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Timestamp: 2020-07-14 21:45:58
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Brexit y Política Común de Seguridad y Defensa: Impacto y escenarios futuros de cooperación | GESI
Inicio Brexit y Política Común de Seguridad y Defensa: Impacto y escenarios futuros de cooperación
El presente análisis tratará de profundizar, en primer lugar, en el estudio del espacio antes ocupado por el Reino Unido en los terrenos de la Seguridad y la Defensa de la Unión Europea para más adelante intentar plantear cuáles pueden ser los escenarios futuros de cooperación entre ambas partes.
El referéndum del Brexit ha supuesto un auténtico terremoto en el seno de la Unión Europea. Sus resultados – aún inciertos – afectarán igualmente a unas de las grandes áreas de la política europea: la Política Común de Seguridad y Defensa. Pese a que el Reino Unido nunca se involucró profundamente en el desarrollo de la PCSD es innegable que ambos actores quedan obligados a entenderse en el terreno de la Seguridad y la Defensa en el futuro. No solo existe un imperativo político y estratégico al respecto, sino que además tanto la UE como el Reino Unido tiene un gran interdependencia económica en el terreno de la industria militar. Todos estos factores hacen presagiar unas lentas y detalladas negociaciones de salida en lo que a fórmulas de cooperación futura se refiere (elemento que se tratará al final del presente análisis).
Es por ello que este análisis tratará de esclarecer, en primer lugar, ese contorno estratégico e institucional en el que están contenidos actualmente tanto la UE como el Reino Unido. Posteriormente se tratarán particularmente las implicaciones que tiene la salida de este último en lo que a Seguridad y Defensa respecta. Finalmente, después de plantear esas fórmulas de cooperación ya citadas, se añadirán unas conclusiones en las que se hará una valoración final de todo lo tratado a lo largo del análisis.
Marco estratégico e institucional de la PCSD y del Reino Unido
En el presente apartado se tratará de abordar, por un lado, el funcionamiento institucional de la PCSD y el marco estratégico en el que se inserta – plasmado principalmente en la Estrategia Global 2016 de la Unión Europea –, y, por otro, el papel jugado por Reino Unido en relación con la citada PCSD. Con el desarrollo de ambos apartados se pretende profundizar en las dos variables que conforman la ecuación que dejará de existir – o no – tras el Brexit: la seguridad y la defensa del Reino Unido y de la Unión Europea dentro del marco institucional de esta última. Las implicaciones de esta ruptura y los escenarios futuros que plantea formarán parte, como ya se ha mencionado anteriormente, de los siguientes apartados.
La PCSD de la Unión Europea
Antes de adentrarse en el funcionamiento institucional de la PCSD se ha de definir y, de alguna manera, «situar» a la misma en las lógicas y tensiones que vive la Unión Europea en su conjunto. Lo primero que ha de mencionarse es que la PCSD no es un elemento separado e independiente en el seno de la UE. La elaboración e implementación de la misma se configura como parte de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea (PESC), uno de esos tres pilares que diseña Maastricht como base de la Unión (Sokolska, 2019: 2). Es por ello que la PCSD poseyó en su día – al igual que su matriz, la PESC – los defectos y virtudes de otras muchas políticas comunitarias que nacieron en el tan particular contexto geopolítico de los noventa y que además se vieron, de una u otra manera, «artificialmente» aceleradas por el impulso integrador del Tratado de Maastricht (1992). Por esta razón, una de esas tensiones que vivió en aquel momento la Unión, y que se ve reflejado en el diseño tanto de la PESC como de la PCSD, fue acerca de la configuración de la personalidad exterior del actor sui generis que es la Unión Europea: ¿es un actor normativo?, ¿es un poder civil?, ¿puede existir una posición común en términos de política exterior o seguirán siendo los intereses nacionales de los Estados Miembros los que guíen esta determinación?[1]. Algunas de estos conceptos, como veremos más adelante, quedan finalmente perfilados con la actual Estrategia Global 2016 de la Unión Europea.
Para continuar con el funcionamiento institucional de la PCSD se hace necesario mencionar, al menos, una definición «oficial» de la misma. Se escogerá la definición – tal vez de las más simples, y por ello, más funcional – que propone el Parlamento Europeo en la Ficha Técnica dedicada precisamente a la PCSD. En ella se dice que la PCSD «ofrece un marco para las estructuras políticas y militares de la Unión y para sus misiones y operaciones militares y civiles fuera de su territorio» (Legrand, 2018). Esta definición, por lo tanto, plantea dos aspectos cruciales de la PCSD: por un lado, las estructuras políticas y militares sobre las que se sustenta, y por otro, las operaciones y misiones militares y civiles que desarrolla. Antes de entrar a desarrollar ambas variables, se planteará como contexto general dónde «reposa» jurídicamente – como se verá, eminentemente en el Tratado de la Unión Europea – la PCSD. Pese a que los Protocolos n.os 1, 10 y 11 y en las Declaraciones 13 y 14 se refieren de igual manera a la PCSD (Legrand, 2018), el sustento jurídico de la misma lo encontramos en los artículos 42 al 46 del TUE, en la sección 2, título V, bajo el nombre de «disposiciones sobre la política común de seguridad y defensa». De todos ellos, los artículos 42 y 43 son los que nos ofrecen una información más general sobre la PCSD, y los artículos subsiguientes se centran en definir aspectos más particulares de esta política. Se define a la PCSD como «parte integrante de la política exterior y de seguridad común» (artículo 42, apartado 1, del TUE), haciendo claro hincapié con ello en esa subordinación o pertenencia ese «elemento mayor» que es, en este caso, la PESC. Seguidamente, y como uno de los ejes más importantes de la PCSD, se detallan las operaciones en las que la Unión, a través de su «capacidad operativa basada en medios civiles y militares», podrá participar fuera de las fronteras de la misma teniendo por objetivo «garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas». En esta línea, el Tratado «no afectará al carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros» y «respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para determinados Estados miembros que consideran que su defensa común se realiza dentro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)» (artículo 42, apartado 2, del TUE). Este apartado muestra excelentemente esa posición de la Unión Europea como un actor que «mira» por un lado a la ONU y, en términos de seguridad y defensa, a la OTAN. Esta libre disposición de los Estados miembros de seguir pensando y diseñando su seguridad en el marco de la OTAN es un claro guiño a la política de defensa del Reino Unido, de claras tendencias «atlantistas» (Aldecoa, 2003). En una línea similar, los artículos 43 y 44 del Tratado de la Unión Europea definen los contornos de esas misiones de las que se habla en el artículo 42 en relación al contexto en el que se llevarían a cabo («desarme, misiones humanitarias y de rescate, misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares, misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz y operaciones de estabilización al término de los conflictos») y la definición de su coordinación (el Alto Representante para AAEE y Política de Seguridad o en su defecto este junto a un grupo de Estados Miembros designados por el Consejo).
Ya en el artículo 45, el Tratado adelanta un primer esbozo de uno de los elementos más interesantes e importantes de la PCSD: la Agencia Europea de la Defensa. Esta Agencia fue creada en 2004 con el objetivo de «apoyar a sus 27 Estados Miembros (todos los países de la UE salvo Dinamarca) en la mejora de las capacidades de defensa por medio de la cooperación europea». Para ello, la Agencia Europea de la Defensa (en adelante EDA, por sus siglas en inglés) cubre un amplio espectro de actividades en el ámbito de la defensa, entre las que se incluyen: la armonización de los requisitos para la consecución de capacidades operativas, la investigación y la innovación para el desarrollo de demostradores tecnológicos y la formación y ejercicios de mantenimiento en apoyo de las operaciones de PCSD. Es por ello que la Agencia se conforma, por un lado, en una suerte de actor intermedio entre la Unión Europea y el tejido industrial en materia de defensa de los Estados Miembros; y, por otro, en una institución de apoyo a estos mismos Estados Miembros que gracias a la Agencia pueden solventar algunas de sus carencias de formación y de capacidad de defensa de sus respectivos Ministerios de Defensa[2]. Pero no es posible comprender la importancia de la EDA (y del concepto mismo de la Europa de la Defensa) sin aproximarse antes a uno de los más recientes y ambiciosos proyectos de la Unión Europea en el terreno de la Defensa: la Cooperación Estructurada Permanente (en adelante PESCO, por sus siglas en inglés). El sustento jurídico de la PESCO se encuentra en el artículo 42(6) del Tratado de la Unión Europea que dice que «los Estados miembros que cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la materia para realizar las misiones más exigentes establecerán una cooperación estructurada permanente en el marco de la Unión». Esta suerte de «Europa a dos velocidades» en el terreno de la Defensa cobra un gran sentido ya que en la actualidad, no sólo la inversión en proyectos colaborativos ha descendido, sino que «la cooperación en Defensa y en industria de Defensa entre miembros de la UE se realiza principalmente fuera del marco de la misma […] y las capacidades militares son usualmente desarrolladas en el marco nacional […], con preferencia por los marcos bilaterales o “mini-laterales” de cooperación» (De France et al., 2017: 3-4). Por ello, la PESCO otorga un marco institucional en el seno de la UE para revertir esta tendencia y encauzar la integración en este ámbito, anteponiéndola a la anterior lógica de la soberanía de cada Estado. A día de hoy, tras la firma del acuerdo sobre la PESCO el 13 de noviembre de 2017, todos los países de la UE forman parte de ella salvo Reino Unido, Dinamarca y Malta. La PESCO incluye un total de 34 proyectos, liderados en su mayoría por Alemania y Francia, aunque con un gran peso de otros países como España, Italia o Grecia[3]. En suma, la PESCO pretende «coordinar los intereses, las adquisiciones y las futuras operaciones de defensa y paz de los países de la Unión Europea» (Álvarez e Iglesias, 2018: 3).
Llegados a este punto, es fácilmente detectable que desde el referéndum del Brexit la Unión Europea ha profundizado en su integración en materia de Seguridad y Defensa. Este hecho no es de extrañar al haber sido tradicionalmente el Reino Unido un Estado miembro «bloqueador» de este tipo de medidas (Garrido y Ruiz, 2017: 24). De igual manera, se puede señalar que han sido principalmente dos los instrumentos que se han relanzado para acometer esta tarea: la EDA y la PESCO. La pregunta que puede surgir ahora remite directamente a un elemento usualmente conflictivo en el terreno de la UE: ¿cómo se gestionan financieramente estos proyectos colaborativos? La respuesta a esta pregunta se vislumbró en noviembre de 2016 por la Comisión Europea: mediante el Fondo Europeo de Defensa (EDF, por sus siglas en inglés). El EDF tiene como objetivo ser «el principal marco de financiación para el Plan de Acción Europeo de la Defensa», definiendo a este último como el Plan «para operativizar la Estrategia Global 2016» (Plan de Acción Europeo de la Defensa, 2017: 5-6). El EDF se compone de dos «ventanas»: una para acciones de investigación colaborativa y otra para desarrollo de capacidades de la Unión Europea. Aunque cada ventana poseerá una financiación y un marco temporal diferentes (Anexo 1), el EDF será dotado de un total de 13.000 millones de euros en el próximo marco presupuestario (Ruiz, 2018: 48), dando cuenta de la centralidad de este proyecto y del gran esfuerzo económico llevado a cabo por la UE para realizar este elemento clave de la Europa de la Defensa.
La Estrategia Global de 2016
De acuerdo con la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la UE (EGS), «los objetivos, e incluso la propia existencia de nuestra Unión están en entredicho. Y sin embargo nunca tanto como ahora han necesitado nuestros ciudadanos y el resto del mundo una Unión Europea fuerte. […] En tiempos difíciles, una Unión fuerte es aquella que piensa de manera estratégica, la que comparte una visión y actúa conjuntamente. Y esto es aún más cierto tras el referéndum británico. Es indudable que vamos a tener que replantearnos el funcionamiento de nuestra Unión, pero sabemos perfectamente para qué trabajamos. Sabemos cuáles son nuestros principios, nuestros intereses y nuestras prioridades. No es momento de indecisiones: nuestra Unión necesita una estrategia. Necesitamos una visión compartida y una acción común» (EEAS, 2016: 2). Con estas palabras, la EGS plantea tres «paradojas» que afectan la viabilidad misma de la Unión: (1) una Unión en entredicho en el momento donde los ciudadanos más la necesitan, (2) la necesidad de la actuación conjunta y el resultado del referéndum británico en una dirección opuesta y (3) las indecisiones que han caracterizado a la Unión en los últimos años y la vital necesidad de la misma para construir «una visión compartida y una acción común».
La EGS, llegada para algunos «en el peor momento» (Arteaga, 2016), supuso la cristalización de las aspiraciones de muchos europeístas: impulsar definitivamente una voz europea en el escenario global a través de la construcción de una verdadera PESC, que incluyera los aspectos relacionados con la Defensa. Pese a que aún es pronto para afirmar que se haya alcanzado ese objetivo, es innegable que la EGS plantea un camino mucho más claro y pautado que su predecesora de 2003. Es además, con la inclusión de la palabra «global» y su juego semántico[4], una estrategia flexible y pragmática, que se acerca a la seguridad de la Unión desde la visión holística que exige el panorama mundial actual. Todo ello, en mayor o menor medida, queda plasmado en la sustitución de los tres Objetivos Estratégicos de la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 por las cinco Prioridades de la acción exterior que define la EGS: (1) la seguridad de nuestra Unión, (2) la resiliencia estatal y social de nuestros vecinos orientales y meridionales, (3) un enfoque integrado de los conflictos, (4) los órdenes regionales de cooperación y (5) la gobernanza mundial para el siglo XXI.
Con todo, la EGS plantea brillantemente las dinámicas que mueven el escenario geopolítico global. Se trata, evidentemente, de una estrategia que dibuja al mundo como se ve desde Europa e igualmente el lugar en el que la Unión Europea quiere jugar sus próximas bazas en política exterior. Se observa de igual manera una mejora notable con respecto a su predecesora de 2003[5], la cual no dejaba de ser – tanto en la forma como en el fondo – muy similar a cualquier otro documento de trabajo que puede producir la UE. La EGS toma la forma de una Estrategia de Seguridad Nacional propia de un Estado, próxima a las que generan los propios Estados Miembros de la Unión. Es por ello, que la EGS se postula como un buen referente para analizar cómo la integración europea en materia de defensa se ha visto profundamente impulsada en el periodo 2003-2016, haciendo más realista ese proyecto de los «Estados Unidos de Europa» en lo que a Seguridad y Defensa se refiere.
Pero la EGS posee igualmente algunas carencias. En primer lugar, pese a que se atisba que la UE es consciente de ello, el hecho de construir la EGS a la manera de una Estrategia estatal se vuelve inoperativo en tanto en cuanto la UE no funciona en términos de defensa como un Estado (el famoso Ejército europeo, pese a ser una idea relanzada recientemente, sigue lejos de poder empezar a materializarse). De igual manera, es detectable la falta de desarrollo de la autonomía estratégica de la UE, siguiendo la EGS una línea muy centrada en profundizar las relaciones ya establecidas en materia de defensa (en un «mapa» de amigos/enemigos muy influido por la agenda de la OTAN). Pese a todo, la EGS consigue condensar en ella algunas de las tensiones que se viven dentro de la Unión, siendo por ello una buena forma de entender la seguridad y la defensa de este «Estado» en el que la UE pretende convertirse.
El Reino Unido en la PCSD y en la industria de la defensa en Europa
Pese a que el peso del Reino Unido en el total de la PCSD ha sido menor que en otras políticas de la Unión, es innegable que su pérdida supone un lastre a esas aspiraciones globales de la UE que se afirman en la EGS – aunque también una oportunidad. A continuación, se tratará desde un enfoque descriptivo cuál es exactamente esa participación del Reino Unido en la PCSD – trazando de igual manera cómo se han aproximado tradicionalmente los británicos a la integración de la defensa europea – y las capacidades en industria de defensa de dicho Estado (clave para entender las perspectivas post-Brexit).
En primer lugar, la ya mencionada preferencia atlantista del Reino Unido (Aldecoa, 2003; Whitman, 2016: 3) le ha convertido en un actor crítico, e incluso obstructor, en las iniciativas para una mayor integración europea en el terreno de la defensa. Las aproximaciones que ha hecho en este sentido el Reino Unido hacia la Unión Europea han sido preferencialmente bilaterales, con Francia como contraparte. Pese ser miembro fundador de la PCSD (HM Govt, 2017), los tratados de Saint-Malo (1998) y Lancaster House (2010) con los franceses (Garrido y Ruiz, 2017: 24; Whitman, 2016: 3) siempre han dado cuenta de la preferencia por los tratados intergubernamentales por parte británica. De hecho, que el proceso de formulación política en la PCSD haya continuado como un proceso intergubernamental y no se haya comunitarizado siempre fue un elemento promocionado por Reino Unido, a fin de mantener el poder de veto de los Estados Miembros y de evitar que la Comisión adquiriera «un rol de liderazgo en la proposición de políticas» (Whitman, 2016: 2-3). Pese a ello es conveniente recordar que en el citado acuerdo de Saint-Malo, y gracias a los británicos, se deriva el debate sobre la identidad europea de seguridad y defensa «hacia una visión más pragmática centrada en el desarrollo de “capacidades” para cumplir las misiones de interés para la Unión» (Vergara, 2015: 10), elemento que se tradujo en importantes avances en este terreno. Aún así, y tal como se afirma en un informe publicado por la Cámara de los Lores de Westminster, el «esfuerzo defensivo» del Reino Unido siempre ha sido preferentemente abordado en la escala nacional, a través de coaliciones o en el marco de la OTAN, siendo la PCSD significativa para la «política exterior en un sentido más amplio» (House of Lords, 2018: 33).
En el hilo de la preferencia intergubernamental británica con Francia, es interesante mencionar los battlegroups. Estas Unidades Tácticas quedaron introducidas en el contexto de la UE a raíz de la cumbre de Le Touquet entre Reino Unido y Francia, aunque habría que esperar hasta 2004 para que Alemania se uniera a la iniciativa y se le diera finalmente ese nombre. El núcelo de un battlegroup estaría formado por unos 1.500 efectivos y deberían ser capaces de desplegarse en 10 días después de que el Consejo de la UE decidiera lanzar la operación (Girona, 2016). Sea como fuere, en marzo de 2018 el Reino Unido anunció que no sería en 2019 «una nación líder» en los battlegroup (McTague y Herszenhorn, 2018). Con esta decisión, el Reino Unido saldría de otro proyecto vital en la construcción de la Europa de la Defensa. La posición británica añadiría esta retirada a su negativa a unirse en 2017 a la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, por sus siglas en inglés), siempre temeroso de no poder controlar soberanamente los recursos que allí invirtiera (Mills, 2019: 17).
Volviendo a esa falta de compromiso de Reino Unido con la PCSD, uno de los factores donde más claramente se ve reflejada es en la participación del Reino Unido en las misiones y operaciones que se han realizado en el marco de la misma. En 2017, la Unión Europea tenía desplegadas un total de 16 misiones y operaciones en el ámbito de la PCSD, 10 de carácter civil y 6 de carácter militar – sin contar la EUTM RCA desplegada en República Centroafricana en 2016, que se gestiona fuera de las estructuras de la PCSD – (Ministerio de Defensa, 2017). De estas 16 misiones y operaciones, el Reino Unido participaba en 13, con un total de 181 militares (más los 128 del cuartel general de Northwood, lo que conjuntamente representa en torno al 5% del total de personal militar desplegado) y 96 civiles (un 7%) (Montoya, 2016: 12) (Anexo 2).
Como es fácilmente observable, el compromiso en términos de personal del Reino Unido con la PCSD ha sido de muy bajo perfil, centrándose principalmente en la Operación Atalanta con OHQ en Northwood. Recientemente, este cuartel general se ha trasladado a Rota, asumiendo España el mando de dicha operación (EMAD, 2019). En cambio, los esfuerzos financieros que los británicos han realizado en el marco de la PCSD sí son algo mayores, aportando el 16% de los gastos comunes de las operaciones militares y aproximadamente el 15% de las misiones civiles (House of Lords, 2018: 37).
De una u otra manera, los compromisos adquiridos por Reino Unido han estado principalmente motivados por sus intereses nacionales, especialmente presentes en la citada EU NAVFOR Somalia (Operación Atalanta), donde el Reino Unido se centraba en la protección del Golfo de Adén, por donde pasa el 65% del petróleo y gas que consume (HM Govt, 2016). Se puede aducir igualmente la disonancia existente entre el perfil de las operaciones de la PCSD («misiones de baja intensidad») frente a unas tropas británicas «orientadas a operaciones de mayor intensidad» (House of Lords, 2018: 37). En conclusión, el Reino Unido nunca ha estado realmente interesado en integrarse en el engranaje de la PCSD. Es por ello, que su salida de la UE, y por consiguiente de las misiones y operaciones que la PCSD lleva a cabo, tendrá un impacto de poca relevancia, al menos en términos de participación efectiva.
En el lado opuesto, encontramos la industria británica de la defensa, que sí juega un papel destacado en el global de la UE. Es indudable que el tejido industrial británico en materia de defensa ha contribuido enormemente «a reforzar la base tecnológica e industrial de la UE, la cual, con la salida de Reino Unido, perderá uno de sus principales activos (Arteaga, 2016: 3). Hay que recordar igualmente que Reino Unido fue uno de los países fundadores de la OCCAR (Organisation Conjointe de Coopération en matière d’ARmement) en 1996, organización internacional que facilita programas de armamento colaborativo y que, junto la EDA, más influye en el desarrollo del tejido asociativo en la industria de las defensa europea. En adición, es importante mencionar que, en la última década, el Reino Unido ha sido el país europeo que más equipamiento militar ha exportado, alcanzando en 2016 los 5.900 millones de libras de exportación de material de defensa y los 4.300 millones de material de seguridad (HM Govt, 2017: 12). Estos datos colocan al Reino Unido como el segundo exportador de material de defensa del mundo, solo por detrás de los Estados Unidos y notablemente por encima de Francia (en cuarta posición), Italia (quinta), Alemania (sexta) y España (octava) (Department for International Trade, 2017). A nivel de empresas, las británicas BAE Systems o la icónica Rolls-Royce se colocan como la cuarta y la decimoséptima respectivamente en total de armas exportadas a nivel mundial (SIPRI Arms Industry Database). A nivel multinacional, el Reino Unido ha colaborado activamente en algunos proyectos de gran importancia con otros países de la UE como el Eurofighter Typhoon o los misiles Meteor (HM Govt, 2017). Además, en 2016 se calcula que el valor de las exportaciones de la industria de defensa británica al resto de la UE fue de en torno a dos billones de libras (Chalmers, 2018: 7). En conclusión, la industria de la defensa de Reino Unido es un activo ineludible mundial y regionalmente. Su gran desarrollo tecnológico, el tamaño de su mercado y su amplia base tecnológica le colocan en los primeros puestos a nivel mundial. Sin duda, la UE notará esta pérdida en mayor medida que en otras áreas.
El Brexit en seguridad y defensa: implicaciones y posibles fórmulas de cooperación futura
Después de este recorrido por la Seguridad y la Defensa de la UE con especial atención al Reino Unido, es posible comenzar a analizar los dos elementos centrales de este artículo: las implicaciones que tendría para la Seguridad y la Defensa de la UE una eventual salida del Reino Unido y las fórmulas posibles de cooperación entre ambos actores en ese hipotético futuro.
Implicaciones de la salida de Reino Unido para la Seguridad y la Defensa de la UE
En una primera y superficial aproximación, se pueden identificar algunas pérdidas significativas para la Unión en los campos sometidos a estudio. Primeramente, porque su salida supone la pérdida de una de las dos (la otra es Francia) potencias nucleares que existían en el seno de la Unión. En esta línea, se pierde igualmente a un miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (con derecho a veto), del G-7, G-20 y de los países con mayor número de relaciones diplomáticas del mundo. En el terreno de la Defensa, Reino Unido es el país de Europa que más invierte, representando un 24% del total de la UE (Eurostat, 2016). Además, se ha comprometido en aumentar un 0.5% anual su presupuesto en el periodo 2020-21 y una inversión de 178 billones de libras en los próximos diez años en equipamiento militar (Black et al., 2017: 9). En esta línea, su salida supone la pérdida de uno de los países con mayor inversión en I+D+i en Defensa, representando junto a Francia y a Alemania, el 92% de los dos billones de financiación de la UE (Black et al., 2017: 9). Además, su gasto militar en porcentaje del total del gobierno central se sitúa notablemente por encima del de Francia, Italia, España y Alemania con un 4.7% (Banco Mundial, 2017) (Anexo 3).
Por todo ello, es innegable que la retirada del Reino Unido entraña dificultades importantes para la UE. En consecuencia, esta última pierde «gasto en defensa, huella global y capacidades militares de alto nivel» (Black et al., 2017: 21), lo que inevitablemente «reducirá en términos netos la capacidad de la UE como actor de seguridad en la escena internacional, lo que podría afectar a la credibilidad de esta última y a sus ambiciones globales» (Pontijas, 2018: 11). El Reino Unido ha sido además uno de los Estados Miembros de mayor experiencia y capacidad en áreas como la vigilancia o la inteligencia[6], lo que supondrá para la UE la pérdida de representantes de Reino Unido[7] en «roles de liderazgo en la Comisión, el Parlamento Europeo o la Europol» (Black et al., 2017: 21). Por otro lado, la salida británica de la Unión podría hacer perder a esta su enlace predilecto en la OTAN con los Estados Unidos, pudiendo mellar la capacidad de la UE como grupo de presión en el seno de la Alianza Atlántica. De igual manera, se podría afirmar la situación contraria, aduciendo que Londres sería la que perdería «un elemento de su “relación especial” con Washington, al perder su poder de influencia sobre la política de seguridad europea» (Pontijas, 2018: 12).
En definitiva, y desde la perspectiva de la UE, la salida del Reino Unido significa la pérdida de grandes activos vitales para consolidarse como actor de primer orden en los campos de la Seguridad y la Defensa. Tanto en el terreno de la inversión como en el político (principalmente de acceso, influencia y notoriedad en foros internacionales), la UE se ha visto enormemente beneficiada por lo que aportaba el Reino Unido. Pero sin embargo en este contexto, y precisamente por el papel jugado por Londres en la construcción de la Europa de la Defensa, se abre una ventana de oportunidades para relanzar este proyecto europeo.
Numerosos autores afirman que la salida de Reino Unido es claramente una oportunidad para profundizar en el desarrollo de la Seguridad y la Defensa europea en general y de la PCSD en particular (Pontijas, 2018: 12; Black et al., 2017: 9; Csornai, 2017: 6). Proyectos de gran importancia para la consecución de este objetivo como el Cuartel General Europeo o el refuerzo de la EDA siempre fueron tradicionalmente bloqueados por Londres. A este respecto, se han dado grandes avances para el establecimiento del primero (De Miguel, 2018) y desde 2016 el presupuesto de la EDA ha aumentado hasta los casi 33 millones de euros[8]. A la vez que el Cuartel General, se abren notables posibilidades de conformar una PESCO más atractiva, autónoma y operativa, tanto a los países que ya forman parte de la iniciativa como a los que no[9]. Ambos proyectos podrían coadyuvar a la consecución futura de tan manido proyecto del Ejército Europeo.
Puede suponer de igual manera una oportunidad para la consolidación industrial y la investigación, siendo Reino Unido el receptor de un quinto de los préstamos de este tipo otorgados por la UE desde 2007 (Black et al,. 2017: 10). En este sentido, se abre una oportunidad para fomentar la investigación en otros países de la UE, como podrían ser España, Italia o Grecia, con potentes industrias defensivas en las que podría tener un efecto muy positivo, no solo en términos de inyección financiera sino también en el traslado de grandes firmas multinacionales[10].
En lo referente a la OTAN, el Brexit puede fomentar una mayor unidad dentro del «pilar europeo» de la Alianza, aumentando con ello el poder de influencia de la UE en la organización. Pese a las dificultades que ello puede entrañar por la existencia de divergencias estratégicas entre los países de la Unión (Pontijas, 2018: 12) un mayor acercamiento entre Paris y Berlín y la recientemente reforzada base de Rota (donde existe una base norteamericana), pueden ayudar a la conformación de este bloque en el seno de la OTAN. Como se ha dicho anteriormente, tanto la EGS como en sendas declaraciones de altos cargos de la UE se ha reiterado la voluntad de la misma para seguir teniendo a la Alianza Atlántica como referencia en el campo de la Seguridad.
Adicionalmente, la salida del Reino Unido abre la puerta a la incorporación de nuevas voces en el proceso de formulación de la política exterior en general. Al haber sido el principal «bloqueador» de estas medidas, su salida hará «más fácil que la Unión se consolide, que mejore sus procedimientos de toma de decisiones en política exterior y que esta se pueda desarrollar de forma más efectiva» (Aldecoa, 2017: 39). En el terreno particular de la Seguridad y la Defensa, este fenómeno creará un vacío que puede ser ocupado a través de la incorporación de nuevos actores tales como España o Italia. Ambos países son potencias que han tenido un peso menor en la Defensa europea del que han podido gozar Londres, París o Berlín. Sin duda, y añadiendo además las similitudes geoestratégicas de ambos países (con su mirada puesta en el sur), esto puede convertirse para ellos en una oportunidad sin igual para ocupar puestos de mayor relevancia tanto en la PCSD como en otros espacios similares de la Unión.
En definitiva, la salida británica de la UE supone un cambio de 180 grados en todos los terrenos, incluido por supuesto el de la Seguridad y la Defensa. Pese a ser todavía incierto hasta qué punto esto dañará a uno u otro actor, el Brexit dibuja un amplio panel de posibilidades de muy variado tipo. En el siguiente apartado se tratará, pues, qué fórmulas de cooperación podrán establecer el Reino Unido y la UE en los terrenos de la Seguridad y la Defensa, a través, principalmente, del estudio de los estatutos similares de los que ya gozan otros países y de las fórmulas ya establecidas por tratados y acuerdos similares.
Posibles fórmulas de cooperación futura entre el Reino Unido y la Unión Europea
Antes de plantear modelos concretos de colaboración UE-Reino Unido en materia de Seguridad y Defensa es conveniente aproximarse de manera más general a lo ya dispuesto en tratados y demás acuerdos vinculantes con respecto a la colaboración o celebración de tratados con terceros países. Por ello, se abordará a continuación el contenido de esta naturaleza en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), los Administrative Arrangements de la EDA con terceros países y el Anexo II de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo del 24 y 25 de octubre de 2002.
En primer lugar, en el TFUE, concretamente en el artículo 218, se plantea cómo ha der ser llevada a cabo la negociación de un acuerdo o tratado con uno o varios terceros países. Los tratados relativos a política exterior y de seguridad común tienen además la particularidad de ser los únicos en los que el Alto Representante y no la Comisión ha de presentar «recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe, en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión» (artículo 218.3 del TFUE). Es por ello, que en los hipotéticos acuerdos en materia de Seguridad y Defensa entre la UE y el Reino Unido, será el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad el que lleve la «batuta» de las negociaciones. Esto puede de alguna manera dificultar la solidez de Bruselas en esas futuras negociaciones, ya que el proceso de formulación política de la UE en Seguridad y Defensa está fuertemente «intergubernamentalizado», teniendo pues que consensuar entre todos los Estados Miembros una posición común[11].
Como segundo apartado de esta introducción a las fórmulas de cooperación futura, es interesante analizar los Administrative Arrangements (en adelante, AA) que la EDA ya tiene firmados con algunos países no pertenecientes a la UE. Esta lista de países está formada por Noruega (acuerdo firmado en 2006), Suiza (2012), Serbia (2013) y Ucrania (2015). Estos acuerdos quedaron regulados por la Council Joint Action 2004/551/CFSP del 12 de julio de 2004 (artículo 25)[12] y por la Council Decision (CFSP) 2015/1835 del 12 de octubre de 2015 (artículo 26)[13]. En ambos artículos (profundamente similares) se refiere a la posibilidad de la Agencia (concretamente, de su Junta Directiva) para firmar acuerdos (bajo la aprobación del Consejo) con el objetivo de cumplir su misión. Estos acuerdos darán la posibilidad a «organizaciones, entidades o terceros países» de participar en proyectos y programas específicos o con un propósito consultivo y de intercambio de información. Es por ello que sin duda la puerta de la EDA queda abierta a una posible integración del Reino Unido en los términos arriba descritos, siguiendo el camino de países como Suiza o Noruega, y dando así la oportunidad a la UE de no perder completamente el acceso a la industria británica de defensa.
En tercer lugar, encontramos el Anexo II de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo del 24 y 25 de octubre de 2002. En él, se desarrollan «las modalidades para implementar las disposiciones de Niza sobre la participación de los miembros europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE» (Presidencia de la Comisión, 2002: 8). Como afirma Rabanal (2018: 13), «pensado inicialmente para la cooperación militar con otros aliados no miembros de la UE – principalmente Turquía – el documento deja que el desarrollo de una Política de Seguridad y Defensa en la UE se haga con pleno respeto a las obligaciones de los Estados miembros derivadas del Tratado del Atlántico Norte». Se plantea además cómo sería la participación de esos terceros países en las misiones militares, dependiendo de si se utilizaran o no activos y capacidades de la OTAN. En el primer caso, los aliados podrían «participar en dicha operación y también en la planificación y preparación previa de dicha operación, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la OTAN». En el caso de que no se utilizaran dichos activos y capacidades, «los aliados pueden ser invitados a participar mediante una Decisión del Consejo Europeo, en la que se tendrán en cuenta los intereses de seguridad de dichos países». En esta segunda opción se plantea además que «en el caso en el que la proximidad geográfica de la operación o los intereses de seguridad nacionales de dicho aliado lo requieran, el Consejo consultará con ese Estado y decidirá sobre su participación teniendo en cuenta el resultado de las consultas» (Rabanal, 2018: 14). Como es fácilmente observable, se abre de nuevo aquí una ventana de oportunidades para la participación de Reino Unido en las misiones y operaciones realizadas por la Unión Europea en el marco de la PCSD, al ser los británicos miembros de la Alianza Atlántica y tener esta política comunitaria una supeditación evidente a los intereses de esta última.
Una vez realizada esta introducción a las posibilidades de cooperación UE-Reino Unido en materia de Seguridad y Defensa, es conveniente plantear una suerte de hipotéticos escenarios en los que se desarrollaría esta colaboración. A fin de simplificar este análisis, se han escogido los modelos propuestos por Whitman (2016), a saber: integrated player (jugador integrado), associated partner (miembro asociado) y detached observer (observador separado) (Anexo 4).
El primer supuesto, el de jugador integrado, se plantea como la forma de más estrecha colaboración entre Reino Unido y la UE. Los británicos seguirían participando en el proceso de formulación política en Seguridad y Defensa y estarían dentro de las misiones de la PCSD, jugando el papel de Dinamarca a la inversa: fuera de la UE pero dentro de la PCSD (Whitman, 2016: 6). Aunque no tendría poder de veto ni de decisión, podría participar en la planificación de las misiones del Comité Político y de Seguridad de la UE, lo que en un documento de la Cámara de los Lores se ha definido como parte de un «acuerdo específico, a medida, con Reino Unido» (House of Lords, 2018: 61). Londres se mantendría en este hipotético dentro de la lista de Battlegroups disponibles para su despliegue y gozaría del status de miembro asociado en la EDA, participando en los proyectos previa negociación particular y haciendo su contribución al presupuesto de la Agencia (Whitman, 2016: 6). En la lógica de esta integración profunda en la Seguridad y la Defensa de la UE, también se ha planteado la posibilidad de firmar «un convenio entre socios estratégicos que reconozca el especial estatus del Reino Unido en la defensa Europea» (Vázquez, 2018: 7). Este estimularía la participación de Londres «en los escenarios operacionales de más alta exigencia de la PCSD», incluyendo «la potencial participación categorizada en determinados proyectos y programas mutuos de investigación y desarrollo de la base industrial y tecnológica de la defensa» (Vázquez, 2018: 7). Esta lógica de status especial es la defendida por Londres bajo la administración May, que en un documento publicado en noviembre de 2017 titulado Foreign policy, defence and development: a future partnership paper, defendía que «el Reino Unido busca desarrollar una asociación especial y profunda con la UE que vaya más allá de los existentes acuerdos con terceros países» (HM Government, 2017: 2). Aunque sería el modelo de mayor similitud al actual y, tal vez, el más beneficioso para ambos, la propia Cámara de los Lores advertía que podría llevar a otros países a solicitar un status similar, generando ello una situación más problemática en el futuro (House of Lords, 2018: 63).
El segundo modelo, el de miembro asociado, estaría basado en replicar el papel actual de Noruega. En términos generales, el Reino Unido alinearía su política exterior con la de la UE – como por ejemplo, en las sanciones – estableciendo un diálogo particular sobre cada asunto, pero sin participación directa de Londres en el proceso de formulación política (Whitman, 2016: 7). Con respecto a los Battlegroup, y como es el caso actual de Noruega, Reino Unido podría optar a una participación permanente. En las misiones y operaciones de la PCSD, Reino Unido y la UE podrían firmar un Framework Participation Agreement (FPA), a través del cual los británicos podría participar en las misiones en un lógica de «caso por caso», lo que conlleva negociar su participación en cada misión particular (Whitman, 2016: 7). En el marco de la EDA, Reino Unido podría asociarse a la Agencia a través de un acuerdo administrativo, lo que le permitiría participar de las iniciativas de la misma en áreas determinadas, acuerdo ya existente con miembros de fuera de la UE (Rabanal, 2018: 17; Whitman, 2016: 6). Este modelo, pese a representar un grado de implicación medio, no satisfaría a ninguna de las partes. Como ya se ha indicado, este modelo además fue pensado para países como Noruega o Turquía, «cuyo modelo económico, militar y de seguridad es mucho más modesto que el británico» (Pontijas, 2018: 16). De igual manera, la Cámara de los Lores afirmó que el status de tercer país «probablemente no satisfaría los intereses de Reino Unido y sus ambiciones estratégicas», únicamente siendo capaz de «participar en misiones pero no influir en ellas» (House of Lords, 2018: 60). Sea como fuere, en la reciente Conferencia de Seguridad de Múnich en febrero de 2019, la entonces ministra alemana de Defensa, Ursula von der Leyen, afirmó que estaban «trabajando en una regulación – la llamada regulación del tercer Estado – que da acceso a países como Reino Unido, a quienes queremos tener en nuestra Unión Europea de Defensa»[14].
El tercer caso, el de observador separado, llevaría a Londres a firmar acuerdos bilaterales con los Estados Miembros con el objetivo de influir en la política exterior de la UE, dotando de mayor autonomía a Reino Unido pero con menor capacidad de influencia en Bruselas (Whitman, 2016: 7). En lo referido a la PCSD, los británicos podrían acercarse hacia un modelo más parecido al estadounidense, que participan en algunas misiones civiles previa negociación (pero no militares) en virtud de un acuerdo firmado en 2011 sobre gestión de crisis (Whitman, 2016: 7). En definitiva, este modelo llevaría a Reino Unido a una posición profundamente periférica, reduciendo considerablemente su influencia en la UE. Como se afirma en el documento de la Cámara de los Lores «si ya es suficientemente difícil cuando estás en la habitación interactuando con tus socios, si encima estás fuera de la habitación, todo se vuelve más complejo» (House of Lords, 2018: 65).
En conclusión, existen a día de hoy modelos a través de los cuales el Reino Unido y la UE podrían seguir colaborando en materia de Seguridad y Defensa. La elección de uno u otro modelo – o una combinación de varios – tendrá que ser dilucidada en el transcurrir de estos meses hasta la finalización de la prórroga del Brexit, el 31 de octubre de 2019. Un maremágnum de factores políticos, económicos y estratégicos serán los que decanten esta decisión y moldeen la fórmula futura de cooperación entre estos dos actores.
Es innegable que la salida de Reino Unido de la UE supone la pérdida de un gran activo para la Unión en el terreno de la Seguridad y la Defensa. Londres posee las capacidades, la cultura estratégica y, en general, el poder más que suficiente para denominarle como una de las grandes potencias militares del mundo. Su pasado colonial le convierten además en una suerte de actor ubicuo del escenario geopolítico global. Su inversión en defensa le confiere un carácter de actor duro de las relaciones internacionales. Su ingente y preparado aparato diplomático le permiten proyectar un poder blando ineludible para poder canalizar sus intereses a través de medios no coercitivos. Con todo, su pérdida supone la retirada de uno de los mejores (si no el mejor) «jugadores» de esta gran partida que es la construcción europea, y en particular, la de la Política Común de Seguridad y Defensa.
Pero no todo son pérdidas en este fenómeno. Recordando que precisamente Reino Unido fue uno de los grandes obstructores de la integración defensiva europea, resalta la posibilidad consiguiente de continuar con este proyecto. Es cierto que Reino Unido dotaba de grandes activos al conjunto de la Unión, pero también restaba a través de su veto político la capacidad del resto de Estados Miembros de profundizar en planes que sin duda hubieran sido altamente beneficiosos. La salida de los británicos libera por tanto ese camino, dejando ahora a la voluntad política del resto continuar con aquellas aspiraciones. Es además la oportunidad para ciertos Estados Miembros – entre ellos sin duda España – de ocupar un espacio que estaba completamente copado por el todopoderoso Londres. Si Reino Unido siempre había estado preferencialmente sentado en el banco atlántico (y había arrastrado a la UE a él) es ahora una oportunidad para los europeístas de la defensa de conseguir articular definitivamente esa autonomía estratégica para la Unión. Se inicia un momento donde los países de la UE pueden operativizar la PCSD en torno a la federalización de sus políticas, recuperando tal vez esa palabra «europea» en lugar de «común». Es, en definitiva, el momento para ciertos Estados Miembros – y, por qué no, para toda la UE – de afirmarse en el mantra orteguiano del «más Europa».
Pero entre ambos actores existe algo a medio camino entre lo inevitable y lo conveniente: la cooperación y la negociación. No hemos de olvidar que para retirarse de una institución has de primero entrar en ella, y es por ello que con esta calidad de ex Estado Miembro el Reino Unido y la UE están inexcusablemente llamados a la mesa de negociación (pese a las proclamas del Brexit sin acuerdo). Ambos se reconocen además actores en un mismo contorno geoestratégico (así se evidencia en sus dos Estrategias de Seguridad; HM Government, 2017: 2) lo que les empuja más aún si cabe a actuar conjuntamente en aras de un mayor beneficio mutuo – y del pragmatismo, por supuesto –. Es además una opción con grandes posibilidades. Por un lado, se pueden replicar un sinfín de fórmulas que ya existen entre la UE y otros países u organizaciones, abordando simplemente los elementos que menos se pudieran aplicar a las características o al acomodo que Reino Unido o al UE exigieran. En el lado opuesto, al ser el primer caso en el que un Estado Miembro deja la Unión, se abre una oportunidad al diseño ex nihilo de nuevas recetas de colaboración entre ambos actores, formuladas esta vez a medida de los intereses de Londres y Bruselas.
En conclusión, no se ha de olvidar que las negociaciones en torno a la PCSD se enmarcarán dentro de las negociaciones generales de la salida de Reino Unido de la UE. Esto, inevitablemente, hace prever que será difícil conocer los detalles precisos sobre los que versaran dichas conversaciones. Por ello, es altamente probable que la PCSD vaya a funcionar de contrapeso al resto de acuerdos que a día de hoy centran el foco de atención como son los temas comerciales o migratorios. Pese a todo, ambos actores conocen su interdependencia estratégica, sus valores compartidos, sus objetivos comunes y su afinidad histórico-cultural. Y esto, desde luego, no lo cambia un referéndum.
Pablo Sánchez Martín es graduado en Estudios internacionales por la Universidad Autónoma de Madrid y alumno de la promoción 2018-2019 del máster de Seguridad internacional y Estudios Estratégicos por la Universidad de Granada.
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[1] Con respecto a algunas de estas discusiones – que se han desarrollado ampliamente en el ámbito académico – con especial interés en la PESC es interesante la publicación de Dijkstra y Vanhoonacker (2017) «The common foreign and security police» en Oxford Research Encyclopedia of Politics (disponible en http://oxfordre.com/politics/view/10.1093/acrefore/9780190228637.001.0001/acrefore-9780190228637-e-155)
[2] Ver https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/eda_es#visi%C3%B3n-general
[3] Con respecto a estos 34 proyectos y a los países que forman parte de cada uno de ellos se publicó en la página web del Consejo de la UE a fecha de 19 de noviembre de 2018 una lista con esa información. Disponible en https://www.consilium.europa.eu/media/37315/table-pesco-projects-updated.pdf
[4] Como queda explicado en el prólogo de la EGS, «”global” no debe entenderse solamente en el sentido geográfico: también hace referencia al amplio espectro de políticas e instrumentos que promueve la estrategia, que se centra tanto en la capacidades militares y antiterroristas como en las oportunidades de empleo, en unas sociedades inclusivas y en la protección de los derechos humanos» (EGS, 2016: 3)
[5] Como afirma José Antonio Sanahuja, «la evaluación estratégica de 2015 es un ejercicio de diagnóstico mucho más afinado y sofisticado que el somero y confiado análisis de la “Estrategia Solana”» (Sanahuja, 2018: 9).
[6] Reino Unido forma parte del grupo Five Eyes junto a Estados Unidos, Nueva Zelanda, Australia y Canadá, uno de los mayores proveedores de inteligencia del mundo.
[7] Es conveniente recordar que aproximadamente unos 1.700 ciudadanos británicos trabajan actualmente en la Comisión Europea, la Eurocámara y el Consejo y cuyo futuro está en el aire. Al respecto, interesante este artículo de Martínez, Silvia (15 de junio de 2016), «El “Brexit” tiene en vilo a los 1.700 funcionarios británicos de las instituciones europeas», elPeriódico. Disponible en https://www.elperiodico.com/es/internacional/20160615/el-incierto-futuro-de-los-1700-funcionarios-britanicos-de-las-instituciones-europeas-5206433
[8] Ver https://www.eda.europa.eu/Aboutus/who-we-are/Finance
[9] En un documento publicado por la Comisión Europea en febrero de 2018 se afirmaba que se estaba trabajando en un aumento de la financiación de la PESCO por parte de fondos de la UE (y no de los países que voluntariamente se adhieren a la iniciativa) del 10%, pasando del 20% al 30%. Ver https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/towards-a-european-defence-union_en.pdf
[10] Empresas europeas como Thales, Leonardo o Airbus tienen importantes centros de producción en Reino Unido (Chalmers, 2018: 7)
[11] Esto se opone al making policy de la Comisión, de carácter más federal o «comunitarizado», donde esta puede actuar más discrecionalmente sin la aprobación particular de cada Estado Miembro.
[12] Ver https://www.eda.europa.eu/docs/documents/COUNCIL_JOINT_ACTION_2004_551_CFSP.pdf
[13] Ver https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-council-decision-2015-1835-dated-13-10-2015.pdf
[14] «Alemania busca cercanía con ejército británico tras el “brexit”» (Deutsche Welle, 2019). Disponible en https://www.dw.com/es/alemania-busca-cercan%C3%ADa-con-ejército-británico-tras-el-brexit/a-47546874