Source: https://www.rechtslupe.de/wirtschaftsrecht/beitragspflicht-industrie-handelskammer-3125802
Timestamp: 2020-06-07 10:03:38
Document Index: 305131934

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 2', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 9', '§ 3', '§ 9', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 12', '§ 12', '§ 1', '§ 2', 'Art. 2', '§ 1', '§ 1', '§ 5', 'Art. 28', 'Art. 38', 'Art. 28', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art.20', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 3', '§ 1', 'Art. 5', '§ 2', '§ 3', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 1', 'Art. 101', 'Art. 267', 'Art. 49', 'Art. 107', 'Art. 26', 'Art. 56', 'Art. 16', 'Art. 101', '§ 152', '§ 2', '§ 3', '§ 1', 'Art. 101', '§ 11', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 101', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 91', '§ 54', '§ 54', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 23', '§ 92', 'Art. 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 22', '§ 22', '§ 2', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 2', '§ 3', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 9', '§ 1', '§ 1', '§ 10', '§ 4', 'Art. 7', '§ 2', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 4', 'Art.20', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 3', '§ 3', '§ 11', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 11', '§ 5', '§ 93', '§ 5', '§ 1', '§ 1']

Bei­trags­pflicht zur Indus­trie- und Han­dels­kam­mer
Das Recht, nicht durch Pflicht­mit­glied­schaft von "unnö­ti­gen" Kör­per­schaf­ten in Anspruch genom­men zu wer­den, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG, nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG. Das Grund­recht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt auch davor, zu einem Kam­mer­bei­trag her­an­ge­zo­gen zu wer­den, der nicht in der ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Ord­nung begrün­det ist. In der Orga­ni­sa­ti­on einer Kör­per­schaft der funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tung muss sich die Bin­nen­plu­ra­li­tät der Inter­es­sen nie­der­schla­gen, denen die­se dient.
Mit die­ser Begrün­dung sind aktu­ell vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zwei Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen die Bei­trags­pflicht für Pflicht­mit­glie­der der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern erfolg­los geblie­ben.
Bei­trags­pflicht zu den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern
Die Auf­fas­sung der Bun­des­län­der
Die Auf­fas­sung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern
Die Auf­fas­sung berufs­stän­di­scher Kam­mern
Die Auf­fas­sung ver­schie­de­ner Wir­schafts­ver­ei­ni­gun­gen
IHK-Pflicht­mit­glied­schaft und Ver­ei­ni­gungs­frei­heit
IHK-Pflicht­mit­glied­schaft und die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit
Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des Ein­griffs in die Hand­lungs­frei­heit der Gewer­be­trei­ben­den
Bei­trags­pflicht und Demo­kra­tie­prin­zip
Bei­trags­pflicht zu den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern[↑]
Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den rich­ten sich gegen Beschei­de zur Her­an­zie­hung von Bei­trä­gen, mit­tel­bar gegen § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG. Die Rege­lun­gen wur­den in dem für die Bei­trags­er­he­bung maß­geb­li­chen Zeit­raum geän­dert. § 2 Abs. 1 IHKG lau­te­te ursprüng­lich:
Ihre auch heu­te gel­ten­de Fas­sung erhielt die Norm durch das Zwei­te Gesetz zum Abbau büro­kra­ti­scher Hemm­nis­se ins­be­son­de­re in der mit­tel­stän­di­schen Wirt­schaft vom 07.09.2007 [1] mit Wir­kung vom 14.09.2007. Sie lau­tet jetzt:
§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG lau­te­te in sei­ner ab 1.01.2004 gel­ten­den Fas­sung (Drit­tes Gesetz zur Ände­rung der Hand­werks­ord­nung und ande­rer hand­werks­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 24.12 2003 [2]):
(2)1 Die Kos­ten der Errich­tung und Tätig­keit der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer wer­den, soweit sie nicht ander­wei­tig gedeckt sind, nach Maß­ga­be des Haus­halts­plans durch Bei­trä­ge der Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen gemäß einer Bei­trags­ord­nung auf­ge­bracht.2 Der Haus­halts­plan ist jähr­lich nach den Grund­sät­zen einer spar­sa­men und wirt­schaft­li­chen Finanz­ge­ba­rung unter pfleg­li­cher Behand­lung der Leis­tungs­fä­hig­keit der Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen auf­zu­stel­len und aus­zu­füh­ren.
(3)1 Als Bei­trä­ge erhebt die Indus­trie- und Han­dels­kam­mer Grund­bei­trä­ge und Umla­gen.2 Der Grund­bei­trag kann gestaf­felt wer­den; dabei sol­len ins­be­son­de­re Art, Umfang und Leis­tungs­kraft des Gewer­be­be­trie­bes berück­sich­tigt wer­den.3 Kam­mer­zu­ge­hö­ri­ge, die nicht im Han­dels­re­gis­ter oder im Genos­sen­schafts­re­gis­ter ein­ge­tra­gen sind und deren Gewer­be­er­trag nach dem Gewer­be­steu­er­ge­setz oder, soweit für das Bemes­sungs­jahr ein Gewer­be­steu­er­mess­be­trag nicht fest­ge­setzt wird, deren nach dem Ein­kom­men­steu­er­ge­setz ermit­tel­ter Gewinn aus Gewer­be­be­trieb 5.200 Euro nicht über­steigt, sind vom Bei­trag frei­ge­stellt.4 Die in Satz 3 genann­ten Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen sind, soweit sie natür­li­che Per­so­nen sind und in den letz­ten fünf Wirt­schafts­jah­ren vor ihrer Betriebs­er­öff­nung weder Ein­künf­te aus Land- und Forst­wirt­schaft, Gewer­be­be­trieb oder selbst­stän­di­ger Arbeit erzielt haben, noch an einer Kapi­tal­ge­sell­schaft mit­tel­bar oder unmit­tel­bar zu mehr als einem Zehn­tel betei­ligt waren, für das Haus­halts­jahr der Betriebs­er­öff­nung und für das dar­auf fol­gen­de Jahr von der Umla­ge; und vom Grund­bei­trag sowie für das drit­te und vier­te Jahr von der Umla­ge befreit, wenn ihr Gewer­be­er­trag oder Gewinn aus Gewer­be­be­trieb 25.000 Euro nicht über­steigt.5 Wenn nach dem Stand der zum Zeit­punkt der Ver­ab­schie­dung der Haus­halts­sat­zung vor­lie­gen­den Bemes­sungs­grund­la­gen zu besor­gen ist, dass bei einer Indus­trie- und Han­dels­kam­mer die Zahl der Bei­trags­pflich­ti­gen, die einen Bei­trag ent­rich­ten, durch die in den Sät­zen 3 und 4 genann­ten Frei­stel­lungs­re­ge­lun­gen auf weni­ger als 55 vom Hun­dert aller ihr zuge­hö­ri­gen Gewer­be­trei­ben­den sinkt, kann die Voll­ver­samm­lung für das betref­fen­de Haus­halts­jahr eine ent­spre­chen­de Her­ab­set­zung der dort genann­ten Gren­zen für den Gewer­be­er­trag oder den Gewinn aus Gewer­be­be­trieb beschlie­ßen.6 Wird für das Bemes­sungs­jahr ein Gewer­be­steu­er­meß­be­trag fest­ge­setzt, ist Bemes­sungs­grund­la­ge für die Umla­ge der Gewer­be­er­trag nach dem Gewer­be­steu­er­ge­setz, andern­falls der nach dem Ein­kom­men­steu­er- oder Kör­per­schaft­steu­er­ge­setz ermit­tel­te Gewinn aus Gewer­be­be­trieb.7 Bei natür­li­chen Per­so­nen und bei Per­so­nen­ge­sell­schaf­ten ist die Bemes­sungs­grund­la­ge um einen Frei­be­trag in Höhe von 15 340 Euro zu kür­zen.8 Die Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen sind ver­pflich­tet, der Kam­mer Aus­kunft über die zur Fest­set­zung der Bei­trä­ge erfor­der­li­chen Grund­la­gen zu geben, soweit die­se nicht bereits nach § 9 erho­ben wor­den sind; die Kam­mer ist berech­tigt, die sich hier­auf bezie­hen­den Geschäfts­un­ter­la­gen ein­zu­se­hen.9 Gewer­be­trei­ben­den, die einer Indus­trie- und Han­dels­kam­mer mehr­fach ange­hö­ren (zum Bei­spiel mit Toch­ter­ge­sell­schaf­ten), kann von die­ser ein ermä­ßig­ter Grund­bei­trag ein­ge­räumt wer­den.
§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG wur­de durch das Zwei­te Gesetz zum Abbau büro­kra­ti­scher Hemm­nis­se ins­be­son­de­re in der mit­tel­stän­di­schen Wirt­schaft vom 07.09.2007 [1] mit Wir­kung vom 14.09.2007 und 1.01.2008 wie folgt geän­dert und blieb in die­ser Fas­sung bis 31.07.2013 in Kraft:
(2)1 Die Kos­ten der Errich­tung und Tätig­keit der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer wer­den, soweit sie nicht ander­wei­tig gedeckt sind, nach Maß­ga­be des Wirt­schafts­plans durch Bei­trä­ge der Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen gemäß einer Bei­trags­ord­nung auf­ge­bracht.2 Der Wirt­schafts­plan ist jähr­lich nach den Grund­sät­zen einer spar­sa­men und wirt­schaft­li­chen Finanz­ge­ba­rung unter pfleg­li­cher Behand­lung der Leis­tungs­fä­hig­keit der Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen auf­zu­stel­len und aus­zu­füh­ren.
(3)1 Als Bei­trä­ge erhebt die Indus­trie- und Han­dels­kam­mer Grund­bei­trä­ge und Umla­gen.2 Der Grund­bei­trag kann gestaf­felt wer­den; dabei sol­len ins­be­son­de­re Art, Umfang und Leis­tungs­kraft des Gewer­be­be­trie­bes berück­sich­tigt wer­den.3 Natür­li­che Per­so­nen und Per­so­nen­ge­sell­schaf­ten, die nicht in das Han­dels­re­gis­ter ein­ge­tra­gen sind, und ein­ge­tra­ge­ne Ver­ei­ne, wenn nach Art oder Umfang ein in kauf­män­ni­scher Wei­se ein­ge­rich­te­ter Geschäfts­be­trieb nicht erfor­der­lich ist, sind vom Bei­trag frei­ge­stellt, soweit ihr Gewer­be­er­trag nach dem Gewer­be­steu­er­ge­setz oder soweit für das Bemes­sungs­jahr ein Gewer­be­steu­er­mess­be­trag nicht fest­ge­setzt wird, ihr nach dem Ein­kom­men­steu­er­ge­setz ermit­tel­ter Gewinn aus Gewer­be­be­trieb 5 200 Euro nicht über­steigt.4 Die in Satz 3 genann­ten natür­li­chen Per­so­nen sind, soweit sie in den letz­ten fünf Wirt­schafts­jah­ren vor ihrer Betriebs­er­öff­nung weder Ein­künf­te aus Land- und Forst­wirt­schaft, Gewer­be­be­trieb oder selb­stän­di­ger Arbeit erzielt haben, noch an einer Kapi­tal­ge­sell­schaft mit­tel­bar oder unmit­tel­bar zu mehr als einem Zehn­tel betei­ligt waren, für das Geschäfts­jahr einer Indus­trie- und Han­dels­kam­mer, in dem die Betriebs­er­öff­nung erfolgt, und für das dar­auf fol­gen­de Jahr von der Umla­ge; und vom Grund­bei­trag sowie für das drit­te und vier­te Jahr von der Umla­ge befreit, wenn ihr Gewer­be­er­trag oder Gewinn aus Gewer­be­be­trieb 25 000 Euro nicht über­steigt.5 Wenn nach dem Stand der zum Zeit­punkt der Ver­ab­schie­dung der Wirt­schafts­sat­zung vor­lie­gen­den Bemes­sungs­grund­la­gen zu besor­gen ist, dass bei einer Indus­trie- und Han­dels­kam­mer die Zahl der Bei­trags­pflich­ti­gen, die einen Bei­trag ent­rich­ten, durch die in den Sät­zen 3 und 4 genann­ten Frei­stel­lungs­re­ge­lun­gen auf weni­ger als 55 vom Hun­dert aller ihr zuge­hö­ri­gen Gewer­be­trei­ben­den sinkt, kann die Voll­ver­samm­lung für das betref­fen­de Geschäfts­jahr eine ent­spre­chen­de Her­ab­set­zung der dort genann­ten Gren­zen für den Gewer­be­er­trag oder den Gewinn aus Gewer­be­be­trieb beschlie­ßen.6 Wird für das Bemes­sungs­jahr ein Gewer­be­steu­er­meß­be­trag fest­ge­setzt, ist Bemes­sungs­grund­la­ge für die Umla­ge der Gewer­be­er­trag nach dem Gewer­be­steu­er­ge­setz, andern­falls der nach dem Ein­kom­men­steu­er- oder Kör­per­schaft­steu­er­ge­setz ermit­tel­te Gewinn aus Gewer­be­be­trieb.7 Bei natür­li­chen Per­so­nen und bei Per­so­nen­ge­sell­schaf­ten ist die Bemes­sungs­grund­la­ge um einen Frei­be­trag in Höhe von 15 340 Euro zu kür­zen.8 Die Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen sind ver­pflich­tet, der Kam­mer Aus­kunft über die zur Fest­set­zung der Bei­trä­ge erfor­der­li­chen Grund­la­gen zu geben, soweit die­se nicht bereits nach § 9 erho­ben wor­den sind; die Kam­mer ist berech­tigt, die sich hier­auf bezie­hen­den Geschäfts­un­ter­la­gen ein­zu­se­hen.9 Kapi­tal­ge­sell­schaf­ten, deren gewerb­li­che Tätig­keit sich in der Funk­ti­on eines per­sön­lich haf­ten­den Gesell­schaf­ters in nicht mehr als einer Per­so­nen­han­dels­ge­sell­schaft erschöpft, kann ein ermä­ßig­ter Grund­bei­trag ein­ge­räumt wer­den, sofern bei­de Gesell­schaf­ten der­sel­ben Kam­mer zuge­hö­ren.10 Glei­ches gilt für Gesell­schaf­ten mit Sitz im Bezirk einer Kam­mer, deren sämt­li­che Antei­le von einem im Han­dels­re­gis­ter ein­ge­tra­ge­nen Unter­neh­men mit Sitz in der­sel­ben Kam­mer gehal­ten wer­den.
Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern (IHK) sind nach § 3 Abs. 1 IHKG als Kör­per­schaf­ten des öffent­li­chen Rechts orga­ni­siert, an die Kam­mer­mit­glie­der Bei­trä­ge zah­len müs­sen. Die Bestim­mun­gen über die Bei­trags­be­mes­sung sind im Lau­fe der Jah­re mehr­fach modi­fi­ziert und die Bei­trä­ge in den letz­ten Jah­ren auch abge­senkt wor­den. Der Kam­mer­bei­trag dient der Finan­zie­rung der gesam­ten Kam­mer­tä­tig­keit; er ist ver­wen­dungs­neu­tral, also nicht auf bestimm­te Ein­zel­auf­ga­ben bezo­gen [3].
Die Bin­nen­ver­fas­sung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern rich­tet sich nach den §§ 4 bis 8 IHKG. Höchs­tes Ent­schei­dungs­gre­mi­um ist danach jeweils die Voll­ver­samm­lung; sie beschließt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 IHKG ins­be­son­de­re die Ord­nun­gen für die Wah­len sowie für Bei­trä­ge und Gebüh­ren. Die Mit­glie­der der Voll­ver­samm­lung wer­den nach § 5 Abs. 1 IHKG von den Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen gewählt. Wahl­be­rech­tigt für die unmit­tel­ba­re Wahl ist nach § 2 Abs. 1 IHKG das Mit­glied, wobei jedes Mit­glieds­un­ter­neh­men, das eine juris­ti­sche Per­son ist, eine Stim­me hat. Die Wahl ist nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG eine Grup­pen­wahl. Dazu wer­den die Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG ent­spre­chend der wirt­schaft­li­chen Beson­der­hei­ten des Kam­mer­be­zirks sowie der gesamt­wirt­schaft­li­chen Bedeu­tung der Gewer­be­grup­pen in Wahl­grup­pen ein­ge­teilt und die Zahl der die­sen zuge­ord­ne­ten Sit­ze in der Voll­ver­samm­lung bestimmt. Das Nähe­re über die Aus­übung des akti­ven und pas­si­ven Wahl­rechts, über die Durch­füh­rung der Wahl sowie über Dau­er und vor­zei­ti­ge Been­di­gung der Mit­glied­schaft zur Voll­ver­samm­lung wird nach § 5 Abs. 3 Satz 1 IHKG jeweils in einer Sat­zung bestimmt. Der Dach­ver­band des Deut­schen Indus­trie- und Han­dels­kam­mer­ta­ges (DIHK) stellt dazu eine Mus­ter­wahl­ord­nung zur Ver­fü­gung. In den Wahl­ord­nun­gen wird häu­fig auch eine Zuwahl von Mit­glie­dern der Voll­ver­samm­lung durch die Voll­ver­samm­lung selbst ermög­licht (Koopt­ati­on). Die­se muss sich nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts an den Anfor­de­run­gen an die Grup­pen­wahl aus § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG ori­en­tie­ren [4]. Die Zuwahl wird in eini­gen Sat­zun­gen der Kam­mern zah­len­mä­ßig begrenzt, so in der Wahl­ord­nung der IHK Schwa­ben vom 14.06.2007 auf bis zu zehn von ins­ge­samt bis zu 107 durch die Regio­nal­ver­samm­lung gewähl­ten Mit­glie­dern und in der Wahl­ord­nung der IHK Kas­sel-Mar­burg vom 04.06.2013 auf bis zu zehn Mit­glie­der bei 77 direkt gewähl­ten Mit­glie­dern der Voll­ver­samm­lung.
Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern unter­lie­gen einer nur teil­wei­se bun­des­recht­lich gere­gel­ten Staats­auf­sicht. Nach § 11 Abs. 1 IHKG sind die Kam­mern einer Rechts­auf­sicht unter­wor­fen, die in der Ver­bands­kom­pe­tenz des Lan­des liegt. Ins­be­son­de­re Beschlüs­se der Voll­ver­samm­lung über Bei­trä­ge und die Wahl­ord­nung müs­sen gemäß § 11 Abs. 2 IHKG von der Auf­sichts­be­hör­de geneh­migt wer­den; nach § 12 Abs. 1 Nr. 7 IHKG kön­nen die Län­der ergän­zen­de Vor­schrif­ten über die Prü­fung des Jah­res­ab­schlus­ses und nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 IHKG ergän­zen­de Vor­schrif­ten über Auf­sichts­mit­tel ver­ab­schie­den. Die Sitz­län­der der Kam­mern, deren Mit­glie­der hier Ver­fas­sungs­be­schwer­de füh­ren, haben nicht ein­zel­ne Auf­sichts­mit­tel nor­miert. Sie räu­men der Auf­sichts­be­hör­de aller­dings die Mög­lich­keit ein, die Voll­ver­samm­lung auf­zu­lö­sen (§ 1 Abs. 2 des Baye­ri­schen Geset­zes zur Ergän­zung und Aus­füh­rung des Geset­zes zur vor­läu­fi­gen Rege­lung des Rechts der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern vom 25.03.1958, GVBl 1958, S. 40; § 2 Abs. 2 des Hes­si­schen Aus­füh­rungs­ge­set­zes zum Gesetz zur vor­läu­fi­gen Rege­lung des Rechts der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern vom 06.11.1957, GVBl 1957, S.147). Schließ­lich kön­nen die Kam­mern nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts [5] nach Lan­des­recht der Kon­trol­le der Lan­des­rech­nungs­hö­fe unter­stellt wer­den, was in Bay­ern der Fall ist.
Der­zeit gibt es in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land 79 unter­schied­lich gro­ße Indus­trie- und Han­dels­kam­mern. Die Zahl der Mit­glie­der bewegt sich zwi­schen vier und fünf Mil­lio­nen. Der durch­schnitt­li­che jähr­li­che Bei­trags­satz aller regis­trier­ten Mit­glie­der liegt bei 190 €; aller­dings zah­len bun­des­weit über 40 % der Mit­glieds­be­trie­be kei­nen IHK-Bei­trag [6]. Deutsch­land­weit und in den hier betrof­fe­nen Bezir­ken san­ken zudem die Durch­schnitts­bei­trä­ge der im Han­dels­re­gis­ter ein­ge­tra­ge­nen Unter­neh­men aus­weis­lich der öffent­lich ver­füg­ba­ren Infor­ma­tio­nen in den letz­ten Jah­ren, bei der IHK Schwa­ben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kas­sel-Mar­burg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Die Wahl­be­tei­li­gung zu den Voll­ver­samm­lun­gen der IHK lag zuletzt zwi­schen 5 % (IHK Han­no­ver) und 21 % (IHK Bre­mer­ha­ven), bei der IHK Schwa­ben bei 11 % und bei der IHK Kas­sel-Mar­burg bei 10 %, bei der Wahl zur Han­dels­kam­mer Ham­burg 2017 lag die Wahl­be­tei­li­gung bei 17, 6 % [7].
Die Beschwer­de­füh­re­rin im ers­ten Ver­fah­ren [8] ist eine Gesell­schaft mit beschränk­ter Haf­tung und betreibt in Mem­min­gen und damit im Bezirk der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer Schwa­ben (IHK Schwa­ben) einen Ver­trieb von Son­der­auf­bau­ten für Nutz­fahr­zeu­ge. Sie wird zur Gewer­be­steu­er ver­an­lagt.
Mit Bescheid vom 27.02.2009 ver­an­lag­te die IHK Schwa­ben die Beschwer­de­füh­re­rin für das Jahr 2006 zu einem Kam­mer­bei­trag von 0 €, für das Jahr 2007 von 178, 50 € abzüg­lich bereits gezahl­ter 153 € und für das Jahr 2009 von 163, 80 €, ins­ge­samt 189, 30 €. Ihre gegen den Bei­trags­be­scheid erho­be­ne Kla­ge war eben­so wie der Antrag auf Zulas­sung der Beru­fung und die Anhö­rungs­rü­ge erfolg­los.
Zwangs­ver­bän­de wie die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern sei­en am Maß­stab von Art. 2 Abs. 1 GG nur zu recht­fer­ti­gen, wenn sie legi­ti­men öffent­li­chen Auf­ga­ben dien­ten und ihre Errich­tung inso­weit ver­hält­nis­mä­ßig sei. Mitt­ler­wei­le feh­le es schon an der legi­ti­men öffent­li­chen Auf­ga­be. Davon sei das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zwar noch in der Ent­schei­dung einer Kam­mer im Jahr 2001 aus­ge­gan­gen [9]. Es habe dem Gesetz­ge­ber jedoch gleich­zei­tig die Pflicht auf­er­legt, stän­dig zu prü­fen, ob die Vor­aus­set­zun­gen für eine öffent­lich-recht­li­che Zwangs­ko­ope­ra­ti­on auch bei einer Ände­rung der wirt­schaft­li­chen und gesell­schaft­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen noch bestün­den. Weder der Bericht der Bun­des­re­gie­rung im Jahr 2002 [10] noch die Ant­wort der Bun­des­re­gie­rung auf die Klei­ne Anfra­ge von 2004 [11] beleg­ten, dass der Gesetz­ge­ber sei­ne Prüf­pflicht erfüllt habe. In die­sen Äuße­run­gen lie­ge kei­ne sub­stan­ti­el­le Befas­sung des Bun­des­ta­ges, son­dern nur der Bun­des­re­gie­rung. Auch der vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ange­führ­te Antrag von 2007 [12] beschäf­ti­ge sich nur mit gesetz­ge­be­ri­schem Hand­lungs­be­darf nach dem Zwei­ten Gesetz zum Abbau büro­kra­ti­scher Hemm­nis­se vom 01.09.2007 [1]. Den Ände­run­gen des Geset­zes zur vor­läu­fi­gen Rege­lung des Rechts der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern seit 1998 lie­ge kei­ne Neu­be­wer­tung der Not­wen­dig­keit einer Zwangs­mit­glied­schaft in den Kam­mern zugrun­de. Um die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf­er­leg­te Prüf­pflicht zu erfül­len, müs­se der Gesetz­ge­ber jedoch die Ver­än­de­rung der gesell­schaft­li­chen, poli­ti­schen und wirt­schaft­li­chen Struk­tu­ren in Euro­pa und in der inner­deut­schen Ver­bands­land­schaft eru­ie­ren und dann prü­fen und beschlie­ßen, ob die Vor­aus­set­zun­gen für den Ein­griff in die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit durch eine Zwangs­mit­glied­schaft in einer Indus­trie- und Han­dels­kam­mer noch vor­lä­gen.
Ohne Erfül­lung der Prüf­pflicht sei der Ein­griff nicht geeig­net, um legi­ti­me Zie­le zu errei­chen. Zudem hät­ten sich die poli­ti­schen, wirt­schaft­li­chen und gesell­schaft­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen durch die Erwei­te­rung und Fort­ent­wick­lung des Euro­päi­schen Bin­nen­mark­tes, die Glo­ba­li­sie­rung der Märk­te, die Auf­lö­sung regio­na­ler Wirt­schafts­räu­me, die welt­wei­te Finanz- (2008) und Euro­kri­se (2010), den Lis­sa­bon­ner Ver­trag, den ESM, den Fis­kal­pakt fun­da­men­tal ver­än­dert. Dane­ben habe sich das Ver­bands­we­sen in den letz­ten zehn Jah­ren so weit ent­wi­ckelt, dass es fak­tisch alle den Kam­mern zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben erfül­le. Die Fest­stel­lung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts von 2001, wonach die Über­tra­gung der Auf­ga­ben auf Pri­va­te den Zweck der Zwangs­ko­ope­ra­ti­on ver­feh­len wür­de und damit nicht gleich geeig­net sei, dürf­te heu­te nicht mehr zutref­fen. Dazu kom­me der heu­te fast voll­stän­di­ge Ver­lust der gesell­schaft­li­chen Akzep­tanz der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern. Das zei­ge die nied­ri­ge Betei­li­gung an den Wah­len zu den Voll­ver­samm­lun­gen sowie die Tat­sa­che, dass jähr­lich etwa 120.000 Mit­glie­der die Bei­trä­ge nicht zah­len woll­ten.
Die Errich­tung der Kam­mern sei für das gesetz­ge­be­ri­sche Ziel nach den Grund­sät­zen zu funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten nicht erfor­der­lich. Zwar sei das Demo­kra­tie­ge­bot grund­sätz­lich für ande­re; vom Erfor­der­nis lücken­lo­ser per­so­nel­ler demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on aller Ent­schei­dungs­be­fug­ten abwei­chen­de For­men der Orga­ni­sa­ti­on und Aus­übung von Staats­ge­walt offen. Doch müs­se feh­len­de per­so­nell-demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on durch eine beson­ders aus­ge­stal­te­te sach­lich-inhalt­li­che Legi­ti­ma­ti­on und durch fach­auf­sichts­recht­li­che Kon­trol­le kom­pen­siert wer­den. Das erge­be sich aus dem Gesetz zur vor­läu­fi­gen Rege­lung des Rechts der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern nicht. Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern sei­en per­so­nell nicht demo­kra­tisch legi­ti­miert und sie unter­lä­gen auch inhalt­lich kei­nen minis­te­ri­el­len Wei­sun­gen. Das kön­ne nicht kom­pen­siert wer­den und sei auch nicht allein durch den Grün­dungs­akt zu bewir­ken. Das Par­la­ment kön­ne nicht über sei­ne Kon­troll­kom­pe­tenz dis­po­nie­ren. Die von den Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen zu finan­zie­ren­den Auf­ga­ben müs­se ein Par­la­ments­ge­setz aus­rei­chend bestim­men. Anders als bei den Was­ser­ver­bän­den feh­le es dar­an, denn § 1 Abs. 1 IHKG sei eine wei­te Auf­ga­ben­klau­sel mit unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fen. Das "Gesamt­in­ter­es­se der Gewer­be­trei­ben­den" oder "die För­de­rung der gewerb­li­chen Wirt­schaft" sei­en nicht geeig­net, ein sach­lich-inhalt­li­ches Legi­ti­ma­ti­ons­ni­veau zu sichern. Die Wei­te der Auf­ga­ben­klau­sel ber­ge die Gefahr, dass die Mit­glie­der zur Finan­zie­rung kam­mer­frem­der Auf­ga­ben her­an­ge­zo­gen wür­den. Auch aus § 1 Abs. 4 IHKG erge­be sich nicht mehr, denn die wei­te­re Auf­ga­ben­über­tra­gung durch Gesetz oder Rechts­ver­ord­nung betref­fe Ein­zel­auf­ga­ben hoheit­li­cher Natur, bei deren Erle­di­gung die Kam­mern nicht in Selbst­ver­wal­tung, son­dern als eine Art Son­der­ver­wal­tungs­be­hör­de tätig wür­den. Das kön­ne eine Zwangs­mit­glied­schaft mit akzes­so­ri­scher Bei­trags­pflicht nicht recht­fer­ti­gen. Anders als das Gesetz für die Was­ser­ver­bän­de habe der Gesetz­ge­ber für die Kam­mern kei­ne Fach­auf­sicht gere­gelt. Die blo­ße Rechts­auf­sicht sei nicht geeig­net, das Feh­len lücken­lo­ser per­so­nel­ler Legi­ti­ma­ti­on der Orga­ne zu kom­pen­sie­ren.
Die Orga­ne der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern sei­en nicht nach demo­kra­ti­schen Grund­sät­zen gebil­det. Das wei­te Ermes­sen des Gesetz­ge­bers bei der Bil­dung von Orga­ni­sa­ti­ons­ein­hei­ten und der Aus­wahl der zu über­tra­gen­den Auf­ga­ben fin­de sei­ne Gren­ze im Demo­kra­tie- und Rechts­staats­prin­zip. Der Gesetz­ge­ber müs­se sicher­stel­len, dass sich die ver­bind­lich und auto­nom gesetz­ten Rege­lun­gen mit Ein­griffs­cha­rak­ter als Ergeb­nis eines demo­kra­ti­schen Wil­lens­bil­dungs­pro­zes­ses im Innern dar­stell­ten; er müs­se insti­tu­tio­nel­le Vor­keh­run­gen tref­fen, damit Beschlüs­se so gefasst wür­den, dass nicht ein­zel­ne Inter­es­sen bevor­zugt wür­den. Die in § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG vor­ge­se­he­ne Grup­pen­wahl wider­spre­che dem in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 GG ver­an­ker­ten, streng dif­fe­ren­zie­rungs­feind­li­chen demo­kra­tisch-for­ma­len Gleich­heits­grund­satz bei Wah­len. Die Grup­pen­wahl und die sich anschlie­ßen­de, im Gesetz nicht vor­ge­se­he­ne Koopt­ati­on von Voll­ver­samm­lungs­mit­glie­dern ver­deut­lich­ten, dass der Gesetz­ge­ber kei­ne Vor­keh­run­gen zuguns­ten inter­es­sen­neu­tra­ler Beschlüs­se ohne Bevor­zu­gung ein­zel­ner Inter­es­sen getrof­fen habe. Viel­mehr wür­den ein­sei­tig die Inter­es­sen der Groß­in­dus­trie, der Bau­wirt­schaft und des Groß­han­dels bevor­zugt und den klei­nen und mitt­le­ren Betrie­ben die wirt­schaft­li­che Bedeu­tung abge­spro­chen.
Für die Selbst­ver­wal­tung durch die Indus­trie- und Han­dels­kam­mer gebe es kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­la­ge. Dies sei aber, wie bei den Kom­mu­nen nach Art. 28 Abs. 2 GG, den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG oder den Hoch­schu­len in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG, zwin­gend not­wen­dig. Der ein­fa­che Gesetz­ge­ber kön­ne nicht Zonen defi­nie­ren, in denen auf eine vom Gesamt­volk her­ge­lei­te­te, nur von den jeweils Betrof­fe­nen aus­ge­hen­de, frag­men­tier­te per­so­nel­le Legi­ti­ma­ti­on ver­zich­tet wer­den kön­ne. Eine sol­che Betrof­fen­heits­de­mo­kra­tie sei mit dem Grund­ge­setz nicht ver­ein­bar.
Die Aus­glie­de­rung der IHK-Selbst­ver­wal­tung aus dem gesamt­staat­li­chen Legi­ti­ma­ti­ons­zu­sam­men­hang sei auch mit dem Demo­kra­tie­prin­zip der Euro­päi­schen Uni­on nicht ver­ein­bar. Soweit die funk­tio­na­le Selbst­ver­wal­tung als Aus­prä­gung des Demo­kra­tie­prin­zips des Art.20 Abs. 2 GG zu ver­ste­hen sei, dür­fe der Gesetz­ge­ber öffent­lich-recht­li­chen Kör­per­schaf­ten und Anstal­ten die Recht­set­zungs­be­fug­nis nicht zur völ­lig frei­en Ver­fü­gung las­sen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt habe 2001 her­vor­ge­ho­ben, dass es für die wirt­schaft­li­che Selbst­ver­wal­tung der "Mit­wir­kung aller Unter­neh­men" bedür­fe; dage­gen ste­he die gerin­ge Wahl­be­tei­li­gung bei den Wah­len zur Voll­ver­samm­lung.
Die Anord­nung der Pflicht­mit­glied­schaft sei gemes­sen an dem ange­streb­ten Zweck zudem nicht zumut­bar. Das erge­be sich schon aus den Legi­ti­ma­ti­ons­män­geln. Die Gren­ze der Zumut­bar­keit der Zwangs­mit­glied­schaft sei spä­tes­tens mit der Unter­wer­fung der Beschwer­de­füh­re­rin unter ein Sys­tem unde­mo­kra­ti­scher Wah­len über­schrit­ten.
Die Zwangs­mit­glied­schaft mit akzes­so­ri­scher Bei­trags­pflicht ver­let­ze auch Art. 9 Abs. 1 GG. Des­sen Schutz­be­reich sei ent­ge­gen der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts auch bei einem öffent­lich-recht­li­chen Zwangs­zu­sam­men­schluss eröff­net. Auch wenn dem demo­kra­ti­schen Gesetz­ge­ber zuge­stan­den wer­de, bestimm­te "öffent­li­che Auf­ga­ben" als sol­che in eige­ne "öffent­lich-recht­li­che" Orga­ni­sa­ti­ons­ge­walt zu neh­men, dür­fe er damit nicht den Anfor­de­run­gen an den Schutz der Ver­ei­ni­gungs­frei­heit aus Art. 9 Abs. 1 GG aus­wei­chen. Der Gesetz­ge­ber kön­ne durch die Wahl der Orga­ni­sa­ti­ons­form nicht dar­über dis­po­nie­ren, ob Art. 9 Abs. 1 GG Anwen­dung fin­de oder nicht. Das Grund­recht ent­hal­te ein wesent­li­ches Prin­zip "frei­heit­li­cher Staats­ge­stal­tung", womit das Ermes­sen des Staa­tes, öffent­li­che Auf­ga­ben durch öffent­lich-recht­li­che Kör­per­schaf­ten mit Zwangs­mit­glied­schaft wahr­neh­men zu las­sen, ein­ge­schränkt wer­de. Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern stün­den in etli­chen Berei­chen in ech­ter Kon­kur­renz zu frei gegrün­de­ten Ver­bän­den und sogar zu ihren eige­nen Zwangs­mit­glie­dern.
Die Zwangs­mit­glied­schaft mit Bei­trags­pflicht ver­let­ze die Beschwer­de­füh­re­rin in ihrem Grund­recht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Es sei kein sach­li­cher Grund ersicht­lich, war­um aus­ge­rech­net die Beschwer­de­füh­re­rin zur Finan­zie­rung der För­de­rung der Wirt­schaft her­an­ge­zo­gen wer­de. Die Kon­struk­ti­on einer Bei­trags­pflicht über die Zwangs­mit­glied­schaft dür­fe nicht dazu füh­ren, dass die stren­gen Vor­aus­set­zun­gen für die Recht­fer­ti­gung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben umgan­gen wür­den. Die Unter­neh­mer­schaft sei kei­ne homo­ge­ne Grup­pe, die eine Abga­ben­pflicht recht­fer­ti­ge; die Her­stel­lung eines Gesamt­in­ter­es­ses im Sin­ne des § 1 Abs. 1 IHKG als von den Pflicht­mit­glie­dern zu finan­zie­ren­de Auf­ga­be sei in der Pra­xis – wenn über­haupt – nur sehr ein­ge­schränkt mög­lich. Dann blie­be nur noch die För­de­rung der gewerb­li­chen Wirt­schaft, doch pro­fi­tier­ten davon alle, nicht nur die Beschwer­de­füh­re­rin.
Es lie­ge eine Ver­let­zung der nega­ti­ven Mei­nungs­frei­heit nach Art. 5 Abs. 1 GG vor. Da der Wil­lens­bil­dungs­pro­zess inner­halb der Kam­mer nicht dem Demo­kra­tie­prin­zip ent­spre­che, sei es unzu­mut­bar, die Stel­lung­nah­men der Kam­mer mit­zu­tra­gen.
Die Beschwer­de­füh­re­rin im zwei­ten Ver­fah­ren [13] ist eine Gesell­schaft mit beschränk­ter Haf­tung mit Sitz in Kas­sel. Sie ist als Rei­se­ver­an­stal­te­rin tätig und betreibt ein Rei­se­bü­ro.
Mit Bescheid vom 12.03.2010 zog die dama­li­ge Indus­trie- und Han­dels­kam­mer Kas­sel (IHK Kas­sel) die Beschwer­de­füh­re­rin zu einem Bei­trag von vor­läu­fig 200 € her­an. Wider­spruch, Kla­ge und Antrag auf Zulas­sung der Beru­fung waren erfolg­los. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de wen­det sich gegen den Bei­trags­be­scheid und die dazu ergan­ge­nen ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ent­schei­dun­gen sowie mit­tel­bar gegen des­sen Rechts­grund­la­gen in § 2 Abs. 1 IHKG und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG.
Die Rüge einer Ver­let­zung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG ent­spricht in wei­ten Tei­len dem Vor­trag aus der ers­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­de [8]. Ergän­zend rügt die Beschwer­de­füh­re­rin, Art. 2 Abs. 1 GG sei dar­über hin­aus auch ver­letzt, weil sie zu über­höh­ten Bei­trä­gen her­an­ge­zo­gen wer­de. Die Kam­mer habe zu hohe Rück­la­gen nicht nur geschont, son­dern wei­ter erhöht. Die Zwangs­mit­glied­schaft ver­let­ze sie auch in ihrer Gewis­sens­frei­heit aus Art. 4 Abs. 1 GG, denn als Teil der demo­kra­ti­schen Gesell­schaft müs­se sie ihren Über­zeu­gun­gen wider­spre­chend eine "abso­lut unde­mo­kra­ti­sche" Zwangs­kor­po­ra­ti­on mit ihren Bei­trä­gen unter­stüt­zen. Auf­grund der "durch­aus tota­li­tä­ren Züge des IHK-Sys­tems" füh­le sie sich auch in ihrer Men­schen­wür­de aus Art. 1 Abs. 1 GG ver­letzt.
Dazu kom­me eine Ver­let­zung in ihren Rech­ten aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Gerich­te wären ver­pflich­tet gewe­sen, dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on den Rechts­streit nach Art. 267 AEUV vor­zu­le­gen. Es hät­te geklärt wer­den müs­sen, ob die uni­ons­recht­li­che Nie­der­las­sungs­frei­heit aus Art. 49 AEUV einer Pflicht­mit­glied­schaft ent­ge­gen­ste­he, ob es mit dem Bei­hil­fe­ver­bot aus Art. 107 AEUV ver­ein­bar sei, wenn zwangs­wei­se erho­be­ne Mit­glieds­bei­trä­ge ein­zel­ne Gewer­be­zwei­ge för­der­ten, die mit ande­ren Mit­glieds­un­ter­neh­men in Wett­be­werb stün­den, und ob die Pflicht­mit­glied­schaft mit dem Ziel der Ver­wirk­li­chung des Bin­nen­mark­tes aus Art. 26, 27 AEUV in Ein­klang ste­he, denn es gebe die­se nur in weni­gen Mit­glied­staa­ten. Jeden­falls ver­sto­ße die Pflicht­mit­glied­schaft gegen die Dienst­leis­tungs­frei­heit aus Art. 56 AEUV, nament­lich auch wegen Art. 16 Abs. 2 Buchst. b Dienst­leis­tungs­richt­li­nie RL 2006/​123/​EG. Ver­letzt sei auch das uni­ons­recht­li­che Demo­kra­tie­prin­zip, nament­lich durch die gesetz­lich vor­ge­se­he­ne Grup­pen­wahl und die Mög­lich­keit der Koopt­ati­on wei­te­rer Mit­glie­der in die Voll­ver­samm­lung, auch schon wegen der nied­ri­gen Betei­li­gung an den Wah­len. Die Bin­nen­struk­tur der Kam­mer sei unde­mo­kra­tisch, weil die Voll­ver­samm­lung kei­nen direk­ten Ein­fluss auf den Haupt­ge­schäfts­füh­rer und den Prä­si­den­ten habe. Eine "Betrof­fe­nen­de­mo­kra­tie" sei unver­ein­bar mit dem Demo­kra­tie­prin­zip.
Hin­sicht­lich der Rüge einer Ver­let­zung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG bestün­den Zwei­fel an der Zuläs­sig­keit. Soweit eine Ver­let­zung des Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter gel­tend gemacht wer­de, bedür­fe es einer Gehörsrü­ge in ent­spre­chen­der Anwen­dung von § 152a VwGO. Ohne sie sei der Rechts­weg nicht erschöpft. Jeden­falls sei die Rüge unbe­grün­det.
Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat mit­ge­teilt, er sei mehr­fach mit § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG befasst gewe­sen. Er habe sich an die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts von 1962 gebun­den gese­hen und des­sen Auf­fas­sung geteilt. Die Annah­me, es sei eine legi­ti­me öffent­li­che Auf­ga­be der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern, die staat­li­chen Orga­ne und Behör­den in wirt­schaft­li­chen Fra­gen zu unter­stüt­zen und ihnen ver­läss­li­che Grund­la­gen für Ent­schei­dun­gen auf die­sem Gebiet zu lie­fern, tref­fe nach wie vor zu. Soll­ten die Kam­mern über ihnen zuge­wie­se­ne Auf­ga­ben hin­aus tätig wer­den, könn­ten Mit­glie­der auf Unter­las­sung kla­gen. Die Pflicht­mit­glied­schaft sei zumut­bar. Sie eröff­ne für die Mit­glie­der eine Chan­ce zur Mit­wir­kung, ohne sie zu erzwin­gen. Die grund­sätz­li­che Bedeu­tung der Fra­ge der Ver­ein­bar­keit mit Uni­ons­recht sei dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in meh­re­ren Ver­fah­ren nicht pro­zess­ord­nungs­ge­mäß dar­ge­legt wor­den.
Die Auf­fas­sung der Bun­des­län­der[↑]
Die Baye­ri­sche Staats­kanz­lei hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für unbe­grün­det. Die Errich­tung öffent­lich-recht­li­cher Ver­bän­de mit Pflicht­mit­glied­schaft sei zuläs­sig, sofern sie legi­ti­men öffent­li­chen Auf­ga­ben die­ne und ihre Errich­tung für die Auf­ga­ben ver­hält­nis­mä­ßig sei. Auf­ga­be der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern sei nicht die rei­ne Inter­es­sen­ver­tre­tung, wie sie auch durch Wirt­schafts­ver­bän­de wahr­ge­nom­men wer­den kön­ne; nach § 1 Abs. 1 IHKG müss­ten sie das Gesamt­in­ter­es­se aus­drück­lich unter Abwä­gung und Aus­gleich von Ein­zel­in­ter­es­sen ihrer Mit­glie­der wahr­neh­men. Die Kam­mern über­näh­men rund 60 öffent­lich-recht­li­che Auf­ga­ben im Bereich der Wirt­schafts­ver­wal­tung, die ansons­ten der Staat wahr­neh­men müss­te. Bay­ern habe ihnen in den letz­ten Jah­ren zusätz­lich wei­te­re Auf­ga­ben durch Lan­des­ge­setz über­tra­gen. Der Gesetz­ge­ber habe kei­ne Prüf­pflicht ver­letzt. Der Bun­des­tag habe sich von der Bun­des­re­gie­rung über die Pflicht­mit­glied­schaft und die Ent­wick­lung der Kam­mern umfas­send berich­ten las­sen, und das Gesetz sei seit 2001 mehr­fach geän­dert wor­den.
Das Demo­kra­tie­ge­bot sei gewahrt. Die Anfor­de­run­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zum Lip­pe­ver­bands- und Emscher­ge­nos­sen­schafts­ge­setz [14] könn­ten nicht ohne Wei­te­res über­tra­gen wer­den. Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern sei­en nicht in ver­gleich­ba­rer Form zu Ent­schei­dun­gen gegen­über Nicht­mit­glie­dern ermäch­tigt und ihre Tätig­keit nicht mit Aus­wir­kun­gen auf die All­ge­mein­heit oder ihre Mit­glie­der ver­bun­den, die den Was­ser­ver­bän­den ver­gleich­bar wären. Daher genü­ge hier eine Rechts­auf­sicht. Die Wahl zur Voll­ver­samm­lung sei ver­fas­sungs­ge­mäß, denn außer­halb poli­tisch-par­la­men­ta­ri­scher Wah­len kön­ne der Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit ein­ge­schränkt wer­den.
Abs. 1 GG sei nicht ver­letzt. Son­der­ab­ga­ben und Bei­trä­ge sei­en nicht ver­gleich­bar. Ers­te­re dien­ten der Ver­wirk­li­chung beson­de­rer Sach­auf­ga­ben und sei­en nicht Gegen­leis­tung für beson­de­re Leis­tun­gen; Bei­trä­ge sei­en dem­ge­gen­über Abga­ben zur Finan­zie­rung der Tätig­keit der öffent­lich-recht­li­chen Kör­per­schaft durch ihre Mit­glie­der, die damit den beson­de­ren Vor­teil des sich aus der Mit­glied­schaft erge­ben­den Nut­zens abgel­ten soll­ten.
Eine Ver­let­zung der uni­ons­recht­li­chen Grund­frei­hei­ten sei man­gels grenz­über­schrei­ten­den Bezugs nicht ersicht­lich. Ein Ver­stoß gegen das Bei­hil­fe­ver­bot sei weder sub­stan­ti­iert noch abs­trakt jus­ti­zia­bel; etwai­ge Ver­stö­ße könn­ten ledig­lich die Auf­sicht aus­lö­sen.
Die Hes­si­sche Staats­kanz­lei hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für teil­wei­se unzu­läs­sig, jeden­falls für unbe­grün­det. Sie zeig­ten nicht auf, was eine Ände­rung der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen und der ganz ein­heit­li­chen fach­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung gebie­ten könn­te. Das Land habe den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern zusätz­li­che Auf­ga­ben über­tra­gen. Die Kam­mern sei­en hin­rei­chend demo­kra­tisch legi­ti­miert, denn das Gesetz ver­lei­he über die Bei­trags­pflicht hin­aus kei­ne Befug­nis­se zu ver­bind­li­chen Ent­schei­dun­gen. Ande­re Rechts­grund­la­gen im Zusam­men­hang mit beson­de­ren Auf­ga­ben­zu­wei­sun­gen sei­en nicht ange­grif­fen.
Die Grün­de für die Errich­tung und die Auf­ga­ben der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern recht­fer­tig­ten das Wahl­ver­fah­ren. Für die Aus­ge­stal­tung der Wah­len sei die Auf­ga­be der funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tung bestim­mend. Der Auf­trag sei nicht die Reprä­sen­ta­ti­on von Glei­chen, son­dern die Ermitt­lung, Gewich­tung und gemein­wohl­ori­en­tier­te, sach­ge­rech­te Ver­tre­tung diver­gie­ren­der Inter­es­sen im staat­lich ver­fass­ten Raum. Daher sei eine Dif­fe­ren­zie­rung des Stim­men­ge­wichts bei den Wah­len zur Voll­ver­samm­lung sowohl nach der wirt­schaft­li­chen Bedeu­tung des Kam­mer­be­zirks wie nach der gesamt­wirt­schaft­li­chen Bedeu­tung der Gewer­be­grup­pen sach­lich gebo­ten.
Die Pflicht­mit­glied­schaft sei sach­ge­recht. Stün­de der Bei­tritt im Belie­ben der in Betracht kom­men­den Mit­glie­der, wür­den die Kam­mern zu blo­ßen Inter­es­sen­ver­bän­den. Die mit der Pflicht­mit­glied­schaft ver­bun­de­ne Beschrän­kung der Frei­heits­rech­te sei wegen ihrer gerin­gen Belas­tungs­wir­kung auch im enge­ren Sin­ne ver­hält­nis­mä­ßig. Die Bei­trags­pflicht wer­de durch die Vor­tei­le auf­ge­wo­gen, die ein Mit­glied aus den Bera­tungs- und sons­ti­gen Dienst­leis­tun­gen der Kam­mer zie­hen kön­ne. Es sei nicht erkenn­bar, dass die Bei­trags­be­mes­sungs­re­geln oder der Jah­res­bei­trags­satz von 200 € zu gewich­ti­gen Belas­tun­gen führ­ten. Im Übri­gen wer­de der Unter­schied zwi­schen Son­der­ab­ga­ben und Bei­trä­gen ver­kannt.
Die Rüge einer Ver­let­zung von Uni­ons­recht sei unzu­läs­sig. Hin­sicht­lich der Rüge von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG sei der Rechts­weg nicht erschöpft, da die grund­sätz­li­che Bedeu­tung der Rechts­sa­che gegen­über dem Ver­wal­tungs­ge­richts­hof nicht hin­rei­chend dar­ge­legt wor­den sei.
Das Minis­te­ri­um für Finan­zen und Wirt­schaft des Lan­des Baden-Würt­tem­berg hält die Kam­mern für ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­miert und beschreibt die ihnen lan­des­recht­lich zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben.
Das Jus­tiz­mi­nis­te­ri­um Meck­len­burg-Vor­pom­mern hält die Pflicht­mit­glied­schaft sowohl in den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern als auch in den Hand­werks­kam­mern für wirt­schafts­po­li­tisch unver­zicht­bar. Gera­de die klei­nen und mitt­le­ren Unter­neh­men bedürf­ten die­ser Unter­stüt­zung und Hil­fe­stel­lung.
Die Auf­fas­sung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern[↑]
Die in den Aus­gangs­ver­fah­ren beklag­ten Indus­trie- und Han­dels­kam­mern hal­ten die Ver­fas­sungs­be­schwer­den teil­wei­se für unzu­läs­sig, jeden­falls für unbe­grün­det. An die Erfül­lung der Prüf­pflicht des Gesetz­ge­bers dürf­ten weder zeit­lich noch qua­li­ta­tiv über­zo­ge­ne Anfor­de­run­gen gestellt wer­den. Der Deut­sche Bun­des­tag habe die Bun­des­re­gie­rung berich­ten las­sen und Abge­ord­ne­te hät­ten Anfra­gen gestellt; der Gesetz­ge­ber habe das Gesetz fort­lau­fend refor­miert und damit kon­klu­dent die Erfor­der­lich­keit der Kam­mern als Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten mit gesetz­li­cher Mit­glied­schaft der Gewer­be­trei­ben­den bestä­tigt. Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern erfüll­ten die Anfor­de­run­gen an die hin­rei­chen­de demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on. Ihre Auf­ga­ben sei­en gesetz­lich hin­rei­chend vor­ge­ge­ben. Die Voll­ver­samm­lung wer­de von den Mit­glie­dern gewählt und die Grup­pen­wahl sei ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich, denn in der funk­tio­nel­len Selbst­ver­wal­tung gebe es kein Gebot der for­mal glei­chen Wahl. Die sat­zungs­recht­li­che Mög­lich­keit der Koopt­ati­on die­ne der mög­lichst reprä­sen­ta­ti­ven Abbil­dung der Wirt­schafts­struk­tur der Kam­mer­be­zir­ke in der Voll­ver­samm­lung. Mit der Rechts­auf­sicht der Auf­sichts­be­hör­de des Lan­des wir­ke ein orga­ni­sa­to­risch-per­so­nell demo­kra­tisch legi­ti­mier­ter Amts­wal­ter. Es gebe neben der Geneh­mi­gung wesent­li­cher Beschlüs­se der Voll­ver­samm­lung nach § 11 Abs. 2 IHKG wirk­sa­me Auf­sichts­mit­tel bis hin zur Auf­lö­sung der Voll­ver­samm­lung. Eine Fach­auf­sicht sei ver­fas­sungs­recht­lich nicht gebo­ten und mit dem Ziel der Selbst­ver­wal­tung auch nicht ver­ein­bar.
Soweit die Beschwer­de­füh­re­rin im Ver­fah­ren 1 BvR 1106/​13 eine Her­an­zie­hung zu über­höh­ten Bei­trä­gen rüge, betref­fe dies nicht spe­zi­fi­sches Ver­fas­sungs­recht. Es kom­me weder eine Ver­let­zung der Gewis­sens­frei­heit aus Art. 4 Abs. 1 GG noch eine Ver­let­zung der Mei­nungs­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG in Betracht, denn ein­zel­ne Mit­glie­der müss­ten sich die öffent­li­chen Äuße­run­gen der jewei­li­gen Kam­mer nicht als eige­ne zurech­nen las­sen.
Mit Blick auf das Uni­ons­recht sei Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht ver­letzt. Die gesetz­li­che Mit­glied­schaft eines in Deutsch­land ansäs­si­gen Gewer­be­trei­ben­den in einer Indus­trie- und Han­dels­kam­mer sei mit den Grund­frei­hei­ten ver­ein­bar.
Der Deut­sche Indus­trie- und Han­dels­kam­mer­tag (DIHK) als Dach­ver­band der Kam­mern und Teil der 1958 gegrün­de­ten "Asso­cia­ti­on of Euro­pean Cham­bers of Com­mer­ce and Indus­try" (Euro­cham­bres) hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für teil­wei­se unzu­läs­sig, im Übri­gen jeden­falls für offen­sicht­lich unbe­grün­det.
Die Kam­mern näh­men nach § 1 Abs. 1 IHKG das Gesamt­in­ter­es­se der Wirt­schaft in ihrem Bezirk nach wie vor als legi­ti­me Auf­ga­be wahr. Dies sei weder die Sum­me oder Poten­zie­rung der Ein­zel­in­ter­es­sen noch deren kleins­ter gemein­sa­mer Nen­ner, son­dern die Ermitt­lung und Abwä­gung der Ein­zel­in­ter­es­sen und der Ver­such eines Aus­gleichs. Das kön­ne zwar im Wider­spruch zu den Inter­es­sen ein­zel­ner kam­mer­zu­ge­hö­ri­ger Unter­neh­men, Bran­chen oder Wirt­schafts- oder Fach­ver­bän­den ste­hen. Doch siche­re nur die Pflicht­mit­glied­schaft die brei­te Erfah­rungs­grund­la­ge und die Mög­lich­keit, wirk­lich alle wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen zu erfas­sen. Das Gesamt­in­ter­es­se wer­de in einem durch das Gesetz und die Sat­zun­gen aus­ge­stal­te­ten Ver­fah­ren ermit­telt; in der Pra­xis geschä­he dies in umfäng­li­chen Kon­sul­ta­ti­ons­pro­zes­sen.
Die Kam­mern näh­men zahl­rei­che wich­ti­ge Auf­ga­ben wahr. Dazu gehör­ten nicht nur die nach § 1 Abs. 4 IHKG über­tra­ge­nen hoheit­li­chen Auf­ga­ben der Wirt­schafts­ver­wal­tung. Zen­tral sei­en die dua­le Aus­bil­dung neben dem Ein­satz für Berufs­ori­en­tie­rung an den Schu­len und für Migran­ten und schwä­che­re Jugend­li­che sowie Auf­ga­ben in der beruf­li­chen Fort­bil­dung, der Abnah­me von Prü­fun­gen und die Arbeit für eine bes­se­re Ver­ein­bar­keit von Fami­lie und Beruf, die För­de­rung älte­rer Beschäf­tig­ter, von Men­schen mit Behin­de­rung und aus­län­di­schen Arbeits­kräf­ten und Aus­zu­bil­den­den. Die Offen­heit der Auf­ga­ben­de­fi­ni­ti­on fol­ge der tat­säch­li­chen Ent­wick­lung, denn die För­de­rung der Wirt­schaft ände­re sich mit dem Bedarf der Unter­neh­men.
Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern genüg­ten den vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­wi­ckel­ten Vor­ga­ben zur demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on der funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tung. Eine lücken­lo­se per­so­nel­le Legi­ti­ma­ti­on sei nicht gefor­dert. Die Auf­ga­ben sei­en gesetz­lich aus­rei­chend bestimmt. Die Gene­ral­klau­sel des § 1 Abs. 1 IHKG genü­ge für Auf­ga­ben ohne Ein­griffs­be­fug­nis­se wie die Wahr­neh­mung des Gesamt­in­ter­es­ses, die Bera­tung und die För­de­rung der gewerb­li­chen Wirt­schaft. Auch die Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur der Kam­mern ent­spre­che den Anfor­de­run­gen an die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on. Wesent­li­che Ent­schei­dun­gen wür­den von den durch alle Unter­neh­men gewähl­ten ehren­amt­li­chen Mit­glie­dern der Voll­ver­samm­lung getrof­fen. Die gesetz­lich vor­ge­se­he­ne Grup­pen­wahl sei erfor­der­lich, damit die Voll­ver­samm­lung als Spie­gel­bild der jewei­li­gen Wirt­schafts­struk­tur reprä­sen­ta­tiv zusam­men­ge­setzt wer­den kön­ne. Die Wahl­ord­nun­gen und die Mus­ter­wahl­ord­nung folg­ten nun der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts. Dazu kom­me die Rechts­auf­sicht als für die Kam­mern geeig­ne­te Auf­sichts­form.
Die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen sei­en mit Uni­ons­recht ver­ein­bar. Es lie­ge kein grenz­über­schrei­ten­der Sach­ver­halt vor. Die gesetz­li­che Mit­glied­schaft sei nicht dis­kri­mi­nie­rend, da alle ansäs­si­gen Unter­neh­men gleich behan­delt wür­den.
Die Auf­fas­sung berufs­stän­di­scher Kam­mern[↑]
Die Bun­des­rechts­an­walts­kam­mer (BRAK) hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für unbe­grün­det. Die Ver­hält­nis­se hät­ten sich nicht grund­le­gend geän­dert. Die Ver­tre­tung und Bera­tung durch die Kam­mern sei heu­te eher von grö­ße­rer Bedeu­tung als frü­her. Die Pflicht­mit­glied­schaft sei nach wie vor ver­hält­nis­mä­ßig. Rein pri­va­te Ver­bän­de könn­ten die Auf­ga­ben der Kam­mern man­gels Gemein­wohl­bin­dung nicht wahr­neh­men. Das Demo­kra­tie­prin­zip sei nicht ver­letzt, denn die Kam­mern unter­lä­gen mit ihren all­ge­mei­nen Auf­ga­ben gerin­ge­ren Legi­ti­ma­ti­ons­an­for­de­run­gen als Ver­bän­de mit Ein­griffs­be­fug­nis­sen. Die all­ge­mei­nen Wahl­rechts­grund­sät­ze sei­en hier nicht anwend­bar.
Das Insti­tut für Kam­mer­recht e.V. (ifk) betont die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on von funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten. Pri­va­te Ver­bän­de und Kam­mern mit Pflicht­mit­glied­schaft sei­en grund­ver­schie­den. Uni­ons­recht sei nicht Prü­fungs­ge­gen­stand.
Die Auf­fas­sung ver­schie­de­ner Wir­schafts­ver­ei­ni­gun­gen[↑]
Die Bun­des­ver­ei­ni­gung der Deut­schen Arbeit­ge­ber­ver­bän­de (BDA) hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für unzu­läs­sig und unbe­grün­det. Die effek­ti­ve Auf­ga­ben­wahr­neh­mung durch die Kam­mern set­ze vor­aus, dass die Mit­glied­schaft gesetz­lich gere­gelt sei; das ergän­ze die Inter­es­sen­ver­bän­de. Das Gesetz gewähr­leis­te, dass die Koali­ti­ons­frei­heit und die Tarif­au­to­no­mie geach­tet wür­den.
Der Ver­fas­sungs­rechts­aus­schuss des Deut­schen Anwalt­ver­eins (DAV) hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für unbe­grün­det. Die Auf­ga­ben der Kam­mern sei­en hin­rei­chend bestimmt gere­gelt. An der Ein­schät­zung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts von 2001 sei fest­zu­hal­ten. Aller­dings müss­ten sich die Kam­mern auf die­se Auf­ga­ben kon­zen­trie­ren und ihre Tätig­keit nicht auf Berei­che aus­wei­ten, die kei­nen sach­li­chen Bezug zum Kam­mer­auf­trag hät­ten. Die Geeig­net­heit kön­ne aber nicht für ein­zel­ne Auf­ga­ben iso­liert geprüft wer­den.
Der Bun­des­ver­band der Deut­schen Indus­trie (BDI) weist auf unter­schied­li­che Ein­schät­zun­gen sei­ner Mit­glie­der hin.
Der Deut­sche Gewerk­schafts­bund (DGB) sieht Defi­zi­te der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on. Die wei­te Klau­sel des § 1 Abs. 1 IHKG wecke Zwei­fel; die Auf­ga­ben­be­schrei­bung in § 91 Abs. 1 HwO sei sehr viel spe­zi­fi­scher. Zudem sei die Arbeit­neh­mer­be­tei­li­gung zu ver­an­kern. Die Ungleich­be­hand­lung zwi­schen dem Hand­werk, wo die Drit­tel­be­tei­li­gung der Arbeit­neh­mer vor­ge­ge­ben sei, und Indus­trie und Han­del, wo eine sol­che Vor­ga­be feh­le, sei sach­grund­los. Die feh­len­de Ver­tre­tung von Arbeit­neh­mer­inter­es­sen ver­let­ze auch die Anfor­de­run­gen an eine hin­rei­chen­de demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on.
Der Bun­des­ver­band mit­tel­stän­di­sche Wirt­schaft e.V. (BMWV) hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für begrün­det, soweit die Zwangs­mit­glied­schaft der Ver­tre­tung eines Gesamt­in­ter­es­ses die­nen sol­le, nicht aber für die Ver­wal­tungs­auf­ga­ben. Die Her­stel­lung eines bun­des­wei­ten Gesamt­in­ter­es­ses gehe an der deut­schen und euro­päi­schen wirt­schafts­po­li­ti­schen Rea­li­tät vor­bei. Die Kam­mern sei­en regio­na­le und loka­le Ein­rich­tun­gen; das Gesamt­in­ter­es­se der Wirt­schaft sei aber, wenn es denn bestehe, durch die gesamt­staat­li­che Sicht bestimmt. Das Bei­trags­sys­tem müs­se refor­miert wer­den; es sei nicht trans­pa­rent.
Der Bun­des­ver­band für freie Kam­mern e.V. (bffk) unter­stützt die Verfassungsbeschwerden.Sie ver­stie­ßen gegen Uni­ons­recht und gegen Ver­fas­sungs­recht.
Die Her­stel­lung eines Gesamt­in­ter­es­ses der Wirt­schaft sei aus dem Auf­ga­ben­kreis der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern her­aus­zu­neh­men. Dann feh­le es an der zen­tra­len Vor­aus­set­zung für eine Zwangs­mit­glied­schaft. Die Kam­mern sei­en nicht hin­rei­chend legi­ti­miert. Das Grup­pen­wahl­recht ste­he in Wider­spruch zum Grund­satz der glei­chen Wahl. Nicht jedes Unter­neh­men habe eine Stim­me, son­dern gro­ße Unter­neh­men könn­ten ohne Wei­te­res mehr­fach ver­tre­ten sein. Es fehl­ten Vor­ga­ben zur Wah­rung von Min­der­hei­ten­rech­ten. Die­se wür­den bei der Beset­zung von Aus­schüs­sen und Prä­si­di­en aus­ge­grenzt, selbst wenn sie in Grup­pen­stär­ke in die Voll­ver­samm­lung gewählt sei­en. Auch die über­re­gio­na­len Arbeits­ge­mein­schaf­ten führ­ten dazu, dass die Grund­rech­te der Zwangs­mit­glie­der struk­tu­rell auf der Stre­cke blie­ben. Die per­so­nel­le demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on sei für die Inter­ven­ti­ons­be­fug­nis­se im Wirt­schafts­ver­wal­tungs­recht nicht aus­rei­chend. Die Vor­stel­lung, ein­fa­che Mit­glie­der oder Mit­glie­der der Voll­ver­samm­lung könn­ten mög­li­che Rechts­ver­let­zun­gen jeweils gericht­lich unter­bin­den, sei lebens­fremd, denn das Risi­ko, die Dau­er und die Kos­ten des Ver­fah­rens sei­en unkal­ku­lier­bar.
Die Annah­me eines Gesamt­in­ter­es­ses der Kam­mer­mit­glie­der sei eine lebens­frem­de Fik­ti­on. Die­ses sei in einer heu­te hete­ro­ge­nen Wirt­schaft nicht fest­stell­bar. So fühl­ten sich gro­ße Tei­le der Bran­che erneu­er­ba­rer Ener­gien von den Kam­mern nicht ver­tre­ten, da die Kam­mern die Posi­tio­nen bran­chen­spe­zi­fi­scher Ver­bän­de kon­ter­ka­rier­ten. Noch grund­sätz­li­cher wer­de der Dis­sens, wenn Betrie­be wie die Welt­lä­den zur Mit­glied­schaft ver­pflich­tet wür­den, die sich zum fai­ren Han­del und gegen Gewinn­ma­xi­mie­rung auf Kos­ten ande­rer ver­pflich­te­ten; dage­gen stell­ten sich die Kam­mern, nach deren Auf­fas­sung die Außen­wirt­schafts­po­li­tik nicht durch Poli­tik­zie­le wie Ver­brau­cher- und Umwelt­schutz über­frach­tet wer­den dürf­ten. Auch die Stel­lung­nah­me des Dach­ver­ban­des in die­sem Ver­fah­ren erfol­ge ohne Man­dat der Kam­mern. Die Vor­stel­lung eines Gesamt­in­ter­es­ses sei inso­fern absurd, als die "brau­ne Wirt­schaft" mit der erschre­cken­den Fül­le rechts­ra­di­ka­ler gewerb­li­cher Tätig­kei­ten in Form von Ver­la­gen, Kon­zert­ver­an­stal­tern, Gast­stät­ten, Plat­ten­la­beln oder Ver­sand­han­del ver­tre­ten wer­de, was aber bei­spiels­wei­se Men­schen jüdi­schen Glau­bens oder auch demo­kra­tisch gesinn­ten Unter­neh­me­rin­nen und Unter­neh­mern kaum zuge­mu­tet wer­den kön­ne.
Die Zwangs­mit­glied­schaft sei jeden­falls nicht erfor­der­lich. Die Ver­bän­de­land­schaft in Deutsch­land sei in den letz­ten Jah­ren erheb­lich gewach­sen und aus­dif­fe­ren­ziert. Die Dis­kus­si­on um eine Fusi­on von BDI, BDA und DIHK im Jahr 2006 habe gezeigt, dass die Unter­schie­de zwi­schen pri­va­ten und öffent­lich-recht­li­chen Zusam­men­schlüs­sen nur noch mar­gi­nal sei­en. Die Vor­stel­lung, dass sich ohne Zwangs­mit­glied­schaft kei­ne frei­wil­li­gen Mit­glie­der enga­gier­ten, sei unzu­tref­fend, was der Orga­ni­sa­ti­ons­grad in den Hand­werks­in­nun­gen, den Kam­mern mit frei­wil­li­ger Mit­glied­schaft in den euro­päi­schen Nach­bar­län­dern sowie die zahl­rei­chen Mit­glied­schaf­ten deut­scher Unter­neh­men in pri­va­ten Wirt­schafts­ver­bän­den zeig­ten.
Unauf­ge­for­dert ein­ge­gan­ge­ne Stel­lung­nah­men schil­dern über den Ein­zel­fall hin­aus­ge­hen­de Pro­ble­me bestimm­ter Wirt­schafts­zwei­ge wie der Alter­na­tiv­wirt­schaft und bestimm­ter Orga­ni­sa­ti­ons­for­men wie dem Genos­sen­schafts­we­sen. Die Auf­ga­be der Wahr­neh­mung eines Gesamt­in­ter­es­ses sei rei­ne Fik­ti­on und tat­säch­lich unmög­lich. Die Kam­mern wür­den durch die kon­ven­tio­nel­len Wirt­schafts­in­ter­es­sen majo­ri­siert. Wei­ter heißt es, die Grup­pen­wah­len sei­en unde­mo­kra­tisch, da sie Hol­dings und Groß­kon­zer­ne bevor­zug­ten. Ande­re tra­gen vor, dass sie durch Dop­pel­mit­glied­schaf­ten in den Kam­mern sowie in eige­nen Ein­rich­tun­gen belas­tet wür­den. Das gel­te für die Pfle­ge­kam­mern und für Genos­sen­schaf­ten, die in ihren Prü­fungs­ver­bän­den nach § 54 und § 54a des Genos­sen­schafts­ge­set­zes Mit­glied sein müs­sen. Auch wird bean­stan­det, dass der Gleich­stel­lungs­auf­tragaus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG in den Kam­mern nicht beach­tet wer­de. So habe es im Jahr 2011 bei 80 Indus­trie- und Han­dels­kam­mern nur eine ein­zi­ge Prä­si­den­tin gege­ben; dage­gen sei der Frau­en­an­teil in den Füh­rungs­gre­mi­en der Innun­gen als Kör­per­schaf­ten des öffent­li­chen Rechts mit über­wie­gend frei­wil­li­ger Mit­glied­schaft höher.
Soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­den eine eigen­stän­di­ge Ver­let­zung des Rechts auf Gleich­be­hand­lung aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Erhe­bung eines Kam­mer­bei­trags gel­tend machen, sind sie nicht hin­rei­chend im Sin­ne der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG sub­stan­ti­iert. Es ist nicht erkenn­bar, zwi­schen wel­chen kon­kre­ten Ver­gleichs­grup­pen eine kon­kret nach­tei­lig wir­ken­de Ungleich­be­hand­lung bestehen soll; dabei wäre auch auf nahe lie­gen­de Grün­de für und gegen die ange­grif­fe­ne Dif­fe­ren­zie­rung ein­zu­ge­hen [15]. Des­glei­chen feh­len Aus­füh­run­gen zur Recht­fer­ti­gung des Bei­tra­ges als nicht­steu­er­li­che Abga­be [16].
Zwar bedarf die Erhe­bung von Pflicht­bei­trä­gen als Son­der­last vor Art. 3 GG einer Recht­fer­ti­gung, weil die Kam­mer­mit­glie­der gegen­über der Gesamt­heit der Steu­er­pflich­ti­gen mit beson­de­ren Abga­ben belegt wer­den. Unge­ach­tet der Fra­ge, wie der Kam­mer­bei­trag abga­ben­recht­lich zu qua­li­fi­zie­ren ist, wird die Kam­mer­um­la­ge jeden­falls für einen indi­vi­du­el­len Vor­teil erho­ben. Die­ser besteht aller­dings nicht aus den even­tu­el­len Vor­tei­len, die das jewei­li­ge Kam­mer­mit­glied aus den ein­zel­nen Maß­nah­men, Prü­fun­gen oder Beschei­ni­gun­gen sei­ner Kam­mer erhält – ansons­ten wäre die Umla­ge nur dann und nur inso­weit gerecht­fer­tigt, wie dem ein­zel­nen Kam­mer­mit­glied im lau­fen­den Haus­halts­jahr tat­säch­lich ein von ihm indi­vi­du­ell nutz­ba­rer Vor­teil ange­bo­ten wor­den wäre. Viel­mehr liegt der stets gege­be­ne Vor­teil für ein Pflicht­mit­glied in den Mit­glied­schafts­rech­ten mit der stets gebo­te­nen recht­li­chen Mög­lich­keit, die eige­nen Inter­es­sen in das Kam­mer­ge­sche­hen ein­zu­brin­gen, etwa an Abstim­mun­gen mit­zu­wir­ken oder Anträ­ge zu stel­len. Die­ser Vor­teil aus dem blo­ßen Mit­glied­schafts­recht berech­tigt bereits zur Erhe­bung einer Kam­mer­um­la­ge, die der Finan­zie­rung der gesam­ten Kam­mer­tä­tig­keit im Rah­men ihres gesetz­li­chen Auf­ga­ben­be­reichs dient. Des Nach­wei­ses eines zusätz­li­chen beson­de­ren Vor­teils in jedem Umla­ge­jahr für jedes ein­zel­ne Kam­mer­mit­glied bedarf es nicht. Zudem lässt sich der "Bei­trag" nach § 3 IHKG mit dem Grund­bei­trag (§ 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG) und der grund­sätz­lich nach dem Gewer­be­er­trag bemes­se­nen Umla­ge (§ 3 Abs. 3 Satz 6 IHKG) nach der Leis­tungs­fä­hig­keit oder einer abge­stuf­ten Finan­zie­rungs­ver­ant­wort­lich­keit dif­fe­ren­zie­ren [17].
Die im Ver­fah­ren 1 BvR 1106/​13 vor­ge­leg­te Voll­macht für die Ver­fas­sungs­be­schwer­de genügt den Anfor­de­run­gen des § 22 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG. Nach des­sen Wort­laut bedarf es einer Voll­machts­ur­kun­de, die sich auf die Ver­fas­sungs­be­schwer­de bezieht [18]. Der Gegen­stand des Ver­fah­rens muss ein­deu­tig bestimm­bar sein. Nach Wort­laut und Zweck des § 22 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG genügt es nicht, eine Voll­macht all­ge­mein für eine nicht näher bezeich­ne­te Ver­fas­sungs­be­schwer­de zu ertei­len. Dies ist hier auch nicht der Fall.
IHK-Pflicht­mit­glied­schaft und Ver­ei­ni­gungs­frei­heit[↑]
Im Hin­blick auf die der Bei­trags­pflicht zugrun­de lie­gen­de, durch § 2 Abs. 1 IHKG ange­ord­ne­te Pflicht­mit­glied­schaft ist der Schutz­be­reich des Grund­rechts der Ver­ei­ni­gungs­frei­heit in Art. 9 Abs. 1 GG nicht eröff­net [19]. Das spe­zi­el­le Grund­recht des Art. 9 Abs. 1 GG garan­tiert die Frei­heit, sich aus pri­va­ter Initia­ti­ve unab­hän­gig vom Staat mit ande­ren zu Ver­ei­ni­gun­gen zusam­men­zu­schlie­ßen, sie zu grün­den oder ihnen fern­zu­blei­ben [20]. Die Ver­ei­ni­gungs­frei­heit des Art. 9 Abs. 1 GG zielt auf frei­wil­li­ge Zusam­men­schlüs­se zu frei gewähl­ten Zwe­cken. Eine gesetz­lich ange­ord­ne­te Ein­glie­de­rung in eine öffent­lich-recht­li­che Kör­per­schaft beruht hin­ge­gen auf einer Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, bestimm­te öffent­li­che Auf­ga­ben auch unter kol­lek­ti­ver Mit­wir­kung pri­va­ter Akteu­re zu erle­di­gen [21]. In Art. 9 GG fin­det dage­gen das Prin­zip frei­er sozia­ler Grup­pen­bil­dung zu selbst defi­nier­ten Zwe­cken sei­nen grund­recht­li­chen Nie­der­schlag [22]. Das bei­de Zusam­men­schlüs­se ver­bin­den­de Ele­ment ist zwar das Kol­lek­tiv, doch unter­lie­gen Zweck und Gehalt nach Art. 9 GG der Selbst­be­stim­mung, was die Ver­ei­ni­gung erheb­lich von einer gesetz­lich geschaf­fe­nen Kör­per­schaft unter­schei­det. Art. 9 Abs. 1 GG ent­hält ins­be­son­de­re das Recht, in einer Distanz zum Staat und zu poli­ti­schen Par­tei­en eige­ne Ver­ei­ni­gun­gen zu grün­den oder ihnen fern­zu­blei­ben. Das wei­te­re Recht, nicht durch Pflicht­mit­glied­schaft von "unnö­ti­gen" Kör­per­schaf­ten in Anspruch genom­men zu wer­den, ergibt sich dem­ge­gen­über aus Art. 2 Abs. 1 GG [23].
Die­ses Ver­ständ­nis von Art. 9 Abs. 1 GG wird durch die Ent­ste­hungs­ge­schich­te bestä­tigt. Schon im Ver­fas­sungs­kon­vent von Her­ren­chiem­see wur­de der Vor­schlag abge­lehnt, die grund­recht­li­che Garan­tie der Ver­ei­ni­gungs­frei­heit um eine Rege­lung zu ergän­zen, dass nie­mand gezwun­gen wer­den dür­fe, sich einer Ver­ei­ni­gung anzu­schlie­ßen. Es soll­te ins­be­son­de­re auch künf­tig mög­lich sein, Ange­hö­ri­ge bestimm­ter Beru­fe in öffent­lich-recht­li­chen Orga­ni­sa­tio­nen ver­pflich­tend zusam­men­zu­fas­sen [24]. Der Par­la­men­ta­ri­sche Rat befass­te sich mit der Reich­wei­te von Art. 9 Abs. 1 GG in Kennt­nis der damals schon lan­ge bestehen­den Kam­mern und ähn­li­cher Kör­per­schaf­ten. Er woll­te die­se mit dem Grund­recht der Ver­ei­ni­gungs­frei­heit nicht abschaf­fen. Maß­geb­lich war der Unter­schied zwi­schen der frei­wil­li­gen Bil­dung einer Ver­ei­ni­gung im Unter­schied zur Bin­dung an öffent­lich-recht­li­che Kör­per­schaf­ten: So beton­te das Mit­glied des Par­la­men­ta­ri­schen Rates Zinn, dass sich der Staat in Bil­dung und Orga­ni­sa­ti­on frei­wil­li­ger Zusam­men­schlüs­se nicht ein­mi­schen dür­fe, wäh­rend er durch Gesetz mit öffent­lich-recht­li­chen Ver­ei­ni­gun­gen auch Insti­tu­tio­nen schaf­fen kön­ne, für die der zwangs­wei­se Zusam­men­schluss wesent­lich sei [25]. Das Mit­glied des Rates See­bohm führ­te aus­drück­lich aus, der Grund­satz der Frei­wil­lig­keit gel­te "nach altem Brauch" bei Indus­trie- und Han­dels­kam­mern nicht, wes­halb spe­zi­el­le­re Regeln zum Ver­ei­ni­gungs­zwang in Art. 9 GG nicht gefor­dert sei­en; die Fra­ge der Not­wen­dig­keit öffent­lich-recht­li­cher Kör­per­schaf­ten mit Pflicht­mit­glied­schaft blei­be ohne spe­zi­el­le Rege­lung der frei­en Ent­wick­lung über­las­sen [25]. Inso­fern unter­schei­det sich Art. 9 Abs. 1 GG von der Ver­ei­ni­gungs­frei­heit in ande­ren Ver­fas­sun­gen [26].
IHK-Pflicht­mit­glied­schaft und die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit[↑]
Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nicht durch Pflicht­mit­glied­schaft von "unnö­ti­gen" Kör­per­schaf­ten in Anspruch genom­men zu wer­den [27]. Die mit einer Pflicht­mit­glied­schaft in einem öffent­lich-recht­li­chen Ver­band ein­her­ge­hen­de Bei­trags­pflicht schränkt die wirt­schaft­li­chen Vor­aus­set­zun­gen indi­vi­du­ell selbst­be­stimm­ter Betä­ti­gungs­frei­heit ein [28]. Das Grund­recht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt inso­fern auch davor, durch die Staats­ge­walt mit einem finan­zi­el­len Nach­teil belas­tet zu wer­den, der nicht in der ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Ord­nung begrün­det ist [29].
Soweit die Beschwer­de­füh­re­rin­nen vor­brin­gen, der Gesetz­ge­ber habe die "stän­di­ge Prü­fung" unter­las­sen, ob die Vor­aus­set­zun­gen für eine öffent­lich-recht­li­che Zwangs­kor­po­ra­ti­on noch bestehen, ver­ken­nen sie Inhalt und Reich­wei­te die­ser Aus­sa­ge im Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/​98, Rn. 38. Eine Beob­ach­tungs­pflicht, die selb­stän­dig gerügt wer­den könn­te, ergibt sich dar­aus nicht.
Hier liegt auch kein Fall vor, in dem in der Ver­gan­gen­heit mit den Anfor­de­run­gen des Grund­ge­set­zes ver­ein­ba­re Nor­men ver­fas­sungs­wid­rig gewor­den wären, weil sich die tat­säch­li­chen Gege­ben­hei­ten geän­dert hät­ten. Dann trifft zwar den Gesetz­ge­ber die Ver­ant­wor­tung, einen ver­fas­sungs­ge­mä­ßen Zustand her­zu­stel­len, was auch rüge­fä­hig sein kann [30]. Auch kann es gebo­ten sein, die wei­te­re Ent­wick­lung zu beob­ach­ten, die Norm zu über­prü­fen und sie erfor­der­li­chen­falls zu revi­die­ren, falls die tat­säch­li­chen Vor­aus­set­zun­gen oder die Aus­wir­kun­gen einer Rege­lung bei ihrem Erlass noch nicht aus­rei­chend zuver­läs­sig beur­teilt wer­den kön­nen und die ihr zugrun­de lie­gen­den Annah­men nicht mehr zutref­fen und sich der nun erreich­te Zustand als ver­fas­sungs­wid­rig dar­stellt [31]. Das gilt unter ande­rem, wenn kom­ple­xe Gefähr­dungs­la­gen zu beur­tei­len sind, über die ver­läss­li­che wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­se noch nicht vor­lie­gen [32], oder wenn eine Rege­lung erst im Zusam­men­wir­ken mit ande­ren, für sich genom­men gering­fü­gi­gen Ein­grif­fen in Grund­rech­te in ihrer Gesamt­wir­kung zu einer schwer­wie­gen­den Beein­träch­ti­gung führt, die ver­fas­sungs­recht­lich nicht mehr hin­nehm­bar ist [33]. Ver­fas­sungs­wid­rig ist das Aus­blei­ben einer Neu­re­ge­lung dann nur, wenn die Unter­las­sung eine Schutz­pflicht ver­let­zen wür­de [34]. Hier sind weder eine der­ar­ti­ge Gefähr­dung noch eine sol­che Schutz­ver­ant­wor­tung erkenn­bar.
Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des Ein­griffs in die Hand­lungs­frei­heit der Gewer­be­trei­ben­den[↑]
Die Bei­trags­pflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG ist gerecht­fer­tigt, weil die zugrun­de lie­gen­de Pflicht­mit­glied­schaft in den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern nach § 2 Abs. 1 IHKG auf einer legi­ti­men Zweck­set­zung beruht. Die Kam­mern erfül­len "legi­ti­me öffent­li­che Auf­ga­ben" [35].
Zu den legi­ti­men öffent­li­chen Auf­ga­ben gehö­ren Auf­ga­ben, an deren Erfül­lung ein gestei­ger­tes Inter­es­se der Gemein­schaft besteht, die aber weder allein im Wege pri­va­ter Initia­ti­ve wirk­sam wahr­ge­nom­men wer­den kön­nen noch zu den im enge­ren Sinn staat­li­chen Auf­ga­ben zäh­len, die der Staat selbst durch sei­ne Behör­den wahr­neh­men muss [36]. Dabei kommt dem Gesetz­ge­ber ein wei­tes Ermes­sen zu [37]; er ver­fügt bei der Aus­wahl der Auf­ga­ben, die der Selbst­ver­wal­tung über­tra­gen wer­den sol­len, über einen wei­ten Ent­schei­dungs­spiel­raum.
Der Zweck, den der Gesetz­ge­ber mit einer Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaft ver­folgt, ist aus den gesetz­li­chen Auf­ga­ben­zu­wei­sun­gen zu ermit­teln. Soweit gesetz­lich meh­re­re Auf­ga­ben zuge­wie­sen wer­den, müs­sen die­se nicht nur pau­schal ins­ge­samt, son­dern auch je für sich einem legi­ti­men Zweck die­nen. Inso­fern sind die Auf­ga­ben der Ver­tre­tung der gewerb­li­chen Wirt­schaft gegen­über dem Staat und der Wahr­neh­mung von Ver­wal­tungs­auf­ga­ben auf wirt­schaft­li­chem Gebiet zu unter­schei­den [38]. Die Ver­bin­dung zwi­schen unter­schied­li­chen Auf­ga­ben kann aller­dings dazu bei­tra­gen, die jeweils ande­re zu legi­ti­mie­ren, wenn gera­de der Kop­pe­lung eine eige­ne Funk­ti­on zukommt. Die­se kann dar­in lie­gen, Wis­sen eben­so wie wech­sel­sei­ti­ge Unter­stüt­zung zur Ver­fü­gung zu stel­len und damit auch zu ent­las­ten, also eine kos­ten­güns­ti­ge­re Erfül­lung von Auf­ga­ben zu ermög­li­chen.
Die wesent­li­che Zweck­set­zung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern ergibt sich aus § 1 Abs. 1 IHKG. Danach hat die Kam­mer "das Gesamt­in­ter­es­se der ihnen zuge­hö­ri­gen Gewer­be­trei­ben­den ihres Bezir­kes wahr­zu­neh­men, für die För­de­rung der gewerb­li­chen Wirt­schaft zu wir­ken und dabei die wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen ein­zel­ner Gewer­be­zwei­ge oder Betrie­be abwä­gend und aus­glei­chend zu berück­sich­ti­gen". Es obliegt ihr "ins­be­son­de­re, durch Vor­schlä­ge, Gut­ach­ten und Berich­te die Behör­den zu unter­stüt­zen und zu bera­ten sowie für Wah­rung von Anstand und Sit­te des ehr­ba­ren Kauf­manns zu wir­ken." Nach § 1 Abs. 5 IHKG sol­len kei­ne sozi­al­po­li­ti­schen und arbeits­recht­li­chen Inter­es­sen wahr­ge­nom­men wer­den, um einen Kon­flikt mit den Koali­tio­nen von vorn­her­ein zu ver­mei­den [39].
Das in § 1 Abs. 1 IHKG vor­ge­ge­be­ne "Gesamt­in­ter­es­se" der gewerb­li­chen Wirt­schaft im Bezirk ist das unter­neh­me­ri­sche Inter­es­se. Zwar kri­ti­sier­te die Oppo­si­ti­on im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren die hier im Unter­schied zur Hand­werks­ord­nung feh­len­de Arbeit­neh­mer­be­tei­li­gung; es sei "unmög­lich", Unter­neh­mern oder Unter­neh­mens­zu­sam­men­schlüs­sen öffent­lich-recht­li­chen Cha­rak­ter zu geben und die ansons­ten auch an der Wirt­schaft Betei­lig­ten davon aus­zu­schlie­ßen, wes­halb eine Inter­es­sen­ver­tre­tung der Unter­neh­men pri­vat­recht­lich erfol­gen sol­le [40]. Eine Mehr­heit ent­schied sich damals aber für das öffent­lich-recht­li­che Modell ohne Betei­li­gung der Beschäf­tig­ten.
Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern sind nach § 1 Abs. 1 IHKG gefor­dert, die "wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen ein­zel­ner Gewer­be­zwei­ge oder Betrie­be abwä­gend und aus­glei­chend zu berück­sich­ti­gen". Der Gesetz­ge­ber ver­langt eine Bün­de­lung unter­schied­li­cher Posi­tio­nen in den Kam­mern, sowohl durch deren Unab­hän­gig­keit als auch durch die Voll­stän­dig­keit der Infor­ma­ti­on, da gera­de mit der Pflicht­mit­glied­schaft die Mög­lich­keit besteht, auf die Auf­fas­sung aller zurück­zu­grei­fen [41]. Die Indus­trie- und Han­dels­kam­mer ist damit zwar eine unter­neh­me­ri­sche, aber kei­ne bloß aus­ge­wähl­te oder ein­sei­ti­ge oder gar ande­re aus­schlie­ßen­de Inter­es­sen­ver­tre­tung. Ihre Auf­ga­be ist es, die Inter­es­sen aller Mit­glie­der im Bezirk durch eine selbst­ver­wal­te­te Ver­tre­tung zusam­men­zu­füh­ren und dabei alle in einem Bezirk rele­van­ten Vor­stel­lun­gen zu Gehör zu brin­gen.
Nach § 1 Abs. 1 IHKG ist es wei­te­re Auf­ga­be der Kam­mern, "durch Vor­schlä­ge, Gut­ach­ten und Berich­te die Behör­den zu unter­stüt­zen und zu bera­ten". Auch dies stößt ver­fas­sungs­recht­lich nicht auf Beden­ken. Viel­mehr schließt die­se Auf­ga­be an die Ermitt­lung des Gesamt­in­ter­es­ses der Mit­glie­der an, baut also auf deren Wis­sen auf und über­setzt dies in die für die Mit­glie­der rele­van­ten Berei­che. Das setzt die funk­tio­na­le Selbst­ver­wal­tung als orga­ni­sier­te Betei­li­gung der sach­na­hen Betrof­fe­nen [42] in Unter­stüt­zung und Bera­tung ins­be­son­de­re der Mit­glie­der um. Die Orga­ni­sa­ti­on bestimm­ter Wirt­schafts­sub­jek­te in einer Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaft soll und kann ver­fas­sungs­recht­lich legi­tim Sach­ver­stand und Inter­es­sen bün­deln und eröff­net die Mög­lich­keit, die­se ins­ge­samt und nicht als Inter­es­sen­ver­band oder Koali­ti­on im Sin­ne des Art. 9 Abs. 3 GG und nicht über­grei­fend als poli­ti­sche Par­tei in den wirt­schafts­po­li­ti­schen Wil­lens­bil­dungs­pro­zess ein­zu­brin­gen [43]. Das bedeu­tet kei­ne Pflicht zum Bericht an Behör­den, son­dern eröff­net die Mög­lich­keit der selbst­ver­wal­te­ten Mit­spra­che in wirt­schafts­po­li­ti­schen Ange­le­gen­hei­ten.
Auch gegen die Auf­ga­ben­zu­wei­sung in § 1 Abs. 2 IHKG bestehen kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Die Norm beschreibt seit 1969 unver­än­dert Auf­ga­ben der Wirt­schafts­för­de­rung und Berufs­bil­dung, die als sol­che weder allein im Wege pri­va­ter Initia­ti­ve wirk­sam wahr­ge­nom­men wer­den kön­nen noch zu den im enge­ren Sinn staat­li­chen Auf­ga­ben zäh­len, die der Staat selbst durch sei­ne Behör­den wahr­neh­men muss [44].
Die Auf­ga­ben­stel­lun­gen nach § 1 IHKG ent­spre­chen danach der für wirt­schaft­li­che Selbst­ver­wal­tung typi­schen Ver­bin­dung von Inter­es­sen­ver­tre­tung, För­de­rung und Ver­wal­tungs­auf­ga­ben, die auch vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in das BVerfG-Ent­schei­dung im Jahr 1962 [45] und in der Ent­schei­dung der Kam­mer im Jahr 2001 [9] als legi­ti­mer Zweck für die Pflicht­mit­glied­schaft ange­se­hen wur­de. Auch gegen die bei Gele­gen­heit über­nom­me­nen Wirt­schafts­ver­wal­tungs­auf­ga­ben ist ver­fas­sungs­recht­lich nichts zu erin­nern.
Die mit­tel­bar ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen zur Pflicht­mit­glied­schaft sind geeig­net, die­se Zwe­cke zu errei­chen und damit eine taug­li­che Grund­la­ge für die Erhe­bung von Bei­trä­gen. Das ist im ver­fas­sungs­recht­li­chen Sin­ne schon dann der Fall, wenn mit ihrer Hil­fe der gewünsch­te Erfolg geför­dert wer­den kann, wobei die Mög­lich­keit der Zweck­er­rei­chung genügt [46]. Die hier­zu vor­ge­brach­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken grei­fen nicht durch.
Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen schil­dern auch kei­ne Ent­wick­lung, die durch­grei­fen­de Zwei­fel an der Eig­nung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern zur Errei­chung der legi­ti­men Zwe­cke begrün­den wür­de. Was hier vor­ge­tra­gen wird, war letzt­lich auch zur Zeit der letz­ten Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts im Jahr 2001 [9] dar­ge­legt und erkenn­bar. Aus dem pau­scha­len Hin­weis auf den euro­päi­schen Inte­gra­ti­ons­pro­zess erge­ben sich kei­ne Zwei­fel, denn Euro­päi­sie­rung bedeu­tet nicht, dass loka­le, regio­na­le oder natio­na­le Wirt­schafts­po­li­tik ihre Bedeu­tung ver­lo­ren hat. Es kann viel­mehr gera­de im Umgang mit Euro­päi­sie­rung und Glo­ba­li­sie­rung beson­ders wich­tig sein, die bezirk­li­chen Per­spek­ti­ven zur Gel­tung zu brin­gen. Das zei­gen auch Ent­schei­dun­gen der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern selbst und des Gesetz­ge­bers. So grün­de­ten die Kam­mern bereits im Jahr 1958 den euro­päi­schen Zusam­men­schluss der Euro­cham­bres. Der Gesetz­ge­ber ermög­lich­te im Jahr 2008 die Über­nah­me der Auf­ga­be der Ein­heit­li­chen Stel­le nach der euro­päi­schen Dienst­leis­tungs­richt­li­nie. Mit Blick auf die regio­na­le Auf­ga­ben­er­fül­lung in der Euro­päi­schen Uni­on wur­de die Auf­ga­ben­über­tra­gung und Bil­dung öffent­lich-recht­li­cher Zusam­men­schlüs­se durch die Neu­fas­sung von § 10 IHKG und die Ände­rung von §§ 4, 11 und 12 IHKG ver­än­dert (vgl. das Vier­te Gesetz zur Ände­rung ver­wal­tungs­ver­fah­rens­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 11.12 2008 [47]; ins­be­son­de­re Art. 7)). Auch dar­über hin­aus hat der Gesetz­ge­ber die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung in Selbst­ver­wal­tung sich ver­än­dern­den Gege­ben­hei­ten ange­passt (vgl. das Zwei­te Gesetz zum Abbau büro­kra­ti­scher Hemm­nis­se ins­be­son­de­re in der mit­tel­stän­di­schen Wirt­schaft vom 07.09.2007 [1]) und zahl­rei­che Vor­schrif­ten des Geset­zes zur vor­läu­fi­gen Rege­lung des Rechts der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern mit dem Ziel geän­dert, "die Effi­zi­enz und Trans­pa­renz im Kam­mer­we­sen wei­ter zu erhö­hen, die Moder­ni­sie­rung der Selbst­ver­wal­tung vor­an­zu­brin­gen, die Belas­tun­gen der Mit­glie­der auf einem not­wen­di­gen Maß zu hal­ten und den Kam­mern die Mög­lich­keit ein­zu­räu­men, in bestimm­ten Berei­chen noch ziel­ori­en­tier­ter zu arbei­ten" [48]. Dazu wur­den die Vor­aus­set­zun­gen für die Ein­füh­rung der kauf­män­ni­schen Buch­füh­rung geschaf­fen sowie die Befrei­ungs­tat­be­stän­de für inlän­di­sche und aus­län­di­sche Kapi­tal­ge­sell­schaf­ten und Tat­be­stän­de zur Bei­trags­re­du­zie­rung ver­ein­heit­licht. Auch inso­fern sind kei­ne Anhalts­punk­te für eine feh­len­de Eig­nung zur Ziel­er­rei­chung erkenn­bar.
Der Ein­griff in die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit der Beschwer­de­füh­re­rin­nen durch die Her­an­zie­hung zu Bei­trä­gen an die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern als Pflicht­mit­glied nach §§ 2 und 3 IHKG erscheint unter Berück­sich­ti­gung des wei­ten Ein­schät­zungs­spiel­raums des Gesetz­ge­bers auch erfor­der­lich. Dar­an fehlt es nur, wenn das Ziel der staat­li­chen Maß­nah­me durch ein ande­res, gleich wirk­sa­mes Mit­tel erreicht wer­den kann, mit dem das betref­fen­de Grund­recht nicht oder weni­ger fühl­bar ein­ge­schränkt wird, wobei die sach­li­che Gleich­wer­tig­keit bei Alter­na­ti­ven in jeder Hin­sicht ein­deu­tig fest­ste­hen muss [49]. Dafür, dass der Kam­mer – den Ein­schät­zungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers über­schrei­tend – Auf­ga­ben zuge­wie­sen wur­den, die unnö­ti­ge Kos­ten nach sich zie­hen, oder dass finan­zi­el­le Mit­tel auf ande­re Wei­se mit gerin­ge­rer Ein­griffs­wir­kung glei­cher­ma­ßen ver­läss­lich von den Betrof­fe­nen erho­ben wer­den könn­ten, ist nichts ersicht­lich. Die Fra­ge danach wur­de viel­mehr in der rechts­po­li­ti­schen Dis­kus­si­on aus­drück­lich gestellt und ver­neint. So zei­gen der Bericht der Bun­des­re­gie­rung gegen­über dem Deut­schen Bun­des­tag über Bei­trä­ge, Auf­ga­ben und Effi­zi­enz der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern vom 29.05.2002 [10] oder auch die Bera­tung der Peti­ti­on 24793 zur Reform des Geset­zes über die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern am 3.07.2014 im Deut­schen Bun­des­tag, dass die Erfor­der­lich­keit der Auf­ga­ben­zu­wei­sung wie­der­holt dis­ku­tiert wor­den ist. Auch wur­den in einer gemein­sa­men Stu­die von Bun­des­re­gie­rung, DIHK, natio­na­lem Nor­men­kon­troll­rat und Sta­tis­ti­schem Bun­des­amt aus dem Jahr 2011 die Büro­kra­tie­kos­ten der hoheit­li­chen Auf­ga­ben der Kam­mern unter­sucht, um Belas­tun­gen für ihre Mit­glie­der mög­lichst gering hal­ten zu kön­nen. Da die Indus­trie- und Han­dels­kam­mer das Inter­es­se der Mit­glie­der wahr­nimmt und ihre wirt­schaft­li­che Tätig­keit för­dert, ist nicht ersicht­lich, wel­ches mil­de­re Mit­tel zur Kos­ten­tra­gung als die in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG gere­gel­te all­ge­mei­ne, nach der Leis­tungs­fä­hig­keit gestaf­fel­te Bei­trags­last ein­ge­setzt wer­den könn­te, unab­hän­gig von der Fra­ge der Zumut­bar­keit in der Höhe, der recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­gen Staf­fe­lung und der Ver­wen­dung.
Die eben­falls im Deut­schen Bun­des­tag auf­grund ent­spre­chen­der Geset­zes­in­itia­ti­ven dis­ku­tier­te Alter­na­ti­ve einer frei­wil­li­gen Mit­glied­schaft in den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht die ein­deu­tig weni­ger belas­ten­de Alter­na­ti­ve zur gel­ten­den Rege­lung. Nach wie vor lässt sich aus dem auf­grund der Pflicht­mit­glied­schaft alle Bran­chen und Betriebs­grö­ßen umfas­sen­den Mit­glie­der­be­stand das legi­ti­me gesetz­ge­be­ri­sche Ziel erken­nen, in den Kam­mern die Teil­ha­be aller gro­ßen, mitt­le­ren und klei­nen Unter­neh­men und Betrie­be zu sichern. Der Wert der Arbeit der Kam­mern beruht inso­fern nicht nur auf der Unab­hän­gig­keit vom Staat, son­dern auch auf der Voll­stän­dig­keit der Infor­ma­tio­nen, die den Kam­mern im Bereich der zu beur­tei­len­den Ver­hält­nis­se zugäng­lich sind [41]. Eine frei­wil­li­ge Mit­glied­schaft erreicht dies nicht. Die Ziel­set­zung der Wahr­neh­mung des Gesamt­in­ter­es­ses ist not­wen­dig mit einer mög­lichst voll­stän­di­gen Erfas­sung der Gewer­be­trei­ben­den und ihrer Inter­es­sen ver­bun­den, die "abwä­gend und aus­glei­chend" zu berück­sich­ti­gen sind (§ 1 Abs. 1 IHKG). In der all­ge­mei­nen Mit­glied­schaft zeigt sich der Unter­schied zwi­schen selek­ti­ver Inter­es­sen­ver­tre­tung und Wahr­neh­mung des Gesamt­in­ter­es­ses. Eine frei­wil­li­ge Orga­ni­sa­ti­on und die von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen ange­führ­te Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der Inter­es­sen­ver­bän­de ver­fol­gen ande­re Zie­le.
Die Pflicht­mit­glied­schaft in § 2 Abs. 1 IHKG ist ange­mes­sen, um die ange­streb­ten legi­ti­men Zwe­cke zu errei­chen, und kann auch die dar­aus abge­lei­te­te Bei­trags­pflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG und nach der Bei­trags­ord­nung tra­gen. Die Gesamt­ab­wä­gung zwi­schen der Schwe­re des Ein­griffs einer­seits und dem Gewicht und der Dring­lich­keit der ihn recht­fer­ti­gen­den Grün­de ande­rer­seits zeigt, dass die Gren­ze der Zumut­bar­keit gewahrt ist, da die Rege­lun­gen die Betrof­fe­nen nicht über­mä­ßig belas­ten [50].
Die Belas­tung der beschwer­de­füh­ren­den Betrie­be durch die nach dem Gewer­be­er­trag gestaf­fel­te Bei­trags­pflicht sowie die sie begrün­den­de Pflicht­mit­glied­schaft in der regio­na­len Indus­trie- und Han­dels­kam­mer wie­gen nicht sehr schwer. Bun­des­weit hat sich die Bei­trags­pflicht in den letz­ten Jah­ren eher ver­rin­gert als erhöht. So stell­te die Bun­des­re­gie­rung für den Zeit­raum von 1998 bis 2001 einen Rück­gang der durch­schnitt­li­chen Bei­trags­last um 10, 3 % fest [51]; der durch­schnitt­li­che bun­des­deut­sche Zahl­be­trag liegt bei 190 €. Ent­spre­chend san­ken, wie sich aus öffent­lich ver­füg­ba­ren Daten ergibt (jeweils aktua­li­siert unter www.ihk.de), auch in den Bezir­ken der Beklag­ten der hie­si­gen Aus­gangs­ver­fah­ren die Durch­schnitts­bei­trä­ge der im Han­dels­re­gis­ter ein­ge­tra­ge­nen Unter­neh­men, bei der IHK Schwa­ben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kas­sel-Mar­burg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Weder all­ge­mein noch indi­vi­du­ell tra­gen die Beschwer­de­füh­re­rin­nen über­zeu­gend vor, dass die Bei­trags­last abso­lut oder im Ver­hält­nis von Leis­tung und Gegen­leis­tung unzu­mut­bar sei.
Das gilt sowohl für die Mit­glied­schaft als auch soweit Mit­glie­der mit dem Han­deln "ihrer" Indus­trie- und Han­dels­kam­mer als Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaft in Ver­bin­dung gebracht wer­den. Der Gesetz­ge­ber zwingt mit § 2 Abs. 1 IHKG zwar auch jene in die Kam­mer, die sich nicht ein­brin­gen wol­len. Aller­dings eröff­net die Pflicht­mit­glied­schaft den Kam­mer­zu­ge­hö­ri­gen auch die Mög­lich­keit der Betei­li­gung und Mit­wir­kung an Ent­schei­dungs­pro­zes­sen, ein­schließ­lich der Mög­lich­keit, sich nicht aktiv zu betä­ti­gen [52]. Die Pflicht­mit­glied­schaft zwingt außer­dem nicht dazu, es hin­neh­men zu müs­sen, wenn der Pflicht­ver­band und sei­ne Orga­ne die ihm gesetz­lich zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben über­schrei­ten. Dage­gen kann jedes Mit­glied fach­ge­richt­lich vor­ge­hen, wie dies auch tat­säch­lich prak­ti­ziert wird [53]. Vor­lie­gend stel­len sich dies­be­züg­li­che Fra­gen aber nicht. Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen zie­len viel­mehr grund­sätz­lich dar­auf, dass die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern struk­tu­rell nicht oder nicht mehr in der Lage sei­en, auch ihr Inter­es­se in einer Wei­se abzu­bil­den, in denen sie sich als Gewer­be­trei­ben­de wie­der­fin­den könn­ten. Die in der Stel­lung­nah­me des Bun­des­ver­ban­des für freie Kam­mern e.V. ange­führ­ten Bei­spie­le wecken dar­an jeden­falls in Ein­zel­fäl­len von Unter­neh­men der Neu­en Ener­gie­wirt­schaft, der Alter­na­tiv­wirt­schaft, Gemein­wirt­schaft und der christ­li­chen oder "Eine-Welt"-Wirtschaft Zwei­fel. Inso­weit kön­nen sich in einem Kam­mer­be­zirk durch­aus Fra­gen stel­len, auf die Gewer­be­trei­ben­de der­art unter­schied­li­che Ant­wor­ten geben, dass sich die­se schwer in eine Gesamt­ab­wä­gung inte­grie­ren las­sen. Ver­mit­telt die Indus­trie- und Han­dels­kam­mer dann allein das Mehr­heits­in­ter­es­se als Gesamt­in­ter­es­se, führt dies zur dau­er­haf­ten Beein­träch­ti­gung der Min­der­heits­in­ter­es­sen.
Eine Pflicht­mit­glied­schaft zur Bün­de­lung regio­na­ler wirt­schaft­li­cher Inter­es­sen ist vor die­sem Hin­ter­grund nur dann nicht zumut­bar, wenn die nach § 1 Abs. 1 IHKG gebo­te­ne Wahr­neh­mung des Gesamt­in­ter­es­ses die­sen Inter­es­sen tat­säch­lich nicht Rech­nung trägt. Die Auf­ga­ben­norm des § 1 IHKG stößt inso­fern nicht auf ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken. § 1 Abs. 1 IHKG ent­hält ein Abwä­gungs­ge­bot und nicht die Auf­ga­be der rei­nen Inter­es­sen­ver­tre­tung [54]. Dar­aus erge­ben sich Anfor­de­run­gen an die Argu­men­ta­ti­on und die Dar­stel­lung des Gesamt­in­ter­es­ses, die eine Pflicht­mit­glied­schaft zumut­bar machen. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ver­langt die not­wen­di­ge Objek­ti­vi­tät eine Argu­men­ta­ti­on mit sach­be­zo­ge­nen Kri­te­ri­en. Das zwingt dazu, bei der Wahr­neh­mung des Gesamt­in­ter­es­ses gege­be­nen­falls auch eine Min­der­hei­ten­po­si­ti­on dar­zu­stel­len; eine Äuße­rung der Kam­mer zu beson­ders umstrit­te­nen The­men muss die gefor­der­te Abwä­gung auch inso­weit erken­nen las­sen [55]. Dazu kom­men die Vor­ga­ben zur Ent­schei­dungs­fin­dung in den Kam­mern, denn nach § 4 IHKG müs­sen grund­sätz­li­che Fest­le­gun­gen auf jeden Fall durch die Voll­ver­samm­lung erfol­gen [56].
Bei­trags­pflicht und Demo­kra­tie­prin­zip[↑]
Nach dem Demo­kra­tie­prin­zip des Art.20 Abs. 2 GG bedarf alles amt­li­che Han­deln mit Ent­schei­dungs­cha­rak­ter, gleich ob unmit­tel­bar außen­wirk­sam oder nicht, der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on. Es muss sich auf den Wil­len des Vol­kes als der Gesamt­heit der Bür­ge­rin­nen und Bür­ger zurück­füh­ren las­sen und, sofern nicht das Volk selbst ent­schei­det, ihm gegen­über ver­ant­wor­tet wer­den. Der not­wen­di­ge Zurech­nungs­zu­sam­men­hang zwi­schen Volk und staat­li­cher Herr­schaft wird vor allem durch die Wahl des Par­la­ments, durch die von ihm beschlos­se­nen Geset­ze als Maß­stab der voll­zie­hen­den Gewalt, durch den par­la­men­ta­ri­schen Ein­fluss auf die Poli­tik der Regie­rung sowie durch die grund­sätz­li­che Wei­sungs­ge­bun­den­heit der Ver­wal­tung gegen­über der Regie­rung her­ge­stellt. Für die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on staat­li­chen Han­delns ist nicht deren Form ent­schei­dend, son­dern deren Effek­ti­vi­tät; not­wen­dig ist ein bestimm­tes Legi­ti­ma­ti­ons­ni­veau [57]. Inso­weit haben die per­so­nel­le und die sach­lich-inhalt­li­che, über die gesetz­li­che Steue­rung und die staat­li­che Auf­sicht ver­mit­tel­te Legi­ti­ma­ti­on nicht je für sich Bedeu­tung, son­dern nur in ihrem Zusam­men­wir­ken [58]. Je inten­si­ver die in Betracht kom­men­den Ent­schei­dun­gen etwa Grund­rech­te berüh­ren, des­to höher muss das Legi­ti­ma­ti­ons­ni­veau sein [59].
Außer­halb der unmit­tel­ba­ren Staats­ver­wal­tung und der sach­lich-gegen­ständ­lich nicht beschränk­ten gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung ist das Demo­kra­tie­ge­bot grund­sätz­lich offen für ande­re, ins­be­son­de­re vom Erfor­der­nis lücken­lo­ser per­so­nel­ler demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on aller Ent­schei­dungs­be­fug­ten abwei­chen­de For­men der Orga­ni­sa­ti­on und Aus­übung von Staats­ge­walt. Demo­kra­ti­sches Prin­zip und Selbst­ver­wal­tung ste­hen unter dem Grund­ge­setz nicht im Gegen­satz zuein­an­der [60]. Dem­entspre­chend sind für den Bereich der funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tung von dem Erfor­der­nis lücken­lo­ser per­so­nel­ler Legi­ti­ma­ti­on abwei­chen­de For­men der Betei­li­gung von Betrof­fe­nen an der Wahr­neh­mung öffent­li­cher Auf­ga­ben gebil­ligt wor­den, wenn dies aus­ge­gli­chen wur­de durch eine stär­ke­re Gel­tung der gleich­falls im Gedan­ken der Selbst­be­stim­mung und damit im demo­kra­ti­schen Prin­zip wur­zeln­den Grund­sät­ze der Selbst­ver­wal­tung und der Auto­no­mie [61]. Auch außer­halb der funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tung kön­nen im Inter­es­se sach­ge­rech­ter, effek­ti­ver Auf­ga­ben­wahr­neh­mung begrenz­te Abwei­chun­gen von der Regel­an­for­de­rung unein­ge­schränk­ter per­so­nel­ler Legi­ti­ma­ti­on zuläs­sig sein. Ob und inwie­weit Locke­run­gen einer per­so­nel­len Legi­ti­ma­ti­on mit dem Demo­kra­tie­prin­zip ver­ein­bar sind, hängt auch davon ab, ob die insti­tu­tio­nel­len Vor­keh­run­gen eine nicht Ein­zel­in­ter­es­sen gleich­heits­wid­rig begüns­ti­gen­de, son­dern gemein­wohl­ori­en­tier­te und von Gleich­ach­tung der Betrof­fe­nen gepräg­te Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ermög­li­chen und gewähr­leis­ten. Die Rege­lun­gen über die Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur der Selbst­ver­wal­tungs­ein­hei­ten müs­sen inso­weit auch aus­rei­chen­de insti­tu­tio­nel­le Vor­keh­run­gen dafür ent­hal­ten, dass die betrof­fe­nen Inter­es­sen ange­mes­sen berück­sich­tigt und nicht ein­zel­ne Inter­es­sen bevor­zugt wer­den [62]. Wo der Gesetz­ge­ber sol­che Locke­run­gen vor­sieht, müs­sen zudem die Mög­lich­kei­ten par­la­men­ta­ri­scher Beob­ach­tung und Kon­trol­le der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung unbe­ein­träch­tigt blei­ben [63].
Für die Wahr­neh­mung der Auf­ga­ben der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern gibt es ein hin­rei­chen­des Legi­ti­ma­ti­ons­ni­veau. Sie haben nach § 1 Abs. 1 IHKG die Auf­ga­be, "das Gesamt­in­ter­es­se der ihnen zuge­hö­ri­gen Gewer­be­trei­ben­den ihres Bezir­kes wahr­zu­neh­men, für die För­de­rung der gewerb­li­chen Wirt­schaft zu wir­ken und dabei die wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen ein­zel­ner Gewer­be­zwei­ge oder Betrie­be abwä­gend und aus­glei­chend zu berück­sich­ti­gen". Es obliegt ihnen ins­be­son­de­re, "durch Vor­schlä­ge, Gut­ach­ten und Berich­te die Behör­den zu unter­stüt­zen und zu bera­ten", sowie "für Wah­rung von Anstand und Sit­te des ehr­ba­ren Kauf­manns zu wir­ken." Damit ver­deut­licht der Gesetz­ge­ber, dass die Kam­mern in einem abge­grenz­ten Bereich eigen­ver­ant­wort­lich öffent­li­che Auf­ga­ben wahr­neh­men sol­len, indem sie pri­va­te Inter­es­sen gebün­delt zur Gel­tung brin­gen [42]. Die­se Auf­ga­ben zie­len aber nicht auf Ein­grif­fe in Rech­te Drit­ter und mit Aus­nah­me der Befug­nis zur Erhe­bung von Bei­trä­gen der Mit­glie­der nach § 3 IHKG und der jewei­li­gen Bei­trags­ord­nung auch nicht auf Ein­griffs­be­fug­nis­se zu Las­ten der Mit­glie­der. Viel­mehr neh­men die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern nach § 1 Abs. 1 IHKG Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben wahr.
Die Rege­lun­gen genü­gen ins­be­son­de­re in der fach­recht­li­chen Aus­le­gung [64] den Anfor­de­run­gen an eine hin­rei­chen­de sach­lich-inhalt­li­che Legi­ti­ma­ti­on die­ser Form der Selbst­ver­wal­tung in einer öffent­lich-recht­li­chen Kör­per­schaft. Zur Ermitt­lung und Wahr­neh­mung des Gesamt­in­ter­es­ses der Gewer­be­trei­ben­den im Bezirk ist die Kam­mer nach dem Selbst­ver­wal­tungs­ge­dan­ken nicht zuletzt durch Kom­mu­ni­ka­ti­on und durch Dis­kus­si­on der wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen in der Voll­ver­samm­lung gehal­ten, alle Posi­tio­nen ange­mes­sen zu berück­sich­ti­gen und erfor­der­li­chen­falls auch zu kom­mu­ni­zie­ren.
Zwar begrün­det die Befug­nis zur Erhe­bung von Bei­trä­gen nach § 3 IHKG und nach der Bei­trags­ord­nung Ein­griffs­be­fug­nis­se zu Las­ten der Mit­glie­der. Die Aus­ge­stal­tung der Bei­trags­pflicht genügt jedoch den inso­weit höhe­ren Legi­ti­ma­ti­ons­an­for­de­run­gen an eine grund­rechts­re­le­van­te Befug­nis einer Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaft [65].
Die wesent­li­chen Vor­ent­schei­dun­gen über Grund und Höhe der Bei­trags­er­he­bung erge­ben sich aus § 3 Abs. 2 bis 8, § 4 Satz 2 Nr. 2 IHKG, also inso­weit sach­lich-inhalt­lich legi­ti­miert. So ent­hal­ten § 3 Abs. 3 und Abs. 4 IHKG Vor­ga­ben zur Auf­tei­lung in Grund­bei­trag und Umla­ge, zum Bei­trags­maß­stab und zum Per­so­nen­kreis, der für Befrei­ungs­tat­be­stän­de und Ermä­ßi­gun­gen in Betracht kommt, sowie zu den unter­schied­li­chen Bemes­sungs­grund­la­gen. Zudem ver­langt § 3 Abs. 7 Satz 2 IHKG, dass in der Bei­trags­ord­nung der Erlass und die Nie­der­schla­gung von Bei­trä­gen zu regeln sind. Die Ent­schei­dung über die Bei­trags­tat­be­stän­de ist damit der Bei­trags­ord­nung und mit­hin der Sat­zungs­ge­walt der Voll­ver­samm­lung vor­be­hal­ten. Durch die Ent­schei­dung der Voll­ver­samm­lung ist die Bei­trags­ord­nung folg­lich durch die Betrof­fe­nen selbst jeden­falls wesent­lich mit­be­stimmt. Die Sat­zungs­au­to­no­mie fin­det ihren Sinn dar­in, die Mit­glie­der zu akti­vie­ren und ihnen gemein­sam die Rege­lung sol­cher Ange­le­gen­hei­ten eigen­ver­ant­wort­lich zu über­las­sen, die sie selbst betref­fen und die sie in über­schau­ba­ren Berei­chen am Sach­kun­digs­ten beur­tei­len kön­nen [66]. Dar­über hin­aus unter­liegt der Erlass der Bei­trags­ord­nung eben­so wie die Bei­trags­er­he­bung nach dem Klam­mer­zu­satz in § 11 Abs. 1 Satz 1 IHKG der Rechts­auf­sicht. Somit ergibt sich aus den gesetz­ge­be­ri­schen Vor­ga­ben ein hin­rei­chen­des Legi­ti­ma­ti­ons­ni­veau für den mit den Bei­trä­gen für Pflicht­mit­glie­der ein­her­ge­hen­den Grund­rechts­ein­griff.
Außer­halb demo­kra­ti­scher Wah­len poli­tisch-par­la­men­ta­ri­scher Art kann der Grund­satz, dass akti­ves und pas­si­ves Wahl­recht in for­mal mög­lichst glei­cher Wei­se aus­ge­übt wer­den kön­nen soll, Ein­schrän­kun­gen erfah­ren [67]. Das Grund­ge­setz erzwingt kei­ne for­mal glei­che Art der Wah­len aller Art [68]. Ent­schei­dend ist, dass gesetz­li­che Vor­ga­ben für eine auto­no­me Ent­schei­dungs­fin­dung die ange­mes­se­ne Par­ti­zi­pa­ti­on aller Betrof­fe­nen an der Wil­lens­bil­dung gewähr­leis­ten [69]. Die Aus­ge­stal­tung des Wahl­rechts wird daher nur dadurch begrenzt, dass die­se mit dem Grund­ge­dan­ken auto­no­mer inter­es­sen­ge­rech­ter Selbst­ver­wal­tung einer­seits und effek­ti­ver öffent­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ande­rer­seits ver­ein­bar sein muss [70]. Die Orga­ne müs­sen nach demo­kra­ti­schen Grund­sät­zen gebil­det wer­den [71]. Es bedarf aus­rei­chen­der insti­tu­tio­nel­ler Vor­keh­run­gen dafür, dass die betrof­fe­nen Inter­es­sen ange­mes­sen berück­sich­tigt und nicht ein­zel­ne Inter­es­sen bevor­zugt wer­den [72].
Gegen die Wahl zur Voll­ver­samm­lung der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer nach § 5 Abs. 3 IHKG als Grup­pen­wahl bestehen eben­falls kei­ne durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Durch die Zuord­nung der Mit­glie­der zu Wahl­grup­pen wird zwar die Gleich­heit des Zähl­werts der Stim­me modi­fi­ziert; für ein Man­dat müs­sen unter­schied­lich vie­le Stim­men gewon­nen wer­den. Doch ist auch die­se Abwei­chung von der Wahl­rechts­gleich­heit zu recht­fer­ti­gen. Die Grup­pen­wahl dient dem Ziel, eine Bevor­zu­gung von Par­ti­ku­lar­in­ter­es­sen oder eine Behin­de­rung der ange­mes­se­nen Inter­es­sen­wahr­neh­mung bei­trags­zah­len­der Betrof­fe­nen­grup­pen zu ver­hin­dern [73], indem sie ver­hin­dert, dass die gewerb­li­che Tätig­keit völ­lig unab­hän­gig von der wirt­schaft­li­chen Bedeu­tung im Kam­mer­be­zirk berück­sich­tigt wird. Damit beugt sie einer Zusam­men­set­zung vor, mit der ein Kon­zern, der eine Bran­che domi­niert, zu gro­ße Bedeu­tung erhält, und kann ande­rer­seits ver­mei­den, dass die Voll­ver­samm­lung von zahl­rei­chen Ein­zel­in­ter­es­sen ohne Berück­sich­ti­gung wirt­schaft­lich bedeu­ten­der Unter­neh­men geprägt wird. Inso­weit kann sie auch dazu bei­tra­gen, kon­stan­te Mehr­hei­ten zu ver­mei­den [74]. Jeden­falls ist es im Lich­te der Auf­ga­ben­stel­lung der Kam­mern vom poli­ti­schen Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers gedeckt, die Grup­pen­wahl zur Spie­ge­lung der Wirt­schafts­struk­tur des Kam­mer­be­zirks vor­zu­ge­ben.
Der Gesetz­ge­ber hat sich sei­ner Recht­set­zungs­be­fug­nis hier auch nicht völ­lig ent­äu­ßert, son­dern regelt die grund­recht­lich wesent­li­chen Fra­gen in § 5 IHKG in hin­rei­chen­dem Maße selbst [75]. Ins­be­son­de­re hat er im Jahr 2007 die Zuord­nung von Sit­zen in der Voll­ver­samm­lung zu den jewei­li­gen Wahl­grup­pen mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG genau­er gefasst. Danach hat der Sat­zungs­ge­ber die Mög­lich­keit, Bran­chen­grup­pen nach der jewei­li­gen Wirt­schafts­struk­tur zu bil­den und zu gewich­ten. Dazu kommt die Rechts­auf­sicht nach § 11 IHKG, mit der ein hin­rei­chen­der staat­li­cher Ein­fluss auf den Inhalt der von den Orga­nen der Indus­trie- und Han­dels­kam­mern zu erlas­sen­den Nor­men, zu denen die Wahl­ord­nung gehört, gewähr­leis­tet ist.
Es kann dahin­ge­stellt blei­ben, nach wel­chen Maß­stä­ben im Ein­zel­nen die Zuwahl von Mit­glie­dern der Voll­ver­samm­lung in den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts lässt § 5 IHKG, der anders als § 93 Abs. 4 HwO kei­ne aus­drück­li­che Rege­lung zur Koopt­ati­on ent­hält, die­se den­noch zu [76], wenn die­se den für die Grup­pen­wahl in § 5 Abs. 3 IHKG vor­ge­ge­be­nen Prin­zi­pi­en folgt [77]. Den Ver­fas­sungs­be­schwer­den und den Stel­lung­nah­men ist nicht zu ent­neh­men, inwie­weit unter die­sen Umstän­den damit kon­kret im vor­lie­gen­den Fall rele­van­te Legi­ti­ma­ti­ons­de­fi­zi­te der Kam­mern ver­bun­den wären.
Im Übri­gen gilt für die Indus­trie- und Han­dels­kam­mern auch im Lich­te des Demo­kra­tie­prin­zips das Gebot, schutz­wür­di­ge Inter­es­sen der Ver­bands­mit­glie­der nicht will­kür­lich zu ver­nach­läs­si­gen [78]; es darf kei­ne Grup­pe "insti­tu­tio­nell majo­ri­siert" wer­den [79]. Die Kon­kre­ti­sie­rung die­ser Anfor­de­run­gen an die Orga­ni­sa­ti­ons­form der Selbst­ver­wal­tung muss sowohl den Grund­ge­dan­ken auto­no­mer inter­es­sen­ge­rech­ter Selbst­ver­wal­tung als auch die öffent­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung effek­tu­ie­ren [70]. Daher muss sich ins­be­son­de­re die Bin­nen­plu­ra­li­tät der wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen in einem Bezirk nie­der­schla­gen. Dies sichert der Gesetz­ge­ber über § 1 Abs. 1 IHKG mit der Vor­ga­be der Auf­ga­be der Wahr­neh­mung des Gesamt­in­ter­es­ses, denn § 1 Abs. 1 IHKG ver­pflich­tet dazu, auch rele­van­te Min­der­heits­be­lan­ge zu ermit­teln und dar­zu­stel­len, gege­be­nen­falls in einem Min­der­heits­vo­tum [54].
Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/​12 und 1 BvR 1106/​13
BGBl I S. 2246[↩][↩][↩][↩]
BGBl I S. 2934[↩]
BVerfG – 1 BvR 2222/​12[↩][↩]
BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/​98[↩][↩][↩]
BT-Drs. 14/​9175[↩][↩]
BT-Drs. 15/​3265[↩]
BT-Drs. 16/​6357, 16/​12883[↩]
BVerfGE 107, 59[↩]
vgl. BVerfGE 10, 89, 102; 38, 281, 297 f.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/​98, Rn. 29[↩]
vgl. BVerfGE 38, 281, 303; 50, 290, 353; zur Koali­ti­ons­frei­heit BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/​15 u.a., Rn. 132[↩]
vgl. Deut­scher Bundestag/​Bundesarchiv, Hrsg., Der Par­la­men­ta­ri­sche Rat.1948 – 1949. Akten und Pro­to­kol­le, Bd. 2: Der Ver­fas­sungs­kon­vent auf Her­ren­chiem­see, bear­bei­tet von Peter Bucher, 1981, Dok. Nr. 14, S. 514 f., sowie bereits BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/​98, Rn. 31[↩]
für die Siche­rung des Exis­tenz­mi­ni­mums vgl. BVerfGE 125, 175, 224 f.; 132, 134, 164 ff. Rn. 74, 79 m.w.N.; für die Besol­dung zwecks Ali­men­ta­ti­on vgl. BVerfGE 114, 258, 296 f.; 117, 330, 355; 130, 263, 302; zuletzt BVerfG, Beschluss vom 22.11.2016 – 1 BvL 6/​14, Rn. 71[↩]
so auch BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/​98, Rn. 37[↩]
vgl. BVerfGE 15, 235, 240 ff.; BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/​98, Rn. 39[↩]
vgl. auch die Bewer­tung in BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/​98, Rn. 39[↩]
BGBl I S. 2418[↩]
so bereits BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/​98, Rn. 50[↩]