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Timestamp: 2016-09-26 22:54:23
Document Index: 252812239

Matched Legal Cases: ['artículo 47', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 124', 'in fine', 'artículo 124', 'artículo 125']

1_9788498760958 by Editorial Tirant Lo Blanch - issuu
BASES JURÍDICAS PARA LA
ENTRE ENTES TERRITORIALES
GLORIA TROCELLO
Proyecto AECI A/5805/06
© JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES
I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 095 - 8
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL
CONTEXTO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN: UNA
VISIÓN COMPARADA ESPAÑA-ARGENTINA ......................
CULTURA POLÍTICA Y ESPACIO PÚBLICO LOCAL. EL ESTUDIO DE LA CULTURA POLÍTICA A PARTIR DE LA DISTANCIA ENTRE PRÁCTICAS Y DISCURSOS POLÍTICOS
LA INICIATIVA PRIVADA EN EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES DE ASISTENCIA SOCIAL EN EL DERECHO ESPAÑOL:
LA SOCIEDAD COOPERATIVA DE INICIATIVA SOCIAL ..
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL ........................................
LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS MUNICIPIOS.
LOS CASOS DE ARGENTINA Y CHILE ..................................
Miriam Bilbao de Terk
GOBERNABILIDAD, CULTURA POLÍTICA Y PRÁCTICA DEMOCRÁTICA EN LOS GOBIERNOS LOCALES. LOS CAMBIOS
EN LA SOCIEDAD CIVIL ...........................................................
LOS CONVENIOS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN
MATERIA DE URBANISMO. PERSPECTIVA DE LA LEGISLACIÓN DE ESPAÑA Y DE LA COMUNIDAD DE ANDALUCÍA
LOS GOBIERNOS LOCALES Y LAS ORGANIZACIONES DE
LA SOCIEDAD CIVIL: DESAFÍOS PARA LA GESTIÓN
CONCERTADA ..............................................................................
RELACIÓN POLÍTICA-ADMINISTRACIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES: HACIA UNA CARACTERIZACION DE LA
GESTIÓN LOCAL .........................................................................
Inés Rouquaud y Alicia Pacheco
LA INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN EUROPEA EN EL
MARCO DEL DESARROLLO LOCAL ......................................
LA GESTION DEL ALCALDE JOAQUÍN LAVIN EN SANTIAGO
DE CHILE (2000-2004). LA EVALUACION DE SU PROGRAMA
SEGÚN LOS DIRIGENTES DE JUNTAS DE VECINOS.......
Este libro es el resultado del trabajo desarrollado por el equipo de
profesores integrantes del Proyecto de Investigación A/5805/06, de la
Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), con el título
“Las relaciones intergubernamentales y las reformas de la organización
territorial ante los procesos de integración. Especial referencia a los
gobiernos locales”, cuyo subtítulo hace referencia al obligado marco de
cooperación académica que exigen las ciencias jurídicas y políticas al
conmemorarse los doscientos años de la que ha sido la primera Constitución Iberoamericana: “Un proyecto en el contexto del bicentenario
constitucional Cádiz 2012”. De de este modo, la Universidad de Cádiz
(España) y la Universidad de San Luis (Argentina) participan de las
actividades de cooperación académica que la AECI patrocina y que,
en esta ocasión, tienen como motivación añadida la preparación del II
Centenario de la Constitución de 1812, texto fundamental que lo fue
asimismo de los territorios de la América Hispana.
La cooperación iberoamericana entre Estados soberanos, que fue
gestionada a finales del siglo XX por gobiernos nacionales y organizaciones internacionales, se ha extendido durante este siglo XXI
al ámbito de la creciente participación de entes territoriales con autonomía política, como las Comunidades Autónomas, las provincias
argentinas o los Estados federados, pero también de entes territoriales
con autonomía meramente administrativa, como los Ayuntamientos.
De forma que importantes sectores de la actuación administrativa,
por ejemplo, las obras públicas, la cultura, el desarrollo local o la colaboración universitaria y científica, son frecuente objeto de proyectos
autonómicos y locales.
Se trata de un ámbito de estudio e investigación que no ha encontrado aún un suficiente análisis jurídico-político integrador de los
diferentes regímenes jurídicos y espacios de gestión pública existentes
en los Estados iberoamericanos. Ciertamente, en la ejecución de estas
políticas públicas, los entes gubernamentales se hallan sometidos,
en sus distintos niveles competenciales, a un régimen jurídico desigual. Por una parte, no se plantean problemas relevantes cuando
estas relaciones vinculan a Estados soberanos, las cuales se sujetan
en el plano normativo, sin grandes lagunas dogmáticas o normativas, al Derecho Internacional Público, cuyas categorías clásicas
regulan correctamente sus contenidos. Sin embargo, cuando en estas
relaciones intervienen las Administraciones públicas territoriales,
advertimos que los convenios y los acuerdos ni han encontrado un
régimen jurídico común en las respectivas legislaciones nacionales
ni aún menos unas categorías doctrinales que sean homologables
en los distintos ordenamientos de los Estados implicados. Por esta
razón, la imprescindible necesidad de un Derecho comparado sobre
relaciones intergubernamentales deriva de una realidad política y
jurídica nueva y creciente que vincula a los distintos niveles de gobiernos nacionales, regionales, provinciales y municipales que han
de cooperar. Y surge en un contexto que, como han puesto de manifiesto los nuevos Estatutos de Autonomía de Andalucía y Cataluña
o el régimen constitucional argentino sobre las provincias, suscita
relevantes cuestiones al Derecho Constitucional y a la Ciencia de la
Administración Pública. Asimismo, al sistematizar categorías jurídicas de diferentes Estados iberomericanos sobre la base de categorías
comunes, la necesidad de este Derecho comparado iberoamericano
sobre relaciones intergubernamentales anticipa un contenido propio
del Derecho de la cooperación y la integración, ya experimentado en
el Derecho de la Unión Europea, contribuyendo al debate sobre un
futuro Derecho Constitucional Iberoamericano.
Planteado con carácter general este objeto de investigación y
análisis, centrado en la experiencia hispano-argentina, y ampliado
a realidades de Chile y Uruguay, este libro comienza abordando las
principales cuestiones que la teoría constitucional sobre relaciones
intergubernamentales ha suscitado en el ámbito del poder local, para
continuar sus consideraciones en capítulos sucesivos en torno a su fundamentación en materia de desarrollo local y a su aplicación práctica,
tanto en el espacio hispano-argentino como en relación con diversos
Como contenido propio de la fundamentación teórica del desarrollo local, la profesora Gloria Trocello analiza las características de la
cultura política la argentina, tomando como premisa la contradicción
que supone la existencia de una institucionalidad formal republicana conviviendo con prácticas particularistas socialmente aceptadas,
e incluyendo una propuesta de análisis de la cultura política de los
regímenes políticos latinoamericanos.
También en lo relativo a su fundamentación desde la teoría de la
democracia, el profesor Juan Antonio González analiza los problemas
de gobernabilidad, cultura política y práctica democrática en los gobiernos locales, donde surge un modelo de democracia de proximidad
que institucionaliza prácticas y formas organizativas, con el objeto
de lograr determinados fines, considerados socialmente valiosos. En
este sentido, el concepto de gobernabilidad expresa la capacidad de
realizar esos fines en la práctica cotidiana, haciendo uso de los recursos
técnicos, económicos y políticos que esa misma comunidad reputa como
legítimos. Esta capacidad incluye la de articular demandas y resolver
conflictos entre los actores con el uso de los procedimientos y recursos
institucionales asignados al poder público.
Al estudiar el concepto de este nuevo espacio local y los distintos
actores que juegan sus intereses en este espacio, su concreción no se
reduce a una especie de diálogo más o menos armónico y pacífico con
las autoridades locales, antes bien, poseen una carga que proviene de
su propia cultura organizacional y de la que aporta la cultura local,
favorable o no para las prácticas participativas, pero que constituyen
un ingrediente insoslayable a la hora de su concreción efectiva. En
lo que respecta a la inclusión de los nuevos actores y sus culturas,
puede considerarse que el modelo de democracia local vigente resulta
insuficiente a los efectos de la inclusión, en la medida en que sus prácticas de participación cuestionan el sentido de pautas y supuestos que
conformaron las instituciones de la democracia local.
Sentado el marco teórico, las relaciones internacionales de los municipios, en los casos de Argentina y Chile, son tratadas por la profesora
Miriam Bilbao de Terk, a partir de unas consideraciones generales
acerca de los procesos de globalización, descentralización y las políticas de integración, incluyendo, entre otros aspectos, la tendencia a la
integración internacional de los gobiernos locales, como proceso que se
encuentra en pleno desarrollo, y que han de insertarse en un sistema
de relaciones intergubernamentales internacionales.
El desarrollo local y su incardinación en un sistema de relaciones
intergubernamentales constituye el objeto del capítulo de la profesora
María Evelyn Becerra, quien analiza las relaciones intergubernamentales en estrategias de desarrollo local, en particular, la sustentabilidad
de las estrategias de desarrollo local en territorios que se encuentran
institucionalmente enmarcados en regímenes supramunicipales y su
articulación institucional global-local.
En este contexto de las relaciones intergubernamentales en el nivel
local, el profesor Javier Marsiglia aborda las relaciones entre los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil y las principales
restricciones y potencialidades para avanzar en mecanismos de gestión
concertada en el escenario territorial. Se trata de un recorrido que
parte de un somero análisis de los principales cambios territoriales y
de la importancia de la configuración de una matriz de actores locales
que opere en ese escenario. Estos actores dibujan un tipo de relaciones
determinadas en función de sus diferentes intereses y lógicas de acción
y aportan un capital social comunitario que, en función de su densidad
o debilidad, incide de una determinada manera en pautar el modo de
desarrollo predominante en el territorio. Asimismo, se plantea cómo
han ido evolucionando en los últimos tiempos los roles y funciones de
los gobiernos locales, los conceptos de gestión pública local y gestión
asociada y la nueva institucionalidad en juego en los territorios y los
límites y desafíos. De igual forma, se describen los desafíos para el
fortalecimiento de sus capacidades de concertación de actores y de
articulación con los niveles subnacionales y nacionales, así como las
nuevas demandas que esto genera a los técnicos e instituciones de formación para el apoyo a estos procesos de gestión y desarrollo local.
El nivel de gestión local en el marco de unas relaciones intergubernamentales sujetas a mecanismos de control es tratado por las profesoras Inés Rouquaud y Alicia Pacheco, para quienes la clásica dicotomía
política-administración continúa siendo tema de estudio toda vez que
se pretende analizar la efectividad de una política pública o cuando
un gobernante requiere poner en práctica su proyecto de gobierno y
se enfrenta al desafío de lograr cierto control político sobre un aparato
burocrático extraño y a veces hostil. La necesidad de dar respuestas
a una ciudadanía cada vez más exigente, en términos de resultados,
pone de relieve nuevamente la interacción entre políticos y burócratas,
a la hora de implementar políticas. En este sentido, se analizan las
percepciones que de esta relación poseen los intendentes, dado que la
misma tendría un impacto —que no se debería descartar— sobre la
capacidad de los gobiernos locales para desarrollar sus funciones e
implementar decisiones políticas.
En cuanto a la aplicación práctica de las relaciones intergubernamentales en materia de desarrollo local, la profesora Teresa Gómez
Prieto analiza la ampliación de la red de servicios sociales, incluido el
denominado cuarto pilar del Estado de Bienestar, que no sólo puede
abordarse desde el Sector Público, sino también desde la actividad de
otros agentes en la provisión de aquellos servicios en estrecha colaboración y coordinación con las Administraciones Públicas. La iniciativa
social cooperativa, como un instrumento para colaborar en la gestión
de ciertos servicios públicos con la garantía de la ausencia de ánimo
de lucro, es tratada en esta obra por la profesora Gómez Prieto desde
los principios formulados por la Alianza Cooperativa Internacional:
autoayuda, autorresponsabilidad, participación económica de los socios, democracia, equidad, solidaridad, no discriminación por razones
sociales, políticas, religiosas, raciales o de sexo en la admisión de nuevos socios, autonomía e independencia (a través de la expresión de la
voluntad de los socios), la educación, la formación y la información a
los socios, a los trabajadores y a la opinión pública, etc. En el caso de la
legislación española, como en Derecho argentino, se hace necesario un
régimen jurídico específico para la sociedad cooperativa de iniciativa
social, en el que se aborden con precisión cuestiones tales como quiénes
son los sujetos destinatarios, sus obligaciones y derechos, enumeración
de qué colectivos integran el concepto de personas desfavorecidas a
efectos de la aplicación de la misma, así como el porcentaje mínimo —y
cuantificable— necesario para obtener la calificación de empresa de
iniciativa social, así como que regule con precisión las peculiaridades
de las distintas figuras que hoy se integran y confunden —en la ley
estatal y alguna de las autonómica— bajo una misma figura societaria
de cooperativa de iniciativa social.
En este apartado relativo a la aplicación práctica de las relaciones
intergubernamentales en materia de local, especialmente en ordenación urbanística, el profesor Alejandro Criado analiza la relevante importancia de los convenios urbanísticos como instrumento de concreción
del artículo 47 de la Constitución Española de 1978, sobre el derecho de
todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. En
este sentido, los convenios administrativos en materia del urbanismo
han sido una de las aportaciones más relevantes de la legislación de
las Comunidades Autónomas al Derecho Urbanístico de España en la
década de los años noventa y principios del siglo XXI.
Otro aspecto práctico determinante de la gestión del desarrollo
local viene dado por la importancia de la red europea de información,
instrumento de indudable interés en el contexto de integración y de
la sociedad del conocimiento. En este sentido, según el profesor José
Manuel Algarbani, la información en línea está sustituyendo paulatinamente a las tradicionales vías de comunicación entre la Administración
y el ciudadano. Internet ha simplificado el proceso de obtención de
información, se han multiplicado los canales de difusión, mientras que
se ha reducido el tiempo que transcurre entre la generación de un dato
y la difusión del mismo. La Unión Europea comprendió rápidamente
la importancia de estar presentes en este proceso de comunicación y
han desarrollado con celeridad iniciativas para llegar al ciudadano, ya
sea de manera desinteresada o con cualquier otro fin menos altruista.
Manejar información, es la consigna de la sociedad del fin de siglo.
Desde una perspectiva comparada, se incluye un capítulo sobre la
gestión del alcalde Joaquín Lavín en Santiago de Chile (2000-2004)
y la evaluación de su programa en el nivel gubernamental local según los dirigentes de juntas de vecinos, una materia que analiza el
profesor Bernardo Navarrete Yánez por la incidencia en materia de
La publicación así articulada pretende ofrecer, en el contexto iberoamericano, unas bases teóricas del que derive un régimen jurídico
comparado y sistemático de las relaciones intergubernamentales entre entes territoriales de distintos Estados. Se trata de un sector de
cooperación e integración de creciente atención política y prometedor
futuro en el ámbito del desarrollo local por sus menores exigencias
financieras, sus casi inexistentes implicaciones de soberanía y su mayor
operatividad y sencillez en la gestión de los proyectos. Sin duda, ante
la complejidad de las relaciones internacionales soberanas aplicadas
a grandes espacios territoriales, nada mejor para avanzar en la cooperación iberoamericana que vertebrar un buen sistema de relaciones entre gobiernos territoriales como las Comunidades Autónomas
españolas o las provincias argentinas. Este es el propósito último de
este trabajo investigador.
Sintetizado y justificado de esta forma el contenido del libro, hemos
de finalizar esta presentación con unas obligadas y merecidas líneas de
agradecimiento a quienes han patrocinado el proyecto de investigación
del que deriva esta obra y a quienes han colaborado en las fructíferas
actividades investigadoras que, en forma de debates, conferencias y
seminarios, se celebraron en las ciudades de Algeciras, Cádiz y San Luis
durante el año 2007. Fundamentalmente, a la Agencia Española de
Cooperación Internacional (AECI), por la aprobación de este proyecto,
y a las dos Universidades participantes —San Luis y Cádiz— por su
respaldo institucional y financiero. Por la acogida entusiasta de nuestras actividades, nuestra gratitud también a la Escuela Universitaria
Francisco Tomás y Valiente (Algeciras), a la Facultad de Ingeniería y
Ciencias Económicas y Sociales (San Luis) y la Facultad de Ciencias del
Trabajo (Cádiz). Agradecimiento que hacemos asimismo extensivo, por
la ayuda recibida en distintos momentos, a los profesores D. José Luis
García Ruiz y D. Miguel Revenga Sánchez, Catedráticos de Derecho
Constitucional de la Universidad de Cádiz, a D. Severiano Fernández,
Decano de la Facultad de Ciencias del Trabajo, y a los profesores Dª
Hilda Monje, Dª. Mónica Páez y D. Jorge Giuliani, activos miembros del
Proyecto cuyas contribuciones doctrinales se incluirán en una posterior
publicación. Finalmente, a Dª Maite Castaño Guerrero y D. Salvador
Delgado Merino, estudiantes de “Gestión y Administración Pública”
en el Campus Bahía de Algeciras, por su eficaz colaboración.
EN LA ERA DE LOS PROCESOS DE
INTEGRACIÓN: UNA VISIÓN COMPARADA
Sumario: I. EL ESTADO DESCENTRALIZADO Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: UNA VISIÓN COMPARADAARGENTINA-ESPAÑA II.
LOS NIVELES DE GOBIERNO Y SUS RELACIONES EN EL PRIMER
CONSTITUCIONALISMO HISPANO: LA CONSTITUCIÓN DE 1812. III.
SIGNIFICADO DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
EN ESPAÑA. IV. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ARGENTINA
Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: ORÍGENES Y
NATURALEZA V. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL O INTERPROVINCIAL DE ARGENTINA. VI. EL ESTATO DE LAS AUTONOMÍAS Y
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: LA INTEGRACIÓN
Y LA COOPERACIÓN EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA
DE ANDALUCÍA VII. CONCLUSIONES.
I. EL ESTADO DESCENTRALIZADO Y RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES: UNA VISIÓN
COMPARADA ARGENTINA-ESPAÑA
La cooperación iberoamericana entre Estados soberanos, gestionada a finales del siglo XX con la intervención de gobiernos nacionales y de organizaciones internacionales, se ha extendido durante
finales del siglo XX y los comienzos de este siglo XXI al ámbito de
la creciente participación de entes territoriales con autonomía política como las Comunidades Autónomas en España o las provincias
en Argentina, y también al de los entes territoriales con autonomía
meramente administrativa como los municipios.
Sectores materiales tan relevantes como las obras públicas, la
cultura, el desarrollo local o la colaboración universitaria y científica
son frecuente objeto de proyectos dirigidos por entes gubernamentales sometidos, en sus distintos niveles competenciales, a un régimen jurídico desigual. Cuando estas relaciones vinculan a Estados
soberanos, en el plano normativo se sujetan, sin grandes lagunas
dogmáticas o normativas, al Derecho Internacional Público, cuyas
categorías clásicas regulan correctamente sus contenidos. Sin embargo, cuando en estas relaciones intervienen las Administraciones
públicas territoriales, advertimos que los convenios y acuerdos que
articulan estas relaciones ni han encontrado un régimen jurídico común en las respectivas legislaciones nacionales ni aún menos unas
categorías doctrinales que sean homologables en los distintos ordenamientos de los Estados implicados. En este sentido, la imprescindible necesidad de un Derecho comparado iberoamericano sobre
jurídica nueva que vincula a los distintos niveles de gobiernos regionales, provinciales y municipales, en un espacio donde, frente a la
complejidad de las relaciones internacionales, los entes territoriales
pueden cooperar con menores exigencias financieras y mayor sencillez en la gestión de los proyectos. Se trata, además, de una realidad
que, como han puesto de manifiesto los nuevos Estatutos de Autonomía de Andalucía y Cataluña o el régimen constitucional sobre
las veintitrés provincias argentinas, suscita relevantes cuestiones
al Derecho Constitucional y a la Ciencia Política, disciplinas que,
ante la necesidad de este Derecho comparado iberoamericano sobre
relaciones intergubernamentales, anticipa un contenido propio de
un futuro Derecho Constitucional Iberoamericano.
El concepto de relaciones entre poderes o, más particularmente,
de relaciones intergubernamentales, se refiere al conjunto de actividades o interacciones que se dan entre entidades de gobierno de
todo tipo y nivel dentro de un sistema descentralizado, tanto en un
plano horizontal (relaciones entre iguales) como en un plano vertical, lo que implica un sistema de relaciones entre el poder nacional
y los Estados, y, más ampliamente, de relaciones entre las estructuras de integración, los Estados soberanos, las entidades territoriales
no soberanas y los entes locales. En el caso de España, se trataría
de las relaciones entre los gobiernos del Estado y de la Comunidad
Autónoma, de los gobiernos de ésta con los gobiernos de los entes
locales y de consideración local, y asimismo de los gobiernos de todos
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES…
ellos, principalmente del Gobierno de la Nación, con las instituciones europeas. En el caso argentino, se trata de las relaciones entre
el Gobierno Federal, las provincias y los municipios, sin perjuicio de
las relaciones derivadas de la realidad regional constitucionalizada
en 1994, de escaso desarrollo, y de la potestad normativa concedida
a las provincias para concertar tratados internacionales (artículo
Con carácter general, la descentralización política y administrativa de los Estados descentralizados, como España o Argentina,
implica que los entes territoriales autónomos tienen reconocida personalidad jurídica propia y capacidad para tomar las decisiones en
un nivel de competencias previamente establecido por el denominado bloque de la constitucionalidad sin que puedan ser revocadas
por una disposición reglamentaria del Gobierno central. En muchos
Estados de Iberoamérica, este contenido fundamental sirve para diferenciar la descentralización de la desconcentración, ámbito donde
se deben ubicar muchas de las políticas regionales y provinciales
inicialmente calificadas como descentralizadas pero que, en realidad, sólo permiten el ejercicio de funciones de gestión, técnicas o de
servicio (encomienda de gestión, delegación…), y no la atribución de
En este orden de cosas, las más actualizadas aportaciones de la
teoría del federalismo y de la historia de los sistemas políticos nos
han legado dos enseñanzas que siempre conviene recordar. En primer lugar, que más allá de las calificaciones de la forma de Estado
y sus principios legitimadores, el modelo efectivo de distribución
de competencias y los niveles de gasto público se han convertido
en los elementos definidores de la organización territorial de los
Estados descentralizados, de manera que, al abandonarse toda visión formalista, la doctrina jurídica comparada ha demostrado, con
mayor realismo que la literatura iuspublicista clásica, la mayor
descentralización que Estados no federales, como España, presentan respecto a Estado nominalmente federales pero fácticamente
adheridos a técnicas de mayor impronta centralizadora. Por ejemplo, en Argentina, la denominada “cláusula del progreso o del progreso social” atribuye al Congreso nacional una serie de facultades
de tipo programático y finalista entre las cuales se encuentra la de
velar por el “crecimiento armónico de la Nación” a través de una
serie de acciones que “tiendan a equilibrar el desigual desarrollo
relativo de provincias y regiones” (art. 124 y el inc. 19 del art. 75
de la Constitución de 1994). Por su parte, en España, según los
Presupuestos Generales de 2007, el Gobierno de la Nación dispone
de una capacidad de gasto público del 18% frente al 54% del gasto
medio de los gobiernos federales; una de las variables más elocuentes de cómo ha de calificarse la mayor o menor descentralización
de los Estados1.
Si para España el proceso autonómico posibilitado por la Constitución de 1978 ha coincidido con un mayor crecimiento económico,
en parte motivado por el carácter reformador y modernizador de la
integración europea (Tratado de Adhesión de 12 de junio de 1985),
en Iberomérica, la crisis de los años ochenta del pasado siglo XX y
la reestructuración de socioeconómica impuso un proceso de reformas estatales de carácter descentralizador inspirado en la división
vertical de poderes, el debate sobre el mayor o menor protagonismo
del Estado y el acercamiento de los gobiernos a los ciudadanos. En
términos generales, la descentralización ha supuesto, como elemento común comparado para España y Argentina, la posibilidad de implantar una gestión pública más eficiente y transparente, mejorando
a nivel local el diagnóstico de las necesidades de los administrados,
objetivos que no siempre se han logrado, bien por el establecimiento
de un sistema competencial complejo, bien por la insuficiencia financiero de la organización territorial.
En Argentina, la política social y económica de las décadas de
los ochenta y noventa del siglo XX fue reformada y sustituida por
políticas menos intervencionistas y reguladoras, de manera que la
reducción del papel del Estado y de su peso económico en el Producto Interior Bruto, condujo a un desmantelamiento parcial de las
estructuras administrativas prestadoras de servicios sociales y a la
creación de un sistema descentralizado de programas sociales que
motivó la necesidad de establecer crecientes relaciones intergubernamentales.
Como ocurriera en España con los Pactos de la Moncloa de 25
de octubre de 1977, el Acuerdo Federal para la reforma del Sistema
Político Argentino de 6 de febrero de 2002, derivado del Análisis de
Cfr. J.J. Fernández Alles, Las relaciones intergubernamentales en el Derecho
Constitucional Español. Cádiz. Servicio de Publicaciones de la Universidad
de Cádiz. Fundación Centro de Estudios Constitucionales 1812. 2007. 338
la Mesa de Diálogo Argentino, invocó la necesidad de los consensos
necesarios para adoptar medidas urgentes que lleven alivio a los
sacrificios que enfrenta la sociedad Argentina y para la construcción social de un Proyecto de Nación con un Estado transparente y
eficiente en su funcionamiento y equitativo en la distribución de sus
Y si tomamos como referencia el texto de la reforma de la Constitución de Argentina de 22 de agosto de 1994, podemos leer, en su
artículo 1, que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma
representativa republicana federal, “según la establece la presente
Constitución”. En virtud de su artículo 3, las autoridades que ejercen
el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital de
la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha
por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de
federalizarse. Por tanto, se asume una calificación recurrentemente
federal que, no sin debates relevantes, luego ha sido complementada
e incluso renombrada por la doctrina argentina con la denominación
“regionalismo concertado”, aún por desarrollar. No en vano, la Constitución nacional, tras las innovaciones de 1994 y con la incorporación del artículo 124, faculta a las provincias a crear regiones, como
posibilidad de establecer una serie de relaciones intergubernamentales con el fin de promover las economías regionales y el desarrollo
local. Se trata, sin embargo, de un pretendido fortalecimiento de la
organización territorial aunque no del Gobierno federal puesto que
la región, que ha tenido poco predicamento hasta 2008, sólo puede
ser creada por acuerdos de las provincias y porque los límites de las
competencias de las regiones no pueden superar a los de las provincias mismas2. Otras posibilidades de la reforma de 1994 se refieren
a la tesis de los poderes compartidos en materia de establecimientos
de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, in fine), la autonomía municipal
(art. 123), la introducción de la noción de región (arts. 124 y 75 inc.
19), la ampliación del ámbito de actuación de los acuerdos parciales
(arts. 124 y 125), la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (art.
129), la concesión de potestades a las provincias en materia internacional (art. 124), la propiedad de los recursos naturales (art. 124), o
Cfr. N.P. Sagües, “Grupos de presión y factores de poder como expresión
extra-constitucional en el Estado Contemporáneo”, Revista de la Facultad
de Derecho de México. Enero-junio 1986. México. UNAM, pp. 12 ss.
la determinación del órgano en la intervención federal (art. 75, inc.
En síntesis, y en la perspectiva futura de la realidad regional, la
organización de los poderes federales y territoriales y el sistema de
financiación territorial han llevado a calificar la organización federal
argentina como de un posible regionalismo concertado en el que, junto
al gobierno provincial, puede cobrar mayor protagonismo la región y
la relación entre región y desarrollo, con una distinción entre la región
como instrumento de promoción y desarrollo, que hace compatible la
fórmula federal, y la región como presupuesto del Estado regional,
que constituye una forma de Estado diferente del federalismo3.
La segunda enseñanza de la teoría del federalismo a la que nos
referíamos, útil para esta reflexión de Derecho comparado, es que,
sea como fuere la calificación territorial y el modelo efectivo que
posteriormente se aplique, todo Estado descentralizado debe contar con un sistema de relaciones intergubernamentales salvo que
quiera abandonar el funcionamiento del sector público al dominio
de la descoordinación y la ineficacia. La experiencia comparada estadounidense, alemana o canadiense así lo acredita y a la misma se
ha sumado España y Argentina. Si en España el Tribunal Constitucional ha promovido los principios de coordinación y cooperación
como fundamentales en el Estado de las Autonomías, por su parte,
en Argentina, la reforma de la Constitución de 1994 afrontó una actualización del sistema federal a través de lo preceptuado en el artículo 124, que, como hemos analizado, faculta a las provincias a crear
regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos
con facultades para el cumplimiento de sus fines, con el fin de fortalecer la promoción del desarrollo económico y social y el progreso
Debemos citar los distintos documentos con incidencia en las cuestiones
federales de Argentina, entre ellos el realizado por Consejo para la Consolidación de la Democracia (Decreto 2446/1985), organismo de asesoramiento
del Poder Ejecutivo, al que entre otros cometidos se le confió el estudio de
una reforma constitucional, con dos dictámenes que fueron editados con
anexos, entre ellos “Atribuciones de las Provincias y Federalismo”. El 25
de mayo de 1990 se celebró un pacto con las provincias que se denominó
“Acuerdo de Reafirmación Federal”, compromiso de unidad federal, a través
de un federalismo de concertación. Por otra parte, la denominada Segunda
Reforma del Estado, acordó por Decreto 660/1996 una relevante simplificación administrativa, que afectó a un total de 125 Secretarías y Subsecretarías.
y desarrollo humano previsto, y también en virtud del artículo 125,
como atribución concurrente de las provincias y de la Nación.
En esta experiencia argentina, aunque con resultados poco ambiciosos, la regionalización posibilita el reconocimiento y creación de
unidades territoriales regionales, aunque sin llegar a ser niveles de
gobierno dotados de órganos con atribuciones y competencias que
permitan la autogestión de los distintos sectores del desarrollo local.
En tal sentido, la Comisión Asesora para el estudio de la reforma
constitucional del año 1994 afirmó “que la realidad socioeconómica
determinada por la naturaleza había desbordado las delimitaciones
políticas fijadas, dando origen a la figura extrajurídica de la Región,
comprensiva de varias provincias ligadas entre sí por una comunidad de vida y acaso de destino” (…) íntimamente ligada a alcanzar
una mejor y mayor posibilidad de desarrollo económico y social. De
esta manera, a las regiones anteriores a la reforma constitucional de
1994 (NOA-1986, NEA-1984, Norte Grande NOA-NEA-1987 y Nuevo Cuyo-1988), se unieron las regiones creadas con posterioridad a
la reforma de 1994, como son la Región Patagónica-1996, y la Región
Centro-1998, habiendo asimismo regiones binacionales como son
CRECENEA-CODESUL (Argentina-Brasil), CODEFRO (ArgentinaUruguay) y ATACALAR (Argentina-Chile). Así, actualmente existen
cuatro regiones formalmente constituidas por los respectivos tratados interprovinciales: a) La Región del Norte Grande Argentino, formada por las provincias de Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa,
Jujuy, Misiones, Tucumán, Salta y Santiago del Estero, y creada por
el Tratado Parcial Interprovincial de Creación de la Región del Norte Grande Argentino, del 9 de abril del año 1999; b) La Región del
Nuevo Cuyo, formada por las provincias de La Rioja, Mendoza, San
Juan y San Luis, y creada por el Tratado de Integración Económica
del Nuevo Cuyo, del 22 de enero del año 1988; c) La Región Patagónica, formada por las provincias de Chubut, La Pampa, Neuquén,
Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, y creada por el Tratado Fundacional de la Región de la
Patagonia, del 26 de junio de 1996; y d) La Región Centro, formada
por las provincias de Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe y creada por
el Tratado de Integración Regional del 15 de agosto del año 1998,
incorporándose la provincia de Entre Ríos el 6 de abril de 1999.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, en su concepción teóricoconstitucional y en el contexto de un sistema de relaciones intergubernamentales, la región no ha representado una nueva alternativa
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595 JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES GLORIA TROCELLO (Coordinadores) BASES JURÍDICAS PARA LA COOPERACIÓN IBEROAMERICANA ENTRE ENTES TERRITORIALES Valencia, 2008 Proyecto AECI A/5805/06 © JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES GLORIA TROCELLO En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com). Copyright ® 2008 Published on issuu