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Timestamp: 2018-12-10 07:02:10
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Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 23', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 16', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA 2016-00711 DE DICIEMBRE 7 DE 2016
SENTENCIA 2016-00711 DE 07 DE DICIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:LÍMITES SOBRE AUXILIO DE TRANSPORTE PARA PROTEGIDOS DE LA UNP. SE INDICA QUE RETIRAR EL AUXILIO DE TRANSPORTE A PERSONAS QUE CUENTAN CON ESQUEMAS DE SEGURIDAD DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (UNP) NO PONE EN RIESGO SU VIDA NI SU INTEGRIDAD. SE EXPLICA QUE LA DETERMINACIÓN DE LA UNP OBEDECE A UN CAMBIO EN LA REGLAMENTACIÓN DE LOS ESQUEMAS “EN LA CUAL SE ELIMINÓ ESTE AUXILIO PARA TODOS LOS CASOS DE PERSONAS QUE SE ENFRENTAN A ESE TIPO DE RIESGO”. SE AGREGA QUE EL SIMPLE RETIRO DE LA MEDIDA NO GENERA LA VULNERABILIDAD, CUANDO SE CUENTA CON OTRAS MEDIDAS DE SEGURIDAD, TALES COMO UN MEDIO DE COMUNICACIÓN, UN CHALECO BLINDADO Y UN HOMBRE DE PROTECCIÓN. SE CONCLUYE QUE SI LA INCONFORMIDAD DE LA PERSONA PROTEGIDA VA DIRIGIDA EXCLUSIVAMENTE A LA ELIMINACIÓN DEL AUXILIO DE TRANSPORTE COMO MEDIDA DE PROTECCIÓN ESTE CUENTA CON LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO PARA CONTROVERTIR LA DISPOSICIÓN ADMINISTRATIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, AUXILIO DE TRANSPORTE, DERECHO DE PETICIÓN, MEDIDAS DE SEGURIDAD, PERSONA PROTEGIDA
Sentencia 2016-00711 de diciembre 7 de 2016
Ref.: Expediente 66001-23-33-000-2016-00711-01
Demandante: J... S... G... P...
Demandado: Unidad Nacional de Protección y otro
La Sala decide la impugnación formulada por J... S... G... P... contra la sentencia del 4 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, que amparó el derecho fundamental de petición y negó las demás pretensiones de la tutela.
J... S... G... P... instauró demanda de tutela contra la Unidad Nacional de Protección, UNP, y la Defensoría del Pueblo, Regional Risaralda, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales de petición, a la vida, a la seguridad y a la integridad personal. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
Con fundamento en lo anteriormente expuesto le solicito señor juez que se tutelen mis derechos fundamentales invocados como amenazados, violados y/o vulnerados como son: el derecho de petición, el derecho a la vida y a la integridad personal, el derecho a la seguridad ciudadana y personal, además que se le ordene a la Unidad Nacional de Protección y al Cerrem en 48 horas la aplicación de las medidas de seguridad idóneas a mi situación de riesgo actual y que por ende las mismas no sean desmejoradas a las que tenían antes teniendo en cuenta mi situación de riesgo actual que es extraordinario y que las entidades accionadas como el Cerrem y la UNP me complemente la medida actual con el vehículo convencional que dice el Decreto 1065 del 2015 que se debe implementar en mi situación con el ánimo de que la medida sea idónea y no ponga en riesgo mi vida ya que lo que reemplaza los salarios mínimos que tenía antes para mi movilidad de forma segura es la implementación de este vehículo con el fin de que se dé cumplimiento al sentido de la idoneidad de la medida de protección y al nivel de riesgo que arrojó mi estudio de acuerdo a todo lo que también reza el fundamento legal de esta tutela1.
De la demanda, se destaca la siguiente información:
Que J... S... G... P... es víctima del conflicto armado y, actualmente, es suplente de la mesa municipal de víctimas de Pereira y activista defensor de los derechos de la comunidad Lgtbi.
Que, por lo anterior, el señor G... P... cuenta con un esquema de protección por el nivel de riesgo en el que se encuentra.
Que, sin embargo, luego de una revaluación del riesgo, la UNP expidió la Resolución 5519 de 2016, que determinó que el riesgo del actor era extraordinario y eliminó el auxilio de transporte como medida de seguridad.
Que, el 3 de agosto de 2016, presentó una petición ante la UNP, reiterada el 1º de septiembre siguiente, para que le aclararan el contenido de la Resolución 5519 de 2016, en cuanto eliminó el auxilio de transporte como medida de seguridad, y para que revaluaran las medidas de protección otorgadas, pero, a la fecha, la UNP no ha contestado las mencionadas solicitudes.
Que, siendo así, se vulneró el derecho fundamental de petición.
A pesar de que fue notificada del auto admisorio2, la Defensoría del Pueblo, Regional Risaralda, no se pronunció frente a la tutela interpuesta por J... S... G... P....
El asesor jurídico de la UNP adujo que, por Oficio OFI-16-00038602 del 9 de septiembre de 2016, enviado por correo electrónico, le informó al demandante las razones por las que se eliminó el auxilio de transporte de sus medidas de seguridad y le explicó la forma como la entidad estudia los casos y determina el nivel de riesgo en cada caso3.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia del 4 de octubre de 20164, tuteló el derecho fundamental de petición del actor y negó las demás pretensiones de la tutela. A juicio del Tribunal, si bien la UNP demostró que respondió la petición del actor, en dicha respuesta no se pronunció respecto al acta de Cerrem que ajustó las medidas de protección del demandante y retiró de estas el auxilio de transporte.
Asimismo, dijo que no ampararía los demás derechos fundamentales invocados, toda vez que J... S... G... P... no demostró la existencia de un perjuicio irremediable derivado de la falta de auxilio de transporte y porque el artículo 2º del Decreto 567 de 2016 derogó de manera tácita el apoyo de transporte como medida de protección.
J... S... G... P... impugnó la anterior decisión. Para el efecto, adujo que el tribunal desconoció su situación de riesgo y la vulneración de la UNP al retirar el auxilio de transporte como medida de protección. Además, insistió en que la UNP no valoró de manera adecuada el peligro en que se encuentra, toda vez que el hecho de encontrarse en situación de riesgo extraordinario es suficiente prueba de que existe y existirá un perjuicio irremediable.
La Sala deberá determinar si el fallo de primera instancia se ajustó a derecho al amparar el derecho fundamental de petición y al negar la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad personal de J... S... G... P..., porque (i) no se probó la existencia de un perjuicio irremediable y (ii) el auxilio de transporte, legalmente, ya no hace parte de las medidas de seguridad, y, si se ajustó a derecho al amparar el derecho fundamental de petición y negar el amparo de los demás derechos invocados.
Para resolver el problema jurídico planteado la Sala estudiará los siguientes ítems: 1) De la acción de tutela y el derecho fundamental de petición; 2) del procedimiento de evaluación del perfil de riesgo, la asignación de esquemas de seguridad y las medidas de seguridad, y 3) del caso concreto.
1. De la acción de tutela y el derecho fundamental de petición5.
El artículo 23 de la Constitución Política, prevé que el derecho de petición es fundamental y faculta a toda persona para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna, clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado.
Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el derecho de petición «no se satisface con una respuesta meramente formal, sino que es necesaria una verdadera resolución acerca de lo planteado, de modo que se defina de fondo el asunto sometido a consideración de la autoridad, desde luego sobre la base de que ella sea competente. Pero además debe distinguirse entre el derecho que tiene el peticionario a la respuesta, en virtud de la garantía constitucional, y el desarrollo interno que, en las dependencias de la administración, tenga el curso de la petición formulada. En efecto, si la petición busca que la autoridad actúe en el ámbito de sus atribuciones o deberes, cumple su función obrando de inmediato, pero eso no la libera de su obligación de informar al peticionario sobre lo actuado y acerca de los resultados de la actividad emprendida”6.
El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso7; (ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico8; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar la autoridad, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante; (iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse.
Sobre ese último elemento, el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015 prevé que «si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará”.
2. Del procedimiento de evaluación del perfil de riesgo, la asignación de esquemas de seguridad y las medidas de seguridad.
Conviene precisar que el Decreto 1066 de 20159 (esa norma recopiló el D. 4912/201110) organiza el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo (art. 2.4.1.1.1).
El artículo 2.4.1.2.3, por su parte, estableció tres niveles de riesgo para efectos de determinar qué medidas de protección son necesarias en cada caso concreto:
16. Riesgo extraordinario: Es aquel que las personas, como consecuencia directa del, ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial por parte del Programa, respecto de su población y siempre que reúna las siguientes características:
Según el artículo 2.4.1.2.40 ibídem, el procedimiento para determinar el nivel de riesgo y las medidas de seguridad procedentes es el siguiente:
2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que éste desarrolla.
Como se ve, existe un procedimiento administrativo especial para ingresar al Programa de Prevención y Protección, al que deben someterse las personas que estimen encontrarse en situación de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia del ejercicio de actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias. También se resalta que a las personas inscritas en el programa de protección se les practica un estudio de riesgo una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo.
Asimismo, la Sala observa que las medidas de protección solo podrán ser modificadas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (Cerrem), siempre y cuando exista una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo.
1.3. Medio de movilización: Es el recurso que se otorga a un protegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad y seguridad, durante los desplazamientos. Estos pueden ser de las siguientes clases:
1.7. Blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad: Consiste en los elementos y equipos de seguridad integral, para el control del acceso a los inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede principal. En casos excepcionales, podrán dotarse estos elementos a las residencias de propiedad, de los protegidos del programa de prevención y protección.
PAR. 2º—Se podrán adoptar otras medidas de protección diferentes a las estipuladas en este capítulo, teniendo en cuenta un enfoque diferencial, el nivel de riesgo y el factor territorial. Así mismo, se podrán implementar medidas psicosociales en desarrollo de lo previsto en el artículo 16, numeral 9 del Decreto Ley 4065 de 2011.
PAR. 3º—Cada una de las medidas de protección se entregarán con un manual de uso y la Unidad Nacional de Protección realizará seguimiento periódico a la oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas, así como al correcto uso de las mismas, para lo cual diseñará un sistema de seguimiento y monitoreo idóneo. (se destaca)
En todos los casos, esta medida se implementará a favor de las organizaciones o los protegidos por una única vez conforme a las recomendaciones de una valoración arquitectónica realizada por la Unidad Nacional de Protección. En los casos en los que se cambie la sede en la cual fueron implementadas las medidas arquitectónicas, los gastos que se generen por el traslado y reinstalación de las mismas, estarán a cargo de la organización beneficiaria o del protegido, según corresponda. (destacado de la Sala)
En primer lugar, le corresponde a la Sala determinar si la UNP vulneró los derechos de petición, a la vida, a la integridad y a la seguridad personal de J... S... G... P.... Para el efecto, deberá verificar cuál fue la petición realizada por el demandante; si se dio respuesta a la solicitud presentada y, si se contestó, que se haya puesto, de manera oportuna y efectiva, en conocimiento del actor.
Asimismo, analizará si el actor tiene derecho a que se le asigne un auxilio de transporte como medida de seguridad.
J... S... G... P... pidió la protección del derecho fundamental de petición, que estimó vulnerado por la UNP, toda vez que no contestó la solicitud del 3 de agosto, reiterada el 1º de septiembre de 2016, relacionada con la aclaración y revisión de la resolución que eliminó el auxilio de transporte como medida del esquema de seguridad.
La UNP informó que, mediante Oficio OFI-16-00038602 del 9 de septiembre de 2016, respondió la solicitud del demandante y le dijo lo siguiente:
(…) respecto a la inconformidad que presenta en cuanto a las medidas de protección adoptadas por los miembros de Cerrem las cuales califica como no idóneas, me permito informar respetuosamente, que luego de realizar las verificaciones pertinentes, se pudo constatar lo siguiente:
Teniendo en cuenta lo establecido en el Decreto 1066 de 2015 respecto del estudio de nivel de riesgo fue asignada orden de trabajo a su favor para revaluación por temporalidad dentro del cual se agotaron los procedimientos a lugar con el fin de identificar su nivel de riesgo se hace pertinente señalar que los analistas que hacen parte del CTRA (Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis), se constituyen en personas capacitadas para agotar todos los procedimientos para realizar el estudio del nivel de riesgo el cual fue ponderado como Extraordinario de acuerdo a lo expuesto por el analista, quien dentro de las labores de investigación y verificación expuso se tuvo en cuenta toda la información aportada en la entrevista y la información suministrada por las entidades competentes del orden nacional, departamental y municipal, como la Ponal Sepro Personería, defensoría del pueblo Oficina de restitución de Tierras eje cafetero, entre otras, para la respectiva ponderación. Asimismo, se tuvo en cuenta su condición como líder para realizar actividades sociales en defensa de los derechos humanos de la población desplazada reclamante de tierras y de población LGTBI.
No obstante, su caso fue remitido al grupo de valoración preliminar, quienes con base a la matriz analizaron y ratificaron la ponderación de nivel de riesgo extraordinario en sesión 22 del día 20 de junio de 2016, decisión validada por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendaciones de Medidas Cerrem, celebrado el 26 de julio de 2016, órgano encargado de recomendar las medidas de protección pertinentes mediante Resolución 5719 del 26 de julio de 2016, adoptando las medidas de protección de la siguiente manera: ratificar un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección.
En virtud de lo anterior los miembros de Cerrem deniegan la posibilidad de implementar un vehículo convencional a su esquema de protección. Aunado a ello, no pueden contemplar la posibilidad de conservar las medidas que tenía anteriormente, explícitamente el apoyo de transporte, teniendo en cuenta lo establecido en el Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado por el decreto 567 de 2016, en el que determina la temporalidad de las medidas de protección serán por doce (12) meses a excepción del apoyo de reubicación además que dicha medida fue excluida en el Decreto 567 de 2016 artículo 2.4.1.2.11.
Cabe aclarar que la Unidad Nacional de Protección esta presta a atender cualquier situación de amenaza o riesgo que se presente para todas las personas grupos comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas sociales o humanitarias o en razón del ejercicio de su cargo el cual se encuentra establecido en el Decreto 1066 de 2015, se solicita remitir documentación para que sean tomados en cuenta por el analista que está llevando a cabo el proceso de verificación y poder ser llevado nuevamente al comité de evaluación de riesgo y recomendación de medidas Cerrem.
En la sentencia impugnada, el a quo amparó el derecho fundamental de petición, porque en la respuesta que dio al demandante no se pronunció respecto de la resolución que eliminó el auxilio de transporte como medida de seguridad.
Sin embargo, la Sala observa que la UNP sí respondió de fondo la petición del señor G... P... y, contrario a lo dicho por el a quo, esta respuesta cumple los parámetros establecidos por la Corte Constitucional, toda vez que le expuso al actor el contenido de la resolución que decidió eliminar el auxilio de transporte del esquema de seguridad del actor y le explicó que la eliminación de dicho auxilio se fundó en el Decreto 567 de 2016, que reformó las medidas protección a cargo de la UNP. En últimas, esto era lo que buscaba el actor con la solicitud.
Cabe aclarar que aunque la respuesta no fue favorable, sí resolvió de fondo lo solicitado por el actor y, como quedó expuesto en las consideraciones de este proveído, la respuesta debe ser de fondo, independientemente de que sea favorable o desfavorable a lo solicitado por el peticionario y, en este caso, como quedó demostrado, la respuesta de la UNP resolvió de fondo la petición de J... S... G... P....
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido, desde las primeras sentencias —línea jurisprudencial que se mantiene incólume—, que el derecho de petición difiere sustancialmente del derecho a lo pedido11. En efecto, el ejercicio del derecho de petición no debe confundirse con la materia objeto de la solicitud, pues, de lo contrario, se generaría siempre la expectativa de obtener una respuesta favorable a lo solicitado, lo que, evidentemente, se sustrae del núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Sobre el particular, ha dicho la Corte Constitucional12:
(…) El derecho de petición no implica una prerrogativa en cuya virtud la administración se vea precisada a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. La resolución, producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la autoridad ha dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar respuesta al peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio del administrado, el mandato constitucional.
De acuerdo con lo atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición —cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución— con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental.
Se reitera: la decisión de retirar el auxilio de transporte como medida de protección otorgada al actor, se tomó con base en el Decreto 567 de 2016, que eliminó dicha medida en todos los casos, no solo respecto del actor.
Ahora bien, si el demandante se encuentra inconforme con el mencionado decreto, en cuanto eliminó el auxilio de transporte de los esquemas de protección que provee la UNP, es claro que cuenta con otros mecanismos de defensa idóneos para debatir su legalidad. En efecto, conforme con lo dispuesto en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, el demandante tiene a su disposición los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto administrativo de carácter general (D. 567/2016), cuyo contenido estima transgresor de los derechos fundamentales invocados.
En todo caso, conviene decir que la decisión de retirar al actor el auxilio de transporte como medida de protección, por sí sola, no basta para que se configure un perjuicio irremediable. De hecho, actualmente, el actor cuenta con otras medidas de protección acordes al nivel de riesgo que tiene, tales como: un medio de comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección. Por lo tanto, mal puede afirmarse que la UNP ha desconocido la situación de riesgo del demandante.
En consecuencia, la Sala revocará el numeral primero del fallo impugnado, a fin de denegar el amparo del derecho de petición del actor, y confirmará la decisión, en cuanto denegó el amparo de los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal.
1. REVOCAR el numeral primero de la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone:
1.1. DENEGAR el amparo del derecho fundamental de petición de J... S... G... P....
2. CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia impugnada.
1 Folio 4 (vuelto) del expediente.
3 Folios 16 y 17 del expediente.
4 Folios 53 a 64 del expediente.
5 La Sala estima pertinente anotar que la Ley 1755 de 2015 —vigente a partir del pasado 30 de junio— reguló lo concerniente al derecho fundamental de petición y sustituyó el título II de la Ley 1437 de 2011 (arts. 13 a 33), que, mediante sentencia C-858 de 2011, declaró inexequible la Corte Constitucional.
6 Sentencia T-178-00, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
7 Ley 1755 de 2015. ART. 13.—Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
8 ART. 14.—Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:
9 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.
10 “Por el cual se organiza el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección”.
11 Sentencia T-242 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.