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Timestamp: 2016-10-28 02:42:10
Document Index: 228185934

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 86', 'Art. 72', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 69', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 50', 'Art. 69', 'Art. 77', 'Art. 3', 'Art. 26', 'Art. 129', 'Art. 135', 'BGE', 'Art. 129', 'Art. 136', 'Art. 26', 'Art. 135', 'Art. 135', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 136', 'Art. 132', 'Art. 137', 'Art. 135', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 135', 'Art. 135', 'Art. 135', 'Art. 135', 'BGE', 'Art. 135', 'Art. 135', 'BGE', 'Art. 135', 'Art. 135', 'Art. 135', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 129', 'Art. 129', 'Art. 130', 'BGE', 'BGE', 'Art. 140', 'Art. 4', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8']

131 I 9113. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Munizipalgemeinde Ausserbinn gegen Staatsrat und Grosser Rat des Kantons Wallis (Staatsrechtliche Beschwerde)
1P.559/2004 vom 19. Januar 2005
Autonomie communale, fusion forc�e entre communes; art. 50 al. 1 Cst., art. 77 al. 2 de la constitution cantonale. Recevabilit� du recours pour violation de l'autonomie communale contre un d�cret imposant la r�union de plusieurs communes (consid. 1). Comp�tence du Grand Conseil pour ordonner une telle mesure (consid. 2), et conditions pos�es par la loi sur les communes (consid. 3.2). Pas de violation du droit d'�tre entendue de la commune concern�e (consid. 3.1). Proportionnalit� de la mesure, de mani�re g�n�rale et d'un point de vue financier (consid. 3.3 et 3.4). Pas de violation du principe d'�galit� (consid. 3.5). Faits � partir de page 92
BGE 131 I 91 S. 92
Der Grosse Rat des Kantons Wallis beschloss am 16. September 2004 den verbindlichen Zusammenschluss der vier Munizipalgemeinden Ausserbinn, Ernen, M�hlebach und Steinhaus zu einer einzigen Gemeinde. Der Grossratsbeschluss ordnet die Fusion an und umschreibt das Gebiet der neuen Gemeinde (Art. 1), nimmt davon indes die Burgergemeinden aus (Art. 2). Dar�ber hinaus regelt der Beschluss verschiedenartige, mit dem Zusammenschluss verbundene Sachbereiche: Die neue Gemeinde hat in geheimer Urnenabstimmung �ber Namen und Wappen Beschluss zu fassen (Art. 3); die Verwaltungsrechnungen der einzelnen Munizipalgemeinden werden auf den 31. Dezember 2004 abgeschlossen und zusammen mit der Fusionsbilanz per 1. Januar 2005 von der ersten Urversammlung der neuen Gemeinde genehmigt (Art. 4); die bestehenden Reglemente bleiben w�hrend einer �bergangsfrist in Kraft (Art. 5); bis zum Beginn der n�chsten Legislaturperiode bleiben die gegenw�rtigen Gemeinder�te im Amt und bilden f�r die �bergangszeit den Gemeinderat der neuen Gemeinde, worauf die Wahlen f�r den zu bestimmenden Gemeinderat durchzuf�hren sind (Art. 6-8); der neuen Gemeinde soll w�hrend vier Jahren gem�ss Finanzausgleichsrecht ein j�hrlicher Beitrag von 261'000 Franken, im ersten Jahr nach dem Zusammenschluss eine weitere zus�tzliche Finanzhilfe von 461'000 Franken sowie aus dem Spezialfonds f�r Finanzausgleich schliesslich in zwei j�hrlichen Tranchen ein Betrag von 500'000 Franken ausbezahlt werden (Art. 9 und 10). Dieser Grossratsbeschluss ist auf den 1. Oktober 2004 in Kraft getreten.
Diesem Fusionsbeschluss sind l�ngere Bem�hungen �ber einen Zusammenschluss der Gemeinden Ausserbinn, Ernen, M�hlebach und Steinhaus, teils unter Einbezug der Gemeinde Binn, vorausgegangen. Anl�sslich von Gemeindeabstimmungen vom 22. September 2002 stimmten die Munizipalgemeinden Ernen, M�hlebach und Steinhaus einem Fusionsprojekt zu, w�hrend die Gemeinde Ausserbinn dieses ablehnte. Mit Botschaft vom 21. April 2004 beantragte der Staatsrat dem Grossen Rat den Zusammenschluss der vier Gemeinden. BGE 131 I 91 S. 93
Die Munizipalgemeinde Ausserbinn erhebt gegen den Grossratsbeschluss staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie und r�gt Missachtungen von Verfahrensrechten und des Grundsatzes der Verh�ltnism�ssigkeit.
1. Der Beschluss des Grossen Rates kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG (vgl. Art. 72 und 74 des Gesetzes �ber das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege). Die beschwerdef�hrende Gemeinde wird durch den angefochtenen Beschluss in ihrer Existenz ber�hrt und in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen und ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie legitimiert (vgl. BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; BGE 121 I 218 E. 2a S. 219 f.; BGE 120 Ia 95 E. 1a S. 96 f., mit Hinweisen). Auf die Beschwerde kann eingetreten werden.
Den Walliser Gemeinden kommt unbestrittenermassen Autonomie zu (vgl. Art. 26 Abs. 2 und Art. 69 ff. der Verfassung des Kantons Wallis vom 8. M�rz 1907 [KV]; Art. 2 und 3 des Gemeindegesetzes vom 5. Februar 2004 [GG]). Die Beschwerdef�hrerin kann sich daher mit Autonomiebeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass der Grosse Rat bei der Anwendung kommunaler, kantonaler oder bundesrechtlicher Vorschriften gegen das Willk�rverbot verst�sst oder, soweit kantonales oder eidgen�ssisches Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt und anwendet. In diesem Rahmen kann sie die Verletzung der Bestimmungen, welche die Befugnisse der Gemeinden und deren Zusammenschluss ordnen, r�gen, verfassungsrechtliche Verfahrensrechte anrufen und schliesslich geltend machen, die kantonalen Instanzen h�tten die Tragweite von verfassungsm�ssigen Rechten missachtet, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen (vgl. BGE 128 I 3 E. 2b S. 9; BGE 114 Ia 168 E. 2a S. 170). Die Anwendung von kantonalem oder eidgen�ssischem Verfassungsrecht pr�ft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und Verordnungsrecht lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willk�rverbots (vgl. BGE 128 I 3 E. 2b S. 9 BGE 131 I 91 S. 94mit Hinweisen). Vor diesem Hintergrund ist die Beschwerde im Folgenden zu pr�fen.
2. Die Gemeinden und ihre Autonomie wurden in der alten Bundesverfassung nicht erw�hnt. Die Gemeindeautonomie und ihr Umfang waren nicht durch Bundesverfassungsrecht gew�hrleistet, die Autonomie wurde vielmehr als Institution des kantonalen Rechts bezeichnet (vgl. BGE 113 Ia 200 E. 2b S. 206 mit Hinweisen). Art. 50 Abs. 1 BV garantiert die Gemeindeautonomie nunmehr ausdr�cklich nach Massgabe des kantonalen Rechts und verweist damit in Bezug auf den Umfang auf die kantonale Verfassungs- und Gesetzgebung. Soweit die Beschwerdef�hrerin eine Verletzung ihrer Autonomie in der Bedeutung der Bestandesgarantie geltend macht, ist daher ausschliesslich auf das kantonale Recht abzustellen.
Die Kantonsverfassung gew�hrt den Gemeinden in den Schranken von Verfassung und Gesetzgebung bei der Besorgung ihrer Angelegenheiten in allgemeiner Weise Autonomie; nach Art. 69 KV ordnen die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbst�ndig. Dar�ber hinaus garantiert Art. 77 Abs. 2 KV das Gebiet der Einwohnergemeinden und enth�lt damit eine Bestandesgarantie. Den gleichen Grundsatz enth�lt Art. 3 Abs. 2 GG. Der Bestand wird indessen nicht absolut gew�hrleistet. Gem�ss Art. 26 Abs. 3 KV kann der Grosse Rat nach entsprechender Anh�rung durch Dekret Zahl und Umgrenzung der Gemeinden ab�ndern. Der Grosse Rat ist daher grunds�tzlich befugt, den Zusammenschluss von einzelnen Gemeinden anzuordnen. Im neuen Gemeindegesetz wird die Fusion oder Trennung von Gemeinden ausf�hrlich geordnet (Art. 129 ff. GG). Danach kann der Grosse Rat insbesondere zwei oder mehrere Gemeinden unter bestimmten Voraussetzungen zur Fusion zwingen (Art. 135 GG).
Aus diesen Bestimmungen ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Grosse Rat zum Zwangszusammenschluss von einzelnen Gemeinden befugt ist. Die Beschwerdef�hrerin macht denn auch nicht geltend, der Bestand der Gemeinden sei absolut garantiert und es fehle dem Grossen Rat grunds�tzlich die Befugnis zur Anordnung von Zwangsfusionen. Sie macht vielmehr geltend, grundlegende Verfahrensrechte seien nicht eingehalten worden, es fehlten die gesetzlichen Voraussetzungen f�r die Anordnung einer Zwangsfusion und der angefochtene Beschluss verstosse gegen verschiedene Verfassungsgrunds�tze und -rechte. Darauf ist im Folgenden einzugehen. BGE 131 I 91 S. 95
3. Der Zusammenschluss von Gemeinden allgemein und das Fusionsverfahren im Besondern werden in den Art. 129 ff. und 136 ff. des Gemeindegesetzes geordnet. Art. 136 Abs. 1 GG h�lt - �bereinstimmend mit Art. 26 Abs. 3 KV - als Grundsatz fest, dass der Grosse Rat nach Anh�ren der Beteiligten die Zahl und die Grenzen der Gemeinden durch einen Beschluss ver�ndern kann. Die Zwangsfusion von Gemeinden im Einzelnen wird in Art. 135 GG mit folgender Bestimmung geordnet:
Art. 135 - Zwangsfusion
Der Grosse Rat kann zwei oder mehrere Gemeinden zur Fusion zwingen, wenn eine der folgenden Voraussetzungen erf�llt ist:
a) wenn ein negativer Entscheid zu einem Fusionsprojekt ihren finanziellen Weiterbestand gef�hrdet;
b) wenn eine einzige Gemeinde das Hindernis zu einer Fusion darstellt, w�hrenddem die angrenzenden Gemeinden bereits ihre Zustimmung zu einer bedeutenden Fusion gegeben haben;
c) wenn eine Gemeinde nicht mehr in der Lage ist, das Funktionieren der Institutionen zu gew�hrleisten, namentlich dann, wenn sie die freigewordenen �mter aufgrund der beschr�nkten Einwohnerzahl nicht wiederbesetzen kann.
3.1 In verfahrensrechtlicher Hinsicht macht die Beschwerdef�hrerin vorerst eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs geltend und bringt vor, dass sie weder vom Staatsrat, der vorberatenden Kommission noch vom Grossen Rat angeh�rt worden sei, dass ihre Einw�nde nicht ernst genommen worden seien und dass ihr der Fusionsbeschluss nicht einmal mitgeteilt worden sei. Diese verfahrensrechtlichen R�gen sind im Rahmen der Autonomiebeschwerde zul�ssig und vorweg zu behandeln.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht im Rechtsetzungsverfahren nach Bundesverfassungsrecht (Art. 29 Abs. 2 BV) kein Anspruch auf rechtliches Geh�r (vgl. BGE 129 I 113 E. 1.4 S. 117; BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 237). Im vorliegenden Fall ging der angefochtene Beschluss zwar vom Grossen Rat aus. Er stellt indessen keinen Akt der Rechtsetzung dar, sondern hat eine konkrete Anordnung betreffend Zusammenschluss von Gemeinden zum Gegenstand und ist daher als Verf�gung oder Verwaltungsakt zu betrachten (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 237). Die Beschwerdef�hrerin kann sich daher auf Art. 29 Abs. 2 BV berufen (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236). Der Anspruch auf rechtliches Geh�r wird �ber die bundesrechtliche Minimalgarantie hinaus vorab durch das kantonale Recht umschrieben (vgl. BGE 126 I 19 E. 2a S. 21). Die BGE 131 I 91 S. 96Bestimmungen von Art. 26 Abs. 3 KV und Art. 136 Abs. 1 GG sehen allgemein vor, dass der Grosse Rat "nach Anh�ren der Beteiligten" die Zahl und die Grenzen von Gemeinden ver�ndern kann. Die Grunds�tze der Anh�rung ergeben sich schliesslich aus dem Gemeindegesetz: Konzepte zu Fusionsprojekten sind den Gemeinden zu unterbreiten (vgl. Art. 132 f. GG) und es finden in den Urgemeinden und den Burgergemeinden Abstimmungen zu Fusionen statt (Art. 137 und 139 GG). Die Zwangsfusion schliesslich geht in den Konstellationen von Art. 135 lit. a und lit. b GG von (allf�llig negativen) Stellungnahmen der Gemeinden aus. In welcher Form die vom kantonalen Recht vorgesehene Anh�rung im Einzelnen zu gew�hren ist und welches deren Grenzen sind, ist in Anlehnung an den Grundsatz von Art. 29 Abs. 2 BV und aufgrund der konkreten Verh�ltnisse zu bestimmen.
Dem angefochtenen Fusionsbeschluss gingen, wie dargelegt, mehrj�hrige Bem�hungen um einen Zusammenschluss der vier betroffenen Gemeinden und der Gemeinde Binn sowie Diskussionen um die Bedingungen hierf�r (insbesondere finanzieller Natur) voraus. Nach einer Abstimmung �ber eine 5er Fusion unter Einschluss der Gemeinde Binn im Jahr 1999 stimmten die vier Gemeinden Ausserbinn, Ernen, M�hlebach und Steinhaus am 22. September 2002 �ber ein Fusionsprojekt ab; die Gemeinde Ausserbinn lehnte dieses mit 19 zu 14 Stimmen (57.6 %) ab, w�hrend die �brigen drei Gemeinde zustimmten. In der Folge wurde unter Einbezug der Gemeinde Ausserbinn mit den drei fusionswilligen Gemeinden und dem zust�ndigen Staatsrat das weitere Vorgehen besprochen (11. November 2002). Am 21. April 2004 verabschiedete der Staatsrat seine Botschaft �ber den Zusammenschluss der vier Gemeinden zuhanden des Grossen Rates. Die vorberatende Grossratskommission, die Thematische Kommission, lud die Vertreter der betroffenen Gemeinden auf den 24. Juni 2004 zu einer Besprechung ein, an der sich die Gemeindepr�sidenten zum vorgeschlagenen Fusionsprojekt �usserten. Eine weitere Besprechung mit Vertretern der Gemeinde Ausserbinn fand am 2. Juli 2004 statt; diese legten ihre Bedenken und die Voraussetzungen f�r ihr Einverst�ndnis dar. In zwei Eingaben vom 15. Juni und 26. Juni 2004 wandte sich die Gemeinde an die Kommission. Am 6. August 2004 stellte die Gemeinde Ausserbinn der Kommission bzw. dem Grossen Rat Antr�ge. In einer weitern Eingabe vom 26. August 2004 schliesslich brachte die Gemeinde Ausserbinn der Thematischen Kommission ihr Bedauern �ber die Kommissionsantr�ge zum Ausdruck. BGE 131 I 91 S. 97
Diese Entstehungsgeschichte zeigt deutlich, dass sich die Beschwerdef�hrerin ausgiebig zum vorgesehenen Zwangszusammenschluss �ussern konnte. Sie hatte mehrmals Gelegenheit, ihren Standpunkt darzulegen und bei der vorbereitenden Kommission einzubringen. Insbesondere hat sie die Bedingungen dargelegt, unter welchen sie einer Fusion allenfalls h�tte zustimmen k�nnen, und hat dar�ber hinaus klare Begehren gestellt. Dass es sich nicht um eine bloss f�rmliche Anh�rung handelte, sondern die Bedenken der Gemeinde tats�chlich wahr- und ernstgenommen worden sind, zeigt der Bericht der Thematischen Kommission mit aller Deutlichkeit. Es ist der Kommission nicht leicht gefallen, vom gesetzlich vorgesehenen Mittel der Zwangsfusion im vorliegenden Fall Gebrauch zu machen; mehrere Mitglieder haben sich f�r den Standpunkt der Gemeinde stark gemacht; und schliesslich ist der Antrag der Kommission zuhanden des Grossen Rates lediglich mit Mehrheitsbeschluss zustande gekommen. Bei dieser Sachlage erweist sich die R�ge der mangelnden Anh�rung im Sinne des kantonalen Rechts bzw. der Verletzung des rechtlichen Geh�rs gem�ss Art. 29 Abs. 2 BV als unbegr�ndet.
Nicht einzugehen ist unter diesen Umst�nden auf die nicht n�her dargelegte R�ge, die Gemeinde h�tte bereits im internen Vorbereitungsverfahren des Staatsrates angeh�rt werden m�ssen. Schliesslich legt die Beschwerdef�hrerin nicht dar, welche Formvorschriften hinsichtlich der Bekanntgabe des angefochtenen Grossratsbeschlusses verletzt sein sollen und inwiefern sie durch die blosse Publikation im Amtsblatt - von der sie tats�chlich Kenntnis genommen hat - einen Nachteil erlitten haben soll.
3.2 In materieller Hinsicht macht die Beschwerdef�hrerin geltend, im vorliegenden Fall fehlten offensichtlich die Voraussetzungen gem�ss Art. 135 lit. a und lit. c GG; dar�ber hinaus finde auch Art. 135 lit. b GG keine Anwendung, da die Gemeinde Ausserbinn nicht an alle drei fusionswilligen Gemeinden angrenze und beim vorliegenden Zusammenschluss nicht von einer bedeutenden Fusion gesprochen werden k�nne. Demgegen�ber h�lt der Staatsrat in seiner Vernehmlassung fest, der angefochtene Grossratsbeschluss st�tze sich auf Art. 135 lit. b GG, dessen Voraussetzungen im Falle der Gemeinde Ausserbinn erf�llt seien.
Die Bestimmung von Art. 135 lit. b GG ist im Hinblick auf deren Anwendung im vorliegenden Fall nach den �blichen Kriterien BGE 131 I 91 S. 98auszulegen. Dabei ist vom Wortlaut der Vorschrift auszugehen und allenfalls die Entstehungsgeschichte miteinzubeziehen. In dieser Hinsicht zeigt sich vorerst, dass die Ablehnung der Fusion durch die beschwerdef�hrende Gemeinde Ausserbinn dem Zusammenschluss der vier Gemeinden gem�ss dem vorliegenden Projekt entgegensteht und damit ein Hindernis im Sinne der genannten Bestimmung darstellt. Unbestritten ist, dass die Gemeinden Ernen, M�hlebach und Steinhaus der Fusion zugestimmt haben.
Von Seiten der Beschwerdef�hrerin wird bestritten, dass diese drei Gemeinden zur Gemeinde Ausserbinn "angrenzend" sind. Sie macht geltend, als "angrenzend" im Sinne von Art. 135 lit. b GG k�nne nur verstanden werden, dass die Gemeinde Ausserbinn zu allen drei �brigen Gemeinden eine gemeinsame Grenze habe. Im vorliegenden Fall aber grenze die Gemeinde Ausserbinn lediglich an die Gemeinde Ernen an. Der Staatsrat bringt demgegen�ber vor, "angrenzend" sei nicht gleichbedeutend wie "umgebend", und verweist auf die Materialien, wonach eine Zwangsfusion auch sollte angeordnet werden k�nnen, wenn die ablehnende Gemeinde am Rande der neuen Fusionsgemeinde liegt.
Der Ausdruck "angrenzend" ist nicht von vornherein klar. Er bringt auf der einen Seite zum Ausdruck, dass ein Zusammenschluss nur angeordnet werden kann, wenn eine territorial zusammengeh�rende Gemeinde geschaffen wird. Damit wird die Konstellation verschiedener, gebietsm�ssig nicht zusammenh�ngender Gemeinden nicht unter die Bestimmung von Art. 135 lit. b GG fallen. Auf der andern Seite darf angenommen werden, dass die Bestimmung sowohl auf F�lle, in denen jede der Gemeinden mit den andern gemeinsame Grenzen hat, wie auch dort anwendbar ist, wo die Gemeinde in Bezug auf die neue Fusionsgemeinde zentral liegt und im Falle des Nichteinbezugs deren territoriale Einheitlichkeit beeintr�chtigen w�rde. Auf der andern Seite ist es auch haltbar, die Bestimmung zur Anwendung zu bringen, wo die ablehnende Gemeinde nur zu einer der zustimmenden Gemeinden eine gemeinsame Grenze hat. Darauf deutet die Entstehungsgeschichte hin, wonach zur Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Ausdruck "umgebend" durch "angrenzend" ersetzt worden ist. Nach den Beratungen sollte �ber die einzelne Gemeinde hinaus der regionale Aspekt ausschlaggebend sein. Sinn und Zweck von Fusionen legen es nahe, auch in einem Tal hintereinander gelegene Gemeinden zu erfassen. Daraus kann gefolgert werden, dass auch eine Gemeinde BGE 131 I 91 S. 99zur Fusion gezwungen werden kann, die - wie im vorliegenden Fall - nur mit einer der fusionswilligen Gemeinden eine gemeinsame Grenze aufweist. Insoweit kann dem Grossen Rat keine Willk�r vorgehalten werden, die Bestimmung von Art. 135 lit. b GG auf das vorliegende Fusionsprojekt und die beschwerdef�hrende Gemeinde angewendet zu haben.
Schliesslich bestreitet die Beschwerdef�hrerin das Vorliegen einer "bedeutenden Fusion" im Sinne von Art. 135 lit. b GG. Mit dem Staatsrat l�sst sich indessen mit guten Gr�nden vertreten, dass die neu zu schaffende Fusionsgemeinde im Sinne der genannten Vorschrift "bedeutend" ist. Dieser weist insbesondere darauf hin, dass die neue Gemeinde bev�lkerungsm�ssig zur zweitgr�ssten und von der Ausdehnung zur f�nftgr�ssten des Bezirks Goms w�rde. Dass im Hinblick auf die Auslegung des Ausdrucks "bedeutende Fusion" auf die lokalen Verh�ltnisse und nicht auf andere im Kanton vorherrschende Gegebenheiten abgestellt wird, h�lt vor dem Willk�rverbot stand.
Damit ergibt sich, dass der Grosse Rat die Bestimmung von Art. 135 lit. b GG ohne Willk�r auf das vorliegende, die vier Gemeinden Ausserbinn, Ernen, M�hlebach und Steinhaus umfassende Fusionsprojekt anwenden durfte.
3.3 Die Beschwerdef�hrerin erachtet den Grossratsbeschluss ferner als unverh�ltnism�ssig. Sie bringt insbesondere vor, dass ein Zusammenschluss der drei fusionswilligen Gemeinden f�r sich allein tragf�hig w�re und es der zwangsweisen Beteiligung der Gemeinde Ausserbinn nicht bed�rfe. In seiner Vernehmlassung weist der Staatsrat in diesem Zusammenhang auf verschiedene Aspekte geographischer und �konomischer Natur hin.
Der Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit stellt kein verfassungsm�ssiges Recht, sondern bloss einen verfassungsm�ssigen Grundsatz dar. Als solcher kann er indessen im Zusammenhang mit der R�ge der Verletzung von Freiheitsrechten angerufen werden (vgl. BGE 126 I 112 E. 5b S. 119; BGE 125 I 161 E. 2b S. 163; BGE 124 I 107 E. 4c/aa S. 115). Die beschwerdef�hrende Gemeinde ist somit befugt, sich im Zusammenhang mit der Verletzung der Gemeindeautonomie auf den Verh�ltnism�ssigkeitsgrundsatz zu berufen. Dieser verlangt, dass eine Massnahme geeignet ist, das im �ffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen, und sich zudem im Hinblick auf die Zweck-Mittel-Relation erforderlich und angemessen erweist (vgl. BGE 131 I 91 S. 100
BGE 130 II 425 E. 5.2 S. 438; BGE 125 I 474 E. 3 S. 482; BGE 124 I 107 E. 4c/aa S. 115; BGE 123 I 152 E. 7 S. 169; BGE 121 I 334 E. 11 S. 349).
Der Zusammenschluss von Gemeinden wird von der Kantonsverfassung ausdr�cklich vorgesehen (Art. 26 Abs. 3 KV) und im Gemeindegesetz ausf�hrlich geregelt (Art. 129-143 GG). Der Kanton f�rdert die Fusion von Gemeinden in allgemeiner Weise (Art. 129 GG), unterst�tzt entsprechende Vorhaben mit finanziellen Leistungen (Art. 130 und 131 GG) und will auf diese Weise den heutigen Herausforderungen entsprechende Strukturen auf kommunaler Stufe bereitstellen (vgl. Botschaft des Staatsrates vom 21. April 2004 zum Beschlussentwurf betreffend Zusammenschluss der Munizipalgemeinden Ausserbinn, Ernen, M�hlebach und Steinhaus [im Folgenden: Botschaft des Staatsrates], Ziff. 1). Im Lichte dieser Bestrebungen erscheint die Fusion von Gemeinden mit kleinen Einwohnerzahlen und niedrigen Eink�nften als sachgerecht (vgl. zu den statistischen Grundlagen Botschaft des Staatsrates, a.a.O., Ziff. 2.3 und 4.2.1). Das gilt nicht nur f�r die Gemeinden Ernen (412 Einwohner), M�hlebach (76 Einwohner) und Steinhaus (44 Einwohner), sondern gleichermassen f�r die Gemeinde Ausserbinn, welche mit 41 Einwohnern (gem�ss Botschaft des Staatsrates, a.a.O., Ziff. 4.2.1) als Kleinstgemeinde gilt und eine Rechnung mit Einnahmen aufweist, die zu 37 % aus dem ordentlichen Finanzausgleich gedeckt werden. Bei dieser Sachlage entspricht der zwangsm�ssige Einschluss der Gemeinde Ausserbinn in die Fusion der insgesamt vier Gemeinden den Bem�hungen um Neustrukturierung auf kommunaler Stufe und darf zum Erreichen dieses Zieles auch als geeignet bezeichnet werden.
Dar�ber hinaus kann die Zwangsfusion auch unter dem Gesichtswinkel der Verh�ltnism�ssigkeit im engeren Sinne nicht als unangemessen bezeichnet werden. Es ist der Beschwerdef�hrerin zwar einzur�umen, dass mit einem blossen Zusammenschluss der drei fusionswilligen Gemeinden mit insgesamt �ber 500 Einwohnern eine neue tragf�hige Gemeinde geschaffen werden k�nnte. Dem st�nde ein Nichteinbezug der Gemeinde Ausserbinn an sich nicht entgegen. Dies h�tte indes zur Folge, dass entgegen den genannten Bestrebungen eine Kleinstgemeinde weiterhin bestehen bliebe. Heute geh�rt die Gemeinde Ausserbinn zu den finanzschw�chsten Gemeinden im Kanton. Mehr als ein Drittel ihrer Einnahmen erh�lt sie aus dem ordentlichen Finanzausgleich. Dieser aber steht nunmehr in Revision, ohne dass sein Weiterbestand auf die Dauer BGE 131 I 91 S. 101garantiert und damit eine finanzielle Sicherheit der Gemeinde auf die L�nge gew�hrleistet werden k�nnte. Solche Umst�nde lassen den zwangsweisen Anschluss der Gemeinde Ausserbinn an die drei fusionswilligen Gemeinde auf l�ngere Sicht als vertretbar erscheinen. Schon heute besteht in verschiedenen Sachbereichen - Forstwirtschaft, Energieversorgung, Bildungswesen, Pfarrei, Friedhofwesen, Feuerwehr - eine Zusammenarbeit zwischen der Gemeinde Ausserbinn und namentlich der Gemeinde Ernen. Der zwangsweise Zusammenschluss kann daher als Fortsetzung der bereits vorhandenen partnerschaftlichen Beziehungen verstanden werden und erscheint daher nicht als sachfremd oder gar abwegig. Die Fusion kann auch unter dem Gesichtswinkel der geographischen Verh�ltnisse nicht als unverh�ltnism�ssig bezeichnet werden. Zum einen erfordert das Gemeindegesetz f�r die Anordnung von Zwangsfusionen nicht eine geographische Verflechtung zwischen den vom Zusammenschluss betroffenen Gemeinden. Zum andern ist die Distanz zwischen den Dorfkernen von Ausserbinn und Ernen derjenigen vergleichbar, wie sie zwischen Ernen, M�hlebach und Steinhaus besteht. Unter dem Gesichtswinkel der Verh�ltnism�ssigkeit ist schliesslich von Bedeutung, dass sich die Gemeinde Ausserbinn - anders etwa als die Gemeinde Binn - anl�sslich der Abstimmung vom November 2000 schon einmal f�r eine Fusion ausgesprochen hat und infolge des damaligen Scheiterns f�r eine Fortsetzung des Projektes eingetreten ist. Das zeigt, dass der Fusion nicht grunds�tzlich opponiert worden ist, sondern die Ablehnung im September 2002 m�glicherweise mehr auf die damit verbundenen Bedingungen und nicht erf�llten Forderungen zur�ckzuf�hren ist.
Gesamthaft gesehen kann der angefochtene Fusionsbeschluss in Anbetracht der konkreten Umst�nde nicht als unverh�ltnism�ssig bezeichnet werden.
3.4 Im Zusammenhang mit der R�ge der Unverh�ltnism�ssigkeit der Zwangsfusion weist die Beschwerdef�hrerin zum einen auf die bisherige finanzielle Situation der Gemeinde Ausserbinn und der Gemeinde Ernen hin und macht zum andern eine Verletzung der Eigentumsgarantie geltend.
Der R�ge der Verletzung der Eigentumsgarantie kommt hier keine selbstst�ndige Bedeutung zu. Zum einen geht es in diesem Zusammenhang um Verm�genswerte, die der Gemeinde als Tr�gerin der �ffentlichen Gewalt und nicht als Privatrechtssubjekt zukommen. BGE 131 I 91 S. 102Zum andern steht mit dem angefochtenen Beschluss die eigentliche Existenz der Gemeinde Ausserbinn auf dem Spiele, welche zwingend auch die hoheitlichen Verm�gensrechte umfasst. So verstanden ist nicht ersichtlich, inwiefern der Grosse Rat mit der Anordnung der Zwangsfusion die Tragweite der Eigentumsgarantie missachtet haben sollte.
Das Gemeindegesetz sieht, wie dargelegt, vor, dass der Grosse Rat den zwangsweisen Zusammenschluss von Gemeinden anordnen kann. Nach Art. 140 GG entscheidet der Grosse Rat �ber die Fusion der beteiligten Gemeinwesen und kann namentlich vorsehen, dass das neue Gemeinwesen alle Rechte und Pflichten der fr�heren �bernimmt. In diesem Sinne sind in Art. 4 des angefochtenen Grossratsbeschlusses die Verwaltungsrechnungen der bisherigen Gemeinden und die �bernahme von Aktiven und Passiven durch die neue Gemeinde geordnet. Diese Anordnungen k�nnen sich damit auf das Gemeindegesetz abst�tzen und sind insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
In der Botschaft des Staatsrates zum Fusionsbeschluss wird die finanzielle Lage der Gemeinde Ausserbinn per 31. Dezember 2002 als gesund, diejenige der Gemeinde Ernen als schlecht bezeichnet (a.a.O., Ziff. 5.4). Diese Ausgangslage vermag indessen f�r sich allein genommen den angefochtenen Fusionsbeschluss nicht als unverh�ltnism�ssig erscheinen zu lassen. Zum einen ist mitzuber�cksichtigen, dass die Finanzen der beiden weitern Gemeinden M�hlebach und Steinhaus als gesund bzw. als sehr gesund betrachtet werden. Zum andern f�hrt der Staatsrat in der Vernehmlassung aus, dass die kumulierte Nettoschuld der vier Gemeinden per 31. Dezember 2003 rund 2,5 Millionen Franken betr�gt, was einer Verschuldung pro Einwohner von rund 4'300 Franken entspricht und damit weit unter dem kantonalen Mittel von rund 6'300 Franken liegt. Dar�ber hinaus wird die kumulierte Nettoschuld durch die vom Kanton zugesprochene Finanzhilfe von rund 2 Millionen Franken gleichsam gedeckt (vgl. Art. 8 und 9 des angefochtenen Grossratsbeschlusses). Damit kann der Fusionsbeschluss auch unter finanziellen Gesichtspunkten nicht als unverh�ltnism�ssig bezeichnet werden.
Schliesslich r�gt die Beschwerdef�hrerin eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes im Sinne von Art. 8 Abs. 1 BV. Sie macht in dieser Hinsicht insbesondere geltend, dass sie zwangsweise in BGE 131 I 91 S. 103die Fusion einbezogen worden sei, w�hrend die Gemeinde Binn von der Fusion ausgeschlossen blieb und damit selbstst�ndig bleiben k�nne.
Als betroffene Gemeinde kann sich die Beschwerdef�hrerin in ihrer Autonomiebeschwerde grunds�tzlich auch auf dieses Verfassungsrecht berufen. Der Anspruch auf Rechtsgleichheit gebietet, Gleiches nach Massgabe der Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe der Ungleichheit ungleich zu behandeln. Das Rechtsgleichheitsgebot wird insbesondere verletzt, wenn gleiche Sachverhalte ohne sachliche Gr�nde ungleich behandelt werden (vgl. BGE 129 I 65 E. 3.6 S. 70; BGE 127 I 202 E. 3f/aa S. 209, mit Hinweisen).
Von einer rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdef�hrerin im Vergleich zur Gemeinde Binn kann im vorliegenden Zusammenhang der Zwangsfusion nicht gesprochen werden. Die Situation der beiden Gemeinden unterscheidet sich in verschiedener Hinsicht. Zum einen darf ber�cksichtigt werden, dass sich die Gemeinde Binn schon seit l�ngerer Zeit gegen jegliche Fusionspl�ne zur Wehr setzte, w�hrend die Gemeinde Ausserbinn dem Vorhaben eines Zusammenschlusses vorerst positiv gegen�berstand und nach einem ersten Scheitern eine Weiterverfolgung des Projektes bef�rwortete. In geographischer Hinsicht l�sst sich die Lage der das ganze hintere Binntal umfassenden Gemeinde Binn mit derjenigen von der am Talausgang gegen das Rhonetal gelegenen Gemeinde Ausserbinn nicht vergleichen. Die Beschwerdef�hrerin macht ferner nicht geltend, ihre Situation sei etwa hinsichtlich Bev�lkerungsanzahl oder der finanziellen Lage mit derjenigen von Binn vergleichbar; insbesondere bringt sie nicht vor, dass mit dem Weiterbestehen von Binn eine Kleinstgemeinde ohne finanzielle Sicherung f�r die Zukunft aufrechterhalten w�rde. Schliesslich macht sie auch nicht geltend, dass vor dem Hintergrund der aufgezeigten Bem�hungen um den Zusammenschluss von Kleinstgemeinden das Rechtsgleichheitsgebot eine andere Ordnung der kleinen Gemeinden geboten h�tte. Bei dieser Sachlage bestehen aus verfassungsrechtlicher Sicht hinreichende sachliche Gr�nde, die Gemeinden Binn und Ausserbinn im Hinblick auf die angeordnete Zwangsfusion unterschiedlich zu behandeln.
129 I 232,
128 I 3,
121 I 218,
120 IA 95,
114 IA 168,
113 IA 200,
129 I 113,
126 I 19,
126 I 112,
125 I 161,
130 II 425,
125 I 474,
123 I 152,
121 I 334,
129 I 65,
127 I 202
art. 50 al. 1 Cst.,
Art. 8 Abs. 1 BV