Source: http://mensura.ro/iras/az_alkotmanybirosag_hatarozata_a_decentralizacios_torveny_alkotmanyellenessegerol
Timestamp: 2017-06-23 01:54:49
Document Index: 34656062

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Az alkotmánybíróság határozata a decentralizációs törvény alkotmányellenességéről - Mensura Transylvanica
MENSURA TRANSYLVANICA | Az alkotmánybíróság határozata a decentralizációs törvény alkotmányellenességéről
2013. november 19-én a parlament elfogadta az ún. decentralizációs törvényt (Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică), amelyre nézve a kormány felelősséget vállalt az alkotmány 114 (1) cikke értelmében. A törvény tulajdonképpen a sikertelen régiósítási reform egyfajta lezárása volt: a kormánykoalíció a beígért közigazgatási reform bukását próbálta „kiváltani” vele. 2013. november 23-án az ellenzék legjelentősebb pártja, a Demokrata Liberális Párt (PDL) bejelentette, hogy az alkotmánybíróságon megtámadta a decentralizációs törvényt. Az alkotmányossági óvást 70 képviselő aláírásával nyújtották be; a PDL képviselőihez a Dan Diaconescu Néppárt (PP–DD) néhány képviselője is csatlakozott. (Az alkotmány 146. cikke a. pontja értelmében a törvények alkotmányosságát – azok kihirdetése előtt – az Alkotmánybíróság legalább 50 képviselő megkeresésére megvizsgálhatja.) 2014. január 10-én az Alkotmánybíróság a decentralizációs törvényjavaslatot alkotmányellenesnek találta.
Ezt követően számos találgatás, elemzés jelent meg alkotmánybírói testület döntésének átpolitizáltságára vonatkozóan (pl. itt). Végül, 2014. február 13-án, jó egy hónappal a döntés közzététele után megjelent annak részletes indoklása is. Elemzésünk e 106 oldalas dokumentum néhány jellemző okfejtését tekinti át. Elsősorban az alkotmánybírói testület érvelésére, annak sajátosságaira összpontosítunk, magát a decentralizációs törvényt csak főbb vonalaiban vizsgáljuk.
A törvény elfogadásának módja
Az alkotmányossági óvás első része a törvény elfogadásának módjára vonatkozott. Az alkotmánybíróság – korábbi alkotmányértelmezési gyakorlatára hivatkozva – a kormány „felelősségvállalásával” előterjesztett törvényeket csak rendkívüli körülmények esetén tartja elfogadhatónak. E tekintetben a testület saját jurisprudentiajából egy 1998-as és egy 2009-es döntésre hivatkozik, amelyek szerint a kormány felelősségvállalása csak akkor indokolt, ha az ellenzék obstrukciója, illetve a kormányzó többség egységének helyreállítása ezt megköveteli, továbbá ha a parlament politikai összetétele nem teszi lehetővé a szokványos törvényhozási eljárás megfelelő időben történő lefolytatását. Egy 2010-es döntésében (száma: 1431/2010.11.03) az alkotmánybíróság azt is megállapítja, hogy a „felelősségvállalás” önkényes alkalmazásával a kormány a parlament mellett egy második, párhuzamos törvényhozássá válik.
Viszont az idézett döntések nem vezethetők le egyértelműen az alkotmány szövegéből, inkább azt jelzik, hogy a román alkotmánybíróság az aktivista alkotmányértelmezés talaján áll, azaz – általános jogelvekből kiindulva – „hozzátesz” az alkotmány szövegéhez. Az aktivista alkotmánybíráskodásnak e megszilárdulásában minden bizonnyal szerepet játszott az is, hogy a román alkotmánybíróság 2012-es belpolitikai válság során jelentős támogatást kapott az Európai Bizottságtól. Jól tükrözi ezt az Európai Bizottság (EB) Együttműködési és Ellenőrzési Mechanizmusa (MCV) keretében kiadott idei és tavalyi jelentés is, amelyek méltatják a testület szerepét.
Az aktivista álláspont kialakulása egy tágabb perspektívába is illeszthető. Richard Bellamy vezette be a politikai és a jogi alkotmány megkülönböztetését. Eszerint a politikai alkotmány esetében a politikai-kormányzati hatalmat gyakorlók közjogi elszámoltatása elsősorban politikai eszközök és politikai intézmények révén történik, míg a jogi alkotmány az elszámoltatáshoz és politikai döntéshozatal kontrolljához a jogi megoldásokat helyezi az előtérbe. Az Európai Unióban, főleg annak nyugati felén a jogi alkotmányosság vált a meghatározó paradigmává, s ez látszik teret nyerni az EU keleti felén is (jóllehet, nem egyértelműen, mert Magyarországon a Fidesz révén a politikai alkotmányozás-koncepció újbóli esélyt kapott).
A román jogias-aktivista alkotmányfelfogás viszont azzal a sajátossággal társul, hogy a hiányzó jogelvi konszenzus és alkotmányos kultúra helyett az alkotmánybíróság más, eseti körülményekből kiindulva próbál elvi alapokat teremteni.
A decentralizációs törvény esetében az alkotmánybíróság a kormány programjának elemzése alapján állapította meg, hogy e program végrehajtása olyan sürgető körülmény, amely rendkívüliségével indokolja a kormány felelősségvállalását. E tekintetben tehát nem igazolt a törvény elfogadásának alkotmányellenessége. Azonban e következtetés – mely egy politikai program jogelvi szintű értékelésén alapszik – maga is óhatatlanul politikai karakterű, és tulajdonképpen egy politikailag is motiváltnak tűnő álláspontot erősít meg jogelvi hivatkozással, tehát az említett aktivista alkotmánybíráskodás szellemébe illik bele.
Az alkotmányossági kifogások a decentralizációs törvény rendelkezéseivel szemben
A decentralizációs törvény tíz címből (fejezetből) áll, amelyek közül nyolc a hatáskörök decentralizálásáról rendelkezik az egyes szakpolitikai-kormányzati területeken (mezőgazdaság és vidékfejlesztés, kultúra, idegenforgalom, oktatás, környezetvédelem, egészségügy, szállításügy, ifjúság és sport), kettő pedig a kérdéskör költségvetési és közpénzügyi rendelkezéseit tartalmazza.
Az alábbiakban ezek alkotmánybírósági elemzését tekintjük át, de elsősorban a bírói elemzés érveire, és nem a vizsgált törvény rendelkezéseire összpontosítunk.
A Demokrata Liberális Párt elvi kifogásként fogalmazta meg, hogy a javasolt decentralizáció ellentétben áll a román állam egységes jellegével. Az alkotmánybíróság értékelése szerint (az indoklás 91–93. pontja) ez a kifogás nem megalapozott, mert csupán a dekoncentrált közszolgálatok decentralizált közszolgálatokká való átalakulásáról van szó (vagyis a központi közigazgatás hatásköréből a helyi választott szervek hatáskörébe való átadásukról). A megállapítás helytállósága nem cáfolható, viszont ehhez magyarázatképpen a testület hozzáteszi, hogy az „állam egységét az államalakulat („formáció”) egységessége” és a központi állami szervek „egyetlen rendbe” való elrendezése biztosítja (92. pont). Mindez arra utal, hogy az alkotmánybírói testület nem rendelkezik a kérdéskör további vonatkozásainak megfelelő elemzését biztosító precíz, szakmailag is legitim fogalmakkal, azokat politikai tradíciókból származó szemléleti fogódzókkal helyettesíti.
Az alkotmánybíróság sorra veszi azt a nyolc címet (94–148. pont), amelyek az említett (fentebb felsorolt) nyolc területen a decentralizációs hatáskör-átruházásról rendelkeznek. Ezek közös jegyeként emelendő ki, hogy a decentralizációt a törvényhozó nagyfokú esetlegességgel, fogalmi pontatlansággal határozta meg, és ezáltal egy alapvető alkotmányos előírást, alapelvet sért, amelyet – állapítja meg a testület – az alkotmány 1. cikkének (5)-ös bekezdése fogalmaz meg („Romániában az Alkotmánynak, a felsőbbségének, és a törvényeknek a betartása kötelező.”). Viszont a törvények fogalmi precizitása, egyértelmű végrehajthatósága alapvető feltétele a jogbiztonságnak és a jogállamiságnak. Ezért a bíróság álláspontja ebben megalapozottnak tűnik.
Mindazonáltal a testület alkotmányértelmezői gyakorlata több gondolatmenetében is nélkülözni látszik az elvi alapokból eredő módszerességet. Jól szemlélteti ezt a 195/2006-os törvényre való hivatkozás, amely a decentralizáció korábban elfogadott kerettörvénye. E törvény meghatározza – többek között – azokat a döntéselőkészítési feltételeket, amelyek szükségesek a decentralizáció törvényes keresztülviteléhez. A 195/2006-os törvény organikus (sarkalatos) törvény, akárcsak az alkotmánybírósági ítélet mostani tárgyát alkotó decentralizációs törvény, tehát a jogszabályok hierarchiájában a két normaszöveg azonos szinten helyezkedik el. Ebben az esetben az alkotmánybíróságnak kétféle értelmezési lehetősége volt: a) a 195-ös kerettörvényt a decentralizációs törvény elfogadása külső, nem tartalmi feltételeként tekinti, és ebben az esetben az alkotmányosság sérelmét a törvényhozási folyamat szabályainak megsértéséből vezeti le; b) a 195-ös kerettörvényt és az új decentralizációs törvényt azonos szintű jogszabályok tartalmi összeütközéseként vizsgálja, és ebből von le következtetést arra nézve, hogy ez az ütközés oly mértékű-e, hogy magának az alkotmánynak a sérelmét is jelenti, vagy feloldható jogalkalmazói jogszabállyal. Azonban az Alkotmánybíróság e két megközelítést keverte, és a 195/2006-os kerettörvényt úgy kezelte, mintha magasabbrendű (alkotmányos szintű) rendelkezés lenne a decentralizációs törvénnyel szemben.
Az alkotmánybíróság megvizsgálta azt a kifogást is, amely az alkotmány 120-122. cikke, vagyis a helyi közigazgatásra vonatkozó alkotmányos rendelkezések tekintetében kifogásolta a törvényt. Álláspontja e tekintetben az, hogy az alkotmány alapján lehetséges a törvényben előírt kompetencia-átruházás a helyi közigazgatási hatóságok javára. Azonban az átruházás közigazgatási és közpénzügyi vonatkozásai nincsenek egymással összhangban, viszont ez önmagában még nem vet fel alkotmányossági aggályokat (167.p.). Hasonlóképpen, a testület elvetette azokat az alkotmányossági kifogásokat is, amelyek a prefektusi hatáskör kiürülését vetették fel. Az indok: mindaddig, amíg megmarad a 123 (2) cikk szerint a prefektus kormányt képviselő szerepe („A prefektus helyi viszonylatban a kormány képviselője, és ő vezeti a minisztériumoknak és a többi központi közigazgatási szervnek a területi-közigazgatási egységekbe dekoncentrált közszolgálatait.”), az alkotmány sérelme nem állapítható meg, ugyanis a dekoncentrált közszolgálatok terjedelme maga nem esik közvetlenül alkotmányos szabályozás alá.
Alkotmányellenesnek tartotta viszont az alkotmánybíróság a hatáskör-átruházással kapcsolatos vagyonátruházási eljárást, amely az állam magánvagyonából a helyi közigazgatási egységekbe történő átruházást szabályozza a decentralizációs törvény szövegében.
Összegezve az érveket, az alkotmánybíróság döntésének rendelkező részében: a) elutasította azokat a kifogásokat, amelyek a törvény elfogadásának módjával kapcsolatosak, viszont b) megállapította a törvény alkotmányellenességét a jogszabály több tartalmi vonatkozásában is. Az alkotmányellenesség megállapítása a törvény egészére vonatkozik (249-251.p.), tehát a törvényhozó egy teljesen új törvényjavaslat parlamenti benyújtásával tűzheti csak napirendre a decentralizációs kérdéskör újraszabályozását. A fentebbi döntéssel szemben három alkotmánybíró fogalmazott meg különvéleményt (Daniel Morar, Mona Maria Pivniceru valamint Augustin Zegrean, a testület elnöke), különvéleményük azonban nem egy ellenkező álláspontot tartalmaz, hanem a „felelősségvállalással” történő elfogadás alkotmányellenessége mellett érvelnek.
A decentralizációs törvényt vizsgáló alkotmánybírósági döntés indoklása számos olyan érvet, okfejtést tartalmaz, amely nem a megfelelő fogalmi apparátus precíz alkalmazásán és egy kialakulatlan alkotmányjogi kultúrán alapszik.
Egyértelműen kitűnik, hogy az alkotmányosságot védő testület aktivista alkotmánybíráskodás kialakítására törekszik, amelyben a jogelvek egyre nagyobb mértékben a politikai akarat fölé kerülnek. A román alkotmánybíróság esetében ezt különösen problematikussá az teszi, hogy a jogelvek között a román politikai hagyomány sajátosságai (például az állam egységének specifikus felfogása) is megjelennek.
Az alkotmánybíróság döntése a decentralizációs törvény tartalmának egészére nézve azonban mindenképpen indokoltnak tűnik; ezt a döntés egyhangú volta is igazolja (politikai indítékúnak tűnő alkotmánybírói különvélemény csak egy procedurális kérdésben merült fel).