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Timestamp: 2019-02-20 18:06:57
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Sinopsis artículo 132 - Constitución Española
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Sinopsis artículo 132
Concordancias: Artículos 33, 38, 128, 149.1.22.
El artículo 132 de la Constitución no tiene precedente en la historia constitucional española ni en el Derecho comparado. Su justificación en los trabajos de preparación de la Constitución y en el debate posterior no aparece explícita, pero es significativo que una de las enmiendas que se formularon propugnara su supresión del texto constitucional por tratar de materia administrativa.
Sainz Moreno encuentra sin embargo una justificación para la inclusión en la Constitución del art. 132 en el art. 128, según el cual "toda la riqueza del país, en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general". A partir de aquí la Constitución recoge y garantiza distintas categorías de bienes: los de propiedad privada (art. 33); los reservados al sector público (art. 128.2); los bienes patrimoniales de los entes públicos (art. 132.3); los bienes de dominio público en general, los comunales y los que integran el Patrimonio Nacional (art. 132).
Todos estos bienes están subordinados al interés general, pero algunos tienen, además, una sumisión específica a un determinado fin de utilidad pública, y así el artículo 132 de la Constitución se refiere en concreto a los bienes destinados especialmente al servicio del interés público, bien mediante su afectación (bienes demaniales en general, comunales y bienes del Patrimonio Nacional), bien, menos intensamente, mediante su incorporación al régimen administrativo de los bienes patrimoniales.
El artículo 132 contempla así distintos tipos de bienes. En primer lugar, en el apartado primero se hace referencia a los bienes de dominio público, sin definirlos. En realidad el dominio público al que se refiere la Constitución tiene en el Derecho vigente una configuración bien determinada por un conjunto de normas positivas y por una doctrina jurisprudencial y dogmática sólida y abundante. Sin embargo, no siempre ha sido así.
Comúnmente, se admite que el concepto de dominio público tiene sus orígenes en el Derecho romano, que distinguía entre cosas que se encuentran dentro del comercio de los hombres (res intra commercium) y cosas que están fuera del comercio (res extra commercium), ya fuese por derecho divino (res sacrae, res religiosae, res sanctae), ya por derecho humano (res publicae, res universitates, res communes omnium). La noción de una categoría de bienes sustraída al comercio sería recuperada por los glosadores medievales, otorgándola caracteres propios (las regalías, por ejemplo). Más tarde, durante el Antiguo Régimen, la res publicae agruparía un conjunto heterogéneo de bienes caracterizados por ser de uso libre y general, por cualquier persona, o por constituir un patrimonio destinado al uso de la Corona y fuente de rentas para su administración; finalidades garantizadas mediante la prohibición absoluta de apropiación de dichos bienes por los particulares. Esta misma garantía se mantendrá con el advenimiento del régimen constitucional, si bien su titularidad se atribuirá ya formalmente al Estado, bajo el nombre unitario de dominio nacional o dominio público, aunque como rigurosa excepción objetiva al régimen de propiedad privada (Sánchez Morón).
En la época contemporánea, como ha señalado Santamaría Pastor, el problema de la determinación de la naturaleza jurídica del dominio público tiene su origen en el Código Napoleónico (Código Civil francés de 1804), que describía los bienes demaniales como aquellos "que no son susceptibles de propiedad privada". Esta expresión dio lugar a diversas interpretaciones doctrinales. Para algunos autores, el dominio público no constituiría en puridad un derecho de propiedad, en tanto que, para otros, se trataría de una mera expresión de la soberanía territorial o simplemente de un conjunto de potestades de policía dirigidas a la guarda y conservación de determinados bienes. Duguit consideraría el dominio público como una mera situación normativa de carácter objetivo.
Sería Hauriou quien, a principios del Siglo XX, calificara el dominio público como una modalidad del derecho real de propiedad, aunque sometida a un régimen especial. De ahí la definición que este autor diera del dominio público como "las potestades administrativas afectadas a la utilidad pública que, como consecuencia de tal afectación, quedan sometidas a un régimen especial de utilización y protección". Esta conceptualización se ha generalizado, con matices, en la doctrina y en la legislación de los países de cultura jurídico-público francesa.
En España, la vigente Ley 33/2003, de 2 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante LPAP), parte implícitamente de dicha concepción, al incluir en el patrimonio de las Administraciones Públicas los bienes y derechos de dominio público (arts. 3.1 y 5.1 LPAP). Ello no obstante, parte de la doctrina administrativista española (Villar Palasí, Parejo Alfonso, Gallego Anabitarte, Nieto García, entre otros) considera que el dominio público no pertenece en propiedad a nadie, tampoco al Estado, que sólo ejercería una protección en nombre y en interés público.
En cualquier caso, lo cierto es que hasta la aprobación de la Ley 33/2003, el dominio público carecía de una regulación general sistemática, ya que la normativa anterior, la Ley de Patrimonio del Estado, cuyo texto articulado se aprobó por Decreto 1022/1964, sólo recogía parte de su régimen jurídico, que había de completarse con las referencias de la legislación sectorial.
Por otro lado, desde 1964 son muchos los cambios producidos en nuestro ordenamiento jurídico, entre ellos la propia aprobación de la Constitución y la nueva configuración del Estado Autonómico, y pese a las modificaciones parciales introducidas en la Ley de 1964 ésta no contemplaba satisfactoriamente las necesidades actuales. De aquí la aprobación de la citada Ley 33/2003, que hace efectiva la reserva que establece el art. 132.3 CE. Esta norma, de carácter básico al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución, permite por primera vez disponer de una regulación general y básica del régimen patrimonial de todas las Administraciones Públicas, destacando los elementos de gestión comunes a las distintas categorías.
No obstante, para conocer el régimen jurídico completo de cada sector demanial (aguas, costas, minas, carreteras¿) hay que acudir a sus respectivas leyes reguladoras, de las que la LPAP constituye Derecho supletorio (artículo 5.4 LPAP), así como a la legislación autonómica al respecto para los bienes públicos que sean de su titularidad. En este sentido la LPAP señala en su artículo 1 que tiene por objeto establecer las bases del régimen patrimonial de las Administraciones Públicas y regular, según lo dispuesto en el artículo 132 CE, la administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado. Ahora bien, mientras que el régimen jurídico patrimonial de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de ella, se rige directamente por la LPAP, sólo serán de aplicación a las Comunidades Autónomas, entidades que integran la Administración local y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ellas, aquellos preceptos de la Ley que, conforme a la Disposición Final Segunda, tengan carácter básico (artículo 2.2).
Por tanto, la Administración General del Estado es titular de bienes y derechos demaniales (entre ellos los citados en el art. 132.2 CE), patrimoniales y del Patrimonio Nacional. Las Comunidades Autónomas son también titulares de bienes demaniales y patrimoniales, y casi todas cuentan una Ley de Patrimonio propia (así, la Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Extremadura; Ley 11/2006, de 26 de octubre, del patrimonio de la Comunidad de Castilla y León; o la Ley 14/2003, de 10 de abril, de Patrimonio de la Generalitat Valenciana). Los bienes patrimoniales de las Entidades Locales están regulados, además de en la LPAP, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (arts. 79 y ss.) y en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986. Asimismo, hay que tener en cuenta la posibilidad de que las Comunidades Autónomas dicten normas sobre el Patrimonio de las Entidades Locales (por ejemplo, el Decreto 18/2006, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía).
Finalmente, frente a la concepción tradicional que sostenía que sólo los entes territoriales podían ser titulares de bienes demaniales, la normativa actual reconoce a los organismos públicos adscritos o dependientes de la Administración General del Estado la titularidad de un patrimonio propio y su correspondiente gestión (art. 9.3 LPAP), o simplemente la gestión de un patrimonio adscrito, cuya titularidad retiene la AGE (art. 73 LPAP). Similares previsiones se establecen en la legislación autonómica sobre patrimonio respecto de sus entidades instrumentales. Por lo demás, la Ley incluye un Título VII dedicado al patrimonio empresarial de la Administración General del Estado, que prevé un régimen especial para las entidades enumeradas en su art. 166.
La LPAP, consciente de la complejidad de la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas -planteada en Sentencias tempranas del Tribunal Constitucional (77/1984, 227/1988, 149/1991, 195/1998) en las que además se afirma que la titularidad estatal de los bienes de dominio público es compatible con el ejercicio de competencias sobre esos mismos bienes por parte de otras Administraciones Públicas - institucionaliza una Conferencia Sectorial de Política Patrimonial con el fin de canalizar las relaciones de coordinación y cooperación entre las Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado en esta materia.
Como no puede ser de otra forma, en este comentario nos limitaremos a señalar el régimen general de los bienes de la Administración General del Estado y a repasar someramente las principales características de los distintos tipos de bienes públicos, sin entrar en precisiones de índole administrativa.
La LPAP ha optado por considerar de forma conjunta el régimen patrimonial de la Administración General del Estado y de los organismos públicos dependientes o adscritos a ella, denominando de forma amplia como "Patrimonio del Estado" al conjunto de bienes de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, superando el carácter fraccionario que ha tenido tradicionalmente la regulación de los bienes de estos últimos, pero sin que ello suponga confundir la titularidad de una y otros sobre sus respectivos patrimonios o erosionar su autonomía de gestión.
Igualmente unifica como Patrimonio de las Administraciones Públicas el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza, aunque seguidamente -artículo 4- acoge la clasificación tradicional de los bienes públicos por razón de su régimen jurídico, distinguiendo entre bienes y derechos de dominio público o demaniales, término procedente de la doctrina italiana, y bienes de dominio privado o patrimoniales.
Conviene recordar que la gestión, administración y explotación del Patrimonio del Estado titularidad de la Administración General del Estado corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Dirección General de Patrimonio del Estado, en tanto que los organismos públicos ejercerán dichas competencias en relación con los bienes y derechos de su titularidad, de acuerdo con sus normas de creación, organización y funcionamiento y sus estatutos, con sujeción a la LPAP.
I. BIENES DEMANIALES
Fundamentalmente, la noción de dominio público o demanio se construye, como señala Ballbe, en base a los elementos de titularidad administrativa, afectación a un fin público y régimen jurídico especial de carácter exhorbitante.
El artículo 5.1 de la LPAP define los bienes y derechos de dominio público como aquellos que, "siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales." En este sentido, la LPAP (arts. 5.2 y 3) califica expresamente como demaniales:
- los bienes mencionados en el artículo 132.2 de la Constitución.
- los inmuebles titularidad de la Administración General del Estado u organismos públicos vinculados o dependientes de ella, en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado.
También el Código Civil, en sus arts. 339 y siguientes, relativos a los bienes de titularidad pública, parte de la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales. Quedarían encuadrados dentro de la primera categoría, entre otros, los "caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos" (art. 339, 1º), así como, en el ámbito de las provincias y los pueblos, "los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y obras públicas de servicio general" (art. 344, párrafo 1º).
Sin embargo, las enumeraciones anteriores no son exhaustivas, ya que deben completarse con lo previsto en las Leyes sectoriales, que regulan categorías determinadas de bienes de dominio público, como veremos seguidamente.
Por otra parte, también los bienes de dominio público se pueden clasificar, en función de su concreta afectación o destino, en bienes demaniales de uso público o general, que están a disposición de todos los ciudadanos para su uso común (caminos, carreteras, plazas, calles, fuentes, puentes) o de servicio público (como mercados, hospitales, museos). Según el objeto sobre el que recaen a su vez el demanio público puede clasificarse en dominio público natural o artificial, aunque esta es una clasificación más doctrinal que legal.
La LPAP (artículo 6) establece los principios que rigen la gestión y administración del demanio:
a) Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad,
b) adecuación al uso general o servicio público,
c) aplicación efectiva al uso general o servicio público,
d) dedicación preferente al uso común frente al uso privativo,
e) ejercicio diligente de las prerrogativas, garantizando su conservación e integridad,
f) identificación y control a través de inventarios o registros,
g) cooperación y colaboración entre las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias sobre el demanio.
En otro orden de cuestiones, el concepto de "afectación" constituye la figura medular del dominio público y, aunque el texto del artículo 132.1 CE se refiere expresamente a la desafectación, no cabe duda que la reserva de ley que contiene cubre también a la afectación.
Conforme al art. 65 LPAP, la afectación "determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público." Siguiendo a Santamaría Pastor, la afectación puede revestir distintas modalidades:
- Ex constitutione, tienen la consideración de dominio público "la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental." En este sentido, la entrada en vigor de la Constitución supuso un efecto directo sobre situaciones creadas con anterioridad a la misma. Efectivamente, a partir de ese momento ya no pudieron reconocerse enclaves privados en las playas o en la zona marítimo-terrestre. La Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, declaró que "desde el momento mismo de la promulgación del texto constitucional todos los espacios enumerados en el artículo 132.2 se integran en el dominio público del Estado, aunque se encomiende al legislador el establecimiento de su régimen jurídico, y, por supuesto, a actuaciones ulteriores de la Administración la delimitación de sus confines".
- Ex lege, esto es, cuando una Ley formal expresamente califique determinadas categorías de bienes como de dominio público, tal y como señalan los artículos 132.2 CE y 5.1 LPAP. Así ocurre, en el ámbito de la legislación estatal, entre otros, con: el dominio público hidráulico (Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio); los montes de dominio público (Ley 43/2003, de 21 de noviembre); las carreteras del Estado, sus elementos funcionales y zonas contiguas (Ley 37/2015, de 29 de septiembre); el dominio público portuario (Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre); el dominio público ferroviario (Ley 38/2015, de 29 de septiembre); las vías pecuarias (Ley 3/1995, de 23 de marzo); los edificios públicos, esto es, los inmuebles en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos (de la AGE) o de los órganos constitucionales ( art. 5.3 LPAP); o los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales (66.1.e) LPAP).
Ahora bien, el legislador no es enteramente libre a la hora de establecer qué bienes tienen la consideración de demaniales, pues en todo caso tiene que concurrir una justificación objetiva relacionada con las finalidades a que pretende servir la institución del dominio público. Así, el Tribunal Constitucional ha declarado que la potestad del legislador para declarar bienes demaniales "no puede, sin infringir la Constitución, ejercerse desproporcionadamente, con sacrificio excesivo e innecesario de los derechos patrimoniales de los particulares" (STC 227/1988, de 29 de noviembre).
- La afectación mediante acto administrativo, que constituye el supuesto común y ordinario de asignación de destino público a un bien. Puede ser expresa (art. 66.1 LPAP), cuando tiene lugar mediante la emisión de un acto administrativo por el que se asigna un bien concreto a la satisfacción de una específica necesidad o servicio público; o implícita, esto es, la que resulta de la adopción de un acto administrativo formal que posee una finalidad distinta, pero que presupone el destino del bien a un fin público concreto. Así ocurre en los supuestos de adscripción de un bien o derecho de la AGE a un organismo público dependiente de ella, para su "vinculación directa a un servicio de su competencia, o para el cumplimiento de sus fines propios" (art. 73.1 LPAP). Igualmente, es el caso de los bienes adquiridos en virtud de expropiación forzosa, o como consecuencia de la aprobación por el Gobierno de programas y planes de actuación general, o de proyectos de obras o servicios (art. 66.2.c) LPAP). Y, en el ámbito local, respecto de la aprobación de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios.
- Por último, la afectación presunta constituye un supuesto discutido doctrinalmente. Tendría lugar en aquellos supuestos en los que, de hecho, un bien determinado fuera utilizado, sin acto administrativo mediante, para una finalidad típica de los bienes demaniales. Se ha dicho que constituye un ejemplo de afectación implícita, la "utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general" (66.2.a) LPAP).
La afectación ha de diferenciarse de otros conceptos constitucionales afines como la "subordinación al interés general" del art. 128.1CE y la "reserva de recursos esenciales" del art. 128.2 CE. La afectación es más intensa y específica que la mera "subordinación al interés general" que la Constitución impone a "toda la riqueza del país, en sus distintas formas y sea cual fuere su titular". Este precepto prescribe la sumisión genérica al interés general de todos los bienes -públicos y privados- pero no determina ningún cambio de titularidad. La afectación, en cambio, sí produce una mutación en el régimen jurídico de los bienes afectados. Por su parte, la "reserva al sector público de recursos o servicios esenciales" no constituye tampoco una afectación en sentido técnico, sino una limitación preventiva de la libre disposición de los recursos que podrá dar lugar o no a su conversión en bienes de dominio público.
El presupuesto de la afectación es la asunción de la titularidad de un bien por una Administración pública ya que, como advirtiera Garrido Falla, sólo las entidades de Derecho público pueden ser titulares del dominio público. Esto no quiere decir, sin embargo, que el titular del bien tenga que ser, necesariamente, el mismo a cuyo favor esté destinado, pero no es posible en nuestro Derecho el reconocimiento de la titularidad demanial a favor de un particular. Las autorizaciones y concesiones sobre bienes y derechos de dominio público están sujetas a un régimen especial en la LPAP (arts. 91y ss.).
Finalmente, la desafectación no es sino el acto contrario a la afectación, que produce el efecto de la pérdida de la cualidad de dominio público del bien en cuestión, "por dejar de destinarse al uso general o al servicio público." La desafectación siempre habrá de realizarse de forma expresa (art. 69.2 LPAP) y con arreglo al procedimiento formal establecido en el artículo 70, salvo en los supuestos expresamente previstos en la Ley, como ocurre en los casos de expropiación forzosa con ejercicio de derecho de reversión. Doctrinalmente se habla en estos casos de "desafectación implícita", no existiendo unanimidad respecto de la admisibilidad de las "desafectaciones presuntas". Por lo demás, la desafectación no implica necesariamente, un cambio en la titularidad del bien, sino tan solo la cesación de la demanialidad, adquiriendo así los bienes en cuestión la condición de patrimoniales.
También hay que tener en cuenta que la situación de afectación de un bien al dominio público puede experimentar modificaciones, denominadas mutaciones demaniales. Éstas, en sentido estricto u objetivo, se producen cuando acontece un cambio de afectación, es decir, cuando los bienes son destinados a un fin diverso al que anteriormente se hallaban asignados, pero igualmente de uso general o de servicio público (art. 71.1 LPAP). También constituyen mutaciones -subjetivas- los supuestos en los que se produce un cambio en la titularidad o en la gestión del bien o derecho demanial, manteniéndose la misma finalidad a la que se hallaba afectado. Una tercera modalidad de mutación son las que derivan de la imposición de afectaciones secundarias, por ejemplo, la utilización de un inmueble como sede de organismos públicos y, al tiempo, para alojar servicios de explotación mercantil anejos (Santamaría Pastor).
Junto con la afectación, los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad constituyen los tres caracteres clásicos -reconocidos constitucionalmente en el art. 132.1- que configuran el régimen jurídico de los bienes de dominio público. La inalienabilidad presupone la exclusión de los bienes y derechos integrantes del dominio público del tráfico jurídico, garantizándose así su vinculación a la función pública a la que se encuentran afectados. Aunque, en virtud de este principio, la Administración no puede disponer libremente de los bienes demaniales, sí resulta compatible con ciertos actos de disposición realizados por los cauces del Derecho público, tales como mutaciones demaniales (que implican el cambio de destino del bien), cesiones, permutas, sucesiones, concesiones, autorizaciones y algunas servidumbres.
La imprescriptibilidad, a su vez, es consecuencia del principio anterior pues, al estar los bienes y derechos de dominio público fuera del comercio, no son susceptibles de prescripción (art. 1936 del Código Civil). El dogma de la imprescriptibilidad del dominio público tiene por objeto la defensa de su integridad frente a posibles usurpaciones de los particulares que podrían llegar a imponerse por el transcurso del tiempo.
Finalmente, la inembargabilidad de los bienes de dominio público, elevada a rango constitucional, es también consecuencia de la inalienabilidad. A este respecto es importante señalar que el Tribunal Constitucional (SSTC 166/1998, de 15 de julio y 201/1998, de 14 de octubre) ha declarado que la inembargabilidad sólo es constitucional cuando se refiere a bienes de dominio público, pero no a los patrimoniales, que podrán ser objeto de embargo siempre que, conforme al art. 30.3 LPAP, no estén afectados a un servicio público o a una función pública y no concurra alguno de los supuestos enumerados en citado precepto legal.
II. BIENES PATRIMONIALES
La otra gran categoría de bienes de las Administraciones Públicas son los bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales. El art. 7.1 LPAP los define como aquellos que "siendo de titularidad de las Administraciones Públicas, no tengan el carácter de demaniales"; es decir, los que, aun sirviendo de soporte para la realización de funciones públicas, no están afectos a uso o servicio público. Si los bienes demaniales pueden reputarse como propiedad pública, los patrimoniales constituirían una propiedad privada, si bien, como señala Parada Vazquez, ello no implica en absoluto que los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas se puedan equiparar a la propiedad privada de un particular ya que, aunque estén sujetos a las normas de Derecho privado y su régimen jurídico no sea tan exorbitante como el del dominio público, también está repleto de especialidades y privilegios.
El artículo 7.2 LPAP dispone que, "en todo caso, tendrán la consideración de patrimoniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades sociedades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales."
El artículo 8 de la LPAP establece los principios relativos a la gestión y administración de los bienes y derechos patrimoniales, que son los siguientes:
b) eficacia y rentabilidad en su explotación;
c) publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de estos bienes;
d) identificación y control a través de registros;
e) colaboración y coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas para optimizar el rendimiento de sus bienes.
Finalmente, debe señalarse que los bienes y derechos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos se entenderán adquiridos con el carácter de patrimoniales (art. 16 LPAP), sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o al servicio público y, por tanto, su transformación en bienes demaniales. Dicha adquisición podrá efectuarse por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico y, en particular, por los enumerados en el art. 15 LPAP.
III. BIENES COMUNALES
Junto a los bienes demaniales, el artículo 132.1 CE menciona expresamente los bienes comunales. Se trata de una novedad en nuestro constitucionalismo histórico cuya justificación parece encontrarse en el interés de los constituyentes por dispensar un reconocimiento especial a los sectores económicos deprimidos, como es el caso, junto con los bienes comunales, de la artesanía y las zonas de montaña a que se refiere el artículo 130 CE (Nieto García).
En cuanto a su naturaleza jurídica, al contrario que la legislación preconstitucional, que englobaba los bienes comunales dentro de la categoría de los bienes patrimoniales (lo cual fue calificado de incongruente, pues su régimen era netamente demanial), la normativa vigente sitúa los bienes comunales dentro del dominio público. En efecto, aunque la Constitución guarda silencio en este punto, de la lectura de los artículos 79.3 y 80.1 de la Ley de Bases del Régimen Local se infiere claramente su demanialidad. Estamos, en cualquier caso, ante un conjunto de bienes que "tienen una naturaleza jurídica peculiar que ha dado lugar a que la Constitución haga una especial referencia a los mismos en el art. 132.1¿" (STC 4/1981, de 2 de febrero), estableciendo una reserva de ley para su regulación, que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y también su desafectación.
La legislación local es "la sede normativa natural de los bienes comunales, de acuerdo con nuestra tradición y con el carácter peculiar de sus aprovechamientos, vinculados a la condición de vecinos" (Nieto García). Así, el marco jurídico para esta modalidad de bienes lo constituyen la citada Ley de Bases de Régimen Local, el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. No se encuentran, en cambio, referencias a los bienes comunales en la LPAP.
Sin embargo, en esta materia cobra especial importancia la legislación sectorial y, en particular la legislación sobre montes y aprovechamientos forestales, que es competencia de las Comunidades Autónomas que la hayan asumido estatutariamente (148.1.8ª), sin perjuicio de la competencia exclusiva del Estado para establecer la legislación básica (art. 149.1.23ª CE). En este sentido, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes se declara supletoria de la legislación especial sobre montes vecinales de mano común, que viene representada por la Ley 55/1980, de 11 de noviembre. También la legislación autonómica sobre montes regula, en ausencia de legislación específica (con excepciones como la Ley 13/1989, de 10 de octubre, de montes vecinales en mano común de Galicia), el aprovechamiento de los montes vecinales de mano común (así, entre otras, la Ley 3/2004, de 23 de noviembre, de montes y ordenación forestal, de Asturias; Ley 3/2009, de 6 de abril, de montes de Castilla y León; Ley 15/2006, de 28 de diciembre, de Montes de Aragón). Estas leyes reconocen "la naturaleza especial" de los montes vecinales en mano común.
Volviendo nuevamente sobre el régimen jurídico de los bienes comunales, el mismo está inspirado en la idea básica de que lo esencial es la comunidad de aprovechamiento y disfrute; es una comunidad de tipo germánico o de mano común, por tanto, indivisible e inalienable, regulada por el Derecho administrativo. El disfrute de estos bienes está atribuido a los vecinos (art. 79.3 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, art. 74 del texto refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local), aunque no siempre será suficiente la mera condición de tal (a veces se exige la concurrencia de determinadas condiciones de vinculación, arraigo o permanencia de los vecinos). Los extranjeros domiciliados en el término municipal gozan también de este derecho (art. 103.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales). Pero junto a esta regla general es posible que se establezcan ciertos requisitos adicionales cuando se trate del disfrute y aprovechamiento "mediante concesiones periódicas de suertes o cortas de madera" (art. 103.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales).
Según el art. 2.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, "los bienes comunales sólo podrán pertenecer a los Municipios y a las Entidades locales menores". Sin embargo, como ha señalado Nieto García, es más preciso hablar de "titularidad compartida" entre el Municipio, al que corresponde su administración (art. 95 Reglamento) y los vecinos, a quienes corresponde el aprovechamiento (art. 18.1.c de la Ley de Bases del Régimen Local y 103.1 del Reglamento). Esta tesis ha sido acogida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
IV. PATRIMONIO NACIONAL
Finalmente, el artículo 132.3 de la Constitución dispone que "por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación", separando así del Patrimonio del Estado (que regula la LPAP) de un conjunto de bienes que históricamente formaron el Patrimonio Real o Patrimonio de la Corona.
A lo largo de nuestro constitucionalismo decimonónico el Patrimonio de la Corona sufrió diversas vicisitudes. La Revolución de septiembre de 1868 inicia un proceso de incorporación de estos bienes al Estado que culmina en la Ley de 18 de diciembre de 1869, cuyo artículo 1 declaraba "extinguido el Patrimonio de la Corona" y disponía que "los bienes y derechos comprendidos bajo la anterior denominación y la de la Real Casa revierten en pleno dominio del Estado". Con la Restauración borbónica, el Decreto de 14 de enero de 1875 asegurará el retorno de la administración de los bienes a la Real Casa. Ya en el Siglo XX, durante la Segunda República, el Gobierno provisional decretará "la incautación por el Estado de los bienes del Patrimonio que fue de la Corona de España". Tras la Guerra Civil, la Ley de la Jefatura del Estado de 7 de marzo de 1940, reconstruirá el antiguo Patrimonio de la Corona, denominándolo "Patrimonio Nacional" y atribuyendo su propiedad al Estado.
El artículo 132.3 reconoce constitucionalmente dicho Patrimonio Nacional, definido por la Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional (artículo Segundo) como el conjunto de bienes "de titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación que la Constitución y las leyes les atribuyen." A diferencia, pues, de lo que sucedía en la legislación histórica española, la titularidad del Patrimonio Nacional pertenece al Estado y no a la Corona. Su gestión se encomienda al Consejo de Administración del Patrimonio Nacional, organismo público adscrito al Ministerio de la Presidencia.
Debe señalarse que, junto a su afectación principal, está prevista una afectación secundaria o recurrente, a "fines culturales, científicos y docentes" en cuanto sea compatible con su aquella.
Tanto la Ley reguladora del Patrimonio Nacional, como su desarrollo reglamentario (Real Decreto 496/1987, de 18 de marzo), atribuyen a los bienes y derechos integrantes del mismo un régimen idéntico al de los restantes bienes de dominio público, por lo que están dotados de los caracteres de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.
Los artículos Cuarto y Quinto de la Ley enumeran respectivamente los bienes y derechos que integran el Patrimonio Nacional, que deberán inscribirse en el Registro de la Propiedad como de titularidad estatal. Entre los primeros, cabe citar el Palacio Real de Oriente, el Palacio Real de Aranjuez, el Real Monasterio de San Lorenzo de El Escorial, el Palacio Real de La Zarzuela, o el Monte y Palacio de El Pardo. En cuanto a los segundos, destacan los Reales Patronatos, esto es, los derechos gobierno de una serie de Fundaciones que se detallan en el precepto.
Finalmente, señalar que la Ley prevé que a los bienes con valor histórico-artístico se les aplique también la legislación sobre patrimonio histórico-artístico (Ley 16/1985, de 25 de junio) y que, tras la reforma operada en 1995, se ha reforzado la protección del valor ecológico de algunos bienes integrantes del Patrimonio Nacional, en particular, para el Monte de El Pardo, el Bosque de Ríofrio y el Bosque de La Herrería.
Puede consultarse, ademÁs, la bibliografía básica sobre el contenido del artículo.
Monica Moreno Fernández-Santa Cruz. Letrada de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Actualizada por la autora. Febrero, 2008.
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. Septiembre, 2016.