Source: http://www.cidh.oas.org/annualrep/90.91sp/Cap.5.htm
Timestamp: 2017-10-16 23:51:37
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Informe Anual 1990-1991 - Capitulo V
VIGENCIA A LOS DERECHOS HUMANOS, DE CONFORMIDAD CON LA DECLARACION AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE
Y LA CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS
I. LA CODIFICACION Y DESARROLLO PROGRESIVO DEL DERECHO
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO
La Comisión está persuadida de que una de las principales expresiones en la elaboración de o que ha sido el renovado derechos internacional americano está constituida precisamente por las normas relativas a la protección internacional de los derechos humanos.
Sin dudas el instrumento más importante en éste sentido lo constituye la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica de 1969. Este instrumento en la actualidad vincula a 22 de los 35 Estados miembros de la Organización.
La Comisión aspira, por ello, a que dentro de poco la Convención americana sobre Derechos Humanos pueda vincular, si no a todos, a la gran mayoría de los Estados que componen nuestra Organización y por lo mismo en esta oportunidad solicita nuevamente a la Asamblea General que recomiende su ratificación o adhesión a los Estados que aún no lo han hecho.
Además de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, otros instrumentos han venido a complementar el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. En 1985, en la Asamblea General celebrada en Cartagena, se adopta la Convención para Prevenir y Sancionar la Tortura, instrumento que fuera propuesto por la Comisión en 1978 y que en la actualidad se encuentra suscrito por 20 Estados, de los cuales 8 la han ratificado.
Otro instrumento es el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado en la Asamblea General de San Salvador, recogiendo una iniciativa formulada por el Gobierno de Costa Rica, que fuera perfeccionada por un proyecto de protocolo presentado por la Comisión. Sólo un Estado es Parte de dicho Protocolo, Suriname, y otros 14 Estados lo han firmado.
Otro Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos es el relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, que fuera adoptado en la pasada Asamblea General celebrada en Asunción, Paraguay, recogiendo una iniciativa formulada por la Comisión y propuesta presentada por el Gobierno de la República Oriental del Uruguay. A la fecha sólo cinco Estados lo han firmado: Ecuador, Nicaragua, Panamá, Uruguay y Venezuela y ninguno lo ha ratificado. La Comisión desea valerse de esta oportunidad para hacer un llamado a todos los Estados Partes del Pacto de San José de Costa Rica, para que, según el caso, se adhieran o ratifiquen los Protocolos Adicionales, como un paso más para complementar la protección acordada a los derechos contemplados en la Convención Americana.
Cabe también referirse a otra proposición de la Comisión en el sentido de elaborar un instrumento en materia de derechos humanos, como es una Convención para prevenir y sancionar ese horrible crimen que son las desapariciones forzadas de personas. Este proyecto está siendo examinado por un grupo de trabajo del Consejo Permanente de la Organización y confía la Comisión en que con la adopción del mismo en un futuro cercano se avanzará hacia una más efectiva protección de los derechos humanos.
II. GRUPOS ARMADOS IRREGULARES Y DERECHOS HUMANOS
En tiempos recientes, en algunos países del hemisferio se han agudizado ciertas situaciones de violencia con el consiguiente efecto negativo en los derechos de la población. Algunas de estas situaciones tienen una clara connotación política mientras que otras obedecen a una exacerbación de las acciones de organizaciones dedicadas a la delincuencia común que, debido a las actividades ilícitas que realizan, cuentan con recursos tan cuantiosos como para enfrentar las acciones de los órganos de seguridad del Estado.
Debe señalarse que estas situaciones de violencia indiscriminada o con clara orientación política no es una situación novedosa. Así, en el pasado se han producido también hechos de extrema violencia en contra de las personas, las instituciones y los bienes materiales. La Comisión Interamericana, debido a la naturaleza de sus funciones, ha tenido contacto directo con situaciones como las señaladas, lo cual la ha conducido a tomar en cuenta el contexto de violencia en que se producen violaciones a los derechos humanos. En ciertas situaciones, el conflicto asume proporciones de lucha armada en el curso de la cual un grupo irregular puede o no llegar a controlar porciones de territorio. También en el curso del conflicto, puede producirse el recurso a formas de violencia indiscriminada o selectiva que afectan a personas que no se encuentran involucradas de manera directa en la lucha armada o que han cesado de estarlo.
Tales situaciones configuran un cuadro en extremo complejo al que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a partir de la experiencia con que cuenta, debe referirse con particular prudencia, especialmente a partir de recomendaciones que le fueran recientemente formuladas por la Asamblea General de la Organización.
En efecto, en su vigésimo período ordinario de sesiones, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos adoptó la Resolución AG/RES.1043(XX-O/90 que se transcribe a continuación:
CONSECUENCIAS DE ACTOS DE VIOLENCIA PERPETRADOS POR GRUPOS ARMADOS IRREGULARES EN EL GOCE DE LOS DERECHOS HUMANOS
VISTA la resolución AG/RES.775(XV-O/85) “Condena de métodos y prácticas terroristas”, y
Que el aumento de la violencia indiscriminada y selectiva perpetrada por grupos armados irregulares en algunos Estados del Hemisferio obliga a evaluar con responsabilidad, rigor e imparcialidad las nuevas situaciones que se producen en ese contexto, con miras a la mejor vigilancia que corresponde en la protección de los derechos humanos en la región;
Que tales actos atentan contra la vida e integridad persona, socavan el bienestar de las sociedades democráticas, causan un grave daño a la infraestructura y producción económica e impiden el pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos, así como de los económicos, sociales y culturales de los pueblos de América, y
Que se debe enfatizar que todas las obligaciones relativas a la promoción y protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales de la población deben ser en todo momento respetadas,
1. Reafirmar la condena a las actividades terroristas formulada mediante resolución AG/RES. 775 (XV-O/85) por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos y su compromiso de luchar contra dicha actividad ilícita dentro del pleno respeto a las normas que caracterizan al Estado de derecho.
2. Expresar su más enérgico rechazo a los crímenes perpetrados por grupos armados irregulares y su profunda preocupación por el efecto adverso en el goce de los derechos humanos que tales actos provocan, poniendo en peligro el funcionamiento y la estabilidad de las instituciones democráticas del Hemisferio.
3. Recomendar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que al informar sobre la situación de los derechos humanos en los Estados Americanos haga referencia a las acciones de grupos armados irregulares en tales Estados.
Esta Resolución viene a sumarse a expresiones y propuestas formuladas por delegados de Estados miembros de la Organización con ocasión de la discusión de distintos temas. Así, la prepuesta del Gobierno de Perú en relación con el artículo 2 del Proyecto de Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, que define el fenómeno de la desaparición, contempla incluir en ese artículo la siguiente frase: “así como el secuestro o detención de una persona ya sea por parte de personas que conforman grupos insurgentes, beligerantes o, ene general, de cualquier grupo armado que ejerza la violencia.”.
Esta línea de pensamiento, asimismo, ha sido expresada en el Grupo de Trabajo sobre Fortalecimiento de la Organización en relación con el sistema de derechos humanos. Debe mencionarse al respecto que en el Informe del relator sobre el tema de Derechos Humanos del Grupo de Fortalecimiento de la Organización, (documento CP/GT/FOEA/doc.6/89 rev.1) se resume el estado de las discusiones mantenidas por los señores delegados en relación con este tema indicando que se llegó al acuerdo de “estudiar la posibilidad y conveniencia de elaborar un régimen jurídico especial que contemple las violaciones de los derechos humanos cuando ellas son cometidas por grupos armados irregulares que practican el terrorismo”.
Cabe mencionar que no existe consenso, por parte de otros Estados miembros de la Organización, sobre la idea de vincular las acciones de grupos irregulares con el concepto de derechos humanos. Teniendo en cuenta el impacto eventual de esta situación en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos, corresponde efectuar algunas consideraciones al respecto.
Resulta útil iniciar la consideración de este asunto recordando brevemente el origen del concepto tradicional de derechos humanos y su formalización en normas jurídicas internacionales, que, además, instituyen los organismos encargados de su tutela internacional. Cabe señalar, al respecto, que con frecuencia se emplea el concepto de derechos humanos para designar acciones que afectan negativamente el ejercicio de los derechos individuales. En un sentido muy amplio, los derechos fundamentales de la persona, los derechos individuales y los derechos humanos podrían parecer sinónimos; todo aquello vinculado a los atributos de la persona es un derecho y, por tanto, es un derecho humano. La amplitud de esta noción, sin embargo, conduce a que ella pierda especificidad.
En el caso de las normas de derecho internacional que regulan las obligaciones internacionales de los Estados en materia de derechos humanos, el tipo de relación jurídica que formalizan las normas respectivas es de naturaleza particular. Cabe indicar al respecto que los derechos individuales o derechos de la persona son aquellos reconocidos en las Constituciones de los Estados como atributos del individuo y que el Estado debe proteger, restituyendo su vigencia si ellos son violados o estableciendo una compensación cuando tal violación hubiese sido cometida. Tal es la visión clásica de la función del Estado como órgano encargado de la protección del individuo frente a las acciones de otros individuos o de grupos.
Las situaciones que tuvieron lugar en Europa entre las dos guerras mundiales demostraron dramáticamente la necesidad de elaborar un ordenamiento que contemple aquellas situaciones en las cuales el Estado protector del individuo, se convierte en su atacante. Frente al Estado, donde se da nueva proyección a los derechos de la persona a fin de colocarlos por encima de los derechos del Estado y hacer del individuo sujeto de derecho internacional y, por lo tanto, permita que sus derechos individuales puedan ser objeto de protección por parte de la comunidad internacional organizada y jurídicamente regulada a través de tratados. Este es el contenido de la relación jurídica individuo-Estado formalizada en el concepto de derechos humanos.
Esta concepción es la que sustenta la elaboración de los instrumentos jurídicos internacionales de derechos humanos. Así, la Convención Americana se refiere a los deberes de los Estados en relación con los derechos y libertades reconocidos a las personas, los cuales no sólo debe respetar sino también garantizar su libre y pleno ejercicio. Todo el sistema de protección de los derechos humanos está diseñado en función del reconocimiento del Estado como sujeto de la relación jurídica básica en materia de derechos humanos y es contra él que se presenta las denuncias por violación de los derechos reconocidos en la Convención.
Esta concepción jurídica fundamenta también la estructura y funciones de los organismos internacionales encargados de la tutela y promoción de los derechos humanos. En este marco jurídico, la Comisión Interamericana ha venido desempeñando sus funciones y dentro del mismo ha encontrado los elementos que le han permitido considerar situaciones de violencia cuando ellas sirven de contesto general a violaciones de derechos humanos. A este punto procede referirse a continuación.
3. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y los actos de violencia
El marco jurídico con que cuenta la Comisión le permite tomar en cuenta el contexto de violencia en que puedan estarse produciendo violaciones a los derechos humanos, situaciones a las cuales se dirige su acción. En efecto, en sus informes sobre la situación de los derechos humanos referidos a El Salvador (1978), Argentina (1980), Colombia (1981), Guatemala (1981 y 1983), los indígenas Miskitos en Nicaragua (1983), así como en las actualizaciones de tales informes en sus informes anuales, la Comisión Interamericana se ha referido al problema de la violencia existente ene el país que se analiza y ha descrito los hechos perpetrados por los grupos armados irregulares.
Una referencia especialmente adecuada a la consideración del tema que se examina está contenida en su Informe Anual 1988-1989 en el cual, al informar sobre la visita in loco realizada a Perú del 8 al 12 de mayo de 1989, señaló:
Igualmente, la Comisión Especial estimó que resulta imperioso poner término a la actividad de grupos irregulares que están agudizando la generalización de la violencia con gravísimos resultados en vidas humanas y afectando las instituciones básicas del país. Ni la pretendida lucha para superar la pobreza y construir un nuevo estado ni la necesidad de hacer justicia por su propia mano pueden justificar, en circunstancia alguna, el recurso al asesinato selectivo, a la ejecución sumaria, a al destrucción de la infraestructura productiva, a la tortura, a la desaparición forzada de personas y al empleo del terror como instrumento de control social.
La Comisión puede abordar tales situaciones de violencia, y así lo ha hecho repetidamente, desde perspectivas. Una de ellas es la necesaria presentación del contexto general en que la situación de los derechos humanos se desenvuelve en determinado país. La otra perspectiva es considerar tales situaciones al analizar las causas que se invocan para suspender el ejercicio de algunos derechos, de conformidad con las normas de la Convención americana sobre Derechos Humanos. La consideración de estas situaciones, por tanto, puede realizarse en el marco de las normas jurídicas que guían su acción y así lo ha realizado. Ampliar el concepto de derechos humanos a las funciones de la Comisión Interamericana incorporando nuevos elementos requiere un especial cuidado en la definición de las situaciones y los actores que se desean considerar.
4. Grupos armados irregulares
La Resolución No. 1043 de la Asamblea General transcrita al inicio, tiene la particularidad de ser la primera vez que la Asamblea General de la Organización vincula las acciones de los grupos armados irregulares con el concepto de derechos humanos. También debe notarse que, tanto en tal Resolución como en la propuesta de Perú sobre la definición de la desaparición forzada de personas, el concepto de “grupos armados irregulares”, se caracteriza por una gran amplitud. En este caso específico, la amplitud del concepto empleado permite abarcar situaciones de violencia política de diferente naturaleza así como a las acciones de bandas armadas organizadas con fines de delincuencia común.
Debe considerarse al respecto, y a modo de ejemplo, tanto las dimensiones que ha cobrado el fenómeno de los grupos de narcotraficantes en el continente –en países productores, distribuidores y consumidores—como los diversos derechos individuales que resultan afectados por la acción de tales grupos, para percibir la necesidad de precisar los alcances de os términos empleados. Debe considerarse también el fenómeno ampliamente difundido de la violencia urbana, tanto confines delincuenciales como por simples desajustes sociales en el caso de adolescentes y jóvenes, en cuya ejecución participan verdaderos grupos armados. Los ejemplos citados permiten señalar que el empleo de un concepto excesivamente amplio podría traer como consecuencia involucrar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en cualquier acto de violencia originado en un grupo armado. Con ello previsiblemente se estaría afectando de manera negativa el sistema americano de protección de derechos humanos y no perfeccionando su operación.
En el caso de la Resolución No. 1043, sin embargo, el concepto de “grupos armados irregulares” parecería estar aludiendo a la acción que desarrollan estos grupos en el marco de un conflicto armado interno, con miras de modificar por la violencia un cierto orden político. Al respecto cabe mencionar que este tipo de fenómeno es la materia regulada por el artículo 3 de los Convenios de Ginebra. Debe recordarse al respecto que tal norma se aplica en caso de conflictos armados que no tengan carácter internacional y tiene por fin formalizar el compromiso de los Estados parte y de los grupos involucrados en el conflicto de tratar de manera humana a todas las personas que no toman parte activa en las hostilidades, así como a los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas o se encuentren fuera de combate. Con tal fin, esta integridad física de las personas, la toma de rehenes, los ultrajes contra la dignidad personal y la imposición de condenas por tribunales que no sean regulares. Debe tener en cuenta, igualmente, que la norma mencionada estipula que un organismo humanitario imparcial, como en Comité Internacional de la Cruz roja, puede ofrecer sus servicios a las partes en el conflicto.
Puede considerarse que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sobre la base de la identidad de derechos protegidos en el mencionado artículo 3 de las Convenciones de Ginebra y algunos de los incorporados a los instrumentos de derechos humanos que ella debe aplicar, podría ser involucrada en la investigación y esclarecimiento de hechos ocurridos en el contexto de un conflicto armado con carácter no internacional. Tal decisión requeriría la elaboración de normas específicas al efecto. Al formularlas se debería tener en cuenta las implicaciones políticas de tales funciones para las partes en conflicto.
Otra situación en la que se emplea el concepto de “grupos armados irregulares” es cuando ejecutan acciones dirigidas a modificar un orden social que perciben como antidemocrático e injusto y que se sustenta, a su vez, en el ejercicio de ciertas formas de violencia. La historia reciente del hemisferio ha conocido este tipo de situaciones en las que actúan grupos “subversivos” o “insurgentes” que posteriormente han pasado a ser gobierno o han contribuido a crear condiciones para que el cambio de gobierno se operara.
En relación con el término “grupos armados irregulares”, por tanto, resultaría imprescindible dotarlo de un contenido preciso con el objeto de formalizar los sujetos hacia los que se pretende dirigir la acción de la Comisión. Asimismo, debe aclararse en qué tipo de situaciones las acciones de tales grupos requerirían la consideración de la Comisión a fin de poder dotar tal acción de un marco jurídico de referencia preciso. Este resulta más necesario si se tiene en cuenta que el concepto de grupos armados irregulares se ha vinculado, frecuentemente, con el concepto de terrorismo, aspecto al que se refiere el punto siguiente.
La Resolución No. 1043 alude a cierto tipo de violencia ejercida por los grupos irregulares (“violencia indiscriminada y selectiva”), elemento que parecería estar aludiendo al tema del terrorismo, en función de las referencias que se realizan a la Resolución AG/RES. 775 (XV-O/85) “Condena de Métodos y Prácticas Terroristas”. Debe señalarse que la Resolución NO. 775 no establece vínculo alguno entre el fenómeno del terrorismo y el concepto de derechos humanos; sin embargo, teniendo en cuenta que se ha introducido el tema del terrorismo, que ha provocado diversas acciones en el seno de la Organización, merece realizarse una consideración detenida.
El problema de los actos de violencia terrorista y sus efectos sobre el ejercicio de los derechos humanos no es un tema ajeno a las preocupaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Tampoco lo es a la Organización de los Estados Americanos ni a la Organización de las Naciones Unidas. Le evolución registrada en la consideración de este tema por la propia Comisión resulta especialmente ilustrativa de las dificultades y repercusiones que tiene la consideración de las vinculaciones entre terrorismo y derechos humanos, y, en especial cuando se involucra al sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos.
Así, el 23 de abril de 1970, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, profundamente afectada por recientes hechos de violencia de caracteres terroristas, tanto en el hemisferio como en el mundo, adoptó una Resolución en la cual condena “los actos de terrorismo político y de guerrilla urbana o rural, de los cuales deriva grave lesión para los derechos a la vida, a la seguridad de la persona, a la libertad física, a la libertad de conciencia, de opinión y de expresión y para el derecho de defensa, consagrados en la Declaración americana y en otros instrumentos internacionales”. También declaró en esa oportunidad “que los objetivos políticos o ideológicos presentados como causa determinante de tales actos o no afectan la calificación de los mimos como graves violaciones de los derechos humanos y libertades fundamentales, ni pueden excluir la responsabilidad de sus autores por la comisión de las mencionadas violaciones.”
Dos fenómenos llevaron a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a revisar esta posición inicial. El primero de ellos fue la corriente de trabajos sobre el tema de terrorismo que emprendieron otros órganos de la Organización.1 En el dilatado curso de ese proceso –que aún continúa--, no se obtuvieron consensos sobre diversos asuntos vinculados con el terrorismo, tales como el tema del asilo, la extradición, la definición de los actos terroristas y, de manera especial, las causas subyacentes al fenómeno del terrorismo. Tal falta de acuerdos, sumada a la consideración que el tema estaba recibiendo en Naciones Unidas, condujeron al actual estado de los trabajos, cuya última mención fue la Resolución “Condena de Métodos y Prácticas Terroristas” de la Asamblea General de 1985, en la cual se resuelve “Expresar su irrestricto apoyo a la consideración dada al tema del terrorismo internacional por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su cuadragésimo período de sesiones”. Debe señalarse que ni en esta Resolución ni en ninguna de las labores realizadas por los diversos órganos de la Organización después de 1970 se vuelve a vincular el tema de los derechos humanos con el terrorismo.
El otro fenómeno que condujo a que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos precisara el marco jurídico de sus acciones en referencia con el tema del terrorismo fue el frecuente empleo del mismo por parte de gobiernos que la Comisión había comprobado que se encontraban ejecutando masivas y sistemáticas violaciones a los derechos humanos. Así, por ejemplo, gobiernos como los resultantes del golpe de estado del 11 de septiembre de 1973 en Chile o del 26 de marzo de 1976 en Argentina –por citar sólo algunos casos—argumentaban que sus acciones obedecían a la necesidad de enfrenar acciones terroristas. Además, enfatizaban que la Comisión debería asumir un papel de condena de los actos “terroristas” de los grupos armados irregulares por considerar que ellos violaban los derechos humanos de sus víctimas.
La formalización más precisa de tales preocupaciones se encuentra en el documento “Observaciones y Comentarios Críticos del gobierno de la República Argentina al Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la Situación de los Derechos Humanos en Argentina” (doc. OEA/Ser.P AG/CP/doc. 265/80, 29 de abril de 1980), en el cual se afirma que
Si se ha aceptado que los derechos humanos de las víctimas del terrorismo han sido violados, la CIDH tiene competencia para efectuar un estudio sobre el particular, o en todo caso, para ocuparse del tema, ya que su misión es “promover el respeto de los derechos humanos.” Si no se acepta esa premisa, hay evidentemente una diferencia irreconciliable de conceptos y de enfoques básicos que no puede menos que afectar sustancialmente el valor de la tarea que cumple la CIDH.
En circunstancias como en las que se elaboró el párrafo anterior, la Comisión también ha debido tomar en cuenta que, a menudo, el empleo del tema de la violencia y del terrorismo ha tenido como finalidad, abierta o velada, justificar violaciones a los derechos humanos. En efecto, cuando la Comisión se ha referido a situaciones de violencia como las mencionadas en el punto 3 de este documento, ella ha presentado elementos que pueden explicar actos de agentes gubernamentales que provocan violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, tales situaciones de violencias generalizada, aun de violencia terrorista, no pueden, en ningún caso, justificar las violaciones que ocurran.
Este es un aspecto que debe ser cuidadosamente evaluado pues en muchas situaciones la Comisión ha escuchado el argumento que las violaciones de derechos humanos son inevitables pues ellas resultan de la situación de “guerra” impuesta por grupos armados, los cuales, generalmente, son presentados como terroristas. Con ello se están justificando las violaciones de derechos humanos por considerarlas necesariamente derivadas de una situación de lucha armada que las autoridades y los órganos de seguridad no aceptan haber provocado. A juicio de la Comisión este argumento carece de validez y de allí que haya señalado reiteradamente que el respeto irrestricto de los derechos humanos debe ser un elemento fundamental de las estrategias antisubversivas cuando éstas deban ser ejecutadas.
La vinculación del tema del terrorismo con los derechos humanos tropieza, además, con importantes dificultades prácticas. En efecto, la investigación de “actos de terrorismo” supone, en primer lugar, definir tales actos como el objeto de precisar las tareas que esperan que la Comisión realice. Tal como fuera expuesto con anterioridad, tal definición aún no ha sido elaborada.
La Comisión, ante tal falencia, debería abordar el tema a partir de la información que sobre tales actos de terrorismo le proporcionaran los gobiernos. La evaluación de esa información exigiría que la Comisión efectuara algún tipo de investigación al respecto y, en el curso de la misma, escuchara la perspectiva de la organización a al que se atribuye el acto terrorista. Esta situación concreta suscita dos asuntos: el primero de ellos es la substitución, por parte de la Comisión, de tareas que son propias del Estado como son las de investigar los hechos e identificar a los responsables. Este punto remite al asunto fundamental de la soberanía del Estado, ya que son muchos los que consideran que tanto la investigación de los hechos terroristas como su prevención y sanción son potestades indelegables del Estado y que no puede darse participación en ellas a organismos internacionales. Tal posición se acompaña del concepto que la única dimensión internacional aceptable en relación con el terrorismo es la cooperación entre Estados a fin de aprehender a los autores de actos de tal naturaleza o prevenir que ellos ocurran.
Estima la Comisión que, en el estado actual de los trabajos sobre terrorismo en el seno de la Organización de los Estados Americanos y de Naciones Unidas, ella no puede substituir al Estado pues es de éste el deber de investigar los actos de violencia o de terrorismo, identificar a los responsables, someterlos a juicios con las garantías legales y aplicarles las penalidades correspondientes.
El segundo aspecto suscitado por el eventual involucramiento de la Comisión Interamericana en estos procedimientos es la repercusión que las actividades de un órgano intergubernamental puede tener en el status internacional de un grupo que es parte de un conflicto armado interno. En efecto, la experiencia de la Comisión Interamericana indica que muchos de los actos calificados como terroristas se producen en el marco de conflictos armados internos, una de cuyas partes puede estar constituía por grupos armados que controlan porciones de territorio, que son susceptibles de recibir status de beligerante y, eventualmente, reconocimiento como sujetos de derecho internacional. Todos estos asuntos deben ser cuidadosamente ponderados al elaborar las normas requeridas si se desea avanzar en el sentido de vincular derechos humanos y terrorismo.
El tema del terrorismo, en el estado actual de los trabajos sobre él, tampoco proporciona un marco de referencia que permita que el sistema interamericano de protección de los derechos humanos pueda contribuir a resolver las situaciones planteadas, ya que el mismo no ha podido ser resuelto después de muchos años de consideración en diferentes foros, provoca un conjunto de serias repercusiones jurídicas y tropieza con insalvables dificultades prácticas.
En resumen, considera la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que, en términos generales, las inquietudes por extender el sistema americano de protección de los derechos humanos a situaciones aún no incluidas en el mismo son positivas y ofrecen un campo importante de colaboración entre los órganos de la Organización, si bien debe enfatizar que tal esfuerzo debe fundarse en la experiencia recogida hasta la fecha en diversos campos, fortaleciendo la acción dentro del marco jurídico que existe en la actualidad:
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Convención Americana para Prevenir y Sancionar la Tortura, Protocolo Adicional a la Convención en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Debe tenerse presente, además, la forma en que la Comisión ha venido incorporando a su análisis las situaciones de violencia que puedan estar afectando a ciertos Estados y en cuyo contexto se están produciendo violaciones a los derechos humanos. En otros aspectos, como es el referido al tema del terrorismo, corresponde a los órganos pertinentes avanzar en la definición de normas referidos al mismo y luego examinar la procedencia de vincular la consideración del tema con la vigencia de los derechos humanos. En referencia a las situaciones de conflicto armado interno, corresponderá también a los Estados definir las normas y condiciones bajo las cuales puede la Comisión, a partir de la normativa internacional que la regula, contribuir a resolver los problemas de derechos individuales suscitados. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos manifiesta su disposición a continuar colaborando en estos y otros temas con los órganos y Estados miembros de la Organización para lograr una efectiva vigencia de los derechos humanos en el hemisferio.
III. DERECHOS HUMANOS, DERECHOS POLITICOS Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EN EL SISTEMA INTERAMERICANO
Derechos humanos, derechos políticos y democracia representativa son conceptos cuyas vinculaciones han sido consistentemente afirmadas por la comunidad hemisférica, dando origen a diversos pronunciamientos y compromisos internacionales de los Estados americanos. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha considerado oportuno efectuar una presentación de los más importantes hitos en esa elaboración, relacionando esos avances con los instrumentos sobre derechos humanos existentes en el ámbito de Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos y refiriéndose a la forma en que la Comisión Interamericana ha venido considerando situaciones específicas en relación con ese asunto.
1. La democracia representativa y derechos humanos en el sistema interamericano
La democracia representativa –uno de cuyos elementos centrales es la elección popular de quienes ejercen el poder político—es la forma de organización del Estado explícitamente adoptada por los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos. A diferencia de la Organización de Naciones Unidas, el organismo regional americano ha incorporado una norma expresa en su carta constitutiva, el artículo 3.d., según la cual
La solidaridad de los Estados Americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organización política de los mimos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa.
El artículo mencionado explícita la invocación realizada en el Preámbulo de la Carta cuando los Representantes manifiestan que
Seguros de que el sentido genuino de la solidaridad americana y de la buena vecindad no puede ser otro que el de consolidar en este Continente, dentro del marco de las instituciones democráticas, un régimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre.
Este texto tiene particular importancia en cuanto que vincula el sistema democrático con las libertades individuales y el respeto de los derechos humanos, idea que ya había sido incorporada a los considerandos del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, de 1947, cuando señalaba
Que la comunidad regional americana afirma como verdad manifiesta que la organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la paz y que la paz se funda en la justicia y en el orden moral y, por tanto, en ele reconocimiento y la protección internacionales de los derechos y libertades de la persona humana, en le bienestar indispensable de los pueblos y en la efectividad de la democracia, para la realización internacional de la justicia y de la seguridad.
Debe señalarse que con las reformas introducidas a la Carta de la Organización por el Protocolo de Cartagena de Indias, el artículo 2 establece como uno de sus principios esenciales el de “Promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención” (artículo 2.b). La introducción de la referencia al principio de no intervención requiere una alusión específica cuando se trata de un órgano encargado de la protección de los derechos humanos como es la Comisión Interamericana.
La Comisión ya ha señalado que el principio de no intervención es una norma de conducta que regula las acciones de los Estados o de grupos de Estados, tal como establece el artículo 18 de la Carta de la Organización. Todos los antecedentes normativos elaborados en el sistema interamericano (Séptima Conferencia Internacional americana, Montevideo 1933 y Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz, buenos Aires 1936, Protocolo Adicional Relativo a la No Intervención) adoptan esa perspectiva. El Comité Jurídico Interamericano, en su “Proyecto de Instrumento” sobre casos de violaciones al principio de no intervención (1972), indica que al elaborarlo empleó como uno de los criterios fundamentales el que “sólo los Estados pueden ser sujetos potenciales de intervención”.
Debe señalarse, además, que la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos adoptó en 1972, durante su segundo período ordinario de Sesiones, una Resolución titulada “Fortalecimiento de los Principios de no Intervención y Autodeterminación de los Pueblos y medidas para Garantizar su Observancia”. En ella, se reafirma el concepto de que sólo los Estados son los sujetos de la intervención. Resulta importante transcribir el siguiente párrafo de tal Resolución:
Todo Estado debe respetar el derecho de libre determinación e independencia de los pueblos y naciones, el cual ha de ejercerse sin trabas ni presiones extrañas y con absoluto respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales.
El principio de no intervención, por tanto, es adecuadamente vinculado con el derecho de los pueblos a la libre determinación e independencia, principio que, en su ejecución, debe estar adecuadamente armonizado con los derechos humanos y las libertades fundamentales. Esta importante interelación de principios de derecho internacional se formaliza normativamente en el artículo 16 de la Carta de la Organización que reza:
Cada Estado tiene el derecho de desenvolver libre y espontáneamente su vida cultural, política y económica. En este libre desenvolvimiento el Estado respetará los derechos de la persona humana y los principios de la moral universal.
Según esta norma, el derecho del Estado al libre desenvolvimiento de su vida interna tiene como contrapartida la obligación de respetar los derechos de la persona humana. Y en el orden jurídico interamericano, tales derechos se encuentran formalmente reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La correcta interpretación del principio de no intervención, por tanto, está referida a la protección del derecho de los Estados a la libre determinación, siempre que ella se ejerza de conformidad con el respeto de los derechos de la persona humana.
Debe indicarse, siempre con relación al tema que ocupa esta sección, que el vínculo entre democracia representativa y derechos humanos es desarrollado por la Cuarta Reunión de Consulta de Ministros de relaciones Exteriores –Washington DC., 26 de marzo al 7 de abril de 1951—cuya Resolución VII, titulada Fortalecimiento y Ejercicio Efectivo de la Democracia, considera que la solidaridad de las repúblicas americanas requiere “el ejercicio efectivo de la democracia representativa, la justicia social y el respeto y la vigencia de los derechos y deberes del hombre”.
La relación entre la democracia representativa y la vigencia de los derechos humanos es reafirmada en la Resolución XXVII de la Décima Conferencia Interamericana –Caracas 1-28 de marzo de 1954—en la que se declara que la plena vigencia de los derechos humanos fundamentales sólo se puede alcanzar dentro de un régimen de democracia representativa.
En un momento posterior, esa vinculación entre democracia representativa y derechos humanos es perfeccionada en la Declaración de Santiago, adoptada en 1959 por la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, durante la cual fuera creada la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En la parte declarativa se enuncian “algunos principios y atributos del sistema democrático” expresándose:
8. Los Estados Americanos, con le fin de fortalecer las instituciones democráticas, deben cooperar entre sí en la medida de sus recursos y dentro de los términos de sus leyes para consolidar y desarrollar su estructura económica, y con el fin de conseguir justas y humanas condiciones de vida para sus pueblos.
La Asamblea General de la Organización, por su parte, ha reafirmado en numerosas oportunidades la relación entre democracia representativa y derechos humanos, enfatizando en la necesidad del ejercicio de los derechos políticos a fin de elegir a las autoridades del gobierno. Es así como ha recomendado “… a los Estados miembros que no lo han hecho que restablezcan o perfeccionen el sistema democrático de gobierno, en el cual el ejercicio del poder se derive de la legítima y libre expresión de la voluntad popular, de acuerdo con las características y circunstancias propias de cada país.” (Resoluciones 510 (X-O/80); 543 (XI-O/81); 618 (XII-0/82); 666 (XIII-O/83); y 742 (XUV-O/84)). También cabe señalar el concepto contenido en el Preámbulo de la Resolución 618 (XII-O/82), según el cual “la estructura democrática es un elemento esencial para el establecimiento de una sociedad política donde se puedan realizar plenamente los derechos humanos”.
De manera específica, cabe citar la Resolución No. 443 de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, adoptada durante su noveno período ordinario de sesiones en la cual decidía
Instar al Gobierno de Chile a que intensifique la adopción y puesta en práctica de las medidas necesarias para preservar y asegurar efectivamente la plena vigencia de los derechos humanos en Chile, en cuento al esclarecimiento de la situación de los detenidos, de los desaparecidos, el retorno de los exilados a su patria, la derogación del Estado de Emergencia y el pronto restablecimiento del derecho de sufragio.
Es también pertinente citar la Resolución 837 (XVI-O/86), adoptada por la Asamblea General, en la cual toma nota en sus considerandos.
Que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su Informe Anual correspondiente al período 1985-86 presentado a la consideración de esta Asamblea General, recomendó a ésta “reiterar la urgente necesidad de que los gobiernos que aún no han establecido el régimen democrático representativo de gobierno, pongan en ejecución los mecanismos institucionales que sean pertinentes para restaurar dicho régimen en el más breve plazo, mediante elecciones libres, secretas e informadas, toda vez que la democracia constituye la mejor garantía para la vigencia de los derechos humanos y es ella firme sustento de la solidaridad entre los Estados del Continente”.
Para resolver a continuación
Por último, en lo que respecta a resoluciones adoptadas por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, cabe citar la Resolución 890 (XVII-O/87), en la cual decide
Reiterar a los gobiernos que aún no han restablecido el régimen democrático representativo de gobierno la urgente necesidad de que pongan en ejecución los mecanismos institucionales que sean pertinentes para restaurar dicho régimen en el más breve plazo, mediante elecciones libres y abiertas, con voto secreto, ya que la democracia constituye la mejor garantía para la vigencia de los derechos humanos y es ella el firme sustento de la solidaridad entre los Estados del Continente.
Como puede observarse, existe en el ámbito interamericano una estrecha relación entre la democracia representativa como forma de organización del Estado y el ejercicio de los derechos políticos. Se procederá por ello a explicitar esa relación, partiendo de la presentación de los instrumentos internacionales que definen a esos derechos.
2. Democracia representativa y derechos políticos
En lo que se refiere a instrumentos jurídicos sobre derechos humanos, resulta procedente mencionar tanto los elaborados en el ámbito universal como en el interamericano. En relación con aquél, la Declaración Universal de Derechos Humanos, reconoce en su artículo 21 que
a. Toda persona tiene el derecho de participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.
b. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.
c. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esa voluntad se expresará mediante elecciones auténticas, que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por su parte, reconoce en su artículo 25 que los ciudadanos gozarán de los siguientes derechos y oportunidades:
a. Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.
b. Votar y ser elegido en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
c. Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
En el ámbito interamericano, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, de 1948, considera en su artículo XX que
Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes, y de participar en las elecciones populares que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres.
Este enunciado es perfeccionado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos cuyo artículo 23 establece que
Resulta importante señalar que el artículo 27 de la Convención Americana, referido a la suspensión de garantías “En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte...”, no autoriza la suspensión del ejercicio de los derechos políticos de acuerdo con la enumeración que realiza en su inciso 2”.
La Comisión ha señalado que no es extraño que la elaboración jurídica hemisférica haya insistido en la existencia de una relación directa entre el ejercicio de los derechos políticos así definidos y el concepto de democracia como forma de organización del Estado, lo cual a su vez supone la vigencia de otros derechos humanos fundamentales. En efecto, a juicio de la Comisión, el concepto de democracia representativa se asienta sobre el principio de que es el pueblo el titular de la soberanía política y que, en ejercicio de esta soberanía, elige a sus representantes –en las democracias indirectas—para que ejerzan el poder político. Estos representantes, además, son elegidos por los ciudadanos para aplicar medidas políticas determinadas, lo cual a su vez implica que haya existido un amplio debate sobre la naturaleza de las políticas a aplicar –libertad de expresión—entre grupos políticos organizados –libertad de asociación—que han tenido la oportunidad de expresarse y reunirse públicamente –derecho de reunión--.
Por su parte, la vigencia de los derechos y libertades mencionados requiere un orden jurídico e institucional en el que las leyes se antepongan a la voluntad de los gobernantes y en el que exista un control de unas instituciones sobre otras con el objeto de preservar la pureza de la expresión de la voluntad popular –estado de derecho--.
En numerosas oportunidades se ha referido la Comisión a diversos aspectos vinculados con el ejercicio de los derechos políticos en el marco de la democracia representativa y en sus relaciones con los otros derechos fundamentales de la persona humana. Por razones de exposición, sólo se transcribirán algunos de los textos más demostrativos. Así, la Comisión Interamericana ha manifestado que
El derecho de tomar parte en el gobierno y de participar en elecciones genuinas, periódicas, libres y de voto secreto, es de fundamental importancia para la salvaguardia de los derechos humanos. La razón de ello radica en que, tal como lo demuestra la experiencia histórica, los gobiernos derivados de la voluntad del pueblo, expresada en elecciones libres, son los que proporcionan la más sólida garantía de que los derechos humanos fundamentales serán observados y protegidos. (Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en El Salvador (OEA/Ser. L.V/ II.45, doc. 23 rev.2, 17 noviembre 1978, página 126))
En el derecho a la participación política hay cabida para una gran variedad de formas de gobierno, siendo muchas las alternativas constitucionales que existen en cuanto al grado de centralización de los poderes del Estado o la elección y atribuciones de los órganos encargados de su ejercicio. Sin embargo, el marco democrático es elemento necesario para el establecimiento de una sociedad política donde puedan darse los valores humanos plenos.
El derecho a la participación política permite el derecho a organizar partidos y asociaciones políticas, que a través del debate libre y de la lucha ideológica pueden elevar el nivel social y las condiciones económicas de la colectividad, y excluye el monopolio del poder por un solo grupo o persona. A la vez, cabe afirmar que la democracia constituye un vínculo solidario de los pueblos de este Hemisferio. (Informe Anual de la CIDH, año 1979-80, página 143).
Los Estados del Continente en la Carta de la Organización de los Estados Americanos han reafirmado como uno de sus principios tutelares que la solidaridad entre ellos requiere la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa. Otros instrumentos internacionales sobre derechos humanos, como el Pacto de San José de Costa Rica, han consagrado el derecho que tiene todo ciudadano de participar en los asuntos públicos y de votar y ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores.
En este contexto, los gobiernos tienen frente a los derechos políticos y al derecho a la participación política la obligación de permitir y garantizar la organización de todos los partidos políticos y otras asociaciones, a menos que éstas se constituyan para violar derechos humanos fundamentales; el debate libre de los principales temas del desarrollo socio-económico; la realización de elecciones generales, libres y con las garantías necesarias para que sus resultados representen la voluntad popular.
Como lo demuestra la experiencia histórica, la negación de los derechos políticos o la alteración de la voluntad popular puede conducir a una situación de violencia. (Informe Anual de la CIDH, año 1980-81, página 123).
El análisis de la situación de los derechos humanos en los Estados a los que la Comisión se ha referido en el capítulo anterior, así como en otros cuya situación ha considerado en los últimos años, permite a la Comisión afirmar que sólo a través del ejercicio efectivo de la democracia representativa los derechos humanos puedan garantizarse a plenitud.
No se trata sólo de señalar, como surge de la propia Carta de la OEA y de otros instrumentos del sistema interamericano, la relación orgánica que existe entre la democracia representativa y los derechos humanos. La experiencia que la Comisión ha constatado en los hechos es que las graves violaciones a los derechos humanos que han acontecido o están ocurriendo en algunos países de América se deben principalmente a la falta de participación política de la ciudadanía, la cual es negada por las autoridades que ejercen el poder. La resistencia de tales autoridades para dar los pasos necesarios a fin de restablecer la democracia representativa, por una parte, ha acentuado la tiranía y, por otra, ha conducido a graves confrontaciones sociales las que incluso han desembocado en que tanto el gobierno como los sectores opositores más extremos, ante la falta de opciones pacíficas y racionales, manifiestan su preferencia por el empleo de la violencia como única forma de resolver los conflictos.
Tal experiencia confirma que sólo, pues, en la democracia puede hallarse una auténtica paz social y respetarse los derechos humanos y que es la democracia el único sistema que permite una interacción armoniosa de concepciones políticas diferentes y en la que, a través del equilibrio interinstitucional que ella establece, pueden ejercerse los controles necesarios para corregir los errores o abusos de las autoridades. (Informe Anual de la CIDH 1985-1986, página 203).
En el Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Paraguay de 1987, por fin y luego del análisis de los textos jurídicos más relevantes producto de la elaboración hemisférica, la Comisión ubicaba
... el ejercicio de los derechos políticos en e contexto más amplio del régimen de democracia representativa. En efecto, la tradición jurídica hemisférica y la experiencia de la Comisión permite considerar que el ejercicio de aquéllos implica la participación de la población en la dirección de los asuntos públicos, de manera directa a través de sus representantes, quienes deben ser escogidos a través de elecciones periódicos y auténticas, realizadas por sufragio universal y voto secreto que asegure la libre expresión de voluntad de los electores. Estos, por su parte, deben tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas.
El ejercicio de los derechos políticos, a su vez, es un elemento esencial del régimen democrático de gobierno, el cual se caracteriza además por la existencia de un sistema institucional de controles en el ejercicio del poder, la existencia de amplias libertadas de expresión, asociación y reunión así como la aceptación de un pluralismo que impida emplear la proscripción política como instrumento de poder.
En suma, y de acuerdo con lo expuesto hasta aquí, según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el ejercicio de los derechos políticos es un elemento esencial del régimen de democracia representativa, lo cual supone, además, la vigencia de otros derechos humanos; la tutela de estos derechos civiles y políticos, en el marco de la democracia representativa, implica también la existencia de un control institucional de los actos que ejercen los poderes del Estado, así como la supremacía de la ley. Procede ahora precisar los alcances de la definición de los derechos políticos contenida en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos basándose para ello en los pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
b. Derechos políticos y procesos electorales
La Comisión también ha manifestado que siendo la voluntad popular la base de la autoridad del poder público, en los términos de la Declaración Universal, resulta coherente que el método de designación de las autoridades del Estado se realice a través de elecciones. Tanto la Declaración Universal como la Declaración Americana, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención americana sobre Derechos Humanos coinciden en que las elecciones deben poseer ciertas características específicas: deben ser auténticas (genuinas para la Declaración Americana), periódicas, universales y ejecutarse de manera tal que preserven la libertad en la expresión de voluntad del elector. A tal que preserven la libertad en la expresión de voluntad del elector. A continuación se efectuará un análisis de estas características, estableciendo las vinculaciones que existieran con pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación con situaciones especificas.
a. Autenticidad de las elecciones
El acto de elegir a esos representantes debe ser “auténtico”, en el sentido que dispone la Convención Americana, lo cual significa que debe existir una correspondencia entre la voluntad de los electores y el resultado de la elección. En sentido negativo, esta característica implica la ausencia de interferencias que distorsionen la voluntad de los ciudadanos.
Los diversos pronunciamientos que el respecto ha formulado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y que se presentan a continuación, permiten considerar que la autenticidad de las elecciones abarca dos categorías diferentes de fenómenos: por un lado, los referidos a las condiciones generales en que el proceso electoral se desarrolla y, por otro lado, aquellos fenómenos vinculados con el sistema legal e institucional que organiza las elecciones y que ejecuta las acciones propias del acto electoral, es decir, aquello relacionado de manera directa e inmediata con la emisión del voto.
En lo que se refiere a las condiciones generales en que se desarrolla la competencia electoral, de las situaciones concretas consideradas por la Comisión se deduce que ellas deben conducir a que las diferentes agrupaciones políticas participen en el proceso electoral en condiciones equivalentes, es decir, que todas cuenten con condiciones básicas similares para el desarrollo de su campaña. Además, esta característica implica la ausencia de coerciones directas o de ventajas indebidas para uno de los participantes en la contienda electoral. Algunos textos elaborados por la Comisión Interamericana al respecto se exponen a continuación.
Así, en el Informe Anual 1979-1980, cuando se analiza la situación de los derechos políticos en Uruguay, se ponen de manifiesto las reclamaciones formuladas por la posición respecto a las condiciones en que sería convocado el plebiscito nacional como son “la inexistencia de un adecuado ambiente de libertad política, la carencia de prensa verdaderamente libre, la falta de garantías, etc.”, señalando la Comisión que las condiciones entonces ausentes “son los elementos indispensables para la realización de un plebiscito nacional” (página 122).
En el Informe Anual 1982-1983, la Comisión indica que las elecciones municipales celebradas en Haití en 1983 “se efectuaron en un ambiente de inseguridad y temor por la virtual vigencia del estado de sitio, la carencia de garantías individuales y mientras los principales líderes de la oposición se encontraban presos o en el exilio...” (página 27). En lo relativo a Nicaragua, en ese mismo Informe Anual, la Comisión, al relevar la aprobación de la ley de partidos políticos el 17 de agosto de 1983 consideró que ella debía complementarse con una ley electoral “que establezca las condiciones y circunstancias para efectuar elecciones libres, secretas e informadas dentro de un plazo breve, a las cuales tengan acceso todos los sectores políticos de Nicaragua” (página 28).
También en el Informe Anual 1982-1983, al referirse a las elecciones celebradas en Paraguay, la Comisión expresó que el estado de sitio imperante durante la duración de toda la campaña electoral, sumado a la vigencia de leyes de carácter represivo “determinaron que todo el proceso electoral se haya desarrollado en un ambiente de restricciones a las libertados públicas, de temor e inseguridad y mientras los líderes de la oposición... eran perseguidos y encarcelados o expulsados del país” (página 28).
También en el Informe anual 1983-1984 la Comisión considera las condiciones generales en que se llevan a cabo los procesos electorales, señalando con respecto a Nicaragua que
... la Comisión ha podido constatar que durante el proceso electoral actualmente en curso el Frente Sandinista de Liberación Nacional ha utilizado profusamente todos los recursos que pone a su disposición el poder del Estado con el que cuenta, lo cual lo coloca en una posición de ventaja respecto a los otros contendores. En este orden, el denunciado hostigamiento de dirigentes políticos y sindicales constituye un método inaceptable. En este sentido, estima la CIDH que sería muy positivo que el Gobierno de Nicaragua agote todos los recursos a su disposición a fin de lograr que en las próximas elecciones participen quienes representan las distintas opciones políticas, en la más absoluta igualdad de condiciones (página 119).
También en su Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Chile de 1985, la Comisión Interamericana, al anunciar las críticas formuladas al desarrollo del plebiscito a que se sometió la Constitución de 1980 afirmó lo siguiente:
La Comisión no se encuentra en condiciones de referirse a las irregularidades especificas que fueran denunciadas respecto al acto electoral. Ello no le impide, sin embargo, formarse un juicio acerca de las circunstancias previas al mismo y considerar que la carencia de Registro Electoral, la vigencia del Estado de emergencia, la inactividad de los partidos políticos, las desventajas prácticas de los sectores de oposición en el acceso a los medios de comunicación y la ausencia de alternativas viables al rechazo de la propuesta del Gobierno, son todos elementos que afectan gravemente la credibilidad de ese procedimiento (página 297).
En las conclusiones del capítulo referido al ejercicio de los derechos políticos del Informe sobre Chile citado, la Comisión Interamericana, al referirse tanto a la consulta electoral de 1978 como al plebiscito de 1980 expresó que en ambas ocasiones se dieron.
... restricciones derivadas de la vigencia de estados de excepción constitucional los cuales han tenido un negativo impacto en la vigencia de otros derechos humanos asociados al ejercicio de los derechos políticos como son el derecho a la libertad de expresión y de opinión, el derecho de asociación, el derecho de reunión y el derecho a la libertad personal. También ha podido observar la Comisión que durante la celebración de esos actos se encontraban proscritos o disueltos los partidos políticos y que un grupo significativo de chiles se encontraba impedido de regresar al país. La Comisión ha podido constatar, asimismo, que durante dichos actos el gobierno utilizó todos los recursos a su disposición colocando a los opositores en clara desventaja. A juicio de la Comisión, estas graves restricciones vulneran el principio del pluralismo que es propio de un régimen de democracia representativa; también afectan la libertad y la autenticidad que son características fundamentales de todo acto en el cual se ejercite el sufragio. Todos estos elementos arrojan fundadas dudas sobre la credibilidad de ambos procedimientos (página 308).
En su Informe Anual 1986-1987, también refiriéndose a Chile y a los antecedentes analizados en su Informe de 1985, se indicó que
También a la luz de las experiencias anteriores y de acuerdo con lo dispuesto por las normas sobre derechos humanos, la Comisión debe señalar que el ejercicio del derecho a voto debe insertarse en un contexto que favorezca la autenticidad de la consulta electoral y en las cuales se garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, tal como reza el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La Comisión espera, por tanto, que en este importante período que se inicia se contribuya a crear un ambiente propio para que la ciudadanía adopte tan importantes decisiones. En este sentido, resultaría de gran utilidad que los actores políticos, acogiendo los requerimientos de la gran mayoría de los chilenos, evitaran a toda costa el uso de la violencia y de la proscripción, tal como ha sido repetidamente solicitado por importantes sectores de la sociedad chilena. A juicio de la Comisión resulta imprescindible quebrar el círculo vicioso generado por el binomio proscripción-violencia que amenaza con desvirtuar el conjunto del que hacer político chileno.
A juicio de la Comisión, igualmente, también resulta de fundamental importancia que durante el período previo a la consulta a realizarse las diversas posiciones cuenten con todas las garantías y los medios para que sus mensajes puedan ser expresados y correctamente transmitidos a los electores. Es por ello que la Comisión estima positivos los pasos adoptados por el Gobierno para permitir que importantes dirigentes opositores hayan podido reincorporarse a la vida nacional después de largo exilio (página 239).
En lo que toca a Paraguay, la Comisión Interamericana señaló, en su Informe sobre la situación de los derechos humanos en ese país de 1987, las deficientes condiciones en que se llevan a cabo los procesos electorales, al poner de manifiesto que
Debe tenerse en cuenta, además, que los procesos electorales se han llevado a cabo bajo la vigencia del estado de sitio el cual sólo ha sido levantado por veinticuatro horas el día en que se celebraban las elecciones. Las numerosas restricciones a la acción de políticos opositores que se han derivado de esta situación han sido también invocadas para justificar la abstención electoral. Entre esas restricciones deben mencionarse las vinculadas con los arrestos y hostigamientos a políticos opositores y con las restricciones a la celebración de reuniones públicas y mítines partidarios que quedan prohibidos durante la vigencia del estado de sitio, disposiciones que no se han aplicado, sin embargo, cuando se ha tratado de actos del Partido oficial.
A esas restricciones se ha sumado el control directo o indirecto de los medios de comunicación de masas por parte de miembros del Partido Colorado o allegados al Presidente de la República, tal como fuera presentado en el Capítulo V de este Informe. Debe reiterarse, al respecto, que la sola información política sobre actividades de los partidos políticos de oposición fue motivo para la adopción de numerosas medidas represivas contra el diario ABC Color y la Radio Ñandutí (páginas 106-107).
En lo referente a Chile, en su Informe Anual 1987-1988, la Comisión Interamericana consideró que el ejercicio maduro y razonado del derecho a voto a ser ejercido con motivo del plebiscito de 1988 exigía un conjunto de condiciones que estuvieran en vigencia por un período suficientemente largo en la etapa previa al acto electoral mencionado. Tales condiciones eran el levantamiento de los estados de excepción, un número suficiente de electores inscriptos, acceso equ8itativo de las distintas posiciones políticas a los medios de comunicación social y ausencia de cualquier forma de presión sobre los electores (página 306).
Luego de constatar el levantamiento del estado de excepción y el número de electores inscritos, la Comisión analiza la situación de los medios de comunicación para señalar que
La exposición realizada permite extraer la conclusión de que el acceso de los medios de comunicación, durante el período que cubre el presente Informe Anual y con referencia a la campaña plebiscitaria, se ha caracterizado por una desproporcionada presencia del Gobierno, el cual ha empleado los recursos a su disposición para promover mensajes e imágenes que favorecen su posición en la próxima consulta. A ello debe sumarse las numerosas restricciones, legales y de hecho, que han pesado sobre los órganos independientes de expresión y sobre los periodistas y dirigentes políticos. Debe señalarse, asimismo, que la autorización para que se lleven a cabo programas de carácter político constituye un avance que, sin embargo, no consigue compensar el desigual acceso a los medios de comunicación derivado de las circunstancias expuestas. (página 307-308)
En lo referido a las presiones sobre los electores chilenos durante el plebiscito de 1988, señala la Comisión, siempre en su Informe Anual mencionado, “la existencia de una amplia gama de recursos empleados por el Gobierno, cuyo efecto es el de imprimir una dirección favorable a sus políticas a las reacciones de la ciudadanía. Entre tales recursos, unos se originan en normas legales y otros son el resultado de prácticas realizadas al amparo de la falta de controles existentes para las acciones gubernamentales” (página 308).
Al respecto señala la Comisión tres tipos de fenómenos: la campaña de intimidación resultante de las declaraciones oficiales sobre los efectos de un triunfo de la oposición; las amplias funciones desempeñadas por los alcaldes que eran empleadas para intimidar a la oposición, y las amenazas y acciones contra dirigentes opositores originadas en grupos no identificados por que en ocasiones han sido vinculados a las fuerzas de seguridad (página 308).
El otro aspecto vinculado con la autenticidad de las elecciones lo constituye la organización del proceso electoral y la realización de la votación misma. También al respecto han existido numerosos pronunciamientos de la Comisión Interamericana en relación con situaciones específicas analizadas en sus informes anuales o especiales. Se presenta a continuación algunos textos demostrativos.
Así, en el Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en El Salvador de 1978, luego de analizar el ejercicio de los derechos políticos la Comisión extrae la siguiente conclusión:
Existe un generalizado escepticismo por parte de la ciudadanía en relación con el derecho de sufragio y de participación en el Gobierno. En particular, los partidos políticos de oposición llegan, a este respecto, hasta la desconfianza en la luz de las experiencias durante el desarrollo de recientes elecciones, sino también de la estructura del sistema electoral de los obstáculos que encuentran los partidos para organizares en el interior del país. Por todo esto, la Comisión estima que los derechos electorales no son eficaces en las presentes circunstancias.
En vista de ello, la Comisión recomienda al Gobierno de El Salvador en ese Informe “Reformar el sistema electoral, reorganizando especialmente el Consejo Central de Elecciones con el fin de que en él haya una equitativa representación de los partidos políticos y se logre establecer la confianza en el sistema” (página 153).
En el Séptimo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Cuba, de 1983, la Comisión considera que uno de los elementos que incide en la escasa participación política de la población en los asuntos sustantivos se deriva de los mecanismos electorales y del control que sobre ellos ejercen el Gobierno y el Partido Comunista de Cuba. Luego de analizar las principales características del sistema electoral cubano, señala como un elemento “contraproducente” la preponderancia de ese partido político cuyos directivos intervienen “de manera decisiva en la operación de los mecanismos de selección de candidatos a ocupar puestos de carácter electivo” (páginas 44, 45 y 48).
También se refiere la Comisión al sistema legal e institucional encargado de la organización de las elecciones en el Informe especial sobre Paraguay de 1987, cuando, al referirse a los procesos electorales que han tenido lugar en ese país, analiza los efectos de la representación proporcional vigente en ese momento cuando sus disposiciones eran aplicadas al Estatuto Electoral (Ley 886/81). De acuerdo con tales disposiciones, los dos tercios de los miembros de las juntas municipales y de las juntas electorales quedan constituidas por miembros del partido de Gobierno, siendo estos los organismos encargados de organizar las elecciones. Ello condujo a la Comisión a considerar que
El sistema instituido a través del Estatuto Electoral... desnaturaliza gravemente el proceso electoral pues entrega a un partido no sólo la mayoría absoluta de los órganos legislativos, sino también de los órganos encargados de organizar el proceso electoral. Este sistema carece, por tanto, de los necesarios controles institucionales que permiten garantizar la pureza de los actos electorales (página 106).
En el Informe Anual 1986-1987, la Comisión se refiere al proceso electoral en curso en Chile en ese momento, presentando las disposiciones de la Ley de los Registros Electorales cuyo objeto era organizar el procedimiento de inscripción de los electores e instituir el Servicio Electoral. La Comisión pone de relevancia las críticas formuladas en ese momento sobre aspectos de ejecución práctica derivados de las disposiciones de esa ley (página 236).
En el mismo Informe Anual, la Comisión examina extensamente la crisis suscitada en Haití a raíz del enfrentamiento entre el Consejo Electoral Provisional y el Consejo Nacional de Gobierno, lo cual en gran medida es atribuido a la pugna por controlar el proceso electoral en sus aspectos operativos (página 258 a 263). Este aspecto es retomado en detalle en el Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Haití de 1988.
De acuerdo con la exposición realizada de los pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre situaciones específicas relacionadas con la autenticidad de las elecciones, puede considerarse que las condiciones generales en que se desarrolla el proceso electoral deben garantizar a todas las agrupaciones que participan en él una situación equivalente.
La ausencia de coerciones que esto implica ha llevado a la Comisión a tener en cuenta de manera especial la vigencia de estados de excepción que restrinjan el ejercicio de los derechos civiles asociados al ejercicio de los derechos políticos. Este recurso coloca a disposición de las autoridades instrumentos de control muy importantes sobre los opositores a través de restricciones en derechos tales como la libertad de expresión, la libertad de reunión, el derecho de residencia y tránsito, y el derecho a la libertad personal y a las garantías judiciales.
En lo que respecta al ejercicio del derecho a la libertad de expresión, la Comisión ha considerado de manera especial la forma en que un gobierno puede hacer uso de los recursos que le brinda el poder tanto para transmitir mensajes que le son favorables como para restringir la posibilidad de que sus opositores emitan los suyos. Al respecto la Comisión ha analizado las disposiciones legales que regulan el ejercicio de este derecho y la práctica con relación a él, estudiando las restricciones tanto directas como indirectas que pueden emplearse por parte de las autoridades contra los opositores.
En referencia a la libertad de reunión, la Comisión ha observado las restricciones que se derivan para este derecho de la vigencia de estados de excepción o de otras restricciones legales (autorizaciones policiales, por ejemplo) o del empleo de controles indirectos como puede ser la participación compulsiva de empleados públicos en las manifestaciones.
Un elemento de especial importancia en lo referido a condiciones generales en que se desarrollan procesos electorales lo constituyen las acciones de grupos irregulares que, a través de actos de violencia, tienden a intimidar a quienes participan en el proceso electoral, situaciones a las cuales la Comisión se ha referido en numerosas oportunidades. La Comisión ha contemplado aquellas situaciones en que los grupos irregulares son empleados por uno de los participantes en el proceso –generalmente el partido de gobierno—con el objeto de inhibir la acción de quienes se opongan a sus posiciones.
En lo que toca a los elementos específicos de la organización del proceso electoral, la Comisión se ha referido a las leyes que lo regulan con el objeto de determinar si esas leyes garantizan tanto la adecuada emisión del voto como su recuento correcto, enfatizando las facultades concedidas a los organismos encargados de ejecutar las acciones propias del proceso electoral y de controlar tanto esa ejecución como sus resultados. El sistema institucional, por tanto, ha sido un objeto de observación atenta por parte de la Comisión.
El objeto de esa observación ha sido detectar la eventual manipulación del proceso a favor de quienes controlan las instituciones (generalmente el gobierno, un partido político o las fuerzas militares), determinar quiénes deciden sobre la validez del voto (composición de los organismos electorales) y cómo se controlan sus decisiones (órganos de apelación).
En este sentido, la Comisión ha realizado observaciones sobre aspectos de operación práctica como han sido los registros electorales y las condiciones para inscribirse en ellos; la conformación de las mesas electorales; la composición del tribunal electoral y sus facultades; y la existencia de boletas electorales comprensibles y carentes de influencia sobre el elector.
Como puede observarse, la autenticidad de las elecciones ha sido objeto de numerosos y frecuentes pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Ellos han incluido referencias a las condiciones generales en que se ha desarrollado la consulta electoral vinculadas con la situación de igualdad en que en ella participan las diferentes agrupaciones políticas; también los pronunciamientos de la CIDH se han referido a la organización del procedimiento empleado para la emisión del voto y con el control de sus resultados, tanto en sus aspectos legales como institucionales. La actividad de la Comisión Interamericana al respecto ha tenido por objeto obtener elementos de juicio que permitan evaluar la adecuación de la voluntad popular con los resultados finales de la consulta electoral puesto que a ello se refiere la “autenticidad” de las elecciones a que se refieren tanto los instrumentos jurídicos universales como regionales de derechos humanos.
Otra de las características que se desprende de los enunciados de los instrumentos internacionales en materia de derechos políticos es que las elecciones deben ser realizadas por sufragio universal. Este concepto de universalidad tiende a asegurar la participación en el proceso electoral de todas las personas capacitadas para hacerlo, librando al numeral 2 del artículo 23 de la Convención Americana el enunciado de las razones en que la ley puede fundamentar ciertas exclusiones: “ edad, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
La Comisión se ha referido en numerosas oportunidades a situaciones específicas de exclusión de opositores, por parte de un gobierno, basándose en razones exclusivamente políticas. Este tipo de exclusiones han sido consideradas negativas por la Comisión y han sido citadas en conjunto con otras condiciones en las que se han llevado a cabo ciertos procesos electorales. Así, en las citas presentadas anteriormente, puede observarse que la Comisión se ha referido al encarcelamiento, relegación o exilio de opositores que en diversas oportunidades han tenido lugar en Haití, Chile y Paraguay.
También los textos transcriptos dan cuenta de exclusiones por razones ideológicas en el caso de Cuba, Chile y Paraguay, donde se impide el ejercicio de los derechos políticos a quienes suscriben ciertas doctrinas políticas. La Comisión ha considerado de manera negativa ese tipo de exclusiones en sus informes especiales sobre Cuba de 1983 (páginas 44 y 46), Chile de 1985 (páginas 289 y 290) y Paraguay de 1987 (página 107 y siguientes).
También la Comisión ha observado situaciones en las cuales han existido impedimentos legales derivados de acciones de represión política disfrazada de acciones policiales –acusaciones de tráfico de drogas o de lesiones a la policía--. Las cuales pueden tener gran efectividad pues se cubre con disposiciones del código penal respectivo. En este sentido, queda de manifiesto la interrelación de los derechos políticos con otros derechos fundamentales como es el derecho a la justicia y a la libertad personal y con un ordenamiento en el que prime el estado de derecho y la independencia de los tribunales, en cuanto a la capacidad del Poder Judicial de resguardar a los opositores políticos en el ejercicio de su legítimo derecho a disentir.
Existen situaciones con las que la Comisión se encuentra familiarizada y que podrían vincularse con este aspecto del sufragio universal y es el relativo a la situación de los refugiados y de los residentes en el extranjero. Se trata de situaciones en las cuales ambas categorías de personas podrían poseer un peso político significativo por lo cual podría ser deseable su incorporación al proceso electoral a través del reconocimiento de su derecho al sufragio. No cabe duda de que a menudo la situación de estas personas es similar a la de los exiliados por razones políticas y sus peculiaridades deberían examinarse en cada caso específico.
c. Periodicidad y voto secreto
L a periodicidad y el voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores son también dos características que señala la Convención Americana sobre Derechos Humanos en referencia a las elecciones en que la ciudadanía expresa su voluntad. La periodicidad tiene que ver con la necesidad de escrutinio popular sobre el desempeño de las autoridades y debería vincularse con la afirmación contenida en la Declaración de Santiago de que “La perpetuación en el poder, o el ejercicio de éste sin plazo determinado y con manifiesto propósito de democracia”. Resulta imprescindible señalar aquí que la sola periodicidad y de la universalidad de las mismas pues la experiencia de la Comisión indica que han existido numerosos ejemplos de elecciones en las cuales un gobernante o un partido eran “reelegidos” de manera rutinaria y periódica en elecciones que no habían sido auténticas o universales.
En referencia a la característica del voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, debe señalarse que la Declaración Universal de Derechos Humanos empleaba la expresión “por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”. Se trata de elementos prácticos a fin de evitar que se produzcan coerciones en el momento de emitir el voto.
De acuerdo con lo expuesto hasta este punto, puede concluirse que los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos han manifestado inequívocamente una opción por la democracia representativa como forma de organización del Estado. A través de un dilatado proceso se han ido definiendo los elementos centrales que constituyen esa forma de organización estatal y los Estados han asumido compromisos internacionales en lo que se refiere a la definición y protección de ciertos derechos cuya vigencia se considera vinculada con la democracia representativa.
La definición de los derechos inicialmente contenida en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre es perfeccionada por la Convención Americana sobre Derechos Humanos que define los derechos políticos en su artículo 23, cuyo adecuado ejercicio se vincula con la vigencia de otros derechos y libertades como son el derecho a la libertad de expresión (artículo 13), a la libertad personal (artículo 7), a las garantías judiciales (artículo 8), al derecho de reunión (artículo 15), a la libertad de asociación (artículo 16), al derecho de residencia y tránsito (artículo 22) y el derecho a la protección judicial (artículo 25).
La Convención Americana establece para los Estados que son partes en ella no sólo la obligación de respetar la vigencia de los derechos en ella definidos –incluyendo, obviamente, los derechos políticos y los derechos civiles a ellos asociados—sino también la obligación de garantizar su ejercicio, en los términos de su artículo 1.1. La importancia concedida a los derechos políticos por los representantes que elaboraron la Convención queda de manifiesto en su artículo 27 cuando excluye a dichos derechos de la posibilidad de suspender su ejercicio en situaciones excepcionales.
La Convención Americana, al definir los derechos cuyo ejercicio los Estados partes han asumido la obligación de respetar y promover, instituye también los organismos encargados de la tutela y promoción de tales derechos, definiendo los instrumentos a través de los cuales esos organismos cumplen tales funciones. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en cumplimiento del mandato que le confiere la Convención Americana por la cual rige sus acciones, ha venido observando la práctica que en materia de derechos políticos se ha venido registrando en los Estados partes. Como resultado de los pronunciamientos que ha elaborado al respecto, la Asamblea General de la Organización ha formulado diversas recomendaciones a los Estados miembros.
Los pronunciamientos de la Comisión Interamericana han ido construyendo un cuerpo de elaboración doctrinaria que ha servido para precisar los alcances del ejercicio de los derechos políticos y de los civiles a ellos asociados. Esa elaboración ha sido el resultado del involucramiento de la Comisión en la realidad cotidiana de varios de los Estados que conforman la Organización de los Estados Americanos, contribuyendo a mejorar las condiciones en que el ejercicio de tales derechos se ha producido. La experiencia resultante constituye un valioso acervo con el que la Comisión Interamericana continuará perfeccionando sus actividades en pro de los derechos humanos y de la vigencia de la democracia representativa en el hemisferio, en función de los mandatos concedidos por los instrumentos internacionales por los que se rige.
Además de las recomendaciones específicas que se han formulado a través de este informe, la Comisión desea hacer las siguientes recomendaciones generales:
1. Que los Estados miembros que no son Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), de 1969, ratifiquen o accedan dicho instrumento; en el caso de aquellos Estados que aún no lo han hecho, que reconozcan la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos humanos para recibir y examinar comunicaciones entre los Estados, de conformidad con el artículo 45, numeral 3 de la Convención, y la jurisdicción obligatoria de la Corte, de conformidad con el artículo 62, numeral 2 de la Convención;
2. Que los Estados que aún no lo han hecho, ratifiquen o accedan, según el caso, a la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y a los Protocolos Adicionales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y sobre Abolición de la Pena de Muerte;
3. Que en su próxima sesión, la Asamblea General pueda adoptar la Convención Interamericana para prevenir y sancionar la desaparición forzada de personas, propuesta por la Comisión;
4. Que los Estados miembros implementen las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos contenidas en su Informe Anual 1990-91.
5. Que la Asamblea General provea a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos con los recursos que ésta le ha solicitado en el programa-presupuesto para el bienio 1992-93;
6. Que los Estados miembros garanticen mayor respeto y protección a las organizaciones de derechos humanos no gubernamentales que funcionan en sus territorios, reconociendo así el papel crucial que dichas organizaciones tienen en la vigilancia del respeto por los derechos humanos.
1 / El Consejo Permanente adoptó una Resolución sobre el tema del terrorismo (Doc. OEA/Ser.G, CP/RES. 5 (5/70) DEL 15 DE MAYO DE 1970) y recomendó a la Comisión Preparatoria de la Asamblea General la inclusión del mismo para ser tratado por ésta. La Asamblea General, por su parte, adoptó una resolución (AG/RES. 4 (I-E/70) en la que, juntamente con condenar los actos de terrorismo, encomienda al Comité Jurídico Interamericano la elaboración de un dictamen sobre “los procedimientos y medidas necesarios para hacer efectivas las finalidades de la presente resolución”; además, encomienda al Comité Jurídico Interamericano la elaboración de uno o más proyecto de instrumentos interamericanos “sobre el secuestro, la extorsión y otros atentados contra las personas, cuando estos actos puedan repercutir en las relaciones internacionales”.
Resultado de estos trabajos es el Dictamen del Comité Jurídico Interamericano y el Proyecto de Convención sobre Terrorismo y Secuestro de Personas con Fines de Extorsión que sirve de base a las discusiones que se llevaron a cabo en la Asamblea General y que condujeron a la adopción de la Convención para Prevenir y Sancionar los Actos de terrorismo Configurados en Delitos contra las Personas y la Extorsión Conexa cuando Estos Tenga Transcendencia Internacional, aprobada en Washington el 2 de febrero de 1971 y ratificada hasta la fecha por nueve Estados miembros.
La Asamblea General, asimismo, encomendó al Consejo Permanente que estudie las cuestiones relacionadas con la colaboración para prevenir y sancionar los actos de terrorismo, así como aquellos aspectos que no habían sido cubiertos por la Convención de Washington. El Consejo Permanente refirió el mandato a su Comisión General, la cual constituyó un grupo de trabajo en el año 1972, el cual celebró tres sesiones hasta febrero de 1973. El grupo de trabajo volvió a reunirse nuevamente en 1976. En 1977, la Asamblea General renovó el mandato del Consejo Permanente en esta materia y el grupo de trabajo presentó, en 1978, un Informe sobre la posible instrumentación internacional del problema del terrorismo, recomendando que fuera la propia Asamblea la que adoptara las directrices sobre el tema. La Asamblea volvió a encomendar al Consejo Permanente, en 1978, que continuara los estudios a fin de preparar proyectos de convención, en colaboración con el Comité Jurídico Interamericano sobre los temas no comprendidos en la Convención de Washington de 1971 y sobre la toma de rehenes –aspecto también bajo consideración de un grupo de trabajo ad-hoc de Naciones Unidas desde 1976-- que condujo a la elaboración de la Convención Internacional contra la Toma de Rehenes, aprobada por la Asamblea General en 1979.
La Asamblea General también recomendó al Consejo Permanente en esa oportunidad “que emprenda, paralelamente a los trabajos antes referidos, los estudios e investigaciones conducentes a determinar las causas subyacentes del fenómeno del terrorismo internacional” (Resolución AG/RES. 366 (VIII-O/78). En acciones posteriores de la Organización, no consiguió superarse el impasse a que llegaron los trabajos, registrándose como última acción el Informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente del 28 de noviembre de 1983, en la que se sugiere al Consejo Permanente que consulte a los Estados miembros sobre la conveniencia de continuar avanzando con los trabajos.