Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/547192718
Timestamp: 2020-01-22 12:30:39
Document Index: 91589290

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Sentencia de Tutela nº 779/14 de Corte Constitucional, 17 de Octubre de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 547192718
Se Presenta La Acción De Tutela En Contra De La Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social (ugpp), Alegando La Vulneración De Los Derechos Fundamentales A La Dignidad Humana, A La Seguridad Social, Al Mínimo Vital Y La Protección A La Tercera Edad, En Tanto Negó A La Accionante Y A Las Hermanas Agenciadas Por Ella, El Reconocimiento Y Pago De La Pensión De Jubilación Gracia Post Mortem Que Le Correspondía A Otra Hermana Antes De Su Fallecimiento, Al Igual Que La Sustitución De Esta Prestación A Favor De Ellas. Se Analiza Temática Relacionada Con La Procedencia Excepcional De La Acción De Tutela Para El Reconocimiento Y Pago De La Pensión De Sobrevivientes; El Derecho Al Mínimo Vital Del Adulto Mayor Y, La Naturaleza Jurídica De La Pensión Gracia. Se Concede La Tutela, Se Ordena A La Ugpp Iniciar Los Trámites Pertinentes Al Reconocimiento De La Prestación Reclamada Por Las Actoras, Así Como La Posterior Sustitución Y Pago De La Misma A Favor De éstas.
I. ANTECEDENTES Y CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA
III. MOTIVOS DEL SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
Sentencia citada en: 4 sentencias, un artículo doctrinal, una noticia
Sentencia T-779/14
Referencia: expediente T-4410487
Acción de tutela presentada por la señora S.T.V.B., a nombre propio y en representación de sus hermanas R. y C.V.B., contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
Dignidad humana, seguridad social, mínimo vital y protección a la tercera edad.
Procedibilidad de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia post mortem y la sustitución de la misma.
Corresponde determinar si la UGPP vulneró los derechos fundamentales de las accionantes, al negarles el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia post mortem que le correspondería a su hermana antes de su fallecimiento y la sustitución de la misma.
Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil catorce (2014)
La S. Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados J.I.P.C. - quien la preside -, M.V.S.M. y L.E.V.S., en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
En el trámite de revisión del fallo proferido por el Tribunal Superior de Antioquia, S. Civil – Familia, el 25 de marzo de 2014, en cuanto confirmó la decisión tomada por el Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia, el 18 de febrero de 2014, que negó en primera instancia el amparo deprecado.
La señora S.T.V.B., a nombre propio y de sus hermanas R. y C.V.B., formuló acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en adelante UGPP, invocando la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la seguridad social, al mínimo vital y protección a la tercera edad, los cuales considera vulnerados por la entidad demandada, al negarles el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia post mortem y la sustitución de la misma, que le correspondería a su hermana, M.G.V.B., antes de su fallecimiento. Basa su solicitud en los siguientes:
1.1.1 La accionante manifiesta ser sujeto de especial protección constitucional al tener 79 años de edad, nacida el 23 de enero de 1935, así como sus hermanas, C., quien nació el 13 de enero de 1927, cuenta actualmente con 87 años de edad y R. con 83 años de edad, pues nació el 13 de enero de 1931. Indica, que son beneficiarias de la pensión de sobrevivientes de su hermana M.G.V.B. fallecida el día 6 de enero de 1989.
1.1.2 Manifiesta que para la época del deceso, su hermana contaba con 50 años de edad y ejercía como docente en el municipio de T., Antioquia, desde el 15 de enero de 1969, hasta el 6 de enero de 1989, fecha de su fallecimiento.
1.1.3 Dice que son las actuales beneficiarias de la pensión vitalicia de sobrevivientes de su fallecida hermana M.G.V.B., reconocida mediante Resolución 740 del 28 de abril de 1990, por parte del municipio de T., la cual reciben a la fecha en proporción de un salario mínimo legal vigente.
1.1.4 Agrega que dicha resolución fue ratificada por el municipio de T., mediante la Resolución 0601 del 1 de diciembre de 1995, en la que se reanudó el pago de la sustitución pensional, al considerar que se verificaron todos los requisitos que las hacía acreedoras de la misma y que aún continuaban vigentes. Para ello, se adicionaron las certificaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, donde se conceptuó que las señoras R. y S.T.V.B. tenían una pérdida de la capacidad laboral del 50%, y la señora C.V.B. del 75%. Además, se aportó certificación extra juicio de la constancia de que las antes mencionadas dependían económicamente de la señora M.G.V.B., y que ninguna laboraba o trabajaba y no recibían otro ingreso económico por cualquier motivo.
1.1.5 Indica que como beneficiarias de dicha prestación, también lo son de la pensión gracia a que la occisa tenía derecho, puesto que su hermana, M.G., antes de su fallecimiento, se encontraba en el trámite de solicitud y reconocimiento de la misma, como consta en la respuesta del derecho de petición de fecha 29 de mayo de 1982, elevado a la Alcaldía del municipio de Arboletes, donde se le informó que no era posible expedir una certificación del tiempo laborado desde el año 1960 hasta 1964, por cuanto los archivos de ese municipio han sufrido un deterioro considerable.
1.1.6 Por lo anterior, afirma que el día 20 de septiembre de 2012, presentó una petición a la UGPP para que se le reconociera y pagara la pensión de jubilación gracia post mortem a que tenía derecho su hermana fallecida y la sustitución de la misma a favor suyo y de R. y C.V.B.. Dicha entidad respondió el 14 de diciembre de 2012, manifestando que los documentos soportes se encontraban incompletos y relacionando los requeridos para el reconocimiento de la pensión solicitada.
1.1.7 Asegura que el 28 de febrero de 2013 remitió toda la documentación solicitada por la UGPP, pero el día 22 de marzo del mismo año, le informaron que las certificaciones no se encontraban diligenciadas en los formatos especiales 3B y No 1 del Ministerio de la Protección Social.
1.1.8 Sostiene que el 1 de abril de 2013, recibieron una visita de inspección por parte de los funcionarios de la UGPP, donde constataron las condiciones precarias en que se encontraban y, a través de preguntas realizadas a los vecinos, verificaron que, tanto ella como sus hermanas siempre dependieron económicamente de M.G.V.B..
1.1.9 Pese a lo anterior, el día 24 de agosto de 2013, le notificaron la negativa de la solicitud de la pensión gracia post mortem, por cuanto: (1) no se encontraban dentro de los beneficiarios que por ley tienen derecho a esa sustitución pensional post mortem y (2) la señora M.G.V.B. sólo acreditó 19 años y 351 días al servicio del municipio de T. como docente.
1.1.10 Asegura que mientras M.G. vivió siempre dependieron económicamente de ésta, quien con su salario de docente sostenía el hogar, toda vez que ellas nunca han laborado y no reciben ingresos distintos a la pensión de sobrevivientes antes citada.
1.1.11 Finalmente, afirma que su situación es muy precaria, pues han sufrido por falta de alimentos y la pensión de sobrevivientes que reciben de su fallecida hermana no alcanza para su sostenimiento básico, teniendo en cuenta que C. con 87 años de edad, presenta una discapacidad del 100%, y además es oxigeno dependiente las 24 horas del día; por otra parte, R. cuenta con 83 años y sufre de tensión arterial alta, artrosis, osteoporosis, y artritis, como consta en las historias clínicas de ambas que se aportan al expediente; y en su caso, de 79 años de edad, padece los desgastes de salud considerables propios de su edad y es la única que puede atender a sus otras hermanas.
1.1.12 Con base en lo anterior, solicita se amparen sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la seguridad social, al mínimo vital y la protección a la tercera edad y, en consecuencia, se ordene a la UGPP se les reconozca y pague la pensión de jubilación gracia post mortem a su hermana, M.G.V.B. y la sustitución de la misma a sus hermanas S.T., R. y C.V.B..
El Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia, admitió la acción de amparo el 5 de febrero de 2014, para lo cual corrió traslado a las partes para que ejercieran su derecho de contradicción y defensa.
1.2.1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, mediante escrito presentado el 11 de febrero de 2014, informó que la señora M.G.V.B. no causó derecho para sí misma y señala que, en caso de que se hubiera causado algún derecho, las interesadas no se encontraban dentro de los beneficiarios que se relacionan en el artículo 3 de la Ley 71 de 1988[1], reglamentado por el artículo 6 de la Ley 1160 de 1989.
Igualmente, manifestó que mediante Resolución 9024 del 26 de febrero de 2013, se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de sobrevivientes a las señoras S.T., R. y C.V.B., en calidad de hermanas de la señora M.G.V.B., por cuanto no se aportaron los certificados de factores salariales e información laboral en los formatos especiales 3B y No. 1 del Ministerio de la Protección Social. Posteriormente, con Resolución RDP 035638 del 5 de agosto de 2013, se negó la pensión de jubilación gracia post mortem de M.G.V.B., quien falleció el 6 de enero de 1989.
Por último, aseveró que de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 y el 3 de la Ley 37 de 1933, de los tiempos de servicios relacionados, se observa que la causante no logró acreditar veinte años del servicio oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado teniendo en cuenta que éstos no se pueden computar con los tiempos de servicios del orden Nacional ni los desempeñados de carácter administrativo. En su caso, se observa que el período entre enero de 1965 hasta enero de 1968, se desempeñó como maestra del orden Nacional, como consta en la certificación expedida por la Diócesis de Antioquia que anexa[2].
Concluye, que esa entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de las accionantes y solicita que se declare improcedente la acción de tutela.
1.3 DECISIONES JUDICIALES
1.3.1 DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA - Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia
Mediante fallo de primera instancia del 18 de febrero de 2014, el Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia, negó el amparo solicitado al considerar que no era viable acceder al reconocimiento de la sustitución de pensión gracia de la señora M.G.V.B., por cuanto, además de no encontrar violación flagrante e inminente al mínimo vital, la causante no cumplió con los requisitos exigidos para acreditar veinte años prestados al servicio oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado teniendo en cuenta que éstos no se pueden computar con los tiempos de servicios del orden Nacional, por lo que no cuenta el período comprendido entre enero de 1965 hasta enero de 1968, en el cual se desempeñó como maestra del orden Nacional.
1.3.2 DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA - Tribunal Superior de Antioquia, S. Civil – Familia
El Tribunal Superior de Antioquia, S. Civil – Familia, el 25 de marzo de 2014, confirmó el fallo de primera instancia, sobre el cual agregó que no se probó siquiera sumariamente que los medios de defensa ordinario resultarían ineficaces en este caso para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
1.4.1 Copia de la Resolución Número 740 del 28 de abril de 1990, expedida por el municipio de T., Antioquia, donde se reconoce una pensión vitalicia a la señora M.G.V.B., en consideración de “haber laborado durante el tiempo comprendido entre el 15 de enero de 1969 al 6 de enero de 1989 (19 años y 351 días) en el municipio de T. y por tener más de 50 años de edad.” (folio 10).
1.4.2 Copia de Copia de la Resolución Número 0601 del 1 de diciembre de 1995, expedida por el municipio de T., Antioquia, por medio de la cual se reanudó el pago de la sustitución pensional vitalicia de sobrevivientes de la señora M.G.V.B., a favor de sus hermanas, donde consta que se aportaron certificaciones expedidas por el Ministerio de Trabajo y de la Protección Social, de la pérdida de la capacidad laboral de las señoras S.T. y R.V.B. en un 50% y de la señora C.V.B. con el 75%, al igual las declaraciones extrajuicio que demuestran que las solicitantes dependían económicamente de la occisa (folio 11).
1.4.3 Copia de la certificación laboral expedida por la Contraloría General de Antioquia donde consta que la señora M.G.V.B. laboró como docente en la escuela rural el Dos de T. y El Porvenir de T., entre el 15 de enero de 1969 hasta el 30 de diciembre de 1988, cuya última asignación mensual fue de $50.136.35.oo (folios 12 y 13).
1.4.4 Copia del Certificado de Información Laboral en formato No. 1 (folio 14).
1.4.5 Copia del Certificado de S.rios mes a mes en formato No. 3 (B) (folios 15 al 21).
1.4.6 Copia del escrito fechado el 3 de diciembre de 1986, donde la Contraloría General de Antioquia en Medellín responde una solicitud presentada por la señora M.G.V.B., en la cual se le informa que “En atención a su solicitud del 20 de noviembre del presente año, relacionada con la expedición de un certificado del tiempo de servicio, me permito comunicarle que de conformidad con lo establecido en el literal b) del artículo 295 de la Ordenanza 97 de marzo de 1985, (Estatuto F. Municipal), dicho certificado debe ser expedido por el Alcalde Municipal.” (folio 22).
1.4.7 Copia del escrito fechado el 29 de mayo de 1982, donde el Alcalde Municipal de Arboletes, Antioquia, responde una solicitud presentada por la señora M.G.V.B., en la cual hace constar que de acuerdo con la certificación laboral que requiere por servicios en esa localidad comprendido entre los años 1960 a 1964, “fue imposible encontrarlo en los Archivos de éste Municipio debido al deterioro que han sufrido la mayoría de dichas constancias en dichos archivos.” (folio 23).
1.4.8 Copias de las certificaciones de fecha 21 de noviembre de 1972, expedidas por el Secretario de Educación Escolar Nacional de Urabá, donde expide constancia laboral y sueldos devengados por la señora M.G.V.B., como directora de la Escuela Misional “El Vale – T.”, comprendido entre febrero de 1965 a diciembre de 1968 (folios del 2s del 24 al 26).
1.4.9 Copias de las cédulas de ciudadanía de las señoras S.T., R. y C.V.B. (folios 27, 28 y 29).
1.4.10 Copia del registro civil de defunción de la señora M.G.V.B., expedido por la Notaría Única de T., Antioquia (folio 30).
1.4.11 Copia de la certificación donde consta que la cédula de la causante se encuentra cancelada por muerte, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil (folio 31).
1.4.12 Copia de la Resolución No. RDP 009024 del 26 de febrero de 2013 (folios 33 al 34).
1.4.13 Copia de la Resolución No. RDP035638 del 5 de agosto de 2013 (folios 37 y 38).
1.4.14 Copias de las respuestas de la UGPP de fecha 29 de octubre de 2012 y 14 de diciembre de 2012 (folios 39 al 43).
1.4.15 Fotos de las señoras S.T., C. y R. donde constan la situación especial de salud en que se encuentran (folios 44 y 45).
1.4.16 Copias de las historias clínicas y de las certificaciones expedidas por Saludcoop EPS de fecha 17 de enero de 2013 (folios 46 al 51).
2.1 La S. Séptima de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional, con el fin de contar con mayores elementos de juicio que explicaran mejor los hechos particulares del caso objeto de revisión, se comunicó el día 2 de octubre de 2014 vía telefónica con la señora S.T.V.B. y con el señor D.J.B.V., en calidad de sobrino nieto de las accionantes, a quienes se les solicitó que aportaran al proceso algunos documentos, información y conceptos para mejor proveer. De esa manera, se obtuvo la siguiente información:
2.1.1 La señora S.T. manifestó que su núcleo familiar está compuesto por ella y sus hermanas R. y C., quienes son solteras, así como también lo fue M.G. ya fallecida. Aseguró que no cuentan con una persona que pueda velar por ellas. Igualmente dijo que su situación es realmente precaria puesto que, lo que perciben de la jubilación de sobrevivientes de M.G., equivale a un salario mínimo el cual no alcanza para solventar sus necesidades básicas ni la de sus hermanas, quienes requieren una especial atención en salud por sus condiciones de incapacidad que presentan.
2.1.2 Por su parte, el señor D.J.B.V. confirmó que las señoras S.T., R. y C., se encontraban actualmente recibiendo la pensión de sobrevivientes correspondiente a un salario mínimo, como constancia de ella envía vía correo electrónico los últimos recibos de pago. De igual forma, manifestó que la Resolución 9024 del 26 de febrero de 2013, negó la pensión gracia post mortem de sus tías por la única razón de no aportar los certificados de factores salariales e información laboral en los formatos especiales 3B y No. 1 del Ministerio de la Protección Social, y de la cual, se notificó personalmente en Bogotá y así mismo, remite copia para que haga parte del proceso. Por último, dice que solicitó declaraciones extrajuicios a las personas a quienes su tía M.G. dio clases en el municipio de Arboletes, las cuales igualmente aporta al proceso, y en donde consta que efectivamente la causante fue profesora de primaria de esa localidad.
2.1.3 Como pruebas aportan al proceso lo siguiente:
2.1.3.1 Copia de la Resolución Número RDP 009024 del 26 de febrero de 2013, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -, mediante la cual niega el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia post mortem con ocasión del fallecimiento de M.G.V.B. por cuanto la peticionaria no aportó los certificados de factores salariales e información laboral, en el formato establecido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, suscrito por el funcionario competente debidamente registrados, por lo tanto, carecen de valor probatorio los allegados en forma simple (folios 12 al 15 del cuaderno principal).
2.1.3.2 Copia de la resolución Número RDP 035638 del 5 de agosto de 2013, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -, mediante la cual niega el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia post mortem con ocasión del fallecimiento de M.G.V.B. por cuanto no logró acreditar 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar los tiempos de servicio desempeñados entre los años 1965 a 1968 en los cuales laboró como docente en el orden nacional (folios 8 al 11 del cuaderno principal).
2.1.3.3 Copia de la notificación personal de la Resolución Número RDP 009024 del 26 de febrero de 2013, expedida por la UGPP, al señor D.B.V. en calidad de representante de las peticionarias (folio 16 del cuaderno principal).
2.1.3.4 Copia de la notificación por aviso de la Resolución Número RDP 035638 del 5 de agosto de 2013, expedida por la UGPP (folio 17 del cuaderno principal).
2.1.3.5 Declaración extrajuicio realizada el día 29 de septiembre de 2014 en la Notaría Única de San Antero, Córdoba, por la señora D.E.R.V., quien dice tener 63 años de edad, y manifiesta bajo la gravedad del juramento que conoció a la señora M.G.V.B., de quien recibió clases entre los años 1960 hasta el año 1962 en la escuela rural de la vereda de Buenos Aires, jurisdicción del municipio de Arboletes, Antioquia (folio 18 del cuaderno principal).
2.1.3.6 Copia del último desprendible de pago correspondiente al mes de septiembre de 2014, por parte del municipio de T. a las señoras S.T., R. y C.V.B., donde consta que reciben lo correspondiente a un salario mínimo legal vigente (folio 19 del cuaderno principal).
En atención a lo expuesto, la S. procederá al análisis de los hechos planteados, para determinar si la UGPP vulneró los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la seguridad social, al mínimo vital y a la protección a la tercera edad, de las señoras S.T., R. y C.V.B., al negarles el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia post mortem que le correspondería a su hermana M.G.V.B. antes de su fallecimiento y la sustitución de la misma.
En este evento, le corresponde a la S. de Revisión analizar y resolver el problema jurídico planteado de la siguiente forma: primero, la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes; segundo, el derecho al mínimo vital del adulto mayor; tercero, la naturaleza jurídica de la pensión gracia; y por último, se analizará el caso concreto.
3.3 PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
Esta Corporación ha sido consistente en sostener, que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para acceder al pago y al reconocimiento de acreencias laborales, toda vez que por su naturaleza excepcional y subsidiaria, no puede reemplazar los medios ordinarios para resolver los asuntos de carácter litigioso[3]. No obstante, la Corte Constitucional de manera excepcional ha contemplado su procedencia para el pago de la pensión de sobrevivientes, cuando se comprueba que los mecanismos ordinarios judiciales no resulten idóneos ni eficaces para garantizar en forma adecuada una protección inmediata a los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados.
Es claro que la tutela no sustituye los mecanismos ordinarios judiciales a los cuales puede acudir el accionante en virtud de lograr satisfacer sus pretensiones, sin embargo, al encontrarse en juicio un derecho fundamental, resulta desproporcionado someter al peticionario a estos mecanismos teniendo en cuenta los extensos periodos de tiempo que llevaría lograr una decisión de fondo ante los jueces laborales.
Igualmente, esta Corporación ha contemplado de manera excepcional la procedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento del derecho de la pensión de sobrevivientes, en la medida que su desconocimiento afecte de manera directa los derechos fundamentales de la familia del causante, puesto que al presentarse una ausencia de la persona que se hacía cargo de la manutención del hogar, la consecuencia directa que sufrirían las personas que dependían de él, sería la afectación al derecho al mínimo vital, al no tener los recursos para satisfacer sus necesidades básicas[4].
Así lo indicó la Sentencia T- 836 de 2006[5] en los siguientes términos:
“Igualmente, el juez de tutela debe mostrarse especialmente atento a estas amenazas cuando los beneficiarios de este derecho sean sujetos de especial protección, como miembros de la tercera edad, niños, población desplazada y madres cabeza de familia, pues en estos casos la lesión a sus derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo en la medida en que estos sujetos se encuentran previamente en una especial condición de desamparo, la cual se hace mucho más gravosa ante el no reconocimiento del derecho pensional.
“Adicional a lo anterior, resulta necesario que de las pruebas obrantes en el expediente se demuestre que se reúnen los requisitos necesarios para acceder al derecho a la pensión de sobrevivientes, sin importar que la entidad a cargo de la prestación niegue el reconocimiento o si la solicitud hecha por el interesado no se ha resuelto.”
En esa misma línea, en la sentencia T- 593 de 2007[6], se dijo lo siguiente:
“La Corte ha reconocido, en diferentes oportunidades, el carácter fundamental del derecho a la pensión de sobrevivientes, en cuanto su reconocimiento y pago efectivo garantiza el mínimo vital de las personas que dependían económicamente del causante. Sobre el particular, señaló esta Corporación: ‘Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial. Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe pagarle la mesada’ ”[7].
Esta Corporación en la sentencia T-479 de 2008[8], estudió el caso sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y en ella sostuvo:
“En suma el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, fuera de ser un derecho fundamental para las personas que dependían del causante, puede también afectar derechos fundamentales de sujetos de especial protección cuando alguno de los beneficiarios goce de dicha condición. Bajo esa premisa, cuando se niegue el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes y dicha situación involucre directamente a madres cabeza de familia - las cuales por su condición se consideran sujetos de especial protección- deberá hacerse un juicio más amplio y considerarse la procedencia de la acción de tutela.”
Bajo esta orientación, podemos concluir que para la S. de Revisión resulta desproporcionado someter a las accionantes al agotamiento de la vía ordinaria judicial, cuando lo que se pretende es el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, pues ésta resultaría ser la única fuente de ingresos para poder sobrellevar las cargas y el sostenimiento del hogar, más cuando dicha situación involucre directamente a las personas, que por su condición se consideran sujetos de especial protección constitucional, como son los adultos mayores, para lo cual, el juez constitucional deberá hacer un juicio más amplio sobre la protección pretendida.
Por lo tanto, en estos casos, los mecanismos ordinarios no serían lo suficientemente ágiles para garantizar la protección ahora invocada; pero sí lo es la acción de tutela, en virtud de que permite salvaguardar de manera inmediata el derecho al mínimo vital de los accionantes.
3.4 EL DERECHO FUNDAMENTAL AL MÍNIMO VITAL EN ESPECIAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD
3.4.1 La jurisprudencia constitucional[9] ha reiterado que el derecho fundamental al mínimo vital consiste en la facultad de exigir el acceso a unas condiciones mínimas que aseguren a las personas una subsistencia digna. En efecto, así lo señaló en sentencia T-653 de 2004[10], que se refirió al mínimo vital como “las condiciones indispensables para la satisfacción de aquellas necesidades ineludibles de cualquier individuo, que escapan de su voluntad y que se enmarcan en el concepto de dignidad humana. En esta medida, este derecho es consecuencia directa de la cláusula de Estado social de derecho[11] y del reconocimiento de la dignidad humana como un valor fundante del ordenamiento constitucional[12], así como de la garantía del derecho a la vida, a la salud, al trabajo y a la seguridad social.”
También ha dicho que es el juez de tutela quien debe definirlo atendiendo las características de cada caso en particular, y a las necesidades específicas de los afectados, de modo que las prestaciones derivadas del derecho al mínimo vital no pueden identificarse con el salario mínimo ni con una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas[13].
La citada sentencia sostiene que “la vulneración del derecho fundamental al mínimo vital tampoco se presenta exclusivamente cuando el accionante se encuentra en una situación de miseria o de insatisfacción plena de sus necesidades vitales, pues como manifestó esta Corporación, no es posible determinar jurídicamente cuando una persona atraviesa por una situación de este tipo[14], en tanto el concepto de dignidad humana abarca elementos que van más allá de la mera subsistencia física.”
De esta manera, no podría deducirse que no se está vulnerando el derecho fundamental al mínimo vital a una persona, por el hecho de percibir algún tipo de ingreso económico, pues esta Corporación[15] ha sostenido que este derecho se afecta aunque se posea otra fuente de recursos, si estos no son suficientes para cubrir las necesidades básicas del individuo dentro del contexto de la dignidad humana, toda vez que lo fundamental no es sobrevivir, sino vivir con dignidad.
Finalmente, en relación con la prueba de la afectación del derecho al mínimo vital, la Corte[16], en desarrollo de su jurisprudencia, ha sostenido que, debido a la dificultad que reviste la prueba de las dificultades económicas, el juez de tutela no puede llegar hasta el extremo de exigir una prueba imposible, pero tampoco puede basar su decisión en la simple afirmación del accionante. En estos eventos, es necesario que en el expediente obre al menos un principio de prueba que permita al juez deducir la vulneración del derecho.[17]
En consecuencia, el concepto de mínimo vital o “mínimo de condiciones decorosas de vida” deriva del principio de dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los trabajadores y pensionados. No obstante lo anterior, la Corte ha establecido que el mínimo vital debe ser objeto de valoración en cada caso particular, de acuerdo con las condiciones específicas de quien solicita el amparo.
3.4.2 Ahora bien, al tratarse de la afectación del mínimo vital de las personas adultos mayores, la Carta Política en el artículo 13[18] enmarca dentro de los derechos fundamentales que ordena al Estado colombiano proteger “… especialmente a aquellas personas que por su condición física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta...”.
De esa forma, si el amparo de los derechos fundamentales es solicitado por las personas de la tercera edad, en especial los de avanzada edad, entonces nos encontramos en presencia “del principio de la protección reforzada” que se desprende del citado artículo, cuya obligatoriedad se hace imperativa, porque la propia Carta lo concede y además es la encargada de desarrollarlo ampliamente.[19]
Respecto de las obligaciones que deben asumir los agentes estatales frente a la población de la tercera edad, la citada sentencia señaló:
“la Corte Constitucional ha indicado en varias oportunidades que el Estado debe propender por el cuidado de la vejez como parte del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Ello por cuanto a pesar de existir un especial deber de solidaridad en cabeza de la familia, el artículo 46 habla de una responsabilidad concurrente, y por tanto, el Estado no sólo puede sino que debe contar con una política pública de cuidado, protección e integración del adulto mayor, y adoptar las respectivas medidas para implementarlas.” [20]
En efecto, el artículo 46 de la Carta, ordena perentoriamente al Estado “(…) concurrir para la protección y la asistencia de la tercera edad (...), hasta el punto de (…) garantizarles los servicios de la seguridad social integral (...)”, dentro de los que se encuentra la pensión de sobrevivientes.
Al respecto, la sentencia T-190 de 1993[21] definió el contenido y los alcances de ese derecho, de la siguiente manera:
De esa forma, esta Corporación ha precisado la finalidad y la razón de ser de la pensión de sobrevivientes, como el mecanismo de protección de los familiares del trabajador pensionado ante el posible desamparo en que pueden quedar por razón de su muerte, pues al ser beneficiarios del producto de su actividad laboral, traducida en ese momento en una mesada pensional, dependen económicamente de la misma para su subsistencia.
En el caso de los adultos mayores, quienes hacen parte de los grupos vulnerables, su subsistencia está comprometida en razón a su edad y condiciones de salud, cuya capacidad laboral se encuentra agotada y cuyo único medio de supervivencia está representado en una pensión o ingresos propios, y que, al no contar con ellos, para asumir sus necesidades más elementales, afectan de manera inmediata su calidad de vida, y afectación de su mínimo vital, los coloca en una condición de indefensión, requiriendo una protección inmediata de sus derechos fundamentales.
De manera que, en caso de que este grupo vulnerable dependa para su supervivencia del pago de una pensión, el no cumplimiento de esa obligación afecta de manera directa su derecho fundamental al mínimo vital, y desatiende el deber constitucional del Estado y de las familias de velar por la seguridad de aquellas personas que estén en circunstancia de debilidad manifiesta ya sea por su condición económica, física o mental.
Por lo tanto, el juez constitucional debe verificar si quien interpone la acción de amparo pertenece a alguno de dichos grupos, y racionalizar la aplicación de las normas sustantivas y procedimentales, con el fin de evitar que su utilización en el caso concreto genere la afectación de derechos fundamentales[22].
3.5 NATURALEZA JURÍDICA DE LA PENSIÓN GRACIA
La pensión gracia es una prestación especial que aparece regulada desde la Ley 114 de 1913[23], que la consagró en beneficio de: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años...” (art. 1°). Igualmente, el artículo 3° de esta normativa determinó: “Los veinte años de servicio a que se refiere el artículo 1º, podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la presente ley.” De esa forma, admitió como válidos los servicios como maestros de escuelas primarias oficiales prestados en diversas épocas, aún antes de la vigencia de la Ley 114 de 1913.
Por su parte, la Ley 116 de 1928 amplió los beneficios con ciertas limitaciones a la anterior prestación excepcional a otros docentes, de la siguiente manera:
“Artículo 6°. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contemplan la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”
A su vez, la Ley 37 de 1933[24], consagró la citada prestación a otro grupo de docentes y por otros servicios, así:
“Artículo 3°. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
H. extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”
Posteriormente, la Ley 91 de 1989, en su artículo 15 dispuso que a partir de la vigencia de la ley, el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad a enero 1° de 1990, será regido por las siguientes disposiciones:
“(…) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la caja nacional de previsión social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.
B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.”
No obstante, esta Corte consideró que si bien las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se habían encargado de extender el marco de aplicación de la pensión gracia a todos los maestros del sector oficial sin importar la fuente de su vinculación[25], el hecho de que el reconocimiento de esa prestación quedara supeditado a la exigencia de no recibir otra retribución de la Nación encontraba claro fundamento, primero, en el principio de libre configuración legislativa, el cual le permite al Congreso de la República fijar los objetivos generales relacionados con el régimen prestacional de los servidores públicos[26]; segundo, en la razón o causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la gracia, cual es establecer un estímulo o retribución a favor de los maestros del nivel territorial cuyos salarios eran sustancialmente inferiores a los recibidos por los docentes nacionales.
La Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-479 de 1998[27], respecto a la pensión gracia, así:
"4. La pensión de gracia
En la ley 114 de 1913, materia de impugnación parcial, se crea una "pensión de jubilación vitalicia" para los maestros de escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, equivalente a la mitad del sueldo devengado en los dos últimos años de servicio, o el promedio de los salarios recibidos en caso de que éste hubiese sido variable, siempre y cuando cumpliesen con los requisitos exigidos en el artículo 4 de ese mismo ordenamiento, a saber: 1)haberse conducido con honradez y consagración en los empleos desempeñados; 2) carecer de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres; 3) no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Lo cual no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento; 4) haber observado buena conducta; 5) si es mujer, estar soltera o viuda ; 6) haber cumplido cincuenta años, o hallarse en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.
Esta pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector. Si bien en principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel. El legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los citados servidores públicos.
No obstante esta finalidad, la presión de algunos movimientos de trabajadores del Estado obligaron a la Nación a ampliar dicho beneficio a todos los docentes del sector oficial, como una forma de reconocer la importante labor que cumplían. Se expidieron entonces, las leyes 116 de 1928 "por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927" y la ley 37 de 1933 "por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados". La primera dispuso en el artículo 6 que "los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan"; y la segunda, en el artículo 3, hizo extensiva la pensión de gracia "a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria".
Así pues, tanto los maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial, podían acceder a la pensión de gracia, claro está, siempre y cuando reunieran los requisitos exigidos por la Ley.
Posteriormente, se expidió la ley 43 de 1975 "por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones" que acabó con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas, en materia de educación, entre la Nación y los departamentos y municipios. En efecto, el artículo 1° de la mencionada ley dispuso que "La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley".
Finalmente, se expidió la ley 91 de 1989 "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio", en cuyo artículo 15 se estableció lo siguiente:
"Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado[28] y el que se vincule con posterioridad al 1o. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.
B. Para los docentes vinculados a partir del 1o. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional."
Según los preceptos legales enunciados la pensión de gracia a que alude el artículo 1o. de la ley 114 de 1993, acusado parcialmente, solamente beneficia a los docentes que se hubiesen vinculado al sector público antes del 30 de diciembre de 1980."
Por su parte, en la sentencia C-084 de 1999[29], igualmente dijo:
"3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado F..
3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso."
En sentencia T-174 de 2005[30], la Corte Constitucional amparó los derechos fundamentales de una accionante que solicitaba la reliquidación de su pensión gracia la cual había sido aplicada con base en la Ley 33 y 62 de 1985. En ella señaló “que la pensión gracia es “como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación.”[31] En la misma providencia la Corte reconoció -como lo había hecho el Consejo de Estado[32]- que el régimen de la pensión gracia es un régimen regulado por disposiciones propias, como la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928 y la Ley 37 de 1933, y es compatible con la pensión general”.
Respecto a la sustitución pensional, la Ley 71 de 1988[33], señala en el artículo 3 que: “Extiéndase las previsiones sobre sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y de la Ley 113 de 1985 en forma vitalicia, al cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los hijos menores o inválidos y a los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se establecen: 1. El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera permanente, tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos menores o inválidos por mitades la sustitución de la respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los dos órdenes tengan extinguido su derecho. De igual manera respecto de los hijos entre sí. 2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera permanente, la sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores o inválidos por partes iguales. 3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de la pensión corresponderá a los padres. 4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante.” (Negrilla fuera del Texto).
En conclusión, la pensión gracia es un derecho de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido por el legislador y con el rango de protección constitucional. Por tanto, su reconocimiento es directo e independiente de cualquier otra situación ordinaria.
En el presente caso, la señora S.T.V.B., en nombre propio y como agente oficiosa de las señoras R. y C.V.B., solicita mediante el ejercicio de la acción de tutela que se ordene a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem que tenía derecho su hermana M.G.V.B. a la fecha de su acaecimiento el día 6 de enero de 1989, quien a la fecha reunía los requisitos exigidos por ley que la hacía merecedora de tal beneficio, y la sustitución de la misma a su favor y de sus agenciadas.
Para resolver el caso bajo estudio, la S. analizará, en primer lugar, la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos fundamentales de los agenciados y, segundo examinará la presunta vulneración de los derechos fundamentales de las accionantes.
4.1 EXAMEN DE PROCEDENCIA
Respecto a la procedencia de la acción constitucional, observa la S. que se trata de personas adultas mayores, quienes ante su delicado estado de salud, no cuentan con ingresos suficientes para asumir los gastos que ellos generan lo que las coloca en un grave estado de vulnerabilidad, poniendo en riesgo su vida y ante una clara afectación a su mínimo vital.
Estos aspectos, indican claramente que se trata de personas de especial protección constitucional, que además de encontrarse en estado de debilidad manifiesta[34], pertenecen a un grupo social vulnerable, frente al cual el constituyente adoptó la decisión de brindar un cuidado especial[35], que puede ser exigido a través de la acción de amparo constitucional.[36]
4.1.1 Legitimación en la causa por activa
Los artículos 86 Constitucional y 10º del Decreto 2591 de 1991, indican que es titular de la acción de tutela cualquier persona a la que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o amenazados. Estas personas pueden invocar directamente el amparo constitucional o pueden hacerlo a través de terceros que sean sus apoderados, representantes o agentes oficiosos, para el caso de las personas que no se encuentran en condiciones de interponer la acción por sí mismas.
En efecto, la Corte[37] ha reiterado que un tercero podrá actuar como agente oficioso sin que medie poder para el efecto, cuando el titular de los derechos invocados no se encuentre en condiciones para instaurar la acción de tutela a nombre propio, siempre que esta circunstancia se exprese en el escrito de la tutela.
En el caso que se analiza, la S. observa que se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, puesto que las señoras R. y C.V.B. son hermanas de la señora S.T.V.B., quien actúa a nombre propio y de ellas, como así lo indica en su escrito de tutela, por encontrarse éstas en incapacidad física y mental para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por la entidad accionada.
Por lo anterior, la S. encuentra que en virtud de la normativa mencionada, la tutelante se encuentra legitimada para iniciar la acción como agente oficiosa de sus hermanas.
4.1.2 Legitimación por pasiva
En el caso expuesto, la accionante demandó a la UGPP por negarles el reconocimiento, pago y posterior sustitución de la pensión gracia post mortem que considera, que tanto ella como sus agenciadas tienen derecho, toda vez que al fallecer su hermana M.G. era beneficiaria de la señalada prestación especial.
Se trata de una entidad pública encargada del reconocimiento de las prestaciones sociales de los pensionados, por lo tanto, se encuentra legitimada en la causa por pasiva.
4.1.3 Examen de inmediatez
En el caso anteriormente señalado es importante reiterar que la jurisprudencia constitucional ha indicado que en aras de garantizar la eficacia y prevalencia de los derechos fundamentales, la solicitud de amparo será procedente aun habiendo trascurrido un extenso lapso de tiempo entre la situación que dio origen a la transgresión alegada y la presentación de la acción, siempre que analizadas las condiciones concretas, el fallador advierta la presencia de circunstancias específicas de vulneración que así lo permitan[38]
En efecto, cuando la petición de amparo versa sobre el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación de las actoras, que si bien se causó con el fallecimiento de la señora M.G.V.B., la misma fue solicitada a la accionada el 20 de septiembre de 2012, fue negada el 24 de agosto de 2013. Teniendo en cuenta que la acción de tutela fue presentada el 5 de febrero de 2014, el derecho pensional perdura a través del tiempo, puesto que constituye la contraprestación que recibe el trabajador en uso de buen retiro, para asegurar su manutención, subsistencia y satisfacción de sus necesidades[39].
Para la Corte Constitucional[40], “la falta de reconocimiento y pago de su pensión de vejez continúa conculcando sus derechos fundamentales, con el agravante que ante el paso de los años, el actor se hace más frágil y vulnerable. En ese escenario adquiere un papel preponderante el principio de la inmediatez, que más que un tiempo razonable para incoar la acción, debe interpretarse en el sentido de que la intervención del juez constitucional sea actual y oportuna para conjurar la transgresión que sufre el peticionario.”
Es importante señalar que las peticionarias tienes edades muy avanzadas (79, 83 y 87 años), condición que las hacen sujeto de especial protección constitucional, dado que con el paso del tiempo se acrecienta su fragilidad y vulnerabilidad, haciendo razonable la intervención del juez de tutela. Por tanto, se evidencia que la trasgresión era actual en el momento en que se hizo uso de la tutela para el amparo de los derechos aludidos.
4.1.4 Examen del cumplimiento del principio de subsidiariedad
Observa la S. que, dada la avanzada edad de las accionantes, los mecanismos ordinarios de defensa no son suficientes para lograr lo pretendido, puesto que someter a las peticionarias a un trámite procesal que podría superar su expectativa de vida, es a todas luces desproporcional.
Es claro para la S. que la acción de tutela procede en estos casos, debido a que es el mecanismo idóneo para amparar los derechos de las aquí interesadas, pues a través de ésta se protegen de manera oportuna las garantías invocadas. Además, el caso versa sobre la presunta violación al mínimo vital de personas con protección especial por parte del Estado, que requieren de un ingreso económico representado la pensión gracia post mortem a que tenía derecho su hermana fallecida, que les permitirían satisfacer en parte sus necesidades básicas, situación que pone en evidencia la necesidad de la intervención del juez constitucional.
4.2 PRESUNTA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
4.2.1 Manifiesta la accionante que con la negativa de la accionada al reconocimiento y pago de la pensión que reclama, se está afectando gravemente sus derechos fundamentales y el de sus hermanas a la seguridad social, a la dignidad humana, a la protección a la tercera edad, y en especial, al mínimo vital, pues a pesar de contar con la pensión de sobrevivientes de M.G., ésta no es suficiente para garantizar la subsistencia digna de ellas, ya que solo es equivalente a un salario mínimo mensual vigente, que por razón de sus avanzadas edades, entre 79 y 87 años de edad, y delicado estado de salud, requieren de ese ingreso para satisfacer sus necesidades más básicas.
Por su parte, la entidad accionada se opone a las pretensiones de la demandante por estimar, por una parte, que la causante no generó derecho a la pensión gracia toda vez que no cumplió con el requisito de ley, es decir, solo acreditó un total de 19 años y 351 días, lo que hace incompleto el requisito de los 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, por lo que sólo laboró en el municipio de T. desde el 15 de enero de 1969 hasta el 30 de diciembre de 1988; y por otra parte, en caso de que la causante hubiese generado el derecho, las señora S.T., R. y C.V.B., no se encuentran dentro de los beneficiarios expuestos en el artículo 3 de la Ley 71 de 1988 reglamentado por el artículo 6 de la Ley 1160 de 1989[41], al considerar que las interesadas no acreditaron ningún tipo de invalidez que las haga beneficiarias en caso de haber lugar al reconocimiento de la pensión gracia post mortem.
El juez de primera instancia negó el amparo solicitado al considerar que no era viable acceder al reconocimiento de la sustitución de pensión gracia de la señora M.G.V.B., por cuanto, además de no encontrar violación flagrante e inminente al mínimo vital, la causante no logró cumplir con los requisitos exigidos para acreditar 20 años prestados en el servicio oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que éstos no se pueden computar con los tiempos de servicios del orden Nacional, por lo que no cuenta el período comprendido entre enero de 1965 hasta enero de 1968, en el cual se desempeñó como maestra del orden Nacional.
La decisión anterior fue ratificada por la segunda instancia, quien agregó que no se probó siquiera sumariamente que los medios de defensa ordinario resultarían ineficaces en este caso para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
4.2.2 En primer lugar, de acuerdo con la Ley 114 de 1913 la “pensión gracia” aparece regulada para los maestros de escuela primaria oficial que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de 20 años de servicio y cumplido una edad de 50 años. Esta prestación se hizo extensiva a otros docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, así como a los que hubiesen servido en establecimientos de enseñanza secundaria, en virtud de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 respectivamente.
Sobre el tema, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 29 de agosto de 1997, decidió en grado de consulta un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, donde se pronunció en los siguientes términos: “Debe advertir la S. que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos (…) Para los docentes nacionalizados que se hayan vinculados después del 31 de diciembre de 1980, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea la ‘la pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’”.
En ese sentido, para este alto Tribunal no es posible computar para el reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado en instituciones educativas del orden nacional, ni haberse vinculado después del 31 de diciembre de 1980.
Como puede verse, para que la señora M.G.V.B., haber causado el derecho a la pensión gracia, debió estar vinculada como docente nacionalizada o territorial por espacio de 20 años de servicio, contar con 50 años de edad y su vinculación debió darse antes del 1 de enero de 1981.
En el caso sub examine, considera la S. que sí se configuran los elementos necesarios para que se conceda la presente acción de tutela y se protejan los derechos a la dignidad humana, a la seguridad social, a la protección a la tercera edad, y en especial al mínimo vital de la peticionaria y de sus agenciadas, por las siguientes razones:
Como se observa a folio 10 del cuaderno de tutela, en la Resolución Número 740 del 28 de abril de 1990, expedida por el municipio de T., Antioquia, se reconoce la pensión vitalicia a la señora M.G.V.B., en consideración de “haber laborado durante el tiempo comprendido entre el 15 de enero de 1969 al 6 de enero de 1989 (19 años y 351 días) en el municipio de T. y por tener más de 50 años de edad.” Igualmente, a folios 12 y 13, en la certificación laboral expedida por la Contraloría General de Antioquia consta que la señora M.G.V.B. laboró como docente en la escuela rural el Dos de T. y El Porvenir de T., entre el 15 de enero de 1969 hasta el 30 de diciembre de 1988, cuya última asignación mensual fue de $50.136.35.oo.
De la misma forma, se evidencia a folio 15, que la señora M.G.V.B. solicitó al Alcalde Municipal de Arboletes, Antioquia, una constancia laboral del tiempo que fungió como docente entre los años 1960 a 1964, y del cual, recibió como respuesta que “… hace constar que de acuerdo con la certificación laboral que requiere por servicios en esa localidad comprendido entre los años 1960 a 1964, “fue imposible encontrarlo en los Archivos de éste Municipio debido al deterioro que han sufrido la mayoría de dichas constancias en dichos archivos.”.
De esa forma se encuentra acreditado que la señora M.G.V.B., a la fecha de su fallecimiento, el 6 de enero de 1989, contaba con más de 50 años de edad y 19 años y 351 días de servicio, como consta de la Resolución 740 del 28 de abril de 1990, expedida por la Alcaldía Municipal de T., Antioquia, que obra a folio 10 del expediente de tutela.
Ahora bien, frente al tiempo laborado por la causante del derecho al servicio del municipio de Arboletes, debe la S. entrar a considerar qué pasa cuando no es posible expedir una certificación por deterioro o pérdida de los archivos, tal como ocurre en el presente caso?
El artículo 2° del Código Contencioso Administrativo, señala que los funcionarios públicos, cuando dentro de sus asuntos tengan que decidir solicitudes relacionadas con el reconocimiento de pensiones, están en la obligación de cumplir los cometidos estatales, como lo señalan las leyes, al igual que asegurar la adecuada prestación de los servicios públicos y promover la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley.
En efecto, para este trámite se requiere que la solicitud se acompañe de los documentos que acrediten el lleno de los requisitos legales por el peticionario, entre otras, las certificaciones en las que conste el tiempo de servicio prestado al sector público, pero en la medida en que una de las entidades no puede expedirla debido a que los documentos que reposaban en sus archivos desaparecieron o se incendiaron, la entidad deberá hacer constar tal hecho. En consecuencia, en esos eventos, se deberá tener en cuenta que a falta de prueba principal, se podrá reemplazar con las denominadas pruebas supletorias, cuales son las sucedáneas para comprobar el hecho.[42]
En lo que respecta a la acreditación del tiempo de servicio prestado por un empleado a una entidad a través de una prueba supletoria la Ley 50 de 1886,[43] estableció el procedimiento para el efecto, en los siguientes términos:
Por otra parte, el artículo 264 del Código Sustantivo del Trabajo también indica la procedencia de la prueba supletoria cuando se trate de reemplazar la certificación del tiempo laborado, a efectos de obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación.[44]
En ese sentido, la Corte estableció el deber de las entidades públicas a propender por el correcto manejo de los archivos públicos y la guarda y custodia de documentos a su cargo, cualquiera que sea su forma de custodia o almacenamiento. También dispuso, que ante la imposibilidad de acceder a los soportes de los mismos, se debe acudir al Código Procesal Civil que trae mecanismos para su reconstrucción, cuando ésta es posible.
Esta Corporación mediante Sentencia T-116 de 1997[45], señaló que cuando una entidad deba expedir certificaciones de tiempo servido para sus ex funcionarios y no lo puedan hacer debido a que sus archivos se incineraron o extraviaron, está obligada a certificar tal circunstancia a fin de que el interesado acredite esa eventualidad y le acepten otros medios de prueba. En este sentido se pronunció esta Corporación, indicando:
La Corte Constitucional en Sentencia T-227 de 2003[46], hizo referencia al correcto manejo y gestión de archivo. Al respecto dispuso que si bien, en el caso no se trataba de un derecho fundamental, tenía carácter legal y señaló que era de obligatorio cumplimiento. Igualmente, manifestó que el manejo de la información o el dato es fundamental, pero respecto a los documentos soportes, aclaró que existen mecanismos procesales para su reconstrucción.
En ese sentido, en el plenario que se revisa, se encuentra la constancia de imposibilidad de expedir tal certificación por parte de la Alcaldía del Municipio de Arboletes. A falta de ésta, se da por cierta la afirmación extrajuicio del 29 de septiembre de 2014, realizada en la Notaría Única de San Antero, Córdoba, que se aporta a folio 18 del cuaderno principal de tutela, por la señora D.E.R.V., de 63 años de edad, donde consta bajo la gravedad del juramento que conoció a la señora M.G.V.B., de quien recibió clases entre los años 1960 hasta el año 1962 en la escuela rural de la vereda de Buenos Aires, jurisdicción del municipio de Arboletes, Antioquia.
De esta manera, observa la S. que, teniendo en cuenta el período laborado en la escuela rural, la señora M.G.V.B., a la fecha de su fallecimiento había causado el derecho, no solo de su pensión vitalicia sino también el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por estar vinculada como docente nacionalizada o territorial por espacio de más 20 años de servicio, contar con 50 años de edad y vinculada antes del 1 de enero de 1981.
4.2.3 En segundo lugar, la entidad accionada cuestiona el hecho de que aún si la causante hubiese generado el derecho, las señora S.T., R. y C.V.B., no se encuentran dentro de los beneficiarios expuestos en el artículo 3 de la Ley 71 de 1988 reglamentado por el artículo 6 de la Ley 1160 de 1989[47], al considerar que las interesadas no acreditaron ningún tipo de invalidez que las haga beneficiarias en caso de haber lugar al reconocimiento de la pensión gracia post mortem.
Como se dijo en el análisis de la naturaleza jurídica de la pensión gracia, las personas que pueden reclamar la sustitución pensional del docente fallecido amparado por las leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 44 de 1980 y 113 de 1985 en forma vitalicia, fue extendida por la Ley 71 de 1988[48], al “… cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los hijos menores o inválidos y a los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se establecen: 1. El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera permanente, tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos menores o inválidos por mitades la sustitución de la respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los dos órdenes tengan extinguido su derecho. De igual manera respecto de los hijos entre sí. 2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera permanente, la sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores o inválidos por partes iguales. 3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de la pensión corresponderá a los padres. 4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante.” (Negrilla fuera del Texto).
De las pruebas aportadas, se observa a folio 11, que la Resolución 0601 del 1 de diciembre de 1995, expedida por el municipio de T., Antioquia, reanudó el pago de la sustitución pensional vitalicia de sobrevivientes de la señora M.G.V.B., a favor de sus hermanas, donde consta que se aportaron certificaciones expedidas por el Ministerio de Trabajo y de la Protección Social, de la pérdida de la capacidad laboral de las señoras S.T. y R.V.B. en un 50% y de la señora C.V.B. con el 75%, al igual las declaraciones extrajuicio que demuestran que las solicitantes dependían económicamente de la occisa.
Igualmente, de las pruebas recientes aportadas al proceso se tienen a folios 46 al 51, las certificaciones de Saludcoop EPS expedidas el 17 de enero de 2013 donde consta que la señora C., R. y S.T.V.B., padecen de glaucoma con pérdida de la agudeza visual, hipertensión arterial y pulmonar, insuficiencia vascular y osteopenia más osteoporosis con alteración dorso lumbar degenerativa; con el agravante de que la señora C. es oxigeno dependiente las 24 horas, dictámenes debidamente soportados por las historias clínicas que se anexan al proceso.
Por otra parte, a folio 52 se aporta una declaración extra proceso realizada por la Notaría Única de T. el día 16 de enero de 2014, donde la señora M.V. de Á., de 72 años de edad, hace constar que es vecina de las solicitantes y expresó bajo juramento que conoció a la señora M.G.V.B. fallecida en T. el 6 de enero de 1989, quien vivía con sus hermanas C., R. y S.T.V.B., quienes dependían económicamente de la causante.
De conformidad con lo expuesto, se reitera que la jurisprudencia de la Corte Constitucional[49] ha señalado que la acción de tutela no es el medio idóneo para buscar la protección de derechos de carácter prestacional[50]. Sin embargo, su amparo resulta procedente en forma excepcional, cuando su desconocimiento puede poner en riesgo otros derechos de carácter fundamental o cuando en la situación que se examine, resulta imprescindible la intervención del juez de tutela, para proteger los derechos de una persona que se encuentre en condición de debilidad manifiesta[51].
En los casos donde se está en juego el derecho a la pensión de los adultos mayores, quienes hacen parte de los grupos vulnerables, su subsistencia está comprometida en razón a su edad y condiciones de salud, cuya capacidad laboral se encuentra agotada y cuyo único medio de supervivencia está representado en una pensión o ingresos propios, y que, al no contar con ellos, para asumir sus necesidades más elementales, afectan de manera inmediata su calidad de vida, y afectación de su mínimo vital, los coloca en una condición de indefensión, requiriendo una protección inmediata de sus derechos. Así lo ha ratificado esta Corporación al señalar que “cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los derechos a la vida o a la salud del pensionado”[52].
Desde sus inicios la Corte Constitucional, en desarrollo del artículo 46 Superior, ha señalado el alcance del derecho al mínimo vital en la sentencia T-190 de 1993, citada en el acápite relacionado con el mínimo vital de las personas adultos mayores, la cual ha sido reiterada en innumerables sentencias posteriores.
En resumen, para esta S. es evidente que, las señoras C., R. y S.T.V.B., pertenecen a este grupo vulnerable que depende para su supervivencia del pago de una pensión, para llevar una vida en condiciones dignas, que si bien, reciben actualmente un salario mínimo correspondiente a la pensión de sobrevivientes de su fallecida hermana, ésta no es suficiente para asumir los gastos básicos que requieren las tres solicitantes.
Del análisis anterior, quedó demostrada la vulneración alegada por las accionantes y por lo tanto se protegerán los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la seguridad social, a la protección a la tercera edad y en especial al mínimo vital de las señoras C., R. y S.T.V.B., y en consecuencia, se ordenará a la demandada para que inicie los trámites pertinentes para que proceda al reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem de la señora M.G.V.B., y la posterior sustitución de la misma a favor de sus hermanas, las señoras C., R. y S.T.V.B..
5.1 De acuerdo con lo expuesto en el acápite de las consideraciones, inicialmente, bajo esta orientación, podemos concluir que para la S. de Revisión resulta desproporcionado someter a las accionantes al agotamiento de la vía ordinaria judicial, cuando lo que se pretende es el reconocimiento y posterior pago de la sustitución del derecho a la pensión gracia post mortem de su fallecida hermana, pues ésta resultaría ser una fuente de ingresos para poder solventar sus necesidades básicas, más cuando dicha situación involucra directamente a las personas, que por su condición se consideran sujetos de especial protección constitucional, como son los adultos mayores, para lo cual, el juez de instancia deberá hacer un juicio más amplio sobre la protección pretendida.
5.2 De igual forma, se determinó que en el caso de quienes hacen parte de estos grupos vulnerables, su subsistencia está comprometida en razón a su edad y condiciones de salud, cuya capacidad laboral se encuentra agotada y cuyo único medio de supervivencia está representado en una pensión o ingresos propios, y que, al no contar con ellos, para asumir sus necesidades más elementales, afectan de manera inmediata su calidad de vida, y afectación de su mínimo vital, los coloca en una condición de indefensión, requiriendo una protección inmediata de sus derechos fundamentales.
5.3 La pensión gracia a que se refiere el presente caso, es una prestación especial que aparece regulada desde la Ley 114 de 1913, que se consagró en beneficio de los maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Igualmente, en el artículo 3° de esta normativa se determinó: “Los veinte años de servicio a que se refiere el artículo 1º, podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la presente ley.” De esa manera se admitió como válidos los servicios como maestros de escuelas primarias oficiales prestados en diversas épocas, aún antes de la vigencia de la Ley 114 de 1913. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió los beneficios con ciertas limitaciones a la anterior prestación excepcional a otros docentes, y por su parte la Ley 37 de 1933, consagró la citada prestación a otro grupo de docentes y por otros servicios.
5.4 En conclusión, se revocará la sentencia objeto de revisión que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem a que tenía derecho la señora M.G.V.B. antes de su fallecimiento acaecido el 6 de enero de 1989, y su posterior sustitución a sus hermanas, las señoras C., R. y S.T.V.B..
Así pues, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, la falta de liquidación de la pensión gracia en los términos exigidos por la jurisprudencia habilita al juez constitucional para conceder el amparo del derecho a la seguridad social, a la tercera edad y en especial al mínimo vital de las señoras C., R. y S.T.V.B..
PRIMERO: REVOCAR, el fallo del 25 de marzo de 2014, proferido por el Tribunal Superior, S. Civil-Familia de Antioquia, que confirmó el fallo del Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia el 18 de febrero de 2014, que negó el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la seguridad social, a la protección a la tercera edad y al mínimo vital de las señoras C., R. y S.T.V.B., por las razones anteriormente expuestas.
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, para que dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia inicie los trámites pertinentes al reconocimiento de la pensión gracia post mortem de la señora M.G.V.B., y la posterior sustitución y pago de la misma a favor de las señoras C., R. y S.T.V.B..
TERCERO: LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
A LA SENTENCIA T-779/14
Ref.: Expediente T-4.410.487
Acción de tutela presentada por la S.T.V.B., a nombre propio y en representación de sus hermanas R. y C.V.B., contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, procedo a realizar un breve recuento de los antecedentes y las consideraciones de la sentencia para posteriormente sustentar los motivos que justifican mi salvamento parcial de voto respecto de algunas consideraciones de relevancia constitucional que fueron omitidas en la sustanciación y definición del amparo.
Las accionantes, mayores de 79 años, señalan que son beneficiarias de la pensión de sobrevivientes de su hermana M.G.V.B.. De igual manera, indican que también son beneficiarias de la pensión de gracia post mortem a que tenía derecho M.G., la cual se encontraba en el trámite de solicitud y reconocimiento, como consta en la respuesta del derecho de petición de fecha 29 de mayo de 1982, elevado ante la Alcaldía del municipio de Arboletes, Antioquia. Este municipio informó que no era posible certificar el presunto tiempo laborado desde el año de 1960 hasta 1964, por cuanto los archivos de esa municipalidad habían sufrido un deterioro considerable. Por su parte, la entidad accionada negó el reconocimiento pensional toda vez que la causante no cumplía con los 20 años de servicio como docente municipal al desempeñarse entre el período de enero de 1965 hasta enero de 1968 como maestra del orden nacional[53].
El Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia, negó el amparo mediante sentencia de 18 de febrero de 2014 por cuanto: i) no encontró violación flagrante e inminente al mínimo vital y; ii) la causante no cumplió con los requisitos exigidos para acreditar 20 años prestados al servicio oficial de carácter departamental, distrital o municipal, teniendo en cuenta que estos no se pueden computar con los tiempos de servicios del orden nacional. En segunda instancia, el Tribunal Superior de Antioquia, S. Civil-Familia, confirmó el fallo mediante sentencia de 21 de enero de 2014, agregando que no se probó que el medio de defensa ordinario resultara ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
La providencia que resuelve el caso de la referencia considera que se justifica la procedencia del amparo por la vulneración al mínimo vital de las accionantes “que requieren de un ingreso económico representado [en] la pensión gracia post mortem a que tenía derecho su hermana fallecida”. Frente al caso concreto, la S. estimó necesario conceder el amparo de los derechos fundamentales con base en una prueba supletoria (declaración extrajuicio de D.E.R.V.) que valga precisar, no fue controvertida por la Alcaldía Municipal ni por la escuela rural, y ordenó en sede de tutela: i) reconocer la pensión gracia post mortem de la señora M.G.V.B. y; ii) sustituir y pagar la misma a favor de las señoras C., R. y S.T.V.B..
Si bien comparto la decisión concerniente en conceder el amparo sobre los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la seguridad social, al mínimo vital y a la protección de la tercera edad de las accionantes -todas mayores de 79 años y con graves problemas de salud-, no estoy de acuerdo en que dicha protección constitucional sea otorgada con carácter definitivo, como quiera que en este caso nos encontramos ante el reconocimiento de acreencias laborales discutibles[54] y una dudosa procedencia excepcional de la acción de tutela.
En este asunto, considero que el amparo debió ser concedido de manera transitoria, en el entendido que la acción de tutela no podía desplazar con carácter definitivo y permanente el medio ordinario de defensa, el cual podía resolver eficazmente y con mayor especialidad un asunto propio de otra jurisdicción que presenta insuficiencia probatoria para legitimar la titularidad de las accionantes a la pensión de gracia post morten.
En efecto, disiento parcialmente de la sentencia por cuanto en este caso existiendo otro medio de defensa judicial no se sustentó en absoluto un perjuicio irremediable[55]: inminente, grave, impostergable y urgente, en cabeza de las hermanas accionantes que afirmara la procedencia excepcional de la acción de tutela. Dicho perjuicio se podría deducir del análisis sobre la procedencia excepcional de la tutela en el cual se indica una presunta dependencia económica y vulneración al mínimo vital de la tutelantes, sin embargo, la sentencia entra en contradicciones, al omitir que antes de la muerte de la misma, las hermanas-accionantes se encontraban en igual situación, es decir, carecían de esta prestación. Adicionalmente, después de la muerte, las accionantes accedieron a la pensión de sobrevivientes de su hermana, por lo cual se desvirtúa la afectación al mínimo vital.
Ahora bien, comparto que resultaría ineficaz y desproporcionado, en cuanto a la protección de los derechos fundamentales se refiere, someter a las peticionarias a un trámite procesal que podría superar su expectativa de vida y, por ello, considero que en el presente caso resulta plausible la inminente materialización de un perjuicio irremediable y necesario un consecuente amparo transitorio de los derechos en discusión, hasta tanto se defina el litigio en la jurisdicción contencioso administrativa, sin que para la suscrita pase desapercibido que existe poca claridad en la providencia respecto del cumplimiento de todos los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913 para reconocer y sustituir la pensión de gracia vitalicia.
Lo anterior, fundado en que de los hechos y pruebas del caso tampoco resulta completamente claro si la señora M.G.V.B. sirvió al magisterio por el término de 20 años exclusivamente en planteles educativos del orden departamental, distrital o municipal o, si también laboró a los centros educativos del nivel nacional[56], caso en el cual el reconocimiento sería aún más complejo de constituir, toda vez que dicha prestación no puede ser computada a favor de docentes del orden nacional, “pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”[57].
En suma, para acceder a la pensión de jubilación gracia post morten de forma vitalicia y definitiva, resalto que la providencia debió comprobar con grado de certeza si M.G.V.B. cumplía con todos los requisitos expresamente señalados en la Ley 114 de 1913, a saber: i) el cumplimiento de los 20 años de servicio al magisterio en planteles educativos del orden municipal, distrital o departamental; ii) que se hubiera vinculado antes del 1º de enero de 1981; iii) que en el empleo se hubiera desempeñado con honradez, consagración y buena conducta (criterio no analizado) y; iv) que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Supuestos de hecho y de derecho que al no haber sido analizados a fondo en la providencia, me impiden adherir plenamente la sentencia, pues subsisten dudas razonables respecto de la titularidad del derecho.
[1] LEY 71 DE 1988. “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.” “Artículo 3. Extiéndase las previsiones sobre sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y de la Ley 113 de 1985 en forma vitalicia, al cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los hijos menores o inválidos y a los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se establecen: 1. El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera permanente, tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos menores o inválidos por mitades la sustitución de la respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los dos órdenes tengan extinguido su derecho. De igual manera respecto de los hijos entre sí. 2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera permanente, la sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores o inválidos por partes iguales. 3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de la pensión corresponderá a los padres. 4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante.
Artículo 4. A falta de los beneficiarios consagrados en el artículo 1o. de la Ley 126 de 1985, tendrán derecho a tal prestación los padres o los hermanos inválidos del empleado fallecido que dependieren económicamente de él, desde la aplicación de la ley a que se refiere este artículo. “LEY 126 DE 1985 “Por la cual se crea una pensión vitalicia de condiciones especiales en la Rama Jurisdiccional y Ministerio Público”. “ARTICULO 1o. El cónyuge supérstite, el compañero o compañera permanente y los hijos menores o los mayores incapacitados física o mentalmente y de manera permanente, de un funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público que muriere como consecuencia de homicidio voluntario, durante el desempeño de su cargo y sin haber cumplido el tiempo de servicio requerido por la Ley para adquirir el derecho a la pensión de jubilación, tendrá derecho a una pensión vitalicia del 75% del sueldo o salario que devengaba al momento de su muerte.”
[2] Folios 85 y 86 del expediente de tutela.
[3] Sentencias T-657 de 2005; T-691 de 2005; T-971 de 2005 entre otras.
[4] Sentencia T-497 de 2008 MP. Marco G.M.C..
[5] Sentencia T-836 de 2006 MP. H.A.S.P..
[6] MP R.E.G..
[7] Sentencia T-173 de 1994, MP. A.M.C..
[8] MP. Marco G.M.C..
[9] Ver al respecto las sentencias T-426 de 1992 MP. E.C.M., SU 111 de 1997 MP. E.C.M., SU 225 de 1998 MP. E.C.M., T-1097 de 2002, MP. A.B., T-653 de 2000 MP. G.M.C., entre otras.
[10] MP. G.M.C..
[11] Ver al respecto la sentencia T-426 de 1992 MP. E.C.M..
[12] Cfr. Sentencia SU-225 de 1998 MP. E.C.M..
[13] Ver al respecto las sentencias T-174 de 1997 MP. J.G.H.G.; T-144 de 1999 MP. J.G.H.G.; T-140 de 2000 MP. A.M.C.; y T-164 de 2003 MP. E.M.L..
[14] Cfr. Sentencia T-164 de 2003 MP. E.M.L..
[15] Cfr. Sentencia T-031 de 1998 MP. A.M.C..
[16] Sentencia T-653 de 2004 MP. M.G.M.C..
[17] Cfr. Sentencias T-1088 de 2000, MP. A.M.C. y T-1097 de 2002 MP. A.B.S..
[18] Al respecto, el artículo 13 de la Carta, en los incisos 2° y 3°, señala que: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados (…) El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan (…).”
[19] Sentencia T-732 de 2012 MP. J.I.P.C..
[20] MP. J.I.P.C..
[21] MP. E.C.M..
[22] En relación con dicho tema, en la Sentencia T-096 de 2008 MP. H.A.S.P., se explicó que: “(…) la configuración del derecho de acceso a la justicia incorpora el impostergable compromiso de llevar a cabo la materialización de la cláusula de prevalencia de los derechos fundamentales (artículo 5° superior) en el particular contexto de las actuaciones jurisdiccionales. En tal sentido, la administración de justicia no puede ser concebida como un ejercicio irreflexivo en el cual el operador jurídico se encuentra llamado a dar aplicación automática e inopinada a las normas que encuentra en el ordenamiento jurídico, pues el objetivo fundamental perseguido mediante la iuris dictio consiste en la realización de un orden ‘político, económico y social justo’, tal como se encuentra descrito en el preámbulo de la Carta. En consecuencia, la labor judicial ha de tener como prisma de las disposiciones… el articulado vertido en el texto constitucional, pues sólo a través de su consideración en la esfera judicial es posible garantizar que la expedición de providencias judiciales sea, en realidad, un ejercicio material de administración de justicia.”
[23] LEY 114 DE 1913. “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” “Artículo 1º Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. Artículo 15 Ley 91 de 1989 Artículo 19 Ley 4 de 1992 NOTA: El pago de dicha pensión continuará a cargo de Cajanal y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (parágrafo del artículo 279 Ley 100 de 1993).Ver el Fallo del Consejo de Estado 2106 de 2008.
[24]Ley 37 DE 1933. “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.” “Artículo 3. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. H. extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.
[25] Este criterio es reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia C-915 de noviembre 18 de 1999 MP. F.M.D., la cual, acogiendo los argumentos expuestos en la sentencia C-479 de septiembre 9 de 1998 MP. C.G.D., declaró exequible el artículo 3° de la Ley 37 de 1933, que de manera expresa amplió el derecho a la pensión gracia “a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. En esa oportunidad, también consideró la Corte que el reconocimiento de la pensión gracia quedaba supeditado a la circunstancia de demostrar que no se recibía otra contraprestación de carácter nacional.
[26] Bajo la vigencia de la Constitución de 1886, dentro de la cual se expidió la Ley 114 de 1913, la competencia del Congreso de la República era todavía más amplia pues, según el artículo 76-9 de ese estatuto Superior, era de su resorte establecer la remuneración y el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos, correspondiendo al ejecutivo tan sólo señalar su dotación y otros emolumentos.
[27] MP. C.G.D..
Según la ley 91 de 1989, el personal nacional está conformado por aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional y el personal nacionalizado, por los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y el personal nombrado a partir de esa fecha, previa autorización del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con lo exigido por la Ley 43 de 1975.
[29] MP. A.B.S..
[30] MP. J.A.R.
[31] Corte Constitucional. Sentencia C-479 de 1998 MP. C.G.D..
[32] Consejo de Estado. Referencia No.1445-01. Sentencia del 19 de febrero de 2004, Sección Segunda – Subsección B. S. de lo Contencioso Administrativo.
[33] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.”
[34] Artículo 13 de la Constitución Política.
[35] Artículo 47 de la Constitución Política.
[36] MP. L.E.V.S..
[37] Sentencia T-294 de 2004 MP. M.J.C.E..
[38] T-627 de 2007, T-331 de 2007, T-996A de 2006, T-910 de 2006, T-905 de 2006, T-851 de 2006, T-158 de 2006, y T-051 de 2006, T-760 de 2006, T-588 de 2006, T-1110 de 2005 y SU-961 de 1999, entre otras.
[39] Sentencia T-165 de 2010: “Dentro de las prestaciones contempladas en el Sistema General de Pensiones, en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, se encuentra la pensión de vejez cuyo reconocimiento, según la jurisprudencia de la Corte, se orienta a garantizar al trabajador, previa acreditación de los requisitos de ley, el derecho a retirarse del trabajo, sin que ello implique la pérdida de los ingresos regulares con los que suple normalmente sus necesidades y las de su núcleo familiar, bajo el entendido de que el trabajador se halla en una época de la vida en la que, después de haber cumplido con el deber social del trabajo y ver menguada su fuerza laboral, requiere de una compensación por su esfuerzo y un trato especial en razón a su avanzada edad.”
[40] Sentencia T-165 de 2010 MP. G.E.M.M..
[41] “Artículo 6º.- Beneficiarios de la sustitución pensional. Extiéndanse las previsiones sobre sustitución pensional:
En forma vitalicia al cónyuge sobreviviente y, a falta de éste, al compañero o a la compañera permanente del causante.
Por divorcio del matrimonio civil.
A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente o hijos con derecho, en forma vitalicia a los padres legítimos, naturales o adoptantes del causante, que dependan económicamente de éste.
A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente hijos y padres con derecho, a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante hasta cuando cese la invalidez.
Parágrafo- Los órdenes de sustitución consagrados en el presente artículo, se aplicarán a la pensión especial establecida en el artículo 1o. de la Ley 126 de 1985 en favor de los beneficiarios de los funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, conforme al artículo 4 de la Ley 71 de 1988.”
[42] Sentencia T-918 de 2011 MP. J.I.P.C..
[43] “Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones” modificada por la Ley 49 de 1909.
[44] Ley 100 de 1993. Modificado por el art. 1, Ley 797 de 2003. ARTÍCULO 11. CAMPO DE APLICACIÓN. El Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 de la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en general.
[45] MP Dr. H.H.V..
[46] MP. E.M.L.
[47] “Artículo 6º.- Beneficiarios de la sustitución pensional. Extiéndanse las previsiones sobre sustitución pensional:
[48] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.”
[49] Entre otras, la sentencia T-600 de 2007 MP. J.C.T..
[50] Ver, entre otras, las sentencias T-511 de 2003 MP. M.J.C.E., T-007 de 2006 MP. A.B.S., T-886 de 2000 MP. A.M.C..
[51] Cfr. Sentencias T-273 de 1997 MP. C.G.D., T-308 de 1999 MP. A.B.S., T-1109 de 2004 MP. J.C.T., T-813 de 2002 y MP. A.B.S., T-789 de 2003 MP. M.J.C.E. y T-093 de 2007 MP. H.A.S.P..
[52] Sentencia T-140 de 2000 MP. A.M.C..
[53] Así consta en la certificación expedida por la Diócesis de Antioquia. Ver folios 85 y 86 del expediente de tutela.
[54] La Corte Constitucional ha mantenido una posición uniforme y reiterada para señalar que la acción de tutela no es el medio idóneo para proteger derechos de carácter prestacional: ver entre otras, las sentencias T-886 de 2000, T- 511 de 2003, T-007 de 2006, T-661 de 2009, T-705 de 2012, T-269 de 2013 y T-344 de 2013.
[55] Constitución Política de 1991. Art. 86: “… Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…” -negrita fuera de texto-.
[56] Para el Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia y el Tribunal Superior de Antioquia –S. Civil-Familia, no se encontró violación al mínimo vital en las accionantes. Respecto de la causante, encontraron que no cumple con los requisitos exigidos, al desempeñarse como maestra en entidades del orden nacional.
[57] S. Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699. C.P.N.P.P..
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 28451 de 10 de Julio de 2007