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Timestamp: 2020-01-28 23:39:43+00:00
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Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 12 ottobre 2016, n. 4230 - Renato D'Isa
Home Corte di Cassazione Cassazione civile 2016 Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 12 ottobre 2016, n. 4230
Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 12 ottobre 2016, n. 4230
La valutazione del pericolo di infiltrazioni mafiose, di competenza del Prefetto, è connotata, per la specifica natura del giudizio formulato, dall’utilizzo di peculiari cognizioni di tecnica investigativa e poliziesca, che esclude la possibilità per il giudice amministrativo di sostituirvi la propria, ma non impedisce ad esso di rilevare se i fatti riferiti dal Prefetto configurino o meno la fattispecie prevista dalla legge e di formulare un giudizio di logicità e congruità con riguardo sia alle informazioni acquisite, sia alle valutazioni che il Prefetto ne abbia tratto
sentenza 12 ottobre 2016, n. 4230
sul ricorso numero di registro generale 4035 del 2010, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t. e dalla Prefettura di -OMISSIS- , in persona del Prefetto p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, Via (…);
la -OMISSIS- in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;
della sentenza del T.a.r. Campania, Napoli, Sezione I, n. -OMISSIS- dell’11 gennaio 2010.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2016 il Cons. Paola Alba Aurora Puliatti e udito per la parte appellante l’avvocato dello Stato Ma. Vi. Lu.;
1.- Con ricorso al T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, r.g.n. -OMISSIS- del 2008, -OMISSIS- impugnava: a) l’informativa antimafia prot.n. -OMISSIS- ^ del Prefetto di -OMISSIS- del 04/10/2007; b) la nota della Re. Fe. It. s.p.a. n. -OMISSIS- del 5 novembre 2007 (con cui si comunicava al R.T.I. di cui la ricorrente faceva parte, quale -OMISSIS- di non poter procedere all’atto modificativo dell’accordo quadro n. 116/2004 per la realizzazione di lavori di rinnovamento e risanamento della massicciata tra le stazioni di Napoli San Giovanni/Barra e Portici ed altre); c) tutti gli atti del procedimento richiamati nell’informativa. La società ricorrente chiedeva, altresì, il risarcimento dei danni subiti.
2.- Coi motivi di ricorso si lamentava la mancata comunicazione di avvio del procedimento e la carenza di motivazione relativamente alla nota della R.F.I. S.p.a.; si contestava la fondatezza del provvedimento interdittivo prefettizio impugnato nella parte in cui aveva fatto riferimento all’adozione di una precedente informativa n. -OMISSIS- del 5 luglio 2004, quando l’impresa aveva ancora la denominazione di -OMISSIS- , essendo stato il provvedimento annullato con sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 maggio 2007, n. -OMISSIS- ; si contestava la rilevanza del richiamo ad un’altra società, la -OMISSIS- nella persona dell’amministratore -OMISSIS- essendo costui stato anche amministratore della -OMISSIS- , in cui favore era stata emessa la richiamata sentenza di annullamento del Consiglio di Stato.
Con motivi aggiunti -OMISSIS- contestava anche le circostanze indicate negli atti istruttori del procedimento antimafia.
3. – Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r., ritenuta la tempestività del ricorso, ha accolto le censure formulate con i motivi aggiunti, ovvero i profili di carenza di istruttoria e di motivazione relativamente alla informativa impugnata; ha rigettato, invece, la domanda risarcitoria.
4. – Con l’appello in esame, il Ministero dell’Interno e la Prefettura di -OMISSIS- deducono l’erroneità della sentenza impugnata richiamando, in linea generale, le finalità di “tutela avanzata” perseguite dalla normativa in tema di prevenzione antimafia e, nello specifico, sottolineando il valore indiziante di alcune circostanze decisive che dimostrerebbero sia la continuità tra la società ricorrente e le società -OMISSIS- in precedenza colpite da interdittive, sia la contiguità mafiosa delle stesse.
5. – All’udienza del 26 maggio 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.
1. – L’appello è fondato.
2. – Il TAR ha ritenuto non sufficienti gli atti istruttori ad evidenziare idonei elementi indiziari di contiguità mafiosa della società ricorrente.
2.1. – L’informativa ha richiamato la documentazione relativa alle -OMISSIS- nonché la nota -OMISSIS- del 9 settembre 2007 del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS- ; in particolare, con tale ultimo atto si rappresentava che la società ricorrente era in stato di liquidazione dal 13 agosto 2007 ed era già denominata -OMISSIS- era, inoltre, amministrata da -OMISSIS- soggetto colpito da provvedimento antimafia con la -OMISSIS- infine, si evidenziava che dette società erano tutte riconducibili alla famiglia -OMISSIS- .
2.2. – In relazione a tali atti e circostanze, il T.a.r., in primo luogo, rilevava che con sentenza del 2 maggio 2007 n. -OMISSIS- – quindi in epoca anteriore alla data di adozione dell’informativa – la Sesta Sezione del Consiglio di Stato, in riforma della sentenza dello stesso T.a.r. n. -OMISSIS- del 2006, ha annullato l’informativa prefettizia -OMISSIS- del 5 luglio 2004 adottata dal Prefetto di Napoli nei confronti della -OMISSIS- per l’insussistenza di idonei elementi indiziari a riprova della continuità tra la -OMISSIS- – oggi -OMISSIS- – e -OMISSIS- società in precedenza a sua volta destinataria di un’informativa antimafia, in termini di prosecuzione della stessa attività d’impresa da parte di esponenti della -OMISSIS-
Il Consiglio di Stato ha, infatti, ritenuto che non si fosse in presenza di una continuità di gestione, essendo mutato il nome, la sede sociale e la figura dell’amministratore, tale -OMISSIS- a quest’ultimo proposito ritenendo insufficiente a comprovare sotto il profilo indiziario di una sostanziale continuità, il mero rapporto di affinità esistente tra costui e un componente della -OMISSIS-
2.3 – Sulla base della richiamata decisione della VI Sezione di questo Consiglio, quindi, il T.a.r., con la sentenza qui impugnata, ha ritenuto depotenziato di rilevanza indiziaria l’effetto di derivazione della -OMISSIS- attuale ricorrente, dalla -OMISSIS- , essendo quest’ultima “svincolata da possibili contatti sintomatici di un’orbitanza con ambienti della criminalità organizzata”.
2.4. – Neppure la presenza di -OMISSIS- quale precedente amministratore della società ricorrente, è stata ritenuta di carattere indiziante, sia perché la sua estraneità a possibili contaminazioni di tipo mafioso risultava dalla sentenza del Consiglio di Stato, sia perché il richiamo alla sua posizione di amministratore della -OMISSIS- , contenuto nella nota dei Carabinieri del 9 settembre 2007, risulterebbe “alquanto oscuro”, in quanto, secondo l’argomentare del T.a.r., non sarebbe “stato riferito né di circostanziati contatti tra tali società, né essendo possibile – in assenza di specifici elementi indiziari – avvalorare una sorta di asettica trasferenza tra le stesse di una eventuale contiguità mafiosa e ciò solo in ragione della parziale coincidenza della figura dell’amministratore”.
Pertanto, conclude il T.a.r. che, in questo quadro indiziario, “la riconducibilità di tali società ad una famiglia in cui sono presenti imprenditori ritenuti affiliati al -OMISSIS- , con una sorta di capovolgimento di prospettiva, finisce per essere ridotto a mero elemento indiziario, a questo punto anche manchevole del benché minimo supporto probatorio; infatti, tale circostanza risulta priva dell’allegazione di un minimo elemento fattuale che possa avvalorare l’assunto che la -OMISSIS- sia in qualche modo affiliata al -OMISSIS- .”.
3. – Il Ministero contesta tali conclusioni e ribadisce che l’esistenza di un condizionamento da parte della criminalità organizzata si fonda su una pluralità di indizi indicati nell’annullato provvedimento prefettizio e segnatamente:
a) l’informativa si basa sull’esistenza di un sistema di mutazioni societarie in funzione elusiva della normativa antimafia, rappresentato dalla utilizzazione di società già costituite ma inattive, cui vengono cedute parti di aziende già “segnalate” al fine di partecipare a gare e appalti per trasformarle subito dopo in società con nomi, sedi e rappresentanti diversi;
b) la Prefettura ha tenuto conto della sentenza della VI sez. del C.d.S. n. -OMISSIS- del 2 maggio 2007 che ha annullato l’informativa del 5 luglio 2004 del Prefetto di Napoli nei confronti della -OMISSIS- , ma, nello stesso tempo, ha confrontato gli elementi in passato esaminati con quelli acquisiti successivamente nell’attività istruttoria che ha interessato -OMISSIS-
c) lo stesso T.a.r. Campania, Napoli, I Sezione, con sentenza n. -OMISSIS- del 17 gennaio 2007, passata in giudicato, ha considerato legittima l’interdittiva adottata successivamente, nel 2006, nei confronti di altra società -OMISSIS- frutto di trasformazione della -OMISSIS- ;
d) per ammissione della stessa ricorrente, (pag. 3 del ricorso introduttivo) le quote societarie di -OMISSIS- appartengono ai -OMISSIS-
e) nella fase di liquidazione di -OMISSIS- , già direttore tecnico e procuratore generale della -OMISSIS- , rimasto occulto nelle -OMISSIS- -OMISSIS-
f) la continuità tra le -OMISSIS- è evidenziata dal Comando provinciale dei Carabinieri con informativa del 6 febbraio 2003, a seguito dell’istanza di riesame prodotta da -OMISSIS- contestualmente al ricorso, da cui risulta che il codice fiscale è rimasto invariato;
g) la riconducibilità della -OMISSIS- al -OMISSIS- risulterebbe anche dalla sentenza del T.a.r. per la Campania n. -OMISSIS- del 15 gennaio 2004, che ha respinto il ricorso di -OMISSIS- .
Ad avviso del Ministero appellante, il T.a.r. adito non avrebbe adeguatamente tenuto conto di tali circostanze.
4. – Il Collegio condivide le considerazioni del Ministero circa il valore complessivamente sintomatico degli elementi posti a base dell’informativa e la sufficienza degli elementi istruttori, nonostante il precedente annullamento dell’informativa a carico di -OMISSIS- , di cui alla sentenza del C.d.S. VI sez. n. -OMISSIS- del 2007.
Quest’ultima decisione si fonda essenzialmente sul principio secondo cui “in difetto di riscontri oggettivi che comprovino l’esistenza in concreto di comportamenti e situazioni dai quali possa desumersi il condizionamento mafioso, deve concludersi che l’impugnata informativa prefettizia possa trovare una valida giustificazione con il solo riferimento al richiamato legame di “parentela”.
4.1. – Tuttavia, deve osservarsi che la giurisprudenza di questo Consiglio dal 2007 in poi si è notevolmente arricchita di approfondimenti della tematica concernente la prevenzione antimafia in materia di appalti pubblici, sviscerando una notevole casistica in ordine alla quale di recente è anche addivenuta ad una sistematizzazione di regole interpretative che tengono conto delle peculiarità del fenomeno.
5. – E’ opportuno ricordare che secondo la più recente giurisprudenza di questa Sezione, in materia trovano applicazione i seguenti principi (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743):
– l’informativa antimafia, ai sensi degli artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del d.lgs. n. 159/2011, presuppone “concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata”;
– quanto alla ratio dell’istituto dell’interdittiva antimafia, si tratta di una misura volta – ad un tempo – alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della pubblica Amministrazione: l’interdittiva antimafia comporta che il Prefetto escluda che un imprenditore – pur dotato di adeguati mezzi economici e di una adeguata organizzazione – meriti la fiducia delle Istituzioni (vale a dire che risulti “affidabile”) e possa essere titolare di rapporti contrattuali con le pubbliche Amministrazioni o degli altri titoli abilitativi, individuati dalla legge;
– ai fini dell’adozione del provvedimento interdittivo, rileva il complesso degli elementi concreti emersi nel corso del procedimento: una visione “parcellizzata” di un singolo elemento, o di più elementi, non può che far perdere a ciascuno di essi la sua rilevanza nel suo legame sistematico con gli altri;
– è estranea al sistema delle informative antimafia, non trattandosi di provvedimenti nemmeno latamente sanzionatori, qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là del ragionevole dubbio (né – tanto meno – occorre l’accertamento di responsabilità penali, quali il’concorso esternò o la commissione di reati aggravati ai sensi dell’art. 7 della legge n. 203 del 1991), poiché simile logica vanificherebbe la finalità anticipatoria dell’informativa, che è quella di prevenire un grave pericolo e non già quella di punire, nemmeno in modo indiretto, una condotta penalmente rilevante;
– quanto ai rapporti di parentela tra titolari, soci, amministratori, direttori generali dell’impresa e familiari che siano soggetti affiliati, organici, contigui alle associazioni mafiose, l’Amministrazione può dare loro rilievo laddove tale rapporto, per la sua natura, intensità, o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere, per la logica del’più probabile che non’, che l’impresa abbia una conduzione collettiva e una regìa familiare (di diritto o di fatto, alla quale non risultino estranei detti soggetti) ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla mafia attraverso la famiglia, o da un affiliato alla mafia mediante il contatto col proprio congiunto;
– nei contesti sociali in cui attecchisce il fenomeno mafioso, all’interno della famiglia si può verificare una “influenza reciproca” di comportamenti e possono sorgere legami di cointeressenza, di solidarietà, di copertura o quanto meno di soggezione o di tolleranza;
– una tale influenza può essere desunta non dalla considerazione (che sarebbe in sé errata e in contrasto con i principi costituzionali) che il parente di un mafioso sia anch’egli mafioso, ma per la doverosa considerazione, per converso, che la complessa organizzazione della mafia ha una struttura clanica, si fonda e si articola, a livello particellare, sul nucleo fondante della “famiglia”, sicché in una “famiglia” mafiosa anche il soggetto che non sia attinto da pregiudizio mafioso può subire, nolente, l’influenza del “capofamiglia” e dell’associazione;
– hanno dunque rilevanza circostanze obiettive (a titolo meramente esemplificativo, ad es., la convivenza, la cointeressenza di interessi economici, il coinvolgimento nei medesimi fatti, che pur non abbiano dato luogo a condanne in sede penale) e rilevano le peculiari realtà locali, ben potendo l’Amministrazione evidenziare come sia stata accertata l’esistenza – su un’area più o meno estesa – del controllo di una “famiglia” e del sostanziale coinvolgimento dei suoi componenti (a fortiori se questi non risultino avere proprie fonti legittime di reddito).
7.1. – A questi principi enucleati di recente dalla Sezione, occorre aggiungere quelli che sono stati costantemente affermati dalla giurisprudenza:
– non è richiesta la prova dell’attualità delle infiltrazioni mafiose, dovendosi solo dimostrare la sussistenza di elementi dai quali è deducibile – secondo il principio del’più probabile che non’- il tentativo di ingerenza, o una concreta verosimiglianza dell’ipotesi di condizionamento sulla società da parte di soggetti uniti da legami con cosche mafiose, e dell’attualità e concretezza del rischio (Cons. Stato, Sez. III, 5 settembre 2012, n. 4708; Cons. Stato n. 3057/10; 1559/10; 3491/09);
8. – Alla luce di tali criteri interpretativi, il Collegio ritiene che nel caso in esame non sia da attribuire quel valore determinante che il T.a.r. ha ritenuto alla circostanza che la sentenza della Sez. VI di questo Consiglio di Stato n. -OMISSIS- del 2 maggio 2007 ha annullato l’informativa del 5 luglio 2004 del Prefetto di Napoli nei confronti della -OMISSIS- .
8.1. – La vicenda di -OMISSIS- va ricondotta non solo alla -OMISSIS- (dalla cui trasformazione deriva), ma ad un fenomeno ben più ampio, ad una serie di cessioni societarie e cambi di denominazione che hanno interessato varie società, tutte originariamente riconducibili a -OMISSIS- S.r.l. con sede a -OMISSIS- , quest’ultima colpita da interdittiva già il 12 aprile 2000, la cui legittimità fu accertata con sentenza del T.a.r. Napoli n. -OMISSIS- del 2004, passata in giudicato.
Questa serie di vicende connesse ha formato oggetto, come il Ministero sottolinea, anche di altri giudicati di segno contrastante.
8.2. – Come ricorda il Ministero, si legge nella sentenza del T.a.r. Napoli, sezione I, n. -OMISSIS- del 2007, passata in giudicato, riguardante la -OMISSIS- , (già -OMISSIS- , fino al 4.10.2004), circa la continuità gestionale tra le dette società ed -OMISSIS- S.r.l. e circa la permeabilità alle infiltrazioni mafiose in relazione agli stretti collegamenti che gli amministratori di -OMISSIS- avevano avuto con la criminalità organizzata -OMISSIS- vicini al -OMISSIS-).
-OMISSIS- S.r.l., successivamente cancellata dal registro delle imprese di -OMISSIS- , aveva mutato denominazione in -OMISSIS- detentore del 70% delle quote sociali.
Si legge nella citata sentenza n. -OMISSIS- del 2007 che -OMISSIS- è imprenditore edile con pregiudizi penali per reati ecologici ed omessa custodia di armi, nonché fiancheggiatore del -OMISSIS- .
Ed ancora: “La società -OMISSIS- , nonostante il mutamento formale della denominazione e della sede, continuava ad essere nella disponibilità degli stessi soggetti nei cui confronti il Prefetto di -OMISSIS- aveva emesso la informativa interdittiva, come si ricava dall’esame dei soggetti interessati dai movimenti di cessione delle quote sociali avvenuti in connessione con il cennato cambio di denominazione”.
8.3. – Ritiene il Collegio, contrariamente alla tesi sostenuta dal T.a.r. nella sentenza in esame, che la mera trasformazione societaria, la quale dia vita ad un soggetto solo formalmente nuovo ed autonomo dal precedente, per sede e denominazione, non fa venir meno di per sè il pericolo della permanenza di una permeabilità dell’impresa, di cui sia evidente il collegamento col precedente assetto societario.
Nel caso di specie, non è solo il legame parentale tra il sig. -OMISSIS- , socia della -OMISSIS- , coniugata con -OMISSIS- , responsabile tecnico e procuratore della medesima società, sospetto fiancheggiatore del clan ” -OMISSIS- “, a corroborare il quadro indiziario, ma anche la circostanza che, nonostante il mutamento di denominazione e sede della società originaria, permangano quote della società in capo agli stessi soggetti e permanga l’affidamento dell’amministrazione societaria al medesimo -OMISSIS- , peraltro amministratore anche di altre società derivate dalla originaria -OMISSIS- s.r.l. e sospette di pericolo di infiltrazione in quanto raggiunte da informative prefettizie.
8.4. – L’intreccio di interessi economici tra i soggetti detentori di quote e gli amministratori delle varie società, tutte derivate dalla -OMISSIS- S.r.l., colpite da interdittive, alcune non impugnate, è ricostruito puntualmente nella relazione del Prefetto di -OMISSIS- all’Avvocatura dello Stato del 12 febbraio 2008, allegata all’atto di appello (all.1).
L’intento perseguito dalle nominate Società, che la Prefettura ritiene desumibile dalla pluralità di intrecci e mutamenti delle compagini sociali, sembra ragionevolmente quello di aggirare la normativa antimafia e non quello di liberarsi da ogni precedente condizionamento mafioso.
8.5. – A prescindere, poi, dalle situazioni concernenti -OMISSIS- esaminate dalla richiamata sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. -OMISSIS- del 2007, la vicenda di -OMISSIS- nei cui confronti è stata adottata l’informativa qui impugnata, è ancora più sintomatica, sotto il profilo della tempistica, di un intento elusivo della normativa antimafia.
In data 12 luglio 2007, la R.F.I. richiedeva il certificato antimafia -OMISSIS- , di cui era stato nominato amministratore -OMISSIS- il precedente 2 luglio, come risulta dal certificato della C.C.I.A.A., e il 3 agosto la società viene posta in liquidazione.
A conferma del sospettato processo di continuata metamorfosi di -OMISSIS- , e della sostanziale persistenza del medesimo rischio di permeabilità a infiltrazioni mafiose che sussisteva a suo carico già nel 2000, la Prefettura di -OMISSIS- adduce argomenti tratti da atti di indagine successivi all’informativa qui impugnata (nota del comando dei Carabinieri di -OMISSIS- del 6 febbraio 2008), che possono essere presi in esame per il loro valore puramente confermativo di vicende e fatti già noti.
Le quote sociali di -OMISSIS- erano detenute da -OMISSIS- e -OMISSIS- , entrambi cognati di -OMISSIS- ; poi le quote sono state detenute da -OMISSIS- per i ¾ – che ha acquisito quelle di -OMISSIS- – e per ¼ da -OMISSIS- , che è anche liquidatore della società, cui le ha cedute -OMISSIS- .
La presenza di -OMISSIS- , rimasta occulta all’atto della costituzione delle -OMISSIS- OMISSIS-., resa esplicita ora con la liquidazione di -OMISSIS- rende evidente la riconducibilità delle varie vicende di trasformazione di -OMISSIS- ad un medesimo soggetto (già responsabile tecnico e procuratore generale di quella società, sospetto fiancheggiatore del ” -OMISSIS- ” (come riferito dalla citata sentenza del T.a.r. Napoli, I sez., n. -OMISSIS- del 2007, non smentita sul punto dalla pronuncia del C.d.S., Sez. VI, n. -OMISSIS- del 2007).
9. – In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza del T.a.r. Campania, Napoli, Sezione I, n. -OMISSIS- dell’11 gennaio 2010, va respinto il ricorso di primo grado, con reviviscenza degli atti impugnati.
10. – Le spese dei due gradi di giudizio si compensano tra le parti, in considerazione della complessità della vicenda.
(Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello n. 4035 del 2010, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza del T.a.r. Campania, Napoli, Sezione I, n. -OMISSIS- dell’11 gennaio 2010, respinge il ricorso di primo grado, con reviviscenza degli atti impugnati.
Compensa le spese e gli onorari dei due gradi di giudizio.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte appellata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti privati nominati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016, con l’intervento dei magistrati: