Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/stavebni-rizeni-lhuta-k-dokonceni-stavby.p1041.html
Timestamp: 2019-11-16 01:36:20+00:00
Document Index: 55940212

Matched Legal Cases: ['§ 106', 'zákona č. 50', '§ 106', '§ 106', '§ 143', '§ 22', '§ 20', 'čl. 79', 'čl. 3', 'čl. 4', '§ 88', '§ 106', '§ 68', '§ 22', '§ 20', '§ 106', '§ 105', '§ 105', '§ 106', '§ 106', '§ 70', '§ 68', '§ 20', '§ 22', '§ 20', '§ 49', '§ 68', '§ 106', 'soud ', 'soud ', '§ 62', '§ 66', '§ 68', '§ 143', '§ 22', '§ 22', '§ 22', '§ 68', '§ 68', '§ 67', '§ 106', '§ 106', '§ 105', '§ 106', '§ 107', '§ 106', 'Soud ', 'soud ']

Stavební řízení: lhůta k dokončení stavby | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Stavební řízení: lhůta k dokončení stavby
Ejk 412/2007
k § 106 odst. 3 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 83/1998 Sb. a č. 405/2002 Sb.*)
Jednou z podmínek stavebního povolení je i dokončení stavby ve stanovené lhůtě. Pokud stavebník tuto podmínku nesplnil, prováděl stavbu v rozporu se stavebním povolením, a tím naplnil skutkovou podstatu správního deliktu podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona z roku 1976.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 19. 4. 2006, čj. 15 Ca 99/2005-34)
č. 1156/2007 Sb. NSS.
Společnost s ručením omezeným B. proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje o uložení pokuty.
Dne 27. 10. 2004 Magistrát města Mostu uložil žalobci pokutu ve výši 100 000 Kč pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu uvedeného v § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, neboť žalobce prováděl stavbu obchodního domu v rozporu se stavebním povolením.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný dne 25. 2. 2005 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
Proti tomuto rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, ve které zejména namítal, že stavební zákon neupravuje danou oblast lhůty k výstavbě. Rovněž tak žádným způsobem není upraven vztah platného stavebního povolení a nedodržení lhůty k dokončení stavby. Danou oblast pak upravuje nedostatečně i vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona (dále jen „vyhláška č. 132/1998 Sb.“), jejíž část upravující uvedenou oblast postrádá zákonné zmocnění a dostává se i do rozporu se stavebním zákonem. V § 143 odst. 1 stavebního zákona je totiž uveden
výčet ustanovení, které provede obecně závazný právní předpis, přičemž se v něm ustanovení o stavebním povolení nenachází. V písmenu d) tohoto zákonného ustanovení se pak hovoří o provedení podrobností postupu při povolování staveb a jejich změn, avšak chybí v něm výslovné zákonné zmocnění pro provedení obsahu stavebního povolení a nikde se nehovoří o provedení podmínek stavebního povolení, které mají jinou povahu než změny stavby. Již vůbec se zde neobjevuje pokyn k povolení podmínky spočívající ve lhůtě k dokončení stavby. Jelikož ani sám zákon v tomto smyslu konkrétní úpravu podmínek stavebního povolení neobsahuje a nikde nemluví o lhůtě k dokončení stavby, je daná oblast bez zákonné úpravy. Vyhláška č. 132/1998 Sb. tudíž postrádá v některých svých částech zákonné zmocnění, což se týká i jejího § 22 odst. 4, kde se stanoví přiměřenost postupu při povolování změn podmínek stavebního povolení. Současně postrádá výslovné zákonné zmocnění i § 20 této vyhlášky, který hovoří o podmínkách stavebního povolení. Uvedená ustanovení vyhlášky tedy nebyla v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy vydána na základě a v mezích zákona. Navíc pokud tato ustanovení stanovují povinnosti, jak uvedl žalovaný, dostávají se rovněž do rozporu s čl. 3 odst. 3 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod. Tím, že vyhláška stanoví závazné povinnosti bez zákonného zmocnění, dostává se v dané věci do rozporu se zákonem, jelikož za existence platného stavebního povolení a exspiraci lhůty k dokončení stavby není možné dále pokračovat ve stavbě, aniž by stavebník neporušil zákonné ustanovení, tedy jednal protiprávně a vystavoval se sankci za správní delikt. Po exspiraci lhůty k výstavbě všechny stavební práce ukončil a požádal o vydání kolaudačního rozhodnutí na dokončenou sekci 3, aby se nevystavoval sankci za správní delikt. Propadnutím lhůty k výstavbě a jejím neprodloužením nastává rozpor v samotném stavebním povolení, který zákon neřeší a tím vzniká existence platného stavebního povolení, podle něhož nelze legálně stavět. Tuto situaci stavební zákon nepředpokládá a neřeší a není možné, aby tak činila vyhláška.
Dále žalobce namítal, že uvedená ustanovení vyhlášky jsou v rozporu se zákonem i z jiného důvodu. Podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona lze totiž stavbu postavenou bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním nechat rozhodnutím stavebního úřadu odstranit. Toto ustanovení jasně dokazuje to, že není možné zastávat právní názor, podle něhož nedodržením podmínky stavebního povolení nastává stav, kdy je stavba prováděna v rozporu se stavebním povolením. Nikde však není upraven postup, jak dodatečně odstranit rozpor s již vydaným a stále platným stavebním povolením. Je tedy jasné, že tyto případy spadají na zcela jiné skutkové případy. Nelze přitom souhlasit s názorem žalovaného, že stavebník se vystavuje nebezpečí sankce ne za provádění stavby bez stavebního povolení, ale za neplnění jeho podmínky, která spočívá v lhůtě k dokončení stavby nekonáním. Za takové situace by totiž bylo méně závažné stavět bez stavebního povolení než nestavět po propadnutí platnosti jedné z podmínek stavebního povolení. Z těchto důvodů se domnívá, že se nejedná o provádění stavby v rozporu se stavebním povolením podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, jelikož podmínka lhůty k výstavbě se vydává pro určení úseku výstavby a samotné propadnutí lhůty a nestavění není v přímém rozporu se stavebním povolením, a tudíž není naplněna skutková podstata tohoto deliktu. Rovněž tak žalobce namítl nesprávnost závěru žalovaného, podle něhož je § 68 stavebního zákona nejbližší ustanovení, které se dá aplikovat na změnu podmínky stavebního povolení, neboť použití analogie či extenzivního výkladu ustanovení právního předpisu je nepřípustné. Podle § 22 vyhlášky č. 132/1998 Sb. mají změna stavby a změna podmínky stavebního povolení odlišný charakter. V odstavci čtvrtém je zachycena podmínka postupovat přiměřeně podle tohoto ustanovení i u žádostí o povolení změn podmínek stavebního povolení, tudíž se nejedná o totéž. Slovíčko přiměřeně pak neznamená možnost extenzivního výkladu při použití tohoto ustanovení i na změnu podmínky spočívající ve lhůtě k výstavbě. Podmínka stanovení lhůty k dokončení stavby podle § 20 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 132/1998 Sb. má totiž zcela jinou povahu než povolení změny stavby, jelikož v ní nejde o technické změny ve stavbě, ale jen o prodloužení lhůty výstavby zcela totožné stavby z nějakých oprávněných důvodů. Jde jen o pořádkovou lhůtu, které zákon nepřikládá žádné hmotněprávní následky.
Žalovaný podle žalobce také pochybil ve stanovené právní kvalifikaci, neboť stavebník nenaplnil skutkovou podstatu správního deliktu podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Ta neupravuje případy, kdy stavebník přes výzvu stavebního úřadu prodlužuje bez vážného důvodu dokončení stavby nad lhůtu stanovenou ve stavebním povolení, jako je tomu u přestupku fyzické osoby podle § 105 odst. 2 písm. e) stavebního zákona. Tento rozdíl nevznikl legislativní chybou či opomenutím. Zákonodárce měl zřejmě jistý důvod, proč tímto způsobem postupoval. Jím by mohla být skutečnost, že u správních deliktů se nevyžaduje k prokázání viny zavinění, a proto by mohlo v řadě případů docházet k zneužívání tohoto ustanovení. Navíc u fyzických osob je nutné prokázat zavinění ve spojitosti se snahou stavebníka bez vážného důvodu prodloužit dobu výstavby a existenci výzvy stavebního úřadu. Jednalo by se proto o nerovné postavení právnických osob, které mohou naplnit skutkovou podstatu správního deliktu podle ustanovení vztahujícího se na vážné porušení stavebního povolení při stejném skutkovém stavu, za který může být fyzický osoba postižena jen za splnění dalších dvou podmínek. Dalším důvodem ukazujícím na nerovné postavení je § 105 odst. 2 stavebního zákona, který dopadá na menší stupeň společenské škodlivosti než § 106 odst. 3. Lze jen těžko předpokládat takovou nerovnost mezi stupněm sankce u fyzických osob a právnických osob v zákonné úpravě. Žalobce také namítl, že § 106 odst. 3 stavebního zákona postihuje ta nejzávažnější porušení chráněných zájmů a ukládá za to nejpřísnější sankce. K překročení lhůty pro výstavbu přitom dochází běžně a ty jsou automaticky prodlužovány bez uložení jakýchkoliv sankcí. Ohrožení zájmu chráněného zákonem je v dané věci nepatrné a sankce za to uložená by vedla ke stagnaci výstavby, jelikož by se stavebník s omezenými finančními prostředky obával zahájení stavby kvůli jejímu uložení pouze za nedodržení termínu výstavby.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě zejména uvedl, že podle § 70 stavebního zákona jsou stavební povolení i rozhodnutí o prodloužení jeho platnosti závazná i pro právní nástupce účastníků řízení. To znamená, že práva a povinnosti vyplývající z těchto rozhodnutí přechází nejen na právního nástupce stavebníka, ale i na nástupce všech ostatních účastníků stavebního řízení. Stavební povolení je pro ně závazné, takže při převodu rozestavěné stavby nebo její ideální části není třeba, aby nový vlastník žádal stavební úřad o změnu stavebního povolení, respektive přepsání jmen jeho adresátů. V žádném případě se však tímto neprokazuje vlastnické právo ke stavbě. Stavební úřad může na žádost stavebníka v odůvodněných případech povolit změnu stavby ještě před jejím dokončením, a to v souvislosti s prodloužením lhůty k dokončení stavby, která je určena ve stavebním povolení [§ 68 stavebního zákona, § 20 odst. 1 písm. d) a § 22 odst. 4 vyhlášky č. 132/1998 Sb.]. Z § 20 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 132/1998 Sb. dále vyplývá, že povinností stavebního úřadu je stanovit jako jednu z podmínek stavebního povolení lhůtu k dokončení stavby, a to na základě návrhu stavebníka, který je uveden v povinném obsahu žádosti o vydání stavebního povolení. Jde o lhůtu pořádkovou a i když stavba v jejím rámci není dokončena, platnost stavebního povolení zůstává i nadále nedotčena. Stavebník se však vystavuje nebezpečí sankce za neplnění podmínek stavebního povolení, spočívající v překročení stanovené lhůty k dokončení stavby. Na základě žádosti stavebníka může stavební úřad lhůtu prodloužit, avšak ta musí být podána v dostatečném předstihu, což vyplývá z § 49 správního řádu, které se týká lhůt pro rozhodnutí. Ze znění § 68 stavebního zákona je zřejmé, že stavební úřad může, ale také nemusí lhůtu k dokončení stavby prodloužit. V dané věci přitom byla ve stavebním povolení stanovena dvouletá lhůta k dokončení stavby, která byla již třikrát prodloužena. Stavební úřad může na žádost stavebníka v odůvodněných případech povolit změnu stavby před jejím dokončením. Jde o změny technického provedení stavby oproti dokumentaci ověřené ve stavebním řízení, nebo o změnu, týkající se podmínek stavebního povolení, mezi nimiž je i prodloužení lhůty k dokončení stavby. Pokud by požadovaná změna byla jen drobná a neznamenala by podstatné odchýlení od dokumentace ověřené ve stavebním řízení, mohl by stavební úřad stavebníkovi sdělit, že spojí řízení o změně stavby s kolaudačním řízením. Povaha této odchylky je pak předmětem správního uvážení. V této souvislosti se pak posuzuje protiprávní jednání stavebníka, jehož výsledkem je kvalifikace deliktu podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Stavební úřad je povinen důsledně vyžadovat plnění povinností vyplývajících ze zákona formou sankčního postihu delikventa. Není tedy ponecháno na jeho vůli, zda toho, kdo se deliktu dopustil, potrestá pokutou, či nikoliv. Přitom nemá povinnost zohledňovat základní cíl podnikatelské činnosti, to je dosahování zisku.
Krajský soud v Ústí nad Labem snížil pokutu uloženou žalobci na částku 30 000 Kč, v ostatním žalobu zamítl.
(...) Rovněž tak se soud nemohl ztotožnit s tím, že stavební předpisy neupravují problematiku lhůty k výstavbě a nedodržení lhůty k dokončení stavby.
Stavební úřad totiž ve stavebním řízení mimo jiné přezkoumá, zda dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí a požadavky týkající se veřejných zájmů, především ochrany životního prostředí, ochrany zdraví a života a odpovídá obecným technickým požadavkům na výstavbu a zvláštnímu předpisu. Ve stavebním povolení pak stanoví závazné podmínky pro provedení a užívání stavby a rozhodne o námitkách účastníků řízení. Stanovenými podmínkami zabezpečí zejména ochranu veřejných zájmů při výstavbě a při užívání stavby, komplexnost stavby, dodržení obecných technických požadavků na výstavbu, popřípadě jiných předpisů a technických norem, a dodržení požadavků stanovených dotčenými orgány státní správy, především vyloučení nebo omezení negativních účinků stavby a jejího užívání na životní prostředí [§ 62 odst. 1 písm. a) a b) a § 66 stavebního zákona]. Na žádost stavebníka pak může v odůvodněných případech povolit změnu stavby ještě před jejím dokončením v řízení podle ustanovení § 68 odst. 1 stavebního zákona.
Dále pak podle § 143 odst. 1 písm. d) stavebního zákona má prováděcí předpis podrobněji upravit i náležitosti obsahu návrhů na vydání rozhodnutí, takže toto zákonné zmocnění plně pokrývá i § 22 vyhlášky č. 132/1998 Sb. o žádosti o povolení změny stavby před jejím dokončením. Žalobcem zmiňovaná dikce jeho odstavce čtvrtého pak skutečně stanoví, že podle předchozích ustanovení se postupuje přiměřeně i u žádostí o povolení změn podmínek stavebního povolení. Ustanovení § 22 odst. 1 až 3 tohoto právního předpisu však upravuje náležitosti žádosti o povolení změny stavby před jejím dokončením a obsah dokumentace, která tvoří její přílohu, jakož i možnost vyznačení změny stavby v ověřených vyhotoveních původní projektové dokumentace a její projednání při kolaudačním řízení, pokud změna stavby spočívá v nepodstatných odchylkách od projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení. Proto přiměřené použití § 22 odst. 1 až 3 vyhlášky č. 132/1998 Sb. i u žádosti o povolení změn podmínek stavebního povolení je zapotřebí vykládat tak, že se k ní nepřipojuje dokumentace, případně taková žádost nemusí obsahovat všechny náležitosti vyjmenované v odstavci 1. Navíc zmiňovaný postup u žádostí o povolení změn podmínek stavebního povolení není zakotven v samostatném ustanovení, nýbrž je součástí ustanovení o žádostech o povolení změny stavby před jejím dokončením. Rovněž tak změna podmínek stavebního povolení není upravena ani ve stavebním zákoně.
Stavební předpisy tedy neznají institut změny podmínek stavebního povolení, a v něm stanovené podmínky lze proto změnit výhradně v rámci řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením na základě žádosti stavebníka podle § 68 odst. 1 stavebního zákona. Využití tohoto zákonného ustanovení při rozhodování o změnách podmínek stavebního povolení tedy neznamená použití analogie ani extenzivní výklad právního předpisu. Lhůta k dokončení stavby je přitom jednou z podmínek stavebního povolení, takže o jejím prodloužení se rozhoduje v řízení podle § 68 stavebního zákona. Nicméně i když stavební úřad v uvedeném režimu lhůtu k dokončení stavby neprodlouží, nebrání to stavebníkovi v pokračování stavebních prací, neboť stavební povolení pozbývá platnosti toliko při nezahájení stavby do dvou let ode dne jeho právní moci, případně v delší lhůtě stanovené stavebním úřadem, jak vyplývá z § 67 stavebního zákona.
V takovém případě však stavebníkovi, který je právnickou osobou nebo fyzickou osobou podnikající podle zvláštních předpisů, může být uložena sankce za provádění stavby v rozporu se stavebním povolením. Nelze se totiž ztotožnit s žalobním bodem, podle kterého nebyla v projednávané věci naplněna skutková podstata správního deliktu podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Stejně tak jako u každého protiprávního činu náleží mezi znaky skutkové podstaty správního deliktu i jeho objektivní stránka, kterou tvoří jednání, následek a příčinný vztah mezi nimi. Jednáním je projev vůle ve vnějším světě. Vůle přitom řídí činnost nebo naopak její zdržení se, takže jednáním je nejenom konání, nýbrž i opomenutí. Za jednání pak může být považováno pouze opomenutí takového konání, k němuž byl delikvent povinen. Naopak jednáním jako znakem objektivní stránky správního deliktu není zdržení se činnosti, již právo nevyžaduje, zakazuje či dokonce trestá, neboť v takovém případě subjekt postupuje v intencích daných právními předpisy.
Podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona uloží stavební úřad pokutu do 1 000 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě podnikající podle zvláštních předpisů, která provádí stavbu bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním. K provádění stavby v rozporu se stavebním povolením přitom dochází uskutečňováním činností, které nejsou v souladu s projektovou dokumentací ověřenou ve stavebním řízení či s podmínkami stavebního povolení. V takovém případě je jednání jako znak objektivní stránky správního deliktu naplněn konáním stavebníka. K naplnění tohoto znaku opomenutím pak dochází tehdy, když stavebník nevykonává činnosti, které měl podle projektové dokumentace či podmínek stavebního povolení provést. Jednou z těchto podmínek je i dokončení stavby ve stanovené lhůtě, a pokud stavebník tuto podmínku nesplní, znamená toto opomenutí provádění stavby v rozporu se stavebním povolením.
Žalobcem zmíněný § 105 odst. 2 písm. e) stavebního zákona představuje privilegovanou skutkovou podstatu přestupku, která umožňuje za nedodržení lhůty pro dokončení stavby postihnout občana nižší sankcí. Naplnění skutkové podstaty tohoto přestupku je pak podmíněno absencí vážného důvodu pro prodlužování dokončení stavby nad lhůtu stanovenou ve stavebním povolení, takže je zapotřebí prokazovat zavinění delikventa. Právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů jsou však za správní delikty odpovědny bez ohledu na zavinění, takže pouze z tohoto důvodu není obdobná privilegovaná skutková podstata zakotvena také v § 106 stavebního zákona. Zvýšení pokut podle § 107 odst. 1 písm. a) a odst. 2 stavebního zákona pak u nedodržení lhůty pro dokončení stavby nepřichází v úvahu, neboť se jedná o správní delikt, jehož se z povahy věci stavebník nemůže dopustit opakovaně.
Z obsahu správního spisu přitom vyplývá, že žalobce příslušnou stavbu nedokončil ve stanoveném termínu do konce roku 2003, který byl třikrát prodloužen, a nepodal ani další žádost o její prodloužení. Na tuto stavbu pak nebylo vydáno ani kolaudační rozhodnutí, jak vyplývá z rozhodnutí Magistrátu města Mostu ze dne 6. 5. 2004 a rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 8. 2004. Lze proto uzavřít, že stavební úřad ani odvolací orgán nepochybily, když v nyní projednávané věci dospěly k závěru o nedokončení stavby ve stanoveném termínu a v tom spatřovaly naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona.
Při ukládání sankce za tento správní delikt přihlédly správní orgány obou stupňů k tomu, že příslušná stavba byla zahájena již v roce 1999, lhůta pro její dokončení byla opakovaně prodloužena, svým vzhledem a okolím snižuje kvalitu bydlení v místě, oddechovou funkci přilehlého parku a reprezentativnost městského centra. Na druhou stranu vzaly v úvahu společenský zájem na dokončení stavby, s nímž by byla v rozporu mimořádně velká finanční zátěž stavebníkovi. Tomu proto byla uložena pokuta za uvedený správní delikt v první desetině zákonné sazby ve výši 100 000 Kč.
Soud však přihlédl také k tomu, že se v dané věci jednalo o omisivní správní delikt, kterého se delikvent dopouští nečinností, a nikoliv aktivitou, která by spočívala v záměrném provádění stavebních prácí v rozporu s projektovou dokumentací nebo s podmínkami stavebního povolení. Nedokončení stavby ve stanoveném termínu proto představuje jeden z nejméně závažných způsobů provádění stavby v rozporu se stavebním povolením, a již vůbec ho nelze srovnávat s prováděním stavby bez stavebního povolení. Dále je zapotřebí vzít v úvahu, že i když stavebník nedokončí stavbu ve stanoveném termínu, a nedodrží tak jednu z podmínek stavebního povolení, přetrvává zájem společnosti na tom, aby tak učinil dodatečně. Rovněž tak je zapotřebí přihlédnout k tomu, že žalobce se dopustil protiprávního jednání z důvodu své dočasné insolvence a pouze ve vztahu k jedné ze sekcí, a nikoliv k celé části B stavby obchodního centra. Konečně pak je nutné mít na zřeteli, že stavebník se pokusil protiprávní stav co nejdříve odstranit, o čemž svědčí jeho stavební činnost na počátku roku 2004.
Na základě tohoto skutkového stavu, z něhož vyšly správní orgány, lze tedy konstatovat, že v nyní projednávané věci je společenská škodlivost nedokončení stavby ve stanoveném termínu natolik nízká, že i pokutu uloženou v první desetině zákonné sazby ve výši 100 000 Kč je nutné považovat za zjevně nepřiměřeně vysoký trest. Za přiměřenou sankci pak soud považuje pokutu uloženou téměř při samé spodní hranici zákonného rozpětí ve výši 30 000 Kč. Upuštění od trestu však vůbec nepřichází v úvahu, neboť stavební zákon ani jiný právní předpis takový postup neumožňují u správního deliktu, kterého se žalobce dopustil.