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Timestamp: 2019-08-23 20:03:43
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Concesión minera en Panamá
DESARROLLO HISTÓRICO DEL DERECHO DE MINAS
I. DERECHO ANTIGUO
No hemos encontrado a lo largo de este trabajo de investigación, constancia alguna de que los pueblos de la antigüedad hayan dictado normas de carácter legal en materia minera, no obstante haber ejercido esta actividad, aunque sea en forma rudimentaria.
Las primeras constancias de Derecho Minero escrito las encontramos bastante avanzada la edad media.
Samuel Lira Ovalle, distinguido tratadista chileno en Derecho Minero, nos dice en su obra “Curso de Derecho de Minería” que con la llegada de los romanos a la Península Ibérica, las labores mineras se intensificaron y extendieron por su territorio. El sistema jurídico imperante en la República, que llevaba el principio de la propiedad hasta sus últimas consecuencias y consideraba al dueño del suelo dueño de todos los yacimientos y sustancias que se encontrasen en el subsuelo, pasó a España, estimándose las minas como como cosas accesorias al suelo superficial y dentro del dominio de su propietario. La legislación romana no tuvo un carácter general para esta industria, ya que no comprendió las minas de toda clase de sustancias, no atribuyó su dominio al soberano ni autorizó a éste en forma explícita para conceder su explotación en terrenos de propiedad privada, pero en su proceso evolutivo llegó a dejar establecidas la separación del suelo y del subsuelo mineral y la participación del Estado en los productos mineros bajo la forma de canon o regalía.
III. LEGISLACIÓN ESPAÑOLA ANTIGUA
Con la invasión de los bárbaros y la posterior dominación visigótica se abre una época de completo decaimiento para la minería. Las leyes dictadas por los visigodos no contienen disposición alguna sobre minería, y de ello son prueba el Código de Eurico, el Breviario de Alarico o Aniano y el Liber Judiciorum o Libro de los Jueces, carentes de toda referencia a esta industria.
En el año 711 se produjo la invasión de los árabes a la Península Ibérica y la consiguiente caída del reino visigótico. Los españoles cristianos, replegados en las tierras nórdicas de España, siguieron regidos por el Liber Judiciorum, pero el derecho consuetudinario triunfa sobre éste y las disposiciones locales contenidas en las Cartas Pueblas y Fueros Municipales constituyen el derecho imperante en esta etapa histórica denominada de la Reconquista.
La primera manifestación legislativa sobre minas la encontramos, precisamente, en el Fuero de Nájera, cuyo origen se remonta a las Cortes celebradas en esa ciudad en el año 1076. En él se establece el Señorío del Rey sobre todas las minas bajo cuyo solo mandato podían explotarse.
El Código de Siete Partidas (1213) de D. Alfonso Décimo, el Sabio, viene a ampliar el concepto de la soberanía real respecto de las minas y a confirmar la obligación de pagar una renta a la Corona, quedando así establecida la “regalía”, que fue otra de las características del derecho minero español.
En el año 1348 se promulga en las Cortes de Alcalá el Ordenamiento del mismo nombre, que reafirma el dominio real sobre las minas metálicas, el que fue seguido por las Ordenanzas de Birbiesca, dictada por D. Juan I, en 1387.
La expulsión definitiva de los árabes y el descubrimiento casi simultáneo del Nuevo Mundo influyeron decisivamente en la actividad económica de España.
Las remesas de oro y plata enviadas por los conquistadores, así como las noticias de importantes descubrimiento de minas, sirvieron para despertar un enorme interés por la riqueza minera, aún en el propio territorio español, y a ello se debe, sin duda, el notable desenvolvimiento legislativo del siglo XVI.
En el año 1559 D. Felipe II, conocido como el “padre de la minería”, por su decidida preocupación por el desarrollo de la industria, dictó las llamadas “Ordenanzas de Valladolid” o “Ley de Minas de 1559”, en cuya virtud se reincorporaron a la Corona todas las minas, dejando sin valor ni efecto las mercedes otorgadas por sus predecesores.
“Las Ordenanzas de Valladolid” fueron ampliadas en la “Pragmática de Madrid” (1563), la cual fue al poco tiempo derogada por las “Ordenanzas del Nuevo Cuaderno” u “Ordenanzas de San Lorenzo” (1584), nombre con el que también se le conoce y que se debe al hecho de haber sido dadas en el Monasterio de San Lorenzo del Escorial. Ellas constituyen un verdadero Código de Minería que, proyectándose a través de los siglos, muestra una notoria influencia en las legislaciones hispanoamericanas, en las cuales instituciones mineras y normas legales reconocen claro origen en esas ordenanzas.
IV. LEGISLACIÓN HISPANOAMERICANA
El distinguido tratadista chileno en Derecho Minero, Lira Ovalle, nos dice en su ya citada obra que “las crónicas de la conquista del Nuevo Mundo abundan en referencias, quizás si exageradas, acerca de las enormes riquezas que los expedicionarios iban encontrando en las tierras descubiertas y ello estimuló la preocupación real hacia el ordenamiento legal minero.
Entre las primeras manifestaciones legislativas para las Indias se cuenta una Real Cédula dictada por los Reyes Católicos en 1504 y que dispuso el derecho de “Quinto” en beneficio del Real Patrimonio, sobre todos los metales que se “cogieran o sacaren de cualquier provincia o lugar”.
Carlos I de España expidió en los años 1525, 1526 y 1534 diversas Reales Ordenes relativas al ramo de minería, y en 1551 se reconoce a los indios el derecho de descubrir, poseer y labrar minas como a los españoles.
El activísimo Virrey del Perú don Francisco de Toledo, teniendo como base la Ordenanzas de Valladolid y las disposiciones dictadas para las Indias, hizo promulgar en 1574, en la ciudad de La Plata, el notable Código que se conoce como las “Ordenanzas de Toledo”, que rigieron con el tiempo en todos los dominios de América del Sur.
Un siglo después, el licenciado don Tomás de Ballasteros efectuó una recopilación de las diversas leyes vigentes en el Perú, que fue promulgada en Lima por el Virrey don Melchor de Navarra y Rocaful en el año 1683 y que se conoce con el nombre de Ordenanzas del Perú.
Entretanto, en Chile la minería tomaba un carácter especial y este Reino se hacía famoso por su riqueza aurífera en forma de lavaderos de oro, conociéndose el primer cuerpo legal minero dictado especialmente para el Reino de Chile, como las Nuevas Ordenanzas de Minas u Ordenanzas de Huidobro (1754), que de orden del Rey redactó don Francisco García Huidobro, Marqués de Casa Real.
Aunque se duda de la eficacia legal de las Ordenanzas de Huidobro, en el hecho se aplicaron y estuvieron en pleno vigor por más de treinta años, hasta que se hicieron extensivas a Chile las “Ordenanzas de Nueva España o Méjico”.
El Virreinato de Méjico, llamado también de Nueva España, no contaba con una legislación especial para su gobierno en materia de minas, rigiéndose la industria especialmente por las Ordenanzas del Nuevo Cuaderno. En 1761 don Francisco Javier de Gamboa, abogado de la Real Audiencia de Méjico, hizo la codificación de las leyes en vigor durante los últimos dos siglos y medio, seguidas de versados y extensos comentarios en los que establecía el verdadero espíritu del régimen minero español.
Estos “Comentarios a las Ordenanzas de Minas” fueron el origen inmediato de las llamadas Ordenanzas de Nueva España O Méjico, expedidas por Carlos III, en Aranjuez, el 2 de mayo de 1783.
Las Ordenanzas de Nueva España constituyen el más importante cuerpo legal sobre minería que rigió en las Colonias y que, particularmente en Chile, producida ya la Independencia, se mantuvo en vigor por más de 60 años hasta la dictación del primer Código de Minería Nacional, en el año 1874.”
V. FIGURA DE LA CONFEDERACIÓN GRANADINA
El destacado jurista panameño Julio A. Sousa Lennox, en su obra denominada “Derecho de Minas e Industrial”, nos dice que durante la Confederación Granadina estuvo vigente la Constitución de 1858, que regulaba el sistema federalista y se formalizaban los Estados creados bajo esta Confederación, a saber, Panamá (1855), Antioquia (1856), Bolivar, Cauca, Cundinamarca, Magdalena y Santander (1857).
Con el surgimiento de la Confederación Granadina (1858), de la cual formaba parte Panamá, el régimen varió notablemente. Según el artículo 6 de su Constitución, la Confederación sólo se reservaba las minas de esmeraldas, sal gema y vertientes saladas, estuvieren o no en tierras baldías. Se entendió que las demás minas pasaban al dominio de los Estados Soberanos que componían la Confederación conforme el artículo 3 de la Constitución que disponía: “Todos los objetos que no sean atribuídos por esta Constitución a los poderes de la Confederación, son de la competencia de los Estados”.
El Estado Soberano de Panamá, como parte integrante de la Confederación Granadina, adoptó una posición estatista a través de su política minera.
El Estado Soberano del Cauca mediante Ley 59 de 1873 abandonó el sistema regalista y tipifica el sistema de la accesión al declarar que, con excepción de las minas que se reservó la Unión (o sea las de esmeralda y de sal gema), todas las demás pertenecían al dueño del terreno.
El Estado Soberano de Antioquia tipifica un sistema intermedio o ecléctico en cuanto establece mediante Ley 28 de 1864, más tarde por la Ley 127 de 1867 (que aprobó el Código de Minas), que el Estado Soberano se reservaba las de oro, plata, platino, cobre y piedras preciosas; y que las demás pertenecían al dueño del terreno, salvo las de esmeraldas y de sal gema, que eran propiedad de la Unión.
VI. DESINTEGRACIÓN DE LA CONFEDERACIÓN
Al restablecerse el régimen centralista- nos dice el Profesor Sousa Lennox- que terminó con el sistema federalista y con los Estados Soberanos, se tuvo que unificar la Legislación sobre las materias en las que diferían los Estados. Fue así como se adoptó, para toda la República de Colombia, el Código Civil del Estado de Cundinamarca, el de Comercio del Estado de Panamá, mediante Ley 57 de 1887, y el Código de Minas del Estado de Antioquia, mediante Ley 38 del mismo año; este último con modificaciones y adiciones especiales.
El artículo 202 de la Constitución de 1886 estableció lo siguiente:
“Pertenecen a la República de Colombia:
Los bienes, rentas, fincas, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de Abril de 1886;
Los baldíos, minas y salinas que pertencían a los Estados, cuyo dominio recobra la nación, sin perjuicio de los derechos constituídos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización;
Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas.”
VII. LEGISLACIÓN CHILENA
Samuel Lira Ovalle nos dice en su obra “Curso de Derecho de Minería”, que producida la independencia de Chile, se dictó la Constitución Política de 1833. En ese mismo año, frente a las dudas que presentaba su vigencia, se otorgó a las Ordenanzas de Nueva España o Méjico, expresamente, valor legal.
El primer Código Civil chileno, que entró en vigencia en 1857, dispuso en su artículo 591, que las minas eran propiedad del Estado, pero que se concedían a los particulares las facultades de usar, gozar y disponer de ellas, conforme a las normas del Código de Minería.
El primer Código de Minería chileno fue aprobado en 1874, viniendo a sustituir así las normas vigentes en materia minera, que eran las Ordenanzas de Minería de Nueva España.
Este Código puso serias trabas a la minería, favoreciendo a la agricultura al reglamentar la investigación minera de una manera muy detallada y al restringir la denunciabilidad sólo a unas pocas sustancias minerales.
En materia de constitución de la propiedad minera, el mencionado Código introdujo una reforma importante, ya que ésta se constituía en las Ordenanzas en dos etapas: a) la manifestación; y b) la mensura. La reforma consistió en introducir entre ambas etapas una intermedia, denominada de la “ratificación”, que otorgaba un “título provisorio” de propiedad, dejando la mensura de ser obligatoria.
Este Código de Minería fue de corta vigencia, ya que fue derogado en 1888, con la dictación del nuevo Código de Minería.
El nuevo Código de Minería amplia considerablemente el número de sustancias minerales concesibles, y en cuanto a la constitución de la propiedad minera, mantuvo las tres etapas del código anterior, aboliendo, por las múltiples inconvenientes que trajo consigo, el sistema oblicuo de pertenencia introducido por el código anterior para los yacimientos cupríferos.
En lo que toca al amparo, este nuevo código introdujo una reforma radical al régimen vigente, sustituyendo el sistema de amparo por el trabajo, por otro basado en el pago de una patente anual.
No bien promulgado este código, fue objeto de variadas críticas, toda vez que se había demostrado que no protegía debidamente al verdadero descubridor de un yacimiento; lo que llevo a la dictación de un nuevo código, esta vez en el año 1930.
En materia de investigación y denunciabilidad, el nuevo código fue mucho más generoso que el anterior, disponiendo la libre denunciabilidad de prácticamente todas las sustancias minerales conocidas.
En lo tocante a la constitución de la propiedad minera, el código de 1930 introdujo una modificación trascendental: suprimió el título provisional y siguiendo el sistema establecido en las Ordenanzas de Minería de Nueva España, volvió a las dos etapas, esto es, manifestación y mensura, haciendo ésta obligatoria.
Recién promulgado el Código de Minería de 1930, se encargó a la Comisión Redactora de éste para que diera su opinión sobre algunas observaciones de escasa importancia, lo que dio lugar a la dictación de un nuevo código, ahora el de 1932.
Este nuevo código, al decir don Alejandro Lira, principal miembro de la comisión redactora del código de 1930 y de la revisora “es el mismo código anterior, con unos cuantos retoques, con unas cuantas modificaciones que todo el mundo acepta”.
La Ley No. 17,450, de 1971, introdujo un cambio sustancial en el régimen jurídico minero de Chile, al modificar la Constitución Política de 1925, y establecer el dominio del Estado sobre las minas, dejando a los propietarios mineros en la condición de meros concesionarios.
Además, la Constitución dispuso en su artículo decimosexto transitorio, agregado por la ley citada más arriba, que los titulares de derechos mineros seguirían regidos por la legislación vigente ( Código de Minería de 1932 ) en calidad de concesionarios, mientras se dictara un nuevo código.
El nuevo Código de Minería Chileno fue aprobado en 1983, diferenciándose básicamente del anterior, en que la constitución de todos los derechos mineros sería por resolución judicial, suprimiéndose la constitución de concesiones mineras por la vía administrativa, dispuesta por la legislación anterior para determinadas sustancias minerales; aumento del número de sustancias minerales denunciables; reforzamiento y modernización de la concesión de exploración; atribución al objeto de la concesión de todas las sustancias minerales denunciables; precisión de los terrenos solicitados en concesión y empleo del sistema de coordenadas U. T. M. en las mediciones de la cara superficial de la concesión en trámite y de la constituida; amplia publicidad en beneficio de terceros interesados; aparte un sin número de perfeccionamientos de las normas del
código de 1932.
VIII. EPOCA REPUBLICANA
1- Constitución de 1904.
Con el nacimiento de Panamá a la vida republicana, se dictó la Constitución de 1904. Esta regulaba lo relativo al tema minero en el Título XII, de la Hacienda Nacional, así:
Artículo 115. Pertenecen a la República de Panamá:
1º. ...
4º. Los baldíos y las salinas; las minas de filones y aluviones o de cualquier otro género, y las de piedras preciosas, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos.
De la lectura del texto constitucional se desprende pues la propiedad estatal del recurso mineral, respetando, eso si, los derechos legítimos adquiridos sobre el recurso.
Legislación Aplicable desde 1903 hasta 1916.
No hemos encontrado a lo largo de este trabajo de investigación constancia alguna de que se haya dictado normas legales en materia minera, desde 1903 hasta 1916, fecha en que entró en vigencia nuestra primera norma legal en esa materia, denominada Código de Minas.
La recién estrenada Constitución Política de 1904 contemplaba una sabia norma para suplir la ausencia de normas legales en cualesquiera materia, en su artículo 147, que textualmente decía así:
“Artículo 147. Todas las leyes, decretos, reglamentos, órdenes
y demás disposiciones que estuvieren en vigor al promulgarse
esta Constitución, continuarán observándose en cuanto no se
opongan a ella ni a las leyes de la República de Panamá.”
Nos dice el Profesor Sousa Lennox que “La Ley 12 de 1869, dictada por la Confederación Granadina, regulaba la actividad minera en esa Confederación y sostenía el principio especial del dominio eminente del Estado sobre las minas y del subsuelo. Así mismo, esta ley no permitió la posibilidad o existencia de un derecho privado sobre las minas.
En atención a lo dispuesto por el ya citado artículo 147 de la Constitución Política de 1904, conceptuamos que fue la Ley 12 de 1869 la que se mantuvo vigente hasta 1916, fecha en que entró en vigencia el Código de Minas de Panamá.
Código de Minas de 1916.
La primera norma legal en materia minera que se dicta en la República de Panamá, es el Código de Minas, aprobado por la Ley 2da., de 1916.
Este Código desarrollaba los preceptos constitucionales que en materia minera contemplaba la Constitución Política de 1904 en su Capítulo XII, De la Hacienda Nacional.
Desarrollaba los conceptos sobre salinas, minas de filones, o aluviones, o de cualquier otro género; mas no contemplaba la figura de la concesión minera, que no existía para esa época; así como tampoco contemplaba la diferenciación entre suelo y subsuelo, figura que vino a desarrollarse con posterioridad.
Mantuvo su vigencia, salvo pocas reformas, hasta 1963, fecha en que entró en vigencia el actual Código de Recursos Minerales.
2- Constitución de 1941.
Producto de los constantes cambios sufridos por la sociedad panameña desde 1904, se hicieron reformas a la constitución de esa fecha mediante la Ley 5 de 19 de Septiembre de 1906; el Acto Legislativo de 26 de Diciembre de 1918; dos Actos Legislativos de 19 de Septiembre de 1928; tres Actos Legislativos de 25 de Septiembre de 1928; el Acto Legislativo de 19 de Octubre de 1928; el Acto Legislativo de 14 de Noviembre de 1928; y el Acto Legislativo de 14 de Octubre de 1932; lo que dió lugar a una nueva Constitución Política en 1941.
La Carta Magna de 1941 reguló el tema de minería en su Título XII, Economía Nacional y Hacienda Pública, así:
ECONOMÍA NACIONAL Y HACIENDA PÚBLICA
Artículo 145. Pertenecen a la República de Panamá:
5º. Las salinas y las minas de todas clases, las cuales no podrán ser
objeto de apropiación privada, pero podrán concederse derechos para su explotación a las personas particulares, naturales o jurídicas, de acuerdo
6º. Las guacas indígenas, cuya exploración y explotación serán
reguladas por la Ley;
7º. ...
Este texto constitucional introdujo la novedosa figura de la concesión minera, que no existía en el texto constitucional de 1904.
La Carta Magna de 1941 reconoció los derechos legítimamente adquiridos, dándoles un plazo de 20 años; cuanto en su artículo 147 dispuso que:
“Artículo 147. Sobre los bienes comprendidos en los ordinales 5º
y 6º del artículo 145 y en los primeros tres ordinales del artículo
146, con respecto a los cuales existan al tiempo de entrar a regir esta
reforma constitucional, derechos de propiedad privados adquiridos
conforme a la legislación anterior, sus propietarios actuales conservarán
el dominio útil durante veinte años en los mismos términos indicados en
las leyes bajo las cuales se operó la adquisición; pero la nuda propiedad
revertirá al Estado sin indemnización alguna. Vencidos dichos veinte
años, los propietarios conservarán el domino útil en los términos que prescriban las leyes que se dicten en desarrollo de esta disposición y de los artículos 145 y 146.”
La recién aprobada Constitución Política de 1941 fue de corta duración, ya que mediante Decreto No. 4, de 29 de Diciembre de 1944, se convocó una Convención Nacional con el propósito de que redacte una nueva constitución.
Esta Convención Nacional concluyó su trabajo con la nueva Constitución Política de Panamá, que entró en vigencia el 1º de Marzo de 1946.
3. Constitución de 1946.
La Carta Magna de 1946 reguló el tema de la minería en el Título X, Hacienda Pública, así:
Artículo 208. Pertenecen al Estado:
5º. El subsuelo, que puede ser objeto de concesiones para la
explotación de sus riquezas según lo establezca la Ley.
La propiedad minera concedida y no explotada dentro del término
que fije la Ley revertirá al Estado;
6º. Las salinas, las minas y los yacimientos de todas clases no podrán
ser objeto de apropiación privada, pero podrán ser concedidas en
usufructo a personas naturales o jurídicas, de acuerdo con la Ley, todo
ello sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos.
8º. Las guacas indígenas, cuya exploración y explotación serán
Esta Constitución también reconoció los derechos legítimamente adquiridos, cuando en su artículo 210 dispuso así:
“Artículo 210. Los propietarios actuales de los bienes comprendidos en
los ordinales 5º. y 6º. del artículo 208 con respecto a los cuales existan derechos de propiedad legítimamente adquiridos al tiempo de entrar a
regir esta Constitución, conservarán el dominio útil durante veinte años
en los términos indicados en las leyes bajo las cuales se efectuó la
adquisición, pero dicha propiedad revertirá al Estado sin
indemnización. Vencidos dichos veinte años los propietarios podrán
conservar el dominio útil en las condiciones que prescriban las Leyes.”
La recién aprobada Carta Magna introdujo a su vez nuevos conceptos en materia minera, tales como el subsuelo, para distinguirlo así del suelo, o propiedad superficial, que si es susceptible de ser propiedad privada.
3.1 Código de Recursos Minerales, de 1963.
Bajo el imperio de la Constitución Política de 1946, se aprueba el nuevo Código de Recursos Minerales, mediante el Decreto-Ley No. 23, de 22 de Agosto de 1963; que vino a subrograr el viejo Código de Minas, de 1916.
Este texto legal, que es el vigente actualmente, se aprobó con el propósito de actualizar la legislación minera y adecuarla a la norma constitucional, así como a las modernas corrientes doctrinarias y legislaciones positivas de los otros Estados.
El Código de Recursos Minerales ha sufrido pocas reformas, las cuales se han aprobado después de la Constitución Política de 1972, por lo que las analizaremos dentro del marco de ese texto constitucional.
4. Constitución de 1972.
Como consecuencia del golpe de Estado de 1968, se suspende la vigencia de la Constitución Política de 1946; aprobándose un nuevo texto constitucional, que entra en vigencia en 1972.
La Constitución Política de1972 regula la materia minera en su Título X, La Hacienda Pública, así:
Artículo 254. Pertenecen al Estado:
5º. Las riquezas del subsuelo, que podrán ser explotadas por empresas
estatales o mixtas o ser objeto de concesiones o contratos para su
explotación según lo establezca la Ley.
Los derechos mineros otorgados y no ejercidos dentro del término
y condiciones que fije la Ley, revertirán al Estado;
6º. Las salinas, las minas, las aguas subterráneas y termales, depósitos
de hidrocarburos, las canteras y los yacimientos de toda clase que no
podrán ser objeto de apropiación privada, pero podrán ser explotados
directamente por el Estado, mediante empresas estatales o mixtas, o
ser objeto de concesión u otros contratos para su explotación, por
empresas privadas. La Ley reglamentará todo lo concerniente a las
distintas formas de explotación señaladas en este ordinal;
8º. Los sitios y objetos arqueológicos, cuya explotación, estudio y
rescate serán regulados por la Ley.
Este texto constitucional introduce igualmente novedosas figuras en materia minera, tales como la explotación del subsuelo por parte de empresas estatales o mixtas, lo que dio lugar para esa época a la creación de la empresa estatal denominada Empresa de Cobre Cerro Colorado, S. A.; Corporación de Desarrollo Minero (CODEMIN), y otras.
La Carta Magna de 1972 también introduce la novedosa figura de la reversión al Estado, de los derechos mineros otorgados y no ejercidos dentro del término y condiciones que fije la ley.
Ley 33 de 1984.
Mediante Ley No. 33, de 8 de Noviembre de 1984, publicada en la Gaceta Oficial No. 20, 187 de 19 de Noviembre de 1984, se reformó el artículo 104 del Código de Recursos Minerales.
Este artículo, en su versión original, decía así:
“Artículo 104: La facultad de la Nación será otorgada a los respectivos organismos o entidades mediante contratos. La Nación podrá retener zonas para llevar a cabo operaciones de reconocimiento superficial, exploración, extracción, transporte y beneficio únicamente de acuerdo con los preceptos de este Código.”
Como producto de la reforma introducida por la citada Ley No. 33, de 1984, quedó así:
“Artículo 104. La facultad para llevar a cabo operaciones mineras por organismos oficiales será otorgada a éstos mediante resolución del Ministerio de Comercio e Industrias, la cual deberá indicar la descripción de la zona, el número de hectáreas, los minerales comprendidos en la autorización, la duración y cualquier otra duración que le Ministerio de Comercio e Industrias, considere conveniente establecer.”
4.2 Ley 20 de 1985.
Mediante Ley No. 20, de 1985, publicada en la Gaceta Oficial No. 20,462 de 31 de Diciembre 1985, se reformaron los artículos 6, 18, 19, 20, 34, 63, 64, 105, 106, 107 y 111 del Código de Recursos Minerales.
El artículo 6, en su versión original, decía así:
“Artículo 6. Los permisos de reconocimiento superficial se otorgarán mediante Resolución expedida por la Administración de Recursos Minerales. Las demás concesiones serán otorgadas mediante contratos suscritos entre la Nación y los concesionarios o sus respectivos representantes legales.”
Como producto de la reforma introducida por la citada Ley No. 20, de 1985, quedó así:
“Artículo 6. Los permisos de reconocimiento superficial se otorgarán mediante Resolución expedida por la Dirección General de Recursos Minerales. Las demás concesiones serán otorgadas mediante contratos celebrados por la Nación, representada por el Ministerio de Comercio e Industrias, y el peticionario, y requerirán para su validez el refrendo del Contralor General de la República. En los casos de concesiones para la explotación de recursos minerales se requerirá además la aprobación del Consejo de Gabinete.”
Al otorgar la concesión minera la Nación no garantiza ni asume ninguna responsabilidad respecto a la existencia de ninguno de los minerales amparados por la concesión.”
El artículo 18, en su versión original, decía así:
“Artículo 18. Será indispensable presentar una solicitud para poder obtener un permiso de reconocimiento superficial o una concesión de exploración. El Órgano Ejecutivo podrá negar el permiso o la concesión solicitada cuando sea evidente que el otorgamiento ha de resultar contrario a los intereses de la Nación, tomando en cuenta todos los factores pertinentes, o cuando éste no sea permitido de acuerdo con los preceptos de este Código.”
“Artículo 18. Será indispensable presentar una solicitud para poder obtener un permiso de reconocimiento superficial o una concesión de exploración. El Ministerio de Comercio e Industrias podrá negar el permiso o la concesión solicitada sea evidente que el otorgamiento ha de resultar contrario a los intereses de la Nación, tomando en cuenta todos los factores pertinentes, o cuando éste no sea permitido de acuerdo con las disposiciones de este Código.”
El artículo 19, en su versión original, decía así:
“Artículo 19. Será necesaria presentar solicitud u oferta para poder obtener una concesión de extracción. Las ofertas se presentarán en los casos de licitación pública y sujetas a las condiciones que establezca el Órgano Ejecutivo de conformidad con este Código.”
El solicitante o el oferente no tendrá que ser considerado concesionario en el momento de presentar su solicitud u oferta.”
“Artículo 19. Será necesaria presentar solicitud u oferta para poder obtener una concesión de extracción. Las ofertas se presentarán en los casos de Licitación Pública y sujetas a las condiciones que establezca el Ministerio de Comercio e Industrias de conformidad con este Código.
El artículo 20, en su versión original, decía así:
“Artículo 20. Las solicitudes para concesiones de extracción que sean presentadas por personas que no posean concesión de exploración en las mismas zonas que comprendan los mismos minerales, deberán ir acompañadas de una propuesta de prima pagadera a la Nación por el derecho a la concesión. Las concesiones a que se refiere este artículo podrán ser negadas cuando sea evidente que el otorgamiento ha de resultar contrario a los intereses de la Nación, tomando en cuenta todos los factores pertinentes, o cuando la propuesta de prima sea considerada inadecuada, o cuando el otorgamiento no proceda conforme a este Código.”
El Órgano Ejecutivo no estará obligado a adjudicar ninguna concesión de extracción abierta a la licitación pública.”
“Artículo 20. Las solicitudes para concesiones de extracción que sean presentadas por personas que no posean concesión de exploración en las mismas zonas que comprendan los mismos minerales, deberán ir acompañadas de una propuesta de prima pagadera a la Nación por el derecho a la concesión. Las concesiones a que se refiere este artículo podrán ser negadas cuando sea evidente que el otorgamiento ha de resultar contrario a los intereses de la Nación, tomando en cuenta todos los factores pertinentes o cuando la propuesta de prima sea considerada inadecuada, o cuando el otorgamiento no proceda conforme a este Código.”
El Ministerio de Comercio e Industrias no estará obligado a adjudicar ninguna concesión de extracción abierta a la Licitación Pública.”
El artículo 34, en su versión original, decía así:
“Artículo 34. El Órgano Ejecutivo podrá asignar cuotas de extracción con respecto a los minerales de reserva, siempre que las mismas no tengan carácter discriminatorio y sean necesarias para la protección adecuada del interés social.”
“Artículo 34. El Ministerio de Comercio e Industrias podrá asignar cuotas de extracción con respecto a los minerales de reserva, siempre que las mismas no tengan carácter discriminatorio y sean necesarias para la protección adecuada del interés social.”
El artículo 63, en su versión original, decía así:
“Artículo 63. Los concesionarios cuyas áreas comprendan total o parcialmente un mismo yacimiento mineral, podrán unificar sus operaciones de extracción con relación a ese yacimiento, siempre que el acuerdo de unificación que se celebre para tal fin sea aprobado por el Órgano Ejecutivo. En dicho acuerdo se establecerá la proporción de los beneficios que recibirá cada concesionario participante por razón de las respectivas concesiones. En estos casos, los privilegios y obligaciones de cada uno de ellos, en lo que concierne a la Nación, permanecerán inalterados y cada concesionario será personalmente responsable ante el Órgano Ejecutivo como sino existiera el acuerdo de unificación.”
“Artículo 63. Los concesionarios cuyas áreas comprendan total o parcialmente un mismo yacimiento mineral, podrán unificar sus operaciones de extracción con relación a ese yacimiento, siempre que el acuerdo de unificación que se celebre para tal fin sea aprobado por el Ministerio de Comercio e Industrias. En dicho acuerdo se establecerá la proporción de los beneficios que recibirá cada concesionario participante, por razón de las respectivas concesiones. En estos casos, los privilegios y obligaciones de cada uno de ellos, en lo que concierne a la Nación, permanecerán inalterados y cada concesionario será personalmente responsable ante el Ministerio de Comercio e Industrias como sino existiera el acuerdo de unificación.”
El artículo 64, en su versión original, decía así:
“Artículo 64. Por decisión unánime de los concesionarios participantes, el acuerdo de unificación con la aprobación del Órgano Ejecutivo podrá convertir a la operación conjunta en una entidad independiente, en cuyo caso los privilegios y obligaciones con respecto a la Nación recaerán sobre el conjunto, siendo cada concesionario participante responsable ante el Órgano Ejecutivo en la forma establecida en este Código. En este caso la operación unificada se considerará como una entidad independiente para los efectos fiscales.”
“Artículo 64. Por decisión unánime de los concesionarios participantes, el acuerdo de unificación con la aprobación del Ministerio de Comercio e Industrias podrá convertir a la operación conjunta en una entidad independiente, en cuyo caso los privilegios y obligaciones con respecto a la Nación recaerán sobre el conjunto, siendo cada concesionario participante responsable ante el Ministerio de Comercio e Industrias, en la forma establecida en este Código. En este caso la operación unificada se considerará como una entidad independiente para los efectos fiscales.”
El artículo 105, en su versión original, decía así:
“Artículo 105. Las concesiones mineras pueden enajenarse total o parcialmente de acuerdo con lo previsto por este Código, previa aprobación del Órgano Ejecutivo respecto a la competencia técnica, financiera y legal de las personas incluidas en la transacción. La persona beneficiaria del traspaso se convertirá en concesionaria y su participación quedará sujeta a las condiciones que se establezcan al otorgarse la aprobación.”
“Artículo 105. Las concesiones mineras pueden enajenarse total o parcialmente de acuerdo con lo previsto por este Código, previa aprobación del Ministerio de Comercio e Industrias respecto a la competencia técnica, financiera y legal de las personas incluidas en la transacción. La persona beneficiaria del traspaso se convertirá en concesionaria y su participación quedará sujeta a las condiciones que se establezcan al otorgarse la aprobación.”
El artículo 106, en su versión original, decías así:
“Artículo 106. Las concesiones mineras pueden gravarse previa aprobación del Órgano Ejecutivo respecto a la competencia legal y financiera del acreedor. Para que un acreedor hipotecario pueda asumir una concesión minera deberá comprobar previamente al Órgano Ejecutivo su competencia técnica o la del contratista que vaya a asumir la operación de la misma.”
“Artículo 106. Las concesiones mineras pueden gravarse previa aprobación del Ministerio de Comercio e Industrias respecto a la competencia legal y financiera del acreedor. Para que un acreedor hipotecario pueda asumir una concesión minera deberá comprobar previamente al Ministerio de Comercio e Industrias su competencia técnica o la del contratista que vaya a asumir la operación de la misma.”
El artículo 107, en su versión original, decía así:
“Artículo 107. Será necesaria la aprobación previa del Órgano Ejecutivo para que el traspaso o cualquiera otra forma de gravamen que afecte las concesiones mineras tenga validez.”
“Artículo 107. Será necesaria la aprobación previa del Ministerio de Comercio e Industrias para que el traspaso o cualquiera otra forma de gravamen que afecte las concesiones mineras tenga validez.”
El artículo 111, en su versión original, decía así:
“Artículo 111. Todo Concesionario, previa aprobación del Órgano Ejecutivo, podrá encargar una parte o la totalidad de sus operaciones a un contratista, siempre que éste sea persona capaz de adquirir ejercer una concesión minera en la República, pero no se afectará la responsabilidad del concesionario.”
“Artículo 111. Todo Concesionario, previa aprobación del Ministerio de Comercio e Industrias, podrá encargar una parte o la totalidad de sus operaciones a un contratista, siempre que éste sea persona capaz de adquirir ejercer una concesión minera en la República, pero no se afectará la responsabilidad del concesionario.”
4.3 Ley 8 de 1987.
Mediante la ley 8, de 16 de Junio de 1987, mejor conocida como Ley de Hidrocarburos, se regula de una manera muy especial todo lo relacionado con esta materia, subrogando así las normas pertinentes del Código de Recursos Minerales.
Esta Ley otorga incentivos a las compañías que realicen exploraciones petroleras en nuestro país. El objetivo principal de la Ley es fomentar y regular las actividades de exploración y explotación. También regula aspectos de refinación, transporte, almacenamiento, comercialización y exportación de hidrocarburos, pero no entra en detalles referentes a la comercialización de petróleo crudo y sus derivados. La Ley establece que el Órgano Ejecutivo a través del Ministerio de Comercio e Industrias formulará y promoverá la política nacional de hidrocarburos dentro de las políticas globales del sector energía, según el programa de desarrollo socio-económico que adopte el Consejo de Gabinete y para lo cual se designa a la Dirección General de Hidrocarburos coordinadora de dicha política; quitándole así competencia a la Dirección de Recursos Minerales de ese Ministerio, en lo relacionado con hidrocarburos.
CONCEPTOS, DEFINICIONES, FASES Y CLASIFICACIÓN
DE LAS MINAS Y LOS MINERALES
1. Mina: No existe un concepto único para definir la palabra Mina. Entre las palabras de la cual se origina, encontramos en el Latín “MINARE” que significa conducto - conducir; otra que proviene del Griego “MYO” que significa oculto - ocultar.
Debido a que no existe tal concepto de la palabra Mina, la podemos ver desde tres ( 3 ) puntos de vista.
Desde este punto de vista, la mina es considerada como un compuesto de sustancias inorgánicas u orgánicas que se encuentran acumuladas en un lugar determinado, con cierta continuidad especial y con características definidas.
Desde este punto de vista, una Mina es el conjunto de minerales iguales o semejantes en su naturaleza, económicamente aprovechables por virtud de la ley. De igual manera, son útiles desde el punto de vista industrial. La Ley debe tomar en cuenta este aspecto al momento de determinar los minerales estratégicos para el Estado.
Una mina es considerada como el conjunto de minerales de igual o semejante naturaleza, económicamente aprovechables, y en virtud de la ley constituye una propiedad inmueble, perfectamente determinada y transmisible administrativamente a los particulares, y esta es, sin duda, inmueble, mientras se encuentra en el suelo.
Según Manuel Osorio y Florit, en su Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, mina “de acuerdo con la definición de Joaquín V. Gonzalez, científica o geológicamente, es el depósito natural de minerales útiles, más o menos semejantes por su naturaleza o reunidos o combinados por afinidades de yacimientos o leyes de asociación”.
Según la Real Academia Española, entre las definiciones que hace del concepto mina, la define como criadero de minerales de útil explotación.
Carlos Puleyo la define como aquellas galerías abiertas en la corteza de la tierra, para la búsqueda y extracción de sustancias que al no aparecer a simple vista en el suelo, es necesaria la utilización de mecanismos especiales para su aprovechamiento, a diferencia de un yacimiento.
2. Yacimiento: Samuel Lira Ovalle en su ya citada obra define Yacimiento así:
“La palabra yacimiento designa el sitio o sitios donde se encuentran naturalmente una roca, un mineral. Por mineral debemos entender cualquier sustancia inorgánica que puede extraerse de la tierra para su aprovechamiento.”
3. Minerales: son aquellas sustancias que se presentan, ya sea sobre el suelo o aquellas que están bien ocultas en el subsuelo, que mientras se encuentran ocultas, no constituyen riqueza.
El Código de Recursos Minerales define el concepto “Mineral” en su artículo 323, literal a), así:
“Mineral, es cualquier elemento o compuesto químico que existe
naturalmente como resultado de procesos geológicos y biológicos
incluyendo compuestos de hidrocarburos en estado líquido, sólido
o gaseoso y los depósitos artificiales, relaves o escoriales derivados
de cualquiera de los anteriores”.
Cuando existe el descubrimiento de los minerales, surge la apropiación, de allí la relación mercantil con el hombre, relación entre el hombre y el mineral u objeto de apropiación.
Durante cientos de millones de años, toda una cadena de procesos ha ocurrido, procesos geológicos que han dado lugar a concentraciones de un determinado grupo mineral en porcentajes muy superiores al promedio estimado para la corteza de la tierra.
También se les concibe como las substancias inorgánicas que se hallan en la superficie o en las diversas capas de la corteza terrestre y, principalmente, aquellas cuya explotación ofrece interés.
Los minerales indispensables para el desarrollo de la humanidad han sido utilizados desde los más remotos tiempos por el hombre.
Los minerales son diferentes y el Diccionario de la Lengua Española los define “como toda sustancia inorgánica que se halle en la superficie o en las diversas capas de la corteza del globo y principalmente aquella cuya explotación ofrece interés”.
ALVARO ORTIZ MONSALVE en su obra “Derecho de Minas”, define minerales desde un punto de vista más técnico, los define como “todo cuerpo de origen natural, de composición química definida, ya sea de origen orgánico o inorgánico, o que está formado por elementos o por combinaciones o actividades químicas”.
II. FASES DE LA EXPLOTACIÓN MINERA
A. EN EL DERECHO COMPARADO
Samuel Lira Ovalle, nos dice en su obra Curso de Derecho de Minería, que la explotación minera está claramente dividida en cuatro etapas, que son:
1. Exploración: La exploración minera consiste, como su nombre lo indica, en la búsqueda de depósitos minerales.
La exploración minera es una de las fases más importantes y riesgosas de esta industria y, desde antiguo, nuestra legislación se ha preocupado de fomentarla con indudable acierto al asegurar como premio para el descubridor el yacimiento que ha puesto de manifiesto.
2. Reconocimiento: Pero no basta el descubrimiento de un yacimiento para pensar que éste constituye en sí una riqueza. Es menester, y con ello entramos a la segunda etapa de la industria, ejecutar trabajos que se denominan de reconocimiento y que están destinados a determinar su posible condición de yacimiento mineral dentro del concepto que de tal hemos dado, vinculado a su aptitud de ser explotado económicamente.
En esta fase de la industria será necesario verificar las características geológicas del lugar en que se encuentra el yacimiento, la forma en que se presenta, la pureza o ley del mineral y su comportamiento metalúrgico, operaciones que se efectúan en el terreno mediante labores mineras y en laboratorios por medio de muestreos y análisis de diversa naturaleza a que debe someterse el mineral.
3. Explotación: Establecida la factibilidad del aprovechamiento del yacimiento, se inicia la tercera etapa de la industria, que recibe el nombre de explotación y que consiste en la extracción de los minerales del yacimiento por medio de diversas labores que adoptan nombres muy peculiares. Así, “socavón” es una labor labrada, a menudo, en la ladera del cerro y que se interna hacia su interior en forma paralela al horizonte; “pique” es una labor construida verticalmente en el cerro; se llama “chimenea”, si tiene por objeto darles ventilación a los lugares de trabajo: “chiflón” es el socavón labrado en plano inclinado; y “galerías” son labores interiores que conducen a los frentes de trabajo.
4. Beneficio: Extraído el mineral desde donde se encuentra en las profundidades de la tierra o del suelo mismo, es necesario separar de él las sustancias útiles de las que no lo son, operación que se hace mediante el llamado beneficio del mineral, etapa que constituye la última de aquellas de que se compone la industria minera.
Como las demás fases de esta industria, ella reviste una singular importancia.
La factibilidad de la explotación de innumerables yacimientos mineros depende exclusivamente de la posibilidad del beneficio económico de sus minerales, ya que las sustancias de interés se presentan por regla general en porcentajes muy bajos en las rocas de las cuales forman parte.
El beneficio de los minerales se efectúa en plantas, fundiciones, refinerías y otros establecimientos similares.
B. SEGÚN EL CÓDIGO DE RECURSOS MINERALES PANAMEÑO
1. Investigación Geológica Preliminar: Es cualquiera investigación, terrestre, aérea, o marítima, o prueba de la superficie terrestre, con el propósito de establecer por medio de estudios topográficos, geológicos, geofísicos, geoquímicos, o investigaciones similares, la posible existencia de un mineral.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 del Código de Recursos Minerales, “Todo titular de una concesión de exploración deberá comenzar las investigaciones geológicas preliminares, por lo menos en una de las zonas otorgadas, dentro de un plazo de noventa ( 90 ) días contados a partir de la fecha en que entre en vigencia su concesión.”
2. Exploración: es la excavación, taladro, dragado o cualquier otra actividad subterránea que, además de la investigación geológica preliminar, se realice con el propósito de determinar las condiciones geológicas favorables a la presencia de un mineral.
Así, encontramos que el artículo 65 del Código de Recursos Minerales dispone en su parte final que “Todo titular de una concesión de exploración deberá comenzar, dentro del plazo de un año a partir de la vigencia de la concesión, las exploraciones mineras, por lo menos en una de las zonas comprendidas en esa concesión”.
Como una etapa intermedia, previa a la fase de extracción, el concesionario deberá efectuar operaciones pre extractivas, que consisten en perforaciones, taladros, dragados u otras actividades subterráneas que se realicen con el propósito de descubrir, delimitar o extraer un mineral y las cuales se distinguen de la determinación de condiciones geológicas favorables a la presencia de un mineral.
Así, encontramos que el artículo 66 del Código de Recursos Minerales dispone que “un ( 1 ) año antes de que expire el período inicial de la concesión de exploración, si se trata de minerales de Clase A, y tres ( 3 ) años antes, si se trata de cualquiera de las otras clases, el concesionario deberá comenzar operaciones preextractivas en una de las zonas por lo menos. Terminado el referido período inicial, las operaciones preextractivas deberán comenzar por lo menos en la mitad del número de las zonas comprendidas en la concesión de exploración y al terminar el período de prórroga de la concesión, si la hay, las operaciones preextractivas deberán comenzar por lo menos en las tres cuartas ( ¾ ) partes del número de las zonas comprendidas en la concesión de exploración.”
3. Extracción: Es la etapa posterior a la identificación del mineral autorizado en la concesión de exploración y extracción, en cantidad suficiente para su industrialización.
Al respecto, el Código de Recursos Minerales en su artículo 67 dispone que “cuando resulte que el mineral amparado por la concesión de extracción no sea hallado en cantidad comercial dentro del plazo de un ( 1 ) año a partir de la fecha de vigencia de dicha concesión, el concesionario deberá iniciar operaciones preextractivas por lo menos en una de las zonas otorgadas. Dentro el plazo de dos ( 2 ) años a partir de la misma fecha, el concesionario deberá iniciar operaciones preextractivas en cada una de las zonas restantes. La concesión de extracción prescribirá si transcurren tres ( 3 ) años desde su vigencia y no se ha hallado mineral en cantidades comerciales por lo menos en una de las zonas otorgadas”.
4. Transporte y Beneficio del Mineral Extraído: Los concesionarios de exploración y explotación de minas tendrán el derecho de construir todas las instalaciones necesarias para el transporte y almacenamiento del mineral extraído, tales como: embarcaderos, almacenes, plantas de energía, acueductos, viviendas, campamentos y otros emplazamientos o equipos necesarios para la eficiencia de la operación; de conformidad con lo dispuesto en el literal a), del artículo 9° del Código de Recursos Minerales.
También dicha operación la puede realizar quien no sea concesionario de exploración y explotación de minas, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 83 del Código de Recursos Minerales.
Entendemos como operación de transporte el acarreo de un mineral a través de una instalación de transporte minero, de conformidad con lo dispuesto en el literal g) del artículo 323 del Código de Recursos Minerales.
Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de este Código, “toda concesión de transporte conferirá al concesionario, durante el período de su vigencia, la facultad para llevar a cabo el transporte de los minerales, enumerados en la concesión a través de las rutas y por los medios descritos en la misma.
Las Concesiones de transporte se otorgarán únicamente para establecer instalaciones de transporte minero”.
III. FORMAS EN QUE SE PRESENTAN EN LA NATURALEZA LOS YACIMIENTOS MINEROS
Los yacimientos mineros, al momento de su descubrimiento, se presentan en diferentes formas, estas son:
Mantos o Capas: Aquellos depósitos que se encuentran siguiendo las estructuras geológicas de los estratos, y que se presentan principalmente en materiales sedimentarios, o por fenómenos sedimentarios.
Filones o Vetas: Son estructuras que se originan, básicamente, por la actividad ígnea o por la actividad volcánica de la tierra. Dependiendo de la densidad se les llama: filones, son más grandes; vetas, son más pequeñas, éstas se dan en las partes más débiles de la tierra.
Depósitos de Criaderos Irregulares o Mineralización Diseminada: Generalmente, en estos casos el mineral no se ve. Existen algunas zonas más ricas que otras, puede suceder que superficialmente no tenga nada, pero debajo existe mineral.
Depósitos Detríticos, Aluviones, o Aluvionales: Son acumulaciones de materiales detríticos o aluvionales en ambiente acuático. Generalmente, se presentan en las terrazas fluviales, donde son depositados por las corrientes de los ríos.
IV.	SISTEMAS DE PROPIEDAD DE LA MINA
La Propiedad, en los términos del artículo 337 del Código Civil, la entendemos así:
“Artículo 337. La propiedad es el derecho de gozar y disponer de
una cosa, sin más limitaciones que las establecidas por la Ley.
El propietario tiene acción contra el poseedor de la cosa
para reivindicarla.”
No obstante lo anterior, en materia de minería este concepto no es aplicable en forma absoluta.
Para explicar y justificar la propiedad y el derecho invocado para la explotación minera, se han ideado diversos sistemas:
Sistema de la Accesión. Este sistema fue el que prevaleció en el primitivo Derecho Romano, y parte de la unidad de la propiedad del suelo y del subsuelo.
También es conocido como Civilista, ya que la mayoría de los tratadistas del Derecho Civil consideran la propiedad inmueble como un todo, es decir, no distinguen el suelo del subsuelo.
Según éste, las minas pertenecen al dueño del suelo; los yacimientos acceden al suelo.
Según el tratadista Sánchez, Román, los fundamentos de este sistema son:
Que se apoya en un profundo respeto al derecho de la propiedad.
Porque aún reputándose la propiedad minera como frutos extraordinarios, entra de lleno su disfrute dentro del derecho de accesión, uno de los que forman el cuadro de los dominiales, porque en realidad, toda accesión cede en beneficio del dueño de lo principal.
Porque sólo así guarda armonía con las leyes civiles reconocidas como justas para determinar el contenido de los derechos que el dominio atribuye al propietario.
Porque no indaga este sistema el pensamiento del propietario de la superficie al tiempo de adquirirla.
Porque no es obstáculo al desarrollo de la industria minera.
La accesión, según el Código Civil patrio, es entendida así:
“Artículo 364. La propiedad de los bienes da derecho por accesión a todo lo que ellos producen, o se les une o incorpora, natural o artificialmente.”
Sistema de la Res Nullius. De acuerdo con este sistema, las minas no pertenecen a nadie. El Estado, como tutor de la riqueza pública, otorga derechos sobre los yacimientos al descubridor o al primer ocupante.
Mediante este sistema, DALLOZ, que es su máximo exponente manifiesta que “solamente el Estado, obrando no como dueño que vende una cosa, sino como titular de la riqueza pública y como representante de los intereses generales, crea por vía de la concesión un derecho de propiedad sobre el subsuelo mineral, en provecho de un particular y no de otro, en razón de las garantías especiales que debe representar al concesionario, respecto a la buena explotación del subsuelo”.
Entre las ventajas de este sistema tenemos que es el que mayor satisface al interés social, ya que reconoce como única fuente de la propiedad en el Derecho Minero al trabajo, ya que esta actividad humana debe ser recompensada con la propiedad sobre el bien descubierto.
Los otros sistemas que tratan de justificar la propiedad minera se basan en la distinción entre el suelo y el subsuelo, siendo independientes el uno del otro y pudiendo pertenecer a distintos dueños. Estas teorías se reducen a dos (2): el sistema de la ocupación y el regalista o dominial.
Sistema de la Ocupación. Este sistema considera las minas como cosas de nadie y atribuye su dominio al primer ocupante.
Nació en oposición al de la accesión y se fundamenta en la afirmación de que el trabajo es la única fuente de riqueza y verdadero origen de la propiedad.
Así concebido, este sistema conduce a una verdadera anarquía y, como alguien dijo, “constituía una mina de pleitos”, ya que un mismo yacimiento puede ser objeto de derechos análogos para diversos ocupantes de él, siendo imposible delimitar el derecho de cada uno, con perjuicio para la estabilidad del título correspondiente y la racional explotación de la mina.
Por otra parte, su fundamento filosófico falla en los innumerables casos en que las minas se descubren por azar, sin que medie trabajo o esfuerzo alguno del descubridor.
Sistema Regalista o Dominial. En su expresión pura, este sistema radica en el Estado un dominio patrimonial sobre todas las minas y quedan separados suelo y yacimiento. En su carácter de titular del derecho de dominio sobre las minas, el Estado puede usar, gozar y disponer de ellas con entera libertad y así podrá venderlas, permutarlas, arrendarlas, concederlas, explotarlas por su cuenta y riesgo.
Su nombre deriva de la regalía (Regalis: regio) del soberano, es decir, de aquella preeminencia o prerrogativa que en virtud de suprema autoridad y potestad ejerce un soberano y hoy, en el concepto moderno, el Estado.
Se afirma, fundamentando este sistema, que las minas sólo tienen valor en razón del medio social en que se encuentran, el cual es obra de la colectividad, que mediante la acción del Estado ha producido las condiciones que las han valorizado.
Es indudable que los puertos, caminos, puentes, ciudades y las obras de infraestructura en general contribuyen a darles valor a las minas al hacer posible su explotación, pero también es cierto que las minas tienen un valor en sí, muchas veces enorme, independientemente del medio que las rodea.
Por otra parte, el sistema regalista al darle al Estado un dominio patrimonial sobre las minas no propende al desarrollo de la minería, porque si se desprende del yacimiento en favor del particular para que lo explote, generalmente constituye en éste un título precario que conspira contra la seguridad jurídica que debe imperar en la base en que descansa la industria minera, que es el yacimiento, y si, por el contrario, lo conserva para explotarlo directamente, su acción por regla general carecerá de la eficiencia que requiere este tipo de labores, esencialmente aleatorias, en las cuales el esfuerzo y la iniciativa particulares son insustituibles.
En Panamá rige el sistema regalista o dominial, el cual está claramente definido en el artículo 254 de la Constitución Política, el que preceptúa que:
“Artículo 254: Pertenecen al Estado:
Las riquezas del subsuelo, que podrán ser explotadas por empresas estatales o mixtas o ser objeto de concesiones o contratos para su explotación según lo establece la Ley. Los derechos mineros otorgados y no ejercidos dentro del término y condiciones que fije la Ley, revertirán al Estado.
Las salinas, las minas, las aguas subterráneas y termales, depósitos de hidrocarburo, las canteras y los yacimientos de toda clase que no podrán ser objeto de apropiación privada, pero podrán ser explotados directamente por el Estado, mediante empresas estatales o mixtas, o ser objetos de concesión u otros contratos para su explotación, por empresas privadas. La Ley reglamentará todo lo concerniente a las distintas formas de explotación señaladas en este ordinal.”
Sistema de Libertad de minas, en el Derecho Chileno. Para el distinguido tratadista chileno, Samuel Lira Ovalle, el sistema de libertad de minas es aquel que atribuye el dominio originario de las minas al Estado, con lo cual participa de las características del sistema regalista, pero a diferencia de éste, el dominio del Estado no es un dominio completo, sino un dominio eminente, virtual o también llamado radical, es decir, una emanación de la soberanía, careciendo el Estado de las facultades de usar y gozar de las minas.
Se explica el sistema como una elaboración jurídica destinada a justificar el otorgamiento de las minas en propiedad a los particulares que cumplan con los requisitos que fija la ley. En consecuencia, y de acuerdo con la realidad de las cosas, los yacimientos, originariamente, no pertenecían a nadie, pero el Estado tiene sobre todos los bienes ubicados en el territorio nacional ese dominio eminente, que es absolutamente distinto del dominio patrimonial, pero que le permite en virtud de la soberanía entregar la riqueza minera en propiedad a quien cumpla con los requisitos legales, que, por regla general, será el descubridor de la mina.
El sistema que reconoce al Estado el dominio eminente sobre las minas tiene sus raíces en la legislación española, especialmente en la hispanoamericana, y es así como el famoso comentarista de las Ordenanzas de Minas del siglo XVIII don Francisco Javier de Gamboa denominaba el dominio real sobre las minas “alto dominio” que, radicado en la Corona, permitía a ésta, “concederlas a sus vasallos en propiedad y posesión...”
En este sistema, entonces, advertimos semejanzas con el regalista, en cuanto ambos reconocen al Estado como dueño originario de todas las minas, pero se diferencia en que para el sistema de libertad de minas ese dominio es sólo una manifestación de la soberanía y, en cambio, el dominio del Estado es patrimonial para el sistema regalista. Se asemeja este sistema al res nullius, puesto que, en principio, en ambos las minas no pertenecen a nadie, atribuyéndoselas el Estado, pero en el sistema de libertad de minas el descubridor pasará a ser su propietario, en tanto que en la res nullius el Estado, discrecionalmente, señalará quien puede explotar el yacimiento, por lo general a título de concesionario.
Finalmente, tiene similitud con el sistema de ocupación, en cuanto en ambos las minas se otorgan al descubridor, aunque las condiciones del otorgamiento están enmarcadas en reglas precisas en el sistema que nos ocupa.
V.	CLASIFICACION DE LOS MINERALES
1- En la Doctrina.
Para el profesor Julio Sousa Lennox, en su ya citada obra Derecho Industrial y de Minas, los minerales se clasifican,
Desde un punto de vista general, los minerales se dividen primeramente en dos grandes clasificaciones:
Elementos nativos o simples: son los constituídos por átomos de la misma naturaleza, es decir, formados por un solo elemento químico, como el oro, la plata, el cobre, el hierro;
Minerales compuestos: son los formados por átomos de distinta naturaleza, o sea, por la combinación de dos o más elementos químicos, como la argentita o sulfuro de plata (Ag2S), la pirita o sulfuro de hierro (Fe2S)
Desde el punto de vista económico o de las aplicaciones y usos industriales, los minerales se dividen así.
ornamentales, que se emplean como adorno, con fines estéticos, como el mármol, el yeso, el cuarzo;
fundentes, que se emplean en los procesos de fundición, como la calcita y también el cuarzo;
fertilizantes, que se emplean como abono, por ejemplo, el fósforo, el potasio y el nitrógeno;
refractarios, que no se descomponen a elevadas temperaturas, y por eso se pueden utilizar para revistimiento de hornos, para fabricar ladrillos o bloques refractarios y como aislantes, por ejemplo: la magnesita, la bauxita, el amianto, la mica;
industriales, como el hierro, el plomo, el cobre, el aluminio, el zinc;
gemas minerales o piedras preciosas, como el diamante, la esmeralda, el aguamarina, el rubí, la turquesa, el ópalo;
combustibles, como el carbón mineral y los hidrocarburos, que son de origen orgánico.
Entre los carbones están: el grafito, el lignito y la turba. (Sobre la evaluación del depósito de esta última en Changuinola, Provincia de Bocas del Toro, se hizo mención anteriormente, supra p.22).
Entre los hidrocarburos están: el petróleo y el asfalto. El petróleo tiene un peso específico menor que el del agua; por eso sobrenada en ella.
El asfalto es un hidrocarburo oxidado que se presenta en estado pastoso o sólido.
h) metales preciosos, como el oro y la plata.”
2- Según el Código de Recursos Minerales.
El Código de Recursos Minerales patrio dividía los minerales que el regula en seis ( 6 ) grupos, identificados como clases A, B, C, D, E y F.
Al respecto, tenemos que el artículo 40 de la mencionada excerta legal rezaba textualmente así:
“Artículo 40. Los minerales regulados por este Código se
dividen en seis ( 6 ) grupos que se identifican como Clases
A, B, C, D, E, y F. Con la excepción de los Minerales
de Reserva, cuando exista un mineral que pueda clasificarse
en más de una clase, quedará sujeto exclusivamente a
la clase que corresponda a la primera letra.”
De igual forma, tenemos que la norma legal supracitada clasificaba los minerales en su artículo 41 así:
“Artículo 41. Los minerales se clasificarán como sigue:
Clase A: Minerales que se encuentren a una profundidad de no
más de veinte ( 20 ) metros medidos verticalmente desde la
superficie, los cuales se utilizan normal y primordialmente para
la construcción, o como fertilizantes, o aquellos que constituyen
relaves o escoriales de minas abandonadas.
Clase B: Minerales hasta una profundidad de no más de cincuenta
( 50 ) metros medidos verticalmente desde la superficie, con
excepción de los minerales en vetas o filones.
Clase C: Minerales que se encuentren en vetas o filones, a cualquier
Clase D: Minerales hasta una profundidad no mayor de trescientos
( 300 ) metros medidos verticalmente desde la superficie.
Clase E: Minerales a una profundidad mayor de trescientos ( 300 )
Clase F: Minerales específicamente identificados como Minerales de
Reserva de acuerdo con este Código.
Parágrafo: Para los efectos de este artículo, superficie es el plano de
contacto entre la atmósfera y la hidrósfera o litósfera.”
Como producto de la reforma introducida por la Ley 3 de 28 de Enero de 1988, que reformó los artículos 41, 43 y 323 del Código de Recursos Minerales, los minerales se clasifican ahora así:
“Artículo 41. Los minerales se clasifican como sigue:
Clase II: Minerales metálicos excepto los minerales preciosos
Clase III: Minerales preciosos aluvionales
Clase IV: Minerales preciosos no aluvionales
Clase V: Minerales energéticos excepto los hidrocarburos
Las solicitudes de contrato que estuvieren en trámite a la fecha de inicio de la vigencia de esta Ley, serán reclasificadas para que en un trámite de noventa (90) días, se ajusten a las disposiciones de este Código. La Dirección General de Recursos Minerales estará encargada de realizar dicha reclasificación.”
VI.	AREAS DE RESERVA
Las áreas de reserva las define el Código de Recursos Minerales como aquellas sobre las cuales no se podrán otorgar concesiones de exploración y extracción.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la excerta legal supracitada, habrán dos clases de áreas de reserva, que son:
Aquellas establecidas directamente por este Código y en las cuales no se podrán otorgar concesiones mineras de ninguna clase;
Al respecto, tenemos que el artículo 29 del Código de Recursos Minerales dice textualmente así:
“Artículo 29. Las Áreas de Reserva que este Código establece son las siguientes:
Todas las tierras, incluyendo el subsuelo, dentro de una distancia de sesenta ( 60 ) metros de sitios o monumentos históricos o religiosos, estaciones de bombeo, instalaciones para el tratamiento o embalses utilizadas para suplir agua potable, o de las carreteras, ferrocarriles y aeropuertos de uso público;
Todas las tierras incluyendo el subsuelo concedidas para usos distintos a operaciones mineras mediante tratados internacionales.”
Las áreas de reserva establecidas en el Artículo 29 del Código de Recursos Minerales podrán ser restauradas para uso minero por la Asamblea Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la citada excerta legal, la cual dice textualmente así:
Artículo 32. Las áreas de reserva establecidas de conformidad con el
artículo 29 podrán ser incorporadas al régimen de concesiones mineras
mediante ley de la República. Las áreas de reserva establecidas por el
Órgano Ejecutivo y las que se conviertan en áreas de reserva por
devolución de áreas a la Nación, podrán incorporarse al régimen de
concesiones mineras para llevar a cabo operaciones de exploración
y extracción por medio de Resolución de Órgano Ejecutivo. En los casos
en que el Órgano Ejecutivo considere conveniente que se incorporen a un
régimen especial de concesiones mineras determinadas áreas de reserva
establecidas mediante Resoluciones Ejecutivas o por devolución de áreas
a la Nación, así lo solicitará al Órgano Legislativo o al organismo que
ejerza funciones legislativas.
El régimen jurídico especial será establecido mediante ley que se dicte
en cada caso, estableciendo el procedimiento para adjudicarla y las
condiciones que se aplicarán a las concesiones que se otorguen de
acuerdo con las mismas. Se aplicarán en forma supletoria las
disposiciones del Código de Recursos Minerales que no se opongan a
la ley que establezca el régimen especial de que se trate.”
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la misma excerta legal,
“ se convertirán en áreas de reserva todas las zonas o partes de las
mismas que sean desistidas o devueltas a la Nación en virtud de
haber expirado o terminado las concesiones mineras, ya sea por
vencimiento, renuncia o cancelación”.
Igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la norma legal supracitada,
“el Órgano Ejecutivo podrá establecer áreas de reserva cuando
considere que no es conveniente al interés nacional que tales tierras
sean usadas para fines de exploración o extracción.”
VII.	MINERALES DE RESERVA
El Código de Recursos Minerales establece en el artículo 33 que son minerales de reserva “aquellos que el Órgano Ejecutivo determine”; al decir textualmente así:
“Artículo 33. El Órgano Ejecutivo determinará los minerales de
reserva. Las Concesiones mineras relativas a los minerales de
reserva se otorgarán en la forma acostumbrada para los demás
minerales. Los minerales de reserva serán excluidos de
cualquiera otra clasificación y sometidos a los términos
que se establezcan al declararlos como tales. El Órgano
Ejecutivo podrá designar los minerales de reserva que no se
otorgarán.”
De igual forma, el artículo 34 del Código de Recursos Minerales regula las cuotas de extracción de los minerales de reserva así:
“Artículo 34. El Ministerio de Comercio e Industrias podrá asignar
cuotas de extracción con respecto a los minerales de reserva, siempre
que las mismas no tengan carácter discriminatorio y sean necesarias
para la protección adecuada del interés nacional.”
Y el artículo 35 de esta excerta legal dispone que:
“Artículo 35. El establecimiento o restauración de Áreas de Reserva o
Minerales de Reserva no podrá afectar a ninguna concesión válida de
Exploración, extracción, transporte o beneficio otorgada previamente,
ni ningún privilegio emanante de esa concesión.”
LA CONCESION MINERA PANAMEÑA
Y EN EL DERECHO COMPARADO
I.	SISTEMAS LEGALES DE EXPLOTACIÓN MINERA
No obstante ser el propósito de este trabajo de graduación el hacer un estudio comparativo de la concesión minera en Panamá y en el Derecho Comparado, por ser este sistema de explotación minera el mayormente utilizado en los países que explotan sus recursos minerales; comentaremos brevemente los otros sistemas de explotación minera, que no por haber perdido vigencia han dejado de existir, los cuales son, la Administración Directa, la Administración Delegada y la Adjudicación Minera.
1.	Administración Directa
La administración directa se da cuando el propio Estado por medio de sus entidades realiza la actividad minera, bajo su propio riesgo y responsabilidad.
Para Eustorgio Sarria “existe Administración Directa en la explotación de los yacimientos minerales, cuando el Estado, por intermedio de sus órganos, realiza las actividades inherentes al servicio”.
Por su lado, el Profesor Virgilio Luque nos dice en su monografía denominada “La Concesión Minera en Panamá” que el Estado panameño tradicionalmente ha utilizado la figura de la administración directa en todos aquellos casos en que ha intervenido directamente en la explotación de los recursos naturales, como por ejemplo, la fábrica de Cemento Bayano, o en todas aquellas canteras de rocas (basalto y andesita) utilizados por el Ministerio de Obras Públicas para la construcción y reparación de la red vial nacional.
2.	Administración Delegada.
La administración delegada es un acto administrativo en virtud del cual el Estado, bajo su propia responsabilidad y riesgo, encomienda a una persona natural o jurídica, la explotación de un yacimiento minero.
3. Adjudicación Minera.
La adjudicación minera consiste en un acto administrativo en virtud del cual el Estado otorga a una persona, jurídica o natural, el poder legal suficiente para poder explotar en beneficio propio y por su cuenta y riesgo, un yacimiento mineral.
4. La Concesión Minera
La palabra concesión proviene del latín concessio, derivado de concesum, conceder:
Osorio y Florit, Manuel la define como:
“El otorgamiento administrativo ante oferta privada y por
ofrecimiento público, que se hace a particulares o empresas
para la apropiación o aprovechamiento de bienes de dominio
público, como aguas, minas y montes, para construir obras
de interés público, o para explotar servicios generales o
Para Eustorgio Sarria, “la concesión minera es el acto administrativo complejo, por medio del cual se otorga a una persona poder legal suficiente para prestar, por su cuenta y riesgo, el servicio de explotación de un yacimiento.”
Este sistema de explotación minera es el único desarrollado a cabalidad en el Código de Recursos Minerales, mientras que los otros tres antes enunciados no lo han sido, no obstante estar contemplados en nuestra Carta Magna.
Nuestro Código de Recursos Minerales define la concesión Minera como el conjunto de derechos, privilegios y obligaciones que el Órgano Ejecutivo otorgue o que se consignen en los contratos celebrados con el Órgano Ejecutivo, de acuerdo a la Constitución y este Código, y comprende la autorización para desarrollar las actividades especificadas en las mismas.
La concesión minera es un acto jurídico por medio del cual el Estado faculta y autoriza a un tercero para explotar un yacimiento minero. La concesión es un acto de derecho público, mediante el cual el Estado delega a una persona o en una empresa particular que es llamada concesionario, una parte de su autoridad y de sus atribuciones para la prestación de un servicio de utilidad general, como es el caso de los recursos minerales.
La doctrina distingue la concesión en sentido amplio y restringido.
En el sentido amplio: Es un acto de autoridad que crea a favor de un particular, un derecho que es propio de la administración, del que el concesionario conocía totalmente.
En el sentido restringido: Sólo existe concesión cuando la administración se desprende de poderes que le son propios, para transferirlos a un particular.
El Profesor Virgilio Luque nos dice en su ya citada monografía que la figura de la concesión es propia del derecho administrativo ya que su naturaleza y alcance a él pertenecen.
La palabra concesión deriva del latín “concessio” que significa conceder, ella se define como el acto por el cual el Estado otorga a un particular el derecho de gestión de determinado servicio público o de explotación de determinada riqueza del patrimonio del estado, por cuenta y riesgo del concesionario y de conformidad a las condiciones impuestas por el Estado.
Sobre la naturaleza jurídica de la concesión existen dos corrientes, una de ellas nos indica que las misma tiene naturaleza contractual, mientras que la otra niega su naturaleza contractual y la ubica en el campo estrictamente administrativo, considerándola por consiguiente como un acto administrativo.
En relación con el significado de “Concesión Minera”, el autor Ezequiel Monzalve la define como el contrato administrativo por el cual el Ejecutivo otorga a un particular mediante el cumplimiento de las formalidades legales, derechos temporales sobre una mina, en las condiciones establecidas por la Ley.
En esta definición, a pesar de que el autor habla de contrato administrativo, se refleja claramente la tesis contractualista, la cual parece ser recogida por la legislación panameña, toda vez que nuestro Código de Recursos Minerales lo define como “el conjunto de derechos, privilegios y obligaciones que el Órgano Ejecutivo otorgue o que se consignen en los contratos celebrados con el Órgano Ejecutivo de acuerdo a la Constitución y este Código, y comprende la autorización para desarrollar las actividades especificadas en las mismas.
De esta definición se desprende claramente que la concesión minera, es un acto bilateral, o sea contractual, sin que se niegue que el mismo tenga un cariz administrativo, el cual en nada contradice la naturaleza jurídica contractual.
B. Características del Contrato de Concesión.
El Contrato de Concesión Minera se caracteriza por:
Se trata de un contrato administrativo
Por ser un acto administrativo, pertenece al Derecho Público
Es bilateral, debido a que surgen obligaciones para ambos, Estado y contratista o beneficiario.
Es solemne, debe cumplir la solemnidad de constar por escrito.
Es aleatorio, porque alguna de las partes puede que no logre su meta económica; es decir, que la ganancia es incierta para alguna de las partes.
Es de adhesión, las partes deben estar sujetas a lo que establezca la ley o el reglamento.
Es típico y nominado, el legislador no solamente le ha dado la denominación de concesión minera, sino que también ha establecido las cláusulas por las cuales se debe regir.
Es de tracto sucesivo, porque el contrato está compuesto de etapas y las mismas se encuentran en el tiempo, así que hay que esperar que el contrato se vaya cumpliendo.
Es principal, el mismo subsiste sin necesidad de otro contrato o convención de otra índole.
Es individual, sólo las partes que han intervenido en la celebración se obligan y pueden anularlo.
II.	Tipos de Concesión Minera
Inicialmente, se debe llenar una solicitud y presentar la misma ante la Dirección General de Recursos Minerales del Ministerio de Comercio e Industrias, para poder obtener un permiso de reconocimiento superficial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Código de Recursos Minerales. Este permiso puede ser negado, conforme lo establece el artículo 18 del Código de Recursos Minerales.
Las demás concesiones, según lo dispone el artículo 6 del texto legal supracitado, serán otorgadas mediante contratos celebrados por la Nación, representada por el Ministerio de Comercio e Industrias, y el peticionario, y requerirán para su validez, el refrendo del Contralor General de la República. En los casos de concesiones para la explotación de recursos minerales, se requerirán además la aprobación del Consejo de Gabinete.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la excerta legal antes citada, “toda concesión de exploración conferirá al concesionario, durante el periodo de su vigencia, las siguientes facultades:
Llevar a cabo investigaciones geológicas preliminares en forma no exclusiva con relación a los minerales o clases de minerales enumerados en la concesión dentro de las zonas descritas;
Obtener en forma exclusiva, una concesión que ampare las operaciones de extracción de acuerdo con los privilegios, términos y condiciones vigentes en el tiempo en que se otorgó la concesión de exploración, una vez descubierto un mineral que se pueda producir en cantidades comerciales.”
Artículo 43: “El período inicial de cada concesión de exploración
será de cuatro ( 4 ) años y la superficie máxima de hectáreas que
podrán ser retenidas en una concesión será de 25,000. Para concesión
de extracción el período inicial y el número máximo de hectáreas
que podrán ser retenidas será de acuerdo con la siguiente clasificación:
Artículo 44: “Mediando solicitud, habiéndose comprobado justa
causa, a juicio del Órgano Ejecutivo, podrá éste prorrogar por dos
( 2 ) veces el término de la concesión de exploración, por un período
de dos ( 2 ) años cada vez, siempre que al solicitar la prórroga el
concesionario acepte los privilegios, términos y obligaciones vigentes
al tiempo de efectuarse cada una de las mismas, o en lugar de ello,
devuelva en ese momento por lo menos el quince por ciente ( 15% )
de cada zona retenida de acuerdo con la concesión que se pretende
prorrogar y siempre que haya cumplido todas las obligaciones relativas
a su concesión.”
“Artículo 13. Toda concesión de extracción conferirá al concesionario, durante
el período de su vigencia, las siguientes facultades:
Llevar a cabo investigaciones geológicas preliminares, en forma exclusiva, con relación a los minerales enumerados en la concesión y dentro de las zonas descritas en la misma;
Llevar a cabo, en forma exclusiva, dentro de las zonas descritas, todas las otras operaciones necesarias y adecuadas para la extracción de tales minerales; y
Obtener concesiones que amparen operaciones de transporte y beneficio con respecto a los referidos minerales.”
Artículo 45: “En atención a solicitud presentada, el Órgano Ejecutivo
otorgará tres (3) prórrogas de la concesión de extracción: la primera en
período de diez (10) años, la segunda y tercera, por períodos de cinco (5)
años cada una, siempre que al solicitarlas el concesionario acepte los
privilegios, términos y condiciones vigentes en esa fecha o en su lugar
devuelva en ese momento por lo menos el veinte por ciento (20%) de cada
zona retenida bajo la concesión que se pretende prorrogar”.
C. Concesión de Transporte.
Tal como lo dispone el artículo 14 del Código de Recursos Minerales, “toda concesión de transporte conferirá al concesionario, durante el período de su vigencia, la facultad para llevar a cabo el transporte de los minerales, enumerados en la concesión a través de las rutas y por los medios descritos en la misma.
Las concesiones de transporte se otorgarán únicamente para establecer instalaciones de transporte minero.”
D. Concesión de Beneficio.
La concesión de beneficio conferirá al concesionario, durante el período de su vigencia, la facultad de llevar a cabo el beneficio de los minerales enumerados en la concesión en los lugares y por los medios descritos en la misma, tal como lo dispone el artículo 15 del Código de Recursos Minerales.
De igual forma, la norma legal supracitada regula las concesiones de transporte y beneficio en su artículo 46, así:
Artículo 46: “El período inicial de una concesión de transporte o beneficio
será de veinticinco años. En caso de solicitud, el Órgano Ejecutivo otorgará
tres (3) prórrogas de cualesquiera de estas concesiones: La primera por un
período de diez (10) años y la segunda y tercera, por un período de cinco (5)
años cada una, siempre que al solicitarla el concesionario acepte los
privilegios, términos y condiciones vigentes en dichas fechas”.
III.	OTORGAMIENTO DE CONCESIONES MINERAS
“Artículo 3. Las concesiones mineras podrán ser otorgadas a personas
naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, y que mantengan en
Panamá un apoderado debidamente autorizado siempre que la capacidad
de tales personas, tanto técnica como financiera, hubiese sido debidamente
comprobada. Dichos derechos podrán ser ejercidos únicamente por las
personas expresamente autorizadas para ello.”
“Artículo 4. No podrán obtener concesiones mineras por sí, ni por
interpuesta persona, ni podrán ejercerlas o disfrutarlas, ninguno de los que a
Los Gobiernos o Estados extranjeros, ni ninguna entidad o institución
Oficial o semioficial extranjera, ni las personas jurídicas en las cuales tenga
Participación directa algún gobierno o Estado extranjero.
Los funcionarios o empleados públicos que directa o indirectamente tuviesen
el deber de intervenir, por razón de sus funciones en la adjudicación, operación o explotación de las concesiones mineras. Esta prohibición, que se extiende al
período de un (1) año a partir del momento en que el funcionario cese en sus
funciones, comprende así mismo a los cónyugues, padres, hermanos o hijos que
dependan o estén bajo la tutela de esos funcionarios o empleados. Sin embargo,
esta prohibición no será aplicable a aquellos derechos adquiridos por herencia; y
Las personas que estuviesen en mora con el Fisco Nacional con respecto a
cualquier pago o tributación referente a alguna concesión minera, a menos que hubiese constituído una garantía aceptable o que hubiese depositado a favor del
Tesoro Nacional suficiente dinero para satisfacer las deudas.”
IV.	DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES
Las partes en un contrato de concesión minera, es decir, Estado y Concesionario,
tienen una serie de derechos, así como sus correlativas obligaciones.
“Artículo 6. Los permisos de reconocimiento superficial
se otorgarán mediante Resolución expedida por la Dirección
General de Recursos Minerales. Las demás concesiones
serán otorgadas mediante contratos celebrados por la Nación,
representada por el Ministerio de Comercio e Industrias, y el
peticionario, y requerirán para su validez, el refrendo del
Contralor General de la República. En los casos de concesiones
para la explotación de recursos minerales, se requerirán además
la aprobación del Consejo de Gabinete.”
La autorización para comprar, vender, exportar e importar, según el caso, materiales usados en la operación o minerales resultantes de la misma, tal como lo dispone el artículo 9 de la citada excerta legal.
La autorización para desarrollar las actividades ejecutivas, financieras, de investigación y administración que sean necesarias para llevar a cabo las operaciones respectivas, según lo dispuesto en el artículo 9 de la mencionada excerta legal.
La facultad para llevar a cabo investigaciones geológicas preliminares en forma no exclusiva, en relación con el permiso de reconocimiento superficial e igual para las concesiones de exploración.
De forma exclusiva dentro de las zonas respectivas todas las operaciones necesarias y adecuadas para el hallazgo de minerales descubiertos en la concesión, tal como lo establece el artículo 12, del Código de Recursos Minerales.
De forma exclusiva obtener una concesión de exploración, que ampare las operaciones de extracción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, del Código de Recursos Minerales.
Para la concesión de transporte se conferirá al concesionario, durante la vigencia, la facultad de llevar a cabo el transporte de los minerales enumerados en la concesión a través de las metas y por los medios descritos en la misma, según lo dispuesto en el artículo 14 de la citada excerta legal.
A oponerse al trámite y otorgamiento de otros títulos que comprenden total o parcialmente su área, según lo dispuesto en el artículo 16, del Código de Recursos Minerales.
A que se suspendan los términos por caso fortuito y fuerza mayor, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 136 de la citada excerta legal.
A las exenciones arancelarias, es decir, todo equipo, repuesto y materiales necesarios utilizados en el desarrollo de las operaciones mineras, podrán importarse exentos, para los concesionarios, del pago de impuesto de importación y derechos aduaneros mientras esté en vigencia la concesión, según lo dispuesto en el artículo 262 de la mencionada excerta legal.
Constituir garantía prendaria, según lo dispuesto en el artículo 7, del Código de Recursos Minerales.
La obligación de no explotar tesoros ocultos y de huacas indígenas, arenas comunes, cascajo y ripio, materiales arcillosos y calcáreos, fertilizantes, salinas, fuentes de aguas minerales, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 10 de la citada excerta legal.
Si el interesado de la concesión, comunica que está interesado o no en los minerales amparados en la solicitud de concesión deberá presentar un plan de trabajo y un programa de inversión de doce ( 12 ) meses, según lo dispuesto en el artículo 25A, de la mencionada excerta legal.
En las concesiones de transporte, deberá transportar únicamente hasta el monto de la capacidad de su instalación, tal como lo dispone el artículo 86, del Código de Recursos Minerales.
Suministrar información de carácter general relacionado con las operaciones mineras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 de la citada excerta legal.
La obligación de informar para la aprobación de la Dirección General de Recursos Minerales, de todo material impreso, hablado o escrito que el concesionario desee usar con fines promocionales, tal como lo dispone el artículo 100A, del Código de Recursos Minerales.
Poner a disposición del público las carreteras, aeropuertos, canales y obras similares de acceso que hayan sido construidos por los concesionarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la citada excerta legal.
No apropiarse de los minerales no comprendidos en el contrato.
Abstenerse de efectuar explotación de maderas preciosas, ni contaminar fuentes de agua de caseríos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128, del Código de Recursos Minerales.
Dar cumplimiento a las leyes laborales, de salud y seguridad minera, tal como lo dispone el artículo 130 de la citada excerta legal.
Pagar el canon superficial, tal como lo dispone el artículo 210 de la mencionada excerta legal.
Pagar las regalías, de conformidad con el artículo 218 de la citada excerta legal.
Pagar los impuestos sobre ingresos, según lo dispuesto en el artículo 223 de la mencionada excerta legal.
Mantener registros detallados de los materiales exonerados, tal como lo dispone el artículo 267, del Código de Recursos Minerales.
Pagar las sanciones, es decir impuestos por incumplimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 316 de la citada excerta legal.
Dar aviso de los lugares amenazados en condiciones de peligro, según lo dispuesto en el artículo 117 de la mencionada excerta legal.
V.	LA CONCESIÓN MINERA EN LOS TERRITORIOS COMARCALES Y TIERRAS DE USO COLECTIVO PARA COMUNIDADES INDÍGENAS.
Al respecto, el Profesor Virgilio Luque nos dice que “es necesarios aclarar que en esos lugares se aplica la norma constitucional (art. 254, 256) que indica que todas las riquezas minerales existentes en el territorio nacional pertenecen al Estado, por lo que éste podrá darlas en concesión de manera soberana; también cabe señalar que son aplicables todas las normas contenidas en el Código de Recursos Minerales, las cuales rigen en todo el territorio de la Nación indistintamente, sin embargo, en el caso de las tierras comarcales, y las de uso colectivo para comunidades indígenas, existen una serie de normas contenidas en las leyes comarcales y la Ley Nº 41 de 1 de julio de 1998 - General de Ambiente de Panamá, que son aplicables sólo en esos territorios. Así tenemos por ejemplo que para el aprovechamiento de los recursos naturales existentes en esas áreas, debe darse una coordinación entre las autoridades gubernamentales y las indígenas, de tal manera que cualquiera actividad relacionada con el aprovechamiento de dichos bienes debe hacerse respetando los aspectos culturales, religiosos y sociales, de modo que los mismos no sean afectados negativamente; por otra parte la ley establece que las comunidades afectadas por un determinado proyecto, tendrán derecho a una justa participación en los beneficios económicos que genera esa actividad.
VI.	Formas de Extinción de la Concesión Minera.
Manuel Osorio y Florit define la renuncia como la dimisión o dejación voluntaria de una cosa que se posee o de un derecho que se tiene.
“Artículo 283. Ninguna renuncia será efectiva hasta tanto el concesionario cumpla con lo siguiente:
Demostrar que en lo que se refiere a las zonas renunciadas, todas las obligaciones con la Nación o con terceras personas han sido cumplidos o que se han tomado los pasos necesarios para asegurar su cumplimiento; y
Someter un memorial de renuncia a la Dirección General de Recursos Minerales.”
De esta forma, Dulio Arroyo opina con respecto a “un contrato por la voluntad unilateral de una de las partes, mediante la renuncia de ellas a una relación jurídica contractual que comprende no sólo derechos sino obligaciones, razón por la cual únicamente puede tener lugar bien cuando la otra parte de su consentimiento (mutuo disenso) o cuando la ley expresamente lo autoriza.
“Artículo 285. Las concesiones mineras otorgadas por
el Órgano Ejecutivo o enajenadas por terceros a favor
de personas que están expresamente impedidas para
retener o ejercer concesiones mineras serán declaradas
insubsistentes.”
“Artículo 286. Las concesiones mineras expiran en los
Por terminación de los períodos respectivos especificados por este Código.
Por renuncia expresa hecha al Órgano Ejecutivo por el
Concesionario; y
Parágrafo: se considerará que existe abandono cuando, en ausencia de un motivo de fuerza mayor haya inactividad por un período de un ( 1 ) año en el desarrollo de las operaciones mineras que sean de obligatorio cumplimiento conforme a la concesión.”
“Artículo 287. El Órgano Ejecutivo deberá declarar la nulidad de
los contratos de concesiones mineras por las siguientes razones:
Cuando una porción de las concesiones otorgadas traslape
total o parcialmente superficies comprendidas dentro de
otra concesión de la misma clase previamente otorgada
en forma exclusiva pero solamente en lo referente a la parte
del traslape.
Cuando una parte de la concesión otorgada se interne en las
áreas reservadas, en violación a las estipulaciones de este
Código, pero únicamente en lo referente a la parte internada.”
Osorio y Florit señala “En cuanto a caducidad de la concesión es aquélla referida a las obras y servicios públicos, es la que se produce por incumplimiento de alguna de las condiciones o plazos en que se incurre el concesionario. Así por ejemplo, si no se deposita la fianza a que está obligado, si no empieza las obras o la prestación de los servicios dentro del plazo comprometido. Asimismo caduca la concesión por la terminación del plazo para el que había sido otorgada.
Del latín “desitere” significa abdicar, cesar de, abstenerse, dejación, abandono de propósito, intento o plan que se tenía, todo ello por decisión propia.
Cabanellas, en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, define como desistimiento, a un pacto o contrato cuya ejecución haya comenzado o, cuando menos cuya perfección habíase alcanzado.
No obstante, Dulio Arroyo va más allá y acorde con nuestra legislación, establece que el “Desistimiento constituye un acto jurídico unilateral, que se manifiesta mediante una declaración unilateral de voluntad receptiva, destinada a dejar sin efecto un contrato válidamente celebrado, en los casos expresamente autorizados por la Ley. En otras palabras, es el abandono, le dejación de una relación jurídica contractual válida, mediante una declaración unilateral de voluntad hecho por una de las partes y comunicada a la otra parte, que únicamente procede en los supuestos autorizados por la Ley.
A pesar de que las anteriores formas de terminación de la concesión son unilaterales, aquí las partes llegan a un acuerdo en forma de disenso. Es decir, ya sea porque ambos, Estado y concesionario determinaron, por razones ya sea sociales, económicas o políticas, dejar sin efecto, o deshacer un contrato de concesión que han celebrado.
VII.	EXPROPIACION DEL SUELO EN BENEFICIO DEL DESARROLLO MINERO
“ ARTÍCULO 121. La concesión minera no autoriza a los concesionarios
para entrar en terrenos de propiedad privada cercados o cultivados sin
autorización del dueño.”
“ARTÍCULO 256.	Las concesiones para la explotación del suelo,
del subsuelo, de los bosques y para la utilización de agua, de medios
de comunicación o transporte y de otras empresas de servicio público,
se inspiran en el bienestar social y el interés público.”
En desarrollo de este precepto constitucional, tenemos que el artículo 122 del Código de Recursos Minerales dispone que “son de utilidad pública y de interés social las operaciones mineras”; estableciendo igualmente en su artículo 123 que cuando no haya acuerdo entre el concesionario y el dueño de la tierra, el Estado podrá intervenir expropiando las tierras de propiedad privada, previa solicitud del concesionario, al decir textualmente así:
“ARTÍCULO 123.	Cuando los concesionarios no puedan llegar a un
acuerdo justo y equitativo con los dueños, acerca de las condiciones y los
precios de tierras, o arriendos por el uso de las mismas, la Nación podrá
expropiar las tierras
de propiedad privada, incluyendo aquellas necesarias para el establecimiento
de las servidumbres, previa solicitud del concesionario. Las medidas aquí
mencionadas se tomarán únicamente cuando sea estrictamente necesario para
que se puedan llevar a cabo las operaciones mineras afectadas y hasta el límite
de tal necesidad.”
“ARTÍCULO 124.	En los casos de expropiación, el concesionario que
la solicite pagará a la Nación, el precio que se establezca por las tierras
que sean expropiadas y todos los demás costos que ocasione el
procedimiento de expropiación. Los Títulos de propiedad de los terrenos
expropiados así adquiridos, permanecerán a nombre de la Nación, pero
el concesionario podrá ocupar y usar las tierras durante el tiempo que duren
las operaciones mineras que dieron motivo a que se tomara tal acción y de
acuerdo con los preceptos de este Código.”
VIII.	Incentivos Legales a la actividad minera.
El profesor Julio Sousa Lennox nos dice en su ya citada obra “Derecho Industrial y de Minas” que el Código de Recursos Minerales de Panamá fue modificado mediante la Ley 3, de 28 de Enero de 1988, con el fin de adecuarlo al mercado libre internacional y estimular a inversionistas locales y extranjeros en el campo de la minería.
Entre las ventajas que se ofrecen se señalan las siguientes:
Garantía para el explorador de que si encuentra un yacimiento será obligatorio el otorgamiento de la concesión de extracción para los minerales encontrados (art. 21).
Las regalías pagaderas al Estado fueron reducidas al 2% de la producción bruta de los minerales de cualquier clase, excepto los minerales preciosos, de la Clase III, cuya regalía es de 4% (art. 211).
Como incentivo fiscal: un descuento del 30% al impuesto sobre la renta para las operaciones mineras que se iniciaran dentro de los cinco primeros años de vigencia de la ley 3 de 1988. Y descuento del 20% para las que se inicien entre el sexto y décimo año de su vigencia (art. 21 de esa ley).
Se admitirán deducciones anuales por agotamiento en función de las unidades producidas o extraídas (art. 234).
Uso de métodos de depreciación acelerada de los activos de la mina (art. 231).
Las pérdidas podrán diferirse hasta por tres períodos fiscales subsiguientes (art. 233).
Todo equipo, repuesto y materiales necesarios para el desarrollo eficiente y económico de las operaciones mineras, con excepción de la gasolina, del alcohol y vehículos de carácter no productivo en la actividad minera, podrán importarse exentos del pago de impuesto (art. 262).
Los minerales extraídos o beneficiados en Panamá podrán ser exportados exentos de derechos o impuestos de exportación, previa autorización del Órgano Ejecutivo (art. 269).
Las concesiones de exploración son concedidas por un período de cuatro (4) años, prorrogables por dos períodos adicionales de dos (2) años (art. 43).
Las concesiones de extracción son otorgadas por un período de 20 a 25 años según la clase del mineral, prorrogables por tres períodos de 10, 5 y 5 años, respectivamente (art. 43).
IX.	Las Cargas Impositivas que ocasiona la Actividad Minera.
Regalía: la regalía es un impuesto sobre la producción bruta del mineral. Las regalías, a diferencia de los cánones superficiales, se harán por trimestres vencidos dentro de un período de sesenta (60) días, contados a partir de la fecha en que se adeuden.
Mediante esta carga se grava con el 4% la producción bruta de minerales preciosos (Clase III) y con el 2% la producción bruta de cualquier otro mineral.
Canón Superficial: en las concesiones de exploración, el canon superficial por hectárea variará en relación con los años, sin importar de que tipo de mineral se trate; mientras que el canon superficial por hectárea en concesiones de explotación se calculará en base a los años y al tipo de mineral extraído.
Tratándose de una concesión de exploración se aplicará la siguiente tabla:
De 1 a 2 años	0.50 por hectárea
3 a 4 años	1.00 por hectárea
5 años en adelante	1.50 por hectárea
Tratándose de una concesión de explotación se aplica la siguiente tabla, teniendo en cuenta la clase de mineral:
11 años en
Impuesto sobre la Renta: es calculado de conformidad con el Código Fiscal de Panamá, es decir que a la industria minera se le grava según la siguiente tabla.
Para un máximo de B/. 30,000.00
De B/. 30,000.00 a B/. 100,000.00
B/. 6000.00, más 30% sobre
Ingresos mayores de B/. 30,000.00
De B/. 100,000.00 a B/. 500,000.00
B/. 27,000.00 más el 45% sobre
Los ingresos mayores de B/. 100,000.00
De B/. 500,000.00 o más
B/. 207,000.00 más el 50% sobre
Los ingresos mayores de B/. 500.000.00
Para minas que inicien la producción comercial antes de febrero de 1993, se les descontará un 30% del impuesto sobre la renta, y un 20% para aquellos que inicien su producción comercial antes de febrero de 1998. Dichos descuentos se mantendrán durante la vida productiva de la mina.
X.	ENTE REGULADOR DE LA ACTIVIDAD MINERA EN PANAMÁ
A. Ingerencia Municipal.
Al respecto, tenemos que nuestra Carta Magna en el Capítulo 2º del Título VIII, Régimen Municipal y Provincial, artículos 231 y 243, contempla las normas que facultan a los municipios a intervernir en el aprovechamiento de los recursos minerales, al establecer lo siguiente:
Artículo 231: “Las autoridades municipales tienen el deber de hacer cumplir
la Constitución y Leyes de la República, los decretos y órdenes del Ejecutivo
y las Resoluciones de la justicia ordinaria y administrativa.”
Artículo 243: “Serán fuentes de ingresos municipales, además de las que
señala la ley conforme el artículo anterior, los siguientes:
5- Los derechos, determinados por la ley, sobre extracción de arena, piedra
de cantera, tosca, arcilla, coral, cascajo y piedra caliza.
Por su lado, la Ley 106 de 8 de Octubre de 1973-Sobre el Régimen Municipal, establece en sus artículos 8 y17, numerales 3 y 21, lo siguiente:
Artículo 8: “Los Municipios podrán crear empresas municipales o mixtas
para la explotación de bienes o servicios.”
Artículo 17: “Los Consejos Municipales tendrán competencia para el
3- Crear empresas Municipales o mixtas para la explotación de bienes o
servicios, en especial las que tiendan al desarrollo industrial, agrícola y
pecuario; y fomentar la creación de empresas privadas, industriales y agrícolas.
21- Dictar medidas a fin de proteger y conservar el medio ambiente.
Dicha Ley dispone además en su artículo 72, lo siguiente:
Artículo 72: “El Tesoro Municipal lo componen sin que ello constituya limitaciones:
8- Los derechos determinados por la ley, sobre extracción de arena, piedra de cantera, tosca, arcilla, coral, cascajo y piedra caliza; prescindiendo de la propiedad del terreno.
9- Los derechos sobre extracción de madera, explotación y tala de bosques, según el procedimiento establecido por la ley.”
B. Otras Autoridades.
Además de la Dirección General de Recursos Minerales del Ministerio de Comercio e Industrias y de los Municipios, otras autoridades inciden en la regulación de la explotación de la riqueza minera.
Entre éstas tenemos a la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), creada por la Ley 41, de 1 de Julio de 1998-General de Ambiente de Panamá. Esta es la autoridad rectora del ambiente.
Esta Ley contempla en su Capítulo IX del Título VI-De los Recursos Naturales, artículos 90 al 93, importantes regulaciones relativas al aprovechamiento de los recursos minerales y la responsabilidad de los titulares de la actividad minera.
Contempla también esta Ley en sus artículos 23 al 31 la regulación de los Estudios de Impacto Ambiental (E.I.A.) y el plan de adecuación y manejo ambiental, haciéndolos obligatorios a todo tipo de proyecto de desarrollo, contemplando además en su artículo 27 que dichos estudios sean sometidos al conocimiento de la ciudadanía, de modo que se pueda contar con la participación ciudadana de forma más efectiva.
La Autoridad Nacional del Ambiente está facultada por el artículo 114 de su Ley Orgánica a imponer multas hasta de diez millones de balboas a los infractores de los preceptos en ella contemplados; al decir textualmente así:
Artículo 114: “La violación a las normas contempladas en la presente
Ley, constituyen infracción administrativa, y será sancionada por la
Autoridad Nacional del Ambiente con multa que no excederá de diez millones
de balboas con cero centésimos (B/. 10,000,000.00). El monto de la sanción
corresponderá a la gravedad de la infracción o reincidencia del infractor, de
acuerdo con lo establecido en los reglamentos respectivos.”
Finalmente, tenemos que destacar que mediante la Ley 32, de 9 de Enero de 1996, se dictan importantes normas dirigidas a la protección del ambiente y a la regulación del aprovechamiento de los minerales no metálicos y de construcción.
XI.	LA CONCESIÓN MINERA EN LA LEGISLACIÓN CHILENA
La concesión minera en la legislación chilena se constituye por Resolución Judicial; a diferencia de la concesión minera en la legislación panameña, que, como ya hemos visto, se constituye por un acto administrativo, otorgado por la Dirección de Recursos Minerales del Ministerio de Comercio e Industrias.
Al respecto, Samuel Lira Ovalle nos dice que “la naturaleza del bien mina, y la necesidad de seguridad jurídica han llevado al legislador a entregarle a la autoridad judicial la constitución de la concesión, dándole el carácter de derecho real, y protegiéndola con la garantía constitucional de que goza el derecho de propiedad; se le ha hecho inembargable en determinados casos y otorgado a la pertenencia duración indefinida, aún cuando la concesión es condicional, con miras al cumplimiento de su función social, y divisible, con la intención de facilitar su explotación.
Veremos a continuación someramente las características de la concesión que hemos delineado.
Origen Judicial. “Las concesiones mineras se constituirán siempre por resolución judicial”, según así reza el inciso 7º del No. 24 del artículo 19 de la Constitución Política, norma que es confirmada por la Ley Orgánica, que en su artículo 5º establece que las concesiones mineras se constituirán por resolución de los tribunales ordinarios de justicia, en procedimiento seguido ante ellos y sin intervención decisoria alguna de otra autoridad o persona. Por su parte, el Código en su artículo 34 expresa que “las concesiones mineras se constituyen por resolución judicial dictada en un procedimiento no contencioso, sin intervención decisoria alguna de otra autoridad o persona.
En cuanto a la extinción de la concesión, la Constitución Política ha dispuesto que “será de competencia exclusiva de los tribunales ordinarios de justicia declarar la extinción de tales concesiones. Las controversias que se produzcan respecto de la caducidad o extinción del dominio sobre la concesión serán resueltas por ellos; y en caso de caducidad, el afectado podrá requerir de la justicia la declaración de subsistencia de su derecho.”( Art. 19 No. 24, inc. 8º C.P. )
Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de las causales legales y voluntarias que traen consigo la extinción de las concesiones, a las cuales nos referimos más adelante.
1. La Corporación Nacional del Cobre de Chile ( CODELCO-CHILE ).
Esta corporación fue creada mediante Decreto Ley 1350, de 1976, con personería jurídica y patrimonio propio, establecida en la ciudad de Santiago. Su patrimonio está conformado por los recursos que se le otorgan mediante ley y por los bienes de todas clases que adquiera en el desarrollo del cumplimiento de sus metas.
Se constituyó como una empresa del Estado, minera, industrial y comercial, cuyo objeto principal es ejercer los derechos que el Estado adquirió en las empresas de la gran minería del cobre y en la Compañía Minera Andina, con ocasión de la nacionalización de que fue objeto.
Se señala que las relaciones de CODELCO - CHILE con el gobierno se ejecutarán a través del Ministerio de Minería.
El aporte verdadero de CODELCO-CHILE en el desarrollo minero chileno lo encontramos en sus funciones, las cuales no impiden su desempeño como socio en una empresa mixta. Examinaremos las principales funciones de CODELCO-CHILE:
Intervenir en el comercio internacional del cobre y de mantenimiento o ampliación de sus mercados, en la mejor distribución de ellos, o para evitar o contrarrestar cualquier acción que tienda a controlarlos o restringirlos unilateralmente.
Informar a los poderes públicos sobre todas las materias relacionadas con la producción, manufactura y comercio del cobre o de sus subproductos, en cualquiera de sus formas, sobre las condiciones técnicas, sociales, económicas y financieras de la producción nacional, sus mercados, usos y elaboración.
Fiscalizar y establecer las condiciones de la producción, manufactura y comercio del cobre y de sus subproductos, tanto a lo que se refiere a sus niveles o volúmenes, posibilidades de expansión, fletes, consumo, precios, ventas, costos y utilidades, como en lo que se refiere a las condiciones sociales, de seguridad y sanitarias de las faenas.
Fiscalizar y controlar los costos, el producto de las ventas y utilidades y demás antecedentes necesarios para fijar la renta afecta al impuesto de las empresas de la gran minería del cobre y de las sociedades mineras mixtas, de acuerdo con el artículo sexto de la presente ley.
Promover la producción del cobre o de sus subproductos, e intervenir en ella, pudiendo para estos efectos, previa autorización del Presidente de la República, formar, participar o constituir sociedades, especialmente las sociedades mineras mixtas.
Fiscalizar y establecer las condiciones sociales y biológicas adecuadas, para los trabajadores y familiares que desarrollan sus actividades en las empresas productoras y refinadoras de cobre.
Cuando aparecen problemas en los mercados internacionales o situaciones bélicas que impidan a los productores efectuar normalmente las ventas de cobre en forma compatible con los intereses del Estado o en situaciones excepcionales de otro orden que comprometan el interés nacional, el Presidente de la República, previo informe de la Corporación Nacional de Cobre, podrá decretar la no-exploración del cobre chileno y de sus subproductos.
El monopolio deberá dejar a salvo el cumplimiento de los contratos de ventas vigentes a la fecha de su establecimiento y que resulten afectos por éste.
XII.	LA CONCESIÓN MINERA EN LA LEGISLACIÓN PERUANA
La concesión minera dentro del marco de la ley peruana, nos dice el destacado autor Jorge Basadre Ayulo, recae sobre derechos que se otorgan en una extensión de terreno determinado por la ley para que se exploren y exploten, beneficien, se ejecuten tareas de “labor general”, y transporten los recursos mineros concesibles metálicos y no metálicos incluyendo las sustancias radiactivas. El derecho que se otorga por el Estado es exclusivo ya que ahora no se tolera la superposición de concesiones ni de otras colisiones que pueden ocurrir en el momento de otorgamiento de títulos.
En consecuencia, continúa diciendo Basadre Ayulo, el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (T.U.O.), aprobado por Decreto Supremo Nº 014-92-EM, reconoce la vigencia de las siguientes concesiones: la de exploración-explotación que tiene por fin desarrollar el depósito de minerales concedidos; la de beneficio, con el fin de purificar los minerales extraídos del perímetro concedido; la de transporte, que permite instalar y operar sistemas de transporte masivo de minerales entre un centro minero y una planta de beneficio y/o puerto; y la de labor general, que es la construcción de galerías para facilitar la extracción de minerales, transporte, desagüe y ventilación de dos o más concesiones minerales.
Todos estos derechos emanan de una acto estatal de corte administrativo. No es un acto que practica la autoridad judicial como en la Ley chilena, sino el Estado a través de las autoridades administrativas. Las cuatro concesiones mineras reguladas por el T.U.O. originan derechos reales y tienen el estatuto de ser inmuebles. La unidad de medida es la hectárea materializada en cuadrículas.
XIII.	La Corporación Minera BoliviaNA ( COMIBOL )
La COMIBOL fue creada por Decreto Supremo No. 3196, de acuerdo a los siguientes fundamentos:
Es inconveniente para la economía nacional mantener una política de aprovechamiento parcial, defectuoso e inarticulado de la riqueza mineral.
Existen puntos de vista razonables que aconsejan la urgencia de organizar la explotación, de manera que la colectividad se beneficie debidamente con el intensivo aprovechamiento de su riqueza minera.
Es impostergable la creación de un organismo adecuadamente especializado en el cual se centralice la dirección y administración de la industria minera y que se ocupe de la exploración, prospección, explotación, beneficio y comercialización de los importantes yacimientos que encierra el subsuelo patrio, dentro de un proyecto general y racional, técnicamente elaborado.
La COMIBOL, se crea con autonomía y con personería jurídica y estará en relación con el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Minas y Petróleo.
La COMIBOL tendrá por objetivos:
Explorar, explotar y beneficiar los minerales de los yacimientos que el gobierno de la nación le asigne.
La comercialización y la exportación de los productos minerales.
La importación de maquinarias y herramientas, materiales, implementos de trabajos mineros y artículos tanto para la atención de sus necesidades como las del resto de la minería nacional.
El Estado aportará los recursos para su constitución y su funcionamiento.
La Corporación Minera de Bolivia ( COMIBOL ) podrá constituir sociedades para la mejor explotación de las minas y estará a cargo de las mismas, con la autorización del Poder Ejecutivo, mediante Resolución Suprema, motivada en cada caso y reteniendo un mínimo del 51% de las acciones emitidas ( empresas mixtas ).
La Corporación Minera de Bolivia será manejada por un Directorio formado por siete miembros nombrados por el Poder Ejecutivo mediante Resolución Suprema. Dos de estos miembros serán elegidos de una terna propuesta por la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia.
El Señor Ministro de Estado en el Despacho de Minas y Petróleos queda encargado de la ejecución y cumplimiento del presente Decreto.
Luego de haber analizado la legislación nacional y extranjera relacionada con el tema de la minería, concluimos que nuestras leyes relativas a ese tema, de gran importancia por el impacto económico que puede producir, se encuentran obsoletas.
Si bien es cierto que mediante la Ley 8, de 16 de Junio de 1987, se reguló de una manera ágil y moderna todo lo relacionado al tema de los hidrocarburos, concediendo incentivos fiscales por su exploración y explotación, así como por su beneficio y almacenamiento; no es menos cierto que el Decreto Ley No. 23, de 22 de Agosto de 1963, por el cual se aprobó el actual Código de Recursos Minerales, debe ser subrogado en su totalidad por una nueva normativa legal, que agilice los trámites para las concesiones mineras, que otorgue mayores incentivos a los potenciales inversionistas, nacionales o extranjeros.
La nueva normativa legal que al respecto se dicte, debe desarrollar las otras formas de explotación del Recurso Mineral, que si bien están contempladas a nivel constitucional, no están desarrolladas por la ley.
Debe regularse también la minería artesanal, que de hecho existe, mas no tiene ningún tipo de control ni regulación. Cálculos oficiales estiman en más de cinco mil el número de personas que se dedican a extraer oro de depósitos aluviales mediante el método de lavado en batea.
Si analizamos la situación actual de la industria minera en Panamá, podemos apreciar una marcada contracción, debida tal vez, a la caída de los precios del metal en los mercados internacionales; o debida tal vez, a la falta de incentivos fiscales a esa actividad.
Esta industria, debidamente incentivada, puede alcanzar un notable desarrollo, toda vez que está comprobada la existencia de importantes yacimientos minerales; que de ser debidamente explotados, redundaría en aumento de empleos y, por ende, aumento de la riqueza.
Analizada como lo ha sido la realidad minera nacional, nos atrevemos a sugerirle a las autoridades, tanto del Órgano Legislativo como del Ejecutivo, la adopción de leyes más modernas que agilicen y flexibilicen la actividad minera, si se quiere revitalizar esta incipiente industria; cuidando siempre el medio ambiente, tema sobre el cual, ciertamente, hay abundante legislación.
No obstante ser nuestro país pequeño en cuanto a su cabida superficiaria, se ha comprobado la existencia de importantes yacimientos minerales de cobre ( Cerro Colorado, en la Provincia de Chiriquí y Petaquilla, en las Provinicias de Coclé y Colón ); oro, en las provincias de Veraguas ( San Francisco ) y Los Santos ( Cerro Quema ); manganeso, en la provincia de Colón.
Si bien es cierto que la explotación de estos yacimientos se encuentra semiparalizada en estos momentos, sea por la baja del precio del metal en el mercado internacional, sea por cualesquiera otros problemas, no es menos cierto que estas explotaciones se reactivarán en cualquier momento, para lo cual debemos estar preparados, y no sólo para eso, sino para incentivar la exploración y explotación de nuevos yacimientos, que generen mayor riqueza para el país.
En Panamá, tal vez por los pocos yacimientos identificados, no tenemos un Ministerio de Minería, mientras que en la mayoría de los países suramericanos si existe ese Ministerio de Minería.
Aún que el desarrollo minero alcanzado en nuestro país es parco, debemos reforzar los entes existentes, tal como la Corporación de Desarrollo Minero Cerro Colorado ( CODEMIN ) y la Dirección General de Recursos Minerales, del Ministerio de Comercio e Industrias; con tal de reforzar el crecimiento de esta incipiente industria.
Por otro lado, si tuviéramos un Código de Minería acorde a nuestra situación, que pudiese diferenciar a la pequeña, mediana y minería de mayor escala, y que incentive a través de reglamentaciones a dichas empresas, estaríamos hablando en términos de una política minera de desarrollo integral, que mucha falta nos hace.
Al observar, tanto la legislación chilena como la boliviana y peruana sobre minería, estamos convencidos de que debemos echar mano a múltiples recursos para que nuestras leyes en esa materia se asemejen en algo a la de esos países hermanos.
Por otro lado, nuestras autoridades deben brindarle asistencia técnica y financiera a la minería en Panamá, ya que ésta es una empresa que acrecenta el nivel de empleo, en especial en las áreas rurales.
Para culminar, diremos que el Estado debe incentivar el ejercicio de esta actividad industrial entre los interesados, ya que siempre le corresponderá contribuir directamente con el desarrollo de la riqueza nacional.
LIRA OVALLE, Samuel.Curso de Derecho de Minería. p. 25-26. Editorial Lírica de Chile, Segunda Edición, actualizada 1994.
LIRA OVALLE, Samuel. Ob. Cit., p. 27-29
SOUSA LENNOX, Julio Alfredo. Derecho de Minas e Industrial. p. 74-76. Universidad de Panamá.
LIRA OVALLE, Samuel. Ob. Cit. p. 29-32.
SOUSA LENNOX, Julio Alfredo. Ob. Cit. p. 75
OSORIO Y FLORIT, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. p. 465. Editorial Heliasta S.R.L. Viamonte 1730 piso 1º, Buenos Aires, República Argentina, 1974.
Diccionario de la Lengua Española. p. 972. Vigésimo Primera Edición. Editorial Espasa-Calpe, S.A. Madrid 1992..
LIRA OVALLE, Samuel. Ob. Cit., p. 9.
Diccionario de la Lengua Española. Ob. Cit. P. 973.
ORTIZ MONSALVE, Alvaro. Derecho de Minas. p. 2. Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, 1992.
LIRA OVALLE, Samuel. ob. cit. Pág. 11-12
SÁNCHEZ, Román. (Citado por Luis Gonzalez Berti), Compendio de Derecho Minero Venezolano, p. 134. Tomo I, Tercera Edición, Talleres Gráficos Universitarios, Mérida, Venezuela, 1969.
DALLOZ, Eduardo. (Citado por Eustorgio Sarria). Derecho de Minas, p. 72. Editorial Temis, Bogotá, D.E. 1960. 2º Edición.
LIRA OVALLE, Samuel. ob. cit. Pág. 38-41.
SOUSA LENNOX, Julio Alfredo. Ob. Cit. p. 37-39.
SARRIA, Eustorgio. Ob. Cit., p. 101.
LUQUE, Virgilio. La Concesión Minera en Panamá, p. 12.
OSORIO Y FLORIT, Manuel. Ob. Cit. p. 143.
SARRIA, Eustorgio. Ob. Cit. p. 96
LUQUE, Virgilio. Ob. Cit. Pág 46.
LUQUE, Virgilio. Ob. Cit., p. 78.
OSORIO Y FLORIT, Manuel. ob. cit. Pág. 662.
ARROYO CAMACHO, Dulio. Tomo IV, p. 375. Litho Impresora Panamá, S.A. Panamá, 1992.
OSORIO Y FLORIT, Manuel. ob. cit. Pág. 121.
DE TORRES CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental. p. 279. Editorial Heliasta S.R.L. Viamonte, Buenos Aires, Argentina.
ARROYO CAMACHO, Dulio. Ob. Cit. P. 291.
SOUSA LENNOX, Julio Alfredo. Ob. Cit. P.33-34.
LIRA OVALLE, Samuel. ob. cit. pág. 92-93
BASADRE AYULO, Jorge. Derecho Minero Peruano. p. 176-177. Editora y Distribuidora Jurídica Grijley E.I.R.L.. Sexta Edición - junio 1996.
BASADRE AYULO, Jorge. Ob. Cit., p. 180-181.
Derecho Administrativo de MinasLegislación española e hispanoamericanaAutorizacionesConcesiones mineras