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Timestamp: 2019-08-26 09:49:11
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Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 129', 'artículo 105', 'artículo 18', 'artículo 105', 'artículo 41', 'artículo 116', 'artículo 4', 'artículo 48', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'artículo 8', 'artículo 22', 'artículo 106', 'artículo 48']

Control judicial de la discrecionalidad urbanística a partir de la participación pública - El Derecho
Control judicial de la discrecionalidad urbanística a partir de la participación pública
Foro 01-06-2013 Coordinador: Berberoff Ayuda
Tras la estela de sus precedentes normativos, el artículo 4.e) del RDL 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754- proclama el derecho de todos los ciudadanos a participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate.
No parece que el resultado de dicha participación genere obligaciones vinculantes para el planificador, aunque, ciertamente, insufla cierta legitimación democrática a los instrumentos de planeamiento.
¿Cuál es el alcance práctico de la participación ciudadana en la aprobación o revisión de los instrumentos urbanísticos?.
Bajo la premisa de que la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción (artículo 3.1 del RDL 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754-), ¿resultan eficaces los tradicionales mecanismos de control judicial de la discrecionalidad administrativa para delimitar (o rechazar) la solución plasmada en un determinado instrumento urbanístico en contra de la opinión mayoritaria que resulte de la participación pública? En caso de respuesta negativa al anterior planteamiento ¿únicamente le queda a la ciudadanía acudir a la acción pública (ex art. 48 del RDL 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754-)?.
Este foro ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de junio de 2013.
A nuestro juicio la participación pública de los ciudadanos en el procedimi...
A nuestro juicio la participación pública de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los instrumentos del planeamiento es algo sustancial y esencial en relación con el aseguramiento del acierto y oportunidad de la decisión del planeador plasmada en el resultado del procedimiento de elaboración. Esta conclusión consideramos que está avalada por la jurisprudencial desde antiguo, pero además ha sido consolidada por nuestra legislación positiva.
En efecto, desde la ya antigua sentencia del Tribunal Supremo de 11 de Julio de 1986 -EDJ 1986/4961-, a las que podemos añadir otra muchas, y especialmente la de 9 de Julio de 1991 -EDJ 1991/7530-, el alto tribunal insiste en que el planeamiento contiene una decisión que va a condicionar de forma determinante la vida de los ciudadanos, de ahí la trascendencia que tiene el hecho de que se tenga en cuenta su opinión, para asegurar la legalidad, acierto y oportunidad de la decisión, utilizando las mismas palabras que utilizaba en entonces vigente artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, cuando regula el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.
Del principio de audiencia del artículo 105 de la Constitución -EDL 1978/3879-, cabe recordar que el Tribunal Constitucional en la Sentencia 119/1995, de 17 de julio -EDJ 1995/3837-, sostuvo que este precepto consagra el derecho de participación en la actuación administrativa de carácter funcional o procedimental, que garantiza tanto la corrección del procedimiento cuanto los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, y que constituye «uno de los cauces de los que en un Estado social deben disponer los ciudadanos» -bien individualmente, bien a través de asociaciones u otro tipo de entidades especialmente aptas para la defensa de los denominados intereses difusos, para que su voz pueda ser oída en la adopción de las decisiones que les afectan
Si efectivamente existe un amplio margen de discrecionalidad en la decisión del planeador, no es menos cierto que la jurisprudencia, tal y como señala el texto de la propuesta, ha ido desarrollando y perfilando un conjunto de técnicas encaminadas a controlar jurisdiccionalmente el ejercicio de esas potestades discrecionales, aun reservando un reducto ultimo de oportunidad. La racionalidad o razonabilidad de esa última decisión, puede ser objeto de control judicial en relación a los hechos determinantes, y no cabe duda que si existen alegaciones rigurosas que pueden justificar un cambio en la propuesta sometida a información pública, las mismas pueden servir de canon en el control judicial.
A nuestro juicio, las propias previsiones de las legislaciones urbanísticas autonómicas, de la Ley estatal del suelo, en la dicción que recoge la propuesta de interrogantes y el propio derecho de la Unión, en cuestiones íntimamente relacionadas con el derecho urbanístico, como es el caso de la información en materia medioambiental, han de tomarse como un nuevo impulso a la denominada democracia urbanística y a la trascendencia de un trámite como el de información pública, que lejos de considerarse una formalidad dentro de un procedimiento de elaboración de instrumentos de planeamiento, tiene una clara vocación sustantiva, como decíamos al principio de esta aportación.
Otra vertiente del mismo problema es la de la modificación sustancial de proyecto sometido a información pública, de la mano de las alegaciones realizadas en ese trámite. Desde luego la legitimidad democrática del plan, desde el punto de vista de la participación ciudadana en su tramitación, no puede suponer una suerte de puente a la legalidad. Al contrario, es la legalidad la que impone el trámite en relación a aquellas cuestiones de fondo que no pueda implicar, ni directa ni indirectamente una infracción de las normas de “ius cogens” o de derecho necesario que puedan contenerse en la legislación urbanística aplicable.
En definitiva, las normas jurídicas emanan de los órganos con potestad normativa en las distintas categorías y clases, y esa legalidad, democráticamente legitimada, debe imponerse a través de los cauces previstos. Entre ellos no está la posibilidad de que la información pública modifique las previsiones de la legislación urbanística aplicable. Quien entienda que se vulneran sus derechos podrá impetrar la tutela de sus derechos, entre otros cauces, a través de la interposición de los recursos ante los Tribunales de Justicia que en derecho procedan y en los supuestos que les asista legitimación, ciertamente ampliada en el ámbito urbanístico a través de la acción pública.
Dar una respuesta sobre cuál pudiera ser el alcance práctico de la particip...
Dar una respuesta sobre cuál pudiera ser el alcance práctico de la participación ciudadana en la aprobación o revisión de los instrumentos urbanísticos, resulta un tanto difícil. Son centenares de ellos los que se tramitan diariamente y cabe suponer que no todas las situaciones serán coincidentes. Ello no obstante, no faltan testimonios jurisprudenciales que demuestran que, tomado en serio el derecho de participación por parte de sus destinatarios y llevado aquél hasta sus últimas consecuencias, el resultado puede ser demoledor para aquellas Administraciones que pretendan aguar su contenido mediante el mero cumplimiento de los requisitos formales impuestos por la ley.
Tenemos un buen ejemplo en la STS 3ª5ª, de 16 de febrero de 2009, RC 9414/2004 -EDJ 2009/16924 (sentencia que, a su vez, trae a colación otra de la misma Sala, de 25 de febrero de 2003 -EDJ 2003/9274-).
Se trata de un pronunciamiento del Alto Tribunal que confirma el de instancia, que a su vez había declarado “nula de pleno derecho”, para un determinado ámbito, la aprobación de un Plan de recursos naturales; precisamente por haber omitido, la Administración concernida, los deberes anejos al derecho de participación ciudadana, y muy particularmente el deber de dar respuesta razonada a las alegaciones presentadas por los particulares en el trámite de información pública.
Recalca el Tribunal Supremo que la participación ciudadana mediante la formulación de alegaciones, sugerencias u observaciones durante el susodicho trámite, obliga a la Administración a una reposada lectura de aquéllas; a darles una respuesta razonada y específica (lo que no debería impedir una respuesta unitaria frente a alegaciones del mismo género); y a ponderar inclusive los cambios de enfoque sugeridos por la ciudadanía.
En resumidas cuentas: para el Tribunal Supremo la participación ciudadana reconocida por las leyes se verá burlada cuando frente a la misma no haya “diálogo, participación y respeto”.
Vemos, pues, que una aproximación seria al derecho de los ciudadanos a participar directamente en los asuntos públicos de carácter urbanístico (derecho, éste, que hunde sus raíces en los arts 23.1 y 105 de la Constitución -EDL 1978/3879-, sin perjuicio de su desarrollo legal a través de la legislación procedimental, urbanística y medioambiental), puede constituir un medio susceptible de hacer retroceder la discrecionalidad política y técnica del planificador hasta sus fronteras naturales.
No obstante lo dicho, para que esa participación vea asegurados sus efectos benéficos de orden general o colectivo y no devenga en un instrumento esencialmente al servicio de intereses económicos o patrimoniales (no necesariamente ilegítimos, dicho sea de paso), preciso será que la Administración no adopte una actitud pasiva y, de alguna manera, vaya en busca de la opinión del común de los ciudadanos. Sobre todo en tiempos como los que corren, en los que el estado de depauperación creciente de amplias capas de la población, propicia que miles y miles de personas potencialmente afectadas por las decisiones de naturaleza urbanística, no se sientan precisamente animadas a poner de manifiesto sus opiniones.
La participación, si ha de cumplir fielmente sus objetivos, deberá venir precedida de una masa ingente de ciudadanos impregnados de “coraje cívico”. Librar la suerte de la institución al paternalismo de unos pocos, a los intereses de una minoría, o, en ocasiones, al fanatismo en sus distintas variantes, será condenarla al fracaso.
Llegados a este punto, conviene recordar que esa actitud activa a la que nos hemos venido refiriendo, se ha visto propugnada de forma creciente en nuestras leyes urbanísticas. Y en un orden concomitante, la podríamos encontrar reflejada en los artículos 5.1.a) y 16 de la Ley estatal 27/2006, de 18 de julio -EDL 2006/93900-, en su vertiente reguladora del derecho de participación pública en materia de medio ambiente. Ley, ésta, cuyo artículo 18.1.e) -EDL 2006/93900 incluye entre las normas relacionadas con el medio ambiente, las relativas a la ordenación del territorio rural y urbano y a la utilización de los suelos.
Capítulo aparte deberá merecernos la capacidad del Poder Judicial para ofrecer una respuesta satisfactoria cuando se suscite una clara confrontación entre la vertiente discrecional de los instrumentos urbanísticos aprobados y la opinión mayoritaria de los ciudadanos personados en el trámite de información pública.
Si la decisión adoptada por la Administración se encuentra suficientemente motivada, es coherente, se fundamenta en presupuestos fácticos tangibles, persigue objetivos legítimos y viene acompañada de una respuesta razonada frente a las alegaciones presentadas por los particulares, difícilmente los órganos jurisdiccionales van a verse en condiciones de inclinar la balanza a favor de la “ciudadanía activa”, si se me permite tal expresión. Obrar de otra manera llevaría a nuestros Tribunales a invadir una esfera de poder que no les corresponde y a cortocircuitar, al cabo, el resultado de la suprema decisión del conjunto de los electores. Máxime si el grado efectivo de participación ciudadana en el expediente urbanístico, no ha alcanzado cotas significativas.
A los “ciudadanos activos” les quedará, eso sí, el consuelo de la “acción pública” y, asimismo, la opción de castigar a sus autoridades con motivo del subsiguiente proceso electoral.
Por otro lado, conviene no olvidar que no siempre el sentido y el grado de participación ciudadana en el trámite de información pública, serán indicativos del acierto o desacierto de la decisión finalmente adoptada por la Administración en su vertiente discrecional; pues, por ejemplo, nunca una participación escasa –o incluso prácticamente inexistente podrá sanar los vicios jurídicos en los que haya podido incurrir el planificador.
Cuestión distinta es que se busquen fórmulas intermedias, susceptibles de reconducir el conflicto de forma satisfactoria, sin tener que acudir a la vía judicial.
Pese a las críticas al uso, nuestra sociedad sigue sintiendo una especie de fascinación frente a lo judicial. Pero esa fascinación puede llevar –de hecho “ya ha llevado” a la saturación. En ese sentido, oportuno será traer a colación los trabajos llevados a cabo por diversos especialistas bajo los auspicios del Ministerio de Justicia, con el propósito de acometer una reforma coordinada de la vía administrativa previa y del proceso contencioso-administrativo (ver la web del Ministerio, y seguir los epígrafes “actividad legislativa”, “normativa”, “propuestas de comisiones y grupos de expertos”, “secciones especiales de la comisión general de codificación”). Pues bien, entre las propuestas que han sido contempladas, figura la de anteponer preceptivamente a la vía judicial, la resolución de los recursos administrativos por parte de órganos especializados de carácter colegiado. Órganos en los que también se integrarían de forma rotatoria especialistas ajenos a la Administración.
La propuesta pretende implantar ese modelo de forma inmediata para los asuntos de personal y de circulación rodada; pero propugna que las leyes hagan otro tanto en los restantes sectores de acción pública. Y el del urbanismo podría ser uno de ellos, pues no cabe descartar que la intervención conciliadora de un órgano administrativo independiente, integrado por expertos procedentes de disciplinas diversas y sin las rigideces propias del proceso judicial, pudiera dar sus frutos, en el sentido de propiciar una mayor receptividad o una mayor aproximación a las sugerencias planteadas por la ciudadanía.
El derecho de participación de los ciudadanos en el proce...
El derecho de participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, entre las que se encuadran los instrumentos de planeamiento, viene exigido a nivel constitucional por el artículo 105 de la Constitución -EDL 1978/3879 cuando dispone que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
Este derecho de participación en el ámbito del planeamiento urbanístico no ha surgido, sin embargo, como consecuencia de la Constitución sino que ya venía exigiéndose en la regulación preconstitucional del procedimiento de elaboración del planeamiento dada la condición de destinatario del urbanismo que todo ciudadano tiene, con las ventajas, limitaciones y cargas que la opción urbanística va a implicar en su vida cotidiana.
Así el TR de la Ley del Suelo de 1976 -EDL 1976/979 ya preveía formas de participación. El problema entonces, como ahora, es que el único medio de participación, de observancia preceptiva, es el trámite de información pública (artículo 41 TRLS 76 -EDL 1976/979-). La cuestión a dilucidar es si este medio garantiza la efectividad de la participación ciudadana o es simplemente eso, un trámite formal.
Parejo Alfonso y García de Enterría comentando aquella legislación (de indudable importancia al haber renacido tras la STC 21/1997 -EDJ 1997/56 como telón de fondo de derecho estatal de subsidiaria aplicación a la legislación autonómica) ponían de manifiesto que esta fórmula de participación no es demasiado eficaz. Ya entonces destacaban cómo el anuncio de la información pública en los Boletines Oficiales no garantizaba en absoluto la participación sino, a lo sumo, de quienes tuvieran interés en la actuación iniciada por la Administración, pero esto no es participación pública sino ejercicio de derecho por los interesados.
El inconveniente esencial de la información pública, aparte de que el trámite no llega normalmente a conocimiento de la población, es el de que el acceso a la información detallada sobre el plan no es fácil puesto que hay que acudir al Ayuntamiento y pedir la exhibición de los documentos que lo integran. Conseguido esto, hay que entender lo que significan, para lo que se necesita no sólo apoyo técnico sino también voluntad de colaboración de la Administración a la hora de informar sobre la actuación proyectada. Por último hay que redactar las alegaciones, y todo esto en el plazo de 30 días.
Más relacionado con el contenido o utilidad de este trámite de información pública se encuentra el momento elegido para abrir el procedimiento a la intervención pública. La información pública se sitúa en el momento en que se ha producido la aprobación inicial del plan. Por consiguiente, la idea de la Administración en cuanto la trayectoria a seguir se encuentra definida y será difícil que la simple opinión de algunos ciudadanos sea capaz de alterar unos criterios ya formados.
La única opción plausible es la de la organización de grupos para la elaboración de alegaciones ya que este ámbito posee un perfil tan técnico que será complicado poder aducir argumentos consistentes careciendo del necesario soporte profesional. Para evitar que las alegaciones recaigan sobre un diseño preconcebido es interesante destacar la previsión de que, antes de que se apruebe inicialmente el Plan y que la idea de la Administración haya tomado forma, se lleven a cabo actuaciones preparatorias en las que pueda sondearse la opinión del público en general.
Esta posibilidad, que no pasa de ser una simple opción, al no ser preceptiva, se recoge en el artículo 116 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico -uEDL 1978/2744 que permite que se abra un periodo de información pública con la finalidad de recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación futura. El mecanismo ideado es también aquí el de la información pública, que adolece de los defectos ya apuntados. Tal vez fuera razonable que estas actuaciones previas al inicio de la elaboración de los planes fueran potenciadas porque en este momento es cuando materialmente puede fijarse el rumbo de lo que habrá de ser el diseño urbanístico.
Algunas leyes urbanísticas autonómicas, en lugar de hacer esto han hecho precisamente lo contrario y no recogen ni siquiera la posibilidad de intervención ciudadana en fase preparatoria. Este régimen contrasta sobremanera con las actuaciones que se llevan a cabo en otros países donde lo que se busca es la participación ciudadana activa en la configuración y diseño del plan urbanístico. Las técnicas empleadas abarcan un amplio abanico que va desde la preparación de reuniones informativas, en las que se proporciona de manera directa información sobre la adopción de posibles iniciativas, a la organización de grupos de trabajo en los que los equipos técnicos trabajan en común con grupos de ciudadanos.
A esto se une el uso de técnicas de campo como la elaboración de cuestionarios, entrevistas y encuestas a diferentes grupos de población con el objetivo general de estimular la conciencia ciudadana sobre las implicaciones urbanísticas y medio-ambientales y ayudar a activar a la participación creativa. Por estas vías se persigue concienciar a la población de la importancia de su implicación en la concepción del proyecto y estimular la aportación de ideas y opiniones sobre cuál es el sentimiento real de la población al respecto.
Volviendo a la realidad de nuestro país, y dentro del apuntado estrecho margen concedido a la participación ciudadana, el punto central es el relativo al valor de las alegaciones realizadas durante el trámite de información pública. En principio puede afirmarse que la Administración es libre de aceptarlas o no. Sin embargo, admitir sin más esta afirmación equivale a negar al trámite cualquier utilidad práctica. Por tanto, aunque la potestad de la Administración sea discrecional, las alegaciones habrá de tenerlas presentes lo que implica que deba estudiarlas.
Este estudio, además, deberá exteriorizarse lo que obligará a la Administración a pronunciarse sobre cada una de las alegaciones. Normalmente las alegaciones son objeto de un informe específico. En este punto es interesante recordar cómo García de Enterría ponía de relieve la práctica seguida en Francia de que esta actividad fuera desarrollada por un órgano ad hoc diferente de aquel con competencia para la tramitación del procedimiento. Un comisario encuestador es quien ha de realizar el informe sobre los resultados de la encuesta que pese a no tener valor vinculante para el órgano decisorio, le obliga a motivar y razonar expresamente la resolución final en el caso de que se aparte de él.
En definitiva, lo que parece ofrecer poca duda es que el resultado del trámite de información pública, el conjunto de alegaciones presentadas puestas en relación con la respuesta dada por la Administración, han de servir como patrón de razonabilidad de la decisión administrativa. Lo que no es admisible es que el Ayuntamiento, a pesar de representar corporativamente a los habitantes del municipio, resuelva aprobar (provisional o definitivamente, según los casos) un instrumento de planeamiento frente a una oposición consistente de los vecinos.
Admitir otra cosa sería aceptar que se trata de una mera formalidad por mucho que se trate de vestir de apariencia de seriedad y preocupación de la Administración por la opinión de los ciudadanos con la elaboración de informes que estudian y motivan por qué se rechazan sus alegaciones.
Tanto las alegaciones como las respuestas de la Administración podrán entrañan problemas y valoraciones de fondo que darán base para que los órganos jurisdiccionales puedan realizar un juicio de racionalidad y de coherencia de la decisión adoptada con los fines perseguidos. A partir de aquí, la duda se concreta en si el órgano jurisdiccional ha de limitarse a declarar simplemente la nulidad del instrumento de planeamiento o si está habilitado para ir más lejos e indicar a la Administración cual es la solución que debe adoptarse en el caso examinado.
A esta última postura da soporte una jurisprudencia clásica del Tribunal Supremo, siendo de citar las sentencias de 17 de julio de 1989 -EDJ 1989/7369-, 15 de marzo de 1993 -EDJ 1993/2568 y de 11 de marzo de 1997 -EDJ 1997/10403 que así lo entendían por exigirlo el principio de tutela judicial efectiva que quedaría claramente burlado si los Tribunales, contando con datos suficientes, no resolvieran todo lo necesario en relación con las cuestiones planteadas en el proceso.
Participación y transparencia. Dos expresiones manidas hasta la saciedad por...
Participación y transparencia. Dos expresiones manidas hasta la saciedad por gobiernos y Administraciones, cuya onda expansiva alcanza, por supuesto, al urbanismo. El art. 4.e) TRLS 08 -EDL 2008/89754 permite a los ciudadanos formular u0022alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejasu0022 en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de planeamiento, así como a obtener de la Administración u0022una respuesta motivadau0022.
No es ninguna novedad, ciertamente. La participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos se remonta, al menos, a la Ley del Suelo de 1976, cuyo artículo 4.2 -EDL 1976/979 ya imponía que u0022en la formulación, tramitación y gestión de planeamiento urbanístico, los órganos competentes deberán asegurar la mayor participación de los interesados y, en particular, los derechos de iniciativa e información por parte de las Corporaciones, asociaciones y particularesu0022.
Una reiterada jurisprudencia viene subrayando desde hace más de treinta años la importancia de la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos, lo que les dota de una legitimación democrática que asegura su legalidad, acierto y oportunidad. Pero, ¿cuál es el alcance práctico de dicha participación? ¿Cuáles son las posibilidades reales de participación pública en el diseño de nuestras ciudades? Y, sobre todo, dicha participación ¿genera obligaciones vinculantes para el planificador?
Según la Exposición de Motivos del TRLS 08 -EDL 2008/89754-, la Ley asegura u0022unos estándares mínimos de transparencia, de participación ciudadana real y no meramente formalu0022. Sin embargo, los Tribunales consideran que la participación no significa que la decisión administrativa haya de coincidir necesariamente con lo instado por un grupo de ciudadanos.
La participación tiene por objeto proporcionar elementos de juicio a la Administración, pero la decisión corresponde a los órganos competentes, que habrán de tener en cuenta las alegaciones y sugerencias como una posibilidad entre otras. u0022Es la Administración la que ha de decidir con su visión global de los problemas del territorio ordenadou0022 (por todas, STS 11 noviembre 1991 -EDJ 1991/10653-). Por eso, y pese a las optimistas palabras del legislador, la obligación que genera el art. 4.e) TRLS 08 -EDL 2008/89754 es meramente formal. Es decir, el procedimiento administrativo debe facilitar cauces para la participación ciudadana y obliga a la Administración a dar respuesta motivada, pero el planificador urbanístico no está condicionado por las alegaciones de sus ciudadanos. Sería, mutatis mutandis, una fórmula similar al derecho fundamental de petición desarrollado por LO. 4/2001, de 12 de noviembre -EDL 2001/37893-, que impone a la Administración la obligación de contestar a este tipo de peticiones, aunque sólo sea para exteriorizar la recepción o desestimarlas sin más, quedando así abierta para los peticionarios la puerta de acceso a la tutela judicial del orden contencioso-administrativo.
La siguiente pregunta versa sobre la eficacia de los tradicionales mecanismos de control judicial de la discrecionalidad administrativa para delimitar (o rechazar) la solución plasmada en un determinado instrumento urbanístico en contra de la opinión mayoritaria que resulte de la participación pública. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han establecido tres técnicas para articular el control de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico, que es una forma de control de la potestad reglamentaria: (a) la fiscalización a través de los hechos determinantes, (b) el control de los elementos reglados del procedimiento de planificación y (c) el cumplimiento de las exigencias de los principios generales del Derecho.
(a) Por lo que se refiere al control a través de los hechos determinantes, afirman decididamente nuestros tribunales que “los hechos son tal como la realidad los exterioriza”, de modo que “no le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales para su apreciación”. Sin embargo, la participación pública suele vincularse con el control formal del planeamiento urbanístico, más que con la determinación de la realidad fáctica.
(b) Y así, en cuanto a la fiscalización de los elementos reglados, una copiosa jurisprudencia ha convertido la información pública en la clave de bóveda del proceso planificador, en tanto que manifestación del principio básico de participación, con el loable fin de que no se tomen decisiones de importancia a espaldas de los ciudadanos (STS de 23 febrero 1993, rec. Nº 9596/1990 -EDJ 1993/1726-). Esto acarrea alguna consecuencia práctica, como la exigencia de un nuevo trámite de información pública cuando se introducen modificaciones sustanciales en el planeamiento que no hayan sido consideradas en la primera fase de participación ciudadana. Pero se trata, de nuevo, de una simple formalidad que no siempre asegura el cumplimiento material de la participación ciudadana, sin que el control judicial alcance a limitar o condicionar una decisión del planificador que se aparte de la opinión mayoritaria plasmada en la participación ciudadana. Tan sólo algunas decisiones judiciales llegan más lejos al exigir que las aportaciones efectuadas por los participantes se contesten y se tengan en cuenta -siendo precisamente su respuesta lo que permite constatar tal ponderación antes de decidir [SSTS de 25 febrero 2003 (rec. Nº 6876/1999) -EDJ 2003/9274 y 16 febrero 2009 (rec. Nº 9414/2004) -EDJ 2009/16924-].
(c) En tercer lugar, el TRLS 08 -EDL 2008/89754 exige que la Administración motive suficientemente sus decisiones; por eso, el control de la discrecionalidad del planificador puede reconducirse al cumplimiento de las exigencias del principio general del derecho de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
En conclusión, existen obstáculos reales que impiden a los ciudadanos ejercer eficazmente su derecho a la participación, dificultan el control de la potestad del planificador y cercenan el poder de sustitución del juez, extensibles a la acción pública ex artículo 48 del TRLS -EDL 2008/89754 reinterpretada como cauce de participación.
Hace años que la doctrina administrativista ha cuestionado la eficacia de los procedimientos participativos en las u0022aguas turbulentas del urbanismou0022, por su escasa difusión y plazos tan reducidos que pasan desapercibidos para la mayoría de la población (García de Enterría y Parejo Alfonso en sus u0022Lecciones de Derecho urbanísticou0022). Administraciones y tribunales reducen deliberadamente la participación a una cuestión formal, sin apenas consecuencias para los ciudadanos.
Es cierto que, como afirma Juli Ponce (2010), nuestro país es heredero de una larga tradición autoritaria a quien incomoda la participación ciudadana, por considerar que permite la entrada de intereses privados u0022egoístasu0022 en el reino del interés general representado por la Administración. Pero no debemos olvidar que participar en la planificación urbanística no es fácil, entre otras cosas, porque la consulta de los documentos de planeamiento exige una sólida formación técnica que no está al alcance de cualquiera. Ello tiene como efecto pernicioso que sólo los lobbies más poderosos estén en condiciones de modular la decisión del planificador. Baste con citar que los grandes clubes de fútbol se han embolsado más de mil millones de euros en recalificaciones urbanísticas durante el boom inmobiliario. ¡Eso sí que es poderío participativo! Los retos del buen gobierno y la mejora de la calidad normativa permiten vislumbrar u0022elementos para la esperanzau0022, pero todavía queda mucho camino por recorrer.
Como bien se indica en la presentación de este tema, el art. 4 e) del vigent...
Como bien se indica en la presentación de este tema, el art. 4 e) del vigente texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754 proclama el derecho que asiste a todos a los ciudadanos a “participar efectivamente” en los procedimientos de aprobación y elaboración de instrumentos urbanísticos. Debe advertirse, sin embargo, que esa “efectividad” es cuando menos limitada al concretarse, en los términos del propio precepto legal, en la formulación de “alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas”. Dicho de otro modo, el derecho a la participación en la elaboración del planeamiento urbanístico garantizado por la legislación básica estatal no establece un procedimiento deliberativo y abierto a la participación ciudadana de la aprobación de los planes.
El art. 4 e) -EDL 2008/89754 es tributario de la configuración histórica de la participación ciudadana en los procedimientos administrativas y la considera exclusivamente como una vía de carácter reactivo. En la lógica del legislador, el ciudadano participa expresando su oposición a algo, y acaso sugiriendo alternativas a las propuestas que le son ofrecidas por la Administración, pero no se integra en un proceso de deliberación ilustrada. De modo que la participación atiende, principalmente, a la defensa de los derechos subjetivos e intereses legítimos preexistentes al plan y muy poco a la búsqueda de las mejores soluciones a los problemas con los que se encuentra el desarrollo del territorio. Si fuera de otro modo, la participación ciudadana habría de partir del diagnóstico de situación y pudiera decirse que más allá del ejercicio de un derecho a la participación estaríamos hablando del deber de ser partícipes en la reflexión pública sobre el futuro del territorio.
Lo anteriormente expuesto no pretende aminorar la relevancia del derecho a la participación reconocido por el art. 4 e) del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-, como tampoco trata de abrir un debate sobre la aplicabilidad de los instrumentos de democracia deliberativa al ámbito del urbanismo (por más que pudiera resultar de utilidad a partir, por ejemplo, de las reflexiones recogidas en el libro editado en 2003 por James S. Fishkin y P. Laslett, Debating Deliberative Democracy). Sirve, más modestamente, de prolegómeno para defender la conveniencia de ubicar el derecho que nos ocupa dentro del contexto y con los perfiles que le ha atribuido el legislador básico estatal. Y ello no sólo por la lógica aspiración al rigor conceptual que debe animar siempre a quienes reflexionamos sobre el Derecho sino también porque, siendo el Derecho una ciencia práctica o, mejor, una ciencia de razones prácticas, las características que presente una determinada regulación tendrán indudables consecuencias en la aplicación práctica del Derecho.
Si el derecho a la participación proclamado por el legislador básico estatal no es la antesala de un procedimiento de participación deliberativa de los ciudadanos en la elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento, bien puede suponerse que participarán, por lo común, quienes defiendan un derecho subjetivo o interés legítimo. De suerte que no cabe establecer una correlación directa entre el apoyo mayoritario a determinadas tesis, propuestas y reclamaciones en los trámites procedimentales en los que se ejerza el derecho a la participación y el respaldo de la mayoría de la ciudadanía directamente afectada por el instrumento de planeamiento que se trata de elaborar o reformar.
Por lo común, quienes coincidan con las propuestas formuladas en el proyecto de planeamiento no harán uso de su derecho a participar porque entre nosotros no se concibe la participación “en defensa de” sino contra algo. Por esta misma razón, tampoco es de esperar la participación de aquellos que no perciban un riesgo directo e inmediato a su esfera de derechos o a su bienestar.
Consecuentemente, la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración y aprobación de los planes urbanísticos sólo de manera dialéctica contribuye a la consecución de la mejor solución posible, en la medida en que a la tesis ofrecida en el proyecto de plan opone una antítesis. Precisamente porque el alcance de este derecho, en la regulación que de él ha hecho el legislador básico estatal, es muy modesto, ese mismo legislador se ha limitado a establecer como correlato de su ejercicio la imposición a la Administración de una obligación de dar respuesta “motivada” a las alternativas propuestas. Se trata, con todo, de una modestia relativa, pues la motivación de las respuestas aleja el espectro de la arbitrariedad y refuerza la demanda de racionalidad en la acción de los poderes públicos, base de su legitimación en un Estado democrático de Derecho.
Según puede verse, los efectos de la participación ciudadana son limitados, pues esta figura no exime a los representantes de los ciudadanos del ejercicio de sus funciones públicas, y no podría hacerlo sin poner en serio riesgo otro de los baluartes del Estado democrático de Derecho: la responsabilidad de los gobernantes (una de cuyas garantías radica en el carácter irrenunciable de las competencias y en la indisponibilidad de las potestades públicas). Pero precisamente porque la participación genera una obligación de motivar las alternativas por las que se decante el planificador, se convierte en un instrumento muy valioso para el control de la discrecionalidad de los poderes públicos. La motivación adquiere todo su sentido justamente allí donde existen varias opciones legítimas y la existencia de una concreta motivación centra los términos de un debate sobre la mejor de esas opciones, ofreciendo a los ciudadanos la posibilidad de trabar un debate al respecto.
Ni que decir tiene que cuando las tasas judiciales lo permitan, los órganos jurisdiccionales son el lugar adecuado para tener ese debate: debate entre razones y argumentos jurídicos que resolverá un tercero imparcial, y para cuya promoción no estará limitada exclusivamente a quienes invoquen un interés legítimo o un derecho subjetivo sino abierta a cualquier persona natural o jurídica. La acción pública en esta materia no es una solución menor, una cláusula residual, sino un cauce a disposición de los ciudadanos para controlar el ejercicio del poder y, quiero creerlo así, procurar una ordenación del territorio acorde con aquellos valores que trascienden lo inmediato y se corresponden con una mejor calidad de vida y un desarrollo sostenible y equilibrado.
El derecho de información con el principio de publicidad junto con el princi...
El derecho de información con el principio de publicidad junto con el principio de la participación ciudadana se erigen como verdaderos supraprincipios verdaderamente inexorables más allá de su mero contenido formal que hunden sus raíces en la propia esencia del ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico.
No otra conclusión cabe extraer, dejando de lado otros antecedentes, ya desde el propio tenor de la Exposición de Motivos del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, en su apartado II párrafo 7 último inciso -EDL 2008/89754-, en cuanto se sigue incidiendo en la necesaria garantía de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales de los ciudadanos:
u0022Pero los derechos constitucionales afectados son también otros, como el de participación ciudadana en los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un medio ambiente adecuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo adecuada, al que la propia Constitución vincula directamente con la regulación de los usos del suelo en su art. 47 -EDL 1978/3879-. Luego, más allá de regular las condiciones básicas de la igualdad de la propiedad de los terrenos, hay que tener presente que la ciudad es el medio en el que se desenvuelve la vida cívica, y por ende que deben reconocerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación de los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural como urbano. En suma, la Ley se propone garantizar en estas materias las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los ciudadanosu0022.
Y también de la misma Exposición de Motivos en el apartado IV, párrafos iniciales -EDL 2008/89754-, al establecer:
“Por razones tanto conceptuales como competenciales, la primera materia específica de que se ocupa la Ley es la del estatuto de derechos y deberes de los sujetos afectados, a los que dedica su Título I -EDL 2008/89754-, y que inspiran directa o indirectamente todo el resto del articulado. Con este objeto, se definen tres estatutos subjetivos básicos que cabe percibir como tres círculos concéntricos:
Primero, el de la ciudadanía en general en relación con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía como un estatuto de la persona que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión del mismo”.
Y desde luego en sintonía con todo ello baste la cita en el texto articulado del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, de sus artículos 3.2.c) –ubicado en el Título Preliminar. Disposiciones Generales y 4.c) y e) –situado en el Título I Condiciones Básicas de la Igualdad en los derechos y deberse constitucionales de los ciudadanos -EDL 2008/89754 en los siguientes términos:
“Artículo 3 -EDL 2008/89754-. Ordenación del territorio y ordenación urbanística.
c) El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas”.
“Artículo 4 -EDL 2008/89754-. Derechos del ciudadano.
e) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate”.
Si de la perspectiva expuesta se pasa a la concreción del democrático principio de participación ciudadana en la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas no puede silenciarse la acentuada proliferación de vertientes que alcanza el mismo. Por el alcance de las presentes notas no puede efectuarse una relación ni siquiera de trámites comunes a diversas Comunidades Autónomas y, por deformación profesional de donde presto servicios en Cataluña, simplemente -en atención en especial a lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo -EDL 2010/149456-, y demás disposiciones concordantes me parece oportuno añadir a la consideración del caso la pluralidad de vías siguientes:
2. Los ayuntamientos pueden constituir voluntariamente consejos asesores urbanísticos, como órganos locales de carácter informativo y deliberativo
3. La ciudadanía tiene derecho a consultar y ser informada sobre el contenido de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos y, a estos efectos:
4. En materia de planeamiento y de gestión urbanísticos, los poderes públicos tienen que respetar la iniciativa privada, promoverla en la medida más amplia posible y sustituirla en los casos de insuficiencia o de incumplimiento, sin perjuicio de los supuestos de actuación pública directa.
5. Si se trae a colación el artículo 22 del Decreto 305/2006, de 18 de julio de 2006, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña -EDL 2006/102717-, deténgase la atención en el desarrollo de un Programa de participación ciudadana –bien en la fase previa al periodo de información pública, bien en relación al periodo de información pública o bien en la fase posterior al periodo de información pública-.
6. También procede añadir la preceptividad o posibilidad según los casos del sometimiento a información pública del avance del plan –baste remitirse a los dictados del artículo 106 del meritado texto reglamentario -EDL 2006/102717-.
7. El reconocimiento amplio de los convenios urbanísticos.
8. Los propios trámites de información pública en sede de planeamiento y gestión urbanística, incluso en sede de intervención administrativa.
9. Los esenciales trámites en materia de la denominada componente medioambiental bien de planes o programas o bien de proyectos.
10. Y porque no hablar de las vías “de facto” a veces tan criticadas y a veces tan decisivas como las “campañas” del más variado orden y naturaleza, “asambleas” vecinales, “manifestaciones”, “asistencia a plenos” o “consultas” de la más variada entidad.
La batería de elementos con que se cuenta y con los que además pueden pensarse no es fácilmente aprehensible en su verdadera y real trascendencia y final resultancia.
De un lado, todo conduce a pensar que de lo que se trata es de sembrar esfuerzos para evitar la condena a un planeamiento impuesto, lisa y llanamente, para el que la participación ciudadana no es sino una molestia o estorbo. Y, por tanto, la virtualidad de esas vías trataría de abordar el desiderátum de un “planeamiento más consensuado” controlando el ejercicio de la discrecionalidad urbanística de forma más incisiva de lo que pudiera lograrse inclusive en sede jurisdiccional.
No obstante, de otro lado y en la común práctica, no puede silenciarse que el ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico se halla pergeñada de una complejidad tal que alcanza hasta un verdadero “encaje de bolillos”, algunas veces “asfixiante”, ya que no es sólo que haya que encajar todos los elementos urbanísticos de rigor -como resultaba clásico reconocer sino que, de un tiempo a esta parte, el urbanismo se halla precisado, a su vez, de encajar a modo de una “pieza de relojería de la más acentuada precisión” en la órbita, cuanto menos y para arriba en aplicación del principio de jerarquía o/y de coherencia, del planeamiento territorial con su pirámide de figuras de planeamiento y, de forma horizontal, con las exigencias de la denominada componente medioambiental con la pluralidad de instrumentos que desde la perspectiva internacional, comunitaria europea, y de ahí hasta donde proceda.
Ciertamente no cabe dudar que en esas perspectivas -como en la dinámica propia, en su caso, de otros ordenamientos sectoriales que pudiesen resultar aplicables también debe reconocerse la relevancia de la participación ciudadana.
Ahora bien, quizá queda latente la posible deriva de la contemplación del caso hacia una sede de acentuadísima especialización compleja e interdisciplinar que puede resultar ajena al simple ejercicio de lo que pudiera esperarse por la contemplación de una mera participación ciudadana o quizá un ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico que, cuanto menos, desde el punto de vista de los entes locales aparece cada vez más “delimitado” en las opciones adoptar en la ordenación.
En todo caso, sin negar la perfecta posibilidad de articular la acción pública artículo 48 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754 para, en su caso, defender lo que proceda la trascendencia del enjuiciamiento jurisdiccional contencioso administrativo que, como resulta sabido, no permite sustituir el posicionamiento ordenador del planificador dentro de supuestos a entender como indiferentes jurídicos, bien parece que cada vez más se va a exigir una atención muy especial no sólo a que concurran los trámites formales en que discurra la participación ciudadana sino que la resultancia de la participación ciudadana ha sido debidamente objeto de consideración y reflexión a los fines y objeto de la ordenación a establecer y en el marco de los conjuntos normativos que haya que respetar.
Resulta visible un alto grado de escepticismo en torno a la aptitud de la participación ciudadana a la hora de incidir sobre la configuración final del planeamiento.
Se enfatiza que si bien esa expresión de la democracia urbanística (el coraje cívico como se califica por algunos) permite modular la discrecionalidad política y técnica del planificador, no puede operar, en cambio, como un instrumento de modificación de la legalidad ni como un mecanismo de desestabilización del reparto de poderes.
La colaboración del ciudadano genera únicamente el derecho a obtener una respuesta motivada de la Administración, especialmente útil y relevante en un ámbito tan discrecional como el urbanístico, en el que el debate suele discurrir entre distintas opciones legítimas, siendo la Administración libre de aceptar las sugerencias formuladas.
Desde el punto de vista práctico, se alerta de que el trámite de información pública no llega siempre a conocimiento de toda la población, que la lectura y entendimiento de los documentos urbanísticos requiere un apoyo técnico adecuado y de que, a menudo, quienes formulan alegaciones pueden ser grupos que comparten un interés específico y derechos subjetivos (se habla incluso de que sólo los lobbies más poderosos estén en condiciones de modular la decisión del planificador).
La mayoría de respuestas cuestionan la eficacia de las técnicas clásicas de control de la discrecionalidad administrativa como instrumentos para reconducir la solución del planeamiento sobre la base del parámetro de la participación ciudadana.
No faltan quienes adicionan una perspectiva más amplia, esencialmente comunitaria y de sesgo medioambiental, a los efectos de completar una perspectiva general sobre la problemática planteada.