Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-01314-de-marzo-3-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_a41ecf5759dd0068e0430a0101510068&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-11-17 23:45:49
Document Index: 179247229

Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 16', 'artículo 156', 'artículo 44', 'artículo 14', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 39', 'artículo 137', 'artículo 135', 'artículo 44', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 154']

﻿ Sentencia 2002-01314 de marzo 3 de 2011
SENTENCIA 2002-01314 DE 03 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:LOS EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA A QUIENES SE LES SUPRIMA LOS CARGOS DE LOS CUALES SEAN TITULARES COMO CONSECUENCIA DE LA SUPRESIÓN O FUSIÓN DE ENTIDADES O DEPENDENCIAS O DEL TRASLADO DE FUNCIONES DE UNA ENTIDAD A OTRA, TENDRÁN DERECHO A OPTAR POR SER INCORPORADOS A EMPLEOS EQUIVALENTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, PLANTA DE PERSONAL, SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS
Sentencia 2002-01314 de marzo 3 de 2011
Nº de Ref.: 050012331000200201314 02
Nº Interno: 0588-2010
Actor: Diana María García Peña
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2008, por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y por conducto de apoderado judicial, la señora Diana María García Peña solicita de esta jurisdicción se declare la nulidad del Acuerdo 006 de 4 de diciembre de 2001, expedida por el consejo directivo del Tecnológico de Antioquia, de la Resolución 834 de 5 de diciembre de 2001 expedida por el rector de la Institución por la cual se le desvincula del cargo, asimismo de la notificación de dichos actos y de las resoluciones 895 y 896 de 18 de diciembre de 2001, por las cuales se le reconocen unas prestaciones sociales y una indemnización.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior jerarquía y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar, sin solución de continuidad. Igualmente requirió la aplicación de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.
La actora laboró en el Tecnológico de Antioquia desde el 28 de agosto de 1986, en el cargo de aseadora, nivel 0 y A, grado I.
Por Resolución 723 de 23 de octubre de 1990, fue designada en el cargo de auxiliar de biblioteca, nivel A, categoría I, grado 3, y mediante Resolución 075 de 18 de febrero de 1991, fue incorporada en el cargo de auxiliar de biblioteca, nivel 2, grado 1, adscrito a la vicerrectoría académica.
Posteriormente fue asignada a la sección de servicios generales.
A través de la Resolución 1200 de 3 de septiembre de 1992, fue promovida al cargo de secretaria, nivel 2, grado 3, y por Resolución 468 de 2000 fue incorporada como auxiliar administrativo 550-2-03, adscrita a la facultad de investigación judicial, a partir del 8 de agosto de 2000.
Sus calificaciones por evaluación de servicios han sido satisfactorias y ha sido asignada a diferentes dependencias.
Según Acuerdo 006 de 4 de diciembre de 2001, el consejo directivo determinó la nueva estructura orgánica y definió la planta de cargos.
La actora fue desvinculada del cargo de auxiliar administrativo código 550-2-03, en virtud de la Resolución 834 de 5 de diciembre de 2001.
El Acuerdo 006 de 2001 no se debatió en la sesión de 4 de diciembre de 2001, tal y como se desprende del acta 008 del mismo año.
Para la fecha de presentación de la demanda, el Tecnológico de Antioquia no había reformado sus estatutos general ni de personal, para adecuarlo a la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 del mismo año. De modo que el Acuerdo 006 y la Resolución 834 de 2001 se fundamentaron en los estatutos generales.
Por lo anterior, se concluye que para efecto de retirar a los empleados de carrera administrativa se fundamentó en la Ley 27 de 1992.
En esas condiciones, dado que los actos demandados están viciados por violación de las normas en que debían fundarse, así como por falsa motivación, puesto que se basaron en normas derogadas, deben ser declarados nulos.
En primer lugar aclara que se trata de un acto administrativo complejo, porque la expedición de los actos posteriores está supeditada a un acto de mayor jerarquía, por tal motivo demanda el Acuerdo 006 de 4 de diciembre de 2001 del consejo directivo del Tecnológico de Antioquia, la Resolución 834 de 5 de diciembre de 2001 proferida por el rector de la institución y las correspondientes notificaciones suscritas por el director administrativo y financiero.
Los actos demandados están afectados por falsa motivación por fundarse en normas que no le son aplicables, y fueron expedidos con desconocimiento del debido proceso.
En efecto, el consejo sesionó el 4 de diciembre de 2001 para efecto de expedir un acuerdo de reformas fundamentado en normas ilegales, como lo es el estatuto general, y en “figuras inexistentes”, tal y como lo había hecho en la reunión de 30 de noviembre del mismo año.
En esas condiciones, el Acuerdo 006 de 4 de diciembre de 2001 fue aprobado sin debate, como se desprende del Acta 008 de la misma fecha. Allí quedó constancia de que se había llevado a cabo una reunión de “pre-consejo” el 30 de noviembre de 2001, y que en desarrollo de esta última sesión se dio una “ratificación”.
De las intervenciones de uno de los consejeros, doctor Luis Ociel Castaño Zuluaga, se desprende la misma conclusión, dado que el “pre-consejo” se reservó la aprobación del acuerdo, por considerar que no se dio la información necesaria para analizar y debatir la reestructuración.
Se desconoció con tal proceder el estatuto general expedido por el Acuerdo 03 de 1997, reformado por el Acuerdo 05 de 2000, puesto que al haber aprobado el acuerdo en una sesión de “pre-consejo” figura inexistente en el citado estatuto, se desconoció el artículo 16 que dispone que dicho cuerpo sesionará ordinaria y extraordinariamente.
El estudio técnico que debió haber sustentado la reestructuración no fue presentado en la sesión ordinaria del consejo directivo, con desconocimiento del artículo 156 del Decreto 1572 de 1998.
De la lectura del documento aducido por el Tecnológico de Antioquia se desprende que contiene un estudio comparativo de las plantas actual y propuesta, distribuidas por dependencia con identificación de los cargos a suprimir o a crear. Tampoco contiene el proyecto del manual específico de funciones y requisitos, desconociendo además de la ley, el Acuerdo 11 de 24 de agosto de 1995.
En el acta de la sesión de 4 de diciembre de 2001, se observa la designación de una comisión encargada de revisar y aprobar desde el punto de vista formal, el texto del acuerdo de reforma administrativa. Dicha facultad no se encuentra reglamentada en los estatutos y según el Acuerdo 023 de 1993, es una potestad del consejo directivo en pleno que no puede ser delegada en comisiones.
Ahora bien, al estar afectado de nulidad el Acuerdo 006 de 2001, también lo está la Resolución 834 de 2001, por haber sido expedida con fundamento en el mencionado acuerdo.
Para la supresión de cargos no se cumplió con el deber de obedecer los lineamientos establecidos por el correspondiente acuerdo.
Resalta que dicho funcionario confunde en la mencionada resolución la supresión de cargos de carrera (competencia suya), con la supresión, modificación o fusión de las dependencias (competencia del consejo directivo), presentándose en consecuencia falsa motivación.
De acuerdo con lo anterior, también es nulo el acto de notificación del Acuerdo 006 y de la Resolución 834, que además está afectado por violación del artículo 44 del Decreto 1568 de 1998, puesto que es el jefe de la unidad de personal o de la dependencia que haga sus veces, quien debe comunicar dicha circunstancia al titular.
De otra parte, en relación con el estudio técnico, señala que se justifica por la grave situación financiera de la institución, de acuerdo con el estado de excedentes o pérdidas a 31 de octubre de 2001, cuando debió haberlo hecho con el del corte de 30 de junio del mismo año, puesto que el utilizado no había sido aprobado por el consejo directivo para aquel momento, pues solo lo hizo hasta el 4 de diciembre de 2001, igualmente de la información que se aduce respecto de la situación económica de la Institución no se deduce gravedad en la condición económica de la Institución, el monto que se destinará a cubrir el déficit. Tampoco se explica el manejo del presupuesto para el 2002, y no demuestra su nexo con la reestructuración.
El tribunal administrativo negó las súplicas de la demanda, y se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la comunicación de 5 de diciembre de 2001 y las resoluciones 895 y 896 de 18 de diciembre del mismo año, con fundamento en las consideraciones que a continuación se exponen:
Si bien es cierto la actora pertenecía al régimen de la carrera administrativa, también lo es que el interés particular debe ceder ante el general cuando se trata de una reestructuración administrativa y más aún cuando los recursos de la Institución no eran suficientes para cubrir sus gastos de sostenimiento.
Frente a las opciones que le asistían de acuerdo con la ley, en caso de supresión del cargo, la actora optó por la indemnización, la cual fue cumplida por la administración.
Sobre la competencia del consejo directivo del Tecnológico de Antioquia, concluyó que dicho organismo tenía la facultad para expedir los actos demandados, de acuerdo con lo dispuesto por el Acuerdo 3 de 1997 modificado por el Acuerdo 5 de 2000.
En relación con el argumento según el cual el Acuerdo 006 de 2001 fue expedido de forma irregular, por no haber sido debatido en la sesión de 4 de diciembre de 2001, considera que sí fue debatido en dicha sesión, como se desprende del contenido de los folios 258 a 264, mientras que la reunión de 30 de noviembre de aquel año, fue solamente una discusión previa para determinar cómo se haría la reestructuración, pero el acuerdo fue aprobado en la forma como lo determinan los estatutos de la entidad educativa.
Del análisis del estudio técnico concluyó que contiene los requisitos y aspectos establecidos por la normatividad que gobierna la materia, para justificar la reestructuración del Tecnológico de Antioquia, pues demostró la necesidad de la medida por razones económicas y de reorganización de la entidad educativa, teniendo en cuenta que la alta deuda pública y el pasivo proyectado por contingencias de demandas laborales hacían necesario un nuevo modelo para la conservación y mantenimiento de la entidad.
La comunicación de 5 de diciembre de 2001 que le informó a la demandante la supresión de su cargo, no constituye un acto administrativo susceptible de pronunciamiento, por lo cual se abstuvo de emitirlo, toda vez que se limita a informar el contenido de la Resolución 834 de 2001.
No encuentra pruebas respecto del cargo de desviación de poder, ni elemento de juicio que acredite que la desvinculación de la demandante estuvo inspirada en la selección arbitraria del personal.
Inconforme con la decisión de primera instancia la parte actora apeló, para lo cual insistió en los cargos formulados en la demanda, especialmente en lo relacionado con la expedición irregular respecto de los requisitos formales y sustanciales exigidos por la ley.
El problema jurídico se contrae a establecer la legalidad del Acuerdo 006 de 4 de diciembre de 2001, expedido por el consejo directivo del Tecnológico de Antioquia, que determinó la nueva estructura orgánica de la entidad y la planta de cargos; de la Resolución 834 de 5 de diciembre de 2001, por la cual el rector de la Institución incorporó a unos servidores a la nueva planta y dispuso el retiro de la actora del empleo de auxiliar administrativo código 550-2-03, de las respectivas notificaciones, y de las resoluciones 895 y 896 de 18 de diciembre de 2001 por las cuales se reconoció unas prestaciones sociales y una indemnización a la señora Diana María García Peña.
En el recurso de apelación se remite a los cargos propuestos en la demanda respecto de la expedición irregular, puesto que considera que la entidad no se ciñó a los requisitos formales y sustanciales establecidos por la ley.
El Acuerdo 11 de 24 de agosto de 1995, por el cual se fijó el estatuto de personal de la institución, en relación con la supresión de empleos en el Tecnológico de Antioquia prevé:
“ART. 4º—La facultad de crear, suprimir, fusionar empleos y fijarles sus asignaciones en el Tecnológico de Antioquia, corresponde al rector previa aprobación de la estructura administrativa de la entidad, mediante la creación de las diferentes dependencias, unidades administrativas y fijación de sus funciones, por parte del consejo directivo, (D. 1222/86, arts. 282 y 284).
La creación de empleos se sujetará a los siguientes requisitos:
Su denominación de ajustará a la nomenclatura de cargos establecidos en las ordenanzas departamentales vigentes, con especificación de categoría, nivel, grado y remuneración.
Se determinarán las funciones específicas, que deben guardar correspondencia con las señaladas para la dependencia respectiva.
No se excederá el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto que apruebe el consejo directivo”.
El Acuerdo 05 de 3 de agosto de 2000 que modificó el estatuto general del Tecnológico de Antioquia dispone:
“ART. 3º—El artículo 14 del estatuto general del Tecnológico de Antioquia quedará así:
ART.14.—El consejo directivo es el máximo órgano de dirección y gobierno del Tecnológico de Antioquia y tiene como funciones las siguientes:
b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de Institución.
ART. 21.—El rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva del Tecnológico de Antioquia, y tendrá como funciones, las siguientes:
c) Nombrar y remover al personal de la institución, con arreglo a las disposiciones pertinentes.
En relación con las sesiones de dicho cuerpo, el Acuerdo 03 de 1997 disponía:
ART. 16.—El consejo directivo se reunirá ordinariamente por lo menos cada dos (2) meses y extraordinariamente por convocatoria de su presidente o del rector. Sus actos se denominarán acuerdos.
El Acuerdo 05 de 3 de agosto de 2000 en lo ateniente al quórum y la mayoría del consejo directivo señala:
“ART. 2º—El artículo 12 del estatuto general del Tecnológico de Antioquia quedará así:
ART. 12.Quorum y mayoría
El consejo directivo, no podrá abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes.
En el consejo directivo las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes”.
De acuerdo con lo anterior, el consejo directivo del Tecnológico de Antioquia es el órgano encargado de definir la organización administrativa de la Institución, y para efecto de deliberar es preciso que por lo menos una cuarta parte de sus miembros estén presentes, y para tomar sus decisiones mediante los acuerdos, deben estar presentes la mayoría de sus integrantes y contar con la aprobación de la mayoría de los votos de los asistentes.
Son estos pues, los requisitos para que el consejo directivo adopte sus decisiones.
Establecido lo anterior, obra a folios 45 a 52 del cuaderno principal, copia del Acta 008 de 4 de diciembre de 2001, de la sesión ordinaria del consejo directivo del Tecnológico de Antioquia, en la cual el secretario informa que hay quórum suficiente para deliberar y tomar decisiones de acuerdo con los estatutos de la entidad.
En relación con el proyecto para una nueva estructura orgánica de la entidad, se señaló que en una reunión celebrada el 30 de noviembre de 2001 fueron expuestos y debatidos los puntos relevantes para su posterior aprobación por parte de los asistentes a dicha reunión, con excepción del señor Luis Ociel Castaño Zuluaga quien votó negativamente por no estar de acuerdo con el trámite del proyecto, pues consideraba que era necesario un mayor análisis y un debate más profundo.
En consecuencia, la propuesta de reestructuración fue aprobada por la mayoría de los miembros asistentes del consejo directivo, pues solamente tuvo un voto negativo y la aprobación del proyecto de acuerdo de reestructuración se dio en la sesión ordinaria de 4 de diciembre de 2001, cumpliendo con los requisitos establecidos en los estatutos de la entidad, motivo por el cual no se configura el cargo de infracción de las normas en que debió fundarse propuesto por la parte actora.
De otra parte, argumenta la actora, de acuerdo con la precitada acta 008, se nombró una comisión encargada de revisar y aprobar el texto de acuerdo desde el punto de vista formal, facultad que en virtud del artículo 14 del Acuerdo 05 de 2000 correspondía al consejo en pleno.
Sobre el particular, se observa que una vez aprobada la reforma de la estructura administrativa de la entidad, una consejera propuso la designación de una comisión de “estilo” encargada de “revisar y aprobar” desde el punto de vista formal el texto del acuerdo de reforma.
El hecho de que se designe una comisión compuesta por miembros del consejo directivo para la redacción del acuerdo definitivo no vulnera los estatutos de la Institución, puesto que el contenido material ya había sido aprobado por la mayoría de los miembros, y no puede entenderse que se haya delegado la aprobación de la reforma.
Considera la demandante que con la expedición de la Resolución 834 de 2001 se vulneró el artículo 135 del Decreto 1572 de 1998, puesto que el Rector confunde la supresión de los cargos de carrera, con la supresión, modificación o fusión de las dependencias, la cual es competencia del consejo directivo.
El artículo 135 del Decreto 1572 de 1998 dispone:
“Los empleados de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades o dependencias o del traslado de funciones de una entidad a otra o de modificación de planta, tendrán derecho a optar por ser incorporados a empleos equivalentes conforme con las reglas de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, para lo cual debe surtirse el trámite que legalmente se adopte o por recibir la indemnización de que trata el artículo 137 de este decreto.
Según el aparte pertinente del estatuto general de la Institución(1), corresponde al consejo directivo del Tecnológico de Antioquia definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución, mientras que al rector corresponde nombrar y remover al personal, con arreglo a las disposiciones expedidas sobre la materia.
Así, mediante Acuerdo 006 de 4 de diciembre de 2001, el consejo directivo determinó la nueva estructura del Tecnológico de Antioquia y definió la planta de cargos. En total contempló 13 cargos de auxiliar administrativo código 550-2-03.
Por Resolución 834 de 5 de diciembre de 2001, el rector de la entidad incorporó a los funcionarios, y en el artículo segundo dispuso la desvinculación de unos servidores dentro de los que incluyó a Diana María García Peña, del cargo de auxiliar administrativo 550-2-03.
De acuerdo con lo anterior, es claro que tanto el consejo directivo como el rector del Tecnológico de Antioquia, actuaron dentro del marco de competencias conferido por los estatutos de la institución, y no se deduce que el rector haya confundido su competencia como autoridad nominadora, con la de suprimir dependencias, como lo sugiere la demandante, y tampoco se aprecia la vulneración del artículo 135 del Decreto 1572 de 1998.
Argumenta asimismo que una vez suprimido el cargo, quien debe comunicar al titular del empleo es el jefe de la unidad de personal o de la dependencia que haga sus veces, como lo dispone el artículo 44 del Decreto 1568 de 1998, no obstante en esta oportunidad lo hizo el director administrativo y financiero.
El tribunal se abstuvo de hacer un pronunciamiento de fondo en relación con esta comunicación, toda vez que por ser una mera comunicación no constituye un acto demandable.
En efecto, observa la Sala que dicha comunicación no fue el acto que definió la situación de la actora frente al servicio, pues la supresión del cargo y su consecuencial retiro fue dispuesto por el rector en la Resolución 834 de 2001, pues fue allí donde el rector señaló expresamente que no sería incorporada al cargo de auxiliar administrativo 550-2-03.
A juicio de la demandante el documento aducido como soporte de la reestructuración no justifica la adopción de la medida y no cumple con los requisitos legales.
Sobre el particular, el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 prevé:
ART. 148.—Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren.
Fusión o supresión de entidades.
Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.
Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.
Introducción de cambios tecnológicos.
Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.
Para la fecha de expedición de los actos acusados, por los cuales se modificó la planta de personal del Tecnológico de Antioquia y se determinó el retiro de la actora, se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572, precepto que prevé los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998.
Obra a folios 61 a 83, el documento denominado “Estudio técnico de modernización de la planta de personal y evaluación de los procesos, productos y servicios del tecnológico de Antioquia”. En dicho documento se identifican los siguientes aspectos:
Contexto y entorno. Aquí incluye la obligación que tiene la Institución de dar manejo transparente y un uso racional de sus recursos, y de ampliar la calidad y la trascendencia de sus proyectos y programas, dado su carácter de público.
Así, en consideración a la población a la cual presta sus servicios se hace necesario buscar el mejoramiento de la calidad académica, y de tener personal dedicado a la elaboración de diagnóstico y estudios de factibilidad que permitan ofrecer programas innovadores y necesarios en el medio social. Asimismo, es preciso propender por el desarrollo de materias relacionadas con la globalización y la alta competitividad.
Justificación técnica. Señala este aparte que luego del análisis de procesos, productos y servicios, cuyos diagramas se pueden verificar en el anexo 1 del mismo documento, se concluye la necesidad de suprimir, crear y/o fusionar algunas dependencias así como algunos cargos (fl. 68 vto.).
Justificación económica. En consideración a la variación de ingresos propios, situación que atenta contra la estabilidad y permanencia institucional, pues ha conllevado a que la Institución tenga costos muy altos de matrícula, no obstante se trata de una entidad pública, lo cual implica la deserción de la población estudiantil. Igualmente el cumplimiento de las obligaciones pensionales y la deuda ocasionada por demandas laborales, ha afectado el cumplimiento de obligaciones por concepto de gastos de inversión y funcionamiento.
La reestructuración propuesta implica una disminución del gasto de acuerdo con el estudio contenido en el anexo 3, y los gastos que tengan lugar por concepto de indemnizaciones y prestaciones sociales se cubrirían con la suma ofrecida por el departamento de Antioquia para sufragar la problemática de la Institución.
Rediseño técnico de procesos por dependencias. En este punto se estudia cada dependencia y se recomienda su modificación de acuerdo con los procesos que desarrollan.
De acuerdo con lo expuesto, el documento aducido como estudio técnico que fue elaborado por la misma entidad, contiene por lo menos alguno de los aspectos contenidos en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, (nums. 1º y 2º). De él se desprende la necesidad de modificar la planta de personal especialmente por la necesidad de racionalizar el gasto público, así como el mejoramiento del servicio y la modernización administrativa. De lo anterior se concluye que sí se ajustó a las previsiones legales.
Por último, respecto de la nulidad de las resoluciones 895 de 18 de diciembre de 2001 por la cual se reconocieron unas prestaciones a la demandante y 896 de la misma fecha que reconoció la indemnización por supresión del cargo, se confirmará la decisión del a quo, puesto que la demanda no manifiesta razones de inconformidad respecto de aquellos actos.
Confírmase la sentencia apelada de 5 de noviembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por la señora Diana María García Peña contra el Tecnológico de Antioquia.
Magistrados: Gustavo Gómez Aranguren— Alfonso Vargas Rincón—Luis Rafael Vergara Quintero.
(1) Acuerdo 05 de 3 de agosto de 2000.