Source: https://supremo.vlex.es/vid/-510595354
Timestamp: 2019-10-17 12:31:34
Document Index: 310811821

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STS, 26 de Marzo de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 510595354
Número de Recurso: 3260/2010
PRODUCCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA. MINORACIÓN DE LA RETRIBUCIÓN. Es cierto que con esta minoración no se neutralizaban todas las consecuencias económicas derivadas de trasladar a los precios finales de la energía eléctrica los derechos de emisión asignados gratuitamente. Dado el carácter marginalista del mercado de producción el incremento del precio debido a aquel factor podía determinar, y determinaba de hecho, que unidades de generación no contaminantes recibieran, como remuneración, un precio de casación superior al que les correspondería en función de sus propios costes. Incremento que, en efecto, podía traer causa de la internalización de los derechos de emisión gratuitamente asignados a las centrales contaminantes, una vez que los titulares de éstas los repercutían en las ofertas determinantes del precio final de la casación y éste resultaba aplicable tanto para las centrales contaminantes - asignatarias de aquellos derechos- como para las no contaminantes (nucleares e hidroeléctricas). Se estima la casación.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación número 3260/10, interpuesto por la Procuradora Dª. Nuria Munar Serrano en representación de TARRAGONA POWER SL, contra la sentencia de fecha 23 de marzo de 2010 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 53/08 , en materia de energía eléctrica. Se han personado como recurridos, el Procurador D. Carlos Mairata Laviña en representación de HIDROELÉCTRICA DEL CANTABRICO SA; la Procuradora Dª Africa Martín-Rico en representación de GAS NATURAL SDG SA; el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres en representación de ENDESA GAS DISTRIBUCIÓN SA; y el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
El procedimiento contencioso-administrativo número 53/08, seguido ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se interpuso por Tarragona Power SL, contra la Orden ITC/ 3315/2007, de 15 de noviembre, por que la que regula para el año 2006, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente.
La mencionada Sala dictó sentencia de fecha 23 de marzo de 2010 cuya parte dispositiva dice textualmente:
PRIMERO.- ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo formulado por la entidad "TARRAGONA POWER", contra la orden Ministerial del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio 3315/2007, de 15 de noviembre, a que las presentes actuaciones se contraen, que anulamos con el sentido y alcance razonados en el Fundamento Jurídico Séptimo de la presente resolución, esto es, declarando nulo el artículo 2 de la meritada Orden por las causas expuestas en el referido Fundamento.
SEGUNDO.- No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.
Contra la referida sentencia, Tarragona Power SL, preparó recurso de casación, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal de casación con emplazamiento de las partes. Personada en tiempo y forma, mediante escrito de interposición de 1 de julio de 2010, formuló los motivos de casación siguientes:
Primero.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por vulneración del artículo 2 del RD-ley 3/2006 en relación con el art.3 CC , así como del art. 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .
Segundo.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver el asunto, por infracción del art. 2 del RD-ley 3/2006 , art.10 de la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 2003 , del art.51 LRJ-PAC y del Art.23.2 de la Ley del Gobierno .
Tercero.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por vulneración del art.10 de la Directiva 2003/87/CE , que establece el Principio de Gratuidad en la Asignación de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero; así como por infracción del art. 31.3 CE (que establece que sólo pueden establecerse prestaciones patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley), del art. 33.1 y 3 del mismo texto (que reconoce el Derecho de propiedad privada y establece los requisitos y garantías de obligado cumplimiento para la validez jurídica del instituto expropiatorio) y del art. 38 CE , que garantiza la libertad de empresa.
Cuarto.-Al amparo del art.88.1.c) LJCA , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por vulneración del art. 33.1 LCA , así como de la jurisprudencia relativa a la incongruencia "Extra Petita" [entre otras, sentencias del Tribunal Constitucional 211/1988 (RTC 1988/211 ), 144/1991 (RTC 1991/144 ), 43/1992 , 88/1992 (RTC 1992/88 ) y 122/1994 (RTC 1994/122)].
Quinto.-Al amparo del art.88.1.d) por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por vulneración del art.14 CE , que consagra el Principio de Igualdad, así como del Principio de Interdicción de la Arbitrariedad ex art. 9.3 CE , del art.30.5 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y del apartado 4.A.b) del RD 1370/2006, de 24 de noviembre , por el que se aprueba el Plan Nacional de asignación de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero 2008-2012.
Sexto.- Al amparo del art.88.1.d) por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que positiviza el Principio de Confianza Legítima.
Terminando por suplicar al Tribunal, tenga por interpuesto recurso de casación y dicte sentencia por la que, de conformidad con el art. 95 LJ , estime el mismo y, consecuentemente, case y anule la sentencia recurrida.
Admitido a trámite el recurso de casación y dado traslado para oposición, el Abogado del Estado, terminó suplicando dicte sentencia por la que desestime el recurso e imponga las costas a la recurrente por ser preceptivas.
Mediante providencia de 9 de junio de 2011, la Sala consideró necesario oír a todas las partes personadas en el recurso sobre la procedencia de plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea una cuestión prejudicial.
Por Auto de 24 de octubre de 2011 la Sala acordó Plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea , de conformidad con lo dispuesto en el art.267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , la siguiente cuestión prejudicial: ¿El artículo 10 de la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 2003 , por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, puede ser interpretado en el sentido de que no obsta a la aplicación de unas medidas legislativas nacionales como son las examinadas en este proceso, cuyo objeto y efecto es minorar la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente durante el período correspondiente?.
Acordándose la suspensión del recurso de casación hasta la resolución de la Cuestión Prejudicial.
Dictada sentencia por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con fecha 17 de octubre de 2013 en los recursos acumulados C-566/11 y otros, mediante providencia de la Sala de 30 de octubre de 2013 queda unida a las presentes actuaciones, alzando la suspensión que venía acordada y oyendo a las partes sobre la misma.
Se señalo para votación y fallo el día 18 de marzo de 2014 en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 23 de marzo de 2010 , estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Tarragona Power SL, contra la Orden Ministerial ITC/3315/2007, de 15 de noviembre, por la que se regula, para el año 2006, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente.
El Tribunal de instancia consideró, en síntesis, que la Orden impugnada era sustancialmente conforme a Derecho, limitándose a anular su artículo 2 por las razones que más tarde analizaremos. Su pronunciamiento se basa en una triple premisa, opuesta a las correlativas alegaciones de la demanda. A juicio de la Sala de la Audiencia Nacional, en efecto:
El artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006, de 24 de febrero , por el que se modificó el mecanismo de casación de las ofertas de venta y adquisición de energía presentadas simultáneamente al mercado diario e intradiario de producción por sujetos del sector eléctrico pertenecientes al mismo grupo empresarial (Boletín Oficial del Estado de 28 de febrero de 2006), en cuyo desarrollo se dictó la Orden ITC/3315/2007, no incurría en los vicios de inconstitucionalidad que se le habían imputado.
No era necesario el planteamiento de una cuestión prejudicial al amparo del artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea pues, de modo "claro", el referido artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 tampoco infringía el Derecho de la Unión.
La Orden ITC/3315/2007 respetaba (con la excepción de su segundo artículo, que fue anulado) el contenido normativo del Real Decreto-ley 3/2006.
La Sala ha deliberado de modo simultáneo los recursos de casación números 2606/2010, 3260/2010, 3626/2010, 3635/2010, 5448/2010, 5464/2010, 5884/2010 y 1846/2012, respectivamente interpuestos contra las correlativas sentencias de instancia por las sociedades "Gas Natural SDG, S.A." e "Iberdrola, S.A." (2606/2010); "Tarragona Power , S.L." (3260/2010); "Iberdrola, S.A." y "E.On Generación, S.L." (3626/2010); "Iberdrola, S.A." y "Gas Natural SDG, S.A." (3635/2010); "Gas Natural SDG, S.A." y "Bizkaia Energía, S.L." (5448/2010); "Bahía de Bizkaia Electricidad, S.L." (5464/2010); "Gas Natural SDG, S.A." (5884/2010); y "Tarragona Power, S.L." (1846/2012).
Modificando, para mayor claridad y a la vista de las cuestiones comunes que plantean algunos de los citados recursos, con motivos análogos, el modo con el que esta Sala aborda el análisis de los recursos de casación, procederemos en primer lugar a exponer nuestra interpretación del artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 y a despejar las cuestiones relativas a su supuesta inconstitucionalidad y a su eventual disconformidad con el Derecho de la Unión Europea.
Conforme refleja al preámbulo del Real Decreto-ley 3/2006, su artículo 2 parte de "la internalización del valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la formación de precios en el mercado mayorista de electricidad". Se trata de una premisa incontestable, admitida por las empresas que acuden a dicho mercado aunque alguna de ellas discrepe del grado o porcentaje en que se tradujo la internalización de aquéllos. Entre los costes variables de las empresas productoras de energía eléctrica figura desde el año 2005, junto a otros, el valor económico que en sí mismo tienen los denominados "derechos de emisión", esto es, el valor económico del "derecho a contaminar" que mediante ellos se reconoce a las empresas. Los derechos que determinadas centrales adquieren para seguir vertiendo a la atmósfera toneladas de emisiones contaminantes, antes carentes de significación económica, se "asignan" en el nuevo régimen, de modo gratuito u oneroso, y son susceptibles de ulteriores transacciones económicas (mercado de derechos de emisión). Una vez adquiridos los derechos, su valor se "internaliza" o incorpora a la subsiguiente fijación de los precios.
El legislador de urgencia consideró en el año 2006, a la vista de la internalización de aquel valor llevada a cabo por las empresas titulares de los derechos de emisión en el sector eléctrico, que era preciso "reflejar esta situación minorando la remuneración de las unidades de generación afectadas en importes equivalentes". Y, dado el "elevado volumen de déficit tarifario generado en el periodo transcurrido del año 2006", ordenó que se "descuente el valor de los derechos de emisión a los efectos de determinar la cuantía de dicho déficit".
El artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 ha de leerse, pues, en esta clave. Reconocidas como han sido de modo general (también por el Consejo de Estado en su informe preceptivo al proyecto de Orden ITC) las deficiencias de calidad normativa del precepto, éstas no pueden convertirse en factor que permita prescindir de su contenido. Y el apartado primero de aquel artículo se limita tan sólo a modificar en un extremo bien preciso el régimen retributivo de la actividad de producción de energía eléctrica al que se refiere el artículo 16.1.a) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico . Lo hace disponiendo que dicha retribución "[...] se minorará en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente a los productores de energía eléctrica mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 21 de enero de 2005, de conformidad con lo previsto en el Plan Nacional de Asignación 2005-2007, durante los períodos que correspondan".
La interpretación que del apartado primero del artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 lleva a cabo esta Sala es que, con él, el legislador de urgencia ha excluido de las retribuciones correspondientes a las empresas titulares de las instalaciones de generación de energía eléctrica una determinada partida, cuyo importe es el equivalente al valor de los derechos de emisión por ellas recibidos de modo gratuito. No menos ni tampoco más. Habiendo asignado individualmente el acuerdo de Consejo de Ministros de 21 de enero de 2005 a determinadas centrales contaminantes tantos derechos de emisión (traducidos en miles de toneladas de CO2 y cuyo importe económico se deduce de multiplicar por esa cifra el valor de cada uno), la retribución final debida a las empresas titulares de aquellas centrales (el preámbulo llega a hablar de "la remuneración de las unidades de generación afectadas") ha de ser correlativamente minorada en "un valor equivalente".
Es cierto que con esta minoración no se neutralizaban todas las consecuencias económicas derivadas de trasladar a los precios finales de la energía eléctrica los derechos de emisión asignados gratuitamente. Dado el carácter marginalista del mercado de producción (común, por lo demás, a otros mercados e incluso inherente a todos ellos para un sector de la doctrina económica) el incremento del precio debido a aquel factor podía determinar, y determinaba de hecho, que unidades de generación no contaminantes recibieran, como remuneración, un precio de casación superior al que les correspondería en función de sus propios costes. Incremento que, en efecto, podía traer causa (entre otros factores) de la internalización de los derechos de emisión gratuitamente asignados a las centrales contaminantes, una vez que los titulares de éstas los repercutían en las ofertas determinantes del precio final de la casación y éste resultaba aplicable tanto para las centrales contaminantes - asignatarias de aquellos derechos- como para las no contaminantes (nucleares e hidroeléctricas).
La constatación de este fenómeno (después calificado de percepción por parte de las empresas generadoras de un "sobreingreso" o de "ganancias inmerecidas") estuvo en la base o génesis de la "segunda" redacción o propuesta de la Orden ITC que, en vez de limitarse a ordenar la detracción del "importe equivalente" al valor de los derechos de emisión asignados gratuitamente, como había hecho en su propuesta inicial el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, dispuso que las empresas que habían internalizado aquel valor devolviesen "el sobreingreso obtenido en el mercado". Sobreingreso que, para la Orden ITC en su versión final, era el producido como consecuencia del simétrico "encarecimiento" del precio final de la energía eléctrica en el mercado mayorista a resultas de la incorporación del valor de los derechos de emisión en las correlativas ofertas casadas, y del que se habían beneficiado tanto las centrales contaminantes como las demás.
Este designio que se plasma en la Orden ITC/3315/2007 no era, sin embargo, compatible con el tenor del artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 . Sí lo podría haber sido si en febrero de 2006 hubiera tenido el respaldo o cobertura normativa que más tarde le proporcionaría el Real Decreto-Ley 11/2007, de 7 de diciembre (casi coetáneo con la Orden ITC/3315/2007, de 15 de noviembre). El Real Decreto-ley 11/2007 cambia significativamente el enfoque y regula ya la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica "como consecuencia del mayor ingreso obtenido por la incorporación a los precios del valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente". Minoración que se extiende o aplica, explícita e indistintamente, a todas las instalaciones, tanto a las asignatarias como a las no asignatarias de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (artículo 2.1) y con independencia de la modalidad de contratación utilizada (artículo 3).
No era compatible el contenido de la Orden ITC/3315/2007 con el Real Decreto-ley 3/2006, decimos, por mucho "esfuerzo interpretativo", "contextualización" o apelaciones a la finalidad de aquél que se hayan alegado para cohonestar uno y otra. El Real Decreto-ley 3/2006 se limitaba, en términos que no admiten la interpretación expuesta en las sentencias de instancia, a disponer la minoración en un determinado importe (el equivalente al valor de los derechos de emisión gratuitamente asignados a las centrales contaminantes) y todo lo que en la Orden ITC excede de ello debe reputarse ultra vires respecto de la habilitación normativa que al Ministro de Industria, Comercio y Turismo había confiado el artículo 2.3 del Real Decreto-ley 3/2006 .
Las objeciones que frente al Real Decreto-ley 3/2006 se suscitaron desde la perspectiva de su incompatibilidad con el Derecho de la Unión Europea deben ser rechazadas una vez que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha resuelto (sentencia de 17 de octubre de 2013, asuntos acumulados C-566/11 y siguientes) la cuestión prejudicial que esta Sala le planteó al amparo del artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .
La controversia en este punto ha quedado definitivamente zanjada por dicha sentencia sin que estimemos necesario transcribir ahora su contenido íntegro. Baste recordar que en su fallo el Tribunal de Justicia afirma que "El artículo 10 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003 , por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la aplicación de medidas legislativas nacionales, como las controvertidas en los litigios principales, cuyo objeto y efecto es minorar la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe en que esa retribución ha aumentado como consecuencia de la internalización del valor de los derechos de emisión asignados gratuitamente en el precio de las ofertas de venta en el mercado mayorista de electricidad".
Como bien reconoce la parte recurrente al alegar sobre la incidencia de aquella sentencia en la resolución del presente recurso, "la categórica afirmación de compatibilidad entre el sistema español de detracción y el principio de gratuidad establecido en el artículo 10 de la Directiva 2008/37/CE -aunque discrepemos de su contenido- arrumba el argumento de la impugnación de la Orden 3315/2007 basado en la infracción de tal principio". Afirmaciones extensibles no sólo a la Orden ITC/3315/2007 sino al propio Real Decreto-ley 3/2006.
En lo que se refiere al ajuste del artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 a la Constitución, discutido por las partes del litigio y confirmado por el tribunal de instancia, esta Sala tampoco alberga dudas que justifiquen el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.
El precepto controvertido de la legislación de urgencia no priva de sus bienes y derechos a las empresas de generación de energía eléctrica ni establece una prestación patrimonial de carácter público que aquéllas deban satisfacer. Más sobriamente, se limita -según ya hemos expuesto- a modificar en un determinado sentido el mecanismo de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el marco del mercado mayorista al que se refiere el artículo 16.1.a) de la Ley 54/1997 , excluyendo de la ecuación uno de los "costes" remunerables que inciden en la fijación del precio final de la casación.
La modificación normativa implica, sin duda, una consecuencia desfavorable para los intereses de las empresas afectadas pero esta circunstancia no convierte en "prestación patrimonial de carácter público" lo que no es sino medida estrictamente conformadora del mercado mayorista. Y si la razón de su ajuste al Derecho de la Unión Europea -tal como afirma la sentencia antes citada- está ligada al objetivo de "paliar los efectos de las ganancias inmerecidas a que da lugar la asignación de derechos de emisión en el mercado eléctrico español" (punto 38 de aquélla) o "compensar las ganancias inmerecidas resultantes de la asignación gratuita" (punto 42), no resulta constitucionalmente criticable que el nuevo régimen retributivo del mercado mayorista - establecido en una norma del mismo rango que la Ley 54/1997- trate de restaurar el equilibrio de modo que lo que gratis se recibió no resulte expropiado pero tampoco pueda aumentar el precio final pagado por los consumidores de energía eléctrica.
El primer párrafo del apartado primero del artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 no tiene carácter retroactivo pues se aplica a partir de una fecha ulterior a su publicación oficial. Y en cuanto al párrafo segundo del mismo apartado y artículo, su aparente retroactividad (se refiere al período de tiempo que va desde el 1 de enero al 2 de marzo de 2006) queda relativizada al tener en cuenta, por un lado, que afecta a la "liquidación de la tarifa del año 2006" en su conjunto, esto es, al cálculo de los importes de los eventuales saldos negativos de la liquidación de la tarifa para dicho año; y, por otro, a que -según nuestro juicio- el artículo 9.3 de la Constitución no impide que una "ganancia inmerecida" anterior sea "compensada" o neutralizada ulteriormente, en el marco de la retribución anual de la actividad de producción de energía eléctrica según las pautas legales que disciplinan el mercado mayorista, mediante la correlativa minoración de las cantidades correspondientes a todos y cada uno de los meses del mismo año (en este caso 2006).
Las censuras por la supuesta discriminación inconstitucional de las empresas productoras de energía eléctrica respecto de las que operan en otros sectores industriales igualmente contaminantes (para las que no se ha dispuesto una minoración equivalente pese a haber recibido también asignaciones gratuitas de derechos de emisión, ulteriormente incorporados a sus precios) no son estimables, como no lo han sido las alegaciones de desigualdad injustificada en la propia asignación de aquellos derechos.
En el auto de planteamiento de la cuestión prejudicial suscitada en este litigio nos referíamos a la doctrina sentada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008 (asunto C-127/07 , Société Arcelor Atlantique et Lorraine y otros) en la que se descartó que hubiera existido infracción del principio de igualdad por el hecho de que se hubieran tratado de modo diferente situaciones comparables al excluir del ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 determinados sectores contaminantes y no otros. Las apreciaciones de aquella sentencia son trasladables, mutatis mutandis , a las censuras de desigualdad vertidas contra el Real Decreto-ley 3/2006 por este motivo, ya que el margen de apreciación de que dispone el legislador nacional para evaluar la situación específica de cada uno de los sectores económicos afectados permite que las medidas acordadas para unos no tengan por qué extenderse necesariamente al resto, y viceversa. Las peculiares circunstancias del mercado de producción de electricidad y de su régimen retributivo permitían, a nuestro juicio, un tratamiento diferenciado y singular a resultas del cual se exigió la minoración de la retribución en los términos establecidos por el artículo 2 del Real Decreto-ley.
Tampoco son acogibles los reproches de discriminación dirigidos al segundo párrafo del primer apartado del artículo 2, en cuanto se refiere a los "grupos empresariales" a los que pertenecen las empresas que figuran en el apartado 1.9 del Anexo I del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre . Sobre la especificidad de estos grupos esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones, admitiendo que su carácter singular legitima un tratamiento normativo igualmente singularizado. Si se advierte que la medida acordada en el referido párrafo se limita a disponer, para ellos, la minoración en una cantidad equivalente al valor de los derechos de emisión asignados por Acuerdo de Consejo de Ministros de 21 de enero de 2005 a la totalidad de unidades de producción en régimen ordinario de cada grupo empresarial, la censura de discriminación perjudicial queda desvirtuada.
En cuanto a la apreciación de la urgencia como presupuesto habilitante, la Sala considera que la grave situación de déficit del sistema eléctrico, puesta de manifiesto en el preámbulo del Real Decreto-ley 3/2006 (y más tarde explicada por el Gobierno en el curso del debate parlamentario de convalidación), justificaba hacer uso de este instrumento normativo.
A la luz de estas consideraciones hemos estimado, entre otros, el recurso de casación número 3635/2010 y anulado -con los matices que figuran en la sentencia que así lo acuerda- la Orden ITC/3315/2007. Pronunciamiento que hay que reiterar en el recurso de casación interpuesto por "Tarragona Power SL.", dados los términos específicos en que viene formulado. En su recurso de casación se denuncia en el motivo primero que la Orden ITC/ 3315/2007 vulnera el artículo 2 del Decreto-ley 3/2006 .
La Orden ITC/3315/2007 descansa, en su práctica totalidad, sobre un presupuesto jurídicamente inadecuado: en vez de desarrollar en sus propios términos el artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 , trató de ampliar su ámbito de aplicación objetivo y subjetivo y extendió -sin la debida cobertura- las categorías de aquél a fenómenos económicos y jurídicos diferentes. La inadecuación no queda justificada por la buena voluntad del titular de la potestad reglamentaria y tampoco por la mayor o menor "racionalidad" y coherencia -desde la misma perspectiva económica- que pudiera tener la ampliación, no prevista en el Real Decreto-ley 3/2006 y sí acordada en la propia Orden ITC.
Según ya hemos expuesto, lo que el legislador de urgencia decidió en el Real Decreto-ley 3/2006 es que los titulares de las instalaciones (centrales) contaminantes que habían recibido de modo gratuito derechos de emisión minoraran -en el importe equivalente al valor de éstos- su retribución en el mercado mayorista. Lo que la Orden ITC/3315/2007 dispuso fue, por el contrario, que todas las centrales de generación en régimen ordinario, tanto las asignatarias de derechos de emisión como las no asignatarias (nucleares e hidroeléctricas), vieran minorada su retribución no ya en el importe exacto del valor de los derechos recibidos, sino en la cuantía resultante de la subida del precio ("sobreprecio") de la energía eléctrica que hubiera, a su vez, derivado de la internalización de aquellos derechos. Incurrió con ello en una extralimitación para la que no le facultaba el artículo 2.3 del Real Decreto-ley 3/2006 , lo que determina su disconformidad con el ordenamiento jurídico.
Dado que el régimen establecido en el apartado primero del artículo 2 y en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Orden impugnada (así como, de modo reflejo, en la disposición adicional única que aprobó los mecanismos de "notificación y pago") se limita a dar forma a la extralimitación, mediante un conjunto de preceptos coherentes con el presupuesto básico de la propia Orden pero no ajustados a los términos del artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 , procede que declaremos su nulidad. Declaración que, sin embargo, debe ir acompañada de dos precisiones:
La primera es que, conforme a su propio enunciado, la Orden ITC/3315/2017 regula sólo "para el año 2006" la minoración que en ella se establece. La declaración de nulidad de los preceptos antes citados tiene, pues, eficacia, para dicho año, único al que remite la propia Orden. No es objeto de este litigio la Orden ITC/1721/2009, de 26 de junio, por la que se regula, para el año 2007, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente.
La declaración de nulidad no obsta, como es lógico, a que se exija la minoración de la retribución de dicha actividad para el año 2006 en los estrictos términos que derivan del artículo 2 del Real Decreto-Ley 3/2006 , tal como los hemos interpretado.
La segunda precisión es que la extralimitación apreciada dejaría de existir si un instrumento legal de rango adecuado (en este caso, el anteriormente citado Real Decreto 11/2007) hubiese incorporado los contenidos normativos que la Orden ITC/3315/2007, por sí misma, no estaba habilitada a establecer. El Real Decreto-ley 11/2007 extendió la minoración a partir del 1 de enero de 2008 fijando, de modo expreso, la cantidad a minorar no ya en el valor de los derechos recibidos gratuitamente sino en una cifra equivalente al "mayor ingreso" obtenido por la incorporación a los precios del valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente a esta actividad (para el período 2008-2012).
Este "sobreprecio" o "mayor ingreso", derivado de la "internalización, repercusión o incorporación en las ofertas de venta del coste de los derechos de emisión asignados gratuitamente", es el factor relevante en el Real Decreto-ley 11/2007 (pero no lo era en el Real Decreto-ley 3/2006) y es el que determina que la simétrica minoración pueda aplicarse, desde su entrada en vigor, a "todas las instalaciones de régimen ordinario en el territorio peninsular, pues todas ellas se han beneficiado de él" y a "toda la energía vendida por cada instalación, independientemente de la modalidad de contratación empleada". Menciones, unas y otras, que la Orden ITC/3315/2007 trató, en realidad, de aplicar anticipadamente sin estar facultada para ello, como ya advertimos en un fundamento jurídico anterior.
Precisamente por esta circunstancia nada impediría, en principio, y a reservas del pronunciamiento que finalmente pudiera corresponder, que el régimen de minoración regulado por la Orden ITC/3315/2007 fuese aplicable a los períodos temporales a los que se refiere el Real Decreto-ley 11/2007. Desde esta perspectiva, la Orden ITC/1722/2009, de 26 de junio, por la que se regula, para el año 2008 y el primer semestre de 2009 (y en la que se vuelve a fijar, respecto de dichos períodos, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al mayor ingreso derivado de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero) afirma que "extiende la aplicación de la metodología de la Orden ITC/3315/2007, de 15 de noviembre, al período comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 30 de junio de 2009".
De igual modo, hemos de indicar que al anular el artículo 2.2 de la Orden ITC/3315/2007, que excluía de su ámbito de aplicación a las instalaciones de generación de energía eléctrica en régimen especial, la Sala de instancia acogió previamente la pretensión formulada por Tarragona Power. Según el resumen que de su demanda hizo el Tribunal de instancia en este punto, "[...] la norma extiende su aplicación a las instalaciones de régimen ordinario (inciso 1 del art. 2) y excluyó (inciso 2) las de régimen especial. No sucede lo mismo con respecto de las situadas en los términos insulares y extrapeninsulares al estar su retribución por cauces distintos del mercado regulado por las normas objeto de consideración en el litigio y, en concreto, serlo a través de un sistema de costes estándares reconocidos. Y la conclusión de desajuste entre la Orden y el Real Decreto-Ley en este punto (con exclusión, según hemos dicho, de las instalaciones situadas en los territorios insulares y extrapeninsulares) se aprecia con independencia de que, como destaca uno de los votos particulares en el informe de la Comisión Nacional de la Energía de 21 de diciembre de 2006, en la práctica resulte muy difícil la inclusión de estas instalaciones en el ámbito de la norma. En este aspecto, por tanto, debe estimarse el recurso y declarar la nulidad del art.2 de la Orden recurrida en la medida en la que excluye de su aplicación a las instalaciones de régimen especial."
La premisa de la que partió el Tribunal de instancia para acoger la tesis de la demanda era, en síntesis, que "el Real Decreto- Ley 3/2006 albergaba una regulación general de corrección del sobreprecio de la energía eléctrica en el mercado [...] que abarcaba a todas las empresas beneficiadas por el sobreprecio en el mercado". Concluía la Sala afirmando que "[...] en la medida en la que la Orden ITC/3315/2007 se separó de esa generalidad regulatoria del sobreprecio y excluyó la minoración de la retribución algunas instalaciones, se está separando del Real Decreto-Ley del cual debía ser directa ejecución".
Como quiera que dicha premisa no se corresponde, a nuestro juicio, con la interpretación conforme a Derecho del artículo 2 del Real Decreto-Ley 3/2006 , tampoco podemos compartir la conclusión del silogismo, que va mucho más allá de las previsiones de aquél. Incluso en el ulterior Real Decreto-ley 11/2007 que, según expusimos, trata en realidad de otorgar cobertura legal al contenido de la Orden ITC/3315/2007 en cuanto a las centrales no asignatarias de derechos de emisión y a los mecanismos de contratación empleados, incluso en dicho Real Decreto-ley, decimos, se han mantenido excluídas de su ámbito de aplicación las instalaciones de generación de energía eléctrica en régimen especial.
La exclusión era coherente con el designio del Real Decreto-ley 3/2006 pues, constituyendo su objeto la detracción del importe equivalente a los derechos de emisión recibidos gratuitamente y habiendo sido éstos asignados a las centrales contaminantes del régimen ordinario, no podía alcanzar a las instalaciones de régimen especial.
Pero es que la exclusión resultaba coherente también con la interpretación extensiva (rechazada en este sentencia) que contenía la Orden ITC/3315/2007, razón por la que se ha mantenido en la regulación ulterior ya con el rango normativo adecuado. En efecto, el artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 aludía a las instalaciones de régimen ordinario, no a las de régimen especial, cuando disponía la minoración -en el importe equivalente- de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica "a la que hace referencia el artículo 16.1.a) de la ley 54/1997 "; cuando limitaba en su preámbulo aquella minoración a la "remuneración de las unidades de generación afectadas"; y, en fin, cuando de modo expreso citaba en el párrafo segundo de su apartado primero a la totalidad de "las unidades de producción en régimen ordinario de cada grupo empresarial".
Razones suficientes para justificar la exclusión controvertida, a las que habría que añadir -siempre desde la perspectiva rechazada por esta Sala- que, para la hipótesis de que el Real Decreto-ley 3/2006 hubiera querido extender las consecuencias de la internalización a todo tipo de instalaciones de producción de energía eléctrica, contrarrestando no ya sólo la asignación gratuita de los derechos de emisión sino el fenómeno subsiguiente de incremento de los precios de aquélla en el mercado libre, las instalaciones de régimen especial gozaban de un sistema de remuneración específico, al margen del mercado, en el seno del cual (y no en la regulación de la retribución del mercado) correspondía adoptar las medidas "compensatorias" a que hubiere lugar.
La estimación del recurso de casación interpuesto por "Tarragona Power S.L." significa tanto como dejar sin efecto el pronunciamiento del Tribunal de instancia sobre el art.3.2 de la Orden impugnada. Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , procede asimismo declarar la nulidad del apartado primero del artículo 2, de los artículos 3, 4, 5 y 6 y de la Disposición adicional única de la Orden ITC/3315/2007, de 17 de noviembre, por la que se regula para el año 2006 la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente.
No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia ni en el presente recurso de casación, vistas las serias dudas de derecho que presentaba la cuestión de fondo objeto de debate, para cuya resolución ha sido preciso el reenvío prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Para dar cumplimiento al artículo 107.2 de la Ley Jurisdiccional procede la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.
HA LUGAR al recurso de casación número 3260/2010 interpuesto por Tarragona Power SL, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional con fecha 23 de marzo de 2010, en el recurso número 53/2008 , que casamos, y dejamos sin efecto el pronunciamiento de la sentencia recurrida relativo al artículo 2 de la Orden ITC/3315/2007, de 15 de noviembre, por la que se regula, para el año 2006, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente.
Segundo.- Ha lugar a estimar el recurso contencioso interpuesto por Tarragona Power SL contra la mencionada sentencia, y anulamos, por su disconformidad a Derecho, el apartado primero del artículo 2, los artículos 3, 4, 5 y 6 y la Disposición adicional única de la Orden ITC/3315/2007, de 17 de noviembre, por la que se regula para el año 2006 la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente.
La declaración de nulidad no obsta a que se exija la minoración de la retribución de dicha actividad para el año 2006 en los estrictos términos que derivan el artículo 2 del Real Decreto-ley 3/2006 , según la interpretación que de ello hacemos en esta sentencia.
Tercero.- No hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en la instancia ni en la casación.
Cuarto.- Ordenar la publicación de este fallo en el Boletín Oficial del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.
STS, 26 de Marzo de 2014 (Derecho de la energía, Producción, Minoración de retribución)
STS, 26 de Marzo de 2014 (Producción de energía eléctrica)
STC 170/1994, 7 de Junio de 1994
SAP Murcia 394/2002, 4 de Noviembre de 2002
STSJ Canarias 596/2008, 30 de Abril de 2008