Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/busqueda/normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=prd&param6=1&ndictamen=20995&strtipm=t
Timestamp: 2019-08-18 15:23:40
Document Index: 335942645

Matched Legal Cases: ['Artículo 345', 'artículo 375', 'Artículo 385', 'Artículo 431', 'Artículo 661', 'artículo 384', 'artículo 668', 'Artículo 667', 'Artículo 668', 'artículo 350', 'artículo 375', 'artículo 661', 'Artículo 350', 'artículo 345', 'Artículo 661', 'artículo 8', 'artículo 375', 'artículo 376', 'artículo 376', 'in fine', 'artículo 661', 'artículo 661', 'artículo 8', 'artículo 350', 'artículo 661']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 009 del 06/02/2019
Opinión Jurídica : 009 - J del 06/02/2019
Consultante: Comisión Especial dictaminadora
Cargo: Diputados (as)
OJ-009-2019
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CE-21193-009-2019, de fecha 10 de enero de 2019, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Especial dictaminadora solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.049, publicado en el alcance a La Gaceta N° 209 del miércoles 12 de diciembre de 2018 y se acompaña una copia del mismo.
II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.049.
“LEY PARA BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE
LA HUELGA Y SUS PROCEDIMIENTOS
Para que se reformen los artículos 345 inciso b), 379, 385, 431 inciso 7), 661, 663, 667 y 668 del Código de Trabajo, Ley No.2 del 27 de agosto de 1943 y sus reformas.
Artículo 345-
Los estatutos de un sindicato expresarán lo siguiente:
b) Su domicilio y un medio electrónico para atender notificaciones. Dicha dirección electrónica debe estar debidamente registrada y actualizada ante el Poder Judicial y el Ministerio de Trabajo, para recibir notificaciones de cualquier naturaleza. En caso de incumplimiento de este requisito, las resoluciones que se dicten se tendrán por notificadas de forma automática.
La terminación de los contratos de trabajo o cualquier otra sanción disciplinaria que correspondiere, solo será procedente a partir de la declaratoria de ilegalidad de la huelga. Sin embargo, el rebajo de los salarios por el tiempo no laborado, en el caso de las huelgas que se declaren ilegales, procederá de forma retroactiva, desde el momento de la presentación de la solicitud de declaratoria de ilegalidad por parte del patrono.
En los casos de servicios esenciales, las sanciones disciplinarias que correspondan podrán ejecutarse desde el momento en que adquiera firmeza la orden judicial prevista en el artículo 375 bis de este Código. La recuperación de los salarios pagados por el tiempo no laborado corresponderá desde el primer día de suspensión de labores por causa de la huelga.
Artículo 385- Firme la declaratoria de ilegalidad de la huelga, la parte empleadora podrá ponerle fin, sin responsabilidad patronal, a los contratos de trabajo de los huelguistas, si estos no se reintegraran al trabajo veinticuatro horas después de la firmeza de la resolución.
La notificación de la resolución de ilegalidad se hará por el medio electrónico registrado ante el Poder Judicial. En el caso de la coaliciones temporales de trabajadores, mediante una publicación en uno de los medios -tanto impresos como electrónicos- de circulación nacional.
Artículo 431-
7) La calificación de la huelga corresponderá al juzgado del lugar donde se desarrollan los hechos. Si tuvieran lugar en distintas circunscripciones, el conocimiento corresponderá a cualquiera de los juzgados de esos territorios, a elección del solicitante. Si se pidiera la calificación en juzgados distintos, las solicitudes se acumularán de oficio o a solicitud de parte, a la que se tramite en el despacho que primero tuvo conocimiento.
La calificación de la huelga que afecte servicios públicos prestados en más de dos provincias o a nivel nacional, le corresponderá tramitarla al Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José.
En los casos de huelga en servicios públicos, cuando el juzgado respectivo se encuentre en paro o suspensión de servicios por las razones que fueren, será competente el Tribunal de Apelaciones de dicho circuito y en su defecto la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
Artículo 661-
La calificación debe pedirse en cualquier tiempo mientras subsista la huelga o el paro, salvo lo dispuesto en la oración final del artículo 384.
Los jerarcas de las entidades públicas están obligados a solicitar la calificación de la huelga desde el primer día en que se suspendan las labores, caso contrario, incurrirán de forma personal en las distintas responsabilidades que la ley señala.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 668, solo podrá intentarse un único proceso de calificación por el mismo movimiento o hechos, siempre que se trate de un mismo empleador o empleadora, aunque tenga lugar en todo el territorio nacional o en determinadas regiones. Si se produjera únicamente en un centro de trabajo se circunscribirá la calificación a ese centro.
Se tendrá como contradictor en el proceso a la respectiva organización sindical o la coalición de trabajadores nombrada al efecto y, en su caso, al empleador o los empleadores.
Las organizaciones sindicales serán notificadas por el medio electrónico registrado ante el Poder Judicial. En el caso de la coaliciones temporales de trabajadores, mediante una publicación en uno de los medios -tanto impresos como electrónicos- de circulación nacional. A los empleadores se les notificará conforme lo estipula la ley vigente que regule las notificaciones judiciales al momento de la formulación de la gestión.
A todos se les advertirá de su derecho de apersonarse dentro del día hábil siguiente a la notificación, alegando lo que sea de su interés, ofrecer la prueba pertinente y presenciar y participar en la recepción de las pruebas ofrecidas, y se les prevendrá señalar un medio electrónico para las notificaciones, con la implicaciones que su negativa u omisión para señalarlo pudiera tener.
Artículo 667-
Cuando no hubiera prueba que deba recibirse en audiencia, la sentencia se dictará dentro de tres días siguientes a la substanciación de los autos. En el caso contrario, se estará a lo dispuesto para el dictado de la sentencia en el proceso con audiencia, el cual tendrá también un plazo máximo de tres días.
En los casos de calificación de la huelga de aquellos servicios públicos donde esta se permite, el plazo para dictar sentencia será de veinticuatro horas, a partir de la substanciación de los autos.
Artículo 668-
Durante la tramitación del proceso no será admisible ninguna apelación. Únicamente la sentencia será recurrible ante el tribunal de apelaciones de trabajo de la respectiva circunscripción territorial, que deberá resolver en el plazo de cinco días.
En los casos de calificación de huelga en servicios públicos, el plazo para apelar será de cuarenta y ocho horas a partir de la notificación de la resolución, y el Tribunal de Apelaciones o la Sala Segunda, deberán emitir la resolución en un plazo no mayor a tres días naturales. Lo resuelto en definitiva no será revisable en ningún otro procedimiento. Es aplicable a este proceso lo dispuesto sobre la apelación reservada contra las resoluciones que denieguen nulidades o rechacen pruebas.
Lo fallado hace estado sobre la legalidad del movimiento o hechos discutidos en el proceso, según las causas o los motivos que sirvieron de base.
De toda sentencia de calificación se enviará copia a la Oficina de Estadísticas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Para que se adicione un inciso f) al artículo 350, un artículo 375 bis y un artículo 661 bis al Código de Trabajo, Ley No.2 del 27 de agosto de 1943 y sus reformas.
Artículo 350-
A instancia del respectivo Ministerio los Tribunales de Trabajo ordenarán la disolución de los sindicatos, siempre que se les pruebe en juicio:
f) Que organizan o incitan a sus afiliados a impedir la libertad de tránsito de los ciudadanos; a realizar sabotaje sobre bienes públicos o a llevar a cabo cualquier conducta que comporte un ilícito penal.
La huelga en servicios esenciales es manifiestamente ilegal, por lo que no requiere del trámite de calificación previsto en este Código. En este caso, el patrono solicitará al Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José emitir una orden dirigida a los trabajadores para que se reincorporen inmediatamente a sus labores. Con la solicitud se aportará la prueba correspondiente para acreditar la condición de servicio esencial.
La Procuraduría General de la República también estará legitimada para promover directamente la gestión en caso de huelga en servicios esenciales.
La orden judicial que ordene la reincorporación a labores en servicios esenciales, se emitirá sin conceder audiencia previa. La notificación de la misma se realizará a la representación de los trabajadores por el medio electrónico registrado ante el Poder Judicial según lo dispuesto en el artículo 345 de este Código.
Si la solicitud fuera denegada por el Juzgado por considerar que no se trata de un servicio esencial, en la misma resolución, el Juez ordenará la tramitación del caso bajo el procedimiento de calificación de la huelga en servicios públicos en que está permitido.
En cualquiera de los casos, la apelación deberá presentarse directamente ante el superior. Dicha autoridad convocará a las partes a una audiencia oral dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, a efecto de que las mismas expresen los agravios correspondientes, y emitirán la resolución definitiva, en forma oral, al finalizar la diligencia.
Cuando el juzgado respectivo se encuentre en paro o suspensión de servicios por las razones que fueren, será competente el Tribunal de Apelaciones de dicho circuito y en su defecto la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
Artículo 661 bis
Declarada la legalidad de la huelga y transcurridos ocho días naturales a partir de la firmeza de dicha declaratoria sin que las partes hubiesen alcanzado una solución al conflicto, o al menos un acuerdo para deponerla mientras continúan las negociaciones, la parte patronal podrá solicitar al Juez la suspensión de la huelga cuando se compruebe que la misma está causando daños de difícil o imposible reparación a la ciudadanía.
El análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas sumamente complejos y vastos, como lo son el derecho de huelga de los funcionarios públicos y su limitación o prohibición -opción esta última por la que optó nuestro constituyente originario (art. 61 de la Constitución Política)- en los servicios públicos esenciales, entre otros; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Nos referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello utilizaremos como base las consideraciones jurídicas que al respecto hemos externado anteriormente tanto en ejercicio de nuestra función consultiva, como recientemente en los informes rendidos por la Procuraduría General, como asesor objetivo de la Sala, en las acciones de inconstitucionalidad tramitadas bajo los expedientes Nos. 18-015746-0007-CO y 18-015934-0007-CO. Así como en el proyecto de Ley No. 21.097, denominado “Ley de declaratoria de Servicios Públicos Esenciales”, en el que acabamos de rendir criterio no vinculante (OJ-006-2019, de 24 de enero de 2019).
A) Observaciones puntuales al proyecto de Ley consultado.
En cuanto a las reformas procesales propuestas, tal y como ha hecho la Sala Constitucional, hemos de reconocer que es al legislador en uso de sus amplias potestades discrecionales de configuración normativa, a quien le compete el diseño de los diferentes procesos jurisdiccionales y la determinación de las reglas especiales que deberán aplicarse, que permitan dar solución a las necesidades sociales, según la materia de que trate; no teniendo más límite que los principios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de no quebrantar el derecho a una justicia pronta y cumplida, así como otros derechos fundamentales relativos al debido proceso (Entre otras, las sentencias Nos. 486-94 de las 16:03 hrs. del 25 de enero de 1994, 2003-05090 de las 14:44 hrs. del 11 de junio de 2003, 2009-11098 de las 12:35 hrs. del 10 de julio de 2009, 2012-17019 de las 14:30 hrs. del 5 de diciembre de 2012, 13-011706 de las 11:44 hrs del 30 de agosto del 2013 y 2017-04005 de las 10:40 hrs. del 15 de marzo de 2017).
De manera que el legislador debe asegurar la protección ponderada de todos los bienes jurídicos implicados que se ordenan, cumpliendo con los principios de proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas las normas procesales, con el objeto de garantizar la primacía del derecho sustancial, así como el ejercicio más completo posible del derecho de acceso a la tutela judicial efectiva, el debido proceso, así como el cumplimiento del postulado de la buena fe de las actuaciones y el principio de imparcialidad judicial. De modo que la violación del debido proceso ocurriría no sólo en el supuesto de omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficiencia de la misma en alcanzar el propósito para la cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.
Ahora bien, de la justificación y contenido del proyecto de Ley consultado es evidente que con él se pretende conservar y hacer efectiva la “prohibición” normativamente establecida (arts. 61 constitucional, 375 y 376 del Código de Trabajo), según la cual “se prohíbe” la huelga en los servicios públicos catalogados por el legislador como esenciales. Y para lo cual, advertimos en la OJ-125-2007, de 19 de noviembre de 2007, resulta útil, como mera guía de carácter orientador para una eventual acción nacional en la materia involucrada, los 4 presupuestos que, según la doctrina “no vinculante”[1] de los órganos de control de la OIT, son aceptados para definir el carácter esencial de un servicio público: 1) cuando este contribuye de manera directa a la protección de bienes, a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, en conjunto con el respeto, la vigencia, el ejercicio y la efectividad de los derechos y las libertades fundamentales; 2) la esencialidad del servicio está vinculada a la magnitud del mismo; 3) el concepto de servicio público esencial que conlleva una ponderación de valores e intereses; y 4) el concepto de servicio público implica una constante evolución de la situación política, económica y social de cada país. Por lo que, en última instancia, lo que se entenderá por servicio público esencial, dependerá en gran medida de las condiciones propias de cada país (OJ-006-2019, op. cit.).
Los propios órganos de control de la OIT, en concreto, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de dicho organismo internacional, han reconocido en su doctrina “no vinculante” que “El derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población).” [2]
Y en el caso de Costa Rica, es claro entonces que se optó por prohibir la huelga en los servicios públicos esenciales; es decir, excluir de su ejercicio los funcionarios y empleados que laboran en ellos, haciendo prevalecer el derecho innominado al buen funcionamiento de los servicios públicos esenciales (arts. 140.8, 139.4 y 191 constitucionales) y garantizando imperativa e impostergablemente su prestación efectiva, integral, de forma continua y sin interrupciones; posibilidad que para la Sala Constitucional no sólo es viable desde la perspectiva constitucional stricto sensu, sino que “(…) armoniza también con el artículo 8 del Convenio 87 de la OIT que (…) estatuye la obligación de las organizaciones sindicales de adecuar su actividad a la legislación interna”. (Resolución No. 1317-98 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998).
Es importante mencionar que la aludida prohibición del derecho de huelga en servicios públicos esenciales, existente y jurídicamente reconocida en nuestro medio, no produce una retirada completa de la libertad de asociación, y mucho menos, de la acción sindical, pues como bien lo establece el ordinal 707 del Código de Trabajo vigente –introducido por la denominada Reforma Procesal Laboral-: “Las personas trabajadoras, cualquiera que sea su régimen , con impedimento para declararse en huelga por laborar en servicios esenciales, fracasada la conciliación, tienen derecho a someter la solución del conflicto económico y social a arbitramento, en la forma, los términos y las condiciones indicadas en esta normativa”. Cumpliéndose entonces las garantías compensatorias que se aluden en la doctrina no vinculante de los órganos de la OIT.[3]
Así que con miras a hacer efectivo esa “garantía de mantenimiento íntegro” de los servicios públicos esenciales, que contiene la prohibición del derecho huelga por la que optó nuestro ordenamiento jurídico, con el presente proyecto de ley y en concreto con la introducción o adición de un artículo 375 bis al Código de Trabajo, se pretende excluir del proceso de calificación de huelga el caso de los servicios públicos esenciales –así catalogados por el legislador-, en los que la huelga es manifiestamente ilegal. Resultando entonces que cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. (Véanse al respecto, entre otras muchas, las resoluciones Nos. 2007-008462 de las 16:13 hrs. del 13 de junio de 2007 y 2009-005898 de las 14:36 hrs. del 13 de abril de 2009, ambas de la Sala Constitucional). Y por ello, razonablemente se establece un proceso especial en el que el Juzgado competente deberá emitir una orden dirigida a los trabajadores en huelga para que se reincorporen inmediatamente a sus labores.
De modo que la única constatación que debe hacer el juez en estos casos es verificar si se está en presencia o no, de un servicio público esencial, toda vez que por mandato constitucional (art. 61) la huelga resulta ilegal en tratándose de servicios de esa naturaleza, de acuerdo “con la determinación que de éstos haga la Ley”.
Admitir lo contrario violaría entonces lo que a nuestro juicio constituye la “garantía de mantenimiento íntegro” de los servicios públicos esenciales que contiene la prohibición del derecho huelga por la que optó nuestro ordenamiento jurídico, sin que sea válido pretender aplicar la teoría del “servicio mínimo” o “indispensable”[4], a fin de distinguir sin fundamento legal, a cuáles servidores alcanza o no la prohibición dentro de un servicio público esencial.
Eso sí, nos parece que existe una imprecisión conceptual en el ordinal 375 bis propuesto, al aludirse que la condición de esencial de un servicio público debe acreditarse judicialmente; lo cual no debiera ser así necesariamente. Recordemos que por imperativo constitucional se exige la existencia previa de una determinación legislativa de los servicios públicos esenciales (art. 376 del Código de Trabajo), y por tanto, la esencialidad o no de un determinado servicio público debiera ser estrictamente una cuestión de puro Derecho, por ser consustancial dicha condición al mismo. Quizás la imprecisión acusada tiene su origen en la indeterminación intrínseca, a modo de enunciado genérico, que contiene el actual artículo 376 del Código de Trabajo y que actualmente ha dado pie, por ejemplo, a que el Tribunal de Apelaciones de Trabajo del I Circuito Judicial, Sección Tercera, en su resolución No. 421 de las 08:00 hrs. del 2 de noviembre de 2018, haya negado la condición de Servicio Público esencial al brindado por RECOPE, porque no encontró regulación laboral específica sobre la temática.
Tal imprecisión debiera de ser superada entonces con una lista tal y como se hace en el por el proyecto de “Ley de Declaratoria de Servicios Públicos esenciales”, tramitado bajo el expediente legislativo número 21.097.
Recuérdese que la prohibición del Derecho de huelga en los llamados “servicios esenciales” de la comunidad, cuya continuidad está en consecuencia garantizada constitucionalmente y con respecto a los cuales se establece una reserva legal, obliga que toda restricción o exclusión –prohibición- del citado derecho de huelga, deba darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia; mandato que, según ha reiterado la Sala Constitucional -sentencia Nº 1998-01317-, se satisface mediante los artículos 375 y 376 del Código de Trabajo.
Así que, con una correcta, precisa y actualizada lista de servicios públicos esenciales dispuesta por el legislador (art. 376 del Código de Trabajo), se mitigarían y superarían los eventuales conflictos judiciales acerca de la esencialidad o no del servicio público involucrado en una huelga, que la citada norma del art. 375 bis propuesto intenta regular.
De modo que la “conversión” de un proceso de ilegalidad de huelga en un proceso de calificación de huelga, cuando haya controversia sobre la esencialidad o no de aquel servicio público involucrado, que propone el proyecto de Ley consultado, y que podría estar replicando lo que en la realidad judicial actualmente ocurre, encontraría su razón de ser sólo en el tanto legislativamente no se logre superar el clausulado abierto que contiene el actual artículo 376 inciso d)[5] del Código de Trabajo; el cual contiene no poco conceptos jurídicos indeterminados para indicar, de manera imprecisa, supuestos de hecho cuyos límites o contornos conceptuales no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante lo cierto es que con ellos se intenta delimitar un supuesto concreto de servicios públicos en los que la huelga estaría prohibida. Indeterminación conceptual que admite entonces ser precisada interpretativamente en el momento de aplicación por el operador jurídico, por medio de razones objetivas constatables, que sean congruentes con su enunciado genérico, mediante una explicación y aplicación que demuestren que lo indicado por ese concepto se cumple en el caso (Sobre conceptos jurídicos indeterminados y el entendimiento realista del Derecho, véase el dictamen C-388-2014, de 17 de noviembre de 2014).
Si bien, la utilización de este tipo de conceptos jurídicos puede no responder necesariamente a una deficiente técnica legislativa, sino a una técnica de adaptación del Derecho frente a circunstancias y épocas cambiantes, en la que es necesario un cierto número de nociones flexibles o elásticas, de contenido variable, a fin de permitir soluciones acomodadas a las circunstancias, lo cierto es que no pueden utilizarse para habilitar la creación “ex novo” el concepto enunciado[6], pues esto último podría conllevar eventuales vicios de constitucionalidad, pues con ello se abre la posibilidad de que sea la autoridad judicial la que más allá de la Ley, determine cuáles son los servicios públicos esenciales, a los efectos de aplicarles la prohibición del Derecho de Huelga; opción que resultaría violatoria de la reserva legal constitucionalmente instaurada en la materia (art. 61 constitucional).
Así que, a fin de evitar y superar la problemática interpretativa que a nivel judicial ha quedado evidenciada con los últimos movimientos huelguísticos en las Administraciones Públicas, insistimos en que debiera valorarse por parte del legislador la propuesta del proyecto de de “Ley de Declaratoria de Servicios Públicos esenciales”, tramitado bajo el expediente legislativo número 21.097; por la que, con una lista de servicios públicos esenciales (que debiera ser una reforma al art. 376 del Código de Trabajo), se intenta superar aquella indeterminación conceptual que justifica hoy en día la controversia judicial de lo que son los servicios públicos esenciales en los que el derecho de huelga está prohibido.
En todo caso, un supuesto distinto a la controversia de lo que es o no servicio esencial, que debiera de ser también ponderado por el legislador, tal y como lo advertimos en el pronunciamiento OJ-006-2019, op. cit., es el caso, incluso avalado por los órganos de Control de la OIT, de que la autoridad judicial pueda declarar la ilegalidad de la huelga en los denominados servicios esenciales “por extensión”, que sin ser consustancialmente esenciales, su interrupción podría ocasionar efectos desastrosos y crear, en poco tiempo, situaciones en que se verían comprometidas la salud, la seguridad o la vida de la población, como también puede darse el caso que un servicio no considerado esencial, en el sentido estricto del término, que se convierta en esencial debido a que la duración de una huelga pueda poner en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 541; 320.º informe, caso núm. 1963, párrafo 229; 321.er informe, caso núm. 2066, párrafo 340; 330.º informe, caso núm. 2212, párrafo 749; 335.º informe, caso núm. 2305, párrafo 505 y 338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 382; citado por párrafo 582 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006).
En estos casos límites estimamos que sería razonable conferirle legalmente a la autoridad judicial, como autoridad u órgano independiente, la competencia de declarar ilegal huelgas en servicios distintos de los enunciados por el legislador, cuando se considere que interrumpen prestaciones esenciales. Haciendo así efectiva la cláusula social de salvaguarda prevista por el ordinal 61 constitucional, según la cual, el derecho de huelga de los funcionarios y empleados del sector público debe ceder cuando la huelga imponga un sacrificio desmedido de los derechos o intereses de la colectividad destinataria de servicios públicos cuya interrupción prolongada pueda poner en peligro la vida, la salud, la seguridad o la economía pública de toda o parte de la población. Reconociéndose entonces la necesidad que en esos casos los Tribunales de Justicia pueden calificar de ilegal una huelga en ciertos servicios públicos no esenciales por definición, especialmente cuando esté de por medio el interés de la colectividad injustamente afectada.
Por otro lado, la competencia sustitutiva de las autoridades judiciales que estuviesen en eventual suspensión de servicios –por huelga, por ejemplo-, contenida además del art. 375 bis que se quiere adicionar, en los arts. 431 in fine y 668 párrafo segundo propuestos, podría tener problemas en cuanto al recurso de alzada previsto, en aquellos casos en los que sea la Sala Segunda la que deba resolver en primera instancia.
En todo caso, igual debiera considerar el legislador regular la situación de las autoridades del Poder Judicial -como funcionarios de autoridad- y la prestación del servicio público administración de justicia como servicio esencial, a fin de incluirlo en un eventual listado en el ordinal 376 del Código de Trabajo[7] y evitar así la aludida sustitución por suspensión de los servicios judiciales.
Aun reconociendo la existencia de la aludida cláusula social de salvaguarda prevista por el ordinal 61 constitucional, según la cual, el derecho de huelga de los funcionarios y empleados del sector público debe ceder cuando la huelga imponga un sacrificio desmedido de los derechos o intereses de la colectividad destinataria de servicios públicos cuya interrupción prolongada pueda poner en peligro la vida, la salud, la seguridad o la economía pública de toda o parte de la población, nos parece que la suspensión de la huelga declarada legal, ante la imposibilidad de arreglo, cuando se compruebe la producción de daños de difícil o imposible reparación a la ciudadanía, contenida en el artículo 661 bis propuesto, podría resultar violatoria de la acción sindical y más concretamente del derecho de huelga, ya que según la doctrina no vinculante de la OIT, limitaciones similares sólo podrían estar justificadas en situaciones límites: casos en que la huelga dejase de ser pacífica o de crisis nacional aguda o similares (Véase La Libertad Sindical, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006); máxime cuando las restricciones jurídicamente autorizadas en nuestro medio al derecho de huelga son sólo aquellas determinadas en la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud, así como una afectación grave a la economía de toda o parte de la población.
Así que la medida propuesta en el artículo 661 bis para obtener intervención judicial a fin de poner término provisionalmente a una huelga legal –aplicable por demás en el Sector Público o en el Sector Privado- podría ser violatoria de derechos de los trabajadores y a la Libertad Sindical, al restringir injustificadamente la actividad sindical normal y lícita.
En cuanto a los requisitos prescritos por la Ley para constituir un sindicato, referidos al establecimiento de su domicilio y de un medio electrónico para atender notificaciones, debiendo éste último estar debidamente registrado y actualizado ante el Poder Judicial y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (reforma al art. 345 inciso b) del Código de Trabajo), se constituyen a nuestro juicio en un requisito o condición normal (Véase Recopilación de 1996, párrafo 253 y 318.º informe, caso núm. 2038, párrafo 530,citado por párrafo 282 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006, referido a la exigencia de domicilio registrado), por demás, jurídicamente aceptable que, frente a la automatización y su aplicación en los procesos judiciales, resulta por demás razonable y proporcionada al fin perseguido, pues busca además de la seguridad jurídica, lograr la tutela pronta y efectiva de los derechos de las partes involucradas en este tipo de conflictos colectivos (art. 41 constitucional).
Y en todo caso, no hay que olvidar que conforme a la previsión del artículo 8 del Convenio 87 de la OIT, es obligación de las organizaciones sindicales adecuar su actividad a la legislación interna vigente en cada país, según reiteró la propia Sala Constitucional en la resolución No. 1317-98 op.cit.
La adición del inciso f) al artículo 350 del Código de Trabajo, se establece como causal de disolución de los sindicatos, a instancia del Ministerio respectivo, pero declarable por parte de los Tribunales de Trabajo, el organizar o incitar a sus afiliados a impedir la libertad de tránsito, realizar sabotajes sobre bienes públicos o llevar a cabo cualquier conducta que comporte un ilícito penal. Al respecto debemos señalar que los principios de libertad sindical en definitiva no protegen extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que consistan en acciones antijurídicas o de carácter delictivo (Véase Recopilación de 1996, párrafo 598; 320.º informe, caso núm. 2007, párrafo 281; 332.º informe, caso núm. 2187, párrafo 719 y 338.º informe, caso núm. 2363, párrafo 734, citado por párrafo 667 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006). De modo que se ha reconocido incluso, que cualquier imposición de sanciones por actividades ilegítimas relacionadas con huelgas, debería ser proporcional al delito o falta cometida (Véase Recopilación de 1996, párrafo 599 y, por ejemplo 303.er informe, casos núms. 1810 y 1830, párrafo 62; 304.º informe, caso núm. 1851, párrafo 281; 310.º informe, caso núm. 1930, párrafo 354; 311.er informe, caso núm. 1950, párrafo 460; 320.º informe, caso núm. 2048, párrafo 718; 329.º informe, caso núm. 2195, párrafo 738; 331.er informe, casos núms. 1937 y 2027, párrafo 105; 332.º informe, caso núm. 2252, párrafo 887 y 336.er informe, caso núm. 2153, párrafo 174 y 338.º informe, caso núm. 2363, párrafo 734, citado por párrafo 668 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006). Y lo que el citado Comité censura en sus recomendaciones no vinculantes es que las medidas de suspensión o de disolución de sindicatos sean impuestas por autoridades administrativas; lo cual acusa de violaciones graves y manifiestas de los principios de la libertad sindical (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 664; 302.º informe, caso núm. 1849, párrafo 209; 304.º informe, caso núm. 1850, párrafo 214; 325.º informe, caso núm. 2090, párrafo 166; 327.º informe, caso núm. 1581, párrafo 110; 329.º informe, caso núm. 2181, párrafo 760 y 338.º informe, caso núm. 2364, párrafo 979; Recopilación de 1996, párrafo 665; 304.º informe, caso núm. 1850, párrafo 214; 305.º informe, caso núm. 1893, párrafo 459 y 324.º informe, caso núm. 1880, párrafo 857, citados por párrafos 683 y 684de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006). De modo que “El Comité considera que la disolución de organizaciones sindicales es una medida que sólo debiera de producirse en casos de extrema gravedad. Tales disoluciones debieran producirse como consecuencia de una decisión judicial a fin de garantizar plenamente los derechos de defensa” (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 666; 315.º informe, caso núm. 1935, párrafo 22; 337.º informe, caso núm. 1581, párrafo 110 y 329.º informe, caso núm. 2181, párrafo 760; Recopilación de 1996, párrafo 678; citados por párrafos 699 y 700 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006). De modo que no encontramos objeción alguna a lo propuesto.
Con respecto al rebajo de salarios de los días de huelga propuesto en el proyecto de Ley de comentario (reforma al art. 379 del Código de Trabajo), cuando la misma ha sido declarada ilegal o porque corresponde a servicios públicos esenciales en los que el derecho a holgar está prohibida, debemos señalar que el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha estimado que ello «no plantea objeciones desde el punto de vista de la libertad sindical» (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 588; 304.º informe, caso núm. 1863, párrafo 363 y 307.º informe, caso núm. 1899, párrafo 83, citado por párrafo 654 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006). Y por su parte la Comisión de Expertos no ha criticado las legislaciones de Estados Miembros que prevén deducciones salariales en caso de huelga y, sobre el pago de los salarios correspondientes, ha señalado que «como regla general las partes deberían determinar libremente el contenido de los temas objeto de negociación» (OIT, 1998, pág. 244)[8]. De modo que es jurídicamente factible clarificar y dimensionar el contenido de dicha norma, al que la propia Reforma Procesal Laboral y la misma resolución de mayoría contenida en la sentencia No. 2011-010832 de las 14:30 hrs. del 12 de agosto de 2011[9], del Tribunal Constitucional, poco contribuyeron en precisar. Pues no es lógico ni razonable imponer el pago de salarios al patrono cuando una huelga es judicialmente declarada ilegal, y por tanto, los trabajadores han holgado ilícitamente; máxime cuando por la prolongación de aquel movimiento la incidencia negativa en las finanzas de la empresa pueden llevarla a la ruina; consecuencia esta última con innegable perjuicio para todas las partes involucradas.
En cuanto a la obligación de los jerarcas institucionales de las Administraciones Públicas de solicitar la calificación de huelga desde el primer día en que se suspendan labores, so pena de eventuales responsabilidades impuestas por la Ley, diremos que las mismas son razonables y acordes con el derecho público prestacional innominado al buen funcionamiento de los servicios públicos (arts. 140.8, 139.4 y 191 constitucionales), por el que se garantiza imperativa e impostergablemente a la colectividad, la prestación efectiva, integral, de forma continua y sin interrupciones de los servicios públicos. Esa y otras obligaciones que han de tener dichos jerarcas administrativos Administración frente a intentos de huelga que puedan venir a perjudicar la plena y sana prestación de tales servicios, están actualmente reguladas en el Decreto Ejecutivo No. 38767-MP-MTSS-MJP (Buscar medios alternativos de solución de controversias; resultando infructuosa cualquier solución alternativa, velar por la continuidad y restablecimiento inmediato de los servicios interrumpidos, coordinando para ello con autoridades de seguridad y con personal idóneo; recolectar prueba e interponer el proceso de calificación de huelga ante instancias judiciales –art. 3-).
Por último, en cuanto a la reducción de plazos, especialmente para resolver este tipo de procesos, estimamos que los plazos propuestos son razonables y están acordes con las actuales previsiones procesales que introdujo la denominada Reforma Procesal Laboral (arts. 424 y 457 del Código de Trabajo vigente), según las cuales, una vez interpuestos los asuntos, los órganos de la jurisdicción deberán promover su avance y finalización, de forma rápida, acelerando en lo posible el curso del expediente; estableciéndose además, que el incumplimiento de plazos o del trámite prioritario, así como cualquier conducta “injustificada” que perjudique la aplicación del principio de celeridad, se considerarán falta grave de servicio y serán disciplinariamente sancionables.
De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que salvo lo señalado del artículo 661 bis, el proyecto de ley consultado no presenta mayores inconvenientes a nivel jurídico que no puedan ser solventados con una adecuada técnica legislativa.
[1] Según indicamos en la OJ-006-2019, de 24 de enero de 2019, “Los instrumentos elaborados por la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y del Comité de Libertad Sindical, así como los comentarios hechos por órganos de control de la OIT, en particular en cuanto las observaciones sobre la aplicación de convenios ratificados por los distintos países, no tienen eficacia u operatividad directa, pues en realidad carecen de valor normativo vinculante, ni pueden equipararse a una orden proveniente de un tribunal supranacional de justicia (Caso Baena Ricardo vs Panamá, Corte Interamericana de Derechos Humanos), ni mucho menos asimilarse a un Convenio, pues sólo éste es verdadera fuente formal del Derecho Internacional en acatamiento del principio pacta sunt servanda.”
[2] (Véanse Recopilación de 1996, párrafos 526 y 536 y, por ejemplo 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 427; 309.º informe, caso núm. 1913, párrafo 305; 316.º informe, caso núm. 1934, párrafo 210; 320.º informe, caso núm. 2025, párrafo 405; 326.º informe, caso núm. 2135, párrafo 266; 329.º informe, caso núm. 2157, párrafo 191; 330.º informe, caso núm. 2212, párrafo 749, 333.er informe, caso núm. 2251, párrafo 993; 335.º informe, caso núm. 2257, párrafo 466, 336.º informe, caso núm. 2383, párrafo 759 y 337.º informe, caso núm. 2244, párrafo 1268; citados en párrafo 576 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006).
[3] Párrafo 595. Cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los confl ictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios. (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 546 y, por ejemplo 300.º informe, caso núm. 1818, párrafo 367; 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 429; 310.º informe, caso núm. 1943, párrafo 227; 318.º informe, caso núm. 1999, párrafo 166; 324.º informe, caso núm. 2060, párrafo 518; 327.º informe, caso núm. 2127, párrafo 192; 330.º informe, caso núm. 2166, párrafo 292; 333.er informe, caso núm. 2277, párrafo 274; 336.º informe, caso núm. 2340, párrafo 649 y 337.º informe, caso núm. 2244, párrafo 1269.) y párrafo 596. En cuanto a la índole de las «garantías apropiadas» en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente. (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 547 y, por ejemplo 300.º informe, caso núm. 1818, párrafo 367; 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 429; 308.º informe, caso núm. 1897, párrafo 478; 310.º informe, caso núm. 1943, párrafo 227; 318.º informe, caso núm. 2020, párrafo 318; 324.º informe, caso núm. 2060, párrafo 518; 330.º informe, caso núm. 2166, párrafo 292; 333.er informe, caso núm. 2277, párrafo 274; 336.º informe, caso núm. 2340, párrafo 649 y 337.º informe, caso núm. 2244, párrafo 1269.), ambos de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006.
[4] Según indicamos en el pronunciamiento OJ-006-2019, op. cit.: “(...) el establecimiento del denominado “servicio mínimo” (…) Sin lugar a dudas, se trata de una fórmula de equilibrio entre el derecho de huelga y la continuidad de los servicios públicos “no esenciales”, en la que una parte de la doctrina laboralista ha visto la solución en la imposición de servicios mínimos que deben prestarse durante la cesación colectiva de labores
[5] “(…) d. Los que desempeñen los trabajadores que sean absolutamente indispensables para mantener el funcionamiento de las empresas particulares que no puedan suspender sus servicios sin causar un daño grave o inmediato a la salud o a la economía públicas, como son las clínicas y hospitales, la higiene, el aseo y el alumbrado en las poblaciones, (…)”.
[6] Sainz Moreno, Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa”. Págs. 194 y 220. Citado por Enrique Luqui, Roberto. “Revisión judicial de la actividad Administrativa”. Editorial Astrea, Buenos Aires, Aregentina, 2005, págs.. 211.
[7] Véase que según el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT “El derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población).” Cfr. CLS-2006, párr. 574, 576 y 578. De modo que la propia OIT reconoce como legítima la prohibición de la huelga con respecto a funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado(remito a cita tras anterior, así como a 256.o informe, caso núm. 1430 (Canadá/Columbia Británica), párrafo 181, 295.o informe, caso núm. 1718 (Filipinas) párrafo 297,297.o informe, caso núm. 1762 (república Checa), párrafo 281, ibídem); concepto este último que engloba a los funcionarios de administración de justicia: “Los trabajadores del Poder Judicial deben ser considerados como funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y que, por consiguiente, las autoridades pueden suspender el ejercicio del derecho de huelga de este personal” (Véase 291.er informe, caso núm. 1706 (Perú), párrafo 485, 291.er informe, casos núms.. 1653 y 1660 (Argentina) párrafo 106, Ibidem). (OIT, La libertad sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, quinta edición (revisada), OIT, Ginebra, 2006 (en adelante CLS-2006), p. 115, párr. 521. 416).
[8] Bernard GERNIGON, Alberto ODERO y Horacio GUIDO, de la Oficina Internacional de Trabajo op. cit, pág. 50.
[9] Véase que según se dispone expresamente en esa sentencia, sus consideraciones estaban expresamente circunscritas al Derecho laboral privado, no al Sector Público. Y por tanto, se partió de la innegable idea de que entre ambas relaciones jurídicas subyacentes existen diferencias innegables que, en el caso del régimen de empleo público implican consecuencias y principios propios, por demás diferentes y contrapuestos al derecho laboral privado.