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Timestamp: 2020-08-13 08:45:56
Document Index: 382284352

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Sentencia nº 02387 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 1 de Noviembre de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 283376759
Sentencia nº 02387 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 1 de Noviembre de 2006
Fecha de Resolución: 1 de Noviembre de 2006
Número de Expediente: 2005-4633
MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2005-4633
En fecha 20 de junio de 2005 la ciudadana M.E.G.L., titular de la cédula de identidad Nº 3.410.084, asistida por el abogado P.M.C., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 31.780, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo de fecha 20 de enero de 2005, dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por medio del cual se declaró la responsabilidad administrativa, se le formuló un reparo, a la vez que se le impuso una sanción pecuniaria por la cantidad de Un Millón Novecientos Cuarenta y Ocho Mil Ochocientos Bolívares (1.948.800,00 Bs.).
El 22 de junio de 2005 se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República, solicitándole la remisión del expediente administrativo.
Mediante Oficio N° 08-01-763 de fecha 27 de julio de 2005, la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo.
En fecha 11 de agosto de 2005, se ordenó agregar el expediente administrativo a los autos y formar la respectiva pieza separada.
El 20 de septiembre de 2005 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión.
Por auto de fecha 6 de octubre de 2005 el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y Contralor General de la República, remitiéndoles copias certificadas del escrito del recurso. Asimismo, se ordenó librar el cartel al que se refiere el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 11 de octubre de 2005 se libraron los Oficios Nros. 1.118, 1.119 y 1.120, dirigidos a la Procuradora General de la República, al Fiscal General de la República y al Contralor General de la República, respectivamente.
Mediante diligencia de fecha 25 de octubre de 2005, el abogado P.M.C. consignó el poder que le fuera otorgado por la recurrente.
Una vez practicadas las notificaciones ordenadas, en fecha 10 de enero de 2006 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado el día 18 del mismo mes y año por el representante judicial de la recurrente, y consignada en autos su publicación en el diario “El Universal” en fecha 31 de enero de 2006.
El 20 de abril de 2006 el representante judicial de la recurrente solicitó pasar el expediente a la Sala por encontrarse concluida la sustanciación, lo cual se acordó en la misma fecha.
En fecha 2 de mayo de 2006 se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTÍZ y se fijó el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación de la causa.
El 9 de mayo de 2006 comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para la realización del acto de informes.
En fecha 31 de mayo de ese mismo año se difirió el acto de informes.
El 6 de julio de 2006, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la representación judicial de la Contraloría General de la República y de la Fiscalía General de la República, quienes consignaron sus respectivos escritos.
El 11 de julio de 2006 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
Mediante escrito presentado ante esta Sala, la ciudadana M.E.G.L., asistida por el abogado P.M.C., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo de fecha 20 de enero de 2005, dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por medio del cual se declaró su responsabilidad administrativa, se le formuló un reparo, y se le impuso una sanción pecuniaria por la cantidad de Un Millón Novecientos Cuarenta y Ocho Mil Ochocientos Bolívares (1.948.800,00 Bs.).
En su escrito, la recurrente alega lo siguiente:
Que el 16 de septiembre de 2002, fue designada en el cargo de Directora de Administración y Servicios de la Contraloría General del Estado Miranda, mediante la Resolución Nº RCGEM-0028-2.002, dictada por la Contralora General del referido Estado.
Indica que, en fecha 25 de junio de 2003, la Contraloría General de la República inició mediante auto, una investigación sobre hechos presuntamente ilícitos atribuidos, a su persona. Culminada la fase de investigación, el referido Órgano Contralor inició el procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades, por auto del 12 de noviembre de 2004, en atención a los siguientes hechos presuntamente irregulares: a) órdenes de pago por concepto de remuneraciones por un monto total de Cuarenta y Un Millones Trescientos Noventa y Ocho Mil Setecientos Nueve Bolívares con Veintinueve Céntimos (41.398.709,29); b) órdenes de pagos por los montos de Seiscientos Quince Mil Quinientos Sesenta Bolívares (615.560,00 Bs.), Tres Millones Ochenta y Dos Mil Doscientos Quince Bolívares Con Sesenta y Cinco Céntimos (3.082.215,65 Bs.) y Cuatrocientos Veinte Mil Bolívares (420.000, 00 Bs.).
Relata que, el 12 de enero de 2005, se llevó a cabo la audiencia oral y pública, y el día 20 de enero del mismo año se declaró su responsabilidad administrativa, se le formuló un reparo y se le impuso una multa.
Alega, que el acto impugnado está viciado de “inconstitucionalidad” por cuanto la declaratoria de responsabilidad administrativa en su contra se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, cuerpo normativo que fue derogado por la Ley Contra la Corrupción.
En este orden de ideas, señala que “el hecho que la Ley Contra la Corrupción no contenga dentro de su articulado una norma similar a la tipificada en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público significa que fue despenalizado todo ‘...pago, uso o disposición indebidos de los fondos u otros bienes de que sea responsable [el autor]...’”. De este modo, según su parecer, operó una sustitución de leyes “siendo la última mas benigna (...) caso en el cual opera la retroactividad por cuanto la ley posterior beneficia a la procesada.”.
En segundo lugar, aduce que el acto impugnado incurrió en una desviación del procedimiento, por cuanto los procedimientos de reparo y los de determinación de responsabilidad administrativa, aún cuando tienen un iter procedimental común, son distintos en su naturaleza.
Indica la accionante, que si la Contraloría General de la República quería ejercer su potestad de formular un reparo “debió advertírselo en el auto de inicio del 12 de noviembre de 2004, imponerla de las cantidades de dinero reclamadas, señalarle las normas legales en las cuales sustentaban su acción reparatoria...”, pues mediante el procedimiento de determinación de la responsabilidad administrativa no podía formulársele un reparo, por lo que al hacerlo vició de nulidad el acto recurrido.
En tercer lugar, denuncia la recurrente que el acto impugnado se encuentra viciado de falso supuesto de hecho en virtud de que: a) es falso que la Contraloría General de la República haya publicado, mediante punto de cuenta de fecha 3 de febrero de 2000, normativa alguna que reglamente la situación relativa a los ingresos devengados por los funcionarios en servicio activo de dicho Órgano Contralor que fueran designados como Contralores Generales de los Estados, en comisión interventora; y, b) en consecuencia, también es falso que los pagos por ella ordenados fueran ilegales o indebidos, “por ser contrarios al marco normativo que regula la materia funcionarial en la Contraloría General de la República y a las instrucciones impartidas por el ciudadano Contralor General de la República”, pues esta normativa no existe.
Sobre este último particular indica, que el referido punto de cuenta “fue suscrito con posterioridad, en un acto de mala fe por parte de las máximas autoridades del ente público señalado (...) y en todo caso (...) esa instrucción no alcanzaría jamás a M.E.G.L. por cuanto la misma no era para ese momento funcionario de la Contraloría General de la República.”.
En cuarto lugar, alega la accionante que las órdenes de pago acordadas a favor de los ciudadanos A.M. y B.P.B. por concepto de reparación de congelador y anticipo del cincuenta por ciento (50 %) del trabajo de pintura realizado en la sede de la Contraloría General del Estado Miranda, fueron imputadas -a su juicio- de manera correcta a la partida presupuestaria denominada “Servicios no Personales”, por cuanto a dicha partida “se imputan los gastos por servicios prestados por personas jurídicas o personas naturales”.
Rechaza, en consecuencia, la interpretación dada por el Órgano Contralor, según la cual dichas órdenes de pago debían ser imputadas a la partida 4.01.01.06.00, correspondiente a las “Remuneraciones del Personal Contratado”, pues a los ciudadanos arriba mencionados “no se les elaboró un contrato de trabajo sino que se les requirió un servicio”.
Por último, con relación a las órdenes de pago efectuadas a favor de las ciudadanas Dinorak Castillo e I.L., por concepto de gastos de alimentación durante su estadía en el Estado Nueva Esparta, las cuales fueron imputadas “presuntamente” a la partida presupuestaria Nº 4.02.01.01.00 correspondiente a “Alimentos y Bebidas para Personas”, cuando lo correcto era imputarlas a la partida Nº 4.03.07.01.00 “Viáticos y Pasajes dentro del País”, advierte la accionante “que se produjo un error por exceso de celo administrativo ya que la referida asignación no podía ser integrada al presupuesto de la Contraloría General del Estado Miranda por cuanto la erogación la produjo la Gobernación del Estado Miranda y era a ese ente gubernamental al cual correspondía contabilizar el gasto.”
En virtud de lo antes expuesto, solicita que se declare la nulidad del acto impugnado y se deje sin efectos la declaratoria de responsabilidad administrativa, la formulación del reparo y la multa que le fuera impuesta.
II ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En la oportunidad de presentar informes, los abogados R.J.M.S. y L.C.A.A., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 65.609 y 56.641, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Contraloría General de la República, expusieron lo siguiente:
En primer lugar, rechazan el alegato de inconstitucionalidad esgrimido por la parte accionante, relacionado con la aplicación del artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. En tal sentido, indican que la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 establecía expresamente en el encabezamiento del artículo 113, que son hechos generadores de responsabilidad administrativa, además de los contemplados en sus diecisiete numerales, las conductas previstas en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Asimismo, destacan, que la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en el numeral 14 del artículo 91, tipificó el supuesto contenido en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Con base en lo anterior, aducen que no se produjo la aplicación retroactiva del referido artículo 37, ya que tanto para el momento en que se llevaron a cabo los presupuestos fácticos de la norma, como en la oportunidad en que se impuso la sanción, tales supuestos generadores de responsabilidad no dejaron de constituir ilícitos administrativos.
Por otra parte, con relación a la denuncia formulada por la accionante, relativa a la ausencia de un punto de cuenta de fecha 3 de febrero de 2003, dictado por el Contralor General de la República, señalan que con base en lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto mediante el cual se dictó el Régimen de Transición del Poder Público dictado por la Asamblea Nacional Constituyente (Gaceta Oficial No. 36.859, de fecha 29 de diciembre de 1999), “el Contralor General de la República, podía intervenir las Contralorías de los Estados y Municipios, así como designar con carácter provisional a los Contralores...”.
Igualmente, señalan que mediante el referido punto de cuenta de fecha 3 de febrero de 2000, el Contralor General de la República acordó que los funcionarios de dicho órgano que fueran designados como Contralores Generales de Estado en comisión interventora “no devengarían diferencia alguna entre su remuneración y la que correspondía al cargo a ejercer, por cuanto la Contraloría General de la República cancelaría los gastos de transporte y alimentación, así como viáticos y pasajes...”.
Con base en lo anterior, es evidente el carácter ilegal e indebido de los pagos ordenados por la recurrente a la ciudadana Dinorak E.C.M., Contralora General del Estado Miranda, por concepto de remuneraciones (diferencia de salario básico, prima por jerarquía, gastos de representación, bonificación de fin de año, bono único, bono vacacional, etc.), puesto que esta última funcionaria no podía regirse por el estatuto de personal de la mencionada Contraloría estadal, ya que guardaba relación de subordinación con la Contraloría General de la República, órgano que la designó en comisión interventora.
Con relación al vicio de “desviación de procedimiento denunciado”, aducen que en el auto de inicio del procedimiento de fecha 12 de noviembre de 2004, se hizo expresa mención al perjuicio patrimonial que generaron los pagos realizados por la recurrente en su condición de Directora de Administración y Servicios. Igualmente, indican que en el referido auto de inicio se indicó expresamente la normativa aplicable al reparo, esto es, el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
En lo que se refiere a las órdenes de pago por concepto de reparación de congelador y anticipo de trabajo de pintura en la sede del organismo, imputados a la partida “Servicios no personales”, indican los representantes del Órgano Contralor que dicha partida sólo admite la imputación de gastos a personas naturales cuando se relacionan con servicios de alquileres, viáticos y pasajes, lo que no se verifica en el supuesto de autos, por lo que dichos gastos debieron imputarse a la partida “Remuneraciones de Personal Contratado”.
Por último, estiman que los pagos ordenados por la recurrente a favor de las ciudadanas Dinorak E.C.M. e I.L., por concepto de alimentación durante la estadía en el estado Nueva Esparta, debieron ser imputados a la partida presupuestaria de “Viáticos y pasajes dentro del País”, por cuanto ésta abarca gastos que implican movilizaciones de personas por cuenta del organismo dentro del territorio nacional.
Con fundamento en los argumentos anteriores, solicitan que se declare improcedente el recurso interpuesto.
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO En la oportunidad de presentar informes, la abogada E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 39.288, actuando con el carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia, expuso lo siguiente:
Con relación al vicio de inconstitucionalidad esgrimido por la parte accionante, relacionado con la aplicación del artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, señaló que “la Contraloría General de la República al momento de aplicar la sanción a la hoy recurrente, se fundamentó en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda al Patrimonio Público, (derogada) vigente para el momento cuando ocurrieron los hechos, y en el artículo 91 numeral 14 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal vigente, aplicado supletoriamente”.
En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho denunciado, arguye que el pago realizado por la recurrente “no correspondía a la ciudadana Dinorak Castillo en su condición de Contralora General del Estado Miranda designada en comisión interventora, mediante Resolución Nº 01.00.054 de fecha 13 de junio de 2000, visto el carácter muy particular, de acuerdo al Punto de Cuenta de fecha 03 de febrero de 2000, aprobado por el Contralor General de la República”.
Como consecuencia de lo anterior, solicita se desestime el recurso presentado.
Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana M.E.G.L., contra el acto administrativo de fecha 20 de enero de 2005, dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por medio del cual se declaró la responsabilidad administrativa, se le formuló un reparo, a la vez que se le impuso multa por la cantidad de Un Millón Novecientos Cuarenta y Ocho Mil Ochocientos Bolívares (1.948.800,00 Bs.).
En primer lugar, alega la recurrente que el acto impugnado está viciado de “inconstiucionalidad”, por haberse fundamentado cuanto la declaratoria de responsabilidad administrativa en su contra, en la aplicación retroactiva del contenido del artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (G.O. No. 3.077, Extraordinario, de fecha 23 de diciembre de 1982) , cuerpo normativo que había sido derogado por la Ley Contra la Corrupción (G.O. No. 5.637, Extraordinaria de fecha 7 de abril de 2003), la cual no contiene dentro de sus disposiciones ninguna norma equivalente al referido artículo 37, por lo que -a su criterio- considera que quedó despenalizado todo “pago, uso o disposición indebidos de los fondos u otros bienes públicos” .
Sobre este particular, en el acto impugnado se estableció lo siguiente:
En tal sentido se presume la imposibilidad de realizar los mencionados pagos a favor de la precitada ciudadana en su condición de Contralora General del Estado, en consecuencia, quien suscribe, es del criterio que presuntamente se encuentran llenos los extremos de procedencia para considerar dicho actuar como subsumible en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigente para el momento de la ocurrencia del hecho, y actualmente previsto en l numeral 14 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Ahora bien, el artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la sanción impuesta a la recurrente, establece:
Artículo 37. Ningún funcionario será relevado de responsabilidad por haber procedido en cumplimiento de orden de funcionario superior, al pago, uso o disposición indebidos de los fondos u otros bienes de que sea responsable, salvo que compruebe haber advertido por escrito la ilegalidad de la orden recibida. El funcionario que ordene tal pago o empleo ilegal, será responsable administrativamente, sin perjuicio de la responsabilidad penal y civil que pudiere corresponderle por la pérdida o menoscabo que sufran los bienes a su cargo y sin perjuicio de la responsabilidad del superior jerárquico que impartió la orden.
Por su parte, el numeral 14 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (G.O. No. 37.347, de fecha 17 de diciembre de 2001) dispone:
Artículo 91.: Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
14. el pago, uso o disposición ilegal de los fondos u otros bienes de que sean responsables el particular o funcionario respectivo, salvo que éstos comprueben haber procedido en cumplimiento de orden de funcionario competente y haberle advertido por escrito de la ilegalidad de la orden recibida, sin perjuicio de la responsabilidad de quien impartió la orden.
Ahora bien, de la comparación de los dispositivos legales antes transcritos, se colige que ambos tipifican como ilícito administrativo la misma conducta, es decir, el pago, uso o disposición ilegal o indebida de fondos u otros bienes públicos de los cuales sea responsable el funcionario público. Así, aunque la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público haya sido derogada por la entrada en vigencia de la Ley Contra la Corrupción (Gaceta Oficial Nº 5.637 Extraordinario de fecha 7 de abril de 2003), la conducta de pago, uso o disposición ilegal de bienes públicos sigue estando tipificada como ilícito administrativo por haberlo establecido así la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo que nunca podría afirmarse como lo ha hecho la recurrente, que dicha conducta irregular fue “despenalizada” en la Ley Contra la Corrupción.
Por otra parte, el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra el principio de irretroactividad de la Ley y en tal sentido, dispone:
Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron
Ha sido criterio reiterado de la Sala destacar que el principio de irretroactividad de la Ley está referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano o en aquellos casos en que la modificación de la pena sea la menor. Esta concepción permite conectar el aludido principio con otros de similar jerarquía, como el de la seguridad jurídica, entendida como la confianza y predictibilidad que los administrados pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación del Ordenamiento Jurídico. De modo tal, que la previsión del principio de irretroactividad de la ley se traduce, al final, en la interdicción de la arbitrariedad en que pudieran incurrir los entes u órganos encargados de la aplicación de aquella (vid. sentencia de esta Sala Nº 00900, de fecha 4 de abril de 2006).
Aplicando estos razonamientos al caso de autos, es evidente el error en que incurre la recurrente al afirmar que el acto recurrido aplicó retroactivamente la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. En efecto, esto es así por dos razones fundamentales: a) en primer lugar, porque para la fecha en que ocurrió la conducta que dio lugar a la sanción impuesta (15 de junio de 2000 al 15 de noviembre de 2002) se encontraba plenamente vigente el artículo 37 de la referida Ley y era aplicable en virtud de la remisión expresa consagrada en el artículo 112 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (G.O. No. 5.017, Extraordinaria, de fecha 13 de diciembre de 1995); y, b) porque aún cuando para la fecha de imposición de la sanción (20 de enero de 2005) ya no estaba vigente la mencionada norma, el ilícito administrativo seguía estando tipificado como tal, en el numeral 14 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dispositivo legal que efectivamente sirvió de base para declarar la responsabilidad administrativa de la recurrente.
Con base en las anteriores consideraciones, se desecha el alegato de inconstitucionalidad esgrimido por la parte actora. Así se declara.
En segundo lugar, aduce la recurrente que el acto impugnado incurrió en una desviación del procedimiento, ya que aún cuando para la formulación del reparo y la determinación de la responsabilidad se sigue el mismo iter procedimental, son procedimientos distintos en su naturaleza. En tal sentido, denuncia que la Contraloría General de la República no podía a través del procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa, proceder a la formulación de un reparo, menos aún cuando omitió señalar tal posibilidad en el auto de inicio de fecha 12 de noviembre de 2004.
Ahora bien, el artículo 95 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dispone lo siguiente:
“Artículo 95: Para la formulación de reparos, la declaratoria de responsabilidad administrativa y la imposición de multas, los órganos de control fiscal deberán seguir el procedimiento previsto en este Capítulo.”.
De la lectura del artículo en referencia se colige que el procedimiento en ella establecido tiene por objeto: a) la formulación de reparos; b) la declaratoria de responsabilidad administrativa; y c) la imposición de multas.
Es importante destacar que bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, se preveían dos procedimientos distintos para la formulación de los reparos y para la declaratoria de la responsabilidad administrativa. Dicha previsión tenía como base la distinta naturaleza de ambas responsabilidades, pues la responsabilidad derivada de los reparos tiene índole resarcitoria, mientras que la responsabilidad administrativa tiene evidente carácter sancionatorio.
Así las cosas, se observa de la lectura de las actas que conforman el expediente administrativo (folios 1 al 38 de la pieza Nº 1) que, en fecha 12 de noviembre de 2004, el ciudadano A.P.A., Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, suscribió un auto de inicio por medio del cual “a[cordó] el inicio del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal].”.
De la lectura del referido auto (folios 24 y 25 de la pieza Nº 1 del expediente administrativo) se observa que el Órgano Contralor puso en conocimiento de la recurrente cual era el objeto del procedimiento administrativo abierto en su contra, específicamente, establecer su responsabilidad administrativa como la posible formulación de un reparo. En efecto, en el referido auto se indicó lo siguiente:
Asimismo, se observa que el pago presuntamente ilegal o indebido de remuneraciones al funcionario designado en Comisión Interventora en la Contraloría General del Estado Miranda en los términos precedentemente indicados, habían producido un presunto perjuicio pecuniario al patrimonio del Estado Miranda, por un monto total de (...), en presunta trasgresión a los lineamientos dictados por el ciudadano Contralor General de la República, lo cual se traduce, en un perjuicio pecuniario al patrimonio público, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.185 del Código Civil, que dispone (...).
De allí, el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, preveía (...), supuesto éste que se mantiene vigente en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (...) el cual establece: ‘Los órganos de control fiscal procederán a formular reparo, cuando en el curso de las auditorías, fiscalizaciones, inspecciones, exámenes de cuentas o investigaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones de control, detecten indicio de que se ha causado daño al patrimonio de un ente u organismo (...)’.
Así encontramos, en el caso que nos ocupa, que el reparo es una modalidad especial de persecución de responsabilidad civil en el ámbito administrativa, cuando se ha causado un daño al patrimonio público. Producto de la acción u omisión dolosa o culposa de un agente.
De conformidad con la transcripción realizada, queda suficientemente claro que la Contraloría General de la República informó a la recurrente que el procedimiento administrativo abierto en su contra tenía por objeto, además de la declaratoria de responsabilidad administrativa, la posible formulación de un reparo, por la presunta comisión de conductas que ocasionaron daños pecuniarios al patrimonio público, además de señalarle las disposiciones legales en las cuales basaba su proceder, razones por las cuales se desecha el vicio denunciado. Así se declara.
En tercer lugar, denuncia la recurrente que el acto recurrido adolece de falso supuesto de hecho, por cuanto, en primer lugar, afirma ser falso que la Contraloría General de la República haya establecido en fecha 3 de febrero de 2000 mediante un punto de cuenta, la normativa que reglamenta la situación relativa a los ingresos devengados por los funcionarios en servicio activo de dicho Órgano Contralor que fueran designados en comisión interventora; y, en segundo lugar, porque al no existir dicho punto de cuenta, los pagos que ordenó dejan de ser ilegales o indebidos.
Ahora bien, de la lectura del acto recurrido (folios 250 al 300 de la pieza Nº 1 del expediente administrativo) se desprende que uno de los hechos imputados a la recurrente, es haber suscrito órdenes de pago por el monto total de cuarenta y un millones trescientos noventa y ocho mil setecientos nueve bolívares con veintinueve céntimos (41.398.709,29 Bs.) por concepto de remuneraciones (diferencia de salario básico, prima por jerarquía, gastos de representación, bonificación de fin de año, bono único, bono vacacional, etc.), a favor de la ciudadana Dinorak Castillo, en su condición de Contralora General del Estado Miranda, designada en comisión interventora mediante Resolución Nº 01-00-054 dictada por el Contralor General de la República.
Dicha comisión interventora estaba subordinada a las condiciones establecidas en el Punto de Cuenta de fecha 03-02-2000.
En orden a lo anterior, cursa en el expediente administrativo (folios 32 y 33 de la pieza Nº 5) el Punto de Cuenta de fecha 3 de febrero de 2000, aprobado por el Contralor General de la República, mediante el cual se determinó el régimen aplicable a los funcionarios adscritos a dicho órgano que fueran designados como Contralores estadales en virtud de la intervención que sufrieran posteriormente los órganos contralores regionales.
En el referido Punto de Cuenta se estableció:
De conformidad con lo dispuesto en el Régimen de Transición del Poder Público, dictado por la Asamblea Nacional Constituyente publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.859 de fecha 29 de diciembre de 1999, se le otorgó al Contralor General de la República facultad para intervenir las Contralorías de los Estados, así como para designar con carácter provisional a los Contralores de los Estados que lo ameriten.
En tal virtud, los funcionarios designados para ejercer cargos de contralor o contralora de las entidades federales en las que se resuelva la intervención deberán actuar por orden del Contralor General, haciendo uso de la autoridad conferida en el citado régimen, los fines de coadyuvar con el ejercicio oportuno y eficaz del control y por ende atacar las causas que motiven las eventuales intervenciones y consecuencialmente realizar las investigaciones que fueren procedentes, así como ejercer las funciones de control constitucional y legalmente atribuidas al órgano intervenido.
Los funcionarios que se designen al efecto, podrán ser funcionarios en servicio activo de este M.O.C., en cuyo caso serán designadas (sic) en comisión de servicios.
No obstante, este tipo de comisión de servicios no será solicitada por el M.J. del ente que se pretenda intervenir y carecerá de tiempo de duración, es decir, sería una comisión de servicios de carácter muy particular, que no se equipararía a la prevista en el Estatuto de Personal de este M.O.C. (...), aunado al hecho de que el funcionario que se designe tendrá a su cargo lo relacionado con el régimen de personal, en especial la materia de remuneraciones y compensaciones del ente sujeto a intervención.
Visto que la situación no se encuentra prevista en el Estatuto de Personal de este M.O.C., es menester (...) la autorización para tramitar la cancelación de gastos de transporte y alimentación, así como viáticos y pasajes, según sea el caso, que se requieran, por encontrarse las Contralorías de los Estados fuera del lugar habitual de trabajo de los funcionarios en servicio activo de este M.Ó. deC., por cuanto no sería procedente el cobro de beneficio económico alguno o diferencia de sueldo en el ente sujeto a tal medida, toda vez que los funcionarios actuarán como comisionados interventores y ejercerán cargos de M.J. en los referidos entes.
Determinado lo anterior, se evidencia que contrariamente a lo señalado por la recurrente, sí existía una normativa dictada por el Contralor General de la República que regulaba lo relativo a los ingresos que debían percibir los funcionarios adscritos a dicho Órgano, que fueran designados en comisión interventora en las Contraloría Estadales que así lo ameritaran, como Contralores Generales. En orden a lo anterior , la Sala aprecia que ciertamente existía la reglamentación acerca de los ingresos devengados por los funcionarios en servicio activo de la Contraloría General de la República designados en comisión interventora, razón por la cual debe desecharse el vicio de falso supuesto de hecho denunciado.
Aunado a lo anterior, se observa que la accionante arguye que mal podría aplicársele a su caso la referida normativa, por no ser ella funcionaria de la Contraloría General de la República. Sin embargo, en este aspecto debe observarse que de conformidad con el ya mencionado artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda al Patrimonio Público y el numeral 14 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, será responsable administrativamente toda persona que haya procedido al pago, uso o disposición indebidos de los fondos u otros bienes públicos, supuesto en el que se subsume perfectamente la actuación de la recurrente, quien suscribió órdenes de pago que eran manifiestamente indebidas e ilegales, por contradecir lo dispuesto por el Contralor General de la República en su Punto de Cuenta de fecha 3 de febrero de 2000.
Asimismo, denuncia la actora que el acto recurrido igualmente adolece del vicio de falso supuesto de hecho ya que, según su criterio, las órdenes de pago Nos. 158 y 961 suscritas en fechas 15 de marzo y 15 de noviembre de 2002, a favor de los ciudadanos A.M. y B.P.B., respectivamente, por concepto de reparación de congelador y anticipo del cincuenta por ciento (50 %) del trabajo de pintura realizado en la sede del Organismo Contralor estadal, fueron adecuadamente imputadas a la partida presupuestaria “Nº 403”, correspondiente a “Servicios no Personales”.
En tal sentido, indica la recurrente que la Contraloría General de la República, en el acto impugnado interpretó erróneamente cuál era la partida a la que dichas órdenes de pago debían ser imputadas,“Nº 401”, correspondiente a las “Remuneraciones del Personal Contratado”, cuando la realidad fue que a los ciudadanos destinatarios de las referidas órdenes de pago nunca se les elaboró un contrato de trabajo.
Ahora bien, observa la Sala de la revisión del expediente administrativo (folios 733 de la pieza Nº 3), que en fecha 15 de marzo de 2002, la recurrente suscribió la orden de pago Nº 00158, a favor del ciudadano A.M., por un monto de Seiscientos Quince Mil Quinientos Sesenta Bolívares (615.560,00 Bs.) por concepto de “CANCELACIÓN DE FACTURA No. 0103 Y 0104 POR REPARACIÓN DE CONGELADOR, CAMBIO DE COMPRESOR, CARGA DE REFRIGERANTES, Reparación de Vitrina”, imputado a la partida “403-09-09-00”.
Igualmente, cursa al folio 746 de la Pieza Nº 3 del expediente administrativo, copia certificada de la orden de pago Nº 00961, de fecha 15 de noviembre de 2002 a favor del ciudadano B.P.B., por concepto de “PAGO CORRESPONDIENTE AL 50% DE ANTICIPO POR MANO DE OBRA (TRABAJO DE PINTURA)” por un monto de Tres Millones Ochenta y Dos Mil Doscientos Quince Bolívares Con Sesenta y Cinco Céntimos (3.082.215,65 Bs.), imputados a la partida “403-10-01-00”.
Asimismo, de la lectura del acto recurrido se aprecia que la Contraloría General de la República, estimó que las imputaciones de los pagos referidos se hicieron a las partidas equivocadas, por lo que consideró que la recurrente había incurrido en el ilícito administrativo contenido en el numeral 22 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, relativo al “empleo de fondos de alguno de los entes y organismos (...) en finalidades diferentes de aquellas a que estuvieron destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma, incluida la normativa interna o acto administrativo”.
En este orden de ideas, el acto recurrido dispuso lo siguiente:
Ahora bien, los pagos efectuados a personas naturales para la realización de trabajos eventuales deben imputarse a la partida presupuestaria 4.01.01.06.00 ‘Remuneraciones al Personal Contratado’, toda vez que se considera un gasto de personal en virtud de un contrato individual, por tiempo determinado, que no exceda de un ejercicio fiscal, realizados por personas naturales no considerados funcionarios públicos y la partida presupuestaria 403 ‘Servicios no Personales’ no admite la imputación de gastos a personas naturales, salvo, como lo señala la parte in fine, cuando esos pagos estén relacionados con los servicios de alquileres, viáticos y pasajes, lo cual no se verifica en el presente caso. (...)
A los fines de determinar si los pagos antes relacionados fueron imputados correctamente a las partidas presupuestarias, se hace necesario atender a lo dispuesto en el “Plan Único de Cuentas”, instrumento puesto en vigencia por primera vez, mediante Resolución Nº 69, dictada por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) y publicada en Gaceta Oficial Nº 4.540 Extraordinario de fecha 12 de marzo de 1993, que debe emplearse en la formulación, ejecución y control del Presupuesto del Sector Público, estableciendo restricciones de orden cuantitativo, cualitativo temporal para la Administración, en orden a garantizar la correcta utilización de los recursos públicos y cuya actualización corresponde a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) su actualización.
El referido Plan Único clasifica las cuentas en siete (7) grandes grupos o “Rubros” los cuales a su vez, tienen cuatro niveles de desagregación identificados por códigos numéricos de ocho posiciones, y por la clasificación, denominación y descripción de las respectivas cuentas.
Trayendo estos razonamientos al caso de autos, se observa que la recurrente imputó los pagos realizados a las personas naturales ya identificadas a las partidas Nos. 4.03.09.09.00 y 4.03.10.01.00, relativas a “Conservación y reparaciones menores de otras máquinarias y equipos” y “Conservación y reparaciones menores de inmuebles del dominio privado”, respectivamente. Dichas cuentas, de conformidad con el Plan Único de cuentas constituyen rubros sub-específicos de la cuenta Nº 4.03.00.00.00 “Servicios no Personales”, partida que es definida de la siguiente manera:
4.03.00.00.00 SERVICIOS NO PERSONALES
Servicios prestados por personas jurídicas, tanto para realizar acciones jurídicas, administrativas o de índole similar, como para mantener los bienes de la institución en condiciones normales de funcionamiento. Incluye alquileres de inmuebles y equipos; servicios básicos; servicios de transporte y almacenaje; servicio de información, impresión y relaciones públicas; primas y otros gastos de seguro y comisiones; viáticos y pasajes; servicios profesionales y técnicos; conservación y reparaciones menores de maquinarias y equipos; conservación y reparaciones menores de inmuebles; construcciones temporales; servicios de construcción de edificaciones para la venta y otros servicios.
Los honorarios acordados a personas naturales para realizar trabajos eventuales se imputan por la 4.01.01.06.00 ‘Remuneraciones al personal contratado’, con excepción de los utilizados en la específica 4.03.05.03.00 ‘Relaciones sociales’. Las asignaciones para los servicios no personales considerados por la ley y reglamentos como gastos destinados a la defensa y seguridad del Estado se imputan por la partida 4.51.00.00.00.
Se incluyen en esta partida, los servicios prestados por personas naturales relacionados con los servicios de alquileres, viáticos y pasajes.
El impuesto al valor agregado aplicable a la adquisición de los servicios, se imputa por la genérica 4.03.17.00.00 ‘Impuesto al valor agregado’.
De lo anterior se colige que, tal y como lo señaló la Contraloría General de la República en el acto recurrido, la recurrente realizó una incorrecta imputación de los pagos efectuados a los ciudadanos A.M.R. y B.P.B.. En efecto, los referidos pagos al efectuarse a personas naturales por servicios distintos a “alquileres, viáticos y pasajes”, quedaban excluidos del supuesto previsto en la partida antes transcrita, ya que de la propia naturaleza de la función realizada (reparación de congelador y trabajos de pinturas), se desprende el carácter temporal del trabajo, aunado al hecho de que mediaba un contrato de prestación de servicios entre el segundo de los mencionados ciudadanos y la Contraloría General del Estado Miranda (folios 748 y 749 de la pieza Nº 3 del expediente administrativo), por lo que en consecuencia, dichos pagos debían imputarse a la cuenta Nº 4.01.01.06.00, la cual contempla lo siguiente:
4.01.01.06.00 Remuneraciones al personal contratado
En los organismos con regímenes de personal sujetos a leyes o estatutos de carrera, se imputan por esta subpartida las remuneraciones acordadas en virtud de un contrato individual de trabajo por tiempo determinado que no exceda del ejercicio fiscal y los pagos por concepto de honorarios profesionales por trabajos eventuales realizados por personas naturales no consideradas funcionarios públicos. Los beneficios que la ley laboral prevé en los casos de personas naturales no consideradas funcionarios públicos se imputan por la específica 4.01.08.03.00 ‘Prestaciones sociales y otras indemnizaciones al personal contratado’.
Se excluyen los pagos que se efectúen a personas naturales por alquileres y viáticos, los cuales se imputan por las genéricas y específicas de la partida 4.03.00.00.00 ‘Servicios no personales’ que corresponda.
En los entes descentralizados cuyos regímenes de personal no están sujetos a leyes o estatutos de carrera (empresas, fundaciones, sociedades civiles), se imputan las remuneraciones acordadas a personas naturales, en virtud de un contrato individual de trabajo, por tiempo determinado, así como los honorarios acordados a personas naturales por la realización de trabajos eventuales. Los demás beneficios se imputan por la correspondientes cuentas de pasivos.
Así, esta Sala comparte el razonamiento efectuado por el Órgano contralor en el acto recurrido, y desecha el alegato de falso supuesto alegado por la recurrente, ya que ésta con su actuación violentó uno de los principios básicos en materia presupuestaria como lo es el de la especialización cualitativa o especificidad del presupuesto de gastos, conforme al cual los créditos presupuestarios se otorgan para una finalidad específica y no deben utilizarse para un objeto distinto al indicado. Así se declara.
Por último, y en consonancia con el punto anterior, señala la recurrente que con relación a las órdenes de pago Nos. 755 y 756, ambas de fecha 18 de septiembre de 2002, tramitadas a favor de las ciudadanas Dinorak Castillo e I.L. por concepto de gastos de alimentación “durante su estadía en el Estado Nueva Esparta con motivo de los juegos de Contralorías de Estados”, imputadas a la partida No. 4.02.01.01.00, se produjo un error “por exceso de celo administrativo ya que la referida asignación no podía ser integrada al presupuesto de la Contraloría General del Estado Miranda, por cuanto la erogación la produjo la Gobernación del Estado Miranda y era ese ente territorial al correspondía contabilizar el gasto.”.
Con relación a este punto, el acto recurrido estableció lo siguiente:
De la misma forma, la prenombrada ciudadana [la recurrente] suscribió las órdenes de pago Nros. 755 y 756 (...) mediante las cuales se ordenaron pagos por concepto de gastos de alimentación durante su estadía en el Estado Nueva Esparta (...) a favor de las ciudadanas Dinorak Castillo e I.L., por un monto de Bs. 420.000,00 cada una, las cuales fueron imputadas la partida presupuestaria 4.02.01.01.00 ‘Alimentos y Bebidas para Personas’, no obstante, que por la naturaleza de dichos gastos, los mismos debieron ser imputados a la partida 4.03.07.01.00 ‘Viáticos y Pasajes dentro del País’.
Ahora bien, de la revisión de las actas que conforman el expediente (folios 742 al 745 de la pieza Nº 3 del expediente administrativo) y de la lectura tanto del auto de inicio del procedimiento como del acto recurrido, se desprende que la recurrente suscribió en fecha 18 de septiembre de 2002, las órdenes de pago Nos.755 y 756, a favor de las ciudadanas Dinorak Castillo e I.L., respectivamente, por un monto de Cuatrocientos Veinte Mil Bolívares cada una, por concepto de “PAGO POR GASTOS DE ALIMENTACIÓN DURANTE ESTADÍA EN EL ESTADO NUEVA ESPARTA CON MOTIVO A LOS II JUEGOS DE CONTRALORÍA DE ESTADOS.”, los cuales fueron imputados a la partida “4.02.01.01.00”. Ambas órdenes se encontraban respaldadas por sendas solicitudes de “Viáticos” efectuadas por las beneficiarias de las mismas.
Siguiendo con este orden de razonamientos, encuentra la Sala que el “Plan Único de Cuentas” al que se hiciera mención anteriormente, estatuye con relación a las partidas Nos. 4.02.01.01.00 y 4.03.07.01.00 lo siguiente:
4.02.01.00.00 Productos alimenticios y agropecuarios
Productos alimenticios para personas, ya sean estrictamente agrícolas o manufacturados; productos agroforestales en bruto; animales vivos para consumo y experimentación; alimentos para animales; además comprende productos agrícolas, ganaderos, de la silvicultura, caza y pesca.
4.02.01.01.00 Alimentos y bebidas para personas
Productos alimenticios y bebidas destinadas al consumo humano, ya sean productos estrictamente agrícolas y pecuarios, manufacturados o no, todo tipo de bebidas, alcohólicas o no, tales como: refrescos, vinos, cervezas, licores y agua suministrada en botellas. No incluye la adquisición de animales vivos que se imputan por la 4.02.01.03.00 "Productos agrícolas y pecuarios". Se incluye la adquisición de comidas, debidamente justificadas, que efectúa el organismo para los trabajadores.
4.03.07.00.00 Viáticos y pasajes
Asignaciones que se otorgan a empleados y obreros con motivo de la prestación de servicios fuera del lugar habitual de trabajo, conforme al ordenamiento jurídico vigente. Se incluyen las asignaciones para cancelar a las personas sin relación de dependencia con el organismo, que presten servicios o cumplan misiones oficiales en sitios distantes a su residencia habitual. Asimismo, se incluyen las asignaciones para efectuar pagos directos a personas naturales o jurídicas que faciliten los servicios por concepto de viáticos y pasajes. Se incluyen los pagos que se efectuan a personas naturales que presten este tipo de servicio.
4.03.07.01.00 Viáticos y pasajes dentro del país
Gastos por movilizaciones de personas, por cuenta del organismo, dentro del territorio nacional.
Como puede observarse, los pagos efectuados a las ciudadanas Dinorak Castillo e I.L., encuadran perfectamente dentro de la partida Nº 4.03.07.01.00 correspondientes a “Viáticos y pasajes dentro del país”, ya que se correspondían con el reembolso de unas cantidades de dinero por concepto de “viáticos” originados por la asistencia de las referidas ciudadanas a los “II Juegos de Contralorías de Estados” llevados a cabo en el Estado Nueva Esparta, de lo cual concluye la Sala que el razonamiento efectuado por la Contraloría General de la República es conforme a derecho, y no como lo sostiene la recurrente, quien erróneamente imputó dichos pagos al sub-rubro “Alimentos y bebidas para personas” el cual, como se ha evidenciado de la transcripción realizada, no se corresponde con el supuesto de autos. Así se declara.
Determinado lo anterior, no pasa desapercibido para la Sala el hecho de que la recurrente, luego de reconocer la errónea imputación presupuestaria efectuada (folio 7 de la pieza principal del expediente), aduce que se debió a un exceso de “celo administrativo” motivado a que los recursos para el pago de los referidos viáticos habían sido suministrados por la Gobernación del Estado Miranda y era a esta entidad estatal al que correspondía, en última instancia, “contabilizar el gasto”. Tal afirmación lejos de constituir una justificación para la actuación ilegal de la accionante, pudiera convertirse en un reconocimiento de otra actuación irregular como lo sería que las ciudadanas Dinorak Castillo e I.L., recibieron el pago doble (por parte de la Contraloría General del Estado Miranda y la Gobernación de dicha entidad) por un mismo concepto (viáticos).
Sin embargo, se aprecia que tal situación no fue alegada en sede administrativa ni consta en autos prueba alguna que la sustente, por lo que no será objeto de pronunciamiento por parte de esta Sala.
Conforme a todos los razonamientos anteriormente expuestos, esta Sala declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado. Así se declara.
V DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana M.E.G.L., contra el acto administrativo de fecha 20 de enero de 2005, dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta y un (31) días del mes de octubre del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
En primero (01) de noviembre del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02387.
Decisión nº S-N de Tribunal de Primera Instancia en Funciones de Control de Falcon (Extensión Punto Fijo), de 2 de Febrero de 2012