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Timestamp: 2017-08-21 17:47:35
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TESIS MAESTRIA DERECHO FISCAL.fco.alvarez. 3 de mayo. - Docs.com
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Francisco Javier Alvarez Labrandero
TESIS MAESTRIA DERECHO FISCAL.fco.alvarez. 3 de mayo.
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El bicentenario no debería servirnos para un ejercicio más de nostalgia acerca de la España que no pudo ser ni para sumirnos en la estela de frivolidad irresponsable que se ha acabado albergando bajo el grito de “¡Viva la Pepa!”
El año pasado se han cumplido dos siglos de la promulgación de la Constitución de 1812, la Constitución que liquidó o pretendió liquidar las estructuras políticas del Antiguo Régimen. Estamos inmersos en unos tiempos de crisis, que entre muchas derivaciones han lastrado inevitablemente las tentaciones conmemorativas de los grandes acontecimientos de nuestra historia. El autocontrol, la autocensura en el ejercicio de la memoria nacional española y cierto sentimiento de arrepentimiento, cuando no de vergüenza, por nuestro pasado se han hecho evidentes a la hora de evocar a determinados personajes históricos, con silencios oficiales lamentables.
Sería deseable que tuviéramos en cuenta algunas precisiones en lo que se refiere a la conmemoración de la Constitución de 1812.
La trascendencia histórica de la Constitución gaditana, la llamada en el argot popular “Pepa” por ser promulgada un diecinueve de Marzo del año 1812, día de San José, es indiscutible. Su herencia puede concretarse en dos legados fundamentales, a saber:
El nacimiento de la soberanía nacional de los españoles. El artículo 3 del capítulo I del título 1° establece rotundamente que <<la soberanía reside esencialmente en la nación y por lo mismo pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales>>. El artículo 4 dictamina que <<la nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen>>.
La nación de súbditos deja paso a la nación de ciudadanos.
El segundo gran legado incide en la conquista de derechos en el ámbito de la libertad y la igualdad, derechos que teniendo en cuenta el contexto histórico en que se logran, suponen una auténtica revolución respecto del Estado y la sociedad de los que se partía.
“La Pepa”, fue todo un mito. Un mito del pensamiento liberal español a lo largo de los siglos XIX y XX. El grito de “Viva la Pepa” ha sido emblema de revoluciones, levantamientos y revueltas de todo tipo, bandera de derechos, incentivo de conquistas, de progreso y libertad. Pero la mayor fuerza del mito ha radicado en la carga emocional de la frustración, en lo que implica de fracaso, en la no realización del sueño, de la España que pudo ser y no fue.
Y es que el imaginario histórico español está lleno de sueños que la realidad se ha encargado de desbaratar, que no se han hecho realidad, uno de los cuales sería, efectivamente, el recuerdo de aquella Constitución que abortó Fernando VII. Las hipótesis, los mitos y los sueños de la historia de España están siempre ligadas a un verdugo, puesto que los artífices de estos sueños suelen ser los enterradores de los mismos.
Fernando VII es el auténtico responsable del mito liberal de la Constitución de 1812, él genera o canaliza todas unas expectativas de cambio y él se encarga de frustrarlas. Fernando VII enterró la Constitución de 1812 dos veces: en 1814 y en 1823. La Constitución solo fue un valor de uso efectivo entre 1812 y 1814 y durante el trienio liberal de 1820 a 1823. Históricamente, desde 1837, nuevas constituciones van surgiendo en el horizonte histórico español (1845, 1869, 1876, 1931 y 1978), cada una de ellas, liberal o conservadora, adscrita a una determinada coyuntura política.
La Constitución de 1812 quedó como un mito fundacional, como el punto de partida a un nuevo estado de cosas, como la inauguración del Estado liberal. El primer texto político español que puso límites a la monarquía absoluta implicó la conquista de unos derechos básicos y otorgó una conciencia nacional colectiva a los españoles, despojada de viejos complejos y atavismos, así como de pasadas anormalidades. En realidad, el mito fue más popular que intelectual, puesto que los intelectuales liberales sólo mostraron su entusiasmo en los primeros momentos y por parte de sus principales artífices, así el extremeño Muñoz-Torrero, o el asturiano Agustín de Argüelles.
Llama la atención la crítica que muy pronto hicieron de la Constitución los propios liberales. Así José María Blanco White, censuró amargamente el populismo hipócrita de los diputados gaditanos y la intolerancia religiosa que refleja la Constitución. Pronto se desvanecieron los viejos sueños revolucionarios.
La revolución de 1868 introdujo nuevos valores ajenos por completo a la Constitución de 1812: el republicanismo y el federalismo.
En el nuevo contexto político, con una generación que había nacido después de 1812, la Constitución gaditana se convirtió en carne de literatura (Episodios Nacionales de D. Benito Pérez Galdós) o artística (cuadros de Casado del Alisal).
En el marco de la Restauración de Alfonso XII, la memoria de la Guerra de la Independencia asfixió la de la revolución gaditana. Las conquistas progresistas de la Constitución sólo fueron recordadas por la Primera República. El empuje de los nacionalismos periféricos, a finales del siglo XIX, implicó la puesta en alza de los principios de soberanía nacional institucionalizados en Cádiz en 1812. De ésta forma, la soberanía nacional se convierte en barricada del Estado frente a la oleada de reivindicaciones identificativas plurales.
En este sentido, las palabras del anteriormente citado Muñoz-Torrero en los debates de las Cortes gaditanas, recobran pleno sentido: <<Si aquí viniera un extranjero que no nos conociera, diría que hay seis o siete naciones….Yo quiero que nos acordemos de que formamos una nación y no un agregado de varias naciones>>.
La segunda República no tuvo tiempo de acordarse de la Constitución de 1812. El marxismo nunca ha sido constitucionalista, y desde luego Carlos Marx en sus Escritos sobre España (1854) no fue entusiasta con los logros de la Constitución de 1812, denunciando los lastres religiosos y pro monárquicos que según él la llenaron de prejuicios. Ya sería al final del franquismo cuando renacería la memoria de aquel mítico 1812, e historiadores como Luis Sánchez Agesta, de quien un servidor tuvo el honor de ser alumno, y Miguel Artola Gallego contribuirían decisivamente a la evocación de la Constitución.
En la memoria histórica española, la Constitución ha sido siempre la referencia sentimental de las frustraciones de la izquierda política de expectativas ideales e imposibles, cuando la realidad es que la misma fue el fruto del consenso posible entre las dos Españas, que, en una situación límite, en plena guerra contra los franceses, en el marco de una ciudad, Cádiz, sitiada, se pusieron de acuerdo en una serie de pautas comunes para el futuro de la nación española.
El bicentenario no debería, pues, servirnos para un ejercicio más de nostalgia de la España que pudo ser y no fue ni para sumirnos en la estela de frivolidad irresponsable que se ha acabado albergando bajo el grito de “Viva la Pepa”. Debería servirnos, por el contrario, para homenajear a aquellos 184 diputados que firmaron la Constitución, diputados conservadores y liberales, que supieron pactar unos acuerdos de futuro, poniendo los intereses de la nación por delante de sus específicas ideologías (el artículo 3 sobre la soberanía nacional se aprobó por 128 votos contra 24), para asumir el patriotismo cívico que reivindica la Constitución, con lo que implica de autoestima nacional, y para reflexionar sobre por qué sólo, a lo que parece, las situaciones límite, de extrema e imperativa necesidad, estimulan la unidad, el sentido de la responsabilidad común de la condición de españoles.
Así las cosas y al hilo de las anteriores reflexiones, que nos han ido situando en el contexto histórico y en el ideario y razón de ser de “La Pepa”, hemos de precisar que ésta, la primera Constitución española merecedora de tal nombre se aprueba por las Cortes Generales y Extraordinarias reunidas en la ciudad de Cádiz entre los años 1810 y 1813. Las Cortes de Cádiz iban a acometer la reforma política de la Monarquía Hispánica en medio de la guerra de liberación nacional (Guerra de la Independencia) contra el invasor jacobino francés.
Será la Junta Suprema Central, el órgano de gobierno de la España libre auto constituido por el pueblo español al margen de las autoridades fernandinas colaboracionistas con el invasor, la que convoque ésas “Cortes Españolas” considerando previamente las normas fundamentales vigentes, unas Cortes que se formarán desde el ejercicio del sufragio universal masculino en tres grados (parroquia-partido-provincia) según la norma electoral aprobada por la Junta Central el 1 de Enero de 1810, uno de los primeros casos del mundo. El Parlamento convocado sería bicameral, una Cámara aristocrática y otra ciudadana, aunque finalmente sólo se reunió la Cámara ciudadana.
El 24 de Septiembre de 1810 se inauguraron las Cortes con la solemne proclamación de la soberanía nacional que sustituye a la monárquica, afirmándose que la soberanía reside en la comunidad del pueblo como nación. En los trabajos de las Cortes se irá imponiendo una reforma profunda de la Monarquía en el sentido democrático-liberal. La forma política del renovado Estado será la Monarquía Constitucional, no parlamentaria, esto es, se incorpora nítidamente la división de poderes con la separación efectiva entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo: el Ejecutivo lo ejerce el Rey; el Legislativo, las Cortes. El Poder Judicial, lo ejercen independientemente los Tribunales de Justicia presididos por el Tribunal Supremo. Las leyes serán elaboradas por un Parlamento unicameral ciudadano elegido por sufragio universal masculino, reconociéndose al Rey un derecho de veto suspensivo, no absoluto. Los miembros del Gobierno, nombrados por el Rey, responderán ante las Cortes.
El Estado constitucional español es un Estado unitario en el que se reconoce la preexistente autonomía municipal y la comunidad de municipios organizados en provincias. Se ignora deliberadamente cualquier artificiosa y regresiva “regionalización” del poder. Función esencial de los poderes públicos será la de proteger la libertad civil y la propiedad de los ciudadanos españoles, reconociéndose dicha libertad como derecho natural, previa a la formación del Estado. El principio católico fundamenta el orden constitucional hispano, natural reconocimiento de los diputados constituyentes al arraigado cristianismo católico del pueblo español, destacándose con ello la dimensión espiritual del hombre como un elemento positivo para el orden político y social.
Las Cortes de Cádiz se pronuncian nítidamente en favor del carácter bicontinental de la Nación Española en cuanto que ésta reúne a los españoles de los hemisferios, esto es, españoles europeos y españoles americanos. Sin embargo, los constituyentes reunidos en Cádiz, no supieron ensamblar adecuadamente las dos partes conformadoras de la Monarquía Hispánica: España propiamente dicha y el “Reino de Indias”, los territorios americanos de la Monarquía originariamente autónomos respecto de la parte europea de la misma desde el siglo XVI. La opción por un concepto unitario centralizado en la España europea –un solo Parlamento peninsular para toda la Monarquía- hizo fracasar la posibilidad de una Monarquía Hispánica euro-americana, algo que podría haber sido posible asumiendo la estructura “confederal” de la misma, reconociendo la autonomía originaria del Reino de Indias con sus respectivos territorios, reflejada ahora en un conjunto de asambleas representativas autóctonas no dependientes del Parlamento peninsular.
Las Cortes de Cádiz supusieron el ejercicio del poder constituyente originario del pueblo español. El colapso del absolutismo monárquico en su versión de despotismo ministerial a causa de la invasión napoleónica, unido al rechazo nacional-popular, tanto de dicho absolutismo, como del jacobinismo del invasor francés, explican la opción mayoritaria del pueblo español por la soberanía nacional, la primacía de los derechos fundamentales civiles, políticos y económicos, el unitarismo del renovado Estado perfectamente compatible con el reconocimiento de la muy centenaria autonomía municipal y la sanción constitucional del fundamento espiritual cristiano de la sociedad española.
La Constitución de 1812 será el sello de un renovado pueblo de ciudadanos que se libera, tanto del absolutismo monárquico borbónico, como del jacobinismo materialista y antinacional traído por el invasor napoleónico, destacándose por el poder constituyente originario el carácter foráneo de ambas tiranías incompatibles con la identidad política histórica del pueblo español, sucesor de Castilla y Aragón. Con todas sus vicisitudes posteriores, el legado de la obra de las Cortes de Cádiz, llega hasta nuestros días. Los siguientes procesos constituyentes españoles, de un modo u otro encuentran en la Constitución de 1812 su texto de referencia, el texto originario en cuanto definidor de los elementos constitucionales del Estado Español. También influyó éste texto de 1812 en otros países, en los inicios constitucionales de las nuevas nacionalidades hispanoamericanas desgajadas del Reino de Indias, así como de otras naciones europeas.
No quiero dar por terminado este apartado dedicado al contexto histórico sin abordar los posibles defectos de que adolecieron las Cortes de Cádiz y consecuentemente la Constitución de 1812, defectos que quizá contribuyeron al fracaso de la gran empresa, a la no realización del sueño, a que todo quedara en mito. Estos defectos ya fueron señalados en su tiempo por José María Blanco White, ya citado en éste trabajo. El desoír su voz tuvo funestas consecuencias.
Clérigo sevillano que acabó abrazando el protestantismo, representante insigne de la denominada generación de 1808 y liberal convencido, contaba con treinta y cinco años de edad cuando las Cortes se reunieron en la isla de León. Redactor de la parte política del Semanario patriótico, desde 1808 defendió la necesidad de redactar una constitución liberal a la vez que se convertía en uno de sus propagandistas, en la convicción de la necesidad de formar una opinión pública favorable.
En 1810, al caer Sevilla en manos de los franceses, Blanco se trasladó a Inglaterra desde donde continuó escribiendo desde la barbacana en que había convertido su periódico, El Español. Publicación liberal y patriótica, El Español constituye una de las fuentes indispensables para comprender la historia de España así como la andadura de los liberales. A través de miles de páginas, Blanco se convirtió en un testigo de excepción del proceso constitucional, pero también en uno de sus críticos más lúcidos fundamentalmente porque supo prever como nadie que el proceso iniciado con la reunión de las Cortes acabaría trágicamente.
Los antecedentes de Blanco hundían sus raíces en la Ilustración. Ya en 1796 -cuando sólo tenía veintiún años y era un sacerdote intachable- Blanco había leído en la Academia de Letras Humanas una Epístola a don Juan Pablo Forner en la que ya aparecen algunos de sus temas esenciales como la defensa de la ciencia –motejada por algunos eclesiásticos como “insuficiente”- la resistencia frente al “tirano opresor” que podía ser la religión y el fanatismo como enemigo de la Verdad.
Durante los años 1803-1808, en el Correo de Sevilla fueron apareciendo escritos suyos en los que elogiaba el modelo británico de sociedad y educación. En 1805, Blanco se trasladó a Madrid, donde permaneció hasta la llegada de los invasores franceses, cuando decidió regresar a Sevilla. El viaje de regreso (detallado en sus Cartas de Juan Sintierra) le fue mostrando una España muy alejada de los ideales de la Ilustración y del liberalismo, presa del atraso social y económico, cuando no del fanatismo religioso. Una vez en Sevilla, Blanco se entregó a la causa de la libertad, si bien era consciente de que el “grito popular” no merece el nombre de opinión pública.
En sus años sevillanos, Blanco se convirtió en paradigma de la defensa de la redacción de una constitución, precisamente cuando la idea era ajena a la inmensa mayoría de los españoles. Blanco lanzó desde el Semanario patriótico sus propuestas a favor de una Constitución, de la reunión de una Representación Nacional, llámese Cortes o como se quiera. Era esencial reunir las Cortes con urgencia y conseguir que el mando se cediera no a una clase de hombres, no a una corporación, sino a la patria, a la nación entera.
Por un lado clamaba contra el invasor, y por otro elevaba la voz en pro de la libertad del pueblo. Ya desde Londres Blanco aplaudió, tanto los logros sucesivos de las Cortes, como la aprobación de la libertad de imprenta o la declaración de soberanía de la nación. Asimismo no tardó en lamentar la concreción exacta de esas conquistas. Por ejemplo, el Reglamento de la libertad de imprenta en España promulgado por las Cortes disgustó a Blanco porque era muy restrictivo y eliminaba la posibilidad de que una acción despótica de las Cortes pudiera verse frenada por la acción pública. De la misma manera, Blanco se percató de que la Regencia seguía teniendo un poder no escaso sobre las Cortes cuando, a su juicio, de éstas debía salir el Gobierno. Analizó los textos, tales como:
Las instrucciones dadas por las Juntas a los Diputados
El Dictamen de Jovellanos ante la Junta Central
Las Reflexiones sobre la Revolución española de Martínez de la Rosa
El texto completo de la Constitución de 1812, con gran rigor y lucidez.
Las críticas realizadas por Blanco suenan muy familiares. Se queja, por ejemplo, de que no pocas cuestiones se solventaban no en las Cortes, de manera abierta, sino en los pasillos y en reuniones secretas, o de que los diputados parecían más estar en una tertulia que al servicio de la nación. También de que, buscando el lucimiento, se elevaban perdiendo el contacto con la realidad.
Muy acertadamente, también señaló cómo las Américas, parte de España a la sazón, no estaban suficiente y legítimamente representadas, lo que le llevaba a prever conflictos futuros. La Constitución carecía de realismo al abordar las relaciones entre las Cortes y la Corona y era poco cautelosa en sus precauciones contra el poder real, lo cual podía acabar teniendo un trágico final. Ciertamente premonitorio.
En 1814, Blanco White señalaría que se habían cometido errores muy graves al elaborar y redactar la Constitución y dejó de manifiesto por qué estaba condenada al fracaso. Por la falta de mecanismos de control parlamentario sobre el Rey y la ausencia de libertad religiosa, para complacer a la Iglesia Católica. Una nube que oscurece la aurora de libertad que amanece en España, en palabras de Blanco White. Al impedirse la libertad de conciencia se acabarían invalidando otros derechos como, por ejemplo, el de libertad de expresión.
No es que Blanco pretendiera que se implantara un sistema laicista al estilo francés durante la Revolución. Insistía en que había que ser muy cuidadoso en el trato con la aristocracia y con la Iglesia Católica. Sin embargo, estaba convencido de que la necesaria prudencia no podía implicar la eliminación de la libertad religiosa.
Fue una tragedia, pero no puede dudarse que Blanco White acertó en todas sus predicciones, en todas sus prevenciones y en todos sus avisos y pronósticos. El regreso de Fernando VII se tradujo de manera inmediata en la supresión de la Constitución y en un intento de regresar al Antiguo Régimen. Lo había indicado Blanco. La llegada de un Rey con arrestos –incluso el felón Fernando VII- iba a convertir en nada la obra de las Cortes.
La Constitución de 1812 –uno de los logros más nobles de la Historia de España- acabó fracasando no por la falta de patriotismo o de brillantez de sus redactores sino, fundamentalmente, por la manera en que éstos se dejaron llevar –el juicio también es de Blanco White- por un idealismo que les cegó ante la reacción que los grandes beneficiarios del Antiguo Régimen –la monarquía absoluta y la Iglesia Católica- opondrían a sus avances.
1.2 Elaboración y promulgación
En la Asamblea Constituyente que dio lugar a la Carta Magna de 1812, había más parlamentarios americanos que españoles.
Toca ahora tratar del ambiente que dio lugar a la elaboración de la Constitución.
Un tropel desordenado y heterogéneo fue el que arribó a la Isla de León y luego pasó a Cádiz. “Se contaban entre ellos noventa y siete eclesiásticos, ocho títulos del Reino, treinta y siete militares, dieciséis catedráticos, sesenta abogados, treinta y cinco funcionarios públicos, quince propietarios, nueve marinos, cinco comerciantes, cuatro escritores y dos médicos”, haciendo un total de trescientas ocho personas.
Acudieron personas de diversa naturaleza, no limitadas en su labor por un cuerpo o “brazo” que hubiera impedido la obra innovadora que se realizó, que tradujeron en preceptos parte de la filosofía política existente, que fueron génesis del constitucionalismo. Producto del azar más que de la meditación, se conformó un cuerpo heterogéneo, por lo cual se logró una verdadera Asamblea representativa.
Se presentó una intelectualidad distinguida. La gran mayoría de los que llegaron a Cádiz eran de la clase media para arriba, pero que, a diferencia de los constituyentes de Filadelfia, no venían representando al capitalismo, sino a los diferentes sectores dominantes en la España de su momento. Los constituyentes fueron, en gran proporción, gente ilustrada, en su doble significado, es decir, conocedores de las tesis políticas que llevaban ése nombre y personas de un alto nivel cultural. Habían ya leído a Rousseau y a Montesquieu, conocían los pormenores de la Revolución y de la Constitución francesas, algunos hasta de la Constitución norteamericana.
Quedó excluida la nobleza tradicional, pero tampoco tuvo una representación auténtica el pueblo. La ausencia de nobleza tradicional desvinculó a la Constitución de todo concepto de absolutismo político y la falta del elemento popular, a diferencia del caso francés, evitó la realización de una obra más radical o revolucionaria. La clase media-culta, quizá por estar situada entre los dos polos, se propuso realizar una obra que satisficiera a ambos extremos o a ninguno.
Dentro del Constituyente cobraron vida dos tendencias: los moderados o conservadores, cuyo propósito era formar un gobierno de transición o provisional para entregar de nuevo el poder al monarca a su regreso; y los liberales, que supieron entender que había llegado la época de una verdadera transformación.
Cabe aclarar que el más radical de los liberales, en última instancia, quería a su Rey y creía en devolverle el poder, sino completo, sí al menos una parte considerable. En éste aspecto, la obra de Cádiz, de auténtica reforma, no fue, sin embargo, revolucionaria. En Cádiz, aun dentro del grupo radical, nunca se dejó de pensar en el Rey, y solo se quería dentro de esta idea, limitar su omnipotencia y repartir la soberanía entre monarca y Cortes. Los españoles quisieron una Monarquía constitucional o moderada, de ahí su innovación. En cambio, los franceses suprimieron, a la postre, durante la era revolucionaria, la monarquía como forma de gobierno.
Conforme a lo anterior, debemos manifestar que el liberalismo en Cádiz, aun mirado dentro de su época, fue en cierto modo limitado. Jovellanos, representativo de los liberales, no veía la necesidad de una Constitución y se restringía a solicitar el restablecimiento de las leyes fundamentales y tradicionales. No fueron revolucionarios los doceañistas, más aun, ni siquiera radicales, pero sí, y con mucho, innovadores en su patria y, por ende, innovadores en las Indias.
Ninguno dejó de reconocer en Fernando VII al legítimo monarca y jefe del gobierno.
Solo se trató de formarle un marco de gobierno que en algo lo limitara y de otorgar la soberanía a todo el cuerpo político, a la nación. Los liberales lograron un principio claro, sencillo, de soberanía, con lo que redujeron la autocracia real y dieron entrada al pueblo. La soberanía ya otorgada a la nación, satisfaría a Rousseau, la división de poderes a Montesquieu, pero también se colocaba a España dentro del paso constitucional marcado por Norteamérica y Francia. Existía cierto doblez entre lo que se pensaba y lo que se hacía, pues los enciclopedistas, los ideólogos de la Revolución francesa, deberían estar proscritos porque eran franceses; pero todavía más, se les debería prohibir porque habían auspiciado los movimientos que supusieron la causa de la invasión de la Península. Y es que aceptarlos equivalía a autorizar las tesis de los invasores, de quienes en ése momento gobernaban España.
Respecto de la representación de la Nueva España ante las Cortes de Cádiz, cabe decir lo siguiente.
Por instrucción especial del Consejo de Regencia de España e Indias de 14 de Febrero de 1811, se citó a las diputaciones de América y Asia a Cortes generales y extraordinarias.
La convocatoria se recibió en Nueva España por las Audiencias. Estas publicaron un decreto, cuyo preámbulo es todo un incentivo para lograr la igualdad largamente demandada por los americanos: “desde este momento, españoles americanos, os veis elevados a la dignidad de hombres libres…”.
Por la Nueva España fueron elegidos diecisiete representantes, todos mexicanos por nacimiento, salvo uno. Fueron ellos:
El doctor José Beye Cisneros, por México; el canónigo José Simeón de Uría, por Guadalajara; el canónigo José Cayetano de Fonserrada, por Valladolid; don Joaquín Maniau, contador general de la renta de tabaco, por Veracruz; Florencio Barragán, teniente coronel de milicias, por San Luis Potosí; el canónigo Antonio Joaquín Pérez, por Puebla; el eclesiástico Miguel González Lastri, por Yucatán; don Octaviano Obregón, oidor honorable de la Audiencia de México, por Guanajuato; el doctor Mariano Mendiola, por Querétaro; José Miguel de Gordoa, eclesiástico, por Zacatecas; el cura José Eduardo de Cárdenas, por Tabasco; don José Juan de la Garza, canónigo de Monterrey, por Nuevo León; el licenciado Juan María Ibáñez de Corvera, por Oaxaca; José Miguel Guridi y Alcocer, cura de Tacubaya, por Tlaxcala, a cuya ciudad se concedió derecho de elección por los servicios prestados a los españoles durante la conquista. Las provincias internas de Sonora, Durango y Coahuila designaron como sus representantes a los eclesiásticos don Manuel María Moreno, don Juan José Güereña y don Miguel Ramos Arizpe. De estos diputados, José Florencio Barragán, por San Luis Potosí, y el licenciado Corvera, por Oaxaca, no fueron a España, y el doctor Manuel María Moreno, representante por Sonora, moriría en Cádiz a las pocas semanas de su llegada.
“En la realidad los diputados de América formaban un partido separado, no solo en las cuestiones y negocios que tocaban directamente a aquellas provincias, sino también en los asuntos generales, siempre que podían influir en el objeto peculiar a que aspiraban con respecto a su patria nativa”, nos dice Argüelles, en una generalización de la diputación americana, pero que era perfectamente aplicable a los representantes de la Nueva España.
El movimiento iniciado en Dolores, ya era premonición para lograr un objetivo nacionalista en Cádiz. Los espíritus patriotas que querían llevar las cosas por el camino de la legalidad, veían que siguiendo los pasos de Cádiz se podían conseguir los principios de igualdad y soberanía que Hidalgo y sus huestes trataban de procurar por la fuerza de las armas.
Las sesiones de las Cortes de Cádiz fueron inauguradas con el discurso de un diputado de la Nueva España, el canónigo Pérez (el 24 de Febrero de 1811), en tanto que otro, también pronunciado por un representante de ese virreinato ultramarino, don José Miguel de Gordoa, las clausuró el 4 de Septiembre de 1813. No puede negarse la intervención inmediata que la representación indiana tuvo en los distintos debates de las Cortes, lo que significó una doble ventaja: la acción directa para la formulación del documento constitucional y el aprendizaje de los debates parlamentarios para su uso posterior en México.
Puede decirse que lo que vio y aprendió la Diputación de la Nueva España, la Representación americana en las Cortes de Cádiz, fue material precioso para la integración de una Constitución propia doce años después. Buscando lograr la dignidad política y humana de sus compatriotas, aprendieron a estudiar, como se había hecho en el siglo XVIII, al hombre en sus relaciones con el Estado y al pueblo como institución política esencial del mismo. También habrían de aprender los inconvenientes de un centralismo exagerado dentro de una Monarquía, y más aún, los inconvenientes de la monarquía misma.
En lo político, tuvieron derecho a formar parte de los primeros congresos que formularon la República Federal, o influir a su retorno a la Nueva España dentro de los acontecimientos que finalizaron la guerra de independencia; en lo histórico, cumplieron con su deber. Mientras Hidalgo, Allende y demás próceres de la independencia forjaban en el fragor de la lucha, una nueva nacionalidad, los representantes indianos en el debate legislativo adverso, iban imaginando una nueva organización política que protegiera a esa nacionalidad.
Por último añadir, respecto de la representación de la Nueva España ante las Cortes de Cádiz, que el día 16 de Diciembre de 1810 se concretaron, en once peticiones, las preocupaciones vitales que interesaban a ésos hombres:
Una representación igualitaria, lo que equivalía a otorgar la ciudadanía y el ejercicio de los derechos políticos a los grandes grupos excluidos por las Cortes;
La posibilidad de realizar un comercio independiente, lo que justificaba autorizar a las colonias a buscar su autosuficiencia económica y
La participación, por igual, en los cargos públicos.
Resumía la “Representación” las condiciones suficientes para satisfacer todas las exigencias americanas. Su aceptación por las Cortes hubiera paliado, si no es que extinguido, las sublevaciones armadas que se iniciaban.
La Constitución aprobada y promulgada, verdadera fuente de la Constitución mexicana de 1824, consta de 384 artículos, divididos en diez títulos y subdivididos en 34 capítulos. Los títulos comprenden las siguientes materias:
De la Nación española y de los españoles.
De los tribunales y la administración de justicia en lo civil y criminal.
Del gobierno interior de las provincias y pueblos.
De la instrucción pública.
De la observancia de la Constitución y modo de proceder para hacer variaciones en ella.
La distribución de temas de la Constitución, no pudo haber sido más feliz. La Constitución gaditana ya tiene el esquema general de una Constitución moderna. No se puede pasar por alto la introducción que precede al articulado, so pena de no comprender verdaderamente el sentido político que alentó a la obra constitucional de los doceañistas. Desde luego, cabe observar que el otorgamiento de la Constitución lo hizo, como en el caso de la norteamericana, no el pueblo, sino las Cortes generales y extraordinarias. La soberanía residía en la nación, pero estaba representada por las Cortes. El Decreto de 24 de Septiembre de 1810, expedido en la Isla de León, ya reconocía, dentro de su texto positivo, la representación de la soberanía en el órgano legislativo. Bastante fue entonces trasladar la soberanía a la nación, verla representada por Cortes, y no, como hasta entonces, depositada y representada exclusivamente por el monarca.
Esta introducción constitucional presenta cierta contradicción con el texto positivo de la Constitución, lo que no resulta extraño si se tiene en cuenta, como ya ha quedado expuesto anteriormente en éste trabajo, la doblez o desdoblamiento de personalidad entre los hombres más ilustrados de la época, representado por la aceptación que se hacía en privado de las ideas doctrinarias francesas y la falta de declaración o manifestación pública de las mismas. Jovellanos, personaje representativo de la época, sufría de esa duplicidad, entre lo que sabía y lo que convenía decir al populacho, como muy bien apunta el ilustre profesor, granadino para más señas, de Derecho Constitucional, del cual el autor de éste trabajo tuvo el honor de ser su alumno, don Luis Sánchez Agesta.
Se vivía en la época de las luces y la soberanía popular era una necesidad, pero en la obra constitucional de Cádiz hubo asimismo necesidad de atenuar en el prólogo (la introducción), las tesis innovadoras que contenía el texto positivo. Se querían disimular los principios de reforma contenidos en el articulado. Los constituyentes de Cádiz no querían ser tachados de afrancesados.
La Constitución de Cádiz no fue una simple aplicación o reelaboración de las antiguas leyes fundamentales de la Monarquía. Tampoco fue una obra legislativa revolucionaria al estilo de la francesa. Pero sí significó una reforma dentro de la estructura y pensamiento políticos españoles.
El poder conteniendo al poder, la soberanía depositada en la Nación y representada por las Cortes, el principio de la representación popular, los derechos naturales y los derechos políticos del hombre, fueron señalados en la Constitución. La ideología francesa se impuso, no obstante que había voces, inclusive dentro de los liberales como Jovellanos, que continuaban viendo al monarca como el depositario de la soberanía. Este respetado liberal contemplaba a la democracia como “cosa que no solo todo buen español, sino todo hombre de bien, debe mirar con horror”, afirmando también que era “una herejía política decir que una nación, cuya Constitución es completamente monárquica (España), es soberana, o atribuirle las funciones de soberanía”.
Los doceañistas no solo hacían una obra política, sino que también hacían la política misma para que la primera perdurara. No toda la filosofía política de la época (la Ilustración. Voltaire, Montesquieu, Rousseau, Hobbes, Locke) se asentó en la Constitución, pero la parte que sí apareció en ella tuvo que adoptarse con disimulo o con excusas.
La obra de Cádiz no puede ubicarse ni como tradicionalista ni como revolucionaria. Se trató de una reforma. Contemplada la Constitución desde el punto de vista de una monarquía absolutista, significó una obra revolucionaria. Observada a través del republicanismo que surgió en América, era una obra moderada, por eso, situada en un justo término medio, significó una obra de reforma.
El texto positivo de la Constitución también demuestra esa intentona de incurrir en las doctrinas filosóficas de la época, pero en realidad limitar su aplicación. El artículo 1°, que hacía del mundo hispánico una sola Nación y no una sola metrópoli con colonias dispersas, no lograba, pero sí el artículo posterior, la igualdad política de los habitantes de la Nación.
El artículo 22, tan discutido en el Constituyente, excluía a una gran porción de los habitantes, de los privilegios de la ciudadanía. Excluidos de la ciudadanía, que no es otra cosa que la capacidad política de un individuo, caía por tierra otro de los principios progresistas contenidos en la Constitución, el de la igualdad representativa. Así, en éste caso como en otros, se demuestra el empeño de instituir principios a tono con la doctrina filosófica liberal, pero siempre existía a continuación, la limitación del principio demasiado revolucionario, para caer nuevamente en la tradición.
Otros conceptos políticos importantes contuvieron ésas primeras disposiciones. Así el concepto de nación, vocablo de connotación sociológica-política moderna. Había distintas naciones existentes en el mundo español, pues el vocablo siempre debe interpretarse como referido a una sociedad, con comunidad de lengua, tradiciones, sangre, etcétera. Esas naciones podían reunirse bajo un solo Estado, que ya es la ordenación política, que da cupo a distintas religiones, territorios, costumbres, pero sujetos a un mando común.
Tan nítida distinción, válida hoy día para la doctrina política, no fue aplicada por el Constituyente español. Tampoco en nuestros días, sin embargo, existe esa diferenciación en la mayoría de las Constituciones modernas.
El término “nación” fue rubro para todos los usos y tuvo distintas aplicaciones. En los artículos 1° y 2°, es la entidad política total; en el artículo 3°, es la sociedad organizada; y en el 4°, se trata del gobierno.
En la discusión sobre el artículo 1°, que quería reunir a todos los españoles bajo un solo mando y otorgar esa igualdad política, el diputado Argüelles se apresuró a declarar que solo se trataba de poner en vigor el viejo orden, obedeciendo a la permanente contradicción de asentar lo nuevo, pero obedeciendo a lo viejo.
Al discutirse el artículo 3°, el propio Argüelles, que había sido miembro de la Constitución que redactó la Constitución, vuelve a mantener la idea tradicionalista de la Constitución, para excusarse de todo radicalismo.
El concepto de soberanía, que recoge en fórmula sobria el artículo 3°, decía mucho y a la vez era limitado, dentro de este punto intermedio en que se obligaron a colocarse los doceañistas. Desde luego el paso adelante estaba dado, porque la soberanía ya no residía exclusivamente en el monarca, como el mismo Jovellanos hubiera querido. Pero tampoco residía en el pueblo, quien la ejercería a través de los órganos correspondientes, cual fue el principio sostenido posteriormente por las Constituciones democráticas del mundo.
Si la nación fuera interpretada como sinónimo de pueblo, se hubiera despojado por completo al monarca de la atribución clásicamente suya y absoluta. Pero si la nación incluía a gobernantes y gobernados o se refería a la entidad política, quedaba aún una parte de ella para ser ejercida por el monarca.
El artículo 4° estatuye la contrapartida de las garantías individuales, es decir, la obligación impuesta al Estado de representar los derechos del hombre. La libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos deberían estar protegidos por leyes sabias y justas. En realidad el artículo garantizaba dos de los principios fundamentales del movimiento liberal: la libertad y la propiedad. Pero también daba entrada a todas las prerrogativas individuales que se encuentran diseminadas en todo el texto positivo.
Los derechos individuales constituyen una de las grandes aportaciones liberales de la Constitución gaditana, que tuvo el mérito de introducirlos al mundo hispánico como normas coercitivas. Dispersos se encuentran por todo el texto: el de juicio ante Tribunal competente, determinado con anterioridad por la ley (artículo 247); el de inviolabilidad del domicilio (artículo 371); las garantías otorgadas en los procesos criminales (artículos 287, 290, 291 y demás relativos del capítulo III, título V); las garantías a la propiedad y libertad (incisos décimo y undécimo del artículo 172); etcétera.
El código político español no tuvo que esperar, a diferencia del norteamericano, la adición al documento original con un catálogo de derechos; estos se fueron incluyendo dentro de toda la Constitución.
El propio artículo 4° nos habla de leyes sabias y justas, como aquellas que deben proteger los derechos individuales, lo que constituye más que una norma imperativa, una declaración romántica. Es la introducción del romanticismo de la época en las instituciones políticas y en la propia Constitución. No tanto entendido como corriente literaria sino como filosofía política.
El artículo 6°, prototipo de declaración romántica, nos habla del amor a la patria y de la obligación de todos los españoles de ser justos y benéficos, con lo que se postula por el cumplimiento de virtudes morales.
La Constitución de 1812 establece la división tripartita de poderes. Sin embargo, los frenos y contrapesos preocuparon más a los de Cádiz con respecto al Legislativo que con respecto al Ejecutivo, o sea, al Rey. Los propios constituyentes tuvieron miedo de un Poder Legislativo demasiado exagerado, debido a que continuaban en su punto intermedio de reforma. Las Cortes buscaron encontrar un justo punto de equilibrio en moderar la potestad del Rey, pero también fue su intención evitar el desbordamiento del Legislativo, pues eso hubiera equivalido a admitir el gobierno del pueblo.
En cuanto a las relaciones de las partes con el todo, de la metrópoli con las colonias, la Constitución estatuyó el centralismo. Cambiando el nombre de “virrey” por el de “jefe superior”, se mantuvo, no obstante, el centralismo que había existido anteriormente.
Según afirma Argüelles, miembro destacado del Constituyente español, en su obra citada, se quiso hacer una Constitución que complaciera a todos: a los nobles, manteniéndoles sus títulos y honores; al clero, conservándoles el pleno goce de toda su opulencia, de su inmunidad y fueros privilegiados; a las clases medias, con la seguridad y protección que nunca habían tenido, y al pueblo en general, el ejercicio de todos los privilegios y prerrogativas.
Quizá por esa complacencia que en el terreno político nunca puede aspirar a ser total, posiblemente por servir a tantos intereses que ya en ese siglo se habían mostrado irreconciliables, fue que conservó una vida tan efímera el documento de Cádiz. Sin embargo, la obra era innovadora y como contenía un principio de verdad, aun cuando vivió poco, pudo trascender y ser heredada en otro mundo, el nuevo mundo.
1.3 Contenido normativo en materia de Hacienda Pública y Derecho Tributario
En la Constitución se formularon principios que, con el tiempo, abrieron el camino de la institucionalización del régimen liberal y la economía de mercado en España.
Cuando se examina el contenido económico de la Constitución de 1812 es evidente que ha de colocársele el adjetivo de revolucionario burgués.
En primer lugar se encuentra la defensa de la propiedad. El artículo 4° señala rotundamente: “La Nación (donde según el artículo 3° reside esencialmente la soberanía) está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas…….la propiedad”. Se completa con el artículo 172, que indica que “no puede el Rey tomar la propiedad de ningún particular ni corporación, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de ella; y si en algún caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad común tomar la propiedad de un particular, no lo podrá hacer, sin que al mismo tiempo sea indemnizado, y se le dé el buen cambio a bien vista de hombres buenos”.
Lo anterior es completado con el artículo 173 y la fórmula de juramento del monarca: éste jurará “que no exigirá jamás cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa, sino las que hubieran decretado las Cortes; que no tomará jamás a nadie su propiedad…”
Queda esbozado aquí el principio de legalidad, es decir, ”todo dentro de la Ley y nada fuera de ella”.
Esto se deriva de un talante burgués típico, afianzado con el artículo 92 puntualizado en el 93 que indica que “se requiere además, para ser elegido diputado de Cortes, tener una renta anual proporcionada, procedente de bienes propios”.
Del anterior requisito resulta patente la preocupación existente en la época acerca del posible acceso a los cargos públicos con la única finalidad de lucrase de forma desmedida. Preocupación que sigue vigente hoy en día, concretada en la reflexión sobre el antes y el después del “paso por la política”.
Pero como no podía ser menos, también hace acto de presencia el planteamiento burgués fiscal: el artículo 8 indica que está “obligado todo español, sin distinción alguna, a contribuir en proporción de sus haberes para los gastos del Estado”. La burguesía sí aceptaba, incluso buscaba una reforma tributaria; Canga Argüelles estaba detrás, como señala Comín Comín, y se proponía reducir todo lo posible el gasto público y los impuestos se establecerían “de modo que no detengan el curso benéfico del trabajo, ni impidan su división, ni entorpezcan el giro de los cambios y la circulación de capitales”.
Este presupuesto que así nacía seguía la misma línea del que aparecía en la Constitución de Bayona por el artículo 131, que dice: “Fijar los gastos de la Administración Pública….Establecer anualmente las contribuciones e impuestos…Tomar caudales a préstamos en casos de necesidad sobre el crédito de la Nación…Aprobar el repartimiento de las contribuciones entre las provincias…Examinar y aprobar las cuentas de la inversión de los caudales públicos…Establecer las aduanas y aranceles de derechos”, puntualizando el artículo 172 que el Rey “no puede….imponer por sí directa ni indirectamente contribuciones, ni hacer pedidos bajo cualquier nombre o para cualquier objeto que sea, sino que siempre los han de decretar las Cortes”. Y todo esto debe ser bien controlado.
En el artículo 350 se ordena que “para el examen de todas las cuentas de caudales públicos habrá una Contaduría Mayor de Cuentas que se organizará por una Ley especial”.
Una vez mas queda reflejada la preocupación por un manejo escrupuloso de los caudales públicos.
Finalmente, el artículo 338 dispone que “las Cortes establecerán o confirmarán anualmente las contribuciones, sean directas, indirectas, generales, provinciales o municipales…”y por el 339, estas “contribuciones se repartirán entre todos los españoles con proporción a sus facultades sin excepción ni privilegio alguno”, y por los artículos 340, 341 y 342 sencillamente se pone en marcha lo que es el procedimiento presupuestario actual.
Existe, además, un cierto populismo. El artículo 13 señala que “el fin de toda sociedad política no es otro que el bienestar de los individuos que la componen”, y aunque con fuertes limitaciones en relación con los desheredados, como se observa en el artículo 25, aunque éste no hizo perder ese carácter burgués a la Constitución, pues el ejercicio de los derechos del ciudadano español, se suspendía, entre otras cosas, “por el estado de deudor quebrado, o de deudor de caudales públicos”, o por ser “sirviente doméstica”, o “por no tener empleo, oficio o modo de vivir conocido”, aparte de que desde 1830 todos debían saber leer y escribir para no tener suspendidos ésos derechos del ciudadano.
Pero, en cambio, ligado a ese incipiente Estado de Bienestar estaba el artículo 294, que limitaba el embargo de bienes; los artículos 294 a 303 a favor de la situación de los presos; el 304, que indicaba que nunca “se impondrá la pena de confiscación de bienes”, que se completaba con el 305: “de que ninguna pena que se imponga, por cualquier delito que sea, ha de ser trascendental por término ninguno a la familia del que la sufre”.
Especial importancia tiene, en este sentido, el artículo 321, que encarga a los Ayuntamientos “la policía de salubridad y comodidad…Cuidar de todas las escuelas de primeras letras…Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia”, que se completa con el 335, con las obligaciones en éste sentido de las Diputaciones, entre las que destacan “fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a los inventores de nuevos descubrimientos”, que se liga al artículo 131, que señala como vigésimo primera facultad de las Cortes el “promover y fomentar toda especie de industrias y remover los obstáculos que las entorpezcan”. No fue más allá de esta idea el texto constitucional, pero el principio tuvo gran importancia, ya que fue la base del decreto de 1813 sobre libertad de industria. La conciencia de que se vive ya en la Revolución Industrial parece clara.
Por último, en los artículos 366 a 370 se establece el plan de instrucción pública.
Existe un atisbo de reforma agraria en el artículo 131, facultad décimo octava: “Disponer lo conveniente para la administración, conservación y enajenación de los bienes nacionales”.
No existe, en cambio una manifestación proteccionista, pero sí la liquidación de las aduanas internas. Dice el artículo 354: “No habrá aduana sino en los puertos de mar y en las fronteras”, lo que se debe unir al 258, que indica que “el Código Civil y Criminal y el de Comercio, serán unos mismos para toda la Monarquía”. Como complemento, se debe citar el artículo 30 –la necesidad del censo de la población-, y el 129: compete al Rey “cuidar de la fabricación de la moneda”.
No cabe duda que la revolución económica ligada a la industrial y a la liberal, estaban en marcha. Y eso se debe a “la Pepa” y a Cádiz.
Es un hecho que las principales aportaciones legislativas de las Cortes de Cádiz a la economía no están en el texto de la Constitución, sino en dos decretos que aprobaron un año más tarde. El primero es el Decreto CCLIX, de fecha 8 de Junio de 1813, que lleva como título “Varias medidas para el
fomento de agricultura y ganadería”. Lo que con este texto legal se perseguía era establecer un régimen liberal en el sector agrario. El tema es muy relevante no sólo por el hecho de que la economía española estaba –y seguiría estando durante mucho tiempo- centrada en la agricultura y la ganadería, sino también porque se trataba de un sector al que se aplicaban todo tipo de regulaciones y trabas, muchas de las cuales eran vestigios vivos de la época feudal.
El otro Decreto realmente importante tenía como número el CCLXII y se aprobó en la misma fecha. Llevaba como título “Sobre el establecimiento de fábricas y ejercicio de cualquier industria útil” y desarrollaba el principio constitucional antes enunciado de “remover las trabas que hasta ahora han entorpecido el progreso de la industria”. El texto es muy breve y consta solo de dos artículos.
En el primero se establecía el derecho de cualquier español, o extranjero avecinado en el país, a abrir cualquier clase de fábrica o establecimiento sin necesidad de permiso o licencia alguna, con la única condición de someterse a las reglas de policía y a las normas de salubridad de los lugares en los que operara.
En el segundo, se afirmaba con claridad el derecho al ejercicio de cualquier industria u oficio útil, sin necesidad de examen, título o incorporación a los gremios respectivos, cuyas ordenanzas quedaban derogadas en lo que a este punto hacía referencia.
La Constitución daba, por tanto, también en este campo, el paso decisivo hacia la abolición de los gremios y la organización industrial del Antiguo Régimen. Se ha discutido mucho –desde el mismo siglo XVIII- sobre los inconvenientes que el sistema gremial suponía para el desarrollo de las manufacturas en nuestro país. Un ilustrado tan moderado en política como Jovellanos había ya defendido abiertamente el derecho de cualquier persona a dedicarse a la actividad productiva que deseara sin traba alguna. Y en los últimos años del siglo se suavizaron las condiciones de acceso a determinados oficios. Pero fueron las Cortes de Cádiz las que terminaron con un modelo de organización industrial totalmente obsoleto.
Es importante destacar que la suerte de estos decretos no fue muy diversa de la que experimentó la propia Constitución. Derogados en 1814 tras la restauración del absolutismo, volvieron a estar en vigor en 1834 y 1836 tras la muerte de Fernando VII.
Es evidente que las ideas que incorporó la Constitución de 1812 se inspiraron, muchas de ellas, en la Constitución francesa de 1791 y en la Declaración de Derechos del Hombre; fueron, en este sentido, revolucionarias para España en el ámbito legal, en el político y como impulso de una sociedad más abierta. Como ya ha quedado reflejado en este trabajo:
Acabó con el absolutismo monárquico,
Introdujo la teoría de la división de poderes distinguiendo el poder ejecutivo (el Rey), el poder legislativo y el judicial e
Hizo inamovibles a los jueces;
Reconoció a los españoles la condición de ciudadanos titulares de derechos civiles, quedando relegada la condición de súbdito;
Reconoció al conjunto de españoles como nación, titular de la soberanía nacional;
Limitó a un año el cargo de los Alcaldes y a dos el de los concejales;
Reconoció la libertad de imprenta, etc.
El Rey se resistió a jurarla pero lo hizo a regañadientes el 9 de Marzo de 1820, tras la sublevación de Riego el 1 de Enero de 1820.
Es importante releer los innovadores principios que la Constitución de 1812 introdujo en materia de tributos y su deseo de equilibrio presupuestario, porque coinciden con los actuales y vigentes, a nivel de la UE, de limitación de gasto, deberes presupuestarios de límite del déficit público y legalidad tributaria.
Primero.- El principio de legalidad en la creación de tributos que, entonces, fue resultado del innovador reconocimiento de la soberanía nacional en el pueblo español y del avance, en suma, hacia la creación del Estado de Derecho. Se recogía en el artículo 131 constitucional, que enumeraba las facultades de las Cortes, entre ellas, el establecer anualmente las contribuciones e impuestos (número décimo tercero del artículo 131). Luego, anualmente, se podían prorrogar según el artículo 338 (título VII). De esta forma, los españoles recuperaban su derecho, que habían tenido durante los siglos XIII a XVI, de aprobar los tributos a través de sus representantes en las Cortes.
Además, el Rey (poder ejecutivo) no podía “imponer por sí directa ni indirectamente, ni hacer pedidos bajo cualquier nombre o para cualquier objeto que sea, sino que siempre los han de decretar las Cortes” (artículo 172.8°).
Segundo.- El principio de capacidad tributaria lo regulaba el artículo 8 que disponía que “también está obligado todo español, sin distinción alguna, a contribuir en proporción de sus haberes para los gastos del Estado”; y además, derogó todo privilegio de los existentes, porque todos los ciudadanos eran iguales ante la ley y debían contribuir en “proporción a sus facultades” (artículo 339). Se eliminaba de esta forma la situación privilegiada de la nobleza que se encontraba exenta de determinadas exacciones durante el Antiguo Régimen.
En este punto conviene decir que el citado artículo 8 viene a concretar en el terreno impositivo, además del principio de capacidad tributaria, el principio de igualdad, con la expresión “sin distinción” utilizada en su redacción, y de manera más contundente con la expresión utilizada en el artículo 339 “sin excepción ni privilegio alguno”, cuando los ciudadanos españoles son llamados a concurrir por ley para cubrir los gastos públicos. Se cierra el círculo de la igualdad fiscal con el ya mencionado artículo 172.8°, que recoge la prohibición regia de conceder privilegios a personas o corporaciones.
El principio de igualdad fiscal o tributaria es una derivación del principio general de igualdad jurídica o igualdad ante la ley, que pasa por ser leit motiv de la reforma liberal burguesa. La Constitución de 1812, aunque tímidamente, recoge este principio en términos de existencia de un único fuero para todos en el artículo 248.
Tercero.- El principio de equilibrio presupuestario se comentaba en dos aspectos, la legalidad del gasto y el deseo de equilibrio. Las Cortes tenían competencia exclusiva para “fijar los gastos de la administración pública” (artículo 131.12) y les correspondía “tomar caudales a préstamo en caso de necesidad sobre el crédito de la Nación” (artículo 131.14).
El artículo 355, todo un ejemplo de preocupación por el equilibrio presupuestario, decía: “La deuda pública reconocida será una de las primeras atenciones de las Cortes, y éstas pondrán el mayor cuidado en que se vaya verificando su progresiva extinción, y siempre el pago de los réditos en la parte que los devengue, arreglando todo lo concerniente a la dirección de este importante ramo, tanto respecto a los arbitrios que se establecieren, los cuales se manejarán con absoluta separación de la tesorería general, como respecto a las oficinas de cuenta y razón”.
La finalidad de la implantación de los Presupuestos Generales del Estado, importante novedad de la Constitución, no era otra que la de controlar al Ejecutivo obligándole a confeccionar una relación anual de gastos e ingresos, que debía ser aprobada por las Cortes. El procedimiento de elaboración presupuestaria se iniciaba mediante un proyecto suscrito por el Secretario del Despacho de Hacienda, donde se recogían las propuestas de los diferentes departamentos ministeriales.
Otra destacada novedad fue la creación de una única Tesorería donde se reunían todos los fondos destinados al servicio del Estado. El quehacer de la Tesorería tenía varios controles: uno interno, a través de la Contaduría Mayor y las Contadurías de valores y de distribución, y otro externo, mediante las Cortes, que debían aceptar su Cuenta General. Finalmente, esa cuenta era publicada para su general conocimiento.
A modo de resumen o compendio de las ideas expresadas en este último apartado del primer capítulo del presente trabajo de tesis, en el que hemos hecho referencia al contenido normativo hacendístico y tributario de la Constitución de 1812, “La Pepa”, bien podríamos decir lo siguiente:
En el pensamiento del primer liberalismo español, la construcción del Estado, la racionalización de la administración y la reforma de la Hacienda aparecen íntimamente ligadas. En su concepción de cambio institucional reformar la Hacienda era un objetivo prioritario, que había de llevarse a cabo mediante una nueva concepción de los principios de reparto de la carga tributaria; la implantación del presupuesto y el control del gasto público; y la creación de la estructura administrativa adecuada. La reforma del sistema hacendístico era una condición inexcusable para el fomento de la riqueza nacional.
Por otro lado, la reforma solo era posible con una Constitución que proclamara la igualdad ante el impuesto y desterrara el régimen arbitrario y el privilegio. El sistema tributario vigente se torna incompatible con el nuevo modelo político, de ahí que se propugne establecer un sistema de contribuciones imposible de implantar bajo un régimen político donde el interés particular regía las actuaciones políticas.
Como escribía Martínez de Montaos, si el pueblo paga más de lo que debe, “se rompe el pacto social y queda el ciudadano sin ninguna obligación de contribuir”.
Se presenta el proyecto del nuevo sistema tributario exponiéndose un programa de profunda inspiración liberal, ligando íntimamente sistema fiscal y desempeño económico, detectándose el pensamiento financiero de Adam Smith. El eje fundamental de la reforma era una contribución directa que habría de ser repartida entre las provincias en función de su riqueza y que sustituye al entramado de impuestos indirectos que formaban el “sistema” tributario del Antiguo Régimen. Estos últimos impuestos eran las rentas provinciales (alcabalas, cientos y millones principalmente), a las que se consideraban beligerantes e incompatibles con el desarrollo económico por su peculiar sistema administrativo de recaudación y por su carácter indirecto. Por el contrario, se consideraba que la contribución directa era más fácil y económica de gestionar, respetaba la libertad de los ciudadanos y favorecía el desarrollo de la agricultura, industria y comercio interior y exterior.
Tras un largo y arduo debate, el proyecto de nuevo sistema tributario adopta forma legal mediante Decreto de 13 de Septiembre de 1813 sobre “Nuevo plan de contribuciones”.
Adoptar una política responsable de deuda era otra de las claves de la credibilidad del compromiso entre el nuevo Estado y sus ciudadanos. Para los liberales, restablecer el crédito se contempla como una necesidad política –restaurar la confianza en la gestión del gobierno- y estratégica –poder contar con fuertes sumas ante necesidades sobrevenidas y coyunturales-. El pago de intereses y capitales de la deuda era una garantía de los derechos del acreedor y una prueba de justicia, pero también, un factor de crecimiento, ya que, como escribiera Smith, sin respeto a la propiedad, a la buena fe de los contratos y confianza en la justicia del gobierno, un país no podía prosperar. En definitiva, en Cádiz, el reconocimiento y pago de la deuda se eleva a la categoría de rango constitucional. Se reconoce toda la deuda sin distinción de épocas ni clases, se dispone el pago de intereses, y se establece una hipoteca en bienes nacionales para su progresiva amortización.
El mandato constitucional se consolida mediante el Decreto de 13 de Septiembre de 1813 sobre la “clasificación y pago de la deuda nacional”, calificado como la primera norma legal desamortizadora del siglo XIX.
Poco antes de convocarse las Cortes de Cádiz, Calvo de Rozas, uno de los escasos liberales admirados por Lord Holland, llamo a construir la razón de la
resistencia anti napoleónica y la dignidad de ser español sobre la libertad y sobre un cuerpo político que contribuyera a afianzar los derechos del individuo. “Tanta sangre vertida –se había preguntado Blanco White con acentos revolucionarios- ¿no exige necesariamente otra recompensa mayor que el placer de ver terminada la guerra?”. La recompensa fue la Constitución de Cádiz.
En ella se vislumbra la Nación que Galdós soñara en sus Episodios Nacionales, tolerante, leal, heroica, Nación de ciudadanos que no se fundamenta sobre la sensación de pérdida, sobre el rechazo del distinto, sobre el exilio o la amenaza del que no piensa igual ni sobre fatalismos del destino.
No es necesario extenderse sobre el importante papel jugado por la historia en la construcción de las naciones. No es que haya historias nacionales porque hay naciones; hay naciones porque hay acontecimientos e historias, como la Guerra de la Independencia y las Cortes de Cádiz. Las naciones sin historia no son naciones en sentido estricto, son mera materia amorfa, moldeable por el espíritu de las que sí la tienen. Las naciones se construyen en gran parte a través dela transmisión de una memoria pública. La historia se convierte así en una especia de partera de la Nación.
Con el bicentenario de la Guerra de la Independencia y las Cortes de Cádiz recordamos que la historia de España pertenece a la historia de Europa mucho antes de la entrada en la Comunidad Europea o del euro y a la de América con siglos de antelación a las Cumbres Iberoamericanas. Un político de aquella época, uno de los padres de “la Pepa”, citado en varias ocasiones en este trabajo de tesis, lo supo decir con proféticas palabras: “un Estado se pierde igualmente entregándolo al enemigo o equivocando los medios de salvarlo”.
CONSTITUCIÓN DE MÉXICO DE 1824
2.1 Contexto histórico y antecedentes inmediatos
El constituyente de 1824 creó en nuestro país un texto constitucional en el que los pensamientos e ideales de autores de diferentes latitudes encontraron cabida. La primera Constitución vigente después de la Independencia, fue un documento fundacional del Estado.
En el primer capítulo de este trabajo hemos analizado el que podríamos considerar antecedente español de la Constitución de México de 1824. Pasemos ahora a abordar, siquiera sea someramente, el que cabría calificar de antecedente norteamericano.
En este sentido debe plantearse una pregunta inicial cuya respuesta nos esclarecerá la génesis del movimiento revolucionario norteamericano.
¿Qué principios o causas alentaron la independencia norteamericana?
Principios jurídicos.- Eran los que sustentaban las peticiones de los colonos y podrían resumirse en cinco, a saber:
La carta magna. Celebérrrimo documento, que ha sido en lo que a garantías individuales se refiere la Ley de las Doce Tablas. Obtenida del Rey Juan en 1215, dos principios interesaban sobremanera a los colonos: la no exigibilidad de impuesto alguno sin el consentimiento de los afectados y la necesidad de un juicio para la supresión o afectación de derechos.
El petitión of rights. Concedido por Carlos I, repetía los dos anteriores principios, obligando a que solo el Parlamento pudiera imponer tributos.
Habeas corpus. Obligaba a poner al acusado a la inmediata disposición de un juez competente, con la única excepción de la supresión de garantías por alteración del orden público.
Bill of rights. Contenía una enumeración de garantías.
El common law. Constituido por todas las prácticas, costumbres y resoluciones. La experiencia y la realidad crean la ley.
Jurisprudencia y práctica que la mayoría de las veces favorecían al individuo frente al poder público. Se trataba de limitar la autocracia real a favor del hombre, como principio político que alentaría todo el siglo XVIII. A pesar de que el common law es precisamente la antítesis de la codificación de la ley, a finales del siglo XVIII se nota una tendencia a plasmar en textos positivos las normas de comportamiento social y de organización política. Las Constituciones de los estados fundadores, la Constitución Federal norteamericana, las constituciones francesas de la revolución y, por último, el Código de Napoleón, dan buenas muestras del deseo en la época, de plasmar los conceptos jurídicos en normas ciertas y determinadas.
Principios políticos.- Mención especial en este apartado merece la figura
de John Locke. Todavía hoy se debate acerca de la consideración de si fue Locke quien por la pluma de Thomas Jefferson redactó la Declaración de Independencia, o si el insigne virginiano simplemente se inspiró en el inglés. Sea como fuere, Locke estuvo siempre presente en la ideología de la Revolución, en la Declaración de independencia y en el Constituyente de Filadelfia.
Los más importantes principios surgidos de las tesis de Locke, principios que alentaron las mentes revolucionarias, son los siguientes:
El gobierno es un resultado del acuerdo, consentimiento expreso o tácito, entre hombres.
Los hombres tienen ciertos derechos anteriores (libertad y propiedad) a la constitución de la sociedad civil, que se forma precisamente para la preservación de esos derechos.
Puesto que el gobierno es el resultado del consentimiento expreso o tácito de los gobernados, no pueden afectarse sus propiedades (en la forma de impuestos) sin que otorguen su consentimiento los gobernados, por medio de representación.
Cuando el supremo gobierno viola el pacto social, los gobernados tienen el derecho a oponer resistencia.
La propiedad es uno de los derechos primarios de la sociedad civil y el objetivo principal de esta. Protegerla es obra del gobierno.
Principios económicos.- Ya Locke, el sempiterno guía del pensamiento político norteamericano había dicho que el grande y principal fin para el cual los hombres se unen y forman un cuerpo social sometido a un gobierno, es la preservación de su propiedad. La propiedad, en 1787, no era principalmente el dominio ejercido sobre un pedazo de tierra, sino que estaba representada por valores bancarios, mercancías y, en fin, una serie de instrumentos de crédito y de comercio que circulaban crecientemente en los Estados Unidos. La mayoría de los contribuyentes eran propietarios.
Charles A. Beard , comentarista importante del pensamiento político norteamericano, ha demostrado de forma definitiva, la importancia del factor económico dentro de la redacción de la Constitución americana.
Algunas de sus conclusiones, en su obra Economic Interpretation of the Constitution of the Unites States, son las siguientes:
Grupos interesados en garantizar y satisfacer sus intereses económicos promovieron el movimiento a favor de la Constitución. Industriales, comerciantes, exportadores y tenedores de valores.
Ningún voto popular se tomó directa ni indirectamente para llamar a la Convención que elaboró la Constitución.
La mayoría de quienes carecían de propiedad quedaron excluidos.
Salvo raras excepciones, los delegados del Congreso de Filadelfia estaban directa, inmediata y personalmente preocupados en proteger sus intereses económicos al establecer la nueva Constitución.
La Constitución fue un documento basado en el concepto de que los fundamentales derechos privados de propiedad son anteriores al gobierno y están moralmente más allá del alcance de las mayorías populares.
En la ratificación de la Constitución, cerca de tres cuartas partes de los hombres adultos (por simple indiferencia o por carecer de los requisitos de propiedad necesarios) se abstuvieron de votar sobre la misma o designar delegados a las convenciones de ratificación. La Constitución fue ratificada por el voto no mayor de una sexta parte de los hombres adultos.
Los líderes que lograron la ratificación representaban a los mismos grupos económicos que la mayoría de los constituyentes que estuvieron en Filadelfia.
Aun cuando la Constitución se otorgó en nombre de todo el pueblo, no fue labor de este ni de los estados, sino la obra de un grupo consolidado, cuyos intereses económicos rebasaban ya los límites meramente estatales, por lo que tenían que merecer una protección nacional.
Sentados los anteriores principios, como generadores del movimiento independentista y revolucionario norteamericano, podemos decir que el republicanismo significó una nueva energía que creaba un sistema de gobierno distinto a los hasta entonces existentes, en tanto que el federalismo atribuido a la República implicó una novedad añadida, en tanto que mientras la República significaba una forma de organización del poder, el federalismo implicaba su distribución o, quizá, su quebrantamiento.
En este sentido, se podría decir que la Constitución norteamericana no ha significado tanto en la historia de las Constituciones modernas por forjar un gobierno nuevo, representativo y popular, sino por haber creado una serie de entidades, autónomas y soberanas en su administración interior, pero adscritas a un gobierno nacional, es decir, por la implantación del federalismo.
Es así como quedaron consolidadas las viejas teorías políticas traídas a América por el “mayflower”, desenvueltas en un nuevo medio geográfico y transcritas, ya dentro de una tesis política original y propia a que obligaba el sistema económico, en una Constitución que ha sido imitada en todo el mundo y que forma el primer documento liberal burgués.
Una vez hecha referencia a los antecedentes de nuestra Constitución de 1824, antecedente español, en el primer capítulo, y norteamericano, en las páginas anteriores de este segundo capítulo, entremos en los prolegómenos históricos que desembocarán en su elaboración y promulgación.
Agustín de Iturbide, de familia distinguida, oficial del ejército realista, logró el apoyo y compromiso de los demás criollos prominentes, de algunos españoles peninsulares y de la Iglesia católica para buscar un acuerdo con Vicente Guerrero, con el fin de incluir a los insurgentes en un movimiento de independencia, aun ligado a la monarquía borbónica. El resultado de los acuerdos quedó inscrito en el Plan de Iguala, uniéndose los ejércitos insurgente y realista, proclamado el 24 de Febrero de 1821.
El Plan de Iguala contiene el consenso de todos los sectores de la sociedad colonial que veían la independencia como necesaria e inevitable. En sus postulados, todas las fuerzas políticas encontraron satisfacción mínima de sus demandas: la independencia y la proscripción de la distinción de razas, abrió la puerta a los insurgentes; la protección de la propiedad y la declaración que exaltaba a España como “la nación más católica, piadosa, heroica y magnánima” propició que aquellos españoles cuyos intereses se veían cuestionados por la inestabilidad política causada por la lucha abierta entre el rey y los defensores de la Constitución de Cádiz se decidieran por la independencia; el hecho de que se adoptara la monarquía y que se considerara a los Borbones como futuros reyes satisfizo a los partidarios de tal forma de gobierno; con el respeto al clero y la definición del catolicismo como religión única se logró el apoyo de la Iglesia, temerosa de las tendencias liberales y crecientemente reformistas de las Cortes españolas ordinarias, erigidas al instaurarse la Constitución de Cádiz de 1812. Por último, el plan general de autonomía que conservaba el status quo con reformas mínimas indispensables era justamente lo que los criollos habían pedido sin éxito al gobierno colonial, y que ya se consideraban imposibles de lograr dentro del Imperio Español.
Con la entrada triunfal, el 27 de Septiembre de 1821, en la capital, ciudad de México, del Ejército Trigarante, bajo el mando de Agustín de Iturbide, terminaban tres siglos de dominio colonial.
Se formó de inmediato la Junta Provisional Gubernativa prevista en el Plan de Iguala; el 25 de Septiembre de 1821 la Junta acordó la vigencia de la Constitución de Cádiz en tanto no contradijera los principios del Plan.
El 28 de Septiembre de 1821 la Junta proclamó el Acta de Independencia Mexicana, en la que se reiteraron los principios del Plan así como los Tratados celebrados en la Villa de Córdoba el 24 de Julio de 1821 entre Agustín de Iturbide y el último virrey Juan de O’Donojú.
El 10 de Noviembre de 1821 se convocó al Congreso Constituyente, que se reunió el 24 de Febrero de 1822, encargado de redactar la primera Constitución del México independiente.
Tras diversas vicisitudes, que reflejaban la lucha por el Estado Federal y la inquietud de las provincias, que amenazó la integridad de la nación mexicana, el orden político de la nueva República Federal pasaría a estar regulado por una Constitución Federal, la de 1824, y una Constitución de cada uno de los estados de la República.
Así las cosas, un nuevo Congreso Constituyente se reunió el 5 de noviembre de 1823, y el 7 de noviembre celebró su instalación formal. Para sus trabajos sirvió de recinto parlamentario el antiguo templo de San Pedro y San Pablo en el centro de la ciudad de México. Después de su instalación formal, se abocó de inmediato a elaborar y aprobar el Acta Constitutiva de la Federación que lleva la fecha de 31 de Enero de 1824, así como la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, que se promulgó el día 4 de Octubre de ese mismo año.
El Congreso Constituyente trató de conciliar en el texto las tendencias políticas existentes equilibrándolas. La Constitución de 1824 se estructura siguiendo la sistemática de la Constitución de Cádiz y establece un Estado Federal conforme a los principios constitucionales norteamericanos, pero de ninguna manera como copia irracional de aquella Constitución. El federalismo se adaptó a la realidad de las provincias antes rebeldes.
Pero también se reconoció la religión católica como de Estado y se mantuvieron los fueros militar y eclesiástico.
2.2 Elaboración y promulgación
La Constitución de 1824, corolario de la Independencia de México.
Antes de nada y aunque no es objeto de este estudio, por rigor histórico y coherencia intelectual, vamos a hacer una breve referencia al precedente importante que fue la Constitución de Apatzingán de 1814.
El 28 de Junio de 1813 en la Junta de Zitácuaro, Michoacán, se expidió la convocatoria para que el Congreso se reuniera, el cual quedó instalado el 14 de Septiembre del mismo año en Chilpancingo, Guerrero.
En el Congreso de Chilpancingo se dio a conocer los “Sentimientos de la Nación o 23 puntos para la Constitución de Anáhuac”, redactados por José María Morelos y Pavón. Este documento representa el ideario del movimiento insurgente y constituye un adelanto importante de nuestra posterior vida constitucional, aun cuando se redactó antes de la Independencia y no rigió un solo día.
El Congreso de Chilpancingo expidió el 6 de Noviembre de 1813 el Acta Solemne de la Declaración de Independencia de la América Septentrional. Sin embargo, el acoso de que fue objeto por parte de las tropas realistas, lo obligaron de manera constante a trasladarse de un lugar a otro hasta llegar a Apatzingán, Michoacán.
El Congreso (22 de Octubre de 1814) expidió la Constitución a la que se le denominó “Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana”, también conocida como Constitución de Apatzingán.
Que el federalismo se importó de la Constitución norteamericana, en tanto que la intolerancia religiosa, el proceso electoral, el consejo de gobierno, etcétera, se copiaron de la española de 1812, para formar la Constitución mexicana de 1824, son ideas que se han trocado axiomas en la historia de nuestras constituciones.
Sin embargo, y aunque se acepte que el concepto o la idea política provino de tierras extrañas, es menester señalar cual fue la interpretación mexicana de las ideas que revolucionaron al mundo en el siglo XVIII. No se trata tanto de criticar la poca originalidad de nuestros constituyentes sino de contemplar la obra realizada como la concertación de un pensamiento jurídico que cobra vigencia en un territorio muy especial, como lo fue las tierras del Anáhuac. De esta manera, la perspectiva debe cambiar.
De esta forma, no se trata tanto de cotejar artículo por artículo, comparando textos positivos, sino de mirar su contenido ideológico. El pensamiento político que cristalizó ya en realizaciones prácticas y concretas de gobierno, se sitúa en el siglo XVIII, pero, de manera casual o natural, México fue una de las naciones que recogió esas nuevas corrientes y las puso en práctica.
La adopción que del federalismo se hizo en la Constitución de 1824 fue la gran cuestión. Los términos “república”, “representativa” y “popular” fueron aceptados casi por unanimidad e ingresaron a nuestra vida política institucional sin controversias serias ni exclamaciones de entusiasmo. En cambio, lo “federal”, su concepto, resultó ser el problema de problemas, punto crucial donde se enfrentan las dos grandes corrientes ideológicas que han alimentado nuestra vida política y han caracterizado nuestro sistema constitucional.
En cualquier caso, aun cuando la importación del federalismo fue brusca y casi sin conocer la teoría, la adopción del sistema no fue, en forma alguna, incongruente, ya que en definitiva se lograba todo aquello por lo que se había luchado en la independencia y que estaba latente en el Congreso: en forma determinante suprimir el absolutismo que en ese momento se presentaba escondido dentro del republicanismo, pero también otorgar a las antiguas provincias de la Nueva España, cuya penuria había sido más por el abandono que por una dominación efectiva, los mismos principios de autosuficiencia política que se otorgaban al gobierno federal, es decir, garantizar a los estados un gobierno republicano, representativo y popular.
Mier, a quien siempre se ha calificado como centralista, no aceptaba una República central, lo que consideraba una simulación que lesionaba su espíritu auténticamente liberal, que según él hubiera derivado necesariamente en una nueva Monarquía o, en cualquier forma, en una autocracia velada:
“Yo siempre he estado por una federación, pero una federación razonable y moderada…un medio, digo, entre la federación laxa de los Estados Unidos y la concentración peligrosa de Colombia y del Perú: un medio en que dejando a las provincias las facultades muy precisas para proveer a las necesidades de su interior, y promover su prosperidad, no se destruya a la unidad”.
¿Cuáles fueron los principales conceptos políticos que se afirmaron dentro de la ley fundamental que produjo el constituyente de 1824?
Ya hemos hablado a grandes rasgos de los conceptos de República y Federación como las dos más grandes aportaciones del Constituyente del “24” a nuestra historia política. Con el concepto de República los constituyentes cumplieron con la forma avanzada del pensamiento liberal de su tiempo. Con el de Federación, adelantaron a nuestro país varios años en la historia de las organizaciones políticas modernas.
Otro concepto o idea que perturbó al pensamiento político del Constituyente de 1824, fue el de soberanía. Hasta esa fecha, el traslado de la soberanía del monarca a la nación o quien lo representare, o la coparticipación en su ejercicio entre Rey y Poder Legislativo, ya era principio axiomático de política, que el liberalismo francés y español se habían encargado de difundir en la Nueva España.
Los centralistas, enemigos del Estado Federal, vieron incompatible el concepto tradicional de soberanía con la soberanía de los Estados que implicaba el concepto de República Federal. Entendían que los Estados, a diferencia de la nación, no tenían las características de unidad, universalidad e indivisibilidad, por lo que no eran soberanos según se pretendía calificarlos. Pretendían demostrar que eran términos, sistema federal y soberanía, que no podían convivir.
La soberanía, que se adscribió al término popular, fue precisamente uno de los elementos que dio contenido al liberalismo. Sin embargo, y a pesar de que se le calificara como de popular, la realidad es que aun dentro del movimiento liberal, tanto español como mexicano, se depositaba en la nación y no en el pueblo.
De cualquier forma, la soberanía nacional fue la que quedó y el desarrollo de la estructura constitucional posterior se hizo más basado en instituciones políticas que en conceptos o ideas democráticas, que aún no cobraban, no solo en México, sino en el mundo entero, su auge posterior.
El gobierno representativo fue otro de los grandes elementos liberales que consagró el Constituyente de 1824. Al decir del doctor José María Luis Mora, en su obra “México y sus revoluciones de 1824” jamás se puso la menor duda en aceptar el sistema representativo.
Mucho varían las opiniones de los comentaristas sobre el marchamo de identidad de este concepto político. Lo que no admite ningún género de dudas es que de la Constitución de Cádiz pasó a la mexicana de 1824. El licenciado Felipe Tema Ramírez, afirma que de entre Inglaterra, Francia y España, es la última “las que más pronto consagra la representación popular, porque media centuria antes que en Inglaterra, tuvieron asiento en las cortes castellanas de Burgos, de 1169, los procuradores de las villas”.
Debe emplearse con cautela el calificativo de representación popular, en su acepción literal. Antes de los movimientos liberales del siglo XVIII, la representación era más bien una delegación que de su absolutismo hacía el monarca, y no tanto una emanación de la voluntad popular. En cambio, el gobierno representativo liberal que recogió la Constitución de 1824, estipulado en la Constitución norteamericana y en la española de Cádiz, ya no significó una cesión real, sino una imposición popular. La representación popular, no ante un monarca, sino como órgano constitutivo de gobierno y forjador de las normas de la nación, es idea que hay que atribuir al movimiento liberal.
En México, tanto durante la época revolucionaria como hasta el final del primer Constituyente, se suscitó el problema de reducir la representación a un simple mandato de derecho privado, con lo que se limitaba extraordinariamente el principio de la representación. Se acudía a la idea del mandato de derecho privado (mandato limitado que no les autorizaba a resolver cuestiones trascendentales) cuando los diputados querían buscar una salida técnica para encubrir sus titubeos.
Cuando se planteó el problema candente del federalismo, en el segundo Constituyente, para evitar que los centralistas recurrieran una vez más a la artimaña del mandato privado como medida obstaculizadora, se estableció el principio de libertad absoluta en cuanto a las facultades que la elección confiere al diputado en el ejercicio de su cargo. Libertad absoluta que no pueden restringir los electores, elevando así la representación política sobre las nociones del mandato en derecho privado.
Se implantó entonces el verdadero mecanismo de la representación, que había perdido su realidad en el constituyente anterior, cuando se le reducía a un simple mandato de derecho privado. Pero como quería dejarse el acceso definitivo de cara al ingreso del federalismo en la Asamblea, no solo se logró ése objetivo, sino que se instituyó la representación política en los términos amplios en que se ha llegado hasta nosotros.
El último elemento, concepto o idea política fundamental que aparece en la Constitución de 1824, es la inclusión de lo “popular” que, lo mismo que la República representativa, se acepta de inmediato.
Dentro de los grandes principios políticos contenidos en la Constitución de 1824, solo hemos mencionado algunos, si bien todos ellos fundamentales. Aquellos que caracterizarían el ideario político del Constituyente de 1824. De alguna manera se desmiente así a los eternos detractores de nuestras instituciones políticas, entre los que no faltaban, desgraciadamente, algunos de los propios constituyentes de 1824.
No hay que desmayar porque sepamos que la organización federal la tomamos de Norteamérica. Lo importante es saber que el sistema fue implantado no por mera copia sino por convencimiento sincero del más ilustre de los constituyentes de 1824, Ramos Arizpe, para proveer de una estructura política autosuficiente a la provincia eternamente abandonada, y para frenar al partido político centralista, que en realidad perseguía un continuismo de la autocracia en el nuevo molde de la República.
Tampoco debe flaquear el ánimo nacionalista cuando se juzgue el ideario político del “24” porque la Constitución de Cádiz haya tenido cabida, en muchas de sus instituciones, dentro de nuestra primera Constitución. Cierto es que transcribimos muchos aspectos, pero también se añadieron integrantes y variantes importantes, o se quitaron tradiciones perniciosas.
Bien se podría decir que estrechados por la penuria, agotados por las guerras, sumidos en la anarquía, rodeados por la ignorancia, los constituyentes de 1824 pudieron no haber sido grandes legisladores, pero fueron grandes patriotas.
En relación con la elaboración y promulgación de nuestra Constitución de 1824, cabría hablar, además de los elementos, conceptos o ideas fundamentales que se recogieron en el texto constitucional propiamente dicho, de las influencias externas de la ideología del momento. Así por ejemplo, la de Juan Jacobo Rousseau.
De las influencias más discutidas, fue la de Rousseau, quien para algunos fue de los pensadores cuyas ideas entusiasmaron a la juventud, en quienes federalistas y centralistas pretendieron encontrar argumentos que favorecían su postura; en cambio, para otros, ni en el Acta Constitutiva ni en la Constitución de 1824, tuvo alguna influencia.
Lo cierto es que sin menospreciar a otros excelsos autores como Charles Louis de Secondat, Barón de Montesquieu (principio de división de poderes, frenos y contrapesos) con su fundamental obra “El Espíritu de las Leyes”, o Jeremy Bentham (doctrina utilitarista), con su obra “Introducción a los principios de moral y legislación”, fue la obra del ginebrino la que más trascendió al constituyente mexicano de 1824.
Dos fueron las aportaciones que hicieron de Rousseau el pensador más leído y de mayor influencia: la autorización otorgada al pueblo para sujetar a revisión todo el orden político existente al haber proporcionado un esquema teórico que era perfectamente utilizable para explicar los acontecimientos político-históricos de la independencia y de la ley constitucional de 1824.
“El más fuerte no es nunca lo bastante fuerte para ser siempre el amo, si no transforma su fuerza en derecho y la obediencia en deber”, afirma Rousseau como uno de sus primeros postulado. Asimismo afirma, acerca del derecho a revisar las instituciones políticas: “Pues si no hay en cada Estado más que una manera de ordenarlo, el pueblo que la ha encontrado debe atenerse a ella; pero si el orden establecido es malo, ¿Por qué han de considerarse fundamentales unas leyes que le impiden ser bueno? Por otra parte, en cualquier situación, un pueblo es siempre dueño de cambiar sus leyes…”.
Estas consideraciones representan la quintaesencia de lo que fue la Ilustración, y en ellas encontró su justificación el proceso histórico-político de la Independencia. Los constituyentes encontraban perfectamente adecuados los principios sostenidos por Rousseau, para explicar los acontecimientos que les habían precedido, por lo que los utilizaron, más adelante, para reconocer en la asamblea la facultad para organizar a la nación como mejor les pareciera.
También tuvo gran influencia en el constituyente del 24 la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de Agosto de 1789, la cual en su artículo 30 estableció que “la nación está obligada a proteger por leyes sabias y justas los derechos del hombre y del ciudadano”, en tanto que la Constitución de 1824 estableció algunos de los derechos individuales de la Declaración y del Acta constitucional francesa de 1793: la representación nacional por medio de un cuerpo legislativo sustentada en la población como único criterio (Constitución Mexicana Art. 10 y Acta francesa Art. 21).
A modo de conclusión y tratando de fijar los alcances y límites de la Constitución de 1824 podemos afirmar lo siguiente.
La ingeniería constitucional resultante podría ser calificada de un federalismo descompensado; de nombre se bautizó como federal cuando lo que la movía era un acentuado regionalismo con visos de confederación y sustentado todo ello por fuertes intereses estamentales. En este último sentido, los Estados en tanto depositarios de la soberanía eran independientes, libres y soberanos y solo delegaban en la Federación la parte de la soberanía relativa a las relaciones internacionales y la fuerza militar para la defensa de la nación, el sostén del orden público y la paz.
La república naciente se desenvolvió entre un poder arbitrario del ejecutivo, abusivo y con poderes extraordinarios y un Congreso omnipresente que invade la jurisdicción de los poderes ejecutivo y judicial. En su tiempo hubo quienes caracterizaron el poder ejecutivo como la silla “estatocrática” de México.
“La idea que hasta aquí se ha tenido del poder supremo es la del absolutismo. Desde el año 1823 se está ejerciendo este despotismo así en el gobierno general como en el de los estados con el nombre de facultades extraordinarias. A pesar de haberse reprobado repetidas veces en el Congreso General Constituyente el artículo que la Comisión proponía para facultar al Congreso y conceder facultades extraordinarias al gobierno……se ha investido al gobierno de aquellas mismas facultades extraordinarias bajo cuyo yugo había estado la nación”.
El segundo problema a destacar es la incompleta división de poderes. Los Congresos actúan con facultades superiores a las mismas constituciones, dictan leyes de proscripción, imponen penas muy graves por sí y ante sí y usurpan funciones judiciales. La Constitución de 1824 concede al poder legislativo facultades tan amplias que de facto invade y limita a los otros dos poderes: el ejecutivo y el judicial. El Congreso adquiere el calificativo de potestad soberana, legislador supremo; y los Congresos de los Estados retienen la mayor parte de su potestad confiriendo al Congreso central el carácter de asamblea representativa de los “órdenes” estatales.
La representación de corte confederal durante los primeros años de la República deriva de un compromiso híbrido entre el interés territorial y el federal que se puede entender de la interpretación ecléctica de las formas constitucionales que los parlamentarios de cada congreso estatal incorporan, y en el carácter de una gran asamblea de potentados territoriales del Congreso general.
El análisis de los tres conceptos fundamentales de la cultura política establecidos en la Constitución de 1824 ha puesto en evidencia que las ideas de soberanía, nación y pueblo son esenciales en el proceso de la formación estatal. En efecto, se puede notar que los tres conceptos contienen significados múltiples; y que es en la praxis política del período 1812-1824 cuando adquieren su valor preeminente.
De tal modo el concepto de soberanía alcanza una connotación dual: la que pertenece a los Estados y la que pertenece a la Confederación. A su vez, el concepto de nación retiene el referente de antigua monarquía medieval al definirse con base en criterios territoriales e intereses de los potentados y estamentales, como se decía en la época, intereses “de clase”.
El Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de 1824 establece en su artículo primero “que la Nación se compone de las provincias…” y en el artículo tercero “que la soberanía reside radical y esencialmente en la Nación”.
Esta idea nos remite a una forma de tipos de representación que se sustenta en los cuerpos e intereses territoriales de la sociedad organizada reconocida como vecinos-ciudadanos. Esto significa que por Nación se entiende la sociedad organizada política y económicamente: lo que se solía llamar clases u órdenes de la Nación.
La Constitución confederal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 mantuvo los fueros y privilegios del ejército y de la Iglesia, la religión católica, única y excluyente de toda otra, así como el Consejo de Estado, reminiscencia de los antiguos Consejos del Reino.
Bien se puede sustentar, como ya se ha hecho en este trabajo, que la Constitución de 1824 resultó ser un pacto híbrido, de compromiso entre la modernidad y la tradición. De ahí el carácter ecléctico de la Constitución, que siendo república popular federal retiene el carácter corporativo y excluyente al conservar los fueros y privilegios o la exclusividad de la religión católica.
Tampoco se puede hacer caso omiso del fuerte carácter confederal de la república, compuesta por provincias que resisten todo intento de centralización político-administrativa del gobierno central.
De lo anterior resultó la dispersión de facultades y recursos materiales en algunos estados, lo que dejó en condición precaria todo intento por formar un gobierno fuerte en materia administrativa, legislativa, derechos ciudadanos, derechos de propiedad, etcétera.
2.3 Contenido normativo en materia de Hacienda Pública y Derecho Tributario
La tendencia constitucionalista, de la que son partícipes los integrantes del constituyente del 24 y las diversas generaciones de federalistas, centralistas, liberales y conservadores, tuvo a su cargo el diseño del Estado Mexicano.
El proyecto de constitución se presentó para su debate el 1 de abril de 1824, siendo aprobado el día 3 de Octubre del mismo año, y se promulgó el día 4, con el apelativo de Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, comprendidos por 19 estados, 5 territorios y un Distrito Federal.
En lo concerniente a la distribución de la representatividad, la Cámara de Senadores representaba a los estados de la Federación, constando de dos senadores por cada entidad federativa; y la Cámara de Diputados representaba a la población, en la proporción de un diputado por cada ochenta mil habitantes en el país.
Cada Estado gozaba de la autonomía para elegir e sus gobernadores y legislaturas, recaudando impuestos y participando en el sostenimiento del gobierno federal con una cuota fija de acuerdo a sus recursos. El defecto de esta postura pronto se hizo evidente debido a que el nuevo gobierno no tenía recursos suficientes.
El siguiente mapa nos muestra cómo estaba constituido el país de acuerdo a la Constitución de 1824:
El texto constitucional, compuesto por siete títulos y 171 artículos, contenía a modo de Preámbulo la siguiente declaración solemne:
En su artículo primero se dispone que “La nación mexicana es para siempre libre e independiente del gobierno español y de cualquiera otra potencia”.
Además, que “La religión de la nación mexicana es y será perpetuamente la católica, apostólica, romana. La nación la protege por leyes sabias y justas, y prohíbe el ejercicio de cualquiera otra”. Artículo tercero.
En su artículo cuarto señala que “La nación mexicana adopta para su gobierno la forma de república representativa popular federal”.
En el artículo sexto se divide el Supremo poder de la Federación para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial.
El artículo siete dispone que “Se deposita el poder legislativo de la Federación en un Congreso general. Este se divide en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores”. El artículo setenta y cuatro señala que “Se deposita el Supremo Poder Ejecutivo de la federación en un solo individuo, que se denominará presidente de los Estados Unidos mexicanos”. “El poder judicial de la federación residirá en una Corete Suprema de Justicia, en los tribunales de circuito y en los juzgados de distrito” (Artículo ciento veintitrés).
La Sección V del Título III (Del Poder Legislativo) se refiere a las facultades del Congreso general, y en su artículo cincuenta contempla entre las facultades exclusivas del Congreso general las siguientes:
10. Reconocer la deuda nacional, y señalar medios para consolidarla y amortizarla.
La Sección IV del Título IV (Del Supremo Poder Ejecutivo de la Federación) se refiere a las atribuciones del Presidente y restricciones de sus facultades, y concretamente en el artículo ciento diez se contemplan estos puntos de interés para nuestra materia objeto de estudio:
6. Nombrar los jefes de las oficinas generales de hacienda, los de las comisarias generales, los enviados diplomáticos y cónsules……
En el artículo ciento doce, y concretamente en su punto tres, se recoge una restricción de las facultades del presidente que resulta interesante para nuestro objetivo. El tenor literal es el siguiente:
En la Sección VII del Título V (Del Poder Judicial de la Federación) destacamos los siguientes artículos:
Artículo 152.- Ninguna autoridad podrá librar orden para el registro de las casas, papeles y otros efectos de los habitantes de la república, si no es en los casos expresamente dispuestos por la ley y en la forma que esta determine.
Decir en este sentido que la Constitución federal de 1824 no contiene un catálogo de derechos humanos sino, siguiendo el sistema de Cádiz, los delega a los Estados, consignando los básicos en la mencionada Sección VII del Título V que intitula: “Reglas generales a que se sujetará en todos los Estados y territorios de la Federación la administración de justicia”.
De la Sección II del Título VI (De los Estados de la Federación) destacamos, entre las obligaciones de los Estados, los siguientes puntos del artículo ciento sesenta y uno:
8. De remitir anualmente a cada una de las Cámaras del Congreso general nota circunstanciada y comprensiva de los ingresos y egresos de todas las tesorerías que haya en sus respectivos distritos, con relación del origen de unos y otros….
De la Sección III del mismo Título VI menciona, de entre las restricciones de los poderes de los Estados, los siguientes puntos del artículo ciento sesenta y dos:
Establecer sin el consentimiento del Congreso general derecho alguno de tonelaje ni otro alguno de puerto;
Imponer sin consentimiento del Congreso general contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, mientras la ley no regule cómo deban hacerlo;
La Constitución de 1824 estableció un régimen de responsabilidad para reaccionar contra sus transgresores. Señalaba que “todo funcionario público, sin excepción de clase alguna, antes de tomar posesión de su destino, deberá prestar juramento de guardar esta Constitución y el Acta Constitutiva” así como que “el Congreso dictará todas las leyes y decretos que crea conducentes, a fin de que se haga efectiva la responsabilidad de los que quebranten esta Constitución o el Acta Constitutiva” (Artículos 163 y 164).
Conviene hacer una mención especial a lo que podríamos llamar antecedentes históricos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), incardinados en torno a la Constitución que nos ocupa.
En 1824, el Congreso Constituyente otorgó a la Hacienda Pública el tratamiento adecuado a su importancia. Para ello expidió, el 16 de Noviembre del mismo año, la Ley para el Arreglo de la Administración de la Hacienda Pública, en la que la Secretaría de Hacienda centralizó la facultad de administrar todas las rentas pertenecientes a la Federación, inspeccionar las Casas de Moneda y dirigir la Administración General de Correos, la Colecturía de la Renta de Lotería y la Oficina Provisional de Rezagos.
Para el despacho de las nuevas funciones atribuidas, se organizaron los oportunos Departamentos.
El 26 de Enero de 1825, se expidió el Reglamento Provisional para la Secretaría del Despacho de Hacienda, considerado como el primer reglamento de la Hacienda Republicana y en el cual se señalaron, en forma pormenorizada, las atribuciones de los nuevos funcionarios constituidos conforme a la citada ley de 16 de noviembre de 1824.
Antes de dar por terminado este capítulo, conviene decir que después de la promulgación de la Constitución Federal de 1824, los Estados convocaron sus respectivos congresos constituyentes, encargados de la redacción y aprobación de sus constituciones. En ellas ya sí que se inscribieron declaraciones de derechos humanos inspiradas en la Constitución de Cádiz y en los recogidos en la Constitución Federal; algunas incorporaron preámbulos que precedían a sus declaraciones de derechos e hicieron aportaciones originales.
Las Constituciones de los Estados se encargarían de consignar no solo derechos políticos -función que la propia Constitución les delegaba en su artículo 9 para determinar la cualidad de los electores-, sino también derechos humanos.
Concluir haciendo hincapié en que el Acta Constitutiva de la Nación Mexicana, aprobada por el segundo Congreso Constituyente el 31 de Enero de 1824, sienta las bases para la discusión constitucional, marcando el inicio de la vida jurídico-política del México independiente, dando origen así a la Constitución que nos ha ocupado a lo largo de este capítulo.
Pues bien, la Constitución federal de 1824 estuvo en vigor hasta ser sustituida por la centralista de 1836. Pese a ello, las decisiones políticas fundamentales del pueblo de México en ella contenidas han trascendido hasta la Constitución que nos rige al día de hoy: soberanía nacional, derechos humanos, federalismo, división de poderes, democracia representativa, y la idea de la Constitución como norma suprema válida para gobernantes y gobernados.
3.1 Contexto histórico y antecedentes inmediatos
Un hecho es como un saco vacío que no puede tenerse en pié. Para que se sostenga, hay que llenarlo con las razones y sentimientos que lo determinaron.
La Constitución mexicana de 1917 no es el resultado de ningún experimento de laboratorio, es el resultado de un movimiento social, el primer movimiento social que vio el mundo en el siglo XX.
Siguiendo al autor D. Jorge Carpizo podemos concretar y decir que las causas de este movimiento social fueron:
El régimen de gobierno en el cual se vivió al margen de la Constitución.
El rompimiento de ligas del poder con el pueblo que dio por resultado la deplorable situación del campesino y del obrero.
La ocupación de los mejores trabajos por extranjeros.
El gobierno central donde la única voluntad fue la del presidente.
La inseguridad jurídica en que se vivió donde el poderoso todo lo pudo y al menesteroso la ley le negó su protección.
El uso de la fuerza tanto para reprimir huelgas, como para aniquilar a un pueblo o a un individuo.
Haberse permitido una especie de esclavitud donde las deudas pasaban de padres a hijos, de generación en generación.
Intransigencia política que se representó en la negación rotunda a cambiar al vicepresidente para el período de 1910-1916.
El hecho cierto es que en los primeros años de nuestro movimiento social (1913-1916) no encontramos ningún plan, manifiesto o proclama donde se hable de reformar la Constitución de 1857 o de crear una nueva Norma Fundamental que sustituyera a la entonces vigente.
El 14 de Septiembre de 1916, Carranza dio a conocer el decreto que reformó algunos artículos del Plan de Guadalupe, explicando que la Constitución de 1857, a pesar de la bondad de sus principios, no era la más adecuada para satisfacer las necesidades públicas y que con ella se corría más bien el riesgo de desembocar en una nueva tiranía.
Con base en este documento se expidió la convocatoria al Constituyente que establecía que la Asamblea se reuniría en la ciudad de Querétaro en Diciembre de ese mismo año.
Tras no pocas vicisitudes, la Junta inaugural del Congreso Constituyente dio paso a la apertura del único período de sesiones. Don Venustiano Carranza leyó un discurso y entregó el proyecto de Constitución reformada.
3.2 Elaboración y promulgación
Comparando el proyecto de Constitución que presentó Carranza al Congreso Constituyente con la Carta Magna de 1857, que regía en aquellos días con sus sucesivas reformas, resulta que el proyecto era poco novedoso, si bien no se puede dejar de reconocer que como ya dejó dicho Don Venustiano Carranza en su discurso ante el Congreso Constituyente, se trataba de superar la fase de “norma de ideales sin vigencia efectiva”, de poner en práctica los principios e instituciones que la Carta Magna de 1857 recogía, pero que no se cumplían.
A saber, el Juicio de Amparo convertido en arma política, el principio de la soberanía del pueblo sin realidad, los tres poderes tradicionales de todo Estado ejercidos por una sola persona, y el sistema federal ahogado por el poder central.
Estos eternos problemas, entre otros, pendientes de solución se trataban de superar con la nueva Constitución de 1917.
Después de aprobada la fórmula de protesta de la Constitución, Ugarte pronunció un discurso en el cual puso de relieve el deber que contraían los constituyentes para que las doctrinas de la nueva Constitución fueran una realidad.
Como dato simbólico, no exento de significado, la misma pluma que sirvió para la firma del Plan de Guadalupe, sirvió también para la firma de nuestra Constitución en aquel acto solemne.
Pasadas las dos de la tarde del día 31 de Enero de 1917, los constituyentes firmaron la Constitución, protestando guardar y hacer guardar la misma. Carranza llegó al recinto constituyente, Luis Manuel Rojas le entregó la Constitución pronunciando unas palabras de vibrante contenido, a las que contestó Carranza protestando cumplir el Texto Constitucional.
La Constitución llevó por título: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de Febrero de 1857.
En general, las opiniones a favor de la Constitución de 1917 coinciden en afirmar que fue, ha sido y es un proyecto de realización y por realizar.
La abundancia de citas, positivas y negativas, a favor y en contra, pudiera ser fatigosa para el lector de este trabajo. Preferimos centrarnos en la idea de que criticar por criticar a nuestra Constitución sin reconocer sus bondades, sin documentarnos sobre la situación político-social en que se alumbró, como hacen muchos, es desconocer la historia de México. Censurar sin admitir sus virtudes es cegarse por los intereses que la Constitución destruyó. Y es que los posibles errores de nuestra Norma de Normas deben ser puestos de relieve para superarlos. Y sus virtudes, para sentirnos orgullosos.
No quisiéramos dar por terminado este punto sin hacer referencia a un hecho histórico dotado de gran significado. Y es que el sábado 4 de Febrero de 1967, cadetes del colegio militar uniformados de gala fueron a palacio municipal para recoger, según decreto presidencial previamente expedido, los cinco textos constitucionales que han encauzado los destinos de México: La Constitución de Apatzingán, el Acta Constitutiva de 1824, la Constitución de 1824, la Constitución de 1857 y la Constitución de 1917. Era el cincuentenario de nuestra Constitución
y las ceremonias tenían como objetivo rendir el debido homenaje a nuestras Constituciones.
3.3 Contenido normativo en materia de Hacienda Pública y Derecho Tributario
Nuestra Constitución no contiene en sentido estricto un catálogo normativo detallado de principios tributarios propiamente dichos.
Hay que tener en cuenta el momento y las circunstancias históricas de su elaboración y redacción, sin olvidarnos de que la figura del contribuyente desde el punto de vista de la Hacienda moderna y no decimonónica, como portador de derechos y no solamente depositario de cargas y obligaciones de todo tipo, es relativamente reciente.
No obstante, lo que sí que contiene es un catálogo de Derechos Humanos, garantías individuales, que tienen una relación evidente con los principios generales del Derecho y, como no podía der menos, con los principios tributarios y los derechos del contribuyente.
Solamente nos permitimos recordar en este momento, con independencia de un desarrollo posterior, el hecho cierto y evidente, admitido por la doctrina y la jurisprudencia, de que los principios generales del Derecho (y no es baladí que en este caso se utilicen las mayúsculas) no son otra cosa que el fiel reflejo de valores y principios destilados por nuestra civilización greco latina y judeo cristiana a lo largo de siglos. Recordemos que la justicia, en el pensamiento griego, reformulado por la escolástica cristiana, es una virtud, que con la prudencia, fortaleza y templanza forman el cuatripartito cardinal que ordena toda conducta humana y nuestro Derecho, el que enseñamos en nuestras Facultades, hunde sus raíces en el Derecho Romano y en el pensamiento griego, filtrados por el cedazo del Cristianismo.
Dejo para el capítulo siguiente y para mis conclusiones el desarrollo de estas ideas. Solo quiero dejar constancia de la íntima relación de los principios generales del Derecho, en cuanto valores de contenido profundamente ético, con los principios tributarios, y a su vez la “relación de sangre” de ambos con los derechos humanos y garantías individuales.
Por lo tanto, más adelante se hará una relación pormenorizada de esos principios generales del Derecho, la mayoría contenidos en nuestra Constitución, que vienen a ser “parientes de sangre” de los principios tributarios clásicos, principios, estos últimos que deberían presidir y respetar escrupulosamente normas tan importantes en nuestro sistema tributario como son las leyes del ISR o del IVA, o el Código Fiscal de la Federación, por no mencionar la legislación acerca de la prevención e identificación de operaciones con recursos de procedencia ilícita. Por qué no decirlo y adelantarlo, no siempre presiden y se respetan.
En el artículo primero de la Constitución se lee: “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece”.
Como ya se afirmaba respecto de la Constitución de 1857, nuestra Constitución establece las garantías para el libre ejercicio de los derechos del hombre.
Pues bien, los derechos humanos están conformados por dos grandes declaraciones: I) La declaración de los derechos del hombre como individuo, y II) La declaración de los derechos del hombre como integrante de un grupo social.
A su vez la declaración de derechos del hombre como individuo se divide en tres grandes partes: los derechos de igualdad, libertad y seguridad jurídica.
Sin ánimo de ser exhaustivos, las garantías de igualdad serían las relacionadas con la declaración inicial de que toda persona goza de las garantías establecidas en la Constitución, la prohibición de la esclavitud, la igualdad de derechos sin distinción de razas, sectas, grupos o sexos, la prohibición de títulos de nobleza, prerrogativas y honores hereditarios, la prohibición de fueros y la prohibición a proceder por leyes privativas o tribunales especiales.
Las garantías de libertad se refieren a las libertades de la persona humana, de la persona cívica y de la persona social.
Libertades de la persona humana desde el punto de vista físico son, entre otras, la libertad de trabajo (nadie puede ser privado del producto de su trabajo), la nulidad de los pactos contra la dignidad humana, la libertad de locomoción interna y externa del país, etc.
Las libertades de la persona humana desde el punto de vista espiritual son, entre otras, la libertad de pensamiento, la libertad de imprenta, la libertad de cultos, la libertad de conciencia y la libertad de intimidad (inviolabilidad de la correspondencia y del domicilio).
Las libertades de la persona cívica son las referidas a la reunión y manifestación.
Las libertades de la persona social vendrían a ser las libertades de asociación y reunión.
Las garantías de seguridad jurídica son el derecho de petición, la irretroactividad de la ley, la privación de derechos solo mediante juicio, el principio de legalidad, la prohibición de aplicar la analogía, el principio de autoridad competente, el mandamiento judicial fundado y motivado como requisito ineludible para ser molestado, la detención solo con orden judicial, la expedita y eficaz administración de justicia, la prohibición de penas infamantes y la prohibición de que nadie pueda ser juzgado dos veces por el mismo delito.
La declaración de los derechos del hombre como integrante de un grupo social se divide en cuatro grandes apartados, a saber,
El régimen patrimonial, del que destacamos sobre manera por interesar al objeto de nuestra tesis, las disposiciones relativas a la expropiación, la protección de la salud, la prohibición de actos que eviten la libre concurrencia, el derecho a una vivienda digna y decorosa y la protección a los consumidores.
En segundo lugar, el régimen laboral, del que igualmente destacamos, entre otros muchos, el derecho a un salario mínimo indispensable para llevar una vida digna.
En tercer lugar, el régimen familiar, con el derecho a un patrimonio familiar.
Y en cuarto y último lugar el régimen de la información.
Como colofón bien podríamos decir, coincidiendo con el maestro don Jorge Carpizo, que los derechos humanos son el estandarte primordial de la felicidad humana. Y todo hombre debe estar decidido a luchar por la plena realización de todos y cada uno de estos derechos, otorgados constitucionalmente como garantías.
REPERCUSIONES E INFLUENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE MÉXICO DE 1917 EN LA LEGISLACIÓN ORDINARIA FISCAL
4.1 Guía de principios marco o guía de referencia en la elaboración de la legislación impositiva general (CFF), indirecta (IVA), directa (ISR) y sobre prevención e identificación de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
El Derecho es la ciencia aplicada a la práctica, que persigue discernir lo justo y en la búsqueda de lo bueno reviste cánones de arte.
¿Cuáles serían los principios generales del Derecho, intrínsecamente relacionados con los principios tributarios básicos y que a su vez, unos y otros, beben en los manantiales de los Derechos Humanos y garantías individuales contenidos en nuestra Ley de leyes?
Utilizando un símil gastronómico, para abrir boca empecemos hablando de los ingresos tributarios.
Ingresos tributarios.- ¿Cuáles serían las características definidoras de los ingresos tributarios?
Son aquellos que derivan de la facultad o poder que el Estado, como órgano político-jurídico, tiene para obtener de manera unilateral recursos de los particulares. Lo que se conoce como potestad tributaria.
Por lo tanto, nos encontramos frente a un poder soberano, y en el ejercicio de esta soberanía se obtienen estos recursos. Uno de los aspectos de la soberanía es el conocido como poder de imperio, facultad que en el Estado romano se expresaba en el dominio absoluto de los pueblos que conquistaba, sometiéndolos a su autoridad e imponiéndoles la obligación de aportarle recursos.
Pero es indispensable dejar asentado que no toda imposición a los particulares tendrá el carácter de exacción tributaria, ya que existen otro tipo de ingresos que, a pesar de ser impuestos por el poder soberano, no tienen esta característica, como es el caso particular de las multas, que no obstante representar ingresos para el Estado, su imposición tiene como antecedente un hecho ilícito y su finalidad es, ante todo, ejemplificativa y aflictiva, ya que con ella se pretende, más que otra cosa, imponer un castigo a quien incumple un mandato legal, y difundir su ejecución para desanimar la práctica de este tipo de conductas.
Una vez estimulado nuestro apetito, continuemos hablando de los límites a la potestad tributaria.
Límites a la potestad tributaria.- El ejercicio de la potestad tributaria debe ajustarse a los lineamientos señalados por la Constitución, restricción a la que identificamos como el límite a la potestad tributaria del Estado.
Y es que el establecimiento de un tributo, no sólo debe seguir los lineamientos orgánicos de la Constitución, sino que también debe respetar las garantías del administrado, pues de no ser así, el contribuyente podrá promover el juicio de amparo, para dejar sin eficacia un tributo nacido en contra del orden establecido por la Constitución.
Así las cosas, podríamos hablar de los siguientes límites o líneas rojas que nunca se deberían sobrepasar:
Irretroactividad.- El Artículo 14 constitucional establece que: “A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”. Esta prohibición es tanto para el poder encargado de expedir las leyes, como para todas aquellas autoridades que las aplican. En materia tributaria, el punto de partida para determinar la irretroactividad de la ley se encuentra en la realización del hecho generador en relación con su vigencia, de tal modo que solo podrán generarse efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la norma tributaria vigente en el momento en que el hecho generador se realizó. Esta característica se establece en al artículo 6° del Código Fiscal de la Federación.
Legalidad.- Trataremos de este límite más adelante, al hablar específicamente de los principios constitucionales de los impuestos.
Libertad de trabajo.- El artículo 5° de la Constitución consigna la libertad de trabajo, en la cual existe un límite al poder tributario del Estado, ya que un impuesto no debe de afectar dicha libertad de empleo, como tampoco la libertad y seguridad requeridas para que una persona se dedique a la industria o comercio que le acomode, siempre que la actividad sea lícita. La libertad de trabajo no debe ser atacada por el ejercicio del poder fiscal al expedir leyes que graven los productos del trabajo en forma excesiva, privando al sujeto de los rendimientos de la labor realizada.
Derecho de petición.- La Constitución establece en su artículo 8° que “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que esta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa”. En materia tributaria es una facultad que todo individuo tiene para solicitar la intervención de las autoridades fiscales a fin de que se cumpla la ley fiscal. El criterio de la Suprema Corte de Justicia es que: “La garantía no consiste en que las peticiones se tramiten y resuelvan sin las formalidades y requisitos que establecen las leyes relativas; pero sí impone a las autoridades la obligación de dictar a toda petición hecha por escrito, esté bien o mal formulada, un acuerdo también por escrito, que debe hacerse saber en breve término al peticionario”.
No confiscación de bienes.- De acuerdo con el artículo 22 constitucional, queda prohibida la confiscación de bienes, y el mismo precepto señala de manera expresa que no se considera confiscación la aplicación total o parcial de bienes para el pago de impuestos o multas. En suma, el Estado no está facultado por dicho ordenamiento para aprobar impuestos confiscatorios.
Exención de impuestos.- El artículo 28 de la Constitución establece que en los Estados Unidos Mexicanos queda prohibida la exención de impuestos en los términos que se establezca en la ley secundaria. La Suprema Corte de Justicia mantuvo el criterio de que mientras la exención no se otorgue en forma particular en un momento dado, sino que se aplique a toda una categoría de sujetos, estará dentro de los lineamientos constitucionales. La tesis de la Suprema Corte es: “…..la prohibición de exención de impuestos a que se refiere el artículo 28 constitucional está reservada para los casos en que se trata de favorecer a determinadas personas, estableciendo un privilegio a su favor, pero no cuando la exención alcanza a toda una categoría de personas por medio de leyes de carácter general”.
Proporcionalidad y equidad.- Trataremos de este límite más adelante, al hablar específicamente de los principios constitucionales de los impuestos.
¿Y qué decir de los principios definidores de los ingresos tributarios? El plato se nos antoja suculento.
Principios definidores de los ingresos tributarios.- A través de la potestad tributaria el Estado fija los ingresos tributarios (contribuciones) que los particulares deben aportarle. De la fracción IV del artículo 31 constitucional, se deriva que las contribuciones:
Constituyen obligaciones de derecho público.
Deben ser establecidas por una Ley.
Deben ser proporcionales y equitativas.
Su producto debe destinarse a cubrir gastos públicos.
Obligación de Derecho Público. Las contribuciones, al ser establecidas por el Estado en ejercicio de un poder público, no derivan de un acto contractual, sino de una carga impuesta por una declaración unilateral del Estado, sometida a las normas de derecho público, lo que le da el derecho de cobrarlo aun en contra de la voluntad del particular, a través de un procedimiento administrativo de ejecución.
Establecida por la Ley. Trataremos de este principio más adelante, al hablar específicamente de los principios constitucionales de los impuestos.
Deben ser proporcionales y equitativas. Trataremos de este principio más adelante, al hablar específicamente de los principios constitucionales de los impuestos.
Su producto debe ser destinado para cubrir el gasto público. De este concepto se deriva que el producto de las contribuciones no puede destinarse para otro fin. Lo que pone de manifiesto la generalidad del destino de estos ingresos, lo que no excluye la posibilidad de asignarlos a fines específicos dentro del gasto público.
Partiendo de estos cuatro principios definidores es posible tratar de estructurar un concepto de tributo, haciendo la aclaración de que también se le denomina gravamen, exacción y contribución. Así, podemos decir que los tributos son aportaciones económicas que de acuerdo con la ley el Estado exige de manera proporcional y equitativa a los particulares sujetos a su potestad soberana, y que se destinan a cubrir el gasto público.
Y como plato fuerte de nuestro menú, hablemos de impuestos, como concepto sumamente importante, si no el más importante, de los llamados ingresos tributarios o contribuciones. Merece la pena degustarlo.
Principios de los impuestos.- El conocimiento de los principios de la imposición es de fundamental importancia para el desenvolvimiento adecuado de un país, ya que su manejo apropiado hace de los impuestos un instrumento muy útil para la consecución de los fines del Estado.
El tema de los principios de la imposición es materia de la ciencia de las finanzas, ya que en ella convergen la economía, la política y el derecho, y cada una de estas disciplinas aporta elementos para la mejor y más adecuada imposición. Haremos una división en tres clases de principios:
Los principios generales, en donde incluiré un interesante punto de vista de Fritz Neumark (Principios de la imposición).
Los principios elementales de Adam Smith, expuestos en su obra clásica La riqueza de las naciones.
Los principios constitucionales que se derivan de nuestra Carta Magna.
Principios generales. El tratadista alemán Fritz Neumark nos presenta una visión general, sistemática y amplia de los principios a que se debe someter la política fiscal para poder calificarse como justa y económicamente racional. Este autor considera que a fin de alcanzar los objetivos de justicia, economía y eficacia en la tributación, se deben observar los principios que denomina político-sociales, político-económicos y técnico-tributarios.
Para logar la justicia en la imposición se deben distribuir los gravámenes de tal forma que el reparto de la carga tributaria resulte lo más equilibrado posible, lo cual se logra mediante la aplicación de los principios político-sociales.
Los objetivos de economía, que se manifiestan en la consecución de la eficacia, la estabilidad y el desarrollo económico, se pueden alcanzar con la aplicación de los principios político-económicos, a través de los cuales se permite la libre competencia y el desarrollo normal de los diversos sectores de la economía, así como la suficiencia presupuestaria y la adaptación a las fluctuaciones de la actividad económica.
Con el propósito de logar la eficacia operativa de la imposición, debe existir una estructuración adecuada del sistema y de las normas tributarias, que por su congruencia, precisión y claridad faciliten su aplicación a los contribuyentes y a la Administración, lo cual se logra a través de los principios técnico-tributarios.
Principios elementales. Los principios de igualdad, certidumbre, comodidad y economía, que hace más de dos siglos expuso Adam Smith en su libro La riqueza de las naciones, siguen teniendo vigencia, ya que su observancia resulta indispensable para el buen funcionamiento de todo sistema tributario.
“Los ciudadanos de cualquier Estado deben contribuir al sostenimiento del Gobierno, en cuanto sea posible, en proporción a sus respectivas aptitudes, es decir, en proporción a los ingresos que disfruten bajo la protección estatal”.
Este principio, también denominado de justicia, se proyecta bajo dos formas: la generalidad de los impuestos y la uniformidad de los mismos.
La generalidad se refiere a que todos los individuos debemos pagar impuestos. La uniformidad significa que todos los contribuyentes deben ser iguales frente al impuesto, lo cual se logra con base en dos criterios: la capacidad contributiva (criterio objetivo) y la igualdad de sacrificio (criterio subjetivo).
Principio de certidumbre:
En este principio se identifica la importancia de que los destinatarios de las contribuciones tengan la certeza de sus obligaciones; que cada persona sepa cuál es su obligación y hasta qué límites tiene la misma, puesto que, además de la tendencia a evadir el mandato legal, en muchas ocasiones se incurre en incumplimiento por el hecho de que no se sabe a ciencia cierta cuál es la obligación, por lo complicado o impreciso de las disposiciones que la contienen. Para el cumplimiento de este principio es necesario especificar con precisión los siguientes datos: el sujeto, el objeto, la cuota, la forma de hacer la valuación de la base, la forma de pago, la fecha de pago, quién paga, y las penas en caso de infracción, lo cual hace necesario que las normas tributarias sean claras y precisas.
Principio de comodidad:
“Todo impuesto debe cobrarse en el tiempo y de la forma que sean más cómodos para el contribuyente”.
El pago del impuesto resulta incómodo por sí mismo, sobre todo por falta de conciencia y aceptación del gravamen, y si además de ello su estructura y aplicación complican su operación, resultará que el contribuyente buscará la forma de justificar el incumplimiento de su obligación.
“Toda contribución debe percibirse de tal forma que haya la menor diferencia posible entre las sumas que salen del bolsillo del contribuyente y las que se ingresan en el tesoro público, acortando el período de exacción lo más que se pueda”.
Si, por el contrario, la diferencia es mucha, es posible que la recaudación del impuesto necesite un gran número de funcionarios y empleados cuyos sueldos devoran la mayor parte del producto del mismo, que finalmente lo transforman en antieconómico.
Principios constitucionales. El ejercicio del poder tributario y la actuación de las autoridades en esta materia deben seguir determinados lineamientos que la propia Constitución y las leyes establecen. No es posible pensar en que la autoridad, por el hecho de serlo, pueda actuar a su libre arbitrio.
Se trata de unas reglas básicas que deben observar las autoridades, tanto legislativas como administrativas, y que por tener su origen en la norma fundamental de nuestro sistema jurídico, se conocen como Principios Constitucionales de la Tributación, y se derivan del artículo 31 fracción IV de nuestra Carta Magna.
Vaya por delante que los principios de que vamos a tratar no solo afectan a los impuestos propiamente dichos, sino que actúan también como límites a la potestad tributaria y como principios definidores de los ingresos tributarios (contribuciones) en tanto que estos últimos conforman una categoría genérica que engloba, entre otros, a los impuestos.
Esta garantía incluye dos aspectos: sobre el establecimiento de los impuestos y sobre la actuación de las autoridades.
Sólo por ley, formal y materialmente considerada, pueden ser establecidos los impuestos, con los elementos que los integran: sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, lo que nos permite aplicar en este caso el aforismo de Nullum Tributum sine lege.
El acto legislativo es facultad del Congreso de la Unión, por lo que él, y sólo él, puede emitir leyes. Es más, dentro del proceso legislativo, cuando se trata de leyes que establezcan contribuciones, se requiere que la cámara de origen sea precisamente la de Diputados. El sistema constitucional mexicano establece dos excepciones al principio general: cuando se trata de situaciones de emergencia que pongan en grave peligro la seguridad del país, y cuando el Ejecutivo sea autorizado por el Legislativo para legislar a fin de regular la economía del país y el comercio exterior (artículos 49, 29 y 131 constitucionales). En estos casos, y sólo en ellos, el Ejecutivo podrá ejercer las facultades legislativas, emitiendo los llamados decretos-ley, por ser formalmente decretos del Ejecutivo y materialmente normas jurídicas, generales, impersonales y abstractas.
En resumidas cuentas estamos hablando del principio de Reserva de Ley, en virtud del cual, los impuestos solo pueden ser establecidos por una norma generada conforme al proceso legislativo que prevé nuestra Constitución. Solo la Ley, en sus aspectos formal y material, puede regular los elementos que los integran, como lo establece el artículo 5ª del Código Fiscal de la Federación.
El segundo aspecto se reglamenta en el primer párrafo del artículo 16 constitucional: “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”. El último párrafo del artículo 16 autoriza la realización de actos de control de impuestos a través de la inspección de papeles y libros de los contribuyentes para conocer el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, siguiendo las formalidades prescritas para los cateos.
La fracción IV del artículo 31 de la Constitución consagra este principio: “…son obligaciones de los mexicanos: Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal, Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.
Con el propósito de precisar la definición del concepto del principio de legalidad podemos citar la siguiente tesis emanada de nuestro máximo tribunal:
IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuesto que se causarán y recaudarán durante el período que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a l luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no quede otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por la disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos, que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles. (Tesis Jurisprudencial, Séptima Época, Volúmenes 91-96, Primera Parte, Materia Constitucional Administrativa; del Semanario Judicial de la Federación).
Principio de proporcionalidad y equidad:
Quizás sean estos elementos los que más controversias han originado en relación con los principios impositivos. La proporcionalidad da la idea de una parte de algo, de lo cual se deduce que el tributo debe establecerse en proporción a la riqueza de la persona sobre la que va a incidir. Le equidad, por su parte, deriva de aquella idea de la justicia del caso concreto, de la aplicación de la ley en igualdad de condiciones, a los que se encuentran en igualdad de circunstancias. La Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó estos conceptos al manifestar que: “El tributo….cumple con los requisitos de proporcionalidad y equidad exigidos por el invocado artículo 31, fracción IV de la Constitución política, ya que es equitativo, en cuanto se aplica en forma general a todos los que se encuentren en la misma situación tributaria……es proporcional, supuesto que se cobra según la capacidad económica de los causantes….”.
Vemos que, una vez más, la proporcionalidad y la equidad se encuentran previstas en el tantas veces mencionado artículo 31, fracción IV, constitucional.
La proporcionalidad debe identificarse con la capacidad contributiva de las personas, no con la capacidad económica, que implica una idea más amplia y que no necesariamente coincide con la posibilidad de participar en el sufragio de los gastos públicos, puesto que debe entenderse que la capacidad económica plantea un panorama muy amplio de todos los elementos que participan en las condiciones económicas de las personas, en tanto que la capacidad contributiva implica una depuración de estos elementos, a fin de fijar la parte en que el individuo puede participar para la cobertura de los gastos públicos.
Es lo que el tratadista y autor Fritz Neumark define como fijación y distribución de las cargas tributarias según la capacidad individual de pago de los contribuyentes.
La equidad se identifica como el impacto del gravamen, que debe ser el mismo para todas las personas que se encuentren colocadas en la misma situación o circunstancia contributiva.
Conforme a su acepción aristotélica la equidad significa la aplicación de la justicia a casos concretos, la cual se obtiene tratando igual a los iguales y en forma desigual a los que no se encuentran en igualdad de circunstancias.
El ilustre tratadista D. Servando J. Garza en su obra Las Garantías Constitucionales en el Derecho Tributario Mexicano nos dice lo siguiente: “Puesto que la proporcionalidad se sustenta en un concepto de justicia, debemos concluir que coincide con el de equidad. En el precepto constitucional encontramos la exigencia de justicia en materia tributaria acentuada mediante una expresión pleonástica por su idéntico contenido conceptual”.
No obstante los diferentes criterios y tesis que se han emitido respecto de la proporcionalidad y equidad de los impuestos, podemos concluir con lo expuesto por el Pleno de la Suprema Corte en diversos amparos en revisión, con los números 7332/58 y 4325/64, en cuyas ejecutorias se resolvió que un impuesto”….es equitativo en cuanto se aplica en forma general a todos los que se encuentren en la misma situación tributaria.
(Y) el gravamen es proporcional, supuesto que se cobra según la capacidad económica de los causantes”. (Informe de la Suprema Corte correspondiente al año 1962, pág. 108).
En el año 1985, la Suprema Corte de Justicia de la Nación fijó la jurisprudencia que expresa su interpretación al respecto:
IMPUESTOS.-SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD.- El artículo 31, fracción IV, de la Constitución establece los principios de proporcionalidad y equidad en los tributos. La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos. Conforme a este principio los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos. El cumplimiento de este principio se realiza a través de tarifas progresivas, pues mediante ellas se consigue que cubran un impuesto, en monto superior, los contribuyentes de más elevados recursos y uno inferior los de menores ingresos, estableciéndose además una diferencia congruente entre los diversos niveles de ingresos. Expresado en otros términos, la proporcionalidad se encuentra vinculada con la capacidad económica de los contribuyentes que debe ser gravada diferencialmente conforme a tarifas progresivas, para que en cada caso el impacto sea distinto no sólo en cantidad sino en lo tocante al mayor o menor sacrificio, reflejado cualitativamente en la disminución patrimonial que proceda, y que debe encontrarse en proporción a los ingresos obtenidos. El principio de equidad radica medularmente en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravables, deducciones permitidas, plazos de pago, etc., debiendo únicamente variar las tarifas tributarias aplicables de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente para respetar el principio de proporcionalidad antes mencionado. La equidad tributaria significa, en consecuencia, que los contribuyentes de un mismo impuesto deben guardar una situación de igualdad frente a la norma jurídica que lo establece y regula.
(Informe rendido a la Suprema Corte de la Nación, primera parte, Pleno 1985, p. 402).
Después de tan suculento ágape, hagamos la digestión cómodamente repantingados en el sofá de nuestro salón, o en la hamaca, según gusten ustedes, y reflexionemos con mesura y prudencia, libres de ataduras y prejuicios. Con ánimo sereno reflexionemos acerca de si la Constitución de 1917, como norma acogedora que convierte en Derecho positivo el conjunto de principios y valores destilados a lo largo de siglos de civilización, tan cacareados y a la vez tan ninguneados, permea o no en el sistema impositivo mexicano y en sus principales normas reguladoras.
Y antes de pasar a asentar nuestras conclusiones, aportemos unos breves razonamientos y argumentos preliminares como sostenedores de aquellas y valedores de la propuesta final. Vayamos a ello.
Son innumerables las ocasiones en que escuchamos la expresión: no hay Derecho.
Si en el fondo de lo que estamos hablando es de principios, de valores y de Derechos humanos, conceptos todos ellos interrelacionados, cuando no unívocos, conviene diferenciar entre Justicia, Derecho y Ley. Así entenderemos mejor esa exclamación tan común y que no es sino el reflejo de un estado de ánimo de indignación.
Cuando un ciudadano exclama indignado ¡no hay Derecho!, ¿acaso no denuncia una norma que provoca, según él, una situación injusta?
Pero frente a ese grito indignado, nosotros podríamos responder:
<< ¿cómo que no hay Derecho si la norma que se va a aplicar forma parte del propio Derecho?>>.
Sin embargo, nuestro irritado ciudadano no se desalienta y advierte que su parámetro ético discrepa con el contenido en el Derecho vigente, el positivo. Considera así que el Derecho puede diferenciarse de la Ley y buscar cobijo en la Justicia. En estos términos, se identifica la Justicia como razón, lo que nos lleva a considerar al Derecho como la “ratio scrtipta”.
Son tres categorías básicas sobre las que se han pronunciado autorizados autores en la historia de la ciencia jurídica, la Justicia, el Derecho y la Ley.
Como dice el cuerpo de este trabajo, la Justicia en el pensamiento griego, reformulado por la escolástica cristiana, con la ingente labor de Santo Tomás de Aquino, es una virtud. Forma con la Prudencia, Fortaleza y Templanza el cuatripartito cardinal que ordena la conducta humana. Si los puntos cardinales orientan en el camino, aquellas forman el quehacer en el sendero vital.
En una bella alegoría pictórica tendríamos un carro tirado por tres corceles. El auriga de ese carro sería la Prudencia, que conduciría y discerniría lo Justo, lo Templado o lo conforme a la Fortaleza.
Por su parte, el diccionario de la RAE, en su primera acepción define la Justicia como <<virtud cardinal que inclina a dar a cada uno lo que le corresponde o pertenece>>. Aquí se recoge el pensamiento helénico.
Hay una tercera acepción que dice:<< Conjunto de todas las virtudes, por el que es bueno quien las tiene>>. El justo es el hombre bueno, la Justicia coincide con la bondad.
En su cuarta acepción afirma: <<Aquello que debe hacerse según Derecho o razón>>. Aquí la Justicia es fundamento y fin del Derecho. El Derecho normativo debe ser justo y el Derecho aplicado debe lograr la Justicia.
Ulpiano define la Justicia como: <<Constante y perpetua voluntad de dar a cada uno su derecho>>. Aquí se reconduce la justicia griega, <<dar a cada uno lo suyo>>, pues lo suyo se transforma en <<su derecho>>, es decir, aquello que el Derecho reconoce a cada uno, en cada caso.
Para iniciarse en el conocimiento del Derecho nada mejor que acudir al Digesto de Justiniano (Domicio Ulpiano. 170? A 228 D.C.), considerado como el más valioso tesoro de la historia de la ciencia jurídica. Su primer fragmento afirma:
<<Conviene que el que ha de dedicarse al Derecho conozca de dónde procede ius…así llamado por derivar de Justicia, pues, como elegantemente define Celso: El Derecho es el arte de lo bueno y de lo justo>>. Y precisamente de la prudencia aplicada al ius surge la jurisprudencia, definida como <<Conocimiento de las cosas divinas y humanas. Ciencia de lo justo y de lo injusto>>.
Y pasando a la Ley y aterrizando directamente en el régimen constitucional, se identifica la Ley con la disposición votada por el Poder Legislativo. Obsérvese que se trata de un concepto descriptivo. Ley es la norma aprobada en la Cámara legislativa. Ley como acto de potestad, manifestada en nuestra democracia representativa a través de los parlamentarios como representantes del pueblo soberano.
A pesar del indeclinable respeto al Derecho positivo, el saber popular expresa bajo el vocablo Ley algo más que lo legislado, adentrándose sin ambages en lo moral. Ad exemplum: <<con todas las de la Ley>>, expresa el perfecto cumplimiento ético; <<de buena Ley>> refiere cumplida condición moral; <<de Ley>>, dícese de una persona que se comporta de una forma honrada.
Todo lo dicho hasta ahora no son puros juegos florales.
Son, como decíamos al principio, argumentos, razonamientos que explican el hecho de que las acepciones, significados, sentidos e historia, de expresiones como Derecho, Justicia y Ley deben de estar siempre presentes a la hora de elaborar las leyes. Y por lo mismo, los principios generales del Derecho, los valores y los Derechos Humanos y garantías individuales no son adornos de vitrina, es necesario hacerlos realidad siempre y en todo momento.
De no ser así se corre el riesgo grave de legislar de espaldas a la sociedad, a la ciudadanía a la que van dirigidas esas leyes. Y así, de manera casi imperceptible, los destinatarios no hacen suyas esas leyes, no se identifican con ellas y buscan mil y una maneras de burlarlas.
Cuando se legisla acerca de la expropiación y de sus requisitos legales, hay que plantearse el hecho cierto de que no hay mayor expropiación que aquella que afecta al poder adquisitivo del ciudadano y por ende del contribuyente con una devaluación constante e inclemente de la moneda.
Cuando se legisla acerca de los tipos impositivos y tasas de impuestos como el ISR o el IVA, debería de tenerse en cuenta el alcance confiscatorio que pueden tener según los casos, así como los productos, mercancías y bienes a los que afectan esos tipos en el supuesto del IVA. Sí, sé que esto último se hace, pero con criterios muy laxos y confusos, cuando no arbitrarios. Porque junto al concepto de presión fiscal existe el de esfuerzo fiscal. El esfuerzo que nos cuesta a los ciudadanos pagar los impuestos teniendo en cuenta los salarios que recibimos y nuestro poder adquisitivo. Nos podemos equiparar en presión fiscal a otros países con un nivel de vida muy superior al nuestro y las estadísticas serán ciertas y a la vez engañosas, porque ¿es el mismo esfuerzo fiscal el que desempeñamos nosotros para pagar nuestros impuestos que el que desempeñan los ciudadanos de esos otros países?, ¿Acaso los salarios de unos y otros se encuentran al mismo nivel? Se nos podrá objetar que el costo de la vida tampoco es el mismo y a su vez podremos contra argumentar que la estabilidad económica y monetaria tampoco son las mismas. Y así ad infinitum. El hecho incontrovertible es que no tener en cuenta todas estas circunstancias, deriva en situaciones de flagrante injusticia.
Cuando se aprueba una ley como la Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, redactando artículos como el 53, 54 y 55, con una justificación teórica como la de “buscar proteger el sistema financiero y la economía nacional, mediante medidas y procedimientos que prevengan y detecten actos u operaciones realizados con recursos de procedencia ilícita”, tenemos que convenir todos en que a priori el propósito del Legislador es, sin duda alguna, encomiable y, en todo y por todo, loable. Lo que ocurre es que, como dice un viejo refrán castellano, el camino al averno está sembrado de buenas intenciones.
¿De verdad se va a proteger el sistema financiero y la economía nacional con más intervención del Estado y menos protagonismo de la Sociedad?
De principio a fin de la Ley no se observa otra cosa que el alargamiento de la sombra del todo poderoso papá Estado y el consiguiente debilitamiento de la Sociedad civil. Eso sí, todo se hace por nuestro bien.
Estamos hablando de que se ven afectados derechos que son anteriores a cualquier reconocimiento legal, que son universales y que no conocen de fronteras legales, territoriales, o mentales de cualquier tipo, que dicho sea de paso son las peores. Derechos que conforman y determinan la dignidad humana y que tienen su traducción legal en las Constituciones y Tratados Internacionales. Así entendemos la dignidad humana, en el sentido de merecimiento. Somos dignos de merecer el debido respeto y consideración de los demás. Respeto y consideración a nuestros derechos, aquellos que dimanan de la naturaleza humana.
Todas las medidas que contempla la Ley y su Reglamento de desarrollo, publicado en el DOF, son un compendio de injerencia e intervención estatal en nuestras vidas.
No había suficiente intervencionismo estatal, ahí va más. “No querías caldo, toma dos tazas”.
Todo el mecanismo administrativo y sus consecuencias, que se generan a través de la definición de actividades vulnerables, plazos y formas para presentar avisos, las restricciones al uso de efectivo, las visitas de verificación, el manejo de la información, toda la Ley en suma, es un torpedo más a la línea de flotación del Estado de Derecho. Y digo esto por dos razones.
Porque lo que rezuma la Ley no es otra cosa que el principio de presunción de culpabilidad, que no de inocencia. Aquí todo el mundo es culpable mientras no demuestre lo contrario.
Y porque nos pone a todos a trabajar, como si la actual carga administrativa no fuera ya suficiente, gratis para la Administración.
¿Acaso como mejor funciona la economía es dando mayor protagonismo al Estado y quitándoselo a la Sociedad?
¿Cuantas más y más onerosas sean las cargas administrativas, trabas y requisitos de toda índole que tengamos que soportar los ciudadanos, más rápida, ágil, fluida y eficaz será la actividad económica?
La mentalidad burocrática, intervencionista y estatista reina por doquier.
Y es esta mentalidad la que ataca una y otra vez al principio de división de poderes. Montesquieu murió físicamente hace siglos, pero para muchos de nosotros todavía vive en espíritu. Algunos se empeñan en enterrar su espíritu.
Se hace necesario, ineludible, rescatar los principios y valores de nuestras Constituciones históricas, incluída, faltaría más, la vigente. Valores y principios resaltados en los capítulos anteriores de este trabajo y que reflejan la razón de ser de los profundos cambios históricos protagonizados por estos textos constitucionales.
Y en consonancia con lo anterior, se hace necesario, ineludible, aumentar los controles y las garantías, creando o reforzando los existentes, que hagan realidad viva la concepción del contribuyente como portador de derechos y no solo y exclusivamente de cargas y todo tipo de obligaciones tributarias. Y esos derechos están amparados por los repetidos principios, valores y derechos constitucionales, que una y otra vez se ven mermados cuando no directamente vulnerados por el afán meramente intervencionista y recaudatorio de la Administración. Nosotros, los contribuyentes tenemos prestaciones tributarias, pero la Administración tiene para con nosotros contraprestaciones en forma de unos buenos servicios públicos, sanitarios, educacionales, de infraestructuras y servicios públicos en general. Esta es la parte que se olvida constantemente. Tenemos impuestos de primera y servicios, no de primera precisamente.
Precisamente, en consonancia con todo lo expuesto a lo largo de este trabajo y sobre todo en el capítulo cuarto y conclusiones que anteceden proponemos que en aras de la eficacia y ahorro administrativo se utilice un organismo ya existente como medio para aumentar los controles que garanticen una mayor protección del contribuyente.
En concreto se propone:
Ampliar las atribuciones de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, tal y como se regulan en su Ley Orgánica de 4 de Septiembre de 2006, en orden a proponer que se incluya entre las mismas la obligatoriedad de un informe que tendría la naturaleza de preceptivo y no vinculante. Este informe sería evacuado por la Procuraduría, con carácter previo a la aprobación de cualesquiera proposiciones o proyectos de Ley o reglamentarios de contenido fiscal. En el Informe se valoraría, de parte de la Procuraduría, el grado de adecuación de los proyectos legislativos ó reglamentarios, a los principios generales de Hacienda Pública y Derecho Tributario contenidos en la Constitución.
No se trata de crear otro órgano administrativo, se trata de utilizar eficazmente los medios existentes. Y no se trata de atar de pies y manos al poder legislativo, de ahí el carácter no vinculante del dictamen o informe, pero sí de dotar de peso moral al mismo.
Se trata en suma de que la Procuraduría asuma su auténtica razón de ser, para lo que, si es menester, habrá de ser dotada de los medios o reformas pertinentes. Que vigile y permanezca atenta para que las reformas que afecten a los contribuyentes no naden en tiempos de iniquidad, de vacío ideológico en el que la esperanza sea sustituida por expectativas inmediatas y de oquedad moral; en suma, de abismo ético en que la vida ajustada a unos principios y movida por unos preceptos sea reemplazada por el prestigio de no creer en nada.
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Fdo. Abog. Francisco Javier Álvarez Labrandero, candidato a Maestro.
Asesor: M. D. Pedro José Berzunza Castilla.
84tica razón de ser, para lo que, si es menester, habrá de ser dotada de los medios o reformas pertinentes. Que vigile y permanezca atenta para que las reformas que afecten a los contribuyentes no naden en tiempos de iniquidad, de vacío ideológico en el que la esperanza sea sustituida por expectativas inmediatas y de oquedad moral; en suma, de abismo ético en que la vida ajustada a unos principios y movida por unos preceptos sea reemplazada por el prestigio de no creer en nada.
-ALZAGA VILLAMIL, OSCAR, DERECHO POLÍTICO ESP