Source: https://www.bag-urteil.com/19-06-2012-3-azr-558-10/
Timestamp: 2020-08-11 04:59:56
Document Index: 15515321

Matched Legal Cases: ['Art. 33', '§ 12', 'Art. 3', '§ 7', 'Art. 3', 'Art. 57', '§ 7', 'Art. 4', 'Art. 57', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 57', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 57', 'Art. 33', '§ 12', 'Art. 33', 'Art. 57', '§ 12']

﻿ ﻿ BAG – 3 AZR 558/10 | bag-urteil.com
NZA-RR 2013, 37
Betriebliche Altersversorgung – Reduzierung der Sonderzahlung eines Dienstordnungsangestellten – Rückwirkung – Alimentationsprinzip – Gleichheitssatz
Bundesarbeitsgericht, Urteil vom 19.06.2012, 3 AZR 558/10
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Landesarbeitsgerichts Düsseldorf vom 13. Juli 2010 – 17 Sa 345/10 – wird zurückgewiesen.
Der nordrhein-westfälische Landtag verabschiedete am 20. November 2003 als Art. I des Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung und über die Bezüge der Staatssekretäre und entsprechender Versorgungsempfänger in den Jahren 2003 und 2004 für das Land Nordrhein-Westfalen (GVBl. NRW S. 696) das Gesetz über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für das Land Nordrhein-Westfalen (Sonderzahlungsgesetz-NRW – SZG-NRW -, im Folgenden: SZG-NRW), das am 30. November 2003 in Kraft trat. In diesem Gesetz heißt es ua.:
(1) Bemessungsgrundlage für den Grundbetrag sind die für den Monat Dezember vor Anwendung von Ruhens- und Anrechnungsvorschriften zustehenden laufenden Versorgungsbezüge …
Es kann offenbleiben, ob – wie die Beklagte meint – eine Verletzung des in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltenen Alimentationsprinzips nur im Wege einer Feststellungsklage geltend gemacht werden kann oder ob dies auch im Rahmen einer Zahlungsklage inzidenter geprüft werden kann. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind die Beamten darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie beim Verwaltungsgericht gegenüber dem Dienstherrn Klage auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei insgesamt verfassungswidrig zu niedrig bemessen; im Erfolgsfall ist abzuwarten, bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat (BVerwG 28. April 2011 – 2 C 51.08 – Rn. 15, ZBR 2011, 379; 30. August 2010 – 2 B 45.10 – Rn. 10, USK 2010-212; 17. August 2010 – 2 B 117.09 – Rn. 4; 15. April 2010 – 2 B 81.09 – Rn. 4, USK 2010-144; 30. April 2009 – 2 C 127.07 – Rn. 10, Buchholz 270 § 12 BhV Nr. 3 = ZBR 2009, 340 = NVwZ 2009, 1037; 20. März 2008 – 2 C 49.07 – Rn. 29, BVerwGE 131, 20). Es kann dahinstehen, ob diese Grundsätze auf den Kläger, dessen Ansprüche auf Besoldung und Versorgung, da er nicht Beamter, sondern Dienstordnungsangestellter ist, sich nicht unmittelbar aus den entsprechenden besoldungs- und versorgungsrechtlichen Regelungen ergeben, sondern sich lediglich aufgrund der im Anstellungsvertrag und in der Dienstordnung enthaltenen Verweisungen nach den für die Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen geltenden Bestimmungen richten, überhaupt übertragbar sind. Die Klage ist nicht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation, dh. einer angemessenen Versorgung insgesamt gerichtet, sondern ausschließlich auf Zahlung einer höheren als der geleisteten Sonderzuwendung. Im Übrigen stützt der Kläger sein Klagebegehren nicht nur auf eine Verletzung der Alimentationspflicht, sondern auch auf den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz.
1. Das SZG-NRW verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, insbesondere ist die in § 7 Abs. 2 SZG-NRW enthaltene prozentuale Staffelung der Bemessungsgrundlage nicht zu beanstanden. Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln; er stellt es dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft (vgl. BVerwG 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 – Rn. 34, Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1). Mit der Staffelung in § 7 Abs. 2 SZG-NRW hat der Gesetzgeber an soziale Gesichtspunkte angeknüpft; er ist erkennbar davon ausgegangen, dass Bezieher kleinerer Einkommen in stärkerem Maße auf eine Sonderzahlung angewiesen sind als die Empfänger höherer Bezüge. Das Anliegen, den Unterschieden in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Versorgungsempfänger in typisierender Weise Rechnung zu tragen, stellt einen sachlich vertretbaren Grund für eine Ungleichbehandlung dar (vgl. BVerwG 20. März 2008 – 2 C 49.07 – Rn. 18, BVerwGE 131, 20).
aa) Eine echte Rückwirkung bzw. Rückbewirkung von Rechtsfolgen liegt vor, wenn der Gesetzgeber nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift bzw. wenn der Beginn der zeitlichen Anwendung des Gesetzes auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm durch ihre Verkündung rechtlich existent, dh. gültig geworden ist (vgl. BVerfG 7. Dezember 2010 – 1 BvR 2628/07 – Rn. 45, BVerfGE 128, 90; 21. Juli 2010 – 1 BvL 11/06, 1 BvL 12/06, 1 BvL 13/06, 1 BvR 2530/05 – Rn. 71, BVerfGE 126, 369; 7. Juli 2010 – 2 BvR 748/05, 2 BvR 753/05, 2 BvR 1738/05 – Rn. 45, BVerfGE 127, 61).
aa) Eine unechte Rückwirkung oder tatbestandliche Rückanknüpfung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet oder wenn die Rechtsfolgen einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, deren Tatbestand aber Sachverhalte erfasst, die bereits vor der Verkündung „ins Werk gesetzt“ worden sind (vgl. BVerfG 29. Februar 2012 – 1 BvR 2378/10 – Rn. 48, NZA 2012, 788; 7. Dezember 2010 – 1 BvR 2628/07 – Rn. 47, BVerfGE 128, 90; 30. November 2010 – 1 BvL 3/07 – Rn. 49, ZfWG 2011, 33; 7. Juli 2010 – 2 BvR 748/05, 2 BvR 753/05, 2 BvR 1738/05 – Rn. 46, BVerfGE 127, 61).
Eine solche unechte Rückwirkung ist nicht grundsätzlich unzulässig, denn die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderungen im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zulasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht insbesondere nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren. Soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, genießt die bloße allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz (BVerfG 7. Juli 2010 – 2 BvR 748/05, 2 BvR 753/05, 2 BvR 1738/05 – Rn. 46, BVerfGE 127, 61).
Allerdings muss der Gesetzgeber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Dabei sind die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, und das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage gegeneinander abzuwägen. Insoweit muss der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sein. Folglich ist eine unechte Rückwirkung mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes nur vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG 29. Februar 2012 – 1 BvR 2378/10 – Rn. 49 ff., NZA 2012, 788; 30. November 2010 – 1 BvL 3/07 – Rn. 49, ZfWG 2011, 33; 7. Juli 2010 – 2 BvR 748/05, 2 BvR 753/05, 2 BvR 1738/05 – Rn. 47, BVerfGE 127, 61).
(2) Im Übrigen ist es auch nicht zu beanstanden, dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung vom 15. September 2003 (LT-Drucks. 13/4313 S. 17) bei der Bestimmung der Höhe der Sonderzahlung nach dem SZG-NRW der äußerst angespannten und sich auch mittelfristig nicht wesentlich verbessernden Haushaltssituation im Land und bei den Kommunen Rechnung getragen und angesichts des hohen Personalkostenanteils auch einen angemessenen Beitrag der Beamten und Versorgungsempfänger zur Konsolidierung des Haushalts verlangt hat. Diesem gewichtigen Interesse der Allgemeinheit stand kein schützenswertes Vertrauen des Klägers in den Fortbestand einer ungeminderten Sonderzahlung im Jahr 2003 entgegen. Aufgrund der Entwicklung, die die Sonderzuwendung für Beamte genommen hat, konnte kein Vertrauen darauf entstehen, dass die Sonderzahlung auf Dauer in einer bestimmten Höhe gewährt wird (vgl. hierzu BVerfG 28. September 2007 – 2 BvL 5/05, 2 BvL 6/05, 2 BvL 7/05 – Rn. 18, BVerfGK 12, 234).
Beamte erhielten nach 1949 zunächst eine besondere, in der Weihnachtszeit gezahlte Leistung aufgrund von Landesgesetzen, die insoweit den Tarifverträgen für die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst folgten. Dabei kam ein Festbetrag ohne Differenzierung nach der Höhe zur Auszahlung. Später wurde in Nordrhein-Westfalen anstelle eines einheitlichen Festbetrages ein Prozentsatz der monatlichen Bezüge als Weihnachtszuwendung gezahlt, der von 33 1/3 % der Bezüge im Monat Dezember (GVBl. NRW 1964 S. 341) in der Folgezeit schrittweise bis zu 100 % der Bezüge im Monat Dezember im Jahr 1973 erhöht wurde (GVBl. NRW 1973 S. 480). Im Jahr 1994 wurde die inzwischen durch Bundesgesetz auch für die Länder geregelte Sonderzuwendung durch Art. 4 BBVAnpG 1994 (BGBl. I S. 2229) auf der Höhe des Betrages für das Jahr 1993 eingefroren. Die Sonderzuwendung sank fortan im Verhältnis zu den monatlichen Bezügen der Beamten kontinuierlich ab. Im Jahr 2003 hätte sie bei der Weitergeltung der Bundesregelung noch 84,29 % der Bezüge für Dezember betragen. Angesichts der stetigen Änderung der Höhe der Sonderzahlung konnten die Beamten und Versorgungsempfänger nicht darauf vertrauen, dass keine weiteren Änderungen eintreten würden. Dies gilt auch für Versorgungsempfänger des Landes Nordrhein-Westfalen hinsichtlich der Sonderzahlung für das Jahr 2003. Die im BBVAnpG 2003/2004 enthaltene Öffnungsklausel, die zur Absenkung der Sonderzuwendung für das Jahr 2003 führte, geht auf einen Gesetzesantrag des Landes Berlin vom 5. November 2002 zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (BR-Drucks. 819/02) zurück. Die Zielsetzung dieses Antrags war es, die Beamtenbesoldung zum Zwecke der Konsolidierung der Landeshaushalte in bestimmtem Umfang, ua. bei der jährlichen Sonderzuwendung, für landesgesetzliche Regelungen zu öffnen. Der nordrhein-westfälische Finanzminister kündigte in diesem Zusammenhang bereits im Dezember 2002 ausweislich der Berichterstattung in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 2. Dezember 2002 an, das Land wolle die Personalkosten im folgenden Jahr um 280 Millionen Euro verringern, wobei auch Kürzungen beim Weihnachts- und Urlaubsgeld denkbar seien. Der Kläger konnte deshalb bereits seit Dezember 2002 nicht auf einen unveränderten Fortbestand der Regelungen über die Höhe der Sonderzuwendung vertrauen (vgl. BVerfG 28. September 2007 – 2 BvL 5/05, 2 BvL 6/05, 2 BvL 7/05 – Rn. 18 ff., BVerfGK 12, 234; vgl. BVerwG 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 – Rn. 36 ff., Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1).
a) Das Alimentationsprinzip ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums iSd. Art. 33 Abs. 5 GG (BVerfG 24. September 2007 – 2 BvR 1673/03, 2 BvR 2267/03, 2 BvR 1046/04, 2 BvR 584/07, 2 BvR 585/07, 2 BvR 586/07 – Rn. 40 mwN, BVerfGK 12, 189; 30. März 1977 – 2 BvR 1039/75, 2 BvR 1045/75 – zu C I 4 der Gründe, BVerfGE 44, 249). Es verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklung und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Dabei sind maßgebende Faktoren für die Bestimmung der Amtsangemessenheit der Alimentation die Einkommen anderer Beschäftigter innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten erzielt werden (vgl. BAG 30. November 2010 – 3 AZR 798/08 – Rn. 40, BAGE 136, 222).
Art. 33 Abs. 5 GG gilt nicht nur für die Besoldung während der aktiven Dienstzeit, sondern auch für die Versorgung während des Ruhestandes und nach dem Ableben (vgl. BVerfG 20. März 2007 – 2 BvL 11/04 – Rn. 35, BVerfGE 117, 372; BVerwG 19. Dezember 2002 – 2 C 34.01 – BVerwGE 117, 305). Das bedeutet, dass auch die Alters- und Hinterbliebenenversorgung so zu bemessen ist, dass sie einen angemessenen Lebensunterhalt garantiert.
b) Die Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung bzw. jährlichen Sonderzuwendung ist nicht durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verfassungsrechtlich gewährleistet (vgl. BVerfG 28. September 2007 – 2 BvL 5/05, 2 BvL 6/05, 2 BvL 7/05 – Rn. 19, BVerfGK 12, 234; 30. März 1977 – 2 BvR 1039/75, 2 BvR 1045/75 – zu C I 3 der Gründe, BVerfGE 44, 249; 29. November 1967 – 2 BvR 668/67 – zu 1 der Gründe, JZ 1968, 61; BVerwG 24. August 2010 – 2 B 120.09, 2 B 120.09 (2 C 47.10) – USK 2010-210; 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 – Rn. 38 f., Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1).
aa) Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums iSd. Art. 33 Abs. 5 GG ist lediglich der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines langen, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter Geltung der Weimarer Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind. Nicht jede Regelung des früheren Beamtenrechts, die sich als hergebracht erweist, wird von dieser institutionellen Garantie erfasst. Bezugspunkt des Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht das gewachsene Berufsbeamtenrecht, sondern das Berufsbeamtentum. Geschützt sind daher nur diejenigen Regelungen, die das Bild des Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen, so dass ihre Beseitigung auch das Wesen des Beamtentums antasten würde (BVerfG 20. März 2007 – 2 BvL 11/04 – Rn. 32 ff., BVerfGE 117, 372; 6. März 2007 – 2 BvR 556/04 – Rn. 45, 57, BVerfGE 117, 330; 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 – zu C I 1 a der Gründe, BVerfGE 114, 258).
bb) Da die Weihnachtszuwendung (nunmehr: jährliche Sonderzahlung) an Aktive und Ruhestandsbeamte erst nach 1949 Eingang in das Beamtenrecht des Bundes und der Länder gefunden hat, gehört sie nicht zu den hergebrachten, durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich garantierten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und steht mithin insoweit zur freien Disposition des Normgebers. Sie kann deshalb im Rahmen der allgemeinen grundgesetzlichen Bindungen jederzeit für die Zukunft gemindert oder gestrichen werden (vgl. BVerwG 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 – Rn. 39 mwN, Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1; BVerfG 28. September 2007 – 2 BvL 5/05, 2 BvL 6/05, 2 BvL 7/05 – Rn. 19, BVerfGK 12, 234).
c) Der Kläger kann sich im Rahmen der auf Zahlung der ungekürzten Jahressonderzahlung gerichteten Klage nicht darauf berufen, dass die Kürzung der Sonderzahlung zur Unangemessenheit seiner Alimentation führt. Der Sonderzahlung kommt zwar, obwohl sie nicht unmittelbar verfassungsrechtlich geschützt ist, als Berechnungsfaktor für die Ermittlung der Gesamteinkünfte mittelbar verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Streicht oder kürzt der Gesetzgeber eine Leistung, so kann dies dazu führen, dass das verringerte Gesamteinkommen nicht mehr ausreicht, um den nach Art. 33 Abs. 5 GG amtsangemessenen Lebensunterhalt zu gewährleisten (BVerwG 30. August 2010 – 2 B 45.10 – Rn. 9, USK 2010-212; 30. April 2009 – 2 C 127.07 – Rn. 9, Buchholz 270 § 12 BhV Nr. 3 = ZBR 2009, 340 = NVwZ 2009, 1037; 20. März 2008 – 2 C 49.07 – Rn. 20 ff., BVerwGE 131, 20). Daraus ergibt sich jedoch kein Anspruch auf Weitergewährung des ungekürzten Vergütungsbestandteils.
Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet den Gesetzgeber, eine amtsangemessene Alimentation zu gewährleisten und ggf. ein verfassungswidrig zu niedriges Alimentationsniveau anzuheben. Damit korrespondiert ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten. Allerdings folgen aus dem Alimentationsgrundsatz keine konkreten Handlungsaufträge für den Gesetzgeber. Verfassungsrechtlich ist nur das Ergebnis vorgegeben; die Wahl der Mittel bleibt dem Gesetzgeber überlassen. Ihm ist bei der Gestaltung des Besoldungsrechts ein weiter Spielraum politischen Ermessens eröffnet. Deshalb kann der Gesetzgeber das Alimentationsniveau sowohl dadurch anheben, dass er die Dienst- oder Versorgungsbezüge erhöht, als auch dadurch, dass er besoldungsrelevante Einschnitte rückgängig macht. Seinen Ermessensspielraum überschreitet der Gesetzgeber grundsätzlich erst dann, wenn er Maßnahmen trifft, die sich als evident sachwidrig erweisen (vgl. BVerwG 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 – Rn. 40, Buchholz 11 Art. 57 GG Nr. 1; 30. April 2009 – 2 C 127.07 – Rn. 10, Buchholz 270 § 12 BhV Nr. 3 = ZBR 2009, 340 = NVwZ 2009, 1037; 20. März 2008 – 2 C 49.07 – Rn. 24 ff., BVerfGE 131, 20).
Die Alimentationspflicht begründet daher keinen Anspruch darauf, dass ein bestimmter Vergütungsbestandteil wie die jährliche Sonderzahlung ungekürzt beibehalten wird. Sie gewährt nur einen Anspruch auf eine insgesamt angemessene Besoldung und Versorgung. Darauf ist die vorliegende Klage nicht gerichtet. Der Kläger hat – ohne dies im Hinblick auf seine Person zu konkretisieren – lediglich geltend gemacht, die Kürzung der Sonderzahlung stelle sich in dem Gesamtkonzept des Landes Nordrhein-Westfalen zur angestrebten Haushaltskonsolidierung als eine Einzelmaßnahme dar, die mit zahlreichen weiteren nachhaltigen finanziellen Einbußen der Besoldungsempfänger des Landes Nordrhein-Westfalen ab dem Jahr 2003 im Zusammenhang stehe. In der gebotenen Gesamtbetrachtung stellten sich diese Einbußen als unzulässige Abkopplung der Alimentation der Besoldungsempfänger des Landes von der allgemeinen Einkommensentwicklung dar. Die Verringerung der Sonderzahlung trage daher zu einer spürbaren Minderung des den Besoldungsempfängern zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts zur Verfügung stehenden Einkommens bei. Diese – pauschalen – Ausführungen dienen nicht der Geltendmachung einer insgesamt angemessenen Versorgung. Sie sind nur ein Begründungselement für die ausschließlich auf Zahlung einer höheren Sonderzuwendung gerichtete Klage.
Reduzierung der Sonderzahlung eines Dienstordnungsangestellten,