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Timestamp: 2019-11-16 23:27:12
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Matched Legal Cases: ['artículo 32', 'artículo 11', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 249', 'artículo 311']

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Dictamen : 289 del 08/08/2005
Consultante: Fernando Trejos B.
Texto Dictamen 289
San José, 5 de agosto del 2005
C-289-2005
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número DMT-1459-2005 del 27 de julio del 2005, por medio del cual, se nos remiten copias certificadas del expediente del procedimiento administrativo realizado en contra de doña XXX, cédula de identidad número XXX, quien es beneficiaria de dos prestaciones económicas por concepto de sobrevivencia tanto del Régimen de Pensiones de Hacienda como del de Guerra. Lo anterior, en razón de que el órgano competente para dictaminar la procedencia o no de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento del beneficio del régimen de Guerra antes señalado, es la Procuraduría General de la República.
Del expediente administrativo sin numeración que se nos anexa, se logran extraer la siguiente cronología de hechos de interés para la debida resolución de este asunto.
1) El día 19 de agosto de 2003, la señora XXX presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones formal solicitud de traspaso de pensión del Régimen de
Hacienda –Ley 148-, en virtud de ser la cónyuge supérstite de Humberto Picado Chinchilla, quien fuera beneficiario original de ese régimen.
2) El día 4 de setiembre de 2003, la citada señora presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones formal solicitud de traspaso de pensión de Guerra, en virtud de ser la viuda de XXX, beneficiario original de ese régimen.
3) Mediante resolución R-TP-DNP-NRE-14782-2003 de las 12:10 horas del 30 de setiembre de 2003, la Dirección Nacional de Pensiones le otorgó a la mencionada señora el traspaso solicitado por sobrevivencia de la pensión de Hacienda.
4) Mediante resolución PG-5208-2004 de las 14:10 horas del 29 de marzo de 2004, notificada el 20 de setiembre de 2004, se declara con lugar la solicitud formulada y se le otorga por concepto de sobrevivencia la pensión de Guerra a la interesada.
5) Mediante resolución Nº 913 de las 11:55 horas del 3 de marzo de 2005, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social nombra una Comisión investigadora para que analice y determine la existencia de posibles nulidades absolutas, evidente y manifiestas o lesividades en el otorgamiento del beneficio jubilatorio por el Régimen de Guerra a favor de la señora XXX.
6) Por oficio de fecha 15 de marzo de 2005, suscrito por los señores Mario Esteban López Mora y Carlos Roberto Ramos Monge, ambos funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cumplimiento de lo ordenado por la citada resolución Nº 913 de las 11:55 horas del 3 de marzo de 2005, rinden informe sobre la determinación de posibles nulidades , evidentes y manifiestas o lesividades del beneficio económico otorgado a la señora XXX por el Régimen de Guerra, y al respecto recomiendan: “(...) constatado (sic) la existencia del citado acto absolutamente nulo, evidente y manifiesto, por violación del artículo 32 de la Ley 7302 que reformó el artículo 11 de la ley 1922 del 5 de agosto de 1955 y que nos encontramos dentro del plazo establecido en el artículo 173 de cita, para que la Administración Pública ejerza su potestad de declarar la Nulidad Absoluta de un acto declarativo de derechos, ya que ambos beneficios fueron otorgados, el primero por resolución dictada el 30 de setiembre del 2003 y el segundo el 29 de marzo del 2005, y entratándose (sic) de un acto (sic) fue emanado de este Ministerio, lo procedente es que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social nombre el órgano Director del Procedimiento Administrativo, para que previo dictamen afirmativo de la Procuraduría General de la República, se proceda a declarar la nulidad del acto en mención”.
7) Por resolución Nº 321 de las 11:25 horas del 28 de marzo de 2005, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social resuelve nombrar como integrantes del órgano director de procedimiento administrativo a las funcionarias Dilma Araya Ordoñez y Cynthia Calvo Mora, para que dentro del plazo que señala la normativa, procedan a determinar la existencia de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas en la declaración del derecho jubilatorio por el Régimen de Guerra a favor de la señora XXX.
8) Por resolución Nº ODP-0008-2005 de las 13:58 horas del 8 de junio de 2005, el citado órgano director hace el traslado de cargos a la señora XXX, esto bajo el entendido –luego de un gran esfuerzo integrativo de lo dicho en ese auto de avocamiento- de que dicho procedimiento tiene por objeto el determinar la verdad real sobre posibles irregularidades e inobservancia de normas legales vigentes en el otorgamiento de la pensión que ella disfruta por el Régimen de Guerra, y le previene que de encontrase que la pensión fue otorgada de forma irregular, se procederá de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a recomendar que se realice el proceso de nulidad de ese beneficio jubilatorio, y además realiza la citación a comparecencia oral y privada que se efectuaría a las 09:00 horas del 30 de junio de 2005. Según se indica, esa resolución fue notificada el miércoles 15 de junio de 2005 a la interesada.
9) La señora XXX se apersonó y señaló lugar para notificaciones mediante escrito de fecha 21 de junio de 2005.
10) Según acta, la comparecencia oral y privada se celebró a las 09:05 horas del 30 de junio de 2005, con la presencia del órgano director, la señora XXX y su abogada la Licenciada XXX, quienes además de hacer conclusiones, presentan un escrito de descargo.
11) Por oficio Nº R-ODP-0010-2005 de fecha 22 de julio de 2005, el órgano director rinde su informe final y recomienda: “Una vez que se haya dictado el acto que concluya la fase (sic) instrucción y que ratifique la existencia preliminarmente del defecto grave, este asunto (el expediente completo) debe ser enviado a la Procuraduría General de la República, con el objeto de corroborar los vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que afectan al acto administrativo en sus elementos de validez y eficacia. Se inicié (sic) proceso disciplinario en contra de los funcionarios que incurrieron en el error grave con el fin de evitar que se sigan presentando situaciones de esa naturaleza. Se proceda a comunicarle al señor Director Nacional de Pensiones (...) de la situación presentada, además que proceda a emitir directrices correspondientes al Núcleo de Guerra y Gracia para que se tomen medidas para que no ocurra un nuevo hecho de esta naturaleza, que además
de que es un evidente error, genera un gasto innecesario para la Administración Pública. Así como de que en el presente caso se procederá a realizar el respectivo Proceso de Lesividad como en derecho corresponde. Se proceda a comunicarle a la señora XXX (...) que no es procedente incluir el monto de la pensión que por concepto de traspaso del régimen de Guerra se le concedió, en el Sistema de Planillas de Pensionados y Jubilados por ser un acto absolutamente lesivo para la Administración Pública y el erario público”.
Con vista de los documentos que conforman el expediente remitido, se observa que en el ad-litem no se cumplió con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de XXX, es claro que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados correctamente por parte del órgano director, esto al momento de efectuar el traslado de los cargos a la interesada, pues según consta en la resolución Nº ODP-0008-2005 de las 13:58 horas del 8 de junio de 2005, con una redacción algo confusa se limitan a indicar que dicho procedimiento tiene por objeto el determinar la verdad real sobre posibles irregularidades e inobservancia de normas legales vigentes en el otorgamiento de la pensión que ella disfruta por el Régimen de Guerra, y si bien le previenen a la interesada que de encontrase que la pensión fue otorgada de forma irregular, se procederá de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a recomendar que se realice el proceso de nulidad de ese beneficio jubilatorio, lo cierto es que se le hace incurrir en error de que este no es el procedimiento que culminará con la declaratoria de dicha nulidad, sino que sería otro que ese órgano recomendará para que se realice posteriormente. Imprecisión que a juicio de este órgano contralor de legalidad administrativa no sólo produce una seria limitación al ejercicio de la defensa efectiva de la interesada, sino que también vicia flagrantemente el contenido del auto de avocamiento por el que se le dio traslado de cargos a la administrada, el cual por lo dicho se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas efectivas que éste podría acarrearle, en caso de anularse el acto que le otorgó formalmente la pensión por sobrevivencia de Guerra. Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.
Inclusive, por la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se enuncia el objeto, carácter y fines de este procedimiento, en la recomendación final del órgano director se recomienda realizar el respectivo proceso de lesividad. Ya en otras oportunidades hemos advertido que en esos casos no se tiene por debidamente constituida la voluntad administrativa en relación con las opciones contempladas en los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública (dictamen C-089-2005 de 1º de marzo de 2005).
Insistimos en que se trata de dos vías distintas. La primera es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional, en cuyo caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente. La segunda, surge única y exclusivamente cuando se está ante la
hipótesis de nulidad absoluta, “evidente y manifiesta” y se ha observado el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen, y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación.
Todo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994, N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N° 216-I-98
de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
Y según consta en autos, la resolución inicial del órgano director no se notificó con los quince días hábiles de antelación requeridos por el ordinal artículo 311 de la Ley General, pues ésta se llevó a cabo el 15 de junio del 2005 y la comparecencia se verificó el 30 de junio del mismo año, o sea, 11 días después (ver folios 20 a 22 y 25). Sumado esto a la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se imputó el objeto, carácter y fines de este procedimiento, es obvio que a la administrada se le colocó en una injusta posición en la que no pudo ejercer en forma efectiva su defensa.
Por último, no omitimos señalar que si tomamos en consideración que uno de los presupuestos o componentes del denominado debido proceso lo constituye la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate (ver entre otros el voto de la Sala Constitucional N° 211-95 del 11 de enero de 1995) y que la Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que la numeración de los folios del expediente administrativo"(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000), recomendamos la correspondiente foliatura corrida del respectivo expediente administrativo, que viene fragmentado en al menos tres partes separadas y sin la debida numeración consecutiva. Inclusive, el expediente certificado del procedimiento administrativo no viene foliado.
LGBH/alpm
1) Esto es: que dicha nulidad además de absoluta –por disconformidad sustancial con el ordenamiento- sea patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda y sin que se requiera de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave (Véase al respecto, entre otras muchas, la resolución Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo de 2003, de la Sala Constitucional).