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Timestamp: 2016-10-25 01:25:55
Document Index: 186299442

Matched Legal Cases: ['Art. 111', 'Art. 111', 'Art. 89', 'Art. 110', 'Art. 111', 'Art. 110', 'Art. 111', 'Art. 89', 'Art. 89', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 89', 'BGE', 'BGE', 'Art. 89', 'Art. 89', 'Art. 88', 'Art. 83', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 89', 'Art. 89', 'Art. 84', 'Art. 84', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 89', 'BGE', 'BGE', 'Art. 89', 'Art. 89', 'Art. 89', 'Art. 89', 'in casu', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 89', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 111', 'Art. 89']

140 V 32844. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Stadt X. gegen A. (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
Art. 111 al. 1 et art. 89 al. 1 LTF. Consid�rations g�n�rales au sujet de la qualit� pour recourir d'une commune dans la proc�dure cantonale en mati�re d'aide sociale (consid. 3-6). Faits � partir de page 329
A. A. wurde von der Sozialbeh�rde X. zwischen August und Dezember 2011 wirtschaftlich unterst�tzt. Am 12. Februar 2013 verlangte die Sozialbeh�rde X. unter anderem die R�ckerstattung von Fr. 11'902.15. Den dagegen erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat X. mit Entscheid vom 13. Juni 2013 gut und hob die Verf�gung vom 12. Februar 2013 bez�glich der R�ckerstattungspflicht auf.
B. Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich trat auf die dagegen erhobene Beschwerde der Stadt X. am 5. Dezember 2013 nicht ein.
C. Die Stadt X. f�hrt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, der Beschluss vom 5. Dezember 2013 sei aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zum Entscheid in der Sache zur�ckzuweisen.
A. l�sst auf Nichteintreten auf die Beschwerde schliessen; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Zudem ersucht er um unentgeltliche Rechtspflege.
2. Streitig und zu pr�fen ist einzig, ob das Verwaltungsgericht zu Recht auf die Beschwerde der Stadt X. nicht eingetreten ist.
3. Die Vorinstanz hat zur Beschwerdelegitimation der Stadt X. im Rahmen des kantonalen Verfahrens ausgef�hrt, wer zur Beschwerde ans Bundesgericht berechtigt sei, m�sse sich am Verfahren vor allen kantonalen Instanzen als Partei beteiligen k�nnen (Art. 111 Abs. 1 BGG). Es hat daher die Frage nach der Beschwerdelegitimation nach Art. 89 BGG gepr�ft und diese - mit Mehrheitsentscheid - verneint. Damit wird auch die Frage des Eintretens vor Vorinstanz zu einer solchen des Bundesrechts (vgl. zur bundesrechtlichen Verpflichtung der Kantone bez�glich der Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, Corboz und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 3 zu Art. 110 und N. 3 f. zu Art. 111 BGG; BERNHARD EHRENZELLER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 3 ff. zu Art. 110 und N. 4 zu Art. 111 BGG; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal f�d�ral, Commentaire, 2008, N. 3045 f. zu Art. 89 BGG), welche vom Bundesgericht frei zu �berpr�fen ist.
4. 4.1 Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten befugt, wer vor der Vorinstanz am BGE 140 V 328 S. 330Verfahren teilgenommen oder keine M�glichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf st�tzen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder �hnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 138 I 143 E. 1.3.1 S. 149; BGE 137 IV 269 E. 1.4 S. 273; BGE 136 I 265 E. 1.4 S. 268). Gest�tzt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG d�rfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdef�hrung zugelassen werden (BGE 136 II 274 E. 4.2 S. 279). Gemeinden und andere �ffentlich-rechtliche K�rperschaften sind nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien r�gen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gew�hrt. F�r das Eintreten ist allein entscheidend, dass die Beschwerde f�hrenden Gemeinden durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Tr�ger hoheitlicher Gewalt ber�hrt sind und eine Verletzung der Autonomie geltend machen. Ob die beanspruchte Autonomie tats�chlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern eine materielle Beurteilung. Dasselbe gilt f�r die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tats�chlich verletzt worden ist (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45).
4.2 Nach Ansicht der Mehrheit der Vorinstanz k�nnen Fragen der richtigen Rechtsanwendung oder Auslegung des kantonalen Rechts allein weder legitimations- noch autonomiebegr�ndend sein. Es gen�ge nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in dem es f�r die Rechtsanwendung zust�ndig sei, eine bestimmte Rechtsauffassung vertrete, die im Widerspruch zu einer �bergeordneten Instanz stehe. In casu liege auch kein wesentlicher Eingriff ins Finanz- oder Verwaltungsverm�gen vor. Die Gemeinde sei auch nicht wie eine Privatperson betroffen, habe sie doch hoheitlich gehandelt.
4.3 Demgegen�ber ist die Beschwerdelegitimation der Gemeinde nach Ansicht der Minderheit der Vorinstanz zu bejahen. Dies ergebe sich aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts, in welcher die Legitimation mit Blick auf den Streitwert oder die BGE 140 V 328 S. 331m�gliche Pr�judizwirkung des Entscheids stets bejaht worden sei. Gehe es um Sozialhilfegelder, sei regelm�ssig die kommunale Leistungsverwaltung tangiert, was mit erheblichen Kosten verbunden sei, sei es auf Grund der m�glichen langen Zahlungsverpflichtung im Einzelfall oder wegen der Auswirkungen des Entscheids auf andere F�lle bzw. auf die gesamte Staatsaufgabe.
4.4 Die Stadt X. st�tzt ihre Legitimation sowohl auf die allgemeine Legitimationsklausel als auch auf die Gemeindeautonomie. Mit Blick auf Art. 89 Abs. 1 BGG f�hrt sie aus, im Sozialhilfebereich stehe den Gemeinden regelm�ssig ein erheblicher Beurteilungsspielraum offen. Er belaste auch das Gemeindebudget wesentlich und habe daher beachtliche Folgen f�r die kommunale Handlungsfreiheit. Das Bundesgericht sei denn auch bis anhin stets auf Beschwerden von Gemeinden in diesem Bereich eingetreten, weil diese Interessen vertreten w�rden, welche �ber die richtige Rechtsanwendung hinausgehen.
4.5 Nach Auffassung des Beschwerdegegners darf auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, weil es nicht um die Leistung von Sozialhilfe, sondern um die R�ckerstattung bereits erbrachter Hilfe gehe. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Stadt X. in der Erf�llung der �ffentlichen Aufgaben tangiert sei. Der umstrittene Betrag sei angesichts des Gesamtbudgets relativ geringf�gig.
5. 5.1 Die allgemeine Legitimationsklausel nach Art. 89 Abs. 1 BGG setzt eine besondere Betroffenheit voraus. Sie verlangt eine beachtenswerte, nahe Beziehung der Beschwerdef�hrenden zur Streitsache. Ob und inwieweit diese Vorschrift auf Gemeinden anwendbar sein soll, kann nicht generell beantwortet werden. Die Diskussion dar�ber steht im Spannungsfeld des Individualrechtsschutzes einerseits und der Verwirklichung des objektiven Rechts im Sinne einer richtigen Rechtsanwendung andererseits.
5.2 Die Regelung der Beschwerdebefugnis im BGG geht auf die Art. 88 und 103 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531) zur�ck (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202, 4328 f. Ziff. 4.1.3.3 zu Art. 83 E-BGG; vgl. auch FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in: Commentaire de la LTF, Corboz und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 1 f. zu Art. 89 BGG; HEINZ AEMISEGGER, in: Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, BGE 140 V 328 S. 332Sp�hler und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2013, N. 9 zu Art. 89 BGG; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 5 zu Art. 89 BGG). Im Entwurf des Bundesrates war gegen�ber dem bisherigen Recht ein Beschwerderecht der Kantonsregierungen gegen Entscheide einer letzten kantonalen Gerichtsinstanz, die f�r den Kanton bedeutende Mehrausgaben oder einen erheblichen Verlust von Einnahmen zur Folge haben, vorgesehen (BBl 2001 4480, 4502 zu Art. 84 lit. d E-BGG). Der St�nderat hat diese spezielle Legitimation gestrichen und der Nationalrat ist ihm gefolgt (AB 2003 S 909; 2004 N 1607). Zur Beschwerdebefugnis von Gemeinden nach der allgemeinen Legitimationsklausel �ussert sich der Bundesrat in seiner Botschaft nicht explizit (vgl. BBl 2001 4328 ff.). Immerhin wird festgehalten, das besondere Beschwerderecht wegen Verletzung der Gemeindeautonomie schliesse nicht aus, dass sich Gemeinden in bestimmten F�llen auf das allgemeine Beschwerderecht st�tzen k�nnten (BBl 2001 4330 zu Art. 84 lit. c E-BGG). Damit verweisen die Materialien in Bezug auf die hier interessierende Frage auf die unter dem OG geltende Rechtsprechung.
5.3 Schon gest�tzt auf das OG hat das Bundesgericht die Beschwerdebefugnis von Gemeinden unter der Voraussetzung, dass diese gleich oder �hnlich wie eine Privatperson in ihren materiellen oder verm�gensrechtlichen Interessen ber�hrt sind, seit jeher bejaht (statt vieler BGE 107 Ib 170). Ebenfalls bejaht wurde die Legitimation des Gemeinwesens dann, wenn es durch den angefochtenen Akt in seinen hoheitlichen Befugnissen ber�hrt ist und ein eigenes schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung hat (BGE 122 II 382 mit Verweis auf BGE 110 Ib 148). Seither ist die Beschwerdelegitimation f�r Gemeinden gest�tzt auf die allgemeine Klausel auf verschiedene Rechtsgebiete ausgedehnt worden (vgl. dazu WALDMANN, a.a.O., N. 43 ff. zu Art. 89 BGG). Stets wurde aber betont, dass diese Beschwerdebefugnis nur ausnahmsweise angenommen werden d�rfe und das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung allein daf�r nicht ausreiche. Zu fordern sei ein qualifiziertes Interesse. In einem neueren Urteil, in welchem die Frage ausf�hrlich thematisiert wurde und in dem es um die Beschwerde einer Gemeinde gegen eine Verf�gung einer �bergeordneten Instanz ging, wurde die Beschwerdebefugnis verneint (BGE 140 I 90). 5.4 In den Kommentaren zum BGG wird auf die Entwicklung der Rechtsprechung des Bundesgerichts hingewiesen. Es wird BGE 140 V 328 S. 333festgestellt, dass die Legitimation je nach Rechtsgebiet gelegentlich bejaht oder verneint wird (vgl. AUBRY GIRARDIN, a.a.O., N. 39 ff. zu Art. 89 BGG; WALDMANN, a.a.O., N. 37 ff. zu Art. 89 BGG; HANSJ�RG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 34 ff. zu Art. 89 BGG). Eine grunds�tzliche Kritik an der geltenden Rechtsprechung kommt darin nicht zum Ausdruck.
In einer neueren, grundlegenden Publikation zum Beschwerderecht von Gemeinden (MICHAEL PFL�GER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013) wird die Rechtsentwicklung aufgezeichnet und es werden Vorschl�ge f�r eine Neuordnung gemacht. Der Autor spricht sich eher f�r eine Erweiterung der Beschwerdebefugnis von Gemeinden aus.
6. 6.1 Der vorliegende Fall gibt keinen Anlass zur �nderung der Rechtsprechung. Eine solche wird von den Parteien auch nicht beantragt. Daher ist die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde nach Art. 89 Abs. 1 BGG zu bejahen, wenn sie gleich oder �hnlich wie eine Privatperson betroffen ist; dar�ber hinaus ist sie ausnahmsweise anzunehmen, wenn ein qualifiziertes schutzw�rdiges Interesse nachgewiesen wird. Letzteres ist in casu mit Blick auf den Zust�ndigkeitsbereich der Sozialhilfe zu pr�fen.
6.2 Das Bundesgericht hat bislang die Frage der Beschwerdelegitimation einer Gemeinde im Bereich der Sozialhilfe nie verneint. Es hat sie, sei es gest�tzt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. etwa BGE 136 V 345) oder als Autonomiebeschwerde nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG (vgl. Urteil 8C_500/2012 vom 22. November 2012 E. 2.2.2) bejaht oder hat die Frage offengelassen. 6.3 Unbestrittenermassen sind die Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe von kantonalen Entscheiden nicht gleich oder �hnlich wie eine Privatperson betroffen. Eine vergleichbare Betroffenheit ist etwa im �ffentlichen Personalrecht anzunehmen, da sich diesfalls die Stellung der �ffentlichen Hand als Arbeitgeberin von derjenigen von privaten Arbeitgebern kaum unterscheidet (BGE 134 I 204 E. 2.3 S. 206). Im Rahmen der vorliegenden Streitsache handelt die Gemeinde aber hoheitlich. Immerhin bleibt anzumerken, dass die Sozialhilfe, etwa im Bereich der immateriellen Hilfe, auch privatrechtliche Z�ge aufweisen kann. So werden von Sozialdiensten BGE 140 V 328 S. 334situationsbezogen Zusammenarbeitsvertr�ge mit den betroffenen Personen abgeschlossen, die etwa die Stellen- oder Wohnungssuche oder weitere Elemente der Beratung oder Betreuung zum Thema haben. Auch im Bereich der R�ckerstattung von Sozialhilfegeldern kommt es nicht selten zu R�ckzahlungsvereinbarungen, die durchaus privatrechtlichen Charakter haben k�nnen. In der Regel handelt aber die Gemeinde in der Sozialhilfe hoheitlich, indem sie ihre Leistungen verweigert, mit Auflagen versieht oder - wie vorliegend - erbrachte Leistungen zur�ckfordert. 6.4 Zu pr�fen ist daher, ob die Gemeinde generell oder im Einzelfall eine besondere Betroffenheit bzw. ein schutzw�rdiges Interesse geltend machen kann, welches ausnahmsweise ein Eintreten auf ihre Beschwerde angezeigt erscheinen l�sst. Zu denken ist an spezifische eigene Sachanliegen, an einen eigenst�ndigen Politikbereich, an erhebliche verm�gensrechtliche Interessen oder an einen fachspezifischen materiellen bzw. organisatorischen Autonomiebereich (vgl. dazu PFL�GER, a.a.O., S. 140 ff.).
6.4.1 Das F�rsorgewesen geh�rt seit jeher zu den klassischen Gemeindeaufgaben. Die kommunale Zust�ndigkeit wird mit der N�he zu den Betroffenen begr�ndet. Die geeignete, massgeschneiderte Hilfe kann vor Ort in der Tat am besten eruiert und bemessen werden. Es ist daher von einer Kernkompetenz der Gemeinden in einer angestammten T�tigkeit auszugehen.
6.4.2 Daran �ndert nichts, dass die gesetzlichen Grundlagen zu Art und Ausmass der Hilfe in der Regel kantonalrechtlich bestimmt werden. Immer noch verbleibt den Gemeinden in der individuellen Ausgestaltung der Hilfe ein grosser Ermessensspielraum. Zudem verweisen die meisten Kantone f�r die Detailregelung integral oder doch weitgehend auf die Richtlinien f�r die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe. Diese werden von der Schweizerischen Konferenz f�r Sozialhilfe (SKOS) erlassen, deren Mitglieder sich vor allem aus Kantonen und Gemeinden zusammensetzen. Sie lassen den Rechtsanwendern eigene Entscheidungsspielr�ume. Diese betreffen nicht nur das Ausmass, sondern vor allem auch die Art der Hilfe und die Festsetzung von Weisungen und Auflagen.
6.4.3 Im Rahmen dieser Zust�ndigkeit geniessen die Gemeinden im �brigen eine weitgehende organisatorische Autonomie. Sie k�nnen diese Aufgabe durch die eigene Verwaltung erf�llen, ganz oder teilweise an Dritte �bertragen oder regional l�sen. BGE 140 V 328 S. 335
6.4.4 Die finanzielle Belastung der Gemeinden ist im Bereich der Sozialhilfe erheblich und in den letzten Jahren angestiegen. Der erh�hte Aufwand und die damit verbundene Problematik sind zunehmend auch von (finanz)politischem Interesse. Verantwortliche werden je nach Sichtweise zum Masshalten oder zu grossz�gigeren Leistungen aufgefordert. Auch werden die Gemeinden angehalten, diesen Bereich eigenst�ndiger zu gestalten und die ihnen zustehenden Freir�ume besser zu nutzen.
6.4.5 Schliesslich k�nnen kantonale Gerichtsentscheide, auch wenn sie bloss einen Einzelfall betreffen, f�r weitere Betroffene und eine Vielzahl von Gemeinden pr�judizierend sein. Solche Entscheide haben eine nicht unerhebliche Signalwirkung auf die Ausgestaltung der Sozialhilfe vor Ort. Zu denken ist etwa an die Auflage, einer Erwerbst�tigkeit nachzugehen oder an einem Arbeitseinsatz teilzunehmen (BGE 139 I 218), sowie an die Anforderungen an eine menschenw�rdige Unterbringung von obdachlosen Personen (BGE 139 I 272). 6.5 Wenn auch nicht alle massgebenden Kriterien, welche den Gemeinden nach der allgemeinen Legitimationsklausel den Zugang ans Bundesgericht ausnahmsweise erm�glichen, in besonders ausgepr�gter Weise erf�llt sein m�gen, ergibt sich doch aus einer Gesamtbetrachtung, dass die Legitimation in der Regel gegeben sein soll (vgl. zum Ganzen auch URSPRUNG/RIEDI HUNOLD, Zur neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf dem Gebiet der Sozialhilfe, ZBl 115/2014 S. 231, 245 ff.). Gemeinden sind im Bereich der Sozialhilfe in spezifischer Weise in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen und sollen sich daher gegen Entscheide, die ihr Verwaltungshandeln in diesem Bereich einschr�nken, zur Wehr setzen k�nnen. Diese Beschwerdelegitimation entspricht der langj�hrigen Praxis des Bundesgerichts.
Es kann nicht gesagt werden, die Gemeinden h�tten bislang von der M�glichkeit Beschwerde zu f�hren, �berm�ssig Gebrauch gemacht, werden doch am Bundesgericht j�hrlich nur vereinzelt Beschwerden von Gemeinden eingereicht (sowohl 2012 wie auch 2013 wurden beim Bundesgericht von 89 resp. 87 Beschwerden auf dem Gebiet der Sozialhilfe je deren zwei von Gemeinden eingereicht). Sie betreffen in der Regel grundlegende Fragen und beziehen sich nicht auf zu vernachl�ssigende Aspekte in Einzelf�llen.
6.6 Dies will nicht heissen, dass die Beschwerdelegitimation ausnahmslos zu bejahen ist. Sie kann etwa verneint werden, wenn die BGE 140 V 328 S. 336pr�judizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend gemacht noch ersichtlich ist oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In solchen F�llen kann von einem besonderen schutzw�rdigen Interesse der Gemeinde nicht mehr gesprochen werden, sondern es muss angenommen werden, dass es diesfalls nur noch um die richtige Rechtsanwendung oder gar um eine Frage des Prestiges geht, welche die Legitimation ausschliessen.
6.7 Im vorliegenden Fall geht es um die R�ckerstattung nicht unerheblicher Sozialhilfeleistungen. Der Bezirksrat hat die R�ckerstattungspflicht verneint. Zur Begr�ndung bezog er sich nicht nur auf die Besonderheiten des Einzelfalls, sondern auf grunds�tzliche �berlegungen, die sich auf die R�ckerstattungspflicht im Allgemeinen auswirken; davon sind nebst der Stadt X. �ber den aktuellen Fall hinaus auch weitere Gemeinden besonders ber�hrt. Dass es dabei nicht um die Zusprechung von Sozialhilfeleistungen, sondern um deren R�ckerstattung geht, spielt keine Rolle. Denn die Gemeinde ist im einen wie im anderen Fall in gleicher Weise in ihren schutzw�rdigen Interessen betroffen. Zudem steht ihr gerade bei der Frage, ob und inwieweit vom R�ckforderungsrecht Gebrauch gemacht werden soll, ein erheblicher Entscheidungs- bzw. Ermessensspielraum zu. Die Vorinstanz hat demnach Bundesrecht verletzt (Art. 111 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 BGG), indem sie der Gemeinde die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren absprach.