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Timestamp: 2020-05-28 12:30:34
Document Index: 381935907

Matched Legal Cases: ['artículo 168', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 2', 'artículo 173', 'artículo 73', 'Artículo 73', 'artículo 63', 'artículo 24', 'artículo 173', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 312', 'artículo 312', 'artículo 272', 'artículo 245', 'artículo 173']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 076 del 21/04/2010
Dictamen : 076 del 21/04/2010
Consultante: Roxana Lobo Granados
C-076-2010
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al expediente de nulidad absoluta, evidente y manifiesta remitido a este Órgano Superior Consultivo, y cuyo objeto, según se infiere, consistiría en invalidar de forma radical la Patente de Uso Comercial otorgada a la señora xxx.
Del expediente administrativo que se remitió, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:
a. Mediante acuerdo del 26 de enero de 2009, celebrado en la sesión N.° 03-09, artículo VII, inciso d, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano acordó designar un órgano director del procedimiento para los procesos de cancelación de las patentes comerciales que operan en la zona pública de la zona marítima terrestre. Esto por violación de la normativa legal sobre la Zona Marítima Terrestre (Folio 2 del expediente administrativo.).
b. Mediante acuerdo de 16 de marzo de 2009, celebrado en la sesión ordinaria N.° 10-09, artículo VIII, inciso d, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano acordó nombrar a la Licenciada Francil Herrera Araya como órgano director, a fin de que instruyera el procedimiento administrativo necesario para tramitar la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en contra de diversas personas, entre ellas, la señora xxx. (Folios 3 y 4 del expediente administrativo.)
c. Mediante resolución CMDC-DP-09-2009, la Licenciada Herrera Araya, actuando en su condición de Órgano Director del Procedimiento, tuvo por iniciado el procedimiento ordinario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Licencia Comercial otorgada a la señora xxx. En este acto, el órgano director señaló que se acusaba de inválida la patente en razón de que el negocio Pensión Arenas – propiedad de xxx - funciona dentro de la zona pública de la zona marítimo terrestre en el sector de Montezuma. Se convocó para audiencia oral y privada el 1 de junio de 2009. Esta resolución fue comunicada a xxx el 8 de mayo de 2009. (Ver folios 33 al 36 del expediente administrativo.)
d. La audiencia oral y privada se celebró a las 9 horas del 1 de junio de 2009. De su suceso se levantó un acta, en la cual no consta la firma de la parte. (Ver folios 37 al 38 del expediente administrativo.)
e. El órgano director presentó su informe final, recomendando declarar la nulidad, absoluta, evidente y manifiesta de la licencia comercial extendida a la señora xxx. (Ver folios 39 al 47 del expediente administrativo.)
f. Mediante acuerdo de 15 de junio de 2009, el Concejo Municipal de Distrito acordó aprobar en todos sus extremos el Informe Final presentado por el órgano director en torno a la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Licencia Comercial extendida a favor de xxx. Además se resolvió enviar el expediente a la Procuraduría General para que brindemos el dictamen respectivo. (Ver folios 48 al 54 del expediente administrativo.)
A. EL CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO NO ES EL ÓRGANO SUPERIOR SUPREMO DE LA MUNICIPALIDAD.
En la especie que nos ocupa, quien solicita la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta es el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, órgano adscrito a la Municipalidad de Puntarenas, y el cual no ostenta la condición de Superior Supremo de la Municipalidad.
En este sentido, conviene realizar algunas consideraciones en orden al régimen jurídico de los Concejos Municipales de Distrito.
En primer lugar, debe señalarse que de acuerdo con nuestra Constitución, para efectos de la Administración Pública, los cantones se encuentran divididos necesariamente en distritos. Esto conforme el artículo 168 constitucional.
Asimismo, debe puntualizarse que el párrafo primero del artículo 172 constitucional, garantiza la representación distrital ante la Municipalidad. Representación que se articula a través de un síndico propietario – y un suplente – por cada distrito del cantón, cargo que goza del derecho de voz en las sesiones del Concejo Municipal.
Sin embargo, nuestra Constitución vigente permite la composición, cuando condiciones especiales y calificadas lo ameriten, de Concejos Municipales de Distrito. Resulta de particular interés transcribir el artículo 172 constitucional:
Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.”
La Ley Fundamental, en forma expresa, establece que la competencia de estos Concejos Municipales de Distrito estará determinada por la administración de los intereses y servicios del correspondiente y particular distrito del cantón.
En esencia, los Concejos Municipales de Distrito deben responder a la necesidad especial y calificada de transferir competencias del Gobierno Cantonal a favor de una nueva autoridad infra municipal.
Por supuesto, debe insistirse en que la constitución de los denominados Concejos Municipales de Distrito es siempre excepcional, pues el propósito del Constituyente Derivado ha sido establecer la posibilidad de otorgar cierto grado de autogobierno – estrictamente en asuntos locales – a los distritos más alejados de la cabecera del respectivo Cantón. Al efecto, conviene transcribir la intervención del diputado Cambronero Castro durante la tramitación de la correspondiente reforma constitucional:
“Desde ahora le pido a los señores diputados y señoras diputadas, que esos concejos de distrito sean creados en casos muy calificados, para que cumplan con ese objetivo de poder descentralizar las municipalidades a su vez y llevar el poder municipal a distritos muy lejanos…” (Acta de la Sesión Plenaria N: ° 005 del 7 de mayo de 2001. Expediente Legislativa N.° 13754. P. ° 308)
Indudablemente, pues, la institución de los Concejos Municipales de Distrito tiene una connotación correctiva, pues su fin principal es responder a la demanda de auto gobierno limitado de aquellos distritos que, por su alejamiento geográfico, se han encontrado en una condición asimétrica respecto de los distritos más próximos a la Cabecera del Cantón. (Ver exposición de motivos del proyecto de reforma constitucional. Expediente Legislativo N.° 13754)
En todo caso, debe advertirse que, por disposición expresa de la Ley Fundamental, la disposición de crear un particular Concejo Municipal de Distrito es una competencia del Concejo Municipal Cantonal respectivo. Igualmente, la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley N.° 8173 de 7 de diciembre de 2001 (LGCMD), establece en su artículo 2 que la creación de un Concejo Municipal de Distrito debe ser dispuesta por el Concejo Municipal del Cantón. Punto de relevancia, sin embargo, es que la Ley exige que el proyecto de acuerdo respectivo sea sometido a consulta popular.
Lo anterior es de gran importancia.
Efectivamente, debe subrayarse que si bien el texto constitucional ha garantizado cierto grado de autonomía funcional a los Concejos Municipales de Distrito, la misma Constitución los ha conceptualizado como órganos adscritos y dependientes de la Municipalidad que les creó.
Esta condición de órganos subordinados, dependientes de la Municipalidad, fue objeto también de las discusiones del Constituyente Derivado. Al respecto, transcribimos la intervención de la diputada URPI PACHECO, principal proponente de la reforma constitucional:
“La concejos municipales (sic) tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órgano, no entes que pertenecen a la misma municipalidad” Acta de la sesión plenaria N.° 145 de 15 de marzo de 2000. Expediente Legislativo N.° 13754. P. 103)
Es decir que en el proyecto del Constituyente Derivado nunca estuvo la intención de dotar a los Concejos Municipales de Distrito de la condición de entidades jurídicas, sino de mantenerlos como órganos dependientes del Gobierno Cantonal, aunque dotados de cierto grado de autonomía funcional. Esto fue también establecido por el voto N.° 3773-2000 de las 12:15 horas del 5 de mayo de 2000, dictado por la Sala Constitucional al responder la respectiva consulta facultativa de constitucionalidad del expediente N.° 13754:
“…por el contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad, con autonomía funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las necesidades del Cantón.”
Igualmente, nuestra jurisprudencia administrativa ha adoptado esta doctrina. Particularmente importante es la Opinión Jurídica OJ-152-2001 de 19 de octubre de 2001:
“Así las cosas, el numeral primero del proyecto de ley es inconstitucional, ya que les da a los concejos municipales de distrito la categoría de entes, condición que solo puede poseer la municipalidad de la cual forman parte. Ergo, este artículo debe ser corregido, atribuyéndole, como correcta y jurídicamente lo hizo la Asamblea Legislativa actuando en su condición de Constituyente derivado, en su variable de reforma parcial, o en su condición de Poder Reformador, a los concejos municipales de distritos la naturaleza de órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia.”
En definitiva, es incontestable que los Concejos Municipales de Distrito, a pesar de su autonomía funcional, son órganos dependientes y adscritos a la Municipalidad respectiva, y por lo tanto, no ocupan la condición de órganos superiores jerárquicos, exigida por el artículo 173 LGAP para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos, tampoco para ordenar el inicio del procedimiento respectivo o requerir el dictamen favorable preceptivo de este Órgano Superior Consultivo. Por el contrario, es claro que tratándose de la administración local, la competencia para declarar la invalidez radical de un acto declaratorio de derechos, permanece incardinada dentro del ámbito de atribuciones de los Concejos Municipales de los cantones respectivos.
Es decir que la potestad de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una patente irregularmente otorgada en contravención de las disposiciones legales sobre la Zona Marítimo Terrestre – caso que se nos plantea en este consulta-, es por tanto una competencia reservada al Concejo Municipal del Cantón respectivo.
Por supuesto, debe advertirse que lo anterior, no enerva las competencias que, en virtud del artículo 73 bis de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N.° 6043 de 2 de marzo de 1977, se han otorgado a los Concejos Municipales de Distrito en orden a la administración de la Zona Marítimo Terrestre. Transcribimos la norma en comentario:
“Artículo 73 bis. —Todas las atribuciones y competencias conferidas a las municipalidades mediante esta Ley, corresponderán a los respectivos concejos municipales de distrito que posean territorio en la zona costera. El usufructo, la administración de la zona marítima y, en general, todas las disposiciones de esta Ley Sobre la Zona Marítima para las municipalidades, corresponderán a los concejos municipales de distrito, en sus respectivas jurisdicciones.
Los funcionarios de los concejos municipales de distrito estarán sujetos a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley. Si se trata de funcionarios de elección popular, se les aplicará además lo establecido en el inciso e), del artículo 24 del Código Municipal, Ley Nº 7794, de 30 de abril de 1998, en relación con la pérdida de credenciales.”
Efectivamente, aún y cuando los Concejos Municipales de Distrito no gocen de la competencia para declarar la nulidad radical de un acto declaratorio de derechos, que violenta la normativa de la Zona Marítimo Terrestre, eso no impide de modo alguno que los Concejos Municipales de Distrito respectivos ejerzan las funciones de vigilancia, control y administración sobre la Zona Marítimo Terrestre, de tal suerte que en el supuesto de que detecten la existencia de una posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta relacionada con el uso de la Zona Marítimo Terrestre, deba coordinarse la apertura del respectivo procedimiento administrativo con el Concejo Municipal respectivo.
Solamente este punto, es razón suficiente para no otorgar el dictamen preceptivo favorable que exige el artículo 173 LGAP, sin embargo, este Órgano Superior Consultivo ha estimado relevante hacer mención de importantes errores que se han detectado en el procedimiento administrativo sustanciado y que habrían violentado el debido proceso. Errores que se seguido se exponen.
B. IRREGULAR DESIGNACION DEL ÓRGANO DIRECTOR
Tal y como se ha expuesto en la relación de antecedentes que ha precedido estas consideraciones, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano designó como órgano director a su asesora legal.
Sin embargo, esta designación tiene visos de irregular.
En primer lugar, resulta oportuno tener por afirmado que los Concejos Municipales de Distrito, por su condición de órganos colegiados, y en virtud de tesis de principio, solamente pueden delegar la instrucción de sus funciones en el secretario que integra dicho órgano. Esto en aplicación de la regla establecida en el inciso e) del artículo 90 de la Ley General de la Administración Pública.
En segundo lugar, debe acotarse que nuestra jurisprudencia ha acogido la posibilidad de que mediante acuerdo razonado, el órgano colegiado delegue en una persona distinta a su secretario la instrucción de un procedimiento. Sin embargo, esa misma jurisprudencia administrativa ha limitado dicha posibilidad a aquellas ocasiones en que exista un impedimento para que sea efectivamente el secretario del colegio, quien instruya el asunto. En todo caso, nuestros dictámenes han sido claros en exigir que las razones que justifican el apartarse de la regla del inciso e) del artículo 90 LGAP, queden expresamente establecidas en el acuerdo razonado del Órgano Colegiado. Al respecto, transcribimos en lo conducente el dictamen C-162-2009 de 8 de junio de 2009:
“Ergo, la regla para delegar la instrucción del procedimiento tendiente a determinar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, consiste en que esta delegación solamente puede recaer en la figura del secretario del Concejo Municipal.
Es decir, que de ningún modo nuestra jurisprudencia ha reconocido que exista una potestad discrecional que permita a la Administración Municipal, exceptuarse a voluntad del inciso e) del artículo 90 de la LGAP.”
Ahora bien, en el presente caso, el acuerdo de designación del órgano director, sea el acuerdo del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano de 16 de marzo de 2008 (sic), no contempla las razones que habrían justificado para el caso concreto la designación de la asesora legal – en lugar del secretario del Concejo – para la instrucción del respectivo procedimiento. Razón por la cual, cabe acusar de irregular dicha designación, lo cual eventualmente había afectado el derecho de la persona afectada a comparecer ante un órgano legalmente competente.
C. EN EL ACTO DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO SE OMITIÓ ENUMERAR LA PRUEBA RECABADA POR LA ADMINISTRACION.
La garantía del Debido Proceso exige que en la resolución que da inicio a un procedimiento, y que es dictada por su órgano director, se enumere correctamente la prueba, de cualquier tipo, que haya sido recabada por la Administración. Este principio ha sido establecido en el artículo 312 de la Ley General de la Administración Pública. Sobre el alcance de esta obligación, citamos el dictamen C-324 del 30 de noviembre de 2009:
“Por su parte, el artículo 312 de la misma Ley General dispone que la Administración preparará la comparecencia de forma que sea útil, para lo cual, con la citación deberá enumerar brevemente toda la documentación pertinente que obre en su poder, indicar la oficina en que podrá ser consultada y ponerla a disposición de las partes.
En este asunto, si bien la citación a la comparecencia oral se hizo con más de quince días de anticipación, una parte de la prueba documental se puso en conocimiento de las partes mucho después de efectuada dicha citación, sin que mediara un plazo razonable −anterior a la comparecencia− para estudiar esa prueba y para preparar la defensa.”
En el caso concreto, empero, resulta notorio que el acto de inicio del procedimiento - resolución CMDC-DP-09-2009 – omitió incorporar dicha enumeración probatoria, lo cual habría colocado a la parte afectada en una situación de evidente indefensión. En todo caso debe también advertirse que la resolución de inicio igual omitió informar a la persona afectada, sobre la existencia del correspondiente expediente administrativo – indicando la oficina y horario para su revisión –, lo cual también integra la garantía del debido proceso, y constituye un requisito legal exigido por el artículo 272 LGAP.
D. EN EL ACTO DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO SE OMITIÓ INFORMAR SOBRE LOS RECURSOS PROCEDENTES.
Es pacífico afirmar que la garantía del debido proceso igualmente exige que en el acto de inicio del procedimiento, se indique cuáles son los recursos que en derecho proceden contra esa misma resolución. Igualmente se afirma que se debe indicar ante qué órgano deben interponerse los recursos y el plazo para tal efecto. Esta es la doctrina del artículo 245 LGAP (Sobre su alcance puede consultarse el dictamen C-476-2001 de 4 de octubre de 2001).
En el presente caso, empero, es un hecho notorio que la resolución CMDC-DP-09-2009 omitió cumplir con dicha garantía, al no indicar la existencia de recursos contra el acto de inicio, lo cual habría vulnerado el derecho de defensa de la persona afectada.
E. EL ACTA DE LA AUDIENCIA ORAL Y PRIVADA NO HA SIDO FIRMADA POR LA PERSONA AFECTADA.
De acuerdo con los artículos 270 y 313 LGAP, el acta de la audiencia oral y privada, salvo que sea debidamente grabada, debe ser firmada por los declarantes y por las partes si quisieran hacer constar alguna manifestación. Esta acta es el medio idóneo para demostrar la efectiva celebración de la audiencia. Su ausencia impide tener por acreditada la realización de la audiencia oral y privada, aspecto esencial dentro de un procedimiento ordinario (Ver dictamen C-244-2008 de 15 de julio de 2008).
Sin embargo, en el presente caso, tenemos que el acta de la audiencia oral y privada celebrada el 1 de junio de 2009, solamente fue firmada por la funcionaria designada como órgano instructor, a pesar de que la señora xxx declaró como parte afectada por el procedimiento, y sin que constara que la audiencia hubiese sido grabada.
Es decir que por la forma en que el acta ha sido levantada, contiene evidentes vicios que afectan su validez, por cuya consecuencia no existe elemento documental en el expediente que demuestre la realización efectiva de la audiencia oral y privada. Hecho que afecta directamente el derecho al debido proceso de la parte afectada.
F. MOMENTO PROCEDIMENTAL PARA SOLICITAR EL DICTAMEN PRECEPTIVO Y FAVORABLE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPUBLICA.
Es necesario acotar que la violación del momento procedimental para solicitar el dictamen preceptivo y favorable, impide a este Órgano Superior Consultivo realizar de forma efectiva el control de legalidad que exige el artículo 173 LGAP y que constituye una garantía institucional para la parte eventualmente afectada por la supresión de un acto declaratorio de derechos.
Ahora bien en el presente caso, es evidente que la solicitud de dictamen fue presentada ciertamente después de concluido el procedimiento, pero también después de que el Concejo Municipal de Distrito hubiese emitido el acuerdo de 15 de junio de 2009, en el cual se aprueba en todos sus extremos el informe del órgano director favorable a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de otorgamiento de la patente. Es decir que el expediente administrativo fue remitido a este Órgano Superior Consultivo cuando ya existe una decisión final del eventual órgano decisor, lo cual obviamente impide el control de legalidad que ejerce la Procuraduría General de la República.
G. EN ORDEN A LA NATURALEZA DE LA NULIDAD QUE SE PRETENDE DECLARAR.
Finalmente, es necesario indicar que en el presente asunto el único vicio que se atribuye al acto de otorgamiento de patente comercial al favor de xxx, se relaciona directamente con la zona marítima terrestre.
Efectivamente, en el expediente que nos ocupa, lo que se pretende es declarar la invalidez radical de una patente, acusando únicamente y exclusivamente que el negocio patentado opera en la zona pública de la zona marítima terrestre. Este sería el origen de la invalidez absoluta, evidente y manifiesta de dicha patente.
Sin embargo, en el presente procedimiento no se ha incorporado prueba que demuestre en forma fehaciente e indubitable el hecho acusado. La única prueba que se aporta en este sentido son los folios del 5 al 11 que constituiría un informe de inspección. Empero, esta documentación no explica la metodología que se utilizó en dicha inspección y ni siquiera se encuentra firmada por el funcionario que la realizó, por lo que no se le puede atribuir la virtud probatoria necesaria para demostrar más allá de toda duda que el negocio patentado se encuentre en la zona pública, y que por tanto el vicio acusado sea real, mucho menos evidente y manifiesto.
Es necesario apuntar que este criterio ha sido ya expuesto por nuestra jurisprudencia administrativa. Transcribimos en lo conducente el dictamen C-247-2009 de 3 de setiembre de 2009:
“Es claro entonces que debe revisarse, para concluir si es válida la anulación de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, la naturaleza de la nulidad que se pretende declarar, pues únicamente las que sean evidentes y manifiestas justifican el actuar de la Administración.
En este caso, no estima esta representación que sea posible a la fecha, determinar la naturaleza de la nulidad que se pretende declarar, por lo que no resulta procedente emitir el dictamen solicitado, por las razones que se pasarán a explicar.
En primer lugar, debe indicarse que la anulación que pretende realizar el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano lo es sobre una patente municipal de Salón de Belleza otorgada al señor xxx, bajo el argumento de que el negocio se encuentra en la zona pública de la zona marítimo terrestre, que por su naturaleza no es susceptible de ocupación por ser un bien inalienable del Estado.
Para llegar a dicha conclusión, el órgano director del procedimiento administrativo indica basarse en un informe del Departamento de Zona Marítimo Terrestre que señala que el inmueble se encuentra en zona pública, sin embargo, observa esta representación que lo único que consta en el expediente administrativo, específicamente a folio 30, es un documento sin firma que señala que en el área no existen mojones físicos, “por lo que es imposible determinar el porcentaje de zona pública afectado”. Asimismo, constan las manifestaciones del afectado el día de la audiencia oral, indicando que su negocio se encuentra en la zona restringida y no en la zona pública (folio 51 del expediente administrativo).
Lo anterior, evidentemente pone en tela de duda el argumento del órgano director al llevar a cabo el procedimiento con base a la supuesta ubicación del inmueble en zona pública. Esto a su vez, implica que para esta representación sea imposible determinar si se está frente a una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto, pues precisamente esa naturaleza derivaría del hecho de que se haya otorgado una patente municipal a un inmueble ubicado en una zona no susceptible de ocupación. Sin embargo, en este caso, de las pruebas existentes en el expediente no puede concluirse que la patente haya sido otorgada sobre un inmueble ubicado en zona pública.
Dado lo anterior, hasta tanto no exista certeza sobre la ubicación del inmueble y así conste en el expediente administrativo, esta representación no podría determinar si la nulidad que se pretende declarar es evidente y manifiesta, y en consecuencia, si es susceptible de ser declarada en vía administrativa como se pretende.”