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Timestamp: 2020-01-26 17:17:20+00:00
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Lorsqu’une décision administrative est illégale est il possible d’engager la responsabilité de l’administration pour faute ?
Ce cas de figure ne va concerner que les contentieux de la responsabilité qui naissent à la suite d’une décision de l’administration et non pas des contentieux qui naissent de l’action de l’administration. Très souvent l’action administrative va se manifester par des décisions administratives, la question est donc très importante.
Le principe est que l’illégalité est nécessairement fautive, qu’il s’agisse d’une illégalité externe ou interne de l’acte. Et dès lors qu’une décision est légale elle ne peut pas être fautive.
CE, 2009, avis Hoffam Gemane : les requérants demandaient à être indemnisés du préjudice subi en raison de la déportation et de la mort d’une partie de leur famille. Le CE a rendu un avis très solennel, il constate que les actes et notamment ceux de législation antijuive étaient manifestement illégaux car méconnaissant les droits fondamentaux de la personne Humaine, et ces actes ont le caractère d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’état.
2 les degrés de gravité de la faute
Toute faute de l’administration n’entraine pas nécessairement sa responsabilité. Dans un certain nombre d’hypothèses le juge va exiger une faute lourde pour que la responsabilité de la personne publique soit retenue.
Le régime de responsabilité pour faite simple est l’hypothèse la plus fréquente. La faute simple peut avoir diverses origines : une illégalité, le comportement de l’administration, son abstention…
AJ)La faute lourde
La responsabilité de l’administration n’est alors retenue que si on peut mettre à sa charge, un comportement, une abstention plus grave que ceux qui constituent une faut simple. Cela correspond à une faute de particulière gravité.
Lorsque l’on est dans un régime de responsabilité pour faute lourde, la tache pour la victime est plus compliquée. Il s’agit donc de régimes de responsabilité protecteurs pour l’administration. L’idée c’est que l’action de l’administration n’est pas identique à l’action privée et que le régime de responsabilité des personnes publiques doit être adapté pour prendre en compte les besoins du service : il ne faut pas freiner l’action de l’administration.
A la suite de l’arrêt blanco la jurisprudence a d’ailleurs considéré l’irresponsabilité de l’action de l’administration (not. En matière de police). Mais c’était extrêmement protecteur de la puissance publique et cela se conciliait difficilement avec la tendance à l’indemnisation des victimes. On a donc assisté à une disparition de l’irresponsabilité et un recul très important des régimes de responsabilité pour faute lourde.
Avant on trouvait la faute lourde dans certains secteurs mais plus maintenant :
La responsabilité hospitalière : pendant longtemps régime responsabilité pour faute lourde lorsqu’étaient en jeu des actes complexes et not. des actes chirurgicaux
CE, 1992, MR et Mme V : le CE a abandonné la faute lourde pour les actes chirurgicaux, désormais toute faute engage la responsabilité du service public hospitalier
La responsabilité du service pénitentiaire : pendant longtemps la responsabilité du service pénitentiaire ne pouvait être engagée qu’en cas de faute lourde et not. pour les suicides en prison
CE, 2003, Chabba : Le CE a considéré que le suicide n’avait été possible qu’en raison de faute du service pénitentiaire et il n’a pas exigé la faute lourde pour reconnaitre la responsabilité de l’administration
La responsabilité dans le domaine de la police administrative : jusqu’en 1905 le principe en matière de police était l’irresponsabilité de l’administration.
CE, 1905, Thomasoygrecco : le CE abandonne l’irresponsabilité mais consacre un régime de responsabilité pour faute lourde
Le CE va finalement consacrer en matière de police un double régime de responsabilité : le juge distingue selon la nature de l’activité. Les activités dangereuses, not. les activités de polices déployées sur le terrain, donnent lieu à un régime de responsabilité pour faute lourde, pour les autres actes de polices le régime de responsabilité est un régime pour faute simple. Dans un certain nombre d’arrêt récents le CE a abandonné la faute lourde en matière de police y compris pour des activités particulièrement dangereuses :
CE, 1997, Commune de Annabe : abandon faute lourde pour un service de secours
En matière de police il semble donc que le juge administratif ait consacré globalement un régime de responsabilité pour faute simple.
Mais on retrouve la faute lourde encore dans certains domaines des missions régaliennes de l’Etat :
En matière d’activités de contrôle de l’administration. Le plus souvent à l’origine du dommage on a la personne contrôlée, et la responsabilité de l’administration est une responsabilité subsidiaire. Il serait anormal qu’on puisse trop facilement engager la responsabilité de la personne publique effectuant un contrôle, car cela déresponsabiliserait les contrôlés.
CE, 2001, Kechichian : le CE a consacré un régime de responsabilité pour faute lourde dans le cas du contrôle effectué par une AAI
On retrouve cette logique dans le cas du déféré préfectoral : contrôle du préfet sur les CT.
CE, 2000, Commune de St Florent : le CE a considéré que l’état pouvait voir sa responsabilité engagé en raison d’une carence dans l’exercice du contrôle de légalité mais seulement en cas de faute lourde.
En matière fiscale, pendant longtemps l’administration était totalement irresponsable. A l’heure actuelle on a un régime de responsabilité mixte : lorsque l’établissement ou le recouvrement de l’impôt présentent des difficultés particulières la responsabilité de l’administration sera engagée pour faute lourde, dans les autres hypothèses la faute simple de l’administration fiscale suffit.
En matière de service public de la justice : il s’agit de la question de la réparation de l’erreur judiciaire. Le problème c’est qu’il faut admettre le principe de la responsabilité de la justice sans remettre en cause l’indépendance du juge. La question se double d’un problème de compétence juridictionnelle.
S’agissant de la justice judiciaire la compétence est en principe celle du juge judiciaire alors même qu’ils ‘agit d’apprécier la responsabilité de l’état sauf dans l’hypothèse où ce qui est en jeu c’est l’organisation du service public de la justice (TC, 1952, préfet de Guyane). La loi du 5 juillet 1972 pose un principe général : l’état est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice mais cette responsabilité n’est engagée que par une faute lourde ou un déni de justice.
S’agissant de la justice administrative, la loi de 1972 a été considérée par le juge comme non applicable en droit public.
CE, 1978, Darmont : le CE s’est fondée sur les principes généraux régissant la responsabilité de la puissance publique pour juger que une faute lourde commise dans l’exercice de la fonction juridictionnelle par une juridiction administrative est susceptible d’ouvrir droit à indemnité. Mais il y a une limite : la mise en jeu de la responsabilité ne pourra être opérée lorsque la faute lourde alléguée résulte du contenu même de la décision juridictionnelle et que cette décision est devenue définitive.
=> Ainsi en réalité impossibilité de mettre en jeu la responsabilité de l’état en raison d’une erreur du CE
Cette règle a évolué sous la pression du droit communautaire : CJCE, 2003, Köbler : le juge communautaire impose aux états membres de mettre en place des régimes de responsabilité lorsqu’il s’avère qu’une décision de justice est contraire au droit communautaire et que cette contrariété cause un dommage.
CE, 2008, Gestas : le CE reprend la formule de l’arrêt Darmont mais ajoute une exception qui est que la responsabilité de l’état peut être engagée dans le cas où le contenu de la décision violerait manifestement le droit communautaire.
Il existe par ailleurs un régime particulier de l’état du fait de la lenteur de la justice : le CE a admis le principe d’une responsabilité pour faute simple de l’état lorsque ce qui est invoqué c’est la violation du délai raisonnable de jugement. Une procédure particulière est alors mise en place.
Section 2 : La preuve de la faute
Le principe est que c’est normalement à la victime d’apporter la faute de l’administration. Mais il existe des exceptions à cette règle générale : dans certaines hypothèses on a facilité l’action de la victime en prévoyant des cas dans lesquels la faute de l’administration sera présumée. La présomption de faute conduit à un renversement de la charge de la preuve : la charge de la preuve repose alors sur l’administration qui doit rapporter la preuve qu’elle n’a pas commis de faute.
Il y a présomption de faute dans plusieurs hypothèses :
Pour les dommages subis par les usagers d’ouvrages publics. Le dommage est alors présumé avoir été provoqué par le défaut d’entretien normal de l’ouvrage. L’administration pourra écarter sa responsabilité en apportant la preuve contraire.
Pour les dommages subis par les usagers des hôpitaux. Si en raison de soins (et non d’opération médicale) on subi un dommage la responsabilité de l’hôpital est présumée. L’administration ne pourra écarter sa responsabilité qu’en démontrant qu’il n’y a pas eu de mauvais fonctionnement du service (ce qui est complexe à prouver).
Il existe par ailleurs un régime de responsabilité à part sur la question des infections nosocomiales (article 1142-1 du code de la santé public) qui prévoit que les établissements de santé sont responsables des dommages résultants d’infections nosocomiales sauf s’ils rapportent la preuve d’une cause étrangère (ils ne peuvent pas s’exonérer de leur responsabilité par la preuve de leur absence de faute).
Chapitre 2 : la responsabilité sans faute
Les régimes de responsabilité sans faute sont les plus favorables à la victime. La victime n’a qu’à démontrer l’existence d’un préjudice et le lien de causalité avec l’action ou l’inaction de l’administration. Il s’agit donc de régimes très lourds pour l’administration qui ne va pas pouvoir écarter sa responsabilité en démontant qu’elle n’a pas commis de faute.
Pour cette raison la jurisprudence exige pour que la responsabilité sans faute puisse être engagée, que la victime fasse état d’un dommage anormal et spécial. Mais ce n’est pas systématique. Anormal vise l’idée selon laquelle le dommage est supérieur aux inconvénients que la vie en société peut enduire pour un citoyen donné. C'est-à-dire que le dommage doit être très grave. La spécialité du dommage vise l’idée selon laquelle il ne doit pas y avoir beaucoup de personnes concernées par ce dommage.
La responsabilité sans faute de l’administration peut être engagée :
Dans le cadre de la responsabilité pour risque
La responsabilité de la garde
La responsabilité du fait des lois et des décisions administratives régulières
Section 1 : la responsabilité pour risque
On est dans des cas de figure dans lesquels l’administration n’a rien fait qu’elle ne devait pas faire mais où son action a entrainé pour certains administrés un risque spécial que l’administration va devoir indemniser. Il s’agit ici d’un mécanisme qui fait contribuer la communauté dans son ensemble des dommages qui ne devraient pas peser sur une seule personne. L’idée est qu’il faut que tous les administrés soient traités pareils.
1 la responsabilité de l’administration à l’égard des collaborateurs du service public
Cette jurisprudence a, à l’origine été dégagée pour les agents du service public, alors qu’il n’existait pas de droit de la fonction public à proprement parler. Cette jurisprudence continue à s’appliquer pour les « collaborateurs occasionnels » du service public. Il s’agit de personnes qui vont participer de manière occasionnelle à l’exercice d’une mission de service public, et qui se faisant se blessent.
CE, 1946, Commune de St Priest sur plaine : Les habitants de la commune tirent un feu d’artifice à la demande du maire, se blessent, et engage la responsabilité de l’administration.
Le juge consacre à cette occasion un régime de responsabilité claqué sur celui des agents du service, considérant que dans ce type de cas, la responsabilité de l’administration peut être engagée sans faute. Dans ce cas la jurisprudence n’exige pas de dommage anormal et spécial.
2 la responsabilité à l’égard des victimes de dommages de travaux publics
Il s’agit d’un régime de responsabilité sans faute lorsque la victime est tiers par rapport à l’ouvrage public. Il n’est pas nécessaire de démontrer qu’il s’agit d’un dommage anormal et spécial.
3 la responsabilité sans faute pour les choses et les méthodes dangereuses
Responsabilité sans faute et chose dangereuse
CE, 1919, Regnault-desroziers : Cette jurisprudence concernait les explosifs entreposés pendant la 1ère GM dans un fort, et explosion sans qu’il y ait de faute.
Le CE va considérer qu’en entreposant les explosifs dans le fort en question l’administration ne faisait rien d’illégal mais faisait courir aux habitants voisins du fort un risque important qui devait être pris en charge par la collectivité si un dommage se produisait.
CE, 1949, Le comte : le CE a jugé que lorsque des coups de feu sont tirés par l’administration, il yb a responsabilité sans faute de l’administration pour les tiers.
AK)Responsabilité sans faute pour les méthodes dangereuses
Dans un certain nombre d’hypothèses, l’administration peut, par son activité même générer pour les tiers un risque particulier.
CE, 1993, Bianchi : La jurisprudence a été dégagée à propos des méthodes thérapeutiques nouvelles. Le Ce a considéré que la responsabilité sans faute de l’hôpital était engagée dès lors qu’un acte médical nécessaire au diagnostique ou au traitement est mis en œuvre, lorsque cet acte présente un risque « dont l’existence est connue mais la réalisation exceptionnelle » et qu’il n’y a aucune raison de penser que le patient soit particulièrement exposé à ce risque connu.
Dans le domaine des méthodes nouvelles de réinsertion
CE, 1956, Thouzellier : De jeunes délinquants mineurs, pour faciliter leur réinsertion bénéficiaient de méthodes semi ouverte de détention. La méthode a été considérée comme dangereuses par le juge, car ces personnes condamnées pouvaient être considérées comme étant à risque et le mode de détention présentait un plus grand risque.
Le CE a considéré que les dommages subis par les tiers en raison des agissement délictueux commis par les mineurs bénéficiant de ces modes de détention particuliers doivent être pris par l’administration sur le fondement de la responsabilité sans faute.
CE, 1967 : application de cette jurisprudence aux malades mentaux en structure d’essai
Section 2 la responsabilité du fait de la garde
Le CE a consacré le principe d’une responsabilité sans faute en raison de la garde.
CE, 2005, GIE Axa courtage : L’arrêt concerne de mineurs placés par l’administration au titre d’une mesure d’assistance éducative (c'est-à-dire mineurs enlevés à leur famille parce que maltraités). Avant, si le mineur était placé auprès d’une institution ayant un statut de droit privé on pouvait engager sa responsabilité sur le fondement de l’article 1384 du code civil. En revanche si l’institution de placement était de droit public la responsabilité de cette institution ne pouvait être engagée que sur le fondement de la faute devant le juge administratif.
Le CE dégage le principe de la responsabilité sans faute de l’institution de placement de droit public. Il va fonder cette responsabilité sur la garde.
CE, 2006, Garde des sceaux contre MAIF : Les dommages sont causés par un mineur délinquant placé par l’administration. Normalement les victimes de dommages de mineurs délinquants placés
ailleurs qu’en prison peuvent demander réparation des dommages pour risque à l’Etat.
Le CE reprend ici l’idée de garde en indiquant que l’institution auprès de laquelle le mineur délinquant a été placé peut également voir sa responsabilité recherchée sans faute, sur le fondement de la garde. Deux possibilités donc pour la victime d’obtenir réparation : le risque ou la garde, dans les deux cas il s’agit d’un régime de responsabilité sans faute.
CE, 2010, garde des sceaux : le dommage avait été causé par 3 mineurs, deux avaient été placés au titre de l’ordonnance de 1945 au titre des mineurs délinquants et le troisième au titre d’une mesure d’assistance éducative, les 3 ayant été placés au même endroit.
Les tiers avaient demandé la mise en jeu de la responsabilité de l’état, responsabilité ne pouvant être engagée que s’agissant des mineurs placés au titre de l’ordonnance de 1945 relative aux mineurs délinquants. Pour le troisième enfant seule la responsabilité du gardien pouvait être engagée. Le juge administratif va donc effectuer une répartition de responsabilité.
Section 3 : la responsabilité du fait des lois et des décisions administratives régulières
Ce régime de responsabilité repose sur un postulat selon lequel ‘action administration, même non fautive, lorsqu’elle se traduit par l’édiction de textes, va pouvoir entrainer pour certains citoyens une situation particulièrement défavorable.
La jurisprudence considère qu’il n’est pas normal de laisser certains citoyens supporter le coup financier de mesures prises par la puissance publique, même si elles sont prises dans l’intérêt général. Il s’agit ici du principe d’égalité devant les charges publiques. Le raisonnement du juge est que dans certains cas l’édiction de normes peut rompre ce principe d’égalité devant les charges publiques, et pour le rétablir il faut une réparation du dommage via une responsabilité sans faute. Cela suppose que la victime fasse état d’un dommage anormal (supérieur à ce que les contraintes de la vie en société impliquent) et spécial.
1 La responsabilité du fait des lois
CE, 1938, société La fleurette : cette société a vu son activité économique stoppée nette en raison d’un texte législatif pris en raison du droit commun.
Le CE, à cette occasion dégage les principes régissant la responsabilité de l’état du fait des lois. Il considère que pour que cette responsabilité puisse être engagée il faut que :
la victime puisse faire état d’un dommage anormal et spécial
que l législateur n’ait pas exclu l’indemnisation. La jurisprudence s’était montrée particulièrement stricte : le juge administratif considérait qu’on pouvait déduire de l’objet de la loi la volonté du législateur d’exclure toute indemnisation. Ainsi il ne fallait pas que la loi ait explicitement ou implicitement exclu l’indemnisation. Dès lors que la loi avait un objet d’IG le juge considérait que l’indemnisation était exclue. Or il est rare qu’une loi ne poursuive pas l’IG
=>L’arrêt La fleurette n’avait donné lieu à aucune application positive
CE, 2005, société coopérative agricole ax’ion : le juge considère désormais qu’il n’est plus possible de tirer de l’objet de la loi la manifestation d’une exclusion de l’indemnisation. Le CE impose désormais que l’indemnisation ait été exclue expressément pour refuser l’engagement de la responsabilité sans faute du fait des lois de l’administration.
Cette jurisprudence peut être critiquée : elle est susceptible de couter très cher car certaines décisions légales peuvent entrainer des conséquences financières très importantes. De plus, l’état dans ce type de schéma apparait comme le garant universel de toutes les activités existantes.
2 Les décisions administratives régulières
L’administration peut prendre des actes administratifs réguliers mais entrainant pour un certain nombre de citoyens des conséquences négatives, c’est à la société de prendre en charge les conséquences financières de ces décisions.
Le CE a considéré que la responsabilité de l’administration du fait des décisions administratives régulières peut être engagée sans faite dès lors qu’elle provoque un dommage anormal et spécial.
Chapitre 3 : la responsabilité administrative et le droit international
1 La responsabilité administrative et acte administratif contraire au droit international
L’acte administratif contraire au droit international est illégal. L’administration commet donc une faute en adoptant un tel acte. Cette faute est susceptible d’engager sa responsabilité. L’administration ne put pas se dégager de sa responsabilité en invoquant le fait que l’acte administratif était conforme à des dispositions législatives (CE, 1992, Rothman international France).
2 la responsabilité administrative en cas de loi contraire au droit international
CJCE, 1991, Francovitch et CJCE, 1996, brasserie du pêcheur : la cour a indiqué que lorsqu’une loi est à l’origine d’une violation du droit communautaire la responsabilité de l’état doit être engagée et cette responsabilité est nécessairement une responsabilité pour faute.
CE, 2007, Garededieu : possibilité d’engager la responsabilité en cas de violation par la loi d’une norme internationale ? Quel régime de responsabilité appliquer ?
Le Ce admet dans cet arrêt le principe de la responsabilité de l’Etat législateur en raison d’une loi contraire à une norme internationale, mais le juge administratif ne dit rien du fondement de cette responsabilité. Il ne qualifie pas le régime de responsabilité (de responsabilité pour faute ou non). Le CE a estimé qu’il irait trop loin s’il consacrait le principe de manière expresse de la responsabilité pour faute de l’état. ? Mais en pratique il s’agit bien d’une responsabilité pour faute car le CE n’exige pas de la victime l’existence d’un dommage anormal et spécial.
3 La responsabilité administrative en raison d’une décision juridictionnelle contraire au droit international
CE, 2008, Gestas : le CE a posé une exception en considérant que la responsabilité de l’état peut être engagée lorsque le contenu d’une décision juridictionnelle est entachée d’une violation manifeste du droit communautaire, même si cette décision est devenue définitive. Le justifiable pourra alors engager la responsabilité de l’état pour faute lourde.
4 La responsabilité sans faute de l’état du fait des conventions internationales
L’hypothèse visée est celle d’un engagement international qui crée des conséquences particulièrement négatives pour certaines personnes.
CE, 1966, compagnie générale radio électrique : une convention passée entre la France et l’Allemagne différait l’examen des créances nées des réquisitions pratiquées lors de la 2de GM par les forces d’occupation allemandes. La responsabilité de l’état peut elle être recherchée du fait des conventions internationales ?
Le CE va exiger pour que la responsabilité de l’état puisse être engagée sans faute en raison d’une convention internationale que la victime fasse état d’un préjudice anormal et spécial et que la convention internationale en question n’ait pas exclu l’indemnisation.