Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-965-de-noviembre-21-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_d3fc31a708170068e0430a0101510068&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-15 09:23:03
Document Index: 48011879

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﻿ Sentencia C-965 de noviembre 21 de 2012
SENTENCIA C-965 DE 21 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:NATURALEZA JURÍDICA DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES. EL CONTENIDO DE LA NORMA NO REGULA ASPECTO ALGUNO DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA PENSIONAL, NI EN ALGUNA OTRA MATERIA, NI SE REFIERE A ALGÚN DERECHO FUNDAMENTAL, EL DERECHO DE SEGURIDAD PENSIONAL NO TIENE UN ALCANCE MAYOR O MENOR. SE TRATA DE UNA DISPOSICIÓN NORMATIVA QUE PRETENDE ARMONIZAR O PONDERAR NECESIDADES INSTITUCIONALES, NI SIQUIERA DERECHOS, Y POR ELLO NO REQUERÍA DE UNA LEY ESTATUTARIA. SE DECLARA EXEQUIBLE EL DECRETO 4121 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, COLPENSIONES
Sentencia C-965 de noviembre 21 de 2012
Ref.: Expediente D- 9044
“DECRETO 4121 DE 2011
(Noviembre 2).
Diario Oficial 48.241 de 2 de noviembre de 2011
Que la Ley 1151 de 2007 en su artículo 155 creó a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente;
Que el objeto de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, es la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 1 de 2005, para lo cual se encuentra autorizada por la ley;
Que las funciones asignadas por la ley a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, deben cumplirse con la finalidad de lograr la mayor rentabilidad social mediante la mejor utilización económica y social de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho el sistema pensional y el sistema de ahorros de beneficios económicos sean prestados en forma adecuada, oportuna, eficiente y sin ninguna clase de limitación, disminución o restricción con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho a la seguridad social.
ART. 1º—Naturaleza jurídica. Cámbiase la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, Empresa Industrial y Comercial del Estado, al de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, para que ejerza las funciones señaladas en el presente decreto y en las disposiciones legales vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política.
ART. 2º—Objeto. De conformidad con el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, hace parte del sistema general de pensiones y tiene por objeto la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administración del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 1 de 2005, en los términos que determine la Constitución y la ley, en su calidad de entidad financiera de carácter especial.
ART. 3º—Régimen legal. Las operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, se regirán por el presente Decreto, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus estatutos.
Para constituir y mantener el capital que determine el Gobierno Nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, dispondrá como mínimo de un treinta por ciento (30%) de los excedentes financieros anuales que genere en su operación. Una vez se alcance el capital, la totalidad de los excedentes se destinarán conforme lo dispone este parágrafo.
ART. 5º—Funciones. Además de las funciones señaladas en la legislación vigente, como consecuencia del cambio de naturaleza jurídica, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cumplirá las siguientes:
2. Administrar en forma separada de su patrimonio el portafolio de inversiones, ahorros y pagos del sistema de ahorros de beneficios periódicos, así como los incentivos otorgados por el Gobierno Nacional para el fomento de esta clase de ahorro a cargo de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
2. Se demanda el Decreto 4121 de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones” por vulnerar los artículos constitucionales 152, reserva de Ley Estatutaria; 150-10, en lo referido al ejercicio de las facultades extraordinarias; 48 en la parte del principio de solidaridad en materia de seguridad social (inc. 1º); y el Acto Legislativo 1 de 2005 en la parte correspondiente al inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución, relativo a las condiciones de reconocimiento de los beneficios económicos periódicos (BEP) en el sistema de seguridad social en pensiones.
El segundo cargo, se justifica en la consideración de que la expedición del Decreto acusado implicó la extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la ley habilitante, en tanto la mencionada ley habilitante (L. 1444/2011) dispuso en literal e) de su artículo 18 que otorgaba al Presidente de la República precisas facultades extraordinarias, para “crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional”; y, el contenido del decreto aparte de cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones reguló lo siguiente:
— Determinar que las operaciones de Colpensiones se regirán por el Estatuto Orgánico del sistema financiero (D. 4121/2011, art. 3º).
— Asignarle a la Superintendencia Financiera de Colombia la función de supervisar. (D. 4121/2011, art. 3º).
— Determinar el patrimonio de Colpensiones. (D. 4121/2011).
— Definir los recursos que no harán parte del patrimonio de Colpensiones y la obligación de tener contabilidades separadas (D. 4121/2011, art. 4º par. 1).
— Excluir del patrimonio de Colpensiones “los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos” (D. 4121/2011, art. 4º par. 1).
— Facultar al Ministerio del Trabajo para que transfiera “directamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios Económicos Periódicos”. (D. 4121/2011, art. 4º par. 2).
— Destinar los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el pago de pensiones. (D. 4121/2011, art. 4º par. 3).
— Determinar las funciones de Colpensiones. (D. 4121/2011, art. 5º).
— Determinar la estructura Interna de Colpensiones. (D. 4121/2011, art. 7º).
El tercer cargo y cuarto cargo se refieren respectivamente, a que la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias se extiende a la vulneración del principio de solidaridad que enmarca el sistema de seguridad social (art. 48 inc. 1), y a que se le da a los denominados beneficios económicos periódicos (BEP) un alcance distinto al que tiene constitucionalmente en el inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución. Sobre la presunta vulneración del principio de solidaridad sostienen que la norma convierte a Colpensiones en una entidad financiera de carácter especial, y esto resulta contrario al principio de solidaridad y eficiencia del sistema de seguridad social pensional. Pues el sistema financiero en sí mismo es contrario al principio de solidaridad y a la eficiencia que requiere un servicio público como el que sostiene el sistema pensional. Y sobre el alcance de los BEP afirman que el decreto acusado lo asume como parte de un sistema de ahorro, cuando el Acto Legislativo 1 de 2005 no le da esa connotación. Además de que no “podría ser de esta manera, pues en el fondo lo que está planteado esta disposición es que dichos beneficios solamente lo pueden tener personas afiliadas al régimen de prima media con prestación definida por la misma naturaleza del régimen”
3. Por su lado las entidades públicas intervinientes(5), unificaron los criterios para la defensa de la constitucionalidad de la norma demandada, y solicitaron a la Corte que la declare exequible. En relación con la vulneración de la reserva de ley estatutaria, citaron precedentes constitucionales en los que se ha explicado que no todo tipo de regulación relacionada con derechos fundamentales requiere de una ley estatutaria. Así como también pronunciamiento de esta Corte en los que se afirmó que una norma de seguridad social no debe ser, necesariamente, objeto de una ley estatutaria en tanto “los criterios generales para establecer los contenidos de una ley estatutaria, han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional(6)” y excluyen “disposiciones atinentes a aspectos de la seguridad social que, de manera clara y manifiesta, no tienen que ver con la regulación del núcleo esencial, ni con la definición y los alcances de un derecho fundamental”(7). Por lo que concluyen que el Decreto 4121 de 2011 no regula temas propios de una ley estatutaria, es decir, no regula la garantía y defensa del derecho fundamental a la seguridad social y mucho menos reforma el régimen de prima media con prestación definida.
Sobre el cargo referido a la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias, destacan en primer término la necesidad de atender al contexto del otorgamiento de las facultades en mención, según el cual “el ejecutivo tenía plena competencia para la modificación profunda de la administración pública, en cuanto que las facultades otorgadas por el legislativo abarcaban la totalidad de los aspectos que el Ejecutivo considerara pertinentes para llevar a cabo esta reestructuración, de acurdo a los parámetros dados en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011”. Esto, en tanto el alcance de la autorización del legislativo al ejecutivo no resulta según la redacción de la norma habilitante detallada y taxativa, por la naturaleza de los temas cuya regulación se delega. Apreciación que expuso la Corte Constitucional cuando revisó la constitucionalidad del inciso primero del artículo 18 habilitante (C-240/2012); y sobre el cual sostuvo:
“en cuanto a la precisión de las facultades extraordinarias, la Corte reiteró que no conlleva una descripción detallada y taxativa, pues ello tornaría inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine los parámetros claros para que se efectúe tal labor”(8)
Y sobre la cuarta acusación, explican que el planteamiento de la demanda es errado, los actores asumen que el Decreto 2141 de 2011 ha modificado el alcance del BEP en materia de seguridad social, al establecer su configuración como un sistema de ahorro, sin que el Acto Legislativo 1 de 2005, establezca tal cosa. Cuando lo cierto es que el acto legislativo en mención autoriza al legislador para que determine los casos en que se pueda conceder el aludido BEP, y la Ley 1328 de 2009, ya estableció justamente que ello operaría través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional. Es decir que este cargo parte de un supuesto errado que no consideró la regulación existente sobre el BEP.
4. Por su lado, algunos de los otros intervinientes no acogieron los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad y otros sí. Los primeros sostuvieron brevemente que el contenido del decreto no se refería al alcance de los derechos fundamentales de seguridad social por lo cual no era pertinente una ley estatutaria. Afirmaron también que el cambio de naturaleza jurídica de una entidad no representa una simple modificación en su denominación, sino modificaciones adicionales sin las cuales la denominación de su carácter jurídico no tendría sentido alguno. Por último analizaron que los demandantes incluyen argumentaciones genéricas en respaldo de los cargos tercero y cuarto, pero no precisan cómo se puede presentar oposición entre el decreto denunciado y las disposiciones constitucionales que presuntamente vulneran.
Otros plantearon que en efecto la norma acusada vulneró la reserva de ley estatutaria en tanto, “la pensión es uno de los clásicos derechos de segunda generación, que contemporáneamente, no sólo gracias a la conexidad sino a su fundamentalidad como derechos existenciales, tendrían que regularse mediante una ley estatutaria y no mediante un decreto ley como lo ha hecho el ejecutivo. Ahora bien, el derecho a la pensión como un elemento fundamental de la Seguridad Social previo cumplimiento de los requisitos exigidos por ley es un derecho adquirido e irrenunciable, toda maniobra que busque pasar ese derecho adquirido a un sistema de negocios o privado está vulnerando su identidad”.
5. El procurador explicó que según la jurisprudencia de la Corte, para que una norma cuyo contenido se relaciona de alguna manera con un derecho fundamental se someta a la exigencia del trámite de ley estatutaria, debe procurar la regulación del núcleo esencial o la regulación íntegra, estructural y completa de este derecho. De tal manera que al revisar el contenido del decreto acusado sólo se puede concluir que los pormenores del funcionamiento de una institución como Colpensiones no pretenden afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales derivados de la seguridad social, y mucho menos determinar la estructura integral de dichos derechos.
En relación con el segundo cargo sostiene el Ministerio Público que es evidente que la modificación de la naturaleza jurídica de una entidad tiene consecuencias en su funcionamiento y estructura, por lo cual es impensable que la reforma de Colpensiones no incluyera regulaciones a propósito de su estructura, presupuesto, vigilancia y control, entre otros. De este modo, afirma que es apenas lógico que el decreto demandando disponga el sometimiento de la entidad al estatuto orgánico financiero y a la Superintendencia Financiera; así como que los recursos que maneja no pueden hacer parte de su patrimonio (D. 4121/2011, art. 4º), y que deban ser manejados y administrados en forma separada de los recursos que sí hacen parte del patrimonio (D. 4121/2011, art. 5º).
Agrega en relación con los demás contenidos regulados en el decreto objeto de análisis que debe entenderse, por ejemplo, que de la limitación de la misión de Colpensiones a administrar recursos, la eventualidad del requerimiento de recursos adicionales, sea asumida por el decreto acusado con la previsión de que el Ministerio de Trabajo realice la correspondiente transferencia de manera directa del Presupuesto General de la Nación, sin que estos recursos ingresen al patrimonio de Colpensiones. Así también resulta comprensible la disposición según la cual
“los excedentes financieros que genere la administración de los recursos, deben destinarse a fondos para el pago de pensiones de vejez, sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 2 y 3 del artículo 4º del decreto en comento. [Añade que] del cambio de estructura de Colpensiones, es evidente que se sigue también el cambio de sus funciones y de su estructura interna, previsto en los artículos 5º y 7º del decreto demandado. Asumir que en estas materias se excede lo previsto en las facultades extraordinarias, como se hace en la demanda, conduce al sinsentido de que el Presidente de la República puede cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones, pero no puede alterar en lo más mínimo sus funciones y su estructura interna”.
Sobre los dos cargos restantes, plantea la vista fiscal que sugieren interpretaciones subjetivas erradas sobre la norma acusada y sobre las normas presuntamente vulneradas. Explica que “afirmar que el sistema financiero, en sí mismo, está en oposición al principio de solidaridad, como se hace en la demanda, no pasa de ser un prejuicio subjetivo”, sin fundamento alguno. De igual manera afirma que censurar el objeto de Colpensiones en relación con el Acto Legislativo 1 de 2005, no es acertado, porque el mencionado acto legislativo establece que la ley determinará la condiciones de los BEP, lo que justamente ha hecho la ley habilitante y así el decreto acusado, al disponer que sea Colpensiones quien administre dichos ahorros.
6. De conformidad con lo anterior corresponde a la Corte Constitucional establecer previamente al análisis de los asuntos de fondo planteados en la demanda, cuáles de los cuatro cargos tienen entidad suficiente para suscitar un problema de constitucionalidad que deba ser desatado por esta Sala Plena. Esto, en la medida en que todos los intervinientes y el Ministerio Público, cuando dieron cuenta de los cargos tercero y cuarto, manifestaron la insuficiencia argumental y la falta de claridad de los mismos.
7. Como se deriva del escrito de la demanda y de los antecedentes resumidos más arriba, los demandantes plantean que el Decreto 4121 de 2011 vulnera el principio de solidaridad y el inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución. La primera vulneración se da, en su opinión, porque la consagración de Colpensiones con características de entidad financiera resulta incoherente con el propósito de que su misión atienda la eficiencia y eficacia de un servicio público.
Sobre la vulneración del inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución, relativo a que se modifica el alcance del BEP, porque se consagra en el Decreto 4121 de 2011 como un ahorro, cuando la norma constitucional referida no se hace referencia a ello; encuentra la Sala que el planteamiento no resulta claro. Tal como lo demostraron algunos intervinientes esta acusación no da cuenta de la regulación existente sobre el BEP. En efecto el inciso décimo segundo del artículo 48 constitucional faculta al legislador para determinar las condiciones y el modelo bajo el cual se operaría el sistema de Beneficios Económicos Periódicos (BEP), y en la Ley 1328 de 2009, en su artículo 87 dispone que la base sobre la cual se otorga este tipo de beneficio es el “aporte o ahorro periódico o esporádico que se haya realizado a través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional”.
8. Con base en lo anterior y en la jurisprudencia constitucional sobre los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte considera que la demanda es inepta en relación con los cargos tercero y cuarto, tal como se acaba de explicar. En términos generales esta corporación ha sostenido que uno de los requisitos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 es el registrado en el numeral tercero, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se pronunciado de matera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad(9), deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.
Estas exigencias materiales se han sistematizado, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, y se ha sostenido que los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes(10). Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
9. De conformidad con lo explicado hasta el momento, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar (i) si el contenido normativo del Decreto 4121 de 2011, debió ser tramitado como una ley estatutaria, en consideración a que regula las características institucionales de Colpensiones, que es la entidad pública encargada del manejo de los recursos de la seguridad social en pensiones, y la seguridad social es según la Constitución y la jurisprudencia constitucional un derecho fundamental; vulnerándose con ello el artículo 152 de la Constitución. Y (ii) establecer si se configuró extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias al expedir el Decreto 4121 de 2011, en tanto la ley habilitante dispuso que la autorización versaba sobre el cambio de naturaleza jurídica de la entidad, y el decreto en mención contiene regulaciones tales como el régimen jurídico que rige la entidad, su sometimiento a entidades de control, el manejo y características de su patrimonio, entre otros; vulnerándose con ello el artículo 150-10 de la Constitución.
10. Recientemente la Corte Constitucional retomó y actualizó la jurisprudencia relativa a la reserva de ley estatutaria para la regulación de asuntos relativos a derechos fundamentales, en la Sentencia C-818 de 2011. En este pronunciamiento se recordó que la Constitución consagró en los artículos 152 y 153 un procedimiento legislativo cualificado en aquellas materias que el Constituyente consideró como de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. En dichas disposiciones no sólo se señaló el contenido material de los asuntos que deben ser regulados mediante ley estatutaria, sino también se ordenó el establecimiento de un trámite de formación de las mismas, especial y más riguroso en cuanto a las mayorías requeridas para su aprobación y a la revisión constitucional previa a la sanción, oficiosa y definitiva(11).
11. No obstante, sobre el particular la Corte Constitucional ha desarrollado criterios jurisprudenciales que apuntan ha(sic) concluir que no toda regulación legal que tenga que ver con el tema de los derechos fundamentales, resulta reservada al trámite de ley estatutaria. Esta reserva temática no es general, sino restrictiva a ámbitos específicos de los tópicos relacionados con los derechos fundamentales. Por ello, resulta necesario determinar el punto concreto que se regula, y su incidencia en la configuración y alcance del derecho fundamental que pretende regular.
12. La Corte se ha planteado de manera específica el siguiente interrogante: ¿Cuáles son los criterios para determinar cuándo un asunto referido a los derechos fundamentales y su garantía requiere el trámite de ley estatutaria?(12) A lo cual ha respondido, con la idea general según la cual, se debe exigir el trámite de ley estatutaria, cuando el contenido de rango legal tiene la vocación de actualizar, configurar y definir derechos fundamentales. Esto es, determinar un nuevo alcance del derecho fundamental a partir de la consideración de la evolución jurisprudencial o normativa interna o externa, fijar sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer el ámbito de conductas protegidas por tal derecho(13).
13. También, se han desarrollado criterios concretos derivados de lo anterior. En la Sentencia C-641 de 2001, se sistematizaron dichos criterios, y se sostuvo que el trámite legislativo se agrava al trámite de ley estatutaria cuando
“(i) se trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo 152 de la Carta(14). (ii) Se trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra naturaleza(15). (iii) [Se] desarrollen y complementen derechos fundamentales(16). (iv) La regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales(17). (v) La regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria sea integral(18). (vi) [Se] regule de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales(19).
(vii) Se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental(20).
14. En concreto, respecto de la exigencia contenida en el literal a) del artículo 152 Superior, referida a que deben tramitarse como leyes estatutarias toda regulación relativa a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protección, esta corporación —se reitera— ha adoptado criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación, recogidos en la mencionada C-818 de 2011 en los siguientes términos:
“El primero de ellos, puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales. Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994(21) y reiterado por pronunciamientos posteriores. Sobre el particular se dijo:
<la Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad>”(22) (subrayas fuera del original).
2.2.4.2. Un segundo criteriode interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular(23). En efecto, sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993(24), la Corte se expresó así:
<las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos.>(25).
Así las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera sólo para aquellas leyes cuyo objeto directo es desarrollar la regulación de los derechos fundamentales, en sentido contrario debe entenderse que “si el objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”(26).
2.2.4.3. Un tercer criterio de interpretación restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el artículo 152 de la Constitución ha sido el referente a que <solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula ‘de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales’(27), siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental(28). (subrayas fuera del original)>(29).
2.2.4.4. Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de <todo evento ligado a los derechos fundamentales>(30) sino <solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales>(31), de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. En este sentido, al Corte afirmó lo siguiente en la Sentencia C-145 de 1994:
<(...) la competencia legislativa ordinaria está directamente habilitada por la Carta para regular derechos fundamentales y si no se presentara tal evento, la mencionada competencia ordinaria se transformaría en exceptiva, ya que directa o indirectamente gran parte de las leyes tocan algún o algunos derechos fundamentales. En materia de derechos fundamentales debe efectuarse ‘una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva convertiría la excepción —las leyes estatutarias basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos— en regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución’. Esto significa que las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico>. (negrilla fuera del texto).
15. Como conclusión de lo anterior la Corte desarrolló criterios prácticos que le permitieran establecer qué función cumple la ley estatutaria respecto del desarrollo de la regulación de los derechos fundamentales. Dichos criterios se han expresado de la siguiente manera: (i) cuando la ley actualiza o configura el contenido de los elementos estructurales de un derecho fundamental debe ser expedida mediante el procedimiento legislativo más exigente, (ii) igual exigencia se predica cuando se regula o precisa los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido y (ii) por el contrario, cuando la ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos, que sin duda es su función más común, deberá ser tramitada por procedimientos ordinarios. (T-791/2011).(32)
En consecuencia, se sostiene en la citada C-818 de 2011,
“deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral, estructural y completa la regulación del derecho, (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos”.
Solución del primer cargo
15. Los criterios jurisprudenciales reconstruidos en el acápite inmediatamente anterior, implican que el cargo consistente en la vulneración de la reserva de ley estatutaria sólo puede prosperar si en efecto el contenido del Decreto 4121 de 2011, regula elementos estructurales de un derecho fundamental. Respecto de la acusación concreta objeto de estudio, lo primero que advierte la Sala es que la hipótesis de la demanda según la cual el contenido del decreto demandado debió tramitarse mediante ley estatutaria, involucra una omisión de los demandantes en el sentido de que si ello fuera así, la misma ley habilitante también debía haberse tramitado por el procedimiento del artículo 152 Superior, y sobre ello no hay explicaciones en el escrito de la demanda.
En este orden, es claro que el contenido de la norma demandada no regula aspecto alguno del derecho a la seguridad social en materia pensional, ni en alguna otra materia, ni se refiere a algún derecho fundamental. Veamos. El artículo 1º se refiere a la naturaleza jurídica de Colpensiones, los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 7º establecen el objeto, régimen legal, las funciones, el patrimonio y la estructura interna de la entidad, respectivamente, según su nueva naturaleza jurídica.
16. Ahora bien, el argumento según el cual como la función principal de Colpensiones se relaciona con el manejo de recursos de la seguridad social, en la medida en que dicha entidad “hace parte del sistema general de pensiones y tiene por objeto la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administración del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos”, luego su regulación institucional incidiría en el alcance del derecho fundamental a la seguridad social; es argumento —se insiste— configura una de las hipótesis que más ha desarrollado la Corte para explicar el carácter restrictivo de la exigencia del trámite de ley estatutaria en la regulación de asuntos relativos a derechos fundamentales.
17. La posibilidad de que el legislativo (mediante una ley de facultades extraordinarias) delegue la expedición de normas con rango de ley, se ha establecido en nuestro orden constitucional en el artículo 150.10 de la Carta. Y las limitaciones a dicha facultad, al tenor del constituyente de 1991, se circunscriben a la expedición de códigos y creación de impuestos, y a la expedición de leyes estatutarias, orgánicas y marco o de objetivos y criterios. Esto es, que mediante las leyes de facultades extraordinarias se pueden delegar todos los temas, excepto los que prohíbe expresamente el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
Así, la figura de las facultades extraordinarias o delegación legislativa implica que el Congreso de la República puede expedir una ley de delegación o habilitante —es decir “de facultades extraordinarias”— en la que entrega ciertas materias al Presidente para que las desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben el nomen iuris específico de decretos leyes.
18. En el mismo contexto, y a propósito de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador al ejecutivo mediante el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, con base en la cual se expidió el Decreto 4121 de 2011 bajo estudio en la presente providencia; recientemente en Sentencia C-240 de 2012 esta Sala recogió y sistematizó criterios no solo relativos al ámbito del uso de las facultades extraordinarias ante el fenómeno de la delegación, sino también relativos al alcance de las facultades extraordinarias concretas del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. En la providencia en comento se manifestaron en primer término “los requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco(33), ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros(34); (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas”(35).
En ese fallo se recalcó que la autorización al ejecutivo mediante el reconocimiento de dichas facultades, tiene como ventaja la celeridad en la expedición de normas con fuerza de ley, siempre que su exceso no afecte el principio democrático, pues “relativiza el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen político”(36). (C-240/2012)(37).
19. En relación con la facultades otorgadas por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, la Sala se encargó de la reconstrucción de los criterios jurisprudenciales del requisito consistente en que dichas facultades fueran precisas(38), contenido en el artículo 150.10 superior. Se sostuvo que la mencionada expresión resulta un adjetivo con el cual se califica a las facultades extraordinarias que se reconocen al Presidente, concluyendo siempre que “es suficiente con que en ellas se establezcan los límites claros dentro de los cuales actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento de la carta política”. Y, se agregó en la C-240 de 2011 que, en sentencias anteriores(39) se había explicado que la claridad implica una delimitación de la materia sobre la cual se faculta al Presidente, pero no el grado de amplitud de las mismas.
Se complementó esta idea y se citó la Sentencia C-074 de 1993 en la cual se
“precisó que aunque en la ley no se reseñen de forma detallada o taxativa las facultades extraordinarias, sino que la materia se regule de forma amplia, mediante una formulación general, no implica que la ley adolezca de falta de precisión, siendo adecuado que se establezcan unos límites claros para tal efecto”.
De igual manera, tal como lo afirmaron los intervinientes, se concluyó en aquél fallo (C-240/2012) que (i) “la jurisprudencia ha indicado ampliamente que resulta suficiente la claridad en los objetivos y fines de la delegación, sin que ello implique una limitación exhaustiva o rigurosa, pues pretender que el legislador fije unos parámetros minuciosos, tornaría inocuo e innecesario el otorgamiento de facultades”(40). Y (ii) “aunque la materia sobre la cual verse una ley de facultades se desarrolle de forma amplia y de modo general, sin reposar en el detalle, no implica falta de claridad, no incidiendo en su legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar, siempre que se permita interpretar inequívocamente el campo de acción dentro del cual deberá actuar el ejecutivo”(41).
20. Ahora bien, respecto de las facultades otorgadas concretamente por medio del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, en la citada C-240 de 2012 se describió el contexto a partir del cual el legislador las otorgó. En la exposición de motivos del referido proyecto, se indicó que su objeto era (i) garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público; (ii) hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública; y (iii) lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos(42).
Para efectos de lo anterior, el proyecto de ley solicitaba la concesión de facultades extraordinarias que permitiesen no sólo (i) definir la estructura orgánica y los objetivos de los nuevos ministerios que serían creados, sino (ii) la supresión de departamentos administrativos; (iii) la reasignación de funciones; (iv) la integración de sectores administrativos y (v) “en general la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relación con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y funcionamiento de la administración”(43).
21. Señaló la providencia citada que en el proyecto de ley (que culminó como L. 1444/2011) también se recordó que acorde con la Constitución, el Congreso de la República y el gobierno poseen competencias compartidas para la definición de la estructura y el funcionamiento de la administración nacional(44). Y el presidente como suprema autoridad administrativa está facultado por disposición expresa del artículo 189 de la Constitución y conforme a la ley, para (i) crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central (num. 14); (ii) suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (num. 15) y (iii) modificar la estructura de los ministerios y los departamentos administrativos (num. 16). Y concluyó que “bajo esos lineamientos constitucionales, una vez establecidos los parámetros por el legislador mediante la ley, la Rama Ejecutiva puede dentro de dicho marco adelantar todas la facultades arriba reseñadas y efectuar aquellas otras que le son permitidas directamente por la carta política”(45).
22. El énfasis hecho por la Corte en el contexto del otorgamiento de las facultades extraordinarias mediante las que se expidió el decreto acusado, tiene razón de ser en la consideración del principio de causalidad en esta materia. Este principio desarrollado también jurisprudencialmente hace posible la satisfacción del requisito de precisión, incluso ante la configuración de facultades amplias que no describan en detalle regulación alguna. Y, explica que en dicha hipótesis el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de una relación de causalidad entre el contenido de la regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia delegada.
Por ejemplo, en el caso que dio lugar a la Sentencia C-306 de 2004, un ciudadano demandó el decreto extraordinario por el cual se por el cual se escindió el Instituto de Seguros Sociales y se crearon unas empresas sociales del Estado, por cuanto consideró que la norma habilitante no había autorizado al ejecutivo para dictar normas relacionadas con
“(i) el régimen laboral de quienes eran servidores públicos en el Instituto de Seguros Sociales, incluida la modificación del vínculo existente, el cambio de las reglas y condiciones de trabajo y el desconocimiento de la convención colectiva vigente-; (ii) el régimen salarial y prestacional de tales servidores; (iii) su régimen de acceso y retiro a la carrera administrativa, y (iv) el régimen patrimonial del ISS, que comprendió la división y transferencia de parte de sus recursos a las nuevas empresas sociales”.
En la citada sentencia se sostuvo que
“la convalidación del reconocimiento de la habilitación legislativa está supeditada al cumplimiento de los requisitos formales y materiales previstos en el numeral 10 del artículo 150 superior. En particular, a la observancia del requisito de “precisión”, el cual, si bien le impone al Congreso el deber de señalar en forma clara y específica el campo normativo dentro de cual le corresponde actuar al gobierno, no exige de aquél una definición minuciosa de los asuntos materia de regulación. De esa manera, en tanto sea posible encontrar una relación de causalidad directa entre las materias delegadas y las disposiciones dictadas por el gobierno, debe entenderse cumplido tal requisito y, en consecuencia, ajustados a la Constitución los decretos leyes que hayan sido cuestionados por ese aspecto”.
De este modo, se concluye en la C-306 de 2004 que la validez del requisito de precisión depende de si el Congreso ha fijado un objetivo claro y específico en torno a la materia, a los propósitos y a los criterios orientadores de la delegación, con el fin de no hacer inoperante el ejercicio de esta posibilidad constitucional. Así pues, el mandato de precisión y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar específicamente el ámbito de la delegación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a regular integralmente la materia que precisamente la Constitución le permite delegar. Situación esta que acontecería sin duda, si el Congreso predetermina exhaustivamente o en forma detallada y meticulosa el contenido de las facultades y de sus futuros decretos leyes, “pues allí no está habilitando temporalmente al ejecutivo para legislar, sino asumiendo en forma íntegra y directa el ejercicio de una función legislativa que, si bien le corresponde desarrollar por antonomasia, es en su materia delegable y ha sido objeto de previa solicitud gubernamental”.
23. Atendiendo a la jurisprudencia que se acaba de reseñar, esta Sala Plena encuentra que el estudio de la acusación consistente en que el contenido del Decreto 4121 de 2011 desbordó las facultades otorgadas por el legislador, pues las últimas se referían únicamente al cambio de naturaleza jurídica de entidades, mientras que el decreto en cuestión reguló aspectos adiciones tales como el régimen jurídico y patrimonial, la estructura administrativa y las funciones, entre otros; el estudio de esta acusación —se insiste— debe considerar dos aspectos. Uno referido al contexto del otorgamiento de las facultades en mención, y otro relativo a si los tópicos que según la demanda son adicionales y exceden la autorización de Congreso al Ejecutivo, se relacionan directamente con el sentido que sugiere modificar la naturaleza jurídica de una entidad, es decir si respetan el principio de causalidad.
24. Sobre lo primero considera la Corte que es esencial, como ya se hizo en el precedente citado, indagar por el alcance del literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 como disposición habilitante y de la cual se desprendió el sustento legal de la expedición del decreto acusado. Dicho artículo dispone:
PAR. 2º—El Presidente de la República determinará la planta de personal necesaria para el funcionamiento de las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley.
PAR. 3º—Esta ley garantiza la protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas. Si fuese estrictamente necesaria la supresión de cargos, los afectados serán reubicados o reincorporados, de conformidad con las leyes vigentes.
25. Lo anterior resulta determinante, pues el mismo órgano legislativo, que es quien tiene la facultad de delegar, dispuso la necesidad de tomar todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relación con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y funcionamiento de la administración. Lo que en términos de la habilitación para modificar la naturaleza jurídica de las entidades, significa atender la necesidad de regular aquellos aspectos de su régimen que se derivan de la denominación jurídica en cuestión. En la citada Sentencia C-306 de 2004, se presentaron argumentos dirigidos a justificar el sentido y la coherencia de las regulaciones que rodean la modificación del régimen de las entidades, cuando dicha modificación se expide por el Ejecutivo mediante el uso de facultades extraordinarias. La lógica argumentativa utilizada en aquélla providencia resulta pertinente para el presente caso.
26. Ahora bien, los entes públicos conformantes del Estado responden a una realidad puramente jurídica en la medida en que no gozan de una existencia visible o perceptible sensorialmente. El criterio doctrinal de mayor aceptación, sostiene que, objetivamente, los órganos del Estado “representan una mera abstracción -jurídica- en cuanto lo que en verdad se aprecia de estos no es el ente en sí mismo, sino las personas que los integran y representan, los recursos materiales y bienes de que disponen para el cumplimiento de sus objetivos, la infraestructura física o la sede donde desarrollan las actividades que les ha sido encomendada, e incluso sus propias ejecutorias”.
La doctrina ius publicista mayormente aceptada, explica que todo ente del Estado está conformado por tres elementos fundamentales que son connaturales a su existencia, y a través de los cuales no sólo es posible exteriorizar la actividad y el querer del Estado, sino también determinar la definición de su régimen jurídico(46). “Tales elementos son: la competencia, la forma y la voluntad humana.
“Respecto de la competencia, se ha dicho que la misma determina los límites dentro de los que debe actuar el órgano, y surge del conjunto de atribuciones y potestades que se le confían y que ejerce de acuerdo con los fines y propósitos que inspiran su creación. La competencia de cada órgano debe fijarse por el derecho objetivo y en interés público —dentro del área administrativa—, lo que descarta que estos participen directa o indirectamente de tal asignación y que sea posible su derogatoria por los propios particulares o por el consenso de éstos con la administración.
En cuanto hace al elemento formal, se refiere a la manera como pueden ser configurados los órganos, esto es, todo lo relacionado con la organización interna para proyectar su actividad hacia el medio social, lo cual tiene ocurrencia de acuerdo a razones y circunstancias diversas, generalmente relacionadas con el origen y especialidad de las funciones asignadas o con principios de orden político imperantes. En virtud del elemento formal, los órganos pueden ser clasificados en: (i) los unipersonales, cuando se integran con una sola voluntad humana o con varias pero que proceden en forma corporativa; (ii) los pluripersonales o colegiados, en los cuales la voluntad individual de sus componentes se manifiesta de manera diversa, sin perjuicio de que la voluntad final del órgano se forma por la voluntad mayoritaria de aquellos; (iii) lo simples, que son aquellos constituidos por un solo órgano; y (iv) los complejos, integrados por dos o más órganos o por un conjunto de estos. A dicha clasificación se añade que, por razón de su origen, los órganos suelen dividirse también en constitucionales, que son los que tienen su origen en la Norma Superior y surgen con el Estado de derecho, y legales, que son aquellos cuyo nacimiento se da por ministerio de la ley y su competencia es limitada por los órganos constitucionales.
Sobre la voluntad humana, cabe destacar que es la llamada a poner en movimiento el catálogo de atribuciones o de competencias asignadas al órgano y, por lo tanto, es el elemento protagónico de éste en cuanto le da vida y le garantiza su accionar. El individuo es entonces la piedra angular del ente social, ya que permite proyectar el cumplimiento de sus propósitos, fines e ideales, al tiempo que organiza el conjunto de bienes y recursos que han sido dispuestos para el cumplimiento de su objetivo. Cuando el ser humano obra en representación del órgano está expresando la voluntad de aquél, de manera que los actos que adelanta en su nombre se atribuyen directamente al Estado como máximo representante del poder público. Ello no implica, por supuesto, que la persona física pierda esa condición de tal y, en consecuencia, la capacidad jurídica para ser sujeto de derechos y obligaciones. Lo que en realidad ocurre es que sus manifestaciones tienen una doble connotación: (i) como expresión de la voluntad del órgano cuando actúa en su nombre, y (ii) como expresión de su propia voluntad cuando gestiona para sí mismo, como persona física o como individuo y miembro de la comunidad.
7.5. Así entendido, cada órgano, como parte integral del Estado, tiene una porción funcional que corresponde a la forma que asume y a las competencias que se le atribuyen por el ordenamiento jurídico en razón de la especialización y respecto de las cuales adquiere poder jurídico; y tiene también, como elemento determinante de su existencia, la voluntad de la persona física que actúa como parte del órgano y que constituye a su vez la voluntad de éste, lo que implica que las manifestaciones que haga dentro del ámbito de sus competencias, se imputen directamente al Estado a través del respectivo órgano al que pertenece”.
27. En dicho contexto y bajo la precisión de que el Presidente goza de la competencia constitucional (C.N., art 189), para crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales y modificar la estructura de los ministerios y los departamentos administrativos; la Sala concluye que el contenido del Decreto no solo no desborda la autorización otorgada por el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, sino que realiza el cometido que se propuso el legislador al otorgar las facultades extraordinarias.
En efecto, el texto del literal e) aludido no puede ser interpretado de manera aislada del contenido y sentido general de la norma habilitante. Por supuesto respecto de las regulaciones que se desprendieron de dicha facultad (la del literal e) art. 18 L. 1444/11) era lógico esperar que regularan de forma eficiente, como lo pretendió el otorgamiento de la facultad al ejecutivo, el cambio de naturaleza jurídica de las entidades. Además de que ello se hiciera en el contexto de los fines perseguidos por la norma de facultades.
28. De otro lado, en relación con las regulaciones que específicamente la demanda considera excesivas respecto del alcance de las facultades extraordinarias, encuentra la Corte Constitucional, tal como lo señalan la mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público, que éstas están directamente relacionadas con lo que implica la modificación de la naturaleza jurídica de una entidad. Por ello, no resultan del uso excesivo de la facultad de dictar el decreto con fuerza ley bajo estudio, sino de atender al contenido de aquello que implica que la entidad ostente determinado estatus jurídico según su naturaleza. Veamos.
• Que las operaciones de Colpensiones se regirán por el estatuto orgánico del sistema financiero y la somete a la supervisión de la Superintendencia Financiera. (D. 4121/2011, art. 3º).
Esto indica, antes que un uso excesivo de la facultad otorgada al ejecutivo, la consecuencia lógica de la nueva naturaleza jurídica de Colpensiones. Lo extraño hubiese sido que si la entidad es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera no tuviera el régimen dispuesto en el artículo 3º.
• Determina el patrimonio de Colpensiones (D. 4121/2011, art. 4º), define los recursos que no harán parte dicho patrimonio y la obligación de tener contabilidades separadas. (D. 4121/2011, art. 4º par. 1), excluye de su patrimonio “los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos” (D. 4121/2011, art. 4º par. 1); así como también faculta al Ministerio del Trabajo para que transfiera “directamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios Económicos Periódicos” (D. 4121/2011, art. 4º par. 2).
Sobre estas regulaciones considera la Corte que son necesarias en tanto la misión esencial de Colpensiones es según el artículo 2º que define su objeto,
“la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administración del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 1 de 2005, en los términos que determine la Constitución y la ley, en su calidad de entidad financiera de carácter especial”.
Es decir, Colpensiones es una entidad que maneja recursos. Por lo cual el cambio de denominación en cuanto al régimen jurídico debe dejar claro el régimen de su patrimonio. Tal como lo hace ver el Ministerio Público, desde esta perspectiva lo que habría que preguntarse es, sobre la pertinencia de una modificación de régimen jurídico que no consagre qué ocurre a partir de la nueva naturaleza jurídica de la entidad, con su régimen patrimonial. Más aún tratándose de una entidad cuya función es manejar recursos. Por esto los temas regulados en el artículo 4º y reseñados en la demanda como extralimitación de las facultades extraordinarias, corresponden a temas que se relacionan directamente con el cambio de naturaleza jurídica de la institución.
• Determina sus funciones, (D. 4121/2011, art. 5º) así como su estructura interna. (D. 4121/2011, art. 7º).
• Destinar los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el pago de pensiones y disponer de mínimo un 30% de los excedentes financieros anuales para constituir su capital (D. 4121/2011, art. 4º par. 3).
Esta previsión atiende a necesidades funcionales y materiales, a partir de las cuales se ha modificado la naturaleza jurídica de Colpensiones, y resulta ineludible para llevar a cabo los cometidos estatales asignados a este ente público. Su régimen jurídico, propio de una empresa industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, que hace parte del sistema general de pensiones y tiene por objeto la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administración del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos; requiere, este régimen —se reitera—, las condiciones para la prestación de servicios financieros. A su turno, dichos servicios tienen como objetivo primordial garantizar la protección del derecho a la seguridad social de los usuarios. Lo que excluye que en algún caso los argumentos financieros sean una justificación para negarse a prestar eficiente y oportunamente los servicios que le corresponden.
Sobre las justificaciones anteriores, consagradas en los fundamentos del Decreto 4121 de 2011, encuentra esta Sala que se configuran como los lineamientos generales para el adecuado cumplimiento de las funciones de Colpensiones; aparte de que obran como límites necesarios para su desempeño, en la medida en que la naturaleza financiera de esta entidad supone la necesidad de medidas como la del parágrafo tercero del artículo 4º, con el fin de armonizar dicha naturaleza con su objetivo principal, cual es administrar el régimen de prima media con prestación definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administración del sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos.
De otro lado, omitir regulaciones como la del parágrafo tercero del artículo 4º del decreto acusado, en consideración a que el carácter financiero que ha adoptado Colpensiones como cambio en su naturaleza jurídica, sería tanto como omitir que junto con dicha modificación se consagra su función principal. La cual como se ha mencionado tiene que ver con la administración del régimen de prima media con prestación definida. El parágrafo tercero del artículo 4º, conecta estos dos elementos: el cambio fundamental de naturaleza jurídica de la entidad y la función que se le ha encargado como ente estatal. Por ello no se podría prescindir de dicha regulación, pues si se hiciera, Colpensiones sería simplemente una entidad financiera perteneciente a la estructura de las entidades financieras, como prestadoras de servicios financieros (según el art. 3º EOSF), y no una especial que a nombre del Estado hace parte del sistema general de pensiones.
(5) La Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio del Trabajo.
(6) [Cita del aparte transcrito] C-510 de 2008 y, entre otras las sentencias, C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-687 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-1119 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(8) [Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia C-540 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Comunicado 13 de marzo 22 de 2012.
(9) Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
(10) Ver, entre otras, las sentencias Sentencia C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
(11) En la C-818 de 2011 se sostuvo al respecto lo siguiente: Esta tendencia de establecer procedimientos especiales para la regulación de ciertas materias, también puede encontrarse en los artículos 19.2 de la Constitución Alemana y 53, numeral 1, de la Constitución Española, según los cuales corresponde al legislador cualificado (mediante leyes orgánicas) el desarrollo de materias estructurales para la organización y funcionamiento del Estado y de la sociedad.
(12) Ver C-641 de 2001
(13) Por ejemplo, la forma como la Ley Estatutaria del derecho a la libertad religiosa y de cultos, desarrolla los distintos contenidos de dicha libertad.
(14) [Cita del aparte trascrito] Así por ejemplo, la Corte señaló que en materia de contratación administrativa no procedía la reserva de ley estatutaria pues tal asunto no había sido incluido dentro de la lista taxativa del artículo 152. Corte Constitucional, Sentencia C-633 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 38 del Decreto-Ley 2150 de 1995, pues debido a una confusión entre los vocablos “estatuto” y “ley estatutaria” que hacía el actor, para el demandante la contratación administrativa era un asunto sometido a la reserva de ley estatutaria que no podía haber sido objeto de facultades extraordinarias. La Corte rechazó los cargos, estableció la diferencia entre los dos vocablos y concluyó que la contratación administrativa al no estar incluida dentro de la lista taxativa del artículo 152, no estaba reservada por la Constitución para el trámite excepcional de las leyes estatutarias. Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al carácter de Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho dentro del título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas”.
(15) [Cita del aparte trascrito] Una ilustración del empleo de este criterio se ve en la Sentencia C-408 de 1994 donde la Corte rechazó que la regulación del derecho a la seguridad social tuviera que hacerse mediante una ley estatutaria, toda vez que no correspondía “a los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia de una relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos” Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al carácter de Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho dentro del Título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas”.
(16) [Cita del aparte trascrito] Un ejemplo del empleo de este criterio es la Sentencia C-013/93, proferida con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias relacionadas con el derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte dijo que “las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos”.. Corte Constitucional. Sentencia C-013/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”. Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería el trámite de las leyes estatutarias.
(17) [Cita del aparte trascrito] Este ha sido un criterio determinante para la Corte en materia de derechos. Un ejemplo de su aplicación es la Sentencia C-247/95 donde esta Corporación señaló que en “cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta”. Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería el trámite de las leyes estatutarias.
(18) [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue aplicado en la Sentencia C-425/94, donde la Corte señaló que la “Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad” Corte Constitucional, Sentencia C-425/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria. Corte Constitucional, Sentencia C-155 A/93, M.P. Fabio Morón Díaz. En este caso, la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto-Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 había establecido en el literal b) del artículo 5º transitorio de la Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
(19) [Cita del aparte trascrito] Este fue el criterio empleado en la Sentencia C-155 A/93, en la que señaló que la Acción de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie de recurso de protección de los mismos, bien puede ser objeto de regulación legal, pero por virtud de ley estatutaria expedida por el órgano legislativo ordinario y con las limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas”. Corte Constitucional, Sentencia C-155 A/93, M.P. Fabio Morón Díaz. En este caso, la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto-Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 había establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
(20) [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue empleado para declarar la constitucionalidad de la regulación del derecho al trabajo consagrada en los artículos 38 y 232 de la Ley 222 de 1995. En esa ocasión esta corporación afirmó que la acción de reintegro era un instrumento judicial dirigido a resarcir al trabajador injustamente despedido que no alcanzaba “la categoría de mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección del derecho al trabajo en su núcleo esencial, ya que se trata de uno entre varios sistemas posibles para el expresado fin, no impuesto por la Constitución sino creado por la ley dentro de la discrecionalidad propia de la función legislativa”. Corte Constitucional, Sentencia C-434/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió los derechos procesales y sustanciales de los trabajadores al servicio de compañías comerciales y encontró que la regulación del derecho al trabajo que hacía la norma cuestionada no afectaba su núcleo esencial. En cuando a la acción de reintegro, la Corte señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exige el trámite de las leyes estatutarias
(21) [Cita del aparte trascrito] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(22) [Cita del aparte trascrito] En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria.
(23) [Cita del aparte trascrito] Cfr. Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(24) [Cita del aparte trascrito] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(25) [Cita del aparte trascrito] En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por “condiciones dignas y justas”, la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”.
(26) [Cita del aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(27) [Cita del aparte trascrito] Cf. Sentencia C-155A de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.
(28) [Cita del aparte trascrito] Cf. Sentencia C-434 de 1996, m.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias.
(29) [Cita del aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(30) [Cita del aparte trascrito] Cfr. Sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(31) [Cita del aparte trascrito] Cfr. Sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también la Sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(32) Reiterada en Sentencia C-818 de 2011.
(33) [Cita del aparte trascrito] “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a ‘crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’, todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes marco’ de que trata el numeral 19 (...)’. Corte Constitucional, Sentencia C-417/92. Ver también C-097/2003”.
(34) [Cita del aparte trascrito] “Ver también C-119/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell”.
(35) C-691 de 2003 reiterada en la C-240 de 2012.
(36) En la Sentencia C-691 de 2003 se recordó lo consignado en las C-1493 de 2000 ya reseñada, C-503 de mayo 16 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-097 de 2003 ya referida.
(37) C-240 de 2012: “El artículo 150.10 superior condiciona el otorgamiento de las facultades extraordinarias a la solicitud expresa del Gobierno y a que la necesidad lo exija o que la conveniencia pública lo aconseje, presupuestos que han sido ampliamente analizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
“Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso”.
(38) Según el Diccionario de la Lengua Española, dentro de las acepciones de la palabra preciso, es ser puntual, fijo, exacto, cierto o determinado (cfr. Real Academia Española, Tomo II, vigésima segunda edición, México 2001, pág. 1819).
(39) C-1028 de 2002.
(40) [Cita del aparte trascrito] Cfr. C-119 de 1996.
(41) [Cita del aparte trascrito] Cfr. C-032 de enero 27 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, que declaró exequible el numeral 2º del artículo 89 de la Ley 181 de 1995, que facultó al Presidente para: “Revisar la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de adecuarlos al contenido de esta ley”.
(42) C-240 de 2012: Gaceta del Congreso 516 de agosto 17 de 2010. pág. 7,
(43) Íd.
(44) C-240 de 2012: En efecto, por disposición expresa del numeral 7° del artículo 150 superior, el Congreso mediante leyes está facultado para determinar la estructura de la administración, crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, entre otros organismos de orden nacional, función que constitucionalmente puede delegar en el presidente. El numeral 10 ibídem permite a la rama legislativa dotar excepcionalmente al presidente de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, salvo las excepciones allí contenidas, donde en modo alguno se impide al Congreso trasladar la potestad para estructurar la administración central.
(45) C-240 de 2012.
(46) [Cita de la Sentencia C-306 de 2004] Cfr. Enrique Sayagüés Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. págs. 180 y siguientes; Manuel María Diez, El acto administrativo, págs. 74 y siguientes; y Renato Alessi, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, págs. 73 y ss.