Source: https://jura-online.de/lernen/fall-der-reichsparteitag/2432/excursus
Timestamp: 2020-07-10 09:31:55
Document Index: 2175279

Matched Legal Cases: ['§ 80', '§ 68', 'Art 12', 'Art 1', '§ 40', '§ 40', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 10', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 11', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 8', 'Art. 11', 'Art. 2', 'Art. 8', 'Art. 19', 'Art. 11', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 2', 'Art. 12', 'Art. 11', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 2', 'Art. 11', 'Art. 8', 'Art. 12', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 8', 'Art. 11', 'Art. 2', 'Art. 14', '§ 2', 'Art. 21', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 7', 'Art. 10']

Die rechtsextremistische Bewegung „Für ein Reinheitsgebot im Deutschen Reich samt Ostgebiet und -erweiterungsflächen (FRDR)“, ein nichtrechtsfähiger Verein, sieht nach zuletzt ganz erheblichen Mitgliederzuwächsen vor, an den kommenden Wahlen des Landes Bayern, aber auch an der Bundestagswahl und anderen Landtagswahlen teilzunehmen. Als „Startschuss“ für den beginnenden Wahlkampf ist für den 10.08.2014 die Abhaltung eines „(Reichs-) Parteitages“ in der Stadt X in der Gaststätte „Zum Pogrom“ geplant. Bei dem geplanten Parteitag handelt es sich nach der Planung der FRDR um eine nichtöffentliche Veranstaltung, zu der nur Mitglieder der Bewegung eingeladen werden und auch nur solche Zutritt haben sollen. Es werden etwa 400 Personen erwartet.
Die zuständige Behörde untersagte daraufhin nach vorheriger Anhörung der FRDR den Parteitag mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 03.08.2014. Als Begründung für die Untersagungsverfügung gab die zuständige Behörde an, dass die Polizei, angesichts der erheblichen Gegendemonstrationen, nicht in der Lage sei, den friedlichen Verlauf des Parteitages und der geplanten Gegendemonstration zu gewährleisten, da die Einsatzkräfte des Landes Bayern hierfür allein nicht genügten. Die Heranziehung von Einsatzkräften anderer Bundesländer oder des Bundes sei rechtlich nicht zulässig, da Polizeirecht und damit Polizeieinsätze Ländersache seien. Im Übrigen sei die FRDR ganz offensichtlich auch verfassungswidrig, so dass sie sich nicht auf das Parteienprivileg berufen könne. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung wurde umfangreich und in einer den Anforderungen des § 80 III VwGO genügenden Weise begründet, ohne dass die FRDR hierzu in irgendeiner Weise vorher angehört worden war.
Bearbeitervermerk: Gehen Sie für die Zwecke der Bearbeitung davon aus, dass ein Widerspruchsverfahren nicht gem. § 68 I 2 VwGO entbehrlich ist. Sofern Landesrecht in Betracht kommt, ist dieses anzuwenden.
Art 12 BayVersG
(2) Nach Versammlungsbeginn kann die zuständige Behörde die Versammlung unter Angabe des Grundes beschränken oder auflösen, wenn
In den Fällen von Satz 1 Nrn. 2 bis 4 ist die Auflösung nur zulässig, wenn andere Maßnahmen der zuständigen Behörde, insbesondere eine Unterbrechung, nicht ausreichen.
Art 1 BayVersG
Der Verwaltungsrechtsweg müsste eröffnet sein. Eine aufdrängende Sonderzuweisung ist vorliegend nicht ersichtlich. Es kommt daher als rechtswegeröffnende Norm § 40 I 1 VwGO in Betracht. Dazu müsste es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art handeln und es dürfte keine abdrängende Sonderzuweisung greifen. Eine Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn die streitentscheidenden Normen oder Handlungsformen öffentlich-rechtlicher Natur sind. Dabei sind nach der sog. Sonderrechtstheorie Normen dann öffentlich-rechtlicher Natur, wenn sie ausschließlich einen Träger hoheitlicher Gewalt berechtigen oder verpflichten. Vorliegend sind die streitentscheidenden Normen solche des BayVersG oder des PAG. Diese Normen berechtigen und verpflichten ausschließlich einen Träger hoheitlicher Gewalt und sind daher öffentlich-rechtlicher Natur. Mithin liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. Die Streitigkeit dürfte auch nicht verfassungsrechtlicher Art sein. Eine Streitigkeit ist verfassungsrechtlicher Art, wenn Verfassungsorgane über formelles Verfassungsrecht, also das Grundgesetz oder die Landesverfassungen, streiten. Vorliegend wird über Versammlungsrecht, mithin einfaches Verwaltungsrecht und damit nicht über Verfassungsrecht im formellen Sinn gestritten. Die Streitigkeit ist daher nichtverfassungsrechtlicher Art. Eine abdrängende Sonderzuweisung ist nicht ersichtlich. Damit liegen die Voraussetzungen des § 40 I 1 VwGO vor, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
a) Art. 12 BayVersG
In Betracht kommt insoweit zunächst Art. 12 Bayerisches Versammlungsgesetz (BayVersG), nach dem eine Versammlung in geschlossenen Räumen unter bestimmten Voraussetzungen verboten werden kann.
Dazu müsste es sich zunächst um eine Versammlung im Sinne der Art. 1, 12 BayVersG handeln. Eine solche ist gem. Art. 2 II BayVersG eine Zusammenkunft von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung. Hier soll ein Parteitag abgehalten werden. Bei einem solchen werden bestimmte Themen und Meinungen gemeinschaftlich erörtert und kundgegeben. Bei der geplanten Veranstaltung werden etwa 400 und damit mehr als zwei Personen erwartet. Die Zusammenkunft ist zudem politischer Natur und somit auch überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet. Eine Versammlung im Sinne der Art. 1, 12 BayVersG liegt vor.
Ferner müsste die Versammlung öffentlich sein, da die Vorschriften der Art. 10 – 12 BayVersG gemäß Art. 2 III BayVersG nur für öffentliche Versammlungen (in geschlossenen Räumen) gelten. Eine Versammlung ist gem. Art. 2 II BayVersG öffentlich, wenn die Teilnahme nicht auf einen individuell feststehenden Personenkreis beschränkt ist. Vorliegend richtet sich der Parteitag nur an Mitglieder und nur solche sollen Zutritt haben. Die Teilnahme an der Versammlung ist also auf einen individuell feststehenden Personenkreis beschränkt. Es handelt sich somit nicht um eine öffentliche Versammlung.
Damit kommt Art. 12 BayVersG nicht als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.
b) Art. 12 BayVersG analog oder Art. 11 PAG?
Eine direkte Anwendung von Art. 12 BayVersG auf nichtöffentliche Versammlungen kommt, wie soeben festgestellt wurde, nicht in Betracht (s.o.). Fraglich ist, ob die Vorschrift auf nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen analog angewendet werden kann oder ob auf die polizeirechtliche Generalklausel zurückzugreifen ist. Eine analoge Anwendung von Art. 12 BayVersG ist umstritten.
Nach einer Ansicht soll dies möglich sein. Als Grund dafür wird angegeben, dass auch nichtöffentliche Versammlungen, da sie dem Schutz des Art. 8 GG unterfielen, nur unter den bereichsspezifischen, also spezialgesetzlichen Vorschriften des Bayerischen Versammlungsgesetzes eingeschränkt werden dürften. Im Übrigen beschränke das PAG gemäß Art. 11 PAG nur die Grundrechte aus Art. 2 II 1 und 13 GG, nicht aber Art. 8 I GG, so dass es insoweit an der Einhaltung des Zitiergebots aus Art. 19 I 2 GG fehle, so dass Art. 11 PAG nicht als Ermächtigungsgrundlage in Betracht komme und daher eine Regelungslücke vorliege. Danach käme Art. 12 BayVersG analog hier als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.
Nach anderer Ansicht kann Art. 12 BayVersG auf nichtöffentliche Versammlungen nicht analog angewendet werden. Es bestehe insbesondere keine planwidrige Regelungslücke, da das Bayerische Versammlungsgesetz nach dem ausdrücklichen gesetzgeberischen Willen grundsätzlich nur für öffentliche Versammlungen gelte, vgl. Art. 2 III BayVersG. Das Bayerische Versammlungsgesetz enthalte eine insoweit gewollt abschließende Regelung. Danach käme Art. 12 BayVersG analog nicht als Ermächtigungsgrundlage in Betracht. Nach dieser Ansicht ist die richtige Ermächtigungsgrundlage für nichtöffentliche Versammlungen die jeweilige polizeirechtliche Generalklausel, hier also Art. 11 PAG.
Beide Ansichten kommen zu unterschiedlichen Ergebnissen. Daher ist ein Streitentscheid notwendig. Das Argument der ersten Ansicht, es läge ein Verstoß gegen das Zitiergebot vor, überzeugt nicht vollumfänglich. Es trifft vielmehr nur insoweit zu, als es sich um Versammlungen handelt, die unter Art. 8 II GG fallen, also solche, die unter freiem Himmel stattfinden. Regelmäßig finden nichtöffentliche Versammlungen aber nicht unter freiem Himmel, sondern in geschlossenen Räumen statt. Solche Veranstaltungen unterfallen aber Art. 8 I GG, einem vorbehaltlos gewährleisteten Grundrecht, das nur im Rahmen verfassungsimmanenter Schranken beschränkt werden kann, für die das Zitiergebot nicht gilt. Insoweit trifft dieses Argument zumindest für den vorliegenden Fall nicht zu. Überdies ist der zweiten Ansicht auch insoweit zuzustimmen, dass nach dem insoweit eindeutigen Art. 2 III BayVersG auch nicht erkennbar ist, dass die ausdrücklich für öffentliche Versammlungen getroffenen Einschränkungen stillschweigend oder per Analogiebildung auch für nichtöffentliche gelten sollen. Vielmehr ist erkennbar, dass der Gesetzgeber gerade für öffentliche Versammlungen wegen ihrer damit gegebenen besonderen Gefährlichkeit auch besondere Eingriffsbefugnisse normiert hat, während er dies bei nichtöffentlichen, wegen der insoweit geringeren Gefahr von Ausschreitungen etc., gerade nicht getan hat.
Überdies lässt sich auch den verfassungsrechtlichen Bedenken, die im Hinblick auf die Weite der von der zweiten Ansicht als „Alternative“ herangezogenen polizeilichen Generalklausel, hier Art. 11 PAG, vorgebracht werden, begegnen, indem man die Anwendung der Generalklausel im Anwendungsbereich des Art. 8 I GG, d.h. also bei Versammlungen in geschlossenen Räumen, verfassungskonform dahingehend beschränkt, dass die Anwendung der Generalklausel nur zum Schutze von Rechtsgütern mit Verfassungsrang oder Grundrechten Dritter erfolgen darf.
Gegen eine insofern verfassungskonform eingeschränkte Anwendung der Generalklausel bestehen, ganz im Gegensatz zur analogen Anwendung von Art. 12 BayVersG, keine Bedenken. Für den vorliegenden Fall kommt damit als Ermächtigungsgrundlage (nur) Art. 11 PAG in Betracht.
Die Untersagungsverfügung wäre materiell rechtmäßig, wenn die Voraussetzungen des Art. 11 PAG vorliegen, der FRDR ordnungspflichtig war und das Ermessen fehlerfrei ausgeübt wurde.
a) Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 11 PAG
Es müssten die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 11 PAG vorliegen, d.h. es müsste eine bevorstehende Gefahr für ein Schutzgut des Art. 11 PAG bestehen. Zudem müsste der FRDR der richtige Adressat der Ordnungsverfügung sein.
Zunächst müsste ein Schutzgut betroffen sein. Insoweit ist zunächst zu beachten, dass Art. 11 PAG im Anwendungsbereich des Art. 8 I GG verfassungskonform dahingehend auszulegen ist, dass als Schutzgüter des Art. 11 PAG nur Grundrechte Dritter und Rechtsgüter mit Verfassungsrang in Betracht kommen. Hier kommt als zu schützendes Grundrecht Dritter die über Art. 2 II 1 GG geschützte Gesundheit der Versammlungsteilnehmer, der Gegendemonstranten und Unbeteiligter sowie sonstiger Dritter, etwa der in diesem Rahmen eingesetzten Polizeibeamten, in Betracht. Ferner kommt als zu schützendes Grundrecht Art. 14 GG hinsichtlich des durch die Versammlung bzw. Gegendemonstration und entsprechende Ausschreitungen gefährdete Eigentum der jeweiligen Teilnehmer, aber auch Dritter in Betracht. Im Übrigen kommt als Rechtsgut mit Verfassungsrang auch der Schutz der Verfassung insgesamt in Betracht. Hier beruft sich die Behörde darauf, die FRDR sei verfassungswidrig. Träfe dies zu, so bestünde auch die Gefahr, dass sie versuchte, die Verfassung in ihrem Bestand zu gefährden, so dass Rechtsgüter mit Verfassungsrang, nämlich die Verfassung in ihrem Bestand (selbst), betroffen wären. Insoweit ist aber zu beachten, dass die FRDR als Partei im Sinne des § 2 I PartG dem Parteienprivileg des Art. 21 II 2 GG unterfällt, was bedeutet, dass, solange des BVerfG die FRDR nicht für verfassungswidrig erklärt, sie von allen Behörden und Gerichten als verfassungsgemäß zu erachten ist (s.o.). Somit können sich vorliegend weder die Behörde noch das Gericht auf eine etwaige Verfassungswidrigkeit der FRDR berufen (s.o.), woraus hier folgt, dass die Behörde aus der von ihr angenommenen Verfassungswidrigkeit auch keine Verletzung eines Schutzguts ableiten durfte. Insoweit bleibt es hier bei den bereits als betroffen gekennzeichneten Schutzgütern.
(1) Verhaltensstörer, Art. 7 PAG
Der FRDR könnte hier zunächst Verhaltensstörer im Sinne des Art. 7 PAG sein. Verhaltensstörer ist, wer durch sein Verhalten unmittelbar die Gefahrenschwelle überschreitet. Hier würde der FRDR seinen Parteitag abhalten. Es gibt aber keine Anhaltspunkte dafür, dass es auf dem Parteitag selbst oder von dessen Teilnehmern aus zu Ausschreitungen oder anderen Schutzgutsverletzungen kommen wird. Es sind vielmehr die Gegendemonstranten, die Schutzgutsverletzungen durch ihr Verhalten verursachen. Damit überschreitet der FRDR nicht selbst unmittelbar die Gefahrenschwelle und ist damit auch nicht Verhaltensstörer im Sinne des Art. 7 PAG.
Fraglich ist, ob der FRDR Zweckveranlasser und damit mittelbarer Störer ist. Zweckveranlasser ist, wer mit seinem Verhalten bezweckt, dass andere die Gefahrgrenze unmittelbar überschreiten. Dabei ist umstritten, ob ein objektives oder subjektives Bezwecken verlangt ist. Für ein subjektives Bezwecken müsste es dem Willen des FRDR entsprechen, dass es durch die Gegendemonstranten zu Ausschreitungen kommt. Dafür sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Dagegen liegt ein objektives Bezwecken vor, wenn die Störung oder Gefahr nahe liegende Folge der Handlung des Zweckveranlassers ist. Objektiv betrachtet ist die Gegendemonstration, schon begrifflich (nahe liegende) Folge der Versammlung des FRDR. Damit wäre der FRDR danach Zweckveranlasser. Da beide Ansichten hier zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, bedarf es einer Stellungnahme. Gegen den objektiven Ansatz sprechen Fälle wie der vorliegende. Der FRDR macht mit seiner Versammlung Gebrauch von seinem Grundrecht aus Art. 8 I GG (s.o.). Würde man in diesem Gebrauchmachen zugleich eine Zweckveranlassung sehen, dann hätte es der jeweilige Gegendemonstrant quasi in der Hand, ob der Erst-Demonstrant sein Grundrecht ausüben kann oder nicht. Das darf nicht sein. Insofern bedarf der objektive Ansatz insoweit zumindest im vorliegenden Fall einer deutlichen verfassungskonformen Korrektur. Diese Probleme sind demgegenüber beim subjektiven Ansatz nicht gegeben und er führt darüber hinaus, wie hier, zu sachgerechten Ergebnissen. Er ist daher vorzuziehen. Damit ist der FRDR hier nicht Zweckveranlasser und damit auch nicht mittelbarer Störer im Sinne des Art. 7 PAG.
(3) Notstandspflichtiger, Art. 10 PAG
Zu prüfen ist weiter, ob der FRDR als Notstandspflichtiger im Sinne des Art. 10 PAG herangezogen werden konnte. Danach dürfen Maßnahmen gegen andere als die in den Art. 7 und 8 PAG genannten Personen nur gerichtet werden, wenn auf andere Weise eine unmittelbar bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht abgewehrt oder eine Störung für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht beseitigt werden kann und soweit die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichende eigene Kräfte und Mittel verfügt.
Hier hat die Behörde nur vorgetragen, dass die Polizei, angesichts der erheblichen Gegendemonstrationen, nicht in der Lage sei, den friedlichen Verlauf des Parteitages und der geplanten Gegendemonstration zu gewährleisten, da die Einsatzkräfte der FHH hierfür allein nicht genügten. Die Heranziehung von Einsätzkräften anderer Bundesländer oder des Bundes sei rechtlich nicht zulässig, da Polizeirecht und damit Polizeieinsätze Ländersache seien. Diese Begründung ist unzutreffend. Zwar ist die Polizeiarbeit Ländersache, aber dies bedeutet nicht, dass eine Heranziehung von Polizeikräften aus anderen Bundesländern unzulässig wäre. Unter Heranziehung dieser Kräfte wäre die Polizei in der Lage, die Gegendemonstration, die eine nicht unbewältigbare Größe hat, „in den Griff“ zu bekommen und Ausschreitungen zu verhindern. Damit hätte die Polizei die Gefahr für die öffentliche Sicherheit anders als durch die Untersagung verhindern können. Damit lagen auch die Voraussetzungen von Art. 10 PAG nicht vor.