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Timestamp: 2019-12-07 04:06:44+00:00
Document Index: 81523961

Matched Legal Cases: ['art. 38', 'art. 8', 'art. 48', 'art. 38', 'sentenza ', 'art. 356', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 38', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 49', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art.38', 'art. 356', 'art. 38', 'art.38']

Deliberazione n. 31 Adunanza del 16 luglio 2013
Fascicolo n. 31/2013 – Oggetto: gara per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico, trasporto disabili e vigilanza durante il trasporto con gli scuolabus, anni scolastici (…omissis …) (CIG (…omissis …)) – Stazione appaltante: Comune di (…omissis …)
Fascicolo n. 938/2013 – Oggetto: gara per l’affidamento del servizio di trasporto alunni, anni scolastici (…omissis …) (CIG (…omissis …)) – Stazione appaltante: Comune di (…omissis …)
Fascicolo n. 939/2013 – Oggetto: gara per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico, anni scolastici (…omissis …) (CIG (…omissis …)) – Stazione appaltante: Comune di (…omissis …)
Fascicolo n. 941/2013 – Oggetto: gara per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica presso le scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado del comune di (…omissis …), anni scolastici (…omissis …) (CIG (…omissis …) - Stazione appaltante: Comune di (…omissis …)
Fascicolo n. 940/2013 – Oggetto: gara per l’affidamento del servizio di mensa scolastica nelle scuole materne e medie statali, per la durata di (…omissis …) mesi e gara per l’affidamento del servizio di trasporto scolastica per alunni delle scuole materne (CIG (…omissis …) e medie statali per la durata di (…omissis …) mesi (CIG (…omissis …)) – Stazione appaltante: Comune di (…omissis …)
Riferimento normativo: art. 38, commi 1 lett. c), 1ter e 2, del d.lgs. 163/2006 e ssmmii; art. 8 del DPR n. 207/2010
La società (…omissis …), operante nel campo dei servizi di trasporto scolastico, ha segnalato che l’amministratore della ditta (…omissis …), il sig. (…omissis …), in occasione della gara indetta dal Comune di (…omissis …) per l’affidamento del servizio in oggetto, ha falsamente dichiarato di non aver riportato condanne penali, pur avendo a proprio carico due sentenze penali irrevocabili di condanna presso il Tribunale di (…omissis …), risalenti rispettivamente al (…omissis …) e al (…omissis …). La dichiarazione non veritiera è stata resa dalla (…omissis …) in qualità di impresa ausiliaria della concorrente (…omissis …).
La (…omissis …) ha segnalato l’irregolarità alla stazione appaltante, la quale, però, non ha proceduto all’esclusione della (…omissis …), che è risultata aggiudicataria della gara. Di contro, il Comune ha estromesso dalla procedura di gara la (…omissis …) che, sottoposta a verifica ex art. 48 del d.lgs. 163/2006, non avrebbe comprovato il requisito economico finanziario attinente al fatturato specifico; ed ha segnalato il fatto all’Autorità (prot. n. (…omissis …) del (…omissis …)) per l’avvio del procedimento sanzionatorio di competenza.
La (…omissis …), da parte sua, ha denunciato presso le autorità competenti tanto l’amministratore della (…omissis …) quanto il responsabile del procedimento, per non aver assunto provvedimenti a seguito della segnalata irregolarità. In esito a tale denunzia, il G.I.P. presso il Tribunale di (…omissis …) ha emesso in data (…omissis …) decreto penale di condanna a carico dell’amministratore della (…omissis …) per le false dichiarazioni rese al Comune di (…omissis …); inoltre, ravvisando ipotesi di reato anche nel comportamento della Responsabile del procedimento, l’autorità giudiziaria ha trasmesso gli atti al P.M. per le opportune valutazioni.
Inoltre, secondo quanto riportato nell’esposto, nelle more della definizione dell’iter concorsuale la stazione appaltante avrebbe più volte prorogato il contratto allo stesso amministratore della (…omissis …), già esecutore dello stesso servizio in forza di un precedente appalto.
L’esponente ha altresì reso noto che l’amministratore della società (…omissis …) avrebbe rilasciato dichiarazioni non veritiere nella documentazione afferente i contratti di avvalimento stipulati con l’ausiliata (…omissis …) anche in occasione di gare indette da altri Comuni della provincia di (…omissis …), in particolare: (…omissis …).
L’Autorità ha, quindi, aperto l’istruttoria nei confronti del Comune di (…omissis …) invitando a fornire chiarimenti in merito a quanto segnalato dall’esponente. Contestualmente, sono state avviate d’ufficio anche le istruttorie nei confronti di ciascuno degli altri comuni segnalati dall’esponente, al fine di verificare la correttezza delle procedure adottate per accertare il possesso, da parte della (…omissis …), dei requisiti d’accesso alle procedure di evidenza pubblica nelle quali l’impresa avesse concorso a qualsiasi titolo.
A seguito dei riscontri e della documentazione acquisita, si è accertato quanto segue.
Comune di (…omissis …)
Dal certificato del Casellario Giudiziale del sig. (…omissis …), acquisito dal Comune di (…omissis …) ai fini della verifica dei requisiti, emerge l’esistenza di tre iscrizioni penali non riportate nella dichiarazione presentata in sede di gara ai sensi dell’art. 38:
sentenza penale del Tribunale di (…omissis …), irrevocabile il (…omissis …), per il reato di “frode nelle pubbliche forniture” ex art. 356 c.p., che ha comminato la condanna ad un anno di reclusione ed Euro 1.032 di multa, oltre la pena accessoria dell’incapacità a contrarre con la P.A. per un anno. Per la pena principale è intervenuto il condono per indulto ai sensi della legge 241/2006;
decreto penale di condanna emesso dal GIP del Tribunale di (…omissis …), esecutivo il (…omissis …), per il reato di “omesso versamento di ritenute previdenziali ed assistenziali”, sanzionato con multa di Euro 950,00;
sentenza penale del Tribunale di (…omissis …), irrevocabile il (…omissis …), per il reato di “omesso versamento di ritenute previdenziali ed assistenziali continuato”; la pena irrogata, di tre mesi di reclusione ed Euro 600,00 di multa, ha beneficiato dell’indulto ex L. 241/2006.
Con verbale del (…omissis …), la Commissione di gara non ha ritenuto imputabile una falsa dichiarazione all’amministratore della ditta (…omissis …), valutando non gravi e non incidenti sulla moralità professionale i fatti accertati a carico del sig. (…omissis …), anche in considerazione della non numerosità e reiterazione dei reati e del fatto che hanno beneficiato del condono della pena e, per cui essi “non valgono ad incidere negativamente sul vincolo fiduciario che andrà a crearsi”
In particolare, la stazione appaltante, supportata da due pareri di suoi consulenti legali, ha ritenuto applicabile il principio giurisprudenziale del ‘falso innocuo’ tenuto conto che:
I reati contestati e le relative sanzioni risalgono al (…omissis …);
Il disciplinare di gara, al punto (…omissis …) lettera (…omissis …), richiedeva una generica dichiarazione di insussistenza delle cause di esclusione di cui all’art. 38, comma 1, del d.lgs. 163/2006; tale formulazione “giustifica una valutazione di gravità/non gravità compiuta dal concorrente, che quindi non può essere escluso per il solo fatto dell’omissione formale, cioè di non aver dichiarato tutte le condanne penali o tutte le violazioni contributive. Lo stesso andrà escluso pertanto solo nel caso in cui la stazione appaltante ritenga che le condanne o le violazioni contributive siano gravi e definitivamente accertate (Cons. Stato, sez. VI, 04.08.2009, n. 4907)”.
In ogni caso, non è prevista un’automatica esclusione, ma fa carico alla stazione appaltante “valutare la condotta dell’offerente, tenendo conto dei molteplici aspetti quali quelli soggettivi, temporali, relazionali per verificare la sua professionalità per come nel tempo si è manifestata”
A conforto di tale interpretazione, la S.A. richiama i pareri AVCP nn. 162/08 e 77/12 secondo i quali “la semplice omissione di una pronuncia di condanna [...] non costituisce valido motivo di esclusione, dovendosi escludere ogni forma di automatismo, di guisa che la Stazione appaltante è chiamata ad effettuare una ponderata valutazione della gravità del reato [...] e della sua incidenza sulla moralità professionale”.
Inoltre il Comune riporta gli atti dell’affidamento del servizio operato dalla SUA - Stazione Unica Appaltante della Regione (…omissis …) per il precedente biennio, ove si è tenuto conto delle medesime argomentazioni sopra menzionate, ai fini dell’ammissione alla procedura della ditta (…omissis …).
In merito alla questione della proroga del servizio, la stazione appaltante ha chiarito di aver prorogato una sola volta il contratto alla ditta (…omissis …), già affidataria del servizio in virtù della precedente edizione della gara espletata dalla SUA. La proroga ha avuto una durata complessiva di quattro mesi ed è stata accordata nelle more della definizione della procedura di affidamento al solo scopo di assicurare l’esecuzione del servizio di trasporto all’inizio dell’anno scolastico (…omissis …)
Nella memoria controdeduttiva presentata, il Comune di (…omissis …) ha fatto menzione, inoltre, di un generale disinteresse da parte degli operatori economici del settore a partecipare alle procedure di evidenza pubblica bandite nel proprio territorio. Per inciso, ha altresì rilevato un clima di accesa concorrenza e rivalità tra la segnalante (…omissis …) e le imprese (…omissis …).
In merito alla segnalazione del Comune di (…omissis …) inerente l’avvenuta esclusione della (…omissis …) per falsa dichiarazione, nell’adunanza del (…omissis …) il Consiglio dell’Autorità ha disposto l’archiviazione del procedimento. Difatti, la (…omissis …) ha confermato dinanzi all’Autorità la veridicità della dichiarazione resa alla stazione appaltante dimostrando il possesso, per il triennio di riferimento (…omissis …), di un fatturato per servizi analoghi a quello oggetto della procedura di gara per un importo superiore al minimo richiesto. Inoltre, dall’istruttoria dell’Autorità è emerso che la stazione appaltante, pur avendo ricevuto la documentazione atta a comprovare il possesso del richiesto requisito, aveva escluso dalla procedura di gara il soggetto segnalato sulla base di conteggi rivelatisi erronei.
Amministrazioni comunali di (…omissis …)
Con riguardo alle altre amministrazioni comunali segnalate, si è riscontrato che, nonostante l’omissione dei predetti precedenti penali in sede di dichiarazione sul possesso dei requisiti di ordine generale, le stazioni appaltanti hanno ugualmente aggiudicato appalti alle imprese della famiglia (…omissis …) ((…omissis …). Nella tabella che segue si da conto della quantità e delle tipologie di appalto affidati da queste amministrazioni, oltre al contratto stipulato con il Comune di (…omissis …) su riferito.
Data presentaz. offerte
“Servizio trasporto alunni anni (…omissis …)
(…omissis …)
(…omissis …) e (…omissis …) (con ausiliaria (…omissis …)
“Servizio di trasporto scolastico per l’anno (…omissis …)”
(…omissis …) e (…omissis …) (con ausiliaria (…omissis …))
“Servizio di ristorazione scolastica presso le scuole dell’Infanzia, Primarie e Secondarie di primo grado del comune di (…omissis …) per gli anni scolastici (…omissis …)”
(…omissis …) (con ausiliaria (…omissis …)
“Servizio di mensa scolastica nelle scuole materne e medie statali per la durata di 13 mesi”
“Servizio di trasporto scolastico per alunni delle scuole materne e medie statali per la durata di 14 mesi”
Il Comune di (…omissis …), con nota n. (…omissis …) del (…omissis …), ha fatto presente che, pur avendo riscontrato difformità tra le dichiarazioni rese dal sig. (…omissis …) e la consultazione del casellario informatico, ha ugualmente aggiudicato alla (…omissis …) recependo un parere legale dell’Avvocatura civica fondato su argomentazioni in parte analoghe a quelle addotte dal comune di (…omissis …) (lievità delle pene comminate, intervenuto condono delle stesse, non ascrivibilità dei reati alle tipologie che comportano l’esclusione automatica dalle gare).
Il Comune di (…omissis …), con nota n. (…omissis …) del (…omissis …), non ha fornito alcun chiarimento circa le motivazioni che hanno condotto ad ammettere la (…omissis …) alla procedura. Nella sua relazione controdeduttiva si fa genericamente riferimento ad una richiesta di parere inoltrata all’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici in ordine alla gara in esame. Dagli atti, risulta tuttavia che il parere richiesto non riguardava la problematica qui analizzata.
Il Comune di (…omissis …), con nota n. (…omissis …) del (…omissis …), ha specificato che il certificato del casellario giudiziale acquisito in fase di verifica dei requisiti post-gara, non riportava alcuna condanna a carico dell’amministratore della (…omissis …) (detto certificato, peraltro, non è stato esibito dal Comune in sede istruttoria) e l’amministrazione ha appreso dei precedenti penali del sig. (…omissis …) solo un anno dopo, in seguito alla denuncia della (…omissis …).
Infine, il Comune di (…omissis …), nella corrispondenza intercorsa con l’Autorità, nota n. (…omissis …) del (…omissis …), non ha fornito spiegazioni circa la condotta di gara, salvo precisare che gli affidamenti in questione “costituiscono fattispecie contrattuali sottratte all’applicazione del codice dei contratti pubblici, fatte salve, ovviamente, le norme espressamente richiamate dalla legge di gara, in quanto lex specialis”. Dalla documentazione in atti, peraltro, non risulta che, in sede di verifica dei requisiti dell’impresa (…omissis …), sia stato affrontato il nodo della difformità delle dichiarazioni rese dal (…omissis …) sull’inesistenza di precedenti penali rispetto alle risultanze del casellario giudiziale.
Oggetto di valutazione è l’operato delle stazioni appaltanti che non hanno espletato le procedure di gara nei termini previsti dal codice dei contratti, non disponendo nello specifico l’esclusione dalla gara di un concorrente la cui ausiliaria ha reso dichiarazioni omissive sull’esistenza di precedenti penali a suo carico.
Secondo le stazioni appaltanti interessate, in assenza di una espressa previsione della lex specialis che imponga di dichiarare tutti i precedenti penali, l’esclusione dalla gara non è automatica, dovendo l’amministrazione subordinarla ad una attenta valutazione circa la gravità del reato e la sua capacità di incidere sulla moralità professionale dell’operatore economico.
A tal riguardo si rammenta che l’art. 38, comma 1, del d.lgs. 163/2006 prescrive l’esclusione dalle gare pubbliche dei concorrenti “nei cui confronti è stata pronunciata sentenza di condanna passata in giudicato, o emesso decreto penale di condanna divenuto irrevocabile, oppure sentenza di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per reati gravi in danno dello Stato o della Comunità che incidono sulla moralità professionale […]”. L’obbligo di dimostrare il possesso del requisito anzidetto è esteso anche alle imprese ausiliarie per effetto dell’art. 49, commi 2 e 3, del d.lgs. 163/2006.
Il comma 2 dell’art. 38, stabilisce che “2. Il candidato o il concorrente attesta il possesso dei requisiti mediante dichiarazione sostitutiva in conformità alle previsioni del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 , in cui indica tutte le condanne penali riportate, ivi comprese quelle per le quali abbia beneficiato della non menzione. Ai fini del comma 1, lettera c), il concorrente non è tenuto ad indicare nella dichiarazione le condanne per reati depenalizzati ovvero dichiarati estinti dopo la condanna stessa, né le condanne revocate, né quelle per le quali è intervenuta la riabilitazione”.
Come specificato nella determinazione dell’Autorità n. 4 del 10 ottobre 2012, la dichiarazione di cui all’art. 38, comma 2, deve essere completa e, con particolare riferimento alla lettera c) del comma 1 dell’art. 38, tale dichiarazione deve contenere tutte le sentenze di condanna subite, a prescindere dalla entità del reato e/o dalla sua connessione con il requisito della moralità professionale, la cui valutazione compete esclusivamente alla stazione appaltante. Pertanto, oltre all’ipotesi di falsità, l’omissione o l’incompletezza delle dichiarazioni da rendersi ai sensi dell’art. 38, costituiscono di per sé motivo di esclusione dalla procedura ad evidenza pubblica anche in assenza di una espressa previsione del bando di gara. (cfr parere AVCP 16 maggio 2012, n. 74 e Cons. St., sez III, 3 marzo 2011, n. 1371).
Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, infatti, indipendentemente dalla presenza di un espresso riscontro nella normativa di gara, l’operatività dell’art.38, globalmente inteso, deve ammettersi in virtù della dovuta etero integrazione delle disposizioni del bando di gara, concernenti il contenuto delle offerte, con le prescrizioni legislative di natura obbligatoria e tassativa contenute nel Codice dei Contratti pubblici (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez.III, 29 novembre 2010, n.2734). Ciò in forza del generale principio della necessaria etero integrazione della lex specialis con le norme di legge di natura imperativa aventi un chiaro contenuto di ordine pubblico, cui la stazione appaltante non può derogare (cfr. In tal senso, CdS, sez. V, 24 gennaio 2007, n.256).
Ancor più netto il recente, ma consolidato, orientamento giurisprudenziale, (CdS, V, n. 2462/2013; CdS, V, n. 6223/2012; CdS, III, n. 1471/2012) che, pur in presenza di opinioni dissonanti in merito, ha bandito l’applicazione dell'istituto del falso innocuo dalle gare d'appalto, in base all’assunto che nelle procedure di evidenza pubblica la completezza [e, a fortiori, l'esistenza] delle dichiarazioni è già di per sé un valore da perseguire perché consente anche, in ossequio al principio di buon andamento dell'amministrazione e di proporzionalità, la celere decisione in ordine all'ammissione dell'operatore economico alla gara. Conseguentemente una dichiarazione inaffidabile (perché falsa o incompleta) è già di per sé stessa lesiva degli interessi considerati dalla norma a prescindere dal fatto che l'impresa meriti sostanzialmente di partecipare alla gara. In altri termini, nel diritto degli appalti occorre poter fare affidamento su una dichiarazione idonea a far assumere tempestivamente alla stazione appaltante le necessarie determinazioni in ordine all'ammissione dell'operatore economico alla gara o alla sua esclusione. La dichiarazione ex articolo 38, dunque, è utile perché l'amministrazione sulla base di quella può/deve decidere la legittima ammissione alla gara: conseguentemente la sua difformità dal vero o la sua incompletezza non possono essere sanate ricorrendo alla categoria del falso innocuo.
Per quanto precede, le stazioni appaltanti oggetto della presente istruttoria avrebbero dovuto procedere alla esclusione dalle gare della (…omissis …) e dell’impresa avvalente già solo in ragione dell’incompletezza (rectius, omissività) della dichiarazione resa, in disparte qualsiasi valutazione sulla gravità e rilevanza dei reati ascritti.
Entrando, poi, nel merito delle valutazioni relative alla gravità dei reati e alla loro incidenza sulla moralità professionale, dato atto che la legge le rimette pienamente alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante, si rileva nondimeno la necessità che le relative motivazioni siano compiutamente esplicate nel provvedimento di esclusione ovvero nel verbale di gara.
A tal riguardo, infatti, la determinazione n. 1/2010 ha chiarito che “la stazione appaltante è chiamata ad effettuare una concreta valutazione dell'incidenza della condanna sul vincolo fiduciario, mediante una accurata indagine sul singolo fatto, avendo riguardo al tipo di rapporto che deve essere instaurato, alla gravità del reato in relazione alla tipologia del rapporto ed alle condizioni che, in concreto, inducono a ritenere che un vincolo contrattuale con quel determinato soggetto non debba essere costituito, nonché a dare contezza, attraverso congrua motivazione, di avere effettuato la suddetta disamina”.
Sotto questo profilo, sono carenti le motivazioni che, come nei casi esaminati, non siano fondate su una ricognizione analitica della gravità dei reati ascritti e della loro rilevanza in rapporto alla tipologia del particolare contratto e/o che siano espresse in termini meramente tautologici.
A maggior ragione un adeguato supporto motivazionale appare necessario in considerazione della presenza di una condanna penale per il reato di“frode nelle pubbliche forniture” ex art. 356 c.p., che potrebbe effettivamente rientrare tra quelle incidenti sulla moralità professionale di cui all’art. 38, comma 1, lett. c) nel caso degli affidamenti espletati dai comuni oggetti di istruttoria.
rileva che le procedure di verifica sul possesso dei requisiti di ordine generale adottate dalle stazioni appaltanti di (…omissis …), non sono conformi alla normativa degli appalti pubblici e in particolare a quanto previsto dall’art.38, commi 1 lett. c), 1ter e 2, del d.lgs. 163/2006 e ssmmii;
Invita i Comuni di (…omissis …) a rendere note, entro trenta giorni dal ricevimento della presente deliberazione, le eventuali iniziative assunte in autotutela;
dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Contratti affinché comunichi la presente delibera ai Comuni di (…omissis …), nonché all’esponente e, per gli eventuali profili di competenza, alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di (…omissis …).
Il Consigliere Relatore Alfredo Meocci
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 3 settembre 2013