Source: http://www.slideshare.net/ManfredNolte/informe-del-defensor-del-pueblo-sobre-los-desahucios
Timestamp: 2016-07-24 11:35:41
Document Index: 310925608

Matched Legal Cases: ['artículo 54', 'artículo 103', 'artículo 1911', 'artículo48', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 29', 'artículo 5', 'artículo 21', 'artículo 5', 'artículo 1129', 'artículo 19', 'artículo 7', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 48', 'artículo 40', 'artículo 30', 'artículo 17', 'artículo 29', 'artículo 31', 'artículo 14', 'artículo 25', 'artículo 1911', 'artículo 570', 'artículo 682', 'artículo 693', 'artículo 105', 'artículo 1911', 'artículo 140', 'artículo 1911', 'artículo 1255', 'artículo 129', 'artículo 47', 'artículo 10', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 25', 'artículo 11']

Actividad 1 modulo 2 presentación s...
by Rosiris Materán
Gerente contemplativo
Crisis económica y deudores hipotecarios: l actu aciones y propuestas de Defensor del Pueblo actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblo Crisis económica y deudores hipotecarios: DEFENSOR DEL PUEBLODefensor del Pueblo de España Informes, estudios y documentos
ÍNDICEPRESENTACIÓN.......................................................................................................................... 31. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 52. REGULACIÓN BÁSICA DEL SISTEMA Y DE LA RELACIÓN ENTIDAD/CLIENTE ................. 13 2.1. Sistema hipotecario y mercado hipotecario ....................................................... 15 2.1.1. La titulización hipotecaria..................................................... 20 2.1.2. Productos de cobertura de las hipotecas ......................... 22 2.1.3. Las actividades de tasación................................................. 23 2.2. Relación banca-cliente ........................................................................................... 24 2.2.1. Aspectos generales................................................................ 24 2.2.2. Privilegios bancarios y protección del cliente ................... 31 2.2.3. Banco de España ................................................................... 32 2.3. Procedimientos ante la situación de insolvencia ................................................ 35 2.3.1. Ejecución hipotecaria ........................................................... 36 2.3.2. Insolvencia personal y concurso de acreedores .............. 37 2.3.3. Subrogación y novación....................................................... 38 2.3.4.	Moratoria hipotecaria y medidas de apoyo a los deudores hipotecarios................................................... 39 2.3.5. Dación en pago ..................................................................... 40 2.3.6. Solución extrajudicial ............................................................. 413. ACTUACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO ..................................................................... 43 3.1.	Productos de permuta financiera (swaps, clip, stockpyme...)................................................................... 47 3.2. Seguros asociados a los préstamos hipotecarios................. 57 3.3. Hipotecas con cláusulas de suelo .......................................... 65 3.4. Créditos de las líneas del Instituto de Crédito Oficial.......... 69 3.5. Derecho a la información ........................................................ 71 3.5.1. Actuación de los Notarios y Registradores......................... 71 3.5.2.	Orden EHA/2899/2011, de transparencia de servicios bancarios ......................................................................... 76 3.6. Dación en pago ........................................................................ 79 3.7. Procedimiento de insolvencia personal ................................ 86
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .......................................................................... 935. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA.......................................................................................................... 111 6. ANEXOS.................................................................................................................................. 115 6.1. Relación de quejas tramitadas por el Defensor del Pueblo clasificadas por materias que han sido fuente de este estudio .............................................. 117 6.2. Resoluciones judiciales............................................................................................ 129 2
PRESENTACIÓNSuele decirse que el Defensor del Pueblo es una atalayaprivilegiada desde donde se contemplan todos losproblemas que aquejan a la sociedad española. Peroesta Institución no puede limitarse a contemplar losproblemas sino que, en el marco de su responsabilidadinstitucional, está para comprometerse en la búsquedade soluciones. Esta tarea forma parte de la obligaciónque atañe a todos los poderes públicos de disminuir labrecha que separa en ocasiones a la ciudadanía de lasinstituciones que la representan.Según las últimas encuestas, la crisis económica y los problemas a ella aparejadosconstituyen el principal motivo de preocupación de los españoles. Recientes estudiosapuntan a que la factura social que se cobrará esta crisis puede afectar a más demedio millón de familias en el periodo 2008-2015. La mera dificultad para mantener lavivienda familiar y, no digamos ya, la pérdida efectiva de la misma aboca a muchasfamilias a una peligrosa espiral de precariedad y exclusión social, ante la que laDefensoría del Pueblo no puede permanecer impasible.No es propósito de este informe ofrecer soluciones mágicas, pero esta Instituciónconsidera que existen márgenes de actuación para disminuir el impacto que todaesta situación ha tenido y va seguir teniendo para muchos ciudadanos y para paliarlos efectos adversos que, para muchas personas y para el conjunto de la sociedad,tendría un agravamiento. Con ese espíritu se formulan una serie de conclusiones y derecomendacione que pretenden también la adopción de medidas que eviten queestas situaciones se reproduzcan en el futuro. Es también preciso llamar la atenciónde la sociedad española sobre la compleja situación de nuestro sistema hipotecarioy sobre los productos financieros que muchas veces llevan aparejadas las hipotecas.Más allá de esto se proponen también vías de solución, que parten de la premisa delograr un compromiso de los responsables políticos para buscar salidas justas yequilibradas a una situación que amenaza con poner en riesgo la vertebración socialde nuestros país. 3
No debo concluir esta presentación sin reconocer el trabajo y la implicación del Dr.D. Fernando Zunzunegui Pastor, profesor de Derecho bancario y bursátil en laUniversidad Carlos III de Madrid, abogado mercantilista y consultor internacional, sincuyas aportaciones no hubiese sido posible realizar el presente informe. Miagradecimiento también al Área de Administración Económica de esta Instituciónpor todo el esfuerzo realizado en la redacción del presente trabajo. M.ª Luisa Cava de Llano y Carrió Defensora del Pueblo (e.f.) 4
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del PuebloEl análisis que se pretende realizar carece de carácter exhaustivo. No lo tiene nidesde el punto de vista fáctico ni del jurídico, sino que aborda los conflictos que sehan reflejado en las quejas presentadas ante la Institución, se exponen lasactuaciones realizadas en estas materias y se efectúan recomendaciones, quepodrán ser tomadas en consideración a la hora de buscar soluciones quecontribuyan a paliar las dificultades que se les ocasionan a los ciudadanos que nopueden afrontar el pago de sus cuotas hipotecarias en su vencimiento por escasezde ingresos o liquidez, a causa de la crisis económica, el desplome de los preciosinmobiliarios y el desempleo.Aunque es de todos conocido, conviene recordar que el artículo 54 de laConstitución de 1978 encomienda una doble misión al Defensor del Pueblo: de unlado, la defensa de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en el titulo Idel texto constitucional y, de otro, el control ordinario de las administracionespúblicas a la luz de los principios recogidos en el artículo 103 de la norma suprema.Es precisamente, con esta doble función con la que desarrolla su actividad respectoa los derechos de los consumidores y usuarios frente a las entidades de crédito, enconcreto, respecto a los problemas derivados de la actual coyuntura económica. Nohay que olvidar que la protección que otorga la Institución es siempre vertical, esdecir, que requiere la previa intervención de la Administración pública o la omisiónde una obligación legal o constitucional por parte de ésta. No tenemos otorgadacompetencia para resolver conflictos entre particulares, no podemos intervenir enrelaciones horizontales entre ellos. Es decir, el Defensor del Pueblo no está facultadopara dirigirse a las entidades bancarias, pero sí para poner de manifiesto al Banco deEspaña o al Ministerio de Economía y Competitivad las deficiencias detectadas.En este marco determinado, la Institución se ha venido ocupando de los problemasderivados de la situación económica financiera y con las limitaciones que elloconlleva, se ha intentado auxiliar a los ciudadanos en la defensa de sus intereses yderechos, exigiendo a los diferentes organismos públicos el respeto a los mismos. Elcarácter jurídico privado de las entidades financieras es la razón de que ennumerosas ocasiones haya de decirse a ciudadanos y asociaciones, que hanpresentado quejas relativas a abusos cometidos por ellas, que no es posibleintervenir. Pero estas quejas han servido para tener una idea de lo que sucede en elmercado y, consecuentemente, proponer a los poderes públicos competentes lasreformas necesarias en cada momento, si no con el dinamismo que la economía 7
Defensor del Pueblorequiere, sí con más rapidez de la que necesitan los poderes públicos para percibirqué situaciones precisan ser corregidas.Desde el comienzo de la actual crisis económica esta Institución ha venidoplanteando la necesidad de abordar los problemas que está generando a losparticulares y pequeños empresarios la imposibilidad de hacer frente al pago de lascuotas hipotecarias, que tienen como garantía la vivienda habitual o el local denegocio donde ejercen la actividad que constituye su medio de vida.Hasta ahora las diferentes cuestiones se han presentado de forma puntual según hanido surgiendo a través de las quejas de los ciudadanos, sin la búsqueda de unasolución global. Sin embargo, las turbulencias económicas no cesan y las medidasadoptadas han demostrado resultar ineficaces para frenar un problema cada vezmás profundo. Los poderes públicos se han preocupado principalmente de laestabilidad de los mercados a través del aumento de provisión de liquidez de lasentidades financieras así como de las medidas de apoyo destinadas a contrarrestarla pérdida de confianza. Entre estas medidas ha habido varias destinadas al logro dela transparencia del mercado financiero y a la protección del consumidor que, sibien no dejan de ser loables, no son suficientes para afrontar el problema generado.La compra de la vivienda constituye la principal decisión de inversión de losparticulares1, siendo habitual la adquisición a crédito con la garantía de la propiavivienda. El descenso de los tipos de interés y su evidente repercusión en el mercadohipotecario, así como el proceso de desregulación financiera, han provocado elauge de la compra de viviendas y por tanto de su financiación, aumentando lacompetencia en los mercados hipotecarios, la accesibilidad a la adquisición deinmuebles y, consecuentemente, el incremento de préstamos hipotecarios. Enaplicación de las normas prudenciales y las buenas prácticas financieras, lacapacidad de reembolso del crédito debería limitar el grado de endeudamiento. Sinembargo, desde hace más de una década las entidades de crédito han otorgadode forma imprudente el crédito hipotecario, concediendo hipotecas paraempaquetarlas y venderlas en el mercado. Han convertido la titulización hipotecaria1 Según el Libro Blanco de la Comisión sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario de la UniónEuropea: “El crédito hipotecario es, para la mayoría de los ciudadanos de la UE, la inversión financiera másimportante de su vida. Los mercados de crédito hipotecario constituyen una parte significativa de la economíade Europa, como demuestra el hecho de que el saldo vivo de crédito hipotecario para la adquisición devivienda represente el 47% del PIB de la UE” (Bruselas, 18 diciembre 2007 COM (2007) 807 final, pág. 2). 8
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Puebloen una de sus principales formas de financiación, pero lamentablemente, estasprácticas han facilitado el sobreendeudamiento de las familias.La reciente crisis económica ha agravado el problema del sobreendeudamiento delos particulares, sobre todo por la rapidez con que se ha producido y por la ineficaciade la legislación para resolver estas situaciones. La disminución de ingresos por eldesempleo y otras circunstancias derivadas de la coyuntura económica reducen lacapacidad para hacer frente al pago de las cuotas de los préstamos hipotecarios.Quienes se encuentran en estas circunstancias, aunque quieran, no pueden saldarsus deudas al vencimiento de las mismas. Cada vez son más frecuentes los casos deviviendas que por la bajada de precios valen menos que la deuda hipotecaria.Aumentan los desahucios y el riesgo de marginación social. Como es bien sabido,según el sistema legal vigente en España, el deudor no se libera con la entrega de lavivienda. Rige el principio de la responsabilidad patrimonial universal y tras laejecución hipotecaria y la pérdida de la vivienda, el deudor consumidor mantiene laparte de deuda no satisfecha.A su vez, la inclusión de las personas desahuciadas en los registros de morososproduce su exclusión financiera. Surge así el desarraigo y el riesgo de la falta deintegración social. Ante esta situación, esta Institución no puede desoír las quejas delos ciudadanos y permanecer impasible. Estos hechos hacen que nos preguntemossobre la conveniencia de proteger a los deudores de buena fe, que han perdido suvivienda o están en riesgo de perderla, afectados por el paro u otras circunstanciasimprevisibles fuera de su control. La respuesta debe ser prudente pues la proteccióndel hipotecado puede afectar al mercado del crédito y limitar el ejercicio dederechos constitucionales como la libertad de empresa o las bases de nuestroDerecho contractual, en particular si supone una limitación al principio deresponsabilidad patrimonial universal (artículo 1911 del Código Civil).Sin embargo, hay que partir del hecho de que nos encontramos ante situacionesexcepcionales que merecen respuestas excepcionales, aunque sea con caráctertemporal hasta que remonte la coyuntura económica.Desde el lado de los acreedores, las entidades de crédito se están viendo afectadaspor un fallo de mercado con bloqueo del crédito. El mercado financiero comomecanismo eficiente de canalización del ahorro a la inversión ha dejado defuncionar. El denominado “riesgo sistémico”, es decir, de contagio de los problemas 9
Defensor del Pueblode solvencia en un efecto dominó, ha llegado a frenar los mercados interbancarios.Los bancos han dejado de cumplir su función de recibir depósitos para concedercréditos. De hecho, en España todo el sector de las cajas de ahorros ha tenido queser reestructurado con ayudas públicas.En este contexto de crisis del sistema, las entidades de crédito se benefician deprivilegios no reconocidos legalmente. Como empresas, ante su insolvencia estánobligadas a solicitar el concurso de acreedores y en su lugar acuden a las ayudaspúblicas para superar su situación. Estas ayudas desbordan las previsiones legales. Norespetan los límites a las ayudas financieras previstos en la regulación de los fondosde garantía de depósitos o del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria. Eneste marco, el saneamiento se reserva para las empresas viables, las inviables debenser liquidadas de forma ordenada. Tampoco se han respetado los límites a las ayudaspúblicas que marca la legislación sobre la libre competencia, puesto que lasentidades bancarias reciben ayudas a las que las demás empresas no tienenacceso, a pesar de lo cual siguen pagando elevadas primas a sus directivos. Estasayudas son contrarias al principio de igualdad constitucional, puesto que evitan elconcurso, ya que, para responder de sus deudas, los bancos no sólo cuentan con supatrimonio, sino que también cuentan con las ayudas públicas.Son privilegios que se admiten como un mal necesario, constituyen medidasexcepcionales que se justifican por el carácter especial de la actividad bancaria.Pero sólo implican ayudas para una de las partes de la relación sin que los beneficiosse extiendan a la otra.Las ayudas a la banca son medidas políticas de apropiación de ganancias ysocialización de las pérdidas. El crédito nace y se sustenta en la confianza, por tanto,lo que hay que restaurar es la credibilidad de las entidades financieras. Y para quevuelva la confianza al sistema financiero es necesario equilibrar el sistema, hacerlomás justo, reparando los excesos y restaurando la equidad. No podemos olvidar quees la base de nuestra economía y todos estamos interesados en que el sistemabancario esté saneado y funcione bien.La situación actual requiere extender los beneficios que ya recibe la banca al otrolado de la relación, al cliente sobreendeudado, que va a perder su vivienda o ellocal donde ejerce su profesión que constituye su medio de vida, con los riesgosseñalados, y al que le acecha el peligro de exclusión social. Las medidas de política 10
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Puebloeconómica, con el rescate a la banca en dificultades, deberían en justiciaextenderse de algún modo a los deudores de buena fe, y no solo por obvias razonesde equidad, sino porque al igual que la inyección de liquidez a las entidades decrédito está justificada en nombre del interés general afectado, también en la crisisde los particulares hipotecados está en juego la confianza en nuestro sistemafinanciero. Así como los importes destinados al sistema financiero han podido afectaral ejercicio de derechos constitucionales y a las bases de nuestro sistema jurídico, lasmedidas tendentes a solventar la situación de los hipotecados y endeudados conestas entidades pueden, igualmente, arriesgar dichos derechos y bases. No obstante,y debido a la necesidad de afrontar una situación excepcional con medidasproporcionadamente excepcionales, la prudencia en la adopción de futurasayudas, por el carácter limitador de los derechos constitucionales, es imprescindible.Ello deriva de que el derecho a la igualdad y el principio de responsabilidadpatrimonial universal recogidos en nuestra Constitución y Código Civilrespectivamente, pueden verse parcialmente vulnerados.Del mismo modo que las empresas no financieras pueden sentirse discriminadas enrelación con las ayudas públicas de la banca, las personas físicas sin problemas desobreendeudamiento pueden considerar un agravio estas ayudas. Unas y otraspueden decir con razón que de haber sido más prudentes no se encontrarían en esasituación. Pero estamos ante circunstancias excepcionales y para superar la situaciónque resulta necesario que los esfuerzos se dirijan tanto a la banca como a losciudadanos. Son razones de fuerza mayor.El principal obstáculo está, por tanto, en encontrar una solución equilibrada que evitela exclusión social. Esta Institución quiere llamar la atención sobre la necesidad dereforzar la protección al hipotecado para que en el futuro no se repitan hechossimilares y, en el presente inmediato se colabore a paliar los efectos más nocivos. 11
2. REGULACIÓN BÁSICA DEL SISTEMA Y DE LA RELACIÓN ENTIDAD/CLIENTE
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del PuebloCon el fin de evidenciar la dificultad del sistema, así como el galimatías de lanormativa vigente en materia de transparencia para los clientes, a continuación serelaciona de forma resumida la regulación del mercado hipotecario, las relacionesbanca y cliente, así como los demás sujetos que intervienen en el sector.El marco legal básico que se relata de las relaciones banca/cliente, basadofundamentalmente en la información y la educación financiera, constituye la excusaque justifica la legalidad en todo tipo de operaciones de préstamos hipotecarios.Esta explicación tiene la finalidad de poner de manifiesto la complejidad queencuentran las personas al momento de formar su voluntad en la suscripción de unpréstamo hipotecario, los derechos y obligaciones implicados, así como lasposibilidades de defensa y reclamación que les asisten. El Defensor del Pueblo esconsciente del problema, pues una gran parte de su labor se dedica a informar a losciudadanos sobre estos aspectos.En general, la relación banca/cliente está regida por la confianza y credibilidad quele ofrecen a los consumidores las personas que trabajan para la banca y les prestanservicio a ellos. De ahí la importancia nuclear de la transparencia a la que nosreferimos.2.1. Sistema hipotecario y mercado hipotecarioSe hace a continuación una breve referencia a la hipoteca y al mercadohipotecario, teniendo en cuenta siempre la perspectiva de las actuaciones seguidaspor el Defensor del Pueblo, que se explicarán más adelante.El régimen jurídico de la hipoteca parte de la Ley de Reforma Hipotecaria de 30 dediciembre de 1944, que recogía en su disposición adicional 2ª con carácterimperativo, la necesidad de que el Gobierno publicara una ley que armonizaradebidamente la legislación hipotecaria existente en el momento, así nació la LeyHipotecaria de 8 de febrero de 1946 y su Reglamento Hipotecario, que se publicó eldía 14 de febrero de 1947, encargado de articular el funcionamiento de la leyHipotecaria. Esta Ley ha sufrido numerosas modificaciones.En el plano legal, ni en el Código Civil, ni en la Ley Hipotecaria, se formula unconcepto propiamente dicho de hipoteca, sino que más bien aparecen las 15
Defensor del Pueblocaracterísticas de la misma. La hipoteca es un producto histórico que supo coordinarlas necesidades de garantía que el tráfico inmobiliario reclamaba, con el respeto alos diversos intereses que intervienen en dicho tráfico. Los acreedores buscabangarantías seguras del pago de sus créditos, afectando bienes específicos alcumplimiento de determinadas obligaciones de pago, dando así lugar a lasgarantías reales o preferencias de cobro, que desarrollan una función definanciación de actividades. Las garantías reales constituyen un mecanismocomplejo; el derecho de crédito protegido por la garantía goza de un derecho depreferencia y de un derecho real que aparecen estructuralmente unidos. El derechode preferencia atribuido al crédito reduce las posibilidades de impago y por tanto elriesgo asumido por el acreedor. La garantía real con bienes afectos al cumplimientode la obligación principal falla hoy en día porque la caída del mercado inmobiliarioha tenido como resultado que el valor del bien sea insuficiente para satisfacer elcrédito garantizado con el mismo.Pero la hipoteca es algo más que una mera relación jurídica entre acreedorhipotecario y la persona constituyente de la garantía. Existe una multitud derelaciones y sujetos que pueden intervenir en la misma, esa es su virtud y también sudefecto. El mayor logro histórico de la hipoteca es el dinamismo de sus elementos: elhipotecante conserva la posesión de la finca y el gravamen no impide que puedadisponer libremente de ella; el acreedor hipotecario puede ceder su crédito aterceros o puede situarlo en el mercado secundario mediante la emisión de títulos alos que el propio crédito originario, en fase de amortización, sirve de cobertura; eldeudor personal de la obligación asegurada y el hipotecante o dueño de la fincapueden ser personas distintas, como ocurre con la hipoteca por deuda ajena; eltercer poseedor o adquirente de la finca hipotecada asume la responsabilidad real aque está afecta la finca, pero no la responsabilidad personal del pago de la deuda,en la que no se subroga si no se ha pactado. Y todo ello sin merma de las garantíasprocesales de ejecución en caso de incumplimiento de la obligación asegurada.Por consiguiente, la hipoteca además de ser el medio principal para la adquisiciónde la vivienda es un activo objeto de un mercado. El mercado hipotecariocomprende tanto las operaciones activas de concesión de préstamos hipotecarioscomo las pasivas de refinanciación de éstos a través de la emisión de valoreshipotecarios. El sistema hipotecario funciona como un mercado en el que se facilitala concesión de hipotecas movilizando los créditos hipotecarios a través de vehículos 16
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Puebloque empaquetan y venden los valores hipotecarios. El deudor hipotecario es unapieza más de este complejo sistema.La concesión irresponsable de créditos hipotecarios se ha visto incentivada por lafacilidad con que pueden ser empaquetados o utilizados como referencia deemisiones en el mercado hipotecario. La titulización de préstamos hipotecarios hasido una de las principales fuentes de financiación de la banca española. Se dabanhipotecas para crear títulos que podían ser vendidos en el mercado o ser utilizadoscomo garantía para obtener anticipos en el mercado interbancario.La pieza clave de la regulación del mercado hipotecario es la Ley 2/1981, de 25 demarzo, que ha sido objeto de varias reformas, siendo la más importante la operada através de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, que respeta su estructura básica. La Ley2/1981 es fruto de los “Pactos de la Moncloa” de 1977 y surgió para remover losobstáculos jurídicos y administrativos que se oponían a un mercado amplio dehipotecas y para proponer la regulación de fondos de inversión inmobiliaria quetomasen como activo las hipotecas sobre inmuebles. Se pretendía por tantomodernizar el sistema financiero de la época. En ella se regulanpormenorizadamente los títulos hipotecarios como vía eficiente para movilizar lospréstamos hipotecarios. La principal característica de esta Ley de 1981 es laconcepción del mercado hipotecario como un auténtico sistema integrado,tratando las siguientes materias: entidades financieras que pueden operar en elmercado; operaciones activas: características de los créditos hipotecarios;operaciones pasivas: cédulas, bonos y participaciones hipotecarias; régimen fiscal,financiero y de control administrativo, y mercado secundario de títulos.La ley fue objeto de desarrollo reglamentario muy completo, también centrado en lostítulos del mercado hipotecario, mediante el Real Decreto 685/1982, de 17 de marzo,que cambió profundamente mediante el Real Decreto 1289/1991, de 2 de agosto,que adaptó sus previsiones a la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, yconfiguró la participación hipotecaria como una auténtica cesión de créditos,abriendo la puerta a la regulación posterior, a través de la Ley 19/1982, de 7 de julio,de los fondos de titulización hipotecaria.La expansión del crédito hipotecario provocó la necesidad de adoptar medidaspara el correcto funcionamiento del mercado hipotecario, produciéndoseconstantes cambios en este sentido. Así, se aprobó la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, 17
Defensor del Pueblode Regulación del Mercado Hipotecario y otras normas del sistema hipotecario yfinanciero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia y porla que se establece determinada norma tributaria .Los objetivos de la Ley 41/2007 referidos al mercado hipotecario resultan lossiguientes: eliminación de los obstáculos a la oferta de nuevos productos,modernización del régimen de protección mediante la búsqueda de unatransparencia más efectiva, permitiendo a los prestatarios tomar sus decisiones enfunción del riesgo real de los productos, y la mejora de los instrumentos definanciación.Respecto de la contratación de créditos y préstamos hipotecarios se hace particularhincapié en la transparencia que debe regir sus condiciones financieras. Asimismo, seestablece una referencia explícita a la información precontractual que las entidadesde crédito deben poner a disposición de sus clientes, a fin de asegurar que éstos, a lahora de contratar los diferentes productos bancarios, dispongan de los datos másrelevantes sobre sus características para la obtención de una opinión fundada. Estaprevisión legal viene recogida en una nueva letra h), en el apartado 2 del artículo48.2 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidadesde Crédito.La ley también cambia la regulación de la denominada comisión de amortizaciónanticipada en caso de subrogación del préstamo hipotecario y la denominacompensación por amortización anticipada.Esta ley reforma el mercado hipotecario a satisfacción de la industria bancaria,abriéndolo a nuevos productos de endeudamiento como la hipoteca inversa o lahipoteca de máximos, cuando el Libro Blanco de la Comisión Europea había puestoen cuestión dichas prácticas por “los riesgos potenciales que conllevan”. Al mismotiempo esta reforma facilita la titulización de hipotecas de baja calidad (subprime),emitidas por debajo de los estándares mínimos recogidos hasta entonces en elartículo 5 de la Ley de Regulación del Mercado Hipotecario, cuando el Libro Blancoya advertía de que era necesario estudiar los “incentivos que llevan a los prestamistashipotecarios a sacar el riesgo del balance”, como posible desencadenante de lacrisis. 18
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del PuebloEl nuevo artículo 5 de la Ley de Regulación del Mercado Hipotecario, que como seha dicho facilita la titulización de hipotecas subprime deroga un párrafo esencial delsistema hipotecario, precisamente el que cerraba la posibilidad del capital negativo(negative equity), es decir, la posibilidad de mantener en el mercado hipotecas porun importe superior al valor del inmueble hipotecado. Este párrafo, incluido en laredacción original de la ley, y suprimido en la nueva, decía textualmente: Si por razones de mercado o por cualquier otra circunstancia que haga desmerecer el precio del bien hipotecado el valor del mismo desciende por debajo de la tasación inicial en más de un veinte por ciento, la institución financiera podrá exigir la ampliación de la hipoteca a otros bienes, a menos que el deudor opte por la devolución de la totalidad del préstamo o de la parte de éste que exceda del importe resultante de aplicar a la tasación actual el porcentaje utilizado para determinar inicialmente la cuantía del mismo.A pesar de ello, el artículo 9 del Real Decreto 716/2009, de 24 de abril, da nuevaredacción al desarrollo reglamentario, hasta entonces recogido en el artículo 29 delReal Decreto 685/1982, con el siguiente contenido: Si por razones de mercado o por cualquier otra circunstancia el valor del bien hipotecado desmereciese de la tasación inicial en más de un 20%, y con ello se superasen, en función del principal pendiente de amortizar, los límites a que se refiere el artículo 5.1, la entidad acreedora, previa tasación realizada por una sociedad homologada independiente, podrá exigir del deudor la ampliación de la hipoteca a otros bienes suficientes para cubrir la relación exigible entre el valor del bien y el préstamo o crédito que garantiza. En el caso de que el deudor sea una persona física, el desmerecimiento al que se refiere el párrafo anterior deberá haberse mantenido durante el plazo de un año, a contar desde el momento en que la entidad acreedora haya hecho constar en el registro contable al que se refiere el artículo 21 el citado desmerecimiento. El deudor, después de requerido para efectuar la ampliación, podrá optar por la devolución de la totalidad del préstamo o crédito o de la parte de éste que exceda del importe resultante de aplicar a la tasación actual el porcentaje utilizado para determinar inicialmente la cuantía del mismo. 19
Defensor del Pueblo Si dentro del plazo de dos meses desde que fuera requerido para la ampliación, el deudor no la realiza ni devuelve la parte de préstamo o crédito a que se refiere el párrafo anterior, se entenderá que ha optado por la devolución de la totalidad del préstamo o crédito, la que le será inmediatamente exigible por la entidad acreedora.De hecho tanto las bases de legislación del Banco de España como la de la CECA,siguen recogiendo en el artículo 5 de la Ley de Regulación del Mercado Hipotecario,el párrafo suprimido. Surge así como consecuencia de la modificación señalada unainseguridad jurídica y financiera. Está en juego el cierre del sistema hipotecario, laválvula de seguridad, que exige no dar hipotecas por encima del 80% del valor de lavivienda, y en caso de que por cualquier circunstancia el valor de la viviendadescienda un 20% del valor de tasación inicial, se pueda y se deba advertir a losclientes para que completen la garantía o reembolsen el crédito, lo queverdaderamente hubiera permitido una reacción a tiempo.El sistema legal español no permite que se mantengan vivas hipotecas que no esténrespaldadas por una garantía suficiente. Es un principio general de protección delacreedor, recogido en el artículo 1129 del Código Civil, según el cual, perderá eldeudor todo derecho a utilizar el plazo: “Cuando por actos propios hubiesedisminuido aquellas garantías después de establecidas, y cuando por caso fortuitodesaparecieran, a menos que sean inmediatamente sustituidas por otras nuevas eigualmente seguras”. Pero que recogido en la legislación hipotecaria revisteconnotaciones especiales.2.1.1. La titulización hipotecariaCon la introducción del euro como moneda única, los bajos tipos de interésfavorecieron la financiación empresarial y de particulares, incluido el crédito alconsumo y el destinado a la adquisición de viviendas. La creciente competencia enel negocio crediticio contribuyó a descuidar las garantías, lo cual no resulta extrañopues es habitual que en épocas de expansión prime el sentimiento optimista y serelajen las cautelas. Así, de hipotecas a interés fijo a quince años cubiertas por losingresos del deudor, se ha pasado a hipotecas a interés variable cuyo reembolso seprolonga más allá de la vida laboral del titular de la hipoteca. 20
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del PuebloDebido a la normativa que obliga a las entidades de crédito a disponer de unosfondos para garantizar los créditos concedidos, la banca busca mecanismos que lepermitan ampliar el número de créditos concedidos sin incrementar esos fondos. Elmás utilizado ha sido el denominado “titulización hipotecaria” que ha permitidoempaquetar los créditos ya concedidos para revenderlos en los mercados,sustrayéndolos así del balance de la entidad.La restricción del crédito que se produce como consecuencia de la crisis hacepensar que este sistema ignoró la finalidad garantista de las obligaciones impuestas alas entidades, y que llegó a la opinión pública cuando los incumplimientos dereembolso de créditos en Estados Unidos de las denominadas “hipotecas basura”sirvieron como detonante del desplome de los precios inmobiliarios y de los títuloscrediticios que sobre éstos se habían comercializado.La consecuencia de todo este mecanismo ha sido la pérdida de confianza de losmercados, que ha repercutido en una mayor restricción del crédito y en unabúsqueda de otros productos de inversión, además de una contracción en lademanda de bienes inmuebles. A esa pérdida de confianza no le es ajena laopacidad de los productos ofertados que, sin intervención reguladora, carecían desistemas objetivos para conocer el valor real de éstos.En opinión de Sergio Nasarre2, el sistema español de titulización hipotecaria tiene unfallo de estructura al “transmitir sin ceder” créditos hipotecarios, lo cual es difícil deentender, sobre todo para el juez encargado de hacer efectiva la garantía. Estasdebilidades del sistema español de titulización hipotecaria no son ajenas a lasituación actual de crisis inmobiliaria. La banca no da créditos hipotecarios porqueno puede empaquetarlos y venderlos. La falta de concesión de crédito agrava lacrisis inmobiliaria y presiona a la baja el precio de la vivienda, lo cual repercute en lasejecuciones hipotecarias, cuyas subastas quedan desiertas o las viviendas seadjudican a muy bajo precio, quedando el ejecutado endeudado con el bancodespués de la pérdida del bien. De tal modo que resulta imprescindible una mejoratécnica del sistema de titulización hipotecaria como mecanismo de financiación,para proteger a todos los participantes en el mercado hipotecario, incluidos losdemandantes de hipotecas.2 Sergio Nasarre Aznar, “Malas prácticas bancarias en la actividad hipotecaria”, Cuadernos Digitales deFormación, CGPJ, 2011, vol. 9, págs. 50-55. 21
Defensor del Pueblo2.1.2. Productos de cobertura de las hipotecasAl menos durante los últimos años las entidades bancarias han exigido a los clientes,como requisito imprescindible a la concesión del préstamo con garantía hipotecariapara la financiación de la adquisición de viviendas, la suscripción de productos decobertura para reforzar el cumplimiento de la obligación principal.Se ha generalizado la práctica por las entidades financieras, que no consideransuficiente la garantía real de la hipoteca, el requerimiento a los clientes de lacontratación de un seguro de vida-invalidez, conocido como seguros deamortización de préstamos. En estos seguros el asegurador asume el pago de lacantidad pendiente de amortizar por parte del asegurado prestatario, si ocurrealguna de las contingencias previstas en la póliza, que son fallecimiento o invalidez.También se han impuesto a los clientes seguros, cuyo objetivo es cumplir lasobligaciones del deudor con respecto al préstamo hipotecario con caráctertemporal. Estos seguros se conocen con el nombre comercial de “seguros deprotección de pagos/préstamos” y se comercializan de forma independiente ounidos a los anteriores de vida-invalidez. Las coberturas ofrecidas por estos segurosson la garantía a la entidad de crédito del pago de un número determinado decuotas, en caso de desempleo o incapacidad temporal o muerte del asegurado.Estas pólizas son alternativas.La Ley 36/2003, de 11 de noviembre, de Medidas de reforma económica, y, enconcreto, su artículo 19 establece la previsión de que las entidades de créditoinformen a los deudores hipotecarios, con préstamos a tipo de interés variable, sobrelos instrumentos, productos o sistemas de cobertura de riesgo de incremento de lostipos que tengan disponibles, sin que la contratación de la cobertura varíe elcontrato de préstamo. Las entidades están obligadas a ofrecer estos productos decobertura a los nuevos clientes que contratasen un préstamo hipotecario a tipo deinterés variable. Las características de dicho instrumento, producto o sistema decobertura se tienen que hacer constar en las ofertas vinculantes y en los demásdocumentos informativos, previstos en las normas de ordenación y disciplina relativasa la transparencia de préstamos hipotecarios.Al amparo precisamente del mencionado precepto, las entidades de créditos hanofrecido a sus clientes unos productos financieros vinculados a los préstamos 22
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblohipotecarios, que posibilitan la permuta de los tipos de interés aplicados a lospréstamos. Estos productos, técnicamente complejos, con múltiples denominaciones(clip, permuta financiera, stockpyme, swaps...) se ofertan como un producto queasegura el tipo de interés, siendo la más conocida la de swaps. La entidad financieracomo consecuencia del swaps, en caso de subida de los tipos de interés, asume elexceso de la cuantía fijada y, en el supuesto de bajada de los tipos de interés, es elcliente quien asume el riesgo de esta situación y está obligado al pago del productoque se suma a la cuota hipotecaria.2.1.3. Las actividades de tasaciónLa tasación independiente es un elemento clave para el correcto funcionamientodel mercado hipotecario. No hay hipoteca sin una previa tasación. Y lo que es másimportante desde la perspectiva del cliente, la tasación es esencial para prevenir laconcesión irresponsable de crédito. En este sentido, la Comisión Europea secomprometió el Libro Blanco sobre la integración de los mercados de créditohipotecario, de 18 de diciembre de 2007, a “impulsar la elaboración y utilización decriterios fiables de tasación”.En España el marco legal no previene de forma adecuada los conflictos de interésque surgen ante la dependencia de las principales entidades de tasación de losgrupos bancarios que conceden los préstamos hipotecarios. La regulación original dela tasación inmobiliaria en el artículo 7 de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, sobreRegulación del Mercado Hipotecario, y en su desarrollo a través del Real Decreto775/1997, de 30 de mayo, sobre régimen jurídico de homologación de los servicios ysociedades de tasación, no garantizaban la independencia de las tasaciones de lasentidades bancarias acreedoras. A su vez, la modificación de este régimen realizadapor la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, no está dando los resultados esperados. Estaley trata de reforzar la independencia de las entidades de tasación a través de laexigencia de un reglamento interno de conducta destinado a prevenir los conflictosde interés y de una Comisión Técnica encargada de verificar el cumplimiento de losrequisitos de independencia establecidos por el citado reglamento. Es un sector quedebe abrirse a la libre competencia y sobre todo independizarse de las entidadesfinancieras. 23
Defensor del Pueblo2.2. Relación banca-cliente2.2.1. Aspectos generalesLas relaciones banca-cliente no han disfrutado de la simetría que debería presidir lasmismas, la falta de negociación de las claúsulas de los contratos y las dificultadespara comprender su contenido, así como la ausencia de claridad de la informaciónfacilitada, que han regido estas relaciones, junto con la desaparición de laintervención pública en la materia, han generado la necesidad de la protección delos consumidores frente a las entidades financieras.La promulgación del artículo 51 de la Constitución española marcó un hitofundamental para la protección de los consumidores, obligando a los poderespúblicos a garantizar su defensa, protegiendo mediante procedimientos eficaces susderechos económicos, así como promoviendo la información y educación de losconsumidores y usuarios.En desarrollo del artículo 51, en el campo concreto del sector financiero, se handictado multitud de normas encaminadas al logro del contenido de dicho precepto,pero la realidad dista actualmente de su consecución, circunstancia queprecisamente ha aflorado con más fuerza desde la crisis económica. Desde elmomento en que una entidad bancaria obtiene autorización para el ejercicio de suactividad, con los privilegios que ello conlleva, tiene que cumplir con las obligacionesque se imponen respecto a los consumidores.Han sido numerosas y dispersas las normas dictadas para la protección de losconsumidores de los servicios financieros, tanto en cuanto a su contenido, comorespecto a su forma y al órgano del que provienen, lo que ha dificultado su utilidad,así como la seguridad jurídica del sector y, en concreto, el conocimiento de losdestinatarios de las mismas. Estas normas se han materializado en las siguientesdisposiciones, a las que se hace mención a continuación por considerar que son deinterés fundamental para el objeto de este trabajo, que es precisamente laprotección de los consumidores:- Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.Contiene la protección mínima para los consumidores de servicios financieros 24
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblopudiendo establecerse mayores estándares de protección, modificada por la Ley44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores yusuarios. Posteriormente estas disposiciones fueron unificadas en el texto refundido dela Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyescomplementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 denoviembre. Reformada más tarde por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, quemodifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para lamejora de la protección de los consumidores y usuarios.- Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito,cuyo artículo 48.2 faculta al Ministro de Economía y Hacienda para que, con lafinalidad de proteger los legítimos intereses de los clientes de aquellas, establezca unconjunto de obligaciones específicas aplicables a las relaciones contractuales entreunas y otros, exija la comunicación a las autoridades administrativas de lascondiciones básicas de las operaciones y regule determinados aspectos de supublicidad.- En desarrollo de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios elMinistro de Economía y Hacienda aprobó la Orden de 12 de diciembre de 1989,sobre tipos de interés y comisiones, normas de actuación, información a clientes ypublicidad de las entidades de crédito. Complementada por la Orden de 5 de mayode 1994, de Transparencia de las condiciones financieras de los préstamoshipotecarios, con la finalidad primordial de garantizar la adecuada información yprotección de quienes concierten préstamos hipotecarios. Para ello, presta especialatención a la fase de elección de la entidad de crédito, exigiendo a ésta la entregaobligatoria de un folleto informativo inicial en el que se especifiquen con claridad lascondiciones financieras de los préstamos. La orden, además de facilitar la selecciónde la oferta de préstamo más conveniente para el prestatario, pretende facilitar laperfecta comprensión e implicaciones financieras del contrato de préstamohipotecario que finalmente vaya a concertar. Se circunscribe deliberadamente a lospréstamos hipotecarios sobre viviendas, suscritos por personas físicas, con cuantíainferior a 25 millones de pesetas (150.253,03 euros).- Circular 8/1990, de 7 de septiembre, sobre transparencia de las operaciones yprotección de la clientela, que regula los tipos de interés, comisiones, publicidad ynormas de actuación con la clientela, así como la organización y funcionamiento delServicio de Reclamaciones. Posteriormente modificada por las Circulares 3/1999, de 25
Defensor del Pueblo24 de marzo; 7/1999, de 29 de junio; 1/2000, de 28 de enero, tras la introducción deleuro.- Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre Condiciones Generales de la Contratación, quetiene por objeto la transposición de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abrilde 1993, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, asícomo la regulación de las condiciones generales de la contratación. La ley pretendeproteger los legítimos intereses de los consumidores y usuarios, pero también decualquiera que contrate con una persona que utilice condiciones generales en suactividad contractual; distinguiendo lo que son cláusulas abusivas de lo que soncondiciones generales de la contratación.- Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación dela Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, dedica su artículo 40 a lainformación previa a la formalización de préstamos hipotecarios destinados a laadquisición de vivienda. Recogiendo la libre designación del notario ante quien sevaya a otorgar la correspondiente escritura pública.- Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero,cuyo artículo 30 regula la presentación de reclamaciones ante el Banco de España,la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros yFondos de Pensiones.- Ley 36/2003, de 11 de noviembre, de medidas de reforma económica, con elobjetivo de la adopción de medidas extraordinarias y urgentes que permitan que laeconomía española continúe con el proceso de convergencia con las economíasmás avanzadas, evitando que pueda verse expuesta al riesgo de abandonar susenda de crecimiento diferencial.Se trata de medidas dirigidas a impulsar la actividad y creación de pequeñas ymedianas empresas; de política de vivienda para potenciar el mercado dearrendamiento en España; de mejora de la acción protectora de la Seguridad Socialde los trabajadores por cuenta propia o autónomos y de fomento de su actividad; ymedidas de carácter tributario y de reforma estructural orientadas al fomento de lainversión en determinadas áreas y a la mejora de la eficiencia productiva. 26
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del PuebloEn concreto, su artículo 17 modifica la Ley 2/1994, de 30 de marzo, sobre subrogacióny modificación de préstamos hipotecarios; y el 19 regula los instrumentos decobertura del riesgo de tipo de interés de los préstamos hipotecarios, al amparo delcual, según se ha explicado, surgió la política comercial de los productos financierosde permuta de interés.- Orden ECO/734/2004, de 11 de marzo, sobre los departamentos y servicios deatención al cliente y el defensor del cliente de las entidades financieras.- Ley 22/2007, de 11 de julio, sobre comercialización a distancia de serviciosfinancieros destinados a los consumidores, que tiene como objeto completar laincorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2002/65/CE, delParlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002. Los fines principalesde la directiva y, por tanto, de la ley, se centran en una mayor protección de losconsumidores, atendiendo siempre a las especiales características de los serviciosfinancieros, estableciendo un régimen riguroso en cuanto a la información quedeben recibir los consumidores antes de la celebración del contrato.La figura singular que se regula es el derecho de desistimiento, en cuya virtud elcliente puede rescindir el contrato firmado en un plazo determinado sin argumentarmás que su voluntad de hacerlo, con las excepciones establecidas en la propianorma.La Ley ofrece garantías complementarias a los consumidores para protegerse contrael uso fraudulento de las tarjetas de pago cuando fueran utilizadas para el pago deservicios financieros e igualmente en cuanto concierne a servicios y comunicacionesno solicitadas. Además, la ley asegura la necesaria defensa judicial para elconsumidor y promueve, de manera decidida, el uso de la reclamación extrajudicial,cuando la requiera el consumidor.- El Defensor del Pueblo efectuó una recomendación para que se regulase laactividad de los intermediarios de créditos no bancarios, que dio como resultado laaprobación de la Ley 2/2009, de 31 de marzo, por la que se regula la contratacióncon los consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y de servicios deintermediación para la celebración de contratos de préstamo o crédito, con elobjetivo de la regulación de los créditos y préstamos hipotecarios concedidos porempresas que no son entidades de crédito. Esta ley ha sido desarrollada por el Real 27
Defensor del PuebloDecreto 712/2010, de 28 de mayo, de régimen jurídico de los servicios de pago y delas entidades de pago.Esta ley que consolida la actividad profesional de los prestamistas privados y ofreceun marco de transparencia a los intermediarios del crédito, con una regulación muyparecida a la existente para las entidades de crédito, acerca el régimen jurídico deambos pero no los iguala, pues, en contra del criterio sostenido por el Defensor delPueblo en su recomendación. Los intermediarios de crédito han quedado bajo elregistro y vigilancia de las autoridades de consumo, que cuentan con menos mediosy conocimiento del sector financiero que el Banco de España.Habría sido deseable la elaboración de una ley reguladora de los préstamos ocréditos hipotecarios con consumidores, con independencia de que la entidadotorgante fuera o no entidad de crédito. Además, se podría establecer un organismode control para las empresas que no sean entidades de crédito que desempeñe lasfunciones que realiza el Banco de España para las entidades crediticias.- Ley 16/2009, de 13 de noviembre, de servicios de pago. Incorpora al ordenamientojurídico español la Directiva 2007/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13de noviembre de 2007, sobre servicios de pago en el mercado interior. El objetivogeneral de la directiva es garantizar que los pagos realizados en el ámbito de laUnión Europea puedan realizarse con la misma facilidad, eficiencia y seguridad quelos pagos nacionales internos de los Estados miembros. Junto a ello contribuye alreforzamiento y protección de los derechos de los usuarios de los servicios de pago yfacilita la aplicación operativa de los instrumentos de la zona única de pagos eneuros, lo que se ha denominado SEPA (Single Euro Payments Area), que se ha dedesarrollar por la industria privada con el impulso del Banco Central Europeo y de losbancos centrales nacionales.Se persigue estimular la competencia entre los mercados nacionales y asegurar laigualdad de oportunidades para competir; aumentar la transparencia en elmercado, tanto para los prestadores de los servicios como de los usuarios; y seestablece un sistema común de derechos y obligaciones para proveedores y parausuarios en relación con la prestación y utilización de los servicios de pago.- Orden EHA/1608/2010, de 14 de junio, sobre transparencia de las condiciones yrequisitos de información aplicables a los servicios de pago, que desarrolla la Ley 28
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblo12/2009, y completa la transposición al ordenamiento español de la Directiva2007/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007,sobre servicios de pago en el mercado interior.- Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, dedica los artículos 29, 31 y ladisposición transitoria quinta a esta materia. Así, el artículo 29 regula laresponsabilidad en el crédito y la protección de los usuarios de servicios financieros,facultando al Ministro de Economía y Hacienda para que, en el plazo de seis mesesdesde la entrada en vigor de la ley, apruebe las normas necesarias para garantizar eladecuado nivel de protección de los usuarios de servicios financieros en susrelaciones con las entidades de crédito, incluyéndose, en todo caso, las medidasrelacionadas con la transparencia de las condiciones financieras de los préstamos ycréditos hipotecarios y del crédito al consumo.El artículo 31 tiene por objeto la protección de clientes de servicios financieros através de los servicios de reclamaciones de los supervisores financieros y encarga alos servicios de reclamaciones del Banco de España, la Comisión Nacional delMercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones ejercerlas funciones de protección a los usuarios de servicios financieros.La disposición transitoria quinta mantiene la aplicación transitoria del procedimientoprevisto en los artículos 7 a 15 del Real Decreto 303/2004, de 20 de febrero.- Ley 16/2011, de 24 de junio, de contratos de crédito al consumo. Transpone laDirectiva 2008/48/CE y deroga la Ley 7/1995, de 23 de marzo, de Crédito al Consumo.- En cumplimiento de la habilitación prevista en la Ley 2/2011, la Ministra de Economíay Hacienda procedió a aprobar las normas para garantizar el adecuado nivel deprotección de los usuarios de servicios financieros en sus relaciones con las entidadesde crédito, mediante la Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia yprotección del cliente de servicios bancarios. Esta orden trata de concentrar en unúnico texto la normativa básica de transparencia de modo que, de manerasistemática e ilustrativa, la propia codificación de la materia mejore por sí misma suclaridad y accesibilidad para el ciudadano, superando la dispersión normativa.Actualizar el conjunto de las previsiones relativas a la protección del cliente bancario,al objeto de racionalizar, mejorar y aumentar donde resultaba imprescindible, lasobligaciones de transparencia y conducta de las entidades de crédito. Y, finalmente, 29
Defensor del Pueblola norma desarrolla los principios generales previstos en la Ley de Economía Sostenibleen lo que se refiere al préstamo responsable, de modo que introducen lasobligaciones correspondientes para que el sector financiero español, en beneficio delos clientes y de la estabilidad del mercado, mejore los niveles prudenciales en laconcesión de este tipo de operaciones.Como se puede observar por las disposiciones citadas, tradicionalmente laprotección del cliente bancario se ha canalizado a través de la información. Seconsidera que existe un desequilibrio informativo entre el banco y el cliente. Segúnestas posturas hay un desequilibrio entre las partes que puede ser superadosuministrando una información clara y completa sobre los productos y servicios quese contratan. Además, la información suministrada por el banco debe sercomprensible para el cliente minorista. Por esta razón los reguladores fomentan laeducación financiera. De este modo, pretenden lograr clientes informados yresponsables capaces de conocer lo que contratan y de identificar los riesgos queasumen.El Libro Blanco de la Comisión Europea destaca la importancia de una buenainformación, una actitud responsable en la contratación de los préstamoshipotecarios y un asesoramiento riguroso. Según la Comisión, la “concesiónirresponsable de préstamos y la venta abusiva de préstamos hipotecarios porprestamistas o intermediarios de crédito sin escrúpulos pueden tener consecuenciasnegativas para el conjunto de la economía, como ha demostrado la actual crisis delas hipotecas de alto riesgo”. A su juicio ningún mercado puede ser eficiente si losconsumidores no confían en él, están bien informados y son capaces de buscar yelegir el producto hipotecario más adaptado a sus necesidades. A tal fin, losconsumidores deben disponer de información clara, correcta, completa ycomparable sobre los diferentes productos hipotecarios.El nuevo marco legal fijado por la Orden EHA/2899/2011 incide en la educaciónfinanciera, obligando a las entidades a poner a disposición de los clientes la “Guíade Acceso al Préstamo Hipotecario” que debe elaborar el Banco de España, coninformación adecuada para adoptar la decisión de contratar o no el préstamohipotecario. Además existen formatos de fichas informativas que deben entregarse alos clientes con información general y personalizada. Se mantiene el derecho delcliente a obtener una oferta vinculante y se regula, como novedad, la informaciónmínima a suministrar en caso de que la oferta del banco incluya productos de 30
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblocobertura o cláusulas suelo. En el acto de otorgamiento de la escritura de préstamohipotecario, mantiene la función del notario como asesor técnico del cliente, quiendebe comprobar que ha recibido la información preceptiva y advertir de losprincipales riesgos que se asume en la operación.La comercialización de préstamos hipotecarios también se ve afectada por la Ley34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad, si bien esta ley no regula deforma específica el mercado financiero. En el ámbito bancario se aplica la OrdenEHA/1718/2010, de 11 de junio, de regulación y control de la publicidad de losservicios y productos bancarios, desarrollada por la Circular 6/2010, de 28 deseptiembre, del Banco de España, a entidades de crédito y entidades de pago,sobre publicidad de los servicios y productos bancarios, donde se recogen unosprincipios generales aplicables a toda la publicidad financiera.2.2.2. Privilegios bancarios y protección del clienteLa relación banca-cliente se ve afectada por una serie de privilegios que beneficiana las entidades bancarias y que contribuyen a delimitar los derechos de los clientes.Las entidades bancarias gozan de la reserva legal del ejercicio de la actividadbancaria, disfrutan en este sentido de un monopolio para el desarrollo de su negocio.Solo ellas pueden abrir cuentas corrientes, creando medios de pago (dinerobancario). Además pueden llevar cuentas de valores con capacidad de certificar lapropiedad de los clientes como auténticos registradores de la propiedad mobiliaria. Ytienen capacidad para determinar unilateralmente, cumpliendo los requisitos de losartículos 572 y 573 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la suma que debe el cliente aefectos de considerarla cantidad líquida en un procedimiento de ejecución. Es eldenominado "pacto de liquidez", pacto predispuesto por la banca en sus pólizas decrédito válido según la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre 2009 (STS8466/2009), para acreditar uno de los requisitos procesales del despacho deejecución, cual es la liquidez o determinación de la deuda, y, por consiguiente, parapoder formular la reclamación judicial de la misma. Pacto que supone unadesigualdad razonable y desproporcionada, que no resulta contraria al artículo 14 dela Constitución española, pues: “Se justifica por la imperiosa necesidad de que lasentidades de crédito mantengan la confianza del público y una solvenciaacreditada que es esencial en la intermediación financiera, en la que los 31
Defensor del Puebloincumplimientos de los deudores típicos tienen mucha mayor importancia que paraotro tipo de empresas”.En caso de dificultad pueden acudir al Banco Central Europeo que actúa comoprestamista de última instancia, y la Administración le proporciona, en casos de crisissistémicas como la actual, facilidades y, ayudas no tipificadas legalmente.Pero primero de todo, como base sobre la que se asienta el sistema financiero, esimprescindible proteger al cliente, asegurando la correcta prestación de los serviciosfinancieros. En relación con el servicio de crédito y en particular, el de hipotecas, labanca debe prestar en interés del cliente un servicio de crédito responsable. Elmarco legal preserva una concesión responsable de crédito y unas relacionesequitativas entre los bancos y su clientela.2.2.3. Banco de EspañaLa aparición en España de un servicio encargado de la resolución de los conflictosentre las entidades financieras y sus clientes se encuadra dentro del proceso deliberalización de los tipos de interés y de las comisiones. Este proceso, iniciado en1981, culminó con la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 3 de marzo de1987, norma que, junto con las circulares del Banco de España que la desarrollaron,se configura como el antecedente más directo de la regulación actual.Esta norma dispuso la creación en el Banco de España de un Servicio deReclamaciones, encargado de recibir y tramitar las reclamaciones que pudieranformular los clientes de las entidades de depósito sobre las actuaciones de estas quepudieran quebrantar las normas de disciplina, o las buenas prácticas y usos bancariosen las operaciones que les afectasen, facultando al Banco de España para regular suorganización y funcionamiento, y ordenando el inicio de sus actuaciones el 1 deseptiembre de 1987.En la actualidad, la Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia yprotección del cliente de servicios bancarios, la Circular del Banco de España 8/1990,de 7 de septiembre, y la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reformadel sistema financiero, y el Real Decreto 303/2004, de 20 de febrero, por el que seaprueba el Reglamento de los comisionados para la defensa del cliente de servicios 32
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblofinancieros, regulan la organización y el funcionamiento del Servicio deReclamaciones.Según la redacción del Real Decreto 303/2004, la finalidad principal del Servicio deReclamaciones es recibir y tramitar las quejas y reclamaciones, relativas aoperaciones concretas que sean formuladas por los usuarios de los serviciosbancarios prestados por las entidades de crédito, autorizadas a operar en el territorionacional, así como los servicios prestados por las sociedades de tasación, y realizaruna labor de asesoramiento financiero mediante la resolución de consultas decarácter general.Los criterios para interpretar las normas de conducta en protección del cliente losdebe fijar el Banco de España, directamente o a través de su Servicio deReclamaciones.Con la aprobación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, sevuelve a encargar al Servicio de Reclamaciones del Banco de España la protecciónde los consumidores a través de la resolución de sus quejas, abandonando la ideadel comisionado, que nunca se llegó a nombrar.El Banco de España es una institución clave en la protección del cliente bancario,imprescindible para asegurar el buen funcionamiento del sistema bancario. Sinembargo su posición en todos estos temas dista mucho de ser neutral. Se sueleinclinar hacia la entidad bancaria con la justificación de que debe primar lasolvencia de las entidades sobre la protección de la clientela. Contrapone estosobjetivos, cuando son complementarios. Con el desequilibrio en las relacionesbanca-cliente nace la desconfianza ante el sistema bancario y con desconfianza, elnegocio bancario no puede funcionar. Luego no puede haber estabilidad bancariasin la adecuada protección al cliente.El Defensor del Pueblo ha venido manifestando en los diversos informes anuales quepresenta a las Cortes Generales su disconformidad con la actuación del Banco deEspaña.La experiencia de la Institución, basada en las quejas que recibe de los ciudadanos,pone en evidencia que el Servicio de Reclamaciones del Banco de España centrasus actuaciones en la supervisión de los mercados financieros, dejando en un 33
Defensor del Pueblosegundo plano la importancia de la protección al consumidor, y rara vez sepronuncia sobre el fondo de las reclamaciones que los ciudadanos plantean, ya que,con carácter general, considera ajenos a sus competencias las cuestiones que noestén relacionadas con la solvencia de las entidades de crédito, así lo ha mantenidoen una reunión celebrada en esta Institución. Pero se olvida de que, de acuerdo conla Orden de 12 de diciembre de 1989, es el encargado de recibir y tramitar las quejasque presentan los clientes de las entidades de crédito relativas a las operacionesconcretas que les afectan sobre el quebrantamiento de las normas de disciplina o lasbuenas prácticas y usos bancarios.Además, el servicio es un órgano carente de funciones ejecutivas y ejecutorias, por loque las actuaciones e informes que emite no tienen la consideración de actosadministrativos, no siendo susceptibles de recurso alguno; lo que genera unaevidente frustración en el ciudadano que, tras acudir al servicio, no consigue veramparado su derecho de manera efectiva.Tal y como se ha señalado en los distintos informes anuales, y especialmente desde elaño 2005, esta situación podría haberse evitado con el nombramiento delComisionado para la Defensa de los Servicios Financieros, previsto en el artículo 25 dela Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Ordenación económica, desarrollada por elReal Decreto 303/2004, de 20 de febrero, por el que se aprobó el reglamento, puescontaba con unas competencias amplias en materia de defensa de los usuarios. Estecomisionado se debería haber nombrado en el plazo de cuatro meses desde lapublicación en el Boletín Oficial del Estado del reglamento, acaecida el 3 de marzode 2004, y como se ha dicho nunca se hizo.Por esta razón no se comprendía la permanencia en el ordenamiento jurídico delcitado Real Decreto 303/2004, de 20 de febrero, dado que no existía voluntadpolítica de llevarlo a puro y debido efecto. Este Real Decreto generó expectativas deuna mejor protección de los clientes del sector que se han visto frustradas, ya que laLey de Economía Sostenible hace desaparecer la figura del comisionado volviendoal sistema anterior de resolución de quejas.Esta Institución ha insistido en la insuficiencia de la actuación del Banco de España y,en concreto, del Servicio de Reclamaciones, para cumplir las funciones asignadaspor las normas de solución de conflictos entre los particulares y las entidadesfinancieras; siendo dicho servicio inoperante para el cumplimiento de su finalidad 34
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblotutelar, creando expectativas en los usuarios que no se cumplen y una pérdida detiempo para aquellos que instan su intervención puesto que se ven defraudados ensus expectativas.2.3. Procedimientos ante la situación de insolvenciaEl Código Civil consagra en su artículo 1911 el principio de la responsabilidadpatrimonial universal del deudor, que conlleva la garantía para el acreedor de podersatisfacerse en forma forzosa sobre sus bienes actuales y que pueda adquirir en elfuturo. Este artículo se ve completado con los artículos 1156 y 1157 de este mismoCódigo Civil, que declaran la extinción de las obligaciones por el pago ocumplimiento de la prestación. A su vez, el artículo 570 de la Ley 1/2000, de 7 deenero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) señala: “La ejecución forzosa terminará con lacompleta satisfacción del acreedor ejecutante”. Del juego de estos preceptos seinfiere que el deudor hipotecario que incumple la satisfacción íntegra de susobligaciones puede quedar excluido del acceso al crédito, al ser incluido en losficheros de morosos y convertido en deudor perpetuo.El sistema actual favorece la exclusión social del deudor persona física. La viviendahabitual no es, por ende, un bien inembargable, y está sujeta a las normas generalessobre responsabilidad patrimonial (1911 CC). Para Matilde Cuena Casas3, excluir a lavivienda habitual de la agresión de los acreedores, bloquearía la posibilidad de loscónyuges de obtener crédito, pues aunque la vivienda sea considerada un bien deprimera necesidad, también constituye normalmente el único valor patrimonialimportante de la pareja. Luego, en su opinión, la protección a la vivienda habitualdebe encontrar su límite en la salvaguardia de la capacidad de crédito familiar.Reconociendo que la Ley Concursal se funda en el principio fundamental de lasatisfacción de los acreedores, se cuestiona si debe atenderse a otros principiosdignos de tutela, vigentes en nuestro sistema jurídico general, como el derecho a unavivienda digna. Según esta autora “es preciso cohonestar los intereses del sistemafinanciero con los de las familias que, en ocasiones, se han visto en la tesitura degenerarse un sobreendeudamiento hipotecario por consecuencia de las reglas de unmercado inmobiliario altamente especulativo y, también, por consecuencia dedeterminadas actuaciones irresponsables de las entidades financieras, tal y como se3 Matilde Cuena Casas. “Algunas deficiencias de la Ley Concursal ante la insolvencia de la personafísica”. eprints.ucm.es/9714/1/Cuena_Deficiencias_LC.pdfSimilares [ref. de 18 de enero de 2012] 35
Defensor del Puebloestá poniendo de relieve en la actualidad. Y es que el objetivo del procesoconcursal, que es la satisfacción de los intereses de los acreedores, debieracompatibilizarse con el de evitar la exclusión social del deudor, objetivo presente enlegislaciones de nuestro entorno que dotan a la insolvencia del consumidor de unestatuto especial.A su vez, Manuel Castilla propone redefinir la responsabilidad hipotecaria, haciendosoportar a las entidades de crédito parte de los riesgos de la inflación irracional delmercado inmobiliario, asumiendo los fallos del sistema hipotecario.2.3.1. Ejecución hipotecariaEn caso de incumplimiento de la obligación principal el crédito hipotecario se puedeejecutar por los procedimientos civiles previstos: a) Procedimiento declarativo correspondiente y posterior ejecución de la sentencia firme, que constituye el título ejecutivo. b) Ejecución de la hipoteca mediante el proceso ordinario de ejecución. Este procedimiento se utiliza generalmente cuando en la escritura de formalización de hipoteca no se consignan los requisitos necesarios para utilizar el procedimiento especial de ejecución sobre bienes hipotecados (tasación para subasta y domicilio para notificaciones) o, cuando el acreedor considera insuficiente la hipoteca para el cobro total del crédito. En este procedimiento el título ejecutivo es la escritura del crédito hipotecario (articulo 517.2.4º de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y parece resaltar en él el ejercicio de la acción personal derivada del crédito garantizado, que como tal puede hacerse efectivo no sólo sobre el bien hipotecado sino sobre todo el patrimonio del deudor (artículos 105 de la Ley Hipotecaria y 1911 del Código Civil). c) El procedimiento especial de ejecución sobre los bienes hipotecados (artículos 681-698 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). Este proceso sólo es posible cuando se dirige exclusivamente contra los bienes hipotecados en garantía de la deuda por la que se procede, además, en la escritura de formalización de la hipoteca tiene que constar fijado el tipo de tasación para la subasta de la finca y el domicilio del deudor para requerimientos y notificaciones, extremos que han de hacerse constar en la inscripción de la 36
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblo hipoteca en el Registro de la Propiedad (artículo 682 LEC). Terminado el proceso mediante la subasta de los bienes. En todo caso, una vía de solución antes de que se produzca la subasta, puede ser la rehabilitación del préstamo hipotecario, que establece el artículo 693.3 de la citada Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, ampliado por la Ley 41/2007 de Reforma del Mercado Hipotecario. Solo puede utilizarse cuando se trata de la vivienda habitual del ejecutado y únicamente puede ejercitarse una vez cada 5 años. Para rehabilitar la operación es necesario pagar las cantidades vencidas con los intereses de demora devengados y las costas del procedimiento. En este sentido, hay que tener en cuenta que es suficiente con el pago de los recibos vencidos no exigiéndose el pago de la totalidad del capital pendiente, asimismo las costas deben adecuarse a la cantidad pagada.También se puede ejecutar la hipoteca dentro de un proceso penal, cuando se tratede hipotecas constituidas como fianza para obtener la libertad provisional o paraasegurar las eventuales responsabilidades pecuniarias. En este aspecto la Ley deEnjuiciamiento Criminal dispone que se procederá por vía de apremio y que elinmueble se venderá en pública subasta, previa tasación, con intervención delMinisterio Fiscal.En el supuesto de deudas garantizadas por hipoteca a la Administración tributaria ode la Seguridad Social se podrá ejecutar la misma mediante el correspondienteprocedimiento de apremio para la recaudación de deudas tributarias o deseguridad social.2.3.2. Insolvencia personal y concurso de acreedoresLa entrada en vigor de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, el 1 de septiembre de2004, supuso un cambio en el tratamiento de la insolvencia en España. Esta normaimplica la aplicación del mismo procedimiento a todos, tanto al deudor personajurídica como persona física, ejerza o no una actividad empresarial. Sin embargo, elproceso está destinado fundamentalmente a las personas jurídicas, o bien aprofesionales y empresarios, ya que su objeto principal es la continuidad de lasactividades económicas buscando la satisfacción de los acreedores. Este tipo delegislación no es adecuada a los problemas derivados de la insolvencia personal o 37
Defensor del Pueblode la que afecta a las familias, sobre todo porque la naturaleza de la incapacidadeconómica de unos y otros difiere considerablemente. Se puede afirmar que enEspaña no existe un procedimiento adecuado para la insolvencia de las personasparticulares.La última reforma de la Ley Concursal operada por la Ley 38/2011, de 10 de octubre,que ha entrado en vigor el 1 de enero de 2012, mantiene las bases de la misma ycontinúa considerando una virtud la existencia de un procedimiento unitario para lainsolvencia de las personas jurídicas y naturales, pero una vez más se olvida de estasúltimas pues en su exposición de motivos como resumen de su contenido dicetextualmente: “En definitiva, esta ley aporta al instituto del concurso una mayorseguridad jurídica, la apertura de nuevas vías alternativas que buscan el equilibrioentre la viabilidad de la empresa y la necesaria garantía judicial, el impulso de losmedios electrónicos, así como la simplificación y la agilización procesal, sin olvidarsede efectuar una notable mejora de la posición de los trabajadores. Con ello se tratade normalizar el papel del concurso con el que cumple en los países de nuestroentorno, poniendo fin al estigma que hasta ahora lo ha lastrado, y se constituyacomo un instrumento al servicio de la viabilidad y dinamización de nuestro tejidoempresarial”.2.3.3. Subrogación y novaciónLa Ley 2/1994, de 30 de marzo, de Subrogación y Modificación de PréstamosHipotecarios, modificada por la Ley 41/2007, de regulación del mercado hipotecario,establece dos posibilidades para mejorar las condiciones de los préstamoshipotecarios:La novación consiste en renegociar el préstamo con la entidad bancaria y pactarunas mejoras en las condiciones de la hipoteca. Se puede pactar una bajada en eltipo de interés aplicable o incluso variar la forma de calcular el interés. También sepuede acordar, cambiar de un préstamo con intereses fijos a un préstamo conintereses variables, modificar el plazo de amortización o cambiar el índice dereferencia que se aplica.La subrogación consiste en trasladar la hipoteca a otra entidad. En este casotambién se puede cambiar el tipo de interés aplicable, el índice de referencia en los 38
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Puebloprestamos de interés variable o, incluso, pasar de interés fijo a interés variable yviceversa. Pero, al contrario que en la novación, no se puede modificar el plazo.2.3.4. Moratoria hipotecaria y medidas de apoyo a los deudores hipotecariosEl Real Decreto 1975/2008, de 28 de noviembre, sobre las medidas urgentes aadoptar en materia económica, fiscal, de empleo y de acceso a la viviendaestablece las condiciones básicas para acceder a la Línea ICO-MoratoriaHipotecaria, consistente en el aplazamiento temporal y parcial en la obligación depago del 50% del importe de las cuotas hipotecarias del periodo comprendido entre1 de marzo de 2009 y 28 de febrero de 2011. Esta medida prevé la concesión de unmáximo de 500 euros mensuales a favor de determinados colectivos y exige unacuerdo previo entre la entidad prestataria y el deudor hipotecario.Esta línea de ayuda estaba dirigida a trabajadores por cuenta ajena en situación dedesempleo y a trabajadores por cuenta propia en situación legal de desempleo uobligados a cesar en la actividad, siempre que mantuviesen esta situación duranteun período mínimo de tres meses con anterioridad al momento de la solicitud.También abarcaba a aquellos deudores hipotecarios que, siendo trabajadores porcuenta propia, acreditasen que sus ingresos no superaban el 300 por cien del importemensual del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples durante al menos tresmeses.Por último, podían ser también beneficiarios los pensionistas de viudedad queacreditasen que el fallecimiento había ocurrido tras concertar el préstamohipotecario y con posterioridad al 1 de septiembre de 2008.Para acceder a la Línea ICO-Moratoria Hipotecaria el solicitante, además deencontrarse en alguna de las situaciones descritas, debía cumplir los siguientesrequisitos: importe del préstamo inferior a 170.000 euros de capital inicial; la fecha deconcertación del préstamo anterior al 1 de septiembre de 2008; estar destinado,exclusivamente, a la adquisición de vivienda habitual y; no haber incurrido en mora ala fecha de presentación de la solicitud.El aplazamiento de las cuotas se tenía que instrumentar a través de un contratofirmado entre el cliente y la misma entidad de crédito con la cual estuviese 39
Defensor del Puebloformalizada inicialmente la hipoteca, manteniendo la vigencia y condicionesestablecidas del préstamo hipotecario inicial.Por último, con el fin de proteger los segmentos sociales más desfavorecidos seaprobó el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a losdeudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas conempresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de laactividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.Esta norma no solucionaba el problema pero no ha dejado de ser un paso adelantepara evitar la exclusión social. En primer lugar, eleva el umbral de inembargabilidadcuando el precio obtenido por la venta de la vivienda habitual hipotecada en unprocedimiento de ejecución hipotecaria sea insuficiente para cubrir el créditogarantizado. Si bien, con carácter general, el mínimo inembargable de cualquierdeudor coincide con el salario mínimo interprofesional (SMI) a partir de este realdecreto-ley y, exclusivamente, para los deudores hipotecarios que han perdido suvivienda habitual, se eleva ese mínimo hasta el 150% del SMI y un 30% adicional porcada familiar de su núcleo que no perciba ingresos superiores a dicho SMI. Ensegundo lugar, modifica la Ley de Enjuiciamiento Civil aumentando del 50% al 60%del valor de tasación el límite mínimo para la adjudicación del bien, en los casos enque el acreedor solicite adjudicarlo por importe inferior a su valor en aplicación de sufacultad discrecional. En los supuestos de subasta sin postor, se impide cualquieradjudicación inferior al 60% del valor de tasación, independientemente de la cuantíade la deuda total.Finalmente, al objeto de mejorar la eficacia de las subastas permitiendo una mayorconcurrencia de pujas y, por ende, posibilitando la fijación de un precio más justo, sereduce hasta el 20% el depósito exigido a los postores para participar en una subasta.2.3.5. Dación en pagoLa dación en pago de una deuda es una figura jurídica tradicional del ordenamientojurídico español, encontrando diversas referencias a la misma en distintas normas,pero carece de una regulación completa y unitaria. A los efectos que aquí interesanconsiste en la entrega al acreedor hipotecario de uno o varios bienes inmuebles ensustitución de la prestación primitivamente establecida. 40
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del PuebloEn otros ordenamientos jurídicos la entrega del bien hipotecado al acreedor extinguela obligación garantizada y libera al deudor de su responsabilidad, pero no ocurre asíen el ordenamiento jurídico español. El deudor, de acuerdo con el artículo 105 de laLey Hipotecaria que se remite al artículo 1911 del Código Civil, responde con todossus bienes presentes y futuros del cumplimiento de sus obligaciones incluida lahipotecaria. Pero la Ley Hipotecaria en su artículo 140 prevé un supuesto querestringe al valor del inmueble hipotecado la responsabilidad patrimonial del deudorno alcanzando al resto de su patrimonio. Para ello, la ley exige que esté pactadoexpresamente entre las partes. En realidad no es una figura muy extendida en lapráctica.Según Antonio Gullón4 “no sería lógico y coherente permitir a un acreedorhipotecario o a los acreedores del concursado limitar el artículo 1911 y no a cualquierotro deudor”. Es decir que según este autor, la responsabilidad universal es unprincipio disponible en cualquier caso por las partes. De tal modo que deudor yacreedor pueden pactar libremente el régimen de la responsabilidad contractual deconformidad con el artículo 1255 del Código Civil.Algunas sentencias fuerzan el contenido de los preceptos legales con el fin deconseguir la liberación del deudor con la entrega de la vivienda. Así el auto núm.111/2010 de la Audiencia Provincial de Navarra de 17 de diciembre de 2010, realizaun juicio de equidad, considerando a la banca, con sus malas prácticas, causantede la crisis, asignando sin motivo al inmueble el valor de la tasación inicial. Estassentencias pro-consumidor alegando razones éticas y de equidad no contribuyen ala solución del problema. Hay que buscar soluciones con resultados prácticosequivalentes a la dación en pago.2.3.6. Solución extrajudicialExtrajudicialmente el crédito hipotecario se puede hacer efectivo mediante ventaante Notario (Artículos 129 de la Ley Hipotecaria y 234 a 236 del ReglamentoHipotecario), pero sólo es aplicable cuando se haya pactado en la escritura deformalización de la hipoteca, haciendo constar además el valor de tasación que los4 Antonio Gullón Ballesteros. “Art. 1911”, en Comentarios del Código Civil, Ministerio de Justicia, Madrid, 1991,tomo II, pág. 2055. 41
Defensor del Pueblointeresados determinen para la subasta y el domicilio que el hipotecante señale pararequerimientos y notificaciones. Además el hipotecante tiene que indicar la personaencargada de otorgar la escritura de venta de la finca hipotecada.Este procedimiento se declaró nulo por Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayode 1988, pero no fue una opinión mantenida de forma unánime ni por el propioTribunal ni por la Dirección General de los Registros y del Notariado, en cualquiercaso, la modificación operada en el artículo 129 de la Ley Hipotecaria por la Ley1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ha zanjado la cuestión. 42
3. ACTUACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del PuebloAntes de entrar a explicar las actuaciones concretas seguidas por esta Defensoríasobre la materia, se va a hacer referencia a los derechos constitucionales que seconsideran implicados.La vivienda, además de un activo que puede ser movilizado en el mercado delcrédito, es el objeto de un derecho. La Constitución española proclama, comoprincipio rector de la política social y económica, el derecho a una vivienda digna yadecuada. Según dice el artículo 47 de la Constitución: “Todos los españoles tienenderecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicospromoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes parahacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con elinterés general para impedir la especulación”. Es un derecho social imprescindiblepara desarrollar otros derechos constitucionales como el derecho al libre desarrollode la personalidad (artículo 10.1 CE), el derecho a la intimidad (artículo 18 CE) y, ensuma, el derecho a la libertad (artículo 17 CE). Esta conexión entre el derecho a lavivienda y otros derechos sociales hace que el carácter “digno y adecuado” de lamisma deba definirse a partir de su relación con el resto de derechos tutelados por elordenamiento y con las diferentes declaraciones y convenios sobre derechoshumanos. Es un derecho que se configura a través de las más diversas perspectivasjurídicas (civil, hipotecaria, urbanística, financiera, fiscal, etc.).En el ámbito internacional, el derecho a la vivienda viene recogido en el artículo 25de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) de 1948 y en el artículo 11del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC),como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Conviene aclarar que al igualque ocurre en Derecho español, el derecho a la vivienda, como está definido en lasconvenciones internacionales, no significa el reconocimiento de un derecho universala ser propietario, ni siquiera un derecho subjetivo a la misma exigible a los poderespúblicos directamente.El peso decisivo otorgado por la Unión Europea a las libertades de mercado enrelación con los derechos sociales se refleja en la forma en que aborda la cuestión laCarta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) del año 2000. Lacitada carta no consagra el derecho a una vivienda digna y adecuada, sino “unaayuda a la vivienda para garantizar una existencia digna a toda persona que nodisponga de recursos suficientes”, cuyo alcance queda sujeto a “las modalidades 45