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Timestamp: 2020-05-25 02:04:32
Document Index: 376153446

Matched Legal Cases: ['artículo 11', 'artículo 20', 'artículo 720', 'artículo 67', 'artículo 283', 'artículo 722', 'ARTÍCULO 722', 'artículo 726', 'artículo 722', 'artículo 68', 'ARTÍCULO 731', 'artículo 731', 'artículo 731', 'artículo 731', 'artículo 730', 'artículo 720', 'artículo 730', 'artículo 13', 'artículo 720', 'artículo 144', 'artículo 223', 'artículo 29', 'artículo 4', 'artículo 11', 'artículo 4', 'artículo 722', 'artículo 722', 'artículo 6']

Concepto 00784 de 12-04-2016
Concepto 00784
Descriptores Recurso de Reconsideración – Inadmisión RECURSOS Recursos Tributarios
Fuentes formales Estatuto Tributario, artículos 720, 722, 726, 730, 731, 732, 734 y 744. Corte Constitucional, Sentencias C- 407 de 1997 y C-203 de 24 de marzo 2011. Código General del Proceso, artículo 11.
Ref: Radicado 100208223-27 del 01/04/2016
De conformidad con el artículo 20 del Decreto 4048 de 2008, es función de esta Subdirección absolver de modo general las consultas escritas que se formulen sobre interpretación y aplicación de las normas tributarias de carácter nacional, aduaneras y cambiarias en lo de competencia de esta entidad. Por tanto, es preciso señalar que no corresponde a esta dependencia conceptuar sobre los procedimientos específicos a seguir, o las actuaciones a adelantar por parte de los particulares con ocasión de la actuación administrativa, tampoco corresponde definir, desatar, investigar o juzgar las actuaciones administrativas de los funcionarios.
No obstante lo anterior, y con el ánimo de despejar las inquietudes sobre la procedencia y oportunidad de la adición de los recursos de reconsideración teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 720, 731 y 744 del Estatuto Tributario, se atenderán las preguntas en su orden así:
Los recursos de reconsideración pueden ser adicionados dentro del término previsto para presentación del recurso inicial, esto es, dentro de los dos (2) meses siguientes contados a partir de la fecha de notificación del acto que se recurre.
El tenor literal del artículo 720 del Estatuto Tributario, es el siguiente:
ARTICULO 720. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración.
Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de Impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió. (Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 6 de 1992)
PARAGRAFO. Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial. (Parágrafo adicionado por el artículo 283 de la Ley 223 de 1995)
En artículo trascrito determina expresamente que el término par a presentar el recurso de reconsideración es de dos (2) meses siguientes a la notificación del acto recurrido. Durante este lapso el interesado puede presentar sus escritos de inconformidad frente a la decisión que se recurre, entendiéndose que cualquier escrito posterior al primero que se presente dentro del periodo mencionado se considera una adición al mismo.
Asimismo, se colige que un escrito hace parte del recurso de reconsideración cuando cumple con las formalidades legales para la presentación del recurso; es decir, tanto el recurso de reconsideración como sus adiciones deben cumplir con los requisitos a que hace mención el artículo 722 del Estatuto Tributario, entre ellos, ser interpuestos en su oportunidad legal, a saber:
ARTÍCULO 722. REQUISITOS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN Y REPOSICIÓN. Ei recurso de reconsideración deberá cumplir los siguientes requisitos:
d. <Literal declarado inexequible>
PARÁGRAFO, Para recurrir la sanción por libros, por no llevarlos o no exhibirlos, se requiere que el sancionado demuestre que ha empezado a llevarlos o que dichos libros existen y cumplen con las disposiciones vigentes. No obstante, el hecho de presentarlos o empezar a llevarlos, no invalida la sanción impuesta.
Conforme con lo anterior, si no se cumplen los requisitos, como el de la oportunidad, lo procedente es inadmitir el recurso y seguir el procedimiento conforme lo descrito en el artículo 726 ibídem, cuyo texto consagra:
ARTICULO 726. INADMISIÓN DEL RECURSO. En el caso de no cumplirse los requisitos previstos en el artículo 722, deberá dictarse auto de inadmisión dentro del mes siguiente a la interposición del recurso. Dicho auto se notificará personalmente o por edicto si pasados diez días el interesado no se presentare a notificarse personalmente, y contra el mismo procederá únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario, el cual podrá interponerse dentro de los diez días siguientes y deberá resolverse dentro de los cinco días siguientes a su interposición.
Si transcurridos los quince días hábiles siguientes a la interposición del recurso no se ha proferido auto de inadmisión, se entenderá admitido el recurso y se procederá al fallo de fondo. (Artículo modificado por el artículo 68 de la Ley 6 de 1992)
Por su parre, los artículos 730 y 731 del Estatuto Tributario, se encargan de regular las causales de nulidad y la oportunidad de presentarlas, en los siguientes términos:
1- Cuando se practiquen por funcionario incompetente.
2- Cuando se omita el requerimiento especial previo a la liquidación de revisión o se pretermita el término señalado para la respuesta, conforme a lo previsto en la ley, en tributos que se determinan con base en declaraciones periódicas.
3- Cuando no se notifiquen dentro del término legal.
4- Cuando se omitan las bases gravadles, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas respecto de la declaración, o de los fundamentos del aforo.
5- Cuando correspondan a procedimientos legalmente concluidos.
6- Cuando adolezcan de otros vicios procedimentales, expresamente señalados por la ley como causal de nulidad.
ARTÍCULO 731. TERMINO PARA ALEGARLAS. Dentro del término señalado para interponer el recurso, deberán alegarse las nulidades del acto impugnado, en el escrito de interposición del recurso o mediante adición del mismo. (La negrilla no es del texto original)
Como complemento de lo anterior, cabe destacar que el artículo 731 del Estatuto Tributario dispone que dentro del término para interponer el recurso; es decir, dos (2) meses siguientes a la notificación del acto que se recurre, se deben alegar fas nulidades del acto impugnado, ya sea en el escrito de presentación del recurso o adicionándolo, esto último, refiriéndose al evento en que el recurso ya se hubiera presentado.
Para la segunda opción; es decir, relacionado con la adición del recurso, de la norma trascrita se deduce que ya existe un escrito de recurso presentado, pues de lo contrario no se trataría de una adición; la presentación del escrito de adición al recurso se debe hacer dentro del mismo término fijado para la presentación del recurso, como lo indica la norma en los apartes que se resaltaron con negrilla en el texto del artículo 731.
Corresponde enfatizar que el artículo 731 del Estatuto Tributario se refiere a las nulidades contempladas en el artículo 730 del mismo, que dispone expresamente que se deben alegar con el escrito del recurso o en adición del mismo en el evento de presentarse un escrito independiente o adicional, en los dos (2) casos se deben presentar dentro del término para interponer el recurso, no en un término adicional.
Así las cosas, los dos (2) meses a partir de la notificación del acto que sea objeto de recurso, de que trata el artículo 720 del Estatuto Tributario, son para tanto para la presentación del recurso como de un escrito o varios adicionales que serán considerados como adicionales al recurso, y se pueden referir a los motivos de inconformidad, a la solicitud de práctica pruebas o a las causales de nulidad enunciadas en el artículo 730 citado.
El derecho procesal se encuentra establecido para desarrollar y garantizar la efectividad de los derechos consagrados en el derecho sustantivo, que, conforme lo dispone el artículo 13 del Código General del Proceso, son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley.
Tratándose de los términos de presentación del recurso de reconsideración, el Estatuto Tributario dispuso en el artículo 720, que se debe interponer dentro de los dos (2) meses a partir de la notificación del acto que es objeto de recurso; este término es de carácter perentorio y preclusivo tanto para presentar el recurso como las adiciones, y así ser considerado oportuno y poder ser estudiado por la Administración; término dentro del cual se deben invocar nulidades y solicitar pruebas, conforme se expuso en el punto anterior,.
El respeto a la ritualidad procesal ha sido tratado por la Corte Constitucional, entre otras, en la Sentencia C- 407 de 1997, si estudiar la demanda de inexequibilidad parcial del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil:
Tampoco es admisible invocar la primacía del derecho sustancial (consagrada en el artículo 223 de la Constitución), para concluir que si al fin y al cabo el juez dice el derecho, administra justicia, no importa que lo haya hecho por un camino equivocado. Razonando así quedaría al arbitrio de las partes, y en últimas del juez, el escogimiento de la vía procesal. Es más: podría el juez modificar por su sola voluntad los procedimientos, conclusión que debe rechazarse. No hay que olvidar que si los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos si imperio de la ley, no pueden apartarse de ella bajo ningún pretexto. Hay que tener presente que el derecho al debido proceso, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución, es un verdadero derecho sustancial.
Dicho sea de paso, la primacía de la ley sustancial, ya estaba reconocida, desde 1970, por el artículo 4o del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es el siguiente:
"Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surgen en la interpretación ce las normas del presente código, deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes."
El artículo 11 del Código General del Proceso, que reemplazó el anterior Código de Procedimiento Civil, se encuentra en los mimos términos del artículo 4o citado en la sentencia traída en referencia:
Los escritos adicionales extemporáneos deben ser atendidos como solicitudes y revisadas tanto la pertinencia como la improcedencia, circunstancias que deben ser precisada al solicitante dentro del estudio del recurso o independientemente, considerando el trámite que se le dé.
Para finalizar, es de señalar que los derechos constitucionales y legales se ejercen atendiendo las normas procesales establecidas por el legislador.
La Administración solamente está obligada a estudiar los escritos adicionales presentados al recurso de reconsideración siempre que cumplan con las condiciones establecidas artículo 722 del Estatuto Tributario para la presentación de los recursos; es decir, solamente cumplidos las exigencias previstas por el legislador la Administración puede entrar a conocer las discrepancias del administrado frente a los actos de la Administración, dentro de ellos, el término para interponerlos.
Las normas legales no contemplan ningún caso en que se deban estudiar escritos presentados por fuera de los términos u oportunidades legales fijados en los procedimientos.
En consecuencia, considerando que no existe norma que refiera tal situación, no es posible por vía de interpretación crear situaciones o circunstancias en las cuales no se deba dar cumplimiento y aplicación estricta a los términos fijados en el Estatuto Tributario.
El silencio administrativo positivo contiene regulación especial y su ocurrencia se determina cuando se configuran las circunstancias expuestas en el ordenamiento legal, que, en tratándose del recurso de reconsideración del procedimiento tributario, se encuentran señaladas en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, a saber:
ARTICULO 732. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma.
De acuerdo con las normas transcritas solamente se presenta el silencio administrativo positivo, respecto de los recursos de reconsideración, cuando interpuestos en debida forma no son resueltos por la Administración dentro de la oportunidad establecida por el legislador para su resolución; en otros términos, cuando los recursos no son resueltos dentro del año siguiente a su interposición en debida forma, es decir, dando cumplimiento a los requisitos señalados en el artículo 722 del mismo estatuto, dentro los cuales se encuentra el de la oportunidad en su presentación.
De lo anterior se concluye que solamente se deben atender como recursos los escritos presentados oportunamente dentro del término señalado para su presentación.
Al contrario, los escritos presentados extemporáneamente no deben ser estudiados y así deben hacerlo saber al interesado en la resolución del recurso.
No obstante lo explicado, es menester manifestarse sobre los motivos que se toman en cuenta para no dar trámite a un escrito que no cumple con los requisitos; es decir, sí se trata de la presentación extemporánea, resulta procedente informar si solicitante que dicha circunstancia configura incumplimiento por parte del contribuyente del procedimiento legal para la actuación.
Es de manifestar que no corresponde a los funcionarios a su arbitrio o entendimiento crear nuevas etapas o términos procesales dentro de la actuación administrativa, siendo de su resorte y responsabilidad la aplicación de las normas legales que regulan el procedimiento.
Adicionalmente, cabe exponer que los escritos presentados deben ser considerados en su contenido y no en la denominación o calificación que le den los interesados o contribuyentes. Por tanto, sin tomar en cuenta la denominación, los escritos presentados por fuera de los términos para presentar, adicionar o sustentar los recursos, no cumplen con la condición de oportunidad para ser tenidos en cuenta.
Así las cosas, si existe certeza de la omisión o incumplimiento de términos de un escrito, esta circunstancia lo permite catalogar como extemporáneo y, en consecuencia, no requiere ser estudiado, manifestando al interesado la situación.
La ritualidad del procedimiento y la aplicación estricta de las normas por parte de los funcionarios no viola, vulnera o pone en peligro ningún principio al debido proceso, derecho de defensa o contradicción consagrado en la constitución ni en las leyes, pues las normas del procedimiento son de derecho público y exigen su imperativo cumplimiento.
La regulación legal al definir un procedimiento exige a los administrados su actuar dentro del mismo y el deber de utilizar las medios concedidos para el ejercicio de sus derechos en cada una de las oportunidades contempladas, en tal forma, que la omisión, o el actuar negligente, descuidado o inoportuno les acarrea resultados que no pueden ser atribuibles a la Administración.
Para finalizar y mayor ilustración, se transcriben apartes de la Sentencia de la Corte Constitucional C-203 de 24 de marzo 2011, en la cual se explican las características del procedimiento, los deberes, obligaciones y las cargas procesales:
Son deberes procesales aquellos imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada realización del proceso y que miran, unas veces al Juez (Art 37 C. de P. C.), otras a las partes y aun a los terceros (Art. 71 ib.), y su incumplimiento se sanciona en forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia y la clase de deber omitido (arte. 39, 72 y 73 ibídem y Decreto 250 de 1970 y 196 de 1971). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas procesales, que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento en términos del artículo 6o del Código.
"Las obligaciones procesales son, en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena en costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho de defensa. “El daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de reparación, que se hace efectiva mediante la condenación en costas". (“Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, número 130).
Finalmente, las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la reclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
"Como se ve, las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el Juez o persona alguna pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo que sucede con las obligaciones; de no, tal omisión le puede acarrear consecuencias desfavorables. Así, por ejemplo probar los supuestos de hecho para no recibir una sentencia adversa.” (Resaltado y subrayado sobrepuestos).
33. Siguiendo la doctrina, los deberes procesales provienen de la aplicación de normas procesales de derecho público, surgen con ocasión del proceso como consecuencia del ejercicio del derecho de acción que lo origina o del derecho de contradicción del demandado o imputado o de su trámite”, corresponden al juez, a las partes, a los apoderados y a terceros, según el caso y “dan lugar a sanciones y a coerción para su cumplimiento", conforme las garantías del debido proceso.
A su vez las cargas procesales, son un imperativo que también emana de las normas procesales de derecho público y con ocasión del proceso, pero sólo para las partes y algunos terceros. Son del propio interés de quien las soporta, lo que quiere decir que sólo lo favorecen a él y no a la otra parte, como ocurre con la obligación o con el deber. Y justamente por esta razón "no existe una sanción coactiva que conmine si individuo a cumplir, sino que se producirá, para el sujeto, como consecuencia de su incumplimiento, una desventaja para el mismo (y no para el otro sujeto)".
Es decir que el sujeto procesal que soporta la carga, esta en el campo de la libertad para cumplir o no con ella, de modo que si no lo hace no está constreñido para que se allane a cumplirla, por lo cual el no asumirla no dará lugar propiamente una sanción sino a las consecuencias jurídicas propias de su inactividad, que pueden repercutir también desfavorablemente sobre los derechos sustanciales que en el proceso se ventilan.
Ahora que, con todo y haberse dicho que el incumplimiento de la carga procesal no es en sentido estricto sancionable, es cierto que la omisión de su realización puede traer consecuencias desfavorables para quien la soporta. Ellas pueden consistir en la preclusión de una oportunidad o de un derecho procesal, hasta la pérdida del derecho material, "dado que el sometimiento a las normas procedimentales o adjetivas, como formas propias del respectivo juicio, no es optativo para quienes acuden al mismo con el objeto de resolver sus conflictos jurídicos, en tanto que de esa subordinación depende la validez de los actos que de ellas resulten y la efectividad de los derechos sustanciales".
Por último, las obligaciones procesales son entendidas como la “prestación de contenido patrimonial exigible a las partes coercitivamente y cuyo incumplimiento genera de ordinario contraprestaciones a título de sanción”. Se trata, como en el caso de los deberes, de imperativos provenientes de las normas procesales de derecho público, que surgen del ejercicio del derecho de acción o de contradicción, pero que sólo se predican de las partes y terceros. Con todo, se diferencian de aquéllos porque, correlativamente a la obligación, "existe un derecho subjetivo de alguna persona o del Estado para que el acto se cumpla y para recibir beneficios y tienen un contenido de carácter patrimonial”. Dicho de otro modo, "son un vínculo impuesto por el interés ajeno (…), generalmente bajo pena de sanción (obligación)”. Es el caso de las costas del proceso y los honorarios de los auxiliares de la justicia.
34. Con la observancia de los deberes, cargas y obligaciones procesales, se contribuye con la realización de los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales.
De modo que su desconocimiento no opera a favor de la realización del principio de prevalencia del derecho sustancial, sino en contra, pues son la garantía que asegura el correcto desenvolvimiento del debido proceso como estructura a partir de la cual imparte justicia en el Estado sometido al Derecho.
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