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Timestamp: 2017-02-23 05:07:10
Document Index: 176036100

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 9', 'Art. 58', 'BGE', 'Art. 99', 'BGE', 'Art. 61', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 23', 'BGE', 'Art. 1', 'BGE', '§ 45', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 23', 'Art. 5', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 24', 'Art. 58', 'BGE', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 1', 'Art. 10', 'Art. 9', 'Art. 58', 'Art. 6', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 6', 'Art. 23', 'Art. 12', 'Art. 5', 'Art. 99', 'Art. 26', 'Art. 10', 'Art. 58', 'Art. 23', 'Art. 6', 'Art. 23', 'Art. 92', 'Art. 24', 'Art. 24']

132 II 48539. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. 3G Mobile AG gegen Eidgenössische Kommunikationskommission (ComCom) (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 1, 6 al. 1, art. 9, 10, 23 al. 1 et 4 et art. 58 al. 2 LTC, art. 5, 8, 9, 26, 27, 29 et 36 Cst. et art. 6 CEDH; modification, transfert et retrait d'une concession de télécommunication (concession pour les services de télécommunication IMT-2000/UMTS). Recevabilité du recours de droit administratif et modalités de la procédure (consid. 1). Droit d'être entendu et de consulter le dossier (consid. 3). Péremption, par acceptation tacite, du droit de soulever devant la Commission de la communication le grief de composition irrégulière d'un organe (consid. 4). Examen des faits établis par la Commission de la communication (consid. 5). Règles applicables à la modification d'une concession de télécommunication (consid. 6). Règles applicables au transfert d'une concession de télécommunication (consid. 7). Règles applicables au retrait d'une concession de télécommunication (consid. 8). Obligation d'indemniser en cas de retrait d'une concession de télécommunication (consid. 9)? Faits à partir de page 486
Mit Mitteilung vom 14. März 2000 im Bundesblatt eröffnete die Eidgenössische Kommunikationskommission gestützt auf das Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) die öffentliche Ausschreibung mittels Auktion von vier Funkkonzessionen für die Bereitstellung von mobilen IMT-2000/UMTS-Fernmeldediensten in der Schweiz (BBl 2000 S. 1364). Am Verfahren nahm unter anderem die 3G Mobile AG teil, die eine hundertprozentige Tochtergesellschaft der spanischen Telefónica Móviles S.A., Madrid, ist, bei der BGE 132 II 485 S. 487es sich um einen der weltweit grössten Telekommunikationskonzerne handelt. Nachdem sich ursprünglich eine grössere Anzahl von Interessenten beworben hatten, verblieben am Ende noch vier Bewerberinnen. Abgesehen von der 3G Mobile AG als neuer potentieller Wettbewerberin im schweizerischen Funktelefonmarkt handelte es sich dabei um die bereits über eine Konzession auf der Grundlage des GSM-Standards (GSM = Global System for Mobile Communication; vgl. BGE 125 II 293) verfügenden Fernmeldediensteanbieterinnen Swisscom Mobile AG, TDC Switzerland AG (sunrise) und Orange Communications SA. Diesen vier Bieterinnen wurden die vier Konzessionen an der Auktion vom 6. Dezember 2000 im Wesentlichen zum vorgegebenen minimalen Anfangsgebot zugesprochen.
Bei der Beurteilung von Gesuchen um eine teilweise oder vollständige Übertragung der Konzession wird die Konzessionsbehörde neben der BGE 132 II 485 S. 488
Unter Vorbehalt von Ziffer 2.2.12.1 kann eine Versorgung über 50 % entweder durch den weiteren Netzausbau mit eigener Netzinfrastruktur oder durch den Abschluss von National Roaming Verträgen erreicht werden. BGE 132 II 485 S. 489
Im Juni 2002 bzw. für die 3G Mobile AG mit Verfügung vom 25. Juni 2002 entschied die Kommunikationskommission, die Abdeckungspflicht von 20 % bis Ende 2002 für alle vier Konzessionärinnen aufzuheben. Sie begründete dies im Wesentlichen damit, der technische Stand der Endgeräte sowie der verfügbaren Dienste sei noch ungenügend, weshalb der Kundennutzen im fraglichen Zeitpunkt als gering beurteilt werden müsse, womit sich insoweit die tatsächlichen Verhältnisse seit der Erteilung der Konzession in wesentlicher Weise geändert hätten. Zu einer gewissen Rechtsunsicherheit habe auch die Umsetzung der bei Konzessionserteilung bereits erlassenen und in Kraft gesetzten Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) geführt, ohne dass deshalb aber von einer massgeblichen Änderung rechtlicher Natur auszugehen sei. Die Kommunikationskommission erhielt hingegen die Verpflichtung der Konzessionärinnen aufrecht, bis Ende 2004 50 % der Bevölkerung mit IMT-2000/UMTS-Diensten zu versorgen. Sie führte dazu neu die Verpflichtung der Konzessionärinnen ein, das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM; nachfolgend: Bundesamt) periodisch, alle drei Monate, schriftlich über den BGE 132 II 485 S. 490Fortschritt des Netzaufbaus zu informieren (neue Ziffer 3.3.3 der Konzession).
Im Januar 2005 überprüfte das Bundesamt, ob die vier für die UMTS-Technik konzessionierten Mobilfunkbetreiberinnen ihre Versorgungsauflagen erfüllten. Die Überprüfung ergab unter anderem, dass die 3G Mobile AG, wie angekündigt, keine entsprechende Infrastruktur aufgebaut hatte. Am 20. Januar 2005 weitete das Bundesamt daher das Aufsichtsverfahren gegen die 3G Mobile AG auf die mangelhafte Einhaltung der fraglichen Versorgungsauflage aus. BGE 132 II 485 S. 491
3. Es sei die Sache zur Feststellung und Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen BGE 132 II 485 S. 492mit der Anweisung, den Sachverhalt im Sinne der Rechtsbegehren und Ausführungen der Beschwerdeführerin zu ergänzen und zu korrigieren und die Verfahren auf dieser Grundlage wieder aufzunehmen.
1. 1.1 Als Konzessionsbehörde (vgl. Art. 5 FMG) ist die Kommunikationskommission sowohl für die Übertragung und Änderung einer Fernmeldekonzession (vgl. Art. 9 und 10 FMG) als auch, auf Antrag des Bundesamtes, für den Entscheid über Aufsichtsmassnahmen gegenüber der Konzessionärin zuständig (vgl. Art. 58 Abs. 2 FMG; BGE 127 II 8). Abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen (vgl. Art. 99 Abs. 1 lit. d OG; BGE 125 II 293) können ihre Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 61 Abs. 1 FMG; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2A.432/2005 vom 18. Juli 2006, E. 1.1). Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich damit als zulässig.
BGE 132 II 485 S. 493Das Bundesgericht kann somit die Sachverhaltsfeststellungen der Kommunikationskommission grundsätzlich frei überprüfen. Dieser kommt hingegen ein gewisser Beurteilungsspielraum im Hinblick auf die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im Einzelfall sowie ein eigentliches technisches Ermessen hinsichtlich Fachfragen übermittlungstechnischer oder ökonomischer Ausrichtung zu (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.2 S. 262 f.; BGE 131 II 13 E. 3.4 S. 20). Bei der Würdigung der UMTS-Technologie und ihres Markteinsatzes handelt es sich um ausgesprochene Fachfragen. Insoweit hat sich das Bundesgericht somit eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, was entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin auch dann mit dem Anspruch auf einen Entscheid durch ein Gericht gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK vereinbar ist, wenn es sich, wie in der vorliegenden Konstellation, bei der vorinstanzlichen Behörde nicht um ein Gericht handelt (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.2 S. 263; CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., München/ Wien 2005, S. 295, Rz. 29).
1.4 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es handle sich im vorliegenden Fall um eine zivilrechtliche Streitigkeit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weshalb die entsprechenden Garantien zu beachten seien. Die Beschwerdeführerin hat zwar grundsätzlich keinen Anspruch auf die fragliche Konzession; diese wird ihr aber mit dem angefochtenen Entscheid entzogen, was für die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK spricht (vgl. etwa BGE 125 II 293 E. 5b S. 312). Diese Bestimmung bietet der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall indessen entgegen ihrer eigenen Ansicht keinen besseren Schutz als das nationale Recht. Namentlich wurde bereits dargelegt, dass eine gewisse Zurückhaltung des Bundesgerichts mit Blick auf entsprechende fachtechnische Beurteilungs- und Ermessensspielräume mit Art. 6 EMRK vereinbar ist (vgl. E. 1.2). Ferner ist die nachträgliche Ergänzung des Sachverhaltes schon aufgrund des nationalen Rechts BGE 132 II 485 S. 494zulässig (vgl. E. 1.3). Auch hinsichtlich des beantragten Ausstandes des Präsidenten der Vorinstanz hilft Art. 6 EMRK der Beschwerdeführerin vorliegend nicht weiter (vgl. E. 4.3). Und schliesslich verlangt die Beschwerdeführerin nicht eine öffentliche mündliche Verhandlung, weshalb das entsprechende Recht keine Rolle spielt bzw. inzwischen ohnehin verwirkt ist.
3. 3.1 Die Beschwerdeführerin rügt in mehrfacher Hinsicht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Sie macht insbesondere geltend, die Kommunikationskommission habe ihr zwar am 27. Juli 2005 das rechtliche Gehör gewährt, doch seien nach ihrer Stellungnahme vom 13. Oktober 2005 weitere Dokumente in die Verfahrensakten aufgenommen worden, zu denen sie sich nicht habe äussern können. Weiter habe die Vorinstanz keine Beweise über die Anstrengungen der Beschwerdeführerin zur Übertragung der Konzession erhoben. Ohne einen förmlichen Antrag zu stellen, erneuert die Beschwerdeführerin sodann ein Gesuch um Akteneinsicht in ein anderes Verfahren, das sie unter Berufung auf den Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV als mit dem vorliegenden Fall vergleichbar erachtet (Entscheid der Kommunikationskommission vom 10. Juli 2002 über die Übertragung einer Funkkonzession für den Betrieb von Punkt-zu-Mehrpunkt-Richtfunkanlagen [so genannte WLL-Konzession; WLL = Wireless Local Loop], in: VPB 67/2003 Nr. 27 S. 217).
3.3 Die Vorinstanz gewährte der Beschwerdeführerin in grossem, wenn auch nicht vollständig im beantragten Umfang Akteneinsicht. Die Ausnahme betraf die Akten des in VPB 67/2003 Nr. 27 S. 217 auszugsweise publizierten Entscheides über die Übertragung einer WLL-Konzession. Dieser Entscheid bezieht sich jedoch auf eine BGE 132 II 485 S. 495andersartige Konzession und damit auf anders gelagerte tatsächliche und rechtliche Verhältnisse, was für die Beschwerdeführerin aus der ihr bekannten bzw. publizierten Falldarstellung ersichtlich war. Ist der Entscheid somit mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar (vgl. dazu auch E. 7.3), bestand und besteht weiterhin kein Interesse und kein Anspruch der Beschwerdeführerin auf entsprechende erweiterte Akteneinsicht.
Soweit die Beschwerdeführerin insofern noch immer rügt, sie habe sich nicht vollständig zur Sache äussern können, verkennt sie den Charakter des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dieser verlangt nicht, dass eine Partei die Gelegenheit erhalten muss, sich zu jedem möglichen Ergebnis, das von der entscheidenden Behörde ins Auge gefasst wird, zu äussern. Die Behörde hat in diesem Sinne nicht ihre Begründung den Parteien vorweg zur Stellungnahme zu unterbreiten. Es genügt, dass sich die Parteien zu den Grundlagen des Entscheids, insbesondere zum Sachverhalt sowie zu den anwendbaren Rechtsnormen, vorweg äussern und ihre Standpunkte einbringen können (BGE 132 II 257 E. 4.2 S. 267). Über diese Gelegenheit hat die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren vollumfänglich verfügt. Im Übrigen stellt der Verfügungsantrag des Bundesamts ein verwaltungsinternes Dokument dar, das grundsätzlich - besondere Ausnahmefälle vorbehalten - nicht dem rechtlichen Gehör der Parteien untersteht. Dass vorliegend eine Ausnahmekonstellation gegeben wäre, ist nicht ersichtlich (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 2A.586/2003 und 2A.610/2003 vom 1. Oktober 2004, E. 9). BGE 132 II 485 S. 496
4. 4.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV bzw. Art. 10 VwVG mit der Begründung, der Präsident der Kommunikationskommission sei befangen gewesen und hätte daher am angefochtenen Entscheid nicht mitwirken dürfen. Dies ergebe sich daraus, dass er vor dem 1. Januar 2005 Direktor des Bundesamts gewesen sei und mithin für die Vorbereitung der Auktion über die UMTS-Konzessionen verantwortlich zeichnete. Zudem sei ein wesentlicher Teil der Vorabklärungen und Verhandlungen in der vorliegenden Sache durch die Instruktionsbehörde in seine Amtszeit als Direktor des Bundesamts gefallen. Überdies habe er am 7. Januar 2005 als neu gewählter Präsident der Kommunikationskommission in einem Interview erklärt, die Beschwerdeführerin verletze die Konzessionsauflagen.
BGE 132 II 485 S. 497E. 2 S. 122 f., je mit Hinweisen). Dies gilt auch, soweit eine Verletzung von Art. 6 EMRK gerügt wird (MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. Aufl., Zürich 1999, Rz. 416), wobei offenbleiben kann, ob diese Bestimmung auf das Verfahren vor der Vorinstanz überhaupt anwendbar ist.
4.5 Im Übrigen bereitete das Bundesamt zwar den Entscheid der Kommunikationskommission vor, es unterlag dabei aber deren Weisungen. Die beiden Behörden handeln nicht in aufeinander folgenden und organisatorisch getrennten Funktionen der Rechtsprechung, was erforderlich wäre, soll aus der Mitwirkung derselben Person eine den Ausstand erzwingende Vorbefassung abgeleitet werden (vgl. REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 142; BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 146 ff.). Im Verfahren über die Konzessionserteilung und in den vorliegenden Verfahren (insbesondere dem Aufsichtsverfahren) sind sodann inhaltlich unterschiedliche Rechtsfragen zu behandeln, die ebenfalls keine Vorbefassung zu begründen vermögen. Es kann sich somit einzig fragen, ob die Aussagen des Präsidenten der Kommunikationskommission im Interview vom 6. Januar 2005 dessen Befangenheit begründen könnten oder ob er lediglich offensichtliche Tatsachen erwähnte, ohne sich über die damit verbundenen Folgen zu äussern. Wie es sich damit verhält, kann BGE 132 II 485 S. 498aber offenbleiben, nachdem die Beschwerdeführerin die Geltendmachung der Befangenheit jedenfalls verwirkt hat.
5. 5.1 Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz eine unvollständige bzw. unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes vor. Im Wesentlichen behauptet sie, dass die UMTS-Technologie weiterhin eine fehlende Marktnachfrage und Marktreife aufweise. Überdies sei es aufgrund der in der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) festgelegten strengen Grenzwerte, der damit verbundenen Unsicherheiten und des Widerstands der Bevölkerung nach wie vor kaum möglich, die nötige Netzinfrastruktur aufzubauen. Die Verhältnisse bezüglich Infrastruktur und verfügbarer Endgeräte hätten sich demnach gegenüber der Situation vom Sommer 2002 nicht gebessert, als die Kommunikationskommission zugunsten der vier UMTS-Konzessionärinnen eine Konzessionsänderung vorgenommen und die ursprünglich vorgesehene Auflage aufgehoben habe, auf Ende 2002 20 % der Bevölkerung mit UMTS-Diensten abzudecken. Die UMTS-Technologie werde denn auch bereits durch neue Technologien abgelöst.
5.2 Zwar trifft es zu, dass die UMTS-Technologie sich nicht mit der ursprünglich erhofften Raschheit durchsetzte und bis heute eine geringere Verbreitung gefunden hat, als zu Beginn erwartet worden war. Die Feststellung der Vorinstanz, dass die drei anderen UMTS-Konzessionärinnen spätestens seit dem Jahre 2005 mit Dienstangeboten auf der Grundlage der UMTS-Technik auf dem Markt sind, ist aufgrund der Aktenlage und der öffentlich bekannten Angebote im mobilen Telekommunikationssektor aber nicht zu beanstanden. Daran ändert nichts, dass nicht von Anfang an ein vollständiges Angebot für alle möglichen Übermittlungsdienste zur Verfügung stand und dass möglicherweise nicht bereits Ende 2004, sondern erst im Verlauf des Jahres 2005 eine Abdeckung von 50 % der Bevölkerung erreicht wurde. Unmassgeblich ist auch, dass die Konkurrenz der Beschwerdeführerin vereinzelt bereits auf neue technische Standards wie insbesondere auf die von der Beschwerdeführerin erwähnte HSDPA-Technologie (HSDPA = High Speed Downlink Packet Access) setzt. Dabei handelt es sich nämlich nicht um eine gänzlich andere, neue Technologie, sondern um eine Weiterentwicklung der UMTS-Technik mit allerdings deutlich höheren Übertragungsraten, die Teil des UMTS-Standards bildet und auf der Grundlage der UMTS-Konzession genutzt werden kann. Die BGE 132 II 485 S. 499Konkurrentinnen der Beschwerdeführerin vermochten den Netzaufbau trotz der von dieser angerufenen Schwierigkeiten voranzutreiben. Die Schweiz zählt heute mehr als 3000 Standorte mit UMTS-Antennen. Auch international setzte sich die UMTS-Technologie zwar weniger rasch als erwartet durch, ihr Anwendungsbereich wächst aber immer noch.
6. 6.1 In materiellrechtlicher Hinsicht ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz mit dem Entscheid, das Gesuch der Beschwerdeführerin um Änderung der Konzession vom 27. Dezember 2004 abzulehnen, gegen Bundesrecht verstossen hat.
6.2 Gemäss Art. 1 FMG bezweckt das Fernmeldegesetz, dass der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ BGE 132 II 485 S. 500hochstehende sowie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste angeboten werden. Das Gesetz soll insbesondere eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten, einen störungsfreien Fernmeldeverkehr sicherstellen und einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten ermöglichen.
Immerhin sieht die vorliegend massgebliche Konzession in Ziffer 3.3.3 für die hier strittige Versorgungsauflage vor, dass diese abgeändert werden kann, wenn die Konzessionärin zu beweisen BGE 132 II 485 S. 501vermag, dass sie ihre Verpflichtung aus Gründen, die nicht in ihrem Einflussbereich liegen, nicht mehr erfüllen kann; dabei muss die Konzessionärin schlüssig beweisen, dass sie jeden Versuch unternommen hat, ihren Verpflichtungen nachzukommen. Auch hier handelt es sich freilich um eine "Kann-Vorschrift", die ein entsprechendes Entschliessungsermessen der Konzessionsbehörde begründet. Ein Anspruch auf Konzessionsänderung lässt sich daher ebenfalls nur dann annehmen, wenn keine andere verfassungskonforme Entscheidung mehr offen steht als die Abänderung der Abdeckungspflicht (RHINOW/MEYER LÓPEZ, a.a.O., Rz. 65 ff.).
6.2.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist die heutige Situation im UMTS-Markt nicht mit derjenigen des Jahres 2002 zu vergleichen. Damals sahen sich, vorwiegend aufgrund technischer Probleme, alle UMTS-Konzessionärinnen ausserstande, die Vorgaben der Kommunikationskommission bezüglich der Bevölkerungsabdeckung mit UMTS-Diensten zu erfüllen. Die Konzessionsbehörde bejahte veränderte tatsächliche Verhältnisse deshalb, weil wider Erwarten weder der technische Stand der Endgeräte noch die verfügbaren Dienste die nötige Netzabdeckung erlaubten. Ein wichtiges öffentliches Interesse an einer Konzessionsänderung sah die Kommunikationsbehörde darin, dass beim Markteintritt von UMTS-Diensten ein ausgereiftes, technisch genügend ausgetestetes Netz aufgebaut ist und zusammen mit markttauglichen Endgeräten zur Verfügung steht, was im fraglichen Zeitpunkt beides noch nicht zutraf. Sie erachtete es daher als gerechtfertigt, die Versorgungsauflage für das Jahr 2002 anzupassen bzw. sogar gänzlich aufzuheben (vgl. VPB 67/2003 Nr. 28 S. 222; FISCHER/SIDLER, a.a.O., Rz. 119 S. 137). Inzwischen beherrscht die UMTS-Technologie in der Schweiz zwar noch immer nicht den gesamten Markt der mobilen Datenübertragung, sie ist aber durch die Aufbauarbeit der drei übrigen UMTS-Konzessionärinnen zu einer einsetzbaren und funktionierenden Technik gediehen, die ein wichtiges Angebot am Telekommunikationsmarkt darstellt und laufend ausgebaut wird. Die Konkurrentinnen der Beschwerdeführerin haben seit der Erteilung BGE 132 II 485 S. 502der Konzession entsprechende Anstrengungen unternommen und damit trotz der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Erschwernisse technischer, wirtschaftlicher und rechtlicher Art für die Marktreife der UMTS-Technologie in der Schweiz gesorgt. Dabei hängt es nicht davon ab, ob die auf Ende des Jahres 2004 terminierte Versorgungsauflage fristgerecht gänzlich eingehalten werden konnte oder dies erst im Verlauf des Jahres 2005 zutraf. Die Beschwerdeführerin hätte für leichte Verspätungen jedenfalls mit der gleichen Kulanz der Konzessionsbehörde rechnen können und dürfen wie ihre Konkurrentinnen. Entscheidend ist vielmehr, dass die Beschwerdeführerin im Jahre 2002 ihre Arbeiten am Aufbau des UMTS-Netzes gänzlich einstellte, obwohl die Realisierung eines solchen Netzes durchaus möglich war.
6.2.3 Dies alles belegt, dass die Missachtung der Konzessionsbestimmungen durch die Beschwerdeführerin nicht auf veränderten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, sondern auf unternehmerischen Überlegungen der Beschwerdeführerin selbst beruht und dass sie gerade nicht jeden Versuch unternommen hat, ihrer Versorgungsauflage nachzukommen. Damit ist auch der Argumentation im von der Beschwerdeführerin eingeholten Privatgutachten von Prof. Dr. Gerhard Schmid und Dr. Markus Schott, das von massgeblich veränderten Verhältnissen ausgeht, die Grundlage entzogen. Die privaten Interessen der Beschwerdeführerin vermögen somit eine Konzessionsänderung nicht zu rechtfertigen. Demgegenüber besteht angesichts der Bedeutung der mobilen Telekommunikation und insbesondere des mobilen Datenverkehrs ein erhebliches öffentliches Interesse, weiterhin den raschen Ausbau einer möglichst flächendeckenden Verbreitung der mobilen Breitbandkommunikation auf der Basis des UMTS-Standards bzw. der darauf aufbauenden, weiterentwickelten HSDPA-Norm voranzutreiben. Gleichzeitig liegt es im öffentlichen Interesse, bei den UMTS-Diensten den Rahmen für einen funktionierenden Wettbewerb unter einer möglichst grossen Zahl von konkurrierenden Anbieterinnen mit einem im Ergebnis kostengünstigen Angebot für die Konsumenten zu schaffen. Eine Konzessionsänderung drängt sich damit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht aufgrund von Art. 1 FMG auf, sondern stünde mit den darin definierten gesetzlichen Zielsetzungen gerade im Widerspruch. Dies gilt auch für die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Eventualvariante, die Konzessionsdauer bis Ende 2020 und die Frist zur Abdeckung von 50 % der Bevölkerung bis BGE 132 II 485 S. 503Ende 2008 zu verlängern. Nicht nur wäre dies kaum mit den Zielsetzungen des Fernmeldegesetzes in Einklang zu bringen, sondern es stünde auch in erheblichem Widerspruch zum Verhalten der Beschwerdeführerin, die derzeit jegliche Aktivität zum Aufbau eines UMTS-Netzes eingestellt hat. Es ist kein öffentliches Interesse ersichtlich, ihr die brachliegende Konzession sozusagen auf Vorrat im Hinblick auf eine mögliche neue Marktsituation vorzubehalten bzw. deren Geltungsdauer sogar noch zu verlängern.
6.3.1 Die Beschwerdeführerin sieht sich zunächst im Vergleich zu den drei direkten Konkurrentinnen benachteiligt, weil die Vorinstanz ihrer besonderen Ausgangslage als neuer Einsteigerin (als so genannter "Greenfielder") im mobilen Telekommunikationsmarkt nicht Rechnung getragen habe. Es kann hier offenbleiben, ob insoweit das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV oder der in Art. 27 BV mitenthaltene Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten zur Anwendung gelangt. So oder so hat die Vorinstanz die im Vergleich zu den drei übrigen Konkurrentinnen unterschiedliche Ausgangslage der Beschwerdeführerin bereits bei der Erteilung der Konzession hinlänglich berücksichtigt. Sie hat ihr nämlich durch entsprechende Konzessionsauflagen bei den drei anderen UMTS-Konzessionärinnen, die bereits über eine GSM-Konzession und -Infrastruktur verfügten, als einziger Konzessionärin ermöglicht, einen Teil der Versorgungsauflage durch National Roaming Verträge zu realisieren, und sie lediglich dazu verpflichtet, die Abdeckung durch eigene Infrastruktur vorerst im Umfang von mindestens 20 % sicherzustellen. Damit ist es unter dem Gesichtspunkt des BGE 132 II 485 S. 504Rechtsgleichheitsgebotes nicht erforderlich, der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dem Konzessionsänderungsgesuch noch weitere Erleichterungen im Vergleich zu ihren Konkurrentinnen zu gewähren.
7. 7.1 Weiter ist zu prüfen, ob die Ablehnung des Gesuchs um Übertragung der Konzession vom 8. März 2005 vor dem Bundesrecht standhält.
7.2 Nach Art. 9 FMG kann eine auf das Fernmeldegesetz gestützte Konzession teilweise oder vollständig nur mit Einwilligung der Konzessionsbehörde übertragen werden. Dieser Grundsatz wird in Ziffer 2.3.2 der Konzessionsurkunde wiederholt. Die Bestimmung wird überdies in dem Sinne ergänzt, dass die Konzessionsbehörde bei der Beurteilung von Gesuchen um eine teilweise oder vollständige Übertragung der Konzession neben der Einhaltung der Konzessionsbedingungen insbesondere überprüft, ob durch die beantragte Übertragung die Vergabebedingungen oder das Vergabeverfahren nicht unterlaufen werden. Weiter muss während der gesamten Konzessionsdauer eine ausreichende wirtschaftliche Unabhängigkeit BGE 132 II 485 S. 505zwischen den IMT-2000/UMTS-Konzessionärinnen gewährleistet sein (dazu auch FISCHER/SIDLER, a.a.O., Rz. 115 S. 135). Gemäss Art. 23 Abs. 4 FMG darf sodann die Erteilung einer Funkkonzession wirksamen Wettbewerb weder beseitigen noch erheblich beeinträchtigen, es sei denn, Gründe der wirtschaftlichen Effizienz würden eine Ausnahme rechtfertigen, wobei die Konzessionsbehörde in Zweifelsfällen die Wettbewerbskommission konsultiert.
7.2.2 Die Beschwerdeführerin hält dafür, es sei unter den gegenwärtigen Bedingungen nicht mehr möglich, vier unabhängige Mobilfunknetze auf UMTS-Basis aufzubauen und zu betreiben. Ob mit Blick auf die in der Zwischenzeit eingetretene Marktreife tatsächlich kein Platz für ein viertes UMTS-Netz bleibt, ist zweifelhaft und kann zurzeit nicht abschliessend beantwortet werden. Jedenfalls lässt sich das nicht aus den Verhältnissen bei der Beschwerdeführerin ableiten. Diese blieb nämlich seit Mitte des Jahres 2002 untätig, verpasste den rechtzeitigen Markteinstieg und verzichtete trotz Sonderbedingungen auf den rechtzeitigen Aufbau eines UMTS-Netzes. Trotz Hindernissen bei der Errichtung der nötigen Infrastruktur wurde die Abdeckung durch die drei Konkurrentinnen mit Erfolg vorangetrieben. Eine Übertragung der Konzession an eine der drei Konkurrentinnen würde auf längere Zeit jede Möglichkeit ausschliessen, BGE 132 II 485 S. 506nach einer Lösung zu suchen, mit der sich die heute nicht optimale Wettbewerbssituation verbessern liesse. Die Verweigerung der beantragten Konzessionsübertragung entspricht daher besser der Regelung von Art. 1, 9 und 23 Abs. 4 FMG als deren Genehmigung. Sie ist mithin mit dem Fernmeldegesetz vereinbar.
7.3 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes und verweist dazu auf einen in VPB 67/2003 Nr. 27 S. 217 publizierten Entscheid der Kommunikationskommission. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin soll dieser Fall, in dem die Vorinstanz der Übertragung einer ebenfalls im Auktionsverfahren erteilten WLL-Konzession von einer Konzessionärin auf eine andere zugestimmt hat, mit dem vorliegenden vergleichbar sein. Entgegen ihrer Ansicht bestehen jedoch erhebliche Unterschiede. BGE 132 II 485 S. 507So geht es um einen anderen Markt, in dem eine deutlich grössere Anzahl von Konzessionen vergeben wurde. Überdies hatte die damalige Konzessionsübertragung keine Verletzung der Ausschreibungsbedingungen zur Folge, noch zeitigte sie erhebliche Auswirkungen auf den Wettbewerb. Aufgrund dieser unterschiedlichen Verhältnisse sind die beiden Fälle daher nicht miteinander vergleichbar.
7.4.2 Selbst wenn mit der Konzession vermögenswerte Rechte verbunden wären (dazu E. 9.5), würden diese damit nicht zwingend zu einem handelbaren Gut. Die Übertragung verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten bildet im öffentlichen Recht die Ausnahme. Die Übertragung einer Konzession ist grundsätzlich nur dann zulässig, wenn dies im anwendbaren Spezialgesetz vorgesehen ist, wobei die Übertragbarkeit regelmässig von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängt (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/ Genf/St. Gallen 2006, Rz. 826 und 832; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 45, Rz. 37). Art. 9 FMG lässt zwar in diesem Sinne die Konzessionsübertragung mit Einwilligung der Kommunikationskommission zu. Der Vorbehalt einer solchen Einwilligung belegt aber, dass nicht von einem freien Recht auf Übertragung ausgegangen werden kann, sondern dass über die Genehmigung oder Verweigerung der Übertragung unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks bzw. der entsprechenden öffentlichen Interessen sowie unter Wahrung der allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätze zu entscheiden ist. In der Konzessionsurkunde wurde konkretisiert, unter welchen Voraussetzungen eine Übertragung in Frage käme. Diese Voraussetzungen, die den vom Fernmeldegesetz verfolgten öffentlichen Interessen dienen, sind vorliegend nicht erfüllt. Erweist sich die Verweigerung einer Konzessionsübertragung als in diesem Sinne BGE 132 II 485 S. 508gesetzes- und verfassungskonform, bewirkt sie daher nicht einen Eingriff in die Eigentumsgarantie. Und selbst wenn von einem Eingriff auszugehen wäre, erwiese er sich jedenfalls als zulässig, da die Ablehnung des Übertragungsgesuchs vorliegend auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (vgl. Art. 36 BV). Die Frage einer allfälligen Entschädigungspflicht wird separat zu prüfen sein (vgl. E. 9).
8. 8.1 Die Beschwerdeführerin wendet sich ebenfalls gegen den als Ergebnis des Aufsichtsverfahrens beschlossenen Entzug ihrer UMTS-Konzession, den sie als unzulässig erachtet.
8.3 Die Beschwerdeführerin hat durch ihre Inaktivität die Konzessionsauflagen und insbesondere die in Ziffer 3.3.3 der Konzession festgelegte Versorgungspflicht verletzt. Dieses Verhalten beruht auf BGE 132 II 485 S. 509einem unternehmerischen Entscheid und nicht auf äusseren Umständen, für welche die Beschwerdeführerin nicht einzustehen hätte. Die Versorgungspflicht entspricht den namentlich in Art. 1 FMG festgeschriebenen Gesetzeszwecken wie insbesondere der Versorgung der Bevölkerung mit technisch hochstehenden und zuverlässigen Fernmeldediensten im Rahmen wirksamen Wettbewerbs zwischen mehreren Anbieterinnen. Die Konzessionsvoraussetzungen gemäss Art. 6 Abs. 1 lit. b und Art. 23 Abs. 1 lit. b FMG erweisen sich damit als nicht erfüllt, womit die grundsätzlichen Bedingungen für einen Konzessionsentzug vorliegen und der angefochtene Konzessionsentzug auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht. Ob die Beschwerdeführerin noch über die notwendigen technischen Fähigkeiten verfügt, was angesichts des in der Schweiz fehlenden technischen Personals strittig ist, kann daher offenbleiben, womit sich auch entsprechende Feststellungen erübrigen (vgl. E. 5.3).
8.4 Der Konzessionsentzug liegt im öffentlichen Interesse, ist verhältnismässig (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) und verstösst nicht gegen das Willkürverbot nach Art. 9 BV. Der Entzug ist geeignet, die festgestellte Konzessionsverletzung zu beheben, denn mit dem Entzug wird ein weiterer Verstoss gegen die Konzessionsauflagen verhindert. Damit dient er auch den fernmelderechtlichen Zwecken, wie sie das Fernmeldegesetz verfolgt, bzw. den damit geschützten öffentlichen Interessen. Unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit rechtfertigt sich die einschneidendste Massnahme des Entzugs durch das Verhalten der Beschwerdeführerin, liegt doch nicht etwa eine nur mangelhafte oder ungenügende Nutzung der Konzession vor, sondern wird diese mit voller Absicht und seit geraumer Zeit nicht umgesetzt. Das soll sich auch in absehbarer Zeit nicht ändern. Die mildere Massnahme der Suspension der Konzession erwiese sich insofern als untauglich, würde sie doch keine bessernde oder sanktionierende Wirkung entfalten, sondern würde die Beschwerdeführerin für den Konzessionsverstoss noch belohnen und den unerwünschten sowie dem öffentlichen Interesse widersprechenden Zustand weiterführen. Da gewichtige öffentliche Interessen an vielfältigen, preiswerten und qualitativ hochstehenden Mobilfunkdiensten in einer Situation wirksamen Wettbewerbs für die schweizerische Bevölkerung im Spiel stehen, erweist sich der Konzessionsentzug der Beschwerdeführerin angesichts ihres eigenen Verhaltens auch als zumutbar. Es gibt, wie bereits dargelegt, kein öffentliches Interesse, ihr die brachliegende Konzession sozusagen auf Vorrat im BGE 132 II 485 S. 510Hinblick auf eine mögliche neue Marktsituation vorzubehalten (vgl. E. 6.2.3).
8.7 Der Konzessionsentzug entspricht mithin dem Gesetz, liegt im öffentlichen Interesse, ist verhältnismässig und verletzt weder das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV noch das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV. Damit liegt auch kein Ermessensmissbrauch vor. BGE 132 II 485 S. 511
9. 9.1 Die Beschwerdeführerin hält schliesslich dafür, es verstosse gegen die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit sowie das Legalitätsprinzip und stelle einen Ermessensmissbrauch dar, ihr für den Konzessionsentzug bzw. für die Verweigerung einer Konzessionsübertragung keine Entschädigung zuzusprechen.
9.3 Das Bundesgericht hat sich in einem kürzlich gefällten Urteil eingehend mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Inhaberin einer im Auktionsverfahren vergebenen WLL-Konzession einen Anspruch auf Rückerstattung des Zuschlagspreises hat, wenn sie - trotz Erfüllung der minimalen Betriebsbedingungen - von der Konzession keinen Gebrauch macht. Obwohl in jenem Verfahren die Konzession nicht entzogen wurde, ist der Fall im Hinblick auf die Frage der Preisrückerstattung mit dem vorliegenden weitgehend vergleichbar. Das Bundesgericht entschied im Wesentlichen, dass sich ein Rückerstattungsanspruch nicht aus Art. 10 FMG ableiten lasse, da die Konzession über eine Auktion vergeben worden sei und sich sonst ein Widerspruch zu den für das Verfahren der Konzessionserteilung gemäss Art. 24 Abs. 2 FMG anwendbaren Grundsätzen der Nichtdiskriminierung und der Transparenz ergäbe (Urteil des Bundesgerichts 2A.432/2005 vom 18. Juli 2006, E. 3). Dasselbe muss grundsätzlich auch für den Fall des Konzessionsentzugs BGE 132 II 485 S. 512gelten, der wie hier auf dem eigenen gesetzes- bzw. konzessionswidrigen Verhalten der Konzessionärin beruht.
9.4 Die Verweigerung der Rückerstattung des Zuschlagspreises beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Eine systematische Auslegung des Fernmeldegesetzes ergibt, dass grundsätzlich nur im Falle von Art. 10 Abs. 2 (sowie künftig von Art. 24e) FMG eine Rückerstattungspflicht vorgesehen ist. Art. 58 FMG kennt gerade keine Rückerstattungspflicht beim Entzug der Konzession. Dass BGE 132 II 485 S. 513eine solche jedenfalls dann, wenn der Entzug auf ein gesetzes- und konzessionswidriges Verhalten der Konzessionärin zurückgeht, auch systemwidrig erschiene, wurde bereits dargelegt. Besonders deutlich kommt dies im Übrigen in Art. 12 Abs. 3 FDV zum Ausdruck, wo eine Rückerstattung des Zuschlagspreises beim Entzug einer durch Auktion vergebenen Konzession ausdrücklich ausgeschlossen wird. Diese Bestimmung des Verordnungsrechts entspricht jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang dem Sinngehalt der Gesetzesordnung und lässt sich insoweit daher hinlänglich auf das Gesetz abstützen.
In diesem Zusammenhang geht es demnach vorrangig um den Vertrauensschutz und nicht um die Garantie eines eigentlichen Eigentumsrechts. Vertrauensschutz setzt jedoch voraus, dass der Konzessionär seine Rechte auch im Vertrauen auf ihm eingeräumte Rechtspositionen nutzt. Erforderlich ist gleichzeitig, dass sich die Rechtsbeständigkeit aus dem anwendbaren Rechtssatz bzw. aus dem Konzessionsakt ergibt (vgl. BGE 128 II 112 E. 10 S. 125 ff. mit Hinweisen). Beide Anforderungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt, was das von der Beschwerdeführerin eingeholte Privatgutachten von Prof. Dr. Gerhard Schmid und Dr. Markus Schott verkennt. Es handelt sich auch nicht um den von Art. 10 Abs. 2 FMG geregelten Tatbestand, bei dem die Rechte der Konzessionärin aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen beschränkt werden, was die Annahme wohlerworbener Rechte allenfalls rechtfertigen würde (so BGE 132 II 485 S. 514etwa ROUSSIANOS-MOAYEDI, a.a.O., S. 135 f.). Die Beschwerdeführerin nutzt ihre Konzession seit nunmehr rund vier Jahren nicht mehr. Sie verzichtet dabei von sich aus und ohne behördlichen Zwang aus unternehmerischen Gründen auf eine Amortisation der vorher getätigten Investitionen von angeblich insgesamt rund 200 Millionen Franken bzw. auf den entsprechenden "Return on Investment". In der Konzessionsurkunde ist sodann ausdrücklich festgehalten, die Konzession werde bei Nichteinhalten der sich aus der Konzession ergebenden Verpflichtungen entzogen (Ziffer 2.3.5 der Konzession) und eine Rückerstattung des Zuschlagspreises sei unter anderem beim Konzessionsentzug ausgeschlossen (Ziffer 5.3 der Konzession). Der Beschwerdeführerin mussten daher die Folgen einer Missachtung der ihr obliegenden Nutzungspflicht bzw. Versorgungsauflage bewusst sein. Eine Vertrauensgrundlage für die Annahme vermögenswerter Rechte wurde somit nicht geschaffen.
127 II 8 suite... ,
127 I 1,
131 I 321,
Art. 10 FMG,
Art. 1 FMG,
Art. 10 Abs. 2 FMG,
art. 58 al. 2 LTC,
Art. 9 FMG,
Art. 58 Abs. 3 FMG,
Art. 6 und Art. 23 FMG,
Art. 23 Abs. 4 FMG,
Art. 6 Abs. 1 lit. b und Art. 23 Abs. 1 lit. b FMG,
Art. 12 Abs. 3 der Verordnung vom 31. Oktober 2001 über Fernmeldedienste (FDV; SR 784.101.1),
Art. 5 FMG,
Art. 99 Abs. 1 lit. d OG,
Art. 26 ff. VwVG,
Art. 10 Abs. 1 FMG,
Art. 58 Abs. 1 FMG,
Art. 23 FMG,
Art. 6 Abs. 1 lit. a sowie Art. 23 Abs. 1 lit. a FMG,
Art. 92 und 94 BV,
Art. 24 Abs. 2 FMG,
Art. 24e FMG