Source: https://it.scribd.com/document/211652151/L-Benadusi-O-Niceforo-Obbligo-Scolastico-o-Di-Istruzione-FGA-WP27
Timestamp: 2019-11-23 01:53:16+00:00
Document Index: 35712296

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 54', 'art. 64', 'art. 67', 'art. 5', 'art. 3', 'art.116', 'art. 5', 'art. 21', 'art. 64', 'arte 3', 'art. 45', 'art. 2', 'art. 36', 'art. 45', 'art. 9']

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Obbligo scolastico o di istruzione: alla ricerca dellequit
Luciano Benadusi (Universit di Roma La Sapienza) Orazio Niceforo (Tuttoscuola)
Fondazione Giovanni Agnelli, 2010 Le opinioni espresse in questo testo sono responsabilit degli autori e non necessariamente riflettono quelle della Fondazione Giovanni Agnelli. The opinions expressed in this paper are the sole responsibility of the authors and do not necessarily reflect those of the Fondazione Giovanni Agnelli. www.fondazione-agnelli.it segreteria@fga.it
INDICE Presentazione 1. Profili ordinamentali 2. Tre modelli regionali per il completamento dellobbligo 3. Azioni di sistema per la lotta alla dispersione 4. Concezioni e pratiche locali dellequit 5. Alunni stranieri: lintegrazione possibile Conclusioni
Questo contributo diviso in cinque parti. Nella prima parte, intitolata Profili ordinamentali, si offre una ricostruzione della problematica relativa allobbligo di istruzione dal punto di vista storico-istituzionale. Vengono passati in rassegna i numerosi tentativi di legare lelevamento dellobbligo alla riforma dellistruzione secondaria superiore esperiti durante la cosiddetta prima Repubblica e le diverse soluzioni proposte dalle maggioranze di governo alternatesi nella seconda Repubblica, dalla legge n. 9/1999 (Berlinguer) alla legge n. 53/2003 (Moratti) fino allintroduzione dellobbligo decennale realizzata nel 2007 dal governo Prodi-Fioroni, poi parzialmente modificata dallattuale governo Berlusconi-Gelmini. La seconda parte del testo, che si collega strettamente alla prima, analizza tre diversi modelli regionali di biennio, o per meglio dire di organizzazione dellofferta formativa post-terza media, che ci sembrano particolarmente interessanti: quelli realizzati in due Regioni, la Lombardia e lEmilia-Romagna, e nella Provincia autonoma di Trento. Nella terza parte, intitolata Azioni di sistema per la lotta alla dispersione, vengono illustrate appunto alcune azioni di sistema, promosse dal Ministero della Pubblica Istruzione e finalizzate a combattere la dispersione nella scuola secondaria superiore, con particolare riferimento ad aree a rischio, come sono quelle comprese nellobiettivo 1 dei Fondi strutturali europei (FSE-FESR). Nella quarta parte, intitolata Concezioni e pratiche locali dellequit, vengono analizzate alcune esperienze significative, realizzate nelle scuole italiane, volte ad affrontare il problema dellequit nella istruzione dellobbligo, dalla suola elementare fino alla fascia dellofferta formativa, quella dei
14-16 anni corrispondente di norma ai primi due anni di istruzione secondaria superiore, nella quale i fenomeni della dispersione e del sottorendimento sono nel nostro Paese particolarmente gravi e preoccupanti. Su questa base si indicano alcune strategie utili al perseguimento di una maggiore equit nella qualit. Infine, la quinta parte, intitolata Alunni stranieri: lintegrazione possibile, si occupa di un aspetto della questione equit pi recente e di crescente importanza: lintegrazione degli alunni stranieri. Ripercorsa levoluzione della normativa ed esaminata la problematica relativa, vengono suggerite alcune possibili soluzioni migliorative. Il contributo termina con alcune riflessioni complessive sul tema trattato (Conclusioni)
1. Profili ordinamentali
La storia della scuola italiana dopo la conclusione della seconda guerra mondiale percorsa da un dilemma irrisolto, che lha attraversata dal 1948 ad oggi: quello della scelta tra obbligo scolastico, inteso come obbligo di frequentare scuole, e obbligo di istruzione, inteso come obbligo di frequentare scuole oppure, in alternativa, corsi di formazione professionale o percorsi misti di lavoro e formazione. Spesso le due espressioni sono state usate come sinonimi, soprattutto dalla stampa non specializzata, ma dietro le due diverse concezioni dellobbligo stava (e in qualche misura resta ancora oggi) una diversa concezione del ruolo della scuola nella societ e una diversa visione del tipo di intervento che compete alla mano pubblica: pi interventista e proattivo nel primo caso, pi orientato al pluralismo istituzionale e dei percorsi formativi nel secondo. Dal 1948 al 1994 La Costituzione italiana del 1948 parla di obbligo di istruzione, fissandolo in almeno 8 anni. Ma non c dubbio che usando questo termine i costituenti intendessero fare riferimento allobbligo di frequentare una scuola. E che in questo caso quindi cio fino ai 14 anni di et degli allievi lespressione obbligo di istruzione equivalesse a quella di obbligo scolastico. Gli ordinamenti scolastici allora vigenti prevedevano, dopo la scuola elementare quinquennale, due diversi percorsi triennali: uno a carattere generalista, la scuola media, e un altro con prevalente funzione di orientamento e prima formazione professionale, i corsi di avviamento al lavoro. Ma anche questi ultimi facevano parte del sistema scolastico, e non di quello della formazione professionale. La decisione di frequentare i corsi di avviamento non comportava dunque luscita dal
sistema scolastico, anche se precludeva la continuazione degli studi nei licei e negli istituti tecnici, ai quali si accedeva solo con il possesso della licenza media. Lunificazione della scuola media del 1962 rese ancora pi evidente il carattere scolastico dellobbligo di istruzione, che per rest bloccato per molti anni ancora alla soglia minima di 8 anni stabilita dalla Costituzione, mentre in altri Paesi europei esso veniva innalzato progressivamente a 16 anni, e in alcuni casi a 18, sia pure includendo, come in Germania, i percorsi in apprendistato(1). Tra i fattori determinanti del ritardo con il quale lItalia si mossa su questa tematica, quello certamente pi importante legato al lungo braccio di ferro che ha visto impegnate le principali forze politiche del Paese (anche quando facevano parte della stessa maggioranza di governo) a proposito delle modalit di assolvimento dellobbligo nellipotesi di un suo innalzamento: solo allinterno del sistema scolastico o anche in quello della formazione professionale e dellapprendistato? La questione, negli anni della cosiddetta prima Repubblica (fino al 1994) si ripetutamente intrecciata con quella della riforma della scuola secondaria superiore, investendo in particolare il biennio iniziale di questultima, destinato a giudizio di una parte delle maggioranze di centrosinistra pro tempore (PSI, PRI) a rientrare nellobbligo prolungato a 16 anni. Posizione non condivisa, con varie sfumature, dal mondo cattolico, fortemente radicato nel sistema della formazione professionale e sostenuto sul piano politico e parlamentare dalla DC. Per quattro volte (1978, 1982, 1985 e 1993) la riforma della scuola secondaria superiore, approvata da una delle due Camere, poi naufragata nel percorso successivo anche a causa della complessit e dei tempi lunghi richiesti dalle mediazioni di volta in volta intervenute, allinterno della maggioranza di centro-sinistra, proprio sul rapporto riforma-obbligo. Lultima di queste mediazioni fu quella contenuta nella riforma approvata dal Senato il 22 settembre 1993 (governo Ciampi, ministro Russo Jervolino). Laccordo intervenne dopo anni di forti contrasti tra i socialisti, irrigiditisi dopo il 1985 sulla linea del prolungamento dellobbligo allinterno del solo sistema scolastico, e i democristiani, sostenitori di formule in vario modo aperte alle esperienze della formazione professionale. Allo sblocco della situazione contribuirono peraltro in modo determinante gli ex comunisti del PDS, sostenitori storici dellobbligo solo scolastico ma resisi disponibili, nel corso della breve e convulsa XI legislatura (1992-1994), a concorrere alla
elaborazione e alla approvazione della riforma, che infatti fu varata dal Senato anche con il loro voto favorevole. Sulla specifica questione delle modalit di assolvimento dellobbligo, portato da 8 a 10 anni, fu concordato un testo di compromesso che, dopo aver affermato che lobbligo distruzione si assolve mediante la frequenza positiva dei primi due anni di scuola secondaria superiore (art. 8), consentiva alla scuole di attuare progetti mirati e percorsi personalizzati, rivolti a gruppi di studenti, gestendoli in proprio o mediante convenzioni con le strutture della formazione professionale individuate in appositi accordi di programma tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali (art. 10, che si riporta integralmente in nota 2). Come si nota, il compromesso raggiunto si fondava, da una parte, sullassegnazione alla scuola del compito primario di gestire lintera offerta formativa del biennio 14-16 anni, compresi i progetti mirati e i percorsi personalizzati, e dallaltra sulla possibilit che lattuazione di tali percorsi e progetti (gli stessi termini ricompariranno nella Finanziaria 2007 di Prodi-Fioroni) fosse realizzata tramite convenzioni con le strutture della formazione professionale. Il compromesso lasciava coesistere, come si vede, le due concezioni dellobbligo: quella delle sinistre che puntava a mantenere gli studenti il pi a lungo possibile nello stesso ambiente formativo, la scuola, col fine di evitare precoci diversificazioni dei percorsi formativi e dei destini sociali, e quella della DC, e pi ampiamente del mondo cattolico, che considerava la formazione professionale non come una alternativa, ma come una diversa modalit del fare scuola, pi aperta alle esigenze e alle possibilit di apprendimento delle fasce deboli della popolazione scolastica. Si pu dire che mentre la motivazione portata a sostegno delle rispettive tesi faceva riferimento allo stesso obiettivo, quello di realizzare un sistema educativo pi inclusivo, le policies divergevano, anche se finivano entrambe per pagare un prezzo: la mancata soluzione del problema della dispersione per i sostenitori dellobbligo scolastico, la difficolt a rientrare alla pari nel sistema scolastico per i fautori dellobbligo di istruzione nel significato estensivo sopra indicato. Tuttavia la riforma Russo Jervolino dellistruzione secondaria superiore, come le tre che lavevano preceduta, fin in un nulla di fatto a causa dellanticipata conclusione della legislatura, e con essa il faticoso compromesso sullobbligo. Obbligo e riforma nella seconda Repubblica
Con il 1994 si avvi una nuova fase della vita politica italiana: ladozione del sistema elettorale uninominale maggioritario port alle estreme conseguenze la crisi della DC e del PSI, che avevano costituito lasse dei governi succedutisi dal 1992, e favor la formazione accelerata di due coalizioni contrapposte. Ma gli esordi della seconda Repubblica furono assai faticosi. Allinterno delle due coalizioni, formatesi in modo affrettato sulle macerie del precedente sistema politico e di rappresentanza, non mancavano contraddizioni, come si vide assai presto. Il primo governo Berlusconi, insediatosi dopo limprevisto successo del suo nuovo partito, Forza Italia, e della coalizione da lui guidata, dur soltanto sette mesi a causa della defezione di una delle forze politiche che avevano concorso al successo, la Lega Nord. E il governo che lo segu, presieduto da Lamberto Dini, gi ministro di Berlusconi, ebbe un carattere spiccatamente tecnico, come si vide anche attraverso la nomina a ministro dellistruzione dellimprenditore Giancarlo Lombardi, gi responsabile di Confindustria per il settore educativo. Entrambi i governi, e i rispettivi ministri dellistruzione, non ebbero n il tempo n lopportunit di mettere in cantiere soluzioni (e neppure proposte) di respiro strategico in tema di riforma dellistruzione secondaria superiore e di obbligo. Allinizio della XII legislatura (1994) il disegno di legge approvato nellXI fu riproposto dalla popolare Russo Jervolino alla Camera e da Cesare Salvi, Pds, al Senato, ma ad esso se ne aggiunse un altro, presentato dai parlamentari di Rifondazione comunista, favorevoli al prolungamento dellobbligo nel solo sistema scolastico. La sinistra, passata allopposizione, si present cos con due posizioni nettamente divaricate. Un ulteriore disegno di legge fu anche predisposto dal ministro Francesco DOnofrio alla vigilia della crisi di governo (novembre 1994). Dopo il ribaltone la legislatura avanz faticosamente verso le elezioni anticipate, e liter dei disegni di legge rimase di fatto bloccato. Con le elezioni dellaprile 1996 (e con quelle successive del maggio 2001) la seconda Repubblica ebbe dunque la possibilit di dispiegare appieno nellarco di due quinquenni - le sue potenzialit di sistema politico-elettorale ritenuto (dai suoi sostenitori) pi idoneo di quello precedente a favorire lassunzione di coerenti decisioni di portata strategica, come quelle riguardanti la riforma del sistema scolastico e linnalzamento dellobbligo di istruzione, qui esaminato.
In effetti le due coalizioni succedutesi al governo ebbero lopportunit di sviluppare i rispettivi progetti avendo pi tempo a disposizione, ma ambedue pervennero a risultati sensibilmente diversi da quelli preventivati in partenza, subendo in entrambi i casi una serie di condizionamenti interni ai rispettivi schieramenti. Nella legislatura guidata dal centro-sinistra (1996-2001) si avvicendarono tre diversi governi (Prodi, DAlema, Amato), e due ministri dellistruzione, Berlinguer e De Mauro. In quella governata dal centro-destra, a presidenza Berlusconi (2001-2006), si registr una apparente maggiore continuit, con un solo ministro dellistruzione (Moratti), ma altrettante se non ancora maggiori furono le contraddizioni interne alla coalizione. Lauspicata maggiore stabilit degli esecutivi si tradusse di fatto in una maggiore persistenza e durata delle coalizioni, ma non in una maggiore coerenza progettuale e capacit di risolvere le questioni di fondo, tra le quali anche quella riguardante le modalit di prolungamento dellobbligo. La legge n. 9/1999 Dopo una prima fase di intreccio e sovrapposizione tra scenari di riforma complessiva del sistema di istruzione (riordino dei cicli) e problematica dellobbligo scolastico e formativo il governo pro tempore - presidente DAlema, ministro Berlinguer - decise di imprimere unaccelerazione a questultima materia, presentando uno specifico disegno di legge (giugno 1998), approvato dal Parlamento in tempi insolitamente rapidi per una riforma scolastica: 7 mesi in tutto (Legge 20 gennaio 1999, n. 9, Disposizioni urgenti per lelevamento dellobbligo di istruzione). Lobbligo, scorporato dalla riforma, veniva transitoriamente innalzato di un anno, a decorrere dal 1 settembre 1999 (2 anni nel quadro della riforma generale dei cicli), e poteva essere adempiuto soltanto allinterno della scuola secondaria superiore. Ma con una serie di accorgimenti ed eccezioni, in parte concordati con lopposizione, che infatti si astenne nella votazione finale. Gli accorgimenti riguardavano laccentuata flessibilit e personalizzazione dei curricula scolastici ordinari, la possibilit, disciplinata dal Regolamento dattuazione della legge, di realizzare percorsi integrati con enti di formazione professionale convenzionati con le scuole, e quella di adempiere lobbligo direttamente nei centri degli enti, sulla base di apposite convenzioni. Ne riportiamo i passaggi pi significativi nella nota n. 3. La legge n. 9/1999 e il rispettivo regolamento dattuazione (D.M. 9 agosto 1999, n. 323) costituirono probabilmente, nellambito della politica scolastica, il punto di mediazione pi ampiamente condiviso raggiunto dallinizio della seconda Repubblica.
La legge 10 febbraio 2000, n. 30 (Legge quadro in materia di riordino dei cicli dellistruzione) si limit a recepire la legge n. 9 sullobbligo di istruzione per 9 anni, i cui ultimi due, a seguito dellintroduzione della scuola di base unificata di 7 anni (ciclo primario), sarebbero diventati a riforma attuata i primi due della scuola secondaria (ciclo secondario). Per quanto riguarda la fascia 15-18 anni la legge n. 30 rinviava alla legge n. 144 del 1999, il cui articolo 68 equiparava listruzione scolastica, la formazione professionale e lapprendistato ai fini dellassolvimento dellobbligo di frequenza di attivit formative (comma 1). Ma sulla legge n. 30 nel suo complesso, giunta allapprovazione parlamentare nellultimo anno della legislatura, le ragioni dello scontro politico, anche in vista delle elezioni del 2001, prevalsero nettamente su quelle del confronto volto ad ampliare il consenso alla riforma. Un riforma che peraltro presentava aspetti che allo scontro anche strumentale si prestavano, come la soppressione della scuola media, la riduzione del primo ciclo a 7 anni, lambiguit del modello panlicealista, che rendeva incerta lidentit e il destino dellistruzione tecnica e professionale.
Lobbligo nella riforma Moratti Dopo qualche iniziale incertezza sul trattamento da riservare alla legge n. 30/2000 e alla legge n. 9/1999 (fu presa in considerazione anche la possibilit di emendarle) prevalse nettamente la tesi abrogazionista, sulla quale torn ad esercitare un peso decisivo la questione dei percorsi e delle modalit di adempimento dellobbligo in uscita dalla terza media. Al modello di secondo ciclo unitario centrato sul sistema scolastico (ma con le flessibilit e le eccezioni sopra indicate), al quale si erano ispirate le leggi del centro-sinistra, si decise di contrapporne uno rigorosamente binario, almeno nelle intenzioni del suo progettista, il pedagogista Giuseppe Bertagna delluniversit di Bergamo. Lidea guida perseguita nella legge 28 marzo 2003, n. 53, era la dichiarata pari dignit del sistema scolastico, o di istruzione, con lex sistema regionale di formazione professionale iniziale, ripensato e rilanciato come sistema di istruzione e formazione, un sistema che il nuovo titolo V della Costituzione, riformulato nel 2001 (per iniziativa del centro-sinistra) aveva assegnato alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni (nota 4).
Alle premesse e alle promesse di pari dignit dei due sistemi contenute nella legge n. 53 non ha tuttavia fatto seguito una coerente azione di interpretazione e implementazione della stessa legge, soprattutto per quanto riguarda larchitettura del secondo ciclo. Dopo una serie di incertezze e di pressioni politiche provenienti dallinterno della stessa maggioranza di centro-destra (in particolare da AN, ideatrice dei licei vocazionali), il secondo ciclo cos come determinato dal decreto legislativo 17 ottobre 2005 n. 226 risultato del tutto asimmetrico e fortemente sbilanciato sul versante del sistema liceale. Linserimento nellarea liceale dellintera istruzione tecnica, trasfusa in ben nove licei tecnologici e in due licei economici (con ulteriori opzioni), ha di fatto svuotato il sistema di istruzione e formazione di consistenza formativa e di rilevanza sociale. Solo con lapporto sostanziale degli istituti tecnici, professionali e darte, ai quali era ancora iscritto agli inizi del 2000 oltre il 60% degli studenti di scuola secondaria, sarebbe stato possibile costruire un sistema di istruzione e formazione realmente competitivo con quello dei licei. Ma un disegno di questo genere avrebbe richiesto, per essere realizzato, una vasta convergenza politica e sociale, il consenso delle Regioni e quello dei sindacati. Tutte condizioni che il centro-destra stato sempre ben lontano dal porre in essere, e che non ha neppure cercato di promuovere. Lo stesso Giuseppe Bertagna, fautore sconfitto della pari dignit, ha commentato criticamente le scelte fatte dal governo con il decreto legislativo n. 226/2005, foriere a suo avviso di un grande numero di licei bulimici, affiancati da un sistema di istruzione e formazione anoressico, costituito in pratica dai soli corsi triennali e quadriennali avviati sperimentalmente dal 2003 anche per riempire il vuoto provocato dalla soppressione delle legge n. 9/1999, disposta dalla riforma Moratti. Colpa delle Regioni, secondo Bertagna, che essendo guidate in maggioranza dal centrosinistra hanno voluto combattere una battaglia politica contro la riforma Moratti. In realt linsieme delle Regioni non apparso complessivamente n interessato n preparato a gestire in termini davvero competitivi il sistema di istruzione e formazione, e ci, insieme alle pressioni vetero e neoconservatrici manifestatesi in seno alla maggioranza di centro-destra, spiega perch il governo Berlusconi-Moratti abbia alla fine deciso di convogliare nel sistema liceale quasi tutta listruzione secondaria superiore. Con un singolare effetto di ritorno al modello panlicealista della legge n. 30/2000 (Berlinguer), cui la riforma Moratti avrebbe voluto contrapporsi con il suo schema binario. E con la stessa compresenza, allinterno dei licei, di due diversi punti focali: uno generalista, erede dei licei tradizionali, e laltro finalizzato allacquisizione di competenze di settore (lex area tecnica e tecnologica nel modello Berlinguer, i licei tecnologici ed economici nel modello
Moratti. Per un confronto si veda la scheda I licei dellarea ex tecnica Modelli a confronto alla fine di questo paragrafo). In questo contesto di incertezze si verificato un ulteriore spostamento della domanda in direzione dellarea liceale (ma la tendenza era in corso gi da tempo, soprattutto a favore del liceo scientifico) a scapito di quella tecnico-professionale e soprattutto del sistema di istruzione e formazione, il cui target, ai fini delle scelte dopo la terza media, si rivelato in pratica non significativamente diverso da quello raggiunto dal sistema della formazione professionale regionale prima dellintroduzione della legge n. 9/1999 (attorno al 5-6% della fascia det). Uno zoccolo duro della popolazione scolastica di pi difficile educabilit per la quale, come si visto, sono stati predisposti dal 1993 al 2006 modelli di intervento idealmente e tecnicamente diversi, ma tutti egualmente centrati sullobiettivo di fornire risposte efficaci ad un problema specifico: quello di innalzare i tassi di inclusione e di successo formativo di questi allievi, in parallelo con il prolungamento dellobbligo di istruzione, che comunque non viene mai fatto coincidere con lobbligo scolastico in senso stretto. Lobbligo decennale quasi scolastico del governo Prodi-Fioroni Fin dallinizio del suo mandato il ministro Fioroni ha affrontato con determinazione la non facile questione delle modalit di transizione dal pacchetto Moratti (legge n. 53/2003, decreti legislativi, normativa secondaria) alla nuova fisionomia del sistema scolastico delineata nel documento programmatico presentato dallUnione agli elettori in campagna elettorale. Il pi rilevante degli impegni ivi contenuti riguardava linnalzamento di due anni dellobbligo di istruzione (non scolastico), un punto sul quale occorreva trovare un punto dequilibrio tra la tesi, sostenuta da alcuni allinterno dellUnione, di un prolungamento dellobbligo allinterno del solo sistema scolastico pre riforma Moratti (quindi allinterno dei licei e degli istituti tecnici, professionali e darte), e una soluzione, sostenuta in particolare da Margherita e DS, che non facesse coincidere lobbligo di istruzione con lobbligo scolastico di tipo tradizionale. E che tenesse conto del nuovo quadro costituzionale e istituzionale disegnato dal titolo V della Costituzione, con particolare riferimento alle nuove competenze legislative delle Regioni, concorrenti con quelle dello Stato in materia di istruzione scolastica, ed esclusive in materia di istruzione e formazione professionale.. Il confronto sviluppatosi allinterno della maggioranza che sosteneva il governo Prodi presentava dunque rilevanti implicazioni politiche, perch ladozione del primo modello avrebbe comportato in
sostanza labrogazione della legge n. 53, mentre una soluzione non rigidamente ancorata ai soli percorsi scolastici tradizionali poteva essere cercata ed stata poi trovata - anche rivedendo pi o meno profondamente i decreti legislativi senza abrogare la legge, o meglio modificandone la disciplina dellobbligo con nuove norme, quelle contenute nellart. 1, comma 622 della Finanziaria (nota 5). Il semplice prolungamento dellobbligo scolastico, in mancanza di efficaci meccanismi di sostegno e riorientamento, rischiava di far aumentare, anzich diminuire, la dispersione scolastica, come era avvenuto nel triennio 2000-2002. La soluzione individuata in Finanziaria, dopo sei mesi di trattative allinterno del centro-sinistra, cercava ancora una volta di affrontare il problema di come arricchire lofferta educativa fino a coprire per intero le esigenze formative di tutti gli studenti della fascia 1416 anni, offrendo per nello stesso tempo al centro-destra un terreno di dialogo, o almeno di non scontro, su una delle leggi simbolo della precedente legislatura. Su una soluzione come questa, che conciliava lidea guida della riforma Moratti (la personalizzazione dei percorsi formativi) con quella che ispirava il programma dellUnione (lunitariet del sistema fino ai 16 anni), si sarebbe forse potuto costruire un consenso ampio, che venne meno essenzialmente per ragioni di carattere politico generale, esterne alla politica scolastica. Respinta la soluzione dei due sistemi paralleli e (teoricamente) di pari dignit previsti dalla riforma Moratti, ma scartata anche lalternativa di un obbligo a 16 anni da adempiere esclusivamente allinterno del sistema scolastico fu inserita in Finanziaria una formulazione secondo la quale doveva essere consentita a tutti gli allievi lacquisizione dei saperi e delle competenze previste dai curricula relativi ai primi due anni degli istituti di istruzione secondaria superiore, ma potevano essere concordati tra il Ministero della pubblica istruzione e le singole Regioni anche percorsi e progetti che, fatta salva lautonomia delle istituzioni scolastiche, siano in grado di prevenire e contrastare la dispersione e di favorire il successo nellassolvimento dellobbligo di istruzione. Questi progetti dovevano essere affidati ad apposite strutture formative che (...) devono essere inserite in un apposito elenco predisposto con decreto del Ministro della pubblica istruzione, sentita la Conferenza Stato-Regioni. In sostanza anzich i due sistemi paralleli voluti dalla Moratti, si ipotizzava un unico sistema ma sdoppiato al proprio interno tra unarea scolastica ordinamentale e unaltra per cos dire progettuale, nella quale potessero confluire le migliori esperienze realizzate dagli enti impegnati nella gestione dei corsi triennali sperimentali di cui allaccordo quadro Stato-Regioni del 19 giugno 2003. Corsi che, in attesa del riassetto complessivo della disciplina dellobbligo, venivano intanto prorogati.
Questa soluzione si faceva carico a differenza del mero innalzamento dellobbligo scolastico delle esigenze e delle potenzialit educative di tutta la popolazione scolastica. Daltra parte anche il morattiano D. Lgs. 76, art. 4, prevedeva misure del genere a favore degli allievi a rischio di dispersione, visto che affidava al ministro della P.I., di concerto con quello del Lavoro, il compito di adottare, previa intesa con la Conferenza unificata Stato-Regioni, linee guida per la realizzazione di piani di intervento per lorientamento, la prevenzione ed il recupero degli abbandoni, al fine di assicurare la piena realizzazione del diritto-dovere allistruzione e alla formazione, nel rispetto delle competenze attribuite alla Regione e agli Enti locali per tali attivit e per la programmazione dei servizi scolastici e formativi. Alla sinistra radicale, che cerc di opporsi obiettando che nel documento programmatico dellUnione compariva lobiettivo di elevare lobbligo di istruzione gratuita fino a 16 anni (primo biennio della scuola superiore), fu fatto osservare che al primo punto dello stesso capitolo, quello dedicato a scuola, universit e ricerca, limpegno ad elevare lobbligo era stato cos formulato: portare tutti i ragazzi al conseguimento di un titolo di studio superiore: ad un diploma superiore e/o ad una qualifica professionale (almeno triennale). Comunque il governo Prodi non ebbe il tempo per attuare i percorsi e progetti previsti dal comma 632 della Finanziaria 2007. Prima occorreva ridefinire lassetto ordinamentale della scuola secondaria superiore e fissare il quadro dei saperi e delle competenze da far acquisire agli studenti al termine dei 10 anni di obbligo di istruzione. Queste due operazioni furono concluse da una parte con la modifica del D.Lgs. 226/2005 (soppressione dei licei tecnologico ed economico e ripristino degli istituti tecnici e professionali in capo al sistema di istruzione), e dallaltra con la predisposizione del quadro delle competenze chiave in uscita dallobbligo decennale. Ma per i percorsi e progetti non ci fu n il tempo n, probabilmente, la determinazione necessaria per metterli in cantiere: in sostanza si prefer lasciar procedere i percorsi triennali sperimentali avviati gi dal 2003 nel quadro della riforma Moratti. Il regolamento sul nuovo obbligo di istruzione fu adottato il 22 agosto 2007. Esso conteneva le indicazioni nazionali sulle competenze e i saperi che tutti i giovani dovevano possedere a sedici anni, indipendentemente dalla scuola che frequentavano (compresi i percorsi e progetti), e faceva proprie le competenze chiave per lapprendimento permanente indicate dallUe pochi mesi prima, il 18 dicembre 2006. Con questo provvedimento si sarebbe dovuto realizzare, secondo Fioroni, un maggior grado di equit nellofferta formativa, ma il carattere accentuatamente astratto e decontestualizzato delle otto competenze chiave indicate dallEuropa (Imparare ad imparare; progettare; comunicare; collaborare e partecipare; agire in modo autonomo e responsabile; risolvere problemi; individuare
collegamenti e relazioni; acquisire ed interpretare linformazione) e dei quattro assi culturali ai quali dovevano essere ricondotte le conoscenze e abilit costitutive delle competenze di base (asse dei linguaggi; asse matematico; asse tecnologico-scientifico; asse storico-sociale), fin per non produrre nessun effetto concreto nella scuola, rimanendo molto lontano dalla cultura e dalle prassi didattiche della grande maggioranza degli insegnanti della fascia scolastica interessata, quella dei 14-16 anni. Gelmini tra restaurazione e meritocrazia Quanto il nome di Mariastella Gelmini comparve, nel maggio 2008, nella lista dei ministri del nuovo governo Berlusconi, la sorpresa fu notevole. Alla guida del ricostituito MIUR si presentava infatti un personaggio politico del tutto nuovo, privo di esperienze specifiche nel settore, e di almeno una generazione pi giovane rispetto allet media dei governanti che si erano occupati di scuola negli ultimi decenni. Nel programma del neoministro figuravano in primo piano due idee-guida: il restauro delledificio scolastico e quella della valorizzazione del merito. Il restauro promosso dalla Gelmini andato per molto al di l degli aggiustamenti teorizzati e praticati dal suo predecessore Fioroni, che pure si era mosso nella stessa direzione, dal ritorno delle commissioni miste per lesame di maturit al rilancio dellistruzione tecnica e professionale, alla riqualificazione (con ridimensionamento) della spesa per listruzione prefigurata nel Quaderno bianco del settembre 2007. La Gelmini si mostr infatti subito disponibile al massiccio taglio degli organici degli insegnanti e del personale ATA richiesto dal ministro dellEconomia Tremonti, infrangendo un vero e proprio tab che nessun suo predecessore, nemmeno la Moratti, aveva osato mettere in discussione in modo cos radicale. Un risultato che poteva essere raggiunto solo invertendo con decisione la tendenza, in atto almeno dalla met degli anni ottanta dello scorso secolo, ad allungare gli orari scolastici (tempo pieno, tempo prolungato, sperimentazioni varie) e a dilatare gli organici, soprattutto quelli della scuola elementare, con il modello dei tre insegnanti su due classi. Anche qui si trattava di tornare indietro, di ripristinare la figura del maestro unico, o almeno prevalente, come daltra parte suggeritole dai suoi colleghi di governo Tremonti e Bossi in una serie di dichiarazioni e interviste nellagosto del 2008. Ma sulla questione del merito, in una scuola non riformata ma restaurata nel suo impianto ordinamentale, che la Gelmini scelse di giocare le sue carte fin dallinizio del suo mandato, ancor
prima di dover fare i conti con gli effetti della manovra economica (il decreto legge n. 112 fu varato il 25 giugno 2008). Nelle comunicazioni rese il 10 giugno 2008 alla commissione Cultura della Camera un intervento ricco di citazioni bipartisan, da Aldo Moro ad Antonio Gramsci a Leonardo Sciascia Gelmini mostr attenzione per le istanze avanzate dalle associazioni professionali e da quelle dei genitori e degli studenti: lidea centrale esposta in quella sede dal ministro era che senza la collaborazione di tutti, e senza attingere ai pi qualificati apporti culturali, lemergenza educativa non avrebbe potuto essere superata. Quanto ai principali nodi della politica scolastica, la Gelmini si limit ad accennare a pochi temi: il compimento dellautonomia, lurgenza di un efficace sistema di valutazione, la avvilente condizione economica e professionale degli insegnanti e soprattutto la valorizzazione del merito a tutti i livelli (con citazione del volume di Roger Abravanel Meritocrazia). Sulla questione degli insegnanti, il ministro cit con favore il programma del Partito democratico, l dove parlava di una vera e propria carriera professionale degli insegnanti che valorizzi il merito e limpegno e sempre al programma del PD si rifer parlando di un nuovo salto nellautonomia degli istituti scolastici, facendo leva sulle capacit manageriali dei loro dirigenti allinterno di organi di governo aperti al contesto sociale e territoriale sulla valutazione sistematica dei risultati. Anche il primo approccio con i sindacati, sugli stessi temi, si svolse in un clima giudicato da questi ultimi positivo per la disponibilit allascolto dichiarata dal ministro. Clima che cambi radicalmente pochi giorni dopo a seguito dellannunciato taglio di oltre 87.000 docenti e 43.000 non docenti nel triennio 2009-2011, contemplato nel Decreto legge 112. La dimensione della manovra, soprattutto dei tagli, lasci sorpresi e quasi increduli i sindacati, che speravano di aumentare il numero dei precari da assumere a settembre, e restitu la parola ai politici dellopposizione. Walter Veltroni, allora leader del PD, dichiar immediatamente che la scuola subisce tagli alla cieca e il ministro Gelmini stato commissariato da Tremonti. Per la verit la Gelmini aveva fatto capire gi in precedenza di preferire meno insegnanti, pagati meglio, ma non aveva fornito dettagli, e intanto trattava con i sindacati su vari fronti (precari, ATA, dirigenti scolastici). Le cifre del decreto legge la costrinsero ad uscire allo scoperto: tagli di tale entit non erano possibili se non potando in modo drastico lalbero dellistruzione con una serie di operazioni che toccavano gli ordinamenti e gli orari di lezione (da ridurre), il dimensionamento delle scuole (da elevare), le classi di concorso degli insegnanti (da accorpare), il numero di allievi per docente (da innalzare). Un generale dimagrimento del sistema, insomma, pi che la sua riforma.
Ma se dal punto di vista del MEF, impegnato sul fronte della riduzione della spesa pubblica, la dimensione stessa della spesa per listruzione ne faceva un punto di riferimento obbligato per qualunque strategia di restrizione/razionalizzazione della spesa globale, dal punto di vista del ministero dellIstruzione si poneva invece prima di tutto il problema della qualit dei processi formativi e dei risultati conseguiti dagli studenti ai vari livelli, alla luce delle carenze e degli squilibri territoriali e settoriali evidenziati dalle indagini internazionali. Il punto di convergenza delle due ottiche (ma questo era gi evidente da tempo, a prescindere dal colore dei governi pro tempore), stava nel miglioramento della qualit della spesa: cio, nellottica della politica economica, del rapporto costi-benefici, e in quella della politica scolastica, del rapporto tra investimenti in risorse umane e livello di qualit ed equit dei risultati scolastici. Ma la dominante era e resta - chiaramente quella economica: lequazione prevede, almeno per alcuni anni, il contenimento della spesa e laumento della qualit, intesa questultima essenzialmente come innalzamento dei livelli medi di prestazione degli studenti, da ottenere in una scuola neo-tradizionale pi esigente e selettiva, piuttosto che in una scuola rinnovata capace di ridurre gli squilibri e di aumentare le chances di successo delle fasce deboli della popolazione scolastica. Alle quali viene offerta come modalit di assolvimento dellobbligo, in alternativa alla scuola secondaria superiore, la frequenza dei corsi triennali regionali di istruzione e formazione, considerati residuali e transitori dal governo Prodi ma rilegittimati come modalit ordinaria di assolvimento da un emendamento inserito nella legge n. 133/2008 (nota 6). Non detto, tuttavia, che una scuola dellobbligo pi selettiva sia per ci stesso una scuola dai punteggi medi pi elevati, almeno se le misurazioni dei livelli di apprendimento si applicano ad una intera classe di et e non solo agli studenti in regola con gli studi, quelli cio che hanno superato con successo i varchi selettivi. I dati Pisa ci indicano piuttosto il contrario: con riferimento ai quindicenni, sono in genere i sistemi scolastici nazionali pi inclusivi, aventi una pi contenuta quota di low performer, a presentare i punteggi medi pi alti.
I LICEI DELLAREA EX TECNICA - MODELLI A CONFRONTO Legge n. 30/2000 (Berlinguer) Liceo tecnico e tecnologico Indirizzo gestione e servizi per la produzione di beni Ind. gestione e servizi per leconomia Ind. gestione e servizi per lambiente e il territorio Ind. gestione e servizi per le risorse naturali ed agroambientali Ind. gestione e servizi alla persona e alla collettivit Ind. gestione e servizi relativi al turismo Ipotesi iniziale Moratti (2003-2004) Confindustria/AN (fine 2004) Decreto legislativo 17 ottobre 2005 n. 226 Liceo tecnologico: Indirizzo meccanicomeccatronico Ind. elettrico-elettronico Ind. informatico, grafico e della comunicazione (con 2 percorsi) Ind. chimico e materiali Ind. tecnologie tessili, dellabbigliamento e della moda Ind. produzioni biologiche e biotecnologie alimentari Ind. costruzioni, ambiente e territorio Ind. logistica e trasporti Liceo economico Ind. economico aziendale Ind. economico-istituzionale
Liceo tecnologico Indirizzo elettronica, meccanica e automazione Ind. energia e impianti Ind. informatica e comunicazione Ind. Chimica, biologia Ind. tessile, moda, calzature ed accessori Ind. risorse agroalimentari ed ambientali Ind. edilizia e territorio Ind. trasporti, intermodalit e logistica Liceo Economico Ind. amministrazione e controllo Ind. comunicazione e marketing Ind. gestione e servizi per il turismo
Fonte: elaborazione su dati MIUR e Confindustria
(1) LOBBLIGO DI ISTRUZIONE IN EUROPA PAESI DELLEUROPA A 27 Romania (7-15), Estonia (7-15) Portogallo (6-15), Finlandia (7-16), Svezia (7-16), Danimarca (7-16), Lettonia (7-16), Polonia (7-16), Grecia (6-15), Cipro (6-15), Irlanda (6-15), Slovenia (6-15), Repubblica Ceca (6-15), 10 Francia, Spagna, Slovacchia, Lituania (tutti da 6 a 16 anni) Bulgaria (da 6 o 7 anni, a discrezione dei genitori, a 16) 11 Gran Bretagna (5-16), Malta (5-16), Olanda (5-16), Lussemburgo (4-15) 12 Germania, Austria, Belgio, Italia (tutti da 6 a 18, con anticipo di mezzo anno in Italia) 13 Ungheria (5-18) Elaborazione su dati OCSE e Ministeri dei diversi Paesi, 2009 NUMERO DI ANNI 8 9
(2) LEGGE QUADRO PER IL RIORDINO DELLISTRUZIONE SECONDARIA SUPERIORE art. 10 (Orientamento scolastico e progetti mirati al potenziamento dellofferta formativa) 1. Lazione di orientamento svolta negli istituti secondari superiori, nellambito dei piani di studio di cui allart. 7, potenziata mediante lattuazione di iniziative realizzate in orario extracurricolare, volte a rilevare i fabbisogni formativi di ogni studente, nellintero ciclo dellistruzione secondaria, per favorire: a) lorientamento scolastico e professionale; b) la motivazione e la rimotivazione allapprendimento 2. Per soddisfare i fabbisogni rilevati, con lobiettivo di raggiungere entro 10 anni dalla data di entrata in vigore di questa legge un livello percentuale di diplomati della scuola secondaria superiore non inferiore all80 per cento degli appartenenti alle classi di et interessate sono attuati progetti mirati al potenziamento dellofferta formativa che individuino percorsi personalizzati, modulari e flessibili, che possano essere fruiti da gruppi di studenti. Tali progetti devono essere in particolare finalizzati al raggiungimento dei seguenti obiettivi: a) il rafforzamento di conoscenze e capacit e lacquisizione di competenze per una prima formazione professionale di base orientata al lavoro; b) il rientro di giovani e di adulti anche non inseriti nei sistemi formativi nella scuola secondaria superiore o laccesso ai corsi di formazione professionale regionale; c) il recupero di eventuali ritardi, abbandoni e difficolt; d) il conseguimento della licenza media, anche per gli studenti gi prosciolti dallobbligo di istruzione. 3 La partecipazione ai progetti mirati costituisce, ai sensi dellarticolo 11, credito formativo sia per la prosecuzione degli studi sia per laccessi ai corsi di formazione professionale. 4. Le iniziative e i progetti di cui ai commi 1 e 2 possono essere realizzati o per iniziativa autonoma delle scuole, nei limiti delle proprie disponibilit finanziarie, o per effetto degli accordi di programma. Essi sono attivati con deliberazione dei consigli di istituto, sentiti i collegi dei docenti e i consigli di classe interessati, e sono realizzati mediante convenzioni con le strutture di formazione professionale e con altre istituzioni educative e formative presenti sul territorio, individuate nellambito degli accordi di programma. 5. Entro sei mesi dallentrata in vigore della presente legge il Ministro della pubblica istruzione, previa intesa con le Regioni, emana un decreto che individua le tipologie base delle iniziative e dei progetti di cui ai commi 1 e 2, i criteri per la loro valutazione quali crediti formativi per il proseguimento degli studi e lo schema tipo cui debbono conformarsi le convenzioni di cui al comma 4. 6. Nel quadro dellistruzione obbligatoria lattivazione dei progetti mirati pu essere realizzata anche sulla base delle richieste delle famiglie e degli interessati.
(3) LEGGE 20 GENNAIO 1999, N. 9,
1. A decorrere dall'anno scolastico 1999-2000 l'obbligo di istruzione elevato da otto a dieci anni. L'istruzione obbligatoria gratuita. In sede di prima applicazione, fino all'approvazione di un generale riordino del sistema scolastico e formativo, l'obbligo di istruzione ha durata novennale. Mediante programmazione da definire nel quadro del suddetto riordino, sar introdotto l'obbligo di istruzione e formazione fino al diciottesimo anno di et, a conclusione del quale tutti i giovani possano acquisire un diploma di scuola secondaria superiore o una qualifica professionale. 2. A coloro i quali, adempiuto l'obbligo di istruzione o prosciolti dal medesimo, non intendono proseguire gli studi nell'istruzione secondaria superiore garantito, nell'ambito della programmazione dell'offerta educativa, come previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, il diritto alla frequenza di iniziative formative volte al conseguimento di una qualifica professionale, ivi comprese quelle previste dalla legge 24 giugno 1997, n. 196. 3. Nell'ultimo anno dell'obbligo di istruzione di cui al comma 1, in coerenza con i princpi di autonomia di cui all'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, le istituzioni scolastiche prevedono sia iniziative formative sui principali temi della cultura, della societ e della scienza contemporanee, volte a favorire l'esercizio del senso critico dell'alunno, sia iniziative di orientamento al fine di combattere la dispersione, di garantire il diritto all'istruzione e alla formazione, di consentire agli alunni le scelte pi confacenti alla propria personalit e al proprio progetto di vita e di agevolare, ove necessario, il passaggio dell'alunno dall'uno all'altro degli specifici indirizzi della scuola secondaria superiore. () REGOLAMENTO PER LATTUAZIONE DELLART. 1 ART. 4 (Formazione e orientamento nella scuola secondaria superiore) 3. Le istituzioni scolastiche, in particolare, promuovono iniziative di:
a) accoglienza, analisi delle competenze, consolidamento delle scelte o riorientamento, da realizzare anche attraverso il ricorso a progetti e materiali strutturati adottati o prodotti dai docenti; b) agevolazione del passaggio ad altri indirizzi di scuola secondaria superiore attraverso specifiche attivit didattiche, da realizzare anche in collaborazione con le scuole destinatarie dei passaggi; c) predisposizione di percorsi integrati, ferma restando la competenza delle istituzioni scolastiche in materia di certificazione delle attivit svolte, da realizzare attraverso la stipula di convenzioni anche con enti di formazione professionale riconosciuti. ART. 6 (Interazione fra istruzione e formazione) 1. Le istituzioni scolastiche, titolari dellassolvimento dellobbligo e della sua certificazione - al fine di potenziare le capacit di scelta dello studente e di consentire, a conclusione dellobbligo, eventuali passaggi degli studenti dal sistema di istruzione a quello della formazione professionale - progettano e realizzano, nel corso del primo anno di istruzione secondaria superiore, interventi formativi da svolgersi anche in convenzione con i centri di formazione professionale riconosciuti. Gli interventi predetti potranno svolgersi anche sulla base di eventuali intese tra il Ministero della pubblica istruzione e le regioni che ne facciano richiesta. Tali interventi, nel rispetto delle norme attuative dellautonomia, sono finalizzati a offrire allo studente, i cui genitori ne facciano richiesta, strumenti di conoscenza e di orientamento tra le diverse opportunit formative, incluse quelle del sistema della formazione professionale e sono progettati non oltre i primi due mesi dellanno scolastico dai consigli di classe interessati, dintesa con gli operatori degli enti coinvolti e costituiscono parte integrante del curricolo del primo anno e della valutazione conclusiva ai fini delladempimento dellobbligo e della certificazione prevista nellarticolo 9. ART. 7 (Iniziative sperimentali per lassolvimento dellobbligo fra istituzioni scolastiche e centri di formazione professionale) 1. In sede di prima applicazione, nellambito delle convenzioni di cui allarticolo precedente, sono previste iniziative sperimentali di assolvimento dellobbligo con i centri di formazione professionali riconosciuti, in particolare per gli alunni iscritti in tali centri. Le iniziative da realizzare mediante idonee forme di interazione tra istituzioni scolastiche e centri di formazione professionale prevedono percorsi formativi che favoriscano lacquisizione delle conoscenze e il conseguimento degli obiettivi relativi alle capacit e alle competenze di base, nonch quanto previsto dal comma 3 articolo 1 legge 9/99 per consentire la possibilit di scegliere, dopo il primo anno, il percorso di istruzione o di formazione professionale da seguire assicurando gli eventuali passaggi con le modalit previste dal precedente articolo 5. (4) LEGGE 28 MARZO 2003, N. 53 - ART 2 (Sistema educativo di istruzione e di formazione) Comma 1 c) assicurato a tutti il diritto all'istruzione e alla formazione per almeno dodici anni o, comunque, sino al conseguimento di una qualifica entro il diciottesimo anno di et; l'attuazione di tale diritto si realizza nel sistema di istruzione e in quello di istruzione e formazione professionale, secondo livelli essenziali di prestazione definiti su base nazionale a norma dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e mediante regolamenti emanati ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e garantendo, attraverso adeguati interventi, l'integrazione delle persone in situazione di handicap a norma della legge 5 febbraio 1992, n. 104. La fruizione dell'offerta di istruzione e formazione costituisce un dovere legislativamente sanzionato; nei termini anzidetti di diritto all'istruzione e formazione e di correlativo dovere viene ridefinito ed ampliato l'obbligo scolastico di cui all'articolo 34 della Costituzione, nonch l'obbligo formativo introdotto dall'articolo 68 della legge 17 maggio 1999, n. 144, e successive modificazioni. () g) il secondo ciclo, finalizzato alla crescita educativa, culturale e professionale dei giovani attraverso il sapere, il fare e l'agire, e la riflessione critica su di essi, finalizzato a sviluppare l'autonoma capacit di giudizio e l'esercizio della responsabilit personale e sociale; in tale ambito, viene anche curato lo sviluppo delle conoscenze relative all'uso delle nuove tecnologie; il secondo ciclo costituito dal sistema dei licei e dal sistema dell'istruzione e della formazione professionale; dal compimento del quindicesimo anno di et i diplomi e le qualifiche si possono conseguire in alternanza scuola-lavoro o attraverso l'apprendistato; il sistema dei licei comprende i licei artistico, classico, economico, linguistico, musicale e coreutico, scientifico, tecnologico, delle scienze umane; i licei artistico, economico e tecnologico si articolano in indirizzi per corrispondere ai diversi fabbisogni formativi; i licei hanno durata quinquennale () i) assicurata e assistita la possibilit di cambiare indirizzo all'interno del sistema dei licei, nonch di passare dal sistema dei licei al sistema dell'istruzione e della formazione professionale, e viceversa, mediante apposite iniziative didattiche, finalizzate all'acquisizione di una preparazione adeguata alla nuova scelta; la frequenza positiva di qualsiasi segmento del secondo ciclo comporta l'acquisizione di crediti certificati che possono essere fatti valere, anche ai fini della ripresa degli studi eventualmente interrotti, nei passaggi tra i diversi percorsi ()
LEGGE FINANZIARIA 2007 - COMMA 622
Listruzione impartita per almeno dieci anni obbligatoria ed finalizzata a consentire il conseguimento di un titolo di studio di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di et. Let per laccesso al lavoro conseguentemente elevata da quindici a sedici anni. Resta fermo il regime di gratuit ai sensi dellarticolo 28, comma 1 e dellarticolo 30, comma 2 ultimo periodo del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 227. Ladempimento dellobbligo di istruzione deve consentire, una volta conseguito il titolo di studio conclusivo del primo ciclo, lacquisizione dei saperi e delle competenze previste dai curricola relativi ai primi due anni degli istituti di istruzione secondaria superiore, sulla base di un apposito decreto adottato dal Ministro della pubblica istruzione ai sensi dellarticolo 17, comma 3 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Nel rispetto degli obiettivi di apprendimento generali e specifici previsti dai predetti curricola, possono essere concordati tra il Ministero della pubblica istruzione e le singole Regioni percorsi e progetti che, fatta salva lautonomia delle istituzioni scolastiche, siano in grado di prevenire e contrastare la dispersione e di favorire il successo nellassolvimento dellobbligo di istruzione. Le strutture formative che concorrono alla realizzazione dei predetti percorsi e progetti devono essere inserite in un apposito elenco predisposto con decreto del Ministro della pubblica istruzione. Il predetto decreto redatto sulla base di criteri predefiniti con decreto del Ministro della pubblica istruzione, sentita la Conferenza StatoRegioni di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281. Sono fatte salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, in conformit ai rispettivi statuti e relative norme di attuazione, nonch alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Linnalzamento dellobbligo di istruzione decorre dallanno scolastico 2007-2008. 2. Fino alla attuazione di quanto previsto dal comma precedente, proseguono i percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale di cui allarticolo 28 del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 (). (6) LEGGE N. 133/2008, ARTICOLO 64, COMMA 4-BIS Ai fini di contribuire al raggiungimento degli obiettivi di razionalizzazione dell'attuale assetto ordinamentale di cui al comma 4, nellambito del secondo ciclo di istruzione e formazione di cui al decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226, anche con lobiettivo di ottimizzare le risorse disponibili, allarticolo 1, comma 622, della legge n. 296/06, sono soppressi i periodi da Nel rispetto degli obiettivi di apprendimento generali e specifici.... sino a Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano e sostituiti dal seguente L'obbligo di istruzione si assolve anche nei percorsi di istruzione e formazione professionale di cui al Capo III del decreto, legislativo n. 226/05, e, sino alla completa messa a regime delle disposizioni ivi contenute, anche nei percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale di cui all'articolo 1, comma 624 della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
2. Tre modelli regionali per il completamento dellobbligo
Esaminiamo ora tre diverse modalit con le quali il problema dellorganizzazione dellofferta formativa post-terza media viene affrontato, con riferimento ai due anni rientranti nellobbligo decennale di istruzione, in tre diversi territori: la Provincia autonoma di Trento e le Regioni EmiliaRomagna e Lombardia. Abbiamo scelto questi tre ambiti perch sono quelli nei quali i modelli adottati sono proposti con maggiore chiarezza e coerenza. Potremmo parlare, nel primo caso (Provincia di Trento), di un modello duale, o meglio binario puro (per evitare fraintendimenti con il duale tedesco, accostabile eventualmente al nostro sistema di apprendistato), nel quale il canale scolastico e quello della istruzione/formazione professionale sono nettamente diversi e distinti sul piano strutturale, ma risultano per molti aspetti
di pari dignit dal punto di vista della considerazione sociale, della qualit della formazione ricevuta e degli esiti occupazionali. Il secondo caso qui considerato quello dellEmilia-Romagna, che presenta invece un modello unitario, o integrato, nel quale i diversi soggetti che propongono i percorsi formativi (la scuola e gli enti di formazione) permangono nella loro diversa identit ma collaborano strettamente nellapprestamento dei percorsi formativi. Il terzo modello, in sperimentazione a partire dallanno 2009-2010 (in anticipo dunque rispetto alla riforma del secondo ciclo), quello proposto dalla Regione Lombardia, e prefigurato nellIntesa sottoscritta tra il MIUR e la Regione il 16 marzo 2009, che prevede la sostanziale unificazione del sistema dellistruzione professionale e tecnica statale (ma chiaro che laccento cade di pi su quella professionale) con quello dellistruzione e formazione professionale (Ifp) regionale, sotto il governo regionale. Trento: il modello binario Il modello binario di Trento ha radici lontane, perch diverso e peculiare sempre stato, in quella Provincia a Statuto speciale, il sistema di formazione professionale, assimilato di fatto ad un normale percorso scolastico di istruzione, e non lontano, dal punto di vista dei piani di studio in esso previsti, dagli istituti professionali di Stato riformati con il Progetto 92 (con circa un terzo delle materie di cultura generale, un terzo professionale e un terzo di esercitazioni pratiche). Un modello sostanzialmente ribadito anche dalla legge provinciale 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema educativo di istruzione e formazione del Trentino), il cui art. 54, comma 2, prevede quanto segue:
Il sistema educativo provinciale di istruzione e formazione un sistema policentrico, al quale concorrono le istituzioni scolastiche e formative provinciali e le istituzioni paritarie, e si articola in: a) scuola dellinfanzia di durata triennale; b) primo ciclo, che comprende la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, della durata complessiva di otto anni, articolati in quattro periodi biennali; c) secondo ciclo, che comprende percorsi di istruzione della durata di cinque anni nonch listruzione e formazione professionale della durata, di norma, di quattro anni, in coerenza con larticolazione prevista dalla normativa statale; i percorsi del secondo ciclo si strutturano in due periodi biennali e in un ulteriore periodo annuale per i percorsi di durata quinquennale; d) alta formazione professionale, alla quale si accede con il titolo conseguito al termine dei percorsi del secondo ciclo di durata quinquennale o di durata almeno quadriennale per la formazione e istruzione professionale.
Al sistema provinciale di formazione e istruzione professionale dedicato lart. 64, qui di seguito riportato per intero:
1. La formazione e l'istruzione professionale promuovono lo sviluppo educativo, culturale e professionale dello studente attraverso metodologie fondate sull'esperienza reale e sulla riflessione in merito alloperare responsabile e produttivo, da realizzare soprattutto nelle attivit pratiche e di laboratorio. 2. Al termine dei percorsi di formazione e istruzione professionale, previo superamento dello specifico esame, sono rilasciati diplomi professionali validi su tutto il territorio nazionale e corrispondenti alla classificazione europea. A tal fine la Provincia definisce i titoli di differente livello conseguiti al termine dei percorsi di formazione e istruzione
professionale, nel rispetto dei livelli essenziali determinati secondo quanto stabilito dalla legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega al Governo per la definizione delle norme generali sullistruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale). I diplomi si riferiscono a figure professionali coerenti con i fabbisogni e le esigenze di innovazione e sviluppo individuati a livello provinciale e territoriale, e costituiscono condizione per laccesso allalta formazione professionale. 3. Nell'ambito del percorso quadriennale e ferma restando larticolazione dei piani di studio, al termine del triennio pu essere rilasciato un attestato di qualifica secondo modalit e criteri definiti con regolamento provinciale.
In uscita dal percorso quadriennale possibile iscriversi direttamente ai corsi di alta formazione professionale, di durata al massimo triennale, da realizzarsi valorizzando la metodologia dellalternanza tra lambito formativo e quello lavorativo (art. 67, comma 1). Il modello di biennio di f.p. adottato nella Provincia di Trento, pur raccordandosi con la normativa nazionale in ordine alle competenze chiave da acquisire a conclusione dellobbligo decennale, si configura chiaramente come il primo segmento di un percorso formativo settennale (4+3) alternativo a quelli di tipo scolastico e universitario (5+3+2). Esso si ispira in qualche misura alla filiera di formazione tecnico-professionale che sfocia, in Germania, nel sistema delle Fachochschulen (Scuole di formazione professionale superiore non accademiche). La tradizione radicata, la buona immagine, e le efficaci misure di accompagnamento (orientamento, sostegno agli allievi in difficolt) poste in opera dalla Provincia fanno ritenere il biennio alternativo di Trento non discriminante nei confronti di chi lo frequenta sia sul versante della qualit (che elevata, daltra parte, anche nei percorsi scolastici) sia su quello dellequit, perch i tassi di successo degli allievi iscritti a questo corsi sono elevati, a prescindere dalla loro provenienza socio-etnica. Il modello trentino, daltra parte, appare difficilmente esportabile perch mancano altrove le condizioni che ne assicurano localmente il prestigio e la buona riuscita. In unottica di pluralismo istituzionale e di valorizzazione delle tradizioni e delle risorse territoriali il giudizio non pu per che essere positivo.
Emilia-Romagna: il modello integrato Il modello emiliano di biennio integrato nasce nel contesto della contrapposizione della Regione alla riforma Moratti e alla suddivisione della popolazione scolastica, in essa prevista, nei due canali (o sistemi, come dice la legge 53/2003) dellistruzione (licei) e dellistruzione e formazione professionale (percorsi triennali/quadriennali di i.f.p.). A tal fine la legge regionale 30 giugno 2003, n. 12, approvata tre mesi dopo il varo della riforma Moratti (31 marzo 2003), rilancia il biennio unitario integrato, consentendo laccesso alla formazione professionale solo a coloro che abbiano assolto lobbligo in una scuola, o che ne
abbiano frequentato almeno un anno, come prevedeva la legge n. 9/1999, abrogata dalla riforma Moratti. Perci, per favorire la frequenza del primo biennio della scuola superiore, ogni scuola (compresi i licei) tenuta ad offrire agli alunni sia il corso di studi tradizionale sia, se richiesto, uno pi professionalizzante. Non si tratta di un doppio canale, sostiene la Regione, perch sono previsti passaggi da un corso allaltro, e da un sistema allaltro, attraverso lattribuzione di crediti. Il biennio integrato regolato da accordi interistituzionale tra Regione e Ministero (Ufficio Scolastico Regionale - USR), cui si collegano successive convenzioni tra istituzioni scolastiche ed enti di formazione professionale. A partire dai 16 anni, dopo il biennio, lobbligo formativo fino ai 18 anni pu essere svolto nellapprendistato, o in un percorso integrato tra istruzione e formazione professionale, o nella formazione professionale. In qualche caso, come stabilito nellIntesa sottoscritta da Regione e USR il 24 giugno 2008, ai giovani di et compresa tra i 15 e i 18 anni privi della licenza media consentito di seguire corsi di formazione professionale a condizione che essi si iscrivano contestualmente anche a un Centro Territoriale Permanente per il conseguimento del titolo di terza media (si tratta, in questo caso, di una integrazione per cos dire asimmetrica, perch affianca percorsi di livello diverso). Dal 2003-2004 al 2008-2009 sono stati realizzati centinaia di percorsi formativi integrati, inizialmente solo negli istituti professionali (in prevalenza), tecnici e darte, e dal 2005-2006 anche in alcuni licei. Nellanno scolastico 2007-2008 sono state attivate 335 classi di cui 126 prime (una decina nei licei), 134 seconde e 75 terze. Da informazioni acquisite direttamente presso alcuni dirigenti scolastici degli istituti professionali (i pi presenti nei percorsi integrati) non risultano significative differenze di carriera scolastica (tassi di successo/insuccesso, livelli di prestazione, abbandoni) tra gli allievi iscritti ai corsi ordinari e quelli iscritti ai corsi integrati. Si evidenziano, invece, difficolt di tipo organizzativo, di coordinamento e di collaborazione tra i docenti delle scuole e quelli dei centri di formazione accreditati impegnati nei bienni integrati. Un terreno di confronto non facile , in particolare, quello della valutazione didattica.
Lombardia: il modello unificato Il terzo modello di organizzazione dellofferta di istruzione nella fascia 14-16 anni che qui prendiamo in considerazione quello che verr posto in sperimentazione nella Regione Lombardia a partire dallanno scolastico 2009-2010, sulla base dellIntesa sottoscritta tra la stessa Regione e il MIUR in data 16 marzo 2009.
LIntesa ha fatto seguito al contestuale ritiro, da parte dellattuale governo, del ricorso a suo tempo presentato dal Governo Prodi contro la legge lombarda di riforma dellistruzione (legge regionale n. 19 del 2007) e da parte della Regione Lombardia dei contrapposti ricorsi contro la legge finanziaria 2007 e la legge n. 40, sempre del 2007. Ricorsi che specularmente lamentavano invasioni di campo da parte del soggetto destinatario degli stessi ricorsi. La sperimentazione si attuer sulla base delladesione volontaria degli istituti professionali (e anche tecnici, dice lIntesa, ma non cos il relativo allegato tecnico, che ne parte integrante) della Lombardia al sistema regionale di IFP (Istruzione e formazione professionale). In una prima fase (anno scolastico 2009-2010), la IFP regionale verr offerta anche dagli istituti professionali statali in aggiunta ai loro tradizionali percorsi. In questo modo gi dal prossimo anno scolastico le istituzioni scolastiche e formative lombarde potranno rilasciare il diploma professionale quadriennale di tecnico: la Lombardia sar la prima Regione in Italia a rilasciare questo diploma, oltre alla qualifica triennale. In una seconda fase (anno scolastico 2010-2011) si aggiunger la possibilit di attivare un quinto anno per il raggiungimento del diploma di Stato, mentre le qualifiche professionali saranno rilasciate solamente in esito ai percorsi triennali di Istruzione e Formazione Professionale (erogabili per, nellambito della sperimentazione, anche dagli istituti professionali). Per la realizzazione dei percorsi, e con riguardo agli alunni che vi si iscrivono, agli istituti interessati viene assegnata una quota parte della dotazione organica definita dalla Regione, dintesa con lUfficio Scolastico Regionale, nel limite della dotazione complessiva assegnata alla Regione Lombardia dal MIUR (nota 1). Riportiamo qui i passaggi essenziali dellIntesa, segnalando che nelle premesse, tra i considerata, si parla della necessit di sviluppare leccellenza e lequit del sistema di istruzione, attraverso la valorizzazione degli enti territoriali e delle autonomie funzionali, nonch dellautonomia delle istituzioni scolastiche e formative. Da notare che lallegato tecnico prevede che In rapporto ad interventi finalizzati allintegrazione, al contrasto della dispersione scolastica, alla valorizzazione delle specificit territoriali, la Regione pu adottare, dintesa con lUfficio Scolastico Regionale, propri criteri di formazione delle classi e di assegnazione dei posti di organico. Sempre nellallegato tecnico si prevede la contrattazione integrativa regionale, che consentir anche al personale degli istituti professionali che aderiscono alla sperimentazione di accedere a corsi regionali di formazione, a forme di premialit in rapporto a risultati conseguiti e ad altri istituti
giuridici. Un modello che da questo punto di vista si avvicina per alcuni aspetti a quello realizzato nella provincia autonoma di Trento.
In questo modo si profila, per la Regione Lombardia, la tendenziale unificazione dellarea formativa che eroga i percorsi professionali, o addirittura tecnico-professionali, perch gli istituti tecnici lombardi saranno a loro volta oggetto di iniziative sperimentali, come prevede lart. 5 dellIntesa, e sarebbero legittimati, in base allart. 3 ad offrire anche i percorsi di IFP. In prospettiva la Regione Lombardia realizzerebbe cos un sistema a due canali, sotto il proprio governo: il canale liceale da una parte, e quello tecnico-professionale dallaltra, comprensivo degli istituti tecnici e professionali, nonch dei centri di formazione professionale accreditati. Tutta la formazione che porta allacquisizione di competenze in ambito tecnico-professionale, ai diversi livelli e nelle diverse dimensioni da quella pi teorica e quella pi operativa sarebbe cos erogata da un unico soggetto, o quanto meno entro una unica cornice. Intanto, nel breve termine, cio nei prossimi due anni scolastici, i percorsi di IFP saranno offerti solo dagli istituti professionali che aderiscono alla sperimentazione e dagli enti accreditati. Da questo punto di vista il modello lombardo, che sembra destinato ad estendersi ad altre Regioni del Nord, appare come il naturale compimento del percorso che ha portato la commissione ministeriale De Toni, nominata dal governo Prodi e confermata dalla Gelmini, a distinguere nettamente lidentit degli istituti tecnici (orientati alla formazione tecnologica) da quella degli istituti professionali (orientati allacquisizione di competenze operative). Il passo verso la ricomposizione tra gli istituti professionali, cos come ridefiniti dalla commissione De Toni, e i percorsi triennali-quadriennali di istruzione e formazione professionale in una unica area omogenea appare obbiettivamente assai breve. Ma, come si detto, loperazione sembra pi ambiziosa, tendendo a prefigurare il governo unitario di tutta larea tecnico-professionale e di tutti i percorsi da parte della Regione Lombardia, anche nella prospettiva dellattuazione del titolo V della Costituzione, e in particolare dellart.116, terzo comma, che prevede forme di regionalismo rafforzato: norma non a caso richiamata nellIntesa (art. 5, comma 4).
Nota 1. LIntesa ha suscitato timori e riserve nel mondo degli enti di formazione professionale, che temono di essere messi fuori mercato dovendo sostenere costi, soprattutto per il personale, che non gravano invece sul bilancio delle scuole. Su questi temi FORMA, lassociazione pi rappresentativa degli enti di formazione, ha promosso un seminario, svoltosi il 24 giugno 2009, in occasione del quale lassessore lombardo allistruzione e formazione Rossoni ha provato a rassicurare gli enti sostenendo che la loro offerta pi flessibile e personalizzata di quella della scuola, e che potrebbe addirittura attrarre studenti, anzich cederli. Ma il blocco dei finanziamenti da parte del MIUR, e soprattutto del ministero dellEconomia, ha creato gravi difficolt agli enti, alcuni dei quali temono di dover chiudere, con la conseguente perdita di importanti e esperienze di
formazione, riorientamento e rimotivazione realizzate in favore di allievi a rischio di esclusione da qualunque percorso formativo. Una via duscita stata indicata da Bruno Stenco, direttore dellufficio nazionale per leducazione, la scuola e luniversit della Conferenza episcopale italiana (CEI), a cui avviso i percorsi scolastici e quelli formativi possono trovare un comune orizzonte di riferimento e di riprogettazione dellattivit didattica nella nozione europea di competenza, che pu essere acquisita in una pluralit di percorsi di apprendimento, tra i quali vanno considerati, alla pari degli altri, anche quelli di istruzione e formazione professionale gestiti dagli enti.
REGIONE EMILIA-ROMAGNA - LEGGE REGIONALE 30 giugno 2003, n. 12 (norme per luguaglianza delle opportunit di accesso al sapere, per ognuno e per tutto larco della vita, attraverso il rafforzamento dellistruzione e della formazione professionale, anche in integrazione tra loro) Art. 27 (Biennio integrato nell'obbligo formativo) 1. Ai fini dell'assolvimento dell'obbligo formativo, per consentire agli studenti che hanno concluso la scuola secondaria di primo grado il consolidamento dei saperi di base necessari al proseguimento di qualunque percorso formativo ed una scelta consapevole fra l'istruzione e la formazione professionale, la Regione e le Province, anche sulla base di intese con l'amministrazione scolastica, sostengono le istituzioni scolastiche autonome che, a norma del decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275 (Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dellart. 21 della L. 15 marzo 1997, n. 59), partecipano ad accordi stipulati con gli organismi di formazione professionale accreditati per la definizione di curricoli biennali integrati e articolati in struttura modulare fra l'istruzione e la formazione professionale, destinati agli alunni che frequentano il primo e il secondo anno dell'istruzione secondaria superiore. 2. Gli accordi di cui al comma 1 prevedono la realizzazione di un progetto formativo flessibile, anche personalizzato, caratterizzato da modalit didattiche innovative, che comprendono l'accoglienza, l'orientamento, lo svolgimento di tirocini e stages anche all'estero, lo svolgimento di moduli formativi curriculari in contesti lavorativi, l'utilizzo di laboratori specializzati, il ricorso a tecnologie avanzate. Il progetto formativo del biennio prevede altres iniziative di recupero e di reinserimento, per l'adempimento dell'obbligo formativo, dei giovani che, per qualunque motivo, non portano a termine il percorso frequentato. 3. Tali accordi stabiliscono le sedi, le modalit, i tempi ed i responsabili delle attivit, le modalit di valutazione degli esiti, nonch del rilascio delle certificazioni, le risorse umane e finanziarie occorrenti. 4. I percorsi integrati hanno la caratteristica di consentire agli alunni che li scelgono di continuare ad assolvere l'obbligo formativo sia nell'istruzione che nella formazione professionale. A tal fine, gli accordi di cui al comma 1 recepiscono, enucleandone le parti fondamentali, il progetto didattico, definito d'intesa fra i docenti dell'istruzione e della formazione professionale; tale progetto individua gli obiettivi formativi e le competenze indispensabili per proseguire, attraverso il riconoscimento dei crediti formativi acquisiti, nell'istruzione e nella formazione professionale. 5. Al fine di rendere effettiva la possibilit di scelta al termine del primo e del secondo anno, i curricoli devono in ogni caso essere coerenti con l'indirizzo proprio della istituzione scolastica di riferimento e devono altres contenere, con equivalente valenza formativa, discipline ed attivit inerenti sia la formazione culturale generale, sia le aree professionali interessate. 6. Possono partecipare all'attuazione degli accordi di cui al presente articolo gli organismi di formazione professionale accreditati, selezionati con le modalit di cui all'articolo 13, comma 3, lettera b), per lo svolgimento di progetti di durata almeno quadriennale. 7. Al fine di favorire la realizzazione e lo sviluppo del biennio integrato la Regione e le Province, nel primo quadriennio di attuazione, sostengono azioni di aggiornamento dei docenti dell'istruzione e della formazione professionale impegnati nei bienni integrati. 8. Al termine del biennio, gli studenti scelgono se proseguire l'obbligo formativo, anche attraverso percorsi integrati, nell'istruzione, nella formazione professionale o nell'esercizio dell'apprendistato.
DALLA INTESA MIUR-REGIONE LOMBARDIA DEL 16 MARZO 2009 (omissis) Articolo 3 (Soggetti erogatori dei percorsi di Istruzione e Formazione Professionale di secondo ciclo) 1. Al fine di incentivare lintegrazione tra i sistemi, i percorsi di secondo ciclo del sistema di Istruzione e Formazione Professionale, nellambito della programmazione regionale, possono essere erogati, oltre che dalle istituzioni formative accreditate dalla Regione, anche dagli Istituti Tecnici e Professionali, nel rispetto dellautonomia scolastica. 2. Per la realizzazione dei percorsi di cui al comma precedente agli Istituti Tecnici e Professionali lorganico viene assegnato in considerazione anche degli iscritti ai percorsi di Istruzione e Formazione Professionale, nel quadro di quanto previsto allarticolo 5. Articolo 4 (Percorsi di Istruzione e Formazione Tecnica Superiore e Istituti Tecnici Superiori) 1. Il Ministero dellIstruzione, dellUniversit e della Ricerca si impegna a proporre un atto integrativo del DPCM di riordino dellIstruzione e formazione tecnica professionale nazionale ai sensi dellarticolo 1, comma 631 della legge 296/06, al fine di: a. consentire laccesso agli Istituti Tecnici Superiori (ITS) ai diplomati del sistema di Istruzione e formazione professionale, attraverso la frequenza di un anno di formazione integrativa. b. prevedere percorsi di Istruzione e Formazione Tecnica Superiore della durata di tre anni, in quanto prosecuzione a livello terziario dei percorsi di Istruzione e formazione professionale di secondo ciclo. c. consentire ladattamento territoriale delle figure professionali e dei relativi standard formativi per i percorsi di Istruzione e Formazione Tecnica Superiore e degli Istituti Tecnici Superiori. Articolo 5 (Sperimentazione di modello organizzativo innovativo del sistema di istruzione) 1. Le parti condividono di consentire alla Regione Lombardia di sperimentare un modello organizzativo, anche in deroga alla legislazione nazionale vigente, volto a innalzare qualit ed economicit del servizio di Istruzione ed in particolare dellarea tecnico professionale, secondo quanto definito nellallegato tecnico, parte integrante e sostanziale della presente Intesa. 2. Tale sperimentazione assume come riferimenti larticolo 2, comma 417, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007 e larticolo 64 del Decreto Legge 112/2008 convertito nella legge 6 agosto 2008 n. 133 ed i relativi atti attuativi. 3. Il governo di tale sperimentazione condiviso tra la Regione Lombardia e il Ministero dellIstruzione, dellUniversit e della Ricerca, attraverso un organismo paritetico di coordinamento, che proceder, tra laltro, allindividuazione della normativa nazionale cui derogare per lattuazione della sperimentazione. 4. I risultati della sperimentazione di cui al presente articolo forniranno elementi utili allattuazione del Titolo V, parte II, della Costituzione, nonch al riconoscimento di eventuali forme di regionalismo rafforzato ai sensi dellarticolo 116, 3 comma, della Costituzione.
3. Azioni di sistema per la lotta alla dispersione
Le pi importanti azioni di sistema, esplicitamente rivolte al contenimento della dispersione scolastica e, in minore misura, ad altri obiettivi di miglioramento della qualit e dellequit dellofferta formativa (dalla valorizzazione delle competenze allintegrazione dei disabili), sono riconducibili ai programmi di utilizzazione delle risorse dei Fondi Strutturali Europei (FSE, FESR), avviati in Italia dalla met degli anni novanta per iniziativa della Direzione generale dellIstruzione professionale.
Beneficiari di tali programmi sono stati inizialmente gli Istituti professionali di Stato, e successivamente anche gli Istituti tecnici e molte scuole del primo ciclo delle Regioni italiane rientranti nellobiettivo 1 delle politiche di intervento europee (sostegno alle Regioni in ritardo di sviluppo, quelle con un PIL pro-capite inferiore al 75% della media europea). Dopo una iniziale fase semi-sperimentale di interventi (1993), svoltisi soprattutto in forma di seminari di formazione dei formatori, un organico piano operativo nazionale di azioni (PON Istruzione) ha riguardato praticamente tutti gli istituti professionali delle Regioni del Mezzogiorno dItalia (Campania, Abruzzo, Molise, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna) nella legislatura europea 1994-1999, e gli stessi istituti professionali, una parte degli istituti tecnici e di altre tipologie di scuola nella programmazione 2000-2006 (le stesse Regioni, meno lAbruzzo e parzialmente il Molise). Per il settennio 2007-2013, a seguito dellingresso nella UE di altri Paesi e Regioni in ritardo di sviluppo, le Regioni italiane che possono beneficiare dei Fondi strutturali europei si sono ridotte a quattro: Campania, Calabria, Puglia e Sicilia, destinatarie dellObiettivo Convergenza. Prendiamo i considerazione, in primo luogo, gli obiettivi e i risultati del PON 2000-2006. Gli obiettivi del PON 2000-2006 erano indicati nel seguente ordine: 1. La riduzione del fenomeno della dispersione scolastica 2. Lo sviluppo della societ della conoscenza e dell'informazione 3. L'ampliamento delle competenze di base 4. Il sostegno alla mobilit dei giovani e lo sviluppo degli strumenti per garantirla 5. L'integrazione con il mondo del lavoro (stage, accreditamento competenze, certificazione) 6. Lo sviluppo dellistruzione permanente 7. La formazione dei docenti e del personale scolastico 8. Il rafforzamento delle pari opportunit di genere 9. Lo sviluppo di una cultura ambientale Il bilancio delle attivit svolte nellarco di tempo considerato pu essere considerato ampiamente positivo per quanto riguarda leffettiva realizzazione delle azioni programmate (il MIUR ha perfino ricevuto nel 2004 un incremento di finanziamento come premialit), meno positivo per quanto riguarda i risultati. E lo stesso Ministero a riconoscere, in sede di consuntivo (contenuto nel PON 2007-2013), che al di l della ragguardevole mole di iniziative realizzate, di cui si offrono qui di seguito gli elementi essenziali, continuano a manifestarsi persistenti carenze del sistema scolastico, in particolare i
bassi livelli di competenze riscontrate negli studenti del Mezzogiorno (il giudizio, riportato nel citato PON del Ministero, del Valutatore indipendente, che parla anche della necessit di definire obiettivi realistici che rispondano ai bisogni specifici della popolazione scolastica.
PON 2000-2006 SINTESI DEI DATI 668.000 utenti coinvolti, pari a circa il 50% della popolazione scolastica di scuola secondaria superiore presente nel Mezzogiorno; 32.194 progetti realizzati, di cui 27.504 con le risorse del FSE e 4.690 con le risorse del FESR, cos finalizzati: - 3.871 alluso delle nuove tecnologie; - 2.022 alla acquisizione di competenze linguistiche (livello B1 e B2) per 36.732 studenti; - 7.429 alla attuazione di percorsi di stage aziendali per 100.000 studenti di cui il 30% liceali; - 3.125 alla formazione alluso delle nuove tecnologie per 50.000 docenti; - 3.598 iniziative contro la dispersione scolastica (dal 200 al 2004), in favore di 213.968 alunni in difficolt, a rischio di abbandono, e di 18.000 genitori; - 904 progetti in 409 scuole situate in aree a rischio criminalit (134 comuni distribuiti nelle 5 Regioni Obiettivo 1, Basilicata esclusa); - formazione di circa 600 docenti dei Centri polifunzionali di servizio e di circa 8.000 tra dirigenti scolastici, personale amministrativo e docenti in materia di prevenzione della criminalit giovanile; - 97.000 insegnanti (pari al 40% del totale) formati sui temi della dispersione scolastica, della formazione degli adulti, delluso delle tecnologie nella didattica e delle tematiche di genere; - 1.214 istituti (il 96% del totale delle scuole secondarie superiori presenti nelle Regioni dellObiettivo 1) destinatari di interventi cofinanziati dal FESR per lacquisizione di tecnologie scientifiche e informatiche, di cui hanno beneficiato anche 2.500 scuole del primo ciclo (71% del totale delle scuole del I ciclo); - costituzione di 141 Centri risorse contro la dispersione scolastica, distribuiti in quasi tutte le province delle Regioni obiettivo 1, e di 74 Centri di servizio.
Fonte: elaborazione su dati del Programma Operativo Competenze per lo Sviluppo 2007-2013, Roma, luglio 2007
Il Ministero, in sede di redazione del PON 2007-2013, ha tenuto conto di queste e di altre osservazioni del Valutatore indipendente, che si intrecciavano peraltro con le analisi e i contributi critici offerti dalla ricerca socio-economica in ambito universitario (e in altre sedi, come Bankitalia) anche a seguito del dibattito suscitato dalla pubblicazione degli esiti delle indagini comparative internazionali OCSE-PISA e IEA PIRLS e TIMMS, che segnalavano la persistenza, se non laggravamento, dei divari territoriali e per tipo di scuola secondaria superiore frequentata a sfavore del Mezzogiorno dItalia. Limpostazione e le premesse generali del PON Competenze per lo Sviluppo, Obiettivo Convergenza (luglio 2007), si caratterizzano infatti, rispetto ai precedenti documenti programmatici del 1994 e del 2000, per levidente maggiore sforzo di considerare i risultati scolastici come il frutto dellinterazione di pi fattori, contestuali e processuali, sui quali le diverse azioni devono intervenire in modo sistemico e sinergico. Di qui lattenzione riservata allanalisi del territorio e della popolazione: nelle quattro Regioni dellObiettivo Convergenza risiedono infatti quasi 17 milioni di persone, corrispondenti al 28,74% della popolazione italiana, una percentuale che per sale al 34,05% per i giovani di et compresa fra 0 e 14 anni e al 37,18% per quelli che hanno tra 15 e 19 anni.
Rispetto ai dati nazionali le Regioni dellObiettivo Convergenza presentano tuttora divari notevoli, malgrado i progressi realizzati: per quanto riguarda i livelli distruzione della popolazione, gli italiani in possesso di un titolo di istruzione secondaria superiore o di una qualifica professionale risultavano il 41% della popolazione con pi di 15 anni di et nel 2005, mentre nel 1991 la percentuale era del 24,8%. I possessori di un titolo di studio universitario passano dal 4,2%, del 1991al 9,1% nel 2005. Ma nelle regioni dellObiettivo Convergenza il divario rispetto alla media nazionale e al CentroNord resta significativo, soprattutto per quanto concerne il titolo di qualifica professionale (dall1,4% della Sicilia al 2,9% della Campania, rispetto al 5,4% della media nazionale) e la laurea (dal 6,9% della Puglia all8,5% della Calabria, contro una media nazionale del 9,1%), secondo i dati ISTAT riportati nel PON 2007-2013. Risultati migliori si sono ottenuti per quanto riguarda il passaggio alle scuole secondarie superiori (divario quasi azzerato: da 11,9 punti percentuali nellanno scolastico 1994/95 a 0,9 punti nel 2005/06), i livelli di istruzione delle donne, in forte progresso, e labbandono precoce degli studi nella scuola elementare e secondaria di primo grado. Dove il fenomeno dellabbandono risulta ancora grave si ammette nel PON - nella scuola secondaria di secondo grado, in particolare nei primi due anni: malgrado i miglioramenti realizzati (dal 25,3% del 2000 al 21,9% del 2005 e al 20,6 del 2006), il dato dellabbandono comunque superiore alla media UE-25 (15,9% nel 2000, 14,9% nel 2005), e nelle regioni dellObiettivo Convergenza raggiunge percentuali particolarmente alte: 25% in Campania, 27,7 in Puglia, 17,7 Calabria e 30,4% in Sicilia. E per questo, a partire dai dati indicati, che il PON Competenze per lo Sviluppo mette in campo una serie coordinata di interventi, che investono sia la dimensione strutturale (fornitura di attrezzature, tecnologie e laboratori; istituzione di nuovi centri risorse e centri di servizio) sia quella riguardante le risorse umane e professionali (formazione dei docenti, specificamente finalizzata ad affrontare il problema della dispersione; informazione e formazione dei genitori; progetti mirati di prevenzione dellabbandono). Laccento viene posto anche su una terza dimensione - quella dei rapporti interistituzionali e con le Parti sociali - considerata decisiva ai fini del successo del PON nel suo insieme, ma con particolare riferimento al tema della dispersione, considerato prioritario. Sono state promossi appositi gruppi di lavoro e programmati incontri e iniziative congiunte, anche per meglio coordinate il PON con i POR apprestati dalle Regioni.
PON 2007-2013 OBIETTIVI GENERALI
- Rafforzare, integrare e migliorare la qualit dei sistemi di istruzione, formazione e lavoro e il loro collegamento con il territorio attraverso: 1) la costruzione di strumenti condivisi azioni di monitoraggio qualitativo, di indagine e valutazione; 2) la definizione di principi comuni e di strumenti osservazione e analisi continuativa delle tendenze dei sistemi locali, supporto alla capacit degli attori dei diversi sistemi, comprese le scuole e la loro progettualit educativa e formativa. - Innalzare i livelli di apprendimento e di competenze chiave, leffettiva equit di accesso ai percorsi migliori, aumentare la copertura dei percorsi di istruzione e formazione iniziale e quindi perseguire lobiettivo di: 1) accrescere il tasso di partecipazione allistruzione e formazione iniziale; 2) innalzare i livelli medi dellapprendimento, promuovere e garantire un livello base di competenze per tutti; 3) accrescere la diffusione, laccesso e luso della societ dellinformazione nella scuola e nel sistema formativo; 4) migliorare lattrattivit della scuola anche qualificando le infrastrutture per listruzione. - Aumentare la partecipazione a opportunit formative lungo tutto larco della vita garantendo laccessibilit soprattutto a coloro per i quali la formazione permanente una risorsa per lintegrazione sociale e lavorativa e accrescendo luso di percorsi integrati per linserimento e il reinserimento lavorativo. E questo possibile se si investe, obiettivo anche del Programma Operativo, sul contrasto agli abbandoni scolastici precoci e sulle competenze della popolazione.
Fonte: Programma Operativo Competenze per lo Sviluppo 2007-2013, Roma, luglio 2007
Il quadro di riferimento politico che fa da sfondo al PON 2007-2013 quello disegnato dalla legge Finanziaria 2007, della quale vengono richiamati i principali indirizzi normativi. Da notare che, in materia di percorsi di istruzione in uscita dalla terza media, il PON fa riferimento esclusivamente al sistema scolastico (offrire a tutti un ulteriore biennio obbligatorio per innalzare le competenze di base, sviluppare/verificare lorientamento degli studenti, abbattere gli abbandoni e la dispersione nella variet delle sue caratteristiche), ignorando i percorsi triennali sperimentali di competenza delle Regioni, che la Finanziaria 2007 prorogava in via transitoria, e anche i percorsi e progetti peraltro mai resi operativi da realizzare nelle Regioni in collaborazione con enti di formazione professionale accreditati (e in alternativa ai corsi scolastici), prospettati dalla stessa legge. La soppressione del comma 622 della Finanziaria, contenente questa possibilit, e la rilegittimazione dei percorsi regionali di istruzione e formazione professionale come modalit ordinaria di assolvimento dellobbligo decennale dopo la terza media, stabiliti dallart. 64 della legge 133/2008, hanno peraltro cambiato il citato quadro di riferimento politico in direzione di un pi incisivo ruolo delle Regioni in materia di offerta di percorsi utili allassolvimento dellobbligo. Nelle quattro Regioni dellObiettivo Convergenza questo comporter un pi stretto coordinamento tra PON e POR per quanto riguarda lorientamento, i passaggi tra i sistemi, la certificazione e valorizzazione delle competenze. Non semplice riassumere e presentare con un adeguato livello di chiarezza le molte tipologie di intervento previste nel PON, in parte perch condizionate, nei loro contenuti effettivi, dallattivit di progettazione delle scuole e degli altri attori locali, e in parte perch non facilmente estraibili da un contesto espositivo particolarmente complesso e a volte di faticosa leggibilit. Ci limitiamo pertanto, nelleconomia del presente contributo, a riportare i titoli dei sette obiettivi specifici dellAsse I FSE Capitale umano (i tre obiettivi generali sono gi stati indicati), approfondendo
quelli che pi direttamente riguardano i temi della qualit e dellequit dellofferta formativa nel biennio successivo alla conclusione del primo ciclo, in particolare gli obiettivi a), c) e f). PON ISTRUZIONE 2007-2013 - OBIETTIVI SPECIFICI Obiettivi di Asse Obiettivi specifici
Assi FSE
1)lattuazione di riforme di sistemi di istruzione e formazione in special modo per aumentare la rispondenza delle persone alle esigenze di una societ basata sulla conoscenza e sullapprendimento permanente; Asse I Capitale umano
a) Sviluppare la capacit diagnostica e i dispositivi per la qualit del sistema scolastico b) Migliorare le competenze del personale della scuola e dei docenti c) Migliorare i livelli di conoscenza e competenza dei giovani d) Accrescere la diffusione, laccesso e luso della societ dellinformazione nella scuola e) Sviluppare reti tra gli attori del sistema e con le istanze del territorio
2) una maggiore partecipazione allistruzione e alla formazione permanente anche attraverso azioni intese a ridurre labbandono scolastico e la segregazione di genere e ad aumentare laccesso e la qualit dellistruzione iniziale.
Promuovere il successo scolastico, le pari opportunit e linclusione sociale
g) Migliorare i sistemi di apprendimento durante tutto larco della vita
Fonte: Programma Operativo Competenze per lo Sviluppo 2007-2013 I temi prioritari individuati nel PON con riferimento agli obiettivi dellAsse I sono cos presentati: 1. Elaborazione, introduzione e attuazione di riforme dei sistemi di istruzione e di formazione al fine di sviluppare l'occupabilit, rendendo l'istruzione e la formazione iniziale e professionale pi pertinenti ai fini dell'inserimento nel mercato del lavoro e aggiornando le competenze dei formatori, nell'obiettivo dell'innovazione e della realizzazione di un'economia basata sulla conoscenza (64% del finanziamento totale: 475.497.437 euro). 2. Misure per aumentare la partecipazione all'istruzione e alla formazione permanente, anche attraverso provvedimenti intesi a ridurre l'abbandono scolastico, la segregazione di genere rispetto alle materie ed aumentare l'accesso all'istruzione e alla formazione iniziale, professionale e universitaria, migliorandone la qualit (30%: 222.889.424 euro). Il restante 6% del contributo comunitario (742.964.746 in totale) viene erogato per lassistenza tecnica e per aumentare la capacit istituzionale (monitoraggio, valutazione) nellattuazione delle politiche e dei programmi. Gli obiettivi operativi collegati allobiettivo specifico a) sono cos indicati:
- costruire azioni di sistema che definiscano, anche nellambito del Piano dellOfferta Formativa delle scuole, standard di qualit del servizio scolastico; - contribuire a definire ed implementare, nellambito del Quadro europeo delle qualifiche e titoli di studio per lapprendimento permanente, standard dei livelli di apprendimento nei diversi gradi dellistruzione secondaria; - sviluppare la capacit diagnostica delle istituzioni scolastiche e la cultura dellautovalutazione/valutazione del servizio scolastico e dei processi formativi; - valorizzare e rendere trasferibili le esperienze anche attraverso la promozione di studi e ricerche. Gli obiettivi operativi connessi allobiettivo specifico c) sono cos presentati: sostenere lampliamento dei tempi di fruizione del servizio scolastico aprendo la scuola anche in orario pomeridiano; promuovere la progettazione di unofferta formativa ampia e diversificata, adeguata ai bisogni di ogni alunno e alunna; diffondere metodi innovativi e didattiche attraenti; potenziare il sistema di valutazione degli apprendimenti (verifiche e valutazione delle competenze); sostenere lo sviluppo delle potenzialit dei singoli, anche attraverso azioni di orientamento e riorientamento, e premiare le eccellenze. Gli obiettivi operativi afferenti allobiettivo specifico f) vengono cos definiti: promuovere laccesso di tutti allistruzione, con particolare riguardo alle fasce deboli e ai dropout, agli allievi immigrati, ai soggetti diversamente abili; favorire il successo scolastico attraverso strategie didattiche finalizzate a migliorare le competenze di base e a valorizzare le potenzialit dei singoli (le competenze informali e non formali) con modalit attraenti; sviluppare azioni di orientamento che, partendo dalla dimensione del s e della storia personale, consentono la fruibilit delle diverse opportunit formative presenti sul territorio; coinvolgere e sensibilizzare i genitori e le famiglie per condividere le scelte educative e formative dei ragazzi e delle ragazze; promuovere la convivenza civile, la cultura della legalit e l'educazione ambientale.
Gli obiettivi c) e f) sono da porre in stretta relazione con le azioni previste dal PON finanziato dal FESR, in particolare con quelle che riguardano il miglioramento degli ambienti scolastici, lo
sviluppo di impianti sportivi, labbattimento di barriere architettoniche, le strumentazioni specifiche per disabili, e i laboratori di orientamento. Qualche ulteriore indicazione sulla natura e sulla portata anche quantitativa delle azioni preventivate si trova, sempre con rifermento agli obiettivi specifici a), c) e f), nei paragrafi dedicati agli indicatori di realizzazione e agli indicatori di risultato (riportati in appendice). In conclusione si pu dire che leffettivo valore aggiunto derivante dallattuazione del PON 20072013, in termini di miglioramento della qualit e dellequit dellofferta formativa pubblica nella fascia 14-16 anni, potr essere stabilito, oltre che attraverso la fitta rete di controlli interni ed esterni prevista dallo stesso PON con il Piano unitario di valutazione, soprattutto utilizzando i dati riguardanti le Regioni del Sud non beneficiarie del PON come elementi di riscontro. Questo potrebbe essere un compito dellInvalsi. Sempre pi importanti saranno, inoltre, gli esiti delle indagini comparative internazionali, e quelli della ricerca indipendente, universitaria e non, purch condotta con la molteplicit di approcci e metodologie che una tematica cos complessa richiede.
APPENDICE Indicatori di realizzazione
Asse I - Capitale umano Obiettivo specifico Indicatore di realizzazione Numero di progetti/attivit approvati, avviati, conclusi per tipologia dintervento: anagrafe studenti standard di qualit e certificazione di qualit istituti scolastici AZIONI RIVOLTE A SISTEMI 5 5 Classificazione nazionale tipologie di intervento Valore target al 2010 Valore target al 2013
a) Sviluppare la capacit diagnostica e i dispositivi per la strumenti per la diagnosi qualit del sistema scolastico Numero di scuole coinvolte: anagrafe studenti
AZIONI RIVOLTE A SISTEMI AZIONI RIVOLTE A SISTEMI AZIONI RIVOLTE A SISTEMI
1.751 298 1.751
4.086 894 4.086
standard di qualit e certificazione di qualit istituti scolastici strumenti per la diagnosi
Numero di progetti/attivit approvati, avviati, conclusi per tipologia dintervento: formazione su competenze chiave formazione su tematiche trasversali Attivit laboratoriali, tirocini e stage c) Migliorare i gemellaggi livelli di conoscenza e competenza dei diffusione di nuove metodologie giovani formative Numero di destinatari (persone) allapprovazione/iscrizione, allavvio, alla fine per tipologia dintervento e per caratteristiche principali: formazione su competenze chiave formazione su tematiche trasversali Attivit laboratoriali, tirocini e stage gemellaggi diffusione di nuove metodologie formative Numero di progetti/attivit approvati, avviati, conclusi per tipologia dintervento: interventi per la partecipazione all'istruzione delle fasce deboli interventi individualizzati per la valorizzazione delle potenzialit dei singoli interventi rivolti ai genitori degli studenti delle scuole del secondo ciclo f) Promuovere il interventi per promuovere la successo scolastico cultura della legalit le pari opportunit e Numero di destinatari (persone) l inclusione sociale allapprovazione/iscrizione, allavvio, alla fine per tipologia dintervento e per caratteristiche principali: interventi per la partecipazione all'istruzione delle fasce deboli interventi individualizzati per la valorizzazione delle potenzialit dei singoli interventi rivolti ai genitori degli studenti delle scuole del secondo ciclo AZIONI RIVOLTE A PERSONE 572.857 1.336.667 AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE A PERSONE 14.321 1.531 4.286 381 554 33.417 3.571 10.000 889 1.294
AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE A PERSONE
85.714 8.571 1.307
200.000 20.000 3.049
AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE ALLACCOMPAGNAMENTO AZIONI RIVOLTE A PERSONE
4.071 3.571 804 178
9.500 8.333 1.872 416
AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE A PERSONE AZIONI RIVOLTE ALLACCOMPAGNAMENTO
162.857 17.857 16.071
380.000 41.667 37.500
interventi per promuovere la AZIONI RIVOLTE A PERSONE cultura della legalit
Asse I Capitale umano Obiettivo specifico Indicatore di Risultato Valore Attuale Valore target al 2010 70% Valore target al 2013 100%
Tasso di copertura delle attivit di valutazione della qualit del servizio scolastico delle scuole del primo e secondo ciclo Percentuale istituzioni a) Sviluppare la capacit scolastiche distruzione diagnostica e i dispositivi per secondaria che procedono la qualit del sistema allautovalutazione (ex-ante, in scolastico itinere, finale) del servizio offerto Percentuale istituzioni scolastiche distruzione secondaria con certificazione qualit servizio Percentuale studenti formati sulle competenze di base Percentuale studenti formati sulle competenze trasversali Percentuale di studenti 15enni con al pi il primo livello di competenze in lettura e matematica
Non calcolabile Non calcolabile Rilevazione OCSE PISA 2003: Lettura 35% e matematica 47,5%, sotto il livello due Rilevazione OCSE PISA 2003
30% 7% Coprire almeno il 25%della distanza tra il valore al 2003 e il target finale
60% 17% Abbassare al 20% la percentuale di studenti 15enni con al pi il primo livello di competenza in lettura e matematica
c) Migliorare i livelli di Percentuale di studenti 15enni apprendimento e conoscenza sopra il livello 3 sia lettura e matematica
Percentuale di studenti 15enni con competenze in scienze sotto la media OCSE Percentuale alunni scuola secondaria che conseguono una certificazione riconosciuta nella conoscenza di una seconda lingua Tasso di copertura delluniverso della popolazione scolastica (interventi per la f) Promuovere il successo partecipazione all'istruzione scolastico le pari opportunit delle fasce deboli) e l inclusione sociale Tasso di copertura delluniverso della popolazione scolastica (interventi individualizzati)
Rilevazione OCSE PISA 2003
Aumentare la quota di Aumentare la quota di studenti sopra il studenti sopra il livello 3 in lettura livello 3 in lettura (dall11,5% al 16%) e (dall11,5% al 23%) e in matematica in matematica (dall8,26 all 11%) (dall8,26 al 17%) Ridurre i 93 punti di Coprire almeno il differenza tra le 25% della distanza competenze dei dai coetanei del Nord15enni del Nord-est e est del Sud/isole 10% 25%
Riduzione del tasso di abbandono nel primo anno della scuola secondaria di II grado
Diminuzione dei giovani che lasciano prematuramente la scuola
Fonte: Programma Operativo Competenze per lo Sviluppo 2007-2013
Diminuire del 25% il tasso di abbandono nel primo anno della scuola secondaria di II grado Diminuire del 25% la popolazione in et 1824 anni, con al pi un titolo di istruzione secondaria di I grado e che non partecipa ad ulteriore istruzione e formazione
Diminuire del 75% il tasso di abbandono nel primo anno della scuola secondaria di II grado Ridurre al 10% la popolazione in et 1824 anni, con al pi un titolo di istruzione secondaria di I grado e che non partecipa ad ulteriore istruzione e formazione
4. Concezioni e pratiche locali dellequit
Dalle indagini surveys, studi di caso, interviste a testimoni qualificati condotte in questi ultimi anni dal nostro gruppo (si vedano Benadusi, Giancola, Viteritti, 2008; Landri, 2006; Landri, Queirolo Palmas, 2004; Benadusi, Landri, Viteritti, 1999) e da altri ricercatori possibile desumere alcune indicazioni su come la questione dellequit stata concettualizzata ed operativamente affrontata a livello locale, cio di istituto o di reti di scuole, e anche su come le politiche, nazionali e locali, potrebbero affrontarla in modo pi efficace. Quanto alla concettualizzazione, vi da osservare che tra i dirigenti e gli insegnanti italiani, alla cui visione della buona scuola il tema dellequit risulta niente affatto estraneo, sembrano essere diffuse quattro diverse concezioni, da distinguersi sul piano analitico sebbene sul piano empirico si presentino spesso mescolate. La prima in ordine di tempo, ed anche la pi restrittiva, quella che fa coincidere lequit con il mero contrasto alla dispersione scolastica, quindi con la riduzione dei tassi di abbandono e di ripetenza che incidono in modo particolarmente intenso su determinati segmenti classi sociali o strati di reddito, minoranze etniche, aree territoriali - considerati pertanto a rischio di esclusione. Lobiettivo da perseguire, in base a tale visione, dunque quello di tenere tutti dentro o portare tutti avanti, specialmente (ma non solo) nella fascia dellistruzione obbligatoria (elementare, media, primo biennio delle superiori). E evidente il valore sociale di un obiettivo di questo tipo che tuttavia racchiude anche un risvolto di auto-interesse della scuola, in quanto per un istituto maggiore ritenzione dei propri studenti significa pi insegnanti che acquisiscono o mantengono il posto di lavoro e minori rischi di soppressione ed accorpamento. Il limite di fondo
dellequit come lotta alla dispersione che essa suscettibile di risolversi in unoperazione al ribasso, realizzata cio al prezzo di mediocri livelli di apprendimento degli studenti difficili o addirittura dellintera scuola. La seconda concezione, che da considerarsi unevoluzione della prima, tende a perseguire un obiettivo pi ambizioso. La parola dordine, diffusasi soprattutto durante il periodo in cui ministro dellistruzione era Luigi Berlinguer, diventa il successo educativo per tutti , dove per successo si intende non solo il restare sui banchi o landare avanti nella carriera scolastica ma anche il conseguire i livelli di apprendimento da ritenersi essenziali, e solo in questo senso minimi. Ne segue una necessaria scelta per la differenziazione didattica: una scuola per tutti ma non uniforme, che quindi riconosca i bisogni, i ritmi e gli stili di apprendimento di ciascuno e tenga conto dei diversi punti di partenza e dei, talora sfavorevoli, condizionamenti ambientali. In sintesi, strategie differenziate in funzione per di obiettivi e risultati fondamentali che tutti dovrebbero poter conseguire. Le ultime due concezioni, emerse pi di recente, si distaccano, sia pure in maniera diversa, dalle prime due, che sono accomunate dallidea di equit come inclusione. La terza spinge pi avanti il discorso della differenziazione asserendo che, oltre alle strategie ed alle tecniche didattiche, gli stessi obiettivi educativi, dei quali peraltro andrebbe in ogni caso assicurata la pari dignit, siano da differenziare, in relazione alla diversit dei talenti individuali (la teoria plurale dellintelligenza di Gardner e di Sternberg) nonch delle preferenze espresse dagli studenti e dalle loro famiglie. Si tratta di una concezione al momento decisamente minoritaria nel primo ciclo dellistruzione, maggiormente radicata nelle superiori dove favorita dallavanzare dei processi di mercatizzazione e si associa alla legittimazione della differenziazione strutturale con un enfasi sulla inconfondibile identit culturale dei singoli canali. Essa viene esplicitamente sostenuta da una influente parte della pedagogia italiana di matrice cattolica in un dibattito (Bertagna vrs. Vertecchi) dove una nuova pedagogia orientata alla personalizzazione dei processi di insegnamento/apprendimento si contrappone a quella, pi consolidata e meno accentuatamente pluralista, della individualizzazione. La quarta concezione, lequit come meritocrazia, a differenza della terza fa sua una visione abbastanza omogenea di ci che vale nella scuola ed a differenza delle prime due, centra la sua attenzione non gi sui temi dellinclusione e delleguaglianza delle opportunit bens sullobiettivo delleccellenza. Sebbene di unassiologia di tipo meritocratico indirizzata alla promozione delleccellenza le indagini empiriche abbiano mostrato una fin troppo limitata presenza nelle scuole e tra gli insegnanti italiani (si vedano, ad esempio, le indagini di L. Sciolla), questa, apertamente sponsorizzata dallattuale ministro Gelmini e sostenuta da specifiche politiche nazionali, potrebbe
dora in avanti acquisire maggiori consensi, in particolare nellambito dellistruzione secondaria superiore, a cominciare dal settore pi nobile, i licei. In connessione, spesso pi implicita che esplicita, con le singole concettualizzazioni, o con mix di esse, ed anche con gli sviluppi della psicologia e della didattica differenziale, le scuole, di propria iniziativa o sulla base di impulsi provenienti dal centro, hanno sviluppato micro-politiche di equit di vario tipo. Fra gli impulsi provenienti dal centro rientrano le azioni di sistema realizzate dal ministero avvalendosi di fondi europei, di cui si parlato nella parte 3 di questo testo. Il grado di successo di tali iniziative, peraltro, in assenza di indagini ad ampio spettro, non si pu valutare che in maniera alquanto impressionista, non con giudizi formulati su evidenze empiriche rigorose. La lotta alla dispersione ha condotto a creare osservatori, pi o meno estesi territorialmente, per la migliore conoscenza del fenomeno e delle sue cause, nonch sportelli socio-psicologici per la scoperta ed il trattamento dei casi di disagio giovanile e di disadattamento scolastico, sportelli che talora hanno ampliato il loro raggio di intervento anche ai relativi contesti familiari. Si cercato con varie modalit di accrescere lo star bene a scuola degli studenti marginali, per esempio facendo ricorso alle attivit extra-curricolari non solo per esercitare una maggiore attrazione in entrata e per soddisfare le esigenze delle famiglie acculturate, ma pure per fidelizzare gli studenti a rischio di abbandono offrendo esperienze su misura dei loro interessi, poco in sintonia con i tradizionali saperi scolastici trasmessi attraverso i curricoli. In una logica non molto diversa da quella che ha caratterizzato le politiche di compensatory education, realizzate negli Stati Uniti ed in altri paesi, si puntato soprattutto su una dilatazione del tempo-scuola per gli studenti svantaggiati. Nella fascia dellobbligo si sono messi in campo in una prima fase il doposcuola, poi il tempo pieno e il tempo prolungato, sebbene sia da precisare che questi ultimi due dispositivi siano stati utilizzati non solo per la didattica rimediale ma anche per rispondere ad altri bisogni, di cui erano portatrici famiglie di studenti non appartenenti alle fasce dello svantaggio, e talora di status sociale medio-alto. Nelle superiori si invece fatto leva sui corsi di recupero, collegati con il meccanismo dei debiti scolastici che, essendosi nella sua applicazione rivelato uno strumento poco efficace e spesso adoperato come mera copertura formale di un abbassamento degli standard di qualit dei risultati scolastici, il ministro Fioroni ha recentemente abolito. Attraverso i menzionati strumenti di educazione compensatoria si tentato il passaggio dalla prima alla seconda delle quattro concezioni dellequit, perseguendo per gli studenti in difficolt non solo la rimotivazione e la ritenzione ma anche un effettivo miglioramento dei risultati di apprendimento. Talora queste esperienze hanno trovato la loro ispirazione nei lavori del psicopedagogista Bloom e nel modello didattico del mastery learning. In particolare, il tempo pieno e il
tempo prolungato, rispettivamente nelle elementari e nelle medie, oltre ad essere usati con funzioni di rinforzo e di recupero rispetto agli insegnamenti curricolari, hanno spesso consentito un arricchimento dellofferta culturale della scuola e sono stati anche uno spiraglio attraverso cui far entrare, in modo per cos dire laterale, un nuovo modello formativo. E proprio la modifica del modello formativo il punto rivelatosi cruciale. La stessa azione di recupero e di rinforzo, infatti, quando non stata altro che un intervento aggiuntivo entro il modello tradizionale del curricolo (centrato sulle discipline e sulle conoscenze dichiarative) e della didattica (basata essenzialmente sul gruppo-classe e sulle lezioni frontali) ha finito per incontrare i medesimi limiti che incontra tale modello. Ci riferiamo qui alla duplice questione del rapporto fra insegnamento e apprendimento, e fra conoscenze e competenze. Soprattutto la seconda questione assume un rilievo centrale dal punto di vista dellequit. Lapproccio per competenze, per come declinato in ambito scolastico, non implica mettere da parte le conoscenze per sostituirle con i saperi pratici ma fare in modo che esse vengano consapevolmente selezionate, applicate e ricombinate in contesti di uso, reali o virtuali. E si tramutino quindi in capacit di tipo pratico, ad esempio di analizzare situazioni, di individuare e risolvere problemi, di produrre oggetti di interesse proprio od altrui. Lapproccio per competenze postula dunque la complementariet nellapprendimento e la pari dignit dello studiare e del fare, nonch linnesco di processi cognitivi in continuo andirivieni fra le due dimensioni. E la sua natura pragmatica che, pi del tradizionale approccio scolastico centrato unicamente sulle conoscenze, lo rende in grado di intercettate gli stili cognitivi e le motivazioni degli studenti di origine sociale medio-bassa, cio provenienti da famiglie poco o per nulla acculturate. Le ricerche sociologiche e socio-psicologiche hanno infatti quasi sempre mostrato che, rispetto allo studio, le diverse classi sociali si distinguono per la prevalenza di due tipi differenti di motivazioni: espressive per le classi superiori e in specie per la borghesia acculturata, strumentali per le classi inferiori, i new comers dellistruzione. E perci passando attraverso la dimensione pragmatica dellapprendere, al nesso tra istruzione ed occupabilit, che queste classi sociali possono pi facilmente costruirsi un senso dellesperienza scolastica e magari giungere cos anche a scoprirne man mano il valore espressivo. Lapproccio per competenze non per da considerarsi soltanto a misura degli svantaggiati - dei soggetti a rischio di abbandono, ritardo e scarso apprendimento - esso lo per tutti in quanto nel lavoro, in specie nel lavoro qualificato, sempre pi oggi ai fini delloccupabilit si richiede proprio la capacit di coniugazione di saperi teorici e di saperi pratici, di conoscenze dichiarative e di conoscenze procedurali. La messa in equilibrio e linterazione tra queste diverse dimensioni dellapprendimento appaiono particolarmente opportune nellistruzione obbligatoria, fino al primo biennio della scuola secondaria superiore che dovrebbe avere unampia area comune. In seguito, pur continuando
lapproccio per competenze a rappresentare una strategia educativa sicuramente valida, inevitabile che vadano a meglio distinguersi e distanziarsi indirizzi di studio a carattere pi teorico (i licei) da indirizzi a carattere maggiormente pratico, pre-professionale (istituti tecnici) e professionale (istituti professionali e corsi regionali di istruzione e formazione professionale). Spetter ad una ben funzionante attivit di orientamento far s che la scelta dellindirizzo sia reversibile e soprattutto che al termine della scuola media sia effettuata sulla base delle effettive competenze, potenzialit e preferenze informate anzich, come largamente oggi avviene, sulla base dellorigine sociale. Solo un numero ancora limitato di scuole ha avviato a tutto campo la sperimentazione della didattica per competenze. Altre lo hanno fatto in modo parziale, assumendone taluni elementi (ad esempio, nellistruzione tecnica e professionale i laboratori e gli stage) ovvero introducendolo a latere dellapproccio tradizionale, cio nellambito delle classi a tempo pieno e a tempo prolungato o in specifici progetti talora di natura extra-curricolare. Nello strumentario didattico utilizzato rientrano una serie di figure, alcune nuove ed altre meno nuove, quali, per citarne solo alcune, i progetti basati su compiti reali, le simulazioni (ad esempio di impresa), i giochi di ruolo, i laboratori, lalternanza scuola-lavoro, gli stage. Sembra che prevalentemente si sia lavorato per competenze entro le singole discipline ma in qualche caso lo si fatto opportunamente anche in modo trasversale, cio attraverso pratiche di interdisciplinariet. Spesso, ma non sempre, un importante supporto a tali sperimentazioni poi venuto dallutilizzazione delle tecnologie informatiche e telematiche e dalla multimedialit. Un altro tratto distintivo delle innovazioni didattiche finalizzate allequit comune, sia pure in modi e misure diverse, alle quattro concezioni da cui abbiamo qui preso le mosse lattenzione alle differenze sia di tipo cognitivo che di tipo affettivo e motivazionale esistenti oggi tra gli studenti. La conoscenza delle loro caratteristiche soggettive, della precedente esperienza scolastica e dei relativi contesti familiari e relazionali il punto di partenza necessario di qualsiasi progetto, sia che esso riguardi, come stato nella grande maggioranza dei casi, gli studenti svantaggiati ed il rischio di esclusione sia che riguardi invece gli studenti potenzialmente eccellenti. Per entrambe le categorie, per cos dire, polari, la didattica uniforme e modellata su uno studente-tipo di livello medio si rivela fallimentare, in un caso inibendo linclusione ed il successo formativo e nellaltro frustando delle potenzialit che non hanno modo di esprimersi. Di qui limportanza delle sperimentazioni nel campo dellindividualizzazione dei percorsi di apprendimento e insegnamento (per una rassegna dei vari modelli, strategie e metodi vedere Montedoro, 2001), che andrebbero dal Ministero e dalle Regioni incoraggiati, monitorati e premiati con risorse aggiuntive per scuole ed insegnanti. Da questo punto di vista lessicazione dei fondi per il funzionamento degli istituti rappresenta un ostacolo molto grave.
La didattica differenziale, lapproccio per competenze ed anche le pi tradizionali strategie di rinforzo e di recupero hanno indotto talora le scuole a darsi unorganizzazione pi complessa e flessibile di quella tradizionale, con orari e divisione del lavoro rigidi ed incardinata esclusivamente sul gruppo-classe. Ad esempio, le classi aperte o parallele, gli affiancamenti e il lavoro in team degli insegnanti, larticolazione in gruppi di vario tipo, di livello o eterogenei. Si pu osservare che quanto pi difficili da comporre diventano gli obiettivi perseguiti dalla scuola ad esempio lequit come inclusione e leccellenza tanto pi serve unorganizzazione complessa al posto di quella sostanzialmente monista (centrata sulla classe) che ereditiamo da una tradizione plurisecolare. E serve altres una diversa strutturazione spaziale dei luoghi di istruzione. Da questo punto di vista, mentre la figura del docente-tutor, prevista gi dalla Moratti, da considerare uninnovazione utile in quanto potrebbe rispondere al bisogno di flessibilit e complessit, il ritorno al docente unico nella scuola elementare, pur giustificato per ragioni di spesa, non pu non apparire una scelta regressiva. In ogni caso, semplice o complessa che sia lorganizzazione, lattenzione allequit pone in primo piano la questione composizionale: quanto omogenee o eterogenee in termini di status sociale e di livelli di profitto scolastico debbono essere le diverse unit organizzative: gli istituti, i plessi, le classi, i gruppi di apprendimento? Le ricerche hanno mostrato inequivocabilmente che segregare gli studenti svantaggiati ed a rischio di insuccesso in ambiti separati conduce piuttosto ad un aumento che ad una riduzione delle diseguaglianze nelle opportunit e nei risultati. Vi da rilevare in proposito che il tempo pieno o prolungato e la stessa didattica per competenze, pur essendo dispositivi utilizzabili in funzione dellequit come inclusione, sono stati spesso implementati in modo segregante, cio a valere esclusivamente per taluni tipi di scuola o per taluni tipi di studente, appunto quelli di bassa origine sociale e con maggiori difficolt di apprendimento. Cos facendo si sposato di fatto il criterio della omogeneit riproponendo una forma pericolosa di divisione tra chi tenuto a rimanere a scuola di pi e chi di meno, tra chi studia per acquisire competenze e chi studia per acquisire conoscenze. Diverso stato il caso delle esperienze, per la verit pi rare, in cui un intero istituto scolastico ha adottato il tempo pieno o prolungato, ovvero ha portato avanti un progetto didattico basato sulla integrazione fra conoscenze e competenze, fra studiare e fare. Daltra parte, non si pu negare che gli studenti in difficolt abbisognino di speciali forme di supporto n che, se si intende promuovere insieme linclusione e leccellenza, non si possono costringere gli studenti pi brillanti a procedere al passo di quelli pi lenti nellapprendere. Prescelto per ragioni di equit il criterio della eterogeneit per la formazione delle classi, si dovrebbero allora utilizzare i meccanismi di flessibilit organizzativa cui si fatto sopra cenno allo scopo di individualizzare linsegnamento e per alternare, magari in un assetto a classi aperte,
momenti di apprendimento in gruppi di livello con altri in gruppi eterogenei. Alcune esperienze di innovazione nelle scuole si sono orientate proprio in questo senso e in alcuni casi si sono adottate forme di articolazione in gruppi eterogenei ma con lutilizzo di modalit didattiche di cooperative learning, intese a promuovere contemporaneamente il progresso degli studenti pi brillanti e di quelli in difficolt. Fin qui si affrontato il tema dellequit nelle pratiche locali con riferimento al curricolo e alla didattica, ma non si deve dimenticare che un aspetto di non minore rilevanza riguarda la valutazione. Ancora una volta il problema si pone in modo specifico per la fascia dellistruzione dellobbligo, dove equit significa innanzitutto inclusione, in quanto tutti gli studenti dovrebbero acquisire un nocciolo di conoscenze e di competenze comuni, da considerarsi oggetto di un vero e proprio diritto-dovere di cittadinanza. Una concezione restrittiva dellequit come mero contrasto alla dispersione, insieme ad un uso distorto dei giudizi nella scuola media e dei debiti nella secondaria superiore assecondato da atteggiamenti lassisti - anche sul terreno della tenuta della classe - diffusisi in misura crescente tra i nostri insegnanti spesso frustrati, ha innescato una perniciosa tendenza allappiattimento, di cui oggi si comincia ad avvertire tutta la gravit in termini sia di autentica equit che di rispetto e valorizzazione dei meriti individuali. Gli ultimi due ministri, Fioroni e Gelmini, hanno cercato di ripristinare forme pi severe di valutazione con provvedimenti quali labolizione dei debiti, il ritorno ai voti numerici, il prerequisito del sei in tutte le materie (compresa la condotta) per la promozione allanno successivo. Nello stesso tempo, sollecitati anche dalle grandi indagini internazionali del tipo Pisa, hanno compiuto alcuni primi passi verso lallestimento di meccanismi di valutazione pi oggettivi: ci riferiamo in particolare al rafforzamento dellesame nazionale di terza media ed alla terza prova, cosiddetta Invalsi, negli esami di maturit. Esaminiamo queste due tendenze sotto langolo visuale dellequit come inclusione. La stretta dei freni , per quanto si appena detto, sicuramente giustificata, ma nel modo in cui stata effettuata rischia di rappresentare un puro e semplice ripristino delle forme tradizionali di selettivit che sono in evidente contrasto con il principio di equit. Si infatti a lungo constatato, in Italia come in altri paesi, che la bocciatura non offre efficace rimedio al basso rendimento, che anzi essa, per i suoi effetti demotivanti e di erosione dellauto-efficacia e del concetto di se, sembra per lo pi compromettere ulteriormente la possibilit per gli studenti a rischio di insuccesso di raggiungere, certo non solo formalmente, i livelli essenziali di istruzione di base. Quei livelli che costituiscono, come si detto, un diritto-dovere di cittadinanza per lo studente e al tempo stesso unineludibile obbligazione di risultato per listituzione scolastica. La circostanza che questanno le bocciature in
terza media si siano notevolmente infittite fino a toccare il 15% - lesame di licenza media appare oggi relativamente pi esigente e selettivo di quello di maturit - dovrebbe essere dunque un fattore di forte preoccupazione anzich, come qualcuno lo ha presentato, un gioioso ritorno alla severit dei bei tempi antichi. Se poi lintenzione del ministro fosse, pi correttamente, quella di spezzare la disastrosa pratica delloccultamento degli insuccessi e premere sugli insegnanti perch a fine anno siano effettivamente raggiunti i risultati prescritti, si dovrebbe comunque riconoscere lillusoriet di tale proposito, dimostrata non solo dalla impennata delle bocciature ma anche dal propagarsi di nuove pratiche di occultamento - dapprima palesi e, dopo il formale divieto del ministero, divenute latenti -, come il cosiddetto 6 in rosso. Quanto allintroduzione di meccanismi di valutazione pi oggettivi, i passi compiuti di recente vanno accolti positivamente, sebbene al confronto internazionale non possano non palesarsi tardivi. Per instaurare un sistema di valutazione tendenzialmente obiettivo occorre, tuttavia, effettuare al pi presto ulteriori e pi decisivi passi, primo fra i quali la definizione di una struttura scalare delle conoscenze e delle competenze da conseguire nei vari stadi e, pi importante ancora, al termine del percorso obbligatorio. N le competenze-chiave di derivazione europea n le Indicazioni ministeriali sul primo ciclo forniscono al momento, in aggiunta ad un pur apprezzabile quadro concettuale, una strumentazione operativa tale da permettere la valutazione standardizzata delle conoscenze e meno ancora delle competenze degli studenti. Sebbene non tutto sia suscettibile di standardizzazione ed alcuni risultati del processo educativo tuttaltro che marginali, si pensi ad esempio a quelli relativi alla motivazione ed allo sviluppo personale, si prestino ad apprezzamenti in forma di descrizione e di giudizio piuttosto che a misurazioni quantitative, la messa a punto di un tale strumento da cui dovrebbero essere estratti quelli che potremmo chiamare i LEP dellapprendimento va ritenuta un presupposto necessario per il rafforzamento delle pratiche locali improntate da criteri di equit nella qualit.
5. Alunni stranieri: lintegrazione possibile
La presenza degli alunni con cittadinanza straniera nella scuola italiana ha assunto una forte e crescente consistenza soltanto negli ultimi dieci anni, passando da 86.522 a 628.876 unit (cfr. tabella n. 1). La distribuzione degli alunni stranieri sul territorio nazionale peraltro assai diversificata, essendo concentrata in alcune aree del Centro e del Nord del Paese, in particolare nel Nord-Est, dove si registra non solo nelle grandi citt ma anche in medi e piccoli centri.
Anno scolastico 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 (dato provv.)
Fonte: Elaborazione su dati MIUR tratti dalle pubblicazioni Alunni con cittadinanza non italiana (maggio 2009) e La scuola statale: sintesi dei dati - Anno scolastico 2008/2009 (maggio 2009)
Tab. n. 1 - Alunni stranieri Serie storica Alunni stranieri Numero indice (1998-99=100) 86.522 100 119.679 138 147.406 170 181.767 210 232.766 269 282.683 327 361.576 418 424.683 491 501.445 580 574.133 664 628.876 727
Incidenza alunni stranieri sul totale 1,1 1,6 1,9 2,4 3,1 3,7 4,7 5,5 6,5 7,4 8,1
Nel nostro Paese il fenomeno immigratorio si sviluppato pi tardi rispetto a quanto avvenuto in altri Stati europei, e quindi i problemi derivanti dallarrivo di elevate quantit di alunni stranieri nelle scuole italiane si sono posti soltanto da pochi anni allattenzione delle autorit politiche e amministrative, che hanno mostrato nel complesso, come vedremo pi avanti, una certa incapacit non tanto di prevedere quanto di governare i processi in corso. Alunni di prima e di seconda generazione Lultima edizione dellindagine annuale del MIUR Alunni con cittadinanza non italiana, pubblicata nel mese di maggio 2009, offre un quadro ampio e approfondito della presenza di questi alunni nella scuola italiana nellanno scolastico 2007-2008. Rispetto alle indagini effettuate negli anni precedenti, questultima contiene informazioni aggiuntive assai interessanti e utili, e in particolare la distinzione tra alunni con cittadinanza non italiana nati in Italia e alunni di recente immigrazione. Nellanno scolastico 2007/2008 gli alunni con cittadinanza straniera erano 574.173 (7,4% della popolazione scolastica complessiva), di cui quasi 200.000 nati in Italia. Questi alunni stranieri di seconda generazione presentano caratteristiche e bisogni educativi assai diversi da quelli degli studenti nati allestero: parlano quasi sempre litaliano, hanno comportamenti scolastici, interessi e gusti identici o molto simili a quelli dei loro coetanei italiani. Di queste peculiarit occorrerebbe tener maggior conto in sede di formazione delle classi e di programmazione educativo-didattica, e anche nella determinazione del ventilato (dallo stesso ministro Gelmini) tetto del 30%, che ove fosse definito normativamente dovrebbe ragionevolmente essere calcolato al netto degli alunni stranieri nati in Italia.
Si deve tener conto inoltre del fatto che la presenza degli alunni stranieri assai rilevante nella scuola primaria (218 mila, pari al 7,7% degli iscritti), una fascia det in cui lintegrazione con gli alunni italiani pi agevole. Questa considerazione, e la presenza nelle scuole di molti alunni stranieri di seconda generazione, dovrebbe contribuire a sdrammatizzare il problema delle classi multietniche, amplificato per ragioni estranee a quelle di una corretta ed efficace azione di integrazione. Oltretutto, la consistenza dei flussi migratori tende a ridursi, probabilmente anche a causa della crisi economica: nellanno scolastico 2008-2009 gli alunni stranieri sono aumentati assai di meno che nei cinque anni precedenti. Nel quinquennio 2003-2008 laumento medio annuale di alunni stranieri nelle classi italiane era stato di 72 mila unit, con una punta nel 2004-2005 di 78.893 alunni stranieri in pi rispetto allanno precedente. Ma nel 2008-2009 lincremento, rispetto al precedente anno scolastico, sceso a 54.743 unit (su un totale di 628.876), in gran parte di seconda generazione, iscritti per la prima volta alla scuola dellinfanzia. Lapporto dei nuovissimi alunni stranieri - nati allestero e iscrittisi per la prima volta a una scuola italiana - sul totale degli iscritti stranieri, quantificabile, secondo fonti ministeriali, in non pi di 5-6 mila unit. Sono questi ultimi in effetti a rappresentare larea critica della presenza straniera nella scuola; una presenza che, come riconosce la stessa indagine ministeriale, reclama una priorit di misure di accompagnamento per una integrazione rapida ed efficace del cui conseguimento pu beneficiare, oltre agli interessati, anche la scuola di accoglienza. Nelle scuole secondarie di secondo grado, la presenza di alunni stranieri pi contenuta (4,3 ogni 100 iscritti, contro 7,7 nella scuola primaria), ma pi che raddoppiata rispetto al 2003/04, e pi che decuplicata nellarco degli ultimi 10 anni. Dopo lesame di licenza media gli studenti stranieri si orientano verso scuole che facilitano lingresso nel mondo del lavoro, come gli istituti professionali, cui si iscrive quasi il 41% di essi (dati 2007-2008), contro il 19,4 per cento degli italiani. Pari opportunit: un traguardo lontano, ma non irraggiungibile Gli studenti stranieri, rispetto a quelli italiani, registrano maggiori difficolt negli studi, dovute in parte al fatto che alcuni di essi si inseriscono nelle scuole secondarie italiane di primo e secondo grado gi da grandi, anche a seguito dei ricongiungimenti familiari. Oltre la met degli studenti stranieri iscritti a scuole secondarie di primo grado, per esempio, in ritardo negli studi, contro il 6,8 per cento degli alunni italiani. Ma il ritardo in molti casi dovuto allinserimento degli alunni stranieri di recente immigrazione in classi non automaticamente corrispondenti allultima
frequentata nel Paese di origine. Decisione motivata in genere dagli insegnanti con ragioni di ordine didattico, psicologico, linguistico. Un indicatore molto significativo delle difficolt incontrate dagli studenti stranieri nella loro carriera scolastica piuttosto costituito dai tassi di ripetenza, che sono abbastanza limitati nella scuola primaria (0,9% contro lo 0,2% degli italiani), ma piuttosto consistenti nella scuola secondaria di primo grado (6,3% contro il 2,7%) e un po meno in quella di secondo grado (9,2 contro il 6,9), dove anzi in alcune Regioni la selezione colpisce in maggior misura gli italiani: per esempio in Sardegna, dove ripete il 9,3 degli studenti stranieri contro il 13,2 degli italiani. In linea di massima si pu dire che appaiono prioritari gli interventi a sostegno degli studenti stranieri iscritti alla scuola secondaria di primo grado, interventi che potrebbero migliorare anche le loro chances di successo negli studi successivi.
Il Pacchetto sicurezza. Cosa cambia per gli alunni stranieri Il cosiddetto pacchetto sicurezza, approvato in via definitiva dal Parlamento il 15 luglio 2009 (legge n. 94), contiene poche disposizioni sugli alunni stranieri, riferite alla situazione di coloro che sono privi del permesso di soggiorno. Eliminata, dopo molte polemiche, la norma che avrebbe costretto le autorit scolastiche ad individuare gli alunni stranieri privi di tale permesso, la legge si limita a disporre che per gli alunni in et di obbligo scolastico si prescinde dalla regolarit della loro posizione. La norma contenuta nel precedente regolamento sullimmigrazione (DPR 394/1999) non viene peraltro modificata, ma in qualche modo affiancata dalla nuova disposizione. Il DPR 394/1999, art. 45, aveva previsto che I minori stranieri presenti sul territorio nazionale hanno diritto allistruzione indipendentemente dalla regolarit della posizione in ordine al loro soggiorno, nelle forme e nei modi previsti per i cittadini italiani. Essi sono soggetti allobbligo scolastico secondo le disposizioni vigenti in materia (la norma riportata pi ampiamente nellappendice sui riferimenti legislativi). La nuova norma ignora questo articolo del DPR 394/1999 (senza peraltro abrogarlo) e fa invece riferimento al Decreto lgs. 25 luglio 1998 n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dellimmigrazione e norme sulla condizione dello straniero), al quale apporta un emendamento volto a consentire la deroga al possesso del permesso di soggiorno agli studenti stranieri tenuti alle prestazioni scolastiche obbligatorie (art. 2, comma 22, punto g). In sintesi si pu dire che la vecchia norma (DPR 394/1999) era imperniata sul diritto allistruzione per tutti i minori stranieri, e non solo per quelli soggetti allobbligo, mentre la nuova norma (legge
n. 94/2009), pi limitativa, assume come prioritaria la regolarit della posizione e il possesso del permesso di soggiorno, consentendo una deroga solo per chi si trova in situazione di obbligo di istruzione, fissato dal governo Prodi in 10 anni (Finanziaria 2007). Riteniamo tuttavia sostenibile la tesi che il combinato disposto delle due norme conservi a tutti i minori stranieri (e non solo a quelli che adempiono lobbligo decennale) il diritto allistruzione, portando allet di 18 anni la deroga al possesso del permesso di soggiorno. Si potrebbe far valere in tal senso anche il Decreto lgs. n. 76 della legge n. 53/2003 (riforma Moratti), che fissa in 12 anni il diritto-dovere di istruzione e formazione. Strategia multiculturale o interculturale? Solo in anni recenti, dopo l'inizio del ventunesimo secolo, l'Italia ha registrato un afflusso di studenti stranieri di tale consistenza da rendere concretamente comprensibili, anche da noi, i termini del dilemma che altri Paesi di pi antica tradizione immigratoria avevano incontrato gi da tempo. La scelta sul modo migliore per integrare gli immigrati era (ed rimasta) tra due strategie: quella multiculturale, che punta sulla conservazione e sulla civile convivenza delle diversit (etnicoreligiose, linguistiche, di organizzazione sociale), e quella interculturale, che mira al loro superamento in nome di un comune e condiviso principio di uguale cittadinanza. Per quanto riguarda leducazione dei giovani immigrati, la prima strada ha portato alla creazione o legittimazione di scuole frequentate e a volte direttamente gestite dalle minoranze etniche, con finanziamento pubblico. E stata la scelta, per esempio, del Regno Unito. La seconda opzione, quella interculturale, ha puntato sulla compresenza nelle scuole pubbliche di studenti di diversa origine etnica, realizzata in modo tale da avere un forte grado di interazione e cooperazione tra i singoli alunni, a prescindere dalla loro provenienza. La Francia il Paese che con maggiore determinazione ha scelto questa seconda via. In Italia, anche per effetto della normativa costituzionale (principio di uguaglianza, divieto di finanziamento delle scuole non statali), la prospettiva multiculturale nel significato sopra accennato non ha mai avuto spazio, nemmeno nella forma della previsione di classi monoetniche. Anche il ministro Gelmini opta di fatto per il modello interculturale nel momento in cui esprime lintenzione di contenere il numero massimo di alunni stranieri per classe al di sotto del 30%. Su questo sembra esserci una convergenza bipartisan. In occasione delle polemiche sul cambio del nome della scuola primaria di Roma Carlo Pisacane (180 iscritti stranieri contro 6 italiani) con quello di un poco noto pedagogista giapponese, lallora assessore allIstruzione della Regione Lazio, Silvia Costa (PD), sugger di coordinare le iscrizioni con altre scuole del territorio, per consentire le condizioni
effettive di educazione interculturale, scelta dalla scuola italiana. Il sindaco di Genova Marta Vincenzi ha proposto di considerare scolasticamente italiani gli studenti stranieri nati in Italia. Ci sembrano proposte equilibrate, condivisibili da un ampio schieramento di forze politiche e sociali. Il MIUR potrebbe favorire esiti di questo genere raccogliendo e coordinando in un unico testo (potrebbe bastare una circolare ministeriale) le disposizioni vigenti, a partire da quella contenuta nel DPR 394/1999, che escludeva fra laltro la formazione di classi a predominante presenza di alunni stranieri, e invitando le scuole a non considerare stranieri, almeno dal punto di vista educativo e didattico, almeno gli alunni solo anagraficamente stranieri ma nati in Italia e gi perfettamente integrati. Misure che si mostrerebbero certamente pi efficaci che non la fissazione di un astratto tetto del 30% che prescindesse da tale fondamentale distinzione tra gli studenti stranieri. APPENDICE - Riferimenti legislativi
Sono numerosi i riferimenti legislativi al tema della educazione interculturale, individuata in Italia fin dallinizio degli anni novanta dello scorso secolo come la risposta pi efficace ai problemi degli alunni stranieri. Si indicano qui di seguito alcuni tra i testi pi significativi. La C.M. 22/7/1990, n. 205 (La scuola dellobbligo e gli alunni stranieri. Leducazione interculturale), introduce per la prima volta il concetto di educazione interculturale, individuata come fondamentale forma di prevenzione del razzismo e della intolleranza, fondata sul principio del coinvolgimento degli alunni italiani in un rapporto interattivo con gli alunni stranieri, in funzione del reciproco arricchimento. La legge sullimmigrazione n. 40 del 6 marzo 1998, art. 36, sottolinea il valore formativo delle differenze linguistiche e culturali: Nellesercizio dellautonomia didattica e organizzativa, le istituzioni scolastiche realizzano, per tutti gli alunni, progetti interculturali di ampliamento dellofferta formativa, finalizzati alla valorizzazione delle differenze linguistico-culturali e alla promozione di iniziative di accoglienza e di scambio. Il successivo Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dellimmigrazione e norme sulla condizione dello straniero) raccoglie le disposizioni in materia coordinandole con la Legge n. 40/98 e ponendo laccento su alcuni principi: leffettivo esercizio del diritto allo studio, linsegnamento dellitaliano come seconda lingua, il mantenimento della lingua e della cultura di origine, la formazione dei docenti e lintegrazione sociale. Tali principi sono garantiti nei confronti di tutti i minori stranieri, indipendentemente dalla loro posizione giuridica, cos come espressamente previsto dal DPR 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dellimmigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il cui art. 45 costituisce tuttora il principale riferimento normativo in materia di trattamento scolastico degli alunni stranieri: I minori stranieri presenti sul territorio nazionale hanno diritto allistruzione indipendentemente dalla regolarit della posizione in ordine al loro soggiorno, nelle forme e nei modi previsti per i cittadini italiani. Essi sono soggetti allobbligo scolastico secondo le disposizioni vigenti in materia. Liscrizione dei minori stranieri nelle scuole italiane di ogni ordine e grado avviene nei modi e alle condizioni previsti per i minori italiani. Essa pu essere richiesta in qualunque periodo dell'anno scolastico. I minori stranieri privi di documentazione anagrafica ovvero in possesso di documentazione irregolare o incompleta sono iscritti con riserva. Liscrizione con riserva non pregiudica il conseguimento dei titoli conclusivi dei corsi di studio delle scuole di ogni ordine e grado. Ulteriori azioni di sostegno nei confronti del personale docente impegnato nelle scuole a forte processo immigratorio sono definite dalla C.M. n. 155/2001, attuativa degli articoli 5 e 29 del CCNL del comparto scuola: fondi aggiuntivi per retribuire le attivit di insegnamento vengono assegnati alle scuole con una percentuale di alunni stranieri e nomadi superiore al 10% degli iscritti. La C.M. n. 160/2001 finalizzata allattivazione di corsi ed iniziative di formazione per minori stranieri e per le loro famiglie, tesi a realizzare concretamente il diritto allo studio, in un contesto in cui la comunit scolastica accolga le differenze linguistiche e culturali come valore da porre a fondamento del rispetto reciproco e dello scambio tra le culture. La legge 30 luglio 2002, n. 189, cosiddetta Bossi-Fini, che modifica la precedente normativa in materia di immigrazione ed asilo, non cambia le procedure di iscrizione degli alunni stranieri a scuola, che continuano ad essere disciplinate dal Regolamento n. 394 del 1999. La C.M. n. 24/2006 (Linee guida per laccoglienza e lintegrazione degli alunni stranieri), fornisce un quadro riassuntivo di indicazioni per lorganizzazione di misure volte allinserimento degli alunni stranieri.
Il documento dellottobre 2007 La via italiana per la scuola interculturale e lintegrazione degli alunni stranieri, redatto dallOsservatorio nazionale per lintegrazione degli alunni stranieri, definisce le caratteristiche di un modello italiano di integrazione nella prospettiva interculturale. La Nota Prot. n.779, 26 novembre 2008 (Misure incentivanti per progetti relativi alle aree a rischio, a forte processo immigratorio e contro lemarginazione scolastica, a s. 2008/2009), che fa riferimento allart. 9 del C.C.N.L. comparto scuola, rivede e aggiorna i criteri e gli indicatori utilizzati per la ripartizione delle risorse finanziarie. La Nota Prot. n. 807, 27 novembre 2008 (Programma Scuole aperte, a.s. 2008/2009), riguarda il Piano nazionale L2 per alunni stranieri di recente immigrazione delle scuole secondarie. La C.M. n. 4, 15 gennaio 2009 (Iscrizione alle scuole dellinfanzia e alle classi delle scuole di ogni ordine e grado per lanno scolastico 2009/2010), contiene, in particolare al paragrafo 10, Alunni con cittadinanza non italiana, indicazioni per lassegnazione delle classi, gli accordi di rete e le intese territoriali nei contesti a forte presenza di alunni stranieri. Per quanto riguarda la legge 15 luglio 2009, n. 94, si rinvia al paragrafo sul Pacchetto sicurezza Fonte: rielaborazione dallindagine Alunni con cittadinanza non italiana (MIUR, maggio 2009)
Da una concezione monista delle modalit di adempimento dellobbligo di istruzione si ora passati ad una concezione che non pi dualista, come nella impostazione iniziale della riforma Moratti, ma pluralista, in quanto prevede almeno quattro canali pi ancora se teniamo conto del fatto che una gerarchia in termini di prestigio e di risultati rintracciabile anche tra diversi tipi di liceo e diversi tipi di istituto tecnico con una stratificazione che vede al vertice i licei, a seguire gli istituti tecnici, poi gli istituti professionali e infine i corsi regionali triennali. Vi da notare che una cos accentuata differenziazione dei percorsi nel biennio conclusivo dellobbligo di istruzione non trova riscontro in nessuno degli altri maggiori paesi europei (con la parziale eccezione del sistema duale tedesco) e sappiamo quanto una canalizzazione precoce e irreversibile degli alunni possa generare effetti perversi sul terreno dellequit. E vero, peraltro, che la differenziazione istituzionale, compresa la creazione del quarto canale extra-scolastico, potrebbe consentire un migliore adattamento dellofferta formativa alle caratteristiche molto differenziate di unutenza ormai quasi generalizzata. Ad esempio, il sistema regionale permetterebbe forse di accogliere e formare pi agevolmente del sistema scolastico un certo numero di alunni difficili, ad alto rischio di dispersione. Ma con un possibile esito discriminatorio, nel senso che a questi alunni verrebbe riservata una formazione minore, a fondo cieco, fuori del circuito europeo di acquisizione delle competenze ritenute necessarie per entrare nella logica e fruire delle opportunit del Life-Long Learning. Pi in generale, la maggiore ritenzione, ammesso che effettivamente essa sia favorita dalla differenziazione dei percorsi, sarebbe ottenuta al prezzo del mantenimento, se non addirittura della crescita, degli attuali forti divari nei livelli di apprendimento, divari che, come ci hanno mostrato i test Pisa, pesano negativamente tanto sulla bilancia dellequit quanto su quella dellefficacia. La riduzione del 20% in ogni paese della quota dei low performer nelle prove Pisa di comprensione della lettura vale la pena di rammentarlo - uno dei benchmark della strategia europea di Lisbona ed il nostro paese, lungi dallavvicinarsi ad esso, si va piuttosto allontanando. Insomma, il problema dellequit reso particolarmente complesso dal fatto che, come si appena notato, occorre fare i conti con i possibili effetti contraddittori di ambedue le strategie di politica scolastica che si sono storicamente contrapposte in Italia ed in molti altri paesi: lunificazione dei percorsi cui tende in genere il centro-sinistra e la loro differenziazione e stratificazione cara al centro ed alla destra. Senza riaccendere linterminabile querelle ordinamentale di cui abbiamo qui ricostruito brevemente i passaggi salienti, una via per provare a sciogliere il dilemma fra maggiore inclusione nel mero
stare a scuola (o in formazione) e maggiore inclusione nei livelli effettivi di apprendimento, potrebbe essere il puntare su una coerente ed innovativa azione di implementazione delle disposizioni (di Fioroni, ma avallate da Gelmini) riguardanti lacquisizione delle competenzechiave europee da parte degli studenti in uscita dai 10 anni di obbligo di istruzione, a condizione di renderle praticabili anche mediante una riprogettazione dei curricoli e una massiccia azione di formazione dei docenti e dei dirigenti scolastici. Se non si vuole tornare allidea del biennio unitario, come proposto da Berlinguer, si dovrebbe infatti individuare un nucleo essenziale di competenze pi esattamente di conoscenze, abilit e competenze - da far conseguire a tutti i giovani italiani, quale che sia il percorso prescelto, al termine dei 10 anni di istruzione obbligatoria. Tali competenze sarebbero in larga parte le stesse misurate dai test Pisa (italiano, matematica, scienze, soluzione di problemi), alle quali in unottica nazionale potrebbero aggiungersi la storia e la prima lingua straniera. Ci significherebbe attribuire al biennio, in quanto fase di transizione, una doppia finalit: completare listruzione di base unitaria, che va anche considerata un fondamento della coesione sociale, e al tempo stesso avviare la differenziazione dei percorsi sulla base delle attitudini individuali manifestatesi durante il primo ciclo di istruzione nonch delle preferenze degli studenti e delle loro famiglie. Una proposta di questo tipo sarebbe compatibile con una quadripartizione delle modalit di adempimento dellobbligo di istruzione o con una sua pi ragionevole tripartizione, come quella verso cui tende attualmente la Regione Lombardia attraverso il modello di integrazione fra IPS e corsi regionali. Ma lo sarebbe inutile negarlo soltanto se risultassero soddisfatte almeno due condizioni. La prima riguarda gli OSA (obiettivi specifici di apprendimento) ed i programmi di insegnamento delle materie costituenti il nucleo comune che dovrebbero individuare in termini operativi le competenze da acquisire alla fine del percorso obbligatorio. Potremmo chiamare queste ultime le LEP (livelli essenziali delle prestazioni), in una versione riferita in questo caso direttamente agli studenti e solo indirettamente alle scuole. La seconda riguarda il sistema delle valutazioni. In un disegno ordinamentale come quello della Moratti che modificando radicalmente la normativa di Berlinguer aveva riportato lobbligo scolastico a 14 anni, aveva senso continuare ad assegnare allesame per la licenza media il ruolo di valutazione iniziale fondamentale, essendo stato soppresso lesame di licenza elementare. Ma ci non sembra pi vero oggi dopo che Fioroni e la Gelmini, con una decisione in linea con gli ordinamenti della maggior parte degli altri paesi avanzati, hanno di nuovo prolungato lobbligo a 16 anni (anche se, come abbiamo detto, con caratteristiche diverse, di obbligo quasi-scolastico per il primo, di istruzione per la seconda).
Una volta effettuata tale scelta, e configurato di fatto il biennio come fase di snodo tra il primo e il secondo ciclo, a nostro parere pi sensato che la valutazione fondamentale, di tipo sommativo e non meramente formativo, venga spostata alla fine dellistruzione obbligatoria, mentre lesame di licenza media potrebbe assumere il ruolo di una pre-valutazione di tipo formativo ed orientativo piuttosto che sommativo. Potrebbe servire cio a suggerire agli studenti, nel momento in cui essi si imbattono per la prima volta in un crocevia di percorsi, le modalit pi adatte per proseguire gli studi fino al proscioglimento dallobbligo. Evento questo che si verificherebbe di norma due anni dopo, e non semplicemente, come stato fino ad oggi, per il decorrere del tempo (obbligo o, se si preferisce, diritto-dovere legato allet) bens per il conseguimento di quello che i francesi chiamano lo zoccolo delle competenze (obbligo come diritto-dovere alle competenze di base della cittadinanza), verificato attraverso un apposito esame terminale. Il diritto-dovere alle competenze di base rimarrebbe, peraltro, ben distinto dal successivo dirittodovere alla formazione, non solo per la durata (rispettivamente di 10 e di 12 anni) e per le modalit di adempimento (nel secondo caso previsto anche lapprendistato) bens pure e soprattutto per le competenze da acquisire: di base per uno dei due traguardi educativi, gi in una certa misura specialistiche e/o professionali per laltro. 1
In data 3 marzo 2010 il Parlamento, dopo un breve ma intenso dibattito, ha approvato in via definitiva una nuova legge sul lavoro che modifica, tra laltro, la disciplina dellapprendistato intervenendo anche sulle modalit di assolvimento dellobbligo di istruzione. La nuova legge prevede infatti che lobbligo di istruzione si assolve anche nei percorsi di apprendistato per lespletamento del diritto dovere di istruzione e formazione. Con la legge finanziaria 2007 lobbligo di istruzione era stato elevato di due anni, da frequentare solo allinterno dei sistema scolastico, e con la stessa legge il limite minimo per accedere al lavoro era stato innalzato ai 16 anni di et. La nuova disposizione consente invece anche ai quindicenni di accedere allapprendistato, mentre laccesso al lavoro viene anticipato di un anno: quindi possibile accorciare di un anno il percorso scolastico obbligatorio. La norma, introdotta con lobiettivo di contrastare la dispersione scolastica, stata criticata dallopposizione e dai sindacati. La principale obiezione riguarda la mancanza di un minimo inderogabile di ore di formazione teorica, da assolvere in un contesto scolastico, ad integrazione di quella pratica, in modo da garantire una soglia accettabile di apprendimenti di carattere generale.
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