Source: http://wwww.cyfroteka.pl/ebooki/Nawiazywanie_stosunkow_zatrudnienia_w_sluzbach_zmilitaryzowanych-ebook/p1173609i1353889
Timestamp: 2020-08-03 12:59:00+00:00
Document Index: 95961730

Matched Legal Cases: ['art. 153', 'art. 11', 'Art. 19', 'art. 47', 'art. 45', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 302', 'art. 302', 'art. 301', 'art. 174', 'art. 302', 'art. 302', 'art. 5', 'art. 5']

Nawiązywanie stosunków zatrudnienia w służbach zmilitaryzowanych [Małgorzata Grześków] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00273 004184 18753845 na godz. na dobę w sumie
Nawiązywanie stosunków zatrudnienia w służbach zmilitaryzowanych - ebook/pdf
Autor: Małgorzata Grześków Liczba stron: 239
ISBN: 978-83-8198-316-7 Data wydania:
Monografia jest poświęcona problematyce nawiązywania stosunków zatrudnienia w służbach zmilitaryzowanych.
W prezentowanej publikacji omówione zostały podstawy i procedury nawiązywania tych stosunków, ich strony oraz problem rozpatrywania sporów związanych z ich nawiązywaniem. Punktem wyjścia rozważań uczyniono założenie, że prawo stosunków służbowych służb zmilitaryzowanych jest domeną nie tylko prawa administracyjnego, ale również prawa pracy (nie stosunku pracy). W publikacji zawarto oryginalne rozważania na temat definicji „służby zmilitaryzowanej' i „służby mundurowej'.
W opracowaniu przyjęto koncepcję wyłączającą żołnierzy zawodowych z grona formacji zaliczanych do służb zmilitaryzowanych, które już z samej definicji mają jedynie upodabniać się do służby militarnej (wojskowej).
Rozdział I. Ogólna charakterystyka, rozwój regulacji i źródła prawa stosunków zatrudnienia w służbach zmilitaryzowanych § 1. Uwagi wprowadzające Zatrudnienie w sektorze publicznym dotyczy zarówno szczególnych sto- sunków pracy regulowanych przez pracownicze pragmatyki służbowe (np. za- trudnienie w urzędach państwowych, służbie cywilnej, szkolnictwie, szkol- nictwie wyższym, Najwyższej Izbie Kontroli, Państwowej Inspekcji Pracy, sądownictwie, prokuraturze, instytutach badawczych), jak i zatrudnienia nie- pracowniczego typu administracyjnego normowanego przez ustawy dotyczące służb zmilitaryzowanych (niepracownicze pragmatyki służbowe). W odniesieniu do tych kategorii zatrudnionych, których pozycja prawna wynika z regulacji pracowniczych i niepracowniczych pragmatyk służbowych, uzasadnione jest posługiwanie się pojęciem „zatrudnienie służbowe”. W lite- raturze przedmiotu, prawo stosunków służbowych jest rozumiane jako sys- tem aktów prawnych regulujących zatrudnienie w sektorze publicznym, cha- rakteryzujące się m.in. ustaleniem zaostrzonych kryteriów zatrudnieniowej zdolności prawnej, szczególnym systemem rekrutacji kandydatów, specjalnym statusem prawnym zatrudnionych (m.in. swoiste reguły kariery zawodowej, rozbudowany katalog obowiązków, wzmocniony system odpowiedzialności, szczególne uprawnienia)1. W świetle najbardziej rozpowszechnionej w doktrynie prawa pracy defi- nicji, pragmatyki służbowe stanowią regulacje określające status zawodowy osób zatrudnionych na podstawie pracowniczych oraz niepracowniczych sto- 1 T. Kuczyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyj- nego, t. 11, Stosunek służbowy, Warszawa 2011, s. 104–105; P. Wojtunik, Pojęcie, źródła i przed- miot prawa stosunków służbowych, PBW 2013, Nr 8 (5), s. 202 i n. 1 Rozdział I. Ogólna charakterystyka, rozwój regulacji... sunków służbowych, wykonujących merytoryczne zadania zatrudniającej ich służby publicznej2. Pragmatyki niepracownicze swoją treścią obejmują po- nadto przepisy regulujące ustrój i organizację danej służby oraz niektóre za- gadnienia dotyczące statusu kierowników służb i zatrudnionych na podstawie umowy o pracę pracowników3. Pojęcie pragmatyki służbowej występuje rów- nież w szerszym rozumieniu, jako określenie każdego aktu prawnego regulują- cego w sposób odmienny od Kodeksu pracy, stosunki zatrudnienia wskazanej grupy osób4. W dalszej części rozważań pojęcie pragmatyki służbowej będzie używane w pierwszym (węższym) rozumieniu. § 2. Pojęcie służby Mimo tego, że termin „służba” i „stosunek służbowy” stanowią pojęcia ję- zyka prawnego, w systemie prawnym brakuje ich legalnych definicji. Oba ter- miny wywodzą się ze słowa „służyć”, rozumianego jako poświęcenie pracy jakiejś idei, dobru5. Współcześnie, pojęcie „służyć” wiązane jest najczęściej z działalnością w instytucjach publicznych. Termin „służba” według defini- cji słownikowej oznacza pracę w urzędzie państwowym, instytucji użyteczno- ści publicznej, wojsku itp., natomiast „służbowy” oznacza „dotyczący pracy w urzędzie, instytucji, wojsku”6. Początkowo genezy stosunku służbowego poszukiwano w stosunku władzy rodzicielskiej pomiędzy ojcem a synem. Podobieństw dopatrywano się rów- nież w stosunku pomiędzy seniorem a wasalem, a także w stosunku służby na rzecz instytucji kościelnych7. W tradycyjnej literaturze prawniczej, służbę utożsamiano ze stosunkiem osoby do państwa i rozumiano ją jako wykony- wanie obywatelskiego obowiązku8. W szerokim ujęciu służbę na rzecz pań- 2 T. Kuczyński, w: K.W. Baran (red.), System prawa pracy, t. VII, Zatrudnienie niepracownicze, Warszawa 2015, s. 392. 3 Tamże. 4 Szerzej na ten temat T. Kuczyński, Kierunki rozwoju pragmatyk zawodowych (służbowych), w: P. Machnikowski, J. Gołaczyński (red.), Współczesne problemy prawa prywatnego. Księga pa- miątkowa ku czci profesora Edwarda Gniewka, Warszawa 2010, s. 299–308. 5 P. Wojtunik, Pojęcie, źródła i przedmiot s. 202 i n. 6 E. Sobol (oprac.), Słownik języka polskiego, Warszawa 2005, s. 933. 7 T. Kuczyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administra- 8 W. Jaśkiewicz, Stosunki służbowe w administracji, Warszawa–Poznań 1969, s. 13. cyjnego, s. 3. 2 § 2. Pojęcie służby stwa dzielono na służbę zawodową, honorową i przymusową9. Ponadto wyróż- niano służbę prywatnoprawną kontraktową10, która dotyczyła osób zatrudnio- nych na podstawie „prywatnoprawnego kontraktu najmu usług” przy pracach krótkotrwałych oraz pracach wymagających wysokich kwalifikacji, ale nie- związanych z wykonywaniem władzy publicznej11. Do służby zawodowej za- liczano osoby wykonujące kompetencje państwa w sposób zawodowy i od- płatny. Służba honorowa obejmowała natomiast osoby wykonujące nieod- płatnie funkcje w różnych organach władzy. Służba przymusowa dotyczyła np. powszechnej służby wojskowej. W języku prawnym pojawiają się różne określenia nawiązujące do terminu „służba”, pośród których można wymienić m.in.: „służba publiczna” „służba państwowa”, „służba cywilna”, „służby specjalne”12. Każde z tych pojęć stanowi przedmiot zainteresowania doktryny i jest charakteryzowane przez różne ga- łęzie prawa – prawo konstytucyjne, prawo administracyjne i prawo pracy13. Przez służbę publiczną początkowo rozumiano pracę urzędnika wyko- nywaną w ramach przyznanych mu kompetencji, a więc pracę zależną od urzędu, w którym urzędnik pełnił swoje obowiązki. Służba publiczna stano- wiła wyodrębnioną strukturę państwa. Stosunek służbowy nawiązywał się po- między urzędnikiem a państwem, uznawanym za służbodawcę14. W okresie międzywojennym zamiast pojęcia „służba publiczna” posługiwano się termi- nem „służba państwowa”, który – nawiązując do terminologii i instytucji zna- nej w innych krajach – był używany dla określenia zakresu kompetencji urzęd- nika wykonywanych w ramach sprawowanego urzędu publicznego. Przymiot- nik „państwowa” miał stawiać tę służbę w opozycji do „służby prywatnej”, wykonywanej na mocy kontraktu o charakterze prywatnoprawnym15. Nazwą „służba państwowa” posłużyli się twórcy ustawy z 1922 r. o państwowej służbie 9 T. Kuczyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administra- 10 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, 11 Tamże. 12 P. Wojtunik, Pojęcie, źródła i przedmiot, s. 202 i n. 13 Tamże. 14 Z. Cybichowski, Encyklopedia podręczna prawa publicznego, t. 2, Warszawa 1926, s. 1065, cyjnego, s. 3. s. 94. 1113. 15 A. Łukaszczuk, Prawo dostępu do służby publicznej w Polsce w świetle Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w: J. Jaskiernia, K. Spryszak (red.), Ochrona praw czło- wieka w wymiarze uniwersalnym. Aksjologia – instytucje – nowe wyzwania – praktyka, t. 1, To- ruń 2017. 3 Rozdział I. Ogólna charakterystyka, rozwój regulacji... cywilnej. Wykonywanie obowiązków służbowych w tym okresie mogło przyj- mować postać służby obowiązkowej lub służby urzędniczej16. Ta druga stano- wiła państwową służbę cywilną, o której mowa w przepisach ustawy z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej. W latach 20. XX w. charakterystykę stosunku publicznego („urzędniczego”) przedstawił S. Kasznica17. Autor ten wyróżnił kilka elementów właściwych dla tego stosunku. Po pierwsze, wskazał, że stosu- nek służby publicznej miał charakter publicznoprawny. Jego nawiązanie, treść zmiana oraz ustanie regulowane były przepisami bezwzględnie obowiązują- cymi, normy dyspozytywne miały natomiast zastosowanie jedynie incyden- talne. Po drugie, stosunek publiczny miał charakter dobrowolny – wstąpienie i pozostawanie w służbie było uzależnione od woli urzędnika. Stosunek ten miał znaczenie tylko prawne, ale również moralne. Wyrazem tego był obowią- zek wierności wobec państwa oraz wymóg dbałości o interes państwa. Moralny charakter tego stosunku przejawiał się również w tym, że praca urzędnika nie ograniczała się do wykonywania obowiązków w określonym przedziale czaso- wym, ale służba ta wymagała pozostawania w pełnej dyspozycyjności. Urzęd- nik podlegał specjalnej władzy zwierzchniej sprawowanej nad całym korpu- sem urzędniczym. Ciążyły na nim szczególne obowiązki, znacznie wykracza- jące poza wymagania stawiane w stosunkach prywatnoprawnych. Podlegał on również specjalnym ograniczeniom, np. co do możliwości wyboru miejsca za- mieszkania, pełnienia zajęć ubocznych, głoszenie swoich poglądów. Służba pu- bliczna stanowiła „zawód” urzędnika, do którego potrzebował on specjalnych kompetencji i fachowego przygotowania. Współcześnie pojęcie „służba publiczna” najczęściej wiązane jest z zawo- dowym i odpłatnym wykonywaniem funkcji i zadań państwa18. Według E. Ury służba publiczna oznacza sytuację osób zatrudnionych na różnych podstawach prawnych we wszystkich konstytucyjnie wyodrębnionych władzach, tj. władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej oraz wykonujących różne funk- cje i zadania poszczególnych władz19. P. Winczorek pod pojęciem służby pu- blicznej rozumie ogół stanowisk w organach władzy publicznej, np. w admi- nistracji, sądownictwie oraz w instytucjach wykonujących funkcje publiczne, 16 B. Wasiutyński, Prawo administracyjne, Kraków 1936, s. 115 i n. 17 S. Kasznica, Polskie prawo, s. 89–90. 18 T. Kuczyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administra- 19 E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 11. cyjnego, s. 5. 4 § 2. Pojęcie służby np. w wojsku, Policji20. Według J. Bocia w stosunku służby publicznej pozo- staje każdy, kto pracuje w wyróżnionych konstytucyjnie władzach21. Autor ten posługuje się dość wąską definicją służby publicznej, zaliczając do niej wy- łącznie osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę i wyłączając jedno- cześnie z tej służby funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych zatrudnionych na podstawie niepracowniczego stosunku zatrudnienia. W podobnym duchu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7.5.2002 r.22, w którym wskazał, że: „Służba publiczna (służba państwowa, służba cywilna) to kadra wykonująca zadania aparatu państwowego, w tym administracyjnego”. Szer- szą koncepcję służby publicznej prezentuje M. Jabłoński. Według tego autora, pod pojęciem służby publicznej należy rozumieć zarówno osoby wykonujące określone funkcje publiczne w ramach stosunku zatrudnienia cechującego się m.in. trwałością zatrudnienia, jednostronnym ustalaniem jego warunków, jak i osoby, które działają w interesie publicznym na podstawie wyboru doko- nanego przez obywateli, tj. m.in. posłowie, senatorowie23. W świetle tego po- glądu pojęcie służby publicznej jest właściwe dla pragmatyk służbowych (pu- blicznoprawnych) oraz w szerokim zakresie dla pragmatyk o mieszanym (pu- bliczno-zobowiązaniowym) charakterze, jak również pragmatyk ustrojowych charakteryzujących się wykonywaniem określonych funkcji publicznych w in- teresie społecznym poza klasycznym stosunkiem służbowym lub stosunkiem zatrudnienia. Mniej wątpliwości przysparza zdefiniowanie terminu „służba cywilna”. Zgodnie z treścią ustawy z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej24, jest to korpus urzędniczy powołany w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstron- nego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Ustawa o służ- bie cywilnej dzieli członków korpusu na pracowników służby cywilnej (osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę) oraz urzędników służby cywilnej (osoby zatrudnione na podstawie mianowania). W ujęciu przedmiotowym po- jęcie służby cywilnej definiuje się jako korpus urzędniczy powstały na pod- stawie zasad profesjonalizmu, apolityczności, bezstronności i legalizmu, po- 20 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, 21 J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Warszawa 2008, s. 82. Wrocław 1998, s. 112. 22 Wyr. TK z 7.3.2002 r., SK 20/00, OTK-A 2002, Nr 3, poz. 29. 23 M. Jabłoński, Prawo dostępu do służby publicznej, w: B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 635. 24 T.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 265 ze zm. 5 Rozdział I. Ogólna charakterystyka, rozwój regulacji... siadający szczególny status zawodowy w państwie (stabilność zatrudnienia, uprzywilejowane regulacje płacowe). W znaczeniu czynnościowym służba cy- wilna oznacza reguły zatrudniania i zarządzania kadrami administracji, które gwarantują ich wysokie kwalifikacje i sprawne wykonywanie zadań publicz- nych przez państwo niezależnie od zmienności politycznego zwierzchnictwa nad administracją25. Zgodnie z art. 153 ust. 2 Konstytucji RP, zwierzchnikiem służby cywilnej, jest Prezes Rady Ministrów, który powołuje Szefa Służby Cy- wilnej. W terminologii wojskowej i literaturze przedmiotu funkcjonuje również termin „służby specjalne”. Według definicji słownikowej „służby specjalne” oznaczają „ogólną nazwę dla cywilnych i wojskowych służb organizujących i prowadzących działania wywiadowcze i kontrwywiadowcze”26. W języku prawniczym termin „służby specjalne” był używany od początku lat 90. XX w. Pojęciem tym określano służby realizujące zadania w sferze szeroko poję- tego bezpieczeństwa państwa27. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 11 AgBezpWewnU mianem służb specjalnych określa się Agencję Bezpieczeń- stwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbę Wywiadu Wojskowego. W li- teraturze przedmiotu służby specjalne podlegają kategoryzacji na cywilne służby specjalne – Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz służby specjalne o charakterze woj- skowym – Służba Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służba Wywiadu Wojsko- wego28. Spośród wyżej wymienionych służb specjalnych Agencja Bezpieczeń- stwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu i Centralne Biuro Antykorupcyjne nie funkcjonują w ramach działów administracji rządowej. Tym samym po- siadają status pozaresortowy, a nadzór nad ich działalnością sprawuje Prezes Rady Ministrów, co decyduje o ich cywilnym charakterze29. Natomiast Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego funkcjonują w ramach działu „obrona narodowa”30. W rezultacie Służba Kontrwywiadu 25 J. Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, w: J. Hau- sner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2005, s. 167. 26 B. Balcerowicz, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2002, s. 124. 6 27 K. Mordaszewski, Proces kształtowania służb specjalnych w systemie prawnym Rzeczypo- spolitej Polskiej, PBW 2009, Nr 1(9), s. 16–23. 28 A. Grzesiok-Horosz, Prawne uwarunkowania bezpieczeństwa, Katowice 2012, s. 6. 29 A. Górnicz-Mulcahy, Status zawodowy szefów służb specjalnych. Wybrane elementy, AUwr, Przegląd Prawa i Administracji, C/1, Wrocław 2015, s. 623–633. 30 Art. 19 AdmRządU. § 3. Pojęcie „służby zmilitaryzowanej” Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego są służbami nadzorowanymi przez ministra obrony narodowej31. § 3. Pojęcie „służby zmilitaryzowanej” Termin „służby zmilitaryzowane” nie jest pojęciem języka prawnego. W systemie brakuje ustawowego określenia podmiotów zaliczanych do tych służb32. Przedstawiciele doktryny przyjmują założenie powszechnej znajomo- ści tego pojęcia posługując się nim bez określania jego definicji33. Podobnie w sposób niedookreślony zakresowo, w języku prawniczym występuje pojęcie: „służby mundurowe” i „służby militarne”. Przywołane terminy często (całko- wicie lub częściowo) się pokrywają. Zaliczenie danej formacji do określonej kategorii służby może zostać dokonane w oparciu o różne kryteria: zewnętrzne, tj. umundurowanie, posiadanie broni itp. oraz wewnętrzne – dotyczące zadań i sposobu funkcjonowania danej formacji. W myśl ustawy z 21.12.1978 r. o odznakach i mundurach34 słowo „mundur” oznacza ubiór lub jego części służące oznaczeniu przynależności do określonej jednostki organizacyjnej lub wykonywania określonych funkcji albo służby. Mundur jest wyrazem społecznego autorytetu i szacunku, który umożliwia identyfikację przynależności do poszczególnych jednostek. W literaturze za- miennie z terminem „służby mundurowe” używa się pojęcia „służby zmilitary- zowane”. Zgodnie z definicją słownikową „zmilitaryzowanie” oznacza wpro- wadzenie w jakimś podmiocie zasad organizacyjnych takich jak w wojsku35, zorganizowanie instytucji zgodnie z dyscypliną wojskową36. M. Liwo proponuje, aby do „służb mundurowych” zaliczać podmioty pu- bliczne, zorganizowane na wzór wojska, a ponadto realizujące ustawowo okre- ślone cele szczególnego rodzaju, dotyczące bezpieczeństwa i porządku37. Bar- dzo szerokie ujęcie terminu „służby mundurowe” przedstawia W. Maciejko, M. Rojewski oraz A. Suławko-Karetko. Przywołani autorzy do służb mundu- 31 A. Górnicz-Mulcahy, Status zawodowy, s. 623–633. 32 M. Liwo, Służby mundurowe jako kategoria języka prawniczego, PPP 2015, Nr 2, s. 9–21. 33 W. Maciejko, P. Szustakiewicz (red.), Stosunek służbowy w formacjach mundurowych, War- szawa 2015, s. 5. 34 T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 38. 35 J. Bralczyk, Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów, Warszawa 2005, s. 1007. 36 M. Bańko (red.), Słownik języka polskiego, t. 6, Warszawa 2007, s. 476. 37 M. Liwo, Służby mundurowe jako kategoria języka prawniczego, s. 20 i n. 7 Rozdział I. Ogólna charakterystyka, rozwój regulacji... rowych zaliczają Policję, Biuro Ochrony Rządu38, cywilne i wojskowe służby specjalne, wojsko, Państwową Straż Pożarną, Straż Graniczną, Służbę Celną39, Służbę Więzienną, a także straże gminne, służby ochrony osób i mienia, Straż Leśną, Państwową Straż Łowiecką, Państwową Straż Rybacką, Straż Parku Na- rodowego, Straż Ochrony Kolei, Inspekcję Transportu Drogowego, straż mar- szałkowską i Żandarmerię Wojskową40. Wskazany pogląd obejmuje zakre- sem pojęcia „służby mundurowe” niemal wszystkie formacje, które wykonują swoje zadania w sposób umundurowany. Autorzy nie rozróżniają formacji państwowych od niepaństwowych (np. ochroniarze). Przy zaliczeniu tak sze- rokiej grupy formacji do „służb mundurowych” autorzy posługują się tylko jednym kryterium kwalifikacyjnym – umundurowaniem. Całkowicie pomijają natomiast kryteria wewnętrzne, określające cele i zasady funkcjonowania po- szczególnych służb. Przykładowo zgodnie z art. 47 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z 28.9.1991 r. o lasach41 zadaniem Straży Leśnej jest zajmowa- nie się zwalczaniem przestępstw i wykroczeń w zakresie szkodnictwa leśnego i ochrony przyrody oraz wykonywaniem innych zadań w zakresie ochrony mienia. Zgodnie z art. 22 ustawy z 18.4.1985 r. o rybactwie śródlądowym42 zadaniem Państwowej Straży Rybackiej jest kontrola przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym oraz przepisów wydanych na jej podstawie. Analiza wskazanych aktów prawnych daje podstawy do stwierdzenia, że zadania i cele wymienionych służb nie mają charakteru szczególnie istotnego dla bezpieczeń- stwa i porządku państwa. Ponadto organizacja wskazanych służb znacznie od- biega od organizacji np. Policji, czy Państwowej Straży Pożarnej (funkcjonu- jących na wzór wojskowy). Zgodnie z art. 1 PolU, Policja stanowi umunduro- waną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku pu- blicznego. Zgodnie z art. 1 PańStrażPożU, Państwowa Straż Pożarna funkcjo- nuje jako zawodowa, umundurowana i wyposażona w specjalistyczny sprzęt formacja, przeznaczona do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. W węższy sposób „służby mundurowe” ujmuje K. Sławik, który do ich grona zalicza Policję, Straż Graniczną, Służbę Więzienną, Biuro Ochrony 38 Obecnie Służba Ochrony Państwa. 39 Obecnie Służba Celno-Skarbowa. 40 W. Maciejko, M. Rojewski, A. Suławko-Karetko, Prawo administracyjne. Zarys wykładu czę- ści szczególnej, Warszawa 2011, s. 133–238. 41 T.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 6 ze zm. 42 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2168. 8 § 3. Pojęcie „służby zmilitaryzowanej” Rządu, Żandarmerię Wojskową, służby specjalne, straż marszałkowską, In- spekcję Transportu Drogowego, Państwową Straż Pożarną oraz Służbę Celną43. Uwzględniając kryteria zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne T. Kuczyński stoi na stanowisku, że zatrudnienie w służbach zmilitaryzowanych (munduro- wych) dotyczy takich formacji jak Policja, Straż Graniczna, Państwowa Straż Pożarna, Służba Więzienna, Służba Celna, Biuro Ochrony Rządu, Agencja Bez- pieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Woj- skowego, Służba Wywiadu Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz żołnierze zawodowi44. Podobny sposób kwalifikacji (uwzględniający kry- teria zewnętrzne i wewnętrzne) przyjmuje P. Szustakiewcz45. Brak legalnej definicji omawianych terminów nakazuje uznać, że wszystkie koncepcje przedstawiane w literaturze mają charakter jedynie doktrynalny i są wyrazem przyjętej konstrukcji teoretycznej. Należy jednak wskazać, że istotne znaczenie dla ustalenia ram pojęciowych terminu „służby zmilitaryzowane (mundurowe)” ma art. 302 KP, w którym ustawodawca, regulując uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego wskazuje, że do okresu zatrudnienia pra- cowników wlicza się okres służby w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Agen- cji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorup- cyjnym, Służbie Więziennej, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożar- nej w zakresie i na zasadach przewidzianych odrębnymi przepisami. W ko- mentarzu do tego przepisu J. Skoczyński określa wymienione formacje jako „służby zmilitaryzowane”46. Poza obszarem regulacji art. 302 KP pozostają na- tomiast szczególne uprawnienia osób wynikające ze służby wojskowej. Wy- odrębnienie tych uprawnień zostało bowiem zawarte w art. 301 KP47. Zgod- nie z tym przepisem, szczególne uprawnienia związane ze stosunkiem pracy osób powołanych do czynnej służby wojskowej i zwolnionych z tej służby normują przepisy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Pol- skiej48 oraz przepisy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych49. Służba woj- 43 K. Sławik, Zarys systemu prawa policyjnego, Warszawa 2011, s. 46–169; obecnie Służba 44 T. Kuczyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administra- Celno-Skarbowa. cyjnego, s. 5. 45 P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawo- dowych jako sprawa administracyjna, Warszawa 2012, s. 22–23. 46 J. Skoczyński, w: Z. Salwa (red.), Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2008, s. 302. 47 M. Liwo, Służby mundurowe jako kategoria języka prawniczego, s. 20. 48 Ustawa z 2.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1541 ze zm.). 9 Rozdział I. Ogólna charakterystyka, rozwój regulacji... skowa stanowi zatem odrębną formację niezaliczaną do służb zmilitaryzowa- nych. Również ustawa z 18.2.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjo- nariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Central- nego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin50, nie posługując się zbiorczym określeniem „służby zmilitaryzo- wane”, wskazuje na szczególne uprawnienia funkcjonariuszy służb wymienio- nych w tytule ustawy, pozostawiając poza zakresem swojej regulacji służbę wojskową. Inny jest także cel funkcjonowania służby wojskowej51. Wykładnia językowa terminu „służby zmilitaryzowane” także nakazuje wyłączyć z zakresu tego pojęcia służbę wojskową. Jak zauważa M. Liwo, służby zmilitaryzowane mają bowiem upodabniać się do podmiotu, który musi w takiej sytuacji mieć charakter odrębny52. Wobec żołnierzy nie stosuje się także określenia „funk- cjonariusz”. Pojęciem „służba w jednostkach zmilitaryzowanych” posługuje się ustawa z 2.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Dział V tej ustawy jest zatytułowany „Służba w jednostkach zmilitaryzowa- nych”. Przepis art. 174 ust. 1 stanowi, że: „W razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny Rada Ministrów może objąć militaryzacją jednostki organi- zacyjne, które wykonują zadania szczególnie ważne dla obronności lub bez- pieczeństwa Państwa, a także jednostki organizacyjne specjalnie tworzone do wykonywania takich zadań”. Ustawodawca we wskazanym przepisie dokonuje zatem wyraźnego rozróżnienia pomiędzy jednostkami militarnymi a jednost- kami zmilitaryzowanymi, tworzonymi na wzór tych pierwszych. Również przedstawiciele literatury innych krajów posługują się terminem „zmilitaryzowania” jako „modelu wojskowego” funkcjonującego w takich for- macjach jak np. Policja53. 49 Ustawa z 11.9.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. 50 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm. 51 B. Balcerowicz, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2000, 52 M. Liwo, Służby mundurowe jako kategoria języka prawniczego, s. 20 i n. 53 W Stanach Zjednoczonych – L.W. Fry, L.J. Berkes, The Paramilitary Police Model: An Or- ganizational Misfit, w: Human Organization 1983, Nr 3, vol. 42, s. 225–234; krytycznie o funk- cjonowaniu „modelu wojskowego” w Policji: T.J. Cowper, The Myth of the „Military Model” of Leadership in Law Enforcement, Police Quarterly 2000, Nr 3, vol. 3, s. 228–246. poz. 330 ze zm.). s. 124. 10 § 3. Pojęcie „służby zmilitaryzowanej” W polskiej literaturze przedmiotu przeważyła tendencja do częstszego po- sługiwania się terminem „służby mundurowe” lub też zamiennego stosowania tego pojęcia z terminem „służby zmilitaryzowane”. Posługiwanie się drugim ze wskazanych określeń jest bardziej precyzyjne. Pojęcie „służby mundurowe” sugeruje bowiem możliwość zaliczenia do grona tych służb wszystkich for- macji, które wykonują swoje zadania w sposób umundurowany, bez względu na ich charakter, czy organizację (co znalazło swój wyraz w wyżej przedsta- wionych koncepcjach definicji „służby mundurowe”). Natomiast militaryza- cja, rozumiana jako wprowadzanie w formacji zasad takich jak w wojsku, akcentuje również inne aspekty charakterystyczne dla służb zmilitaryzowa- nych, w tym (oprócz umundurowania) zasady funkcjonowania, organizację oraz hierarchiczną strukturę. Na podstawie przeprowadzonej analizy należy przyjąć, że służba zmili- taryzowana jest to z reguły umundurowana i uzbrojona formacja działająca w oparciu o formy i metody organizacji wojskowej, powołana w celu wykony- wania ważnych z punktu widzenia państwa zadań, o szczególnych zasadach organizacji pracy wprowadzonych w celu zabezpieczenia sprawnego funkcjo- nowania formacji i jej jednostek. W niniejszej publikacji do służb zmilitaryzowanych zaliczono następujące formacje: Policję, Straż Graniczną, Państwową Straż Pożarną, Służbę Wię- zienną, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego, Służbę Ochrony Państwa, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Służbę Celno-Skarbową54 oraz (od 20.5.2018 r.) Straż Marszałkowską. 54 Z katalogu określonego w art. 302 KP zostali wyłączeni funkcjonariusze Urzędu Ochrony Państwa, których status regulowała ustawa z 6.4.1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 ze zm.), uchylona w związku z wejściem w życie ustawy z 24.5.2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2387 ze zm.). Katalog ten został natomiast poszerzony o Służbę Celno-Skarbową oraz Straż Marszałkowską. Funkcjonowanie pierwszej ze służb reguluje ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, która przyznaje funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej uprawnie- nia stażowe, podobne do tych określonych w art. 302 KP, jednak w węższym zakresie. Artykuł 150 przywołanej ustawy nakazuje wliczać okres służby w Służbie Celno-Skarbowej do stażu pracy je- dynie w Służbie Cywilnej. 11 Rozdział I. Ogólna charakterystyka, rozwój regulacji... § 4. Cechy stosunków służbowych w służbach zmilitaryzowanych I. Stosunki służbowe a prawo pracy W okresie międzywojennym nie budziło wątpliwości, że stosunki służbowe stanowią część prawa administracyjnego55. Dotyczyło to zarówno funkcjona- riuszy służb zmilitaryzowanych, jak i urzędników szeroko pojętej służby cy- wilnej56. Poglądy te ulegały stopniowej zmianie w okresie Polski Ludowej, pozosta- jącej pod wpływem rozwiązań Związku Radzieckiego. W tym okresie zaczęto poddawać krytyce dotychczasowe regulacje. Pojawiły się poglądy wychodzące z leninowskiej koncepcji państwa, według której „pracownicy państwowi mają w zasadzie taki sam status prawny, jak inni ludzie wykonujący działalność za- robkową w zakładach pracy”57. Uznano zatem, że należy zmierzać do uregulo- wania wszelkiego rodzaju pracy w jednakowy sposób. Uzasadnieniem tego za- łożenia była koncepcja, w której wszystkie środki produkcji należały do pań- stwa58. Mimo dominującego wówczas stanowiska o podobieństwie stosunku pracy i stosunku służbowego59, niektórzy przedstawiciele doktryny (zwłasz- cza prawa administracyjnego) forsowali poglądy wskazujące na istotne różnice zachodzące pomiędzy stosunkiem pracy a stosunkiem służby w administracji państwowej60. Uchwalenie Kodeksu pracy w 1974 r. i wprowadzenie do jego re- gulacji nominacyjnej podstawy zatrudnienia, było przejawem dążenia do ujed- nolicenia wszystkich rodzajów świadczonej pracy i służby. Mimo dokonanej kodyfikacji, nadal utrzymano odrębne pragmatyki służbowe dotyczące funk- cjonariuszy Milicji Obywatelskiej, Służby Bezpieczeństwa, żołnierzy zawodo- wych oraz Służby Więziennej61. Dlatego wskazywano, że: „kodyfikacja prawa 55 W. Maciejko, P. Szustakiewicz, Stosunek służbowy w formacjach mundurowych, Warszawa 56 Z. Cybichowski, Encyklopedia podręczna prawa publicznego, t. 2, Warszawa 1927, 2015, s. 2–4. s. 1064−1066. 57 T. Zieliński, Stosunek pracy i stosunek służbowy w administracji państwowej, w: J. Łętow- ski (red.), Pracownicy administracji w PRL, Wrocław 1984, s. 93. 58 W. Maciejko, P. Szustakiewicz, Stosunek służbowy, s. 2–4. 59 W. Jaśkiewicz, Stosunek służbowy a stosunek pracy, RPiE 1960, Nr 2, s. 36. 60 E. Iserzon, J. Starościak, Prawo administracyjne w zarysie, Warszawa 1959, s. 115 i n.; A. Sau- lewicz, Problemy prawa pracy związane ze służbą wojskową, WPP 1965, Nr 1. 61 P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych, s. 75–106. 12 § 4. Cechy stosunków służbowych w służbach... pracy nie przyniosła rozstrzygnięcia jednego z najbardziej spornych w doktry- nie prawa pracy problemu, jakim jest od dawna zagadnienie kwalifikacji praw- nej stosunków będących podstawą pracy zawodowej w Siłach Zbrojnych PRL i w organach bezpieczeństwa”62. Pod koniec lat 70. pogląd zaliczający funkcjonariuszy służb zmilitaryzowa- nych do pracowników został wyrażony przez W. Masewicza63. Do kategorii pracowników wskazany autor zaliczał w szczególności funkcjonariuszy Mili- cji i Służby Więziennej jednocześnie podkreślając złożony charakter stosunku prawnego tej grupy zatrudnionych, niemal w całości uregulowany w przepi- sach szczególnych. Autor zauważał co prawda w stosunkach ich zatrudnienia cechy charakterystyczne dla służby (takie jak podporządkowanie, czy szcze- gólne unormowanie obowiązków), jednak w jego ocenie stosunki te spełniały również kryteria pozwalające na ich zakwalifikowanie do stosunków pracy. Prezentowaną tezę popierał argument o nawiązywaniu ich stosunków zatrud- nienia na podstawie nominacji w następstwie dobrowolnie złożonej zgody przez kandydata. Autor przyjmował, że stosunki zatrudnienia funkcjonariu- szy służb zmilitaryzowanych są szczególnymi stosunkami pracy w rozumieniu art. 5 KP, a co za tym idzie, w zakresie nieuregulowanym, można do nich sto- sować przepisy Kodeksu pracy64. W tym okresie również W. Piotrowski zaliczał funkcjonariuszy pożarnictwa, Milicji oraz Służby Więziennej do pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania65. Inny pogląd wyraził J. Jończyk, który wskazywał, że „zbrojne” służby państwowe (Milicja, Służba Więzienna, żołnierze zawodowi) cechują się wieloma elementami charakterystycznymi dla stosunków pracy, jednak stopień ich odrębności powoduje, że nie są one ob- jęte podmiotowym zakresem prawa pracy. Mając jednak na uwadze rozwojowy charakter prawa pracy autor uznał, że można również bronić poglądu zalicza- jącego funkcjonariuszy Milicji i Służby Więziennej do stosunków pracy66. Zagadnienie kwalifikacji stosunków służbowych stało się szczególnie istotne z chwilą wejścia w życie ustawy z 24.5.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego67, która umożliwiała zaskarżanie do 62 T. Zieliński, Stosunek pracy i stosunek służbowy, s. 135–136. 63 W. Masewicz, w: J. Jończyk (red.), Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 1977, s. 15. 64 Tamże. 65 W. Piotrowski, Stosunek pracy. Zagadnienia prawne nawiązania, zmiany, ustania i treści, Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu, Seria Prawo Nr 85, Poznań 1977, s. 45. 66 J. Jończyk, Prawo pracy, Warszawa 1984, s. 21. 67 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2098 ze zm. 13 Rozdział I. Ogólna charakterystyka, rozwój regulacji... sądu administracyjnego także tych aktów prawnych, które statuowały sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych68. Aktualnie stosunki służbowe funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych w coraz szerszym zakresie podlegają regulacjom charakterystycznym dla prawa pracy. W literaturze prezentowane są rozbieżne stanowiska sytuujące stosunek służbowy funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych w sferze pracow- niczej (zobowiązaniowej), publicznoprawnej (administracyjnoprawnej) lub przypisujące mu charakter mieszany (jednoczenie zobowiązaniowy i publicz- noprawny)69. Coraz częściej przyjmuje się jednak, że prawo stosunków służ- bowych służb zmilitaryzowanych jest domeną nie tylko prawa administra- cyjnego, ale również prawa pracy (nie stosunku pracy). Ustalenie charakteru zatrudnienia funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych jest nader istotne dla wytyczenia ram regulacji materialnoprawnych, ustalenia praw i obowiązków funkcjonariuszy oraz trybu postępowania w sprawach ze stosunku służbo- wego70. W nowszej literaturze za zaliczeniem tej kategorii zatrudnionych do sto- sunków pracy opowiedział się M. Świątkowski. Uzasadniając swój pogląd au- tor wskazał, że zatrudnienie funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych zostało oparte na tej samej koncepcji, co zatrudnienie pracowników mianowanych w ramach stosunku pracy71. W obu sytuacjach zatrudniani zobowiązują się do świadczenia określonych czynności na podstawie (takiego samego pod ką- tem prawnym) aktu nominacji, za wynagrodzeniem. Zatrudnionym przysłu- gują podobne uprawnienia, a ich stosunki zatrudnienia rozwiązują się na za- sadach określonych w pragmatykach, podlegają odpowiedzialności służbowej, decyzje w przedmiocie nałożonych sankcji za niewykonanie obowiązków oraz zwolnienia ze służby podlegają kontroli, w tym również kontroli sądowej72. Również w toku dyskusji nad projektem Kodeksu pracy z 1974 r. pojawiła się teza, według której: „wszyscy, którzy dobrowolnie, zawodowo, za wynagrodze- niem i nie na własne ryzyko pełnią służbę na rzecz państwa, są pracownikami w rozumieniu prawa pracy i w związku z tym ich stosunek służbowy podlega kodeksowi pracy w zakresie zasad ogólnych i w sprawach nieuregulowanych przepisami szczegółowymi”73. 68 W. Maciejko, P. Szustakiewicz, Stosunek służbowy, s. 2–4. 69 Tamże. 70 T. Kuczyński, w: K.W. Baran (red.), System, s. 18. 71 M. Świątkowski, Komentarz do kodeksu pracy, t. 1, Kraków 2002, s. 334. 72 Tamże, s. 334–335. 73 J. Jończyk, Uwagi o projekcie kodeksu pracy, PIP 1974, Nr 5, s. 34. 14 § 4. Cechy stosunków służbowych w służbach... Odmienny pogląd reprezentują m.in. T. Zieliński i W. Jaśkiewicz, zalicza- jąc omawiane stosunki do stosunków prawa administracyjnego. T. Zieliński wskazał, że we wszystkich tych formacjach mamy do czynienia ze stosunkami, które nie są stosunkami pracy obejmującymi pracowników, lecz są one okre- ślane mianem stosunków służbowych, obejmujących funkcjonariuszy74. We- dług tego autora stosunki zatrudnienia funkcjonariuszy służb zmilitaryzowa- nych nie stanowią szczególnych stosunków pracy w rozumieniu art. 5 KP, a przepisy Kodeksu pracy mogą być do nich stosowane wyłącznie na pod- stawie specjalnych odesłań. Do podobnego wniosku na tle unormowań doty- czących Milicji, Służby Więziennej i żołnierzy zawodowych, doszedł W. Jaś- kiewicz, który zaliczył regulacje dotyczące tych stosunków do prawa admi- nistracyjnego75. Taki sam pogląd został wyrażony przez P. Szustakiewicza. Zdaniem przywołanego autora stosunki służbowe służb mundurowych i żoł- nierzy zawodowych stanowią wyłączną domenę prawa administracyjnego76 i posiadają cechy typowe dla stosunków administracyjnych, m.in. nierówność stron (w tym możliwość wydawania wobec funkcjonariuszy jednostronnych rozstrzygnięć)77. P. Szustakiewicz stoi na stanowisku, że funkcjonujące w li- teraturze określenie „administracyjne stosunki prawa pracy” jest nieprawi- dłowe78. Uzasadniając swoje stanowisko autor stwierdza, że: „Fakt, iż prze- pisy dotyczące ustaw pragmatycznych odwołują się do przepisów prawa pracy nie oznacza, iż ta gałąź prawa może rościć sobie uprawnienia do uznania sto- sunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawo- dowych za swoją część”. Posługując się tego typu rozumowaniem autor traci jednak z pola widzenia fakt, że stosunki służbowe funkcjonariuszy służb zmi- litaryzowanych należy badać nie tylko pod kątem realizacji zadań o charakte- rze publicznym, ale również pod kątem stosunków zatrudnienia, w jakich po- zostają funkcjonariusze. P. Szustakiewicz sam przyznaje, że w ostatnich latach następuje „ekspansja” prawa pracy, które „zajmuje coraz to nowe obszary sto- sunków służbowych będących przedtem domeną prawa administracyjnego”79. 74 T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180. 75 W. Jaśkiewicz, Zagadnienia ogólne kodeksu pracy, w: W. Jaśkiewicz (red.), Studia nad ko- deksem pracy, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Seria Prawo Nr 71, Poznań 1975, s. 35–36. 76 P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych, s. 45. 77 Tamże, s. 47. 78 P. Szustakiewicz wskazuje, że takim sformułowaniem posługuje się T. Kuczyński, Właści- wość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 50–55. 79 P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych, s. 52. 15
Autor: Małgorzata Grześków
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Nawiazywanie_stosunkow_zatrudnienia_w_sluzbach_zmilitaryzowanych-ebookRO/p1173609i1353889" target="_blank" title="Nawiązywanie stosunków zatrudnienia w służbach zmilitaryzowanych [Małgorzata Grześków] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Nawiązywanie stosunków zatrudnienia w służbach zmilitaryzowanych [Małgorzata Grześków] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>