Source: http://hansklausweber.de/html/versammlungsrecht1.html
Timestamp: 2018-02-21 05:33:46
Document Index: 120759526

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 1', 'Art. 8', '§ 17', '§ 240', 'Art. 8', 'Art. 116', 'Art. 8', 'Art. 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 21', '§ 14', '§ 26', 'Art. 8', '§ 14', '§ 26', '§ 7', '§ 11', '§ 14', '§ 19', 'Art. 8', '§ 14', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 74', 'Art. 8', '§ 5', '§ 3', '§ 1', 'Art. 8', '§ 1', '§ 15', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 5', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 20', 'Art. 8', '§ 17', '§ 18', '§ 1', '§ 60', '§ 14', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', 'Art. 8', '§ 15', '§ 13', '§ 18', '§ 60', 'Art. 8', '§ 15', 'Art. 8', '§ 103', '§ 15', '§ 3', '§ 15', '§ 15', '§ 36', '§ 15', '§ 36', 'Art. 8', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 80', '§ 80', '§ 15', '§ 15', 'Art. 8', '§ 15', '§ 3', '§ 3', 'Art. 8', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 3', '§ 15', '§ 5', '§ 13', '§ 5', '§ 15', '§ 13', '§ 13', 'Art. 8', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 12', '§ 11', 'Art. 8', '§ 5', '§ 15', '§ 114', '§ 13', 'Art. 8', '§ 2', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 9', '§ 15', '§ 4', '§ 5', '§ 7', '§ 2', '§ 21', '§ 3', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 7', '§ 4', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 21', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 7', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 7', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 4', '§ 2', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 3', '§ 42', '§ 42', '§ 35', '§ 37', '§ 35', '§ 30', '§ 4', '§ 3', '§ 15', '§ 64', '§ 1', '§ 15', '§ 80']

“Rechtsgrundlagen des Versammlungsrechts”
Eine systematische Darstellung unter Beachtung der höchstrichterlichen Rechtsprechung
Von Regierungsdirektor Klaus Weber, Regierungspräsidium Chemnitz
“Sächsische Verwaltungsblätter” 2002, 25 ff.
(Boorberg-Verlag)
„Was das freie Versammlungs- und Vereinigungsrecht zu bedeuten hat und wie wichtig es für die Freiheit ist, weiß ja jedes Kind und ist nicht nötig, viel davon zu sagen“
Theodor Mommsen, Die Grundrechte des deutschen Volkes, 1849
A. Einführung, insbesondere Schutzbereich und Schranken
B. Arten von Versammlungen
C. Eingriffsbefugnisse der Behörden
D. Adressat der polizeilichen Maßnahme (Störer)
Hinweis: Siehe auch die versammlungsrechtliche Klausur
“Ein unerwünschtes Treffen”
Versammlungsrecht ist besonderes Polizeirecht (1). Durch die grundgesetzliche Festlegung der Versammlungsfreiheit in Art. 8 Abs. 1 GG sind die entsprechenden Klausuren wegen des grundrechtlichen Bezugs und des Problems der Ermittlung der zutreffenden Rechtsgrundlage bei behördlichen Maßnahmen nicht einfach.
Hinzu kommt die aktuelle Diskussion um Versammlungen und Aufmärsche rechtsgerichteter Parteien, die in jüngster Zeit auch mehrfach das Bundesverfassungsgericht beschäftigt haben.(2)
Wegen der bekannten Schwierigkeit der Materie wird hier deshalb systematisch nach einer Einführung (A) anhand einer Differenzierung nach Art der Versammlung (nachfolgend unter B) und den entsprechenden Eingriffsermächtigungen für die Behörde (nachfolgend unter C) unter Berücksichtigung der Störerproblematik (D) ein Einstieg in das Versammlungsrecht ermöglicht.
Die Versammlungsfreiheit ist grundgesetzlich garantiert: „Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln“, Art. 8 Abs. 1 GG. In dem grundlegenden Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum Versammlungsrecht (3) wird die Versammlungsfreiheit als Grundrecht mit besonderem Rang bezeichnet. Namentlich in Demokratien mit parlamentarischem Repräsentativsystem und geringen plebiszitären Mitwirkungsrechten (der Bürger) habe die Versammlungsfreiheit die Bedeutung eines grundlegenden und unentbehrlichen Funktionselements. Die stabilisierende Funktion der Versammlungsfreiheit gestatte es, Unzufriedenheit, Unmut und Kritik öffentlich vorzubringen und abzuarbeiten. Integrationsdefizite würden sichtbar und damit auch Kurskorrekturen der offiziellen Politik möglich gemacht. Es handele sich um ein Abwehrrecht, das auch und vor allem Andersdenkenden zukommt (Minderheitenschutz).
Die mit der Ausübung dieses Grundrechts zwangsläufig verbundenen Belästigungen müssen Dritte so lange ertragen, als keine unmittelbare Gefährdung anderer gleichwertiger Güter gegeben ist. „Es ist Aufgabe der zum Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung berufenen Polizei, in unparteiischer Weise auf die Verwirklichung des Versammmlungsrechts hinzuwirken“,(4) weshalb Versammlungsteilnehmer unter Ausschöpfung aller sinnvoll anwendbaren Mittel zu schützen sind. Bedeutsam wird diese Aussage dann, wenn eine friedliche und legale Versammlung vor sog. „Gegendemonstranten“ zu schützen ist (siehe später unter D).
Von „Demonstrationen“ spricht das Grundgesetz nicht, man wird sie als einen Teil der Versammlungsfreiheit bezeichnen können. Das Bundesverfassungsgericht definiert im Brokdorf-Beschluss Demonstrationen als „die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen, wobei die Teilnehmer einerseits in der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen... im eigentlichen Sinne des Worts Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen.“
Neben dieser Abwehrfunktion beinhaltet die Versammlungsfreiheit aber auch ein Recht auf Teilnahme an einer Versammlung.(5)
I. In den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG fallen „Versammlungen“.
Das ist jedenfalls mehr als eine bloße Ansammlung, zum Beispiel Gaffer bei einem Verkehrsunfall als zufällige Personenmehrheit, denn maßgebend ist das Zusammentreffen einer Personenmehrheit mit einem sie verbindenden Zweck. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet sie in der Brokdorf-Entscheidung „nicht nur als Veranstaltungen, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern (sie) umfasse vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nicht verbalen Ausdrucksformen. Es gehören auch solche mit Demonstrationscharakter dazu, bei denen die Versammlungsfreiheit zum Zwecke plakativer oder aufsehenerregender Meinungskundgabe in Anspruch genommen wird.“ Die gleichzeitige Anwesenheit von zwei Personen dürfte ausreichen. (6)
1. Eine typische Versammlung ist zum Beispiel die Wahlkampfveranstaltung des Bundeskanzlers auf dem Marktplatz in Chemnitz als öffentliche Versammlung unter freiem Himmel (dazu später unter B 1) oder der Bundesparteitag der X-Partei in der Stadthalle in Zwickau als nichtöffentliche Versammlung in einem geschlossenen Raum (dazu später unter B IV).
2. Es gibt stationäre und sich fortbewegende Versammlungen, insoweit spricht § 1 des Versammlungsgesetzes von „Versammlungen und Aufzügen“. Auch der Zeitpunkt und die Wahl des entspr. Ortes der Versammlung gehört zum Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG (7), nicht umfasst davon ist aber das Recht, fremdes Grundeigentum nach Belieben in Anspruch zu nehmen.
3. Auch die kritische Teilnahme an der Versammlung gehört zur Versammlung, wenn diese Kritik oder Ablehnung der in der Versammlung verkündeten Meinung mit kommunikativen Mitteln zum Ausdruck gebracht wird. Das geht bis zur scharfen und nachdrücklich vorgebrachten Kritik als argumentative Auseinandersetzung mit den Versammlungsteilnehmern.(8) Das Bundesverfassungsgericht sieht auch das Problem der Abgrenzung zwischen kritischer Teilnahme und einer gegen diese Versammlung gerichteten Gegendemonstration (dazu später unter D) und bezeichnet diese als im Einzelfall schwierig.
4. Insgesamt kann man von einem „weiten“ Versammlungsbegriff ausgehen, wofür auch § 17 des Versammlungsgesetzes spricht (9). „Im Zweifel bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird“, so das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 12.7.2001 zur „Love- und Fuckparade“.
5. Probleme bereiten die sog. Sitzblockaden (10). Die weite Auslegung des Gewaltbegriffs wird nicht mehr vertreten, der Straftatbestand des § 240 Abs. 1 StGB scheidet aus, weshalb es sich grundsätzlich um Versammlungen im Schutzbereich des Art. 8 GG handelt.
II. Deutsche im Sinne des Art. 116 GG genießen den Schutz der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG, Ausländer können sich nur auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen. Dagegen gewährt aber § 1 des Versammlungsgesetzes „jedermann“ das Recht, öffentliche Versammlungen und Aufzüge zu veranstalten.
III. Friedlich und ohne Waffen:
1. Friedlich ist eine Versammlung, wenn weder ihr Zweck noch ihr Verlauf die Begehung von Straftaten mit sich bringt. „Ein Teilnehmer verhält sich jedenfalls dann unfriedlich, wenn er Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen begeht.“(11) Ausschreitungen einzelner Teilnehmer machen die Veranstaltung insgesamt nicht zu einer unfriedlichen Versammlung.
2. Ohne Waffen, also ohne Waffen i. S. des § 1 WaffenG und ohne Gegenstände i. S. des § 2 Abs. 3 VersG. Dazu hat das Bundesverfassungsgericht im Brokdorf-Beschluss ausgeführt: „Eine in diesem Sinne unfriedliche Demonstration wird von der Gewährleistung des Art. 8 überhaupt nicht erfasst, ihre Auflösung oder ihr Verbot können daher dieses Grundrecht nicht verletzen.“
3. Auf das Grundrecht des Art. 8 Abs. 1 GG kann sich somit auch nicht berufen, wer eine Versammlung in der Absicht aufsucht, sie durch seine Einwirkung zu verhindern (siehe insoweit auch § 21 VersG). Das gilt auch dann, wenn er seinerseits im Verein mit anderen auftritt. „Der Umstand, dass mehrere Personen zusammenwirken, bringt diese nicht in den Genuss der Versammlungsfreiheit, wenn der Zweck ihres Zusammenwirkens nur in der Unterbindung einer Versammlung besteht“ (12) (dazu später unter C 1). Es handelt sich dann um die sog. externen Störer (dazu später unter D 1).
IV. Ohne Anmeldung oder Erlaubnis:
Dagegen verlangt § 14 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes die Anmeldung einer Versammlung unter freiem Himmel, die Abhaltung einer Versammlung ohne vorgeschriebene Anmeldung ist sogar nach § 26 Nr. 2 VersG strafbar!
Diese Anmeldepflicht ist wegen der eindeutigen Aussage in Art. 8 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich bedenklich. Sie ist nur vertretbar, wenn man im Rahmen verfassungskonformer Auslegung der Behörde die Möglichkeit einräumen will, sich entsprechend zu informieren, um Vorkehrungen für einen störungsfreien Ablauf der Versammlung zu treffen. ,,Die mit der Anmeldung verbundene Kontaktaufnahme ermöglicht einen Dialog und eine Kooperation (zwischen Anmelder und Behörde) . . .‚ die sich auch für den Demonstrationsträger im eigenen Interesse empfehlen. Dabei werden schon im Vorfeld kollidierende Interessen, etwaige Konfliktsituationen und wechselseitige Belastbarkeiten deutlich.“ (13)
Besondere Probleme bereiten die so genannten Eil- oder Spontanversammlungen
1. Eine Eilversammlung liegt vor, wenn eine geplante Versammlung aus aktuellem Anlass kurzfristig einberufen wird. Der Zeitraum bis zur geplanten Durchführung der Versammlung ist jedoch so knapp, dass die von § 14 VersG geforderte 48-Stunden-Frist nicht eingehalten werden kann. Die Veranstaltung der Versammlung wäre also unter Beachtung der Strafvorschrift des § 26 Nr. 2 VersG praktisch unmöglich.
Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht (14) in verfassungskonformer Auslegung des Versammlungsgesetzes den Veranstalter einer Eilversammlung von der Einhaltung der Anmeldefrist befreit, nicht von der Anmeldepflicht. Die Anmeldefrist beginnt also grundsätzlich mit dem Entschluss, die Versammlung zu veranstalten.
2. Die „Spontanversammlung“ bildet sich dagegen gleichsam ungeplant aus aktuellem Anlass grundsätzlich ohne Einladung und Versammlungsleiter (siehe §§ 7, 8, § 11 Abs. 1, § 14 Abs. 2, § 19 VersG), zum Beispiel bei spontanen Trauerkundgebungen oder Feiern aufgrund des überraschenden Wahlsieges eines Politikers. Auch diese Art von Versammlung steht unter dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG.
Schon begrifflich ist die Anmeldung einer derartigen Versammlung nicht möglich. Deshalb ist § 14 VersG nicht anwendbar, ansonsten wären Spontanversammlungen überhaupt nicht zulässig. Insoweit hat Art. 8 Abs. 1 GG nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Brokdorf-Beschluss Vorrang vor den Regelungen des Versammlungsgesetzes.
V. Art. 8 Abs. 1 GG schützt nicht nur die Versammlung selbst, sondern auch die Vorbereitung einer Versammlung, zum Beispiel Einladungen, sowie die Anreise dazu. (15) Deshalb sind der Zugang zu einer Demonstration durch Behinderung von Anfahrten und schleppende vorbeugende Kontrollen mit Art. 8 unvereinbar (16), da niemand davon abgeschreckt werden darf, eine Versammlung aufzusuchen.
Umstritten ist, wie lange Art. 8 Abs. 1 GG nachwirkenden Schutz, also nach Ende der Versammlung, entfaltet (17), wobei dieser Schutz keinesfalls für Gewalttäter usw. gelten kann, da diese den Schutz des Art. 8 GG nicht genießen.
VI. Grundrechtsschranken
1. Schranken nach Art. 8 Abs. 1 GG: Absatz 1 enthält keine geschriebenen Schranken.
„Dem Grundrecht des Art. 8 Abs. 1 fehlt zwar ein ausdrücklicher Gesetzesvorbehalt, es besteht aber eine sog. „immanente“ Schranke“.(18) Es handelt sich insoweit um die verfassungsrechtliche Rechtfertigung für einen Eingriff in den Schutzbereich des vorbehaltlosen Grundrechts, da eine geschriebene Schranke fehlt. Die Ausübung der Versammlungsfreiheit darf deshalb nur zum Schutz gleichgewichtiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes begrenzt werden (verfassungsrechtliche Grundentscheidung in Art. 8 GG), so das Bundesverfassungsgericht in der Brokdorf-Entscheidung.
Das Fehlen eines ausdrücklichen Gesetzesvorbehalts bei Art. 8 Abs. 1 hat entscheidende Bedeutung bei der Frage nach den Eingriffsbefügnissen der Behörde im Rahmen des Einschreitens gegen Versammlungen i. S. von Art. 8 Abs. 1 GG (siehe später unter C).
Es handelt sich bei Versammlungen gemäß Art. 8 Abs. 1 GG im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 2 GG um Versammlungen nicht unter freiem Himmel, also in geschlossenen Räumen.(19)
2. Schranken nach Art. 8 Abs. 2 GG: Nur für „Versammlungen unter freiem Himmel“ kann der Gesetzgeber ausdrückliche Schranken „durch oder aufgrund eines Gesetzes“ festlegen, sog. Gesetzesvorbehalt im Zusammenhang mit kollidierenden Interessen anderer Personen.
a) Wegen der von dieser Art von Versammlungen grundsätzlich ausgehenden Gefahr durch die Teilnahme einer Vielzahl von Menschen sollen die Risiken für Rechtsgüter Dritter minimiert werden. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass das Gefahrenpotenzial für Rechtsgüter Dritter bei einer (öffentlichen) Versammlung unter freiem Himmel (z. B. Bundeskanzler bei einer Wahlkampfveranstaltung auf dem Marktplatz in Chemnitz, oder die Großdemonstration gegen das Atomkraftwerk in Brokdorf) erheblich größer ist als bei einer Versammlung nicht unter freiem Himmel, also im Saale. Denn es können jederzeit weitere Teilnehmer hinzutreten mit der dadurch bedingten Störanfälligkeit, da es sich i. d. R. um öffentliche Versammlungen handelt.
Als Versammlungen unter freiem Himmel versteht man demnach solche, die nicht durch feste Außenwände von der Umwelt abgegrenzt sind; nicht entscheidend ist, ob ein Dach vorhanden ist (2o) (dazu später unter B III).
b) Trotzdem müssen diese Vorbehaltsschranken im Lichte der Bedeutung des eingeschränkten Grundrechts (Art. 8 GG) gesehen werden. Im Brokdorf-Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht eindeutig festgelegt, dass bei allen begrenzenden Regelungen die Versammlungsfreiheit nur zum Schutze gleichwertiger anderer Rechtsgüter und unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt werden darf.
c) Das Versammlungsgesetz aus dem Jahre 1953 ist das in der Praxis bedeutsamste auf Art. 8 Abs. 2 begründete Vorbehaltsgesetz (Art. 74 Abs. 1 Satz 3 GG). Zu beachten ist, dass es sich wegen der Festlegung in Art. 8 Abs. 2 GG nur auf Versammlungen unter freiem Himmel bezieht.
aa) Bei den Versammlungen nicht unter freiem Himmel ist das Versammlungsgesetz als Rechtsgrundlage für Einschränkungen der Versammlungsfreiheit nicht anwendbar, man beachte aber die problematischen Regelungen in den §§ 5 ff. (dazu nachfolgend unter B III).
bb) Außerdem ist der Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes auf sog. öffentliche Versammlungen beschränkt (außer den §§ 3 und 28, Uniformverbot), denn § 1 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes lautet: „Jedermann hat das Recht, öffentliche Versammlungen und Aufzüge zu veranstalten und an solchen Veranstaltungen teilzunehmen.“
d) Für Maßnahmen zur Abwehr versammlungstypischer Gefahren gilt insoweit der Vorrang des Versammlungsgesetzes; Eingriffe in das Versammlungsrecht (sofern das Versammlungsgesetz anwendbar ist !) auf der Grundlage des allgemeinen Polizeirechts sind nicht möglich.(21) In diesem Zusammenhang spricht man auch von der „Polizeifestigkeit“ des Versammlungsgesetzes.
e) Betont werden muss, dass eine Versammlung i. S. des Art. 8 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 VersG selbst dann dem Regime des Versammlungsgesetzes unterfällt, wenn von ihr Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Denn die Beachtung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung durch eine Versammlung ist keine konstitutive Voraussetzung, um den Versammlungsbegriff zu erfüllen. Dies wird bestätigt durch § 15 Abs. 1 VersG, der für den Fall, dass von einer Versammlung unmittelbar Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen, die Versammlung nicht etwa von der Geltung des Versammlungsgesetzes ausnimmt, sondern auch für derartige Versammlungen die Notwendigkeit vorheriger Auflösung normiert und damit die speziellen Regelungen des Versammlungsgesetzes auch für derartige Versammlungen zur Geltung bringt.(22)
f) Trotzdem können Maßnahmen und Regelungen zur Abwehr von Gefahren, die nicht spezifisch aus dem Stattfinden der Versammlung resultieren (z. B. nach Bauordnungsrecht oder Umweltrecht), die also zum Schutz von Teilnehmern an einer Versammlung vor anderweitigen Gefahren ergehen, außerhalb des Anwendungsbereichs des Versammlungsgesetzes (bei allen Versammlungsarten) getroffen werden.(23)
VII. Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass es kein Sonderrecht für politisch als rechtsradikal (oder auch linksradikal) eingestufte Personen oder Organisationen gibt.(24) Das bedeutet, dass sich Rechtsradikale und rechtsradikale Organisationen wie jedermann auf die Art. 5 Abs. 1 und 8 Abs. 1 GG berufen dürfen. Politische Wertungen von Versammlungen und Veranstalter verbieten sich.
B. Systematisch betrachtet sind also vier Arten von Versammlungen zu unterscheiden:
I. Die öffentliche Versammlung unter freiem Himmel
Es handelt sich um eine Versammlung unter dem Gesetzesvorbehält des Art. 8 Abs. 2 GG, das Versammlungsgesetz ist anwendbar. Sie ist als „öffentliche Versammlung“ für jedermann zugänglich und nicht auf einen individuell bezeichneten Personenkreis beschränkt.(25) Das sind die „typischen“ Versammlungen unter dem Regime des Versamrnlungsgesetzes, z. B. die bereits genannte Wahlkampfveranstaltung auf dem Marktplatz in Chemnitz, der Aufmarsch einer rechtsgerichteten Partei innerhalb einer Stadt oder die Großdemonstration in Brokdorf, die Anlass zur grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Versammlungsrecht war.
Anmerkung: Siehe dazu die Klausur “Ein unerwünschtes Treffen”
II. Die nichtöffentliche Versammlung unter freiem Himmel
Sie ist nichtöffentlich, weil der Zutritt durch die Einladung oder in sonstiger Weise auf einen individuell bezeichneten Personenkreis beschränkt ist, sog. geschlossene Veranstaltungen. Einladungen nur an einen bestimmten Personenkreis führen zur Nichtöffentlichkeit der Versammlung, z. B. Mitgliederversammlungen von Parteien und Gewerkschaften.(26) Diese nichtöffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel unterliegen ebenfalls dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG, das Versammlungsgesetz ist aber nicht anwendbar.
Aus der Praxis sind „nichtöffentliche Versammlungen unter freiem Himmel“ unbekannt, denn es ist schwer vorstellbar, die Nichtöffentlichkeit „unter freiem Himmel“, also z. B. bei einer Veranstaltung auf einem Marktplatz, zu gewährleisten.(27)
III. Die öffentliche Versammlung nicht unter freiem Himmel
Damit ist die öffentliche Versammlung in einem Saale gemeint oder in einem Sportstadion mit abzugrenzenden Ein- und Ausgängen, z. B. Stadion von Borussia Dortmund oder Olympiastadion in Berlin, also eine Veranstaltung in sog. geschlossenen Räumen.
Dabei handelt es sich nicht um eine Versammlung unter dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG (da nicht unter freiem Himmel), sondern Art. 8 Abs. 1 GG ist anzuwenden. Bezüglich der Anwendung des Versammlungsgesetzes bei derartigen Versammlungen werden die §§ 5 ff VersG als Rechtsgrundlage bejaht, obwohl das Versammlungsgesetz nur für Versammlungen unter freiem Himmel anwendbar ist (Art. 8 Abs. 2 GG!), siehe später unter C III.
IV . Die nichtöffentliche Versammlung nicht unter freiem Himmel
Die „nichtöffentliche (zur Nichtöffentlichkeit siehe oben unter II) Versammlung nicht unter freiem Himmel“ ist die grundrechtlich am stärksten geschützte Versammlung (28) : Weil „nicht unter freiem Himmel“ stattfindend, ist Art. 8 Abs. 2 GG nicht anzuwenden, deshalb auch nicht das Versammlungsgesetz. Typisch für diese Art von Versammlungen sind die bereits genannten Mitgliederversammlungen von Parteien in einer Gaststätte (siehe später unter C IV).
Wegen des Problems der Eingriffsbefugnis der Behörden zum Einschreiten gegen derartige Versammlungen waren Streitigkeiten wegen Maßnahmen der Behörde gegen diese Veranstaltungen immer wieder Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen. Vertreten wird die analoge Anwendung von Vorschriften des Versammlungsgesetzes, die Rechtsprechung greift jedoch auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht zurück (29) (konkret wird diese Frage immer wieder bei den sog. Gegendemonstranten, dazu später unter D).
An dieser Art der Versammlung sieht man, dass die Regelungsbereiche des Art. 8 GG und des Versammlungsgesetzes nicht deckungsgleich sind.
Es mag erstaunen, dass man nach der Art der Versammlung differenzieren muss. Wie nachfolgend erörtert wird, ist diese Unterscheidung aber von maßgeblicher Bedeutung im Rahmen der Ermittlung der entsprechenden Rechtsgrundlage (Gesetzesvorbehalt, Art. 20 Abs. 3 GG) als Eingriffsmöglichkeit für die Behörde
Die Eingriffsmöglichkeiten der Behörde orientieren sich an der Art der Versammlung. Je nachdem, mit welcher Versammlung man es zu tun hat, kommen ganz unterschiedliche Eingriffsmöglichkeiten in Betracht. Da es sich um die typische Eingriffsverwaltung handelt (Eingriff in das Grundrecht des Art. 8), muss nicht weiter erläutert werden, dass jeder Eingriff in die Versammlungsfreiheit einer Rechtsgrundlage bedarf (Gesetzesvorbehalt), worauf das Bundesverfassungsgericht bereits 1985 in dem schon mehrfach erwähnten Brokdorf-Beschluss hingewiesen hat. Das ist eine Erkenntnis, die sich auch aus der Tatsache ergibt, dass das Versammlungsrecht dogmatisch dem besonderen Polizeirecht zuzuordnen ist.
I. Rechtsgrundlagen bei Eingriffen der Behörde gegenüber „öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel“ (siehe oben B 1)
Wie bereits dargelegt, handelt es sich um den typischen Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes.
Zu differenzieren ist zwischen Maßnahmen gegen nur einzelne Demonstranten (nachfolgend unter 1.) oder gegen die gesamte Versammlung (nachfolgend unter 2.). Insgesamt stehen der Behörde vier Eingriffsmöglichkeiten zur Verfügung, die nachfolgend erläutert und in der abschließenden Übersicht dargestellt werden.
1. Vorgehen gegenüber Einzelpersonen, die sich innerhalb der Versammlung unfriedlich verhalten (siehe A III), sog. interne Störer:
a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seiner Brokdorf-Entscheidung darauf hingewiesen, dass vor einschneidenden Maßnahmen gegen die gesamte Veranstaltung, die den friedlichen Teilnehmern die Chance einer Grundrechtsausübung abschneiden würde, vorrangig Maßnahmen der „Isolierung unfriedlicher Teilnehmer“ vorzunehmen sind. Als Rechtsgrundlagen kommen dann die § 17 a Abs. 4, § 18 Abs. 3 oder 19 Abs. 4 VersG in Betracht. Zuständig ist die Vollzugspolizei gemäß § 1 der VO des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Zuständigkeiten nach dem Versammlungsgesetz vom 7. 5. 1992 in Verbindung mit § 60 Abs. 2 SächsPolG.
Diese Vorgehensweise gegenüber nur einzelnen teilnehmenden Personen (als „interne“ Störer, im Gegensatz zum Nichtteilnehmer) bietet sich auch unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der Verfassungsrang besitzt, an. Erst danach ist an eine „Auflösung“ der Versammlung, sei es teilweise oder ganz, zu denken.
Es handelt sich also darum, dass die Behörde im Vorfeld der Versammlung keine Bedenken gegen deren Durchführung hatte (ausgehend von einer angemeldeten Versammlung nach § 14 VersG) und sie deshalb auch nicht von den nachfolgend dargestellten Rechtgrundlagen des § 15 VersG Gebrauch machte.
Das Bundesverfassungsgericht betont im Brokdorf-Beschluss, dass für die friedlichen Teilnehmer einer Versammlung der von der Verfassung jedem Staatsbürger gewährte Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten bleiben muss, wenn einzelne Demonstranten oder Minderheiten Ausschreitungen begehen.
b) Hier ist regelmäßig auch die schwierige Frage der Abgrenzung zwischen einem unfriedlichen Teilnehmer und einem Teilnehmer zu prüfen, der kritisch oder ablehnend der in der Versammlung verkündeten Meinung gegenübersteht und dies mit kommunikativen Mitteln zum Ausdruck bringt (siehe oben unter A I 3).
2. Maßnahmen gegen die Versammlung an sich:
„Versammlungsverbote gemäß § 15 VersG richten sich ausschließlich an Teilnehmer und Veranstalter einer geplanten Demonstration und schränken deren Grundrechte ein“, so das Bundesverfassungsgericht in der Brokdorf-Entscheidung.
Nach § 15 Abs. 1 VersG kann eine Versammlung verboten oder von bestimmten Auflagen abhängig gemacht werden, nach § 15 Abs. 2 VersG kann eine Versammlung aufgelöst werden. Das Gesetz stellt somit drei Handlungsalternativen zur Verfügung.
Bereits jetzt ist zu beachten, dass es sich bei Maßnahmen nach § 15 Abs. 1 VersG um Eingriffe handelt, die vor dem Stattfinden der Versammlung festgelegt werden (also typisch präventive Eingriffe in die Versammlungsfreiheit), während die Auflösung nach § 15 Abs. 2 VersG bedingt, dass die Durchführung der Versammlung bereits begonnen hat. Es wird aber in den Versammlungsablauf eingegriffen, indem die gesamte Versammlung aufgelöst wird.
a) Auflösung:
Das Verhältnismäßigkeitsprinzip und der hohe Rang der Versammlungsfreiheit gebieten es, sehr zurückhaltend von den Möglichkeiten des § 15 Abs. 1 VersG Gebrauch zu machen. „Bevorzugt ist eine nachträgliche Auflösung zu erwägen“, so das Bundesverfassungsgericht im Brokdorf-Beschluss, d. h. die Versammlung findet jedenfalls statt, die Behörde greift nicht präventiv nach § 15 Abs. 1 VersG in die Versammlungsfreiheit ein. Rechtsgrundlage für die Auflösung einer „öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel“ ist § 15 Abs. 2 VersG.
aa) Danach kann die Behörde die Versammlung oder den Aufzug auflösen, wenn
- sie nicht angemeldet ist, oder
- von den Angaben der Anmeldung abgewichen wird, oder
- den Auflagen zuwidergehandelt wird, oder
- die Voraussetzungen zu einem Verbot nach § 15 Abs. 1 VersG vorliegen.
Der Tatbestand der Norm bietet somit vier Alternativen an, während die Rechtsfolgenseite der Norm Ermessen eröffnet („kann“).(30)
bb) Praktisch gesehen stehen nur die beiden letztgenannten Alternativen der Behörde zur Verfügung. Die Auflösung einer Versammlung wegen fehlender Anmeldung oder wegen Abweichens von den Angaben der Anmeldung ist wegen der Festlegung in Art. 8 Abs. 1 GG (siehe auch oben unter A IV) sehr problematisch.(31) Dagegen ist eine Auflösung bei Nichteinhaltung von Auflagen denkbar.
cc) Der in der Praxis bedeutsamste Fall ist die Auflösung einer Versammlungg bei Vorliegen der Voraussetzungen zu einem Verbot nach § 15 Abs. 1 VersG (zu den Voraussetzungen siehe nachfolgend unter c). Zu beachten ist, dass das Vorgehen der Behörde sich hier gegen die gesamte Versammlung richtet (also an alle Teilnehmer), nicht nur gegen einzelne Teilnehmer (siehe oben unter 1), weshalb dem Ausschluss einzelner Teilnehmer immer der Vorrang zu geben ist.
dd) Auflösung ist die Untersagung nach Beginn der Veranstaltung (Auflösungsverfügung als gestaltender Verwaltungsakt (32) verbunden mit der Aufforderung an alle (nicht nur einzelne) Teilnehmer, sich zu entfernen (§ 13 Abs. 2, § 18 Abs. 1 VersG). Die Vollzugspolizei (zuständig nach § 60 Abs. 2 SächsPolG) teilt dies den Teilnehmern mittels Lautsprecherdurchsage mit.(33) Die Teilnehmer haben die Pflicht, sich zu entfernen, und können sich nicht mehr auf den Schutz des Art. 8 berufen. Die Versammlung wird dann zu einer bloßen Ansammlung.(34) Oft kommt es dann zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Polizei und Demonstranten, die sich nicht freiwillig entfernen.(35)
Hier ist zu beachten, dass Versammlungsteilnehmer auch eine rechtswidrige Versammlungsauflösung hinnehmen müssen. Denn die Pflicht, sich von einer aufgelösten Versammlung zu entfernen, kann nicht von der Rechtmäßigkeit der Auflösungsverfügung abhängig gemacht werden.(36)
ee) Sog. Minus-Maßnahmen:
Nach Beginn einer Versammlung kommt vom Wortlaut des § 15 Abs. 2 VersG her nur noch die Auflösung in Frage. Die Bedeutung des Grundrechts aus Art. 8 bedingt jedoch die Prüfung, ob unter dem verfassungsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit nicht auch weniger einschneidende Maßnahmen vorzunehmen sind, „denn die nachträgliche Auflösung einer ordnungsgemäß angemeldeten und nicht verbotenen Veranstaltung ist das letzte, äußerste Mittel zur Abwehr der von ihr ausgehenden Gefahren.“ (37) Im konkreten Fall beschlagnahmte die Vollzugspolizei ein in der Versammlung mitgeführtes Spruchband mit strafbaren Äußerungen (§ 103 StGB), die weitere Teilnahme an der Versammlung war für die Personen, die das Spruchband mit sich führten, trotzdem möglich, nur eben ohne das Spruchband. Das Bundesverwaltungsgericht bejahte als Befugnisnorm für die behördliche Maßnahme § 15 Abs. 2 VersG i. V. mit der polizeilichen Generalklausel (in Sachsen § 3 Abs. 1 SächsPolG).
ff) Eine verbotene Versammlung ist aufzulösen, § 15 Abs. 3 VersG.
b) Auflage:
Als weitere Möglichkeit bietet sich an, die Versammlung stattfinden zulassen, aber die Behörde erlässt „Auflagen“, § 15 Abs. 1 VersG. Es handelt sich hierbei aber um einen präventiven, wenn auch nicht so schwerwiegenden Eingriff in die Versammlungsfreiheit (sog. Teilverbot) wie bei einem „Totalverbot“. Den Vorrang der Erteilung einer Auflage vor Erlass einer Verbotsverfügung betont auch das Bundesverfassungsgericht in einem Beschluss vom 21. 4. 2000.(38)
Dabei ist zu beachten, dass es sich bei dieser „Auflage“ nicht um eine Nebenbestimmung i. S. des § 36 Abs. 2 Satz 4 VwVfG handelt. Denn es fehlt bei der Auflage nach § 15 Abs. 1 VersG an dem mit der Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Satz 4 VwVfG verbundenen begünstigenden Verwaltungsakt, da die Genehmigung einer Versammlung durch die Behörde wegen der eindeutigen Aussage in Art. 8 Abs. 1 GG ausscheidet.
aa) Zu den Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersG siehe nachfolgend unter c), insbesondere besteht die Möglichkeit der Auflagenerteilung (als milderes Mittel gegenüber einem Verbot), wenn „nur“ die öffentliche Ordnung gefährdet ist. (39)
bb) Nach Bejahung des Tatbestandes wird die Entscheidung zur Erteilung einer „Auflage“ nach § 15 Abs. 1 VersG im Rahmen der Rechtsfolge „kann“ getroffen. In Betracht kommen zum Beispiel Auflagen bezüglich des Untersagens des Mitführens von Fackeln und Trommeln sowie des Marschierens in „Marschordnung“(40), oder das Untersagen des Mitführens von Fahnen, aber auch räumliche Beschränkungen, etwa auf einen Stadtteil (41), sowie eine Festlegung des zeitlichen Endes der Versammlung.(42)
cc) Eine Auflage darf aber nicht dazu führen, dass eine Versammlung an einen Ort verlegt wird oder zu einer Zeit stattfinden soll, wo sie von der Öffentlichkeit nicht mehr wahrgenommen werden kann.(43)
c) Verbot:
Der verfassungsrechtlich problematischste Eingriff in die Versammlungsfreiheit ist das „vorbeugende Vollverbot“(44) nach § 15 Abs. 1 VersG, d. h. die Behörde verbietet die Durchführung der geplanten (angemeldeten) Versammlung insgesamt .
In der bereits mehrfach genannten Brokdorf-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird diese Maßnahme als „ultima ratio“ bezeichnet für den Fall, dass eine Auflagenerteilung als milderes Mittel ausscheidet. Das Bundesverfassungsgericht nennt in diesem Zusammenhang ein derartiges allgemeines vorbeugendes Demonstrationsverbot eine „außergewöhnliche und schneidende Maßnahme“ sowie einen „weitreichenden Eingriff‘ (in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit). Sinnvoll ist ein derartiges Verbot nur im Zusammenhang mit der gleichzeitigen Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs.3, VwGO, weshalb es dann regelmäßig auch zu gerichtlichen Eilentscheidungen gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kommt.
Nach § 15 Abs. 1 VersG „kann“ (Rechtsfolge) eine Versammlung verboten werden, „wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist“ (Tatbestand).
Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen vor, ist die Rechtsfolge (kann) zu prüfen.(45) Im Brokdorf-Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt:
„Insgesamt ist § 15 Versammlungsgesetz jedenfalls dann mit Art. 8 GG vereinbar, wenn bei seiner Auslegung und Anwendung sichergestellt ist, dass Verbote (und Auflösungen) nur zum Schutze wichtiger Gemeinschaftsgüter unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen.“
aa) Tatbestand:
„Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm sind unter Beachtung der grundrechtlichen Maßgaben auszulegen“.(46) Der Tatbestand des § 15 Abs. 1 VersG fordert eine „unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung“ ‚wobei die entsprechenden unbestimmten Rechtsbegriffe aus dem allgemeinen Polizeirecht, insbes. der Generalklausel (z. B. § 3 Abs. 1 SächsPolG) bekannt sind. In der Brokdorf-Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht die Tatbestandsmerkmale „öffentliche Sicherheit“ sowie „öffentliche Ordnung“ als genügend bestimmt angesehen, jedoch betont, dass „im Allgemeinen eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung“ für ein Versammlungsverbot nicht ausreichen wird.(47)
Entscheidend ist, dass eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit (und somit der durch dieses Tatbestandsmerkmal geschützten bedeutsamen Rechtsgüter) bei Durchführung der Versammlung vorliegen muss. Dadurch werden die Eingriffsvoraussetzungen für die Behörde stärker als im allgemeinen Polizeirecht (z. B. § 3 Abs. 1 SächsPolG) eingegrenzt. „Die Versammlung selbst muss die öffentliche Sicherheit gefährden oder stören“, „eine unmittelbare Gefahr der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung durch die NPD muss zu erwarten sein“, „aus der Versammlung heraus droht eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit“, der Schadenseintritt ist fast mit Gewissheit zu erwarten.(48)
„ Erforderlich ist im konkreten Fall jeweils eine Gefahrenprognose ... bloßer Verdacht oder Vermutungen können nicht ausreichen. Insbesondere bei Erlass eines vorbeugenden Verbotes dürfen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose gestellt werden, zumal bei irriger Einschätzung noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung verbleibt“.(49) Zwischen der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und der Durchführung der Versammlung muss ein hinreichend bestimmter Kausalzusammenhang bestehen (50), erhebliche Gefahren für Leib oder Leben müssen von der Versammlung ausgehen, oder Beschädigung von Sachen mit erheblichem Wert (51) Es genügt insbes. nicht, sich auf frühere, evtl. unfriedliche Versammlungen des gleichen Veranstalters zu beziehen.(52)
Die Praxis zeigt, dass die zuständigen Behörden (53) beim Aussprechen eines Verbots der Versammlung regelmäßig den strengen Anforderungen der Rspr. an die Konkretisierung der Gefahrenprognose nicht genügen oder es werden Verbote ausgesprochen, ohne mildere oder weniger einschneidende Maßnahmen zu erwägen wie Auflagen usw.(54) Nicht umsonst hat Bundesverfassungsrichter Hoffmann-Riem in dem bereits erwähnten Spiegel-Interview im Herbst 2000 auf die Frage, warum in der letzten Zeit das Bundesverfassungsgericht in mehreren Eilentscheidungen Verbote von Behörden und diese Verbote mittragende Entscheidungen von Oberverwaltungsgerichten als unvereinbar mit Art. 8 GG angesehen habe, erklärt: „Manche Gerichte und Behörden sind unsicher über die anzuwendenden Maßstäbe“, eine sehr diplomatische Äußerung, da er wie folgt fortfährt:
„Manche dieser Demonstrationsverbote wurden zu pauschal begründet, offenbar, weil die Organisatoren aus der rechten Ecke stammten. Politische Grundrechte gelten aber, egal, wer sich darauf beruft ... Den Behörden und Gerichten ist es verwehrt, auf politischen Wellen zu reiten.“ Er betont aber: „Gewalt, auch die von rechts, darf ein Rechtsstaat nicht tolerieren und er muss ... mit aller Härte dagegen vorgehen. Wo Gewalt von Demonstrationen ausgeht, muss die Demonstration verboten werden.“
Wiefelspütz (55) hat dieses Problem auch erkannt: „Da es einen öffentlichen Konsens zu geben scheint, dass Versammlungen von politischen Extremisten unerwünscht sind, kommt es immer wieder zu handwerklich fragwürdigen Verbotsverfügungen, die der (Anm.: gerichtlichen) Überprüfung nicht standhalten.“
Als selten kann man deshalb die Fälle bezeichnen, in welchen die Rspr., insbesondere das Bundesverfassungsgericht, ein Totalverbot nach § 15 Abs. 1 VersG durch die Behörde nicht beanstandete.(56)
bb) Rechtsfolge:
Nach Bejahung des Tatbestandes ist die in § 15 Abs. 1 VersG festgelegte Rechtsfolge „kann“ zu prüfen, d. h. Ermessen. Da die spezialgesetzliche Regelung des § 15 Abs. 1 VersG keine Hinweise zur Ermessensausübung gibt, ist, wie bereits dargelegt, auf das allgemeine Polizeirecht zurückzugreifen. Konkret finden sich die entspr. Festlegungen in § 3 Abs. 2 bis 4 SächsPolG (Erforderlichkeit, Geeignetheit, Verhältnismäßigkeit usw.). Dabei ist maßgebend, dass das präventive Verbot einer Versammlung wegen der hohen Bedeutung der Versammlungsfreiheit grundsätzlich überhaupt nur als letzte Maßnahme der Behörde in Betracht kommt („Ultima Ratio“, ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes). Vorrangig sind also die bereits besprochenen weniger belastenden Eingriffe in Betracht zu ziehen wie Ausschluss einzelner Teilnehmer, Auflösung der Versammlung oder Erteilung von Auflagen.
cc) Eine verbotene Versammlung ist aufzulösen, § 15 Abs. 3 VersG (siehe a, ff).
II. Die „nichtöffentliche Versammlung unter freiem Himmel“ kann bei dieser Betrachtung vernachlässigt werden, siehe B II)
III. Rechtsgrundlagen bei Eingriffen der Behörde gegenüber „öffentlichen Versammlungen nicht unter freiem Himmel“ (siehe B III)
Problematisch gestaltet sich bereits die Suche nach einer einschlägigen Rechtsgrundlage sowohl bei Maßnahmen gegen einzelne Teilnehmer als auch gegenüber der gesamten Veranstaltung. Überwiegend wird hier der II. Abschnitt des Versammlungsgesetzes (§§ 5 - 13) mit den entsprechenden Regelungen als Konkretisierung verfassungsimmanenter Schranken des Grundrechts der Versammlungsfreiheit angesehen.(57)
Danach kann die Behörde die Versammlung auflösen (sie hat also stattgefunden), § 13 VersG oder die gesamte Versammlung (präventiv) verbieten, § 5 VersG. Insoweit besteht eine grundsätzliche Übereinstimmung mit den Eingriffsmöglichkeiten der Behörde bei „öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel (siehe unter 1). Während jedoch bei den öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel generalklauselartige Eingriffsbefugnisse vorliegen (§ 15 VersG), bestehen bei den öffentlichen Versammlungen „im Saale“ sehr eingeschränkte Eingriffsmöglichkeiten. Nur bei Vorliegen der engen, katalogartig aufgeführten Tatbestände „kann“ die Behörde einschreiten.
1. Auflösung, § 13 VersG:
a) Nach Beginn der Veranstaltung können polizeiliche Maßnahmen nicht auf das Polizeigesetz, sondern nur noch auf das Versammlungsgesetz gestützt werden., insbes. § 13 Abs. 1 Nr. 2 - 4, wobei sich erweiternde Auslegungen vor dem Hintergrund des Art. 8 Abs. 1 GG verbieten.(58)
Der VGH Baden-Württemberg verweist in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf die durch einen Gesetzesvorbehalt nicht eingeschränkte Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen und bezeichnet deshalb die Auflösung als „schwerwiegende Maßnahme“.
§ 13 Abs. 1 Satz 2 VersG (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lesen!) gibt der Unterbrechung der Versammlung den Vorrang, um zum Beispiel Personenfeststellungen zu treffen mit anschließender Fortsetzung der Versammlung. (59)
Liegen die Voraussetzungen des § 13 VersG nicht vor, kann die Behörde auch keine Bild- und Tonaufnahmen nach § 12 a VersG vornehmen.
b) Ein polizeiliches Vorgehen gegen einzelne Teilnehmer kommt nicht in Betracht (insoweit hat der Versammlungsleiter die Ausschließungsbefügnis nach § 11 Abs. 1 VersG) (60) Erst außerhalb der Versammlung (ohne den besonderen Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG) kann die Polizei Maßnahmen nach allgemeinem Polizeirecht treffen.
2. Verbot, § 5:
Auch hier dürfen die Anforderungen nicht geringer sein als bei einem Verbot der Veranstaltung im Freien gemäß § 15 Abs. 1 VersG,(61) insoweit ist auch hier die grundlegende Bedeutung der Versammlungsfreiheit zu beachten.
Das ThürOVG prüft im konkreten Fall den Tatbestand und anschließend die Rechtsfolge, wobei das Gericht im Rahmen der Prüfung der Rechtsfolge ausdrücklich auf § 114 VwGO verweist. Auf der Rechtsfolgenseite spielt die Frage der Verhältnismäßigkeit eine große Rolle, also z. B. der Vorrang der Erteilung einer Auflage, dass bestimmte Äußerungen verboten werden oder bestimmte Personen oder Gruppen nicht auftreten dürfen.
IV. Rechtsgrundlagen bei Eingriffen der Behörde gegenüber „nichtöffentlichen Versammlungen nicht unter freiem Himmel“ (siehe B IV)
1. Die grundrechtliche Problematik im Zusammenhang mit Eingriffen der Behörde in derartige Veranstaltungen ist bereits angesprochen worden.
Der Bundesgesetzgeber hat bei derartigen Veranstaltungen keine Verbotsnormen beschlossen, da er deren Gefahrenpotenzial als gering eingestuft hat, insbes. wegen des kleinen teilnehmenden Personenkreises im Gegensatz zu öffentlichen Versammlungen. Eine analoge Anwendung der Vorschriften des Versammlungsgesetzes kommt nicht in Betracht, da der Gesetzgeber bewusst keine Regelung getroffen hat und es nur um versammlungsinterne Probleme ohne Außenwirkung geht.(62)
2. Demnach verbleibt nach inzwischen gefestigter Rspr. nur noch Raum für die Anwendung des allgemeinen Polizeirechts, insbes. der Generalklausel.(63) Zu beachten ist, dass sich die Rspr. aber immer nur mit der Abwehr sog. externer Gefahren befasst hat.
3. Unterscheiden muss man jedoch bei behördlichen Maßnahmen in diesem grundrechtlich sensiblen Bereich (siehe oben unter B IV) zwischen der Abwehr von Gefahren, die aus der nichtöffentlichen Versammlung (im Saale) heraus drohen (nachfolgend unter a), und der Abwehr von externen Gefahren für die im geschlossenen Raum stattfindende nichtöffentliche Versammlung (nachfolgend unter b).
a) Die Gefahrursache liegt in der Versammlung selbst, diese ist Störer. Interessanterweise wird dieser Fall weder in Rspr. noch Literatur umfassend problematisiert, da offensichtlich in der Praxis kaum vorkommend (64) . Ausnahmsweise wird eine analoge Anwendung des § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2,2. Alt. (Auflösung bei unmittelbarer Gefahr für Leben oder Gesundheit der Teilnehmer) befürwortet (65) Verneint man die analoge Anwendung von Vorschriften des Versammlungsgesetzes, kommt wiederum nur die polizeiliche Generalklausel in Betracht, siehe nachfolgend unter b).
b) Äußerst problematisch ist ist ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit bei den “nichtöffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen”, wenn die Gefahr von außen droht (durch “externe” Störer). Denn diese Versammlung steht unter dem Schutz von Art. 8 Abs. 1 GG !
Es handelt sich um die Fälle des störenden Einwirkens nach § 2 Abs. 2 VersG (analog), sog. “unechte Gegendemonstranten”, dazu später unter D.
Wie bereits dargelegt, hat der Bundesgesetzgeber bewusst auf Verbotsnormen für derartige Versammlungen verzichtet. „Den Eintritt der Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes (dazu später unter D II) hat er (Anmerkung: der Gesetzgeber) offenbar nicht ins Auge gefasst. Deswegen kann nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber unter den Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes erfolgende Eingriffe in nichtöffentliche Versammlungen auf landesrechtlicher Grundlage ausschließen wollte.“ (66)
V. Parteienprivileg und Vereinigungsfreiheit
1. Im Zusammenhang mit Versammlungsverboten gegenüber Parteiveranstaltungen wird regelmäßig von Behörden das sog. Parteienprivileg des Art. 21 GG missachtet.
Auf die Frage, wie die politischen Ziele einer Partei (die sich z.B. aus dem Parteiprogramm ergeben) zu beurteilen sind und ob sie ggf. die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG erfüllten, kommt es nicht an, solange kein Parteiverbot ergangen ist.(67) „Über die Frage der Verfassungswidrigkeit einer Partei besteht ein Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts, ... woraus die freie Parteitätigkeit einer Partei, die nicht vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt worden ist, folgt ... Daraus ergibt sich, dass die von einer Partei auf einer Versammlung beabsichtigte Kundgabe extremer Auffassungen nicht verboten werden kann, wenn diese Partei nicht vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt worden ist.“ (68)
2. Auch auf Art. 9 Abs. 1 GG ist noch hinzuweisen, der bei Versammlungen von Vereinen usw. zu beachten ist.(69)
VI. Immer wieder versucht es insbesondere die Vollzugspolizei, gegen Versammlungen oder einzelne Versammlungsteilnehmer mit Maßnahmen vorzugehen, die dem Gesetzesvorbehalt sowie der bereits genannten „Polizeifestigkeit“ des Versammlungsgesetzes nicht entsprechen, insbes. Versammlungen entgegen § 15 Abs. 2 VersG aufzulösen.
Diese Vorgehensweise (z. B. Einkesselung der Versammlung) wird von der Rechtsprechung als Verstoß gegen die Versammlungsfreiheit mit ihren begrenzten Einschränkungsmöglichkeiten nicht akzeptiert.(70)
D. Adressat der polizeilichen Maßnahme
Adressat einer polizeilichen Maßnahme, auch auf Grundlage des Versammlungsgesetzes, ist der sog. Störer. Nach den Vorschriften des SächsPolG (wie auch in den anderen Bundesländern) ist das entweder der Handlungsstörer (§ 4 SächsPolG), der Zustandsstörer (§ 5 SächsPolG) oder der Nichtstörer (§ 7 SächsPolG). Da das Versammlungsgesetz grundsätzlich keine Normierung darüber enthält, gegenüber wem die Maßnahmen zu treffen sind, ist bei der Frage nach dem Störer von den Vorschriften des SächsPo1G auszugehen (Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht) (71)
Nicht weiter betonen muss man hier den aus dem allgemeinen Polizeirecht bekannten Grundsatz, dass derjenige, der seine verfassungsmäßigen Grundrechte ausübt, niemals Handlungsstörer sein kann. Insoweit haben die bisherigen Darlegungen unter C. keine Besonderheiten gezeigt.
I. Maßnahmen gegen Nicht-Versammlungsteilnehmer (sog. externe Störer):
Derjenige, der kein Versammlungsteilnehmer ist und von außen störend in die Versammlung eingreifen will, ist Adressat des Störungsverbots gemäß § 2 Abs. 2 VersG. In Zusammenhang damit zu sehen ist die Strafvorschrift des § 21 VersG (Versammlungssprengung). Das gilt auch für Personen, die störend auf eine Versammlung in geschlossenen Räumen einwirken wollen (72) (siehe unter A III 3). Rechtsgrundlage für das Tätigwerden der Behörde gegen diese sog. unechten Gegendemonstranten als Störer ist dann die Generalklausel des Polizeigesetzes (in Sachsen § 3 Abs. 1 SächsPolG) (73) Es handelt sich hier nämlich nicht um einen gezielten Eingriff der Behörde in die Versammlungsfreiheit, sondern um behördliche Maßnahmen gegen Störer im Vor- bzw. Umfeld einer Versammlung zu deren Schutz.
Davon zu unterscheiden sind die „echten Gegendemonstranten“, die sich selbst auf Art. 8 GG berufen dürfen, insbes. weil sie sich friedlich verhalten.
Die entscheidende Frage ist deshalb, ob sich die Gegendemonstranten selbst überhaupt auf das Grundrecht des Art. 8 berufen können oder ob es sich nicht um Personen handelt, die anderen ihre Grundrechtsausübung unmöglich machen wollen und sich deshalb nicht auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit berufen können (weil unfriedlich)! (74)
Von dieser Unterscheidung ausgehend kann der polizeirechtliche Ansatz nur so lauten, dass die (ursprüngliche, erste) friedliche Versammlung als Nichtstörer (gemäß § 7 SächsPolG) zu betrachten ist (75) (dazu später unter II.) und deshalb vorab Maßnahmen gegen die eigentlichen Verhaltensstörer nach § 4 SächsPolG, also gegen die Gegendemonstranten, einzuleiten sind.
Die (echten) Gegendemonstranten können demnach auch für sich den Schutz des Art. 8 GG beanspruchen, während Art. 8 GG zugunsten der (unechten) Gegendemonstranten ausscheidet, da sie sich unfriedlich betätigen. Dieser Unterschied ist bei den nachfolgend zu besprechenden Sachverhalten zu beachten, wobei wiederum nach der Art der (ursprünglichen, ersten) Versammlung zu unterscheiden ist:
1. Gegendemonstration gegen eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel (siehe B 1):
a) In der bekannten Brokdorf-Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass „gegenüber einer Versammlung ein Verbot ausgesprochen werden kann, wenn die Prognose mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt, dass der Veranstalter und sein Anhang Gewalttätigkeiten beabsichtigen ... Eine derartige Demonstration wird als unfriedlich überhaupt nicht von der Gewährleistung des Art. 8 GG erfasst, ihre Auflösung und ihr Verbot können daher dieses Grundrecht nicht verletzen.“
Dann zu den Gegendemonstranten: „Ähnlich klar erscheint die Rechtslage, wenn sich umgekehrt der Veranstalter und sein Anhang friedlich verhalten und Störungen lediglich von Außenstehenden (Gegendemonstranten, Störergruppen) ausgehen. Für diesen Fall wird in der Literatur zutreffend gefordert, dass sich behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer richten müssen. “ Adressat polizeilicher Maßnahmen sind demnach vorrangig die Gegendemonstranten, konkret sog. unechte Gegendemonstranten. Das Bundesverfassungsgericht stellt ersichtlich auf diese „unechten“ Gegendemonstranten ab (sie werden deshalb auch als „Störergruppen“ bezeichnet), die sich wegen unfriedlichen Verhaltens nicht auf Art. 8 berufen können. Die friedlichen (echten) Gegendemonstranten hatte das Bundesverfassungsgericht bei dieser Betrachtung nicht im Sinne.
b) Ähnlich lag der Sachverhalt bei der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18.8. 2000.(76) Das Gericht spricht von „Gegenaktionen gewaltbereiter Personen des linken politischen Spektrums“ gegen eine rechtsextremistische Demonstration. „Gewalt von links ist keine verfassungsrechtlich hinnehmbare Antwort auf eine Bedrohung der rechtsstaatlichen Ordnung von rechts. Drohen Gewalttaten als Gegenreaktion auf Versammlungen, so ist es Aufgabe der Polizei, in unparteiischer Weise auf die Verwirklichung des Versammlungsrechts hinzuwirken.“ Damit ist das Versammlungsrecht der ursprünglichen Demonstration gemeint, die (unechten) Gegendemonstranten von „links“ konnten sich im konkreten Fall nicht auf Art. 8 berufen. Denn „die Versammlung muss vor Gefahren geschützt werden, die nicht von ihr selbst ausgehen“, so ausdrücklich das Bundesverfassungsgericht in der Brokdorf-Entscheidung.
c) Vergleichbar mit den vorgenannten Fällen ist der Sachverhalt, der dem Beschluss des VG Köln vom 11. 12. 1970 zugrunde lag: „Es ist offenbar das Ziel jedenfalls eines Teils der Gegendemonstranten, unter Verstoß gegen die Strafvorschrift des § 21 VersG die Versammlung des Antragstellers gewaltsam zu stören und möglichst zu verhindern“ (auch hier also „unechte“ Gegendemonstranten, die sich nicht auf Art. 8 GG berufen können).
d) Ebenso der Sachverhalt der Entscheidung des SächsOVG vom 28. 4. 97: „Naziaufmarsch verhindern, Nazis angreifen; wir wollen die Nazis ... aus der Stadt jagen... gewaltbereite Gegendemonstranten .. .“; ein ähnlicher Sachverhalt lag dem Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 17. 9. 1993 zugrunde (77): “zu erwartende gewalttätige Konflikte, die von linksautonomen Gegendemonstranten ausgehen“.
e) In allen Fällen handelte es sich um sog. „unechte“ Gegendemonstranten; die die Behörde einschränkenden Maßnahmemöglichkeiten des Versammlungsgesetzes sind in diesen Fällen nicht anwendbar; diese Störer kommen nicht in den Genuss der „Vorteile“ des Versammlungsgesetzes, da ihr Wirken ausdrücklich auf das Unterbinden einer legalen, von der Polizei zu schützenden Versammlung gerichtet ist.
2. Gegendemonstration gegen eine öffentliche Versammlung nicht unter freiem Himmel (siehe B III):
Diese Problematik hat das Bundesverfassungsgericht grundlegend im Jahre 1991 entschieden und ausgeführt, dass derjenige, der eine Versammlung in der Absicht aufsucht, diese durch seine Einwirkung zu verhindern, sich nicht auf das Grundrecht des Art. 8 berufen könne. Dies gelte auch, wenn mehrere Personen zusammenwirken, wenn der Zweck ihres Zusammenwirkens nur in der Unterbindung einer Versammlung bestehe (siehe A III 3). Es handelte sich auch um einen Fall des „unechten“ Gegendemonstranten.
3. Gegendemonstration gegen eine nichtöffentliche Versammlung nicht unter freiem Himmel (siehe B IV):
a) Der Ausnahmefall einer friedlichen Gegendemonstration, wobei die Gegendemonstranten sich selbst auf Art. 8 berufen können, liegt der Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 28. 8. 1986 zugrunde (Wintergarten-Fall).(78) Das Gericht betont, dass vorrangig gegen die (sich auf der Straße befindlichen) Gegendemonstranten einzuschreiten ist: „Nach den erkennbaren Umständen war die öffentliche Sicherheit durch die Protestkundgebung (d.h. die Gegendemonstration) unmittelbar gefährdet, weil Ausschreitungen einzelner Gegendemonstranten gegen die Veranstaltung nicht auszuschließen waren. In erster Linie war gegen die (potenziellen) Störer einzuschreiten ... zum Schutz der rechtmäßigen Versammlung, ... um die Grundrechtsausübung des Klägers zu gewährleisten.“
Zu denken war nach Auffassung des Gerichts in erster Linie an den Erlass von Auflagen (gegen die Gegendemonstranten), wie etwa räumliche Beschränkung, die Auflösung der Gegendemonstration oder auch -als Ultima Ratio- ein vorbeugendes Versammlungsverbot (gegenüber den Gegendemonstranten). Das Gericht betrachtet die Gegendemonstration als „öffentliche Versammlung unter freiem Himmel“ und verweist auf die entspr. Eingriffsmöglichkeiten der Behörde gegen die Gegendemonstranten nach den Vorschriften des Versammlungsgesetzes (siehe unter C 1).
Hier ist der Begriff der „Gegendemonstration“ angebracht, weil auch diese (zweite) Veranstaltung den Schutz des Art. 8 genießt (echte Gegendemonstranten).
b) Ein ähnlicher Sachverhalt liegt der bekannten Entscheidung des OVG Saarland zugrunde (Parteitag als nichtöffentliche Versammlung in einem Saal). „Im Gegensatz dazu (also zu der sich auf Art. 8 GG berufenden Parteiveranstaltung) waren die gegen den Bundesparteitag ... gerichteten Demonstrationen (auf der Straße) insgesamt illegal. ...; gemeingefährliche strafbare Aktionen ...‚ gesetzwidrige Aktionen der Linken ...
c) In der Entscheidung vom 24. 9. 1987 spricht das OVG Lüneburg von „zu erwartenden Gewalttätigkeiten, Zerstörungen und sonstigen Konfrontationen ... von undisziplinierten Gegendemonstranten.“
d) Das Bundesverwaltungsgericht (79) führt in diesem Zusammenhang aus, dass “anlässlich des geplanten Bundesparteitages mit erheblichen Gegendemonstrationen auch unfriedlicher Art zu rechnen gewesen sei
e) Außer im erstgenannten Fall („Wintergarten“) handelte es sich um sog. „unechte“ Gegendemonstranten. Die (ursprüngliche) Versammlung selbst ist lediglich Auslöser der Gefahr und deshalb nicht polizeipflichtig.
4. Insgesamt ist festzuhalten, dass im Vordergrund der Rechtsstreitigkeiten fast ausschließlich Fälle der „unechten“ Gegendemonstranten standen, die selbst nicht das Grundrecht des Art. 8 für sich beanspruchen können.
Da die Versammlungsteilnehmer der ursprünglichen, d. h. ersten Versammlung, Nichtstörer sind (§ 7 SPo1G), stellt sich die Frage nach der Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Nichtstörer unter Beachtung des Grundrechts aus Art. 8, das die Teilnehmer der 1. Versammlung zu Recht für sich in Anspruch nehmen und dessen Ausübung „unter Ausschöpfung aller sinnvoll anwendbaren Mittel“ geschützt werden muss.(80)
a) Bei der Abgrenzung von Versammlungen zu den sog. Gegendemonstranten wird immer vom „Prioritätsprinzip“ gesprochen, d. h. zulässig sei die zuerst angekündigte Versammlung, die nachfolgende dann evtl. der Störer.(81) Der Auslöser der Gefahr (die erste Versammlung) ist nicht polizeipflichtig und deshalb auch nicht verantwortlich für die Gegendemonstration. (82)
b) Das versammlungs- oder polizeirechtliche Problem besteht aber nicht bei den echten Gegendemonstranten, wobei nur hier das Prioritätsprinzip gelten kann, weil sich beide Veranstaltungen auf Art. 8 berufen, sondern bei den „unechten“ Gegendemonstranten.
Diese Personen können sich wegen fehlender Friedlichkeit nicht auf Art. 8 berufen, da sie durch ihr Auftreten so auf eine durch Art. 8 geschützte Versammlung einwirken wollen, dass deren Teilnehmern die Inanspruchnahme ihres Grundrechts aus Art. 8 verwehrt werden soll. Das ist nun gerade nicht der Fall einer Grundrechtskollision, ein derartiges Handeln liegt nicht mehr im Schutzbereich des Art. 8 (siehe A III 2). Rechtsgrundlage für das Einschreiten der Behörde gegen diese Störer ist, wie bereits dargelegt, die Generalklausel des Polizeirechts.
II. Maßnahmen gegen Nichtstörer
Grundsätzlich besteht aber die Möglichkeit, gegen den Nichtstörer (§ 7 SächsPolG), also die rechtmäßige Versammlung, die durch Art. 8 geschützt wird, vorzugehen.
Das ist aber ein schwerwiegender Eingriff in Art. 8, weil Außenstehende (als sog. unechte Gegendemonstranten) der Versammlung und den Teilnehmern selbst die Inanspruchnahme des Grundrechts der Versammlungsfreiheit nicht gewähren wollen und deshalb die Behörde gegen den Nichtstörer, d. h. die legale Versammlung, einschreiten soll. Das bedeutet Preisgabe des Grundrechtsschutzes, das Grundrecht weicht der Gewalt, eine Minderheit würde an der Verwirklichung ihrer Grundrechte gehindert. (83)
1. Die Rechtsgrundlagen auch für derartige Eingriffe der Behörden in die Versammlungsfreiheit des Nichtstörers wurden bereits unter C. dargestellt.(84) Es besteht lediglich die Besonderheit bei der Frage des Adressaten bzw. Störers.
2. Zu beachten ist auch hier wiederum, dass je nach Art der Versammlung ein unterschiedlicher Grundrechtsschutz (für die erste Versammlung) besteht, dass also die am stärksten geschützte Versammlung (nichtöffentliche in geschlossenen Räumen, siehe B IV) auch bei der Frage nach der Inanspruchnahme als Nichtstörer sehr zurückhaltend zu betrachten ist.
3. Bereits im Jahre 1970 hat das VG Köln (85) einen polizeilichen Notstand (86) im Versammlungsrecht nur bejaht, „wenn die Polizei auch bei Ausnutzung aller ihr zur Verfügung stehenden polizeilichen Mittel objektiv außerstande, d. h. machtlos ist, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Dabei muss die Polizei notfalls Bereitschaftspolizei aus anderen Bundesländern, den BGS und andere Behörden im Wege der Amtshilfe ... auch kurzfristig heranziehen ... Ein polizeilicher Notstand könnte allenfalls dann vorliegen, wenn erst unmittelbar vor der Versammlung plötzlich und nicht vorhersehbar bekannt würde, Tausende von Gegendemonstranten beabsichtigten, eine Versammlung gewaltsam zu verhindern. Möglicherweise wäre die örtliche Polizei in einem solchen Falle nicht mehr in der Lage, die notwendigen Vorkehrungen zu treffen ... Eine derartige Situation berechtigte allerdings noch nicht zu einem Versammlungsverbot schlechthin, sondern mit Rücksicht auf das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs allenfalls zu der Anordnung, die Versammlung etwa um einige Tage zu verschieben.“ Das Bundesverfassungsgericht betont im Brokdorf-Beschluss, dass „nur unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes gegen die Versammlung als Ganzes eingeschritten werden dürfe“. Insbesondere muss die Versammlungsbehörde prüfen, ob ein polizeilicher Notstand nicht durch Modifikation der Versammlungsmodalitäten entfallen kann, ohne dadurch den konkreten Zweck der Versammlung zu vereiteln.(87)
In diesem Zusammenhang wird grundsätzlich zwischen echtem und unechtem polizeilichen Notstand unterschieden, wobei Rühl darauf verwies, dass es in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschlands im Versammlungsrecht einen solchen Fall noch nicht gegeben hat.(88)
4. Echter polizeilicher Notstand: Es handelt sich um den seltenen Fall der objektiven Unmöglichkeit, durch Inanspruchnahme des Störers oder durch eigene Mittel der Polizei die Gefahr abzuwehren. Diese Voraussetzungen hat das Bundesverfassungsgericht im Castor-Beschluss bejaht (89) und ausgeführt, dass diese Rechtsfigur erfordere, dass „die Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt und die Störung auf andere Weise nicht beseitigt werden könne und die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichend eigene, evtl. durch Amts- und Vollzugshilfe ergänzte, Mittel und Kräfte verfügt, um die Rechtsgüter zu schützen. Soweit Rechtsgüter durch Dritte, die nicht im Rahmen der angemeldeten Versammlung handeln, gefährdet werden, hat die Behörde zunächst gegen jene vorzugehen.“ Das Gericht sah deshalb ein zeitlich und örtlich beschränktes Verbot i. S. eines räumlichen Korridors mit anschließender Freigabe bestimmter Flächenabschnitte nach Durchführung des Transports als verhältnismäßig an.
5. Beim sog. unechten polizeilichen Notstand würden die Schäden, die der öffentlichen Sicherheit bei einem Vorgehen gegen den Störer drohen, in einem extremen Missverhältnis zu den Nachteilen stehen, die durch das Einschreiten gegen die durch Art. 8 GG geschützte Versammlung hervorgerufen würden. In einem derartigen Ausnahmefall muss der Grundrechtsschutz für die Versammlung zurücktreten, weil rechtsstaatliches Polizeirecht keine Rechtsdurchsetzung um jeden Preis verlangt. (90)
6. Immer wieder werden sogar nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen, insbes. Veranstaltungen rechtsradikaler Parteien, unter Hinweis auf den polizeilichen Notstandsfall verboten und beschäftigen die Gerichte.(91) Auch bei entsprechenden Verboten öffentlicher Versammlungen unter freiem Himmel setzt sich die Rspr. kritisch mit den Behördenentscheidungen auseinander. (92)
III. Abschließend ist noch über die Rechtsfigur des „Zweckveranlassers“ zu berichten.
Er wird polizeirechtlich als Verhaltensstörer (§ 4 SächsPolG) in Anspruch genommen, weil er Mitverursacher oder nur mittelbarer Verursacher der Gefahr ist (93) Aber erst der eigene Entschluss der Gegendemonstranten zum Tätigwerden führt als letzte und unmittelbare Ursache zur Störung.
1. Das Bundesverfassungsgericht hatte sich kürzlich mit dieser Problematik im Versammlungsrecht (anlässlich einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel) zu befassen. (94) Im konkreten Falle hatte das OVG die Störereigenschaft der Versammlung als „Zweckveranlasser“ bejaht, weil das Versammlungsmotto unter den spezifisch örtlichen Gegebenheiten eine Provokation darstelle und deshalb eine bewusst und gewollt initiierte Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu verantworten sei. Das BVerfG verlangt jedoch konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der vom Veranstalter angegebene Zweck nur Vorwand und die Provokation von Gegengewalt das eigentliche vom Veranstalter „objektiv“ oder gar „subjektiv“ bezweckte Vorhaben sei (besondere, über die Inhalte der Versammlung hinaus gehende provokative Begleitumstände).
2. Auch die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte hat sich in der Vergangenheit regelmäßig bei der Frage der Bejahung der Eigenschaft der Versammlung als „Zweckveranlasser“ zurückgehalten, insbesondere bei einer nichtöffentlichen Versammlung nicht unter freiem Himmel (95)
1 VG Hamburg, NVwZ 1987, 829 [831] („Hamburger Kessel“); OVG Bremen, DÖV 1987, 253; Schoch, Grundfälle zum Polizei- und Ordnungsrecht, JuS 1994, 480; Gusy, Aktuelle Fragen des Versammlungsrechts, JuS 1993, 555 [556]; Kniesel, Adressatenfragen im Versammlungsrecht, DÖV 1992, 470 [473].
2 z . B.BVerfG, NJW 1998, 3631; 2000, 3051; 2000, 3053; DVBl. 2000,1121; NVwZ 1998, 834 und 2000, 1406; NVwZ-RR 2000, 553, und 2000, 554; NJW 2001, 1407, 1409 und 1411; 2069 ff..; DÖV 2001, 907.
3 NJW 1985, 2395, Brokdorf; ebenso aktuell ausgeführt im Beschl. v. 24. 3. 2001, NJW 2001, 2069 ff., und im Beschl. v. 12. 7. 2001, DÖV 2001, 907 (Love- und Fuckparade).
4 BVerfG, NVwZ 2000, 1406 [1407] und NJW 2000, 3053 [3056]. Diese Schutzpflicht lässt sich auch aus den §§ 2 Abs. 2, 21 VersG herleiten (Gusy, JuS 1993, 555 [558]); Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. 1996, S. 186 und 566; Höllein, Das Verbot rechtsextremistischer Veranstaltungen, NVwZ 1994, 635 [638].
5 BVerfG, NJW 1985, 2395 [2396]; SächsOVG ‚ SächsVBl. 1998, 6 [7]; Lisken/Denninger, S. 500 und 534; Gusy, Polizeirecht, 4. Aufl. 2000, S. 229.
6 Kniesel, DÖV 1992, 470 [471] und „Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit“ in NJW 2000, 2857; Lisken/Denninger, 5. 481; Kahl, JuS 2000, 1090 [1091]; „Mehrheit natürlicher Personen“: ThürOVG, DÖV 1998, 123, 124.
7 BVerfG, NJW 1985, 2395 [2396]; 1998, 3631 und 2001, 2069 [2072]; BVerwG, NJW 1993, 609; ThürOVG, DVBI. 1998, 849; Lisken/ Denninger, S. 490.
8 BVerfG, NJW 1991, 2694 und 1995, 3110, 3112; zum Abgrenzungsproblem siehe auch Lisken/Denninger, S. 565.
9 BVerwG, NZV 1989, 325 [326]; OVG Bremen, DOV 1987, 253; Geck, Zum Versammlungsbegriff des Art. 8 GG, DVBI. 1980, 797; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 1995, S. 258; Höllein, NVwZ 1994, 635 [636]; Lisken/Denninger, S. 530; Wiefelspütz, Aktuelle Probleme des Versammlungsrechts in der Hauptstadt Berlin, DÖV 2001, 21 [221; Hermanns, Grundfragen des Rechts der Versammlungsfreiheit, JA 2001, 79 [80]; Kniesel, DÖV 92, 470 [471]. Beispiele aus der Rspr. für Versammlungen: Demonstration einer „Verkehrs-Initiative“ (BVerfG, NVwZ 1998, 834), sog. „Padayatra-Pilgerprozession“ anlässlich des bevorstehenden 100. Jahrestages eines indischen Schriftstellers und Philosophen (BayVGH, NVwZ-RR 1995, 271); sog. „Chaos-Tage 1996“ in Hannover (VG Hannover, NVwZ-RR 1997, 622); Kameradschaftsabend einer politischen Partei als Abschlussveranstaltung zu einem Parteitag (ThürOVG, DÖV 1998, 123 [124]); Demonstration ehemaliger Mitarbeiter eines Betriebes gegen den früheren Geschäftsführer (HessVGH, NJW 1994, 1750); sog. „Nacht-Tanz-DemO“, VG Frankfurt, NJW 2001, 1741; Roma-Zeltlager (VG Düsseldorf, NVwZR 1992, 185; verneint für eine „Weihnachtsparade“ vom OVG Berlin, NJW 2001, 1750, wegen der kommerziellen Ausrichtung; verneint für die sog. „Love-Parade“ und die ,,Fuckparade“ vom BVerfG, DÖV 2001, 907: Versammlungen i. S. des Art. 8 GG (und des VersG) sind örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Erörterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung, also ein „enger Versammlungsbegriff“, nicht z. B. Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen
10 Dazu BVerfG, NJW 1995, 1141; Gusy, JuS 1993, 555 [558] und Polizeirecht, S. 241; Lisken/Denninger, S. 520 und 587; Kahl, JuS 2000, 1090 [1092].
11 BVerfG, NJW 1985, 2395 [2400]; VG Köln, NJW 1971, 211: Aufrufe zu Gewalt- und Mordtaten gegen den Bundeskanzler
12 BVerfG, NJW 1991, 2694 [2695]; Höllein, NVwZ 1994, 635 [6381; Gusy, JuS 1993, 555 [558]
13 BVerfG,NJW 1985, 2395 [2399]; 2001, 1411 [1412]; 2001, 2078 ,2079; ThürOVG, DÖV 1998, 123 [126]; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1994, 87 [89].
Zur “Kooperationspflicht” der Versammlungsbehörde siehe jetzt auch VGH Mannheim, VBlBW 2002, 383, 385
14 NJW 1992, 890
15 BVerfG, NJW 1991, 2694; VG Hamburg, NVwZ 1987, 829, 830 („Hamburger Kessel“); Gusy, JuS 1993, 555 ,556 und Polizeirecht, S. 228; Lisken/Denninger, S. 494; Deger, Polizeirechtliche Maßnahmen bei Versammlungen? NVwZ 1999, 265 [267].
16 BVerfG, NJW 1985, 2395 [2397]; VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1994, 87, 89; Lisken/Denninger, S. 567; Deger, NVwZ 1999, 265 [267].
17 VG Hamburg, NVwZ 1987, 829 [833]; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1998, 762 [764]; Gusy, JuS 1993, 555 [556]; Deger, NVwZ 1999, 265, 267.
18 BVerfG, NJW 1975, 1641 [1642]; BVerwG, NVwZ 1999, 991 [992]; VGH Bad.- Württ., NVwZ 1998, 761 [764]; Lisken/Denninger, S. 511; Enders, JuS 2000, 883 [884]; Schmidt-Jortzig, Polizeilicher Notstand und Versammlungsverbot, JuS 1970, 507 [508].
19 BVerwG, NVwZ 1999, 991 [992]; OVG Saarland, DÖV 1970, 53 [54] und 1973, 863 [864]; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1998, 761 [764]; Schmidt-Jortzig, JuS 1970, 507 [508]; Deger, NVwZ 1999, 265 [266].
20 Gusy, JuS 1993, 555 [556] und Polizeirecht, S. 230; Lisken/Denninger, S. 513; Höllein, NVwZ 1995, 635 [636]; Ketteler, Die Einschränkbarkeit nichtöffentlicher Versammlungen in geschlossenen Räumen, DÖV 1990, 954,955
21 VG Hamburg, NVwZ 1987, 829 [831]; OVG Bremen, DÖV 1987, 253; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1998, 761 [762]; Gusy, JuS 1993, 555; Schoch, JuS 1994, 481; Knemeyer, S. 260; Deger, NVwZ 1999, 265, 266; Kniesel, DÖV 1992, 470 [473]; Hermanns, JA 2001, 79 [83] spricht von der „Sperrwirkung“ des VersG, ebenso das OVG NW, DVBl. 2001, 839 [840].
22 OVG NW, DVBI. 2001, 839 [840]; OVG Bremen, DÖV 1987, 253; Kniesel, DÖV 1992, 470 [473] mit Hinweisen auf die Rspr
23 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1998, 761 [763]; Schoch, JuS 1994, 481; Gusy, JuS 1993, 555 [556]; Ketteler, DÖV 1990, 954 [960].
24 VG Köln, NJW 1971, 210; SächsOVG, SächsVBl. 1998,6 [8]; OVG Berlin, NVwZ 2000, 1201 [1202]; VG Halle, NVwZ 1994, 719; Richter am BVerfG Hoffmann-Riem im “Spiegel“, Heft 37/2000, S. 51; Röhl, NJW 1995, 561, 562
25 BayObLG, NVwZ-RR 1995, 202; ThürOVG, DÖV 1998, 123 [124]; Höllein, NVwZ 1994, 635 [636]; Gusy, S. 231.
26 ThürOVG, DÖV 1998, 123; Höllein, NVwZ 1994, 635 [636]; Röhl, NVwZ 1988, 577 [580]; Ketteler, DÖV 1990; 954; Gusy, JuS 1993, 555 [556]; sog. geschlossene Veranstaltung (BVerwG, NVwZ 1999, 991 [992].
27 Gusy, S. 231; Deger, NVwZ 1999, 265 [268]: Nichtöffentliche Versammlungen finden i. d. R. in geschlossenen Räumen statt. Höllein (NVwZ 1994,635 [637]) erwähnt bei seiner Darstellung der „Versammlungstypen“ diese Art von Versammlungen überhaupt nicht und spricht allgemein nur von „Versammlungen unter freiem Himmel“.
28 BVerwG, NVwZ 1999, 991 [992]; Schoch, JuS 1994, 481; Ketteler, DÖV 1990, 954 [961]; Röhl, NVwZ 1988, 577 [581]; Föhring, NVwZ 2001, 157 [160].
29 BVerwG, NVwZ 1999, 991; OVG Saarland, DÖV 1970, 53; OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638; Gusy, JuS 1993, 555 [556]; Höllein, NVwZ 1994, 635 [636]; Schoch, JuS 1994, 481; kritisch Röhl, NVwZ 1988, 577 [581] und Kniesel, NJW 2000, 2857 [2865].
30 Auf der Rechtsfolgenseite der Norm bietet sich ein Rückgriff auf allgemeines Polizeirecht an, da das Versammlungsgesetz insoweit keine Aussage trifft: Schoch, JuS 1994,480 [482]; Deger, NVwZ 1999, 265 [267]. In Sachsen findet deshalb § 3 Abs. 2 bis 4 Polizeigesetz Anwendung.
31 BVerfG, NJW 1985, 2395 [2397]: keine schematische Auflösung bei Verletzung der Anmeldepflicht; ähnlich VG Hamburg, NVwZ 1987, 829 [832] (Hamburger Kessel); Lisken/Denninger, S. 540 [590]; Kahl, JuS 2000, 1091 [1093]; VG Köln, NJW 1971, 210 [213].
32 VG Hamburg, NVwZ 1987, 829 [831]; BVerwG, NVwZ 1988, 250.
33 KG Berlin, NVwZ 2000, 468 [470] (Berliner Kessel).
34 OVG Bremen, DÖV 1987, 253 [254]; KG Berlin, NVwZ 2000, 468 [470]; wohl auch VG Hamburg, NVwZ 1987, 829 [831] (Hamburger Kessel).
35 Dazu die Grundsatzentscheidung des BVerwG aus dem Jahre 1970 (!), also vor Geltung des Verwaltungsverfahrensgesetzes (26. Band, S. 161 ff. „Schwabinger Krawalle“): Die Vollzugspolizei hatte eine Menschenmenge aufgefordert, den Platz zu räumen und dies mit der Androhung unmittelbaren Zwangs verbunden. Da u. a. der Kläger der Aufforderung nicht nachkam, schlug ihn ein Polizeibeamter mittels Hiebwaffe, um die Platzverweisung durchzusetzen. Das BVerwG prüfte u. a. die Frage, ob das Schlagen mit der Hiebwaffe (Schlagstock) als Verwaltungsakt anzusehen sei (oder nur rein tatsächliches Handeln, sog. Realakt):
„Dieses Vorgehen war nicht nur rein tatsächliches Handeln, sondern erfüllt die Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktes i. S. des § 42 VwGO. Die Polizei kann nicht nur durch schriftlichen oder mündlichen Verwaltungsakt, sondern auch durch konkludentes Verhalten mittels Anwendung körperlicher Gewalt die betroffenen Bürger zu einem bestimmten Verhalten veranlassen...” (Ähnlich BayVGH, NVwZ 1988, 1055 bezüglich eines Wasserwerfereinsatzes: das Gericht erklärt ausdrücklich, dass das Tatbestandsmerkmal der „Regelung“ fehle, trotzdem wird der „Verwaltungsakt der Reizstoffanwendung“ bejaht!). Es fällt auf, dass sich das BVerwG bei der Definition des VA auf § 42 VwGO bezieht; dabei ist zu beachten, dass es zum damaligen Zeitpunkt noch keine Verwaltungsverfahrensgesetze gab und somit auch die Definition des § 35 VwVfG zum VA-Begriff nicht angewendet werden konnte. Der weitere Hinweis des BVerwG auf die Möglichkeit des konkludenten Erlasses eines VA entspricht fast wortwörtlich der jetzigen Festlegung in § 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG. Dabei handelt es sich aber doch nur um die äußere Form des VA, das von § 35 S.1 VwVfG geforderte Tatbestandsmerkmal der Regelung muss immer vorhanden sein und ist vorab zu bejahen (das BVerwG definiert die „Regelung“ als eine Maßnahme der Behörde, die darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden: Band 55, 280, 285 und 77, 268, 271). Durch das nach erfolgloser Räumungsaufforderung vorgenommene Schlagen werden aber keinerlei verbindliche Rechtsfolgen gesetzt. Deshalb wird man die Aufforderung zur Räumung als den VA ansehen und den sich anschließenden Einsatz der Hiebwaffe (weil der Adressat der Räumungsaufforderung, also dem VA, nicht nachkam) lediglich noch als Realakt, also tatsächliches Handeln zur Durchsetzung des VA „Räumungsaufforderung“ (unmittelbarer Zwang i. S. der §§ 30 ff. SPolG). Eine eigenständige Regelungswirkung kann in dem Schlagen mittels Hiebwaffe nicht gesehen werden. Auch unter Rechtsschutzgesichtspunkten muss ein VA nicht „konstruiert“ werden, denn Rechtsschutz gegenüber (öffentlich-rechtlichen) Realakten besteht nach § 4o Abs. 1 Satz 1 VwGO. Es entfällt lediglich das Widerspruchsverfahren und mangels Vorliegen eines VA scheiden sowohl Anfechtungs- als auch Verpflichtungsklage aus. Kritisch zu dieser Rspr. des BVerwG u. a. auch Schoch, JuS 1995, 218; Rasch, Der Realakt insbes. im Polizeirecht, DVBI. 1992, 207,210; Lisken/Denninger, S. 244.
Anmerkung: Siehe zu dieser Problematik auch den Aufsatz “Verwaltungsrechtliche Realakte”
36 BVerfGE 1987, 399 [409] und NVwZ 1999,290 [292], dazu auch Weber, ”Der Bescheid über die Festsetzung eines Zwangsgeldes, in: apf 1999, 109 [110].
37 BVerwG, NJW 82, 1008 und NVwZ 1988, 250; Lisken/Denninger, S. 495; Deger, NVwZ 1999, 265 [266]; Kniesel, DÖV 1992, 470, 473; kritisch dazu Schoch, JuS 1994, 482.
38 DVBl. 2000, 1122 [1123]; sowie im Beschl. v. 18. 8. 2000, NJW 2000, 3053 [3056], und bereits im Brokdorf-Beschluss (NJW 1985, 2395, 2398); SächsOVG, SächsVBl. 1998,6 [9]; OVG Berlin, NVwZ 2000,1201 [1202]; ebenso VG Köln schon im Jahre 1970 (NJW 71, 210, 213) mit zustimmender Anmerkung von Pappermann
Weitere Rspr. zu Auflagen: OVG Bautzen, NVwZ-RR 2002, 435; SächsVBl. 2002, 216 und 218
und jetzt wieder BVerfG NJW 2003, 3689,3690 (milderes Mittel gegenüber einem Versammlungsverbot)
Siehe auch Leist, Zur Rechtmäßigkeit typischer Auflagen bei rechtextremistischen Demonstrationen, NVwZ 03, 1300 ff.
39 BVerfG, NJW 2001, 1409: Verlegung der Versammlung auf den nächsten Tag; NJW 2001, 2069; 2001, 2076 [2077], gegen die Rspr. des OVG NW: „Das OVG verkennt den Gewährleistungsgehalt der Grundrechte... unrichtige Auffassung des OVG“ usw... (das OVG hatte ein Versammlungsverbot wegen unmittelbarer Gefahren für die öffentliche Ordnung bejaht).
40 BVerfG, DVBl. 2000, 1121] 1122] und NVwZ 2000, 1406; OVG Berlin, NVwZ 2000, 1201 [1202]; weitere Beispiele: VGH Bad.-Württ., DÖV 2000, 647; ThürOVG, NJ 2000, 214; und DÖV 98, 123, bei einer öffentlichen Versammlung nicht unter freiem Himmel (d. h. im Saal).
41 VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1994, 87, 89; VG Hamburg, NJW 2001, 2115
42 BVerfG, NVwZ 2000, 1406; NJW 2000, 3053.
43 ThürOVG, DVBI. 1998, 849; Wiefelspütz, DÖV 2001,21 [22].
44 SächsOVG, SächsVBl. 1997, 6, 9
45 Schoch, JuS 1994, 480. Entgegen dem Wortlaut der Norm ist natürlich zuerst der Tatbestand und nur dann, wenn der Tatbestand bejaht wird, erst die Rechtsfolge zu prüfen. Immer wieder liegen dem Verfasser Referendar-Übungsklausuren vor, bei denen sich der Bearbeiter sofort auf die Rechtsfolge der Norm „stürzt“, vom Tatbestand ist dann in der gesamten Klausur nichts mehr zu lesen! Diesen Fehler liest man auch oft bei der Prüfung der Generalklausel des § 3 Abs. 1 SächsPolG, weil auch dort zuerst die Rechtsfolge „kann“ und nachfolgend erst der Tatbestand (Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung) festgelegt ist. In der Unterscheidung der Prüfung zwischen Tatbestand und anschließender Rechtsfolge bei § 15 Abs. 1 VersG vorbildlich z. B. SächsOVG, NVwZ-RR 1995, 443 und VG Hannover, NVwZ-RR 1997, 622 („Chaos-Tage“) sowie VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1994,87 [88].
46 BVerfG NVwZ 1998, 834 [835]; NJW 2001, 2072 [2074]: “nur bei Abwehr von Gefahren für elementare Rechtsgüter“.
47 Aktuell nochmals vom BVerfG betont in den Beschlüssen vom 26. 1. 2001, NJW 2001, 1409 [1410]; vom 24. 3.2001, NJW 2001, 2069; im Beschluss vom 7.4. 2001, NJW 2001, 2072 und im Beschluss vom 1. 5. 2001, NJW 2001, 2076, gegen die ständige Rspr. des OVG NW in Eilverfahren. Ebenso mit Bedenken zur „öffentlichen Ordnung“: SächsOVG, SächsVBl. 1998,6 [8]; Kniesel, NJW 2000, 2857 [2864]; Wiefelspütz, DÖV 2001,21 [25 und 26]; ebenso ThürOVG, DÖV 1998, 123 (126) bei einer öffentlichen Versammlung nicht unter freiem Himmel, also im Saale (siehe später unter IV); Rühl, NJW 1995, 561 [563]. Verfassungsrechtlich vertretbar ist aber die Erteilung von Auflagen, siehe unter b) mit Hinweisen auf die Rspr. des BVerfG.
Jetzt erneut so das BVerfG: NJW 2003, 3689
48 BVerfG, NVwZ 2000, 1406 und NJW 2000, 3053, sowie 2001, 1411, 1412; ThürOVG,DÖV 1998, 123 [126]; SächsOVG, SächsVBl. 1998,6, 9
49 BVerfG NJW 1985, 2395, 2398; NVwZ 1998, 834 [835]; DVB1. 2000,1121; SächsOVG, SächsVBl. 1998,6 [8] und SächsVBl. 2001, 82; ebenso ThürOVG ‚ DÖV 1998, 123 [125], bei einer öffentlichen Versammlung in geschlossenen Räumen (siehe dazu später unter IV.).
50 BVerfG, NVwZ 1998, 834, 835; NJW 2000, 3051; SächsOVG, SächsVBl. 1998,6 [8].
51 BVerfG, NJW 2000, 3053 [3055].
53 BVerfG, NJW 2000, 3052; SächsOVG, SächsVBl. 2001, 82 In Sachsen sind zum Vollzug des Versammlungsgesetzes sachlich zuständig die Kreispolizeibehörden ( § 64 Abs. 1 Satz 3 SPoIG). Das sind die Landratsämter und kreisfreien Städte (§ 1 Abs. 1 der VO des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über Zuständigkeiten nach dem Versammlungsgesetz vom 7. 5. 1992).
54 VG Köln, NJW 1971, 210 (die Versammlung fand im Jahre 1970 statt!); BVerfG, NJW 1985, 2395; NVwZ 1998, 834; NJW 1998, 3631; DVBI. 2000, 1121; NJW2000, 3053; DVB1. 2000, 1121; SächsOVG, SächsVBI. 1998, 6; HessVGH, DVBl. 1990, 1052 und NVwZ-RR 1994, 86; OVG Berlin, NVwZ 2000, 1201. Im Beschluss vom 1. 5. 2001 (NJW 2001, 2078, 2079) betont das BVerfG , dass nach allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts die Beweislast für das Vorliegen von Verbotsgründen bei der Behörde liege.
55 DÖV 2001,21 [25]. Er schildert einen vom OVG Berlin durch Beschluss vom 29. 1. 2000 entschiedenen Fall, bei dem die Versammlung am 29. 11. 1999 für den 29. 1.2000 angemeldet war und die zuständige Behörde die Verbotsverfügung mit Anordnung der sofortigen Vollziehung erst am 28. 1. 2000 bekannt gab. „An der Verbotsverfügung fällt auf, dass die Versammlungsbehörde sie erst einen Tag vor dem Termin der Versammlung erließ. Die Gefahrenprognose (der Behörde) war erkennbar unzutreffend .“ Ähnlich kritisch bereits Höllein, NVwZ 1994, 635 [638]
56 BVerfG, NJW 2000, 3051; BayVGH, NVwZ 1992, 76; VG Hannover, NVwZ-RR 1997, 622 (Chaos-Tage); SächsOVG, NVwZ-RR 1995, 443 und SächsVBl. 2001, 82; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1995, 504 (Verbotsgründe insbes.: Aufrufe zu Straftaten .. .Volksverhetzung .. Prognose des unfriedlichen Verlaufs, weil auch rivalisierende Gruppen eingeladen wurden und der stellvertretende Leiter des Ordnungsdienstes vorbestraft war ... gewaltbereite Teile von teilnehmenden auswärtigen Gruppen...).
Aktuell jetzt das BVerfG bejahend zu einem Versammlungsverbot wg. unmittelbarer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit: DVBl. 2004, 637
Weitere Entscheidungen, in welchen die Gerichte Verbotsverfügungen der Behörden (die mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung versehen waren) aufhoben:
VGH Mannheim, VBlBW 2002, 383 (Beschluss vom 20.4.2002) VG Freiburg, VBl.BW 2002, 497 (Beschluss vom 4.9.2002)
VGH München, BayVBl. 2003, 52 (Beschluss vom 16.8.2002)
57 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1998, 761 [763]; ThürOVG ‚DÖV 1998, 123 [125]; Höllein, NVwZ 1994, 635 [636]; Kniesel, NJW 2000. 2857, 2863; Lisken/Denninger, S. 562; Schmidt-Jortzig, JuS 1970, 507 [508].
58 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1998, 761 [764]; ThürOVG, DÖV 1998, 123 [125]; ähnlich bereits OVG Saarland, DÖV 1973, 863 [864].
59 Deger, NVwZ 1999, 265 [266].
60 VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1990, 602 [603]; Kniesel, DÖV 1992, 470 [475].
61 ThürOVG, DÖV 1998, 123 [125].
62 Lisken/Denninger, S. 531 und 563; Höllein, NVwZ 1994, 635 [636]; Krüger, DÖV 97, 13 [18]; Schoch, JuS 1994, 481; Rühl, NVwZ 1988, 577 [581]; Ketteler, DÖV 1990, 954 [955].
63 BVerwG, NVwZ 1999, 991 [992]; OVG Saarland, DÖV 1970, 53, 55; OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638; Schmidt-Jortzig, JuS 1970, 507, 508; dagegen Krüger, DOV 1997, 13 [18]; Höllein, NVwZ 1994, 635, 636; Ketteler, DÖV 1990, 954 [956].
64 Darauf verweist auch Ketteler, DÖV 1990, 954 [956]; ähnlich Kniesel, NJW 2000, 2857 [2861]: wegen des „handverlesenen“ Personenkreises ist das Gefährdungspotenzial als gegen Null gehend einzustufen.
65 Lisken/Denninger, S. 563; Rühl, NVwZ 1988, 577 [581].
66 BVerwG, NVwZ 1999, 991 [992]; zustimmend Kniesel, NJW 2000, 2857 [2865].
67 BVerfG, NJW 1998, 3631; NJW 2001, 2076 [2077]; BVerwG, NVwZ 1999, 991 [993]; OVG Berlin, NVwZ 2000, 1301 [1302]; HessVGH, DVB1. 1990, 1052 [1053]; OVG Saarland, DÖV 1970, 53, 54; Schmidt-Jortzig, JuS 1970, 507 [510]; Ketteler, DÖV 1990, 953 [958]; Pappermann, NJW 1971, 210 [213].
68 BVerwG, NVwZ 1999, 991 [993]; SächsOVG ‚ SächsVBl. 1998,6 [7]; ähnlich HessVGH, DVBl. 1990, 1052 [1053] und ThürOVG, DÖV 1998, 123 [126]. Aktuell ebenso BVerfG, NJW 2001, 2076, mit eindeutigen Aussagen gegen die Auffassung des OVG NW!
69 OVG Lüneburg, NVwZ 1988,638 [639]; VG Köln, NJW 1971, 210 [212]
70 VG Hamburg, NVwZ 1987, 829; OVG Bremen, DÖV 1987, 253; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1998, 763; VG München, NVwZ 2000, 461; OVG NW, DVBI. 2001, 839
71 SächsOVG, SächsVBl. 1998, 6, 10; Kniesel, DÖV 92, 47o, 473; so auch OVG Saarland, DÖV 1973, 863, 864; für das SaarIPolG, damals noch PVG.
72 VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1990, 602, bestätigt durch BVerfG NJW 1991, 2694; Lisken/Denninger, S. 564.
73 VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1990, 602 [603], bestätigt durch BVerfG NJW 1991, 2694; Lisken/Denninger, S. 570; Schoch, JuS 1994,481; Deger, NVwZ 1999, 265 [267]; Gusy, S.239; Krüger, DÖV 1997, 13 [15].
74 So differenziert auch das BVerfG in NJW 1991, 2694. Kniesel (DÖV 1992, 470, 474) differenziert zwischen dem sog. internen Störer (Teilnehmer an der Versammlung) und dem externen Störer, wobei als externe Störer die sog. „echten“ Gegendemonstranten in Betracht kommen (VGH Bad.-Württ., „Wintergarten“), die die Versammlungsfreiheit für sich in Anspruch nehmen und die sonstigen externen Störer, sog. „unechte“ Gegendemonstranten
75 So auch im konkreten Fall BVerwG, NVwZ 1999, 992; SächsOVG, SächsVBl. 1998, 6 [10]: „von der NPD-Veranstaltung geht keine unmittelbare Gefährdung der öff. Sicherheit aus“; Rühl, NVwZ 1988, 577 [582].
76 NJW 2000, 3053, 3056
77 VG Köln, NJW 1971, 210 mit zust. Anmerkung von Pappermann; SächsOVG, SächsVBl. 1998, 6 ff.; HessVGH, NVwZ-RR 1994, 86; vergleichbar HessVGH, NVwZ-RR 1994, 87: auswärtige gewaltbereite Gruppen, unfriedlicher Verlauf...
78 NVwZ 1987, 237, „Wintergarten“.
79 OVG Saarland, DÖV 1970, 53; OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638, 639; BVerwG NVwZ 1999, 991 [992].
80 BVerwG, NVwZ 1999, 991 [993].
81 BVerfG, NVwZ 2000, 1406 [1407]; 2000, 3051 [3053]; VG Köln, NJW 1971, 210 [211]; Gusy, JuS 1993, 555 ,558; Höllein, NVwZ 1994, 635 [638]; Schmidt-Jortzig, JuS 1970, 507 [509]
.82 OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638 [639]; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1987, 237 [239]; Gusy, JuS 1993, 555 [558]; Röhl, NVwZ 1988, 577 [578]; Schmidt-Jortzig, JuS 1970, 507 [509].
83 SächsOVG, SächsVBl. 1998,6 [10]; VG Köln, NJW 1971, 210 [212]; BayVGH, DÖV 1979, 569; Kniesel, NJW 2000,2857 [2864]; Röhl, NVwZ 1988, 577 [582].
84 So hat das BVerwG in der bereits mehrfach erwähnten Entscheidung vom 23.3.1999 (NVwZ 1999, 991] bei einem Verbot einer nichtöffentlichen Versammlung unter freiem Himmel gegen den Nichtstörer die Generalklausel des Polizeirechts herangezogen, siehe C IV (ebenso OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638 und OVG Saarland, DÖV 1973, 863, 864). Bei einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel wird ein Versammlungsverbot gegen den Nichtstörer dementsprechend auf § 15 Abs. 1 VersG gestützt, siehe C I 2): HessVGH, DVBl. 90, 1052 ,1053; VG Köln, NJW 1971, 210.
85 NJW 1971, 210 [212]; ähnlich SächsOVG ‚ SächsVBl. 1998,6 [10] (in beiden Fällen öffentliche Versammlung unter freiem Himmel); zustimmend Lisken/Denninger, S. 186 und Schoch, JuS 1995, 32; Schmidt/Jortzig, JuS 1970, 507 [509]. Die (zuerst) angemeldete (öffentliche) Versammlung (unter freiem Himmel) ist ggf. unter Hinzuziehung externer Polizeikräfte zu schützen (BVerfG, NJW 2000, 3051, 3053).
86 Damit ist immer die Inanspruchnahme des Nichtstörers gemeint: BVerfG, NJW 2001, 1411, 1412; HessVGH NVwZ-RR 1994, 86 [87]; SächsOVG, SächsVBl. 1998, 6; Schoch, JuS 1995, 31; Kniesel, DÖV 1992, 470 [476].
Zum polizeilichen Notstand jetzt VGH München, BayVBl. 2003, 52, 53
87 BVerfG, NJW 2001, 1406, 1407: zu beachten ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn es andere, den Veranstalter und die Teilnehmer der Versammlung weniger belastende Möglichkeiten zur Gefahrenabwehr gibt; BVerfG, NJW 2000, 3053 [3056].
88 OVG Saarland, DÖV 1973, 863, 864; Schmidt-Jortzig, JuS 1970, 507 [509]; Kniesel, DÖV 1992, 470 [476]; Lisken/Denninger, S. 566; Röhl, Die Polizeipflichtigkeit von Versammlungen bei Störungen durch Dritte und bei Gefahren für die öffentliche Sicherheit bei Gegendemonstrationen; NVwZ 1988, 577 [583]; Wiefelspütz, DÖV 2001, 21, 27
89 NJW 2001, 1411, 1412 (öffentliche Versammlung unter freiem Himmel); siehe dazu auch VG Hamburg, NJW 2001, 2115.
90 Kniesel, DÖV 1992, 470 [477]; Lisken/Denninger, S. 567; Krüger, DÖV 1997, 13 [16].
91 OVG Saarland, DÖV 1970, 53: in diesem Beschluss vom 16. 11. 1969 (Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO) bejahte das OVG den Notstandsfall. Das Gericht entschied dann durch Urteil im Jahre 1973 auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage der NPD, dass die Verbotsverfügung der Behörde rechtswidrig war (DÖV 73, 863). VGH Bad.Württ., NVwZ 1987, 237 „Wintergarten“; BVerwG NVwZ 1999, 991, 992; siehe dazu auch Röhl, NVwZ 1988, 577 [580).
92 BVerfG, NJW 2001, 2069 [2072]; VG Köln, NJW 1971, 237; SächsOVG, SächsVBl. 1998,6 [10]; HessVGH, NVwZ-RR 1994, 86; bejaht vom SächsOVG in NVwZ-RR 1995, 444 (zustimmend Kröger, DÖV 1997, 13, 16).
93 OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638 [639]; Rühl, NVwZ 1988, 577; mittelbarer Störer (BVerwG, NVwZ 1999, 991, 993); Kröger, DÖV 1997, 13 [17].
94 NVwZ 2000, 1406.
95 BVerwG, NVwZ 1999, 991 [993]; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1987, 237, 238; VG Köln, NJW 1970, 210, 211; ebenso die Literatur: Schmidt/Jortzig, JuS 1970, 507, 509; Gusy, S. 240; Lisken/Denninger, S. 566; Kniesel, DÖV 1992, 470, 476; Kröger, DÖV 1997, 13 [17]; Tölle, NVwZ 2000, 153 [155]; Ketteler, DÖV 1990, 954 [960]. Ausnahmsweise bejaht vom OVG Lüneburg, NVwZ 1988, 638; grundsätzlich ablehnend VG Hamburg, NJW 2001, 2115.
Zu Bedenken der Rspr. gegen die Inanspruchnahme als Zweckveranlasser bei einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel:
VGH Mannheim, VBlBW 2002, 383, 384
und jetzt aktuell OVG Bautzen, SächsVBl. 2005, 48