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Timestamp: 2016-10-22 01:50:23
Document Index: 116545748

Matched Legal Cases: ['Art. 24', 'Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 90', 'Art. 83', 'Art. 89', 'Art. 106', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 24', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 41', 'BGE', 'Art. 42', 'Art. 42', 'Art. 42', 'Art. 42', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 66', 'Art. 68']

1C_347/2014 � � Urteil vom 16. Januar 2015
Geb�udeversicherung des Kantons Z�rich GVZ, Thurgauerstrasse 56, Postfach, 8050 Z�rich.
Beschwerde gegen das Urteil vom 21. Mai 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer.
Die A.________ AG betreibt in der Landwirtschaftszone von Uster eine Golf�bungsanlage. Am 5. November 2002 bewilligte der Stadtrat Uster auf Gesuch der A.________ AG den Abbruch des bestehenden Garderobengeb�udes und den Neubau eines Clubhauses inkl. Terrasse und Parkplatz; im Clubhaus wurde ein "Caf�bereich mit kalter K�che" mit 56 Pl�tzen bewilligt. Diese Bewilligung wurde zusammen mit der Verf�gung der Baudirektion des Kantons Z�rich vom 8. Oktober 2002 er�ffnet, mit welcher eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG (SR 700) erteilt wurde.
Nach Durchf�hrung eines Augenscheins stellte der Stadtrat Uster fest, dass die A.________ AG beim Bau des Clubhauses teilweise von den bewilligten Pl�nen abgewichen war. Auf entsprechende Aufforderung hin reichte die A.________ AG am 27. Oktober 2011 ein nachtr�gliches Baugesuch ein. Mit Verf�gung vom 28. M�rz 2012 erteilte die Baudirektion der A.________ AG eine bis zum 31. M�rz 2017 befristete Ausnahmebewilligung f�r die Umwandlung des Caf�bereichs in ein Restaurant mit umfassendem Speiseangebot. F�r die in Abweichung von der urspr�nglichen Bewilligung erstellte zweiseitige Verglasung der Terrasse und deren nord�stliche Einwandung sowie f�r die Erweiterung des Kiesplatzes wurde die nachtr�gliche Bewilligung verweigert. Mit Beschluss vom 15. Mai 2012 forderte der Stadtrat Uster die A.________ AG zur Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustands innert 60 Tagen ab Rechtskraft des Beschlusses auf.
Am 18. Juni 2012 focht die A.________ AG die Verf�gung der Baudirektion vom 28. M�rz 2012 und den Beschluss des Stadtrats Uster vom 15. Mai 2012 mit Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Z�rich an. Dieses wies die A.________ AG mit Pr�sidialverf�gung vom 7. November 2012 auf die M�glichkeit einer "reformatio in peius" hin und r�umte ihr die Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Mit Entscheid vom 4. September 2013 wies das Baurekursgericht den Rekurs im Sinn der Erw�gungen ab und hob die Verf�gung der Baudirektion und den Beschluss des Stadtrats Uster insoweit auf, als mit diesen eine befristete Ausnahmebewilligung f�r die Nutzungs�nderung von einer Cafeteria mit kalter K�che zu einem Restaurant mit umfassendem Speiseangebot erteilt worden war.
Gegen diesen Entscheid erhob die A.________ AG am 7. Oktober 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 21. Mai 2014 ab.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. Juli 2014 an das Bundesgericht beantragt die A.________ AG die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts und die R�ckweisung der Sache zur Neubeurteilung.
Mit Verf�gung vom 4. September 2014 erkannte der Pr�sident der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu.
Das Verwaltungsgericht stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Die Geb�udeversicherung des Kantons Z�rich und die Baudirektion verzichten auf Stellungnahmen. Der Stadtrat Uster beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt f�r Raumentwicklung ARE beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Eingaben wurden der Beschwerdef�hrerin zur Kenntnisnahme zugestellt.
1.1.�Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid �ffentlich-rechtlicher Natur (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund ist nicht gegeben (Art. 83 BGG). Die Beschwerdef�hrerin hatte im vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Als Baugesuchstellerin, deren nachtr�gliches Baugesuch abgewiesen worden ist, und als Eigent�merin des von der Wiederherstellung betroffenen Grundst�cks ist sie durch das angefochtene Urteil besonders ber�hrt (lit. b) und hat ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung (lit. c). Sie ist zur Beschwerdef�hrung legitimiert.
1.2.1.�Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich der willk�rlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willk�r bei der Sachverhaltsfeststellung - pr�ft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche R�ge in der Beschwerde vorgebracht und begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht pr�ft nur klar und detailliert erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen. Wird eine Verletzung des Willk�rverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 134 II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f.; je mit Hinweisen). Willk�r liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch einzig auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (vgl. BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5).
1.2.2.�Von der Beschwerdef�hrerin wird nicht aufgezeigt, inwiefern die Vorinstanz vorliegend den Sachverhalt willk�rlich festgestellt haben soll und sich dies auch im Ergebnis ausgewirkt hat; dies gilt insbesondere bez�glich der Frage der �ffentlichen Zug�nglichkeit der Cafeteria (vgl. auch E. 3.3 hiernach). Nicht substanziiert dargelegt ist des Weiteren, dass die Vorinstanz in Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV die Beschwerdef�hrerin rechtsungleich behandelt hat. Namentlich behauptet diese insoweit nicht, dass die Beh�rden anderen Sportanlagen-Betreibern die F�hrung eines Restaurants (mit umfassendem Speiseangebot) bewilligt haben. Ferner macht die Beschwerdef�hrerin zwar eine Geh�rsverweigerung durch Ignorierung ihrer Vorbringen geltend. Ein Verstoss gegen Art. 29 Abs. 2 BV ist indes nicht ersichtlich. Vielmehr hat sich die Vorinstanz mit s�mtlichen entscheidrelevanten Vorbringen der Beschwerdef�hrerin auseinandergesetzt und ist damit ihrer Begr�ndungspflicht nachgekommen.
2.1.�Die Beschwerdef�hrerin r�gt, das Baurekursgericht als gerichtliche Instanz h�tte keine reformatio in peius vornehmen d�rfen, denn � 27 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Z�rich (VRG/ ZH; LS 175.2) vom 24. Mai 1959 lasse eine solche einzig durch Verwaltungsbeh�rden zu. Auch in materieller Hinsicht seien die Voraussetzungen f�r eine reformatio in peius nicht erf�llt, da der Baudirektion mit der Erteilung einer befristeten Ausnahmebewilligung f�r die F�hrung eines Restaurants kein gewichtiger Rechtsfehler angelastet werden k�nne und insoweit auch keine wesentlichen �ffentlichen Interessen verletzt worden seien.
2.2.�Gem�ss � 27 VRG/ZH kann die Rekursinstanz zugunsten der Rekurrentin �ber die Rekursbegehren hinausgehen oder die angefochtene Anordnung zu ihrem Nachteil ab�ndern.
Das Baurekursgericht ist Rekursinstanz i.S.v. � 19b VRG/ZH (vgl. J�rg Bosshart / Martin Bertschi, in: Alain Griffel (Hrsg.), Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, � 19b N. 29) und als solche bei gegebenen Voraussetzungen zur reformatio in peius gem�ss � 27 VRG/ZH befugt. Das Verschlechterungsverbot gilt einzig im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht (� 63 Abs. 2 VRG/ZH; vgl. Alain Griffel [Hrsg.], a.a.O., � 27 N. 6). Das Baurekursgericht hat der Beschwerdef�hrerin unbestrittenermassen das rechtliche Geh�r gew�hrt und ihr hierdurch die M�glichkeit zum R�ckzug des Rekurses einger�umt, wovon diese indes keinen Gebrauch gemacht hat. Das Baurekursgericht ist mithin formell korrekt vorgegangen. In materieller Hinsicht ist die reformatio in peius nach der Lehre an das Vorliegen eines gewichtigen Rechtsfehlers gekn�pft; die angefochtene Verf�gung muss offensichtlich unrichtig erscheinen und ihre Korrektur von erheblicher Bedeutung sein, weil die Verf�gung klares Recht oder wesentliche �ffentliche Interessen verletzt (Alain Griffel [Hrsg.], a.a.O., � 27 N. 11). In Anbetracht des grossen �ffentlichen Interesses an der konsequenten Durchsetzung der bundesrechtlichen Bestimmungen �ber Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzonen konnten die Vorinstanzen ohne Verletzung von Bundesrecht schliessen, es handle sich vorliegend um einen gewichtigen Rechtsfehler, dessen Korrektur von erheblicher Bedeutung sei. Der Sachzusammenhang zum Streitgegenstand ist dabei entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin offensichtlich gegeben. Eine willk�rliche Anwendung von � 27 VRG/ZH ist zusammenfassend zu verneinen.
3.1.�Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, die Vorinstanz habe die Baubewilligungspflicht zu Unrecht bejaht. Der 2002 bewilligte Caf�bereich mit kalter K�che sei seit jeher �ffentlich zug�nglich gewesen. Insoweit �ndere sich mit dem Betrieb des Restaurants nichts. Das Z�rcher Gastgewerberecht unterscheide denn auch nicht zwischen Betrieben mit kalter und solcher mit warmer K�che. Die von ihr nachgesuchte Bewilligung f�r die Umnutzung der Cafeteria in ein Restaurant stelle keinen unter Art. 24c RPG fallenden Tatbestand dar.
3.2.�Nach Art. 22 Abs. 1 RPG d�rfen Bauten und Anlagen nur mit beh�rdlicher Bewilligung errichtet oder ge�ndert werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung unterstehen grunds�tzlich auch reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der Baubewilligungspflicht. Eine ohne bauliche Vorkehren auskommende Zweck�nderung unterliegt der Bewilligungspflicht nur dann nicht, wenn auch der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone zuzulassenden Nutzung entspricht und sich die �nderung hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringf�gig erweist (BGE 113 Ib 219 E. 4d S. 223 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 139 II 134 E. 5.2 S. 139 f.). Sind die mit der neuen Nutzung verbundenen Auswirkungen intensiver als die bisherigen, so ist von einer bewilligungspflichtigen Nutzungs�nderung auszugehen. Nach diesem Massstab untersteht etwa ein neues Betriebskonzept eines Casino (z.B. durch Erh�hung der Tisch- und Automatenspielpl�tze) der Baubewilligungspflicht, wenn es eine erhebliche Ver�nderung der Immissionen (z.B. durch Erh�hung der Besucherzahlen) zur Folge hat (vgl. Urteil 1A.216/ 2003 vom 16. M�rz 2004 E. 3, in: URP 2004 S. 349). Des Weiteren qualifizierte das Bundesgericht eine Erh�hung des Tierbestands in einem Schweinemastbetrieb um rund 16 % zwecks Verwirklichung eines neuen Betriebskonzepts als bewilligungspflichtige Nutzungs�nderung (Urteil 1C_120/2012 vom 22. August 2012 E. 3.3).
3.3.�Aus dem Entscheid des Stadtrats Uster vom 5. November 2002 geht hervor, dass (einzig) ein Caf�bereich mit kalter K�che im Clubhaus der Golf�bungsanlage bewilligt wurde. Hingegen ergibt sich aus der Bewilligung und den damals eingereichten Baupl�nen entgegen der Behauptung der Beschwerdef�hrerin gerade nicht, dass eine voll ausger�stete Restaurantk�che bewilligt worden w�re. Entsprechend kann auch keine Rede davon sein, dass das Vorgehen der Beh�rden das Vertrauen der Beschwerdef�hrerin in die Best�ndigkeit einer rechtskr�ftigen Baubewilligung f�r eine Restaurantnutzung, welche jahrelang ausge�bt worden sei, verletzt hat.
F�r die Frage der baurechtlichen Bewilligungspflicht der Nutzungs�nderung nicht entscheidend ist, dass der Caf�bereich �ffentlich zug�nglich ist und dass das Z�rcher Gastgewerberecht keine Unterscheidung zwischen Betrieben mit kalter und solchen mit warmer K�che kennt. Von Bedeutung ist vielmehr, dass ein Restaurant mit einem vollwertigen Angebot an kalten und warmen Speisen eine deutlich breitere und intensivere Nutzung erm�glicht als eine Cafeteria mit ausschliesslich kalter K�che. Wie der Stadtrat Uster in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht vom 13. Oktober 2014 ausgef�hrt hat, preist bzw. pries die Beschwerdef�hrerin ihr Lokal als "Restaurant mit Bar und Lounge" an, welches f�r "Hochzeits-, Familien-, Gesch�fts- und Vereinsanl�sse" sehr gut geeignet sei; dies wird von der Beschwerdef�hrerin nicht bestritten. Eine Cafeteria mit einem auf kalte Speisen beschr�nkten Angebot ist hingegen f�r Hochzeits- und Familienfeiern oder f�r Gesch�ftsessen kaum geeignet. Zudem d�rfte ein Restaurant mit umfassendem Angebot vermehrt von Personen frequentiert werden, welche die Golf�bungsanlage weder vor noch nach dem Restaurantbesuch benutzen. Damit w�rde sich der Besucherkreis erheblich erweitern und der Zubringerverkehr erh�hen. Der als Caf�bereich im Clubhaus bewilligte Betrieb w�rde seine Standortgebundenheit verlieren.
Die Vorinstanz hat deshalb die Nutzungs�nderung zu Recht als bewilligungspflichtig qualifiziert.
3.4.�Bei dieser Ausgangslage k�me einzig die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG in Betracht.
Nach dieser Vorschrift werden bestimmungsgem�ss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grunds�tzlich gesch�tzt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen k�nnen mit Bewilligung der zust�ndigen Beh�rde erneuert, teilweise ge�ndert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtm�ssig erstellt oder ge�ndert worden sind (Abs. 2). Voraussetzung f�r die Anwendbarkeit der Bestimmung ist gem�ss Art. 41 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), dass die Bauten und Anlagen rechtm�ssig erstellt oder ge�ndert worden sind, bevor das betreffende Grundst�ck Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinn des Bundesrechts wurde (altrechtliche Bauten und Anlagen). Als solche gelten in erster Linie Bauten, die in �bereinstimmung mit dem materiellen Recht vor dem 1. Juli 1972 erstellt oder ge�ndert wurden, als mit dem Inkrafttreten des Gew�sserschutzgesetzes erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde (BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398 f.). Eine �nderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identit�t der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Z�gen gewahrt bleibt; Verbesserungen gestalterischer Art sind zul�ssig (Art. 42 Abs. 1 RPV). Massgeblicher Vergleichszustand f�r die Beurteilung der Identit�t ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Art. 42 Abs. 2 RPV). Ob die Identit�t der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter W�rdigung der gesamten Umst�nde zu beurteilen (vgl. Art. 42 Abs. 3 RPV). Die Identit�t ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn die zonenwidrig genutzte Fl�che um mehr als 30 % erweitert wird, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden Geb�udevolumens nur zur H�lfte angerechnet werden (vgl. Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV).
3.5.�Die Baudirektion kam in ihrer Verf�gung vom 28. M�rz 2012 zum Schluss, mit der Bewilligung der Umnutzung des Garderobengeb�udes (Grundfl�che 147 m2 ) in ein Clubhausgeb�ude mit Cafeteria (Grundfl�che 195 m2 ) im Jahr 2002 sei die maximal zul�ssige Fl�chenerweiterung von 30 % und damit das zul�ssige Mass der nach Art. 24c RPG m�glichen teilweisen �nderung von Bauten und Anlagen bereits vollst�ndig ausgesch�pft worden. Trotzdem erteilte die Baudirektion eine auf f�nf Jahre befristete Ausnahmebewilligung f�r den Betrieb des Restaurants, weil dieser verglichen mit dem Cafeteria-Betrieb zu keinen grossen �nderungen f�hre. Das Baurekursgericht hob diese befristete Ausnahmebewilligung auf, da mit der Nutzungs�nderung von einer Garderobe zu einem Restaurant der Rahmen einer teilweisen �nderung i.S.v. Art. 24c RPG gesprengt werde. Die Vorinstanz hat diesen Entscheid best�tigt.
Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht. Wie dargelegt, ist entgegen der Auffassung der Baudirektion mit der Umwandlung des Caf�bereichs mit kalter K�che in ein Restaurant mit umfassendem Speiseangebot eine deutlich breitere und intensivere Nutzung verbunden. Da mit der �nderung und Erweiterung im Jahr 2002 das bewilligungsf�hige Mass bereits vollst�ndig ausgesch�pft worden ist, kann die Restaurantnutzung nicht mehr als teilweise �nderung bewilligt werden. Es ist nicht zul�ssig, an befristete Ausnahmebewilligungen geringere Anforderungen zu stellen. Mit der Verweigerung der nachtr�glichen Baubewilligung f�r den Betrieb des Restaurants gilt damit hinsichtlich der zul�ssigen Bewirtung weiterhin der 2002 bewilligte Zustand (Caf�bereich mit 56 Pl�tzen und mit ausschliesslich kalter K�che).
Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, k�nnen auch die weiteren baulichen �nderungen (Aufziehen von Blachen, Verglasung der eine Fl�che von 117 m2 umfassenden Terrasse sowie Vergr�sserung des Parkplatzes) nicht bewilligt werden, da damit das bereits ausgesch�pfte Erweiterungsmass nach Art. 24c RPG ebenfalls �berschritten w�rde. Insbesondere w�rde mit einem Witterungsschutz respektive einer Blache eine intensivere, weil wetterunabh�ngige Nutzung der Terrasse erm�glicht.
4.1.�F�r die sich auf der Golfanlage befindende Gr�nmulde wurde eine nachtr�gliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nur unter der Auflage erteilt, dass die Mulde in den Nahbereich der bestehenden Geb�ude ger�ckt wird. Die Beschwerdef�hrerin bringt insoweit vor, entgegen der Auffassung der Vorinstanz werde am jetzigen Standort der Gr�nmulde an der Kantonsstrasse die Verkehrssicherheit nicht gef�hrdet. Ebenso wenig k�nne gesagt werden, dass sich der nur rund einen Meter �ber das gewachsene Terrain ragende Container ungen�gend in die Landschaft einordne.
4.2.�Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegr�ndet. Der Schluss der Vorinstanz, wonach das Auf- und Abladen der Gr�nmulde auf der Kantonsstrasse die Verkehrssicherheit beeintr�chtigen kann, ist ohne Weiteres nachvollziehbar. Solche Man�ver sind unter Verkehrssicherheitsaspekten heikler als die blosse Einfahrt von Fahrzeugen in die Kantonsstrasse. Wie die Fotodokumentation zeigt, ist auch die Bewertung, dass sich der frei stehende Container am bisherigen Standort nur ungen�gend in die Landschaft einordnet, ohne Weiteres haltbar, zumal der kommunalen Beh�rde bei der Beurteilung von Einordnungsfragen ein Ermessensspielraum zukommt. Weshalb schliesslich eine Verlegung der Gr�nmulde in den Nahbereich der bestehenden Geb�ude nicht m�glich oder nicht zumutbar sein soll, wird von der Beschwerdef�hrerin nicht substanziiert dargelegt. Nicht belegt ist namentlich, dass von der Gr�nmulde trotz regelm�ssiger Leerung unzumutbare Geruchsemissionen ausgehen.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdef�hrerin die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Den in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Beh�rden steht keine Parteientsch�digung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Stadtrat Uster, der Baudirektion des Kantons Z�rich, der Geb�udeversicherung des Kantons Z�rich GVZ, dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt f�r Raumentwicklung ARE schriftlich mitgeteilt.