Source: http://ar.21-bal.com/law/19458/index.html?page=5
Timestamp: 2019-02-18 17:46:05+00:00
Document Index: 142393714

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'art 67', 'arrêt ', 'art 21', 'art 39', 'art 48', 'art 26', 'art 11']

Chapitre 4 : Le Bicéphalisme du Pouvoir exécutif : Qui dirige la politique de la Nation ?
Introduction générale de l’exécutif :
1) Définition – Terminologie
Au sens le plus ancien, le pouvoir exécutif est un pouvoir second, subordonné, au sens d’exécutant de la volonté du législateur.
Aujourd’hui il est devenu le premier pouvoir. L’exécutif ne peut pas se contenter de mettre en œuvre des décisions prises en dehors de lui.
Gouverner c’est définir les choix.
2) Bicéphalisme et dualisme de l’exécutif :
Question de la structure du pouvoir exécutif. La question de l’exécutif est plus complexe, il y a deux pôles.
- Il y a un pole composé d’une personne : le Chef de l’Etat.
- Un pole gouvernemental : avec à sa tête le 1er Ministre
Réponse à cette question : Le Monisme (à titre de symbole) sauf en France.
En France la question se pose vraiment.
Le Bicéphalisme est une difficulté. Répartition des rôles…….
3) Distinction Compétence / Légitimité
Une compétence c’est le titre juridique qui nous permet d’agir.
La légitimité c’est l’autorité politique qui nous permet d’agir.
En démocratie, c’est l’autorité venant du suffrage universel.
Section 1 – Le Président de la République : La clef de voute des institutions
Le chef de l’Etat est mentionné au titre 8 de la constitution.
Il est mentionné dans 15 articles de la constitution.
L’article 89 mentionne plusieurs fois le chef de l’Etat.
La constitution est donc généreuse avec le chef de l’Etat.
La durée du Mandat : de 7 à 5 ans
En 1873, Mac Mahon pour 7 ans, repris depuis la 3ème République.
7 ans, indéfiniment renouvelable.
La question de la durée du mandat s’est posée très tôt. Dans tout ce débat, il y avait 3 grandes options :
- Le Quinquennat
- Le Sexennat.
- Le Septennat non renouvelable.
Son successeur, Pompidou a voulu tenter le Quinquennat. Il a engagé cela en 1973, symboliquement :
Projet de loi effectué
Voté par les deux chambres
Mais au congrès, aucune chance d’avoir les 3/5.
Pompidou a donc stoppé la réforme.
En mai 2000, Giscard a publié dans Le Monde : « Et Maintenant, le Quinquennat ». Il défend la réforme du Quinquennat.
Chirac a été interviewé « je suis hostile au quinquennat sous toutes ses formes ».
Pourquoi le Quinquennat ?
- La Modernité : 5 plus moderne que 7
- La Démocratie car changement plus rapide. Or, il y a les législatives…..
- Pour éviter la cohabitation : l’élection présidentielle tire les législatives quelques semaines plus tard.
Audel a dit qu’il y avait 95% de chances que les Français confirment le vote, mais 5% d’incertitude = Part d’imprévision
Si le Président Meurt : calendrier plus synchronisé
Dissolution de l’Assemblée Nationale pendant le mandat : idem
Interdiction de 2 mandats consécutifs…
Le chef de l’Etat est irresponsable politiquement, pénalement, et civilement pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions.
Une seule exception : la Haute Trahison. (Dissolution pour cohabitation)
Il aurait été jugé par la Haute Cour de Justice.
La Révision du 23 février 2007 : Le Parlement remplace la Haute Court.
Décision du Conseil Constitutionnel, le 22 janvier 1999 pour les actes antérieurs :
On peut le poursuivre au pénal uniquement devant la Haute Cour de Justice, mais impossible…
La cour de Cassation, dans l’arrêt Breisacher, le 10 octobre 2001, pendant la durée de son mandat, le chef de l’Etat ne pouvait pas être poursuivi. Mais suspension de la prescription pénale. On a constitutionnalisé cet arrêt (art 67, alinéa 2).
Tous ses actes étaient contresignés….. 
Mais certains de ces actes sont dispensés de contreseing….  (les pouvoirs propres..).
Même dans le domaine où les actes sont contresignés, il y a du changement, car hors cohabitation, c’est le Président qui décide.
Le Président, certes est irresponsable, il a une responsabilité politique directe devant le peuple :
- Se représenter….
- l’article 11 : référendum législatif…
- Elections législatives (à l’issu..)
- Quand les législatives ont lieu sur dissolution (volonté du Président).
Les autres Président (après De Gaulle) ont endossé l’autorité de la responsabilité présidentielle, mais sans la responsabilité :
- Aux législatives de 1978, Giscard est resté même pendant la cohabitation
- Mitterrand 2 fois en 1986 et 1993.
- Chirac en 1997, après des législatives provoquées….et perdues .
La mission générale du Président de la République : article 5 et arbitrage.
L’article 5 définit la mission du Président de la 5ème République.
Les notions évoquées (respect de la constitution, respect des traités….) sont bien les intérêts supérieurs du pays.
Que penser de cette mission ?
- Est-elle fondamentalement différente d’un Président de la 3ème ou 4ème ? = Pas forcément différent, car :
- Si les Président n’avaient pas de pouvoirs (moniste), ils ont pu avoir une magistrature d’affluence.
- Avant 1958, Le Président était un élément de stabilité contrairement aux Parlements (8 mois environ). La France était plutôt Le Président.
Cependant deux grandes différences :
- Mission définit dans la constitution. C’est la constitution qui dit que le Président est un arbitre et un garant. Il est donc obligé.
- La constitution lui donne les moyens d’être un arbitre et un garant.
Les Compétences du Président de la République (article 19).
En principe, les actes du Président sont contresignés.
Mais il y a des exceptions. L’article 19 en donne la liste exhaustive.
Les pouvoirs propres.
Art 8, alinéa 1 :
Concerne la nomination du 1er Ministre, et la fin des fonctions du 1er Ministre.
Nomination du 1er Ministre : Signifie que depuis 1958, c’est le Président, seul, par un décret non contresigné, qui choisi et nomme le 1er Ministre. L’investiture a donc disparue.
Le Président n’a pas de compte à rendre. Il est entièrement libre de son choix, et peut donc choisir un 1er ministre, qui avant, n’a pas été membre du Parlement.
Néanmoins, cette liberté est quand même bornée par le caractère Parlementaire de la 5ème République : Il ne peut pas nommer un 1er Ministre n’ayant pas la confiance du Gouvernement.
La fin des fonctions du 1er Ministre : (Il n’a aucune idée de la durée de sa fonction)
Dans quelles occasions le 1er Ministre va remettre la décision du Gouvernement ? :
- Démission spontanée : 1 seul a démissionné : Chirac en 1976.
- Si le Gouvernement a été renversé : 1 seule fois : Gouvernement Pompidou le 5 octobre 1962.
- A la suite d’élections Nationales, et quelque soit le Résultat.
En dehors de ces 3 cas, est-ce que le Président de la République peut renvoyer son 1er Ministre ?
- En Droit, le Président ne peut pas révoquer le 1er Ministre.
- Mais tout dépend du contexte politique :
- En cohabitation, le 1er ministre est indéboulonnable.
- Hors cohabitation, le Chef est le Président. Donc s’il demande au 1er Ministre de partir, il partira.
Article 11 : Le Référendum législatif
Article 12 : Droit de dissolution de l’Assemblée Nationale
C’est le plus important. C’est la possibilité pour le chef de l’Etat, de provoquer des élections législatives anticipées.
Les conditions qui entourent le droit de dissolution sont minimalistes :
- Avant de dissoudre, il faut que le Président de la République consulte le 1er Ministre, et le Président des deux Assemblées.
- Il y a des moments ou on ne peut pas dissoudre :
- En Période d’intérim Présidentiel.
- En Période de mise en œuvre de l’article 16.
- Dans l’année qui suit les élections sur dissolution
IL y a eu 5 dissolutions sous la 5ème République :
- La 1ère en 1962 par De Gaulle : Réponse à une motion de censure
- 1968, par De Gaulle : Mai 1968.
- 1981-1988 : Mitterrand Face à une Assemblée Opposée, donc demande une majorité
- 1997 : Chirac. Dissolution à l’anglaise, stratégique. Il voulait anticiper les futures élections. Il a perdu le pari de la dissolution.
Article 16 : La dictature temporaire.
L’origine de cet article est les évènements de mai - juin 1940.
En Période d’article 16, le Président devient un dictateur temporaire. Il va concentrer tous les pouvoirs nécessaires pour rétablir l’ordre des choses.
Il va concentrer tous les pouvoirs exécutifs, et législatifs.
Il y a des conditions de fonds et de formes.
- 2 conditions de fond :
- Il faut qu’il y ait une menace grave et immédiate sur un des intérêts supérieurs du Pays.
- Il faut une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.
- Des conditions de formes minimalistes :
- Le Président de la République doit à nouveau procéder à des consultations.
- Il doit informer la Nation par un message.
L’article 16 a été mis en œuvre une seule fois, en 1961 : Le Putsch du Carterons des 4 généraux en retraite.
- Problème de forme : Au bout de 3 jours, les généraux étaient arrêtés, mais il a gardé les pouvoirs pendant 6 mois.
Article 18 : Le Président peut s’adresser aux Parlements.
Jusqu’ici il disposait uniquement d’un droit de message aux assemblées. Il ne pouvait pas entrer physiquement dans l’assemblée.
Message en avril 1986 : Le Président a définit les règles de vie de la cohabitation.
Depuis juillet 2008, il pourra prendre la parole devant le Parlement réunit en congrès. Mais pas de votes, car il reste irresponsable.
Articles 54 56 et 61 : Concerne les relations du Président de la République avec le Conseil Constitutionnel.
Il nomme 3 des 9 membres du Conseil Constitutionnel. C’est lui qui choisi le Président du Conseil Constitutionnel.
L’article 56 a été révisé cet été : Dans l’avenir, le choix Présidentiel sera remit à une commission permanente.
Les articles 54 et 61 : Concerne la saisine du Conseil Constitutionnel.
L’article 54 permet au Président de saisir le Conseil pour un traité : une dizaine de fois.
L’article 61 permet au Conseil Constitutionnel de contrôler une loi : jamais un Président n’a utilisé ce pouvoir.
Si on fait le bilan ces compétences propres :
8 référendums législatifs
5 dissolutions
1 fois tous les 18 mois en moyenne. Cela signifie qu’on ne gouverne pas au quotidien avec ces compétences. Il est donc dans le registre de l’arbitrage, du ponctuel.
Ces compétences propres ne sont jamais discrétionnaires car il y a toujours un certain nombre de conditions.
Les pouvoirs partagés.
Elles vont s’exprimer à travers des décrets signé par le Président de la République, et contresigné toujours par le 1er Ministre. Le cas échéant, par les ministres responsables.
Un ministre responsable : (arrêt 10 juin 66) Ce sont ceux auxquels incombent à titre principal la préparation et l’application des actes concernés.
Puisqu’il y a au minimum 2 signatures, ces pouvoirs partagés supposent un accord de volonté.
Les principaux pouvoirs partagés :
La suite de l’article 8 : alinéa 2
Nommer les autres membres du gouvernement est un pouvoir partagé entre le Président de la République et le 1er Ministre.
En revanche, hors cohabitation, former un gouvernement est une vraie négociation entre le 1er Président et le 1er Ministre.
L’article 13, alinéa 2, 3 et 4
Le pouvoir de nomination est partagé aux emplois civils et militaires.
Si on ajoute la liste indicative, la loi organique, et les interventions par décrets simples, le Président a son mot à dire à environ 70 000 postes.
Il s’agit de tous les postes stratégiques.
En cohabitation, c’est là dessus qu’il y a le plus de négociations.
Article 13, alinéa 1
Pourrait-il refuser de signer ?
Il ne peut pas refuser de promulguer une loi, car séparation des pouvoirs : compétence liée
Pour les autres décrets de promulgation :
Lors de la 1ère cohabitation, à 3 reprises le Président a refusé de signer une ordonnance qui lui était présentée. Juridiquement, il pouvait ne pas signer pour plusieurs raisons :
- Le Président peut s’appuyer sur l’article 5 : arbitre et garant.
Le gouvernement a une porte de sortie : transformer les ordonnances en projets de lois.
Le domaine de la diplomatie et de la défense
En matière de défense, article 15 : Le Président est le chef des Armées.
Décret de janvier 1964, précise les conditions dans lesquelles la dissuasion nucléaire peut être engagée. Le chef de l’Etat décide.
Article 20 : Le gouvernement dispose de la force armée.
Article 21 : Le 1er ministre est responsable de la défense Nationale
Donc esprit de partage
Partage également pour les affaires étrangères :
Pour le Président, article 14 : principe d’accréditation diplomatique
Article 52 : Il négocie et ratifie les traités.
Mais, ce sont des actes contresignés. De plus l’article 52 a une suite : Le Président est informé de la négociation des traités.
Pour mener une politique budgétaire, il faut des crédits. Or sous la 5ème République, le budget est l’affaire du Gouvernement.
Cependant, même si ce domaine diplomatique et militaire est partagé, il n’est pas départagé comme les autres :
Il y a une tradition d’un rôle éminent du Chef de l’Etat : C’est lui le représentant de la France à l’extérieur.
Section 2 – Le Gouvernement : l’organe d’action
La mission générale du gouvernement : commentaire de l’article C.20
Bref commentaire de l’article 20.
C’est la 1ère constitution qui définit la mission du Gouvernement.
Article 20 décomposé en 3 alinéas :
Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation :
- Le pouvoir exécutif n’est pas simplement un exécutant, mais il la définit, la détermine.
- Dans la Constitution, ce n’est pas au chef de l’Etat de déterminer et conduire la politique de la Nation.
Le Gouvernement dispose de l’Administration et de la force Armée :
- C'est-à-dire que les moyens de mener une politique sont à Matignon.
Le Gouvernement est responsable devant le Parlement :
- La base du Régime est fondamentalement celle d’un Régime Parlementaire.
Le Chef du Gouvernement : Le 1er Ministre
A partir de l’article 21, la Constitution évoque le 1er Ministre.
Peut-on considérer le 1er Ministre comme le chef du Gouvernement ?
Du point de vue administratif, le 1er Ministre n’est pas le supérieur hiérarchique des autres membres du Gouvernement.
Du point de vue politique, c'est-à-dire du Droit Constitutionnel :
La Réunion des ministres a toujours été présidée par le Chef de l’Etat.
La Préparation de l’ordre du jour du Conseil des Ministres est préparée par Matignon, avec le SGG (secrétariat général du gouvernement).
Il est transmis au SGPR (secrétariat général de la Présidence de la République).
Il faut que le lundi soir, le Président ait approuvé.
L’Elysée a clairement un pouvoir d’orientation à l’ordre du jour.
En revanche, en cohabitation, le Président perd ce pouvoir d’orientation.
Le 14 février 2001, Chirac a refusé l’inscription d’un projet de loi à l’ordre du jour du Conseil des Ministres.
Si refus de projet de loi à chaque ordre du jour ? Reprendre le même texte dans une proposition de loi.
Le 1er Ministre est bien le chef du gouvernement. La constitution lui attribue de très nombreuses compétences en ce sens :
- C’est lui qui propose au chef de l’Etat, les autres membres du gouvernement, et c’est lui qui propose leur révocation.
- En vertu de l’art 21, dispose en principe du pouvoir règlementaire. 50 textes passent en conseil des ministres sur 1500.
- Il nomme aux emplois civils et militaires. Autorité de nomination de principe
- Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
- C’est lui qui exerce les compétences que le gouvernement détient en matière législative :
- L’initiative des lois (art 39).
- Au nom du Gouvernement, détermine l’ordre du jour du Parlement (art 48).
- Quand il y a un désaccord entre les deux chambres, on convoque une CMP (commission mixte paritaire), c’est le 1er ministre qui a ce pouvoir.
- Art 49.3 : c’est le 1er ministre qui décide d’engager la responsabilité du gouvernement devant le parlement pour le vote d’une loi.
Il a aussi des compétences en matières budgétaires à deux moments :
- Au printemps, le 1er ministre adresse à chaque ministère, des lettres de cadrage budgétaire.
- En septembre, le 1er ministre exerce les arbitrages budgétaires (conflits…)
La signature du 1er ministre est systématique.
Enfin, c’est lui qui assure la coordination interministérielle. Pour ce faire, des comités interministériels. (1500 par an).
Le 1er ministre est à la fois le chef du gouvernement. En même temps, il est membre du gouvernement. Comment concilier la primauté et la collégialité : PRIMUS INTER PARES
La collégialité est donc implicite. Quand vous êtes nommé au gouvernement, vous accepter par avance d’être solidaire de toutes les décisions de ce gouvernement, même celles nombreuses auxquelles on n’aura pas été associé.
La fonction ministérielle
La fonction de membre du gouvernement est incompatible avec tout mandat parlementaire.
L’origine est la volonté du Général de Gaulle. Dans le discours de Bayeux, De Gaulle voulait une séparation nette des pouvoirs « l’exécutif ne doit pas procéder du parlement » provenir.
En revanche, pas incompatible avec les mandats locaux, en particulier avec les mandats exécutifs le maire.
L’incompatibilité ne signifie pas qu’un parlementaire ne peut pas devenir membre d’un gouvernement. Il se trouvera simplement dans une situation où il devra choisir. Il a un mois pour décider. Pendant ce délai, le Parlementaire ministre est privé de son droit de vote au parlement.
Il faut que le suppléant accepte de démissionner, si le ministère renvoyé veut retrouver son siège.
Quel est le travail d’un ministre ? Quelles doivent être les qualités d’un membre de gouvernement ?
Un ministre c’est quelqu’un qui, au nom du gouvernement dirige un ensemble de services dotés d’un budget individualisé dans la loi de finance annuelle.
Il y a deux aspects dans la fonction ministérielle :
- L’aspect politique : il est membre d’un gouvernement : Institution collégiale qui définit et conduit la politique de la nation. Deux séries de questions :
Quelles sont les différentes catégories possibles de membres du gouvernement ?
Sous la 5ème, on a connu 4 catégories de membre du gouvernement :
- Les ministres d’Etat (Borloo) :
Il n’a pas plus de compétences qu’un ministre, mais cela a des conséquences sur le plan protocolaire, et de la rémunération.
Titré motivé par les liens personnels entre lui et le 1er Ministre. (Malraux et De Gaulle). I
Ce titre souligne l’importance politique de cette personne au sein du gouvernement.
C’est le couronnement des fonctions ministérielles antérieures.
Souligne aussi l’importance du ministère, dans la politique gouvernementale.
Enfin, ce ministre va avoir une fonction de vice 1er ministre. Il va animer plusieurs ministères.
- Les ministres :
Ils sont placés à la tête d’un ministère.
- Les ministres délégués :
Délégués auprès d’un 1er ministre, d’un ministre d’Etat, ou d’un ministre. Ils peuvent être subordonnés ou autonomes.
- Secrétaire d’Etat : Ils n’ont pas le titre de ministère. Ils ne vont au conseil des ministres que si l’ordre du jour les concerne.
Aucunes règles juridiques en la matière. Ceci dit, la tendance a été à l’inflation.
Gouvernement Fillon :
1er ministre, 15 Ministres
21 secrétaires d’Etats
1 commissaire
- Le ministre va être l’ordonnateur principal du budget de son ministère.
- Il est le supérieur hiérarchique des agents dépendants de son ministère.
- Il gère le patrimoine de son ministère.
- Il représente son ministère en justice.
- C’est lui qui assure la règlementation interne de son ministère.
Certainement pas la compétence technique. Mais, un grand sens politique. C’est la confiance qu’on le président de la république et ou le 1er ministre dans ses capacités politiques à diriger un ministère.
C’est la légitimité qui fonde le poste.
Le ministre est à l’interface du politique et de l’administratif :
C’est quelqu’un qui dans un sens ascendant est capable de faire remonter vers le gouvernement, les demandes et les besoins de son administration.
Dans l’autre sens, il est aussi capable d’expliquer à son administration les choix du gouvernement.
Donc des qualités de synthèse.
Ce sont des gens qui sont capables d’intégrer une politique sectorielle (celle de leur administration) dans une politique globale (celle du gouvernement).
Section 3 – L’articulation des deux composantes : « un exécutif à géométrie variable », selon le contexte politico-majoritaire.
Rappel des données de bases :
- Le 1er Président de la 5ème République, a été le Général de Gaulle. Sa personnalité a toute suite donnée une certaine tournure à l’institution présidentielle.
- La question Algérienne. Or De Gaulle a menée sa politique sans l’intervention du 1er ministre.
- Certains avaient imaginés de distinguer la politique avec un grand P, et le reste le gouvernement déterminait seul. Mais pas possible, car la politique forme un tout.
- Dès 1962, De gaulle révise la constitution. Dès 1965, Le Président est élu au suffrage universel direct.
A partir de 1962, s’installe en France ce qu’on appelle le fait majoritaire : Une seule majorité.
A partir de là, la majorité c’est la majorité présidentielle.
A partir de 1969, Pompidou
A partir de 1974, Giscard.
A partir de 1981, l’alternance et une très forte majorité pour le nouveau président. Le nouveau chef de l’Etat va gouverner.
En 1986, les élections législatives sont défavorables au Président : 1ère cohabitation de 86 à 88.
Idem 7 ans plus tard en 1993, 93-95 à échéances normales.
En 1997, législatives anticipées de Chirac, 3ème cohabitation.
En 16 ans, la cohabitation est majoritaire.
Cette situation nouvelle surprend.
Mais ce n’est pas un retour au type moniste.
Il conserve encore un certain nombre de prérogatives :
-Dans le domaine des compétences partagées, le Président perd la faculté de statuer, mais il va développer une faculté d’empêcher : il peut ne pas signer une ordonnance au conseil des ministres, refuser une nomination, barrage à l’ordre du jour du conseil des ministres
- Il demeure le seul maitre du calendrier électoral, parce qu’il conserve son droit de dissolution. Il peut provoquer des législatives, des présidentielles en démissionnant.
- Il conserve une certaine prééminence sur la scène internationale.
- Il conserve sa liberté d’expression, et notamment de parole.
- Sa responsabilité prend tout son sens, car on ne peut pas lui reprocher la politique qui est donné. Il peut donc se refaire une légitimité. En effet à chaque fois, les partis en force on été battu.
Le quinquennat a pour objet de supprimer cette géométrie variable.
Certains auteurs ont dit qu’avec le quinquennat on est passé du parlementarisme rationnalisé au « présidentialisme rationnalisé » :
Avec cette révision, la constitution donne au président les moyens de la stabilité du gouvernement.
On a eu le quinquennat sec. On s’est contenté de remplacer 7 par 5. Mais il faut accompagner cela par d’autres réformes.
Chapitre 5 : Le Parlement : Le desserrement de l’étau de la rationnalisation.
Observation terminologique :
Le Parlement est une institution représentative.
Elle n’est plus la seule institution représentative, avec le Président depuis 1962.
Ce qui le distingue, c’est que le parlement a un mode d’action en délibération.
- Elle est publique ce qui se traduit par deux éléments :
- Il y a une admission du public aux séances.
- Elle est aussi contradictoire : elle représente la nation dans sa diversité.
Le Débat organise sa contradiction.
Cette délibération s’achève par un vote.
Au moment du vote, on va faire prévaloir une dimension quantitative.
Section 1 : La question de la place du Parlement dans les institutions de la 5ème République.
Il existe une crise d’identité du Parlement de la 5ème République, parce que :
Le Parlement s’interroge sur son utilisé, sur son rôle, parce que plus de 90% des lois votés étaient des projets de lois.
Le Gouvernement a les moyens de s’imposer. Il est devenu irrenversable.
Beaucoup de lois sont votés sous l’effet de la construction européenne.
La place du Parlement reste malgré tout fondamentale pour au moins deux raisons :
- Pour définir et conduire la politique de la nation, il faut gagner les élections législatives.
- Le Parlement reste un lieu de délibération public et contradictoire.
Paragraphe 1 : Les causes de l’affaiblissement parlementaire :
L’équilibre général de la 5ème République : les règles juridiques ou le parlementairement rationalisé, le phénomène majoritaire :
Par ces techniques constitutionnelles, on va créer les conditions de la stabilité gouvernementale.
La rationalisation est pesante pour le Parlement :
- Avant la 5ème, le Parlement maitrisait son ordre du jour, maintenant c’est le gouvernement qui le détermine.
- Avant, le parlement pouvait créer autant de commissions permanentes qu’il voulait. Maintenant, seulement 6 commissions permanentes dans chaque chambre.
- Avant 1958, le Parlement pouvait siéger quand il voulait. Maintenant il ne siège plus quand il veut.
Deux grands actes de décentralisation :
- Les lois de fer
- L’acte Raffarin en 2002.
C’est un processus de dessaisissement de l’Etat, vers une autre personne morale, tel que les collectivités territoriales.
L’insertion de la 5ème République dans la construction européenne :
aujourd’hui, de très nombreuses lois votées par le parlement français sont sous euro-influence (2/3 des lois). Il y a la transposition des directives
Paragraphe 2 : Les possibles remèdes
Le Rapport Vedel du 15 février 1993 et ses suites :
Le 10 novembre 1991, le chef de l’Etat propose une reforme de la constitution.
1 an plus tard, le 30 novembre 1992, le chef de l’Etat fait connaitre ses suggestions de révision, et il annonce qu’elles seront soumises à un comité consultatif qui devra lui remettre ses conclusions au plus tard le 15 février 1993.
Le Président donne un objectif général à la réflexion institutionnelle :
- Rééquilibrer les relations entre le gouvernement et le parlement.
Le 2 décembre 1992, le conseil des ministres a adopté le décret arrêtant d’une part la composition du comité et d’autre part la mission du comité :
«Le comité pourra formuler toute recommandation qu’il jugera utile pour adapter les institutions de la 5ème République ».
Le comité n’est donc pas lié par les suggestions du Président de la République.
Le 15 février 1993, le rapport Vedel est remis au chef de l’Etat.
Après 35 années, c’est vraiment la 1ère réflexion d’ensemble sur les institutions. Ce rapport s’est intéressé à tous les aspects de la constitution.
« Il faut conserver les données fondamentales de la 5ème République, et ne pas remettre en cause, ni l’architecture générale, ni l’esprit de nos institutions. En revanche, il faut donner au parlement, une place et un rôle qui doivent dans une démocratie être les siens, tout en évitant de retomber dans les erreurs du gouvernement d’assemblée ».
Le comité Vedel a fait de très nombreuses propositions pour revaloriser le Parlement. Une quinzaine.
Celles retenues :
- Sur l’article 25 : Le Rapport Vedel disait : Il faut lutter contre le cumul des mandats. Par une loi organique du 5 avril 2000, on a renforcé les interdictions en matière de cumul.
- L’article 28 : Le régime des sessions parlementaires. En 1958, le parlement avait deux sessions : Budgétaire en automne et une session au printemps. 6 mois face à un gouvernement permanent.
Il faudrait une session unique d’octobre à juin, avec au maximum 150 jours de séances (9 mois).
L’article 28 a donc été révisé le 4 aout 1995.
- Le rapport Vedel proposait de créer un nouvel article dans la constitution : Art 47.1 qui doit permettre au parlement de se prononcer sur le budget social de la nation.
- Le rapport Vedel proposait de modifier l’article 48, de façon à qu’une fois par semaine, ait son ordre du jour maitrise par le Parlement.
Article révisé le 4 aout 1995, mais seulement une séance Mensuelle.
Le Rapport Balladur du 30 octobre 2007 et ses suites :
Le chef de l’Etat a proposé un discours à Epinal le 12 juillet 2007, sur la réforme de la constitution et des institutions.
Dans ce discours, le chef de l’Etat a mis en avant 4 préoccupations :
- Comment donner plus de responsabilités dans l’exercice de l’action publique.
- Avoir un renforcement très significatif des pouvoirs du Parlement.
- Doter l’opposition d’un statut.
- Renforcer les pouvoirs et les libertés des citoyens.
Ce discours annonce qu’il va nommer un comité de réflexion sur les institutions.
Le décret du 18 juillet 2007, porte création d’un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la 5ème République.
L’article 1 du décret, définit la mission du comité : Il est chargé d’étudier les modifications de la constitution, et des textes qui la complète propres à répondre aux préoccupations exprimées par le Président de la République, et formuler toutes les autres recommandations qu’il jugera utile.
L’article 2 fixe la composition (13 membres) : Président du Comité : Balladur, Vice Président : Jack Lang, et Pierre Mazeaud.
Rapport remis au chef de l’Etat le 29 octobre 2007.
Concernant la place du Parlement : Chapitre 2 « Un Parlement Renforcé ».
- Améliorer la fonction législative.
- Desserrer l’Etau de la rationalisation.
- Revaloriser la fonction Parlementaire.
- Doter l’opposition de droits garantis.
- Renforcer le pouvoir et les moyens de contrôle du parlement.
Ces grands lignes directrices doivent être accompagnées d’une modification du mode de scrutin pour les législatives, et également il faut arriver progressivement à l’interdiction totale du cumul des mandats.
Il y a dans le rapport Balladur de très nombreux articles de la constitution, dont le rapport Balladur suggère de le modifier pour atteindre les objectifs.
95% des ses suggestions ont été suivies.
On a donc eux deux rapports qui ont fait le bilan sur les institutions. S’agissant du Parlement, on peut se demander si le problème peut être uniquement réglé par le droit. Ou alors, est-ce que les comportements ne sont pas aussi importants que le droit :
Le Parlement n’utilise pas assez les procédures existantes.
Sous la 5ème République, on a tendance à considérer qu’être dans la majorité, c’est être aux ordres.
Le sort fait à l’opposition. En France, quand on est dans l’opposition, on n’est rien. Elle n’est pas considérée comme étant la majorité de demain. Alors que dans les autres pays, si.
Section 2 : Le statut des parlementaires et l’organisation du Parlement.
Paragraphe 1 : Le statut des parlementaires
Députés : Mandat de 5 ans, indéfiniment renouvelable, minimum de 23 ans.
Sénateurs : 343 sénateurs élus pour un mandat de 6 ans, indéfiniment renouvelable. Eligibilité à partir de 30 ans.
Ils sont soumis à un statut commun, qui a notamment pour objectif de les protéger à l’égard du pouvoir exécutif et économique.
Protection des élus à l’égard du pouvoir exécutif
Les incompatibilités parlementaires :
- Quand on est parlementaire, on ne peut pas en même temps exercer certaines fonctions. Le mandat Parlementaire est incompatible avec l’appartenance à la fonction publique car le gouvernement dispose de l’administration. Le fonctionnaire parlementaire est placé de plein droit en position de détachement.
Pendant ce temps, il continue à bénéficier de ses droits à l’avancement et à la retraite.
Le groupe des fonctionnaires est donc bien représenté au parlement.
- Il est incompatible avec le statut de membre du conseil constitutionnel.
- Incompatible avec les fonctions de direction dans les entreprises publiques.
En revanche il est possible de cumuler un mandat parlementaire avec d’autres mandats électifs.
Loi organique du 5 avril 2000 :
On peut être député ou sénateur et détenir en même temps un seul des mandats dans la liste suivante :
- Conseiller régional
- Conseiller de Paris
- Conseiller de Corse
- Conseiller municipal dans une commune de + de 3500 habitants.
Un parlementaire ne peut détenir qu’une seule fonction exécutive locale.
On ne parle pas des EPCI (Etablissements publics de coopération intercommunales).
On peut être député ou sénateur, et maire d’une grande ville, et président d’une communauté urbaine…
Les immunités parlementaires :
La constitution pose en faveur des parlementaires, deux immunités :
- L’irresponsabilité (art 26, alinéa 1). Ce qui est protégé, c’est le fond même de l’activité parlementaire. Cette immunité survit à l’expiration de son mandat. En revanche, pour les activités extérieures, il relève des juridictions ordinaires. Il peut par contre, avoir des sanctions disciplinaires internes.
- L’inviolabilité : Concerne les actes étrangers à la fonction parlementaire. Il bénéficie d’une immunité de procédure : Si on veut prendre contre le Parlementaire des mesures privatives ou restrictives de libertés, on ne peut le faire qu’avec l’autorisation du bureau de son assemblée.
La constitution prohibe le mandat impératif : Tout mandat impératif est nul.
Le droit de vote des membres est personnel.
C’est pas vraiment un parlementaire qui vote, c’est le groupe. Consignes de vote…
Protection des élus à l’égard du pouvoir économique
Les incompatibilités avec l’exercice de certaines activités.
Le principe c’est qu’un parlementaire peut continuer en même temps à exercer une activité privée.
Il y a 3 exceptions :
- Avec des fonctions de direction dans les entreprises qui font appel public à l’épargne (côté en bourse).
- On ne peut pas exercer des fonctions de direction dans une entreprise de construction immobilière.
- On peut être parlementaire et avocat, mais l’avocat ne peut pas plaider contre l’Etat.
L’indemnité parlementaire :
L’objectif est d’assurer l’indépendance matérielle du parlementaire.
L’indemnité se compose de l’indemnité parlementaire de base :
- 6857 €
Cette indemnité est fiscalisée.
Tout parlementaire perçoit une indemnité représentative de frais de mandats :
- Payer sa permanence locale, frais de réceptions (6000 €)
Tout parlementaire dispose de crédits pour rémunérer entre 1 à 3 collaborateurs.
Ces crédits mensuels s’élèvent à 8700 €
Sur cette somme, les Parlementaires versent une partie à leurs groupes, et financent leurs retraites.
Paragraphe 2 : La structure du parlement
7 sur 11 constitutions ont prévu une constitution à deux chambres sauf : 1791, 1793, 1848.
Le cas du Parlement de 1799 avec + de 2 chambres : 3 chambres.
Le Bicamérisme a deux justifications :
- Parce qu’on a un Etat Fédéral.
- Montesquieu : il faut une chambre haute et basse, pour séparer les pouvoirs.
Mais l’origine du bicamérisme est à la fois historique et sociologique :
- Historique : 1875, c'est-à-dire les conditions de la naissance de la 3ème République
- Sociologique : Représenter les collectivités territoriales avec le Sénat.
Sur un plan quantitatif, cela augmente les couts, et surtout allonge les délais : ce qui a été fait par une chambre, il faudra que cela passe par l’autre.
Sur le plan qualitatif, le bicamérisme a des avantages :
- La loi est de meilleure facture quand elle a été lue par deux chambres. - Cela permet de renforcer la contradiction.
- Permet de renforcer le contrôle sur le gouvernement.
A l’origine le parlementaire siégeait 2 fois pendant 3 mois, automne et printemps.
On a révisé l’article 28 le 4 aout 1995. C’est ce qu’on appelle maintenant la saison unique d’octobre à juin sur 9 mois. Le parlement peut tenir 120 jours de séances.
Il peut y avoir des sessions extraordinaires.
Dans chaque chambre, il y a un bureau.
Dans le bureau, le Président de la chambre, des vices présidents, les questeurs.
Parfois le bureau va s’élargir et devenir la conférence des présidents.
Ce sont des assemblées à effectifs réduits.
4 types de commissions :
- Les commissions permanentes : Tout parlementaire est membre d’une commission permanente et d’une seule. Il y a 6 commissions permanentes.
- Les commissions législatives spéciales : Si le texte n’est pas examiné par une commission permanente, il peut être examiné spécialement par une commission à cet effet : en 1981, on a créé une commission spéciale « nationalisation », ou en 1986, « privatisation ».
- Les commissions d’enquêtes parlementaires : canicule, outreau,
- La commission mixte paritaire : En même temps des députés et des sénateurs.
Section 3 : l’Evolution de la rationalisation de la fonction législative.
Paragraphe 1 : La question du domaine de la loi
La situation des rapports loi/règlement avant 1958
Jusqu’à la 5ème République, on vivait sur les idées de Rousseau. Il disait : « la loi est l’expression de la volonté générale ».
On définit la loi uniquement sur un critère organique.
A partir de là 2 conséquences :
- La loi ne peut pas mal faire.
- la loi peut tout faire. On peut voter des lois sur n’importe quel sujet. Il n’y a pas de matières législatives.
Il n’y a pas de domaine de la loi, tout peut être législatif.
On vote de très nombreuses lois :
- Sous la 4ème, on a voté en moyenne 234 lois par an.
- On a légiféré sur des matières qui ne relevaient pas de débat.
- On ne légifère pas sur des questions importantes, mais par décret de lois :
- décolonisation de Madagascar.
- budget en 1956
- La qualité des lois est médiocre= problème de procédure, d’applications, de contentieux.
La loi ne pouvait donc pas tout faire.
La réorganisation des rapports lois-règlements opérés par les art C34 et C37
Cette réorganisation s’articule autour de 3 points :
- C’est le maintien du critère organique pour définir la loi. On définit la loi par son auteur.
Art C34 : le parlement vote la loi.
Ce critère organique reste très fort, et il n’y a que 2 exceptions :
- Référendum législatif de l’art 11.
- Article 16, y compris en matière législative.
- En 1958, on a ajouté au critère organique, un critère matériel. La loi ne se défini plus seulement par son auteur, mais également par le domaine dans lesquelles elle peut intervenir. La loi se voit assigné à l’article 34, un domaine, constitué par des matières législatives.
Art 37 : a contrario, tout ce qui n’est pas du conseil de la loi est règlementaire.
La loi a une compétence d’exception, d’attribution. Tout ce qui n’est pas du domaine de la loi est règlementaire.
Compétence de principe du législateur, >>> compétence de principe règlementaire.