Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-705-de-noviembre-18-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_712329f8f82c47db8ef463df8548fc31&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-15 05:09:05
Document Index: 210015478

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 4', 'ARTÍCULO 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 241', 'artículo 116', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 56', 'artículo 57', 'artículo 12', 'artículo 51', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 75', 'artículo 90', 'artículo 83', 'artículo 84', 'artículo 229', 'artículo 4', 'artículo 90', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 116', 'artículo 1', 'artículo 12', 'artículo 1', 'artículo 434', 'artículo 436', 'artículo 4']

﻿ Sentencia C-705 de noviembre 18 de 2015
SENTENCIA C-705 DE 18 DE NOVIEMBRE DE 2015
CONTENIDO:ACUERDO CONCILIATORIO NO SE DEBA ELEVAR A ESCRITURA PÚBLICA. EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 4° DE LA LEY 1579 DE 2012 (ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS) NO ORDENA QUE EL ACUERDO CONCILIATORIO SE DEBA ELEVAR A ESCRITURA PÚBLICA, PUES LAS ACTAS NO SON OBJETO DE REGISTRO. LA NORMA REGULA LA MANERA DE CUMPLIR LOS ACUERDOS QUE VERSEN SOBRE DERECHOS REALES DE INMUEBLES, ES DECIR, SI PARA LA SOLUCIÓN DE UN CONFLICTO SE CONCILIA LA TRANSFERENCIA DE UN BIEN INMUEBLE, SURGE UNA LA OBLIGACIÓN ELEVAR A ESCRITURA PÚBLICA EL DOCUMENTO QUE INSTRUMENTA EL ACTO TRASLATICIO MAS NO EL ACTA DE CONCILIACIÓN. SE INHIBE PARA DECIDIR DE FONDO RESPECTO DEL PARÁGRAFO 1º DEL ARTÍCULO 4º DE LA LEY 1579 DE 2012, POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS, VALIDEZ DEL REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS, TRÁMITE DEL REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS, ESCRITURA PÚBLICA, DERECHOS REALES, ACTA DE CONCILIACIÓN, REGISTRO DEL ACTA DE CONCILIACIÓN, INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS, TRANSFERENCIA DE PROPIEDAD DE BIEN CORPORAL, MÉRITO EJECUTIVO DEL ACTA DE CONCILIACIÓN
Sentencia C-705 de noviembre 18 de 2015
Ref.: expediente D-10852
Dra. Myriam Ávila Roldan
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Jorge Hernán Gil Echeverry.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, subrayándolo, tal como fue publicado en el Diario Oficial 48570 del 1º de octubre de 2015:
“LEY 1579 DE 2012
ART. 4º—Actos, títulos y documentos sujetos al registro. Están sujetos a registro:
PAR. 1º—Las actas de conciliación en las que se acuerde enajenar, limitar, gravar o desafectar derechos reales sobre inmuebles se cumplirá y perfeccionará por escritura pública debidamente registrada conforme a la solemnidad consagrada en el Código Civil Escritura Pública que será suscrita por el Conciliador y las partes conciliadoras y en la que se protocolizará la respectiva acta y los comprobantes fiscales para efecto del cobro de los derechos notariales y registrales.
PAR. 2º—El Gobierno Nacional reglamentará el Registro Central de Testamentos cuyo procedimiento e inscripciones corresponde a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos”.
1. La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 1579 de 2012 en virtud de lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución.
Cuestión preliminar: la falta de certeza del cargo.
2. El planteamiento del demandante ha consistido en señalar que la disposición acusada impone la obligación de elevar a escritura pública el acta de conciliación. En efecto (i) al fundamentar el cargo por violación de unidad de materia supone que el parágrafo que se acusa dispone “la formalidad de la escritura pública con respecto a las actas de conciliación, la obligatoriedad de la firma por parte de las partes y del conciliador y la nueva formalidad de la protocolización del acta en el instrumento notarial”. En esa misma dirección (ii) al formular el cargo por la infracción del derecho de acceder a la administración de justicia, advierte que si el acta de conciliación constituye un documento público, es innecesario “obligar a que su contenido sea elevado a escritura pública, tal como lo pretende la norma demandada”. Seguidamente advierte (iii) al referirse a la infracción del artículo 116 de la Carta, que “se desconoce dicho precepto constitucional por la sencilla razón que el parágrafo demandado, al no reconocer dicha condición de documento público, exige que se convierta en ‘público’ mediante escritura pública, lo que ya cuenta con dicha naturaleza jurídica”. Más adelante el demandante (iv) indica que “la nueva formalidad de la escritura pública, como condición para que el acuerdo adquiera eficacia, no corresponde a un procedimiento idóneo y adecuado, por cuanto desconoce el valor de documento público, de las actas de conciliación”. Finalmente, al ocuparse del cargo de igualdad (v) sostiene que no se justifica que pese a los atributos generales del acta de conciliación ella “pierda su valor cuando se trate de inmuebles y solamente sirva como documento público cuando suscriba la respectiva escritura pública entre el conciliador y las partes”.
3. Las intervenciones plantean diferentes perspectivas. Así el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Agricultura, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, la Unión Colegiada del Notariado Colombiano, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Procurador General de la Nación consideran que el texto normativo demandado resulta exequible. A su vez la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de la Sabana, la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Manizales, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición acusada. Finalmente el Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar la exequibilidad.
4. Para la Corte, el contenido normativo que el demandante adscribe al parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 1579 de 2012 no se deriva del texto de dicha disposición y, en esa medida, su acusación carece de certeza al dirigirse en contra de una norma que no hace parte del ordenamiento jurídico. En efecto, tal y como se desprende de los apartes antes citados de la demanda, el cargo de inconstitucionalidad se fundamenta en el hecho de que la disposición demandada consagró la elevación a escritura pública del acta de conciliación como una condición para la producción de sus efectos.
A juicio de este Tribunal, una interpretación literal, sistemática e histórica del parágrafo acusado permite afirmar, a diferencia de lo que sugiere el demandante, que lo prescrito no es que el acta de conciliación en la que se incluyan el tipo de acuerdos que enuncia el parágrafo demandado deba elevarse a escritura pública, ni mucho menos que su eficacia dependa de que así se proceda. Para este Tribunal el texto demandado prescribe, en una dirección diferente a la propuesta por el ciudadano, que el cumplimiento de los acuerdos relacionados con derechos reales relativos a bienes inmuebles y que se encuentren contenidos en un acta de conciliación, exige la observancia de la solemnidad establecida en el ordenamiento vigente, en este caso, la escritura pública. Esta conclusión se apoya en las consideraciones que a continuación se exponen.
4.1. El artículo 4º de la Ley 1579 de 2012, del cual hace parte el artículo demandado, se ocupa de establecer los actos, títulos y documentos que se sujetan al registro de la propiedad inmueble. Este registro, que constituye un servicio público (art. 1º, Ley 1579 de 2012), tiene tres propósitos centrales. En primer lugar, cumple una función constitutiva al erigirse en el medio de tradición de los bienes inmuebles y todos aquellos otros derechos reales que sobre tal tipo de bienes se constituyen. En segundo lugar, es un instrumento de publicidad y por ello de oponibilidad de los diferentes actos o contratos que trasladan, transmiten, mudan, gravan, limitan, declaran, afectan, modifican o extinguen derechos reales sobre bienes raíces. En tercer lugar, tiene una función probatoria al establecerse que en virtud del mismo los instrumentos públicos sometidos a inscripción quedan revestidos de la condición de medios de prueba (art. 2º, Ley 1579 de 2012).
4.2. En el citado artículo 4º se establecen tres grupos de instrumentos objeto de registro. El primero comprende cualquier acto, contrato, decisión contenida en una escritura pública, o providencia judicial, administrativa o arbitral que implique la constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes inmuebles (art. 4º a). El segundo grupo abarca las escrituras públicas así como las providencias judiciales, arbitrales y administrativas que impliquen la cancelación de las inscripciones a las que se refiere el primer grupo, así como la caducidad administrativa, cuando quiera que ello se encuentre previsto en la ley (art. 4º b). El tercer grupo se refiere a los testamentos abiertos y cerrados así como su revocatoria o reforma según lo dispuesto en la ley (art. 4º c).
4.3. La lectura del parágrafo acusado permite identificar que este se refiere (i) a las actas de conciliación que reflejen acuerdos relativos a derechos reales sobre inmuebles y (ii) a las escrituras públicas cuyo otorgamiento es necesario para perfeccionar y cumplir dichos acuerdos. Las actas no son objeto de registro, al paso que las escrituras públicas, siguiendo lo dispuesto en los literales a) y b), si son objeto de registro. Es pertinente reproducir, en lo relevante, la disposición:
PAR. 1º—Las actas de conciliación en las que se acuerde enajenar, limitar, gravar o desafectar derechos reales sobre inmuebles se cumplirá y perfeccionará por escritura pública debidamente registrada conforme a la solemnidad consagrada en el Código Civil Escritura Pública que será suscrita por el Conciliador y las partes conciliadoras y en la que se protocolizará la respectiva acta y los comprobantes fiscales para efecto del cobro de los derechos notariales y registrales (...)”.
El contenido normativo de esta disposición y en particular del parágrafo cuestionado, puede precisarse aludiendo a la naturaleza de las actuaciones relacionadas directa o indirectamente con lo que allí se prescribe. En efecto, de esta disposición se desprenden tres momentos principales: (i) el proceso conciliatorio, (ii) la suscripción del acta de conciliación y, finalmente, (iii) el cumplimiento y perfeccionamiento de los acuerdos reflejados en el acta.
En primer lugar y ante la ocurrencia de un conflicto, las partes involucradas recurren al procedimiento conciliatorio a efectos de encontrar una fórmula de arreglo. Para el efecto, el conciliador promueve el diálogo entre los interesados y explora con ellos posibilidades o fórmulas de arreglo. Su función, dada la naturaleza autocompositiva de este mecanismo, no consiste en decidir el asunto en la forma en que lo hace un juez o árbitro, sino en acompañar a las partes a efectos de orientar la discusión y establecer alternativas que permitan, en cuanto sea voluntad de aquellas, evitar o superar un conflicto(1).
En segundo lugar, encontrada una fórmula de arreglo bajo la orientación del conciliador, las partes incorporan en el acta el acuerdo alcanzado(2). En el caso del parágrafo demandado, dicho documento refleja, entre otras cosas, el compromiso de enajenar, limitar, establecer un gravamen o desafectar derechos reales sobre bienes inmuebles. Sobre el particular, es imprescindible destacar que la disposición que se acusa no prevé que por virtud del acuerdo conciliatorio se enajenen, limiten, desafecten o graven derechos reales sobre inmuebles sino, en una dirección diferente, establece que el acta contiene un acuerdo para proceder en esa dirección. Surge entonces, una vez es ella suscrita, la obligación de cumplir lo acordado, lo que supone que desde ese momento es válida y por ello plenamente exigible.
En tercer lugar, en atención a que como requisito ad substantiam actus o ad solemnitatem los actos que afectan derechos reales sobre inmuebles exigen el otorgamiento de escritura pública según lo prevé de manera general el Estatuto del Notariado(3) y de manera específica algunas otras disposiciones del ordenamiento jurídico(4) deben las partes, en cumplimiento de la obligación de hacer que se desprende del contenido del acta de conciliación, concurrir ante el notario para otorgar la escritura respectiva(5). Solo cuando ello ocurre se produce el perfeccionamiento del título que enajena, limita, impone el gravamen o desafecta derechos reales sobre un bien inmueble. Luego, una vez existe jurídicamente el título, procede su registro en la oficina de instrumentos públicos, a fin de perfeccionar el modo y de esta manera asegurar frente a las partes y terceros el nacimiento, modificación o extinción de los derechos reales.
4.4. El entendimiento del parágrafo acusado en los términos expuestos encuentra apoyo en una interpretación literal de sus expresiones. Tres razones apoyan esta conclusión. En primer lugar, el artículo emplea el singular al aludir al cumplimiento y perfeccionamiento (“se cumplirá y perfeccionará”) lo que indica que no se refiere a la locución plural “actas de conciliación”, sino al acuerdo que en el acta se encuentra contenido, de manera tal que la existencia, validez y efectos de dichas actas no depende del otorgamiento de una escritura pública.
En segundo lugar, la frase en la que se hace referencia al Código Civil al indicar que “se cumplirá y perfeccionará por escritura pública debidamente registrada conforme a la solemnidad consagrada en el Código Civil” debe interpretarse como la remisión a los actos para los cuales dicho estatuto o las normas que lo modifican, han previsto la escritura pública y el registro como forma de perfeccionar, respectivamente, el título y el modo. En esa dirección, no siendo las actas de conciliación uno de los instrumentos a los que se refiere dicha codificación, debe entonces concluirse que la solemnidad se predica de los actos que afectan derechos reales sobre inmuebles y que deben cumplirse en atención al acuerdo conciliatorio.
Finalmente, en tercer lugar, la segunda parte del parágrafo indica que en la escritura pública se protocolizará la respectiva acta así como los comprobantes fiscales requeridos para efecto del cobro de los derechos notariales y registrales. Pues bien, el acto de protocolizar consiste, según el artículo 56 del Decreto 960 de 1970 en la incorporación en el protocolo por medio de escritura pública de las actuaciones, expedientes o documentos que la Ley o el Juez ordenen insertar en él para su guarda y conservación, o que cualquiera persona le presente al Notario con los mismos fines. A su vez, según lo prevé el artículo 57 del mismo Decreto, en virtud de la protocolización no adquiere el documento protocolizado mayor fuerza o firmeza de la que originalmente tenga. De esta manera, dado que la protocolización consiste en la inserción de documentos o actuaciones para su guarda y conservación, y no equivale a su elevación a escritura pública en tanto siguen teniendo la naturaleza que les confiere el ordenamiento, cuando la disposición se refiere a la obligación de protocolizar el acta, no está indicando que ella se eleve a escritura pública. Únicamente se conserva como documento directamente relacionado con el acto solemne —escritura pública— por medio del cual se cumplen las obligaciones adquiridas en la conciliación. Este último requisito entonces —la escritura pública— se aplica únicamente al acto de enajenación, limitación, gravamen o desafectación de los derechos reales sobre inmuebles.
4.5. Una interpretación sistemática, apoyada en cuatro razones, conduce también a la misma conclusión. En ese sentido, en primer lugar, la Corte encuentra acertado sostener que el parágrafo acusado tiene por objeto disciplinar no la forma o contenido de las actas de conciliación, materia ya regulada detalladamente en otros cuerpos normativos(6), sino la manera de cumplir los acuerdos contenidos en ellas cuando versan sobre derechos reales de inmuebles. No resulta adecuado afirmar “que se cumple un acta de conciliación” tal y como tampoco tiene sentido sostener “que se cumple el papel que contiene las estipulaciones de un contrato”. En esa dirección la alusión al cumplimiento y perfeccionamiento comprende las actuaciones relativas a la enajenación, afectación, limitación o gravamen de derechos reales sobre inmuebles establecidas por las partes, como deber de hacer, en el acuerdo conciliatorio.
De lo indicado se desprende, en segundo lugar, que el parágrafo demandado regula el contenido obligacional del acta de conciliación, que se concreta en una obligación de hacer consistente en suscribir la escritura pública para perfeccionar de esta manera el título y hacer posible que, posteriormente, se proceda a su registro en la oficina de instrumentos públicos(7). Solamente cuando el título —mediante la escritura pública— y el modo —por virtud de su registro— quedan perfeccionados se habrá cumplido el acuerdo contenido en el acta.
Así por ejemplo, si en un acuerdo conciliatorio una de las partes adquiere la obligación de efectuar la transferencia de un bien inmueble a fin de solucionar un conflicto vigente, ello supone la obligación de perfeccionar el título y el modo que, conjuntamente, conforman la enajenación. En esa medida, en un primer paso debe elevarse a escritura pública, no el acta de conciliación, sino el documento que instrumenta el acto traslaticio del dominio (título) que queda así perfeccionado. Esa obligación se desprende de lo señalado por el artículo 12 del Decreto 960 de 1970 “Por el cual se expide el Estatuto del Notariado”, conforme al cual deben celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles. A continuación y para perfeccionar el modo y cumplir así la obligación de transferir, la escritura pública debe registrarse en la oficina de instrumentos públicos.
En tercer lugar, la existencia y validez del acuerdo conciliatorio nunca ha dependido, en el ordenamiento jurídico, de que el acta de conciliación se eleve a escritura pública tal y como expresamente lo dispuso el artículo 51 de la Ley 1395 de 2010 al adicionar el artículo 1º de la Ley 640 de 2001(8). El acta y naturalmente el acuerdo de que ella es reflejo, produce todos sus efectos, hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo, una vez es suscrita (art. 66 de la Ley 446 de 1998). Si una de las partes involucradas no suscribe la escritura pública y, en esa medida, impide el perfeccionamiento del título, el acreedor se encontrará habilitado para acudir ante los jueces a fin de que en un proceso ejecutivo se imponga forzadamente el cumplimiento de la obligación de hacer(9). De esta manera, aunque relacionados, el acuerdo conciliatorio y el acta que de él da cuenta, adquieren una vida independiente de la enajenación, limitación o gravamen efectivos que solo ocurrirá cuando concurran, perfeccionados, el título y el modo(10).
En adición a ello, en cuarto lugar, si en realidad el legislador hubiere dispuesto que para la validez del acta de conciliación fuera necesaria su elevación a escritura pública, no resultaría necesario el parágrafo en tanto el acto quedaría ya comprendido por los literales a) y b) del artículo 4º de la Ley 1579. En efecto, lo que pretende hacer la disposición es justamente (i) precisar que bajo ninguna circunstancia la validez de los acuerdos conciliatorios y de las actas de conciliación que los instrumentan, depende del otorgamiento de la escritura pública y (ii) prescribir que cuando los acuerdos alcanzados supongan la afectación de derechos reales sobre inmuebles, su perfeccionamiento y cumplimiento demandan el otorgamiento de la escritura pública y el registro en la oficina correspondiente.
4.6. Una interpretación histórica conduce igualmente a concluir que el significado que al parágrafo acusado le atribuye el demandante es incorrecto. En efecto, el proceso de adopción de este parágrafo pone de presente que el legislador no quiso establecer la obligación de elevar a escritura pública el acta de conciliación, sino someter a tal requisito —y de conformidad con la tradición legislativa— el cumplimiento de lo que en ella se acuerde cuando quiera que impacte derechos reales sobre bienes inmuebles. A continuación se fundamenta esta afirmación.
4.6.1. Para el efecto, es necesario señalar que antes de la adopción del parágrafo acusado, el artículo 90 del Decreto 19 de 2012 ya había establecido lo siguiente:
“Las actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura pública. Cuando las partes en el Acta de la Conciliación extrajudicial a que se refiere la Ley 640 de 2001, acuerdan transferir, disponer gravar, limitar, afectar o desafectar derechos de propiedad o reales sobre bienes inmuebles, el cumplimiento de lo pactado se hará mediante documento público suscrito por el conciliador y por las partes conciliadoras. Lo mismo sucederá, si el bien es mueble y la ley requiere para los efectos antes mencionados, el otorgamiento de escritura pública. El Notario velará porque se presenten los documentos fiscales que señala la ley y demás requisitos legales”.
Esta disposición deja en evidencia que la suscripción del acta de conciliación es independiente del cumplimiento de las obligaciones en ella contenidas. Ese cumplimiento impone, cuando de bienes inmuebles se trata, la necesidad de suscribir el documento público correspondiente.
4.6.2. Si se examinan los antecedentes legislativos puede constatarse que la inclusión del parágrafo demandado en la Ley 1579 de 2012 tuvo por objeto reproducir, al menos parcialmente, la regla del artículo 90 del Decreto 19 de 2012. Inicialmente en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional(11) no se hizo referencia alguna al supuesto ahora examinado. Posteriormente, en la ponencia para primer debate en el Senado de la República se propusieron algunas modificaciones al artículo 4º del proyecto que tampoco aludieron a las actas de conciliación(12). Luego de ello, en segundo debate en esa célula legislativa, fueron propuestas algunas modificaciones que conjugaban aspectos del proyecto inicial con las modificaciones que al mismo se habían propuesto para primer debate en el Senado(13) que no se ocuparon, sin embargo, de las actas de conciliación.
Fue durante el examen que del proyecto se hizo en la Cámara de Representantes que se incluyó la regla que ahora se examina. En efecto, en el Informe Ponencia para primer debate en dicha cámara legislativa, se propuso la inclusión del parágrafo 1º en el artículo 4º indicando que ello se hace “ajustándolo al Decreto 19 de 2012”(14). Fue ese texto el finalmente aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes(15) y sancionado después del trámite de conciliación(16) y de objeciones gubernamentales(17).
4.6.3. Puede concluirse entonces que el parágrafo demandado fue incorporado en el proyecto con el propósito de reproducir la regla ya prevista en el Decreto 19 de 2012 que, según se explicó, no prevé que el acta de conciliación deba elevarse a escritura pública. Este instrumento solo se requiere para cumplir los acuerdos contenidos en el acta de conciliación en cuanto se refieran a la transferencia, el gravamen, la limitación, la afectación o la desafectación de derechos reales sobre bienes inmuebles. El trámite legislativo muestra entonces que la interpretación planteada por el demandante desconoce las finalidades perseguidas por el legislador.
4.7. En apoyo de la interpretación expuesta, concurre una razón adicional relativa al alcance que esta Corporación le ha dado al artículo 90 del Decreto 19 de 2012 al ocuparse, en dos oportunidades, de demandas que solicitan su inexequibilidad. En efecto, en las sentencias C-634 de 2012 y C-013 de 2013 le correspondió a la Corte establecer el alcance de tal disposición, acusada en ese entonces de establecer la obligación de elevar a escritura pública las actas de conciliación.
4.7.1. En la primera de tales providencias le correspondía a este Tribunal establecer si con la expedición del artículo 90 del Decreto 19 de 2012 el Presidente de la República había o no excedido las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 y que comprendían únicamente la competencia para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Según la demanda, tal exceso se presentaba dado que la obligación de elevar a escritura pública los acuerdos conciliatorios no se encontraba establecida en la legislación preexistente. Concluyó este Tribunal que el cargo carecía de certeza puesto que la disposición demandada no fijaba tal obligación. Dijo entonces la Corte:
“(...) En primer lugar, el apartado de la norma cuestionado no se refiere al acta de conciliación, sino al documento suscrito por el conciliador y por las partes para el cumplimiento de lo pactado. El artículo tiene dos partes: la primera en la cual se señala claramente que ‘Las actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura pública’ y la segunda parte que establece que cuando se acuerde la transferencia, disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación de derechos reales sobre bienes inmuebles ‘el cumplimiento de lo pactado se hará mediante documento público suscrito por el conciliador y por las partes conciliadoras’. De esta manera la norma se refiere a dos documentos distintos (el acta de conciliación y el documento del cumplimiento de la misma) y respecto del primero es absolutamente claro que no requiere elevarse a escritura pública, por lo cual el cargo del actor carece de certeza.
(...) En segundo lugar, tal como señala el Departamento Administrativo de la Función Pública, la norma no exige que el documento de cumplimiento del acta de conciliación sea elevado a escritura pública, sino que establece que cuando se acuerde la transferencia, disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación de derechos reales sobre bienes inmuebles el documento sobre el cumplimiento debe ser suscrito por el conciliador y ha de ser considerado como documento público, razón adicional para considerar que el cargo carece de certeza.
Por lo anterior, si el acuerdo sobre la disposición de un bien inmueble se hace en un acta de conciliación, el posterior documento en el cual se realice la transferencia, disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación del bien será considerado como un documento público siempre y cuando lo suscriba el conciliador, caso en el cual estará sujeto a la presunción de autenticidad de los documentos públicos” (negrillas no hacen parte del texto original).
4.7.2. Una nueva demanda, formulada en contra del mismo artículo 90, dio lugar a la Sentencia C-013 de 2013. La acusación sostenía que dicho precepto violaba la Constitución y, en particular, el artículo 83 al poner en duda la voluntad de las partes, el artículo 84 al establecer un nuevo requisito que no se requería, el artículo 229 por impedir y obstaculizar el ejercicio del derecho de acceder a la administración de justicia y los artículos 113 y 116 debido a que implicaba desconocer la decisión del conciliador a quien la Constitución le asigna la función de administrar justicia. Dijo este Tribunal al explicar la falta de certeza del cargo:
“En la Sentencia C-634 de 2012 la Corte Constitucional estudió una demanda contra los artículos 25 (parcial) y 90 del Decreto Ley 19 de 2012. (...) En esa oportunidad se analizaban similares cargos de inconstitucionalidad a los que presentan los accionantes en este proceso, y se decidió que se trataba de una acusación que controvertía un contenido jurídico que, en realidad, no se sigue de la norma demandada. De acuerdo con la Corte, el artículo acusado no exige que las conciliaciones, para tener validez como tales, deban estar contenidas en una escritura pública. El artículo, simplemente, se limita a que las reglas legales propias de las actas de conciliación concuerden con las reglas legales propias de los actos jurídicos que sí requieren la elaboración de escrituras públicas” (subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).
4.7.3. En atención a lo expuesto y considerando (i) que el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 1579 de 2012 se incorporó durante el trámite legislativo con el propósito de armonizar lo allí dispuesto con el Decreto 19 de 2012 y (ii) que al fijar el alcance del artículo 90 de dicho Decreto, este Tribunal advirtió en dos oportunidades que en él no se prevé una obligación de elevar el acta de conciliación a escritura pública, se impone concluir que la interpretación en la que el demandante funda su acusación no resulta cierta.
5. La interpretación literal, sistemática e histórica permite concluir que de la disposición demandada no se desprende, en modo alguno, la obligación de elevar a escritura pública el acta de conciliación. Su validez y eficacia se produce inmediatamente es suscrita por las partes y el conciliador. Una vez ello ocurre hace tránsito a cosa juzgada y presta entonces merito ejecutivo según las normas vigentes en el materia.
En el caso de la disposición demandada, del acta de conciliación surge una obligación de hacer que impone a las partes y al conciliador a asistir a una notaría con el propósito de perfeccionar el título de transferencia que, posteriormente, será registrado en la oficina de instrumentos públicos. Conforme a ello el acta de conciliación desde el momento mismo que cumple las condiciones previstas en el artículo 1º de la Ley 640 de 2001 produce todos sus efectos.
Considerando que en varios apartes de la demanda se indica que la disposición acusada o bien ha establecido la exigencia de elevar a escritura pública el acta de conciliación o bien ha condicionado la producción de sus efectos a la observancia de tal requisito, encuentra la Corte que el cargo carece de certeza. En consecuencia, se impone una decisión inhibitoria.
INHIBIRSE para decidir de fondo respecto del parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 1579 de 2012, por ineptitud sustantiva de la demanda».
1 Según el artículo 116 los conciliadores cumplen transitoriamente la función de administrar justicia. En ese mismo sentido se encuentran los artículos 8º y 13 de la Ley 270 de 1996. En la Sentencia C-1195 de 2001 la Corte se refirió así a la naturaleza de la conciliación: “Si bien el término conciliación se emplea en varias legislaciones como sinónimo de mediación, en sentido estricto la conciliación es una forma particular de mediación en la que el tercero neutral e imparcial, además de facilitar la comunicación y la negociación entre las partes, puede proponer fórmulas de solución que las partes pueden o no aceptar según sea su voluntad”.
2 El artículo 1º de la Ley 640 de 2001 establece: “El acta del acuerdo conciliatorio deberá contener lo siguiente: 1. Lugar, fecha y hora de audiencia de conciliación. // 2. Identificación del Conciliador. // 3. Identificación de las personas citadas con señalamiento expreso de las que asisten a la audiencia. // 4. Relación sucinta de las pretensiones motivo de la conciliación. // 5. El acuerdo logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas.
3 El artículo 12 del Decreto 960 de 1970 prescribe lo siguiente: “Deberán celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles, y en general aquellos para los cuales la Ley exija esta solemnidad”.
4 En ese sentido pueden consultarse los artículos 760, 1457, 1548, 1857, 1956, y 2434 del Código Civil.
5 Prevé el artículo demandado que también debe concurrir a la suscripción de la escritura el conciliador.
6 En ese sentido se encuentra la Ley 446 de 1998 “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia” y la Ley 640 de 2001 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.
7 La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se ocupó de juzgar una instrucción de la Superintendencia de Notariado en la que se indicaba que “[l]as actas de conciliación extrajudicial en materia civil en las cuales consten acuerdos en relación con derechos reales sobre inmuebles no se inscriben en el Registro de Instrumentos Públicos”. Sobre el particular, en sentencia de fecha 19 de marzo de 2009 sostuvo: “De modo que por el carácter de acto de personas particulares que tienen los acuerdos que se plasman en las actas de conciliación, el cumplimiento de esos acuerdos debe ‘celebrarse por escritura pública’ en tanto impliquen constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario, luego no están sujetas a registro de manera directa, debido a que lo acordado consiste en obligaciones de celebrar a posteriori y ante notario alguno de los actos que tienen tales implicaciones”.
8 Estableció lo siguiente la Ley 1395 de 2010: Adiciónese un parágrafo al artículo 1º de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente: “PAR. 4º—En ningún caso, las actas de conciliación requerirán ser elevadas a escritura pública”.
9 El Código General del Proceso regula específicamente esta hipótesis en el artículo 434 al regular la obligación de suscribir documentos. En lo pertinente, señala dicha disposición: “ART. 434.—Obligación de suscribir documentos. // Cuando el hecho debido consiste en suscribir una escritura pública o cualquier otro documento, el mandamiento ejecutivo, además de los perjuicios moratorios que se demanden, comprenderá la prevención al demandado de que en caso de no suscribir la escritura o el documento en el término de tres (3) días, contados a partir de la notificación del mandamiento, el juez procederá a hacerlo en su nombre como dispone el artículo 436. A la demanda se deberá acompañar, además del título ejecutivo, la minuta o el documento que debe ser suscrito por el ejecutado o, en su defecto, por el juez. // Cuando la escritura pública o el documento que deba suscribirse implique la transferencia de bienes sujetos a registro o la constitución de derechos reales sobre ellos, para que pueda dictarse mandamiento ejecutivo será necesario que el bien objeto de la escritura se haya embargado como medida previa y que se presente certificado que acredite la propiedad en cabeza del ejecutante o del ejecutado, según el caso. El ejecutante podrá solicitar en la demanda que simultáneamente con el mandamiento ejecutivo se decrete el secuestro del bien y, si fuere el caso, su entrega una vez registrada la escritura (...)”.
10 Esta independencia ha sido reconocida expresamente por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia que, en sentencia de fecha 26 de mayo de 2006 explico: “Quizás por eso es que la conciliación, a la que tanto énfasis se le hace en el mundo contemporáneo sea admitida lisa y llanamente sin entrar en los distingos que vienen comentándose. Precisamente porque una cosa es la conciliación en sí y otra distinta su ejecución o cumplimiento; ya lo referente a los medios de que se hayan valido las partes, la ejecución misma del acuerdo, si implica ejecución formal de algunos actos, o no, no es de la esencia del acuerdo que por lo pronto pone término a la actual controversia. De donde se sigue que los actos acordados que le sirvieron de medio a la conciliación —y por qué no respecto de la transacción— carecen de virtud para hacerle perder a ésta su autonomía jurídica; así, si dentro de cesión recíproca está la de ceder en parte el inmueble disputado, no hay cómo exigir que desde ya esté la escritura pública”.
11 Gaceta del Congreso 152 de 2011. El artículo 4º de dicho proyecto tenía el siguiente contenido: “ART. 4º—Actos, títulos y documentos sujetos al registro. Están sujetos a registro: // a) Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio; las decisiones judiciales de interdicción sobre el estado civil que recaigan sobre el titular del derecho de dominio; así como la cesión del crédito hipotecario sobre bienes raíces en cuyo caso se inscribirá; // b) Los actos, contratos, providencias judiciales y administrativas que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y la caducidad administrativa en los casos de ley; // c) Los testamentos abiertos y cerrados, así como su revocatoria o reforma de conformidad con la ley”.
12 El texto propuesto en el informe ponencia era el siguiente: “ART. 4º—Actos, títulos y documentos sujetos al registro. Están sujetos a registro: a) Toda escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio; las decisiones judiciales de interdicción sobre el estado civil que recaigan sobre el titular del derecho de dominio; así como la cesión del crédito hipotecario sobre bienes raíces en cuyo caso se inscribirá; // b) Las escrituras públicas, providencias judiciales y administrativas que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y la caducidad administrativa en los casos de ley”. Gaceta del Congreso 354 de 2011.
13 El texto aprobado fue el siguiente: “ART. 4º—Actos, títulos y documentos sujetos al registro. Están sujetos a registro: a) Toda escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio; las decisiones judiciales de interdicción sobre el estado civil que recaigan sobre el titular del derecho de dominio; b) Las escrituras públicas, providencias judiciales y administrativas que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y la caducidad administrativa en los casos de ley; c) Los testamentos abiertos y cerrados, así como su revocatoria o reforma de conformidad con la ley”.
14 Gaceta del Congreso 88 de 2012.
15 Gaceta del Congreso 241 de 2012.
16 Gaceta del Congreso 379 de 2012.
17 Gaceta del Congreso 10 de 2013.