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Timestamp: 2017-12-11 18:50:44+00:00
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Agnès ROBLOT-TROIZIER - Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 44 - juin 2014
Un contrôle plus rigoureux des validations législatives ?
CC, n° 2013-366 QPC du 14 février 2014, SELARL PJA, ès qualités de liquidateur de la société Maflow France
Les Actes Insusceptibles De Recours Et La Question Prioritaire De Constitutionnalité
CE, 20 janv. 2014, M. Philippe K., n° 372883 CE, 12 févr. 2014, Jean-Louis M. et Jacques B., n° 373545
Alors que le contrôle qu’opère le Conseil constitutionnel sur les validations législatives avait été pris récemment en défaut, sa réaction ne s’est pas fait attendre. Le coup n’était pas venu de la Cour européenne des droits de l’homme condamnant une nouvelle fois la France pour violation du droit au procès équitable de l’article 6§1 de la Convention éponyme ; le coup était venu d’une juridiction interne : la Cour administrative d’appel de Paris(1), jugeant contraire aux exigences du procès équitable des dispositions législatives de validation que le Conseil constitutionnel avait au préalable jugées conformes aux droits et libertés constitutionnellement garantis(2).
Le contrôle des validations législatives a été le théâtre privilégié de ce qu’on appelle, par une expression aujourd’hui un peu galvaudée, le « dialogue des juges » ; elle témoigne surtout de ce que le Conseil constitutionnel a adapté son contrôle aux exigences de la Cour européenne des droits de l’homme, comme en atteste une nouvelle fois la décision ici commentée. L’évolution du contrôle de constitutionnalité des dispositions législatives de validation peut être résumée en substance en ces termes(3) : alors qu’il accordait une marge d’appréciation importante au législateur quant aux motifs susceptibles de justifier le recours à une validation législative, le Conseil constitutionnel a resserré l’étau des exigences constitutionnelles pesant sur le législateur sous l’influence – pour ne pas dire sous la contrainte – de la Cour européenne des droits de l’homme qui avait condamné la France pour violation du droit au procès équitable dans son arrêt Zielinski c/ France du 28 octobre 1999(4). À la suite de cette condamnation, le Conseil a adopté, dans sa décision n° 99-425 DC du 29 décembre 1999, un considérant de principe dont il résulte que la constitutionnalité des validations législatives est soumise à diverses conditions : de telles validations doivent d’abord être justifiées par un motif d’intérêt général suffisant ; elles doivent ensuite respecter les exigences constitutionnelles que sont les principes de non-rétroactivité de la loi en matière pénale et de l’autorité de la chose jugée ; l’acte validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, « sauf à ce que le but d’intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle » ; la portée de la validation doit enfin être strictement définie.
Renforçant son contrôle sur la validation législative, le Conseil constitutionnel entendait ainsi se conformer aux exigences européennes du procès équitable. Restait toutefois une divergence terminologique entre la jurisprudence du Conseil et celle de la Cour européenne des droits de l’homme : alors que la seconde exigeait que la validation trouve une justification dans un « impérieux motif d’intérêt général », le Conseil constitutionnel n’imposait au législateur qu’une justification fondée sur un « motif d’intérêt général suffisant ». On pouvait y voir une simple coquetterie terminologique, sans véritable portée sémantique quant à l’intensité du contrôle exercé, visant à ménager l’éventuelle susceptibilité de l’expression de la volonté générale et à refléter l’idée que le juge constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation de même nature que celui du Parlement. Pourtant, le Conseil constitutionnel a estimé nécessaire, dans sa décision du 14 février 2014, d’adopter la terminologie européenne. Il juge en effet que le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé à condition, d’une part, de respecter l’autorité de la chose jugée et le principe de non-rétroactivité en matière pénale, et, d’autre part, que l’atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un « motif impérieux d’intérêt général ». De même s’agissant de la constitutionnalité de l’acte qui fait l’objet de la validation ou de la modification rétroactive, la décision précise que l’acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, « sauf à ce que le motif impérieux d’intérêt général soit lui-même de valeur constitutionnelle »(5).
Si cette évolution terminologique ne modifie pas fondamentalement la contrainte pesant sur le législateur tant la qualification juridique du « suffisant » ou de « l’impérieux » est laissée à l’appréciation du juge, elle entend souligner, comme l’affirme le Conseil lui-même, que « le contrôle des lois de validation qu’il assure sur le fondement de l’article 16 de la Déclaration de 1789 a la même portée que le contrôle assuré sur le fondement des exigences » qui résultent de la Convention européenne des droits de l’homme(6). Ainsi le Conseil met l’accent sur le fait que son contrôle des validations législatives sur le fondement de l’article 16 de la Déclaration des droits de 1789 est tout aussi rigoureux et exigeant que celui opéré par la Cour européenne des droits de l’homme sur le fondement de l’article 6§1 de la Convention.
En l’espèce, était contestée la constitutionnalité de l’article 50 de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2012 aux termes duquel « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les délibérations instituant le versement transport adoptées par les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, avant le 1er janvier 2008, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ce que les syndicats mixtes ne sont pas des établissements publics de coopération intercommunale au sens des articles L. 2333-64, L. 2333-66 et L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales ». La finalité de cette disposition était de mettre fin à un important contentieux relatif à la compétence des syndicats mixtes pour instituer le « versement transport » qui est dû par des personnes morales ou physiques employant plus de neuf salariés affectés au financement du transport urbain. Le Conseil constitutionnel constate donc que le législateur a entendu « mettre un terme à des années de contentieux relatifs aux délibérations des syndicats mixtes » en leur donnant « un fondement législatif certain » pour celles qui ont été adoptées avant le 1er janvier 2008. Il souligne ensuite que le législateur « a entendu éviter une multiplication des réclamations fondées sur la malfaçon législative » révélée par la jurisprudence de la Cour de cassation, « tendant au remboursement d’impositions déjà versées ». De la sorte, le législateur souhaitait « mettre fin au désordre (…) dans la gestion des organismes en cause » ainsi que « prévenir les conséquences financières qui auraient résulté de tels remboursements pour certains des syndicats mixtes ». Le Conseil constitutionnel conclut que, « dans ces conditions, l’atteinte portée par les dispositions contestées aux droits des entreprises assujetties au “versement transport” est justifiée par un motif impérieux d’intérêt général ».
Deux facteurs corrélatifs sont de nature à expliciter la volonté du Conseil de reprendre les termes mêmes de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, et donc de placer son contrôle dans les pas de celle-ci.
Le premier, indépendant de l’affaire qui a donné lieu à la décision du 14 février, a trait à l’arrêt de la Cour d’appel de Paris sus-évoqué dans lequel sont déclarées contraires aux exigences du procès équitable des dispositions législatives de validation ayant été précédemment jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans une décision QPC du 24 février 2012. Alors que ce dernier constatait que le motif d’intérêt général invoqué par le législateur était suffisant, la Cour administrative d’appel de Paris a considéré que le motif n’était pas impérieux. Comme l’avait souligné le rapporteur public dans ses conclusions, l’autorité de la chose jugée par le Conseil constitutionnel dans sa décision QPC ne faisait pas obstacle à l’exercice d’un contrôle de conventionnalité en raison tant de l’absence d’identité de cause juridique que de la différence de normes de référence du contrôle(7). Il pouvait toutefois être déduit de cet arrêt que le contrôle de constitutionnalité des validations législatives était moins rigoureux que le contrôle de leur conventionnalité opéré d’abord par les juridictions nationales puis, éventuellement et après épuisement des voies de recours internes, par la Cour européenne des droits de l’homme.
Or, s’agissant de la validation des dispositions législatives relatives au « versement transport » – et c’est là le second facteur explicatif – le contrôle de la constitutionnalité de l’article 50 de la loi de finances rectificative pour 2012 opéré dans la décision QPC pouvait être suivi d’un contrôle de sa conventionnalité. En effet, comme l’indique le commentaire autorisé de la décision 2013-366 QPC, la disposition législative de validation en cause a déjà fait l’objet d’un contrôle de conventionnalité opéré respectivement par les Cours d’appel d’Orléans et de Versailles dans deux arrêts, statuant en sens contraire et qui « ont fait l’objet d’un pourvoi en cassation en cours d’instruction à la date de la décision commentée du Conseil constitutionnel »(8). En d’autres termes, il existe un risque de voir la Cour de cassation juger l’article 50 de la loi de finances rectificative pour 2012 contraire aux exigences du procès équitable alors que le Conseil constitutionnel l’a jugé conforme aux exigences constitutionnelles relatives au procès équitable qui résulte, en vertu de la jurisprudence, de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme. Si, « en toute orthodoxie juridique »(9), la décision n° 2013-336 QPC rendue le 14 février 2014 ne fait formellement obstacle ni au contrôle de la conventionnalité de la même disposition législative, ni à la déclaration de son inconventionnalité, il reste qu’en substituant le qualificatif « impérieux » à celui précédemment retenu de « suffisant », conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le Conseil entend ne pas donner prise à une telle déclaration d’inconventionnalité. Il espère ainsi que la Cour de cassation se sentira liée par l’appréciation faite par le Conseil du caractère impérieux du motif d’intérêt général et qu’elle constatera, comme lui, que la validation législative est justifiée par un tel motif.
Dans ces conditions, on peut se demander si la modification terminologique affectant le considérant de principe du contrôle des validations législatives n’a pas seulement vocation à inciter les juridictions nationales à reconnaître la conventionnalité de dispositions législatives qui ont été préalablement jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Sans faire obstacle formellement à l’exercice d’un contrôle de conventionnalité, l’adéquation terminologique des contrôles a pour effet de freiner les velléités de juridictions administratives ou judiciaires dès lors qu’une déclaration d’inconventionnalité apparaîtrait, plus dorénavant qu’hier, comme une remise en cause des appréciations portées par le Conseil constitutionnel sur la loi.
Deux décisions récentes du Conseil d’État intéressent la théorie des actes de gouvernement et la notion d’acte susceptible de recours. Elles témoignent de ce que le caractère prioritaire conféré à la question de constitutionnalité par le législateur organique ne saurait tenir en échec les règles classiques du contentieux administratif.
Dans sa décision du 20 janvier 2014, M. Philippe K. tout d’abord, le Conseil d’État refuse de renvoyer une QPC au motif que le recours principal à l’occasion duquel est soulevée la question de constitutionnalité conteste la légalité d’un acte de gouvernement. En l’espèce, le requérant demandait au Conseil d’État l’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président de la République sur sa demande tendant à ce que ce dernier soumette, sur proposition du Premier ministre, un projet de loi constitutionnelle modifiant le titre VIII de la Constitution relatif à l’autorité judiciaire. Le requérant souhaitait le dépôt d’un projet de révision constitutionnelle reconnaissant « un statut constitutionnel de l’avocat » et instaurant « une garantie des droits effective ».
À l’appui de son recours pour excès de pouvoir, il soutenait que plusieurs dispositions de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques méconnaîtraient les droits et libertés constitutionnellement garantis tels que la liberté individuelle, la liberté d’entreprendre, la liberté d’expression, le principe de légalité des délits et des peines, le principe d’égalité, la liberté syndicale, mais aussi « le principe de la souveraineté nationale », le « domaine de la loi » et le « droit à la justice ».
Constatant que le fait pour le président de la République de s’abstenir de soumettre un projet de loi constitutionnelle au Parlement, de même que la décision du Premier ministre de s’abstenir de faire une proposition en ce sens au Président, touche aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, le Conseil d’État en déduit que la demande échappe à la compétence de la juridiction administrative. On aura reconnu là la formule classique employée par le Conseil d’État pour caractériser l’incompétence du juge administratif saisi d’un recours dirigé contre un acte de gouvernement.
Le Conseil d’État en déduit alors que le recours doit être rejeté « sans qu’il soit besoin », précise-t-il, « de statuer sur la demande de renvoi au Conseil constitutionnel des questions prioritaires de constitutionnalité soulevées à l’appui de sa requête ni sur la demande de renvoi à la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle ». La haute juridiction administrative n’a donc pas été sensible à l’argumentation du requérant selon laquelle « il appartient au Conseil d’État de se prononcer sur le renvoi au Conseil constitutionnel des questions prioritaires de constitutionnalité soulevées et de renvoyer la question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne avant de statuer sur sa compétence pour trancher le litige », ni à l’affirmation selon laquelle « seul le Tribunal des conflits est habilité à désigner la juridiction compétente pour connaître d’une affaire que le Conseil d’État estime ne relever d’aucun ordre juridictionnel ».
Sont donc rejetées les deux demandes de renvoi. Cette solution ne surprend pas dès lors que la QPC, comme la question préjudicielle, constituent des moyens soulevés à l’appui de conclusions qui doivent, avant tout, relever de la compétence de la juridiction saisie au principal, de sorte que leur examen est conditionné par la recevabilité du recours principal. La solution contraire aurait conduit le juge administratif à être juge de l’opportunité du dépôt d’un projet de loi constitutionnelle et à s’immiscer dans les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, attitude que traditionnellement il répugne à adopter. Tout juste pourrait-on regretter le caractère quelque peu expéditif de la motivation de la décision de rejet : le Conseil d’État ne se fonde pas sur les conditions de renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel, en s’appuyant par exemple sur l’absence de caractère sérieux de la QPC ou sur l’absence d’applicabilité de la disposition législative contestée au litige – et, à ce titre, la décision du 20 janvier est un arrêt de rejet, plus qu’une décision de non-renvoi de QPC –, il refuse purement et simplement d’examiner la demande de renvoi au nom de l’incompétence de la juridiction administrative.
Ainsi, dans la décision du 20 janvier 2014, le Conseil d’État rappelle que le refus de déposer un projet de loi est un acte de gouvernement(10). L’exigence constitutionnelle de la protection des droits fondamentaux que la mise en place de la QPC est venue renforcer n’impacte pas cette qualification. On signalera pourtant qu’il est arrivé à la haute juridiction administrative de réduire la catégorie des actes de gouvernement au nom d’exigences supérieures : on pense particulièrement aux arrêts rendus par le Conseil d’État le 3 décembre 1999 et relatifs à l’obligation d’assurer l’application des directives communautaires(11). Bien sûr, l’application du droit de l’Union européenne n’est pas en cause dans l’affaire Philippe K., mais il peut être remarqué que le respect des droits fondamentaux constitutionnellement garantis n’affecte en rien la qualification des actes insusceptibles de tout recours contentieux et que le caractère constitutionnel de la procédure de la QPC ainsi que son caractère prioritaire ne sont pas de nature à mettre en cause les règles de compétence du juge administratif.
Il faut alors en déduire, d’une part, que les justiciables ne peuvent artificiellement faire naître le litige à l’occasion duquel sera soulevé la QPC en demandant au Premier ministre de déposer un projet de loi pour ensuite attaquer son refus, qu’il soit implicite ou explicite, et, d’autre part, que l’exigence de protection des droits constitutionnellement garantis, potentiellement mise en cause par des dispositions législatives, ne saurait prévaloir sur le refus du juge administratif de contrôler certains actes du pouvoir exécutif.
La décision rendue par la Section du contentieux du Conseil d’État le 12 février 2014 invite à formuler une conclusion similaire. La haute juridiction administrative était saisie d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre trois lettres – celle du Premier ministre adressée au Président du Sénat, celle du Président du Sénat adressée aux sénateurs et celle du Président de l’Assemblée nationale adressée aux députés – relatives à la liste des partis et groupements politiques éligibles à la seconde fraction de l’aide publique pour 2014 : les parlementaires étaient invités à retourner leur déclaration de rattachement à un parti ou groupement politique conformément aux modifications, apportées par l’article 14 de la loi du 11 octobre 2013, aux règles relatives à ces déclarations de rattachement.
Considérant que la lettre du Premier ministre au Président du Sénat ne se rattache pas aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, le Conseil d’État juge qu’elle est susceptible d’être déférée au juge administratif. Étonnamment, il lui dénie donc la qualification d’acte de gouvernement. De même, les lettres des présidents des assemblées aux parlementaires qui en sont membres « se rattachent à la procédure administrative de répartition de l’aide publique aux partis et groupements politiques » ; elles relèvent par suite de la compétence de la juridiction administrative qui peut connaître des conclusions dirigées contre elles.
Ce n’est donc pas sur le terrain de la compétence que le Conseil d’État refuse de renvoyer au Conseil constitutionnel la QPC présentée au soutien du recours et contestant la conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis des dispositions de l’article 9 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie publique dans sa rédaction issue de l’article 14 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Le Conseil d’État se place en effet sur le terrain de la recevabilité des conclusions présentées par les requérants : il considère que les lettres attaquées « ne constituent que des actes préparatoires au décret par lequel le Premier ministre doit répartir l’aide publique accordée aux partis et groupements politiques » qui ont vocation à faciliter l’accomplissement de la formalité de rattachement prévue par l’article 9 de la loi du 11 mars 1988 ; les conclusions tendant à l’annulation de ces lettres sont donc entachées « d’une irrecevabilité manifeste insusceptible d’être couverte en cours d’instance, dès lors qu’elles ne sont pas dirigées contre des décisions », ainsi que les conclusions tendant à ce que soient déclarées « la nullité de tous les actes administratifs ultérieurs qui pourraient être faits en application de ces trois lettres ».
Le Conseil d’État en déduit donc que la requête doit être rejetée « sans qu’il soit besoin pour lui de se prononcer sur le renvoi au Conseil constitutionnel de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les requérants ». Si, dans cette affaire, le refus de renvoyer la QPC est fondé sur l’irrecevabilité manifeste de la requête insusceptible d’être couverte en cours d’instance, la même QPC pourrait toutefois être soulevée à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le décret du Premier ministre répartissant l’aide publique accordée aux partis et groupements politiques. Une telle QPC pourrait être renvoyée au Conseil constitutionnel si le Conseil d’État la jugeait sérieuse ou nouvelle dès lors que l’article 14 de la loi du 11 octobre 2013 n’a pas fait l’objet d’une déclaration de constitutionnalité dans les motifs et le dispositif de la décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013 portant sur la loi relative à la transparence de la vie publique. Ainsi l’arrêt du Conseil d’État du 12 février 2014, à la différence de celui rendu le 20 janvier précédent et fondé sur la théorie des actes de gouvernement, ne ferme pas complètement la porte du prétoire du juge constitutionnel.
Certes, les deux décisions du Conseil d’État présentées ici n’étonnent guère quant à la solution retenue, mais elles témoignent, à travers des cas d’espèce originaux, de ce que la protection des droits et libertés constitutionnels qu’offre la QPC reste subordonnée, comme tout mécanisme incident de contrôle de constitutionnalité, aux règles procédurales applicables au litige principal.
11 avril 2013 - 2013-666 DC - Loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes
– Trébulle, François-Guy. Droit de l’environnement (septembre 2012-octobre 2013) : autour de la Charte de l’environnement. Recueil Dalloz, 16 janvier 2014, n° 2, p. 104-107.
– Lajoinie, Tamara. [Note sous décision n° 2013-669 DC]. Revue française de droit constitutionnel, 1er janvier 2014, n° 97, p. 127-149.
– Trébulle, François-Guy. « Droit de l’environnement (septembre 2012-octobre 2013) : autour de la Charte de l’environnement », Recueil Dalloz, 16 janvier 2014, n° 2, p. 104-107.
– Bonis-Garçon, Évelyne. « Critère de fixation du montant maximum de la peine encourue par une personne morale », Droit pénal, février 2014, n° 2, p. 50-51.
9 décembre 2013 - 2013-682 DC - Loi de financement de la sécurité sociale pour 2014
– Saint-Pau, Jean-Christophe. « La liberté d’expression et de communication relatives aux crimes internationaux : l’exemple français de la contestation des crimes contre l’humanité », in Espaces du service public : mélanges en l’honneur de Jean du Bois de Gaudusson. Bordeaux : Presses universitaires de Bordeaux, 2013, p. 1341-1361.
(1) CAA Paris, 18 juin 2012, Fondation d’entreprise Louis Vuitton pour la création et Ville de Paris, n°11PA00758 et 11PA00812, concl. S. Vidal, RFDA, 2012, p. 650.
(2) CC, n° 2011-224 QPC du 24 février 2012, Coordination pour la sauvegarde du bois de Boulogne.
(3) Elle est rappelée de manière plus détaillée dans le commentaire autorisé de la décision n° 2013-366 QPC.
(4) N° 24846/94 et 34165/96 à 34173/96.
(5) Cons. 3 de la décision.
(6) À la Une – Mars 2014, www.conseil-constitutionnel.fr.
(7) S. Vidal affirme dans ses conclusions rendues dans l’affaire Fondation d’entreprise Louis Vuitton pour la création et Ville de Paris que : « en toute orthodoxie juridique, le défaut d’identité de cause juridique conduit à écarter totalement la décision du Conseil constitutionnel et à vous prononcer comme si elle n’existait pas ».
(8) Commentaire de la décision n° 2013-336 QPC du 14 février 2014, www.conseil-constitutionnel.fr.
(9) Termes employés par le rapporteur public S. Vidal, cf. supra.
(10) Conseil d’État, 29 novembre 1968, Tallagrand, Leb. p. 607.
(11) Conseil d’État, Sect., 3 décembre 1999, Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire (AOMSL), Rassemblement des opposants de la chasse et Association France nature environnement, req. n° 199622 et 200124 ; et Conseil d’État, Sect., 3 décembre 1999, Association ornithologique et Rassemblement des opposants de la chasse, req. n° 164789 et 165122.