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Timestamp: 2019-03-23 10:31:24
Document Index: 413909978

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Sentencia N° 15779 de 07-09-2004. Consejo de Estado.
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil siete (2007)
REFERENCIA: 11001-03-24-000-2004-00420-01 -15779
ACTOR: Confederación de loterías de Colombia-CONFECOOP
La Sala decide la demanda de nulidad instaurada por la CONFEDERACIÓN DE LOTERÍAS DE COLOMBIA “CONFECOOP” contra el Decreto 2880 de 7 de septiembre de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se reglamenta el artículo 8 de la Ley 863 de 2003”.
Se trata del Decreto 2880 de 7 de septiembre de 2004 por el cual se reglamenta el artículo 8 de la Ley 863 de 2003(A), cuyo texto es el siguiente:
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política(B),
Artículo 1º. Para ser sujetos de la exención de impuesto sobre la renta dispuesta en el artículo 8 de la Ley 863 de 2003, respecto de los recursos generados en la vigencia fiscal 2004 y siguientes, las instituciones allí mencionadas deberán invertir en educación formal una suma igual o superior al 20% del excedente del ejercicio de tal año.
Artículo 2º. Las alternativas de inversión de los recursos a que hace referencia el artículo 1º de este decreto, entre las cuales pueden elegir autónomamente las cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de carácter financiero, las asociaciones mutualistas, instituciones auxiliares del cooperativismo y confederaciones cooperativas son las siguientes:
Artículo 4º. Las entidades a que se refiere el artículo 1º del presente decreto, están obligadas a rendir antes del 30 de junio de cada año un informe de ejecución física y financiera de los recursos destinados a los programas adoptados, sobre la ejecución de las alternativas de inversión contempladas en el artículo segundo del presente decreto de acuerdo con los contenidos que fije el Ministerio de Educación Nacional.
Artículo 5º. Los programas a que hace referencia el artículo segundo de este decreto se ejecutarán en establecimientos educativos autorizados para impartir educación formal que estén constituidos de acuerdo con la ley y la normatividad vigente y que ofrezcan:
c) Artículo 6º. Los beneficiarios de las inversiones a que hace referencia este decreto serán los asociados de las instituciones objeto de la exención tributaria y la comunidad en general, en razón del interés social. Se deberá privilegiar la destinación de los recursos para cupos nuevos.
d) Artículo 7º. Se conformará un comité de seguimiento con el objeto de realizar la evaluación a la aplicación del presente decreto y presentar observaciones y recomendaciones sobre el mismo al Gobierno Nacional. El Comité estará conformado por un delegado del Ministro de Educación Nacional quien lo presidirá, por un delegado del Director del Departamento Administrativo de la Economía Solidaria, quien hará la Secretaría Técnica del mismo y un representante del sector solidario elegido por gremios del sector. El Comité establecerá su propio reglamento.
e) Artículo 8º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Citó como normas violadas los artículos 84(C) y 189[11] de la Constitución Política; 10 de la Ley 788 de 2002 y 8 de la Ley 863 de 2003, del cual es reglamentario.
El artículo 8 de la Ley 863 de 2003 modificó el 19 del Estatuto Tributario que se refiere al impuesto de renta de los contribuyentes del régimen tributario especial, entre ellos, las cooperativas, sus asociaciones, uniones ligas centrales, confederaciones, etc.; y señala que estas entidades están exentas del impuesto de renta, si el 20% del excedente, tomado en su totalidad del Fondo de Educación y Solidaridad de que trata el artículo 54 de la Ley 79 de 1988(D), se destina de manera autónoma por las propias cooperativas a financiar cupos y programas de educación formal en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional. Prevé igualmente, que el beneficio neto o excedente que se destine en todo o parte en forma diferente a lo señalado, estará sujeto a impuesto.
- A través de la cofinanciación del Proyecto “Acceso con calidad a la educación superior en Colombia, ACCES” que administra el ICETEX, de acuerdo con su política y criterio;
-Mediante fondos individuales para otorgar subsidios, “administrados conjuntamente por la entidad y el ICETEX” y, lo que disponga el reglamento de esos fondos;
- Por medio de aportes para subsidios a cupos escolares, en un fondo común administrado conjuntamente con el ICETEX, el Ministerio de Educación y representantes de las cooperativas, según lo que prescriba el respectivo reglamento, y
- Mediante proyectos educativos conjuntos con las secretarías de educación de los departamentos, distritos o municipios, con el visto bueno del Ministerio de Educación y los criterios que éste señale.
El Ministerio de Educación Nacional precisó que el objetivo de la Ley 863 de 2003 fue armonizar las inversiones en educación con la Ley del Plan de Desarrollo (Ley 812 de 2003), de manera que el Decreto demandado busca orientar al sector solidario en sus inversiones, en un objeto que no es el propio de su actividad económica.
El decreto demandado no limita la autonomía de las cooperativas, ya que si deciden hacer la inversión en educación formal, pueden escoger entre varias opciones, las tres primeras a través del ICETEX que tiene una experiencia consolidada en el manejo de fondos, pues, es el que administra los recursos fiscales de la Nación destinados a becas y créditos educativos universitarios (artículo 114 de la Ley 30 de 1992(E)) y, la cuarta, es una proposición especial de Dansocial dirigida particularmente a las cooperativas de zonas rurales apartadas.
En efecto, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 715 de 2001(F), la Nación debe, entre otras, impulsar, coordinar, financiar los programas, planes y proyectos de inversión de orden nacional en materia de educación, con recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones.
Como los recursos financieros que se destinan a la educación se consideran gasto público social, deben ser focalizados a los grupos de población más pobre y vulnerable, de acuerdo con los criterios que fije el CONPES SOCIAL (artículo 94 Ley 115 de 1994(G)).
Según el artículo 54 ibídem, mínimo un 20% de los excedentes debe destinarse al fondo de educación, lo cual fue reiterado por el artículo 6 parágrafo 1 de la Ley 454 de 1998, que señala que en todo caso, las organizaciones de la economía solidaria deben cumplir con los principios económicos, entre ellos, destinar sus excedentes a la prestación de servicios de carácter social.
El artículo 8 de la Ley 863 de 2003 que modificó el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario, consagra una exención para las cooperativas; para tener derecho al beneficio, debe cumplirse tanto lo dispuesto por esa disposición como por los artículos 358 y 359 del Estatuto Tributario.
Explicó que el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 8 de la Ley 863 de 2003, hizo lo siguiente:
- Precisó el porcentaje de los recursos (20%)
- Señaló la fuente de donde provienen (Fondo de Educación y Solidaridad de la Ley 79 de 1988)
- Circunscribió su destinación autónoma al financiamiento de cupos y programas de educación “formal” en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional.
-20% mínimo para crear y mantener una reserva de protección de los aportes sociales
-20% como mínimo para el fondo de educación; y
-10% mínimo para un fondo de solidaridad.
Pues bien, para establecer si el decreto demandado se ajusta a la normatividad que pretendió reglamentar, es necesario precisar el alcance y contenido del numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario, que señala a las cooperativas y otras entidades del sector solidario como contribuyentes del impuesto de renta del régimen especial y consagra una exención de sus excedentes.
El numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario, antes de ser reformado por el artículo 8 de la Ley 863 de 2003 señalaba:
“ARTÍCULO 19. Las entidades que se enumeran a continuación, se someten al impuesto sobre la renta y complementarios, conforme al régimen tributario especial contemplado en el Título VI del presente Libro.
4. Modificado artículo 10 de la Ley 788 de 2002. Las cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de grado superior de carácter financiero, las asociaciones mutualistas, instituciones auxiliares del cooperativismo, confederaciones cooperativas, previstas en la legislación cooperativa, vigilados por alguna superintendencia u organismos de control. Estas entidades estarán exentas del impuesto sobre la renta y complementarios si el 20% del remanete , tomado de los fondos de educación y solidaridad a que se refiere el artículo 54 de la Ley 79 de 1988 se invierte de manera autónoma y bajo el control de los organismos de supervisión correspondientes, en programas de educación formal aprobados por el Ministerio de Educación Nacional o por el Ministerio de Salud, según el caso.
PARÁGRAFO 3o. Las entidades cooperativas a las que se refiere el numeral cuarto de este artículo, sólo estarán sujetas a retención en la fuente por concepto de rendimientos financieros, en los términos que señale el reglamento, sin perjuicio de las obligaciones que les corresponda como agentes retenedores, cuando el Gobierno Nacional así lo disponga”.
El artículo 8 de la Ley 863 de 2003 “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas” modificó el artículo 19 del Estatuto Tributario, el cual quedó en los siguientes términos:
“Artículo 8°. Contribuyentes del régimen tributario especial. Modifícase el artículo 19 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
Parágrafo 1°. […]
Parágrafo 2°. […]
Parágrafo 4°. […]"
Sobre los antecedentes de la Ley 863 de 2003[1], en la exposición de motivos el Ministro de Hacienda y Crédito Público expresó:
“6.1 Cambios en el Impuesto sobre la Renta y Complementarios
6.1.1 Rentas de trabajo
6.1.2. Contribuyentes con tarifa reducida
En este grupo quedan, entre otros, las personas jurídicas sin ánimo de lucro que realizan actividades de captación y colocación de recursos financieros, los fondos mutuos de inversión, las asociaciones gremiales con respecto a sus actividades industriales y de mercadeo, y las cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de grado superior de carácter financiero y las asociaciones mutualistas” (subrayas fuera del texto)[2].
Atendiendo una solicitud del propio Gobierno, se obliga a las cooperativas a invertir el cuarenta por ciento (40%) del remanente (lo que equivale al 20% del excedente), exclusivamente en cupos de educación básica formal de programas y centros autorizados por el Ministerio de Educación Nacional. En el caso de que se incumpla con los fines y actividades previstas en la legislación cooperativa, o en el inversión de sus excedentes en educación se asimilarán para efectos fiscales a una sociedad limitada siendo trasladadas directamente al régimen general del impuesto sobre la renta, aplicándoles las sanciones que haya lugar y gravando sus excedentes a la tasa general del tributo a la renta”
Con estas modificaciones, las entidades mencionadas quedarán sometidas a las limitaciones y requisitos exigidos para los demás contribuyentes en el Estatuto Tributario”(Subrayas fuera del texto)[3].
“En relación con las personas jurídicas sin ánimo de lucro que realizan actividades de captación y colocación, los fondos mutuos de inversión y las cooperativas y sus asociaciones, que ostentan la calidad de contribuyentes del régimen tributario especial, en la propuesta gubernamental se planteaba someterlos al régimen general del impuesto sobre la renta, las comisiones de ponentes y las comisiones conjuntas del congreso de la república decidieron mantenerlas dentro del régimen especial, condicionando dicho beneficio para el caso de las cooperativas y demás entidades señaladas en el numeral 4º del artículo 19 del Estatuto Tributario, a la destinación del 20% de sus excedentes, tomado en su totalidad del Fondo de Educación y Solidaridad de que trata el artículo 54 de la Ley 79 de 1988, a financiar cupos de educación formal en programas y centros autorizados por el Ministerio de Educación Nacional”(Subraya fuera del texto)[4].
“Se ajusta la redacción del artículo 9º sobre contribuyentes del régimen tributario especial, especialmente frente a las cooperativas, precisando que de manera autónoma por las cooperativas deben destinarse los excedentes en la forma allí señalada” (Subraya fuera del texto)[5].
En consecuencia, en los términos de la Ley , la exención opera así:
La educación no formal es la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados (artículo 36 ibídem).
En cuanto al régimen económico, el patrimonio de la cooperativa lo constituyen los aportes sociales individuales y los amortizados, los fondos y reservas de carácter permanente y las donaciones o auxilios que se reciban con destino al incremento patrimonial (artículo 46 ibidem).
El artículo 54 de la Ley 79 de 1988[6] dispone en relación con el manejo de los excedentes:
“ARTICULO 54. Si del ejercicio resultaren excedentes, éstos se aplicarán de la siguiente forma: un veinte por ciento (20%) como mínimo para crear y mantener una reserva de protección de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como mínimo para el fondo de educación y un diez por ciento (10%) mínimo para un fondo de solidaridad.
4o. Destinándolo a un feudo para amortización de aportes de los asociados”.
“ARTICULO 55. No obstante lo previsto en el artículo anterior, el excedente de las cooperativas se aplicará en primer término a compensar pérdidas de ejercicios anteriores. […]”
De otra parte, la Ley del Plan de Desarrollo (Ley 812 de 2003) describe los principales programas de inversión del Gobierno Nacional para ejecutar durante la vigencia 2002-2006. Dentro de ellos está el CRECIMIENTO ECONÓMICO SOSTENIBLE Y GENERACIÓN DE EMPLEO, con impulso en ciencia, tecnología e innovación, tiene entre otros puntos, el fortalecimiento de programas de investigación, junto con Colciencias y el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), ampliación de la cobertura en el Programa de Jóvenes Investigadores y continuación del programa de apoyo a la formación de Doctores en el exterior. Fortalecimiento de programas de doctorados nacionales con recursos de Colciencias, Icfes, Sena e Icetex - Proyecto: acceso con calidad a la educación superior (artículo 8 Literal A).
“- Ampliar la cobertura en educación preescolar, básica, media y superior.
[…] (Artículo 8 Literal C de la Ley 812 de 2003)
En el mismo artículo 8 de la Ley 812 de 2003 se establece el impulso a la economía solidaria como otro programa para la equidad; y, en cuanto al tema, de manera concreta señala:
3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para propósito general (artículo 3 Ley 715 de 2001).
Las cooperativas y las demás entidades mencionadas en el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario, son unos entes creados con fundamento en el espíritu de solidaridad, como un “sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso y a la racionalización de todas las actividades económicas, en favor de la comunidad y en especial de las clases populares” (artículo 3 de la Ley 454 de 1998); en consecuencia, cuando destinan sus excedentes a programas y cupos de educación formal, se cumple la función social de la educación (artículo 67 de la Constitución Política) y se participa en el diseño y ejecución de planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social, que es uno de los fines de la economía solidaria (artículo 5 Ley 454 de 1998).