Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2009-00110-de-junio-5-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_fc36f2fabec301e6e0430a01015101e6&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-20 07:48:21
Document Index: 305373034

Matched Legal Cases: ['artículo 175', 'artículo 75', 'artículo 287', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 359', 'artículo 75', 'artículo 75']

﻿ Sentencia 2009-00110 de junio 5 de 2014
SENTENCIA 2009-00110 DE 05 DE JUNIO DE 2014
CONTENIDO:LEY 181 DE ENERO 18 DE 1995 -POR EL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES PARA EL FOMENTO DEL DEPORTE, LA RECREACIÓN, EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE Y LA EDUCACIÓN FÍSICA Y SE CREA EL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE. LA LEY 181 DE 1995, NO CREA NINGÚN TRIBUTO, NO AUTORIZA SU CREACIÓN, NI FIJA CON PRECISIÓN Y CLARIDAD LOS PARÁMETROS PARA ESTABLECER LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE ALGÚN GRAVAMEN, POR LO TANTO, NO PUEDE SOSTENERSE QUE A PARTIR DE DICHA DISPOSICIÓN EXISTA UNA AUTORIZACIÓN A LOS MUNICIPIOS PARA CREAR UNA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL O SOBRETASA CON DESTINO AL DEPORTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, IMPUESTO, TRIBUTO, FOMENTO DEL DEPORTE, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CONTRIBUCIÓN AL FONDO DE FOMENTO Y DESARROLLO DEL DEPORTE
Sentencia 2009-00110 de junio 5 de 2014
Radicación: 70001-23-31-000-2009-00110-02 [19945]
Demandante: Maira Alejandra Vergara Arrieta
Demandada: Municipio de Sincelejo - Sucre
Acción de simple nulidad - Contribución Especial al deporte
Bogotá, D.C. cinco de junio de dos mil catorce.
En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala decidir la legalidad de los artículos 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96 del Acuerdo 41 de 23 de diciembre de 2008 proferido por el Concejo Municipal de Sincelejo - Sucre.
Previo a decidir el asunto de fondo, debe precisarse en primer término si en el presente asunto se configura la excepción de existencia de “cosa juzgada” alegada por el Concejo Municipal, como tercero interesado, respecto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre en el proceso con radicación 2003-00746, cuya sentencia fue proferida el 11 de mayo de 2005(10).
Pues bien, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo dispone que “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes””. Y, que “La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes”, pero sólo en relación con la ‘“causa petendi” juzgada”(11).
En relación con este precepto, la Sección ha precisado que “si la jurisdicción accede a la nulidad de un acto administrativo, esta decisión surte efectos de carácter absoluto para todos en general, hayan o no intervenido en el proceso; pero si desestiman las pretensiones y, en consecuencia, el acto demandado continúa vigente, esa decisión produce efectos de cosa juzgada únicamente en relación con las causales o motivos de impugnación que se hubieran formulado y, por esta razón, el acto podría ser objeto de demanda por causa distinta”(12).
El apelante fundamenta la excepción en que el a quo declaró la nulidad de los artículos 89 a 96 del Acuerdo 41 de 2008 sin tener en cuenta que existe un pronunciamiento similar del Tribunal Administrativo de Sucre acerca de este mismo tema, en que fueron desestimadas las pretensiones de la demanda, sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada.
Con el fin de verificar si está probada la excepción de cosa juzgada propuesta, se debe cotejar si la causa petendi de simple nulidad del proceso 2003-00746(13), que invoca el Concejo Municipal de Sincelejo, es igual a la causa de la acción que estudia en este caso la Sala.
En cuanto a la causa petendi, debe precisarse que, la Sala en anterior oportunidad, señaló que ésta presupone (i) que el control de legalidad y la acción recaigan sobre el mismo Acuerdo Municipal o Distrital o parte de él; y (ii) que los cargos de ilegalidad que fundamentaron la solicitud de revisión y la demanda de nulidad, coincidan en su esencia(14).
En el proceso 2003-00746 las pretensiones de la demanda iban encaminadas a la declaratoria de nulidad del Acuerdo 22 de 1999, el cual creó una sobretasa con destino al deporte, mientras que en este proceso se demanda la legalidad de los artículos 89 a 96 del Acuerdo 41 de 2008, por el cual se crea una contribución especial con destino al sostenimiento del Instituto Municipal para el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación extraescolar (IMDER).
En ese orden de ideas, es evidente que el objeto y la causa petendi del presente asunto son distintos de los de la demanda anterior. Así, en relación con el Acuerdo 41 de 2008, objeto de demanda en este proceso, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre en el expediente 2003-00746 no surte efectos de cosa juzgada, pues, la pretensión de nulidad recae sobre actos administrativos diferentes, situación suficiente para concluir que no puede predicarse la existencia de cosa juzgada.
Ahora bien, en cuanto al asunto de fondo debatido en el proceso, esto es, la facultad impositiva del Concejo Municipal de Sincelejo para establecer un tributo con destino al deporte, con fundamento en el artículo 75 de la Ley 181 de 1995, esta Corporación se ha pronunciado en varias oportunidades, las cuales se reiteran en esta oportunidad(15), así:
La norma constitucional transcrita introduce como modificación que sean la ley, las ordenanzas departamentales o los acuerdos municipales los que determinen los elementos del tributo, en clara concordancia y desarrollo de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1º, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, al conferirles a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
“Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (arts. 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios —como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales—, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución (resaltado y subrayado fuera de texto)(16).
Conforme al artículo 287 de la Constitución es expresión de la autonomía el reconocimiento de las facultades que poseen las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer competencias específicas acordes con la libertad de gestión de sus intereses, y administrar sus propios recursos, sea que éstos provengan de los tributos que establezcan o de la participación en las rentas nacionales, con el propósito de atender a la realización de los cometidos que se les han asignado” (resaltado fuera de texto)(17).
Con base en los anteriores argumentos, la Sala cambió su jurisprudencia para reconocer la facultad que tienen los concejos municipales para establecer los elementos de los tributos locales, siempre que los tributos hayan sido creados o autorizados por el legislador(18), pues, se insiste, su autonomía tributaria no es ilimitada, dado que, en todo caso, debe mediar la intervención del legislador.
Así, retomó los planteamientos generales expuestos por la Sección sobre la potestad impositiva de las entidades territoriales, en los siguientes términos(19):
La Corte Constitucional precisó que las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales pueden determinar los elementos esenciales de la obligación tributaria en el evento en que el legislador haya fijado como parámetros mínimos la autorización del gravamen y la delimitación del hecho gravado(20).
El artículo 75 de la Ley 181 de 1995(21), que hace parte del capítulo I “Recursos Financieros Estatales” del Título VIII denominado Financiamiento del Sistema Nacional del Deporte, regula lo concerniente a los recursos del Instituto Colombiano de Deportes, Coldeportes, los entes deportivos departamentales y los entes deportivos municipales y distritales(22).
“ART. 75.—[…].
Sobre el contenido de esta disposición y, en general, sobre las facultades de las asambleas y los concejos en materia tributaria, la Sala en sentencia de 17 de agosto de 2006(23), expresamente se refirió al artículo 75 de la Ley 181 de 1995, criterio que se aplica también a las atribuciones de los concejos municipales en relación con los tributos. Se dijo en esa oportunidad:
“Por ende, la creación “ex novo” de los tributos corresponde a la Ley, y a partir de ella, las Asambleas o los Concejos pueden ejercer su poder de imposición(24), siempre y cuando respeten el marco establecido por la disposición de rango legal.
Por ello, la Asamblea desconoció los lineamientos constitucionales para el ejercicio de la actividad tributaria, específicamente el principio de legalidad, según el cual corresponde al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, para que pudiera concretar los demás factores del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización(25).
En consecuencia, la Ordenanza 161 de enero 2 de 2003 creó un tributo sin que existiera norma superior que fijara los respectivos parámetros o directrices del gravamen, por lo que carecía de competencia derivada para desarrollarlo, razón por la cual la Sala revocará la sentencia de primera instancia, para en su lugar, declarar la nulidad de la Ordenanza demandada, al vulnerar en forma ostensible el principio de legalidad tributaria” (resaltado fuera de texto).
Como se indicó, este criterio ha sido reiterado por la Sección, en el sentido de reafirmar la imposibilidad de que las corporaciones públicas creen una contribución con destino al deporte con fundamento en la Ley 181 de 1995(26), así:
Al respecto, la Sala reitera que “del contenido del artículo 75 de la Ley 181 de 1995, no es posible inferir la creación de un tributo en cabeza de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, ni parámetros a partir de los cuales el ente territorial pueda establecerlo en su jurisdicción”(27).
El numeral segundo del artículo 75 de la Ley en mención, se limita solo a enunciar uno de los recursos con que cuentan los entes deportivos departamentales para su ejecución, como son las rentas creadas por las asambleas, que constituyen fuente económica para el cumplimiento de las metas relacionadas con el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre(28). (…)”.
En esas condiciones, con la expedición del Acuerdo Municipal 41 de 2008, específicamente los artículos 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96, el Concejo Municipal de Sincelejo desconoció el principio de legalidad de los tributos y reemplazó la función legislativa asignada al Congreso de la República por la Constitución Política de Colombia, toda vez que creó una contribución especial sobre todo contrato que se tramite en el sector central y descentralizado del orden municipal con destino al sostenimiento del Instituto Municipal para el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación extraescolar (IMDER), y estableció los elementos de la contribución, sin el debido fundamento legal.
10 Actor: Jaime José Benítez, M.P. Dra. Tulia Isabel Jarava Cárdenas.
11 “La causa de la pretensión o causa petendi, no es otra cosa que el conjunto de hechos, jurídicamente relevantes, de los cuales se deriva el derecho cuya protección se solicita”. Sentencia T-1017 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
12 Sentencia de 26 de julio de 2012, expediente 18910, C.P. Martha Teresa Briceño Valencia.
13 En este proceso no obra copia de la sentencia proferida en el expediente 2003-00746, sin embargo, si se allegó copia de la sentencia del 23 de octubre de 2008, expediente 2005-01359 del Tribunal Administrativo de Sucre, en la que se estudió si se configuraba o no la cosa juzgada respecto de la misma sentencia proferida el 11 de mayo de 2005, expediente 2003-00746, para lo cual, el Tribunal transcribió el objeto de la demanda y las pretensiones estudiadas en esa oportunidad (V. fl. 21, c.p.).
14 Sentencia de 24 de mayo de 2012, expediente 17723, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
15 Sentencia del 17 de agosto de 2006, expediente 15338, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, reiterada en las sentencias del 25 de marzo de 2010, expediente 16428, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, del 7 de febrero de 2013, expediente 18885, M.P. Dr. William Giraldo Giraldo. Este criterio fue acogido por la Sección Primera en la sentencia del 9 de febrero de 2012, expediente 2007-00112, M.P. Dra. María Elizabeth García González.
16 C-413 de 1996.
17 C-495 de 1998.
18 Sentencia de 9 de julio de 2009, expediente 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia
19 Sentencia de 15 de octubre de 1999, expediente 9456, C.P. Julio E. Correa Restrepo.
20 Sentencia C-035 de 2009.
21 Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte.
22 En Sentencia C-317 de 1998, la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral primero del artículo 75 de la Ley 181 de 1995, que destinaba a Coldeportes, recursos provenientes del IVA por algunos servicios. Lo anterior, porque creó una renta con destinación específica con violación del artículo 359 de la Constitución Política. La Corte precisó que la financiación de las actividades cobijadas por la renta de destinación específica prevista en el artículo 75 de la Ley 181 de 1995 debía hacerse a través de los procedimientos presupuestales ordinarios. Y, añadió que los recursos del IVA, en lugar de ser afectados como lo dispone el parágrafo primero del artículo 75 recuperarán su condición de fondos sin destinación específica conforme lo estipula el principio de unidad de caja.
23 Expediente 15338, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.
24 Sentencia del 22 de febrero de 2002, expediente 12591.
25 Corte Constitucional. Sentencia C-227 del 2 de abril de 2002, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño.
26 Sentencia de 25 de marzo de 2010, expediente 16428, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
27 Sección Cuarta, sentencia de 17 de agosto de 2006, expediente 15338, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.