Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F20-08-2015-2C_256-2015
Timestamp: 2016-10-27 13:11:00
Document Index: 293292246

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 12', 'Art. 5', 'Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 90', 'Art. 83', 'Art. 83', 'Art. 83', 'Art. 89', 'Art. 95', 'Art. 106', 'Art. 105', 'Art. 95', 'Art. 105', 'Art. 97', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'Art. 106', 'Art. 5', 'Art. 25', 'Art. 6', 'Art. 27', 'Art. 7', 'Art. 12', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 26', 'Art. 15', 'Art. 3', 'Art. 15', 'Art. 7', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 66', 'Art. 66']

2C_256/2015 (20.08.2015)
2C_256/2015 � � Urteil vom 20. August 2015
X.________ AG, Baumaschinen und Bausysteme,
Bundesamt f�r Verkehr (BAV),
Rechtsverweigerung/Markt�berwachung; Konformit�t von Grosspackmitteln (IBC) zur Bef�rderung gef�hrlicher G�ter (Gefahrgutumschliessungen),
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18. Februar 2015.
Die X.________ AG Baumaschinen und Transportsysteme bezweckt gem�ss Handelsregistereintrag die Herstellung und den Vertrieb von Baumaschinen und Transportsystemen sowie den Handel mit Zubeh�r- und Ersatzteilen f�r Maschinen und Fahrzeuge des Bau- und Transportgewerbes. Dazu geh�rt namentlich auch die Herstellung von Grosspackmitteln (Intermediate Bulk Container, IBC), welche Gefahrgutumschliessungen (GGU) im Sinne der Verordnung vom 31. Oktober 2012 �ber das Inverkehrbringen und die Markt�berwachung von Gefahrgutumschliessungen (Gefahrgutumschliessungsverordnung, GGUV, SR 930.111.4) sind (Art. 2 lit. a GGUV). Mit Erstaudit vom 13. Januar 2011 (Auditbericht Nr. 5'295'416 vom 27. Januar 2011) wurde der X.________ AG vom damaligen Eidgen�ssischen Gefahrgutinspektorat (EGI) bescheinigt, �ber ein anerkanntes Qualit�tssicherungsprogramm (QSP) nach der Norm EN ISO 16106:2006 gem�ss Ziff. 6.5.4.1 der Ordnung f�r die internationale Eisenbahnbef�rderung gef�hrlicher G�ter (RID, Anhang C zum �bereinkommen vom 9. Mai 1980 �ber den internationalen Eisenbahnverkehr [COTIF, SR 0.742.403.1]) bzw. der Anlage A des Europ�ischen �bereinkommens vom 30. September 1957 �ber die internationale Bef�rderung gef�hrlicher G�ter auf der Strasse (ADR, SR 0.741.621) zu verf�gen. Ein Wiederholungsaudit wurde f�r Januar 2014 vorgesehen.
Mit E-Mail vom 14. Februar 2014 teilte die Z.________ AG (im Folgenden: Z.________), eine Konformit�tsbewertungsstelle (KBS) gem�ss Art. 12 ff. GGUV, der X.________ AG mit, dass die Anerkennung von deren QSP gem�ss Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR am 12. Januar 2014 abgelaufen sei; sie ersuchte um Vereinbarung eines Termins f�r eine �berwachungspr�fung zur Verl�ngerung der Anerkennung. Mit Schreiben vom 30. Juli 2014 machte das Bundesamt f�r Verkehr (BAV) die X.________ AG darauf aufmerksam, dass die Anerkennung des QSP gem�ss Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR am 12. Januar 2014 abgelaufen sei, womit die Befugnis, Gefahrgutumschliessungen bzw. IBC im Sinne des RID/ADR herzustellen, erloschen sei. Der X.________ AG wurde eine Frist angesetzt, um dem BAV mitzuteilen, bis wann welche Massnahmen zur Legalisierung der Situation getroffen w�rden. Die X.________ AG erwiderte mit E-Mail vom 6. August 2014, sie produziere ihre IBC seit 2011 unter einem QSP nach EN ISO 16106:2006. Die Y.________ AG, bei welcher es sich ebenfalls um eine KBS handle, �bernehme f�r sie die Baumusterzulassung, die �berwachung der Herstellung und die erstmalige Pr�fung. Die X.________ AG sei deshalb der Ansicht, sie bed�rfe aufgrund der geltenden gesetzlichen Regelung keiner zus�tzlichen �berpr�fung durch eine Drittstelle.
�Mit Schreiben vom 12. August 2014 hielt das BAV an seinem Standpunkt fest und schlug "zur Bereinigung des Problems" vor, die X.________ AG lasse ihr QSP durch eine f�r diese T�tigkeit bezeichnete KBS unverz�glich pr�fen und anerkennen und beantrage beim BAV unmittelbar danach begr�ndete Ausnahmen f�r die Legalisierung der nicht konformen IBC. Sodann wurde festgehalten, dass die bei der X.________ AG seit dem 12. Januar 2014 durch die KBS Y.________ AG abgenommenen IBC nicht in Verkehr gebracht werden d�rften.
Mit Eingabe vom 5. September 2014 erhob die X.________ AG Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-4979/2014) und beantragte:
"1. Es sei festzustellen, dass die seit dem 12. Januar 2014 durch die Firma X.________ AG hergestellten und durch die Firma Y.________ AG (Konformit�tsbewertungsstelle Typ A nach GGUV) erstmalig gepr�ften Grosspackmittel grunds�tzlich rechtsg�ltig in Verkehr gebracht wurden.
2. Das BAV sei zu verpflichten, die Forderung der "Erneuerung" der "Anerkennung des Qualit�tssicherungsprogrammes gem�ss 6.5.4.1 RID/ADR durch die nach BAV-Homepage alleinige daf�r zust�ndige Firma "Z.________" per Verf�gung zu erlassen oder aufzuheben.
3. Das BAV sei superprovisorisch, d.h. ohne vorg�ngige Anh�rung, anzuweisen die Aussagen, Feststellungen und Androhungen in den Briefen vom 30.7. und 12.8. unverz�glich zu wi[e]derrufen oder per Verf�gung zu best�tigen."
Am 27. Oktober 2014 erliess das BAV an die Adresse der X.________ AG eine Verf�gung mit folgendem Dispositiv:
"1. Es wird festgestellt, dass die durch die X.________ AG nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC der Vorschrift im Unterabschnitt 6.5.4.1 RID/ADR betreffend das Qualit�tssicherungsprogramm nicht entsprechen.
2. Die durch die X.________ AG nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC d�rfen nach Art. 5 GGUV nicht in Verkehr gebracht werden.
3. Um die nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC auf dem Markt zu belassen resp. auf den Markt bringen zu d�rfen, hat die X.________ AG bis am 15. Dezember 2014 dem BAV einen begr�ndeten Antrag um eine Ausnahmebewilligung zu stellen.
4. F�r die Behandlung des Antrages unter Ziffer 3 sowie um die Herstellung von rechtskonformen IBC wieder aufzunehmen, hat die X.________ AG ihr Qualit�tssicherungsprogramm durch eine f�r diese T�tigkeit bezeichnete KBS pr�fen und anerkennen zu lassen.
5. Wird bis am 15. Dezember 2014 kein begr�ndeter Antrag nach Ziffer 3 durch die X.________ AG eingereicht, wird das BAV den R�ckruf der durch die X.________ AG nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC anordnen.
6. Die X.________ AG hat eine Geb�hr von CHF 1500.-- zu bezahlen. Dieser Betrag wird nach Rechtskraft dieser Verf�gung durch das BAV in Rechnung gestellt, welches zum Inkasso erm�chtigt ist."
�Ebenfalls am 27. Oktober 2014 f�hrte die Z.________ bei der X.________ AG ein Wiederholungsaudit durch und anerkannte - unter Vorbehalt der Umsetzung von vereinbarten Korrekturmassnahmen - mit Auditbericht vom 31. Oktober 2014, dass ein zufriedenstellendes QSP f�r die Fertigung von IBC nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR vorhanden sei.
Am 20. November 2014 erhob die X.________ AG gegen die Verf�gung des BAV vom 27. Oktober 2014 ebenfalls Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-6829/2014) mit folgenden Antr�gen:
"1. Es sei festzustellen, ob die unter Absatz III, Punkt 1 gemachte Feststellung, dass die seit dem 12. Januar 2014 durch die Firma X.________ AG hergestellten IBC der Vorschrift im Unterabschnitt 6.5.4.1 RID/ADR betreffend des nicht entsprechenden Qualit�tssicherungsprogrammes (im folgendem "QSP") gesetzlich begr�ndet oder unbegr�ndet ist.
2. Die unter Absatz III, Punkte 2, 3 und 5 verf�gten Auflagen und Forderungen sind auf Rechtsstaatlichkeit und Angemessenheit zu beurteilen.
3. Die Folgen der unter Absatz III, Punkt 4 erw�hnten Punkte (Herstellungsstillstand und externes Audit) sind durch �bernahme der effektiven Kosten dem BAV aufzuerlegen, sofern nicht bereits unter der Beschwerde A 4979/2014 eine Entsch�digung in dieser Angelegenheit erfolgt."
Das BAV teilte mit Eingabe vom 28. Januar 2015 dem Gericht mit, die X.________ AG habe die bis 15. Dezember 2014 angesetzte Frist zur Beantragung einer Ausnahmebewilligung ungenutzt verstreichen lassen. Es habe aber Kenntnis davon erhalten, dass die X.________ AG die Anerkennung des QSP mit Audit vom 27. Oktober 2014 erneuert habe, weshalb ab diesem Datum die Voraussetzungen f�r die Durchf�hrung erstmaliger Pr�fungen von IBC wieder erf�llt seien und jene der Y.________ AG wieder aufgenommen worden seien.
�Mit Urteil vom 18. Februar 2015 vereinigte das Bundesverwaltungsgericht die beiden Verfahren und wies die Beschwerde ab, soweit sie nicht gegenstandslos geworden war.
Die X.________ AG erhebt mit Eingabe vom 20. M�rz 2015 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass die Abweisung des Antrags 1 der Beschwerde vom 5. September 2014 gegen Bundesrecht verstosse und es sei festzustellen, dass die Abweisung des Antrags 1 der Beschwerde vom 20. November 2011 durch offensichtlich unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts erfolgt sei.
�Das Bundesamt f�r Verkehr beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht und das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) verzichten auf Vernehmlassung.
Die Beschwerde ist zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG), da kein Unzul�ssigkeitsgrund (Art. 83 ff. BGG) vorliegt: Namentlich geht es weder um eine Typengenehmigung f�r Fahrzeuge auf dem Gebiet des Strassenverkehrs (Art. 83 lit. o BGG), noch um das Ergebnis einer Pr�fung oder eine andere F�higkeitsbewertung (Art. 83 lit. t BGG), sondern um die Frage, ob die Vorinstanzen mit Recht eine (neue bzw. zus�tzliche) Pr�fung und Anerkennung des Qualit�tssicherungsprogramms der Beschwerdef�hrerin verlangen. Sodann besteht nach wie vor ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse der Beschwerdef�hrerin (vgl. Art. 89 BGG), obwohl diese seit dem 27. Oktober 2014 wieder �ber ein vom BAV anerkanntes Wiederholungsaudit verf�gt; denn einerseits h�ngt von der Rechtm�ssigkeit des angefochtenen Entscheids ab, ob die zwischen Januar und Herbst 2014 von der Beschwerdef�hrerin hergestellten IBC rechtm�ssig hergestellt sind, und andererseits ist der �berwachungsvertrag zwischen der Beschwerdef�hrerin und der Z.________ nur unter der Bedingung geschlossen worden, dass er aufgel�st wird, falls der angefochtene Entscheid nicht rechtm�ssig ist.
Die Beschwerdef�hrerin bezieht sich in ihrer Beschwerde an das Bundesgericht nur auf die Antr�ge Ziff. 1 ihrer Beschwerden vom 5. September und 20. November 2014 an das Bundesverwaltungsgericht. Die Antr�ge 2 und 3 der Beschwerde vom 5. September 2014 sind gegenstandslos geworden (vgl. E. 5 und Dispo. Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids). Die Antr�ge 2 und 3 der Beschwerde vom 20. November 2014 werden nicht mehr ausdr�cklich aufgenommen; die dort beanstandeten Punkte (Ziff. 2-5 der Verf�gung vom 27. Oktober 2014) h�ngen jedoch damit zusammen, ob die Forderung nach einer neuen bzw. zus�tzlichen Anerkennung des Qualit�tssicherungsprogrammes rechtm�ssig ist, und m�ssen ungeachtet der missverst�ndlichen Formulierung in der (Laien-) Beschwerde als mitangefochten gelten.
Das Bundesgericht pr�ft frei und von Amtes wegen die richtige Anwendung des Bundesrechts (Art. 95 lit. a BGG, Art. 106 Abs. 1 BGG). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die tats�chlichen Feststellungen der Vorinstanz nur berichtigen oder erg�nzen, falls sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 105 Abs. 2 BGG). Zudem muss die Behebung des Mangels f�r den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 140 III 16 E. 1.3.1 S. 17 f.), was die beschwerdef�hrende Partei aufzuzeigen hat. Die vorinstanzlichen Feststellungen sind "offensichtlich unrichtig", wenn sie willk�rlich erhoben worden sind (Art. 9 BV; BGE 137 II 353 E. 5.1 S. 356; zur Willk�r in der Beweisw�rdigung BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62 und 135 III 127 E. 1.5 S. 129 f.). Eine entsprechende R�ge ist rechtsgen�glich zu begr�nden (Art. 106 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerdef�hrerin r�gt offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellungen. Diese R�gen betreffen aber zum gr�ssten Teil in Wirklichkeit Rechtsfragen, die im Folgenden als solche zu pr�fen sind. Zutreffend ist die sachverhaltliche Kritik der Beschwerdef�hrerin, dass die Y.________ AG in ihrem Schreiben vom 8. Juli 2014 entgegen der missverst�ndlichen Formulierung in E. 7.3 des angefochtenen Entscheids nicht geschrieben hat, dass sich die Rechtslage mit dem Inkrafttreten der GGUV ge�ndert habe, sondern dass das BAV nach dem Inkrafttreten der neuen Richtlinie zur Umsetzung der GGUV zus�tzlich eine �berwachung der QSP durch eine vom BAV mit entsprechendem Geltungsbereich bezeichnete KBS verlange. Ob dies zu Recht erfolgte, ist wiederum Rechtsfrage.
5.1.�Nach Art. 5 GGUV d�rfen Gefahrgutumschliessungen in Verkehr gebracht werden, wenn sie f�r die Bef�rderung mit Eisenbahnen oder Seilbahnen die Vorschriften des RID oder von Anhang 2.1 Kapitel 6 der Verordnung vom 31. Oktober 2012 �ber die Bef�rderung gef�hrlicher G�ter mit Eisenbahnen und Seilbahnen (RSD; SR 742.412) erf�llen (lit. a) bzw. f�r die Bef�rderung auf der Strasse die Vorschriften des ADR oder von Anhang 1 Kapitel 6.14 der Verordnung vom 29. November 2002 �ber die Bef�rderung gef�hrlicher G�ter auf der Strasse (SDR; SR 741.621) erf�llen (lit. b).
5.2.�Nach den nicht bestrittenen Feststellungen der Vorinstanz handelt es sich bei den betroffenen Grosspackmitteln um Intermediate Bulk Containers (IBC) im Sinne von Kapitel 6.5 RID/ADR. Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR lautet wie folgt:
Qualit�tssicherung: Um sicherzustellen, dass jeder hergestellte, wiederaufgearbeitete oder reparierte IBC die Vorschriften dieses Kapitels erf�llt, m�ssen die IBC nach einem Qualit�tssicherungsprogramm hergestellt, wiederaufgearbeitet oder repariert und gepr�ft werden, das von der zust�ndigen Beh�rde anerkannt ist.
Bem. Die Norm ISO 16106:2006 �Verpackung - Verpackungen zur Bef�rderung gef�hrlicher G�ter - Gefahrgutverpackungen, Grosspackmittel (IBC) und Grossverpackungen - Leitfaden f�r die Anwendung der ISO 9001� enth�lt zufrieden stellende Leitlinien f�r Verfahren, die angewendet werden d�rfen.
�Gem�ss Ziff. 6.5.4.2 RID/ADR m�ssen IBC den Bauartpr�fungen und gegebenenfalls den erstmaligen und wiederkehrenden Inspektionen und Pr�fungen nach Unterabschnitt 6.5.4.4 RID/ADR unterzogen werden. Nach Ziff. 6.5.4.3 RID/ADR ist f�r jede IBC-Bauart ein Bauartgenehmigungszeugnis und ein Kennzeichen (nach den Vorschriften des Abschnitts 6.5.2) zu erteilen, wodurch best�tigt wird, dass die Bauart einschliesslich ihrer Ausr�stung den Pr�fvorschriften entspricht. Ziff. 6.5.4.4 regelt die Inspektionen und Pr�fungen, Ziff. 6.5.6 sehr eingehend die Pr�fvorschriften. F�r die Qualit�tssicherung enth�lt das Kapitel 6.5 RID/ADR hingegen keine n�heren Vorschriften. Die in Ziff. 6.5.4.1 genannte Norm ISO 16106:2006 verweist in ihrer Ziff. 4 ihrerseits f�r das Qualit�tsmanagementsystem auf ISO 9001:2000 Abschnitt 4. Die n�heren Anforderungen, insbesondere die f�r die Anerkennung zust�ndigen Beh�rden und Verfahren, m�ssen durch das innerstaatliche Recht festgelegt werden.
5.3.�Nach Art. 25 Abs. 3 lit. c SDR in der urspr�nglichen Fassung war grunds�tzlich das Eidgen�ssische Gefahrgutinspektorat (EGI) zust�ndig f�r die Genehmigung von Verpackungen, Druckgef�ssen, Tanks und ihrer Einrichtungen. Mit der am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen GGUV und der entsprechenden �nderung der SDR vom 31. Oktober 2012 (AS 2012 6537) wurde das System der Konformit�tsbewertung eingef�hrt. �bergangsrechtlich blieb das EGI bis Ende 2013 zust�ndig f�r die Genehmigung von Verpackungen, Druckgef�ssen, Tanks und ihren Einrichtungen nach den Art. 6 und 7 GGUV (Art. 27 Abs. 3 GGUV). Seit dem 1. Januar 2014 sind private Konformit�tsbewertungsstellen zugelassen. Gem�ss Art. 7 GGUV gelten f�r Gefahrgutumschliessungen, die nicht ortsbewegliche Druckger�te sind, f�r die Konformit�tsbewertung, die wiederkehrenden Pr�fungen, die Zwischenpr�fungen und die ausserordentlichen Pr�fungen die Verfahren nach Anhang 1. Nach Anhang 1 Ziff 1 GGUV gelten die Vorschriften von (u.a.) Kap. 6.5 RID/ADR als erf�llt, wenn die entsprechenden Verfahren durch die nach Tabelle 1 vorgesehenen Konformit�tsbewertungsstellen durchgef�hrt werden.
�Tabelle 1 unterscheidet folgende Verfahren und Konformit�tsbewertungsstellen:
Verfahren Konformit�tsbewertungsstelle Baumusterzulassung Xa �berwachung der Herstellung Xa oder IS Erstmalige Pr�fung Xa oder IS Wiederkehrende Pr�fung, Zwischenpr�fung und ausserordentliche Pr�fung Xa oder Xb oder IS �Dabei bedeuten gem�ss Ziff. 3 von Anhang 1 GGUV:
Xa: eine gem�ss der Norm EN ISO/IEC 17020 Typ A akkreditierte und nach Anhang 5 bezeichnete Konformit�tsbewertungsstelle oder eine von der zust�ndigen Beh�rde beauftragte Person;
Xb: eine gem�ss der Norm EN ISO/IEC 17020 Typ B akkreditierte und nach Anhang 5 bezeichnete Konformit�tsbewertungsstelle;
IS: ein betriebseigener Pr�fdienst unter der �berwachung einer Xa-Konformit�tsbewertungsstelle.
�F�r die einzelnen Verfahren gelten die Bestimmungen des Abschnitts 1.8.7 RID/ADR sinngem�ss (Anhang 1 Ziff. 4 GGUV).
5.4.�Konformit�tsbewertungsstellen f�r andere Gefahrgutumschliessungen als ortsbewegliche Druckger�te m�ssen gem�ss Art. 12 Abs. 2 GGUV durch das UVEK nach Artikel 15 als Konformit�tsbewertungsstellen bezeichnet sein (lit. a), von der Schweiz im Rahmen eines internationalen Abkommens anerkannt sein (lit. b) oder nach schweizerischem Recht auf andere Weise erm�chtigt oder anerkannt sein (lit. c). Das UVEK bezeichnet gem�ss Art. 15 Abs. 1 GGUV als Konformit�tsbewertungsstellen Stellen, die nach der Norm EN ISO/IEC 17020 von der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS) akkreditiert sind (lit. a) und die Voraussetzungen nach Anhang 5 erf�llen (lit. b). Anhang 5 GGUV regelt Verfahren und Voraussetzungen f�r die Bezeichnung von Konformit�tsbewertungsstellen durch das UVEK; das Gesuch um Bezeichnung als KBS ist mit den erforderlichen Unterlagen beim UVEK einzureichen (Ziff. 1.1). Das UVEK bezeichnet die KBS mittels Verf�gung und weist ihr eine Kennnummer zu (Ziff. 1.2).
6.1.�Fest steht, dass das QSP der Beschwerdef�hrerin im Jahre 2011 gem�ss Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR durch das damalige EGI auditiert worden ist, dass die Y.________ AG eine akkreditierte KBS Typ Xa ist und dass sie die von der Beschwerdef�hrerin hergestellten IBC gepr�ft hat. Der�
Streit�dreht sich darum, ob damit die �berwachung des Qualit�tssicherungsprogramms nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR abgedeckt ist oder ob eine (erneute bzw. zus�tzliche) Auditierung durch eine daf�r zugelassene KBS erforderlich ist.
6.2.�Die Vorinstanzen sind der Meinung, dass ein erneutes QSP-Audit erforderlich ist und die Y.________ AG zwar zugelassen ist f�r erstmalige und wiederkehrende Inspektionen und Pr�fungen sowie Bauartpr�fungen, nicht aber f�r die Anerkennung und �berwachung von Qualit�tssicherungsprogrammen nach (u.a.) Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR.
6.2.1.�Das BAV erwog in seiner Verf�gung vom 27. Oktober 2014, im Rahmen des Konformit�tsbewertungssystems befinde sich die Anerkennung der QSP grunds�tzlich im Zust�ndigkeitsbereich der KBS. Um QSP beurteilen zu k�nnen, brauche eine KBS Kompetenzen im Bereich des Qualit�tsmanagements, die sich von den �blichen Kompetenzen unterscheiden, die erforderlich seien, um Gefahrgutumschliessungen zu pr�fen und zu kontrollieren. Die Richtlinie des BAV zur Umsetzung der GGUV (RL-GGUV) pr�zisiere in Anhang 3, Ziff. 6, welche Nachweise eine KBS bei einem Antrag um Akkreditierung zur Verf�gung stellen m�sse. In der Bezeichnung einer KBS werde spezifisch festgehalten, ob diese KBS auch QSP anerkennen und �berwachen d�rfe. Zur Zeit besitze in der Schweiz nur die Z.________ die Anerkennung f�r die �berwachung von QSP zur Herstellung von (u.a.) IBC. Nach Ziff. 9.1.1.2 der Norm EN ISO/IEC 17021 m�sse nach drei Jahren ein Re-Zertifizierungsaudit durchgef�hrt werden. Diese dreij�hrige Dauer gelte als Stand der Technik und sei in Anhang 3 der Richtlinie des BAV zur Umsetzung der GGUV aufgenommen worden, indem unter Ziff. 6 auf die Regelung in der BAM-GGR 001 (Richtlinie der deutschen Bundesanstalt f�r Materialforschung und -pr�fung) verwiesen werde. Das vom EGI am 13. Januar 2011 durchgef�hrte Erstaudit sei befristet bis 12. Januar 2014. Die von Januar bis August 2014 von der Beschwerdef�hrerin hergestellten IBC seien durch die Y.________ AG gepr�ft; da diese aber f�r die Anerkennung von QSP nicht bezeichnet sei, habe sie die abgelaufene Anerkennung des QSP der Beschwerdef�hrerin nicht erneuern k�nnen. Die in der fraglichen Zeit hergestellten IBC seien auf der Basis eines nicht von der zust�ndigen Beh�rde anerkannten QSP hergestellt worden und entspr�chen nicht vollst�ndig den Vorschriften.
6.2.2.�Das Bundesverwaltungsgericht erwog, da das Erstaudit am 12. Januar 2014 abgelaufen sei, sei ein Wiederholungsaudit erforderlich. Art. 15 GGUV sehe nicht ausdr�cklich einzelne Zust�ndigkeitsbereiche f�r KBS vor; aus Anhang 5 Ziff. 1.1 lit. b GGUV ergebe sich aber implizit, dass den als KBS bezeichneten Stellen auch lediglich einzelne Zust�ndigkeitsbereiche zugeteilt werden k�nnten. Aus der Liste des UVEK gehe hervor, dass die Y.________ AG Kompetenzen im Bereich Pr�fung und Kontrolle von GGU gem�ss Art. 7 GGUV aufweise, nicht jedoch �ber entsprechende Zulassungen im Bereich Anerkennung und �berwachung von QSP verf�ge. Es sei naheliegend, dass im Bereich des Qualit�tsmanagements andere F�higkeiten und Kenntnisse erforderlich seien als f�r die Pr�fung und Kontrolle von Gefahrgutumschliessungen. F�r die Anerkennung und �berwachung von QSP verf�ge aktuell einzig die Z.________ �ber eine Zulassung. Es sei Sache der einzelnen KBS, entsprechende Gesuche zu stellen; die Y.________ AG habe offenbar erst am 10. September 2014 einen Antrag auf Anerkennung als �berwachungsstelle nach Anhang 3 Ziff. 6 RL-GGUV gestellt, welches Verfahren Anfangs 2015 noch h�ngig gewesen sei. Mangels eines entsprechenden Antrags habe das UVEK vorher die Y.________ AG gar nicht als KBS zur �berwachung von QSP zulassen k�nnen. Das UVEK bezeichne die KBS; zur Anfechtung des Entscheids des UVEK, die Y.________ AG bisher nicht zur Anerkennung und �berwachung von QSP zuzulassen, w�re einzig die Y.________ AG legitimiert gewesen, nicht aber die Beschwerdef�hrerin. Die Y.________ AG habe denn auch mit ihrem Schreiben vom 8. Juli 2014 an die Beschwerdef�hrerin festgestellt, dass diese die abgelaufene Anerkennung der QSP bei einer mit entsprechendem Geltungsbereich bezeichneten KBS zu erneuern habe, damit sie - die Y.________ AG - weiterhin bei der Beschwerdef�hrerin Pr�fungen abnehmen k�nne (vgl. dazu vorne E. 4). Zusammenfassend verf�ge die Beschwerdef�hrerin seit dem 12. Januar 2014 nicht mehr �ber ein gem�ss Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR anerkanntes QSP, weshalb die seit diesem Zeitpunkt von ihr hergestellten IBC nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprochen h�tten. Die Aufteilung von �berwachung der Herstellung sowie Durchf�hrung der erstmaligen Pr�fung auf zwei verschiedene KBS widerspreche auch nicht dem RID/ADR oder der GGUV. Das gem�ss der angefochtenen Verf�gung vorzunehmende Wiederholungsaudit betreffe die in Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR geregelte Anerkennung und �berwachung des QSP, und nicht die in Anhang 1 GGUV festgelegte Pr�fung der Herstellung von Gefahrgutumschliessungen gem�ss Art. 7 GGUV. Es gehe nicht um die Unterscheidung der �berwachung der Herstellung einerseits und der Durchf�hrung der erstmaligen Pr�fung von IBC andererseits, sondern um diese beiden T�tigkeiten, welche durch die Y.________ AG vorgenommen w�rden, auf der einen Seite und die �berwachung der QSP, welche durch die Z.________ erfolge, auf der anderen Seite. Das BAV habe zudem in der von ihm erlassenen RL-GGUV zul�ssigerweise auf die BAM-GGR 001 verwiesen. Diese sowie die EN ISO/IEC 17021:2011 s�hen eine dreij�hrige G�ltigkeitsdauer eines Audits vor. Das BAV sei gem�ss Art. 26 GGUV zust�ndig zum Erlass einer Richtlinie, die sich als Verwaltungsverordnung prim�r an die Beh�rde richte, aber als Grundlage f�r Verf�gungen dienen k�nne. Dadurch, dass diese Richtlinie erst im Juni 2014 ver�ffentlicht worden sei, sei der Beschwerdef�hrerin auch kein Nachteil entstanden, sei sie doch erst nach deren Publikation und vorerst ohne unmittelbare Konsequenzen zur Herstellung des rechtm�ssigen Zustands ermahnt worden.
6.3.�Die Beschwerdef�hrerin ist demgegen�ber der Auffassung, die Y.________ AG als nach EN 17020 akkreditierte Xa-KBS sei zust�ndig, alle in Anhang 1 GGUV vorgesehenen Konformit�tsbewertungen durchzuf�hren, mithin auch die �berwachung der Herstellung bzw. Anerkennung und �berwachung des QSP. Eine Differenzierung der Anforderungen an eine KBS sei in der GGUV nicht vorgesehen. Die in Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR erw�hnte, von der zust�ndigen Beh�rde anerkannte KBS sei diejenige gem�ss Anhang 1 Tabelle 1 GGUV. Es sei unzul�ssig, die Zulassung auf einzelne Bereiche zu beschr�nken und f�r die Anerkennung und �berwachung von QSP nur eine einzige KBS zuzulassen. Dies widerspreche auch dem Anliegen, das mit den von der Bundesversammlung angenommenen Motionen 06.3470 (Theiler) und 05.3388 (Giezendanner) angestrebt worden sei. Die Richtlinie des BAV sei teilweise verordnungswidrig; die Verordnung verlange keine Anerkennung und �berwachung von QSP durch eine vom BAV f�r diese Zwecke bezeichnete KBS. Auch der in Anhang 3 Ziff. 6 RL-GGUV enthaltene Verweis auf die Anforderungen und Verfahren gem�ss der deutschen BAM-GGR 001 sei verordnungswidrig, da sich das deutsche System grundlegend vom schweizerischen unterscheide: Der Hersteller, der alle 3 Jahre sein QS-Programm gem�ss BAM GGR-001-Richtlinie �berpr�fen lasse, d�rfe s�mtliche von ihm produzierten Grosspackmittel ohne zus�tzliche externe Pr�fung durch eine Inspektionsstelle in Verkehr bringen, w�hrend in der Schweiz die erstmalige Zulassung nur durch eine KBS Typ A erfolgen k�nne.
7.1.�Nach Art. 15 GGUV ist das UVEK zust�ndig f�r die Bezeichnung der KBS; dies erfolgt auf Gesuch hin durch Verf�gung (Anhang 5 Ziff. 1.1 und 1.2.a GGUV). Das BAV, das dem UVEK untergeordnet und f�r den Vollzug der GGUV zust�ndig ist (Art. 3 und 26 GGUV), darf nicht Stellen als KBS anerkennen, die vom UVEK nicht als solche zugelassen sind. Die mit der GGUV in Befolgung der Motionen Giezendanner und Theiler beabsichtigte Aufhebung des fr�heren Monopols des EGI kann daher nur wirksam werden, wenn es private KBS gibt, welche ein entsprechendes Gesuch stellen.
7.2.�Die Beschwerdef�hrerin stellt nicht in Frage, dass in der vom UVEK publizierten Liste der nach Art. 15 GGUV bezeichneten Konformit�tsbewertungsstellen nur die Z.________, nicht aber die Y.________ AG genannt ist f�r die Anerkennung und �berwachung von QSP zur Erf�llung der Anforderungen von (u.a.) Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR. Die Verf�gung, mit der die Y.________ AG offenbar nur eingeschr�nkt zugelassen wurde, kann als solche von der Beschwerdef�hrerin nicht angefochten werden, wie die Vorinstanz mit Recht erwogen hat.
7.3.�Indessen ist�
vorfrageweise�zu pr�fen, ob das System der nur�
bereichsweise erfolgenden Zulassung�von KBS als solches rechtm�ssig ist.
7.3.1.�Soweit die Vorinstanz anzunehmen scheint, dass die �berwachung des QSP ausserhalb der in Anhang 1 GGUV genannten T�tigkeiten liege, kann ihr nicht gefolgt werden: Art. 7 GGUV unterscheidet die Konformit�tsbewertungen, die wiederkehrenden Pr�fungen, die Zwischenpr�fungen und die ausserordentlichen Pr�fungen und verweist auf Anhang 1. Nach Anhang 1 GGUV sind die Anforderungen von (u.a.) Kapitel 6.5 RID/ADR (mithin auch die Anerkennung von QSP nach Ziff. 6.5.4.1) erf�llt, wenn die entsprechenden Verfahren durch die nach Tabelle 1 vorgeschriebenen KBS durchgef�hrt werden. In Tabelle 1 sind vier Arten von KB-Verfahren vorgesehen, n�mlich Baumusterzulassung, �berwachung der Herstellung, Erstmalige Pr�fung sowie wiederkehrende Pr�fung, Zwischenpr�fung und ausserordentliche Pr�fung. Die Anerkennung des Qualit�tssicherungsprogramms im Sinne von Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR muss in der Terminologie der GGUV somit als Teil der Konformit�tsbewertung (Art. 7 GGUV) bzw. als Teil der �berwachung der Herstellung (Anhang 1 Tabelle 1 GGUV) betrachtet werden. Dies entspricht auch der Systematik von Ziff. 6.5.4 RID/ADR, welche Qualit�tssicherung, Bauartpr�fungen sowie erstmalige und wiederkehrende Inspektionen und Pr�fungen vorsieht, sowie derjenigen von Abschnitt 1.8.7 RID/ADR, auf welchen Anhang 1 Ziff. 4 GGUV f�r die einzelnen Verfahren sinngem�ss verweist. Dieser Abschnitt mit dem Titel "Verfahren f�r die Konformit�tsbewertung und die wiederkehrende Pr�fung" enth�lt neben allgemeinen Vorschriften (1.8.7.1) detaillierte Vorschriften f�r die Baumusterzulassung (1.8.7.2), die �berwachung der Herstellung (1.8.7.3), die erstmalige Pr�fung (1.8.7.4), wiederkehrende Pr�fungen, Zwischenpr�fungen und ausserordentlichen Pr�fungen (1.8.7.5) sowie die �berwachung des betriebseigenen Pr�fdienstes des Antragstellers (1.8.7.6). F�r die �berwachung der Herstellung wird vorgeschrieben, dass der Herstellungsprozess einer Begutachtung durch die entsprechende Stelle unterzogen werden muss, um sicherzustellen, dass das Produkt in �bereinstimmung mit den Vorschriften der Baumusterzulassung hergestellt wird (Ziff. 1.8.7.3.1). Ziff. 1.8.7.3.2 und 1.8.7.3.3 umschreiben die Pflichten des Antragssteller und der entsprechenden Stelle. Diese �berwachung der Herstellung entspricht somit der Qualit�tssicherung (vgl. auch die Definition von "Qualit�tssicherung" in Ziff. 1.2.1 RID/ ADR: "Qualit�tssicherung: Ein systematisches �berwachungs- und Kontrollprogramm, das von jeder Organisation oder Stelle mit dem Ziel angewendet wird, dass die im ADR vorgeschriebenen Sicherheitsvorschriften in der Praxis eingehalten werden"). Insgesamt steht somit die Anerkennung des QSP nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR nicht ausserhalb von Anhang 1 GGUV, sondern geh�rt zu den darin genannten Verfahren. Insofern ist der Beschwerdef�hrerin zuzustimmen, dass die in Anhang 1 GGUV genannten Xa-KBS auch f�r die �berwachung der Qualit�tssicherungsprogramme zust�ndig sind.
7.3.2.�Dies bedeutet allerdings noch nicht zwingend, dass�
jede�Xa-KBS f�r�
alle�vier in Tabelle 1 genannten Verfahren anerkannt sein muss: Nach st�ndiger Rechtsprechung steht einer fachlich kompetenten Aufsichtsbeh�rde ein gewisses technisches Ermessen zu; von ihrer Beurteilung weichen daher die gerichtlichen Rechtsmittelinstanzen nur aus triftigen Gr�nden ab (BGE 140 II 305 E. 2.2.1; 139 II 185 E. 9.2 und 9.3; 132 II 284 E. 2.2). Sodann ist eine Aufsichtsbeh�rde zum Erlass von Richtlinien oder Verwaltungsanweisungen befugt; diese sind f�r die Gerichte nicht verbindlich, aber von ihnen mitzuber�cksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen; sie d�rfen die gesetzlichen Bestimmungen nur konkretisieren, nicht aber ver�ndern (vgl. BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1; 138 V 475 E. 3.2.2; 133 II 305 E. 8.1; 133 V 450 E. 2.2.4; 121 II 473 E. 2b). Eine Aufsichtsbeh�rde kann im Rahmen ihres technischen Ermessens auch fachlich �berzeugende ausl�ndische Normen- oder Regelwerke zur Beurteilung heranziehen, soweit dies nicht dem schweizerischen Recht widerspricht (BGE 133 II 292 E. 3 und 4). Somit spricht nichts grunds�tzlich dagegen, dass das BAV Richtlinien zur Umsetzung der GGUV erlassen und darin auf die deutsche BAM-GGR 001 verwiesen hat. Die Kritik der Beschwerdef�hrerin, dadurch werde im Ergebnis gegen�ber der deutschen Zulassungsregelung eine Verdoppelung der Pr�ft�tigkeit vorgeschrieben, trifft in dieser Form nicht zu: Nach Anhang 1 Tabelle 1 GGUV kann die erstmalige Pr�fung nicht nur durch eine Xa-KBS, sondern auch durch einen betriebseigenen Pr�fdienst (unter �berwachung einer Xa-KBS) durchgef�hrt werden; eine doppelte externe Pr�fung ist somit nicht zwingend erforderlich.
7.3.3.�Wenn nun das UVEK und das BAV als fachkundige Beh�rden gest�tzt auf die RL-GGUV bzw. die darin verwiesene BAM-GGR 001 zur Auffassung gelangt sind, dass f�r die Anerkennung als Xa-KBS f�r die Qualit�tssicherung bzw. �berwachung der Herstellung andere F�higkeiten verlangt sind als f�r eine Zulassung als KBS f�r Baumusterzulassungen, Pr�fungen und Inspektionen, und dass deshalb eine KBS-Zulassung auch nur f�r einzelne Verfahren m�glich ist, so h�lt sich das im Rahmen des der Verwaltung zustehenden technischen Ermessens. Es l�sst sich deshalb nicht beanstanden, dass das BAV in seiner Verf�gung vom 27. Oktober 2014 gest�tzt auf die von ihm erlassenen Richtlinien und die darin genannten deutschen Regelwerke und internationalen Fachnormen angeordnet hat, dass die Beschwerdef�hrerin ihr QSP durch eine spezifisch daf�r bezeichnete KBS pr�fen und anerkennen lassen muss.
7.4.�Fraglich ist allerdings, ob diese Anordnung Auswirkungen auf die vorher von der Beschwerdef�hrerin hergestellten IBC haben kann.
7.4.1.�Die dargestellte Regelung ist nicht ohne weiteres geeignet, bei den Adressaten Klarheit zu schaffen: W�hrend Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR von Qualit�tssicherungsprogrammen spricht, kennt die GGUV diesen Begriff nicht. Wie die im RID/ADR verlangte Qualit�tssicherung in die Systematik der GGUV einzuordnen ist, erschliesst sich bei deren Lekt�re nicht auf den ersten Blick. Ebenso wenig ist daraus ersichtlich, dass die in Anhang 1 Ziff. 1 GGUV genannten Konformit�tsbewertungsstellen Xa nicht unbedingt f�r alle dort genannten Verfahren zust�ndig sind. Dies ergibt sich auch nicht aus Anhang 5 GGUV. Das BAV r�umt denn auch ein, dass die m�glichen Geltungsbereiche f�r die bezeichneten KBS in der Verordnung ungen�gend umschrieben sind. Schliesslich stimmt auch die Terminologie in der vom UVEK publizierten Liste der bezeichneten Konformit�tsbewertungsstellen nicht vollumf�nglich mit derjenigen in Anhang 1 Ziff. 1 Tabelle 1 GGUV �berein, indem sie den darin nicht enthaltenen Begriff der Qualit�tssicherung verwendet. All dies erweckt im Lichte des Legalit�tsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV) Bedenken: Das Legalit�tsprinzip dient namentlich dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns; es soll dem Privaten erm�glichen, die ihm obliegenden Pflichten mit hinreichender Klarheit aus einer Rechtsnorm zu ersehen (BGE 136 II 304 E. 7.6; 130 I 1 E. 3.1). Das internationale Regelwerk �ber die Bef�rderung gef�hrli cher G�ter ist als solches schon schwer �berschaubar. Das nationale Recht, das der Umsetzung dieses Regelwerks dient, sollte die Rechtssicherheit erh�hen, nicht reduzieren.
7.4.2.�Sodann ist keine Rechtsnorm ersichtlich, welche vorschreibt, dass ein QS-Audit alle drei Jahre zu wiederholen ist. Namentlich ergibt sich dies weder aus Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR noch aus der darin genannten EN ISO 16106:2006. Im Erstaudit vom 13. Januar 2011 ist zwar vermerkt: "Wiederholungsaudit, Datum: 1.2014", doch kann das nicht als rechtsverbindliche Anordnung (Art. 5 VwVG) betrachtet werden. Eine dreij�hrige Frist ist zwar in Ziff. 1.8.7.6.2 RID/ADR enthalten; diese gilt aber bloss f�r die �berwachung des betriebseigenen Pr�fdienstes des Antragstellers, also der IS gem�ss Anhang 1 Ziff. 3 GGUV, nicht f�r die �berwachung der Herstellung; diese erfolgt�
alternativ�durch eine Xa-KBS oder einen IS (Anhang 1 Ziff. 1 Tabelle 1 GGUV). Wenn die Konformit�tsbewertung nicht durch eine IS, sondern durch eine Xa-KBS erfolgt, ist somit auch keine �berwachung des IS nach Ziff. 1.8.7.6 RID/ADR erforderlich. Die Vorinstanzen begr�nden die Pflicht zu einer Re-Zertifizierung nach drei Jahren einerseits mit Ziff. 9.1.1.2 der Norm EN ISO/IEC 17021:2011, andererseits mit der BAM-GGR 001; gem�ss dieser m�ssen die Hersteller von Gefahrgutverpackungen �ber eine g�ltige QSP-Anerkennung verf�gen, die jeweils f�r maximal drei Jahre erteilt wird und mit deren Ablauf Gefahrgutverpackungen nicht mehr hergestellt werden d�rfen (Allgemeiner Teil Ziff. 1.4-1.6). Indessen ist keine schweizerische Rechtsnorm ersichtlich, welche im hier interessierenden Kontext die Norm ISO/IEC 17021:2011 als verbindlich erkl�rt. Auch die BAM-GGR 001 ist keine in der Schweiz geltende Rechtsnorm; auf sie wird bloss in Anhang 3 Ziff. 6 der vom BAV erlassenen RL-GGUV verwiesen, die ihrerseits eine blosse Verwaltungsverordnung ist. Verwaltungsverordnungen sind keine Rechtsnormen und k�nnen die Privaten nicht zu einem bestimmten Tun verpflichten (BGE 136 II 415 E. 1.1; 128 I 167 E. 4.3; 121 II 473 E. 2b). Wer einer Richtlinie zuwiderhandelt, begeht allein dadurch noch keine Rechtswidrigkeit. Erst indem die Verwaltung in Anwendung einer Verwaltungsverordnung eine Verf�gung erl�sst, k�nnen rechtsverbindliche Pflichten entstehen. Vorliegend kommt hinzu, dass die RL-GGUV erst im Juni 2014 erlassen wurde. Vorher war f�r die Rechtsunterworfenen aus den publizierten Rechts- und Verwaltungsnormen nicht erkennbar, welches die Anforderungen an ein QSP sind. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann ein Nachteil f�r die Beschwerdef�hrerin nicht damit verneint werden, dass sie erst nach der Publikation und vorerst ohne unmittelbare Konsequenzen zur Herstellung des rechtm�ssigen Zustands ermahnt worden sei; denn es wurde ihr nachtr�glich verboten, die bereits�
vor�diesem Zeitpunkt hergestellten IBC in Verkehr zu bringen.
7.4.3.�Wenn das BAV am 27. Oktober 2014 verf�gte, die nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC d�rften nicht in Verkehr gebracht werden, ist dies aus den genannten Gr�nden fragw�rdig. Die Anordnung erweist sich zudem auch als unverh�ltnism�ssig: Das BAV hat bereits in seiner Verf�gung vom 27. Oktober 2014 festgestellt, die IBC h�tten die erstmalige Pr�fung nach Ziff. 6.5.4.4 RID/ADR erfolgreich bestanden; daher sei das Risiko gering. Sodann hat noch vor dem vorinstanzlichen Urteil die Z.________ bei der X.________ AG ein Wiederholungsaudit durchgef�hrt und anerkannt, dass - unter Vorbehalt der Umsetzung von vereinbarten Korrekturmassnahmen - ein zufriedenstellendes QSP f�r die Fertigung von IBC nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR vorhanden sei. Unter diesen Umst�nden ist davon auszugehen, dass die von der Beschwerdef�hrerin von Januar bis Oktober 2014 hergestellten IBC materiellrechtlich den Anforderungen gem�ss RID/ADR bzw. GGUV entsprechen.
7.5.�Insgesamt ergibt sich: Das BAV hat zwar in der Verf�gung vom 27. Oktober 2014 rechtm�ssig angeordnet, dass die Beschwerdef�hrerin ihr Qualit�tssicherungsprogramm durch eine daf�r zugelassene KBS pr�fen und anerkennen lassen muss. Hingegen kann unter den gegebenen Umst�nden diese Anordnung nicht r�ckwirkend gelten. Soweit im angefochtenen Entscheid festgestellt wird, dass die vom Januar bis Oktober 2014 von der Beschwerdef�hrerin hergestellten IBC nicht in Verkehr gebracht werden d�rfen, ist dies somit rechtswidrig.
Die Beschwerde erweist sich damit als teilweise begr�ndet. Die Beschwerdef�hrerin tr�gt die Kosten des Verfahrens anteilm�ssig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Das BAV tr�gt keine Kosten (Art. 66 Abs. 4 BGG). Eine Parteientsch�digung an die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdef�hrerin ist nicht geschuldet.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Februar 2015 insoweit aufgehoben, als darin festgestellt wird, dass die vor dem 27. Oktober 2014 hergestellten IBC nicht in Verkehr gebracht werden d�rfen. Soweit weitergehend, wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtskosten werden im Betrag von Fr. 2'000.- der Beschwerdef�hrerin auferlegt.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht zur�ckgewiesen.