Source: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?author_name=carlos-luis-escoffie-duarte
Timestamp: 2019-03-21 11:38:02
Document Index: 320321304

Matched Legal Cases: ['Artículo 4', 'artículo 25', 'artículo 11', 'artículo 5', 'artículo 14', 'artículo 27', 'artículo 11', 'artículo 11', 'Artículo 21', 'Artículo 8', 'Artículo 26', 'Artículo 6', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 2', 'artículo 12', 'Artículo 4', 'Artículo 78', 'artículo 59', 'artículo 17', 'Artículo 6', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 21', 'artículo 11', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 24', 'artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 1']

Carlos Luis Escoffié Duarte | El Juego de la Suprema Corte
Si bien la marea parece haber cedido y no se perciben cambios sustanciales a corto plazo, la controversia sobre el destino de los refugios para víctimas de violencia de género en esta administración ha ayudado a visibilizar el papel que juegan estos espacios en la prevención y protección de los derechos humanos de las mujeres. En este sentido, me interesa abordar en las siguientes líneas un aspecto apenas percibido pero de enorme relevancia: la relación entre el derecho a la vivienda y los refugios para mujeres víctimas de violencia de género.
Como es bien sabido, el derecho a la vivienda se encuentra reconocido de manera expresa en la Constitución federal como un derecho humano.1 Si bien el contenido textual refiere como titular de ese derecho a “toda familia”, además de que no debe ser entendido en sentido restrictivo de las familias llamadas “tradicionales”, la titularidad real de ese derecho le corresponde a toda persona por el simple hecho de serlo. Distintos instrumentos en el bloque de constitucionalidad amplían esa protección a “toda persona”,2 por lo que la protección constitucional no puede limitarse a “las familias” como tal, atendiendo al bloque de constitucionalidad.
El derecho a la vivienda no se limita a “cuatro paredes y un techo sobre la cabeza”,3 sino que en realidad es más robusto de lo que a primera vista pudiera parecer. Por ejemplo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas (Comité DESC) desde un Observación General Número 4 ha reconocido distintos elementos que componen ese derecho, de las cuales se derivan un gran catálogo de obligaciones.4 Entre ellas se encuentra la seguridad jurídica de la tenencia, la cual no implica necesariamente que las personas posean un título de propiedad, sino que abarca distintas formas de protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.5
La seguridad jurídica de la tenencia en materia de vivienda adquiere una especial gravitación para los colectivos, como las mujeres, “que pueden verse forzadas a abandonar sus viviendas a causa de situaciones de violencia doméstica o que son discriminadas en el acceso a un título jurídico estable sobre sus casas o tierras”.6
Por otro lado, el Comité DESC ha destacado que los desalojos no deberían dar lugar a que los afectados queden sin vivienda, por lo que los Estados deben adoptar las medidas necesarias para proporcionar “otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda”,7 dando especial atención a los casos en los que se vean involucrados, entre otros, mujeres y niños.8 Así, exista la obligación de proveer una vivienda alternativa9 hasta el máximo de recursos disponibles.10
El Comité DESC también ha descrito los desalojos forzosos como “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos“.11 Frente a la situación de las mujeres, ha señalado que ellas se ven particularmente vulnerables a causa de la discriminación jurídica y otras formas de discriminación que suelen darse en materia de acceso a la vivienda, y de su particular vulnerabilidad a los actos de violencia y abuso sexual cuando se quedan sin hogar. Así, los Estados están obligados a que, cuando se produzca un desalojo, se adopten medidas apropiadas para impedir toda forma de discriminación.12
De todo lo anterior no podemos sino concluir que: i) el derecho a la vivienda no se limita a poseer la propiedad de una vivienda; ii) el derecho a la vivienda incluye todas las medidas legislativas o de cualquier otro carácter de dan certeza a las personas de que no serán desalojadas; iii) el derecho a la vivienda incluye todas las medidas destinadas a prevenir y evitar los desalojos forzosos; y iv) el derecho a la vivienda debe ser analizado a la luz de la especial situación que viven grupos históricamente discriminados, como es el caso de las mujeres.
Además, el concepto de desalojo forzoso planteado por el Comité DESC únicamente requiere acreditar, en lo pertinente para el presente caso, lo siguiente: i) el hecho de hacer salir a personas o familias de los hogares que ocupan; ii) en forma permanente o provisional; iii) sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos.
La violencia de género al interior de los hogares arroja a muchas mujeres a la disyuntiva de si huir para sobrevivir pero renunciando a su vivienda base, o permanecer en ésta en constante riesgo contra su vida e integridad. Sea cual sea la decisión que toma la víctima, esa violencia funciona como coerción de facto para que la mujer abandone la casa, sea o no la intención del agresor. Cuando la violencia de género empuja a una fuga con tal de salvar la vida, es posible señalar que existe un desalojo forzoso por motivos de género, dejándolas sin la protección de una vivienda como base para poder ejercer sus derechos y desarrollar una vida independiente a la pareja agresora.
Es ahí cuando el Estado debe garantizar, ya sea por sí o a través de concesiones o financiamiento a instituciones privadas, la existencia de alternativas habitacionales para las mujeres que sufren violencia de género, no solo para resguardar su vida e integridad personal: los refugios ofrecen a las víctimas un espacio seguro en el cual decidir de manera libre el orden prioritario de necesidades que debe resolver tras el duelo de la huida, así como para tomar, en el tiempo que su propio proceso de duelo marque, las decisiones relativas a la búsqueda de justicia y reparación.
Lo anterior se ve reforzado teniendo en cuenta la obligación constitucional de adoptar políticas públicas para la prevención de delitos,13 el reconocimiento internacional de los refugios como un mecanismo para garantizar el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia,14 y el papel que esas instituciones tienen en el marco de la política nacional contra la violencia de género.15
Por supuesto, lo anterior es apenas un bosquejo preliminar sobre el impacto que tienen los refugios de este tipo para la garantía del derecho a la vivienda de las mujeres. De ahí que puede entenderse las señalas de alarma que ha generado la posibilidad de que una decisión estatal genere una disminución en la oferta de espacios de protección para víctimas de violencia de género. Sobre todo en un contexto tan aciago e insufrible como el que viven las mujeres en México, quienes nunca pueden dar por sentado que jamás se verán en la necesidad de contar con viviendas alternativas para salvaguardar su vida e integridad.
Carlos Luis Escoffié Duarte. Miembro investigador del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Yucatán. Abogado del Colectivo de Comunidades Mayas de los Chenes y colaborador en TECHO México. Twitter: @kalycho.
1 Artículo 4o. […] Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo. […]”. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2 A saber, el derecho a la vivienda ha sido reconocido, entre otros, en el artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 5.e.iiii de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; en el artículo 14.2.h. de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; en el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, y en los artículos 9.1.a, 28.1 y 28.2.d de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Véase también el voto razonado del Juez Eduardo Ferrer MacGregor en el Caso Vereda La Esperanza vs. Colombia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
3 Comité DESC, Observación general Nº 4: El derecho a una vivienda adecuada (Art.11, párr. 1); 13 de diciembre de 1991, 6° período de sesiones (1991), párr. 7.
4 A saber, estas características son: seguridad jurídica de la tenencia; disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; gastos soportables; habitabilidad; asequibilidad; ubicarse en un lugar accesible a fuentes de empleo y servicios; y adecuación cultural. Comité DESC, Observación general Nº 4: El derecho a una vivienda adecuada (Art.11, párr. 1); 13 de diciembre de 1991, 6° período de sesiones (1991), párr. 8.
5 Comité DESC, Observación general Nº 4: El derecho a una vivienda adecuada (Art.11, párr. 1); 13 de diciembre de 1991, 6° período de sesiones (1991), párr. 8.
6 PISARELLO, GERADO; “El derecho a una vivienda adecuada: notas para su exigibilidad”, incluido en “Derechos sociales, Instrucciones de uso”, V. Abramovich et al. (edit), Editorial Fontamara, Primera Reimpresión, pág. 187.
7 Comité DESC, Comunicación 05/2015, E/C.12/61/D/5/2015, 21 de julio de 2017, párr. 15.2. Véase también: Comité DESC, Observación General núm. 7 (1997) sobre el derecho a una vivienda adecuada (art. 11, párr. 1 del Pacto): los desalojos forzosos, párr. 16.
8 Comité DESC, Comunicación 05/2015, E/C.12/61/D/5/2015, 21 de julio de 2017, párr. 15.2.
9 Comité DESC, Comunicación 05/2015, E/C.12/61/D/5/2015, 21 de julio de 2017, párr. 15.4.
10 Comité DESC, Comunicación 05/2015, E/C.12/61/D/5/2015, 21 de julio de 2017, párr. 15.5.
11 Comité DESC, Observación general No. 7- El derecho a una vivienda adecuada: desalojos forzosos (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), E/1998/22, párr. 4.
12 Comité DESC, Observación general No. 7- El derecho a una vivienda adecuada: desalojos forzosos (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), E/1998/22, párr. 11.
13 “Artículo 21. […] Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas: […] c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos. […].” Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
14 “Artículo 8. Los Estados Partes convienen en adoptar, en forma progresiva, medidas específicas, inclusive programas para: […] d. suministrar los servicios especializados apropiados para la atención necesaria a la mujer objeto de violencia, por medio de entidades de los sectores público y privado, inclusive refugios, servicios de orientación para toda la familia, cuando sea del caso, y cuidado y custodia de los menores afectados; […] f. ofrecer a la mujer objeto de violencia acceso a programas eficaces de rehabilitación y capacitación que le permitan participar plenamente en la vida pública, privada y social; […]”.Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convencion de Belem do Para”.
15 Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia, artículos 1, 8, 38.XIII, 48.IV, 49.X, 50.VII, 51.IV, 52.VI, 52.VIII, 54 – 59.
En los últimos años se han reconocido algunas excepciones al principio de relatividad de las sentencias de amparo. Sin embargo, a más de un siglo de su aparición, aún no hemos logrado superar el arraigo que ha ganado en nuestra cultura jurídica. En la práctica, muchos operadores de justicia siguen negando amparos argumentando que una sentencia favorable sería, en pocas palabras, “más positiva de lo que debiera”. El caso de la organización TECHO México en contra del Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) así lo demuestra.
Como abordé en este espacio el año pasado,1 la organización TECHO México presentó una demanda en contra del INEGI por la omisión de censar a la población que habita en asentamientos informales en México. Actualmente no hay información oficial sobre cuántos núcleos de este tipo existen y cuánta gente vive en ellos. Esta situación no solo impide que organizaciones defensoras del derecho humano a la vivienda puedan monitorear la situación y los resultados de las acciones gubernamentales, sino que impide que la gente en esos asentamientos sea contemplada en cualquier política pública.2
A finales del año pasado, el Juzgado Cuarto en Materia Administrativa de la Ciudad de México resolvió dicho amparo en el expediente 944/2018. Si bien reconoció que el INEGI estaba obligado a generar dicha data y que no lo había hecho, concluyó que no podía concederse el amparo puesto que, de generarse la información de referencia, ésta “beneficiaría a toda la población del país, lo que evidentemente pugna con el principio de relatividad de sentencia que rige al juicio de amparo”. Situaciones como esta levanta señales de alarma: en la práctica, la lealtad formalista al principio de relatividad de las sentencias continúa impidiendo que el amparo pueda consagrarse como un mecanismo para hacer cumplir la Constitución.
Ernesto Martínez Andreu identifica que el principio de relatividad de las sentencias —específicamente en amparos contra leyes— fue creado con el objetivo de garantizar el respeto al Poder Legislativo.3 Por su parte, Juan Antonio Castillo López y José Guadalupe Zúñiga Alegría explican el origen de la restricción inter partes a partir del contexto de consolidación del federalismo, en el cual el Poder Judicial de la Federación fue limitado a “ser un aplicador mecánico de las leyes, negándole la posibilidad de integrarse en otros ámbitos de la vida nacional como el político, económico y social”.4 Todos ellos coinciden en que dichas razones no corresponden a la realidad actual, cuestionando la supervivencia de ese principio.
Como mencionaba al inicio de este artículo, ya se han generado algunos precedentes de excepciones a la relatividad de las sentencias de amparo. Así lo ha hecho la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), por ejemplo, en el amparo en revisión 1359/2015 presentado por la organización Article 19 México en contra de una omisión legislativa,5 así como en el amparo en revisión 323/2014 presentado por la organización Aprender Primero en contra de la omisión de iniciar y concluir procedimientos de responsabilidad por desvíos de recursos en instancias educativas.6
No hay razones de peso para aferrarse al fundamentalismo del principio de relatividad de las sentencias. La vocación del juicio de amparo es —o debería ser— fungir como un puente entre dos mundos que habitamos de manera simultánea: el mandato constitucional y la realidad social. Pero si estos dos mundos se encuentran en inevitable evolución constante, ese puente debe también adaptarse en lo posible y en lo razonable para no perder su efecto útil.
Sí, el amparo es un mecanismo destinado a garantizar el ejercicio de un derecho a título personal de quien o quienes presentan una demanda. Es por eso por lo que se reconoce que, en principio, los efectos de la sentencia no pueden extenderse a personas que no han formado parte del proceso. No obstante, si bien el “derecho a ser beneficiado por una sentencia favorable”, por llamarlo de un modo, es personalísimo, esto no debe confundirse con la naturaleza del objeto de protección y con la forma en la que se ejerce el derecho que ha sido violado.
Si, por ejemplo, una persona presenta un amparo por contaminación del aire en su colonia debido a una fábrica operando en ella, la jueza encargada de resolver el asunto deberá garantizar que se restituyan únicamente los derechos de esa persona, al menos en principio. Pero no por ello puede impedir los efectos de esa restitución que son inherentes a la naturaleza del objeto de protección del derecho al medio ambiente. Es decir, no habría forma de que esa jueza ordene que se otorgue 60 metros cúbicos de aire limpio semanalmente a la persona que presentó el amparo: deberá ordenar, por medio de las medidas que considere necesarias a la luz del material jurídico y fáctico del caso concreto, que la persona pueda habitar en una colonia donde el aire esté limpio. Frente a esto, no hay forma de impedir que sus vecinos se vean beneficiados por la sentencia. Y no creo que existan razones de peso para buscarla tercamente.7
Similar ocurriría si, por ejemplo, una ley o un acto de autoridad impiden de manera directa o indirecta la celebración del ritual de una religión. Supongamos que un creyente de esa fe presenta un amparo argumentando una violación al derecho a la libertad religiosa. No tendría sentido ordenar que únicamente se deje entrar a esa persona al templo, dado que la celebración de los rituales como las misas o cultos suelen ser ejercicios colectivos del derecho a la libertad religiosa, requiriendo la presencia de una comunidad —feligreses, pastores o sacerdotes, músicos, entre otros— para lograr sus objetivos espirituales. Someter todo ese contexto a una visión terca del principio de relatividad de las sentencias llevaría al despropósito de tener a un individuo en la soledad de los muros religiosos sosteniendo una sentencia, impedido de realizar por sí mismo los rituales que desea celebrar aun sin el impedimento legal que dio origen al juicio de amparo.
Distinguir estos elementos que componen las dimensiones de cada derecho humano —titularidad, naturaleza del objeto de protección y su forma de ejercicio— es un requisito indispensable para garantizar que el amparo sea capaz de hacer cumplir las promesas de la Constitución. Para ello, es necesario que la relatividad de las sentencias sea interpretada a la luz de los principios consagrados en el artículo primero constitucional.
En el caso del amparo en contra del INEGI, si bien el caso se encuentra actualmente ante el Decimoctavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, TECHO México ha solicitado a la SCJN que ejerza su facultad de atracción. Independientemente de cuál sea la instancia que termine resolviendo el asunto, sin duda será una gran oportunidad para consolidar esta tendencia a entender de forma más garantista el principio de relatividad de las sentencias. Sobre todo, en un caso de discriminación institucional hacia un sector de la población históricamente excluido: la población en asentamientos informales, una de las formas más graves de violación al derecho a la vivienda.
Carlos Luis Escoffié Duarte. Maestro en Derechos Humanos y Democratización por la Universidad Externado de Colombia. Miembro investigador del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de Universidad Autónoma de Yucatán. Twitter: @kalycho
1 El juego de la Suprema Corte, “Techo México vs INEGI: los asentamientos informales a escena” por Carlos Luis Escoffié Duarte, 4 de septiembre de 2018.
2 Como es sabido, los datos generados por el INEGI son de uso obligatorio a nivel municipal, estatal y federal. Véase: “Artículo 26. […] B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.” Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. “ Artículo 6.- La Información de Interés Nacional será oficial y de uso obligatorio para la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios. […].” Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
3 Martínez Andreu, Ernesto. “Los principios fundamentales del juicio de amparo. Una visión hacia el futuro” en González Oropeza, Manuel y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coords.), El juicio de amparo. A 160 años de la primera sentencia, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, t. I, p. 701.
4 Castillo López, Juan Antonio; Zúñiga Alegría, José Guadalupe. “La sumisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ante el mandato de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión para justificar la relatividad de la sentencia”. Universidad Autónoma Metropolitana, Revista Alegatos, Número 81, México, Mayo 2012, p. 412.
5 De la sentencia emitida, se desprende el siguiente criterio: Época: Décima Época; Registro: 2016425; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 52, Marzo de 2018, Tomo I; Materia(s): Común; Tesis: 1a. XXI/2018 (10a.); Página: 1101. PRINCIPIO DE RELATIVIDAD. SU REINTERPRETACIÓN A PARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011.
6 De la sentencia emitida, se desprende el siguiente criterio: Época: Décima Época; Registro: 2009193; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 18, Mayo de 2015, Tomo I; Materia(s): Común; Tesis: 1a. CLXXIII/2015 (10a.); Página: 441. IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. NO SE ACTUALIZA LA CAUSAL RELATIVA A LA IMPOSIBILIDAD DE REPARAR LA VIOLACIÓN ALEGADA, SI SE DETERMINA LA EXISTENCIA DE UN INTERÉS LEGÍTIMO A UNA ASOCIACIÓN CIVIL EN DEFENSA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN. También: Época: Décima Época; Registro: 2009192; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 18, Mayo de 2015, Tomo I; Materia(s): Común; Tesis: 1a. CLXXIV/2015 (10a.); Página: 440. IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. NO PUEDE ALEGARSE VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD DE LAS SENTENCIAS Y, POR ELLO, SOBRESEER EN EL JUICIO, CUANDO SE ACTUALIZA LA EXISTENCIA DE UN INTERÉS LEGÍTIMO EN DEFENSA DE UN DERECHO COLECTIVO.
7 En un sentido esencialmente similar, la Primera Sala de la SCJN ha reconocido que la protección del derecho al medio ambiente entre en constante tensión con el principio de relatividad de las sentencias. Véase: SCJN. Primera Sala, Amparo en revisión 307/2016, 14 de noviembre de 2018. Ponente: Norma Lucía Piña Hernández. Secretarios: Eduardo Aranda Martínez y Natalia Reyes Heroles Scharrer.
Caso Cuscul Pivaral vs. Guatemala: generar información para garantizar el derecho a la salud
Ángeles Cruz Rosel y Carlos Luis Escoffié Duarte
El 25 de octubre, la Corte Interamericana de Derechos Humos (Corte IDH) hizo pública su sentencia en el Caso Cuscul Pivaral vs. Guatemala. Entre los puntos que destacan la importancia del caso, se encuentra el papel de la estadística para garantizar los derechos humanos. Si bien la Corte IDH no se pronuncia al respecto, sí ordena a Guatemala generar información estadística que sirva de indicador para supervisar los alcances de los servicios de salud para personas con VIH/SIDA.
Resulta particularmente preocupante que en Guatemala no exista información estadística completa, actualizada y confiable en materia de la población con VIH/SIDA. Esta omisión estatal imposibilita monitorear el principio de progresividad, así como el estado del ejercicio del derecho a la salud, en virtud de que no existen puntos de referencia para una comparación cuantitativa. Si bien la Corte IDH no hizo mayor referencia durante el análisis de derecho en la sentencia, esta terminó ordenando a Guatemala instaurar un sistema de información sobre el alcance de la epidemia del VIH en el país, incluyendo información estadística de las personas atendidas por el sistema de salud público, así como información estadística sobre el sexo, edad, etnia, lengua y condición socioeconómica de los pacientes.1
La medida en sí es un gran avance, dado que al cumplirse podrá impactar de manera significativa en la atención que reciben las personas con VIH/SIDA dentro de ese país. No obstante, la Corte IDH también tuvo la oportunidad de analizar el papel que tiene la generación de información estadística para el ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales. El artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece el principio de progresividad para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Tal como ha señalado la Corte IDH, dicho principio implica que existen obligaciones que deberán ser garantizadas de manera progresiva hasta llegar al máximo de los recursos disponibles. Pero esto no quiere decir que no existan obligaciones inmediatas en manera de DESC.2
De igual manera, la Corte IDH ha reconocido que del principio de progresividad se desprende un deber de no regresividad, el cual consiste en la prohibición de adoptar medidas que restrinjan de manera injustificada el ejercicio de algún derecho.3 Nosotros consideramos que, entre las obligaciones inmediatas del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como del deber de adoptar medidas de carácter interno establecido en el artículo 2 del mismo tratado, se desprende la obligación de generar información estadística sobre determinados sectores, así como indicadores para la medición de los derechos humanos. Ambos tipos de data resultan indispensables para medir si un país está garantizando de manera progresiva un derecho, así como para medir los impactos en el ejercicio de derecho que genera una medida acusada de regresiva.
Los indicadores pueden utilizarse de múltiples maneras, pues son instrumentos eficaces para: formular mejores políticas públicas y vigilar la progresividad de los derechos, identificar actores externos al Estado que influyen en la realización de los derechos, anticipar posibles violaciones a los derechos humanos para la adopción de medidas preventivas, entre otras.4 El uso de indicadores apropiados es una forma de ayudar a los Estados a evaluar sus propios avances a la hora de garantizar el disfrute de los derechos humanos por sus poblaciones.5 Metodológicamente, son necesarios diversos indicadores para que, en conjunto, puedan dar una mejor aproximación a la medición que incluye también técnicas y elementos cualitativos complementarios.6
En el sistema universal, esta labor en materia de indicadores se inició en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas a petición de la reunión de los comités para ayudarlos a utilizar la información estadística presentada en los informes en los Estados partes al evaluar la observancia en derechos humanos.7 Fue después de un amplio estudio de la literatura y las prácticas predominantes entre las organizaciones nacionales e internacionales, en lo que respecta a la utilización de información cuantitativa en la vigilancia de los derechos humanos, que se adoptaron medidas para elaborar un marco conceptual y metodológico que permitiese establecer indicadores de los derechos humanos que fuesen operacionalmente viables.8 Desde entonces, estos han sido utilizados en diversos organismos de los diferentes sistemas de protección de derechos humanos.
Por ejemplo, se destaca que tanto el Comité DESC9 y el Comité de Derechos Humanos10 de la Organización de Naciones Unidas (ONU) exigen a los Estados partes desglosar estadísticas e indicadores para la presentación de sus informes, con el objetivo de poder conocer la situación del ejercicio de los derechos humanos reconocidos en los Pactos Internacionales de derechos humanos. De manera particular, el Comité DESC ha señalado que es deber de los Estados establecer indicadores y las bases de referencia correspondientes del derecho a la salud.11 Un ejemplo de esto es cuando el Comité DESC, al analizar el cumplimiento del derecho a la salud en Reino Unido, tomó en consideración los porcentajes de crecimiento de desigualdad en el acceso a los servicios de salud. De esta manera, recomendó al Estado cumplir su compromiso de reducir dichas desigualdades en un 10% antes de 2010.12
Asimismo, la Organización Internacional del Trabajo ha establecido que parte de las obligaciones estatales para elaborar una política nacional en materia de servicios de salud incluye la organización de encuestas sobre accidentes y enfermedades graves, así como la elaboración de estadísticas anuales.13 Por su parte, el Comité de la CEDAW ha indicado que “la información estadística es absolutamente necesaria para comprender la situación real de la mujer en cada uno de los Estados Partes en la Convención”.14 Incluso, el World Data Forum de Naciones Unidas celebrado del 22 a 23 de octubre de 2018 adoptó la Declaración de Dubai, la cual insta a los Estados parte que desarrollaran mecanismos para mejorar la cobertura, disponibilidad, calidad y frecuencia de la recopilación de información estadística. Igualmente, recalca la importancia de disgregar esta información de acuerdo con edad, género, etnicidad, discapacidad y cualquier otra condición que asista en la toma de decisiones y garantía de derechos.15
La CIDH también ha señalado que en la legislación internacional existen obligaciones claras y explícitas de producción de información vinculada al ejercicio de derechos de sectores excluidos o históricamente discriminados.16 De igual manera ha advertido la importancia de contar con información que brinde elementos para la evaluación y fiscalización de las políticas públicas.17 En el caso Cuscul Pivaral vs. Guatemala existen, además, razones de peso para considerar que la generación de información estadística e indicadores de resultados es indispensable para poder evaluar el cumplimiento del principio de progresividad en materia de personas con VIH/SIDA.
Para hacer frente a este incremento en el número de casos, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA), considera que una de las herramientas esenciales para comprender con detalle la epidemia de VIH ha sido la recopilación, análisis y divulgación de datos, lo que a su vez contribuye a que los programas lleguen a las personas adecuadas en el sitio y en el momento adecuados. Disponer de datos de primera calidad sobre la respuesta al SIDA permite fijar objetivos ambiciosos, cuantificables y sujetos a plazos con los que hacer un seguimiento, garantizar la fiabilidad y así cumplir con su objetivo de poner fin de la epidemia de sida para el año 2030.18
Por supuesto que la puerta aún no está cerrada. Esperamos que, en algún punto no muy lejano, la Corte IDH –al igual que el Poder Judicial de la Federación- reconozca la importancia de generar información estadística e indicadores para la medición del cumplimiento de derechos humanos en tanto que se trata de una obligación sine qua non que permite evaluar el principio de progresividad y el deber de no regresividad. Solo así podrán tomarse los derechos económicos, sociales y culturales de manera seria.
Ángeles Cruz Rosel. Secretaria Ejecutiva del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Yucatán. Twitter: @Angeles_acr
Carlos Luis Escoffié Duarte. Litigante y consultor en derechos humanos.; miembro del Centro de Estudios de Derechos.
1 Corte IDH. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No. 359, párr. 225.
2 Corte IDH. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No. 359, párrs. 141 y 142.
3 Corte IDH. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No. 359, párr. 143.
4 Ferrer Lues, Marcela; “Derechos Humanos en Población: indicadores para un sistema de monitoreo”, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) División de Población de la CEPAL, Santiago de Chile, mayo de 2007, pág. 8.
5 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), véase nota 87, pág. 2.
6 Organización de los Estados Americanos, “Indicadores de Progreso para la Medición de la Implementación de la Convencion Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convencion De Belém Do Pará””, OEA/Ser.L/II.7.10, 30 de julio de 2013, p. 7.
7 Asamblea General de las Naciones Unidas, “Aplicación efectiva de los instrumentos internacionales de derechos humanos, incluidas las obligaciones en materia de presentación de informes de conformidad con los instrumentos internacionales de derechos humanos”, A/60/278, inciso g) de la página 11. Disponible en:
8 Naciones Unidas, véase nota 91, párr. 8.
9 Comité de Derechos Económico, Sociales y Culturales, E/C.12/2008/2, 24 de marzo de 2009, párr. 3.g.
10 Comité de Derechos Humanos, CCPR/C/2009/1, 22 de noviembre de 2010, párrs. 25, 34, 59, 61, 71, 72, 73, 86 y 90.
11 Comité DESC. Observación General N° 14, El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12), E/C.12/2000/4, CESCR, 11 de agosto de 2000, párr. 53.
12 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. E/C.12/GBR/CO/5, 12 de junio de 2009, párr. 32.
13 Convenio Nº 155 de la OIT sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo (1981) y el Convenio Nº 161 de la OIT sobre los servicios de salud en el trabajo (1985).
14 Comité CEDAW. Recomendación general Nº 9 (1989) sobre estadísticas relativas a la condición de la mujer.
15 Dubai Declaration, Supporting the implementation of the Cape Town Global Action Plan for Sustainable Development Data.
17 CIDH. Lineamientos para la Elaboración de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2008), véase nota 121, párr. 78.
18 Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA).
Techo México vs INEGI: los asentamientos informales a escena
La organización no gubernamental Techo México presentó una demanda de amparo en contra del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), acusándole de no haber generado información estadística sobre la población en asentamientos informales. Tal como fue señalado en el escrito de la demanda, no es posible realizar ninguna política pública dirigida a cierto sector si no existen los elementos necesarios para conocer con certeza la situación actual de estas personas, así como para poder medir el impacto de la acción institucional. De esta manera, el juicio constitucional llevado a cabo por Techo México (amparo indirecto 944/2018) podría ser un parteaguas importante para abordar dos puntos de relevancia constitucional: por un lado, se encuentra el tema sobre la generación de información estadística e indicadores de resultados como un deber en materia de derechos humanos; por otro lado, está el derecho a la igualdad y no discriminación de las personas que habitan en los asentamientos informales.
En América Latina viven aproximadamente 113.4 millones de personas (el 23.5% de los habitantes de las ciudades) en asentamientos informales.1 Los mitos y estigmas hacia este sector en particular han impedido que su situación sea un tema prioritario dentro de la agenda pública. Mucho menos como un asunto de violaciones a derechos humanos. En el caso mexicano, la invisibilización institucionalizada de estas personas es tan grande que no sabemos cuántos asentamientos de ese tipo existen en el país. Como tampoco sabemos cuánta gente habita en ellos, en qué condiciones viven y si tienen acceso a los servicios básicos. Esta omisión de las autoridades en turno será un serio obstáculo para el ambicioso proyecto de Román Meyer, el virtual próximo Secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda.2
En este orden de ideas, el INEGI tiene entre sus principales objetivos producir información,3 especialmente aquella clasificada como de “interés nacional” debido a que esta se relaciona con la distribución de ingreso y pobreza, vivienda, agua y suelo, así como la que resulte necesaria para sustentar el diseño y la evaluación de las políticas públicas de alcance nacional.4 Esa información tiene el objetivo de ser de uso obligatorio para la federación, los estados y los municipios.5 Tal como ha sido señalado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el Estado tiene la obligación de producir o captar la información que necesita para el cumplimiento de sus deberes, según lo establecido por las normas internacionales a las que está suscrito el Estado, la constitución y demás normas legales.6
Lo anterior se vuelve trascendental cuando hablamos de grupos históricamente excluidos. Por lo tanto, no incluirlos en la información estadística nacional es invisivilizarlos institucionalmente. Esto ya ha ocurrido en el pasado, por ejemplo, con la población afromexicana, la cual no fue censada por el INEGI sino hasta finales del año 2015.7 Es difícil conocer con certeza los factores que han perpetuado esa omisión institucional en contra de la población en asentamientos informales. Pero no es arriesgado presumir que entre los factores de peso pudieran encontrarse los prejuicios que existen hacia ella. No son pocas las personas que asumen que toda la población dentro de esos núcleos habitacionales son “paracaidistas”, “invasores de propiedad privada” u “oportunistas”. Como ocurre normalmente con todos los prejuicios, el hecho de que pudieran existir casos en los que esto sea cierto, no implica una representatividad de la gente que se ve obligada a desarrollar su vida lejos de la presencia estatal, en condiciones deplorables y sin acceso a servicios básicos.
Es por esto que la raíz de los distintos procesos que dan origen a los asentamientos informales se encuentra en la exclusión y la marginación. Los aspectos legales en cuanto al estatus jurídico del suelo o los permisos de construcción son relevantes,8 pero no los más determinantes para identificar cómo se crean. Existe una marcada tendencia a reconocer que este abordaje desde la desigualdad es el idóneo para comprender y atender el fenómeno. Por ejemplo, la CIDH, retomado las observaciones de Techo México, ha reconocido que los asentamientos informales “trasciende a la sola falta de acceso a una vivienda digna”, acompañándose de la falta de acceso a salud, educación, agua potable y otros servicios básicos.9
En el ámbito del derecho comparado, la Corte Constitucional de Sudáfrica ha reconocido que los asentamientos informales usualmente son ocupados por personas en un estado de pobreza y que las personas que habitan en ellos viven en constante amenazas de desalojos hasta que el gobierno no tome medidas para mejorar sus condiciones.10 Asimismo, ha señalado que se encuentran en ausencia de infraestructura y sanidad, viviendo “al margen de nuestra sociedad en condiciones sórdidas”,11 sin infraestructura adecuada. Por su parte, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que el origen de los asentamientos informales se ubica en la “extrema necesidad y aun de indigencia”, lo cual constituye un “elemento de naturaleza social que el Estado colombiano debe atender, evaluar y ponderar, con miras a dar soluciones globales.”12
En México no existen precedentes sobre la obligación de generar información estadística para garantizar derechos humanos, ni sobre el derecho a la igualdad y no discriminación de la población en asentamientos informales. El juicio de amparo que está desarrollándose actualmente en el Juzgado Cuarto en Materia Administrativa de la Ciudad de México es, sin duda alguna, una gran oportunidad para hacer visibles a aquellos no figuran ni siquiera sobre el papel.
Carlos Luis Escoffié Duarte. Litigante independiente en derechos humanos. Miembro del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Yucatán. Twitter: @kalycho.
1 Centro de Estudios Legales y Sociales – CELS et al., “Informe ante la CIDH sobre los asentamientos urbanos precarios de América Latina y el Caribe”, Centro de Estudios Legales y Sociales, 20 de marzo de 2015.
2 Carlos Luis Escoffié Duarte, “Las ciudades invisibles de la AMLÓpolis”, Animal Político, 2 de agosto de 2018.
3 “Artículo 4.- El Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica tendrá como objetivos: I. Producir Información; II. Difundir oportunamente la Información a través de mecanismos que faciliten su consulta; III. Promover el conocimiento y uso de la Información, y IV. Conservar la Información.” Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
4 “Artículo 78.- Además de los temas señalados en las fracciones I a III del artículo 59 del presente ordenamiento, sólo podrá considerarse Información de Interés Nacional para efectos de esta Ley, la que satisfaga los cuatro criterios siguientes: I. Se trate de los siguientes temas, grupos de datos o indicadores: población y dinámica demográfica; salud; educación; empleo; distribución de ingreso y pobreza; seguridad pública e impartición de justicia; gobierno; vivienda; sistema de cuentas nacionales; información financiera; precios; trabajo; ciencia y tecnología; telecomunicaciones y radiodifusión; atmósfera; biodiversidad; agua; suelo; flora; fauna; residuos peligrosos y residuos sólidos; marco de referencia geodésico; límites costeros, internacionales, estatales y municipales; datos de relieve continental, insular y submarino; datos catastrales, topográficos, de recursos naturales y clima, y nombres geográficos, o bien se trate de temas que sean aprobados por unanimidad por el Consejo Consultivo Nacional, incluyendo aquéllos que deban conocer los Subsistemas a que se refiere el último párrafo del artículo 17 de este ordenamiento; II. Resulte necesaria para sustentar el diseño y la evaluación de las políticas públicas de alcance nacional; […].”Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
5 “Artículo 6.- La Información de Interés Nacional será oficial y de uso obligatorio para la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios. […].” Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
6 CIDH. “El Derecho de Acceso a la Información Pública en las Américas: Estándares Interamericanos y comparación de marcos legales”. OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF.7/12. 30 diciembre 2011. Párr. 285. CIDH. Informe Anual 2008. OEA/Ser.L/V/II. 134. Doc. 5. 25 de febrero de 2009. Vol. III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Cap. III. Párr. 162.
7 The Associated Press, “Afrodescendientes suman 1,2% de población en México”, Animal Político, artículo noticioso publicado el 27 de marzo de 2017. Notimex. “Afromexicanos representan el 1.2% de la población mexicana”, El Economista, artículo noticioso publicado el 27 de marzo de 2017.
8 Fernandes, Edésio; “Regularización de asentamientos informales: Informe sobre Enfoque en Políticas de Suelo”, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge 2011, pp. 11-13. Nahoum, Benjamín, “Los asentamientos irregulares, entre prevenir y curar” en Escritos sobre los sin tierra urbanos: causas, propuestas y luchas populares de Gustavo González y Benjamín Nahoum (coord.), Montevideo 2011, p. 13. Mignone, Aníbal Marcelo et al; “Caracterización Socio-Geográfica de los asentamientos informales en el aglomerado Gran Resistencia”, Revista Geográfica Digital, Facultad de Humanidades-UNNE, Año 12. Nº 24, Julio – Diciembre 2015, Resistencia, Argentina, p.2. Quintero Agudelo, Carmenza; “La configuración social de los asentamientos marginales urbanos en la ciudad formal”, Revista Universitas Científica, Universidad Pontificia Bolivariana, Volumen XII, Medellín 2009, p. 121.
9 CIDH. Informe sobre pobreza y derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.164, 7 de septiembre de 2017, párr. 210.
10 Constitutional Court of South Africa, Abahlali baseMjondolo Movement of South Africa vs. Province of Kwazulu-Natal, Case CCT 12/09, 14 October 2009, párrs. 51 y 52.
11 Constitutional Court of South Africa, Abahlali baseMjondolo Movement of South Africa vs. Province of Kwazulu-Natal, Case CCT 12/09, 14 October 2009, párr. 106.
12 Corte Constitucional de Colombia, C-1189/2008. Véase también: Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-157 de 1997.
Es probable que el caso de San Antonio Ebulá sea el primer intento en México de exigir, vía amparo, la restitución de viviendas de una población víctima de un desplazamiento forzado interno (DFI). Ojalá alguien pudiese confirmar si estoy equivocado. Pero, independientemente de su aparente carácter inédito, la reciente resolución que niega la protección a la comunidad, expone la distancia que aún nos separa de dos horizontes jurídicos actuales: por un lado, que el amparo puede ser un verdadero recurso para un juicio de derechos humanos contra las distintas formas de violaciones y; por otro, que estos juicios pueden generar criterios jurisprudenciales para atender la crisis de DFI que sufre el país.
La semana pasada, el Tribunal Colegiado de Campeche notificó su resolución del recurso de revisión de amparo indirecto 337/2016, en la cual considera que los quejosos no habían “acreditado” ser víctimas de DFI conforme a lo establecido en el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 —el Tribunal en ningún momento trajo a colación otra fuente del derecho internacional para interpretar sus alcances—. De esta manera concluye que las víctimas no sufrieron DFI ya que no demostraron ser propietarios de sus tierras.
Por lo tanto, la simple tenencia material de un bien, no puede dar lugar a la protección constitucional, de manera que para que pueda hablarse de incumplimiento en la obligación del Gobierno del Estado para tutelar el libre tránsito y el derecho de las personas a residir en el lugar que consideren más adecuado a sus intereses dentro del territorio estatal, conforme a las normas internacionales, es necesario que los gobernador demuestren la existencia de un desplazamiento forzado del lugar de su residencia ocurrido con motivo de un conflicto armado, de situación de violencia generalizada, de violación de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, así como que haya tenido la posesión derivada u originaria del mismo, pues de lo contrario no surgiría a la vida jurídica una obligación constitucionalmente protegida, y por ende tampoco la exigencia de su cumplimiento ante la inexistencia de esa obligación.2
La valoración del Tribunal Colegiado de Campeche es preocupante. Por un lado, debido a que las víctimas estaban en posesión de las tierras y que las mismas son, hasta la fecha, objeto de un litigio agrario que lleva más de 20 años. Por otro, porque la resolución desatiente el concepto de DFI conforme al derecho internacional en materia de derechos humanos. De modo que considero pertinente desarrollar brevemente los hechos del caso de la población de San Antonio Ebulá para poder apreciar, de mejor manera, la fragilidad de sus argumentos.
La comunidad de San Antonio Ebulá, fundada a mediados de los años 60 del siglo pasado, estaba localizada a pocos kilómetros de la ciudad de Campeche. Para el año 2009, algunos de sus habitantes eran titulares del programa oportunidades de la Secretaría de Desarrollo Social. Desde el año 2002, la comunidad contaba con una escuela avalada por el Consejo Nacional de Fomento Educativo. Al menos desde 1991, su población contaba con identificaciones del entonces Instituto Federal Electoral (IFE), en las cuales se registraba como domicilio el poblado de San Antonio Ebulá. A mediados de los 80, los pobladores solicitaron la dotación de tierras, proceso que hasta la fecha sigue pendiente.
Sin embargo, desde el año 2007, un empresario campechano reclamó la propiedad de las tierras de San Antonio Ebulá para la construcción de un complejo residencial de clase alta. En dos ocasiones fueron realizados intentos forzados de desalojo, destruyendo veinte casas en 2007 y seis en 2009 como amenaza implícita al resto de la población.3 Finalmente, el 13 de agosto de 2009 un grupo de personas –sin previo aviso, ni orden judicial- entró violentamente a la comunidad, resguardados por cerca de cien elementos de la policía estatal preventiva de Campeche y apoyados por tres tractores y algunas camionetas de la constructora del empresario. Las casas y pertenencias de 76 familias fueron destruidas y quemadas en el acto. La gente también perdió a sus animales, ya sea por el paso de los tractores o por robo. Hombres, mujeres, niñas y niños tuvieron que huir al monte. Varias personas recibieron golpes, seis resultaron lesionadas.
Después de días de protesta a los pies del Palacio de Gobierno, los pobladores firmaron un convenio con el Poder Ejecutivo de Campeche a través del cual éste les garantizaba la inmediata posesión de 31 hectáreas ubicadas cerca de su lugar de origen. En el documento, las partes reconocieron que los integrantes de la comunidad se encontraban “en una situación de desplazados, debido a un desalojo […] realizado por un particular”.
El 6 de octubre de 2014, la comunidad de San Antonio Ebulá solicitó al gobierno de Campeche la reparación de su derecho a la vivienda, incluyendo el acceso a los servicios básicos. Además de haber perdido sus casas, actualmente se encuentran en el “Nuevo San Antonio Ebulá” sin varios de los servicios públicos mínimos. En su respuesta, el gobierno de Campeche se limitó a negar que eran víctimas de DFI debido a que los hechos habían ocurrido fuera de un contexto de conflicto armado. Al conocer la demanda de amparo, el Juzgado de Distrito compartió esa opinión. No obstante, es indispensable señalar que las autoridades demandadas nunca negaron los hechos en sus informes justificados, incluyendo el desalojo sin una orden judicial a manos de particulares con maquinaria pesada y aquiescencia de la policía de Campeche. Sin embargo, la sentencia del Juzgado de Distrito no tomó en consideración esos detalles a la hora de llegar a una resolución.
¿Es verdad, como argumenta el Tribunal Colegiado de Campeche, que para ser considerado víctima de desplazamiento forzado interno debe acreditarse la propiedad de las tierras en las que se vive? El derecho internacional ha definido como víctimas de DFI a las personas que se han visto forzadas u obligadas a huir de su hogar o de su lugar de residencia sin salir del territorio de su país de origen, como resultado o para evitar los efectos de: i) un conflicto armado; ii) situaciones de violencia generalizada; iii) violaciones de derechos humanos; y iv) catástrofes naturales o provocadas por el ser humano.4
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha reconocido que el DFI es una violación múltiple de derechos5 que si bien incluye el contenido del artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la trasciende. Esto es debido a que puede abarcar el derecho a la propiedad privada (artículo 21), el respeto a la vida privada y al domicilio (artículo 11.2).6 Asimismo, la Corte IDH ha reconocido que el DFI es una violación en diversas formas al derecho a la integridad personal (artículo 5), tanto por el daño sufrido durante el desplazamiento, como las condiciones de vida posteriores al mismo, y por la desintegración del núcleo familiar y social.7
Si bien el DFI implica, la mayoría de las veces, una violación al derecho a la propiedad, éste no se refiere en sí a la propiedad de la tierra, sino que engloba todas las formas de patrimonio perdido. En los casos en los que la Corte IDH ha declarado que un DFI viola el derecho a la propiedad, no lo hace con referencia a la tenencia de un título sobre las tierras que se habitan, sino por la destrucción de bienes como las casas.8 Es por esto que los principios rectores de los desplazamientos internos hacen referencia a la pérdida de “propiedades o posesiones”.9
Entonces, tener documentos de propiedad no es un requisito para poder ser considerado víctima de DFI, como preocupantemente pretende sostener el Tribunal Colegiado de Campeche. Además, la violación a las obligaciones frente a víctimas de DFI no fue el único planteamiento en la demanda de amparo, puesto que también fue incluido el concepto de las violaciones al derecho a la vivienda, con el objetivo de atender la falta de servicios básicos en la comunidad. Durante el juicio ante el Juzgado Primero de Distrito, fue realizada una inspección ocular a la nueva comunidad, en la cual se constató que únicamente tenían acceso al agua debido a la organización de los vecinos para comprar una bomba, así como el combustible mensual para hacerla funcionar. Por si fuera poco, el coste por familia para ese remedio auto-gestionado es mayor al que se paga por el servicio público de agua en la ciudad de Campeche. Sin embargo, la sentencia del Tribunal Colegiado se limita a señalar que “tienen acceso al agua”, por lo que argumentó que no existe una violación en materia de servicios básicos.
Poco importa si hay algo inédito en el planteamiento de la demanda de amparo: el caso de San Antonio Ebulá no es ni el primero, ni el único de DFI en nuestro país. La Comisión Nacional de Derechos Humanos ha advertido la existencia de DFI en el país desde hace décadas, principalmente por causas ajenas al contexto de conflicto armado10 como son las violaciones a derechos humanos y los megaproyectos.11 De esta manera la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha identificado la construcción de megaproyectos como una de las principales causas para el desplazamiento forzado.12 El centro de monitoreo de Desplazados Internos registró una cifra de al menos 281,400 casos dentro de nuestro país para el año 2014.13 Por su parte, la Comisión Mexicana de Defensa y Protección de los Derechos Humanos documentó la gravedad de casos de DFI ocurridos durante el año 2017.14
La sentencia emitida por el Tribunal Colegiado de Campeche dejó pasar una gran oportunidad para demostrar que el amparo puede ser un medio para garantizar el cumplimiento de las promesas constitucionales y convencionales. Sobre todo, porque los operadores judiciales, desde el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de prevenir y reparar las múltiples violaciones que se configuran en casos de DFI, como es el caso del poblado de San Antonio Ebulá.
Carlos Luis Escoffié Duarte. Consultor y litigante independiente en derechos humanos. Miembro investigador del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Yucatán. Twitter: @kalycho.
1 Tribunal Colegiado del Trigésimo Primer Circuito, Recurso de Revisión Administrativo 337/2016, 24 de mayo de 2016, p. 30.
2 Tribunal Colegiado del Trigésimo Primer Circuito, Recurso de Revisión Administrativo 337/2016, 24 de mayo de 2016, p. 31.
3 Carlos Luis Escoffié Duarte, “Tenemos que hablar del ‘domicidio’ y sus costos sociales,” El juego de la Suprema Corte, Nexos. Véase: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=8444.
4 Comisión de Derechos Humanos de la ONU, Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, E/CN.4/1998/53/Add.2 de 11 de febrero de 1998, párr. 2. AG/RES. 2508 (XXXIX-O/09). Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.oas.org/dil/esp/AG-RES_2508-2009.doc. Véase también: Corte IDH. Caso Chitay Nech y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, párr. 140. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_212_esp.pdf. Corte IDH. Caso Masacres de Río Negro Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de septiembre de 2012. Serie C No. 250, párr. 173. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_250_esp.pdf.
5 Véase: Corte IDH. Caso Miembros de la Aldea Chichupac y comunidades vecinas del Municipio de Rabinal Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2016. Serie C No. 328, párrs. 173 y 174. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_328_esp.pdf.
6 Corte IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Sentencia de 1 de julio de 2006. Serie C No. 148, párr. 234. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_148_esp.pdf
7 Véase: Corte IDH. Caso de la Comunidad Moiwana Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de junio de 2005. Serie C No. 124, párr. 93. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_124_esp1.pdf. Corte IDH. Caso de las comunidades afrodescendientes desplazadas de la Cuenca del Río Cacarica (Operación Génesis) Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2013. Serie C No. 270, párrs. 321-324. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_270_esp.pdf. Corte IDH. Caso Yarce y otras Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2016. Serie C No. 325, párr. 226. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_325_esp.pdf.
8 Véase: Corte IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Sentencia de 1 de julio de 2006. Serie C No. 148, párrs. 177-200. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_148_esp.pdf. Corte IDH. Caso de las comunidades afrodescendientes desplazadas de la Cuenca del Río Cacarica (Operación Génesis) Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2013. Serie C No. 270, párrs. 352. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_270_esp.pdf.
9 Comisión de Derechos Humanos de la ONU, Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, E/CN.4/1998/53/Add.2 de 11 de febrero de 1998, Principios 21 y 29.2. AG/RES. 2508 (XXXIX-O/09). Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.oas.org/dil/esp/AG-RES_2508-2009.doc.
10 Al respecto, la CNDH únicamente considera desplazados internos por conflicto armado a aquellos que ocurrieron en el contexto de hostilidades en Chiapas a partir del año 1994. Véase: CNDH. Informe Especial sobre Desplazamiento Forzado Interno (DFI) en México. Mayo de 2016, p. 3. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Informes/Especiales/2016_IE_Desplazados.pdf.
11 CNDH. Informe Especial sobre Desplazamiento Forzado Interno (DFI) en México. Mayo de 2016, p. 62. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Informes/Especiales/2016_IE_Desplazados.pdf.
12 CIDH. Informe sobre la Situación de Derechos Humanos en México, 31 de diciembre de 2015, párr. 286. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Mexico2016-es.pdf.
13 CIDH. Informe sobre la Situación de Derechos Humanos en México, 31 de diciembre de 2015, párr. 287. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Mexico2016-es.pdf.
14 CMDPDH. Episodios de Desplazamiento Interno Forzado Masivo en México: Informe 2017. Mayo 2018. Disponible en formato digital a través del enlace: http://www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-informe-de-desplazamiento-interno-masivo-en-mexico-2017.pdf.
Tenemos que hablar del “domicidio” y sus costos sociales
Algunos afirman que en Mérida —como muchas otras ciudades de México, América Latina y el mundo— estamos al borde de la “penuria de la vivienda” señalada por Friedrich Engels.1 Pero para la gran mayoría de “los nadie” galeanos, la crisis no es crisis sino cotidianeidad: la novedad es que se ha vuelto visible para la minoría que no ha sentido necesidad de advertirla. Comunidades alrededor de la capital yucateca —muchas de ellas de mayoría maya— se ven amenazadas por el crecimiento de una mancha urbana sostenida por la economía de la especulación inmobiliaria. El caso de visibilización más reciente, el de la comunidad de Santa Gertrudis Copó, nos alerta sobre la necesidad de hablar de un fenómeno más común de lo que aparenta: el “domicidio”.
La comunidad de Santa Gertrudis Copó se encuentra en el territorio de lo que tiempo atrás fuera una hacienda henequenera. En una península condenada por la historia a ser una isla, ese tipo de complejos fue el símbolo del desarrollo a base de la explotación maya. Actualmente, los habitantes se ven amenazados por el interés alrededor de la plusvalía de sus terrenos. Los desarrollos inmobiliarios de clase alta al norte de Mérida han ido rosando los límites de comunidades como Chablekal, Caucel, Conkal y, por supuesto, Santa Gertrudis Copó, entre otros. Ya en el pasado, las comunidades de Xcumpich y Chuburná fueron devoradas por la mancha urbana, siendo digeridas en barrios de clase media-alta. Como señala Rodrigo Llanes:
[e]n ocasiones, los empresarios, prestanombres e intermediarios compran a los representantes ejidales, corrompen asambleas ejidales para llevar al cabo la transacción de las tierras o simple y llanamente se apoderan de las tierras ejidales. Muchas veces estas acciones se realizan con la complicidad de las autoridades, ya sean las agrarias o incluso de más altos niveles de gobierno.2
El caso de Santa Gertrudis Copó es, en términos generales, muy similar al de los otros 44 comunidades mayas alrededor de la capital yucateca. Sin embargo, los últimos días ha causado particular indignación por la demolición de cinco casas ocurrida el pasado 8 de mayo. Sin previo aviso, maquinaria y personas llegaron asegurando tener el derecho sobre sus terrenos. Bajo la ausencia de policías o cualquier personal estatal, indicaron a la comunidad que serían “reubicados”, que se harían trabajos de construcción en la zona y que ellos, básicamente, ya no vivían ahí. En esencia, la historia de la construcción de la hacienda henequenera se repetía en 2018, bajo el mascarón del desarrollo inmobiliario que tanto se presume en Mérida.
En 2001, los canadienses J. Douglas Porteous y Sandra E. Smith acuñaron el término domicide (“domicidio”) para referirse a la destrucción deliberada de una vivienda en contra de la voluntad de quien la habita.3 Peter Marcuse y David Madden señalan que el “domicidio” es una forma para reafirmar soberanía sobre un territorio o eliminar la exigencia de permanencia de un grupo contrario.4 Más allá de las apreciaciones respecto al término elegido –personalmente no me gusta-, describe una forma de violencia no solo contra el derecho a la vivienda del quien la sufre, sino de su capacidad de agencia. Ante la pérdida del refugio básico, la persona víctima de esta forma de coerción se ve obligada a concentrar todos sus recursos personales, económicos y sociales en resolver su situación de sin-techo, en lugar de seguir exigiendo sus derechos frente al agresor.
La destrucción de la vivienda como mecanismo de dominación y/o intimidación ha sido una forma de violencia recurrente tanto de actores estatales como de privados, en contextos de paz o de conflicto armado. Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha constatado cómo elementos del Ejército Colombiano, después de desaparecer a habitantes de la comunidad Vereda La Esperanza, procedieron a destruir la casa de los familiares de una desaparecida.5 Por su parte, las milicias israelíes han hecho uso de la destrucción de viviendas palestinas como una forma de castigo colectivo.6
En la comunidad de San Antonio Ebulá, Campeche, tanto la escuela pública como algunas viviendas fueron destruidas como preludio al posterior desplazamiento y destrucción total del pueblo para la construcción de un proyecto inmobiliario de élite.7 El hundimiento de casas atribuida a la actividad minera en Salaverna, Zacatecas ha servido para atemorizar a los vecinos de la comunidad que se niegan a abandonar sus tierras.8 Del otro lado del continente, en Chile también se ha denunciado casos de “domicidio” por parte de empresas inmobiliarias.9
En suma, el “domicidio” ha servido como practica intimidatoria en contra de las comunidades que se niegan a dejar sus hogares. Utiliza el sufrimiento de las personas que atestiguan la destrucción de sus propias casas para desmantelar su capacidad de oposición, sirviendo, además, como una amenaza tácita hacia el resto de los vecinos. Testimonios como el de doña Ángela, adulta mayor de Santa Gertrudis Copó, demuestran el dolor que genera este tipo de experiencia para las víctimas.10
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que las obligaciones en materia de vivienda son vinculantes no únicamente para las autoridades, sino también para actores privados.11 Este criterio podría dejar la puerta abierta para reconocer el fenómeno del “domicidio” como un mecanismo de violencia colectiva. Como medida de castigo o amenaza individual y colectiva, constituye una violación al derecho a la vivienda en conjunto al derecho a la integridad personal. Afortunadamente, en el caso de Santa Gertrudis Copó, la comunidad no se ha dejado intimidar y continúa en su lucha por el techo y la igualdad.12
El caso de Santa Gertrudis Copó nos recuerda el carácter evolutivo de los medios por los cuales son violados los derechos humanos, volviéndose más problemático frente a las dinámicas cada vez más complejas de nuestras sociedades. Por supuesto que el “domicidio” no es un fenómeno nuevo, pero su incipiente conceptualización responde al reconocimiento de su uso como ejercicio del poder para acrecentar las de por sí profundas desigualdades.
Carlos Luis Escoffié Duarte. Consultor y litigante independiente en derechos humanos. Miembro del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Yucatán. Twitter: @kalycho
1 Engels, Friedrich; “Contribución al problema de la vivienda”, publicado por vez primera en el periódico Volkstaat entre 1972 y 1973.
2 Llanes, Rodirgo; “Invasión y desalojo”, Diario de Yucatán, 21 de mayo de 2018.
3 Porteous, J. Douglas; y Sandra E. Smith. “Domicide: the global destruction of home”. Montreal and Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2001.
4 Marcuse, Peter y Madden, David. “In defense of housing”. Editorial Verso. Londres, RU 2016, p. 92.
5 Corte IDH. Caso Vereda La Esperanza Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2017. Serie C No. 341, párrs. 237-246.
6 Akesson, Bree. “’we may go, but this is my home’: Experiences of domicide and resistance for Palestinian children and families”. Journal of Internal Displacement, Volume 4, Number 2, July 2014. Amnisty International. “Families under the rubble: Israeli attacks on inhabited homes”. United Kingdom, 2014.
7 Equipo Indignación. Informe “San Antonio Ebulá: desplazado por la violencia”. Mérida, 2014. La Jornada. “Ebulá, pueblo maya destruido en Campeche”. Lunes 4 de agosto de 2009.
8 El País. “Ni por todo el oro del mundo”. 2 de julio de 2016.
9 El Ciudadano. “Domicidio, una nueva forma de asesinato llega a Chile”. 29 de mayo de 2009.
10 Equipo Indignación. “Santa Gertrudis Copó denuncia invasión y defiende espacios comunitarios”. Comunicado del 8 de mayo de 2018.
11 SCJN. Primera Sala. Sentencia de Amparo directo en revisión 3516/2013 del 22 de enero de 2014, Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo.
12 La Verdad. “Piden frenar a invasores de las colonias ‘ricas’ de Mérida”. 26 de mayo de 2018. La Tribuna Campeche. “Quitan espacios a Santa Gertrudis Copó”. 25 de mayo de 2018.
En más de una ocasión, personas ajenas al sistema juridico mexicano han dicho que los mexicanos estamos “obsesionados” con el control de convencionalidad. Y tienen razón. Sin embargo, creo que esa obstinación ha sido, en muchos casos, acotada en cuanto a las posibilidades del tema. Por ejemplo, no son pocas las discusiones entre juristas y/o estudiantes que no logran salir del redil de la sentencia “Radilla” y la jurisprudencia clásica de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre el control de convencionalidad. En contraste, las interpretaciones realizadas por los Comités de la Organización de las Naciones Unidas (Comités ONU), en materia de derechos humanos, han recibido poca o nula atención dentro de nuestro constitucionalismo.
No es de extrañarse que la CIDH haya acaparado los reflectores del control de constitucionalidad, puesto que ésta corte fue la que acuñó el término.1 Incluso, en repetidas ocasiones, ha señalado la obligación que poseen las personas operadoras de justicia en velar por la misma. Además, los efectos de las disposiciones de la Convención, así como de su jurisprudencia, tienen que no verse mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y a su fin.2
En la caso Radilla Pacheco Vs. México, popularmente conocida como sentencia “Radilla”, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) reconoció que todas los jueces del país deben ejercer un control de convencionalidad ex oficio.3 No obstante, la SCJN “amplió” el concepto de “control de convencionalidad” para incluir no únicamente la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la “jurisprudencia vinculante”4 de la CIDH, sino todos los tratados de derechos humanos firmados y ratificados por nuestro país.5 De ahí que exista una carencia social por no cuestionar el papel que tienen (o que deberían y podrían tener) las interpretaciones realizadas por los Comités ONU. Aun cuando se tratan de instancias cuasi jurisdiccionales, las interpretaciones de la ONU son las encargadas de garantizar el debido cumplimiento de distintos tratados. Por ello, ¿qué impacto poseen en la actividad de las personas encargadas de la operación de justicia? ¿Son vinculantes? ¿Deberían serlo?
Uno de los primeros reparos que podría plantearse es el hecho de que las Observaciones Generales de los Comités ONU suelen identificarse como parte del soft law.6 Sin embargo, debe advertirse que esto no quiere decir —como mucha gente pareciera concluir— que “no sean nada”, jurídicamente hablando. En referencia al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), Fernando M. Mariño señaló, a finales del siglo pasado, que la adopción de Observaciones Generales por parte de los Comités ONU podrían generar una norma consuetudinaria vinculante; según la cual, las interpretaciones dadas por el Comité por vía de observación general son vinculantes para los Estados parte.7 En efecto, aunque las normas del soft law no generen por sí mismas obligaciones de cumplimiento para los Estados, estas son “especialmente relevantes en el proceso de elaboración del Derecho Internacional”.8 Además, no carecen de efecto jurídico pues reflejan el estado de desarrollo de normas consuetudinarias y son la base para el desarrollo futuro de normas vinculantes.9
Desde el derecho internacional existen razones de derecho interno para considerar que en México las interpretaciones de los Comités de la ONU poseen, al menos, una especie de “carácter orientador con especial relevancia constitucional”. Lo anterior se justifica por una fuente real del derecho —bastante ignorada en nuestro país— que es la práctica judicial. Esta figura refiere a la metodología reiterada que los jueces utilizan para llegar a sus conclusiones. Un aspecto que difícilmente podra ser identificado en los reducidos y fragmentarios criterios publicados en el Semanario Judicial de la Federación; esto sólo será identificado en estudios de sentencias más o menos vinculadas entre sí por temática. Por mencionar un ejemplo, tanto el Pleno como las Salas de la SCJN se han remitido de manera constante a las Observaciones Generales como instrumentos que complementan o ayudan a interpretar los derechos reconocidos en la Constitución. Así, la SCJN ha hecho uso de estas resoluciones para analizar el derecho a la salud,10 el derecho de personas con VIH/Sida a tratamientos médicos,11 el derecho a la vivienda,12 el derecho a la educación13 y el derecho al trabajo,14 entre otros.
Existen algunas sentencias que confirman la legitimidad que se les ha dado a estas resoluciones al interior de nuestra SCJN. Por ejemplo, la Primera Sala de la SCJN ha considerado que los criterios reconocidos por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) en la Observación General Número 4 “constituyen los elementos básicos del derecho a una vivienda digna y decorosa reconocido por el artículo 4º [constitucional]”.15 Si bien, la SCJN, en un caso, afirmó que esos criterios no son vinculatorios para la misma, advirtió que “son útiles para conocer cuál es la evolución que ha tenido el derecho fundamental a la vivienda en el ámbito internacional, así como, el objetivo que persigue la comunidad internacional en torno al derecho a una vivienda adecuada”.16
De manera general, las sentencias que destacan los vínculos entre el texto constitucional y el desarrollo de los derechos en las Observaciones Generales demuestran algún tipo de resistencia para la interpretación judicial. Se destacan sentencias como, por ejemplo, la del amparo en revisión 315/2010, en la cual el Pleno de la SCJN declaró que la Observación General Número 14 del Comité DESC esclarece el contenido y el alcance jurídico mínimo consensuado del derecho a la salud reconocido constitucionalmente.17 Por ello, utilizar las Observaciones Generales de los Comités de la ONU para interpretar derechos no es una práctica exclusiva de la SCJN, puesto que, de forma reiterada, distintos Tribunales Colegiados de Circuito han utilizado estas observancias para determinar el contenido de los derechos constitucionales a la vivienda,18 a la salud,19 de los niños,20 al agua,21 de seguridad social22 y non bis in ídem,23 entre otros.
No sería aceptable, pues, proponer que los jueces pueden, arbitraria y caprichosamente en cada caso, decidir si una Observación General sirve o no de guía para interpretar los derechos constitucionales. Esto debido a que la práctica judicial reiterada parece revestirles de una legitimidad cada vez mayor. Y no pareciera que la tendencia vaya a cambiar. Además, las Observaciones Generales de los Comité ONU resultan sumamente ricas por la variedad de temas que abordan y por la profundidad con la que son atendidos. El catálogo de criterios y de herramientas para la interpretación judicial es, en muchos casos, incluso más amplio que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a la fecha. Así ocurre, por ejemplo, en materia de personas con discapacidad.24
Antes de concluir, cabe señalar que un tema obligatorio sobre el papel de los Comités ONU en nuestro sistema jurídico es la vinculatoriedad de las resoluciones emitidas en casos contra México. A partir de ello, es necesario plantearse la necesidad de que la SCJN genere un “Expediente Varios” para determinar cómo comprometen al aparato estatal mexicano. Esto, debido a que los tratados de la ONU son, claramente, vinculantes para todas las autoridades. De esta manera, sería ilógico pensar lo contrario de las decisiones emitidas en casos concretos por los organismos creados para garantizar su cumplimiento.
Carlos Luis Escoffié Duarte. Consultor y litigante independiente en materia de derechos humanos y derecho constitucional. Miembro del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Yucatán. Twitter: @kalycho
1 Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párr. 124.
2 Véase: Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párr. 124. Caso García Ibarra y otros Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2015. Serie C No. 306, párr. 103. Caso Andrade Salmón Vs. Bolivia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de diciembre de 2016. Serie C No. 330, párr. 93.
3 SCJN. Pleno, Varios 912/2011, sentencia del 14 de julio de 2011, Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos, párrs. 23 – 36.
4 Debe recordarse que, en esa misma ocasión, la SCJN determinó que únicamente eran criterios vinculantes para las y los jueces del país aquellos emitidos por la CorteIDH en casos contra México. No obstante, posteriormente reconoció que también son vinculantes los criterios contenidos en casos contra otros países cuando sean más garantistas. Véase: SCJN. Pleno, Contradicción de tesis 293/2011, sentencia del 3 de septiembre de 2013, Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
5 SCJN. Pleno, Varios 912/2011, sentencia del 14 de julio de 2011, Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos, párr. 31.
6 Colmegna, Pablo Damián; “Impacto de las normas de soft law en el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos”, Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones “Ambrosio L. Gioja” – Año VI, Número 8, 2012, pág. 35.
7 Mariño Menéndez, Fernando; “Avances jurídicos en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales dentro del marco de Naciones Unidas”, Derechos y Libertades: revista del Instituto Bartolomé de las Casas, Febrero 1998, pág. 91.
8 Manzuelos Bellido, Ángeles; “Soft Law: ¿mucho ruido y pocas nueces?” Revista electrónica de estudios internacionales (REEI), 2004, no 8, pág. 8.
9 Del Toro Huerta, Mauricio Iván; “El fenómeno del soft law y las nuevas perspectivas del derecho internacional”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, 2006, Número VI, pág. 538
10 SCJN. Pleno, Amparo en revisión 315/2010, sentencia del 28 de marzo de 2011. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Primera Sala, Amparo en revisión 173/2008, sentencia del 30 de abril de 2008. Ponente: José Ramón Cossío Díaz.
11 SCJN. Segunda Sala, Amparo en Revisión 378/2014, sentencia del 15 de octubre de 2014. Ponente: Ministro Alberto Pérez Dayán.
12 SCJN. Primera Sala, Amparo directo en revisión 3516/2013, sentencia del 22 de enero de 2014. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo. Pleno, Amparo en revisión 295/2014, sentencia del 29 de junio de 2015. Ponente: José Fernando Franco González Salas.
13 SCJN. Primera Sala, Amparo en revisión 323/2014, sentencia del 11 de marzo de 2015. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo. Primera Sala, Amparo directo en revisión 3799/2014, sentencia del 25 de febrero de 2015. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo.
14 SCJN. Pleno, Amparo en revisión 295/2014, sentencia del 29 de junio de 2015. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Pleno, Amparo en revisión 311/2014, sentencia del 29 de junio de 2015. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Pleno, Amparo en revisión 317/2014, sentencia del 29 de junio de 2015. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Pleno, Amparo en revisión 298/2014, sentencia 30 de junio de 2015. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Pleno, Amparo en revisión 316/2014, sentencia del 30 de junio de 2015. Ponente: José Fernando Franco González Salas
15 SCJN. Primera Sala, Amparo directo en revisión 3516/2013, sentencia del 22 de enero de 2014. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo. Pleno, Amparo en revisión 295/2014, sentencia del 29 de junio de 2015. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Esta valoración ha sido retomada en el Semanario Judicial de la Federación. Véase: Época: Décima Época; Registro: 2006171; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 5, Abril de 2014, Tomo I; Materia(s): Constitucional; Tesis: 1a. CXLVIII/2014 (10a.); Página: 801. DERECHO FUNDAMENTAL A UNA VIVIENDA DIGNA Y DECOROSA. SU CONTENIDO A LA LUZ DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES. Disponible en: http://bit.ly/2Ffl0jU.
16 SCJN. Primera Sala, Amparo directo en revisión 3516/2013, sentencia del 22 de enero de 2014, págs. 42.
17 SCJN. Pleno, Amparo en revisión 315/2010, sentencia del 28 de marzo de 2011. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Esta valoración ha sido retomada en el Semanario Judicial de la Federación. Véase: Época: Novena Época; Registro: 161333; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIV, Agosto de 2011; Materia(s): Constitucional; Tesis: P. XVI/2011; Página: 29. DERECHO A LA SALUD. IMPONE AL ESTADO LAS OBLIGACIONES DE GARANTIZAR QUE SEA EJERCIDO SIN DISCRIMINACIÓN ALGUNA Y DE ADOPTAR MEDIDAS PARA SU PLENA REALIZACIÓN. Disponible en: http://bit.ly/2D149eL.
18 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, Amparo directo 251/2011, sentencia del 4 de noviembre de 2011, Ponente: Francisco Javier Cárdenas Ramírez. Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Décima Región, Amparo en revisión 27/2012, sentencia del 24 de mayo de 2012, Ponente: Santiago Gallardo Lerma. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Séptimo Circuito, Amparo directo 679/2014, sentencia del 22 de enero de 2015, Ponente: José Manuel de Alba de Alba. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Séptimo Circuito, Amparo directo 815/2014, sentencia del 19 de febrero de 2015, Ponente: José Manuel de Alba de Alba.
19 Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, Amparo directo 190/2012, sentencia del 28 de junio de 2012, Ponente: Rubén David Aguilar Santibáñez. Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Amparo en revisión 19/2013, sentencia del 30 de mayo de 2013, Ponente: Jesús Antonio Nazar Sevilla. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, Incidente de suspensión (revisión) 148/2014, sentencia del 3 de julio de 2014, Ponente: Pedro Gerardo Álvarez Álvarez del Castillo. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, Incidente de suspensión (revisión) 91/2015, sentencia del 24 de febrero de 2015, Ponente: Rogelio Camarena Cortés. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito, Queja 59/2017, sentencia del 8 de marzo de 2017, Ponente: María de los Ángeles Estrada Sedano.
20 Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Décima Región, Amparo en revisión 315/2012 (cuaderno auxiliar 801/2012), sentencia del 31 de octubre de 2012, Ponente: Alejandro Alberto Albores Castañón. Tribunal Colegiado del Trigésimo Primer Circuito, Amparo en revisión 435/2014, sentencia del 4 de marzo de 2015, Ponente: Freddy Gabriel Celis Fuentes. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, Amparo directo 163/2016, sentencia del 25 de agosto de 2016, Ponente: Miguel Ángel Medécigo Rodríguez. Noveno Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, Amparo directo 185/2017, sentencia del 27 de octubre de 2017, Ponente: Irma Rivero Ortiz de Alcántara.
21 Noveno Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, Amparo en revisión 158/2014, 2 de octubre de 2014, Ponente: Emma Meza Fonseca. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Amparo en revisión 378/2014, sentencia del 22 de enero de 2015, Ponente: Joel Carranco Zúñiga. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, Amparo en revisión 301/2014, sentencia del 9 de febrero de 2015, Ponente: Manuel Rojas Fonseca. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, Amparo en revisión 280/2014, sentencia del 9 de febrero de 2015, Ponente: Jaime Raúl Oropeza García. Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Amparo en revisión 259/2015, sentencia del 9 de noviembre de 2015, Ponente: Armando Cruz Espinosa. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, Amparo en revisión 235/2016, sentencia del 5 de octubre de 2016, Ponente: Diógenes Cruz Figueroa.
22 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, Amparo directo 633/2016, sentencia del 19 de enero de 2017, Ponente: Ariel Alberto Rojas Caballero.
23 Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, Amparo directo 158/2012, sentencia del 17 de mayo de 2012, Ponente: Francisco J. Sandoval López. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, Amparo directo 1/2016, sentencia del 7 de julio de 2016, Ponente: Miguel Ángel Medécigo Rodríguez. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, Amparo directo 2/2016, sentencia del 7 de julio de 2016, Ponente: Miguel Ángel Medécigo Rodríguez. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, Amparo directo 14/2016, sentencia del 7 de julio de 2016, Ponente: Miguel Ángel Medécigo Rodríguez.
24 Véase: Comité de los Derechos del Niño, Observación General Número 9: los derechos del niño con discapacidad; Comité DESC, Observación general Número 5: Las personas con discapacidad; Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Observación General Número 1: el derecho de las personas con discapacidad a ser iguales ante la ley; entre otros.
El pasado 9 de enero, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) hizo pública su opinión consultiva 24/17 sobre identidad de género, igualdad y no discriminación a parejas del mismo sexo.1 En ella, reconoció la identidad de género como un derecho autónomo, el derecho de las personas trans a cambiar su nombre y rectificar sus documentos de identidad, así como la protección convencional de las parejas del mismo sexo y la garantía de figuras como el matrimonio sin importar la orientación sexual. Esto resulta de especial relevancia, dado la situación de violencia que viven las personas LGBTI en Latinoamérica y el hecho de que pocos países en la región han garantizado el acceso a la figura del matrimonio a las parejas del mismo sexo.2
La noticia ha sido objeto tanto de celebración como de repudio en distintos sectores, no solo de la sociedad de Costa Rica –país que solicitó la opinión-, sino de toda América Latina. El debate no ha sido ajeno a los abogados, algunos de los cuales parecieran renuentes a considerar las opiniones consultivas como fuentes del derecho. Personalmente, hemos escuchado comentarios de colegas asegurando que “esa opinión consultiva no es obligatoria”, reduciendo su papel a un mero ejercicio declarativo de la CorteIDH. ¿Son vinculantes los estándares de la opinión consultiva 24/17 para todos los países parte de la OEA?
Como señala el colombiano Jorge Roa, el hecho de que existan al menos veinte sentencias contenciosas de la CorteIDH, en las que se aplican criterios formulados en las opiniones consultivas, “podría llevar a pensar en que al menos la misma Corte entiende que la fuerza vinculante horizontal de sus opiniones consultivas es absoluta”.3
Es ampliamente conocido que la CorteIDH ha señalado reiteradamente que cuando un Estado es parte de un tratado internacional, todos sus órganos -incluidos sus jueces y demás órganos vinculados con la administración de justicia en todos los niveles- también están sometidos al tratado. En su obligación de velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin, debe ejercerse un control de convencionalidad teniendo en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la CorteIDH.4
Sin embargo, para comprender el impacto vinculante de la opinión consultiva 24/17, creemos indispensable recordar que la CorteIDH ha identificado dos manifestaciones de la obligación de ejercer un control de convencionalidad: por un lado, cuando existe una sentencia internacional con carácter de cosa juzgada y; por otro, “en situaciones y casos en que el Estado concernido no ha sido parte en el proceso internacional en que fue establecida determinada jurisprudencia”.5 En esta ocasión, nos centraremos en la segunda de esas manifestaciones.
Debe destacarse que la CorteIDH hace referencia a “situaciones y casos” que establecen jurisprudencia, lo cual pareciera incluir a las opiniones consultivas. De hecho, expresamente ha señalado que en el ejercicio de su función consultiva no existen “partes” involucradas y no existe tampoco un litigio a resolver, por lo que las opiniones onsultivas cumplen la función propia de un control de convencionalidad preventivo.6
Así, el tribunal interamericano ha indicado que en situaciones en las cuales el Estado no ha sido parte del proceso internacional en que fue establecida determinada jurisprudencia –por el sólo hecho de ser parte de la Convención Americana- todas sus autoridades públicas y todos sus órganos deben ejercer, en el marco de sus competencias, el examen de la compatibilidad de sus actuaciones con los estándares interamericanos.7
Contrario a lo que muchas voces han sostenido recientemente, ese control de convencionalidad también debe ejercerse sobre lo establecido por la CorteIDH en su función consultiva. Así lo señaló el tribunal en su opinión consultiva 21/14, al indicar que todos los órganos de los Estados parte de la Convención deben realizar este control incluyendo las interpretaciones realizadas a través de una opinión consultiva.
A su vez, a partir de la norma convencional interpretada a través de la emisión de una opinión consultiva, todos los órganos de los Estados Miembros de la OEA, incluyendo a los que no son Parte de la Convención pero que se han obligado a respetar los derechos humanos en virtud de la Carta de la OEA (artículo 3.l) y la Carta Democrática Interamericana (artículos 3, 7, 8 y 9), cuentan con una fuente que, acorde a su propia naturaleza, contribuye también y especialmente de manera preventiva, a lograr el eficaz respeto y garantía de los derechos humanos y, en particular, constituye una guía a ser utilizada para resolver las cuestiones sobre infancia en el contexto de la migración y así evitar eventuales vulneraciones de derechos humanos.8
Estos criterios fueron reiterados, precisamente, en la reciente opinión consultiva número veinte y cuatro.9 Lo anterior ha sido correspondido por la práctica de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por ejemplo, la Primera Sala ha generado jurisprudencia sobre los alcances del artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos teniendo en cuenta no solo sentencias de la CorteIDH, sino su opinión consultiva 4/84.10 Asimismo, ha tomado como base los criterios de la opinión consultiva 16/99 para generar jurisprudencia sobre la interpretación del artículo 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares.11
Pero también la Primera Sala ha hecho uso de la opinión consultiva 11/90 para analizar la convencionalidad del artículo 1.312 del Código de Procedimientos Civiles del estado de México12 y de la opinión consultiva 4/84 al resolver sobre la constitucionalidad de la definición de matrimonio en el Código Civil de Oaxaca.13
En suma, existen elementos jurídicos para determinar que las obligaciones contenidas en la opinión consultiva 24/17 no sólo son vinculantes para el Estado de Costa Rica, sino también para países como México. En el cual muchas entidades federativas continúan sin garantizar procesos administrativos para el cambio de nombre y sexo legal de las personas trans, así como el acceso al matrimonio para parejas compuestas por personas del mismo sexo.
Sin embargo, creemos que más allá del derecho internacional de los derechos humanos, deberíamos reformular la pregunta que dio origen a este artículo: ¿existen motivos para no reconocer las obligaciones establecidas en la Opinión Consultiva 24/17? ¿Es sincero el debate sobre su carácter vinculante o una simple estrategia para deslegitimar el reconocimiento hecho por la CorteIDH? ¿Qué más pronunciamientos o estándares necesitamos para que congresos locales como los de Yucatán, Nuevo León, estado de México o Querétaro decidan tomar el derecho a la igualdad y no discriminación en serio?
Carlos Luis Escoffié Duarte. Litigante y consultor en derechos humanos. Miembro del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Yucatán. Twitter: @kalycho
1 Corte IDH. Identidad de género, e igualdad y no discriminación a parejas del mismo sexo. Obligaciones estatales en relación con el cambio de nombre, la identidad de género, y los derechos derivados de un vínculo entre parejas del mismo sexo (interpretación y alcance de los artículos 1.1, 3, 7, 11.2, 13, 17, 18 y 24, en relación con el artículo 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-24/17 de 24 de noviembre de 2017. Serie A No. 24. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_24_esp.pdf.
2 A saber, Argentina, Canadá, Brasil, Colombia, Uruguay, Estados Unidos y 12 estados de México ya reconocen el matrimonio igualitario.
3 Roa, Jorge Ernesto; “La función consultiva de la Corte Interamericana”, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2015, págs. 107 y 108.
4 Véase, entre otros: Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párr. 124; Caso Liakat Ali Alibux Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de enero de 2014. Serie C No. 276, párr. 124; Caso Fontevecchia y D`Amico Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2011. Serie C No. 238, párr. 93; Caso Mendoza y otros Vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 14 de mayo de 2013. Serie C No. 260, párr. 221; y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, párr.79.
5 Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2013, párrs. 67 – 69.
6 Corte IDH. Titularidad de derechos de las personas jurídicas en el sistema interamericano de derechos humanos (Interpretación y alcance del artículo 1.2, en relación con los artículos 1.1, 8, 11.2, 13, 16, 21, 24, 25, 29, 30, 44, 46, y 62.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como del artículo 8.1 A y B del Protocolo de San Salvador). Opinión Consultiva OC-22/16 de 26 de febrero de 2016. Serie A No. 22, párr. 26.
7 Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2013, párr. 69.
8 Corte IDH. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. Opinión Consultiva OC-21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A No. 21, párr. 31.
9 Corte IDH. Identidad de género, e igualdad y no discriminación a parejas del mismo sexo. Obligaciones estatales en relación con el cambio de nombre, la identidad de género, y los derechos derivados de un vínculo entre parejas del mismo sexo (interpretación y alcance de los artículos 1.1, 3, 7, 11.2, 13, 17, 18 y 24, en relación con el artículo 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-24/17 de 24 de noviembre de 2017. Serie A No. 24, párr. 26.
10 A saber, esa jurisprudencia se integró al resolver el Amparo directo en revisión 48/2013, el Amparo directo en revisión 1464/2013, el Amparo directo en revisión 4662/2014, el Amparo en revisión 795/2014 y el Amparo en revisión 367/2015
11 A saber, esa jurisprudencia se integró al resolver el Amparo directo 72/2012, el Amparo directo en revisión 886/2013, el Amparo directo 2/2013, el Amparo directo en revisión 1974/2013 y el Amparo directo en revisión 880/2014.
12 SCJN. Primera Sala, Amparo directo en revisión 4414/2014, sentencia del 15 de abril de 2015. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo, párr. 146. Engrose disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=171000.
13 SCJN. Primera Sala, 567/2012, sentencia del 5 de diciembre de 2012. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo, pág. 40. Engrose disponible en: https://www.sitios.scjn.gob.mx/codhap/sites/default/files/engrosepdf_sentenciarelevante/12005670.002-1310.pdf