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Timestamp: 2016-12-07 12:50:26+00:00
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⭐PRODUCT INTERVENTION: A PROTEÇÃO DO INVESTIDOR E O CONTROLO DO RISCO SISTÉMICO NA REGULAÇÃO DOS PRODUTOS FINANCEIROS COMPLEXOS
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Luís Caiado Igrejas
1 UNIVERSIDADE CATÓLICA PORTUGUESA MESTRADO EM DIREITO E GESTÃO PRODUCT INTERVENTION: A PROTEÇÃO DO INVESTIDOR E O CONTROLO DO RISCO SISTÉMICO NA REGULAÇÃO DOS PRODUTOS FINANCEIROS COMPLEXOS LOURENÇO XARA-BRASIL PESSOA FRAGOSO Aluno n.º ABRIL DE 2013 ORIENTADOR: MESTRE JORGE BRITO PEREIRA2 For every complex problem there is an answer which is clear, simple and wrong H. L. Mencken 23 PRINCIPAIS ABREVIATURAS UTILIZADAS AMF CMVM CVM DMIF DMIF II RMIF ESMA ESRB ESFS EUA FCA FSA FSMA FCIC IOSCO OTC PFC UE Autorité des Marchés Financiers Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários Código dos Valores Mobiliários Diretiva dos Mercados de Instrumentos Financeiros (Diretiva n.º 2004/39/CE, de 21 de Abril de 2004) Diretiva dos Mercados de Instrumentos Financeiros (Proposta n.º 2011/0298 (COD) Regulamento dos Mercados e Instrumentos Financeiros (Proposta n.º 2011/0296 (COD) European Securities Markets Authority European Systemic Risk Board European System of Financial Supervision Estados Unidos da América Financial Conduct Authority Financial Services Authority Autorité des Services et Marchés Financiers Financial Crisis Inquiry Comission International Organisation of Securities Comission Over-The-Counter Produto(s) Financeiro(s) Complexo(s) União Europeia 34 APRESENTAÇÃO DE MOTIVOS Terminada a parte curricular do Mestrado em Direito e Gestão, na Universidade Católica Portuguesa, a escolha de um tema para a dissertação de Mestrado afigurou-senos difícil. Com efeito, a eleição de um tema que faça uma ponte coerente e consistente entre o mundo jurídico e a análise económica e financeira pressupõe uma grande abrangência e solidez, não só ao nível do conhecimento dos conceitos e questões jurídicas, neste âmbito relevantes, mas, acima de tudo, dos modelos e teoremas económico-financeiros existentes. Perpassando as várias matérias lecionadas ao longo da parte escolar do Mestrado, a escolha de um tema relacionado com o Direito Financeiro e do Mercado de Capitais mostrou-se, apesar de tudo, evidente. Considerámos que esta é a área que mais rápidos desenvolvimentos enfrenta e, correspondentemente, aquela na qual mais respostas se procuram, dado o clima que o nosso mundo enfrenta desde o ano de Assim sendo, julgamos que a frequência de determinadas disciplinas provou ser fundamental, na construção de um quadro geral de compreensão dos desafios que o Direito Financeiro enfrenta, no rescaldo da crise financeira. Este acontecimento e as consequências dele adveniente são, pois, a pedra da qual procuraremos construir as nossas ideias, preocupações mas, acima de tudo, os nossos modestos contributos. Antes de introduzirmos o tema da nossa análise não poderemos de deixar de prestar os nossos mais sinceros agradecimentos ao Dr. Jorge Brito Pereira, cujos sensatos conselhos e orientações muito auxiliaram e contribuíram para a produção deste trabalho. 45 INTRODUÇÃO A democratização dos mercados financeiros e a consequente inovação dos meios e métodos de aforro dos cidadãos e das empresas são, porventura, um dos maiores contributos do sistema financeiro para o desenvolvimento socioeconómico a nível global. No entanto, a crise financeira de 2007 trouxe à colação os efeitos prejudiciais que esta inovação financeira poderá introduzir no bem-estar social. De facto, a existência de certos produtos financeiros no qual era latente a excessiva complexidade, opacidade e falta de transparência revelou-se claramente deteriorada da posição dos investidores e potenciadora da criação de riscos sistémicos 1. A conceção de modelos regulatórios que eficazmente consigam mitigar os efeitos negativos da complexidade que encontramos nestes Produtos Financeiros Complexos é um estímulo constante. Através do presente estudo, pretendemos compreender os desafios concretos que se colocam na regulação destes Produtos Financeiros Complexos, à luz dos princípios da proteção do investidor e do controlo do risco. Para tal, analisaremos um dos mais recentes mecanismos, concetualizado para fazer face a estas questões, o denominado mecanismo de Product Intervention (i.e. intervenção no produto). Propomo-nos analisar, assim, em que medida é que esta nova abordagem constitui um meio eficaz no controlo da complexidade inerente a estes Produtos Financeiros Complexos, quando deterioradora da proteção do investidor e potenciadora de riscos sistémicos no sistema financeiro. Para tal, procederemos à análise das mais recentes propostas de reforma ao nível da União Europeia, assim como as existentes em alguns dos seus Estados-Membros. Observados alguns dos problemas com que nos debateremos neste trabalho, e conscientes dos desafios decorrentes do caracter atualíssimo do tema, começaremos, em 1 LAROSIÈRE GROUP, The High-Level Group on Financial Supevision in the EU Report, 2009, disponível em p. 7 56 primeiro lugar por abordar o conceito-quadro de PFC procedendo, de seguida, a uma curta análise dos desafios jurídico-financeiros que estes representam não só para o emitente e respetivo investidor mas também para o regulador, numa perspetiva micro e macro-regulatória (Parte I). Como resposta aos desafios e preocupações expostos na Parte I, entraremos no cerne do objeto deste trabalho, procurando analisar o conceito do Product Intervention e em que medida ele constitui uma resposta eficaz, não só no âmbito da proteção do investidor não qualificado, mas também no controlo de produção de riscos sistémicos por parte dos organismos financeiros (Parte II). Por fim, esperemos estar aptos a formular conclusões. 67 PARTE I OS PRODUTOS FINANCEIROS COMPLEXOS E A ATIVIDADE REGULATÓRIA 78 I. OS PRODUTOS FINANCEIROS COMPLEXOS a. O fenómeno dos Produtos Financeiros Complexos: origens O estudo das causas e fundamentos da Crise Financeira Mundial não constitui o objeto deste trabalho 2. No entanto, revela-se da maior relevância compreender as origens da proliferação de certos instrumentos financeiros que subsumiremos infra à noção-quadro de PFC e que cuja regulação constitui a pedra angular da nossa investigação 3. A amplitude de liquidez no mercado e as baixas taxas de juro nas aplicações de risco zero são dois dos fatores subjacentes ao surgimento da inovação financeira e da expansão do crédito nos mercados financeiros nos anos 80 e 90 4/5. De facto, num ambiente económico em que à abundância de liquidez correspondiam baixos retornos, a procura de investimentos com maiores remunerações e maior risco do que a dos meios de aforro comuns, tornou-se a regra. O mercado respondeu a esta rápida procura de retorno e risco, com o crescimento da emissão de instrumentos derivados 6, com os processos de securitização 7 e com os produtos estruturados, todos eles, PFC por excelência. Todos estes tipos de produtos têm, como filosofia inerente, a escolha, pelo investidor, do risco a que está sujeito a incorrer, e todos eles apresentam uma característica comum: a subscrição de um risco financeiro segregado, mas, no entanto, dependente de um ativo subjacente. Se do lado dos investidores a existência destes produtos significa, teoricamente, um maior retorno, do lado dos emitentes e intermediários financeiros a sua emissão permite a transferência do risco de ativos indesejados para quem efetivamente os queira deter, 2 Para um estudo aprofundado e completo da Crise Financeira Global vide FCIC, The Financial Crisis Inquiry Report, 2011, disponível em e LAROSIÈRE GROUP, The High- Level Group on Financial Supevision in the EU Report, 2009, disponível em 3 Infra I.I.b. 4 Melhor conhecidas como T-bonds 5 Cfr. LAROSIÈRE GROUP, The High-Level, p. 7 6 Instrumentos financeiros resultantes de contratos a prazo celebrados e valorados por referência a um determinado ativo subjacente. Cfr. ENGRÁCIA ANTUNES, JOSÉ A., Os Instrumentos Financeiros, Almedina, Coimbra, 2009, cit. p Processo através do qual uma empresa, banco ou qualquer outra entidade (a hedged party ) transfere o risco de crédito de um portfólio de posições passivas para um veículo especial de investimento ( SPV ). Cfr. SCHWARCZ, STEVEN L., Systemic Risk, Duke Law School Legal Studies, Research Paper n.º 163, 2008, disponível em p9 pelo que estes produtos funcionam, em teoria, como um mecanismo de correção das imperfeições do mercado e de cobertura de riscos. Contudo, a criatividade humana na procura de rendimentos fáceis, subjacente tantas vezes à inovação financeira, potenciou o desenvolvimento produtos cada vez mais exóticos, de difícil compreensão técnica, mesmo para os respetivos emitentes, e oferecendo remunerações cada vez mais altas, muitas vezes incrementadas com elevados níveis de endividamento, o que, aliado à falta de regulação, produziu um aumento, sem precedentes, do risco sistémico no mercado mundial. A falta de perceção dos riscos dos ativos, um sistema viciado quanto à sua avaliação e o aparecimento de um gigante mercado sombra, fora do balanço das instituições, contribuiu para que a falência de uma instituição criasse um efeito cascata que se alastrou a todo mundo. A estes fatores acresce ainda um contexto intelectual que, incentivando a complexidade na inovação financeira, criou assimetrias de informação, especulação e uma falta de perceção e regulação do risco 8/9. É neste quadro que nasce a proliferação dos PFC e a necessidade da sua regulação. De facto, apesar de, como vimos, constituírem mecanismos eficientes de cobertura e transferência de riscos, a sua falta de regulação pode introduzir graves falhas no mercado, tal como a Crise Financeira nos mostrou. A existência de um eficiente e eficaz mecanismo regulatório tornou-se, assim, um imperativo de estabilidade e eficiência no mercado. Tendo presente este quadro mental, passaremos agora a analisar as características inerentes a estes produtos para a seguir compreendermos os desafios que se colocam à sua regulação. b. A noção de Produto Financeiro Complexo A compreensão da noção de PFC é essencial para o estabelecimento do objeto do presente estudo. Não consideraremos, neste âmbito, nenhuma noção legal ou 8 Referimo-nos à teoria do portfolio, aos teoremas de Modigliani e Miller de irrelevância da estrutura do capital, ao Capital Asset Pricing Model (CAPM) e à Teoria do Mercado Eficiente. Cfr. AWREY, DAN, Complexity, Innovation and the Regulation of Modern Financial Markets, 2011, disponível em pp. 1 e ss. Segundo este Autor, a ideologia financeira levou a um fundamentalismo de mercado, assente na convicção que os agentes racionais e informados do mercado através da utilização de métodos quantitativos, e da inovação financeira que os tornou possível conseguiram, efetivamente, masterizar o risco. 9 AWREY, DAN, Complexity, p. 3 e 4 910 predefinida de PFC, antes tentaremos chegar a um conceito-quadro, baseado em características que, tal como se poderá inferir do supra exposto, se poderão subsumir a três transferência ou replicação de riscos, complexidade de avaliação, complexidade de compreensão, que passaremos a aprofundar 10/11. A replicação e/ou transferência de riscos dos ativos subjacentes é a primeira das características com que nos deparamos quando falamos de produtos complexos 12. Este atributo, que permite não só a cobertura e a gestão do risco dos ativos para os emitentes (hedging), mas também uma maior diversificação na procura de risco e retorno para os investidores, é considerado, no âmbito da engenharia e inovação financeira, como sendo, à partida, uma fonte de eficiência e competitividade no mercado, criadora de riqueza e de liquidez 13/14. Efetivamente, tudo o que constitua um ativo com valor económico e seja passível de ser transacionado em mercado poderá ser utilizado como ativo subjacente: o direito a juros, câmbios, ações, obrigações, commodities, risco de crédito de um terceiro ou mesmo indicadores macroeconómicos. Ponto essencial é, na nossa perspetiva, a característica de, independentemente da natureza ou forma jurídica que venham a assumir, os PFC possuem um valor intrínseco dependente, replicado ou indexado a um determinado ativo que dele materialmente depende. Contudo, à replicação e/ou transferência de riscos, que alegadamente promovem a eficiência e competitividade no mercado, estão também subjacentes difíceis modelos de avaliação bem como complexos modelos contratuais, que dificultam a sua compreensão pela grande maioria dos investidores. De facto, a derivação, a securitização, ou qualquer outro método que permita a existência de (pelo menos) um ativo subjacente num PFC pressupõe a existência de complexos modelos de cálculo de risco, de preço e de 10 Não abordaremos, porque não faz parte do nosso objeto de estudo, a problemática existente quanto à diferenciação entre os conceitos de, instrumento financeiro, produto financeiro e valor mobiliário. Para uma melhor compreensão das diferenças entre estas realidades vide CÂMARA, PAULO, Manual, pp. 89 e ss. e ENGRÁCIA ANTUNES, JOSÉ A., Os Instrumentos, pp. 7 e ss. 11 Apesar de considerarmos bastante feliz a noção constante do n.º 1 do artigo 2.º, do Decreto- Lei 211-A/3008, de 3 de Novembro. 12 OMAROVA, SAULE T., License to deal: Mandatory Approval of Complex Financial Products, 2012, disponível em p.7 13 SCHWARCZ, STEVEN L., Regulating Complexity in Financial Markets, Washington University Law Review, n.º 87, 2009, disponível em commons.law.weustl.edu/lawreview, p. 213 e 244 e KRIZEK, TOMÁS, Legal Nature and Definition of Financial Derivatives, 2011, disponível em pp. 10 e Como bem nota DAN AWREY, a inovação financeira é a resposta racional da procura às imperfeições do mercado. Estas imperfeições ( ) incluem, inter alia, a regulação e os impostos; os mercados incompletos; os custos de transação: as assimetrias de informação e os curstos de agência, e outras ineficiências que obstroem a capacidade dos agentes de mercado de maximizar a sua utilidade ( ). AWREY, DAN, Complexity, p11 remuneração 15. Conforme se demonstrou num estudo, promovido pela CMVM em 2010, a dificuldade de avaliação dos PFC resulta, em primeiro lugar, do leque de metodologias existentes para a sua avaliação e, em segundo lugar, do difícil cálculo de probabilidades de evolução dos ativos subjacentes a que a rentabilidade e o risco está condicionado 16. Ora, a esta complexidade na avaliação não pode deixar de estar correlacionada uma dificuldade de compreensão por parte dos investidores. Tal como se pode ler no mencionado estudo da CMVM, os modelos usados na avaliação de PFC poderão interferir na perceção dos payoffs oferecidos, bem como na dos riscos incorridos 17. Ademais, aos PFC estão sempre subjacentes complexos clausulados ou contratos cujos termos e condições, por dificilmente serem percetíveis para grande maioria dos investidores, adicionam volumosos custos de informação 18. Avaliação e compreensão são, nestes termos, duas características indissociáveis. O estudo que empreenderemos nas próximas páginas ajudar-nos-á a melhor compreender o alcance destas características. c. Os desafios na Regulação dos Produtos Financeiros Complexos A complexidade e a inovação financeira, inerentes aos PFC, são dois fatores que, como se infere do exposto, trazem uma abrangência de desafios regulatórios 19. Por um lado, a complexidade do mercado poderá introduzir elevados custos de informação aos seus intervenientes, intervenientes esses que têm, por si, uma racionalidade limitada 20. Por outro lado, a inovação financeira, motivada pela rápida procura de soluções competitivas e pela (alegada) correção o de imperfeições no mercado, acelera ainda mais a falta de perceção de riscos, designadamente, pelos investidores e pelos reguladores. 15 SCHWARCZ, STEVEN L., Regulating Complexity, p CMVM, Produtos Financeiros Complexos: Metodologias para a sua Avaliação, Fevereiro de 2010, disponível em p Idem 18 SCHWARCZ, STEVEN L., Regulating Complexity, p. 222 ss. 19 Idem, p AWREY, DAN, Complexity, p. 10 e SCHWARCZ, STEVEN L., Regulating Complexity, p. 221 e 1112 São vários os fatores inerentes à densificação da complexidade no mercado bem como aos incentivos à inovação financeira 21. No entanto, através da análise supra realizada, conseguimos compreender os desafios que a regulação dos PFC enfrenta, atendendo aos seus traços gerais de classificação. De facto, a transferência ou replicação de riscos aliada à complexidade e à incapacidade de perceção ou medição dos mesmos, pode criar, indiscutivelmente, níveis de opacidade, dúvida e imprevisibilidade no mercado 22. Estes fatores conduzem ao surgimento de dois (graves) problemas, intimamente ligados e que cuja mitigação constitui um dos objetivos da atividade regulatória: a assimetria de informação e o aumento do risco sistémico. Quanto ao primeiro diga-se que, se o sistema é complexo, incompreensível e se existem elevados custos de informação, a informação prestada entre os agentes do mercado será mais facilmente distorcida, alterada, ou mesmo, ocultada. O primeiro desafio regulatório que é imposto é, portanto, a criação de mecanismos eficientes de disclosure e de alinhamento de incentivos, que expurgando a excessiva complexidade, protejam a posição do investidor, principalmente, a do investidor não qualificado 23. O segundo problema é a consequência macroeconómica do primeiro. Sem prejuízo de uma análise do conceito de risco sistémico que mais à frente se fará, sempre se dirá que a falta de transparência, informação e controlo de riscos potencia a ocorrência de eventos contaminadores entre os mercados, porquanto a confiança e a segurança, que sãos facilmente postas em causa pela desinformação e dúvida, constituem valores fundamentais ao funcionamento dos mesmos 24. O segundo estímulo à regulação é, pois, o de controlar o alastramento de riscos sistémicos. Nos próximos dois capítulos examinaremos, autonomamente, cada uma destas questões. 21 Para um estudo completíssimo sobre as causas inerentes à complexidade e à inovação financeira cfr. AWREY, DAN, Complexity, pp. 9 e ss. e 31 e ss. Para este autor são seis, as causas inerentes à complexidade no mercado: (i) o desenvolvimento tecnológico; (ii) a opacidade ou falta de informação nos instrumentos e mercados; (iii) a interconexão dos mercados e instrumentos financeiros; (iv) a fragmentação dos ativos através de instrumentos de transferência de risco; (v) a falta de um sistema global de regulação e (vi) a reflexidade. Quanto aos mecanismos subjacentes à inovação financeira, este A. concluí que a intermediação financeira é o principal fator causador da inovação, já que o surgimento destas estruturas no mercado, criou incentivos à competitividade no sector financeiro, à procura exacerbada de lucros e daí, à necessidade de diferenciação. 22 OMAROVA, SAULE T., License to deal, p SCHWARCZ, STEVEN L., Regulating Complexity p Infra I.III.b. 1213 II. A PROTEÇÃO DO INVESTIDOR a. Preliminares A regulação da complexidade inerente aos Produtos Financeiros Complexos passará sempre pela regulação dos mecanismos de proteção do investidor. De facto, tendo o desenvolvimento económico e social das últimas décadas democratizado o mercado financeiro, classicamente um mercado institucional ou entre contrapartes elegíveis, aos cidadãos e às empresas, tornando-se, o denominado mercado de retalho de investimentos numa realidade avaliada em milhares de milhão de euros, demonstra-se, pelo exposto, mandatória a sua proteção. Mas a proteção dos investidores não está associada simplesmente ao crescimento do mercado de retalho, mas também à tutela da confiança, valor fundamental no Mercado de Capitais 25. Como bem nota PAULO CÂMARA [o] Direito dos valores mobiliários procura preservar a confiança nos investidores e nos mercados não apenas naqueles. Não pode ainda perder-se de vista que a lei pugna pela proteção dos investidores em relação às falhas de mercado (inter alia, assimetrias informativas, crises, delitos e fenómenos miméticos irracionais (herding)), pelo que a extensão destas determina a intensidade daquela, o que basta para inferir que estes dois aspetos são elementos teleológicos que não funcionam de moto auto-suficiente, mas antes em termos complementares. 26 Nessa medida, os procedimentos de disclosure, no âmbito da subscrição de PFC, tornam-se da maior importância, não só ao nível da proteção da confiança e da transparência, perante os investidores, mas também na eliminação de possíveis assimetrias de informação entre os agentes do mercado 27. Através da análise feita nas próximas páginas, concluiremos que os sistemas de proteção do investidor hoje existentes concentram-se, sobretudo, no momento da subscrição do PFC, sendo o foco da ação regulatória centrada na identificação e publicidade dos PFC, isto é, no momento de contacto do investidor com a empresa ou 25 Cfr. alínea a) do artigo 358.º do CVM. 26 CÂMARA, PAULO, Manual, p SCHWARCZ, STEVEN L., Systemic Risk, p14 serviço financeiro. Esta abordagem regulatória é, como passaremos a explorar, a que resulta das orientações da IOSCO e da Diretiva dos Mercados Financeiros 28. b. A Diretiva dos Mercados Financeiros e as orientações da IOSCO: as fontes na Proteção do Investidor Dada a importância da DMIF, no âmbito europeu, e das orientações da IOSCO, enquanto organização internacional de regulação do mercado de capitais, tomaremos estas duas fontes do Direito dos Valores Mobiliários como motto introdutório do tema da proteção do investidor, na medida que delas emanam importantes diretrizes para os reguladores nacionais. A DMIF constitui um marco no aprofundamento da harmonização do Direito Financeiro e Regulatório europeu 29. Uma das novidades que a DMIF introduz no panorama regulatório europeu é o reforço das regras de conduta por parte das empresas e serviços de investimento no âmbito dos mercados regulamentados, através de um exame de adequação do investimento considerado às circunstâncias do investidor, consagrado nos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 19.º 30/31. Estas regras, que estão inerentes às soluções que encontramos no Direito Comparado e em Portugal, visam proteger o investidor que pretenda subscrever produtos financeiros, evitando que estes os subscrevam sem receber qualquer informação ou orientação por parte de uma empresa ou serviço de investimento 32/ Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de Importa também aqui ter presente a denominada Diretiva de Implementação da DMIF, Diretiva 2006/73/CE da Comissão, de 10 de Agosto de Para uma análise geral dos mecanismos regulatórios introduzidos pela DMIF vide FERREIRA, ELSA, A Directiva Relativa a Mercados de Instrumentos Financeiros: Um Marco Regulatório e dos seus Desafios para os Agentes do Mercado, Cadernos do Mercado de Valores Mobiliários, n.º 25, Dezembro de 2006, pp. 31 e ss. 30 Cfr. ROCHA, RAFAELA, Da DSI à Diretiva dos Mercados de Instrumentos Financeiros: Principais Inovações, Cadernos do Mercado de Valores Mobiliários, n.º 18, Agosto de 2004, p Estes artigos são regulamentados, respetivamente, pelos artigos 35.º, 36.º e 38.º da Diretiva de Implementação da DMIF 32 Apesar de a DMIF consagrar, genericamente, um regime de regulação baseada em princípios (principles-based), parece-nos que as regras constantes deste artigo são uma das manifestações de harmonização máxima, decorrentes da chamada regulação baseada em regras (rules-based). Para mais desenvolvimentos sobre a abordagem regulatória da DMIF vide CÂMARA, PAULO, A Regulação baseada em Princípios e a DMIF, Cadernos do Mercado de Valores Mobiliários, n.º 27, Agosto de Para uma análise das várias abordagens regulatórias, Cfr. infra II.II.d. 33 Infra, I.I.c. 1415 Assim, sempre que um determinado investidor pretenda subscrever um produto complexo, a empresa ou serviço de investimento terá de se assegurar que esse produto é não só adequado para o investidor (suitability test) 34, tendo em conta o objetivo do seu investimento, mas também apropriado (appropriateness test) 35, relevando aqui a capacidade do investidor em percecionar e avaliar os riscos envolvidos na subscrição do produto ou serviço de investimento oferecido ou procurado. Nos casos em que o produto ou serviço a subscrever não seja considerado complexo, esta exigência não se aplica, podendo a transação ser executada pela simples ordem do cliente (executiononly) 36. Em termos práticos, a distinção entre produtos financeiros complexos e não complexos é relevante porque dela depende, ou não, a obrigação das empresas de investimento levarem a cabo os testes de adequação e apropriação. Apesar da DMIF e a sua Diretiva de Implementação não procurem criar um conceito ou categoria de PFC, o artigo 19.º, nº 6 da DMIF e o 38.º da Diretiva de Implementação catalogam uma lista de tipos específicos produtos considerados como não complexos, para efeitos dos testes de suitability e appropriateness 37. Ademais, o artigo 4.º da Diretiva de Implementação da DMIF, vem permitir aos Estados-Membros o alargamento da aplicação destas regras, através da imposição de requisitos adicionais às empresas de investimento, se objetivamente for justificado e proporcionado para responder a riscos específicos na proteção do investidor ou na integridade do mercado. A International Organization of Securities Comission ( IOSCO ) é uma importante organização internacional de autoridades de supervisão. Apesar das suas Recomendações e do seu Objectives and Principles of Securities Regulation ( OPSR ) não serem considerados como fontes do Direito dos Valores Mobiliários, mas tão-só atos quase normativos (soft law), estas diretrizes da não constituindo fonte de deveres, são muitas vezes influentes para inspirar reformas legislativas internas ou para a fixação 34 Cfr. artigo 19, n.º 4 da DMIF e artigo 35.º da Diretiva de Implementação da DMIF 35 Cfr. artigo 19.º, n.º 5 da DMIF e artigo 36.º da Diretiva de Implementação da DMIF 36 Não deixa de se adotar, no entanto, um light suitability test. Cfr. ROCHA, RAFAELA, Da DSI, p A propósito da distinção entre produtos complexos e não complexos no âmbito da DMIF, a CESR (atual ESMA), publicou um estudo contendo uma análise de vários produtos financeiros e a sua respetiva classificação para efeitos destes testes. Cfr. CESR, MiFID complex and non-complex financial instruments for the purposes of the Directive s appropriateness requirements, Maio de 2009, disponível em 1516 de padrões de comportamento em termos fronteiriços 38. Assim sendo, importa ter presente as recentes recomendações no que respeita à proteção do investidor no âmbito da distribuição de PFC, já que delas resulta uma importante e clara fonte de direito regulatório 39. Os nove princípios agora propostos pela IOSCO, para a criação de um sistema de proteção do investidor, não são mais do que a implementação do 31.º Principio do OPSR princípio respeitante às relações entre intermediários e investidores - à problemática dos PFC 40. Ao contrário da DMIF, que constitui uma fonte de harmonização de princípios, as orientações ora propostas pela IOSCO já apresentam medidas concretas de implementação e que cuja transposição irá certamente ocorrer nos diversos Estados associados. Assim, o primeiro e segundo princípios estabelecem uma série de medidas necessárias à implementação de um regime que consiga segregar o denominado investidor não informado ou de retalho (i.e., aquele que tem dificuldade em apreender os riscos existentes) - do investidor informado. Os terceiro, quarto, quinto e sexto princípios tratam, à semelhança da DMIF, dos requisitos de disclosure, dos testes de suitability e apropriatness; em geral, das informações a prestar ao investidor, as quais dependem, tal como naquele diploma europeu, da sua literacia financeira. Por fim, do sétimo ao nono princípio estabelece-se um importante sistema de compliance, dentro das empresas e serviços de investimento, tendo em vista o controlo de regras e procedimentos internos relativo à emissão e venda de PFC, bem como a criação de um sistema de incentivos e respetiva execução 41. Os princípios agora propostos são bastante relevantes na afirmação de um sistema de proteção de investidor harmonizado globalmente. Apesar do conteúdo destes princípios já estar mais ou menos consagrado no Direito dos países ocidentais, a sua possível aplicação a outros Estados poderá consagrar, globalmente, um princípio de proteção do investidor no âmbito da subscrição de PFC. 38 Cfr. CÂMARA, PAULO, Manual, cit. p Cfr. IOSCO, Suitability Requirements with respect to the Distribution of Complex Financial Products Consultation Report, 2012, disponível em 40 Tal como acontece na DMIF, as Recomendações da IOSCO não apresentam um elenco de produtos financeiros complexos e não complexos. No entanto, definem-se os PFC como os produtos financeiros cujos termos e condições são facilmente incompreendidos por um investidor médio (opondo-se estes aos instrumentos de investimento tradicionais ou plain vanilla), com uma estrutura complexa e/ou com um mercado secundário limitado ou inexistente (e, por isso, potencialmente ilíquidos). Idem, cit. p Cfr. IOSCO, Suitability..., pp. 15 e ss. 1617 A DMIF e a IOSCO são, assim, duas fontes que impõem aos Estados, ainda que de forma e modo juridicamente diversos, a criação de um regime de proteção do investidor no âmbito da subscrição de PFC. Sem prejuízo de retomarmos o tema das normas regulatórias supranacionais na Parte II, a propósito do Product Intervention, passaremos agora a abordar um regime específico de proteção do investidor, nestas fontes bastante inspirado, para que, apreendido o seu objeto e vicissitudes, possamos estar em condições de na Parte II explorarmos uma diferente abordagem regulatória à proteção do investidor. c. A Proteção do Investidor na subscrição de PFC Como supra mencionado, vários países têm adotado mecanismos de proteção do investidor no âmbito dos PFC, que se têm subsumido, em geral, ao controlo, na fase da subscrição do PFC pelo investidor, das informações financeiras e publicidade prestadas pelas empresas ou serviços de investimento 42/43. Para um maior e melhor foco na análise, e tendo presente a economia que se pretende neste trabalho, procederemos unicamente ao estudo do sistema de proteção do investidor em Portugal, já que ele próprio adota muitas soluções que encontramos noutros ordenamentos. Em Portugal, o Decreto-Lei n.º 211-A/2008, de 3 de Novembro, vem habilitar a CMVM a regulamentar os deveres de informação e transparência a que devem obedecer as mensagens publicitárias e os prospetos informativos respeitantes a Produtos Financeiros Complexos 44/ Em Itália existe um especial regime de disclosure no âmbito da distribuição de produtos ilíquidos, assim definidos pela CONSOB. Na Holanda e na Dinamarca criou-se, à semelhança de Portugal, um sistema de avisos gráficos como forma de comunicar aos investidores os riscos dos PFC. Em França, a AMF criou um sistema de publicidade e de comercialização de produtos financeiros complexos, segundo o qual, se o produto a subscrever oferecer menos de 90% do capital investido na maturidade ou cumprir certas categorias de risco, a sua publicidade está sujeita à aprovação estrita do regulador. Na Alemanha, existe, entre outros mecanismos de proteção, a obrigatoriedade de cumprimento de requisitos mínimos de qualificação para alguns colaboradores de empresas de investimento, sendo necessário o registo desses colaboradores junto da BaFin. Para mais desenvolvimentos sobre os mecanismos de Direito Comparado de proteção do investidor cfr. CMVM, Relatório de Análise de Impacto da Regulamentação de Produtos Financeiros Complexos, 2012, disponível em pp. 11 e ss. e ALBUQUERQUE MATOS, NUNO, Produtos Financeiros Complexos Regulamento da CMVM n.º 1/2009 Sua Análise e Reflexão para Futuras Modificações, Cadernos do Mercado de Valores Mobiliários, n.º 37, Dezembro de 2010, pp. 39 e ss. 43 Com exceção da Bélgica e do Reino Unido como analisaremos infra II.I.2 e II.I.3 44 Cfr. n.º 8 do artigo 2.º 45 Tal como supra referido (I.I.b.), a noção de Produto Financeiro Complexo que consta deste Decreto-Lei, não é exatamente a seguida por nós. Onde ali se construiu uma noção-quadro mais económica aqui tem-se em conta conceitos jurídicos subjacentes ao CVM. No, entanto, e como se verá 1718 Desta habilitação legal, nasce o Regulamento n.º 1/2009 da CMVM, relativo à Informação e Publicidade sobre Produtos Financeiros Complexos sujeitos à Supervisão da CMVM, ao tempo, um dos marcos regulatórios mais inovadores no contexto europeu 46/47. Este Regulamento introduz a exigência da apresentação de um documento informativo que contém, obrigatoriamente, e entre outros elementos, a referência à subscrição, pelo investidor, de um PFC. Inaugurou também a regra de dependência de aprovação prévia da publicidade, pela CMVM. No entanto, e tal como se pode ler no seu preambulo, este Regulamento estabelecia um regime de disclosure de requisitos mínimos, não existindo, assim, uma efetiva proteção dos investidores face às assimetrias de informação no mercado. Apesar de ter constituído um ponto importante na proteção dos investidores em Portugal, a modificação do Regulamento n.º 1/2009 mostrou-se, desde cedo, necessária. 48. No seguimento de um Relatório de Análise de Impacto da Regulamentação de Produtos Financeiros Complexos, a CMVM decidiu abrir um processo de consulta pública, com o objetivo de modificar o regulamento existente 49. Subjacente, ainda, ao novo Regulamento, está a proposta da Comissão de regulamento europeu relativo aos Packaged Retail Investment Products, de 3 de Julho, que adiante exploraremos, bem como um esforço na criação de uma regulamentação unitária de PFC com a inclusão dos seguros e operações ligadas a fundos de investimento (unitlinked insurance funds), anteriormente regulamentados ao abrigo do Regulamento n.º 8/2007. O Regulamento n.º 2/2012, é pois o culminar destes esforços e vários dos seus aspetos merecem, aqui, saliência. Apesar do foco regulatório nele constante continuar a ser o da imposição de regras na comercialização e publicidade de PFC (outra solução não seria, contudo, de esperar, atendendo à sua norma habilitadora), este Regulamento pela análise feita, a divergência na aceção do conceito de Produto Financeiro Complexo em nada prejudicará a coerência do que por nós foi defendido. 46 Para os PFC s sujeitos à regulação do Banco de Portugal, vide o Entendimento conjunto do Banco de Portugal e da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários quanto à delimitação de competências respeitante a produtos financeiros complexos, disponível em 47 No âmbito deste Regulamento e da política da CMVM a ele respeitante, foi criado um Comité de Inovação Financeira com o objetivo essencial de centralizar e coordenar toda a inovação financeira. Além disso, foram emitidas recomendações aos investidores e divulgado um guia sobre produtos financeiros complexos e um glossário de termos relativos a instrumentos financeiros. Ademais, foi ainda promovido um interessantíssimo estudo, único na Europa ao seu tempo, sobre os métodos de avaliação de Produtos Financeiros Complexos. 48 Cfr. ALBUQUERQUE MATOS, NUNO, Produtos Financeiros, pp. 45 e ss. 49 Disponível em 1819 introduz alterações significativas nas obrigações de disclosure das empresas e serviços de investimento que aqui merecem uma atenção especial. Em primeiro lugar, destaca-se o seu âmbito de aplicação, nos termos do artigo 2.º. Apesar das dúvidas que possam surgir quanto à legalidade da inclusão dos instrumentos derivados no seu âmbito material 50, pensamos que o alargamento, ou pelo menos, a tipificação, dos tipos de instrumentos objeto do presente Regulamento é bastante feliz, já que atende, salvo melhor opinião, aos critérios genéricos de qualificação de um produto financeiro como complexo, nos termos propostos supra. Em segundo lugar, o Regulamento vem introduzir alterações significativas, de forma e de conteúdo, ao documento informativo pré-contratual a prestar ao investidor, o IFI (cfr. artigos 5.º e ss.). Quanto antes se consignavam elementos mínimos de informação, agora tipifica-se exaustivamente o conteúdo das informações e advertências, contendo, inclusivamente, o artigo 3.º, um amplo leque de definições a usar nesses documentos. Em benefício da clareza da informação, o emitente de um PFC é também obrigado, à semelhança do que acontece em outros países europeus, a incluir no IFI um alerta gráfico, que contém as principais características relevantes do PFC a subscrever, bem como a informação relativa à possibilidade de perda, na maturidade, de parte ou da totalidade do capital investido. Através deste novo IFI, pretende-se uma simplificação do processo de supervisão na emissão de PFC, que passa a ser basado em elementos uniformes para todos os emitentes. São também alargados os deveres de informação pós-contratuais, perante a CMVM. Um outro aspeto importante, introduzido por este Regulamento, é a obrigatoriedade de, nos PFC de rendimento periódico ou que cuja data de reembolso ou montante do reembolso esteja condicionado à ocorrência de um qualquer evento (v.g. uma obrigação condicionada a um evento de crédito), o emitente apresentar cenários em função da sua probabilidade de ocorrência (cfr. artigo 13.º). Com efeito, chegou-se à conclusão que os investidores não apreendiam facilmente a estrutura dos payoffs deste tipo de PFC, já que muitas vezes os emitentes associavam elevadas taxas de rentabilidade a cenários pouco prováveis - como fator de atração de investidores. Esta nova regra vem precisamente corrigir esta publicidade enganosa, estando agora os emitentes obrigados a informar sobre as probabilidades de ocorrência das rentabilidades oferecidas. 50 Cfr. Resposta à Consulta Pública da CMVM, pela Vieira de Almeida & Associados, disponível em p20 Por último, o Regulamento n.º 2/2012, vem ainda alargar os requisitos respeitantes à publicidade e ao marketing de PFC e estabelecer prazos de caducidade dos mesmos. Apesar de ter entrado recentemente em vigor e de ainda não existirem dados quanto à sua execução, cremos que este novo quadro regulatório de disclosure no âmbito dos PFC é consistente e apto a eliminar assimetrias de informação entre os emitentes e os respetivos investidores. No entanto, regular a complexidade inerente aos PFC não poderá apenas passar pela criação de um sistema de proteção do investidor e de combate às assimetrias de informação focado no momento de subscrição do produto. De facto, mesmo que os investidores compreendam o risco de um determinado produto financeiro, não significa que compreendam, e se consigam proteger, dos riscos do sistema financeiro, que a estes produtos está tão inerente, caindo assim qualquer esforço para se criar um eficiente mecanismo de proteção do investidor. Uma nova abordagem regulatória revela-se, necessária. III. A REGULAÇÃO MACRO-PRUDENCIAL E A EMISSÃO DE PRODUTOS FINANCEIROS COMPLEXOS a. Enquadramento A regulação micro-prudencial tem como fim a limitação dos riscos inerentes a cada instituição ou agente do mercado, individualmente considerados, através, por exemplo, da imposição de normas de conduta, de rácios de capital ou de normas de disclosure 51. No capítulo anterior exploramos os problemas relacionados com a proteção do investidor, com os deveres de informação por parte dos agentes do mercado e como o combate às assimetrias de informação é importante para se introduzir maior confiança e estabilidade nos mercados. Tomámos, portanto, uma abordagem micro-prudencial na regulação dos PFC. O desafio que agora temos pela frente coloca-se noutra perspetiva. De facto, a complexidade, a opacidade e a dificuldade de perceção e avaliação de riscos, características tão inerentes à emissão PFC, introduzem no mercado fatores potenciadores de risco sistémico, que não podem ser controlados através da regulação 51 Cfr. CLEMENT, PIET, The term «macroprudential»: origins and evolution, BIS Quaterly Re view, Março 2010, p Exibir mais
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