Source: http://www.droit-jeu-pari.com/2011/06/arret-cjue-zeturf-30-juin-2011-c21208.html
Timestamp: 2020-04-01 04:53:10+00:00
Document Index: 328115498

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Droit des Jeux d'argent et de hasard: Arrêt CJUE Zeturf 30 juin 2011 C‑212/08
«Régime d’exclusivité de gestion des paris hippiques hors hippodromes Article 49 CE – Restriction à la libre prestation des services – Raisons impérieuses d’intérêt général – Objectifs de lutte contre l’assuétude au jeu et contre les activités frauduleuses et criminelles ainsi que de contribution au développement rural – Proportionnalité – Mesure restrictive devant viser à réduire les occasions de jeu et à limiter les activités de jeux de hasard d’une manière cohérente et systématique – Opérateur menant une politique commerciale dynamique – Politique publicitaire mesurée – Appréciation de l’entrave à la commercialisation par les canaux traditionnels et par Internet»
Dans l’affaire C‑212/08,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Conseil d’État (France), par décision du 9 mai 2008, parvenue à la Cour le 21 mai 2008, dans la procédure
composée de M. K. Schiemann (rapporteur), président de chambre, Mmes C. Toader et A. Prechal, juges,
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Zeturf Ltd (ci‑après «Zeturf»), une société de droit maltais, au Premier ministre français à propos d’une décision implicite de ce dernier portant refus de procéder à l’abrogation de mesures nationales conférant un monopole, en France, pour la gestion des paris hippiques hors hippodromes au Groupement d’intérêt économique Pari Mutuel Urbain (ci-après le «PMU»).
«considérant que les échanges d’équidés destinés à des concours et la participation à ces concours peuvent être compromis par les disparités existant dans les réglementations concernant l’affectation d’un pourcentage du montant des gains et profits à la sauvegarde, la promotion et l’amélioration de l’élevage dans les États membres; [...]»
7 L’article 3 de ladite directive prohibe toute discrimination, dans les règles du concours, à l’encontre des équidés enregistrés dans un État membre ou originaires d’un État membre autre que celui dans lequel le concours est organisé.
– les États membres sont autorisés à réserver, pour chaque concours ou type de concours, par l’intermédiaire des organismes officiellement agréés ou reconnus à cet effet, un certain pourcentage du montant des gains ou profits visés au paragraphe 1 point c) à la sauvegarde, la promotion et l’amélioration de l’élevage.
9 L’article 1er de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux (Bulletin des lois 1891, n° 23707), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la «loi de 1891»), prévoit:
11 L’article 1er du décret n° 97-456, du 5 mai 1997, relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel (JORF du 8 mai 1997, p. 7012), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le «décret de 1997»), est libellé comme suit:
15 Cependant, l’État autorise certaines sociétés de courses de chevaux à organiser des paris hippiques. Ainsi, l’article 5, premier alinéa, de la loi de 1891 énonce:
«[...] les sociétés remplissant les conditions prescrites par l’article 2 pourront, en vertu d’une autorisation spéciale et toujours révocable du ministre de l’Agriculture, et moyennant un prélèvement fixe en faveur des œuvres locales de bienfaisance et de l’élevage, organiser le pari mutuel, mais sans que cette autorisation puisse infirmer les autres dispositions de l’article 4.»
«Les sociétés de courses autorisées à organiser le pari mutuel hors les hippodromes, dans les conditions fixées par l’article 5 de la loi [de 1891] susvisée, en confient la gestion, pour leur compte, à un groupement d’intérêt économique qu’elles constituent entre elles dans les conditions fixées par l’ordonnance du 23 septembre 1967 susvisée. Les statuts de cet organisme, dénommé Pari mutuel urbain (PMU), sont approuvés par le ministre chargé de l’agriculture et le ministre chargé du budget.
Le président‑directeur général du [PMU] qui, présenté par les sociétés membres, peut être pris en dehors des membres de l’assemblée et qui doit être agréé par le ministre chargé de l’agriculture et le ministre chargé du budget;
Quatre représentants de l’État, dont deux proposés par le ministre chargé de l’agriculture et deux proposés par le ministre chargé du budget.
Le mandat du président‑directeur général du [PMU] est de quatre ans renouvelables. Le mandat du directeur général délégué prend fin en même temps que celui du président‑directeur général qui l’a proposé.
Lors des délibérations du conseil, chaque membre dispose d’une voix; toutefois, le président‑directeur général dispose d’une voix prépondérante en cas d’égalité des suffrages. Le contrôleur d’État et le commissaire du gouvernement assistent aux réunions du conseil sans prendre part aux votes.»
«Le contrôle et la surveillance des courses de chevaux et du pari mutuel sont assurés conjointement par les agents de la direction de l’espace rural et de la forêt du ministère de l’Agriculture, par les fonctionnaires du service de police chargé des courses de chevaux au ministère de l’Intérieur et par les comptables supérieurs du Trésor ou leurs représentants.
Les agents chargés du contrôle et de la surveillance des courses de chevaux et du pari mutuel peuvent se faire présenter tous documents et pièces en rapport avec ces activités. Ils ont accès avant, pendant et après les courses à tous les locaux et installations où s’effectuent la prise et la centralisation des paris sur et hors les hippodromes. [...]»
«Le règlement du pari mutuel est arrêté par le ministre chargé de l’agriculture et le ministre chargé du budget, sur proposition du [PMU] et après avis du ministre de l’Intérieur. Il est publié au Journal officiel de la République française.»
«Les paris faisant l’objet du présent arrêté consistent en la prévision d’un événement lié à l’arrivée d’une ou plusieurs courses de chevaux organisées par des sociétés habilitées à cet effet par le ministre de l’Agriculture sur des hippodromes ayant fait l’objet d’une autorisation d’ouverture, le déroulement des épreuves étant régi par les divers codes des courses.
Un arrêté du ministre de l’Agriculture précise pour chaque société les types de paris autorisés.»
«Le principe du pari mutuel implique que les enjeux engagés par les parieurs sur un type de pari donné sont redistribués entre les parieurs gagnants de ce même type de pari, après déduction des prélèvements fixés par la réglementation en vigueur.»
«Il est interdit à toute personne d’engager ou d’accepter des paris sur les courses organisées en France sans passer par les services du pari mutuel français.»
25 Les mises dans les paris passés auprès du PMU sont redistribuées aux parieurs à concurrence d’environ 74 %. Quelque 12 % sont prélevés par l’État, environ 8 % bénéficient à la filière équine et quelque 5 % couvrent les frais de collecte et de traitement des paris par le PMU.
29 Le recours introduit par Zeturf devant le Conseil d’État est notamment fondé sur une violation de la libre prestation des services garantie par l’article 49 CE.
30 La juridiction de renvoi a constaté à cet égard que l’article 27, premier alinéa, du décret de 1997 constitue une restriction à la libre prestation des services en ce qu’il est de nature à limiter, pour les prestataires d’un État membre autre que la République française, l’exploitation des paris hippiques hors hippodromes en France.
34 Dans ces conditions, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Les articles [49 CE] et [50 CE] doivent-ils être interprétés comme s’opposant à une réglementation nationale qui consacre un régime d’exclusivité des paris hippiques hors hippodromes en faveur d’un opérateur unique sans but lucratif laquelle, si elle semble propre à garantir l’objectif de lutte contre la criminalité et ainsi de protection de l’ordre public d’une manière plus efficace que ne le feraient des mesures moins restrictives, s’accompagne pour neutraliser le risque d’émergence de circuits de jeu non autorisés et canaliser les joueurs vers l’offre légale d’une politique commerciale dynamique de l’opérateur qui n’atteint pas en conséquence complètement l’objectif de réduire les occasions de jeu?
2) Convient-il, pour apprécier si une réglementation nationale telle que celle en vigueur en France, qui consacre un régime d’exclusivité de gestion du pari mutuel hors hippodromes en faveur d’un opérateur unique sans but lucratif, contrevient aux articles [49 CE] et [50 CE], d’apprécier l’atteinte à la libre prestations de services du seul point de vue des restrictions apportées à l’offre de paris hippiques en ligne ou de prendre en considération l’ensemble du secteur des paris hippiques quelle que soit la forme sous laquelle ceux-ci sont proposés et accessibles aux joueurs?»
37 À titre liminaire, il convient de rappeler qu’une restriction à la libre prestation des services, telle que celle constatée par la juridiction de renvoi, peut être admise au titre des mesures dérogatoires expressément prévues aux articles 45 CE et 46 CE, applicables en la matière en vertu de l’article 55 CE, ou justifiée, conformément à la jurisprudence de la Cour, par des raisons impérieuses d’intérêt général (arrêt du 8 septembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, C‑42/07, Rec. p. I‑7633, point 55).
38 S’agissant, plus concrètement, des justifications susceptibles d’être admises, la Cour a observé que les objectifs poursuivis par les législations nationales adoptées dans le domaine des jeux et des paris, considérés dans leur ensemble, se rattachent, le plus souvent, à la protection des destinataires des services concernés et, plus généralement, des consommateurs ainsi qu’à la protection de l’ordre social. Elle a également souligné que de tels objectifs figurent au nombre des raisons impérieuses d’intérêt général pouvant justifier des atteintes à la libre prestation des services (arrêt du 8 septembre 2010, Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07 à C‑360/07, C‑409/07 et C‑410/07, non encore publié au Recueil, point 74 et jurisprudence citée).
40 Par conséquent, les États membres sont, en principe, libres de fixer les objectifs de leur politique en matière de jeux de hasard et, le cas échéant, de définir avec précision le niveau de protection recherché (voir, en ce sens, arrêt Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, précité, point 59).
41 Un État membre cherchant à assurer un niveau de protection particulièrement élevé peut, par conséquent, ainsi que la Cour l’a admis dans sa jurisprudence, être fondé à considérer que seul l’octroi de droits exclusifs à un organisme unique soumis à un contrôle étroit de la part des pouvoirs publics est de nature à leur permettre de maîtriser les risques liés au secteur des jeux de hasard et de poursuivre l’objectif de prévention de l’incitation à des dépenses excessives liées aux jeux et de lutte contre l’assuétude au jeu d’une façon suffisamment efficace (voir, en ce sens, arrêt Stoß e.a., précité, points 81 et 83).
48 Il convient de rappeler, dans ce contexte, que le simple fait que l’autorisation et le contrôle d’un certain nombre d’opérateurs privés peuvent s’avérer plus onéreux pour les autorités nationales qu’une tutelle exercée sur un opérateur unique est sans pertinence. Il ressort en effet de la jurisprudence de la Cour que des inconvénients administratifs ne constituent pas un motif susceptible de justifier une entrave à une liberté fondamentale garantie par le droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 14 septembre 2006, Centro di Musicologia Walter Stauffer, C‑386/04, Rec. p. I‑8203, point 48, et du 27 janvier 2009, Persche, C‑318/07, Rec. p. I‑359, point 55).
51 En ce qui concerne le troisième objectif de la réglementation en cause au principal, invoqué à titre subsidiaire par le gouvernement français, il convient de constater que le développement rural, tel qu’identifié par ce gouvernement, peut être assimilé, dans le cadre de l’affaire au principal, au financement d’activités désintéressées ou d’intérêt général dans le contexte ayant donné lieu à l’arrêt du 24 mars 1994, Schindler (C‑275/92, Rec. p. I‑1039).
52 La Cour a précisé à cet égard à plusieurs reprises que, bien qu’il ne soit pas indifférent que le prélèvement sur les recettes provenant des jeux de hasard autorisés puisse participer, de manière significative, au financement de telles activités, un tel motif ne pourrait constituer qu’une conséquence bénéfique accessoire et non la justification réelle de la politique restrictive mise en place (voir, en ce sens, arrêts Schindler, précité, point 60, et du 21 octobre 1999, Zenatti, C‑67/98, Rec. p. I‑7289, point 36). Il est en effet de jurisprudence constante que les motifs économiques ne figurent pas au nombre des raisons énoncées aux articles 45 CE ainsi que 46 CE et ne constituent pas une raison impérieuse d’intérêt général pouvant être invoquée pour justifier une restriction à la liberté d’établissement ou à la libre prestation des services (voir, en ce sens, arrêts du 6 novembre 2003, Gambelli e.a., C‑243/01, Rec. p. I‑13031, point 61 et jurisprudence citée, ainsi que du 6 octobre 2009, Commission/Espagne, C‑153/08, Rec. p. I‑9735, point 43).
54 Par ailleurs, il convient de constater que, contrairement à ce que fait valoir le gouvernement français, l’article 4, paragraphe 2, de la directive 90/428 n’autorise ni implicitement ni explicitement l’affectation du produit des paris hippiques à la sauvegarde, à la promotion et à l’amélioration de l’élevage des équidés. Cette directive n’a pas pour objectif de réglementer les jeux de hasard liés aux courses hippiques. Elle ne vise qu’à éliminer toute discrimination à l’encontre des chevaux enregistrés dans un État membre ou originaires d’un État membre autre que celui dans lequel ceux-ci participent à des concours. Ces concours sont définis à l’article 2, second alinéa, de la même directive, disposition à laquelle se réfèrent les articles 3 et 4 de celle-ci. La possibilité reconnue aux États membres par ledit article 4 de réserver un pourcentage des gains ou des profits résultant de ces concours fait explicitement référence aux obligations visées audit article 3. Ce sont donc les profits et les gains dégagés par ces chevaux dont il est traité à l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive et non pas le produit des paris hippiques organisés à l’occasion de tels concours.
55 Ainsi que l’ont relevé le PMU ainsi que les gouvernements français et portugais, les éléments fournis par la juridiction de renvoi et résumés aux points 19 à 22 du présent arrêt, notamment en ce qui concerne la composition du conseil d’administration du PMU, le contrôle et la surveillance des courses de chevaux et du pari mutuel par deux ministères, d’une part, ainsi que les modalités et les types de paris offerts par le PMU, d’autre part, paraissent indiquer, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, que le système de contrôle des paris en cause dans le litige au principal est analogue à ceux ayant donné lieu aux arrêts du 21 septembre 1999, Läärä e.a. (C‑124/97, Rec. p. I‑6067), ainsi que Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, précité.
56 Si tel est bien le cas, il semble exister un degré particulièrement étroit de contrôle étatique sur l’organisation des paris hippiques. En effet, l’État exerce un contrôle direct sur le fonctionnement de l’opérateur exclusif, l’organisation des événements sur lesquels les paris sont placés, les types de paris autorisés et leurs canaux de distribution, y compris la proportion des gains par rapport aux mises ainsi que le déroulement et la surveillance des activités réglementées. La juridiction de renvoi peut donc, en principe, être amenée à constater que la réglementation en cause au principal est propre à garantir l’objectif de lutte contre les activités criminelles et frauduleuses liées aux jeux de hasard, ainsi que celui de protection de l’ordre social, eu égard aux effets des jeux de hasard sur les individus et la société.
57 Il convient toutefois de rappeler, dans ce contexte, qu’une législation nationale n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (arrêt du 10 mars 2009, Hartlauer, C-169/07, Rec. p. I‑1721, point 55).
62 Il incombe par conséquent à la juridiction de renvoi de vérifier, à la lumière notamment de l’évolution du marché des jeux de hasard en France, que les contrôles étatiques auxquels les activités du PMU sont en principe soumises sont effectivement mis en œuvre dans la poursuite cohérente et systématique des objectifs visés par l’institution du système d’exclusivité en faveur du PMU (voir, en ce sens, arrêt du 3 juin 2010, Ladbrokes Betting & Gaming et Ladbrokes International, C‑258/08, non encore publié au Recueil, point 37).
66 Il convient de rappeler d’emblée dans ce contexte que, dans la mesure où les autorités d’un État membre incitent et encouragent les consommateurs à participer aux jeux de hasard afin que le Trésor public en retire des bénéfices sur le plan financier, les autorités de cet État ne sauraient invoquer, en tant que justification, l’ordre public social tenant à la nécessité de réduire les occasions de jeu pour justifier des entraves à la libre prestation des services (arrêt Gambelli e.a., précité, point 69).
68 Afin d’atteindre cet objectif de canalisation vers des circuits contrôlés, il est constant que les opérateurs autorisés doivent constituer une alternative fiable, mais en même temps attrayante, aux activités non réglementées, ce qui peut en soi impliquer l’offre d’une gamme de jeux étendue, une publicité d’une certaine envergure et le recours à de nouvelles techniques de distribution (voir arrêts du 6 mars 2007, Placanica e.a, C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04, Rec. p. I‑1891, point 55, ainsi que Stoß e.a., précité, point 101).
70 Dans le cadre de cette appréciation, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier notamment si, d’une part, les activités criminelles et frauduleuses liées aux jeux et, d’autre part, l’assuétude au jeu pouvaient, à l’époque des faits au principal, constituer un problème en France et si une expansion des activités autorisées et réglementées aurait été de nature à remédier à un tel problème (arrêt Ladbrokes Betting & Gaming et Ladbrokes International, précité, point 29). Notamment, la Cour a souligné que, si un État membre entend se prévaloir d’un objectif propre à légitimer l’entrave à la liberté de prestation des services résultant d’une mesure nationale restrictive, il lui incombe de fournir à la juridiction appelée à se prononcer sur cette question tous les éléments de nature à permettre à celle-ci de s’assurer que ladite mesure satisfait bien aux exigences découlant du principe de proportionnalité (arrêt Stoß e.a., précité, point 71). La Commission a fait valoir à cet égard que les autorités nationales n’auraient pas, contrairement à ce qui était le cas dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts précités Placanica e.a. ainsi que Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, démontré la réalité d’un marché noir des paris hippiques.
a) un État membre cherchant à assurer un niveau de protection particulièrement élevé des consommateurs dans le secteur des jeux de hasard peut être fondé à considérer que seul l’octroi de droits exclusifs à un organisme unique soumis à un contrôle étroit des pouvoirs publics est de nature à permettre de maîtriser les risques liés audit secteur et de poursuivre l’objectif de prévention de l’incitation à des dépenses excessives liées aux jeux et de lutte contre l’assuétude au jeu d’une façon suffisamment efficace;
74 À titre liminaire, force est de constater que toute restriction concernant l’offre de jeux de hasard par Internet gêne davantage les opérateurs situés en dehors de l’État membre concerné dans lequel les destinataires bénéficient des services, opérateurs qui seraient alors privés d’un moyen de commercialisation particulièrement efficace pour accéder directement audit marché par rapport aux opérateurs établis dans le même État membre (voir, en ce sens, arrêts du 11 décembre 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Rec. p. I‑14887, point 74, et du 2 décembre 2010, Ker-Optika, C‑108/09, non encore publié au Recueil, point 54).