Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/fs20080312_2bvf000403.html
Timestamp: 2016-07-25 00:13:39
Document Index: 58825055

Matched Legal Cases: ['§ 6', 'Art. 2', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 15', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 33', 'Art. 18', 'Art. 140', '§ 17', '§ 6', '§ 6', 'Art. 21', 'Art. 19', '§ 6', '§ 6', 'Art. 5', 'Art. 21', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 6', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 21', '§ 6', 'Art. 12', 'Art. 5', 'Art. 19', 'Art. 5', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 19', 'Art. 19', '§ 6', 'Art. 5', '§ 6', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 5', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 5', 'Art. 3', '§ 6', '§ 6', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 19', 'Art. 70', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 24', 'Art. 21', '§ 4', '§ 6', '§ 6', 'Art. 19', 'Art. 19', '§ 6', '§ 6', '§ 6', 'Art. 5', 'Art. 21', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 21', 'Art. 19', 'Art. 21', 'Art. 21', '§ 11', '§ 14', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 93', 'Art. 5', 'Art. 21', '§ 40', 'Art. 5', 'Art. 21', '§ 6', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 21', '§ 6', 'Art. 5', '§ 6', '§ 11', '§ 6', '§ 17', '§ 50', '§ 6', 'Art. 5', 'Art. 21', '§ 49', '§ 30', 'Art. 5', '§ 6', 'Art. 5', 'Art. 21', '§ 6', '§ 76', 'Art. 12', 'Art. 21', '§ 6', '§ 6']

Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03
12. März 2008 2 BvF 4/03 Dem Gesetzgeber steht es frei, Parteien die
unmittelbare oder mittelbare Beteiligung an privaten
Rundfunkunternehmen insoweit zu untersagen, als sie dadurch
bestimmenden Einfluss auf die Programmgestaltung oder die
Programminhalte nehmen können. Dagegen ist das absolute
Verbot für politische Parteien, sich an privaten
Rundfunkveranstaltungen zu beteiligen, keine zulässige
gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvF 4/03 - Verkündet am 12. März 2008 Wolf Amtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Verfahren über den Antrag, § 6 Abs. 2 Nr. 4
Gesetz über den privaten Rundfunk in Hessen (Hessisches
Privatrundfunkgesetz - HPRG) vom 25. Januar 1995 (GVBl I
S. 87 ff.), zuletzt geändert durch Art. 2 des
Gesetzes vom 13. Dezember 2002 (GVBl I S. 788), insoweit für
nichtig zu erklären, als er verbietet, an Unternehmen und
Vereinigungen, an denen politische Parteien oder
Wählergruppen beteiligt sind, ohne auf sie unmittelbar oder
mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben zu können,
eine Zulassung zur Veranstaltung privaten Rundfunks zu
erteilen Antragsteller: 1. Herr M…, Mitglied des Deutschen Bundestages, und weitere 231 Mitglieder des Deutschen
Prof. Dr. Joachim Wieland, Gregor-Mendel-Straße 13, 53115 Bonn -
19. September 2007 durch Urteil für Recht erkannt: § 6 Absatz 2 Nummer 4 Gesetz
über den privaten Rundfunk in Hessen (Hessisches
Privatrundfunkgesetz – HPRG) vom 25. Januar 1995
(Gesetz- und Verordnungsblatt I S. 87 ff.), zuletzt
geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom
13. Dezember 2002 (Gesetz- und Verordnungsblatt I
S. 778), ist nach Maßgabe der Gründe mit Artikel 5
Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit Artikel 21
Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar. Gründe: A. 1 Die abstrakte Normenkontrolle betrifft die
Frage, ob und in welchem Umfang sich Parteien an privaten
Rundfunkunternehmen beteiligen dürfen. I. 2 Politische Parteien sind nur vereinzelt an
Medienunternehmen beteiligt. Lediglich die
Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD), der die
Antragsteller angehören, betätigt sich in größerem Umfang im
Medienbereich. Dieses Engagement reicht in das
19. Jahrhundert zurück und ist von der Entwicklung der
SPD als Partei nicht zu trennen. Dabei spielte auch die
- jedenfalls in den Anfangsjahren - zurückhaltende
bis ablehnende Einstellung der bürgerlichen Presse gegenüber
der SPD eine Rolle. Wollte sie als Partei an der öffentlichen
Meinungsbildung teilnehmen, war sie gezwungen, dies durch
selbst veröffentlichte Publikationen zu tun. Gleichzeitig
boten die Zeitungen der SPD einen wichtigen finanziellen
Rückhalt. Am Ende der Weimarer Republik verfügte die SPD über
ein weit gespanntes Netz von Tageszeitungen mit einer Auflage
von 1,2 Millionen. 3 In der Zeit des Nationalsozialismus wurden
namentlich die der Sozialdemokratie zugerechneten Presse- und
Druckunternehmen enteignet. Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es
in Westdeutschland - jedenfalls zunächst - nicht
zur Rückgabe von Verlagen an die Parteien selbst, sondern zur
Erteilung von Lizenzen an Personen, die allerdings in der
britischen und in der französischen Zone von den politischen
Parteien benannt werden durften. Die faktische
wirtschaftliche Beteiligung ließ sich lediglich über
Treuhandverträge sichern. 4 In den 1960er Jahren verlagerte die SPD ihr
Medienengagement auf Minderheitsbeteiligungen an noch in
ihrem Vermögen befindlichen Presseunternehmen. 1971/1972 nahm
die Deutsche Druck- und Verlagsgesellschaft mbH (dd_vg.) ihre
Geschäfte auf, in der die über eine Vielzahl von einzelnen
Lizenznehmern breit gestreuten Medienbeteiligungen der SPD
zusammengefasst und auf den Parteivorstand übertragen wurden
(zur historischen Entwicklung: Boll, in: Morlok/v.
Alemann/Streit <Hrsg.>, Medienbeteiligungen politischer
Parteien, 2004, S. 15 <16 ff.>). An der
dd_vg. hält die Schatzmeisterin der SPD heute treuhänderisch
für die Partei 94,67 % der Anteile, die restlichen
5,33 % werden von der S. mbH gehalten, deren alleinige
Gesellschafterin wiederum die SPD-Schatzmeisterin als
Treuhänderin für den SPD-Vorstand ist. Sie wird von einem
Aufsichtsrat beraten, dessen Vorsitzende sie zugleich
ist. 5 Wie im Pressewesen häufig anzutreffen, sind
die Unternehmen, an denen die dd_vg. Anteile hält, nicht
allein als Zeitungsverlage tätig. Vielmehr sind diese
Unternehmen ihrerseits oft Inhaber von Anteilen an privaten
Rundfunkunternehmen, so dass die dd_vg. mittelbar auch an
diesen beteiligt ist. Die Medienunternehmen, an denen die
dd_vg. beteiligt ist, sind in der Rechtsform der GmbH &
Co. KG organisiert; daneben ist es im Rundfunkbereich auch
üblich, sich der Rechtsform der GmbH oder gelegentlich auch
der Aktiengesellschaft zu bedienen (vgl. Schuler-Harms, in:
Morlok/v. Alemann/Streit <Hrsg.>, Medienbeteiligungen
politischer Parteien, 2004, S. 29 <32>). 6 Derzeit hält die dd_vg. zwischen 26 % und
100 % der Anteile an neun Presseunternehmen, die
ihrerseits wieder Anteile an Tochtergesellschaften halten.
Insgesamt in acht Bundesländern ist die dd_vg. dadurch
mittelbar an Rundfunkunternehmen beteiligt; die Höhe der
Beteiligungen reicht von 0,4 % bis 12,8 %. In
Nordrhein-Westfalen sind die Beteiligungen teilweise deutlich
höher; jedoch besteht dort die landesrechtliche Besonderheit,
dass die Beteiligungen lediglich an Betriebsgesellschaften
bestehen, die keinen Einfluss auf das Programm haben und von
den Veranstaltergemeinschaften organisatorisch getrennt sind.
Eine unmittelbare Beteiligung hat die dd_vg. nur an einem
Rundfunkunternehmen, der R. GmbH & Co. KG in Höhe von
9,2 % (vgl. zu den Daten die Angaben der dd_vg. im
http://www.ddvg.de/wirueberuns/organigramm/organigramm_januar_2008.pdf
www.ddvg.de/ausgewaehltethemen/ueberblick_ueber_rundfunkbeteiligungen.pdf.). 7 In Hessen war die dd_vg. mittelbar in Höhe von
2,34 % an der R. GmbH & Co. Betriebs KG beteiligt.
Diese Beteiligung setzte sich aus unmittelbaren und
mittelbaren Beteiligungen von drei Unternehmen zusammen, an
denen die dd_vg. ihrerseits unmittelbar Anteile hielt. II. 8 Das Hessische Privatrundfunkgesetz (HPRG)
regelt, dass die Veranstaltung von Rundfunk einer Zulassung
bedarf, die unter bestimmten, in § 6 HPRG näher
definierten Voraussetzungen, durch die Hessische
Landesanstalt für privaten Rundfunk erteilt wird. Bis zum
Jahr 2000 galt das Hessische Privatrundfunkgesetz in der
Fassung der Bekanntmachung vom 25. Januar 1995 (GVBl
1995, S. 87). § 6 HPRG a.F. bestimmte für die
Zulassung zur Veranstaltung von Privatrundfunk: 9 § 6 Zulassungsvoraussetzungen 10 (1) […] 11 (2) Die Zulassung darf nicht erteilt werden 12 1. […] 13 4. politischen Parteien oder Wählergruppen, 14 5. […] 15 (3) Ist der Antragsteller eine juristische
Person des privaten Rechts oder eine Personenvereinigung, hat
er seine Eigentumsverhältnisse und seine Rechtsbeziehungen zu
mit ihm verbundenen Unternehmen (§ 15 Aktiengesetz)
offenzulegen. 16 Am 25. Juli 2000 brachte die Hessische
Landesregierung einen umfangreichen Gesetzesentwurf zur
Änderung des Hessischen Privatrundfunkgesetzes und des
Gesetzes über den Hessischen Rundfunk in den Hessischen
Landtag ein (LTDrucks 15/1446). Zu diesem erarbeiteten die
Fraktionen der Christlich Demokratischen Union (CDU) und der
Freien Demokratischen Partei (FDP) im Hessischen Landtag
einen Änderungsantrag, der unter anderem vorsah, dass in den
bisherigen § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG nach der
Bezeichnung „politische Parteien oder Wählergruppen“ der
Passus „... und von Unternehmen oder Vereinigungen, an denen
politische Parteien oder Wählergruppen beteiligt sind,
unbeschadet der besonderen Bestimmungen über die Wahlwerbung.
Gleiches gilt für Treuhandverhältnisse; diese sind offen zu
legen.“ einzufügen sei (LTDrucks 15/2200). Am
19. Dezember 2000 wurde der Gesetzentwurf mit der
vorgeschlagenen Änderung vom Hessischen Landtag mit der
Mehrheit der Stimmen von CDU und FDP angenommen. Nach der am
29. Dezember 2000 im Gesetz- und Verordnungsblatt für
das Land Hessen (GVBl 2000, S. 566) verkündeten Änderung
des Hessischen Privatrundfunkgesetzes hat § 6 HPRG
nunmehr folgenden Wortlaut: 17 § 6 Zulassungsvoraussetzungen 18 (1) Die Zulassung setzt voraus, dass der
Antragsteller 19 1. unbeschränkt geschäftsfähig ist, die
Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter nicht durch
Richterspruch verloren hat und das Recht der öffentlichen
Meinungsäußerung nach § 33 Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes
über den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948
S. 3), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. September
1974 (GVBl. I S. 361), besitzt und das Grundrecht der freien
Meinungsäußerung nicht nach Art. 18 des Grundgesetzes
für die Bundesrepublik Deutschland verwirkt hat, 20 2. seinen Wohnsitz oder Sitz in der
Bundesrepublik Deutschland hat und gerichtlich unbeschränkt
verfolgt werden kann, 21 3. die Gewähr dafür bietet, daß er das Programm
entsprechend der Zulassung unter Beachtung der gesetzlichen
Vorschriften veranstalten und verbreiten wird. 22 Bei einem Antrag juristischer Personen oder
nicht rechtsfähiger Personenvereinigungen müssen die
Voraussetzungen nach Satz 1 Nr. 1 von den
gesetzlichen oder satzungsmäßigen Vertretern erfüllt
sein. 23 (2) Die Zulassung darf nicht erteilt werden 24 1. juristischen Personen des öffentlichen
Rechts mit Ausnahme der Hochschulen des Landes sowie der
Kirchen und anderer öffentlich-rechtlicher
Religionsgesellschaften im Sinne des Art. 140 des
Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 25 2. gesetzlichen Vertretern der in Nr. 1
bezeichneten Personen des öffentlichen Rechts sowie Personen,
die in leitender Stellung in einem Arbeits- oder
Dienstverhältnis zu dieser juristischen Person stehen, 26 3. Mitgliedern gesetzgebender Körperschaften
sowie Mitgliedern der Bundes- oder einer Landesregierung, 27 4. politischen Parteien oder Wählergruppen und
Unternehmen und Vereinigungen, an denen politische Parteien
oder Wählergruppen beteiligt sind, unbeschadet der besonderen
Bestimmungen über die Wahlwerbung. Gleiches gilt für
Treuhandverhältnisse; diese sind offen zu legen. 28 5. Unternehmen oder Vereinigungen, an denen
öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten insgesamt mit mehr
als einem Drittel der Kapital- oder Stimmrechtsanteile
beteiligt sind, 29 6. Personen, die zu einer
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt in einem Arbeits- oder
Dienstverhältnis stehen, sowie Mitgliedern eines Organs
dieser Anstalten, 30 7. Personen oder Personenvereinigungen, die
wegen mehrfacher Programmträgerschaft nach § 17
ausgeschlossen sind. 31 (3) Ist der Antragsteller eine juristische
offenzulegen. 32 (4) In dem Zulassungsantrag sind anzugeben 33 1. die Programmart und die
Programmkategorie, 34 2. die Programmdauer, 35 3. die Übertragungstechnik, 36 4. das vorgesehene Verbreitungsgebiet und 37 5. die Finanzierungsform. 38 (5) Dem Antrag sind ein Programmschema und ein
Finanzierungsplan beizufügen, aus dem hervorgeht, dass der
Antragsteller auf Grund seiner inneren Organisation unter
Berücksichtigung des angestrebten Programmumfanges personell
und finanziell in der Lage sein wird, ein Programm regelmäßig
entsprechend den Vorgaben des Gesetzes zu veranstalten. 39 […] 40 Durch die Änderung des § 6 HPRG sah sich
die Hessische Landesanstalt für privaten Rundfunk veranlasst,
die R. GmbH & Co. Betriebs KG mit Schreiben vom
13. Februar 2001 aufzufordern, ihre
Beteiligungsverhältnisse den gesetzlichen Bestimmungen bis
zum 15. Mai 2001 anzupassen. Daraufhin trennte sich die
dd_vg. von ihrer Beteiligung an einem Medienunternehmen;
gleichzeitig verkauften zwei Unternehmen, an denen die dd_vg.
Anteile hielt, ihrerseits Anteile von den Unternehmen, die an
der R. GmbH & Co. Betriebs KG beteiligt waren. III. 41 Mit ihrem Normenkontrollantrag machen die
Antragsteller, 232 Mitglieder des 15. Deutschen Bundestages,
die der SPD-Fraktion angehören, geltend, dass § 6
Abs. 2 Nr. 4 HPRG formell und materiell
verfassungswidrig sei. 42 1. a) Dem Landesgesetzgeber habe die
Gesetzgebungskompetenz gefehlt. Es liege keine Regelung des
Rundfunkrechts vor, weil eine geringfügige Beteiligung von
2 % bis 3 % von vornherein nicht geeignet sei, ein
Rundfunkunternehmen der betreffenden politischen Partei
auszuliefern. Mit der Regelung werde vielmehr eine
Veränderung des rechtlichen Status der politischen Parteien
bezweckt. Die Gesetzgebungskompetenz für das Parteienrecht
sei aber gemäß Art. 21 Abs. 3 GG ausdrücklich dem
Bundesgesetzgeber zugewiesen. 43 b) Ferner liege ein Einzelfallgesetz im Sinne
von Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG vor. Die
Ergänzung von § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG sei zwar
abstrakt formuliert, ziele aber nur auf den konkreten
Einzelfall der Beteiligung der dd_vg. an der R. GmbH &
Co. Betriebs KG. Andere Anwendungsfälle habe das Gesetz in
Hessen nicht. Diese konkrete Rundfunkbeteiligung sei auch
Gegenstand der Debatte des Landtags gewesen. 44 2. a) In materieller Hinsicht verstoße
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG gegen Art. 5
Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 21 GG. Die
politischen Parteien seien nicht ausschließlich der Sphäre
des Staates zuzuordnen, sondern auch in der Gesellschaft
verwurzelt und Grundrechtsträger. 45 aa) Die angegriffene Norm sei
unverhältnismäßig. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
beanspruche auch für gesetzliche Regelungen zur Ausgestaltung
der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten
Freiheit des Rundfunks Geltung. Als legitimes Regelungsziel
komme zwar die Vorsorge gegen die Beherrschung des privaten
Rundfunks oder eines privaten Rundfunkveranstalters durch
eine politische Partei in Betracht. Der Ausschluss auch
geringfügigster indirekter Beteiligung einer politischen
Partei an Medienunternehmen sei aber nicht erforderlich, um
eine Beherrschung zu verhindern. Entsprechende Gefahren
bestünden bei Beteiligungen von weniger als 3 % mit
Sicherheit nicht. Jeder Ausschluss eines potentiellen
Veranstalters vom privaten Rundfunk führe zu einer
Beschränkung der Meinungsvielfalt. Deren Förderung sei aber
gerade wesentlicher Gehalt des Ausgestaltungsauftrags nach
Art. 5 Abs. 1 GG. 46 bb) Das Beteiligungsverbot lasse sich auch
nicht mit dem Hinweis auf die Staatsfreiheit des Rundfunks
rechtfertigen. Zwar strebten die Parteien nach staatlicher
Macht, die sie nur über Wahlerfolge erringen könnten. Für
solche wiederum sei das Medium Rundfunk wichtig. Notwendige
Vorkehrungen, die getroffen werden müssten, damit die
Parteien den Rundfunk nicht beherrschten, ließen sich jedoch
schwerlich durch ein generelles Verbot der Parteienvertretung
erreichen, weil diese sonst über andere gesellschaftliche
Gruppen oder Privatpersonen Einfluss im Rundfunk suchten.
Parteien seien im gesellschaftlich-politischen Bereich
wurzelnde Gruppen, die nicht den Staatsorganen zugerechnet
werden könnten. Sie dürften daher nicht der für den Staat
geltenden strikten Neutralitätspflicht im Wettbewerb der
politischen Kräfte unterworfen werden. Letztlich müsse diese
Streitfrage jedoch nicht grundsätzlich geklärt werden, weil
die Antragsteller § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG nur
insoweit zur verfassungsrechtlichen Überprüfung stellten, als
selbst minimale Beteiligungen politischer Parteien an
Veranstaltern privaten Rundfunks, die keinerlei Möglichkeit
eröffneten, beherrschenden Einfluss auf die
Programmgestaltung zu nehmen, verboten würden. 47 b) Die angegriffene Norm verstoße auch gegen
Art. 14 Abs. 1 GG, auf den sich politische Parteien
berufen könnten. Der sachliche Schutzbereich der
Eigentumsgarantie erstrecke sich auch auf das
Anteilseigentum. Das Bundesverfassungsgericht habe
entschieden, es sei denkbar, dass Minderheitsaktionäre ihre
in der Aktie verkörperten Rechtspositionen verlören. Hierfür
müssten jedoch gewichtige Gründe des Gemeinwohls vorliegen,
zudem müsse der Gesetzgeber eine volle Entschädigung sichern,
die jedenfalls nicht unter dem Verkehrswert liegen dürfe. Ein
Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG liege im
vorliegenden Fall vor, weil keine gewichtigen Gründe des
Gemeinwohls für einen vollständigen Ausschluss politischer
Parteien von der Beteiligung an rundfunkveranstaltenden
Unternehmen ersichtlich seien. Der Gesetzgeber habe keine
Vorsorge dafür getroffen, dass die politischen Parteien eine
Entschädigung für ihre Beteiligung erhielten. Vielmehr hätten
die von der Regelung betroffenen Unternehmensbeteiligungen in
einer Zwangssituation verkauft werden müssen, was naturgemäß
die Erzielung eines angemessenen Preises zumindest
erschwere. 48 c) Zudem schränke die angegriffene Norm die
Betätigungsfreiheit der politischen Parteien
verfassungswidrig ein. Das gelte unabhängig von der
umstrittenen Frage, ob diese Freiheit durch Art. 12
Abs. 1 GG oder Art. 21 Abs. 1 GG geschützt
sei. In der Sache handle es sich bei § 6 Abs. 2
Nr. 4 HPRG um eine gesetzliche Ausgestaltung der
Parteienfreiheit, bei der der Gesetzgeber an den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebunden sei. Auch Eingriffe in
Art. 12 Abs. 1 GG müssten verhältnismäßig sein,
wobei offen bleiben könne, auf welcher Stufe der Ausschluss
von Unternehmen mit Parteibeteiligung einzuordnen sei. Die
Regelung sei bereits formell verfassungswidrig und auch
unverhältnismäßig. 49 Die Erstreckung der gesetzlichen
Ausschlussregelung auf Treuhandverhältnisse führe zu keiner
anderen rechtlichen Beurteilung. Wirtschaftlich gehöre bei
der hier vorliegenden Verwaltungstreuhand das Treugut zum
Vermögen des Treugebers, also der politischen Partei. Die
zivilrechtliche Konstruktion lasse die verfassungsrechtliche
Beurteilung unberührt. 50 d) Verletzt würden auch die Grundrechte der
Unternehmen und Vereinigungen, an denen die politischen
Parteien oder Wählergruppen beteiligt sind, indem sie von der
Zulassung zur Veranstaltung von privatem Rundfunk in Hessen
ausgeschlossen seien. 51 aa) Die Unternehmen seien in ihrer
Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG betroffen, weil
sie die Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunk verlören.
Das einschränkende Gesetz sei formell verfassungswidrig.
Überdies handle es sich nicht um ein allgemeines Gesetz im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG, sondern um ein
Sondergesetz gegen die Beteiligung von Parteien und privaten
Rundfunkunternehmen. 52 bb) Aufgrund dieser Mängel liege auch kein
verfassungsgemäßes Gesetz zur Einschränkung von Art. 14
GG bezogen auf die Eigentumspositionen der betroffenen
Medienunternehmen vor. Das formell verfassungswidrige und
unverhältnismäßige Gesetz greife ohne Rechtfertigung in das
Grundrecht auf Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1
GG der betroffenen Medienunternehmen ein. Schließlich liege
auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG vor, weil die
betroffenen Medienunternehmen, an denen politische Parteien
beteiligt seien, ohne sachlichen Grund anders behandelt
würden als Medienunternehmen ohne eine solche Beteiligung.
Einen sachlichen Grund könne allein die Abwehr der
Beherrschung des privaten Rundfunks durch eine politische
Partei ergeben. Eine solche sei jedoch mit Blick auf die
Geringfügigkeit der Beteiligung ohnehin nicht zu
befürchten. IV. 53 Zu dem Antrag haben sich die Hessische
Landesregierung, die Landesregierung von Baden-Württemberg,
die Bayerische Staatsregierung und die Christlich
Demokratische Union Deutschlands (CDU) geäußert. Sie halten
die angegriffene Norm für formell und materiell
verfassungsgemäß. 54 1. a) Die angegriffene Regelung sei formell
verfassungsgemäß. Die Gesetzgebungskompetenz stehe dem Land
zu, denn es handele sich um Rundfunkrecht und nicht um eine
Regelung des Parteienrechts. Die Zuordnung von Regelungen
über die Zulässigkeit von Parteibeteiligungen im
Rundfunkbereich zur Gesetzgebungsmaterie Rundfunkrecht
entspreche der auch in anderen Ländern geübten Staatspraxis.
Der Umfang des Beteiligungsausschlusses politischer Parteien
sei dabei lediglich eine Frage der Ausgestaltung, nicht aber
der kompetenziellen Zuordnung. Regelungsgegenstand sei die
Statuierung einer persönlichen Zulassungsvoraussetzung für
die Veranstaltung von privatem Rundfunk; dies ergebe sich
auch aus dem Regelungskontext. Auch der primäre Zweck der
Regelung, nämlich den Rundfunk vor Parteieneinfluss im
Interesse seiner Staatsfreiheit und Unabhängigkeit zu
bewahren, sei rundfunkrechtlicher Natur. Die wirtschaftliche
Betroffenheit der Parteien sei demgegenüber nur eine insoweit
nicht maßgebliche Nebenfolge der Regelung. 55 b) Es liege auch kein Einzelfallgesetz im
Sinne von Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG vor. Ob
sich politische Parteien an Rundfunkunternehmen beteiligen
dürften, sei eine Grundsatzfrage des deutschen Medienrechts,
auch wenn derzeit lediglich eine Partei davon betroffen sei.
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG sei eine
generell-abstrakte Regelung. Allenfalls handele es sich um
eine - verfassungsrechtlich unproblematische -
Anlassgesetzgebung. 56 2. Die Äußerungsberechtigten sind ferner der
Auffassung, dass die angegriffene Norm materiell
verfassungsgemäß ist. 57 a) Die Hessische Landesregierung stellt vor
allem auf die besondere Stellung der Parteien im Gefüge des
Grundgesetzes ab. 58 aa) Die verfassungsrechtlichen Funktionen von
Parteien und Rundfunk seien strukturell inkompatibel. Den
Medien komme eine Vermittlungs- und Kontrollfunktion zu; sie
seien ständiges Verbindungs- und Kontrollorgan zwischen dem
Volk und seinen gewählten Vertretern und erfüllten damit die
verfassungsrechtlich vorausgesetzte politische Funktion einer
faktischen „vierten Gewalt“ im demokratischen Staat. Auch den
Parteien sei eine öffentliche Aufgabe zugewiesen, die
ebenfalls durch eine spezifische Vermittlungs- und
Transformationsfunktion gekennzeichnet sei. Diese je
charakteristischen Funktionen seien jedoch nicht
gleichgerichtet, sondern stünden in einem ganz spezifischen
- Distanz fordernden - Verhältnis zueinander. Die
Funktionswahrnehmung der Parteien sei Gegenstand
publizistischer Vermittlung und Kontrolle, also Substrat der
publizistischen Aufgabe. Die Mittlerstellung des Rundfunks
gerate in Gefahr, wenn die Parteien als die maßgeblichen
politischen Akteure selbst zu Rundfunkbetreibern würden. 59 Die angegriffene Regelung erfahre ihre
verfassungsrechtliche Rechtfertigung auch aus dem Gebot der
Staatsfreiheit des Rundfunks. Die Distanz des Rundfunks zum
Staat und den in ihm wirksamen politischen Kräften - den
Parteien -, werde nur konsequenter verwirklicht, als
dies bei solchen Regelungen der Fall sei, die auf ein
Abhängigkeits- oder Beherrschungskriterium abstellten. Das
Gebot der Staatsferne schließe auch den Schutz gegen subtile
Mittel indirekter Einwirkung ein. Auf die allgemeine
Charakterisierung der Parteien als einerseits im
Gesellschaftlichen wurzelnde, andererseits aber in den
Bereich institutionalisierter Staatlichkeit hineinwirkende
Kräfte komme es hier nicht entscheidend an. Wichtiger
erscheine, dass sich der Standort der Parteien je nach
Kontext und Blickwinkel der jeweiligen Fallkonstellation
unterschiedlich darstellen könne. Aus dem hier einschlägigen
Blickwinkel des Rundfunks mit seiner charakteristischen
Vermittlungs- und Kontrollfunktion ließen sich die Parteien
jedoch von der staatlichen Sphäre nicht sinnvoll abtrennen.
Das Bundesverfassungsgericht habe auch im Fall gesicherter
Außenpluralität Parteien unter dem Gesichtspunkt der
Staatsferne von der Veranstaltung von Rundfunk
ausgeschlossen. Das Gebot individueller Staatsfreiheit jedes
einzelnen Rundfunkveranstalters als persönliche
Zulassungsvoraussetzung stehe dauerhaft selbständig neben dem
Gebot der Vielfaltsicherung. Ein Anspruch auf Zulassung zum
privaten Rundfunk könne auch nicht aus der
verfassungsrechtlich beanstandungsfreien Repräsentanz der
Parteien in Aufsichtsgremien des öffentlichrechtlichen
Rundfunks abgeleitet werden. Denn die Mitglieder der
Aufsichtsgremien seien insoweit Sachwalter der Allgemeinheit,
nicht Interessenvertreter ihrer jeweiligen
Organisationen. 60 Auch unterhalb der Beherrschungsschwelle sei
das Ziel, den Parteieinfluss zurückzudrängen, legitim. Denn
der Schutz der Staatsfreiheit bestehe auch gegenüber
subtileren Mitteln indirekter Einflussnahme, die zum Beispiel
von Minderheitsbeteiligungen einer Partei, die jedenfalls
greifbare publizistische Wirkung haben könnten, ausgehen
könnten. Bei der Frage nach den politischen
Einflussmöglichkeiten, die sich aus mittelbaren oder
Minderheitsbeteiligungen ergeben könnten, bewege man sich
unweigerlich auf unsicherem Gelände, weil derartige Einflüsse
naturgemäß schwer messbar seien. Das Kriterium der
Beherrschung habe für die Frage von Gefahren publizistischer
Verzerrungen wenig Aussagekraft. Die publizistische
Unabhängigkeit eines Mediums unterliege subtileren Gefahren
und Einflussfaktoren, weshalb das Rundfunkrecht erlauben
müsse, auch auf solche Gefahren zu reagieren. Das Medienrecht
sei generell davon geprägt, tendenziell im publizistischen
Interesse eher vorsichtigere Schwellenwerte in Ansatz zu
bringen, als dies sonst der Fall sei; eine sinnvolle
Grenzziehung von Verfassungs wegen sei hingegen nicht
möglich. 61 bb) Zu dem Vortrag der Antragsteller nimmt die
Hessische Landesregierung wie folgt Stellung: Die
Rundfunkfreiheit werde nicht verletzt. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei die
Rundfunkfreiheit eine dienende Freiheit und bedürfe der
Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Die angegriffene
Vorschrift sei kein Grundrechtseingriff, sondern eine
freiheitsgewährleistende Ausgestaltungsregelung. Bei deren
Prüfung stehe dem Gesetzgeber ein größerer Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraum zu. Das Bundesverfassungsgericht
thematisiere lediglich die Geeignetheit bezogen auf legitime
rundfunkrechtliche Ziele. Eine originäre subjektiv-rechtliche
Rundfunkveranstalterfreiheit bestehe nicht. Selbst wenn man
diese unterstellte, wäre sie ihrem Wesen nach wegen der
erörterten Inkompatibilität nicht auf die Parteien
anwendbar. 62 Für die betroffenen Unternehmen, an denen
politische Parteien beteiligt seien, bestimme sich die Frage
der Grundrechtsträgerschaft nach dem Kriterium des
Durchblicks oder des Durchgriffs auf die hinter der
juristischen Person stehenden Personen. Speziell für die hier
in Rede stehenden Funktionsstörungen publizistischer
Aufgabenerfüllung durch subtilere Gefährdungen sei es nahe
liegend, allen Unternehmen mit Parteibeteiligung die
Möglichkeit einer Berufung auf eine etwaige originäre
Rundfunkveranstaltungsfreiheit abzusprechen. Jedenfalls sei
die angegriffene Vorschrift eine beanstandungsfreie
Beschränkungsregelung im Sinne von Art. 5 Abs. 2
GG. Hilfsweise sei eine verfassungskonforme Auslegung
dergestalt möglich, dass unter Beteiligung im Sinne von
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG nur solche Beteiligungen
zu verstehen seien, von denen eine relevante Gefahr
publizistischer Beeinflussung tatsächlich ausgehe. 63 cc) Auch ein Verstoß gegen Art. 12
Abs. 1 GG liege nicht vor. Würden Parteien als
strukturell ungeeignet angesehen, Rundfunk zu veranstalten,
dürfe dies durch die Berufung auf ihre unternehmerische
Betätigungsfreiheit nach Art. 12 GG nicht unterlaufen
werden. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sei insoweit
lex specialis zu Art. 12 Abs. 1 GG. Im Übrigen wäre
auch der Eingriff in Art. 12 GG verhältnismäßig und
gerechtfertigt. 64 dd) Art. 14 GG trete hinsichtlich der
betätigungsbezogenen Vermögenskomponente hinter Art. 12
GG und dieser wiederum hinter Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG zurück. Der Widerruf der Zulassung berühre
jedoch den Bestand des Unternehmens, und der mittelbar
faktische Druck zur Anteilsveräußerung könne ebenfalls als
Eingriff in den Eigentumsbestand qualifiziert werden.
Beteilige sich nach Erlass der angegriffenen Norm eine Partei
unmittelbar oder mittelbar an einem Rundfunkunternehmen, so
sei dies ein Erwerb contra legem. Sowohl der Widerruf der
Zulassung als auch der mittelbare Zwang zur
Anteilsveräußerung seien eine Zurückweisung in die
bestehenden Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums
und als solche entschädigungslos möglich. 65 ee) Schließlich liege auch kein Verstoß gegen
Art. 3 Abs. 1 GG vor. Der sachliche
Differenzierungsgrund bestehe in dem aus der Staatsfreiheit
des Rundfunks hervorgehenden Bedürfnis, auch geringfügige
Beteiligungen zurückzudrängen. Bezogen auf die Möglichkeit
anderer, der staatlichen und politischen Sphäre
zuzurechnender potentieller Anbieter, sich an
Rundfunkveranstaltungen beteiligen zu können, sei zu
bedenken, dass bei den stets auf Zeit gewählten
Mandatsträgern des § 6 Abs. 2 Nr. 3 HPRG nicht
eine ähnlich dauerhafte institutionelle Verflechtung zwischen
Politik und Rundfunk zu befürchten stehe. 66 b) Die Landesregierung Baden-Württemberg, die
Bayerische Staatsregierung und die Christlich Demokratische
Union Deutschlands (CDU) halten den Antrag ebenfalls für
unbegründet. Neben den bereits von der Hessischen
Landesregierung vorgetragenen Gründen tragen sie vor: 67 aa) Die Landesregierung von Baden-Württemberg
hebt hervor, dass die besondere Staatsnähe der politischen
Parteien typischerweise personelle Verflechtungen zwischen
Parteifunktionen und Staatsämtern, zumindest bei den jeweils
regierungstragenden Mehrheitsparteien, impliziere. Auf diesem
Wege eröffneten sich über die Beteiligung politischer
Parteien an der Veranstaltung privaten Rundfunks subtile
Möglichkeiten indirekter staatlicher Einflussnahme auf die
publizistische Tätigkeit des Rundfunks, denen es durch
normative Vorkehrungen zu begegnen gelte. 68 Sie hält die angegriffene Vorschrift gerade
durch ihre „Radikalität“ für geeignet, der Sicherung von
Staatsfreiheit, Überparteilichkeit und Vielfalt des Rundfunks
zu dienen. § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG genüge vor
allem auch Bestimmtheitsanforderungen besser als die in
anderen landesrechtlichen Regelungen vorzufindenden
Geringfügigkeits- oder Beherrschungsklauseln. 69 Bezogen auf Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG sei bereits fraglich, ob Bagatellbeteiligungen
politischer Parteien überhaupt vom Schutzbereich der
Rundfunkfreiheit erfasst würden. Bagatellbeteiligungen seien
in der Regel gerade nicht geeignet, die Programmgestaltung zu
bestimmen und damit die eigene Auffassung über den Rundfunk
öffentlich zur Geltung zu bringen. 70 Die Rechtfertigung von Eingriffen in andere
Grundrechte sei jeweils im Lichte des Ausgestaltungsauftrags
des Gesetzgebers nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
zu sehen. Der rundfunkverfassungsrechtliche
Ausgestaltungsauftrag erweitere die Möglichkeiten des
Gesetzgebers zu Beschränkungen des Grundrechts der
Berufsfreiheit, indem die Erforderlichkeit einer diese
beschränkenden Regelung allein nach Maßgabe der für die
Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit relevanten Kriterien zu
bestimmen sei. Die Regelung sei auch zumutbar, weil sich im
Bereich der Printmedien und der elektronischen Medien
außerhalb des Rundfunks wie auch im sonstigen
Wirtschaftsleben keine vergleichbaren Restriktionen fänden
und sich die politischen Parteien dort grundsätzlich
uneingeschränkt unternehmerisch betätigen und über andere
Medien an der Meinungsbildung teilnehmen könnten. 71 bb) Die CDU trägt über die erwähnten Argumente
hinaus vor, dass der legitime Machtanspruch der Parteien
diese von anderen Organisationen unterscheide. Obwohl die
Parteien beispielsweise in den öffentlichrechtlichen
Rundfunkräten nur als Minderheit vertreten seien, sei ihr
Einfluss gleichwohl überproportional groß, was auch durch die
Existenz von parteinahen Freundeskreisen deutlich werde, die
in vielen Rundfunkanstalten bestünden. Zudem bemühten sich
Parteien ständig darum, Macht zu erlangen. Es bestehe daher
die nicht fern liegende Gefahr, dass auch bei einer
geringfügigen Beteiligung am privaten Rundfunk auf ihre
Wünsche durch die übrigen Mitunternehmer Rücksicht genommen
werde, damit den Bedürfnissen des Mediums durch legislative
Maßnahmen möglichst in optimaler Weise entsprochen werde. V. 72 In der mündlichen Verhandlung haben die
Antragsteller und die Hessische Landesregierung ihre
ergänzt. B. 73 Das im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle zulässig verfolgte Begehren der Antragsteller
hat nach Maßgabe der folgenden Gründe Erfolg. Die
angegriffene Norm ist zwar formell verfassungsgemäß (I.).
Jedenfalls der vollständige Ausschluss der Zulassung von
Unternehmen, an denen politische Parteien oder Wählergruppen
beteiligt sind, zur Veranstaltung von Rundfunk ist nicht mit
der Verfassung vereinbar (II.). I. 74 Der Hessische Gesetzgeber durfte nach der
Kompetenzordnung des Grundgesetzes die angegriffene Regelung
erlassen (1.). Es handelt sich auch nicht um ein unzulässiges
Einzelfallgesetz im Sinne von Art. 19 Abs. 1
Satz 1 GG (2.). 75 1. Das Land Hessen hat die
Gesetzgebungskompetenz. 76 Gemäß Art. 70 Abs. 1 GG haben die
Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit nicht dem Bund
durch das Grundgesetz Gesetzgebungsbefugnisse verliehen sind.
Eine Bundeskompetenz besteht für die Regelung von
Beteiligungen der Parteien an Privatrundfunkunternehmen
nicht. 77 a) Aus Art. 73 Nr. 7 GG a.F. (jetzt
Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG) kann keine Kompetenz
des Bundes für Regelungen in Bezug auf Parteien als
Veranstalter von Rundfunk abgeleitet werden. Diese Norm
verleiht nicht die Kompetenz zur Regelung der Veranstaltung
und der inneren Organisation der Veranstalter von
Rundfunksendungen, sondern lediglich die zur Regelung des
sendetechnischen Bereichs des Rundfunks (vgl. BVerfGE 12, 205 <225 ff.>;
<385>). 78 b) Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes
ergibt sich auch nicht aus Art. 21 Abs. 3 GG. Es
handelt sich bei der getroffenen Regelung nicht um eine
solche des Parteienrechts, sondern um eine des
Rundfunkrechts. 79 aa) Art. 21 Abs. 3 GG bestimmt, dass
Bundesgesetze „das Nähere“ regeln. Hieraus folgt ein
Regelungsauftrag für diejenigen Bereiche, die für die
Parteien im Zuge ihrer Mitwirkung bei der politischen
Willensbildung des Volkes bedeutsam sind. Reichweite und
Grenzen der Gesetzgebungskompetenz nach Art. 21
Abs. 3 GG ergeben sich aus dem Umfang der in
Art. 21 Abs. 1 und 2 GG statuierten Inhalte, der
mit Blick auf die dort gelegten Grundlagen des Parteienrechts
weit zu verstehen ist (vgl. Morlok, in: Dreier, GG,
2. Aufl. 2006, Art. 21 Rn. 161: Grundlagen des
Parteienrechts in erheblicher Breite, insoweit „Sonderrecht
für Parteien“; Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG,
5. Aufl. 2005, Art. 21 Rn. 254). Die
Gesetzgebungsbefugnis umfasst insbesondere die Befugnis zur
Konkretisierung des Parteibegriffs und zur Regelung der
Rechtsstellung der Parteien im Rechtsverkehr und im
gerichtlichen Verfahren; ferner die innere Ordnung und die
Rechnungslegungspflicht, das Verfahren und den Vollzug des
Parteiverbots (vgl. H.H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG,
Loseblatt Stand August 2005, Art. 21 Rn. 139).
Unter die Gesetzgebungskompetenz des Art. 21 Abs. 3
GG fallen ferner Bestimmungen, mit denen die Rolle der
Parteien in ihrer Vermittlungsfunktion zwischen Volk und
Staatsorganen ausgestaltet wird. 80 bb) Die Zuordnung einer bestimmten Regelung zu
einer Kompetenznorm geschieht anhand von unmittelbarem
Regelungsgegenstand, Normzweck, Wirkung und Adressat der
zuzuordnenden Norm sowie der Verfassungstradition (vgl. BVerfGE 7, 29 <44>; 28, 21
<32>; 33, 125 <152 f.>; 106, 62
<105>). Für die Auslegung hat
daher auch die bisherige Staatspraxis großes Gewicht (vgl. BVerfGE 33, 125
<152 f.>; 61, 149 <175>; 68, 319
<328>; 106, 62 <105>; 109, 190
<213>). Bei der Zuordnung
einzelner Teilregelungen eines umfassenden Regelungskomplexes
zu einem Kompetenzbereich dürfen die Teilregelungen nicht aus
ihrem Regelungszusammenhang gelöst und für sich betrachtet
werden. Kommt ihre Zugehörigkeit zu verschiedenen
Kompetenzbereichen in Betracht, so ist aus dem
Regelungszusammenhang zu erschließen, wo sie ihren
Schwerpunkt haben. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, wie
eng die fragliche Teilregelung mit dem Gegenstand der
Gesamtregelung verbunden ist. Eine enge Verzahnung und ein
dementsprechend geringer eigenständiger Regelungsgehalt der
Teilregelung sprechen regelmäßig für ihre Zugehörigkeit zum
Kompetenzbereich der Gesamtregelung (vgl. BVerfGE 97, 228 <251 f.> ). 81 cc) Danach lässt sich aus Art. 21
Abs. 3 GG keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für
die in § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG geregelte Materie
herleiten. Der maßgebliche Normzweck der Regelung spricht
nicht für einen parteienrechtlichen, sondern für einen
rundfunkrechtlichen Schwerpunkt der Regelung. 82 Entgegen der Auffassung der Antragsteller wird
mit der angegriffenen Vorschrift keine Neubestimmung der
Rechtsposition politischer Parteien bezweckt. Unmittelbarer
Regelungsgegenstand ist mit Blick auf die systematische
Stellung von § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG das
Verfahren über die Zulassung von privaten
Rundfunkveranstaltern. Im Zusammenhang mit den weiteren in
§ 6 Abs. 1 und 2 HPRG geregelten besonderen
Zulassungsbedingungen, durch die unter anderem auch andere
staatsnahe natürliche und juristische Personen aus dem Kreis
der Rundfunkveranstalter ausgeschlossen werden, wird
deutlich, dass es um eine umfassende Regelung zur
Gewährleistung der Staatsferne des Rundfunks geht. Die Norm
wendet sich an die für die Zulassungserteilung zuständige
Hessische Landesanstalt für privaten Rundfunk und betrifft
unmittelbar allein Rundfunkunternehmen und Bewerber um eine
Rundfunklizenz. § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG ist
insofern mit den umgebenden rundfunkrechtlichen Vorschriften
verzahnt. 83 Hinzu kommt, dass in der Staatspraxis die
Thematik der angegriffenen Regelung nicht im Parteiengesetz
aufgegriffen, sondern dem Rundfunkrecht zugeordnet worden
ist. § 24 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit
Abs. 6 Nr. 1 A. II. 1. PartG, wonach Parteien ihre
Beteiligungen an Unternehmen im Rechenschaftsbericht
offenlegen müssen, betrifft allgemein die Transparenz der
parteilichen Unternehmensbeteiligungen (vgl. Küstermann, Das
Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG
und seine Ausgestaltung durch das Parteiengesetz, 2003,
S. 191 f.). 84 Hingegen sind sowohl der Ausschluss der
Parteien als Veranstalter von Rundfunk als auch die
Möglichkeit der Beteiligung von Parteien als
Minderheitsgesellschafter an einem Rundfunkunternehmen stets
in den jeweiligen Landesrundfunk- oder Landesmediengesetzen
im Zusammenhang mit den Voraussetzungen für die Erteilung
einer Zulassung als Rundfunkveranstalter geregelt (vgl. z.B.
§ 4 Bremisches Landesmediengesetz; § 6 Sächsisches
Privatrundfunkgesetz). Das Bundesverfassungsgericht hat
landesrechtliche Normen, die die Zulassung von Parteien zur
Veranstaltung von Privatrundfunk betrafen, nicht mit Blick
auf die Gesetzgebungskompetenz beanstandet (vgl. BVerfGE 73, 118 <152, 190> ). 85 2. § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG ist
kein nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG verbotenes
Einzelfallgesetz. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG,
dessen Anwendbarkeit unterstellt werden kann (vgl. BVerfGE 25, 371 <399> ), verbietet
grundrechtseinschränkende Gesetze, die nicht allgemein sind,
sondern nur für den Einzelfall gelten. Die Anforderung, dass
das Gesetz allgemein zu sein hat, ist dann erfüllt, wenn sich
wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestandes
nicht absehen lässt, auf wie viele und welche Fälle das
Gesetz Anwendung findet (vgl. BVerfGE
10, 234 <242>; 99, 367 <400> ). Dass der Gesetzgeber einen
konkreten Fall vor Augen hat, den er zum Anlass seiner
Regelung nimmt, verleiht dieser noch nicht den Charakter des
Einzelfallgesetzes, wenn sie nach der Art der in Betracht
kommenden Sachverhalte geeignet ist, unbestimmt viele weitere
Fälle zu regeln (vgl. BVerfGE 7, 129
<150 f.>; 10, 234 <243 f.>; 13, 225
<229>; 24, 33 <52>; 99, 367
<400>). 86 § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG gilt
abstrakt und nicht für den Einzelfall. Zwar ist die Partei
der Antragsteller derzeit die einzige, die im Geltungsbereich
der Norm Beteiligungen an Rundfunkunternehmen hielt und diese
aufgrund der Neufassung der Regelung aufgeben musste.
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG regelt aber generell die
Beteiligung von Parteien am Privatrundfunk und betrifft damit
auch jede andere Partei, die Beteiligungen an
Rundfunkunternehmen erwerben will. II. 87 Dem Gesetzgeber steht es frei, Parteien die
Programminhalte nehmen können. Demgegenüber bedeutet das
absolute Verbot für politische Parteien, sich an privaten
Rundfunkveranstaltern zu beteiligen, keine zulässige
gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit. § 6
Abs. 2 Nr. 4 HPRG verstößt insoweit gegen die
Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG. 88 1. a) Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts enthält Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG einen Auftrag zur Gewährleistung der
Rundfunkfreiheit, der auf eine Ordnung zielt, die
sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im
Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck
findet (vgl. BVerfGE 57, 295
<319>; 73, 118 <152 f.>; 90, 60
<88>; 114, 371 <387 ff.> ; BVerfG, Urteil des Ersten Senats
vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR
809/06, 1 BvR 830/06 -, MMR 2007, S. 770
<771>). Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe
des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Spielraum, auch für
Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und
Regelungsdichte, vorfindet (vgl. BVerfGE 12, 205 <262 f.>; 57, 295
<321 f., 325 f.>; 83, 238 <296, 315 f.>; 90, 60
<94>; 114, 371 <387> ). 89 b) Der Auftrag zur Ausgestaltung der
Rundfunkfreiheit gilt nicht nur für den öffentlichrechtlichen
Rundfunk, sondern ebenso für den privaten Rundfunk (vgl. BVerfGE 57, 295
<322 ff.>; 73, 118 <157 ff.>; 83, 238
<296 f.>). Auch die
Rundfunkfreiheit privater Veranstalter dient der freien und
öffentlichen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 73, 118 <152 f.,
157 f.>). Im Hinblick auf
die besonderen Gegebenheiten des privaten Rundfunks bestehen
für den Gesetzgeber allerdings nicht die gleichen
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die innere
Ausgestaltung des privaten Rundfunks wie beim
öffentlichrechtlichen Rundfunk. Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG verlangt für private Rundfunkveranstalter
keine binnenpluralistische Organisation, weil damit diese
Form der Veranstaltung von Rundfunksendungen um das
Grundelement privater autonomer Gestaltung und Entscheidung
und damit um ihre eigentliche Substanz gebracht würde (vgl. BVerfGE 73, 118 <171> ). Neben einer begrenzten
Staatsaufsicht (vgl. BVerfGE 12,
205 <262>; 57, 295 <326> ) hat der Gesetzgeber insbesondere
Regeln für den Zugang zum privaten Rundfunk zu schaffen.
Dabei muss er für die Prüfung und Entscheidung ein
rechtsstaatliches Verfahren vorsehen (vgl. BVerfGE 57, 295 <326> ). 90 c) Der Auftrag an den Gesetzgeber zur
Ausgestaltung der Rundfunkordnung besteht auch vor dem
Hintergrund der zunehmenden horizontalen und vertikalen
Verflechtung auf den Medienmärkten und der auch in
technischer Hinsicht damit einhergehenden Konvergenz der
Medien fort. 91 Die Erweiterung der Übertragungskapazitäten
aufgrund der neueren technischen Entwicklungen sowie die
weitreichende Verknüpfung der Medien untereinander,
insbesondere auch die Verbreitung von Rundfunkprogrammen über
das Internet, stellen den Gesetzgeber zwar vor neue
Herausforderungen. Wie das Bundesverfassungsgericht
wiederholt betont (vgl. etwa BVerfGE
57, 295 <322 f.>; 114, 371 <388> ) und zuletzt in seinem Urteil vom
11. September 2007 (1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR
830/06, MMR 2007, S. 770 <771>) begründet hat,
sind aber die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung
der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im
Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG durch die
Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten
nicht überholt. 92 2. Der Auftrag an den Gesetzgeber, die
Rundfunkordnung auszugestalten, dient der Sicherung der
Meinungsvielfalt (a). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
fordert zudem die Staatsfreiheit des Rundfunks, die es
ausschließt, dass der Staat unmittelbar oder mittelbar eine
Anstalt oder Gesellschaft beherrscht, die Rundfunksendungen
veranstaltet (b). Der Grundsatz der Staatsfreiheit ist auch
im Verhältnis zu den Parteien zu beachten (c). 93 a) Unter Berücksichtigung der gegebenen
Möglichkeiten ist im Rundfunk grundsätzlich eine
gleichgewichtige Vielfalt der Meinungen im Gesamtangebot des
Sendegebietes zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 74, 297 <327>; 83, 238
<324>; 114, 371 <387> ). In einer dualen Rundfunkordnung,
in der öffentlichrechtliche und privatwirtschaftliche
Veranstalter nebeneinander stehen, muss der Gesetzgeber dafür
sorgen, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die
Vielfalt in der Berichterstattung im Ergebnis durch das
Gesamtangebot aller Veranstalter erfüllt werden (vgl. BVerfGE 73, 118 <157>; 83, 238
<296 f.>). Dabei vertraut
er hinsichtlich der Teile des Rundfunks, die privat
finanziert werden, zur Sicherung dieser Vielfalt
grundsätzlich auf Marktprozesse. Allerdings sind
programmbegrenzende und vielfaltsverengende Zwänge zu
berücksichtigen (vgl. BVerfGE 114,
371 <387 f.>; BVerfG,
Urteil des Ersten Senats vom 11. September 2007 - 1 BvR
2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, MMR 2007, S. 770
<771>). 94 Zur Sicherung der Vielfalt gehört auch die
Vermeidung einseitigen Einflusses auf die öffentliche
Meinungsbildung infolge der Zusammenballung publizistischer
Macht (vgl. BVerfGE 57, 295
<323>; 73, 118 <160>; 95, 163
<172>; 97, 228 <258>; 114, 371
<389>); der Rundfunk soll
nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen
ausgeliefert werden (vgl. BVerfGE 73,
118 <153>). Hierbei muss
bereits Gefahren begegnet werden, da einmal eingetretene
Fehlentwicklungen sich - wenn überhaupt - nur
bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig
machen lassen (vgl. BVerfGE 57, 295
<173>). 95 b) Der Staat selber darf aber nicht als
Rundfunkbetreiber auftreten (vgl. BVerfGE 12, 205 <263>; 83, 238
<330>; 90, 60 <88> ). Auch wenn der Staat als Garant
einer umfassend zu verstehenden Rundfunkfreiheit
unverzichtbar ist, besteht die Gefahr, die Rundfunkfreiheit
auch politischen Interessen unterzuordnen. Gegen eine
Gängelung der Medien durch den Staat haben sich die
Kommunikationsgrundrechte ursprünglich gerichtet, und in der
Abwehr staatlicher Kontrolle der Berichterstattung finden sie
auch heute ein wesentliches Anwendungsfeld (vgl. BVerfGE 57, 295 <320>; 90, 60
<88>). 96 Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks
schließt staatliche Maßnahmen nicht aus, welche der
Herstellung oder Erhaltung der Rundfunkfreiheit dienen; diese
können verfassungsrechtlich sogar geboten sein ( BVerfGE 73, 118 <182> ), etwa, um zu verhindern, dass der
Rundfunk dem Staat oder einer gesellschaftlichen Gruppe
ausgeliefert wird (vgl. BVerfGE 90,
60 <88>). Es ist dem
Gesetzgeber deshalb versagt, Regelungen zu treffen, die
zulassen, dass der Staat unmittelbar oder mittelbar ein
Unternehmen beherrscht, das Rundfunksendungen veranstaltet.
In dem Beherrschungsverbot erschöpft sich die Garantie der
Rundfunkfreiheit gegenüber dem Staat aber nicht. Vielmehr
soll jede politische Instrumentalisierung des Rundfunks
ausgeschlossen werden (BVerfGE 90, 60
<88>). Der Grundsatz der
Staatsfreiheit des Rundfunks bezieht sich nicht nur auf die
manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung
des Rundfunks; es sollen auch, weitergehend, alle mittelbaren
und subtilen Einflussnahmen des Staates verhindert werden
(vgl. BVerfGE 73, 118 <183>; 83, 238
<323>; 90, 60 <87> ). 97 Damit wird kein absolutes Trennungsgebot
zwischen Staat und Rundfunk aufgestellt; gleichwohl sind
Einflussmöglichkeiten insoweit auszuschalten, als sie nicht
der Herstellung oder Erhaltung der Rundfunkfreiheit dienen
und durch Schranken des Grundrechts nicht gedeckt sind (vgl. BVerfGE 73, 118 <182> ). Es geht nicht um eine
vollständige Freiheit des Rundfunks von jeglicher staatlicher
Berührung; vielmehr ist eine weit gehende Staatsferne zur
Verwirklichung der freien Meinungsbildung anzustreben (vgl.
auch BVerfGE 73, 118 <190>; 88, 25
<35 f.>). 98 c) Der Grundsatz der Staatsfreiheit des
Rundfunks ist auch im Verhältnis zu den Parteien zu beachten.
Zwar sind diese nicht dem Staat zuzuordnen; jedoch besteht
eine gewisse Staatsnähe der Parteien, die eine Beachtung des
Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks für die
Ausgestaltung von Parteibeteiligungen an
Rundfunkveranstaltern notwendig macht. 99 aa) Parteien sind nicht Teil des Staates (vgl.
BVerfGE 85, 264 <287 f.>; 107, 339
<361>). Zwar kommt ihnen
aufgrund ihrer spezifischen verfassungsrechtlich
abgesicherten Vermittlungsfunktion zwischen Staat und
Gesellschaft eine besondere Stellung zu; sie wirken in den
Bereich der Staatlichkeit aber lediglich hinein, ohne ihm
anzugehören (vgl. BVerfGE 20, 56
<100 f.>; 73, 40 <85>; 85, 264
<287>). Parteien sind die
politischen Handlungseinheiten, derer die Demokratie bedarf,
um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen
zusammenzuschließen und ihnen so überhaupt einen Einfluss auf
das staatliche Geschehen zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 11, 266 <273>; 44, 125
<145 f.>; 52, 63 <83>; 107, 339
<358 f.>). 100 Dass die Parteien nicht mit dem Staat ineins
zu setzen sind, hat das Bundesverfassungsgericht vor allem im
Zusammenhang mit Verfassungsfragen der Parteienfinanzierung
betont (vgl. BVerfGE 85, 264 <283,
287 f.> sowie BVerfGE 107, 339 <361> ). Art. 21 GG hat die Parteien
zwar als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die
politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie in den
Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben (vgl. BVerfGE 20, 56 <100>; 73, 40
<85>). Die Garantie einer
grundsätzlich staatsfreien und offenen Meinungs- und
Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen wehrt jedoch
wegen der verfassungsrechtlich vorgesehenen Tätigkeit der
politischen Parteien jede staatlich-institutionelle
Verfestigung der Parteien ab und verbietet ihre Einfügung in
den Bereich der organisierten Staatlichkeit (vgl. BVerfGE 107, 339 <361> ). 101 Auch die Besonderheiten der Rundfunkfreiheit
führen nicht dazu, dass die Parteien im Regelungsbereich
dieses Grundrechts einseitig dem Staat zuzuordnen wären. Die
Hessische Landesregierung nimmt in diesem Zusammenhang an,
aus dem Blickwinkel des Rundfunks mit seiner
charakteristischen Vermittlungs- und Kontrollfunktion ließen
sich die Parteien von der staatlichen Sphäre nicht sinnvoll
abtrennen. Diese Betrachtungsweise wird der besonderen
Stellung der Parteien zwischen Staat und Gesellschaft nicht
gerecht. Parteien sind auch im Rundfunkbereich nicht mit dem
Staat gleichzusetzen. Eine solche Auffassung würde dem
Charakter der Parteien als frei gebildete, im
gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen
widersprechen. 102 bb) Die Parteien weisen verglichen mit anderen
gesellschaftlichen Kräften eine besondere Staatsnähe auf. Sie
sind ihrem Wesen nach auf die Erlangung staatlicher Macht
ausgerichtet und üben entscheidenden Einfluss auf die
Besetzung der obersten Staatsämter aus. Die Parteien
beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in die
staatlichen Institutionen hineinwirken, vor allem durch
Einflussnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament
und Regierung (vgl. BVerfGE 3,
19 <26>; 14, 121 <133>; 20, 56
<99, 101>; 44, 125 <145 f.>; 52, 63
<83>; 107, 339 <358 f.> ). Hierbei kommt es zu personellen
Überschneidungen zwischen politischer Partei und Staatsorgan.
Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks ist vom
Gesetzgeber daher grundsätzlich auch bei der Beteiligung von
politischen Parteien an der Veranstaltung und Überwachung von
Rundfunk zu beachten (vgl. BVerfGE
73, 118 <165 f.>). 103 Bezogen auf den hier vor allem
interessierenden Willensbildungsprozess kommt den Parteien
eine besondere Vermittlungsfunktion zu (vgl. H.H. Klein, in:
Maunz/Dürig, GG, Loseblatt März 2001, Art. 21
Rn. 166), die sich nicht nur von unten nach oben
vollzieht. Vielmehr kommt es auch zu einer Rückkopplung
zwischen Staatsorganen und Volk durch die Parteien.
Politisches Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken
auf die Willensbildung des Volkes ein und sind selbst
Gegenstand seiner Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 85, 264
<284 f.>; 91, 276 <285 f.> ; Ossenbühl, BayVBl 2000,
S. 161 <163 f.>). Der Einfluss der Parteien,
die im Parlament die Mehrheit bilden, lässt sich vom
staatlichen Einfluss kaum unterscheiden (vgl. BVerfGE 73, 118 <165> ). Das Bundesverfassungsgericht hat
daher schon früher entschieden, der Ausschluss der Parteien
und der von ihnen abhängigen Unternehmen, Personen und
Vereinigungen als Rundfunkveranstalter sei unter dem
Gesichtspunkt der Staatsferne und Überparteilichkeit des
Rundfunks nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 73, 118 <190> ). 104 3. Bei der Zulassung von Bewerbern zum
Privatrundfunk hat der Gesetzgeber nicht nur die
Meinungsvielfalt und die Staatsfreiheit des Rundfunks zu
beachten; er muss auch die Rechte privater Rundfunkbetreiber
und die verfassungsrechtlich abgesicherte Position der
Parteien berücksichtigen. 105 a) Wesentlicher Teil der Ordnung des
Privatrundfunks ist die Regelung der Zulassung privater
Rundfunkbetreiber (vgl. BVerfGE 57,
295 <326 f.>; 73, 118 <153 f.>; 83, 238
<322>). Die Gefahr der
Einflussnahme auf die im Kern der Grundrechtsgarantie
stehende Programmfreiheit ist bei der Entscheidung über die
Zulassung der Bewerber besonders groß; denn es lässt sich
nicht ausschließen, dass die Einstellung zu dem angebotenen
Programm in die Auswahlentscheidung einfließt oder dass
Bewerber schon im Vorfeld inhaltliche Anpassungen vornehmen,
von denen sie sich eine Erhöhung ihrer Zulassungschancen
versprechen (BVerfGE 97, 298
<313>). Daher sind gerade für
die Zulassung von Bewerbern und für die Zuteilung von
Übertragungskapazitäten besonders strikte gesetzliche
Vorkehrungen im Interesse der Rundfunkfreiheit erforderlich
(vgl. BVerfGE 57, 295 <327>; 73, 118
<182 ff.>; 83, 238 <322 ff.> ). 106 Diese objektivrechtliche Verpflichtung des
Gesetzgebers dient zugleich der Sicherung der
grundrechtlichen Position der Rundfunkveranstalter im Rahmen
der vom Gesetzgeber zulässigerweise geschaffenen
Rundfunkordnung (BVerfGE 97, 298
<313>). Der Gesetzgeber hat
die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG bei allen zugelassenen Rundfunkveranstaltern und allen
Bewerbern um eine Rundfunklizenz ohne Rücksicht auf
öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Rechtsform und auf
kommerzielle oder gemeinnützige Betätigung zu berücksichtigen
(vgl. BVerfGE 95, 220 <234> ). 107 b) Soweit es um die Zulassung von Parteien zum
Privatrundfunk geht, hat der Gesetzgeber auch die
grundrechtlich schützenswerte rundfunkrechtliche Position der
Parteien zu beachten, die in Art. 5 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit Art. 21 GG wurzelt. 108 Auch Parteien können sich auf Grundrechte
berufen. Parteien sind Träger aller Grundrechte, die gemäß
Art. 19 Abs. 3 GG ihrem Wesen nach auf sie
anwendbar sind (vgl. BVerfGE 84, 290
<299>; H.H. Klein, in:
Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblatt März 2001, Art. 21
Rn. 186; Ipsen, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl.
2007, Art. 21 Rn. 45 f.; Maurer, Staatsrecht
I, 5. Aufl. 2007, § 11 Rn. 41; ders., JuS
1991, S. 881 <883>; Grimm, in: HdbVerfR,
2. Aufl. 1994, § 14 Rn. 30; Henke, in: Bonner
Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt September 1991,
Art. 21 Rn. 218), und zwar unabhängig von ihrer
Rechtsfähigkeit (vgl. BVerfGE 3, 383
<391>). Sie können die
Verletzung ihrer Grundrechte mit der Verfassungsbeschwerde
abwehren (vgl. BVerfGE 7, 99
<103 f.>; 47, 198 <223>; 84, 290
<299>; 111, 54 <81> ). Nur dann, wenn sie durch
Maßnahmen anderer Verfassungsorgane des Bundes in ihrem
verfassungsrechtlichen Status nach Art. 21 GG betroffen
sind, steht für die Verfolgung nur der Weg des Organstreits
gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG zur Verfügung
(vgl. BVerfGE 1, 208
<223 ff.>; 4, 27 <30 f.>; 20, 119
<128 ff.>; 73, 40 <65>; 84, 290
<298>; 85, 264 <284> ). 109 Parteien können sich ebenso wie auf die
Meinungsfreiheit (vgl. BVerfGE 90,
241 <246 ff.>)
grundsätzlich auch auf die Rundfunkfreiheit nach Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG berufen (Nieders.
Staatsgerichtshof, DVBl 2005, S. 1515 <1517>;
Ipsen, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 21
Rn. 45; Kunig, in: Isensee/Kirchhof <Hrsg.>,
HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 40 Rn. 92;
Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit
politischer Parteien, 2006, S. 334 f.). Die
Kommunikationsfreiheiten aus Art. 5 Abs. 1 GG
ergänzen die besondere, durch den Mitwirkungsauftrag des
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG geprägte Funktion der
Parteien. Die Parteien sind dabei mehr als ein Sprachrohr des
Volkes, sie werden auch als Mittler tätig: Sie sammeln die
auf politische Macht und deren Ausübung gerichteten
Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich
aus, formen sie und versuchen, ihnen auch im Bereich der
staatlichen Willensbildung Geltung zu verschaffen (vgl. BVerfGE 20, 56 <101>; 44, 125
<145 f.>; 47, 130 <140> ). Politisches Programm und
Verhalten der Staatsorgane wirken auf die Willensbildung des
Volkes ein und sind selbst Gegenstand seiner Meinungsbildung
(vgl. BVerfGE 20, 56 <114>; 44, 125
<139 f.>; 73, 40 <85>; 85, 264
<285>). Innerhalb dieses von
den Parteien vermittelten mehrdimensionalen Prozesses steht
es den Parteien frei, ob und, wenn ja, welcher Medien sie
sich zur Erfüllung dieses Auftrags innerhalb der
verfassungsrechtlich gesetzten Grenzen bedienen wollen (vgl.
politischer Parteien, 2006, S. 166 f., 340). 110 Gegen eine Berücksichtigung der
grundrechtlichen Position der Parteien bei der Zulassung zum
Privatrundfunk kann auch nicht geltend gemacht werden, dass
eine strukturelle Unvereinbarkeit von politischen Parteien
und Rundfunk bestehe. Zwar kommt dem Rundfunk eine besondere
Kontrollfunktion gegenüber staatlichem Handeln zu. Doch ist
diese lediglich eine der vielfältigen Aufgaben des Rundfunks;
sie ist zudem im Bereich des privaten Rundfunks nicht von
jedem Rundfunkunternehmen gleichermaßen zu gewährleisten
(vgl. BVerfGE 73, 118
<159 f., 171>).
Schließlich ist auch die Funktion des Rundfunks nicht dadurch
gefährdet, dass vereinzelt politische Parteien
Kapitalbeteiligungen an Rundfunkunternehmen besitzen, ohne
auf die Programmgestaltung Einfluss zu nehmen (vgl. Reffken,
Politische Parteien und ihre Beteiligungen an
Medienunternehmen, 2007, S. 299 ff.). 111 4. Der Gesetzgeber hat zwar einen weiten
Gestaltungsspielraum bei der Regelung der Zulässigkeit der
Beteiligung von Parteien am Privatrundfunk (a). Ihm steht es
frei, den Parteien die Zulassung zur Veranstaltung von
Privatrundfunk zu verwehren, soweit sie bestimmenden Einfluss
auf die Programmgestaltung oder Programminhalte nehmen können
(b). Eine Regelung aber, die den Parteien jegliche
unmittelbare oder mittelbare Beteiligung an
Rundfunkunternehmen versagt, ist keine zulässige
Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit (c). Soweit für ein
absolutes Verbot von Beteiligungen einer Partei an einem
privaten Rundfunkanbieter die Möglichkeit von Absprachen und
die Schließung von Koalitionen auch bei geringfügigen
Beteiligungen als Rechtfertigung angeführt wird, kann dieser
Gefahr durch ein Gebot der Veröffentlichung aller
Beteiligungen entsprochen werden (d). 112 a) Bei § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG
handelt es sich um eine Regelung zur Ausgestaltung der
Rundfunkfreiheit. Diese umfasst alle Tätigkeiten und
Verhaltensweisen, die zur Gewinnung und rundfunkspezifischen
Verbreitung von Nachrichten und Meinungen im weitesten Sinne
gehören (vgl. BVerfGE 77, 65
<74>; 78, 101 <103> ). Hierzu gehört auch die Freiheit,
sich als Gesellschafter gemeinsam mit anderen zum Betrieb
eines Rundfunkunternehmens zusammenzuschließen (vgl. auch
Nieders. Staatsgerichtshof, DVBl 2005, S. 1515
<1517>). Das Beteiligungsverbot zielt darauf, eine
ausgewogene, überparteiliche Berichterstattung durch den
Rundfunk sicherzustellen, und soll der Gefahr einer
interessengeleiteten, parteiischen, tendenziösen
Berichterstattung entgegenwirken. Es handelt sich daher um
eine funktionssichernde Vorschrift, die der Kategorie der
Grundrechtsausgestaltung zuzuordnen ist (vgl. Gersdorf, in:
politischer Parteien, 2004, S. 71). 113 Die Ausgestaltung des Rundfunks muss sich am
Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und
wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen
Meinungsbildung orientieren (vgl. BVerfGE 57, 295 <319 f.>; 73, 118
<153>; 74, 297 <323 f.>; 83, 238
<295 f.>; 87, 181 <197>; 90, 60
<87>). Dabei hat der
Gesetzgeber den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks
(dazu oben B. II. 2. b) zu beachten. Wie er die Aufgabe
erfüllt, die Rundfunkfreiheit unter Beachtung der erörterten
Strukturprinzipien im Einzelnen zu gewährleisten, ist Sache
seiner politischen Entscheidung; ihm steht insofern ein
weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 57, 295 <321 f.,
325 f.>; 83, 238 <296>; 90, 60
<94>; 114, 371 <387> ). Kommunikations- und
rundfunkbezogene Vorschriften, die den rechtlichen Rahmen der
Rundfunkfreiheit regeln, sind am Maßstab des Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu beanstanden, wenn sie
geeignet sind, das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und
die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen
angemessen berücksichtigen (vgl. BVerfGE 97, 228 <267> ). Zu diesen von Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen zählen auch
die rundfunkrechtlichen Positionen der Parteien (s. oben B.
II. 3. b) und anderer Gruppen, die Rundfunk veranstalten.
Denn das Grundrecht der Rundfunkfreiheit steht sowohl
objektiv-rechtlich als auch subjektiv-rechtlich im Dienst der
Grundrechtssicherung und gibt seinem Träger jedenfalls einen
Anspruch darauf, dass bei der Auslegung und Anwendung seine
Position als Träger des Grundrechts hinreichend beachtet
wird. 114 Es ist nicht Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts, die Ausgestaltung der jeweiligen
Rundfunkordnung im Einzelnen vorzugeben. Die Kontrolle durch
das Bundesverfassungsgericht beschränkt sich darauf,
festzustellen, ob eine angemessene Zuordnung der betroffenen
verfassungsrechtlichen Positionen vorgenommen wurde (vgl. BVerfGE 97, 228 <267> ). 115 b) Der Gesetzgeber macht von seiner
Ausgestaltungsbefugnis jedenfalls dann in zulässiger Weise
Gebrauch, wenn er den Parteien die unmittelbare oder
mittelbare Beteiligung an privaten Rundfunkunternehmen
insoweit untersagt, als sie dadurch bestimmenden Einfluss auf
die Programmgestaltung oder die Programminhalte nehmen
können. 116 aa) Die Parteien können sich gegenüber
gesetzlichen Bestimmungen, durch die sie von der Beteiligung
an einem Rundfunkveranstalter ausgeschlossen werden, auf den
Schutz der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG berufen. Die objektiv-rechtlichen
Verpflichtungen des Rundfunkgesetzgebers dienen auch der
Sicherung der grundrechtlichen Position der
Rundfunkveranstalter im Rahmen der vom Gesetzgeber
zulässigerweise geschaffenen Rundfunkordnung (vgl. BVerfGE 97, 298 <313> m.w.N.). Die Beteiligung an einem
Rundfunksender kann darüber hinaus dem Funktionsbereich der
Parteien nach Art. 21 Abs. 1 GG zugeordnet werden,
weil sich ihnen in Rundfunkunternehmen eine Möglichkeit zur
Mitwirkung an der politischen Meinungsbildung bietet.
Insoweit ist nicht entscheidend, ob eine Partei nach ihrer
subjektiven Vorstellung die Beteiligung an einem
Rundfunksender lediglich als reine Kapitalanlage betrachtet
und auf jegliche Mitwirkung in der Gesellschafterversammlung
verzichtet oder von vornherein auf die inhaltliche
Einflussnahme besonderen Wert legt, denn die Art und Weise
der Wahrnehmung der Interessen kann sich jederzeit ändern
(vgl. Schindler, Die Partei als Unternehmer, 2006,
S. 20). Betroffen sind die Parteien schließlich auch in
ihrer Finanzierungsfreiheit bei der Beschaffung und
Verwendung der eigenen Mittel (vgl. H.H. Klein, in:
Rn. 277). 117 Neben den Parteien sind auch
Rundfunkveranstalter und Bewerber mit Parteibeteiligung durch
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG in ihrem Recht aus
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berührt. Bewerbern um
eine Rundfunklizenz darf danach keine Zulassung erteilt
werden, wenn Parteien Gesellschaftsanteile unmittelbar oder
mittelbar halten. Bereits zugelassene Rundfunkunternehmen
können nicht mit einer Verlängerung der stets befristeten
Erlaubnis rechnen. Schließlich haben Rundfunkunternehmen,
denen nach Inkrafttreten von § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG
eine rundfunkrechtliche Zulassung erteilt wird und an denen
sich später - auch mittelbar, etwa über einen
Zeitungsverlag - eine Partei beteiligt, mit dem Widerruf
der Zulassung nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 HPRG zu
rechnen, weil eine Zulassungsvoraussetzung nachträglich
entfällt. 118 bb) Der Ausschluss von Parteien im
Privatrundfunk ist jedoch gerechtfertigt, soweit sie
bestimmenden Einfluss auf Programmgestaltung oder
Programminhalte nehmen können. 119 In diesen Fällen ist der Ausschluss von
Parteien zur Herstellung und Erhaltung der Meinungsvielfalt
im Rundfunk und zur Gewährleistung der Staatsfreiheit
geeignet, denn es bestehen Gefahren für die mit der
Verwirklichung der Rundfunkfreiheit verfolgten Ziele, vor
allem für die Staatsfreiheit des Rundfunks. Der Grundsatz der
Staatsfreiheit des Rundfunks schließt es aus, dass der Staat
unmittelbar oder mittelbar eine Anstalt oder Gesellschaft
beherrscht, die Rundfunksendungen veranstaltet (vgl. BVerfGE 12, 205 <263> ). In dem Beherrschungsverbot
erschöpft sich die Garantie der Rundfunkfreiheit gegenüber
dem Staat aber nicht. Vielmehr soll jede politische
Instrumentalisierung des Rundfunks ausgeschlossen werden ( BVerfGE 90, 60 <88> ). Staatsfreiheit des Rundfunks
bedeutet, dass der Staat weder selbst Rundfunkveranstalter
sein noch bestimmenden Einfluss auf das Programm der von ihm
unabhängigen Veranstalter gewinnen darf ( BVerfGE 83, 238 <330> ). 120 Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks
ist auch im Verhältnis zu den Parteien zu beachten (s. oben
B. II. 2. c). Ein Verbot für Parteien, sich mit bestimmendem
Einfluss an privaten Rundfunkunternehmen zu beteiligen, dient
der Abwehr staatsnaher Einflussnahme auf die inhaltliche
Programmgestaltung. Der Gesetzgeber darf nicht nur manifeste
Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks
abwehren, sondern auch indirekte Einwirkungen, mit denen
Einfluss auf das Programm oder Druck auf die im Rundfunk
Tätigen ausgeübt werden kann (vgl. BVerfGE 90, 60 <88> ). Parteien weisen verglichen mit
anderen gesellschaftlichen Kräften eine besondere Staatsnähe
auf. Sie können auch im Rundfunkbereich einen Einfluss
ausüben, der sich von einem als „staatlich“ in Erscheinung
tretenden Einfluss der Mehrheitsparteien kaum unterscheiden
lässt (vgl. BVerfGE 73, 118
<165>). Deshalb sind
jedenfalls diejenigen landesrechtlichen Regelungen von
Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, nach denen
politischen Parteien, Wählervereinigungen und von ihnen
wirtschaftlich abhängigen Unternehmen und Vereinigungen eine
Erlaubnis zum Betreiben von Privatrundfunk nicht erteilt
werden darf. 121 Auch die Antragsteller anerkennen die
verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Beteiligungsverboten,
wenn sie einen Verstoß von § 6 Abs. 2 Nr. 4
HPRG nur insoweit rügen, als die Regelung es verbietet,
Unternehmen und Vereinigungen eine Zulassung zur
Veranstaltung privaten Rundfunks zu erteilen, an denen
politische Vereinigungen oder Wählergruppen beteiligt sind,
ohne auf sie unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden
Einfluss ausüben zu können. 122 cc) Allerdings steht es dem Gesetzgeber frei,
in anderen Fällen, in denen Parteien einen bestimmenden
Einfluss auf die Programmgestaltung oder auf Programminhalte
haben, die Zulassung zur Veranstaltung von Privatrundfunk zu
verwehren. Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht
gehalten, sich bei der Begrenzung der
Beteiligungsmöglichkeiten der Parteien an Rundfunkunternehmen
auf das Verbot einer Beherrschung im Sinne von § 17 AktG
zu beschränken. 123 Konzernrecht und Ausgestaltung der
Rundfunkfreiheit verfolgen unterschiedliche Regelungsziele.
Das Konzernrecht regelt die innere Ordnung der Konzerne,
Abstimmung der Zuständigkeiten zwischen den für den Konzern
handelnden Organen der Mitgliedsunternehmen, konzernbezogene
Rechte und Pflichten der Gesellschafter auf den verschiedenen
Stufen des Konzerns, notwendigen Schutz der
Minderheitsgesellschafter und der Gläubiger des herrschenden,
aber auch des abhängigen Konzernunternehmens (vgl.
Emmerich/Habersack, Konzernrecht, 8. Aufl. 2005,
S. 1; Raiser/Veil, Recht der Kapitalgesellschaften,
4. Aufl. 2006, § 50 Rn. 13). 124 Demgegenüber geht es bei der Begrenzung der
Einflussmöglichkeiten der Parteien auf den Rundfunk nicht um
den Schutz der Mitgesellschafter und der
Unternehmensgläubiger oder andere gesellschaftsrechtliche
Zwecke. Im Mittelpunkt steht vielmehr die Abwehr einer
spezifischen Gefahr, nämlich staatsnaher Einflussnahme auf
die inhaltliche Programmgestaltung vermittels der beteiligten
Parteien. Diese muss aber nicht erst bei einer umfassenden
Beherrschung aller wesentlichen Unternehmensbereiche
vorliegen. Der Gesetzgeber kann zum Beispiel
Einwirkungsmöglichkeiten auf die Unternehmensstrategie, die
sich auch für Minderheitsgesellschafter aus der Möglichkeit
der Ausübung von Informations- und Kontrollrechten, der
Ablehnung von Beschlüssen, die der Zustimmung einer
qualifizierten Mehrheit bedürfen, der Möglichkeit zur
Erhebung von Gesellschafterklagen (actio pro socio), der
Anfechtung von Gesellschafterbeschlüssen, der Klage auf
Auflösung der Gesellschaft oder der Ankündigung des Austritts
mit dem dann entstehenden Abfindungsanspruch ergeben, ebenso
berücksichtigen wie die Möglichkeit von
Stimmrechtsvereinbarungen der Gesellschafter oder gesonderter
gesellschaftsvertraglicher Regelungen, die ebenfalls höhere
Einflussmöglichkeiten eines bestimmten Gesellschafters auf
die Geschicke des betreffenden Unternehmens vorsehen
können. 125 Entscheidend ist nicht allein der nominale
Anteil am Kapital oder an Stimmrechten, sondern der
tatsächliche Einfluss auf die Programmgestaltung oder die
Programminhalte. Es obliegt dem Gesetzgeber, hierfür
geeignete und nachvollziehbare Kriterien zu normieren. 126 dd) Der Ausschluss der Möglichkeit, dass
Parteien über ihre Beteiligungen am Privatrundfunk
unmittelbar oder mittelbar bestimmenden Einfluss auf die
Programmgestaltung oder Programminhalte nehmen, ist auch mit
Blick auf die betroffenen individuellen
rundfunkverfassungsrechtlichen Positionen der Parteien,
Rundfunkunternehmen und Zulassungsbewerber nicht
unverhältnismäßig. 127 Die Freiheit der öffentlichen und privaten
Meinungsbildung hat hohes Gewicht. Sie ist für ein
demokratisches Gemeinwesen schlechthin konstitutiv. Bei der
Bestimmung und Gewichtung von Gefahren für die Verwirklichung
der Rundfunkfreiheit und der Festlegung der für ihre
Herstellung und Erhaltung zu wählenden Mittel hat der
Gesetzgeber einen Einschätzungs- und Ermessensspielraum. Er
kann bei der Wahrnehmung seiner Gewährleistungsfunktion für
die Verwirklichung der Rundfunkfreiheit nicht darauf
verwiesen werden, spürbare Störungen der Meinungsvielfalt
oder erhebliche Beeinträchtigungen der Staatsfreiheit
abzuwarten, bevor er regelnd und begrenzend tätig wird. Er
muss im Rahmen seiner Ausgestaltungsverantwortung bereits
entsprechenden Gefahren effektiv begegnen können, weil einmal
eingetretene Fehlentwicklungen - wenn überhaupt -
nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten
rückgängig gemacht werden können ( BVerfGE 57, 295 <323> ). Die Bestimmung des dazu
Erforderlichen unterliegt dabei in weiten Grenzen der
Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers. 128 c) Demgegenüber bedeutet das absolute Verbot
für politische Parteien, sich an privaten
gesetzgeberische Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit. § 6
Abs. 2 Nr. 4 HPRG verstößt insoweit gegen
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit
Art. 21 GG. 129 Das absolute Beteiligungsverbot verfehlt die
vom Gesetzgeber herzustellende angemessene Zuordnung der
verschiedenen Rechtspositionen. Die für die politischen
Parteien eintretenden Nachteile stehen auch bei
Berücksichtigung der weitreichenden
Ausgestaltungsermächtigung des Gesetzgebers zum Maß der
Förderung der mit der Regelung verfolgten Ziele außer
Verhältnis. 130 Das absolute Beteiligungsverbot ist keine
angemessene Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit. Diesem Verbot
steht keine angemessene Förderung der objektiv-rechtlichen
Ziele der Rundfunkfreiheit, namentlich der Gewährleistung von
Meinungsvielfalt und Staatsfreiheit des Rundfunks, gegenüber.
Parteien, Rundfunkunternehmen und Bewerber um eine Zulassung
sind in ihren rundfunkverfassungsrechtlichen Positionen in
erheblichem Umfang betroffen. Das Verbot jeglicher
mittelbarer und unmittelbarer Beteiligung an privaten
Rundfunkveranstaltern zwingt Parteien, bei auch nur sehr
geringfügiger Beteiligung ihre Anteile zu veräußern,
unabhängig davon, ob die Partei bei einer geringfügigen
Beteiligung überhaupt Einfluss auf das jeweilige
Rundfunkunternehmen ausüben könnte. 131 Die angegriffene Regelung berührt die
politischen Parteien, die Anteile an Rundfunkunternehmen
halten, auch durch die von ihr hervorgerufenen, über die
unmittelbaren Normwirkungen hinausgehenden Folgen in
besonderer Weise. Bei einer die Beteiligung von politischen
Parteien an privaten Rundfunkunternehmen beschränkenden
Regelung ist zu berücksichtigen, dass insbesondere die Partei
der Antragsteller dem Auftrag, bei der politischen
Willensbildung mitzuwirken, traditionell durch Beteiligungen
an Presseunternehmen nachgekommen ist. Solche Beteiligungen
umfassen heute in aller Regel auch mittelbare Beteiligungen
an Rundfunkunternehmen. Unmittelbare Beteiligungen an
Rundfunkunternehmen sind hingegen die Ausnahme. Ein
vollständiger Ausschluss der Beteiligung von Parteien an
Rundfunkunternehmen führt deshalb dazu, dass diese
Beteiligungen nur in Verbindung mit Beteiligungen an
Presseunternehmen aufgegeben werden können. Dies
beeinträchtigt die den Parteien verfassungsrechtlich
aufgegebene Mitwirkung bei der öffentlichen Willensbildung
über den unmittelbaren rundfunkrechtlichen Bereich hinaus,
trifft sie in überkommenen Parteitraditionen und stellt auch
aus diesem Grund eine übermäßige Belastung dar. 132 Der vollständige Entzug jeglicher
rundfunkrechtlicher Position wird auch nicht dadurch
ausgeglichen, dass vom Landtag gewählte Abgeordnete gemäß
§ 49 Abs. 1 Satz 2 Nr. 26 HPRG der
Versammlung der Hessischen Landesanstalt für privaten
Rundfunk angehören und gemäß § 30 Abs. 2 HPRG
Parteien zur Vorbereitung der Wahlen angemessene Sendezeiten
im Privatrundfunk in Anspruch nehmen und sich damit
tatsächlich auch auf dem Gebiet des Rundfunks betätigen
können. Weder die Mitwirkung in der Anstaltsversammlung noch
das Recht auf angemessene Sendezeiten im Vorfeld von Wahlen
werden durch die Rundfunkfreiheit nach Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet (vgl. BVerfGE 60, 53 <65 f.>; 83, 238
<333>). Abgesehen davon
bestehen diese Möglichkeiten auch nur für die im Landtag
vertretenen Parteien. 133 Rundfunkveranstalter und Bewerber mit
Parteibeteiligung werden durch § 6 Abs. 2
Nr. 4 HPRG ebenfalls in ihrem Recht aus Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG betroffen. Soweit den
Medienunternehmen und Zulassungsbewerbern der Widerruf oder
die Versagung der Zulassung droht, wird ihnen die Möglichkeit
zur Ausübung der Rundfunkfreiheit vollständig genommen und
damit schwerwiegend auf ihre rundfunkrechtliche Position
eingewirkt. Das Gewicht des Eingriffs erhöht sich dadurch,
dass Versagung und Widerruf der Zulassung schon an die
mittelbare Beteiligung von Parteien anknüpfen. Gerade bezogen
auf geringfügige Beteiligungen können sich die betroffenen
Unternehmen nur mit außerordentlichem Aufwand und wohl nicht
mit letzter Sicherheit dagegen schützen, dass, etwa bei
mehrfach gestuften Beteiligungsverhältnissen, nicht doch eine
mittelbare Minimalbeteiligung einer Partei vorliegt.
Statuarisch können die Gesellschafter von Rundfunkunternehmen
zwar regeln, dass juristische Personen ihre internen
Beteiligungsverhältnisse offenlegen und sich verpflichten,
keine Gesellschaftsanteile an Parteien oder Gesellschaften
mit Parteibeteiligung zu übertragen; doch stößt dies mit
Blick auf die schon erwähnte Möglichkeit mehrfach gestufter
Beteiligungen bei durchgerechneten minimalen Anteilen an
tatsächliche Grenzen. Diese Anforderungen würden die
Unternehmen erheblich in ihrer wirtschaftlichen
Betätigungsfreiheit, vor allem bei der Aufbringung von
Eigenkapital, einschränken, weil als Gesellschafter nur noch
natürliche und juristische Personen in Betracht kämen, die
bereit und in der Lage wären, diese Garantien abzugeben. Da
der Versagungstatbestand nicht an Versäumnisse des
Rundfunkunternehmens anknüpft, wäre dieses auch nicht vor
nachteiligen Folgen durch das Bestehen stiller Beteiligungen
und verdeckter Treuhandverhältnisse geschützt. 134 Ein Beitrag des absoluten Beteiligungsverbotes
zur Sicherung der Meinungsvielfalt und Verwirklichung der
Staatsfreiheit in dem vom Bundesverfassungsgericht
verstandenen Sinn ist kaum feststellbar und allenfalls
äußerst gering. Es ist weder von den am Verfahren Beteiligten
vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass auch
Minderheitsbeteiligungen ohne Möglichkeiten zu bestimmendem
Einfluss eine Gefährdung der Meinungsvielfalt im Rundfunk
bewirken könnten. 135 Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass das
Prinzip der Staatsfreiheit und Überparteilichkeit des
Rundfunks schon für den Staat selbst nicht als ein striktes
Trennungsgebot zu verstehen ist, sondern wegen des
gesetzgeberischen Ausgestaltungsvorbehalts, der Entsendung
von Vertretern in die rundfunkrechtlichen Aufsichtsgremien
und der weiteren von der Rechtsprechung unbeanstandet
gelassenen Einflussmöglichkeiten eher als ein System der
Staatsferne zu betrachten ist (B. II. 2. b). Auch wenn der
Gesetzgeber nicht gehalten ist, sich bei der Ausgestaltung
der Rundfunkfreiheit an der unteren Grenze der ihm möglichen
Zurückdrängung staatlichen Einflusses auf den Rundfunk zu
bewegen, kann das Bestreben, die Parteien zur Vermeidung
allenfalls geringfügigster abstrakter mittelbarer
Einflussmöglichkeiten gänzlich von der Beteiligung an
Rundfunkunternehmen auszuschließen, keinen überragenden
Stellenwert haben. 136 d) Soweit von Verfahrensbeteiligten die
Möglichkeit von Absprachen und die Schließung von Koalitionen
auch bei geringfügigen Beteiligungen als Rechtfertigung für
ein absolutes Verbot von Beteiligungen einer Partei an einem
privaten Rundfunkanbieter angesprochen wird, kann dieser
Beteiligungen entsprochen werden. 137 Fehlende Veröffentlichung von
Minderheitsbeteiligungen - wie auch von mittelbaren
Beteiligungen - kann sich erheblich auf die öffentliche
und individuelle Meinungsbildung auswirken. Vielen
Rezipienten wird die (mittelbare) Parteibeteiligung nicht
bekannt sein, und sie können diesen Umstand nicht in die
Bewertung des Programmangebots einfließen lassen. Für die
Beurteilung eines Programmangebots kann es von Bedeutung
sein, ob und inwieweit eine Partei an einem
Rundfunkunternehmen beteiligt ist. 138 Ähnlich wie bei den Freundeskreisen in den
Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist
nicht auszuschließen, dass sich Interessenverbünde bei
Gesellschaftern im privaten Rundfunk herausbilden. Daher kann
es geboten sein, auch geringfügige Beteiligungen in die
Veröffentlichungsregelungen einzubeziehen. Dies ermöglicht
dem Nutzer eine eigenständige Beurteilung der jeweiligen
Einflussnahmemöglichkeiten. In diesem Zusammenhang ist auch
von Bedeutung, dass Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG
für Parteien ein besonderes Veröffentlichungsgebot statuiert
hat. Aufgrund der besonderen Staatsnähe der Parteien ist es
daher gerechtfertigt, auch bei geringfügiger Beteiligung an
privaten Rundfunkunternehmen, die Beteiligungsverhältnisse
von Parteien offen zu legen. III. 139 Da § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG gegen
die Rundfunkfreiheit verstößt, bedarf es keiner Entscheidung
mehr darüber, ob die Regelung auch weitere Grundrechte
verletzt (vgl. Rozek, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge <Hrsg.>,
Loseblattsammlung, Stand 20. Lfg., Juni 2001, § 76
Rn. 68). Insbesondere kann offen bleiben, ob
Art. 12 GG neben Art. 21 GG für politische Parteien
Anwendung findet. Denn soweit die Berufsfreiheit im zu
beurteilenden Fall einschlägig wäre, würde die angegriffene
Norm jedenfalls auch dieses Recht verletzen. IV. 140 Entgegen der Ansicht der Hessischen
Landesregierung ist eine verfassungskonforme Auslegung der
angegriffenen Norm derart, dass unter Beteiligung im Sinne
von § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG nur solche
Beteiligungen zu verstehen seien, von denen eine relevante
Gefahr publizistischer Beeinflussung tatsächlich ausgehe,
nicht möglich. Eine verfassungskonforme Auslegung von Normen
kommt dann in Betracht, wenn der Wortlaut der Norm mehrere
Auslegungsmöglichkeiten eröffnet und der klar erkennbare
Wille des Gesetzgebers nicht entgegen steht (vgl. BVerfGE 98, 17 <45>; 101, 312
<329>). Dies ist angesichts
des eindeutigen Wortlauts des § 6 Abs. 2 Nr. 4
HPRG nicht der Fall. V. 141 Der Gesetzgeber ist gehalten, bis zum
30. Juni 2009 den Verfassungsverstoß durch eine
Neuregelung zu beheben. C. 142 Die Entscheidung ist zu B. II. mit 5 : 3
Stimmen, im Übrigen einstimmig ergangen. Hassemer Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2008:fs20080312.2bvf000403Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - Rn. (1-142),http://www.bverfg.de/e/fs20080312_2bvf000403.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 28/2008 vom 12. März 2008Fundstelle(n)BVerfGE 121, 30 - 69