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Timestamp: 2019-09-20 11:52:36
Document Index: 408869310

Matched Legal Cases: ['artículo 163', 'artículo 5', 'artículo 48', 'artículo 48', 'Artículo 48', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 54', 'artículo 61', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 29', 'Artículo 5', 'artículo 5', 'Artículo 48', 'artículo 6', 'artículo 54', 'Artículo 54', 'artículo 61', 'Artículo 61', 'artículo 48']

C-818 de 2005
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020041020CC-SENTENCIAC818200509/08/2005CC-SENTENCIA_C_818__2005_09/08/2005200410202005SENTENCIA C-818/05 POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO -Especies DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR -Concepto DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR- Finalidad Es innegable que a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION- Doctrina ius publicista POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION Y PODER Y FUNCION DE POLICIA-Distinción DERECHO DISCIPLINARIO -Finalidad DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL -Relación DERECHO PENAL Y REGIMENES SANCIONATORIOS ADMINISTRATIVOS -Características específicas que exigen tratamientos diferenciales DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL- Distinción PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR -Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO -Consagración constitucional PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN DERECHO SANCIONATORIO -Alcance FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE NOTARIO PUBLICO -Tipificación REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES -Competencia legislativa REGIMEN DISCIPLINARIO- Consagración en ciertas entidades por autorización expresa de la ley no contraría principio de legalidad REGIMEN DISCIPLINARIO DE UNIVERSIDAD PUBLICA -Elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO- Concepto PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL -Distinción DERECHO DISCIPLINARIO -Admisibilidad de tipos abiertos o conceptos jurídicos indeterminados DERECHO DISCIPLINARIO- Amplitud del fallador para la adecuación típica de la conducta PRINCIPIOS JURIDICOS Y REGLAS JURIDICAS -Concepto En la teoría del derecho se reconocen a los principios y a las reglas como categorías de normas jurídicas. Ambas se suelen clasificar dentro de dicho concepto pues desde un punto de vista general (principio) o desde otro concreto y específico (regla) establecen aquello que es o debe ser. Así las cosas, tanto los principios como las reglas al tener vocación normativa se manifiestan en mandatos, permisiones o prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento. PRINCIPIOS JURIDICOS Y REGLAS JURIDICAS -Diferencias La principal diferencia entre ambos tipos de normas radica en la especificidad de sus órdenes o preceptos, pues mientras los principios son típicas normas de organización, mediante los cuales se unifica o estructura cada una de las instituciones jurídicas que dan fundamento o valor al derecho, a través de la condensación de valores éticos y de justicia; las reglas constituyen normas de conducta que consagran imperativos categóricos o hipotéticos que deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen, sin importar el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen. Así las cosas, mientras las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado, los principios trascienden a la mera descripción de una conducta prevista en un precepto jurídico, para darle valor y sentido a muchos de ellos, a través de la unificación de los distintos pilares que soportan una institución jurídica. PRINCIPIOS JURIDICOS- Papel en el sistema normativo/ PRINCIPIOS JURIDICOS- Funciones/ PRINCIPIOS JURIDICOS- Función de fundamento/ PRINCIPIOS JURIDICOS- Función de interpretación /PRINCIPIOS JURIDICOS- Función de integración del orden jurídico Los principios como lo reconoce la doctrina están llamados a cumplir en el sistema normativo los siguientes papeles primordiales: (i) Sirven de base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico; (ii) actúan como directriz hermenéutica para la aplicación de las reglas jurídicas; y finalmente, (iii) en caso de insuficiencia normativa concreta y específica, se emplean como fuente integradora del derecho. En estos términos, es indiscutible que los principios cumplen una triple función de fundamento, interpretación e integración del orden jurídico. Se reconoce a los principios como fundamento, en la medida en que contribuyen a la organización deontológica de las distintas instituciones que dan soporte a la vida jurídica, esto es, fijan los criterios básicos o pilares estructurales de una determinada situación o relación social que goza de trascendencia o importancia para el derecho. En cuanto a su función como instrumento para la interpretación, esta Corporación ha dicho que los principios se convierten en guías hermenéuticas para descifrar el contenido normativo de las reglas jurídicas que al momento de su aplicación resulten oscuras, dudosas, imprecisas, indeterminadas o aun contradictorias en relación con otras normas de rango superior, incluyendo dentro de las mismas a los principios de naturaleza constitucional. Finalmente, los principios cumplen una función de integración, ya que asumen el rol de fuente formal del derecho ante la insuficiencia material de la ley para regular todas y cada una de las situaciones que se puedan presentar en el devenir social. PRINCIPIOS JURIDICOS- Fuerza normativa JUICIO DE PONDERACION- Aplicación PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO -Utilización de principios jurídicos como instrumentos para la descripción de faltas disciplinarias/ PRINCIPIO COMO NORMA JURIDICA - Puede ser objeto de complementación a través de disposiciones constitucionales de aplicación directa o normas legales que concreten clara e inequívocamente las faltas disciplinarias/ TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO -Aplicación Se pregunta la Corte: ¿Si el señalamiento de principios, en materia disciplinaria, como instrumentos para la descripción de los comportamientos constitutivos de faltas contra la debida preservación de la función pública, satisfacen o no los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, en los términos previstos en el Texto Superior y desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación? Para dar respuesta al citado interrogante, es indispensable recordar que los principios corresponden a una típica norma jurídica de contenido autónomo y singular que dado su carácter general y, por lo tanto, su textura abierta, someten su eficacia directa en cada caso en concreto a la interpretación y exégesis de dicho contenido normativo. El cual, se encuentra generalmente vinculado al valor básico que sirve de fundamento a las distintas instituciones jurídicas. Para la configuración de una falta disciplinaria, se deben describir en términos absolutos, precisos e incondicionales los conductas que impliquen la existencia de una obligación, deber, prohibición, incompatibilidad o inhabilidad que impidan que el juzgamiento de una persona quede sometido al arbitrio del funcionario investigador. Ahora bien, los principios como norma jurídica también pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica de su contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de aplicación directa o de normas de rango legal (o en términos generales: reglas), que permitan concretar de manera clara e inequívoca, los conductas prohibidas en materia disciplinaria. Se trata de acudir al empleo de la técnica de remisión del tipo disciplinario en blanco o abierto que exige para la constitucionalidad de la descripción de una infracción disciplinaria, la definición de un contenido normativo específico mínimo que garantice a los destinatarios de la norma, protección contra la aplicación arbitraria de la misma. PRINCIPIOS DE CONCURRENCIA Y BUENA FE EN CONTRATACION ESTATAL- Textura abierta FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA -Desconocimiento de principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa en la etapa precontractual y contractual/ PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO -Requisitos para convalidar la utilización de principios de la contratación estatal como descriptores de falta disciplinaria El legislador al intentar ampliar el catálogo de infracciones disciplinarias, mediante el señalamiento como falta gravísima del desconocimiento de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa, incurre en una flagrante vulneración de los principios de legalidad y tipicidad que rigen el ejercicio del derecho punitivo del Estado, pues como previamente se expuso, los principios en cuanto normas jurídicas, por sí solos, sin mas, no pueden servir de instrumento para la descripción de los comportamientos constitutivos de faltas disciplinarias. Conforme a esta argumentación, estaríamos en principio ante una disposición que por desconocer la taxatividad y certeza que se exige en la descripción de las infracciones disciplinarias, debería ser objeto de declaratoria de inexequibilidad pura y simple. Sin embargo, es preciso recordar que los principios como norma jurídica también pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica de su contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de aplicación directa o de normas de rango legal, que permitan concretar de manera clara e inequívoca, las conductas prohibidas en materia disciplinaria. De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye que para convalidar el señalamiento de un principio que regula la contratación estatal y la función administrativa como descriptor de un comportamiento constitutivo de falta gravísima, es necesario: (i) Acreditar que la infracción disciplinaria de uno de tales principios tiene un carácter concreto y específico a partir de su complementación con una regla que le permita determinar de manera específica su contenido normativo. Para ello, es indispensable demostrar que a pesar de tener la conducta reprochable su origen en un principio, (a) la misma se desarrolla conforme a una norma constitucional de aplicación directa; (b) o que a pesar de su generalidad, éste se puede concretar acudiendo a una disposición de rango legal que lo desarrolle de manera específica. Cuando se formule la acusación disciplinaria debe señalarse tanto la conducta imputable como la norma que la describe, según lo ordena el artículo 163 del Código Disciplinario Único. Finalmente, es obligación del funcionario investigador determinar si el comportamiento reprochable en materia disciplinaria resulta excesivo en rigidez frente a la gravedad de la conducta tipificada. De igual manera, le corresponde a dicho funcionario determinar si la irregularidad, se ajusta al principio de antijuridicidad material o lesividad reconocido por el legislador en la exposición de motivos de la Ley 734 de 2002, previsto en el artículo 5° de la citada ley. Referencia: expediente D-5521.
RODRIGO ESCOBAR GILD5521CONSTITUCIONALIDADERNESTO MATALLANA CAMACHODemanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002.Identificadores20020041021true61159Versión original20041021Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY ENDERECHO SANCIONATORIO-Alcance
Se pregunta la Corte: ¿Si el señalamiento de principios, en materia disciplinaria, como instrumentos para la descripción de los comportamientos constitutivos de faltas contra la debida preservación de la función pública, satisfacen o no los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, en los términos previstos en el Texto Superior y desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación Para dar respuesta al citado interrogante, es indispensable recordar que los principios corresponden a una típica norma jurídica de contenido autónomo y singular que dado su carácter general y, por lo tanto, su textura abierta, someten su eficacia directa en cada caso en concreto a la interpretación y exégesis de dicho contenido normativo. El cual, se encuentra generalmente vinculado al valor básico que sirve de fundamento a las distintas instituciones jurídicas. Para la configuración de una falta disciplinaria, se deben describir en términos absolutos, precisos e incondicionales los conductas que impliquen la existencia de una obligación, deber, prohibición, incompatibilidad o inhabilidad que impidan que el juzgamiento de una persona quede sometido al arbitrio del funcionario investigador. Ahora bien, los principios como norma jurídica también pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica de su contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de aplicación directa o de normas de rango legal (o en términos generales: reglas), que permitan concretar de manera clara e inequívoca, los conductas prohibidas en materia disciplinaria. Se trata de acudir al empleo de la técnica de remisión del tipo disciplinario en blanco o abierto que exige para la constitucionalidad de la descripción de una infracción disciplinaria, la definición de un contenido normativo específico mínimo que garantice a los destinatarios de la norma, protección contra la aplicación arbitraria de la misma.
Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (...) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitu-ción y en la ley".
Según el actor, la norma demandada desconoce los principios de legalidad, tipicidad y debido proceso consagrados en el artículo 29 Superior, por cuanto la descripción de la conducta contenida en el numeral acusado es indeterminada, vaga y ambigua. Así las cosas, considera que dicha disposición a pesar de establecer una conducta merecedora de sanción disciplinaria, "deja a discrecionalidad del operador jurídico la adecuación de la conducta a la violación o no de un principio constitucional o de contratación administrativa, (...) la labor del funcionario investigador debe ser única y exclusivamente la de verificar si una conducta concreta se adecua o no a la descripción abstracta realizada por la ley; sin embargo para el caso en concreto, la norma al no definir la conducta por ser un concepto jurídico abierto lo obliga [al funcionario] a consultar otros regímenes, y al remitirse a las normas complementarias no le concretan la conducta y no le permiten al funcionario esta verificación, y por el contrario, lo obligan a especular sobre cómo interpretar un principio, ya que su misma naturaleza es de postulado o valor orientador de las autoridades públicas".
Así las cosas, el interviniente concluye sosteniendo que: "la norma debe interpretarse, en relación con los principios 'que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley', en el sentido de que únicamente son faltas gravísimas aquellas conductas contrarias a los principios de transparencia, economía y responsabilidad desarrollados en los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993."
De ahí que para la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, en la valoración de cada caso deban analizarse sistemáticamente varios preceptos que desarrollan los principios en juego y a partir de los cuales se evaluará la conducta del funcionario. Lo anterior, significa que "la observancia del principio de tipicidad, debe verificarse de manera particular con cada uno de los principios de que se trate, para evaluar si el grado de desarrollo normativo de los mismos permite o no configurar la falta, resultando así mismo de gran utilidad remitirse a la interpretación judicial".
"[La] potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues (...) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos (...)"[12].
Haciendo énfasis en lo anterior, esta Corporación en sentencia C-417 de 1993[15], agregó que el derecho disciplinario está "integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan"[16]. Lo anterior ocurre porque todos los servidores públicos deben propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122). De donde resulta que cualquier funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y 123)[17].
"El derecho disciplinario valora la inobservancia de normas positivas en cuanto ello implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas. En este sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que -por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia"[20].
"El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley, (...) ha dado lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada 'derecho administrativo disciplinario'. Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho penal. Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término "derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos"[21]. (Subrayado por fuera del texto original).
"[E]ntre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal."[24]. (Subrayado del texto original).
Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales"[26].
8. Por su parte, el principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino "conforme" a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y reserva de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: "Se da satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios del derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden referirse a una ley (...), aunque ellas estén contenidas en otra fuente jurídica (...). Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica sublegal, pero conforme a la ley"[28].
Lo cierto es que en la actualidad tanto la jurisprudencia como la doctrina han entendido que cuando se habla del principio de reserva de ley, independientemente de su exigibilidad en tratándose de la afectación de derechos fundamentales, es para indicar que determinadas materias, o ciertos desarrollos jurídicos, "deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo para su regular su funcionamiento"[30]. En algunos de dichos casos, a través de una ley en sentido formal[31], y en otros, admitiendo su desarrollo conforme a leyes en sentido material[32].
Obsérvese cómo, a manera de ejemplo, en sentencia C-1076 de 2002[34], la Corte declaró exequible la expresión "decretos" contenida tanto en el artículo 54 como en el numeral 4º del artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la expresión mencionada hace referencia a "decretos con fuerza de ley". De acuerdo a la primera de estas disposiciones, los "decretos" pueden prever para los particulares que ejerzan funciones públicas, inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses[35]. En tanto que para la segunda de las citadas disposiciones, constituye una falta gravísima de los notarios la transgresión del régimen de inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos, entre otras normas, en los "decretos"[36]. Sobre la materia, esta Corporación textualmente declaró:
"[Ú]nicamente por vía legal, lo cual incluye a los decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los particulares, como quiera que está de por medio el acceso a una función pública. (…) en materia disciplinaria existe una reserva legal, en el sentido de que únicamente por medio de una ley, incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento determinado en conducta reprochable disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio aplicable a los notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no existe ninguna razón constitucionalmente válida para ello".
De igual manera, en sentencia C-448 de 1998[37] la Corte declaró inexequible la expresión "y los reglamentos administrativos" contenida en el artículo 42 del antiguo Código Disciplinario Único. Al respecto, la citada disposición entendía como incorporadas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos susceptibles de sanción disciplinaria, aquellas inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos. La Corte fundamentó la declaratoria de inexequibilidad, entre otros, en los siguientes argumentos:
Por consiguiente, al encontrarse ellas dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine que las normas relativas a dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario Único, lo que en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por la cual se declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión 'y los reglamentos administrativos' contenida en la disposición acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se observó es materia de competencia de legislador". (Subrayado por fuera del texto original).
Así las cosas, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 29 del Texto Superior, según el cual en una norma de inferior categoría a ley, no sólo es posible definir algunos de los elementos que identifican un comportamiento reprochable disciplinariamente, sino también fijar el alcance de su sanción, siempre y cuando su consagración se fundamente o se haga "conforme" a una ley preexistente; esta Corporación ha reconocido que no es contrario al principio de legalidad que los "reglamentos internos" de ciertas entidades del Estado establezcan su propio régimen disciplinario, bajo la condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las garantías estructurales del debido proceso[38].
"Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"[39]. (Subrayado por fuera del texto original).
9. Adicional a los principios de legalidad y reserva de ley, en el derecho administrativo sancionador, y en concreto, en el derecho disciplinario, de igual manera resulta exigible el principio de tipicidad. De conformidad con esta garantía del debido proceso disciplinario, en materia administrativa, la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad "se desarrolla el principio fundamental 'nullum crimen, nulla poena sine lege', es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria"[43].
"La aplicabilidad del principio de tipicidad en el campo disciplinario ha sido reconocida en reiteradas oportunidades por la Corte; así, por ejemplo, en la sentencia C-404 de 2001 se señaló que 'dentro de los principios que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige que la conducta del servidor público que la ley erige como falta sea previamente definida por el legislador, así como la sanción correspondiente'.
Esta Corte también ha precisado en numerosas oportunidades que, dadas las especificidades propias del campo disciplinario, el principio de legalidad, y en particular el de tipicidad, tiene unas características propias que son similares, pero no idénticas, a las que adquiere en el ámbito penal; ha expresado la jurisprudencia constitucional que dicho principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más riguroso (...) 'La naturaleza de las normas, el tipo de conductas que se reprimen, los bienes objeto de protección, la finalidad de la sanción y la participación de normas complementarias son, entre otros, factores que determinan la diversidad en el grado de rigurosidad que adquiere el principio de tipicidad en cada materia. // De esta manera, lo que se exige frente al derecho al debido proceso no es que los principios de la normatividad sustantiva y procesal del derecho penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio, sino que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas' (...)".
- Corresponde al concepto jurídico de "tipos abiertos", aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria[45].
La razón que fundamenta la admisibilidad de los tipos abiertos en el derecho disciplinario radica en la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública (C.P. art. 209). Esta Corporación ha reconocido que exigir una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las distintas normas jurídicas, traduciéndose dicha exigencia en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, "la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado"[46]. En estos términos, la Corte puntualizó:
"También se justifica este menor requerimiento de precisión en la definición del tipo disciplinario por el hecho que de asumir una posición estricta frente a la aplicación del principio de tipicidad en este campo llevaría simplemente a transcribir, dentro de la descripción del tipo disciplinario, las normas que consagran los deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos"[47].
- Dentro de la categoría de "conceptos jurídicos indeterminados", se incluyen aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas. Dichos conceptos lejos de permitir a su interprete escoger libremente por una determinada opción que se considere justa y válida, se encuentran sujetos a una única solución frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento jurídico a través de los distintos métodos de interpretación, le impone al mismo dicha decisión. Al respecto, en sentencia C-371 de 2002[48], esta Corporación al pronunciarse acerca de la constitucionalidad condicionada de la expresión "buena conducta", prevista la Ley 600 de 2000, como requisito para acceder a los mecanismos sustitutos de la pena privativa de la libertad, manifestó:
"Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador. Así, por ejemplo, los mismos constituyen la base del buen nombre, tienen aplicación en el campo disciplinario, en materia crediticia, en asuntos laborales, en los establecimientos educativos, en los centros penitenciarios, en relación con obligaciones tales como las alimentarias, etc. Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren a "una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado"[49].
Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse. En particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del concepto no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a los derechos fundamentales, entendiendo por tales restricciones, aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan las respectivas normas constitucionales y legales. [50] Agregó la Corte que en estos casos un "...mínimo de justicia material se concreta en el derecho a una decisión suficientemente fundamentada que justifique el sacrificio o la restricción a un derecho fundamental."[51]
Es claro, entonces, que el concepto de "buena conducta", no obstante su indeterminación, cuando está contenido en una ley, es un concepto jurídico, y que por consiguiente su aplicación no refiere al operador a ámbitos meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico indeterminado"[52].
Para la Corte, en materia disciplinaria, es admisible el uso de los conceptos jurídicos indeterminados, siempre que la forma típica pueda tener un carácter determinable al momento de su aplicación, para lo cual es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico establezcan criterios objetivos que permitan razonable y proporcionalmente concretar las hipótesis normativas. Dicha posición fue esgrimida inicialmente por esta Corporación, en la sentencia C-530 de 2003[53], al pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la expresión "maniobras peligrosas e irresponsables" prevista en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, en los siguientes términos:
"[E]n el caso de las infracciones de carácter administrativo, según ya lo ha precisado la Corte, el uso de conceptos indeterminados es admisible, siempre y cuando ellos sean determinables en forma razonable, esto es que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados.
Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos"[55].
"[A] diferencia de la materia penal, 'en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario'[57]; y que 'en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos'[58]. También ha precisado en este mismo sentido la Corte que 'mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador'[59]. Por ende, "el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad"[60].
"Los principios (...), consagran prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional. (...) Su alcance normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar los destinos institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base [deontológico]-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y su razón de ser. Los principios expresan normas jurídica para el presente; son el inicio del nuevo orden"[66]. (Subrayado por fuera del texto original).
"[Los principios constituyen los] soportes estructurales del sistema entero del ordenamiento, al que por ello prestan todo su sentido. Son <<generales>> por lo mismo, porque trascienden de un precepto concreto y organizan y dan sentido a muchos, y, a la vez, porque no deben confundirse con apreciaciones singulares y particulares que pudieran expresar la exigencia de una supuesta <<justicia de caso concreto>> (...) Son los principios institucionales los que organizan las distintas normas reguladoras disponibles para el régimen de la institución, los que dan a las mismas todo su sentido y alcance, y a la vez, los que precisan, según una lógica propia, la articulación de todas ellas, así como la solución procedente en caso de insuficiencia de alguna de ellas o de laguna. Los principios institucionales son principios generales del Derecho porque trascienden a las normas concretas y porque en ellos se expresa siempre necesariamente un orden de valores de justicia material; son así, a la vez, nódulos de condensación de valores ético-sociales y centros de organización del régimen positivo de las instituciones y animadores de su funcionamiento"[67].
"El concepto de solidaridad opera como un principio cuya fuerza normativa se pone en evidencia en aquellos casos en los cuales entran en conflicto obligaciones definidas de manera específica en la ley, de cuya eficacia depende la protección de derechos fundamentales. Los principios sirven para sustentar soluciones a los problemas de sopesamiento de intereses y valores, de tal manera que la decisión final no habría sido la misma de no existir dicho principio". (Subrayado por fuera del texto original)[70].
"Artículo 5.Vacíos y deficiencias del Código. Cualquier vacío en las disposiciones del presente Código, se llenará con las normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los principios constitucionales y los generales del derecho procesal".
"[La] Corte se ha pronunciado respecto del principio de la buena fe, por lo que en la actualidad se cuenta con una sólida línea jurisprudencial en la materia. Al respecto ha indicado que el principio de la buena fe no es absoluto, por cuanto no es ajeno a limitaciones y precisiones, y que igualmente, su aplicación, en un caso concreto, debe ser ponderada con otros principios constitucionales igualmente importantes para la organización social como lo son, por ejemplo, la seguridad jurídica, el interés general o la salvaguarda de los derechos de terceros"[76].
"[Los] principios constitucionales, a pesar de tener una forma de interpretación y aplicación diversa a las reglas, pues están sujetos a un ejercicio de ponderación, no por ello dejan de ser normas constitucionales, por lo cual deben ser respetados por la ley. Por ende, una disposición legal incompatible con un principio constitucional debe ser declarada inexequible, en caso de que no admita una interpretación conforme a la Carta. Esta Corporación ha señalado que la fuerza normativa de los principios y valores constitucionales es tan clara que incluso habría que retirar del ordenamiento aquellas disposiciones que vulneran el Preámbulo, ya que éste forma parte de la Carta y goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus principios"[79].
15. Partiendo de estas consideraciones y teniendo en cuenta lo expuesto en los numerales 7 a 10 de esta providencia, se pregunta la Corte: ¿Si el señala-miento de principios, en materia disciplinaria, como instrumentos para la descripción de los comportamientos constitutivos de faltas contra la debida preservación de la función pública, satisfacen o no los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, en los términos previstos en el Texto Superior y desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación
Si bien todos los intervinientes y la Vista Fiscal coinciden con los argumentos esgrimidos por el accionante para solicitar la inexequibilidad de la norma demandada, consideran que la misma pertenece a la categoría de los "tipos en blanco" que pueden ser complementados con distintas disposiciones legales que definen y desarrollan los principios de la contratación estatal y la función administrativa. Así llaman la atención sobre la posibilidad de mantener como falta disciplinaria gravísima el incumplimiento de los principios previstos en los artículos 23 a 26 de la Ley 80 de 1993[84].
Finalmente, (iii) teniendo en cuenta que el derecho disciplinario, como lo ha reconocido esta Corporación en sentencias C-1076 de 2002[88], C-125 de 2003[89] y C-796 de 2004[90], se somete al principio constitucional de proporcionalidad (C.P. arts. 1°, 2° y 13), es obligación del funcionario investigador determinar si el comportamiento reprochable en materia disciplinaria resulta excesivo en rigidez frente a la gravedad de la conducta tipificada. De igual manera, le corresponde a dicho funcionario determinar si la irregularidad imputada al servidor pública o al particular, se ajusta al principio de antijuridicidad material o lesividad reconocido por el legislador en la exposición de motivos de la Ley 734 de 2002, y hoy en día previsto en el artículo 5° de la citada ley, según el cual: "el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche disciplinario cuando la misma está concebida para preservar la función pública, y la infracción, en el caso concreto, la vulnera o la pone en peligro".
Exequible la expresión ... (numeral 31 ) Artículo 48 LEY_734_2002_05/02/2002
[7] Si bien en algunas sentencias de esta Corporación, se aludió a una quinta especie en el derecho punitivo del Estado denominada "impeachment" o juicios por indignidad política; la verdad es que dicha institución más que corresponder al ejercicio de una potestad punitiva del Estado, representa un mecanismo de control político del Parlamento sobre determinados funcionarios públicos, a través de la posibilidad de adelantar juicios por delitos políticos (C.P. arts. 175 y 178). Así se reconoce, por ejemplo, en el artículo 6-3 de la Ley 5ª de 1992 y en la jurisprudencia de esta Corporación. Al respecto, en sentencia C-198 de 1994, se manifestó: "Está, en efecto, aún muy difundida la convicción de que para el juicio de algunos delitos- de contenido típicamente político- cometidos por el jefe del Estado (si es presidente) y por los ministros no son oportunos los procedimientos ordinarios ni son idóneos los órganos judiciales normales. Pero mientras en el siglo pasado el ejemplo de Inglaterra (en la cual se configuró lentamente, al propósito, mediante evolución secular, el procedimiento delimpeachment, que consiste en la acusación de la Cámara de los Comunes y en el juicio por parte de la Cámara de los Lores) encontró imitación casi universal, después de la Primera Guerra Mundial comenzó a estimarse que, si era justificada la intervención de las Cámaras para decidir sobre la oportunidad o no de que se procediese a un juicio, parecía que respondía más a criterios de una justicia imparcial confiar, luego, este último a aquellos órganos expresos de jurisdicción constitucional que se habían ido configurando, añadiendo a los magistrados de carrera otros elementos más sensibles a las mudables exigencias políticas". (Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa).
[35] El artículo 54 de la Ley 734 de 2002, dispone que: "Artículo 54. Inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses. Constituyen inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y violación al régimen de conflicto de intereses, para los particulares que ejerzan funciones públicas, las siguientes: (…) Las previstas en la Constitución, la ley y decretos, referidas a la función pública que el particular deba cumplir". (Subrayado no original).
[36] El numeral 4º del artículo 61 de la misma Ley 734 de 2002, dispone: "Artículo 61. Faltas gravísimas de los notarios. Constituyen faltas imputables a los notarios, además de las contempladas en el artículo 48 en que puedan incurrir en el ejercicio de su función: (…) 4. La transgresión de las normas sobre inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos en la Constitución, la ley y decretos". (Subrayado no original).
[65] Sobre la materia, la doctrina ha dicho: "[Los] principios jurídicos tienen pleno valor de fuente jurídica; forman parte del ordenamiento jurídico. Con frases harto expresivas lo ha proclamado RIVERO: 'Los principios generales tienen pleno valor de Derecho Positivo, considerándoles éste como parte integrante esencial del orden jurídico y sancionando su violación con la misma energía que la de la regla escrita'. Por consiguiente, su valor es indiscutible, hayan logrado o no el reconocimiento jurisprudencial". (GONZÁLEZ PÉREZ. Jesús. El principio general de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. Editorial Civitas S.A. Madrid. Pág. 50). En idéntico sentido, se ha señalado que: "El ordenamiento jurídicono es una sucesión interminable de preceptos determinantes y actos determinados, algo así como una cadena compuesta por un número infinito de eslabones, sino que tiene un límite superior y otro inferior. El primero denomínese norma fundamental, el segundo está integrado por los actos finales de ejecución, no susceptibles ya de provocar ulteriores consecuencias. // La norma suprema no es un acto, pues, como su nombre lo indica, es un principio limite, es decir, una norma sobre la que no existe ningún precepto de superior categoría". (GARCÍA MÁYNES. Eduardo. Introducción al estudio del derecho. Editorial Porrúa. México. 2002. Pág. 85). (Subrayado por fuera del texto original).
[76] Sentencia C-131 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Ya en sentencia T-058 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), se había sostenido que: "Un principio constitucional tienen una fuerza normativa que inspira y proporciona sentido a todo el ordenamiento jurídico pero que no es suficiente para imponerse por sí mismo ante cualquier regla inferior del sistema.Esta insuficiencia proviene de la necesidad de ponderación y adecuación que es propia de la aplicación de principios. En el caso presente, la justicia material entra en conflicto con otras principios como el de certeza, seguridad y objetividad jurídica. La solución a dicho conflicto debe resultar del análisis fáctico que se plantea ante el juez de tutela". (Subrayado por fuera del texto original).