Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/ac0772_0.htm
Timestamp: 2020-02-29 08:11:24+00:00
Document Index: 181587616

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 32', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 23', 'art. 37', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 48', 'art. 2', 'art. 24', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 37', 'art. 28', 'art. 34', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 34', 'art. 3']

Camera dei deputati Dossier AC0772_0 [data]
Titolo: Determinazione della popolazione residente negli enti locali - A.C. 4998 - Elementi per l'istruttoria legislativa
AC N. 4998/XVI
Serie: Progetti di legge Numero: 607
DEMOGRAFIA ENTI LOCALI
n. 607/0
Determinazione della popolazione residente
A.C. 4998
Sen. De Toni ed altri
Si (A.S. 2998)
La proposta di legge A.C. 4998, di iniziativa parlamentare, approvata al Senato in sede deliberante (A.S. 2998), modifica il riferimento per la determinazione della popolazione residente, relativamente a:
§ composizione dei consigli comunali e provinciali;
§ sistema elettorale applicabile.
Attualmente, a questi fini, la popolazione residente è calcolata sulla base dei risultati dell’ultimo censimento ufficiale (effettuato ogni 10 anni), come recepiti nel decreto del Presidente del Consiglio pubblicato nella Gazzetta ufficiale. La proposta in esame intende sostituire, come base di calcolo, i risultati del censimento con i dati (annuali) dell’Istituto nazionale di statistica, comunicati ufficialmente al Ministero dell’interno e relativi alla popolazione residente alla fine del penultimo anno precedente.
La relazione illustrativa che accompagna il progetto di legge presentato al Senato motiva l’intervento legislativo con la necessità di adottare “un parametro più dinamico e aggiornato, rispetto a quello emergente dal censimento ufficiale della popolazione” che, come si è detto, ha cadenza decennale.
A questo scopo, l’articolo 1 della pdl in esame novella:
§ l’articolo 37 del testo unico enti locali (D.Lgs. 267/2000) che suddivide comuni e province in fasce di popolazione per la determinazione del numero dei consiglieri spettanti a ciascun consiglio comunale e provinciale (comma 1);
§ l’articolo 2 della legge elettorale comunale (DPR 570/1960), relativo anch’esso alle fasce demografiche per la composizione dei consigli comunali (comma 2, lett. a);
§ gli articoli 28 e 32 relativi alle modalità di presentazione delle candidature nei comuni con popolazione, rispettivamente, superiore e inferiore a 10.000 abitanti (comma 2, lett. b)e c).
In ognuno degli articoli citati la novella consiste nella sostituzione del riferimento ai risultati dell’ultimo censimento (decennale), ai fini della determinazione della popolazione residente, con quello relativo ai dati ISTAT (annuali).
L’articolo 2 dispone in ordine alla entrata in vigore del provvedimento, stabilita nel giorno successivo la sua pubblicazione.
La modifica operata dall’art. 1 della pdl in esame all’art. 32 TUEL opera indirettamente anche nei confronti del sistema elettorale: in particolare interessa gli articoli 71 (sistema elettorale nei comuni fino a 15.000 abitanti) e 72-73 (sistema elettorale nei comuni con più di 15.000 abitanti) dello stesso TUEL, in quanto il riferimento al censimento generale contenuto nel citato art. 37 (composizione dei consigli), si applica anche per la definizione della soglia dei 15.000 abitanti.
Inoltre, si ricorda che verrebbe modificato anche il numero di assessori comunali, in quanto proporzionale a quello dei consiglieri (art. 37 TUEL).
Occorre, in via preliminare, richiamare brevemente la disciplina elettorale e la composizione dei consigli comunali nelle parti novellate dalla proposta in esame. Non viene qui considerata la disciplina riguardante le province, in quanto le disposizioni relative contenute nel TUEL sono state superate dal D.L. 201/2011 (art. 23, commi 14-21) che ha trasformato i consigli provinciali in organi elettivi di secondo grado.
L’art. 37 TUEL divide i comuni in 8 classi demografiche determinando per ciascuna di esse il numero dei consiglieri comunali ad esse spettanti nella misura che segue (escluso il sindaco):
- 60 membri (più un milione di abitanti);
- 50 membri (più di 500.000 abitanti);
- 46 membri (più di 250.000 abitanti);
- 40 membri (più di 100.000 abitanti e capoluoghi di provincia);
- 30 membri (più di 30.000 abitanti);
- 20 membri (più di 10.000 abitanti);
- 16 membri (più di 3.000 abitanti);
- 12 membri (meno di 3.000 abitanti).
Successivamente, nell’ambito delle misure di riduzione della spesa pubblica, si registrano diversi interventi legislativi di riduzione del numero dei consiglieri comunali. In primo luogo, la legge finanziaria 2010 (L. 191/2009, art. 2, co. 184) ha ridotto del 20%, con arrotondamento all’unità superiore, il numero dei consiglieri comunali, computando a questo fine anche il sindaco. Il D.L. 2/2010 (art. 1, co. 2) ha precisato che la riduzione si applica, a partire dal 2011, ai singoli enti in scadenza, a mano a mano che si procede con i rinnovi dei consigli. È intervenuta poi una nuova riduzione che ha interessato le 3 classi demografiche più piccole, ossia quelle da 10.000 abitanti in giù (D.L. 138/2011, art. 16, co. 17) come segue:
- fino a 3.000 abitanti, 6 consiglieri;
- da 3.001 e fino a 5.000 abitanti, 7 consiglieri;
- da 5.000 e fino a 10.000 abitanti, 10 consiglieri.
Per quanto riguarda il sistema elettorale, si ricorda che attualmente sindaco e consiglio sono eletti contestualmente ma vige un sistema di elezione differenziato in base alla popolazione. Nei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti vige un sistema maggioritario ad un turno unico con premio di maggioranza (la lista che appoggia il candidato sindaco che ottiene più voti, conquista comunque i 2/3 dei seggi) e voto di preferenza. Nei comuni con popolazione oltre i 15.000 abitanti, invece,il sistema è proporzionale con correzione maggioritaria e doppio turno di votazione; vince al primo turno, infatti, il candidato sindaco che ottiene la maggioranza assoluta dei voti, altrimenti si va al ballottaggio tra i primi due candidati più votati. Per la distribuzione dei seggi alle liste (che possono collegarsi e sostenere un unico candidato sindaco) c'è una soglia di sbarramento del 3%; alla coalizione o lista vincente viene attribuito, a determinate condizioni, un premio di maggioranza (60% dei seggi).
Il criterio di determinazione della popolazione ai fini del procedimento elettorale basato sul censimento generale della popolazione è attualmente utilizzato per tutte le elezioni. Per le elezioni politiche, tale criterio è stabilito in Costituzione, laddove si prevede che la ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni (alla Camera) e tra le regioni (al Senato) è effettuato in proporzione alla popolazione risultante dall’ultimo censimento generale della popolazione (artt. 56 e 57 Cost.). Anche nel caso dell’elezione dei membri del Parlamento europeo, l'assegnazione del numero dei seggi alle circoscrizioni è effettuata, sulla base dei risultati dell'ultimo censimento generale della popolazione (L. 18/1979, art. 2). Analoga disposizione si rinviene nella legge elettorale regionale (L. 108/1968, art. 2).
Si osserva, pertanto, che la modifica in esame introdurrebbe una differenzazione dei criteri di calcolo della popolazione, ai fini della determinazione dell’elettorato passivo, tra elezioni politiche, europee e regionali, da un lato, e elezioni amministrative dall’altro. Tale divaricazione assumerebbe particolare rilevanza in occasione, come spesso è avvenuto in passato, di effettuazione di più elezioni nello stesso turno elettorale. In caso, ad esempio, di abbinamento contemporaneo di elezioni politiche e amministrative, la composizione dell’elettorato passivo verrebbe definita, per le prime, dal censimento, e, per le seconde, dai dati ISTAT.
Il censimento generale della popolazione è effettuato dall’ISTAT ogni 10 anni. L’ultimo censimento risale al 2001. Sono in corso di completamento le rilevazioni relative al censimento 2011 che saranno resi noti, presumibilmente, nel 2013. Il regolamento di esecuzione del censimento 2001 (DPR 276/2001, art. 3), prescrive che la popolazione residente censita è considerata popolazione legale e, come di consueto, le risultanze del censimento sono recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (DPCM 2 aprile 2003), ai fini, appunto, di provvedere a dichiarare popolazione legale le popolazione censita.
La proposta in esame intende sostituire il censimento generale, con i dati dell’ISTAT “comunicati ufficialmente al Ministero dell’interno e relativi alla popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente”. Dal momento che attualmente non risulta alcuna disposizione che disciplina la trasmissione di dati ufficiali dell’ISTAT al Ministero dell’interno, la proposta sembrerebbe introdurre una nuova fattispecie.
Si osserva che andrebbe specificato il tipo di dati e le procedure nonché i termini della loro trasmissione. Inoltre, andrebbe valutata l’opportunità di prevederne anche la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale a fini di conoscibilità.
L’ISTAT effettua periodicamente rilevazioni statistiche sulla popolazione italiana basate sui dati forniti dagli uffici anagrafici dei comuni.
Ai sensi dell’art. 48 del regolamento anagrafico (DPR 223/1989) le rilevazioni statistiche concernenti il movimento naturale della popolazione residente ed i trasferimenti di residenza vengono effettuate dall'ufficiale di anagrafe (sindaco) in conformità ai modelli predisposti ed alle istruzioni impartite dall’ISTAT. Tutte le iscrizioni e cancellazioni anagrafiche sono riportate in un apposito registro (in formato cartaceo o elettronico). Mensilmente gli uffici anagrafici effettuano un riepilogo dei dati che l’ISTAT utilizza per la rilevazione mensile e, a fine anno, per la rilevazione annuale della popolazione residente. I dati vengono pubblicati sul sito dell’ISTAT, dove è possibile scaricare i dati relativi a ciascun comune; l’ultima pubblicazione riguarda l’anno 2010: Bilancio demografico e popolazione residente per sesso al 31 dicembre 2010 (http://demo.istat.it/index.html).
Mentre, dunque, il censimento generale è basato sulla comunicazione diretta dei dati dei residenti all’ISTAT tramite i questionari distribuiti capillarmente nel territorio, le rilevazioni periodiche dell’ISTAT si basano su tutt’altra metodologia, in quanto la fonte è rappresentata dagli uffici anagrafici comunali.
Si tratta, pertanto, di rilevazioni che possono essere soggette a margini di errore maggiori rispetto a quelle del censimento. Inoltre, si consideri che la fonte iniziale delle informazioni (il comune) sarebbe lo stesso soggetto sul quale ricadrebbero le principali conseguenze di una eventuale variazione decisiva (in positivo o in negativo) del numero della popolazione residente.
Inoltre, manca ai dati forniti dall’ISTAT l’asseverazione giuridica che la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del DPCM che determina la popolazione legale sulla base del censimento generale della popolazione.
In proposito, può essere utile richiamare la giurisprudenza amministrativa, secondo la quale ai fini della determinazione del numero dei consiglieri comunali fa fede il DPCM di pubblicazione e non i risultati dello stesso, più o meno provvisori, pubblicati dall’ISTAT (Con. Stato, V sez., 861/1994).
Secondo il giudice amministrativo, nella decisione sopra citata, “il riferimento ai risultati dell'ultimo censimento ufficiale […] va inteso nel senso che il legislatore si è riferito non a dati fattuali, più o meno ufficiosamente resi pubblici dall'ISTAT, bensì a quelli derivanti dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che, preso atto delle risultanze del censimento, accerta sotto il profilo giuridico (v. anche l'art. 2, secondo comma, del regolamento adottato con D.P.R. 23 luglio 1991 n. 254) la sussistenza della circostanza considerata rilevante dalla legge. Tale atto ha un indubbio carattere autoritativo (anche se ha natura accertativa e costitutiva) e può essere impugnato da chi vi abbia interesse (ad esempio, per travisamento delle circostanze emerse), tenuto conto del fatto che la determinazione della popolazione legale dei Comuni incide sulla portata applicativa di molte leggi (riguardanti ad esempio anche la materia urbanistica, l'organizzazione burocratica degli enti locali, ecc). Al contrario, nessuna legge (neppure il decreto legislativo 6 settembre 1989 n. 222 [rectius 322], emanato sulla base della delega legislativa contenuta nell'art. 24 della L. 23 agosto 1988 n. 400) ha attribuito all'ISTAT il potere di determinare, con proprio atto, quale sia la popolazione legale residente nei Comuni: avverso la divulgazione dei dati da esso forniti, neanche potrebbe essere proposta una contestazione in sede giurisdizionale (non costituendo la divulgazione dei dati alcuna espressione di un potere amministrativo). […] D'altra parte, il legislatore ha inteso riferirsi a un dato che per sua natura deve essere oggettivamente accertato, e per il quale deve sussistere il massimo grado di certezza: tale grado è con evidenza fornito dalla adozione dell'atto formale, cui segue la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale”.
In proposito, si osserva che nel 2013 verranno presumibilmente resi noti i dati del censimento generale 2011 e verrà di conseguenza emanato il DPCM relativo: esso potrebbe contenere dati diversi rispetto a quelli rilevati dall’ISTAT l’anno precedente. Le elezioni amministrative del 2014, ad esempio, secondo la proposta in esame, si svolgerebbero sulla base dei dati ISTAT della popolazione del 2012, anziché di quelli del censimento 2011.
I termini per la presentazione delle candidature per le elezioni comunali è fissata al 29° giorno antecedente le votazioni; lo stabiliscono gli articoli 28, 8° comma, (riferito ai comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti) e 32, 8° comma (per i comuni sopra i 10.000 abitanti), del DPR 570/1960. Tale termine è stato anticipato al 33° giorno, esclusivamente per le prossime amministrative dal decreto-legge 15/2012 (in corso di conversione al Senato A.S. 3174) per evitare che cada a ridosso delle festività pasquali. Pertanto, il 3 aprile scadrà il termine per la presentazione delle candidature alle elezioni comunali.
Le liste sono composte di candidati in numero non superiore ai consiglieri da eleggere e non inferiore a tre quarti di quel numero.
Ora, la consistenza della popolazione residente nel comune è un dato decisivo per la presentazione delle candidature, sia in relazione alla composizione numerica delle liste di candidati (connessa alla composizione del consiglio comunale, articoli 71 e 73 del TUEL)sia in quanto esse devono essere corredate da un determinato numero di firme di elettori, proporzionato appunto alla grandezza del comune: lo stabilisce l’art. 3 della legge sull’elezione diretta del sindaco (L. 81/1993) che ha sostituito sul punto il DPR del 1969.
La dichiarazione di presentazione delle liste di candidati al consiglio comunale e delle collegate candidature alla carica di sindaco per ogni comune deve essere sottoscritta:
- da non meno di 1.000 e da non più di 1.500 elettori nei comuni con popolazione superiore ad un milione di abitanti;
- da non meno di 500 e da non più di 1.000 elettori nei comuni con popolazione compresa tra 500.001 e un milione di abitanti;
- da non meno di 350 e da non più di 700 elettori nei comuni con popolazione compresa tra 100.001 e 500.000 abitanti;
- da non meno di 200 e da non più di 400 elettori nei comuni con popolazione compresa tra 40.001 e 100.000 abitanti;
- da non meno di 175 e da non più di 350 elettori nei comuni con popolazione compresa tra 20.001 e 40.000 abitanti;
- da non meno di 100 e da non più di 200 elettori nei comuni con popolazione compresa tra 10.001 e 20.000 abitanti;
- da non meno di 60 e da non più di 120 elettori nei comuni con popolazione compresa tra 5.001 e 10.000 abitanti;
- da non meno di 30 e da non più di 60 elettori nei comuni con popolazione compresa tra 2.001 e 5.000 abitanti;
- da non meno di 25 e da non più di 50 elettori nei comuni con popolazione compresa tra 1.000 e 2.000 abitanti.
Andrebbe, pertanto, valutata la congruità del tempo che intercorrerebbe tra l’approvazione della proposta di legge in esame e il 3 aprile 2012 (termine ultimo per la presentazione delle liste), in relazione alla raccolta, da parte dei partiti e delle forze politiche che intendono presentare candidature alla carica di sindaco e di consigliere comunale, delle firme, il cui numero varia a seconda della fascia demografica del comune interessato.
La proposta di legge originaria, presentata al Senato, di iniziativa parlamentare, reca la sola relazione illustrativa.
La proposta in esame novella disposizioni regolate da fonti di rango primario.
Il provvedimento rientra nell’ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del’art. 117, 2° comma, lett. p), avente ad oggetto la legislazione elettorale di comuni, province e città metropolitane.
Le disposizioni della presente proposta di legge si applicano esclusivamente ai comuni delle regioni a statuto ordinario, in quanto nelle regioni a statuto speciale, la competenza in materia elettorale degli enti locali è delle regioni.
In proposito si rinvia al paragrafo sul Contenuto della pdl in esame.
E’ in corso d’esame al Senato il citato decreto-legge 15/2012 che anticipa i termini per la presentazione delle liste delle prossime elezioni amministrative (vedi sopra).
Le prossime elezioni amministrative sono fissate al 6 e 7 maggio prossimi, con eventuale ballottaggio - per i comuni con oltre 15.000 abitanti - il 20 e 21 maggio. Nel complesso, sono interessati al rinnovo dei consigli comunali 1.017 comuni, compresi quelli nelle regioni a statuto speciale. I comuni delle regioni a statuto ordinario interessati alle prossime elezioni sono 777, di cui 137 sopra i 15.000 abitanti (di questi 22 sono capoluoghi di provincia) e 640, al di sotto.
Per valutare l’impatto delle nuove disposizioni sui comuni devono essere presi in considerazione i seguenti fattori.
1) Innanzitutto, rileva la soglia del sistema elettorale: tra i comuni in cui si voterà a maggio, solamente 10, tra quelli al di sotto di 15.000 abitanti, superano la soglia, mentre 1 'retrocede' ad una soglia inferiore ai 15.000; pertanto, voterebbero con un sistema diverso i seguenti 11 comuni:
§ Leini (TO)
§ Vimodrone (MI)
§ Darfo Boario Terme (BS)
§ Mortara (PV)
§ Lentate sul Seveso (MB)
§ Reggello (FI)
§ Corridonia (MC)
§ Bracciano (Roma)
§ Martinsicuro (TE)
§ Saviano (NA)
§ Pieve Emanuele (MI), l’unico che passa sotto soglia.
2) In secondo luogo, rilevano le classi demografiche dei comuni ai fini della composizione dei consigli e, come accennato, anche sulla composizione delle giunte. Considerando solo i comuni con oltre 15.000 abitanti, tra quelli chiamati alle urne, 7 supererebbero la soglia demografica di 30.000:
§ Abbiategrasso (MI)
§ Cernusco sul Naviglio (MI)
§ Rapallo (GE)
§ Ardea (Roma)
§ Cerveteri (Roma)
§ Ladispoli (Roma)
Uno soltanto, Piacenza, passerebbe dalla fascia 30.000-100.000 a quella superiore, 100.000-250.000.
3) In terzo luogo, va considerato il passaggio tra classi demografiche ai fini della determinazione del numero di sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle liste elettorali.
D.P.R. 8 agosto 2000, n. 367
Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL)
Art. 37. (Composizione dei consigli)
h) da 12 membri negli altri comuni (50).
4. La popolazione è determinata in base ai dati dell’Istituto nazionale di statistica, comunicati ufficialmente al Ministero dell’interno e relativi alla popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente.
[Il primo comma dell’art. 2, che recava la composizione dei consigli comunali, è stato abrogato dall'art. 34, L. 81/1993. La composizione dei consigli comunali è ora regolata dall’art. 37 del TUEL].
La popolazione è determinata in base ai dati dell’Istituto nazionale di statistica, comunicati ufficialmente al Ministero dell’interno e relativi alla popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente.
Sezione II, La presentazione delle candidature nei Comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti
[I commi primo e secondo dell'art. 28, che recavano le modalità di presentazione delle candidature tra cui il numero di sottoscrizioni, sono stati abrogati dall'art. 34 della L. 81/1993. La definizione del numero delle sottoscrizioni da allegare alle liste di candidati è ora regolata dall’art. 3 della L. 81]
La popolazione del Comune è determinata in base ai risultati dell'ultimo censimento ufficiale.
La popolazione del Comune è determinata ai dati dell’Istituto nazionale di statistica, comunicati ufficialmente al Ministero dell’interno e relativi alla popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente.
Sezione III, La presentazione delle candidature nei Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti
[Il primo comma dell'art. 32, che recava il numero di sottoscrizioni è stato abrogato dall'art. 34 della L. 81/1993. La definizione del numero delle sottoscrizioni da allegare alle liste di candidati è ora regolata dall’art. 3 della L. 81]
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