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Timestamp: 2018-04-22 10:49:59+00:00
Document Index: 19984239

Matched Legal Cases: ['art.4', 'art.4', 'art.3', 'art.11', 'art.1', 'art.2', 'art.2', 'art. 250', 'art. 269', 'art. 270', 'art.1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art.5', 'sentenza ', 'art.1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 279', 'art. 5', 'art.39', 'art. 5', 'art.23', 'art.3', 'art.34', 'art. 1', 'art. 1', 'art.4', 'art.9', 'art. 3', 'art. 4', 'sentenza ', 'art.1', 'art. 10', 'art. 3', 'art.1', 'art. 2', 'art.7', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 5', 'art.8', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 25', 'art.8', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 98', 'art. 8', 'sentenza ', 'art. 43', 'art. 9', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 17', 'art. 17', 'art.194', 'art. 195']

Il concetto di cittadinanza nazionale e la sua evoluzione in quello di cittadinanza europea
Articolo del 22/01/2010 Autore Dott. Fabio Pernagallo Altri articoli dell'autore
Il concetto di cittadinanza europea, presente nel trattato istitutivo della Comunità europea, quale modificato dal trattato sull’Unione europea del 1992, è strettamente connesso a quello, più generale, di cittadinanza e di quest’ultimo costituisce una sorta d’evoluzione.
Al fine di spiegare più chiaramente il concetto di cittadinanza in generale, appare opportuno prendere le mosse dalla definizione datane da una parte della dottrina.
Si tratta di una accezione moderna e democratica del concetto di cittadinanza che, per il fatto di porre l’accento sulla partecipazione attiva (dal punto di vista politico) alla vita dello Stato e all’esercizio della sovranità, si distingue profondamente sia dalle vecchie impostazioni, che individuavano il cittadino quale suddito, sia dalle concezioni non-democratiche per le quali il cittadino è assoggettato allo Stato e, proprio per questo, non può esserne protagonista.
Effetto della definizione richiamata è, inoltre, quello di differenziare, in conformità con la giurisprudenza della Corte Internazionale di Giustizia, i cittadini dalla popolazione in relazione ai diritti che ad essi vengano riconosciuti. In effetti, come evidenziato da una parte della dottrina, la popolazione costituisce una categoria giuridica diversa e più vasta di quella dei cittadini, in quanto comprende anche gli stranieri, i rifugiati e gli apolidi.
In altri termini, la definizione di cittadinanza, che si è ritenuto di adottare nella sfera di competenza statuale, muove dal seguente presupposto: lo Stato si impegna a tutelare i diritti fondamentali di tutti gli individui che soggiornano sul proprio territorio, ma riconosce ai soli cittadini nazionali i diritti politici, quali il diritto al voto e l’eleggibilità alle cariche elettive. Ai soli cittadini vengono, inoltre conferiti i cosiddetti diritti sociali quali quelli all’assistenza medica, alla pensione di vecchiaia, ed i correlativi obblighi e doveri, quali quelli tributari.
La situazione attuale è la risultante di una evoluzione storica che ha implicato la transizione dalla situazione di suddito, cioè di chi è meramente soggetto di obbligazioni nei confronti dello Stato, tanto da essere considerato mera pertinenza del suolo, a quella di cittadino, come partecipe della Comunità statuale, soggetto titolare di diritti oltre che di doveri. In particolare, è con la Rivoluzione francese che il rapporto tra individuo ed apparato statuale è profondamente cambiato. Da quel momento, il singolo non è stato più individuato quale soggetto insediato su un determinato luogo, o appartenente ad una determinata classe sociale. Infatti, essendo state abolite le barriere giuridiche che differenziavano le persone in funzione della classe sociale di appartenenza, prese consistenza un rapporto diretto tra Stato ed individuo, rapporto che può essere sintetizzato attraverso il concetto di cittadinanza.
Il rapporto di solidarietà tra il singolo e lo Stato generalmente “si considera esistente quando ci troviamo di fronte od a persona che discende da coloro che appartengono allo Stato (jus sanguinis) od a persona nata sul territorio dello Stato (jus soli) od a persona che abbia manifestato la volontà di entrare a far parte della società statuale”. In particolare, come rilevato da parte della dottrina, mentre lo jus sanguinis pone in rilievo il vincolo che discende direttamente dall’appartenenza alla medesima collettività, lo jus soli pone l’accento sul rapporto esistente tra il soggetto e l’autorità sovrana su quel determinato territorio. Per quanto concerne l’acquisizione della cittadinanza per naturalizzazione, essa presuppone la dimostrazione di un legame con lo Stato che deriva, generalmente, da una lunga permanenza sul territorio, o dall’aver prestato particolari servigi alla nazione.
Per quanto concerne i modi d’acquisto e perdita della cittadinanza, nell’ambito del diritto internazionale vige il principio per cui è garantita la libertà, per gli Stati, di attribuire o meno la cittadinanza trattandosi di un riconoscimento “rientrante nella competenza interna esclusiva dei singoli Stati”.
L’attribuzione della cittadinanza nell’ordinamento giuridico italiano
La legge n. 91 del 5 febbraio 1992 contenente nuove norme sulla cittadinanza italiana è entrata in vigore il 16 agosto 1992. Fino a quel momento la disciplina della materia era essenzialmente fondata sulla legge n. 555 del 13 giugno 1912, che aveva peraltro subito parecchie innovazioni per effetto di talune sentenze della Corte costituzionale, delle leggi che avevano introdotto nel 1975 la riforma del diritto di famiglia e, nel 1983, una nuova normativa sulle adozioni, nonché della specifica legge n. 123 del 21 aprile 1983 concernente la cittadinanza per filiazione e in relazione al matrimonio, quale modificata dalla legge n. 180 del 15 maggio 1986.
Molteplici sono i motivi che hanno influito sull’adozione della nuova legislazione, tutti connessi all’esigenza di adeguare in modo organico la normativa sulla cittadinanza al mutamento dei valori che, negli ottanta anni di vigenza della precedente legge, si è verificato nella nostra società ed a livello internazionale.
L’affermazione del principio di parità tra i coniugi, avvenuta con la riforma del diritto di famiglia del 1975, aveva portato ad escludere che la donna italiana la quale avesse acquistato la cittadinanza del marito straniero per effetto del matrimonio perdesse la propria, ma solo nel 1983, con la legge n. 123, si giunse a negare ogni effetto automatico del matrimonio sulla cittadinanza della donna sposata prevedendosi che il coniuge straniero di un italiano può acquistare la nostra cittadinanza solo se esprime una propria volontà in tal senso. Le corrispondenti disposizioni della legge n. 91/1992 riflettono queste impostazioni.
Parallelamente è stata consolidata nella nuova normativa la regola della trasmissione della cittadinanza jure sanguinis anche per discendenza materna, oltre che paterna, già introdotta nel 1983, eliminando, peraltro, l’obbligo dell’opzione alla maggiore età per il figlio che, per la diversa cittadinanza dei genitori, si fosse trovato in possesso di più cittadinanze (la legge n.180 del 1986 si era limitata a prorogare fino all’adozione di una nuova legislazione organica il termine per l’esercizio dell’opzione stessa, dal quale veniva a dipendere la conservazione della cittadinanza italiana).
L’acquisto della cittadinanza in relazione alla nascita sul territorio dello Stato era previsto dalla legge n. 555/1912 per talune ipotesi, in particolare a favore dello straniero che fosse residente nello Stato da almeno dieci anni al raggiungimento della maggiore età, salvo sua dichiarazione di voler conservare la cittadinanza straniera. L’automatismo della norma doveva essere valutato in relazione al verificarsi di un vero e proprio movimento migratorio verso il nostro Paese rispetto al quale si pone il problema dell’integrazione nella comunità italiana di un numero rilevante di persone.
Era dunque necessario qualificare ulteriormente le modalità dell’acquisto della cittadinanza in connessione alla nascita in Italia degli interessati, che la nuova normativa (art.4, 2°comma, legge 5 febbraio 1992, n.91) ha voluto elettivo, espressione cioè di una scelta espressa da effettuarsi entro un anno dal raggiungimento della maggiore età, e subordinato ad una permanenza costante in Italia, indice di una completa partecipazione alla nostra società, nonché limitato a coloro che risiedono “legalmente” nel territorio dello Stato, cioè conformemente alle norme che disciplinano il soggiorno degli stranieri.
L’art.4 della legge su citata, con una disciplina che si differenzia da quella del parallelo art.3 della legge n. 555 del 1912, è altresì inteso, al primo comma, a favorire l’elezione della cittadinanza italiana da parte dei discendenti di ex cittadini, qualora sussista, da parte degli stessi, un collegamento effettivo con lo Stato espresso dalla residenza biennale alla maggiore età o la prestazione del servizio militare ovvero dall’assunzione di un pubblico impiego alle dipendenze dello Stato.
Particolare rilevanza assume, nel contesto della nuova normativa, l’intento del legislatore, espresso all’art.11, di consentire la conservazione della cittadinanza italiana anche qualora l’interessato sia in possesso della cittadinanza di un altro Stato ovvero la acquisti o riacquisti, nel convincimento che l’integrazione del cittadino in una comunità straniera non debba necessariamente comportare la rottura dei vincoli giuridici che lo legano al Paese di origine, il che può tuttavia verificarsi qualora sia manifestata dallo stesso una volontà in tal senso.
Questa impostazione, che sconvolge il sistema della legge precedente, è espressione di un diverso atteggiamento, comune ad altri Stati, nei riguardi del fenomeno della doppia cittadinanza, non più considerato in senso negativo per cui le singole legislazioni o gli accordi internazionali avrebbero dovuto contenere normative idonee ad evitarlo. In buona sostanza, la nuova normativa si fonda su alcuni presupposti essenziali, quali la comunicazione jure sanguinis della cittadinanza ai discendenti diretti del cittadino, l’eguaglianza della situazione dei coniugi sia in relazione alla cittadinanza rispettiva sia nei riguardi della trasmissione della cittadinanza italiana ai figli, la rilevanza della volontà dell’interessato per quanto attiene alle diverse forme di acquisto della cittadinanza ed alla perdita della stessa, la possibilità di elezione della cittadinanza per gli stranieri che hanno particolari legami con l’Italia per il fatto della nascita e della residenza ovvero della loro discendenza, ed infine l’esclusione di ogni effetto automatico sulla cittadinanza italiana connesso al possesso, all’acquisto od al riacquisto di una cittadinanza straniera.
L’art.1, primo comma, lettera a) della nuova normativa, nel porre alla base del nostro sistema lo jus sanguinis, riconferma il principio della perpetuazione della cittadinanza nei discendenti diretti del cittadino, al quale già s’ispirava la precedente disciplina, conseguendone che al figlio di padre o di madre cittadini è italiano, ovunque sia nato, anche se viene riconosciuto, ovvero sia intervenuta nei suoi confronti una dichiarazione giudiziale della filiazione (riconosciuta in Italia se pronunziata all’estero), durante la minore età (art.2, secondo comma). Va rilevato, in particolare, che il riconoscimento o la dichiarazione giudiziale producono tali effetti ex tunc; quindi la cittadinanza è posseduta anche in questi casi dalla nascita.
Diversa è la previsione della legge nell’ipotesi che il figlio riconosciuto o dichiarato sia maggiorenne, giacchè egli non acquisisce automaticamente la cittadinanza ma “può dichiarare, entro un anno dal riconoscimento o dalla dichiarazione giudiziale ovvero dalla dichiarazione di efficacia del provvedimento straniero, di eleggere la cittadinanza determinata dalla filiazione” (art.2, secondo comma), e tale cittadinanza dovrà sussistere dal momento della dichiarazione.
Sull’applicazione delle norme citate incidono le modifiche introdotte dalla legge del 1975 sulla riforma del diritto di famiglia, nel senso che, per l’art. 250 c.c., il figlio naturale può essere riconosciuto dal padre e dalla madre anche se già uniti in matrimonio all’epoca del concepimento, e, per disposto dell’art. 269 c.c., la paternità o la maternità naturale possono essere giudizialmente dichiarate, nei casi in cui il riconoscimento è ammesso, con una azione che, riguardo al figlio, è imprescrittibile (art. 270 c.c. nel nuovo testo di cui alla citata legge n.151 che abroga altresì gli artt. 271 e 272 c.c.).
Deve, inoltre, precisarsi che la cittadinanza per derivazione materna non può essere riconosciuta a coloro che siano nati anteriormente all’entrata in vigore della Costituzione, sulla quale si fonda il principio di parità nella posizione dei genitori, anche a tal fine. E’ in virtù di tale principio che la Corte costituzionale aveva modificato l’art.1, comma 1° della legge n.555 del 1912, e, come rilevato dal Consiglio di Stato “l’efficacia del giudicato costituzionale non può in ogni caso retroagire oltre il momento in cui si è verificato il contrasto tra la norma di legge o atto avente forza di legge, anteriore alla Costituzione, dichiarata illegittima e la norma od il principio della Costituzione, cioè non possa retroagire oltre il 1° gennaio 1948, data di entrata in vigore di quest’ultima”. Pertanto, solo i nati dopo tale data da madre cittadina e padre straniero possono considerarsi italiani.
La legge n. 91 del 1992 non ha innovato al riguardo giacchè le situazioni ad essa precedenti continuano ad essere regolate dalle norme vigenti al momento del loro verificarsi, cioè dall’art. 1, comma 1° della legge n.555 quale modificato dalla sentenza della Corte costituzionale e, quindi, dall’art.5 della legge n.123 del 1983, che ha riconosciuto la cittadinanza ai figli di madre cittadina minori alla data di entrata in vigore della legge stessa oltre a quelli nati successivamente.
Prima della sentenza n.30 della Corte costituzionale la cittadinanza della madre era rilevante nei riguardi dei figli, per l’art.1, comma 2° e per l’art. 2 della legge n.555, solo nel senso che il figlio di madre italiana doveva considerarsi italiano se il padre era ignoto o apolide ovvero se, in base alle leggi vigenti nello Stato di cui il padre era cittadino, non acquistava la cittadinanza di detto Stato. Negli altri casi la situazione dei figli dipendeva dalla cittadinanza paterna. Il terzo comma dell’art. 2 della nuova legge sulla cittadinanza regola le ipotesi in cui la paternità o la maternità non possono essere dichiarate, situazione nella quale l’art. 279 c.c., a seguito della legge n.151 sulla riforma del diritto di famiglia, consente al figlio naturale minorenne di agire per ottenere il mantenimento, l’istruzione e l’educazione, ed al figlio naturale maggiorenne in stato di bisogno di agire per ottenere gli alimenti. Va rilevato che, mentre per l’ultimo comma della precedente legge n.555 era sufficiente la constatazione della paternità o della maternità in uno dei modi previsti da tale articolo quale presupposto della cittadinanza italiana dei figli in questione, in base alla citata disposizione della legge n. 91/1992, è necessario il riconoscimento giudiziale del loro diritto al mantenimento o agli alimenti per rendere applicabile nei loro confronti i commi uno e due, e quindi assimilare gli interessati ai fini dell’acquisto della cittadinanza ai figli naturali riconosciuti o dichiarati.
Per quanto riguarda i figli adottivi, già l’art. 5 della legge 5 giugno 1967 n. 431 aveva previsto l’acquisto di diritto della cittadinanza italiana da parte del minore straniero legittimato per adozione da coniugi di cittadinanza italiana. Si trattava dell’adozione speciale introdotta nel nostro codice civile dalla citata legge, che è stata però abrogata dalla legge n.184 del 4 maggio 1983 sulla disciplina dell’adozione e dell’affidamento dei minori, nella quale era peraltro contenuta un’analoga norma sulla cittadinanza (art.39). Tuttavia, nella materia, doveva ritenersi prevalente il disposto dell’art. 5, 1° comma, della citata legge n. 123 del 21 aprile 1983, per cui era considerato italiano il figlio adottivo di padre o di madre cittadini.
La nuova normativa ha abrogato, per effetto dell’art.23, le precedenti disposizioni in materia ed ha chiaramente stabilito, all’art.3 commi 1 e 2, che (essendo irrilevante se solo uno dei coniugi possiede la cittadinanza italiana) il minore straniero adottato da cittadino italiano, anche prima della legge n. 91/1992, acquista la cittadinanza.
Va precisato che, in base al comma 3 dell’art.34 della legge 4 maggio 1983, n. 184 sull’adozione dei minori, quale modificata con legge 31 dicembre 1998, n. 476, il minore straniero adottato “acquista la cittadinanza per effetto della trascrizione del provvedimento di adozione nei registri dello stato civile”.
Infine, la cittadinanza italiana è acquistata jure soli in determinate ipotesi previste dall’art. 1 della legge n. 91/1992: figlio nato in Italia da genitori ignoti o apolidi (comma 1, lettera b); figlio di ignoti trovato nel territorio della Repubblica, qualora non sia provato il possesso di un’altra cittadinanza (comma 2), nel qual caso sarebbe privato ex tunc della cittadinanza italiana; figlio di stranieri nato nel territorio della Repubblica che non segue la cittadinanza dello Stato al quale appartengono i genitori (comma 1, lettera b). Va rilevato, in merito a quest’ultima ipotesi, che, per l’ordinamento di taluni Stati, il figlio di cittadino, nato all’estero, non acquista automaticamente la cittadinanza del genitore, ma ciò avviene al verificarsi di taluni adempimenti (come l’iscrizione nei registri tenuti dalle autorità diplomatiche o consolari, comunque, una manifestazione di volontà dell’interessato o dei suoi rappresentanti).
Come ha osservato il Consiglio di Stato, se la legge dovesse interpretarsi nel senso che sia sufficiente l’omissione di tali adempimenti per determinare l’applicazione della lettera b) “ciò si risolverebbe nel far dipendere l’acquisto della cittadinanza italiana, da parte del figlio, da una condizione meramente potestativa” e non appare sostenibile che il legislatore abbia inteso disporre in tal senso. Ne consegue che non può aversi acquisto della cittadinanza italiana ex art. 1, comma 1, lettera b) quando la legge di uno Stato straniero preveda il soddisfacimento di quelle condizioni al fine di riconoscere la trasmissione al figlio della cittadinanza del genitore.
Si deve distinguere l’acquisto ope legis (art.4) dalla naturalizzazione (art.9). Mentre, in quest’ultimo caso, l’acquisto della cittadinanza dipende da una concessione per decreto del Presidente della Repubblica, l’acquisto ope legis si verifica automaticamente laddove concorrono le condizioni previste dalla legge.
Tre categorie di stranieri rientravano nella regolamentazione di cui all’art. 3 della legge n. 555, che prevedeva quest’ultima forma d’acquisto: i nati in Italia o i figli di genitori stranieri che risiedevano nello Stato al momento della nascita di detti figli da almeno dieci anni e coloro il cui padre o la cui madre o l’avo paterno fossero stati cittadini per nascita. Essi divenivano cittadini: accettando un impiego statale o prestando servizio militare nelle forze armate italiane; risiedendo in Italia al compimento del 18° anno di età e dichiarando entro il 19° anno di eleggere la cittadinanza italiana; risiedendo in Italia da almeno dieci anni e non dichiarando tra il 18° ed il 19° anno di età di voler conservare la cittadinanza straniera.
La nuova legge all’art. 4 ha significativamente innovato in materia, distinguendo la situazione dello straniero e dell’apolide del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado siano stati cittadini per nascita (comma 1), da quella degli altri stranieri nati in Italia (comma 2).
Un principio di maggior favore è applicato alle persone di origine italiana nel senso che, in presenza di dati collegamenti con lo Stato, esse, ovunque siano nate, possono acquistare la cittadinanza effettuando una dichiarazione di volontà in tal senso. Le circostanze che indicano l’esistenza di quei collegamenti sono individuate dalla disposizione citata sia nella prestazione effettiva del servizio militare italiano (e la dichiarazione deve precedere la prestazione del servizio), sia nell’assunzione anche all’estero di un impiego pubblico alle dipendenze dello Stato (e non di enti a questo subordinati), sia, infine, nella residenza in Italia durante il biennio precedente la maggiore età, stabilita nel rispetto delle norme che regolano il soggiorno degli stranieri ( nel qual caso la dichiarazione deve essere effettuata entro l’anno successivo).
Gli stranieri, se nati in Italia, possono eleggere la cittadinanza italiana con semplice dichiarazione da effettuarsi entro un anno dal raggiungimento della maggiore età, qualora abbiano risieduto legalmente (cioè in ottemperanza delle norme sul soggiorno degli stranieri) nello Stato, senza interruzioni fino al raggiungimento di tale età. Il verificarsi di queste condizioni rivela un’integrazione degli interessati nel contesto socio-giuridico italiano alla quale la legge ricollega la possibilità di acquistare lo status di cittadino con la manifestazione di una corrispondente volontà. Com’è noto, uno dei principi ispiratori della legge n. 555 si fondava sul principio che la donna sposata segue necessariamente la cittadinanza del marito anche se esiste separazione personale tra i coniugi. Tale principio aveva, però, subito importanti modifiche, essendo divenuto inapplicabile al caso di cittadina coniugata con uno straniero, sia in funzione della sentenza della Corte costituzionale n. 87 del 9 aprile 1975, sia per effetto degli artt. 25 e 219 della legge n. 151 del 19 maggio 1975 sulla riforma del diritto di famiglia.
Esso restava rilevante nell’ipotesi di una donna straniera che, sposando un cittadino italiano, acquistava automaticamente la cittadinanza italiana e la conservava anche la vedova (o divorziata) a meno che, mantenendo o trasferendo all’estero la propria residenza, non possedesse o riacquistasse la cittadinanza di origine. Ma anche questa parte della norma è decaduta con l’entrata in vigore della legge 21 aprile 1983 n. 123 (art.1), dovendosi quindi considerare che il principio espresso nell’art. 10 della legge n. 555/1912 era stato già sostituito da quello per cui il matrimonio non ha di per sé effetto sulla cittadinanza dei coniugi.
La legge n. 123 del 1983, nel regolare il problema dell’acquisto della cittadinanza italiana in relazione al matrimonio tra uno straniero ed un cittadino, aveva peraltro introdotto due principi innovatori: 1) l’abolizione di ogni distinzione di trattamento tra marito e moglie; 2) e l’eliminazione di qualsiasi automatismo nell’acquisto della cittadinanza da parte del coniuge straniero, essendo esso subordinato ad una manifestazione di volontà dell’interessato.
Ne consegue che al coniuge straniero di un cittadino veniva riconosciuta da tale legge la possibilità di acquistare la cittadinanza italiana, facendone domanda (art. 3), decorsi sei mesi dal matrimonio se risiedente in Italia o tre anni se risiedente all’estero, qualora non sussistesse separazione legale e non vi fosse stato annullamento, scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio (art.1). Era previsto che la domanda avrebbe potuto essere respinta per le sole cause ostative di cui all’art. 2 della legge stessa, riguardanti l’esistenza di talune condanne penali inflitte dall’autorità giudiziaria italiana o la sussistenza di “comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica”.
La legge n. 91/1992, disciplinando la materia, si è sostanzialmente ispirata, negli artt. da 5 a 8, alle disposizioni rilevanti della legge n. 123/1983.
Il coniuge straniero di cittadino italiano può acquistare la cittadinanza, se la richiede mediante propria istanza presentata al prefetto competente in base al luogo di residenza o all’autorità consolare competente, con decreto del Ministro dell’Interno (art.7) sottoposto al preventivo controllo di legittimità della Corte dei Conti (in virtù del comma 2 dell’art. 7 che rende applicabili le disposizioni di cui all’art. 3 della legge 12 gennaio 1991, n.13). Ove sia accertata l’esistenza dei requisiti di cui all’art. 5, il Ministro può respingere con proprio decreto l’istanza, entro due anni dalla sua presentazione (art.8), solo nel caso che sussistono le cause ostative indicate dall’art. 6 (e il provvedimento di respingimento è subordinato al parere conforme del Consiglio di Stato se è motivato da ragioni inerenti alla sicurezza della Repubblica, art. 8, 1° comma).
I requisiti richiesti dall’art. 5 sono quelli già previsti dall’art. 1 della legge n.123/1983, indicati sopra. Va rilevato che il fine delle norme citate è quello di facilitare, rispetto al procedimento di naturalizzazione, l’acquisto della cittadinanza da parte dello straniero o dell’apolide sposato con un cittadino, che la richieda, al fine di consentire la sua completa integrazione nel contesto giuridico e sociale italiano, tenuto conto di una certa stabilità del suo rapporto con la nostra comunità, indicata dal soddisfacimento della condizione di residenza o di quella di durata del vincolo matrimoniale.
Ne consegue che la qualità di coniuge il cui matrimonio non sia stato sciolto, annullato, né siano cessati i suoi effetti civili, e non sia intervenuta separazione legale, dovrebbe sussistere al momento dell’emanazione del decreto che determina l’acquisto della cittadinanza e del giuramento che lo rende effettivo. Tuttavia, il Consiglio di Stato, nel proprio parere n. 2482/92 sullo schema di regolamento per l’esecuzione della legge n. 91/1992, sottolineando che il provvedimento di attribuzione della cittadinanza, in questo caso, rientra nella categoria dell’accertamento costitutivo, ha affermato che, se i suoi effetti si producono ex nunc, il suo presupposto è che “in un determinato momento storico si sia determinato il concorrere di circostanze di fatto e di condizioni giuridiche previste dalla legge”. Pertanto “le modificazioni sopravvenute a quel momento storico sono irrilevanti, ancorchè, in ipotesi, anteriori alla presentazione dell’istanza di riconoscimento o al decreto”.
Il Consiglio di Stato precisa, inoltre, che “solo le cause ostative di cui all’art. 6, comma 1, legge n. 91/1992, sono rilevanti anche se venute in essere dopo la maturazione dei requisiti di cui all’art. 5, comma 1, ma prima dell’emanazione del provvedimento”, ed ammette “una soluzione differenziata per il caso dell’annullamento del matrimonio” ed ammette i suoi effetti essendo retroattivi.
Per quanto riguarda le situazioni che precludono l’acquisto della cittadinanza in relazione al matrimonio, l’art. 6 (al primo comma, lettera b) ha innovato rispetto al corrispondente art. 2 della legge n. 123 del 1983, includendo anche la condanna inflitta da un’autorità giudiziaria straniera, per un reato non politico, ad una pena detentiva superiore ad un anno, quando la sentenza sia stata riconosciuta in Italia; il che avviene a richiesta del Procuratore generale competente (art. 6, 2° comma), restando sospeso l’acquisto della cittadinanza per il tempo in cui è pendente il riconoscimento (art. 6, 4° comma e art. 6 del Regolamento di esecuzione della legge 5 febbraio 1992 n. 91, recante nuove norme sulla cittadinanza; D.P.R. n. 572/1993).
Principio generale che presiede la naturalizzazione, che è un atto di concessione della cittadinanza mediante decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell’Interno, è l’essere la stessa condizionata dall’esistenza di un collegamento effettivo tra lo straniero e la nostra comunità nazionale, espresso dalla residenza, salvo il caso di chi abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato italiano, anche all’estero, per almeno cinque anni, contemplato all’art. 9, comma 1, lettera c, legge n. 91/1992, e quello in cui l’interessato abbia “reso eminenti servizi all’Italia, ovvero quando ricorre un eccezionale interesse dello Stato” (comma 2 dell’art. 9).
Per il nostro ordinamento, residenza significa dimora abituale (art. 43 codice civile); non è però sufficiente l’elemento di fatto giacchè ad esso deve altresì corrispondere l’intenzione di stabilire tale dimora in un dato luogo, come ha chiaramente indicato la giurisprudenza. Va rilevato, al riguardo, che le risultanze dei registri anagrafici hanno valore certificativo juris tantum, cioè salvo sia provato che la situazione specifica non corrisponde a quanto da essi attestato. Peraltro, la nuova normativa ha, in generale, ulteriormente qualificato tale requisito in tutti i casi di acquisto della cittadinanza richiedendo che l’interessato risieda “legalmente” sul territorio dello Stato. Si vuole in tal modo indicare che la presenza dello stesso deve verificarsi in conformità con le norme che regolano il soggiorno degli stranieri, escludendosi quindi dal beneficio della naturalizzazione (nonché dalla possibilità di eleggere la cittadinanza italiana, nei casi previsti) tutti coloro che, pur risiedendo nello Stato ai sensi dell’art. 43 c.c., vi si trovano in situazione irregolare rispetto alle disposizioni su citate. Si tratta di una chiara scelta politica rispetto al controllo dell’immigrazione ed alle conseguenze che possono derivare da tale fenomeno in materia di acquisto della cittadinanza.
In generale, il periodo durante il quale il richiedente la naturalizzazione deve aver risieduto legalmente in Italia è stato elevato dalla nuova legge a dieci anni (art. 9, comma 1, lettera f); è tuttavia prevista una serie di eccezioni in base alle quali detto periodo si riduce.
Va, infine, rilevato che, per l’art. 10 della legge n. 91/1992, “il decreto di concessione della cittadinanza non ha effetto se la persona a cui si riferisce non presta, entro sei mesi dalla notifica del decreto medesimo, giuramento di essere fedele alla Repubblica e di osservare la Costituzione e le leggi dello Stato”; ne consegue che i presupposti che la legge pone a base della naturalizzazione, ed in particolare la condizione che l’interessato risieda legalmente nello Stato, devono sussistere sino al momento del giuramento.
La cittadinanza nel diritto internazionale generale e nel diritto interno
Nel diritto internazionale generale ciò che rileva è la cittadinanza come appartenenza di un individuo ad uno Stato, ovverosia la sudditanza. Infatti, è solo nel diritto convenzionale che si può trovare una garanzia dei diritti collegati alla cittadinanza ma si tratta di una linea di tendenza non ancora generalizzata.
Diversa invece la prospettiva del diritto interno ove dall’aspetto dell’appartenenza appare inscindibile quello della titolarità di specifici diritti ed obblighi. Di modo che è preferibile qualificare la cittadinanza anche dal punto di vista contenutistico come condizione giuridica che comporta la titolarità di determinate situazioni giuridiche soggettive, senza relativizzare all’estremo tale contenuto, che può essere diverso da ordinamento ad ordinamento, ma tenendo conto di ciò che caratterizza lo status e che si concreta in quelle situazioni giuridiche illustrate prima.
Naturalmente, la struttura giuridica dell’istituto rimane quella già descritta. In particolare, vi sono norme sull’acquisto e la perdita della cittadinanza, norme che determinano l’appartenenza, ovverosia la soggezione, ad uno Stato ed altre norme che conferiscono la titolarità di situazioni giuridiche soggettive. Le prime norme qualificano quella che si dovrebbe chiamare sudditanza; quelle stesse norme, collegate ad altre che conferiscono particolari condizioni giuridiche soggettive, qualificano la cittadinanza. La sudditanza esprime una nozione univoca per il diritto internazionale e per il diritto interno.
La cittadinanza, invece, si riferisce ad una nozione che, in linea di massima, non rileva per il diritto internazionale, mentre è decisiva per il diritto interno. L’utilità di qualificare la cittadinanza anche sotto l’aspetto dei contenuti va ribadita sotto un altro profilo, quello della differenziazione tra la condizione giuridica del cittadino e dello straniero. Per quanto infatti sia innegabile la tendenza del diritto contemporaneo al riconoscimento allo straniero di diritti sempre più vicini a quelli del cittadino, non tutte le differenze sono annullate, né paiono annullabili in tempi brevi.
In atti internazionali quali la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 permane l’idea che i diritti e gli obblighi strettamente connessi allo status activae civitatis siano propri dei soli cittadini di uno Stato.
Per quanto riguarda l’ordinamento comunitario, è da sottolineare che anche la Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali adottata dal Parlamento europeo il 12 aprile 1989 (la quale non ha tuttavia un valore giuridico cogente all’interno della Comunità), il cui art. 25, par. 3, riserva certi diritti (che sono poi stati previsti dal Trattato di Maastricht come estrinsecazione dell’istituita cittadinanza dell’Unione) ai soli cittadini europei, ovverosia ai cittadini degli Stati membri.
Così è per la libertà di circolazione e di soggiorno (art.8), estesa a tutto il territorio comunitario e per il diritto di elettorato attivo e passivo per il Parlamento europeo (art. 17).
Anche se prevista dal diritto comunitario, la possibilità di estendere, con decisioni ad hoc, taluni diritti riservati ai cittadini comunitari anche a chi non lo è, rimane una eccezione rispetto principio della distinzione, fatto proprio in via generale dalla stessa Dichiarazione del Parlamento europeo. La risoluzione del Parlamento europeo sulla cittadinanza dell’Unione del 21 novembre 1991, risponde alla tendenza ad equiparare per certi aspetti residenza e cittadinanza. Di tale tendenza possono considerarsi concreta espressione le legislazioni della Danimarca, dell’Irlanda e dei Paesi Bassi che attribuiscono il diritto di voto alle elezioni comunali indistintamente a tutti gli stranieri residenti nel territorio di tali Stati.
Di grande importanza per gli Stati membri è la Convenzione del Consiglio d’Europa del 5 febbraio 1992, sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale. Essa configura, a livello locale, uno status dello straniero che comprende il diritto alla libertà d’espressione, di riunione e di associazione, l’elettorato attivo e passivo a livello locale e la creazione di organismi di consultazione. Si noti, peraltro come tale Convenzione è ancora ben lontana dall’entrare in vigore, essendo stata sottoscritta solo da pochi Stati.
Pur in presenza di questi significativi indicatori di direzione, l’equiparazione tra residenza e cittadinanza appare ad oggi una linea di tendenza di problematica evoluzione.
I diritti riconosciuti al residente appaiono più come una proiezione della possibilità concessa allo straniero di risiedere nel territorio dello Stato piuttosto che una integrazione piena nello status activae civitatis: l’integrazione si ferma a livello locale tanto che si è parlato di “cittadinanza amministrativa” proprio per significare una più stretta assimilazione al cittadino.
Per altro verso, la residenza rimane un elemento per l’acquisto della cittadinanza al cui solo possesso continuano a collegarsi determinate situazioni giuridiche. E non appare privo di significato rilevare che la legge italiana sulla cittadinanza (legge 5 febbraio 1992 n. 91), nel fissare, all’art. 3, il periodo minimo di residenza sul territorio dello Stato necessario agli stranieri per ottenere la cittadinanza italiana, mentre lo ha abbassato a quattro anni per i cittadini comunitari, lo ha elevato a dieci anni per stranieri extracomunitari, raddoppiando così la previsione dell’art. 4 della legge 13 giugno 1912, n. 555.
Quindi la legislazione italiana sembra nel senso di marcare la differenza tra semplici residenti e cittadini, proprio perché rende più difficile l’acquisizione dello status di cittadinanza.
Va, infine, osservato che le posizioni del Parlamento europeo, molto liberali nei confronti degli extracomunitari residenti, non sono state accolte nel Trattato di Maastricht. Quindi, anche alla luce delle più recenti dichiarazioni in materia di diritti dell’uomo, permane la distinzione tra individuo e cittadino, che discende dalla Dichiarazione del 1789.
Alcuni diritti, che prima appartenevano solo al patrimonio giuridico del cittadino, oggi sono riconosciuti anche all’individuo in quanto tale. Il confine tra la sfera dei diritti del cittadino e quella dei diritti dell’uomo non è immutabile, ma per quanto mobile la demarcazione sussiste ancora.
L’affermarsi dell’idea di una cittadinanza europea
La Corte di giustizia della Comunità europea ha puntualizzato che i principi di acquisizione e di perdita della cittadinanza, elaborati nel diritto internazionale, trovano piena e completa applicazione anche nell’ordinamento comunitario.
Tuttavia gli Stati membri dell’Unione non sono abilitati a restringere in alcun modo gli effetti dell’attribuzione della nazionalità effettuata da altri Stati membri. In particolare, non è considerato rilevante, ai fini del diritto comunitario, il fatto che un individuo, cittadino di uno degli Stati membri, sia contemporaneamente in possesso della cittadinanza di un Paese terzo. Come chiarito dalla Corte di giustizia, egli potrà comunque beneficiare di tutte le libertà e di tutti i diritti riconosciuti ai cittadini comunitari. Vi è da aggiungere che l’esigenza di promuovere una sempre crescente integrazione tra i popoli dell’Unione europea dovrebbe concretizzarsi anche nella facilitazione, per i cittadini di altri Paesi comunitari, dell’acquisto della cittadinanza del Paese di residenza, non accompagnata dalla perdita della nazionalità del Paese di origine.
E’ una tematica resa agevole con la prefigurazione e poi la realizzazione, di un Passaporto europeo uniforme tale da presentare le stesse caratteristiche in ciascuno dei Paesi comunitari.
Riferimenti specifici all’esigenza di istituire una cittadinanza europea sono poi individuabili nel “Progetto di Trattato che istituisce l’Unione europea” elaborato ed approvato dal Parlamento europeo nel 1984.
Il procedimento che ha condotto alla realizzazione della cittadinanza europea è stato necessariamente lungo: come chiarito da certa dottrina, non sarebbe stato sufficiente decretare la cittadinanza europea; ma sarebbe piuttosto necessario promuoverla.
Ciò, invero, è stato fatto in vari modi; in particolare si è ricorso ad una simbologia comune, quale l’istituzione di una bandiera e di un inno europei, i cittadini europei sono stati dotati di un Passaporto uniforme, che reca, sotto l’intestazione “Unione europea”, la designazione del Paese membro di cittadinanza; poi sono state promosse attività di natura turistica e ci si è avvalsi delle possibilità offerte dalla formazione degli studenti.
Fino all’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, risultava tuttavia mancante un aspetto significativo della cittadinanza: la garanzia dell’effettività dello status giuridico insito nel riconoscimento di specifici diritti civili e politici. Proprio su quest’ultimo aspetto hanno inciso le innovative disposizioni del Trattato di Maastricht, le quali vanno lette, non tanto in una prospettiva statica, quanto in un’ottica dinamica.
In effetti le disposizioni sancite nel Trattato, e ratificate dagli Stati comunitari, non attribuiscono al cittadino europeo un catalogo chiuso di diritti, ma, grazie alla clausola evolutiva di cui all’art. 8E, sono tali da poter integrate e completate senza neanche dover ricorrere ad alcun procedimento di revisione dello stesso Trattato, come disciplinato dall’art. 98 TUE.
La cittadinanza europea, dal punto di vista della normativa del Trattato, è collocata agli artt. 17-22 della versione consolidata (ex art. 8 del Trattato Ce nella versione di Maastricht). Appare opportuno, per completezza espositiva, citare testualmente il primo comma dell’articolo iniziale di questa Parte seconda del Trattato sulla Comunità europea: “E’ istituita una cittadinanza dell’Unione. E’ cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima”. Al secondo comma si legge: “I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal presente trattato”.
Un dato appare ovvio: la cittadinanza europea spetta a tutti i cittadini dei paesi membri dell’Unione, e così chi ha quest’ultima ha necessariamente anche la prima, ma nessuno può avere quella europea se non ha già anche quella nazionale. Ovvero, nessuna forma di “naturalizzazione europea” può avvenire a favore di chi non sia già cittadino di uno dei paesi membri; nessun extra-comunitario può chiedere di diventare “cittadino europeo”, ma, per esempio, se diventerà cittadino italiano sarà allo stesso tempo anche cittadino europeo.
I criteri per l’attribuzione di tale cittadinanza non sono dunque identificati autonomamente dal Trattato, il quale si limita a rinviare ai criteri stabiliti da ciascuno Stato membro per l’attribuzione della propria cittadinanza nazionale. Salvo il rispetto del diritto comunitario, ciascuno Stato membro è, dunque, libero di fissare tali criteri in piena autonomia. Per contro uno Stato membro non può rifiutarsi di riconoscere ad un soggetto lo status di cittadino di un altro Stato membro, imponendo il rispetto di condizioni previste dal proprio diritto interno.
Nella sentenza Micheletti del 7 luglio 1992, il sig. Micheletti avente doppia nazionalità (argentina ed italiana), invocava la nazionalità italiana al fine di esercitare in Spagna il diritto di stabilimento di cui all’art. 43 del Trattato.
L’art. 9 del codice civile spagnolo prevedeva che, in caso di doppia cittadinanza, dovesse prevalere quella dello Stato dell’ultima residenza abituale (nella fattispecie in questione la cittadinanza argentina). La Corte argomenta come segue: “occorre rilevare che l’art. 43 del Trattato concede il diritto di stabilimento alle persone aventi lo status di cittadini di uno Stato membro…La determinazione dei modi di acquisto e di perdita della cittadinanza rientra, in conformità al diritto internazionale, nella competenza di ciascuno Stato membro, competenza che deve essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario. Non spetta, invece, alla legislazione di uno Stato membro limitare gli effetti dell’attribuzione della cittadinanza di un altro Stato membro, pretendendo un requisito ulteriore per il riconoscimento di tale cittadinanza al fine dell’esercizio delle libertà fondamentali previste dal Trattato. Non è pertanto ammissibile un’interpretazione dell’art. 43 del Trattato secondo la quale, allorchè il cittadino di uno Stato membro è simultaneamente in possesso della cittadinanza di uno Stato terzo, gli altri Stati membri possono subordinare il riconoscimento dello status di cittadino comunitario ad una condizione come la residenza abituale dell’interessato sul territorio del primo Stato”.
Anche nella giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea resta fermo il principio per il quale dalla cittadinanza nazionale di uno Stato membro deriva quella dell’Unione.
Ciò è ormai esplicitato dallo stesso art. 17, par. 1, attraverso un’apposita frase aggiunta dal Trattato di Amsterdam: “La cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima”.
Secondo l’art. 17, par. 2, al cittadino dell’Unione spettano i diritti e i doveri previsti dal Trattato. Tuttavia, né gli articoli dedicati alla cittadinanza, né gli articoli figuranti in altre parti del Trattato enunciano doveri che gravino specificatamente sui cittadini dell’Unione.
Il testo elenca esclusivamente i diritti, che in sostanza sono quelli di: circolare, risiedere e lavorare liberamente nel territorio dell’Unione; votare nelle elezioni comunali là dove si trova e chiedere di essere registrato negli elenchi elettorali; votare ed essere votato alle elezioni per il Parlamento europeo anche fuori dallo Stato di cui è cittadino; essere protetto in via diplomatica in un Paese terzo anche dalle autorità di un altro Paese dell’Unione; presentare petizioni al Parlamento europeo su una materia che rientra nel campo di attività della Comunità e che riguardano il cittadino direttamente (art.194, CE); rivolgersi al Mediatore, abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardi casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni o degli organi comunitari (art. 195, CE).
Poiché gli articoli dedicati alla cittadinanza compaiono per la prima volta nel Trattato di Maastricht, ci si chiederà legittimamente se essi siano espressivi di una qualche particolare volontà politica innovativa. Cos’, si potrà da un lato, osservare che lo Stato ha perduto una delle prerogative classiche della sua sovranità, quella di “decidere liberamente chi è autorizzato a entrare nel suo territorio e a rimanervi” (poiché uno straniero indesiderato che abbia ottenuto la cittadinanza di un altro Paese dell’Unione non può essere respinto, se non ovviamente per gravi motivi di ordine pubblico); ma dall’altro ricordare che l’ancoraggio alla cittadinanza nazionale equivale a dire che nonostante tutto “gli Stati membri hanno l’ultima parola sull’acquisizione, godimento e perdita della cittadinanza dell’Unione, dato che sono essi a conservare la competenza su chi siano i loro cittadini”, senza contare poi che tutti questi diritti di libera circolazione, stabilimento, lavoro, non riguardano che l’1,4 % della popolazione europea: c’era proprio bisogno di nuove norme che potrebbero non fare altro che far pendere ancora una volta la bilancia a favore di una concezione diplomaticistica, tipica di un accordo politico, appunto, senza poter conseguire l’ampliamento dei diritti di libertà degli individui?
Intravedremo in tutto ciò il segno della volontà di dare vita con una autodichiarazione a una nuova entità politica, grazie allo spostamento dell’accento dallo spirito funzionali stico della logica economicistica del passato a quello “costituente” che guarda agli individui, ai loro diritti, alla loro essenza politica, oppure accrediteremo la leggenda che fa degli articoli sulla cittadinanza una pura sovrastruttura inventata per salvare i risultati della Conferenza stessa, come il carattere caotico e pasticcione degli articoli lascerebbe trasparire?
Non manca, però, neppure chi invece è convinto che siamo di fronte a “diritti di cui gli individui godono in quanto cittadini dell’Unione europea e che vanno ben al di là dei diritti che sono normalmente garantiti loro dalle rispettive autorità nazionali”.
La cittadinanza dell’Unione europea ed il superamento delle frontiere interne
Il trattato di Maastricht ci ha definiti cittadini europei, ma si tratta di una cittadinanza che molti giuristi hanno qualificato come virtuale.
E’ una cittadinanza che si perde e si acquista per il fatto di appartenere ad uno Stato europeo e non per il fatto di essere semplicemente europeo.
Tutto ciò, mal si concilia con archetipi radicati nella coscienza individuale e collettiva in tema di cittadinanza e sovranità, rendendo a volte difficile comprendere cosa sia in effetti l’Europa, di cui ormai si parla sempre più spesso.
La costruzione di una cittadinanza europea rappresenta in realtà un processo che ha pochi o nessun precedente nella storia. Invero, al di là delle vocazioni e delle idealità europeiste, che hanno da sempre percorso la cultura europea, si può affermare che il processo di integrazione nasce dalla rinuncia degli Stati europei a combattersi e a costruire steccati intorno alle loro economie. Non può non rilevarsi, infatti, come tali Stati, i quali si sono combattuti per secoli, alla fine della seconda guerra mondiale, hanno definitivamente (e tardivamente) preso atto dell’impossibilità di prevalere l’uno sull’altro.
E’ solo apparentemente singolare, e probabilmente costituisce una scelta di grande saggezza, l’idea di costruire l’integrazione europea partendo dal mercato: l’economia tollera mal volentieri frontiere ed è l’unica in grado di dissolverle.
Il processo messo in moto è stato lungo, lento, ma in definitiva irreversibile ed, in epoche recenti, si è trasformato in qualcosa di diverso.
Le quattro libertà fondamentali di circolazione ( delle persone, delle merci, dei capitali e dei servizi) erano ancora sino a poco tempo fa riguardate come libertà dello scenario economico.
E’ solo con il trattato di Amsterdam che la libertà di circolazione delle persone si sgancia definitivamente dalla considerazione dei soggetti come protagonisti della vita economica e diventa il necessario corollario dell’attribuzione ai cittadini dei vari Stati dell’Unione di una cittadinanza comune.
Generalmente si associa l’introduzione della cittadinanza europea all’adozione del progetto di unificazione monetaria.
In realtà, un punto svolta si ha già con l’accordo di Schengen, che ha avuto un peso rilevante verso la configurazione della cittadinanza europea. L’accordo riguarda l’abolizione dei controlli alle frontiere all’interno della Comunità e la circolazione dei cittadini comunitari in Europa. Esso dà una definizione di “extracomunitario” (cioè di un cittadino proveniente da un Paese extraeuropeo) e fissa le regole per il loro accesso in Europa, i limiti alla libertà di circolazione e soggiorno, le richieste di asilo. Dagli accordi di Schengen scaturisce l’esigenza di prevenire e risolvere questioni di pubblica sicurezza, attraverso la collaborazione tra le forze di polizia e la creazione di un unico sistema giudiziario, di un unico codice civile e panale per quanto riguarda la lotta contro la criminalità legata al traffico della droga e delle armi.
Come è avvenuto in altre occasioni nel corso della storia della integrazione europea, il trasferimento di sovranità nazionale è stato configurato da un accordo di carattere internazionale piuttosto che da un ampliamento delle attribuzioni comunitarie.
Anche in questo caso, può dirsi che gli Stati europei hanno mostrato saggezza nel non affidare al diritto comunitario l’avanzamento dell’integrazione.
Di fatto quell’obiettivo della libera circolazione delle persone che non si riusciva a raggiungere a livello comunitario, è stato centrato da alcuni Stati che più avevano interesse a dismettere l’esclusività della loro sovranità in questo campo. L’operazione ha avuto un effetto espansivo nei confronti degli altri Stati sino ad essere ormai incorporata nel diritto comunitario con il trattato di Amsterdam.
Tuttavia l’acquisizione del diritto alla libera circolazione delle persone su base internazionale ha spinto il diritto comunitario verso la configurazione della cittadinanza europea. Si è detto che la cittadinanza europea è una cittadinanza sui generis (c’è chi è ricorso a paragoni intriganti, come quello con la isopolitia greca, vedere su “Storia del diritto Romano” di Guarino).
Si è detto pure che si tratta di una cittadinanza virtuale, ed in questa caratteristica vi è il segno della sua espansività. Infatti, anche in questa ipotesi, si prefigurano le modalità che hanno contraddistinto sinora il processo d’integrazione europea: la introduzione di un corpo estraneo nel contesto della sovranità nazionale è, più o meno consapevolmente o volontariamente, destinata a modificare geometricamente quel contesto una volta che vi si è radicato.
Non vi è cittadinanza se non vi sono diritti e doveri nei confronti della comunità di cui si è cittadini. Né vi è comunità che possa attribuire una cittadinanza senza basare tale attribuzione su un principio di sovranità.
Ma al di là della costituzionalizzazione del diritto comunitario l’elemento più dinamico è costituito proprio dal diritto attribuito ai cittadini europei di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri dell’Unione anche se tale diritto è ancora circoscritto da una riserva normativa riferita ai trattati comunitari. E’ questo diritto il vero motore della futura integrazione politica. In primo luogo perché libertà di circolazione significa possibilità di esplicare il proprio diritto di cittadinanza nei vari ordinamenti nazionali a condizione di parità con gli altri cittadini; in secondo luogo perché garante della libertà di circolazione non può che essere una politica comune degli Stati dell’Unione in tema di controllo delle frontiere, immigrazione, asilo, visti, sicurezza.
Si tratta di settori della legislazione che solo superficialmente possono essere isolati dal resto del sistema politico e istituzionale e che contribuiranno a definirlo. L’analogia con il processo di unificazione monetaria è molto forte.
La cittadinanza europea coinvolge, fra l’altro, il tema della cooperazione giudiziaria. L’esercizio del diritto di cittadinanza presuppone infatti una nuova fase della cooperazione giudiziaria o, forse meglio, la fine di essa in favore di un processo di integrazione giurisdizionale.
Dott. Fabio Pernagallo ^ Vai all' inizio