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Timestamp: 2018-10-19 00:19:11+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 83', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 83', 'art. 1', 'art. 83', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 83', 'art. 38', 'sentenza ', 'art. 83', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 85', 'art. 83', 'art. 83']

Esclusione dalla gara determinata dal tardivo pagamento del contributo ANAC di Michela Pignatelli
Esclusione dalla gara determinata dal tardivo pagamento del contributo ANAC
Consiglio di Stato, sez. V, 19 aprile 2018 n. 2386
19 Mag 2018 di Michela Pignatelli
Il Collegio ritiene che l’esclusione dalla gara possa essere consentita nelle ipotesi di carenza documentale sia sanzionata in modo espresso con l’esclusione. Nel caso sottoposto all’attenzione della Sezione V, simili evenienze non sono configurabili nel caso di mancato versamento del contributo a favore dell’ANAC, laddove non richiesto a pena di esclusione dalla normativa di gara, dal momento che tale adempimento non inerisce all’offerta economica e all’offerta tecnica, per il quale la regolarizzazione della domanda di partecipazione alla gara ai sensi dell’art. 83, comma 9 dlgs n. 50/2016 è preclusa.
sul ricorso numero di registro generale 9050 del 2017, proposto da
ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione, INFN - Istituto Nazionale di Fisica Nucleare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
Vibrocementi L’Aquila s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pierluigi Giammaria, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Flaminia 135;
Consorzio Nazionale cooperative e lavoro Ciro Menotti s.coop.p.a., non costituito in giudizio;
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione terza, n. 11031/2017, resa tra le parti, concernente la procedura negoziata per l’affidamento in appalto dei lavori di realizzazione della schermatura in cemento armato per un acceleratore elettrostatico da realizzare all’interno della sala B dei laboratori del Gran Sasso dell’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Vibrocementi L’Aquila s.r.l.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2018 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Fiduccia e Giammaria per l’appellata;
1. L’Autorità Nazionale Anticorruzione e l’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare propongono appello contro la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, in epigrafe, con cui è stato accolto il ricorso della Vibrocementi L’Aquila s.r.l., integrato da motivi aggiunti, per l’annullamento della revoca dell’aggiudicazione in favore di quest’ultima della procedura negoziata per l’affidamento in appalto dei lavori di realizzazione della schermatura in cemento armato per un acceleratore elettrostatico da realizzare all’interno della sala B dei laboratori del Gran Sasso dell’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare (di cui alla lettera di invito del 10 marzo 2017, prot. n. 622).
2. La revoca (deliberata dalla giunta esecutiva dell’ente, con atto di prot. n. 11397 del 28 giugno 2017) era disposta a causa del tardivo pagamento – «in data successiva a quella di scadenza delle offerte» - del contributo ex art. 1, comma 67, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)] a favore dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ed era motivata sul presupposto che tale obbligo pecuniario di legge costituisce una «condizione di ammissibilità dell’offerta», come prevede la norma di legge ora citata.
3. Tuttavia, con la sentenza qui appellata il Tribunale amministrativo adito ha ritenuto illegittimo il provvedimento di revoca, sulla base dei seguenti passaggi argomentativi:
- ai fini della partecipazione alla gara è necessario che l’operatore economico sia registrato presso la piattaforma informatica AVCpass dell’Autorità nazionale anticorruzione, mentre l’attestazione sul possesso dei requisiti per la singola procedura di affidamento e di pagamento del contributo, PassOE, «può essere prodotto pure in seguito (in particolare, in esito alla procedura del soccorso istruttorio)»;
- verificato il mancato versamento del contributo l’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare si era limitato a chiedere alla società ricorrente copia dell’attestazione in questione «senza alcuna altra precisazione», dacché doveva evincersi il ragionevole affidamento di quest’ultima circa «la possibilità di sanatoria non solo alla produzione di un versamento già effettuato, ma anche al versamento stesso, pur se tardivo»;
- la lettera di invito non prevedeva il versamento del contributo quale condizione di partecipazione alla procedura di affidamento, per cui sarebbero applicabili i principi enunciati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza 2 giugno 2016, C-27/15 (Pippo Pizzo), secondo cui è contraria ai principi euro-unitari di certezza, trasparenza e parità di trattamento tra gli operatori economici una causa di esclusione da procedure di gara «non espressamente menzionata nella lex specialis», ma ricavata sulla base di una «interpretazione giurisprudenziale del diritto nazionale»;
- pertanto, anche in considerazione del favor partecipationis cui è ispirata la norma sul potere di soccorso istruttorio del nuovo codice del codice dei contratti pubblici (art. 83, comma 9, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50) la previsione del citato art. 1, comma 67, l. n. 266 del 2005, secondo cui il versamento del contributo all’Autorità di settore costituisce «condizione di ammissibilità dell’offerta», consente nondimeno un «interpretazione, eurounitariamente orientata» in base alla quale tale adempimento «possa essere anche tardivo, costituendo a un tempo violazione formale e di elemento essenziale», sanabile mediante il potere di soccorso istruttorio previsto dalla citata disposizione di legge nazionale.
4. Nel loro appello l’Autorità nazionale anticorruzione e l’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare contestano il percorso motivazionale che ha condotto il giudice di primo grado ad accogliere il ricorso della Vibrocementi L’Aquila.
5. Resiste all’appello l’originaria ricorrente.
1. Nel loro appello collettivo l’Autorità nazionale anticorruzione e l’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare criticano innanzitutto l’assimilazione tra l’obbligo di versamento del contributo a favore della prima, da un lato, alla generazione dall’altro lato dalla piattaforma AVCpass dell’attestazione PassOE, cui gli operatori economici devono provvedere ai fini della partecipazione alla singola procedura di affidamento di un contratto pubblico. In contrario le due amministrazioni appellanti evidenziano che i due adempimenti in questione hanno finalità «assolutamente diverse, pur essendo entrambi legati al codice identificativo di gara»; ed in particolare che l’emissione del PassOE «non comprova che l’impresa possieda i requisiti per partecipare alla gara, ma costituisce solo lo strumento per le verifiche di competenza della stazione appaltante».
2. Sotto un distinto profilo, le appellanti evidenziano che ai sensi dell’art. 83, comma 9, d.lgs. n. 50 del 2016 sono sanabili le sole carenze «di qualsiasi elemento formale della domanda» di partecipazione alla gara e non anche le carenze «sostanziali» concernenti «i requisiti di partecipazione» (così a pag. 7 dell’appello).
3. Nel chiedere la riforma della pronuncia di primo grado l’appello si conclude sottolineandosi la natura di «precedente assai pregiudizievole per l’interesse pubblico» di questa, nella parte in cui ammette la possibilità di versare tardivamente il contributo a favore dell’Autorità nazionale anticorruzione consentirebbe di eludere l’obbligo di legge «consentendo ad operatori poco scrupolosi, o artatamente disattenti, di sanare la propria posizione solo se “scoperti”».
4. Tanto premesso, le pur comprensibili preoccupazioni (comunque di policy)espresse dalle amministrazioni appellanti non sono sufficienti a ritenere errata la pronuncia di primo grado.
5. Deve innanzitutto sottolinearsi che proprio con riguardo al caso dell’omesso versamento del contributo per il funzionamento dell’Autorità nazionale anticorruzione odierna appellante la Corte di giustizia ha affermato che i principi di tutela del legittimo affidamento, certezza del diritto e proporzionalità ostano ad una regola dell’ordinamento di uno Stato membro che consenta di escludere da una procedura di affidamento di un contratto pubblico l’operatore economico non avvedutosi di una simile conseguenza, perché non espressamente indicata dagli atti di gara (sentenza della Corte di giustizia UE, 2 giugno 2016, C 27/15, sopra citata, e posta dall’originaria ricorrente a fondamento delle proprie censure). Il giudice europeo ha in particolare ritenuto contrario ai principi dallo stesso posti a base della propria pronuncia l’operazione attraverso cui la causa di esclusione dalla gara è ricavata sulla base di un’interpretazione estensiva di talune previsioni dell’ordinamento positivo dello stesso Stato membro e, poi, di una etero-integrazione sotto questo profilo degli atti di gara.
6. Il caso esaminato dalla Corte di giustizia appare dunque in termini con quello oggetto del presente giudizio, dal momento che, in primo luogo, esso verte appunto sul medesimo contributo di cui all’art. 1, comma 67, l. n. 266 del 2005, e in secondo luogo che la lettera di invito con cui la procedura di affidamento è stata indetta non prevedeva in modo espresso l’esclusione per il caso di mancato versamento di tale somma.
Inoltre, come evidenziato dal Tribunale amministrativo, conduce a rafforzare questo convincimento la circostanza, non contestata nel presente appello, che l’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare non aveva richiesto alla società originaria ricorrente di provvedere al pagamento del contributo allorché la stessa stazione appaltante si era avveduta del mancato versamento ad iniziativa di quest’ultima.
7. Non giova poi alle appellanti richiamare i limiti all’esercizio del potere di soccorso istruttorio previsti dall’art. 83, comma 9, d.lgs. n. 50 del 2016.
Infatti, sul punto va ancora una volta richiamata in senso contrario la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Con una recente pronuncia il giudice europeo ha infatti ritenuto conforme ai principi di parità di trattamento e di trasparenza nella materia dei contratti pubblici un meccanismo di soccorso istruttorio (allora previsto dall’art. 38, comma 2-bis, del previgente codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163) inteso a salvaguardare la partecipazione alla procedura di affidamento in caso di irregolarità essenziali, purché ciò non avvenga in caso di carenze documentali sanzionate in modo espresso con l’esclusione o sia così consentito all’operatore economico di formulare nella sostanza una nuova offerta (cfr. Corte di giustizia UE, sentenza 28 febbraio 2018, C 523/16 e C 536/16 - MA.T.I. SUD s.p.a.).
Ebbene, simili evenienze non sono configurabili nel caso di mancato versamento del contributo ai favore dell’ANAC, laddove non richiesto a pena di esclusione dalla normativa di gara, dal momento che tale adempimento non inerisce «all’offerta economica e all’offerta tecnica», per il quale la regolarizzazione della domanda di partecipazione alla gara ai sensi dell’art. 83, comma 9, d.lgs. n. 50 del 2016 è preclusa (nella versione risultante dalle modifiche introdotte con il correttivo al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56, con funzione di chiarificazione rispetto alla versione originaria).
9. Per le ragioni finora esposte l’appello deve pertanto respinto, ma la peculiarità delle questioni controverse giustifica la compensazione integrale delle spese del grado di giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese.
Claudio Contessa, Presidente FF
Il Consiglio di Stato con la sentenza in rassegna ha preso posizione sugli effetti derivanti all’Impresa a causa del pagamento tardivo, ovvero effettuato in data successiva a quella della scadenza delle offerte, del contributo di cui all’art. 1 comma 67 della l. 266/2005 previsto in favore dell’ANAC.
Più precisamente, la querelle di cui è stato investito il Consiglio di Stato, è relativa alla natura dell’obbligo pecuniario previsto legislativamente in favore dell’ANAC, se cioè lo stesso costituisca una condizione di ammissibilità dell’offerta, pur se non previsto dalla lex specialis quale causa di esclusione dalla gara.
Per comprendere pienamente le statuizioni del Consiglio di Stato, è opportuno ripercorrere brevemente la vicenda.
Nell’ambito della procedura negoziata per l’affidamento in appalto dei lavori di realizzazione della schermatura in cemento armato per un acceleratore elettrostatico da realizzare all’interno della sala B dei laboratori del Gran Sasso dell’Istituto di Fisica Nucleare, la Vibrocementi L’Aquila s.r.l., impresa aggiudicatasi la gara, versava tardivamente, cioè a seguito della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, il contributo obbligatorio previsto dall’art. 1, comma 67, della legge n. 266/2005 in favore dell’ANAC.
La stazione appaltante, una volta accortasi del tardivo versamento, provvedeva a revocare l’aggiudicazione, sulla base dell’assunto secondo cui il pagamento del predetto contributo rappresenterebbe una condizione di ammissibilità della domanda, con la conseguente esclusione nel caso di omesso o tardivo pagamento.
L’impresa cui era stata revocata l’aggiudicazione, impugnava innanzi al Tar competente la predetta revoca.
Il Tar adito accoglieva il ricorso, in base a diversi passaggi argomentativi, con i quali avallava l’orientamento giurisprudenziale, anche eurounionale propenso al favor partecipationis.
In particolare, il Tar adito ha ritenuto fondata la domanda presentata dall’impresa aggiudicatrice, da un lato in virtù del principio di affidamento, posto che la stazione appaltante si era limitata a chiedere copia dell’avvenuto pagamento, senza alcuna altra precisazione, e dall’altro in ragione del fatto che la causa di esclusione in oggetto non era espressamente indicata nella lex specialis.
Infine, si valorizzava il favor partecipationis cui è ispirata la disciplina del soccorso istruttorio di cui all’art. 83, comma 9 del d.lgs 18 aprile 2016 n. 50.
La predetta statuizione veniva impugnata congiuntamente dall’ANAC e dalla stazione appaltante, sottolineando che ai sensi dell’art. 83 sopra citato, sono sanabili per effetto del soccorso istruttorio esclusivamente le carenze di elementi formali della domanda e non già di elementi sostanziali.
Il Consiglio di Stato, tuttavia, ha rigettato l’appello congiunto, richiamando la giurisprudenza della Corte di Giustizia formatasi su un caso analogo.
In particolare, la Corte di Giustizia ha affermato che i principi di tutela del legittimo affidamento, certezza del diritto e proporzionalità ostano ad una regola dell’ordinamento di uno Stato membro che consenta di escludere da una procedura di affidamento di un contratto pubblico l’operatore economico non avvedutosi di una simile conseguenza, perché non espressamente indicata negli atti di gara.
Inoltre, ad avviso dei Giudici di Palazzo Spada, il richiamo effettuato dalle appellanti ai limiti dell’esercizio del potere di soccorso istruttorio previsti dall’art. 83, comma 9, del Dlgs n. 50/2016, risulta in conferente.
Ai sensi dell'art. 83 comma 9 del D.lgs n. 57/2017: "Le carenze di qualsiasi elemento formale della domanda possono essere sanate attraverso la procedura di soccorso istruttorio di cui al presente comma. In particolare, in caso di mancanza, incompletezza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo di cui all'art. 85, con esclusione di quelle afferenti all'offerta economica e all'offerta tecnica, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, perchè siano rese integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie, indicandone il contenuto e i soggetti che le devono rendere. In caso di inutile decorso del termine di regolarizzazione, il concorrente è escluso dalla gara. Costituiscono irregolarità essenziali non sanabili le carenze della documentazione che non consentono l'individuazione del contenuto o del soggetto responsabile della stessa."
Nell'ambito dell'evidenza pubblica, il soccorso istruttorio opera, in particolare, come rimedio ad una situazione di deficit informativo e documentale consistendo, sia nell'attività di integrazione in caso di omissione od incompletezza della documentazione da esibire ai fini della partecipazione alla gara, sia nella regolarizzazione di documenti già presentati, ma affetti da mere irregolarità o semplici errori materiali.
La ratio principale dell'istituto in commento è quella di limitare le ipotesi di esclusione degli operatori economici dalle procedure di gara ai soli casi di carenze gravi e sostanziali dei requisiti di partecipazione alla gara, ampliandone la possibilità di concorrere all'aggiudicazione del contratto pubblico, in ossequio al principio del favor partecipationis.
In particolare, la nuova formulazione dell'art. 83 comma 9, ad avviso dell'orientamento della giurisprudenza amministrativa che va consolidandosi, delinea il soccorso istruttorio quale istituto di ampia applicazione nell'ambito della procedura di gara.
Più precisamente, la nuova disciplina specifica in maniera certa cosa debba intendersi per irregolarità insanabili, definendole come carenze concernenti l'offerta tecnica ed economica e più genericamente, come carenze della documentazione che non consentono l'individuazione del contenuto del soggetto responsabile della stessa.
Conseguentemente, la nuova disciplina ha esteso il novero delle fattispecie regolarizzabili, nell'intento di privilegiare gli aspetti sostanziali, rispetto agli adempimenti di natura formale e tanto all'evidente scopo di ampliare e favorire la partecipazione alle gare ad evidenza pubblica.
In applicazione dei principi di cui sopra, il Consiglio di Stato ha ritenuto che nell’ipotesi in questione non fosse ravvisabile nessuna delle cause che impediscono il ricorso al soccorso istruttorio, posto che il tardivo versamento del contributo ANAC non inerisce né all’offerta economica, né all’offerta tecnica per il quale la regolarizzazione della domanda di partecipazione alla gara ai sensi dell’art. 83, comma 9 d.lgs n. 50/2016 è preclusa.
In definitiva, l’istituto del soccorso istruttorio è interpretato in senso ampio per consentire il più possibile il favor partecipationis, con la conseguenza che a meno che le carenze non siano riferite all’offerta economica o all’offerta tecnica, i casi di esclusione dalla gara devono essere espressamente indicati nella lex specialis, ammettendosi negli altri casi il ricorso al soccorso istruttorio.
Alla luce dei principi sopra esposti, e in virtù del principio di favor partecipationis, il Consiglio di Stato ha ha rigettato l’appello promosso dall’ANAC e dalla stazione appaltante, annullando la revoca dell’aggiudicazione.