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Timestamp: 2020-01-18 22:57:06+00:00
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Acórdão 845/2014, 2015-02-11 - DRE
Acórdão n.º 845/2014
Publicação: Diário da República n.º 29/2015, Série II de 2015-02-11
Número:845/2014
Páginas:3928 - 3933
Processo n.º 510/13
1 - O Representante do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), da decisão prolatada por aquele Tribunal, em 22 de outubro de 2012. O requerimento de recurso tem o seguinte teor:
1 - Na ação, aqui identificada, os A.A em causa própria, Magistrados do Ministério Público pediam a condenação dos R.R - Ministério da Justiça e Ministério das Finanças e Administração Pública - bem como o reconhecimento de que "...são inaplicáveis aos A.A. as leis 43/05, de 29/8 e 53-C/06, de 29.12" e que "os A.A têm direito, de acordo com o artigo 96.º do Estatuto dos Magistrados do Mº Pº, a receberem o vencimento pelo escalão remuneratório correspondente às suas antiguidades, e, em consequência, serem condenados a praticarem o ato/atos administrativos adequados ao reconhecimento e a dar-lhes eficácia".
2 - Por sentença proferida nos autos aqui identificados e proferida em 22 de outubro de 2012, foi decidido julgar a ação - "...totalmente procedente e, em consequência, reconhece-se o direito à perceção pelas A.A Magistrados do Ministério Público, do montante remuneratório correspondente ao escalão indiciário adequado à respetiva antiguidade, de acordo com o disposto no artigo 96.º do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, e respetivo mapa anexo, condenando-se os Réus a adotar as condutas necessárias à concretização do direito reconhecido".
3 - Efetivamente, na sentença em causa o Mmo Juiz fundamentou o seu julgamento na convicção de que "... as normas dos art.os 1.º/1, 2.º e 3.º/1 da Lei n.º 43/2005, de 29.08 quando aplicadas à Magistratura do Ministério Público, mostram-se desproporcionadas e desrespeitam os princípios da proporcionalidade e do Estado de direito democrático ínsitos no artigo 2.º da CRP, devendo por isso, ser desaplicadas", acrescentando que "... as referidas normas, ao terem como pressuposto a aplicação do novo sistema de vínculos, carreiras e remunerações da Administração Pública à magistratura do Ministério Público, padecem de inconstitucionalidade nos exatos termos em que se pronunciou o Tribunal Constitucional a respeito da norma do Decreto da Assembleia da República n.º 173/X que determinava a aplicação daquele regime aos juízes."
4 - Por isso, em face do juízo proferido o Mmo. Juiz entendeu deverem aquelas normas ser desaplicadas no caso, o que determina, nos termos dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a) e 72.º, n.º 3 da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro e do artigo 280.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, a obrigatoriedade da presente interposição de recurso pelo Ministério Público.
2 - Deu origem aos presentes autos a ação administrativa comum intentada pelos ora recorridos, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, contra o Ministério da Justiça e o Ministério das Finanças. Em causa estava o reconhecimento da inaplicabilidade aos autores do disposto nas Leis n.os 43/05, de 29 de agosto, e 53-C/06, de 29 de dezembro, e, em virtude disso, a condenação dos réus no pagamento do vencimento pelo escalão remuneratório correspondente às suas antiguidades. O Tribunal julgou a ação totalmente procedente considerando que:
- Da Lei n.º 43/2005, de 29.08
A Lei n.º 43/2005, de 29.08 veio estabelecer, no artigo 1.º que o tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da Administração Pública central, regional, local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais. E no artigo 2.º determinou-se o congelamento dos suplementos remuneratórios, designadamente, do subsídio de residência.
A vigência do regime criado pela Lei n.º 43/2005 foi prorrogado pela Lei n.º 53-C/2006, de 29.12, passando - os seus efeitos a produzir-se até - a vigorar até 31 de dezembro de 2007, salvo se o diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras e remunerações expressamente determinar data anterior (cf. artigo 4.º da Lei n.º 53-C/2006).
No artigo 3.º determinou-se a aplicação dos regimes previstos nos arts. 1.º e 2.º aos juízes e magistrados do Ministério Público. Na verdade, a Lei n.º 43/2005, de 29.08, expressamente prevê no seu artigo 3.º, sob a epígrafe "Juízes e Magistrados do Ministério Público", que:
"O regime estabelecido nos artigos anteriores é diretamente aplicável, nos quadros estatutários correspondentes, aos juízes e magistrados do Ministério Público."
O mérito da presente ação importa determinar se as normas da Lei n.º 43/2005 de 29.08 que determinaram que o tempo de serviço prestado pelos magistrados do Ministério Público, no período da sua vigência, isto é, entre 30.08.2005 e 31.12.2007, não fosse contado, para efeitos de progressão, padecem de inconstitucionalidade que as AA arguem, e devem, e por isso, ser desaplicadas, no caso concreto, reconhecendo-se às AA a situação jurídica subjetiva, e consequente procedência da ação interposta.
- Do Estatuto do Ministério Público
Tal como afirmam as AA, à luz do Estatuto do Ministério Público, existem categorias, mas sem escalões, sendo que a progressão remuneratória baseia-se apenas na contagem do tempo de serviço, e independentemente da qualificação do serviço prestado, tal como resulta do disposto no artigo 96.º, daquele estatuto, que dispõe o seguinte:
"1 - A estrutura da remuneração base a abonar mensalmente aos magistrados do Ministério Público é a que se desenvolve na escala indiciária constante do mapa anexo a esta lei, de que faz parte integrante.
2 - As remunerações base são anualmente revistas, mediante atualização do valor correspondente ao índice 100.
3 - A partir de 1 de janeiro de 1991 a atualização a que se refere o número anterior é automática, nos termos do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 26/84, de 31 de julho, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 102/88, de 25 de agosto."
- Contexto da Lei n.º 43/2005, de 29.08
A Lei n.º 43/2005 teve origem na Proposta de Lei n.º 25/X (publicada no DAR 2.ª série, n.º 31/X/1, 2.07.2005), em cuja exposição de motivos pode ler-se, designadamente, o seguinte:
"[...] Apesar de, nos últimos anos, ter sido praticamente inexistente a atualização anual dos índices salariais da Administração Pública, não deixou de se registar um forte agravamento das despesas com pessoal, o que encontra explicação nos mecanismos automáticos de progressão nas carreiras, cargos e categorias, bem como na existência de inúmeros acréscimos remuneratórios relacionados com particularidades específicas da prestação de trabalho.
O sistema de carreiras e o estatuto remuneratório que lhe está associado revestem-se de extrema complexidade resultante do excessivo número de carreiras existente, do elevado grau de automatismo de evolução nas carreiras e do vasto leque de suplementos remuneratórios vigentes no atual sistema.
O Governo assume o compromisso de proceder à revisão do sistema de carreiras e remunerações da Administração Pública, a qual, porém, pela sua complexidade e pela negociação que implica, só poderá vir a ter impacto orçamental a médio prazo.
Importa, contudo, atuar de imediato com o objetivo de suster o crescimento da despesa pública com pessoal, o que só é possível através da limitação dos mecanismos de progressão nas carreiras, que a experiência tem demonstrado serem automáticos, e da manutenção dos atuais níveis dos suplementos remuneratórios. Tal medida, contudo, deve ser entendida na sua transitoriedade enquanto se prepara a reforma do sistema de carreiras e remunerações, em articulação com a revisão do sistema de avaliação de desempenho dos funcionários e a conceção dos sistemas de avaliação dos serviços públicos [...]"
Na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 104/X, que antecedeu a publicação da Lei n.º 53-C/2006 pode ler-se, designadamente, que:
"[...] tendo o Governo assumido o compromisso de proceder à revisão do sistema de carreiras e remunerações da Administração Pública. A complexidade nele demonstrada e a necessidade de uma ampla discussão pública aconselham a que a sua concretização, possível no plano técnico para já, não seja feita de imediato sem tal discussão e sem prejuízo da sua negociação.
Importa, todavia, atuar de imediato com o objetivo de continuar a suster o crescimento da despesa pública com pessoal, o que só é possível através da manutenção da limitação dos mecanismos de progressão nas carreiras, que a experiência tem demonstrado serem basicamente automáticos, e da manutenção dos atuais níveis dos suplementos remuneratórios. Tal medida, contudo, não pode deixar de ser entendida na sua transitoriedade enquanto se continua a desenvolver o processo de revisão do sistema de carreiras e remunerações, em articulação coma revisão do sistema de avaliação de desempenho dos funcionários e a conceção dos sistemas de avaliação dos serviços públicos.
A elevada complexidade das matérias em processo de revisão e a sua dispersão por dezenas de diplomas aconselham a que a sua revisão seja completada por morosos e fundamentados trabalhos técnicos que possibilitem a adequada ponderação política e a consequente negociação com as organizações representativas dos trabalhadores da Administração Pública.
Consciente da fundamental importância da revisão do sistema de vínculos, carreiras e remunerações no processo de reforma da Administração Pública que está a conduzir, o Governo entende ser mais adequado promover até ao final do corrente ano a discussão de uma Lei de Reforma dos Vínculos, Carreiras e Remunerações que permita a elaboração dos diplomas de desenvolvimento das novas carreiras gerais e especiais [...]»
Atendendo ao teor da motivação das propostas que levaram à aprovação dos diplomas em causa resulta, de forma clara, que as determinações neles contidas tiveram como pressuposto, para além da evidente intenção de contenção da despesa pública, a revisão do sistema de vínculos, carreiras e remunerações da Administração Pública constando, nos termos já enunciados da proposta que conduziu à aprovação da Lei n.º 43/2005 que "[...] tal medida, [...] deve ser entendida na sua transitoriedade enquanto se prepara a reforma do sistema de carreiras e remunerações, em articulação com a revisão do sistema de avaliação de desempenho dos funcionários e a conceção dos sistema de avaliação dos serviços públicos [...]".
A anunciada reforma do sistema de vínculos, carreiras e remunerações da Administração Pública veio a ser concretizada com a publicação da Lei n.º 12-A/2008 de 27 de fevereiro.
Na Proposta de Lei n.º 152/X (publicada no DAR 2.ª série A, n.º 100/X/2 de 23.06.2007), que esteve na origem da referida Lei n.º 12-A/2008, incluiu-se uma norma (artigo 2.º/3) que determinava, de forma expressa, a aplicação do regime aí estabelecido aos juízes e magistrados do Ministério Público.
Tal proposta, que deu origem ao decreto da Assembleia da República n.º 173/X foi remetida, pelo Presidente da República, ao Tribunal Constitucional que, em sede de Fiscalização Preventiva da Constitucionalidade, proferiu o Acórdão n.º 620/2007 que, além do mais, se pronunciou pela inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º, n.º 3, do Decreto da assembleia da República n.º 173/X, na parte em que se refere aos juízes dos tribunais judiciais, não tendo a referida norma do artigo 2.º/3 vindo a integrar o texto da Lei n.º 12-A/2008 de 27.02.
Por conseguinte, a finalidade determinante da criação da medida que determinou a não contagem do tempo de serviço prestado pelos magistrados do Ministério Público, para efeitos de progressão e que constituiu um dos seus pressupostos normativos - a reforma do sistema de vínculos, carreiras e remunerações da Administração Pública e a sua aplicação aos magistrados do ministério público - não veio a concretizar-se, por efeito, é certo, da pronúncia pela inconstitucionalidade da norma que previa a aplicação daquele regime à magistratura judicial e do Ministério Público.
Foi, assim, estabelecida uma medida (restritiva dos direitos profissionais dos juízes), de natureza transitória, no pressuposto de concretização de um objetivo (reforma da carreira) que não se verificou. Nessa medida, o congelamento operado por via da Lei n.º 43/2005, na sua aplicação aos Magistrados do Ministério Público, configurou uma limitação desnecessária, injustificada e, como melhor se demonstrará de seguida, constitucionalmente não autorizada.
O princípio do Estado de Direito Democrático (artigo 2.º da CRP) determina a sujeição do Estado Legislador ao Princípio da Proporcionalidade, embora com um alcance distinto daquele a que está sujeito o estado-Administrador. [...]
Considerando o princípio da proporcionalidade nas três vertentes enunciadas: a adequação, a exigibilidade ou necessidade e a justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito, e sem prejuízo da prerrogativa de avaliação da relação entre a determinação da medida e o objetivo prosseguido que assiste ao Estado-Legislador, afigura-se manifesto que um dos pressupostos subjacentes à determinação contida nas normas em análise não se verificou.
Considerando que a disciplina introduzida pelos diplomas que determinaram a não contagem de tempo de serviço para efeitos de progressão foi assumida, pelo legislador, como uma medida de caráter transitório até à definição de novo sistema de vínculos, carreiras e remunerações da Administração Pública que, como ficou visto, não veio a aplicar-se aos magistrados, afigura-se que a aplicação da referida disciplina transitória à magistratura do Ministério Público não se reveste das características da exigibilidade/necessidade e adequação.
Na verdade, não foi introduzida qualquer alteração na estrutura da remuneração da magistratura do Ministério Público, da escala indiciária em que esta se desenvolve ou no sistema de avaliação. Não tendo ocorrido qualquer alteração nessa matéria, não se afigura que tenha sido necessária, adequada ou justificada a aplicação aos juízes das medidas transitórias previstas na Lei n.º 43/2005 de 29.08 com a redação dada pela Lei n.º 53-C/2006 de 29.12.
Assim, as normas dos arts. 1.º/1, 2.º e 3.º/1 da Lei n.º 43/2005 de 29.08, quando aplicadas à magistratura do Ministério Público mostram-se desproporcionadas e desrespeitam os princípios da proporcionalidade e do Estado de direito democrático ínsitos no artigo 2.º da CRP, devendo, por isso, ser desaplicadas.
Acresce que as referidas normas, ao terem como pressuposto a aplicação do novo sistema de vínculos, carreiras e remunerações da Administração Pública à magistratura do Ministério Público, padecem de inconstitucionalidade nos exatos termos em que se pronunciou o Tribunal Constitucional a respeito da norma do decreto da Assembleia da República n.º 173/X que determinava a aplicação daquele regime aos juízes.
Referiu-se, a propósito, no Acórdão n.º 620/2007 que se pronunciou pela inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º/3 do Decreto 173/X, designadamente, o seguinte: "[...] É em ordem a garantir a independência dos juízes, por tudo o que se deixou dito, que a Constituição consagra um conjunto de garantias e de limitação de direitos relativamente ao regime de exercício de funções dos magistrados judiciais, que constituiu o verdadeiro estatuto do juiz, e que foi desenvolvido, no plano do direito ordinário, pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, com as suas ulteriores alterações.
O que conduz a concluir que o diploma legal em causa, ao ditar o regime subsidiário aplicável aos magistrados do Ministério Público, interfere em matéria estatutária dos magistrados do Ministério Público, e é suscetível de violar o disposto no citado artigo 219.º/2/CRP.
Ao determinar que o diploma é aplicável, com as necessárias adaptações aos Magistrados do Ministério Público, sem prejuízo do disposto na Constituição e em leis especiais, os artigos 1.º e 2.º das Leis n.os 43/05 e 53-C/06 opera uma tendencial equiparação daqueles magistrados aos demais trabalhadores da Administração, por efeito da assimilação do seu estatuto pelo regime geral da função pública através de uma genérica aplicação subsidiária do novo regime de vínculos, carreiras e remunerações.
Tudo o que vem de referir-se conduz a concluir que o diploma legal opera uma quebra no estatuto subjetivo dos magistrados do Ministério Público em relação a dois momentos essenciais: estes deixam de dispor de um estatuto único, que congregue todas as disposições que regulem a respetiva situação funcional, visto que as fontes normativas diretas passam a ser, de um lado, o Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, como lei especial, e de outro, a lei comum da função pública, como direito subsidiário; deixam ainda de dispor de um estatuto específico, no ponto em que o Estatuto dos magistrados do Ministério Público passa a constituir mera lei especial que apenas se aplica quando deva prevalecer sobre uma lei geral da função pública.
Essas disposições, determinando que a relação jurídica de emprego público, relativamente aos magistrados do Ministério Público, se constitui através de nomeação, e que, quanto a eles, se não aplicam os níveis remuneratórios constantes da tabela remuneratória única, acabam por incidir sobre matéria estatutária, tornando-se diretamente aplicáveis aos magistrados dessa categoria, relevando, também em relação a tais disposições, a violação do princípio da unidade e especificidade estatutária [...]".
Em face do juízo proferido, devem as normas em causa ser desaplicadas no caso e, em consequência, ser reconhecido aos magistrados do Ministério Público o direito à perceção do montante remuneratório correspondente ao escalão indiciário adequado à respetiva antiguidade na categoria, de acordo com o disposto no artigo 96.º do Estatuto do Ministério Público.
3 - Enquanto recorrente, veio o Ministério Público, ao abrigo do artigo 79.º da LTC, apresentar alegações, que concluiu da seguinte forma:
1.ª) O Ministério Público interpôs recurso, obrigatório, da sentença de 22 de outubro de 2012, proferida nos autos de processo n.º 1325/07.0BELSB (Ação administrativa comum), do TAC de Lisboa, 4.ª UO, em que são AA. magistrados do Ministério Público e RR. o Ministério da Justiça e o Ministério das Finanças, tendo por objeto a norma jurídica constante dos artigos 1.º n.º 1, 3.º, n.º 1, e 4.º da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, com a redação que a tais disposições foi conferida pelo artigo 1.º da Lei n.º 53-C/2006, de 29 de dezembro, na parte em que determina "a não contagem do tempo de serviço" para efeitos de "progressão nos índices remuneratórios" dos magistrados do Ministério Público, com fundamento em inconstitucionalidade, por dois motivos, a saber: a alegada violação "dos princípios da proporcionalidade e do Estado de direito democráticos ínsitos no artigo 2.º da CRP" e, ainda, da "unidade e especificidade estatutária dos magistrados do Ministério Público, que o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição pretendeu consagrar".
2.ª) Não está demonstrado que o efeito jurídico (impedir a operação do mecanismo automático da "progressão nos índices") materializado na norma jurídica impugnada não seja "adequado" e "necessário" para a consecução dos fins legais (gestão de recursos humanos e, por via do embargo do mecanismo de "progressões nos índices", obviar ao incremento da despesa pública com esse tipo de remunerações) pelo que, nessa precisa medida e quanto a tais máximas, não haverá violação do "princípio da proporcionalidade";
3.ª) A norma jurídica em apreço, por outro lado, pelo seu caráter temporário, não teria imperiosamente de constar do articulado do EMP, podendo assim ter caráter extravagante, sem ofensa à tendencial completude da lei estatutária, pelo que não infringirá a aludida regra da "unidade (ou completude) estatutária".
4 - Os recorridos responderam, considerando, em síntese, que:
a) A magistratura do Mº Pº tem especialidades que não têm paralelo em qualquer carreira da função pública;
b) A carreira na magistratura do Mº Pº ao contrário das da função pública, incluindo os seus corpos especiais, não está estruturada sobre o conceito de progressão na categoria;
c) e os "módulos" de tempo do sistemas remuneratório do Mº Pº não têm subjacente no conceito de evolução na carreira:
d) A exposição de motivos da proposta de lei em que teve origem a Lei n.º 43/05 assenta na necessidade de revisão dos estatutos remuneratórios e critérios de avaliação,
e) Passados 8 anos tal revisão não ocorreu no âmbito da magistratura do Mº Pº;
f) Pelo que é possível concluir que a aplicação daquelas leis foi desnecessária porque desnecessária foi qualquer adequação de remunerações;
g) E foi desadequada porque entre os critérios de remuneração da Administração Pública e da Magistratura não há equiparação;
h) Ao aplicar alterações nos níveis remuneratórios, as Leis n.º 43/05 e 53-C/2006 excecionaram normas estatutárias e violaram o princípio da unicidade e especificidade estatutárias,
i) Pelo que a única conclusão possível é a de que ocorre, por via disso, a violação do disposto no artigo 219.º, n.º 2, da CRP.
j) Pelo exposto, deve ser totalmente improcedente o recurso interposto, assim se fazendo a costumada.
5 - O objeto do presente recurso de constitucionalidade é integrado pelas normas constantes dos artigos 1.º, n.º 1, 2.º e 3.º, da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, alterado pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de dezembro, na parte em que dos mesmos resulta a aplicação aos magistrados do Ministério Público das medidas de não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira e de congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios, até 31 de dezembro de 2006 e, posteriormente, até 31 de dezembro de 2007.
As normas em crise têm a seguinte redação:
Artigo 1.º (Progressões)
1 - O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da Administração Pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de dezembro de 2006 não é contado para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais.
Artigo 2.º (Suplementos)
1 - São mantidos no montante vigente à data de entrada em vigor da presente lei e até 31 de dezembro de 2006 todos os suplementos remuneratórios que não tenham a natureza de remuneração de base, independentemente da respetiva designação, designadamente despesas de representação, subsídios de alojamento, de residência e de fixação, pelo risco, penosidade, insalubridade e perigosidade, gratificações e participações emolumentares, relativamente aos funcionários, agentes e restante pessoal da administração pública e aos demais servidores do Estado.
Artigo 3.º (Juízes e Magistrados do Ministério Público)
O regime estabelecido nos artigos anteriores é diretamente aplicável, nos quadros estatutários correspondentes, aos Juízes e aos Magistrados do Ministério Público.
A Lei n.º 53-C/2006, de 29 de dezembro, determinou a prorrogação da vigência destas medidas até 31 de dezembro de 2007, e alterou o artigo 3.º da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, aditando-lhe o n.º 2:
1 - Anterior corpo do artigo
2 - Fica excecionado do número anterior o tempo decorrido no período de ingresso.
Tal aditamento assentou no facto de, para os juízes e magistrados do Ministério Público que houvessem ingressado recentemente na magistratura, a não contagem do tempo de serviço ter como consequência a manutenção da mesma posição remuneratória que possuíam na fase de formação, o que poderia constituir uma violação do princípio da igualdade (cf., neste sentido e para questão próxima, os acórdãos n.os 237/98 e 625/98, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Desde já se alerta, no entanto, para a irrelevância, in casu, da ressalva operada pelo normativo aditado, uma vez que os magistrados do Ministério Público recorridos no presente recurso de constitucionalidade já há muito haviam concluído o respetivo período de formação.
O tribunal recorrido desaplicou as normas identificadas com fundamento em inconstitucionalidade material, por violação do princípio da proporcionalidade em sentido amplo, dedutível a partir do Princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da CRP, considerando que as mesmas seriam ainda inconstitucionais pelas razões vertidas no Acórdão n.º 620/2007, uma vez transpostas para a situação dos magistrados do Ministério Público, ou seja, por violação das exigências de autonomia e especificidade estatutária daquela magistratura.
A argumentação expendida tem por base fundamentalmente dois pontos.
Em primeiro lugar, o tribunal recorrido sustenta que, integrando a Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, bem como as alterações nela produzidas pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de dezembro, um conjunto de medidas transitórias, isto é, prévias à aprovação de uma reforma estrutural do sistema de carreiras e remunerações da administração pública, a não aplicação de tal reforma aos juízes e magistrados do Ministério Público, deduzida a contrario sensu a partir do disposto na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, evidencia a desproporcionalidade da inclusão daqueles no âmbito de aplicação das medidas transitórias. Mais concretamente:
Considerando que a disciplina introduzida pelos diplomas que determinaram a não contagem de tempo de serviço para efeitos de progressão foi assumida, pelo legislador, como uma medida de caráter transitório até à definição do novo sistema de vínculos, carreiras e remunerações da Administração Pública que, como ficou visto, não veio a aplicar-se aos magistrados, afigura-se que a aplicação da referida disciplina transitória à magistratura do Ministério Público não se reveste das características da exigibilidade/necessidade e adequação.
Por outras palavras, a decisão recorrida assenta numa leitura nos termos da qual o diploma em crise emerge como um momento preparatório de uma reforma sistémica, dependendo a sua validade, por conseguinte, da verificação de uma coincidência estrita entre o âmbito de aplicação (subjetivo) das medidas preliminares e o âmbito de aplicação (subjetivo) das medidas definitivas adotadas pelo legislador.
Em segundo lugar, considera o TAC de Lisboa que as normas citadas padecem dos mesmos vícios de inconstitucionalidade que o artigo 2.º, n.º 3, do Decreto n.º 173/X, objeto de uma decisão de pronúncia do Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 620/2007 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade. Ou seja, aquelas normas, ao integrarem os magistrados do Ministério Público no seu âmbito de aplicação subjetivo, comportam uma violação das regra da autonomia e da especificidade do estatuto subjetivo, constantes do artigo 219.º, n.º 2 da CRP.
6 - Atenta a fundamentação da sentença recorrida, vale a pena perscrutar o efeito útil e a teleologia ínsitos à Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto.
Em primeiro lugar, cumpre avançar que este diploma veio suspender o regime de carreiras, cargos e categorias, regulado pelos Decretos-Leis n.os e 184/89, de 2 de julho, e 353-A/89, de 16 de outubro. Nestes previa-se a existência de dois tipos de carreiras - as verticais e as horizontais (v. também o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de julho), às quais correspondiam dois modos distintos de acesso - a promoção e a progressão - contemplados nos artigos 27.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de julho. A primeira consiste na "mudança para a categoria seguinte da respetiva carreira e opera-se para escalão a que corresponde remuneração base imediatamente superior", assentando simultaneamente no tempo de serviço, na existência de vaga e no mérito do candidato; a segunda traduz-se mudança de escalão, dentro de cada categoria, em virtude de uma permanência de três anos no escalão imediatamente anterior e não carece de concurso, isto é, não está dependente do mérito do trabalhador.
Tratando-se da magistratura do Ministério Público, o regime das carreiras e remunerações está disciplinado no respetivo Estatuto - o Estatuto do Ministério Público (EMP) - aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro (na sua versão atual).
De uma análise dos artigos 114.º e seguintes do EMP resulta que a carreira do Ministério Público obedece, em sede de promoção e progressão, a critérios específicos ainda que próximos do regime geral dos demais trabalhadores do Estado. Vale por dizer que nela existem as chamadas carreiras verticais, consubstanciadas em diversas categorias profissionais (cf. o artigo 8.º do EMP), nas quais se progride em função da antiguidade e do mérito ou apenas deste último; e carreiras horizontais, que contemplam diversos escalões indiciários, dependendo a progressão da antiguidade e não do mérito. A proximidade apontada tem ainda respaldo no artigo 108.º do EMP, quando aí se dispõe que "é aplicável subsidiariamente aos magistrados do Ministério Público, quanto a incompatibilidades, deveres e direitos, o regime vigente para a função pública".
Visto que o legislador afastou do âmbito de aplicação objetivo da Lei n.º 43/2005 as promoções, abrangendo tão-só a progressão nas carreiras com reflexos ou repercussões na remuneração base, é mister concluir que, atenta a forma como está estruturado o Ministério Público, as medidas adotadas incidirão apenas sobre as categorias profissionais de procurador-adjunto e de procurador-geral-adjunto - as únicas em que a progressão na carreira depende exclusivamente do tempo de serviço prestado, sem qualquer ligação ao mérito (v. o Parecer n.º 104/2005, de 18 de janeiro de 2007, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República).
Em segundo lugar, a exposição de motivos da proposta de lei que deu origem à Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto - a Proposta de Lei n.º 25/X - não tolera outra interpretação senão a de que as medidas em causa têm natureza transitória - rectius, não estrutural - visando, fundamentalmente, a contenção da despesa pública, através do não agravamento dos gastos com pessoal. Ou seja, pretendendo uma atuação com efeitos imediatos neste setor da despesa pública, o Governo decidiu pôr em prática medidas excecionais e temporalmente balizadas, sem contudo ignorar a premência de uma reforma estrutural, com efeitos a médio prazo, tendente à redução da complexidade do sistema e à limitação do caráter automático da progressão das carreiras.
A aguardada reforma estrutural do sistema de carreiras e remunerações da administração pública surgiu com a Decreto n.º 173/X, em cujo artigo 2.º, n.º 3, referente ao âmbito de aplicação subjetivo, se dispunha o seguinte: "Sem prejuízo do disposto na Constituição e em leis especiais, a presente lei é ainda aplicável, com as necessárias adaptações, aos juízes de qualquer jurisdição e aos magistrados do Ministério Público."
Na verdade, este foi um dos preceitos sobre os quais recaiu a decisão de pronúncia contida no Acórdão n.º 620/2007 (disponível em www.tribunalconstitucionl.pt), entendendo, no entanto, o Tribunal, na delimitação do objeto do pedido, que este se referia "apenas aos juízes dos tribunais judiciais", "ficando excluída a possibilidade de se apreciar os segmentos normativos dessa disposição referentes aos juízes das restantes ordens de jurisdição e aos magistrados do Ministério Público, relativamente aos quais não vem identificado qualquer questão de constitucionalidade" (o itálico é nosso). O mesmo é dizer que, muito embora a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, tenha efetivamente excluído os magistrados do Ministério Público do seu âmbito de aplicação subjetivo, a decisão de pronúncia que motivou tal exclusão incidiu somente sobre o segmento normativo do artigo 2.º, n.º 3 do Decreto n.º 173/X referente aos juízes dos tribunais judiciais.
Na base de tal pronúncia esteve a convicção de que aquele decreto, ao ditar um regime supletivo em matéria de carreiras e remunerações, operava uma tendencial equiparação dos juízes aos demais trabalhadores da administração pública, com isso pondo em risco as exigências inerentes ao estatuto subjetivo daqueles (cf. o artigo 215.º, n.º 1 da CRP). Tal estatuto, sublinhe-se, justifica-se em virtude dos imperativos de reserva de jurisdição e de imparcialidade e independência dos juízes no exercício da função jurisdicional, exigindo-se que, em razão da sua unicidade, se apresente como um estatuto unificado e específico - características essenciais, que o Tribunal considerou postas em causa pelo Decreto n.º 173/X.
Como explicitamente resulta do aresto mencionado -
Ao determinar que o diploma é aplicável, com as necessárias adaptações, aos juízes de qualquer jurisdição, sem prejuízo do disposto na Constituição e em leis especiais, o artigo 2.º, n.º 3, do Decreto n.º 173/X opera uma tendencial equiparação dos juízes aos demais trabalhadores da administração, por efeito da assimilação do seu estatuto pelo regime geral da função pública através de uma genérica aplicação subsidiária do novo regime de vínculos, carreiras e remunerações.
Isso porque, ao assumir-se como direito subsidiário em relação ao regime de vínculos, carreiras e remunerações aplicável aos juízes dos tribunais judiciais, o Decreto n.º 173/X passa a reportar o Estatuto dos Magistrados Judiciais como mera lei especial, avocando a função complementar ou integrativa dos espaços omissos ou lacunares que o Estatuto contenha quanto a essa matéria. Em termos tais que a eventual utilização de idêntica técnica legislativa em relação a outras disciplinas jurídicas sectoriais da função pública abre caminho a que o Estatuto passe a intervir simplesmente como normação especial em relação ao regime geral da função pública.
Tudo o que vem de referir-se conduz a concluir que o Decreto opera uma quebra no estatuto subjetivo dos juízes em relação a dois momentos essenciais: estes deixam de dispor de um estatuto único, que congregue todas as disposições que regulem a respetiva situação funcional, visto que as fontes normativas diretas passam a ser, de um lado, o Estatuto dos Magistrados Judiciais, como lei especial, e de outro, a lei comum da função pública, como direito subsidiário; deixam ainda de dispor de um estatuto específico, no ponto em que o Estatuto dos Magistrados Judiciais passa a constituir mera lei especial que apenas se aplica quando deva prevalecer sobre uma lei geral da função pública.
7 - Tendo presente este quadro, são fundamentalmente duas as questões de constitucionalidade a que urge dar resposta. A primeira é a de saber se os artigos 1.º, n.º 1, 2.º e 3.º, da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, na parte em que dos mesmos resulta a aplicação aos magistrados do Ministério Público das medidas de não contagem do tempo de serviço e de congelamento dos suplementos remuneratórios, são inconstitucionais, por violação do princípio da proibição do excesso. A segunda, por seu turno, muito embora incidente sobre o mesmo segmento normativo, consiste em perceber se o mesmo importa violação das garantias de autonomia e estatuto próprio dos magistrados do Ministério Público, exigências vertidas no artigo 219.º, n.º 2, da CRP.
Desde já se avança que os preceitos elencados não merecem censura constitucional, pelos motivos que de seguida se dão conta.
7.1 - É desde logo patente, quanto à primeira questão enunciada, que o tribunal recorrido laborou num erro. Tal erro foi o de, sem fundamento bastante, associar umbilicalmente a Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, à reforma estrutural introduzida posteriormente pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, não compreendendo que àquela está subjacente uma teleologia específica que é a de suster, com efeitos imediatos, a despesa pública.
É, pois, nos exatos termos dessa finalidade que deve ser balizada e efetuada a análise do princípio da proibição do excesso, sendo de recusar um entendimento que perspetive aquela lei como um instrumento de consecução de uma reforma sistémica das carreiras e remunerações da administração pública. Reconhece-se, no entanto, que tal motivação financeira surge já filtrada por critérios normativos, mormente pela intenção de travar a progressão automática das carreiras, circunstância que justifica que tais medidas, apesar de provisórias, não se apliquem aos "mecanismos de evolução salarial baseados no mérito", leia-se, aos mecanismos não automáticos de promoção ou progressão (v. o Parecer n.º 104/2005, de 18 de janeiro de 2007, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República).
Redefinida a teleologia inerente à Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, é mister proceder a uma (re)apreciação das medidas adotadas à luz do parâmetro constitucional já identificado - o princípio da proporcionalidade em sentido amplo.
7.1.1 - Como é consabido, trata-se de um princípio que releva no controlo do equilíbrio e da ponderação das medidas dos poderes públicos, fornecendo, para o efeito, uma estrutura analítica que permite lidar com as tensões entre dois direitos fundamentais ou entre um direito fundamental e um interesse público com ressonância constitucional.
No modelo de matriz alemã, manifestamente predominante na jurisprudência e doutrina portuguesas, procede-se a uma análise da medida a partir de três subprincípios (triplo teste) - adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito - dotados de uma ordem lógica de aplicação (v., entre outros, o Acórdão n.º 632/2008, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, e também Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. i, 4.ª ed., 2007, p. 392).
Na senda do que se passa noutros ordenamentos jurídicos, a intensidade do controlo efetuado pela jurisdição constitucional reveste-se de contornos específicos quando em causa estejam as decisões do legislador. Considera-se, com efeito, que este deve beneficiar, em matérias relativamente às quais goze de elevada liberdade de conformação, de um "crédito de confiança", de acordo com o qual "o juízo de invalidade de uma certa medida legislativa [...] se há de estribar sempre [...] em manifesto incumprimento, por parte do legislador, dos deveres que sobre ele impendem por força do princípio da proibição do excesso" (cf., neste sentido, o Acórdão n.º 632/2014, e ainda os acórdãos n.os 484/2000, 187/2001 e 745/2014, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
7.1.2 - Antes de qualquer ensaio concretizador, é conveniente tentar apurar, à luz da Constituição e da jurisprudência constitucional sobre o tema, o verdadeiro peso - abstrato e relativo - dos interesses e direitos em presença.
Ora, poder-se-ia pensar que, ao determinar a suspensão da progressão nas carreiras, a Lei n.º 43/2005 estaria a comprimir o direito à retribuição, um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da CRP. Tal raciocínio não vinga, porquanto as normas em crise não procederam a nenhuma redução do vencimento; determinaram, antes, um congelamento da progressão nas carreiras, fazendo com que um funcionário demore mais tempo a mudar de escalão, durante um período transitório. Aliás, a jurisprudência constitucional vem há muito reiterando que remuneração e progressão na carreira, apesar de intrinsecamente ligadas, não se confundem, assumindo-se como institutos autónomos (cf. os acórdãos n.os 261/04 e 12/12, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
Em jogo está, portanto, o direito à progressão nas carreiras, direito esse que este Tribunal vem integrando, à semelhança de alguma doutrina, no âmbito de proteção do direito de acesso à função pública (cf. o artigo 47.º, n.º 2, da CRP), por considerar que "a permanência num posto de trabalho proporciona a especialização e o aperfeiçoamento do trabalhador", qualidades que devem ser premiadas através de um sistema de progressão na carreira que se assume como "componente essencial de dignificação do trabalho" (v. os acórdãos n.os 355/99 e 12/12, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt, e Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 660). Contudo, este arrazoado não logra converter a Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, numa lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, cuja validade haja de ser escrutinada à luz dos "limites" cumulativos inscritos nos n.os 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição. De facto, como se pode ler no Acórdão n.º 355/99:
Dizer que o trabalhador tem um direito à progressão na carreira não é o mesmo que afirmar que o trabalhador tem o direito à carreira tal como ela se configurava na data em que ele ingressou no seu posto. A proteção constitucional da carreira como fator de valorização profissional do trabalhador não impede que o legislador proceda a reajustamentos, maiores ou menores, na estrutura das carreiras do funcionalismo público, de acordo com as exigências do interesse público.
Ou seja, o legislador pode redefinir a organização administrativa dos serviços públicos, no sentido de reordenar ou mesmo reconstruir as carreiras dos funcionários.
O mesmo é dizer, então, que no âmbito de proteção do direito (fundamental) de acesso à função pública não se integra um direito à progressão "automática" na carreira, visto que o legislador ordinário dispõe de considerável liberdade na conformação e estruturação das carreiras dos trabalhadores da administração pública. Neste sentido, a proporcionalidade da suspensão dos mecanismos automáticos de progressão nas carreiras reclama um controlo judicial cuja intensidade e deferência hão de ter em atenção a circunstância de os preceitos em crise não se configurarem como autênticas restrições a direitos, liberdades e garantias, e de o direito (de base legal) dos magistrados do Ministério Público à progressão automática não ter sido, atenta a natureza temporária da medida, totalmente aniquilado.
Por outro lado, as medidas em crise emergem como resposta transitória à necessidade de travar a ascensão da despesa pública, não escondendo, porém, intenções extrafinanceiras, no sentido de combater aquilo que, no entender do legislador, consiste no "elevado grau de automatismo de evolução nas carreiras".
7.1.3 - Ora, que se trata de uma medida idónea para fazer face à intenção de conter a despesa pública é algo que resulta evidente. Há que conceder, também, quanto à sua exigibilidade ou necessidade, lançando mão do "crédito de confiança" devido ao legislador em matérias economicamente complexas, em que a objetividade dos juízos e das suas alternativas é naturalmente controversa. A maior deferência no escrutínio permite concluir pela razoabilidade da medida no quadro de um vasto conjunto de soluções de onerosidade variável, algumas delas adotadas posteriormente, já na vigência do PAEF (v.g., o corte nas remunerações ou a suspensão do subsídio de férias e de Natal dos trabalhadores ativos do setor público).
Finalmente, não se afigura existir uma desproporção evidente entre "a via que foi escolhida para a realização do interesse público e a medida de realização desse mesmo interesse" (v. Maria Lúcia Amaral, A forma da República, reimpressão da 1.ª ed., Coimbra Editora, 2012, p. 189). Esta asserção resulta não só da "qualidade" legal da posição jurídica subjetiva lesada e do caráter transitório da ablação introduzida, mas também do facto de, aliadas a uma intenção financeira preponderante, estarem igualmente considerações de justiça - respaldadas no objetivo de pôr termo ao excessivo automatismo das carreiras - circunstância que reforça o peso de que se reveste o interesse público na equação desenhada.
7.2 - Juízo de sentido idêntico vale, também, para a segunda questão colocada. Com efeito, atentos os desenvolvimentos relatados, qualquer tentativa de extensão automática ou quase automática dos fundamentos da inconstitucionalidade material vertidos no Acórdão n.º 620/2007 às normas constantes da Lei n.º 43/2005 carece, à partida, de qualquer sentido. Isto porque, uma vez redefinidos os objetivos inerentes àquele diploma legal nos termos expostos supra, avulta explicitamente a diferença material e funcional subjacente às medidas postas em marcha em 2005 e 2008, respetivamente, e as possíveis repercussões dessa dissonância no escrutínio de constitucionalidade a que se acham presentemente submetidas as primeiras.
Assim sendo, há que indagar se a aplicação aos magistrados do Ministério Público, a título transitório e com o objetivo de conter imediatamente a ascensão dos níveis de despesa pública, de medidas de não contagem do tempo de serviço e de congelamento de suplementos remuneratórios é suscetível de lesar as garantias de autonomia e de estatuto próprio que lhes são conferidas pelo artigo 219.º, n.º 2 da CRP.
Em primeiro lugar, cumpre sublinhar que o Ministério Público é um órgão constitucional de administração da justiça, dotado de autonomia e independência, características que, muito embora com especificidades, o aproximam dos tribunais. Aquela autonomia concretiza-se através de um estatuto jurídico-subjetivo próprio, o qual se espera que, mediante consagração de um conjunto de garantias, assegure a independência do órgão face ao Governo e à magistratura judicial (cf. o Acórdão n.º 291/02, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, e Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. ii, 4.ª ed., 2010, p. 606). Daqui resultou a emanação de um Estatuto - o Estatuto do Ministério Público (v. supra o ponto 6) - o qual define as competências, o estatuto, as incompatibilidades, os direitos, os deveres, as classificações, e o recrutamento dos magistrados do Ministério Público.
Na verdade, afigura-se decisiva a circunstância de os fundamentos da pronúncia de inconstitucionalidade vertidos no Acórdão n.º 620/2007 não serem de todo transponíveis para o presente caso. A Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, não institui um novo regime jurídico de vínculos, carreiras e remunerações; o seu telos foi apenas o de desacelerar temporariamente os efeitos dos regimes vigentes em nome de imperativos essencialmente financeiros. Como tal, não há, na situação vertente, e ao contrário do que indiciava o Decreto n.º 173/X, risco de "quebra" do estatuto jurídico-subjetivo dos magistrados do Ministério Público nem tampouco de equiparação destes magistrados aos demais servidores do Estado.
Afastados estes riscos, é de concluir que as normas cuja constitucionalidade se impugna não são de molde a violar as garantias de autonomia e de estatuto próprio do Ministério Público, incorporadas no artigo 219.º, n.º 2, da CRP.
8 - Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide:
a) Não julgar inconstitucional as normas constantes dos artigos 1.º, n.º 1, 2.º e 3.º, da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto, alterada pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de dezembro, na parte em que das mesmas decorre a sua aplicação à magistratura do Ministério Público;
b) Por conseguinte, conceder provimento ao recurso, ordenando a reformulação da decisão recorrida em consonância com o juízo de não constitucionalidade assim proferido.
Lisboa, 3 de dezembro de 2014. - José Cunha Barbosa - Maria de Fátima Mata-Mouros - Maria Lúcia Amaral - João Pedro Caupers - Joaquim de Sousa Ribeiro.
208391693