Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=15625
Timestamp: 2018-02-21 14:50:58
Document Index: 227650281

Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'artículo 267', 'e contrario', 'artículo 69', 'artículo 41', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 43', 'artículo 116', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 11', 'artículo 38', 'artículo 189', 'artículo 74', 'artículo 89', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 210', 'artículo 38', 'artículo 59', 'artículo 338', 'artículo 48', 'artículo 150', 'artículo 136', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 53', 'artículo 366', 'artículo 43', 'artículo 5', 'artículo 16', 'artículo 30', 'artículo 96']

Sentencia C-1002 de 2004 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 12/10/2004
Fecha de Entrada en Vigencia: 12/10/2004
Actor: Guillermo García Betancur
conformada por los magistrados Doctores Jaime Araujo Rentería -quien la preside-, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo García Betancur, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artículos 40 numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, por considerarlos contrarios a los artículos 3º, 4º, 6º, 13, 29, 31, 48, 53, 113, 114, 115, 116, 119, 121, 122, 123, 125, 127, 136, 150, 152, 189, 209, 210, 211, 228, 229, 277, 336, 338, 355 y 365.
Ver la Sentencia de la Corte Constitucional T-1007 de 2004
En primer lugar, el demandante considera que las normas impugnadas vulneran el derecho a la igualdad, por cuanto "existe un trato diferente e injustificado en el procedimiento establecido para determinar la pensión de invalidez por riesgo común en el régimen de prima media con prestación definida y en el de ahorro individual con solidaridad..." pues se impone un trámite adicional para verificar la condición de inválido en detrimento de los afiliados del sistema de prima media. Este requisito de acudir a la Junta de Calificación para lograr el reconocimiento de la pensión de invalidez tampoco se impone para los afiliados que solicitan la pensión de sobrevivientes, lo cual contraría el precepto constitucional en referencia.
De igual manera, el actor considera que las normas acusadas atentan contra el debido proceso pues "al permitir que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional sea ejercida en cualquier tiempo para regular el procedimiento de las juntas de calificación de invalidez somete a la voluntad y arbitrio del funcionario de turno la fijación de los trámites y procedimientos para el funcionamiento de estas juntas", omitiendo el señalamiento de las pautas procesales del trámite ante las mismas.
Así también, concluye que la función de resolver controversias asignada a las juntas en mención es diferida "a unos entes cuya índole y naturaleza no define la ley y cuya función jurisdiccional no autoriza la Constitución Nacional..." y que en su parecer podrían tener funciones administrativas.
A criterio del actor, existe una violación de las disposiciones que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria y el otorgamiento de facultades extraordinarias, en razón del desconocimiento de la reserva legal establecida en la Constitución para el ejercicio de la función reglamentaria del Presidente de la República con respecto al otorgamiento de funciones administrativas a los particulares. En este mismo sentido, agrega que "no existe tampoco constancia alguna de que el gobierno hubiera solicitado expresamente facultades para dictar normas que permitieran el desarrollo de la función pública por los particulares."
Finalmente, el actor considera que los artículos demandados, al exonerar a los integrantes de las juntas de calificación de la calidad de servidores públicos, los sustrajo del control de legalidad, del régimen de responsabilidad estatal previsto en el artículo 90 de la Carta y del control fiscal que impone la Constitución en su artículo 267 a quienes desempeñan funciones públicas, desconociendo de esta forma que "los recursos del sistema de seguridad social tienen el carácter de públicos y que por ende son materia del control fiscal".
1. Intervención del Ministerio de la Protección
En representación del Ministerio de la referencia, intervino en el proceso el abogado Jorge Ernesto Angarita Rodríguez para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993.
El Ministerio se opone a que se declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas pues considera que "no existe la pretendida violación a la Constitución Política que señala el actor, cuestionamiento que, además, surge de una interpretación que se da a las normas atacadas y no de su contenido...".
Con respecto al cargo de la demanda según el cual los artículos demandados crearon un mecanismo de calificación de invalidez exclusivo para el régimen de prima media con prestación definida y que se excluyó de las actuaciones de estas juntas a los jueces, considera que no se ajusta a la realidad. El Ministerio estima que las Juntas de Calificación de Invalidez "son un mecanismo legal constitucionalmente válido, establecido con el propósito legítimo de unificar el procedimiento de calificación..." que cubre a todo el Sistema de seguridad social integral, con el objeto de proteger a quienes han padecido un pérdida de capacidad laboral y soportados por los recursos administrativos de las entidades de previsión, mas no con el valor de las cotizaciones como erróneamente se señala en la demanda.
En relación con la violación de las normas de rango superior sobre la separación de poderes, estima que las "juntas de calificación de invalidez no sustituyen a la rama judicial en el conocimiento y decisión para las controversias…", pues cuando existe inconformidad sobre los dictámenes expedidos por las juntas, la competencia recae sobre los jueces laborales. Para el Ministerio, la creación de las juntas es una opción frente a la negativa de reconocimiento de la pensión de invalidez por parte del asegurador.
Con respecto al cargo sobre desconocimiento de las normas constitucionales por delegación de funciones administrativas en particulares, el Ministerio considera que "el servicio calificación de pérdida de capacidad laboral es prestado por entidades privadas sin ánimo de lucro, sin personería jurídica que ejercen una función pública de orden legal pues allí no opera una delegación del Estado, siendo vigiladas, coordinadas y controladas a través del Ministerio de la Protección social...". El control disciplinario de la función que desempeña estas juntas es ejercido por la Procuraduría General de la Nación.
Por lo mismo, el pago de los honorarios de los miembros de las juntas en comento no se realiza con cargo a los dineros previstos para la cancelación de las pensiones sino que se sufraga con los recursos destinados a gastos administrativos y que el sistema reconoce a las administradoras del mismo. Así las cosas, "las normas censuradas se limitaron a precisar quién debía pagar los honorarios de las juntas, con un claro espíritu de protección al afiliado o beneficiario que podría no contar con la capacidad económica para asumir dicho costo...".
En calidad de apoderado especial, Gustavo Adolfo Osorio García, el Ministerio de Hacienda solicita desestimar las pretensiones de la presente acción por considerar que los artículos acusados se ajustan plenamente a la Constitución.
Considera que "tampoco es cierta la supuesta omisión del legislador en lo que tiene que ver con la calificación de la invalidez para fines de la pensión de sobrevivientes..." pues en este evento es posible hacer una aplicación analógica que prevé la ley cuando de situaciones similares se trata.
Así mismo, en lo relativo a la vulneración del principio de la doble instancia para los beneficiarios de la incapacidad permanente parcial y pensiones de muerte, el interviniente manifiesta que el sistema de calificación de invalidez no es un trámite administrativo ni jurisdiccional sino un procedimiento de carácter técnico que facilita al administrado el proceso de reclamación ante la entidad de pensiones o ante el juez competente si fuera el caso", de suerte que lo dicho por el actor no se ajusta a la estructura legal establecida por el legislador en la Ley 100 de 1993.
En este orden de ideas, para el Ministerio, el actor "desconoce que existen personas y órganos que colaboran con la administración o con la justicia para el logro de sus fines y que no pueden ser clasificadas en una u otra categoría" (jurisdiccionales o administrativas), de suerte que no puede predicarse tampoco la calidad de órganos de la administración de las juntas de calificación de invalidez ni se está en presencia de la asignación de funciones administrativas a particulares.
En lo referente al ejercicio de la actividad de los miembros de las juntas, el Ministerio considera que, por tratarse de auxiliares de la justicia, ésta implica una remuneración como cualquier otro servicio público o privado, por lo que contrario a lo argumentado en la demanda, el pago de sus honorarios "más que una indebida destinación de recursos de la seguridad social, se trata de la retribución justa por un servicio, que tiene además protección constitucional". Así, dicha remuneración es un gasto directamente relacionado con el sistema de seguridad social, el cual no es sufragado por el Estado ni por el afiliado, sino con cargo a los recursos de la entidad de previsión social, y que obedece a un gasto administrativo. Por lo mismo, estos honorarios no son una tasa o contribución sino una retribución determinada en este caso por el Gobierno Nacional para limitar el costo de un servicio regulado.
Por último, en lo relativo al control fiscal, el Ministerio señala que la afirmación del actor al respecto resulta a todas luces improcedente, pues "los miembros de las juntas no administran recursos públicos sino que perciben una remuneración por un servicio realizado..." y "su responsabilidad está medida por las normas y principios propios de la función pública", de suerte que responden en el ejercicio de sus funciones de la misma manera que los funcionarios públicos.
Igualmente, el Ministerio público estima que las juntas de calificación de invalidez son un claro ejemplo de descentralización por colaboración, pues en ella las personas privadas ejercen funciones administrativas y no tienen el carácter de servidores públicos; son "organismos autónomos privados, sin personería jurídica, creados por ley, sus integrantes los designa el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y sus decisiones son de carácter obligatorio, sujetas a supervisión, control y vigilancia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que autoriza su funcionamiento."
Los problemas jurídicos planteados por la demanda entrañan la violación de 32 normas constitucionales. Por este motivo, antes que resumirlos en un solo apartado de la sentencia –como ha sido usual-, la Sala los expondrá al iniciar cada capítulo correspondiente.
3. Violación del principio de igualdad constitucional y del principio de la doble instancia. Inhibición de la Corte.
De acuerdo con el primer conjunto de cargos, la Sala debe establecer si, como lo dice el actor, i) es contrario al principio de igualdad que las juntas de calificación estén destinadas únicamente a calificar la invalidez de las personas cobijadas por el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, pero no para calificar la invalidez de las personas afiliadas al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. La Corte debe establecer también si ii) quebranta el principio de igualdad el hecho de que, como lo afirma el actor, las juntas de calificación de invalidez operen para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, pero no de una pensión de sobreviviente -respecto de la cual también puede haber aspirantes inválidos-. En tercer lugar, la Corte debe clarificar si iii) se violenta el principio constitucional de la doble instancia al no permitírsele a los aspirantes a una pensión de invalidez o de sobreviviente agotar las dos instancias para obtener la prestación requerida.
a. Las juntas de calificación de invalidez determinan el estado de invalidez tanto en el régimen solidario de prima media con prestación definida como en el régimen de ahorro individual con solidaridad.
No obstante, pese a que por su ubicación en el texto de la Ley 100 podría decirse que las juntas de calificación de invalidez califican la invalidez de los afiliados al régimen solidario de prima media con prestación definida pero no los del régimen de ahorro individual con solidaridad, del texto del artículo 69 de la misma ley es claro que también ser requiere la calificación de las juntas de calificación de invalidez para determinar el estado de invalidez de las personas afiliadas al régimen de ahorro individual con solidaridad.
Así se desprende del contenido de la norma citada, que indica que, "El estado de invalidez, los requisitos para obtener la pensión de invalidez, el monto y el sistema de su calificación en el régimen de ahorro individual con solidaridad, se regirá por las disposiciones contenidas en los artículos 38, 39, 40 y 41 de la presente Ley", siendo el artículo 41 el que señala que el estado de invalidez se determinará de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 42, 43 y siguientes, lo cual quiere indicar que se determina previa evaluación de las juntas de calificación de invalidez.
El requisito de la certeza en los cargos de inconstitucionalidad significa –lo ha dicho la Corte- "que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente1 ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’2 e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda3. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’ "4
Por un motivo similar, de acuerdo con la definición hecha por la Corte Constitucional, el cargo del demandante incurre en el defecto de la insuficiencia argumentativa, pues el actor no alcanza a demostrar por qué la norma impugnada es inconstitucional a la luz del artículo 69 de la Ley 100, que es el que directamente la complementa5.
b. Las juntas de calificación de invalidez no sólo determinan la incapacidad para efectos del reconocimiento de pensiones de invalidez sino, también, para el reconocimiento de pensiones de sobrevivientes
Frente al segundo cargo de la demanda, por el cual el actor afirma que el legislador viola el principio de igualdad porque las juntas de calificación de invalidez no califican la invalidez cuando se trata del reconocimiento de una pensión de sobreviviente, la Sala observa que el cargo carece de fundamento.
Del mismo modo, el artículo 69 de la Ley 100, ya citado, advierte que la calificación de las juntas de calificación de invalidez se requiere para determinar el estado de invalidez de las personas afiliadas al régimen de ahorro individual con solidaridad, sin hace distinciones respecto de la prestación que dicha calificación sustenta. Nuevamente, el artículo indica que "El estado de invalidez, los requisitos para obtener la pensión de invalidez, el monto y el sistema de su calificación en el régimen de ahorro individual con solidaridad, se regirá por las disposiciones contenidas en los artículos 38, 39, 40 y 41 de la presente Ley", sin que se haga la aludida diferenciación.
De hecho, así lo entendió el reglamento al señalar que el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez se aplicará a todos "trabajadores y servidores públicos del territorio nacional de los sectores público y privado, trabajadores independientes afiliados al Sistema de Seguridad Social y pensionados por invalidez", pero en particular se aplicará "a las personas con derecho a las prestaciones y beneficios contemplados en la Ley 21 de 1982, Ley 100 de 1993, Ley 361 de 1997, Ley 418 de 199" y, entre otras, a las personas "que requieran el certificado de pérdida de capacidad laboral para reclamar un derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos". (Decreto 2463 de 2001)
a) Cuando se solicite la calificación de la invalidez, para el pago de prestaciones asistenciales y/o económicas por parte de las entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social y entidades de previsión social o entidades que asuman el pago de prestaciones
c. Los trámites adelantados ante las juntas de calificación de invalidez no son violatorios del principio de la doble instancia
Independientemente del hecho de que, según la jurisprudencia nacional, el principio de la doble instancia no es absoluto, por lo cual el ordenamiento jurídico puede prever trámites en los que no se conciba el agotamiento del recurso de apelación6, lo cierto es que en los procedimientos adelantados ante las juntas de calificación de invalidez éste principio sí se manifiesta, y de manera plena.
En efecto, basta con asomarse al texto del artículo 43 para cerificar que la Junta Nacional de Calificación de invalidez "tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas".
Por lo mismo que la Corte se inhibió de emitir pronunciamiento respecto de los dos cargos iniciales, esta Sala se inhibirá de hacerlo en relación con el cargo de la doble instancia, pues no es cierto que a la luz de las normas pertinentes en los procedimientos adelantados ante las juntas de calificación de invalidez el legislador haya previsto una única instancia.
4. Violación de las normas sobre separación de poderes y otorgamiento de funciones jurisdiccionales a particulares
a. Las juntas de calificación de invalidez no ejercen jurisdicción
Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien solicite sus servicios7.
Sin embargo, pese a que las normas demandadas utilizan expresiones propias del léxico jurisdiccional como "instancia" y "resolución de controversias", es evidente que no existe una disposición concreta que les otorgue, ex profeso, la facultad de administrar justicia. De hecho, guardadas las proporciones y respetando las diferencias, la vía gubernativa, que también se tramita en dos instancias y busca la solución de una controversia suscitada con la administración, tampoco es una manifestación del ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, por lo que de la sola existencia de instancias o de la definición de una situación jurídica no puede inferirse que el procedimiento de la referencia encierre la potestad de administrar justicia.
Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren. En esa medida, los dictámenes que las juntas de calificación expiden no tienen la virtud de resolver de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez ni de producir efectos de cosa juzgada, que es como propiamente la jurisprudencia constitucional ha definido la función jurisdiccional. En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado que "el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal"8.
El reconocimiento de que los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez no son pronunciamientos de naturaleza judicial que diriman de manera definitiva las controversias surgidas en relación con la calificación de la pérdida de incapacidad laboral ha sido corroborado por la Corte Suprema de Justicia, tribunal para el cual el legislador, por conducto de los artículos 41, 42 y 43, sencillamente estableció un procedimiento de dos instancias, que no es ni administrativo ni judicial, para determinar el grado de incapacidad laboral, pero en manera alguna desplazó a los jueces en la función de señalar, en último término, la titularidad de los derechos que se reclaman. Al respecto es enfática la Sentencia de la Sala de Casación Laboral, del 29 de septiembre de 1999, que a continuación se cita in extenso.
2. Para determinar el estado de invalidez, la ley 100 de 1993 estableció un procedimiento de dos instancias y para ello adjudicó la competencia exclusiva a las Juntas Regionales de calificación de Invalidez y a la Junta Nacional de calificación de Invalidez.
3. El legislador de 1993 sustrajo de la órbita de las mismas entidades o personas que cubren el riesgo de invalidez la determinación de ese estado y dispuso que cualquier discusión sobre la reducción de la capadidad laboral fuera definido por las juntas regionales y la nacional ya mencionadas.
En esas condiciones, la Sala estima, en acuerdo con el recurrente, que el adecuado entendimiento de los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 es crear una opción conforme a la cual si el asegurador niega el reconocimiento de la pensión de invalidez, el asegurado puede acudir a las juntas de calificación de invalidez o al juez del trabajo, a su elección, pues también se puede acudir a ellas una vez iniciado el trámite judicial, para darle al dictamen pertinente el trámite que le corresponde en su calidad de prueba. (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de septiembre de 1999, Radicación No 11910, MP Germán G. Valdés Sánchez) (Subrayas fuera del original)
Teniendo en cuenta lo dicho, el cargo de la demanda por violación de las normas que regulan el ejercicio de funciones jurisdiccionales por particulares, específicamente el artículo 116 de la Carta que hace referencia a que los particulares podrán "ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley", queda desvirtuado.
b. Violación al principio de separación de poderes públicos en cuanto a la intromisión de las juntas de calificación de invalidez en las funciones propias de la rama judicial
5. Cargos por violación de las normas sobre ejercicio de la potestad reglamentaria
a. Naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez
En este sentido, la Sentencia C-482 de 2002, por la cual la Corte Constitucional estudió la exequibilidad del Consejo Profesional Nacional de Bacteriología, dejó sentado que dicha entidad hacía parte de la estructura administrativa como ente del orden nacional porque "además de tratarse de la creación de un órgano del orden nacional (se reitera, por expresa decisión legislativa) la existencia del Consejo está llamada a afectar la estructura de la Administración Nacional. Para el efecto bastaría con reparar que mediante el artículo 12 del proyecto, se asigna una función a órganos de la Administración como son los Ministros, pues se señala que ellos integrarán conjuntamente con representantes de organizaciones de origen y base privada, el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología".
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-482 de 2003, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad del Consejo Nacional Profesional de Bacteriología, determinó que la composición del Consejo era un claro ejemplo de organismo público en cuya estructura se garantizaba la presencia permanente de particulares que asistían en calidad de representantes de agremiaciones privadas. A este respecto, la Sentencia señaló que una de las modalidades por las cuales los particulares podían asociarse a la prestación de un servicio público, en el marco de una entidad pública, era cuando se le permitía a los mismos participar en la toma de las decisiones correspondientes.
"Al respecto es pertinente señalar, siguiendo la jurisprudencia de la propia Corte que se relaciona en la vista fiscal, que en el presente caso más que frente a un órgano mixto o a una entidad mixta en los términos que ellas se han desarrollado por la propia ley de tiempo atrás (asociaciones y fundaciones de carácter mixto, tal como fueron reguladas en el artículo 6° del Decreto Ley 130 de 1976, o como están previstas hoy día en los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998), se está ante un órgano estatal del orden nacional que por virtud del mandato constitucional de participación, comporta la intervención permanente de representantes de asociaciones profesionales y de organismos relacionados con la profesión que mediante el proyecto se reglamenta" (Sentencia C-482 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Gálvis)
"Junto a las modalidades anteriores, deben contarse aquellos supuestos que significan incorporación de las personas privadas, en su condición de tales, a órganos administrativos en lo que se ha llamado una participación "interna o inmanente a la administración"9, plasmada inicialmente a través de la configuración de órganos con competencias simplemente consultivas, no decisorias (El Decreto 1050 de 1968, señalaba por ejemplo, que "las unidades ministeriales que cumplen funciones de asesoría o coordinación se denominan oficinas, comités y consejos, cuando incluyan personas ajenas al ministerio",-artículo 11-, disposición similar se intuye en el artículo 38 parágrafo 2 de la Ley 489 de 1998) y posteriormente en virtud de los mandatos constitucionales de participación de manera creciente, en órganos de carácter decisorio. En estos últimos casos se destaca, como título justificativo de la incorporación de sujetos privados, entre otros, el principio de la representación de intereses "los particulares se incorporan a los órganos a titulo de entidades no públicas"10. En ese orden de ideas, la Ley 489 de 1998, "por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", prevé una serie de mecanismos para afianzar la democratización y el control social de la administración pública (artículos 32 á 35) y para desarrollar en el ámbito general de la administración y en los diferentes organismos, mecanismos eficaces de participación de los particulares en el ámbito orgánico de la administración, (por ejemplo en los órganos de dirección de las entidades descentralizadas se prevé dicha participación respecto de los establecimientos públicos -artículo 74-, respecto de las empresas industriales y comerciales del Estado -artículo 89 inciso segundo-)"(Sentencia C-482 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Gálvis)
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la estructura orgánica de las entidades públicas comprende los "elementos que integran el órgano, debiendo considerarse allí incluido, tanto lo relacionado con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente público su voluntad, como lo relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento jurídico"11.
La integración de su patrimonio: Los artículos 42 y 43 establecen que los miembros de las juntas de calificación de invalidez recibirán honorarios por sus servicios, lo cual hace suponer que ésta es la fuente de financiamiento de las juntas. En este aspecto, la Corte coincide con el concepto del señor Procurador General en el sentido de que dichos organismos se financian con los pagos efectuados por las entidades de previsión o seguridad social, la sociedad administradora o la compañía de seguros a la que se encuentra vinculado el afiliado.
c. Exequibilidad del inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993
Del análisis precedente se deduce que el artículo 43 del a Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la administración. Para la Corte, el legislador estableció los principios funcionales, organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de invalidez, asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la ejecución y funcionamiento de la función de calificación de la invalidez,
No obstante lo anterior, la Corte sí encuentra que existe una indeterminación evidente en el aparte que confiere al Gobierno la facultad de regular "las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento", refiriéndose a las juntas de calificación de invalidez. La indeterminación reside en el hecho de que, previamente, el legislador confirió al Gobierno la facultad de regular el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, por lo que no se entiende cuál sea el verdadero alcance de la expresión "Las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento". Ciertamente, el hecho de que el Gobierno pueda regular el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez y que, como simple exigencia del sentido común, deba hacerlo con miras a su prestación adecuada, implica que la expresión "las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento" se vuelva redundante y carente de sentido propio y determinado. Si no es el adecuado funcionamiento de las juntas lo que debe regular el Gobierno, entonces no se entiende a qué se refiera dicha segunda expresión. Por la vaguedad de los términos y la falta de precisión de su propósito, esta autorización no resulta clara y, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico, pues es indeterminada.
d. La facultad de reglamentar las juntas de calificación de invalidez no interfiere con la prohibición de expedir códigos que pesa sobre el Gobierno Nacional. La reglamentación que está llamado a dictar el Gobierno Nacional en relación con las juntas de calificación de invalidez no puede confundirse con la concesión de facultades extraordinarias. Inhibición de la Corte.
6. Cargo por violación de las normas que regulan la asignación de funciones administrativas a particulares
En concreto, la Corte debe dictaminar si con el establecimiento de las juntas de calificación el legislador desconoció el mandato del artículo 123 de la Carta que obliga someter a la ley el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas. Frente a los cargos de la demanda, la Sala debe establecer: i) si las juntas de calificación de invalidez implican una pérdida de la dirección, coordinación y control de la seguridad social por parte del Estado; ii) si la regulación legal deja por fuera del control del Estado el desempeño de las juntas de calificación de invalidez al no señalar ningún procedimiento para el ejercicio de la función y ningún tipo de incompatibilidades para los particulares que la ejercen; iii) si las competencias asignadas a las juntas de calificación de invalidez desplazan definitivamente la competencia del Estado en la materia, y iv) si el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez quebranta el carácter temporal que, a juicio del demandante, debe revestir la transferencia de funciones administrativas a los particulares.
En efecto, al reiterar la posición contenida en la Sentencia C-482 de 2003, la Corte Constitucional reconoció que los particulares están habilitados constitucionalmente para ejercer funciones administrativas, "en las condiciones que señale la ley" (Art. 210 C.P.), y además porque la Ley será la que determine "el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio" (Art. 123 C.P.).
Así, ha señalado12 que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que ha enunciado:
a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. En este supuesto el legislador, para cada caso, señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc.
b) La previsión legal, por vía general da autorización a las entidades o autoridades públicas, titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas o personas naturales), mediante convenio precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha señalado la Corte, que la mencionada atribución tiene como límite "la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga"13. Este supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte14.
c) En otros supuestos, para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales, se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta, acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades15.(Sentencia C-482 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis)
Sobre este particular es pertinente recordar que en la Sentencia C-286 de 1996 la Corte reconoció que ante la existencia de casos de origen constitucional en los que la propia carta fundamental asigna a los particulares funciones administrativas de carácter permanente, el ejercicio indefinido de funciones administrativas por parte de particulares no puede considerarse una hipótesis ajena al ordenamiento jurídico colombiano. Efectivamente, en la providencia citada, que analizó la exequibilidad de unas normas del anterior Código Disciplinario –Ley 200 de 1995- que sometían al régimen disciplinario a los particulares en ejercicio de funciones públicas permanentes, la Corte señaló que no existe límite temporal para el ejercicio de tales competencias, pues los mismos han sido autorizados por la Carta Fundamental en otros eventos. Al respecto se indicó:
Si ello es así, no podía el legislador ignorar la diversidad de posibilidades al fijar el ámbito del poder disciplinario en la Ley 200 de 1995. Haber atado el control correspondiente al ejercicio temporal de la función pública en el caso de personas privadas, a sabiendas de que la propia preceptiva constitucional propicia situaciones de ejercicio permanente, habría llevado al contrasentido de que precisamente ellas -y no las de actividad pública transitoria- quedaran fuera de todo control disciplinario. (Sentencia C-286 de 1996 M.P José Gregorio Hernández Galindo)
Adicionalmente, en contra de lo afirmado por el demandante, debe precisarse que el artículo 123 constitucional no establece una prohibición al legislador para que otorgue a los particulares funciones administrativas permanentes. Pese a lo que podría concluirse de una lectura desprevenida de la norma, el artículo en mención indica que "la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas", queriendo significar con ello que, cuando las funciones asignadas a los particulares sean temporales, la ley debe fijar el régimen al caso, sin que por ello pueda concluirse que la única manera de conferir funciones públicas a los particulares sea temporalmente. El texto del artículo 210 de la Carta, que debe ser interpretado de manera conjunta con el anterior, constituye un elemento de juicio adicional para aclarar el concepto, pues no establece límite temporal para el ejercicio de funciones públicas por particulares.
Para desvirtuar la lectura que del texto constitucional hace el demandante, e ilustrar que la asignación de funciones públicas a los particulares, cuya duración tenga un límite en el tiempo, se aviene a la Carta Política y, que contrariamente a lo afirmado por el actor, constituye expresión prístina de sus postulados y principios que promueven la participación ciudadana en la gestión de lo público, basta con traer a colación la sentencia C-286 de 1996, de la que fue ponente el H. M. José Gregorio Hernández Galindo, en la que esta Corporación hizo un recuento de las normas constitucionales en las que el Constituyente avaló esta visión…
Dedúcese de lo expuesto que el cargo resulta infundado en cuanto cuestiona el ejercicio limitado en el tiempo de funciones públicas por particulares o de representantes del sector privado con asiento en los Consejos Superiores de la administración; o como integrantes de organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, que funcionarán con carácter permanente o temporal que es lo que consagran el parágrafo 2º. del artículo 38; y el numeral 9 del artículo 59, a que pertenecen las expresiones " permanente" "y si fuere el caso, del sector privado "y personas privadas" que, por ello, resultan exequibles. (Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz)
7. Cargo por indebida destinación de recursos parafiscales
En relación con el último grupo de cargos, la Corte debe establecer si i) la remuneración de los honorarios de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez constituye un desconocimiento de las normas de la Constitución que prohíben utilizar los recursos de la seguridad social para fines distintos a los de la seguridad social (art. 48 C.P.). En relación con lo mismo, la Corte debe precisar si ii) las normas que permiten el pago de honorarios a los miembros de las juntas de calificación de invalidez constituyen una transgresión de las disposiciones constitucionales que prohíben al Congreso decretar a favor de personas o entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente (art. 136 C.P.). En tercer lugar, esta Sala determinará si iii) el legislador quebrantó el artículo 338 de la Constitución al dejar en manos del Ejecutivo la fijación de la tasa o contribución que debe cobrarse por los servicios suministrados por las juntas de calificación de invalidez. Finalmente, la Corte precisará si iv) la forma en que se definió la remuneración de los servicios de las juntas de calificación de invalidez sustrajo del control fiscal del Estado el manejo de dichos recursos, (art. 267 C.P.), si lo sustrajo del control del Ministerio Público y si exoneró de responsabilidad a los miembros de las juntas de calificación de invalidez (Art. 90 C.P.).
a. Destinación específica de los recursos de la seguridad social
En relación con el primer cargo de este grupo de acusaciones resulta pertinente recordar que el artículo 48 de la Carta Política prohíbe destinar o utilizar "los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella".
"6.2. Las rentas parafiscales, lo ha dicho la Corte, constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos, representadas en aquella forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado. De acuerdo con la concepción jurídica de este tipo de tributo, la Corte16 ha establecido que son características de los recursos parafiscales su obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad, en cuanto sólo grava a un grupo, sector o gremio económico o social; su destinación específica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean. (Sentencia C-655 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil) (Subrayas del original)
"….lo más importante, la parafiscalidad no puede interpretarse en el sentido según el cual tal categoría de recursos sólo pueden destinarse al beneficio individual y personal de quienes los han tributado, sino que debe entenderse que esas contribuciones están destinadas a favorecer a todo el sector que las tributa" (Sentencia C-349 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
b. Inhibición respecto de la violación del artículo 136 constitucional que prohíbe al Congreso decretar a favor de personas o entidades donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente
c. Inhibición de la Corte por falta de claridad en el cargo que denuncia la violación del artículo 338 de la Carta
Dice literalmente el demandante que la forma de remuneración de los miembros de las juntas de calificación de invalidez quebranta el artículo 338 de la Carta, "que contempla que la ley solo puede permitir que las autoridades fijen las tarifas de las tasas y contribuciones como recuperación de los costos de los servicios que presten o participación en los beneficios que les proporcionan. Como resultado evidenciado en éste asunto, la autoridad pública no está prestando ningún servicio que le implique gasto que deba recuperar, ni existe razón jurídica para que el eventual gasto que se pudiere recuperar solo obre en disfavor de las entidades de seguridad social, para que ellas con exclusividad soporten el costo de esta función".
En relación con el primer reproche, esta Sala encuentra que el argumento que lo sustenta no ha sido expuesto con claridad. La Corte entiende que el demandante cuestiona la potestad del Gobierno para fijar las tarifas de las tasas que se cobran por los dictámenes de las juntas de calificación de invalidez, pero no comprende cómo se articula dicho reproche con el que las autoridades públicas no presten ningún servicio que les implique gasto que pudieran recuperar. En el caso particular, ha quedado señalado que son los particulares los que prestan el servicio público, luego no tiene sentido que la demanda alegue que las autoridades públicas no incurren en ningún gasto para prestar el servicio. Por lo demás, el argumento de que son las entidades de seguridad social las que asumen el pago de los honorarios se esboza escuetamente, sin desarrollo suficiente, lo que le impide a la Corte abarcar completamente el conflicto jurídico que sugiere el demandante. En consecuencia, esta Sala se inhibirá de analizar el problema insinuado por el actor.
En cuanto al segundo argumento, según el cual la ley no fijó el método y procedimiento para el cobro de los honorarios, con lo cual vulneró el principio de legalidad del tributo contenido en el artículo 338 de la Carta, esta Corporación encuentra que hay una clara contradicción en la demanda que, a renglón seguido, asegura que "es claro que en este asunto las normas impugnadas no se refieren a tasas o contribuciones". Para la Corte el demandante no aborda con suficiente claridad la temática de la vulneración del principio de legalidad del tributo pues al tiempo que deplora el que el legislador no haya fijado el método o procedimiento para fijar las tasas y contribuciones, arguye que lo recibido por los miembros de las juntas de calificación de invalidez no es ni tasa ni contribución, con lo cual el reproche inicial deja de tener cabida. En suma, para esta Sala, la exposición del cargo es algo más que confusa si se tiene en cuenta que el actor aduce la violación de un principio de raigambre tributario, pero reconoce que los honorarios de los miembros de las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza tributaria. Por esta razón, la Corte también se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de este punto.
d. El control fiscal sobre los honorarios recibidos por los miembros de las juntas de calificación de invalidez
e. Los miembros de las juntas de calificación de invalidez están sometidos a los controles legales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico
De hecho, la Ley 734 de 2002 en su artículo 53, al referirse al régimen disciplinario para los particulares, prescribe que el Código Único Disciplinario se aplicará "a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado".
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, por los cargos analizados en esta providencia, excepto la expresión "y demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento", contenida en el inciso cuarto del artículo 43, que se declara INEXEQUIBLE.
1 Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues "del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella".
2 Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 "por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales", pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
3 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
4 En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras"
5 "…la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche;" (Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
6 "Con fundamento en lo preceptuado por el artículo 30 superior, según el cual "(t)oda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", la Corte ha sentado una clara jurisprudencia que sostiene que, a menos que la Constitución expresamente disponga otra cosa (como cuando indica que toda sentencia condenatoria puede ser impugnada, o que las decisiones adoptadas por la vía de la acción de tutela podrán impugnarse ante el juez competente), es facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y en cuáles no. Así mismo, con base en la misma disposición constitucional, la jurisprudencia ha insistido en que corresponde a la ley determinar los recursos diferentes al de apelación o impugnación que proceden contra las decisiones judiciales, las circunstancias en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos." (Sentencia C-384/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
7 Artículos 42 y 43, Ley 100 de 1993
8 Sentencia C-417-03 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
9 Ver Juan Alfonso Santamaría Pastor, obra ya citada.
10 Juan Alfonso Santamaría Pastor, ibidem.
11 Sentencia C-306 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil
12 Entre las decisiones recientes, ver Sentencias C-543 de 2001 y 233 de 2002.
13 Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
14 Sentencias C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz y C-866 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
15 Entre otras, ver Sentencias C-372 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell , y C- 671 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta última declarando la exequibilidad del artículo 96 de la Ley 489 de 1.998.
16 Cfr. las Sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-253 de 1995, C-273 de 1996 y C-152 de 1997, entre otras.