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Timestamp: 2020-01-19 19:32:20
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ARARTEKO, 2. Promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia: marco jurídico. Desarrollo normativo efectuado por las administraciones públicas vascas. Algunos aspectos sobre su aplicación práctica
La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LAAD) es el resultado de un largo proceso en el que tuvieron una importancia decisiva:
– el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social (suscrito el 9 de abril de 2001 por el Gobierno, CEOE/CEPYME y CCOO), en el que se consideraba necesario abrir un período de análisis y debate social sobre cómo debería garantizarse la atención de la dependencia[7];
– la renovación, en octubre de 2003, de las recomendaciones del Pacto de Toledo; en esta ocasión, se proponía la configuración de un sistema integrado que abordara globalmente el fenómeno de la dependencia, teniendo en cuenta la distribución competencial, con participación de la sociedad y de la Administración Pública en todos sus niveles, definiendo el papel que debería desempeñar dicho sistema de protección;
– la publicación, en diciembre de 2004, del Libro Blanco[8] sobre la atención a las personas en situación de dependencia en España. En él, se examinan diversos aspectos tales como las bases demográficas, el régimen jurídico, el apoyo informal, los recursos sociales, sanitarios y socio-sanitarios existentes, los presupuestos y recursos económicos que se venían dedicando a la dependencia, los criterios y técnicas de valoración y clasificación de la dependencia, la estimación de la generación de empleo y retornos económicos y sociales derivados de la implantación de un Sistema Nacional de Atención a la Dependencia, y el análisis de modelos de atención a la dependencia vigentes en algunos países de la Unión Europea y la OCDE. Se señalan, también, los principales retos a los que un futuro sistema integral de atención a la dependencia tendría que hacer frente[9];
– la firma, en diciembre de 2005, del Acuerdo sobre la acción protectora de la atención a las situaciones de dependencia entre el Gobierno y los agentes sociales, en el que se marca el objetivo de "impulsar un Sistema Nacional de Dependencia mediante una ley que tendrá la condición de norma básica".
Este proceso ha venido impulsado por las líneas trazadas por Naciones Unidas, especialmente, en la Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento, así como por la estrategia diseñada en Lisboa, en el contexto de la Unión Europea[10].
Finalmente, la LAAD fue publicada el 15 de diciembre de 2006 y entró en vigor el 1 de enero de 2007. Tal y como se recoge en su Exposición de Motivos, "el objetivo principal de esta ley es atender las necesidades de aquellas personas que, por encontrarse en situación de especial vulnerabilidad, requieren apoyos para desarrollar las actividades esenciales de la vida diaria, alcanzar una mayor autonomía personal y poder ejercer plenamente sus derechos de ciudadanía".
La necesidad de amparar a este colectivo singular encuentra su fundamento más profundo en la dignidad del individuo –artículo 10 de la Constitución Española (CE)– y deriva:
– de la articulación de uno de los valores superiores del ordenamiento constitucional, cual es la igualdad (artículo 1.1 CE);
– de su correlativo derecho fundamental a la no discriminación por causa de su concreta condición personal (artículo 14.1 CE);
– del deber de los poderes públicos de "promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas", removiendo "los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud" y facilitando "la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social" (artículo 9.2 CE);
– de los principios sociales del Capítulo III del Título I de la CE (principalmente, artículos 39.1, 49 y 50), en donde se desgrana la política social del Estado social (artículo 1.1 CE), en aras del progreso social (artículo 40.2 CE), de la calidad de vida y de la solidaridad colectiva (artículos 45.2 y 139.1 CE).
De ahí la necesidad de un compromiso por parte de los poderes públicos de velar por sus ciudadanos y ciudadanas, más allá de las ayudas que proporciona la familia o la oferta del mercado, cuando aquellos se encuentran en una situación de necesidad, derivada de una dependencia originaria o sobrevenida[11].
El Estado español asume la tarea de regular sobre esta materia al amparo del artículo 149.1.1ª, que establece la competencia exclusiva del Estado sobre "la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales". Por tal motivo, no supone una ordenación completa y acabada de la materia[12]; ésta será objeto de la actuación reguladora complementaria de las comunidades autónomas, de acuerdo con las competencias que, en materia de asistencia social, hayan asumido (148.1.20 de la CE). La CAPV, concretamente, tiene competencia exclusiva en materia de asistencia social, en virtud del artículo 10.12 de su Estatuto de Autonomía. Las diputaciones forales, como expondremos y analizaremos en los siguientes apartados, han efectuado el desarrollo normativo de la LAAD para su concreta aplicación en sus respectivos territorios históricos.
El sistema que configura la LAAD no queda enmarcado en el ámbito de la Seguridad Social, sino en el de los servicios sociales y la asistencia social, tal y como se afirma en el Dictamen del Consejo de Estado 333/2006, de 23 de marzo.
Entre los principios que inspiran esta normativa se encuentran:
– El carácter universal de las prestaciones de atención a la dependencia.
– La igualdad y no discriminación en el acceso a dichas prestaciones.
– El carácter público de tales prestaciones, independientemente de las formas que adopte la gestión concreta de los servicios[13].
Tras una extensa Exposición de Motivos, conforman la LAAD:
– El Título Preliminar, en el que se abordan las disposiciones generales.
– El Título I, que contiene cinco capítulos (configuración del sistema; prestaciones y catálogo de servicios de atención del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia; dependencia y su valoración; reconocimiento del derecho; y financiación del sistema y aportación de la persona beneficiaria).
– El Título II, conformado también por cinco capítulos (medidas para garantizar la calidad del sistema, formación en materia de dependencia, sistema de información, actuación contra el fraude y órganos consultivos del SAAD).
– El Título III, sobre infracciones y sanciones.
– Un total de dieciséis disposiciones adicionales que establecen las modificaciones en la normativa estatal derivadas de la regulación de la LAAD.
– Dos disposiciones transitorias.
– Nueve disposiciones finales.
[7] MONTOYA MELGAR, Alfredo et al. La protección de las personas dependientes: comentario a la Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Civitas, 2007.
[8] Atención a las personas en situación de dependencia en España. Libro blanco. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad. Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), 2005.
[9] CAVAS MARTÍNEZ, Faustino y SEMPERE NAVARRO, Antonio V. Ley de dependencia: estudio de la Ley 39/2006, de 14 diciembre, sobre promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Aranzadi, 2007.
[10] La Comisión propuso el logro de tres objetivos a largo plazo en el ámbito de la asistencia sanitaria y de atención a las personas mayores: accesibilidad, calidad y sostenibilidad (BAVIERA PUIG; 2008).
[11] LAFUENTE BENACHES, María Mercedes. El reconocimiento de la situación de dependencia por silencio administrativo. Revista general de derecho administrativo 24, 2010.
[12] MONTOYA MELGAR, Alfredo et al. La protección de las personas dependientes: comentario a la Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Civitas, 2007.
[13] CALVO SAN JOSÉ, María José. Respuestas desde la Ley 39/2006 (RCL 2006, 2226) a las personas en situación de dependencia. Sentencias de TSJ y otros tribunales [en línea], núm. 12 (2007). 2007/1352. Disponible en Westlaw.es.
La LAAD configura el derecho a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia como un nuevo derecho subjetivo de la ciudadanía (artículo 1).
De acuerdo con su artículo 4.1, "las personas en situación de dependencia tendrán derecho, con independencia del lugar del territorio del Estado español donde residan, a acceder, en condiciones de igualdad, a las prestaciones y servicios previstos en esta Ley, en los términos establecidos en la misma".
Este derecho precisa para su ejercicio de un procedimiento previo en el que se resolverá sobre el reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones del sistema.
La acción protectora se concretará en un Programa Individual de Atención (PIA) en el que, además de valorarse la situación concreta de la persona y su entorno familiar y social, se pautarán las prestaciones que resulten idóneas para la atención de dicha persona con la participación de ésta y, en su caso, de su familia o entidades tutelares que la representen.
Sin duda, nos encontramos ante un cambio sustancial que supone pasar de un sistema en el que el acceso de la ciudadanía a la mayoría de los servicios está sujeto a disponibilidad presupuestaria (y, en última instancia, a la discrecionalidad administrativa), a otro en el que se reconoce el derecho de acceso y se impone a las administraciones competentes la obligación de proveer los servicios[14].
La LAAD recoge una serie de derechos que asisten a la persona en situación de dependencia, además de aquellos que derivan del principio de dignidad e igualdad:
– Derechos de libre decisión.
– Derecho a la reclamación administrativa y la acción judicial.
– Derecho a la confidencialidad.
[14] ARARTEKO, La situación de los servicios sociales de base en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Vitoria-Gasteiz: ARARTEKO, 2010.
La persona titular del derecho a la protección por dependencia es, en todo caso, quien se encuentra afectada con carácter permanente por ésta, es decir, aquella que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisa de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal (artículo 2.2 de la LAAD).
El reconocimiento de esta situación de dependencia se obtiene tras la aplicación del baremo de valoración aprobado mediante el Real Decreto 504/2007, de 20 de abril[16].
El desarrollo normativo de la LAAD efectuado por las diputaciones forales tampoco ha supuesto la aclaración de la cuestión. La normativa reguladora del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia, aprobada por aquellas, así como la relativa a las nuevas prestaciones económicas, recoge, en general, la remisión a la LOEX establecida en la LAAD.
Las niñas y niños menores de 3 años habían sido excluidos del ámbito de aplicación de esta ley en el Anteproyecto, fundamentalmente por razones derivadas de la falta de autonomía que caracteriza a todo/a menor de tres años y por la no concurrencia del carácter permanente de tal situación de dependencia.
[16] Con posterioridad a la fecha de cierre de este informe ha sido aprobado el Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, por el que se aprueba el baremo de valoración de la situación de dependencia establecido por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia que no entrará en vigor hasta el 18 de febrero de 2012.
La autonomía es definida en la LAAD como "la capacidad de controlar, afrontar y tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias, así como de desarrollar las actividades básicas de la vida diaria" (artículo 2.1).
La definición de dependencia recogida en el artículo 2.2 de la LAAD –"estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal"– es análoga a la recogida en la Recomendación número 98, de 18 de septiembre de 1998, del Comité de Ministros del Consejo de Europa.
La ley crea un nuevo sistema de protección con la participación de todas las administraciones públicas, cuya finalidad es la garantía de las condiciones básicas y la previsión de los niveles de protección a los que se refiere la Ley. Se trata de una "red de utilización pública que integra centros y servicios, públicos y privados" (artículo 6). La titularidad de tales centros y servicios es diversa.
El instrumento jurídico utilizado para el despliegue y desarrollo del SAAD es el correspondiente convenio con cada comunidad autónoma. La CAPV presenta una peculiaridad en este sentido que exponemos en el apartado 2.7.
El Consejo Territorial del SAAD se crea como mecanismo de cooperación entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, para la articulación del sistema (artículo 8.1). Entre sus funciones se encuentran la de acordar el marco de cooperación interadministrativa, la intensidad de los servicios del catálogo, las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas, los criterios de participación de los beneficiarios en el coste de los servicios o el baremo para el reconocimiento de la situación de dependencia.
Como ya hemos avanzado, la participación de las personas en situación de dependencia y, en su caso, la de sus familias o entidades que las representan constituye uno de los principios inspiradores de la LAAD (artículo 3). Su decisivo papel en la implantación del SAAD motiva la configuración de los siguientes órganos consultivos:
– El Comité consultivo del SAAD, órgano asesor en el que se ejerce la participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales.
– El Consejo Estatal de Personas Mayores.
– El Consejo Nacional de la Discapacidad.
– El Consejo Estatal de Organizaciones no Gubernamentales de Acción Social.
Se prevé un ejercicio progresivo y gradual de la efectividad del derecho a las prestaciones de dependencia incluidas en la LAAD (disposición adicional primera). A continuación, mostramos gráficamente el calendario previsto:
Cuadro 2. Cronograma 2007-2014 de implantación de la LAAD
Grado III Nivel 2 •
Grado III Nivel 1 •
Grado II Nivel 2 • •
Grado II Nivel 1 • •
Grado I Nivel 2 • •
Grado I Nivel 1 • •
Así pues, en el año 2007 accedieron al SAAD los casos más graves, las personas en situación de gran dependencia (Grado III niveles 1 y 2); en 2008, las personas con dependencia severa en el nivel más grave (Grado II Nivel 2): en el año 2009 y 2010 se han incorporado como beneficiarias las personas con dependencia severa en el nivel menos grave (Grado II Nivel1).
El Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público ha modificado los criterios que establecía la LAAD sobre la efectividad del derecho de acceso a las prestaciones correspondientes. Su artículo 5 suprime la retroactividad del pago de prestaciones por dependencia al día de presentación de la solicitud que preveía el apartado segundo de la disposición final primera. Establece un plazo máximo de resolución de seis meses, cuyo incumplimiento llevará aparejada retroactividad desde la fecha en que se incurra en el mismo.
Así, el derecho de acceso a las prestaciones correspondientes se generará a partir de la resolución en la que se reconozca la concreta prestación a percibir por la persona beneficiaria, o desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo de seis meses indicado, si no se hubiera notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación que corresponda percibir a aquélla.
A quienes hayan solicitado el reconocimiento de la situación de dependencia antes de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley (25 de mayo de 2010), y se les reconozca un Grado III o un Grado II, "les será de aplicación la Disposición final primera de la LAAD, en la redacción vigente en el momento de presentación de la solicitud" (disposición transitoria tercera del mencionado Real Decreto-Ley).
Por lo que se refiere al nivel adicional de protección, la Diputación Foral de Álava ha establecido, con carácter potestativo, que en el período transitorio que medie hasta la fecha de efectividad de su derecho en los niveles básico y/o acordado con la Administración General del Estado, "el Instituto Foral de Bienestar Social podrá, aplicando los mismos criterios de prioridad previstos en el artículo 14. 6 de la LAAD, asignar una serie de servicios y prestaciones[23]".
Por su parte, la Diputación Foral de Gipuz­koa nos ha indicado que el calendario de implantación progresiva de la LAAD sólo se ha venido aplicando con la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la vinculada al servicio[24]. En el caso de los servicios, se ha pretendido atender a todas las personas en situación de dependencia independientemente de su grado, sirviendo el cronograma marcado por la ley, únicamente, como criterio para la organización de las listas de espera.
En el caso de Biz­kaia, tal y como nos informan, el derecho a las prestaciones económicas se ha regido con arreglo al calendario establecido por la LAAD. Sin embargo, por lo que se refiere a los servicios, a las personas valoradas en situación de dependencia, mediante cualquiera de los dos instrumentos de valoración utilizados en este territorio, se les ha venido reconociendo el derecho a los servicios que ya se ofrecían con anterioridad a la implantación de la LAAD.
[23] Decreto Foral 39/2007, de 24 de abril, disposición transitoria primera, punto 2:
• Grado II Niveles 2 y 1:
- Atención residencial temporal.
- Atención diurna en Centro Residencial.
- Centro ocupacional.
- Prestación económica vinculada a un servicio.
- Servicio de prevención a promoción de la autonomía personal.
• Grado I Niveles 2 y 1:
- Centro Rural de Atención Diurna.
[24] Conviene recordar que la tercera prestación económica contemplada en la LAAD, la prestación para la asistencia personal, únicamente está dirigida a las personas valoradas en el Grado III, cuyos derechos gozan de plena efectividad desde la entrada en vigor de la LAAD.
El SAAD presta su protección de acuerdo con tres niveles (artículo 7):
– El nivel mínimo de protección, definido y garantizado financieramente por la Administración General del Estado, en concordancia con el objetivo de la LAAD de garantizar a toda la ciudadanía del Estado una protección mínima y homogénea.
– Un segundo nivel de protección derivado de los convenios que eventualmente suscriban la Administración General del Estado y la Administración de cada una de las comunidades autónomas para el desarrollo y aplicación de las demás prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley. Cada comunidad autónoma resulta comprometida a aportar una cuantía cuando menos equivalente a la suma de las aportaciones del Estado derivadas de la garantía del nivel de protección mínimo, más las de este segundo nivel a cuyo pago se comprometa, asimismo, la Administración General del Estado[25].
– Las Comunidades Autónomas podrán desarrollar, por propia iniciativa, un tercer nivel adicional de protección a la ciudadanía que correrá a su cargo.
Como puede observarse, la financiación vendrá garantizada mediante la corresponsabilidad de las administraciones central y autonómica.
El Consejo Territorial del SAAD acordó, en su reunión del 9 de mayo de 2007, el marco de cooperación interadministrativa y los criterios de reparto de créditos de la Administración General del Estado para la financiación del nivel acordado, previsto en la LAAD. El Consejo de Ministros aprobó tal acuerdo el 18 de mayo de ese mismo año.
Este primer acuerdo recoge, por comunidades autónomas, la estimación de personas dependientes, en total, y de las correspondientes al Grado III, distribuidas por tramos de edad. En este sentido, por lo que respecta a la CAPV, y teniendo en cuenta su población (2.133.684 habitantes), el número de personas dependientes se estima en 54.544, de las cuales 9.516 corresponderían al Grado III; de ellas, 2.054 se encontrarían entre los 65 y 79 años, y 6.041 superarían los 80. En función de estos datos, conforme a una serie de criterios de reparto que contemplan factores como el volumen de población dependiente, la dispersión geográfica, insularidad, renta per capita, pensión media de jubilación, superficie o el número de emigrantes retornados, se establece un compromiso financiero del Estado de 8.853.321 euros para la CAPV.
De acuerdo con la disposición adicional segunda de la LAAD, en el caso de la CAPV, la financiación de los servicios y prestaciones del Sistema que corresponda a la Administración General del Estado con cargo a su presupuesto de gastos se tendrá en cuenta en el cálculo del cupo de conformidad con el Concierto Económico.
Así pues, los sucesivos acuerdos que aprueban el marco de cooperación interadministrativa y los criterios de reparto de créditos de la Administración General del Estado para la financiación durante 2008 (Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de agosto de 2008), 2009 (Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de mayo de 2009) y 2010-2013 (Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de julio de 2010) no incluyen a la CAPV (tampoco a la Comunidad Foral de Navarra) por cuanto que, como se expresa en dichos acuerdos, "en estas comunidades autónomas el nivel acordado se financiará aplicando los criterios que se determinan en los acuerdos de la Comisión Mixta del Concierto Económico con el País Vasco y en la Comisión Coordinadora del Convenio Económico con Navarra, en desarrollo de la Disposición adicional segunda de la Ley 39/2006".
Por otro lado, el Gobierno español acordó, el 29 de diciembre de 2006, la concesión directa de una subvención de 8.702.000 a la CAPV, mediante el Real Decreto 1633/2006. Bajo la rúbrica general de "proyectos de acción social a favor de las personas en situación de dependencia", el objeto específico de la subvención era la ampliación de servicios y centros mediante concertación de plazas, finalización de construcción, ampliación, adaptación o equipamiento de centros en fase de realización, para su inmediata puesta en funcionamiento.
Por último, la LAAD contempla la participación de las personas beneficiarias en la financiación de las prestaciones de dependencia, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica.
[25] CAVAS MARTÍNEZ, Faustino y SEMPERE NAVARRO, Antonio V. Ley de dependencia: estudio de la Ley 39/2006, de 14 diciembre, sobre promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Aranzadi, 2007.
Las prestaciones de promoción de la autonomía y atención a la dependencia pueden tener la naturaleza de servicios (prestaciones en especie) o de prestaciones económicas (prestaciones en metálico). Las primeras tienen carácter preferente sobre las prestaciones de índole económica, si bien ello dependerá, en todo caso, de la suficiencia y eficacia de la red de servicios existente. Así, el tenor literal del artículo 14.2 de la LAAD dedicado a las prestaciones de atención a la dependencia es el siguiente: "Los servicios del Catálogo del artículo 15 tendrán carácter prioritario y se prestarán a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas Comunidades Autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados".
2.10.1. Los servicios
Los servicios del catálogo (artículo 15 de la LAAD) se prestan mediante la oferta pública de la Red de Servicios Sociales en centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados.
La prioridad en el acceso a los servicios viene determinada por el grado y nivel de dependencia y, a igual grado y nivel, por la capacidad económica del solicitante.
Hasta que la Red de Servicios del SAAD esté totalmente implantada, las personas en situación de dependencia que no puedan acceder a los servicios por aplicación del régimen de prioridad señalado tendrán derecho a una prestación económica vinculada al servicio (artículo 14.6), destinada a contribuir a la cobertura de los gastos derivados de la adquisición en el mercado del servicio previsto en el PIA, el cual deberá ser prestado, en todo caso, por parte de una entidad o centro acreditado para la atención a la dependencia.
Como ya se ha indicado, las personas beneficiarias participarán en la financiación de los servicios según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal (artículo 33.1 de la LAAD). Por tanto, el cálculo de la cantidad que debe aportar la persona beneficiaria requiere de una valoración previa de su situación económica. En la CAPV, por el momento, cada diputación cuenta con su propia regulación sobre precios públicos y, por ende, con su modo particular de calcular dichos precios.
El Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, modificado por el Real Decreto 175/2011, de 11 de febrero[37], sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la LAAD, establece cuáles son los servicios y prestaciones que corresponden a los grados II y III de dependencia, su finalidad y características básicas, y los criterios para determinar su intensidad. De acuerdo con su tenor, serán las comunidades autónomas las encargadas de regular el régimen de incompatibilidades entre los servicios del catálogo. No obstante, prevé que el servicio de atención residencial permanente será incompatible con el servicio de teleasistencia, con el servicio de ayuda a domicilio y con el de centro de noche.
La Resolución de 4 de noviembre de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por su parte, publica el Acuerdo sobre los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y el importe de las prestaciones económicas para las personas reconocidas en situación de dependencia en Grado I. En la siguiente tabla recogemos la información relativa a los servicios y prestaciones correspondientes a cada grado y nivel de dependencia.
Cuadro 6. Servicios y prestaciones correspondientes a cada grado-nivel de dependencia
SERVICIOS Y PRESTACIONES CORRESPONDIENTES SEGÚN GRADACIÓN
GIII Gran dependencia GII Dependencia Severa GI Dependencia Moderada
Nivel 2 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 1
Servicio de prevención y de promoción de la autonomía personal • • • • • •
Servicio de teleasistencia • • • • • •
Servicio de ayuda a domicilio • • • • • •
Servicio de centro de día/ centro de noche • • • • • •
Servicio de atención residencial • • • •
(PECEF) Prestación económica para cuidados en el entorno familiar • • • • • •
(PEVS) Prestación económica vinculada al servicio • • • • • •
(PEAP) Prestación económica de asistencia personal • •
El análisis de estos servicios no es, en modo alguno, objeto del presente estudio, máxime cuando la vigencia de tal análisis se encontraría condicionada por la inminente publicación por parte del Gobierno Vasco del Decreto regulador de la Cartera de Prestaciones y Servicios, en desarrollo de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales[38].
No obstante, sucintamente describiremos los servicios que contempla la LAAD, y algunas peculiaridades de nuestros territorios históricos, sin obviar el análisis que esta institución tuvo oportunidad de realizar con motivo de la publicación de los informes extraordinarios Atención a personas mayores en la CAPV: servicio de asistencia domiciliaria, centros de día y centros residenciales en 2004, La integración laboral de las personas con discapacidad en la CAPV en 2003, Atención comunitaria de la enfermedad mental en 2000 y Atención sociosanitaria en 2008 y el recientemente publicado sobre La situación de los servicios sociales de base en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
a) Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y promoción de la autonomía personal
La finalidad de los servicios de prevención de las situaciones de dependencia es prevenir la aparición o agravamiento de enfermedades o discapacidades y de sus secuelas, mediante el desarrollo coordinado, entre los servicios sociales y de salud, de actuaciones de promoción de condiciones de vida saludables, programas específicos de carácter preventivo y de rehabilitación dirigidos a las personas mayores y personas con discapacidad y a quienes se ven afectados por procesos de hospitalización complejos.
Esta atención se incluirá en los programas de teleasistencia, ayuda a domicilio, centros de día y atención residencial.
La intensidad de estos servicios se determinará en los Planes para prevenir la aparición de las situaciones de dependencia y su agravamiento, que habrán de elaborar los órganos competentes de cada comunidad autónoma para su ámbito territorial.
Los servicios de promoción de la autonomía personal tienen como objetivo desarrollar y mantener la capacidad personal de controlar, afrontar y tomar decisiones acerca de cómo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias, y facilitar la ejecución de las actividades básicas de la vida diaria. Se trata de servicios de asesoramiento, orientación, asistencia y formación en tecnologías de apoyo y adaptaciones que contribuyan a tal fin; servicios de habilitación, de terapia ocupacional, etc. De acuerdo con el Real Decreto 727/2007, la intensidad de este servicio se adecuará a las necesidades personales de promoción de la autonomía, a la infraestructura de los recursos existentes y a las normas que se establezcan por la administración competente en cada comunidad autónoma.
La Resolución de 4 de noviembre de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por la que se publica el Acuerdo sobre los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y el importe de las prestaciones económicas para las personas reconocidas en situación de dependencia en Grado I, ha venido a concretar algo más la naturaleza de estos servicios. Así, establece que "son servicios de promoción para la autonomía personal, cuyo contenido se desarrollará por la Comisión Delegada del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, los siguientes:
– Apoyos personales y cuidados en alojamientos especiales (viviendas tuteladas)".
La intensidad del servicio de promoción se ajustará al siguiente intervalo de protección, sin perjuicio de lo previsto para la atención temprana, los servicios de promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional: entre 20 y 30 horas mensuales para el Grado I Nivel 2 y entre 12 y 19 horas mensuales para el Grado I Nivel 1.
Para la atención temprana, se establece como intensidad un mínimo de 6 horas mensuales y para los servicios de promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional, un mínimo de 15 horas mensuales.
La concreción de la intensidad se determinará en el Programa Individual de Atención, de conformidad con las horas mensuales que establezca el correspondiente dictamen técnico, en función de las actividades de la vida diaria en las que la persona en situación de dependencia precise apoyos o cuidados. Todo ello, sin perjuicio de las mayores intensidades de los servicios y programas de promoción de autonomía personal que cada comunidad autónoma tenga ya establecido.
La resolución contempla la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan desarrollar acciones y programas con carácter complementario a las prestaciones contenidas en el Programa Individual de Atención, tales como asesoramiento, acompañamiento activo, orientación, asistencia y formación en tecnologías de apoyo y adaptaciones que contribuyan a facilitar la realización de las actividades de la vida diaria.
El servicio de teleasistencia facilita asistencia a las personas beneficiarias mediante el uso de tecnologías de la comunicación y de la información, observando las medidas de accesibilidad para cada caso, y apoyo de los medios personales necesarios, en respuesta inmediata ante situaciones de emergencia, inseguridad, soledad y/o aislamiento. Puede ser un servicio independiente o complementario al de ayuda a domicilio. Se prestará a quienes no reciban atención residencial si así lo establece su PIA.
Este servicio técnico ofrece a las personas usuarias la posibilidad de acceder, por vía telefónica y con inmediatez, a los recursos comunitarios de la red socio-asistencial y a los centros de coordinación de urgencias.
De acuerdo con la Resolución de 4 de noviembre de 2010, a la que hacíamos alusión, el servicio de teleasistencia se prestará como servicio complementario al resto de prestaciones contenidas en el PIA excepto en el caso de servicios de teleasistencia avanzada con apoyos complementarios, cuyo contenido se determinará por la Comisión Delegada del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
Conforme a la Ley 12/2008 de Servicios Sociales pasa a ser competencia del Gobierno Vasco.
El Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco nos ha trasladado que la asunción de la gestión del servicio de teleasistencia se acometerá en el ejercicio 2011; así, nos indica que "el análisis realizado de los sistemas que hoy se prestan en los diferentes territorios de la CAPV evidencia una gran disparidad en el nivel de prestaciones, requisitos de acceso o precios públicos, dentro del sistema de teleasistencia, por lo que se ha estimado necesario realizar un trabajo de análisis pormenorizado que permita estar en condiciones de asumir, en 2011, un servicio homogéneo para toda la CAPV desde la titularidad del Gobierno Vasco".
c) Servicio de ayuda a domicilio (SAD)
El SAD lo conforma el conjunto de actuaciones llevadas a cabo en el domicilio de la persona en situación de dependencia, con el fin de atender sus necesidades de la vida diaria (cuidados personales y tareas domésticas como limpieza, lavado, cocina, etc.) e incrementar su autonomía, posibilitando la permanencia en su domicilio el mayor tiempo posible.
Para determinar la intensidad de este servicio se utiliza como unidad la hora de atención. En el PIA habrá de establecerse el número de horas mensuales que, como mínimo, será acorde a los intervalos que según el grado y nivel de dependencia establece el Real Decreto 727/2007 (para los grados III y II) y la Resolución de 4 de noviembre de 2010 (para el Grado I).
Tabla 2. Intensidad del servicio de ayuda a domicilio,
según grado y nivel de dependencia
GRADO III GRAN DEPENDENCIA Nivel 2 Entre 70 y 90
GRADO II DEPENDENCIA SEVERA Nivel 2 Entre 40 y 55
GRADO I DEPENDENCIA MODERADA Nivel 2 Entre 21 y 30
Nivel 1 Entre 12 y 20
En numerosas ocasiones[39] esta institución ha tenido la oportunidad de hacer notar el desigual desarrollo que este servicio ha tenido en cada territorio histórico e, incluso, en cada municipio.
Así, en Álava, el Instituto Foral de Bienestar Social atiende a todas las personas dependientes en todo el territorio histórico. Las personas no declaradas en situación de dependencia han venido siendo atendidas también por el Instituto, a excepción de las residentes en Vitoria-Gasteiz, de las que se ocupa su ayuntamiento. En el territorio de Gipuz­koa, el SAD está gestionado por los ayuntamientos, mediante una encomienda de gestión, en el contexto del Acuerdo marco de 3 de noviembre de 2005 para la colaboración entre la Diputación Foral de Gipuz­koa y la Asociación de Municipios Vascos (EUDEL), que define las condiciones de prestación del servicio de ayuda a domicilio y establece la distribución de horas que la Diputación ha de financiar (como máximo) anualmente en cada municipio. En el marco de dicho acuerdo, cada ayuntamiento ha aprobado su propia ordenanza reguladora del servicio en su municipio. La Diputación Foral de Gipuz­koa no asigna el servicio, sino que asume su responsabilidad financiera a posteriori, dentro de los límites acordados. El Reglamento del SAD vigente establece un máximo de 3 horas de atención diaria, incluyendo festivos, por lo cual la intensidad máxima es de 90 horas al mes. En Biz­kaia, por el contrario, no existe ningún acuerdo marco que permita garantizar la unificación de criterios en el territorio. Cada ayuntamiento o mancomunidad ha elaborado su propia normativa reguladora atendiendo a criterios propios.
Esta institución también ha manifestado la conveniencia de contar con una regulación que permita unificar criterios sobre los niveles de atención que conviene alcanzar, la financiación, los precios públicos, el modelo de gestión[40], etc. Todo ello con el objeto de garantizar la igualdad en el acceso a tal servicio, su cobertura y nivel de calidad.
El servicio de centro de día o de noche se halla a medio camino entre la atención en el domicilio y la que se presta en el centro residencial. Ofrece una atención integral durante el periodo diurno o nocturno[41] a las personas en situación de dependencia, con los siguientes objetivos:
– Recuperar y obtener el mayor grado de independencia funcional y autonomía personal.
– Mejorar o mantener el estado de salud y prevenir la aparición de enfermedades o agravamiento de las mismas.
– Potenciar y rehabilitar las capacidades cognitivas, funcionales y sociales para frenar el deterioro.
– Demorar el ingreso en centros residenciales.
Constituye también una medida de apoyo a las familias y a las personas cuidadoras en tanto que les ofrece orientación, asesoramiento, formación en conocimiento y habilidades de cuidado y tiempos de respiro.
En definitiva, este servicio cubre, desde un enfoque biopsicosocial, las necesidades de asesoramiento, prevención, rehabilitación, orientación para la promoción de la autonomía, habilitación o atención asistencial y personal. Se trata, por tanto, de una atención integral y especializada en régimen ambulatorio[42].
La LAAD prevé la siguiente tipología:
– Centros de día para menores de 65 años (fundamentalmente dirigido a personas con discapacidad).
– Centros de día para mayores.
– Centros de día de atención especializada por la especificidad de los cuidados que ofrecen.
– Centros de noche.
Al igual que en el caso del SAD, el Real Decreto 727/2007 limitaba el acceso a estos centros a las personas declaradas en situación de dependencia en los grados II y III, fundamentalmente porque, de acuerdo con el calendario de implantación progresiva de la LAAD, el Grado I Nivel 2 y el Grado I Nivel 1 no resultarían efectivos hasta el 1 de enero de 2011 y 1 de enero de 2013 respectivamente. La Resolución de 4 de noviembre de 2010 concreta la intensidad del servicio de centro de día en las siguientes horas semanales de atención personalizada:
Tabla 3. Horas semanales de atención mínima personalizada en el
servicio de centro de día para el Grado I de dependencia
GRADO I Nivel 2 25
DEPENDENCIA MODERADA Nivel 1 15
El Gobierno Vasco reguló mediante el Decreto 202/2000, de 17 de octubre, los centros de día para personas mayores dependientes en el ámbito de la CAPV. No existe una regulación de carácter autonómico semejante para aquellos centros de día destinados a la atención de personas con discapacidad.
El servicio de atención residencial ofrece una atención integral y continuada, de carácter personal, social y sanitario, que se presta en centros residenciales de la red pública o concentrada, teniendo en cuenta la naturaleza de la dependencia, grado de la misma e intensidad de los cuidados que precisa la persona.
Puede tener carácter permanente, cuando el centro residencial pasa a ser la residencia habitual de la persona, o temporal, cuando el período de atención es limitado en el tiempo. La estancia temporal responde a situaciones de convalecencia de la persona beneficiaria o de descanso o enfermedad de su cuidadora.
El Real Decreto referido prevé que la intensidad del servicio de atención residencial "estará en función de los servicios del centro que precisa la persona con dependencia, de acuerdo con su PIA". Se trata de un servicio que no está previsto para las personas valoradas con el Grado I de dependencia. Sin embargo, en la Resolución de 4 de noviembre de 2010 a la que venimos haciendo referencia se prevé que, hasta el 31 de diciembre de 2013, a las personas que el 28 de octubre de 2010 estuvieran recibiendo el servicio de atención residencial, se les podrá ofrecer esta prestación como la modalidad de intervención más adecuada en el proceso de consulta para el establecimiento del Programa Individual de Atención.
En el caso de que se haya reconocido esta prestación, el servicio de atención residencial ajustará los servicios y programas de intervención a las necesidades de las personas atendidas en situación de dependencia moderada.
La LAAD, en el catálogo de servicios que establece en su artículo 15, prevé la siguiente tipología para el servicio de atención residencial:
– Residencia de personas mayores en situación de dependencia.
– Centro de atención a personas en situación de dependencia, en razón de los distintos tipos de discapacidad.
La Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País Vasco distingue entre centros residenciales para personas mayores, para personas con discapacidad y para personas con enfermedad mental. El Gobierno Vasco reguló mediante el Decreto 41/1998, de 10 de marzo, los servicios sociales residenciales para la tercera edad.
Las condiciones que establece esta norma han quedado superadas a día de hoy, por lo que se hace precisa su actualización mediante la aprobación de un nuevo decreto del Gobierno Vasco sobre requisitos materiales y funcionales de los centros residenciales.
Al igual que ocurre con los centros de día no existe una regulación de carácter autonómico semejante para aquellos centros residenciales destinados a la atención de personas con discapacidad.
f) Otros servicios
Además de los servicios descritos, previstos en el catálogo que establece la LAAD y, en su gran mayoría, con una larga trayectoria en la CAPV, destacan en nuestra comunidad otros servicios de apoyo a las personas cuidadoras. Así, el programa "ZAINDUZ" en Biz­kaia, "SENDIAN" en Gipuz­koa o "CUIDARSE PARA CUIDAR" en Álava, persiguen el objetivo principal de que la persona en situación de dependencia permanezca en su hogar con una mejora de su calidad de vida, mediante el asesoramiento y la intervención con familiares y cuidadoras/es principales (apoyo psicológico, grupos de autoayuda, formación sobre los cuidados, etc.).
Otras iniciativas completan la oferta en la CAPV de servicios dirigidos a las personas en situación de dependencia: comités de ética en intervención social[43], vacaciones adaptadas para personas con discapacidad y sus familiares, servicio de bono-taxi, de alojamiento de estudiantes con personas mayores, programa de apoyo a la vida independiente, programas de ocio y tiempo libre, servicios de respiro o de tutela para personas adultas incapacitadas. Estos servicios presentan un grado de implantación distinto en cada territorio histórico.
[37] El Real Decreto 175/2011, de 11 de febrero, incorpora los criterios sobre las intensidades de protección de los servicios, el importe de las prestaciones económicas y los requisitos y condiciones de acceso a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que puedan reconocerse a las personas en situación de dependencia en grado I, de dependencia moderada. La publicación de este Real Decreto ha sido posterior a la fecha de cierre de este informe. Este Real Decreto se aprueba de conformidad con el Acuerdo adoptado por el Consejo Territorial del SAAD al que aludimos en todo momento al referirnos al Grado I.
[38] De acuerdo con la información facilitada por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, se ha elaborado un modelo de ficha consensuado con las instituciones y agentes sociales que participan en el Sistema de Servicios Sociales, que recoge los elementos más destacables de cada uno de los servicios y prestaciones señalados en el catálogo de servicios que la Ley 12/2008 describe en su artículo 22; entre ellos, los requisitos de acceso a dichos servicios y prestaciones y la definición de cada uno de ellos. Tras la elaboración de las fichas de los servicios con la participación de las distintas instituciones implicadas y la iniciativa social, se procederá a la redacción de dicho decreto. Nos informan de que los aspectos referidos al procedimiento de acceso, las causas y procedimiento de suspensión o extinción del derecho al servicio y el régimen de compatibilidades entre los servicios se establecerán como disposiciones comunes al conjunto de servicios.
[39] ARARTEKO; Atención a personas mayores en la CAPV: servicio de asistencia domiciliaria, centros de día y centros residenciales: Vitoria-Gasteiz, ARARTEKO, 2004.
[40] Sobre esta cuestión la institución del Ararteko advirtió de los inconvenientes que presenta la prestación del servicio mediante subvención directa (concediendo una ayuda económica individual a la persona beneficiaria para que gestione la contratación) en su Informe Anual 2002.
[41] Aunque el Centro de Noche se prevé en la LAAD, lo cierto es que en la CAPV únicamente se impulsaron dos experiencias en Álava y Gipuz­koa que no se han consolidado: la primera en Vitoria, en un centro de titularidad foral gestionado por Eulen, y la segunda en el Centro Gerontológico Julián Rezola de Matia Fundazioa, en Donostia. También se he registrado un centro de respiro en Santurce (Biz­kaia), ubicado en la Residencia Nuestra Señora de Begoña, con estancias de noche.
[42] SEMPERE NAVARRO, Antonio V. et al. Comentario sistemático de la Ley de la dependencia: Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia y normas autonómicas. Cizur Menor: Aranzadi, 2008. Colección monografías Aranzadi. Derecho laboral.
[43] Biz­kaia: Decreto Foral 232/2006, de 26 de diciembre; Gipuz­koa: Decreto Foral 46/2007, de 12 de junio; Álava: Decreto Foral 14/2011, de 1 de marzo.
Como indicábamos, la LAAD otorga prioridad a los servicios ofrecidos por la Red de Servicios Sociales (servicios y centros públicos y privados concertados) frente a estas prestaciones. Sin embargo, cuando no es posible la atención mediante alguno de los servicios, se prevé el reconocimiento de prestaciones en metálico destinadas a sufragar los gastos derivados de la atención.
Las prestaciones económicas más significativas que se recogen en la LAAD son la prestación vinculada al servicio (PVS), la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (PECEF) y la prestación económica de asistencia personal (PEAP).
La percepción de una de estas prestaciones económicas implica la deducción en su cuantía de cualquier otra prestación de análoga naturaleza y finalidad establecida en los regímenes públicos de protección social[44]. Esta deducción ha sido recogida por las tres diputaciones forales en los distintos decretos de desarrollo.
La cuantía de las prestaciones económicas del SAAD se viene estableciendo anualmente por el Gobierno del Estado mediante Real Decreto, previo acuerdo del Consejo Territorial, para los grados y niveles con derecho a prestaciones, actualizándose en función del incremento del IPC. Ello no obsta para que la administración competente en la comunidad autónoma de que se trate –en nuestro caso, cada territorio histórico– pueda prever un nivel adicional. Como posteriormente analizaremos, ha sido el Territorio Histórico de Álava quien especialmente ha hecho uso de esa potestad.
La LAAD estipula que el importe de la prestación económica que se reconozca a cada beneficiario se determinará teniendo en cuenta su capacidad económica, para lo cual se aplicará un coeficiente corrector a la cuantía vigente para cada año; ello, de acuerdo con lo establecido por la Comunidad Autónoma o Administración que, en su caso, tenga la competencia y teniendo en cuenta lo que se acuerde por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (artículo 13.2 del Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la LAAD). Sin embargo, en la CAPV, como veremos a continuación, las diputaciones forales no siempre han tenido en cuenta la capacidad económica de la persona dependiente al calcular el importe de su prestación.
Como ya se ha indicado, la efectividad de las prestaciones se realiza gradualmente, de acuerdo con el calendario previsto para su implantación. Así:
– Para el año 2007, las cuantías máximas de las prestaciones económicas correspondientes al Grado III niveles 2 y 1 se establecieron mediante el ya referido Real Decreto 727/2007.
– En 2008, las cuantías máximas de las prestaciones económicas correspondientes al Grado III niveles 2 y 1 y Grado II Nivel 2 fueron aprobadas por el Real Decreto 7/2008, de 11 de enero.
– El Real Decreto 73/2009, de 30 de enero, acordó, para el 2009, las cuantías máximas de las prestaciones económicas correspondientes al Grado III niveles 2 y 1 y Grado II niveles 2 y 1.
– El Real Decreto 374/2010, de 26 de marzo, fija las cuantías en estos mismos grados y niveles para el año 2010.
En virtud del Real Decreto 727/2007, los requisitos y condiciones de acceso a las prestaciones económicas se establecerán por las comunidades autónomas o Administración que, en su caso, tenga la competencia, teniendo en cuenta lo dispuesto en el acuerdo adoptado por el Consejo Territorial del SAAD. En el Acuerdo sobre los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y el importe de las prestaciones económicas para las personas reconocidas en situación de dependencia en Grado I, publicado por la resolución de 4 de noviembre de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, se fijan unas condiciones mínimas de acceso a la prestación económica vinculada al servicio y se introduce una mayor concreción en la regulación de los requisitos y condiciones de acceso a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, con el objeto de dotarle del carácter excepcional proclamado en la LAAD.
Las tres diputaciones vascas han regulado con cierta diligencia estas prestaciones, si bien en el caso de Biz­kaia la publicación de la normativa correspondiente a la prestación económica vinculada al servicio se demoró en exceso (tres años y medio después de la entrada en vigor de la LAAD). En el siguiente cuadro recogemos las disposiciones sobre las prestaciones económicas que se han dictado desde la entrada en vigor de la LAAD.
Cuadro 7. Normativa foral relativa a las prestaciones económicas
previstas en la LAAD
Prestación económica para cuidados en el entorno familiar (PECEF) Prestación económica de asistencia personal (PEAP) Prestación económica vinculada al servicio (PEVS)
Decreto Foral 70/2007, de 23 de octubre, regulador de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar de personas en situación de dependencia.
Decreto Foral 8/2008, de 5 de febrero, que modifica el apartado 1 del artículo 9 del Decreto Foral 70/2007, de 23 de octubre, regulador de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar en el Territorio Histórico de Álava.
Decreto Foral 9/2009, de 3 de febrero, que modifica y actualiza para el 2009 la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, aprobada por los Decretos Forales 70/2007, de 23 de octubre, y 115/2008, de 30 de diciembre.
Decreto Foral 40/2010, de 3 de agosto, que aprueba la normativa reguladora de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, en desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia.
Decreto Foral 11/2008, de 12 de febrero, que aprueba la normativa reguladora de la prestación económica de asistencia personal prevista en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, en el Territorio Histórico de Álava. Decreto 24/2008, de 8 de abril, que aprueba la normativa reguladora de la prestación económica vinculada al servicio, prevista en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, en el Territorio Histórico de Álava.
Decreto Foral 98/2007, de 19 de junio, por el que se regula la prestación para cuidados en el entorno familiar.
Decreto Foral 198/2007, de 6 de noviembre, por el que se modifica el Decreto Foral 98/2007, de 19 de junio, por el que se regula la prestación para cuidados en el entorno familiar.
Decreto Foral 99/2007, de 19 de junio, por el que se regula la prestación económica de asistencia personal.
Decreto Foral 199/2007, de 6 de noviembre, por el que se modifica el Decreto Foral 99/2007, de 19 de junio, por el que se regula la prestación económica de asistencia personal.
Decreto Foral 90/2010, de 29 de junio, por el que se regula la prestación económica vinculada al servicio foral residencial para personas dependientes.
Decreto Foral 117/2010, de 9 de noviembre, por el que se modifica el Decreto Foral 90/2010, de 29 de junio, por el que se regula la prestación económica vinculada al servicio foral residencial para personas dependientes.
Decreto Foral 133/2007, 20 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones económicas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia
Estos decretos han venido regulando diversos aspectos como los requisitos y condiciones de acceso a las prestaciones, el régimen de compatibilidades, los criterios de determinación de su cuantía, la modificación, suspensión y extinción del derecho a tales prestaciones, los efectos económicos o la forma de pago. A continuación, abordaremos una serie de aspectos que nos parecen interesantes y, en especial, aquellos extremos que denotan una aplicación desigual.
a) Prestación vinculada al servicio (PVS)
La PVS es una prestación de carácter periódico que sufraga, en los términos en que se establezca en función del grado y nivel de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario, el gasto realizado con motivo de la atención de un servicio privado (residencial, centro de día, etc.) cuando la Administración ha reconocido a la persona el derecho a ese servicio pero no puede ofrecérselo por falta de plazas en centro público o privado-concertado de atención y cuidado.
Se prevé la supervisión por las administraciones públicas del destino y utilización de esta prestación al cumplimiento de la finalidad para la que fue concedida.
Como indicábamos, el Consejo Territorial del SAAD ha acordado (Resolución de 4 de noviembre de 2010) unas condiciones mínimas de acceso a esta prestación:
– "Reunir los requisitos específicos previstos para el acceso al servicio o servicios de atención a los que se vincula la prestación.
– Tener plaza u obtener la prestación del servicio, en centro o servicio debidamente acreditados para la atención a la dependencia.
– Que en el programa individual de atención se determine la adecuación de esta prestación y la intensidad del servicio de que se trate, conforme a los criterios sobre intensidades para la situación de dependencia moderada establecidos en el presente acuerdo".
En nuestra comunidad existen antecedentes de ayudas destinadas a fines semejantes a los perseguidos por la PVS, lógicamente de carácter subvencional. Así, la Diputación Foral de Álava contaba desde 2003 con un programa de ayudas económicas para el ingreso en residencias privadas/ ingreso temporal de personas dependientes en centros residenciales y viviendas comunitarias ajenas a la red pública que fue modificado en 2007 y derogado en 2008 con la puesta en marcha de la PVS. En el caso de Gipuz­koa, un programa semejante operaba desde 2005 pero se circunscribía a las personas residentes en las comarcas Oarsoaldea y Bidasoa. Se permitió optar entre tales ayudas y la PVS a las personas beneficiarias en un plazo de seis meses desde la aprobación del decreto regulador de las prestaciones económicas derivadas de la LAAD. Biz­kaia cuenta desde 2001 con una línea de ayudas a personas mayores en situación de dependencia para el ingreso en centros de día de titularidad pública o privada.
La Diputación Foral de Gipuz­koa publicó, a finales de 2007, la normativa que regularía las tres prestaciones económicas hasta la entrada en vigor del actual Decreto Foral 25/2009, de 21 de julio. En Álava, se encuentra vigente el Decreto Foral 24/2008, de 12 de febrero, que deroga el Decreto Foral 53/2007, de 3 de julio, en el cual se regulaba una ayuda similar prevista por la Diputación para el ingreso de personas mayores en residencias ajenas a la red pública[45]. Como indicábamos, la Diputación Foral de Biz­kaia no publica la regulación de esta prestación hasta julio de 2010 (Decreto Foral 90/2010, de 29 de junio, modificado parcialmente por los decretos forales 117/2010, de 9 de noviembre, y 132/2010, de 23 de noviembre). En el capítulo dedicado al análisis de las quejas tramitadas por esta institución abordamos la problemática que se derivaba de la omisión de tal regulación.
La primera diferencia remarcable que encontramos entre los tres territorios se refiere a los servicios costeados por la PVS. En el caso de Biz­kaia, únicamente se reconocerá la prestación para hacer frente a los gastos derivados de la atención residencial, tanto en estancia permanente como temporal[46]. En Álava y Gipuz­koa, además del relativo a la atención residencial, el gasto de los servicios de centros de día o atención diurna también puede ser sufragado. Sin embargo, en estos dos territorios, sólo se alude al carácter permanente de la atención residencial cuyo coste es asumido.
Del tenor literal de los decretos se extrae que la percepción de esta prestación es incompatible con la de cualquiera de las otras dos prestaciones económicas. En el caso de la atención residencial, parece procedente que la prestación vinculada al servicio sea incompatible con la percepción de una prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Sin embargo, si lo que cubre la PVS es una atención en centro de día (como ocurre en Álava y Gipuz­koa), cabría poner en duda la idoneidad de dicha incompatibilidad, si atendemos al hecho de que la atención diurna y la PECEF son compatibles cuando aquella se presta desde la red foral (a pesar de que sufra una deducción en su cuantía).
Por otro lado, la Diputación Foral de Gipuz­koa especifica que cuando la persona lleve más de tres meses en la correspondiente lista de espera, o no exista el recurso en el respectivo ámbito territorial (con indicación en el decreto de lo que se entiende por ámbito territorial idóneo[47] para cada tipo de servicio), se entenderá que es imposible el acceso al servicio público o concertado y procederá el reconocimiento de la prestación. La Diputación alavesa no especifica tal extremo, pero en el artículo 11 de su decreto señala que los efectos económicos del reconocimiento de la prestación se retrotraerán al mes en el que se hubiese recibido el servicio al que se vincula la prestación, y nunca con efectos anteriores al mes en el que se haya solicitado la valoración de la dependencia.
En Biz­kaia, la prestación "se reconocerá cuando no sea posible el acceso al servicio público foral de residencias para personas mayores dependientes o a un centro integrado en un servicio foral residencial destinado a personas con discapacidad (artículo 11 del Decreto Foral 90/2010) y cuando la persona se encuentre en lista de espera en el Servicio de Personas con Discapacidad para el ingreso en un centro destinado a la atención de personas dependientes", por lo que puede deducirse que no se exige un tiempo determinado en lista de espera. Además, la disposición transitoria primera establece que "aquellas personas que se encuentren en lista de espera para ingresar en servicios forales residenciales en el momento de la entrada en vigor del presente Decreto Foral tendrán derecho a la prestación económica vinculada al servicio, de conformidad con los importes y condiciones que se fijen por Orden Foral del diputado de Acción Social y conforme a lo dispuesto en la legislación específica que regula el derecho a la atención residencial y a percibir esta prestación económica". Dicha Orden Foral habrá de emitirse en el plazo de un mes desde la entrada en vigor del Decreto (3 de julio de 2010).
La Diputación alavesa contempla excepcionalmente la posibilidad de reconocer la prestación para acceder a residencias en los otros territorios de la CAPV. En este caso, limita el derecho a la prestación a un año, prorrogable anualmente si persiste la ausencia de plazas. También extiende la percepción de la prestación a las personas usuarias de viviendas comunitarias y establece una serie de requisitos que éstas han de cumplir. Gipuz­koa también admite la prestación para centros ubicados fuera del territorio (no lo limita a la CAPV) y fija un período máximo de 6 meses.
Las tres diputaciones regulan el modo para determinar el importe mensual de la prestación. En ningún caso la cuantía de la prestación podrá ser superior al coste real del servicio. En Gipuz­koa, mediante Acuerdo del Consejo de Diputados, se determinan las cuantías máximas (que han venido coincidiendo con las establecidas en el ámbito estatal, tanto en esta prestación como en la PECEF y en la PEAP)[48]. Estas cuantías pueden sufrir una reducción de acuerdo con los rendimientos de la persona beneficiaria:
Tabla 4. Reducciones practicadas en las prestaciones económicas
en función de los rendimientos de la persona beneficiaria. Gipuz­koa
RENDIMIENTOS DE LA PERSONA BENEFICIARIA PORCENTAJE DE LA CUANTÍA MÁXIMA QUE PERCIBE LA PERSONA BENEFICIARIA
Superior al 400% SMI 70%
De 300,01% a 400% SMI 80%
De 250,01% a 300% SMI 90%
250% SMI o inferior 100%
En Álava, el importe máximo de la prestación viene coincidiendo con el establecido por la normativa estatal. Sin embargo, quienes han acreditado un empadronamiento en el Territorio Histórico de Álava de tres años consecutivos e inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud de la prestación han percibido un importe sensiblemente superior (desde un 20-27% hasta, incluso, más del doble) y han visto extendido su derecho a percibir dicha prestación a pesar de que su grado-nivel de dependencia careciera de efectividad de acuerdo con el calendario de implantación de la LAAD[49]. Al importe máximo se le aplican unos coeficientes reductores en función de la renta mensual y el patrimonio de la persona beneficiaria.
Tabla 5. Coeficientes reductores de la PVS según renta y patrimonio. Álava
PATRIMONIO (en euros)
Renta per cápita mensual Inferior a 120.202,42 € De 120.202,43 a 150.253,03 € De 150.253,04 a 180.303,63 € De 180.303,64 a 210.354,24 € Más de 210.354,25 €
Superior al 400% SMI 0,7 0,65 0,6 0,55 0,5
De 300,01 a 400% SMI 0,8 0,75 0,7 0,65 0,6
De 250,01 a 300% SMI 0,9 0,85 0,8 0,75 0,7
De 200,01 a 250% SMI 1 0,95 0,9 0,85 0,8
Inferior al 200% SMI 1 1 1 1 0,9
La Diputación Foral de Biz­kaia, para el cálculo del importe de la prestación, toma directamente la cuantía máxima establecida a nivel estatal y le aplica un porcentaje que resulta de una fórmula en la que se tiene en cuenta la capacidad económica de la persona beneficiaria[50]. A su vez, la capacidad económica se determina según las reglas aplicables en la normativa reguladora del precio público del servicio público foral de residencias.
b) Prestación económica para cuidados en el entorno familiar (PECEF)
Esta prestación se reconoce excepcionalmente, cuando el beneficiario está siendo atendido por su entorno familiar y se reúnen las condiciones adecuadas de convivencia y habitabilidad de la vivienda, y siempre que así lo establezca su PIA.
Las y los cuidadores no profesionales quedan incluidos en el campo de aplicación del Régimen General de la Seguridad Social y en situación asimilada al alta, mediante la suscripción de un convenio especial que se recoge en el Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia[51]. Esta situación de asimilación al alta lo es a efectos de las prestaciones de jubilación y de incapacidad permanente y muerte y supervivencia, derivadas de accidente, cualquiera que sea su carácter, o de enfermedad, con independencia de su naturaleza. No cubre, por tanto, otras contingencias como la incapacidad transitoria o el desempleo.
El análisis de los decretos forales que regulan esta prestación actualmente (DF 40/2010 en Álava; DF 98/2007, modificado por el DF 198/2007, en Biz­kaia; y DF 25/2009 en Gipuz­koa) nos permite observar diferencias en su aplicación.
Así, mientras la Diputación Foral de Biz­kaia establece la incompatibilidad de esta prestación con el resto de prestaciones y servicios previstos en la LAAD (excepción hecha de la teleasistencia y la atención residencial temporal), en Gipuz­koa y Álava, la prestación únicamente es incompatible con la atención residencial permanente y con la percepción de la PVS o la prestación económica de asistencia personal. Por tanto, en estos dos territorios, puede darse el caso de que la persona perceptora de la PECEF acuda a un centro de día y/o sea beneficiaria del servicio de ayuda a domicilio. En tales supuestos, la cuantía de la prestación se ve reducida. Presentamos en el siguiente cuadro los porcentajes de reducción que se aplican cuando la percepción de la prestación se complementa con uno u otro servicio.
Tabla 6. Porcentajes de reducción aplicables a la cuantía de la PECEF
cuando se complementa con otro u otros servicios
SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO ATENCIÓN EN CENTRO DE DÍA O CENTRO OCUPACIONAL SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO + ATENCIÓN EN CENTRO DE DÍA O CENTRO OCUPACIONAL
Diputación Foral de Álava 25%
30% (si la modalidad de atención es en días laborables)
20% (si la modalidad de atención es en fines de semana)
45% (si la modalidad de atención es continua)
Suma de las anteriores reducciones con un máximo del 65%
Diputación Foral de Biz­kaia No son compatibles: si se percibe la prestación no puede disfrutarse del servicio
Diputación Foral de Gipuz­koa 20% 50% 60%
Por lo que se refiere a las estancias temporales, ingresos en centros sociosanitarios, psiquiátricos o similares, en Gipuz­koa una estancia continuada de más de 2 mes de duración supone la suspensión temporal de la prestación. En Álava, el decreto señala que la prestación "será incompatible con el ingreso de la persona dependiente en un centro de carácter residencial u hospitalario durante un periodo continuado superior a un mes"; la PECEF quedará suspendida durante los días correspondientes a la estancia. Además, en el supuesto de que se perciban ayudas económicas para el ingreso temporal de personas dependientes en centros residenciales y viviendas comunitarias ajenas a la red pública por periodos iguales o inferiores a un mes, la PECEF se suspenderá durante los periodos coincidentes. Biz­kaia contempla la compatibilidad de la prestación económica con la atención residencial temporal, como indicábamos al inicio.
En cuanto a los requisitos de la persona cuidadora, que en todo caso habrá de ser mayor de edad y gozar de residencia legal, apreciamos algunas diferencias: los tres decretos incluyen el requisito del parentesco (hasta el tercer grado), pero únicamente Gipuz­koa contempla la excepción a dicho requisito para el caso de los cuidados prestados por religiosos y religiosas a otros miembros de su propia comunidad[52]. En Biz­kaia, cuando la persona en situación de dependencia tenga su domicilio en un entorno caracterizado por insuficiencia de recursos públicos o privados acreditados, la despoblación, o circunstancias geográficas o de otra naturaleza que impidan o dificulten otras modalidades de atención, la Administración competente podrá excepcionalmente permitir la existencia de cuidados no profesionales por parte de una persona de su entorno que, aún no teniendo el grado de parentesco señalado, resida en el municipio de la persona dependiente o en uno vecino, y lo haya hecho durante el periodo previo de un año. En Álava, se excepciona el requisito del parentesco en aquellos casos en que el/ la cuidadora no profesional de la persona dependiente en Grado III, esté empadronada en el mismo domicilio y no se halle vinculada a un servicio de atención profesionalizada y/ o remunerada.
En los tres territorios, la convivencia con la persona beneficiaria es otro de los requisitos que debe cumplir la persona cuidadora. Únicamente la Diputación Foral de Álava exige que esta convivencia se dé con al menos un año de antelación a la fecha de realización del PIA. Esta exigencia acarrea una serie de problemas que hemos podido observar en la tramitación de algunas quejas ciudadanas.
La diputación alavesa ha establecido excepciones al requisito de la convivencia que no operan en los otros dos territorios. Así, cuando la persona beneficiaria sea dependiente en Grado III, la cuidadora, podrá tener su empadronamiento en distinto domicilio –siempre en territorio alavés– o en el mismo con menos de 1 año de antelación si se produce alguna de las siguientes situaciones:
– El desplazamiento efectivo de la persona cuidadora al domicilio de la persona dependiente para proporcionar los cuidados.
– El traslado de la persona dependiente al domicilio de la persona cuidadora para recibir los cuidados.
– En las situaciones de traslados periódicos o de rotaciones familiares, bien con desplazamiento de la persona dependiente o bien de las personas cuidadoras.
– Cuando la persona dependiente sea usuaria de servicios de carácter público tales como SAD, centro rural de atención diurna, centro de día, centro ocupacional y atención diurna en residencias mediante los que se demuestre la existencia de persona cuidadora que se ocupa y/o responsabiliza adecuadamente de la persona dependiente.
No se aplicará excepcionalidad de convivencia, a pesar de que la persona dependiente tenga reconocido Grado III de dependencia, en los casos en los que la persona cuidadora se empadrone en el Territorio Histórico de Álava procedente de otro territorio histórico u otra comunidad y no cumpla el año de empadronamiento con la persona dependiente o viceversa.
Con anterioridad al nuevo decreto alavés, se establecía una minoración del importe de cada prestación individual en el caso de que dos o más personas dependientes residentes en un mismo domicilio percibieran tal ayuda económica. Esto no ocurría en los otros dos territorios. En el capítulo relativo al análisis de las quejas tramitadas por esta institución, se menciona nuestra postura contraria a tal medida y los motivos por los que la manteníamos, así como la intervención de la institución en una serie de expedientes de queja en los que la ciudadanía denunciaba esta situación. Una de las historias de vida de este informe capítulo 6 apartado 5 ilustra las consecuencias que una medida de este tipo podía acarrear. Afortunadamente, la administración foral se ha mostrado receptiva modificando el criterio y en la nueva regulación se ha eliminado dicha medida.
La Diputación guipuzcoana no permite que se presten los servicios en el mismo domicilio o en otro como asistente personal a más de dos personas en situación de dependencia.
El decreto alavés especifica qué se entiende por idoneidad para el cuidado: la persona cuidadora habrá de tener la capacidad física y psíquica suficiente para desarrollar adecuadamente por sí misma las funciones de cuidado y apoyo que, básicamente, se refieren a proporcionar ayuda a otra persona en las actividades de la vida diaria a los que se refiere el artículo 2.3 de la LAAD, o bien que cuente con los apoyos necesarios para ello. Coincide, pues, con el sentir del Acuerdo del Consejo Territorial del SAAD, para la mejora de la calidad de la PECEF, publicado mediante la Resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo. En este Acuerdo, y sobre este particular, se hace hincapié en la necesidad de que la persona cuidadora cuente con tiempo de dedicación suficiente para atender a la persona beneficiaria cuando precisa ayuda para realizar las actividades referidas y establece, como criterio general, que no se encuentre en situación de dependencia, salvo que existan apoyos complementarios. El Consejo Territorial, en su Acuerdo posterior de 28 de octubre de 2010, publicado mediante la ya aludida Resolución de 4 de noviembre, parece reforzar su postura obviando, en esta ocasión, la excepción relativa a los apoyos complementarios. De hecho, en este Acuerdo, el Consejo se propone contribuir a garantizar el carácter excepcional de la PECEF mediante una mayor concreción de los requisitos y condiciones de acceso a esta prestación[53]
Encontramos también diferencias con relación a la determinación de la cuantías. Biz­kaia ha venido aplicando las cuantías determinadas a escala estatal[54] (salvo en 2008 que las modifica ligeramente por un redondeo al alza) sin aplicar coeficientes reductores en función de la capacidad económica. Gipuz­koa y Álava, por el contrario, han practicado reducciones en función de los rendimientos de la persona beneficiaria. Las aplicadas por Gipuz­koa son las que avanzábamos en la tabla 4. A continuación, ofrecemos las que prevé la Diputación Foral de Álava.
Tabla 7. Coeficientes reductores aplicables a la cuantía máxima de la PECEF en función de la Base Imponible Total Anual en el IRPF en Álava
BASE IMPONIBLE TOTAL ANUAL PORCENTAJE DE REDUCCIÓN
Hasta 20.000 euros 0%
De 20.000,01 a 39.999,99 euros 10%
De 40.000,00 a 59.999,99 euros 20%
De 60.000 euros en adelante 25%
Tanto en un caso como en el otro, las personas con rentas inferiores a 1.600 euros aproximadamente, perciben la prestación en su integridad. A partir de esas rentas, y de manera gradual, se va practicando una deducción que puede llegar, como vemos, hasta el 25% en Álava y al 30% en Gipuz­koa.
Las cuantías que Gipuz­koa ha tomado como base para el cálculo han sido las establecidas anualmente para el Estado. Álava, en cambio, ha venido incrementando sensiblemente (entre un 20 y 24%) tales cuantías para las personas con dependencia en Grado III Nivel 1 y en Grado II Nivel 2, manteniendo el nivel estatal para el Grado III Nivel 2 y el Grado II Nivel 1. En 2007, incluso, extendió la prestación a las personas valoradas con Grado II Nivel 2, cuyos derechos, de acuerdo con el calendario de implantación de la LAAD, no eran todavía efectivos (véase el cuadro 8 de este capítulo, sobre cuantías máximas).
Conviene recordar en este punto que en el Territorio Histórico de Álava existen unas ayudas económicas a personas que atienden en el domicilio a familiares mayores dependientes. Estas ayudas, que se conceden cuando la renta conjunta anual de la unidad familiar no supera los 15.600 euros, fueron complementarias a la PECEF durante el año 2008, pero a partir de 2009 resultan incompatibles. En el caso de rentas bajas, resultan económicamente más favorables que la propia PECEF.
Por lo que se refiere al plazo máximo para resolver la solicitud de esta prestación, Álava lo establece en tres meses desde el registro de entrada de los datos complementarios a la prestación económica y la documentación correspondiente. Gipuz­koa prevé que el expediente se resolverá en tres meses a contar desde la presentación de la solicitud. Biz­kaia lo fija en 2 meses a partir de ese mismo momento.
En Biz­kaia, esta resolución agota la vía administrativa, por lo que procede interponer contra ella recurso potestativo de reposición ante el Diputado Foral o recurso contencioso administrativo ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En Álava y Gipuz­koa la resolución no agota la vía administrativa y se prevé el recurso de alzada con carácter previo. El sentido del silencio administrativo es positivo en Álava y negativo en Biz­kaia y Gipuz­koa.
Entre las obligaciones de las personas beneficiarias, en los tres territorios, se encuentra la de comunicar cualquier variación que pudiera dar lugar a la modificación, suspensión o extinción de la prestación. Para ello, Gipuz­koa y Biz­kaia establecen un plazo de 30 días desde la fecha en que se produce la variación y Álava lo limita a 15 días.
Biz­kaia prevé una revisión anual de las condiciones que motivaron la concesión de la prestación. El Acuerdo del Consejo Territorial para la mejora de la calidad de la PECEF, al que aludíamos, remarca la importancia de este tipo de seguimientos de la calidad de los cuidados y establece una serie de criterios al respecto. Entre ellos, las acciones formativas de la persona cuidadora[55].
En su nuevo decreto, la Diputación Foral de Álava exige que la persona beneficiaria tenga residencia efectiva en el Territorio Histórico de Álava en el momento de la suscripción del PIA y durante todo el período de vigencia de la prestación. Con la nueva regulación, aclara también que si sobreviene el fallecimiento de la persona solicitante con anterioridad a la realización del PIA no habrá lugar a la percepción de la prestación.
c) Prestación económica de asistencia personal (PEAP)
La prestación económica de asistencia personal tiene como finalidad la promoción de la autonomía de las personas con gran dependencia. Su objetivo es "contribuir a la contratación de una asistencia personal, durante un número de horas, que facilite a la persona beneficiaria el acceso a la educación y al trabajo, así como una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria" (artículo 19 de la LAAD).
Los decretos forales de aplicación en la CAPV son:
– En Biz­kaia, el DF 99/2007, de 19 de junio (modificado por el DF 199/2007, de 6 de noviembre).
– En Gipuz­koa, como ya se ha indicado, las tres prestaciones económicas se regulan en el mismo decreto –DF 25/2009, de 21 de julio, que deroga el DF 133/2007, de 20 de noviembre–.
– En Álava, el DF 11/2008, de 12 de febrero.
La principal diferencia en la aplicación de esta prestación la encontramos en las condiciones de acceso que se exigen a la persona beneficiaria. Mientras Álava y Biz­kaia requieren que la persona beneficiaria esté desarrollando actividades dentro del ámbito educativo y/o laboral, Gipuz­koa, además de contemplar estos supuestos, extiende su concesión a aquellos otros en los que la finalidad de la asistencia personal es facilitar una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria. Ello viene permitiendo, en Gipuz­koa, que muchas personas que no pueden acceder a la PECEF por incumplir alguno de sus requisitos de acceso, obtengan esta prestación de asistencia personal.
Esto explica el hecho de que, por ejemplo, a fecha 1 de octubre de 2010, frente a 1.246 PEAP pautadas en Gipuz­koa[56], en Biz­kaia sólo se haya puesto en marcha una y en Álava ninguna.
Tanto Álava como Biz­kaia estipulan que la persona beneficiaria ha de tener capacidad para determinar los servicios que requiere, ejercer su control e impartir personalmente instrucciones a su asistente personal de cómo llevarlos a cabo. En Gipuz­koa no se alude a este requisito, estableciéndose únicamente que sea mayor de tres años.
Por lo que se refiere al régimen de compatibilidades, de nuevo la Diputación Foral de Biz­kaia establece la incompatibilidad con el resto de prestaciones y servicios previstos en la LAAD, excepto el servicio de teleasistencia y el de atención residencial en estancias temporales. En Gipuz­koa, como en el caso de la PECEF, esta prestación es compatible con los servicios de centro de atención diurna, atención ocupacional, estancias temporales, teleasistencia y centro sociosanitario, psiquiátrico o similar. En igual sentido, Álava, únicamente establece la incompatibilidad con la atención residencial permanente.
En Gipuz­koa, el uso simultáneo de otro u otros servicios para quien percibe la PEAP trae consigo la aplicación de las reducciones presentadas en la tabla 6 para la PECEF. La Diputación alavesa, por el contrario, no establece porcentajes de reducción de la prestación en tales casos.
En los tres territorios se establecen semejantes requisitos para la o el asistente personal: residencia legal, mayoría de edad, reunir las condiciones de afiliación, alta y cotización en materia de Seguridad Social y de idoneidad para la función asignada, y no tener relación de parentesco hasta el tercer grado.
El plazo máximo para resolver es de tres meses desde la presentación de la solicitud en Álava y Gipuz­koa y de dos meses en Biz­kaia. De nuevo, el sentido del silencio administrativo es positivo en Álava y negativo en Biz­kaia y Gipuz­koa. Con relación a los recursos que pueden interponerse contra la resolución, registramos las mismas diferencias que indicábamos en el apartado relativo a la PECEF.
Por lo que se refiere a la determinación del importe de la prestación, Álava y Biz­kaia han aprobado anualmente las cuantías máximas de acuerdo con las establecidas en el ámbito estatal (únicamente en 2008, Biz­kaia realiza un pequeño redondeo al alza). Gipuz­koa, también en esta prestación, aplica a tales cuantías las reducciones que presentábamos en la tabla 4.
Presentamos a continuación un cuadro que pretende facilitar la comprensión de la información que sobre las cuantías de las tres prestaciones hemos venido exponiendo.
Cuadro 8. Cuantías máximas57
Cuantías máximas de las prestaciones económicas por grado y nivel para el año 2007 (en euros mensuales)
Grados y niveles Prestación económica vinculada al servicio Prestación económica para cuidados en el entorno familiar Prestación económica de asistencia personal
Grado III Nivel 2 780 487 SS + FP: 74 780
Grado III Nivel 1 585 390 Álava: 487 585
Grado II Nivel 2 − − Álava: 390 −
Cuantías máximas de las prestaciones económicas por grado y nivel para el año 2008 (en euros mensuales)
Nivel 2 811,98
Álava: 1.000 506,96
Biz­kaia: 507 SS + FP:
153,93 811,98
Nivel 1 608,98
Álava: 1.000 405,99
Álava: 506,96
Biz­kaia: 406 608,98
Nivel 2 450
Álava: 1.000 328,36
Álava: 405,99
Álava: 610
Nivel 2 −
Álava: 508,00
Nivel 1 −
Cuantías máximas de las prestaciones económicas por grado y nivel para el año 2009 (en euros mensuales)
Álava: 1.000
519,13 SS + FP: 160,13 (158,67+1,46) 831,47
Grado III Nivel 1 623,6
Álava: 1.000 415,73
Álava:506,96 623,6
Grado II Nivel 2 460,8
Álava: 1.000 336,24
Álava:405,99
Grado II Nivel 1 400
Álava: 610 300
Grado I Nivel 2 −
Grado I Nivel 1 −
Cuantías máximas de las prestaciones económicas por grado y nivel para el año 2010 (en euros mensuales)
Grado III Nivel 2 833,96 520,69 SS+FP 162,49 833,96
Grado III Nivel 1 625,47 416,98 Álava:506,96 625,47
Grado II Nivel 2 462,18 337,25 Álava:405,99
Grado II Nivel 1 401,2 300,9
d) Ayudas económicas para facilitar la autonomía personal
Según la disposición adicional tercera de la LAAD, la Administración General del Estado y las administraciones de las comunidades autónomas podrán establecer acuerdos específicos para la concesión de ayudas económicas que faciliten la autonomía personal. Estas ayudas irán destinadas a:
– Apoyar a la persona, con ayudas técnicas o instrumentos necesarios para el normal desenvolvimiento de su vida ordinaria.
– Facilitar la accesibilidad y adaptaciones en el hogar, que contribuyan a mejorar su capacidad de desplazamiento de la vivienda.
La naturaleza jurídica de estas ayudas es subvencional. Por tanto, no constituyen un derecho subjetivo –como sucede en el caso de los servicios y prestaciones mencionados– sino que, en todo caso, dependerán de la disponibilidad presupuestaria existente.
Las ayudas técnicas, también denominadas productos de apoyo, son elementos cuya finalidad es paliar o compensar, en lo posible, las limitaciones derivadas de la discapacidad o de la situación de dependencia. En este sentido, tales elementos contribuyen a facilitar la accesibilidad y la autonomía personal en el desempeño de las actividades de la vida diaria, con el objetivo último de mejorar la calidad de vida de la persona usuaria y su permanencia en el entorno habitual. Estos productos son de muy variada índole[58].
En la CAPV, las diputaciones forales proporcionan estos productos, bien aportando ayuda económica para su adquisición, o bien mediante el préstamo o el alquiler cuando el producto en cuestión permite su uso consecutivo por varias personas. Anualmente, las diputaciones aprueban las correspondientes convocatorias para acceder a estas ayudas.
Igualmente, las diputaciones disponen de un servicio de orientación y asesoramiento sobre el producto más adecuado a cada situación, así como las adaptaciones funcionales idóneas en cada caso. A ello nos referimos posteriormente.
Cuando la LAAD entró en vigor, las diputaciones vascas ya disponían de estas ayudas económicas individuales, que nacieron pensadas en las personas con discapacidad –por tanto, dirigidas a menores de 65 años–. Esto requería que se hicieran extensibles a todas las personas en situación de dependencia, independientemente de su edad. En este sentido, el proceso de cada diputación ha sido diferente.
La de Gipuz­koa ya había eliminado ese límite de edad en 2004. Por tanto, cuando se aprobó la LAAD la convocatoria estaba destinada a todas las personas con discapacidad o en situación de dependencia. Así lo establece la actual regulación (Decreto Foral 87/2008, de 23 de diciembre, norma a la que remiten las convocatorias anuales). Estas ayudas se insertan en el programa "Sendian" (Decreto Foral 29/2008, de 29 de abril), cuyo objetivo es el mantenimiento de las personas en su hogar, mediante diversos apoyos. Asimismo, la Diputación guipuzcoana dispone de un servicio foral de información sobre productos de apoyo –Etxetek–. Además de contar con una exposición de productos, ofrece asesoramiento sobre ellos y sobre la adecuación de la vivienda; tramita las ayudas económicas y facilita el préstamo gratuito de determinados productos.
En Biz­kaia ha existido el límite de edad hasta 2009. Se exigía tener menos de 65 años y este requisito excluía de esas ayudas a un gran número de personas que estaban necesitadas de ellas. Esta institución recibió varias quejas por ese motivo y tramitó un expediente de oficio, ya en el año 2003, indicando a la Diputación la conveniencia de eliminar el requisito de edad para acceder a estas ayudas.
En el año 2009, la Diputación Foral de Biz­kaia creó el Servicio público foral de orientación de productos de apoyo para la promoción de la autonomía personal –Gizatek– y reguló las condiciones de acceso mediante el Decreto Foral 24/2009, de 17 de febrero. Este nuevo servicio está dirigido a personas de cualquier edad, afectadas por alguna discapacidad o situación de dependencia. Se ofrecen ayudas económicas para la compra, préstamo o alquiler del producto. En la convocatoria de subvenciones de 2009, para la adquisición de dichos productos, por tanto, ya no figuraba ningún requisito de edad y este es el criterio que han adoptado las siguientes convocatorias (para 2010, Decreto Foral 190/2009, de 30 de diciembre).
En Álava, la convocatoria de ayudas está dirigida a las personas con discapacidad (menores de 65 años) y no a las personas en situación de dependencia. Las convocatorias anuales (la última, para 2010, en BOTHA de 30 de abril de 2010) remiten a la normativa reguladora correspondiente, aprobada mediante el Decreto Foral 17/1998, de 10 de marzo. Para las personas mayores de 65 años, se fijan dos condiciones: que su discapacidad haya sido reconocida antes de cumplir dicha edad y que no puedan acceder a las ayudas destinadas a personas mayores. Estas últimas ayudas no cuentan con una regulación específica, pero parece que, en la práctica, consisten en un sistema de alquiler de algunos elementos básicos, como camas articuladas o grúas.
La Diputación alavesa también cuenta con un servicio de orientación y asesoramiento sobre los productos y adaptaciones funcionales más adecuados: el Centro de Autonomía Personal. Atiende a personas de cualquier edad, pero no dispone de exposición de productos. En su proyección y funciones, este centro difiere de las otras dos diputaciones. Así, este centro incorpora un servicio de atención diurna para personas con edad comprendida entre los 18 y los 65 años, afectadas por una discapacidad física igual o superior al 65%. El paso por este centro es transitorio y sirve para potenciar su autonomía, en diversas competencias, y para habilitarles en su acceso a los recursos generales.
De lo anteriormente referido se concluye que Biz­kaia y Gipuz­koa cuentan con ayudas económicas para la adquisición, el préstamo o el alquiler de un amplio catálogo de productos de apoyo, así como para obras de adecuación de la vivienda, destinadas a personas dependientes de cualquier edad. La oferta de Álava es más restringida, en ese aspecto, pero incorpora un servicio de atención diurna para personas con elevada discapacidad física, de entre 18 y 65 años.
Por otro lado, en las tres diputaciones, el acceso a estas ayudas económicas requiere no superar un determinado nivel de ingresos familiares. A este respecto, es importante la definición que se realice de unidad familiar o de convivencia. Además de la persona dependiente, en Biz­kaia, componen esa unidad, su cónyuge o pareja de hecho, las personas con alguna discapacidad y los hijos e hijas hasta los 26 años. En Álava la componen todas las personas que conviven en el hogar y en Gipuz­koa, los familiares de primer grado que convivan con la persona solicitante. Por tanto, si hay varios perceptores de ingresos, las posibilidades de lograr la ayuda se reducen considerablemente. A este respecto, cabe recordar que la LAAD contempla la posibilidad de tener en cuenta los ingresos para acceder a las prestaciones (artículo 33), pero se refiere a ingresos personales y no familiares.
Otro instrumento para favorecer la autonomía personal es el conocido como bono-taxi. Se trata de una ayuda económica para la utilización del servicio de taxi, destinada a personas que, por su discapacidad o situación de dependencia, tienen graves problemas de movilidad y dificultades especiales para el uso del transporte público. Sin embargo, hay importantes diferencias territoriales en su implantación. Así, Biz­kaia carece de este servicio.
En Gipuz­koa (DF 88/2007, de 23 de diciembre) para acceder a esta ayuda se requiere haber cumplido 12 años, pero no se establece ninguna edad máxima. Pueden ser beneficiarias las personas con limitaciones en sus funciones motoras o quienes tienen su movilidad muy condicionada por padecer otro tipo de discapacidad o determinadas circunstancias especiales (personas con graves problemas de visión y de audición; personas mayores de 65 o con discapacidad que habitan en zonas rurales o núcleos dispersos y que carecen de transporte adecuado para acudir a los servicios comunitarios de la localidad, etc.).
En Álava, este servicio no se extiende a todo el territorio, sino a aquellas entidades locales que tienen suscrito el correspondiente convenio con la Diputación (Cuadrilla de Salvatierra y los municipios de Vitoria-Gasteiz, Amurrio, Arrazua-Ubarrundia, Laudio/Llodio y Ayala/Aiara). El servicio se dirige únicamente a mayores de 12 años y menores de 65 que tengan reducida su movilidad. La exclusión de las personas mayores que ello supone motivó la tramitación de un expediente de oficio por parte de esta institución.
En el ámbito autonómico, el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes, concede ayudas para la ejecución de obras de adecuación de las viviendas y sus accesos a la normativa vigente sobre personas con discapacidad. Están reguladas mediante la Orden de 29 de diciembre de 2006, sobre medidas financieras para rehabilitación de vivienda (BOPV nº 18 de 25 de enero de 2007). Se trata de ayudas dirigidas a costear el pago de obras o instalaciones que supongan la supresión de barreras arquitectónicas a personas con discapacidad física o la adaptación para personas con discapacidad sensorial. Entre estas obras se incluyen, al menos, las siguientes:
– Obras de comunidad:
a) Instalaciones de ascensores que supriman todas las barreras arquitectónicas, creando un itinerario practicable global desde la vía pública.
b) Reformas de los accesos desde la vía pública para suprimir barreras arquitectónicas.
– Obras particulares:
a) Reformas interiores cuyo objetivo es la supresión de barreras arquitectónicas o la adaptación a las personas con discapacidad sensorial.
b) Reformas de baños para suprimir barreras (sustitución de bañera por ducha).
Las medidas financieras de las que se pueden beneficiar las personas interesadas pueden ser de dos tipos: préstamos cualificados concedidos por los establecimientos de crédito y/o subvenciones a fondo perdido otorgadas por el propio Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes. Igualmente, las obras de rehabilitación pueden ser computadas a efectos de obtener beneficios fiscales.
e) Ayudas económicas para favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral
El Departamento de Empleo y Asuntos Sociales ofrece ayudas a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada de trabajo para el cuidado de familiares en situación de dependencia o en extrema gravedad sanitaria (enfermedades terminales o accidentes incapacitantes de cónyuges, hijos e hijas). El actual Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, que deroga el anterior Decreto 118/2007, de 17 de julio, prevé también ayudas para las empresas que sustituyen a esas personas. El cambio de normativa ha propiciado que determinadas situaciones (como las de extrema gravedad sanitaria) que, hasta ahora, quedaban excluidas sean contempladas.
[44] Así, se deducirán del importe correspondiente, el complemento de gran invalidez, el complemento de la asignación económica por hijo a cargo mayor de 18 años con un grado de minusvalía igual o superior al 75 por ciento, el complemento por necesidad de tercera persona de la pensión de invalidez no contributiva, regulados en los artículos 139.4, 182 bis.2c, 145.6 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio. Asimismo, se deducirá el subsidio de ayuda a tercera persona, previsto en el artículo 12.2.c), de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, (LISMI).
[45] Las ayudas se han mantenido para el caso de estancias temporales.
[46] En el caso de descanso o vacaciones de la persona cuidadora se sufraga un máximo de 30 días naturales por año; en los demás supuestos, un máximo de 3 meses al año (o cuatro excepcionalmente).
[47] En general el ámbito territorial idóneo para los distintos servicios es la comarca, salvo para los centros de atención residencial permanente para personas dependientes en razón de los distintos tipos de discapacidad, en los que dicho ámbito es el Territorio Histórico de Gipuz­koa en su conjunto.
[48] Las cuantías para 2007 obran en el Anexo al Decreto Foral 133/2007, de 20 de noviembre. Las de años posteriores han sido aprobadas mediante acuerdos del Consejo de Diputados:
De 5 de febrero de 2008 para las correspondientes a 2008 (BOG 28.2.2008).
De 21 de enero de 2009 para las de 2009 (BOG 17.3.2009).
De 26 de enero de 2010 para las cuantías máximas en 2010 (BOG 16.3.2010).
En el Boletín Oficial de Gipuz­koa únicamente se da cuenta de la aprobación del acuerdo sin hacer mención de las concretas cuantías.
[49] En la parte final de este apartado relativo a las prestaciones, presentamos unos cuadros referidos a las cuantías máximas que se han venido estableciendo por Real Decreto. Las manifestaciones del uso que ha hecho la Diputación Foral de Álava de su potestad para determinar un nivel adicional de protección las consignamos en color azul.
[50] % = 100 – {(capacidad económica mensual – importe de la Renta de Garantía de Ingresos correspondiente al año en curso y al número de miembros de la unidad de convivencia) * 0,00060} * 100. En cualquier caso, las personas usuarias con una capacidad económica personal mensual igual o inferior al importe de la Renta de Garantía de Ingresos correspondiente al año en curso y al número de miembros de la unidad de convivencia, tendrán derecho al importe máximo de la prestación económica vinculada al servicio, expresado en euros día (€/día), correspondiente al grado y nivel de dependencia que tuvieran reconocido. Así mismo, ninguna persona beneficiaria podrá percibir una prestación económica vinculada al servicio por importe inferior al cuarenta por ciento (40%) del importe máximo correspondiente al grado y nivel de dependencia que tuviera reconocido, también fijado en euros día (€/día).
[51] Véase el artículo 28 de la Orden TAS/2632/2007, de 7 de septiembre, por la que se modifica la Orden TAS/2865/2003, de 13 de octubre, por la que se regula el convenio especial en el sistema de la Seguridad Social.
[52] Modificación realizada por la administración foral a propuesta de esta institución. Véase el capítulo 5, sobre el análisis de las quejas tramitadas.
[53] "1. Que la persona beneficiaria esté siendo atendida mediante cuidados en el entorno familiar, con carácter previo a la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia y no sea posible el reconocimiento de un servicio debido a la inexistencia de recursos públicos o privados acreditados.
2. Que la persona cuidadora conviva con la persona en situación de dependencia en el mismo domicilio.
3. Que la persona cuidadora no tenga reconocida la situación de dependencia en cualquiera de sus grados.
4. Cuando la persona en situación de dependencia tenga su domicilio en un entorno rural caracterizado por insuficiencia de recursos públicos o privados acreditados, la despoblación, o circunstancias geográficas o de otra naturaleza que impidan o dificulten otras modalidades de atención, la administración competente podrá excepcionalmente permitir la existencia de cuidados no profesionales por parte de una persona de su entorno que, aun no teniendo el grado de parentesco establecido en el artículo 1.1 del Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo, resida en el municipio de la persona dependiente o en uno vecino, y lo haya hecho durante el periodo previo de un año.
En el supuesto previsto en el párrafo anterior, las personas cuidadoras tendrán que reunir el resto de requisitos establecidos, con excepción de la convivencia en el mismo domicilio. En el Programa Individual de Atención que determine la prestación más adecuada a las necesidades de la persona beneficiaria, se deberá indicar expresamente el motivo por el que no pueda ser propuesto un servicio o la prestación económica vinculada a dicho servicio.
En caso de que la persona en situación de dependencia viniera recibiendo un servicio de los previstos para su grado y nivel de dependencia, en la resolución de concesión de prestaciones se ha de mantener al menos el mismo servicio u otro servicio con la misma intensidad. En el supuesto de que dicho servicio sea incompatible con la prestación económica de cuidados en el entorno, no se concederá ésta.
Además, han de tenerse en cuenta tanto el Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia sobre criterios comunes de acreditación en materia de formación e información de cuidadores no profesionales, adoptado el 22 de septiembre de 2009 y publicado mediante Resolución de 4 de noviembre de 2009 de la Secretaría General de Política Social y Consumo, en el Boletín Oficial del Estado del día 27; como el Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para la mejora de la calidad de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, adoptado el 25 de enero de 2010 y publicado mediante Resolución de 4 de febrero de 2010 de la Secretaría General de Política Social y Consumo, en el Boletín Oficial del Estado del día 12 de marzo; todo ello, en cuanto no se oponga a lo establecido en el presente acuerdo".
[54] Mediante los siguientes decretos forales:
2007: Decreto Foral 98/2007 y 99/2007, ambos de 19 de junio.
2008: Decreto Foral 7/2008, 5 de febrero.
2009: Decreto Foral 27/2009, de 24 de febrero.
2010: Decreto Foral 68/2010, de 4 de mayo.
[55] Resolución de 4 de noviembre de 2009, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, sobre criterios comunes de acreditación en materia de formación e información de cuidadores no profesionales. En este acuerdo se recogen una serie de criterios a título informativo y orientativo de los programas de formación en cuanto a contenidos y metodología, así como materia de recursos humanos y materiales.
[56] Según la información facilitada por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales de Gobierno Vasco.
[57] Las cuantías consignadas en negro corresponden a las aprobadas anualmente mediante Real Decreto por el Gobierno del Estado. Consignamos en verde la gradación que, de acuerdo con la aplicación gradual de la LAAD, no resultaba efectiva en ese ejecicio. Las diputaciones han adoptado para su ámbito territorial dichas cuantías, salvo en los importes consignados en azul o rojo. Las consignadas en azul son las cuantías que ha establecido Álava cuando ha incrementado la cuantía estatal, en uso de su potestad para prever un nivel adicional de protección. En el caso de la PVS, ese incremento opera únicamente para quienes acrediten un empadronamiento en el Territorio Histórico de Álava de tres años consecutivos e inmediatamente anteriores al día de la solicitud. En el caso de la PECEF se extienden a toda la ciudadanía. El redondeo realizado en Biz­kaia en 2008 se registra en color rojo.
[58] Productos para el cuidado personal (para el aseo, para levantarse de la cama, acostarse o permanecer en ella…), para facilitar la movilidad (sillas de ruedas, adaptación de vehículos…), la comunicación social (audífonos, sistemas informáticos…), la eliminación de barreras en el hogar, etc.