Source: http://juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/19/ard/ard3.htm
Timestamp: 2016-07-24 14:44:55
Document Index: 225099510

Matched Legal Cases: ['artículo 16', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 308', 'artículo 198', 'artículo 29', 'ARTÍCULO 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 16', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 5', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'Artículo 18', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 29', 'Artículo 29']

Esta disposición contenida en el artículo 16 de la Déclaration des Droits de l�Homme et du Citoyen otorgada en la Francia de 1789, constituye una premisa indispensable sin la cual estaríamos impedidos para hablar de Estado de derecho.
El primer problema que plantea dicha disposición es el relativo al grado de modificación que pueden sufrir las normas constitucionales que contienen las garantías individuales. Parece claro que pueden ser objeto de adición o reforma la ampliación de su ámbito de protección respecto del gobernado; pero ha sido más discutida la posibilidad de reforma que limite el alcance de dichos preceptos o, más aún, la derogación de los mismos. Algunos autores5 consideran que dada la disposición indicada, las garantías individuales no pueden derogarse. Coincidimos en el sentido de que la totalidad de los derechos fundamentales no pueden derogarse sustituyéndolos por un vacío normativo sin desquebrajar nuestro Estado de derecho.6 En contrario, no coincidimos por lo que respecta a la derogación de alguna o algunas garantías individuales en particular.
Desde luego que ambas definiciones pueden encontrar relación en la medida en que para algunos autores la Constitución es una norma que limita al poder y garantiza los derechos de los gobernados,10 encontrando una íntima relación entre los derechos emanados de éstas y el modo de organizar y ejercer las funciones estatales por los órganos de gobierno.11 No obstante, aunque pueda parecer que ambas concepciones respecto de las garantías individuales (como derechos del gobernado o como obligaciones y límites a respetar por los órganos del Estado) se encuentran en una relación bilateral, observamos que no es así,12 inclinándonos por considerar más apropiado identificar a las garantías individuales como normas que establecen los límites del poder.
Para favorecer la eficacia en la acción de gobierno será necesario suspender las disposiciones normativas que puedan obstaculizar la citada actuación y, específicamente, las que contienen los derechos fundamentales. En estos casos, el derecho admite que nos encontramos ante un interés superior a cualquier derecho particular, ante el interés del Estado. Coincidimos pues en que
la suspensión de las garantías individuales se justifica por la necesidad política de que los órganos gubernativos tengan libertad de acción para proceder con rapidez y energía a mantener el orden público mediante la eliminación radical de las situaciones y circunstancias de hecho que agreden los intereses sociales...13 El artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
El establecimiento de derechos fundamentales es, como indicamos con anterioridad, elemento indispensable en que diversos autores coinciden al hablar de Estado de derecho, mas pueden existir determinadas circunstancias en las que ante la supervivencia del mismo Estado no se pueden anteponer requisitos o limitantes de tipo alguno que obstaculicen la acción del propio Estado para garantizar su continuidad; esto se encuentra íntimamente relacionado con lo que en teoría del Estado o ciencia política se ha denominado razón de Estado.14 Actualmente se puede identificar a la razón de Estado como la ruptura del orden jurídico (o mejor dicho, del Estado de derecho) por el poder político, para lograr la supervivencia del Estado ante determinadas circunstancias que lo amenazan. Ahora bien, consideramos que a fin evitar una práctica como la razón de Estado que en el mundo jurídico-positivo es criticable, el Constituyente la convirtió en derecho positivo, estableciendo los lineamientos necesarios para su activación, lo cual, desde luego, no elimina por completo la posibilidad de dicha práctica de razón de Estado, pero al menos, genera la dificultad para acudir a ella sin antes agotar los medios que el propio Estado de derecho propone. Es decir, si bien es cierto que la razón de Estado y el procedimiento previsto en el artículo 29 constitucional no deben confundirse, también lo es que permiten vislumbrar una relación de conexidad, mediante la cual, en algunos casos, el Estado de derecho, a través del derecho positivo, impide la justificación doctrinaria de la razón de Estado (que es contraria al derecho). Así, "en los sistemas jurídicos de derecho escrito, la ley fundamental resuelve la regulación normativa de este fenómeno, y si no se respeta o no contempla su reglamentación, la aplicación de las medidas señaladas se traducen en el quebrantamiento de la Constitución".15 El régimen que se genera con la aplicación del artículo 29 constitucional es conocido también como régimen de excepción o estado de sitio.16 Necesaria es pues la actuación rápida y eficaz del gobierno ante la amenaza hacia el Estado, debiendo romper temporalmente el derecho que la sociedad reconoce en la normalidad, mediante la estricta aplicación y respeto del mismo. "Ábrase así la puerta, que en épocas normales no puede franquear la autoridad sin cometer violación".17 Dicha medida, aunque prevista por el ordenamiento jurídico, lo esfuerza a un límite que, no obstante permisible, puede llamar a apetitos dictatoriales o generadores de cambios jurídicos que den muerte al sistema establecido, hasta entonces válido y regente.
Dentro del orden constitucional encontramos por lo menos las siguientes funciones: a) la reforma constitucional; b) la formación de nuevos estados de la Federación; c) los procesos constitucionales (amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad), y d) el procedimiento de suspensión de garantías.18 Obsérvese que al igual que las funciones previstas en los incisos a), b) y c); la suspensión de garantías no puede considerarse una función del orden federal o del orden local. Es un procedimiento constitucional, establecido por la Constitución en relación con sus propias normas constitucionales (las que establecen derechos fundamentales). Aunque las autoridades que intervienen en el procedimiento pertenecen al orden federal, al momento en que participan en el procedimiento que nos ocupa, lo hace como autoridades del orden constitucional, pues la norma que aplican y justifica su actuación no es una norma federal, sino la Constitución. Finalmente, el resultado de su actuación será una norma jurídica jerárquicamente superior a las federales o locales; de igual forma, someterá a dichos órdenes jurídicos inferiores. III. ANTECEDENTES
La suspensión de garantías individuales es, pues, un fenómeno que, con más o menos variantes ha sido acogido en nuestro derecho público, pudiendo decirse, en general que reconoce como antecedente remoto la institución de la dictadura en el derecho romano, en cuyo sistema correspondía al Senado la designación del dictador atendiendo a las situaciones de peligro que se presentaban en la vida del Estado, designación que debía ser aprobada por los cónsules.19 El dictador debería hacer la guerra; estaba por encima de la ley y decidía sobre la vida y la muerte. Su poder no se encontraba limitado por la magistratura u órgano diverso. Sin embargo, el nombramiento sí se encontraba temporalmente limitado y en caso de desaparecer las causas que originaron la institución de la "dictadura", el magistrado así nombrado dictador debía renunciar al cargo.20 Ahora bien, el procedimiento de suspensión de garantías, además de no ser propiamente una institución nacional, tampoco es de forma alguna, novedoso para nuestro sistema constitucional. Desde el proyecto de puntos constitucionales elaborado por Ignacio López Rayón en 1811, podemos encontrar un antecedente del mismo.21 En la Constitución de Cádiz de 1812, en su artículo 308 contenía un procedimiento similar alo actual en el que se establecía: "Si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la Monarquía o en parte de ella, la suspensión de alguna de las formalidades prescritas en este capítulo para el arresto de los delincuentes, podrán las Cortes decretarla por un tiempo determinado".22 Las Constituciones de 1824 y 1836 negaron la posibilidad de reconocimiento jurídico del estado de excepción, por lo que dichos ordenamientos carecían de dispositivo correlativo al analizado en el presente trabajo. Fue hasta las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, que en su artículo 198 estableció la posibilidad de suspender derechos fundamentales; derogándose dicha norma mediante el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. La Constitución de 1857 en su artículo 29 estableció precepto similar al vigente, prohibiendo en todo caso la suspensión de las garantías que aseguraran la vida del hombre.23 Procedimientos similares al de suspensión de garantías de nuestra Constitución de 1917, podemos encontrarlos en los ordenamientos jurídico-constitucionales de otros Estados.
En nuestra reciente historia constitucional, únicamente se han suspendido las garantías individuales con motivo de la participación de México en la segunda guerra mundial, apareciendo el decreto respectivo en el Diario Oficial de la Federación del 2 de junio de 1942.24 IV. EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO DEL ARTÍCULO 29 CONSTITUCIONAL
Así, en virtud de disposición constitucional expresa, el sistema jurídico permite la abstención de su observancia en aspectos torales del Estado de derecho: la división de poderes y las garantías individuales.27 Sin embargo, el que la propia norma constitucional permita su inobservancia parcial en relación con el debido cumplimiento acaecido en regularidad social, no implica que la acción de gobierno derivada del procedimiento que nos ocupa sea ilimitada o arbitraria. No se excepciona la observancia total del derecho; se permite su inaplicación parcial, pero con el apego estricto y continuo de las disposiciones no suspendidas, y principalmente de aquellas que le dan sustento al nuevo orden de cosas como el propio artículo 29 constitucional.
las disposiciones involucradas en el artículo 29 constitucional implican no sólo la base, el fundamento, de todos los actos autoritarios (legislativos, ejecutivos y judiciales) tendientes a prevenir o remediar los problemas y calamidades propios de un estado de emergencia, sino la pauta restrictiva de posibles extralimitaciones del poder público dentro de la misma situación de anormalidad.28 Es decir, si bien la finalidad perseguida por el procedimiento establecido en el artículo 29 constitucional es permitir que el gobierno haga frente a situaciones de emergencia sin la obstaculización que implica el respeto a determinadas disposiciones constitucionales, no debemos olvidar que el mismo debe realizarse con estricto respeto a las propias normas que lo regulan. Continuaremos dentro de la vigencia de un Estado de derecho.29 V. AUTORIDADES QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS
no es "mera reminiscencia histórica" la que como tal se menciona, pues para serlo se necesitaría que la misma hubiera quedado como resto, como supervivencia de un anterior régimen parlamentario, el cual de cierto nunca ha existido en México. Se trata... de un matiz parlamentario traído de fuera y que como excepción a nuestro sistema presidencial se utiliza con la finalidad de impedir que el presidente de la República se convierta en un dictador, llegado el caso extraordinariamente grave de suspender las garantías individuales.31 Lo que debemos analizar es si realmente la intervención de los titulares de órganos administrativos constituye una restricción para el uso indebido de las facultades presidenciales respecto de la suspensión de garantías. Es decir, si la intervención de éstos en el procedimiento se traduce en un medio de control o contrapeso efectivo al Ejecutivo federal. Para abordar este aspecto, debemos en primer término definir si la aprobación de los titulares de la administración pública requiere ser unánime o puede ser obtenida mediante mayoría simple. La Constitución no aclara este aspecto.
De la lectura del precepto indicado se advierte que para decretar la suspensión de garantías se requiere el "acuerdo de los titulares", por lo que consideramos que al establecerse distinción, debe entenderse que es requisito sine qua non la unanimidad. A la anterior conclusión se arriba en virtud de que los "titulares" mencionados en el dispositivo constitucional no conforman propiamente un órgano colegiado, sino la coincidencia de diversas autoridades con rangos similares en el mismo procedimiento; es decir, no es una decisión que toma un órgano, sino una medida que adoptan diversas autoridades en lo individual.32 Finalmente, por lo que a este aspecto se refiere, consideramos que dada la consecuencia jurídica derivada de dicha decisión, y al no establecer el Constituyente que la misma puede ser tomada por "mayoría simple", la interpretación del precepto de mérito debe ser a favor de la no paralización de la eficacia de normas constitucionales. Por otra parte, y como se ha indicado en líneas anteriores, dicha intervención es un matiz de tipo parlamentario en virtud de que en estos sistemas de gobierno, el Consejo de Ministros es nombrado por el Parlamento, o en su defecto con aprobación del mismo, por lo que constituye un control indirecto de los propios parlamentos respecto del Ejecutivo, mas en nuestro sistema constitucional dicha regla no opera igual, en virtud de que los titulares de las secretarías de Estado son nombrados y removidos libremente por el presidente de la República, por lo que en lógica podría suponerse que en caso de que algún secretario de Estado no estuviera de acuerdo con el Ejecutivo federal en refrendar la solicitud de suspensión de garantías, podría ser destituido, para nombrar a una persona que sí conviniera con dicha propuesta.33 Ahora bien, dicho supuesto no opera en forma idéntica tratándose del procurador general de la República, en virtud que por disposición constitucional, si bien puede ser removido libremente por el presidente de la República, el nombramiento del nuevo procurador deberá ser ratificado por el Senado o la Comisión Permanente en los recesos de éste.34 VI. CAUSAS GENERADORAS DE SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS
En este aspecto, debe observarse que la diversidad de órganos participantes genera un control sobre la discrecionalidad requerida evitando el abuso del procedimiento constitucional, puesto que no bastará la sola apreciación del presidente de la República de haberse actualizado, circunstancia prevista por la norma constitucional; es necesaria además la coincidencia por parte del "gabinete", y más aún, por parte del Congreso de la Unión o su Comisión Permanente. VII. CONTENIDO DE LA SOLICITUD
La solicitud de suspensión deberá realizarse mediante prevenciones generales, es decir, tendrá las características de una iniciativa de ley a efecto de que el decreto de suspensión sea una norma jurídica materialmente legislativa.36 En dicho contexto, el decreto de suspensión de garantías será una norma jurídica de carácter general, abstracta e impersonal.37 En efecto, la suspensión de garantías deberá ser formulada en términos generales, encuadrando en ella todos los casos concretos; y, de igual forma será impersonal, puesto que no puede ser emitida sólo respecto a determinado individuo o grupo. Lo anterior se desprende claramente del propio artículo 29 constitucional, en la parte que determina que la suspensión debe realizarse mediante "prevenciones generales y sin que se contraiga a determinado individuo".
Por lo que respecta a la abstracción, ésta se genera en cuanto a que la suspensión de garantías no desaparece por el hecho de aplicarse la norma jurídica. En efecto, no debemos confundir la abstracción de la norma, con el hecho de la desaparición de la misma por agotar su temporalidad o por desaparecer las causas que generaron su emisión.38 1. Ámbito personal
Como se ha indicado, por disposición constitucional la suspensión de garantías no puede contraerse a determinado individuo, debiendo entender por esto, que tampoco podrá referirse en relación a un grupo concreto de individuos. Lo anterior implica también que la norma que determine la suspensión de garantías no puede establecer excepciones personales en su aplicación; es decir, no se puede contraer a determinado individuo, pero tampoco puede dejar fuera de su alcance a individuo o grupo determinado, mientras las garantías individuales de los demás se encuentran suspendidas.39 2. Ámbito temporal
Una primera interrogante a este respecto es la relativa al tiempo máximo que puede decretarse la suspensión. La norma constitucional no establece límite, puesto que sólo reza que debe decretarse por "tiempo limitado", sin indicar cuál es éste. Lo anterior aumenta el riesgo en que se pone el propio orden constitucional, pues los límites han sido confiados por él mismo a la discrecionalidad de sus autoridades, las que harán depender la temporalidad de la norma del tipo de situación que deben enfrentar. A este respecto podrán operar las normas jurídicas secundarias para delimitar el indicado olvido del Constituyente.40 Reiteramos que lo anterior significa una lamentable distracción del Constituyente, puesto que si bien es cierto que la disposición constitucional no debe limitar terminantemente el tiempo de vigencia de la suspensión, puesto que éste debe depender del tiempo en que se encuentre presente la circunstancia que la motiva; también lo es que menor inseguridad jurídica hubiera representado el que la Constitución hubiera limitado el tiempo máximo por el que se conceda la autorización, sin perjuicio de que la misma pueda renovarse indefinidamente hasta que termine la causa que le dio origen.
Otro de los problemas al que nos enfrentamos al analizar la figura jurídica de suspensión de garantías es el relativo a, si una vez desaparecidas las causas que motivaron la misma, ésta debe continuar. Algunos autores consideran que una vez inexistente el estado de emergencia, se produce ipso iure la desaparición de la suspensión de garantías, toda vez que ni el Ejecutivo, ni el Legislativo, ni cualquier autoridad del Estado tiene facultad para retardar dicha cesación.41 Coincidimos parcialmente con estas opiniones en virtud de que, si han desaparecido las causas que motivaron la medida, la misma de igual forma debe desvanecerse.
De igual forma, si bien las autoridades no tienen facultades para retardar la medida cuando las causas que la originaron han cesado (máxime que lo anterior puede abrir la puerta a la dictadura y a la terminación del Estado de derecho), también debe observarse que el tiempo que debe durar la suspensión se encontrará expreso en las propias disposiciones generales que se decreten, por lo cual, en caso de que cese la causa que originó dicha suspensión y se cumpla el plazo establecido, terminará la vigencia de la misma. Ahora bien, en caso de que desaparezcan las causas de emergencia y el plazo no haya fenecido, tampoco se puede considerar que la suspensión desaparece por sí sola, en virtud de que es a las propias autoridades a quienes corresponde determinar, en su caso, que las causas que motivaron la suspensión han desaparecido, por lo que se requerirá de una declaración expresa en dicho sentido. Es decir, así como se requirió de un acto jurídico para crear la norma que contiene la suspensión de garantías, de igual forma se requerirá de un acto jurídico para decretar la desaparición de la norma, a no ser que ésta se extinga por sí sola con el agotamiento de la temporalidad con que nació.
En efecto, la suspensión de garantías surge a instancia exclusiva del Ejecutivo, en virtud de que es este poder quien requiere la medida para hacer frente a la circunstancia de riesgo. Como la consecuencia de dicho acto es delicada, dado que implica la alteración de la normalidad jurídica en cuanto a su vigencia y efectividad, la Constitución establece candados importantes para su establecimiento, como el procedimiento, las autoridades que deben participar en el mismo y la forma de su participación.42 No obstante, para decretar la desaparición de la suspensión de garantías, bastará con la voluntad y determinación del Ejecutivo, pues será suficiente con que éste considere ya no requerirla, para que la norma no tenga necesidad de subsistencia y, principalmente, porque no podemos admitir que el orden constitucional establezca mayores requisitos que permitan regresar a la normalidad, a la eficacia y su vigencia plena. 3. Ámbito espacial
Es de suponerse que lo anterior dependerá de la causa que genera la solicitud y, por ende, el lugar en donde se requiera la actuación del gobierno para hacer frente a la misma.43 4. Ámbito material
Mención especial merecen en este apartado los derechos políticos, toda vez que, aunque de igual forma podrían restringirse el tiempo que dure la suspensión, la medida debe ser tomada con la correlativa responsabilidad a efecto de evitar el abuso de poder y con ello el sostenimiento del mismo a favor de un dictador que intente prolongarse en el tiempo con apariencia constitucional.44 En cualquier caso, la medida del artículo 29 constitucional sólo podrá operar en relación con preceptos de la parte dogmática de la Constitución. 5. Fundamentación y motivación
La solicitud deberá indicar los motivos y fundamentos que la originan; es decir, las normas jurídicas que facultan a la autoridad a proponerla, pero también las circunstancias que conllevan al Ejecutivo federal y a su "gabinete" a realizar la misma, indicando no sólo las causas que deben enfrentarse (invasión, perturbación grave de la paz pública, o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto), sino los motivos por los que se considera necesaria la suspensión para hacer frente a las mismas.45 Lo anterior, no únicamente dará cumplimiento a diversa disposición constitucional (artículo 16), sino que será el motor determinante que lleve al Congreso a autorizar o rechazar la solicitud; guiando en gran medida el debate parlamentario que necesariamente deberá surgir.46 6. Facultades extraordinarias
En este aspecto, es importante no confundir el decreto de suspensión con el otorgamiento de facultades extraordinarias, puesto que son actos diversos. Más aún, es jurídicamente posible que el Congreso autorice al Ejecutivo la suspensión de garantías, pero le niegue el otorgamiento de facultades extraordinarias.49 Por otra parte, un análisis requerido respecto del otorgamiento de facultades extraordinarias es el relativo a si las autorizaciones que se otorguen al Ejecutivo por el Congreso de la Unión permiten la creación de leyes que, además de hacer caso omiso a los derechos fundamentales suspendidos, vayan en forma directa contra algún principio o precepto constitucional que no constituya propiamente una garantía individual. Es decir, la cuestión a dilucidar es si al momento en que el presidente emita las leyes necesarias para hacer frente a la crisis, además de hacer caso omiso a las garantías suspendidas, puede violentar normas constitucionales diversas, por ejemplo, atribuyéndose facultades para juzgar o subordinar las autoridades estatales y municipales a las federales.
Para responder a lo anterior, indicaremos que las autorizaciones deben ir en estrecha relación con la suspensión de garantías y respetar los principios constitucionales existentes, como, en este caso, la división de poderes o la estructura del Estado federal, puesto que lo anterior sale de la órbita de una mera suspensión de garantías. Llegar a tal extremo, sería aceptar que por la aplicación de la medida suspensiva, se podría dejar sin efecto alguno la vigencia (aunque en forma temporal) de la norma fundamental; es decir, el artículo 29 constitucional se podría convertir en un "hoyo negro" por el que se vaciara la totalidad del régimen constitucional. En dicho tenor, consideramos que la autorización de suspensión de garantías y el otorgamiento de facultades para legislar, no debe implicar el quebrantamiento de principios constitucionales diversos50 que no son materia de la disposición constitucional contenida en el artículo 29 del pacto federal.
De igual forma, las leyes de emergencia deben encontrar su finalidad en la propia finalidad de la suspensión de garantías; es decir, su contenido debe ir encaminado a afrontar la situación que generó la medida constitucional que nos ocupa.51 Otro aspecto a considerar es el relativo a la validez y vigencia de las leyes de emergencia una vez que ha cesado la suspensión de garantías.
En este sentido, al quedar sin efectos la suspensión de garantías decretada por la situación de emergencia, se restablece el orden constitucional en toda su plenitud, quedando sin efectos las prevenciones generales y de igual forma las leyes expedidas por el Ejecutivo federal en uso de las facultades extraordinarias conferidas.52 En dicho tenor, la validez y vigencia de las leyes de emergencia deriva del decreto de suspensión de garantías, por lo que al perder eficacia este último, de igual forma la pierden las primeras.
No obstante lo indicado en el párrafo precedente, el Congreso de la Unión en uso de su facultad legislativa puede hacer suyas las leyes emitidas durante la vigencia de la suspensión de garantías, aprobándolas e incorporándolas a la legislación ordinaria. En este caso, se deberá seguir por el órgano legislativo el procedimiento establecido en la Constitución para la creación de leyes, y su resultado será la emisión de las mismas, independientemente de que su contenido coincida con el que en su momento tuvieron las leyes de emergencia.53 Finalmente en cuanto a este punto refiere, es conveniente mencionar que la suspensión de garantías no genera competencia para que las autoridades locales puedan actuar en forma similar a las federales54 respecto de facultades extraordinarias. Es decir, si bien es cierto que al suspenderse las garantías individuales, dicha medida no sólo surte efectos para las autoridades federales, sino también para las locales, dado que estas últimas podrán actuar sin las limitantes previstas en las normas constitucionales suspendidas,55 también lo es que la misma no implica que las autoridades locales puedan desobedecer el principio de división de poderes establecido en la Constitución y, por ende, no están facultadas a otorgar facultades extraordinarias a favor de autoridad alguna, como podría ser el gobernador del estado, así como tampoco podrán actuar desobedeciendo principios constitucionales diversos. Lo anterior además de que la suspensión de garantías no implica la suspensión o inobservancia de los ordenamientos jurídicos locales, por lo que dichas autoridades deberán continuar actuando en estricto apego a sus normas mientras éstas se encuentren vigentes.56 VIII. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL
La aprobación del Legislativo por lo que hace a la suspensión de garantías, se realizará por el Congreso General en caso de encontrarse reunido, o por la Comisión Permanente del mismo en sus recesos. Sin embargo, por lo que hace al otorgamiento de las facultades extraordinarias a favor del Ejecutivo federal, única y exclusivamente compete al Congreso y no así a la Comisión Permanente, puesto que las mismas serán facultades para legislar y, en tal virtud, la Comisión permanente no puede decidir respecto de una facultad que no posee.57 Ahora bien, la Constitución no refiere la forma en que el Congreso de la Unión debe desplegar su actividad en estos casos. La Ley Orgánica del Congreso en su artículo 5o., establece los casos en los que éste se reunirá en sesión conjunta de ambas cámaras y en dicha disposición no se encuentra el supuesto del artículo 29 constitucional, lo que indica que la aprobación del Congreso de la solicitud de suspensión de garantías (en caso de que éste se encuentre reunido) y del otorgamiento de facultades extraordinarias, deberá hacerse en forma sucesiva en cada una de las cámaras.
Obsérvese que por lo que hace a la suspensión de garantías, en casos de urgente premura, pareciera más eficaz que el Congreso se encuentre en receso, puesto que la Comisión Permanente resolvería en una sola sesión. Desde luego que consideramos que ésta no es la finalidad de la disposición constitucional. Por diversa parte, la Constitución no establece si el Congreso puede realizar observaciones a la solicitud; sin embargo, debemos entender que la autorización para decretar la suspensión de garantías puede contener las mismas y no limitar la autorización del Congreso (o de la Comisión) a su sola aprobación o rechazo, puesto que sería inadecuado suponer que por no permitirse las citadas observaciones, en un caso de emergencia, se tuviera que negar la misma.
En otro contexto, diversos autores coinciden en que la suspensión de garantías sólo puede ser decretada por el Congreso de la Unión al aprobar la iniciativa del presidente de la República.58 Similar consideración ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación.59 Considero inadecuada la citada interpretación. De conformidad con el artículo 29 constitucional, es únicamente al presidente de la República a quien corresponde decretar la suspensión de garantías, sin que para ello se niegue que a tal efecto deba contar con el acuerdo de su gabinete para solicitar al Congreso federal la autorización de realizar tal acto. Es decir, de acuerdo con el citado dispositivo constitucional, "solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá suspender las garantías", siendo diferente el hecho consistente en que para lo anterior, deba contar con la aprobación del Congreso o Comisión Permanente, puesto que dicha aprobación del Legislativo no hace suya la suspensión, sino que precisamente aprueba la conducta que intenta el Ejecutivo.
Finalmente, sostenemos que una vez iniciado el procedimiento constitucional, no podrán variarse los ámbitos de validez que el Ejecutivo propuso tuviera la norma suspensiva. Es decir, si con posterioridad al acuerdo con los integrantes de la administración pública de la medida para suspender determinadas garantías, por tiempo específico o en territorio delimitado, el Ejecutivo considerara de igual forma necesaria la suspensión de garantías diversas a las consideradas en primer término, con temporalidad distinta o en territorio adicional, se requerirá de nuevo procedimiento en términos del artículo 29 constitucional. Lo anterior es así, dado que cada aspecto de la suspensión de garantías debe ser sometido al cumplimiento cabal e irrestricto del procedimiento establecido en la norma suprema.60 IX. TRATADOS INTERNACIONALES
Los derechos fundamentales son normas jurídicas de relevancia para el derecho internacional, que las incorpora en diversos instrumentos formando un sólido cuerpo de derecho internacional de derechos del hombre.61 El Estado mexicano ha suscrito y ratificado compromisos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana Sobre Derechos Humanos; las que requieren mención especial por contener disposiciones relacionadas con el presente tema.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguiente`s artículos: 3o. (derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica); 4o. (derecho a la vida); 5o. (derecho a la integridad personal); 6o. (prohibición de la esclavitud y servidumbre); 9o. (principio de legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de conciencia y de religión); 17 (protección a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del niño); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados partes en la presente Convención, por conducto del secretario general de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.
En efecto, conforme con nuestro ordenamiento jurídico, los instrumentos internacionales son inferiores a la Constitución y por lo tanto no pueden establecer limitantes a la misma o contradecirla.62 En dicho tenor, si el artículo 29 constitucional faculta a las autoridades a suspender la totalidad de las garantías individuales, no puede válidamente una norma jurídica inferior contradecir tal precepto, estableciendo que no todas las garantías individuales son susceptibles de suspenderse.
No obstante lo dicho y como indicamos en el punto II.2 del presente trabajo, el procedimiento contenido en el artículo 29 de mérito se desarrolla dentro del orden constitucional o total y, por ende, las autoridades u órganos que en el mismo actúan lo hacen investidas de la misma naturaleza (como órganos constitucionales). Sostenemos que en virtud de lo anterior, éstas pueden desarrollar el procedimiento aplicando directamente la norma constitucional y haciendo caso omiso de cualquier precepto diverso que contradiga o limite la facultad que el propio dispositivo establece.63 X. CONTROL CONSTITUCIONAL
El procedimiento contenido en el artículo 29 constitucional tiene la finalidad de suspender las garantías individuales otorgadas por la norma suprema. En conexión con lo anterior, es necesario cuestionarse sobre la procedencia de controles constitucionales respecto de dicha medida también constitucional.64 En efecto, conforme a la naturaleza jurídica que hemos observado de las garantías individuales en el presente trabajo, la existencia (o procedencia) de medios de control constitucional sobre los actos derivados de la aplicación del artículo 29 constitucional se transforma, más que en una defensa efectiva de los derechos de los gobernados, en un medio de defensa de la Constitución mediante el cual se hace respetar a ésta frente a los actos del poder público engendrados por ella misma.
Uno de los principales aspectos de la idea de constitucionalismo es la existencia de controles sobre normas generales,65 incluidas en éstas la que se emite mediante la declaratoria de suspensión de garantías. El origen de la jurisdicción constitucional es la defensa de la Constitución respecto del ordenamiento jurídico secundario; pero más allá, algunos autores consideran que debemos observar a los órganos de control constitucional como verdaderos guardianes de la norma fundamental, que deben ampliar su ámbito de control respecto de todo acto o suceso que vulnere la norma suprema,66 y que donde no hay control, no sólo se debilita la Constitución, sino que simplemente no hay Constitución.67 El control deberá representar pues, un elemento definidor que permita observar al derecho (y no a la fuerza) como el fundamento del poder.68 1. Amparo
Artículo 18. No se dará entrada a ninguna demanda de amparo en que se reclame alguna disposición de las leyes de emergencia o algún acto derivado de las mismas. Cuando se hubiere admitido alguna demanda en que se de apariencia diversa al acto reclamado, deberá sobreseerse el juicio tan luego como se tenga conocimiento a virtud de informe de autoridad federal, de que tal acto se encuentre fundado en la presente ley. En tal caso, si se hubiere dictado auto de suspensión provisional o definitiva, se revocará de plano y sin recurso alguno.
En este sentido, el órgano de control podrá analizar no sólo las cuestiones formales del procedimiento, sino de igual forma los aspectos materiales del decreto que determina la suspensión de garantías. Es decir, el órgano de control constitucional podrá entrar al estudio del acto para observar que éste haya cumplido con establecer una temporalidad acorde con lo que ordena el dispositivo constitucional, o que no se haya contraído a determinado individuo o grupo. Más allá, sostenemos que en determinada medida y dependiendo el caso, el órgano judicial podrá analizar: a) si la suspensión de determinadas garantías en específico era realmente la idónea para hacer frente a la situación, es decir, si no se suspendieron garantías cuyo ejercicio no imposibilitaba una actuación eficaz para hacer frente al estado de emergencia; b) si las circunstancias que motivaron la medida existen, c) si el territorio en el cual se suspendieron las garantías individuales se encuentra afectado o en peligro por las circunstancias que impulsaron el decreto, etcétera.70 Al obtenerse el amparo en contra del decreto que establece la suspensión de garantías, se desencadenará en igual medida la inconstitucionalidad de las leyes de emergencia y actos violatorios incluso de las garantías que fueron suspendidas. En efecto, en la medida en que se declare la inconstitucionalidad del decreto suspensivo, se tornarán inconstitucionales las leyes de emergencia, puesto que éstas se apoyan en un otorgamiento de facultades extraordinarias que ha perdido su justificación; pero de igual forma, se estará en posibilidad de velar por el respeto a las garantías individuales suspendidas, dado que en virtud de la protección constitucional su efectividad ha dejado de ser contenida.71 2. Controversia constitucional
Finalmente debemos dilucidar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad prevista en la fracción II del artículo 105 constitucional. Como ya hemos indicado, el decreto mediante el que se suspenden las garantías individuales es una norma general, abstracta e impersonal. En tal virtud se cubre el supuesto indicado en el primer párrafo de la citada fracción II; sin embargo, deberá ser la Corte la que en su momento otorgue o no una amplia interpretación a los términos empleados en los incisos respectivos, en los que al mencionar los tipos de normas que pueden ser impugnadas, refiere específicamente a leyes o tratados internacionales.72 En caso de salvar lo anterior, queda advertir que conforme el actual criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el decreto de suspensión es emitido por el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente de éste, por lo que de ser el primer órgano citado, el mismo podrá ser impugnado en términos de los incisos a) y b).73 Ahora bien, conforme el criterio sostenido en el presente trabajo, el decreto no es emitido por el Congreso de la Unión o su Comisión Permanente, sino por el Ejecutivo Federal, por lo que de aceptarse dicha interpretación no procedería la acción de inconstitucionalidad con fundamento en los incisos a) y b).
Sin embargo, independientemente del órgano emisor del decreto, la legitimación activa podría derivar de los incisos c) o g) de la fracción II del artículo 105 constitucional.74 El procedimiento y el decreto de suspensión de garantías previstos en el artículo 29 del pacto federal, no se encuentran exentos de control de constitucionalidad, y no debería interpretarse en forma diversa, pues si mediante éstos se despoja de eficacia a las normas por excelencia protectoras de los gobernados, que quede la certeza, derivada de su revisión, que nacieron y se mantienen respetando la norma suprema; siempre contenidos por el Estado de derecho forjado en la Constitución, donde encuentran su única justificación de existencia.
Aguilar y Maya, José, Breve reseña de la legislación de emergencia expedida en los Estados Unidos Mexicanos, con motivo de su participación en el actual conflicto mundial, incluyendo las leyes y reglamentos formulados por la Procuraduría General de la República y las disposiciones legislativas que con éstos tienen más estrecha relación, México, Procuraduría General de la República, 1944. Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, 2a. ed., México, Oxford, 1999.
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Valadés, Diego, Constitución y política, 2a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994. * Abogado especialista en derecho constitucional y catedrático del ITAM.
27 Justamente las exigidas en la Déclaration des Droits de l�Homme et du Citoyen, de 1789 e indicada al comienzo del presente trabajo. 27