Source: https://www.meltingpot.org/Direttiva-rimpatri-e-contrasti-con-la-normativa-italiana-in.html
Timestamp: 2019-06-25 05:41:03+00:00
Document Index: 70114091

Matched Legal Cases: ['art 10', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 7', '§ 3', 'art. 8', 'art. 15', '§ 1', 'art. 7', '§ 3', 'art. 15', '§ 1', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 11', '§ 2', 'art. 13', 'art. 14', 'art 10', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 20', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 3', 'art. 267', 'art. 14', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 389', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 15', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 14', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 14', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 323', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'sentenza ', 'art 15', 'art 14', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 4', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 11', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 5', 'art. 13', 'art. 14', 'art.7', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 8']

Direttiva rimpatri e contrasti con la normativa italiana in materia di reati collegati alle espulsioni - Progetto Melting Pot Europa
Relazione discussa durante il seminario Asgi e MD del 15 gennaio 2010 a Verona
1. La tutela delle frontiere secondo la Direttiva 2008/115/CE
2. Compatibilità o sopravvivenza dell’art 10 bis T.U. D. Lgs. n. 286/1998 .
3. Il reato ex art. 14 co. 5 ter per decreti di espulsione anteriori al 24.12.2010
4. Il reato ex art. 14 co. 5 ter per decreti di espulsione successivi al 24.12.2010
5. Il reato di reingresso ex art. 13 co. 13
Prima di ripercorrere il meccanismo di allontanamento e rimpatrio disegnato dalla direttiva, è bene ricordare principi cui la Direttiva stessa si ispira.
Come si evince dai “considerando” iniziali e ancor prima dall’invito, formulato dal Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004, la direttiva persegue il duplice scopo di assicurare l’effettività dei rimpatri di cittadini extracomunitari, fissando standard e procedure uniformi fra i paesi membri, e di tutelare i cittadini di paesi terzi, cioè gli stranieri extracomunitari, nell’ambito delle procedure di rimpatrio.
Nel fare questo la Direttiva si ispira alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo formatasi in materia di tutela della libertà personale dello straniero durante la procedura di rimpatrio.
Il bilanciamento dei due opposti obbiettivi – contrasto dell’immigrazione illegale e rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini extracomunitari – avviene per quanto riguarda quest’ultimo aspetto fissando standard minimi di tutela della persona irregolare, cui ciascuno Stato può derogare ma solo nel senso più favorevole allo straniero: all’art. 4 si dice che la direttiva lascia impregiudicate tutte le «disposizioni più favorevoli» allo straniero e lascia impregiudicata anche «la facoltà degli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli alle persone cui si applica, purché compatibili con le norme in essa stabilite»
Schematicamente, il meccanismo di allontanamento e rimpatrio disegnato dalla direttiva prevede diverse fasi in successione.
A - La direttiva dispone che lo Stato adotti anzitutto una «decisione di rimpatrio» nei confronti di cittadini extracomunitari il cui soggiorno sia irregolare.
Ai sensi dell’art. 7, la decisione di rimpatrio deve di norma fissare «per la partenza volontaria un periodo congruo di durata compresa tra sette e trenta giorni» allo straniero potranno tuttavia «essere imposti obblighi diretti a evitare il rischio di fuga”; la direttiva ne descrive alcuni a titolo esemplificativo: l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, la costituzione di una garanzia finanziaria adeguata, la consegna di documenti o l’obbligo di dimorare in un determinato luogo» (art. 7 § 3).
B - Lo Stato potrà procedere all’esecuzione della decisione di rimpatrio tramite l’allontanamento:
B1 - Quando l’interessato non sia partito volontariamente nel termine concessogli.
a) l’’allontanamento può essere eventualmente preceduto dall’emanazione da parte dell’autorità amministrativa e giudiziaria di un ordine di allontanamento (8.3).
b) l’utilizzazione di misure coercitive per allontanare lo straniero che opponga resistenza dovrà peraltro rispettare il «principio di proporzionalità», e non eccedere «un uso ragionevole della forza», «in osservanza dei diritti fondamentali e nel debito rispetto della dignità e dell’integrità fisica» dello straniero (art. 8).
B2 - L’esecuzione forzata avviene altresì quando non sia stato concesso sin dall’inizio all’interessato alcun termine: ciò avviene quando «sussista un rischio di fuga, o se una domanda di soggiorno regolare è stata respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta o se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblica, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale». (7.4)
C - Se lo straniero non provveda alla partenza volontaria nel termine eventualmente fissato, e non sia possibile nell’immediato eseguire l’allontanamento coattivo è possibile disporre il trattenimento allo scopo di «preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento».
Il trattenimento è legittimo soltanto quando nel caso concreto non «possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive» rispetto allo scopo (art. 15 § 1), come quelle già indicate dall’art. 7 § 3).
Sempre in via esemplificativa sono indicate come ipotesi che legittimano il trattenimento le due possibili situazioni del «rischio di fuga» e degli ostacoli provenienti dallo stesso straniero rispetto al proprio rimpatrio o allontanamento (art. 15 § 1 lett. a e b).
Il trattenimento «ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio».
La Direttiva 2008/115/CE non prevede sanzioni penali, ma non le esclude. La Direttiva però non prevede la miscelabilità delle procedure penali e amministrative, tenendole sempre distinte e con funzionamento autonomo.
L’art. 2.2 lett b prevede che “gli Stati membri possono decidere di non applicare la presente direttiva ai cittadini di paesi terzi sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale, in conformità della legislazione nazionale, o sottoposti a procedure di estradizione.”
A questo punto, ancora più schematicamente ricordo il meccanismo di allontanamento e rimpatrio disegnato dal T.U. D. Lgs. n. 286/1998, che si caratterizza per una forte commistione fra sanzioni penali e aspetto amministrativo, tanto da far parlare di “asservimento” del sistema penale ad una procedura amministrativa.
Per usare un ricordo di chimica, nella Direttiva le due procedure sono immiscibili come l’acqua e l’olio, nel T.U. le due procedure si mescolano sino a formare un sistema unico, come in una emulsione due liquidi si mescolano sino a formare un liquido solo come la maionese.
A - l’accertamento della condizione di irregolarità avviene con l’emanazione del decreto di espulsione.
Immediatamente inizia un procedimento penale: contestualmente lo straniero espulso viene denunciato per il reato di cui all’art. 10 bis, trattenuto e processato con un rito simile al direttissimo, al termine del quale la condanna all’ammenda può essere sostituita con la sanzione alternativa dell’espulsione.
Parallelamente prosegue anche la procedura amministrativa.
B - L’esecuzione dell’espulsione avviene di regola con l’accompagnamento coattivo alla frontiera (art. 14 co. 1 t.u.); nel caso di impossibilità di eseguire l’accompagnamento coattivo, viene disposto il trattenimento dello straniero presso un centro di identificazione ed espulsione (art. 14 co. 1 t.u.), ma se neppure questo è possibile o sono decorsi i termini del trattenimento si prevede che venga notificato allo straniero un ordine di allontanamento emanato dal questore, nel quale si concede allo straniero un termine di cinque giorni per lasciare il territorio nazionale.
C - Riprende a questo punto il penale: l’inottemperanza a tale ordine porta all’arresto e processo per il delitto di cui all’art. 14 comma 5 ter, all’esito del quale riparte con la rimessione in libertà dell’imputato il procedimento amministrativo: deve essere eseguito l’accompagnamento coattivo alla frontiera, ma se non è possibile si riparte con un possibile trattenimento o una nuova intimazione ex 14 co. 5 bis, la cui inottemperanza fa ripartire il penale con il 14 comma 5 quater.
Si vede bene da questo schema come i due meccanismi amministrativi siano in pratica opposti: la direttiva prevede per primo l’allontanamento volontario, in secondo luogo l’accompagnamento coattivo, in terzo luogo il trattenimento. Il T.U. D. Lgs. n. 286/1998 prevede in prima battuta l’accompagnamento coattivo, in seconda il trattenimento, solo in terzo luogo l’allontanamento volontario, seguito in caso di inadempimento dalla detenzione carceraria. La Direttiva non miscela il procedimento amministrativo e quello penale, che nel T.U. si emulsionano e si sostengono l’un l’altro.
Questi in sintesi i profili di contrasto fra la direttiva e la disciplina interna (li riprendo da Ponzetta - doc. presentato il 20.12.2010 a Milano):
priorità della partenza volontaria rispetto al rimpatrio coatto (Considerando n. 10); nel nostro sistema la regola è l’immediato accompagnamento alla frontiera con provvedimento esecutivo (art. 13 comma 4° t.u. imm.);
termine per la partenza volontaria da sette a trenta giorni, con possibilità di termine più lungo, ovvero più breve per pericolo di fuga o per motivi di ordine pubblico (art. 7); nel nostro sistema l’ordine di allontanamento ha un termine massimo di cinque giorni, non prorogabili (art. 14 comma 5 bis ° t.u. imm.)
regime del trattenimento in centri di identificazione, configurato come extrema ratio solo in caso di pericolo di fuga o di ostacolata identificazione (art. 15); nel nostro sistema è regola in caso di impossibilità di immediato accompagnamento alla frontiera (art. 14 comma 1° t.u. imm.);
divieto di reingresso dopo espulsione nel termine massimo di cinque anni (art. 11 § 2); nel nostro sistema il termine è 10 anni (art. 13 comma 14 t.u. imm.).
Sottolineo che si tratta di profili di contrasto di tipo formale, che non devono far perdere di vista la complessiva incompatibilità fra i due sistemi. Voglio dire, ad esempio, che il contrasto più radicale relativo alle modalità della partenza volontaria non è tanto quello fra il termine di 5 giorni posto dall’art. 14 co. 5 bis T.U. D. Lgs. n. 286/1998 e quello di 7 giorni posto dalla Direttiva, ma deriva soprattutto dal collocamento diverso nella tempistica dell’allontanamento: all’inizio o alla fine della procedura.
2 . Compatibilità o sopravvivenza dell’art 10 bis T.U. D. Lgs. n. 286/1998 .
La definizione di irregolarità è simile:
l’art. 10 bis T.U. definisce irregolare chi fa “ingresso ovvero si trattiene nel territorio dello Stato, in violazione delle disposizioni del presente testo unico nonché di quelle di cui all’art. 1 della legge 28 maggio 2007, n. 68”;
l’art. 3 lett. 2) Direttiva definisce "soggiorno irregolare" la presenza nel territorio di uno Stato membro di un cittadino di un paese terzo che non soddisfi o non soddisfi più le condizioni d’ingresso di cui all’articolo 5 del codice frontiere Schengen o altre condizioni d’ingresso, di soggiorno o di residenza in tale Stato membro.
La più evidente differenza fra il meccanismo della Direttiva e quello previsto dal T.U. D. Lgs. n. 286/1998 riguarda la prima conseguenza dell’accertamento dello stato di irregolarità.
La conseguenza dell’irregolarità, per il T.U., è direttamente la sanzione penale “con l’ammenda da 5.000 a 10.000 euro.” Sostituibile con l’espulsione.
Secondo la Direttiva (art. 6.1)) “Gli Stati membri adottano una decisione di rimpatrio”, cioè una “decisione o atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio” (art. 3.4).
Non vi potrebbe essere più lampante profilo di contrasto, e più sicura base per la disapplicazione di tutta la normativa penale del T.U., se non vi fosse la già ricordata clausola inserita nell’art. 2.2 lett. b della Direttiva, per la quale “gli Stati membri possono decidere di non applicare la direttiva” agli stranieri extracomunitari “sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale, in conformità della legislazione nazionale.”
L’Italia non ha utilizzato il termine ultimo del 24.12 concesso agli Stati membri per “mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi” alla direttiva medesima.
Quali effetti giuridici ha questo silenzio?
E’ stato detto più volte, ed è pacifico, che “L’introduzione del reato di ingresso e presenza irregolare non modifica la strategia né rende più incisivo il contrasto all’immigrazione irregolare; al contrario cagiona un rilevante aggravio del contenzioso giudiziario. (Miazzi, Relazione al csm 5.2.2010, par. 3.4)
Qual è allora il fine della sua introduzione? Secondo la maggioranza dei commentatori esso ha “un fine strumentale ben diverso, cioè l’intento … di consentire all’ordinamento italiano di avvalersi della facoltà prevista … per ogni Stato di non applicare la Direttiva stessa agli stranieri per i quali il rimpatrio sia sanzione penale o conseguenza di una sanzione penale. (Bonetti, Dir. imm. citt. 4/2009).
Illazioni? No: il 17 luglio 2008 il ministro dell’Interno Maroni ha dichiarato : Nella direttiva europea sui rimpatri si prevede che la regola generale sull’espulsione sia quella dell’invito: il Governo deve notificare, cioè, l’avviso di espulsione, dando al clandestino da 7 a 30 giorni per lasciare il territorio nazionale. Ma lo Stato può procedere all’espulsione immediata se il provvedimento è conseguenza di una sentenza penale, perché riconosce all’Ordinamento giudiziario la valutazione e l’applicazione di tutte le garanzie previste dagli Ordinamenti”.
Pertanto, ha concluso Maroni la norma sul reato di immigrazione clandestina sarà introdotta “per rendere meglio la finalità di una veloce ed efficacie espulsione dei clandestini”, spiegando che la sanzione principale deve essere quella dell’espulsione e non quella del carcere.
Ecco quindi che con la l. n. 94/2009 venne introdotto il reato di presenza irregolare.
Ci si deve chiedere allora se questo è sufficiente, cioè se per escludere l’applicazione della Direttiva 2008/115/CE basta comunque che vi sia nella legislazione interna una previsione penale collegata alla presenza irregolare, o se serve una dichiarazione esplicita in tal senso.
La lettera della Direttiva sembra richiedere nettamente una previsione esplicita, dato che non si dice che la Direttiva non si applica nel caso in cui vi sia una sanzione penale per l’irregolarità, ma che in presenza di una sanzione penale “gli Stati membri possono decidere di non applicare la direttiva”.
Ma c’è un ulteriore duplice dubbio: preso atto della mancata espressione di una volontà legislativa e di una legge di recepimento, la direttiva ha carattere sufficientemente preciso da essere self-executing? Nel caso di operatività della direttiva, la sua evidente incompatibilità con il T.U. va esaminata a pezzetti, o si può fare un giudizio globale di incompatibilità?
Ricordo che rimane sullo sfondo l’ulteriore problema dell’ammissibilità dell’abrogazione di norme penali come conseguenza di non adeguamento alla legislazione europea.
Sulla compatibilità fra Direttiva 2008/115/CE e T.U. D. Lgs. n. 286/1998 intanto possiamo commentare una prima risposta data dalla Corte Costituzionale, sia pure in via incidentale.
il Giudice di pace di Lecco infatti ha sollevato la questione di l.c. dell’art. 10 bis “giacché la configurazione come reato di qualunque ingresso o soggiorno illegale nello Stato mirerebbe ad eludere la direttiva 2008/115/CE del 16 dicembre 2008 e a rendere operante la deroga prevista dall’art. 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva stessa per i casi in cui il rimpatrio costituisca «sanzione penale» o «conseguenza di una sanzione penale». Riteneva il giudice remittente che la facoltà degli Stati membri di non applicare la citata direttiva ai «cittadini di paesi terzi (…) sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale» (art. 2, paragrafo 2, lettera b) dovrebbe ritenersi riferita, per non svuotare di senso la direttiva stessa, esclusivamente alle fattispecie penali diverse dall’ingresso o dal soggiorno irregolare.
La Corte Costituzionale, nella nota sentenza n. 250/2010, ha escluso la violazione dell’art. 117, eludendo di fatto la questione affermando che “non occorre verificare, in questa sede, la reale validità dell’argomento su cui poggia la censura in quanto è… sufficiente osservare che il termine di adeguamento dell’ordinamento nazionale alla direttiva non è ancora scaduto, risultando fissato al 24 dicembre 2010 (art. 20): circostanza che rende, allo stato, comunque non significativo, ai fini della configurabilità della lesione costituzionale denunciata, l’ipotizzato contrasto con la disciplina comunitaria.”
Tuttavia la Corte Costituzionale aggiunge poi qualcosa di significativo: e cioè che il contrasto con la Direttiva 2008/115/CE “non deriverebbe comunque dall’introduzione del reato oggetto di scrutinio, quanto piuttosto dal mantenimento delle norme interne preesistenti che individuano nell’accompagnamento coattivo alla frontiera la modalità normale di esecuzione dei provvedimenti espulsivi (in particolare, art. 13, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998)”. E cioè la norma che prevede che “L’espulsione è sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica”
E’ importante, e va sottolineato e condiviso questo inciso, in quanto evidenzia che “il contrasto interesserebbe non tanto la contravvenzione in oggetto, quanto più in generale l’assenza di gradualità nelle forme di allontanamento coattivo”.
(Commento pellisier qg)
Dunque, anche la questione della vigenza o meno della contravvenzione dell’art. 10 bis è collegata e va risolta assieme ai problemi generali posti dalla Direttiva.
Sul punto rimane la più approfondita l’analisi di Viganò e Masera. (in Dir. imm. citt., 3/2010).
In particolare Masera afferma che
“La questione della legittimità comunitaria dell’art. 10 bis avrebbe, dunque, meritato maggiore attenzione da parte della Corte, anche se è innegabile che non è il nuovo reato il punto di frizione più evidente tra la Direttiva ed il sistema interno: ma alla scadenza del termine di adempimento, quando la soluzione del problema non sarà più procrastinabile, tra le molte e difficili questioni che saranno da sciogliere vi sarà sicuramente anche quella della compatibilità dell’art. 10 bis con il contenuto della Direttiva.”
3 . Il reato ex art. 14 co. 5ter per decreti di espulsione anteriori al 24.12.2010
Il problema è quindi quello dell’applicazione delle norme penali del T.U. a fronte della disciplina complessivamente disegnata dalla Direttiva 2008/115/CE.
Un problema che è stato posto principalmente sinora in ordine all’applicabilità dell’art. 14 co. 5 ter in relazione alle intimazioni ex art. 14 co. 5 bis emesse prima o dopo il 24.12.2010.
Sul punto vi sono state diverse prese diposizione della dottrina e dei primi commentatori. Risparmio l’esegesi di queste opinioni, in quanto ben note a tutti e ampiamente diffuse su riviste, siti e mailing list.v
Ne prenderò in esame tre diverse.
La prima è quella di Viganò (in vari scritti: farò riferimento soprattutto alla relazione di Milano del 20.12.2010 e all’articolo appena uscito su Dir. imm. citt., 3/2010).
Viganò equipara, ai fini della verifica di compatibilità del T.U. con la Direttiva, la detenzione penale prevista dall’art. 14 co. 5 ter a quella amministrativa , in quanto reato di mera disobbedienza e osserva che la direttiva all’art. 15.6 prevede un limite massimo di 18 mesi, mentre l’art. 14 co. 5 ter prevede una pena massima di 4 anni più una possibile reiterazione, con l’aumento della pena a cinque anni, anche in alternanza con una possibile detenzione amministrativa, per cui risulta illegittimo. Secondo Viganò, il giudice penale può quindi disapplicare direttamente la norma penale per contrasto con la normativa europea o in alternativa disporre il rinvio pregiudiziale alla corte di giustizia.
Condivide questa analisi Antonio Stefani - trib. Milano. Stefani prende atto che
“lo schema comunitario è del tutto diverso da quello nazionale, perché in caso di mancata partenza volontaria prevede l’allontanamento, cioè il trasporto fisico fuori dallo Stato membro (art. 3- 5), senza demandarne ulteriormente l’attuazione allo straniero stesso”
Egli ritiene però che
“la compatibilità delle norme incriminatrici italiane col diritto comunitario vada valutata alla luce dei principi generali espressi e ricavabili dalla direttiva in esame. In altri termini si tratta di una tipica questione interpretativa che andrebbe rimessa in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art. 267 del Trattato.”
Per la seconda posizione faccio riferimento a Focardi che ritiene che gli ordini emessi ex art. 14 co. 5 bis anteriormente al 24 dicembre 2010 sono legittimi. Tuttavia la reazione penale (con la pena massima di 4 anni di reclusione) va valutata nella sua proporzione e nella sua compatibilità con la direttiva nel momento in cui va irrogata ed effettivamente risulta non compatibile.
Tuttavia secondo Focardi la direttiva non ha carattere self-executing, per cui il giudice penale potrà evitare l’applicazione della normativa nazionale soltanto attraverso il sollevamento di una questione di legittimità costituzionale per contrasto con la normativa sovranazionale (e cioè non solo con la direttiva, ma anche con la Carta fondamentale dei diritti dell’Unione europea).
Nel frattempo, l’oggettivo contrasto fra norma interna e norma sovranazionale e l’attesa per la pronuncia della suprema Corte potrebbe costituire un profilo di giustificato motivo oggettivo per lo straniero. Questi infatti, attesa la natura incidentale del procedimento, può rilevare la questione solo quando il posto di fronte al giudice. Quindi egli avrebbe un motivo per permanere in Italia, che consente l’emanazione di una pronuncia di assoluzione.
Il terzo orientamento è espresso da Ponzetta (faccio riferimento al suo schema presentato nell’incontro di Milano del 20 dicembre e a successive mail) per il quale non solo gli ordini emessi anteriormente al 24 dicembre 2010 sono legittimi, ma non vi sono motivi per ritenere che essi siano colpiti da una qualche forma di invalidità sopravvenuta. La questione della retroattività della norma comunitaria (che modifica un elemento extra penale della fattispecie) viene risolta in termini negativi da Ponzetta in quanto a suo avviso - rifacendosi al caso esaminato dalla importante sentenza delle Sezioni unite Magera - si tratta soltanto di una modifica di una disposizione definitoria di un elemento della fattispecie.
Queste tre posizioni dottrinali hanno trovato riscontro in diversi orientamenti che sono emersi da alcune pronunce - sentenze o ordinanze - già intervenute, in sede di convalida di arresto. Naturalmente la correlazione tra le sentenze che citerò e gli orientamenti dottrinali sopradescritti è fatta da me, per un motivo di semplificazione a fine descrittivo, e pertanto mi assumo la responsabilità del collegamento stesso.
Per il primo orientamento di giurisprudenza (disapplicazione della norma penale) faccio riferimento innanzitutto a una sentenza del tribunale di Torino, giudice Bosio, del 5.1.2011 che in un caso di art. 14 comma 5 quater, in relazione a decreto del Questore precedente il 24 dicembre – ha assolto con la formula “perché il fatto non è previsto dalla legge come reato”. La decisione è fondata sulla convinzione che la direttiva 115 abbia un effetto abrogativo di tutto il meccanismo penale dell’art. 14 in quanto, scrive:
“Applicando le norme penali in oggetto si violano le garanzie imposte dalla direttiva a tutela della libertà personale dello straniero destinatario di un provvedimento di rimpatrio e che non lo abbia osservato, ricorrendo ad una misura coercitiva qualitativamente diversa e temporalmente più estesa di quella prevista (in caso estremo il trattenimento) dalla direttiva UE.”.
Sotto questo aspetto quindi mi pare che la sentenza sia basata sullo stesso ragionamento di incompatibilità complessiva che ha portato Viganò a esprimere l’opinione sopra riassunta.
Per quanto riguarda l’esclusione dell’operatività della direttiva ai sensi dell’art. 2, si afferma che essa riguarda “soltanto i provvedimenti di espulsione disposti dall’autorità giudiziaria a conclusione di procedimenti penali” mentre è illegittima la sanzione penale come conseguenza della prima espulsione.
Quanto all’esito processuale, per Bosio
“poiché alla luce della elaborazione giurisprudenziale, sia comunitaria, che costituzionale il diritto dell’Unione Europea ha uno “status” di primazia (primautè) rispetto al diritto nazionale, compito del giudice nelle varie controversie pendenti (e non è esente la materia penale) è di dare applicazione alle fonti UE dotate di effetto diretto. La norma incriminatrice contestata in rubrica deve, quindi, essere disapplicata da questo giudice, senza che occorra sollevare incidente di legittimità costituzionale”
Schema sentenza Bosio (secondo Natale)
raffronto tra TU D.lgs. n. 286/1998 e direttiva rimpatri e constatazione delle diverse filosofie sottese alle due normative;
rilevato contrasto tra le disposizioni che regolano modi e forme dei provvedimenti amministrativi;
rilevato contrasto in ordine alle conseguenze della permanenza irregolare (soprattutto in termini di durata delle misure privative della libertà personale);
natura del trattenimento come misura che incide sulla libertà personale (riferimenti a sentenza Kadzoef c-357/09 C.Giust. UE)
ammissibilità di deroghe al sistema delineato nella direttiva solo se favorevoli al cittadino di paese terzo;
non interpretabilità del sistema delineato nell’art. 14 c. 5 quater D.lgs. n. 286/1998 come ipotesi derogatoria sussumibile nella previsione dell’art. 2 c. 2, lett. b) direttiva;
necessario rispetto dei principi di effetto utile delle direttive e di primazia del diritto comunitario (nella misura in cui impongono interpretazioni com’unitariamente orientate)
effetti diretti della direttiva sotto i due profili: 1) della disciplina degli atti amministrativi (rileva solo per in “nuovi ordini”); 2) della disciplina della durata massima della compromissione della libertà personale (max 18 mesi, a fronte delle pene edittali previste dal TU D.lgs. n. 286/1998 (rileva anche per i vecchi ordini);
dal contrasto tra norma UE dotata di effetto diretto e norma interna discende la disapplicazione del diritto interno; ciò che ha, come conseguenza:
la necessaria assoluzione perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato; ciò in ragione del fatto che la modifica derivante dalla direttiva incide non sul “fatto storico”, bensì sulla fattispecie tipica, restringendone l’area di operatività; ciò comporta che –essendo il reato di cui all’art. 14 c. 5 quater D.lgs. n. 286/1998 un reato permanente – trova applicazione il dettato dell’art. 2 c.p.
Fra i provvedimenti messi in rete in questi giorni, condivide questa interpretazione la procura di Firenze, che emette in questi casi decreto ex art. 389 c.p.p. di immediata rimessione in libertà in quanto l’arresto è stato eseguito fuori dai casi previsti dalla legge.
Scrive il pubblico ministero Paolo Barlucchi:
“Considerando la chiarezza dei principi espressi dalla Direttiva, e il dettaglio della procedura prevista per i rimpatri, … occorre riconoscere che si tratta di una Direttiva immediatamente esecutiva, i cui effetti diretti devono essere quindi immediatamente applicati anche sul piano giurisdizionale.
Si deve dunque prendere atto della abrogazione implicita della fattispecie di cui all’art. 14/5 ter D.L.vo n. 286/98 per difformità con le norme successive e di rango superiore di cui alla Direttiva CEE n. 2008/115.
Leggermente diversa, in questa prospettiva ma comunque condividendo l’analisi appena esposta, è la sentenza del tribunale di Torino, estensore Perelli, che in un caso di art. 14 comma 5 quater, in relazione a decreto del Questore precedente il 24 dicembre – ha assolto con la formula “perché il fatto non è previsto dalla legge come reato”. In questo caso non si ha la motivazione ma in aula, dopo la lettura del dispositivo, il Giudice ha anticipato che la sua decisione è fondata sulla convinzione che la direttiva 115 abbia un effetto abrogativo di tutto il meccanismo dell’art. 14.
Per il secondo orientamento di giurisprudenza (disapplicazione dell’atto amministrativo) sempre facendo riferimento al tribunale di Torino, la maggior parte dei Giudici nel corso delle direttissime per l’art. 14 comma 5 ter ha convalidato l’arresto (ritenendo che la Polizia, nell’attuale situazione di assoluta incertezza normativa, non potesse non arrestare) ma ha poi assolto “perché il fatto non sussiste”. Questo orientamento viene chiamato orientamento Collidà, dal nome del primo giudice che è ammesso una simile sentenza e che ha avuto anche un rilevante effetto mediatico.
Premessa la immediata applicabilità della Direttiva e il suo contrasto con il T.U., si afferma che “il Giudice italiano dovrà disapplicare (Cfr. Corte Cost. 389/1989) ogni atto amministrativo emesso dopo il 24.12.2010 sulla base di una legislazione nazionale ormai superata dalla recente e preminente legislazione europea.”
Per quanto riguarda gli ordini di allontanamento antecedenti al 14.12, essi risultano “formalmente legittimamente emessi” ma risultano viziati da una successiva illegittimità e quindi non possono costituire il presupposto per una condanna penale.
Nella sentenza 8.1.2011 est. Salvadori si scrive che
“Siffatta antinomia delle fattispecie penali con l’ordinamento sovranazionale emerge in modo chiaro proprio nel momento in cui il Giudice Penale è chiamato a sanzionare l’inadempimento del provvedimento amministrativo, in quanto tale sanzione (con la reclusione da uno a quattro anni l’inosservanza del primo ordine di allontanamento e con la reclusione da uno a cinque anni l’inosservanza dell’ordine reiterato) rappresenta una parte decisiva ed integrante della disciplina relativa alla procedura di rimpatrio e non può, dunque, che ricadere nella sfera di applicazione della direttiva (la quale prevede unicamente il ricorso alle misure coercitive ivi previste e in “extrema ratio” il trattenimento in un apposito centro di permanenza temporanea, per un periodo complessivo massimo di 18 mesi e con le garanzie previste agli art. 15 e 16).
E’ dunque proprio nel momento in cui il Giudice penale deve irrogare la sanzione, che egli è tenuto a verificare la rispondenza della normativa interna alla normativa comunitaria, indipendentemente dal tempo in cui è stato notificato il provvedimento amministrativo e si è consumata la violazione della norma penale.”
Qui è il decreto di espulsione che viene disapplicato: l’esito è quindi quello di una assoluzione perché il fatto non sussiste. Le sentenze note, oltre alla Salvadori, sono dei giudici La gatta e Minucci.
Così pure, sempre a mio parere, rilevo che questo orientamento condivide con l’opinione Focardi l’analisi sulla legittimità al momento dell’emissione degli ordini ex art. 14 comma 5 bis e sulla non adeguatezza della reazione penale attuale, ma diverge nel momento in cui questi giudici non ritengono necessaria la remissione alla corte costituzionale in quanto:
“Compito del Giudice è, senza necessità di sollevare incidente di legittimità costituzionale o di dover ricorrere alla Corte Europea, dare applicazione alle fonti UE dotate di effetto diretto nelle varie controversie pendenti.”
Come terzo orientamento faccio riferimento a una sentenza emessa dal tribunale di Bologna, estensore Palladino, secondo la quale l’ordine ex art. 14 comma 5 bis risulta emesso legittimamente anteriormente al 24 dicembre e non vi è un problema di successione di norme penali ai sensi dell’articolo 2 codice penale, in quanto espressamente rifacendosi alla sentenza delle sezioni unite “Magera” applica ancora il 14 comma 5 ter , ritenendo non influente l’entrata in vigore della direttiva per le intimazioni emesse prima del 18 dicembre 2010.
Scrive il giudice che
“la sussistenza del reato di cui all’art. 14 comma 5 ter d.lg. 286/1998 non viene meno per il fatto che il 24.12.2010 è scaduto il termine per adeguare la normativa interna al contenuto della Direttiva 2008/115/CE “recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare” (c.d. direttiva rimpatri): a prescindere dalla possibilità di attribuire o meno alla direttiva effetto diretto (e quindi di immediata prevalenza rispetto al diritto interno difforme), va rilevato che - nel caso di specie - trattasi di un ordine di allontanamento legittimamente emanato prima della data del 24.12.2010 e dunque nella vigenza della precedente normativa, per cui - da un lato - è da escludersi che si verta al cospetto di un ordine affetto da invalidità sopravvenuta per l’intervenuta scadenza del termine di adeguamento (cfr. Corte Cost., 5.6.1984, sent. n. 170)”
La sentenza affronta poi il problema della retroattività; problema che aveva affrontato anche la sentenza Bosio con esiti assai diversi, in quanto concludeva:
“Nella specie, per effetto del prevalere delle norme della direttiva comunitaria ad effetto diretto, vigente in Italia dal 25.12.2010, alla fattispecie in esame non è più applicabile la norma interna di cui all’art. 14 comma 5 quater D. Lvo. 286/98 per cui l’imputato viene assolto con formula piena.”
Bosio motiva la sua decisione
“in stretta osservanza agli insegnamenti della importante sentenza pronunciata “in subiecta materia” dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (n. 2451 del 27.9.2007). Ivi è stato precisato che si esula dalla sfera di applicazione dell’articolo 2 co. 2 c.p. quando “il cambiamento avvenuto nella normativa extrapenale, modificando il contesto giuridico, ha determinato una diversità del fatto e non della fattispecie”; nel caso nostro, invece, è intervenuta una restrizione della fattispecie incriminatrice in quanto non più tutte le condotte astrattamente rientranti nella fattispecie di reato restano tali, una parte essendo diversamente regolata dalla direttiva 2008/115/CE.”
La sentenza Palladino, invece, ritiene non emergere profili che investano la successione di norme penali rilevanti ex art. 2 comma 4 c.p.,
“in quanto la disciplina che regola le modalità di espulsione non pare assurgere al rango di elemento normativo della fattispecie, suscettibile - se più favorevole - di una applicazione retroattiva (cfr., in tema, Cass. Pen., Sez. Un., 27.9.2007, n. 2451) ed inoltre si deve qualificare l’ordine del Questore - della cui violazione si controverte - alla stregua di un presupposto di fatto per l’integrazione del delitto (cfr., al riguardo, Cass. Pen., Sez. VI, 7.4.2005, n. 18149, relativamente all’art. 323 c.p.).”
La sentenza di Bologna quindi sembra condividere con l’opinione espressa da Ponzetta sia l’analisi sulla validità dell’atto al momento della sua missione sia quella relativa agli affetti dell’applicabilità della direttiva.
Allo stato non ho altre sentenze ispirate a questo orientamento, anche se credo che esso sia quello seguito dalla maggior parte dei tribunali, almeno provvisoriamente. Anche a Verona per ora la linea è che la direttiva non si applica/non incide.
Naturalmente queste sentenze hanno suscitato reazioni contrastanti.
In particolare Piziali afferma che
“le prime decisioni messe in circolazione davvero mi paiono totalmente errate, perché escludono la punibilità sia ex art. 14 comma 5 ter che 5 quater sul presupposto del contrasto fra le sanzioni penali previste da quelle norme e le misure privative della libertà personale previste nella direttiva.
Si tratta di un palese equivoco, perché le misure privative della libertà personale di cui si occupa la direttiva non sono quelle di natura sanzionatoria penale, ma sono il nostro attuale trattenimento nei centri di identificazione.”
Riccardo Dies però obbietta che
“il punto è che la particolare incriminazione di cui all’art. 14 t.u. immigrazione è tutta interna al procedimento di espulsione e finalizzata esclusivametne a garantirne l’efficacia. L’assoluta mancanza di una ulteirore obiettività giuridica del reato, allora, rende quanto meno sostenibile che siamo di fronte ad una truffa delle "etichette", perchè il nostro legislatore nella sostanza contrabbanda per pena ciò che in realtà è una limitazione alla libertà personale finalizzata al rimpatrio, la quale pertanto, a prescindere dalle qualificazioni formali, deve sottostare alle garanzie previste in direttiva.
Il discorso potrà sembrare opinabile e ciò può indurre a ritenere effettivamente preferibile il ricorso preliminare alla Corte di giuitizia, ma non mi sembra affatto, come si dice, manifestamente infondato.”
4 . Il reato ex art. 14 co. 5 ter per decreti di espulsione successivi al 24.12.2010.
Il secondo problema riguarda quindi l’applicabilità dell’art. 14 co. 5 ter in relazione alle intimazioni ex art. 14 co. 5 bis emesse dopo il 24.12.2010.
Anche in questo caso le opinioni espresse in dottrina divergono.
Nei suoi articoli Viganò sostiene che l’ordine di allontanamento ex art. 14 comma 5 bis è parte integrante della procedura di espulsione, la quale come si è detto è ad avviso dell’autore nel suo complesso incompatibile con la direttiva. Quindi le norme penali del testo unico, eludendo le garanzie per la libertà personale degli e stranieri coinvolti imposte dalla direttiva, violano il principio di leale e cooperazione fra un’unione europea e stati membri. Conseguentemente, secondo Viganò, il giudice penale dovrebbe direttamente disapplicare le norme penali del testo unico, riconoscendone il contrasto con i diritti riconosciuti al singolo dagli artt. 15-18 della direttiva. In alternativa, secondo Viganò, il giudice avrebbe la facoltà (e la Cassazione avrebbe il dovere) di sospendere il procedimento e di rinviare gli atti alla corte di giustizia. Nel corso dell’incontro su questi temi tenuti a Milano il 20 dicembre, Viganò ha messo a disposizione anche un facsimile del ricorso alla corte di giustizia.
Per Focardi la disciplina italiana attuale risulta in contrasto dopo il 24 dicembre con la direttiva 115. Tuttavia, come già detto, secondo l’autore la direttiva non è self-executing per cui anche in relazione agli ordini di allontanamento emessi dopo l’entrata in vigore della direttiva il giudice deve sollevare questione di legittimità costituzionale e anche in questo caso il giudice può riconoscere allo straniero il giustificato motivo oggettivo dell’attesa della decisione.
Ponzetta ritiene invece l’illegittimità degli ordini di espulsione successivi al 24 dicembre. Egli ritiene quindi che debba essere disposta la disapplicazione da parte del giudice ordinario ex articolo 5 all. E legge 1865. Ciò porta secondo l’autore all’assoluzione dell’imputato perché il fatto non sussiste.
Quanto alla giurisprudenza, sul punto parzialmente si è già espressa una sentenza di Torino, est. Minucci, che è l’unica che riguarda un decreto di espulsione del 21.12.2010 e quindi reato commesso il 26.122010 e non si pone il problema della retroattività.
Minucci rileva che il sistema disegnato dalla Direttiva
“prevede il raggiungimento dello scopo, “rimpatrio” del cittadino extracomunitario, attraverso misure gradatamente coercitive che culminano nella c.d. detenzione amministrativa … per un tempo limitato, non eccedente i 18 mesi, strettamente “necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio” (art 15). Disciplina questa che non pare conciliabile con la previsione di una sanzione quale quella prevista dall’art 14, per natura ed entità astratta più gravosa, comminabile in relazione ad un decreto di espulsione e ad un ordine di allontanamento rimasti ineseguiti e soprattutto emanati sulla base di presupposti diversi da quelli che sulla base della normativa europea legittimano atti amministrativi simili.”
L’esito, ricordo, è la disapplicazione perché in contrasto con la disciplina introdotta dalla direttiva comunitarie assoluzione perché il fatto non sussiste.
Abbastanza ovviamente non abbiamo altre sentenza od ordinanze da commentare, in quanto i tempi tecnici per l’emissione di un decreto di espulsione dopo Natale e il successivo arresto per inottemperanza all’ordine di allontanamento sono molto stretti. Si può però notare in linea generale un diffuso rallentamento, se non un blocco, degli arresti ex art. 14 comma 5 ter e quater. Questo rallentamento mi è stato confermato dai molti colleghi che ho sentito in questi giorni e per dare un dato, nel mio tribunale dove mediamente vengono instaurate due o tre direttissime Bossi fini alla settimana, da Natale al 12 gennaio ve ne è stata una sola.
In relazione alla situazione successiva al 24 dicembre però è possibile prendere in esame direttamente un testo normativo, e cioè la circolare del ministero dell’interno, di cui ha parlato Savio.
Quali reazioni a questa circolare sotto l’aspetto penale?
Nel documento della procura di Torino, Paolo Borgna prende atto che i nuovi ordini ex art. accorti ci comma 5 bis e hanno una diversa motivazione, incentrata sul pericolo di fuga e si chiede se questa motivazione sia congrua.
La circolare è stata commentata anche da Briguglio, secondo il quale i termini della circolare relativi alla determinazione delle rischio di fuga sono ragionevoli, perciò risultano sostanzialmente applicabili tutte le norme vigenti.
Facile osservare però che l’uso della circolare in questa situazione appare quantomeno improprio.
Per chi si occupa di immigrazione non si tratta di una novità: è accaduto più volte, sia con governi di centro-destra che con governi di centro sinistra, che non avendo il tempo con la forza per giungere a modifiche legislative, si sia cercato di modificare la legge Bossi Fini attraverso una interpretazione autentica espressa in criteri dettati per circolare alla pubblica amministrazione. E più volte è capitato che la giurisprudenza abbia rilevato l’inidoneità di questi strumenti regolamentari a modificare o porre nel nulla le norme di legge, la cui interpretazione è riservata al giudice. Ciò in linea generale e tanto più nel caso di specie, dato che le disposizioni che modificano la condizione giuridica dello straniero devono essere date per legge, stante la riserva contenuta nell’articolo 10 della costituzione.
5. Il reato di reingresso ex art. 13 co. 13.
La direttiva europea pare particolarmente precisa laddove all’articolo 11 disciplina il “divieto d’ingresso”, ovvero (art. 4.6) la “decisione o atto amministrativo o giudiziario che vieti l’ingresso e il soggiorno nel territorio degli Stati membri per un periodo determinato e che accompagni una decisione di rimpatrio”.
Innanzitutto si evidenzia che il divieto di reingresso non è assoluto e non è automatico. Esso è del tutto facoltativo nell’ipotesi ordinaria di partenza volontaria. Allo stesso modo, lo Stato può sospendere il divieto d’ingresso se lo straniero dimostra di avere lasciato il territorio di uno Stato membro in ottemperanza alla decisione di rimpatrio.
Lo Stato membro ha invece l’obbligo di far seguire l’allontanamento da un divieto di ingresso per un periodo non superiore a 5 anni quando non sia stato concesso il periodo di partenza volontaria o quando non sia stato ottemperato all’obbligo di rimpatrio.
La durata del divieto d’ingresso può essere superiore a 5 anni quando secondo lo stato membro lo straniero costituisce grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale: in tali casi non è determinato il termine massimo.
Il T.U. invece prescrive per tutte le espulsioni – comprese quelle eseguite con l’allontanamento volontario dello straniero a seguito dell’intimazione ex art. 14 co. 5 bis - ordinariamente un divieto di reingresso di 10 anni, indipendentemente dalle modalità di esecuzione (art. 13.14) con possibile concessione di un termine più breve, in ogni caso non inferiore a cinque anni, tenuto conto della complessiva condotta tenuta dall’interessato nel periodo di permanenza in Italia.
I profili di incompatibilità appaiono evidenti, anche riguardo allo spirito di questa che è una sanzione accessoria al rimpatrio.
Nella Direttiva infatti emerge la natura premiale della partenza volontaria nel termine indicato. Se lo straniero adempie all’invito, infatti, non sembrano esistere motivi plausibili – quantomeno rintracciabili ai sensi dell’art. 11 - per collegare alla decisione di rimpatrio un termine di divieto di reingresso. Nel T.U. invece il reingresso ha una natura sanzionatoria indifferenziata e assai aspra.
Detto per inciso, la circolare non indica ai Prefetti di ridurre il periodo di reingresso, utilizzando la facoltà discrezionale prevista dall’art. 13 comma 14, ma semplicemente dice che “la durata del divieto di ingresso deve essere sempre motivata, tenuto conto di tutte le circostanze pertinenti ciascun caso.” Sembra quindi invitare i Prefetti a supplire all’inerzia legislativa con un supplemento di motivazione, che lo ricordo potrebbe far elevare il limite oltre i 5 anni solo se lo straniero costituisce una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale.
Come conciliare la Direttiva 2008/115/CE con l’art. 13 comma 13 T.U. D. Lgs. n. 286/1998, che punisce con la reclusione da uno a quattro anni chi rientra nel territorio dello Stato prima dei 10 anni oggi previsti?
Se il rientro avviene dopo i 5 anni indicati dalla Direttiva, il problema si pone come sopra esposto in relazione alla immediata applicabilità della Direttiva; certamente la norma europea qui appare quanto mai chiara. Secondo Ponzetta il provvedimento di espulsione nella parte in cui contiene il divieto di reingresso per 10 anni anziché 5 è oggetto di disapplicazione da parte del g.o. ex art. 5 l. 2248 del 1865 all. E , con conseguente assoluzione perché fatto non sussiste per reato di cui all’art. 13 comma 13 t.u. imm..
Quanto a eventuali motivazioni ulteriori contenute nel decreto di espulsione e che costituiscano la base dell’aumento a 10 anni, dovranno essere attentamente valutate specialmente se emesse contemporaneamente a un’intimazione a lasciare il territorio ex art. 14 co. 5 bis.
La prima conclusione a cui credo si debba giungere è quella che è motivato un sentimento di sconforto, ma anche di indignazione, rispetto all’inerzia del legislatore. Un legislatore che non ha trovato il tempo e la voglia di procedere ad un adeguamento della normativa italiana, pur avendo avuto a disposizione due anni e mezzo, non in una materia qualsiasi, ma in una materia che è certamente quella che lo stesso esecutivo oggi in carica considera fra le più qualificanti, se non la più qualificante del suo operato. Tanto da avere ripetutamente cambiato la legge con i vari pacchetti sicurezza, tanto da aver ritenuto sussistere l’indifferibile urgenza che legittima l’emanazione di decreti legge anche per regolamentare gli affitti di appartamenti agli stranieri e altre simili fattispecie marginali.
Non si è trovato invece, ripeto, il tempo la voglia di intervenire per un’opera di adeguamento assolutamente necessaria. La conseguenza è l’estrema difficoltà in cui si muovono oggi i giudici, il supplemento di lavoro interpretativo e di studio non sempre potendo contare su un esito condiviso, la creazione di un nuovo campo di massima incertezza del diritto, di cui non si avvertiva certo la necessità, con disagio sia degli stranieri, che delle forze dell’ordine, che dell’amministrazione statale, non è in grado di prevedere il giudizio di legittimità sulle proprie azioni.
La seconda conclusione è che effettivamente per la complessità della materia dell’immigrazione, per la chiarezza spesso insufficiente dei rapporti fra legislazione nazionale e legislazione comunitaria, per l’esistenza di un oggettivo margine di incertezza e di discrezionalità nell’interpretare nel suo complesso questa normativa, allo stato non sia possibile indicare come unica possibile una soluzione interpretativa.
Personalmente, essendo partito da una posizione che grosso modo corrisponde a quella espressa da Ponzetta, oggi dopo avere studiato più approfonditamente la questione, ritengo che le soluzioni mediane siano difficili nel caso di specie. Infatti nel momento in cui si comincia a ritenere operante in tutto o in parte la direttiva, i profili di contrasto con la normativa italiana sono tali che mi è riuscito impossibile comporre un sistema coerente: nel senso che le soluzioni che davo a singole fattispecie venivano ad ispirarsi a principi e criteri incompatibili per altre.
Questa frustrante e vana ricerca di una coerenza interna del sistema qualora si volesse renderlo compatibile con la Direttiva, oggi mi ha portato a ritenere che:
o della direttiva non si tiene conto alcuno, considerandola da un lato irrilevante come modifica di un dato normativo extra penale, dall’altro come non self-executing.
oppure si prende atto della sua irriducibile incompatibilità con le norme italiane in materia di espulsioni e quindi, costituendo questa il presupposto della normativa penale del testo unico, anche con quest’ultima.
Quanto all’immediata applicabilità della Direttiva, è stato correttamente notato che vista la circolare ministeriale, che prescrive come fare d’ora in avanti i provvedimenti, si debba solo prendere atto che la pubblica amministrazione ritiene la direttiva tanto self executing che vi si è prontamente adeguata.
Certo, non siamo vincolati dal comportamento del Ministero. Sarebbe paradossale però che si arrivasse a ritenere legittimi, perché la Direttiva non si applica, proprio quei provvedimenti amministrativi che la pubblica amministrazione emette ritenendo operativa la Direttiva.
Ritengo pertanto, in conclusione o forse per disperazione, di ritenere più convincente e coerente la tesi di Viganò di una COMPLESSIVA incompatibilità della vigente disciplina penale del testo unico con la direttiva rimpatri, sospendendo il procedimento e rinviando gli atti alla corte di giustizia; così come ritengo che, nei casi di più precisa lesione del diritto alla libertà personale dello straniero così come tutelato dalla direttiva, vi sia lo spazio per una disapplicazione diretta delle norme penali.
Piziali "La decisione di rimpatrio" (così si chiama nell’art.7 della direttiva, perché resta un provvedimento), che fissa il termine per la partenza volontaria, è esattamente il nostro attuale provvedimento di espulsione ex art. 14 comma 4 bis, perché, appunto, non si accompagna lo straniero coattivamente alla frontiera, ma gli si dà un termine per partire volontariamente.
Che poi nella stessa "decisione di rimpatrio" ci siano già le conseguenze (anche penali) per il caso di inottemperanza nel termine, lo consente l’art. 8, che dà allo Stato la facoltà di introdurre ogni tipo di misura per il caso di mancato adempimento dell’obbligo di rimpatrio, che, appunto tale è (cioé un obbligo) anche quando c’è il termine per il rimpatrio volontario (v. l’art. 8), perché resta, appunto un "obbligo" partire nel termine, sanzionabile con "tutte le misure necessarie".
"decisione di rimpatrio" decisione o atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio;
[ 19 gennaio 2011 ]