Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2016-12-08-dzialalnosc-radnego-w-spolce-partnerskiej-wykorzystujacej-mienie-komunalne
Timestamp: 2018-05-25 22:39:09+00:00
Document Index: 89239357

Matched Legal Cases: ['SA/Gd ', 'art. 24', 'SA/Gd ', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 24']

Działalność radnego w spółce partnerskiej wykorzystującej mienie komunalne
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest łączenie funkcji radnego z wykonywaniem przez niego działalności w spółce partnerskiej, mającej siedzibę w budynku gminnym.
Wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. (sygn. II OSK 1269/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne gminy oraz radnej gminy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2016 r. (sygn. III SA/Gd 881/15) w sprawie ze skarg gminy oraz radnej na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Wojewoda Pomorski wydał zarządzenie zastępcze, w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej wobec braku podjęcia stosownej uchwały przez radę miejską w tym zakresie. Zdaniem organu nadzoru obowiązek taki powstał jako następstwo naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] polegającego na prowadzeniu przez radną działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Dokonując analizy przedmiotowej sprawy, wojewoda ustalił, że radna była wspólnikiem w spółce partnerskiej zajmującej się wykonywaniem działalności leczniczej. Siedziba tej spółki znajdowała się w budynku publicznej przychodni, stanowiącym majątek gminny. Podstawą do zajmowania pomieszczenia pielęgniarek była umowa dzierżawy jednego z gabinetów zawarta między spółką a Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej, będącym użytkownikiem działki gruntu, na której znajdował się wskazany budynek. Zdaniem wojewody wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że radna, wykonując wolny zawód pielęgniarki w spółce partnerskiej, prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co stanowi naruszenie wskazanego przepisu u.s.g.
Rozpatrując skargi gminy oraz radnej od powyższego zarządzenia zastępczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. (sygn. III SA/Gd 881/15) orzekł o ich oddaleniu. Sąd I instancji wskazał, że każda działalność lecznicza, która jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest działalnością gospodarczą. WSA wywiódł zatem, że skoro skarżąca wykonywała zawód pielęgniarki i była partnerem spółki partnerskiej, która na podstawie umowy dzierżawy korzystała z nieruchomości gminnej, to tym samym prowadziła ona działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił także, że dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł jakiekolwiek korzyści, czy też nie. Już sam fakt wykorzystania mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Skarżący podnosili również, że radna wspólnie z innymi osobami korzysta z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, co nie wywołuje obawy wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści. W odniesieniu do tego stanowiska, WSA w Gdańsku wskazał, że przywołany argument nie jest trafny, z uwagi na fakt, że skoro mienie komunalne, z którego korzysta skarżąca może być wykorzystane wyłącznie do wykonywania usług medycznych, to tym bardziej spółka partnerska radnej gminy ma możliwość utrzymania korzystania z gabinetu pielęgniarek z pominięciem innych osób lub podmiotów, które mogłyby chcieć z tej nieruchomości korzystać.
Analizując zasadność podniesionych zarzutów, sąd I instancji wskazał również, że nie ma znaczenia legitymacja Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej do zawarcia umowy dzierżawy oraz od kiedy podmiot ten jest dysponentem mienia komunalnego. Istotne jest jedynie to, że spółka partnerska skarżącej korzysta z nieruchomości gminnej.
Od powyższego wyroku gmina oraz radna wniosły skargi kasacyjne, zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, wobec rozbieżności orzecznictwa w zakresie właściwej wykładni art. 24f u.s.g., gmina wniosła o podjęcie przez NSA w składzie siedmiu sędziów uchwały mającej na celu wyjaśnienie m.in. tego, czy zakaz łączenia funkcji radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej jest zakazem bezwzględnym.
Wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. (sygn. II OSK 1269/2016) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego powyższe skargi, sąd II instancji wskazał na motywy wprowadzenia zakazu w art. 24f ust. 1 u.s.g. NSA podkreślił, że powyższy przepis odgrywa istotną rolę w zapewnieniu rzetelności i bezstronności w trakcie wykonywania funkcji przez radnego. Ponadto, wyeliminowanie sytuacji, w których radny mógłby uzyskać nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, umacnia autorytet i zaufanie do organów państwa w oczach wyborców. Wzgląd na te wartości prowadzi zdaniem NSA do wniosku, że zakaz nie powinien być traktowany liberalnie.
W celu wyjaśnienia użytego w art. 24f ust. 1 u.s.g. nieostrego pojęcia „wykorzystanie mienia” Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z dominującym poglądem sformułowanie „wykorzystywanie” odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe oraz czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10). Ponadto, nie ma znaczenia, czy radny korzysta z mienia gminnego sam, czy też prowadząc działalność z innymi osobami oraz fakt odniesienia korzyści przez radnego. Co więcej, w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zostały wymienione rodzaje działalności gospodarczej, które nie będą się wiązały z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Skoro ustawodawca nie przewidział wprost takich wyjątków to przepis ten należy interpretować w sposób ścisły.
Wobec braku zdefiniowania pojęcia działalności gospodarczej w ustawie samorządowej, NSA opowiedział się za recypowaniem definicji legalnej zawartej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej [dalej: u.s.d.g.]. Zgodnie z art. 2 u.s.d.g. działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przy kwalifikacji danej działalności do tej kategorii należy kierować się kryterium obiektywnym, a nie subiektywnym odczuciem podmiotu, który tę działalność wykonuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt wykorzystania mienia komunalnego gminy przez radną w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Radna wykonywała zawód pielęgniarki i była jednocześnie partnerem w spółce partnerskiej, której siedziba mieściła się w budynku publicznej przychodni stanowiącej majątek gminy.
Skoro w takim stanie faktycznym rada miejska nie zastosowała instytucji wygaszenia mandatu radnej, a skarżąca w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie zaprzestała prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy, to uzasadnione było, zdaniem NSA, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez wojewodę w formie zarządzenia zastępczego.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że nie znalazł podstaw do wystąpienia do poszerzonego składu siedmiu sędziów NSA, bowiem w sprawie nie zarysowały się poważne wątpliwości prawne, które wymagałyby przeprowadzenia wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. przez powiększony skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pracownicy samorządowiRada gminyRada PowiatuRadnyWyrok NSAWyrok WSA