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Timestamp: 2018-02-20 00:55:20+00:00
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1 1 European Legal Studies Etudes Européennes Juridiques RESEARCH PAPERS IN LAW 5/2007 Vassilis Hatzopoulos Que reste-t-il de la directive sur les services? Vassilis Hatzopoulos, 2007 European Legal Studies/Etudes Européennes Juridiques Dijver 11 B-8000 Brugge, Belgium Tel. +32 (0) Fax +32 (0)
2 2 Que reste-t-il de la directive sur les services? Vassilis Hatzopoulos 1 1. Introduction La directive sur les services (ci-après : la Directive) est un des textes du droit dérivé les plus controversés dans l histoire législative de l Union Européenne (UE). Elle fût adoptée à la suite d intenses débats parlementaires, portant sur plus d une centaine de modifications par rapport au texte soumis par la Commission en janvier Les débats en vue de l adoption de la Directive, en décembre 2006, ont connu un certain retentissement en raison des nombreuses manifestations que cette proposition généra à Bruxelles, à Strasbourg, et dans d autres villes européennes, et de son association à l échec du Traité Constitutionnel. Le texte finalement adopté est certainement en retrait par rapport à la proposition initiale, assez ambitieuse, de la Commission. L idée directrice de la Commission était de régler dans un texte unique, de manière horizontale, l ensemble des services non spécifiquement régis par des directives sectorielles. 2 Pour ce faire, la Commission se fondait dans sa proposition 3 sur la jurisprudence, désormais très extensive, 4 de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) en matière de services. La Commission opérait toutefois une avancée assez importante, en proposant l application généralisée soumise à d importantes exceptions du principe du pays d origine (PPO). Suite aux réactions parlementaires et populaires, le PPO fût abandonné, et la liste des services non couverts par la Directive a été largement étendue. Ces deux mouvements, amplement médiatisés, ont occulté d autres aspects (moins) importants de la Directive et ont fait douter de sa valeur ajoutée. 5 De plus, le manque de clarté sur la manière dont ces nombreuses exceptions et dérogations se concilient avec les règles dégagées par la CJCE (auxquelles, par définition, il ne peut être dérogé par un texte de droit dérivé), a conduit certains auteurs à voir, dans la Directive, un facteur d insécurité juridique. Ces critiques ne sont pas dénuées de pertinence. Cela étant, une analyse approfondie des «restes d un projet très ambitieux», montre que cette Directive n est pas dénuée de toute importance bien au contraire. Afin de procéder à un examen exhaustif de la Directive, on s attachera, dans un premier temps, à étudier ses aspects qui sont sans réelle valeur ajoutée par rapport à la situation antérieure (para. 2). Nous nous concentrerons ensuite sur les éléments de la Directive qui peuvent contribuer à promouvoir la libre prestation des services à l avenir (para. 3). Quelques conclusions viendront clore cet exposé (para. 4). 1 Professeur Assistant à l Université Democrite de Thrace (Grèce), Professeur Visiteur au Collège d Europe, Bruges (Belgique), Membre du barreau d Athènes; 2 Il a été observé que cette approche horizontale, par un texte unique, est le fruit du travail proactif de la Commission et ne lui a pas été imposé ou même suggéré par aucune autre Institution ou aucun groupe d intérêts, v. B. de Witte, Setting the Scene : How did Services get to Bolkenstein and Why?, EUI working papers, Law 2007/70, disponible à Il faut, cependant, observer que l approche horizontale proposée a gagné le support de la vaste majorité d auteurs ainsi que de la House of Lords Britannique, traditionnellement sceptique envers les projets ambitieux émanant «de Bruxelles», v. Completing the Internal Market in Services, Report with Evidence, 6th Report of Session , p COM (2004) 2 final, du 13 janvier Pour une revue d ensemble de la jurisprudence pertinente, v. outre les synthèses annuelles présentées dans les présents Cahiers (v. en dernier lieu KEPPENNE ET VAN RAEPENBUSCH, «Les principaux développements de la jurisprudence de la Cour de Justice et du Tribunal de Première Instance, Année 2003», (2004) p ), ainsi que dans d autres Revues, des présentations plus synthétiques sur base quinquennale, effectuées par le présent auteur dans la CMLRev (2000) p et, en dernier lieu, avec T. DO, (2006) p U. DO, «La proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur définitivement hors service?» (2006) RDUE, p ; V. HATZOPOULOS & U. DO, op.cit, p. 978 ; H. VAN MEERTEN «A Comparison of the Services Directive with the Case Law of the Court of Justice: A Case Study» (2006) Griffin s View, p
3 3 2. Une directive peu ambitieuse / en retrait par rapport à l approche traditionnelle sur la LPS L abandon du PPO et les modifications supplémentaires apportées au projet de Directive dans le cadre de la procédure de conciliation prévue par l article 251 CE, ont pu être présentés comme une «réparation du bateau en haute mer». 6 Ce bricolage, fruit de la procédure de co-décision, elle-même animée par des manifestations de l opinion publique alimentée par des idées préconçues plus que par la connaissance des réalités juridiques, a aboutit à un texte clairement dénaturé par rapport à celui initialement élaboré. Ceci n a pas seulement affecté l objectif initial des promoteurs du texte, mais aussi, à bien des égards, les «acquis» en matière de libre prestation des services, tel qu ils découlent des dispositions du Traité et de la jurisprudence de la Cour. Cette «dénaturation» du texte se manifeste principalement de deux manières. D abord et surtout par l abandon du PPO (2.1). Puis, par l introduction d importantes exceptions et autres dérogations aux règles de la Directive (2.2) L abandon du PPO en faveur de la LPS Le terme même de PPO, tout comme son concept, sont largement antérieurs à la proposition de Directive. 7 Pourtant, les débats relatifs à l adoption de la Directive ont fait couler beaucoup d encre à propos de ce concept, entraînant des opinions souvent divergentes, voire contradictoires. Si tous les auteurs s accordent à considérer que le PPO trouve sa source d inspiration dans la jurisprudence de la Cour (déjà dans l arrêt Van Binsbergen et, de manière plus explicite, Cassis de Dijon. 8 ), leurs points de vue divergent sur bien d autres aspects. Des divergences existent en premier lieu à propos de la nature du PPO comme règle de droit international. Certains y voient une règle de conflit de lois à proprement parler qui remplacerait systématiquement les règles du droit international public ; la règle aurait, toutefois, une application limitée tant ratione materiae (seulement sur les échanges de services) que ratione loci (qui présentent un élément de rattachement avec l UE). 9 D autres considèrent que le PPO instaure une simple exception aux règles traditionnelles des conflits de lois, qui vise à écarter la loi normalement applicable lorsque celle-ci crée un obstacle démesuré à la libre prestation de services. 10 D autres, enfin, voient dans le PPO une simple règle de fond étrangère au jeu des conflits de lois. 11 Des désaccords existent encore à propos de la «base juridique» du PPO, autrement dit de son point d ancrage dans l ordre juridique communautaire. Certains auteurs considèrent que le PPO est inhérent aux dispositions du Traité sur le marché intérieur et notamment l article 49 CE concernant les services (le cas échéant en combinaison avec l article 10 CE, établissant l obligation de coopération loyale entre les Etats membres). 12 D autres éminents auteurs estiment, au contraire, qu aucune base juridique n existe dans le Traité pour la mise 6 B. DE WITTE, précité, p Pour une discussion assez exhaustive du PPO dans les directives «passeport» pour les banques, assurances et services financiers, v. V. HATZOPOULOS, Le principe communautaire d équivalence et de reconnaissance mutuelle dans la libre prestation de services, Sakkoulas/Bruylant (1999), p ; v. aussi E. LOMNICKA, «The Home Country Control Principle in the Financial Services Directives and the Case Law», (2000) EBLRev, p CJCE, 20 février 1979, Rewe-Zentral, Cassis de Dijon, aff. 120/78, Rec. p V. en ce sens O. DE SCHUTTER ET ST. FRANCQ, «La proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur : reconnaissance mutuelle, harmonisation et conflits des lois dans l Europe élargie», ces Cahiers (2005) ; p V. en ce sens M. AUDIT, «Régulation du marché intérieur et libre circulation des lois» (2006) JTDI p V. pour une brève présentation mais récente de cette idée, avec des références extensives à d autres auteurs, M. WILDERSPIN, «Que reste-t-il du principe du pays d origine? Le regard des internationalistes» (6/2007) Europe p V. en ce sens M.-D. GARABIOL-FURET, «La directive Bolkenstein, bouc émissaire d une Europe incertaine» (2005) RMUE p , 295, qui considère que la proposition de Directive «s inscrivait dans la tradition d intégration européenne qui repose sur le principe du PPO» ; v. aussi P. PELLEGRINO, «Directive sur les services dans le marché intérieur, Un accouchement dans la douleur» (2007) RMUE 14-21, p. 17, qui considère que le PPO découle de l application de l article 50 2 du Traité.
4 4 en œuvre d un tel principe et qu il ne peut être instauré qu en vertu de textes du droit dérivé, 13 en l assujettissant alors à un champ d application bien déterminée et à une motivation appropriée. 14 La doctrine s oppose également sur le point de savoir si la version finale de la Directive s est définitivement départie du PPO 15 ou si, au contraire, elle n a fait que le masquer sous des mots moins vexants. 16 Enfin, et surtout, le contenu même du PPO est l objet d un débat. C est cette dernière divergence entre les auteurs qui explique, à nos yeux, toutes les précédentes. Ainsi, quelques brèves observations sur le contenu et la nature du PPO semblent appropriées, afin d apprécier la valeur ajoutée de la Directive par rapport à la situation antérieure à son adoption De l invention du principe du pays d origine Du point de vue de ses fondements théoriques, le PPO est doté d une multitude de sources. En effet, depuis les arrêts de la Cour dans Van Binsbergen et Cassis de Dijon, beaucoup d eau a coulé dans le moulin du droit communautaire. D une part, la Cour a érigé en principe général du droit communautaire le principe de confiance mutuelle 17 ainsi que, de nature plus fonctionnelle, celui de la reconnaissance mutuelle. 18 D autre part, le législateur a mis en place la «nouvelle approche», 19 suivie par «l approche globale» 20 de législation pour le marché intérieur, toutes deux basées sur une application plus ou moins étendue et plus ou moins indirecte de la loi du pays d origine du bien ou du service concerné 21. De plus, des pièces législatives de nature sectorielle ont mis en œuvre différentes versions du PPO. Cependant, le PPO mis en avant par la proposition de directive fut le plus complet et, de ce fait, le plus ambitieux et le plus contesté. Ainsi, s il est vrai que le PPO ne constitue pas un «novum» juridique dans le système communautaire, encore convient-il de distinguer trois versants consécutifs de ce même principe. Ces différents versants, par leur succession dans le temps et par leur contenu de plus en plus étendu, peuvent aussi être présentés comme «les trois générations» du PPO. La première génération du PPO fut mise en œuvre par les directives «passeport» concernant les établissements de crédit, les assurances et les services d investissement. Cette première génération était fondée sur une distinction nette entre les conditions d autorisation (accès) et celles de contrôle (exercice), le PPO s appliquant seulement aux premières 22. Ainsi les autorisations délivrées par les autorités compétentes d un Etat membre constituent un «passeport» valable sur l ensemble du territoire communautaire. Forts de ce passeport, les prestataires de services peuvent s établir sur le territoire de n importe quel autre Etat membre. Les conditions d exercice de ces prestataires dans chacun des territoires concernés demeurent régies cependant par les règles du pays d accueil. De surcroît, pour 13 V. en ce sens O. DE SCHUTTER ET ST. FRANCQ, supra p. 606 qui considèrent que «l instauration du PPO renverse la logique qui préside au chapitre que le Traité CE consacre à la libre prestation des services»; cependant ces mêmes auteurs concèdent dans la suite de leurs développements que «le PPO est un avatar du principe de la reconnaissance mutuelle dégagé par la Cour», v. à la p S. MICOSSI, de sa part dans «Fixing the Services Directive» CEPS Policy Brief 100/2006, p. 7 estime que «straight application of the country-of-origin principle would have entailed a radical step-change in EU regulation, going well beyond the ECJ case law». 14 B. de WITTE, supra n V. en ce sens M. WILDERSPIN, supra n V. dans ce sens P. PELLEGRINO supra n. 12, p. 18 ; v. aussi C. KLEINER, «La conception des règles de droit international privé dans la directive services» dans (6/2007) Europe Dépuis l arrêt de la CJCE, 11 mai 1989, Bouchara, aff. 25/88, Rec. p V. V. HATZOPOULOS, supra n. 7, p. 116 et s. 19 V. notamment la Résolution du Conseil du 7 mai 1985 JOCE [1985] C 136/1. 20 V. notamment Communication de la Commission sur une approche globale en matière d essais et de certification, JOCE n 231, du 8 septembre 1989 et n 267, du 19 octobre Pour une présentation de ces deux techniques législatives. 22 Il est vrai qu en pratique la distinction entre les conditions d autorisation et celles de la poursuite effective d une activité économique est souvent assez brouillée, mais a) la distinction demeure pertinente au niveau conceptuel comme critère de délimitation des compétences des autorités des différents Etats membres et b) le fait est que si difficultés il y a, elles n arrivent qu exceptionnellement devant la Cour, v. récemment pour un des rares exemples, CJCE, 7 septembre 2004, Commission c/ France, assurances, aff. C-347/02, Rec. p. I-7557.
5 5 nourrir la confiance mutuelle entre les Etats membres et pour assurer que l autorisation délivrée par l Etat d origine soit reconnue par tous les Etats d accueil, une harmonisation était organisée par les directives, et ce à un double niveau. Etaient harmonisées, d une part, les garanties minimales de liquidité et de solvabilité des entreprises et, d autre part et de manière complémentaire, les règles techniques concernant le calcul des avoirs et la publicité des comptes. 23 Cette première génération du PPO était donc doublement limitée : d une part, elle ne concernait que les conditions d accès à l activité de services et non pas celles de son exercice et d autre part elle s appuyait sur une harmonisation substantielle et concomitante des conditions d accès et de leur contrôle. La deuxième génération du PPO était clairement plus ambitieuse sur ces deux aspects. Tout d abord, elle ne concernait pas seulement les conditions d accès mais aussi celles d exercice de l activité concernée. Ensuite, l harmonisation sur laquelle elle s appuyait était très limitée, voire marginale. Cette deuxième génération du PPO fût mise en œuvre pour la première fois par la modification de la Directive «télévision sans frontières» en 1997, 24 puis par la Directive sur les signatures électroniques, 25 celle sur le commerce électronique 26 et, enfin, la deuxième Directive concernant la protection des données personnelles dans le domaine des télécommunications 27. Ces directives contiennent typiquement une clause dite «du marché intérieur» selon laquelle «les États membres assurent la liberté de réception et n'entravent pas la retransmission sur leur territoire [des services] en provenance d'autres États membres pour des raisons qui relèvent des domaines coordonnés par la présente directive». 28 De surcroît, ces directives partagent trois caractéristiques communs : a) elles opèrent une harmonisation minimale, b) comportent de dérogations provisoires pendant lesquelles les autorités de l Etat d accueil regagnent leurs compétences de contrôle et c) prévoient de domaines entièrement exclus de leur champ d application. Par la même, ces directives contiennent des règles assez détaillées permettant de déterminer l Etat dans lequel le prestataire est censé être établi, afin d éviter ce qu il est communément appelée «la fraude à la loi». 29 De manière plus importante, chacune de ces directives a un domaine d application fort circonscrit, alors qu elles partagent toutes une caractéristique déterminante du point de vue de la mise en œuvre du PPO : elles concernent toutes des prestations qui se réalisent sans déplacement physique de leur prestataire. Ainsi, les pouvoirs des autorités compétentes de l Etat d origine de délivrer l autorisation et, en même temps, de contrôler les conditions d exercice de l activité concernée, semblent découler naturellement. En comparaison des deux générations précitée, la version du PPO préconisée par le projet de Directive constituait clairement une troisième génération, bien plus avancée. Ceci pour, au moins, trois raisons. D abord, et de manière très importante, parce que ce principe avait vocation à s appliquer non seulement aux conditions d accès et d exercice de l activité, mais aussi à la détermination de la loi applicable en cas de mauvaise exécution. Le PPO devait englober ainsi la totalité de la prestation (autorisation, exécution, résolution des différends), quitte à empiéter directement sur le domaine du droit international privé. Ensuite, la proposition de Directive avait un domaine d application très général soumis à d exceptions importantes, il est vrai et ne se limitait point aux seules activités de services offerts au départ de l Etat d origine, tout au contraire. Enfin, la Directive organisait un niveau 23 Pour une présentation plus détaillée, v. HATZOPOULOS, «Le principe de reconnaissance» op.cit. p Directive 97/36/CE du PE et du Conseil du 30 juin 1997 modifiant la directive 89/552/CEE du Conseil visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle («télévision sans frontières»), JOCE n L 202 du 30 juillet 1997, p Directive 1999/93 du PE et du Conseil du 13 décembre 1999, pour un cadre communautaire pour les signatures électroniques, JOCE n L 13 du 19 janvier 2000, p Directive 2000/31 du PE et du Conseil du 8 juin 2000, pour le commerce électronique, JOCE n L 178 du 17 juillet 2000, p Directive 2002/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2002 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (directive vie privée et communications électroniques), JOCE L 201 du , p ; cette Directive abroge la Directive 97/66/CE qui traitait du même sujet. 28 Directive «télévision sans frontières», art. 2 bis. 29 Il est vrai que ces règles «anti-contournement» ont perdu en importance depuis les arrêts de la Cour dans les affaires CJCE, 9 mars 1999, Centros, aff. C-212/97, Rec p. I-1459 ; CJCE, 5 novembre 2002, Überseering, aff. C-208/08, Rec. p. I-9919; CJCE, 5 juillet 2007, Hans Markus Kofoed, aff. C-321/05, nep.
6 6 d harmonisation tellement rudimentaire, qu il était douteux que le mot même d harmonisation puisse être employé 30. Ce sont ces trois caractéristiques qui ont fait la gloire et qui ont provoqué la chute du PPO dans le projet de Directive De l abandon du principe du pays d origine La troisième génération du PPO, telle que préconisée par le projet de Directive, sans constituer une nouveauté absolue dans le système communautaire, avait un domaine d application et des conséquences bien plus étendus que toute application précédente de ce même principe. Les promoteurs du projet de Directive, conscients de cela, avaient imaginé plusieurs moyens pour «maîtriser» la portée révolutionnaire du principe ( ). Toutefois, face aux risques réels et virtuels que comportait la mise en œuvre de la Directive, le PPO fût abandonné ( ) Comment le PPO devrait s intégrer dans le système de la Directive L innovation apportée par l application générale du PPO devrait être contrebalancée, dans le projet de Directive, par au moins trois séries des dispositions. a) D une part, il y avait des exceptions très importantes à l application du PPO, tantôt de nature permanente (article 17 du projet), tantôt de nature transitoire (article 18 du projet), tantôt, enfin, de nature individuelle, à l égard des prestataires dont l activité touche à la santé et à l ordre publics (article 19 du projet). En ce qui concerne les exceptions permanentes prévues par le projet de Directive, deux remarques s imposent. D une part étaient exclus (quasiment) les mêmes services d intérêt économique général qui figurent actuellement dans l article 17 1 de la Directive (exclusions), sans pour autant être identifiés en tant que catégorie générique, comme c est le cas dans la présente rédaction dudit article. D autre part, et de manière plus significative, le projet de Directive prévoyait trois exceptions permanentes à l application du PPO de portée très large : étaient exclus du PPO les contrats conclus par les consommateurs (article 17 al. 21), la liberté des parties de choisir le droit applicable à leur contrat (article 17 al. 20) et la responsabilité non contractuelle du prestataire en cas d accident (article 17 al. 23). Le PPO ne devait donc régir que les prestations de services «business to business», et ceci uniquement dans la mesure où les parties n avaient pas exprimé une volonté différente et à condition qu aucun accident n ait eu lieu à l occasion de la prestation en question. Par la même, tous les discours «eschatologiques» relatifs aux risques encourus par des consommateurs «démunis» et «non avertis» apparaissent totalement injustifiés. Au demeurant, le PPO ne s appliquait pas au détachement des travailleurs (articles 24 et 25 du projet) 31. C est dire si la polémique née autour du projet de Directive a été parfois bien artificiellement alimentée b) Ensuite, le projet de Directive prévoyait une harmonisation minimale concernant différents aspects de la prestation de services. Ainsi, dans le Chapitre «Qualité des services» étaient prévues des conditions d information, de publicité, etc minimales que les Etats membres devaient imposer aux prestataires établis sur leurs territoires respectifs. Par la même, dans le Chapitre «Programme de convergence» était prévue une forme plus souple d harmonisation par l adoption de codes de conduite communautaires, ainsi que la possibilité d harmonisation complémentaire pour des activités identifiées à l avance. c) Enfin, le projet de Directive prévoyait un système assez élaboré de coopération administrative entre les autorités compétentes des Etats membres, afin d assurer la mise en œuvre effective et efficace du PPO Pourquoi le PPO fût abandonné Malgré ces précautions, le PPO n était pas dénué de risques, et ceci à, au moins, trois degrés. 30 Sur ce sujet v. infra Pour le sort des travailleurs détachés v. infra L harmonisation et la coopération administrative prévues par la Directive n ont été modifiées que marginalement et constituent, désormais, son apport le plus important ; elles seront examinées dans la deuxième partie du présent article.
7 7 a) D abord, parce que la mise en œuvre efficace du PPO exige une coopération poussée des autorités de l Etat membre d accueil avec celles de l Etat d origine du prestataire. En effet, puisque la surveillance du prestataire dans le territoire de l Etat d accueil est, de prime abord, assurée par les autorités de l Etat d origine, ces dernières doivent être en contact direct avec celles de l Etat d accueil, non seulement pour l échange d informations mais aussi, le cas échéant, pour assurer une coopération opérationnelle. Une telle coopération était loin d être assurée dans la pratique, en dépit des dispositions prévues à cet effet par la Directive. L expérience montre en effet que la coopération entre les administrations des Etats membres, prévue dans bien des domaines par le droit communautaire, demeure souvent un objectif idéaliste plutôt qu une réalité, en dépit des «meilleures intentions» souvent affichées par les parties concernées. A titre d illustration, l efficacité concrète d un instrument de coopération aussi vieux et disposant d un domaine d application aussi spécifique que la Directive 77/ sur la coopération en matière fiscale ne cesse d être mise en doute, y compris par la CJCE elle-même 34. Citons également un texte encore plus ancien et dont l importance est pourtant cardinale pour la libre circulation des personnes dans l UE. Il s agit du Règlement 1408/71 35 qui prévoit, lui aussi, un système de coopération entre les autorités des Etats membres compétentes en matière d assurance-maladie. Ce Règlement n a pas permis d empêcher l avènement, plus de trente ans plus tard, de situations comme celle «dénoncée» par la CJCE dans l affaire IKA v Ioannidis 36 où chaque autorité nationale (en l occurrence Hellénique et Allemande) était enfermée dans ses propres procédures et refusait de prendre en compte les actions entreprises ou les documents émis par l autre Etat. Il n est point surprenant dès lors que, dans les domaines dans lesquels les Etats membres désirent assurer une coopération efficace, ces derniers mettent en place des instances communes, sous forme d agences, offices ou assimilés. 37 Dans ces conditions, la mise en œuvre du PPO risquait de créer des tensions entre les autorités compétentes des Etats membres. Les premières victimes du manque d efficacité en découlant auraient, sans doute, été les consommateurs qui se seraient retrouvés sans protection vis-à-vis des prestataires d autres Etats membres insuffisamment contrôlés. b) Deuxièmement, les conséquences du PPO en tant que règle du droit international privé, régissant la responsabilité du prestataire, semblent aussi être préjudiciables au consommateur. Cela tient au fait que les règles du droit international privé sont conçues dans une logique de protection de la partie la plus faible, c'est-à-dire du consommateur. C est ainsi que la Convention de Rome de prévoit l application de la loi du pays où la prestation caractéristique est fournie (qui sera, le plus souvent l Etat où le consommateur est domicilié, article 4) et, en tout état de cause l application des lois de police de l Etat du consommateur (article 5), alors que le Règlement 44/2001, dit «Bruxelles I» 39 prévoit la compétence des juridictions de ce même pays (article 5, 1, b). Par ailleurs, les règles du droit international privé contiennent de grands principes, mais aussi des longues séries d exceptions, afin de mieux accommoder les intérêts en question. Le PPO, en revanche, constitue une règle monolithique d application générale ne souffrant, à priori, d aucune exception. Dans la balance des intérêts en question, le PPO renverse les solutions traditionnellement adoptées par le droit international privé. En effet, le PPO donne prévalence aux intérêts du prestataire, 33 Directive 77/799/CEE du Conseil du 19 décembre 1977, concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs, JOCE n L 336, du 19 décembre 1977, p V. p. ex. CJCE, 3 octobre 2002, Danner, aff. C-136/00, Rec. p. I Règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs, salariés, non salariés et aux membre de leur familles se déplaçant à l intérieur de la Communauté, JOCE n L 149, du 5 juillet 1971, p. 2. Ce Règlement a été modifié au moins trente fois, en dernier lieu par le Règlement (CE) n 859/2003 du Conseil, du 14 mai 2003, JOCE n L 124 du 20 mai 2003, p Il a été abrogé et codifié par le Règlement (CE) n 883/2004 du PE et du Conseil, du 29 avril 2004, JOCE n L 166 du 30 avril 2004, p CJCE, 25 février 2003, IKA c/ Ioannidis, aff. C-326/00, Rec. p. I-1703, et son analyse par le présent auteur dans CML Rev. (2003), Il suffit de penser à Europol et Eurojust, mais aussi à l Agence Européenne des Frontières qui, toutes, ont remplacé des instances de coopération moins intégrées et moins efficaces. 38 Convention de Rome de 1980 sur la loi applicable aux obligations contractuelles, JOCE n. 27, du 26 janvier 1998, p Règlement (CE) n 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, JOCE L 12, du , p
8 8 lui permettant de déployer son activité économique dans des conditions et selon des règles avec lesquelles il est familier 40. Il lui épargne ainsi le coût d information et d adaptation aux règles des autres Etats membres. Ce résultat bénéfique n est cependant pas sans coût puisqu il suppose qu en cas de contestation, le consommateur défende ses intérêts selon des règles et, le cas échéant, devant des juridictions de l Etat membre où le prestataire est établi. Ainsi, le PPO est une «zero sum operation» qui opère un transfert de la charge que représente l adaptation aux règles d un autre Etat du prestataire vers le consommateur. 41 Un tel transfert, bien que contraire aux solutions traditionnelles du droit international privé, n est pas forcément condamnable 42. Il s agit cependant, d un changement de cap important, ayant un fort aspect politique, qui ne devrait pas s opérer de manière purement technique, comme «dommage collatéral» à une réglementation du marché intérieur, laquelle, de surcroît, ne concerne que les seuls services. Ce dernier point met en lumière une difficulté supplémentaire que soulèverait l application du PPO en tant que règle de conflits de lois : dans des prestations dites «mixtes» (bien connues du droit des marchés publics) où la prestation d un service se combine avec la fourniture d un bien, l application du principe poserait davantage des problèmes qu il n en résoudrait. Il en va de même pour les prestations qui, au lieu d un paiement, entraînent une contre-prestation en nature. c) Enfin, le troisième problème que poserait l application généralisée du PPO serait celui de la concurrence réglementaire entre les ordres juridiques des Etats membres 43. Une telle concurrence pourrait entraîner un nivellement par le bas et générer un phénomène de dumping social. Certes, ces risques ont toujours été présents dans la construction européenne, depuis la signature du Traité de Rome en 1957, mais ils ne se sont jamais matérialisés, hormis dans quelques cas isolées 44. Cependant, les conditions actuelles sont plus propices que jamais à la réalisation de ces dangers, et ceci à trois niveaux. Au niveau économique, d abord ; les Etats membres traversent une longue phase de récession économique à chômage élevé. En même temps, les Etats qui participent ou se préparent à l Euro, ont perdu toute possibilité de relance, aussi bien par le taux de change, que par la mise en œuvre des politiques Keynésiennes basées sur les dépenses publiques. Ainsi, le seul moyen disponible pour faire face à la conjoncture économique consiste en des politiques «d offre», c'est-à-dire une augmentation de l offre des biens et services associée, le cas échéant à une baisse de leur coût. Les dépenses sociales sont généralement les premières visées lorsqu il s agit de réduire les coûts de production. Or, si un Etat membre commence à abaisser ses standards sociaux, sous la pression des délocalisations facilitées par le marché intérieur, les autres Etats seront obligés de suivre. Au niveau politique ensuite ; dans une Union comprenant de nombreux Etats, assez hétérogènes et n ayant pas nécessairement beaucoup de points communs, il peut être tentant de «tricher» en essayant de tirer les bénéfices même précaires d un abaissement des coûts par rapports à ses «partenaires». Il en allait différemment dans une 40 En effet, c est plus d une question de familiarité, une question de pure convenance : après les arrêts de la Cour dans Centros, Uberseering et Kofoed cités à la note 29, le prestataire a le choix (presque) libre de l environnement réglementaire dans lequel il souhaite opérer. 41 Pour cette idée de transfert de fardeau v. entre autres M. AUDIT, op.cit. n. p et s., et O. de SCHUTTER ET S. FRANCQ, op.cit n., p. 640 et s. 42 V. notamment la House of Lords Britannique qui, dans son rapport op.cit à la note 1, privilégie clairement la poussée des transactions commerciales, notamment par des petites et moyennes entreprises de prestation des services n ayant pas la capacité économique de s adapter aux règles des autres Etats membres, alors qu elle passe sous silence les conséquences négatives pour les consommateurs. 43 Pour la concurrence réglementaire v. parmi plusieurs articles (surtout en langue anglaise), M. AUDIT, op.cit n. ; V. MAYER-SCHÖNBERGER & A. SOMEK, «Introduction : Governing Regulatory Interaction : the Normative Question» (2006) ELJ ; P. ZUMBANSEN, «Spaces and Places : A Systems Theory Approach to Regulatory Competition in European Company Law» (2006) ELJ ; et de manière plus classique et plus générale, C. BARNARD ET S. DEAKIN, «Market Access and Regulatory Competition» Jean Monnet Working Paper n. 9/2001 disponible à ainsi que F. SCHARPF, «Introduction : The Problem Solving Capacity of Multi-level Governance» (1997) JEPP Tel que l affaire Hoover en 1993, à propos duquel v. J.-P. CHANTEAU «Délocalisations et emploi : faux débats et vrais enjeux» (2001) Innovations p , aussi disponible sur NO_013_0087
9 9 Europe «club fermé» où participaient quelques Etats riches à haut niveau de protection sociale. Ces dernières années, on observe en effet que les Etats sont de plus en plus tentés d essayer de maintenir ce qu ils considèrent comme un avantage compétitif par rapport à leurs partenaires, et ceci au détriment des politiques communément décidées. La voie de libéralisation des marchés de réseau (notamment celle de l énergie) est ainsi semée de demandes de dérogations et de manquements d Etats. De même, très récemment, le Président de la République Française a annoncé que son pays ne satisfera aux prescriptions du Pacte de Stabilité et de Croissance - qu il a commencé à violer déjà depuis qu après Ces exemples et d autres encore incitent la doctrine la plus autorisée à estimer que, contrairement à la première phase d achèvement du marché intérieur, pendant laquelle les intérêts individuels des Etats membres étaient suffisamment servis par la création du grand marché, actuellement «il est plus payant» de violer ses obligations découlant du droit communautaire 45. Au niveau de l évolution de l UE enfin, les derniers élargissements ont introduit dans le marché du travail européen avec des périodes de transition, il est vrai un nombre important de travailleurs ayant des revenus et un niveau de protection sociale nettement moins élevés de ceux de l Union des 15. Dans ces conditions, on comprend que la caricature du «plombier polonais» menaçant les services locaux ait pu avoir un certain écho Ce qui reste du PPO Le PPO ayant été éliminé du texte de la Directive, a-t-il par là même disparu de l ordonnancement juridique communautaire? On l a vu, la doctrine n est pas unanime sur ce point 46. Selon l analyse qui précède, il serait erroné de confondre les quelques obligations qui imposent à l Etat d accueil de reconnaître de manière systématique et en forme simplifiée les documents ou certificats en provenance d autres Etats membres et de s abstenir de l imposition des conditions qui feraient double emploi avec celles déjà remplies dans l Etat d origine, avec une mise en œuvre du PPO 47. Il ne s agit là que d obligations qui découlent du principe d équivalence et de reconnaissance mutuelle, érigé en principe général du droit par le juge communautaire déjà depuis les années Il est vrai que, ces dernières années, la Cour a souvent poussé aux extrêmes les obligations découlant pour les Etats de ce principe général, sans pour autant atteindre, par la voie judiciaire, le PPO. En effet, par une série d arrêts récents concernant la libre prestation des services, la Cour semble tantôt parvenir à la mise en œuvre d un «quasi-ppo» ( ), tantôt imposer aux autorités des Etats membres des obligations renforcées de coopération ( ), et ceci uniquement en vertu de l article 49 CE Un quasi-ppo Dans deux affaires de manquements, l une concernant les consultants de transport et l autre les agences de travail intérimaire, l Italie fut condamnée parce qu elle exigeait la prise de garanties auprès de l administration provinciale, sans tenir compte des garanties équivalentes déjà souscrites dans l Etat d origine des prestataires. 49 De manière plus significative, l Italie fût aussi condamnée, à propos de services de nettoyage, pour avoir imposée une exigence stricte d enregistrement, au motif que sa législation «n'exclut pas de son champ d'application le prestataire de services établi dans un autre État membre que la République italienne et qui satisfait déjà, conformément à la législation de l'état membre d'établissement, à des formalités équivalentes à celles requises par la loi italienne» 50. Cet arrêt est plus important 45 S. COLLIGNON, dans sa présentation orale à la conférence commémorative du CEPCS pour les cinquante ans du Traité de Rome, «De Rome à Berlin» à Madrid, le juin V. notes 15et Cette opinion semble être exprimée par les auteurs cités dessus à la note 16, ainsi que par L. DRIGUEZ «Le détachement des travailleurs après la directive sur les services», (6/2007) Europe V. supra n CJCE, 29 mai 2001, Commission c/ Italie, Consultants de transports, aff. C-263/99, Rec, p. I-4195; CJCE, 7 février 2002, Commission c/ Italie, Agences de travail temporaire, aff. C-279/00, Rec. p. I CJCE, 9 mars 2000, Commission c/ Italie, services de nettoyage, aff. C-358/98, Rec. p. I-1255, att. 13.
10 10 que les deux précédents, pour autant qu il ne concerne pas simplement la reconnaissance, par les autorités de l Etat d accueil, des simples garanties financières, mais globalement des conditions de délivrance de l autorisation par l Etat d origine. Dans le même esprit les autorités des Pays Bas furent aussi condamnées, à propos d activités de gardiennage 51. D une part, elles soumettaient les activités en question à une autorisation préalable tout «en excluant qu il soit tenu compte des obligations auxquelles le prestataire de services transfrontalier est déjà soumis dans l État membre dans lequel il est établi», violant ainsi le principe de proportionnalité 52. D autre part, fût aussi condamnée la condition de délivrance, par les autorités néerlandaises, de cartes d identité spéciales pour les agents de gardiennage, au motif qu elle faisait double emploi avec les passeports/cartes d identités délivrés par l Etat d origine des travailleurs et «qu il n est pas tenu compte des contrôles ou vérifications qui auraient été déjà effectués dans l État membre d origine et qui attesteraient desdites compétences et honorabilité» des agents. Il convient de souligner que toute une série d arrêts rendus à propos des activités de gardiennage suivent les mêmes lignes directrices 53. Enfin, l arrêt Mazzoleni, constitue une application très marquée de ces mêmes principes, dans la mesure où la Cour a jugé que les autorités de l Etat d accueil ne peuvent, sans violer le principe de proportionnalité, imposer aux travailleurs détachés dans le cadre d une prestation des services leurs conditions de rémunération, qu après avoir pris en compte l ensemble des bénéfices salariaux, fiscaux, etc dont jouissent ces mêmes travailleurs en vertu de la législation de l Etat où se trouve établi leur employeur prestataire des services 54. Deux grands principes découlent de l ensemble de ces arrêts. Premièrement, tous les contrôles, vérifications et autres autorisations de l Etat d origine doivent être pris en compte par les autorités de l Etat d accueil, indépendamment du point de savoir s ils justifient des exigences purement formelles, tel le dépôt d une garantie, ou des qualifications substantielles, tels la compétence ou l intégrité du prestataire. Cette obligation couvre aussi bien les contrôles spécifiquement liés à l exercice de l activité en cause, que ceux qui servent d autres buts plus généraux, tels les passeports/cartes d identité dans l affaire néerlandaise. Deuxièmement, l application d un «quasi- PPO» constitue une partie intégrale de l appréciation de la proportionnalité des mesures nationales restrictives de la libre prestation des services. Ainsi, la Cour, tout en n étant pas en mesure d imposer un PPO à proprement parler, qui priverait les autorités de l Etat d accueil de tout pouvoir sur les prestataires des autres Etats membres, introduit néanmoins un principe voisin, qui aboutit à un contrôle renforcé de la proportionnalité des mesures imposées par ces mêmes autorités Obligation de coopération administrative entre les autorités des Etats membres L obligation des autorités des Etats membres de coopérer entre elles en bonne foi est un corollaire du principe évoqué ci-dessus et une condition technique à sa mise en oeuvre. Cette obligation revêt deux formes. En premier lieu, elle impose aux autorités nationales de tenir compte et de mettre en valeur toute information, document, certificat, etc fournis par l Etat d origine du prestataire. Cette obligation est amplement illustrée par la jurisprudence présentée au paragraphe précédent et constitue une application typique du principe de reconnaissance mutuelle. En second lieu, l obligation de coopération imposée par la Cour imposent aux autorités des Etats concernées de travailler activement les unes avec les autres, en vue de promouvoir la réalisation des libertés du Traité. Cette deuxième voie est plus radicale et la Cour s y est engagée à la fois avec précaution et avec fermeté. Dans une première série d affaires, la Cour s appuie sur des obligations de coopération spécifiques, prévues par des textes du droit dérivé, qu elle étend. Ainsi, dans IKA c/ Ioannidis, 55 une affaire concernant le remboursement des soins de santé reçus par un pensionné grec en Allemagne, selon les règles du règlement 1408/71, la Cour jugea que «l institution du lieu de séjour et celle du lieu de résidence assument conjointement la tâche d appliquer les articles [ ] et doivent, conformément aux articles 10 CE et 84 du règlement n 1408/71, coopérer afin d assurer une application correcte des dispositions susmentionnées 51 CJCE, 7 octobre 2004, Commission c/ Pays Bas, gardiennage, aff. C-189/03 Rec. p. I Arrêt précité,att V. toutes les affaires présentées ci-dessous, dans Pour le même raisonnement appliqué dans une situation factuelle différente, v. CJCE, 15 janvier 2002, Commission c/ Italie, Foires commerciales, aff. C-439/99, Rec. p. I Pour des plus amples développements sur l arrêt Mazzoleni, v. ci-dessous, CJCE, 25 février 2003, IKA c/ Ioannidis, précit. n. 36.
11 11 et, partant, le plein respect des droits conférés par l article 31 du règlement n 1408/71 aux titulaires [ ] en vue de faciliter la libre circulation de ces assurés sociaux» 56. De cet attendu et du reste de l arrêt, il découle que les autorités des Etats membres ne peuvent pas se contenter d un simple «effort» de coopération mécanique selon les termes des règles du droit dérivé (en l occurrence, le règlement 1408/71) mais doivent, en vertu de l article 10 CE, positivement rechercher à assurer «l application correcte» et «le plein respect» des droits des particuliers. Quelques mois plus tard, dans l arrêt Kapper, 57 concernant la mise en oeuvre de la Directive 92/439/CE pour les permis de conduire 58, la Cour est allé jusqu à reconnaître la possibilité pour les Etats membres d initier des procédures de manquement, en vertu de l article 227 CE, à l encontre de tout autre Etat dont les autorités ne remplissent pas leurs obligations de coopération loyale découlant de ladite directive. 59 Dans l affaire Danner, 60 concernant une mesure danoise prétendument justifiée par l efficacité des contrôles fiscaux, la Cour jugea que même si la législation secondaire en vigueur (en l occurrence la directive 77/ ) n assure pas un niveau de coopération suffisant, les autorités de l Etat d accueil doivent essayer d obtenir des renseignements supplémentaires par les intéressés, avant d adopter des mesures restrictives à leur égard 62. Dans une deuxième catégorie d arrêts, mais alors de manière bien plus prudente, la Cour fonde une obligation de coopération entre les autorités des Etats membres en l absence de tout texte du droit dérivé. Ainsi, dans Oulane 63, la Cour jugea que les autorités d un Etat ne peuvent exiger des ressortissants d autres Etats membres sur leur territoire d être en possession d un passeport ou d une carte d identité en cours de validité, alors que leur identité peut être établie par d autres moyens. Ce faisant, la Cour interdit aux autorités compétentes de se réfugier derrière l absence de documents avec lesquels elles sont familières et les oblige à rechercher elles-mêmes des preuves, vraisemblablement en coopération avec les autorités de l Etat d origine de l intéressé. De même, dans Commission c/ France, laboratoires médicaux, la Cour accepte que les autorités de l Etat d accueil (en l occurrence, la France) peuvent, exceptionnellement, imposer des conditions au fonctionnement des laboratoires médicaux établis dans un autre Etat (en l occurrence, l Allemagne) qui offrent leurs services sur le territoire de ce premier Etat (la France), à condition de tenir dûment compte de la réglementation et de la pratique administrative des autorités de l Etat d origine (l Allemagne). A travers toutes ces affaires, la Cour, dans les limites de son rôle en tant qu agent d intégration négative, crée à la charge des autorités des Etats membres des obligations similaires à celles prévues par le projet de Directive, à savoir, des obligations de reconnaissance mutuelle et de coopération renforcée. Cependant, ces obligations, aussi poussées soient-elles, n aboutissent pas à la mise en place d un PPO à proprement parler, ne serait-ce que pour des simples raisons ayant trait à la charge de la preuve. C est dire que, sous le système du projet de Directive, chaque prestataire des services aurait pu déployer ses activités dans les autres Etats membres sans avoir à se préoccuper des règles, conditions, etc applicables dans ces autres Etats, alors qu il aurait incombé, le cas échéant, aux autorités de ces Etats de prouver la nécessité et la proportionnalité de leur intervention. Sous le système actuel, en revanche, tel qu il résulte du texte de la Directive et de la jurisprudence susmentionnée, le prestataire est a priori obligé à se soumettre à toutes les règles et autres conditions raisonnables de chacun des Etats dans lequel il désire déployer ses activités, aidé en cela par un principe de reconnaissance mutuelle et de coopération administrative entre les autorités. La différence est loin d être purement technique, comme elle correspond à des coûts entièrement différents. Le PPO permettrait au prestataire de s épargner l effort matériel et économique nécessaire pour se familiariser avec les systèmes juridiques et administratifs des Etats dans lesquels il désire déployer ses activités. Ceci n est 56 IKA c/ Ioannidis, att. 51, c est nous qui soulignons. 57 CJCE, 29 avril 2004, Kapper, aff. C-476/01, Rec. p. I Directive 91/439/CEE, du Conseil, du 29 juillet 1991 relative au permis de conduire, JOCE n L 237, du 24 août 1991, p. 1., telle que modifiée par la Directive du Conseil 97/26/EC du 2 juin 1997, JOCE n L 150, du 7 juin 1997, p Kapper, précit. att Précit. n Directive 77/799/CEE du Conseil du 19 décembre 1977, concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs, JOCE n L 336, p Danner, précit. n. 34 att. 50 et CJCE, 17 février 2005, Oulane, aff. C-215/03, Rec. p. I-1215.
12 12 pas le cas sous le principe, actuellement en vigueur, de la libre prestation des services, tel que mis en œuvre par la jurisprudence de la Cour. En d autres termes, s il est vrai que les autorités des Etats membres sont d ores et déjà soumises à une obligation renforcée de reconnaissance mutuelle et de coopération administrative, qui ne diffère pas substantiellement de celle découlant d un PPO à proprement parler, les prestataires des services, eux, se trouvent dans une situation toute autre, puisqu ils ne peuvent automatiquement bénéficier des conditions favorables ainsi créées, mais doivent avancer au cas par cas, pays par pays. A cet égard, deux observations formulées par la House of Lords britannique méritent d être reprises ici, ne serait-ce que pour la finesse du propos: d une part, «il peut y avoir un écart important entre les perceptions et les droits subjectifs des prestataires» et cet écart risque de se répercuter sur le marché ; d autre part, «il se peut que les prestataires seront peu enclins à tester les restrictions locales devant les juridictions des Etats autres que celui de leur établissement». 64 Il est clair que le PPO bénéficierait surtout aux petites et moyennes entreprises, pour lesquelles le coût d investigation des nouveaux marchés est prohibitif. Il est aussi clair que la puissance économique de l UE repose, beaucoup plus que celle de ses partenaires économiques, sur les petites et moyennes entreprises et que la stratégie de Lisbonne vise, en grande mesure, ces mêmes catégories d entreprises. Rien qu au Royaume Uni dont l économie dépend pourtant beaucoup moins des petites et moyennes entreprises que dans d autres Etats membres il y aurait, selon les calculs du gouvernement, une perte de 10-20% du PIB, en termes des bénéfices potentiels, liée à l abandon du PPO en faveur du principe de liberté de prestation des services énoncé dans l article 16 de la Directive 65. Enfin, toute la discussion qui précède répond aussi à la dernière question théorique soulevée au début de la présente section : est-ce que le PPO trouve son ancrage, une base juridique directe, dans le Traité? Selon l analyse qui précède on distingue entre, d une part, les obligations générales de reconnaissance mutuelle et de coopération administrative qui découlent aussi bien des dispositions particulières sur les libertés fondamentales (articles 39, 43, 49, etc CE) que de la disposition générale de l article 10 CE, et d autre part le renversement de la charge de la preuve qui découle spécifiquement du PPO. Si cette analyse est exacte, la réponse à la question posée est clairement négative Les Exclusions et dérogations Un des aspects les plus remarquables de la Directive est sa longueur et aussi celle de ses attendus La Directive ne compte pas moins de 118 attendus pour seulement 46 articles, et autant de pages pour ses attendus que pour les articles. Le texte initialement présenté par la Commission était singulièrement moins long. Relevons simplement qu il contenait seulement 73 attendus et des dispositions individuelles bien plus laconiques (et, le plus souvent, plus claires) que celles finalement adoptées. Le zèle législatif du Parlement Européen a surtout pris la forme de l adjonction d exceptions, de restrictions et de toutes sortes des limitations à l application de la Directive, tantôt dans sa totalité, tantôt sur des dispositions particulières. On se retrouve en définitive aujourd hui avec un texte qui éclaire davantage sur ce qu il ne fait (règle) pas que sur ce qu il fait (règle). Ce «négativisme ambiant» de la Directive, que de respectables membres de la doctrine ont qualifié d «anti-législation» 67, est perceptible sur l ensemble du texte de la Directive, allant jusqu à en imprégner sa structure (2.2.1). Certaines des exclusions méritent toutefois une attention particulière (2.2.2) Une structure marquée par un négativisme ambiant La Directive contient de longues séries d exceptions qui affectent soit son domaine d application en général ( ), soit des règles spécifiques qu elle établit ( ) Exclusions du domaine d application de la Directive 64 House of Lords, «Emerging Conclusions on the revised draft Services Directive», 25 mai 2006, p. 3, en traduction libre de l auteur. 65 Ibid, p V. aussi F. PICOD, «Le champ d application de la directive n 2006/123/CE, (6/2007) Europe, p , PH. MANIN, «Conclusions» sur la Directive 2006/123/CE, (6/2007) Europe, p , 29.
13 13 L article premier de la Directive, qui devrait en définir l objet et qui, dans la proposition de la Commission, consistait en une simple phrase, composée de 28 mots 68, est devenu une longue liste de sept paragraphes, composée de 423 mots, dans laquelle on est informé des points que la Directive «ne traite pas», «n affecte pas» ou auxquelles elle «ne porte pas atteinte» et «ne s applique pas». Si les mots ont un sens, «ne s applique pas» est plus fort que «ne traite pas». La première formule exclut tout effet de la Directive dans le domaine contemplé, alors que la seconde constate que la Directive n a pas comme objet de régir le domaine concerné 69. Cependant, la concentration de toutes ces clauses négatives dans une seule disposition de la Directive, et notamment la toute première, est source d incertitudes qui ne pourront être levées que par la jurisprudence subséquente de la Cour. Selon cet article premier, ne sont pas affectés (au sens large du terme) par l application de la Directive: a) la libéralisation des services économiques d intérêt général et les privatisations, b) l abolition des monopoles de services, c) la protection de la diversité culturelle et linguistique, d) le droit pénal, e) le droit du travail et f) les droits fondamentaux. Ensuite, l article deux, intitulé «Champ d application», contient une liste de douze activités qui sont exclues du domaine de la Directive. Sont ainsi exclus: a) les services d intérêt NON économiques, b) les services financiers, c) les services et réseaux des communications électroniques, d) les services des transports, e) les services d agence de travail intérimaire, f) les services de soins de santé, g) les services audiovisuels, h) les activités des jeux d argent, i) les activités participant à l exercice d autorité publique, j) certains services sociaux, k) les services de sécurité privée, l) les services des notaires et d huissiers publics. Enfin, est aussi exclue la matière fiscale. On peut légitimement se demander ce qu il y a de commun entre les services sociaux et les activités de sécurité privée, ou entre les soins de santé et les activités des jeux d argent. Une réponse immédiate n est, toutefois, pas facilement perceptible. Une explication possible en est que ce sont les secteurs d activité les mieux représentés auprès des instances législatives communautaires ; explication peu satisfaisante du point de vue juridique. Cette vision semble être confirmée, cependant, lorsque on compare le texte final de la Directive avec la proposition de la Commission, qui elle, contenait une liste de trois exceptions seulement. Par ailleurs, dans la version actuelle du texte on peut se demander pourquoi l exclusion du domaine fiscal est resté dans l article 2, alors qu il aurait mieux trouvé sa place dans l article premier, où sont désormais recensés tous les domaines qui ne sont pas «affectés» par la Directive. Enfin, l article trois de la Directive, énumère, de manière indicative, une série de directives sectorielles ou de règlements qui «priment» sur la Directive et qui ne sont donc pas affectées par elle. Ainsi, apprends-t-on que la Directive n affecte pas l application de la Directive 96/71 sur le détachement des travailleurs 70, ni celle sur la télévision sans frontières 71, ni encore la récente Directive 2005/36 sur la reconnaissance des diplômes et le Règlement 1408/71 sur la sécurité sociale 72. Et la liste n est point exhaustive. Ce n est qu après ce long prélude d exclusions, et autres domaines non affectés, que la Directive aborde les définitions, en son article Exclusions du principe de la libre prestation des services La disposition principale de la Directive concernant la libre prestation de services est l article 16. C est cette disposition qui, dans la proposition initiale, prévoyait l application du PPO et qui fut remplacée par la clause dite de la «libre prestation des services». De manière 68 «La présente directive établit les dispositions générales permettant de faciliter l exercice de la liberté d établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services» 69 Pour la confusion résultant des différentes formulations de la Directive v. aussi F. PICOD, précit. p Directive 96/71/CE du PE et du Conseil, du 16 décembre 1996, concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d une prestation de services, JOCE n L 18, du 21 janvier 1997, p Directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, télévision sans frontières, JOCE n L 298, du 17 octobre 1989, p Règlement 1408/71/CEE du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs, salariés, non salariés et aux membre de leur familles se déplaçant à l intérieur de la Communauté, JOCE n L 149, du 5 juillet 1971, p
14 14 surprenante, alors que cette clause est censée poser le principe de la libre prestation, sa plus grande partie est consacrée aux restrictions que les Etats peuvent apporter à cette liberté. Outre le paragraphe 4, qui contient une clause de rendez-vous pour 2011, deux des trois paragraphes restants servent à justifier des restrictions nationales à la libre prestation des services plutôt que de les abolir. Ainsi, le paragraphe premier pose le principe selon lequel «l État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l activité de service ainsi que son libre exercice sur son territoire». Immédiatement après, le même article autorise, à travers une rédaction tordue par l utilisation des deux négations consécutives, des restrictions à ce principe. Il est prévu, en effet, que l Etat membre d accueil peut imposer des restrictions qui sont nécessaires pour la protection de l ordre, la santé et la sécurité publics ou pour celle de l environnement, à condition qu elles soient non discriminatoires et proportionnelles au but poursuivi. Et pour insister comme s il en était besoin sur le fait que la Directive n avance aucunement par rapport à la jurisprudence antérieure de la CJCE sur ce point, le paragraphe 3 de cette même disposition reconnaît un chef de compétence supplémentaire en faveur de l Etat d accueil. Il est expressément prevu que la Directive n empêche pas l Etat d accueil d imposer des exigences justifiées par l ordre, la sécurité et la santé publics ainsi que par la protection de l environnement : raisons lesquelles, rappelonsnous, rendent aussi «nécessaire» l intervention de l Etat d accueil selon le paragraphe premier de cette même disposition. Ainsi, outre la confusion sémantique apportée par la lecture combinée du paragraphe premier et du paragraphe 3 de l article 16 puisque les mêmes raisons apparaissent d abord comme éléments du test de nécessité justifiant des restrictions à la libre prestation des services, et ensuite comme des justifications à leur propre chef la combinaison des deux paragraphes dans la même disposition de la Directive ne fait rien pour clarifier la situation légale de la libre prestation des services. A cet égard, il est intéressant de noter que les deux paragraphes ont été ajoutés lors de la procédure de conciliation et que l incohérence qui en résulte n est pas due à une rédaction antérieure de l article 16. C est dire que le Parlement Européen non seulement a évincé le PPO en faveur du principe préexistant de la libre prestation des services, mais encore a ajouté deux séries des restrictions à ce même principe, aux effets peu clairs. Suit l article 17 de la Directive au titre évocateur «Dérogations supplémentaires à la libre prestation des services». Cette disposition, qui contenait initialement 23 cas d exclusion de l application du PPO, est désormais réduite à une liste de 15. Ceci cependant ne doit pas masquer le caractère juridiquement inexplicable de cette disposition. D abord parce que, par rapport à la liste initiale, celle finalement adoptée contient des catégories d exclusions très larges et non exhaustives, dans lesquels sont regroupées plusieurs des catégories exclues dans le projet initial ; l exemple le plus caractéristique étant celui des services d intérêt économique général 73. Ensuite, parce que nombre des domaines exclus qui, dans le projet de Directive, étaient énumérés dans l article 17 tout comme les dérogations transitoires prévues dans l article 18 du projet sont désormais déplacés dans d autres dispositions de la Directive, notamment son article 3 et sont complètement et définitivement exclus de son domaine. Enfin, et de manière plus importante, l article 17 avait un sens et un sens important lorsqu il portait dérogation au PPO. En revanche, une fois ce principe remplacé par celui de la libre prestation des services, on peut se demander quel est le sens de prévoir, dans un texte de droit dérivé, la non application d un principe qui découle directement des dispositions originaires du Traité CE et dont la mise en œuvre a donné lieu à des centaines des arrêts de la CJCE 74. Enfin, l article 18 de la Directive prévoit la possibilité de «Dérogations dans des cas individuels», relatives à la sécurité des services. A cette fin, l Etat membre d accueil peut adopter des mesures (restrictives) dans le cadre de la procédure d assistance mutuelle prévue dans l article 35 de la Directive, à condition qu il n y ait pas d harmonisation communautaire dans ce domaine et que les mesures imposées aient une valeur ajoutée nette par rapport à celles applicables dans l Etat d origine du prestataire. Ici encore, il s agit d une disposition qui avait un sens en tant que dérogation au PPO mais qui ne semble plus pertinente en vue de la rédaction actuelle de l article 16. En effet, puisque les Etats sont autorisés, en vertu de l article 16, à imposer des restrictions pour la protection de l ordre, 73 Sur ce point v. ci-dessous Pour une présentation synthétique de la jurisprudence de la CJCE depuis 1995 v. les revues quinquennales par le présent auteur, précit. n. 4.
15 15 sécurité et santé publics et pour celle de l environnement, on voit mal dans quelles conditions ils auront recours aux dispositions plus restrictives et plus techniques de l article 18. Enfin, une incertitude supplémentaire découle de la longue série de dérogations au principe de la libre prestation des services et de la volonté d en avoir des rappels aussi minutieux que possible. En effet, l article 16 de la Directive, aussi bien dans son paragraphe premier que dans son paragraphe 3, prévoit que les Etats membres peuvent imposer des restrictions à la libre prestation des services pour quatre raisons : l ordre public, la sécurité publique, la santé publique et la protection de l environnement. Cette énumération des raisons des restrictions soulève au moins deux questions. En premier lieu, on constate que les trois premières raisons constituent des exceptions prévues dans l article 46 CE, alors que la quatrième est une raison impérieuse d intérêt général reconnue par la Cour 75. Le mariage entre les deux apparaît contre nature, d autant plus que selon la jurisprudence de la Cour et contrairement au texte de l article 16 de la Directive les exceptions prévues par le traité justifient aussi des restrictions discriminatoires 76. En deuxième lieu, et de manière plus significative, le fait que l article 16 fasse référence à ces quatre justifications contraste clairement avec d autres dispositions de cette même Directive, notamment en matière de liberté d établissement, qui se réfèrent de manière plus générale aux «raisons impérieuses d intérêt général», telles que définies de manière assez large dans l article 4 de la Directive. Ceci signifierait-il que, dans le domaine couvert par la Directive, désormais les Etats ne pourront invoquer que les quatre justifications de l article 16, et ceci seulement pour justifier des restrictions non discriminatoires, alors que les autres «raisons impérieuses» prévues par la jurisprudence de la Cour deviendraient inapplicables? Une telle interprétation serait plausible seulement si l on admettait que la Directive opère une harmonisation complète des matières qu elle réglemente 77. Or, ceci ne semble pas être le cas Exclusions et dérogations dans des domaines particuliers Des services d intérêt général et des services d intérêt économique général La mise en place de la législation sur la libéralisation des industries de réseau, a eu comme conséquence directe que le langage communautaire s est enrichi de plusieurs mots et expressions qui désignent des services liées à l intérêt général : service public, obligations de service public, service universel, service minimum, service d intérêt général, service économique d intérêt général, etc... Une des vertus de la Directive est qu elle entérine et clarifie, dans un texte de droit positif, les deux derniers concepts. Ainsi, dans la suite du Livre Blanc de 2004 «Sur les services d intérêt général» 78, la Directive éclaire sur le fait que la catégorie «services d intérêt général» 79 a deux composantes bien distinctes, à savoir, d une part, les «services économiques d intérêt général» et, d autre part, les «services non économiques d intérêt général» 80. La seconde composante échappe entièrement du domaine d application de la Directive selon l article 2(2) a. Cette exclusion, elle aussi ajoutée pendant le parcours politique mouvementé de la Directive, semble être sans objet. En effet, aux termes mêmes de l article 50 CE, le traité ne s applique qu aux seuls services «marchands» offerts contre rémunération. La jurisprudence de la Cour est constante sur ce point 81. Il est vrai que la Cour applique des 75 CJCE, 20 septembre 1988, Commission c/ Danemark, emballages recyclables, aff. 302/86, Rec. p Sur les rapports entre les exceptions prévues par le traité et celles reconnues par la CJCE v. V. HATZOPOULOS, «Exigences essentielles, impératives ou impérieuses: une théorie, des théories ou pas de théorie du tout?» (1998) RTDEur, p Dans le même sens Ch. Lemaire, «La directive, la liberté d établissement et la libre prestation de services. Confirmations, innovations» (2/2007) Europe, p , COM (2004) 374 final, du 12 mai Laquelle selon le Livre Blanc, précité, p. 22 «couvre les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public». 80 A ce sujet v. de manière exhaustive, M. DONY, «Les notions de service d intérêt général et service d intérêt économique général» dans J.V. Louis & St. Rodriguez, Les services d intérêt économique général et l UE, (2006) Bruylant, p CJCE, 27 septembre 1988, Humbel, aff. 263/86, Rec. p ; CJCE, 7 décembre 1993, Wirth, aff. C-109/92, Rec. p. I-6447; et plus récemment, CJCE, 22 mai 2003, Freskot, aff. C-355/00, Rec. p. I
16 16 critères assez souples quand elle cherche à qualifier un service de marchand : elle admet a) que la rémunération peut provenir non seulement du bénéficiaires du service mais aussi par des tiers se trouvant en relation contractuelle avec lui 82, ou n ayant aucune relation directe 83, b) que la rémunération peut ne pas correspondre au coût effectif de la prestation offerte 84 et c) que la rémunération peut être antérieure à la prestation et ceci non seulement de quelques instants 85 mais aussi des plusieurs années, voire d une génération entière 86.On peut être critique du laxisme et de la flexibilité excessive démontrée par la Cour dans l identification du caractère marchand des différents services 87, mais l affirmation, dans la disposition précitée de la Directive, que les services non économiques ne rentrent pas dans son domaine d application, ressemble à une lapalissade plus qu à autre chose. 88 En ce qui concerne les services d intérêt économique général, là aussi la Directive ne semble pas avoir une valeur ajoutée claire. Ces services ne sont pas d emblée exclus du domaine d application de la Directive. Ceci étant, a) la Directive ne traite pas de leur libéralisation (article 1 2) et b) elle n est pas applicable à certains des services d intérêt économique général, tels les services de télécommunications, de transport, de santé etc (article 2 2). De manière plus importante, c) les services d intérêt économique général sont entièrement exclus du principe de «la libre circulation» posé par l article 16 de la Directive (article 17 1). Alors que, dans la proposition de Directive, étaient exclus du PPO certains services d intérêt économique général, énumérés de manière exhaustive dans l article 17, dans la version finalement adoptée sont exclus de manière générale tous les services d intérêt économique général. Et la liste de cinq exclusions figurant à l article 17 1 n est qu indicative. Ainsi, le seul apport que semble avoir la Directive sur les services d intérêt économique général se limite à l amélioration de la coopération administrative et la simplification des procédures 89. Ce résultat ne se départit pas grandement de la jurisprudence de la Cour en matière de services d intérêt économique général, si ce n est que la logique suivie est différente dans les deux cas. Selon la jurisprudence de la Cour, telle qu inaugurée avec le fameux arrêt Corbeau 90 et développée depuis, l offre d un service d intérêt économique général dans des conditions de continuité, couverture, qualité déterminées, constitue une raison impérieuse d intérêt général justifiant des restrictions à la libre prestation des services. Il s agit, cependant, d un chef de justification soumis, entre autre, au principe de proportionnalité et non pas d une exclusion totale de ce type des services du domaine d application de l article 49 CE. Il est vrai que, dans sa jurisprudence la plus récente, la Cour laisse plus de latitude aux Etats membres pour assurer le financement des services d intérêt économique général. Dans un premier temps, dans Corbeau et Commune d Almelo 91, la Cour semblait avancer un critère de «séparabilité» (severability) selon lequel, seuls les services non-viables pourraient être exclus du domaine du Traité, alors que tous les autres devraient y être soumis. Dans sa jurisprudence la plus récente, la Cour reconnaît plus de liberté aux Etats membres. Ceci se 82 Tels les caisses d assurances qui paient pour les soins de santé reçus par leurs assurés, v. par ex. CJCE, 12 juillet 2001, Smits & Peerbooms, aff. C-157/99, Rec. p. I Tels les publicitaires qui paient les chaînes de télévision pour les émissions qui bénéficient aux spectateurs, CJCE, 26 avril 1988, Bond van Adverteerders, aff. 352/85, Rec. p ; ou les sponsors et chaînes de télévision qui supportent les sportifs, pour le spectacle qu ils offrent au public, CJCE, 11 juillet 2000, Deliège, aff. jtes. C-51/96 et C-191/97, Rec. p. I Smits & Peerbooms, précit., att. 58, c est nous qui soulignons. 85 CJCE, 24 mars 1994, Schindler, aff. C-275/92, Rec. p. I CJCE, 26 juin 2003, Skandia, aff. C-422/01, Rec. p. I V. pour la totalité de la jurisprudence récente en la matière V. HATZOPOULOS & U.DO, op. cit. n. 4 p Il faut aussi convenir avec B.J. DRIJBER dans «Les services d intérêt économique général et la libre prestation des services» dans J.V. Louis & St. Rodriguez, Les services d intérêt économique général et l UE, (2006) Bruylant, p.65-97, 89 que la jurisprudence de la Cour n étant pas toujours très claire sur le caractère économique des services d intérêt général, la distinction nette entre services d intérêt général et services d intérêt économique général, opérée par la Directive risque d affecter par ricochet aussi les premiers, malgré leur exclusion formelle de son domaine d application. 89 Pour lequel v. infra CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, aff. C-320/91, Rec. p. I V. pour cet arrêt A. WACHSMANN, ET F. BERROD, "Les critères de justification des monopoles: un premier bilan après l'affaire Corbeau", RTDEur, n 1/1994, p. 39 et R. KOVAR, La Cour de justice et les entreprises chargées de la gestion d un service d intérêt économique général. Un pas dans le bon sens vers une dérégulation réglée, Europe, 7 et 8-9/1994, chron CJCE, 27 avril 1994, Commune d Almelo, aff. C-393/92, Rec. p. I-1477.
17 17 manifeste à, au moins, trois niveaux. D abord la Cour ne raisonne plus en termes de simple «viabilité» des services d intérêt économique général, mais vise leur prestation dans des conditions «d équilibre économique» 92. En conséquence, elle laisse les Etats plus libres d inclure dans le domaine «réservé» des activités purement marchandes 93, alors qu elle limite son propre contrôle à un contrôle minimum et n examine point l opportunité des choix opérés par les Etats membres 94. Par là même, elle avance des critères plus clairs concernant l applicabilité des autres dispositions du traité, notamment celles sur les aides publiques, aux services d intérêt économique général 95. A l inverse, la Cour est assez stricte lorsqu il s agit d imposer des contraintes administratives, tel un système d autorisation préalable, dans le but d assurer un service d intérêt économique général, comme par exemple les connections maritimes régulières entre le continent et les îles insulaires d un Etat membre 96. Ainsi, les solutions jurisprudentielles se reflètent dans la Directive. Deux interrogations se soulèvent alors : a) en quoi la Directive fait avancer le statut juridique des services d intérêt économique général et b) l exclusion totale desdits services du principe de libre circulation des services stipulé par l article 16 de la Directive, signifie-t-elle que les mesures étatiques prises pour l organisation de tels services ne sont pas soumises au test de proportionnalité et de non-discrimination stipulé par ce même article? La réponse à la deuxième question étant négative (la proportionnalité et la non-discrimination étant des principes généraux du droit communautaire), on reste, à nouveau, avec une sensation de vanité Santé La jurisprudence de la Cour dans le domaine des soins de santé a connu des développements pour le moins spectaculaires ces cinq dernières années 97. Ainsi, il est désormais acquis que le patient d un Etat membre peut, outre les soins urgents dispensés dans les autres Etats membres en vertu de la carte européenne d assuré (ex document E 111): a) recevoir des soins non hospitaliers 98 dans n importe quel autre Etat membre et en demander ensuite le remboursement par son Etat d origine, aux tarifs applicables dans ce dernier, et ceci sans avoir besoin d autorisation préalable 99, en vertu de l article 49 CE ; b) recevoir toute sorte de soins dans d autres Etats membres, dans les mêmes conditions (frais, remboursement, indemnité, etc sauf la durée -) que pour les patients de l Etat d accueil, une fois délivrée l autorisation par son institution d origine, en vertu de l article 22 du Règlement 1408/71 ; 92 CJCE, 25 octobre 2001, Glöckner, aff. C-475/99, Rec. p. I Même arrêt. 94 CJCE, 10 février 2002, Deutsche Post, aff. C-147/97, Rec. p. I CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans, Rec. p. I-7747 ; v. aussi O. DUPERON ; «Le régime des services publics en droit communautaire: des précisions apportées par la Cour de justice des Communautés européennes», (2003) Petites affiches nº 229 p.6-12 ; J.-L. CLERGERIE, «La légalité d'une contrepartie d'obligation de service public», (2003) Dalloz Jur. p ; M. MEROLA & C. MEDINA, «De l'arrêt Ferring à l'arrêt Altmark: continuité ou revirement dans l'approche du financement des services publics», ces Cahiers (2003), p CJCE, 20 février 2001, Analir, aff. C-205/99, Rec. p. I-1271, pour l Espagne. V. J-.P. SLOT, (2003) CML Rev, p V. HATZOPOULOS, «Killing national health and insurance systems but healing patients? The European market for health care services after the judgments of the ECJ in Vanbraekel and Peerbooms», (2002) CML Rev, p , et plus recemment «Health law and policy, the impact of the EU», in De Burca (ed) EU Law and the Welfare State: In Search of Solidarity (2005) EUI/OUP, p V. aussi G. DAVIES, «Welfare as a service», (2002) LIEI, p ; P. CABRAL, «The Internal Market and the right to cross-border medical care», (2004) ELRev, p , et A.-P. VAN DER MEI, «Cross-border access to health care within the EU: Some reflections on Geraets-Smits and Peerbooms and Vanbraekel», (2002) ML, p and «Cross-border access to medical care: Non-hospital care and waiting lists», (2004) LIEI, p Encore plus récemment v. A. DAWES, «Bonjour Herr Doctor: national healthcare systems, the Internal Market and cross-border medical care within the EU», (2006) LIEI, p Pour une présentation plus étendue des relations entre l UE et le droit de la santé, v. T. HERVEY AND J. MCHALE, Health Law and the European Union (2004) CUP, Cambridge. 98 L infrastructure hospitalière étant définie de manière plutôt restrictive, v. CJCE 18 mars 2004, Leichtle, aff. C-8/02, Rec. p. I CJCE, 18 avril 1998, Kohll, aff. C-158/96, Rec. p. I-1931 ; Smits & Peerbooms, précit., CJCE, 13 mai 2003, Müller-Fauré, aff. C-385/99, Rec. p. I-4509.
18 18 c) forcer l obtention de ladite autorisation (pour aller se soigner dans un autre Etat membre) chaque fois que le traitement objectivement nécessaire 100 n est pas disponible dans des délais raisonnables dans son Etat d origine, compte tenu de sa situation personnelle 101, en vertu de l article 49 CE. Ces droits bénéficient aux ressortissants de tous les Etats membres, à tout système de santé, indépendamment du fait qu il s agisse 102 a) de systèmes de remboursement de frais, comme c est le cas (principalement) 103 en France, en Allemagne et au Luxembourg 104, b) de systèmes de prestations en nature par des institutions conventionnées, comme c est le cas aux Pays Bas 105, ou c) systèmes de soins par des institutions essentiellement publics comme c est le cas au Royaume Uni 106. L affaire IKA c/ Ioannidis 107 met bien en évidence le fait que la mise en œuvre des droits susmentionnés suppose un niveau de coopération administrative et de reconnaissance assez élevé entre les autorités compétentes des Etats membres. Cette coopération peut trouver ses fondements soit dans les termes du Règlement 1408/71 et de ses règlements d application (tel le Règlement 574/1972), soit dans les obligations plus générales découlant de l article 10 CE. Dans l espèce susmentionnée, l intéressé était tombé dans un cycle vicieux, où les autorités de l Etat d accueil (l Allemagne) refusaient de prendre en compte un formulaire E 111 délivré par les autorités helléniques, alors qu elles sollicitaient un formulaire E 112, dont la délivrance était refusée par les autorités helléniques. Et la Cour de justice de juger que «l institution du lieu de séjour et celle du lieu de résidence assument conjointement la tâche d appliquer les articles [ ] et doivent, conformément aux articles 10 CE et 84 du règlement n 1408/71, coopérer afin d assurer une application correcte des dispositions susmentionnées et, partant, le plein respect des droits conférés» 108. Dans ces conditions, l exclusion des soins de santé du domaine de la Directive ne semble avoir aucun effet substantiel sur les droits que les particuliers tirent directement de l article 49 CE et sur les autres dispositions du droit dérivé, mais peut affecter de manière négative leur mise en œuvre concrète : a) d abord, elle prive les autorités nationales compétentes de la possibilité de coopérer de manière plus efficace selon les termes et les procédures prévues par la Directive ; b) ensuite, elle prive aussi les particuliers de toute l information à laquelle ils pourraient avoir accès en faisant usage des guichets uniques, du système électronique des renseignements, etc ; c) en outre, les patients transfrontaliers ne pourront pas bénéficier des garanties et facilités prévues par la Directive en faveur des destinataires des services ; d) enfin, les autorités des Etats membres ne seront pas tenues par un texte de leur droit national (transposant la Directive) les obligeant à ouvrir leurs soins de santé. Elles pourront ainsi plus aisément faire preuve de mauvaise foi, en invoquant telle ou telle particularité nationale, pour refuser d appliquer la jurisprudence de la Cour 109. Ces quatre conséquences auront un effet négatif sur la mobilité des patients en Europe. En effet, l information disponible, la facilité d accès au système d autres Etats membres, les garanties de qualité offertes et le risque des complications bureaucratiques, sont autant de facteurs qui ont une influence directe sur les choix des patients et de leurs familles. A la différence de la majorité des autres activités exclues du domaine d application de la Directive, le cas particulier des soins de santé risque d avoir un impact tangible. Ce résultat n est pas nécessairement négatif. En effet, les principaux arguments de ceux qui militaient en faveur de l exclusion des soins de santé du domaine de la Directive consistaient en ce que, d une part, la jurisprudence de la Cour n était pas encore cristallisée lors de la négociation de la Directive 100 Pour le caractère objectif, indépendant des préférences médicales nationales, du traitement requis, v. CJCE, 12 juiller 2001, Vanbraekel, aff. C-368/98, Rec. p. I Müller-Fauré, précit. et CJCE, 16 mai 2006, Watts, aff. C-372/04, Rec. p. I La classification tripartite qui suit est extrêmement simplificatrice et, partant, partiellement erronée, mais elle est utilisée uniquement à des fins d illustration. 103 En matière d organisation des soins de santé, il est très difficile d attribuer certains Etats à certains modèles, comme la pratique est semée des nuances ; la France offre aussi des prestations en nature. 104 Kohll, précit.; CJCE, 23 octobre 2003, Inizan, aff. C-56/01, Rec. p. I ; CJCE, 14 octobre 2004, Bosch, aff. C-193/03, Rec. p. I Smits & Peerbooms, Vanbraekel et Müller-Fauré, tous précités dans les notes précedentes. 106 Watts, précit. 107 IKA c/ Ioannidis, précit. n Ibid. att Ainsi, par exemple, dans l affaire CJCE, 19 avril 2007, Stamatelaki, aff. C-444/05, nep., qui traitait d une interdiction absolue de recevoir des soins dans un autre Etat membre, clairement contraire à la jurisprudence, désormais bien établie, de la CJCE.
19 19 et, d autre part, le domaine de santé est beaucoup trop important et complexe et mérite d être traité séparément 110. La pertinence de ces deux arguments n est pas sérieusement contestable. Notons, cependant, que le Parlement Européen, après avoir insisté pour que les soins de santé soient exclus de la Directive, «invite la Commission a lui présenter une proposition en vue de réintroduire les services de santé dans la directive 2006/123/CE et une proposition destinée a codifier la jurisprudence de la Cour européenne de justice en matière de droits des patients européens» 111, dans un rapport adopté en mai 2007! Des activités particulières : paris, services de sécurité, etc L exclusion du champ d application de la Directive de toute une série de services dont le poids économique est pourtant loin d être négligeable, soulève davantage des questions. De manière générale il s agit d apprécier si l exclusion massive d activités de services ne porte pas atteinte au caractère «horizontal» et «général» de la Directive, tant souhaité par ses promoteurs. En effet, si l on tient compte de tous les services exclus du domaine de la Directive, tels les services financiers, les télécommunications, l énergie, le transport, les émissions télévisés, les services de santé, l organisation de paris, etc, on réalise qu en termes de chiffre d affaires, la Directive couvre seulement une petite partie des activités de services. Son impact sur le re-lancement de l économie des services et son apport dans la réalisation des objectifs de Lisbonne peuvent, dès lors, être remis en cause. Cette objection ne doit pas faire oublier, pour autant, que la Directive vise surtout à faciliter la tâche des petites et moyennes entreprises qui ne sont, par définition, pas celles du domaine de l énergie ou des transports... Chacune des activités exclues mériterait d être étudiée de manière spécifique, afin d apprécier les causes et les effets concrets de son exclusion du domaine d application de la Directive. Compte tenu de l ampleur d un telle ambition, on se contentera ici d étudier les deux activités dont la Cour a eu à connaître le plus souvent au cours de ces dernières années. a) jeux d argent La Cour a déjà eu l occasion de prendre position au sujet des restrictions imposées à l organisation des jeux d argent par ses arrêts Schindler, Zenatti, Läära et Anomar 112. Dans ces affaires, la Cour reconnaît que l organisation de paris et d autres jeux de hasard constitue pas un service au sens du traité, tout en faisant preuve d une extrême indulgente à l égard des justifications avancées par les Etats concernés. Ce faisant, la Cour procède à un contrôle minimal en refusant d examiner in concreto le caractère proportionnel, voire discriminatoire, des restrictions imposées 113. Les raisons de cette attitude de «self-restraint» tiennent à ce que «les particularités d ordre moral, religieux ou culturel ainsi que les conséquences moralement et financièrement préjudiciables pour l individu et la société qui entourent les jeux et les paris peuvent être de nature à justifier l existence, au profit des autorités nationales, d un pouvoir d appréciation suffisant pour déterminer les exigences que comporte la protection du consommateur et de l ordre social» 114. On observe toutefois que cette attitude de la Cour est en train d évoluer à travers les arrêts les plus récents, le point de rupture étant souligné par deux arrêts relatifs à la législation 110 R. BAETEN, «The Proposal for a Directive on Services in the Internal Market applied to Healthcare Services» présenté à l audience publique du PE, le 11 novembre 2004, disponible sur 111 Rapport A6-0173/2007 FINAL, du 10 mai 2007, sur l impact et les conséquences de l exclusion des services de santé de la directive relative aux services dans le marché intérieur, Rapporteur B. Vergnaud, para. 71. Il convient, cependant, de noter que dans la résolution qui a suivie ce rapport, le Parlement s est contenté de demander «une proposition d'instrument approprié visant notamment à codifier la jurisprudence de la Cour de justice», v. résolution 2006/2275 (INI), du 23 mai CJCE, 24 mars 1994, Schindler, aff. C-275/92, Rec. p. I-1039; CJCE, 21 octobre 1999, Zenatti, aff. C-67/98, Rec. p. I-7289; CJCE, 21 septembre 1999, Läärä, aff. C-124/97, Rec. p. I-6067; CJCE, 11 septembre 2003, Anomar, aff. C-6/01, Rec. p. I-8621; v. à propos de tous ces arrêts ALLEN, Ladies and Gentlemen, no more bets please, (2000) LIEI, p V. le commentaire de Schindler par V. HATZOPOULOS, (1995) CMLRev., p et celui de Zenatti et Läärä par STRAETMANS dans (2000) CMLRev, p En général pour le contrôle exercé par la Cour dans les domaines qui touchent à la moralité publique, v. P. HETSCH, «Émergence de valeurs morales dans la jurisprudence de la CJCE», (1982) RTDEur, p CJCE, 6 novembre 2003, Gambelli, aff. C-243/01, Rec. p. I-13031, att. 66 et CJCE, 6 mars 2007, Placanica, aff. jtes C-338/04, 359/04 et 360/04, nep, att. 47.
20 20 italienne. L affaire Gambelli 115 concernait la prise de paris par une société établie au Royaume Uni qui n était pas titulaire de la concession prévue à cette fin par la législation italienne. La Cour a qualifié la législation italienne de restriction aussi bien à l article 43 qu à l article 49. Toutefois, elle a refusé de la tenir pour justifiée, se démarquant ainsi de son analyse classique. En effet, la Cour a jugé que si «des raisons impérieuses d'intérêt général, telles que la protection des consommateurs et la prévention de la fraude et de l'incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu» peuvent justifier des restrictions à la libre prestation de services «encore faut-il que les restrictions [ ] contribuent à limiter les activités de paris d'une manière cohérente et systématique» 116. En l occurrence, toute la législation et la pratique des autorités italiennes semblaient avoir un objectif opposé, en poursuivant «une politique de forte expansion du jeu et des paris dans le but d'obtenir des fonds» 117. Ainsi, tout en laissant la solution du litige particulier au juge a quo, la Cour a entendu tracer les limites de sa tolérance face au protectionnisme étatique dans le domaine des jeux d argent 118. La législation italienne ayant à peine évolué en matière de jeux d argent, trois ans plus tard, la Cour a eu à se prononcer à nouveau dans une affaire Placanica. Cette espèce concernait quatre aspects de la législation italienne, à savoir, a) l exigence d une concession administrative préalable, b) le refus d une telle autorisation à toute société cotée en bourse, c) la nécessité d une autorisation de police pour chaque local et d) l application des sanctions pénales strictes. L arrêt de la Cour est remarquable en ce qu il prend vraiment la situation en main. La Cour accepte, comme l avait fait également la Corte Suprema de Cassazione, qu un régime de concession peut être utile à «prévenir l exploitation des activités de jeu de hasard à des fins criminelles ou frauduleuses en les canalisant dans des circuits contrôlables» 119. Elle poursuit, cependant, en considérant que, dans un cadre de concessions limitées, un système d appel d offres doit être mis en place afin de permettre aux prestataires d autres Etats membres d avoir des chances d accéder à l activité en question, et ceci même s il est nécessaire de procéder à la révocation et à la redistribution des concessions déjà existantes 120. Faisant un pas supplémentaire, la Cour retient que les sanctions pénales prévues par la législation italienne sont inopposables aux prévenus dans la mesure où elles sanctionnent des mesures nationales contraires au droit communautaire. 121 Enfin, dans l arrêt Lindman, 122 la Cour condamne le traitement fiscal différencié des gains des loteries, en fonction du lieu où la loterie était organisée. L ensemble de cette jurisprudence doit être mis en parallèle avec l avis de l Organe Permanent d Appel de l OMC dans l affaire opposant Antigua et Barbuda aux Etats-Unis 123, pour des restrictions apportées à l offre de jeux de hasard sur le territoire américain. L Organe d Appel, renversant l avis du Panel, a estimé justifiées les mesures restrictives pour autant qu elles a) poursuivent des objectifs légitimes (prévention de la fraude et du blanchiment d argent, combat des jeux compulsifs, etc ) et b) respectent les principes de nécessité et de non-discrimination et l examen de l Organe à ces deux égards est très minutieux. Dans ces conditions, l exclusion des jeux d argent du domaine de la Directive a une importance très limitée. Il est vrai que les Etats membres ne sont pas obligés de mettre entièrement à plat leurs systèmes des concessions ou d exclusivité, pas plus qu ils ne sont obligés de collaborer avec les autorités compétentes des autres Etats membres dans les termes techniques de la Directive. Il n en demeure pas moins que, sauf à ce que la politique poursuivie au niveau national ne soit véritablement restrictive, les Etats devront satisfaire aux exigences ténues de l arrêt Placanica. En effet, il est désormais clair que lorsque le droit 115 Préc. 116 Gambelli, att Ibid, att Il faut remarquer qu en réponse (indirecte) à l arrêt Gambelli, qui appelait le juge national à vérifier si la réglementation était justifiée par des mesures nationales d intérêt général, la Corte suprema di Cassazione a, dans un arrêt Gesualdi du 26 avril 2004, identifié une raison justificative de la législation italienne dans la prévention de l exploitation des activités litigieuses à des fins criminelles ou frauduleuses. V. à cet égard G. PANOPOULOS, «Pour la conformité de principe des prohibitions totales avec les libertés des échanges intracommunautaires», ronéo. 119 Placanica att Ibid, att Ibid, att CJCE, Lindman, aff. C-42/02, Rec. p. I Rapport de l Organe permanent d appel, Antigua & Barbuda c/ Etats Unis ( US-Gambling ), WT/DS285/AB/R, 7 Avril 2005, par V. aussi ORTINO, «Treaty interpretation and the WTO Appellate Body Report in US-Gambling: A critique», (2006) JIEL, p