Source: http://www.senat.fr/rap/r13-399/r13-3990.html
Timestamp: 2020-04-02 10:26:05+00:00
Document Index: 142778643

Matched Legal Cases: ["l'article 278", "l'article 18", "l'article 1613", 'art. 575', 'art. 403', 'art. 438', 'art. 402', 'art. 520', 'art. 1613', 'art. 1613', 'art. 1613', 'art. 1613', "l'article 575", "l'article 16"]

au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (1) de la commission des affaires sociales (2) sur la fiscalité comportementale,
Par M. Yves DAUDIGNY et Mme Catherine DEROCHE,
(1) Cette mission est composée de : M. Yves Daudigny, président ; MM. Jacky Le Menn, Alain Milon, vice-présidents ; MM. Gilbert Barbier, Jean-Marie Vanlerenberghe, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie David, Christiane Demontès, Catherine Deroche, MM. Jean Desessard, Jean-Pierre Godefroy, Ronan Kerdraon, Mme Isabelle Pasquet, M. René-Paul Savary.
(2) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Gilbert Barbier, Mmes Isabelle Debré, Catherine Deroche, Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Jacky Le Menn, Alain Milon, Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; Mmes Aline Archimbaud, Claire-Lise Campion, M. Jean-Noël Cardoux, Mme Chantal Jouanno, M. Marc Laménie, secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Patricia Bordas, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Françoise Boog, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Anne Emery-Dumas, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, MM. Louis Pinton, Hervé Poher, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin.
Un préalable : abandonner le concept de fiscalité comportementale
· Recommandation n° 1 : substituer à l'expression « fiscalité comportementale » la notion de « contribution de santé publique »
Une nécessité : redéfinir les modalités de mise en oeuvre des contributions de santé publique
· Recommandation n° 2 : clarifier les objectifs poursuivis par de telles contributions en privilégiant les effets sanitaires au rendement financier
· Recommandation n° 3 : insérer, lorsque c'est opportun, un volet fiscal dans chacune des stratégies pluriannuelles de santé publique définies par le Gouvernement
· Recommandation n° 4 : prévoir, au sein du Programme national de réduction du tabagisme, une hausse de 10 % par an du prix des différents produits du tabac sur les cinq prochaines années
Une ambition : remédier aux incohérences du système fiscal en vigueur
· Recommandation n° 5 : harmoniser les taux de taxe applicables aux huiles végétales
· Recommandation n° 6 : aligner les taux de taxe applicables aux cigarettes au tabac à rouler
· Recommandation n° 7 : mettre fin à l'avantage fiscal que constitue l'application du taux de TVA « réduit » aux produits faisant l'objet d'une « contribution de santé publique »
· Recommandation n° 8 : actualiser la liste des aliments bénéficiant du taux de TVA « réduit » en tenant compte de leurs caractéristiques nutritionnelles.
· Recommandation n° 9 : repenser les messages sanitaires accompagnant les publicités alimentaires pour garantir leur efficacité
· Recommandation n° 10 : réexaminer la nécessité de maintenir les contributions de santé publique assises sur les produits dont l'innocuité est scientifiquement prouvée
En avril 2013, la Mecss du Sénat a décidé de s'intéresser
à la problématique de la « fiscalité comportementale », expression désignant communément les taxes et prélèvements poursuivant des fins de santé publique.
Ce travail fait écho à l'indéniable intérêt des pouvoirs publics pour ce sujet au cours des dernières années, intérêt illustré par la multiplication des initiatives parlementaires et gouvernementales visant à instaurer de nouvelles taxes (taxes sur les boissons sucrées, contribution sur les boissons énergisantes ...) ou à augmenter le taux des droits existants (droits de consommation sur les produits du tabac, droit sur les spiritueux et les bières...).
La situation dégradée des finances publiques, qui appelle la multiplication des bases taxables, le niveau élevé des prélèvements pesant sur les facteurs de production traditionnels, qui conduit à explorer des assiettes alternatives et le lien fréquemment établi entre consommation et dépenses de santé, qui appelle la participation des consommateurs au financement des dépenses sociales qu'ils engendrent sont régulièrement évoqués pour justifier un tel foisonnement.
Ce travail répond surtout au nombre limité de travaux d'ensemble réalisés à ce jour sur la question. Jusqu'à la publication du rapport d'étape du Haut Conseil du financement de la protection sociale du 7 juin dernier, abordant le sujet sous l'angle exclusif du financement de la sécurité sociale, le seul document de référence en ce domaine était le rapport IGS/IGF daté de septembre 2008 et limité à la pertinence et la faisabilité d'une taxation nutritionnelle.
C'est dans ce contexte que la Mecss entend dresser un état des lieux objectif d'une « fiscalité » mal connue, mal comprise et mal nommée, afin d'en faire ressortir les enjeux, d'en souligner l'intérêt et d'en établir les limites.
Fréquemment employé dans le discours politique, abondamment utilisé au niveau médiatique, le concept de fiscalité comportementale - ou de taxe comportementale - demeure un parfait inconnu en matière juridique et fiscale. Le Conseil constitutionnel lui préfère la notion de fiscalité incitative quand les manuels se contentent d'énumérer des droits indirects ou des impôts sur la consommation.
La fiscalité comportementale se situe ainsi dans une zone grise qui requiert un certain pragmatisme et appelle une tentative de définition. Elle donne à voir comment des taxes de rendement ancestrales sont désormais mobilisées à des fins de santé publique.
Elle illustre surtout les évolutions d'un système fiscal marquées par l'interventionnisme des pouvoirs publics et les besoins de financement grandissants de notre système de protection sociale.
En dépit d'une popularité désormais bien établie parmi les parlementaires et d'un intérêt grandissant de la part des médias, les contours de la notion de « fiscalité comportementale » restent difficiles à cerner. Ni la doctrine, ni la jurisprudence ne se sont en effet expressément prononcées à ce jour sur le contenu d'une expression qui transcende les catégories fiscales établies.
Ce constat n'est pas surprenant dans un domaine - la fiscalité - qui s'est longtemps montré réticent aux définitions juridiques et repose encore largement sur des concepts établis au cours de la première moitié du XIXe siècle. Il paraît pourtant nécessaire de procéder à cet exercice de définition afin de garantir la clarté du propos et la précision de l'analyse.
Dans son acception littérale, la fiscalité comportementale définit l'ensemble des outils fiscaux utilisés par les pouvoirs publics pour influencer le comportement des agents économiques (entreprises, ménages ...). Elle se confond avec la notion de fiscalité incitative pour reprendre la terminologie employée par le juge constitutionnel1(*) désignant l'ensemble des dispositifs fiscaux (impôts et taxes mais aussi exonérations, crédits d'impôts voire modulations de cotisations ...) utilisés par les pouvoirs publics pour inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général.
Cette définition se heurte au nombre et à la diversité des missions assignées à la fiscalité par les pouvoirs publics. Depuis l'apparition de l'Etat moderne, l'outil fiscal est en effet utilisé bien au-delà de la traditionnelle couverture des charges publiques. Il est désormais ouvertement mobilisé pour atteindre des objectifs aussi divers que la réduction des dommages causés à l'environnement par certaines activités (taxe générale sur les activités polluantes, « bonus-malus » automobile), la lutte contre le bruit engendré par le trafic aérien (taxe sur les nuisances sonores aériennes) ou la régulation des comportements des entreprises en matière d'emploi des travailleurs âgés.
Valérie Pécresse, alors ministre du budget, rangeait d'ailleurs parmi les taxes comportementales la taxe sur les loyers abusifs des micro-logements à l'occasion des débats sur le projet de loi de finances pour 2012. Elle précisait à cet égard : « Une autre taxe comportementale qui figure dans ce projet de loi de finances est celle relative aux loyers abusifs des toutes petites surfaces. Nous considérons que certains propriétaires abusent et font payer trop cher ces petites surfaces. »
Dans les faits, le champ de la fiscalité comportementale semble cependant plus restreint que celui de la fiscalité incitative retenu par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Loin de concerner l'ensemble des mesures fiscales destinées à inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, l'expression paraît désigner plus particulièrement les taxes et impositions poursuivant des objectifs de santé publique.
Lors de la présentation du plan de réduction des déficits publics, le 24 août 2011, le Premier ministre de l'époque, François Fillon, proposait d'ailleurs de recourir aux taxes comportementales afin « de freiner la consommation de produits dont une consommation excessive est fortement facteur de risques pour la santé ».
Dans le même esprit, l'analyse des débats entourant l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 permet de constater que cette expression a été utilisée par les parlementaires à l'appui d'amendements principalement motivés par des problématiques de santé publique.
Ces propositions visaient, selon leurs auteurs :
- à lutter contre le tabagisme des jeunes et des femmes par l'augmentation des droits sur les tabacs ;
- à limiter l'utilisation des huiles riches en acide palmitique favorisant les maladies cardiovasculaires par la création d'une contribution additionnelle à la taxe spéciale sur les huiles de palme, de palmiste et de coprah ;
- à diminuer l'émission de particules fines à l'origine de cancers, de maladies respiratoires et dégénératives par la mise en place d'une taxe sur les immatriculations de voitures neuves fonctionnant au gazole ;
- à réduire la consommation des boissons réputées favoriser les accidents cardiaques graves chez les consommateurs porteurs de prédispositions génétiques par l'adoption d'une taxe sur les boissons énergisantes.
Dans ces conditions, la fiscalité comportementale se définirait aujourd'hui comme un sous-ensemble de la fiscalité incitative visant à conduire les redevables à adopter des comportements conformes aux objectifs de santé publique poursuivis par les pouvoirs publics.
Cette définition diffère de celle proposée par le Haut Conseil du financement de la protection sociale pour les « prélèvements à visée comportementale ». Le rapport d'étape sur la clarification et la diversification du financement de la protection sociale2(*) propose en effet de définir ces prélèvements comme « les mesures fiscales et sociales dont l'objectif est de limiter une consommation ou une activité dont un usage ou une pratique abusifs représentent un risque pour la société ».
A l'issue de ses auditions, la mission a toutefois estimé que l'utilisation du terme « abusif » introduisait un biais subjectif susceptible de susciter, dans un certain nombre de cas, d'inutiles controverses. Elle a par conséquent fait le choix de s'en référer aux objectifs de santé publique fixés par les pouvoirs publics pour définir la fiscalité comportementale, étant entendu que si la pertinence de ceux-ci peut être discutée, leurs contours font rarement débats.
Le nombre d'outils fiscaux répondant à la définition retenue ci-dessus doit à son tour faire l'objet d'un travail de recensement afin de dévoiler l'existence - ou non - d'une politique fiscale incitative en matière de santé publique.
L'examen du système fiscal français permet de douter de la définition d'une véritable stratégie en ce domaine. En effet, la fiscalité comportementale française se résume pour l'heure à quelques taxes aux assiettes étroites et au rendement limité majoritairement issues des anciennes accises. Elle laisse en revanche ostensiblement de côté les marges de manoeuvre offertes par le principal impôt pesant sur la consommation.
Une politique fiscale visant à influencer les habitudes de consommation devrait logiquement s'appuyer sur une modulation des taux du principal impôt assis sur les dépenses - la TVA.
Pour mémoire, la réglementation communautaire3(*) autorise les Etats membres à appliquer des taux de TVA différenciés entre les différents produits : les articles 97 et 99 de la directive 2006/112/CE prévoient ainsi un taux « normal » qui ne peut être inférieur à 15 % et un ou deux taux « réduits » qui ne peuvent être inférieurs à 5 %. Cet écart de taux, à condition qu'il soit suffisant et intégralement répercuté sur le prix payé par le consommateur, pourrait par conséquent être utilisé par les pouvoirs publics pour « signaler » les produits dont ils souhaitent encourager la consommation.
Si la France utilise désormais ces trois taux4(*), fixés respectivement, depuis le 1er janvier dernier à 20 %, 10 % et 5,5 %, il convient pourtant de remarquer que leur application aux différents biens de consommation ne semble procéder d'aucune logique de santé publique particulière.
Cette remarque est particulièrement fondée s'agissant de la TVA applicable aux produits alimentaires dont les taux diffèrent selon la nature et les modalités de consommation.
Aux termes de l'article 278-0 bis du code général des impôts, l'ensemble des produits alimentaires destinés à la consommation humaine bénéficient du taux « réduit » de 5,5 %. Seules quatre catégories d'entre eux échappent à cette règle : les produits de confiserie, les chocolats et tous les produits composés contenant du chocolat ou du cacao5(*), les margarines et graisses végétales et le caviar qui sont imposés au taux de 20 %.
Le sort particulier réservé à ces quatre catégories de produits, s'il peut rejoindre incidemment certains objectifs de santé publique poursuivis par les autorités, ne résulte pourtant d'aucune considération sanitaire.
Le taux « majoré » appliqué aux confiseries, aux produits chocolatés et au caviar est en effet lié aux notions de plaisir et de luxe (par opposition à celui de « première nécessité ») traditionnellement attachées à la consommation de ces produits.
La « majoration » imposée aux margarines et aux graisses végétales tient quant à elle à des considérations de politique agricole, à savoir la volonté constante du législateur6(*) de soutenir la filière laitière nationale en favorisant, par le biais fiscal, la consommation et, par voie de conséquence, la production des graisses d'origine animale en général et du beurre en particulier7(*).
Ces logiques disparates entraînent, du point de vue de la santé publique, des situations susceptibles de nuire à la cohérence de cet impôt et, plus généralement de notre système fiscal.
L'écart de taux constaté entre les différentes graisses mais aussi entre les différents produits chocolatés est ainsi évidemment contestable d'un point de vue strictement nutritionnel.
Par ailleurs, le régime particulier appliqué aux produits de « seconde nécessité » comme les confiseries ou le caviar pourrait être étendu à de nombreux autres produits alimentaires bénéficiant à ce jour d'un taux réduit.
Plus largement, il est remarquable que des produits faisant par ailleurs l'objet d'une taxation pour des raisons de santé publique comme les boissons sucrées, les boissons édulcorées et les boissons énergisantes bénéficient néanmoins d'un taux de TVA « réduit ».
Dans le même ordre d'idée, les questions de santé publique sont restées largement étrangères aux distinctions établies en matière de taux de TVA applicables aux produits de restauration.
D'une part, le choix d'appliquer pendant tant d'années le taux « normal » de 19,6 % à la vente à consommer sur place dans l'ensemble des restaurants et de faire bénéficier du taux « réduit » de 5,5 % la vente à emporter a sans doute contribué à l'accélération du développement de nouvelles pratiques alimentaires comme le « snacking »8(*) aux dépens des repas traditionnels pourtant recommandés d'un point de vue nutritionnel.
D'autre part, le passage du taux « normal » de 19,6 % au taux « réduit » de 5,5 % à compter du 1er juillet 2009 pour les restaurateurs ne s'est accompagné d'aucune considération relative à l'impact potentiellement positif d'une telle mesure en terme de santé publique.
Si l'on peut regretter que la TVA applicable aux produits alimentaires ne soit pas mobilisée par les pouvoirs publics à des fins sanitaires, on peut - faute de mieux - souligner l'homogénéité des taux appliqués à l'ensemble des boissons alcoolisées (à consommer sur place, à emporter et à livrer) et aux produits du tabac. Ceux-ci sont en effet imposés au taux « normal »9(*) et le produit qui en est issu est affecté au financement de la protection sociale.
Le nombre de taxes répondant à la définition proposée - à savoir celles destinées à inciter les redevables à adopter des comportements conformes aux objectifs de santé publique poursuivis par les pouvoirs publics - et leur poids dans le système fiscal français sont dans les faits inversement proportionnels à l'importance qui leur est accordée dans le débat public au cours des dernières années.
En tenant compte de l'adoption de la nouvelle taxe sur les boissons énergisantes créée par l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 201410(*) à l'article 1613 bis A du CGI, la mission a dénombré onze prélèvements répondant à la définition retenue, correspondant à un produit fiscal estimé à 15,3 milliards d'euros pour 2014 par les annexes du projet de loi de financement.
Ce produit représente à peine plus 3 % des recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale - estimées à 464,7 milliards d'euros par le projet de loi de financement pour 2014. Il correspond en revanche à près de 30 % du montant total des impôts et taxes affectés au financement de ces régimes et à 40 % de ceux et celles affectés au financement du régime général.
Vue d'ensemble des taxes comportementales
Droit de consommation sur les tabacs (art. 575 CGI)
Droits indirects sur les alcools
Droit de consommation sur les alcools (art. 403 CGI)
Droit de circulation sur les vins, poirés, cidres et hydromels (art. 438 CGI)
Droit de consommation sur les produits intermédiaires (art. 402 bis CGI)
Droit de circulation sur les bières (a du I de l'art. 520 A CGI)
Cotisation de solidarité sur les alcools de plus de 18° (art. L. 245-7 à L. 245-11 CSS)
Taxe prémix (art. 1613 bis CGI)
Contribution sur les boissons sucrées (art. 1613 ter CGI)
Contribution sur les boissons édulcorées (art. 1613 quater CGI)
Contribution sur les boissons énergisantes (art. 1613 bis A du CGI)
Contribution sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques (art. L. 245-1 du CSS)
Contribution perçue au profit de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (art. L.2133-1 du code de la santé publique)
Source : Annexe 6 « Evolution des périmètres d'intervention entre l'Etat, la sécurité sociale et les autres collectivités publiques » du projet de loi de financement de la sécurité sociale
Ces prélèvements peuvent être rangés en quatre catégories dont le poids relatif dans la structure de la fiscalité comportementale diffère de manière substantielle.
Le droit de consommation sur les tabacs manufacturés, régi par le l'article 575 du code général des impôts et encadré par la directive 2011/64/UE11(*), représente 11 milliards d'euros en 2014 soit plus de 72 % du produit de l'ensemble des taxes comportementales.
Les droits indirects perçus sur les alcools, fixés par le code général des impôts et encadrés par les directives n° 92/83/CEE et n° 92/84/CEE12(*), auxquels s'ajoute la cotisation sur les boissons alcooliques titrant plus de 18 % et la taxe « prémix », devraient quant à eux représenter 3,6 milliards d'euros en 2014, soit près de 24 % du total de ces taxes.
Le produit des trois taxes assises sur les boissons non alcoolisées, à savoir les contributions assises sur les boissons sucrées, édulcorées et énergisantes, devrait se limiter à 438 millions d'euros pour l'année à venir et représenter moins de 3 % du produit issu de la fiscalité comportementale (et moins de 0,01 % des recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale).
Il convient enfin d'inclure dans cette typologie deux taxes assises sur des dépenses de promotion qui s'inscrivent dans une démarche de santé publique : la contribution due par les laboratoires pharmaceutiques définie à l'article L. 245-1 du code de la sécurité sociale et la contribution perçue au profit de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (Inpes) prévue par l'article L. 2133-1 du code de la santé publique.
La première, instituée en 1983 et recouvrée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, s'inscrit dans la politique de régulation des dépenses de santé en incitant les laboratoires pharmaceutiques à limiter leurs actions de promotion.
La seconde, créée à l'occasion de la loi relative à la santé publique de 200413(*), participe à la politique de lutte contre l'obésité en imposant le versement d'une contribution affectée à l'Inpes aux annonceurs et aux promoteurs ne souhaitant pas ajouter une information à caractère sanitaire à leurs messages publicitaires et à leurs actions de promotion en faveur de produits alimentaires manufacturés ou de boissons avec ajouts de sucres, de sel ou d'édulcorants de synthèse.
Le produit de l'ensemble de ces taxes est désormais intégralement affecté au financement de la protection sociale, à l'exception des recettes issues de la contribution prévue à l'article L. 2133-1 du code de la santé publique, affectées à l'Inpes. Le détail de cette affectation est résumé dans le tableau ci-dessous.
Affectation des taxes comportementales en 2014
% d'affectation
CCMSA non-salariés maladie
CCMSA non-salariés vieillesse RCO
Fonds CMUc
Source : Annexe 6 « Evolution des périmètres d'intervention entre l'Etat, la sécurité sociale et les autres collectivités publiques « du projet de loi de financement de la sécurité sociale
* 1 Voir notamment les décisions du Conseil constitutionnel numéro 2000-441 DC, 28 décembre 2000, Loi de finances rectificative pour 2000, cons. 34, 2003-488 DC, 29 décembre 2003, Loi de finances rectificative pour 2003, cons. 9, 2009-599 DC du 29 décembre 2009, Loi de finances pour 2010, cons. 80 aux termes desquelles « le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ».
* 2 Haut Conseil du financement de la protection sociale. Rapport d'étape sur la clarification et la diversification du financement de la protection sociale. Juin 2013.
* 3 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.
* 4 Le taux intermédiaire de 7 %, fixé à 10 % depuis le 1er janvier 2014, a été introduit le 1er janvier 2012.
* 5 Toutefois le chocolat, le chocolat de ménage au lait, les bonbons de chocolat, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit de 5,5 %.
* 6 La différence originelle de taux entre la margarine et le beurre résulte de l'article 16 de la loi n°60-1384 du 23 décembre 1960 portant loi de finances pour 1961 : « Le taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée est porté de 6 % à 10 % en ce qui concerne la margarine et la graisse végétale alimentaire. »
* 7 Cf. Décision n° 2011-121 QPC du 29 avril 2011 Société Unilever France.
* 8 Le « snacking » désigne une consommation de plats préparés et standardisés en dehors ou en substitution des repas classique
* 9 Ce taux est calculé « en dedans » en matière de tabac.
* 10 Loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014.
* 11 Directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés.
* 12 Directives n° 92/83/CEE et n° 92/84/CEE du Conseil du 19 octobre 1992, concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques.
* 13 Article 29 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.