Source: https://judicialis.de/Bundesverwaltungsgericht_BVerwG-2-A-1-97_Urteil_13.11.1997.html
Timestamp: 2018-05-22 06:16:29
Document Index: 391963293

Matched Legal Cases: ['§ 8', '§ 50', '§ 8', '§ 41', '§ 40', '§ 86', '§ 76', '§ 40', '§ 40', '§ 40', '§ 104', '§ 40', '§ 13']

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13.11.1997 mit dem Az.: BVerwG 2 A 1.97	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: BVerwG 2 A 1.97
Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Dienstherr durch die Angabe eines insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten deren von ihm gewollten Inhalt konkretisiert (in Anschluß an Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 18 = ZBR 1981, 197>).
Zu den Erfordernissen und zur gerichtlichen Nachprüfung dienstlicher Beurteilungen (jeweils Bestätigung der Rechtsprechung).
Urteil des 2. Senats vom 13. November 1997 - BVerwG 2 A 1.97
BVerwG 2 A 1.97
Pompe Justizamtsinspektor als Urkundbeamter der Geschäftsstelle
Der Kläger, Oberregierungsrat im Bundesnachrichtendienst (BND), wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung (Regelbeurteilung) zum Stichtag 1. Oktober 1994.
Eine unter dem 11. November 1994 erstellte dienstliche Beurteilung ist auf den Antrag des Klägers aufgehoben und statt dessen die nunmehr angegriffene dienstliche Beurteilung vom 10. November 1995, gleichfalls zum Stichtag 1. Oktober 1994, erstellt worden. Das Gesamturteil lautete auf die Note 3 (Normalleistung) unter Zugrundelegung der in den Beurteilungsbestimmungen der Beklagten vorgesehenen Notenskala (1 = absolute Spitzenleistung, 2 = übertrifft die Normalleistung, 3 = Normalleistung, 4 = erreicht nicht die Normalleistung; Noten 2 und 3 durch Anfügen von + oder - differenzierbar). Einen gegen diese Beurteilung erhobenen "Widerspruch" vom 7. Dezember 1995 wertete die Beklagte als Antrag auf Aufhebung und Neuerstellung der Regelbeurteilung, den sie durch Bescheid vom 9. Februar 1996 zurückwies. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte durch Bescheid vom 10. Dezember 1996 als unbegründet zurück.
Mit der hiergegen erhobenen Klage beantragt der Kläger,
die Beklagte zu verurteilen, die Regelbeurteilung des Klägers zum 1. Oktober 1994 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts neu zu erstellen.
Der Kläger trägt vor: Schon die zugrundeliegenden Beurteilungsbestimmungen verstießen gegen Fürsorgeerfordernisse und seien rechtswidrig. Als einheitlicher Maßstab im Sinne der Nrn. 11.6, 16.1 der Bestimmungen seien den Beurteilern unzulässigerweise starre Notenquoten (80 % durchschnittlich, 10 % unterdurchschnittlich, 7 % überdurchschnittlich und 3 % weit überdurchschnittlich) verbindlich vorgegeben worden. Die fehlende Vergleichbarkeit von Mitarbeitergruppen und Aufgabenbereichen, vor allem angesichts der geheimhaltungsbedingten Abschottung, sei nicht beachtet worden. Die Festsetzung von Richtwerten habe zudem der Mitbestimmung des Personalrats bedurft, die nicht erfolgt sei.
Die Beurteilungsbestimmungen sähen ferner keine Regelung für den Ausgleich der völlig unterschiedlichen, letztlich die Beamten benachteiligenden zwei Beurteilungssysteme im BND für Beamte und für Soldaten vor. Die Notendurchschnitte bei Soldaten seien ohne erkennbaren Grund wesentlich besser; es gebe im Verhältnis wesentlich mehr überdurchschnittlich und weit überdurchschnittlich beurteilte Soldaten als Beamte. Gleichwohl würden die Beurteilungsnoten beider Gruppen bei Versetzungs-, Förderungs- und Beförderungsentscheidungen und Auswahlvorgängen im BND trotz aller Unterschiede wie selbstverständlich gleichgesetzt.
Der Erstbeurteiler sei dem Kläger gegenüber voreingenommen in dem Sinne, daß der Kläger unabhängig von seinen Leistungen keine Aussicht habe, dort etwas zu erreichen. - Die Einzel- und Gesamtleistung des Klägers seien - wie näher ausgeführt - belegbar überdurchschnittlich gewesen. - Die Beurteilung des Klägers sei im Verhältnis zu früheren, wesentlich besseren Beurteilungen ohne Vorankündigung plötzlich viel schlechter ausgefallen. Angesichts der vorherigen guten, allesamt überdurchschnittlichen Beurteilungen hätte der Kläger auf eine möglicherweise drohende erhebliche Verschlechterung vorher hingewiesen werden müssen; das sei nicht geschehen. - Schließlich hätte schon formal der Angabe in der Begründung der Gesamtnote, die Arbeitsergebnisse des Klägers seien "nur mit Einschränkungen gut", allenfalls die Note 2 -, nicht aber die Note 3 entsprochen.
Sie verweist auf den Widerspruchsbescheid und führt ergänzend aus: Im Rahmen der Beurteilungsbestimmungen seien keinerlei Quoten für die Vergabe von Noten vorgegeben worden. Entgegen den Ausführungen des Klägers sei ferner ein Leistungsvergleich zwischen konkurrierenden Beamten und Soldaten trotz der Verschiedenartigkeit der Beurteilungssysteme möglich und auch zulässig. Bei statusübergreifenden Konkurrenzsituationen würden entsprechend den Anforderungen der Rechtsprechung individuelle Eignungs- und Leistungsvergleiche erstellt.
Der Senat hat den von der Beklagten entsandten Vertreter zur Frage der Anwendung von Quoten für die Gesamtnoten der Beurteilungen 1994 angehört sowie hierzu auf Antrag des Klägers den Vorsitzenden des Personalrats, Regierungsoberamtsrat A., als Zeugen vernommen.
Wegen des Sachverhalts im übrigen wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die beigezogene Verwaltungsakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Die Klage, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO im ersten und letzten Rechtszug zu entscheiden hat, ist unbegründet.
Ohne Erfolg wendet der Kläger gegen die streitige dienstliche Beurteilung ein, sie beruhe auf einer unzulässigen Anwendung von Notenquoten (Richtsätzen) auf die hierfür nicht ausreichend großen und vergleichbaren Bereiche der Beurteiler. Die Beweisaufnahme und die übrige mündliche Verhandlung vor dem Senat haben lediglich eine zulässige Konkretisierung der vom Dienstherrn für den Gesamtbereich des Bundesnachrichtendienstes - BND - gewollten Noteninhalte ergeben.
Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Dienstherr durch die Angabe eines in der betreffenden Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten deren von ihm gewollten Inhalt und damit die anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmt. Durch solche Richtsätze verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr für die Praxis den Aussagegehalt, den er den einzelnen, in der Notenskala verbal kurz umschriebenen Noten des Gesamturteils beilegen will (vgl. Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 13.79 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 18 = ZBR 1981, 197>; vgl. heute auch § 41 a BLV). Zu dieser Konkretisierung ist der Dienstherr ebenso befugt wie überhaupt zur Festsetzung der Notenskala und der Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben werden. Durch die Konkretisierung des Beurteilungsmaßstabs erleichtert der Dienstherr den bei Auswahlentscheidungen anzustellenden Vergleich zwischen mehreren nach denselben Bestimmungen beurteilten Beamten - u.a. auch dadurch, daß er einer zuweilen beklagten Tendenz entgegenwirkt, schon die Leistungen des großen Durchschnitts der beurteilten Beamten mit überdurchschnittlich klingenden Notenbezeichnungen und dadurch mißverständlich zu kennzeichnen (vgl. zur Änderung des Noteninhalts durch eine vom Vorschriftengeber hingenommene abweichende Verwaltungspraxis Urteil vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 1 = ZBR 1982, 172>).
Werden allerdings für die einzelnen Verwaltungsbereiche innerhalb der den jeweiligen Beurteilungsbestimmungen unterliegenden Verwaltung Richtsätze in dem Sinne vorgegeben, daß sie nur geringfügig über- oder unterschritten werden dürfen, so setzt dies nach der angeführten Rechtsprechung voraus, daß es sich um hinreichend große Verwaltungsbereiche mit im großen und ganzen vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur handelt. Indessen haben sowohl die eingehende Anhörung des von der Beklagten entsandten Vertreters in der mündlichen Verhandlung als auch die Vernehmung des vom Kläger als Zeugen benannten Personalratsvorsitzenden lediglich bestätigt, daß die vom Kläger vorgetragenen Notenanteile den Beurteilern bei der Einführung in die neuen Beurteilungsbestimmungen als für den Gesamtbereich in etwa erwartetes Ergebnis mitgeteilt und damit die gewollten Noteninhalte in der vorstehend als zulässig dargestellten Weise konkretisiert worden sind. Nur dies sieht der Senat auch durch die Bekundung des Zeugen bestätigt, daß nach seinem Eindruck die Beurteiler einen gewissen Druck hinsichtlich ihrer Notenvergabe empfunden, sich aber nicht zur genauen Einhaltung der Notenanteile für ihren jeweiligen Bereich als verpflichtet angesehen hätten. Für letzteres hat weder die Vernehmung des Zeugen noch die übrige Verhandlung einen Anhalt ergeben. Dies gilt auch für die von der Beklagten mündlich mitgeteilten Zahlenverhältnisse der Noten für Oberregierungsräte und vergleichbare Angestellte im Gesamtbereich und im Beurteilungsbereich, dem der Kläger angehört, die jeweils den zuvor genannten Anteil von zusammen 10 % für die Noten 2 und 1 erheblich überschreiten.
In der hiernach feststellbaren Erläuterung und Konkretisierung des gewollten Noteninhalts durch Mitteilung eines im gesamten BND erwarteten Zahlenverhältnisses liegt kein nach § 86 Abs. 1 Nr. 9, § 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG mitwirkungsbedürftiger Erlaß von Beurteilungsrichtlinien.
Es ist ferner rechtlich nicht zu beanstanden, daß die hier zugrunde gelegten Beurteilungsbestimmungen nur für Beamte gelten, während die im BND verwendeten Soldaten nach den für die Beurteilung von Soldaten allgemein vom Bundesministerium der Verteidigung erlassenen Vorschriften dienstlich beurteilt werden. Die Besonderheiten des Wehrdienstverhältnisses bilden einen sachlichen Grund für die Entscheidung der Beklagten, es für die im BND verwendeten Soldaten beim Beurteilungssystem nach den militärischen Vorschriften zu belassen. Daß die Beklagte sich damit den Vergleich zwischen Beamten und Soldaten in Konkurrenzsituationen erschwert, berührt nicht die Rechtmäßigkeit des für den Kläger maßgebenden Beurteilungssystems. Allerdings führt dies zu der Notwendigkeit, in Konkurrenzsituationen die Unterschiedlichkeit der Beurteilungssysteme in den wertenden Vergleich der Bewerber einzubeziehen, insbesondere erzielte Noten nicht ohne Gewichtung gemäß den Beurteilungssystemen und ihrer tatsächlichen Handhabung in Vergleich zu setzen (vgl. dazu Beschluß des Senats vom 28. Februar 1996 - BVerwG 2 VR 2.95 - und Urteil vom 21. November 1996 - BVerwG 2 A 3.96 -, beide zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens ergangen). Ob dieser Notwendigkeit bei Auswahlentscheidungen Rechnung getragen wird, berührt indessen nicht die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilungen, sondern der einzelnen Auswahlentscheidungen.
Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, er hätte angesichts früherer besserer dienstlicher Beurteilungen auf das mögliche Bevorstehen einer Verschlechterung hingewiesen werden müssen. Auch im Falle einer tatsächlichen Verschlechterung - bezogen auf die jeweils angewandten Maßstäbe - besteht eine Pflicht zu solchen Hinweisen jedenfalls grundsätzlich nicht (vgl. Urteil des Senats vom 17. April 1986 - BVerwG 2 C 28.83 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 8 = ZBR 1986, 330>). Zudem tragen beide Beteiligten, wenn auch im einzelnen unterschiedlich, kritische Äußerungen des Erstbeurteilers gegenüber dem Kläger über dessen Aufgabenwahrnehmung vor. Indessen bedarf dies keiner näheren Erörterung, weil selbst bei Verletzung einer ausnahmsweise gegebenen Hinweispflicht die dienstliche Beurteilung dem tatsächlich im Beurteilungszeitraum vorhandenen Leistungsstand des Klägers zu entsprechen hätte (vgl. Urteil vom 17. April 1986 - BVerwG 2 C 28.83 - <a.a.O.>).
Der Kläger dringt nicht mit dem Vorbringen durch, der Erstbeurteiler sei ihm gegenüber voreingenommen gewesen. Die dienstliche Beurteilung eines Beamten ist nicht schon wegen einer aus der subjektiven Sicht des Beurteilten begründeten Besorgnis der Befangenheit des Beurteilers rechtswidrig, sondern nur im Fall dessen tatsächlicher Befangenheit (vgl. Urteil des Senats vom 12. März 1987 - BVerwG 2 C 36.86 <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 10 = ZBR 1988, 63>). Bei der rechtlichen Prüfung unter diesem Gesichtspunkt ist davon auszugehen, daß grundsätzlich weder eine kritische Einschätzung der Arbeitsweise und des sonstigen dienstlichen Verhaltens des beurteilten Beamten durch den beurteilenden Vorgesetzten noch das Bestehen dienstlich veranlaßter Spannungen Anlaß geben können, eine Befangenheit des Vorgesetzten anzunehmen. Vielmehr bringen die ständige dienstliche Zusammenarbeit und die Führungsaufgaben des Vorgesetzten naturgemäß die Möglichkeit von Konflikten mit sich; dadurch wird grundsätzlich noch nicht die Erwartung in Frage gestellt, der Vorgesetzte wolle und könne seine Pflichten einschließlich derjenigen zur sachlichen und gerechten dienstlichen Beurteilung erfüllen. Konkrete Anhaltspunkte für eine nach diesen Grundsätzen gleichwohl anzunehmende tatsächliche Befangenheit des Erstbeurteilers gegenüber dem Kläger sind dessen Vorbringen nicht zu entnehmen und auch sonst nicht ersichtlich. Eines Eingehens auf das Verhältnis von Erst- und Zweitbeurteilung nach den zugrundeliegenden Beurteilungsbestimmungen bedarf es daher nicht.
Gleichfalls ohne Erfolg macht der Kläger geltend, seine Arbeitsweise und Arbeitsergebnisse seien überdurchschnittlich gewesen und hätten zu einer besseren als der erteilten Gesamtnote führen müssen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats sind dienstliche Beurteilungen von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar (u.a. BVerwGE 60, 245; Urteil vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 A 2.87 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 12>; Beschluß vom 17. März 1993 - BVerwG 2 B 25.93 - <Buchholz 237.7 § 104 Nr. 6 = ZBR 1993, 245>). Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, kann das Gericht nur überprüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den Regelungen der §§ 40, 41 BLV und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist kein konkreter Anhaltspunkt für einen Rechtsfehler bei der Zuerkennung der Gesamtnote 3 (Normalleistung) an den Kläger zu erkennen. Auf die früher ihm zuerkannten Noten kommt es hierbei nicht entscheidend an, zumal der angegriffenen Beurteilung neue Beurteilungsbestimmungen und eine mit ihnen neu eingeführte Notenskala zugrunde liegen. Auch die Begründung des Gesamturteils, in der der Erstbeurteiler die Arbeitsergebnisse des Klägers als "nur mit Einschränkungen gut" bezeichnete, ergibt keinen Widerspruch zur erteilten Gesamtnote. Die Worte "gut" oder "mit Einschränkungen gut" kommen in der Notenbeschreibung nicht vor. Der Gesamtinhalt der Begründung läßt erkennen, daß der Erstbeurteiler sowohl Stärken als auch Schwächen der Dienstleistung des Klägers als Grundlage der erteilten Note zum Ausdruck bringen wollte.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG). .