Source: http://archivio.rivistaaic.it/materiali/anticipazioni/prevalenza_diritto_europeo/index.html
Timestamp: 2018-12-14 15:13:51+00:00
Document Index: 118181136

Matched Legal Cases: ['art. 13', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 117', '§ 2', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 13', 'art. 31', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 31', 'art. 31', 'art 23', 'art. 79', 'art. 23', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 114', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 127', 'art. 5', 'art. 117', 'art. 120', 'art. 117', 'art. 5', 'art 1964', 'art. 10', 'art. 10', 'art 8', 'art. 31', '§ 19', 'art. 11', 'sentenza ', 'art. 2', '§ 66', 'art. 2', 'art 1963', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 47', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 31', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 114', 'art. 114', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 11', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 138', 'art. 80', 'art. 39', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 134', 'art. 127', 'art. 127', 'art. 2']

La prevalenza del diritto europeo nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa - Associazione Italiana dei Costituzionalisti
(In corso di pubblicazione con il titolo The supremacy of European Law in the Treaty Establishing a Constitution for Europe, in H.-J. Blanke-S. Mangiameli, A Constitution for Europe, Springer, Heidelberg, 2005)
La prevalenza del diritto europeo nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa
(Ricercatore di diritto costituzionale nella Facoltà di giurisprudenza dell'Università di Teramo)
Sommario: 1. La prevalenza del diritto europeo nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa: oggetto ed ambito di efficacia. – 2. Segue: gli effetti della prevalenza del diritto europeo. – 3. Gli effetti della prevalenza nella giurisprudenza costituzionale italiana. – 4. Gli effetti della prevalenza del diritto europeo e la sua distinzione con quelli derivanti dalla clausola di supremazia degli ordinamenti federali – 5. Segue: l’esempio costituzionale tedesco: l’art. 13 della Costituzione di Weimar e l’art. 31 GG. – 6. Segue: l’art. 31 GG e il diritto europeo. – 7. L’art. 117, comma 1, della Costituzione italiana e il problema della non applicabilità/invalidità del diritto comunitario. – 8. Segue: nei giudizi davanti ai giudici comuni. – 9. Segue: nei giudizi di costituzionalità promossi dallo Stato e dalle Regioni. – 10. La prevalenza del diritto europeo e le Costituzioni degli Stati membri.
1. La prevalenza del diritto europeo nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa: oggetto ed ambito di efficacia
L’art. I-6 del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (ex art. I-10.1) (1) stabilisce che “la Costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni dell’Unione nell’esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto degli Stati membri” (2).
Tale disposizione – con cui per la prima volta nella storia del processo di integrazione si recepisce espressamente una clausola ad hoc sulla prevalenza del diritto europeo – sarà destinata inevitabilmente a far discutere di sé e, anzi, già divide la dottrina giuspubblicistica in ordine ai diversi problemi interpretativi che si pongono relativamente all’oggetto, all’ambito di efficacia e agli effetti considerati dalla prescrizione.
Quanto all’oggetto, la disposizione chiarisce che la prevalenza interesserà tanto la “Costituzione” quanto “il diritto dell’Unione”. Se si muove da una interpretazione sistematica delle disposizioni dell’art. I-6 e dell’art. I-5.2.2 – e, pertanto, se si tiene presente che il c. 2 del § 2 dell’art. I-5 prevede che “gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dalla Costituzione o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione” – si ricava la conclusione che l’espressione “diritto dell’Unione” ha riguardo ad ogni atto giuridico dell’Unione, avente in sé il carattere della obbligatorietà o della vincolatività (3).
La seconda questione che la previsione della prevalenza del diritto europeo solleva concerne l’ambito di efficacia della prescrizione, la cui definizione non può prescindere dal sistema delle competenze allestito dall’art. I-12 del Trattato, anche se si comprende agevolmente come l’art. I-6 non investa, di per sé, il settore nel quale è chiamata ad esercitare la propria competenza normativa l’Unione. Nel caso della competenza esclusiva, infatti, qualora lo Stato pretendesse di esercitare la propria competenza sostituendosi all’Unione, non si porrebbe un problema di prevalenza, poiché, essendo solo l’Unione autorizzata a “legiferare e ad adottare atti giuridicamente vincolanti” per uno dei settori indicati all’art. I-13, la normativa statale emanata sarebbe, a prescindere da ogni altra considerazione, illegittima perché posta in violazione delle regole sulla competenza (4).
Ad analoga conclusione dovrebbe pervenirsi anche con riferimento alla competenza concorrente disegnata dall’art. I-12.2 (5). In tal caso, infatti – nonostante la disposizione dell’articolo paia considerare più propriamente due differenti tipi di competenza, e cioè tanto quella ripartita (all’italiana), quanto quella concorrente (alla tedesca) (6) –, qualora lo Stato membro disciplinasse direttamente uno dei settori considerati dall’art. I-14, l’attività normativa posta in essere sarebbe di per sé illegittima perché svolta al di fuori delle ipotesi consentite dall’art. I-12.2.
Su queste basi, pertanto, sembra doversi ritenere che la prescrizione sulla prevalenza operi ogni qual volta, sul presupposto che si siano rispettate le regole sul riparto delle competenze, si verifichi di fatto una collisione tra la norma europea e la norma nazionale.
Tale conclusione, però, finisce per sollevare ulteriori problemi interpretativi proprio relativamente alla sfera di efficacia della prescrizione, in quanto l’art. I-6, stabilendo espressamente che la Costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni dell’Unione prevalgono sul diritto degli Stati membri unicamente “nell’esercizio delle competenze a questa attribuite”, non chiarisce se la prevalenza operi anche in presenza di una antinomia tra la norma europea e quella nazionale che consegua dall’esercizio di una competenza “esclusiva” dello Stato membro (7). In tale evenienza, infatti, l’interprete avrebbe dinanzi a sé due possibili opzioni: a) l’Unione non sarebbe legittimata a svolgere alcuna attività normativa diretta per i settori attratti nella competenza “esclusiva” dello Stato membro, ma, ciò nonostante, il diritto europeo prevarrebbe comunque sul diritto nazionale nel caso in cui il diritto posto dal livello statale si ponesse di fatto in contrasto con il diritto dell’Unione (8); b) l’Unione non sarebbe legittimata a svolgere alcuna attività diretta per i settori attratti nella competenza “esclusiva” dello Stato e la prescrizione sulla prevalenza non risulterebbe comunque applicabile, in quanto – per riprendere le parole di una autorevole dottrina (9) – in tal caso “lex specialis vor der lex generalis”; e ciò per espressa volontà del Trattato (10).
2. Segue: gli effetti della prevalenza del diritto europeo
La terza questione posta sul tappeto dalla disposizione europea riguarda gli effetti che dovrebbero conseguire dalla prescrizione sulla prevalenza. Posto, infatti, che il principio della prevalenza del diritto dell’Unione trovi ora radicamento in una norma del Trattato (11), resterebbe comunque da capire se con ciò si sia voluto solo codificare l’esperienza consolidatasi in cinquant’anni e più di vita del diritto comunitario (nel qual caso la disposizione dell’art. I-6 continuerebbe a postulare gli effetti tipici della primauté del diritto comunitario e, pertanto, il contrasto tra fonti comunitarie e fonti nazionali andrebbe risolto ancora una volta secondo il criterio della non applicazione della norma interna) (12) oppure se il contenuto della disposizione dell’art. I-6 non sia qualitativamente differente e non postuli effetti analoghi a quelli che promanano dalle clausole di supremazia contenute nelle Costituzioni federali (13) (14).
Il problema, in realtà, non è affatto nuovo, perché fu già sollevato da Eberhard Grabitz in un suo libro del 1966, intitolato significativamente “Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht” (15). Secondo tale Autore il rapporto di tensione tra il diritto comunitario e il diritto nazionale poneva sul tappeto una questione di nullità (Nichtigkeit) e non di disapplicazione dell’atto interno (16). La soluzione, però, non risultava del tutto convincente, in quanto l’operatività del principio, quale “parte costitutiva del diritto comunitario positivo” (17), avrebbe presupposto – al pari di quanto avviene nelle esperienze federali (18) – l’esistenza di un medesimo sistema normativo, in cui tutte le fonti fossero ordinate tra loro gerarchicamente (19). Ma – come del resto lo stesso Grabitz sembrava ammettere (20) – il rapporto tra diritto comunitario e diritto interno non realizzava una ipotesi di questo tipo, postulando esso, al contrario, l’esistenza di due distinti ed autonomi ordinamenti. Entro tale prospettiva, l’antinomia tra norme appartenenti all’uno e all’altro sistema avrebbe pertanto posto una questione di precedenza nell’applicazione (Anwendungsvorrang) (21) e non anche di precedenza nella validità (Geltungsvorrang) (22).
Ad ogni modo, se si guarda al dato della prassi è noto come tale strada non sia mai stata percorsa né sul piano della giurisprudenza comunitaria, né su quello della giurisprudenza interna. Almeno non formalmente, perché se si considera ad esempio l’esperienza italiana si scorge come, in realtà, più di una contraddizione ha attraversato l’orientamento del giudice delle leggi, il quale – consapevolmente o inconsapevolmente – è giunto ad accostarsi proprio al modello ventilato da Grabitz.
3. Gli effetti della prevalenza nella giurisprudenza costituzionale italiana
Il giudice costituzionale italiano ha mantenuto da sempre ferma l’idea che i due ordinamenti fossero “separati ed autonomi” (23) “ancorché coordinati” (24), ed in ragione di ciò, da un certo momento in poi, perfettamente in linea con le pronunce della Corte di giustizia (25), ha ritenuto che il giudice (26) dovesse “disapplicare” il diritto interno in contrasto con quello comunitario, posto che qualsiasi altro rimedio – come ad esempio quello della abrogazione o della declaratoria di incostituzionalità – avrebbe evocato vizi della norma del tutto inesistenti (27). Ciò nonostante, nella specie, la Corte non si è accontentata di constatare l’avvenuta “non applicazione” del diritto interno (28), ma ha ritenuto di dover rivolgere l’invito al legislatore affinché intervenisse ad abrogare la norma statale confliggente con quella comunitaria, sul presupposto di dover rispettare la prescrizione contenuta nell’art. 10 TCE, essendosi comunque determinata una “disarmonia” nel rapporto tra i due ordinamenti (29).
Non è chi non veda, però, come ciò contraddica lo stesso punto di partenza del ragionamento della Corte e “falsifichi” (30) l’impostazione dualistica di fondo (31), perché se i due ordinamenti fossero davvero separati e distinti, ancorché coordinati – come essa ritiene – la prescrizione sulla leale collaborazione posta dall’art. 10 TCE sarebbe già rispettata non applicando l’atto interno. Ma vi è di più: in un caso, la Corte è addirittura giunta a dichiarare l’illegittimità costituzionale di una delibera legislativa regionale, ritenendo che una pronuncia di inammissibilità della questione avrebbe consentito alla norma interna in contrasto con quella comunitaria di entrare in vigore, determinando, per conseguenza, una situazione di incertezza normativa e configurando una lesione dell’obbligo incombente sullo Stato italiano di dover conformare il proprio ordinamento a quello comunitario (32). In tale occasione la Corte ha finito per agire non in veste di giudice della costituzionalità, ma alla stregua di qualsiasi altra autorità nazionale tenuta a non applicare il diritto interno (33). Con la conseguenza, però, che gli effetti che ne sono derivati sono stati quelli tipici della invalidità e non quelli che si ricollegano alla non applicazione: mentre quest’ultima, infatti, non tocca la sopravvivenza della norma, limitandosi a renderne impossibile l’applicazione ad uno specifico caso, la dichiarazione di illegittimità comporta l’espunzione definitiva della stessa dal sistema.
4. Gli effetti della prevalenza del diritto europeo e la sua distinzione con quelli derivanti dalla clausola di supremazia degli ordinamenti federali
La prescrizione sulla prevalenza del diritto europeo rispetto al diritto degli Stati membri – così come recepita dal Trattato-Costituzione – sembrerebbe disinteressarsi delle vicende ulteriori che colpiscono la norma interna confliggente con quella europea. La conclusione si appoggia non solo sulla circostanza che, secondo quanto risulta stabilito dall’art. I-29, la Corte di giustizia è competente a pronunciarsi sulla sola validità degli atti adottati dalle istituzioni (34), ma, soprattutto, sul fatto che l’art. I-5.2.3, stabilendo che, nel rispetto del principio di leale cooperazione, “gli Stati membri facilitano all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione”, finisce per ripetere sostanzialmente quel che già chiede l’art. 10 TCE, non modificando con ciò i termini del problema.
L’opinione contraria, del resto, pur potendo in futuro essere confortata da un (nuovo) orientamento della Corte di giustizia, con cui si dia alla prevalenza del diritto europeo un differente significato rispetto a quello che esprimerebbe la disposizione relativa, mancherebbe, al momento, di ogni serio fondamento giuridico, posto che la norma europea si limita a prescrivere che il diritto europeo prevalga sul diritto nazionale, senza ulteriormente precisare in che modo e ad opera di chi dovrebbe essere dichiarata l’invalidità della norma nazionale (35).
Ed invero, benché la Corte di giustizia abbia sin dall’inizio seguito un orientamento di tipo monista, sostenendo persino che il principio della prevalenza del diritto comunitario comporti, per un verso, la inapplicabilità della disposizione interna in contrasto con quella comunitaria e, per altro verso, l’impedimento “(al)la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali”, nella misura in cui questi si rivelino incompatibili con le norme comunitarie (36), la non completa comparabilità degli effetti voluti dalla clausola europea rispetto a quella di supremazia degli ordinamenti federali si appunta sulla considerazione che la ratio posta a base della prescrizione europea risieda principalmente nella necessità di voler vedere garantita – per tutto l’ambito territoriale di applicazione del diritto europeo – eguale efficacia e certezza del diritto adottato dalle istituzioni dell’Unione (37).
5. Segue: l’esempio costituzionale tedesco: l’art. 13 della Costituzione di Weimar e l’art. 31 della Grundgesetz
La non equivalenza tra gli effetti prodotti dalla clausola sulla prevalenza recepita dal Trattato-Costituzione e quelli che conseguono dalle clausole di supremazia proprie di alcuni ordinamenti federali risulterebbe evidente se solo si considerasse più a fondo l’esperienza di alcuni Stati strutturati su base federale. Si pensi, tanto per fare un esempio, all’esperienza tedesca ed in particolare a quella costituzionale di Weimar del 1919 e della Grundgesetz del 1949.
L’art. 13 della Costituzione del 1919 poneva una disciplina dettagliata delle conseguenze che sarebbero discese dalla clausola di supremazia ivi contemplata e stabiliva che il diritto del Reich avrebbe “infranto”, cioè interrotto, il diritto dei Länder (comma 1) (38). La qual cosa non solo espressamente ampliava la portata della clausola rispetto alla precedente previsione posta dall’art. 2 della Reichsverfassung del 1871, estendendone ora dichiaratamente gli effetti a tutto il diritto del Reich (39), ma precisava anche – senza più alcuna ambiguità (40) – che dalla violazione del diritto del Reich sarebbero seguiti effetti diversi e più gravosi rispetto a quello della mera disapplicazione o sospensione del diritto del Land. Ed infatti: qualora la violazione fosse derivata da un atto normativo del Land adottato in un momento precedente a quello del Reich si sarebbe determinata l’abrogazione dell’atto del Land; qualora, invece, questo fosse stato emanato in un momento successivo a quello del Reich si sarebbe configurata la sua nullità (41).
Ciò, del resto, sarebbe comprovato anche dalla particolare disciplina dettata dal comma 2 del medesimo articolo, ove risultava stabilito che qualora vi fossero stati dubbi o anche diversità di opinioni in ordine all’esistenza del conflitto tra diritto del Reich e diritto del Land, le competenti autorità centrali del Land o del Reich avrebbero dovuto investire della questione un supremo Tribunale del Reich, secondo le modalità stabilite dalla legge del Reich. Con tale previsione accadeva pertanto che, accanto al precedente controllo esercitato fino ad allora in via incidentale dai singoli giudici nel corso di un processo civile, penale o amministrativo – cui poteva seguire solo un atto di disapplicazione e non di abrogazione o di annullamento del diritto del Land (42) – si affiancava un altro tipo di controllo diretto e centralizzato da parte di un supremo Tribunale del Reich, volto ad accertare la conformità o meno del diritto del Land a quello del Reich e a dichiararne eventualmente la invalidità.
La Grundgesetz del 1949, nel disporre che “Bundesrecht bricht Landesrecht” (art. 31), ha confermato tale modello ed ha rifiutato soluzioni diverse e più deboli (43). Anche in questo caso il verbo “brechen” utilizzato lascia intendere senza mezzi termini che ad un atto di intervento del Bund segua sempre la cessazione della efficacia del diritto del Land e l’impedimento ad una eventuale futura reviviscenza di questo (44). La competenza a conoscere della collisione tra le norme appartenenti ai due sistemi è del Bundesverfassungsgericht nel caso il conflitto sia originato da una legge del Land (45). Qualora si tratti di fonti sub-legislative, invece, la competenza spetta ad ogni giudice (46).
6. Segue: l’art. 31 GG e il diritto europeo
La regola generale secondo cui dalla clausola di supremazia discenderebbe sempre la Nichtigkeit del diritto del Land che si ponga in contrasto con quello del Bund non risulta scalfita in alcun modo dalla possibilità che la medesima regola soffra alcune rilevanti eccezioni, quando sia la stessa Carta costituzionale a stabilirlo e a delimitarne, con ciò, il campo di applicazione (47).
Per il discorso che qui interessa, la possibilità che, in relazione al diritto del Land, il diritto del Bund e il diritto comunitario si muovano su piani paralleli e con soluzioni differenti – ponendosi nel primo caso un problema di validità/invalidità e nel secondo di applicazione/non applicazione del Landesrecht – paventerebbe il rischio che nel caso in cui il diritto del Land, pur essendo conforme al diritto comunitario, contrasti con quello del Bund incappi in una dichiarazione di invalidità (48).
Un epilogo di questo tipo, però, sarebbe escluso dalla stessa Carta costituzionale, che, in virtù dell’adozione di uno specifico “Europaartikel” (49), ha finito per autorizzare discipline derogatorie di molti dei principi e degli istituti in essa contemplati, proprio al fine di legittimare l’incidenza e l’effettività del diritto europeo.
Entro tale prospettiva, l’inapplicabilità della clausola di supremazia – e cioè l’impossibilità di pervenire ad una espunzione dall’ordinamento giuridico di una norma del Land che contrasti con il diritto del Bund quando sia comunque conforme al diritto europeo – parrebbe, infatti, autorizzata dall’art 23, comma 1, ult. frase, GG, ove si prefigura l’eventualità che il diritto europeo modifichi o integri nel suo contenuto la Legge fondamentale ovvero renda tali modifiche e integrazioni semplicemente possibili; e ove si dice che la legittimità di ipotesi siffatte debba trovare copertura in una legge approvata secondo l’art. 79, commi 2 e 3, GG (50). Quel che si intende dire, in altre parole, è che, essendo l’Anwendungsvorrang un principio generale del diritto comunitario, il rinvio operato dall’art. 23 alle determinazioni del diritto europeo – ossia alla possibilità che tale diritto incida legittimamente sul piano costituzionale interno – equivale ad accettazione degli effetti tipici che si ricollegano a tale principio e a contestuale delimitazione del campo di applicazione del principio Bundesrecht bricht Landesrecht.
Se tale ricostruzione dovesse essere esatta, è evidente che l’eventuale contrasto che sorgesse tra il diritto del Land (conforme al diritto europeo) e il diritto del Bund (confliggente con il diritto europeo) andrebbe sciolto dando comunque applicazione al diritto del Land (51). E ciò perché, se entro gli ordinamenti federali la determinazione dell’invalidità della norma dello Stato membro è sempre conseguenza di una previsione espressa imposta dalla Costituzione federale, nel caso del diritto europeo – una volta che si sia esclusa la possibilità di dedurre dal Trattato-Costituzione una conseguenza di questo tipo – una soluzione diversa e più grave non potrebbe che dipendere da una decisione assunta dal diritto costituzionale interno.
7. L’art. 117, comma 1, della Costituzione italiana e il problema della non applicabilità/invalidità del diritto comunitario (52)
L’ordinamento costituzionale italiano, profondamente innovato nel 2001 attraverso le modifiche apportate al Titolo V della seconda parte della Costituzione, sembrerebbe aver seguito tale prospettiva, e cioè inteso risolvere il problema della confliggenza tra la norma europea e la norma interna in termini di invalidità.
L’art. 117, comma 1, della Costituzione – così come riformulato – recita: “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali” (53).
Secondo una lettura “restrittiva” proposta da parte della dottrina (54) – che da ultimo ha trovato anche espresso accoglimento in una sentenza della Corte di Cassazione (55) – la disposizione si limiterebbe a costituzionalizzare, ossia a confermare l’assetto dei rapporti tra ordinamento interno e ordinamento comunitario precedentemente reso dalla prassi legislativa e giurisprudenziale. In tale contesto, la locuzione “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario” andrebbe riferita non tanto ai rapporti tra le diverse fonti, “quanto, piuttosto, avuto riguardo alla sedes materiae (…) (al) rapporto tra ordinamenti: da un lato, (a) quello tra «ordinamento generale» della Repubblica, la cui fonte è la Costituzione, ed «ordinamenti parziali» dello Stato e delle Regioni (e ciò, conformemente al nuovo disegno costituzionale prefigurato dall’art. 114 comma 1, nel testo sostituito dall’art. 1 della legge cost. n. 3 del 2001, secondo cui «la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato»: dall’altro, (a) quello tra ciascuno di questi ultimi (Stato e Regioni) e gli ordinamenti comunitario ed internazionale. E ciò, peraltro, senza alcuna pretesa della norma di ridisegnare immediatamente e specificamente i rapporti tra le fonti dei rispettivi ordinamenti comunitario ed internazionale” (56).
Ma, a parte la considerazione che non si vede come poter riferire la prescrizione dell’art. 117 unicamente al rapporto tra ordinamenti e non anche a quello tra fonti quando il diritto oggettivo della Repubblica (ovvero l’ordinamento giuridico dello Stato e quello delle Regioni) si compone esattamente di norme poste in essere da fonti dell’uno e dell’altro livello e quando la prescrizione medesima ha riguardo all’esercizio della potestà legislativa dello Stato e della Regione e, dunque, alla fonte statale e alla fonte regionale, le maggiori perplessità di una ricostruzione della problematica in termini di sostanziale continuità tra il precedente assetto dei rapporti e quello dischiuso dalla riforma costituzionale si appuntano su ben altre considerazioni di carattere esegetico.
Per la Corte di Cassazione “la nuova formulazione dell’art. 117 comma 1 (laddove parla di « … rispetto … dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario» e non già di «rispetto del diritto comunitario» tout court) confermerebbe che il fondamento costituzionale del significato e del contenuto precettivo di tali «vincoli» dovrebbe essere ricercato altrove, nella sedes materiae sua propria: vale a dire, ancora nella disposizione che la Costituzione, quale fonte dell’ordinamento generale della Repubblica appunto, dedica ai rapporti tra fonti dello Stato e fonti dell’ordinamento comunitario, e cioè, nell’art. 11 secondo periodo, laddove questo, «limitando la sovranità» dello Stato, che si esprime (anche) mediante l’esercizio della funzione legislativa, «consente» al diritto comunitario di «prevalere» (entro i limiti indicati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale) su quello interno con esso collidente e disciplina, quindi, gli effetti di tale riconosciuto «primato»” (57).
Ora, anche ad ammettere che il fondamento costituzionale e il significato precettivo dei vincoli debba continuare ad essere rinvenuto nell’art. 11 della Cost. e posto che il contenuto di questi sia passibile di precisazione solo sul piano comunitario e non già su quello interno (58), resterebbe comunque da spiegare in che modo collegare la prescrizione imposta dalla norma costituzionale – e cioè che l’esercizio dell’attività legislativa avvenga nel rispetto dei vincoli comunitari – con il contenuto dei vincoli stessi quando l’ordinamento comunitario e il disegno del Trattato-Costituzione si limitano a richiedere che la norma comunitaria “prevalga” e spieghi “effetto diretto” rispetto al diritto dello Stato (59).
Detto altrimenti, se il contenuto dei vincoli equivale a rispetto del primato e dell’effetto diretto del diritto comunitario sul diritto interno non avrebbe senso alcuno richiedere che la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni debba avvenire nel rispetto … del primato e dell’effetto diretto del diritto comunitario, in quanto – tranne l’ipotesi in cui la legge statale e la legge regionale lo negasse espressamente – tale conseguenza giuridica si imporrebbe automaticamente proprio perché autorizzata dalla previsione dell’art. 11 Cost. e proprio perché contestualmente voluta dal diritto comunitario (60).
Se tale premessa è esatta dovrebbe anche convenirsi che la norma dell’art. 117, comma 1, Cost., ricollegando il rispetto dei vincoli ad un atto di esercizio “positivo” della potestà legislativa considera, in verità, rispettati i vincoli solo se l’attività legislativa dello Stato e della Regione sia conforme alla disciplina posta dalla Comunità (61). Con la conseguenza che ogni atto di difformità da questa dovrebbe, allora, convertirsi in una questione di validità del diritto interno.
8. Segue: nei giudizi davanti ai giudici comuni
La soluzione, però, non è scevra di inconvenienti pratici, giacché resterebbe pur sempre da precisare in che modo e, cioè, attraverso quale tecnica decisoria, possa esser fatta valere l’invalidità della norma interna per contrasto con la prescrizione sancita dall’art. 117 Cost.
Una corretta impostazione del problema chiede che si mantenga distinto preliminarmente e necessariamente il caso in cui il contrasto sorga nel corso di un giudizio e dinanzi ad un giudice comune da quello in cui esso sia alla base di un giudizio in via d’azione tra lo Stato e la Regione. Per la prima ipotesi si danno tre strade teoricamente percorribili:
(A) Qualora il giudice rilevi un contrasto tra una norma nazionale e una norma comunitaria direttamente applicabile nel giudizio in corso si potrebbe pensare che l’invalidità debba esser fatta valere sollevando la relativa questione dinanzi alla Corte costituzionale. Apparentemente tale soluzione sembrerebbe essere perfettamente coerente con un sistema costituzionale in cui, dovendosi statuire in ordine alla validità di un atto legislativo dello Stato o della Regione, il relativo esame di legittimità debba essere ricondotto in capo ad un organo ad hoc. Il ripristino del sistema di controllo di costituzionalità accentrato, però, come si è esattamente osservato, violerebbe ipso facto “un impegno comunitario da tempo “razionalizzato” da una giurisprudenza comunitaria ormai consolidata, alla quale – non si dimentichi – la stessa Corte costituzionale ha riconosciuto forza normativa, quella forza che il comma 1 dell’art. 117 conferma ora esser quodammodo “paracostituzionale”” (62). Detto altrimenti, l’impraticabilità della soluzione deriverebbe dal fatto che se il contenuto dei vincoli che derivano dall’ordinamento comunitario consiste esattamente nell’obbligo di dover rispettare in primo luogo il primato del diritto comunitario e, con esso, la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia che impone come logica conseguenza un immediato atto di applicazione della norma comunitaria da parte del giudice comune quando essa sia strutturalmente in condizione di poter essere applicata (63), appare anche evidente che il giudice non possa attardarsi nell’applicare tale norma, sollevando la questione dinanzi alla Corte, con ciò vanificando, probabilmente, una situazione giuridica che il diritto comunitario accorda direttamente in capo all’individuo. Ciò non tanto, si badi, in virtù di quanto stabilisce l’art. 117, comma 1, Cost., che, come si è detto, considera unicamente la potestà legislativa dello Stato e della Regione e, dunque, non tocca il diverso problema dell’osservanza dei vincoli da parte del giudice comune, quanto – come sottolineava (per questa parte sì) correttamente la Corte di Cassazione – in virtù del contrasto che si determinerebbe con l’art. 11 Cost., che – nonostante la riforma effettuata dalla legge costituzionale del 2001 – continua a costituire ancor oggi il parametro di legittimazione della partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europea, con ciò consentendo che attraverso la legge di esecuzione possano rilevare i vincoli al diritto comunitario e, pertanto, anche l’obbligo di dare attuazione incondizionata alla efficacia degli atti comunitari e all’interpretazione che di essa ne dà la Corte di giustizia.
(B) Si potrebbe pensare, allora, che il giudice comune, dovendo rispettare anch’egli i vincoli che derivano dall’ordinamento comunitario in ragione di quanto autorizza l’art. 11 Cost., sia tenuto ad applicare in via immediata la norma comunitaria e, contestualmente, a sollevare la questione di legittimità della norma interna dinanzi alla Corte, per far valere il contrasto di questa con il disposto dell’art. 117 Cost., in quanto il rimedio della “non applicazione”, non sarebbe di per sé e sino in fondo sufficiente a soddisfare quanto imposto dalla Costituzione, che sembra considerare ora il rispetto del diritto europeo un adempimento costituzionale e richiedere una verifica in termini di validità dell’atto legislativo dello Stato o della Regione. Ma anche questa soluzione andrebbe incontro ad alcune palesi contraddizioni (64), non tanto perché, qualora la Corte pervenisse ad una dichiarazione di rigetto della questione, con ciò attestando che la potestà legislativa sia stata esercitata nel rispetto dei vincoli comunitari, le due soluzioni parrebbero – ma solo apparentemente – porsi in aperta tensione (65), quanto perché, una volta che il giudice comune abbia dato applicazione alla norma comunitaria e, con ciò, risolto il giudizio in corso, se sollevasse la questione dinanzi alla Corte questa dichiarerebbe la stessa inammissibile per difetto di rilevanza (66) (se non, addirittura, manifestamente inammissibile, poiché, una volta adottata la sentenza, la questione resterebbe sollevata al di fuori del giudizio) (67).
(C) Scartate le ipotesi (A) e (B), appare logico supporre che il problema vada ricomposto disapplicando la norma interna perché ritenuta costituzionalmente illegittima. In tal caso – pur essendo gli effetti che discendono dall’istituto in discorso analoghi a quelli che si avrebbero qualora la norma interna fosse “non applicata” – quel che muta, in realtà, è la ratio del rimedio individuato. Esso, al pari di quanto accade nei sistemi giuridici in cui il controllo di costituzionalità è di tipo diffuso (68), sarebbe volto ad attestare che la norma interna contrasta non già con il diritto comunitario, bensì con l’art. 117, comma 1, Cost. e che, pertanto, in ragione di ciò, vada disapplicata. É evidente come la ratio dell’istituto si saldi, in ultima analisi, ad una differente e più netta prospettiva (69). Spazzando d’un colpo le ambiguità pregresse, essa finisce per recuperare terreno proprio sul versante dualistico dei rapporti tra i due ordinamenti: l’atto legislativo interno verrebbe, allora, disapplicato non perché così vuole il diritto comunitario, ma perché in tal senso ha deciso la Costituzione (70).
9. Segue: nei giudizi di costituzionalità promossi dallo Stato e dalle Regioni
La seconda delle ipotesi cui sopra si accennava è costituita dalla possibilità, per lo Stato (ma non per la Regione), di instaurare un giudizio in via d’azione dinanzi alla Corte costituzionale nel caso in cui la Regione abbia violato gli obblighi comunitari.
Una soluzione di questo tipo, invero, sembrerebbe incontrare prima facie un ostacolo nella lettera dell’art. 127 Cost. – così come riformulato a seguito della riforma costituzionale del Titolo V –, che parrebbe porre lo Stato e le Regioni su un piano di perfetta simmetria (71), limitando, per conseguenza, il ricorso dello Stato all’ipotesi in cui una legge regionale ecceda la competenza della Regione e il ricorso della Regione solo a quella in cui l’atto legislativo statale leda la sfera di competenza regionale. La qual cosa renderebbe, per conseguenza, inammissibile una eventuale impugnazione, da parte dello Stato, di una legge regionale che violi gli obblighi comunitari, non avendo questi alcun diretto interesse a ricorrere in una evenienza siffatta.
Come ha sottolineato, però, di recente anche la Corte costituzionale, occorre osservare che “nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato (è) pur sempre riservata, nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all’art. 5 Cost., ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti a tutte le potestà legislative (art. 117, comma 1) e dal riconoscimento dell’esigenza di tutelare l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento stesso (art. 120, comma 2; di modo che, “pur dopo la riforma, lo Stato può impugnare in via principale una legge regionale deducendo la violazione di qualsiasi parametro costituzionale” (72).
Se si condivide tale prospettiva – e se si pone mente anche a quanto prevede ora l’art. 117, comma 5, Cost., ove si dice che lo Stato esercita un potere di sostituzione nei confronti delle Regioni e delle Province di Trento e di Bolzano in caso di inadempienza, e cioè qualora queste non abbiano provveduto a dar esecuzione e attuazione agli atti dell’Unione europea nelle materie di loro competenza (73) – dovrebbe risultare chiaro come la problematica vada impostata diversamente e sciolta nel senso di ritenere che sullo Stato, nel caso in cui la Regione violi gli obblighi comunitari, incomba, in realtà, un duplice dovere (74): qualora la Regione non intervenga per dare attuazione alle prescrizioni del diritto comunitario, esso sarebbe tenuto ad esercitare il potere sostitutivo con un proprio atto legislativo, poiché, essendo del tutto irrilevante per il diritto comunitario il modo di ripartizione interno delle competenze (75), un suo mancato intervento lo renderebbe responsabile dinanzi all’Unione; qualora, invece, la Regione fosse intervenuta, esercitando la potestà legislativa in modo non conforme a quanto richiesto dalla normativa comunitaria, lo Stato sarebbe tenuto anche a impugnare l’atto legislativo della Regione dinanzi alla Corte costituzionale, consentendo che su di esso si svolga lo scrutinio di costituzionalità.
Detto altrimenti, in ambedue le ipotesi lo Stato non agirebbe a tutela di una propria competenza, quanto – come già sottolineava una illustre dottrina – “a tutela dell’ordinamento giuridico complessivo: vale a dire per un interesse pubblico oggettivo e nell’esercizio di una funzione che può, con sufficiente approssimazione, dirsi di «controllo»” (76).
10. La prevalenza del diritto europeo e le Costituzioni degli Stati membri
Per la prima volta nella storia del processo di integrazione il principio della prevalenza del diritto europeo trova una sua espressa codificazione nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Secondo quanto risulta dall’art. I-6 della Costituzione, la prescrizione sulla prevalenza interesserà tanto la Costituzione quanto il diritto adottato dalle istituzioni dell’Unione, e cioè ogni atto giuridico che abbia in sé il carattere della obbligatorietà e della vincolatività, e che sia emanato nell’esercizio delle competenze dell’Unione.
É opinione già diffusa, in dottrina, quella per cui dalla clausola sulla prevalenza recepita dal Trattato-Costituzione discenderebbero effetti analoghi a quelli prodotti dalle clausole di supremazia degli ordinamenti federali e che, pertanto, la prescrizione relativa, in ipotesi di contrasto tra diritto europeo e diritto interno, determinerebbe direttamente l’invalidità della norma nazionale.
Come si è tentato di porre in luce nel corso del presente lavoro, però, tale tesi non appare del tutto persuasiva, atteso che al momento – e salvo il caso di un futuro orientamento di segno contrario che spinga la prassi e la giurisprudenza comunitaria verso soluzioni interpretative ispirate a criteri di effettività – essa non sembra trovare un convincente ancoraggio nell’interpretazione letterale e soprattutto teleologico-sistematica della Costituzione (77).
L’opinione che sembra da preferire, al contrario, ritiene che la clausola posta dall’art. I-6, razionalizzando quanto già noto ed effettivo nel diritto comunitario, si limiti a richiedere, ancora una volta, che il conflitto tra la norma europea e la norma interna venga ricomposto attraverso il consueto rimedio della “non applicazione” del diritto interno, essendo del tutto irrilevante quale possa essere, poi, la sorte della norma statale non applicata.
Tale conclusione – secondo cui, al momento, ogni altra soluzione dipenderebbe unicamente da una scelta costituzionale dello Stato membro – è del resto perfettamente in linea con lo stesso stato del processo di integrazione europea. Il quale, nonostante tutto, continua pur sempre ad essere attraversato da una irrisolta ambiguità di fondo.
Per un verso, infatti, nonostante il maggior grado di autonomia conseguito nel corso degli anni dall’ordinamento europeo rispetto agli ordinamenti degli Stati membri, il “diritto costituzionale europeo” non sembra ancora del tutto “maturo” e comunque in condizione di scavalcare il diritto statale, superando con ciò il dualismo che sin dall’inizio ha contraddistinto i rapporti tra i due livelli (78).
Per altro verso, però, la costruzione a tappe dell’ordinamento europeo ha finito per incidere progressivamente sugli assetti interni allo Stato membro, creando un “effetto boomerang” rispetto al diritto originariamente posto a base del processo europeo e determinando, in tal modo, un continuo “mutamento” delle Costituzioni nazionali (79) e un ravvicinamento tra le stesse (80).
1() La disposizione era inizialmente inserita nel Titolo III della Parte I del Progetto, intitolato “competenze dell’Unione”. La versione consolidata del “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”, però, ha trasferito il contenuto normativo del precedente articolo I-10 nell’art. I-6 e nell’art. I-5.2.2. In ragione della necessità di agevolare il confronto con le tesi esposte al riguardo dalla dottrina – e tranne il caso in cui non fosse stata introdotta alcuna modifica – il presente scritto considera sia la numerazione inizialmente adottata dal Progetto del Trattato (indicandola tra parentesi), sia quella recepita nella versione consolidata del “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”. La formulazione delle disposizioni citate, invece, è quella presente nella versione consolidata.
2() Secondo il disegno tracciato dal Trattato, l’Unione agisce sulla base del principio di attribuzione, e cioè “nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nella Costituzione per realizzare gli obiettivi da questa stabiliti”. Secondo quanto dispone l’art. I-11.2 (ex art. I-9), qualsiasi altra competenza non attribuita espressamente all’Unione appartiene, invece, agli Stati membri. L’art. I-12 (ex art. I-11) distingue le competenze in esclusive, concorrenti e di sostegno, coordinamento o complemento: v. anche gli artt. I-13 (ex art. I-12), I-14 (ex art. I-13) e I-17 (ex art. I-16). A tal riguardo cfr. F. Pizzetti, Le competenze dell’Unione, in F. Bassanini – G. Tiberi, Una Costituzione per l’Europa. Dalla Convenzione europea alla Conferenza intergovernativa, Bologna 2003, 47 ss.; F. Clementi, Il «semi-passaggio» delle competenze dell’Unione, in A. Lucarelli-A. Patroni Griffi, Studi sulla Costituzione europea. Percorsi e ipotesi, Napoli 2003, 245 ss.; A. Anzon, La delimitazione delle competenze dell’Unione europea, in Dir. pubbl., 2003, 787 ss.; A. Biondi, Le competenze normative dell’Unione, in L. S. Rossi, Il Progetto di Trattato-Costituzione, Milano 2004, 123 ss.; M. Schröder, Vertikale Kompetenzverteilung und Subsidiarität im Konventsentwurf für eine europäische Verfassung, in JZ, 2004, 8 ss.; sul punto v. anche M. Ruffert, Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft: Grundrechte – Institutionen – Kompetenzen – Ratifizierung, in EuR, 2004, 165 ss., 187 ss.; Dutheil de la Rochère, Fédéralisation de l’Europe? Le problème de la clarification des compétences entre l’Union et les États, in O. Beaud-A. Lechevalier-I. Pernice-S. Strudel, L’Europe en voie de Constitution. Pour un bilan critique des travaux de la Convention, Bruxelles 2004, 317 ss., 327; cfr., inoltre, A. Weber, Zur föderalen Struktur der Europäischen Union im Entwurf des europäischen Verfassungsvetrag, in EuR, 2004, 841 ss, 847, il quale, muovendo (anche) dal sistema di riparto delle competenze, deduce che l’Unione abbia carattere federale; in senso analogo J.-C. Masclet, Quelle répartition de compétences?, in C. Philip-P. Soldatos, La Convention sur l’avenir de l’Europe. Essai d’evaluation du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, Bruxelles 2004, 23 ss., spec. 28 s.; in relazione ai lavori della Convenzione particolarmente interessanti si presentano i riferimenti di G. G. Floridia-L. Sciannella, Il Cantiere della nuova Europa. tecnica e politica nei lavori della Convenzione europea, Bologna 2003, spec. 96 ss., 147 ss., 191 ss., 217 ss., 301 ss.
3() In tal senso il rinvio è all’art. I-33 (ex art. I-32) del Trattato, intitolato, appunto, “Atti giuridici dell’Unione”, il quale prevede che “le istituzioni, per esercitare le competenze dell’Unione, utilizzano come strumenti giuridici, conformemente alla parte III, la legge europea, la legge quadro europea, il regolamento europeo, la decisione europea, le raccomandazioni e i pareri”. Secondo la prospettiva qui seguita pare possibile inferire che, in virtù degli effetti non vincolanti che continuano ad esprimere le raccomandazioni e i pareri, la prevalenza non riguarderà tali atti. Sul nuovo sistema degli “atti giuridici” dell’Unione v. E. Rossi, Le «nuove» fonti comunitarie, in Quad. cost., 2003, 395 ss.; V. Cerulli Irelli-F. Barazzoni, Gli atti dell’Unione, in F. Bassanini-G. Tiberi, Una Costituzione, cit., 147 ss.; G. Tiberi, La semplificazione degli atti dell’Unione Europea e il metodo di coordinamento, in A. Lucarelli-A. Patroni Griffi, Studi, cit., 221 ss.; A. Celotto, La «legge» europea, ivi, 209 ss.; P.-Y. Monjal, Simplifiez, simplifiez, il en restera toujours quelque chose…, in RDUE, 2/2003, 343 ss.
4() Art. I-12.1 (ex art. I-11.1): “Quando la Costituzione attribuisce all’Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione oppure per attuare gli atti dell’Unione”.
5() Art. I-12.2 (ex art. I-11.2): “Quando la Costituzione attribuisce all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare a adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria o abbia deciso di cessare di esercitarla”.
6() … potendo, appunto, l’Unione decidere di disciplinare in toto il settore interessato con la legge europea ovvero di cessare di esercitare la propria competenza. La possibilità di predicare l’esistenza dei due tipi di competenza risulta comprovato anche dalla circostanza che la disposizione ricolleghi tale “categoria” a due differenti modi di esercizio della competenza stessa, e cioè alla possibilità che essa si svolga attraverso l’attività legislativa (legge europea o legge-quadro europea) oppure per il tramite di atti giuridicamente vincolanti (es. regolamento europeo) dell’Unione e degli Stati membri.
7() Art. I-11.2: “(…) Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nella Costituzione appartiene agli Stati membri”.
8() Nella dottrina italiana si è anche sostenuto che, in realtà, ogni tipo di competenza sconterebbe l’implicita operatività (“presunzione generale”) del principio della prevalenza, di modo che la competenza stessa (rectius: il riparto) non avrebbe mai carattere di esclusività: in tal senso, con riguardo al rapporto tra Stato e Regioni, M. Mazziotti Di Celso, Studi sulla potestà legislativa delle Regioni, Milano 1961, 40, 61 ss. È appena il caso di aggiungere che tale Autore – muovendo dal presupposto in base al quale “l’esistenza, in un dato ordinamento, del principio secondo cui le norme locali non cedono alle norme generali (…) costituisce qualcosa che contrasta con la natura dello Stato federale, perché (…) si oppone alla sua unità politica” (p. 8) ed affermando che, invero, non esisterebbe “alcuna differenza essenziale tra lo Stato federale, lo Stato regionale e lo Stato unitario” (p. 9) – ritiene che il principio di prevalenza, nell’ordinamento italiano, sia implicito nella clausola sull’unità politica di cui all’art. 5 Cost.; per tale via, l’A. giunge ad ammettere che le leggi dello Stato possano legittimamente contribuire “alla determinazione dei limiti alla competenza costituzionale” (p. 84), con ciò sottovalutando, però, che lo schema adottato dalla Costituzione e dagli Statuti regionali speciali in ordine alla competenza concorrente non presenta alcun elemento di analogia con la c. d. konkurrierende Gesetzgebung dell’esperienza federale tedesca (p. 65 ss.), essendo essa competenza di tipo “ripartito” tra lo Stato (chiamato a porre i principi fondamentali) e la Regione (chiamata a dar svolgimento alla restante parte della disciplina). L’eventuale travalicamento della competenza da parte dello Stato si convertirebbe, invece, inevitabilmente e sempre in un problema di illegittimità costituzionale; per una critica all’opinione del Mazziotti v. F. Cuocolo, Le leggi cornice nei rapporti fra Stato e Regioni, Milano 1967, 286 ss.; sul punto cfr. anche A. D’Atena, L’autonomia legislativa delle Regioni, Roma 1974, 15 ss., 51 ss.; Id., Regione (in generale), in Enc. dir., XXXIX, Milano 1988, 317 ss., ora in Costituzione e Regioni. Studi, Milano 1991, 3 ss., 15 ss.; da ultimo, v. anche S. Mangiameli, Il riparto delle competenze normative nella riforma regionale, in La riforma del regionalismo italiano, Torino 2002, 117 s.
9() P. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2, 5. Aufl., (Tübingen 1911) Stuttgart 1964, 114 ss., 123.
10() In tal senso la conclusione cui perviene F. Sorrentino, I fini dell’Unione europea nel progetto di trattato costituzionale, in Aa. Vv., Auf dem Weg zu einer europäischen Wissensgesellschaft/Verso una società europea della conoscenza, Villa Vigoni, VIII, 1/2004, 16: “Quanto alla estensione della proclamata prevalenza, essa deve tener conto del tipo di ripartizione (teleologica o materiale) delle competenze fra l’Unione e gli Stati: infatti il principio Europarecht bricht Staatsrecht può valere soltanto nell’ambito delle competenze dell’Unione esclusive e concorrenti, mentre, in caso di competenza degli Stati, sarà il loro diritto a prevalere su quello dell’Unione”.
11() F. Sorrentino, I fini, op. loc. cit., il quale osserva: “l’affermazione della superiorità del diritto comunitario è stata, nell’esperienza degli ordinamenti interni, sempre ricondotta alle rispettive norme costituzionali. Non è dubbio, quindi, che l’accettazione da parte degli Stati di una clausola esplicita di prevalenza del diritto dell’Unione consentirebbe di radicare sulla norma del trattato il fondamento di quella prevalenza”.
12() In tal senso, tra i primi commenti apparsi in dottrina, v. F. Pizzetti, Le competenze, cit., 56: “la disposizione riguarda aspetti già operanti nell’ambito dell’Unione. Essa, infatti, «costituzionalizza» il principio della supremazia del diritto comunitario già formalizzato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia (par. 1) e ripete sostanzialmente quanto già oggi previsto dall’art. 10 del TUE (par. 2)”; cfr. anche A. Biondi, Le competenze, cit., 136 s.: “la codificazione del principio di supremazia sarà sicuramente oggetto di critiche. In particolare è prevedibile che la formulazione dell’art. 10 venga ritenuta troppo generica e perciò sia possibile un riaccendersi dei tradizionali contrasti tra corti costituzionali nazionali e Corte di giustizia. In realtà il testo della Costituzione sembra abbastanza attento a ribadire il rispetto dei vari ordinamenti giuridici laddove viene affermato che il principio di supremazia si applica unicamente riguardo alla Costituzione ed al diritto adottato dalle istituzioni comunitarie “nell’esercizio delle competenze a questa attribuite””; in tal senso anche la Dichiarazione relativa all’art. I-6, adottata dalla Conferenza ed allegata al “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”, nonché le recenti pronunce del giudice costituzionale francese (Décision n° 2004-505 DC del 19 novembre 2004) e spagnolo (DTC 1/2004 del 13 dicembre 2004, ove, peraltro, si tenta di distinguere la “primacía del Derecho de la Unión” dalla “supremacía de la Constitución”).
13() In tale prospettiva sembrerebbe collocarsi ad es. l’opinione di G. G. Floridia, Il cantiere della nuova Europa, cit., 147, che vede nel principio di attribuzione uno sviluppo non “duale” del principio stesso, ma “la ripresa della regola Bundesrecht bricht Landesrecht, che implica evidentemente una almeno parziale sovrapposizione tra le competenze statali e “federali”, sia per aree che per tipi di competenze”. Secondo tale autorevole dottrina “l’art 8, c. 2 (oggi I-5bis) si esprime invero negli usati termini del «primato del diritto dell’Unione nell’esercizio delle competenze che le sono attribuite»: ma nel nuovo quadro ciò sembra superare la logica interordinamentale della primauté dell’ordinamento comunitario sugli ordinamenti nazionali, ponendosi invece come criterio di conflitto e di validità delle fonti di uno stesso ordinamento giuridico, e rapportandosi quindi direttamente alla notissima formula della tradizione federale tedesca” (nt. 66); cfr. anche F. Sorrentino, I fini, op. loc. cit., il quale, pur non svolgendo ulteriori osservazioni in ordini agli effetti che dovrebbero dedursi dalla clausola sulla prevalenza del diritto europeo, utilizza, però, l’espressione “Europarecht bricht Staatsrecht” (v. infra sub nt. 10); per A. Celotto, Legittimità costituzionale e legittimità comunitaria (prime considerazioni sul controllo di costituzionalità in Italia come sistema «misto»), in A. Lucarelli-A. Patroni Griffi, Studi, cit., 47 ss., 60, il sistema di controllo diffuso della compatibilità del diritto interno con il diritto comunitario effettuato dai giudici comuni sarebbe (già) accostabile a quello che discende dalle clausole di supremazia e che viene assolto “dai tribunali costituzionali o da tutti gli operatori in termini di invalidità”; cfr. anche S. Cassese, La Costituzione europea, in Quad. cost., 1991, 487 ss., 493, il quale sostiene che con la supremazia del diritto europeo si sia “affermato il principio «Bundesrecht bricht Landesrecht»”.
14() É evidente che, a seconda del punto di vista che si assume, le due prospettive potrebbero anche coincidere, in quanto, sul piano degli effetti, l’atto di “non applicazione” del diritto interno è in fondo assimilabile a quello di “disapplicazione” che si ha nei sistemi in cui vige un controllo di costituzionalità diffuso. Quel che, però, resterebbe da comprendere è se una conseguenza di questo tipo sia imposta dal diritto europeo oppure se, rispetto ad essa, il diritto europeo non si mostri del tutto indifferente; ma su ciò v. più oltre nel testo.
15() E. Grabitz, Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht, Hamburg 1966.
16() E. Grabitz, Gemeinschaftsrecht, cit., 113 ss., il quale ritiene, più specificamente, che mentre in relazione al diritto dei Trattati e alla normativa recata dai regolamenti la Nichtigkeit si risolva tanto nella “Aufhebungswirkung” quanto nella “Sperrwirkung”, nel caso delle direttiva “(an Staaten gerichtet Emphelung nach dem EGKS-Vertrag)” (117 s.) e della decisione “(individuelle Entscheidung)” (119 s.) essa comporti solo una “Sperrwirkung”.
17() E. Grabitz, Gemeinschaftsrecht, cit., 113.
18() Contra, però, A. Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, Berlin 2001, 328 ss., la quale, dopo aver ricondotto la tesi affacciata da Grabitz entro il modello federale (postulato dalla “föderalistischen Integrationstheorie”), e più precisamente – ma di ciò sia lecito dubitarne – entro la seconda variante di siffatto modello (ossia nella “Vorrang kraft Kompetenzverlust” e non nella “Vorrang kraft Kollisionsnorm”), lascia intendere che gli effetti della prevalenza nel sistema federale tedesco non si ricolleghino all’operatività del criterio gerarchico, in quanto se è vero che “es gibt Bereiche, in denen der Bund den Ländern übergeordnet erscheint; es gibt aber auch Bereiche, in denn die Länder „oben“ sind” e che, pertanto, “ihre Verfassungsräume stehen” – come anche il Bundesverfassungsgericht non ha mancato di sottolineare (BVerfGE 4, 178, 189) – “„grundsätlich selbständig nebeneinander“”. A tal riguardo, però, occorre osservare che se lo specifico assetto dei rapporti tra Bund e Länder non risulti in ogni caso informato ad una regola di sovraordinazione del Verfassungsraum del Bund rispetto a quello dei Länder ciò può dipendere solo e sempre da una decisione assunta in tal senso dalla Grundgesetz e non certo in virtù di una decisione dei Länder stessi; tale decisione, che si riverbera in una delimitazione della sovraordinazione del Verfassungsraum del Bund, andrebbe, pertanto, intesa quale deroga al principio posto dall’art. 31 GG; di modo che la limitazione dell’operatività della clausola equivarrebbe, in ultima analisi, all’accoglimento del criterio della competenza in luogo di quello gerarchico.
19() Cfr. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, Band I, 2. Aufl., München 1984, § 19, 720, il quale sottolinea come “der Grundsatz ergab sich als verständliche Rangordnungs- oder Kollisionsregel in einer stufenartig aufgebauten Rechtsordnung”; in senso critico già M. Zuleeg, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, Köln-Berlin-Bonn-München 1969, 126 ss.; sul punto v. anche M. Niedobitek, Kollisionen zwischen EG-Recht und nationalem Recht, in VerwArch., 2001, 58 ss., 61.
20() E. Grabitz, Op. loc. cit.
21() H. P. Ipsen, Über Supranationalität, in Festschrift für Ulrich Scheuner zum 70. Geburtstag, Berlin 1973, 110 s., il quale ritiene che la Anwendungsvorrang del diritto comunitario e la sua Durchgriffsfähigkeit siano elementi aggiuntivi (pur se necessari) della sopranazionalità: “Um im diesen Sinne im Gemeinschaftsvorrang ein Element zu sehen, das der Supranationalität Bedeutungsinhalt verleiht, bedarf es nicht der Derogation der staatlichen Norm, also nicht der Wirkung des Satzes „Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht“, wie dies den meisten bundesstaatlichen Rechtsordnungen als Kollisionsregel eigentümlich ist”.
22() G. Hoffmann, Das Verhältnis des Rechts der Europäischen Gemeinschaften zum Recht der Mitgliedstaaten, in DÖV, 1967, 433 ss., 439; più di recente anche M. Zuleeg, Die föderativen Grundsätze der Europäischen Union, in NJW, 2000, 2846 ss., 2849: “Der Vorrang ist kein Geltungs-, sondern ein Anwendungsvorrang”; ma cfr. anche M. Niedobitek, Kollisionen, cit., 62 ss.: “(…) ein Unterschied zwischen Anwendungsvorrang und Geltungsvorrang ist nicht erkennbar, so dass es im Ergebnis durchaus zutreffend ist, die Wirkung des Anwendungsvorrangs mit dem Satz zu beschreiben: »Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht«”.
23() Corte cost., 7 marzo 1964, n. 14, in Giur. cost., 1964, 129 ss.
24() Corte cost., 27 dicembre 1973, n. 183, in Giur. cost., 1973, 2401 ss.
25() Cfr., in particolare, Corte giust., 9 marzo 1978, causa 106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato c. SpA Simmenthal, in Racc., 1978, I, 629 ss.
26() Anzi: secondo la Corte, tenuti all’osservanza dell’obbligo sarebbero tutti i soggetti competenti nell’ordinamento statale a dare esecuzione alle leggi, “tanto se dotati di poteri di dichiarazione del diritto, quanto se privi di tali poteri, come gli organi amministrativi”: così Corte cost., 11 luglio 1989, n. 389, in Giur. cost., 1989, 1757 ss., 1767.
27() Corte cost., 8 giugno 1984, n. 170, in Giur. cost., 1984, 1098 ss.; infatti, sia l’abrogazione che la declaratoria di illegittimità avrebbero presupposto un sistema di relazioni tra fonti appartenenti ad un medesimo sistema.
28() Corte cost., 18 aprile 1991, n. 168, in Giur. cost., 1409 ss., 1414: “l’art. 11 Cost. (…) riconosce la possibilità di limitazioni alla sovranità statuale, quale può qualificarsi l’effetto di «non applicazione» della legge nazionale (piuttosto di «disapplicazione» che evoca vizi della norma in realtà non sussistenti in ragione proprio dell’autonomia dei due ordinamenti)”; ma sulla “Nicht-Anwendung der nationalen Norm im konkreten Anwendungsfall” v. i rilievi che già muoveva H. P. Ipsen, Die Rolle des Prozeßrichters in der Vorrang-Frage, in EuR, 1979, 223 ss., ora in Europäisches Gemeinschaftsrecht in Einzelstudien, Baden-Baden 1984, 231 ss., 234.
29() Corte cost., 31 marzo 1995, n. 94, in Giur. cost., 788 ss., 798; ma v. già Corte cost., 11 luglio 1989, n. 389, cit., 1767; la conclusione si ricollega all’orientamento espresso dal giudice comunitario, secondo cui l’atto di applicazione della norma comunitaria, e la conseguente disapplicazione di quella interna, costituisce solo “una garanzia minima” che di per sé “non è sufficiente ad assicurare la piena applicazione del trattato”: Corte giust., 15 ottobre 1986, causa 168/85, Commissione c. Repubblica italiana, in Racc., 1986, I-2945 ss.
30() S. Mangiameli, Il Governo tra Unione europea e autonomie territoriali, in La riforma del regionalismo, cit., 191 ss., 202.
31() E’ d’obbligo il richiamo alle opere di H. Triepel, Völkerrecht und Landesrecht, Leipzig 1899, e di D. Anzilotti, Il diritto internazionale nei giudizi interni, Bologna 1905, ora in Opere, II., Scritti di diritto internazionale pubblico, Padova 1956, 281 ss.; contra, com’è noto, H. Kelsen, Das Problem der Souveränität und die Teorie des Völkerrechts, Tübingen 1920.
32() Corte cost., 10 novembre 1994, n. 384, in Giur. cost., 1994, 3449 ss.
33() Del resto, nella sentenza n. 94 del 1995, cit., 798, la Corte avrebbe precisato che l’obbligo di procedere ad una depurazione delle norme interne incompatibili con quelle comunitarie vincolava non solo i soggetti forniti del potere di dichiarazione del diritto, quanto anche quelli sguarniti di una potestà siffatta (come ad esempio gli organi della pubblica amministrazione), così come lo stesso giudice costituzionale.
34() Art. I-29.3 (ex art. I-28.3): “La Corte di giustizia dell’Unione europea si pronuncia conformemente alla parte III: (…) in via pregiudiziale, su richiesta dei giudici nazionali, sull’interpretazione del diritto dell’Unione o sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni”.
35() V. comunque le considerazioni svolte sub nt. 14.
36() Corte di Giustizia, 9 marzo 1978, cit., 643, punto 17.
37() H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972, 277 ss., 282, il quale sottolinea come “Legitimation und Inhalt des Prinzips sind vielmehr materiell aus den Zielbestimmungen der Verträge zu gewinnen” e che “in welcher Intention das Gemeinschaftsrecht die Rechtsgleichheit innerhalb der Gemeinschaft, damit den Ausschluß abweichender nationaler Regelungen, als geeignetse Instrument zur Sicherung der Funktionsfähigkeit anstrebt, erhellt schließlich aus Art. 100 EWGW. Zwar stellt er nicht auf die Funktionssicherung der Gemeinschaft als solcher ab, sondern auf die Errichtung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes und die unmittelbaren Auswirkungen, mit denen unterschiedliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften sein Funktionieren beeinträchtigen können”; è su tale presupposto, del resto, che trova fondamento anche il principio della gemeinschaftskonforme Auslegung del diritto nazionale: sul punto v. ad es. M. Nettesheim, Auslegung und Rechtsfortbildung nationalen Rechts im Lichte des Gemeinschaftsrechts, in AöR, 1994, 119, 261 ss.
38() Sulla prescrizione v. ad esempio R. Grau, Vom Vorrang der Bundeskompetenzen im Bundesstaat, in Festschrift für Ernst Heinitz, Berlin 1926, 358 ss.; G. Doehl, Reichsrecht bricht Landesrecht, in AöR, 1927, 37 ss.; G. Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reichs vom 11. August 1919, 14. Aufl., Berlin 1933, 101 ss.
39() L’art. 2 della RV del 1871 stabiliva, infatti, che “die Reichsgesetze den Landesgesetzen vorgehen”; nei medesimi termini anche il § 66 della RV del 1849; in ordine alla interpretazione (estensiva) resa dalla dottrina del tempo v. comunque P. Laband, Das Staatsrecht, cit., 115: “Der Vorrang kommt daher nicht bloß den eigentlichen, d. h. unter Zustimmung des Reichstag erlassenen Reichsgesetzen, sondern auch allen Reichsverordnungen zu, wofwrn sie rechtsgültig erlassen und verkündigt worden sind. Andererseits macht es keinen Unterschied, ob die landesrechtlichen Vorschriften Verfassungsbestimmungen, einfache Gesetze, Verordnungen oder Gewohnheitsrechtssätze sind”.
40() Sui medesimi effetti conseguenti dalla prescrizione dell’art. 2 della RV del 1871 cfr. ancora P. Laband, Das Staatsrecht, op. loc. cit.: “Durch den Erlaß eines Reichsgesetzes verlieren alle landesrechtlichen Vorschriften, welche mit dem Reichsgesetz im Widerspruch stehen, ipso jure ihre Geltung”; v. anche E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Bismarck und das Reich, III, Stuttgart 1963, 796 e 912; sulla differente espressione utilizzata dall’art. 13 RWV cfr. C. Schmitt, Dottrina della Costituzione, trad it., Milano 1984, 497 s., il quale precisa che “lo strano modo di esprimersi dell’art. 13 si spiega con la storia del diritto tedesco: una formula giuridica, in cui era formulato il rapporto del diritto locale e territoriale con il diritto comune, è stata riferita al rapporto pubblicistico, di natura del tutto diversa, fra federazione e membri e si è adoperata una locuzione stereotipa per esprimere qualcosa di essenzialmente diverso, cioè il fatto che le leggi federali vigenti devono essere applicate e osservate come leggi da parte dell’autorità e dei dipendenti pubblici dello Stato membro anche all’interno dello Stato, subito con l’entrata in vigore del diritto federale e senza un particolare atto di conversione”.
41() Cfr. G. Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reichs, cit., 103.
42() G. Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reichs, cit., 105.
43() Nella 57ª seduta del 5 maggio 1949, l’Hauptausschuß, accoglieva definitivamente l’attuale formulazione costituzionale e respingeva le ulteriori proposte avanzate, come ad es. quella secondo cui “Bundesrecht geht vor Landesrecht” (con 11 voti contro e 10 voti a favore) e quella per cui “Bundesrecht bricht entgegenstehendes Landesrecht” (in quanto la parola “entgegenstehendes” avrebbe costituito un pleonasmo). Nella 9ª seduta del 6 maggio 1949, l’Assemblea confermava, pertanto, la decisione dell’Hauptausschuß; cfr. JöR, n. F. 1, 1951, 298 ss.
44() “Brechen bedeutet die entgültige Beseitigung bestehenden und die Verhinderung zukünftigen Landesrecht”: così P. M. Huber, Art. 31, in M. Sachs, Grundgesetz Kommentar, 2. Aufl., München 1999, 1000 ss., 1004; ma v. anche K. Stern, Das Staatsrecht, cit., 720: “„Brechen“ ist im Art. 31 GG nicht im Sinne von verletzen verstanden, sondern im Sinne von: außer Kraft setzen, derogieren, verdrängen, stärker sein, Vorrang haben, unwirksamen machen (…) Das Bundesgesetz wirkt mithin nach rückwärts als Aufhebung, nach vorwärts als Sperre”. Va comunque osservato che, mentre è opinione diffusa (ma non sempre coerentemente consapevole degli effetti che conseguono ai differenti modi di cessazione della vigenza della norma) quella per cui dalla collisione tra il diritto del Bund e il diritto del Land segua sempre la Nichtigkeit del diritto del Land, parte della dottrina ritiene che in alcuni casi dalla sua applicazione deriverebbero conseguenze giuridiche differenti, come ad es. la mera sospensione del diritto del Land e, dunque, la possibilità che questo possa rivivere. In tal senso – ma con riguardo a ipotesi diverse – ad es. C. Pestalozza, Thesen zur kompetenzrechtlichen Qualification von Gesetzen im Bundesstaat, in DÖV, 1972, 181 ss., 190; H. v. Olshausen, Landesverfassungsbeschwerde und Bundesrecht, 1980, 128 ss.; W. März, Bundesrecht bricht Landesrecht, 1989, 184 s.; cfr. anche BVerfGE 36, 342, 365 s.; sul punto v. J. Pietzcker, Zuständigkeitsordnung und Kollisionsrecht im Bundesstaat, in J. Isensee – P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, IV, Heidelberg 1990, 693 ss., 711 s.; R. Uerpmann, Landesrechtlicher Grundrechtsschutz und Kompetenzordnung, in Der Staat, 1996, 428 ss., 438.
45() Art. 93, comma 1, n. 2 e Art. 100, comma 1, frase 2, GG.
46() Cfr. art. 47 VwGO; sul punto P. M. Huber, Art. 31, cit., 1005
47() V. i casi citati da P. M. Huber, Art. 31, op. loc. cit.
48() Sul problema cfr. A. Egger, Bundesstaat und EU-Recht: verfassungsrechtliche Probleme der Durchführung in Deutschland, in Der Staat, 1999, 449 ss., 470 s.
49() Per la letteratura che si è sviluppata a commento dell’articolo sia permesso rinviare a E. Di Salvatore, Integrazione europea e regionalismo: l’esempio tedesco, in Dir. pubbl. comp. eur., II, 2001, 513 ss.
50() Sui problemi interpretativi sollevati da tale disposizione sia consentito il rinvio a E. Di Salvatore, I Länder tedeschi nel processo di integrazione europea, in A. D’Atena, L’Europa delle autonomie: le Regioni e l’Unione europea, Milano 2003, 117 ss.
51() Al di là della condivisibilità degli esiti cui si perviene nel presente scritto occorre constatare come sorprendentemente nel dibattito scientifico sviluppatosi intorno all’art. 23 GG manchi qualsiasi riflessione in ordine alla problematica dei rapporti che corrono tra l’art. 23 e la clausola dell’art. 31 GG.
52() Nel momento in cui il presente lavoro veniva consegnato all’editore, il Parlamento italiano varava una legge recante “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari” (l. 4 febbraio 2005, n. 11); i paragrafi che seguono, pertanto, non tengono conto delle disposizioni introdotte dalla legge.
53() In ordine a tale disposizione, con posizioni diverse, e senza alcuna pretesa di completezza, v. D.-U. Galetta, La previsione di cui all’art. 3, comma 1, cpv 1, della legge di revisione del Titolo V della Costituzione come definitivo superamento della teoria dualista degli ordinamenti, in Aa. Vv., Problemi del federalismo, Milano 2001, 293 ss.; A. D’Atena, L’adattamento dell’ordinamento interno al diritto internazionale, in Lezioni di diritto costituzionale, Torino 2001, 177 ss.; Id., La nuova disciplina costituzionale dei rapporti internazionali e con l’Unione europea, in Rass. parl., 2002, 913 ss.; F. Pizzetti, Le “nuove” Regioni italiane tra Unione Europea e rapporti esteri nel quadro delle riforme costituzionali della XIII legislatura. Nuovi problemi, compiti e opportunità per il potere statutario delle Regioni e per il ruolo del legislatore statale e regionale, in Le Regioni, 2001, 803 ss.; L. Torchia, I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario nel nuovo Titolo V, in Le Regioni, 2001, 1203 ss E. Cannizzaro, La riforma «federalista» della Costituzione e gli obblighi internazionali, in Riv. dir. intern., 2002, 921 ss.; M. P. Chiti, Regioni e Unione europea dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: l’influenza della giurisprudenza costituzionale, in Le Regioni, 2002, 1401 ss.; F. Sorrentino, Nuovi profili costituzionali dei rapporti tra diritto interno e diritto internazionale e comunitario, in Dir. pubbl. comp. eur., III, 2002, 1355 ss.; P. Bilancia, Regioni e attuazione del diritto comunitario, in Le istituzioni del federalismo, 2002, 49 ss.; B. Conforti, Sulle recenti modifiche della Costituzione italiana in tema di rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, in Foro it., V, 2002, 231 ss.; P. Caretti, Potere estero e ruolo «comunitario» delle Regioni nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2003, 555 ss.; G. Gerbasi, I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario nel nuovo Titolo V Cost.: difficoltà interpretative tra continuità e discontinuità rispetto al precedente assetto, in S. Gambino, Il ‘nuovo’ ordinamento regionale. Competenze e diritti, Milano 2003, 312 ss.; cfr. anche l’art. 1, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, con cui si è data attuazione alla riforma costituzionale del Titolo V; su tale disposizione v. il commento di C. Pinelli, in Aa. Vv., Legge “La Loggia”. Commento alla legge 5 giugno 2003, n. 131 di attuazione del Titolo V della Costituzione, Rimini 2003, 19 ss.; per ulteriori considerazioni sulla legge “La Loggia”, anche in riferimento alla legge n. 86 del 1989, v. T. Groppi, Regioni e diritto comunitario: il disegno di legge di modifica della Legge La Pergola, in Le istituzioni del federalismo, 2002, 259 ss.
54() C. Pinelli, I limiti generali alla potestà legislativa statale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e con l’ordinamento comunitario, in Foro it., 2001, V, 194 ss.; la ricostruzione della problematica proposta da tale dottrina – e la decisione della Corte di Cassazione che ne ha seguito le orme – risente in modo decisivo dell’interpretazione che essa rende del nuovo ordine costituzionale dischiuso dalla riforma. Per tale A. – come starebbe a provare l’art. 114 Cost. – il recente disegno costituzionale sarebbe molto prossimo a quello della dreigliedriege Konstruktion affacciata con riferimento allo Stato federale da H. Kelsen, Allgemeine Staatslehre, Berlin 1925, 199 ss. (Teoria generale del diritto e dello Stato, trad. it., Milano 1963, 309 ss.); Id., Die Bundesexekution. Ein beitrag zur Theorie und Praxis des Bundesstaates, unter besonderer Berücksichtigung der deutschen Reichs- und österreichischen Bundes-Verfassung, in Festgabe für Fritz Fleiner zum 60. Geburtstag, Tübingen 1929 (L’esecuzione federale. Contributo alla teoria e alla prassi dello Stato federale, con particolare riguardo alla Costituzione del Reich tedesco e alla Costituzione federale austriaca, in La giustizia costituzionale, trad. it., Milano 1981, 75 ss.); per un maggior approfondimento della propria tesi v. il successivo scritto di C. Pinelli, L’ordinamento repubblicano nel nuovo impianto del Titolo V, in S. Gambino, Il ‘nuovo’ ordinamento regionale, cit., 149 ss.; contra M. Olivetti, Lo Stato policentrico delle autonomie (art. 114, 1° comma), in T. Groppi-M. Olivetti, La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Torino 2001, 37 ss.
55() Corte Cass., 10 dicembre 2002, n. 17564, in Giur. cost., 2003, 459 ss.; sulla decisione v. A. Guazzarotti, Niente di nuovo sul fronte comunitario? La Cassazione in esplorazione del nuovo art. 117, comma 1, Cost., ivi, 467 ss.
56() Corte Cass., 10 dicembre 2002, n. 17564, cit., 465.
57() Corte Cass., 10 dicembre 2002, n. 17564, cit., 466.
58() Ma v. a tal riguardo anche le precisazioni svolte infra, sub nt. 60.
59() Senza considerare che la stessa tesi secondo cui l’art. 117 confermerebbe e non apporterebbe alcuna innovazione ai rapporti tra l’ordinamento interno e quello comunitario appare contraddittoria, in quanto – come si è visto più sopra – la stessa Corte costituzionale ha finito per attenuare l’orientamento dualista abbracciato ab origine, chiedendo che l’atto di non applicazione fosse seguito da un intervento del legislatore o addirittura sostituito da una (sua) pronuncia di illegittimità. Pertanto, anche a voler sostenere che tale disposizione si limiti a confermare la prassi pregressa, quel che andrebbe a confermare sarebbe appunto tale più recente orientamento! Sul significato dei principi della prevalenza e dell’effetto diretto del diritto comunitario v. da ultimo A. La Pergola, Il giudice costituzionale italiano di fronte al diritto comunitario: note su un incontro di studio, in Giur. cost., 2003, 2419 ss.
60() Ma anche nel caso in cui la legge dello Stato o della Regione contenesse una previsione limitativa dei vincoli, disponendo in ordine al primato e all’effetto diretto del diritto comunitario, dovrebbe comunque postularsi la violazione dell’art. 11 Cost. (che tali effetti autorizza) e, pertanto, andrebbe impugnata dinanzi alla Corte costituzionale; cfr. anche A. La Pergola, Il giudice costituzionale, cit., 2433.
61() Dalla disposizione dell’art. 117 Cost. sembra potersi inferire che il legislatore costituzionale, attraverso la prescrizione sul rispetto dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, non abbia inteso conferire agli obblighi stessi, cui tali vincoli si riferiscono, automatica priorità rispetto al diritto posto dalla Carta costituzionale. La conclusione muove dalla circostanza che lo stesso art. 117, comma 1, Cost., nel prevedere che la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni debba essere esercitata anche nel rispetto della Costituzione, sembrerebbe aver voluto implicitamente escludere che il diritto internazionale pattizio possa avere di per sé una efficacia superiore a quella delle disposizioni costituzionali; con ciò sembra postularsi, pertanto, che i vincoli debbano essere costituzionalmente legittimi. In tal senso, del resto, sembrerebbe deporre finanche il tenore letterale dell’art. 138 Cost., il quale pare escludere, per un verso, che possano darsi altre procedure di revisione della Costituzione oltre quella ivi indicata e, per altro verso, che si possa subordinare la legittimità della revisione medesima alla condizione che essa avvenga rispettando gli obblighi assunti in sede internazionale. A ciò si aggiunga, infine, che l’art. 80 Cost., nel prevedere che l’autorizzazione alla ratifica debba essere concessa con legge nel caso in cui il Trattato internazionale importi… una modificazione di legge, espressamente ammette che la legge di esecuzione possa abrogare una legge ordinaria o anche una legge costituzionale (consentendo, per tale via, che le norme del Trattato disciplinino ambiti riservati dalla Costituzione alla legge costituzionale), implicitamente escludendo, però, che per il tramite di essa – pur se nella forma della legge costituzionale – possa procedersi ad una modifica del testo della Costituzione. Ciò detto, occorre, pertanto, concludere che, nel caso in cui si manifestasse un contrasto tra una disposizione della Costituzione e una disposizione contenuta in un Trattato internazionale, il legislatore che volesse rispettare gli obblighi assunti dovrebbe previamente procedere ad una modifica della disposizione della Costituzione confliggente con quella internazionale e successivamente adottare una legge di autorizzazione (se del caso) e di esecuzione del Trattato (cfr. comunque l’art. 39, comma 1, del disegno di legge cost. approvato dalla Camera dei deputati il 15 ottobre 2004 (AS 2544-B), con cui si sopprime dal testo dell’art. 117 Cost. il riferimento ai vincoli che derivano dagli obblighi internazionali). Il ragionamento non sembra possa mutare di prospettiva se riferito ai vincoli che discendono dall’ordinamento comunitario. Anche in questo caso, infatti, qualora il contenuto dei vincoli, a seguito di una decisione adottata in sede di revisione dei trattati, dovesse mutare qualitativamente ed involgere il problema della invalidità della norma interna, si renderebbe necessario procedere previamente ad una modifica della Carta costituzionale (fermo restando che in tal caso il limite estremo dell’intervento continuerebbe ad essere segnato dal novero dei c. d. “principi supremi”); l’ipotesi, come si vede, è del tutto differente da quella considerata nel testo, ove si sostiene che il rimedio della invalidità sia riconducibile non già al contenuto dei vincoli (ancora limitati al primato e all’effetto diretto del diritto comunitario), quanto, invece, ad una decisione costituzionale liberamente assunta dallo Stato italiano.
62() A. Ruggeri, “Tradizioni costituzionali comuni” e “controlimiti” tra teoria delle fonti e teoria dell’interpretazione, in “Itinerari” di una ricerca sul sistema delle fonti, VI, 2, Torino 2003, 36.
63() Cfr. Corte giust., 5 febbraio 1963, causa 26/62, Van Gend & Loos c. Amministrazione olandese delle imposte, in Racc., 1963, IX-7 ss.; Corte giust., 15 luglio 1964, causa 6/64, Flaminio Costa c. E.N.E.L., in Racc., 1964, X-1135 ss.; Corte giust., 9 marzo 1978, causa 106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato c. SpA Simmenthal, in Racc., 1978, I, 629 ss.
64() Con ciò si intende parzialmente modificare la conclusione espressa in E. Di Salvatore, Roma Capitale e l’Europa, in Aa. Vv., L’ordinamento di Roma Capitale, Napoli 2003, 113 ss., 121.
65() Un’ipotesi di questo tipo, infatti, ricondurrebbe la problematica entro il pregresso rimedio della “non applicazione”, posto che l’atto legislativo nazionale, pur avendo superato indenne l’esame di costituzionalità, continuerebbe a non trovare applicazione qualora si ponesse in contrasto con la norma comunitaria.
66() Art. 23, comma 2, l. 11 marzo 1953, n. 87: “L’autorità giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale…”.
67() Art. 23, comma 1, l. 11 marzo 1953, n. 87: “Nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale una delle parti o il pubblico ministero possono sollevare questione di legittimità costituzionale…”.
68() Ma riteneva che già il rimedio della “non applicazione” equivalesse ad un giudizio di costituzionalità diffuso, ad es., F. Sorrentino, Le fonti del diritto, rist. agg., Genova 1992, 111; sul punto v. anche A. Celotto, Legittimità costituzionale, cit., 60.
69() Sulle ambiguità dell’orientamento seguito dalla Corte cfr. da ultimo ancora A. Celotto, Legittimità costituzionale, cit., 58 s.
70() Da tale punto di vista deve ritenersi, quindi, che la “decisione costituzionale” assunta dall’art. 117, comma 1, Cost., autorizzi una deroga al sistema di controllo svolto dalla Corte costituzionale sulla base di quanto prevede l’art. 134 Cost.: “La Corte costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni”.
71() Com’è noto, nel vigore del precedente art. 127 Cost., la Corte costituzionale riteneva che lo Stato, diversamente dalla Regione, potesse impugnare una legge regionale invocando al riguardo qualsiasi parametro costituzionale; tale orientamento faceva leva sulle differenti espressioni utilizzate dall’art. 127, comma 3, Cost. (eccesso di competenza) e dall’art. 2, comma 1, della l. cost. n. 1 del 1948 (invasione di competenza).
72() Corte cost., 24 luglio 2003, n. 274, in Giur. cost., 2003, 2238 ss., 2249 s., con note di A. Anzon, G. Gemma e R. Dickmann.
73() Per ulteriori penetranti riflessioni sul punto v. G. U. Rescigno, Attuazione regionale delle direttive comunitarie e potere sostitutivo dello Stato, in Le Regioni, 2002, 729; da ultimo v. anche A. M. Nico, Le direttive comunitarie tra Corte costituzionale e giudice comune, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2004, 1 ss.
74() Da tale punto di vista, dovrebbe ritenersi del tutto irrilevante la circostanza che la Regione (scaduto il termine fissato dalla direttiva comunitaria) non sia intervenuta oppure lo abbia fatto (entro il termine richiesto), ma in modo del tutto difforme da quanto prescritto. In entrambi i casi, infatti, si avrebbe comunque inadempienza, poiché l’obbligo costituzionale assume significato solo se posto in riferimento a quanto voluto dal diritto comunitario.
75() V. ad es. Corte giust., 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania c. Commissione, in Racc., 1990, I-2321 ss.; da ultimo v. anche Corte giust., 8 novembre 2001, causa C-143/99, Adria – Wien Pipeline GmbH e Wietersdofer & Peggauer Zementwerke GmbH c. Finanzlandesdirektion für Kärnten, in Racc., 2001, I-8365 ss.
76() V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, II, 2, Padova 1984, 307 ss., 308, che, in questo modo perveniva alle medesime conclusioni sulle quali si era attestata la giurisprudenza costituzionale, senza, peraltro, accordare valore decisivo al differente lessico impiegato dalla disposizioni degli artt. 127, comma 3, Cost. e 2, comma 1, l. cost. n. 1 del 1948; tale dottrina precisava, inoltre, che, “per lo Stato, «legittimazione» al ricorso e «interesse a ricorrere» si identificano: lo Stato essendo legittimato ad impugnare tutte le leggi delle Regioni (…) e presumendosi avervi sempre interesse” (p. 309).
77() Nell’interpretazione del diritto europeo il criterio teleologico–sistematico assume posizione preminente rispetto agli altri criteri disponibili, in quanto l’ordinamento dell’Unione – pur dopo l’entrata in vigore della Costituzione e tranne alcune ipotesi (come ad esempio il settore dei diritti fondamentali) – sembra ancora una volta strutturarsi in vista del conseguimento di specifici obiettivi. Le disposizioni di dettaglio del diritto europeo, pertanto, richiedono una verificazione ed un chiarimento costante alla luce dei principi che reggono tutta l’impalcatura dell’Unione e che ne informano la relativa azione; sulla problematica v. comunque M. Zuleeg, Die Auslegung des Europäischen Gemeinschaftsrechts, in EuR, 1969, 97 ss.; J. Anweiler, Die Auslegunsgmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Frankfurt a. M. 1997; S. Grundmann, Die Auslegung des Gemeinschaftsrechts durch den Europäischen Gerichtshof: Zugleich eine rechtsvergleichende Studie zur Auslegung im Völkerrecht und im Gemeinschaftsrecht, Kostanz 1997; sul punto sia permesso il rinvio a E. Di Salvatore, Principio di non discriminazione, diritto comunitario e Carta dei diritti fondamentali dell’UE, in Teoria del diritto e dello Stato, 1-2002, 91 ss., 96, nt. 21.
78() Com’è noto, l’approvazione del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa ha fatto sì che il dibattito intorno alla esistenza o inesistenza di una Costituzione europea ovvero relativo alla necessità di dotare l’Europa di una Carta costituzionale si convertisse nell’indagine volta a definire la natura giuridica dell’atto. A prescindere dalle specifiche soluzioni individuate, l’impressione che se ne ricava, però, è che il confronto in sede scientifica muova da una medesima convinzione di fondo, e cioè che il termine Costituzione trascini con sé una nozione storicamente data di Costituzione ovvero che tra la nozione di costituzionalismo e la nozione di Costituzione insista un necessario rapporto di causa ed effetto (cfr. ad es. M. Dogliani, Può la Costituzione europea essere una Costituzione in senso moderno?, in www.costituzionalismo.it: “Questa impostazione è ovviamente polemica con quanti sostengono l’inapplicabilità delle categorie del costituzionalismo classico alle vicende europee in atto”). Il dibattito dottrinale in corso, infatti, è per lo più condotto con l’intento di verificare l’applicabilità o inapplicabilità alla “Costituzione europea” dei risultati conseguiti storicamente dal costituzionalismo, vale a dire delle categorie e dei concetti giuridici che hanno costituito il paradigma storico-giuridico delle Costituzioni nazionali (v. ad es. D. Grimm, Trattato o Costituzione, in Quad. cost., 163 ss., il quale, dopo aver ritenuto che una Costituzione per essere tale deve possedere almeno cinque caratteristiche, e cioè: 1) essere “un complesso di norme giuridiche”; 2) disciplinare “l’istituzione e l’esercizio del potere/dominio politico”; 3) “collocarsi al vertice della gerarchia delle fonti”; 4) “disciplinare i pubblici poteri in modo organico”; 5) “essere imputata alla comunità, sia essa chiamata popolo o società o nazione, che costituisce una entità politica”, conclude che “esaminato alla luce di questa nozione, il progetto di trattato che istuituisce una costituzione per l’Europa soddisfa i requisiti da 1 a 4, ma non il n. 5”, in quanto “la Convenzione non è stata eletta dai cittadini dell’Unione. Essi non hanno voce in capitolo. Esso non è loro imputabile”; o anche M. Fioravanti, Il processo costituente europeo, in Quad. fior., 2002, 273 ss., per il quale può legittimamente discorrersi di processo costituente europeo e di Costituzione europea solo a condizione di ritenere sussistenti due elementi, e cioè “il modo popolare di ratifica degli Stati membri, e la rottura della regola della unanimità”). Una prospettiva che voglia essere, però, più aderente alla realtà dei fatti deve considerare: 1) che siffatta relazione è storicamente mediata dal ruolo delle Costituzioni nazionali; 2) che il processo di integrazione europea ha saputo sviluppare, nel corso del tempo, un proprio “costituzionalismo”, elaborando categorie e concetti giuridici peculiari non agevolmente riconducibili entro i consueti schemi del diritto costituzionale interno o del diritto internazionale.
79() Sulla nozione di “Wandelverfassung”, proprio in relazione ai rapporti del diritto costituzionale statale con la “Costituzione europea”, v. quanto osservava già H. P. Ipsen, Europäische Verfassung – Nazionale Verfassung, in EuR, 195 ss.
80() In ordine al processo circolare di produzione-recezione del diritto che rende comunicanti tra loro gli ordinamenti dei singoli Stati v. P. Häberle, Problemi attuali del federalismo tedesco, in A. D’Atena, Federalismo e regionalismo in Italia, Milano 1994, 107 ss., 112.