Source: https://www.fin.gov.on.ca/fr/publications/2003/5yrsecuritiesreview9.html
Timestamp: 2018-11-18 15:06:07+00:00
Document Index: 86353611

Matched Legal Cases: ["l'article 128", "l'article 122", "l'article 127", "l'article 128", "l'article 127", "l'article 122", "l'article 129", "l'article 127", "l'article 126", "l'article 127", "l'article 128", "l'article 129", "l'article 96", "l'article 96", "l'article 128", "l'article 127", "l'article 127", "l'article 127", "l'article 127", 'art. 127', 'art. 127', 'art. 127', "l'article 127", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 127", "l'article 122", "l'article 128", "l'article 128", "l'article 128", "l'article 127", "l'article 127", "l'article 122", "l'article 127", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 122", "l'article 16", "l'article 17", "l'article 16", "l'article 16535", "l'article 16", "l'article 16536", "l'article 17", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 16", "l'article 17", "l'article 16", "l'article 17", "l'article 16", "l'article 17", "l'article 16", "l'article 17", "l'article 127", "l'article 127", "l'article 127", "l'article 122", "l'article 127", "l'article 122", "l'article 127", "l'article 122", "l'article 134", "l'article 126", "l'article 127", "l'article 127", "l'article 806", "l'article 127", "l'article 128", "l'article 11", "l'article 3", "l'article 273", "l'article 127", "l'article 168", "l'article 127", 'art. 384', 'art. 58', 'art. 104', 'art. 8', 'art. 21', 'art. 2', 'art. 24', 'art. 32', 'art. 397', 'art. 181', "l'article 17", "l'article 11", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 11", "l'article 15", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 17", "l'article 13", "l'article 17", 'art. 2', "l'article 195", "l'article 92", "l'article 127", "l'article 128", 'art. 134', 'art. 185', "l'article 179", "l'article 127", "l'article 17", "l'article 17", "l'article 806"]

SIXIÈME PARTIE - L'EXÉCUTION DE LA LOI
Nous nous sommes demandé si la Commission devrait disposer de pouvoirs d'exécution en plus de ceux qui sont déjà prévus par la Loi. Nous avons tenté de déterminer en particulier si la Commission devrait avoir le pouvoir d'imposer des pénalités administratives et s'il y avait lieu d'élargir la gamme d'ordonnances que la Commission peut rendre dans l'intérêt public de façon à inclure certaines des ordonnances qu'un tribunal peut rendre en vertu de l'article 128 de la Loi. Nous avons étudié ces questions dans le contexte suivant :
De quels nouveaux pouvoirs la Commission devrait-elle être dotée?
Parmi les pouvoirs de la Commission, lesquels devraient être étendus?
Parmi les pouvoirs de la Cour, lesquels devraient être étendus?
Autres questions liées à l'exécution de la loi : confidentialité des enquêtes, fraude et manipulation du marché, opérations d'initiés, ordonnances de blocage, coûts des enquêtes et protection des dénonciateurs.
Dans le rapport préliminaire, nous avons formulé un certain nombre de recommandations visant à accroître les pouvoirs d'exécution et à apporter les modifications correspondantes à la Loi, dont plusieurs ont depuis été adoptées dans les Modifications de 2002.
CHAPTIRE 20 UN APERÇU
La Loi prévoit divers mécanismes d'exécution visant à aider la Commission à s'acquitter du mandat qui lui est conféré par la loi. La Commission peut :
engager des poursuites visant à sanctionner les infractions en vertu de l'article 122 de la Loi;
exercer sa compétence relative à l'intérêt public en vertu de l'article 127 de la Loi;
demander au tribunal, par voie de requête, une déclaration de non-conformité et une ordonnance (ou des ordonnances) complémentaire(s) en vertu de l'article 128 de la Loi.
L'article 127 confère à la Commission un très vaste pouvoir discrétionnaire pour intervenir dans les activités liées aux marchés financiers en Ontario lorsqu'il est dans l'intérêt public qu'elle le fasse. Il s'agit de la méthode la plus souvent utilisée par la Commission pour exercer ses pouvoirs d'exécution de la loi441.
En examinant les questions liées à l'exécution de la loi qui ont été soulevées dans la Liste des questions de fond et en formulant ses recommandations, le Comité a été guidé par les principes fondamentaux suivants :
Objet principal des pouvoirs d'exécution de la loi : En sa qualité d'organisme de réglementation ayant une compétence relative à l'intérêt public, la Commission exerce ses pouvoirs d'exécution de la loi dans le but premier de protéger les investisseurs, d'établir des marchés financiers justes et efficaces et de promouvoir la confiance en leur intégrité.
Pouvoirs effectifs : Pour réaliser son mandat, il est essentiel que la Commission soit perçue comme ayant des pouvoirs considérables qu'elle est disposée à exercer dans les circonstances appropriées.
Dissuasion : Le but d'une ordonnance en vertu de l'article 127 de la Loi est de limiter la conduite future qui risque de porter atteinte à l'intérêt public dans le maintien de marchés financiers justes et efficaces442.
Souplesse : La Commission devrait avoir accès à une gamme suffisamment étendue de sanctions afin d'avoir la souplesse nécessaire pour adapter les mesures de redressement aux circonstances propres à chaque cas.
Coopération entre les autorités compétentes : La mondialisation croissante des marchés financiers et les progrès rapides de la technologie ont créé un marché sans frontières. Il est essentiel pour les organismes de réglementation des valeurs mobilières et les autres autorités réglementaires de collaborer dans la collecte de l'information, les enquêtes et les activités d'exécution de la loi443. Cette coopération est plus facile si la Commission est dotée de pouvoirs d'exécution de la loi efficaces et étendus, eu égard aux normes nationales et internationales.
Le Comité a également examiné les pouvoirs d'exécution de la loi des organismes de réglementation des valeurs mobilières dans les autres provinces du Canada et dans certains territoires à l'extérieur du pays444.
20.2 Contexte : Les propositions de 1990
En 1988, des lacunes concrètes et juridiques dans les dispositions d'exécution de la Loi ont incité la Commission à procéder à une révision complète de ces dispositions. Les modifications proposées à la Loi à la suite de cet examen ont été publiées en vue d'obtenir des commentaires en 1990 (les propositions de 1990)445. Il s'agissait de la première série de révisions proposées aux pouvoirs d'exécution de la Commission en 20 ans, et cette initiative avait pour but d'adapter la Loi en fonction des changements considérables survenus sur les marchés financiers dans l'intervalle. Les Propositions de 1990 reflétaient également une tendance vers une plus grande harmonisation avec les pouvoirs d'enquête et d'exécution des organismes de réglementation dans d'autres territoires de compétence, notamment en Colombie-Britannique, en Alberta et aux États-Unis446.
Même si les travaux concernant les Propositions de 1990 ont débuté en 1988, les modifications qui en ont résulté ont été incorporées dans la Loi seulement en 1994. Depuis ce temps, le nombre d'investisseurs particuliers qui participent au marché a augmenté considérablement. Par conséquent, il importe plus que jamais de doter les organismes de réglementation des valeurs mobilières de pouvoirs d'exécution de la loi très étendus et efficaces.
20.3 Quels sont les pouvoirs actuels de la Commission et des tribunaux?
Les pouvoirs d'exécution généraux de la Commission sont énoncés dans la partie XXII (Exécution de la loi). La Commission peut engager des poursuites visant à sanctionner les infractions en introduisant des procédures quasi criminelles devant la Cour de justice de l'Ontario en vertu de l'article 122. Dans ces circonstances, la Commission peut imposer une pénalité sous forme d'amende ou de peine d'emprisonnement, ou des deux. La Commission peut également demander, par voie de requête, à la Cour supérieure de justice une ordonnance qui peut comprendre une ou plusieurs des ordonnances d'exécution au civil énoncées au paragraphe 128(3) ou qui nomme un séquestre, un syndic ou un liquidateur aux termes de l'article 129. En outre, la Commission peut intenter des poursuites administratives devant la Commission en vertu de l'article 127 et demander de rendre, dans l'intérêt du public, une ou plusieurs des ordonnances prévues au paragraphe 127(1).
Les dispositions de la partie XXII portent sur ce qui suit :
POURSUITES VISANT À SANCTIONNER LES INFRACTIONS
L'article 122 définit ce qui constitue une infraction au sens de la Loi et énonce les pénalités imposées pour ces infractions.
EXERCICE DE LA COMPÉTENCE RELATIVE À L'INTÉRÊT PUBLIC
L'article 127 énonce les ordonnances que la Commission peut rendre si elle juge qu'il est dans l'intérêt public de le faire :
une ordonnance portant que l'inscription ou l'agrément accordé à une personne ou à une société aux termes du droit ontarien des valeurs mobilières soit suspendu ou restreint, qu'il prenne fin ou qu'il soit assorti de conditions;
une ordonnance interdisant les opérations sur valeurs mobilières effectuées par une personne ou une société ou les opérations effectuées sur les valeurs mobilières de celles-ci;
une ordonnance portant que toute dispense prévue par le droit ontarien des valeurs mobilières ne s'applique pas à une personne ni à une société;
une ordonnance enjoignant à une personne de démissionner d'un ou de plusieurs des postes qu'elle occupe à titre d'administrateur ou de dirigeant d'un émetteur, ou interdisant à une personne de devenir un administrateur ou un dirigeant d'un émetteur ou de remplir ces fonctions;
une ordonnance enjoignant à un participant au marché de se soumettre à une révision de ses pratiques et d'effectuer les changements qu'ordonne la Commission;
si le droit ontarien des valeurs mobilières n'a pas été respecté, une ordonnance portant, selon le cas, qu'un communiqué, un rapport, un prospectus provisoire, un prospectus, un relevé, un état financier, une circulaire d'information, une circulaire d'offre d'achat visant la mainmise, une circulaire d'offre de l'émetteur, une notice d'offre, une sollicitation de procurations ou tout autre document mentionné dans l'ordonnance soit remis ou ne soit pas remis à une personne ou à une société, ou soit modifié;
une ordonnance réprimandant une personne ou une société.
Lorsque les articles pertinents des Modifications de 2002 seront promulgués, si cela est dans le meilleur intérêt du public et si elle détermine qu'une personne ou une société a enfreint les lois ontariennes sur les valeurs mobilières, la Commission pourra également exercer les pouvoirs suivants :
ordonner à la personne ou à la société de verser une amende administrative, jusqu'à concurrence de 1 000 000 $ pour chaque infraction;
ordonner à la personne ou à la société de restituer tout bénéfice réalisé par suite de l'infraction.
CONSERVATION PROVISOIRE DES BIENS
En vertu de l'article 126, la Commission est habilitée à rendre une ordonnance portant sur la conservation provisoire des biens (une ordonnance de blocage).
En vertu de l'article 127.1, la Commission peut ordonner à une personne ou à une société de payer les frais d'enquête ou les frais directs ou indirects d'une audience.
REQUÊTES PRÉSENTÉES AU TRIBUNAL
En vertu de l'article 128, la Commission peut, par voie de requête, demander à la Cour une déclaration portant qu'une personne ou une compagnie ne s'est pas conformée au droit ontarien des valeurs mobilières. Si le tribunal fait une telle déclaration, il peut également rendre toute ordonnance qu'il juge appropriée. Le paragraphe 128(3) contient une liste non exhaustive des ordonnances qu'un tribunal peut rendre447.
En vertu de l'article 129, la Commission peut également, par voie de requête, demander à la cour de rendre une ordonnance nommant un séquestre, un administrateur-séquestre, un syndic ou un liquidateur pour la totalité ou une partie des biens d'une personne ou d'une société.
20.4 Questions d'ordre constitutionnel et politique concernant les pouvoirs de la Commission
Le Comité a également tenté de déterminer si certains pouvoirs du tribunal en vertu du paragraphe 128(3) de la Loi pourraient être conférés de manière appropriée à la Commission. À cet égard, nous nous sommes demandé si des contraintes constitutionnelles limitaient l'élargissement possible des pouvoirs de la Commission448.
Aux termes de la Loi constitutionnelle de 1867, les provinces disposent des pouvoirs voulus pour adopter des lois relativement à l'administration de la justice sur leur territoire, notamment la création de tribunaux provinciaux449. Par contre, les juges des cours supérieures, de district et de comté sont nommés par le gouverneur général et leurs salaires sont fixes et versés par le gouvernement fédéral450. Ces dispositions de la Loi constitutionnelle de 1867 ont traditionnellement été interprétées de façon à empêcher les gouvernements provinciaux de conférer aux tribunaux provinciaux des pouvoirs judiciaires, sous prétexte qu'ils ne pouvaient être exercés que par des juges nommés par le gouvernement fédéral aux cours supérieures, de district et de comté451. Cette conception des pouvoirs des tribunaux provinciaux a été assouplie au fil des ans. Plus précisément, les cours ont reconnu les différentes fonctions de ces tribunaux dans le contexte de leurs régimes législatifs respectifs et ont adopté une démarche plus large pour analyser la validité de leurs pouvoirs. La Cour suprême du Canada a conçu un test en trois étapes pour déterminer si un pouvoir conféré à un tribunal provincial contrevenait à la notion du partage des pouvoirs en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 452.
Le pouvoir contesté est-il en grande partie conforme au pouvoir ou à la compétence exercé par les cours supérieures, de district ou de comté à l'époque de la Confédération?
Si la réponse est non, le pouvoir peut être valablement conféré à un tribunal.
Si la réponse est oui, il convient d'examiner la deuxième question.
La fonction du tribunal est-elle de nature judiciaire (c.-à-d. le tribunal s'emploie-t-il à régler un différend privé en appliquant un ensemble de règles reconnues, d'une manière équitable et impartiale)?
Si une grande partie des activités du tribunal ne consiste pas à régler des différends privés entre des parties opposées, la réponse à cette question est peut-être " non ". Cependant, si le tribunal s'emploie principalement à trancher des questions de droit ou à régler des différends privés, il peut être considéré comme exerçant des pouvoirs judiciaires.
Si le tribunal exerce en effet ces pouvoirs, il convient d'examiner la troisième question.
Si le tribunal exerce des pouvoirs judiciaires, est-ce que sa fonction dans son ensemble, dans son contexte institutionnel intégral, enfreint l'article 96?
Il importe de tenir compte de tous les pouvoirs du tribunal. Si le pouvoir judiciaire est accessoire aux pouvoirs administratifs du tribunal, l'article 96 n'est pas enfreint. Si la fonction judiciaire ou décisionnelle est la fonction unique ou centrale du tribunal, le pouvoir est invalide.
Le mandat de la Commission est de réglementer l'industrie des valeurs mobilières de façon à protéger efficacement les investisseurs tout en favorisant le fonctionnement des marchés financiers justes et efficaces et la confiance en ceux-ci. La Cour suprême du Canada a reconnu l'importance de ce mandat, ainsi que le vaste pouvoir discrétionnaire d'un organisme de réglementation des valeurs mobilières pour déterminer ce qui est dans l'intérêt public453. Par conséquent, il nous semble probable que les tribunaux considéreraient l'exercice par la Commission d'un ou de plusieurs des pouvoirs du tribunal en vertu de l'article 128(3) comme étant accessoire aux pouvoirs administratifs de la Commission. Cependant, cette question devrait être analysée au moment de l'examen de tout nouveau pouvoir proposé pour la Commission.
CHAPITRE 21 DE QUELS NOUVEAUX POUVOIRS LA COMMISSION DEVRAIT ELLE ÊTRE DOTÉE?
Nous avons fondé notre analyse sur le principe qu'une certaine souplesse doit être accordée à la Commission en ce qui a trait à l'éventail des sanctions qu'elle peut imposer. Par exemple, dans certaines situations, l'annulation de dispenses ou une réprimande risquent de ne pas transmettre un message de dissuasion suffisant. Dans d'autres cas, le fait d'imposer une interdiction d'opérations n'est pas nécessairement approprié puisque cela peut être préjudiciable aux actionnaires innocents de l'émetteur. Dans certaines circonstances, une pénalité administrative pourrait être la sanction la plus appropriée.
21.1 Pénalité administrative
Au moment où nous avons publié le rapport préliminaire, la Commission n'était pas habilitée à ordonner le paiement d'une pénalité administrative. Nous avons recommandé que l'article 127 de la Loi soit modifié afin d'ajouter une nouvelle disposition autorisant la Commission, dans les cas où elle considère que c'est dans l'intérêt public et si elle détermine qu'une personne ou société a enfreint les mesures législatives ontariennes sur les valeurs mobilières, à rendre une ordonnance obligeant la personne ou la société concernée à payer une pénalité administrative pouvant s'élever à 1 000 000 $ par infraction. Le gouvernement de l'Ontario a adopté cette recommandation dans les modifications qui ont été apportées en 2002. Nous expliquons ci-dessous les raisons qui nous ont poussés à faire cette recommandation.
Le nouveau pouvoir qu'il est proposé de conférer à la Commission, soit l'imposition d'une pénalité administrative, est conforme à celui des autres entités administratives, y compris les organismes de réglementation des valeurs mobilières en Colombie-Britannique, en Alberta, en Saskatchewan, au Manitoba, au Québec et en Nouvelle-Écosse, de même qu'au Royaume-Uni. La SEC est également dotée de ce pouvoir, bien qu'il ne puisse être exercé que dans certaines situations454. En Colombie-Britannique, en Alberta, en Saskatchewan, au Manitoba et en Nouvelle-Écosse, les commissions peuvent ordonner le paiement d'une pénalité administrative si elles déterminent qu'il y a eu une infraction à la Loi, aux règlements ou à une décision (et à un engagement écrit envers la Commission ou son directeur en vertu des lois de la Saskatchewan et du Manitoba) et s'il est dans l'intérêt public de le faire. En vertu de la Loi au Québec, la Commission peut imposer une pénalité administrative si elle prend connaissance de faits établissant le défaut de s'acquitter d'une obligation en vertu de cette loi ou des règlements. De même, les dispositions des lois applicables aux États-Unis et au Royaume-Uni associent le fait d'imposer une pénalité administrative à la constatation d'une infraction. En outre, la Bourse de Toronto (par l'entremise de RS Inc.) et l'ACCOVAM ont le droit d'imposer des pénalités en cas d'inobservation des exigences applicables . 455.
PORTÉE DES PÉNALITÉS ADMINISTRATIVES
Le fait d'accorder à la Commission le pouvoir d'imposer une pénalité administrative lui permettra d'adapter les sanctions aux circonstances propres à chaque cas. La pénalité administrative que la Commission peut imposer ne devrait pas être considérée simplement comme la rançon des affaires ou comme des droits de permis. Plus la faute sanctionnée est grave, plus il est important que la Commission lance un message convaincant au marché. À notre avis, un montant maximal de 1 000 000 $ par infraction est suffisant pour permettre à la Commission de transmettre un message dissuasif approprié, compte tenu notamment de la gravité et de l'incidence de la pratique en cause et de la nature des parties intimées qui font l'objet des poursuites.
Différentes méthodes peuvent être utilisées pour déterminer les modalités d'application des pénalités administratives. Par exemple, les pénalités peuvent être appliquées selon différentes échelles. Cela signifie que les particuliers peuvent être assujettis à des pénalités moins élevées que les personnes morales, et les pénalités peuvent augmenter si la pratique était délibérée et selon le préjudice qu'elle a entraîné. Nous ne croyons pas que la pénalité administrative pouvant être imposée par la Commission devrait être échelonnée. Nous sommes d'avis que le fait d'établir un montant maximal de 1 000 000 $ par infraction donne à la Commission la souplesse nécessaire pour tenir compte des circonstances propres à chaque cas, y compris la gravité et l'incidence de la pratique et la nature de la partie intimée.
Une autre façon d'appliquer les pénalités administratives consiste à préciser que la pénalité est appliquée par infraction ou par violation. Cette méthode est utilisée dans la Loi de l'Alberta et c'est celle que nous avons recommandée dans le rapport préliminaire456. À notre avis, lorsque la Commission découvre que des infractions séparées et distinctes au droit ontarien des valeurs mobilières ont été commises, le pouvoir d'imposer une pénalité pour chaque infraction lui permet d'adapter la sanction à la pratique en question et lui donne la souplesse nécessaire pour sanctionner une pratique qui peut être plus grave, comme en fait foi notamment le nombre d'infractions. Le gouvernement de l'Ontario a adopté cette recommandation dans la disposition relative aux pénalités administratives des Modifications de 2002457.
CIRCONSTANCES JUSTIFIANT L'IMPOSITION DE PÉNALITÉS ADMINISTRATIVES
Comme c'est le cas pour les organismes de réglementation des valeurs mobilières dans les autres territoires de compétence du Canada susmentionnés, nous avons recommandé que la Commission ne puisse imposer une pénalité administrative que s'il y a eu une infraction au droit ontarien des valeurs mobilières et qu'il est dans l'intérêt public qu'elle le fasse. Nous savons que la Commission dispose d'autres recours (par exemple, la révocation d'une inscription) qui n'exigent pas qu'il y ait eu une infraction au droit ontarien des valeurs mobilières, mais simplement la constatation d'une pratique contraire à l'intérêt public. Nous admettons, toutefois, que l'imposition d'une pénalité administrative peut être considérée comme un type de recours différent de ceux qui sont présentement énumérés à l'article 127 de la Loi et que les principes de justice naturelle sont mieux servis en associant l'imposition d'une pénalité administrative à une infraction manifeste au droit ontarien des valeurs mobilières. Le gouvernement de l'Ontario a adopté cette recommandation dans les Modifications de 2002458.
Dans le rapport préliminaire, nous avons vivement recommandé à la Commission d'expliquer clairement les aspects dont elle a tenu compte pour décider d'imposer la pénalité et pour en fixer le montant, dans les motifs qu'elle fournira pour imposer celle-ci. Un des observateurs a suggéré qu'il serait plus utile pour la Commission et les conseils chargés d'informer les clients au sujet des sanctions que ces principes soient exposés dans la Loi ou au moins dans les règlements459. Nous comprenons que, en dehors du processus de commentaires, d'autres personnes ont elles aussi exprimé des préoccupations à l'égard de la cohérence des sanctions imposées par la Commission. Il est clair que la Commission a le pouvoir discrétionnaire de déterminer ce qui constitue une sanction appropriée, en tenant compte de toutes les circonstances propres à un cas. Il serait toutefois utile que la Commission explique d'une certaine façon, en établissant par exemple un ensemble de principes ou de lignes directrices, les éléments qui peuvent être pris en compte pour déterminer la sanction qu'il convient d'appliquer dans le contexte de la procédure administrative460. Nous croyons que cette explication ne devrait pas se limiter aux considérations s'appliquant au fait d'ordonner des pénalités administratives, mais qu'elle devrait plutôt couvrir toutes les sanctions prévues à l'article 127.
Bien qu'un certain nombre d'entités administratives, y compris les organismes de réglementation des valeurs mobilières, aient le droit d'imposer une pénalité administrative, il se pourrait qu'une pénalité administrative de l'ampleur recommandée par le présent Comité soit contestée comme étant de nature pénale et ait pour effet de modifier la nature administrative des instances de la Commission et de soulever des questions concernant la constitutionnalité ou même la Charte canadienne des droits et libertés461.
Nous n'avons pas connaissance de décisions dans lesquelles une pénalité administrative prévue par les lois sur les valeurs mobilières dans d'autres territoires de compétence au Canada a été examinée en invoquant les droits en vertu de la Charte. En fait, dans deux causes en Colombie-Britannique, le pouvoir relatif aux pénalités administratives a résisté aux contestations462. Dans une décision de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, la cour a conclu que l'introduction de pénalités administratives dans la Loi de la Colombie-Britannique ne changeait pas le caractère général de cette loi et qu'elle demeurait un régime réglementaire et n'était pas, par conséquent, transformée en une loi pénale463. Dans une décision plus récente, la Cour d'appel de la Colombie-Britannique a également jugé que la disposition relative aux pénalités administratives dans la Loi de la Colombie-Britannique ne modifiait pas le caractère fondamental de cette loi en tant que loi de nature réglementaire464. Dans sa décision, la Cour d'appel a fait référence à la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Asbestos (qui faisait référence à la compétence relative à l'intérêt public de la Commission en vertu de l'article 127 de la Loi). Dans son examen de la décision dans l'affaire Asbestos, la Cour d'appel de la Colombie-Britannique a fait remarquer que, même si la Loi ne prévoit pas de pénalités administratives (en Ontario), une telle pénalité est conforme à la catégorie de sanctions mentionnées par le juge Iacobucci dans l'affaire Asbestos, qui déclarait :
Les techniques d'application de la Loi couvrent un large éventail allant des sanctions purement réglementaires ou administratives aux sanctions pénales graves. Les sanctions administratives sont celles qui servent le plus fréquemment et elles sont regroupées à l'art. 127 sous l'intertitre " Ordonnances rendues dans l'intérêt public ". Ces ordonnances ne sont pas de nature punitive : Re Albino (1991), 14 O.S.C.B. 365. L'objet d'une ordonnance rendue en vertu de l'art. 127 est plutôt d'empêcher à l'avenir toute conduite future qui risque de porter atteinte à l'intérêt public dans le maintien de marchés financiers justes et efficaces. Le rôle de la CVMO en vertu de l'art. 127 consiste à protéger l'intérêt public en interdisant l'accès aux marchés financiers aux personnes dont la conduite antérieure est à ce point abusive qu'elle justifie la crainte d'une conduite ultérieure susceptible de nuire à l'intégrité des marchés financiers : Re Mithras Management Ltd. (1990), 13 O.S.C.B. 1600. Par contraste, c'est aux cours de justice qu'il appartient de punir ou de corriger une conduite antérieure, en vertu respectivement des articles 122 et 128 de la Loi : voir D. Johnston et K. Doyle Rockwell, Canadian Securities Regulation (2e éd., 1998), pp. 209-211465.
Les commentaires de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique corroborent notre opinion selon laquelle le pouvoir d'imposer une pénalité administrative, prévu dans les lois sur les valeurs mobilières, permet d'imposer une sanction administrative appropriée.
La majorité des commentaires que nous avons reçus à l'égard de cette recommandation, énoncée dans le rapport préliminaire, y étaient généralement favorables. Un observateur estimait que la pénalité maximale devrait être plus élevée466. Certains observateurs ont fait des suggestions quant à la structure et à l'application de la disposition relative aux pénalités administratives467. En outre, quelques observateurs étaient en désaccord avec notre recommandation468. Les préoccupations soulevées par ces observateurs portaient entre autres sur le fait que de telles pénalités devraient être imposées par un juge et qu'il ne convient peut-être pas, du point de vue constitutionnel, de mettre ce pouvoir en application à l'échelle provinciale. Pour les raisons énoncées ci-dessus et au chapitre 20 du présent rapport, nous ne sommes pas d'accord avec ces commentaires.
21.2 Remboursement des bénéfices
Dans certaines circonstances, la pratique en question peut avoir donné lieu à un gain financier pour la personne ou la société qui contrevient au droit ontarien des valeurs mobilières. Dans de tels cas, bien que d'autres sanctions soient également appropriées, il semble inacceptable que cette personne ou société soit autorisée à conserver un profit obtenu illégalement. Une ordonnance enjoignant le remboursement de ce profit contribuerait à maximiser l'effet dissuasif de la sanction globale.
La SEC a le droit d'ordonner le remboursement et la reddition de comptes, à la fois dans le contexte d'une ordonnance de cesser et de s'abstenir et d'une ordonnance recommandant le paiement d'une pénalité administrative, et a adopté des règles spéciales à cet égard469. Étant donné que le but principal d'une telle ordonnance est de priver l'auteur du méfait des gains mal acquis, le montant du remboursement se limite au montant des gains illégaux470. Dans le rapport préliminaire, nous avons recommandé que l'article 127 de la Loi soit modifié afin d'ajouter une nouvelle disposition autorisant la Commission, dans les cas où elle considère que c'est dans l'intérêt public et si elle détermine qu'une personne ou société a enfreint les mesures législatives ontariennes sur les valeurs mobilières, à rendre une ordonnance obligeant la personne ou la société concernée à rembourser les profits réalisés par suite de la violation. Le gouvernement de l'Ontario a adopté notre recommandation et a inclus ce pouvoir dans les modifications de 2002471.
21.3 Affectation des sommes versées sous forme de pénalités administratives ou de remboursements de profits
Nous avons tenté de déterminer de quelle façon les sommes versées à la Commission en raison de pénalités administratives ou de remboursements de bénéfices devraient être affectées. En étudiant cette question dans le rapport préliminaire, nous avons examiné comment la Loi règle la question des sommes versées en raison d'une entente de règlement472. Nous avons également examiné comment les autres provinces abordent le sujet des pénalités administratives. À cette fin, nous aborderions de façon analogue le sujet des sommes versées en vertu d'une entente de règlement, d'une pénalité administrative ou d'une ordonnance de remboursement de profits.
La Loi permet à la Commission de conserver pour son propre usage les droits qu'elle impute et les recettes qu'elle tire de l'exercice de ses pouvoirs et fonctions473. Le ministre des Finances peut obliger la Commission à verser au Trésor les fonds excédentaires qu'elle accumule, si le versement ne nuit pas à la capacité de la Commission d'acquitter ses dettes, de respecter ses obligations à échéance ou de remplir ses engagements contractuels. Les sommes que la Commission reçoit en règlement de poursuites doivent être versées au Trésor, à moins que les sommes lui aient été versées a) en remboursement des frais et dépens qu'elle a engagés ou doit engager et b) selon les termes du règlement en vue de leur distribution à des tiers ou à leur profit474. Les paiements des règlements que reçoit la Commission sont déposés dans un compte distinct et sont détenus en fiducie au profit de tiers.
Les provinces ont adopté différentes méthodes en ce qui concerne l'affectation des pénalités administratives imposées par les commissions des valeurs mobilières. L'Alberta exige que les sommes reçues en raison de pénalités administratives soient utilisées pour des projets ou des activités qui... améliorent ou pourraient améliorer le marché financier en Alberta475. La Colombie-Britannique, le Québec et la Saskatchewan exigent généralement que les sommes provenant des pénalités administratives soient affectées à la promotion des connaissances des participants aux marchés financiers (ou plus précisément à l'éducation des investisseurs)476.
Comme nous l'avons indiqué dans le rapport préliminaire, nous approuvons le processus prévu par la Loi pour traiter les sommes provenant des règlements négociés. Nous appuyons l'application du même processus aux sommes reçues en raison de pénalités administratives ou d'ordonnances de remboursement. Il nous semble raisonnable que, dans les cas où les marchés financiers ont subi un préjudice ou que les investisseurs ont subi des pertes, la Commission puisse décider que les sommes versées par un intimé en règlement d'une poursuite soient affectées au profit de tiers. Cette solution est également conforme au régime législatif de plusieurs autres provinces. Nous sommes heureux que le gouvernement de l'Ontario ait adopté cette recommandation dans les modifications de 2002, en modifiant le paragraphe 3.4(2) de la Loi477.
Nous comprenons que les sommes versées à la Commission en règlement de poursuites, qui sont distribuées à des tiers ou à leur profit, ont par le passé été utilisées aux fins d'éducation des investisseurs. Bien que ceci soit un usage approprié, ces fonds pourraient être utilisés à d'autres fins, notamment pour indemniser les investisseurs qui ont été lésés par les infractions qui ont donné lieu au règlement à la Commission. Nous encourageons la Commission à étudier différentes solutions qui profiteraient aux tiers, à la lumière des circonstances particulières qui ont donné lieu au règlement, à la pénalité administrative ou au remboursement de bénéfices. Si la Commission détermine qu'il serait approprié d'ordonner que les sommes affectées à des tiers ou à leur profit soient utilisées pour les dédommager des pertes qu'ils ont subies, la Commission devrait adopter le modèle de la SEC qui a recours à un fiduciaire pour administrer les fonds remboursés478.
La majorité des observateurs ont appuyé notre recommandation visant à permettre à la Commission d'ordonner le remboursement des profits. Toutefois, certains ont été en désaccord avec le fait que la Commission devrait être habilitée à ordonner ce remboursement. Le fait que le pouvoir en question donne lieu à des questions complexes de fond et de procédure quant aux décisions relatives au droit et au montant, y compris les droits de participer aux procédures et d'en appeler des décisions, comptait au nombre des préoccupations soulevées479. Nous avons reconnu, dans le rapport préliminaire, qu'il peut y avoir des questions d'ordre procédural associées à une ordonnance de remboursement de profits, y compris des questions concernant le processus suivi pour déterminer qui a droit à ces montants et dans quelle proportion. Nous croyons que ces questions peuvent être surmontées et nous prévoyons qu'un certain mécanisme devra être mis en place pour les régler. Par exemple, les règles de la SEC portant sur les paiements de remboursement englobent des règles traitant des intérêts sur les montants remboursés, de la soumission d'un plan de répartition proposé, du contenu d'un tel plan, de la remise d'un avis relativement au plan et à la possibilité faire des commentaires, de l'approbation du plan, de la gestion du plan, ainsi que du droit de contester une ordonnance de remboursement480. Le gouvernement de l'Ontario a stipulé, dans les modifications de 2002, que le lieutenant-gouverneur en conseil est habilité à établir des règlements relatifs à la gestion et à la répartition des sommes remboursées en raison d'une ordonnance de remboursement rendue par la Commission481. Nous suggérons d'examiner s'il conviendrait que la Commission ait des pouvoirs réglementaires partagés à cet égard. Par ailleurs, la Commission pourrait utiliser le pouvoir qui lui est conféré en vertu de la Loi sur l'exercice des compétences légales pour établir les règles régissant la pratique et la procédure dont elle est saisie482. Nous faisons remarquer que les Modifications de 2002 renferment également une disposition traitant de la participation aux procédures en vertu desquelles une ordonnance de remboursement peut être rendue, en précisant qu'aucun droit de participer n'est accordé du seul fait d'avoir une réclamation contre la partie intimée ou d'avoir le droit de recevoir tout montant remboursé en vertu de l'ordonnance483.
21.4 Disposition relative à l'attribution
Avant l'adoption des Modifications de 2002, la Loi ne renfermait pas de disposition générale relative à l'attribution qui rendrait les dirigeants, les administrateurs et certaines autres personnes responsables de l'infraction au droit ontarien des valeurs mobilières par une société s'ils y ont donné leur autorisation, leur permission ou leur consentement484. Cependant, en vertu du paragraphe 122(3) de la Loi, chaque administrateur et dirigeant d'une société ou d'une personne, autre qu'un particulier, qui donne son autorisation, sa permission ou son consentement à une infraction aux termes de la Loi par la société ou la personne est coupable d'une infraction et est passible des mêmes pénalité et peine d'emprisonnement maximales qu'en vertu de la disposition générale relative aux infractions du paragraphe 122(1). Cette disposition s'applique indépendamment du fait qu'une accusation a été portée ou qu'un verdict de culpabilité a été rendu contre la société ou la personne relativement à l'infraction.
Il est certes possible que la disposition relative à l'attribution contenue au paragraphe 122(3) soit suffisamment générale pour s'appliquer à toute procédure engagée relativement à une prétendue infraction au droit ontarien des valeurs mobilières. Toutefois, on peut également soutenir que, compte tenu de la référence aux conséquences d'une condamnation dans de telles circonstances, ce paragraphe sur l'attribution s'applique uniquement dans le contexte d'une procédure engagée en vertu de l'article 122 de la Loi. L'un des commentaires formulés à l'égard de la recommandation du Comité visant à ce que la Commission soit habilitée à ordonner une pénalité administrative soulignait le fait qu'il n'est pas établi clairement si la pénalité administrative s'appliquerait également aux dirigeants et aux administrateurs lorsqu'une société a enfreint le droit ontarien des valeurs mobilières485. Nous croyons à juste titre que la Loi doit contenir un article général sur l'attribution afin d'énoncer clairement que le principe décrit au paragraphe 122(3) devrait s'appliquer à toute procédure se rapportant à une infraction au droit ontarien des valeurs mobilières et non aux procédures intentées en vertu de l'article 122 uniquement. Les Modifications de 2002 renferment une disposition de ce genre486.
21.5 Manquement à un engagement
Dans de nombreuses situations, certaines personnes ou sociétés qui font affaire avec la Commission s'engagent envers la Commission à prendre certaines mesures. Ces engagements peuvent être pris dans le cours normal des affaires avec la Commission envers le directeur exécutif, un directeur ou un membre du personnel, selon les circonstances. Dans le cadre du dépôt d'un prospectus, par exemple, des engagements peuvent être pris relativement au dépôt de documents. Dans le contexte de l'exécution de la loi, un engagement peut faire partie des conditions d'un règlement relativement à une question qui fait l'objet d'une enquête, d'un examen ou d'une instance.
La Commission n'est pas habilitée présentement à faire respecter un engagement. L'absence d'un pouvoir clair à cet égard pourrait influer sur la façon dont certaines personnes perçoivent le respect de leurs engagements.
Le Comité considère que les engagements jouent un rôle important dans le processus d'exécution de la loi en donnant à la Commission la souplesse nécessaire pour s'adapter aux circonstances particulières et obtenir des résultats qu'elle ne pourrait pas obtenir au moyen de procédures administratives. Nous croyons en outre qu'il est important que cette souplesse soit préservée, dans la mesure du possible, de façon à reconnaître la gravité des circonstances et à s'assurer qu'un engagement sera pris au sérieux. Pour atteindre cet objectif, une solution serait de considérer un manquement à un engagement comme une infraction au sens de la Loi.
Le Comité a examiné les dispositions d'autres lois canadiennes sur les valeurs mobilières qui considèrent un manquement à un engagement comme une infraction487. En vertu de la loi du Québec, l'infraction est liée aux engagements envers la Commission des valeurs mobilières du Québec, aux termes de la loi de l'Alberta, l'infraction est liée aux engagements écrits donnés à la commission ou à son directeur exécutif et, en vertu de la loi de la Saskatchewan, l'infraction concerne les engagements envers la commission ou son directeur. La Loi ne contient pas de disposition semblable. Le Comité recommande que la Loi soit modifiée de sorte à prévoir qu'un manquement à remplir un engagement écrit envers la Commission ou le directeur exécutif constitue une infraction. En conséquence, advenant un manquement de ce genre, la Commission serait en mesure de rendre une ordonnance en vertu de l'article 127, d'engager des poursuites pour sanctionner cette infraction en vertu de l'article 122 ou de demander par voie de requête une ordonnance au tribunal en vertu de l'article 128 de la Loi. Le recours choisi, le cas échéant, dépendrait de la nature et de la gravité du manquement.
L'un des commentaires formulés à l'égard de cette recommandation suggérait que l'on indique expressément les engagements qui sont assujettis à la nouvelle disposition proposée relative aux infractions . Nous comprenons qu'il devrait être clairement établi qu'un énoncé particulier constitue un engagement et qu'une infraction à cet engagement peut faire l'objet de poursuites et d'une sanction. Afin d'éviter les risques de malentendus à cet égard, il pourrait être utile que la Commission s'assure que les personnes qui remettent des engagements écrits à la Commission ou au directeur exécutif soient conscientes du fait que le non-respect de tels engagements constitue une infraction.
21.6 Ordonnance de restitution ou d'indemnisation
Le Comité s'est penché sur la question de savoir si la Commission devrait avoir le pouvoir de rendre une ordonnance enjoignant à une personne ou à une société inscrite de restituer à ses clients la totalité ou une partie des sommes payées par les clients pour des valeurs mobilières achetées par son entremise si elle est coupable d'inconduite à l'égard de ces clients.
La Commission n'est pas habilitée en vertu de la Loi à rendre une ordonnance de restitution ou d'indemnisation489. Ceci est conforme à l'objectif des lois de nature réglementaire en général et à la compétence relative à l'intérêt public de la Commission, qui est essentiellement de nature protectrice, et non réparatrice490. Ceci cadre également avec les pouvoirs des commissions des valeurs mobilières et des organismes de réglementation des autres provinces et territoires, sauf un, du Canada et aux États-Unis et en Australie, aucun de ceux-ci ne pouvant présentement en imposer directement la restitution ou l'indemnisation.
Nous faisons remarquer cependant que deux organismes de réglemention ont récemment obtenu le pouvoir d'ordonner une restitution :
La Commission des valeurs mobilières du Manitoba a le droit, au cours d'une audience administrative, de rendre une ordonnance d'indemnisation pour les pertes financières encourues, jusqu'à concurrence de 100 000 $. La Commission doit être en mesure de déterminer le montant de la perte financière au vu des éléments de preuve et d'établir que l'infraction ou le manquement à se conformer a entraîné la perte, en totalité ou en partie. Il est interdit d'intenter d'autres poursuites (c'est-à-dire une poursuite civile) pour le même motif491.
En vertu de la Financial Services and Markets Act 2000 au Royaume-Uni, la FSA a le pouvoir direct d'ordonner une restitution, en plus de pouvoir demander au tribunal une ordonnance de restitution492.
Ces développements laissent entendre qu'il s'est produit un changement dans les notions traditionnelles selon lesquelles les pouvoirs réglementaires ne sont pas de nature réparatrice. Cette situation évolue et, même si nous pensons qu'il n'est peut-être pas nécessaire ou approprié pour la Commission d'être habilitée à imposer la restitution à ce stade, en raison particulièrement du pouvoir qui lui sera conféré d'ordonner un remboursement, nous comprenons que cela pourrait changer. Nous recommandons que la Commission surveille l'exercice de ces pouvoirs nouvellement acquis au Manitoba et au Royaume-Uni et qu'elle tienne compte des conséquences pratiques de l'exercice de ce pouvoir, avant de décider si la Commission devrait chercher à obtenir le pouvoir d'ordonner une restitution.
POUVOIR DU TRIBUNAL EN VERTU DE L'ARTICLE 128
L'article 128 de la Loi confère à la Commission le pouvoir discrétionnaire de demander au tribunal une déclaration portant qu'une personne ne s'est pas conformée ou ne se conforme pas au droit ontarien des valeurs mobilières. En rendant une telle ordonnance, le tribunal peut également imposer une vaste gamme de sanctions, y compris une ordonnance de restitution ou d'indemnisation. Nous comprenons que la Commission a demandé une fois seulement au tribunal, par voie de requête, une ordonnance d'indemnisation ou de restitution493. Nous encourageons la Commission à envisager d'exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu de cet article pour demander au tribunal une ordonnance de restitution ou d'indemnisation dans les circonstances appropriées.
Nous suggérons également d'examiner une autre démarche possible. L'un des commentaires relatifs au rapport préliminaire a proposé une solution de rechange au pouvoir de la Commission d'ordonner le remboursement des profits, c'est-à-dire que l'article 128 de la Loi soit modifié afin de permettre à toute partie intéressée de présenter une requête devant la cour relativement à une ordonnance de restitution494. Nous pensons que cette suggestion peut avoir un certain mérite, mais nous ne croyons pas que les deux recours s'excluent mutuellement. Nous recommandons d'examiner la modification de l'article 128 de la Loi afin de permettre aux investisseurs, dans certaines circonstances, de demander directement au tribunal une ordonnance de restitution ou d'indemnisation, non à titre de solution de rechange, mais plutôt en sus du pouvoir de remboursement conféré en vertu de l'article 127. Bien entendu, lorsque les deux recours sont utilisés ou peuvent être utilisés, il sera important de s'assurer qu'aucun double recouvrement n'a lieu.
21.7 Traitement des plaintes et résolution des conflits
Dans notre Liste des questions de fond, nous avons examiné la question de savoir si les organismes de réglementation des services financiers, y compris les organismes d'autoréglementation (OAR), devraient être habilités à traiter les plaintes des consommateurs par l'entremise d'un ombudsman ou d'un programme d'arbitrage. Dans le rapport préliminaire, nous nous sommes penchés sur deux systèmes : le traitement des plaintes, qui constitue un processus entraînant une recommandation non contraignante pour la résolution d'un conflit, ainsi que la résolution des conflits, qui constitue un processus, comme l'arbitrage, entraînant une décision qui a force exécutoire pour les deux parties.
SYSTÈME NATIONAL DE TRAITEMENT DES PLAINTES
Dans le rapport préliminaire, nous avons examiné le Système de conciliation du secteur financier (maintenant appelé Réseau de conciliation du secteur financier), qui avait été récemment annoncé. Puisque le Réseau de conciliation du secteur financier n'était pas opérationnel au moment où nous avons publié le rapport préliminaire, le Comité a inclus des recommandations à l'égard des caractéristiques essentielles d'un système de traitement des plaintes pour l'industrie des services financiers. Cette industrie a lancé le Réseau de conciliation du secteur financier en tant que système national de traitement des plaintes. Ce réseau se compose de trois éléments qui sont tous conformes aux recommandations formulées par le Comité dans le rapport préliminaire.
Le Centre du Réseau de conciliation du secteur financier (CRCSF) - Le CRCSF, qui offre un point d'accès unique pour accéder aux systèmes de traitement des plaintes des fournisseurs de services financiers, fait en sorte que les plaintes soient acheminées à la bonne personne495. Le CRCSF sera chargé de repérer et de promouvoir des pratiques exemplaires et d'établir des normes en matière de service aux consommateurs et de traitement des plaintes. Le centre publiera également un rapport annuel sur les activités du Réseau. Ce rapport renfermera des renseignements sur le nombre et la nature des demandes reçues, l'aiguillage des consommateurs, les suites données aux demandes et d'autres indicateurs de fonctionnement du Réseau.
Les méthodes de gestion des plaintes de chaque fournisseur de services financiers - Toutes les sociétés membres possèdent des systèmes de traitement des plaintes au niveau de l'entreprise. C'est le premier niveau de recours pour toute plainte ou préoccupation formulée par un consommateur. Si le consommateur n'est pas satisfait de l'issue des démarches auprès de l'entreprise, il peut s'adresser au service de conciliation sectoriel concerné.
Les services de conciliation sectoriels - Il existe trois services de conciliation sectoriels :
l'Ombudsman des services bancaires et d'investissements (OSBI), qui est commandité par l'Association des banquiers canadiens, l'ACCOVAM, l'Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (MFDA) et l'IFIC:496.
le Service de conciliation des assurances de personnes du Canada (SCAPC);
le Service de conciliation en assurance de dommages (SCAD).
Chacun de ces services est dirigé par un conseil d'administration indépendant composé d'une majorité d'administrateurs provenant de l'extérieur de l'industrie. Les services de conciliation sectoriels travaillent en collaboration avec le client et le fournisseur de services financiers en vue de rédiger un rapport et des recommandations non exécutoires. S'il y a lieu, le service de conciliation peut recommander une restitution ou une indemnisation497. Le nom des fournisseurs de services financiers qui refusent de se conformer aux recommandations sera publié. Aucuns frais ne sont imposés aux consommateurs pour l'utilisation du service de conciliation. Si un consommateur n'est pas satisfait de l'issue des démarches auprès de ce service, il peut recourir à un processus de résolution des conflits comme l'arbitrage ou le tribunal.
Comme nous l'avons mentionné dans le rapport préliminaire, il est important que ce système de traitement des plaintes soit transparent, c'est-à-dire que les services de conciliation publient les statistiques d'utilisation de leurs programmes et des détails concernant la résolution des plaintes. Nous nous attendons à ce que tous les services de conciliation fonctionnent de façon semblable au modèle de l'OSBI et qu'ils publient au moins des statistiques sur le nombre et la nature des plaintes portées contre chaque membre, ainsi que des descriptions des plaintes traitées par le service de conciliation.
Le Comité félicite l'industrie pour les progrès qu'elle a réalisés en ce qui a trait à l'établissement d'un système national de traitement des plaintes pour le secteur des services financiers. Nous encourageons le secteur à surveiller le système avec rigueur afin de s'assurer qu'il fonctionne comme prévu. À la suite de la première année d'exploitation du système, une évaluation indépendante devrait être effectuée dans le but d'en déterminer la réussite. Si les résultats sont positifs, la prochaine étape devrait amener l'industrie à envisager d'établir de façon semblable un système de résolution des conflits pour l'industrie des services financiers sur le plan national.
Dans le rapport préliminaire, nous avons également recommandé que, à titre de condition d'agrément, la Commission demande à un OAR d'exiger que ses membres participent à tout système national de traitement des plaintes et à tout programme de résolution des conflits parrainé par l'industrie, le cas échéant, et qu'ils y soient liés. Nous avons aussi recommandé que les membres soient tenus d'informer les clients de la disponibilité de ces systèmes et de ces programmes. Nous continuons de recommander cette démarche.
PROGRAMME D'ARBITRAGE DE L'ACCOVAM
Dans notre rapport préliminaire, nous avons fait remarquer que l'ACCOVAM avait mis sur pied un programme d'arbitrage ayant pour but d'aider les clients à recouvrer de l'argent auprès des courtiers. Le programme d'arbitrage est offert, au gré du client, à l'égard de demandes d'indemnisation pouvant aller jusqu'à 100 000 $. Sauf convention contraire des parties, les procédures sont confidentielles et les audiences se déroulent en privé. Les coûts de l'arbitrage sont généralement partagés également entre les parties et chaque partie doit assumer ses propres frais juridiques et autres coûts. Les avantages de ce programme sont qu'il est moins coûteux et moins formel que les instances devant les tribunaux et qu'il donne à l'investisseur l'occasion de recouvrer de l'argent dans un délai relativement court. Ses désavantages sont liés aux coûts que doit assumer l'investisseur et au fait qu'il peut comporter un certain déséquilibre de forces puisque la société membre disposera probablement de ressources plus importantes que l'investisseur particulier et sera plus en mesure de s'opposer à la demande d'indemnisation. En outre, nous avons fait remarquer que l'ACCOVAM ne dispose pas de statistiques sur les types ou le nombre de cas qui sont soumis à l'arbitrage et sur les résultats de l'arbitrage.
Dans le rapport préliminaire, nous avons fait part de notre inquiétude à l'égard du manque de transparence relativement au programme d'arbitrage de l'ACCOVAM et nous avons fortement encouragé celle-ci et tout autre OAR qui a mis en place un programme similaire, ou qui envisage de le faire, de s'assurer au moins de ce qui suit :
exiger que leurs membres informent les clients de l'existence du programme d'arbitrage ou d'un programme similaire au début de leur relation et à tout moment par la suite advenant une plainte ou un conflit;
publier, ou autrement diffuser à grande échelle, les statistiques concernant l'utilisation de ces programmes, y compris l'information portant sur le membre qui est partie à l'arbitrage, une description du cas et de ses résultats et le montant de la réparation pécuniaire accordée498.
Dans les commentaires qu'elle a formulés sur le rapport préliminaire, l'ACCOVAM signalait que son Statut 37.2, qui est en place depuis avril 2000, exige de tous les membres de l'ACCOVAM qu'ils fournissent la brochure de l'ACCOVAM sur le mode amiable de règlement des litiges à chaque nouveau client ou lorsqu'une plainte écrite a été reçue d'un client. Le Statut 37 de l'ACCOVAM a été récemment modifié afin de tenir compte de la nomination de l'OSBI. Les modifications apportées obligent les membres de l'ACCOVAM à participer à l'OSBI, à travailler en collaboration avec ce service et à fournir des renseignements à leurs clients à ce sujet499.
À la suite de notre recommandation d'accroître la transparence du programme d'arbitrage de l'ACCOVAM, celle-ci s'est engagée, dans sa lettre d'observations, à élaborer un modèle de rapport qui ne dissuade par les clients de recourir à l'arbitrage et qui est conforme à toutes les lois fédérales, provinciales et territoriales relatives au respect de la vie privée. Le Comité attend avec impatience que l'ACCOVAM donne suite à cet engagement visant à accroître la transparence dans cet important domaine.
CHAPITRE 22 PARMI LES POUVOIRS EXISTANTS DE LA COMMISSION, LESQUELS DEVRAIENT ÊTRE ÉLARGIS?
22.1 Ordonner qu'une personne démissionne d'un poste qu'elle occupe en tant qu'administrateur ou dirigeant; interdire à une personne de devenir administrateur ou dirigeant, gestionnaire d'un fonds mutuel ou promoteur, ou d'assumer ces fonctions.
La Commission a présentement le pouvoir, en vertu du paragraphe 127(1)7, d'ordonner à une personne de démissionner d'un ou de plusieurs postes qu'elle occupe en tant qu'administrateur ou dirigeant d'un émetteur. En vertu du paragraphe 127(1)8, la Commission a le pouvoir d'interdire à une personne de devenir administrateur ou dirigeant d'un émetteur, ou d'assumer ces fonctions. Le Comité s'est penché sur les questions suivantes pour savoir :
si ces pouvoirs devraient continuer à s'appliquer seulement aux administrateurs ou aux dirigeants des émetteurs, ou s'ils devraient être élargis afin d'inclure les administrateurs ou les dirigeants d'autres participants au marché, tels que les personnes ou sociétés inscrites et les gestionnaires de fonds mutuels;
si le pouvoir d'interdire à une personne de devenir administrateur ou dirigeant d'un émetteur, ou d'assumer ces fonctions, devrait être élargi afin d'inclure le pouvoir d'interdire à une personne ou une société de devenir promoteur, ou d'assumer ces fonctions, ou de s'adonner à des activités promotionnelles relativement à l'achat ou à la vente des valeurs mobilières d'un émetteur, ainsi que le pouvoir d'interdire à une personne ou à une société d'agir à titre de gestionnaire d'un fonds mutuel.
Dans le rapport préliminaire, nous avons recommandé que le pouvoir d'ordonner à une personne de démissionner ou d'interdire à une personne de devenir administrateur ou dirigeant d'un émetteur, ou de remplir ces fonctions, soit élargi afin de permettre à la Commission d'ordonner à une personne de démissionner, ou d'interdire à une personne de devenir administrateur ou dirigeant d'une personne ou société inscrite ou d'un gestionnaire d'un fonds mutuel, ou d'assurer ces fonctions. Les gestionnaires de fonds mutuels ne sont pas présentement tenus d'être inscrits et la Commission n'a pas le pouvoir d'interdire à une personne ou à une société de devenir gestionnaire d'un fonds mutuel, ou d'assumer ces fonctions. Nous avons également recommandé que la Commission soit dotée de ce pouvoir.
Le Comité s'est également penché sur la question de savoir si la Commission devrait être autorisée à rendre une ordonnance interdisant à une personne de devenir promoteur ou d'agir à ce titre. Même si ceci est compris dans les pouvoirs du tribunal, en vertu du paragraphe 128(3)7 de la Loi500, nous avons recommandé que la Commission ait ce pouvoir, tout comme elle a le pouvoir d'interdire à une personne de devenir administrateur ou dirigeant d'un émetteur, ou de remplir ces fonctions.
Dans notre examen de cette question, nous avons accordé une attention particulière à la définition restreinte de promoteur dans la Loi501, qui porte principalement sur l'action de fonder, d'organiser ou de procéder à une réorganisation importante de l'entreprise d'un émetteur. Cette définition met l'accent sur la participation du promoteur aux étapes de la création de l'entreprise d'un émetteur. Aujourd'hui, toutefois, de nombreux émetteurs engagent des personnes ou des sociétés pour promouvoir l'achat ou la vente de leurs valeurs mobilières. Si ces activités ne sont pas reliées à la fondation, à l'organisation ou à une réorganisation importante de l'entreprise d'un émetteur, la Commission n'est pas habilitée à interdire à une personne de se livrer à ces activités même si elles sont jugées contraires à l'intérêt public. Dans le rapport préliminaire, nous avons fait remarquer que la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique a le pouvoir d'interdire à une personne de se livrer à ce type d'activité, comme il est indiqué dans la définition des activités liées aux relations avec les investisseurs dans la loi de la Colombie-Britannique502. La définition des activités liées aux relations avec les investisseurs dans la loi de la Colombie-Britannique ne comprend pas l'information fournie dans le cours normal des activités (pour promouvoir les produits ou services de l'émetteur ou pour faire connaître l'émetteur au public), les communications nécessaires pour se conformer à la réglementation ou les communications dans les journaux, les revues ou les publications commerciales à grand tirage. En outre, la définition ne prétend pas couvrir les activités liées aux relations avec les investisseurs ou avec le public qui ne favorisent pas l'achat ou la vente des valeurs mobilières de l'émetteur, ou dont il n'est pas raisonnable de s'attendre qu'elles auront cet effet. Nous avons tenté de déterminer si la définition actuelle de promoteur en vertu de la Loi devrait être élargie afin d'inclure les activités promotionnelles reliées aux valeurs mobilières. Nous avons conclu, toutefois, que cela ne serait pas approprié puisque nous ne croyons pas que tous les risques potentiels et toutes les responsabilités assumés par les promoteurs devraient nécessairement s'appliquer aux personnes ou aux sociétés qui s'adonnent à de telles activités503. Nous avons poursuivi en recommandant que la Loi renferme une définition de la promotion des valeurs mobilières ou des activités promotionnelles comparable au concept inclus dans la définition d'activités liées aux relations avec les investisseurs de la loi de la Colombie-Britannique et que la Commission ait le pouvoir d'interdire à une personne ou à une société de s'adonner à ces activités, lorsqu'on peut prouver que des pratiques contraires à l'intérêt public sont en cause.
Nous avons examiné notre recommandation, en tenant compte notamment du fait qu'à la proclamation des Modifications de 2002, la Loi renfermera une disposition touchant les activités frauduleuses et les manipulations du marché505. À notre avis, la portée de cette nouvelle disposition devrait être suffisamment vaste pour s'appliquer aux types d'activités promotionnelles qui ne sont pas dans l'intérêt public et devrait conférer à la Commission le pouvoir d'appliquer la sanction appropriée à une conduite de ce genre.
qu'il soit interdit à une personne ou à une société de devenir gestionnaire de fonds mutuel ou promoteur, ou d'assumer ces functions 506.
22.2 Ordonnance de conformité
POUVOIR DE FAIRE OBSERVER LE DROIT ONTARIEN DES VALEURS MOBILIÈRES
Même si la Commission est présentement autorisée à rendre un certain nombre d'ordonnances qui peuvent être considérées comme exigeant la conformité avec la Loi, ces ordonnances s'appliquent à des circonstances précises et non à des situations plus générales qui concernent une infraction au droit ontarien des valeurs mobilières .507.
Le pouvoir d'ordonner de se conformer au droit ontarien des valeurs mobilières :
cadre avec la nature protectrice et préventive du rôle de la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs d'exécution de la loi puisqu'il conférerait à la Commission le pouvoir d'obliger les participants au marché à se conformer ou à cesser de contrevenir au droit ontarien des valeurs mobilières;
permettrait à la Commission d'élaborer une sanction adaptée à une situation particulière dans les cas où l'imposition d'une sanction plus sévère ne serait pas appropriée. Par exemple, dans certains cas, la suspension de l'inscription ou une interdiction d'opérations sur valeurs ne serait pas justifiée, mais il serait quand même approprié d'imposer une sanction dans le but de protéger les investisseurs et de décourager des pratiques similaires. Ou bien, une réprimande en soi ne serait pas suffisante ou ne serait pas appropriée. Le pouvoir d'ordonner de se conformer offrirait à la Commission la souplesse nécessaire pour obliger une personne ou une société à prendre certaines mesures en vue de se conformer ou de cesser de contrevenir aux exigences du droit ontarien des valeurs mobilières;
favoriserait une plus grande harmonisation des pouvoirs d'exécution de la loi de la Commission avec ceux d'autres organismes de réglementation des valeurs mobilières. Par exemple, les commissions des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan sont toutes deux habilitées à rendre une ordonnance enjoignant à une personne de se conformer ou de cesser de contrevenir à la loi, aux règlements, à une décision, à un règlement administratif, à une règle ou à un autre mécanisme réglementaire ou politique applicables508. En Saskatchewan, la commission des valeurs mobilières peut en outre ordonner à une personne ou à une société de se conformer ou de cesser de contrevenir à un engagement écrit envers la Commission ou son directeur. La SEC peut ordonner à une personne de cesser et de s'abstenir de contrevenir ou d'inciter autrui à contrevenir à une disposition en vertu des lois sur les valeurs mobilières applicables, obliger une personne à se conformer aux dispositions applicables et obliger une personne à se conformer à l'avenir ou à prendre des mesures afin de se conformer à l'avenir509.
La Commission devrait avoir le pouvoir de rendre une ordonnance générale de conformité, semblable au pouvoir des commissions des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan. De plus, nous recommandons que la Commission soit autorisée, à l'instar de la SEC, à ordonner à une personne ou à une société de se conformer à l'avenir ou de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l'avenir. Ceci permettrait à la Commission, lorsqu'une ordonnance de conformité est appropriée, de lancer un message clair quant aux attentes à l'égard de la conformité future510.
POUVOIR D'ORDONNER DE SE CONFORMER À UNE DIRECTIVE, UNE DÉCISION, UNE ORDONNANCE OU UNE PRESCRIPTION D'UNE BOURSE OU D'UN OAR RECONNU
Les dispositions relatives aux ordonnances de conformité dans les lois de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan autorisent également les commissions des valeurs mobilières respectives à enjoindre à une personne de se conformer ou de cesser de contrevenir à une directive, une décision, une ordonnance ou une prescription faite en vertu d'un règlement administratif, d'une règle ou d'un autre instrument de réglementation, ou d'une politique d'une bourse ou d'un OAR reconnu511. Cet élargissement de pouvoir est particulièrement utile pour aider ces organismes reconnus à appliquer leurs pouvoirs d'autoréglementation. Nous croyons que l'inclusion d'un pouvoir particulier à cet égard souligne l'importance sur le plan de l'intérêt public de se conformer à ces directives, à ces décisions, à ces ordonnances ou à ces prescriptions. Un pouvoir semblable renforce également le principe énoncé dans la Loi selon lequel la Commission devrait, sous réserve d'un système de surveillance approprié, faire appel à la capacité des organismes d'autoréglementation reconnus en matière d'application de la loi et à leurs compétences en matière de réglementation512.
Tous les intervenants ont appuyé ces recommandations dans le rapport préliminaire.
aux mesures législatives ontariennes sur les valeurs mobilières;BR>
22.3 Interdiction d'opérations
La Commission a le pouvoir, en vertu de l'article 127 de la Loi, de rendre une ordonnance (une interdiction d'opérations) interdisant les opérations sur valeurs mobilières effectuées par une personne ou une société ou les opérations effectuées sur les valeurs mobilières de celles-ci, de façon permanente ou pendant la période précisée dans l'ordonnance513.
La portée d'une interdiction d'opérations de la Commission est liée à la définition d'une opération, qui comprend la vente ou l'aliénation de valeurs mobilières, ou les actes visant directement ou indirectement la réalisation des objets susmentionnés. Cependant, la définition d'opération dans la Loi exclut expressément l'achat de valeurs mobilières514. Par conséquent, cela permettrait à une personne ou à une société soumise à une interdiction d'opérations d'acheter ou d'accumuler des valeurs mobilières pendant la période visée par l'interdiction. Cela va à l'encontre du but d'une interdiction d'opérations. À notre avis, une telle interdiction devrait également s'appliquer aux achats de valeurs mobilières.
Afin de s'assurer que les interdictions d'opérations atteignent le but visé, le Comité a recommandé, dans le rapport préliminaire, que l'alinéa 127(1)2 de la Loi soit modifié afin de prévoir que, aux fins d'une interdiction d'opérations, une opération sur valeurs mobilières comprenne l'achat de valeurs mobilières. Cette recommandation a reçu l'appui général des personnes et des sociétés qui ont formulé des commentaires à ce sujet515.
CHAPITRE 23 QUELS POUVOIRS ACTUELS DE LA COUR DEVRAIENT ÊTRE ÉLARGIS?
23.1 Amende maximale et peine d'emprisonnement en vertu de l'article 122 de la Loi
Outre les pouvoirs de passer des ordonnances dans l'intérêt public qui lui sont conférés par l'article 127 de la Loi, la Commission peut également, en vertu de l'article 122, poursuivre en justice les contrevenants à la Loi. Conformément aux dispositions générales touchant les pénalités applicables à toutes les infractions (sans tenir compte des changements adoptés en vertu des Modifications de 2002), la cour peut, lorsqu'elle déclare une personne coupable d'une infraction à l'article 122, imposer une amende, une peine d'emprisonnement ne dépassant pas deux ans ou les deux. L'amende maximale imposable en vertu de l'article 122 est de 1 000 000 $516. S'il s'agit d'une condamnation touchant une infraction aux dispositions relatives aux opérations d'initiés ou aux tuyaux, l'amende maximale augmente pour atteindre le plus élevé des deux montants suivants : 1 000 000 $ ou une somme qui équivaut au triple du profit réalisé ou de la perte évitée par la personne ou par la compagnie en raison de la contravention517.
PARAGRAPHE 122(4) DE LA LOI - EN RAISON DE LA CONTRAVENTION
Le paragraphe 122(4) de la Loi contient des dispositions sur l'amende pouvant être imposée en cas de condamnation pour infraction aux dispositions de la Loi touchant les opérations d'initiés ou les tuyaux. La Cour supérieure de l'Ontario, dans une décision récemment rendue, a remis en question l'interprétation de l'expression en raison de la contravention du paragraphe 122(4)518. Selon la teneur de la décision rendue en appel, il pourrait s'avérer nécessaire de modifier l'article 122 afin d'en rendre le texte et l'intention plus clairs.
AMENDE MAXIMALE ET PEINE D'EMPRISONNEMENT
Dans le rapport préliminaire, le Comité a évalué la nécessité d'augmenter l'amende maximale et la peine d'emprisonnement stipulées dans l'article 122. Ce faisant, nous nous sommes penchés sur des dispositions similaires dans les lois sur les valeurs mobilières dans les autres provinces canadiennes et aux États Unis519. Nous avons, en outre, tenu compte de l'importance d'assurer la pertinence des pouvoirs de la Commission et la force de dissuasion des pénalités demandées ou imposées par la cour ou par la Commission. Nous avons cru que l'amende maximale et la peine d'emprisonnement stipulées dans l'article 122 étaient insuffisantes et qu'un maximum plus élevé dans les deux cas serait approprié lorsque l'infraction est particulièrement grave.
La dernière modification des dispositions de l'article 122 de la Loi touchant l'amende générale a été apportée en 1987, alors que l'amende maximale est passée de 2 000 $ pour un particulier et de 25 000 $ pour une compagnie à un maximum général de 1 000 000 $. Dans le cadre de cette même modification, la peine d'emprisonnement maximale a été portée de un à deux ans. À la suite des changements qu'ont connus les marchés boursiers depuis cette date, y compris l'accès aux transactions boursières facilité par l'avènement d'Internet et des autres progrès technologiques, les occasions de conduites qui contreviennent aux lois sur les valeurs mobilières de l'Ontario ainsi que le nombre d'investisseurs (notamment les particuliers) qui risquent de s'en trouver lésés se sont multipliés. Le Comité s'est penché sur cette nouvelle réalité ainsi que sur les types d'infractions qui ont fait l'objet de poursuites en vertu de l'article 122 et sur les types de sentences qui ont été imposées dans des condamnations en vertu de l'article 122. Nous avons également étudié les peines d'emprisonnement que contiennent les lois sur les valeurs mobilières de certaines autres compétences, ces peines maximales allant de trois à vingt ans d'emprisonnement520.
Selon nous, l'amende maximale dont sont passibles les contrevenants doit être suffisamment élevée pour qu'on la conçoive autrement que comme de simples droits de permission, de façon à indiquer clairement que la conduite qu'elle punit ne sera pas tolérée. Par conséquent, nous avons recommandé dans le rapport préliminaire que l'amende maximale stipulée dans l'article 122 de la Loi passe de 1 000 000 $ à 5 000 000 $ et que cette augmentation se répercute sur l'amende maximale dont sont passibles les contrevenants aux dispositions relatives aux opérations d'initiés et aux tuyaux. Les commentateurs ont appuyé ces recommandations dans le rapport préliminaire, lesquelles ont été adoptées par le gouvernement de l'Ontario dans les Modifications de 2002521.
Une revue des sentences imposées en Ontario entre 1988 (c'est-à-dire à la suite de l'augmentation de un à deux ans de la peine d'emprisonnement maximale en vertu de l'article 122) et 1996 a permis de constater une augmentation, par rapport à la période de 40 ans précédant l'année 1988, du nombre de sentences comportant des peines d'emprisonnement522. Dans la majorité de ces cas, les peines d'emprisonnement ont été inférieures au maximum de deux ans. Comme on peut s'y attendre, les tribunaux réservent la peine d'emprisonnement maximale aux cas les plus graves523. Un exemple récent d'une longue peine d'emprisonnement imposée en vertu de l'article 122 est l'affaire Wall524 dans laquelle un homme et son épouse ont été accusés de placement et de négociation de valeurs mobilières en contravention de la loi sur les valeurs mobilières de l'Ontario. Dans cette cause, le juge a cité les motifs du jugement dans la cause Sisto Finance525, en ce qui a trait au bien-fondé de réserver les sentences maximales aux infractions les plus graves commises par les pires contrevenants526.
Compte tenu des changements qu'ont connus les marchés boursiers au cours de la dernière décennie, nous croyons que lorsque les actes faisant l'objet d'une déclaration de culpabilité en vertu de l'article 122 sont délibérés et graves et ont causé un préjudice important à un nombre significatif d'investisseurs, les tribunaux devraient avoir toute la latitude requise pour imposer une pénalité monétaire et une peine d'emprisonnement proportionnelles à la gravité des infractions et à l'importance du préjudice causé.
Ayant soigneusement pris en compte le contexte et les principes susmentionnés, nous avons recommandé dans le rapport préliminaire que la peine d'emprisonnement maximale pouvant être imposée pour une infraction aux dispositions de l'article 122 de la Loi soit portée à cinq ans moins un jour. Une telle augmentation fournirait à la cour la latitude voulue pour imposer des peines appropriées ayant un effet dissuasif dans les cas graves. Le gouvernement de l'Ontario a adopté cette recommandation dans les Modifications de 2002527.
Dans l'ensemble, les commentateurs du rapport préliminaire ont appuyé cette recommandation. L'un d'entre eux s'est toutefois préoccupé du fait qu'une sentence aussi longue que cinq ans devrait comporter les protections procédurales qui sont accordées à une personne accusée d'un acte criminel en vertu du Code criminel et que de telles affaires devraient être entendues par la Cour supérieure de justice plutôt que par la Cour de justice de l'Ontario528. Ce commentateur a également soulevé une question se rapportant à la signification de cinq ans moins un jour.
Le Comité a recommandé une peine d'emprisonnement maximale de cinq ans moins un jour, puisque c'est la durée maximale qui peut être imposée sans déclencher le droit à d'un procès devant jury en vertu de la Charte.529 Nous ne croyons pas qu'un procès devant jury soit approprié pour les poursuites intentées en vertu de la Loi sur les valeurs mobilières. Les procédures réglementaires relatives aux valeurs mobilières peuvent être de nature technique et complexe et elles ne se prêtent pas bien aux procès devant jury530. À l'heure actuelle, aucun droit à un procès devant jury n'est accordé dans le cas d'une poursuite en vertu de l'article 122; notre recommandation d'accroître la sentence maximale n'enlève aucun des droits existants. De plus, nous ne sommes pas d'accord avec le fait que le droit à une enquête préliminaire devrait être inclus dans la Loi. Nous n'avons aucun preuve que le système actuel est déficient pour ce qui est d'assurer le traitement équitable d'une personne accusée en vertu de l'article 122.
23.2 Pouvoir éventuel d'ordonner un remboursement
Le Comité est conscient du fait que les investisseurs peuvent, pour plusieurs raisons, notamment le manque de temps et de ressources, éprouver de la difficulté à récupérer les pertes financières encourues à la suite d'une infraction aux dispositions de l'article 122 de la Loi. Cette question a été soulevée dans le cadre d'une décision récemment rendue par la cour en rapport avec une poursuite en vertu de l'article 122. Lorsqu'il a prononcé sa sentence pour les infractions commises aux dispositions de la Loi dans cette cause, le juge a remarqué à regret que les investisseurs victimes de ces méfaits devraient recourir à des poursuites coûteuses et complexes afin de récupérer leur bien. Dans ses motifs de sentence, le juge a recommandé que la Loi ou la Loi sur les infractions provinciales soit modifiée afin de permettre à la cour saisie d'une affaire en vertu de l'article 122 d'ordonner un remboursement531. Nous sommes d'accord et nous avons recommandé dans le rapport préliminaire d'ajouter à l'article 122 de la Loi des dispositions permettant à la cour d'ordonner un remboursement ou une indemnisation. Nous remarquons que la loi de l'Alberta contient une telle disposition532. Cette disposition favoriserait l'atteinte d'objectifs importants : faciliter la réparation des torts subis par les investisseurs en leur permettant de récupérer à peu de frais leurs pertes et rendre le contrevenant directement responsable des torts causés.
Nous comprenons qu'il peut exister des questions de procédure en ce qui a trait au pouvoir d'ordonner un remboursement ou une indemnisation. Il peut s'agir notamment de l'identification des victimes, de la détermination et de la preuve des pertes encourues par les victimes et de la perception des montants faisant l'objet de l'ordonnance de remboursement ou d'indemnisation. Ce sont toutefois des questions que la cour peut régler à sa discrétion. Les lois pourraient également aborder la question de la perception des montants, par exemple en stipulant que toute ordonnance de remboursement ou d'indemnisation peut être exécutée de la même manière que les autres jugements de la cour supérieure.
Plusieurs commentateurs du rapport préliminaire ont appuyé notre recommandation. Un commentateur a manifesté son désaccord, déclarant qu'il vaut mieux réserver ce type d'ordonnance à une poursuite civile ultérieure533.
CHAPITRE 24 AUTRES QUESTIONS D'EXÉCUTION
24.1 Confidentialité en vertu de l'article 16 de la Loi
L'article 16 de la Loi défend à toute personne ou compagnie de divulguer la nature ou la teneur d'une ordonnance d'enquête ou d'examen financier, sauf à son avocat ou si la Commission lui ordonne de le faire534. En vertu de l'article 17, la Commission peut, si elle estime qu'il serait dans l'intérêt public de le faire, ordonner la divulgation de l'information faisant l'objet de l'article 16. En réponse à la demande de commentaires relativement à la Liste des questions de fond, un observateur a suggéré que le Comité étudie la portée, la constitutionnalité et le bien-fondé de l'article 16535. Nous avons cru comprendre que cette disposition est jugée trop contraignante et que, par exemple, elle défendrait à une personne de faire part à son employeur, à un dirigeant ou à un administrateur à l'emploi de cet employeur, ou à toute autre personne qui n'est pas son propre avocat, de l'existence d'une enquête ou d'un examen, de la connaissance qu'elle pourrait en avoir ou de toute participation de sa part à cette enquête ou à cet examen. Dans le rapport préliminaire, nous avons recommandé que la Commission publie une déclaration de principes fournissant une certaine orientation concernant la portée de l'article 16. Nous avons également sollicité d'autres suggestions touchant cette question. Deux observateurs ont fait écho aux préoccupations soulevées à l'égard de l'article 16536. Un de ces observateurs a également suggéré que l'article 17 soit modifié afin d'aborder la question de la qualité pour présenter une demande d'ordonnance de divulgation et afin de fournir une occasion de se faire entendre lorsqu'une demande est refusée537.
Le Comité a étudié ces questions, notamment en ce qui a trait au bien-fondé de la disposition relative à la confidentialité que contient l'article 16.
L'objet de l'article 16 est double :
Il protège l'intégrité du processus d'enquête. Si cette disposition n'existait pas, la Commission ne pourrait exercer aucun contrôle sur la diffusion de l'information touchant l'enquête, notamment sur la divulgation de l'existence même de l'enquête. La notoriété publique de l'existence de l'enquête ou de certains détails touchant l'enquête pourrait, entre autres :
porter atteinte à la réputation de la personne ou de la compagnie faisant l'objet de l'enquête avant que la Commission ait eu le loisir de déterminer s'il y a lieu ou non d'appliquer une procédure de mise à exécution;
susciter une collusion entre les différents témoins, qui pourraient discuter des preuves qu'ils détiennent ou monter une défense commune.
Il assure aux témoins qui sont assignés à produire de l'information ou des documents en vertu de l'article 13 de la Loi certaines protections statutaires538.
Dans ce dernier cas, par exemple, un employé pourrait être peu enclin à fournir de l'information de son propre chef au personnel de la Commission dans le cadre d'une enquête sur des infractions en matière de valeurs mobilières potentiellement commises par son employeur. Il pourrait s'avérer nécessaire de l'y contraindre à l'aide d'une assignation en vertu de l'article 13. Les exigences en matière de confidentialité que contient l'article 16 et les dispositions de l'article 17 touchant l'autorisation de divulguer offrent une certaine tranquillité d'esprit aux personnes assignées à fournir de l'information dans de telles circonstances.
Selon nous, les dispositions en matière de confidentialité de l'article 16 représentent un élément important des dispositions de la Loi relatives aux enquêtes et favorisent l'atteinte des objectifs susmentionnés : assurer l'intégrité du processus d'enquête et protéger les personnes devant fournir de l'information à la Commission dans le cadre d'une enquête. Il est donc important que la Commission soit bien renseignée sur les circonstances particulières entourant une assignation à produire de l'information afin d'être en mesure de bien évaluer les intérêts pertinents en cause, c'est-à-dire l'intérêt public servi par la divulgation de l'information, d'une part, et la préservation de la confidentialité du processus d'enquête, d'autre part. Cet équilibre fait l'objet de l'article 17.
Bien que nous estimions ces préoccupations bien fondées, nous croyons que le retrait des importantes protections assurées par l'article 16 n'est peut-être pas la bonne solution. Nous soulignons que les parties peuvent demander, en vertu de l'article 17, une ordonnance autorisant la divulgation de l'information demandée539. Comme nous l'avons recommandé dans le rapport préliminaire, il pourrait être utile que la Commission publie une déclaration de principes fournissant une orientation et des conseils interprétatifs en ce qui concerne la portée de la disposition de confidentialité de l'article 16 et clarifiant le processus de demande de divulgation en vertu de l'article 17. Nous croyons qu'une telle déclaration de principes devrait suffire à fournir l'orientation nécessaire pour clarifier le processus et aborder les questions soulevées, y compris la question de la qualité pour présenter ce genre de demande.
24.2 Le besoin d'une disposition touchant les activités frauduleuses et les manipulations du marché
LES ACTIVITÉS FRAUDULEUSES ET LES MANIPULATIONS DU MARCHÉ
Dans le rapport préliminaire, nous avons recommandé que la Loi soit modifiée afin d'interdire explicitement les activités frauduleuses et les manipulations du marché. Nous avons fait remarquer que la Loi ne contenait aucune disposition prohibant explicitement les activités frauduleuses et les manipulations du marché, bien que les lois en matière de valeurs mobilières de nombreuses autres compétences fassent spécifiquement état du pouvoir des organismes de réglementation de sévir contre les activités frauduleuses et les manipulations du marché540.
Puisque la Commission peut sévir contre ce genre de conduite en vertu des dispositions de l'article 127 sur l'intérêt public, nous avons examiné dans le rapport préliminaire la pertinence d'une telle disposition explicite contre ce genre de conduite. Nous avons conclu que : i) la Commission ne devrait pas être contrainte de faire appel à ses compétences en matière de protection de l'intérêt public pour exercer un contrôle sur des conduites constituant un abus fondamental des marchés financiers et que ii) l'interdiction touchant les activités frauduleuses et les manipulations du marché est d'une nécessité si fondamentale qu'elle devrait faire explicitement partie de la Loi541. Loin de constituer un obstacle, cela confirmerait l'autorité dont dispose la Commission pour exercer ses pouvoirs exécutoires dans l'intérêt public en vertu de l'article 127. Le gouvernement de l'Ontario a adopté notre recommandation dans les Modifications de 2002542.
À la suite de l'adoption, le 1er décembre 2001, de règles encadrant les ATS au Canada, les ACVM ont élaboré un ensemble de règles de base touchant les opérations boursières qui s'appliquent à tous les marchés543. La partie 3 des règles régissant les opérations boursières contient une disposition interdisant les manipulations de marché et les activités frauduleuses544. Selon nous, la Loi devrait contenir à juste titre une telle disposition545. Lorsqu'elles seront promulguées, les Modifications de 2002 intégreront à la Loi une disposition touchant les activités frauduleuses et les manipulations du marché. Par conséquent, les règles régissant les opérations boursières devront ensuite être modifiées afin de prévoir que les règles relatives aux activités frauduleuses et aux manipulations du marché contenues dans les règles touchant les opérations boursières ne s'appliqueront pas en Ontario; c'est plutôt la disposition de la Loi qui sera appliquée. Ainsi, dans les provinces dont les lois renferment ces dispositions, y compris l'Ontario, les règles portant sur les activités frauduleuses et les manipulations du marché contenues dans les lois pertinentes s'appliqueront, plutôt que celles énoncées dans les règles régissant les opérations boursières.
Nous remarquons que le Code criminel interdit certaines pratiques manipulatrices et frauduleuses touchant le marché public en général et les opérations boursières en particulier546. À notre avis, ceci ne fait aucunement obstacle à l'inclusion dans la Loi d'une interdiction portant sur les manipulations du marché et les activités frauduleuses547. La Cour suprême du Canada a confirmé les dispositions faisant double emploi que renferment les lois fédérales et provinciales dans un certain nombre de cas, dont certains en vertu des dispositions de la Loi, même lorsque ces dispositions risquent de s'appliquer simultanément548. En outre, dans la mesure où une violation de l'interdiction entraîne une infraction, nous ne croyons pas que cela relève essentiellement du droit criminel. Les tribunaux ont accordé un vaste champ d'application à la compétence provinciale en ce qui a trait aux lois sur les valeurs mobilières549 et ils ont confirmé les sanctions pénales provinciales promulguées dans le but d'exécuter les lois provinciales550. Nous faisons remarquer que l'un des objets explicites de la Loi est de protéger les investisseurs contre les pratiques déloyales, irrégulières ou frauduleuses (c'est nous qui soulignons)551. À notre avis, l'interdiction relative aux manipulations du marché et aux activités frauduleuses que renferme la Loi appuie ce mandat et s'inscrit parfaitement dans le régime général de réglementation des valeurs mobilières en vertu de la Loi.
Dans l'ensemble, tous les commentaires reçus à l'égard de cette recommandation du rapport préliminaire ont été en sa faveur.
Les lois sur les valeurs mobilières de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba interdisent à une personne ou à une compagnie ayant l'intention de négocier un titre ou un contrat de change de faire une déclaration qu'elle sait, ou devrait raisonnablement savoir, être une déclaration trompeuse552 ou être substantiellement fausse ou trompeuse553. Dans le rapport préliminaire, nous avons recommandé que la Loi contienne une interdiction semblable. Le gouvernement de l'Ontario a adopté cette recommandation dans les Modifications de 2002554. Nous avons également recommandé que cette disposition s'applique à toutes les déclarations, orales ou écrites. Nous avons toutefois remarqué que les dispositions des lois sur les valeurs mobilières de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba visent les déclarations trompeuses faites par des personnes ou compagnies ayant l'intention de négocier un titre ou un contrat. Cette distinction circonscrit la portée de l'interdiction. Nous nous sommes donc interrogés sur le bien-fondé de cette distinction dans le rapport préliminaire. La majorité des observateurs qui ont abordé cette question ont convenu que l'interdiction ne devrait pas se limiter aux déclarations effectuées dans l'intention de négocier un titre ou un contrat555. Nous faisons remarquer que la nouvelle disposition contenue dans les Modifications de 2002 est rédigée de façon conforme à ces opinions.
Le rapport préliminaire ne suggérait pas de formulation quant à l'interdiction recommandée. En l'absence de termes précis, un observateur s'est inquiété de l'étendue potentielle de l'interdiction . Nous croyons que la disposition qui a été récemment ajoutée à la Loi dans les Modifications de 2002 en matière de déclarations trompeuses règle cette question.
24.3 Délits d'initiés
La Loi interdit expressément aux personnes ou compagnies ayant des rapports particuliers avec un émetteur assujetti de se livrer à des opérations et de fournir des tuyaux concernant cet émetteur assujetti, et elle exige que les initiés divulguent leurs opérations. Plus précisément, la Loi interdit :
la négociation de titres d'un émetteur assujetti par les personnes ou compagnies ayant des rapports particuliers avec l'émetteur assujetti si un fait pertinent ou un changement important concernant cet émetteur a été porté à leur connaissance, mais n'a pas encore été divulgué au public (délit d'initié);
le partage de renseignements touchant un fait pertinent ou un changement important avant que ce fait ou ce changement n'ait été divulgué au public (tuyau).
On entend par personne ou compagnie ayant des rapports particuliers avec un émetteur assujetti toute personne ou compagnie qui a accès à de l'information confidentielle au sujet de l'émetteur. Les initiés (qui comprennent notamment les administrateurs et les cadres dirigeants de l'émetteur)557 sont tenus de déposer immédiatement un rapport d'initié divulguant ce fait. Ils doivent également divulguer immédiatement leurs opérations relatives aux valeurs mobilières de l'émetteur dont ils sont propriétaires ou dont ils ont le contrôle558.
Dans notre rapport préliminaire, nous avons fait référence aux commentaires portant sur la Liste des questions de fond que nous avions reçus et nous avons fait remarquer que les principales inquiétudes touchant les délits d'initiés semblent être liées au dépôt des rapports d'initiés et à la transparence de ces rapports, ainsi qu'à la priorité que la Commission devrait accorder aux activités de surveillance et d'exécution des interdictions en matière d'opérations d'initiés.
Nous croyons que nous avons abordé de façon générale les questions de mise en application par l'entremise des recommandations que nous avons formulées dans le rapport préliminaire relativement à l'attribution à la Commission de pouvoirs exécutoires élargis. Plusieurs de ces recommandations ont été adoptées dans les Modifications de 2002. Si elles sont adoptées, ces recommandations, et certaines autres, permettront à la Commission et aux cours de justice de donner suite plus efficacement aux délits d'initiés. Par exemple :
Conformément aux Modifications de 2002, la Commission serait autorisée, en vertu de l'article 127 de la Loi, à imposer une amende administrative d'un montant maximal de 1 000 000 $559.
Conformément aux Modifications de 2002, l'amende maximale dont sont passibles les contrevenants à l'article 122 de la Loi passerait de 1 000 000 $ à 5 000 000 $ (et cette augmentation se répercute sur l'amende maximale dont sont passibles les contrevenants aux dispositions relatives aux délits d'initiés) et la peine d'emprisonnement maximale au titre du même article passerait de deux ans à cinq ans moins un jour560. Une telle augmentation ajoutera un effet dissuasif certain aux pouvoirs de la Commission de faire respecter les dispositions de la Loi en matière d'opérations d'initiés.
Nous avons recommandé que la Commission soit autorisée à ordonner qu'une personne ou une société se conforme ou cesse de contrevenir aux mesures législatives ontariennes sur les valeurs mobilières et qu'elle s'y conforme à l'avenir, ou qu'elle prenne des mesures pour s'assurer de la conformité future avec ces mesures. La Commission pourrait utiliser ce pouvoir pour compléter les autres ordonnances qu'elle pourrait rendre au cours d'audiences administratives en matière de délit d'initié au titre de l'article 127.
Nous remarquons en outre que la Commission dispose de plusieurs mesures d'exécution en ce qui a trait aux délits d'initiés. Elle peut tout d'abord amorcer des poursuites quasi criminelles en vertu de l'article 122 de la Loi. Elle peut également entamer des poursuites administratives dans le cadre desquelles elle peut, au titre de l'article 127, rendre une ou plusieurs ordonnances dans l'intérêt public. Enfin, la Commission peut demander à la Cour supérieure de rendre une ou plusieurs ordonnances d'exécution civile. Traditionnellement, la Commission a poursuivi les délits d'initiés à titre d'actes quasi criminels. Nous soulignons toutefois que les poursuites en vertu de l'article 122 sont sujettes à une norme de preuve plus élevée (soit une preuve hors de tout doute raisonnable plutôt que celle de la prépondérance des probabilités) et à un fardeau de preuve plus rigoureux. À titre de conseil pratique, nous avons suggéré dans le rapport préliminaire que, dans les cas appropriés, la Commission envisage d'utiliser ces autres mécanismes exécutoires disponibles en vertu des articles 127 et 128 de la Loi pour réglementer les délits d'initiés.
Un observateur s'est préoccupé du fait que notre recommandation suggérait implicitement que la Commission devrait engager des procédures dans les cas les plus mal fondés561. Cela n'était pas notre intention; nous ne croyons pas qu'une procédure devrait être engagée dans les cas mal fondés. Nous encourageons toutefois la Commission à tirer profit de la variété et de la souplesse des mesures de redressement prévues par la Loi pour ce qui est de choisir le mécanisme d'exécution qui permettra le mieux d'atteindre les objectifs de la Loi dans des circonstances particulières562.
Enfin, nous avons passé en revue les dispositions de la Loi en matière de responsabilité civile dans les cas de délits d'initiés. La Loi ne reconnaît comme motif de poursuite pour délit d'initié que l'achat ou la vente de titres auprès de l'initié (exigence d'un lien contractuel)563. À ce propos, un intervenant a déclaré ce qui suit :
Dans un marché secondaire actif, il sera normalement difficile pour un investisseur de faire la preuve du lien direct exigé par la loi. De plus, même si un investisseur réussit à faire la preuve de ce lien, le lien lui-même ne sera qu'une question de hasard. L'investisseur ayant droit à un remboursement ne se distingue pas de tous les autres investisseurs ayant simultanément effectué des opérations semblables et dont les actions, par simple hasard, n'ont pas été achetées ou vendues par l'initié. Les mesures législatives actuelles créent donc un recours qui, même lorsqu'il est disponible, est fondé sur une distinction arbitraire découlant du simple hasard564.
Dans le rapport préliminaire, nous avons recommandé que les ACVM examinent, dans le cadre des modifications proposées relativement à la responsabilité civile, s'il serait indiqué ou non d'élargir la portée des dispositions existantes concernant les questions de responsabilité civile relatives aux délits d'initiés en supprimant l'exigence de l'existence d'un lien contractuel565. Deux observateurs ont exprimé leur désaccord à l'égard de cette recommandation et ont fourni des arguments bien pesés pour appuyer leur position. Ils ont signalé, entre autres, la possibilité que des dommages-intérêts injustes et excessifs soient accordés si l'exigence de l'existence d'un lien contractuel est supprimée566.
Le droit américain sur les valeurs mobilières ne renferme pas d'exigence relative à l'existence d'un lien contractuel par rapport au droit d'action prévu par la loi pour les délits d'initiés. Il crée plutôt un droit d'action en faveur des négociateurs contemporains567 et limite le montant total des dommages-intérêts pouvant être imposé au profit réalisé ou à la perte évitée par l'initié dans l'opération en question. En outre, le montant de toute ordonnance de remboursement rendue dans le cadre d'une procédure se rapportant à la même opération ou aux mêmes opérations doit être déduit du total des dommages-intérêts pouvant être imposé à un initié. Une démarche semblable, fondée sur des principes, devrait être adoptée en Ontario. À notre avis, le mécanisme relatif à la responsabilité civile pour les délits d'initiés devrait s'appuyer sur un modèle de dissuasion plutôt que de fournir un régime compensatoire. On devrait empêcher un initié qui effectue une opération en ayant connaissance de renseignements importants non divulgués de profiter des avantages que lui apporte cette opération. On peut le faire des deux façons suivantes :
en supprimant l'exigence d'un lien contractuel et en fournissant ainsi un droit d'action significatif;
en limitant la responsabilité totale pour les dommages-intérêts au montant du profit réalisé ou de la perte évitée par l'initié.
Nous recommandons que le gouvernement de l'Ontario envisage de modifier l'article 134 de la Loi afin d'élargir la portée des dispositions concernant les questions de responsabilité civile relatives aux délits d'initiés, comme nous l'avons mentionné ci-dessus.
24.4 Rapports d'initiés
En ce qui a trait aux rapports d'initiés, nous remarquons que les ACVM ont élaboré le système de données électroniques sur les initiés (SEDI)568. L'objet du SEDI est de permettre aux initiés de la plupart des émetteurs assujettis de déposer de façon sécuritaire des rapports d'initiés en format électronique par l'entremise d'Internet. Le nouveau système permettra également au public épargnant d'avoir accès à de l'information sélectionnée sur les initiés par l'entremise du site Web du SEDI. La mise en ouvre du SEDI devrait permettre une diffusion plus rapide et plus efficiente de l'information enregistrée. Le SEDI devrait également permettre aux organismes de réglementation de coordonner leurs examens des rapports d'initiés et d'assurer une surveillance plus efficace du respect de la réglementation en matière de rapports d'initiés569. Actuellement, les rapports d'initiés doivent être déposés au plus tard dix jours après la date de l'opération. Une fois que le SEDI sera totalement opérationnel, les ACVM devraient envisager une réduction supplémentaire de la période de dépôt des rapports d'initiés. Les dépôts de rapports électroniques devraient faciliter la divulgation plus rapide des opérations d'initiés.
Dans le rapport préliminaire, nous avons fait référence aux observateurs qui, relativement à la Liste des questions de fond, ont exprimé des préoccupations quant aux opérations grâce auxquelles les initiés, à toutes fins utiles, se défont de leurs actions dans une société émettrice sans avoir à se conformer aux exigences touchant les rapports d'initiés570. Les auteurs de ces commentaires ont donné comme exemple les prêts ou les contrats sur produits dérivés accessoires ainsi que l'utilisation de produits financiers structurés, qui permettent aux initiés d'échanger leurs actions synthétiquement ou par l'entremise d'un tiers, dans le cadre d'une opération de couverture, sans être tenus en toutes circonstances de divulguer l'opération. Nous avons fait remarquer que le formulaire du SEDI pour les opérations d'initiés (formulaire 55-102F2) contient des demandes d'information précises au sujet de toute opération en ce qui concerne les produits dérivés de tiers. Cela n'est pas explicitement le cas dans l'exemplaire papier du rapport d'initié. On nous a dit que cette différence avait suscité de la confusion dans le marché et que l'existence de ces renseignements dans le SEDI avait été faussement interprétée comme une nouvelle exigence. Nous comprenons que l'intention des ACVM était de faciliter le dépôt des rapports d'initiés sur les opérations portant sur des options ou autres produits dérivés transigés en bourse ou hors bourse, lorsque les lois en matière de valeurs mobilières l'exigent.
Le Comité est conscient du fait que des questions ont été soulevées en ce qui concerne les opérations portant sur des produits dérivés de tiers et l'obligation de les divulguer. On peut, par exemple, penser à la monétisation des actions571. Les opérations de monétisation d'actions font l'objet de questions de réglementation relativement aux rapports d'initiés, aux opérations d'initiés, à l'entiercement et aux périodes de détention. Les ACVM ont récemment publié aux fins de commentaires la norme multilatérale 55-103 intitulée Insider Reporting for Certain Derivative Transactions (Equity Monetization) qui propose d'aborder ces questions572.
Comme nous l'avons indiqué dans le rapport préliminaire, nous croyons que les initiés devraient être tenus de divulguer ce genre d'opération afin de permettre au public de connaître l'étendue de la participation financière de l'initié dans une société émettrice et d'être averti de tout changement effectif ou de toute élimination de sa participation financière dans celle-ci. Nous encourageons les ACVM à poursuivre leurs efforts et soulignons le besoin de transparence des rapports d'initiés à cet égard. Nous croyons également qu'il importe d'aborder ces questions sur le plan national. Un certain nombre de commentaires sur le rapport préliminaire ont appuyé notre recommandation à cet égard.
24.5 Ordonnances de blocage
Le pouvoir de la Commission de rendre une ordonnance de blocage est énoncé à l'article 126 de la Loi573. Ce pouvoir lui permet, au moyen d'une directive, d'enjoindre à une personne qui possède ou qui contrôle des fonds, des valeurs mobilières ou des biens d'une personne ou d'une compagnie de les retenir jusqu'à ce que la Commission ou la cour en décide autrement. Une telle ordonnance peut être rendue sans préavis. Toutefois, en vertu du paragraphe 126(5), la Commission est tenue de présenter une requête à la cour relativement à une ordonnance prolongeant l'ordonnance qu'elle a rendue. Cette requête doit être faite au plus tard sept jours après que la Commission a rendu son ordonnance.
À la suite de la publication du rapport préliminaire, le personnel de la Commission a fait part au Comité de ses préoccupations à l'égard du paragraphe 126(5). Il a indiqué que les lois sur les valeurs mobilières de plusieurs autres provinces ne contiennent pas de disposition exigeant que la cour examine une ordonnance de blocage574 et il a suggéré que la Loi soit modifiée afin de permettre à la Commission elle-même d'examiner s'il serait dans l'intérêt public de proroger l'ordonnance de blocage, conformément à une requête sur préavis aux parties concernées. Le Comité a également passé en revue une décision rendue récemment par la Cour supérieure de justice qui aborde la question de savoir quel examen approprié devra être appliqué par la cour pour déterminer si une ordonnance de blocage rendue par la Commission doit être maintenue575.
Nous croyons que cette question devrait faire l'objet d'une analyse et d'une consultation du public. Les points à examiner comprendraient notamment le fait de savoir qui, de la cour ou de la Commission, constitue l'entité appropriée pour maintenir l'ordonnance de blocage et si un critère plus approprié pourrait être inclus dans la Loi en tant que motif de maintien d'une ordonnance de blocage. Nous croyons que d'autres points doivent être débattus. Nous recommandons que ces questions soient étudiées en tenant compte de l'avis du public et nous ne faisons aucune recommandation précise pour le moment.
24.6 Ordonnances de frais
Un commentaire sur le rapport préliminaire a soulevé la question des dispositions de la Loi portant sur les frais d'enquête et suggéré qu'elles soient modifiées afin i) d'établir clairement qu'une partie intimée qui n'a pas obtenu gain de cause n'est responsable que des frais et des débours prouvables réels du personnel de la Commission et ii) de stipuler que ces frais doivent être examinés par la partie intimée576. L'observateur a également suggéré que la Loi soit modifiée de façon à accorder à la Commission le pouvoir discrétionnaire d'attribuer les frais aux parties intimées qui ont eu gain de cause selon une échelle appropriée.
Les dispositions relatives aux frais de l'article 127.1 ont été ajoutées à la Loi en 1999. Ces dispositions autorisent la Commission à ordonner à une personne ou à une société de payer les frais d'une enquête ou les frais d'une audience dans certaines circonstances577. La Commission peut conserver les frais qui lui sont payés en vertu de cet article et elle n'est pas tenue de les verser au Trésor>578.
Nous avons quelques préoccupations à l'égard des ordonnances de frais en vertu de la Loi. Il est clair que le pouvoir d'ordonner le paiement des frais en vertu de la Loi est discrétionnaire. Cependant, nous pensons qu'il serait utile que la Commission élabore des politiques ou des lignes directrices en ce qui a trait à la façon dont les frais devraient être établis et aux circonstances dans lesquelles ils pourraient être ordonnés. Nous croyons également que les coûts devraient faire l'objet d'un examen à la demande d'une partie intimée579.
Nous notons que l'article 127.1 considère les ordonnances de frais sous un seul angle, c'est-à-dire comme les frais payables à la Commission par une partie intimée. Il n'existe aucune disposition " parallèle " pour les frais payables à une partie intimée par la Commission. Certains commentateurs, dont celui mentionné plus haut, ont soutenu que le pouvoir d'émettre une ordonnance de frais devrait s'appliquer des deux façons, ce qui signifie que si la Commission a le droit d'ordonner le paiement de frais par une partie intimée, elle devrait aussi avoir le droit d'ordonner le paiement de frais à une partie intimée. Nous recommandons d'examiner, dans le cadre de tout examen futur de la Loi, la question de savoir si la Loi devrait comprendre une disposition autorisant la Commission à ordonner le paiement de frais à une partie intimée dans le cadre des procédures de la Commission et, si oui, dans quelles circonstances cette disposition devrait s'appliquer580.
24.7 Protection des dénonciateurs
La nécessité de protéger les dénonciateurs en vertu de la Loi a été soulevée par un observateur qui a suggéré que la Loi soit modifiée afin de protéger contre les représailles, les mesures disciplinaires ou la discrimination les employés qui mettent les autorités au courant d'infractions alléguées à la Loi ayant été commises par leurs employeurs ou des personnes qui y sont associées581. Ce commentaire a été formulé à la lumière des modifications apportées à la Loi Sarbanes-Oxley de 2002 des États-Unis, plus particulièrement l'article 806 de cette loi qui offre une protection contre la cessation d'emploi ou d'autres mesures de représailles à tout employé, entrepreneur, sous-traitant ou agent d'une entreprise ouverte qui i) fournit des preuves relatives à une conduite que l'employé croit, de façon raisonnable, être contraire aux lois fédérales portant sur les valeurs mobilières ou sur les activités frauduleuses ou ii) témoigne ou participe à une procédure relative aux valeurs mobilières ou aux activités frauduleuses, ou qui dépose une plainte582.
24.8 Initiatives en matière d'exécution du gouvernement fédéral - Un pas de plus
Le présent rapport aborde en long et en large les pouvoirs d'exécution conférés à la Commission. Nous avons fait de nombreuses recommandations visant à renforcer ces pouvoirs parce que nous croyons que la Commission a absolument besoin de pouvoirs d'exécution efficaces pour accomplir son mandat.
Le gouvernement de l'Ontario a déjà adopté un certain nombre des recommandations que nous avons formulées dans notre rapport préliminaire relativement aux questions liées à l'exécution de la loi. Ainsi, il a manifesté sa reconnaissance et son appui à l'égard du rôle que joue l'exécution de la loi dans la protection des investisseurs et dans la promotion de l'intégrité des marchés des capitaux de l'Ontario.
Le gouvernement fédéral a également reconnu l'importance des efforts déployés en matière d'exécution de la loi pour ce qui est de promouvoir la confiance des investisseurs. Dans son budget du 18 février 2003, le gouvernement fédéral a présenté ses plans à l'égard d'une approche nationale en matière d'application de la loi visant à renforcer les enquêtes et les poursuites pour les fraudes d'entreprise et les activités illégales sur le marché. Le gouvernement fédéral prévoit de nouvelles mesures législatives pour réviser ces infractions, permettre la collecte de preuves ciblées et adapter les structures de détermination de la peine afin de souligner la gravité des infractions liées aux fraudes d'entreprise. Il mettra sur pied des équipes intégrées d'enquêteurs, de juricomptables et d'avocats sous la cogestion de la Gendarmerie royale du Canada et de ses partenaires, dans les principaux centres financiers du Canada, dans le but de collaborer étroitement avec les organismes de réglementation des valeurs mobilières et les corps policiers locaux et provinciaux pour s'attaquer aux cas les plus graves de fraudes d'entreprise et d'activités illégales sur le marché (y compris les infractions alléguées aux lois provinciales sur les valeurs mobilières). En outre, le gouvernement fédéral a indiqué qu'il étudiera, avec les provinces et d'autres intervenants clés, l'établissement de pouvoirs équivalents pour lui permettre d'intenter des poursuites en cas d'infractions criminelles graves dans le domaine des valeurs mobilières et de la fraude d'entreprise583.
Committee for the Equal Treatment of Asbestos Minority Shareholders v. Ontario (Securities Commission), [2001] 2 S.C.R. 132, par. 39 [ci-après Asbestos].
Ibid, par J. Iacobucci, au par. 43.
Global Securities Corp. v. British Columbia (Securities Commission), [2001] 1 S.C.R. 494.
Les pouvoirs d'exécution généraux de la Commission en vertu de la Loi sont semblables à ceux des trois autres grandes commissions des valeurs mobilières au Canada, c'est-à-dire celles de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et du Québec, mais, au moment de notre examen dans le cadre de la préparation du rapport préliminaire, ils n'étaient pas, sous certains rapports, aussi vastes. En formulant les recommandations publiées dans le rapport préliminaire, le Comité a tenu compte des domaines dans lesquels un ou plusieurs de ces organismes détiennent des pouvoirs que la Commission ne possédait pas. Le Comité a également examiné les pouvoirs d'exécution des organismes de réglementation des États-Unis, du Royaume-Uni et de l'Australie.
Proposals for Amendments to the Securities Act in the Areas of Investigations, Enforcement and Remedies (1990), 13 OSCB 405. Les modifications proposées aux pouvoirs d'exécution de la loi de la Commission comprenaient ce qui suit :
Ajouter une exigence selon laquelle la Commission demande immédiatement au tribunal de proroger une ordonnance de blocage rendue par la Commission.
Accroître les pouvoirs de redressement de la Commission afin d'élargir sa gamme de pouvoirs disciplinaires et d'indemnisation, y compris les pouvoirs d'ordonner ce qui suit : se conformer à la Loi, aux règlements et aux déclarations de principes; se conformer aux règlements administratifs, aux règles, aux règlements, aux procédures, aux pratiques et aux directives d'un organisme d'autoréglementation (OAR); modifier ou cesser la distribution d'une vaste gamme de documents d'information; réprimander publiquement ou en privé une personne (y compris les conseillers professionnels) qui est coupable d'inconduite sur le marché; interdire à une personne (y compris un conseiller professionnel) coupable d'inconduite sur le marché d'occuper un poste, ou d'être un administrateur ou un employé, ou d'être engagé par ou d'être associé d'une façon quelconque à une personne ou une société inscrite ou à un émetteur assujetti; rembourser des sommes d'argent; payer les frais associés à une enquête ou à une instance devant la Commission.
Conférer à la Commission de vastes pouvoirs lui permettant de demander à la Cour une déclaration de non-conformité et donner à la Cour le pouvoir d'ordonner la conformité et un large éventail d'autres mesures de redressement, y compris l'annulation, la réparation, le paiement de dommages-intérêts exemplaires, la nomination ou le congédiement d'administrateurs, l'émission, l'annulation, l'achat, l'échange ou l'aliénation de valeurs mobilières, et l'interdiction d'exercer un droit de vote ou d'échanger tout autre droit rattaché aux valeurs mobilières.
tendre la responsabilité pour les infractions à la Loi au-delà des dirigeants et des administrateurs, afin d'inclure toute personne (y compris un conseiller professionnel) qui autorise, encourage ou commet avec d'autres une infraction à la Loi, aux règlements ou aux déclarations de principes.
Suivant la publication pour commentaires de ces propositions, la Commission a publié une version préliminaire des modifications proposées à la Loi ([1991], 14 OSCB 1907). En plus des questions énumérées ci-dessus, cette version préliminaire proposait certains pouvoirs d'exécution additionnels, y compris ce qui suit :
Une disposition permettant à la Cour d'ordonner à une personne ou à une société reconnue coupable d'une infraction en vertu de la Loi d'indemniser une personne ou une société lésée ou d'effectuer une restitution à celle-ci.
Le pouvoir de la Commission d'ordonner à une personne ou à une société qui ne s'est pas conformée au droit ontarien des valeurs mobilières de se soumettre à une révision de ses pratiques et de ses procédures par la Commission et d'effectuer les changements qu'ordonne celle-ci.
Le pouvoir de la Commission d'ordonner à une personne ou à une société qui ne s'est pas conformée au droit ontarien des valeurs mobilières d'effectuer une restitution à toute personne ou société lésée par suite de l'absence de conformité.
Le pouvoir de rendre certaines ordonnances à l'égard de l'absence de conformité avec les règles ou les règlements administratifs, etc., d'une bourse ou d'un OAR (y compris une ordonnance d'exécution et une ordonnance de restitution).
Le pouvoir de rendre certaines ordonnances dans l'intérêt public, y compris la suspension, la restriction ou l'annulation de l'inscription ou de la reconnaissance, une interdiction de dispenses et une interdiction d'opérations sur valeurs.
Le pouvoir de rendre certaines ordonnances à l'égard d'un professionnel ou d'une société qui a encouragé une infraction au droit des valeurs mobilières, participé à des pratiques qui constituent une infraction ou fourni une opinion, des conseils ou de l'information à la Commission ou à son personnel qui prêtent à confusion ou qui sont trompeurs.
Ibid., pp. 405 et 407.
La liste contient entre autres les ordonnances suivantes : une ordonnance enjoignant de se conformer au droit ontarien des valeurs mobilières; une ordonnance interdisant à la personne d'agir à titre de dirigeant ou d'administrateur, ou interdisant à la personne ou à la société d'agir à titre de promoteur d'un participant au marché; une ordonnance enjoignant à la personne ou à la société d'indemniser une personne ou une compagnie lésée ou d'effectuer une restitution à celle-ci et une ordonnance enjoignant à la personne ou à la société de remédier à toute absence de conformité passée avec le droit ontarien des valeurs mobilières.
La Commission, en vertu de l'article 127, est présentement habilitée à rendre plusieurs ordonnances identiques ou semblables aux ordonnances que peut rendre le tribunal en vertu de l'article 128(3), notamment : une ordonnance enjoignant de se soumettre à une révision des pratiques et des procédures effectuée par la Commission, une ordonnance portant qu'un document particulier soit remis ou ne soit pas remis à une personne ou à une société, ou qu'il soit modifié, et une ordonnance interdisant à une personne d'agir à titre de dirigeant ou d'administrateur d'un émetteur.
Loi constitutionnelle de 1867, paragraphe 92(14).
Loi constitutionnelle de 1867 (Canada), articles 96 et 100. Ces dispositions visent à protéger l'indépendance des juges.
Par exemple, voir la décision de Lord Atkin dans Toronto Corporation v. York Corporation [1938], A.C. 414.
Voir la Residential Tenancies Act (N.-É.) (1996), 131 D.L.R. (4th) 609; Massey Ferguson Industries Ltd. v. Sask. [1981], 127 D.L.R. (3d) 513.
Pezim v. British Columbia (Superintendent of Brokers) [1994], 114 D.L.R. (4th) 385; British Columbia (Securities Commission) v. Branch [1995], 123 D.L.R. (4th) 462
La SEC peut imposer des pénalités administratives allant de 5 000 à 100 000 $US à une personne physique et de 50 000 à 500 000 $US à toute autre personne, pour chaque infraction. Ce pouvoir se limite aux procédures particulières stipulées au paragraphe 21B(a) de la Loi de 1934, qui correspondent aux procédures engagées contre des personnes en vertu des clauses 15(b)4, 15(b)6, 15D, 15C ou 17A de la Loi de 1934, c'est-à-dire des professionnels travaillant dans des entités réglementées et dans le secteur des valeurs mobilières, comme des courtiers en valeurs mobilières, des conseillers en placement et des agents de transfert. (Ces dispositions se retrouvent dans les articles suivants de la Loi de 1934 : article 15 - Enregistrement et réglementation des courtiers; article 15B - Valeurs mobilières municipales; article 15C - Courtiers en valeurs mobilières gouvernementales; article 15D - Analystes en valeurs mobilières et rapports de recherche; article 17A - Système national de compensation et de règlement des opérations sur valeurs mobilières.)
La Commission des valeurs mobilières de l'Alberta peut imposer une pénalité administrative maximale de 100 000 $ à un particulier et de 500 000 $ à toute autre personne ou société, pour chaque infraction ou manquement à la Loi de l'Alberta. La Commission des valeurs mobilières du Manitoba peut imposer une pénalité administrative maximale de 100 000 $ à un particulier et de 500 000 $ à toute autre personne ou société. Le montant de la pénalité administrative maximale que peut imposer la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique a été récemment augmenté, passant de 100 000 $ à 250 000 $ pour les particuliers et à 500 000 $ pour les sociétés. En Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse, les commissions peuvent imposer dans chaque cas une pénalité administrative maximale de 100 000 $. La Commission des valeurs mobilières de la Saskatchewan peut également rendre une ordonnance enjoignant à une personne ou à une société de payer le coût de production du matériel exigé par la Commission pour informer le public au sujet des questions liées aux investissements et à la réglementation, sous réserve d'un maximum de 100 000 $. La Commission des valeurs mobilières du Québec peut imposer une pénalité administrative maximale de 1 000 000 $. La FSA peut également imposer une pénalité, sans maximum stipulé, en vertu de la Financial Services and Markets Act 2000 (R.-U.), 2000, chapitre c.8. L'ACCOVAM et la Bourse de Toronto (par l'entremise de RS Inc.) ont le droit d'imposer des pénalités qui ne dépassent pas 1 000 000 $ (par infraction, dans le cas de l'ACCOVAM) ou un montant équivalant au triple du profit réalisé par la personne par suite de l'infraction, selon le montant le plus élevé.
Loi de l'Alberta, paragraphe 199(1).
Le paragraphe 183(1) des modifications de 2002 ajoute l'alinéa suivant au paragraphe 127(1) de la Loi :
9. Si une personne ou une société ne s'est pas conformée au droit ontarien des valeurs mobilières, une ordonnance peut être rendue, obligeant la personne ou la société concernée à payer une pénalité administrative maximale de 1 000 000 $ par manquement.
Voir la lettre d'observations de Gowling Lafleur Henderson s.r.l.
On peut trouver des exemples dans la FSA et l'ACCOVAM. En vertu de la Financial Services and Markets Act 2000 (précité à la note 455), la FSA est tenue de publier des énoncés de politique relativement à l'imposition de pénalités financières aux entreprises et aux personnes approuvées. La FSA est tenue de prendre en compte ces énoncés de politique lorsqu'elle exerce, ou décide d'exercer, ses pouvoirs dans certaines circonstances. Ces énoncés de politique sont exposés dans la section du manuel de la FSA relative à l'exécution des mesures législatives. En janvier 2003, l'ACCOVAM a publié ses Lignes directrices sur les sanctions disciplinaires. Ce document décrit les principes généraux et les lignes directrices préparés par le personnel de l'association qui peuvent être pris en considération par le conseil de section pour déterminer la sanction à imposer dans le cadre d'une entente de règlement ou au terme d'une procédure disciplinaire introduite en vertu du Statut 20 de l'ACCOVAM.
Cette question a été examinée par la Cour suprême du Canada, bien que dans un contexte différent, dans R. v. Wigglesworth [1987], 2 S.R.C. 541. Dans ce cas, un agent de la GRC a été reconnu coupable de voies de fait sur la personne d'un prisonnier en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et a écopé d'une pénalité de 300 $ imposée par un tribunal militaire de la GRC. Il a été inculpé par la suite de voies de fait criminelles pour le même incident. La Cour suprême du Canada a jugé que les droits en vertu du paragraphe 11(h) de la Charte n'avaient pas été violés par les deux procédures. Le paragraphe 11(h) de la Charte décrit le droit d'une personne qui est reconnue coupable et punie pour une infraction de ne pas être jugée ou punie de nouveau pour la même infraction. Dans son examen de la question, la Cour a déclaré que la possibilité qu'une pénalité administrative entraîne des conséquences pénales augmente avec son ampleur : À mon avis, une conséquence pénale véritable qui justifierait l'application de l'article 11 est une peine d'emprisonnement ou une pénalité qui, de par son ampleur, serait perçue comme étant imposée dans le but de punir le méfait commis envers la société en général plutôt que de maintenir la discipline interne dans une sphère d'activité limitée (par J. Wilson).
La Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique a été la première au Canada à être habilitée à imposer des pénalités administratives.
British Columbia (Securities Commission) v. Simonyi-Gindele, [1992] B.C.J. no 2893 Vancouver A 921540. (Cette affaire ne comprenait pas une contestation fondée sur la Charte.)
Johnson v. British Columbia (Securities Commission), [2001] B.C.J. no 2103 (B.C.C.A.).
Asbestos, précité à la note 441, par. 43, cité dans Johnson, ibid.
Voir la lettre d'observations du Nouveau parti démocratique de l'Ontario.
Voir les lettres d'observations de Fasken Martineau DuMoulin s.r.l. et de Gowling Lafleur Henderson s.r.l.
Voir les lettres d'observations du sous-comité sur les lois sur les valeurs mobilières de l'Association du Barreau de l'Ontario, de Simon Romano et de BMO Nesbitt Burns.
Loi de 1993, paragraphe 8A(e); loi de 1934, paragraphes 21C(e) et 21B(e), et règles de pratique de la SEC - Rules Regarding Disgorgement and Penalty Payments (Règles relatives au remboursement et aux paiements des pénalités), règles 600, 601, 610 à 614, 620 et 630.
Les fonds recouvrés par la SEC dans de telles circonstances sont généralement versés dans un compte de garantie bloqué établi au profit de ceux qui ont été lésés par l'activité illégale. Les fonds sont administrés et distribués conformément à un plan qui est soumis à la division de la SEC responsable de l'exécution de la loi (à moins d'une ordonnance contraire). Le plan doit décrire les méthodes utilisées pour sélectionner un administrateur qui sera chargé de surveiller le fonds et de traiter les demandes d'indemnisation, ainsi que les méthodes utilisées pour la soumission et l'approbation des demandes d'indemnisation. Le plan doit être publié en vue d'obtenir des commentaires et est soumis à l'approbation de la SEC ou d'un agent d'audience. Les honoraires et les frais d'administration du plan sont généralement payés d'abord à même les intérêts accumulés sur les fonds remboursés et ensuite à même les fonds en soi. Les fonds qui ne sont pas distribués peuvent devenir la propriété du Trésor américain.
10. Si une personne ou une société ne s'est pas conformée au droit ontarien des valeurs mobilières, une ordonnance peut être rendue, obligeant la personne ou la société concernée à rembourser à la Commission tout montant obtenu par suite de l'absence de conformité.
Nous avons examiné l'article 3.4 de la Loi tel qu'il existait avant les modifications de 2002.
La Loi, paragraphe 3.4(1). Les sommes perçues doivent être affectées à l'exercice des pouvoirs et fonctions de la Commission.
La Loi, paragraphe 3.4(2). Ces dispositions ont été ajoutées à la Loi en 1997, lorsque la Commission est devenue un organisme autofinancé. Le but de l'exception au paragraphe 3.4(2) est de se prémunir contre un conflit d'intérêts réel ou perçu. Sans cette disposition, on pourrait soutenir que la Commission serait en mesure d'encourager les règlements, non parce qu'ils sont dans l'intérêt public, mais plutôt pour générer des recettes additionnelles.
En vertu du paragraphe 19(5) de la loi de l'Alberta, les pénalités administratives ne doivent pas être utilisées pour payer les frais d'exploitation normaux de la Commission et doivent seulement être utilisées pour les projets ou les activités qui, de l'avis de la Commission, améliorent ou pourraient améliorer le marché financier en Alberta.
En vertu du paragraphe 15(3) de la loi de la Colombie-Britannique, les sommes provenant des pénalités administratives peuvent être utilisées seulement dans le but d'informer les participants aux marchés des valeurs mobilières des normes juridiques, réglementaires et déontologiques qui régissent l'exploitation du marché des valeurs mobilières en Colombie-Britannique. En vertu de l'article 273.1 de la loi du Québec, les pénalités administratives doivent être versées dans un fonds désigné et affectées à l'éducation des investisseurs ou à la promotion de leur intérêt général. En vertu de l'alinéa 135.1(2)(b) de la loi de la Saskatchewan, la Commission peut rendre une ordonnance enjoignant à une personne ou à une société de payer le coût de production du matériel précisé par la Commission pour informer les participants aux marchés des questions concernant la réglementation des marchés financiers et les placements.
L'article 178 des modifications de 2002 abroge le paragraphe 3.4(2) de la Loi et le remplace par ce qui suit :
La Commission doit verser au Trésor les sommes qu'elle reçoit en raison d'une ordonnance rendue en vertu de l'alinéa 9 ou 10 du paragraphe 127(1) de la présente Loi ou de l'alinéa 9 ou 10 du paragraphe 60(1) de la Commodity Futures Act ou en règlement de poursuites qu'elle a intentées, à l'exception des sommes verses;
pour rembourser à la Commission des frais et dépenses qu'elle a engagés ou doit engager;
selon les termes de l'ordonnance ou du règlement en vue de leur distribution à des tiers ou à leur profit, qui est approuvé par le ministre ou qui appartient à une catégorie de distributions approuvée par celui-ci.
Il est intéressant de noter que le paragraphe 308(a) de la Loi Sarbanes-Oxley 2002 prévoit que, lorsque l'on ordonne que les montants soient versés sous forme de remboursement et que la SEC se voit accorder l'imposition d'une pénalité civile à une personne, la SEC peut demander ou ordonner que le montant de la pénalité civile soit ajouté au fonds de remboursement.
Règles de pratique de la SEC - Rules Regarding Disgorgement and Penalty Payments (Règles relatives au remboursement et aux paiements des pénalités), précitées à la note 469.
Les Modifications de 2002, paragraphe 187(4).
Loi sur l'exercice des compétences légales, L.R.O. 1990, c. S. 22, paragraphe 25.1(1).
Le paragraphe 183(2) des Modifications de 2002 ajoute l'alinéa suivant à l'article 127 de la Loi :
(3.1) Une personne ou une société n'est pas autorisée à participer à une procédure selon laquelle une ordonnance peut être rendue en vertu de l'alinéa 10 du paragraphe (1) uniquement parce que cette personne ou cette société a le droit d'intenter une action contre la partie intimée ou de recevoir tout montant remboursé en raison de l'ordonnance.
Voir, par exemple, l'article 168.2 de la Loi de la Colombie-Britannique qui stipule ce qui suit :
Si une personne, autre qu'un particulier, enfreint une disposition de la présente Loi ou des règlements ou ne respecte pas une décision, un employé, un dirigeant, un administrateur ou un agent de la personne qui donne son autorisation, sa permission ou son consentement relativement à l'infraction ou au non-respect enfreint lui aussi la disposition ou ne respecte pas lui non plus la décision, selon le cas.
L'article 184 des modifications de 2002 modifie la partie XXII de la Loi en ajoutant ce qui suit :
129.2 Aux fins de la présente Loi, si une société ou une personne, autre qu'un particulier, ne s'est pas conformée au droit ontarien des valeurs mobilières, un dirigeant ou un administrateur de la société ou de la personne qui a donné son autorisation, sa permission ou son consentement relativement à la non-conformité sera réputé ne pas s'être conformé lui non plus au droit ontarien des valeurs mobilières, qu'une procédure ait été entamée ou non contre la société ou la personne en vertu du droit ontarien des valeurs mobilières ou qu'une ordonnance ait été rendue ou non contre la société ou la personne en vertu de l'article 127.
Loi de l'Alberta, alinéa 194(1)(e); loi du Québec, paragraphe 195(2); loi de la Saskatchewan, alinéa 131(3)(e).
Nous soulignons que la restitution n'est pas la même chose que le remboursement. La restitution est un recours visant à faire en sorte qu'une personne retrouve la position dans laquelle elle se trouverait si ce n'était de l'action fautive d'une autre personne. Le remboursement est un recours équitable visant à priver l'auteur d'un méfait des montants obtenus illégalement. Ces montants ne sont pas nécessairement versés à la personne qui a subi la perte et, même s'ils le sont, ils ne sont peut-être pas suffisants pour que cette personne revienne à sa position initiale.
Asbestos, précité à la note 441. Comme l'a déclaré J. Iacobucci, La visée d'une loi de nature réglementaire est la protection des intérêts de la société, et non la sanction des fautes morales d'une personne (par. 42). Voir aussi les commentaires de J.A. Laskin, dans la décision de la Cour d'appel de l'Ontario, dans Asbestos : [l]a fin visée par la compétence relative à l'intérêt public de la CVMO n'est ni réparatrice ni punitive; elle est de nature protectrice et préventive et elle est destinée à être exercée pour prévenir le risque d'un éventuel préjudice aux marchés financiers en Ontario ((1999), 43 O.R. (3d) 257, p. 272).
Le pouvoir de restitution de la Commission des valeurs mobilières du Manitoba est entré en vigueur le 3 février 2003.
Financial Services and Markets Act 2000, précité à la note 455, art. 384.
Ontario (Securities Commission) v. Sides (1996), 19 OSCB 2056 (Cour de justice de l'Ontario [Division générale]).
Ce service a été officiellement lancé le 29 novembre 2002.
Son rôle, plus vaste que celui de l'Ombudsman bancaire canadien auquel il succède, est de traiter les problèmes soumis par les clients des banques et ceux des membres de l'ACCOVAM, de la MFDA et de l'IFIC, ainsi que de la plupart des sociétés de prêt et de fiducie sous réglementation fédérale.
L'OSBI peut recommander une restitution ou une indemnisation pouvant s'élever jusqu'à 350 000 $.
Nous comprenons qu'aux États-Unis, ce genre d'information est maintenu dans un registre central qui conserve les données sur les sociétés et les personnes inscrites auprès de la NASD. Cette information est diffusée par l'entremise du Public Disclosure Program du règlement de la NASDAQ.
On peut trouver l'avis d'approbation de ces modifications par la Commission dans le document (2002), 25 O.S.C.B. 7379.
En vertu du paragraphe 128(3)7 de la Loi, le tribunal est autorisé à rendre une ordonnance interdisant à une personne d'agir à titre d'administrateur ou de dirigeant, ou interdisant à une personne ou à une société d'agir à titre de promoteur d'un participant au marché, de façon permanente ou pendant la période précisée dans l'ordonnance. Le pouvoir équivalent de la Commission en vertu du paragraphe 127(1)8 se limite au pouvoir de rendre une ordonnance interdisant à une personne de devenir administrateur ou dirigeant d'un émetteur, ou de remplir ces fonctions, et ne comprend pas le pouvoir d'interdire à une personne ou à une société de devenir promoteur, ou de remplir ces fonctions.
Promoteur est défini au paragraphe 1(1) de la Loi comme suit :
personne ou compagnie qui, seule ou conjointement avec une ou plusieurs autres personnes ou compagnies ou avec un groupe de personnes et de compagnies, prend, directement ou indirectement, l'initiative de procéder à la fondation, à l'organisation ou à une réorganisation importante de l'entreprise d'un émetteur;
personne ou compagnie qui perçoit, directement ou indirectement, en contrepartie des biens ou services, ou des deux, qu'elle fournit dans le cadre de la fondation, de l'organisation ou d'une réorganisation importante de l'entreprise d'un émetteur, au moins 10 pour cent d'une catégorie de valeurs mobilières de l'émetteur ou au moins 10 pour cent du produit de la vente d'une catégorie de valeurs mobilières d'une émission donnée; toutefois, la personne ou la compagnie qui reçoit ces valeurs mobilières ou ce produit uniquement à titre de commissions sur des souscriptions à forfait ou uniquement en contrepartie des biens qu'elle fournit n'est pas considérée comme un promoteur au sens de la présente définition si elle ne joue pas d'autre rôle dans la fondation, l'organisation ou une réorganisation importante de l'entreprise.
Les activités liées aux relations avec les investisseurs sont définies au paragraphe 1(1) de la loi de la Colombie-Britannique de la manière suivante : toute activité ou communication verbale ou écrite, effectuée par un émetteur ou un détenteur de valeurs mobilières de l'émetteur, ou en leur nom, qui favorise l'achat ou la vente de valeurs mobilières de l'émetteur, ou dont il est raisonnable de s'attendre qu'elle aura cet effet, mais qui ne comprend pas :
la diffusion de l'information fournie, ou des documents préparés, dans le cours normal des activités de l'émetteur
soit pour promouvoir la vente de produits ou de services de l'émetteur,
soit pour faire connaître l'émetteur au public, ce qui ne peut pas raisonnablement être considéré comme favorisant l'achat ou la vente des valeurs mobilières de l'émetteur;
les activités ou les communications nécessaires pour se conformer aux exigences
soit de la présente loi ou de la réglementation,
soit des règlements administratifs, règles ou autres mécanismes réglementaires d'un OAR ou d'une Bourse;
les communications effectuées par un éditeur ou un rédacteur d'un journal, d'une revue d'actualités ou d'une publication commerciale ou financière, à grand tirage payé, distribués seulement à ses abonnés ou aux personnes qui l'achètent à titre onéreux,
si la communication est faite seulement par le biais du journal, de la revue ou de la publication,
si l'éditeur ou le rédacteur ne reçoit pas de commission ou d'autre contrepartie à part celle qu'il reçoit pour agir à titre d'éditeur ou de rédacteur;
les activités ou les communications qui peuvent être prescrites aux fins de la présente définition.
Voir, par exemple, les art. 58, 61 et 130 de la Loi.
Un commentateur s'est vivement opposé à cette recommandation. L'Institut canadien de relations avec les investisseurs a déclaré que la définition d'activités liées aux relations avec les investisseurs dans la loi de la Colombie-Britannique est erronée et que le fait que la Commission perpétue cette définition nuit à l'efficacité des professionnels responsables des relations avec les investisseurs, à la crédibilité des émetteurs et potentiellement aux marchés financiers. Nous comprenons les préoccupations exprimées par ce commentateur à l'égard de l'utilisation du terme activités liées aux relations avec les investisseurs dans le cas d'une activité que l'on peut juger contraire à l'intérêt public. Nous reconnaissons le rôle joué par les professionnels responsables des relations avec les investisseurs, notamment par l'entremise des activités de l'Institut canadien de relations avec les investisseurs, dans la promotion de l'intégrité des marchés financiers. Aussi, tel qu'il est indiqué dans le rapport préliminaire, notre recommandation ne devrait pas être interprétée comme une critique du rôle des professionnels responsables des relations avec les investisseurs.
Voir la discussion au chapitre 24.
Les modifications sont indiquées en italique.
Voir les pouvoirs en vertu de la Loi, art. 104 (pouvoir d'enjoindre à une personne ou à une compagnie de se conformer ou de cesser de contrevenir à la partie XX ou aux règlements qui s'y rapportent); paragraphe 127(1)4 (pouvoir d'ordonner à un participant au marché de modifier ses pratiques et procédures) et paragraphe 127(1)5 (pouvoir d'ordonner qu'un document ou un rapport qui doit être déposé aux termes de la Loi soit remis à une personne ou une société, ne soit pas remis à une personne ou à une société ou soit modifié).
Loi de la Colombie-Britannique, alinéa 161(1)(a); loi de la Saskatchewan, alinéa 134(1)(f).
Loi de 1933, art. 8A; loi de 1934, art. 21C.
La Commission détient un pouvoir prospectif semblable en vertu du paragraphe 127(1)4 de la Loi, sous forme d'une ordonnance enjoignant à un participant au marché de se soumettre à une révision de ses pratiques et de ses procédures et d'effectuer les changements qu'ordonne la Commission.
Précité à la note 508.
La Loi, art. 2.1.
a Loi, paragraphe 127(1)2.
Le paragraphe 1(1) de la Loi prévoit que opération s'entend notamment : a) de la vente ou de l'aliénation d'une valeur mobilière à titre onéreux, que les modalités de paiement prévoient le versement d'une marge ou d'un acompte ou toute autre chose. La présente définition exclut l'achat d'une valeur mobilière ou, sous réserve de l'alinéa d), le transfert, le nantissement ou le fait de grever des valeurs mobilières pour garantir une dette contractée de bonne foi; b) de la participation, à titre de négociant, à toute transaction portant sur des valeurs mobilières et effectuée au moyen des installations d'une Bourse ou d'un système de cotation et de déclaration des opérations; c) de la réception par une personne ou une compagnie inscrite d'un ordre d'achat ou de vente d'une valeur mobilière; d) du transfert, du nantissement ou du fait de grever des valeurs mobilières d'un émetteur qui font partie des valeurs détenues par une personne ou une compagnie, ou un groupe de personnes ou de compagnies, dont il est fait mention à l'alinéa c) de la définition de placement pour garantir une dette contractée de bonne foi; e) d'un acte, d'une annonce publicitaire, d'une sollicitation, d'une conduite ou d'une négociation visant directement ou indirectement la réalisation des objets susmentionnés.
Un commentateur a exprimé son désaccord. Voir la lettre d'observations de Fasken Martineau DuMoulin s.r.l.
Loi sur les valeurs mobilières, paragraphe 122(1) (avant l'adoption des Modifications de 2002).
Loi sur les valeurs mobilières. Le paragraphe 122(4) (avant l'adoption des Modifications de 2002) de la Loi se lit comme suit : Malgré le paragraphe (1) et en plus d'une peine d'emprisonnement imposée en vertu du paragraphe (1), la personne ou la compagnie qui est déclarée coupable d'une contravention au paragraphe 76(1), (2) ou (3) est passible d'une amende minimale équivalant au profit réalisé ou à la perte évitée par la personne ou la compagnie en raison de la contravention, et d'une amende maximale équivalant à la plus élevée des sommes suivantes : 1 000 000 $ ou la somme qui équivaut au triple du profit réalisé par la personne ou la compagnie ou au triple de la perte évitée par celle-ci en raison de la contravention. [C'est nous qui soulignons.]
R. c. Glen Harvey Harper, Motifs de jugement du juge Roberts, publiés le 7 janvier 2002; permission d'en appeler accordée par la Cour d'appel de l'Ontario le 14 janvier 2002. Selon le juge Roberts, pour déterminer le montant de l'amende qu'il convient d'imposer en vertu du paragraphe 122(4) de la Loi à la suite d'une condamnation pour délit d'initié, il est nécessaire de démontrer que le profit réalisé ou que la perte évitée par l'accusé l'a été en raison de la contravention au sens de la Loi sur les valeurs mobilières de l'Ontario. Il déclare que le texte [du paragraphe 122(4)] indique clairement que la Couronne doit prouver plus que la simple réalisation d'un profit ou le simple évitement d'une perte découlant des transactions interdites et que la contravention n'est pas simplement le résultat de la réalisation des transactions, mais bien qu'elle est liée aux faits importants non divulgués. Il doit y avoir preuve des répercussions d'une telle non-divulgation sur les cours de la bourse. La Cour d'appel a accordé la permission d'en appeler de la question de l'application du paragraphe 122(4), ainsi que de celle des paragraphes 122 (1), (5) et (6), à la suite d'une condamnation pour délit d'initié.
La Securities Act de la Colombie-Britannique et celle de l'Alberta stipulent toutes deux une même amende générale maximale (1 000 000 $). La Loi sur les valeurs mobilières du Québec, pour sa part, contient une série d'amendes dont le maximum général ne dépasse pas 1 000 000 $ pour certaines infractions précises. La loi américaine de 1934 comporte une amende générale maximale de 5 000 000 $ pour les personnes physiques et de 25 000 000 $ pour les autres contrevenants. (Cela reflète les augmentations importantes qui ont eu lieu à la suite de l'adoption de la Loi Sarbanes-Oxley de 2002.)
La Securities Act de la Colombie-Britannique stipule une peine d'emprisonnement maximale de trois ans (paragraphe 155 (2)). La Securities Act de l'Alberta, pour sa part, stipule une peine d'emprisonnement maximale de 5 ans moins un jour (paragraphe 194 (2)). En vertu de la Loi de 1933, toute personne qui enfreint sciemment les dispositions de la Loi ou qui fait sciemment une fausse déclaration au moment de l'inscription est passible d'un maximum de cinq ans d'emprisonnement (art. 24). En vertu de la Loi de 1934, toute personne qui passe sciemment outre à une interdiction ou qui enfreint sciemment une exigence de la Loi, ou qui fait une déclaration fausse ou trompeuse dans une demande, un rapport ou tout autre document qu'elle est tenue de déposer ou de toute autre manière dans une déclaration d'inscription est passible d'une peine d'emprisonnement maximale de vingt ans (art. 32). (Cela reflète l'augmentation qui a eu lieu en vertu de la Loi Sarbanes-Oxley de 2002 par rapport à la peine maximale précédente de dix ans.) La peine d'emprisonnement stipulée dans la Financial Services and Markets Act 2000 du Royaume-Uni (précité à la note 455) est de sept ans (art. 397 - portant sur les délits de déclaration trompeuse et de pratiques interdites).
Les Modifications de 2002, art. 181.
David Lang et Tim Moseley, Emerging Trend Toward Jail Sentences for Securities Act Violations in Ontario (janvier 1997).
Consortium Financial Inc., Consortium Properties Inc. et Pia Williamson (1992), 15 OSCB 4091. Madame Williamson s'est fait imposer une peine de 21 mois d'emprisonnement en rapport avec 48 chefs d'accusation. En outre, la cour lui a imposé une amende totale de 350 000 $; R. c. Sisto Finance NV et al., Motifs de la sentence - Jasper Naude, Cour de l'Ontario (Division provinciale), 28 septembre 1994. M. Naude a reçu une peine de deux ans d'emprisonnement.
R. c. Wall (2001) 24 OSCB 763. M. Wall a reçu des peines consécutives de 18 et de 12 mois, pour un total de 30 mois d'emprisonnement. Madame Wall a reçu des peines consécutives de neuf et de 13 mois, pour un total de 22 mois d'emprisonnement.
Précité à la note 523.
Plus récemment, dans R. c. 117329 Ontario Ltd. et TAC International (Motifs de la sentence, Cour de justice de l'Ontario, 25 janvier 2002), la cour a condamné l'un des accusés, Douglas C. Walker, à 24 mois d'emprisonnement en rapport avec neuf déclarations de culpabilité en vertu de la Loi.
Précité à la note 521.
Voir la lettre d'observations de Gowling Lafleur Henderson s.r.l. Ces protections sont les suivantes : le droit de bénéficier d'une enquête préliminaire et le droit de choisir un procès devant juge et jury.
L'article 11(f) de la Charte stipule ce qui suit :
Tout inculpé a le droit, sauf s'il s'agit d'une infraction relevant de la justice militaire, de bénéficier d'un procès avec jury lorsque la peine maximale prévue pour l'infraction dont il est accusé est un emprisonnement de cinq ans ou une peine plus grave.
À cet égard, nous faisons remarquer que dans le contexte d'une instance civile en Ontario, le droit d'une partie, en vertu de la Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, c. C. 43, de demander un procès devant jury n'est pas de nature générale. Conformément au paragraphe 108(2), les demandes ayant pour objet certaines mesures de redressement ne peuvent pas être instruites devant un jury. Ces demandes comprennent ce qui suit : une injonction ou ordonnance de faire, le partage ou la vente de biens immeubles, la dissolution d'une société en nom collectif, la forclusion ou le rachat d'une hypothèque, l'exécution en nature d'un contrat, une rectification, un jugement déclaratoire et un autre redressement équitable. Dans les cas où un procès devant jury n'est pas exclu, un juge peut quand même refuser ce droit (à la suite d'une motion par l'autre partie de rayer la convocation du jury) s'il semble, par exemple, que l'affaire comprendra des questions de droit difficiles et complexes et un grand nombre de documents.
R. v. Wall, précité à la note 524, p. 773. Le juge Douglas déclare : Je recommanderais en outre que la Loi ou la Loi sur les infractions provinciales soit modifiée afin de permettre à la cour qui instruit l'affaire d'aborder les questions de remboursement, de confiscation et de saisie de propriété. Tel que je conçois la situation actuelle sur le plan juridique, je ne dispose pas de l'autorité requise pour ordonner un remboursement. À moins que la position des accusés ne change de façon importante, les victimes devront donc engager des poursuites civiles coûteuses et complexes pour récupérer leur bien. Selon moi, compte tenu des constatations faites dans la présente affaire, je devrais pouvoir ordonner la saisie et la vente des biens des accusés afin de rembourser les victimes.
Le paragraphe 194 (7) de la Securities Act de l'Alberta stipule que :
Lorsqu'une personne ou une compagnie est déclarée coupable d'une infraction en vertu du présent article, la cour
peut ordonner à la personne ou à la compagnie de verser à la personne ou à la compagnie lésée une compensation ou de lui faire restitution;
peut ordonner toute autre mesure qu'elle juge appropriée compte tenu des circonstances.
Non-divulgation - Sauf en conformité avec l'article 17, aucune personne ou compagnie ne doit divulguer les renseignements suivants, si ce n'est à son avocat :
la nature ou la teneur d'une ordonnance ou d'un arrêté prévu à l'article 11 ou 12;
le nom des personnes interrogées ou assignées en vertu de l'article 13, les témoignages donnés en vertu de l'article 13, les renseignements obtenus en vertu de l'article 13, la nature ou la teneur des questions posées en vertu de l'article 13, la nature ou la teneur des demandes de production de documents ou autres objets faites en vertu de l'article 13, ni le fait que des documents ou autres objets ont été produits en vertu de l'article 13.
Confidentialité - Si la Commission rend une ordonnance en vertu de l'article 11 ou 12, tous les rapports fournis en vertu de l'article 15, tous les témoignages donnés en vertu de l'article 13 et tous les documents ou autres objets obtenus en vertu de l'article 13 relativement à l'enquête ou à l'examen faisant l'objet de l'ordonnance sont réservés à l'usage exclusif de la Commission ou de tout organisme de réglementation précisé dans l'ordonnance par la Commission et ne doivent pas être divulgués ni produits à l'intention d'une autre personne ou compagnie ou dans le cadre d'une autre instance, sauf en conformité avec l'article 17.
Voir la lettre d'observations de Simon Romano sur la Liste des questions de fond.
Voir les lettres d'observations de Simon Romano et d'Ogilvy Renault.
En vertu de l'article 13 de la Loi, la personne nommée par la Commission pour faire une enquête ou un examen peut assigner une personne et la contraindre à comparaître, l'obliger à témoigner sous serment ou autrement ainsi qu'assigner une personne ou une compagnie et l'obliger à produire des documents et autres objets.
Toute personne directement visée par une décision rendue en vertu de l'article 17 peut en appeler de la décision devant la Cour divisionnaire (article 9 de la Loi).
Les lois de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et de la Saskatchewan en matière de valeurs mobilières contiennent des interdictions explicites en ce qui a trait aux manipulations du marché (Securities Act de l'Alberta, article 93; Securities Act de la Colombie-Britannique, articles 57 et 57.1; Securities Act de la Saskatchewan, article 55.1). Le texte de ces dispositions est similaire et fait expressément mention de toute conduite ayant délibérément pour objet de créer une apparence fausse et trompeuse d'activité de négociation ou de créer un cours artificiel pour un titre. Les lois de la Colombie-Britannique et de l'Alberta contiennent également des dispositions interdisant expressément les activités frauduleuses. Les lois des États-Unis et du Royaume-Uni en matière de valeurs mobilières contiennent des dispositions interdisant les manipulations du marché. Les lois américaines en matière de valeurs mobilières interdisent les activités frauduleuses, la manipulation du prix en bourse d'un titre et toute activité boursière trompeuse (Loi de 1933, paragraphe 17 (a); Loi de 1934, paragraphes 9(a) et 10(b), règle 10 b-5 et paragraphe 15(c)). Les lois du Royaume-Uni, pour leur part, contiennent un régime touchant les abus boursiers et criminalisent les manipulations de marché (Financial Services and Markets Act 2002, précité à la note 455, partie VII (articles 118 à 130) et Code of Market Conduct). RS Inc. et l'Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières (ACCOVAM) interdisent également les manipulations de marché (Règles universelles d'intégrité du marché, art. 2.2 portant sur les pratiques de négociation manipulatrices ou trompeuses, et politique no 5 de l'ACCOVAM).
Se reporter au chapitre 6 du présent rapport.
L'article 182 des Modifications de 2002 modifie la Loi en ajoutant ce qui suit :
126.1 Une personne ou une compagnie ne doit pas, directement ou indirectement, relativement à des titres ou des dérivés de titres, se livrer ou participer à un acte, une pratique ou une ligne de conduite dont elle sait ou devrait raisonnablement savoir :
soit qu'il entraîne une apparence trompeuse d'opérations sur titres ou dérivés de titres ou un cours artificiel à l'égard de tels titres ou dérivés de titres, ou y contribue;
soit qu'il constitue une fraude à l'égard d'une personne ou d'une compagnie.
Norme canadienne 21-101, Le fonctionnement du marché, Norme canadienne 23-101, Règles de négociation, et Règle 23 501 de la CVMO, Designation as Market Participant (2001), 24 OSCB 665.
La partie 3 des Règles de négociation se lit comme suit :
3.1 La manipulation et la fraude
Une personne ou société ne doit pas, directement ou indirectement, se livrer ou participer à une opération, à une série d'opérations ou à une méthode de négociation relative à une opération sur un titre ou à l'acquisition d'un titre, ni à un acte, une pratique ou une conduite si elle sait, ou devrait raisonnablement savoir, que l'opération ou la série d'opérations, la méthode de négociation, l'acte, la pratique ou la conduite
crée ou contribue à créer une apparence trompeuse d'activité de négociation d'un titre ou d'un dérivé d'un titre, ou un cours artificiel pour un titre ou un dérivé d'un titre;
constitue une fraude à l'encontre d'une personne ou d'une société.
En Colombie-Britannique, en Alberta et en Saskatchewan, au lieu du paragraphe 1), ce sont les dispositions touchant la manipulation et la fraude du Securities Act (Colombie-Britannique), du Securities Act (Alberta) et du Securities Act, 1988 (Saskatchewan), respectivement, qui s'appliquent.
Bien que le texte du nouvel article 126.1 de la Loi (tel qu'énoncé à l'article 195 des Modifications de 2002) soit semblable à celui du paragraphe 10(b) et de la Règle 10(b)5 en vertu de la Loi de 1934, il fait référence à un acte, une pratique ou une conduite se rapportant à des titres ou des dérivés de titres et il n'est pas lié à une opération sur un titre ou à l'acquisition d'un titre, comme c'est le cas dans les mesures législatives américaines en matière de valeurs mobilières. L'importance de l'absence d'un lien entre un acte, une pratique ou une conduite et une opération sur un titre ou l'acquisition d'un titre a été récemment soulignée par une décision rendue par une cour d'appel fédérale américaine au sujet d'un courtier qui a vendu des titres détenus par ses clients et a conservé le produit de ces ventes pour son propre usage. Le courtier a été reconnu criminellement coupable et a purgé une peine d'emprisonnement de près de cinq ans. La SEC a poursuivi le courtier et la cour a ordonné au courtier de rembourser à ses clients les sommes détournées. Cette décision a été cassée par la cour d'appel fédérale, qui s'est fondée sur la disposition des mesures législatives américaines en matière de valeurs mobilières dans laquelle il est question de lien avec l'achat ou la vente d'un titre. La cour d'appel a déterminé que rien, dans cette affaire, n'indiquait que les ventes de titres n'avaient pas été négociées en toute légitimité. Selon la cour d'appel, ces ventes étaient accessoires à la fraude. Par conséquent, la SEC ne pouvait pas poursuivre le courtier pour contravention aux lois américaines en matière de valeurs mobilières. La décision a été portée en appel devant la Cour suprême des États-Unis, qui a cassé la décision et a soutenu que la fraude avait en fait un lien avec la vente de titres (SEC c. Zandford, 238 F. 3d 559 (4th Cir. 2001), certiorari accordé, 70 U.S.L.W. 3091 (U.S. 9 novembre 2001) (No. 01-147); cassée et renvoyée : 535 U.S. 813).
L'article 380 du Code criminel se lit comme suit :
Quiconque, par supercherie, mensonge ou autre moyen dolosif, constituant ou non un faux semblant au sens de la présente loi, frustre le public ou toute personne, déterminée ou non, de quelque bien, service, argent ou valeur :
est coupable d'un acte criminel et passible d'un emprisonnement maximal de dix ans, si l'objet de l'infraction est un titre testamentaire ou si la valeur de l'objet de l'infraction dépasse cinq mille dollars;
soit d'un acte criminel et passible d'un emprisonnement maximal de deux ans,
soit d'une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, si la valeur de l'objet de l'infraction ne dépasse pas cinq mille dollars.
Est coupable d'un acte criminel et passible d'un emprisonnement maximal de dix ans quiconque, par supercherie, mensonge ou autre moyen dolosif, constituant ou non un faux semblant au sens de la présente loi, avec l'intention de frauder, influe sur la cote publique des stocks, actions, marchandises ou toute chose offerte en vente au public.
L'article 382 du Code criminel se lit comme suit :
Est coupable d'un acte criminel et passible d'un emprisonnement maximal de cinq ans quiconque, par l'intermédiaire des facilités d'une bourse de valeurs, d'un marché hors bourse ou d'une autre bourse, avec l'intention de créer une apparence fausse ou trompeuse de négociation publique active d'une valeur mobilière, ou avec l'intention de créer une apparence fausse ou trompeuse quant au prix courant d'une valeur mobilière, selon le cas :
fait une opération sur cette valeur qui n'entraîne aucun changement dans la propriété bénéficiaire de cette valeur;
passe un ordre pour l'achat de la valeur, sachant qu'un ordre sensiblement de même importance, à une époque sensiblement la même et à un prix sensiblement semblable pour la vente de la valeur, a été ou sera passé par ou pour les mêmes personnes ou des personnes différentes;
passe un ordre pour la vente de la valeur, sachant qu'un ordre sensiblement de même importance, à une époque sensiblement la même et à un prix sensiblement semblable pour l'achat de la valeur, a été ou sera passé par ou pour les mêmes personnes ou des personnes différentes.
Voir R. c. Eurosport Auto Co. Ltd. and Hwang (2003), 219 D.L.R. (4th) 371 (B.C.S.C.), où le tribunal a déclaré ultra vires une disposition de l'Insurance (Motor Vehicle) Act de la Colombie-Britannique et a jugé que le principal objet de la loi est de créer un délit de fraude en fonction d'un critère objectif et de punir les personnes qui commettent une fraude contre l'ICBC. cela relève essentiellement du droit criminel. Dans le cas présent, la province a créé des infractions qui n'appuient pas nécessairement le programme pour lequel elles ont été créées (pp. 383-384). (Cette décision a été portée en appel devant la Cour d'appel de la Colombie-Britannique et son audition est prévue pour le 7 avril 2003.)
Voir R. c. Smith [1960] S.C.R. 776. (Même si cela ressemblait à une disposition du Code Criminel, le tribunal a estimé que l'infraction prévue par la Loi consistant à fournir de faux renseignements dans un prospectus ne relevait pas essentiellement du droit criminel, mais se rattachait plutôt à l'objet principal de la Loi, c'est-à-dire réglementer l'industrie des valeurs mobilières en vue de s'assurer que le public est protégé contre la fraude); Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 S.C.R. 161. (Le tribunal a considéré qu'un simple double emploi comme c'est le cas entre les lois provinciales et fédérales, sans contradiction ou conflit réel, ne rendra pas autrement inopérantes les lois provinciales valides.)
Peter Hogg, Constitutional Law of Canada (Hogg), Carswell, édition Looseleaf, pp. 21 à 23. Loi constitutionnelle de 1867, paragraphe 92(13).
Le paragraphe 92(15) de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde expressément aux provinces le pouvoir accessoire d'imposer une sanction (par voie d'amende, de pénalité ou d'emprisonnement) dans le but d'exécuter les lois provinciales promulguées relativement à toute affaire tombant dans les catégories énoncées à l'article 92. Ce pouvoir exige que les tribunaux établissent une distinction entre une loi provinciale valide comportant une pénalité accessoire et une loi provinciale qui est invalide parce qu'elle est essentiellement une loi criminelle. La tendance dominante de la jurisprudence a été de confirmer la législation pénale provinciale (Hogg, pp. 18 à 30).
La Loi, article 1.1. L'article 2.1 de la Loi expose les principes fondamentaux que la Commission devrait prendre en considération dans la réalisation des objectifs de la Loi. Voici quelques-uns de ces principes : Les moyens principaux de réaliser les objets de la présente loi sont les suivants : i) des exigences pour veiller à ce que les renseignements soient divulgués en temps utile et avec exactitude et efficience, ii) des restrictions à l'égard des pratiques et procédures frauduleuses et déloyales du marché et iii) des exigences pour veiller à ce que soient maintenues des normes d'aptitude et de conduite professionnelle élevées afin de faire en sorte que les participants au marché se comportent de façon honnête et responsable.
Securities Act de l'Alberta, alinéa 92(3)(c); Securities Act de la Colombie-Britannique, alinéa 50(1)(d); Securities Act de la Saskatchewan, paragraphe 44(3.1)..
The Commodity Futures Act, S.M. 1996, ch. 73, alinéas 49(2)(b) et (c).
126.2 Une personne ou une compagnie ne doit pas faire de déclaration si elle sait ou devrait raisonnablement savoir :
d'une part, que la déclaration, sur un aspect important et eu égard à l'époque et aux circonstances, est trompeuse ou erronée ou ne relate pas un fait dont la déclaration est requise ou nécessaire pour que la déclaration ne soit pas trompeuse;
d'autre part, que la déclaration a un effet significatif sur le cours ou la valeur d'un titre ou qu'il est raisonnable de s'attendre qu'elle aura cet effet.
Voir les lettres d'observations du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario, d'Ogilvy Renault et de Torys s.r.l.
La Loi, paragraphe 1(1), définition de initié.
La Loi, articles 107, 108 et 109.
Les Modifications de 2002, paragraphe 183(1).
Les Modifications de 2002, article 181.
Nous faisons remarquer que la Commission a émis récemment un avis d'audition relativement à l'affaire ATI Technologies Inc., qui est un cas de délit d'initié. En plus des diverses ordonnances demandées en vertu de l'article 127 de la Loi, l'avis indique que, si la Commission découvre que l'une des parties intimées ne s'est pas conformée au droit ontarien des valeurs mobilières, le personnel demandera à la Commission de déterminer si une requête devrait être présentée à la cour en vertu de l'article 128 de la Loi demandant une déclaration de non-conformité et une ordonnance de remboursement (Notice of Hearing, ATI Technologies Inc. et coll., 16 janvier 2002).
Loi sur les valeurs mobilières, art. 134 (est tenue d'indemniser en dommages-intérêts le vendeur ou l'acheteur des valeurs mobilières).
Se reporter à la déclaration dissidente de Philip Anisman, Comité de la divulgation d'Entreprise de la Bourse de Toronto - Rapport Final, Responsible Corporate Disclosure - A Search for Balance (mars 1997), page 112.
Les modifications relatives à la responsabilité civile seront ajoutées à la Loi (en vertu des Modifications de 2002, art. 185).
Voir les lettres d'observations de Fasken Martineau DuMoulin s.r.l. et d'Ogilvy Renault.
Le paragraphe 20A(a) de la Loi de 1934 stipule ce qui suit :
Quiconque enfreint toute disposition du présent chapitre ou les règles ou règlements s'y rattachant en achetant ou en vendant un titre pendant qu'il possède une information importante inconnue du public est tenu responsable dans une action intentée. à l'égard de toute personne qui, au même moment que l'achat ou la vente de titres faisant l'objet d'une telle infraction, a acheté. ou vendu. des titres appartenant à la même catégorie.
Avis de Norme canadienne 55-102, Formulaires 55-102F1, 55-102F2, 55-102F3, 55-102F4, 55-102F5 et 55-106 F6, Instruction complémentaire 55-102CP - Système de données électroniques sur les initiés (SEDI) (2001), 24 OSCB 4414. Le SEDI n'est pas disponible actuellement en raison de difficultés techniques.
Voir les lettres d'observations relatives à la Liste des questions de fonds de l'ACCOVAM, de Simon Romano et du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario.
La monétisation d'actions est une opération permettant au titulaire des actions de se trouver dans une position économique équivalente à celle où il se trouverait s'il avait vendu les actions en question, sans pourtant les avoir réellement vendues ni être tenu de divulguer l'opération.
(2003), 26 OSCB 1805.
Le paragraphe 126(1) de la Loi se lit comme suit :
Si elle le juge opportun :
soit pour l'application régulière du droit ontarien des valeurs mobilières ou la réglementation des marchés des capitaux en Ontario;
soit pour aider à l'application régulière des lois sur les valeurs mobilières ou à la réglementation des marchés des capitaux dans une autre autorité législative,
la Commission peut, au moyen d'une directive, enjoindre à une personne ou à une compagnie qui est dépositaire ou qui a le contrôle ou la garde de fonds, de valeurs mobilières ou de biens d'une personne ou d'une compagnie de retenir ces fonds, valeurs mobilières ou biens jusqu'à ce que la Commission, par écrit, révoque la directive ou consente à soustraire un fonds, une valeur mobilière ou un bien donné à son application, ou jusqu'à ce que la Cour de l'Ontario (Division générale) en ordonne autrement.
En Colombie-Britannique, en Alberta et au Québec, les lois sur les valeurs mobilières n'exigent pas que leurs Commissions respectives demandent à la cour d'examiner une ordonnance de blocage. Toutefois, elles exigent au moins qu'une enquête soit proposée ou en cours comme fondement d'une ordonnance de blocage. En Colombie-Britannique et en Alberta, les lois sur les valeurs mobilières prévoient également d'autres motifs pour rendre une ordonnance de blocage, y compris l'introduction proposée ou réelle de procédures de la Commission ou de procédures criminelles, le fait que la Commission rende certaines ordonnances ainsi qu'un manquement aux lois sur les valeurs mobilières de la Colombie-Britannique ou une preuve d'infraction aux lois sur les valeurs mobilières de l'Alberta. Aux États-Unis, la SEC peut rendre une ordonnance temporaire de cesser et de s'abstenir (qui peut comprendre une ordonnance enjoignant de prendre des mesures pour empêcher la dissipation ou l'appropriation des éléments d'actif) si elle détermine qu'une allégation ou une menace d'infraction risque d'entraîner une dissipation ou une appropriation importante des éléments d'actif ou de nuire de façon importante aux investisseurs ou à l'intérêt public avant que les procédures soient terminées. Une partie intimée peut présenter une demande à la SEC ou à la cour afin qu'une telle ordonnance soit annulée, limitée ou suspendue. Dans certaines circonstances, la SEC peut également déposer une requête devant la cour demandant une injonction ou une ordonnance de blocage temporaire. En Ontario, par contre, le paragraphe 126(1) de la Loi (précité à la note 573) est beaucoup plus général et n'exige pas expressément qu'une enquête ou qu'une procédure soit proposée ou en cours, qu'il y ait une infraction ou une preuve d'infraction au droit ontarien des valeurs mobilières ou qu'il y ait une probabilité de dissipation des éléments d'actif ou de préjudice envers les investisseurs ou l'intérêt public, comme motif permettant de rendre une ordonnance de blocage.
Ontario Securities Commission c. RBC Dominion Securities Inc. (2001), 54 O.R. (3d) 767. Le tribunal a formulé des commentaires sur le fait que la Loi ne précise pas de critère à ces fins, a examiné un certain nombre de méthodes possibles et a fini par appliquer une forme modifiée du critère utilisé pour une injonction Mareva en vertu de la common law.
La Commission doit être convaincue que la personne ou la société ne s'est pas conformée au droit ontarien des valeurs mobilières ou qu'elle n'a pas agi dans l'intérêt public. En outre, lorsqu'une personne ou une société est coupable d'une infraction en vertu de la Loi, la Commission peut ordonner à la personne ou à la société concernée de payer les frais liés à toute enquête effectuée en rapport avec cette infraction.
La Loi, paragraphe 3.4(2).
Les lois sur les valeurs mobilières de la Colombie-Britannique et du Québec prévoient une démarche semblable. En vertu de la loi de la Colombie-Britannique, si on ordonne à une personne de payer les frais (comme le prévoit la Loi), elle peut s'adresser à un protonotaire ou à un greffier de la Cour suprême pour examiner l'ordonnance (article 179). Le protonotaire ou le greffier peut modifier le montant total des frais, à l'intérieur des limites établies dans les règlements, après avoir examiné toutes les circonstances, y compris a) la complexité, la difficulté ou la nouveauté des questions en cause, b) les compétences, les connaissances spécialisées et la responsabilité qui sont exigées de la ou des personnes ayant procédé à l'examen, à l'enquête, à l'inspection ou à l'audience, c) le montant total des frais précisés dans l'ordonnance et d) le prolongement raisonnablement accordé. Les règles de la Cour suprême se rapportant à la taxation des frais s'appliquent à un examen effectué en vertu de l'article 179. Dans le cas d'une personne déclarée coupable d'une infraction aux termes de la loi de la Colombie-Britannique, le directeur exécutif peut préparer un certificat indiquant les frais liés à l'enquête portant sur l'infraction et peut demander à un protonotaire ou à un greffier de la cour d'examiner le certificat, comme si c'était un mémoire de frais. Une fois examiné, le certificat peut être déposé auprès de la cour et exécuté de la même façon que s'il s'agissait d'une ordonnance de la cour (article 160). En vertu de la loi du Québec, si une personne est reconnue coupable d'une infraction aux termes de la Loi ou des lois sur les valeurs mobilières d'un autre territoire de compétence, la Commission peut recouvrer de cette personne les frais liés à l'enquête, selon le tarif établi par voie de règlement (article 212). La Commission est tenue de préparer un état des frais et de le présenter à un juge pour la taxation.
La Loi sur l'exercice des compétences légales, L.R.O. 1990, c. S. 22 (LECL), prévoit qu'un tribunal peut établir des règles quant aux circonstances dans lesquelles il peut ordonner à une partie de payer tout ou partie des dépens d'une autre partie. Toutefois, la loi stipule également qu'une telle ordonnance ne peut être rendue que dans certaines circonstances, c'est à dire lorsque la conduite d'une partie a été déraisonnable, frivole ou vexatoire ou qu'une partie a agi de mauvaise foi (paragraphes 17.1(1) et (2)). Bien que le pouvoir d'émettre une ordonnance de frais actuellement conféré à la Commission en vertu de l'article 127.1 de la Loi ait une portée plus vaste que les paragraphes 17.1(1) et (2) de la LECL, il est en fait protégé par l'application du paragraphe 17.1(4), selon lequel un tribunal peut émettre une ordonnance de frais dans des circonstances autres que celles énoncées aux paragraphes 17.1(1) et (2) s'il le fait conformément aux dispositions d'une loi qui étaient en vigueur le jour de la prise d'effet de l'article 17.1 de la LECL. (L'article 127.1 de la Loi est entré en vigueur avant l'article 17.1 de la LECL.) Toutefois, en déterminant si la Commission devrait avoir le pouvoir discrétionnaire d'ordonner le paiement de frais à une partie intimée dans le cadre des procédures de la Commission, il peut être important d'examiner le cadre établi par la LECL.
Le type de protection ou de mesure de redressement qui est accordé en vertu de l'article 806 de la Loi Sarbanes-Oxley de 2002 comprend la réintégration, le rappel de salaire ou les dommages-intérêts particuliers. Une mesure de redressement peut être ordonnée par le Secrétaire au travail ou une cour de district des États-Unis.
Canada, ministère des Finances, Le plan budgétaire de 2003 (Ottawa, Imprimeur de la Reine, février 2003), pp. 184 à 187.
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