droits sur le vin n'ont pas été augmentés depuis vingt ans, tandis que les droits indirects sur les alcools et les bières n'ont pas été modifiés depuis 1996. »
A l'initiative du Gouvernement, les projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 et 2013 ont toutefois alourdi considérablement les prélèvements assis sur les spiritueux et les bières, aux motifs de renchérir le coût de ces boissons pour en diminuer la consommation et d'aligner leur prix sur la moyenne communautaire.
La fiche d'évaluation préalable de l'article 17 du projet de loi de financement pour 2012 affirmait ainsi que « le prix d'accès de certaines boissons alcoolisées n'apparait pas suffisamment discriminant pour pouvoir constituer un levier efficient afin de réduire la consommation d'alcool en France. (...) Au niveau européen la France se caractérise par un niveau de prix inférieur de 10 % à la moyenne de l'Union. »
Celle de l'article 23 du projet de loi de financement pour 2013 précisait quant à elle que « la bière est une boisson alcoolique de consommation courante pour laquelle la fiscalité spécifique ne pèse que marginalement dans la structure de prix, à la différence des spiritueux. Ce niveau, très faible et qui (...) n'a pas été modifié depuis 15 ans, explique pour partie le prix d'accès très bas à cette boisson, notamment en grande surface (...). Le maintien d'un tel niveau de prix apparaît peu cohérent compte tenu de la hausse des prix des boissons alcooliques décidée par les pouvoirs publics, pour les spiritueux, dans le cadre de la LFSS pour 2012 afin de réduire la consommation d'alcool notamment chez les jeunes. Au niveau européen, la France se distingue par le très faible niveau de taxation des bières. »
Ces deux dispositions adoptées respectivement aux articles 22 et 24 des lois de financement pour 2012144(*) et 2013 ont défini une hausse de près de 10 % du droit de consommation applicable aux spiritueux et une augmentation de plus de 160 % des accises sur les bières (tableau ci-dessous).
Evolution des droits de consommation
applicables aux spiritueux, à la bière et au vin
Source : Code général des impôts, calculs de la mission
La mission constate que la modification des barèmes a incontestablement permis d'atteindre les résultats escomptés en termes d'évolution des prix de vente de ces deux produits. Les données de l'Insee mettent en effet en évidence une augmentation brutale du prix de détail des spiritueux à compter de janvier 2012 et des bières en janvier 2013 (graphique ci-après) contrastant avec la hausse modérée des prix du vin.
Evolution des prix de ventes des spiritueux, de la bière et du vin
Source : OFDT d'après Insee
L'effet de ces mesures en termes de volume de ventes est plus délicat à établir, l'évolution de ce critère étant par définition sujette à d'autres déterminants que le prix.
La mission note toutefois qu'en 2012, les ventes de spiritueux en volume se sont contractées dans la grande distribution (- 4 % des ventes) brisant le mouvement haussier constaté les années précédentes.
Ventes en volume de spiritueux
Concernant la bière, le marché devrait reculer de 3 % en 2013 en grande distribution, la chute dans les cafés, hôtels, restaurants atteignant 8 % selon l'association des Brasseurs de France. Outre l'effet « taxe », cette tendance en volume reflète néanmoins pour partie les déstockages faisant suite à la mise en place des nouveaux niveaux de taxation et les conditions météorologiques défavorables constatées au printemps.
Ventes en volume de bières
Si les droits sur les spiritueux et la bière ont été drastiquement augmentés au cours des mois écoulés, la mission constate que les prélèvements indirects assis sur les vins sont quant à eux restés stables.
Si l'on met de côté l'indexation des droits d'accises sur le niveau général des prix applicable à l'ensemble des boissons alcoolisées, on note que les taxes applicables au vin n'ont pas évolué pendant vingt ans (entre 1982 et 2002) avant de connaître une hausse inférieure à celle de l'inflation au cours des quatorze dernières années (+ 7,6 % entre 2002 et 2013).
Evolution des droits de consommation applicables au vin
Cette différence de traitement est d'autant plus remarquable que d'un point de vue concurrentiel, les pouvoirs publics considèrent traditionnellement les différentes boissons alcoolisées comme substituables145(*).
Cette situation n'est toutefois pas nouvelle à l'échelle nationale et traduit un véritable choix politique reflétant la place de ce produit dans notre économie, son caractère structurant pour nos territoires et son importance dans notre imaginaire collectif.
Dans son rapport consacré à la lutte contre l'alcoolisme, la Cour des comptes faisait ainsi état de la place spécifique réservée au vin dans le cadre des politiques de lutte contre l'alcoolisme : « Les objectifs ainsi définis (par la politique de santé) ne font pas tous preuve du même volontarisme. Alors que l'objectif du plan gouvernemental 2004-2008 est de doubler le rythme de décroissance des volumes de consommation pour la bière, il n'est question que d'une prolongation du rythme pour le vin. Or, le rapport du groupe technique national de définition des objectifs de la loi de santé publique préconisait de l'accélérer de 50 %. »
En termes de santé publique, le choix d'une moindre taxation du vin peut se justifier par l'évolution des modalités de consommation d'alcool dans notre pays, en particulier celles des jeunes, cibles prioritaires des politiques sanitaires.
La dernière enquête Espad précise à cet égard que le vin arrive en dernière position des boissons alcoolisées consommées dans l'année par les collégiens et les lycéens, loin derrière la bière et l'alcool. Le vin ne constitue donc pas - loin s'en faut - la principale clé d'entrée des plus jeunes vers l'alcool.
Types de boissons alcoolisées bues par les adolescents en France selon la classe
Le baromètre santé proposé par l'Inpes mesurant la consommation hebdomadaire d'alcool des jeunes adultes donne des résultats plus nuancés. Toutefois, la consommation de vin arrive toujours derrière celle de la bière et des spiritueux chez les 18-25 ans.
Consommation hebdomadaire des différents types d'alcool
parmi les 18-25 ans et évolution 2005-2010
Enfin, le mode de consommation du vin - essentiellement à table, associé à de l'alimentation - réduirait les risques associés à la consommation d'alcool - comparé en tous cas au mode de consommation plus festif associé aux autres boissons alcoolisées.
Ce choix tient également compte de la division par trois de la consommation de vin en France au cours des cinquante dernières années et de la diminution importante du nombre de consommateurs réguliers.
Mais la mission tient à rappeler que l'exception fiscale réservée au vin résulte dans les faits moins de considérations sanitaires que du poids économique et culturel de la filière vitivinicole dans notre pays, importance abondamment soulignée par l'association professionnelle Vin et société lors de son audition par la mission et puissamment relayée par certains élus des 80 départements viticoles répartis sur le territoire national.
En 2011, la France demeurait ainsi le premier producteur (devant l'Italie et l'Espagne) et le premier exportateur de vin au monde. La filière employait à cette même date directement ou indirectement près de 500 000 personnes et représentait le deuxième pôle d'exportations national pour un montant supérieur à 7 milliards d'euros.
Ces quelques données permettent de comprendre le caractère économiquement sensible de la taxation du produit et la mobilisation qu'entraine toute mesure tendant à modifier la charge fiscale en vigueur sur le vin depuis une trentaine d'année.
Elles justifient, selon la mission, de renoncer à l'idée d'une taxation au degré dont l'effet sanitaire serait incertain et donc l'impact économique et social serait en revanche considérable.
* 134 Directive 92/83/CEE relative à l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques.
* 135 Directive 92/84/CEE relative au rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées.
* 136 Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen concernant les taux d'accises applicables à l'alcool et aux boissons alcooliques (présenté en vertu de l'article 8 de la directive 92/84/CEE du Conseil concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées, 26.05.2004.
* 137 Rabinovich, Brutscher, de Vries, Tiessen, Clift, Reding (2009) The affordability of alcoholic beverages in the European Union Understanding the link between alcohol affordability, consumption and harms Technical Report prepared for the European Commission DG SANCO.
* 138 Lors du débat d'orientation organisé par la Commission européenne le 11 septembre 2002, le projet initial visant à appliquer un taux d'accises positif au vin a ainsi suscité une forte opposition des pays producteurs. Les commissaires allemands, dont le pays produit du vin et de la bière, ont également rejeté une hausse des accises. Enfin les représentants britanniques (pays parmi les plus touchés par l'actuelle disparité des taux applicables dans les États membres) se sont également montrés réticents. Le Royaume-Uni étant par principe opposé à toute harmonisation de la fiscalité au sein de l'Union.
* 139 Study analysing possible changes in the minimum rates and structures of excise duties on alcoholic beverages, Final Report to EC DG Taxation and Customs Union, Prepared by London Economics, May 2010.
* 140 L'article 1er de la directive 2008/118/CE du 16 décembre 2008 autorise expressément les Etats membres à prélever, à des fins spécifiques, des taxes indirectes supplémentaires sur les produits soumis à accise, à condition que ces impositions respectent les règles de taxation communautaires applicables à l'accise ou à la taxe sur la valeur ajoutée pour la détermination de la base d'imposition, le calcul, l'exigibilité et le contrôle de l'impôt, ces règles n'incluant pas les dispositions relatives aux exonérations.
* 141 La répartition dans la consommation s'effectue par litre d'alcool pur et non en valeur.
* 142 A l'exception de l'indexation annuelle des accises des différentes boissons alcoolisées sur l'inflation.
* 143 La politique sanitaire de lutte contre l'alcoolisme. Rapport annuel de la Cour des comptes (2003), pages 415 et suivantes.
* 144 La loi de financement pour 2012 a de surcroit modifié les modalités de calcul de la cotisation de sécurité sociale afin de faire entrer dans le barème certaines boissons à base de cassis, de noix de coco, de litchis, de menthe...
* 145 Cf. CJCE, Commission/Suède, 8 avril 2008, Aff. C-167/05. La Cour de justice des communautés européennes a considéré que les vins les plus accessibles au grand public, qui sont, en général, les plus légers et les moins chers, et la bière sont dans un rapport de concurrence au sens de l'article 90 CE.