Source: https://ordoiuris.pl/edukacja/opinia-prawna-dotyczaca-przekroczenia-zakresu-upowaznienia-ustawowego-w-okresleniu-wymogu
Timestamp: 2019-07-18 09:55:43+00:00
Document Index: 20518162

Matched Legal Cases: ['art. 92', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 92', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 53', 'art. 48', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 92']

Opinia prawna dotycząca przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w określeniu wymogu „działań antydyskryminacyjnych” | Ordo Iuris
W 2015 r. ówczesna minister edukacji, pani Joanna Kluzik-Rostkowska, wydała rozporządzenie z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek[1] (dalej: Rozporządzenie). W załączniku do niego określono wymagania wobec szkół i placówek. Jednym z wymagań stawianych tym podmiotom – a więc kryteriami oceny – przy realizacji powierzonych im zadań, zostały „działania antydyskryminacyjne”.
Tak sformułowany wymóg, który w praktyce ma stanowić podstawę kontroli szkół i placówek, nie znajduje oparcia w nawet szeroko interpretowanym, mimo wyraźnego zakazu wyrażonego w zasadach tworzenia rozporządzeń, wynikających z art. 92 Konstytucji, upoważnieniu ustawowym. Określone w ten sposób wymaganie stanowi obejście obowiązującego prawa i stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, przez co rozporządzenie staje się w tym zakresie aktem samoistnym. Naruszony zostaje tym samym wykonawczy charakter przypisany do tego typu aktów normatywnych.
Wobec powyższego niezbędne jest podjęcie zdecydowanych kroków mających na celu zmianę przedmiotowego rozporządzenia, która uczyni zadość normom konstytucyjnym.
Podstawą prawną do wydania Rozporządzenia jest art. 21a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty[2] (dalej: u.s.o.). Wskazuje on ogólne warunki działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej podejmowanej przez szkoły i placówki oświatowe w celu zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Ust. 2 komentowanego przepisu zawiera zamknięty katalog działań, które dotyczą efektów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz realizacji celów i zadań statutowych; organizacji procesów kształcenia, wychowania i opieki; tworzenia warunków do rozwoju i aktywności uczniów; współpracy z rodzicami i środowiskiem lokalnym; zarządzania szkołą lub placówką. Zgodnie z art. 21a ust. 3 u.s.o. minister właściwy do spraw oświaty i wychowania zobowiązany został do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań wobec szkół i placówek, dotyczących realizacji niezbędnych działań, o których mowa wyżej, pozwalających na badanie jakości ich pracy w odniesieniu do różnych typów szkół i rodzajów placówek, z uwzględnieniem charakterystyk spełniania wymagań na dwóch poziomach: (1) podstawowym świadczącym o prawidłowym przebiegu procesów kształcenia, wychowania i opieki, umożliwieniu każdemu uczniowi rozwoju na miarę jego indywidualnych możliwości, podejmowaniu przez szkołę lub placówkę działań podnoszących jakość jej pracy, angażowaniu uczniów, rodziców i nauczycieli w działania szkoły lub placówki, a także współpracy ze środowiskiem lokalnym; (2) wysokim – świadczącym o wysokiej skuteczności działań, o których mowa w pkt 1, wyrażanej w szczególności efektami kształcenia i wychowania, pozytywnymi opiniami uczniów, rodziców i nauczycieli dotyczącymi adekwatności procesu kształcenia i wychowania do potrzeb i możliwości uczniów oraz doskonaleniem jakości pracy szkoły lub placówki, prowadzącym do ich rozwoju i uspołecznienia poprzez angażowanie społeczności szkolnej i środowiska lokalnego.
Wątpliwości w zakresie zgodności rozporządzenia z ustawą i zakresem upoważnienia
Zgodnie z zasadami hierarchii źródeł prawa, podstawowym celem rozporządzenia, jako aktu wykonawczego jest wykonanie ustawy. Oznacza to zarazem, że akty wykonawcze muszą być zgodne zarówno z ustawami, jak też z innymi aktami o mocy nadrzędnej wobec ustaw. Tak określony cel może być zrealizowany jedynie wówczas, gdy wszystkie elementy upoważnienia ustawowego są zamieszczone bezpośrednio w samej ustawie. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) materia przekazana do uregulowania w rozporządzeniu „powinna być określona poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa”[3]. Z tej racji TK doszedł do wniosku, że podstawowym celem rozporządzenia jest konkretyzacja (uszczegółowienie) ustawy, polegająca na stworzeniu właściwych warunków dla stosowania norm ustawowych[4], a nie ich zmiana, uzupełnienie czy powtórzenie norm zawartych w ustawie[5]. W związku z tym, jedną z podstawowych funkcji rozporządzenia jest regulacja kwestii technicznych, organizacyjnych lub proceduralnych[6], pozwalających na prawidłowe stosowanie ustawy, a nie jej modyfikacja[7]. W konsekwencji, przyjmuje się, że charakter wykonawczy rozporządzenia wymaga, aby regulacje w nim zawarte nie naruszały spójności i wewnętrznej harmonii przepisów ustawy[8]. W doktrynie określa się ten wymóg mianem spójności aksjologicznej między rozporządzeniem a ustawą stanowiącą podstawę do jego wydania[9]. TK wyraził więc pogląd, w którym wskazuje, że jeśli skutki stosowania rozporządzenia prowadzą do rezultatów sprzecznych z celami ustawy, to jest ono niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji[10].
W tym kontekście zwraca uwagę cel upoważnienia zawartego w art. 21a ust. 3 u.s.o. Regulacja wydana na tej podstawie musi stanowić uszczegółowienie art. 21a ust. 1 i 2, określając zasady realizacji (poziom spełnienia) wymagań stawianych szkołom i placówkom przy uwzględnieniu ich specyfiki. Przepis art. 21a dodany w 2015 r. poszerza nadzór pedagogiczny o możliwość oceny pracy szkół i placówek według kryteriów jakościowych. Na taki charakter tego przepisu wskazuje także jego umiejscowienie w Rozdziale 3 u.s.o. zatytułowanym „Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi”. Celem rozporządzenia jest więc ustanowienie ram służących prowadzeniu kontroli nad realizacją polityki oświatowej organom nadzoru pedagogicznego. Kryteria jakościowe tej kontroli zostały ustanowione w wymaganiach sformułowanych w ust. 2 komentowanego przepisu. Dodatkowym wymogiem, sformułowanym bezpośrednio w art. 21a u.s.o. jest konieczność uwzględnienia specyfiki szkół i placówek. Oznacza to, że wymagania wskazane w rozporządzeniu powinny brać pod uwagę, zgodnie z przepisami ogólnymi u.s.o. możliwości psychofizyczne uczniów, a także wspomagającą funkcję szkoły wobec rodziny, co wiąże się także bezpośrednio z koniecznością poszanowania dyrektywy konstytucyjnej, zgodnie z którą wychowanie powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 zd. 2 Konstytucji).
W tej sytuacji upoważnienie ustawowe tworzy przesłanki warunkujące skorzystanie z uprawnienia albo zrealizowania obowiązku w znaczeniu nadanym przez TK[11]. W takiej sytuacji, art. 21a ust. 3 u.s.o. nie może być odczytywany jako przyzwolenie na kreowanie nowych kompetencji czy samoistne stanowienie regulacji o charakterze materialnoprawnym przez organ wydający rozporządzenie[12].
Zwraca uwagę fakt, że użyte przez ministra sformułowanie „działania antydyskryminacyjne” jest pojęciem szerokim, nieznanym polskiemu systemowi prawa. Co więcej, rozporządzenie ani załącznik nie definiują tego pojęcia. Budzi to zastrzeżenia co do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Pojęcie to nie znajduje także oparcia w wykładni przepisu upoważniającego, która – zgodnie z zasadą określoności prawa – co do zasady nie może podlegać odwoływaniu się do metod pozajęzykowych (celowościowych, funkcjonalnych)[13]. Zgodnie z art. 21a ust. 2 w zw. z ust. 3 wymagania określone w rozporządzeniu powinny dotyczyć następujących działań:
Zarządzanie szkołą lub placówką – zarządzanie stanowi kolejne pojęcie techniczne sprowadzające się do efektywności działania. Miernikiem jakości jest tu celowość oraz kompetencje kadry nauczycieli. Odpowiedzialność za nie siłą rzeczy spada na dyrektora szkoły bądź placówki. Wszystkie wymogi powinny być więc kierowane w stosunku do tego podmiotu, jako odpowiedzialnego za zarządzanie szkołą lub placówką.
Użyte przez ministra sformułowanie „działania antydyskryminacyjne” nie mieszczą się w określonych w art. 21a ust. 2 u.s.o. działaniach szkół lub placówek. Wprowadzenie takiego zadania do rozporządzenia stanowi zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 21a ust. 3 u.s.o., a zarazem świadczy o jego niespójności z aksjologią ustawy, która w zadaniach szkoły nie przewiduje „działań antydyskryminacyjnych”. Tak sformułowane rozporządzenie nakłada na szkoły obowiązek prowadzenia działań bez podstawy prawnej. Nadaje to rozporządzeniu charakter samoistny, co w konsekwencji oznacza, że przestaję ono być aktem wykonawczym w rozumieniu art. 92 Konstytucji. Kształtuje bowiem obowiązek, który nie ma podstawy w ustawie. Zgodnie ze stanowiskiem TK, wykroczenie poza upoważnienie ustawowe nie może być uzasadnione ani względami praktycznymi czy pragmatycznymi, ani okolicznościami związanymi z potrzebą rozstrzygania problemów społecznych, nawet jeśli byłyby najbardziej celowe czy racjonalne[14].