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Timestamp: 2019-02-16 10:18:24
Document Index: 236567079

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WESTDEUTSCHER HANDWERKSKAMMERTAG: Aktuelle Ausgabe
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Gewerbeinformation 2/2014
Ass. jur. Johann Quatmann, Handwerkskammer Münster
Hannes Schneider, Handwerkskammer Münster
Europa und die deutsche Meisterprüfung
Die länderspezifischen Empfehlungen für Deutschland 2014 –
Ein Wandel in der europäischen Politik? Teil 2
Feuerstättenbescheid, Ausführungszeitraum, Streitwert, Änderungen der Senats-Rechtsprechung
Ein Wandel in der europäischen Politik?
2. Teil: Mögliche Folgen einer Deregulierung
Im ersten Teil dieses Aufsatzes[1] wurde dargestellt, worauf die Forderungen nach einer Liberalisierung der Regelungen über den selbstständigen Zugang zu handwerklichen Berufen zurückgehen und dass trotz eines Zurückruderns der Kommission[2] für das deutsche Handwerk keine Entwarnung gegeben werden kann.
Diese Fortsetzung befasst sich nun mit der Frage, inwieweit die von der Kommission angestrebten Ziele mit einer Deregulierung überhaupt erreicht werden können und welche tatsächlichen und rechtlichen Auswirkungen eine weitere Deregulierung für das deutsche Handwerk hätte.
I. Eignung der Deregulierung in Bezug auf die von der Kommission angestrebten Ziele
Als Zielsetzung der Bestrebungen um eine weitere Deregulierung nennt die Europäische Kommission die Reduzierung des Fachkräftemangels durch Förderung von Beschäftigung und die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit allgemein.[3] Gleichzeitig soll der Verbraucherschutz auf einem hohen Niveau gehalten und das Preisniveau gesenkt werden.[4]
1. Förderung von Beschäftigung und Reduzierung des Fachkräftemangels
In der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss vom 02.10.2013[5] findet sich die Hypothese, dass flexiblere Vorschriften für den Berufszugang geeignet seien, die Beschäftigungsquote zu heben und das Problem des Fachkräftemangels anzugehen. Die Kommission geht offensichtlich davon aus, dass es eine relevante Zahl von Fachkräften gibt, die durch die Regelungen der Handwerksordnung davon abgehalten werden, von ihren europäischen Grundfreiheiten Gebrauch zu machen.
Die recht banale Differenzierung zwischen einer angestellten und einer selbstständigen Tätigkeit als Handwerker wirft allerdings schon Zweifel an dieser Annahme auf.
Die mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit beabsichtigte Mobilität europäischer Handwerker, die einer angestellten Tätigkeit in Deutschland nachgehen wollen, wird von den Regelungen der Handwerksordnung in keiner Form beeinträchtigt. Die Aufnahme einer abhängigen Beschäftigung ist jedem Europäer in Deutschland möglich, ohne dass es rechtlich auf einen Berufsabschluss oder einschlägige Berufserfahrung ankäme. Das Vorliegen eines anerkannten Abschlusses mag zwar Vorteile haben wie eine entsprechende tarifliche Eingruppierung; dieses Problem ließe sich aber ohnehin nicht durch eine Deregulierung zulassungspflichtiger Berufe lösen, sondern durch eine entsprechende Anpassung der tarifrechtlichen Regelungen oder über eine Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse. Für EU-Ausländer besteht die Möglichkeit einer solchen Anerkennung bereits aufgrund der Regelung des § 9 HwO i.V.m. § 3 EU/EWR HwVO. Ausländer aus Drittstaaten haben seit der Einführung des Gesetzes über die Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen im Jahr 2012 die Möglichkeit, sich im Ausland erlangte Ausbildungsabschlüsse anerkennen zu lassen.
Die Mobilität europäischer Fachkräfte wird im Hinblick auf eine Tätigkeit als Angestellter durch die Regelungen der Handwerksordnung damit in keiner Weise beeinträchtigt. Der Fachkräftemangel dürfte Arbeitnehmern aus dem Ausland in diesem Zusammenhang sogar eher entgegenkommen, weil das Unterangebot an Arbeitskräften zu einer deutlichen Stärkung ihrer Verhandlungsposition führt.
Der Kreis derjenigen, die durch die Zulassungspflicht im Handwerk möglicherweise beeinträchtigt wird, beschränkt sich damit auf Personen, die in Deutschland selbstständig als Handwerker tätig werden wollen. Auch im Hinblick auf diese Gruppe sind die Regelungen des § 9 HwO i.V.m. der EU/EWR HwVO zu beachten, die EU Bürgern bereits jetzt auch umfangreiche Möglichkeiten einer selbstständigen Tätigkeit in Deutschland eröffnen. Nach § 9 Absatz 1 Nr. 1 HwO i.V.m. § 2 EU/EWR HwVO können Handwerker aus den europäischen Partnerländern die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Eintragung in die Handwerksrolle beantragen, wenn sie ein zulassungspflichtiges Handwerk über einen Zeitraum von 6–8 Jahren selbstständig oder als Angestellte in leitender Stellung ausgeübt haben.[6] Wurde zuvor eine Ausbildung absolviert, werden diese Zeiten auf den Tätigkeitsnachweis angerechnet. Bei berufserfahrenen Handwerkern liegen diese Voraussetzungen regelmäßig vor, weshalb dieser Gruppe eine weitere Deregulierung keine Vorteile bringen würde.
Noch geringer sind die Voraussetzungen, die nach § 9 Absatz 1 Nr. 2 i.V.m. § 7 EU/EWR HwVO an die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung gestellt werden.[7] Sollen nur vorübergehend handwerkliche Dienstleistungen vom Firmensitz aus dem europäischen Ausland in Deutschland erbracht werden, reicht bei Berufen, die im Herkunftsland nicht reglementiert sind bereits der Nachweis einer zweijährigen Tätigkeit im Heimatland bzw. bei reglementierten Berufen schon der Nachweis der rechtmäßigen Berufsausübung im Heimatland.
Der deutsche Markt steht Handwerkern aus dem europäischen Ausland damit schon weitgehend offen. Beschränkungen ergeben sich allenfalls für diejenigen, die weder über eine Ausbildung verfügen noch über eine mindestens zweijährige Berufspraxis und deshalb die Voraussetzungen des § 9 HwO i.V.m. den Regelungen der EU/EWR HwVO nicht erfüllen.
Das führt zu der Frage, inwieweit ein weiteres Absenken oder sogar die völlige Aufhebung der Zulassungspflicht zur Bekämpfung des Fachkräftemangels beitragen kann. Unter einer Fachkraft versteht man gemeinhin jemanden, der über die für die Ausübung eines Berufes erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten verfügt.[8] Senkte man nun die Anforderungen an eine selbstständige Handwerksausübung für EU-Ausländer noch weiter ab, als es nach § 9 HwO i.V.m. der EU/EWR HwVO ohnehin schon der Fall ist, würde man den Zutritt zur Selbstständigkeit de facto für Personen öffnen, die über keine oder nur sehr geringe Berufserfahrung verfügen und bei denen es deshalb zweifelhaft ist, ob diese überhaupt als Fachkräfte im Sinne der oben genannten Definition angesehen werden können.
Auch die Erwartung positiver Auswirkungen auf die Beschäftigungsquote in den europäischen Mitgliedsstaaten,[9] die die Kommission im Hinblick auf die mutmaßlichen Erfolge der großen Handwerksnovelle 2004 äußert,[10] erscheint fragwürdig.
Die Handwerksnovelle führte unbestritten zu einem regelrechten Gründungsboom. Wurden im gesamten Bundesgebiet im Jahr 2003 noch 69.669 Handwerksbetriebe gegründet, stieg die Zahl der Existenzgründungen 2004 auf über 104.920 an. Bis 2008 sank dieser Wert auf ca. 85.000 Neugründungen pro Jahr, wo er seitdem relativ stabil verharrt.[11] Auf den ersten Blick scheint eine Deregulierung also tatsächlich positive Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation zu haben.[12]
Betrachtet man die Zahl der Existenzgründungen über den Zeitraum 2003 – 2012 differenziert nach ihrer Zugehörigkeit zu den zulassungspflichtigen Anlage A und den zulassungsfreien Anlage B1 Handwerken[13] ergibt sich allerdings folgendes Bild:
In den zulassungspflichtigen Handwerken ist die Zahl der Existenzgründungen um 22,8 % gesunken, in den zulassungsfreien B1 Handwerken, die von der Deregulierung besonders betroffen waren, dagegen um 878,2 % (!) gestiegen.[14] Die Deregulierung ging also vor allem zu Lasten der zulassungspflichtigen Anlage A Berufe.
Die Bedeutung dieser Zahlen erschließt sich, betrachtet man die Überlebensquote der Existenzgründer 5 Jahre nach ihrer Gründung und die Anzahl der Beschäftigten im Handwerk in den zulassungsfreien und zulassungspflichtigen Handwerken:
Von den neu gegründeten Anlage A Betrieben konnten sich nach 5 Jahren noch ca. 70 Prozent am Markt behaupten, was in etwa dem Wert vor der großen Handwerksnovelle entspricht. Unter den Anlagen B1 Betrieben, konnten sich nach fünf Jahren dagegen nicht mehr wie noch vor der Liberalisierung knapp 70 % am Markt halten, sondern nur noch 46 %. Schon hier zeigt sich, dass sich die mit der Zulassungspflicht einhergehende Ausbildung als Voraussetzung für eine selbstständige Tätigkeit offensichtlich positiv auf die Überlebensquote der Betriebe auswirkt und im Falle einer Liberalisierung mit negativen Folgen zu rechnen wäre.
Diese Einschätzung setzt sich fort, betrachtet man die Anzahl der Beschäftigten im Handwerk. Während in Nordrhein Westfalen im Jahr 2003 noch 1.157.758 Personen im Handwerk beschäftigt waren, waren es im Jahre 2012 noch 1.118.840[15]. Es kam insgesamt also sogar zu einem leichten Rückgang der Beschäftigung. Hinzu kommt, dass über 70 % der Existenzgründer Einzelunternehmer ohne Angestellte sind.[16] Die Handwerksnovelle führte also im Ergebnis vor allem dazu, dass zuvor sozialversicherungspflichtig angestellte Gesellen den Schritt in die Selbstständigkeit als Kleinstunternehmer gewagt haben, sich aber häufig nicht langfristig am Markt behaupten konnten. Während den alteingesessenen Betrieben Mitarbeiter und den Sozialversicherungssystemen durch die sinkende Zahl sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse Einnahmen verloren gingen, hat der Markt keine auf Dauer erfolgreichen Unternehmen hinzugewonnen und die Beschäftigung insgesamt nicht zugenommen.
Entgegen der Einschätzung der Kommission würde eine Deregulierung den Markt damit im Ergebnis weder für Fachkräfte öffnen, noch sind positive Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation zu erwarten.
In ihrer Mitteilung geht die Kommission davon aus, eine Deregulierung würde zu sinkenden Preisen und damit Vorteilen für Verbraucher führen.[17]
Auf den ersten Blick mag diese Erwartung zutreffen. Drängen – wegen weggefallener Zugangsbeschränkungen – viele neue Anbieter auf den Markt, ohne dass sich die Nachfrage nachhaltig verändert, so ist mit sinkenden Preisen zu rechnen. Gegenüber alteingesessenen Betrieben haben diese Existenzgründer obendrein oftmals den Vorteil verschiedener Vergünstigungen wie günstiger KfW Darlehen, dem Einstiegsgeld für Selbstständige oder einem Gründungszuschuss. Existenzgründer können deshalb zumindest für den Zeitraum der Förderung günstiger kalkulieren als Betriebe, die auf diese Vergünstigungen nicht zurückgreifen können. Dieser Effekt dürfte noch zunehmen aufgrund so genannter »Notgründungen«, bei denen der Schritt in die Selbstständigkeit vor allem aufgrund fehlender Möglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt erfolgt. Um zu überleben stürzen sich diese – oft nur mit mangelnder oder gar keiner Qualifikation ausgestatteten Betriebe – in einen »ruinösen Preiskampf«[18].
Die möglichen Vorteile für den Verbraucher sind dabei allerdings sehr überschaubar. Denn von einem Preisverfall profitiert der Verbraucher nur dann, wenn die Qualität der Dienstleistungen auf dem gleichen Niveau bleibt, wie vor einer Deregulierung. Sinken Preis und Qualität linear, verbleibt ein solcher Mehrwert gerade nicht. Das aber ein negativer Effekt auf die Qualität von Handwerksleistungen ausbleibt, wenn die Qualifikation der die Arbeiten ausführenden Handwerker sinkt – nichts anderes wird durch die von der Kommission gewünschte Deregulierung erreicht –, ist kaum zu erwarten. Nennenswerte Vorteile für den Verbraucher wegen sinkender Preise dürften sich damit auf Dauer nicht einstellen.
Im Gegenzug ist mit einer ganzen Reihe negativer Veränderungen zu rechnen. Durch den ruinösen Preiskampf würde der Konkurrenzdruck auf eigentlich leistungsfähige Betriebe stark steigen und zu einer Bereinigung des Marktes zu Lasten alteingesessener und etablierter Betriebe führen. Leistungsstarke Anbieter könnten so dauerhaft vom Markt verschwinden und die gewachsenen Strukturen eines gesunden Mittelstandes, der mittlerweile auch international als Erfolgsgeheimnis der wirtschaftlichen Stärke Deutschlands anerkannt wird,[19] zumindest im Handwerk nachhaltig Schaden nehmen.
Mit der Beschränkung der Diskussion auf das zentrale liberale Argument sinkender Preise und größerer Auswahl unter verschiedenen Anbietern grenzt die Kommission den Verbraucherschutz überdies zu stark ein. Der Verbraucherschutz ist eine anerkannte staatliche wie gemeinschaftsrechtliche Querschnittsaufgabe, welche nicht nur die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher auf hohem Niveau schützen will, sondern auch die Sicherheit und die Gesundheit.[20] Ebenfalls im Rahmen der »Europa-2020-Strategie« hat die Kommission eine Europäische Verbraucheragenda für mehr Vertrauen und mehr Wachstum entwickelt,[21] die eines der grundlegenden Ziele der Verbraucherpolitik darin erblickt, die Sicherheit von Produkten, Dienstleistungen und Lebensmitteln zu gewährleisten. Zur Umsetzung soll ein lückenloses Sicherheitsnetz vom Erzeuger bis zur Haustür geschaffen werden, um auf neu auftretende Sicherheitsrisiken schneller und wirksamer reagieren zu können.[22] Im Widerspruch hierzu räumt die Kommission aber im Hinblick auf eine Deregulierung der Zulassungspflicht den wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher einen deutlich höheren Stellenwert ein als dem Gesundheitsschutz und berücksichtigt Belange des Verbraucherschutzes nur ungenügend.[23]
Denn mit der Zulassungspflicht für gefahrgeneigte Berufe dient die Handwerksordnung in geradezu beispielhafter Weise der Abwehr von Gefahren, die mit der Ausübung dieser Berufe verbunden sind. Das sieht grundsätzlich auch die Kommission so, die in der Regulierung von Berufen ein wichtiges Instrument zur Gefahrenabwehr erkennt.[24] Der Gefahr potentieller Fälle von »Marktversagen« könne mittels Vorschriften vorgebeugt werden, in denen festgelegt ist, über welches Fachwissen und welche Fachkompetenzen die auf dem Markt operierenden Dienstleister verfügen sollten, um den Verbrauchern die erforderliche Sicherheit bei der Auswahl ihrer Vertragspartner geben zu können.[25]
Dieses Ziel kann aber nach Einschätzung der Kommission nicht nur durch die Reglementierung von Berufen erreicht werden. Die Mitgliedsstaaten sollten vielmehr überlegen, ob der Zugang zu beruflichen Tätigkeiten, deren Ausübung eine besondere Kenntnis technischer Regeln oder Verfahren erfordert, nicht auch durch eine obligatorische Zertifizierung erfolgen könne.[26] Hierzu soll nicht wie bei der Zulassungspflicht nach der Handwerksordnung die selbstständige Berufsausübung an sich reglementiert werden, sondern nur noch bestimmte Tätigkeiten. Als Beispiel hierfür nennt die Kommission die Vorschriften im Bereich der fluorierten Gase, die die Zertifizierung von Unternehmen und Personal in Bezug auf bestimmte fluorierte Treibhausgase enthaltende ortsfeste Kälteanlagen, Klimaanlagen und Wärmepumpen vorschreiben.[27] Solche Mindestanforderungen an die Ausbildung von Unternehmern und Angestellten hält die Kommission für eine probate Alternative zur Reglementierung von Berufen.[28]
Das wirft allerdings die Frage auf, wieso man ein eingespieltes und über Jahre bewährtes System im Interesse der Dienstleistungsfreiheit und Niederlassungsfreiheit abschaffen sollte, wenn die Ausübung der Grundfreiheiten durch die bestehenden Regelungen nicht signifikant eingeschränkt wird. Im Ergebnis würde man sich nicht am »best practice« Prinzip orientieren, sondern sich auf ein »race to the bottom«[29] einlassen, sich also ohne rechtliche oder tatsächliche Notwendigkeit auf den kleinsten gemeinsamen Nenner für die Gefahrenabwehr einigen. Der Verbraucherschutz würde hierdurch im Hinblick auf den Gesundheitsschutz reduziert auf Mindestanforderungen, die deutlich unter dem jetzigen Zulassungssystem der Handwerksordnung angesiedelt wären, ohne dass durch sinkende Preise und steigenden Wettbewerb langfristig erhebliche Vorteile zu erwarten wären.
3. Verbesserung des Wirtschaftsumfelds für kleine und mittlere Betriebe
Schließlich fehlt es auch an Anhaltspunkten für die Annahme, das Wirtschaftsumfeld für kleine und mittlere Unternehmen verbessere sich durch eine Deregulierung.[30] Die Erfahrungen mit der letzten Handwerksnovelle erlauben vielmehr den umgekehrten Schluss: In der Zeit von 2003 bis 2013 stieg die Anzahl der Betriebe nach der Anlage B1 in NRW um 192,4 %[31], während die Zahl der Betriebe nach der Anlage A mit einem Anstieg von rund 0,795%[32] praktisch unverändert blieb. Für den gesamten Handwerksbetriebsbestand bedeutete dies einen Anstieg um 17,24 %.[33] Der Umsatz dieser Unternehmen stieg im selben Zeitraum jedoch nur um knapp 9 %.[34] Eine wachsende Anzahl von Betrieben musste sich also einen nicht in gleichem Maß größer werdenden Umsatz teilen. Das zeigt, dass mit einer Deregulierung der Kuchen nicht größer, sondern nur zu Gunsten von Kleinstbetrieben, die sich häufig nicht langfristig am Markt etablieren können und zu Lasten der leistungsfähigen kleinen und mittleren Unternehmen und der Sozialsysteme anders verteilt wird. Von einer deutlichen Verbesserung des Wirtschaftsumfeldes für kleine und mittlere Betriebe kann angesichts dieser Zahlen kaum gesprochen werden.
II. Auswirkung einer weiteren Deregulierung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
1. Auswirkungen in tatsächlicher Hinsicht
Verschiedene tatsächliche Folgen, die mit einer Deregulierung verbunden wären, wurden bereits dargestellt. Eine Deregulierung hätte zwangsläufig Auswirkungen auf die Zahl der meistergeführten Betriebe. Die Zahl der auf Dauer nur bedingt konkurrenzfähigen Kleinstbetriebe würde zu Lasten etablierter Betriebe mittlerer Größe und der Sozialversicherungssysteme steigen.
Offen geblieben ist bislang die Frage, wie sich eine Deregulierung auf die Ausbildung im Handwerk auswirken würde. Um es vorweg zu nehmen: Auch hier ist qualitativ wie quantitativ mit erheblichen Folgen zu rechnen, wie Zahlen, die zur Auswertung der Handwerksnovelle 2004 für die Bezirke der Handwerkskammer München und Oberbayern und der Handwerkskammer Hannover ermittelt wurden, belegen.[35]
Konkret wurde untersucht, in wie vielen der neu gegründeten Handwerksbetriebe fünf Jahre nach ihrer Gründung ausgebildet wurde. Von den in den Jahren 2001–2003 gegründeten Betrieben aus A-Handwerken beteiligten sich fünf Jahre später ca. 34% aktiv an der Ausbildung. Nach der Liberalisierung ging dieser Wert zurück auf 27 %. Noch drastischer stellt sich die Situation bei den zur Anlage B1 gehörigen Betrieben dar. Von diesen bildeten von den im gleichen Zeitraum gegründeten Unternehmen fünf Jahre nach ihrer Gründung noch durchschnittlich 19 % aus, während der Anteil der Ausbildungsbetriebe nach der großen Handwerksreform auf 3,5 % zurückgegangen ist.[36]
Allein mit dem demografischen Wandel ist dieser Rückgang der Ausbildungsbereitschaft nicht zu erklären.[37] Die Gründe dürften allerdings vielschichtig sein.
Zum einen verfügen Inhaber von zur Anlage B1 gehörigen Betrieben regelmäßig nur dann über die erforderliche Ausbildungsberechtigung, wenn sie freiwillig die Meisterprüfung abgelegt haben oder aber schon vor der Reform in Gewerken tätig waren, die erst nach 2004 von der Anlage A in die Anlage B1 überführt wurden, und deshalb über den Meisterbrief verfügen.
Zum anderen erlaubt es die Struktur von Unternehmen aus den B1 Handwerken als Kleinstbetriebe oft nicht, überhaupt auszubilden.[38] Eine im Jahr 2009 durch die Handwerkskammer Münster durchgeführte Sonderumfrage zur Ausbildungssituation im Handwerk[39] hat gezeigt, dass die Ausbildungsbereitschaft in Handwerksbetrieben mit der Zahl der Beschäftigen steigt: Während keiner der Ein-Mann-Betriebe angab auszubilden, bildeten unter den Unternehmen mit 5­–9 Mitarbeitern schon 56,9 % aus. Bei den Unternehmen mit 10–19 Mitarbeitern lag die Ausbildungsquote bereits bei 77,9 %. Die in den deregulierten Gewerken zu beobachtende Tendenz zu immer mehr Kleinstbetrieben lässt daher negative Auswirkungen auf die Ausbildungsleistung erwarten.
Ebenfalls von Interesse ist, nach welchen Kriterien die Ausbildungsentscheidung in den befragten Unternehmen getroffen wird bzw. wodurch sie beeinflusst wird. Dabei stellte eine schlechte oder ungewisse Wirtschaftslage das bedeutendste Argument gegen die Ausbildung dar, wie Untersuchungen der HWK Aachen aus dem Jahre 2003 gezeigt haben[40]. Der von der EU-Kommission mit der Deregulierung durchaus beabsichtigte höhere Wettbewerb könnte sich daher ebenfalls negativ auf die Ausbildungsbereitschaft auswirken.
Zum Teil wird dem entgegengehalten, die Zulassungspflicht sei weder für die Qualität noch für die Quantität der Ausbildung im Handwerk erforderlich.[41] Der Vergleich mit anderen Wirtschaftszweigen und hier insbesondere dem Handel und der Industrie zeige, dass eine qualitativ hochwertige Ausbildung auch ohne eine den handwerksrechtlichen Regelungen ähnliche Zulassungspflicht möglich sei.[42] Dem muss allerdings mit Nachdruck widersprochen werden, verkennen die Vertreter dieser Auffassung doch die strukturellen Unterschiede zwischen den verschiedenen Gewerbezweigen.
Eine Ausbildung im Handwerk ist schon wegen der Vielzahl unterschiedlicher Fertigungstechniken, die für die Berufsausübung beherrscht werden müssen, mit einer Ausbildung im Handel nicht zu vergleichen. Diese lassen sich auch nicht durch theoretischen Unterricht in der Schule erlernen, sondern bedürfen der praktischen Ausbildung im Betrieb und ergänzend der Vermittlung durch die überbetriebliche Lehrlingsunterweisung. Ein rein schulisches System, wie es für die Ausbildung im Handel zumindest noch vorstellbar wäre, ist in handwerklichen Berufen undenkbar.
Im Unterschied zur Industrie zeichnet sich das Handwerk unter anderem dadurch aus, dass die verschiedenen Arbeitsschritte, die zur Produktion der Waren erforderlich sind, tatsächlich von nahezu jedem Gesellen durchgeführt werden können. Aufgrund der individuellen Anfertigung einzelner Arbeiten sehen sich Handwerker bei fast jedem Auftrag mit neuen Herausforderungen konfrontiert, die individuell bewältigt werden müssen. Um hierzu in der Lage zu sein, muss ein Handwerker die für seinen Beruf erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten üblicherweise auch in Gänze wenigstens in Grundzügen jederzeit abrufen können und jedes Mal neue Problemlösungsstrategien entwickeln.
Das Handwerk ist sicher nicht in seiner Gesamtheit, aber gemessen an der Breite der Anforderungen, die der einzelne Handwerker erfüllen muss, komplexer als eine industrielle Tätigkeit, die sich durch einen viel höheren Grad der Spezialisierung auszeichnet. Diese Komplexität spiegelt sich auch in der Ausbildung wider.
Nicht zuletzt sind Industriebetriebe schon wegen ihrer Größe und finanziellen Mittel in der Lage, eigene Ausbildungswerkstätten zu unterhalten, in denen Defizite in der praktischen Ausbildung kompensiert werden können. Über derartige Strukturen verfügen Handwerksbetriebe üblicherweise nicht, weshalb diese Aufgaben gebündelt von den Bildungszentren der Handwerkskammern und zum Teil auch Kreishandwerkerschaften wahrgenommen werden. Für eine qualitativ hochwertige Ausbildung kommt es ausschlaggebend auf das Zusammenspiel zwischen schulischer, überbetrieblicher und betrieblicher Ausbildung an. Hierfür sind vor allem die Handwerksmeister verantwortlich, die in ihren Betrieben möglicherweise nicht immer sämtliche Fertigungstechniken ihres Berufes vermitteln können, aber aufgrund ihrer breiten Ausbildung das Berufsbild kennen und wissen, in welchen Bereichen ihre Auszubildenden durch zusätzliche Lehrgänge noch Schulungsbedarf haben. Dass die Ausbildung hierbei nicht immer von den Meistern persönlich, sondern in einem erheblichen Umfang auch von Gesellen ausgeführt wird, ist dabei nicht schädlich. Denn Aufgabe des Handwerksmeisters ist es nicht, sämtliche Kenntnisse und Fertigkeiten im Rahmen der betrieblichen Ausbildung in eigener Person zu vermitteln. Er ist aber aufgrund seiner Kenntnisse dazu in der Lage, die Ausbildung in seinem Betrieb individuell zu steuern und erforderlichenfalls lenkend einzugreifen und durch zusätzliche Schulungsangebote zu ergänzen. Insofern kommt ihm eine wichtige Schlüsselfunktion zu, ohne die eine duale Ausbildung im Handwerk langfristig jedenfalls nicht auf dem Niveau sichergestellt werden kann, wie es bei den zulassungspflichtigen Handwerken der Fall ist.
Theoretisch besteht nach § 22b Absatz 5 HwO zwar die Möglichkeit, auch ohne Meistertitel eine Ausbildungsberechtigung zu erlangen. Voraussetzung hierfür ist zum einen der Nachweis der zur selbstständigen Handwerksausübung erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten und zum anderen der erforderlichen berufs- und arbeitspädagogischen Kenntnisse. Die Anforderungen an den Nachweis der fachpraktischen und fachtheoretischen Kenntnisse liegen allerdings deutlich unterhalb der Schwelle einer Meisterprüfung, weshalb dieser Weg zumindest nicht genauso geeignet ist, eine qualitativ hochwertige Ausbildung sicher zu stellen wie die Meisterprüfung.
Die Erfahrungen aus der Handwerksnovelle 2004 geben deshalb insgesamt Grund zu der Sorge, dass die Ausbildungsbereitschaft im Falle einer Deregulierung dramatisch abnehmen und die Ausbildungsqualität durch den Rückgang der Meisterprüfungen reduziert wird.
2. Auswirkungen in rechtlicher Hinsicht
Auch in rechtlicher Hinsicht kann eine weitere Deregulierung über ihren eigentlichen Regelungsgegenstand hinaus Wirkung entfalten.
Für eine weitere Deregulierung bieten sich grundsätzlich zwei Ansätze: Zum einen könnte man daran denken, den Zutritt zum Markt nur für EU-Ausländer durch noch großzügigere Regelungen, als sie § 9 HwO i.V.m. der EU/EWR HwVO schon jetzt darstellen, zu erleichtern. Zum anderen könnte man die Zulassungspflicht generell wie von der EU gewünscht gerade im Hinblick auf die Bauberufe lockern. Beide Möglichkeiten bergen verfassungsrechtlichen Sprengstoff.
a. Verschärfung des Problems der Inländerdiskriminierung
Eine weitere Lockerung der bestehenden Regelungen nur zu Gunsten der EU-Ausländer führt zu Problemen im Hinblick auf den in Artikel 3 Absatz 1 GG statuierten verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung.[43] Schon für die Handwerksordnung in ihrer Fassung vor der großen Handwerksnovelle 2004 wurde vertreten, dass sie deutsche Staatsbürger gegenüber Ausländern aus den europäischen Mitgliedsstaaten benachteiligte, weil diese den für die Eintragung in die Handwerksrolle erforderlichen Qualifikationsnachweis unter einfacheren Bedingungen erfüllen könnten, als Inländer.[44] Unter dem Stichwort »Inländerdiskriminierung« wurde üblicherweise vor allem im Hinblick auf die Regelung des § 9 HwO i.V.m. § 2 EU/EWR HwVO kritisiert, dass EU-Ausländern eine Eintragung in die Handwerksrolle unter erheblich einfacheren Voraussetzungen erlaubt werde als deutschen Handwerkern.[45]
Der Gesetzgeber hat auf diese Kritik mit der Einführung von § 7b HwO im Rahmen der großen Handwerksnovelle reagiert, nach dem qualifizierten Gesellen eine Erlaubnis zur selbstständigen Handwerksausübung zu erteilen ist, wenn sie neben einer bestandenen Gesellenprüfung nachweisen können, das Handwerk über einen Zeitraum von mindestens sechs Jahren ausgeübt und über mindestens vier Jahre eine leitende Stellung inne gehabt zu haben. Damit wurde eine dem § 9 HwO i.V.m. § 2 EU/EWR HwVO vergleichbare Regelung geschaffen, die eine Gleichbehandlung ausländischer und inländischer Handwerker erlaubt.[46]
Auch an der Rechtslage nach der großen Handwerksreform wird zum Teil kritisiert, dass ausländische Handwerker gegenüber deutschen Handwerkern bevorzugt würden.[47] So seien die Voraussetzungen des § 7b HwO strenger als die des § 9 HwO i.V.m. § 2 EU/EWR HwVO, weil Inländer für eine Ausübungsberechtigung insgesamt 8–9 Jahre Berufserfahrung nachweisen müssten, Ausländer dagegen nur 6 Jahre.[48] Das Problem der Inländerdiskriminierung sei deshalb im Ergebnis nicht beseitigt worden.[49]
Auch wenn diese Argumentation im Ergebnis durchaus zweifelhaft erscheint: Eine weitere Deregulierung nur zugunsten EU-ausländischer Handwerker würde zwangsläufig zu einer Verschärfung des Problems einer Inländerdiskriminierung führen und das System der Zulassungspflicht insgesamt in Frage stellen.
b. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsfreiheit
Die von der EU-Kommission erwünschte Deregulierung der Zulassungspflicht insbesondere im Baubereich führt im Hinblick auf die verfassungsrechtlich garantierte Berufsfreiheit zu Problemen. Mit der Zulassungspflicht in Anlage A Berufen greift der Gesetzgeber in das in Artikel 12 Absatz 1 GG verbriefte Recht auf Berufsfreiheit ein, welches sowohl die Freiheit der Berufswahl als auch die der Berufsausübung schützt[50]. Auch wenn die unselbstständige Ausübung eines Handwerks und damit die Berufsausübung grundsätzlich jedem auch ohne Qualifikationsnachweis offen steht, wird die Entscheidung zur selbstständigen Ausübung wegen der besonderen hervorgehobenen und sozialen Bedeutung der selbstständigen Handwerksausübung als Akt der Berufswahl eingestuft.[51]
Ein Eingriff in das Recht auf freie Berufswahl bedarf einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, die bis zur großen Handwerksnovelle 2004 in der Erhaltung von Leistungsstand und Leistungsfähigkeit des Handwerks sowie der Sicherung von Qualität und Nachwuchs für die gewerbliche Wirtschaft gesehen wurde.[52] Mit der Handwerksnovelle 2004 ist der Gesetzgeber von den Regelungszwecken Leistungsstand und Leistungsfähigkeit abgerückt.[53] Der Eingriff in die Berufsfreiheit soll nun (nur noch) mit der Gefahrenabwehr und die Sicherstellung einer hohen Ausbildungsbereitschaft gerechtfertigt werden.[54] Die Rechtfertigung der Zulassungspflicht hängt daher nun maßgeblich von der Gefahrgeneigtheit und der Ausbildungsleistung eines bestimmten Gewerks ab.[55]
Folgte man nun der mit den länderspezifischen Empfehlungen bislang erhobenen Forderung der EU Kommission nach einer Liberalisierung im Baubereich, führte dies zum Wegfall der Zulassungspflicht in Handwerken, die als besonders gefahrgeneigt einzustufen sind. Man denke nur an das Maurer- und Betonbauer oder Elektrotechniker-Handwerk. Damit wäre aber das Argument der Gefahrgeneigtheit als Begründung für die Zulassungspflicht grundsätzlich und im Ergebnis das Regelungssystem der Handwerksordnung insgesamt in Frage gestellt.
Die Diskussion um die Zulassungspflicht im Handwerk stellt sich zurzeit wie folgt dar:
Die EU-Kommission erstrebt eine möglichst umfassende Deregulierung zulassungspflichtiger Berufe, die in Deutschland in erheblichem Maße auch das Handwerk betreffen. Ob Deutschland dem Liberalisierungsdruck standhalten kann, hängt momentan vor allem von den Ergebnissen der Tranzparenzinitiative ab. Vorläufige Ergebnisse sollen nach dem Fahrplan der Kommission im April 2015 vorliegen und schon bei den länderspezifischen Empfehlungen für das Jahr 2015 Berücksichtigung finden.
Der Meisterbrief wird durch die Forderungen der Kommission zwar als Bildungsabschluss nicht in Frage gestellt; eine Deregulierung hätte aber zwangsläufig auch Auswirkungen auf die Anzahl der Meisterprüfungen und der meistergeführten Betriebe.
Die Kommission erhofft sich von einer Deregulierung, die Mobilität europäischer Fachkräfte zu erhöhen und so die Beschäftigungssituation in Europa zu verbessern und den Fachkräftemangel zu bekämpfen. Darüber hinaus sieht sie Vorteile für Verbraucher, die sich aus einer Belebung des Wettbewerbs und als Folge hieraus sinkenden Preisen ergeben sollen. Dass diese Ziele erreicht werden können, muss nachdrücklich bezweifelt werden.
Handwerker aus dem EU-Ausland haben schon jetzt fast uneingeschränkten Zugang zum deutschen Markt: Eine abhängige Beschäftigung in Deutschland ist jedem Europäer ohne bürokratische Hindernisse möglich, weshalb die Arbeitnehmerfreizügigkeit und die Mobilität europäischer Fachkräfte durch die Zulassungspflicht in keiner Form beeinträchtigt werden.
Eine selbstständige Tätigkeit ist etablierten Betrieben aus dem Ausland aufgrund der Regelung des § 9 HwO i.V.m. der EU/EWR HwVO ebenfalls möglich. Der Zutritt zur Selbstständigkeit ist im Ergebnis nur denjenigen verwehrt, die im Ausland entweder keine Berufsausbildung abgeschlossen haben, oder über eine nur sehr kurze Berufserfahrung verfügen, weil in diesen Fällen auch der Weg über die Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen versperrt ist. Die Zahl der Handwerker aus dem EU-Ausland, die davon betroffen sind, ist damit im Ergebnis sehr überschaubar.
Im Gegenzug sind keine positiven Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation und den Fachkräftemangel zu erwarten. Die Erfahrungen aus der großen Handwerksnovelle zeigen vielmehr, dass eine Deregulierung zu einer Neuordnung des Marktes zu Lasten der eingesessenen und langfristig leistungsfähigen Betriebe führt und die Existenzgründung durch Kleinstunternehmer begünstigt. Diese können sich oftmals nicht langfristig am Markt etablieren und bilden nur ausnahmsweise aus, weil Ihnen die rechtlichen und/oder betrieblichen Voraussetzungen hierfür fehlen. Es dürfte zu einer Abwärtsspirale kommen, an deren Ende immer weniger ausbildungsfähige Meisterbetriebe stehen. Im Ergebnis wäre damit auch das duale System im Handwerk in Frage gestellt, weil es hierfür ohne Meister an der entscheidenden Schlüsselposition in den Betrieben fehlt. Das Handwerk als Beispiel eines starken Mittelstandes würde hierdurch langfristig geschwächt.
Gleichzeitig würde dies auch den Verbraucherschutz, dessen Ausbau die Kommission als einen der Kernziele ihrer Politik ansieht, erheblich verschlechtern. Im Hinblick auf eine Deregulierung legt die Kommission ihr Augenmerk vor allem auf sinkende Preise und stuft den Aspekt der Gefahrenabwehr nur als nachrangig ein. Hiermit setzt sie sich in Widerspruch zu ihrer ebenfalls mit der »Europa-2020-Strategie« verfolgten Politik, die Verbrauchersicherheit im Hinblick auf die Gefahrenabwehr zu erhöhen. Die Kommission hat zwar erkannt, dass die Reglementierung von Berufen dem Verbraucherschutz dient, zieht aber im Hinblick auf das deutsche Handwerksrecht nicht die logische Schlussfolgerung, dass gerade auch das System der Zulassungspflicht den Interessen der Verbraucher an einer wirksamen Gefahrenabwehr dient. Eine Deregulierung birgt die Gefahr, ein bewährtes und eingespieltes nationales Regelungssystem zu Gunsten noch vollkommen unklarer gemeinschaftsrechtlicher Regelungen zur Gefahrenabwehr aufzugeben, ohne dass hierfür einen Notwendigkeit bestünde oder die hiermit verfolgten Ziele überhaupt erreicht werden könnten. Dass mit derartigen Regelungen ein Niveau der Qualitätssicherung erreicht werden kann, wie es mit der Zulassungspflicht der Fall ist, ist kaum zu erwarten. Sofern ein stärkerer Wettbewerb tatsächlich auch zu sinkenden Preisen führen sollte, bestehen Bedenken, ob gleichzeitig auch das Preis-Leistungs-Niveau auf dem derzeitigen Stand gehalten werden könnte.
Rechtlich würde eine weitere Deregulierung die Zulassungspflicht im Handwerk vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Gleichbehandlung und der Berufsfreiheit und damit das gesamte System in Frage stellen.
Zusammenfassend lässt sich sagen: Eine Liberalisierung des Handwerksrecht ist rechtlich nicht geboten, die Ziele der Kommission lassen sich mit ihr nicht erreichen und die Kosten könnten ein deutlich geringerer Leistungsstand und erhebliche Auswirkungen auf das duale System im Handwerk sein. Vorteile sind keine ersichtlich.
Es wäre wünschenswert, wenn die Kommission sich bei ihren Bemühungen um die Erhöhung der Mobilität europäischer Fachkräfte auf die Hürden konzentriert, die Arbeitnehmer üblicherweise am stärksten davon abhalten, im Ausland einer Beschäftigung nachzugehen: Sprachbarrieren, kulturelle und klimatische Unterschiede und soziale Aspekte wie Trennung von Familie und Freunden. Diese Gründe werden von vielen Einwanderern, die in ihr Heimatland zurückkehren, als Grund für ihre Entscheidung genannt. Um die Mobilität von Fachkräften innerhalb Europas signifikant zu steigern, müssten diese Hindernisse z.B. durch die Förderung von Sprachkursen, die Übernahme von Reisekosten oder auch nur günstige Möglichkeiten zur Kommunikation beseitigt werden.[56] So banal diese Gründe auch klingen mögen: In der Praxis stellen sie viel größere Hürden für die Mobilität europäischer Fachkräfte dar, als die Reglementierung von Berufen durch die deutsche Handwerksordnung.
1 Gewerbeinformation 1/2014, Europa und die deutsche Meisterprüfung
2 »Klarstellung: EU-Kommission will Meisterbrief nicht abschaffen« (http://ec.europa.eu/deutschland/press/pr_releases/12110_de.htm)
3 Vgl. Walter Georg Leisner, Die Initiative der EU-Kommission gegen nationale Reglementierungen des Berufszugangs – COM(2013) 676 final, Mitteilung vom 02.10.2013 und das Deutsche Handwerksrecht, S. 15 m.w.N.
4 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss – Bewertung der nationalen Regelungen des Berufszugangs, COM(2013) 402 final, S. 4f.; vgl. auch Walter Georg Leisner, Die Initiative der EU-Kommission gegen nationale Reglementierungen des Berufszugangs – COM(2013) 676 final, Mitteilung vom 02.10.2013 und das Deutsche Handwerksrecht, S. 15 m.w.N.
5 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss – Bewertung der nationalen Regelungen des Berufszugangs, COM(2013) 402 final, S. 4f.; Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, S. 7
6 Vgl. im Einzelnen § 2 EU/EWR HwVO, der verschiedene Konstellationen für diesen Kenntnisnachweise vorsieht.
7 Hiervon ausgenommen sind wegen ihres besonderen Gefahrenpotentials die Gesundheitshandwerke, für die grundsätzlich der Nachweis einer entsprechenden Ausbildung erforderlich ist, vgl. Steffen Detterbeck, Handwerksordnung, 4. Auflage 2008, § 9 Rn. 8.
8 Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 8. Auflage 2010, Stichwort »Fachkraft«. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung definiert den Begriff dagegen rein formal als jemanden, »der eine Berufsausbildung oder ein Studium abgeschlossen hat«.
9 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, 2.2.2, S. 5.
10 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, 2.2.2, S. 5.
11 Klaus Müller, Stabilität und Ausbildungsbereitschaft von Existenzgründern im Handwerk, S. 23, Tabelle 6.
12 Zu diesem Ergebnis kommt auch Davud Rostam-Afschar, Entry Regulation and Enterpreneurship, in: Beiträge zur Jahrestagung des Vereins für Socialpolitik 2012, No. D21-V2, S. 5ff.
13 Wegen ihrer verhältnismäßig geringen Zahl und wirtschaftlichen Bedeutung bleiben im Folgenden die zur Anlage B2 gehörenden Betriebe aus Gründen der Übersichtlichkeit unberücksichtigt.
14 Klaus Müller, Stabilität und Ausbildungsbereitschaft von Existenzgründern im Handwerk, S. 19 Tabelle 5.
15 www.whkt.de/handwerk-nrw/daten-und-fakten-html
16 Klaus Müller, Stabilität und Ausbildungsbereitschaft von Existenzgründern im Handwerk, S. 54, Tabelle 13.
17 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, 2.2.1, S. 4
18 Klaus Müller, Stabilität und Ausbildungsbereitschaft von Existenzgründungen um Handwerk, S. 1
19 Schumpeter, German lessons, in: The economist vom 12.07.2014, online abrufbar unter : www.economist.com/news/business/21606834-many-countries-want-mittelstand-germanys-it-not-so-easy-copy-german-lessons
20 Rolf Stober, Anmerkungen zur Reform der Handwerksordnung, in: GewArch 2003, S. 393, 396.
21 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2012) 225 final.
22 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2012) 225 final, S. 8.
23 Vgl. Walter Georg Leisner, Die Initiative der EU-Kommission gegen nationale Reglementierungen des Berufszugangs – COM(2013) 676 final, Mitteilung vom 02.10.2013 und das Deutsche Handwerksrecht, S. 15 m.w.N.
24 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, S. 4.
25 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, S. 4.
26 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, Anhang I S. 1.
27 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, Anhang I S. 1.
28 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, Anhang I S. 1.
29 Simon Bulla, Freiheit der Berufswahl, verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Determinanten des Berufszugangs am Beispiel des Handwerksrechts, S. 348.
30 Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat und den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, COM(2013) 676 final, 2.2.2, S. 5
31 Handwerksstatistik NRW 2012/2013, S. 26; nicht zu verwechseln mit der Zahl der Existenzgründungen in B1 Berufen, die im selben Zeitraum um 878,2 % gestiegen ist, vgl. Fn. 13.
32 Handwerksstatistik NRW 2012/2013, S. 25
33 www.whkt.de/handwerk-nrw/daten-und-fakten-html
34 www.whkt.de/handwerk-nrw/daten-und-fakten-html
35 Klaus Müller, Stabilität und Ausbildungsbereitschaft von Existenzgründern im Handwerk, S. 97, Abbildung 40; auch wenn sich die Zahlen auf die Handwerkskammer für München und Oberbayer und die Handwerkskammer Hannover beschränken, dürfte der sich hier abzeichnende Trend bundesweit ähnlich sein.
36 Klaus Müller, Stabilität und Ausbildungsbereitschaft von Existenzgründern im Handwerk, S. 97, Abbildung 40; auch wenn sich die Zahlen auf die Handwerkskammer für München und Oberbayer und die Handwerkskammer Hannover beschränken, dürfte der sich hier abzeichnende Trend bundesweit ähnlich sein.
37 Klaus Müller, Stabilität und Ausbildungsbereitschaft von Existenzgründern im Handwerk, S. 98.
38 Klaus Müller, Stabilität und Ausbildungsbereitschaft von Existenzgründern im Handwerk, S. 98.
39 Sonderumfrage 2009: Ausbildungssituation (www.hwk-muenster.de/web/adb/putput/asset/224)
40 www.hwk-aachen.de/fileadmin/user_upload/downloads/sonderumfragen/su_03_ausbildungssituation.pdf
41 Raimond W. Wagner, Der Zugang zum Handwerksberuf, S. 175 m.w.N.
42 Raimond W. Wagner, Der Zugang zum Handwerksberuf, S. 175 m.w.N.
43 Zum Teil wird Artikel 3 GG im Hinblick auf eine mögliche Inländerdiskriminierung schon nicht für anwendbar erhalten. Die hier angesprochenen Probleme würden dann allerdings im Rahmen eines möglichen Eingriffs in Artikel 12 GG eine Rolle spielen, weshalb die Argumentation im Wesentlichen übertragbar wäre, vgl. Walter Georg Leisner, Die »Meisterqualifikation« im Deutschen Handwerk Im Lichte der (neueren) EuGH- und Verfassungsgerichtsrechtsprechung, S. 76f.
44 Walter Georg Leisner, Die »Meisterqualifikation« im Deutschen Handwerk im Lichte der (neueren) EuGH- und Verfassungsgerichtsrechtsprechung, S. 55ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
45 Walter Georg Leisner, Die »Meisterqualifikation« im Deutschen Handwerk Im Lichte der (neueren) EuGH- und Verfassungsgerichtsrechtsprechung, S. 55ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
46 BT Drs. 15/1206, S. 21ff.; Steffen Detterbeck, Handwerksordnung, 4. Auflage 2008, § 7b Rn. 6; Markus Peifer, in: Schwannecke (Hrsg.), Die Deutsche Handwerksordnung, § 7b Rn. 3
47 So vor allem Simon Bulla, Freiheit der Berufswahl, verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Determinanten des Berufszugangs am Beispiel des Handwerksrechts, S. 337ff.; Raimond W. Wagner, Der Zugang zum Handwerksberuf, S. 213ff.
48 Simon Bulla, Freiheit der Berufswahl, verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Determinanten des Berufszugangs am Beispiel des Handwerksrechts, S. 340; Raimond W. Wagner, Der Zugang zum Handwerksberuf, S. 214f.
49 Simon Bulla, Freiheit der Berufswahl, verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Determinanten des Berufszugangs am Beispiel des Handwerksrechts, S. 347f.
50 Pieroth/Schlink/Kingreen/Poschner, Grundrechte ­– Staatsrecht II, 29. Auflage 2013, Rn. 808.
51 BVerfGE 7, S. 377, 398f.
52 Walter Georg Leisner, Die »Meisterqualifikation« im Deutschen Handwerk Im Lichte der (neueren) EuGH- und Verfassungsgerichtsrechtsprechung, S. 56f. m.w.N.
53 Rolf Stober, Anmerkungen zur Reform der Handwerksordnung, in: GewArch 2003, S. 393, 396.
54 Steffen Detterbeck, Handwerksordnung, 4. Auflage 2008, § 1 Rn. 12.
55 Maßgeblich, nicht jedoch ausschließlich. Nach ständiger Rechtsprechung prüft das BVerfG die Verfassungsmäßigkeit »unter Berücksichtigung aller Gesichtspunkte, auch wenn sie in der Gesetzesbegründung keinen Niederschlag gefunden haben«, vgl. BVerfG in NJW 1998, S. 1777 m.w.N. Auch Steffen Detterbeck, HwO 4. Auflage 2008, § 1 Rn. 16, geht davon aus, dass der Eingriff in die Berufsfreiheit auch unabhängig von einer Gefahrgeneigtheit des in Frage stehenden Handwerks gerechtfertigt sein kann.
56 Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 19.07.2013, online abrufbar unter www.faz.net/aktuell/wirtschaft/menschen-wirtschaft/spanische-fachkraefte-unter-preussen-12262781.html
Der Streitwert für eine Anfechtungsklage gegen einen Feuerstättenbescheid ist grundsätzlich mit dem Auffangwert des § 52 des Gerichtskostengesetzes (GKG) zu bemessen. Wird allein die Festsetzung der konkreten Ausführungszeiträume in einem Feuerstättenbescheid angegriffen, erscheint als Streitwert ein Viertel des Auffangwertes angemessen. Die Kläger erhoben Klage gegen einen Feuerstättenbescheid und machten geltend, in diesem Bescheid seien die konkreten Termine für die Ausführung einiger darin festgesetzter Arbeiten fehlerhaft bestimmt worden. Nachdem die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt hatten, setzten das Verwaltungsgericht den Streitwert auf einen Wert bis zu 300,00 EUR fest.
Auf hiergegen erhobene Beschwerde des Prozessbevollmächtigten des Beklagten setze das Oberverwaltungsgericht NRW den Streitwert auf 1.250,00 EUR fest.
Der Senat geht in seiner bisherigen Streitwertpraxis davon aus, dass für den Streitwert in einem Verfahren, das sich gegen einen Feuerstättenbescheid richtet, mangels hinreichender anderweitiger Anhaltspunkte für eine Streitwertbestimmung der Regelstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG zugrunde zu legen ist.
An dieser Rechtsprechung, die soweit ersichtlich der Streitwertpraxis anderer Oberlandesgerichte entspricht, hält der Senat im Ausgangspunkt fest. Ein Feuerstättenbescheid enthält regelmäßig – so auch hier – ein Bündel von Regelungen, namentlich die Festsetzung, welche im Einzelnen bezeichneten Anlagen in welchen Intervallen geeignet oder überprüft werden müssen und in welchem Zeiträumen dies konkret zu geschehen hat.
Welche wirtschaftlichen Vorteile der Adressat eines Feuerstättenbescheides mit der Anfechtung des Bescheids verfolgt, lässt sich nicht konkret beziffern. Zwar ergibt sich aus der Festsetzung der relevanten Anlagen einschließlich der entsprechenden Reinigungs- und Überprüfungsintervalle nach der Kehr- und Überprüfungsordnung und der Ersten VO zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) für den Eigentümer die Pflicht, diese Arbeit auf eigene Kosten durchführen zu lassen.
Die Kosten als solche sind jedoch nicht unmittelbar Gegenstand des Anfechtungsstreits und im Übrigen nicht ohne weiteres prognostizierbar.
Zudem besteht das Klageinteresse vielfach nicht nur in der Abwendung dieser Kosten, sondern auch darin, die Reinigungs- und Überprüfungsarbeiten nicht dulden zu müssen.
Ausgehend hiervon hält der Senat bei Anfechtungsklagen, mit denen eine vollständige Aufhebung eines Feuerstättenbescheides oder die Aufhebung der Festsetzung der relevanten Anlagen einschließlich der entsprechende Reinigungs- und Überprüfungsintervall nach der Kehr- und Überprüfungsordnung und der Ersten VO zur Durchführung des BImSchG begehrt wird, nach wie vor die Festsetzung des Regelstreitwerts für geboten und sachgerecht. Die Festsetzung der konkreten Ausführungszeiträume fällt daneben nicht ins Gewicht. Wird indessen allein die Festsetzung der konkreten Ausführungszeiträume angegriffen, erscheint dem Senat in Anlehnung an die Regelung in Nummer 1.6.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 07./08.07.2004 ein Viertel des Auftragsstreitwerts als Streitwert angemessen.
Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 12.09.2011 – 4 A 2206/10 eine andere Auffassung vertreten hat, hält er ja nicht mehr fest.
OVG Münster, Beschluss vom 17.09.2013 – 4 E 408/13
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