Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-210-de-abril-15-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_f3bacb604cfb0128e0430a0101510128&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-18 01:46:35
Document Index: 74864630

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 49', 'ARTÍCULO 1', 'artículo 86', 'artículo 5', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 279', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 23', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 19', 'artículo 29', 'artículo 1', 'artículo 49', 'artículo 83', 'artículo 282', 'Artículo 279', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'artículo 19']

﻿ Sentencia T-210 de abril 15 de 2013
SENTENCIA T-210 DE 15 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:PRINCIPIO DE CONTINUIDAD DE LOS SERVICIOS DE SALUD- LIMITES PARA DESAFILIAR BENEFICIARIOS CON ENFERMEDADES CATASTRÓFICAS. ANTE LA PRESENCIA DE ENFERMEDADES CATASTRÓFICAS QUE REQUIERAN DE LA CONTINUIDAD EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD, LA DECLARACIÓN DEL COTIZANTE PARA DESAFILIAR A UNO DE SUS BENEFICIARIOS NO VALIDA QUE ESTOS SEAN DESVINCULADOS DEL SISTEMA DE SALUD. ESTO DADO A LAS RESPONSABILIDADES QUE EL PRINCIPIO DE CONTINUIDAD DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN LE IMPONE AL ESTADO, Y QUE TIENE COMO FINALIDAD OTORGARLES A LAS PERSONAS AFILIADAS AL SISTEMA DE SALUD UNA ATENCIÓN DE MANERA ININTERRUMPIDA, CONSTANTE Y PERMANENTE QUE GARANTICE LA PROTECCIÓN DE SUS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA VIDA Y A LA SALUD. ADICIONALMENTE, EL ARTÍCULO 1° DEL DECRETO 753 DE 1956 DEFINE TALES SERVICIOS COMO PÚBLICOS, EN TANTO ATIENDEN A LA SATISFACCIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y REQUIEREN DE SU PRESTACIÓN EN FORMA CONTINUA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO A LA SALUD, AFILIACIÓN AL SISTEMA DE SALUD, SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES, AFILIACIÓN AL SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES, RÉGIMEN ESPECIAL DE SALUD, BENEFICIARIO DEL SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES, PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD
Sentencia T-210 de abril 15 de 2013
Ref.: Expediente T-3.703.718
Demandante: María Jafisa Tonguino Henao
Demandado: Dirección General de Sanidad Militar
En el proceso de revisión del fallo de tutela, proferido el 12 de septiembre de 2012 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de Decisión Laboral, que decidió negar el amparo impetrado por María Jafisa Tonguino Henao contra la Dirección de Sanidad Militar.
La señora María Jafisa Tonguino Henao presentó acción de tutela contra la Dirección de Sanidad Militar, tras considerar que la mencionada entidad le vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud y a la seguridad social, al desafiliarla del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares, a solicitud de su excompañero permanente, sin tener en cuenta su delicado estado de salud y sus requerimientos médicos.
La situación fáctica a partir de la cual se ejercita el mecanismo de amparo constitucional es la que a continuación se expone:
2.1. El 27 de enero de 2010 fue vinculada al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares, en calidad de beneficiaria de su compañero permanente, el soldado profesional Diego Hernando Gutiérrez Villamil, vinculación que acreditó con el respectivo carné.
2.2. La prestación del servicio de salud le correspondió a la Dependencia Militar Tercera Brigada - Baser, Hospital Militar Regional de Occidente - ESM.
2.3. El 15 de junio de 2012, después de varias valoraciones médicas, su médico tratante le diagnosticó “Carcinoma Basocelular Nodular en el párpado inferior” y le prescribió la cirugía micrográfica MOHS, así como la reconstrucción del párpado inferior derecho.
2.4. La Dirección de Sanidad Militar no autorizó la intervención quirúrgica por encontrarse desafiliada del sistema de salud toda vez que el cotizante, su excompañero permanente Diego Hernando Gutiérrez Villamil, requirió a la Dirección de Sanidad su desvinculación por haberse terminado la unión marital de hecho.
2.5. Actualmente, no posee recursos económicos para costearse la atención médica que requiere pues se encuentra desempleada y su núcleo familiar no cuenta con los ingresos necesarios para asumir el costo del tratamiento.
La señora María Jafisa Tonguino Henao solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud y a la seguridad social y, en consecuencia, que se ordene a la entidad accionada mantener vigente su afiliación al sistema de salud y le autorice la intervención quirúrgica “cirugía micrográfica MOHS con reconstrucción de párpado inferior derecho” prescrita por su médico tratante, así como el suministro de los medicamentos y de los servicios médicos que sean necesarios para restablecer su salud.
A su vez, solicita el auxilio de transporte para que ella junto con un acompañante, se desplacen dentro y fuera del municipio de Tuluá, lugar donde reside, tantas veces lo requiera, por el tiempo que dure su tratamiento hasta que obtenga su completa recuperación.
— Copia de la última revisión de patología practicada a la señora María Jafisa Tonguino en la que su médico dermatopatólogo le diagnosticó “Carcinoma Basocelular nodular”, en cuya descripción microscópica indicó: “se identifica piel con un epitelio atrófico con ablación de la red de crestas interpapilares. En la dermis y en contacto con el epitelio se observa una proliferación de queratinocitos neoplásicos basaloides pequeños. Estas células forman micronódulos que se disponen a manera de una empalizada en su periferia (sic). Hay infiltrado de predominio linfoplasmocitario rodeando las islas de células tumorales. Hay cambios dérmicos como depósitos de colágeno joven, fibrosis y mucina” (fl. 1, cdno. 1).
— Copia del carné de la Dirección General de Sanidad Militar de la señora María Jafisa Tonguino Henao (fl. 3, cdno. 1).
— Copias de las órdenes médicas autorizadas por la Dirección de Sanidad en los meses de abril y junio de 2012 (fl. 4, cdno. 1).
— Copia de la certificación médica dermatológica del doctor Rafael Falabella en la que se informa que “(...) la paciente María Jafisa Tonguino fue vista en la Junta Médica de Dermatología durante el curso de actualización, remitida por el Dr. Oswaldo Méndez, por tratarse de un caso de difícil manejo con diagnóstico incierto localizada en párpado inferior derecho. La lesión consiste en una ulceración en el párpado inferior derecho, presenta inflamación y formación de costras que dificultaron el diagnóstico durante los 4 años de evolución, a pesar de haberse tomado biopsia previamente con la sospecha del DX Carcinoma Basocelular, la cual fue negativa. Posteriormente, se tomó una nueva muestra que comprobó el diagnóstico del Cáncer Basocelular Infiltrante. Durante la discusión del caso de María Jafisa, se llegó a la conclusión de que por la extensión del tumor y las características del mismo, deberá recibir tratamiento quirúrgico con cirugía micrográfica de MOHS y reconstrucción del párpado para garantizar la completa escisión y prevenir una recurrencia que tendría mayores dificultades terapéuticas en el futuro” (fl. 10, cdno. 1).
— Oficio del 29 de agosto de 2012, en el que la señora María Jafisa Tonguino informa, en cumplimiento al requerimiento del juez de instancia, que “El cargo del señor Diego Hernando Gutiérrez, quien tiene 13 años de servicio es Soldado Profesional y pertenece a Bacna 1 con sede en Jarandia Caquetá. El inicio de la convivencia fue desde octubre del 2007 hasta marzo de 2011, esto es casi cuatro años de convivencia la cual fue declarada ante una Notaría de Bogotá. La fecha de afiliación al sistema de seguridad social fue el día 27 de enero del 2010, vinculación que se acredita con la copia del carné de afiliación correspondiente. La dependencia militar a la cual estaba afiliada es la Tercera Brigada - Baser - Hospital Militar Regional de Occidente - ESM 2015. Donde siempre acudí a las citas y exámenes y donde se me dictaminó el carcinoma basocelular nodular, que hoy la aqueja” (fl. 26, cdno. 1).
— Copia de la certificación suscrita por el coordinador del grupo de afiliación y validación de derechos de la Dirección General de Sanidad Militar, del 18 de mayo de 2012, en la que se informa que “El señor Gutiérrez Villamil Diego Hernando pertenece al subsistema de salud de la Fuerzas Militares a través del Ejército Nacional y como tal goza de los servicios médicos asistenciales aprobados en el plan integral de salud mediante Acuerdo 2 del 27 de abril de 2001 para él y sus beneficiarios
Beneficiario(s):
Nombre y apellidos Documento Parentesco
Tonguino Henao María Jafisa 31199170 Compañera
Este certificado se expide como constancia de que el beneficiario anteriormente mencionado se encuentra inactivo en la base de datos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, en razón de que el titular anexa declaración juramentada de no convivencia” (fl. 40, cdno. 1).
— Copia de la declaración juramentada extraproceso allegada por el señor Diego Hernando Gutiérrez Villamil a la Dirección de Sanidad Militar de las Fuerzas Militares, en la que manifestó que: “conviví por espacio de tres años, en unión libre como compañero permanente de la señora María Jafisa Tonguino Henao, unión dentro de la cual no hubo descendencia. Hace un año y un mes resolvimos separarnos de común acuerdo y, por ende, la unión marital de hecho que teníamos conformada quedo disuelta. Por lo anterior, deseo que se excluya del sistema de salud de las Fuerzas Militares a la señora María Jafisa Tonguino Henao como mi beneficiaria así como quede exenta de cualquier otro beneficio que pudiera recibir por la vigencia del vínculo. Declaro bajo gravedad de juramento que no tengo conocimiento si María Jafisa se encuentra en tratamiento médico con el sistema de salud de las Fuerzas Militares, así mismo manifiesto que ella no tiene ninguna discapacidad como tampoco depende económicamente de mi persona por lo tanto, está en libertad de afiliarse al servicio médico que desee” (fl. 41, cdno. 1).
— Copia del derecho de petición presentado por el señor Diego Hernando Gutiérrez Villamil a la Dirección de Sanidad Militar, mediante el cual solicita la desafiliación de la accionante y manifiesta que desconoce su lugar de residencia y de trabajo (fl. 42, cdno. 1).
Mediante auto, de 20 de marzo de 2013, el magistrado sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas en aras de verificar los hechos relevantes del proceso. En consecuencia, resolvió poner en conocimiento del soldado profesional Diego Hernando Gutiérrez Villamil, perteneciente al Batallón contra Narcotráfico número 1 - Bacna 1 con sede Larandia Caquetá, el contenido de la demanda de tutela para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del mencionado auto, se pronunciara respecto de los hechos y pretensiones planteados en la acción de tutela.
Sin embargo, culminado el término procesal otorgado, el señor Diego Hernando Gutiérrez Villamil no se pronunció sobre los hechos relacionados en el mecanismo de amparo.
Mediante Auto 883, de 3 de septiembre de 2012, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de Decisión Laboral, decidió admitir la acción de tutela, notificar y correr traslado al Ministerio de Defensa Nacional y a la Dirección General de Sanidad Militar para que rindieran informe detallado sobre los hechos relacionados por la accionante en el mecanismo de amparo y especifiquen si tenían o no conocimiento sobre la enfermedad que le fue diagnosticada.
A su vez, en el mismo proveído, el juez de instancia ordenó vincular al Hospital Militar Regional Occidente - Tercera Brigada - Baser 3 para que, en el término procesal otorgado, se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones relacionados en el mecanismo de amparo.
5.1. Dirección General de Sanidad Militar.
Oportunamente, el director general de Sanidad Militar contestó la acción de tutela interpuesta por la señora María Jafisa Tonguino Henao y manifestó que la Dirección no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, fundamentando su afirmación en lo siguiente:
— La dirección de sanidad no tenía conocimiento sobre el estado de salud de la accionante toda vez que fue el Hospital Militar de Occidente la institución encargada de la prestación del servicio de salud y la que conocía sus antecedentes médicos.
— Precisó que la accionante fue desafiliada por requerimiento presentado por su compañero permanente, el señor Gutiérrez Villamil, miembro activo del Ejército Nacional, quien mediante declaración juramentada allegada a esta entidad, especificó que “(...) hace un año y un mes resolvimos separarnos de común acuerdo y por ende la unión marital de hecho que teníamos conformada quedó disuelta. Por lo anterior, deseo que se excluya del sistema a la señora María Jafisa Tonguino Henao, como beneficiaria, del sistema de salud de las Fuerzas Militares así mismo, manifiesto que ella no presenta discapacidad, como tampoco depende económicamente de él (...)”.
— Por último, sostuvo que el mecanismo de amparo no cumple con el requisito de inmediatez toda vez que, entre la fecha de desafiliación y la de presentación de la acción de tutela transcurrieron, aproximadamente, cinco meses sin que, en ese interregno, la accionante hubiere realizado algún reclamo, de lo que concluyó que no se evidencia el acaecimiento de un perjuicio irremediable y que la actora no ha tenido la necesidad de acudir a citas o controles médicos.
5.2. Hospital Militar Regional de Occidente.
El director del Hospital Militar Regional de Occidente mediante memorial allegado por fuera del término otorgado para ello, indicó que la tutelante se encuentra inactiva por decisión de la Dirección de Sanidad Militar fundamentada en la certificación de no convivencia remitida por el cotizante, por lo que considera que no se puede endilgar ninguna responsabilidad al hospital.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala Laboral, en sentencia proferida el 12 de septiembre de 2012, decidió denegar el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social invocados por la accionante, con fundamento en las siguientes apreciaciones:
— Indicó que la desafiliación de la accionante del régimen especial de salud de las Fuerzas Militares obedeció a la solicitud presentada por el cotizante del sistema, el soldado profesional Gutiérrez Villamil, quien, mediante petición en la que manifestó que no convive con la accionante, requirió a la entidad la desvinculación del sistema de su excompañera permanente la señora María Jafisa Tonguino.
— En virtud de lo anterior, consideró que el proceder de la Dirección General de Sanidad se ajustó a los parámetros del principio de buena fe y que la desvinculación de la accionante del sistema no vulnera sus derechos fundamentales.
— Adicionalmente, concluyó que la actora no ha requerido con urgencia la prestación del servicio de salud toda vez que no ha presentado ante la Dirección de Sanidad la reclamación por su desafiliación.
Aunque la accionante presentó escrito de impugnación, el mismo no fue tramitado por haberse allegado por fuera de término otorgado por la ley para ello.
2.1.(sic) Legitimación activa.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En el presente caso, la señora María Jafisa Tonguino Henao actúa en defensa de sus derechos fundamentales, razón por la cual se encuentra legitimada para presentar la acción.
La Dirección General de Sanidad Militar está legitimada como parte pasiva en el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, debido a que se le atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión.
Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si, en este caso, procede la acción de tutela para dirimir la controversia fáctica planteada por la accionante en torno a las circunstancias que rodean su desafiliación del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. En efecto, le corresponde a la Sala precisar si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales de la actora al desvincularla del sistema de salud a solicitud del cotizante sin tener en cuenta su estado.
Con el fin de decidir el problema jurídico planteado, la Sala reiterará la jurisprudencia relacionada con (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener la inclusión en el sistema de seguridad social de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; (ii) el régimen especial de seguridad social en salud; (iii) la protección del derecho fundamental a la salud y al principio de continuidad en la prestación del mismo para, finalmente, analizar (iv) el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener la inclusión en el Sistema de Seguridad Social de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Reiteración de jurisprudencia.
Nuestra Carta Política, en su artículo 86, contempla la potestad de ejercer la acción de tutela como mecanismo de defensa judicial para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, siempre que estos estén siendo amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular. Sin embargo, el inciso 3º del mencionado artículo señala que esta acción solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como medio transitorio para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable.
El principio de subsidiaridad, contemplado en el numera 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, consagra que la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial hacen, en principio, improcedente la acción de tutela a menos que esta se presente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual la eficacia de los medios ordinarios de defensa será apreciado en concreto por el juez constitucional, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, la Corte Constitucional en Sentencia T-1222 de 2001(1), afirmó:
“En este sentido, el desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda calificar de idóneo, vistas la circunstancias del caso concreto, o cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan estas circunstancias el juez constitucional no puede intervenir”.
Al respecto, esta corporación ha establecido una serie de presupuestos que se deben cumplir, cuando la acción de tutela se emplee para evitar la materialización de un perjuicio irremediable, es así como la Corte en Sentencia T-912 de 2006(2), indicó:
“(...) cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que esta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza según la jurisprudencia, por lo siguiente; i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”.
Por último, se precisa que cuando la tutela es presentada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, los efectos del fallo se surtirán mientras se obtiene una decisión definitiva en el proceso ordinario salvo que, el juez constitucional adopte una decisión definitiva en razón a las circunstancias propias del caso.
4. Régimen Especial de Seguridad Social en Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Reiteración de jurisprudencia.
La Ley 100 de 1993, en su artículo 279, consagró distintos regímenes especiales de seguridad social, los cuales están excluidos del Sistema General en Salud, como son los relativos a los miembros de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de Ecopetrol y de las empresas en concordato preventivo y obligatorio mientras dure el proceso concursal(3).
Bajo ese entendido, se tiene que las Fuerzas Militares y la Policía Nacional forman parte de los regímenes especiales de salud y, acerca de dichos regímenes la Corte Constitucional ha sostenido que:
“[t]ales regímenes consagran derechos adquiridos por los mencionados sectores laborales, gracias a reivindicaciones colectivas que fueron defendidas por sus voceros ante el Congreso de la República, justamente, para que no fueran desconocidas por el sistema general de pensiones y salud”(4).
“(...) El legislador pretendió al establecer los regímenes de excepciones al régimen general de la Ley 100 de 1993: (i) que los derechos en salud contengan beneficios y condiciones superiores a los que rigen para los demás afiliados al Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la dicha ley y, a su vez, (ii) en ningún caso, consagren un tratamiento discriminatorio o menos favorable al que se otorga a los afiliados al sistema integral general”(5).
Concretamente, respecto del régimen especial de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, la Ley 352 de 1997 “Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”, define la sanidad como un servicio público esencial orientado a dar respuesta a las necesidades del personal activo, retirado, pensionado y beneficiario(6). El Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía se inspira en principios orientadores(7), entre los cuales se encuentra el de universalidad, que es la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida y la protección integral a sus afiliados y beneficiarios en sus fases de educación, información y fomento de la salud, prevención, protección, diagnóstico, recuperación, rehabilitación, en los términos y condiciones que establece el plan de servicios de sanidad militar y policial. De igual manera, deben realizar actividades que en materia de salud requieran las Fuerzas Militares y la Policía Nacional para el cumplimiento de su misión.
Por su parte, el Decreto-Ley 1795 de 2000, en virtud del cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional dispuso que el objeto de tal sistema es prestar el servicio de sanidad inherente a las operaciones militares y del servicio policial como parte de su logística militar, así como brindar el servicio integral de salud en las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios(8).
Las normas anteriormente mencionadas, al regular lo concerniente a la estructuración del Sistema de Salud indicaron, en los artículos 19 y 23(9), que existen dos clases de afiliados al sistema especial de salud de las Fuerza Militar y de la Policía Nacional y se clasifican en: (i) los afiliados sometidos al régimen de cotización y (ii) los afiliados no sometidos al régimen de cotización. En efecto, el artículo 19 de la Ley 352 de 1997 estipuló:
“ART. 19.—Afiliados. Existen dos (2) clases de afiliados al SSMP:
PAR. 3º—El personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990 vinculado a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se regirá por esta en materia de salud”.
Por su parte, los artículos 20 de la Ley 352 de 1997 y 24 del Decreto 1795 de 2000 relacionan quiénes pueden, en la calidad de beneficiarios, acceder a la prestación del servicio de salud contemplado en el régimen especial de seguridad social en salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. En efecto, las normas citas disponen, en lo pertinente:
“ART. 20.—Beneficiarios. Para los afiliados enunciados en el literal a), del artículo 19, serán beneficios los siguientes:
a) El cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado. Para el caso del compañero (a) solo cuando la unión permanente sea superior a dos (2) años;
PAR. 2º—Todas aquellas personas que por declaración judicial de nulidad o inexistencia de matrimonio, por sentencia judicial de divorcio válida en Colombia o por separación judicial o extrajudicial de cuerpos, perdieren el derecho a la prestación de servicios según lo ordena el artículo 23 parágrafo 2º de la presente ley, podrán ser beneficiarios del SSMP siempre y cuando el afiliado cancele, en los términos que fije el CSSMP, el costo total de la PPCD para recibir el plan de servicios de sanidad del SSMP.
PAR. 4º—Los padres del personal activo de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que haya ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 96 del 11 de enero de 1989 respectivamente, tendrán el carácter de beneficiarios, siempre y cuando dependan económicamente del oficial o suboficial” (resaltado por fuera del texto).
De conformidad con las normas referenciadas en el presente acápite, se concluye que las cónyuges o compañeras permanentes de los miembros activos, retirados o pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pueden acceder a los servicios prestados en el régimen especial de salud (i) en calidad de afiliado sometidos al régimen de cotización cuando sean beneficiarias de la pensión o de la asignación de retiro por muerte del personal en servicio activo, pensionado o retirado de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional o; (ii) en calidad de beneficiarias del afiliado.
A su vez, el artículo 22 de la Ley 352 de 1997, consagra como deber de las entidades responsables el de afiliar al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía a las personas indicadas anteriormente en los artículos 19 y 20 de la mencionada norma, así como la obligación de registrar a los beneficiarios de los afiliados. En ese orden de ideas, se tiene que las dependencia relacionadas en el artículo 22 son las encargadas de realizar los registros de las personas que ostentan la calidad de afiliados y de beneficiarios del Sistema Especial de Salud, para proceder a la inclusión en la base de datos y la respectiva carnetización que los identifique y les permita acceder al servicio.
En efecto, la norma consagra:
“ART. 22.—Entidades responsables. El Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional tendrán, según el caso, los siguientes deberes en relación con el SSMP:
a) Afiliar al SSMP a las personas enumeradas en el artículo 19 de la presente ley y registrar a sus respectivos beneficiario (...)”.
Con fundamento en lo anterior, se tiene que, por mandato legal, los afiliados y los beneficiarios deben ser formal y materialmente registrados en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía. De tal suerte que el registro se convierte en un requisito absolutamente necesario para que el afiliado acceda a la prestación del servicio. La anterior exigencia resulta válida, en el entendido de que el afiliado cotizante debe tener la posibilidad de determinar, quién o quiénes serán sus beneficiarios, por supuesto dentro del marco legal aplicable y previa acreditación de los requisitos exigidos en cada caso.
Por último, conviene precisar que en materia del régimen de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional ni la Ley 352 de 1997 ni el Decreto 1795 de 2000 regulan expresamente lo concerniente a la desafiliación de quienes acceden a la prestación de los servicios, por consiguiente, es necesario acudir a normas constitucionales, como el artículo 29 que reconoce el derecho al debido proceso. En efecto, esta Corte ha indicado que la desafiliación de una persona del Sistema de Seguridad Social en Salud no puede hacerse en forma arbitraria y unilateral, sino que, para ello, es necesario garantizar las reglas mínimas del debido proceso. Así pues, en Sentencia C-800 de 2003, esta Corporación sostuvo que:
“En todo caso, cuando constitucional y legalmente no corresponda a una EPS continuar un tratamiento médico, lo que se decida al respecto ha de ser producto de un debido proceso básico (C.N., art. 29), precepto desarrollado por el legislador al impedir categóricamente a las EPS desafiliar de forma unilateral y caprichosamente a una persona”.
“Las decisiones de las EPS de suspender la prestación del servicio o desafiliar a una persona del sistema no pueden adoptarse de manera unilateral y caprichosamente, pues siempre habrá de garantizarse el debido proceso a los afiliados”(10).
Bajo ese escenario, se advierte que la consideración expuesta por la Corte en las sentencias traídas a colación tienen plena aplicación tanto en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, como en lo regímenes especiales, pues los postulados del debido proceso no dependen de la pertenencia o no a un régimen en particular.
5. Protección del derecho fundamental a la salud y principio de continuidad en la prestación del mismo. Reiteración de jurisprudencia.
La Corte Constitucional ha establecido que la salud posee una doble connotación, (i) como un derecho fundamental y (ii) como un servicio público. La salud desde la connotación de servicio público constituye uno de los fines primordiales del Estado, el cual debe regirse por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Adicionalmente, se ha sostenido que, del texto constitucional y de la ley, se deriva el deber de que el mencionado servicio público dé cumplimiento al principio de continuidad. Al respecto, esta corporación ha indicado que “(...) del propio texto constitucional se extrae la prestación eficiente del servicio público. Eficiencia que se traduce en la continuidad, regularidad y calidad del mismo”. A su vez, el artículo 1º del Decreto 753 de 1956 define el servicio público como “toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien sea que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas”.
Así las cosas, se tiene que el servicio público esencial a cargo del Estado, además de regirse por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, consagrados en el artículo 49 de la Constitución Política, debe dar cumplimiento a los principios de continuidad, el cual conlleva su prestación de forma ininterrumpida, constante y permanente; y de necesidad, sin que sea admisible su interrupción, sin la justificación constitucional. Al respecto, esta corporación ha manifestado que:
“La jurisprudencia constitucional se ha encargado de concretar el contenido y alcance del derecho de los ciudadanos a no sufrir interrupciones abruptas y sin justificación constitucionalmente admisible de los tratamiento en salud que reciben. Los criterios que informan el deber de las EPS de garantizar la continuidad de las intervenciones médicas ya iniciadas son: (i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial, debe ofrecer de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tiene a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los tratamiento, (ii) los conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados”(11).
De lo anterior, se elige que el mencionado principio de continuidad, tiene como finalidad otorgarle a las personas afiliadas al Sistema de Salud una atención de manera ininterrumpida, constante y permanente que garantice la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la salud.
Esta corporación, en Sentencia T-126 de 2008(12), en relación con los principios de continuidad y necesidad, señaló lo siguiente:
“(...) el servicio de salud es considerado un servicio público esencial, no debe ser interrumpido, sin justificación constitucionalmente admisible. Al respecto se observa:
‘La jurisprudencia constitucional se ha encargado de concretar el contenido y alcance del derecho de los ciudadanos a no sufrir interrupciones abruptas y sin justificación constitucionalmente admisible de los tratamientos en salud que reciben. Los criterios que informan el deber de la EPS de garantizar la continuidad de las intervenciones médicas ya iniciadas son: (i) las prestaciones en salud, como servicios públicos esenciales, deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tienen a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados’.
Se ha determinado también el criterio de necesidad del tratamiento o medicamento, como pauta para establecer cuándo resulta inadmisible que se suspenda el servicio público de seguridad social en salud.
(...) Con relación a los principios de buena fe y confianza legítima, en la Sentencia T-573 de 2005 (mayo 27, M.P. Humberto Sierra Porto), se reafirmó:
‘La continuidad en la prestación del servicio público de salud se ha protegido no solo en razón de su conexión con los principios de efectividad y de eficiencia sino también por su estrecha vinculación con el principio establecido en el artículo 83 de la Constitución Nacional de acuerdo con el cual las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas. Esta buena fe constituye el fundamento sobre el cual se construye la confianza legítima, esto es, la garantía que tiene la persona de que no se le suspenderá su tratamiento una vez iniciado”.
De acuerdo con lo anterior, se concluye que se vulnera el derecho fundamental y el servicio público de salud cuando, a pesar de la confianza generada con la atención suministrada, esta es suspendida abruptamente sin tener en consideración que el afectado padece de una enfermedad que previamente ha sido diagnosticada y tratada por una entidad prestadora de los servicios de salud, en especial, cuando el afilado requiera de servicios médicos específicos de los cuales dependa la vida y la integridad personal(13).
Con fundamento en los mencionados precedentes jurisprudenciales, esta corporación ha señalado que, en ocasiones, en circunstancias que de ordinario conducirían a la suspensión o a la terminación de la afiliación de una persona del Sistema de Salud, la aplicación del principio de continuidad brinda una protección especial a la persona que podría verse gravemente afectada si, como consecuencia de esa suspensión o terminación de su afiliación, se le interrumpe súbitamente un tratamiento en curso, con riesgo para su vida o salud.
Lo anterior implica, entonces, que las entidades, tanto públicas como privadas, encargadas de suministrar el servicio a la salud, no pueden dejar de asegurar una prestación permanente y constante, cuando estén en peligro los derechos a la vida y a la salud de los usuarios y que, en los casos en los cuales las EPS y demás instituciones decidan interrumpir la prestación del servicio, se deberá establecer si las razones en las que se fundamenta tal decisión son o no constitucionalmente aceptables.
Le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si la acción de tutela instaurada por la señora María Jafisa Tonguino Henao es procedente para efectos de obtener su inclusión al Sistema de Seguridad Social de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
En primer lugar, es importante destacar que, tal y como se advirtió en las consideraciones generales, la existencia de recursos o medios de defensa judiciales hacen, en principio, improcedente la acción de tutela a menos que se presente la acción como mecanismo transitorio para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. En esos casos, se debe demostrar que el perjuicio que se pretende evitar con el mecanismo de amparo, afecta o coloca en inminente y grave riesgo derechos fundamentales como la vida, la seguridad social y el mínimo vital lo que hace imperiosa la intervención del juez constitucional.
Bajo ese supuesto, se tiene que la acción de tutela sometida a estudio resulta ser procedente toda vez que constituye el medio eficaz para que la señora María Jafisa, de 50 años de edad, mantenga vigente su afiliación en la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares y pueda acceder a la prestación del servicio de salud, ello en razón a que padece de Carcinoma Basocelular Nodular en su párpado izquierdo y que requiere, con urgencia, la práctica de un procedimiento médico(14). En efecto, para la Sala resulta imperativo la procedencia directa y definitiva de la tutela teniendo en cuenta las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra la demandante, quien claramente acusa la condición de sujeto de especial protección constitucional.
Ahora bien, una vez definido que la acción de tutela se convierte en el medio expedito y oportuno para el amparo de los derechos fundamentales de la actora, procede la Sala a establecer si el Ministerio de Defensa, a través de la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares, vulneró sus derechos fundamentales al desvincularla del sistema de salud.
Al respecto, resulta necesario indicar que la señora María Jafisa Tonguino Henao estaba afiliada a la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares, desde el 27 de enero de 2010, en calidad de beneficiaria, por ser la compañera permanente del soldado profesional Diego Hernando Gutiérrez Villamil. Sin embargo, el 12 de mayo de 2012, la entidad accionada decidió desvincularla del sistema a solicitud del cotizante quien, bajo la gravedad de juramento, manifestó que un año antes se había terminado la unión marital de hecho.
Previamente, considera la Sala importante para dilucidar si existió afectación de los derechos fundamentales de la accionante, referirse a lo contemplado en la Ley 352 de 1997 y al Decreto 1795 de 2000 sobre la estructuración del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, específicamente, a lo estipulado en sus artículos 19-20 y 23-24, respectivamente, en relación con los afiliados y beneficiarios del sistema.
En efecto, cabe precisar que, de conformidad con las normas antes referidas, se concluye que las cónyuges y compañeras permanentes de los miembros activos, retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pueden acceder a los servicios prestados por el régimen especial de salud bajo dos modalidades; la primera de ellas, en calidad de beneficiarias del afiliado y, la segunda, en calidad de afiliada cotizante. Esta última modalidad opera bajo el supuesto de que la cónyuge o compañera permanente supérstite del miembro de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional fallecido, sea la beneficiaria de la pensión o de la asignación de retiro por muerte(15).
Determinado el marco normativo aplicable, procede la Sala a establecer si se vulneraron los derechos fundamentales de la demandante por parte de la entidad accionada.
Sobre el particular, cabe precisar que, una vez analizadas las normas que rigen la materia, la Sala logró determinar que la desafiliación de la accionante del Sistema de Salud, en principio, se encuentra ajustada a los lineamientos que estructuran el Régimen Especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
En efecto, se encontró evidenciado que la señora María Jafisa Tonguino Henao estaba vinculada al sistema en calidad de beneficiaria por ser la compañera permanente de un soldado profesional del Ejército Nacional y que su desvinculación se produjo como consecuencia de la terminación de la unión marital de hecho con el cotizante, situación que fue reconocida en el expediente por la accionante.
En virtud de lo anterior, sostiene la Sala que, en principio, la decisión adoptada por la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares de desvincular a la accionante del sistema de salud se ajusta a lo estipulado en la ley toda vez que, con la terminación de la unión marital de hecho, la actora perdió la calidad de beneficiaria del régimen especial de salud. Bajo ese entendido, se concluye que no existe ningún asidero jurídico que permita mantener vigente su vinculación.
No obstante lo anterior, es de aclarar que al estudiarse las circunstancias que rodean el caso concreto, esta Sala encontró demostrado que la accionante, según lo manifiesta en la declaración allegada a esta corporación, se encuentra desempleada y su familia no cuenta con los suficientes ingresos para asumir el costo de su afiliación al sistema de salud.
Adicionalmente, argumenta que la prestación del servicio de salud ha estado siempre a cargo de la Dirección General de Sanidad y que la mencionada entidad ha sido la encargada de tratarle, mediante su red prestadora de servicio, sus afecciones y asistirle sus requerimientos médicos.
En efecto, es de precisar que, de acuerdo con lo indicado en la historia clínica y en las prescripciones médicas allegadas al expediente, se evidencia que la Dirección General de Sanidad, a través del Hospital Militar Regional de Occidente, le ha suministrado a la actora los servicios médicos que ha necesitado, pues registra que su médico tratante, desde el 2010, conoce su padecimiento(16).
Así las cosas, esta Sala encuentra que, de conformidad con la valoración probatoria, están acreditadas la circunstancias que ameritan la protección de los derechos fundamentales invocados toda vez que en el proceso se demostró que la accionante padece de Carcinoma Basocelular en su párpado izquierdo, enfermedad catastrófica que pone en riesgo su vida e integridad física cuando no recibe el tratamiento adecuado en forma oportuna. Bajo ese entendido, en consideración a que la actora requiere con urgencia una intervención quirúrgica y de una continua prestación del servicio, la Sala estima que es deber de la Dirección General de Sanidad brindarle la protección integral que requiere mientras logra su óptima recuperación.
Al respecto, tal y como se ha indicado en la parte considerativa de esta sentencia, cabe reiterar que existe vulneración de los derechos fundamentales cuando, a pesar de la confianza generada con la atención suministrada, esta es suspendida abruptamente sin tener en consideración que la afectada padece de enfermedades que han sido previamente diagnosticadas y tratadas por la entidad prestadora del servicio de salud.
Con fundamento en el mencionado precepto, se concluye que, si bien en el presente caso existieron circunstancias que, de ordinario, conducirían a la suspensión o terminación de la afiliación de la señora María Jafisa Tonguino Henao del Sistema de la Salud de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, la Dirección General de Sanidad vulneró sus derechos fundamentales al negarse a dar continuidad en la prestación del servicio, sin tener en consideración ni su historial clínico ni sus circunstancias actuales.
La Sala advierte que la suspensión abrupta de la atención en salud que se le venía suministrando por el carcinoma padecido, no tiene justificación constitucional toda vez que, así se fundamente en una declaración en la que se manifiesta la terminación de la unión marital de hecho que dio lugar a la adscripción, el Hospital Militar, entidad encargada de la prestación del servicio, no podía suspenderle el tratamiento iniciado.
Aunado a lo anterior, es de señalar que la entidad accionada debió, previo a la desafiliación, garantizarle a la actora las reglas mínimas del debido proceso, pues la desvinculación se realizó de manera arbitraria y unilateral, sin que la decisión fuera, al menos, comunicada a la afiliada.
En virtud de lo antes expuesto, esta Sala revocará la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2012, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala Laboral, y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales invocados por la accionante; en consecuencia, ordenará a la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares que, en aras del principio de continuidad, proceda, dentro de los 3 días hábiles siguiente a la notificación de esta sentencia, a reafiliar a la señora María Jafisa Tonguino Henao y le practique la cirugía micrográfica MOHS con reconstrucción de párpado izquierdo prescrita por su médico tratante, así como los servicios y medicamentos que necesite para su pronta recuperación, incluidos los auxilios de transporte para que ella y un acompañante acudan a todas las citas médicas que le sean agendadas, previa la plena acreditación, ante el médico tratante, de que estos últimos resulten indispensables(17). Afiliación que deberá mantenerse solo hasta cuando la accionante supere la enfermedad catastrófica que actualmente la aqueja.
De otra parte, se advierte que la accionante deberá, superada sus afecciones, afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Salud para lo cual podrá en caso de que así lo requiera, en virtud de lo estipulado en el numeral 1º del artículo 282 de la Constitución Política, acudir a la Defensoría del Pueblo de su lugar de residencia para que la misma entidad disponga de un funcionario que la asesore en el trámite respectivo para evitar así problemas de multiafiliación.
1. REVOCAR la Sentencia proferida el 12 de septiembre de 2012, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala Laboral, que decidió negar la protección impetrada en el mecanismo de amparo.
2. TUTELAR, los derechos fundamentales invocados por la accionante y ORDENAR a la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares que, en aras del principio de continuidad, proceda, dentro de los 3 días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, a reafiliar a la señora María Jafisa Tonguino Henao y, en consecuencia, le autorice la práctica de la cirugía micrográfica MOHS con reconstrucción de su párpado izquierdo prescrita por su médico tratante, así como los servicios y medicamentos que necesite para su pronta recuperación, incluyendo los auxilios de transportes para que ella y un acompañante acudan a todas las citas médicas que le sean agendadas, previa la plena acreditación, ante el médico tratante, de que estos últimos resulten indispensables. Afiliación que deberá mantenerse solo hasta cuando la accionante supere la enfermedad catastrófica que actualmente la aqueja.
3. REQUERIR a la Defensoría del pueblo para que, en el caso de que se lo soliciten, efectúe el acompañamiento a la señora María Jafisa Tonguino Henao en el trámite de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en aras de evitarle a la accionante inconvenientes por multiafiliación.
(3) Artículo 279 de la Ley 100 de 1993: Excepciones: “El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas”.
(4) Sentencia T-348 de 1997.
(5) Sentencia T-594 de 2006.
(6) Artículo 3º de la Ley 352 de 1997.
(7) Artículo 4º Ibídem.
(8) Artículo 5 del Decreto-Ley 1795 de 2000.
(9) Ley 352 de 199 y Decreto 1795 de 2000.
(10) Ver al respecto las sentencias T-380 y T-861 de 2007.
(11) Ver Sentencia T-011 de 17 de enero de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(13) En igual sentido, en Sentencia T-011 de 17 de enero de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se indicó que “el principio de continuidad en los servicios de salud se encuentra ligado a la existencia de una amenaza de violación de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal del actor, de lo contrario, en caso de cese de amenaza o de la violación, resulta constitucionalmente aceptable que se le suspenda la prestación de los servicios de salud. Lo anterior no obsta para que de no poder seguir cotizando en el régimen contributivo, el actor solicite su afiliación al régimen subsidiado”.
(14) Cirugía micrográfica MOHS con reconstrucción del párpado inferior derecho.
(15) “ART. 19.—Afiliados. Existen dos (2) clases de afiliados al SSMP:
ART. 20.—Beneficiarios. Para los afiliados enunciados en el literal a) del artículo 19, serán beneficiarios los siguientes:
a) El cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado”.
(16) Ver historia clínica y conceptos médicos emitidos por el doctor Oswaldo Méndez Quintero adscrito a la Dirección General de Sanidad Militar (fls. 1 al 11).
(17) Los artículos 42 y 43 del Acuerdo 29 del 28 de diciembre de 2011, determinaron que el servicio de transporte se encuentra incluido dentro de los contenidos del plan obligatorio de salud de ambos regímenes.