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Timestamp: 2019-05-22 19:19:11+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 46', 'art. 38', 'art. 46', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 47', 'art. 38', 'art. 47', 'art. 39', 'art. 38', 'art. 47', 'art. 38', 'art. 46', 'art. 46', 'art. 38', 'sentenza ']

La dichiarazione sostitutiva ex art. 38: la semplificazione nei rapporti con la stazione appaltante, tra onere istruttorio (senza soccorso) e doverosità dell’esclusione. di Antonio Pazzaglia
La dichiarazione sostitutiva ex art. 38: la semplificazione nei rapporti con la stazione appaltante, tra onere istruttorio (senza soccorso) e doverosità dell’esclusione.
Consiglio di Stato, Ad. Plen., 30 luglio 2014, n. 16
06 Ago 2014 di Antonio Pazzaglia dichiarazione esclusione istruttorio soccorso sostitutiva
Consiglio di Stato, Ad. Plen., 30 luglio 2014 n. 16
Presidente Giovannini; Estensore Deodato
Ai fini dell’attestazione dei requisiti di moralità previsti dall’art. 38 del codice dei contratti, nella fase della partecipazione alla gara, non è necessario indicare puntualmente l’assenza di tutte le condizioni ostative dettagliate dalla norma essendo sufficiente, invece, il richiamato generico alla disposizione legislativa che le contempla. Tale richiamo, infatti, è di per sé idoneo a configurare l’assunzione dell’impegno, assistito dalla sanzione penale per le false dichiarazioni, sull’insussistenza delle condizioni ostative ivi previste.
Ai fini dell’attestazione dei requisiti di moralità previsti dall’art. 38 del codice dei contratti, deve ritenersi consentita la presentazione di dichiarazioni riferite a persone che, ancorché non identificate, siano agevolmente identificabili mediante la consultazione di registri pubblici o di banche dati ufficiali; e ciò alla luce dei principi che governano l’uso delle dichiarazioni sostitutive ed in applicazione di quelli civilistici in punto di determinabilità del contenuto degli atti giuridici mediante rinvii ob relationem di semplice decifrazione.
L’inosservanza dell’obbligo di attestazione previsto dal secondo comma dell’art. 38 rende doverosa la sanzione dell’esclusione del concorrente inadempiente, attesa la portata generale del richiamo effettuato dall’art. 46, comma 1, al “mancato adempimento alle prescrizioni previste dal presente codice”.
L’Adunanza Plenaria, con la decisione in commento, affronta il tema della dichiarazione sostitutiva relativa al possesso dei requisiti morali previsti dall’art. 38 del Codice dei contratti pubblici delineandone i contenuti minimi in relazione all’indicazione delle singole cause ostative indicate dalla norma ovvero all’identificazione (“menzione nominativa”) dei soggetti per i quali la dichiarazione viene resa.
I giudici di Palazzo Spada, in particolare, richiamati ed ulteriormente precisati i principi di diritto già enunciati con riferimento alla portata dell’art. 46, comma 1-bis del Codice (Ad. Plen. n. 9 del 2014), escludono la necessità di integrazioni o regolarizzazioni mediante l’uso dei poteri di soccorso istruttorio in presenza di dichiarazione sostitutiva che rinvia al possesso dei requisiti previsti dalla norma ovvero riferita a soggetti agevolmente identificabili mediante l’accesso a banche dati ufficiali o registri pubblici.
La decisione prende avvio dall’esame della dichiarazione sostitutiva sul possesso dei requisiti di moralità personale resa da un concorrente che: i) si è limitato a dichiarare di non trovarsi in nessuna delle condizioni di esclusione dalla partecipazione alle gare ai sensi dell’art. 38 del d.lgs. n. 163/2006 e successive modificazioni senza richiamare specificatamente le cause ostative ivi elencate; ii) ha reso la dichiarazione con riferimento ai soggetti muniti di rappresentanza legale senza fornire una loro identificazione nominativa.
Ritenute mancanti, da parte del Giudice di prime cure, le attestazioni richieste dalla norma, e quindi inapplicabile la regola del c.d. “soccorso istruttorio”, la terza sezione del Consiglio di Stato non ha condiviso tali conclusioni ed ha rimesso la questione all’Adunanza Plenaria prospettando, quale soluzione preferibile, quella della ammissibilità di una dichiarazione ex art. 38 che non contenga l’indicazione nominativa di tutti i soggetti cui si riferisce.
Nonostante l’ordinanza di rimessione riguardasse solo tale questione, l’Adunanza Plenaria ha ritenuto di dover affrontare anche quella relativa alla genericità della dichiarazione in rapporto alle singole condizioni preclusive previste dall’art. 38 per dichiarate “esigenze di completezza della trattazione”.
Le questioni sono state risolte, entrambe, sulla base dell’interpretazione del sistema delineato dal legislatore con il d.P.R. n. 445/2000 e, in generale, dei principi che presiedono la semplificazione dei rapporti cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni cui il meccanismo delle dichiarazioni sostitutive mira.
Quanto alla genericità della dichiarazione, in particolare, i Giudice di Palazzo Spada hanno preso le mosse dalla constatazione che l’acquisizione delle attestazioni di cui all’art. 47 d.P.R. cit. è volta ad assicurare l’assunzione, da parte del dichiarante, dell’impegno (assistito dalla sanzione penale per l’ipotesi di mendacio) sulla veridicità dei fatti dichiarati concludendo per l’ammissibilità della dichiarazione sostitutiva che richiama il possesso dei requisiti di cui all’art. 38 senza specifica elencazione sul presupposto che ciò, di per sé, è sufficiente ad integrare detto impegno.
Quanto all’identificazione nominativa di tutti i soggetti muniti di poteri di rappresentanza, viceversa, la decisione offre un iter argomentativo più articolato, seppure ancorato anch’esso all’esegesi dell’art. 47 cit.
Esclusa l’applicabilità ratione temporis dell’art. 39 del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90 (che delinea il soccorso istruttorio quale strumento ordinario subordinando l’eventuale sanzione espulsiva alla sola inosservanza, da parte dell’impresa concorrente, della richiesta di integrazione documentale avanzata dalla stazione appaltante) e chiarita la posizione dell’Adunanza Plenaria in punto di doverosità dell’esclusione del concorrente che abbia omesso di presentare le dichiarazioni attestanti l’assenza delle cause ostative previste dall’art. 38 (doverosità che prevale su eventuali diverse discipline di bando ed esclude la possibilità di soccorso istruttorio), in particolare, i Giudici di Palazzo Spada hanno osservato che:
a) il diritto positivo ammette l’attestazione di stati, qualità personali e fatti relativi anche a persone diverse dal dichiarante (così espressamente il comma 2 dell’art. 47 del d.P.R. n. 445/2000);
b) il sistema di semplificazione dei rapporti cittadino, imprese e pubbliche amministrazioni delineato dal legislatore attraverso il ricorso alle dichiarazioni sostitutive si basa sulla ricorrenza di due condizioni concomitanti date dalla possibilità per l’amministrazione di effettuare le verifiche in ordine al contenuto delle dichiarazioni stesse e dalla responsabilità penale del dichiarante per il caso di dichiarazioni false;
c) le verifiche da parte della pubblica amministrazione sono possibili ogniqualvolta le informazioni rese dal dichiarante (la cui identità non è in discussione) siano complete.
Tenuto conto di ciò, il Consiglio di Stato ha quindi concluso nel senso che: i) deve ritenersi inammissibile una dichiarazione sul possesso dei requisiti di moralità personale riferita a persone che, non identificate, non siano neppure identificabili, posto che in tal caso le informazioni rese dal dichiarante sono tali, per carenza, da precludere la verifica d’ufficio della correttezza e veridicità delle stesse; ii) deve al contrario ritenersi consentita la dichiarazione riferita a persone (ancorché non identificate) agevolmente identificabili mediante la consultazione di registri pubblici o di banche dati ufficiali, atteso che in tale diverso caso l’amministrazione dispone di tutte le informazioni necessarie per procedere ai controlli ad essa riservati.
Venendo poi alle considerazioni richiamate dal RTI appellato per sostenere la diversa tesi della inidoneità delle attestazioni prese in esame, il Consiglio di Stato ha evidenziato come le stesse confermassero la validità e correttezza del percorso argomentativo svolto osservando che:
- l’AVCP, con il parere n. 1/2014 richiamato dall’appellata, non ha affrontato la questione dibattuta proponendo peraltro una modifica legislativa (volta ad autorizzare il legale rappresentante dell’impresa a dichiarare l’assenza di cause ostative anche nei confronti dei procuratori speciali) che semmai avvalora i principi di diritto espressi dall’Adunanza Plenaria;
- la direttiva europea sugli appalti pubblici 26 febbraio 2014 n. 24, nel precludere la produzione di dichiarazioni che omettono tutte le informazioni indispensabili ad eseguire le verifiche d’ufficio sulla loro veridicità e precludendo in tal caso il soccorso istruttorio, non sembra introdurre un regime dissimile da quello prospettato;
- l’assenza di modelli predisposti dalla stazione appaltante, rimettendo al concorrente la scelta delle modalità di formulazione della dichiarazione, anche in ragione dei principi comunitari di tutela dell’affidamento legittimo e di proporzionalità, preclude l’adozione di una sanzione espulsiva basata su ragioni formali superabili dall’agevole accesso alle informazioni non espressamente riportate;
- il rispetto del principio di celerità della procedura è assicurato dall’agevole accesso alle informazioni relative ai soggetti nei confronti dei quali è resa la dichiarazione ex art. 38 assicura, come dimostrato in concreto dal fatto che non è stato affatto gravoso per la stazione appaltante – nel caso di specie - acquisire gli elementi integrativi necessari per la verifica della veridicità della dichiarazione.
La decisione in commento offre una soluzione alla questione relativa al contenuto delle dichiarazioni sul possesso dei requisiti di moralità personale che assicura l’effettività della semplificazione cui è preordinato il sistema stesso delle dichiarazioni sostitutive. Essa, diversamente, sarebbe stata frustrata dalla imposizione di adempimenti (elencazione delle cause ostative e/o identificazione dei soggetti diversi dal dichiarante) meramente formali e privi di una reale utilità.
Nel corso dell’iter argomentativo, nel contempo, il Consiglio di Stato si sofferma (o se si vuole ritorna) sulla portata del principio di tassatività codificato dall’art. 46, comma 1 bis, del codice che apparentemente non sembra avere un collegamento diretto ed immediato con la questione esaminata ma che, a ben vedere, sembra avere uno specifico rilievo ai fini della definizione e delimitazione del principio di diritto affermato.
Se il possesso dei requisiti di moralità personale può essere verificato - e deve effettivamente essere verificato - dall’amministrazione con riguardo a soggetti che non hanno reso alcuna dichiarazione e (ancorché identificabili) non siano stati espressamente identificati, e tale “verificabilità” rende inapplicabile la sanzione dell’esclusione, infatti, ci si potrebbe chiedere se la stessa sanzione dell’esclusione non sia superflua e sproporzionata anche per l’ipotesi di omessa attestazione da parte del legale rappresentante dell’impresa nei confronti del quale è parimenti (e anche più) agevole effettuate le verifiche in origine all’effettivo possesso dei requisiti generali.
Dubbio invero chiarito sul nascere dall’Adunanza Plenaria che – non a caso – “robadisce” o “ulteriormente precisa” che “l’esegesi dell’art. 46, comma 1bis del d.lgs. cit. impone la diversa interpretazione della doverosità dell’esclusione nei casi di inosservanza dell’obbligo, codificato dall’art. 38, comma 2, d.lgs. cit., di produrre dichiarazioni sostitutive”.
F. Aperio Bella, A.G. Pietrosanti, F. Pignatiello, Capitolo 22 – Requisiti di ordine generale, in F. Caringella, M. Giustiniani (a cura di), Manuale di diritto amministrativo. IV. I contratti pubblici, Ed. Dike, 2014, pp. 502 ss.; D. Capotorto, Capitolo 27 – Forma e sostanza nella partecipazione alle gare pubbliche: tassatività delle cause di esclusione, integrazioni, controlli sui requisiti e sanzioni, in F. Caringella, M. Giustiniani (a cura di), Manuale di diritto amministrativo. IV. I contratti pubblici, op. cit., pp. 677 ss.; F. Caringella, M. Giustiniani, Sub. Artt. 38 e 46, Codice dei contratti pubblici annotato con la giurisprudenza, Ed. Dike, 2014; T.F. Massari, L’ammissibilità della dichiarazione dei requisiti ‘per conto terzi’ approda in Plenaria, in questa Rivista.
sul ricorso numero di registro generale 19 di A.P. del 2014, proposto da: Accenture Spa, Accenture Technology Solutions Srl, rappresentati e difesi dagli avv. Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Luigi Mazzoncini, con domicilio eletto presso Lipani & Partners in Roma, via Vittoria Colonna ,40;
Ministero dell'Interno - Dipartimento di Pubblica Sicurezza - Dir.Centr.Ist.Istr., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I Ter, n. 9376 del 4 novembre 2013, resa tra le parti, concernente la gara d'appalto per la realizzazione e la gestione del progetto SISFOR - Sistema di formazione on-line delle Forze dell'ordine.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Wolters Kluwer Italia Srl e di Skill On Line Srl e di Knowledge Management & Security Srl e di Project Automation Spa e di Media Touch 2000 Srl e di Ministero dell'Interno - Dipartimento di Pubblica Sicurezza - Dir.Centr.Ist.Istr.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2014 il Cons. Carlo Deodato e uditi per le parti gli avvocati Lipani, Sbrana, Besseghini, e dello Stato Gentili;
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2014 con l'intervento dei magistrati: