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Timestamp: 2020-01-25 15:07:07
Document Index: 326854580

Matched Legal Cases: ['Artículo 4', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'artículo 169', 'artículo 20', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 169', 'artículo 20', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 59']

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Opinión Jurídica : 038 - J del 24/05/2019
Consultante: Pablo Heriberto Abarca Mora
Texto Opinión Jurídica 038
OJ-038-2019
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PHAM-323-2019, del 14 de marzo del 2019, recibido el 19 de marzo siguiente, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con los derechos que es posible reconocer a los alcaldes, a los regidores y a los síndicos municipales.
I.- RESPECTO A LOS ALCANCES DE LA CONSULTA
La consulta que se nos formula versa sobre diversos aspectos de la relación existente entre las municipalidades y los alcaldes, los regidores y los síndicos municipales.
Concretamente, se nos plantean las siguientes interrogantes:
“1. ¿Cuál es la relación jurídica que existe entre un alcalde municipal y el ente municipal? ¿Cómo se califica la relación laboral?
2. ¿Cuál es la relación jurídica que existe entre los regidores y síndicos y el ente municipal? ¿Cómo se califica la relación laboral?
3. ¿Tienen los alcaldes, regidores y síndicos derecho a vacaciones anuales, como cualquier trabajador? En caso de contar con ese derecho, cuál es el número de días anuales que pueden disfrutar?
4. Las vacaciones colectivas otorgadas por el Concejo Municipal, ¿deben ser rebajadas de los días de vacaciones correspondientes a los alcaldes, regidores y síndicos?
5. En caso de que un servidor municipal nombrado por elección popular provenga de una institución pública. ¿le es posible trasladar vacaciones pendientes de disfrute de la institución que provenga al nuevo nombramiento de elección popular?
6. En el caso de que cualquiera de estos servidores municipales consultados, se desempeñe durante varios periodos consecutivos en el mismo puesto de elección popular, o de un puesto a otro, ¿pueden acogerse a los criterios de acumulación de vacaciones y disfrutarlas en periodos posteriores?
7. En el Código Municipal se establece expresamente que corresponde al Concejo Municipal la atribución y la competencia para conceder al alcalde permisos con o sin goce de salario, así como el beneficio de las vacaciones de ley debe ser comunicado de previo al Concejo Municipal. En este sentido, en caso de que no se cumpla por parte del alcalde municipal con lo establecido en el Código Municipal, ¿cuál es el procedimiento que debe seguirse ante la falta?
8. ¿Puede un alcalde municipal iniciar el disfrute de sus vacaciones sin previa comunicación al Concejo Municipal?
9. En el caso de que un alcalde municipal se encuentre disfrutando de sus vacaciones y desee extender ese periodo, ¿Cuál es el procedimiento que debe seguirse, en el caso de que éste se encuentre fuera del país y no sea posible comunicarla previamente al Concejo Municipal?”
Nos indica que la gestión obedece a que ha recibido, como diputado de la República, consultas de grupos comunales sobre algunas situaciones que consideran irregulares en relación con el régimen municipal, por lo que, en aras de tener una mayor claridad, estima importante contar con el criterio de ésta Procuraduría con respecto a esos temas.
II.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, y OJ-066-2017), debemos reiterar ahora que este Despacho despliega su función asesora respecto de la Administración Pública. En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:
“Artículo 4.- Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado es nuestro).
De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública. A tales dictámenes el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes:
“Artículo 2.- Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”.
En este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por un diputado en ejercicio de sus labores de control político, por lo que, en principio, la consulta resultaría inadmisible.
A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado dentro del margen que nuestro trabajo ordinario nos lo permite, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una opinión jurídica.
Adicionalmente, debemos indicar que abordaremos los temas en consulta de manera general, pues “... el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la adminis­tración activa”. (Dictamen C-159-2004, reiterado, entre otros, en el C-220-2014 y en el C-152-2016. El subrayado es nuestro).
III.- LOS DERECHOS QUE ES POSIBLE RECONOCER A LOS ALCALDES, REGIDORES Y SÍNDICOS MUNICIPALES POR LOS SERVICIOS QUE PRESTAN A LA MUNICIPALIDAD
Con la finalidad de dar respuesta a las consultas que se nos formulan, debemos indicar que el alcalde municipal es el funcionario ejecutivo al que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política y que, de conformidad con el artículo 20 del Código Municipal, es un servidor de tiempo completo, cuya remuneración se calcula con base en la fórmula prevista en ese mismo artículo.
Cabe destacar, desde ya, con fundamento en los artículos 683 y 684 del Código de Trabajo, que ni el alcalde municipal, ni los regidores, ni los síndicos municipales, ni ningún otro servidor público de elección popular, se rigen por las disposiciones del Código de Trabajo “… sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales”. (Ver al respecto los pronunciamientos OJ-138-2002, C-333-2002, C-161-2004, OJ-157-2004 y C-042-2005).
Partiendo de lo anterior, hemos señalado reiteradamente que a los alcaldes municipales no les son aplicables las reglas sobre el disfrute de vacaciones contenidas en el Código de Trabajo, aunque sí tienen derecho, ante la ausencia de disposiciones especiales al respecto, a un descanso mínimo de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, con fundamento en lo que establece el artículo 59 de la Constitución Política. (Ver al respecto, entre muchos otros, los dictámenes C-038-2005, C-042-2005, C-229-2006 y C-283-2009).
En esa misma línea, debemos señalar que si la Municipalidad decide otorgar vacaciones colectivas a todas las personas que prestan servicios a la Corporación Municipal, debe entenderse que esas vacaciones benefician también al alcalde, pues ₋salvo que exista alguna actividad especial en ese lapso que requiera su presencia₋ dicho funcionario no prestaría servicios durante los días hábiles que comprendan las vacaciones colectivas, con lo que disfrutaría del descanso al que se refiere el artículo 59 de la Constitución Política.
Por otra parte, si un funcionario proviene de otra institución pública, en la cual ha acumulado vacaciones como producto de una relación de empleo a plazo indefinido, y es nombrado en un puesto de elección popular en una municipalidad, no podría trasladar el saldo pendiente para disfrutarlo en el nuevo puesto de elección popular, pues se trata de relaciones de naturaleza distinta, regidas por disposiciones también distintas. En ese caso, si la persona nombrada en el puesto de elección popular pidió un permiso sin goce de salario en el puesto de origen, podrá disfrutar de sus vacaciones cuando se reincorpore a su puesto regular; asimismo, si al asumir el puesto de elección popular debió renunciar a la institución de origen, será ésta última la que deberá pagar la indemnización correspondiente a los días de vacaciones no disfrutados.
En el supuesto de que las vacaciones acumuladas lo sean en el mismo puesto de elección popular, a raíz del nombramiento durante periodos sucesivos, consideramos que sí es posible acumular los lapsos de descanso no disfrutados oportunamente, por tratarse de relaciones continuas de la misma naturaleza.
Se nos consulta además si el alcalde tiene la obligación de comunicar al Concejo Municipal la fecha en que ha de tomar sus vacaciones. Al respecto hemos indicado que atendiendo el cúmulo de responsabilidades que cumple el alcalde como administrador del gobierno local, y la obligada coordinación que debe existir entre su gestión y la labor del Concejo, la decisión de tomar su período de descanso anual debe ser puesta en conocimiento del Concejo oportunamente, a fin de tomar las previsiones del caso, no tanto porque el Concejo deba autorizar su disfrute, cual si fuera su superior jerárquico, sino para garantizar que no se afecte negativamente la continuidad y eficiencia en las actividades del gobierno local, toda vez que están de por medio intereses públicos que no pueden verse desprotegidos por la ausencia temporal del alcalde en sus funciones. (Dictamen C-229-2006, reiterado en el C-233-2017).
Así las cosas, los alcaldes municipales deben tomar todas las previsiones posibles para no iniciar, ni prolongar el disfrute de su derecho a las vacaciones, sin comunicar la fecha respectiva al Concejo Municipal. Si ocurre ₋como se plantea en la consulta₋ que no es posible comunicar su decisión de prolongar sus vacaciones por encontrarse fuera del país, o por cualquier otro motivo, corresponderá al Concejo Municipal ponderar la validez de las razones que alegue el alcalde en torno a la imposibilidad de realizar la comunicación previa a efecto de determinar si dicho funcionario incurrió o no en una falta susceptible de sanción.
En lo que concierne a los regidores y síndicos municipales, dichos funcionarios no mantienen una relación de empleo con la Municipalidad. Su labor no es “a tiempo completo” como ocurre con el alcalde, sino que sus servicios se prestan de manera discontinua, cuando acuden a las sesiones de los órganos colegiados a los que pertenecen, o cuando realizan algún tipo específico de labor relacionada con su cargo. De ahí que esos funcionarios no tienen derecho a vacaciones, ni al descanso al que se refiere el artículo 59 de la Constitución Política.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones no vinculantes:
1.- El alcalde municipal es el funcionario ejecutivo al que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. De conformidad con el artículo 20 del Código Municipal, es un servidor de tiempo completo, cuya remuneración se calcula con base en la fórmula prevista en ese mismo artículo.
2.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 683 y 684 del Código de Trabajo, ni el alcalde municipal, ni los regidores, ni los síndicos municipales, ni ningún otro servidor público de elección popular, se rigen por las disposiciones del Código de Trabajo sino únicamente por lo que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales.
3.- A pesar de lo anterior, los alcaldes municipales tienen derecho, ante la ausencia de disposiciones especiales al respecto, a un descanso mínimo de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, con fundamento en lo que establece el artículo 59 de la Constitución Política.
4.- Si la Municipalidad decide otorgar vacaciones colectivas a todas las personas que prestan servicios a la Corporación Municipal, debe entenderse que esas vacaciones benefician también al alcalde, pues ₋salvo que exista alguna actividad especial en ese lapso que requiera su presencia₋ dicho funcionario no prestaría servicios durante los días hábiles que comprendan las vacaciones colectivas, con lo que disfrutaría del descanso al que se refiere el artículo 59 de la Constitución Política.
5.- Si un funcionario proviene de una institución pública en la cual ha acumulado vacaciones como producto de una relación de empleo a plazo indefinido, y es nombrado en un puesto de elección popular en una municipalidad, no podría trasladar el saldo pendiente para disfrutarlo en el nuevo puesto de elección popular, pues se trata de relaciones de naturaleza distinta, regidas por disposiciones también distintas. En ese caso, si la persona nombrada en el puesto de elección popular pidió un permiso sin goce de salario en el puesto de origen, podrá disfrutar de sus vacaciones cuando se reincorpore a su puesto regular; asimismo, si al asumir el puesto de elección popular debió renunciar a la institución de origen, será ésta última la que deberá pagar la indemnización correspondiente a los días de vacaciones no disfrutados.
6.- En el supuesto de que las vacaciones acumuladas lo sean en el mismo puesto de elección popular, a raíz del nombramiento durante periodos sucesivos, consideramos que sí es posible acumular los lapsos de descanso no disfrutados oportunamente, por tratarse de relaciones continuas de la misma naturaleza.
7.- Los alcaldes municipales deben tomar todas las previsiones posibles para no iniciar, ni prolongar el disfrute de sus vacaciones, sin comunicar la fecha respectiva al Concejo Municipal. Si ocurre que no le es posible comunicar su decisión de prolongar sus vacaciones por encontrarse fuera del país, o por cualquier otro motivo, corresponderá al Concejo Municipal ponderar la validez de las razones que alegue el alcalde en torno a la imposibilidad de realizar la comunicación previa, a efecto de determinar si dicho funcionario incurrió o no en una falta susceptible de sanción.
8.- Los regidores y síndicos municipales no mantienen una relación de empleo con la Municipalidad. Su labor no es “a tiempo completo” como ocurre con el alcalde, sino que sus servicios se prestan de manera discontinua, cuando acuden a las sesiones de los órganos colegiados a los que pertenecen, o cuando realizan algún tipo específico de labor relacionada con su cargo. De ahí que esos funcionarios no tienen derecho a vacaciones, ni al descanso al que se refiere el artículo 59 de la Constitución Política.