Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-222-de-marzo-29-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_a624c1b7a4d50096e0430a0101510096&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-19 07:54:38
Document Index: 199442427

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﻿ Sentencia C-222 de marzo 29 de 2011
SENTENCIA C-222 DE 29 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:SITUACIÓN DE DESASTRE Y EMERGENCIA. SE DECLARA EXEQUIBLE LA ADICIÓN DEL PARÁGRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 38 DE LA LEY 1333 DE 2009, REALIZADA POR EL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO 4673 DE 2010, EN EL ENTENDIDO DE QUE LA AUTORIZACIÓN ALLÍ PREVISTA SÓLO SERÁ APLICABLE PARA LAS ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA FASE I DE LAS CONTEMPLADAS EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA ECONÓMICA SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADA MEDIANTE DECRETO 4580 DE 2010, EN LAS ZONAS Y MUNICIPIOS AFECTADOS, SEGÚN ESTE DECRETO. SE DECLARA EXEQUIBLE LA ADICIÓN DEL PARÁGRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 38 DE LA LEY 1333 DE 2009, REALIZADA MEDIANTE DECRETO 4673 DE 2010, EN EL ENTENDIDO DE QUE EN NINGÚN CASO EL INFRACTOR O EL PRESUNTO INFRACTOR SERÁ RESPONSABLE POR LOS GASTOS EN QUE SE INCURRA EN RELACIÓN CON LOS BIENES DECOMISADOS A PARTIR DEL MOMENTO EN EL QUE SE AUTORICE SU USO. SE DECLARA EXEQUIBLE LA ADICIÓN DEL PARÁGRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 38 DE LA LEY 1333 DE 2009, REALIZADA POR EL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO 4673 DE 2010. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 2º DEL DECRETO 4673 DE 2010.
Sentencia C-222 de marzo 29 de 2011
Ref.: Expediente RE-175
Revisión oficiosa del Decreto 4673 de 2010 “Por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional”.
A continuación se transcribe el decreto objeto de revisión de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.929 del 20 de diciembre de 2010.
— La construcción y/o rehabilitación de obras de infraestructura y actividades para el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás obras y actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación de las áreas hidrográficas citadas.
— La restauración, recuperación, conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural de las áreas citadas.
— Rehabilitación de la red vial afectada por situaciones de desastre.
— Labores de búsqueda y rescate y primeros auxilios.
— Recuperación de vivienda (averiada y destruida), y
— Obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y mitigación en la zona.
— Construcción y/o rehabilitación de obras de acueducto y saneamiento básico ambiental.
PAR. 3º—A partir del momento en que se autorice el uso, la entidad pública o privada que utilice los bienes decomisados deberá hacerse cargo de los gastos de transporte, combustible, parqueadero, cuidado, impuestos y mantenimiento-preventivo y correctivo que se requieran, los cuales en caso de que el procedimiento administrativo sancionatorio concluya sin la declaratoria de responsabilidad del presunto infractor, no podrán ser cobrados al titular del bien como condición para su devolución.
2. Cumplimiento de los requisitos de forma del Decreto 4673 de 2010.
Adicionalmente, se observa que el decreto fue expedido el día 17 de diciembre de 2010, esto es, dentro de la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que fue decretado para el período de treinta días contados a partir de 7 de diciembre de 2010.
Ha señalado la Corte que, “(...) por un lado, el juicio de constitucionalidad; de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, debe orientarse a establecer, en primer lugar, la relación de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como la especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la finalidad y la necesidad de las medidas. Así mismo, dicho juicio, cuando sea del caso, debe constatar si existe motivación suficiente para imponer limitaciones a los derechos constitucionales; si las normas ordinarias suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepción y si las medidas expedidas son proporcionales, tanto en relación con la gravedad de la situación, como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las libertades”(3).
Por otra parte, “(...) a través del juicio de constitucionalidad es preciso verificar que las medidas adoptadas, en su contenido mismo, no entren en contradicción específica con la Constitución y no desconozcan las prohibiciones generales contenidas en el ordenamiento superior, que comprenden las de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales, interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público, suprimir o modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y desmejorar los derechos sociales de los trabajadores”(4).
3.2. Para el análisis de la constitucionalidad del decreto de la referencia la Corte procederá de la siguiente manera: (i) Se establecerá, en primer lugar, el contenido y el alcance de la disposición objeto de examen; (ii) a continuación se examinará si la medida adoptada satisface los requisitos de conexidad, especificidad, y necesidad, y (iv) si se supera la anterior condición, la Corte procederá a determinar si la medida se ajusta en su contenido a la Constitución, para lo cual será preciso establecer, por un lado, si respeta los límites materiales a los que, de acuerdo con la jurisprudencia, se encuentran sujetos este tipo de decretos y, en particular, si el gobierno excedió o no el ámbito previsto para los mismos y, por otro, que no comporte una contradicción específica con la Constitución.
3.3. Contenido y alcance de la disposición objeto de control.
A través del Decreto 4673 de 2010 “por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional”, el gobierno adicionó unos parágrafos al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, dirigidos a permitir a las autoridades ambientales disponer el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos o implementos respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo, en los términos del procedimiento previsto en esa ley, con el exclusivo fin de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de emergencia a las que se refiere el Decreto 4580 de 2010.
De este modo, en el decreto se señala de manera general cuál es el destino exclusivo de los bienes cuyo uso se permite transitoriamente, y, luego, a título enunciativo, se señalan las actividades a las que puede destinarse esos bienes y que comprenden: a. La construcción o la rehabilitación de obras de infraestructura y actividades para el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás obras y actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación de las áreas hidrográficas citadas; b. La restauración, recuperación, conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural de las áreas citadas; c. La rehabilitación de la red vial afectada por situaciones de desastre; d. Labores de búsqueda y rescate y primeros auxilios; e. Recuperación de vivienda (averiada y destruida); f. Obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y mitigación en la zona y, g. Construcción y rehabilitación de obras de acueducto y saneamiento básico ambiental.
En el artículo 4º de la Ley se señala que la función de las medidas preventivas consiste en “prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana” y, en el artículo 36 se establece que las medidas preventivas que la autoridad ambiental puede imponer son la amonestación escrita, el decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción, la aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y la suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos.
La medida de decomiso regulada en el artículo 38 de la ley, tiene el objeto de “prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana” (L. 1333/2009, art. 12), y consiste en la “aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticas y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma”, aspectos sobre cuya exequibilidad se pronunció la Corte Constitucional en sentencias C-595 y C­703 de 2010.
En la Sentencia C-703 de 2010 la Corte puntualizó que, en razón de las circunstancias y del momento en que se adoptan, las medidas preventivas no son sanciones, y agregó que, “(...) en un estado de incertidumbre y aunque no haya una plena certeza acerca de una situación, el principio de precaución le permite a la administración, como primer paso, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una afectación derivada de un hecho o situación o para conjurar un riesgo grave que amenaza con dañar el medio ambiente en forma irreparable o de muy difícil tratamiento, mientras que la sanción se impone al culminar el procedimiento administrativo regulado por la ley y siempre que se haya demostrado la infracción ambiental y establecido la correspondiente responsabilidad”. Agregó la corporación que “(...) la adopción de medidas preventivas debía apoyarse en el principio de precaución que permite a las autoridades ambientales tomar decisiones gravosas y restrictivas que, en la práctica, comportan una suspensión del régimen jurídico aplicable en condiciones de normalidad”.
3.4. Análisis de conexidad.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el examen de conexidad de los decretos legislativos se orienta a establecer si existe correspondencia entre los hechos invocados por el decreto legislativo y aquellos con base en los cuales se declaró el estado de excepción, así como entre la motivación del decreto y las medidas adoptadas. Adicionalmente es preciso evaluar, la especificidad de las medidas, esto es, que las mismas estén orientadas única y exclusivamente a conjurar la crisis o a impedir la extensión de sus efectos.
El Decreto 4580 de 2010, en sus considerandos, entre los hechos sobrevinientes que constituyen grave calamidad pública, se refiere al fenómeno de La Niña desatado en todo el país, que constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, que se agudizó en forma inusitada en el mes de noviembre de 2010. Destaca el decreto la gravedad de la crisis, dado que, como consecuencia del fenómeno invernal, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles; se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional. Así mismo, al declarar el estado de emergencia, el gobierno puso de presente la insuficiencia de los medios ordinarios para hacer frente a la situación.
Del mismo modo, la medida de permitir el uso transitorio de la maquinaria y equipo sobre el que pese una medida de decomiso preventivo, a efectos de atender los requerimientos de la crisis, tiene una correspondencia adecuada con las motivaciones del Decreto 4673 de 2010, dado que las mismas relacionan, por un lado, un conjunto de consecuencias atribuibles al impacto, de la ola invernal y entre las cuales se cuentan destrucción de inmuebles, interrupción en la prestación de servicios públicos esenciales, afectación de vías de comunicación, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, daños en diques, obras de contención, acueductos, alcantarillados, etc.; dan cuenta luego de la insuficiencia de la maquinaria disponible y, se refieren, finalmente, a la constatación sobre la existencia de un conjunto de maquinaria y equipo, que podría resultar útil en la atención de los requerimientos de la emergencia, bienes sobre los que ha sido expedida medida preventiva dentro de un proceso pro infracción de normas ambientales, pero que, de acuerdo con el régimen legal aplicable a esos procesos, se encuentran ociosos.
Finalmente, también queda establecida la especificidad de la medida, comoquiera que la autorización contemplada en el decreto, tiene como finalidad única y exclusiva, la atención de las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de la emergencia.
3.5. Presupuesto de necesidad.
Por otra parte el hecho de que, no obstante que los bienes que ha sido objeto de decomiso preventivo, en los términos de la Ley 1333 de 2009, se encuentran, mientras permanezcan en esa condición, ociosos, el gobierno carecía de la posibilidad de disponer su destinación a la atención de la emergencia, por cuanto en la Ley 1333 no está previsto el uso de los bienes decomisados por las entidades depositarias, mientras se decide de manera definitiva sobre su destino. Para ello se requería de una autorización de tipo legal, que es la que se aporta por el decreto objeto de control. De este modo, en cuanto, por la vía ordinaria, el gobierno no podía autorizar la disposición de los bienes, se demuestra la insuficiencia de los instrumentos jurídicos al alcance del gobierno, y la necesidad de acudir a los decretos de emergencia para la adopción de una medida que, como se ha mostrado, puede contribuir a enfrentar la crisis ocasionada por el Fenómeno de La Niña.
3.4.(sic) Proporcionalidad.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad está orientado a examinar si las medidas adoptadas durante el estado de excepción son excesivas(5), para lo cual es preciso determinar si las mismas cumplen un fin constitucionalmente legítimo, si son idóneas para obtener el objetivo perseguido, y si no son desproporcionadas en sentido estricto, esto es, si el beneficio obtenido con la medida es claramente superior a las limitaciones que la misma impone a los derechos que se vean afectados por ella.
Así, al paso que la medida se orienta a satisfacer necesidades que pueden ser importantes, la afectación de los derechos de los titulares de los bienes es, eventual, puesto que solo se materializará en caso de que no se establezca la responsabilidad del presunto infractor de las normas ambientales, y, en cualquier caso, es solo marginal, porque se establece la obligación de devolver los bienes en el estado en el que se encontraban, salvo el desgaste normal de las cosas, sin que el titular de los mismos deba asumir ninguno de los costos que se hayan generado a partir del momento en el que se autorizó el uso de los bienes. En esos términos, y salvo lo que resulte del examen particularizado, encuentra la Corte que se satisface el requisito de proporcionalidad.
3.5. Análisis particular del articulado del Decreto 4673 de 2010.
3.5.1. El parágrafo primero que se agrega al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, establece que la autoridad ambiental puede disponer “(...) el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos o implementos respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo (...)”; fija, de manera general, la finalidad que habilita dicho uso y relaciona el tipo de actividades en las cuales podrán emplearse los referidos bienes.
Para el examen particular de esta disposición estima del caso la Corte hacer alusión a las fases que, de conformidad con la información suministrada por el Departamento Nacional de Planeación, se han previsto en el marco de la emergencia económica social y ecológica. Así, en una primera fase de “atención humanitaria de emergencia”, se ha previsto realizar, entre otras labores, en lo que tiene que ver con el decreto que ahora es objeto de estudio, las necesarias para permitir, con carácter urgente, la transitabilidad de los corredores viales afectados; la reparación de los puentes dañados; el levantamiento de escombros y la reconstrucción de infraestructura. La fase de rehabilitación comprende, en lo pertinente, la rehabilitación en el corto plazo de los corredores viales, con inversiones en la red vial terciaria, estructura aeroportuaria y férrea; rehabilitación de distritos de riego, que conlleva la rehabilitación de diques y canales así como protección de la infraestructura, y la rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado. Finalmente, la fase de reconstrucción y prevención, se orienta a enfrentar de manera integral los problemas que se pusieron en evidencia con la crisis invernal, con la ejecución de proyectos estratégicos tendientes a obtener soluciones definitivas y que se ejecutarán en el mediano y el largo plazo.
En consecuencia, se declarará la exequibilidad del parágrafo primero, en el entendido de que la autorización allí prevista solo será aplicable para las actividades que se desarrollen, en las zonas y municipios afectados, dentro de la fase I de las contempladas en el marco de la emergencia económica social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010.
Observa la Corte que la información a quienes se encuentren involucrados en el trámite sancionatorio, es un presupuesto indispensable para la garantía del debido proceso, en la medida en que, si bien la decisión de disponer el uso de los bienes no admite ningún recurso, sí les permite adoptar las previsiones orientadas a asegurarse de que resultarán indemnes en el evento de que no se declare la responsabilidad. Por otra parte, como se puso de presente en la Sentencia C-703 de 2010, “(...) la previsión de recursos o de la segunda instancia no han sido exigidas como condiciones esenciales de la constitucionalidad de procedimientos que no las establecen respecto de algunas decisiones, incluso judiciales, a lo cual cabría agregar que la decisión motivada puede ser demandada ante la respectiva jurisdicción o que el procedimiento sancionatorio ofrece suficientes condiciones para dilucidar, lo concerniente a las medidas preventivas”. Precisó la Corte que cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a enfrentar una situación o hecho o a evitar un peligro de daño grave, “sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho”(6). Así, siempre que exista justificación suficiente, la ausencia de recursos en la vía administrativa no constituye una violación del debido proceso. En este caso, la no inclusión de recursos de vía gubernativa tiene una justificación específica en la urgencia de las medidas, cuyo trámite podría verse dilatado por el trámite de distintos recursos de la vía gubernativa.
El parágrafo segundo además dispone la suspensión “en forma inmediata” del uso de los elementos decomisados si la medida preventiva es levantada o el procedimiento termina sin que se declare la responsabilidad del presunto infractor. Esta cláusula provee una garantía del derecho de uso del titular del bien, pues el uso solamente puede durar en tanto que dure la medida de decomiso. Por otra parte, de acuerdo con el condicionamiento que se hará a la exequibilidad del parágrafo primero, es claro que el uso autorizado en el Decreto 4673 solo podrá prolongarse por el tiempo necesario para hacer frente a las necesidades urgentes dentro de la fase I de la atención de la emergencia.
3.5.3. El parágrafo tercero de los que se adicionan por el decreto en estudio al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009 establece que (i) la entidad que use los bienes debe hacerse cargo de los gastos que sea necesario realizar a partir del momento en el que se autorice el uso; (ii) en caso de que el procedimiento administrativo sancionatorio concluya sin la declaratoria de responsabilidad del presunto infractor, tales gastos no podrán ser cobrados al titular del bien como condición para su devolución; (iii) la entidad que use tos bienes deberá tomar las pólizas que aseguren todo tipo de riesgos, en beneficio de los titulares de tales bienes, y (iv) la entidad deberá devolver los bienes en el estado en que le fueron entregados, salvo el desgaste normal de las cosas.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la(sic)
1. Declarar EXEQUIBLE la adición del Parágrafo primero del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada por el artículo 1º del Decreto 4673 de 2010, en el entendido de que la autorización allí prevista solo será aplicable para las actividades relacionadas con la fase I de las contempladas en el marco de la emergencia económica social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, en las zonas y municipios afectados, según este decreto.
2. Declarar EXEQUIBLE la adición del Parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada por el artículo 10 del Decreto 4673 de 2010.
3. Declarar EXEQUIBLE la adición del parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada mediante Decreto 4673 de 2010, en el entendido de que en ningún caso el infractor o el presunto infractor será responsable por los gastos en que se incurra en relación con los bienes decomisados a partir del momento en el que se autorice su uso.
4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Decreto 4673 de 2010.
Notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase».
(3) Sentencia C-226 de 2009.
(5) Cfr. Sentencia C-225 de 2009.
(6) Cfr. Sentencia C-293 de 2002.