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Timestamp: 2018-11-21 16:42:06
Document Index: 162406435

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 532', 'ARTÍCULO 61', 'artículo 532', 'artículo 338', 'artículo 94', 'artículo 61', 'artículo 28', 'artículo 533', 'artículo 532', 'artículo 61', 'artículo 69', 'artículo 519', 'artículo 532', 'artículo 533', 'artículo 61', 'artículo 532', 'artículo 27', 'artículo 533', 'artículo 68', 'artículo 533', 'artículo 533', 'artículo 61', 'artículo 72', 'artículo 519', 'artículo 61', 'artículo 533', 'artículo 68']

﻿ Sentencia 2007-00249 de marzo 15 de 2012
SENTENCIA 2007-00249 DE 15 DE MARZO DE 2012
CONTENIDO:UNIVERSIDADES. ENTES UNIVERSITARIOS COMO ENTIDADES PÚBLICAS QUE SON, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE FUERAN O NO DESCENTRALIZADAS, SE ENCUENTRAN EXENTOS DEL PAGO DEL IMPUESTO DE TIMBRE A LA LUZ DEL ARTÍCULO 532 DEL E. T., COMO POSTERIORMENTE LO RATIFICÓ EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY 1111 DEL 2006, YA QUE LA FINALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 532 Y 533 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO ERA EXONERAR DE ESTE IMPUESTO A LAS ENTIDADES PÚBLICAS EN GENERAL, DENTRO DE LAS QUE SE ENCUENTRAN LOS ENTES UNIVERSITARIOS AUTÓNOMOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:UNIVERSIDAD, IMPUESTO DE TIMBRE, CARACTERÍSTICAS DEL IMPUESTO DE TIMBRE, CAUSACIÓN DEL IMPUESTO DE TIMBRE
Sentencia 2007-00249 de marzo 15 de 2012
Rad. 110010324000200700249 00
Número interno: 18510
Universidad de Antioquia contra la DIAN
Bogotá, D.C., quince de marzo del dos mil doce.
Corresponde a la Sala examinar la legalidad del Concepto 054296 del 29 de junio del 2006, expedido por la división de normativa y doctrina tributaria de la oficina jurídica - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en cuanto interpreta que los entes universitarios autónomos no se encuentran exonerados del impuesto de timbre nacional, en los términos del artículo 532 del estatuto tributario.
En los términos de la demanda, el concepto acusado desconoce que dichos entes siempre han estado exentos del impuesto señalado, por tratarse de entidades de derecho público originalmente creadas bajo la forma de establecimientos públicos, independientemente de la autonomía y el régimen especial que les reconoció la Ley 30 de 1992.
Así mismo, el libelo predica que, en virtud de la reserva de ley tributaria prevista en el artículo 338 de la Constitución Política, no puede interpretarse que las excepciones legalmente previstas para la exención tributaria del impuesto de timbre se extienden a empresas distintas de las que señala el estatuto tributario, a saber: empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta que ejercen las mismas actividades.
A contrario sensu, la dirección de impuestos entiende que hasta antes de la Ley 1111 del 2006 las universidades públicas debían tributar por concepto de impuesto de timbre, porque la Ley 30 de 1992 las transformó en entes plenamente autónomos e independientes, no adscritos ni sujetos a la suprema dirección de órganos administrativos ni de ninguna de las ramas del poder público ni, menos aún, pertenecientes al sector descentralizado de la rama ejecutiva. Y, expresamente, a través del artículo 94, las obligó a pagar el impuesto de timbre nacional respecto de los contratos que celebraran.
Bajo tales argumentos competería a la Sala establecer si la exención de impuesto de timbre prevista por el legislador tributario, hasta antes de la modificación introducida por el artículo 61 de la Ley 1111 del 2006, cobijaba a las universidades públicas organizadas como entes autónomos bajo la forma prevista en el artículo 28 de la Ley 30 de 1992; de acuerdo con el siguiente marco legal que invoca el libelista:
“ART. 515.—Son contribuyentes las personas naturales o jurídicas, sus asimiladas, y las entidades públicas no exceptuadas expresamente, que intervengan como otorgantes, giradores, aceptantes, emisores o suscriptores en los documentos.
Así mismo es contribuyente aquel a cuyo favor se expida, otorgue o extienda el documento.
ART. 532.—Las entidades de derecho público están exentas del pago del impuesto de timbre nacional.
Cuando la entidad exenta sea otorgante, emisora o giradora del documento, la persona o entidad no exenta en cuyo favor se otorgue el documento, estará obligada al pago del impuesto en la proporción establecida en el inciso anterior.
ART. 533.—Para los fines tributarios de este Libro, son entidades de derecho público, la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos municipales, los municipios y los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta(1)”.
El problema jurídico así planteado fue examinado por esta Sección en sentencia del 16 de diciembre del 2008, dentro del Expediente 16297, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, en el contexto de las normas violadas que allí se invocaron(2).
A partir de la interpretación teleológica o finalista de los artículos 532 y 533 del estatuto tributario, dicha providencia consideró que la finalidad de tales normas era exonerar del impuesto de timbre a las entidades públicas en general, y que esa naturaleza la ostentaban igualmente los entes universitarios autónomos, como organismos que integran la estructura del funcionamiento estatal para el cumplimiento de los cometidos señalados por la Constitución Política.
Bajo esa perspectiva, precisó que el hecho de que el mencionado artículo 533 no hubiera referido expresamente a las universidades oficiales como entidades descentralizadas integrantes de la rama ejecutiva, no las hacía perder la condición de organismos del sector público ni las obligaba, por ende, a pagar el impuesto señalado.
En el mismo sentido, aclaró que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta se excluyeron de la exención porque, a pesar de pertenecer a la rama ejecutiva y al control del órgano administrativo al que se encontraran adscritas, sus ingresos provenían de una actividad mercantil que las distinguía del grupo de entes públicos para los cuales se previó la exención, es decir, los que se sostenían del rubro presupuestal, condición ajena a los entes universitarios autónomos.
De acuerdo con ello, se concluyó que dichos entes universitarios como entidades públicas que son, independientemente de que fueran o no descentralizadas, se encuentran exentos del pago del impuesto de timbre a la luz del artículo 532 del estatuto tributario, como posteriormente lo ratificó el artículo 61 de la Ley 1111 del 2006; y, en consecuencia, se anuló el Concepto 054296 del 29 de junio del 2006.
Los siguientes apartes ilustran la síntesis anterior:
“... el problema jurídico a dilucidar recae en establecer si los “entes universitarios autónomos” ostentan el carácter de entidades públicas exentas del Impuesto de timbre.
La Sala observa que la actual Constitución Política reguló el principio de la autonomía universitaria en el artículo 69 así:
En la norma transcrita se evidencia que el constituyente otorgó a los entes universitarios autonomía e independencia, para que a través de la ley se estableciera un régimen especial para las universidades del Estado.
El legislador en cumplimiento del mandato superior expidió la Ley 30 de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de educación superior”, en donde previó en los artículos 28 y 57 aquellos aspectos que reflejan la autonomía universitaria en los siguientes términos:
La Corte Constitucional en la Sentencia C-220 de 1997 se pronunció acerca del alcance de la autonomía universitaria consagrada en la Carta Política [art. 69], en donde resaltó que son órganos autónomos del Estado, dada su naturaleza y funciones, que no integran ninguna de las ramas del poder público ...
De todas maneras la alta corporación constitucional ha reconocido en la providencia en comento(3), que la autodeterminación de los entes universitarios oficiales se traduce en la ausencia de injerencia de los poderes públicos, en concreto el ejecutivo, sin que les reste el carácter de organismos de derecho público “sujetos a un régimen legal propio, lo que quiere decir que exigen por parte del legislador un tratamiento especial, que les permita efectivamente ejercer esa prerrogativa, sin que ello implique “... exonerarlas de todo punto de contacto con el Estado”(4), o no admitir el control fiscal que sobre ellas debe ejercer la Contraloría General de la República, en cuanto se nutren de recursos públicos ...”.
Ahora bien, en la disposición legal [L. 30/92, art. 57] se menciona que las universidades estatales u oficiales están vinculadas al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo, en donde la jurisprudencia constitucional(5) ha dejado en claro que es únicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo de directrices educativas, y no como organismos supeditados al poder ejecutivo, de manera que deben actuar con independencia del mismo, sin estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía.
... la diferencia de los entes universitarios autónomos de los demás entidades descentralizadas, radica en la autonomía que la Constitución (art. 69) les reconoce de manera expresa.
En materia del impuesto de timbre por ser un gravamen meramente documental, su carácter es instantáneo, y se origina con el otorgamiento o aceptación de contratos o documentos donde consten obligaciones económicas.
Es así como el artículo 519(6) del estatuto tributario reza:
Conforme a lo dispuesto en la disposición legal mencionada, los presupuestos previstos en la Ley como generadores del impuesto de timbre, están constituidos por el otorgamiento o aceptación de instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión y la aceptación de la oferta mercantil cuando se haga en documento separado.
La Sala(7) ha considerado que el hecho gravable o regla de gravabilidad del impuesto recae en aquellos actos contractuales en donde conste la constitución, existencia, modificación, prórroga, cesión o extinción de una obligación, manifestado en forma externa mediante el otorgamiento, giro, aceptación o suscripción del respectivo instrumento, por lo que la ocurrencia está ligada a su expresión escrita.
No obstante, el legislador tributario en consideración a la calidad que ostenta una de las partes que interviene en el otorgamiento o aceptación de instrumentos públicos o documentos privados contentivos de obligaciones que superan la cuantía prevista en la ley para la generación del tributo, plasmó en el artículo 532 del estatuto tributario que “Las entidades de derecho público están exentas del pago del impuesto de timbre nacional”.
De tal manera, que la misma disposición prevé que si en un documento o actuación intervienen entidades exentas y personas no exentas, las últimas deberán pagar la mitad del impuesto de timbre, salvo cuando la excepción se deba a la naturaleza del acto o documento y no a la calidad de sus otorgantes.
Ahora bien, el artículo 533 ib. antes de la modificación introducida por el artículo 61 de la Ley 1111 de diciembre 27 de 2006(8), definía como entidades de derecho público a “la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos municipales, los municipios y los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta (Modificado por la Constitución Política de Colombia de 1991, arts. 286 y 309) (negrilla fuera de texto).
Para la DIAN en el concepto demandado los entes universitarios autónomos si bien son titulares de autonomía constitucionalmente reconocida, no hacen parte de las ramas del poder público, en particular, la ejecutiva, que es a la que pertenecen las entidades descentralizadas, y por ende, de conformidad con la norma citada no se encuentran exentas del pago del impuesto de timbre.
Al respecto, la Sala observa que la exención de impuesto de timbre está concebida para las entidades de derecho público [E.T., art. 532], en consideración a que cumplen funciones específicas del Estado, en donde su presupuesto se nutre de recursos provenientes de ingresos originados en los tributos, razones que tuvo en cuenta el precepto legal para excluirlas del pago del gravamen en las transacciones documentales que realicen.
En cambio, las empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta al desarrollar actividades productivas y mercantiles, constituyen la excepción a la exención del impuesto de timbre.
Pues bien, la Sala al igual que lo apreció el Ministerio Público advierte que para la época en que se expidió el acto cuestionado [Conc. 054296, jun. 29/2006], el texto recopilado en el artículo 532 del estatuto tributario [D. 624, mar. 30/89] correspondía al artículo 27 de la Ley 2ª de 1976, es decir, en vigencia de la Constitución Nacional de 1986, en donde las universidades eran establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Educación Nacional [D. 1050/68, art. 5º y D. 80/80], de tal forma que eran parte integrante de la rama ejecutiva, y por ende de la exención del impuesto de timbre.
La situación se modificó con el actual marco constitucional en donde se estableció [art. 69] la garantía a la autonomía universitaria, para que pudieran darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con el régimen especial que previera la ley para las universidades del Estado, por lo cual se despojaban del control de tutela que ejercía el ejecutivo sobre ellas, con el fin de garantizar la independencia académica en la educación superior, sin ningún tipo de injerencia del poder público.
Lo anterior hizo que dejaran de pertenecer a la rama ejecutiva y por supuesto no hicieran parte de las demás [legislativa y judicial], al convertirse en organismos autónomos que cumplen funciones estatales de trascendental importancia para la nación, sin perder la calidad de entidades públicas, como lo sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto(9) que sirvió de base a la doctrina de la DIAN demandada, en donde una vez estudiada la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional a la que se hizo referencia en acápites anteriores, sostuvo que “los entes universitarios hacen parte de la administración pública no porque pertenezcan a los “organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público” sino por integrar “los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano” (negrilla fuera de texto).
De suerte que en el caso en estudio, debe el juzgador en su labor interpretativa elegir el método de interpretación que resulte admisible o válido con el sentido y coherencia de la norma interpretada, es decir, con el alcance y finalidad perseguida por los artículos 532 y 533 del estatuto tributario.
Es por ello que al acudir a los métodos de interpretación(10), entre ellos, el teleológico o finalista, que consiste en identificar el fin de la norma, o sea buscar el objetivo que perseguía el legislador al momento de dictarla, se colige que fue básicamente exonerar del pago del impuesto de timbre a las “entidades públicas”, de ahí que al adecuar los preceptos legales mencionados [arts. 532 y 533 ib.] a la Constitución actual, se infiere que los “entes universitarios autónomos” son organismos que hacen parte de la estructura de funcionamiento estatal, de naturaleza pública para el cumplimiento de los cometidos señalados por la Carta Política, y en esa medida exentos del gravamen.
Y es que la tesis jurídica del concepto demandado se cimentó en que los entes universitarios no son entidades descentralizadas del poder ejecutivo, lo que las obligaba a cancelar timbre, conclusión que no se desprende de la lectura del artículo 533 del ordenamiento fiscal, toda vez que la norma hace una relación de las entidades de derecho público para efectos de la aplicación de la exención del impuesto de timbre, que incluye los entes descentralizados por hacer parte de la rama ejecutiva, para finalmente excluir del beneficio fiscal a las empresas industriales y comerciales del estado y a las sociedades de economía mixta, sin que se deduzca que la ausencia de calidad de entidad descentralizada de las universidades oficiales las avoque al pago del tributo, pues por ese hecho no pierde la condición de organismos o entes que pertenecen al sector público, como la misma actuación demandada lo reconoce dentro de la respectiva interpretación jurídica.
En efecto, al acudir a la definición de entidad descentralizada contemplada en el artículo 68(11) de la Ley 489 de 1998 se encuentran “las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta” que a pesar de pertenecer a la rama ejecutiva, sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual estén adscritas, como el Estado actúa en el tráfico de bienes y servicios como un particular (actividades productivas y mercantiles), se salen de la finalidad legislativa dirigida a entes públicos que se sostienen del rubro presupuestal, sin que los “entes universitarios autónomos” sean asimilables a este tipo de instituciones para enmarcarlas en la excepción de la exención.
Tan es así que el legislador en aras de finiquitar cualquier tipo de discusión sobre el tema, en la última reforma tributaria [L. 1111/2006, art. 61] expresamente los incluyó en el artículo 533 ib., aún cuando con anterioridad se encontraban inmersas en la norma mencionada como entes de orden público.
Por ello, en los antecedentes legislativos que dieron origen a la Ley 1111 de 2006, se precisa la modificación del artículo 533 ib. con la disposición aprobada en primer debate (art. 61), “sobre eliminación del impuesto de timbre para entes autónomos universitarios de naturaleza pública”.
En atención a todo lo dicho, la Sala encuentra que la posición doctrinal contenida en el Concepto 054296 de junio 29 de 2006 se aparta de los parámetros legales, razón por la cual se declarará su nulidad”.
Sin duda alguna, la decisión anulatoria que contiene la sentencia traída a colación se extiende a la litis planteada en este proceso y traza el derrotero jurídico para definirlo, toda vez que su causa y objeto son idénticos a los de la acción que dicha providencia dirimió en el sentido de anular el acto administrativo demandado.
Siendo ello así, corresponde a la Sala estarse a lo resuelto en el fallo referido por evidente existencia de cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad que aquí se ventila, y en tal sentido impartirá la orden respectiva.
En efecto, la Sala ha precisado que(12), en términos generales, el fenómeno de la cosa juzgada opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior.
Respecto a la primera de ellas, aquí impetrada, no se previeron requisitos especiales de procedencia como sí se hizo en el caso de las acciones de reparación directa, contractuales y de cumplimiento (inc. 3º); el legislador tan solo se refirió al alcance de la figura de acuerdo con el sentido de la sentencia proferida en la acción de nulidad, de modo que, si esta es anulatoria, aquel será erga omnes con carácter absoluto y oponible a todos, hayan o no intervenido en el proceso; pero si, por el contrario, es denegatoria, el efecto erga omnes se restringe a la causa petendi juzgada.
La sentencia del 16 de diciembre del 2008 encaja en el primero de dichos supuestos, en cuanto anuló el concepto oficial nacional demandado en el sub lite, haciéndolo desaparecer del universo jurídico y, de contera, restándole objeto a cualquier otra acción de nulidad vigente respecto de la validez de ese tipo de pronunciamiento oficial.
La presente sentencia entonces, se sujetará a los parámetros que imponen los efectos erga omnes absolutos del fallo anulatorio señalado.
1. ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia del 16 de diciembre del 2008, proferida por esta corporación dentro del Expediente 16297, que anuló el Concepto 054296 del 29 de junio del 2006, proferido por la división de normativa y doctrina tributaria de la oficina jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
(1) Esta norma fue modificada por el artículo 61 de la Ley 1111 del 2006, en el siguiente sentido: Para los fines tributarios de este libro, son entidades de derecho público la Nación, los departamentos, los distritos municipales, los municipios, los entes universitarios autónomos y los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta.
(2) Además de los artículos 532 y 533 del estatuto tributario y 113 de la C.P., en el proceso 16297 se invocó la violación de los artículos 69 constitucional; 57 y 64 de la Ley 30 de 1992.
(3) Sentencia C-220/97.
(4) Corte Constitucional, Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(5) Corte Constitucional, sentencias C-368, C-475, C-506 y C-746, todas de 1999 y C-560/2000.
(6) El artículo 72 de la Ley 1111 de diciembre 27 de 2006, modificó el artículo 519 del estatuto tributario así:
(7) Sentencias de agosto 27 de 1997, Expediente 8420, M.P. Julio E. Correa Restrepo y de julio 14 de 2000, Expediente 9822, M.P. Germán Ayala Mantilla.
(8) El artículo 61 de la Ley 1111 de 2006 reza: Modificase el artículo 533 del estatuto tributario, el cual queda así: “ART. 533.—Qué se entiende por entidades de derecho público. Para los fines tributarios de este libro, son entidades de derecho público la Nación, los departamentos, los distritos municipales, los municipios, los entes universitarios autónomos y los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta.
(9) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1587 de octubre 21 de 2004. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
(10) Los métodos de interpretación son básicamente el lingüístico o gramatical, que consiste en atribuirle a los enunciados normativos el significado que usualmente se le da a las palabras, bien en el lenguaje común, técnico o científico, según de lo que se trate; lógico, por aplicación de métodos de razonamientos formal, entre estos la reducción al absurdo, es decir, de las interpretaciones posibles se descartan las que conduzcan a una decisión absurda; sistemático, de acuerdo con el cual los enunciados deben interpretarse en su contexto y no de manera aislada; teleológico o finalista, que consiste en identificar el fin de la norma, que puede ser subjetivo, cuando se busca el fin que perseguía el legislador al momento de dictarla u objetivo cuando se especula sobre el fin que este le atribuiría a la disposición si la hubiera dictado en el momento en que el juez la aplica, y consecuencialista, según el cual de entre las interpretaciones posibles debe elegirse la que permita la obtención de mejores fines. [Consejo de Estado. Sentencia de agosto 13 de 2002, Sala Plena. Expediente REVPI-004. M.P. Ricardo Hoyos Duque].
(11) El artículo 68 de la Ley 489 de 1998 enumera las entidades descentralizadas así: “los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas ...”.
(12) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de marzo del 2011, Exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortíz.